## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
Volume : 21, Nomor : 3 ISSN Online : 2613-9340 ISSN Offline : 1412-1255
Analisis Hukum Terhadap Penyertaan
Modal Pemerintah Kota Tebing Tinggi Pada PT. Bank Sumut Sebagai Badan Usaha Milik Daerah
Oleh : Dudy Agung Trisna 1 Abstrak Undang-undang Pemerintahan Daerah memberikan  kewenangan  kepada  daerah untuk menggali potensi daerah yang bertujuan untuk memakmurkan kesejahteraan kehidupan masyarakat daerahnya. Salah satu usaha daerah dalam mewujudkan kemakmuran dan kesejahteraan bagi daerahnya  adalah  melalui  penyertaan  modal pada  badan  usaha  milik  daerah  (BUMD). Penelitian  ini  bertujuan  untuk  memberikan gambaran  bagaimana  ketentuan  dan  aturan yang  mengatur  tentang  penyertaan  modal keuangan  daerah  pada  perusahaan  BUMD, dan bagaimana proses pelaksanaan penyertaan  modal  oleh  Pemerintah  Kota Tebing Tinggi pada badan usaha milik daerah PT.  Bank  Sumut  serta  bagaimana  akibat hukum  penyertaan  modal  Pemerintah  Kota Tebing  Tinggi  pada  PT.  Bank  Sumut. Penelitian  ini  menggunakan  metode  yuridis normatif  dan  menggunakan  data  sekunder yaitu  bahan  hukum  primer,  sekunder  dan tertier serta teknik pengumpulan data menggunakan studi kepustakaan dan penelitian lapangan dengan cara  wawancara. Hasil  penelitian  menunjukkan    peraturan daerah  yang  ada  pada  Pemko  Tebing  Tinggi tentang  penyertaan  modal  pada  PT.  Bank Sumut  belum  sesuai  dengan  peraturan perundang-undangan yang ada. Ketiga, akibat hukum ketidaksesuaian antara peraturan dengan pelaksanaan terkait penyertaan  modal  yang  terjadi  di  Pemko Tebing  Tinggi,  tidak  mengakibatkan  batal atau  batal  demi  hukum  penyertaan  modal tersebut.  Dikarenakan  nominal  penyertaan modal  telah  tercatat  pada  masing-masing pembukuan.
Kata  Kunci  :  Penyertaan  Modal,  Pemerintah Daerah, BUMD
1 Dosen FH UMSU
Abstract The Regional Government Law gives authority  to  regions  to  explore  regional potential  with  the  aim  of  prospering  the welfare  of  the  local  community.  One  of  the regional  efforts  in  realizing  prosperity  and welfare  for  the  region  is  through  capital participation  in  regional-owned  company (BUMD).  This  study  aims  to  provide  an overview  of  how  the  rules  and  regulations governing  local  financial  capital  participation in BUMD companies, and how the process of implementing  capital  participation  by  the Tebing  Tinggi  City  Government  in  the regionally owned company PT. Bank of North Sumatra and what the legal consequences of the Tebing Tinggi City Government's investment  in  PT.  Bank  of  North  Sumatra. This  study  uses  a  normative  juridical  method and  uses  secondary  data,  namely  primary, secondary  and  tertiary  legal  materials  and data  collection  techniques  using  literature study  and  field  research  by  means  of interviews. The results show that: the existing regional  regulations  at  Pemko  Tebing  Tinggi regarding  equity  participation  in  PT.  Bank  of North  Sumatra  is  not  yet  in  accordance  with existing laws and regulations. Third, the legal consequence  of  the  mismatch  between  the regulations  and  the  implementation  related  to capital  participation  that  occurs  in  Tebing Tinggi City Government, does not result in the cancellation or legal invalidation of the capital participation.  This  is  because  the  nominal capital  participation  has  been  recorded  in  the respective books
Keyword  :  Investment  Participation,  Regional Government, Regional Owned Company.

## A.  Pendahuluan
Dalam upaya peningkatan
penerimaan pendapatan daerah dan pemanfataan  potensi  daerah,  Pemerintah Daerah  pada  dasarnya  dapat  mendirikan ataupun melakukan penyertaan modal pada Badan  Usaha  Milik  Daerah  (BUMD).  Selain Badan Usaha Milik Daerah tersebut bertujuan  untuk  memberikan  pelayanan kepada  masyarakat,  disisi  lain  Badan

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
Usaha  Milik  Daerah  (BUMD)  juga  dapat memberikan kontribusi kepada daerah yaitu dalam bentuk pendapatan daerah, sehingga tidak  saja  mengejar  fungsi  sosialnya, namun  tujuan  dan  nilai  ekonomisnya  juga dapat  tercapai.  Badan  Usaha  Milik  Daerah (BUMD)  adalah  badan  usaha  yang  seluruh atau  sebagian  besar  modalnya  dimiliki olehdaerah.Dengan otonominya Daerah dalam  upaya  peningkatan  ekonominya dapat  membentuk  Badan  Usaha  Milik Daerah  (BUMD)  sendiri,  baik  untuk  tujuan
Public Service, Profit Oriented atau kombinasi keduanya. Dalam bahasa Inggris bentuk usaha atau bentuk hukum
perusahaan disebut company
atau corporation . 2
Sesuai  dengan  kewenangannya, setiap pemerintah daerah
wajib
menyelenggarakan kegiatan yang bertujuan untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat, terutama pelayanan atas kebutuhan dasarnya.
Upaya yang
diselenggarakan  oleh  pemerintah  daerah semata-mata  untuk  kegiatan  yangtidak dapat dilakukan oleh swasta atau masyarakat sendiri. 3 Tugas pemerintah daerah  dalam  menyediakan public  goods
dapat  dilakukan  atas  dasar  nirlaba  atau laba. Untuk kegiatan nirlaba,
penyelenggaraannya  dibiayai  daro  APBD.
Jenis  kegiatan  ini  dikategorikan  sebagai proyek.  Adapun  kegiatan  yang  dilakukan
2 Dhimas Tetuko Kusumo, dkk, Kajian Bentuk Yuridis Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah Perbankan Pasca Berlakunya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah , Jurnal Privat Law , Vol. IV, No.1, 2016
3 Dedy  Supriyadi  Bratakusumah  dan  Dadang Solihin, Otonomi Penyelenggaraan
Pemerintahan  Daerah ,  PT.  Gramedia  Pustaka Utama, Jakarta, 2002, h254.
bisa dikelola, baik secara komersial maupun semi  komersial,  sehingga  bisa  mencetak laba bisa dikelola oleh BUMD. 4
Salah  satu  tujuan  utama  BUMD adalah  untuk  mencari  keuntungan  di  bidag usahanya  dalam  rangka  meningkatkan pendapatan  asli  daerah.  Deviden  diperoleh dari BUMD tersebut kemudian akan menjadi pendapatan  pemerintah  daerah  yang  akan meningkatkan  kemampuan  APBD  dalam membiayai pembangunan daerah.
Keberhasilan  kinerja  BUMD  didasarkan pada  kemampuan  dalam  menyumbangkan deviden  kepada  anggaran  pendapatan belanja  daerah. 5 Sehingga  dengan  begitu, maka  kesejahteraan  masyarakat  akan dapat terwujud.
Dalam perjalanan
sejarahnya,
peraturan perundang-undangan yang
mengatur  tentang  Badan  Usaha  Milik Daerah  (BUMD)  adalah  Undang-undang Nomor  5  Tahun  1962  tentang  Perusahaan Daerah.  Namun  dengan  adanya  Undang- Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah,  undang-  undang tentang Badan Usaha Milik Daerah tersebut telah  dinyatakan  tidak  berlaku  lagi.  Baik pada  Undang-undang  Nomor  22  Tahun
1999 dan Undang-undang Nomor 32 Tahun
2004  tentang  Pemerintahan  Daerah,  belum mencabut Undang- undang Nomor 5 Tahun 1962  tentang  Badan  Usaha  Milik  Daerah. Pasal  177  Undang-undang  Nomor  32 Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah mengatakan  bahwa  :  “Pemerintah  daerah
4 Yudho  Taruno  Muryanto, Tanggung  Jawab Pengelolaan BUMD (Kajian EmpirikMengenai Tugas, Wewenang, Tanggung Jawab Pengelolaan BUMD), Setara Press, Jakarta, 2018, h  1.
5 Ibid h. 2

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
dapat  memiliki  BUMD  yang  pembentukan, penggabungan, pelepasan kepemilikan,
dan/atau pembubarannya ditetapkan dengan  Perda  yang  berpedoman  pada peraturan perundang- undangan.”
Jika  dilihat  didalam  Pasal  304 Undang-undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang  Pemerintahan  Daerah  disebutkan bahwa  :  (1)  Daerah  dapat  melakukan penyertaan  modal  pada  badan  usaha  milik negara  dan  /  atau  BUMD.  (2)  Penyertaan modal  dimaksud  adalah  mencakup  kepada menambah,  mengurangi,  menjual  kepada pihak lain, dan atau dapat dialihkan kepada Badan  Usaha  Milik  Negara  /BUMD.  (3) Pengaturan  mengenai  penyertaan  modal tersebut tentunya harus dilaksanakan sesuai dengan
ketentuan
peraturanperundang-undangan.
Berdasarkan  hal  tersebut  di  atas, maka  Pemerintah  Kota  Tebing  Tinggi adalah salah satu dari kabupaten/kota yang melakukan  penyertaan  modal  pada  badan usaha milik daerah (BUMD), yaitu PT. Bank Sumut. Hal ini bertujuan untuk meningkatkan kemampuan keuangan daerahnya, dengan menggali sumber- sumber penerimaan pendapatan daerah.
Sebagai  dasar  dari  penyertaan modal yang dilakukan oleh Pemerintah Kota Tebing  Tinggi  pada  PT.  Bank  Sumut sebagai Badan Usaha Milik Daerah
(BUMD,)  adalah  ditandai  dengan  adanya Peraturan  Daerah  yang  dikeluarkan  oleh Pemerintah  Kota  Tebing  Tinggi  Nomor  14 Tahun  2011  tentang  Penyertaan  Modal Pemerintah  Kota  Tebing  Tinggi  Pada  PT.
Bank  Sumut  dan  PDAM  Tirta  Bulian.
Peraturan  daerah  tersebut  digunakan  untuk
menjelaskan  mengenai  tujuan,  sumber penyertaan modal, pengelolaan dan pengawasan  terhadap  dua  institusi  Badan Usaha  Milik  Daerah  yang  pada  dasarnya berbeda jika dilihat fokus bidang usahanya.
Berdasarkan penemuan awal, hanya  terdapat  2  (dua)  aturan  mengenai penyertaan  modal  di  Pemerintah  Kota Tebing  Tinggi  pada  PT.  Bank  Sumut  yaitu ;Peraturan  Daerah  Pemko  Tebing  Tinggi Nomor  14  Tahun  2011  tentang  Penyertaan Modal Pemerintah Kota Tebing Tinggi Pada PT.  Bank  Sumut  dan  PDAM  Tirta  Bulian, serta  Peraturan  Walikota  Tebing  Tinggi Nomor  18  Tahun  2016  tentang  Teknis Pelaksanaan  Penyertaan  Modal  Pemko Tebing  Tinggi.  Kedua  aturan  tersebut langsung  mencakup  untuk  2  (dua)  Badan Usaha  Milik  Daerah  sekaligus  yaitu  PT.
Bank Sumut dan PDAM Tirta Bulian.
Apabila  dilihat  didalam  Peraturan Daerah  Provinsi  Sumatera  Utara  Nomor  2
Tahun 2019
tentang Penambahan
Penyertaan  Modal  Ke  Dalam  PT.    Bank Pembangunan  Daerah  Sumatera  Utara, pada  Pasal  3  ayat  (2)  didalam  peraturan disebutkan  tentang  rincian  penyertaan modal pada Bank Sumut dengan menyebutkan  nominal  yang  disetorkan sebagai  modal  dimulai  dari  tahun  2001 sampai  dengan  tahun  terakhir  penyetoran modal.  Di  dalam  peraturan  daerah  tersebut juga  merinci  asal  sumber  dana  yang digunakan  untuk  penyetoran  modal,  baik dari  deviden  ataupun  dari  APBD  Provinsi tahun berjalan (Pasal 3 ayat(1)).
Pada Peraturan Daerah Pemerintah Kota  Tebing  Tinggi  Nomor  14  Tahun  2011 sendiri,  maka  didalamnya  tidak  terdapat

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
besaran nominal atau nilai uang penyertaan modal  yang  disetorkan  oleh  Pemerintah Kota  Tebing  Tinggi  kepada  PT.  Bank Sumut.  Artinya,  Pemerintah  Kota  Tebing Tinggi tidak memiliki peraturan daerah yang bersifat  lebih  khusus  dengan  merincikan besaran  modal  yang  disetor  dan  sumber dana  untuk  penyertaan  modal  tersebut, melainkan  peraturan  daerah  yang  ada, hanya  bersifat  umum  dan  digabungkan kepada Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) lainnya  yaitu  PDAM  Tirta  Bulian.  Perda yang  baik  hendaknya  mencerminkan  aspek filsofis  yang  berkaitan  dengan  prinsip bahwaperda akan menjamin keadilan,
sosiologis berkaitan dengan harapan bahwa perda  yang  dibentuk  merupakan  keinginan masyarakat  daerah,  dan  yuridis  berkaitan dengan  harapan  bahwa  perda  memenuhi dan  menjamin  kepastian  hukum  seperti
halnya
pembentukan undang- undang. 6 Mencampur  adukkan  2  (dua)  jenis
BUMD yang berbeda fokus inti usahanya di dalam  satu  peraturan  daerah,  tentu  akan terjadi ketidakpastian hukum didalam pelaksanaannya.
Tentu hal ini menjadi menarik untuk dikaji dikarenakan sebuah peraturan daerah adalah  produk  hukum  yang  tercipta  atas proses  kesepakatan  dan  permufakatan antara  eksekutif  dan  legistlatif  sebagai penyelenggara  pemerintahan  di  daerah.
Sehingga  ada  proses  yang  terlewatkan apabila  adanya  sumber  dana  baik  yang bersumber  dari  APBD  daerah  Kota  Tebing Tinggi  atau  sumber  lainnya  yang  diterima oleh  Pemerintah  Kota  Tebing  Tinggi  untuk
6 Bagir Manan, Dasar-dasar Perundang- undangan Di Indonesia, Gajah Mada University Press, Yogyakarta, 1991, h14
digunakan  sebagai  penyertaan  modal  pada PT. Bank Sumut, tanpa adanya persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota TebingTinggi.
Jika dilihat di dalam Pasal 333 ayat (1)  Undang-undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang  Pemerintahan  Daerah,  disebutkan bahwa  :  “Penyertaan  modal  daerah sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  332 ayat  (1)  huruf  a  ditetapkan  dengan Perat uran  Daerah.”  Maka  hal  ini  menjadi menarik  apabila  dilihat  dan  dianalisis  dari sisi hukum administrasi, baik dari kedudukan  keuangan  daerah  itu  sendiri maupun  proses  dan  akibat  hukum  dari penyertaan  modal  dari  pemerintah  daerah kepada  sebuah  Badan  Usaha  Milik  Daerah seperti PT. Bank Sumut.
Meniadakan  peraturan  daerah  yang lebih  spesifik  juga    dapat  berimplikasi kepada  masalah  kedudukan  keuangan daerah  itu  sendiri  yang  ditempatkan  atau diserahkan  kepada  perusahaan  sebagai penyertaan modal. Sehingga  masalah kedudukan  keuangan  daerah  ini  apakah menjadi  kekayaan  daerah  yang  dipisahkan atau  masih  menjadi  kekayaan  daerah  itu sendiri  yang  dicatat  di  dalam  neraca keuangan daerah. Pada hakikatnya otonomi daerah  diberikan  kepada  rakyat  sebagai satu  kesatuan  masyarakat  hukum  yang diberi  kewenangan  untuk  mengatur  dan mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan yang  diberikan  Pemerintah  Pusat  kepada daerah dan dalam pelaksanaannya
dilakukan  oleh  kepala  daerah  dan  DPRD dengan  dibantu  oleh  perangkat  daerah. Urusan  pemerintahan  yang  diserahkan  ke daerah berasal dari kekuasaan
pemerintahan
yang ada di
tanganPresiden. 14
Berdasarkan  latar  belakang  di  atas, maka  tulisan  ini  akan  membahas  terkait pelaksanaan  penyertaan  modal  Pemko

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
Tebing  Tinggi  Pada  BUMD  ditinjau  dari hukum administrasiNegara dan akibat hukum terkait penyertaan modal ini.
B.  Bentuk Badan Hukum Bank

## Sumut SebagaiBUMD
Badan  usaha  milik  daerah  yang bergerak  dalam  bidang  keuangan  atau perbankan seperti PT. Bank Sumut, memiliki kompleksitas aturan dan ketentuan yang  mengaturnya.  Sebagai  badan  usaha yang  sahamnya  dimiliki  oleh  pemerintah daerah, PT. Bank Sumut akan tunduk pada ketentuan  aturan  hukum  yang  mengatur tentang  BUMD,  mulai  dari  Undang-undang pemerintahan daerah, peraturan pemerintah tentang  BUMD  sampai  dengan  aturan pengelolaan    keuangan  daerah.  Untuk urusan  badan  hukum  yang  berbentuk perseroan  terbatas,  maka  PT.  Bank  Sumut juga  harus  sesuai  dengan  peraturan- peraturan yang mengatur tentang perseroan terbatas.  Ditambah  lagi  dengan  fokus bidang  usaha  PT.  Bank  Sumut  sebagai perbankan,  maka  sudah  otomatis  PT. Bank Sumut akan tunduk pada peraturan
Undang-undang  perbankan,  Otoritas  Jasa
Keuangan dan BankIndonesia.
Sesuai dengan bunyi Pasal 339 ayat (2)  Undang-undang  Pemerintahan  Daerah Nomor 23 Tahun 2014 tentang
Pemerintahan  Daerah,  yaitu  :  “Perusahaan perseroan daerah setelah ditetapkan dengan  perda  sebagaimana  dimaksud dalamPasal  331  ayat  (2),  pembentukan badan  hukumnya  dilakukan  berdasarkan ketentuan  peraturan  perundang-undangan mengenai  perseroan  terbatas.”  Dalam  hal ini,  maka  pembentukannya  otomatis  akan disamakan  dengan  menggunakan  Undang- undang  Nomor  40  Tahun  2007  tentang PerseroanTerbatas.
Perusahaan  badan  hukum  terdiri atas  perusahaan  swasta  yang  didirikan  dan dimiliki  oleh  beberapa  orang  pengusaha
secara  kerjasama  dan  perusahaan  negara yang  didirikan  dan  dimiliki  oleh  negara. Perusahaan badan hukum dapat menjalankan  usaha  dalam  semua  bidang perekonomian, yaitu perindustrian,
perdagangan,  perjasaan,  dan  pembiayaan. Perusahaan  ini  mempunyai  bentuk  hukum perseroan  terbatas  (PT)  dan  koperasi  yang dimiliki  oleh  pengusaha  swasta,  sedangkan perusahaan umum (perum) dan perusahaan perseroan (persero) yang dimiliki negara. 7
Adapun  PT.  Bank  Sumut,  didirikan dengan  ditandai  adanya  Peraturan  Daerah Tingkat  I  Sumatera  Utara  Nomor  5  Tahun 1965  tentang  Perusahaan  Daerah  Bank Pembangunan  Daerah  Sumatera  Utara. Yang  mana  pada  saat  itu  pembentukannya tunduk  pada  Undang-undang  Nomor  5 Tahun  1962  tentang  Perusahaan  Daerah. Namun  seiring  dengan  perjalanan  waktu, demi  untuk  penyesuaian  bentuk  badan hukumnya,  pada  tahun  1999  dibuatlah  akte pendirian  perseroan  terbatas  nomor  38 tanggal  16  April  1999  dihadapan  Notaris Alina  Hanum,  S.H.,  oleh  para  pemegang saham yang mewakili pemerintah daerahnya masing-masing.
Disebutkan  didalam  akte  tersebut, bahwa  untuk  melaksanakan  ketentuan- ketentuan tentang perubahan bentuk Perusahaan  Daerah  Bank  Pembangunan Daerah  Sumatera  Utara menjadi Perseroan Terbatas Bank Pembangunan Daerah
Sumatera Utara, yaitu :
a. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor  1  tahun  1998  tentang  Bentuk Badan Hukum Bank PembangunanDaerah.
b. Peraturan  Daerah  Provinsi  Daerah Tingkat  I  Sumatera  Utara  Nomor  2 Tahun 1999 tentang Perubahan Bentuk Badan  Hukum  Bank  Pembangunan
Daerah Sumatera Utara dari Perusahaan  Daerah  (PD)  Menjadi Perseroan Terbatas (PT) Bank Pembangunan Daerah Sumatera Utara.
c. Keputusan  Menteri  Dalam  Negeri Nomor  :  584.22.306  tanggal  14  April 1999  tentang  Pengesahan  Peraturan Daerah  Provinsi  Daerah  Tingkat  I Sumatera  Utara  Nomor  2  Tahun  1999 tentang  Perubahan  Bentuk  Badan Hukum  Bank  Pembangunan  Daerah
7 Abdulkadir Muhammad, Hukum Perusahaan Indonesia, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2010, h. 84

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
Sumatera  Utara  dari  Perusaha  Daerah (PD)  Menjadi  Perseroan  Terbatas  (PT) Bank Pembangunan Daerah
SumateraUtara.
d. Surat  Nomor  :  584/11/PUDD  tanggal 13  Januari  1999  Perihal  Penyampaian Surat  Edaran  Mendagri  nomor  : 584/11/PUDD tentang ijin prinsip Menteri  Dalam  Negeri  atas  perubahan bentuk  hukum  Bank  Pembangunan Daerah,dari Departemen Dalam Negeri Republik Indonesia, Direktorat Jenderal Pemerintahan  Umum  dan  Otonomi Daerah  Direktur  Bina  Pendapatan Daerah.
Selajutnya akte pendirian perseroan terbatas  nomor  38  tanggal  16  April  1999 yang  dibuat  oleh  Notaris  Alina  Hanum,  S.H mendapatkan  pengesahan  dari  Menteri Kehakiman  RI  Nomor  C-8224HT.01.01  TH 99  tanggal  5  Mei    1999.  Maka  dengan begitu  PT.  Bank  Sumut  telah  mendapatkan statusnya sebagai badan hukum perseroan.
Undang-undang perseroan
terbatas
mempertegas  bahwa  status  badan  hukum perseroan diperoleh sejak tanggal penandatangan
surat keputusan
pengesahan oleh Menteri. 8
Hal  ini  sejalan  apabila  dilihat  dari
Undang-undang  Nomor  10  Tahun  1998 tentang  Perubahan  Atas  Undang-undang Nomor  7  Tahun  1992  Tentang  Perbankan, pada  Pasal  21  ayat  (1)  dikatakan  bahwa  : “Bentuk  hukum  suatu  Bank  Umum  dapat berupa  :  a.  Perseroan  Terbatas,  b.
Koperasi, atau; c. Perusahaan Daerah.
Tetapi  jika  dilihat  dari  struktur permodalan  yang  ada  pada  PT.  Bank Sumut,  maka  timbul  pertanyaan,  apakah PT.  Bank  Sumut  adalah  badan  usaha  milik daerah  ?  Karena  jika  dilihat  dari  data
Annual Report PT. Bank Sumut Tahun Buku
2019.  Tidak  ada  satupun  pemerintah
8 Ibid, h.108
daerah  yang  memiliki  saham  PT.  Bank Sumut minimal sebesar 51%.
Didalam Pertaturan Pemerintah
Nomor  54  Tahun  2017  tentang  Badan Usaha  Milik  Daerah,  Pasal  1  menjelaskan bahwa:  “Badan  Usaha  Milik  Daerah  yang selanjutnya disingkat dengan BUMD adalah badan  usaha  yang  seluruh  atau  sebagian besar  modalnya  dimiliki  oleh  Daerah.” Selanjutnya pada Pasal 5 ayat (2)
dikatakatan  :  “Perusahaan  Perseroan Daerah  merupakan  BUMD  yang  berbentuk perseroan  terbatas  yang  modalnya  terbagi dalam  saham  yang  seluruhnya  atau  paling sedikit  51%  (lima  puluh  satu  persen) sahamnya  dimiliki  oleh  1  (satu)  Daerah.” Lebih  lanjut  disebutkan  didalam  Pasal  6 ayat  (2)  :  “Dalam  BUMD  yang  dimiliki  oleh lebih  dari  1  (satu)  Pemerintah  Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b angka 2 dan angka 4, kepemlikian saham harus  dimiliki  oleh    salah  satu  daerah  lebih dari 51% (lima puluh satupersen).”
Jika dilihat dari struktur kepemilikan modal yang ada pada PT. Bank Sumut dan dilihat dari ketentuan persyaratan permodalan  minimum  51%  yang  ada  pada Peraturan  Pemerintah  Nomor  54  Tahun 2017, maka status PT. Bank sebagai badan usaha  milik  daerah  menjadi  kabur.  Karena saham  terbesar  dari  pemerintah  saat  ini dimiliki  oleh  Pemerintah  Provinsi  Sumatera dengan  persentase  kepemilikan  hanya 46,76%  dari  keseluruhan  permodalan  bank sumut. Artinya jumlah kepemilikan sahamnya  tidak  sampai  pada  angka  51% seperti  yang  diwajibkan  oleh  peraturan pemerintah.
Namun  demikian,  ada  baiknya

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
melihat status BUMD pada PT. Bank Sumut dari  sisi  sejarah.  Lahirnya  Undang-undang
Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah ditandai sebagai awal
mula  semangat  baru  untuk  menjadikan BUMD  sebagai  salah  satu  penggerak  roda ekonomi pada daerah. Lahirnya UU
Pemerintahan  Daerah  ini  juga  menandai dicabutnya  Undang-  Undang  Nomor  5 Tahun  1962  Tentang  Perusahaan  Daerah.
Apabila dilihat didalam Pasal 2 UU Nomor 5 Tahun  1962,  maka  pengertianperusahaan daerah  adalah  :  “semua  perusahaan  yang didirikan  berdasarkan  undang-undang  ini yang modalnya untuk seluruhnya atau untuk sebagian  merupakan  kekayaan  daerah yang  dipisahkan,  kecuali  ditentukan  lain dengan atau berdasarkan undang- undang.”
Didalam  UU  Nomor  5  Tahun  1962  ini  juga mempersyaratkan  berdirinya  dan  bentuk badan  hukum  perusahaan  daerah  adalah dengan  didahului  adanya  peraturan  daerah (perda).  Pada  UU  Nomor  5  Tahun  1962 tidak ada satu Pasal pun yang mensyaratkan jumlah minum modal sebagai kategori pemilik perusahaan daerah, sedangkan  urusan  bentuk  badan  hukum diperoleh  dengan  berlakunya  peraturan daerah  tersebut.  Jika  dilihat  pada  Undang- undang  Nomor  13  Tahun  1962  tentang Ketentuan-Ketentuan
Pokok Bank Pembangunan Daerah, maka bentuk badan
hukum  dimaksud  pada  undang-undang
tersebut adalah Bank Pembangunan
Daerah.  Sedangkan  sesuai  dengan  akte pendirian  Peraturan  Daerah  Tingkat  I
Sumatera  Utara  Nomor  5  Tahun  1965
adalah berisi tentang pendirian Perusahaan
Daerah Bank Pembangunan Daerah
Sumatera  Utara,  serta  Peraturan  Daerah Provinsi  Daerah  Tingkat  I  Sumatera  Utara Nomor  2  Tahun  1999  tentang  Perubahan Bentuk  Badan  Hukum  Bank  Pembangunan Daerah  dari  Perusahaan  Daerah  (PD)
menjadi Perseroan Terbatas Bank
Pembangunan  Sumatera  Utara.  Dengan adanya  dua  peraturan  daerah  ini,  maka jelas  bahwa  bentuk  badan  hukum  Bank Sumut  adalah  perusahaan  daerah  (PD) pada saatitu.
Pada  tahun  1998,  Permendagri Nomor  1  Tahun  1998  tentang  Bentuk Hukum Bank Pembangunan Daerah. Dijelaskan  didalam  Pasal  2,  yaitu  :  “bentuk hukum  bank  pembangunan  daerah  dapat berupa  salah  satu  dari  :  a.  Perusahaan Daerah;  b.  Perseroan  Terbatas.”  Adapun perubahan  bentuk  hukum  dariperusahaan daerah  menjadi  perseroan  terbatas  dapat dilakukan  oleh  Gubernur  dengan  cara  :  a. Mengajukan  permohonan  prinsip  tentang perubahan  bentuk  hukum  kepada  Menteri; b.  Adanya  penetapan  peraturan  daerah tentang  perubahan  bentuk  hukum;  c. Pembuatan  akte  notaris  pendirian  sebagai Perseroan  Terbatas  (Pasal  5  Permendagari Nomor  1  Tahun  1998).  Sehingga  pada tahun 1999
seluruh pemegang saham/pemilik modal membuat akte pendirian  perseroan  terbatas  nomor  38 tanggal  16  April  1999  dihadapan  Notaris Alina  Hanum,  S.H.,  dan  merubah  bentuk perusahaan daerah pada bank pembangunan daerah sumatera utara menjadi perseroanterbatas. Dengan  adanya  Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang telah mencabut Undang-undang  Nomor  5  tahun  1962 Tentang Perusahaan Daerah dan Permendagri Nomor 11 Tahun 2016 tentang Pencabutan Peraturan Menteri Dalam Negeri  Bidang  Keuangan  Daerah  Dan Pembangunan  Daerah  Tahap  II,  yang mencabut  Permendagri  Nomor  1  Tahun 1998  dengan  alasan  berlakunya  Undang- undang  Nomor  40  Tahun  2007  tentang Perseroan Terbatas, maka PT. Bank Sumut dapat  dikategorikan  sebagai  badan  usaha milik daerah (BUMD) seperti yang dimaksud didalam  UU  Nomor  23  Tahun  2014.  Hal  ini tentu saja berdasarkan dari sejarah lahirnya

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
PT.  Bank  Sumut  yang  permodalannya  dan sahamnya  dimiliki  oleh  pemerintah  daerah atas dasar peraturandaerah.
Selain itu, menurut PP Nomor 54 Tahun 2017,  ada  beberapa  karakteristik  dari  BUMD yang dimiliki oleh PT. Bank Sumut selain dari kewajiban  struktur  permodalannya.  Pasal  6 ayat  1  :  badan  usaha  didirikan  oleh pemerintah daerah, badan usaha dimiliki oleh lebih dari 1 (satu) pemerintah daerah, seluruh atau  sebagian  besar  modalnya  merupakan kekayaan  daerah  yang  dipisahkan  dan dikelola  dengan  menggunakan  kelaziman dalam  dunia  usaha.  Adapun  kekurangan dalam  kewajiban  pemilikan  jumlah  saham seperti yang disebutkan didalam Pasal 6 ayat (2)  PP  Nomor  54  Tahun  2017  tidak  serta merta  menjadikan  PT.  Bank  Sumut  bukanlah badan usaha milik daerah(BUMD).
Artinya saat melihat sejarah kebelakang, PT. Bank Sumut adalah merupakan
Perusahaan Daerah yang kemudian melakukan penyesuaian bentuk badan hukumnya menjadi Perseroan Terbatas adalah  sesuai  dengan  perjalanannya  sejak dari UU Nomor 5 Tahun 1962, UU Nomor 13 Tahun  1962,  Permendagri  Nomor  1  Tahun 1998  sampai  pada  lahirnya  UU  Nomor  23 tahun  2014  dan  PP  Nomor  54  tahun  2017 tentang BUMD. Maka dapat dikatakan bahwa PT.  Bank  Sumut  adalah  BUMD  yang berbentuk PerseroanTerbatas.
Selain  alasan  sejarah,  penyesuaian jumlah  pemilikan  modal  yang  diwajibkan  PP Nomor 54 Tahun 2107 tidak dapat dilakkukan dengan  waktu  yang  sesegera  mungkin, karenanya  memerlukan  waktu,  mengingat dari kemampuan APBD masing-masing daerah  dan  berlakunya  PP  tersebut  yang terbilang masih baru. Dimana pada peraturan sebelum-belumnya, tidak ada yang mempersyaratkan  tentamg  adanya  jumlah saham minimal yang harus dimiliki  oleh salah satu  pemerintah  daerah.  Selain  kemampuan APBD untukpenyertaan modal pada PT. Bank Sumut,  struktur  permodalan  yang  ada  pada PT.  Bank  Sumut  sebenarnya  sudah  100% dimiliki  oleh  seluruh  pemerintah  daerah  yang ada  di  Sumatera  Utara.  Dengan  Komposisi persentasenya  adalah  :  Pemerintah  Provinsi Sumatera  Utara  sebesar  46,76  %,  dan Pemerintah  Kabupaten  sebesar  41,88%, serta  Pemerintah  Kota  sebesar  11,35%. Dengan  begitu,  PT.  Bank  Sumut  dapat dikatakan sebagai badan usaha milik daerah(BUMD).
C.  Pelaksanaan Penyertaan Modal Pemerintah  Daerah  Pada  BUMD Ditinjau Dari Hukum AdministrasiNegara. <emhemao  hal  ini,  Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah adalah sebagai hukum  positif  yang  harus  diperhatikan. Meskipun  sebelumnya  telah  ada  Undang- undang  Nomor  5  Tahun  1962  tentang Badan  Usaha  Milik  Daerah  yang  mengatur tentang  BUMD,  kehadiran  UU  Nomor  23 Tahun 2014 telah menggantikan UU Nomor 5 Tahun 1962. Didalam  Undang-undang  Nomor  23
Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah diatur tentang pendirian BUMD, pada Pasal 331  ayat  (2)  disebutkan  :“Pendirian  BUMD sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) ditetapkan  dengan  Perda.”  Sedangkan untuk  penyertaan  modal  kepada  BUMD, Pasal  333  ayat  (1)  UU  Nomor  23  Tahun 2014  menyebutkan  bahwa  :  “Penyertaan modal  daerah  sebagaimana  dimaksud dalam Pasal 332 ayat (1) huruf a ditetapkan dengan Perda.” Sejalan dengan UU Nomor 23  Tahun  2014,  UU  Nomor  1  Tahun  2004 tentang Perbendaharaan Negara juga mempersyaratkan adanya penetapan
peraturan  daerah  untuk  penyertaan  modal pemerintah daerah pada perusahaan negara,  daerah  dan  swasta  (Pasal  41 ayat5).
UU  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah  juga  menyinggung tentang  penyertaan  modal  daerah  pada BUMD  yang  dapat  dibagi  menjadi  3  bentuk yaitu  :  ditambah,  dikurangi  dan  dijual. Sedangkan  didalam  Peraturan  Pemerintah Nomor  54  Tahun  2017  tentang  Badan Usaha  Milik  Daerah,  penyertaan  modal daerah  dapat  dilakukan  untuk  3  tujuan. Pasal 21 ayat (1) menyebutkan : “Penyertaan modal daerah dilakukan untuk : a.  Pendirian  BUMD;  b. Penambahan modal BUMD;dan  c.  Pembelian  saham  pada perusahaa n  perseroan  daerah  lain.”  Dan pada  ayat  (5)  nya  dikatakan  bahwa  : “Penyertaan  modal  daerah  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1)  ditetapkan  dengan perda.”  Adapun  penyertaan  modal  yang bertujuan  untukpenambahan  modal  pada BUMD,  Pasal  23  ayat  (1)  PP  Nomor  54 Ta hun  2017  menyebutkan  :  “Penyertaan modal  daerah  dalam  rangka  penambahan modal BUMD dilakukan untuk ; a.
Pengembangan usaha; b. Penguatan struktur  permodalan;  dan  c.  Penugasan pemerintah daerah.”

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
Jika dilihat didalam Peraturan
Pemerintah  Nomor  54  Tahun  2017  tentang Badan Usaha Milik Daerah, maka dijelaskan tentang  persyaratan  pendirian  BUMD.  PP Nomor  54  Tahun  2017  mensyaratkan berdirinya BUMD dengan adanya peraturan daerah.  Pasal  4  ayat  (2)  menyebutkan  :  “ Pendirian BUMD ditetapkan denganPerda.”
Penyertaan  modal  daerah  yang bertujuan  untuk  mendirikan  sebuah  BUMD, maka  ada  mekanisme  adminsitrasi  yang harus  dilakukan  oleh  pemerintah  daerah sesuai  dengan  ketentuan  yang  berlaku. Menurut  Pasal  10  PP  Nomor  54  Tahun 2017  :  (1)  Kepala  daerah  menyampaikan usulan  rencana  pendirian  BUMD  kepada Menteri.  (2)  Usulan  rencana  pendirian BUMD  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat (1)  dilampiri  :  a)  Kebutuhandaerah,  b) Analisa  kelayakanusaha;  c)  Ringkasan laporan  keuangan  Pemerintah  Daerah  3 (tiga)  tahun  terakhir;  d)  Dokumen  Perda tentang APBD 3 (tiga) tahun terakhir;dan e) Dokuen  RPJMD.  (2)  Menteri  melakukan penilaian  atas  usulan  rencana  pendirian BUMD sebagaimana dimaksud pada ayat(1).  (3)  Hasil  penilaian  menteri  sebagai dimaksud  pada  ayat  (3)  disampaikan kepada gubernur dan bupati/walikota paling lambat  15  (lima  belas)  hari  kerja  sejak usulan pendirian BUMDditerima. (4)
Berdasarkan  hasil  penilaian  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (3),  daerah  dapat menyusun rancangan Perda yang mengatur mengenai pendirian BUMD.
Namun yang harus menjadi perhatian  didalam  mekanisme  penyertaan modal  untuk  mendirikan  BUMD  pada  PP Nomor  54  Tahun  2017  ini,  tidak  didapati secara  eksplisit  kepada  Menteri  mana usulan  tersebut  diberikan.  Jika  dilihat  dari sudut  pandang  penggunaan  anggaran keuangan  negara,  maka  bisa  saja  yang dimaksud adalah Menteri Keuangan.
Namun apabila dipandang dari sisi pemerintahan  daerah,  maka  akan  menjadi kewenangan  Menteri  Dalam  Negeri.  Atau bisa  saja,  Menteri  Teknis  sesuai  bidang usaha  BUMD  yang  memberikan  penilaian, untuk pendirian BUMDtersebut.
Terkait  dengan  mekanisme  didalam perubahan  penyertaan  modal  daerah  pada BUMD, baik itu penambahan dan pengurangan modal, diatur dengan peraturan perundang-udangan tentang pengelolaan keuangan daerah. Pasal 25 PP Nomor  54  Tahun  2017  mengatakan  : “Penambahan modal daerah dan pengurangan  modal  daerah  dilaksanakan
sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai pengelolaan keuangandaerah. Pasal  78  dan  Pasal  79  Peraturan Pemerintah  Nomor  12  Tahun  2019  tentang Pengelolaan Keuangan Daerah memberikan  sedikit  pemahaman  mengenai alur mekanisme secara administrasi tentang penyertaan  modal  daerah  pada  BUMD. Disebutkan  pada  Pasal  78  :  (1)  Daerah dapat melakukan penyertaan modal sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  70 ayat  (4)  huruf  b  pada  BUMD  dan/atau badan usaha miliknegara. (2) PenyertaanmodalPemerintahDaerahsebaga imanadimaksudpadaayat (1) dapat dilaksanakan  apabila  jumlah  yang  akan disertakan dalam tahun anggaran berkenaan  telah  ditetapkan  dalam  Perda mengenai penyertaan modal daerahbersangkutan. (3) Perda sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2) ditetapkan  sebelum  persetujuan  bersama antara  Kepala  Daerah  dan  DPRD  atas rancangan Perda tentangAPBD. (4)
Penyertaan  modal  sebagaimana  dimaksud pada  ayat  (1)  dilaksanakan  sesuai  dengan ketentuan peraturan perundang-udangan. Selanjutnya didalam Pasal 79 dikatakan bahwa : (1) Pemenuhan penyertaan modal pada tahun sebelumnya tidak diterbitkan Perda tersendiri sepanjang jumlah anggaran penyertaan modal tersebut tidak melebihi jumlah penyertaan modal yang telah ditetapkan dengan Perda mengenai penyertaan modalbersangkutan. (2) Dalam hal pemerintah daerah akan menambah jumlah penyertaan modal melebihi jumlah penyertaan modal yang telah ditetapkan dengan Perda mengenai penyertaan modal, Pemerintah Daerah melakukan perubahan perda mengenai penyertaan modal yang bersangkutan sesuai dengan ketentuan peraturanperundang-undangan.
Dari  Pasal  yang  disebut  di  atas, maka  dapat  disimpulkan  bahwa  penyertaan modal pemerintah daerah pada BUMD :
a. Penyertaan  modal  daerah  pada  BUMD merupakan  pengeluaran  pembiayaan daerah  yang  merupakan  satu  kesatuan didalam APBD, yang ditetapkan dengan peraturan daerah tentangAPBD.
b. Jumlah  penyertaan  modal  daerah  yang akan  disertakan  dalam  anggaran  tahun berkenaan  pada  BUMD,  ditetapkan didalam peraturan daerahtersendiri.
c. Perda  yang  berisi  jumlah  penyertaan modal  daerah  pada  BUMD  tersebut,

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
ditetapkan sebelum persetujuan bersama  antara  Kepala  Daerah  dan DPRD  atas  rancangan  Perda  tentang
APBD tahun anggaranberkenaan.
d. Apabila jumlah
anggaran penyertaan  modal  daerah  tahun sebelumnya yang besarnya tidak  lebih  dari  jumlah  yang telah ditetapkan didalam peraturan  daerah,  maka  tidak diterbitkan peraturandaerah.
e. Apabila jumlah penyertaan
modal  daerah  lebih  besar  dari yang  sudah  ditetapkan  didalam peraturan daerah mengenai penyertaan modal, maka pemerintah  daerah  melakukan perubahan peraturan daerahtersebut. Dengan  demikian,  dapat  dijelaskan bahwa proses administrasi dan
mekanisnme  dari  penyertaan modal  daerah pada  BUMD  harus  menempuh  2  (dua) tahap.  Tahap  pertama  yaitu,  penyertaan modal  yang  akan  disetorkan  pada  BUMD harus  ditetapkan  dengan  peraturan  daerah. Dimana  didalam  peraturan  daerah  ini  akan memuat,  salah  satunya  tentang  nilai  jumlah yang  akan  disetorkan  pada  BUMD.  Tahap kedua  yaitu,  penyertaan  modal  haruslah termaktub  didalam  APBD  pada  anggaran pembiayaan  daerah,  yang  mana  proses pengesahannya  juga  ditetapkan  dengan peraturan daerah.

## D.  Penyertaan Modal Pemerintah Kota

## Tebing  Tinggi  Pada  PT.  Bank

## Sumut
1. Peraturan Pemerintah Kota Tebing  Tinggi  DalamPenyertaan Modal Pada PT. Bank Sumut Menurut  hasil  wawancara  dengan Bapak Edi Syahputra, Kasubbag Perundang-undangan Bagian Hukum
Pemerintah Kota Tebing Tinggi, Pemerintah
Kota  Tebing  Tinggi  memiliki  2  (dua)  aturan terkait  dengan  penyertaan  modal.  Adapun peraturan  tersebut  adalah  :  a.  Peraturan Daerah  Kota  Tebing  Tinggi  Nomor  14
Tahun  2011  Tentang  Penyertaan  Modal Pemerintah  Kota  Tebing  Tinggi  Pada  PT. Bank  Sumut  dan  PDAM  Tirta  Bulian,  b. Peraturan Walikota Tebing Tinggi Nomor 18 tahun  2016  Tentang  Teknis  Pelaksanaan
Penyertaan Modal Pemerintah Kota
TebingTinggi.
Dapat  dilihat  didalam  Peraturan Daerah  Kota  Tebing  Tinggi  Nomor  14 Tahun  2011  Tentang  Penyertaan  Modal Pemerintah  Kota  Tebing  Tinggi  Pada  PT. Bank Sumut dan PDAM Tirta Bulian, tujuan dari adanya peraturan daerah untuk
penyertaan modal adalah untuk
meningkatkan pendapatan asli daerah yang bertujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat Kota Tebing Tinggi.
Sampai dengan saat ini,
Pemerintah  Kota  Tebing  Tinggi  tidak memiliki  aturan  baik  peraturan  daerah maupun peraturan walikota lainnya mengenai  penyertaan  modal  pada  badan usaha  milik  daerah.  Hal  ini  diperkuat  dari hasil wawancara dengan Bapak Edi
Syahputra, Kasubbag Perundang-undangan Bagian  Hukum  Pemerintah  Kota  Tebing Tinggi  pada  bagian  hukum  Pemko  Tebing Tinggi  dan  penelusuran  pada  alamat  situs jdih.tebingtinggikota.go.id.  Tentu  menjadi menarik,  karena  ada  beberapa  perhatian penting yang dapat dibahas terkait permasalahanini.
Secara  garis  besar  pada  Peraturan Daerah  Kota  Tebing  Tinggi  Nomor  14 Tahun  2011  Tentang  Penyertaan  Modal Pemerintah  Kota  Tebing  Tinggi  Pada  PT. Bank Sumut dan PDAM Tirta Bulian, hanya mengatur  tentang  sumber  dana  penyertaan modal  untuk  kedua  badan  usaha  milik

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
daerah  yaitu  PT.  Bank  Sumut  dan  PDAM Tirta  Bulian  (Pasal  3,  4,  dan  5).  Selain mengatur  sumber  dana  bagi  kedua  badan usaha  milik  daerah  tersebut,  Perda  Nomor
14 Tahun 2011 mengatur tentang pengelolaan penerimaan deviden dan pejabat  yang  melaksanakannya.  Setelah mengatur  sumber  dana  dan  pengelolaan (Pasal  6  dan  Pasal  7),  Perda  Nomor  14 Tahun 2011 mengatur tentang pengawasan (Pasal  8).  Dan  diakhiri  dengan  ketentuan penutup pada Pasal 9 dan Pasal l0.
Terkait  dengan  peraturan  daerah yang  dimiliki  oleh  Pemerintah  Kota  Tebing Tinggi,  maka  ada  beberapa  permasalahan yang akan diuraikan di bawah ini.
a.  Satu  Peraturan  Daerah  (Perda) Penyertaan  Modal  Untuk  2  (dua) BUMDSekaligus .
Peraturan  Daerah  Nomor  14  Kota Tebing  Tinggi  14  tahun  2011    langsung menggabungkan  2  (dua)  badan  usaha  milik daerah menjadi satu didalam satu peraturan daerah  (perda).  Yang  mana  ditinjau  dari segi  subjek  hukumnya  adalah  dua  subjek yang  berbeda.  Merujuk  pada  Undang- undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah,  Pasal  333  ayat  (1) mengatakan  :  “penyertaan  modal  daerah sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  332 ayat  (1)  huruf  a  ditetapkan  dengan  Perda. Yang  mana,  bunyi  dari  Pasal  332  ayat  (1) huruf adalah : “Sumber modal BUMD terdiri atas : penyertaan modal daerah”. Sedangkan  pada  Pasal  333  ayat  (2) menjelaskan  bahwa  :  “penyertaan  modal daerah dapat dilakukan untuk pembentukan BUMD d an penambahan modal BUMD”.
Dengan begitu,
apa yang seharusnya dilakukan oleh Pemerintah Kota Tebing adalah  memisahkan peraturan daerah  (perda)  tentang  penyertaan  modal. Penyertaan  modal  yang  dilakukan  oleh Pemko  Tebing  Tinggi  kepada  PT.  Bank Sumut  harus  dibuat  degan  peraturan daerah  tersendiri  yang  tidak  digabung dengan  PDAM  Tirta  Bulian.  Pasal  332  ayat (1),  Pasal  333  ayat  (1)  dan  ayat  (2),  cukup memberikan  gambaran  bahwa  penyertaan modal  pada  BUMD  bisa  saja  dalam  rangka pendirian  BUMD  dan  atau  penambahan
modal  BUMD,  sehingga  seharusnya  untuk satu  BUMD,  dinaungi  oleh  satu  aturan perda  yang  tersendiri  untuk  menjadi  dasar hukumnya. Dengan kata lain, penggabungan  menjadi  satu  perda,  akan membuat ketidakjelasan dan kepastian bagi masing  masing  BUMD  yang  memiliki  jenis usaha berbeda.
Pemisahan  perda  untuk  masing- masing  BUMD  juga  akan  memberikan kejelasan tentang sumber penyertaan modal,  pengelolaan  dan  pengawasannya. Kemungkinan  adanya  kekeliruan  bisa  saja terjadi  apabila  perda  penyertaan  modal digabungkan  untuk  dua  BUMD  yang  sama sekai berbeda dari fokus bisnis usahanya.
Didalam  Pasal  6  ayat  (1)  huruf  i Undang-undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang
Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan,  dikatakan  bahwa  : “Materi  muatan  Peraturan  Perundang- undangan  harus  mencerminkan  ketertiban dan  kepastian  hukum”.  Pembentukan undang-undang ini didasarkan pada pemikiran bahwa negara Indonesia merupakan  negara  hukum.  Sebagai  negara hukum,  segala  aspek  kehidupan  dalam bidang  kemasyarakatan,  kebangsaan,  dan kenegaraan  harus  berdasarkan  sistem hukum nasional. Undang-Undang Nomor 12 Tahun  2011  adalah  dasar  hukum  bagi pembentukan peraturan perundang- undangan  baik  di  tingkat  pusat  maupun daerah.  Undang-undang  ini  dibentuk  untuk menciptakan  tertib  pembentukan  peraturan perundang-undangan,  agar  konsepsi  dan perumusan  normanya  mantap,  bulat,  dan harmonis,  tidak  saling  bertentangan,  dan tumpang  tindih  satu  sama  lain.  Melalui undang-undang tersebut, diharapkan
semua lembaga yang berwenang membentuk peraturan perundang-undangan memiliki  pedoman  khusus  yang  baku  dan terstandarisasi  dalam  proses  dan  metode membentuk peraturan perundang-undangan secara terencana, terpadu, dan sistematis. 9
Kepastian  hukum  diartikan  sebagai kejelasan  norma  sehingga  dapat  dijadikan pedoman  bagi  masyarakat  yang  dikenakan peraturan ini. Pengertian kepastian tersebut dapat  dimaknai  bahwa  ada  kejelasan  dan ketegasan  terhadap  berlakunya  hukum  di dalam  masyarakat.  Hal  ini  agar  tida
9 Ferry Irawan Febriansyah, Konsep Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Di Indonesia, Jurnal Perspektif, Vol. XXI No.3.

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
menimbulkan banyak salah tafsir. 10 Dengan  adanya  pemisahan  perda penyertaan  modal  untuk  masing-  masing BUMD,  maka  akan  memberikan  kejelasan dan  kepastian  hukum  atas  aturan  hukum yang  ditetapkan  tersebut.  Pemerintah  Kota Tebing  Tinggi  harus  membuat  perda penyertaan modal
tersendiri untuk pelaksanaan  penyertaan  modal  pada  PT. Bank  Sumut.  Hal  ini  untuk  memberikan kejelasan  dan  mengenai  sumber  dana penyertaan,  pengelolaan  dan  pengawasan dari penyertaan modal tersebut.
Perda Kota Tebing Tinggi Nomor 14 Tahun  2011  Tentang  Penyertaan  Modal Pemerintah  Kota  Tebing  Tinggi  Pada  PT. Bank  Sumut  dan  PDAM  Tirta  Bulian bukanlah  perda  untuk  pendirian  kedua BUMD  tersebut.  Melainkan  merupakan perda  dalam  hal  penyertaan  modal  yang dilakukan  oleh  Pemko  Tebing  Tinggi kepada  kedua  BUMD.  Secara  bisnis  dan jenis  BUMD,  keduanya  sangat  berbeda. PDAM  Tirta  Bulian  sendiri  merupakan perusahaan umum daerah yang mempunyai prioritas  menyelenggarakan  kemanfaatan umum  berupa  penyediaan  barang  dan/atau jasa  yang  bermutu  bagi  pemenuhan  hajat hidup masyarakat sesuai kondisi, karakteristik  dan  potensi  daerah,  seperti yang tertuangdidalamPasal8PPNo.
54Tahun2017tentangBUMD.Sedangkan PT.
Bank  Sumut  adalah  BUMD  berbentuk perseroan  terbatas  yang  mempunyai  jenis usaha  bergerak  dibidang  keuangan  dengan cakupan layanan lebih luas lagi.
Adanya  perbedaan  dari core (inti) bisnis  yang  ada  pada  kedua  BUMD tersebut,  harusnya  Pemko  Tebing  Tinggi juga melakukan pemisahan peraturan daerah  penyertaan  modal  nya.  Karena  di dalam  muatan  isi  peraturan  daerahnya tersebut bisa saja terjadi perbedaan sumber-sumber penyertaan modalnya. Pemisahan  perda  juga  akanmemberikan kejelasan  dan  kepastian  terhadap  masing- masing BUMD.
Di  dalam  Pasal  79  PP  Nomor  12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, disebutkan bahwa :
(1) Pemenuhan  penyertaan  modal
10 R. Tony Prayogo, Penerpan Asas Kepastian Hukum Dalam Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2011 Tentang Hak Uji Materil Dan Dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 06/PMK/2005 Tentang Pedoman Beracara Dalam Pengujian Undang-undang , Jurnal Legislasi Indonesia, Vol. 13. No.02, 2016
pada  tahun  sebelumnya  tidak diterbitkan perda tersendiri sepanjang jumlah anggaran penyertaan  modal  tersebut  tidak melebihi jumlah penyertaan modal yang  telah  ditetapkan  dengan Perda mengenai modalbersangkutan. (2) Dalam  hal  pemerintah  daerah akan menambah jumlah penyertaan modal melebihi jumlah penyertaan  modal  yang  telah ditetapkan dengan perda mengenai  penyertaan modal  yang bersangkutan sesuai dengan ketentuan peraturanperundang- undangan. Peraturan pemerintah
ini memberikan  gambaran  bahwa  ada  peluang terjadinya  perbedaan  jumlah  penyertaan modal  sebagaimana  yang  telah  ditetapkan pada  tahun  sebelumnya  (tahun  anggaran). Jika  terdapat  perubahan  perda,  maka  akan dapat terlihat secara runut perda penyertaan  modal  BUMD  mana  yang  akan dirubah.
Menurut  HS  Natabaya,  sistem peraturan  perundang-undangan  Indoensia adalah  sebagai  suatu  rangkaian  unsur- unsur  hukum  tertulis  yang  saling  terkait, pengaruh mempengaruhi, dan terpadu yang tidak  dapat  dipisahkan  satu  sama  lainnya, yang terdiri dari atas ; asas-asas, pembentuk  dan  pembentukannya,  jenis, hierarki, fungsi, pengundangan, penyebarluasan,
penegakan
dan pengujiannya  yang  dilandasi  oleh  falsafah Pancasila  dan  UUD  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945. 11
Dari  pendapat  di  atas,  dapat disimpulkan  bahwa,  merangkum  perda menjadi satu untuk dua objek yang berbeda mungkin  bisa menjadi  pekerjaan  yang  lebih efesien.  Baik  dari  segi  waktu,  biaya  dan tenaga. Namun sebuah peraturan perundang-undangan  juga  harus  dibuat secara lebih hati-hati, cermat dan teliti serta terstruktur  sehingga  menjadi  aturan  hukum yang  jelas  dan  memberikan  kepastian hukum untuk dikemudianhari.
b.  Penyertaan  Modal  Tahunan  Yang
Tidak Ditetapkan Dengan Peraturan Daerah(Perda) Sesuai dengan Lampiran VIII Peraturan  Daerah  Kota  Tebing  Tinggi
11 HS Natabaya, Sistem Peraturan Perundang- undangan Indonesia , Konstitusi Press dan Tatanusa, Jakarta, 2008, h32-33

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
nomor  3  Tahun  2018  tentang  Anggaran
Pendapatan  Dan  Belanja  Daerah  Tahun
Anggaran 2019 yang berisi Daftar Penyertaan Modal (Investasi) Daerah Tahun
Anggaran  2019,  Pemko  Tebing  Tinggi sudah  mulai  melakukan  penyetoran  modal pada  Bank  Sumut  sejak  Tahun  1972.  Di dalam  daftar  tersebut  juga  memuat  rincian tahunan  daftar  penyertaan  modal  yang dilakukan  oleh  Pemko  Tebing  Tinggi  pada PT. Bank Sumut beserta PDAM Tirta Bulian. Namun  Pemko  Tebing  Tinggi hanya memiliki  1  (satu)  buah  perda  untuk penetapan  penyertaan  modal  pada  PT. Bank  Sumut  yaitu  Peraturan  Daerah  Kota Tebing  Tinggi  Nomor  14  Tahun  2011 Tentang  Penyertaan  Modal  Pemerintah Kota  Tebing  Tinggi  Pada  PT.  Bank  Sumut dan PDAM Tirta Bulian.
Apabila  dilihat  pada  ketentuan Pasal 78 dan Pasal 79 Peraturan
Pemerintah  Nomor  12  Tahun  2019  tentang Pengelolaan Keuangan Daerah yang berbunyi : Pasal 78 : (1) Daerah dapat melakukan penyertaan  modal  sebagaimana dimaksud dalam Pasal 70 ayat (4) huruf  b  pada  BUMD  dan/atau badan usaha miliknegara.
(2) Penyertaan modal Pemerintah
Daerah  sebagaimana  dimaksud pada  ayat  (1)  dapat  dilaksanakan apabila jumlah yang akan ditetapkan  dalam  tahun  anggaran berkenaan  telah  ditetapkan  dalam Perda mengenai penyertaan modal daerahbersangkutan.
(3) Perda sebagaimana dimaksud pada  ayat  (2)  ditetapkan  sebelum persetujuan bersama antara Kepala  Daerah  dan  DPRD  atas rancangan Perda tentangAPBD.
(4) Penyertaan  modal  sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan sesuai dengan ketentuan  peraturan  perundang- undangan.
Pasal 79 :
(3) Pemenuhan  penyertaan  modal pada  tahun  sebelumnya  tidak diterbitkan perda tersendiri sepanjang jumlah anggaran penyertaan  modal  tersebut  tidak melebihi jumlah penyertaan modal yang  telah  ditetapkan  dengan Perda mengenai modal bersangkutan. (4) Dalam  hal  pemerintah  daerah akan
menambah jumlah penyertaan modal melebihi jumlah penyertaan  modal  yang  telah ditetapkan dengan perda mengenai  penyertaan modal  yang bersangkutan sesuai dengan ketentuan  peraturan  perundang- undangan.
Maka  isi  bunyi  Pasal  tersebut  di  atas  dapat diartikan sebagai berikut :
a. Penyertaan  modal  daerah  pada  BUMD merupakan  pengeluaran  pembiayaan daerah  yang  merupakan  satu  kesatuan didalam APBD, yang ditetapkan dengan peraturan daerah tentangAPBD.
b. Jumlah  penyertaan  modal  daerah  yang akan  disertakan  dalam  anggaran  tahun berkenaan  pada  BUMD,  ditetapkan didalam peraturan daerahtersendiri.
c. Perda  yang  berisi  jumlah  penyertaan modal  daerah  pada  BUMD  tersebut, ditetapkan sebelum persetujuan bersama  antara  Kepala  Daerah  dan DPRD  atas  rancangan  Perda  tentang APBD tahun anggaranberkenaan.
d. Apabila  jumlah  anggaran  penyertaan modal  daerah  tahun  sebelumnya  yang besarnya  tidak  lebih  dari  jumlah  yang telah  ditetapkan  didalam  peraturan daerah, maka tidak diterbitkan peraturandaerah.
e. Apabila jumlah penyertaan modal daerah  lebih  besar  dari  yang  sudah ditetapkan  didalam  peraturan  daerah mengenai  penyertaan  modal,  maka pemerintah daerah melakukan perubahan peraturan daerahtersebut. Dari  uraian  di  atas,  menjelaskan bahwa ada proses hukum administrasi yang tidak  berjalan  pada  penyertaan  modal Pemko  Tebing  pada  PT.  Bank  Sumut sesuai  dengan  aturan  hukum  yang  berlaku. Didalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  12 Tahun 2019 sebagai peraturan pelaksanaan dari Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah telah memberikan  langkah-langkah  dan  arahan yang  harus  dilakukan  oleh  pemerintah daerah tatkala mengambil  keputusan untuk melakukan penyertaan modal padaBUMD.
Tidak  adanya  peraturan  daerah untuk  setiap  penyertaan  modal  yang dilakukan  oleh  Pemko  Tebing  Tinggi memberikan gambaran bahwa ada absennya Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dalam mengambil keputusan  untuk  penyertaan  modal  pada

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
PT.  Bank  Sumut.  Undang-undang  Nomor 23  tahun  2014  Tentang  Pemerintahan Daerah memberikan pengertian tentang apa arti  pemerintahan  daerah,  Pasal  1  angka  2 berbunyi : Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah  daerah  dan  dewan  perwakilan rakyat  daerah  menurut  asas  otonomi  dan tugas  pembantuan  dengan  prinsip  otonomi seluas-luasnya  dalam  sistem  dan  prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia
sebagaimana  dimaksud  dalam  Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia
Tahun 1945.
Selanjutnya didalam Pasal 4
berbunyi  :  “Dewan  Perwakilan  Rakyat
Daerah  yang  selanjutnya  disingkat  DPRD adalah  lembaga  perwakilan  daerah  yang berkedudukan sebagai unsur
penyelenggara Pemerintahan Daerah.”
Dapat  dilihat  pada  Pasal  4  di  atas,
bahwa  DPRD  adalah  termasuk  salah  satu unsur penyelenggara
Pemerintahan Daerah, yang dalam tugasnya juga mempunyai  fungsi  pembentukan  perda, anggaran  dan  pengawasan  seperti  yang ada  pada  Pasal  149  UU  Nomor  23  Tahun 2014.  Dengan  begitu  seharusnya  DPRD juga ikut di dalam proses penyertaan modal yang akan dilakukan oleh Pemko
TebingTinggi.
Salah  satu  tujuan  lahirnya  undang-
undang
pemerintah daerah adalah
mewujudkan  mekanisme  demokrasi  di tingkat  daerah  dalam  bentuk  menampung aspirasi  yang  diwakili  oleh  DPRD,  yang bersama  dengan  pemerintahan  daerah bersinergi untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat setempat. Perwujudan kesejahteraan  dapat  ditempuh  dengan pengelolaan keuangan daerah dan berfungsinya  semua  tugas  dan  wewenang dari masing masing penyelenggara pemerintahan.  Yang  didalamnya  termasuk untuk merancang APBD.
Seperti  sering  ditegaskan,  otonomi daerah  dari  badan-badan  yang  mengatur sendiri  bukan  suatu  hak  dari  dari  badan badan  ini terhadap  negara;  otonomi  daerah ini  hanya  merupakan  suatu  postulat  politik yang dikemukakan oleh doktrin hukum alam sebagai  suatu  hak  alamiah.  Tidak  ada pertentangan  antara  administrasi  negara dengan  administrasi  oleh  otonomi  daerah. Otonomi  daerah  hanya  merupakan  suatu tahap tertentu dari administrasi negara. Jika tahap  ini  bersifat  demokratis,  dan  tahap- tahap  lainya  memiliki  karakter  otokratis,
maka  akan  tampak  suatu  pertentangan. Tetapi  jika  negara  secara  keseluruhan diorganisasikan  secara  demokratis,  maka tidak ada lagi alasan untuk
mempertentangkan administrasi negara dengan administrasi oleh otonomi daerah. 12
Pendapat  dari  Hans  Kelsen  di  atas, kiranya memberikan gambaran bahwa tidak ada yang seharusnya menjadi pertentangan dalam administrasi negara dengan administrasi oleh otonomi daerah.
Keduanya saling berhubungan dan mendukungapabiladiorganisasikansecarade mokratis.Untukitu,adanyaperda pada
penyertaan  modal  yang  melibatkan  elemen demokratis  dalam  pemerintahan,  yaitu DPRD, adalah wujud dari berjalannya check and balance dalam pengeleolaan pemerintahan  dan  pengeleolaan  keuangan daerah.
Bahwa  dalam  sumber  penyertaan modal  yang  salah  satunya  berasal  dari APBD  dimana  didalam  Undang-undang Nomor  17  Tahun  2003  tentang  Keuangan Negara, di penjelasan angka 6 disebutkan : “ketentuan  mengenai  penyusunan  dan penetapan  APBN/APBD  dalam  undang- undang  ini  meliputi  penegasan  tujuan  dan funsi penganggaran pemerintah, penegasan peran  DPR/DPRD  dan  pemerintah  dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran...”  Hal  ini  semakin  menegaskan bahwa peran DPRD didalam anggaran yang akan  digunakan  sebagai  penyertaan  modal kepada pihak lain harus dengan sepengetahuan dari DPRD.
c.  Peraturan Daerah (Perda) Seharusnya Mencantumkan Jumlah Penyertaan Modal Dengan adanya maksud dari undang-undang  tertinggi  sampai  dengan peraturan  pelaksana  dibawahnya  yang menyatakan  bahwa  penyertaan  modal pemerintah/negara/daerah adalah dari kekayaan  negara/daerah  yang  dipisahkan, maka  sudah  seharusnya  Pemko  Tebing Tinggi menegaskan jumlah dana yang akan
12 Hans Kelsen, Teori Umum Hukum dan Negara Dasar Dasar Ilmu Hukum Normatif Sebagai Ilmu Hukum Deskriptik dan Empirik , Bee Media Indonesia, Jakarta, 2007,h. 382

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
menjadi  penyertaan  modal  pada  PT.  Bank Sumut,  dikarenakan  jumlah  dana  tersebut adalah merupakan kekayaan daerah yangdipisahkan.
Bahwa  yang  terjadi  selama  ini, perda  yang  ada  Pemko  Tebing Tinggi  tidak menyebutkan  nominal  jumlah  yang  akan disetorkan  menjadi  penyertaan  modal  pada PT.  Bank  Sumut.  Meskipun  seperti  yang diketahui,  jumlah  tersebutdapat  ditemukan didalam  lampiran  pada  Perda  APBD, namun hal tersebut membuat dana penyertaan modal tidak diketahui pada saat disetorkan.
Pencantuman  nominal  jumlah  dana yang  di  setorkan  pada  PT.  Bank  Sumut sebagai penyertaan modal akan memberikan  kejelasan  nilai  yang  menjadi kekayaan daerah yang
dipisahkan pengelolaannya.
Apalagi,
adanya
penambahan- penambahan penyertaan modal  yang  dilakukan  oleh  Pemko  Tebing Tinggi  setiap  tahunnya  pada  PT.  Bank Sumut,  memberikan  gambaran  bahwa peristiwa  rutin  untuk  perbuatan  tersebut harus  tertuang  didalam  bentuk  peraturan daerah sebagai payung hukum dan legalitas dalam  pelaksanaan  pemisahan  kekayaan daerah.  Sehingga  adanya  kepastian  hukum didalam  penyertaan  modal  pada  PT.  Bank Sumut.Sebagai contoh, Pemerintah Provinsi Sumatera Utara yang juga sebagai pemegang saham dan melakukan penyertaan  modal  pada  PT.  Bank  Sumut,
Perda  Pemerintah  Provinsi  Sumatera  Utara Nomor 2 Tahun 2019 tentang Penambahan Penyertaan  Modal  Ke  Dalam  PT.  Bank Pembangunan Sumatera Utara memberikan kejelasan  tentang  nominal  yang  disetorkan
sebagai  modal  pada  PT.  Bank  Sumut.  Di dalam  Pasal  3  ayat  (2)  nya  merincikan jumlah nominal modal yang telah disetorkan sejak  tahun  2011  sampai  dengan  posisi terakhir kali  dilakukannya  penyetoran  untuk penyertaan  modal.  Selanjutnya  di  dalam Pasal  4  dikatakan  bahwa  :  “Nilai penambahan  penyertaan  modal  daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1)  sebesar  Rp.  783.844.753.632  (tujuh ratus  delapan puluh tiga juta delapan ratus empat  puluh  empat  ribu  tujuh  ratus  lima puluh  tiga  enam  ratus  tiga  puluh  dua rupiah,-). Sehingga, apa yang dilakukanoleh Pemprov  Sumatera  Utara  kiranya  dapat memberikan kejelasan dan gambaran bahwa berapa saja jumlah kekayaan daerah yang  sudah  disertakan  sebagai  penyertaan modal pada PT. Bank Sumut. Selanjutnya di dalam  Pasal  5  Perda  Pemporv  Sumatera Utara  Nomor  2  Tahun  2019  tersebut  juga merincikan  sumber-  sumber  dana  apa  saja yang  menjadi  penyertaan  modal,  sehingga angka  sebesar  Rp.  783.844.753.632  yang akan  disetorkan  menjadi  lebih  transparan dan akuntabel. Peraturan perundang- undangan  sebagai  sebuah  norma  (hukum) tertulis,  dalam  konsteks  negara  hukum Indonesia menjadi landasan begi penyelenggara negara dan sebagai pedoman untuk menyelenggarakan pemerintahan.  Setiap  produk  peraturan peraturan  perundang-undangan,  haruslah sebagai  cerminan  dari  Pancasila  dan Undang-Undang Dasar. 13
Lebih  lanjut  menurut  Maria  S.W
13 R. Tony Prayogo, Penerpan Asas Kepastian Hukum

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
Sumardjono, 14 bahwa tentang konsep kepastian  hukum  yaitu  :  “secara  normatif,
kepastian hukum itu memerlukan tersedianya perangkat peraturan perundang-undangan yang secara operasional maupun mendukung pelaksanaannya. Secara empiris, keberadaan
peraturan perundang- undangan  itu  peru  dilaksanakan  secara konsisten dan konsekuen oleh sumber daya manusia pendukungnya.”
Menurut  Jimly  Asshidiqie, 15 bahwa dalam  setiap  negara  hukum  dipersyaratkan berlakunya  asas  legalitas  dalam  segala bentuknya  ( due  process  of  law ),  yaitu bahwa segala tindakan pemerintahan harus didasarkan atas peraturanperundang- undangan  yang  sah  dan  tertulis.  Peraturan perundang-undnagan  tersebut  harus  ada dan berlaku terlebih dahulu atau
mendahului tindakan atau perbuatan administrasi yang dilakukan. Dengan demikian,  setiap  perbuatan  atau  tindakan administrasi  harus  didasarkan  atas  aturan atau rules and procedures ( regels ).
Maka dapat dipahami bahwa jumlah penyertaan  modal  pada  PT.  Bank  Sumut seharusnya  dicantumkan  dan  harus  tertulis jelas di dalam peraturan daerahnya.
Dikarenakan  jumlah  nominal  penyertaan modal yang akan diserahkan sebagai modal pada  PT.  Bank  Sumut  bersumber  dari APBD  akan  berubah  bentuk  menjadi kekayaan  daerah  yang  dipisahkan  dalam hal  pengelolaannya.  Dengan  begitu,  akan memberikan  kepastian  hukum  tentang
14 Ibid
15 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitualisme Indonesia , Sinar Grafika, Jakarta, 2010, h.128.
kedudukan keuangan daerah pada penyertaan modal tersebut.
Didalam  aturan  yang  mengatur tentang penyertaan  modal pemerintah daerah pada BUMD memang tidak menyebutkan  secara  jelas  bahwa  jumlah nominal  penyertaan  harus  disebutkan  pada peraturan daerah tentang penyertaan modal. Namun didalam Pasal 79 PP Nomor 12  Tahun  2019  tentang  Pengelolaan
Keuangan
Daerah terdapat kata “..sepanjang  jumlah  anggaran  penyertaan modal  tersebut  tidak  melebihi  jumlah penyertaan  modal  yang  telah  ditetapkan dengan  Perda..”.  Hal  ini  memperjelas bahwa seharusnya peraturan daerah tentang penyertaan modal harus menyebutkan  jumlah  nominal  penyertaan yangakan  disetorkan  sebagai  modal  pada BUMD.
2.Proses Penyertaan Modal
Pemko  Tebing  Tinggi  Pada  PT.  Bank

## Sumut
Untuk  proses  penyertaan  modal daerah  yang  dilakukan  oleh  Pemko  Tebing Tinggi  pada  PT.  Bank  Sumut  dapat  dilihat didalam  Peraturan  Walikota  Tebing  Tinggi Nomor  18  Tahun  2016  Tentang  Teknis Pelaksanaan Penyertaan Modal Pemerintah Kota  Tebing  Tinggi.  Isi  dari  Peraturan Walikota tentangteknispenyertaan modal ini kembali  menggabungkan  untuk  dua  BUMD yaitu  PT.  Bank  Sumut  dan  PDAM  Titrta Bulian.  Padal  Pasal  2  ayat  (1)  disebutkan bahwa  :  “Penyertaan  modal  kepada  PT. Bank Sumut dan PDAM Tirta Bulian disetor penuh berdasarkan Peraturan Daerah tentang  APBD.”  Selain  menerangkan penyertaan  modal  langsung  untuk  kedua

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
BUMD sekaligus, Pasal 2 menjadi bermasalah  apabila  dilihat  dari  dasar
penyetoran yang berdasarkan Perda tentang APBD. Seperti penjelasan
sebelumnya,  bahwa  didalam  Pasal  78  ayat (3)  PP  Nomor  54  Tahun  2019  dikatakan  : “Perda  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat
(2) ditetapkan sebelum persetujuan bersama  antara  Kepala  Daerah  dan  DPRD atas  rancangan  Perda  tentang  APBD.”
Artinya,  Perda  tentang  penyertaan  modal pada  PT.  Bank  Sumut  harus  lebih  dulu ditetapkan  sebelum  adanya  persetujuan rancangan  Perda  tentang  APBD  antara Walikota Tebing Tinggi dengan DPRD Kota Tebing  Tinggi.  Hal  ini  juga  menjelaskan bahwa  Perda  penyertaan  modal  daerah harus lebih dulu ditetapkan bahkan sebelum Perda  tentang  APBD  Kota  Tebing  Tinggi itusendiri.
Mekanisme ini memang tidak diatur didalam  Peraturan  Pemerintah  sebelumnya yaitu  PP  Nomor  58  Tahun  2005.  Didalam PP  tersebut  hanya  menyebutkan  bahwa penyertaan modal pemerintah daerah dapat dilaksanakan  apabila  jumlah  yang  akan disertakan dalam tahun anggaran berkenaan telah ditetapkan dalam peraturan daerah  tentang  penyertaan  modal  daerah berkenaan  (Pasal  75  PP  Nomor  58  Tahun 2005).  Jadi  tidak  ada  alur  proses  yang menyebutkan  bahwa  Perda  penyertaan modal harus ditetapkan sebelum persetujuan ranperdaAPBD.
Akibat  Hukum  Penyertaan  Modal  Pemko Tebing  Tinggi  Pada  PT.  Bank  Sumut

## Ditinjau dari Hukum Administrasi Negara
Sebelum  melihat  akibat  hukum  dari dari  sebuah  peristiwa  yang  terjadi  pada
tindakan  pemerintahan,  maka  ada  baiknya untuk memahami rumusan administrasi negara yang disampaikan Indroharto.
Indroharto  mengatakan  : 16 Menurut  rumusan Pasal  1  angka  2  Undang-undang  Nomor  5 Tahun  1986  harus  dimaknai,  bahwa  yang dimaksud  dengan  Badan  atau  Pejabat  TUN adalah  keseluruh  aparat  pemerintahan  yang berdasarkan  peraturan  perundang-undangan yang  berlaku  pada  suatu  saat  melaksanakan suatu  bidang  urusan  pemerintahan.  Undang- undang  ini  membakukan  namanya  dengan sebutan  Badan  atau  Pejabat  TUN.  Jadi,  apa saja  dan  siapa  saja  yang  berdasarkan peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku pada  suatu  saat  melaksanakan  suatu  urusan pemerintahan, maka menurut undang-undang ini  dapat  dianggap  berkedudukan  sebagai Badan atau Pejabat TUN. Jadi, yang menjadi patokan bukanlah kedudukan struktural orang atau pejabat yang bersangkutan daam jajaran pemerintah,  buka  pula  namanya  resminya, melainkan fungsi pemerintahan yang dilaksanakannya  pada  suatu  saat.  Apabila fungsi  yang  dilaksanakan  itu  berdasarkan peraturan  perundang-undangan  merupakan suatu  tugas  urusan  pemerintahan  ( public service ),  maka  yang  berbuat  demikian  itu menurut  undang-undang  ini  dapat  dianggap sebagai Badan atau Pejabat TUN.
Dengan begitu, pengertian badan/pejabat  TUN  tidak  diartikan  semata- mata  secara  struktural  tapi  lebih  ditekankan pada  aspek  fungsional.    Oleh  karena  itu,  jika dilihat  berdasarkan  Undang-undang  Nomor  5 Tahun  1986,  batasan  untuk  dapat  dikatakan atau  disebut  sebagai  badan/pejabat  tata
16 A’an  Efendi  dan  Fredy  Poernomo,  Poernomo,
Hukum  Administrasi ,  Grafika  Offset,  Jakarta, 2019, h. 182.

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
usaha negara tidaklah berdasarkan
kedudukan  struktural  saja  maupun  nama resminya,  akan  tetapi  pada  fungsi  yang dilaksanakannya.  Walaupun  berada  diluar
struktural pemerintahan dan tidak menggunakan
nama resmi organ pemerintahan,  tapi  sepanjang  oleh  peraturan perundang-undangan  diberikan  wewenang menjalankan pemerintahan maka ia termasuk badan atau pejabat tata usaha negara.
Untuk mengetahui apa akibat hukum  yang  terjadi  terhadap  penyertaan modal  pemerintah  daerah  yang  tidak  sesuai dengan peraturan perundang-undangan,
maka  ada  baiknya  untuk  mengetahui  apa yang  dimaksud  dengan  akibat  hukum.  Akibat hukum ialah segala akibat. Konsekuensi yang terjadi  dari  segala  perbuatan  hukum  yang dilakukan  oleh  subjek  hukum  yang  dilakukan oleh  subjek  hukum  terhadap  objek  hukum ataupun  akibat  akibat  lain  yang  disebabkan oleh  kejadian-kejadian  tertentu  yang  oleh hukum  yang  bersangkutan  sendiri  telah ditentukan  atau  dianggap  sebagai  akibat hukum. 17
Suatu perbuatan merupakan perbuatan  hukum  kalau  perbuatan  itu  oleh hukum  diberi  akibat  (mempunyai  akibat hukum)  dan  akibat  itu  dikehendaki  oleh  yang bertindak.  Apabila  sesuatu  perbuatan  tidak dikehendaki  oleh  yang  melakukannya  atau salah  satu  dari  yang  melakukannya,  maka perbuatan  itu  bukanlah  suatu  perbuatan hukum.  Dengan  demikian  dapatlah  dikatakan bahwa  kehendak  dari  yang  melakukan perbuatan  itu  menjadi  unsur  pokok  dari
17 La  Ode  Angga, Akibat  Hukum  Tidak  Adanya Pengaturan  Pengawasan  Dan  Evaluasi  Penataan Ruang  Dalam  Perda  RTRW  Provinsi  Maluku, Jurnal Kajian Hukum, Vol. 1, No. 2, 2016.
perbuatan  tersebut.  Jadi  suatu  perbuatan yang  akibatnya  tidak  dikehendaki  oleh  yang melakukannya  bukanlah  suatu  perbuatan hukum. 18 Didalam  penyertaan  modal  yang dilakukan  oleh  Pemko  Tebing  Tinggi  pada PT. Bank Sumut ada beberapa permasalahan
yang terjadi. Adapun permasalahan- permasalahan tersebut adalah :
1.  Peraturan  Daerah  Kota  Tebing  Tinggi Nomor 14 Tahun 2011 Tentang Penyertaan Modal Pemerintah Kota Tebing Tinggi Pada PT. Bank Sumut dan PDAM  Tirta  Bulian  adalah  Peraturan Daerah yang menggabungkan
penyertaan  modal  untuk  2  (dua)  BUMD. Dimana seharusnya, sebuah perda tentang penyertaan modal harus ditujukan untuk 1 (satu) BUMD saja.
2.  Untuk  pelaksanaan  penyertaan  modal yang dilakukan oleh Pemko Tebing Tinggi pada  PT.  Bank  Sumut  setiap  tahunnya tidak ditetapkan dengan Peraturan Daerah  (Perda)  tersendiri  atau  yang bersifat khusus sesuai dengan PP Nomor 12  Tahun  2019  tentang  Pengelolaan Keuangan Daerah.
3.  Perda  penyertaan  modal  pada  PT.  Bank Sumut  yang  ada  di  Pemko Tebing Tinggi tidak  menyebutkan  jumlah  nominal  uang yang  disetor  sebagai  penyertaan  modal atau saham.
Dengan adanya permasalahan yang  telah  disebutkan  di  atas,  maka  akan menimbulkan  akibat  hukum  yaitu  tidak adanya  kepastian  hukum  atas  penyertaan modal  yang  dilakukan  oleh  Pemko  Tebing Tinggi  pada  PT.  Bank  Sumut  sebagai  bentuk perwujudan  pengelolaan  keuangan  daerah yang  transparan  dan  akuntabiilitas.  Dimana mekanisme yang seharusnya dilakukan dalam  pengelolaan  keuangan  daerah  adalah melalui peraturan daerah. Kewenangan pengelolaan keuangan daerah yang diberikan undang-undang  kepada  kepala  daerah  tidak
18 C.S.T. Kansil, Pengantar Ilmu Hukum Dan Tata Hukum Indonesia , Balai Pustaka, Jakarta, 1992, h. 89.

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
lantas  mengabaikan  proses  pengambilan keputusan  penggunaan  anggaran  didalam APBD  tanpa  melewati  proses  kesepakatan dengan DPRD.
Penyertaan  modal  tanpa  melalui tahapan  perda  tidak  menimbulkan  akibat batal,  dapat  dibatalkan  atau  batal  demi hukum. Karena setiap penyertaan modal atau saham  yang  dilakukan  oleh  Pemko  Tebing Tinggi  telah  tercatat  pada  sisi  pembukuan neraca PT. Bank Sumut, dimana hal ini dapat dilihat secara kumulatif atau jumlah keseluruhan  modal  yang  telah  disetorkan pada  laporan  tahunan  yang  dikeluarkan  oleh PT.  Bank  Sumut  sebagai  saham  atau  modal yang  dimiliki  oleh  Pemko  Tebing  Tinggi.  Dan dalam  hal  ini  tentu  perlakuannya  berlaku hukum  privat,  yaitu  modal  perusahaan  pada perseroan  terbatas  yang  tercatat.  Pada Pemko Tebing Tinggi pun, sudah ada tercatat jumlah  yang  disetorkan,  yaitu  pada  lampiran setiap  Perda  APBD  dan  dengan  adanya sertifikat  saham  yang  diterbitkan  oleh  PT.
Bank  Sumut.  Namun  dalam  pelaksanaannya penyertaan  modal  tersebut  tidak  melalui mekanisme peraturan daerah (perda).
Meskipun  tidak  dapat  dibatalkan,  batal  atau batal  demi  hukum,  namun  penyertaan  modal tersebut  menimbukan  ketidakpastian  hukum didalam  prosesnya,  karena  tanpa  melalui adanya  peraturan  daerah  (perda).  Sehingga dapat  digambarkan  sebagai  sebuah  proses yang tidak terbuka dan akuntabel. Sedangkan akuntabilitas dan keterbukaan adalah merupakan prinsip yang harus dianut didalam pengelolaan  keuangan.  Proses  politik  bisa saja  terjadi  antara  kepala  daerah  dan  DPRD akibat  terjadinya  penyertaan  modal  yang
dilakukan tanpa perda ini. Namun hal tersebut tentu tidak akan dibahas dalam kajian ini.
Dari  permasalahan  dan  akibat hukum  yang terjadi, maka  jalan  penyelesaian dari  masalah  penyertaan  modal  Pemko Tebing  Tinggi  pada  PT.  Bank  Sumut  dapat dilakukan dengan beberapa cara, yaitu :
1.  Menerbitkan  peraturan  daerah  (perda) untuk  mencabut  Peraturan  Daerah  Kota Tebing  Tinggi  Nomor  14  Tahun  2011 Tentang  Penyertaan  Modal  Pemerintah Kota Tebing Tinggi Pada PT. Bank Sumut dan PDAM Tirta Bulian.
2.  Menerbitkan  peraturan  daerah  (perda) tentang penyertaan modal Pemko Tebing Tinggi  pada  PT.  Bank  Sumut,  dengan muatan yang berisi :
a.  Sumber dana penyertaan modal
b.  Pengelolaan dan Pengawasan
c.  Menyebutkan jumlah penyertaan modal  yang  sudah  disetorkan  pada PT. Bank Sumut.
d.  Mengadopsi  Pasal  78  dan  79  PP Nomor 12 Tahun 2019
3.   Menerbitkan  peraturan  daerah  (perda) setiap  melakukan  penyertaan  modal dengan  menyebutkan  jumlah  yang  akan disetorkan  sebagai  saham  pada  tahun anggaran berkenaan dan jumlah kumulatif yang telah disetorkan
sebelumnya.
4.  Menerbitkan  Peraturan  Walikota  (perwal) untuk  mencabut  Peraturan  Walikota Tebing  Tinggi  Nomor  18  Tahun  2016 Tentang  Teknis  Pelaksanaan  Penyertaan Modal Pemerintah Kota Tebing Tinggi.
5.  Menerbitkan  Peraturan  Walikota  (perwal) tentang  teknis  pelaksanaan  penyertaan modal  Pemko  Tebing  Tinggi  pada  PT. Bank Sumut.
Didalam Undang-undang Nomor 12
Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan,  dikatakan  pada  Pasal
5 yaitu : Dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan harus dilakukan  berdasarkan  pada  asas
Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan  yang  baik,  yang  meliputi  : a)  Kejelasan  tujuan;  b)  Kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat;c) Kesesuaian antara jenis, hirearki, dan materi muatan; d) Dapat
dilaksanakan;  e)  Kedayagunaan  dan kehasilgunaan;f)  Kejelasan  rumusan; dan g) Keterbukaan.

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat
Sedangkan  untuk  materi  muatan  sebuah peraturan  perundang-undangan  diatur  pada Pasal 6 ayat (1) nya, yaitu :
a.  Materi  muatan  Peraturan  Perundang- undangan  harus  mencerminkan  asas  :a) engayoman; b) Kemanusiaan;c) Kebangsaan; d) Kekeluargaan;e) Kenusantaraan;  f)  Bhinneka  tunggal  ika; g)  Keadilan;  h)  Kesamaan  kedudukan dalam  hukum  dan  pemerintahan;  i)
Ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau  j)  Keseimbangan,  keserasian, dan keselarasan.
Kiranya  dari  gambaran  di  atas, maka dapat disampaikan bahwa hendaknya sebuah peraturan  perundang-undangan  dalam  hal  ini peraturan  daerah  haruslah  memenuhi  asas- asas yang disebutkan didalam Pasal 5, Pasal 6  ayat  (1)  Undang-undang  Nomor  12  Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.  Dengan  dipenuhinya asas  kejelasan  tujuan,  kejelasan  rumusan, tentu  perda  yang  dihasilkan  oleh  Pemko Tebing  Tinggi  akan  lebih  fokus  untuk berbicara  tentang  penyertaan  modal  pada satu  BUMD  saja,  tanpa menggabungkan  dua BUMD didalam satu perda sekaligus. Dengan adanya rincian jumlah nominal yang disebutkan didalam sebuah perda penyertaan modal  juga  akan  memberikan  kepastian hukum.  Kepastian  hukum  ini  tentu  bertujuan untuk  menjelaskan  kedudukan  keuangan daerah yang telah disetorkan menjadi penyertaan  modal.  Tentu  dengan  adanya perbaikan  pada  peraturan  daerah  tentang penyertaan  modal  ini,  akan  memberikan kejelasan dan kepastian hukum. Baik kepastian  hukum  atas  kedudukan  keuangan daerah  itu  sendiri,  maupun  kepastian  hukum sebagai  bentuk  pemerintahan  yang  seluruh tindakannya berdasarkan asas legalitas.

## E.  Kesimpulan
Proses penyertaan modal Pemerintah
Kota  Tebing  Tinggi  pada  PT.  Bank  Sumut tertuang  di  dalam  Peraturan  Daerah  Kota Tebing Tinggi Nomor 14 Tahun 2011 Tentang Penyertaan  Modal  Pemerintah  Kota  Tebing Tinggi Pada PT. Bank Sumut dan PDAM Tirta Bulian.  Dimana  aturan  tersebut  belum  sesuai dengan  peraturan  perundang-undangan  yang berlaku,  yaitu  tidak  mencantumkan  jumlah yang  telah  disetorkan  pada  PT.  Bank  Sumut
dan proses penyertaan modal setiap tahunnya pada PT. Bank Sumut tidak melalui mekanisme  proses  adanya  peraturan  daerah yang  khusus  membahas  tentang  penyertaan modal.
Akibat  hukum  dari  penyertaan  modal Pemko  Tebing  Tinggi  pada  PT.  Bank  Sumut yang tidak sesuai dengan peraturan perundang-undangan,  tidak  mengakibatkan penyertaan modal tersebut menjadi batal atau batal  demi  hukum,  dikarenakan  jumlah penyertaan  modal  sudah  tercatat  didalam neraca  pembukuan  PT.  Bank  Sumut  dan lampiran  APBD  Pemko  Tebing  Tinggi. Penyertaan modal tanpa Perda akan menimbulkan ketidakpastian hukum, ditambah abainya prinsip pengelolaan
keuangan yang akuntabel dan terbuka

## JURNAL HUKUM KAIDAH

## Media Komunikasi dan Informasi Hukum dan Masyarakat

## Daftar Bacaan
Angga,  La  Ode.  2016. Akibat  Hukum  Tidak
Adanya  Pengaturan  Pengawasan Dan  Evaluasi  Penataan  Ruang Dalam Perda RTRW Provinsi Maluku. Jurnal  Kajian  Hukum.  Vol.
1, No. 2
Asshiddiqie,  Jimly.  2010. Konstitusi  dan Konstitualisme Indonesia . Sinar Grafika, Jakarta Bratakusumah,Dedy  Supriyadi  dan  Solihin, Dadang.2002. Otonomi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah ,  PT.  Gramedia  Pustaka
Utama, Jakarta
Efendi,A’an  dan  Poernomo,  Fredy.    2019. Hukum  Administrasi , Grafika  Offset. Jakarta, 2019.
Febriansyah,  Ferry  Irawan.  2016. Konsep
Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan  Di  Indonesia, Jurnal Perspektif. Vol. XXI No.3.
Kansil,  C.S.T.  1992. Pengantar  Ilmu  Hukum Dan  Tata  Hukum  Indonesia. Balai Pustaka, Jakarta
Kelsen,  Hans.  2007. Teori  Umum  Hukum  dan
Negara  Dasar  Dasar  Ilmu  Hukum
Normatif Sebagai Ilmu Hukum Deskriptik  dan  Empirik ,  Bee  Media Indonesia, Jakarta
Kusumo,  Dhimas  Tetuko  dkk.  2016. Kajian
Bentuk Yuridis Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah Perbankan Pasca Berlakunya Undang-Undang  Nomor  23  Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah ,  Jurnal Privat  Law ,  Vol.  IV, No.1
Manan,  Bagir.  1991. Dasar-dasar  Perundang- undangan  Di  Indonesia, Gajah Mada University Press, Yogyakarta
Muhammad, Abdulkadir.
2010. Hukum Perusahaan  Indonesia, Citra  Aditya Bakti, Bandung
Muryanto,  Yudho  Taruno.  2018. Tanggung Jawab  Pengelolaan  BUMD  (Kajian EmpirikMengenai
Tugas, Wewenang, Tanggung Jawab Pengelolaan  BUMD), Setara  Press, Jakarta Natabaya,  HS.  2008. Sistem  Peraturan Perundang-undangan Indonesia , Konstitusi  Press  dan  Tatanusa,
Jakarta
Prayogo,  R.  Tony.  2016. Penerpan  Asas
Kepastian  Hukum  Dalam  Peraturan Mahkamah  Agung  Nomor  1  Tahun 2011  Tentang  Hak  Uji  Materil  Dan Dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 06/PMK/2005 Tentang  Pedoman  Beracara  Dalam Pengujian  Undang-undang ,  Jurnal Legislasi Indonesia, Vol. 13. No.02