## MODEL INTEGRASI PENGELOLAAN ZAKAT ANTARA NEGARA DAN MASYARAKAT SIPIL
Oleh
Hartoyo *)
*) Staf Pengajar Jurusan Sosiologi FISIP Universitas Lampung

## ABSTRAK
Penelitian  ini  menjelaskan  posisi  dan  otoritas  lembaga  zakat  masyarakat  dalam pengelolaan  zakat.  Data  dikumpulkan  melalui  wawancara  mendalam  dan  dokumentasi. Hasil  penelitian  menemukan  bahwa  model  pengelolaan  zakat  menurut  UU  No.  38  Tahun 1999  memiliki  keterbatasan  substantif  dalam  meningkatkan  kesejahtaraan  rakyat. Pemerintah  hanya  mampu  mengukuhkan  BAZ  dan  LAZ,  tetapi  kurang  melakukan pembinaan  dan  perlindungan.  Akibatnya,  masing-masing  lembaga  zakat  dibiarkan  bekerja dalam  ruangnya  sendiri,  elitis,  melakukan  fungsi  yang  sama,  dan  terjadi  konflik kepentingan.  Disahkannya  UU  No.  23  Tahun  2011  merupakan  jawaban  atas  berbagai persoalan  hukum  tentang  pengelolaan  zakat.  Kelemahannya  adalah  BAZNAS  selain memiliki  otoritas  lebih  juga  dapat  menjalankan  fungsi  LAZ  dan  UPZ.  Model  ini  masih rentan  terjadi  konflik  kepentingan  antar  pengelola  zakat.  Model  integrasi  dapat  menjadi solusi  dengan  tetap  memberi  ruang  otoritas  kepada  negara  sekaligus  mampu memberdayakan peran masyarakat sipil. Model ini mampu mengoptimalkan peran LAZ dan UPZ yang berada di bawah koordinasi, perlindungan dan pembinaan BAZNAS.
Kata kunci: pengelolaan zakat, negara, lembaga, masyarakat sipil, integrasi.

## PENDAHULUAN
Diskursus  tentang  pengelolaan  zakat  di  Indonesia  melahirkan  konstruksi  makna dikhotomis  pada  dua  ruang  negara  dan  masyarakat  sipil,  tradisional  dan  moderen,  berada pada ranah pengetahuan dan keotoritasan institusional (Foucault, 2002; Mills, 2007). Hal ini memiliki  implikasi  praksis  dan  pada  ranah  publik  berhubungan  dengan  kekuatan  kontrol sosiopolitik  oleh  rezim  pengetahuan  (Turner,  1983),  dan  melahirkan  kategori  yang  saling membatasi,  menguasai,  dan  mengarahkan.  Tujuan  zakat  difahami  sama,  tetapi  di  antara kelompok aktor berbeda dalam relasi antar struktur sosial, ekonomi dan politik, bahkan bisa berseberangan (Kuntowijoyo, 1991).
Pelembagaan zakat untuk mengurangi kesenjangan ekonomi menjadi landasan utama terwujudnya  kepedulian  sosial.  Oleh  karena  itu,  makna  keadilan  distributif  pada  tataran kelembagaan  dalam  pengelolaan  zakat  menjadi  penting  (Rawls,  1999).  Tetapi,  struktur pengetahuan  dan  pengelolaan  zakat  yang  berkembang,  berpengaruh  secara  timbal-balik
dengan  kebijakan  pemerintah.  Seperti  disahkan  Undang-Undang  Nomor  38  Tahun  1999 tentang Pengelolaan Zakat membuka berkembangnya lembaga zakat moderen.
Berkembangnya  lembaga  zakat  moderen  masih  diragukan  efektifitasnya,  karena kurang  diantisipasi  oleh  pemerintah  sebagaimana  diatur  dalam  Undang-Undang  Nomor  38 Tahun  1999.  Koordinasi,  sinergi  dan  komunikasi  antar  lembaga  zakat  masih  lemah,  dan berkembang  persoalan  sosial,  kultural,  ekonomi  dan  politik.  Situasi  sosiokultural pengelolaan  zakat  telah  berkembang  begitu  pesat  melampaui  jangkauan  Undang-Undang Nomor  38  Tahun  1999,  sehingga  dianggap  sudah  tidak  sesuai  dengan  perkembangan kebutuhan  hukum  dalam  masyarakat.  Situasi  ini  yang  mendorong  segera  dilakukan amandemen  sampai  berhasil  disahkan  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2011  tentang Pengelolaan Zakat.
Segera  setelah  disahkan  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2011  mendapat  kritikan oleh sebagian kalangan masyarakat, terutama ditujukan pada empat persoalan utama,  yaitu tentang  pembentukan  BAZ  di  provinsi  dan  kabupaten/kota  (Pasal  15);  tentang  persyaratan izin  pendirian  LAZ  (Pasal  18);  tentang  mekanisme  koordinasi  antar  BAZNAS  hingga  ke tingkat  kabupaten/kota  (Pasal  29);  dan  tentang  ancaman  sangsi  bagi  masyarakat  yang mengelola  zakat  tetapi  tidak  mempunyai  izin  (Pasal  38  dan  Pasal  41)  (Juwaini,  2011). Dilihat  dari  sisi  dinamika  perubahan  sosial,  maka  kritik  tersebut  adalah  wajar.  Dilihat  dari substansi  kebutuhan  hukum  berkaitan  dengan  dinamika  kelembagaan  zakat,  maka  kritik tersebut penting dipertimbangkan.
Terdapat sejumlah persoalan sosiokultural dan hukum dalam masyarakat pada situasi sebelum dan sesudah disahkan UU No. 38 Tahun 1999 hingga saat ini (setelah disahkan UU No.  23  Tahun  2011).  Berbagai  penelitian  yang  membedah  fungsi,  potensi  dan  ragam manfaat  zakat  belum  secara  optimal  mampu  mengatasi  persoalan  pengelolaan  zakat  di masyarakat.  Pengelolaan  zakat  ke  depan  harus  mampu  menerapkan  manajemen  mutu  dan memegang  prinsip  syari’ah  dalam  mewujudkan  nilai-nilai  keadilan  distributif  (Bariyah, 2010).
Realitas  pengelolaan  zakat  yang  berkembang  dari  waktu  ke  waktu  berada  pada tataran  dualitas  struktur  dan  agensi  aktor.  Pengelolaan  zakat  berhubungan  dengan  struktur signifikasi,  struktur  dominasi  dan  struktur  legitimasi,  berproses  terus  menerus, berdialektika,  dan  bekerja  dalam  kesatuan  ruang  kognitif  dan  praksis  (Giddens,  2004). Penelitian  ini  bertujuan,  pertama,  menjelaskan  respon  lembaga  zakat  masyarakat  terhadap pengelolaan  zakat  menurut  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2011.  Kedua,  menjelaskan aspirasi  para  pengelola  lembaga  zakat  masyarakat  dalam  pengelolaan  zakat  yang  sesuai dengan kondisi masyarakat saat ini dan mendatang.

## METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  menggunakan  pendekatan  kualitatif  dan  strukturasi.  Pendekatan  ini meletakkan  situasi  sosial  pengelolaan  zakat  sebagai  suatu  proses  saling  pengaruh  antara bekerjanya  struktur  dan  agensi  aktor,  dengan  lembaga  zakat  sebagai  unit  analisisnya. Pendekatan  strukturasi  dipilih  karena  kelembagaan  pengelolaan  zakat  sebagai  realitas obyektif  dan  hasil  proses  pembingkian  kolektif  sehingga  terdapat  proses  pemaknaan subyektif dan intersubyektif.
Penelitian  ini  dilakukan  di  Kota  Bandar  Lampung  didasarkan  pada  empat pertimbangan  utama.  Pertama,  terdapat  Badan  Amil  Zakat  Nasional  (BAZNAS).  Kedua, banyak lembaga zakat masyarakat yang berdiri secara formal dan bekerja secara profesional
menggunakan  sistem  moderen,  dan  lembaga  zakat  komunitas  yang  bersifat  musiman (tradisional).  Ketiga,  lembaga  zakat  moderen  diambil  sebagai  sumber  data.  Keempat, lembaga  zakat  komunitas  diambil  berdasarkan  disampel  wilayah  dua  kecamatan,  yaitu Kecamatan  Tanjung  Karang  Pusat  yang  berada  di  wilayah  pusat  kota  dan  Kecamatan Kedaton yang berada di pinggiran kota Bandar Lampung.
Data  primer  dikumpulkan  berupa  berbagai  data,  fakta,  opini,  pandangan  dan  respon tineliti tentang berbagai pengetahuan  tentang  pengelolaan zakat  yang terjadi di lingkungan komunitasnya dan yang mungkin terjadi menurut pandangan mereka sesuai dengan realitas saat  ini,  dan  harapan  pengelolaan  zakat  mendatang  berkaitan  dengan  yang  mereka  ketahui dan  yang  mereka  harapkan.  Sedangkan  data  sekunder  yang  akan  dikumpulkan  berupa berbagai  teks,  laporan  kegiatan,  hasil  penelitian,  gambar  dan  angka-angka  yang  dimiliki oleh lembaga zakat dan lembaga lain sebagai dokumen.
Dalam penelitian ini yang menjadi sumber hukum otoritatifnya adalah Al-Qur’an dan Hadits,  didukung  oleh  peraturan  perundangan  tentang  dan  yang  berkaitan  dengan pengelolaan  zakat.  Sumber  data  lainnya  adalah  data-data  primer  yang  akan  dikumpulkan dari  informan  dan  responden  berdasarkan  jenis  data  yang  diperlukan.  Selain  itu,  data-data sekunder  yang  mendukung  penelitian  juga  akan  dikumpulkan  dari  berbagai  lembaga  zakat dan lembaga lainnya yang memiliki data dan informasi yang diperlukan.
Data  dikumpulkan  melalui  wawancara  mendalam  dan  dokumentasi.  Subyek penelitian  adalah  pengelola  zakat,  pemberi  zakat  dan  penerima  zakat.  Data  diolah  dan dianalisis  secara  preskriptif  melalui  tahapan  deskripsi,  sistematisasi,  interpretasi,  serta penilaian  (Meuwissen,1994:26-28).  Hasil  olahan  dan  analisis  data  kemudian  digunakan sebagai argumen untuk memberikan preskripsi terhadap konsep hukum tentang pengelolaan zakat.
Untuk  mengurangi  kemungkinan  salah  interpretasi,  maka  dalam  analisis  ini menggunakan prosedur trianggulasi dengan  mengklarifikasi atau  membandingkan data dan informasi  yang  berasal  dari  sumber  informasi  dan  cara  pengumpulan  data  yang  berbeda. Dengan demikian, penarikan kesimpulan tidak cukup sekedar olah pemikiran secara teoritis tetapi harus dibuktikan oleh perilaku, wacana, dan hubungan sosial para aktor yang menjadi subyek penelitian.

## PEMBAHASAN

## Dinamika Pengelolaan Zakat di Daerah
Terdapat keragaman struktur kelembagaan yang sejalan dengan keragaman konstruksi pengetahuan  masyarakat  dalam  pengelolaan  zakat. Pertama ,  pengelolaan  zakat  difahami berada  pada  otoritas  negara.  Zakat  dipercaya  sebagai  kewajiban  beragama  terkait  dengan sumber pembiayaan penegakan agama, dan sebagai sumber pendapatan negara. Pengelolaan zakat  berada  pada  ruang  gagasan  negara,  terobjektivasi  dalam  ruang  bernegara  dan  dalam proses pelembagaan sepenuhnya dipengaruhi oleh otoritas negara. Kedua pengelolaan zakat difahami  bukan  berada  pada  otoritas  negara  yang  direpresentasikan  oleh  pemerintah ( umaro )  tetapi  berada  pada  para  pemimpin  agama.  Ulama  (atau  para  tokoh  agama)  dilihat berada  pada  ruang  tersendiri,  beriperasi  secara  otonom,  dan  memiliki  otoritas  pengelolaan zakat  yang  setara  dengan umaro .  Kepemimpinan  ulama  berada  dalam  ruang  agama  yang mengakar pada tingkat komunitas ( grassroots ) dan terlepas dari ruang politik yang dimiliki oleh negara.
Dualisme pemahaman di atas minimal melahirkan dua model pengelolaan zakat, yaitu berbasis  negara  (BAZNAS)  dan  berbasis  Lembaga  Amil  Zakat  Komunitas  (LAZ-K). Struktur  otoritas  pengelolaan  zakat  pada  LAZ-K  berada  pada  tiga  level.  Pertama,  adalah pengelolaan  zakat  berada  pada  para  otoritas  agamawan  (tokoh  agama)  dan  berpusat  di masjid, musolla, dan madrasah. Kedua, otoritas pengelolaan zakat diletakkan pada amil dan agamawan  atau  sekelompok  orang  yang  ditunjuk  oleh  agamawan.  Ketiga,  adalah  otoritas distribusi  zakat  berada  pada  agamawan,  amil  atau  muzakki  secara  individu  yang  diakui berhak untuk menyalurkan sendiri atau menyalurkan lewat amil zakat komunitas. Meskipun terdapat  keragaman  struktur  otoritas  dalam  pengelolaan  zakat  komunitas,  tetapi  tetap terkonsentrasi pada agamawan lokal sebagai pemilik otoritas pengetahuan tertinggi.
Struktur  otoritas  pengelolaan  zakat  pada  negara  (BAZNAS)  berada  pada  dua  level, yaitu pada otoritas agamawan dan aparat pemerintah. Tetapi, otoritas tertinggi tetap berada pada  aparat  pemerintah  dibandingkan  dengan  agamawan.  Agamawan  di  luar  pemerintah hampir  tidak  diberi  ruang  akses  dalam  mewarnai  perkembangan  pengetahuan  dan  praktek pengelolaan  zakat.  Paling  lemah  adalah  para  pemberi  zakat  ( muzakki )  dan  para  penerima zakat  ( mustahik )  keduanya  berada  pada  level  yang  tidak  memiliki  otoritas  dalam pengelolaan  zakat,  hanya  memiliki  moral  kepatuhan  dalam  memberi  dan  menerima  zakat. Para agamawan diakui memiliki otoritas pengetahuan tentang pengelolaan zakat, tetapi para agamawan  lokal  pada  LAZ-K  memiliki  otoritas  lebih.  Otoritas  agamawan  pada  BAZNAS terbatas  pada  pengetahuan  zakat  dan  pengelolaannya  dan  dalam  membuat  fatwa  dalam koridor ajaran Islam.

## Tabel 1 Tipologi Pengelolaan Zakat
Unsur LAZ-K BAZNAS Basis Kelembagaan Komunitas Lokal Keagamaan Negara/Pemerintah Basis Pengetahuan Lokal-tradisional Modern Sistem rasionlitas Nilai-nilai Lokal Politik Orientasi atau Kepentingan Penguatan dan kemandirian komunitas Penguatan negara (integratif) Manajemen Tradisional Moderen Budaya Lokal-tradisional Birokasi Pemerintah Landasan hukum Norma (moral) lokal Hukum positif
Sumber: Data Olahan Peneliti (2015).
Terdapat ragam otoritas pengelolaan zakat (Tabel 1). Pertama , pengelolaan zakat pada LAZ-K  berbasis  pengetahuan  lokal-tradisional,  dengan  rasionalitas  budaya  setempat, terfokus  pada  kepentingan  penguatan  dan  kemandirian  komunitas,  memobilisasi  tindakan berzakat  dengan  menggunakan  kekuatan  norma-norma  lokal-tradisional.  Model  ini dilakukan antar generasi dan berada dibawah otoritas agamawan lokal. Kedua , pengelolaan zakat  pada  BAZNAS  berbasis  pengetahuan  modern  dengan  rasionalitas  politik,  mengelola zakat  dengan  kepentingan  penguatan  peran  negara  menuju  situasi  integratif,  dan memobilisasi  zakat  menggunakan  kekuatan  hukum  positif.  Ini  merupakan  model kelembagaan  zakat  modern  hasil  dari  pertemuan  antara  struktur  pengetahuan  agama  dan struktur pengetahuan politik modern.
Kedua  lembaga  zakat  tersebut  masing-masing  memiliki  landasan  etika  moral  yang berbeda.  LAZ-K  berlandasan  asketisisme  dan  altruisme menilai  bahwa  pengelolaan  zakat sebagai keharusan dan menjadi tugas dan kewajiban bagi pemimpin agama selaku pewaris Nabi.  Pengelolaan  zakat  komunitas  berorietasi  pada  pencapaian  derajat  kesalehan  ummat. Dikatakan shaleh karena mentaati perintah agama secara individu dan melakukan kebajikan yang  bermanfaat  bagi  banyak  orang,  khususnya  dalam  meningkatkan  kesadaran  beragama terhadap  ummat  yang  memiliki  harta  berlebih  sebagai  pemberi  zakat,  membantu  kesulitan yang  lemah  sebagai  penerima  zakat,  dan  menciptakan  kehidupan  yang  nyaman  dan  damai lahir  dan  batin.  Keberadaan  LAZ-K  dianggap  sebagai  wujud  pelembagaan  nilai  kesalehan dalam bentuk penguatan ajaran agama dan penguatan tata kehidupan komunitas.
BAZNAS  berlandasan  etika  moral developmentalism yang  meyakini  bahwa pengelolaan  zakat  adalah  hak  dan  tanggungjawab  negara,  mengharuskan  berada  pada pemerintah, berorientasi pencapaian stabilitas masyarakat dan negara melalui penyeragaman sistem  pengelolaan.  Pengelolaan  zakat  dipandang  sebagai  instrumen  pembangunan  dan pemberdayaan,  sebagai  wujud  kepedulian  negara  dalam  mengentaskan  kemiskinan, sekaligus  sebagai  wujud  pembangunan  spiritual.  Meskipun  para  aktor  zakat  cukup  terbuka dalam mengembangkan orientasinya sendiri-sendiri, tetapi semuanya bermuara pada otoritas negara melalui pemerintah.
Ragam  rasionalitas  pengetahuan  zakat  ini  berpengaruh  terhadap  praktek  pengelolaan zakat,  tetapi  tidak  tampak  berpengaruh  terhadap  kepentingan  para  penerima  zakat. Kepentingqan  para  penerima  zakat  adalah  pada  pengamanan  ekonomi  level  survival. Rasionalitas  pada  LAZ-K  adalah commonality dan togetherness yang  menonjolkan  tujuan kemandirian  lokal,  yang  tampak  dari  tekanannya  pada  penguatan  ajaran  Islam  dan  ikatan sosial  lokal  pada  level  komunitas.  Ketaatan,  kepatuhan  dan  membangun  semangat keberagamaan  dalam  suasana  hangat  antara  yang  kaya  dengan  yang  lemah,  semua  berada dibawah kontrol agamawan lokal. Sedangkan asketisisme dan altruisme termodifikasi dalam sintesis  dengan  etika  moral  developmentalisme  pada  BAZNAS,  sedangkan  semangat pengelolaan zakat pada BAZNAS adalah pemberdayaan dan pembangunan.
Otoritas  pengelolaan  pada  masing-masing  lembaga  zakat  memiliki  ragam  basis legitimasi.  BAZNAS  berlandaskan  pada  sistem  pengetahuan  modern  dan  tunduk  pada struktur  rasionalitas  tertentu.  Dengan  rasionalitas  politik  menggunakan  ruang  politik  yang diperkuat  dengan  legitimasi  peraturan  perundangan  tentang  pengelolaan  zakat.  Sedangkan LAZ-K  bebasis  pada  sistem  pengetahuan  lokal,  menggunakan  ruang  sosiokultural  lokal, tunduk  pada  rasionalitas  lokal  dan  menekankan  pada  penguatan  komunitas  di  bawah legitimasi nilai-nilai dan norma-norma lokal.
Kompetisi  pengetahuan  tentang  pengelolaan  dan  pelembagaan  zakat  pada  tataran empiris  berhubungan  dengan  otoritas  dan  kepentingan  masing-masing  lembaga  zakat. Pengetahuan  menjadi  kekuatan  utama  dalam  membentuk  dan  mengarahkan  berbagai tindakan  dalam  pengelolaan  zakat.  Seperti  BAZNAS  mengklaim  bahwa  PNS,  karyawan BUMN  dan  BUMD  adalah  para  pemberi  zakat  yang  berada  pada  wilayah  otoritasnya. Sosialisasi  untuk  memperkuat  legitimasi  dilakukan  melalui  berbagai  media  bahwa  zakat seharusnya  dikelola  pemerintah.  Selain  itu,  dikembangkan  konsep-konsep  dikhotomi sebagai  pembanding  dan  kategorisasi,  seperti  modern  dan  tradisional,  efektif  dan  tidak efektif, profesional dan musiman, efisien dan tidak efisien.
Jadi,  struktur  pengetahuan  tentang  pengelolaan  zakat  ketika  berada  pada  wilayah otoritas  lembaga  tertentu  kemudian  menjadi  basis  penundukan  dalam  beragam  lembaga zakat.  Masing-masing  berusaha  mencapai  kepentingannya,  terjadi  persaingan  dan  bahkan
rentan  saling  menegasikan.  Konsep-konsep  seperti  tidak  resmi , menyimpang  dan membangkang kemudian muncul sebagai pengkategorian dan penaklukan. LAZ-K terancam sebagai  lembaga  zakat,  terpinggirkan  dari  arena  pengelolaan  zakat  dan  bahkan  bisa ditiadakan,  kecuali  jika  mau  tunduk  pada  peraturan  perundangan  yang  berlaku.  Benturan pada  tataran  ide  kemudian  melebar  pada  ranah  kepentingan  (praktis),  yaitu  saling  berebut para  pemberi  dan  penerima  zakat.  Masing-masing  lembaga  zakat  rentan  memposisikan pemberi dan penerima zakat sebagai komoditas dan saling mengklaim dengan menggunakan otoritasnya.
Benturan kepentingan pada tataran praktis terjadi karena beragam dominasi. Eksistensi LAZ-K  dominasi  oleh  para  agamawan  yang  mampu  mengkooptasi  ruang  gagasan komunitas  dan  mendapat  legitimasi  sosiokultural  lokal.  Pada  BAZNAS  dominasi  oleh negara  dan  mengkooptasi  ruang  gagasan  warga  negara  oleh  rezim  pengetahuan  negara dibawah legitimasi peraturan perundang-undangan. Para pemberi zakat pada BAZNAS dan LAZ-S hampir tidak memiliki ruang untuk mengarahkan dan membentuk perilaku berzakat mereka.  Derajat  otoritas  pemberi  zakat  dilemahkan  dalam  wacana  delegasi  lembaga perantara kepada penerima zakat.  Ketidakpuasan dan bahkan resistensi para pemberi zakat diredam  melalui  tekanan  kelembagaan  dan  tindakan  itu  beresiko  pada  terganggunya kelangsungan  sumber  ekonomi.  Sebagai  konsekuensinya  adalah  terjadi  kepatuhan  semu yang  hanya  tunduk  pada  kepentingan  pengamanan  sosial  dan  ekonomi.  Mereka  yang mendapat  penghargaan  dari  penerima  zakat  dan  dari  masyarakat  luas  adalah  pemerintah (dan aparatnya).
Para  pengelola  dan  pemberi  zakat  pada  LAZ-K  berhubungan  langsung  dengan  para penerima  zakat.  Situasi  ini  juga  rentan  menjadi  ajang  memperoleh  penghormatan  dan perlindungan  personal.  Para  pengelola  dan  para  pemberi  zakat  berpeluang  dikonstruksi sebagai  pengayom,  penyelamat,  orang  baik,  sholeh  dan  peduli  kepada  kaum  lemah, sehingga  layak  untuk  dihormati,  dipatuhi  dan  bahkan  dilindungi.  Model  hubungan  seperti ini  juga  rentan  terhadap  reduksi  perilaku  ibadah  ke  dalam  hubungan  patron-klien  dan berbagai hubungan pertukaran yang pragmatis.

## Pengaruh  Keberlakuan  UU  No.  38  Tahun  1999  Terhadap  Dinamika  Lembaga Pengelolaan Zakat
Pandangan  dualisme  pengelolaan  zakat  apakah  berada  pada  otoritas  negara  atau  pada masyarakat  sipil,  menghasilkan  sikap  pro  dan  kontra.  Menurut  Shihab  (1992),  negara bertanggungjawab atas pelayanan dan kepentingan umum, sehingga berhak mengelola zakat sebagai  sumber  keuangan  yang  dapat  digunakan  untuk  kepentingan  umum.  Bahkan Gusfahmi (2009), menguatkan bahwa sudah waktunya zakat dikelola langsung oleh negara di bawah Menteri Keuangan. Sedangkan Abdalla (2005) menolaknya dengan alasan politik, jika  zakat  berada  di  bawah  keotoritasan  negara,  maka  kekuatan  masyarakat  sipil  akan melemah karena zakat merupakan salah satu sumber kekuatan masyarakat sipil.
Disahkannya  Undang-Undang  Nomor  38  Tahun  1999  merupakan  sikap  pemerintah dalam rangka institusionalisasi pengelolaan zakat. Tidak dapat dihindari bahwa sikap negara (pemerintah)  tersebut  juga  berpeluang  menjadi  bagian  dari  keragaman  pengetahuan  dalam pengelolaan  zakat  yang  berpengaruh  pada  tataran  praktek.  Akibatnya,  di  daerah  banyak bermunculan  lembaga  zakat  modern.  Fenomena  ini  menurut  Karim  dan  Syarief  (2009) disebabkan  oleh  dua  faktor  menarik  dan  pendorong.  Faktor  penariknya  adalah  semangat menyadarkan  umat,  melayani  secara  profesional,  berinovasi  membantu  mustahik,  dan
memberdayakan  masyarakat.  Sedangkan  faktor  pendorongnya  adalah  potensi  dana  zakat besar, regulasi mulai mendukung, infrastruktur teknologi informasi menunjang, dan tingkat kesadaran masyarakat makin meningkat.
Meskipun  disahkannya  Undang-Undang  Nomor  38  Tahun  1999  ditujukan  untuk memperoleh  kemaslahatan  ummat  baik  ukhrowi  maupun  duniawi  (Pasal  5),  pada  tataran normatif  dan  empiris  masing-masing  lembaga  zakat  (pemerintah  dan  komunitas) memainkan  fungsi  yang  sama  (Gambar  1).  Pada  tataran  normatif,  pemerintah  diberi  ruang untuk  mengelola  zakat  melalui  BAZ  (Pasal  6),  tetapi  pada  sisi  lain  masyarakat  juga  diberi ruang  yang  sama  untuk  menjalankan  fungsi  yang  sama  melalui  LAZ  (Pasal  7).  Memang negara memiliki otoritas meskipun di dalam UUD 1945 tidak secara eksplisit menyebutkan bahwa negara sebagai satu-satunya lembaga pengelolaan zakat. Realitasnya, berkembangnya  lembaga  zakat  moderen  tidak  diikuti  dengan  sistem  tatakelola  yang  baik, yakni  tidak  terintegrasi,  terkoordinasi,  dan  sistem  kontrol  yang  lemah.  Situasi  demikian membuat  masing-masing  lembaga  zakat  semakin  larut  asyik  bermain  dalam  ruangnya sendiri.  Berkembangnya  lembaga  zakat  modern  tidak  disadari  menjadi  bersifat  elitis.  Pada sisi  lain,  lembaga  zakat  tradisional  yang  bersifat  musiman  masih  tetap  eksis  dan  juga berjalan sendiri-sendiri.
Persoalan  hukum  tentang  pengelolaan  zakat  yang  berkembang,  selain  sebagai  akibat dari  keberlakuan  UU  No.  38  Tahun  1999  juga  yang  mendorong  dilakukan  amandemen, sehingga wacana pengelolaan zakat lebih terkonsentrasi pada otoritas negara. Di dalam draft rancangan  amandemen  disebutkan  bahwa  zakat  sepenuhnya  dikelola  oleh  negara  melalui BAZ  yang  dibentuk  di  semua  tingkatan  pemerintahan,  dan  LAZ  akan  berfungsi  hanya sebagai  unit  pengumpul  zakat  yang  terintegrasi  secara  institusional  dengan  BAZ. Berdasarkan  UUD  1945  amandemen  4  Pasal  23  (A)  dinyatakan  bahwa  zakat  (jika dipandang  termasuk  sebagai  pungutan  lain)  dapat  diatur  dengan  Undang-Undang  sejauh bersifat memaksa untuk keperluan negara. Pasal tersebut juga dikuatkan Pasal 20, 21, 28 E ayat (1), 29, dan Pasal 34 ayat (1).
Terdapat pandangan bahwa pengelolaan zakat sepenuhnya berada pada otoritas negara masih  diragukan  efektivitasnya.  Menurut  Prayitno  (2008)  sistem  pengelolaan  zakat  yang selama  ini  berlaku  dinilai  masih  klasikal,  konsumtif  dan  terkesan  tidak  efisien,  sehingga kurang  berdampak  sosial  dan  ekonomi  yang  berarti  bagi  masyarakat  yang  membutuhkan.
Gambar 1. Struktur Pengelolaan Zakat dalam Praktek UU No. 38 Tahun 1999 BAZ LAZ MUSTAHIK MUZAKI LAZ-K
Pemerintah  juga  belum  secara  jelas  menentukan  sikapnya  apakah  menganut  paradigma kesejahteraan  sosial  residual,  institusional,  atau  developmental  (Adi,  2005:  108).  Jika menggunakan  tipologi  Esping-Anderson  (dalam  Triwibowo  dan  Bahagijo,  2007:9),  juga masih  belum  jelas  apakah  pengelolaan  zakat  di  Indonesia  termasuk  varian  rezim kesejahteraan  sosial  liberal,  sosial  demokrat,  atau  konservatif.  Pada  tataran  normatif sebagaimana  dinyatakan  dalam  Pasal  33  UUD  1945  bahwa  Negara  Indonesia  cenderung menganut  sistem  ekonomi  kerakyatan  yang  berusaha  mencapai  keadilan  dan  kemakmuran secara  bersama.  Ketika  Indonesia  tidak  mampu  menghindar  dari  arus  ideologi  neoliberal, maka  bukan  tidak  mungkin  bahwa  pengelolaan  zakat  akan  masuk  pada  pendekatan kesejahtaraan sosial residual.

## Model Pengelolaan Zakat Menurut UU No. 23 Tahun 2011
Pengelolaan  zakat  tidak  hanya  sekedar  dibingkai  dalam  suatu  produk  hukum  yang dicita-citakan ( ius constituendum) , namun diharapkan menjadi hukum positif yang memiliki derajat  keberlakuan  yang  tinggi  ( ius  constitutum), dengan  tidak  mengabaikan  realitas sosiologisnya.  Situasi  sosial  ini  dipengaruhi  oleh  “agensi”  yang  menunjuk  pada  tindakan aktor, yakni apa yang secara aktual dilakukan di dalam suatu situasi yang tampak memiliki konsekuensi  dan  tidak  harus  berupa  konsekuensi  yang  diharapkan  (Turner,1998:497). Pelembagaan  pengelolaan  zakat  diupayakan  berada  pada  otoritas  negara  sebagaimana dimaksud dalam UU No. 38 Tahun 1999 ternyata mengalami disfungsi, bukan hanya karena lemahnya sistem aturan tetapi juga karena kuatnya intervensi agensi. Respon negara dengan semakin  memperkuat  otoritasnya  sesuai  dengan  yang  dimaksud  dalam  UU  No.  23  Tahun 2011  Tentang  Pengelolaan  Zakat.  Manajemen  profesional  menjadi  instrumen  utama pengelolaan  zakat  dengan  mengedapankan  azas  manfaat  untuk  mewujudkan  kesejahteraan masyarakat dan penanggulangan kemiskinan (Pasal 3).
Di  dalam  struktur  kelembagaan  pengelolaan  zakat  menurut  UU  No.  23  Tahun  2011 (Gambar 2) diketahui bahwa, pertama, Badan Amil Zakat Nasional (BAZNAS) Kabupaten/ Kota  sebagai  lembaga  pemerintah  nonstruktural  semakin  diperkuat  posisi  struktural  dan otoritasnya  dalam  pengelolaan  zakat.
Kedua , bahwa  Lembaga  Amil  Zakat (LAZ)  berada  dalam  kontrol  penuh BAZNAS.  Fungsi  LAZ  hanya  membantu melaksanakan  salah  satu  dari  lima  tugas BAZNAS,  yaitu  mengumpulkan,  mendis- tribusikan,  dan  mendayagunakan  zakat (Pasal  1  ayat  (7),  7  dan  17).  Artinya, BAZNAS  dapat  melaksanakan  tugas  dan fungsi  LAZ  ketika  ada  atau  tidak  atau belum ada LAZ yang membantunya (Pasal 17). Ketiga, Unit Pengumpul Zakat (UPZ) posisinya lebih lemah daripada LAZ, yaitu hanya  berfungsi  mengumpulkan  zakat (Pasal 1 ayat (9)). Keempat, antara muzaki dan mustahik tidak ada hubungan pertukaran.
Memperhatikan  model  struktur  pengelolaan  zakat  tersebut,  maka  eksistensi  LAZ-K yang  tadinya  melaksanakan  fungsi  yang  sama  dengan  BAZNAS  menjadi  dipersempit otoritas dan ruang geraknya. Konsekuensinya adalah fungsi LAZ-K menjadi gugur. Peluang itu ada hanya dengan cara mengubah dirinya menjadi Ormas (Pasal 18), atau menjadi UPZ
Gambar  2  Struktur  Pengelolaan  Zakat  Menurut
UU No. 23 Tahun 2011 BAZNAS LAZ MUSTAHIK MUZAKI UPZ
(Pasal 1 ayat (9) dan Pasal 16 ayat (1)). Selain itu, jika LAZ-K dapat mengaksesnya maka ia harus dapat mengubah dirinya menjadi lembaga pengelola zakat moderen.
Model  tersebut  juga  melekat  hubungan  kekuasaan  pada  tataran  makna  (pengetahuan) dan norma (aturan)  yang berimplikasi pada praktek. Gambar 2  menunjukkan adanya  relasi sosial dan dominasi antar lembaga zakat, di mana LAZ selain memiliki otonomi juga sangat tergantung  pada  BAZNAS.  Oleh  karena  itu,  ketika  BAZNAZ  menjalankan  fungsi  yang sama  dengan  LAZ  dan  UPZ,  maka  situasi  ini  rentan  terjadi  benturan  kepentingan  berebut muzaki dan mustahik. BAZNAS dapat masuk ke ruang LAZ dan UPZ, dalam melaksanakan fungsinya sesuai dengan aturan perundangan yang berlaku, tetapi tidak pada sebaliknya.

## Model Integrasi Pengelolaan Zakat Antara Negara dan Masyarakat Sipil
Kekuasaan pengelolaan zakat, baik dalam makna kelembagaan maupun dalam makna tindakan  berhubungan  dengan  kemampuan  aktor  untuk  mencapai  tujuannya.  Artinya, kekuasaan  lebih  tunduk  pada  subyektivitas  aktor  daripada  mencerminkan  sebagai  milik masyarakat  atau  komunitas  sosial.  Struktur  kelembagaan  zakat  dapat  digunakan  sebagai media  untuk  melaksanaan  kekuasaan,  sedangkan  struktur  dominasi  dapat  digunakan  untuk memelihara  hubungan  kekuasaan  dalam  praktek  pengelolaan  zakat.  Oleh  sebab  itu,  guna meningkatkan  peran  masyarakat  sipil  dan  mengurangi  benturan  kepentingan  dalam pengelolaan  zakat,  perlu  dibangun  model  integrasi  antara  negara  dan  masyarakat  sipil, melalui pemberdayaan dan pembinaan LAZ dan UPZ (Gambar 3).
Pertama ,  BAZNAS  (Kabupaten/Kota)  sebagai  representasi  negara  perlu  mengurangi fungsinya  secara  langsung  dalam  mengumpulkan,  mendistribusikan,  dan  mendayagunakan zakat  yang  menjadi  tugas  LAZ  sebagai  representasi  masyarakat  sipil.  Artinya,  BAZNAS perlu  melepaskan  hubungan  langsung  dengan  pemberi  dan  penerima  zakat  sekaligus memberdayakan  dan  membina  LAZ  dengan  memperkuat  kapasitas  dan  kapabilitasnya dalam berhubungan langsung dengan pemberi dan penerima zakat.
Kedua, fungsi UPZ sebagai lembaga pengumpul zakat berhubungan langsung dengan pemberi  zakat  dalam  segmennya  yang  khusus.  BASNAS  perlu  melepaskan  hubungan langsung  dengan  pemberi  zakat  sekaligus  memberdayakan  dan  membina  UPZ  dengan memperkuat  kapasitas  dan  kapabilitasnya  dalam  pengumpulan  zakat.  Hasil  zakat  yang dikumpulkan UPZ diserahkan kepada BAZNAS untuk kemudian disalurkan oleh LAZ. Ketiga ,  suatu  realitas  struktur pengelolaan  zakat  dapat  berubah karena tindakan aktor, dan sebaliknya perlu
penguatan
struktur. Secara kelembagaan, sesuai  UU  No.  23  Tahun  2011 Pasal  2  bahwa  pengekolaan  zakat berasaskan  syariat  Islam,  amanah, kemanfaatan,  keadilan,  kepastian, hukum, terintegrasi, dan akuntabilitas.  Tetapi,  dilihat  dari sisi  aktor,  mengacu  pada  karakter kepemimpinan  Muhammad  SAW adalah  sidiq  (benar),  amanah (dipercaya),  tabliq  (da’wah)  dan  fatonah  (pandai).  Sebaliknya,  untuk  mencegah konsekuensi-konsekuensi  yang  tidak  diharapkan  dari  berbagai  tindakan  aktor  diperlukan
Gambar 3 Model Integrasi Struktur Pengelolaan Zakat
BAZNAS LAZ MUSTAHIK MUZAKI UPZ
bangunan  struktur  yang  memadai.  Mengikuti  pandangan  Cheema  (1983),  perlu  dibangun sistem  koordinasi  yang  sinergis  dan  adaptif  terhadap  model  integrasi  pengelolaan  zakat. Semua  itu  akan  dipertaruhkan  dalam  pengaturan  lembaga  zakat  ke  depan  ( ius constituendum ),  baik  yang  menjadi  representasi  kepentingan  negara  maupun  masyarakat sipil.

## KESIMPULAN
Melalui alat analisis  yuridis normatif dan empiris  yang dikuatkan dengan pendekatan strukturasi, tampak jelas bahwa  model pengelolaan zakat  menurut  UU No. 38 Tahun 1999 memiliki  keterbatasan  secara  substantif  dalam  meningkatkan  kesejahtaraan  masyarakat. Salah satu penyebabnya adalah negara melalui pemerintah cukup kuat dalam mengukuhkan BAZNAS  dan  LAZ,  tetapi  masih  lemah  dalam  pembinaan  dan  perlindungan  terhadap Lembaga zakat masyarakat. Akibatnya, masing-masing lembaga zakat masyarakat dibiarkan bekerja  secara  otonom  di  dalam  ruangnya  sendiri,  bersifat  elitis,  melakukan  fungsi  yang sama, dan terjadi perebutan kepentingan.
Disahkannya  UU  No.  23  Tahun  2011  merupakan  jawaban  atas  berbagai  persoalan hukum pengelolaan zakat yang berkembang di masyarakat. Kelemahannya adalah, pertama, BAZNAS  selain  memiliki  otoritas  lebih  juga  dapat  menjalankan  fungsi  LAZ  dan  UPZ. Kedua,  pada  tataran  praksis  masih  rentan  terjadi  konflik  kepentingan  antar  aktor  dan  antar lembaga pengelola zakat. Ketiga, terjadi ekskusifitas pengelolaan zakat komunitas.
Oleh karena itu, upaya untuk menciptakan sistem pengelolaan zakat mendatang  ( ius constituendum ) perlu  mempertimbangkan  model  integrase  pengelolaan  zakat  antara  negara dan  masyarakat  sipil.  Perspektif  yang  dibangun  adalah  menempatkan  keduanya  bersifat dualitas,  bukan  dualisme,  apalagi  bersifat  dikhotomi.  Upaya  integrase  berarti  menciptakan ruang  yang  tetap  mempertahankan  otoritas  pengelolaan  zakat  pada  negara  dan  sekaligus mampu  memberdayakan  peran  masyarakat  sipil.  Salah  satu  solusinya  adalah mengoptimalkan  peran  dan  fungsi  LAZ  dan  UPZ  yang  berada  di  bawah  koordinasi, perlindungan dan pembinaan BAZNAS.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdalla, Ulil Abshar.  (2005). Menjadi muslim liberal. Jakarta: Nalar.
Adi,  Isbandi  Rukminto.  (2005). Konsep  dan  pokok  bahasan  dalam  ilmu  kesejahteraan sosial. Jakarta: UI Press.
Bariyah,  N.  O.  N.  (2010).  Kontekstualisasi  total  quality  management  dalam  lembaga pengelola  zakat  untuk  pemberdayaan  ekonomi  masyarakat  (prinsip  dan  praktik). Disertasi. Jakarta: Program Studi Pengkajian Islam, Sekolah Pascasarjana Universitas Islam Negeri Syarif Hidayatullah.
Cheema,  G.  S.  &  Rondinelli,  D.A.  (1983). Decentralization  and  development,  policy implementation in developing countries. California: Sage Publications, Inc.
Foucault, M.  (2002). Pengetahuan dan metode: karya-karya penting Foucault. Terjemahan dari P Rabinow, ed. aesthetics, method and epistemology: essential works of Foucault 1954-1984. Yogyakarta: Jalasutra.
Gidden,  A.  (2004). The  constitution  of  society:  teori  strukturasi  untuk  analisis  sosial . Penterjemah Adi Loka Sjno. Pasuruan: Pedati Press.
Gusfahmi. (2009). Rekonstruksi praktek zakat dan pajak untuk menanggulangi kemiskinan. Zakat & Empowering: Jurnal Pemikiran dan Gagasan , Volume II. halaman 1-13.
Juwaini,  Akhmad.  (2011). Masa  depan  zakat  indonesia  pasca  uu  zakat  baru:  peluang  dan tantangan. http://imz.or.id/new/uploads/2011/11/Notulensi-Diskusi-UUZakat-FOZ- 24-November-2011.pdf .
Karim, A. A., & Syarief, A. A. (2009). Fenomena unik di balik menjamurnya lembaga amil zakat (LAZ) di Indonesia. Jurnal Pemikiran dan Gagasan , 1, 1-9.
Kuntowijoyo.  (1991). Paradigma Islam: interpretasi untuk aksi. Bandung: Mizan.
Meuwissen,  D.H.M.  (1994).  “ Pengembangan  hukum ”,  di  Indonesiakan  oleh  B.  Arief Sidharta, Pro Justitia , Jurnal Unika Parahyangan, Tahun XII No. 1.
Mills,  S.    (2007). Diskursus:  sebuah  piranti  analisis  dalam  kajian  ilmu  sosial. Jakarta: Qalam.
Rawls, J. (1999). A theory of justice . Cambridge: Harvard University Press.
Shihab,  Moh.  Quraish. (1992). Falsafah ibadah dalam islam , dalam filsafat hukum islam. Jakarta: Bumi Aksara.
Triwibowo, D. & Bahagijo, S. (2007). Mimpi negara kesejahteraan. Jakarta: Perkumpulan Prakarsa.
Turner,  B.  S.  (1983). Religion  and  social  theory:  a  materialist  perspective. London: Heinemann.
Turner,  J.  H.  (1998). The  structure  of  sociological  theory ( sixth  edition). Wadsworth Publishing Company.