## ANALISIS KEBIJAKAN PENGELOLAAN HUTAN RAKYAT UNTUK MENDORONG FUNGSI LINDUNG
( Policy Analysis on Private Forest Management to Promote its Protectional Function)
Alan Purbawiyatna 1 , Hariadi Kartodihardjo 2 , Hadi Sukadi Alikodra 3 , Lilik Budi Prasetyo 4
1 Sekolah Pascasarjana, Institut Pertanian Bogor, Kampus IPB Dramaga, Bogor, 16680, e-mail: alanp@lei.or.id
2 Departemen Manajemen Hutan, Fakultas Kehutanan Institut Pertanian Bogor, Kampus IPB Dramaga, Bogor, 16680
3,4 Departemen Konservasi Sumberdaya Hutan dan Ekowisata, Fakultas Kehutanan, Institut Pertanian Bogor, Kampus IPB Dramaga, Bogor, 16680

## Abstract
Community forest that privately owned at Kuningan Regency, West Java Province, have showed forest cover  improvement  at  average  of  5.86%  during  2003  –2009.  The  main  factor  which  contributes  to  this improvement was economic motivation of owners as a response to growing market of timber originated from community  forest.    This  forest  potentially  serves  as  protected  area  outside  state  forest  in  land  use  plan  of Kuningan  district.  Due  to  its  characteristic  as  common-pool  resources  in  the  context  of  its  protection function, privately owned community forest requires certain institutional arrangement to enable sustainable forest  management  resulting  sustainable  benefit  for  public.  The  aim  of  this  study  is  to  assess  policy framework  and  its  implementation  designed  to  promote  sustainable  community  forest  development.  The framework for implementation  analysis  was  applied  in  this research  with  emphasis  on the policy  variable. The result showed that existing policy framework is weak to support sustainable management of community forest.  They  were  characterized  by  unclear  formulation  of  concepts  in  policy  documents,  inappropriate causal  theory,  unbalance  financial  resource  allocation,  very  much  detail  and  almost  rigid  in  technical guidelines thereby hindering the achievement of policy objectives.
Keywords: community forest, sustainable forest management, policy variable, policy analysis

## Pendahuluan
Pengelolaan  kawasan  lindung  di  berbagai belahan  dunia  mengalami  berbagai  masalah  sehingga tujuan  pengelolaan  tidak  tercapai.  Mascia  &  Pailler (2011)  menyatakan  terdapat  tiga  bentuk  umum kerusakan  kawasan  lindung  yang  merupakan  sejarah panjang  sejak  1900-an,  yaitu  kerusakan  kawasan ( downgrading ),  pengurangan  luas  ( downsizing )  dan alih  fungsi  secara  formal  ( degazettement )  kawasan lindung  menjadi  peruntukan  lain.  Tiga  faktor  utama penyebabnya  adalah  produksi  dan  ekstraksi  komoditi skala industri, pembangunan infrastruktur, permukiman,  dan  klaim  lahan  oleh  masyarakat  lokal. Dalam  konteks  pengelolaan  sumber  daya  alam  yang lebih  luas,  beberapa  penelitian  menyatakan  bahwa fenomena akses terbuka ( open access) terhadap sumber daya  alam  merupakan  salah  satu  penyebab  banyaknya kegagalan  pengelolaan  sumber  daya  alam  (Ostrom 1999a; Anderson & Hugins 2003;  Breckenridge 2005; Scott  2008). Open  access adalah  situasi  tidak  ada seorangpun yang memiliki hak legal untuk mengeluarkan siapapun dari penggunaan suatu sumber daya  (Ciriacy-Wantrup  &  Bishop  1975 dalam Ostrom 1999a).
Kondisi  pengelolaan  kawasan  lindung  di Indonesia  pun  mengindikasikan  adanya  masalah- masalah  tersebut.  Laju  kerusakan  hutan  lindung  pada
periode  1997–2002  mencapai  10%  per  tahun, sedangkan  hutan  produksi  5%  per  tahun  (Badan Planologi Kehutanan 2002 dalam Ginoga et al. 2005). Sedangkan  secara  keseluruhan  deforestasi  di  dalam kawasan lindung mencapai lebih dari 18%, meski data ini  pun  hampir  dapat  dipastikan  masih  terlalu  rendah (Kurniawan 2003 & Brown 2006 dalam Bickford et al. 2008).
Kebijakan  yang  secara  khusus  menjadi  acuan dalam  pengelolaan  kawasan  lindung  di  Indonesia adalah Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 32 Tahun 1990  tentang  Pengelolaan  Kawasan  Lindung.  Dalam Keppres  tersebut  diantaranya  dirumuskan  bentuk- bentuk  kawasan  lindung  terdiri  dari  (1)  kawasan  yang memberikan  perlindungan  kawasan  bawahannya,  (2) kawasan  perlindungan  setempat,  (3)  kawasan  suaka alam  dan  cagar  budaya,  dan  (4)  kawasan  rawan bencana alam. Pada tingkat pemerintahan daerah salah satunya adalah Peraturan Daerah (Perda) Provinsi Jawa Barat  Nomor  2  Tahun  2006  tentang  Pengelolaan Kawasan  Lindung,  yang  menjadi  rujukan  bagi pengaturan pengelolaan kawasan lindung di kabupaten/kota. Dalam Perda ini, pada bentuk kawasan lindung  yang  memberikan  perlindungan  kawasan  di bawahnya, disebutkan terdiri dari (1) hutan lindung, (2) kawasan  berfungsi  lindung  di  luar  kawasan  hutan lindung, dan (3) kawasan resapan air. Kriteria kawasan
berfungsi lindung di luar hutan lindung berbeda dengan kriteria  hutan  lindung,  namun  demikian  tujuan pengelolaannya  serupa  yaitu    mencegah  kerusakan lingkungan lebih jauh yang diakibatkan oleh terganggunya  fungsi  tata  air,  peningkatan  erosi  dan resiko  banjir  serta  longsor  yang  dapat  merugikan masyarakat sekitar hutan maupun di hilirnya.
Di tengah kenyataan tingginya tingkat kerusakan kawasan  lindung,  beberapa  studi  melaporkan  bahwa dewasa  ini  terdapat  perkembangan  baru  berupa pendekatan konservasi di luar kawasan lindung negara melalui  pendekatan  insentif  (Langholz et  al. 2000; Dudley  &  Stolton  2003).  Perda  tersebut  di  atas  dapat menjadi  pintu  masuk  untuk  mendorong  fungsi  dan peran  hutan  rakyat  sebagai  kawasan  berfungsi  lindung di luar kawasan hutan lindung. Hal ini penting sebagai salah  satu  alternatif  untuk  meningatkan  pencapaian tujuan  pengelolaan  kawasan  lindung  yang  melindungi kawasan di bawahnya.
Hutan rakyat di Jawa biasanya dibangun di atas tegalan dan pekarangan ataupun talun. Pola pekarangan di  Jawa  Tengah  dan  Jawa  Timur  serta  talun  di  Jawa Barat  sudah  berkembang  sejak  awal  abad  ke  20, sedangkan pola tegalan berkembang kemudian (Simon 1999 dalam Awang  2007a).    Dalam  konteks  manfaat lingkungan  hutan  rakyat,  pembangunan  hutan  rakyat melalui  program  penghijauan  dalam  jangka  pendek ditujukan  untuk  perbaikan  lingkungan  dan  dalam jangka  panjang  untuk  meningkatkan  kesejahteraan (Awang  2007a),  dan  dengan  menanam  berbagai  jenis tanaman melalui pola agroforestry telah meningkatkan kestabilan ekosistem (Iskandar & Ellen 2000; Bismark et  al .  2007;  Widiarti  &  Pradjadinata  2008),    serta sebagian besar hutan rakyat (85%) di Jawa berada pada bagian tengah dan hulu daerah aliran sungai atau DAS (BPKH-XI & MFP-II 2009a). Namun demikian kajian potensi  hutan  rakyat  sebagai  kawasan  berfungsi lindung  dengan  potensi  kekuatan  hak  kepemilikannya belum pernah dilakukan.
Purbawiyatna et  al. (2011)  menyatakan  bahwa pada lahan masyarakat yang sesuai dengan karakteristik  kawasan  berfungsi  lindung  di  luar  hutan lindung  di  wilayah  kabupaten  Kuningan  menunjukkan perbaikan  tutupan  lahan  sebesar  5.86%    pada  periode 2003–2009   yang  terutama  dipicu  oleh  motivasi  untuk mendapatkan  manfaat  ekonomi  kayu  sebagai  respons atas  permintaan  pasar  yang  meningkat.  Beberapa masalah  dalam  pengelolaan  hutan  rakyat  tersebut adalah  (1)  lemahnya  kelembagaan  pengelolaan  hutan rakyat,  (2)  lemahnya  kemampuan  teknis  pengelolaan hutan,  dan  (3)  lemahnya  kerangka  insentif  untuk pengelolaan hutan secara berkelanjutan.
Peran penting hutan rakyat dalam pembangunan kehutanan  Indonesia  dirumuskan  dalam  Rencana Pembangunan  Jangka  Panjang  2006–2025  (Permenhut No.  P.27/Menhut-II/2006),  yang  menyatakan  bahwa salah  satu  sasaran  pokok  pembangunan  kehutanan jangka  panjang  adalah  mewujudkan  kesejahteraan  dan peran  aktif  masyarakat  dalam  pengelolaan  hutan  yang adil dan bertanggungjawab yang diantaranya dilakukan melalui  peningkatan  luas  hutan  rakyat  yang  mandiri dan  lestari  yang  mendukung  fungsi  hutan  sebagai
penyangga  kehidupan  dan  kesejahteraan  masyarakat. Namun  demikian,  apakah  kebijakan-kebijakan  tentang hutan  rakyat  yang  ada  telah  sejalan  dan  dilaksanakan dengan tepat untuk mencapai tujuan tersebut?
Studi pendekatan implementasi kebijakan memandang  bahwa outcome merupakan  hasil  dari proses  tawar-menawar  ( bargaining )  di  antara  aktor, menekankan  pada  proses  pelaksanaan  kebijakan  dan mengeksplorasi alasan-alasan terjadinya penyimpangan dari tujuan awal, dan dengan demikian mengasumsikan bahwa tujuan secara alami akan mengalami perubahan selama proses realisasi program (Maresi  1984). Secara garis  besar  terdapat  tiga  model  pendekatan  dalam analisis  implementasi  kebijakan  yaitu  (1)  pendekatan manajerial atau rasional atau top-down , (2) pendekatan interaksi  atau  tawar-menawar,  dan  (3)  pendekatan evolusioner  atau  proses  pembelajaran  (Maresi  1984, Parsons 2001).
Implementasi  kebijakan  adalah  mengenai  apa yang dibangun di antara perumusan maksud yang jelas dari  bagian  pemerintah  untuk  melakukan  atau  tidak melakukan sesuatu dengan dampak utama dalam dunia aksi  (O’Toole  2000 dalam deLeon  &  deLeon  2002). Model  pendekatan  yang  digunakan  dalam  studi  ini adalah  model  pendekatan  manajerial  atau  rasional, dengan  isu  sentral  menganalisis  hubungan  antara tujuan  denganhasilnya  dan  hal-hal  yang  menyebabkan kesenjangannya (Maresi 1984). Dalam model pendekatan  ini  Mazmanian  &  Sabatier  (1983) mengembangkan  kerangka  analisis  implementasi  yang mengidentifikasi  variabel-variabel  implementasi  (1) kemudahan  kontrol  atas  masalah  atau  karakteristik masalah,  (2)  variabel  kemampuan  perundangan  untuk menstrukturkan implementasi atau variabel karakteristik  kebijakan,  dan  (3)  variabel  lingkungan yang  mempengaruhi  proses  implementasi.  Variabel karakteristik  kebijakan  meliputi  (1)  kejelasan  dan konsistensi  tujuan  kebijakan,  (2)  digunakannya  teori kausal  yang  memadai,  (3)  alokasi  sumber  daya finansial,  (4)  integrasi  hierarkis  di  dalam  dan  diantara pihak  pelaksana,  (5)  pengambilan  keputusan  pada pihak  pelaksana,  (6)  komitmen  aparat  pelaksana terhadap  pencapaian  tujuan  kebijakan,  dan  (7)  akses formal bagi pihak lain untuk terlibat.
Berdasarkan latar belakang dan kerangka teoritis di  atas  maka  hal  yang  ingin  dieksplorasi  dalam penelitian  ini  adalah  (1)  apakah  kebijakan-kebijakan mendukung  pengelolaan  hutan  rakyat  berkelanjutan dan  diimplementasikan  dengan  tepat  di  lapangan,  (2) bagaimanakah  perspektif  masyarakat  dan  masalah kebijakan dalam pengelolaan rakyat, dan (3) bagaimanakah pengembangan kelembagaan pengelolaan hutan rakyat untuk pengelolaan berkelanjutan.

## Metode Penelitian
Penelitian  dilakukan  di  Kabupaten  Kuningan, Provinsi  Jawa  Barat  pada  16  desa  yang  tersebar  di  8 wilayah  kecamatan.  Pemilihan  lokasi  didasarkan  pada kondisi  lokasi  yang  memiliki  kawasan  hutan  rakyat yang sesuai dengan kriteria kawasan berfungsi lindung di  luar  kawasan  hutan  lindung  serta  memperhatikan
potensi  pengembangan  wilayah  pembangunan  dalam tata ruang daerah.Waktu penelitian dilakukan selama 8 bulan sejak Juni 2009 hingga Januari 2010.
Karena  tujuan  penelitian  difokuskan  pada eksplorasi bagaimanakah sebetulnya kerangka kebijakan yang ada atas masalah-masalah hutan rakyat di  lapangan,  maka    analisis  tidak  dilakukan  dengan cara  menguji  implementasi  satu  kebijakan  tertentu dengan variabel-variabel implementasi yang dirumuskan  Mazmanian  &  Sabatier  (1983)  di  atas secara  lengkap,  melainkan  dengan  menjelaskan  posisi masalah  tertentu  dalam  berbagai  kebijakan  yang  ada. Hal  ini  didasarkan  pada  alasan  (1)  bahwa  suatu masalah  sering  dicoba  diatasi  dengan  berbagai  alat kebijakan  atau  regulasi  baik  dari  sektor  yang  sama maupun  sektor  yang  berlainan  yang  belum  tentu konsisten,  (2)  masalah  yang  ada  di  lapangan  belum tentu  terakomodasi  hanya  dalam  satu  kebijakan. Dengan demikian analisis difokuskan pada identifikasi kesenjangan  pelaksanaan  kebijakan  pada  masalah- masalah  hutan  rakyat  dalam  kerangka  variabel kebijakan  sedangkan  dua  variabel  lainnya  digunakan sebagai informasi pendukung.
Pengumpulan  data  primer  dan  sekunder  untuk menjelaskan  hubungan  masalah-masalah  di  apangan dengan  kerangka  kebijakannya  dilakukan  melalui diskusi  kelompok  terfokus  kelompok  tani  yang  juga pemilik  hutan,  pengamatan  lapangan  dan  wawancara mendalam  dengan  informan  yang  berasal  dari  tokoh setempat baik tokoh formal maupun informal di lokasi penelitian,  penilaian  dokumen-dokumen  pengelolaan hutan  maupun  dokumen  lain  yang    relevan  dari berbagai instansi terkait.

## Hasil dan Pembahasan

## Masalah    pengelolaan  hutan  rakyat  dan  kerangka kebijakannya
Analisis  kerangka  kebijakan  pengelolaan  hutan rakyat  difokuskan  pada  masalah  pengelolaan  hutan rakyat yang diidentifikasi pada studi sebelumnya yaitu masalah  kelembagaan,  teknis  pengelolaan  hutan  dan insentif,  yang  didahului  dengan  bahasan  isu  kepastian kawasan.
a) Kepastian  hukum  atas  kawasan  hutan  rakyat  dan kawasan lindung Meskipun  secara de  facto hutan  rakyat menunjukkan peningkatan luas yang cukup menggembirakan  (Nugroho  2010)  namun  secara de jure kepastian hukum status hutan rakyat lemah. Status hutan  yang  dimaksud  di  sini  adalah  merujuk  pada Undang-undang  (UU)  Nomor  41/1999  Pasal  5  Ayat  1 yaitu  status  hutan  terdiri  dari  hutan  negara  dan  hutan hak, serta pemerintah menetapkan status hutan (Pasal 5 Ayat  3).  Hal  ini  perlu  dibedakan  dengan  status kepemilikan  lahannya  karena  dalam  hal  kepemilikan lahannya,  hutan  hak  yang  berada  pada  tanah  yang dibebani  hak  milik  lazim  disebut  hutan  rakyat (penjelasan  Pasal  5),  merupakan  hak  milik  ( private property )  sesuai  dengan  bukti  kepemilikannya. Penetapan  status  hutan  hak  oleh  pemerintah  (Pasal  5 Ayat  3)  dengan  demikian  seharusnya  didasarkan  pada
bukti hak kepemilikan dan membedakannya dari hutan negara.
Secara  teknis  untuk    memberikan  kepastian hukum  mengenai  kawasan  hutan  dilakukan  melalui kegiatan  pengukuhan  hutan  yang  terdiri  dari  kegiatan- kegiatan penunjukan kawasan, penataan batas, pemetaan  dan  penetapan  kawasan  hutan  (UU  Nomor 41/1999  Pasal  14  dan  15).  Pengertian  kawasan  hutan adalah  wilayah  tertentu  yang  ditunjuk  dan  atau ditetapkan  oleh  pemerintah  untuk  dipertahankan keberadaannya  sebagai  hutan  tetap  (UU  Nomor 41/1999  Pasal  1  Ayat  3).  Dalam  kegiatan  pengukuhan hutan  kewenangan  penetapan  berada  pada  pemerintah (dilakukan  oleh  Menteri),  sedangkan  pemerintah daerah kabupaten/kota berwenang mengusulkan penunjukan  kawasan  hutan  berdasarkan  fungsinya (Peraturan Pemerintah 38/2007 lampiran AA).
Dari  rumusan  peraturan  perundangan  di  atas nampak bahwa kepastian hukum status hutan hak akan sulit diperoleh karena (1) pengukuhan dilakukan untuk menetapkan  kawasan  hutan  yang  implikasi  harus dipertahankannya sebagai  hutan tetapakan berbenturan dengan  hak-hak  kepemilikan  privat  sebagaimana dirumuskan  Ostrom  &  Schlager  1996 dalam Ostrom 1999a,  (2)  secara  teknis  tidak  bisa  dilakukan  karena kriteria penunjukan kawasan  hutan  sebagai tahap awal pengukuhan  hutan  hanya  untuk  areal  yang  tidak dibebani  hak  atau  bukan  hutan  rakyat  (Keputusan Menteri  Kehutanan  No.  32/Kpts-II/2001  tentang kriteria  dan  standar  pengukuhan  kawasan  hutan). Dengan  demikian  amanat  Undang-Undang  Kehutanan pada  Pasal  5  Ayat  3  tersebut  dalam  hal  menetapkan status hutan hak tidak dapat dijalankan.
Implikasinya  di  lapangan  dapat  dilihat  dalam peta  rencana  tata  ruang  wilayah  yang  tidak  ada  peta lokasi  hutan  rakyat  karena  memang  tidak  pernah ditetapkan. Pemetaan lokasi  hutan  hak dalam peta tata ruang  tidak  lantas  membatasi  hak-hak  pemiliknya untuk  mengalokasikannya  menjadi  peruntukan  lain sesuai  kebutuhan  pemiliknya  seperti  pada  lahan-lahan milik lainnya.  Adanya penetapan status hutan hak dan dipetakan diperlukan untuk menyusun rencana pembinaannya  oleh  pemerintah  termasuk  pemberian insentif  yang  diperlukan  serta  untuk  melakukan monitoring  dan  evaluasi  atas  pelaksanaan  kebijakan- kebijakan  atas  hutan  rakyat.  Kebijakan-kebijakan insentif  baik  dalam  pengelolaan  hutan  maupun  tata ruang  didasarkan  atas  kejelasan  status  kawasan (Permenhut  No.  P.26/Menhut-II/2005,  PP  No.  26 Tahun 2008, Permen PU No. 16/PRT/M/2009).
Implikasi  lainnya  adalah  kebijakan-kebijakan  di atas  tidak  mendorong  masyarakat  pemilik  hutan  hak untuk  melakukan  pengelolaan  secara  kolektif  dalam suatu  kawasan  unit  pengelolaan  hutan.  Sebagian  besar hutan  rakyat  masih  dikelola  secara  individual  dengan keputusan sepenuhnya pada pemilik. Model pengelolaan  individual  ini  jika  tidak  terkendali  dapat menyebabkan over  exploitation pada  sumber  daya alam,  oleh  karena  itu  perlu  segera  diarahkan  menjadi tindakan collective action , lembaga pengelola merupakan  kumpulan  individu-individu  pemilik  yang diharapkan  mampu  menjamin kelestarian  sumber daya
alam  demi  kepentingan  pemilik  dan  ekonomi  rakyat serta lingkungan hidup sekitarnya (Awang 2007b).
Dalam  hal  kawasan  lindung  pun  ketidakjelasan kewenangan  penetapan  kawasan  ini  terjadi.  Undang- undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang dan peraturan-peraturan di bawahnya mengatur tentang kawasan lindung dan kewenangan penetapannya dalam konteks  sebagai  kawasan  strategis.  Pemerintah  dan pemerintah  daerah  berwenang  menetapkan  kawasan strategis  yaitu  kawasan  yang  penataan  ruangnya diprioritaskan  karena  mempunyai  pengaruh  penting terhadap  kedaulatan  negara,  hankam,  ekonomi,  sosial, budaya  dan/atau  lingkungan  termasuk  wilayah  yang telah  ditetapkan  sebagai  warisan  dunia.  Dengan demikian, kewenangan pemerintah daerah  menetapkan kawasan strategis dalam rencana tata ruang wilayahnya potensial  menimbulkan  benturan  kewenangan  dengan pemerintah  ketika  pertimbangan  kawasan  strategis  itu berdasarkan  kepentingan  lingkungan  dan  berada  pada kawasan hutan namun di luar kriteria kawasan lindung yang diatur dalam sektor kehutanan.
b) Kelembagaan pengelolaan hutan rakyat
Pengelolaan hutan rakyat perlu dilakukan secara berkelanjutan untuk menjamin keberlanjutan manfaatnya  bagi  pemiliknya  maupun  bagi  masyarakat yang  lebih  luas.  Hal  ini  membutuhkan  kelembagaan mengingat  sifat  hutan  tersebut  sebagai common-pool resources yang dicirikan oleh sulitnya membatasi akses pemanfaatan oleh pihak lain dan pengambilan manfaat oleh satu pihak akan mengurangi manfaat yang tersedia bagi  pihak  lain,  dan  oleh  karena  itu  pengelolaannya memerlukan  kelembagaan  kolektif  yang  membangun tata  aturan  untuk  pemanfaatan  secara  berkelanjutan (Ostrom  1999a).  Kelembagaan  atau  institusi  adalah aturan-aturan main di masyarakat, baik formal maupun informal, serta karakteristik  penegakannya  dan merupakan produk dari interaksi sosial manusia (North 1994).
Pemerintah,  pemerintah  daerah  provinsi  dan pemerintah daerah kabupaten/kota wajib mengembangkan  hutan  rakyat  melalui  fasilitasi, pengembangan  kelembagaan,  dan  sistem  usaha  (PP 6/2007  Pasal  103).  Kewenangan  pemerintah  dan pemerintah  daerah  dalam  pengembangan  hutan  rakyat dirumuskan  dalam  PP  38/2007.  Namun  kedua peraturan  pemerintah  tersebut  tidak  merumuskan integrasi  hierarkisnya  bagi  pelaksanaan  kebijakan tersebut,  sehingga  pada  tingkat  daerah  belum  ada peraturan  daerah  tentang  pengembangan  hutan  rakyat yang dapat menjadi acuan operasional bagi perumusan program  pelaksanaannya.  Mazmanian  &  Sabatier (1983)  menyatakan  bahwa  untuk  menjamin  integrasi hierarkis  di  dalam  dan  di  antara  institusi  pelaksana, kebijakan  dapat  memfasilitasinya  melalui  rumusan insentif maupun sanksi yang memadai.
Kondisi  di  atas mengakibatkan  rumusan program  pada  tingkat  pelaksana  tidak  memiliki  acuan yang  secara khusus  untuk pengembangan  hutan rakyat melainkan  pada  rencana  strategis  dan  program pembangunan  daerah  yang  bersifat  umum.  Kegiatan- kegiatan  penguatan  kelembagaan  yang  dilakukan
meliputi  penyuluhan,  fasilitasi  pertemuan  kelompok tani  hutan  dan  pelatihan  dalam  rangka  mendukung program  Gerakan  Rehabilitasi  Lahan  (Gerhan)  dan Gerakan  Rehabilitasi  Lahan  Kritis  (GRLK)  serta Pengelolaan  Hutan  Bersama  Masyarakat  (PHBM) antara  masyarakat  dengan  Perhutani  di  kawasan  hutan negara  yang  dikelola  Perhutani  (Dishutbun  Kuningan 2008a).  Masyarakat  melakukan  pengelolaan  hutan secara  sendiri-sendiri  berdasarkan  norma-norma  yang diwarisi dari orang-orang tua terdahulu, dan masyarakat khawatir estafet sistem nilai ini ke generasi berikutnya  tidak  mulus  karena  sebagian  besar  kaum muda merantau ke luar daerah.
Realisasi  anggaran  dapat  digolongkan  pada kegiatan-kegiatan  yang  sifatnya  administratif    sebesar 3.32%,  penguatan  kelembagaan  7.60  %  dan  kegiatan fisik  89.08%.  Berdasarkan  sumber  dananya  proporsi APBD kabupaten 44.32%, APBD propinsi 20.47% dan APBN  35.21%,  dengan  alokasi  dana  APBD  provinsi dan  APBN  adalah  untuk  program  GRLK  dan  Gerhan (Dishutbun Kuningan 2008a). Jika hanya melihat pada cara  pencapaian  sasaran  pembangunan  kehutanan jangka  panjang  melalui  peningkatan  luas  hutan  rakyat maka fokus alokasi anggaran  tersebut di atas  mungkin tepat.  Namun  jika  dikaitkan  dengan  prasyarat pengelolaan  yang  lestari  maka  aspek  pengembangan kelembagaan  menjadi  hal  yang  penting,  yaitu  terdapat tiga  unsur  penting  yang  menentukan  keberhasilan pengelolaan  sumber  daya  alam,  yaitu  nilai-nilai  lokal, hak  kepemilikan,  dan  kelembagaan  (Gibson  &  Baker 2000 dalam Karmacharya et al. , 2003).
c) Teknis pengelolaan hutan rakyat
Teknis pengelolaan hutan rakyat yang dimaksud adalah dalam hal perencanaan, penanaman, pemeliharaan  hutan,  pemanenan  dan  penyiapan prasarananya  sehingga  dihasikan  hasil  hutan  bernilai ekonomis tinggi tanpa menimbulkan dampak merugikan  bagi  lingkungan  maupun  sosial.  Namun demikian  berbeda  dengan  masalah  kelembagaan  di atas,  dalam  hal  pengelolaan  hutan  rakyat  tidak  ada rujukan  kebijakan  yang  secara  tegas  menyebutkan kewajiban pemerintah dan pemerintah daerah. Undang- undang kehutanan dan peraturan dibawahnya pun tidak memberikan  arahan  pengelolaan  hutan  rakyat,  namun mengatur  pemanfaatan  hutan  rakyat  pada  apa  yang boleh dan tidak boleh dilakukan pada hutan hak.
Pada  sisi  lain,  dalam  rangka  mendorong pemanfaatan  optimal  hutan  rakyat  dan  meningkatkan daya saing usaha hutan rakyat pemerintah menerbitkan kebijakan  tentang  Surat  Keterangan  Asal-usul  Kayu (Permenhut Nomor P.51/Menhut-II/2006) dan Verifikasi Legalitas Kayu (Permenhut Nomor. P.38/Menhut-II/2009).  Kedua  kebijakan  ini  dilengkapi dengan petunjuk teknis  yang rinci. Kebijakan ini lebih bersifat  pengaturan  adminstrasi  hasil  hutan  kayu  yang berasal  dari  hutan  rakyat  namun  tidak  jelas  betul kaitannya  dengan  masalah  pengelolaan  hutan  rakyat yaitu  (1)  lemahnya  kelembagaan  pengelolaan  hutan rakyat,  (2)  lemahnya  kemampuan  teknis  pengelolaan hutan,  dan  (3)  lemahnya  kerangka  insentif  untuk pengelolaan  hutan  secara  berkelanjutan.  Dalam
pelaksanaannya  pun  kebijakan  keterangan  asal-usul kayu  tersebut  terkendala  oleh  kesiapan  sumber  daya manusia, lemahnya sistem dokumentasi pada pengelolaan  hutan  rakyat  dan  lemahnya  pengawasan (Sahadat & Sabarudi 2007).
Lemahnya  hubungan  kausal  dalam  perumusan kebijakan  di  atas  juga  menyebabkan  sasaran  program pada  tingkat  pelaksana  menjadi  tidak  menyentuh masalah-masalah pengelolaan hutan rakyat di lapangan. Hal ini nampak dari rancangan program pada tingkat pelaksana yang meliputi (1) program pemanfaatan  potensi  sumberdaya  hutan  yang  terdiri dari  kegiatan-kegiatan  pengembangan  hasil  hutan nonkayu, pengembangan dan pengujian serta pengendalian  peredaran  hasil  hutan,  (2)  program pembinaan  dan  penertiban  industri  hasil  hutan  yang terdiri dari kegiatan-kegiatan peningkatan penatausahaan dan peredaran hasil hutan, pengumpulan dan  penyusunan data  base industri  primer  hasil  hutan kayu  dan  pola  pemasaran,  dan  (3)  program perencanaan dan pengembangan hutan yang terdiri dari kegiatan-kegiatan pembuatan data base lahan kritis dan penataan  penggunaan  lahan  sesuai  fungsinya  untuk perencanaan kegiatan RHL, inventarisasi dan pemetaan potensi  hutan  rakyat,  rekontruksi  tata  batas  hutan,  dan evaluasi  hasil  penataan  lahan  (Dishutbun  Kuningan 2008b).
d) Kerangkan insentif untuk pengelolaan hutan rakyat
Insentif  didefinisikan  sebagai  dorongan  yang dirancang dan diimplementasikan untuk mempengaruhi atau  memotivasi  individu  maupun  masyarakat  untuk melakukan tindakan tertentu (Emerton 1999).
Kebijakan
isentif yang berkaitan dengan pengembangan hutan rakyat  diantaranya adalah  Kredit Usaha  Hutan  Rakyat  atau  KUHR  (Kepmenhut  No. 49/Kpts-II/1997),  Gerakan  Rehabilitasi  Hutan  Lahan atau  Gerhan  (Perpres  N0.  89/2007,  Permenhut  No. P.02/  Menhut-V/2004),  Gerakan  Rehabilitasi  Lahan Kritis  atau  GRLK  (Keputusan  Gubernur  Jawa  Barat No.  23  Tahun  2003),  Penyelenggaraan  Kebun  Bibit Rakyat  (Permenhut  No.  24/  Menhut-II/2010)  dan Insentif  dari  Pemerintah  Daerah  (Permenhut  No. P.26/Menhut-II/2005).  Namun menurut  Nugroho (2010),  pemerintah  telah  menghentikan  program KUHR  karena  mengalami  berbagai  hambatan  yang mengakibatkan gagalnya pengembalian kredit.
Tujuan Gerhan adalah terciptanya pranata sosial (sistem  perilaku)  yang  berlaku  dalam  kehidupan masyarakat  ke  arah  yang  lebih  baik  dalam  rangka kesejahteraan  masyarakat  dan  pelestarian  lingkungan (Permenhut No. P.03/Menhut-V/2004). Melalui program  Gerhan  dan  GRLK  periode  2004–2008  di kabupaten  Kuningan  telah  dilakukan  penanaman/ pengkayaan  seluas  5.152  ha  (Dishutbun  Kuningan 2008a).  Kebijakan  Gerhan  dan  GRLK  dilengkapi dengan  petunjuk  teknis  yang  lengkap  dan  cenderung rigid  sehingga  terkadang  menyulitkan  pelaksana  di lapangan.  Sebagai  contoh;  syarat  luas  areal  hutan rakyat  untuk  penanaman/pengkayaan  adalah  25  ha efektif (Permenhut No.P.70/Menhut-II/2008) akibatnya masyarakat  yang  memiliki  lahan  kritis  kurang  dari  itu
tidak  dapat  dilayani,  dan  ini  menimbulkan  persepsi negatif  masyarakat  atas  program  tersebut.  Skema insentif  langsung  seperti  program  Gerhan  dan  GRLK bagi  masyarakat  seolah-olah  merupakan  sumbangan, tidak menimbulkan rasa kepemilikan ( ownership ) yang kuat untuk melakukan pengelolaannya secara berkelanjutan. Analisis bentuk insentif bagi pengembangan  hutan  rakyat  di  Ciamis  (Diniyati  & Awang  2010)  menyimpulkan  bahwa  bentuk  insentif yang  sesuai  adalah  berupa  insentif  tidak  langsung berupa  perbaikan  prakondisi  untuk  melancarkan penerapan insentif langsung.
Insentif lainnya dalam kaitan  hutan rakyat  yang memiliki fungsi lindung adalah yang dirumuskan pada Permenhut No. P.26/Menhut-II/2005. Dalam  peraturan menteri  tersebut  dinyatakan  insentif  diberikan  oleh pemerintah  daerah  bagi  pemegang  hak  yang  memiliki fungsi lindung/konservasi jika telah dilakukan penunjukan  fungsi  lindung  dan  atau  telah  direboisasi. Implementasi  hal  ini  di  lapangan  sulit  karena  (1) ketidakjelasan  kewenangan  penunjukan  status  dan fungsi  hutan  hak  sebagaimana  dijelaskan  di  atas,  (2) reboisasi  harus  dilakukan  oleh  pemegang  hak  yang pengorbanannya  belum  tentu  sebanding  dengan insentif  yang  didapatkan,  dan  (3)  jika  pendapatan daerah dari sektor kehutanan minim maka daerah akan kesulitan mengalokasikan sumberdaya untuk pemberian insentif  tersebut.

## Perspektif masyarakat dan masalah kebijakan
Hasil  wawancara  dan  pengamatan  di  lokasi penelitian  menunjukan  faktor-faktor  pendukung  yang mendorong  peningkatan  tutupan  hutan  rakyat  adalah (1) program pemerintah berupa Gerhan dan GRLK, (2) program  PHBM,  (3)  motif  ekonomi,  (4)  kelembagaan informal  masyarakat,  (5)  luas  lahan  milik,  dan  (6) jumlah  masyarakat  yang  bermata  pencaharian  sebagai petani  sebagaimana  disajikan  pada  Gambar  1.  Motif untuk memperoleh manfaat ekonomi merupakan faktor penting  dominan  yang  terdapat  pada  13  dari  16  desa- desa  penelitian  (81.25  %),  kemudian  adalah  jumlah anggota masyarakat yang bermata pencaharian sebagai petani  (62.50%).  Faktor  yang  cukup  penting  adalah program PHBM dan kelembagaan informal masyarakat (62.50%). Bantuan program pemerintah berupa Gerhan dan  GRLK  bagi  masyarakat  dianggap  tidak  penting dalam arti tidak menjadi aset utama masyarakat, namun diakui  juga  cukup  penting  sebagai  stimulus  bagi masyarakat untuk menanami lahannya secara swadaya. Masyarakat  mengakui  tanaman  swadaya  lebih  banyak dari  sumbangan  pemerintah,  selain  itu  bantuan  bibit datangnya  sering  tidak  sesuai  dengan  masa  tanam sehingga keberhasilan tumbuhnya rendah.
Dalam  konteks  tujuan  pengelolaan  hutan  rakyat sebagai  fungsi  lindung,  masyarakat  menganggap penting  untuk  melindungi  bagian-bagian  hutannya terutama di lokasi-lokasi sekitar sumber mata air, areal berlereng  curam  dan  areal  dengan  lapisan  tanah  yang tipis.  Tujuan  perlindungan  adalah  untuk  menjaga kelangsungan  suplai  air,  mencegah  longsor  dan menjadikan  masyarakat  mengelola  hutan  dengan  baik. Meskipun demikian karena hutan tersebut bagi pemilik
fungsi utamanya adalah fungsi ekonomis maka mereka mengharapkan  dukungan  insentif  berupa  kompensasi atas kemungkinan hasil yang berkurang, adanya aturan main  yang  jelas  dan  sosialisasi  untuk  membangun prakondisinya. Analisis persepsi kebutuhan masyarakat menunjukkan  gambaran  persoalan-persoalan  yang dihadapi  masyarakat  di  lokasi  penelitian  sebagaimana disajikan  pada  Tabel  2,  yaitu  (1)  perlu  bantuan infrastruktur  pengelolan  hutan  untuk  meningkatkan nilai  ekonomis  kayu,  (2)  perlu  dukungan  pengaman sumber-sumber  pendapatan  jangka  pendek,  (3)  perlu bantuan peningkatan teknis pengelolaan hutan,  dan (4)
perlu  bantuan  jenis-jenis  tanaman  cepat  tubuh  dan untuk perlindungan areal sekitar sumber-sumber air.
Pada  tingkat  lapangan,  berdasarkan  struktur administrasi pemerintahan pihak-pihak yang bersentuhan  langsung  dengan  masyarakat  dalam pengelolaan hutan rakyat adalah Dinas  Kehutanan dan Perkebunan (Dishutbun) dan Badan Pelaksana Penyuluhan  Pertanian  Perikanan  dan  Kehutanan (BP4K).  Unit  Pelaksana  Teknis  (UPT)  Dishutbun Kuningan  terdiri  dari  9  unit  yang  dibagi  berdasarkan wilayah  subDAS,  jumlah  staf  setiap  unit  antara  3–5 orang  dengan  cakupan  wilayah  layanan  3–5    wilayah kecamatan.
Gambar 1 Faktor-faktor pendukung peningkatan tutupan lahan hutan rakyat.       Sangat penting,       Penting Cukup penting      Tidak penting.
Tabel 2 Hasil analisis persepsi kebutuhan masyarakat untuk pengelolaan hutan berkelanjutan
No Masalah Kebutuhan Frekuensi (%) 1 Harga  kayu  pada  lokasi  yang  jauh  dari  jalan angkutan  lebih  murah  sehingga  keuntungan petani  rendah  dan  dapat  menurunkan  minat untuk  investasi,  masyarakat  juga  kesulitan mengangkut pupuk untuk
pemeliharaan tanaman di bawah tegakan. Bantuan  pembuatan  jalan  angkutan  hingga  ke lokasi hutan rakyat. 93.75 2 Umur panen kayu cukup panjang (6–8 th) untuk mendapatkan  hasil  yang  baik  dari  jenis-jenis cepat tumbuh. Bantuan  teknis  pengolahan  dan  pemasaran hasil-hasil produksi masyarakat untuk mendukung sumber pendapatan jangka pendek. 75.00 3 Kemampuan  teknis  pengelolaan  hutan  masih lemah  termasuk  kemampuan  penaksiran  nilai kayu,  pengetahuan  harga  pasar  dan  penataan administrasi kayu di desa. Bimbingan  teknis  perbaikan  pengelolaan hutan    dan  peningkatan  kapasitas  penyuluh kehutanan pada isu tersebut termasuk penaksiran  nilai  kayu,  pengetahuan  harga pasar dan penataan administrasi kayu di desa. 62.50 4 Modal untuk pembelian bibit tanaman. Bantuan  bibit  jenis-jenis  cepat  tumbuh  dan perlindungan sumber mata air. 18.75 5 Jaminan kepastian pemasaran hasil. Kerjasama kemitraan dengan dunia usaha. 12.50 6 Antisipasi  penjualan  pohon  yang  masih  kecil oleh masyarakat. Ada  aturan  batas  diameter  bagi  pembeli  kayu dan membangun kesepakatan kelompok. 12.50
0 2 4 6 8 10 12 14 16 Program Pemerintah PHBM
Motif Ekonomi Kelembagaan Luas lahan Milik Petani
Tabel 3 Analisis masalah implementasi kebijakan tentang hutan rakyat No Variabel kebijakan Analisis 1 Kejelasan  dan  konsistensi  tujuan  kebijakan: semakin jelas dan tepat rumusan  serta instruksi bagi pelaksananya semakin mudah dimplemetasikan. Rumusan  kebijakan  untuk  memberikan  status  hukum  bagi hutan  hak,  baik  dari  segi  teknis  pelaksanaan  maupun kewenangan pihak yang harus melaksanakannya, tidak dapat dilaksanakan di lapangan. 2 Digunakanannya  teori  kausal  yang  memadai: teori  kausal  yang  memadai  membutuhkan  (1) dipahaminya  prinsip  hubungan  kausal  antara intervensi pemerintah dengan pencapaian tujuan, (2) pihak pelaksana memiliki kewenangan  yang  cukup  untuk  benar-benar mencapai tujuan. Pengembangan  hutan  rakyat  dilakukan  melalui  skema insentif  langsung  program  Gerhan  dan  GRLK  namun  tidak membangun  kelembagaan  yang  menumbuhkan  tata  aturan dan ownership kelompok  atas  bantuan  program.  Tujuan pemanfaatan optimal hutan hak dan peningkatan daya saing kayu  rakyat  didekati  dengan  kebijakan  tata  usaha  kayu  dan verifikasi  legalitas  kayu  yang  sifatnya  lebih  ke  arah pengaturan administratif.
3 Alokasi sumberdaya finansial
untuk administrasi, teknis pelaksanaan, dan monitoring program.
Alokasi  sumberdaya  finansial  dari  pemerintah  daerah propinsi  dan  pemerintah  mencapai  55.68%  dengan  fokus rehabilitasi  lahan.  Pada  tingkat  pelaksanaan  proporsi realisasi  anggaran  untuk  urusan  administratif  3.32%,
kelembagaan 7.60% dan fisik 89.08%.
4 Integrasi  hierarkis  di  dalam  dan  diantara  pihak pelaksana:  kebijakan  merumuskan  integrasi hierarkis institusi
pelaksana dengan menyediakan  insentif  maupun  sanksi  yang memadai.
PP tidak merancang integrasi hierarkis institusi pelaksana di bawahnya  sehingga  belum  ada  peraturan  daerah  tentang hutan  rakyat  untuk  acuan  perumusan  program  pelaksana-an di  lapangan,  koordinasi  antar  pihak  pelaksana  dalam perumusan  masalah  dan  penyusunan  program  lemah, sehingga  program    tidak  menyelesaikan  masalah  yang dipersepsikan masyarakat.
5 Pengambilan  keputusan  pada  pihak  pelaksana: untuk  menjamin  pelaksanaannya  peraturan dapat  mempengaruhi  proses  implementasi dengan  membuat  aturan  formal  pengambilan keputusan pada tingkat pelaksana. Beberapa  kebijakan  dirumuskan  dengan  petunjuk  teknis yang  rinci  dan  cenderung  rigid  sehingga  tidak  memberikan ruang  bagi  pelaksana  mengambil  keputusan  sesuai kebutuhan.
6 Komitmen aparat pelaksana
terhadap pencapaian tujuan kebijakan: perumus kebijakan  dapat  memilih  pihak  pelaksana  yang memiliki komitmen untuk mensukseskan
pencapaian tujuan kebijakan. Pelaksana  kebijakan  mengikuti  struktur  administrasi pemerintahan,  namun  ketersediaansumberdaya  manusia terbatas dan koordinasi lemah.
7 Akses  bagi  pihak  lain  untuk  terlibat:  suatu program  yang  memberikan  peluang  luas  bagi masyarakat untuk terlibat akan relatif mendapat dukungan daripada program yang tidak melibatkan masyarakat.
Program  yang  memungkinkan  akses  masyarakat  dalam pembangunan  rakyat  adalah  pada  program  Gerhan,  GRLK dan  verifikasi  legalitas  kayu.  Program  tersebut  belum menyentuh masalah-masalah yang
dipersepsikan masyarakat.
BP4K memiliki 15 UPT dengan jumlah total staf pada tingkat  UPT  adalah  294  orang  dimana  27  orang diantaranya adalah penyuluh kehutanan dan perkebunan (BP4K Kuningan 2009). Rumusan masalah hutan rakyat sebagai acuan penyusunan program BP4K berbeda  dengan  rumusan  masalah  menurut  Dishutbun maupun  persepsi  masalah  menurut  masyarakat  pada Tabel 3 di atas.
Berdasarkan informasi faktor-faktor pendukung, persepsi  atas  kawasan  lindung  dan  masalah  serta kebutuhan  masyarakat  dikaitkan  dengan  kerangka kebijakan pengelolaan hutan rakyat nampak implementasi  kebijakan  tentang  hutan  rakyat  belum cukup mendukung pengelolaan hutan rakyat berkelanjutan. Sebagai rangkuman Tabel 3 menyajikan analisis  masalah  kebijakan  berdasarka  unsur-unsur variabel kebijakan yang dikemukakan oleh Mazmanian & Sabatier (1983).
Kemungkinan pengembangan kelembagaan pengelolaan hutan rakyat sebagai kawasan berfungsi lindung
Fenomena  peningkatan  tutupan  lahan  hutan rakyat  yang  didukung  faktor-faktor  di  atas  serta persepsi  masyarakat  yang  baik  atas  kawasan  lindung dapat  dipertimbangkan  sebagai  modal  dasar  untuk pengembangan  hutan  rakyat  dalam  mendukung  fungsi lindung  kawasan.  Meskipun  statusnya  sebagai  hak milik  yang  dalam  konteks  ekonomi  pemilik  berhak melakukan investasi dan mendapatkan keuntungan dari investasinya,  hak  menjual dan  mengelurkan pihak  lain yang tidak berhak, namun seharusnya tidak membatasi manfaat  fungsinya  bagi  publik.  Breckenridge  (2005) mengemukakan  bahwa  dalam  konteks  ekosistem,  hak- hak  kepemilikan  perlu  dibatasi  dengan  memasukkan serangkaian  tangungjawab  masyarakat  dan  meletakan konsep  hak  kepemilikan  privat  ( private  ownership ) dalam  pertimbangan  ekologis  yang  lebih  luas.  Hal  ini
sejalan  dengan  pendapat  Ostrom  (1999a)  bahwa  hutan rakyat  sebagai common  pool  resources ,  memerlukan pengaturan  yang  membatasi  akses  maupun  aturan- aturan lain dalam pemanfaatannya agar dapat diperoleh manfaat berkelanjutan.
Dalam konteks  pengembangan kelembagaan ini Ostrom  (1999b)  menjelaskan  pengorganisasian  secara mandiri ( self-organisation ) sangat mungkin terjadi jika sumberdaya hutan sangat penting bagi para pemanfaat, memiliki  pemahaman  yang  sama  atas  masalah  yang dihadapi,  memiliki  sikap  saling  mempercayai  satu sama  lain,  memiliki  otonomi  untuk  mengembangkan beberapa  aturannya  sendiri  dan  memiliki  pengalaman berorganisasi sebelumnya. Namun perubahan kelembagaan  dari  pengelolaan  individual  menjadi pengelolaan  kolektif  memerlukan  waktu  lama  (Awang 2007b),  dan  karena  pengelolaan  ekosistem  harus terintegrasi  dengan  kesejahteraan  masyarakat  maka perlu  dibangun  kapasitas  yang  yang  memungkinkan penanganan  multitujuan,  mengkaitkan  lembaga  lokal dengan  lembaga  lain  baik  secara  horizontal  maupun vertikal  dan  hal  ini  akan  melibatkan    distribusi kewenangan pada banyak lembaga (Berkes 2007).
Emerton (1999) menyatakan bahwa pertimbangan  ekonomis  memainkan  peranan  sentral dalam  pengelolaan  sumber  daya  alam,  oleh  karena  itu pilihan  paling  strategis  dalam  hal  konservasi  adalah dengan  melibatkan  dan  menguntungkan  masyarakat secara  ekonomis.  Hasil  studi  Prihadi et  al. (2010) menunjukkan bahwa kerjasama kemitraan antara petani dengan  industri  yang  didasari  kontrak  formal  telah memberikan  insentif  positif  bagi  para  pelaku  dan mendukung  pembangunan  hutan  di  Pulau  Jawa. Demikian  pula  kegiatan  sertifikasi  pengelolaan  hutan rakyat  secara  sukarela  yang  dilakukan  Lembaga Ekolabel Indonesia, yang mengkaitkan dukungan pasar dengan  kinerja  pengelolaan  hutan,  telah  mendorong kerjasama  antara  masyarakat  pemilik  hutan  rakyat  di Jawa,  Nusa  Tenggara  Barat  dan  Kalimantan  Barat dengan  lembaga  swadaya  masyarakat  (LSM)  untuk membangun  kelembagaan  kelompok  pengelola  dan meningkatkan  kinerja  pengelolaan  hutannya.  Kecuali hal tersebut memberikan manfaat ekonomis yang nyata bagi  masyarakat,  masyarakat  tidak  akan  bersedia  dan sering  tidak  bisa,  untuk  melindungi  sumberdaya  alam dalam  kegiatan-kegiatan  produksi  dan  konsumsi mereka (Emerton 1999).

## Kesimpulan
Kerangka kebijakan yang ada belum mendukung pengelolaan  hutan  rakyat  berkelanjutan  dalam  hal kejelasan  status  hukum  hutan  hak,  kelembagaan pengelolaan  hutan,  teknis  pengelolaan  hutan  serta kerangka  insentif  yang  diperlukan.  Kebijakan  hutan rakyat  dan  program  yang  dilaksanakan  tidak  sesuai dengan  masalah  yang  dihadapi  masyarakat.  Motif ekonomi  dan  persepsi  masyarakat  yang  baik  atas pentingnya  fungsi  lindung  hutan  dapat  menjadi  modal dasar  dalam  pengembangan  konservasi  berbasis masyarakat  dengan  mengem-bangkan  kelembagaan pengelolaan  sumber  daya  bersama  ( common-pool resources ) melalui pendekatan insentif ekonomi.
Saran Dalam  merumuskan  kebijakan  dan  program pelaksanaannya  pemerintah  perlu  didasarkan  atas permasalahan yang sebenarnya dihadapi oleh masyarakat.  Pelaksanaan  program  pengembangan kelembagaan  perlu  diarahkan  pada  menumbuhkan kelembagaan pengelolaan hutan secara kelompok guna membangun aturan-aturan yang memungkinkan perolehan  manfaat  hutan  secara  berkelanjutanoleh masyarakat luas. Perlu peningkatan kapasitas penyuluh dengan kemampuan teknis pengelolaan hutan termasuk penaksiran  nilai  kayu,  pengetahuan  harga  pasar  dan penataan administrasi kayu di desa.

## Daftar Pustaka
Anderson TL, Huggins LE. 2003. The Property Rights Path  to  Sustainable  Development.  Di  dalam: Proceedings of Federal Reserve Bank of Dallas .
Tersedia pada: http://www.dallasfed.org/ research/pubs/ftc/anderson_huggins.pdf
Awang  SA.  2007a.  Manajemen  Hutan  Rakyat Kolaboratif  di  tingkat  Kawasan.  Di  dalam: Prosiding  Lokakarya  Hutan  Rakyat  Relung- PKHR .  Tersedia  pada:  http://sanafriawang. staff.ugm.ac.id/
Awang  SA.  2007b.  Kontruksi  Pengetahuan  dan Manajemen  Hutan  Rakyat. Di dalam: Prosiding Lokakarya  Hutan  Rakyat ;  Ciamis  30  Oktober 2007. Tersedia pada: http://sanafriawang. staff.ugm.ac.id/
Berkes  F.  2007.  Community-based  conservation  in  a globalized  world.  In: Proceedings  of  the National  Academic  of  Science  of  the  USA . Vol.(104)39.
Bickford  D,  Supriatna  J,  Andayani  N,    Iskandar  Dj, Evans  BJ,    Brown  RM,  Townsend  T,  Umilaela AD,  Mcguire  JA.  2008.    In:  Navjot  S.  Sodhi, Greg Acciaioli, Maribeth Erb and Alan Khee-Jin Tan,  editor. Indonesia’s  Protected  Areas  Need More  Protection:  Suggestions  from  Island
Examples in Biodiversity And Human Livelihoods  In  Protected  Areas:  Case  Studies from  The  Malay  Archipelago .  Cambridge University Press.
Bismark  M,  Sawitri  R,  Heriyanto  NM.  2007.  Zonasi dan  Karakteristik  Hutan  Rakyat  di  Daerah Penyangga  Taman  Nasional  Gunung  Halimun. Info  Hutan . IV(2):187–199.  Bogor:  Pusat Penelitian  dan  Pengembangan  Hutan  dan Konservasi.
[BP4K]  Badan  Pelaksanaan  Penyuluhan  Pertanian, Perikanan, dan Kehutanan Kabupaten
Kuningan.  2009. Profil  Badan  Pelaksana Penyuluhan Pertanian Perikanan dan Kehutanan Kabupaten Kuningan 2009.
[BPKH]  Balai  Pemantapan  Kawasan  Hutan  Wilayah XI  dan  Multistake-holders  Forestry  Programme (MFP)  -  II.  2009. Potensi  Kayu  dan  Karbon Hutan Rakyat di Pulau Jawa Tahun 1990 – 2008 .
BPKH  Wilayah  XI  Jawa-Madura  bekerjasama dengan MFP.
Breckenridge  LP.  2005.  Can  Fish  Own  Water?:
Envisioning  Nonhuman  Property  in  Ecosystem.
Journal  of  Land  Use  and  Environmental  Law .
20(2). Florida State University.
deLeon  P,  deLeon  L.  2002.  What  Ever  Happened  to Policy Implementation? An Alternative Approach. Journal  of  Public  Administration Research  and  Theory .  12(4):467–492.  Tersedia pada: http://jpart.oxfordjournals.org .
Dinas Kehutanan dan Perkebunan Kabupaten Kuningan.  2008a. Laporan  Kegiatan  Dinas Kehutanan dan Perkebunan Kabupaten Kuningan 2004-2008 . Dinas Kehutanan dan
Perkebunan Kabuapaten Kuningan.  2008b. Perencanaan  Strategis  Dinas Kehutanan dan Perkebunan 2009-2013.
Diniyati  D,  Awang  SA.  2010.  Kebijakan  Penentuan Bentuk Insentif Pengembangan Hutan Rakyat di Wilayah Gunung Sawal, Ciamis dengan Metoda
AHP. Jurnal  Analisis  Kebijakan  Kehutanan . 7(2):129–143. Bogor. Puslitsosek Dephut.
Dudley  N,  Stolton  S.  2003. Running  Pure:  The importance of forest protected areas to drinking water. World  Bank/WWF  Alliance  for  Forest Conservation and Sustainable Use.
Emerton  L.  1999.  Community-based  Incentives  for Nature Conservation. IUCN-The World
Conservation  Union  -  Eastern  Africa  Regional Office  and  Economics  Unit.  Tersedia  pada: http://economics.iucn.org
Ginoga  K,  Lugina  M,  Djaenudin  D.  2005 . Kajian Kebijakan  Pengelolaan  Hutan  Lindung. Jurnal Penelitian Sosial & Ekonomi . 2(2). 2005. Bogor: Puslitsosek Dephut.
Iskandar  J,  Ellen  RF.  2000.  The  Contribution  of
Paraserianthes (Albizia) falcataria to
Sustainable  Swidden  Management  Practices among the Baduy of West Java. Journal Human Ecology . 28(1). Plenum Publishing Corporation.
Karmacharya  M,  Karna  B,  Ostrom  E.  2003.  Rules, Incentives and Enforcement: livelihood strategies  of  community  forestry  and  leasehold forestry  users  in  Nepal.  Paper  presented  at International  Conference  on  Rural  Livelihoods, Forest  and  Biodiversity,  Bonn,  Germany.
Tersedia
pada:
http://www.cifor.org/ publications/
Keputusan  Gubernur  Jawa  Barat  No.  39  Tahun  2003 tentang Petunjuk Pelaksanaan Gerakan rehabilitasi Lahan Kritis.
Keputusan  Menteri  Kehutanan  No.  49/Kpts-II/1997 tentang Pendanaan dan Usaha Hutan Rakyat.
Keputusan Menteri Kehutanan Nomor 32/Kpts-II/2001 tentang Kriteria  dan  Standar  Pengukuhan Kawasan Hutan.
Langholz J,  Lassoie J, Schelhas J. 2000. Incentives for Biological  Conservation:  Costarica’s  Private Wildlife Refuge Program. Journal Conservation Biology . 14(6):1735–1743.
Maresi  N.  1984. Implementation  Analysis:  a  new magic  tool  for  research  in  higher  education . Kassel  University.  West  Germany.  Tersedia pada: http://www.eric.ed.gov/ERICWebPortal/
Mascia  MB,  Pailler  S.  2011.  Protected  area downgrading,  down-sizing,  and  degazettement (PADDD)  and  its  conservation  implications . Conservation  Letters  4  (2011):9–20.  Wiley Periodicals, Inc.
Mazmanian DA, Sabatier PA. 1983.
I m p l e m e n t a t i o n   a n d   P u b l i c P o l i c y .
Illinois: Scott, Foresman and Company
North  DC.  1994. Institutional  Change:  A  Framework of Analysis . Tersedia pada: http://129.3.20.41/eps/eh/papers/ 9412/9412001
Nugroho  B.  2010.    Pembangunan  Kelembagaan Pinjaman  Dana  Bergulir  Hutan  Rakyat. Jurnal Manajemen Hutan Tropika . XVI(3):118–125.
Ostrom  E.  1999a.  Private  and  Common  Property. Tersedia pada: http://encyclo.findlaw.com/
2000book.pdf
Ostrom  E.  1999b.  Self-governance  and  Forest Resources.  Occasional  Paper  No.  20.  Bogor: CIFOR.
Parsons  W.  2001.  Public  Policy,  Pengantar  Teori  dan Praktik  Analisis  Kebijakan.  Jakarta:  Prenada Media. Terjemahan.
Peraturan Menteri Kehutanan No.P.03/Menhut-V/2004
tentang Pedoman  dan  Petunjuk  Pelaksanaan Penyelenggaraan Gerakan Nasional Rehabilitasi Hutan dan Lahan. Peraturan Menteri Kehutanan No.P.70/Menhut-II/2008
tentang Pedoman Teknis Rehabilitasi Hutan dan Lahan .
Peraturan  Menteri  Kehutanan  Nomor  P.26/Menhut- II/2005  tentang Pedoman  Pemanfaatan  Hutan Hak.
Peraturan  Menteri  Kehutanan  Nomor.  P.27/Menhut-
II/2006 tentang Rencana Pembangunan
Kehutanan Jangka Panjang 2006-2025.
Peraturan  Menteri  Kehutanan  Nomor.  P.38/Menhut-
II/2009 tentang Standard dan Pedoman Penilaian  Kinerja  Pengelolaan  Hutan  Produksi Lestari  dan  Verifikasi  Legalitas  Kayu  pada Pemegang Izin atau pada Hutan Hak .
Peraturan  Menteri  Kehutanan  Nomor.  P.51/Menhut- II/2006  tentang Penggunaan  Surat  Keterangan Asal  Usul  (SKAU)  untuk  Pengangkutan  Hasil Hutan Kayu yang Berasal dari Hutan Hak.
Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 16/PRT/M/2009  tentang Pedoman  Penyusunan Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten.
Peraturan  Pemerintah  Nomor  26  Tahun  2008  tentang Tata Ruang Wilayah Nasional.

## Peraturan  Pemerintah  Nomor  38  Tahun  2007  tentang
Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah,  Pemerintahan  Daerah  Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota .

## Peraturan  Pemerintah  Nomor  6  Tahun  2007  tentang
Tata Hutan dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, Serta Pemanfaatan Hutan.
Peraturan  Presiden  Republik  Indonesia  No.  89  Tahun 2007  tentang Gerakan  Nasional  Rehabilitasi Hutan dan Lahan.
Prihadi  N,  Darusman  D,  Nugroho  B,  Wijayanto  H.
2010. Kelembagaan Kemitraan Industri Pengolahan  Kayu  Bersama  Rakyat  Untuk Membangun  Hutan  Di  Pulau  Jawa. Jurnal Penelitian Sosial dan Ekonomi Kehutanan . 7(2):
127–138. Bogor: Puslitsosek Dephut.
Purbawiyatna  A,  Kartodihardjo  H,  Alikodra  HS,
Prasetyo LB.  2011. Analisis  Kelestarian Pengelolaan Hutan Rakyat di Kawasan Berfungsi  Lindung:  studi  kasus  di  kabupaten Kuningan propinsi Jawa Barat. Jurnal Pengelolaan Sumberdaya Alam dan Lingkungan . 1(2):84–92. Sahadat E, Sabarudi. 2007. Kajian Dampak
Pelaksanaan  Peraturan  Menteri  Kehutanan Nomor P.51/2006 Terhadap Efektifitas Penatausahaan  Hasil  Hutan  di  Hutan  Rakyat . Jurnal Penelitian Sosial dan Ekonomi Kehutanan . 4(2):  177–191.  Bogor:    Puslitsosek Dephut.
Scott  A.  2008. The  evolution  of  resource  property rights. New York: Oxford University Press Inc.
Undang-undang Republik Indonesia  Nomor. 41 tahun 1999 tentang Kehutanan.

## Undang-undang Republik Indonesia Nomor. 26 Tahun
2007 tentang Tata Ruang.
Widiarti  A,  Pradjadinata  S.  2008.  Karakteristik  Hutan Rakyat Pola Kebun Campuran . Jurnal Penelitan Hutan  dan  Konservasi  Alam .  5(2):145–156. Bogor:  Badan  Penelitian  dan  Pengembangan Kehutanan.