## Oheo K. Haris Fakultas Hukum Universitas Halu Oleo Kendari Sulawesi Tenggara
Abstract: This work is aimed at exploring appropriate method in embodying and applying the  principle  of  good  governance  in  managing  strategic  resources,  i.e  in  issuing  mining license.  Governing this  mining  actually has crucial matters in order to underpine a huge value  as  well  as  benefit  toward  the  economic  growth  and  sustainable  development.  This effort  is  importance  to  prevent  maladministration,  corruption,  and  the  deterioration  of environmental quality that may block the sustainable development. This maladministration in  issuing  mining  license  has  created  complexity  and  overlap  administrative  decisions, either  at  the  vertical  or  horizontal.  At  the  vertical  level  the  tension,  conflicted,  and overlapped  administrative  decision  could  be  seen  between  central  and  local  government, whereas at horizontal level, conflicted decision could be seen at sectoral department. For that  reason,  this  work  offers  an  appropriate  method  in  integrating  and  embodying  the principle  of  good  governance,  such  as  transparency,  carefulness,  and  proportionality  in issuing mining license. The application of this method may create a holistic and integrated policy  in  managing  and  optimizing  collective  strategic  resources  for  the  greatest  benefit for greatest number of people.
Keywords: good governance, mining license.
Abstrak: Karya ini ditujukan pada pendalam metode yang tepat dalam membadankan dan menerapkan  prinsip  kepemerintahan  yang  baik  dalam  pengelolaan  sumber-sumber  yang strategis  seperti  halnya  penerbitan  izin  usaha  pertambangan  (IUP).  Pengelolaan  tambang ini  mempunyai  peranan  penting  dalam  memenuhi  kebutuhan  hidup  orang  banyak. Pengelolaan ini juga mempunyai  peranan penting dalam  memberikan nilai  tambah secara nyata  kepada  pertumbuhan  ekonomi  nasional  dan  pembangunan  daerah  secara berkelanjutanUsaha  ini  adalah  sangat  penting  dalam  mencegah  maladministrasi,  korupsi, dan  keburukan  kualitas  lingkungan  yang  mungkin  dapat  menghentikan  suatu perkembangan  yang  berkelanjutan.  Maladministrasi  dalam  penerbitan  izin  pertambangan telah menciptakan kerumitan dan keputusan  yang  tumpang tindih,  baik  di  tataran vertikal dan  horisontal.  Di  tataran  vertikal,  pertengtangan,  konflik  dan  keputusan  yang  tumpang tindih  dapat  dilihat  antara  pemerintah  pusat  dan  daerah,  sementara  pada  tataran  level horisontal,  keputusan  yang  bertentangan  dapat  dilihat  pada  departemen  sektoral.  Dengan alasan tersebut, karya ini menawarkan suatu metode  yang tepat dalam membadankan dan mengintegrasikan  prinsip  kepemerintahan  yang  baik,  seperti  prinsip  kepastian  hukum, tranparansi,  kecermatan,  dan  proporsional  dalam  penerbitan  izin  pertambangan.  Aplikasi metode tersebut dapat menciptakan suatu holistik dan kebijakan yang diintegrasikan dalam menerbitkan  izin  pertambangan  dan  mengoptimalkan  sumber  strategi  kolektif  untuk keuntungan yang besar bagi kehidupan manusia.
Kata kunci: good governance , Ijin Usaha Pertambangan.
Pembadanan Prinsip Kepemerintahan yang Baik (Good Governance) dalam Penerbitan Izin Usaha Pertambangan (IUP) (Studi Kasus di Sulawesi Tenggara)

## Pendahuluan
Sumber  daya  alam  di  Indonesia secara luas telah menjadi  suatu  kekayaan dan kemakmuran bangsa yang terdiri atas minyak, gas dan pertambangan  yang me- nyebar  luas  di  wilayah  negara  Indonesia. Bagaimana  pun,  sumber  daya  alam  di Sulawesi Tenggara secara signifikan telah mengangkat  perkembangan  yang  berke- lanjutan  dan  menciptakan  keuntungan sosial masyarakat 1 .
Menurut  Undang-undang  Nomor 23  Tahun  2014,  mengenai  Pemerintahan Daerah (PEMDA), pemerintah daerah se- cara luas telah di berikan suatu kekuasaan agar  dapat  mengatur  pelayanan  publik dan  mengendalikan  beberapa  sumber  po- tensi  termasuk  sumber  pertambangan.  Di samping  itu,  ketentuan  dasar  dan  prose- dur  penerbitan  izin  pertambangan  (meru- juk  sebagai  IUP)  juga  telah  di  atur  me- lalui  Undang-undang  Nomor  4  Tahun 2009, tentang Pertambangan Mineral dan Batubara. Pada intinya, Pemda mencipta- kan  keputusan  administrasi  yang  sangat disyaratkan  dapat  mengelola  dan  meng- usahakan  potensi  mineral  dan  batubara secara  mandiri,  andal,  transparan,  ber- daya saing, efisien, dan berwawasan ling- kungan,  guna  menjamin  pembangunan nasional secara berkelanjutan 2 .
Oleh  karena  penerbitan  izin,  dis- kresi adakalanya dapat menciptakan mal- administrasi,  korupsi,  dan  keburukan kualitas  lingkungan  yang  mungkin  dapat menghentikan  suatu  perkembangan  yang berkelanjutan. Maladministrasi dalam pe-
1 As  mentioned  on  The  1945  Constitution  of  the Republic of Indonesia, chapter XIV, article 33. As amended  by  the  First  to  fourth  Amendment.  It  is mentioned  on  paragraph  three “ The  land,  the waters  and  the  natural  resources  within  shall  be under the powers of the State and shall be used to the greatest benefit of the people .” 2 Ibid .
nerbitan  izin  pertambangan  telah  men- ciptakan  kerumitan  dan  keputusan  yang tumpang  tindih,  baik  di  tataran  vertikal dan  horisontal.  Di  tataran  vertikal,  per- tengtangan,  konflik  dan  keputusan  yang tumpang  tindih  dapat  dilihat  antara pemerintah  pusat  dan  daerah,  sementara pada  tataran  level  horisontal,  keputusan yang  bertentangan  dapat  dilihat  pada departemen  sektoral.  Dengan  alasan  ter- sebut,  dalam  rangka  untuk  menentukan batas-batas  lingkup  dan  roadmap  yang tepat,  karya  ini  menawarkan  suatu metode  yang  tepat  dalam  membadankan dan  mengintegrasikan  prinsip  pemerin- tahan  yang  baik,  seperti  prinsip  transpa- ransi,  kecermatan,  dan  proporsional  da- lam penerbitan izin pertambangan.
Pengelolaan dan pengawasan sum- ber  daya  alam  yang  tak  terbarukan  ter- masuk  mineral  dan  batubara  adalah kewenangan  dan  tanggungjawab  pejabat berwenang  yang  sesuai  amanat  peraturan perundang-undangan 3 .  Pengelolaan  tam- bang  ini  mempunyai  peranan  penting dalam  memenuhi  kebutuhan  hidup  orang banyak.  Di  samping  itu,  pengelolaan  ini
3 Pembukaan  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun1945 (UUD NRI 1945) Pasal  33  ayat  (2)  dan  ayat  (3)  UUD  NRI  1945 yang  kemudian  melahirkan  Undang-undang Nomor  4  Tahun  2009  tentang  Pertambangan  dan Mineral Batubara. Selanjutnya terkait kewenangan diatur dalam UUD NRI 1945:
Pasal  33  ayat  (2):  Cabang-cabang  produksi  yang penting bagi negara dan yang
menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.
Pasal  33  ayat  (3):  Bumi,  air  dan  kekayaan  alam yang  terkandung  di  dalamnya  dikuasai  oleh negara  dan  dipergunakan  untuk  sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Pasal  28  H  (1):  Setiap  orang  berhak  hidup sejahtera  lahir  dan  batin,  bertempat  tingaal  dan mendapatkan  lingkungan  hidup  baik  sehat  dan serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan. Pasal  28  I  (4):  Perlindungan,  pemajuan, penegakan,  dan  pemenuhan  hak  asasi  manusia adalah tanggung negara, terutama pemerintah.
juga  mempunyai  peranan  penting  dalam memberikan  nilai  tambah  secara  nyata kepada  pertumbuhan  ekonomi  nasional dan  pembangunan  daerah  secara  berke- lanjutan.  Untuk  memenuhi  pengelolaan dan  pengawasan  ini,  maka  dibutuhkan mekanisme  dan  instrumen  hukum  yang baik yakni izin usaha pertambangan.
Dalam  hal  pengelolaan  hasil  tam- bang tersebut dapat saja menuai masalah, khususnya  terkait  dengan  pemberian  izin usaha  pertambangan  yang  dapat  ber- implikasi  pelanggaran hukum.  Salah satu dari  pelanggaran  adalah  perbuatan  mal- administrasi 4 yang dapat berimplikasi tin- dak  pidana.  Maladministrasi  mempunyai konsekuensi  hukum  yang  harus  diper- tanggungjawbkan  baik  tanggung  jawab pribadi  maupun  tanggung  jawab  jabatan. Selain  itu,  maladministrasi  merupakan reaksi  negatif  dan  perilaku  yang  meng- abaikan  norma-norma  hukum  bagi  peja- bat  berwenang.  Salah  satu  contoh  per- buatan maladministrasi yang berimplikasi tindak  pidana  adalah  penyalahgunaan wewenang  dalam  menerbitkan  tumpang- tindih  izin  tambang  seperti  halnya  Izin Usaha  Pertambangan  (IUP),  Izin  Usaha Pertambangan  Khusus  (IUPK),  dan  Izin Pertambangan  Rakyat  (IPR).  Perbuatan tersebut  dilakukan  oleh  sejumlah  oknum pejabat  di  pemerintahan  daerah  dan  se- jumlah  pengusaha,  sehingga  mengakibat-
4 Secara  konsep,  Maladministrasi  belum  dapat  di definisikan  dengan  tepat  (Sir  Edmun  Compton dalam Tatiek Sri Djatmiati). Namun Menurut UU No.  37  Tahun  2008  Tentang  Ombudsman Republik  Indonesia,  Maladministrasi  adalah  pe- rilaku  atau  perbuatan melawan  hukum,  melam- paui    wewenang,  menggunakan  wewenang  untuk tujuan lain dari  yang  menjadi  tujuan    wewenang tersebut,    termasuk  kelalaian    atau    pengabaian kewajiban  hukum  dalam penyelenggaraan  pela- yanan    publik    yang    dilakukan  oleh    Penyeleng- gara  Negara  dan  pemerintahan  yang menimbul- kan  kerugian  materiil  dan/atau  immateriil  bagi masyarakat dan orang perseorangan.
kan  penyelahagunaan  wewenang  dan mengganggu  jalannya  investasi  pertam- bangan. Oleh karena itu, apabila terdapat suatu  kesalahan  dan  kesengajaan  dalam pengelolaan  pertambangan  sebagai  aset negara, maka akan terjadi pula perbuatan maladministrasi.
Terkait dengan itu, pendapat Tatiek  Sri  Djatmiati 5 mengemukakan maladministrasi  tidak  sekedar  menjadi salah  satu  parameter  ada  tidaknya  ke- salahan  pribadi  atau  kesalahan  jabatan, akan  tetapi  juga  untuk  menentukan  per- buatan  maladministrasi  dalam  tindakan pemerintah  menjadi  tanggung  jawab jabatan  atau  menjadi  tanggung  jawab pribadi  dan  tanggung  jawab  ini  dapat dikenakan  dengan  sanksi  pidana  yakni penyalahgunaan  wewenang  dan  tindak pidana  kourpsi.  Bila  hal  ini  diabaikan, maka  secara  tidak  langsung  akan  me- rugikan  perekonomian  negara  dan  kehi- dupan masyarakat.
Tinjauan  Indriyanto  Seno  Adji 6 menyimpulkan  bahwa  yang  dapat  diberi- kan secara garis besar tentang perkemba- ngan  dan  permasalahan  hukum  pidana administratif  atau  hukum  administratif pidana  ( Administrative  Penal  Law )  ter- hadap  hukum  pidana  khusus  yang  inter- nal. Administrative Law maupun Administrative  Penal  Law ( verwaltungs-
5 Tatiek  Sri  Djatmiati , 2010, “ Maladministrasi dalam Konsteks Kesalahan Pribadi dan Kesalahan Jabatan,  Tanggung  Jawab  Pribadi  dan  Tanggung Jawab  Jabatan”, dalam Hukum  Administrasi  dan Good  Governance , Jakarta:  Penerbit Universitas Trisakti, hal. 85.
6 Indriyanto  Seno  Adji,  2014, Administrative Penal  Law (Ke  Arah  Konstruksi  Pidana Limitatif),  Disampaikan  sebagai  Sumbangsih Tulisan  untuk  Pelatihan  Pidana  &  Kriminologi dengan  Topik  “Asas  Asas  Hukum  Pidana  & Kriminologi Serta Perkembangannya Dewasa Ini” pada    pada  hari  Minggu  sampai  dengan  Kamis, tanggal 23 Februari-27 Februari 2014, di The Rich Hotel , Yogyakarta, hal. 25.
strafrecht )  merupakan  regulasi  dan  pro- duk legislasi adalah semua produk berupa perundang-undangan  (dalam  ling-kup) hukum administrasi yang memiliki sanksi pidana.  Oleh  karenanya  segala  produk legislasi  yang  demikian,  seperti  undang- undang ketenagalistrikan, kehutanan, kepabeanan, keuangan, pajak, lingkungan hidup,  telekomunikasi,  perikanan, per- tambangan ,  dan  lain-lain  merupakan produk  yang  dinamakan Administrative Penal Law sepanjang memang ada keten- tuan yang mengatur sanksi pidananya dan Administratif  Penal  Law dari  sisi  fungsi hukum  pidana,  dimaknai  sebagai  hukum pidana  bersifat  khusus  ekstra  perundang- undangan pidana.
Berdasarkan prinsip-prinsip di atas, studi  ini  diarahkan  pada  suatu  per- tanyaan; Apa saja faktor-faktor penyebab maladministrasi dalam mengatur dan me- nerbitkan izin pertambangan?
Dengan  demikian,  latar  belakang permasalahan  di  atas  adalah  merupakan buruknya  tata  kelola  di  sektor  pertam- bangan  dapat  mengakibatkan  kerugian. Kerugian  yang  dimaksud  bukan  saja kerugian  aset  negara  termasuk  kerugian keuangan  negara,  tetapi  juga  kerugian  di sektor  lingkungan  yang  dapat  meng- hambat  pembangunan  berkelanjutan sus- tainable development. Selain itu, aplikasi metode tersebut  dapat  menciptakan suatu holistik  dan  kebijakan  yang  di  integ- rasikan  dalam  menerbitkan  izin  pertam- bangan  dan  mengoptimalkan  sumber strategi  kolektif  untuk  keuntungan  yang besar bagi kehidupan manusia.

## Bahan dan Metode Penelitian
Dalam  penulisan  ini  terdapat  be- berapa isu hukum antara lain; membadan- kan  dan  mengintegrasikan  prinsip  peme- rintahan  yang  baik,  seperti  prinsip  trans-
paransi,  kecermatan,  dan  proporsional dalam penerbitan izin pertambangan. Tu- juan  penelitian  ini  adalah menemukan prinsip  tranparansi,  kecermatan,  dan  pro- porsional  dalam  penerbitan  izin  pertam- bangan.
Metode  karya  ini  terbagi  dalam tipe  penelitian  dan  pendekatan  masalah. Tipe penelitian yaitu mengacu pada pene- litian  hukum  ( legal  research ).  Karak- teristik  penelitian  hukum  yakni  mencari kebenaran  pragmatik  yang  mana  suatu kebenaran  didasarkan  pada  kesesuain antara  yang  ditelaah  dengan  aturan  yang ditetapkan.  Peter  Mahmud  Marzuki 7 me- ngatakan bahwa penelitian hukum adalah suatu  proses  untuk  menemukan  aturan hukum,  prinsip-prinsip  hukum,  dan  dok- trin-doktrin  hukum  guna  menjawab  isu hukum yang dihadapi. Hal tersebut sesuai dengan  karakter  preskriptif  dari  ilmu hukum 8 . Selanjutnya pendekatan masalah yakni  sesuai  dengan  teori.  Lanjut  dalam pandangannya  bahwa  suatu  penelitian menggunakan beberapa pendekatan seba- gai  satu  kesatuan  yang  utuh,  yaitu  pen- dekatan perundang-undangan ( statute ap- proach ),  pendekatan  kasus  ( case  ap- proach ) dan pendekatan konseptual ( con- ceptual approach ) 9 .

## Pembahasan Prinsip Transparansi
Prinsip  transparansi  terhadap  pe- nerbitan izin pertambangan telah menjadi persyaratan  keputusan  administrasi.  Hal ini  menegaskan  bahwa  pemerintah  harus memiliki  komitmen  yang  kuat.  Tidak hanya kerja transparansi harus dilibatkan,
7 Peter  Mahmud  Marzuki,  2013, Penelitian Hukum, Edisi  Revisi,  Cetakan  ke-8,  Jakarta: Penerbit Kencana Prenada Media Group, hal. 93.
8 Ibid.
9 Ibid., hal. 35.
tetapi  juga  prinsip  partisipasi  yang  mam- pu  secara  akurat  yang  dapat  dinilai  serta informasi  yang  cukup  dan  memadai. Menurut Addink menyebutkan bahwa:
Pemerintah harus mampu memper- tanggungjawabkan  tindakan-tinda- kannya,  dan  hal  ini  akan  sulit  di wujudkan  apabila  pemerintah  me- miliki  “monopoli”  atas  informasi yang  tersedia.  Warga  negara orang-perorang  harus  dapat  me- ngetahui  informasi  yang  disimpan mengenai dirinya untuk memeriksa ketetapan  dan  kesesuaian  penggu- naannya.  Penyingkapan  informasi bagi  publik  diharapkan  akan  lebih meningkatkan  pembuatan  keputus- an 10 .
Agar  dapat  mengintegrasikan  dan membadankan  prinsip  kepemerintahan yang  baik,  secarea  inisiatif  Pemda  mam- pu  mengajak  semua  warga  masyarakat terutama  dalam  pemahaman  persetujuan kesepakatan  bersama  antara  pemerintah dan  masyarakat  setempat  sepertihalnya konsensus.  Dengan  begitu,  hal  tersebut dapat  dianggap  sebagai  bagian  dari  men- ciptakan  suatu  holistik  dan  kebijakan yang  terintegrasi  dalam  mengatur  dan mengoptimalkan sumber-sumber strategis kolektif  bagi  keuntungan  yang  besar  un- tuk jumlah yang besar bagi masyarakat.
Hakikat Kewenangan Pemerintah ( Discretionary  Power )  dalam  Pem- berian IUP
Hakikat  dan  kepastian  hukum  da- lam  menentukan  adanya  inisiatif  suatu pemerintah  adalah  memastikan  dalam tindakan tersebut adanya suatu prinsip le- galitas hukum. Tentunya pelaksanaan ter- sebut  terdapat  suatu  akibat  yang  secara
10 P.  Craig,  2006, EU  Administrative  Law, hal.
makna  mengarah  pada  suatu  kepastian hukum.  Dengan  demikian  bahwa  tin- dakan  kebebasan  pemerintah  tersebut sangat  dimungkinkan  oleh  hukum  dan memenuhi unsur dari diskresi pemerintah atau ermessen 11 .
Dalam  penjelasan  Philipus  M. Hadjon 12 menegaskan bahwa diskresi da- lam  kepustakaan  hukum  administrasi istilah  yang  sering  digunakan  adalah  ke- kuasaan bebas. Dalam praktek sering ter- dengar  istilah  kebijakan  atau  kebijak- sanaan.  Sebagai  perbandingan  dikete- ngahkan  istilah  yang  digunakan  dalam berbagai sistem hukum administrasi. Dari paparan  tersebut  istilah  diskresi  selayak- nya  dipopulerkan  sesuai  dengan  Hakikat diskresi  seperti  terurai  sebagai  berikut: Hukum administrasi  Inggris: discretiona- ry  power ,  hukum  administrasi  Jerman:
Ermessen (bukan  “ Freies  Ermessen “), discretionarie  bevoegheden, hukum  ad- ministrasi  Belanda: Vrij  bevoegdheid .
Berdasarkan  esensi  dari  istilah  dan konsep-konsep  tersebut,  dalam  Rancang- an  Undang-undang  tentang  Administrasi Pemerintah digunakan istilah diskresi 13 . Sebagai  tambahan  bahwa  Hakikat istilah  diskresi  digunakan  sebagai  lawan dari  wewenang  terikat  ( gebonden  be- voegdheid ).  Esensi:  ada  pada  pilihan ( choice )  untuk  melakukan  tindakan  pe- merintahan. Pilihan berkaitan dengan; (a) rumusan  norma,  misalnya  –  tersangka dapat  ditahan.......  dalam  keadaan  terten-
11 Bega  Ragawino,  2006, Hukum  Administrasi Negara ,  Universitas  Padjadjaran  Bandung,  hal. 42.  Dalam  penjelesannya  Unsur-unsur Ermessen ;
(a) Dilakukan untuk kepentingan umum/ kesejahtera-an  umum; (b) Dilakukan atas inisiatif administrasi  Negara  itu  sendiri;  (c)  Untuk menyelesaikan  ma-salah  konkrit  dengan  cepat yang  timbul  secara  tibatiba;  dan  (d)  Tindakan  itu dimungkinkan oleh hukum.
12 Op.cit ., hal. 14-15.
13 Op.cit .
tu......  seharusnya.....  sepatutnya......,  dan demi  kepentingan  umum........dan  lain- lain;  (b)  kondisi  faktual,  misalnya  – bencana  dan  keadaan  darurat  dan  lain sebagainya 14 .
Terkait  dengan  perizinan,  sema- ngat peraturan perundang-undangan yang memberikan  “ support ”  kepada  negara sebagai  penyelenggara negara telah men- cerminkan  dan  mengeffisiensikan  suatu pelaksanaan  roda  pemerintahan,  hanya terdapat  pertanyaan,  apakah  roda  peme- rintahan  tersebut  telah  sesuai  dengan teori-teori tentang penyelenggaraan nega- ra.
Pada  tataran  norma,  penyeleng- garaan negara dalam konteks penegakkan hukum  tidak  dapat  dipungkiri  bahwa  pe- negakkan  tersebut  harus  mengacu  pada moral hukum itu sendiri serta merupakan pula  bagian  dari  suatu  intrinsik  hukum 15 . Sebab, moral hukum inilah yang menjadi tonggak  atau  dasar  pada  penegak  hukum ( law  enforcer ).  Apabila  penegakan  hu- kum  itu  tanpa  moral,  maka  akan  pasti tercipta  suatu  kegagalan  penegakkan  itu sendiri. Dalam hal ini Fuller menegaskan bahwa: the morality of law, eight ways to fail to make law :
1. Failure  to  make  rules  public  to  those required to observe them;
2. Failure  to  establish  rules  at  all,  lea- ding to absolute uncertainty;
3. Improper  use  of  retroactive  law- making;
4. Failure  to  make  comprehensible rules;
5. Making  rules  which  contradict  each other;
14 Op.cit.
15 Peter Mahmud Marzuki,  2009, Pengantar Ilmu Hukum, Penerbit  Prenada  Media  Group,  Jakarta, hal. 50.
6. Making  rules  which  impose  re- quirements  with  which  compliance  is impossible;
7. Changing  rules so frequently that the required  conduct  becomes  wholly unclear;
8. Discontinuity  between  the  stated content  of  rules  and  their  admi- nistration in practice 16 .
Meskipun  demikian  secara  teori terdapat  teori  hukum  sebagai  dasar  ratio legis  dari  suatu  penyeleggaraan  negara dalam  rangka  membangun  dan  merekon- struksi  suatu  pelaksanaan  pemerintahan, sehingga dengan adanya teori hukum ter- sebut  dapat  memetakan  batasan-batasan serta  menempatkan  pada  kesesuaian norma  hukum  yang  telah  ada.  Menurut Bruggink  dalam  Sukardi 17 memaparkan bahwa  terdapat  dua  cabang  teori  hukum, yaitu:
1. Teori  hukum  sebagai  teori  tentang hukum  positif,  yang  mempelajari aspek-aspek  di luar yang menjadi ob- yek  dogmatik  hukum.  Tujuannya semata-mata  teoritik  yaitu  mengolah masalah-masalah  umum  berkenaan dengan  hukum  positif.  Obyeknya tidak  hanya  hukum  nasional  tertentu. Contoh  obyek  teori  hukum:  penger- tian  hukum,  definisi  hukum,  sifat norma  hukum,  sistem  hukum  dan keberlakuan hukum.(teori hukum kontemplatif).
2. Teori  hukum  tentang  dokmatik  hu- kum  dan  teori-teori  tentang  kegiatan-
16 Lon  L.  Fuller,  1964, The  Morality  of  Law,
( Eight  Ways  To  Fail  To  Make  Law ) , USA:  Yale Uni-versity Press. Sumber, www.yalepress. yale.edu/book.  Diakses  Tanggal  20  September 2014.
17 J.J.H. Bruggink, 1999, Refleksi tentang Hukum , Alih  Bahasa  Arief  Sidharta,  Bandung:  PT  Citra Aditya  Bakti.    Dalam  Tatap  Muka  Mata  Kuliah Teori  Hukum  oleh  Dr.  Sukardi,  SH.,  M.H, Magister Ilmu Hukum FH UA.
kegiatan  yang  terkait  pada  pemben- tukan  hukum  dan  penemuan  hukum (teori hukum empirik) 18 .
Lain  pula  pokok-pokok  pemikiran yang  dikembangkan  Hans  Kelsen  dalam Jimly  Asshiddiqie 19 yakni  terdapat  tiga masalah  utama  tentang  toeri  hukum, negara, dan hukum  internasional.  Namun yang  menjadi  sorotan  dalam  makalah tersebut  adalah  teori  umum  yang  mana meliputi  dua  aspek,  yaitu  aspek  statis ( nomostatics )  yang  melihat  perbuatan yang  diatur  oleh  hukum,  dan  aspek dinamis  ( nomodinamic )  yang  melihat hukum yang mengatur perbuatan tertentu. Friedmann  mengungkapkan  dasar-dasar esenesial  dari  pemikiran  Kelsen  sebagai berikut:  (a)  Tujuan  teori  hukum,  setiap ilmu  pengetahuan,  adalah  untuk  mengu- rangi  kekacauan  dan  kemajemukan  men- jadi  kesatuan;  (b)  Teori  hukum  adalah ilmu  pengetahuan mengenai  hukum  yang berlaku,  bukan  mengenai  hukum  yang seharusnya;  (c)  Hukum  adalah  ilmu  pe- ngetahuan normatif, bukan ilmu alam; (d) Teori  hukum  sebagai  teori  tentang  nor- ma-norma,  tidak  ada  hubungannya  de- ngan daya kerja norma-norma hokum; (e) Teori  hukum  adalah  formal,  suatu  teori tentang  cara  menata,  mengubah  isi dengan  cara  yang  khusus.  Hubungan antara teori  hukum  dan sistem  yang khas dari  hukum  positif  ialah  hubungan  apa yang mungkin dengan hukum yang nyata. Lebih  lanjut,  apa  yang  disebut  dengan The  Pure  Theory  of  Law, mendapatkan tempat  tersendiri  karena  berbeda  dengan dua  kutub  pendekatan  yang  berbeda antara  mazhab  hukum  alam  dengan
18 Ibid .
19 Jimly  Asshiddiqie  dan  M.  Ali  Safa’at,  2006,
Teori  Hans  Kelsen  Tentang  Hukum, Jakarta: Penerbit  Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, hal. 8-
9.
positivisme  empiris.  Beberapa  ahli  me- nyebut  pemikiran  Kelsen  sebagai  “  jalan tengah “ dari dua aliran hukum yang telah ada sebelumnya 20 .
Dalam kasus yang ditemukan dapat digambarkan bahwa Pemda dengan tanpa persetujuan masyarakat menerbit-kan izin pertambangan  pada  beberap  perusahaan tambang tanpa pemberitahuan resmi pada masyarakat  lokal.    Pada  per-kara  yang sedang  dibicarakan  adalah  kasus  No. 02/G/2010/PTUN-K di (Peng-adilan Tata Usaha  Negara),  di  mana  ke-putusan Pemda (sebagai tergugat) telah mengeluarkan  izin  dengan  Nomor  407, pada  31  Desember  2008,  mengenai Persetujuan  Pencadangan  Wilayah  Per- tambangan  P.T  Panca  Logam  Nusantara (Perusahaan Tambang), untuk melakukan kegiatan  Eksplorasi  di  wilayah/lokasi yang  terletak  di  Kecamatan  Rarowatu Utara,  Kabupaten  Bombana  Provinsi Sulawesi  Utara  seluas  2000  Ha  bekerja sama dengan Kepala Dinas Pertambangan Kabupaten  Bombana.  Akibat  penerbitan izin tambang, wilayah eksplorasi dan eks- ploitasi,  telah  lama  dikuasai  oleh  per- usahaan tambang.
Pada  pokok  perkara,  Tergugat, diungkapkan beberapa pelanggaran  anta- ra  lain:  (a)  Undang-undang  Nomor  12 Tahun  2008,  menggantikan  Undang- undang  Nomor  32  Tahun  2004,  yang menyebutkan  tanah  yang  dikelola  yang dijalankan oleh perusahaan, harus dimili- ki  sebagai  tanah  negara.  Dan  Bupati mewakili  negara.  Dengan  arti,  Bupati mempunyai  diskresi  dalam  penerbitan izin  pertambangan.  Sebagai  tambahan, Tergugat  mememgang  bukti  fotocopi Surat Resmi dari Pemangku Adat.
20 Ibid .
Sebaliknya, masyarakat lokal (Penggugat),  betapapun,  secara  tegas mengklaim  bahwa  wilayah  tambang  ada- lah  milik  mereka.  Menurut  mereka, cukup  jelas  dengan  menunjukkan  bebe- rapa  bukti-bukti,  bukan  saja  melanggar prinsip  transparansi,  tetapi  juga  secara bertentangan melanggar Pasal 3, Undang- undang  Nomor  18  Tahun  2008,  tentang Keterbukaan  Informasi  Publik  yang  me- nyatakan: (a) menjamin hak warga negara untuk  mengetahui  rencana  pembuatan kebijakan  publik,  program  kebijakan publik,  dan  proses  pengambilan  kepu- tusan  publik,  serta  alasan  pengambilan suatu  keputusan  publik;  (b)  mendorong partisipasi  masyarakat  dalam  proses  pe- ngambilan  kebijakan  publik;  (c)  mening- katkan  peran  aktif  masyarakat  dalam  pe- ngambilan kebijakan publik dan pengelo- laan  Badan  Publik  yang  baik;  (d)  mewu- judkan  penyelenggaraan  negara  yang baik,  yaitu  yang  transparan,  efektif  dan efisien,  akuntabel  serta  dapat  dipertang- gungjawabkan.  Bukti  lain:  Undang- Undang  Republik  Indonesia  Nomor  4 Tahun  2009  Tentang  Pertambangan  Mi- neral  dan  Batubara  Pasal  8  c.  pemberian IUP  dan  IPR,  pembinaan,  penyelesaian konflik  masyarakat  dan  pengawasan usaha  pertambangan  operasi  produksi yang  kegiatannya  berada  di  wilayah kabupaten/kota  dan/atau  wilayah  laut sampai dengan 4 (empat) mil.
Dari  putusan  pengadilan,  hakim menolak tuntutan Penggugat  (masyarakat lokal)  dan  menyatakan  menolak  gugatan penggugat  untuk  seluruhnya  setidak- tidaknya dinyatakan tidak dapat diterima, ( Niet Ontvankelijke Verklaard ). Whereas,
mengenai  dasar  pemikiran,  pendapat Hakim ratio  decidendi ),  adalah  bahwa Penggugat tidak dapat membuktikan hak- hak tanah komunal. Hal ini dapat ditegas-
kan,  apakah  masyarakat  lokal  telah  lama mendiami tanah di wilayah pertambangan tersebut. Demikian, sebagaimana disebut- kan  dalam  Ketentuan  Peraturan  Menteri Negara  Agraria/  Kepala  Badan  Pertanah- an  Nasional  Nomor  5  Tahun  1999,  ten- tang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat Khusus- nya Pasal 2 ayat (2) dan Pasal 5 ayat (2); terbukti  bahwa  diwilayah  hukum  Kabu- paten Bombana tidak ada tanah Hak Ula- yat yang dikuasai oleh masyarakat hukum adat.  Disisi  lain,  putusan  pengadilan  me- ngatakan bahwa Keputusan Bupati adalah diterima seluruhnya.

## Prinsip Kecermatan
Prinsip  ini  mengsyaratkan  suatu tindakan kecermatan agar dapat menghin- darkan  dari  kerugian  masyarakat.  Bagai- manapun,  bukan  saja  pemikiran  sehat yang  diharapkan,  tetapi  juga  dasar  yang disepakati  oleh  semua  pihak  untuk  men- capai  solusi  yang  memperhatikan  semua kebutuhan  masyarakat  seperti  memper- oleh perlakuan  yang layak, merespon ce- pat  dalam  menanangi  keluahan-keluhan, dan  kepantasan  dalam  meneruskan  bebe- rapa  informasi  khususnya  dalam  proses pembuatan kebijakan.
Kuntjoro  Purbopranoto  menunjuk- kan,  sebelum  membuat  kebijakan,  peme- rintah  harus  memunculkan  penelitian yang  semuanya  relevan  pada  semua fakta-fakta  khususnya  dalam  mendengar- kan, mempertimbangkan serta akibat-aki- bat  hukum  dan  kemudian  memasukan  ke dalam kebijakan pemerintah.
Menurut  Addink  prinsip  kehati- hatian  dapat  dibedakan  menjadi  aspek formal  dan  aspek  subtanstif.  Kehati- hatian subtantif berarti suatu keseimbang- an  yang  hati-hati  diantara  kepentingan- kepentingan.  Sedangkan  dalam  kehati-
hatian  formal,  langkah-langkah  dalam prosedur  membuat  perintah  adalah  seba- gai  berikut:  (a)  perlakuan,  (b)  riset,  (c) konsultasi, dan (d) publikasi 21 .

## Pemberian  Izin  Pertambangan  dalam Perspektif Hukum Administrasi
Instrumen hukum dalam hal keten- tuan  pertambangan  telah  diatur  dalam undang-undang  Nomor  11  Tahun  1967, dimana  kedudukan  hukum  pemerintah belum  sebanding  dengan  para  investor. Namun  dengan  berlakunya  Undang- undang Nomor 4 Tahun 2009 yang secara keseluruhan  pemerintah  Indonesia  dapat mengelola  sumber  daya  alam  diseluruh wilayah  Indonesia.  Dengan  demikian, kedudukan  hukum  pemerintah  telah menjadi  lebih  tinggi  dibandinkan  dengan investor  lokal,  asing,  dan  Badan  Usaha Milik Negara.
Mengenai  konteks  izin,  terdapat beberapa  ahli  dalam  hal  memaknai  suatu izin.  N.  M.  Spelt  dan  Ten  Berge 22 me- ngemukakan  bahwa  izin  adalah  suatu persetujuan  dari  penguasa  berdasarkan undang-undang  atau  peraturan  pemerin- tah,  dalam  keadaan  tertentu  menyimpang dari  ketentuan  larangan  suatu  peraturan perundang-undangan.  Lebih  lanjut  dije- laskan  bahwa  pengertian  izin  dibedakan dalam arti sempit dan luas. Izin dalam arit sempit  yaitu  perkenaan  dari  penguasa untuk  orang  yang  memohonnya  untuk melakukan  tindakan-tindakan  tertentu yang  sebenarnya  dilarang,  tentunya  hal tersebut  menyangkut  perkenaan  bagi suatu  tindakan  yang  demi  kepentingan umum mengharuskan pengawasan khusus atasnya. Adapun tujuannya adalah meng- atur  suatu  tindakan  yang  oleh  para  legis-
21 G.H. Addink et al, Op.Cit, hal. 47.
22 Philipus  M.Hadjon,  (penyunting),  N.M  Spelt dan Ten Berge, op.cit , hal. 2.
lator yang menganggap bahwa pemberian izin  tidak  seluruhnya  dianggap  melaku- kan  perbuatan  tercela,  tetapi  disisi  lain pemerintah/penguasa  menghendaki  dapat melakukan  pengawasan  sekedernya.  Se- dangkan izin dalam arti luas adalah suatu tindakan  yang  dilarang  terkecuali  diper- kenankan  dengan  tujuan  agar  dalam  ke- tentuan-ketentuan  yang  disangkutkan  de- ngan  perkenan  dapat  dengna  teliti  di- berikan  batas-batas  tertentu  bagi  tiap kasus.  Namun  dari  pengertian  tersebut, terdapat  persoalan  dengan  izin  tersebut yakni  persoalannya  bukan  hanya  dalam hal  pemberian  perkenan  dalam  keadaan khusus,  tetapi  juga  agar  tindakan-tin- dakan  dalam  hal  pemberian  izin  dilaku- kan  dengan  cara  tertentu  yang  seyogya- nya  diatur  dalam  suatu  peraturan  per- undang-undangan.
Tatiek  Sri  Djatmiati 23 ,  dalam  hasil disertasi,  mengemukakan  bahwa  izin merupakan  insturmen  yang  biasa  dipakai dalam  bidang  hukum  administrasi,  mak- sud tujuan tersebut adalah mempengaruhi warga  negara  agar  supaya  hendak  meng- ikuti cara yang dianjurkan guna mencapai tujuan  yang  konkrit.  Konsep  tersebut  se- pendapat  dengan  Suparto  Wijoyo 24 bah- wa  izin  merupakan  “ legal  means ”  yang terbanyak digunakan dalam hukum administrasi.  Pemerintah  memperguna- kan  izin  yakni  sebagai  sarana  yuridis untuk mengendalikan tingkah laku warga negara.  Lebih  lanjut  bahwa  izin  merupa- kan  persetujuan  dari  penguasa  ber- dasarkan  peraturan  perundang-undangan
23 Tatiek  Sri  Djatmiati,  2004, Prinsip  Izin  Usaha Industri  di  Indonesia, Disertasi,  Universitas Airlangga, hal. 1.
24 Petrus  A.Gultom, Penyalahgunaan  Wewenang Oleh  Pemerintah  Daerah  Yang  Berimplikasi Tindak  Pidana  di  Bidang  Pertambagan , loc.cit , hal. 46.
untuk  dalam  keadaan  tertentu  menyim- pang dari ketentuan-ketentuan larangan.
Berdasarkan  pendapat  para  sarjana di  atas  maka  pengertian  izin  adalah  se- bagai berikut:
1. Izin  merupakan  tindakan  pemerintah yang berdasarkan undang-undang dan peraturan per-undang-undangan;
2. Izin  merupakan  instrumen  dalam  hu- kum  administrasi  yang  bertujuan  me- ngatur  kegiatan  dalam  kehidupan masyarakat suatu negara;
3. Izin  merupakan  persetujuan  dari  pe- merintah  untuk  kegiatan  yang  menu- rut undang-undang adalah dilarang;
4. Akibat  hukum  dari  izin  adalah  mem- berikan  keuntungan  bagi  pemohon izin  yaitu  warga  negara  untuk  me- lakukan  perbuatan  tertentu  yang  se- benarnya dilarang 25 .
Dari  sisi  perundang-undangan  se- bagaimana  tercantum  dalam  Pasal  1 angka 7 Undang undang Nomor 4 Tahun 2009 menyebutkan:
Izin  usaha  pertambangan,  yang  selanjut- nya  disebut  IUP,  adalah  izin  untuk melaksanakan usaha pertambangan.
Definisi  IUP  diatas  adalah  izin untuk  mengelola  usaha  pertambangan. Usaha  tersebut  temaktub  dalam  Pasal  1 angka 6 Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009:
Usaha  pertambangan  adalah  kegiatan  da- lam  rangka  pengusahaan  mineral  atau batubara  yang  meliputi  tahapan  kegiatan penyelidikan umum, eksplorasi,  studi ke- layakan, konstruksi, penambangan, peng- elolaan  dan  pemurnian,  pengakutan  dan penjualan, serta pasca tambang.
Berdasarkan pengertian izin menu- rut Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009 dengan  membandingkan  pengertian  izin
25 Ibid .
menurut  beberapa para ahli, maka unsur- unsur  dari  izin  usaha  pertambangan  ada- lah:
1. Izin  yang  diberikan  oleh  negara dalam  hal  ini  pemerintah  dan  peme- rintah  daerah  menurut  Undang-un- dang Nomor 4 Tahun 2009;
2. Tujuan  pemberian  izin  adalah  untuk mengatur  pengelolaan  sumber  daya alam  berupa  mineral  dan  batubara  di wilayah negara Republik Indonesia;
3. Izin  yang  diberikan  oleh  pemerintah dan  pemerintah  daerah  yang  mem- punyai  akibat  hukum  bagi  pemegang izin  yaitu  dalam  rangka  pengushaan mineral  dan  batubara  yang  meliputi tahapan kegiatan penyelidikan umum, eksplorasi, studi kelayakan, konstruk- si,  penambangan,  pengelolaan  dan pemurnian,  pengakutan  dan  penjual- an, serta pasca tambang 26 .
Dengan  demikian,  pemberian  izin itu  adalah  kewenangan  pemerintah  atau penguasa  dalam  rangka  melindungi  ke- pentingan  warga  negara  dalam  rangka menuju  tindakan  konkrit  walapun  me- nyimpang  dari  ketentuan-ketentuan  yang dilarang.
Dalam  kasus  berikut,  Nomor  01/
G/2010/PTUN-KDI  (Pengadilan  Tata Usaha  Negara),  dan  digambarkan  para pihak  yang  berpekara  antara  beberapa masyarakat  (Penggugat)  dan  Bupati (Tergugat  I)  dan  Perusahaan  Tambang (Tergugat  II).    Dalam  permohon  perkara penggugat  ( Petitum )  adalah  untuk  men- cabut  Surat  Keputsan  (SK)  dan  menya- takan  ilegal  (tidak  sah)  SK  Nomor  340a/ 04/11/2008)  mengenai  Izin  Usaha  Eks- plorasi  Pertambanga  dan  Izin  Operasi Khusus Pertambangan.
26 Ibid .
Di  dalam  kasus  perkara,  Bupati, dalam  mengeluarkan  izin  pertambanga, telah  menetapkan  tanpa  suatu  studi  riset terhadap  lokasi  pertambangan,  seperti tidak  adanya  studi  kelayakan,  tidak  ada- nya analisa lingkungan, dan tidak adanya publikasi.  Makadari  itu,  Bupati  secara bertentangan  melanggar  Pasal  3  dan  20 (1)  Undang-undang  Nomor  5  Tahun 1960,  tentang  Peraturan  Dasar  Pokok- Pokok  Agraria,  pasal  2  dan  pasal  4  ayat (1)  huruf  a,  Peraturan  Menteri  Negara Agraria Kepala  Badan Pertahan Nasioanl Nomor  5  Tahun  1999  Tentang  Pedoman Penyelesaian  Masalah  Hak  Ulayat  Ma- syarakat  Adat,  pasal  5  ayat  (3)  Undang- Undang  Nomor  41  Tahun  1999  Tentang Kehutanan, dan pasal 39 ayat (1) dan ayat (2)  huruf  l  dan  huruf  q  (dalam  hal  pe- nyelesaian sengketa dan mengakui keber- adaan  hak  ulayat),  Undang-Undang  RI No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral  dan  Batu  Bara;    Pemberian  Izin Eksplorasi  Pertambangan  Bahan  Galian Emas.
Walaupun  Pemerintah  Daerah  te- lah  menunjukan  bantahan  melalui  bebe- rapa  bukti,  tetapi  mereka  secara  jelas  di- tolak  dengan  pertimbangan  bahwa  kebe- ratan  Tergugat  adalah  penyanggahan yang  tidak  beralasan.  Oleh  karena  itu, putusan  pengadilan  menetapkan  untuk menerima  gugatan  banding  Penggugat, sementara Hakim tetap menolak bantahan Tergugat.

## Prinsip Proporsionalitas
Asas-asas  umum  pemerintahan yang  baik  dalam  kepustakaan  Indonesia, secara umum bersumber pada hukum ad- ministrasi Belanda. Pengelompokan asas- asas  tersebut  pada  umumnya  sebagai  be- rikut:
1. Kelompok  asas-asas  umum  pemerin- tahan  yang  baik  bersifat  formal  se- hubungan  dengan  proses  persiapan pembentukan keputusan.
2. Kelompok  asas-asas  umum  pemerin- tahan  yang  baik  yang  bersifat  formal sehubungan  dengan  motivasi  terbit- nya keputusan.
3. Asas-asas  umum  pemerintahan  yang baik  bersifat  material  sehubungan dengan isi keputusan 27 .
Menurut  Undang-undang  Nomor 28 Tahun 1999, tentang Penyelenggaraan Pemerintahan  yang  Bersih  dari  Korupsi, Kolusi,  dan  Nepotisme,  Pasal  3  poin  5, prinsip  proporsionalitas  adalah  prinsip yang  secara  jelas  memberikan  suatu keseimbangan  antara  hak  dan  kewajiban. Hal  ini  di  perkuat  oleh  Addink  yang menyatakan  Prinsip  proporsionalitas  ini digunakan  dalam  konteks  sanksi-sanksi administrasi  (individial  maupun  umum) dan lebih luas lagi dalam pengertian suatu keseimbangan yang benar antara cara dan tujuan. 28 .
Pemerintah,  dalam  menerbitkan izin  pertambangan,  seharusnya  menghor- mati  prinsip  proporsional.  Tentu  prinisip ini  harus  diperhatikan  bahwa  mengambil tindakan  harus  seimbang  dengan  tujuan- nya,  khususnya  mengenai  perlindungan masyarakat  dengan  dasar  pemikiran  bah- wa  harus  di  sesuaikan  untuk  mencapai tujuannya 29 .
27 Sjafri Nugraha et.al, 2007, Administrative Law , Center  for  Law  and  Good  Governance  Studies (CLGS) FH UI, hal. 35.
28 Addink, et.al, Loc.Cit, hal. 34.
29 Takis Tridimas, “ Proportionality in Community Law:  Searching  for  the  Appropriate  Standard  of Scrutiny”, dalam  Evelyn  Ellis  (ed.),  2000, The Principle  of  Proportionality  in  the  Laws  of Europe , Hart Publishing, hal. 6.
Peraturan  Kebijaksanaan  ( Beleidsre- gel )
Konsep  Dasar  Peraturan  Kebijak- sanaan
Peraturan  kebijaksanaan  ( beleids- regel )  yang dimaksud dalam bahasan ini, adalah  suatu  peraturan  umum  tentang pelaksanaan wewenang pemerintahan ter- hadap  warga  negara  yang  ditetapkan berdasarkan  kekuasaan  sendiri  oleh  in- stansi  pemerintahan  yang  berwenang. Lahirnya beleidsregel ini  dari  adanya kewenangan  bertindak  bebas  ( freies  er- messen ) dari pejabat pemerintahan. Namun  kemudian  dalam  perkembangan- nya, baru disadari bahwa beleidsregel itu is  niet  anders dari freies  ermessen . Beleidsregel tidak  lain  dari freies ermessen atau discretionary power dalam wujud  tertulis  dan  dipublikasi  ke  luar. Diberi  label  “peraturan”  karena beleids- regel mengikat  bagaikan  kaidah  hukum ( legal  norm ).  Tentu  saja  cakupan  peng- gunaan beleidsregel hanya  pada  sebatas bestuursgebeid atau lapangan administra- si.
Peraturan  kebijaksanaan  ( beleids- regel )  dimaksud  menurut  J.H.  van Kreveld,  terdiri  berbagai  macam  bentuk, antara lain:
a) beleidslijnen (garis-garis kebijaksana- an)
b) het beleid (kebijaksanaan)
c) voorschriften (peraturan-peraturan)
d) richtlijnen (pedoman-pedoman)
e) regelingen (petunjuk-petunjuk)
f) circulaires (surat edaran)
g) resoluties (resolusi-resolusi)
h) aanschrijvingen (instruksi-instruksi)
i) beleidnota’s (nota kebijaksanaan)
j) reglemen  menistriele (peraturan-per- aturan pemerintah)
k) beschikkingen (keputusan-keputusan)
l) enbekenmakingen (pengumuman-pe- ngumuman) 30 .
Dilihat  dari  segi  bentuk  atau format,  letak  dan  kekuatan  mengikatnya, terdapat  perbedaan  dan  persamaan  atara peraturan  kebijaksanaan  ( beleidsregel ) dan  peraturan  perundang-undangan  ( re- geling ).  Perbedaan  dan  persamaan  ter- sebut  dapat  dilihat  dari  beberapa  segi, antara lain:
a) Segi  bentuk  dan  formatnya  peraturan kebijaksanaan  ( beleidsregel )  sering diketemukan  sama  dengan  peraturan perundang-undangan ( regeling ), meli- puti  konsideran,  dasar  hukum,  sub- stansi (batang tubuh) yang terdiri dari bab-bab, pasal-pasal, dan penutup.
b) Segi  letaknya  dalam  ilmu  hukum, untuk  peraturan  kebijaksanaan  ( be- leidsregel )  masuk  pada  obyek  kajian hukum  Administrasi,  karena  per- aturan kebijaksanaan lahir dari adanya  wewenang  pemerintahan,  se- dangkan  peraturan  perundang-un- dangan  dapat  digolongkan  ke  dalam Hukum  Tata  Negara  sepanjang  ber- kaita dengan Peraturan Daerah (Perda)  yang  dibuat  oleh  DPRD dengan persetujuan Kepala Daerah.
c) Segi  mengikatnya,  untuk  peraturan perundang-undangan mengikat secara umum,  sedangkan  peraturan  kebjak- sanaan  yang  dikeluarkan  dalam  ben- tuk  keputusan  tidak  mengikat  secara umum,  kerana  pejabat  atau  badan yang  mengeluarkan  keputusan  tidak memili kewenangan mengatur, namun demikian dalam praktek dan kenyata- annya  dewasa  ini  banyak  keputusan yang  bersifat  mengatur  dan  mengikat secara umum.
30 Lihat dalam J.H. Kriveld, 1983, Beleidsregel in het Recht , Kluwer-Deventer, hal. 3, dan lihat juga dalam Ridwan AR, op.cit , hal. 137-139.
d) Segi  sumber  pembentukannya,  untuk peraturan  perundang-undangan  ( re- geling ) bersumber dari fungsi legisla- tif,  sedangkan  peraturan  kebijaksana- an  ( beleidsregel )  bersumber  dari fungsi eksekutif.
e) Segi  uji  materiil,  untuk  peraturan perundang-undangan ( regeling ) mela- lui  Mahkamah  Konstitusi  untuk Undang-undang  terhadap  UUD  dan melalui  Mahkamah  Agung  untuk peraturan  dibawah  undang-undang terhadap  undang-undang,  sedangkan peraturan kebijaksanaan ( beleids- regel ) melalui Peradilan  Administrasi (Tata Usaha Negara).

## Ciri-Ciri Peraturan Kebijaksanaan
Menurut  van  Kreveld 31 ciri-ciri peraturan kebijaksanaan yaitu:
a. Peraturan itu baik secara lagsung atau tidak  langsung  tidak  didasarkan  pada undang-undang  dasar  atau  pada  un- dang-undang.
b. Peraturan itu:
1. Tidak  tertulis  dan  tidak  terjadi oleh  serangkaian  keputusan  in- stansi  pemerintah  yang  berdiri sendiri  dalam  rangka  menyeleng- garakan  kewenangan  pemerintah- an yang tidak terikat;
2. Ditetapkan  dengan  tegas  secara tertulis  oleh  suatu  instansi  peme- rintah.
c. Peraturan  itu  pada  umumnya  me- nunjukkan  bagaimana  suatu  instansi pemerintah akan bertindak dalam me- nyelenggarakan  kewenangan  peme- rintahan  yang  tidak  terikat  terhadap setiap orang dalam situasi sebagaimaa dimaksud dalam pertatura itu.
31 Ibid .
Di  sisi  lain  Bagir  Manan 32 meru- muskan  ciri-ciri  peraturan  kebijaksanaan, antara lain:
a) Peraturan  kebijaksanaan  bukan  me- rupakan peraturan perundang-undang- an;
b) Asas-asas  pembatasan  dan  pengujian terhadap  peraturan  perundag-undang- an tidak dapat diberlakukan pada per- aturan kebijaksanaan;
c) Peratura  kebijaksanaan  tidak  dapat diuji secara wetmatigheid, karena me- mang  tidak  ada  dasar  peraturan  per- undang-undangan  untuk  membuat keputusan  peraturan  kebijaksanaan tersebut;
d) Peraturan  kebijaksanaan  di  buat  ber- dasarkan freies ermessen dan ketiada- an  wewenang  administrasi  bersang- kutan  membuat  peraturan  perundang- undangan;
e) Pengujian terhadap peraturan kebijak- sanaan  lebih  diserahkan  pada doel- matigheid dan  karena  itu  batu  ujinya adalah  asas-asas  umum  pemerintahan yang layak;
f) Dalam  praktek  di  beri  format  dalam berbagai  bentuk  dan  jenis  aturan, yakni  keputusan,  instruksi,  surat edaran,  pengumuman  dan  lain-lain, bahkan  dapat  dijumpai  dalam  bentuk peraturan.

## Peraturan Kebijaksanaan dalam Prak- tik
Suatu  kenyataan  dalam  praktik, bahwa  banyak  peraturan  kebijaksanaan yang  dibuat  dan  mengikat  secara  hukum terhadap  warga  masyarakat,  sehingga peraturan  kebijaksanaan  sama  halnya dengan  peraturan  perundang-undangan.
32 Bagir  Manan,  1994,  Makalah  dengan  Topik “ Peraturan Kebijaksanaan” , Jakarta, hal. 16-17.
Jika kenyataan tersebut yang berkembang dan diguanakan sebagai landasan berfikir, maka  akan  menjadi  tepat  apa  yang dikatakan  oleh  A.  Hamid  Attamimi 33 dalam  memetakan  persamaan  antara  per- aturan  perundang-undangan  dan  peratur- an  kebijaksanaan  yang  sama-sama  ber- laku keluar, ditujukan kepada masyarakat umum,  dan  mengikat  secara  umum,  ka- rena  masyarakat  yang  terkena  peraturan itu  tidak  dapat  berbuat  lain  kecuali mengikutinya.  Dengan  demikian  peratur- an  kebijaksanaan  yang  umum  sifatnya berkembang  menjadi  mengikat  secara umum  dan  ditujukan  kepada  umum. Perkembangan  yang  terjadi  ini  sebagai permasalahan  yang  menarik  untuk  dikaji lebih lanjut.
Pada  kasus  berikut,  dapat  dijelas- kan  pada  para  pihak  antara  Perusahaan Tambang  (Penggugat)  dan  Bupati  (Ter- gugat)  melalui  kasus  yang  terdaftar, Nomor 3/G.TUN/2001/PTUN-K di (Pengadilan  Tata  Usaha  Negara).  Peng- gugat  mengajukan  perkaranya  ke  peng- adilan  dengan  menuntut  bahwa  Bupati telah  menerbitkan  izin  pertambangan Nomor  25/2001/10-01-20011,  dan  itu adalah  Keputusan  yang  ilegal  dan  harus dibatalkan.  Karena  hal  itu  bertentangan dengan    pasal  119  poin  a,  b,  dan  c, Undang-undang  Nomor  4  Tahun  2009, tentang  Izin  Pertambangan  yang  men- definisikan  IUP atau IUPK dapat dicabut oleh  Menteri,  gubernur,  atau  bupati/ walikota  sesuai  dengan  kewenangannya apabila:
(a) Pemegang  IUP  atau  IUPK  tidak  me- menuhi  kewajiban  yang  ditetapkan
33 A.  Hamid  Attamimi,  1993,  “Hukum  tentang Peraturan  Perundang-undangan  dan  Peraturan Kebijak-sanaan” ,  Makalah  Pidato  Purna  Bhakti, Fakultas  Hukum  UI,  Jakarta,  tanggal  20 September 1993, hal. 12.
dalam IUP atau IUPK serta peraturan perundang-undangan;
(b) Pemegang IUP atau IUPK melakukan tindak  pidana  sebagaimana  dimaksud dalam Undang-Undang ini; atau
(c) Pemegang IUP atau IUPK dinyatakan pailit.
Dalam  pokok  perkara,  bupati  se- cara  tegas  membuat  izin  tumpang  tindih dalam  mengeluarkan  keputusan  admi- nistratif.  Mereka  (Penggugat)  mengklaim bahwa  Bupati  telah  melakukan  me- lakukan kesewenang-wenangan dan kese- pakatan  kolusi  yang  mengacu  pada  SK Gubernur,  No.540/23,  mengenai  zona tumpang  tindih  IUPK,  4  Januari  2011. Karena  itu,  keputusan  itu  jelas-jelas bertentangan dengan prinsip proporsional di  mana  terdakwa  melakukan  tindakan ketidakseimbangan  pada  penerbitan  izin pertambangan, yang tidak memiliki kepu- tusan  yang  sah,  konsistensi  dan  saran, penghargaan,  pemberitahuan  keputusan, perlindungan  data,  dan  tanggapan  ter- hadap permintaan untuk informasi, bahkan  dua  lembaga  itu  bersekongkol yang  menyebabkan  penyalahgunaan  ke- kuasaan 34 .

## Kesimpulan
Beranjak  dari  isu  hukum  yang merupakan  pokok  masalah  yang  kemu- dian  dianalisa  melaui  pembahasan,  maka penelitian  ini  dapat  diambil  beberapa kesimpulan  dari  tiga  prinsip  diatas, sebagai  faktor-faktor akar penyebab mal- administrasi,  dapat  disimpulkan  bawa akibat  kebebasan  bertindak  pemerintah khsusunya  dalam  menerbitkan  izin  per- tambangan,  diskresi  harus  diidentifikasi terlebih dahulu melalui karakteristik yang terdiri  dari  kewenangan  formal,  prosedur
34 Addink, et.al, Loc.Cit, hal. 123.
yang  ada,  dan  konten  tugas.  Karakter tersebut,  bagaimanpun,  harus  diuji  apa- kah  penggugat  memiliki  kepentingan  se- bagaimana  yang  disyaratkan  dalam  Pasal 53  (1)  Undang-undang  Nomor  9  Tahun 2004  (yang  menggantikan  Undang- undang  Nomor  5  Tahun  1986,  tentang Pengadilan  Tata  Usaha  Negara.  Selanjut- nya,  dalam  pandangan  Indroharto,  pema- haman "kepentingan" memiliki tiga mak- na  yaitu:  (a)  kepentingan  yang  diartikan sebagai  nilai  yang  dilindungi  oleh  hu- kum,  (b)  tujuan  untuk  mencapai  sebuah proses,  yang  berarti,  orang  yang  terlibat harus  memiliki  tujuan  gugatan  ke  peng- adilan.  Akhir  kata,  kepentingan  di  sini harus  memiliki  pengungkapan  yang  me- madai  dan  alasan  sepadan  serta  mem- punyai  dasar  hukum.  Secara  teoritis  di- sebutkan  pada  prosedur  hukum  yang terkenal:  " Point d'interet, point d’action " yang berarti  "Tidak ada tujuan, tidak ada gugatan”.
Berdasarkan  beberapa  kesimpulan di  atas,  dengan  penelitian  ini  dapat  di- tuangkan beberapa saran sebagai berikut:
1. Seyogyanya  pemerintah  provinsi  ti- dak  monopoli  kewenangan  yang mengakibatkan  monopoli,  perlunya adanya  pengaturan  dan  pedoman  da- lam  pembagian  keuntugan  hasil  per- tambangan ( sharing fee ) sebagaimana dalam  UU  No.  28  Tahun  2009.  Beri- kut  dasar  pertimbangan:  (a)  Peme- rintah  provinsi  sebagai  penyeimbang dalam  rangka  mengurangi  konflik kewenangan,  perlunya  membentuk peraturan  daerah  (PERDA)  tentang pembagian  antara pemerintah provin- si dan pemerintah kabupaten/kota; (b) Perlunya  sosialisasi  kepada  kepala daerah tentang maladministrasi
sebagaimana diatur dalam UU No. 30
Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan.
2. Perlunya  pengawasan  secara  ketat terhadap  terhadap  pelaksanaan  keten- tuan  maladministrasi  sebagaimana diatur  dalam  UU  No.  30  Tahun  2014 tentang  Administrasi  Pemerintahan dan  UU  No.  37  Tahun  2008  tentang Ombudsman RI.
3. Penegasan  terhadap  unsur  kesalahan dalam  pasal  165  adalah:  (a)  Unsur kesengajaan  yang  bersifat  maladmi- nistrasi  dalam  pemberian  izin  usaha pertambangan,  (b)  Unsur  kealpaan yang  dituangkan  ke  dalam  rumusan delik, (c) Ketentuan pidana dalam UU No.  Tahun  2009  dikualifikasi  dalam konteks administraitve  penal  law dengan  dasar  bahwa  rumusan  pasal 165  sesungguhnya  berkarakter  Kepu- tusan  Tata  Usaha  Negara  (KTUN). Pemberian IUP menyatu atau melekat pada  dengan  kekuasaan  dan  ke- wenangan  pejabat  berwenang,  (d) ketentuan  pidana  di  bidang  pertam- bangan  adalah  penjeraan  hukum pu- nishment sebagai upaya saran terakhir ultimum  remedium. Oleh  karena  itu, hukuman harus dianggap sebagai pen- jamin  utama prime  guarantor bukan sebagai  pengancam  utama prime threatener.

## Daftar Bacaan
The 1945 Constitution of the Republic of Indonesia.
Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang  Nomor  4  Tahun  2009 tentang Pokok Pertambangan Mineral dan Batubara.
Peraturan  Menteri  Sumber  Daya  Mineral Nomor 7 Tahun 2012.
Peraturan  Menteri  Sumber  Daya  Mineral Nomor 17 Tahun 2010.
Peraturan  Menteri  Sumber  Daya  Mineral Nomor 28 Tahun 2009.
Peraturan  Menteri  Sumber  Daya  Mineral Nomor 34 Tahun 2009. Keputusan Gubernur Nomor 435, Tanggal 26 Juli 2010. Keputusan  Bupati  Nomor  407,  Tanggal
31 December 2008.
Keputusan Bupati Nomor 342, Tanggal 5 November 2008.
Addink,  G.H,  et  al,  2010, Human  Rights and  Good  Governance ,  Holland: Universiteit Utrecht.
Adji,  Indriyanto  Seno,  2014, Administra- tive Penal Law (Kearah Konstruksi Pidana  Limitatif),  Disampaikan sebagai Sumbangsih Tulisan untuk Pelatihan  Pidana  &  Kriminologi dengan  Topik  “Asas  Asas  Hukum Pidana  &  Kriminologi  Serta  Per- kembangannya  Dewasa  Ini”    pada pada  hari  Minggu  sampai  dengan Kamis,  tanggal  23  Februari-27 Februari 2014.
Attamimi,  A.  Hamid,  1993,  “Hukum
tentang Peraturan Perundang- undangan  dan  Peraturan  Kebijak- sanaan” ,  Makalah  Pidato  Purna
Bhakti, Fakultas  Hukum  Universi- tas  Indonesia,  Jakarta,  tanggal  20 September 1993.
Asshiddiqie,  Jimly  dan  Safa’at,  M.  Ali, 2006, Teori  Hans  Kelsen  tentang Hukum, Jakarta:  Penerbit  Sekreta- riat  Jenderal  dan  Kepaniteraan
Mahkamah  Konstitusi  Republik Indonesia.
Bruggink,  J.J.H.,  1999, Refleksi  tentang Hukum , Alih Bahasa Arief Sidharta, Bandung: PT Citra
Aditya Bakti.
Djatmiati , Tatiek  Sri,  2010,  “Maladmi- nistrasi dalam Konsteks Kesalahan Pribadi  dan  Kesalahan  Jabatan, Tanggung  Jawab  Pribadi  dan Tanggung  Jawab  Jabatan”, dalam
Hukum  Administrasi  dan  Good Governance , Jakarta: Penerbit Universitas Trisakti.
--------,  2004,  “Prinsip  Izin  Usaha Industri  di  Indonesia”, Disertasi , Universitas Airlangga.
Fuller, Lon L., 1964, the Morality of Law, ( Eight  Ways  To  Fail  To  Make Law ) , USA: Yale University Press.
Gultom, Petrus A., 2009, “Penyalahguna- an  Wewenang  Oleh  Pemerintah Daerah  Yang  Berimplikasi  Tindak Pidana  di  Bidang  Pertambagan”, Tesis , Fakultas Hukum Universitas Airlangga.
Hadjon, Philipus M., 2007, Perlindungan Hukum  Bagi  Rakyat  di  Indonesia , Edisi Revisi, Surabaya: Peradaban.
Indroharto,  2009, Usaha  Memahami Undang-Undang  tentang  Peradil- an  Tata  Usaha  Negara ,  Buku  II, Beracara  di  PTUN,  Jakarta:  Adi- tya.
Marzuki,  Peter  Mahmud,  2013, Peneliti- an  Hukum, Edisi  Revisi,  Cetakan ke-8,  Jakarta:  Penerbit  Kencana Prenada Media Group.
Nugraha,  Sjafri,  et.al,  2007, Hukum  Ad- ministrasi , Jakarta: Center for Law and  Good  Governance  Studies
(CLGS)  Fakultas  Hukum  Univer- sitas Indonesia.
Ragawino,  Bega,  2006, Hukum  Admi- nistrasi Negara , Bandung: Univer- sitas Padjadjaran.
Tridimas,  Takis,  2000,  “Proportionality in  Community  Law:  Searching  for
the Appropriate Standard of
Scrutiny”,  dalam  Evelyn  Ellis (ed.), The  Principle  of  Propor- tionality  in  the  Laws  of  Europe ,
Hart Publishing.