## JIIP: JURNAL ILMIAH ILMU PEMERINTAHAN
Vol.6, No. 2, 2021 DOI: 10.14710/jiip.v6i2.11193

## ANALISIS KELEMBAGAAN BENCANA: STUDI KASUS PENANGGULANGAN BENCANA NON ALAM COVID-19 DI KOTA SALATIGA

## Santy Widi Pratiwi
Magister Studi Pembangunan, Universitas Kristen Satya Wacana
Dikirimkan: 7 Juni 2021
Direvisi: 27 September 2021  Diterbitkan:30 September 2021

## Pendahuluan
Indonesia termasuk salah satu negara yang rawan bencana, baik bencana alam, bencana  non  alam,  maupun  bencana  sosial.  Hal  itu  terjadi  karena,  secara  geologis, Indonesia terletak di antara tiga lempeng tektonik aktif yaitu Lempeng Eurasia, Lempeng Indo Australia, dan Lempeng Pasifik. Indonesia juga terletak di jalur cincin api atau yang dikenal dengan “ ring of fire ” di mana lebih dari 500 gunung api berderet dari barat ke timur  wilayah  Indonesia.  Beberapa  di  antaranya  merupakan  gunung  berapi  aktif sehingga  menyebabkan  Indonesia  memiliki  potensi  gempa  bumi  tektonik  yang  cukup tinggi (Husein, 2007).
Sejak  memasuki  abad  ke-21,  bencana  di  Indonesia  terus  silih  berganti.  Mulai bencana  Tsunami  di  Aceh  (26  Desember  2004),  Gempa  Bumi  Nias  (28  Maret  2006), Gempa  Bumi  Jogjakarta-Jawa  Tengah  (27  Mei  2006),  Letusan  Gunung  Merapi  Jawa Tengah dan DIY (2010), Erupsi Gunung Sinabung Sumatera Utara (sejak 2010), Letusan

## INTISARI
Penelitian  ini  bertujuan  untuk  menganalisis  kelembagaan  penanggulangan  bencana  serta merumuskan alternatif kebijakan yang dapat diterapkan dalam upaya penanggulangan bencana di Kota Salatiga. Banyak referensi mengatakan bahwa kinerja pembangunan ditentukan oleh kapasitas  kelembagaan.  Penelitian  ini  menggunakan  pendekatan  kualitatif  dengan memanfaatkan  metode  studi  kasus  penanggulangan  bencana  non  alam  Covid-19  di  Kota Salatiga. Teknik pengumpulan data yang digunakan adalah observasi, wawancara, serta studi kepustakaan. Temuan penting dari tulisan ini adalah pelaksanaan penanggulangan bencana di Kota Salatiga belum disertai upaya penguatan kelembagaan. Lemahnya kerangka dan kapasitas kelembagaan  penanggulangan  bencana  menyebabkan  kurang  efektifnya  implementasi kebijakan  untuk  mencapai  tujuannya.  Reformasi  kelembagaan  di  bidang  penanggulangan bencana  merupakan  langkah  awal  yang  paling  tepat  sebagai  upaya  perbaikan  orientasi kebijakan, karena hambatan orientasi pembaruan kebijakan bersumber dari narasi kebijakan dan diskursus yang telah melekat dalam keyakinan para pengambil kebijakan sebelumnya.

## KATA KUNCI
Analisis Kelembagaan, Penanggulangan Bencana, Covid-19.
Gunung Semeru (hampir tiap tahun meletus), dan Gunung Kelut di Jawa timur (2007 dan 2013), Gempa Bumi Poso (2019), hingga badai dan banjir bandang di NTT (April 2021), terjadi  secara  bertubi-tubi.  Yang  memprihatinkan,  bencana-bencana  tersebut  hampir selalu memakan kurban jiwa, baik yang meninggal dunia, luka-luka, maupun kerusakan rumah tinggal, dan kerusakan-kerusakan lainnya yang menimbulkan kerugian. Bencana- bencana itu, belum terhitung bencana-bencana alam yang terjadi hampir setiap tahun, seperti: kekeringan, puting beliung, dan banjir bandang di berbagai tempat di seluruh wilayah Indonesia.
Dari berbagai peristiwa bencana tersebut nampak jelas bahwa, bencana-bencana yang terjadi bukan lagi sebatas bencana alam — bencana yang terjadi karena peristiwa alam; tetapi juga bencana-bencana yang diakibatkan oleh ulah manusia. Jadi, di samping faktor  alam,  kompleksitas  kondisi  masyarakat  Indonesia  dari  segi  demografis  seperti kepadatan penduduk, dan dari segi ekonomi seperti kemiskinan yang masih tinggi, telah menambah  kerentanan  terhadap  peristiwa  bencana.  Indonesia  menempati  rangking pertama dari 265 negara di dunia terhadap risiko tsunami, rangking pertama dari 162 negara  untuk  risiko  tanah  longsor,  rangking  ketiga  dari  153  negara  terhadap  risiko gempa bumi, dan rangking keenam dari 162 negara untuk risiko bencana banjir (Husein, 2007).
Untuk  menangani  masalah  tersebut,  Indonesia  memerlukan sistem,  mekanisme dan platform kebijakan yang kuat untuk mengantisipasi bencana yang bisa terjadi setiap saat. Platform kebijakan yang dimaksud tentu harus dibuat sedemikian rupa sehingga pemerintah  maupun  masyarakat  memiliki  peran  yang  jelas  dalam  mencegah  dan menanggulangi  bencana.  Kerangka  kebijakan  penanggulangan  bencana  di  Indonesia sudah  diatur  dalam  Undang-Undang  Nomor  24  Tahun  2007  tentang  Penanggulangan Bencana.  Undang-Undang  inilah  yang  menjadi  payung  hukum  bagi  pelaksanaan manajemen bencana di Indonesia, sekaligus menjadi dasar hukum bagi pembentukan Badan  Nasional  Penanggulangan  Bencana  (BNPB)  untuk  tingkat  nasional,  dan  Badan Penanggulangan  Bencana  Daerah  (BPBD)  untuk  tingkat  daerah.  Masalahnya  adalah: dengan berbagai alasan dan berbagai pertimbangan, tidak semua Daerah membentuk Badan Penanggulangan Bencana Daerah. Kota Salatiga adalah salah satunya.
Kota Salatiga terletak di rentang wilayah antara 007 o .17‟ dan 007 o .17‟.23 Lintang Selatan dan antara 110 o .27‟.56,81” dan 110 o .32‟.4,64” Bujur Timur. Luas wilayah Kota Salatiga  mencapai  56.781  km 2 .  Secara  administratif,  Kota  Salatiga  berada  di  tengah- tengah wilayah Kabupaten Semarang dan terdiri dari 4 Kecamatan serta 23 Kelurahan. Secara morfologis, Kota Salatiga berada di daerah cekungan, kaki gunung Merbabu di antara gunung-gunung kecil seperti Gajah Mungkur, Telomoyo, dan Payung Rong. Kota Salatiga memiliki ketinggian antara 450 – 825 dpl (dari permukaan laut) dengan iklim tropis dan berhawa sejuk.
Karena  letak  geografisnya,  Kota  Salatiga  menjadi  salah  satu  daerah  dengan tingkat ancaman bencana alam yang tidak terlalu tinggi. Kondisi ini tampaknya menjadi salah  satu  alasan  mengapa  isu  penanggulangan  bencana  di  Kota  Salatiga  belum mendapat prioritas baik dalam hal kelembagaan, perencanaan pembangunan, maupun penganggaran. Hal ini terdengar agak aneh, karena dari seluruh Kabupaten/ Kota yang ada  di  Jawa  Tengah,  saat  ini  hanya  ada  dua  kota  yang  belum  memiliki  Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD), yaitu Kota Magelang dan Kota Salatiga.
Meskipun  secara  geografis  terletak  di  daerah  yang  tidak  memiliki  prevalensi bencana  alam  tinggi,  pada  kenyataannya  potensi  bencana  alam  tetap  ada  di  Kota Salatiga.  Berdasarkan  data  Indeks  Risiko  Bencana  Indonesia  (IRBI)  Tahun  2018  yang dikeluarkan oleh BNPB, Kota Salatiga merupakan daerah dengan tingkat risiko bencana SEDANG dengan skor 91,20 . Tingkat risiko bencana tersebut didapatkan dari akumulasi penilaian  tingkat  risiko  bencana  per  ancaman  sebagaimana  digambarkan  pada  tabel berikut.
Tabel 1.1 Indeks Risiko Bencana Kota Salatiga per ancaman Tahun 2018 No Jenis Bencana Skor Tingkat Risiko Ranking Nasional Jumlah Kab/Kota yang terpetakan 1 Gempa Bumi 21,6 Tinggi 160 514 2 Kebakaran Hutan 22,4 Tinggi 390 506 3 Tanah Longsor 11,2 Sedang 436 514 4 Kekeringan 22,4 Tinggi 262 511 5 Cuaca Ekstrim 13,6 Tinggi 212 511
Sumber Data: BNPB, 2019
Apabila melihat data IRBI Tahun 2013, Indeks Bencana Kota Salatiga masih berada pada skor 34. Namun dalam 5 tahun sudah terjadi peningkatan skor risiko sebanyak 57 point. Hal ini tentu harus menjadi perhatian bagi Pemerintah Kota Salatiga untuk segera melakukan  upaya  pengurangan  risiko  bencana  guna  meminimalisir  dampak  kejadian bencana yang dapat merugikan Pemerintah maupun masyarakat.
Berdasarkan hasil pemetaan tata ruang yang dilaksanakan oleh Dinas Pekerjaan Umum dan Penataan Ruang, terdapat beberapa kawasan di wilayah Kota Salatiga yang merupakan  kawasan  rawan  longsor,  yaitu  sebagian  Kelurahan  Blotongan,  sebagian Kelurahan Sidorejo Kidul, sebagian Kelurahan Kutowinangun, sebagian Kelurahan Bugel, sebagian Kelurahan Randuacir, dan sebagian Kelurahan Kumpulrejo. Kondisi tanah pada kawasan-kawasan  tersebut  mudah  longsor  karena  terdapat  patahan  atau  pergeseran batuan  induk  pembentuk  tanah.  Hasil  pemetaan  sebagaimana  dimaksud  dipertegas dengan pemetaan bencana yang dilakukan oleh Satuan Polisi Pamong Praja pada Tahun 2017, yang menyatakan bahwa terdapat beberapa lokasi di wilayah Kota Salatiga yang rawan  tanah  longsor,  seperti  Bulu,  Ngaglik,  Randuacir,  Gunungsari,  Nanggulan  dan Klaseman.
Selain  itu,  potensi  rawan  kekeringan  juga  terdapat  di  beberapa  wilayah  Kota Salatiga  yaitu  Kelurahan  Kumpulrejo  Wilayah  Ngronggo  dan  Kelurahan  Randuacir Wilayah  Salam. Ancaman bencana  kekeringan  ini perlu disadari dan diantisipasi  sejak dini oleh Pemerintah Kota Salatiga. Studi Bappenas (2010), menyebutkan bahwa Jawa sebagai pulau terpadat di Indonesia, memiliki pasokan air bersih yang kian sedikit untuk tiap penduduknya. Tahun 2025 diprediksi mulai terjadi krisis air dan apabila tidak ada upaya  pencegahan,  maka  diperkirakan  pada  tahun  2040  akan  terjadi  kelangkaan  air secara absolut di Pulau Jawa. Secara khusus dijelaskan pula bahwa pada skenario emisi tinggi, Kota Salatiga merupakan daerah yang memiliki kerentanan tinggi sampai sangat tinggi  yang  terkait  dengan  prediksi  kekeringan  Tahun  2025-2030.  Faktor  yang melatarbelakanginya  adalah  banyaknya  perubahan  fungsi  lahan  yang  inkonsisten dengan karakter geografis.
Studi  yang  sama  juga  dilakukan  oleh  Mardimin  (2014),  yang  mengemukakan bahwa  penetapan  wilayah  Kecamatan  Tengaran  sebagai  kawasan  industri  dapat menjadi  pemicu  krisis  air,  karena  kawasan  tersebut  merupakan  kawasan  penyangga sumber  air  Senjaya,  yang  merupakan  sumber  mata  air  yang  menghidupi  masyarakat Salatiga dan sekitarnya. Dengan berdirinya pabrik-pabrik di kawasan tersebut, diduga kelestarian sumber air Senjaya sebagai sumber air bersih bagi masyarakat Salatiga akan terancam,  karena  terkontaminasi  limbah  dari pabrik.  Kondisi  ini  merupakan ancaman serius yang perlu untuk mendapat perhatian dalam upaya penanggulangan bencana di Kota Salatiga.
Selain  potensi  bencana  sebagaimana  disebutkan  di  atas,  beberapa  kejadian bencana  alam,  meskipun  bersifat  minor,  menunjukkan  bahwa  peluang  terjadinya bencana  di  Kota  Salatiga  tidak  sama  sekali  tertutup.  Hal  tersebut  nampak  jelas  pada tabel berikut ini.
Tabel 1.2 Data Bencana Alam Kota Salatiga No Jenis Bencana 2017 2018 2019 2020 1 Banjir - - 3 4 2 Tanah Longsor 3 2 2 15 3 Puting Beliung 4 - - 2 4 Kebakaran 32 72 28 24 5 Gempa Bumi - - 3 4
Sumber Data: Satpol PP Kota Salatiga, 2020
Bencana Covid-19 yang saat ini terjadi, juga merupakan kondisi bencana yang tidak bisa diabaikan. Hingga 5 Juni 2021 telah tercatat 4.277 kasus terkonfirmasi Covid-19 di Kota  Salatiga,  tersebar  di  4  Kecamatan/23  Kelurahan,  dengan  jumlah  kematian  115 kasus (0,027%), dan 3.927 orang berhasil sembuh. Angka resmi yang diterbitkan secara harian oleh Satgas Covid-19 ini menunjukkan jumlah kasus yang sangat signifikan di Kota Salatiga, dan ini merupakan salah satu indikator bahwa Salatiga tidak imun dari bencana.
Sejauh ini, meskipun kondisi pasca bencana selalu bisa direspon oleh Pemerintah Kota Salatiga, namun belum adanya lembaga yang spesifik mengemban tanggung jawab penanggulangan bencana membuat upaya-upaya penanganan bencana terkesan tidak terkoordinasi  dengan  baik,  dari  aspek  mitigasi,  pendanaan  maupun  tanggap  darurat bencana.
Berdasarkan penjelasan di atas, keberadaan Strategi Pengurangan Risiko Bencana yang  memuat  langkah-langkah  yang  bersifat  antisipatif  untuk  mencegah  maupun menangani  bencana  tentu  menjadi  sangat  relevan.  Dalam  konteks  tersebut,  juga diperlukan  kerangka  kelembagaan  yang  jelas  untuk  menjadi  komando  upaya pencegahan dan penanggulangan bencana yang bisa setiap saat terjadi di Kota Salatiga.
Berangkat  dari  latar  belakang  tersebut,  maka  penelitian  ini  bertujuan  untuk melakukan  analisis  kelembagaan  penanggulangan  bencana  di  Kota  Salatiga  serta merumuskan alternatif kebijakan yang dapat diterapkan dalam upaya penanggulangan bencana di Kota Salatiga.
Meskipun  riset  terkait  kasus  Covid-19  saat  ini  sudah  cukup  banyak,  akan  tetapi mayoritas  riset  lebih  mengarah  pada  sisi  literatur  kesehatan,  seperti  penelitian  yang dilakukan oleh Susilo et al., “Coronavirus Disease 2019: Tinjauan Literatur Terkini” . Juga penelitian  yang  dilakukan  oleh  Yulian a  “Corona  Virus  Disease  (Covid -19):  Sebuah Tinjauan  Literatur.  Dalam  konteks  lain,  juga  terdapat  riset  dari  sudut  pandang  sosial politik, seperti riset yang dielaborasi oleh kumpulan akademisi dari Universitas Gadjah Mada  dalam  buku  “Tata  Kelola  Penanganan Covid- 19  di  Indonesia:  Kajian  Awal” (Mas’udi  dan  Winanti,  2020).  Mereka  mengelaborasi  empat  isu  yaitu  Kegamangan Negara dan Lembaga Internasional dalam merespons Covid-19, Respons dan Resiliensi Sektoral,  Kelompok  Marginal  dan  Modal  Sosial  di  era  Covid-19,  serta  Dimensi Pengetahuan dan Komunikasi Publik Covid-19. Senada dengan penelitian Mas’udi dan Winanti,  penelitian Rachmad  Gustomy  (2020)  yang  berjudul  “Pandemi  ke  Infodemi: Polarisasi  Politik  dalam  Wacana  Covid- 19  Pengguna  Twitter”  berorientasi  pada bagaimana  dampak  polarisasi  politik  mempengaruhi  wacana  Covid-19.  Penelitian mengenai  Covid-19  lainnya  disajikan  oleh  Laila  Kholid  Alfirdaus  dan  Teguh  Yuwono (2020) yang berjudul “Pandemi Covid -19 dan Pendekatan Kebijakan Multikrisis: Sebuah Refleksi  T eoritis”. Temuan penting  dalam  penelitian  tersebut  adalah bahwa  kerangka pendekatan  krisis  masih  belum  cukup  untuk  menjelaskan  fenomena  sosial  yang melingkupi  konteks  pandemi  Covid-19.  Untuk  itu  diperlukan  pendekatan  multikrisis untuk menjelaskan fenomena pandemi serta memperkaya pendekatan kebijakan yang selama ini ada.
Dari  sejumlah  penelitian  tersebut,  belum  satupun  yang secara  khusus  mengkaji kelembagaan  penanganan  bencana  Covid-19  serta  bagaimana  ketiadaan  BPBD  dan dampaknya  bagi  penanggulangan  bencana  di  Daerah.  Oleh  karena  itu,  penelitian  ini berupaya untuk mengisi kekosongan tersebut. Penelitian terkait kelembagaan bencana ini  signifikan  dan  diperlukan  untuk  memperlengkapi  riset-riset  di  atas  supaya  secara utuh dapat dipetakan manajemen kebencanaan yang tepat (efektif dan efisien) sesuai kewenangan  Kabupaten/Kota.  Di  samping  itu,  penelitian  ini  mengambil  fokus  pada kelembagaan bencana di Kota Salatiga, di mana sampai saat ini belum ada yang meneliti terkait hal tersebut.
Adapun  untuk  menganalisis  kelembagaan  bencana,  penulis  menggunakan  teori kelembagaan.  Dalam  tujuan  pembangunan  berkelanjutan,  kelembagaan  merupakan faktor  yang  memegang  peran  cukup  besar  dalam  menentukan  keberhasilan pembangunan. Kelembagaan berperan untuk merumuskan, mengevaluasi dan memberi umpan  balik  terhadap  implementasi  kebijakan  dan  program  pembangunan. Pembangunan yang berkelanjutan dan mandiri sangat tergantung pada kekuatan dan kualitas lembaga yang melaksanakan pembangunan.
Teori  kelembagaan  secara  umum  menggambarkan  hubungan  antara  organisasi dengan  lingkungannya,  tentang  bagaimana  dan  mengapa  organisasi  menjalankan sebuah  struktur  dan  proses,  serta  bagaimana  konsekuensi  dari  proses  kelembagaan yang dijalankan tersebut (Meyer dan Rowan, 1977). Scott (2008) dalam Villadsen (2011) menyatakan  bahwa  teori  ini  dapat  digunakan  untuk  menjelaskan  peran  dan pengambilan keputusan dalam organisasi bahwa struktur, proses dan peran organisasi seringkali  dipengaruhi  oleh  keyakinan  dan  aturan  yang  dianut  oleh  lingkungan
organisasi. Dalam hal ini, organisasi sebagai pihak yang melaksanakan kebijakan harus memiliki  struktur  yang  jelas,  kompetensi  yang  memadai  serta  komitmen  yang  kuat dalam menjalankan tugasnya agar tujuan akhir dari sebuah kebijakan dapat tercapai.
Untuk  memahami  mengapa  tercipta  bentuk  kelembagaan  tertentu,  digunakan pendekatan proses perumusan kebijakan. Menurut Sutton (1999) dalam Diamond (2005), salah  satu  sebab  hambatan  perubahan  kebijakan  adalah  terdapatnya  narasi  kebijakan ( policy narrative ) dan diskursus ( discource ), yang menyebabkan munculnya kondisi sulit bagi  tumbuhnya inovasi baru dalam pembuatan  kebijakan. Kondisi tersebut akibat dari akumulasi pengaruh dalam pembuatan kebijakan, misalnya pengetahuan dan keyakinan yang sudah usang, hambatan struktural di dalam birokrasi, adanya kepentingan kelompok tertentu,  kurang  informasi  yang  diperlukan  untuk  mengungkap  suatu  fenomena, pemimpin  yang  tidak  mengambil  peran  yang  seharusnya,  perorangan  yang  dapat mengubah  hasil-hasil  kesepakatan  dalam  pembuatan  kebijakan,  maupun  keterlanjuran yang tidak mungkin diubah saat itu.
Penelitian ini menggunakan desain penelitian kualitatif dengan pendekatan studi kasus. Desain kualitatif dipilih karena kemampuannya untuk mendapatkan pemahaman yang  mendalam,  autentik,  dan  mendasar  mengenai  fenomena  yang  tengah  diamati (Mulyana, 2013). Adapun pendekatan yang digunakan adalah studi kasus. Studi kasus merupakan suatu model yang bersifat komprehensif, intens, terperinci dan mendalam serta  lebih  diarahkan  sebagai  upaya  untuk  menelaah  masalah  atau  fenomena  yang bersifat kontemporer (berbatas waktu). Studi kasus dalam penelitian ini dilakukan untuk memahami secara utuh dan mendalam tentang kelembagaan bencana di Kota Salatiga, tidak  dimaksudkan  untuk  membuat  generalisasi  hasil,  melainkan  mencari treatment yang tepat bagi kompleksitas kelembagaan bencana di Kota Salatiga saat ini.
Fokus  penelitian  ini  adalah  struktur  dan  tindakan  kelembagaan  dalam  kasus penanggulangan bencana Covid-19 di Kota Salatiga. Kota Salatiga dipilih sebagai lokus penelitian  ini  dengan  alasan:  (1)  Kota  Salatiga  merupakan  salah  satu  dari  dua Kabupaten/ Kota di Jawa Tengah yang belum memiliki BPBD; (2) Terkait dengan point 1, tugas penanganan kebencanaan di Kota Salatiga dilimpahkan pada beberapa Perangkat Daerah, sehingga tidak bisa bekerja dan berfungsi secara maksimal. Karena itu, saat ini, Kota  Salatiga  pada  dasarnya  mengalami  permasalahan  ganda,  selain  menghadapi peningkatan kasus Covid-19 yang semakin masif, juga menghadapi bencana tata kelola kelembagaan  akibat  belum  adanya  lembaga  yang  bersifat  fungsional  dan  optimal sebagai komando penanganan bencana.
Teknik pengumpulan data yang digunakan dalam penelitian ini adalah observasi, wawancara  mendalam  serta  studi  dokumentasi.  Observasi  dilakukan  pada  kegiatan Satgas Covid-19 Tingkat Kota, sedangkan wawancara dilakukan terhadap narasumber- narasumber yang terkait dengan perumusan kebijakan kelembagaan. Selanjutnya studi dokumentasi dilakukan untuk mencari, mengumpulkan, dan mempelajari bahan tertulis berupa himpunan peraturan tentang organisasi dan tata kerja, kebijakan penanganan Covid-19,  buku,  artikel,  jurnal,  berita  online  dan  berita  konvensional,  serta  website lembaga-lembaga otoritatif yang berkaitan dengan kebencanaan dan Covid-19.

## Makna Bencana
Secara etimologis, istilah bencana ( disaster ) berasal dari bahasa Italia “disastro”. Kata disastro sendiri  terbentuk  dari  kata ‘dis’ (buruk)  dan ‘astro’ (bintang),  sehingga secara harafiah, kata disastro yang menjadi asal kata disaster bermakna ‘ bintang yang buruk.’ Kata disastro dipergunakan untuk menyebut kejadian buruk dalam kehidupan manusia karena keyakinan astrologis bahwa peristiwa buruk tersebut disebabkan oleh posisi bintang yang tidak baik.
Sementara  United  Nations  Development  Program  (UNDP)  mendefinisikan bencana (disaster) sebagai “…a serious disruption of the functioning of a society, causing widespread  human,  material,  or  environmental  losses  which  exceed  the  ability  of affected society to copy using only its own resources.” Selanjutnya, UNDP menjelaskan bahwa  bencana  bisa  diklasifikasikan  berdasarkan  kecepatan  munculnya  (cepat  atau perlahan-lahan) atau berdasarkan penyebabnya (alamiah atau buatan manusia).
Dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana, bencana didefinisikan sebagai peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu  kehidupan  dan  penghidupan  masyarakat,  yang  disebabkan  oleh  faktor alam dan/ atau faktor non alam maupun faktor manusia. Bencana dapat mengakibatkan timbulnya korban jiwa, kerusakan lingkungan, kerugian harta benda, dampak psikologis, atau  memburuknya  derajat  kesehatan  dan  pelayanan  kesehatan  pada  skala  tertentu yang  memerlukan  respon  dari  luar  masyarakat  atau  wilayah  yang  terkena.  Undang- Undang ini membagi bencana dalam 3 (tiga) kategori, yaitu:
1. Bencana  alam  adalah  bencana  yang  diakibatkan  oleh  peristiwa  atau  serangkaian peristiwa  yang  disebabkan  oleh  alam,  antara  lain  berupa  gempa  bumi,  tsunami, gunung meletus, banjir, kekeringan, angin topan, dan tanah longsor.
2. Bencana non alam adalah bencana yang diakibatkan oleh peristiwa atau rangkaian peristiwa non alam, antara lain berupa gagal teknologi, gagal modernisasi, epidemi, dan wabah penyakit.
3. Bencana  sosial  adalah  bencana  yang  diakibatkan  oleh  peristiwa  atau  serangkaian peristiwa yang diakibatkan oleh manusia yang meliputi konflik sosial antar kelompok atau antar komunitas masyarakat, dan teror.

## Tugas,  Tanggung  Jawab  dan  Kewenangan  Pemerintah  Daerah  dalam Penanggulangan Bencana
Pemberian  otonomi  yang  luas  sebagaimana  diamanatkan  Pasal  18  ayat  (2)  dan ayat  (5)  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  1945  mempunyai  tujuan mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat. Sebagai konsekuensi pemberian otonomi yang luas kepada daerah, Pemerintah Daerah mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dengan memperhatikan kemampuan keuangan dan kearifan lokal daerah yang bersangkutan.
Pasal  9  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah menyatakan  Urusan  Pemerintahan  terdiri  atas Urusan  Pemerintahan  Absolut,  Urusan Pemerintahan  Umum,  dan  Urusan  Pemerintahan  Konkuren.  Urusan  Pemerintahan Absolut  adalah  Urusan  Pemerintahan  yang  sepenuhnya  menjadi  kewenangan Pemerintah  Pusat.  Urusan  Pemerintahan  Umum  adalah  urusan  pemerintahan  yang
menjadi  kewenangan  Presiden  sebagai  Kepala  Pemerintahan.  Sedangkan  Urusan Pemerintahan  Konkuren adalah Urusan Pemerintahan  yang dibagi antara  Pemerintah Pusat,  Pemerintah  Provinsi  dan  Pemerintah  Daerah  Kabupaten/  Kota.  Urusan Pemerintahan  Konkuren  yang  diserahkan  kepada  Pemerintah  Daerah  inilah  yang menjadi dasar dari pelaksanaan Otonomi Daerah.
Selanjutnya  dalam  Pasal  11  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah,  diatur  bahwa  Urusan  Pemerintahan  Konkuren  yang  menjadi kewenangan  Pemerintah  Daerah  terdiri atas  Urusan  Pemerintahan  Wajib  dan  Urusan Pemerintah  Pilihan.  Urusan  Pemerintahan  Wajib  adalah  Urusan  Pemerintahan  yang wajib  diselenggarakan  oleh  Pemerintah  Daerah,  sedangkan  Urusan  Pemerintahan Pilihan  adalah  Urusan  Pemerintahan  yang  dapat  diselenggarakan  oleh  Pemerintah Daerah sesuai dengan potensi yang dimiliki masing-masing daerah. Lebih lanjut Pasal 12 Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  menjelaskan bahwa Urusan Pemerintahan Wajib terdiri dari:
a. Urusan Pemerintahan Wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar yang meliputi: pendidikan; kesehatan; pekerjaan umum dan penataan ruang; perumahan rakyat dan kawasan  permukiman;  ketentraman,  ketertiban  umum,  dan  perlindungan masyarakat dan sosial.
b. Urusan  Pemerintahan  Wajib  yang  tidak  berkaitan  dengan  pelayanan  dasar  yang meliputi: tenaga kerja; pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak; pangan; pertanahan;  lingkungan  hidup;  administrasi  kependudukan  dan  pencatatan  sipil; pemberdayaan  masyarakat  dan  desa;  pengendalian  penduduk  dan  keluarga berencana;  perhubungan;  komunikasi  dan  informatika;  koperasi,  usaha  kecil,  dan menengah;  penanaman  modal;  kepemudaan  dan  olah  raga;  statistik;  persandian; kebudayaan; perpustakaan dan kearsipan.
Berdasarkan ketentuan tersebut, nampak bahwa Pemerintah Daerah mempunyai kewenangan untuk melaksanakan urusan pemerintahan wajib (yang berkaitan dengan pelayanan dasar maupun yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar), salah satunya adalah  Urusan  Pemerintahan  Bidang  Ketenteraman,  Ketertiban  Umum,  dan Perlindungan  Masyarakat.  Urusan  Pemerintahan  Bidang  Ketenteraman,  Ketertiban Umum,  dan  Perlindungan  Masyarakat  terdiri  dari  tiga  sub  urusan  yaitu  Sub  Urusan Ketenteraman  dan  Ketertiban  Umum,  Sub  Urusan  Kebakaran,  serta  Sub  Urusan Bencana.  Adapun  kewenangan  yang  dimiliki  Pemerintah  Daerah  dalam  Sub  Urusan Bencana  adalah  Penanggulangan  Bencana  Kabupaten/  Kota.  Dengan  demikian  jelas bahwa tugas dan tanggung jawab penanggulangan bencana di wilayah Kabupaten/ Kota menjadi kewenangan Pemerintah Daerah.
Hal  yang  sama  juga  ditegaskan  dalam  Undang-Undang  Nomor  24  Tahun  2007 tentang  Penanggulangan  Bencana,  yang  mengatur  tentang  wewenang  dan tanggungjawab Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan penanggulangan bencana. Selain  itu,  Peraturan  Pemerintah  Nomor  21  Tahun  2008  tentang  Penyelenggaraan Penanggulangan  Bencana,  secara  tegas  mengamanatkan  Pemerintah  Daerah  untuk menyusun perencanaan penanggulangan bencana di wilayahnya setiap 5 (lima) tahun.
Bertumpu  pada  uraian  di  atas,  maka  Pemerintah  Kota  Salatiga  mempunyai kewajiban untuk membentuk Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) sebagai
lembaga  yang  diberi  tugas,  tanggung  jawab  serta  kewenangan  secara  jelas  untuk menyelenggarakan penanggulangan bencana di Kota Salatiga.

## Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana di Kota Salatiga
Secara  kelembagaan,  mengacu  pada  Peraturan  Daerah  Kota  Salatiga  Nomor  4 Tahun  2020  tentang  Perubahan atas  Peraturan Daerah  Kota  Salatiga Nomor  9  Tahun 2016  tentang  Pembentukan  dan  Susunan  Perangkat  Daerah,  tugas  dan  fungsi pelaksanaan sub urusan bencana di Kota Salatiga dilekatkan pada Satuan Polisi Pamong Praja (pada Seksi Penanganan Bencana). Namun Perangkat Daerah lain yaitu Dinas Sosial (pada Seksi Perlindungan Sosial Penanganan Korban Bencana) juga memiliki tugas dan fungsi  dalam  kerangka  penanggulangan  bencana.  Tugas  dan  Fungsi  Satuan  Polisi Pamong Praja dalam penanggulangan bencana lebih ditekankan pada aspek preventif, sedangkan  Tugas  dan  Fungsi  Dinas  Sosial  lebih  difokuskan  pada  aspek  penanganan korban bencana.
Dalam kerangka pencegahan bencana, Satuan Polisi Pamong Praja sudah melakukan beberapa  kegiatan seperti membentuk simpul-simpul masyarakat  yang mencakup  pula pelatihan bagi Tagana (Taruna Siaga Bencana), PMI (Palang Merah Indonesia) serta aparat RT/ RW. Selain itu, dalam kapasitasnya sebagai anggota Tim IMB, Satuan Polisi Pamong Praja juga telah melakukan assessment terhadap potensi bencana yang berkaitan dengan bangunan.  Sementara  itu,  dalam  kerangka  penanggulangan  bencana,  Dinas  Sosial memiliki tugas yang lebih bersifat operasional seperti memberikan bantuan logistik bagi korban bencana.
Dari aspek perencanaan pembangunan, sebenarnya Pemerintah Kota Salatiga juga sudah  memiliki  tujuan  yang  cukup  jelas  dalam  penanggulangan  bencana.  Tujuan penanggulangan  bencana  sebagaimana  dimaksud  sudah  ditetapkan  dalam  beberapa dokumen sebagai berikut:
a) Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 4 Tahun 2011  tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Salatiga Tahun 2010-2030
Dalam  Peraturan  Daerah  tersebut,  secara  rinci  sudah  memuat  mengenai  Rencana Struktur Ruang Wilayah Kota (salah satu substansi di dalamnya mengatur mengenai jalur evakuasi apabila terjadi bencana) serta Rencana Pola Ruang Wilayah (mengatur mengenai pemetaan kawasan rawan bencana alam beserta rencana pengembangan kawasan sebagai ruang evakuasi bencana).
b) Rencana  Aksi  Daerah  Tujuan  Pembangunan  Berkelanjutan  (TPB)/ Sustainable Development Goals Kota Salatiga Tahun 2019 – 2022
Rencana Aksi Daerah Tujuan Pembangunan Berkelanjutan (TPB) ini merupakan tindak lanjut  dari  amanat  Peraturan  Presiden  Nomor  59  Tahun  2017  tentang  Pedoman Pelaksanaan  Tujuan  Pembangunan  Berkelanjutan.  Perencanaan  dan  pelaksanaan penanggulangan  bencana  dalam  komitmen  global  difokuskan  pada  upaya Pengurangan  Risiko  Bencana  (PRB).  Pada  Kota  Salatiga,  dokumen  strategi  PRB sebagaimana  dimaksud  ditargetkan  terpenuhi  pada  akhir  tahun  2019,  akan  tetapi sampai saat  ini  masih belum  terwujud  karena  isu  bencana  belum  menjadi  sesuatu yang diprioritaskan. Sebagaimana terlihat pada tabel berikut.

## Tabel 1.3

## Kondisi Existing Tujuan 13 SDGs Kota Salatiga Tahun 2019
No Indikator SDGs Satuan Realisasi 2019 Penanggungjawab Data 1. Dokumen strategi pengurangan risiko bencana (PRB) daerah Dokumen  Belum diprioritaskan karena bukan daerah risiko bencana Satpol PP, Bappeda 2. Tersusunya Profil Emisi Gas Rumah Kaca (GRK) Dokumen  Sudah terpenuhi Tahun 2017 Dinas Lingkungan Hidup Sumber: Data Sekunder dari Bappeda Kota Salatiga, 2020 (diolah)
c) Peraturan  Daerah  Kota  Salatiga  Nomor  2  Tahun  2020  tentang  Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana
Dalam  Perda  ini  ditegaskan  bahwa  tanggung  jawab  Pemerintah  Daerah  dalam penyelenggaraan  penanggulangan  bencana  meliputi:  pengalokasian  dana penanggulangan bencana dalam APBD, penjaminan pemenuhan hak masyarakat dan korban bencana sesuai SPM (Standar Pelayanan Minimum) dan kemampuan daerah, perlindungan masyarakat dari dampak bencana, serta pengurangan risiko bencana dan pemaduan pengurangan risiko bencana dengan program pembangunan.
Merujuk  pada  dokumen-dokumen  di  atas,  pada  dasarnya  perencanaan penanggulangan  bencana  di  Kota  Salatiga  sudah  terintegrasi  ke  dalam  program pembangunan.  Persoalannya:  dokumen  tersebut  belum  didukung  oleh  keberadaan Perangkat  Daerah  yang  khusus  menyelenggarakan  penanggulangan  bencana  serta belum didukung oleh anggaran yang memadai. Kelembagaan yang ada saat ini (diampu oleh  Kepala  Seksi  Penanganan  Bencana  pada  Satuan  Polisi  Pamong  Praja)  belum memiliki  otoritas  dan  kapasitas  yang  memadai  untuk  penanganan  suatu  bencana. Kedudukan Kepala Seksi Penanganan Bencana sebagai unit kerja yang ditempeli tugas penanganan  bencana  juga  membawa  permasalahan  struktural.  Secara  struktural, Kepala Seksi memiliki eselon jabatan yang lebih rendah dari eselon jabatan pihak-pihak yang  harus  dikoordinasikan  dalam  penanganan    kebencanaan,  sehingga  penanganan kebencanaan kurang mendapat respon positif dari Perangkat Daerah lain, dan menjadi kurang produktif untuk menghasilkan keputusan/ kebijakan. Struktur dan kewenangan yang sangat terbatas ini juga berdampak pada alokasi APBD (Anggaran Pendapatan dan Belanja  Daerah).  Mekanisme  penganggaran  dalam  APBD  (Anggaran  Pendapatan  dan Belanja  Daerah)  sejauh  ini  masih  mengedepankan  struktur  daripada  fungsi.  Dengan anggaran yang masih terbatas, wajar apabila penanggulangan bencana di Kota Salatiga sejauh  ini  baru  berkonsentrasi  pada  isu-isu  seperti  rehabilitasi  dan  rekonstruksi  fisik akibat  bencana  (aspek  tanggap  darurat),  belum  menyentuh  pada  paradigma pengurangan  risiko  bencana  berbasis  lintas  sektor,  sebagaimana  diamanatkan  dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana.
Masalah  selanjutnya  adalah  terkait  dengan  kewenangan  penanganan  bencana yang dimiliki Dinas Sosial. Tugas penanganan bencana yang selama ini dijalankan, juga masih  saling  tumpang  tindih  antara  Satuan  Polisi  Pamong  Praja  dan  Dinas  Sosial.
Tumpang  tindih  kewenangan  ini  menjadi  salah  satu  penyebab  penanganan  bencana belum bisa dilaksanakan secara efektif dan efisien.
Permasalahan kelembagaan ini semakin tampak jelas dengan munculnya bencana Covid-19.  Dalam  rangka  percepatan  penanggulangan  Covid-19,  Kota  Salatiga  sudah membentuk  Satuan  Tugas  yang  ditetapkan  dalam  Surat  Keputusan  Wali  Kota  Nomor 443.1/598/2020 tentang Satuan Tugas Penanganan Covid-19 di Kota Salatiga. Selain itu, Salatiga juga sudah memiliki berbagai kerangka kebijakan yang jelas, yang merupakan turunan  kebijakan  dan  aturan  dari  Pemerintah  Pusat.  Namun  belum  adanya  BPBD (Badan  Penanggulangan  Bencana  Daerah)  serta  dokumen strategi  pengurangan  risiko bencana, membuat tugas-tugas kebencanaan tidak terkoordinasi dengan baik, sehingga beberapa  tugas  kebencanaan  harus  di follow  up oleh  beberapa  Perangkat  Daerah. Permasalahannya  adalah  beberapa  kewenangan  yang  dilimpahkan  kepada  Perangkat Daerah yang didaulat menjadi anggota Satuan Tugas Covid-19, tidak linier dengan tugas dan fungsi Perangkat Daerah sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang Nomor 23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah.  Faktor  ini  kemudian  menjadi  pemicu benturan tugas dan fungsi serta tumpang tindih kewenangan antar Perangkat Daerah.
Dalam konsep Otonomi Daerah, Pemerintah Daerah diberikan kewenangan untuk mengurus rumah tangganya sendiri, demikian pula dalam hal penanggulangan bencana Covid-19.  Pemerintah  Pusat  menggunakan  skenario  pembagian  kewenangan  antara Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah  dalam  penanganan  bencana  yang  bersifat multidimensional  ini.  Dalam  kerangka  ini,  Pemerintah  Pusat  berperan  membuat kebijakan strategis dan bersifat normatif, sedangkan implikasi teknis mengenai kegiatan perencanaan, pelaksanaan serta evaluasi penanggulangan bencana, diserahkan kepada Pemerintah  Daerah.  Hal  tersebut  mengindikasikan  bahwa  Pemerintah  Daerah  adalah aktor  utama  dalam  penanggulangan  Covid-19  di  wilayahnya  masing-masing.  Faktor inilah yang menjadi awal permasalahan kelembagaan bencana Covid-19 di Kota Salatiga.
Apabila  mengamati  struktur  Satuan  Tugas  Covid-19  yang  diamanatkan  dalam Keputusan Presiden Nomor 7 Tahun 2020 tentang Gugus Tugas Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (COVID 19), maka pada dasarnya struktur tersebut memiliki banyak  kesamaan  dengan  struktur  organisasi  BNPB  (Badan  Nasional  Penanggulangan Bencana),  sebagaimana  diatur  pada  Pasal  7  Undang-Undang  Nomor  24  Tahun  2007 tentang Penanggulangan Bencana. Hal ini mengindikasikan bahwa dalam penanganan kebencanaan,  idealnya  terdapat  struktur  kelembagaan  dengan  spesifikasi-spesifikasi khusus  kebencanaan  bagi  pihak-pihak  yang  terlibat  langsung  dalam  penanganan bencana.  Sedangkan  dalam  struktur  Satuan  Tugas  Covid-19  Kota  Salatiga,  masih terdapat  pelimpahan  kewenangan  yang  justru  tidak  sesuai  dengan  kewenangan  inti yang dimiliki Perangkat Daerah. Meskipun secara legal formal hal tersebut adalah sah, akan tetapi dalam pelaksanaannya tentu menjadi kurang optimal karena kapasitas dan kemampuan  masing-masing  Perangkat  Daerah  untuk  melaksanakan  urusannya terbatas,  dan  semakin  terbatas  pula  dengan  adanya  penambahan  tugas  yang  tidak sesuai dengan kewenangannya.
Terkait  hal  tersebut,  permasalahan  kelembagaan  bencana  yang  muncul  di  Kota Salatiga pada dasarnya dapat diidentifikasi sebagai berikut:
1. Dari Sisi Struktur
Terdapat indikasi bahwa struktur  Satuan Tugas Covid-19 Kota Salatiga terlalu simpel.  Mengacu  pada  Struktur  Satuan  Tugas  Pemerintah  Pusat  dan  Satuan  Tugas Pemerintah  Provinsi  Jawa  Tengah,  banyaknya  institusi  yang  terlibat  dalam  Satuan Tugas menunjukkan bahwa Covid-19 merupakan bencana multidimensi. Oleh karena itu,  upaya  membangun  manajemen  bencana  juga  harus  dimaknai  sebagai  upaya holistik yang harus terintegrasi. Dalam konteks Kota Salatiga, Satuan Tugas Covid-19 belum  banyak  melibatkan  Perangkat  Daerah  vital  seperti  Dinas  Pendidikan,  Dinas Perhubungan,  Dinas  Pemberdayaan  Perempuan  dan  Pelindungan  Anak,  serta stakeholder  lainnya,  sehingga  kapasitas  dan  jangkauan  layanannya  tentu  juga menjadi terbatas.
Secara  struktural,  penunjukan  Perangkat  Daerah  dalam  keanggotaan  Satuan Tugas  juga  kurang  memperhatikan  kapasitas  dan  kewenangan  tiap-tiap  Perangkat Daerah sehingga mengandung beberapa permasalahan dan terdapat banyak potensi tumpang tindih kewenangan. Sebagai contoh: kedudukan Sekretariat Daerah sebagai Sekretariat Satgas dengan rincian tugas melaksanakan pengurusan surat menyurat Satgas Penanganan Covid-19, melaksanakan administrasi keuangan, protokoler, dan dukungan kesekretariatan lain, melaksanakan koordinasi dengan Perangkat Daerah terkait  dalam  hal  administrasi,  keuangan,  dan  sumber  pendanaan,  melaksanakan pengawasan  penggunaan  anggaran,  melaksanakan  proses  pengadaan  logistik  dan peralatan,  menyusun  laporan  pertanggungjawaban  keuangan  dan  laporan pelaksanaan penanganan Covid-19. Sedangkan menurut Undang-Undang Nomor 23 Tahun  2014  dan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  18  Tahun  2016,  fungsi  Sekretariat Daerah adalah penyusunan kebijakan, pengoordinasian pelaksanaan tugas Perangkat Daerah, pemantauan dan evaluasi pelaksanaan kebijakan Daerah. Apabila dilihat dari fungsi  Sekretariat  Daerah  tersebut,  pada  dasarnya  terdapat  beberapa ketidaksinkronan  pembagian  tugas  penanganan  kebencanaan  sebagaimana disebutkan  di  atas.  Melaksanakan  pengawasan  penggunaan  anggaran  merupakan kewenangan  inspektorat,  pengadaan  logistik/  peralatan  merupakan  kewenangan Satpol  PP,  dan  laporan  pertanggungjawaban  merupakan  kewenangan  Badan Keuangan  Daerah.  Pendistribusian  tugas  dan  wewenang  yang  tidak  tepat  ini merupakan  hambatan  nyata  dan  tentunya  memiliki  dampak  pada  beban  kerja Perangkat  Daerah  dan  selanjutnya  berdampak  pula  pada  ketidakefektifan penanganan bencana. Ini menunjukkan bahwa secara kelembagaan maupun sistem tata kelola kebencanaan, Pemerintah Kota Salatiga belum siap menanggung bencana yang bersifat multi dimensional ini.
Selain  itu,  kedudukan  Dinas  Komunikasi  dan  Informatika  dalam  Satgas  yang bertugas sebagai koordinator Bidang Data dan Informasi juga memiliki permasalahan struktural. Rincian tugas bidang data dan informasi adalah melaksanakan komunikasi publik, mengoordinasikan keterlibatan sumber daya berbagai mitra, mendiseminasikan  informasi  publik  yang  diterima  dari  Satgas,  serta  menyiapkan informasi  perkembangan  penanganan  Covid-19.  Dalam  implementasinya,  terdapat tumpang  tindih  pelaksanaan  tugas  komunikasi  publik  yang  secara  tupoksional memang  diampu  oleh  Dinas  Komunikasi  dan  Informatika,  akan  tetapi  di  lapangan lebih  banyak  dilaksanakan  oleh  Bagian  Protokol  dan  Komunikasi  Pimpinan  pada Sekretariat Daerah.
Santy Widi Pratiwi Analisis Kelembagaan Bencana: Studi Kasus Penanggulangan Bencana Non Alam Covid-19 di Kota Salatiga
2. Dari Sisi Proses
Terdapat  indikasi  bahwa  Struktur  Organisasi  Satuan  Tugas  Covid-19  pada Pemerintah Kota Salatiga belum dilengkapi dengan Institutional Framework yang jelas dan  tegas.  Pelibatan  beberapa  unsur  dalam  Satgas  belum  diikuti  dengan  mekanisme yang  jelas  atas  alokasi  peran,  tanggung  jawab,  risiko  dan  kemanfaatan  dari  masing- masing unsur. Beberapa informan mengungkapkan bahwa peran dan tanggung jawab tiap-tiap  unsur  sudah  tertuang  dalam  Surat  Keputusan  Wali  Kota  Nomor 443.1/598/2020  tentang  Satuan  Tugas  Penanganan  Covid-19  di  Kota  Salatiga,  akan tetapi  sebagian  besar  tugas  dan  fungsi  Perangkat  Daerah  tidak  secara  khusus  terkait dengan penanggulangan bencana. Misalnya berdasarkan Peraturan Wali Kota Nomor 96 Tahun  2020,  Badan  Kesatuan  Bangsa  dan  Politik  memiliki  tugas  dan  fungsi  terkait pembinaan ideologi Pancasila dan wawasan kebangsaan, penyelenggaraan politik dalam negeri  dan  kehidupan  demokrasi,  pembinaan  kerukunan  antar  suku  dan  intra  suku, umat beragama, ras, dan golongan lainnya, pembinaan dan pemberdayaan organisasi kemasyarakatan,  serta  pelaksanaan  kewaspadaan  nasional.  Tidak  ada  penjelasan bagaimana tugas dan fungsi tersebut menjadi landasan bagi Badan Kesbangpol untuk berperan  dan  melaksanakan  tugas  serta  tanggung  jawab  dalam  bidang  perubahan perilaku  terkait  penanggulangan  bencana  Covid-19.  Sehingga  peran  seperti  apa  yang disumbangkan Perangkat Daerah tersebut menjadi tidak nampak.
Tidak adanya mekanisme yang jelas dan alokasi peran, tanggung jawab, risiko dan kemanfaatan dari beberapa Perangkat Daerah yang terlibat dalam Satuan Tugas Covid- 19 membuka peluang terjadinya overlapping tugas salah satu Perangkat Daerah. Contoh kasusnya adalah, Dinas Kesehatan serta Dinas Komunikasi dan Informatika sama-sama memiliki  kegiatan  sosialisasi  tentang  Perilaku  Hidup  Bersih  dan  Sehat  (PHBS)  kepada masyarakat.  Sayangnya  kurangnya  komando  dan  koordinasi  membuat  pembagian target pelaksanaan kegiatan menjadi acuan yang justru sering dilanggar. Latar belakang dari permasalahan ini adalah disposisi. Secara faktual karena bencana ini disebut sebagai bencana  kesehatan,  maka  banyak  disposisi  akhirnya  turun  dan  menumpuk  menjadi tugas  Dinas  Kesehatan,  dan  berakibat  beberapa  Perangkat  Daerah  serta  Stakeholder lainnya menjadi miskin fungsi.
Dari kasus bencana non alam Covid-19 di atas, dapat ditunjukkan bahwa meskipun sudah memiliki Satuan Tugas, akan tetapi Perangkat Daerah baik sendiri-sendiri maupun secara  bersama-sama  belum  berhasil  membentuk  kelembagaan  yang  efektif  untuk penanggulangan  bencana.  Pola  kelembagaan  ini  dapat  berakibat  fatal,  dalam  arti apabila  pola  tersebut  berulang,  maka  Pemerintah  Kota  Salatiga  tentu  tidak  dapat menjalankan  penanggulangan  bencana  secara  berkelanjutan.  Kondisi  yang  demikian, disadari  atau  tidak,  mencerminkan  bahwa  pola  kelembagaan  yang  kurang  tepat  juga akan direspon menjadi tindakan kelembagaan yang tidak tepat, di mana dalam kasus Covid-19  ini,  kegiatan  penanggulangan  bencana  hanya  menjadi  kegiatan  tambahan Perangkat  Daerah  dan  bukan  menjadi  bagian  integral  dari  tugas  dan  fungsi  lembaga- lembaga penanggulangan bencana yang seharusnya.
Masalah  yang  dihadapi  Pemerintah  Kota  Salatiga  dalam  membangun kelembagaan  penanggulangan  bencana  ini  ditandai  oleh  apa  yang  disebut  sebagai kebijakan yang menjerat (policy trap ). Upaya untuk menjalankan kegiatan yang sangat relevan  untuk  dilakukan  di  lapangan,  terkendala  oleh  peraturan-peraturan  maupun
batasan  kewenangan  Perangkat  Daerah. Menurut  Sutton  (1999)  penyebab  hambatan perubahan kebijakan tersebut adalah terdapatnya narasi kebijakan dan diskursus, yang keduanya  menjadi  penyebab  terwujudnya  kondisi  sulit  bagi  tumbuhnya  inovasi kebijakan.  Kondisi  tersebut  terjadi  akibat  akumulasi  pengaruh  dalam  pembuatan kebijakan,  yaitu  pengetahuan  dan  keyakinan  yang  sudah  usang,  dalam  hal  ini  adalah peningkatan  risiko  bencana  yang  hingga  saat  ini  belum  disadari  pemerintah  maupun masyarakat  Kota  Salatiga.  Disamping  itu,  faktor sunk  cost  effect (keterlanjuran  yang tidak mungkin diubah saat itu) juga turut menyumbang diskursus.

## Beberapa Gagasan sebagai Alternatif Solusi
Dari  kasus  Covid-19,  dapat  ditarik  kesimpulan  bahwa  permasalahan penanggulangan  bencana  di  Kota  Salatiga,  pada  dasarnya  berakar  pada  empat  hal. Pertama ,  secara  asumtif  Salatiga  dianggap  bukan  daerah  risiko  bencana,  sehingga terdapat persoalan mendasar penanggulangan bencana yaitu belum adanya Perangkat Daerah yang spesifik menangani kebencanaan. Hal tersebut terjadi akibat adanya policy narrative dan discource yang  telah  menjadi conventional  wisdom dan  tidak  sejalan dengan  masalah  yang  dihadapi  dalam  penanggulangan  bencana  saat  ini. Kedua , program/  kegiatan  penanggulangan  bencana  masih  bersifat  parsial  (baik  kondisi sebelum Covid-19 maupun saat tanggap darurat Covid-19), sehingga program/ kegiatan yang  satu  belum  atau  tidak  menunjang  program/  kegiatan  yang  lain.  Kenyataan menunjukkan  bahwa  pelaksanaan  penanggulangan  bencana  tetap  menggunakan kapasitas kelembagaan yang ada saat ini, sehingga masalah pokok yang dihadapi tidak terpecahkan oleh berbagai kebijakan yang telah dijalankan. Ketiga , orientasi kebijakan penanggulangan bencana masih didasarkan pada konsep “penanganan pada saat terjadi bencana”,  belum  melakukan  penguatan  kelembagaan  dan  upaya  penanggulangan bencana  secara  berkelanjutan.  Hal  ini  dapat  dilihat  dari  belum  tersedianya  alokasi anggaran  untuk  penguatan  kelembagaan.  Dalam  kasus  penanggulangan  Covid-19, bahkan  terjadi  sektoralisasi  tugas  penanggulangan  bencana.  Segala  sesuatu  yang berkaitan dengan Covid-19 direduksi sebatas tugas dan fungsi unit kerja tertentu (dalam hal  ini  Dinas  Kesehatan).  Belum  dikaitkan  secara  penuh  dengan  aspek  perencanaan, kapasitas  kelembagaan,  dan  keterbatasan  lainnya. Keempat ,  bentuk  kebijakan  masih diartikan sebagai bentuk peraturan perundang-undangan dan belum dikaitkan dengan keseluruhan upaya untuk menyelesaikan masalah. Pemerintah Kota Salatiga sebenarnya tergolong sangat berhasil menyusun instrumen kebijakan secara tepat waktu dan linier dengan kebijakan Pemerintah Pusat, akan tetapi masih kurang memperhatikan perlunya monitoring dalam pelaksanaan kebijakan tersebut. Demikian juga terkait Rencana Aksi Daerah  yang  notabene  sudah  tersinkronisasi  dengan  program  pembangunan,  dalam implementasinya  juga  belum  mendapat  perhatian  serius  terkait  target  waktu  serta upaya pencapaian target tersebut.
Apabila  ditelusur  lebih  lagi,  maka  permasalahan  yang  lebih  mendasar  adalah keempat persoalan tersebut merupakan persoalan struktural, terutama dalam konteks kelembagaan. Oleh karena itu, solusinya juga harus dibangun dari konteks kelembagaan. Dengan  demikian,  berangkat  dari  asumsi  ini,  sedikitnya  ada  tiga  langkah  yang  bisa dilakukan. Pertama ,  sistem  pembagian  kewenangan  penanggulangan  bencana  yang selama  ini  tumpang  tindih  antara  Dinas  Sosial  dan  Satuan  Polisi  Pamong  Praja  harus
dikoreksi.  Untuk  itu  perlu  dibangun  sebuah  Lembaga/  Perangkat  Daerah  yang mempunyai  kemampuan  dan  kewenangan  penuh  untuk  penanggulangan  bencana, mulai  dari  masa  pra  bencana,  masa  tanggap  bencana  hingga  pasca  bencana. Kedua , pemberian  kewenangan  penanggulangan  bencana  yang  selama  ini  cenderung didasarkan  pada  teknis/  administrasi  penanganan  bencana,  harus  diubah  menjadi  3 (tiga)  tahap  manajemen  bencana  (pra  bencana,  tanggap  bencana  hingga  pasca bencana),  serta  diperkuat  dengan  dukungan  dana  APBD  (Anggaran  Pendapatan  dan Belanja  Daerah).  Dengan  demikian,  upaya  pencegahan  dan  penanggulangan  bencana dapat dilaksanakan secara lebih maksimal. Ketiga , perlu dilakukan penguatan hubungan antar lembaga dalam upaya mewujudkan penanggulangan bencana yang berkelanjutan, sebagaimana  diamanatkan  dalam  Peraturan  Presiden  Nomor  59  Tahun  2017  tentang Pedoman  Pelaksanaan  Tujuan  Pembangunan  Berkelanjutan.  Hal  ini  sangat diperlukan mengingat  untuk  mewujudkan  penanggulangan  kebencanaan  dalam  jangka  panjang tidak dapat dicapai hanya melalui satu program tertentu, melainkan diperlukan segenap program  yang  saling  bersinergi  serta  membutuhkan  komitmen  dan  keterlibatan  dari semua pihak (mencakup unsur Pemerintah, unsur masyarakat, unsur akademisi, unsur pengusaha,  dan  unsur  media)  untuk  mendukung  penyelenggaraan  penanggulangan bencana yang berkelanjutan di Kota Salatiga.
Belajar  dari  wabah-wabah  yang  pernah  ada  sebelumnya  (Wabah  Flu  Spanyol, Polio, Campak, SARS) dalam beberapa dekade ke depan bukan tidak mungkin bencana sejenis akan terulang kembali. Dalam waktu dekat mungkin saja Covid-19 bisa hilang, akan tetapi potensi mutasi virus/ wabah serta potensi bencana lainnya akan terus ada. Oleh  karena  itu,  upaya  peningkatan  kapasitas  kelembagaan  bencana  sebagai  syarat berjalannya  program  penanggulangan  bencana,  dalam  hal  ini  menjadi  suatu keniscayaan.

## Penutup
Berdasarkan  pengalaman  Pemerintah  Kota  Salatiga  dalam  penanggulangan bencana  sebagaimana  diuraikan  di  atas,  dapat  dikemukakan  bahwa,  dalam penanggulangan  bencana  yang  melibatkan  berbagai  stakeholder  diperlukan  kerangka kelembagaan yang jelas sebagai komando dan penanggung jawab. Dari kasus Covid-19, dapat disimpulkan bahwa penanggulangan bencana di Kota Salatiga belum disertai oleh upaya  peningkatan  kapasitas  kelembagaan.  Padahal  terbentuknya  kerangka kelembagaan bencana dengan struktur dan kapasitas yang memadai merupakan syarat mutlak  untuk  membangun  penanggulangan  bencana  yang  berkelanjutan.  Orientasi kebijakan penanggulangan bencana secara keseluruhan masih tertuju kepada formulasi masalah  teknis  (bidang  Kesehatan  dan  bidang  ekonomi)  sedangkan  kelembagaan dianggap  sebagai  faktor  eksogen.  Lemahnya  kapasitas  kelembagaan  telah  terbukti berkontribusi  pada  kurang  efektifnya  implementasi  kebijakan  untuk  mencapai tujuannya.
Reformasi kelembagaan di bidang penanggulangan bencana merupakan langkah awal yang paling tepat sebagai upaya perbaikan orientasi kebijakan, karena hambatan orientasi  pembaruan  kebijakan  bersumber  dari  narasi  kebijakan  dan  diskursus  yang telah melekat dalam keyakinan para pengambil keputusan sebelumnya. Ketika kerangka
kelembagaan  kuat  maka  program  pembangunan  apapun  termasuk  penanggulangan bencana, dapat diimplementasikan dan dilaksanakan dengan lebih maksimal.

## Ucapan Terima Kasih
Penulis  mengucapkan  banyak  terima  kasih  kepada  Bapak  Johanes  Mardimin  selaku Dosen  Pembimbing  yang  telah  meluangkan  waktu  untuk  mereviu  serta  memberikan masukan berharga dalam penulisan artikel ini.

## Pendanaan
Penulis  tidak  menerima  bantuan  pembiayaan  untuk  penelitian,  kepenulisan ( authorship ), dan publikasi dari pihak manapun.

## Daftar Pustaka
Alfirdaus,  Laila  Kholid;  Yuwono,  Teguh.  (2020). Pandemi  Covid-19  dan  Pendekatan Kebijakan Multi Krisis: Sebuah Refleksi Teoritis . Jurnal Ilmiah Ilmu Pemerintahan, Vol. 5 No. 2, 2020.
Badan  Nasional  Penanggulangan  Bencana.  (2014). Indeks  Risiko  Penanggulangan Bencana Indonesia (IRBI) Tahun 2013 . Jakarta: BNPB. Badan  Nasional  Penanggulangan  Bencana.  (2019). Indeks  Risiko  Penanggulangan Bencana Indonesia (IRBI) Tahun 2018 . Jakarta: BNPB. Badan Pusat Statistik Kota Salatiga. (2020). Kota Salatiga Dalam Angka 2020 . Salatiga: Putra Karya
Dunn,  N.  William.  (1998).  Pengantar  Analisis  Kebijakan  Publik.  Jakarta:  Gadjah  Mada University Press.
Gustomy,  Rachmad.  (2020). Pandemi  ke  Infodemi:  Polarisasi  Politik  dalam  Wacana Covid-19 Pengguna Twitter . Jurnal Ilmiah Ilmu Pemerintahan, Vol. 5 No. 2, 2020. Husein, S. (2007). Tinjauan Aspek Kegempaan Pegunungan Selatan. Prosiding Seminar Potensi Geologi Pegunungan Selatan dalam Pengembangan Wilayah . Yogyakarta: Pusat Survei Geologi.
Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Badan Perencanaan Pembangunan Nasional.  (2010). Indonesian  Climate  Change  Sectoral  Roadmap – ICCSR:  Basis Saintifik: Analisis dan Proyeksi Temperatur dan Curah Hujan . Jakarta. Mardimin,  J.  (2014). Egoisme  Sektoral  dan  Kedaerahan  sebagai  Tantangan  Program Pembangunan  Berkelanjutan:  Kasus  Pengelolaan  dan  Pemanfaatan  Sumber  Air Senjaya di Perbatasan Wilayah Kabupaten Semarang dengan Kota Salatiga , Jurnal Studi Pembangunan Interdisiplin, Vol. XXIII No.2, 2014.
Mas’udi, Wawan; Winanti, P.S. (2020). Tata Kelola Penanganan Covid-19 di Indonesia: Kajian Awal . Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Meyer J, Rowan B. (1977). Institutionalized Organizatitons: Formal structure as myth and ceremony . Am J Soc 83:340-363
Mulyana,  Dedy.  (2013).  Metodologi  Penelitian  Kualitatif:  Paradigma  Baru  Ilmu Komunikasi dan Ilmu Sosial Lainnya. Bandung: PT. Remaja Rosdakarya.
Villadsen, A. R. (2011). Structural Embeddedness of Political Top Executive as Explanation of Policy Isomorphism . Journal of Public Administration Research and Theory.
Santy Widi Pratiwi Analisis Kelembagaan Bencana: Studi Kasus Penanggulangan Bencana Non Alam Covid-19 di Kota Salatiga

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah,  sebagaimana telah  diubah  beberapa  kali  terakhir  dengan  Undang-Undang  Nomor  11  Tahun 2020
Keputusan Presiden Nomor 7 Tahun 2020 tentang Gugus Tugas Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (COVID 19)
Peraturan  Presiden  Nomor  59  Tahun  2017  tentang  Pedoman  Pelaksanaan  Tujuan Pembangunan Berkelanjutan
Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2008 tentang Sistem Penanggulangan Bencana Peraturan  Daerah  Kota  Salatiga  Nomor  4  Tahun  2011  tentang  Rencana  Tata  Ruang Wilayah Kota Salatiga Tahun 2010-2030
Peraturan  Daerah  Kota  Salatiga  Nomor  2  Tahun  2020  tentang  Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana
Peraturan  Daerah  Kota  Salatiga  Nomor  4  Tahun  2020  tentang  Perubahan  atas  Peraturan Daerah Nomor 9 Tahun 2016 tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah

## Tentang Penulis
Santy  Widi  Pratiwi adalah  Mahasiswa  Program  Studi  Magister  Studi  Pembangunan, Fakultas Interdisiplin, Universitas Kristen Satya Wacana. Penulis berprofesi sebagai ASN di Pemerintah Kota Salatiga dan menekuni bidang kelembagaan.