## Jurnal Ilmu Politik Dan Pemerintahan
Volume 9, Nomor 2, Desember 2023, pp. 39-48 E-ISSN: 2776-6284
Received 30 Oktober 202 3● Revised 28 November 202 3● Accepted 2 Desember 2023
FEDERALISME SEBAGAI ALAT RESOLUSI KONFLIK: STUDI KASUS BOUGAINVILLE, PAPUA NUGINI
Muhammad Riza Hanafi 1
1 Program Studi Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Brawijaya
Email: riza.hanafi@ub.ac.id

## Abstract
Abstract: Bougainville  is  an  autonomous  region  in  Papua  New  Guinea  which  gained  its  autonomy through The Bougainville Peace Agreement (BPA). The conflict between the Bougainville Revolutionary Forces and the Papua New Guinean army was the worst in the South Pacific Region after World War II. The number of victims is estimated at 20,000 people. This conflict, which has been going on since before PNG became independent, was triggered by the mining issue which is intertwined with  land ownership traditions. Civil war broke out in 1988 and ended in 1998 when both parties agreed to make peace. In 2001, Bougainville Peace Agreement was signed, and federalism became one of the "recipes" for resolving the conflict through the provision of broad autonomy on Bougainville. However, in 2019 a referendum was held, and 98 percent of citizens voted for separation from PNG. This research discusses federalism as a conflict resolution tool and questioning why it is not sufficient in the case of Bougainville. This paper will use literature study as research method.
Keywoards: confict resolution, fedeaislm, Bougainville, Papua New Guinea, Oceania

## Abstrak
Abstrak: Bougainville merupakan daerah otonom di Papua Nugini yang memperoleh otonominya melalui Perjanjian Damai Bougainville (BPA). Konflik antara Pasukan Revolusi Bougainville dan tentara Papua Nugini merupakan yang terburuk di Kawasan Pasifik Selatan setelah Perang Dunia II. Jumlah korban diperkirakan mencapai 20.000 orang. Konflik yang berlangsung sejak sebelum PNG merdeka ini dipicu oleh persoalan pertambangan yang terkait dengan tradisi kepemilikan tanah. Perang saudara pecah pada tahun 1988 dan berakhir pada tahun 1998 ketika kedua belah pihak sepakat untuk berdamai. Pada tahun 2001, Perjanjian Damai Bougainville ditandatangani, dan federalisme menjadi salah satu “resep” penyelesaian konflik melalui pemberian otonomi luas di Bougainville. Namun, pada tahun 2019 referendum diadakan, dan 98 persen warga memilih pemisahan dari PNG. Penelitian ini membahas federalisme sebagai alat resolusi konflik dan mempertanyakan mengapa federalisme tidak cukup dalam kasus Bougainville. Tulisan ini akan menggunakan studi literatur sebagai metode penelitiannya
Kata Kuci: resolusi konflik, federalize, Bougainville, Papua Nugini, Oceania

## Tentang Penulis:
Penulis adalah pengajar pada Program Studi Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Brawijaya. Gelar Master of International Affairs didapatkan penulis dari Australian National University pada 2010.

## PENDAHULUAN
Bougainville adalah sebuah wilayah otonom di Papua Nugini (PNG) yang mendapatkan otonominya  melalui  penandatanganan  The  Bougainville  Peace  Agreement  (BPA)  pada  30 Agustus  2001.  Perjanjian  ini  mengakhir  konflik  bersenjata  antara  pemerintah  Papua  Nugini dengan Pasukan Revolusioner Bougainville yang terjadi sejak 1988 hingga 1998. Konflik ini dianggap sebagai konflik terbesar di Pasifik Selatan pasca Perang Dunia II dengan perkiraan korban  tewas  mencapai  20.000  jiwa  (ICRC,  2018).  Keinginan  untuk  lepas  dari  pemerintah pusat yang dipicu oleh konflik pertambangan melatarbelakangi konflik ini.
Bibit  konflik  mulai  tumbuh  ketika  kelompok  Rio  Tinto  mulai  mengoperasikan pertambangan tembaga di Panguna, Bougainville, melalui anak perusahaannya yang bernama Bougainville Copper Ltd (BCL) pada 1972. Pembukaan pertambangan tersebut memicu protes dari  perempuan  Bougainville  yang  tidak  terima  tanah  mereka  dirusak  oleh  pertambangan. Faktor  tradisi  yang  menempatkan  tanah  secara  kultural  diturunkan  dalam  garis  matrilineal membuatnya menjadi berharga bagi para perempuan (Mirinka, 1994). Tanah menjadi sumber kekuasaan  perempuan  yang  mengikat  mereka  pada  kampung  halamannya.  Pembukaan tambang  yang  tidak  melibatkan  perempuan  dianggap  menyingkirkan  mereka  dari  sumber kekuasaannya.  Panguna  berada  di  Bougainville  tengah,  namun  isu  “kepemilikan  tanah”  ini menggugah sentimen serupa di semua kawasan dan aksi protes perempuan ini pun berlangsung di  semua  tempat  di  Bougainville.  Setelah  meluas,  baru  pada  tahun  1975  para  laki-laki bergabung untuk melakukan aksi damai (Mirinka, 1994).
Pada  1980,  terjadi  kesepakatan  antara  Panguna  Landowners’  Association  (PLA) dengan  BCL  dan  menghasilkan  Road  Mine  Tailings  Lease  Trust  Fund  (RMTLF)  sebagai yayasan yang akan mengelola kompensasi dari BCL (May, 2005). Namun, pada pertengahan 1980,  dipicu  oleh  kerusakan  lingkungan  oleh  pertambangan,  kehilangan  tanah,  kompensasi yang  tidak  adil  dan  ketidakpercayaan  pada  PLA  gejolak  muncul  lagi.  Tahun  1988,  untuk meredakan gejolak, PNG mengirimkan polisi tambahan ke Bougainville dan gesekan baru pun muncul: red skin (PNG) – black skin (Bougainville) semakin mewarnai konflik (May, 2005). Alih-alih meredakan gejolak, konflik yang bergeser ke arah separatisme yang di dorong oleh sentimen  etnis  ini  kemudian  memicu  terbentuknya  Bougainville  Revolutionary  Army  oleh kelompok pemuda Bougainville tahun 1988. Perang saudara pun pecah pada tahun ini.
Konflik  semakin  memanas  ketika  tahun  1989  diketahui  bahwa  20  persen  dari  hasil pertambangan dinikmati oleh pemerintah PNG sementara hanya 0,1 persen yang kembali ke Bougainville (Mirinka, 1994). Di  tahun yang sama, tambang di Panguna ditutup paksa oleh rakyat Bougainville setelah perundingan dengan pemerintahan Port Moresby mengalami jalan buntu.  Kekerasan  pun  terjadi  hingga  tahun  1987  ketika  pemimpin  BRA  dan  PNG  bertemu untuk menyepakati gencatan senjata. Gencatan senjata pun berlangsung hingga pada awal 1998 semua pihak yang berkonflik bertemu di Selandia Baru dan menyepakati Lincoln Agreement Concerning Peace, Security and Development in Bougainville. Meski demikian negosiasi demi negosiasi masih berjalan dan kesepakatan-kesepakatan pun tercapai hingga pada 2001 semua kesepakatan  yang  telah  disetujui  sejak  1998  tertuang  dalam  satu  perjanjian  bernama Bougainville Peace Agreement (BPA) dan ditandatangani semua pihak yang berkonflik (May, 2005).
Ada tiga pilar dalam BPA: otonomi, pelucutan senjata dan referendum. BPA memberikan wewenang  pembentukan  wilayah  otonom  Bougainville  yang  akan  berjalan  berdasarkan Konstitusi Lokal. Konstitusi yang akan dijamin keberadaannya melalui amandemen Konstitusi Nasional  ini  akan  menghibahkan  wewenang,  fungsi,  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya manusia  kepada  Bougainville.  Otonomi  yang  diberikan  kepada  Bougainville  melalui kesepakatan ini cukup luas karena tidak hanya mengatur pembagian kekuasaan antara pusat dan  daerah  namun  pemberian  wewenang  eksekutif,  legislatif,  dan  yudikatif  yang  terpisah
(United  Nations  Peacemaker,  2001).  Bahkan,  berdasarkan  perjanjian  BPA,  pemerintah Bougainville berwenang untuk mengadakan hubungan internasional dalam bentuk pinjaman luar negeri.
Terkait pilar pelucutan senjata, BPA mengatur bahwa pelaksanaannya akan melibatkan United Nations Observer Mission on Bougainville (UNOMB). Pemerintah Port Moresby setuju akan  menarik  tentara  dan  polisi  sementara  gerilyawan  akan  menyerahkan  senjatanya  ke UNOMB. Gerilyawan juga dijanjikan amnesti setelah menyerahkan senjata.
Pilar  referendum  pelaksanaannya  tidak  lepas  dari  dua  pilar  sebelumnya.  Berdasarkan kesepakatan tersebut, Bougainville akan diberi kesempatan untuk melakukan referendum 10 – 15  tahun  setelah  pemerintahan  otonomi  didirikan.  Mengingat  pemerintahan  otonom  berdiri pasca  Pemkilu  2005, maka  referendum akan  digelar  pada  kurun  waktu  antara  2015  –  2020. Hanya saja, referendum akan dilaksanakan jika good governance telah dijalankan dan senjata telah  sepenuhnya  terlucuti.  Referendum  pun  tidak  bersifat  mengikat  sehingga  keputusan terakhir tetap berada di parlemen Papua Nugini (United Nations Peacemaker, 2001).
Referendum pun akhirnya dilaksanakan 23 November-7 Desember 2019 dengan hasil 98 persen  warga  memilih  untuk  lepas  dari  Papua  Nugini  (Tirto.id,  2019).  Hasil  referendum tersebut menunjukkan bahwa otonomi luas atau federalisme sepertinya tidak cukup bagi warga Bougainville sehingga mereka tetap pada pendiriannya untuk lepas dari Papua Nugini. Kondisi ini menimbulkan pertanyaan terkait efektivitas federalisme sebagai alat penyelesaian konflik.
Pada penelitian terdahulu, Anthony Regan (2018) menjelaskan bahwa The Bougainville Peace  Agreement  (BPA)  merupakan  kesepakatan  yang  kompleks  karena  dihasilkan  dari banyak kompromi antar pihak. Referendum sendiri sebenarnya bukan pilihan utama dari kedua pihak.  Dalam  tulisannya  Regan  menjelaskan  bahwa  dari  sisi  PNG  keberadaan  referendum merupakan ancaman kedaulatan sementara dari sisi Bougainville referendum sebenarnya tidak diperlukan karena mereka pada dasarnya sudah merdeka sejak dideklarasikan oleh Francis Ona pada 17 Mei 1990. Dengan memasukkan referendum dan otonomi khusus dalam BPA, menurut Regan, menunjukkan adanya harapan bahwa akan ada normalisasi hubungan kembali antara penerintah  PNG  dengan  pemerintah  Autonomous  Bougainville  Government  (ABG). Sedangkan studi terdahulu lainnya lebih menyoroti tentang peluang yang akan didapatkan dari penyelenggaraan referendum di Bougainville. Kylie McKenna (2019) dalam penelitiannya di awal  tahun  menjelang  referendum  mengatakan  bahwa  jajak  pendapat  tersebut,  meskipun hasilnya tidak bersifat mengikat, namun bisa menjadi batu pijakan yang akan menentukan masa depan perdamaian Bougainville. Referendum dan bagaimana masing-masing pihak menyikapi hasilnya  akan  menggambarkan  bagaimana  pemerintah  nasional  PNG  dan  Autonomous Bougainville  Government  (ABG)  akan  secara  melanjutkan  proses  perdamaian  yang  sudah disepakati  di  BPA.  Dua  tulisan  tersebut  membahas  tentang  landasan  referendum  yang kompleks karena lebih merupakan produk dari kompromi daripada kesepakatan dan bagaimana hasil  referendum  akan  membuka  kesempatan  untuk  hubungan  yang  lebih  baik  antara pemerintah nasional PNG dan ABG. Sedangkan penelitian ini akan menunjukkan bagaimana pembentukan ABG sebagai bentuk kompromi merupakan salah satu resep instan dan populer dalam  resolusi  konflik,  yakni  melalui  pendekatan  federalisme.  Hasil  dari  referendum menunjukkan  bagaimana  federalisme  sebagai  mekanisme  resolusi  konflik  tidak  berhasil meredam keinginan Bougainville untuk lepas dari PNG.

## METODE PENELITIAN
Penelitian ini menggunakan menggunakan metode penelitian kualitatif dengan metode pengumpulan data studi literatur. Sumber data yang akan digunakan dalam penelitian ini adalah pemberitaan  media  massa,  jurnal  ilmiah,  laporan  resmi  organisasi  internasional,  laporan organisasi  non  pemerintah,  serta  dokumen-dokumen  resmi  pemerintah.  Penelitian  ini
menggunakan  analisis  tematik  untuk  menginterpretasikan  data  yang  telah  dikumpulkan. Analisis  tematik  merupakan  metode  untuk  mengidentifikasi  pola-pola  atau tema  dalam  data (Braun & Clarke, 2006). Pendekatan deduktif pun kemudian digunakan untuk proses penarikan kesimpulan.

## PEMBAHASAN

## Bougainville dan Sejarah Hubunganya dengan Papua Nugini
Bougainville  adalah  dari  Papua  Nugini  yang  berada  di  sisi  Timur  negara  tersebut. Wilayah tersebut terdiri dari sebuah pulau besar, Bougainville, dan beberapa pulau-pulau kecil di  sekitarnya.  Secara  geografis,  Bougainville  sebenarnya  lebih  dekat  ke  negara  Kepulauan Solomon daripada Papua Nugini. Ini yang menyebabkan penduduk Bougainville memiliki ciri fisik  yang  berbeda  dengan  penduduk  Papua  Nugini  yang  lainnya  karena  secara  warna  kulit lebih mirip ke penduduk bagian Kepulauan Solomon daripada Papua Nugini
Gambar 1: Peta Papua Nugini, Bougainville adalah wilayah yang ada di dalam kotak ( Papua New Guinea Map , n.d.)
Pada masa kolonialisme, Papua Nugini merupakan wilayah jajahan Inggris dan Jerman sejak  abad  19.  Antara  tahun  1885  dan  1914,  pembagian  wilayah  jajahan  ini  dilakukan  di London dan Berlin dimana Jerman menguasai Nugini bagian utara, kepulauan Bismarck dan Solomon Utara (termasuk Bougainville), sementara Inggris menguasai Nugini bagian selatan dan  Solomon  Selatan  (Thompson,  1991).  Sehingga,  sebelum  Perang  Dunia  I  pecah, Baougainville merupakan jajahan Jerman. Baru pasca Perang Dunia I, Jerman kalah, wilayah jajahan  Jerman  pun  menjadi  milik  Inggris  (termasuk  Baugainville)  dimana  pengelolaannya kemudian diserahkan Australian Mandated Territory of New Guinea yang wilayahnya adalah semua  wilayah  Inggris  dan  Jerman.  Inggris  sendiri  tetap  menguasai  Solomon  Selatan  yang kemudian  pada  tahun  1978  merdeka  dengan  nama  Kepulauan  Solomon  (Thompson,  1991). Wilayah yang berada di bawah Australian Mandated Territory of New Guinea ini yang menjadi Papua Nugini ketika merdeka tahun 1975, termasuk di dalamnya adalah Bougainville.
Gambar 2: Peta Nugini pada Masa Kolonialisme (Dead Country Stamps And Banknotes, n.d.) .

## Konflik Bougainville
Konflik  di  Bougainville  merupakan  puncak  dari  serangkaian  permasalahan  yang bermula  dari  pembukaan  tambang  tembaga  oleh  Bougainville  Copper  Ltd  (BCL),  anak perusahaan  tambang  Rio  Tinto  yang  berpusat  di  Australia,  di  Panguna  pada  tahun  1964 (O’Faircheallaigh,  1990).  Panguna  pada  saat  itu  merupakan  tambang  dengan  cadangan tembaga  terbesar  di  dunia.  Meskipun  dalam  membuka  pertambangan  tersebut  sudah  pihak pemilik  tanah  sudah  diajak  untuk  berdiskusi,  namun  dalam  prosesnya  perempuan  tidak diikutsertakan  pada  proses  tersebut.  Padahal,  dalam  tradisi  masyarakat  matrilineal Bougainville, perempuan merupakan penguasa tanah ( chiefs of the land ). Jadi, meskipun dalam negosiasi  dan  penyelesaian  masalah  laki-laki  yang  berbicara,  namun  keputusan  akhir sebenarnya  tetap  berada  di  tangan  Perempuan  (Mirinka,  1994).  Ruby  Mirinka,  yang  dalam referendum tahun 2019 menjabat sebagai satu-satunya perempuan dalam Komisi Referendum Baugaiville (BRC), di dalam tulisannya tersebut juga mengatakan bahwa tanah juga menjadi simbol harga diri perempuan. Pertambangan dianggap merusak tanah dan secara simbolik juga merusak harga diri perempuan.
Perempuan  di  Panguna  sebenarnya  sudah  melakukan  penolakannya  terhadap  atas keberadaan  tambang  di  sejak  1962,  ketika  negosiasi  terkait  pembukaan  tambang  dimulai (Mirinka, 1994). Protes kembali dilakukan pada 1964 dengan mengusung dua isu: kerusakan lingkungan dan terusirnya perempuan dari tanah mereka. Meskipun isu ini sebenarnya berada di Panguna, yang secara geografis terletak di Bougainville tengah, namun masalah perempuan dan  kepemilikan  tanah  ini  menggugah  sentimen  serupa  di  semua  kawasan  (Mirinka,  1994). Perempuan di seluruh Bougainville pun melakukan protes secara sporadis untuk menentang keberadaan pertambangan Panguna. Pada awalnya protes ini hanya dilakukan para perempuan. Baru pada 1975 laki-laki bergabung dalam aksi damai tersebut.
Meskipun  sejak  awal  keberadaan  pertambangan  Panguna  ditolak  oleh  warga  sekitar, namun  Australian  Colonial  Administration  yang  memerintah  Papua  Nugini  pada  saat  itu (Papua  Nugini  baru  merdeka  tahun  1975)  memutuskan  bahwa  penolakan  warga  tidak  akan menghentikan  proyek  yang  krusial  bagi  perekonomian  negara  yang  berbatasan  langsung dengan Indonesia itu setelah merdeka (O’Faircheallaigh, 1990). Australia, yang pada saat itu berada dalam tekanan untuk mempersiapkan Papua Nugini agar memiliki pemasukan setelah
merdeka,  bersikukuh  untuk  terus  melanjutkan  pembangunan  pertambangan  Panguna  dan memenjarakan pemilik tanah yang mencoba menghalang-halangi. Bahkan pada 1969, dengan menggunakan polisi dan gas air mata, Australian Colonial Administration mengusir warga di pemukiman  yang  akan  digunakan  sebagai  kota  pertambangan  dan  pelabuhan  di  Arawa (O’Faircheallaigh, 1990).
Pertambangan  mulai  berproduksi  pada  1972  dan  menjadi  pertambangan  tembaga terbesar di dunia. Tiga tahun kemudian Papua Nugini lepas dari Australia dan berdiri menjadi negara yang merdeka. Konstitusi Papua Nugini membatasi kepemilikan tradisional atas tanah (tanah  adat)  dan  menjustifikasi  kepemilikan  sumber  daya  mineral  di  bawah  tanah  kepada negara  (O’Callaghan,  2002).  Kebijakan  ini  membuat  orang-orang  Bougainville  semakin merasa  jauh  dengan  orang-orang  Papua  Nugini  karena  keberadaan  tambang  raksasa  di wilayahnya dianggap sebagai sumber pendapatan utama bagi negara baru tersebut. Keberadaan pekerja tambang yang sebagian besar didatangkan dari Papua Nugini “daratan” yang seringkali disebut sebagai orang “kulit merah” (berbeda dengan orang Bougainville yang menyebut diri mereka  “kulit  hitam),  menyebabkan  kecemburuan  bagi  warga  lokal  (O’Callaghan,  2002). Apalagi ketika pada tahun 1980 tercatat bahwa sekitar 80 persen pekerja di BCL adalah orang Papua  Nugini  (Wesley-Smith  &  Ogan,  1992).  Kecemburuan  “daerah”  terhadap  “pusat” tersebut juga disebabkan karena pembagian keuntungan tambang  yang tidak merata di mana pemerintah pusat mendapatkan hasil lebih dari sembilan kali lipat dari pemerintah daerah dan pemilik tanah.
National  government  ( taxes, fees, dividends ) 919 juta 57.5% Provincial government ( taxes, fees, dividends ) 75 juta 4.8% Foreign shareholders 577 juta 36.0% Other PNG shareholders 6 juta 0.3% Landowners ( royalties ) 22 juta 1.4%
Tabel 1: Distribusi keuntungan dari hasil pertambangan sejak 1978 – 1987 (dalam Kina, mata uang PNG) (Thompson, 1991) .
Pertambangan di Panguna sendiri secara keseluruhan berkontribusi 16% terhadap GDP Papua Nugini dan 44% total ekspor negara tersebut sejak tahun 1972 (Thompson, 1991).
Lebih jauh, dalam konteks ekonomi dan etnisitas ini, Anthony J. Regan mengatakan bahwa  kesadaran  etnik  orang-orang  Bougainville  yang  terpisah  dari  Papua  Nugini  semakin menguat dengan keberadaan isu pertambangan ini (Regan, 1998). Regan mengatakan bahwa sebelum kolonialisasi, Bougainville terbagi menjadi 19 kelompok penutur Bahasa dengan 35 dialek  yang  berbeda.  Namun  dalam  perkembangannya,  penanda  fisik  membuat  orang-orang Bougainville  yang  memiliki  kulit  lebih  gelap  dibandingkan  Papua  Nugini  (yang  kemudian seringkali  disebut  dengan  kulit  merah)  membuat  mereka  lebih  merasa  dekat  dengan  orang- orang di Kepulauan Solomon. Warna kulit pun kemudian menjadi 'focal symbol for…ethnic identity' (Regan, 1998). Isu pertambangan semakin menguatkan identitas etnis yang membuat orang-orang Bougainville merasa berbeda dengan orang-orang Papua Nugini lainnya.
Konflik di Boogainville merupakan konflik yang paling berdarah di kawasan Pasifik Selatan sejak berakhirnya Perang Dunia II. November 1998 merupakan titik dimana konflik tereskalasi menjadi serangan dengan menggunakan bahan peledak di kompleks pertambangan BCL (Braithwaite et al., 2010). Serangan tersebut kemudian direspon dengan pengiriman polisi
anti hura-hara yang didatangkan dari PNG pada Desember 1998. Reaksi dari pemerintah PNG kemudian memicu terbentuknya kelompok bersenjata, Bougainville Revolutionary Army yang dipimpin oleh Francis Ona. Terbentuknya kelompok tersebut sekaligus menandai dimulainya perang  saudara  di  negara  tersebut.  Tahun  1989  tambang  dipaksa  tutup  dan  PNG  pun mengumumkan bahwa negara dalam keadaan darurat (May, 2005).
Serangkaian pertemuan yang melibatkan semua pihak yang terlibat sebenarnya sudah dilakukan  20  kali.  Semua  kesepakatan  yang  sudah  diambil  dalam  pertemuan-pertemuan tersebut  kemudian  dirangkum  dalam  Bougainville  Peace  Agreement  yang  ditandatangani  di Arawa, bekas ibukota Daerah Otonom Bougainville, tahun 2001. Perjanjian tersebut berisikan tiga  pilar  yakni:  pemberian  wewenang  untuk  penyelenggaraan  pemerintah  Otonom Bougainville, pelucutan senjata dan referendum (United Nations Peacemaker, 2001).

## Federalisme Sebagai Alat Resolusi Konflik
Literatur yang membahas tentang penggunaan federalism maupun skema pembagian teritori independent lainnya  sebagai  bentuk  resolusi  konflik  banyak  berkembang  dalam beberapa waktu terakhir (Keil & Alber, 2020). Selain itu, sejak berakhirnya Perang Dingin juga semakin  banyak  lahir  negara  federal  maupun  wilayah  dengan  otonomi  khusus  membuat mekanisme  ini  menjadi  menarik  untuk  dikaji  keefektifannya  terutama  untuk  menyelesaikan “ complex  intra-state  ethnic  conflicts. ”  (Keil  &  Alber,  2020).  Meski  demikian,  pembahasan tentang bagaina federalism digunakan sebagai solusi seringkali berupa studi kasus yang berlaku spesifik untuk sebuah konflik tertentu.
Keil  and  Alber  melakukan  riset  dengan  menggunakan  metode  komparatif  untuk membandingkan  satu  kasus  dengan  kasus  lainnya.  Dalam  penelitian  mereka,  federalisme diterjemahkan sebagai bentuk dari pembagian kekuasaan di mana, dengan mengutip Lapidoth (1997)  dan  Keating  (2012),  digunakan  sebagai  alat  untuk  memastikan  bahwa  kelompok- kelompok  yang  ada  tetap  terintegrasi  sambil  di  saat  yang  bersamaan  menikmati  kebebasan untuk memerintah diri sendiri (Keil & Alber, 2020). Bentuk pemerintah sendiri yang di maksud dalam  pemahaman  tersebut  dilakukan  baik  dalam  bentuk  representasi  khusus  di  parlemen maupun pengaturan pembagian kekuasaan yang lebih kompleks.
Meskipun  keduanya  mengakui  bahwa  tidak  ada  penyelesaian  konflik  melalui federalisme yang bisa dijadikan sebagai soko guru karena setiap kasus memiliki kelebihan dan kekurangan masing-masing, namun mereka melihat bahwa ada tiga isu yang perlu diperhatikan untuk melihat apakah federalisme efektif untuk digunakan sebagai alat resolusi konflik. Tiga isu  tersebut  adalah  (Keil  &  Alber,  2020):  1)  Peran  dari  desentralisasi  dalam  mengelola perbedaan  dan  mengakomodasi  kepentingan  dari  kelompok-kelompok  yang  berbeda,  2) Kontestasi terkait negara identitas dan ide tentang federalisme, dan 3) Intervensi pihak ketiga, geopolitik, geoekonomi dalam pengelolaan perbedaan.

## Peran Desentralisasi dalam Mengakomodasi Tuntutan
Untuk  melihat  bagaimana  tuntutan  natural  Bougainville  kita  harus  memulainya  dari sejarah  wilayah  tersebut  terlebih  dahulu.  Keinginan  Bougainville  untuk  terlepas  dari  Papua Nugini  terjadi  sejak  lama.  Pada  tahun  1962  warga  Bougainville  mengajukan  permohonan kepada  perwakilan  Misi  PBB  yang  sedang  berkunjung  agar  pemerintahan  dipindahkan  ke Amerika Serikat (Joint Standing Committee on Foreign Affairs Defence and Trade Australian Parliament,  1999).    Selanjutnya,  tahun  1975  pada  saat  ketidakpuasan  terkait  dengan  isu pertambangan di Panguna, kerusakan lingkungan, relokasi perkampungan warga dan serbuan pendatang dari luar pulau Bougainville mendeklarasikan kemerdekaannya pada 1 September
dengan  nama  Republic  of  North  Solomon  .  Deklarasi  ini  dilakukan  15  hari  sebelum  Papua Nugini mendapatkan kemerdekaannya pada 16 September dari Australia. Setelah bernegosiasi dengan perdana Menteri pertama Papua Nugini, Michael Somare, akhirnya Bougainville setuju untuk bergabung dan menjadi salah satu provinsi di negara yang baru terbentuk (Joint Standing Committee  on  Foreign  Affairs  Defence  and  Trade  Australian  Parliament,  1999).  Dengan kesepakatan tersebut maka terbentuklah Provinsi Solomon Utara pada Agustus 1976 sebagai bagian dari Papua Nugini.
Bougainville  Peace  Agreement  (BPA)  yang  menjadi  penanda  berakhirnya  konflik PNG-Bougainville memiliki tiga pilar utama: pelucutan senjata, penyelenggaran pemerintahan otonom,  dan  referendum.  Dalam  kesepakatan  dengan  pemerintah  PNG  disebutkan  bahwa rakyat  Bougainville  akan  mendapatkan  kesempatan  untuk  melakukan  referendum  secepat- cepatnya dalam sepuluh tahun dan selambat-lambatnya lima belas tahun sejak ditandatangani tahun  2001  dan  pelaksanaannya  dijamin  dalam  konstitusi  nasional  (United  Nations Peacemaker,  2001).  Di  dalam  kesepakatan  tersebut  juga  disebutkan  bahwa  kepastian referendum akan didasarkan pada kesuksesan dua pilar sebelumnya, yakni pelucutan senjata dan  penyelenggaraan  pemerintahan  otonom  yang  baik.  Meskipun  seharusnya  referendum digelar  paling  lambat  tahun  2016,  namun  pada  pelaksanaannya  referendum  tersebut diselenggarakan  pada  2019  dengan  hasil mayoritas  masyarakat  Bougainville  memilih  untuk berpisah dari PNG.
Dua hal tersebut di atas menunjukkan bahwa memang sejak awal tidak ada keinginan bagi  Bougainville  untuk  tetap  menjadi  bagian  dari  PNG.  Tuntutan  utama  lebih  kepada pengakuan secara utuh sebagai entitas yang terlepas dari PNG. Federalisme sejak awal tidak dianggap sebagai solusi untuk menyelesaikan konflik yang terjadi di antara kedua pihak. Itu terlihat  dari  dimasukkannya  referendum  sebagai  bagian  dari  kesepakatan.  Hasil  referendum dimana  Bougainville  memilih  untuk  merdeka  memperkuat  pandangan  bahwa  federalisme memang tidak mengakomodasi tuntutan rakyat.

## Kontestasi Negara, Identitas dan Federalisme
Keil  and  Alber  dalam  tulisan  mereka  menjelaskan  bahwa  keberhasilan  federalisme sebagai  solusi  dalam  konflik  tidak  terlepas  dari  bagaimana  dialektika  tentang  ide  tersebut terjadi terus menerus dalam interaksi kedua belah pihak pasca disepakatinya perjanjian damai. Dalam  konteks  Bougainville,  pembicaraan  kesepakatan  dengan  PNG  banyak  berfokus  pada dua  pilar  yang  harus  tuntas  sebelum  referendum  di  gelar.  PNG  beberapa  kali  menunda pelaksanaan referendum, bahkan hingga melebihi batas akhir seperti disebutkan dalam BPA, yakni tahun 2016. Alasan PNG karena pelucutan senjata belum tuntas dilakukan.

## Intervensi Pihak Ketiga dan Kepentingan Geopolitik dan Geoekonomi
Perundingan  damai  antara  PNG  dengan  Bougainville  tidak  terlepas  dari  peran  dua negara  di  kawasan  Pasifik  Selatan:  Australia  dan  Selandia  Baru.  Baik  Australia  maupun Selandia  Baru  sama-sama  memiliki  kepentingan  geopolitik  di  Kawasan  Pasifik  Selatan. Ketidakstabilan  kawasan  membawa  pengaruh  buruk  bagi  keduanya.  Di  antara  keduanya, Australia adalah negara yang paling memiliki kepentingan dalam perjanjian damai tersebut. Ini dikarenakan  Australia  pernah  menjadi  negara  administrator  bagi  PNG  dan  Bougainville sebelum mendapatkan kemerdekaan tahun 1979
Kepentingan Australia terkait konflik Bougainville adalah integritas PNG dan stabilitas regional  (Joint  Standing  Committee  on  Foreign  Affairs  Defence  and  Trade  Australian Parliament,  1999).  Di  dalam  laporan joint  committee parlemen  Australia  juga  disebutkan bahwa Australia selain memiliki hubungan sejarah dengan PNG sebelum kemerdekaan juga merupakan pemilik dari pertambangan yang menjadi pemicu konflik di Bougainville. Sehingga
Australia  tidak  hanya  memiliki  kepentingan  geopolitik  kawasan  namun  juga  memiliki kepentingan geoekonomi.

## KESIMPULAN
Federalisme  menjadi  pilihan  dalam  penyelesaian  konflik  antara  PNG  dengan Bougainville  dengan  harapan  agar  keduanya  tetap  terintegrasi  namun  di  sisi  lain  memiliki kesempatan  untuk  memerintah  diri  sendiri.  Hanya  saja  federalisme  yang  ditawarkan  dalam Bougainville  Peace  Agreement  sejak  awal  tidak  mengakomodasi  tuntutan  untuk berpemerintahan  sendiri.  Ini  terlihat  dari  munculnya  pilar  referendum  dalam  kesepakatan tersebut.  Referendum  yang  dilaksanakan  akhir  2019  dengan  hasil  mayoritas  menginginkan berpisah  dari  PNG  menegaskan  hal  tersebut.  Pengalaman  sejarah  juga  menunjukkan  bahwa sejak awal Bougainville menginginkan berdiri sendiri dengan nama Republik Solomon Utara. Pasca  penandatanganan  perjanjian  damai  isu  tentang  federalisme  tertutupi  oleh  kebutuhan Bougainville  untuk  referendum,  sehingga  dialog  dengan  PNG  lebih  berfokus  pada terpenuhinya pilar good governance dan pelucutan senjata yang notabene merupakan prasyarat referendum. Pihak ketiga yang terlibat dalam proses perdamaian juga memiliki kepentingan geopolitiknya  sendiri  untuk  menjaga  stabilitas  kawasan.  Federalisme  sebagai  solusi  konflik antara PNG dan Bougainville tidak mampu untuk menjembatani perbedaan antara kedua belah pihak yang memang sejak awal menginginkan pemerintahan yang terpisah secara keseluruhan.
Mengingat  bahwa  referendum  ini  tidak  bersifat  mengikat,  maka  proses  selanjutnya akan menjadi politis karena tergantung pada dinamika politik di PNG. Bagaimana nanti hasil akhir dari referendum, apakah akan diterima sehingga Bougainville menjadi merdeka, ataukah ditolak  dan  tetap  menjadi  bagian  dari  PNG,  akan  menarik  untuk  dijadikan  bahan penelitian untuk  peneliti  selanjutnya.  Bagaimana  pembentukan  institusi  pasca  referendum  termasuk dinamika hubungan antara pemerintah nasional PNG dan ABG juga akan menjadi topik yang menarik untuk penelitian berikutnya.

## DAFTAR PUSTAKA
Braithwaite, J., Charlesworth, H., Ready, P., & Dunn, L. (2010). Reconciliation and Architectures of Commitment . ANU E Press.
Braun, V. & Clarke, V. (2006). Using thematic analysis in psychology. Qualitative Research in Psychology, 3, 77-101.
Dead Country Stamps And Banknotes. (n.d.). British New Guinea (1884 – 1906) . Dead Country Stamps And Banknotes.
ICRC. (2018). Mourning the Missing, Three Decades On . International Committee of the Red Cross (ICRC).
Jeong, H.. (2008). “Understanding Conflict and Conflict Analysis”, Sage Publication Joint Standing Committee on Foreign Affairs Defence and Trade Australian Parliament. (1999). Bougainville: The Peace Process and Beyond .
Keil, S., & Alber, E. (2020). Introduction: Federalism as a Tool of Conflict Resolution. Ethnopolitics , 19 (4), 329–341. https://doi.org/10.1080/17449057.2020.1795469 KumparanNews. (2019). Euforia Rakyat Bougainville Menang Referendum: Kami Terlahir Kembali, Kumparan, terbit 11 Desember 2019, diunduh dari https://kumparan.com/kumparannews/euforia-rakyat-bougainville-menangreferendum-kami-
terlahir-kembali-1sQJmqSxLpN/full pada 28 Mei 2021
May, R. (2005). The Bougainville Conflict and Its Resolution. In John Henderson and Greg Watson, eds., Securing a Peaceful Pacific . Canterbury University Press.
McKenna, Kylie. (2019). Status and implementation of the Bougainville Peace Agreement
and implications for referendum. Research Report No 06 Januari 2019, The National Research Institute Papua New Guinea diunduh dari https://www.pngnri.org/images/Publications/Status_and_implementation_of_the_Bougai nville_Peace_Agreement_and_implications_for_referendum_.pdf pada 30 November 2023
Mirinka, R. (1994). Development Distortions: the case of Bougainville. In Atu Emberson- Bain, ed., Sustainable Development or Malignant Growth?: Perspectives of Pacific Island Women . Marama Publications.
O’Callaghan, M.-L. (2002). The Origins of the Conflict, Conciliation Resources .
O’Faircheallaigh, C. (1990). The Bougainville Crisis. Policy and Society , 1 (1), 30–35. https://doi.org/10.1080/10349952.1990.11876732
Papua New Guinea Map . (n.d.).
Ramsbotham, O., Woodhoyse, T, Miall, H.. (2011). “Contemporary Conflict Resolution”, 3rd Ed, Polity Press, UK
Regan, A. J. (1998). Causes and course of the Bougainville conflict. The Journal of Pacific History , 33 (3), 269–285. https://doi.org/10.1080/00223349808572878 Regan, Anthony. 2018. The Bougainville Referendum Arrangements: Origins,Shaping and Implementation Part One: Origins and Shaping. Discussion Paper 2018/04. Dept. of Pacific Affairs, Research School of Pacific and Asian Studies, The Australian National University
Thompson, H. (1991). The economic causes and consequences of the Bougainville crisis. Resources Policy , 17 (1), 69–85. https://doi.org/10.1016/0301-4207(91)90027-S Tirto.id. (2019). Referendum Bougainville: 98 Persen Pilih Merdeka dari Papua Nugini . Tirto.Id.
United Nations Peacemaker. (2001). Bougainville Peace Agreement . UN Peacemaker. Wesley-Smith, T., & Ogan, E. (1992). Copper, Class, and Crisis: Changing Relations of Production in Bougainville. The Contemporary Pacific , 4 (2), 245–267.