## KONTRAK BUILD OPERATE TRANSFER (BOT) SEBAGAI PERJANJIAN KEBIJAKAN ANTARA PEMERINTAH DENGAN PIHAK SWASTA
Oleh :
Purbowicaksono Email : purbowicaksono167@gmail.com Universitas Narotama Surabaya

## Abstrak
BOT  (Build  Operate  Transfer)  sebagai  bentuk  perjanjian  yang  diadakan  oleh  kebijakan pemerintah  dengan  pihak  swasta  adalah  perbuatan  hukum  oleh  badan  atau  pejabat administrasi  Negara  yang  membuat  kebijakan  publik  sebagai  obyek  perjanjian.  Meskipun yang  melekat  dalam  dirinya  sebagai  pejabat  badan  atau  publik,  pemerintah  dalam melaksanakan  hubungan  kontrak  dengan  pihak  lain  (swasta)  perbuatan  hukum  yang  tidak diatur oleh hukum publik, namun berdasarkan undang-undang dan peraturan hukum perdata (privaat  recht),  sebagai  kasus  undang-undang  yang  mendasari  tindakan  hukum  perdata dilakukan tubuh warga dan hukum perdata. Penelitian menunjukkan bahwa dalam hubungan kontrak, pemerintah sebagai pihak dalam kontrak BOT tidak memiliki kedudukan yang sama dengan  rekan-rekan  mereka.  Ini  akan  dibahas  secara  lebih  mendalam  dalam  studi  hukum dengan  pendekatan  yuridis  normatif  atau  studi  dalam  kontrak  BOT  sebagai  kebijakan kesepakatan.
Kata kunci : Kontrak BOT, perjanjian, kebijakan

## Abstract
BOT  (Build  Operate  Transfer)  as  a  form  of  agreement  held  by  the  government  policy  with private  parties  is  a  legal  act  by  the  agency  or  the  State  administration  officials  who  make public  policy  as  the  object  of  the  agreement.  Although  inherent  in  him  as  a  body  or  public official,  the  government  in  implementing  the  contractual  relationship  with  another  party (private)  legal  act  is  not  governed  by  public  law,  but  based  on  the  laws  and  regulations  of civil law (privaat recht), as the case of legislation that underlie civil legal actions carried out a  body  of  citizens  and  civil  law.  The  research  shows  that  in  a  contractual  relationship,  the government  as  a  party  to  the  BOT  contracts  have  no  equal  footing  with  their  counterparts. This  will  be  discussed  in  more  depth  in  the  study  of  law  with  the  approach  of  juridical normative or study in a BOT contract as an agreement policy.
Keywords: BOT contract, agreement, policy

## PENDAHULUAN

## 1.1. Latar Belakang
Pembangunan  sarana  dan  prasarana sebagai  penunjang  tercapainya  tujuan  ber- negara  memang  harus  dilakukan.  Namun tidak  dapat  juga  dihindarkan  kenyataan bahwa pemerintah mempunyai kemampuan terbatas  sehingga  dibutuhkan  kerjasama dengan  pihak  swasta  dalam  mewujudkan semua kebutuhan tersebut. Maka perjanjian pemerintah  sebagai  penentu  kebijakan negara  dengan  swasta  sebagai  pihak  yang bekerja  sama  untuk  mewujudkan  lancarnya pembangunan  sarana  dan  prasarana  juga tidak dapat dihindarkan. Selanjutnya kontrak-kontrak kerjasama pemerintah, baik pusat  maupun  daerah,  dengan  swasta  men- jadi suatu hal yang biasa.
Sebuah  perjanjian  yang  melibatkan pemerintah  tidak  sama  dengan  perjanjian yang  hanya  melibatkan  pihak  swasta  atau perjanjian  antara  orang  perorang.  Pemerin- tah merupakan sebuah badan hukum publik yang  harus  mempertanggungjawabkan  ber- bagai  kebijakan  yang  diambilnya  kepada masyarakat.  Pemerintah  juga  melibatkan aset  yang  cukup  besar,  baik  berupa  keua- ngan ataupun aset negara yang lain (barang, tanah).  Jadi  walaupun  kontrak  yang  dibuat oleh  pemerintah  dan  swasta  dalam  hal pembangunan  infrastruktur  untuk  menun- jang  roda  perekonomian  ini  bersifat  privat
didalamnya  juga  mengandung  kepentingan publik.
Tipe  kontrak  konstruksi  BOT  secara garis besar merupakan  model kontrak  yang melibatkan dua pihak  yakni  pengguna jasa, pada  umumnya  pemerintah,  dan  penyedia jasa  yakni  pihak  swasta.  Pengguna  jasa memberikan  kewenangan  kepada  penyedia jasa  untuk  membangun  infrastruktur  dan mengoperasikannya  selama  waktu  tertentu (disebut  juga  masa  konsesi)  dan  penyedia jasa  akan  menyerahkan  kepada  pengguna jasa infrastruktur tersebut bila masa konsesi telah  habis.  Pola  Kontrak  BOT  ini  akhir- akhir  banyak  digunakan  terutama  untuk pembangunan  infrastruktur  yang  menyang- kut hajat hidup orang banyak.
Berbagai  hal  yang  dilakukan  oleh  pe- merintah  termasuk  dalam  menentukan  ben- tuk  kontrak  yang  akan  digunakan  adalah bagian dari kebijakan. Terkadang kebijakan yang  dipilih  menimbulkan  bentuk  per- masalahan tersendiri. Demikian juga kebija- kan  untuk  menggandeng  pihak  swasta dalam  melakukan  perwujudan  pembanguan infrastruktur.  Perbuatan  hukum  yang  di- lakukan  oleh  pemerintah  dan  swasta  dalam kerjasama  pembangunan  infrastruktur  akan menimbulkan  akibat  hukum  seperti  adanya prestasi-prestasi  yang  harus  dipenuhi  oleh para  pihak.  Apabila  pola  BOT  dipilih sebagai bentuk kerjasama maka dibutuhkan pengetahuan  yang  cukup  bagi  aparat
(pemerintah)  pusat  atau  daerah  untuk  me- laksanakanya. Pelaksanaan yang salah akan membawa  kerugian  baik  bagi  pemerintah sendiri  maupun  bagi  masyarakat  termasuk juga investor.

## 1.2. Perumusan Masalah
Berdasarkan  latarbelakang  yang  telah dipaparkan  di  atas,  maka  permasalahan  yang akan diteliti dapat dirumuskan sebagai berikut:
1. Apakahdasar  keabsahan  mengenai  per- janjian  kontrak  dengan  sistem  Build Operate Transfer (BOT) ?
2. Apa kedudukan hukum antara pemerintah dengan pihak swasta terhadap perjanjian kontrak BOT ?

## METODE PENELITIAN
Tulisan  ini  menggunakan  metode penelitian  hukum  normatif,  yaitu  meneliti hukum  dari  perspektif  internal  dengan objek  penelitiannya  adalah  norma  hukum.
Dengan  kata  lain  penelitian  hukum  yang meletakkan  hukum  sebagai  sebuah  bangu- nan  sistem  norma.  Sistem  norma  yang dimaksud  adalah  mengenai  asas-asas,  nor- ma,  kaidah  dari  peraturan  perundangan, putusan pengadilan, perjanjian serta doktrin (ajaran). 1
Pendekatan  yang  digunakan  adalah pendekatan perundang-undangan dan
1 I  Made  Pasek  Diantha,  2016,Metodologi Penelitian Hukum Normatif dalam
JustifikasiTeori  Hukum  (Jakarta  :  Prenada Media Grup), hlm.12
pendekatan  konseptual.  Pendekatan  per- undang-undangan  atau statute  approach digunakan  jika  permasalahan  penelitiannya mempermasalahkan  konflik  norma  yang terjadi secara vertikal maupun horizontal.
Dalam  setiap  penelitian  atau  survei terhadap  sesuatu  masalah  dapatlah  diguna- kan  bermacam-macam  cara  atau  metode seperti  melakukan  penelitian  atau  survei secara  kepustakaan,  melakukan  interview dan sebagainya.
Pendekatan  konseptual  atau concep- tual  approach beranjak  dari  pandangan- pandangan dan doktrin-doktrin yang berkembang di dalam ilmu hukum, sehingga  dapat  menemukan  ide-ide  yang melahirkan  pengertian-pengertian  hukum, konsep-konsep hukum, dan asas-asas hukum  yang  relevan  dengan  isu  yang dihadapi. 2

## PEMBAHASAN

## 3.1.  Keabsahan  Mengenai  Perjanjian
Kontrak Dengan Sistim Build

## Operate Transfer (BOT)
Substansi  kontrak  pemerintah  dapat berupa  kontrak  pengadaan  dan  kontrak nonpengadaan.Perbedaan  tersebut  terletak pada  tujuan  pembuatan  kontrak.Kontrak pengadaan jelas dimaksudkan untuk pengadaan  barang  dan  jasa,  sedangkan
2 Ibid, hlm. 159
kontrak non pengadaan bukan dalam rangka pengadaan,  melainkan  dalam  banyak  hal untuk  pelayanan  publik.Dalam  perspektif Indonesia  perbedaan  itu  meliputi  juga perbedaan  dari  sisi  anggaran.Dari  sisi  ini, kontrak  pengadaan  merupakan  kontrak yang  dapat  menimbulkan  beban  pem- bayaran  sedangkan  kontrak  nonpengadaan pada  umumnya  merupakan  kontrak  yang menghasilkan  pemasukan  dari  segi  ke- uangan.
Kontrak  nonpengadaan  oleh  pe- merintah  meliputi  berbagai  macam  jenis. Melalui  prinsip  kebebasan  berkontrak  pe- merintah  dapat  mengikatkan  diri  ke  dalam jenis  kontrak  apapun  baik  yang  tergolong sebagai  perjanjian  bernama  maupun  per- janjian  yang  tidak  bernama  atau  perjanjian campuran. 3 Seperti  halnya  kontrak  BOT walaupun  secara  normatif  tidak  ada undang-undang  yang  secara  khusus  me- ngatur  tentang  kontrak  ini  tetapi  secara sporadis  sebagai  bentuk  atau  cara  untuk melaksanakan  perjanjian  atau  kontrak kerjasama  yang  diadakan  oleh  pemerintah dapat  kita  jumpai  dalam  beberapa  aturan. Pertama,  Keputusan  Menteri  Keuangan Republik  Indonesia  Nomor  248/KMK. 04/1995  tentang  Perlakuan  Pajak  Peng- hasilan  Terhadap  Pihak-Pihak  yang  Mela- kukan  Kerjasama  dalam  Bentuk  BOT,
3 Yulianti, Rahmani Timorita . "Asas-Asas Perjanjian  (Akad)  dalam  Hukum  Kontrak Syari’ah". La Riba Jurnal Ekonomi Islam , Vol. II, No. 1, Juli 2008.
kedua,  Peraturan  Pemerintah  Nomor  8 tahun  1990  tentang  Jalan  Tol.  Dalam  Pasal 38 diatur bahwa pemerintah melalui  Badan (PT.Jasa Marga) dapat bekerjasama dengan pihak  lain  dalam  pembangunan  dan pengoperasian  jalan  tol  dengan  pola kerjasama  BOT;  Ketiga,  Pasal  45  ayat  3 Penjelasan  dalam  Undang-Undang  Nomor 7  tentang  Sumber  Daya  Air;  Keempat, Peraturan  Pemerintah  No  6  Tahun  2006 tentang  Pengelolaan  Barang  Milik  Negara/ Daerah  pasal  20  dikatakan:  Bentuk-bentuk pemanpaatan  barang  milik  negara  atau daerah  berupa  sewa,  pinjam  pakai,  ker- jasama  pemanfaatan,  bangun  guna  serah (BOT) dan bangun serah gunaBOT.
Kontrak  BOT  saat  ini  sering  di- praktekkan  oleh  pemerintah  khususnya pada  proyek-proyek  infrastruktur  berskala besar,  proyek  BOT  pertama  kali  dibidang power  plant  di  Indonesia  adalah  PT.Paiton Energy  atau  lebih  dikenal  dengan  Paiton  I. Proyek  listrik  bertenaga  batu  bara  dengan kekuatan  2x615  MW  itu  melakukan Financial closing pada tangal 21 april 1995. Kontrak  proyek  ini  menggunakan Build Own Operate (BOO) dengan satu ketentuan ” take  or  pay” pada  awalnya  masa  kontrak disepakati selama 30 tahun tetapi kemudian setelah  negosiasi  ulang  menjadi  40  tahun setelah pabrik dibangun. 4
Ada  beberapa  keuntungan  yang diperoleh  dalam  proyek  pembangunan dengan  pola  BOT.  Pertama,  memperoleh
sumber  modal  baru  dari  pihak  swasta,  agar dapat mengurangi pinjaman pemerintah dan pengeluaran  langsung,  yang  kemungkinan dapat memperbaiki nilai hutang pemerintah. Kedua,  mempercepat  pembangunan  proyek tanpa harus menunggu perolehan dana yang cukup  besar.  Ketiga,  memakai  keahlian pihak  swasta  untuk  mengurangi  biaya kontruksi,  memperpendek  jadwal  dan efisiensi  pengoperasian  proyek.  Keempat, alokasi resiko dan beban proyek pada pihak swasta; Lima, keterlibatan private sponsors dan comercial  lender yang  berpengalaman, yang menjamin kelayakan proyek. Keenam, pemerintah  tidak  perlu  mengontrol  proyek secara  berlebihan,  karena  sudah  diserahkan pada  pihak  swasta  hinga  akhir  masa konsesi.Ketujuh,  transfer  teknologi  dan pelatihan  personil  lokal.Kedelapan,  sebagai tolak  ukur  efisiensi  antara  proyek  swasta dengan  proyek  pemerintah  yang  sejenis. Kesembilan, keterlibatan Pemerintah
Daerah  dalam  pola  BOT  akan  berhasil ganda,  selain  langsung  menggairahkan iklim  investasi  dan  peningkatan  eskalasi pembangunan  setempat,  juga  sekaligus meningkatkan  Pendapatan  Asli  Daerah (PAD)  ditengah  masyarakat  yang well inform karena  dipermudah  mendapatkan akses global.
Pelaksanakan kontrak kerjasama dengan  pola  BOT,  para  pihak  (pemerintah dan  swasta)  tentu  harus  mempersiapkan modal  dan  asset  baik  berupa  uang,  barang,
dan  jasa,  yang  akandijadikan  sebagai  nilai tawar (bargain )  dengan  prinsip  saling mengutungkan, sehinga masing-masing pihak mau mengadakan perjanjian tersebut. Walaupun  pemerintah  dalam  kontrak  BOT mempersiapkan  modal  baik  berupa  barang atau  jasa  pada  kontrak  ini,  namun  pihak swasta dituntut untuk lebih  berperan dalam menanggulangi  berbagai  kebutuhan  yang diperlukan  dalam  proyek  pembanggunan infrastruktur yang akan dibangun, baik pada tahap  persiapan,  pelaksanaan  serta  tahap operasionalnya. Walaupun pemerintah mempersiapkan  modal  dalam  kontrak  ini namun didalam BOT, pihak swasta dituntut lebih  berperan  untuk  menyediakan  modal untuk  membangun  berbagai  fasilitas  baru. Pemerintah akan menyetujui untuk mengeluarkan tingkat produksi yang minimum untuk memastikanbahwa operator pihak  swasta  bisa  menutupi  dalam  biaya pengelolahan.
BOT  atas  barang  milik  daerah  ini dilaksanakan oleh Pengelola Barang setelah mendapatkan  persetujuan Gubernur, Bupati atau  Walikota.  Jadi  tanah  yang  status pengunaannya  ada  pada  Penguna  Barang dan  telah  direncanakan  untuk  penye- lengaraan tugas pokok dan fungsi pengguna barang  yang bersangkutan, dapat  dilakukan Bangun  Guna  Serah  setelah  tanah  itu terlebih  dahulu  diserahkan  pada  Gubernur /Bupati /Wali kota. BOT dilaksanakan oleh pengelola barang dengan mengikut-sertakan
Penguna  Barang  dan  atau  Kuasa  Pengguna Barang.  Kuasa  Pengguna  Barang  adalah Kepala  satuan  kerja  atau  Pejabat  yang ditunjuk  oleh  Pengguna  Barang  meng- gunakan  barang  yang  berada  dalam  pe- nguasaanya  dengan  sebaik-baiknya  sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya. Kemudian  penetapan  status  pengunaan barang  milik  daerah  sebagai  hasil  dari pelaksanaan BOT dilaksanakan oleh Gubernur/Bupati/Walikota  dalam  rangka penyelengaraan  tugas  pokok  dan  fungsi Satuan Kerja daerah terkait.Mitra kerjasama Pemerintah dalamkontrak BOT tersebut.

## 3.2.    Kedudukan  Hukum  Antara  Pemerintah
Dengan  Pihak  Swasta  Terhadap  Per- janjian Kontrak BOT
Sebagaimana  individu  melakukan usaha  guna  memenuhi  kebutuhan  dan kepentingan  pribadinya,  pemerintah  juga dituntut  untuk  memenuhi  kebutuhan  publik (publik  interest) secara  permanen  dan konstan. Seperti halnya individu melakukan hubungan  kontraktual  dalam  memenuhi kebutuhannya maka pemerintah pun melakukan  hal  yang  sama.  Pola  kontrak- tualisasi  ini  digunakan  oleh  pemerintah sebagai salah satu cara dalam melaksanakan fungsinya  di  samping  tindakan-tindakan sepihak  ( unilateral  acts) yang  didasarkan pada kewenangan dan perintah ( authority of comand). Namun  sebelum  masuk  tentang bagaimana posisi pemerintah dalam kontrak
BOT  perlu  halnya  dipahami  pengertian merintah  sebagai  salah  satu  pihak  dalam kontrak ( kontraktan ). Sering kita mendengar  bahwa  istilah  pemerintah  di- persamakan dengan negara atau sebaliknya, padahal  secara  etimologis  hal  ini  tidak benar,  sekalipun  memang  fungsi  negara nampak  jelas  dari  apa  yang  dilakukan  oleh pemerintah. Oleh karenanya dalam konteks kajian  kontrak  pemerintah  pengertian  pe- merintah  harus  dipahami  dalam  arti organisasi  pemerintah  atau  kumpulan  dari kesatuan-kesatuan  pemerintahan  dan  bukan dalam  pengertian  fungsi  pemerintahan  atau kegiatan  memerintah.Dalam  berbagai  lite- ratur khususnya tentang kontrak pemerintah istilah  pe-merintah  memang  tidak  lazim didefinisikan  melainkan  hanya  penjelasan mengenai  kewenangan,  baik  kewenangan pemerintahan pusat atau daerah.
Pengunaan  instrumen  hukum  perdata oleh  pemerintah,  khususnya  hukum  kon- trak,  dalam  pengelolaan  urusan  pemerin- tahan  yang  biasa  disebut  kontraktualisasi, terjadi  percampuran  elemen  privat  dan publik  dalam  hubungan  kontraktual  yang terbentuk.  Kontrak  yang  dibuat  oleh pemerintah  karenanya  mempunyai  karak- teristik yang berbeda dengan kontrak privat pada  umumnya.  Implikasi  adanya  percam- puran  elemen  privat  dan  publik  itu  tidak saja  mengenai  keabsahan  dalam  pem- bentukan  kontrak,  tetapi  juga  pada  aspek pelaksanaan  serta  penegakan  hukumnya
( enforcement of the contract) 4 .
Adanya  unsur  hukum  publik  inilah yang  menyebabkan  aturan  dan  prinsip hukum  dalam  kontrak  privat  tidak  se- penuhnya berlaku bagi kontrak yang dibuat pemerintah.Badan  atau  pejabat  tata  usaha negara  juga  acap  kali  mengadakan  hubu- ngan  hukum  perjanjian  dengan  pihak swasta  atau  badan  hukum  perdata  berkena- an  dengan  pengerjaan  pembangunan  suatu proyek pemerintah. Hubungan hukum  yang melandasi  perikatan  mereka  adalah  tetap atas  dasar  perjanjian  yang  lazim  dikenal didalam Buku III BW.
Memang kedudukan pemerintah dalam  suatu  hubungan  kontraktual  cukup istimewa.  Keadaan  ini  pada  akhirnya membawa  kompleksitas  pada  hubungan hukum  yang  terbentuk.  Disamping  adanya kemungkinan penyalahgunaan keadaan ( misbruik  vanomstandigheden) yang  me- rugikan  pihak  privat,  tidak  tertutup  ke- mungkinan  timbulnya  persoalan  hukum yang  cukup  rumit. 5 Disamping  karena faktor  tidak  memadainya  aturan  yang tersedia  juga  karena  faktor  kurangnya pemahaman  pejabat  publik  dalam  meman- faatkan  instrument  hukum  perdata  tersebut
4 Wirjono  Projodikoro,  1989, Asas-Asas  Hukum Perjanjian , Balai, Bandung, hal. 49
5 Nanda  Amalia, "Kontrak  baku  dan  badan penyelesaian  sengketa  dalam  kontrak  bisnis internasional ",  Suloh:  Jurnal  Penelitian  Dan Pengkajian  Hukum,Fakultas  Hukum  Universitas Malikussaleh, Vol.03, No.01, Tahun 2005, hlm76- 77.
serta tidak tertutup kemungkinan malafide.
Dari  pihak  pemerintah  kemungkinan yang  tidak  menguntungkan  yang  patut  di- perhitungkan  dalam  kaitan  dengan  kontrak pemerintah  itu  diantaranya  adalah  sebagai berikut.Pertama,  pengunaan  lembaga-lem- baga hukum perdata oleh pemerintah dalam penyelengaraan urusan pemerintah itu tidak selalu  pasti  dimungkinkan  dalam  hal  untuk mencapai  suatu  tujuan  pemerintah  itu  ter- sedia bentuk-bentuk menurut hukum publik;  kedua,  pengaturan  pembagian  we- wenang  intern  jajaran  pemerintah  kadang- kadang menjadi kacau dengan digunakanya suatu  jalur  hukum  perdata;  ketiga,  efek- tifitas  pengawasan  preventif  dan  represif maupun  jalur  banding  administratif  ada kalanya  tidak  dapat  ditempuh;  keempat, dengan  posisinya  yang  khusus  karena  ber- kewajiban menjaga dan memelihara kepen- tingan  umum,  pemerintah  menuntut  dalam hubungan hukum yang diciptakan suatu ke- dudukan  yang  khusus  pula  yang  memberi- kan  hak  untuk  melakukan  pemu-  tusan perjanjian  secara  sepihak;  kelima,  peng- gunaan  lembaga  hukum  perdata  dalam penyelengaraan urusan pemerintahan mudah  sekali  menjurus  kearah  bentuk de’tournement  de  procedure , artinya dengan  menempuh  jalur  perdata  tersebut lalu  menyimpang  dari  jaminan-jaminan prosedural  atau  lain-lain  jaminan  per- lindungan hukum yang dapat diberikan oleh hukum  publik;  keenam,  pemerintah  dapat
menyalahkan  posisi  yuridisnya,  karena denganjalurperdata  itu  kemungkinan-ke- mungkinan yang dapat dipilih menjadi lebih leluasa;  ketujuh,  pemerintah  juga  dapat menyalahgunakan kenyataan posisinya sebagai  penguasa  yang  berkuasa  maupun sebagai  pemegang  monopoli  atau  kom- binasi  keduanya;  dan  kedelapan,  dengan membuat  perjanjian  yang  juga  berlaku untuk  waktu  yang  akan  datang  berarti pejabat  mengikat  para  penerusnya  yang mungkin  tidak  sependapat  dengan  per- janjian  tersebut  yang  lalu  dapat  berakibat dibatalkan  secara  sepihak  perjanjian  yang telah dibuat itu.
Jadi  adanya  pelaksanaan  pelayanan publik  atau  kuatnya  unsur  publik  dalam kontrak  pemerintah  inilah  menjadi  sebab dan  alasan  bahwa  pemerintah  dalam  setiap mengadakan  kontrak  seperti  dalam  kontrak BOT dengan mitranya mempunyai kedudu- kan  yang  tidak  sama.  Kedudukan  peme- rintah  sebagai  kontraktan  diatas  berlaku pada  kontrak  pemerintah  baik  yang  ber- nama  atau  tidak  bernama.  Kemudian pelaksanaan  pelayanan  fungsi  publik  selalu terkait  dengan  anggaran  keuangan  negara. Dalam  kaitan  inilah  pemerintah  terikat dengan  konstitusi  dan  undang-undang. Prinsip dalam penggunaan keuangan negara disatu  sisi  dan  prinsip  dalam  pelayanan publik.Dengan  demikian  menjadi  landasan bagi  pemerintah  dalam  menjalin  hubungan hukum  kontraktual.  Norma  hukum  publik
yang  berkaitan  dengan  prosedur,  ke- wenangan,  pembentukan  dan  pelaksanaan kontrak  berikut  penyelesaian  sengketa bertitik tolak dari prinsip perlindungan bagi kepentingan publik dan keuangannegara.
Terdapat  batasan-batasan  yang  wajib ditaati  oleh  pejabat  dalam  kaitanya  dengan pengelolaan  keuangan  negara.  Asas  umum tentang  pengelolaan  keuangan  negara, khususnya  yang  terkait  langsung  dengan kontrak  pemerintah  adalah  yang  tertuang dalam  Pasal  3  ayat  3  yang  menyatakan bahwa  ”Setiap  pejabat  dilarang  melakukan tindakan  yang  berakibat  pengeluaran  atas beban  APBN  atau  APBD  jika  angaran untuk  membiayai  pengeluaran  tersebut tidak  tersedia  atau  tidak  cukup  tersedia”. Kemudian pada Pasal  3  ayat  7 menyatakan “Keterlambatan  atas  pembayaran  tagihan yang berkaitan dengan pelaksanaan APBN/ APBD  dapat  mengakibatkan  pengenaan denda  dan  atau  bunga.  Namun  berbeda halnya  dengan  kontrak  pemerintah  yang mengunakan  pola  BOT,  ketentuan  dalam undang-undang  tersebut  menjadi  tidak berlaku  karena  pada  prinsipnya  kontrak  ini tidak  membebani  APBN  atau  APBD. Seperti  disebutkan  dalam  Pasal  27  ayat  1 huruf  b  Peraturan  Pemerintah  No  6  tahun 2006  yang  menyebutkan  Bangun  Guna Serah  dan  Bangun  Serah  Guna  Barang milik  negara  atau  daerah  dapat  dilak- sanakan dengan persyaratan: Tidak tersedia dana  dalam  Anggaran  Pendapatan  dan
Belanja  Negara  atau  Daerah  untuk  menye- diakan  bangunan  dan  fasilitas  yang  di- maksud.
Walaupun  kontrak  pemerintah  ber- tujuan  melindungi  kepentingan  umum, kontrak  ini  tetap  saja  bersifat  komersial. Artinya para pihak baik pemerintah sebagai penguna  jasa  dan  swasta  sebagai  penyedia jasa  berorientasi  pada  manfaat  dari  dibuat atau  dilaksanakanya  kontrak.Bagi  penyedia jasa selaku mitra, jelas yang menjadi tujuan adalah memperoleh keuntungan.Dalam per- sfektif Indonesia, kontrak pemerintah dengan  pola  BOT  yang  didalamnya melibatkan  pemerintah  sebagai  kontraktan termasuk  dalam  kategori  perbuatan  hukum privat.Hubungan  hukum  yang  terbentuk merupakan  hubungan  hukum  dalam  lapa- ngan  perdata.  Sekalipun  didalam  jenis kontrak  ini  terdapat  pemerintah  sebagai kontraktan dan berlaku syarat-syarat khusus hukum publik dalam pembentukanya, tetapi watak  hubungan  hukumnya  adalah  murni perdata.  Keabsahan  kontrak  yang  dibentuk diukur juga melalui pasal 1320 BW sebagai aturan  umum  yang  menentukan  keabsahan bagi  semua  jenis  kontrak. 6 Demikian  pula menyangkut  yuridiksinya  bukan  dalam lingkup  peradilan  tata  usaha  negara,  me- lainkan  peradilan  umum.Ini  merupakan konsekwensi  dari  tindakan  pemerintahan
6 Abdul Halim Barkatullah, "Menjual Hak Memilih Pada Pemilihan Umum Dalam Perspektif Hukum Perjanjian",  Jurnal  Konstitusi,  Vol.  I,  No.  1, November 2008, hlm 33.
yang dilakukan oleh badan atau pejabat tata usaha  negara  selaku  pelaku  hukum  ke- perdataan ( civil actor ) yang melakukan per- buatan hukum keperdataan.
Tindakan yang dilakukan oleh pejabat tata  usaha  negara  mewakili  pemerintah dalamsuatu  hubungan  kontraktual  merupa- kan  tindakan  keperdataan.Kontrak  yang  di- buat  dan  atau  ditandatangani  dengan  de- mikan  tunduk  pada  aturan  yang  berlaku bagi  kontrak privat. 7 Dalam hal  kontrak itu didahului  dengan  atau  dituangkan  dalam suatu  keputusan  (kebijakan),  maka  keputu- san  yang  dimaksud  bukan  merupakan  ke- putusan  tata  usaha  negara  yang  menjadi kompetensi Pengadilan Tata Usaha Negara. 8
Hal-hal  yang  menyangkut  pembentu- kan,  pelaksanaan,  perubahan,  dan  atau  pe- mutusan  perjanjian,  sekalipun  tertuang dalam  bentuk  keputusan  harus  dinilai sebagai  perbuatan  hukum  keperdataan. Keputusan  yang  demikian  inilah  yang menurut  teori  melebur  dipahami  sebagai keputusan  yang  melebur  kedalam  tindakan keperdataan.  Teori  ini  dapat  dilihat  dan dianut dalam Pasal 2 huruf a UU No 5/1986 yang  menyatakan  ”Keputusan  tata  usaha negara  yang  merupakan  perbuatan  hukum
7 Ridwan  Khairandi,  Itikad  Baik  Dalam  Kebebasan Berkontrak,  Jakarta,  Pascasarjana  FH-UI  2003. Hal. 81
8 Indroharto. Usaha  Untuk  Memahami  Undang- Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Jakarta:  Pustaka  Sinar  Harapan,  2005. Hlm. 45
perdata  tidak  termasuk  dalam  pengertian Keputusan Tata Usaha Negara.
Pengecualian  ini  tetap  dipertahan- kan  dalam  Undang-Undang  No  9  Tahun 2004  tentang  Perubahan  Atas  Undang- Undang No 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Jadi aturan dan prinsip hukum  dalam  hukum  perikatan  yang tertuang  dalam  Buku  III  BW  dengan demikian  berlaku  bagi  kontrak  pemerintah di  Indonesia,  baik  yang  bernama  ataupun tidak bernama.

## KESIMPULAN
1. Melalui  prinsip  kebebasan  berkontrak pemerintah  dapat  mengikatkan  diri  ke- dalam  jenis  kontrak  apapun  baik  yang tergolong  sebagai  perjanjian  bernama maupun  perjanjian  yang  tidak  bernama atau perjanjian campuran. Seperti halnya kontrak  BOT  walaupun  secara  normatif tidak  ada  undang-undang  yang  secara khusus  mengatur  tentang  kontrak  ini, tetapi  secara  sporadis  sebagai  bentuk atau cara untuk melaksanakan perjanjian atau  kontrak  kerjasama  yang  diadakan oleh  pemerintah  dapat  dijumpai  dalam beberapa peraturan antara lain
Keputusan  Menteri  Keuangan  Republik Indonesia  Nomor  248/KMK.04/1995 tentang  Perlakuan  Pajak  Penghasilan Terhadap  Pihak-Pihak  yang  Melakukan Kerjasama dalam Bentuk BOT.
2. Penggunaan  instrumen  hukum  perdata oleh  pemerintah,  khususnya  hukum kontrak,  dalam  pengelolaan  urusan  pe- merintahan  yang  biasa  disebut  kontrak- tualisasi,  terjadi  percampuran  elemen privat  dan  publik  dalam  hubungan kontraktual  yang  terbentuk.  Kontrak yang  dibuat  oleh  pemerintah  karenanya mempunyai  karakteristik  yang  berbeda dengan  kontrak  privat  pada  umumnya. Implikasi  adanya  percampuran  elemen privat dan publik itu tidak saja mengenai keabsahan  dalam  pembentukan  kontrak, tetapi juga pada aspek pelaksanaan serta penegakan  hukumnya  ( enforcement  of the  contract ).  Adanya  unsur  hukum publik  inilah  yang  menyebabkan  aturan dan prinsip hukum  dalam  kontrak privat tidak  sepenuhnya  berlaku  bagi  kontrak yang  dibuat  pemerintah.  Badan  atau pejabat  tata  usaha  negara  juga  acapkali mengadakan hubungan hukum perjanjian dengan  pihak  swasta  atau  badan  hukum perdata  berkenaan  dengan  pengerjaan pembangunan suatu proyek pemerintah.

## DAFTAR PUSTAKA

## Abdul  Halim  Barkatullah,  2008,  "Menjual
Hak  Memilih  Pada  Pemilihan  Umum Dalam Perspektif Hukum Perjanjian"
Indroharto,2005, Usaha  Untuk  Memahami
Undang-undang  Tentang  Peradilan Tata  Usaha Negara.  Jakarta:  Pustaka Sinar Harapan
I Made Pasek Diantha, 2016, Metodologi Penelitian  Hukum  Normatif  dalam JustifikasiTeori  Hukum (Jakarta: Prenada Media Grup.
Nanda  Amalia,  2005,  "Kontrak  Baku  Dan
Badan  Penyelesaian  Sengketa  Dalam Kontrak  Bisnis  Internasional",  Suloh: Jurnal  Penelitian  Dan  Pengkajian Hukum , Fakultas  Hukum  Universitas Malikussaleh, Vol.03, No.01,
Ridwan  Khairandi,  Itikad  Baik  Dalam
Kebebasan Berkontrak, Jakarta, Pascasarjana FH-UI 2003.
Wirjono  Projodikoro,  1989, Asas-Asas Hukum Perjanjian , Balai, Bandung,

## Peraturan Perundang-Undangan
Kitab Undang-Undang Hukum Perdata ;
Undang-Undang  No  9  Tahun  2004  tentang Peradilan Tata Usaha Negara;
Peraturan  Pemerintah  No  6  Tahun  2006 tentang  Pengelolaan  Barang  Milik Negara/Daerah ;
Keputusan  Menteri  Keuangan  Republik Indonesia  Nomor  248/KMK.04/1995 tentang  Perlakuan  Pajak  Penghasilan
Terhadap
Pihak-Pihak yang Melakukan  Kerjasama  dalam  Bentuk
BOT.

## BIODATA SINGKAT PENULIS
Purbowicaksono menyelesaikan  pendidi- kan  Sarjana  Hukum  di  Fakultas  Hukum Universitas  Yos  Sudarso,  Surabaya  pada tahun  2004.  Saat  ini  tengah  menyelesaikan program  Magister  Ilmu  Hukum di  Fakultas Hukum Universitas Narotama, Surabaya.