Policy Analysis of Budget Allocation for Disasters in Indonesia
Hari Apryana, Karina Rahma Nugraheni, Fatimah Wardhana
Universitas Gadjah Mada hariapryana95@mail.ugm.ac.id
Article History accepted 31/08/2020 approved 22/09/2020 published 28/10/2020

## Abstract
As  a  country  with  high  vulnerability  to  natural  disaster,  the  government  and communities must be prepared for disasters threats that may occur at any time. One of the  most  important  aspects  in  disaster  management  is  budgeting,  which  can  support the  effectiveness  of  the  sustainable  management. The  source  of  disaster  funding comes from the State Budget (APBN) as stated in PP. 22/2008 Article 4 paragraph (2). One  of  the  APBN  funds  provided  by  the  government  is  in  the  form  of  contingency funds. This  study  aims  to  analyze  the  implementation  of  disaster  management preparedness  funding  policies  and  examine  the  problems  of  disaster  management  in the  aspect  of  coordination  among  institutions.  This  research  is  a  policy  research conducted  using  a  descriptive  qualitative  approach  and  literature  review.  The  results showed  that  there  is  an  overlap  between  budget  policies  and  coordination  among institutions in the calculation of the budget for disaster preparedness funding. Keywords: Funding, Disaster Management, Policy

## Abstrak
Sebagai  negara  yang  memiliki  kerentanan  tinggi  terhadap  bencana  alam,  pemerintah dan  masyarakat  dituntut  untuk  selalu  siap  menghadapi  ancaman  bencana  alam  yang dapat  terjadi  kapan  saja.  Salah  satu  aspek  terpenting  dalam  manajemen  bencana adalah  penganggaran  dana  kebencanaan.  Hal  ini  dapat  mendukung  efektivitas pengelolaan  bencana  alam  yang  berkelanjutan.  Sumber  pendanaan  bencana  berasal dari  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara (APBN)  yang  tertuang  dalam  PP  No. 22/2008  Pasal  4  ayat  (2).  Salah  satu  dana  APBN  yang  disediakan  oleh  pemerintah berbentuk  dana  kontinjensi.  Penelitian  ini  bertujuan  untuk  menganalisis  implementasi kebijakan  pendanaan  kesiapsiagaan  penanggulangan  bencana  dan  mengkaji permasalahan  penanggulangan  bencana  dalam  aspek  koordinasi  antar  lembaga. Penelitian  ini  merupakan  penelitian  kebijakan  yang  dilakukan  dengan  menggunakan pendekatan  kualitatif  deskriptif  dan  tinjauan  literatur.  Hasil  penelitian  menunjukkan bahwa  terdapat  tumpang  tindih  antara  kebijakan  anggaran  dan  koordinasi antarlembaga  dalam  penghitungan  anggaran  untuk  pendanaan  kesiapsiagaan bencana.
Kata kunci: Anggaran, Manajemen Bencana, Kebijakan.
Social, Humanities, and Education Studies (SHEs): Conference Series https://jurnal.uns.ac.id/shes p-ISSN 2620- 9284 e-ISSN 2620- 9292
PENDAHULUAN
Indonesia termasuk dalam negara yang paling rawan terhadap bencana alam, hal  ini  dikarenakan  posisinya  yang  terletak  di  garis  khatulistiwa  dan  berbentuk kepulauan  sehingga  menimbulkan  potensi  tinggi  untuk  terjadinya  berbagai  jenis bencana.  Data  BNPB  menyatakan  bahwa  2/3  wilayah  Indonesia  adalah  rawan bencana.  Berdasarkan  Undang-undang  No.  24  Tahun  2007,  Indonesia  memiliki  12 jenis  ancaman  bencana  yang  berisiko  tinggi,  yaitu:  (1)  gempa  bumi,  (2)  tsunami,  (3) letusan gunung berapi, (4) gerakan tanah/ tanah longsor, (5) banjir, (6) banjir bandang (7)  kekeringan,  (8)  cuaca  ekstrim,  (9)  gelombang  ekstrim  dan  abrasi,  (10)  kebakaran hutan  dan  lahan  ,  (11)  epidemik  dan  wabah  penyakit,  dan  (12)  kegagalan  teknologi. Melihat  banyaknya  kejadian  bencana  di  Indonesia  menyadarkan  pemerintah  dalam upaya penanganan bencana yang baik, agar masyarakat yang tertimpa bencana dapat mampu segera bangkit kembali. Upaya pemerintah dalam memperbaiki peanggulangan  bencana  dengan  menerbitkan  berbagai  kebijakan.  Dari  sisi kelembagaan, pemerintah telah menetapkan lembaga penyelenggara penanggulangan bencana  melalui  penerbitan  Keputusan  Presiden  No.  3  Tahun  2001  tentang  Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana dan penanganan pengungsi dan telah diubah dengan keputusan Presiden No. 111 Tahun 2001.
Tingginya  potensi  terjadinya  bencana  alam  di  Indonesia  menyadarkan Pemerintah  dan  DPR  untuk  mengesahkan  UU  No  24  Tahun  2007  tentang Penanggulangan Bencana.Undang-undang ini diterbitkan karena pemerintah menyadari  akan  tugas  dan  tanggung  jawabnya  dalam  melindungi  seluruh  rakyat Indonesia.  Dalam  penanggulangan  bencana  alam  pemerintah  Indonesia  memegang peran  utama,  seiring  adanya  anggaran  pemerintah  yang  sangat  terbatas,  pemerintah harus tetap bertanggung jawab untuk memastikan kerugian dan jumlah korban akibat bencana  dapat  tertangani  dengan  baik  serta  dapat  memastikan  rehabilitasi  dan rekontruksi  dampak  bencana  dapat  bangkit  kembali.  Hubungan  antara  bencana  alam dan  tanggung  jawab  negara  tercermin  dalam  alinea  IV  Pembukaan  UUD  1945 sebagaimana  hal  tersebut  menunjukkan  adanya  kewajiban  negara  untuk  melindungi segenap masyarakat (State Legal Obligation), yaitu termasuk korban bencana. Peraturan  pemerintah  tentang  pendanaan  dan  pengelolaan  bantuan  bencana yaitu salah satunya dengan membuat pendanaan yaitu dana kontijensi bencana. Dana tersebut  merupakan  dana  yang  dicadangkan  untuk  menghadapi  kemungkinan terjadinya  bencana,  baik  bencana  alam  maupun  bencana  sosial.  Dana  kontijensi bencana  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  5  ayat  (3)  huruf  a  disediakan  dalam APBN untuk kegiatan kesiapsiagaan pada tahap prabencana. Kontijensi adalah suatu keadaan atau situasi yang diperkirakan akan segera terjadi, tetapi mungkin juga tidak akan  terjadi.  Rencana  kontijensi  adalah  suatu  proses  identifikasi  dan  penyusunan rencana  yang  didasarkan  pada  keadaan  kontijensi  (BNPB,  2013).  Dana  kontijensi diperuntukan  dalam  kegiatan  rencana  kontijensi  yang  lahir  dari  proses  perencanaan kontijensi.  Kurangnya  kesiapsiagaan  masyarakat  dalam  menghadapi  bencana menjadikan  pemerintah  sadar  akan  pentingnya  pendanaan  kontijensi.  Penelitian  ini bertujuan  untuk  menganalisis  bagaimana  implementasi  kebijakan    pendanaan kesiapsiagaan  penanggulangan  bencana  dan  mengkaji  problematika  manajemen bencana  dalam  aspek  koordinasi  antar  lembaga.  Proses  perencanaan  kontijensi melibatkan  sekelompok  orang  atau  organisasi/lembaga  yang  saling  bekerjasama secara  berkesinambungan  untuk  merumuskan  tindakan-tindakan  yang  dapat  diambil oleh setiap pihak yang bersangkutan.

## METODE
Penelitian  ini  merupakan  penelitian  kebijakan (policy  research) dengan menggunakan  pendekatan  kualitatif  deskriptif  dan  tinjauan  literatur.  Penelitian kebijakan  adalah  prosedur  penelitian  ilmiah  yang  berusaha  memperoleh  pemahaman yang mendalam tentang suatu kebijakan, sehingga mendapatkan hasil yang digunakan untuk menyusun rekomendasi terkait kebijakan yang bersangkutan.
Tulisan  ini  merupakan  bagian  dari  penelitian  dengan  tema  Perspektif Problematik  Manajemen  Bencana  di  Indonesia  dalam  hal  penyelenggaraan penanggulangan bencana.Teknik pengumpulan data yang digunakan dalam penelitian ini  dengan  cara  tinjauan  literature  dari  penelitian-penelitian  sebelumnya  dan melakukan  kajian  peraturan  perundang-undangan  terkait  bencana  serta  peraturan terkait  peraturan  penganggaran.  Analisis  yang  dilakukan  adalah  terhadap  kebijakan alokasi anggaran dana kontijensi yang berada dalam APBN Indonesia.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Manajemen  bencana menjadi salah  satu  tugas dan tanggung  jawab  pemerintah pusat  dan pemerintah daerah dengan tujuan agar  bencana yang kemungkinan terjadi dapat  tertangani  dengan  baik.  Pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  banyak menerbitkan  kebijakan-kebijakan  terkait  penanganan  bencana.  Salah  satunya  dalam siklus  mitigasi  bencana  atau  pra  bencana  dengan  menggunakan  pendanaan  dari APBN  yang  dialokasikan  sebagai  dana  kontijensi.  Dana  tersebut  digunakan  untuk berbagai  macam  rencana  kontijensi.  Rencana  kontijensi  terhadap  suatu  bencana merupakan  langkah  tepat  bagi  masyarakat  jika  terjadi  bencana  Masyarakat  harus mengetahui  tindakan  apa  yang  harus  diakukan  jika  sewaktu-waktu  terjadi  bencana. Empat hal penting dalam menghadapi bencana adalah tersedianya informasi dan peta kawasan  rawan  bencana,  kesadaran  masyarakat  dalam  menghadapi  bencana, mengetahui  hal  apa  yang  harus  dihindari  dan  perlu  dilakukan,  serta  mengetahui  cara penyelamatan  diri  jika  terjadi  bencana  sewaktu-waktu  dan  adanya  pengaturan  dan penataan kawasan rawan bencana untuk mengurangi ancaman bencana  (Permenkes RI, 2006).

## a.  Perhitungan Anggaran Pendanaan Kesiapsiagaan Bencana Alam
Dalam  rangka  pengganggaran  untuk  bencana  alam,  selain  berpedoman  pada Undang-undang  nomor  17  Tahun  2003  tentang  Keuangan  Negara  juga  berpedoman pada  Undang-undang  24  Tahun  2007  tentang  Penanggulangan  Bencana.  Dalam Undang-undang  tentang  Penanggulangan  Bencana  tersebut  dinyatakan  dana penanggulangan bencana menjadi tanggung jawab bersama antara pemerintah pusat dan  pemerintah  daerah  selain  itu  pemerintah  daerah  juga  akan  mendorong  berbagai partisipasi masyarakat di dalamnya.
Penganggaran  dana  penanggulangan  Bencana  dilaksanakan  oleh  Pemerintah Pusat,  Pemerintah  Daerah,  BNPB,  dan  atau  BPBD  sesuai  dengan  tugas  pokok  dan fungsinya.  Berdasarkan penyelengaraan  penanggulangan  bencana,  pemerintah  pusat dan daerah memiliki tanggung jawab berupa: pengalokasian anggaran penanggulangan  bencana  dalam  anggaran  pendapatan  dan  belanja  yang  memadai dan pengalokasian anggaran penanggulangan bencana dalam bentuk dana siap pakai.
Penyediaan  anggaran  yang  telah  dirancang  diharapkan  mencukupi  dalam menanggulangi  bencana  alam.  Selanjutnya  untuk  lebih  mengefektifkan  maka  BNPB sebagai  organisasi  yang  dibentuk  untuk  menangani  bencana  alam  di  Indonesia diharapkan  mampu  menjalankan  fungsinya  yaitu  sebagai  pengkoordinasian pelaksanaan  kegiatan  penanggulangan  bencana  secara  terencana,  terarah,  terpadu dan menyeluruh (Madjid, 2018).
Berbagai  macam  bencana  alam    yang  terjadi  seperti  longsor,  tsunami,  banjir, gempa,  dan  puting  beliung,  seyogianya  menjadi  pengingat  dan  pembelajaran  penting bagi  masyarakat.  Dana  anggaran  penanggulangan  bencana  yang  bersumber  dari
APBN  salah  satunya  adalah  dana  kontijensi.  Dana  kontijensi  bencana  sebagaimana dimaksud  dalam  Pasal  5  ayat  (3)  huruf  a  disediakan  dalam  APBN  untuk  kegiatan kesiapsiagaan  pada  tahap  prabencana.  Kegiatan-kegiatan  pada  tahap  prabencana baik  pada  situasi  tidak  terjadi  bencana  maupun  situasi  terdapat  potensi  terjadinya bencana (kecuali untuk kegiatan kesiapsiagaan), seluruhnya menggunakan dana yang dianggarkan  melalui  anggaran  normal  APBN  atau  APBD,  yang  dialokasikan  pada anggaran  BNPB  atau  BPBD.  Penggunaan  dana  kontijensi  hanya  digunakan  untuk kegiatan  kesiapsiagaan  dalam  hal  terdapat  potensi  terjadinya  bencana.  Kegiatan kesiapsiagaan  sendiri  merupakan  serangkaian  kegiatan  yang  dilakukan  untuk mengantisipasi  bencana  melalui  pengorganisasian  serta  melalui  langkah  yang  tepat guna  dan  berdaya  guna.  Dana  penanggulangan  bencana  pada  tahap  prabencana dialokasikan  untuk  kegiatan  dalam  situasi:  (1)  tidak  terjadi  bencana,  dan  (2)  terdapat potensi  terjadinya  bencana.  Adapun  penjelasan  penggunaan  dana  adalah  sebagai berikut:
1.  Penggunaan  dana  penanggulangan  bencana  dalam  situasi  tidak  terjadi  bencana sebagaimana dalam Pasal 12 huruf a yang meliputi:
a.  Fasilitas penyusunan rencana penanggulangan bencana
b.  Program pengurangan risiko bencana
c.  Pemaduan perencanaan pembangunan dengan perencanaan penanggulangan bencana
d.  Penyusunan analisis risiko bencana
e.  Fasilitasi pelaksanaan dan penegakan rencana tata ruang
f.  Penyelenggaraan  pendidikan  dan  pelatihan  penanggulangan  bencana, dan
g.  Penyusunan standar teknis penanggulangan bencana.
2.  Penggunaan  dana  penanggulngan  bencana  dalam  situasi  terdapat  potensi terjadinya bencana sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12 huruf b yang meliputi:
a.  Kegiatan kesiapsiagaan
b.  Pembangunan sistem peringatan dini
c.  Kegiatan mitigasi bencana
Mekanisme  perencanaan,  penganggaran,  pelaksanaan,  pelaporan,  dan pertanggung  jawaban  pada  tahap  pra  bencana harus tetap mengikuti  ketentuan  yang diatur  dalam  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  13  Tahun  2006  Tentang Pedoman  Pengelolaan  Keuangan  Daerah  beserta  peraturan  perubahannya.  Pada tahap prabencana, pemerintah menggunakan dana kontijensi yang dianggarkan dalam APBN  dan  dana  lain  melalui  anggaran  APBN  atau  APBD.  Sedangkan  pada  saat tanggap  darurat  pemerintah  dan  pemerintah  daerah  menggunakan  dana  siap  pakai. Dana  siap  pakai  disediakan  dalam  APBN  yang  ditempatkan  dalam  anggaran  BNPB dan  pemerintah  daerah  juga  dapat  menyediakan  dana  siap  pakai  dalam  APBD  yang ditempatkan  dalam  anggaran  BPBD.  Sedangkan  untuk  tahap  pascabencana, Pemerintah menyediakan dana bantuan sosial berpola hibah dan dana darurat. Kedua dana  tersebut  bersumber  dari  APBN  yang  diperuntukkan  untuk  kegiatan  rekontruksi dan rehabilitasi pascabencana, misalnya evakuasi penduuduk, pemenuhan kebutuhan dasar berupa penampungan sementara, pemberian bantuan pangan dan non pangan, layanan kesehatan dan lain-lain, yang dilaksanakan dalam keadaan terjadinya potensi bencana. Tahapan ini termasuk dalam tahapan prabencana karena kejadian bencana belum  benar-benar  terjadi.  Adapun  tahapan  pendanaan  penanganan  bencana  seperti pada Tabel 1.

## Tabel 1. Pendanaan Penanganan Bencana

## Sumber: UU No. 24 Tahun 2007

## b.  Tumpang Tindih Kebijakan Anggaran
Berdasarkan  data  Kementerian  Keuangan,  menurut  Madjid  (2018),  alokasi anggaran untuk penanggulangan bencana pada tahun anggaran 2015 adalah sebagai berikut:
Tabel 2. Alokasi Anggaran Bencana dalam APBN 2015 No. Kementrian/Lembaga Pagu (dalam Juta Rp) 1. Kementerian Dalam Negeri 66.950,000 2. Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat 168.207,634 3. Kementerian Sosial 235.189,850 4. Kementerian Koordinator Bidang Pembangunan Manusia dan Kebudayaan 10.239,00 5. Kementerian Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal dan Transmigrasi 18.078,500 6. Badan Nasional Penanggulangan Bencana 986.245,600 7. Badan Penanggulangan Lumpur Lapindo (BPLS) 837.529,057 Jumlah 2.322.439,641
Menurut  Tabel  2  yang  telah  dilampirkan  di  atas,  tujuh  instansi  tersebut  yang mengelola dana bencana di Indonesia. Tersebarnya alokasi anggaran maka membuat angaran  tidak  fokus  dan  sulit  diukur  efektifitas  dan  efisiensinya  sehingga  sulit menetapkan  insitusi  yang  harus  bertanggung  jawab  apabila  dalam  penanggulangan bencana terjadi kesalahan atau ketidakpuasan dalam masyarakat. Tingkat efisiensinya juga sulit diukur karena dana tersebar diberbagai instansi dan masing-masing institusi mengalokasikan anggaran tersebut.
Struktur organisasi yang terkait bencana tersebar pada berbagai Kementerian/Lembaga  dikarenakan  berbagai  alasan  organisasi  tersebut  tidak dihapus/digabungkan  ketika  pemerintah  Indonesia  membentuk  organisasi  baru  yaitu Badan Nasional Penanggulangan Bencana. Terbentuk BNPB menjadikan tugas pokok dan  fungsi  terkait  bencana  alam  di  organisasi  yang  lain  idealnya  dihapuskan  dan dipindahkan ke BNPB sehingga tidak terjadi tumpang tindih pengalokasian anggaran.

## SIMPULAN
Tersebarnya  alokasi  anggaran  di  beberapa  lembaga/instansi  membuat anggaran tidak fokus dan sulit diukur efektifitas dan efisiensi program penanggulangan bencananya.    Hal  ini  mempersulit  penetapan  insitusi  yang  harus  bertanggung  jawab
Pendanaan Penanganan Bencana Tahapan Prabencana Saat Bencana Pasca Bencana Penyelenggaraan Situasi Terjadi Bencana Situasi Terdapat Potensi Bencana Rehabilitasi  Rekontruksi Pendanaan Dana Penaggulangan Bencana dari APBN/APBD DIPA Dana Kontijensi DIPA & Dana siap pakai DIPA & dana bantuan sosial berpola hibah Dana dari masyarakat
apabila  dalam  penanggulangan  bencana  terjadi kesalahan  atau ketidakpuasan  dalam masyarakat.  Akan  lebih baik  apabila  salah  satu  lembaga  seperti  BNPB  yang  memiliki fungsi  koordinasi  mengambil  alih  pengalokasian  anggaran  sehingga  tidak  terjadi tumpeng tindih pengalokasian anggaran.

## DAFTAR PUSTAKA
BNPB.  (2013).  Rencana  Kontijensi  Mengahdapi  Ancaman  Bencana  Letusan  Gunung Api  Rokatenda  Kabupaten  Sikka  dan  Kabupaten  Ende  Provinsi  Nusa  Tenggara Timur. Pemerintah Kabupaten Sikka dan Kabupaten Ende.
Madjid,  N.  C.  (2018). Analisis  Metode  Perhitungan  dan  Alokasi  Anggaran  Bencana Alam. Simposium Nasional Keuangan Negara. Pasal  1  angka  4  Peraturan  Pemerintah  Nomor  22  Tahun  2008  Tentang  Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan Bencana.
Pemernekes      RI.      (2006).      Pedoman      Umum  Mitigasi  Bencana.  Jakarta:  Mentri dalam Negeri.
Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  13  Tahun  2006  Tentang  Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana
Undang-undang nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara
KEPPRES No. 111 Tahun 2001 Tentang Perubahan Atas Keputusan Presiden Nomor 3  Tahun  2001  Tentang  Badan  Koordinasi  Nasional  Penanggulangan  Bencana Dan Penanganan Pengungsi.