## KONSEP NEGARA HUKUM DALAM HUBUNGAN KEKUASAAN FREISS ERMERSSEN DALAM WELFARE STATE

## CONCEPT OF RULE OF LAW IN RELATED TO FREISS ERMERSSEN AUTHORITY ON WELFARE STATE

## Rusnan
Fakultas Hukum Universitas Mataram Bagian Hukum Tata Negara E-mail : rusnan_74@yahoo.com
Naskah diterima : 28/01/2014; revisi :18/02/2014; disetujui : 28/02/2014

## A bstrAct
The history of welfare state started when the concept of rechtsstaat was introduced in the 19th century and beginning of 20th century where the situation was dominated by the idea that state and government is passive or the absence of government intervention in the citizen affairs except in such public interest as war and foreign relations. State was only considered as “nachtwacther state” or night watchman state. This idea is corresponding to the prevailing of economic liberalism concept at that time which was controlled by the idea “Laissez faire, laissez aller”. This means that if every person is allowed to take care of their own economy, the State economy itself will be healthy. But the liberalism caused  economic crisis in 1961 and this made the world economy demolished. To cope with the economic crisis, the other state aid is needed and this made the state began to interfere the public life and since that the theory of welfare state grew rapidly. In welfare state or modern state law the principal tasks of the state is not only in law enforcement but also to achieve social justice (social gerechtigheid) for all the people. To achieve that, the public administration needs freedom (freiss Ermessen) or pouvoir discretionaire in carrying out its functions (bestuurszorg). As a logical consequence of the state intervention in all aspects of people’s lives in a welfare state, there would be a problem in public administration in making public policy that may make the possibility of arbitrary action against citizens. But keep in mind that the Freiss Ermessen is to resolve the problems that appear suddenly as a consequence of crisis.
Kaywords : Rule of Law, Freiss Ermessen , Welfare State
A bstrAk
Sejarah timbulnya welfare state (Negara Kesejahteraan), yang menjelaskan bahwa pada saat konsep rechtsstaat (Negara hukum atau rule of law) diintrodusir pada abad ke-19 dan permulaan abad ke-20 suasana pada saat itu didominasi oleh gagasan bahwa Negara dan pemerintah bersifat pasif atau tidak adanya intervensi dalam urusan kehidupan warga negaranya kecuali berkaitan dengan kepentingan publik seperti perang dan hubungan luar negeri. Negara hanya di anggap sebagai nachtwacther state atau Negara penjaga malam, gagasan ini sesuai dengan paham ekonomi liberalisme yang berlaku pada waktu itu yang di kuasai dalil “Laissez Faire, Laissez Aller” artinya jika setiap orang di beri kebebasan mengurus ekonominya masing-masing, maka dengan sendirinya ekonomi Negara akan sehat. Namun akibat dari paham liberalisme pada tahun 1931 muncul krisis ekonomi, sehingga melumpuhkan ekonomi Negara-negara di dunia. Untuk mengatasi situasi krisis ekonomi tersebut dibutuhkan bantuan negara yang berakibat intervensi negara mulai memaski kehidupan masyarakat dan sejak itu Teori Negara Kesejahteraan atau Negara tipe welfare state mulai berkembang dengan pesat. Tipe Negara kesejahteraan atau negara hukum modern, adalah tugas pokok negara tidak saja terletak pada pelaksanaan hukum
J urnal IuS | Vol II | Nomor 4 | April  2014 | hlm

## 1 ~ 10
tetapi juga mencapai keadilan social (social gerechtigheid) bagi seluruh rakyat untuk mencapai itu administrasi negara memerlukan kebebasan (freiss Ermessen) atau Pouvoir discretionaire dalam melaksanakan fungsinya (bestuurszorg). Sebagai konsekuensi logis dari luasnya intervensi Negara dalam hampir semua aspek kehidupan masyarakat dalam Negara kesejahteraan (welfare state) maka akan muncul permasalahan dalam pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan karena dengan diberikan Freiss Ermerssen oleh administrasi Negara dalam mengambil kebijakan public, sehingga menimbulkan peluang terjadinya tindakan sewenang-wenang terhadap warga negara. Tapi yang perlu diingat bahwa freies errmessen ini dilakukan untuk menyelesaikan persoalan-persoalan yang muncul secara tiba-tiba sebagai akibat daripada adanya kegentingan.
Kata Kunci : Negara Hukum, Freiess Ermessen, Negara Kesejahteraan

## PENDAHULUAN
H ampir semua N egara di dunia mempu- nyai tujuan dan cita-cita untuk memberi- kan kesejahteraan dan kemak muran bagi warga negaranya agar tujuan tersebut dapat tercapai, maka dalam menggerakkan roda penyelenggaraan pemerintahan dalam suatu Negara diperlukan organ atau per- angkat administrasi yang sesuai dengan fungsi dan wewenang masing-masing. Pe- m berian kewenangan kepada organ  negara atau perangkat negara termasuk dalam r uang lingkup hukum Tata Negara, sedan- gkan pembatasan kewenangan organ ter- sebut termasuk dalam ruang lingkup hukum Administrasi Negara.
Deskripsi tersebut di atas, secara aka- demik tepat apa yang dikemukakan oleh Van Vollen Hoven seperti dikutip Muh Koesnardi dan Hermaily Ibrahim 1
“Badan Negara tanpa hukum tata Negara itu lumpuh bagaikan tanpa sayap, karena badan-badan itu tidak mempunyai wewenang sehingga ke- adaannya tidak menentu, sebaliknya badan-badan negara tanpa adanya hukum Administrasi Negara menjadi bebas tanpa batas, karena mereka dapat berbuat menurut apa yang mer- eka inginkan”.
1 Muh Koesnardi-Hermily Ibrahim, “ Pengantar Hukum Tata Negara, pusat studi HukumTata Negara” , Fakultas Hukum UII, Jakarta,1983 , hlm. 37.
Walaupun demikian kewenangan ter- sebut bisa saja disalahgunakan dalam pe- laksanaannya sehingga menimbulkan yang justru tidak melindungi kepentingan raky- at, yang dilakukan oleh alat perleng kapan negara. Tindakan yang demikian itu ber- arti melanggar prinsip-prinsip negara hukum yang menjadi ciri dari negara-nega- ra modern (Negara Kesejahteraan) saat ini yakni pengakuan dan per lindungan terha- dap hak-hak asasi manusia dan legalitas tindakan pemerintahan ber dasarkan ke- pada ketentuan-ketentuan hukum.
Kalau ditinjau dari sudut pertumbuhan dan perkembangan hukum (Hukum Ad- ministrasi Negara) dalam suatu negera modern, maka intervensi pemerintahan dalam setiap aspek kehidupan masyarakat menimbulkan pula kebutuhan akan ada- nya perangkat-perangkat hukum Adminis- trasi Negara yang dapat memberikan per- lindungan dan jaminan hak-hak yang baru di berbagai sektor kehidupan masyarakat.
Apabila anggapan tersebut dikaitkan dengan Negara Indonesia sebagai negara hukum, maka akan membawa konsekuensi seperti dikemukakan oleh Sjachran Basah 2 :
“Dalam mengemban tugasnya secara aktif administrasi negara harus dapat menjaga dan menjamin, bahwa tinda- kan-tindakannya tidak melanggar hak dan kewajiban asasi manusia,
2 Sjachran Basah, Eksistensi dan Tolak Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia , Alumni, Bandung, 1985,  hlm 3-5
Rusnan| Negara Hukum dalam Hubungan Kekuasaan–Freiss Ermessen dalam Welfare Satte ...................
juga perlu mencari keseimbangan an- tara kepentingan negara atau “admin- istrasi negara” yang mewakili kepent- ingan umum, dan kepentingan rakyat atau perorangan. Akibatnya apabila terjadi sengketa antara administrasi negara, atau Administrasi Negara dengan rakyat maka dalam negara hukum berdasarkan Pancasila sudah seharusnya diberi pengayoman hu- kum”.
“…..Menegakkan negara hukum ber- dasarkan Pancasila tidak hanya dalam melaksanakan pemerintahan saja, melainkan juga dalam menye- lenggarakan kesejahteraan social me- lalui Pembangunan Nasional. Yang pola umumnya merupakan GBHN yang ditetapkan oleh MPR lima tahun sekali”.

## Selanjutnya beliau mengatakan bahwa :
“Dalam melaksanakan kesejahteraan sosial melalui pembangunan nasional itulah, di samping menjalankan tugas pemerintahan, terkait adanya pembe- rian wewenang, dari pemerintah kepa- da Administrasi Negera berdasarkan ketentuan perundang-undangan yang berlaku, baik dalam bentuk undang- undang maupun peraturan pelaksa- naannya. Karena Administrasi Nega- ra mengemban tugas negara yang khusus di lapangan penyelenggaraan kepentingan umum, untuk mencapai masyarakat yang adil dan makmur yang merata materiil serta spiritual yang merupakan tugas service publik. Tugas service public itu membawa Ad- ministrasi Negera kepada suatu kon- sekuensi khusus yaitu memerlukan “pouvoir discretionnaire” untuk dapat bertindak atas inisiatif sendiri. Hal ini terdapat terutama dalam penyelesa- ian persoalan-persoalan penting yang timbul dan tumbuh secara tiba-tiba. Dalam hal demikian, administrasi
negara terpaksa harus bertindak cepat membuat penyelesaian dan terlebih- lebih dalam era pembangunan”.
Berangkat dari pendapat Sjachran Basah di atas, maka dalam suatu negara hukum modern atau Welfare state, tampak peran pemerintah begitu luas, sehingga perlu adanya hukum Administrasi Negara yang bertujuan untuk memungkinkan adanya negara menjalankan fungsinya di satu pihak dan pihak lain melindungi warga negara terhadap sikap tindak Adm- in istrasi Negara sangat menentukan bagi pelaksanan kesejahteraan masyarakat.
Berdasarkan uraian singkat di atas ma- ka dalam negara kesejahteraan di per lukan adanya perlindungan dan kepas tian hu- kum tidak hanya untuk rakyat melain kan negara untuk Admin istrasi Negara dalam melaksanakan tugasnya, sehingga hukum Administrasi Negara merupakan unsur yang sangat penting dalam Negara welfare state sebagai landasan hukum untuk men- capai masya rakat yang sejah tera. Sehingga permasa lahan yang akan di jadikan pemba- hasan dalam penelitian ini yaitu tentang bagaimanakah peranan hukum admin- istrasi negara dalam hubungan kekuasaan- Freiss Ermessen dalam Negara Kesejah- teraan. Penelitian ini merupa kan pe- nelitian normatif dengan meng gunakan pendekatan konseptual ( conceptual appro- ach ) adalah pendekatan yang beranjak dari pandangan-pandangan dan  doktrin - dok- trin yang berkembang didalam khasanah hukum Administrasi Negara. Dengan mem pelajari pandangan-pandangan dan doktrin-doktrin peneliti akan menemukan ide-ide yang melahirkan pengertian- pengertian, konsep-konsep dan asas-asas hukum yang relevan dengan isu yang di- hadapi. Pemahaman pandangan-panda- ngan dan doktrin-doktrin tersebut me rupa- kan sandaran bagi peneliti dalam mem- bangun suatu argumentasi hukum guna memecahkan permasalahan yang dihadapi.
J urnal IuS | Vol II | Nomor 4 | April  2014 | hlm
1 ~ 10
Sumber data adalah data ke pustakaan yang dianalisis dengan menggunakan teknik dokumentasi yaitu meng kaji berbagai r eferensi baik peraturan perundang-un- dangan maupun buku-buku literatur yang ada relevansinya dengan permasalahan yang diangkat.

## PEMBAHASAN
A. Sejarah Timbulnya Negara Kesejahteraan ( Welfare State )
Di dalam literatur-literatur Hukum Tata Negara dikatakan bahwa munculnya Negara Welfare State yang kita kenal seka- rang ini adalah merupakan perkembangan l anjut dari paham Negara yang hanya me- letakkan fungsi sebagai penjaga ketertiban semata-mata, paham yang hanya melandasi pemikiran serta melaksanakan kehidupan negara pada fungsi ketertiban saja se- benarnya sudah lama ada dalam sejarah.
Beberapa abad yang lalu Plato, dalam ajaran “ Ideen leer atau ajaran cita ” pernah menggambarkan Negara dalam bentuk yang ideal, menyamakan negara dengan sifat manusia yang memiliki tiga kemam- puan jiwa yaitu kehendak, akal pikiran, dan perasaan. Namun demikian ajaran Plato ini hanya bersifat angan-angan belaka karena disadari bahwa negara sema- cam itu tidak mungkin terjadi di dalam ke- nyataan, sesuatu sifat manusia yang tidak sempurna. Karena itu Plato menciptakan suatu bentuk negara yang maksimal dapat dicapai yaitu Nomoi yaitu suatu negara di mana semua orang tunduk kepada hukum, termasuk juga penguasa/raja untuk men- cegah agar mereka tidak bertindak se- wenang-wenang.
Lain halnya dengan Aristoteles, dia me- lihat negara berdasarkan kuantitas dan kualitas orang yang memerintah baik dalam bentuknya yang ideal maupun kem- erosotannya. Menurutnya terdapat tiga bentuk negara apabila dilihat dari ukuran
kuantitatifnya, yaitu pertama, mengenai jumlah orang yang memerintah dalam neg- ara yakni “ Monarki ” (Pemerintahan oleh satu orang). Kedua , pemerintahan oleh be- berapa orang ( Aristokrasi ) dan ketiga , adalah pemerintahan oleh banyak ( Polity ) dengan tujuan untuk kepentingan umum. Dilihat dari kualitatif menurut Aristoteles adalah berhubungan dengan tujuan yang hendak dicapai yakni Tirani (untuk ke- pentingan satu orang), Platokrasi (untuk kepentingan beberapa orang), dan de- mokrasi yaitu untuk kepentingan rakyat seluruhnya dengan mengatasnamakan rakyat. 3
Berbicara mengenai negara pada dasar- nya berbicara pula mengenai kekuasaan dengan ajarannya Niccolo Machiavelli, L. Shang Yang, Bodin,  T. Hobbes, dan se- bagainya, menimbulkan pemerintahan yang absolut, sehingga muncul reaksi dari masya rakat untuk memunculkan pe mi- kiran mengenai negara hukum baik  klasik maupun modern.
Dari kriteria negara hukum oleh Im- manuel  Kant dibagi dalam dua pokok yakni:
a. adanya perlindungan terhadap hak azasi  manusia.
b.  adanya pemisahan kekuasaan dalam ne- gara.
Stahl menyatakan bahwa tipe Negara hukum seperti ini hanya bertindak memisahkan kalau terjadi perselisihan antara warga negara dengan sesamanya dalam menyelenggarakan kepentingannya, karena negara hanya berfungsi sebagai “penjaga malam” ( Nachtwachter Staat ).
Oleh karena itu untuk menjamin jagan sampai terjadi tindakan sewenang-wenang dari penguasa atau negara dalam me nye- lenggarakan pemerintahan maka menurut
3 Sjachran Basah, Rangkuman sari perkuliahan ilmu Negara , PADA Grafika Unit II, Bandung, tth,  hlm 99
Rusnan| Negara Hukum dalam Hubungan Kekuasaan–Freiss Ermessen dalam Welfare Satte ...................
Stahl, kedua unsur pokok dari negara hu- kum yang dikemukakan oleh Immanuel Kant, perlu ditambah dua unsur pokok la- gi, yaitu:
a. Setiap tindakan harus berdasarkan undang-undang yang dibuat terlebih dahulu.
b. Peradilan administrasi untuk menyele- saikan perselisihan antara penguasa dan masyarakat dengan persyaratan, peradi- lan tersebut tidak memihak dan pelak- sanaannya harus dilakukan oleh ahli hukum dalam bidang tersebut.
Di negara-negara Anglo Saxson dikenal dengan apa yang disebut rule of law (Pemerintah oleh hukum) sehubungan dengan itu A.V. Dicey membagi tiga unsur pokok dari rule of law , yaitu:
1 .  Supremacy of law
2 .  Equality before the law
3. Hak Azasi Manusia tidak bersumber pada konstitusinya tetapi sudah ada se- jak manusia dilahirkan dan pencantu- mannya di dalam konstitusi adalah sekedar penegasan saja.
Berdasarkan uraian di atas dapat di- simpulkan ciri khas bagi suatu negara hukum ialah :
1. Pengakuan dan perlindungan terhadap Hak Azasi Manusia
2.`Peradilan yang bebas dari pengaruh kekuasaan dan tidak memihak
3. Legalitas dalam arti hukum dalam se- gala bentuk dan manivestasinya. 4
Negara hukum adalah produk sejarah sebagaimana telah di uraikan sebelumnya, oleh karena itu baik Plato,  Aristoteles, Immanuel Kant, dan A.V. Dicey maupun para sarjana lainnya tidak mempunyai pengertian yang sama. Karena masing- masing menguraikan sesuai dengan ke-
4 Moh. Koesnardi dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, Gaya Media Pratama, Jakarta, 1988,  hlm. 131
butuhan zamannya yang berbeda dan negara hukum merupakan alat untuk mencapai tujuan.
Berdasarkan uraian yang dikemukakan oleh pakar tersebut di atas maka negara hukum pada masa yang lalu mengikat penguasa untuk tidak boleh bertindak sebelum peraturannya ada apabila dikait- kan dengan Hukum Administrasi Negara maka terlihat bahwa hukum administrasi negara kurang berperan, pejabat admin- istrasi negara hanya bersifat pasif serta baru bertindak apabila baru ada per- selisihan di dalam masyarakat.
Bagaimana halnya dengan negara hukum pada abad modern ini ! disini terlihat bahwa hukum administrasi negara maupun pejabat administrasi negara me- megang peranan yang begitu besar, karena negara hukum modern ini mem berikan kebijaksanaan pada penguasa untuk me- nyelenggarakan kepentingan dan ke sejeh - teraan rakyat secara langsung, sehingga fungsi negara disini bersifat aktif dan me- ngurus kepentingan masyarakat. Dengan demikian negara kesejahteraan melaksana- kan tugasnya untuk mewujud kan kesejah- teraan bagi warganya adalah merupakan suatu conditio sine quanon .
Dilihat dari sudut tertentu, sebagai- mana diuraikan dimuka dalam negara ke- sejahteraan tugas pemerintah di dalam me- nyelenggarakan kepentingan umum men- jadi sangat luas, karena itu perlu ada nya kekuasaan untuk bergerak dari admin- istrasi negara sesuai dengan ke wenangan yang diberikan. Dalam kenyata annya mungkin saja administrasi negara dalam melaksanakan tugasnya melampaui batas wewenang yang telah ditetapkan dalam hukum administrasi negara.
Uraian di atas memberikan gambaran bagi kita, bagaimana luasnya fungsi dari administrasi negara di dalam negara kesejahteraan, sehingga makin luas pula
J urnal IuS | Vol II | Nomor 4 | April  2014 | hlm
1 ~ 10
bidang tugas administrasi negara. Dalam kaitan ini Sunaryati Hartono menyatakan bahwa; sukar untuk dibayangkan suatu negara modern saat ini tanpa adanya hukum administrasi negara. 5 Apabila di- hubungkan dengan Negara Indonesia dari pernyataan  Sunaryati Hartono tersebut di atas telah mendapat tanggapan positif dari pemerintah yakni dengan diundangkannya Undang-Undang No. 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Negara, yang saat ini telah diubah dengan Undang-Undang No. 9 Tahun 2004 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Adapun tujuan dari dibentuknya per- adilan tata usaha negara oleh S.F. Marbun adalah supaya terpelihara rasa keadilan masyarakat (sebagai publik service ter- hadap warga negara) dapat ditingkatkan dan agar keseimbangan antara kepen ti- ngan publik dan kepentingan individu dapat terjalin dengan baik. 6
B. Konsep Negara Hukum
Perkembangan konsep negara hukum dewasa ini telah menghasilkan suatu konsep negara hukum kesejahtraan ( Sosial Service State ), dalam hal ini tugas negara sebagai service public adalah menyeleng- garakan dan mengupayakan suatu kesejah- teraan sosial yang oleh Lemaire yang disebutnya dengan Bestuurszorg bagi masy- arakatnya. Dari pendapat tersebut di atas jelas terlihat bahwa tugas negara bukan saja sebagai pemelihara keamanan dan ketertiban saja melaikan negara mela- kukan intervensi hampir disetiap sektor kehidupan masyarakat, sehingga membawa kosekuensi dengan semakin besarnya keterlibatan administrasi negara dida- lamnya.
5 Sunaryati Hartono, Beberapa Pemikiran Mengenai Suatu Peradilan Administrasi Negara di Indonesia , Bina Cipta, 1976,  hlm. 8
6 S.F. Marbun, Peradilan Tata Usaha Negara , Liberty, Yogyakarta, 1988,  hlm. 20
Salah satu alasan nyata bagi per- tumbuhan kekuasaan administrasi negara di negara-negara administrasi modern adalah dengan pudarnya falsafah leissez faire dalam meningkatnya peranan negara dalam bidang sosial ekonomi yang meng- inginkan sedikitnya peranan negara dalam mengontrol usaha pribadi dalam masya- rakat dan besarnya peranan individu dalam melakukan kebebasan berkontrak. Akibatnya justru menimbulkan pen de- ritaan bagi manusia karena terjadinya eksploitasi oleh yang kuat terhadap ke- lompok orang-orang yang lemah. Berdasar- kan hal tersebut timbul pemikiran- pemi- kiran mengenai konsep negara kesejah- teraan ( Welfare State ).
Friedmenn dalam bukunya The  rule of law and the welfare state menyebutkan adanya lima fungsi dari negara kesejah- teraan yaitu sebagai Protector, Provider, Regulator, Entrepreneur , dan sebagai Arbit- rator. Negara dalam menjalankan fungsi- nya harus memiliki lembaga-lembaga dan standar perlakuan yang menjamin ter- selenggaranya kesejahteraan sosial yang diatur melalui perangkat hukum.
Deskripsi di atas, bahwa perkembangan konsep negara hukum erat kaitannya dengan peranan Hukum Administrasi Ne- gara didalam menjalankan fungsinya karena  boleh dikatakan pada konsep poli- zeistaat belum berkembang dan baru pada nachtwekerstaat (negara sebagai penjaga malam) peranan negara menjadi semakin luasdan dominan. Hal ini dapat dilihat dari semakin aktifnya negara terlibat dalam intervensi pada setiap kehidupan masya- rakat, sehingga sukar dibayangkan apabila suatu negara modern ( welfare state ) saat ini tanpa adanya Hukum Administrasi Negara yang mengaturnya.
Mengingat sedemikian luasnya peranan administrasi negara dalam menjalankan fungsinya, maka sudah barang tentu setiap tindakan yang akan diambil harus mempu-
Rusnan| Negara Hukum dalam Hubungan Kekuasaan–Freiss Ermessen dalam Welfare Satte ................... nyai landasan hukum yang jelas. Namun yang menjadi pertanyaan mampukah Hu kum Administrasi Negara memberikan perangkat hukum terhadap tindakan ad- ministrasi negara dalam mengambil kebi- jakan terhadap kepentingan umum.
Dalam keadaan seperti tersebut di atas membawa administrasi negara kepada suatu konsekuensi khusus, yaitu memerlu- kan kemerdekaan bertindak atas inisiatif dan kebijaksanaannya sendiri terutama dalam penyelesaian soal-soal genting yang timbul dengan tiba-tiba dan peraturan pe- nyelesaiannya belum ada yang dalam Hukum Administrasi Negara disebut Freies Ermesen atau Pouvoir Dicretionaire. 7
Dengan adanya Freies Ermessen yang di- berikan kepada administrasi negara, akan menimbulkan permasalahan karena mem- berikan kesempatan terjadinya tindakan sewenang-wenang terhadap warga negara. Oleh karena itu untuk mengatasi hal terse- but agar tindakan administrasi negara tidak disalahgunakan kewenangannya, di- perlukan perangkat hukum yang jelas se- bagai landasan agar setiap kebijakan yang diambil tidak merugikan kepentingan ma- syarakat dan kepentingan administrasi itu sendiri.
C. Freies Ermessen
Istilah freies Ermessen berasal dari ba- hasa Jerman yang terdiri dari dua kata yai- tu “Freie” yang berarti bebas, merdeka, tidak terikat dan yang kedua “ Ermessen ” yang berarti mempertimbangkan, menilai, menduga, penilaian, pertimbangan dan keputusan. Jadi secara etimologis, Freies Ermessen dapat diartikan sebagai orang yang bebas mempertimbangkan, bebas me- nilai, bebas menduga dan mengambil kepu- tusan. 8
7 Sjachran Basah, Op.cit,  hlm. 12, Lihat juga E. Utercht Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , FH Unpad, 1960,  hlm 23
8 Adolf Hueken Sj. Kamus Jerman-Indonesia , Gramedia Jakarta 1987
Selain itu istilah Freies Ermessen ini se- padan dengan kata Discretionaire yang arti- nya menurut kebijaksanaan, dan sebagai kata sifat berarti menurut wewenang atau kekuasaan yang tidak seluruhnya terikat pada Undang-undang. 9
Pendapat pakar yang lain memberikan batasan mengenai istilah Freies Ermessen ini diantara Prajudi Atmosudirdjo, meng- ata kan: 10
“Freies Ermessen artinya Pejabat pen- guasa tidak boleh menolak mengambil keputusan-keputusan dengan alasan tidak ada peraturannya dan oleh kare- na itu diberi kebebasan untuk men- gambil keputusan menurut pen dapat sendiri asalkan tidak melanggar Yuri- diktas dan Azas Legalitas”.
Sjachran Basah mengatakan bahwa di- perlukannya Freies Ermessen oleh Admin- istrasi negara itu :
“Dimungkinkan oleh hukum agar dapat bertindak atas inisiatif sendiri terutama dalam penyelesaian persoa- lan-persoalan yang penting yang tim- bul secara tiba-tiba. Dalam hal demikian administrasi negara ter- paksa bertindak cepat membuat penye- lesaian, namun keputusan yang diambil untuk menyelesaikan masalah itu harus dapat dipertanggungjawab- kan.
Amrah Muslimin mengartikan Freies Ermessen sebagai lapangan bergerak selaku kebijaksanaanya atau kebebasan kebijak- sanaan. 11
Dari beberapa pendapat tersebut di atas bahwa pada hakekatnya tidak terdapat
9 Fockema-Andrea, Kamus Istilah Hukum (Terjemahan Saleh Adiwinata, et Al), Bina Cipta, Bandung, 1983,  hlm 145
10 Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administyrasi Negara , G hlmia, 1991,  hlm. 85. 11 Amrah Muslimin, Beberapa azas pengertian pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi , Alumni Bandung 1985,  hlm 73
J urnal IuS | Vol II | Nomor 4 | April  2014 | hlm
1 ~ 10
perbedaan yang prinsip, sebab ini hakekat atau esensi yang dikandung adalah sama yaitu adanya kebebasan bertindak bagi administrasi negara untuk menjalankan fungsinya secara dinamis guna menyelesai- kan persoalan-persoalan penting yang mendesak, sedangkan aturan untuk itu belum ada. Namun harus diingat bahwa kebebasan bertindak administrasi negara tersebut bukan kebebasan dalam arti yang seluas-luasnya yang tanpa batas, me- lainkan tetap terikat kepada batas-batas tertentu yang diperkenankan oleh hukum.
Penulis sependapat dengan Hans J. Wolf, yang mengatakan bahwa Freies Ermessen tidak boleh diartikan berlebihan seakan-akan badan atau pejabat admin- istrasi negara boleh bertindak se wenang- wenang tanpa dasar hukum yang jelas atau menurut kebijaksanaan.
Sebagai konsekuensi diberikannya Fre- ies Ermessen kepada administrasi negara maka administrasi negara memiliki ke- bebasan oleh karena itu dapat bertindak sebagai Vrijbestuur (menjalankan tugas po- kok). Namun dalam hal ini timbul ke- khawatiran bahwa hal tersebut ber- tentangan dengan azas legalitas terutama prinsip welmatigheid van bestuur yang arti- nya semua perbuatan dalam pe merintahan itu harus berdasarkan pada wewenang yang diberikan oleh suatu peraturan pe- rundang-undangan.
Akan tetapi apabila dikaitkan dengan negara kesejahteraan (welfare state), maka Prinsip Wetmatgheid van bestuur tidak dapat lagi dipertahankan secara rigid dengan alasan bahwa apabila prinsip itu dipertahankan maka administrasi negara akan sulit mengambil tindakan secara cepat dalam menyelesaikan persoalan-per- soalan yang muncul secara tiba-tiba se- bagai dari pada adanya kegentingan.
Dari berbagai rumusan pengertian yang dikemukakan oleh pakar Hukum Adminis-
trasi Negara, maka dapat diperoleh bebera- pa hal penting mengenai unsur pokok dari Freies Ermessen yaitu :
1. Merupakan salah satu bentuk ke kua- saan;
2. Bersumber pada ketentuan perundang- undangan yang sah;
3. Diterapkan untuk mencapai tujuan ter- tentu pada penyelenggaraan fungsi- fungsi keadministrasian negara;
4. Tindakan pelaksanaannya lebih dilan- dasi oleh pertimbangan moral dari pada hukum;
5. Tindakan dan akibatnya harus dapat dipertanggungjawabkan seccara moral dan hukum.
Menurut Prof. Muchsan mengatakan bahwa :
“Kelima hal tersebut di atas apabila dihubungkan dengan konsep negara kesejahteraan “(Welfare state), maka berarti juga bahwa pelaksanaannya harus diselenggarakan dengan upaya memelihara kepentingan masyarakat dan negara tanpa mengabaikan azas- azas pemerintah yang baik dalam rangka menciptakan pemerintahan yang bersih dan berwibawa (Good Governance)”. 12
Dari berbagai uraian di atas me- nunjukkan bahwa kegunaan Freies Er- messen dalam negera kesejahteraan me- megang posisi penting karena di dalam nya terkait banyak aspek dan dimensi yang semuanya berpola pada kekuasaan dalam rangka memberikan perl indungan dan kesejah teraan terhadap warga negara, namun dalam mengambil kebijakan tidak boleh melupakan azas legalitas, prinsip wetmatifheid van bestuur dan rechtssou- vereniteit , sehingga setiap tinda kan admin- istrasi negara tidak me rugikan ke-
12 Muchsan, Beberapa Catatan Tentang Hukum Administrasi Negera , Liberty, Yogyakarta, 1981,  hlm 30
Rusnan| Negara Hukum dalam Hubungan Kekuasaan–Freiss Ermessen dalam Welfare Satte ................... pentingan publik dan ke  pentingan admin- istrasi negara itu sendiri.
D. Kelemahan dan Keunggulan Freies Ermessen Dalam Welfare State (Negara Kesejahtraan)
Diberikannya Freies Ermessen kepada admnistrasi negara, maka tidak lagi me- nunggu pemerintah dari pada badan ke- negaraan yang diserahi fungsi dalam melaksanakan tugas pokoknya. Dalam hal demikian administrasi negaralah yang membuat peraturan penyelesaian yang di- per lukan. Ini berarti bahwa sebagian ke- kua saan yang dipegang oleh badan legisl- atif diserahkan kepada administrasi negara sebagai badan eksekutif, hal ini menjadi kenyataan disetiap welfare state dengan luasnya intervensi negara dalam hampir setiap aspek kehidupan masya rakat.
Dengan intervensi negara yang begitu luas tentunya membawa konsekuensi logis terhadap sistim penyelenggaraan pemerin- tahan dengan beberapa keunggulan dan kelemahan diberikannya Freies Ermessen dalam negara kesejahteraan seperti yang dikemukakan oleh Philipus M. Hadjon mengenal kegunggulannya yaitu : 13
1. Keserasian hubungan antara pemerin- tah dan rakyat berdasarkan atas ke- rukunan;
2. Hubungan fungsional yang proforsional antara kekuasaan-kekuasaan negara;
3. Penyelesaian sengketa secara musy- awarah dan peradilan merupakan sara- na terakhir musyawarah gagal;
4. Keseimbangan antara hak dan ke wa- jiban.
Disamping keunggulan yang dimiliki negara kesejahteraan juga memiliki ke- lemahan, yaitu :
13 Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , Gadjah Mada Pres, Yogyakarta, 1993,  hlm 43
1. Dari segi manajemen kebijakan pemer- intah yang mengarah pada kesejahter- aan ini ditandai dengan besarnya peran negara yang tercermin dengan ban- yaknya  BUMN (Badan Usaha Milik Negara), dengan demikian birokrasi sangat kuat;
2. Dalam hal keadaan yang genting atau munculnya persoalan secara tiba-tiba administrasi negara dalam mengambil kebijakan lebih mengutamakan moral dari pada hukum;
3. Dengan Freies Ermessen , kemungkinan terjadi tindak sewenang-wenang dari administrasi negara dalam mengeluar- kan kebijakan yang tidak berpihak ke- pada kepentingan publik.
Berdasarkan keunggulan dan kelema- han yang dimiliki oleh konsep negara kesejahteraan tersebut di atas, maka kami ber pendapat bahwa disamping peranan hukum administrasi negara yang sangat penting dalam membatasi kebe basan yang di  berikan  kepada  admin istrasi  negara dalam mengambil kebijakan-ke bijakan pu- blik juga harus memperhatikan azas-azas pemerintahan yang baik

## KESIMPULAN
Pertama , Pemberian Freies Ermessen ke- pada administrasi negara, mengakibatkan terjadinya perluasan kekuasaan yang di- miliki administrasi negara di dalam men- jalankan pemerintahan; Kedua, Ekstensi hukum administrasi negara sangat kokoh, penting dan dibutuhkan dalam hubungan antara kekuasaan (Administrasi Negara) dengan Freies Ermessen ; Ketiga, Ekstensi hukum administrasi negara setidak-tidak- nya ter cermin dalam tiga hal : 1). hukum administrasi negara memberi argumentasi dan landasan yuridis kepada administrasi negara untuk mengambil keputusan atas inisiatif sendiri. 2). hukum administrasi negara mempertegas bahwa Freies Ermes- sen merupakan konsekuensi logis yang
J urnal IuS | Vol II | Nomor 4 | April  2014 | hlm
1 ~ 10
mutlak harus dipenuhi dalam penyeleng- garaan fungsi service public . 3). hukum ad- ministrasi negara memberikan kepastian hukum terhadap perluasan kekuasaan yang dimiliki administrasi negara dikare- nakan Freies Ermessen ; Keempat. Supaya Freies Ermessen dapat di tolerir menurut hukum administrasi negara, maka selain memenuhi azas legalitas ( Wetmatifheid ) dan azas yuriditas ( Recht matigheid ), ad- ministrasi negara harus dipenuhi tiga tolak ukur yaitu : 1). tidak melanggar atau me-
nyimpangi ketaatan yang dianut dalam hirarkhi peraturan perundang-undangan. 2). tidak melanggar hak dan kewajiban azasi masyarakat. 3). dilakukan untuk me- ningkat kan  kesejah teraan  umum; Kelima , Dalam suatu negara kesejahteraan ( Wel- fare State) intevensi negara dalam sector kehidupan masyarakat tidak dapat di- hindari lagi karena negara dituntunt ber- sifat aktif dalam upaya meningkatkan ke- sejahteraan dan keadilan bagi masyarkat.

## Daftar Pustaka
Adolf Hueken SJ., Kamus Jerman-Indonesia, Gramedia Jakarta 1987 Amrah Muslimin, Beberapa azas pengertian pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi, Alumni Bandung 1985
E Utercht, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, FH Unpad, 1960 Fockema-Andrea, Kamus Istilah Hukum (Terjemahan Saleh Adiwinata, et Al), Bina cipta, Bandung, 1983
Muchsan, Beberapa Catatan Tentang Hukum Administrasi Negara, Liberty , Yogyakarta, 1981
Moh. Koesnardi dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara , Gaya Media Pratama, Jakarta, 1988
_______ dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara, Pusat Studi Hukum Tata Negara , FH UI, Jakarta, 1983
Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , Gadjah Mada Press, Yogyakarta, 1993
Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara , Ghalia, 1991
Ridwan HR, “Hukum Administrasi Negara” ,Raja Grapindo Persada, Jakarta, 2008
Sjachran Basah, Eksistensi dan Tolak Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia , Alumni, Bandung, 1985
Sunaryati Hartono, Beberapa Pikiran Mengenai Suatu Peradilan Administrasi Negara di Indonesia , Bina Cipta, 1976
S.F. Marbun, Peradilan Tata Usaha Negara, Liberty , Yogyakarta, 1988.