## INTERVENSI YUDISIAL
DALAM ISU HUBUNGAN PUSAT–DAERAH:

## STUDI TERHADAP PRAKTIK MAHKAMAH KONSTITUSI
Titon Slamet Kurnia Fakultas Hukum, Universitas Kristen Satya Wacana email: titonslamet@gmail.com
disampaikan 5/8/2020 – di -review 10/9/2020 – diterima 31/5/2021
DOI: 10.25123/vej.v7i1.4081

## Abstract
The  legal  issue  to  be  discussed  in  this  article  is  the  involvement  of  the  Constitutional  Court  in adjudicating issues concerning the relationship between national – local government in general, and the distribution of power to the local government in particular. To be more specific, this article will criticise  by  delivering  a  casenote  over  the  Constitutional  Court  decisions,  i.e.  Decision  Number 87/PUU-XIII/2015,  Decision  Number  137/PUU-XIII/2015,  Decision  Number  30/PUU-XIV/2016  and Decision  Number  56/PUU-XIV/2016.  The  casenote  will  notify  the  need  to  a  deeper  conceptual understanding of the differences between unitary State and federalism principles and its implication in giving prescriptions. This  is a response to the Constitutional Court’s judicial opinion  which tends weightier  to  federalism,  instead  of  unitary  State  principle.  According  to  this  situation,  it  is recommended  that  the  Constitutional  Court  should  not  review  the  constitutionality  of  laws  which contain the legal issues concerning the relationship between national – local government in general, and the distribution of power to the local government in particular. This article uses conceptual and comparative approaches.
Keywords:
Adjudication; Unitary State; National Local Government

## Abstrak
Isu hukum yang hendak didiskusikan dalam artikel ini  adalah keterlibatan Mahkamah Konstitusi dalam mengajudikasi isu hubungan pusat – daerah secara umum, dan distribusi kekuasaan kepada daerah  secara  khusus.  Lebih  spesifik  lagi,  artikel  ini  hendak  mengkritisi  dengan  memberikan anotasi  terhadap  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  87/PUU-XIII/2015,  Putusan  Mahkamah Konstitusi  Nomor  137/PUU-XIII/2015,  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  30/PUU-XIV/2016 dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 56/PUU-XIV/2016. Melalui anotasi tersebut artikel ini hendak  mengingatkan  perlunya  pemahaman  konseptual  yang  mendalam  atas  perbedaan  antara asas  negara  kesatuan  dengan  asas  federalisme  serta  implikasinya  sebagai  suatu  preskripsi. Tanggapan  demikian  muncul  karena  pendirian  Mahkamah  Konstitusi  dalam  putusannya  terlalu bernuansa  asas  federalisme,  ketimbang  asas  negara  kesatuan.  Atas  dasar  itu  direkomendasikan supaya  Mahkamah  Konstitusi  seyogianya  “tidak  membukakan  pintu”  untuk  pengujian konstitusionalitas  undang-undang  dengan  materi  muatan  menyangkut  isu  hubungan  pusat  – daerah  secara  umum  dan  isu  distribusi  kekuasaan  kepada  daerah  secara  khusus.  Artikel  ini menggunakan pendekatan konseptual dan perbandingan.
Kata-kata Kunci: Ajudikasi; Negara Kesatuan; Pusat–Daerah

## Pendahuluan
Artikel  ini  hendak  mendiskusikan  praktik  Mahkamah  Konstitusi  dalam memutus  pengujian  undang-undang  yang  materi  muatannya  terkait  dengan
hubungan  pusat–daerah.  Lebih  spesifik  lagi,  artikel  ini  hendak  memberikan anotasi  atau  catatan  kritis  terhadap  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor 87/PUU-XIII/2015,  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  137/PUU-XIII/2015, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 30/PUU-XIV/2016 dan Putusan Mahkamah Konstitusi  Nomor  56/PUU-XIV/2016.  Isu  hukum  yang  didiskusikan  adalah peranan  Mahkamah  Konstitusi  dalam  “mengawasi”  undang-undang  yang berkaitan  dengan  distribusi  kekuasaan  atau  kewenangan  kepada  daerah  dengan latar belakang asas atau prinsip negara kesatuan yang desentralistik sebagai asas dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945).
Isu  tersebut  diangkat  karena  putusan-putusan  Mahkamah  Konstitusi  di atas berimplikasi membuka jalan untuk sengketa kekuasaan antara pusat – daerah di  mana  seharusnya  konstruksi  demikian  hanya  dikenal  dalam  negara  federal. Implikasi  tersebut  timbul  karena  putusan-putusan  Mahkamah  Konstitusi  di  atas mengkualifikasikan kekuasaan daerah bersifat asli atau atributif, mengkualifikasikan  bahwa  fungsi  legislatif  juga  ada  pada  daerah  dan  mengakui legal  standing daerah.  Dalam  menjawab  isu  tersebut  artikel  ini  hendak menggariskan  batasan  bagi  Mahkamah  Konstitusi  dalam  ajudikasi  isu  hubungan pusat  –  daerah  supaya  melakukan enforcement secara  konsisten  asas  negara kesatuan.  Batasan  tersebut  adalah,  berdasarkan  Teori  Konstitusi,  presiden (pemerintah  pusat)  memegang  monopoli  dalam  menentukan  kebijakan  untuk distribusi  kekuasaan  kepada  daerah  sesuai  asas  negara  kesatuan  karena  yang didesentralisasikan  kepada  daerah  adalah  kekuasaan  pemerintahan  yang dipegang  oleh  presiden  (pemerintah  pusat).  Undang-undang  sebagai  instrumen hukum  untuk  melakukan  distribusi  kekuasaan  kepada  daerah  seyogianya dilandasi  asas  ini.  Sebagai  implikasinya,  kekuasaan  yang  diterima  daerah,  dari pemerintah  pusat,  adalah  mengikuti  “arah  angin”  yang  ditentukan  sepenuhnya oleh  presiden  (pemerintah  pusat)  sebagai  pemegang  kekuasaan  pemerintahan yang  asli.  Begitu  pula  halnya  ketika  undang-undang  sebagai  pengejawantahan pengaturan  hubungan  pusat  –  daerah  tersebut  diuji  ke  Mahkamah  Konstitusi; tanggapan  Mahkamah  Konstitusi  atas  kasus  tersebut  seyogianya  tunduk  pada preskripsi  yang  sama,  menghormati  kebijakan  legislatif  yang  didasari  oleh
kebijakan  presiden  sebagai  pemegang  kekuasaan  pemerintahan  pada  tingkat pusat yang kekuasaannya didesentralisasikan kepada daerah.
Menanggapi  “intervensi”  Mahkamah  Konstitusi  atas  isu  ini, 1 dalam putusan-putusan  yang  telah  disebut  di  atas,  pemahaman  konseptual  yang mendalam atas perbedaan antara asas negara kesatuan dengan asas federalisme serta implikasinya harus menjadi pegangan. Tanggapan demikian muncul karena pendirian  Mahkamah  Konstitusi  terlalu  federalistik.  Penilaian  tersebut  dibangun atas  dasar  pemahaman  menurut  Teori  Konstitusi  di  mana  menyangkut  peranan badan yudisial dalam “menengahi” sengketa pusat – daerah pendirian Mahkamah Konstitusi nampak lebih mendekati konsepsi dari asas federalisme daripada asas negara kesatuan. 2 Oleh karena itu, pendekatan konseptual sangat penting. Dengan pendekatan  tersebut,  kesimpulan  bahwa  pendirian  Mahkamah  Konstitusi  terlalu federalistik  dapat  dijustifikasi,  dalam  hal  ini  setelah  dibandingkan  dengan referensi  Teori  Konstitusi  yang  hasil  telaahnya  digunakan  sebagai standard  of review terhadap pendirian Mahkamah Konstitusi yang dituangkan dalam putusan- putusannya.
Lebih  lanjut,  “intervensi”  yudisial  secara  umum  atas  isu  ini,  termasuk dengan  latar  belakang  asas  federalisme  sekalipun,  merupakan  isu  sangat kontroversial  dengan  kecenderungan  yang  ada  menghendaki  supaya  peranan badan yudisial dalam menanggapi isu demikian harus “minimal” – non-justiciable . 3 Dengan  pengertian  lebih  eksplisit,  sesuai  asas  negara  kesatuan,  Mahkamah
1 Intervensi  di  sini  maksudnya  adalah  pelaksanaan  yurisdiksi  material  Mahkamah  Konstitusi dalam menguji undang-undang terhadap undang-undang dasar. Intervensi di sini sifatnya pasif karena Mahkamah Konstitusi hanya “menunggu” perkara yang datang kepadanya untuk diadili dan diputuskan.
2 Persepktif  Teori  Konstitusi  tentang  perbedaan  antara  asas  negara  kesatuan  dan  asas federalisme  akan  dijelaskan  pada  Sub-judul  pertama  dari  bab  Pembahasan.  Sementara pendirian Mahkamah Konstitusi yang federalistik akan dijelaskan, dan sekaligus dikritisi, pada Sub-judul ketiga dari bab Pembahasan.
3 Dari  perspektif  federalisme  (Amerika  Serikat),  pendapat  doktrinal  yang  keberatan  dengan intervensi yudisial dalam hubungan antara pemerintah federal dan negara bagian dipelopori oleh  Herbert  Wechsler  dan  Jesse  H.  Choper  yang  mengemukakan  argumen  yang  disebut political safeguards  of  federalism . John C. Yoo, The Judicial Safeguards of Federalism, Southern California  Law  Review  Volume  70  Number  5,  1997,  hlm.  1315. Hal  ini  akan  dijelaskan  secara khusus pada Sub-judul ketiga dari bab Pembahasan.
Konstitusi  seyogianya  “tidak  membukakan  pintu”  untuk  pengujian konstitusionalitas  undang-undang  dengan  materi  muatan  menyangkut  isu hubungan  pusat  –  daerah  secara  umum  dan  isu  distribusi  kekuasaan  kepada daerah  secara  khusus.  Walau  tidak  dinyatakan  secara  eksplisit,  pembatasan demikian  harus  dianggap  ada,  inheren  pada  hakikat  dari  kasusnya,  yang  antara lain ditentukan oleh pemahaman teoretis dari hukum yang mendasari pengujian, dalam  hal  ini  asas  negara  kesatuan  itu  sendiri.  Dengan  pengertian  lain,  walau ketentuan  hukum  positif  yang  eksplisit  tidak  membatasi  secara  spesifik kewenangan  Mahkamah  Konstitusi  dalam  menguji  undang-undang,  pembatasan tersebut seyogianya dikaitkan dengan asas negara kesatuan yang secara teoretis tidak menghendaki intervensi yudisial dalam isu hubungan pusat –daerah.
Artikel  ini  sekaligus  menggunakan  pendekatan  perbandingan  dengan mengacu pendapat doktrinal tentang peranan Mahkamah Agung Amerika Serikat ketika  menanggapi  isu  federalisme  supaya  anotasi  terhadap  putusan-putusan Mahkamah  Konstitusi  dapat  lebih fair –  bahwa  hanya  dalam  konteks  asas federalisme,  seperti  yang  dijelaskan  pengertiannya  oleh  Teori  Konstitusi,  peran aktif  badan  yudisial  tersebut  memang  niscaya  karena  berlakunya  “ a guaranteed division  of  power  between  central  and  regional  governments .” 4 Pendekatan perbandingan  yang  mengacu  pada  pendapat  doktrinal  tentang  peranan Mahkamah  Agung  Amerika  Serikat  penting  karena  memberikan  pemahamanan bahwa  intervensi  yudisial  menyangkut  isu  federalisme  memang  sifatnya  absolut untuk  melindungi states’  rights dari  pemerintah  federal  sebagai  konsepsi  dasar federalisme, sehingga, a contrario , pengertian tersebut tidak berlaku untuk negara kesatuan.

## Pembahasan

## Teori Konstitusi tentang Bentuk/Susunan Negara
Sub-judul  ini  fokus  mendiskusikan  isu  teoretis  tentang  bentuk/susunan negara  menurut  Teori  Konstitusi,  dalam  hal  ini  perbedaan  konseptual  antara
4 Pendapat Arend Lijphart yang dirujuk dalam Sub-judul pertama dari bab Pembahasan.
konstitusi berdasarkan asas negara kesatuan ( unitary constitution ) dan konstitusi berdasarkan asas federalisme ( federal constitution ). Isu utama dalam pembedaan konsep unitary  constitution dan federal  constitution adalah  tentang  distribusi kedaulatan secara internal atau teritorial, yaitu: “ the method by which the powers of  government  are  distributed  between  the  government  of  the  whole  country  and any local governments which exercise authority over parts of the country .” 5 Diskusi tentang  konsepsi unitary constitution dan federal constitution tersebut  dilakukan dalam bentuk kontras karena hanya dengan cara demikian maka hakikat masing- masing konsep dapat lebih jelas.
Tentang  konsep  negara  kesatuan,  atau  konstitusi  yang  mengaplikasikan asas negara kesatuan ( unitary constitution ), C.F. Strong menyatakan:
A unitary State is one organised under a single central government; that is to say,  whatever  powers are  possessed  by the  various  districts  within the area administered as a whole by the central government, are held at the discretion of that government, and the central power is supreme over the whole without any  restrictions  imposed  by  any  law  granting  special  powers  to  its  parts. “Unitarianism”  in  the  political  sense  was  well  defined  by  Dicey  as  “the habitual exercise of supreme legislative authority by one central power” . 6
Dari  penjelasan  di  atas  nampak  bahwa  makna  atau  pengertian  atas  konsep “kesatuan”  tercermin  dari  pemegang  kedaulatan  dalam  membentuk  undang- undang  yang  bersifat  tunggal  dalam  negara.  Hal  itu  sama  saja  artinya  dengan dalam  sebuah  negara  tidak  ada  satuan  yang  bersifat  negara.  Konsepsi  ini  tentu sangat berbeda jika dibandingkan dengan federal constitution , atau konstitusi yang mengaplikasikan  asas  negara  federal.  Menurut  Strong, federal  constitution memiliki  karakteristik:  “ first, the supremacy of the constitution, by means of which the  federation  is  established;  secondly,  the  distribution  of  powers  between  the federal  State  and  the  co-ordinate  states  forming  it;  and  thirdly,  some  supreme
5 K.C. Wheare, Modern Constitutions, Oxford University Press, Oxford, 1975, hlm. 19 .
6 C.F. Strong, A History of Modern Political Constitutions, G.P. Putnam’s Sons, New York, 1963, hlm. 63.
authority  to  settle  any  dispute  which  may  arise  between  the  federal  and  state authorities .” 7
Sementara  sebaliknya  pada  konsep unitary  constitution ,  nampak  hakikat pengertian sebagai berikut:
The essence of a unitary State is that the sovereignty is undivided, or, in other words,  that  the  powers  of  the  central  government  are  unrestricted,  for  the constitution of a unitary State does not admit of any other law-making body than  the  central  one.  If  the  central  power  finds  it  convenient  to  delegate powers  to  minor  bodies  whether  they  be  local  authorities  or  colonial authorities  it  does  so,  be  it  remembered,  from  the  plenitude  of  its  own authority  and  not  because  the  constitution  says  it  must,  or  because  the various parts of the State have a separate identity which they have to some extent retained on joining the larger body . 8
Dari  pendapat  Strong  di  atas  dapat  dirumuskan  inti  pengertian  negara  kesatuan adalah  kedaulatannya  yang  tidak  terbagi  secara  vertikal  atau  kekuasaan  dari pemerintah  pusat  yang  tidak  terbatasi  karena  secara  konstitusional, asas  negara kesatuan  tidak  membolehkan  adanya  badan  pembentuk  undang-undang  selain badan  pembentuk  undang-undang  pada  tingkat  pemerintah  pusat.  Dalam  kasus demikian  maka  hanya  ada  satu  badan  pembentuk  undang-undang  dalam konstitusi  yang  berbasis  asas  negara  kesatuan.  Atas  dasar    itu  Strong menyimpulkan dua karakter inti dari negara kesatuan adalah: “ (1) the supremacy of the central parliament and (2) the absence of subsidiary sovereign bodies .” 9
Hakikat  konseptual  dari  konsepsi  negara  kesatuan  nampak  semakin  jelas jika dilawankan dengan konsepsi negara federal berikut ini:
In  short,  if  a  central  authority  has  beneath  it  authorities  with  which  it  is powerless by the ordinary processes of legislation to interfere (otherwise than in  the  way  laid  down  in  the  constitution),  then  that  central  authority  is  a federal authority, and the State over which it has this limited jurisdiction is a federal  State;  whereas,  if  a  central  authority  has  beneath  it  only  those authorities  which  it  can  create  or  abolish  at  will,  it  is  a  supreme  authority, and the State within the limits of which it has this unlimited jurisdiction is a unitary State . 10
7 Id., hlm. 64-65.
8 Id., hlm. 84.
9 Id.
10 Id., hlm. 86.
Itu artinya, dalam negara kesatuan yang desentralistik, termasuk dengan otonomi paling  luas  sekalipun,  terkandung  satu  pembatasan  yang  secara  konseptual bersifat  inheren  oleh  konsepsi  negara  kesatuan  itu  sendiri,  yaitu  posisi  daerah yang  tidak  akan  sampai  menikmati  kekuasaan  yang  dijamin  secara  tegas  batas- batas konstitusionalnya dengan implikasi konfigurasinya akan selalu “kekuasaan yang  dinikmati  daerah  adalah  kekuasaan  pemerintah  pusat  yang didesentralisasikan”  –  bukan  kekuasaan  aslinya  sendiri.  Pemahaman  demikian nampak  dalam  hakikat  konseptual  dari federal  constitution yang  dikemukakan oleh Arend Lijphart berikut ini: “ A variety of definitions of federalism may be found in  the  literature  on  this  subject,  but  there  is  broad  agreement  on  its  most  basic characteristic:  a  guaranteed  division  of  power  between  central  and  regional governments .” 11 Itu artinya, kekuasaan yang dinikmati daerah mengandung makna yang  bersifat a  contrario dari  pernyataan  di  atas,  yaitu  tiadanya  “ a  guaranteed division of power between central and regional governments .”
Hakikat  konseptual  di  atas  sangat  penting  sebagai  pra-pemahaman  atas konsepsi  negara  kesatuan,  terutama  kekuasaan  yang  dimiliki  daerah vis-à-vis kekuasaan  pemerintah  pusat. Federal  constitution sangat  menekankan  pada jaminan  konstitusional  dalam  proses  pembagian  kekuasaan  antara  pemerintah pusat  (federal)  dengan  daerah  (negara  bagian)  di  mana,  menurut  Strong, konstitusi  dimaknai  sebagai  bentuk  perjanjian  untuk  negara-negara  bagian bergabung  membentuk  sebuah  federasi  dengan  implikasi  negara-negara  bagian tersebut  masih  memegang  kekuasaannya  yang  asli  dengan  dijamin  dalam konstitusi.  Pengertian  tersebut  diamini  oleh  Jesse  H.  Choper  yang  menjelaskan federalisme  dalam  konteks  lebih  spesifik  yaitu  federalisme  menurut  Konstitusi Amerika Serikat. Choper menyatakan:
11 Arend  Lijphart,  Patterns  of  Democracy:  Government  Forms  and  Performance  in  Thirty-Six  Countries,  Yale  University Press, New Haven-Connecticut, 2012, hlm. 175. Dijabarkan  secara  lebih  spesifik,  fitur  untuk  konstitusi  federal  yang demikian  adalah:  “ states within the federation maintain certain powers to run their ‘own affairs’ and they have some level of entrenched influence in the determination of the cnetral (national or federal) government and its action (shared power)”  dan  “the  national  or  central  government  cannot  unilaterally  change  the  federal  nature  of  the  constitutional arrangement .” András Sajó and Renáta Uitz, The Constitution of Freedom: An Introduction to Legal Constitutionalism, Oxford University Press, Oxford, 2017, hlm. 172.
Many of the most salient provisions of the Constitution and its amendments concern the  distribution  of  governmental  authority  between  the  nation  and its  component  states.  Most  of  these  constitutional  ordinances  describe  the powers assigned to the central government; some withhold from the central government  powers  that  would  impose  on  the  prerogatives  of  the  states; others  prohibit  the  constituent  states  from  encroaching  on  exclusively national domains; all seek to fulfill the clearly understood seminal principle, elaborated in the Tenth Amendment, that the authority of the United States is limited to its constitutionally specified delegated powers, with the residuum of governmental power reserved to the states . 12
Menggunakan  perspektif  Hukum  Internasional,  Anthony  J.  Bellia,  Jr.  dan Bradford  R.  Clark  berpendapat  lebih  tegas  dalam  memaknai  federalisme  di Amerika Serikat sebagai konstruksi “negara dalam negara”:
At the country’s Founding, a “State” was a term of art drawn from the law of nations,  referring  to  an  independent  state  entitled  to  a  well-known  set  of sovereign  rights  and  powers.  Moreover,  under  the  law  of  nations,  a  State could  alienate  portions  of  its  sovereignty  only  by  a  clear  and  express surrender  in  a  binding  legal  instrument.  In  ratifying  the  Constitution,  the American States surrendered some, but not all, of their sovereign rights. The rights  they  did  not  surrender,  they  necessarily  retained.  There  was  no  need for the constitutional text to “confer” or “preserve” these rights because the States never surrendered them . 13
Atas dasar itu diperoleh pengertian bahwa kekuasaan negara bagian sangat jelas sumbernya:  dimiliki  sendiri,  kekuasaan  asli,  bukan  diberikan  karena  negara bagian adalah “negara” yang tetap memegang kedaulatan meski kemudian masuk ke dalam federasi.
Sementara  pada unitary  constitution ,  pembagian  kekuasaan  antara pemerintah  pusat  dengan  daerah  merupakan  ranah  kebijakan  pembentuk undang-undang.  Oleh  karena  itu  tidak  ada  jaminan  konstitusional  dalam  proses pembagian  kekuasaan  antara  pemerintah  pusat  dengan  daerah  tersebut  dan sebagai implikasinya tidak ada pula sengketa kekuasaan antara pemerintah pusat dengan daerah. Ini sangat berbeda dengan federal constitution di mana hubungan
12 Jesse H. Choper, The Scope of National Power Vis-à-Vis the States: The Dispensability of Judicial Review, Yale Law Journal Volume 86 Number 8, 1977, hlm. 1552 .
13 Anthony  J.  Bellia,  Jr  and  Bradford  R.  Clark,  The  International  Law  Origins  of  American Federalism, Columbia Law Review Volume 120 Number 4, 2020, hlm. 940 .
pusat  (pemerintah  federal)  dan  daerah  (negara  bagian)  seringkali  penuh ketegangan,  sehingga  dibutuhkan  peranan  badan  yudisial  sebagai  penengah. Contoh  aktual  adalah  tanggapan  negara  bagian  atas  penerapan  kebijakan kesehatan nasional Presiden Barack Obama yang dikenal dengan Obamacare , yang dituangkan  menjadi the  Affordable  Care  Act ,  serta  praktik  pengujian  yudisial terhadap undang-undang tersebut. 14

## UUD 1945 sebagai Unitary Constitution
Konstitusi Indonesia, UUD 1945, merupakan unitary constitution . Posisi ini dapat diketahui dari Pasal 1 ayat (1) UUD 1945: “Negara Indonesia adalah negara kesatuan  yang  berbentuk  republik.”  Selanjutnya  dalam  Pasal  18  UUD  1945 dijabarkan  beberapa  prinsip  terkait  dengan  susunan  negara  Indonesia  sebagai negara kesatuan yang desentralistik dalam isu hubungan pusat – daerah sebagai berikut:
1. Pasal 18 ayat (1) UUD 1945: “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah  provinsi  dan  daerah  provinsi  itu  dibagi  atas  kabupaten  atau kota,  yang  tiap-tiap  provinsi,  kabupaten  dan  kota  itu  mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.”
2. Pasal  18  ayat  (2)  UUD  1945:  “Pemerintahan  daerah  provinsi,  daerah kabupaten  dan  kota  mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.”
3. Pasal  18  ayat  (5)  UUD  1945:  “Pemerintah  daerah  menjalankan  otonomi seluas-luasnya,  kecuali  urusan  pemerintahan  yang  oleh  undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat.”
Secara  konseptual,  dalam  konteks  asas  negara  kesatuan,  desentralisasi mengandung  pengertian  sebagai  metode  atau  teknik  di  mana  daerah  dapat memperoleh atau memiliki kekuasaan untuk dilaksanakan. Pengertian ini sejalan
14 Gillian E. Metzger, Federalism under Obama, William and Mary Law Review Volume 53 Number 2, 2011, hlm. 572-581. Untuk studi lebih komprehensif atas isu ini lihat juga Abbe R. Gluck and Nicole  Huberfeld,  What  is  Federalism  in  Healthcare  For?  Stanford  Law  Review  Volume  70 Number 6, 2018, hlm. 1689-1803.
dengan  konsep  yuridis  desentralisasi  dalam  Pasal  1  angka  8  Undang-Undang Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  (selanjutnya  disingkat  UU Pemda)  yang  menentukan:  “Desentralisasi  adalah  penyerahan  Urusan Pemerintahan  oleh  Pemerintah  Pusat  kepada  daerah  otonom  berdasarkan  Asas Otonomi.”  Inti  pengertian  desentralisasi  di  atas  adalah  penyerahan  atau pelimpahan kekuasaan kepada daerah dari pemerintah pusat. Itu artinya, daerah tidak memiliki kekuasaan asli (kekuasaan atributif). 15 Daerah memiliki kekuasaan setelah menerima pelimpahan kekuasaan dari pemerintah pusat. Pra-pemahaman tentang desentralisasi tentu harus dikembalikan pada induknya a priori yaitu asas negara kesatuan. Dalam konteks demikian rumusan Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 menggambarkan dengan tepat watak atau karakter negara kesatuan di mana yang mula-mula ada adalah pemerintah pusat.
Penegasan  terhadap  keberlakuan  asas  negara  kesatuan  nampak  dalam Penjelasan Umum UU Pemda:
Pemberian  otonomi  yang  seluas-seluasnya  kepada  Daerah  dilaksanakan berdasarkan  prinsip  negara  kesatuan.  Dalam  negara  kesatuan  kedaulatan hanya  ada  pada  pemerintahan  negara  atau  pemerintahan  nasional  dan tidak ada kedaulatan pada Daerah. Oleh karena itu, seluas apa pun otonomi yang  diberikan  kepada  Daerah,  tanggung  jawab  akhir  penyelenggaraan Pemerintahan Daerah akan tetap ada ditangan Pemerintah Pusat.
Secara  konseptual,  pengertian  dari  Penjelasan  Umum  di  atas  masih  belum lengkap,  terutama  jika  dikaitkan  dengan  Teori  Konstitusi  tentang  ajaran  negara kesatuan. Pemahaman yang tepat secara konseptual terhadap konsep pemberian otonomi yang seluas-luasnya tersebut harus dikaitkan terlebih dahulu dengan isu tentang  perolehan  kekuasaan  pada  daerah  di  mana  berdasarkan  asas  negara kesatuan hal itu melalui proses desentralisasi kekuasaan pemerintahan pusat atau nasional.  Desentralisasi  kekuasaan  pemerintahan  adalah  fase  pertamanya,  dan
15 Secara  teori,  ada  dua  teknik  perolehan  kekuasaan.  Pertama,  perolehan  kekuasaan  yang sifatnya atributif yang menyebabkan terjadinya pembentukan kekuasaan karena berasal dari keadaan  yang  belum  ada  menjadi  ada.  Kekuasaan  ini  bersifat  asli  ( oorspronkelijk )  yang menyebabkan  adanya  kekuasaan  baru.  Kedua,  perolehan  kekuasaan  yang  sifatnya  derivatif, yaitu dari kekuasaan yang telah ada dialihkan kepada pihak lain sehingga sifat kekuasaannya adalah derivatif ( afgeleid ). Suwoto Mulyosudarmo, Peralihan Kekuasaan: Kajian Teoretis dan Yuridis terhadap Pidato Nawaksara, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1997, hlm. 39.
otonomi adalah fase ikutannya. Itu artinya, otonomi yang seluas-luasnya memiliki makna  berkaitan  dengan  teknik  dalam  pemerintahan  daerah  menjalankan kekuasaannya  (yang  diperoleh  melalui  proses  desentralisasi  sebelumnya)  untuk tidak  terlalu  dicampur  tangani  oleh  pemerintah  pusat;  tidak  menentukan  luas sempitnya  desentralisasi  kekuasaan  yang  harus  dilakukan  oleh  pembentuk undang-undang.
Dalam  pengertian  demikian,  otonomi  seluas-luasnya  juga  tidak berimplikasi  kontrol  atau  pengawasan  menjadi  irelevan.  Perbedaan  dengan federal  constitution adalah  tingkatan  di  mana  kontrol  dapat  dilakukan.  Jika berdasarkan federal constitution kontrol  tersebut  seharusnya  nihil,  maka  dalam unitary  constitution kontrol  tersebut  adalah  keniscayaan  sebagai  satu  kesatuan dengan  otonomi.  Oleh  karena  itu,  otonomi  di  sini  bukan  kemerdekaan  dalam pengertian  daerah  memiliki  kedaulatan.  Otonomi  di  sini  adalah  adanya  inisiatif sendiri  bagi  daerah  dalam  menjalankan  kekuasaan  dalam  posisi  sebagai  sub- ordinatnya  pemerintah  pusat  (sebagai  pemegang  kedaulatan). 16 Itu  artinya, konsep  delegasi  sepenuhnya  ada  dalam  konsep  desentralisasi  karena  daerah “menjalankan  kekuasaannya  hasil  dari  proses  desentralisasi  secara  sendiri  dan harus  bertanggung  jawab  sendiri  kepada  pihak  ketiga  atas  tindakannya”  serta terhadap atasan juga harus bertanggung jawab.
Dalam  desentralisasi,  sumber  dari  kekuasaan  yang  dipegang  oleh  daerah adalah  pemerintah  pusat,  yang  dalam  konteks  Indonesia  tentu  saja  Presiden Republik  Indonesia.  Sesuai  karakternya  bahwa  tidak  ada  “negara  dalam  negara” maka  dalam  negara  kesatuan  yang  desentralistik  isu  mengenai  jenis  atau  ranah kekuasaan  yang  didesentralisasikan  menjadi  penting.  Poin  utamanya  adalah desentralisasi  tersebut  tidak  menghasilkan  negara  dalam  negara.  Dalam bentuknya yang maksimal, “desentralisasi” ada pada negara federal, yang menurut Hans  Kelsen:  “ In  the  federal  State  it  is  not  only  the  legislative  competence  that  is divided between the federation and the component states, but also the judicial and
16 Bandingkan  dengan  Umbu  Rauta,  Konstitusionalitas  Pengujian  Peraturan  Daerah,  Genta Publishing, Yogyakarta, 2016, hlm. 61-65.
the  administrative  competence.  Besides  federal  courts,  there  are  the  courts  of  the component  states;  besides  the  administrative  organs  of  the  federation,  there  are those  of  the  component  states .” 17 Pendapat  Kelsen  jelas  tidak  aplikabel    untuk sistem  konstitusional  Indonesia  saat  ini  yang  preskripsi  mengenai  bentuk negaranya adalah negara kesatuan yang desentralistik.
Desentralisasi  sebagai  metode  atau  teknik  perolehan  kekuasaan  bagi daerah  pada  hakikatnya  sinonim  dengan  konsep  delegasi.  Secara  teori,  delegasi mengandung  makna  proses  di  mana  subjek  hukum  yang  memiliki  kekuasaan melimpahkan kekuasaannya kepada subjek hukum yang lain. Subjek hukum yang melimpahkan  kekuasaan  disebut delegant ;  sedangkan  subjek  hukum  yang menerima  pelimpahan  kekuasaan  disebut delegataris .  Asas  atau  prinsip  dalam delegasi  adalah  pelimpahan  kekuasaan  dan  tanggung  jawab  yang  mengandung pengertian  bahwa delegataris melaksanakan  kekuasaan  sendiri  dan  dengan tanggung  jawab  sendiri. 18 Delegasi  mengandung  ciri:  (1)  pendelegasian  harus dilakukan  oleh  badan  yang  berwenang;  (2)  pendelegasian  menyebabkan hilangnya wewenang bagi delegans dalam jangka waktu yang telah ditentukan; (3) delegataris harus  bertindak  atas  nama  sendiri,  dan  oleh  karena  itu delegataris bertanggung jawab secara eksternal terhadap segala pelaksanaan kekuasaan yang timbul  dari  proses  pendelegasian. 19 Secara  yuridis,  delegasi  harus  dinyatakan secara tegas dalam undang-undang. 20 Dalam kaitan dengan pengawasan, delegant melakukan pengawasan terhadap delegataris menyangkut pelaksanaan kekuasaan terkait dengan kepentingan keberhasilan suatu ketatalaksanaan organisasi. 21
Sesuai dengan karakter unitary constitution , asasnya adalah desentralisasi kekuasaan  pemerintahan  kepada  daerah  merupakan  ranah  diskresi  pembentuk undang-undang  karena  tiadanya  “ a guaranteed division of power between central
17 Hans  Kelsen,  General  Theory  of  Law  and  State,  Russell  &  Russell,  New  York,  1960,  hlm.  320 . Pengertian  ini  dikonfirmasi  oleh Michael  C.  Dorf,  The  Relevance  of  Federal  Norms  for  State Separation of Powers, Roger Williams University Law Review Volume 4 Number 1, 1998, hlm. 55.
18 Suwoto Mulyosudarmo, supra no. 15, hlm. 42.
19 Id., hlm. 44.
20 Id.
21 Id., hlm. 43.
and  regional  governments .”  Sebagai  pengingat  di  pihak  pembentuk  undang- undang,  ada  sejumlah  pembatasan  yang  telah  disebut  sebelumnya  supaya diperhatikan  dalam  proses  pembentukan  undang-undang  berkaitan  dengan materi  muatannya.  Tetapi,  pembatasan  tersebut  sama  sekali  tidak  berbicara tentang  seberapa  besar  kekuasaan  pemerintahan  seyogianya  didesentralisasikan kepada pemerintahan daerah. Secara prinsip, delegasi bergantung pada pemegang kekuasaan  asli  ( delegant ).  Dalam  konteks  hubungan  pusat  –  daerah,  pemegang kekuasaan  asli  adalah  presiden,  yaitu  kekuasaan  pemerintahan.  Kekuasaan  ini yang kemudian didelegasikan (baca: desentralisasi) melalui perantaraan undang- undang.  Dengan  delegasi  maka  terjadi  peralihan  kekuasaan  dari  pemegang kekuasaan asli kepada penerima kekuasaan tersebut (dalam hal ini pemerintahan daerah). 22
Dengan  konstruksi  teoretis  yang  demikian,  kesimpulan  dalam  memaknai undang-undang  sebagai  pelaksanaan  ketentuan  konstitusional  terkait  dengan hubungan  pusat  –  daerah  pada  hakikatnya  sudah  final.  Sebagai unitary constitution maka  tidak  pada  tempatnya  UUD  1945  mengatur  mengenai  porsi kekuasaan  yang  dimiliki  oleh  pemerintahan  daerah,  termasuk  mengatur  porsi kekuasaan  yang  seyogianya  didesentralisasikan  kepada  pemerintahan  daerah. Dengan demikian, melakukan desentralisasi kekuasaan tersebut merupakan ranah kekuasaan  eksklusif  dari  pembentuk  undang-undang  (untuk  prosesnya)  serta pemilik  kekuasaan  asli  yaitu  presiden,  dalam  hal  ini  kekuasaan  sebagaimana dimaksudkan  oleh  Pasal  4  ayat  (1)  UUD  1945  yang  menjadi  objek  dalam  proses desentralisasi c.q. delegasi.
22 Kondisi demikian sangat berbeda dengan federal constitution . Kekuasaan negara bagian adalah kekuasaan  asli,  bukan  hasil  pelimpahan  kekuasaan  dari  pemerintah  federal.  Pengertian  ini, sebagai  perbandingan,  dapat  merujuk  pada  contoh  kasus  konkret  negara  yang  menganut bentuk  federasi,  yaitu  Amerika  Serikat.  Amandemen  Kesepuluh  Konstitusi  Amerika  Serikat menegaskan  pengertian  tersebut.  “ The  powers  not  delegated  to  the  United  States  by  the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people .”  Amandemen  Kesepuluh  merupakan  dasarnya states’  rights ,  sebagai  bentuk pembatasan  konstitusional  terhadap  kekuasaan  pemerintah  federal. Edward  S.  Corwin,  The Constitution and What It Means Today, Princeton University Press, New Jersey, 1978, hlm.  442- 444.
Berdasarkan  hukum  yang  saat  ini  berlaku,  pemberian  kekuasaan  kepada daerah  dengan  teknik  desentralisasi  itu  dilakukan  melalui  UU  Pemda.  Bangunan Teori  Konstitusi  yang  menjadi  landasan  UU  Pemda  ini,  khususnya  menyangkut status atau kedudukan daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan, sudah tepat, yaitu  bermula  dari  kedudukan  presiden  republik  Indonesia  sebagai  pemegang kekuasaan  pemerintahan  sesuai  dengan  UUD  1945. 23 Dengan starting  point tersebut  maka  dapat  disimpulkan  bahwa  sumber  dari  kekuasaan  pemerintahan yang  dimiliki  oleh  daerah  adalah  kekuasaan  pemerintahan  yang  dipegang  oleh presiden.  Hal  itu  nampak  secara  eksplisit  dalam  bagian  pengaturan  yang selanjutnya.
Kekuasaan pemerintahan sebagaimana dipegang oleh Presiden dijabarkan menjadi  berbagai  urusan  pemerintahan  yang  diselenggarakan  oleh  presiden dengan  dibantu  oleh  Menteri-menteri  sesuai  dengan  bidang  urusan pemerintahannya  masing-masing  dan  daerah  sesuai  dengan  asas  desentralisasi, dekonsentrasi  dan  tugas  pembantuan. 24 Sesuai  dengan  karakter  dari  negara kesatuan  maka  pemerintah  pusat  menetapkan  kebijakan  sebagai  dasar  dalam menyelenggarakan  urusan  pemerintahan. 25 Sebagai  implikasinya,  pemerintah pusat melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan  oleh  daerah  dan  pada  analisis  akhir  presiden  bertanggung  jawab atas  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  oleh  pemerintah  pusat  dan pemerintahan  daerah. 26 Sesuai  dengan  kerangka  berpikir  tersebut  maka selanjutnya  dirumuskan  dalam  undang-undang  klasifikasi-klasifikasi  urusan pemerintahan yang meliputi: urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren dan urusan pemerintahan umum. 27
23 Pasal 5 ayat (1) UU Pemda.
24 Pasal 5 ayat (2) – (4) UU Pemda.
25 Pasal 6 UU Pemda.
26 Pasal 7 UU Pemda.
27 Pasal 9 ayat (1) UU Pemda.

## Intervensi Mahkamah Konstitusi dalam Isu Hubungan Pusat – Daerah
Artikel  ini  bertujuan  memberikan  anotasi  atau  catatan  kritis  terhadap peran Mahkamah Konstitusi dalam menguji konstitusionalitas undang-undang di ranah  hubungan  pusat  –  daerah.  Isu  ini  diangkat  karena  pendirian  kurang  tepat yang dianut Mahkamah Konstitusi – terutama koherensi secara teoretis dikaitkan dengan konsepsi negara kesatuan sebagai asas dari UUD 1945. Poin diskusi yang dilakukan  bersifat  normatif,  yakni  bagaimana  seyogianya  Mahkamah  Konstitusi bersikap  manakala  menguji  konstitusionalitas  undang-undang  yang  mengatur tentang distribusi kekuasaan kepada daerah dalam rangka desentralisasi setelah sebelumnya pendapat yudisial Mahkamah Konstitusi yang dikualifikasi tidak tepat akan  diidentifikasi  dan  dideskripsikan.  Argumen  normatif  artikel  ini  memiliki ekspektasi  supaya  asas  negara  kesatuan  diimplementasikan  secara  konsisten sesuai  konsepsi  teoretisnya  menurut  Teori  Konstitusi  –  dengan  mengabaikan kemungkinan bahwa secara faktual apa yang dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi tersebut  baik  atau  diinginkan  secara  politik  maupun  secara  manajemen pemerintahan. 28
Seperti  telah  dijelaskan,  intervensi  yudisial  dalam  isu  hubungan  pusat  – daerah  seyogianya  dilandasi  oleh  pertimbangan  tentang  asas  yang  berlaku berkaitan  dengan  bentuk  negara  yang  menentukan  bagaimana  seyogianya distribusi kedaulatan secara internal atau teritorial dilakukan. Bentuk intervensi yudisial yang lebih aktif hanya mungkin dalam negara berbasis asas federalisme, ketimbang  negara  berbasis  asas  negara  kesatuan.  Pada  negara  berbasis  asas federalisme, intervensi yudisial penting dalam rangka memastikan “ a guaranteed division  of  power  between  central  and  regional  governments ”  bekerja.  Edward Rubin menggambarkan peran intervensi yudisial bagi negara federal:
It seems clear that, as a general matter, judicial review functions in support of states’ rights and not in opposition to them. As in the case of individual rights, judicial  review  gives  the  courts  the  authority  to  reverse  Executive  or Legislative decisions because they violate the higher law, in this case the law
28 Konsepsi  teoretis  dari  asas  negara  kesatuan  tersebut,  dari  perspektif  Teori  Konstitusi,  telah dijelaskan pada Sub-judul pertama bab Pembahasan.
that has organized the polity and granted partial autonomy to its sub-units. That is, of course, precisely the role that the U.S. Supreme Court has played in recent  years  in  the  Commerce  Clause  and  commandeering  cases.  Without judicial  review,  the  sub-units  would  need  to  rely  exclusively  on  political mechanisms  to  protect  their  autonomy  and  would  not  have  access  to  any legal ones . 29
Sebaliknya,  pada  negara  berbasis  asas  negara  kesatuan,  sengketa  atau konflik antara pusat dan daerah, secara hakikat, harus dianggap tidak pernah ada. Pada  negara  kesatuan  yang  desentralistik  dengan  asas  otonomi  daerah,  daerah tidak  menikmati  keuntungan  dalam  bentuk  “ a  guaranteed  division  of  power between central and regional governments ” yang ditetapkan oleh konstitusi seperti pada  negara  federal.  Oleh  karena  itu,  pada  negara  kesatuan  yang  desentralistik, kekuasaan  daerah  adalah  kekuasaan  delegatif  atau  bersifat  pelimpahan.  Hal  itu berbeda  dengan  negara  federal  di  mana  kekuasaan  negara  bagian  adalah kekuasaan atribusi atau asli yang dijamin konstitusi ( state’s rights ).
Persoalan utama saat ini dengan keterlibatan Mahkamah Konstitusi dalam isu  hubungan  pusat  –  daerah  secara  umum  dan  isu  distribusi  kekuasaan pemerintah  pusat  kepada  daerah  secara  khusus  adalah  pendirian  Mahkamah Konstitusi yang kurang tepat karena arahnya lebih bernuansa federal constitution ketimbang unitary  constitution .  Kesalahan  pertama  Mahkamah  Konstitusi  yang dapat  diidentifikasi  adalah  pendiriannya  yang  memposisikan  ranah  kekuasaan yang  dimiliki  daerah,  dalam  hubungan  dengan  pemerintah  pusat,  sebagai kekuasaan  atribusi.  Mahkamah  Konstitusi  menyatakan:  “Daerah  otonom  sebagai satuan  pemerintahan  mandiri  yang  memiliki  wewenang  atributif,  lebih-lebih sebagai  subjek  hukum  publik  ( publiek  rechtspersoon , public  legal  entity ), berwenang  membuat  peraturan-peraturan  yang  menyelenggarakan  rumah tangganya.” 30 Pernyataan  di  atas  tidak  pada  tempatnya  dalam  bingkai unitary constitution – terutama implementasi asas negara kesatuan yang konsisten sesuai
29 Edward  Rubin,  Judicial  Review  and  the  Right  to  Resist,  Georgetown  Law  Journal  Volume  97 Number 1, 2008 , hlm. 99-100.
30 Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  137/PUU-XIII/2015,  hlm.  199-200.  Pendapat  yudisial yang tidak tepat ini rupanya tetap dipertahankan dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 56/PUU-XIV/2016, hlm. 99.
konsepsi teoretisnya yang menjadi mission statement artikel ini. Seperti dijelaskan di atas, kekuasaan yang dipegang oleh daerah adalah kekuasaan derivatif, bukan kekuasaan  atributif  seperti  diyakini  oleh  Mahkamah  Konstitusi,  dalam  hal  ini kekuasaan  yang  diperoleh  melalui  proses  desentralisasi  (baca:  delegasi)  dari kekuasaan pemerintahan yang dipegang oleh  presiden. 31 Kesalahan pada tataran teoretis  seperti  ini  sangat  riskan  karena  konsepsi  yang  muncul  sejatinya  bukan lagi  konsepsi  negara  kesatuan  yang  desentralistik,  tetapi  negara  federal.  Jika  itu yang  terjadi  maka  Mahkamah  Konstitusi  pada  hakikatnya  telah  melakukan amandemen  atau  perubahan  terhadap  konstitusi  sehingga  asas  tentang  susunan atau bentuk negara tidak lagi asas negara  kesatuan, tetapi hibrida – asas negara kesatuan yang bercampur dengan asas federalisme.
Dengan starting point di atas maka tidak heran jika Mahkamah Konstitusi membuat  kekeliruan  lanjutan  dengan  mengkualifikasikan  fungsi  legislatif  (juga) ada pada daerah. Sebagai kelanjutan dari pendapat yudisial yang telah dikutip di atas,  Mahkamah  Konstitusi  menyatakan:  “Wewenang  mengatur  ini  ada  pada Pemerintah  Daerah  (pejabat  administrasi  negara)  dan  DPRD  sebagai  pemegang fungsi  legislatif  di  daerah.  Produk  hukum  berupa  bagian  dari  peraturan perundang-undangan  yang  dilahirkan  adalah  Perda.” 32 Pendapat  yudisial  di  atas, dengan  prasangka  baik,  mungkin  karena  kekurangcermatan  saja.  Mengapa demikian? Pelajaran hukum tingkat dasar yang harus dikuasai oleh calon Sarjana Hukum  pada  tahun  pertamanya  sudah  memberikan  pengetahuan  bahwa  untuk negara  kesatuan  pendapat  tersebut  tidak  tepat.  Seperti  telah  dijelaskan  di  atas, tentang  konsep  negara  kesatuan,  pengertiannya  yang  fundamental  adalah  hanya ada satu kekuasaan legislatif dan badan pembentuk undang-undang. A contrario, jika dengan otonominya daerah memiliki kekuasaan mengatur, maka secara teori kekuasaan  tersebut  bukan  termasuk  fungsi  legislasi,  tetapi  fungsi  regulasi  atau delegated  legislation .  Asas  negara  kesatuan  jelas  memiliki  preskripsi  “tidak  ada negara dalam negara” dengan pengertian: “ the constitution of a unitary State does
31 Lihat kembali Sub-judul kedua dari bab Pembahasan.
32 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015, hlm. 200 .
not  admit  of  any  other  law-making  body  than  the  central  one .”  Hal  ini  berbeda dengan negara federal di mana kekuasaan legislatif bersifat dualistik: kekuasaan legislatif  pada  tingkat  pemerintah  federal  dan  kekuasaan  legislatif  pada  tingkat negara bagian. Dalam negara federal hal demikian normal karena negara federal memiliki preskripsi “negara dalam negara”. Oleh karena itu, sebagai implikasinya, harus ada “ distinction of powers between the federal authority and the authorities of the  units  forming  the  federation ”  dan  konstitusi  yang  menjadi  jaminan  untuk proses tersebut.
Memperjelas  pendapat  yudisialnya  di  atas,  dan  sekaligus  memberikan interpretasi  terhadap  Pasal  18  ayat  (6)  UUD  1945,  Mahkamah  Konstitusi menyatakan:
Sebagai  bagian  dari  aspek  yang  bersifat  melekat  dalam  otonomi  daerah, UUD  1945  memberikan  hak  kepada  daerah  untuk  membentuk  produk peraturan  perundang-undangan  berupa  Perda.  Sebagaimana  telah ditegaskan dalam Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 di atas, sebagai produk para wakil  rakyat  bersama  dengan  pemerintah  daerah,  maka  Perda,  seperti halnya undang-undang, dapat disebut sebagai produk legislatif, sedangkan peraturan-peraturan  dalam  bentuk  lainnya  adalah  produk  regulasi  atau produk  regulatif.  Perbedaan  antara  Perda  dengan  Undang-Undang  hanya dari  segi  lingkup  teritorial  atau  wilayah  berlakunya  peraturan  tersebut, bersifat  nasional  atau  lokal.  Undang-Undang  berlaku  secara  nasional, sedangkan  Perda  hanya  berlaku  di  dalam  wilayah  pemerintahan  daerah yang  bersangkutan  saja,  yaitu  dalam  wilayah  daerah  provinsi,  wilayah daerah  kabupaten,  atau  wilayah  daerah  kota  yang  bersangkutan.  Karena itu, peraturan daerah itu tidak ubahnya adalah “ local law ” atau “ locale wet ”, yaitu undang-undang yang bersifat lokal ( local legislation ). 33
Jika  dilihat  dari  pendapat  di  atas  nampak  bahwa  Mahkamah  Konstitusi  memang tidak bermaksud spesifik mengkualifikasikan Perda sama dengan undang-undang pada negara bagian, tetapi hanya sekadar pengertian bahwa Perda analog dengan undang-undang. Tetapi pada kalimat-kalimat penjelasan selanjutnya pemahaman demikian  rupanya  “dianulir”  sendiri  oleh  Mahkamah  Konstitusi.  Isu  utamanya adalah  apakah  kesalahan  demikian  biasa  saja  atau  secara  yuridis  sangat substansial?
33 Id., hlm. 201.
Kesalahan  pendapat  yudisial  Mahkamah  Konstitusi  seperti  dideskripsikan di  atas  mengandung  implikasi  teoretis  sangat  serius  terkait  dengan  hubungan antara  kekuasaan law-making dengan  “variabel”  bentuk  atau  susunan  negara. Pada  negara  kesatuan,  karena  berlaku  preskripsi the  supremacy  of  the  central parliament , kekuasaan legislatif tidak terbagi (baca: kekuasaan legislatif tersebut tetap utuh atau tunggal dan hanya ada pada tingkat pusat atau nasional – sehingga karena  itu  disebut  negara  kesatuan). 34 Dalam  pengertian  yang  sederhana  sekali maka  implikasinya  adalah  karena  kekuasaan  legislatif  hanya  ada  pada  tingkat pusat  atau  nasional  maka  begitu  pula  produk  hukum  yang  dihasilkan,  dalam  hal ini  undang-undang  atau  legislasi.  Produk  hukum  selain  undang-undang,  tidak dapat  lagi  dinamakan  “undang-undang”  atau  legislasi,  tetapi  regulasi,  atau delegated legislation . Jika diperhatikan teorinya, maka: “ The distinction between an Act  of  Parliament  and  a  piece  of  delegated  legislation  is  that  the  delegated legislation  –  for  example,  a  set  of  Regulations  –  is  the  child  of  an  Act  of Parliament .” 35
Oleh  sebab  itu,  pada  negara  kesatuan,  jika  hendak  konsisten,  Perda  tidak boleh  dikualifikasikan  sebagai  undang-undang  yang  bersifat  lokal  karena  Perda sama sekali bukan undang-undang (dalam arti kata yang sebenarnya). Perda pada negara  kesatuan,  karena  merupakan  regulasi,  selalu  akan  membawa  sifat  lahir sebagai  “ the child of an Act of Parliament ”.  Dengan  konstruksi  yuridis  seperti  di atas,  jika  disimpulkan,  kesalahan  Mahkamah  Konstitusi  paling  fatal  adalah menyamakan  Perda  dengan  undang-undang  (walau  berbeda  dari  segi  lingkup wilayah  atau  teritorial)  padahal  UUD  1945  sebagai unitary  constitution tidak mengenal  dualisme  undang-undang  seperti  halnya federal  constitution yang mengenal  pembedaan  undang-undang  federal  dengan  undang-undang  negara bagian.
Dissenting opinion mengemukakan  poin  hukum  yang  secara  prinsip  lebih tepat, terutama tentang hakikat kekuasaan membentuk Perda dalam konteks asas
34 Lihat kembali Sub-judul pertama dari bab Pembahasan, khususnya pendapat C.F. Strong.
35 V.C.R.A.C. Crabbe, Legislative Precedents, Cavendish Publishing Ltd., London, 1998, hlm. 39.
negara  kesatuan.  Hakim  Konstitusi  Arief  Hidayat,  I  Dewa  Gede  Palguna,  Maria Farida Indrati, dan Manahan M.P. Sitompul sebagai dissenters menyatakan:
Indonesia  adalah  negara  kesatuan  dan  pada  saat  yang  sama  adalah  juga negara hukum [vide Pasal 1 ayat (1) dan ayat (3) UUD 1945]. Hal mendasar yang terkandung dari norma Konstitusi ini adalah prinsip bahwa di Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  akan  berlaku  satu  sistem  hukum  bagi Pemerintah di tingkat Pusat maupun di tingkat daerah. Sehingga, berbeda halnya  dengan  di  negara  federal  atau  serikat,  di  negara  kesatuan  tidak dikenal  adanya  pembedaan  dan  pembagian  antara  sistem  hukum  federal dan sistem hukum negara bagian. Oleh karena itu, dalam negara kesatuan, seberapa  pun  luasnya  otonomi  yang  diberikan  kepada  daerah [sebagaimana  ditegaskan  dalam  Pasal  18  ayat  (2)  UUD  1945]  dan betapapun  beragamnya  kekhususan  atau  keistimewaan  yang  diberikan kepada  suatu  daerah  [sebagaimana  ditegaskan  dalam  Pasal  18B  ayat  (1) UUD  1945],  keluasan  maupun  keragaman  kekhususan  atau  keistimewaan yang  diberikan  kepada  daerah  itu  tidak  boleh  dipahami  sebagai  dasar untuk  mengabaikan  prinsip  satu  kesatuan  sistem  hukum  dimaksud sedemikian rupa sehingga seolah-olah ada dua sistem hukum yang berlaku di  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.  Dalam  konteks  inilah  seharusnya semangat  pemberian  otonomi  yang  seluas-luasnya  kepada  daerah, sebagaimana yang diatur dalam UU Pemda, dinilai dan dipahami. 36
Walau  tidak  eksplisit,  pengertian  dari dissenting  opinion di  atas  agak  “sejalan” dengan  pendapat  yang  hendak  dipertahankan  artikel  ini  dengan  poinnya  yang utama  adalah,  berbeda  dengan  negara  federal,  daerah  dalam  negara  kesatuan tidak  memiliki  kekuasaan  asli,  termasuk  kekuasaan  membentuk  Perda  adalah kekuasaan  delegatif  sehingga  keliru  jika  Perda,  pada  negara  kesatuan,  dimaknai sebagai  undang-undang  yang  bersifat  lokal.  Dengan  analogi  pun  kualifikasi demikian tidak masuk, selain sebatas kemiripan prosedural dalam pembentukan Perda  dengan  pembentukan  Undang-Undang,  sehingga  kualifikasi  yang  tepat adalah Perda merupakan regulasi, delegated legislation .
Dengan  Mahkamah  Konstitusi  mempertahankan  pendirian  bahwa  daerah memiliki  wewenang  atributif  maka  sebagai  implikasinya  Mahkamah  Konstitusi telah  membuka  ruang  tabu  dari  negara  berdasar  pada  asas  negara  kesatuan: Sengketa  kekuasaan  antara  pusat  –  daerah.  Kesalahan  teoretis  fatal  itu  ternyata
36 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015, hlm. 212-213.
ditindaklanjuti dengan pendirian spesifik tentang legal standing daerah, sehingga implikasinya,  Mahkamah  Konstitusi  memformalkan  sengketa  pusat  –  daerah tersebut  dalam  ranah  yurisdiksi  material  pengujian  undang-undang  terhadap undang-undang  dasar.  Terkait  dengan  itu  Mahkamah  Konstitusi  memberikan pendapat yudisial yang menyatakan:
apabila  terhadap  urusan  pemerintahan  yang  diselenggarakan  oleh pemerintahan  daerah  ada  pihak  yang  secara  aktual  ataupun  potensial menganggap  hak  dan/atau  kewenangan  konstitusionalnya  dirugikan  oleh berlakunya  UU  Pemda  maka  pihak  dimaksud  adalah  Pemerintah  Daerah, baik Pemerintah Daerah provinsi atau Pemerintah Daerah kabupaten/kota. Sehingga,  pihak  yang  dapat  mengajukan  permohonan  dalam  kondisi demikian adalah Kepala Daerah bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, yaitu Gubernur bersama-sama dengan DPRD Provinsi atau Bupati/Walikota  bersama-sama  dengan  DPRD  Kabupaten/Kota  untuk Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. 37
Lebih lanjut, Mahkamah Konstitusi juga menjelaskan secara spesifik kapan kepala daerah dan DPRD dapat bertindak sendiri-sendiri sebagai pemohon pengujian:
Bahwa  dengan  pertimbangan  di  atas  bukanlah  berarti  kepala  daerah (gubernur atau bupati/walikota) atau DPRD (DPRD provinsi maupun DPRD kabupaten/kota)  secara  sendiri-sendiri  sama  sekali  tidak  dapat mengajukan  permohonan  pengujian  UU  Pemda.  Kepala  daerah  (gubernur atau  bupati/walikota)  atau  DPR  (DPRD  provinsi  maupun  DPRD kabupaten/kota)  secara  sendiri-sendiri  tetap  dapat  mengajukan permohonan pengujian UU Pemda sepanjang ketentuan yang dipersoalkan konstitusionalitasnya  adalah  ketentuan  yang  berkenaan  dengan  hak dan/atau  kewenangannya  masing-masing  di  luar  kewenangan  yang dipegang  secara  bersama-sama  sebagai  penyelenggara  pemerintahan daerah. 38
Sengketa  pusat  –  daerah  harus  dianggap  tidak  ada  karena  daerah  tidak memiliki legal interest yang  memadai  untuk  dianggap  kepentingannya  dirugikan oleh  pemerintah  pusat.  Kesimpulan  ini  merupakan  konstruksi  yuridis,  bukan konstruksi faktual. Fakta bahwa terjadi sengketa pusat – daerah, dan hal itu telah diformalkan pula oleh Mahkamah Konstitusi, tidak berarti bahwa sengketa pusat – daerah itu menjadi ada sebagai “hukum” karena keberadaan konstruksi tersebut
37 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 87/PUU-XIII/2015, hlm. 59.
38 Id., hlm. 60.
yang  tidak  tepat  secara  hukum.  Hal  ini  harus  dikembalikan  lagi  pada  asasnya bahwa  yang  didesentralisasikan  adalah  kekuasaan  pemerintahan  yang  ada  pada presiden  (pemerintah  pusat).  Dengan  konstruksi  yuridis  demikian,  kekuasaan daerah  berdasarkan  asas  negara  kesatuan  yang  desentralistik  tidak  dapat disamakan  dengan  kekuasaan  negara  bagian berdasarkan  asas  federalisme.  Poin demikian  harus  menjadi  pegangan  saat  mendiskusikan  isu  hubungan  pusat  – daerah berdasarkan unitary constitution .
Isu  lebih  spesifik  terkait  dengan  hubungan  pusat  –  daerah  adalah konstitusionalitas  kebijakan  legislatif  tentang  pembagian  urusan  pemerintahan kepada  daerah  kabupaten/kota.  Meski  Mahkamah  Konstitusi  tidak  mengabulkan permohonan  Pemohon  supaya  pembagian  urusan  pemerintahan  bidang pendidikan menengah yang tadinya dilimpahkan kepada daerah kabupaten/kota berdasarkan UU Pemda lama (UU No. 32 Tahun 2004 jo. PP No. 38 Tahun 2007) ditarik  menjadi  ranah  daerah  Provinsi  oleh  UU  Pemda  baru  (UU  No.  23  Tahun 2014), tetapi pendapat yudisial Mahkamah Konstitusi masih belum berkontribusi positif  terkait  dengan enforcement secara  konsisten  asas  negara  kesatuan  ke dalam  isu  hubungan  pusat  –  daerah,  termasuk  pembagian  kekuasaan  kepada daerah. Mahkamah Konstitusi memberikan pendapat yudisial sebagai berikut:
dilihat dari perspektif Urusan Pemerintahan, UU Pemda menempatkan pendidikan dalam  klasifikasi  Urusan  Pemerintahan  Konkuren  yang  kewenangannya  dibagi antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  provinsi  dan  Daerah  kabupaten/kota  yang didasarkan  atas  prinsip  akuntabilitas,  efisiensi  dan  eksternalitas,  serta kepentingan  strategis  nasional  yang  merupakan  kebijakan  dari  pembentuk undang-undang  yang  tidak  bertentangan  dengan  UUD  1945.  Oleh  karena  itu apabila  berdasarkan  keempat  prinsip  tersebut  pembentuk  undang-undang berpendapat bahwa pendidikan menengah lebih tepat diserahkan kepada Daerah provinsi,  maka  hal  itu  tidaklah  bertentangan  dengan  UUD  1945.  Hal  itu merupakan kebijakan hukum pembentuk undang-undang . 39
Pendapat  yudisial  di  atas  tidak  logis  jika  yang  menjadi  premis  mayor  adalah pendapat  yudisial  Mahkamah  Konstitusi  yang  menyatakan  pendirian  bahwa kekuasaan  daerah  adalah  kekuasaan  atributif.  Pendapat  yudisial  di  atas  adalah pendapat  Mahkamah  Konstitusi  yang  bulat,  tanpa dissenting  opinion (kecuali
39 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 30/PUU-XIV/2016, hlm. 111.
Hakim  Konstitusi  yang  mengambil  posisi  tidak  berpendapat).  Tentu  menjadi menarik untuk dipertanyakan di sini, tidakkah seharusnya, jika konsisten dengan pendapat  yudisial  dalam  putusan  sebelumnya, 40 terlebih  putusan  tersebut dipertahankan  kembali  dalam  putusan  yang  selanjutnya, 41 Mahkamah  Konstitusi tidak akan sampai pada pendapat yudisial yang demikian?
Pendapat  yudisial  di  atas  sedikit  mendekati  asas  negara  kesatuan  yang seyogianya bahwa kekuasaan daerah adalah kekuasaan delegatif. Pendapat di atas sekadar  menerapkan  apa  yang  digariskan  dalam  UU  Pemda  sebagai  garis kebijakan  terkait  dengan  pembagian  urusan  pemerintahan  antara  pusat  dan daerah  (provinsi  dan  kabupaten/kota).  Padahal,  di  balik  pengaturan  UU  Pemda yang  demikian,  asasnya  yaitu  kekuasaan  daerah  (provinsi  dan  kabupaten/kota) tidak  atributif.  Patut  disayangkan,  pendapat  yudisial  Mahkamah  Konstitusi,  yang hampir  bulat,  tidak  sampai  pada  penjelasan  yang  lebih  substantif  seperti dimaksudkan  oleh  artikel  ini,  yaitu  interpretasi  asas  negara  kesatuan  yang  lebih tepat.  Jika  itu  dilakukan  maka  ini  akan  menjadi  praktik overruling penuh,  tidak parsial seperti yang terjadi di atas.
Setelah pendapat yudisial Mahkamah Konsitusi yang bermasalah dalam isu hubungan  pusat  –  daerah  berdasar  asas  negara  kesatuan  didiskusikan  secara deskriptif,  diskusi  yang  akan  dilakukan  selanjutnya  bersifat  normatif  dengan menanggapi  pendapat  yudisial  Mahkamah  Konstitusi  tersebut.  Poin  utama pembahasan  adalah,  supaya  asas  negara  kesatuan  terimplementasi  secara konsisten,  pendapat-pendapat  yang  bernuansa  penerapan  asas  negara  federal seyogianya  tidak  lagi  menjadi  pendirian  Mahkamah  Konstitusi.  Kedua,  jika Mahkamah  Konstitusi  tidak  mampu  melakukan  pembatasan  diri  sendiri, judicial
40 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015.
41 Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  56/PUU-XIV/2016,  hlm.  103.  Menariknya,  Hakim Konstitusi Saldi Isra, yang menggantikan Hakim Konstitusi Patrialis Akbar, berada pada posisi mayoritas,  tidak  mengkoreksi  pendapat  yudisial  yang  keliru  pada  Putusan  Mahkamah Konstitusi  Nomor  137/PUU-XIII/2015.  Tetapi  pada  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor 30/PUU-XIV/2016, Hakim Konstitusi Saldi Isra justru tidak berpendapat. Mungkin itu karena Saldi  Isra  memandang  empat  koleganya  (Anwar  Usman,  SSuhartoyo,  Aswanto,  Wahiddudin Adams)  tidak  konsisten  dengan  meninggalkan  pendapat  yudisial  sebelumnya  pada  Putusan Mahkamah  Konstitusi  Nomor  137/PUU-XIII/2015  dan  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  No. 56/PUU-XIV/2016.
self-restraint ,  dalam  ajudikasi  isu  hubungan  pusat  –  daerah,  maka  pembatasan tersebut  seyogianya  dilakukan  dengan  undang-undang  yang  ketentuannya mengatur bahwa isu hubungan pusat – daerah non-justiciable .
Seperti  telah  dijelaskan,  ada  perbedaan  sangat  mendasar  antara  negara kesatuan  dengan  negara  federal  terkait  dengan  intervensi  yudisial  atas  isu hubungan pusat – daerah. Bahkan, pada negara federal, intervensi yudisial dalam rangka melindungi kepentingan negara bagian dari undang-undang federal adalah teori  orisinal  dari  institusi  pengujian  yudisial  konstitusionalitas  undang-undang. Hal  ini  sebagai  implikasi  dari  asas  pemisahan  kekuasaan  secara  teritorial  yang tegas  pada  negara  federal  melalui  konstitusi:  Pemisahan  kekuasaan  pemerintah federal  dan  kekuasaan  negara  bagian.  Institusi  pengujian  yudisial konstitusionalitas  undang-undang  tersebut  tentu  saja  fokus  utamanya  adalah “melindungi” konstitusi federal, yang dalam implementasinya sering menghadapi problem  undang-undang  federal  melampaui  batasan  konstitusionalnya  sehingga merugikan kepentingan negara bagian. John Yoo secara eksplisit mengemukakan teorinya  tentang  institusi  pengujian  yudisial  konstitusionalitas  undang-undang dari perspektif negara federal sebagai berikut:
Judicial review was necessary because of the role that the states were to play in  the  national  political  system.  States  were  much  more  than  mere  field officess of the national government; nor were they simply the instruments of decentralized  administration  …  States  would  protect  the  rights  of  their citizens  not  only  by  creating  and  enforcing  new  rights,  but  also  by  simply checking the power of the federal government. The national political process could  not  be  trusted  to  perform  this  critical  function  because,  at  least according  to  the  Framers,  national  representatives  would  pursue  their  own personal  or  institutional  interests,  rather  than  those  of  the  states,  or  of  the people. Judicial review was to serve two functions, first as a guarantor of state sovereignty,  and  second  as  a  protector  of  a  state’s  ability  to  promote  and preserve the rights and liberty of the people . 42
Pada  kesempatan  yang  sama,  Yoo  menunjukkan  pendapat  yuris konstitusional  terkemuka  yang  berbeda  dalam  menanggapi  isu  peran  badan
42 John C. Yoo, supra no. 3, hlm. 1313. Lihat juga diskusi teoretis yang lebih luas dari perspektif historis  dalam Saikrishna B. Prakash and John C. Yoo, The Origins of Judicial Review, University of Chicago Law Review Volume 70 Number 3, 2003, hlm. 887-892.
yudisial berdasarkan asas negara federal dengan dirinya. Jika pendapat Yoo basis teoretisnya terkait dengan federalisme mendukung peranan badan yudisial, maka sebaliknya ada yuris konstitusional yang berpendapat hal itu tidak perlu dengan argumen  yang  disebut political  safeguards  of  federalism .  Pendirian  demikian dikembangkan  oleh  Herbert  Wechsler  dan  Jesse  H.  Choper. 43 Wechsler berpendapat  bahwa  “ judicial  intervention  in  federalism  questions  is  unnecessary because  the  national  political  process  itself  would  protect  the  interests  of  the states .” 44 Choper,  dengan  titik  berdiri  yang  sama  dengan  Wechsler,  berpendapat, yang  disebutnya  “ Federalism  Proposal ”:  “ the  federal  judiciary  should  not  decide constitutional questions respecting the ultimate power of the national government vis-à-vis  the  states;  the  constitutional  issue  whether  federal  action  is  beyond  the authority  of  the  central  government  and  thus  violates  ‘states'  rights’  should  be treated  as  nonjusticiable,  with  final  resolution  left  to  the  political  branches .” 45
Choper  sendiri  sejatinya  mengakui  teori  klasik  tentang judicial  review yang memang fokusnya adalah federalisme untuk melindungi states’ rights . Oleh karena itu,  dengan  posisi  pendapat  hukumnya  tersebut,  Choper  “ takes a radical tone by urging  the  Court  to  reject  the  long-established  system  of  judicial  review  over questions of states' rights .” 46
Secara  teori,  inti  dari  pandangan  yang  disebut political  safeguards  of federalism , yang menafikan peran intervensi yudisial dalam isu hubungan antara pemerintah federal – negara bagian, adalah contradictio in terminis dengan ajaran Teori  Konstitusi  tentang  federalisme  yang  sudah  dijelaskan  di  atas.  Pendapat Wechsler  maupun  Choper  sejatinya  lebih  tepat  untuk  negara  berdasarkan  asas negara  kesatuan.  Pendapat  dua  yuris  konstitusional  terkemuka  Amerika  Serikat tersebut jelas tidak sepenuhnya diterima oleh koleganya; tetapi adanya pendapat tersebut  menunjukkan  bahwa  dari  sisi  doktrin  ternyata  berkembang  pemikiran tentang  peran  intervensi  yudisial  yang  nihil  untuk  isu  federalisme.  Pendapat
43 John C. Yoo, Id., hlm. 1315.
44 Id., hlm. 1316.
45 Jesse H. Choper, supra no. 12, hlm. 1557.
46 Id., hlm. 1621.
Wechsler  maupun  Choper  sejatinya  pernah  diikuti  oleh  Mahkamah  Agung Amerika Serikat dalam kasus Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority (1985).  Tetapi  dalam  perkembangannya  MA  Amerika  Serikat  berubah  pikiran dengan  melakukan  serangkaian overrruling melalui  kasus Gregory  v.  Ashcroft (1991), New  York  v.  United  States (1992), United  States  v.  Lopez (1995)  dan Seminole  Tribe  v.  Florida (1996). 47 Fenomena  demikian  dikenal  dengan  julukan “ the  Supreme  Court’s  ‘Federalist  Revival’ ”. 48 Yoo  mendeskripsikan  poin  dari pendirian  Mahkamah  Agung  Amerika  Serikat  menyangkut  isu  federalisme tersebut sebagai berikut:
the Court has articulated its intention to establish areas of state control that are  to  remain  immune  from  federal  regulation,  and  it  has  suggested  that these  areas  can  be  identified  by  policing  Congress’  use  of  its  enumerated powers. Although the Court has and will continue to debate where the line is to be drawn between federal enumerated powers and state sovereignty, there seems to be little dispute on the Court over its institutional obligation to draw that line . 49
Inilah  yang  pada  akhirnya  diklaim  Yoo  sebagai  bentuk  “ the judicial safeguards of federalism ”. Selain itu, terbukti pula bahwa Mahkamah Agung Amerika Serikat di bawah kepemimpinan Chief Justice William H. Rehnquist sangat aktif menjalankan peran  yudisial  dalam  rangka  “melindungi”  federalisme  dalam  membatalkan berbagai Undang-Undang Federal dengan prinsip “ in conflicts between the federal and state governments, state governments win ”  –  walaupun  peranan  ini  dianggap lebih mencerminkan agenda politik konservatif (kepentingan Partai Republik). 50
Pendirian  normatif  dari  artikel  ini  terkait  dengan  isu  hubungan  pusat  – daerah di Indonesia yang didasarkan asas negara kesatuan adalah nihilnya peran badan yudisial untuk memutuskan isu hubungan pusat – daerah. Desain hubungan
47 John C. Yoo, supra no. 3, hlm. 1312.
48 Ernest A. Young, The Rehnquist Court’s Two Federalisms, Texas Law Review Volume 83 Number 1, 2004, hlm. 2 .
49 John C. Yoo, supra no. 3, hlm. 1312.
50 Erwin Chemerinsky, The Rehnquist Court & Justice: An Oxymoron, Washington University Journal of Law and Policy Volume 1, 1999, hlm. 37-40 .  Latar  belakang  politik  dari  Mahkamah  Agung Amerika Serikat tersebut dijelaskan lebih lanjut dalam Erwin Chemerinsky, Reconceptualizing Federalism, New York Law School Law Review Volume 50 Number 3, 2005-2006, hlm. 732-736 .
pusat – daerah penjabaran konstitusi ke dalam undang-undang adalah kebijakan legislatif  yang  mendasari  kebijakan  presiden  karena  kekuasaan  yang didistribusikan  kepada  daerah  berasal  dari  kekuasaan  pemerintahan  presiden. Daerah  sifatnya  pasif,  tidak  berhak  menilai  kebijakan  legislatif  tersebut.  Dalam negara  kesatuan,  tidak  ada  sengketa  pusat  –  daerah.  Ini  berbeda  dengan  negara federal  karena  posisi  negara  bagian  dilindungi  oleh  konstitusi  sehingga  sangat mungkin undang-undang federal bertentangan dengan konstitusi yang melindungi kepentingan  negara  bagian.  Dalam  posisi  demikian  kontrol  terhadap  undang- undang  federal  secara  yudisial  sangat  penting  untuk  mempertahankan konstitusionalitas undang-undang tersebut yang dalam hal ini untuk kepentingan negara bagian.
Sebaliknya, peranan Mahkamah Konstitusi, karena Indonesia adalah negara kesatuan,  tentu  saja  harus  mengikuti  secara  ketat  preskripsi  dari  asas  negara kesatuan itu sendiri dengan formula seperti dijelaskan di atas: Tidak ada sengketa pusat – daerah karena daerah hanya memiliki kekuasaan yang bersifat delegatif, dan,  melalui  desentralisasi,  daerah  sifatnya  pasif  karena  dalam  posisi  “hanya menerima” dan “tidak berhak menuntut” karena memang, dalam negara kesatuan, tidak  ada  pembagian  kekuasaan  secara  spesifik  antara  pusat  –  daerah  yang dijamin  oleh  konstitusi.  Kekuasaan  pemerintahan  yang  dimiliki  daerah  adalah melalui desentralisasi dengan instrumen hukum berupa undang-undang. Adapun kebijakan  legislatif  terkait  dengan  desentralisasi  tersebut,  sebagai  teknik  atau metode perolehan kekuasaan bagi daerah, adalah kebijakan legislatif yang sifatnya diskresioner  dari  pembentuk  undang-undang  dengan  mempertimbangkan kebijakan  pemilik  kekuasaan  asli  yang  didesentralisasikan  yaitu  presiden.  Oleh karena  itu,  berdasarkan  prinsip-prinsip  di  atas,  peranan  Mahkamah  Konstitusi dalam isu hubungan pusat – daerah memang seyogianya nihil.
Tetapi yang menjadi masalah adalah Mahkamah Konstitusi ternyata tidak seperti  yang  seyogianya.  Praktik  Mahkamah  Konstitusi  yang  “kebablasan”  dapat dikatagorikan, berdasarkan pendapat klasik Robert A. Dahl, “ arriving at decisions
on  controversial  questions  of  national  policy .” 51 Pengertian  lain  yang  lebih sederhana  adalah  Mahkamah  Konstitusi  bersikap  politis  ketimbang  yuridis. Walaupun  masih  tetap  dalam  batas  kekuasaannya,  Mahkamah  Konstitusi dimungkinkan, dalam menjalankan peradilan konstitusional, untuk mengembangkan  pembatasan  bagi  dirinya  sendiri  yang  disebut  dengan pendekatan judicial  self-restraint . 52 Teknik  demikian  mustinya  dapat  mencegah terjadinya  kesalahan  seperti  yang  sudah  dijelaskan  di  atas.  Salah  satu  contoh, selain  kesalahan  pada  tataran  teoretis-konseptual,  Mahkamah  Konstitusi  juga melakukan kesalahan ketika kesalahan pada tataran teoretis-konseptual tersebut diimplementasikan secara praktikal seperti pendirian Mahkamah Konstitusi yang memberikan legal standing kepada  daerah  untuk  menguji  konstitusionalitas  UU Pemda.  Ketika  Mahkamah  Konstitusi  melakukan  kesalahan  teoretis mengkualifikasikan sifat kekuasaan daerah sebagai kekuasaan asli atau atributif, kesalahan  ini  baru  sebatas  berpotensi  menimbulkan  masalah  baru  yaitu  adanya sengketa  dalam  hubungan  pusat  –  daerah  di  Indonesia  yang  berdasarkan  asas negara kesatuan. Ketika Mahkamah Konstitusi melangkah lebih jauh lagi dengan memberikan legal standing kepada  daerah  untuk  menguji  konstitusionalitas  UU Pemda, maka kesalahan teoretis-konseptual tersebut berubah menjadi kesalahan yang  sifatnya  praktis  di  mana  daerah  dapat  menggunakan  alasan  itu  untuk menguji  UU  Pemda.  Itu  artinya,  Mahkamah  Konstitusi  sukses  memformalkan sengketa  kekuasaan  antara  pusat  –  daerah  yang  secara  konstruksi  teoretis seharusnya  dianggap  tidak  ada.  Salah  satu  contoh  menarik  dari  implikasi  dari Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  137/PUU-XIII/2015  dan  Putusan Mahkamah  Konstitusi  Nomor  56/PUU-XIV/2016  adalah  terkait  dengan konstitusionalitas executive  review terhadap  Perda  Provinsi  dan  Perda Kabupaten/Kota.  Dengan  putusan  Mahkamah  Konstitusi  tersebut  maka implikasinya,  ketika executive  review dinyatakan  inkonstitusional,  pemerintah
51 Robert A. Dahl, Decision-Making in a Democracy: The Supreme Court as a National Policy-Maker, Journal of Public Law Volume 6 Number 2, 1957, hlm. 279 .
52 Titon  Slamet Kurnia, Mahkamah Konstitusi sebagai Election Court : Refleksi Teoretis, Refleksi Hukum Volume 3 Nomor 1, 2018, hlm. 44-45.
pusat  yang  hendak  membatalkan  Perda  harus  mengajukan  pengujian  yudisial (dapat dibaca juga: “menyengketakannya”) ke Mahkamah Agung. 53 Pertanyaannya kemudian  adalah  apakah  artinya  bahwa  Negara  Indonesia  adalah  negara kesatuan?  Negara  Indonesia  adalah  negara  kesatuan  berarti  “daerah  tidak  boleh tidak  setuju  dengan  pemerintah  pusat.”  Sebaliknya,  jika  pemerintah  pusat  tidak setuju  dengan  daerah  maka  pemerintah  pusat  harus  dapat  mengekspresikan ketidaksetujuan  tersebut  secara  langsung  dan  sepihak  dengan  alasan  hierarki pemerintahan karena yang berdaulat adalah pemerintah pusat. 54
Dalam  menanggapi  isu  hubungan  pusat  –  daerah  mendatang,  Mahkamah Konstitusi diharapkan  menggunakan kekuasaan yudisialnya secara bijak dengan menggunakan pendekatan judicial self-restraint dan memposisikan isu hubungan pusat – daerah non-justiciable . 55 Jika Mahkamah Konstitusi bersedia menggunakan pendekatan  ini  maka  teknik  yang  tersedia  adalah  Mahkamah  Konstitusi  dapat melakukan overruling terhadap  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  87/PUU- XIII/2015,  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  137/PUU-XIII/2015  dan Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  56/PUU-XIV/2016  seperti  pada  praktik yang  telah  dilakukan  dalam  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  30/PUU- XIV/2016  yang  notabene  merupakan overruling terselubung  terhadap  Putusan
53 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015, hlm. 204-205.
54 Isu  demikian  dapat  berkembang  menjadi  isu  lain  dikaitkan  dengan  asas  presidensialisme, dalam  hal  ini  isu  tentang  pentingnya  kontrol  Presiden  terhadap  ranah  kekuasaan  eksekutif (pemerintahan) secara eksklusif dalam posisinya sebagai Chief Executive . Titon Slamet Kurnia, Normalisasi Hubungan Pusat – Daerah Sesuai Konstitusi Presidensial, Refleksi Hukum Volume 4 Nomor 2, 2020, hlm. 135-154.
55 Pendekatan judicial  self-restraint sesungguhnya  sudah  menjadi  praktik  yang  biasa  di lingkungan  Mahkamah  Konstitusi  dengan  mengakui  bahwa  pembentuk  undang-undang memiliki  “diskresi”,  yaitu  kebijakan  legislatif  terbuka.  Titon  Slamet  Kurnia,  Prediktabilitas Ajudikasi  Konstitusional:  Mahkamah  Konstitusi  dan  Pengujian  Undang-Undang,  Jurnal Konstitusi Volume 13 Nomor 2, 2016, hlm. 267-268. Dalam Teori Konstitusi yang lebih umum, pendekatan  demikian  dapat  dikaitkan  dengan  pendapat  yuris  konstitusional  terkemuka Amerika Serikat yaitu James Bradley Thayer yang mengemukakan doktrin the rule of the clear mistake yang  mengakui  bahwa  pembentuk  undang-undang  memiliki  “ a  range  of  choice  and judgment ” yang diberikan oleh konstitusi sehingga hal itu menjadi batasan bagi badan yudisial ketika  menyatakan  undang-undang  inkonstitusional.  Dengan  demikian,  hanya  kesalahan sangat  jelas  dari  undang-undang  yang  memberikan  sinyal  untuk  badan  yudisial  menyatakan undang-undang  tersebut  inkonstitusional. Alexander  M.  Bickel,  The  Least  Dangerous  Branch: The  Supreme  Court  at  the  Bar  of  Politics,  Yale  University  Press,  New  Haven-Connecticut,  1986, hlm. 35-36 .
Mahkamah  Konstitusi  Nomor  137/PUU-XIII/2015  dan  Putusan  Mahkamah Konstitusi  Nomor  56/PUU-XIV/2016.  Akan  tetapi,  mengingat  pengalaman  yang ada,  hal  itu  nampaknya  tidak  mungkin.  Oleh  sebab  itu,  satu-satunya  cara  adalah membatasi  ranah  kekuasaan  yudisial  Mahkamah  Konstitusi  dalam  pengujian konstitusionalitas  undang-undang  terkait  dengan  isu  hubungan  pusat  –  daerah dengan membentuk undang-undang yang mengkondisikan isu hubungan pusat – daerah non-justiciable .  “Tindakan  disiplin”  seperti  ini  sangat  penting  sebagai respons  atas  kegagalan  Mahkamah  Konstitusi  sendiri  dalam  menjalankan ajudikasi secara proper untuk isu hubungan pusat – daerah yang konsisten dengan asas  negara  kesatuan  berdasarkan  pengertian  yang  diberikan  Teori  Konstitusi. Meskipun  Mahkamah  Konstitusi  memiliki  kekuasaan  yudisial  untuk  menguji konstitusionalitas  undang-undang,  tetapi  tidak  berarti  bahwa  semua  undang- undang dapat diputuskan konstitusionalitasnya oleh Mahkamah Konstitusi.

## Penutup
Indonesia  adalah  negara  kesatuan  yang  desentralistik  dengan  implikasi yuridis  secara  teoretis  sesuai  asas  tersebut:  (1)  kekuasaan  daerah  adalah kekuasaan delegatif melalui proses desentralisasi dengan menggunakan undang- undang  sebagai  instrumen  hukum  untuk  pelimpahan  kekuasaan  kepada  daerah dari pemerintah pusat (presiden); (2) pelimpahan kekuasaan kepada daerah oleh pemerintah  pusat  (presiden)  adalah  otonomi  pemerintah  pusat  karena  asasnya, kekuasaan  yang  didesentralisasikan  merupakan  kekuasaan  asli  (atributif) pemerintah  pusat;  (3)  intervensi  yudisial  dalam  isu  hubungan  pusat  –  daerah seharusnya  nihil  karena  berdasarkan  asas  negara  kesatuan,  dengan  tidak diberikannya jaminan konstitusional kepada daerah dalam bentuk kekuasaan asli (atributif), “sengketa pusat – daerah” harus dianggap tidak ada. Dalam menangani isu  tentang  hubungan  pusat  –  daerah,  Mahkamah  Konstitusi  telah  melampaui batasan  yang  dikemukakan  di  atas,  khususnya  yang  secara  ekplisit  terjadi  pada Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  87/PUU-XIII/2015,  Putusan  Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015 dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 56/PUU-XIV/2016.  Pendapat  Mahkamah  Konstitusi  tepat  jika  tolok  ukur  yang
digunakan  adalah federal constitution –  sementara  Indonesia  sebaliknya, unitary constitution .  Dengan  demikian,  yang  menjadi  inti  dari  catatan  kritis  terhadap putusan  Mahkamah  Konstitusi  di  atas  adalah  konsistensi  dalam  interpretasi konstitusi terkait dengan isu hubungan pusat – daerah terhadap Teori Konstitusi yang mendasari ketentuan konstitusi yang menjadi objek interpretasi, dalam hal ini  asas  negara  kesatuan  dan  peranan  badan  yudisial  dalam  menilai konstitusionalitas  undang-undang  yang  materi  muatannya  tentang  hubungan pusat – daerah. Karena tujuannya untuk konsistensi, maka kesimpulannya harus hitam  –  putih:  “A  atau  B”,  bukan  “A  dan  B”.  Jika  “A  dan  B”  yang  menjadi kesimpulan, maka hal ini justru menimbulkan fallacy , yaitu tertium non datur .
Menanggapi kesalahan pendapat yudisial Mahkamah Konstitusi, artikel ini memberikan preskripsi yang eksplisit sebagai rekomendasi supaya isu hubungan pusat  –  daerah  harus  dikualifikasikan non-justiciable dengan  implikasi  yuridis Mahkamah  Konstitusi  tidak  boleh  mengadili  dan  memutuskan  isu  demikian. Seyogianya hal ini dapat dicegah jika Mahkamah Konstitusi dengan “kerendahan hati”  bersedia  menggunakan  pendekatan judicial self-restraint .  Tetapi  karena  hal itu  jelas-jelas  tidak  dilakukan  maka  pembatasan  itu  harus  dilakukan  secara eksternal  dalam  bentuk  undang-undang,  termasuk,  ke  depannya  nanti, membentuk  undang-undang  yang  materi  muatannya  merupakan legislative override , terhadap pendapat yudisial dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 87/PUU-XIII/2015  dan  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  137/PUU- XIII/2015.

## Daftar Pustaka

## Buku:
Alexander M. Bickel, The Least Dangerous Branch: The Supreme Court at the Bar of Politics, Yale University Press, New Haven-Connecticut, 1986.
András Sajó and Renáta Uitz, The Constitution of Freedom: An Introduction to Legal Constitutionalism, Oxford University Press, Oxford, 2017.
Arend  Lijphart,  Patterns  of  Democracy:  Government  Forms  and  Performance  in Thirty-Six Countries, Yale University Press, New Haven-Connecticut, 2012.
C.F.  Strong,  A  History  of  Modern  Political  Constitutions,  G.P.  Putnam’s  Sons,  New York, 1963.
Edward S. Corwin, The Constitution and What It Means Today, Princeton University Press, New Jersey, 1978.
Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russell & Russell, New York, 1960. K.C. Wheare, Modern Constitutions, Oxford University Press, Oxford, 1975.
Suwoto  Mulyosudarmo,  Peralihan  Kekuasaan:  Kajian  Teoretis  dan  Yuridis terhadap Pidato Nawaksara, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1997.
Umbu  Rauta,  Konstitusionalitas  Pengujian  Peraturan  Daerah,  Genta  Publishing, Yogyakarta, 2016.
V.C.R.A.C. Crabbe, Legislative Precedents, Cavendish Publishing Ltd., London, 1998.
Jurnal:
Abbe R. Gluck and Nicole Huberfeld, What is Federalism in Healthcare For? Stanford Law Review Volume 70 Number 6, 2018.
Anthony  J.  Bellia,  Jr  and  Bradford  R.  Clark,  The  International  Law  Origins  of American Federalism, Columbia Law Review Volume 120 Number 4, 2020.
Edward  Rubin,  Judicial  Review  and  the  Right  to  Resist,  Georgetown  Law  Journal Volume 97 Number  1, 2008.
Ernest A. Young, The Rehnquist Court’s Two Federalisms, Texas Law Review Volume 83 Number 1, 2004.
Erwin  Chemerinsky,  The  Rehnquist  Court  &  Justice:  An  Oxymoron,  Washington University Journal of Law and Policy Volume 1, 1999.
Erwin  Chemerinsky,  Reconceptualizing  Federalism,  New  York  Law  School  Law Review Volume 50 Number 3, 2005-2006.
Gillian E. Metzger, Federalism under Obama, William and Mary Law Review Volume 53 Number 2, 2011.
Jesse H. Choper, The Scope of National Power Vis-à-Vis the States: The Dispensability of Judicial Review, Yale Law Journal Volume 86 Number 8, 1977.
John C. Yoo, The Judicial Safeguards of Federalism, Southern California Law Review Volume 70 Number 5, 1997.
Michael  C.  Dorf,  The  Relevance  of  Federal  Norms  for  State  Separation  of  Powers, Roger Williams University Law Review Volume 4 Number 1, 1998.
Robert A. Dahl, Decision-Making in a Democracy: The Supreme Court as a National Policy-Maker, Journal of Public Law Volume 6 Number 2, 1957.
Saikrishna B. Prakash and John C. Yoo, The Origins of Judicial Review, University of Chicago Law Review Volume 70 Number 3, 2003.
Titon  Slamet  Kurnia,  Prediktabilitas  Ajudikasi  Konstitusional:  Mahkamah Konstitusi  dan  Pengujian  Undang-Undang,  Jurnal  Konstitusi  Volume  13 Nomor 2, 2016.
Titon  Slamet  Kurnia,  Mahkamah  Konstitusi  sebagai Election  Court :  Refleksi Teoretis, Refleksi Hukum Volume 3 Nomor 1, 2018.
Titon  Slamet  Kurnia,  Normalisasi  Hubungan  Pusat  –  Daerah  Sesuai  Konstitusi Presidensial, Refleksi Hukum Volume 4 Nomor 2, 2020.

## Peraturan:
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Putusan:
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 87/PUU-XIII/2015. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 30/PUU-XIV/2016. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 56/PUU-XIV/2016.