## MERANCANG KERANGKA BERPIKIR TEORITIS
(Kasus Studi Hukum menggunakan Teori Roscou Pound)

## DESIGNING THEORETICAL FRAMEWORK
(Case Study of Law using Roscou Pound Theory)
Muhammad Saleh Sjafei 1
1 Lektor Kepala bidang Sosiologi Hukum pada Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala. Email: saleh.sjafei@unsyiah.ac.id

## ABSTRAK
Tulisan  ini  berupaya  untuk  memberikan  contoh  kerangka-berpikir sociological  jurisprudence yang  diturunkan  dari  teori  Rocou  Pound,  suatu  alur  berpikir  praktis  yang  menekankan  pada social enggineering by law . Pound banyak meminjam pemikiran lain, termasuk dari Von Ihering yang  memahami  hukum  sebagai  suatu  bentuk  kemauan  umum.  Setiap  peraturan  hukum  itu menunjuk hakekat fungsinya pada tujuan pemenuhan  kehendak umum  itu. Misalnya, suatu hak yang berbasis hukum dalam rangka pemenuhan suatu kepentingan sosial.
Penulisan  ini  berbasis  pada  metode  analisis  data  sekunder.  Sebagaimana  juga  Pound  yang cenderung  melakukan  klasifikasi  data  sekunder  hukum  dengan  mengikuti  latar-belakang pendidikannya dalam bidang botany. Ia mencoba memahami hukum dari kerangka ilmu botani, yakni  hukum  dari  sudut  pandang  struktural  tumbuh-tumbuhan.  Karyanya  muncul  pada  kuartal pertama  abad-20  yang  ditandai  oleh  kecepatan  perubahan  sosial  di  Amerika  dengan pertumbuhan  besar  berhadapan  dengan  banyak  masalah,  seperti  berbagai  ketegangan  dan konflik.  Amerika  kemudian  memperkuat  dan  meningkatkan  sentralisasi  dan  mekanisme administrasi.  Sebagaimana  Hunt  menunjukkan  dengan  laju  perubahan  sosial  dan  ekonomi sistem common  law didasarkan  pada  dan  didominasi  oleh  tradisionalisme  hukum,  dan  hal  itu ditimpa  oleh  kritisisme  yang  meluas.  Pada  saat  itu  tidak  ada  kesempatan  yang  baik  untuk menyesuaikan  diri  dengan  keadaan  yang  berubah.  Berbagai  tekanan  laju  gerakan  buruh  telah membawa-serta konsekuensi legislators agar mereka intervensi melalui legislasi sosial.
Kata Kunci: Kerangka Teoritis, Rekayasa Sosial oleh Hukum, Peraturan Daerah.

## ABSTRACT
This paper seeks to provide an example of a sociological jurisprudence framework derived from the Pound theory, a practical line of thinking that emphasizes social engineering by law. Pound borrowed many other thoughts, including from Von Ihering who understood the law as a form of volition. Each legal regulation points to the nature of its function on the purpose of fulfilling the public volition. For example, a law-based right in the context of fulfilling a social interest. This  writing  is  based  on  secondary  data  analysis  methods.  Likewise  Pound  tends  to  classify legal secondary data by following his educational background in botany. He tried to understand the  law  from the  botanical  framework,  namely  law  from  the structural  point  of  view  of  plants. His  work  emerged  in  the  first  quarter  of  the  20th  century  which  was  marked  by  the  speed  of social  change  in  America  with  great  growth  dealing  with  many  problems,  such  as  various tensions  and  conflicts.  America  then  strengthens  and  enhances  centralization  and administrative mechanisms. As Hunt pointed out by the pace of social and economic change the common  law  system  was  based  on  and  dominated  by  legal  traditionalism,  and  it  was overwritten  by  widespread  criticism.  At  that  time  there  was  no  good  opportunity  to  adjust  to changing  circumstances.  Various  pressures  on  the  pace  of  the  labor  movement  have  brought along the consequences of legislators so that they intervene through social legislation. Keyword: Theoretical Framework, Social Engineering by Law, Local Regulation.

## LATAR BELAKANG
Akhir-akhir  ini  berbagai  karya  ilmiah disyaratkan  menguraikan  landasan  teoretiknya, bagian  itu  seringkali  disebut  sebagai  kerangka- kerja  teoretik (theoretical  framework) .  Secara metodologis,  kerangka-pikir  itu  adalah  bagian dari  suatu  keseluruhan  desain  penelitian. Dengan  kata  lain,  metodologi  ilmiah  adalah keseluruhan  proses  berpikir  peneliti  mulai  dari menyusun  masalah,  memilih  paradigma  dan kerangka-kerja  teoretik,  menyusun  implikasi metode pengumpulan dan analisis data, menganalisis  dan  mendiskusikan  data  itu dengan  indikator-indikator  teoretik  yang  telah diperoleh,  sampai  dengan  menuangkannya  ke dalam  laporan  penelitian.    Berdasarkan  siklus logika ilmu pengetahuan dari Wallace, penelitian  ilmiah  bidang  sosial  dan  humaniora, di  mana  ilmu  hukum  termasuk  di  dalamnya mengikuti  dua  ragam  pendekatan  sentral,  yaitu pendekatan  yang  menekankan  pada  penalaran deduktif  dan  induktif  (Wallace,  Walter  L. Metoda Logika Ilmu Sosial ).
Di dalam konsep negara hukum diungkapkan bahwa setiap tindakan pemerintahan  baik  di  bidang  pengaturan maupun  dalam  pelayanan  publik  haruslah didasarkan pada peraturan perundang-undangan, khususnya  merujuk pada  legalitas. Dengan kata lain, kekuasaan eksekutif tidak dapat melakukan tindakan  kepemerintahan  tanpa  suatu  landasan kewenangan  yang  kuat  dan  pasti.  Ketentuan bahwa  setiap  tindakan  pemerintahan  haruslah
didasarkan pada asas legalitas tidak sepenuhnya dapat  diterapkan,  terutama  ketika  negara bersangkutan  menganut  konsepsi welfare  state , seperti  halnya  Indonesia.  Dalam  konsepsi welfare  state digambarkan  bahwa  tugas  utama pemerintah  itu  adalah  untuk  memberikan pelayanan yang baik pada warga negaranya.
Dapat  dikatakan  bahwa  fungsi  hukum dalam penyelenggaraan pemerintahan cenderung  bersifat  pelayanan  dan  pengawasan. Bagaimanapun,  suatu  sistem  pengawasan  itu memerlukan  kekuasaan  (power)  ---kuasa  untuk mempengaruhi perilaku manusia melalui pressure atas  para  aparatnya  (lihat  Pound, 1968:49  dalam  Milovanovic,  1994:87).  Hukum dalam  konteks  ini  dipahami  sebagai  suatu bentuk  pengawasan  sosial (law  as  social control) yang secara khusus (highly specialized) diselenggarakan  oleh  sebuah  badan  yang berwenang  untuk  memberi  perintah (a  body  of authoritative  precepts) ,  dan  dijalankan  dalam suatu  proses  judisial  dan  administratif  (Pound, 1968:49). Pound dalam kaitan ini lebih concern pada stabilitas dan ketertiban agar terpeliharanya  hubungan  yang  serasi  dalam masyarakat.
Di  samping  itu,  Pound  juga  berargumen bahwa  betapa  kekuatan  sosial  yang  membentuk hukum  itu  lebih  dari  pada  ekspresi  teknis- yuridis.  Itu  sebagai  bukti  bahwa  pembangunan yang memperlihatkan suatu interessen- jurisprudenz. Betapapun,  formula  klasik  dari
Roscou  Pound  telah  memberikan  gambaran tugas  utama  pemikiran  modern  tentang  hukum sebagai “social  engineering” .  Dalam  banyak tulisannya  Pound  berupaya  untuk  memfasilitasi dan  memperkuat (substanciate) tugas social engineering itu melalui formulasi dan klasifikasi kepentingan-kepentingan  sosial,  yakni  suatu perhitungan  dari  mana  hasil-hasil  kemajuan hukum itu diperoleh.

## PEMBAHASAN
A. Membangun Kerangka-Kerja Teoretik Tulisan ini diupayakan untuk memberikan  suatu  contoh  kerangka-kerja pemikiran teoretis: sosio-yuridis yang diturunkan  dari  teori  Rocou  Pound  (1870- 1964),  suatu  alur  berpikir  praktis  yang menekankan  pada social  enggineering  by law. Pound banyak meminjam pemikiran lain tentang  posisi  teoretikalnya,  termasuk  dari Rudolf  Von  Ihering  (1818-1892)  yang memahami  hukum  sebagai  suatu  bentuk kehendak  atau  kemauan  (Chand,  Hari. 1994:193).  Setiap  peraturan  hukum (legal rule) itu  memperlihatkan  hakekat  fungsinya (its  origin) untuk  mencapai  suatu  tujuan pemenuhan  kehendak  umum.  Itu  artinya, suatu  hak  hukum  adalah  suatu  kepentingan yang dilindungi secara hukum.
Pound memperlihatkan kecenderungan  besarnya  dalam  melakukan klasifikasi bahan-bahan hukum (legal material) dengan  mengikuti  latar-belakang
pendidikannya  dalam  bidang  botany.  Ia mencoba membotanikan hukum, yakni memahami  hukum  dari  sudut  pandang struktur  ilmu  tumbuh-tumbuhan (a  scientific study  of  botanical  structure). Karyanya muncul  pada  kuartal  pertama  abad-20  yang ditandai  oleh  kecepatan  perubahan  sosial  di Amerika  (USA)  dengan  pertumbuhan  besar berhadapan  dengan  banyak  masalah,  seperti berbagai  ketegangan  dan  konflik.  Negara tersebut memperkuat  dan meningkatkan sentralisasi  dan  mekanisme  administrasi. Alan  Hunt,  misalnya,  mengamati  bahwa “dalam  suatu  periode  laju  perubahan  sosial dan ekonomi sistem hukum Amerika, common law didasarkan pada dan didominasi oleh  tradisionalisme  hukum,  ditimpa  oleh kritisisme  yang  meluas.  Hal  itu  disebabkan oleh kekuatan-kekuatan yang berisikan konflik sosial dalam arah-arah yang bertentangan.  Pada  saat  itu  tidak  ada kesempatan  yang  baik  untuk  menyesuaikan diri  dengan  keadaan  yang  berubah.  Berbagai tekanan dari  laju gerakan  buruh  yang  muncul dengan  cepat  membawa  tekanan  untuk  para pembuat  hukum (legislators) agar  melalukan intervensi  melalui  legislasi  sosial  (Chand, Hari. 1994:196).
Dengan  demikian,  dapat  dikatakan bahwa  teori  Pound  berkaitan  dengan  kondisi perubahan  sosial  di  Amerika  pada  kurun  itu yang memperlihatkan pengaruh tarik-menarik antara  tradisionalisme  dan  kritisisme  hukum
Vol. 03, No. 02, (Agustus, 2020), pp. 473-486.
dan  pembangunan.  Hukum  dibentuk  dengan landasan kepentingan sosial untuk mendorong  terjadinya  pembangunan  dalam masyarakat  Amerika  Serikat  pada  waktu  itu. Dengan  kerangka  tersebut  Pound  bermaksud untuk  membantu  pemenuhan  kepentingan berbagai pihak melalui pembangunan hukum. Dalam upaya menekankan pentingnya hukum dalam  praktik,  Pound  membuat  kategori “hukum  dalam  buku” (law  in  book) dan “hukum  dalam  tindakan” (law  in  action) untuk  membedakan  penjelasan  sosiologi hukum dengan ilmu hukum sosiologis.
Teori mengenai pengelolaan kepentingan-kepentingan  merupakan  pusat karya  Roscou  Pound.  Dalam  teori  itu  ia menggambarkan bahwa kepentingan- kepentingan,  boleh  jadi,  berkaitan  dengan pemenuhan  kebutuhan  secara  individual, sosial,  atau  publik.  Secara  argumentatif, kepentingan  publik  itu  dapat  digolongkan  ke dalam kepentingan sosial. Sebuah kepentingan  adalah  “suatu  permintaan  atau hasrat  dengan  apa  manusia,  baik  secara individual,  atau  melalui  kelompok  atau asosiasi  atau  dalam  hubungan,  mencari kepuasan….”  (lihat  Pound,  1968:66,  dalam Milovanovic,  1994:88).  Dikemukakan  Pound bahwa  konflik  seringkali  terjadi  dalam masyarakat  untuk  perebutan  kepentingan- kepentingan itu. Suatu sistem hukum memberikan legitimasi tertentu pada
kepentingan-kepentingan yang berkaitan dengan tujuan hukum.
Seiring  dengan  gagasannya  tentang kepentingan-kepentingan dan social engineering, Pound  menentukan  prinsipnya menurut etika, dalam kaitan dengan postulatnya  tentang  masyarakat  beradab (civilized society) (Pound dalam Milovanovic,  1994:  89).    Dengan  perkataan lain, dalam penerapan penyeimbangan kepentingan (interest-balancing) itu  etika tertentu  haruslah  dijadikan  panduan  bagi prinsip-prinsip dasarnya. Pound juga mengusulklan konsep keamanan sosial (social  security) .  Dalam  hal  ini  semua masyarakat mengasumsikan pertanggung- jawaban (responsibility) mereka dalam hubungan  dengan    kemalangan (misfortunes) yang dialami para anggotanya.
Akhirnya,  Pound  mencatat  beberapa tahapan dalam pembangunan hukum. Tahapan-tahapan  itu  berasal  dari  bentuk- bentuk  primitif  menuju  sosialisasi  hukum (the  “socialization”  of  the  law). Adapun tujuan  kerangka  ideal (ideal  type) ini  untuk memaksimumkan pemenuhan sejumlah keinginan  dan  hasrat.  Hukum  dalam  hal  ini berupaya untuk mengakui kuantitas maksimum  kepentingan  dan  memungkinkan pemenuhannya  melalui  suatu  kerangka-kerja hukum.  Dalam  bentuk-bentuk  yang  lebih tinggi,  bobot  yang lebih besar  dapat dilekatkan pada kepentingan-kepentingan
publik dan sosial terhadap kepentingan privat (Hunt  dalam  Milovanivic,  1994:  89).    Dapat dikatakan  bahwa  premis  Pound  adalah kekuatan penting dalam upaya rekonseptualisasi  bagaimana  hukum  harus dipahami. Ia tertarik pada pada hukum dalam praktik (law  in  action) dan  ia  mengatakan bahwa ilmu-ilmu sosial haruslah diaplikasi ke dalam bidang ilmu hukum.

## B. Indikator Tipologis Teori Pound
Dalam karya Friedmann (1960) tentang Legal Theory digambarkan
bagaimana Pound mengklasifikasikan kepentingan-kepentingan yang dilindungi secara  hukum  dalam  tiga  kategori  utama, yaitu (1) kepentingan publik; (2) kepentingan sosial; dan (3) kepentingan privat.
Kepentingan  publik  yang  utama  mencakup (a)  kepentingan  Negara  melalui  hamba hukum (a  juristic  person) dalam  menjaga personalitas dan substansinya. (b) kepentingan-kepentingan Negara sebagai pelindung (guardian) kepentingan sosial.
Untuk  kepentingan  individual  Pound memasukkan  tiga  hal,  yakni  (1)  kepentingan personalitas,  ini  mencakup  perlindungan  atas integritas  fisik,  kebebasan  berkehendak, reputasi, privacy , kebebasan memilih keyakinan  dan  menyampaikan  pendapat. Semua  itu  termasuk  cabang-cabang  hukum seperti  hukum  pidana  berkaitan  dengan penyerangan,  hukum  penistaan,  prinsip-
prinsip kontrak atau limitasi-limitasi kekuasaan polisi untuk mengintervensi pertemuan-pertemuan, prosesi-prosesi, privacy atas kepemilikan (privacy of property) ,  dan  sebagainya.  (2)  kepentingan dalam  hubungan  domestik,  ini  terutama berkait  dengan  perlindungan  hukum  atas perkawinan, menjaga klaim-klaim dan hubungan  hukum  antara  orang-tua  dengan anak-anak.  Pelbagai  permasalahan  tersebut digolongkan  sebagai  hak  orang-tua  untuk memberikan hukum badaniah (corporal punishment), pengawasan  orang-tua  atas upah  anak (earnings  of  children) dan kekuasaan  supervisi  pengadilan  anak  nakal atas  hubungan  hukum  antara  orang-tua dengan  anak-anak,  (3)  kepentingan  tentang substansi,  ini  mencakup  perlindungan  atas property,  kebebasan  suksesi  surat  wasiat (testamentary  dispositions), kebebasan  atas industry  dan  kontrak,  dan  akibat  ekspektasi hukum  atas  keuntungan  yang  dijanjikan (promised advantages).
Selanjutnya,  Pound  menyebutkan  lima kepentingan  sosial  yang  penting  sebagai berikut:
1) kepentingan sosial dalam bidang keamanan  umum.  Poin  ini  mencakup kepentingan  perlindungan  hukum  atas perdamaian  dan ketertiban, kesehatan dan keselamatan,  serta  keamanan  transaksi (transactions) dan pemilikan (acquisitions).
2) keamanan  atas  institusi  sosial  meliputi proteksi hubungan domestik serta institusi-institusi  politik  dan  ekonomi yang  diakui (recognized) oleh  ketentuan- ketentuan hukum yang menjamin lembaga perkawinan  atau  melindungi  keluarga sebagai sebuah institusi sosial. Permasalahan tersebut merupakan penyeimbang  kesucian  perkawinan  yang berhadapan dengan hak-hak untuk perceraian (the  right  of  divorce), atau tindakan-tindakan yang tidak menyenangkan (undesirability) antara suami  dan  istri  berhadapan  dengan  hak umum (general  right) untuk  mengklaim kerugian (damages) atas  perbuatan  salah, atau  balance  antara  proteksi  institusi keagamaan yang established dengan klaim  untuk  kebebasan  berkeyakinan (freedom  of  belief). Dalam  kepentingan- kepentingan  keamanan  atas  institusi- institusi  politik  itu  jaminan (guarantee) kebebasan berekspresi (free speech) dipertimbangkan  terhadap  kepentingan keselamatan fundamental Negara.
3) kepentingan sosial dalam  hal  moral-moral kolektif (general morals) yang menyangkut proteksi
masyarakat berhadapan dengan gangguan moral (moral  disruption). Ketentuan-ketentuan
mengenai korupsi,
perjudian,
penghujahan (blasphemy), ketidak- absahan (invalidity) transaksi  berlawanan
dengan  moral  yang  baik (good  morals), atau  ketentuan-ketentuan  yang  keras (stringent  provisions) berkaitan  dengan tingkah-laku pengawas (trustees).
4) kepentingan  sosial  dalam  konservasi sumber-daya  sosial (social  resources) digambarkan  Pound  sebagai  “klaim  atau keinginan  atau  permintaan  yang  tercakup dalam kehidupan sosial masyarakat beradab (civilized  society) di  mana barang-barang yang ada tidak harus disia- siakan”.  Hukum  mengenai  hak-hak  lokal komunitas  tepi  pantai (riparian  rights) atau barang-barang yang digunakan umum (common usage), dan kecenderungan modern untuk menyangkal proteksi hukum tentang “abuse of rights” bagian dari kategori ini.
5) Ada  kepentingan  sosial  tentang  kemajuan umum,  yakni  bahwa klaim atau keinginan atau  permintaan  yang  tercakup  dalam suatu kehidupan sosial masyarakat beradab, di mana perkembangan kekuasaan-kekuasaan kemanusiaan
(human powers) dan perkembangan pengawasan kemanusiaan atas alam dilakukan untuk memungkinkan kepuasan keinginan manusia ke depan. Ada permintaan  bahwa social  engineering semakin  bertambah  dan  secara  terus- menerus dimanfaatkan. Sebagaimana diketahui  bahwa  penonjolan  diri (self- assertion) kelompok sosial  semakin  besar
terhadap perkembangan kekuasaan manusia sesamanya, dan hal itu cenderung  lebih  tinggi  dan  semakin kompleks.
Lebih  jauh,  dapat  dikatakan  bahwa social-engineering  by  law merupakan perspektif yang memungkinkan dipergunakan oleh para pejabat (the officials perspective of the  law) untuk  memenuhi  kepentingan publik.  Pusat  perhatian  hukum  di  sini  adalah apa  yang  diperbuat  oleh  pejabat (policy maker) yang  kerapkali  disebut  sebagai  the technocrat’s  view  of  the  law. Dengan demikian,  praktik  yang  dikaji  di  sini  adalah sumber-sumber  kekuasaan  apa  yang  dapat dimobilisasikan dengan menggunakan hukum sebagai  mekanisme  pengelolaannya  (Ronny Hanitiyo Soemitro, 1985:10).
Secara  alamiah,  terdapat  perbedaan gerak  antara  pembuatan  dalam  ketentuan peraturan perundang-undangan dengan persoalan-persoalan  yang  berkembang  di masyarakat. Di satu sisi, pembuatan ketentuan peraturan perundang-undangan yang  berjalan  lambat;  sementara  di  sisi  lain, persoalan  kemasyarakatan  berjalan  dengan pesat.  Jika  tindakan  pemerintah  tidak  selalu didasarkan  pada  undang-undang,  maka  akan banyak  persoalan  kemasyarakatan  yang  tidak mencapai  tujuan  pelayanan  sebagaimana mestinya.  Ini  untuk  menunjukkan  bahwa  di satu  pihak  penyelenggaraan  Negara  harus merujuk  pada  asas  legalitas;  namun  di  pihak
lain,  dalam  konsepsi welfare  state tindakan pemerintah  tidak  selalu  harus  berdasarkan asas legalitas. Dalam hal-hal tertentu pemerintah  dapat  melakukan  tindakan  secara bebas  yang  didasarkan  pada freies  Ermessen , yakni  kewenangan  yang  sah  untuk  turut campur dalam kegiatan sosial guna melaksanakan  tugas-tugas  penyelenggaraan kepentingan  publik  menuju civilized  society (A.M.  Donner  dalam  Ridwan  HR,  2006: 182).
Meskipun  pemberian freies  Ermessen atau kewenangan bebas (discresionare power) kepada pemerintah merupakan konsekuensi  logis  dalam  konsepsi welfare state, namun  pemberian freies  Ermessen ini bukan tanpa masalah. Sebab adanya kewenangan bebas ini berarti terbuka peluang penyalahgunaan wewenang (detournement  de pouvoir) atau  tindakan  sewenang-wenang (willekeur) yang  dapat  merugikan  warga negara.  Atas  dasar  ini  penerapan  fungsi hukum dalam konsepsi welfare state merupakan salah satu alternatif penyelenggaraan pemerintahan yang baik dan bersih.
Esensi negara hukum yang berkonstitusi  adalah  perlindungan  terhadap hak  asasi  manusia  (HAM).  Oleh  karena  itu, isi  konstitusi  tersebut dapat dijelaskan  bahwa negara  merupakan  organisasi  kekuasaan berdasarkan kedaulatan rakyat. Agar kekuasaan  itu  tidak  liar  maka  diperlukan
kendali  dengan  cara  menyusun,  membagi, dan membatasi, serta mengawasi baik melalui lembaga  pengawasan  yang  mandiri  dan merdeka  maupun warga  masyarakat sehingga tidak  terjadi  pelanggaran  HAM.  Jika  unsur jaminan HAM ini ditiadakan dalam konstitusi,  maka  penyusunan,  pembagian, pembatasan,  dan  pengawasan  kekuasaan negara atas warganya tidak diperlukan karena tidak  ada  lagi  yang  perlu  dijamin  dan dilindungi demi kesejahteraan masyarakat.
Secara konstitusional, eksistensi Indonesia  sebagai  negara  hukum  dengan tegas  telah  disebutkan  baik  di  dalam  batang tubuh  (Pasal  1  Ayat  (3))  maupun  dalam Penjelasan  UUD  1945;  “Indonesia  adalah negara yang berdasar atas hukum (rechtsstaat) ”.  Indikasi  bahwa  Indonesia menganut konsepsi welfare state dapat dilihat pada kewajiban pemerintah untuk mewujudkan tujuan-tujuan negara, sebagaimana  yang  termuat  dalam  alinea keempat  Pembukaan  UUD  1945,  yakni Negara “melindungi segenap bangsa
Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia,  memajukan  kesejahteraan  umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan melaksanakan  ketertiban  dunia”.  Tujuan- tujuan  ini  dapat  diupayakan  perwujudannya melalui pembangunan hukum (social engineering) yang  dilakukan  secara  bertahap dan  berkesinambungan  baik  untuk  kebutuhan
dalam  jangka pendek, maupun menengah dan panjang.
Fungsi hukum sebagai sarana pembangunan  atau  pemenuhan  berbagai kepentingan publik, sosial, dan  individual  itu dapat  dikemukakan  dalam  3  (tiga)  sektor (Michael  Hager,  1973:  13).    Fungsi  ini mencakup:  (1)  hukum  sebagai  alat  penertib (ordering) fungsinya  untuk  menciptakan suatu  kerangka  bagi  pengambilan  keputusan politik dan pemecahan sengketa yang mungkin  timbul  melalui  hukum  acara  yang baik. Hukum dapat meletakkan dasar (legitimasi)  bagi  penggunaan  kekuasaan.  (2) hukum  sebagai  alat  penjaga  keseimbangan (balancing) dalam  mana  fungsinya  dapat menjaga  keseimbangan  dan  keharmonisan antara kepentingan negara/kepentingan umum  dan  kepentingan  perorangan;  dan  (3) hukum  sebagai  katalisator  yang  berfungsi untuk  membantu  memudahkan  terjadinya proses perubahan melalui pembaharuan hukum (law  reform) dengan  bantuan  tenaga kreatif ahli hukum.
Idealitas  negara  berdasarkan  hukum pada tataran implementasi memiliki karakteristik  yang  beragam  sesuai  dengan muatan  lokal,  falsafah  bangsa,  ideologi negara,  dan  latar  belakang  historis  masing- masing  negara.  Oleh  karena  itu,  secara historis  dan  praktis  konsep  negara  hukum muncul  dalam  berbagai  model  seperti  negara hukum menurut nomokrasi Islam (Qur’an dan
Sunnah),  negara  hukum  menurut  konsep Eropa
Kontinental yang dinamakan rechtsstaat, negara  hukum  menurut  konsep Anglo-Saxon (rule  of  law), konsep socialist legality , dan konsep negara hukum Pancasila. Kendatipun  demikian  pelaksanaan  fungsi- fungsi  hukum  itu  dilakukan  dengan  cara membuat  (kaidah,  asas)  penormaan  dalam kekuasaan, mendasarkannya pada asas legalitas  dan  persyaratan  yuridis,  sehingga hal  itu  memberikan  jaminan  perlindungan Negara  secara  administratif  terhadap  sistem pemerintahan dan warga masyarakatnya.
Jika  orang  melihat  kepada  tujuan negara Republik Indonesia terhadap rakyatnya  yang  universal  seperti  tercantum dalam  alinea  keempat  Pembukaan  UUD 1945,  dan  telah  dijabarkan  dalam  Batang Tubuh, yaitu Bab XA tentang HAM sebanyak sepuluh  pasal.  Itu  memberi  konsekuensi kepada  Negara  bahwa  setiap  bentuk  HAM selalu diiringi dengan kewajiban atau tanggung  jawab  negara  dalam  tiga  level, yaitu  untuk  menghormati (to  respect), melindungi (to  protect), memenuhinya (to fulfill). Dengan  mengingat  tanggung  jawab tersebut demikian luas dan kompleks, mungkin realisasinya tidak mampu dilaksanakan  sendiri  oleh  Pemerintah  Pusat. Oleh  karena  itu,  pemenuhannya  diserahkan kepada  pemerintah  daerah  (Pemda)  baik  di tingkat Provinsi maupun di tingkat Kabupaten/Kota agar masing-masing
memenuhi sesuai kondisi sosial-budaya masyarakatnya  (Pasal  18  Ayat  (1)  s/d  (7) UUD 1945).
Atribusi (attributie) atau atributie  van wetgevings-bevoegdheid adalah  pemberian wewenang  membentuk  peraturan  perundang- undangan yang diberikan oleh UUD/konstitusi  atau  UU  kepada  lembaga Negara  atau  pemerintah  (daerah).  Wewenang itu  melekat  terus-menerus  sehingga  dapat dilaksanakan  kapan  saja  hal  itu  diperlukan pemerintah  dengan  tetap  memperhatikan batas-batas  yang  diberikan  (Jazim  Hamidi dan Budiman N.P.D. Sinaga, 2005: 5).

## C. Konteks Aplikasinya di Aceh
Prinsip desentralisasi dalam penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  yang melahirkan otonomi  bagi  daerah-daerah telah memberikan  kewenangan  kepada  daerah untuk mengurus dirinya dengan cara mengeluarkan  produk  hukum  daerah.  Namun demikian,  daerah  juga  harus  senantiasa menjaga  agar  aturan  main  yang  dikeluarkan tidak  berbenturan  dengan  ketentuan  yang lebih tinggi produk hukum pemerintah pusat.
Otonomi  khusus  (di  Provinsi  Aceh) merupakan sistem yang memungkinkan daerah bersangkutan untuk memiliki kemampuan mengoptimalisasi potensi terbaik yang  dimilikinya  dan  mendorong  daerah untuk berkembang sesuai dengan karakteristik,  kemampuan  dan  kebutuhannya.
Untuk kepentingan itu, segala persoalan patut diserahkan  pemerintah  kepada  daerah  untuk mengidentifikasikan, merumuskan, dan memecahkan persoalan, kecuali untuk persoalan-persoalan  yang  tidak  mungkin diselesaikan  oleh  daerah  itu  sendiri  dalam perspektif  keutuhan  suatu  negara-bangsa (Pheni Chalid, 2005: 22).
Melalui kewenangan tersebut perlindungan  HAM  warga  negara  harus dipenuhi  oleh  Negara  (melalui  pemerintah pusat  dan  pemerintah  daerah),  dan  hal  itu bukanlah bersifat limitatif dan penundaan. Itu disebabkan  ancaman  atas  keseimbangan setiap  saat  bisa  terjadi,  baik  oleh  faktor kesengajaan  manusia  sendiri  ataupun  oleh faktor lain, seperti bencana (alam) misalnya.
Anomali (ketidak-normalan) yang terjadi  akibat  bencana  telah  membawa-serta pergeseran  nilai  yang  cukup  signifikan terhadap situasi HAM dari standar kebiasaan. Oleh  karena  itu,  sudah  merupakan  kewajiban dan tanggung jawab Negara untuk melindungi  rakyatnya,  apalagi  yang  terkena suatu  musibah  atau  suatu  bencana.  Negara melalui  aparaturnya  tidak  boleh  mengelak dari  kewajiban  tersebut.  Negara  tidak  bisa berkilah  bahwa  tidak  ada  dasar  hukum  yang memberikan  keharusan  bertanggung  jawab, meskipun  bencana  tersebut  bukanlah  akibat kebijakan  yang  dilakukannya  atau  kondisi alam  yang  tidak  mendukung  dan  sebagainya. Kewajiban  untuk  bertanggung  jawab  sudah
merupakan  norma  kepatutan (expediency), yang  tidak  bisa  ditawar  tanpa  melihat penyebab bencana. Keadaan demikian menuntut  kesiapan  pemerintah  untuk  tepat waktu  dan  taat  asas  memenuhi  tugas  dan tanggangjawabnya. Implementasi bentuk tanggung  jawab  itu  haruslah  bersifat  aktif, yakni  masyarakat  menuntut  negara  untuk melakukan  suatu  kebijakan  terhadap  korban bencana.  Oleh  karena  itu,  bila  negara  tidak memenuhinya  maka  dapat  dikatakan  bahwa negara yang bersangkutan telah lalai melaksanakan  tanggung  jawab  sebagaimana mestinya.
Dalam  praktiknya  ada  parameter  yang bisa  dijadikan  acuan  untuk  menilai  apakah negara melakukan tanggung jawabnya menangani suatu bencana. Parameter tersebut kini  menjadi  kebiasaan  yang  sudah  dijadikan standar  umum  dan  bisa  dikatakan  sudah menjadi  prinsip  berdasarkan  azas  kepatutan. Acuan  tersebut  meliputi  tiga  kondisi,  yaitu (1)  kondisi  pra  bencana;  (2)  konsisi  saat terjadi  bencana;  dan  (3)  kondisi  pasca bencana.  Setiap  kondisi  atau  keadaan  itu menuntut  bentuk  tanggung  jawab  yang berbeda-beda. Penggunaan acuan ini bertujuan  untuk  sejauh  mungkin  mencegah terulang  kembali  bencana  yang  sama  tanpa kendali  (rasionalitas  manusia)  atau  setidak- tidaknya  meminimalisasi  jumlah  korban  jiwa dan  kerugian  lainnya  yang  dialami  berbagai pihak.
Negara  Indonesia  memiliki  wilayah yang  luas  dan  terletak  di  garis  khatulistiwa, yakni pada posisi silang antara dua benua dan dua  samudra.  Dengan  kondisi  alam  demikian Indonesia  memiliki  berbagai  keunggulan, namun  posisi  tersebut  berada  dalam  wilayah yang  memiliki  kondisi  geografis,  geologis, hidrologis,  dan  demografis  yang  rawan terjadinya  bencana  dengan  frekwensi  yang cukup  tinggi.  Pemenuhan  kepentingan  publik dalam  konteks  penanggulangan  bencana  itu memerlukan  penanganan  yang  sistematis, terpadu,  dan  terkoordinasi.  Untuk  mengatasi masalah  tersebut  dibutuhkan  suatu  wadah yang khusus dan mandiri dalam bentuk badan yang tersusun secara hirarki, mulai dari  pusat sampai  ke  daerah-daerah.  Untuk  kepentingan itu,  pemerintah  (pusat)  telah  mengeluarkan aturan  sebagai  payung  hukum  yang  kuat dalam  upaya  tersebut,  yakni  UU  No.  24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana.
Aceh  sebagai  daerah  yang  telah mengalami  berbagai  bencana,  mulai  dari skala  kecil,  menengah  sampai  dengan  skala cukup  berat,  berhasrat  memenuhi  kebutuhan yang  mendesak  untuk  implementasi  UU tentang  Penanggulangan  Bencana  tersebut. Realisasi  itu  dilakukan  dengan  memuat gagasan-gagasan pengaturan  dan materi muatan  perundang-undangan  bidang  tertentu secara  holistik-futuristik  dari  berbagai  aspek ilmu,  disajikan  dalam  bentuk  uraian  yang
sistematis  dan  dapat  dipertanggungjawbkan secara  scientific  serta  sejalan  dengan  politik hukum yang telah digariskan.
Dapat  disimpulkan  dalam  penelitian ini  bahwa  BPBD  diasumsikan  sebagai formula  yuridis  produk kebijakan pemerintah (public  policy) Indonesia  dalam  upaya  untuk memenuhi  kepentingan-kepentingan  publik, sosial,  dan  individual.  Pelbagai  kekuatan sosial  telah  digunakan  untuk  memenuhi keperluan  formulasi  hukum  (BNPB)  yang memungkinkan dipakai sebagai social engineering untuk  kepentingan  masyarakat beradab (civilized  society). Untuk  memenuhi kepentingan  tersebut  dapat  dikonstruksikan lagi  ke  dalam  bentuk  formula  lain  yang memenuhi  pelbagai  kepentingan  pada  level- level Provinsi dan Kabupaten/Kota di Indonesia.
Dengan  demikian  dapat  dikemukakan bahwa  landasan  pemikiran  dalam  penelitian ini  adalah  sebabai  berikut.  Bahwa  tujuan Negara  adalah  untuk  menyelenggarakan tugas  dan  tanggung  jawabnya  pada  rakyat yang  telah  memberinya  kedaulatan.  Dengan demikian, Negara diperlukan untuk melindungi  hak  asasi  setiap  warga  Negara. Untuk  menjaga keseimbangan antara  hak dan kewajiban dalam bernegara, dalam perjalanannya  muncullah  konsep  Negara Hukum,  sebagaimana  Pasal  1  ayat  (3)  UUD 1945 mengikuti asas legalitas. Demikian pula menurut  hirarki  perundang-undangan  yang
meliputi  Pasal  7  UU  10  Tahun  2004: mengikuti  urutan  UUD,  UU/PERPU,  PP, PERPRES, KEPRES, PERDA/QANUN.
Di  dalam  kerangka  konseptual  negara hukum  diungkapkan  bahwa  setiap  tindakan pemerintahan  baik  di  bidang  pengaturan maupun dalam pelayanan haruslah didasarkan pada peraturan perundang- undangan,  khususnya  merujuk  pada  asas legalitas.  Pihak  eksekutif  dalam  hal  ini  tidak dapat  melakukan  tindakan  kepemerintahan tanpa  suatu  landasan  kewenangan  yang  kuat dan  pasti  secara  konstitusional.  Namun, dalam  praktiknya,  asumsi  bahwa  setiap tindakan pemerintahan harus didasarkan pada asas legalitas itu juga tidak sepenuhnya dapat diandalkan, terutama ketika negara bersangkutan  menganut  konsepsi welfare state, termasuk Indonesia.
Dalam konsepsi welfare state dinyatakan bahwa tugas utama pemerintah itu untuk  memberikan  pelayanan  yang  baik pada warga negaranya. Konsep tersebut mengandung  makna  “responsif”  dalam hubungan  antara  pemerintah  (Negara)  dan (warga)  masyarakatnya.  Pada  dasarnya,  ide tentang  otonomi  Negara  merujuk  pada kapasitas Negara bersangkutan untuk bertindak  secara  bebas  dari  tekanan  sosial.
Sebagaimana  dikatakan  Ebstein  (lihat  Osbin Samosir,
“Berharap Peran Negara Mewujudkan  Kesejahteraan  Warga”,  dalam Forum  Mangunwijaya  III: Negara  Minus
Nurani ,  2009:93)  bahwa  otonomi  pada Negara  menjadi  sangat  dibutuhkan  untuk merumuskan  peran  Negara  yang  tepat  dan selalu  bersandar  pada  kehendak  umum. Perwujudan Negara kesejahteraan hanya akan terjadi  apabila  Negara  bersangkutan  mampu mengakomodasi  kepentingan  berbagai  pihak dengan terlebih  dahulu  membela kepentingan kaum  yang  lemah  dan  memberi  ruang kebebasan untuk perkembangannya.

## SIMPULAN
Berdasarkan kerangka pemikiran (frame of  reference) tersebut  dapat  dikatakan  bahwa fungsi hukum dalam penyelenggaraan pemerintahan  lebih  bersifat  pelayanan  dan pengawasan.  Bagaimanapun,  suatu  sistem pengawasan itu memerlukan kekuasaan (power) ---kuasa untuk mempengaruhi perilaku  manusia  melalui  pressure  atas aparatnya  (lihat  Pound,  1968:49  dalam Milovanovic, 1994:87). Hukum dalam konteks  ini  dipahami  sebagai  suatu  bentuk pengawasan  sosial (social  control) yang sangat khusus (highly specialized) diselenggarakan  oleh  sebuah  badan  yang berwenang  untuk  memberi  perintah (a  body of  authoritative  precepts) dan  dijalankan dalam  suatu proses  judisial dan administratif. BNPB  dan  atau  BPBD  dalam  konteks  studi ini diasumsikan sebagai pembangunan hukum yang demikian itu.
Lebih  jauh,  Pound  berargumen  bahwa betapa  kekuatan  sosial  yang  membentuk hukum  itu  lebih  daripada  ekspresi  legal teknis;  itu  untuk  menunjukkan  bahwa  upaya pembangunan mengandung makna interessen-jurisprudenz. Dalam  formula  yang demikian  itu  terdapat  gambaran  mengenai tugas  utama  pemikiran  modern  tentang hukum  sebagai “social  engineering”. Pound berupaya untuk memfasilitasi dan memperkuat (substanciate) tugas social engineering itu melalui formulasi  dan klasifikasi  kepentingan-kepentingan  sosial, yakni  perhitungan  dari  mana  hasil-hasil kemajuan  hukum  itu  diperoleh  (Lihat  Pound, dalam Milovanovic, 1994:87; Chand, 1994:198-199; Friendmann, 1960:195).
Roscou Pound mengatakan bahwa kepentingan-kepentingan  itu,  boleh  jadi, berkaitan  dengan  pemenuhan  kebutuhan secara  individual,  sosial,  atau  publik  (secara argumentatif,  kepentingan  publik  itu  dapat digolongkan  ke  dalam  kepentingan  sosial juga).  Sebuah  kepentingan  adalah  “suatu permintaan  atau  hasrat  dengan  apa  manusia, baik  secara  individual,  kelompok  atau asosiasi,  dalam  hubungan  untuk  mencari kepuasan….”  (lihat  Pound,  1968:66,  dalam Milovanovic,  1994:88).  Dikemukakan  Pound bahwa  konflik  seringkali  terjadi  dalam masyarakat berkait dengan perebutan kepentingan-kepentingan  itu.  Sistem  hukum
dibutuhkan  dalam  rangka  untuk  memberikan legitimasi tertentu pada kepentingan- kepentingan  yang  berkaitan  dengan  tujuan hukum.
Freies  Ermessen adalah  suatu  konsep hukum  yang  menekankan  kewenangan  yang sah  dari  pemerintah  berdasarkan  Undang- Undang  untuk  memungkinkan  ikut-campur dalam  kegiatan  sosial  guna  melaksanakan tugas-tugas penyelenggaraan kepentingan umum.  Penyelenggaraan  kegiatan  sosial dalam bidang  penanggulangan bencana, boleh  jadi,  adalah  bagian  dari  intervensi  itu. Pembentukan  BPBN  pada  level  Negara nasional dan BPBD pada tingkat Provinsi dan kabupaten/Kota merupakan konsekuensi logis dari kewenangan tersebut.
Contoh  kerangka  berpikir  hasil  review Teori Pound:
Hukum Berdasarkan
UU No 24, Kepentingan Individual Badan PBD Berdasarkan PERMENDAGRI NO 46, 2008 Kepentingan Sosial Kepentingan Publik Apakah Pembentukan BPBD Sesuai Kepentingan Sosial Aceh?

## DAFTAR PUSTAKA
Chand, Hari. Modern Jurisprudence , International Law Book Services. Kuala Lumpur. 1994.
Coburn,  A.W.  et  al. Program  Pelatihan  Manajemen  Bencana,  “Mitigasi  Bencana” ,  UNDP  dan DHA, 1994.
Friedmann, W. Legal Theory , 4thEdition. Stevens & Sons Limited. London. 1960.
Hager Michael, Development for the developing Nations , Work Paper in World Peace thought Law, Abijan, 1973.
Jazim Hamidi dan Budiman N.P.D. Sinaga, Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Dalam Sorotan, PT. Tata Nusa, Jakarta, 2005.
Masyhur  Effendi, Dimensi  Dinamika  Hak  Asasi  Manusia  Dalam  Hukum  Nasional  dan Internasional, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1994.
Pheni  Chalid, Otonomi  Daerah,  Masalah,  Pemberdayaan,  dan  Konflik ,  Kemitraan  Partnership, Jakarta, 2005.
Milovanovic,  Dragan, A  Primer  in  The  Sociology  of  Law ,  2ndEdition,  Harrow  and  Heston Publishers. New York. 1994.
Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara , Rajawali Pers, Jakarta, 2006.
Ronny Hanitiyo Soemitro, Studi Hukum dan Masyarakat , Alumni, Bandung, 1985.
Samosir,  Osbin. Berharap  Peran  Negara  Mewujudkan  Kesejahteraan  Warga ,  dalam  Forum Mangunwijaya III: Negara Minus Nurani, 2009.