## SEJARAH PEMBANGUNAN HUKUM PERBANKAN SYARIAH DI INDONESIA
Khotibul Umam Fakultas Hukum, Universitas Gajah Mada email: khotibulumam@ugm.ac.id disampaikan 18/12/2019 – di -review 10/5/2020 – diterima 03/12/2020
DOI: 10.25123/vej.3629

## Abstract
In this article the author  traces the historic development of Islamic or  sharia banking in Indonesia and this will be done by analysing the evolution of a series of successive laws promulgated over time. From these laws (Law Nos. 7/1992; 10/1998 and 21/2008) we can discern, how over the years, the Indonesian government gradually accept and recognized sharia banking principles, resulting in the establishment of Sharia Banks alongside conventional Banks.  These successive laws also shows the gradual  process  of  policy  changes  which  involves  a  top-down,  bottom  up  and  again  a  top  down approach.  Through  this  process,  Sharia  Banks  develops  in  Indonesia  and  has  been  able  to  meet society’s need not only for a modern banking system, but also more importantly, providing banking services in line with the sharia.
Keywords:
sharia bank, historic development, modern banking, sharia principles.

## Abstrak
Tulisan  ini  akan  menelaah  sejarah  perkembangan  perbankan  syariah  di  Indonesia  dengan menelusuri  rangkaian  peraturan  perundang-undangan  yang  melandasinya.    Dari  sejumlah peraturan perundang-undangan yang berturut-turut muncul (UU No. 7/1992; UU No. 10/1998 dan UU 21/2008) dapat kita cermati perkembangan pengakuan dan penerimaan perbankan syariah di Indonesia.  Tahapan  perkembangan  ini  sekaligus  menunjukkan  pengembangan  kebijakan pemerintah  yang  bersifat  top-down,  bottom  up  dan  top-down  secara  simultan.  Melalui  tahapan- tahapan ini pada akhirnya di Indonesia berkembang sistem perbankan syariah yang yang mampu memenuhi kebutuhan masyarakat tidak saja akan jasa perbankan modern, namun jasa perbankan yang memenuhi prinsip syariah.
Kata Kunci:
perbankan syariah, sejarah perkembangan, perbankan modern, prinsip syariah

## Pendahuluan
Perbankan merupakan lembaga keuangan yang sangat berperan penting bagi pembangunan  suatu  negara.  Dalam  Pasal  1  angka  2  Undang-Undang  Nomor  10 Tahun  1998  tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor  7  Tahun  1992 tentang Perbankan (selanjutnya disingkat UUP 1998) Bank  didefinisikan sebagai badan  usaha  yang  menghimpun  dana  dari  masyarakat  dalam  bentuk  simpanan
dan  menyalurkannya  kepada  masyarakat  dalam  bentuk  kredit  dan  atau  bentuk- bentuk lainnya dalam rangka meningkatkan taraf hidup rakyat banyak. 1
Akan  tetapi,  umat  Islam  di  Indonesia  sebagian  besar  masih  belum  dapat menerima  bank,  bukan  karena  tidak  percaya  akan  arti  pentingnya  bank  bagi pembangunan akan tetapi karena bank-bank dimaksud mendasarkan pada sistem bunga  ( interest  based ).  Bunga  oleh  sebagian  besar  umat  Islam  dianggap merupakan  riba  yang  secara  jelas  dan  tegas  dilarang  oleh  ajaran  Islam sebagaimana tertuang dalam Al-Quran dan Hadist Nabi Muhammad SAW.
Bagi  umat  Islam  di  Indonesia  adanya  pendapat  bahwa  bunga  bank  sama dengan  riba  dipertegas  dengan  keluarnya  Fatwa  Majelis  Ulama  Indonesia  (MUI) tentang  keharaman  bunga  bank  yang  merupakan  hasil  lokakarya  para  ulama tentang bunga bank dan perbankan di Cisarua, Bogor tanggal 19-22 Agustus 1990. Dalam  lokakarya  tersebut  sebenarnya  muncul  dua  pandangan  yang  berbeda terhadap  bunga  bank,  yakni:  (1)  pendapat  yang  menyatakan  bahwa  bunga  bank itu  riba  dan  oleh  karena  itu  hukumnya  haram;  (2)  pendapat  bahwa  bunga  bank bukan  riba  dan  oleh  karena  itu  diperbolehkan,  dengan  alasan rukshah . 2 Fatwa tersebut  kemudian  dipertegas  lagi  dalam  Keputusan  Fatwa  Majelis  Ulama Indonesia  Nomor  1  Tahun  2004  tentang  Bunga  (Interest  atau Fa’iddah ),  yang memutuskan  bahwa  praktik  pembungaan  uang  saat  ini  telah  memenuhi  kriteria riba yang terjadi pada zaman Rasulullah SAW, yaitu riba nasiah. Oleh karena itu praktik pembungaan uang termasuk salah satu bentuk riba dan haram hukumnya, baik  yang  dilakukan  oleh  bank,  asuransi,  pasar  modal,  pegadaian,  koperasi  dan lembaga keuangan lainnya maupun oleh individu.
Dengan  demikian  yang  menjadi  kritik  Islam  terhadap  perbankan konvensional bukan dalam hal fungsinya sebagai lembaga intermediasi keuangan, akan tetapi karena di dalam operasionalnya terdapat unsur  yang  dilarang, yakni bunga  ( interest ).  Di  samping  itu  dimungkinkan  adanya  unsur  lain  berupa
1 Undang-Undang  R.I.,  No.  10  Tahun  1998,  Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor  7  Tahun 1992 tentang Perbankan, , L.N.R.I. Tahun 1998 No. 182, Pasal 1 angka 2.
2 Zainul Arifin, Memahami Bank Syariah: Lingkup, Peluang, dan Prospek, Alvabet, Jakarta, 1999, hlm., 27.
perjudian  ( maysir ),  ketidakpastian/keraguan  ( gharar ),  dan  unsur  kebatilan. 3
Islam menawarkan akad-akad tradisional Islam untuk menggantikan unsur-unsur dimaksud  sebagai  dasar  dalam  operasional  perbankan  atau  yang  dalam  bahasa undang-undang dikenal dengan istilah prinsip syariah.
Perbankan  syariah  sebagai  elemen  penting  dalam  hukum  perbankan  di Indonesia saat ini mengalami perkembangan yang pesat, dimana adanya didukung oleh  terbitnya  berbagai  regulasi  yang  mengatur  kelembagaan,  kegiatan  usaha, serta cara dan proses dalam melaksanakan kegiatan usaha tersebut. Prinsip utama bank  syariah  terdiri  dari  larangan  atas  riba  pada  semua  jenis  transaksi; pelaksanaan  aktivitas  bisnis  atas  dasar  kesetaraan  ( equality ),  keadilan  ( fairness ) dan  keterbukaan  ( transparency );  pembentukan  kemitraan  yang  saling menguntungkan; serta keharusan memperoleh keuntungan usaha secara halal. 4
Terkait  dengan  dimulainya  sejarah  pembangunan  hukum  perbankan syariah  di  Indonesia  secara  garis  besar  dapat  disimak  dalam  buku  yang  secara khusus  memotret  perkembangan  perbankan  syariah  di  Asia  Tenggara.  Dalam buku itu disebutkan bahwa :
The  present  government  in  Indonesia  seems  to  associate  Islamic  Banking with Islamic fundamentalism to which the regime is not at all sympathetic. In order to accommodate the public demand for the existence of a new banking system, the Indonesia Government has implicitly allowed the Shariah banking operations in the Act No. 7 of 1992 concerning banking which is elucidated in the Government Decree No. 72 of 1992 concerning Bank Applying Share Base Principles.  The  set  of  regulations  have  served  as  legal  foundations  for Shari’ah  banking  operations  in  Indonesia  (the  new  era  of  dual  banking system). 5
Menurut  Wirdyaningsih,  hingga  terbitnya  UUP  1998,  Indonesia  telah melewati dua tahapan pembinaan, yaitu “tahapan perkenalan” ( introduction ) yang ditandai  dengan  diberlakukannya  Undang-Undang  Nomor  7  Tahun  1992
3 Abdul  Ghofur  Anshori,  Kuliah  Perdana  Magister  Hukum  Bisnis  dan  Kenegaraan, Perkembangan  Hukum,  Kelembagaan,  dan  Operasional  Perbankan  Syariah  di  Indonesia, Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta, 14 Juni 2008, 2008, hlm., 1.
4 Institut  Bankir  Indonesia,  Konsep,  Produk  dan  Implementasi  Operasional  Bank  Syariah, Penerbit Djambatan, Jakarta, 2001, hlm., 23.
5 Angelo M. Venardos, Islamic Banking & Finance in South-East Asia : Its Development & Future, World  Scientific  Publishing,  New  Jersey-London-Singapore-Beijing-Shanghai-Hongkong-Taipei- Chennai, 2005, hlm., 177.
(selanjutnya  disingkat  UUP  1992)  dan  “tahapan  pengakuan”  ( recognition )  yang ditandai  dengan  diberlakukannya  UUP  1998.  Tahapan  yang  dikehendaki berikutnya  adalah  “tahapan  pemurnian”  ( purification )  yang  nanti  akan  ditandai dengan  diberlakukannya  undang-undang  yang  khusus  mengatur  perbankan syariah. 6 Undang-undang dimaksud, yakni Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2008 tentang  Perbankan  Syariah  (selanjutnya  disingkat  UUPS)  yang  merupakan lex specialis dari UUP 1998.
Tahap  pembangunan  hukum  perbankan  syariah  di  Indonesia  tersebut ternyata hampir sama dengan yang terjadi di Malaysia yang terbagi menjadi tiga tahapan,  yakni disovery  phase , acceptance  phase ,  dan dominant  phase .  Hal  ini sebagaimana dinyatakan oleh Tan Sri Nor Mohamed Yakcop:
“…. Three practical phase for the development of Islamic finance in Malaysia, i.e.  the  first  phase  was  that  of  discovery,  and  the  second  phase  was  that  of acceptance, beginning in 2003, when there already existed a huge increase in utilizing Islamic financial principles as a tool of competitive advantage. Phase three  would  be  the  dominance  of  Islamic  financial  institutions  over  the conventional .” 7
Berdasarkan informasi tersebut terlihat bahwa baik di Indonesia maupun di  Malaysia,  hukum  mampu  menempatkan  diri  sebagai  sarana  pembangunan. Hukum  sebagai  salah  satu  sarana  bagi  pembangunan  mendapatkan  pijakan teoritisnya  dalam  pernyataan  Mochtar  Kusumaatmadja,  yakni  bahwa  hukum adalah  sarana  perubahan,  ia  tidak  hanya  sebagai  kaidah,  akan  tetapi  sebagai sarana  pembangunan . 8 Para  pengikutnya  menamakan  teori  yang  disampaikan oleh Mochtar Kusumaatmadja tersebut sebagai Teori Hukum Pembangunan, yang pada  hakikatnya  lebih  kepada  teori  tentang  politik  hukum.  Akibatnya  teori  ini lebih berkaitan dengan kebijakan pemerintah di bidang hukum ( legal policy ) yang
6 Wirdyaningsih-dkk, Bank dan Asuransi Islam di Indonesia, Kerja sama Kencana Media Group dan Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2005, hlm., 3.
7 Mohamed Yakcop dalam Zaharuddin Abd. Rahman, Contemporary Islamic Finance Architecture, IBFIM, Kuala Lumpur, Malaysia, 2014, hlm., 4
8 Nina Pane, Rekam Jejak Kebangsaan Mochtar Kusumaatmadja, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2015, hlm., 139 dan 170
dilakukan secara top-down , bottom-up , dan kembali ke top-down secara simultan . 9
Teori  ini  tepat  dijadikan  sebagai  pisau  analisis  bagi  pembangungan  hukum perbankan syariah di Indonesia, karena secara realitas empiris didirikannya bank syariah  pertama  kali  merupakan  respon  Pemerintah  terhadap  fatwa  MUI mengenai  bunga  bank  ( top-down ),  kesuksesan  bank  syariah  dalam  menghadapi krisis 1998  ( bottom-up ) yang  kemudian mendorong Pemerintah melalui otoritas perbankan  mengeluarkan  aneka  peraturan  perundang-undangan  guna mengembangkan  industri  perbankan  syariah  di  Indonesia  ( top-down ).  Demikian seterusnya  hingga  diundangkannya  Undang-Undang  Nomor  21  Tahun  2008 tentang Perbankan Syariah dengan dimunculkannya berbagai lembaga hukum di dalamnya  sebagai  respon  terhadap  munculnya  kekurangpercayaan  masyarakat terhadap  industri  perbankan  syariah  ketika  secara  hukum  dan  kelembagaan masih menjadi satu dengan perbankan konvensional ( bottom up ).
Berdasarkan  latar  belakang  tersebut,  tulisan  ini  memfokuskan  diri  pada pertanyaan  sentral,  yakni  bagaimana  hukum  berperan  dalam  pembangunan sistem  perbankan  syariah  di  Indonesia,  baik  pada  tahap  perkenalan,  pengakuan, dan  pemurnian,  serta  apa  saja  penanda  adanya  signifikansi  diundangkannya peraturan  perundang-undangan  dalam  setiap  tahapan  dimaksud  yang menunjukkan  adanya  perubahan  sebagai  karakter  utama  dari  proses pembangunan?  Guna  menjawab  permasalahan  dimaksud,  maka  dilakukan penelitian  hukum  normatif  dengan  pendekatan  peraturan  perundang-undangan ( statute  approach ),  pendekatan  sejarah  ( historical  approach ),  dan  pendekatan komparatif ( comparative approach ). 10
Pembahasan
Pembangunan Hukum di Tahap Perkenalan ( Introduction Phase )
Pada dasarnya entitas bank syariah di Indonesia sudah dimulai sejak tahun 1983 dengan keluarnya Paket Desember 1983 (Pakdes  83) yang berisi sejumlah regulasi  di  bidang  perbankan,  dimana  salah  satunya  ada  peraturan  yang
9 Shidarta  ( ed ),  Mochtar  Kusumaatmadja  dam  Teori  Hukum  Pembangunan:  Eksistensi  dan Implikasi, Epsitema Institute dan Huma, Jakarta, 2012, hlm. 67 dan hlm., 72.
10 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum: Edisi Revisi, Kencana, Jakarta, 2005, hlm., 133.
memperbolehkan bank memberikan kredit dengan bunga 0% ( zero interest ). Baru pada tahun 1991 berdirilah Bank Muamalat Indonesia (BMI) sebagai bank umum satu-satunya  yang  melaksanakan  kegiatan  usaha  berdasarkan  prinsip  bagi  hasil. Pendirian BMI merupakan salah satu rekomendasi konkrit dari lokakarya “Bunga Bank  dan  Perbankan”  yang  diselenggarakan  MUI  pada  tanggal  18-20  Agustus 1990 di Cisarua. Ide ini kemudian dipertegas melalui Munas IV MUI di Hotel Sahid Jaya  Jakarta  tanggal  22-25  Agustus 1990.  Salah satu amanah  dari  Munas  IV  MUI tersebut adalah perlunya pendirian Bank Islam di Indonesia. 11
Operasional BMI pada awal pendiriannya lebih mendasarkan pada norma- norma hukum Islam di bidang muamalah dimana transaksi tidak berbasis bunga ( riba ),  adanya  zakat,  pelarangan  produksi  barang  dan  jasa  yang  tidak  sesuai sistem  nilai  islam  berdasarkan  halal  haram,  tidak  boleh  ada maysir (judi)  dan gharar (ketidakpastian). 12 Introduksi  bank  berdasarkan  prinsip bagi  hasil  dalam hukum  positif  sebagai  respon  Pemerintah  terhadap  fatwa  bunga  bank  dan pendirian BMI, yakni melalui pengundangan UUP 1992 dan Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 1992 tentang Bank Berdasarkan Prinsip Bagi Hasil (selanjutnya disingkat PPBH 1992). 13
Pada  era  ini  berdasarkan  Pasal  6  PPBH  1992  bank  hanya  diperbolehkan melaksanakan  satu  jenis  kegiatan  secara  konvensional  atau  secara  bagi  hasil. Implikasi  pengaturan  yang  demikian,  yakni  bahwa  layanan  syariah  hanya  dapat dilaksanakan oleh Bank Umum atau Bank Perkreditan Rakyat yang semata-mata melaksanakan kegiatan usahanya berdasarkan prinsip syariah, atau dalam hal ini secara teknis yuridis dikenal dengan Bank Berdasarkan Prinsip Bagi Hasil.
Berbeda dengan Indonesia, Malaysia telah memasuki discovery phase ini di tahun  1983  yang  ditandai  dengan  pendirian  Bank  Islam  Malaysia  sebagai  single bank. Terdapat  tiga  elemen  dasar  dalam  sistem  perbankan  Islam  di  Malaysia, yakni: (1) a large number of instrument ; (2) a large number of institutions ; (3) an
11 Bank Muamalat Indonesia, Laporan Tahunan BMI 1995, BMI, Jakarta, Jakarta, 1995.
12 Muchamad Parmudi, Sejarah & Doktrin Bank Islam, Kutub, Yogyakarta, 2005, hlm., 74.
13 Abdul Ghofur Anshori, Supra No 3,  hlm., 5.
Islamic interbank money market . 14 Kebijakan di Malaysia berlangsung secara top - down dengan menyiapkan kerangka hukum dan kelembagaan yang komprehensif di awal pengenalan sistem perbankan Islam.
Signifikansi dari UUP 1992 dan peraturan pelaksanaannya sebagai sarana pembangunan  hukum  perbankan  syariah  di  Indonesia,  yakni  bahwa  Pemerintah melalui  sarana  hukum  melegitimasi  berdirinya  bank  bagi  hasil  dan  sekaligus memperkenalkan  kepada  masyarakat  bahwa  kegiatan  intermediasi  keuangan dapat  dilaksanakan  baik  berdasarkan  sistem  bunga  bank  atau  sistem  bagi  hasil sehingga  dapat  menjadi  alternatif  bagi  masyarakat  untuk  mendapatkan  layanan perbankan yang sejalan dengan fatwa MUI.
Pembangunan Hukum di Tahap Pengakuan ( Recognition Phase )
Tahap pengakuan ditandai dengan diundangkannya UUP 1998. Dalam UUP 1998  telah  diberikan  pengakuan  secara  tegas  terhadap  eksistensi  bank  syariah. Hal  ini  nampak  pada  pengertian/definisi  Bank  Umum  dan  Bank  Perkreditan Rakyat.  Bank  Umum  adalah  bank  yang  melaksanakan  kegiatan  usaha  secara konvensional  dan  atau  berdasarkan  Prinsip  Syariah  yang  dalam  kegiatannya memberikan  jasa  dalam  lalu  lintas  pembayaran.  Sementara  Bank  Perkreditan Rakyat adalah bank yang melaksanakan kegiatan usaha secara konvensional atau berdasarkan  Prinsip  Syariah  yang  dalam  kegiatannya  tidak  memberikan  jasa dalam lalu lintas pembayaran. 15
Dari pengertian tersebut menunjukkan bahwa Indonesia  semakin mantab menganut  kebijakan  sistem  perbankan  ganda  ( dual  bangking  system ).  Hal  ini sebagaimana disampaikan oleh Rifki Ismal dalam karyanya :
Indonesia  applies  dual  economic  and  banking system.  The  central  bank  act number 23 0f 1999 amended by act number 3 of 2004, stated that the country operates  both  Islamic  and  conventional  monetary  operations.  Also,  the banking act number 7 of 1992 and amended by act number 10 of 1998 allows the implementation of Islamic banking along with the conventional one. 16
14 Zaharuddin Abd. Rahman, Supra No 7, hlm., 2.
15 Lihat  Undang-Undang  R.I.,  No.  10  Tahun  1998,  Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor  7 Tahun 1992 tentang Perbankan, , L.N.R.I. Tahun 1998 No. 182, Pasal 1 angka 2.
16 Rifki Ismal, The Indonesian Islamic Bankin : Theory and Practices , Gramata Publishing, Jakarta, 2011,  hlm., 1.
Fase ini semakin menunjukkan adanya peningkatan komitmen pemerintah terhadap  perbankan  syariah  secara top down dengan  memberikan  landasan hukum  yang  kuat  dengan  mengizinkan  perbankan  konvensional  membuka  unit usaha  syariah  (UUS). 17 Hal  ini  menyebabkan  perkembangan  bank  syariah  di Indonesia  berlangsung  lebih  cepat  daripada  sebelumnya.  Bank-bank  umum konvensional  pasca  UUP  1998  mulai  memberikan  layanan  syariah  melalui mekanisme Islamic Window , antara lain yaitu PT. Bank Rakyat Indonesia (Persero) “Tbk”, PT. Bank Negara Indonesia 1946 (Persero) “Tbk”, dan PT. Bank Permata. 18
Di  tataran  operasional,  pada  tahap  pengakuan  ini  Bank  Indonesia  selaku otoritas  yang  mengatur  dan  mengawasi  industri  perbankan  syariah  telah menerbitkan  PBI  No.  7/46/PBI/2005  tentang  Akad  Penghimpunan  Dan Penyaluran  Dana  Bagi  Bank  Yang  Melaksanakan  Kegiatan  Usaha  Berdasarkan Prinsip Syariah. Terbitnya PBI ini dimaksudkan agar setiap pelaku dalam industri perbankan syariah, termasuk pengelola bank/pemilik dana/pengguna dana, serta otoritas  pengawas  harus  memiliki  kesamaan  cara  pandang  terhadap  Akad-Akad produk penghimpunan dan penyaluran dana bank syariah. 19
PBI 7/46/PBI/2005 memiliki kelemahan, yakni belum mengatur kegiatan perbankan syariah di bidang jasa. Oleh karena itu, pada tahun 2007, PBI tentang akad  dimaksud  kemudian  dicabut  dan  diganti  dengan  PBI  No.  9/19/PBI/2007 tentang  Pelaksanaan  Prinsip  Syariah  Dalam  Kegiatan  Penghimpunan  Dana  Dan Penyaluran  Dana  Serta  Pelayanan  Jasa  Bank  Syariah.  Dalam  PBI  No. 9/19/PBI/2007,  kegiatan  usaha  perbankan  syariah  dilakukan  dalam  bentuk sebagai berikut:
a. dalam  kegiatan  penghimpunan  dana  dengan  mempergunakan  antara lain Akad Wadi’ah dan Mudharabah ;
b. dalam  kegiatan  peyaluran  dana  berupa  Pembiayaan  dengan mempergunakan  antara  lain  Akad Mudharabah , Musyarakah ,
17 Hirsanuddin,  Hukum  Perbankan  Syariah  di  Indonesia:  Pembiayaan  Bisnis  dengan  Prinsip Kemitraan, Genta Press, Yogyakarta, 2008, hlm., 154.
18 Peri Umar Farouk, t.t. Sejarah Hukum Perbankan Syariah Indonesia,  http://www.sharialearn. com/ diakses 9 Desember 2014.
19 Bagian menimbang  Peraturan Bank Indonesia No. 7/46/PBI/2005, Akad Penghimpunan dan Penyaluran  Dana  Bagi  Bank  Yang  Melaksanakan  Usaha  Berdasarkan  Prinsip  Syariah,  L.N.R.I. Tahun 2005 No. 124 DPbS, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4563
Murabahah , Salam , Istishna’ , Ijarah , Ijarah Muntahiya Bittamlik dan Qardh ; dan
c. dalam  kegiatan  pelayanan  jasa  dengan  mempergunakan  antara  lain Akad Kafalah , Hawalah , dan Sharf . 20
Kemudian  secara  kelembagaan,  kemudahan  dalam  rangka  pemberian layanan syariah yakni diperkenalkannya konsep Islamic Window . Perubahan Pasal 6 huruf m oleh UUP 1998 terhadap UUP 1992, menjadi jendela bagi pembukaan kantor bank yang melaksanakan kegiatan usaha berdasarkan prinsip syariah oleh Bank Umum Konvensional.
Selain konsep Islamic Window, terdapat mekanisme office chaneling . Office Channelling merupakan  istilah  yang  diberikan  guna  menandai  dimungkinkannya melakukan  kegiatan  usaha  perbankan  berdasarkan  prinsip  syariah  di  Kantor Cabang  dan/atau  Kantor  Cabang  Pembantu  Bank  Umum  Konvensional.  Praktik perbankan  syariah  sebenarnya  tidak  diperkenankan  dilakukan  bersama-sama dalam  satu  kantor  yang  berpraktik  secara  konvensional.  Akan  tetapi  hal  ini dibenarkan  berdasarkan  Pasal  38  ayat  2  PBI  No.  8/3/PBI/2006,  yakni  dengan menggunakan pola kerjasama.
Kedua  lembaga  hukum  inilah  ( islamic  window dan office  chanelling )  yang menurut hemat penulis berimplikasi bagi perkembangan yang signifikan layanan jasa bank syariah di Indonesia. Hal ini dikarenakan secara hukum telah diberikan kesempatan  bagi  bank  konvesional,  khususnya  bank  umum  untuk  memberikan layanan syariah. BUK yang memiliki UUS tidak perlu direpotkan untuk mendirikan Kantor  Cabang/Kantor  Cabang  Pembantu/Kantor  Kas  yang  khusus  memberikan layanan syariah, melainkan dapat menjadi satu dengan kantor konvensionalnya.
Munculnya  Undang-Undang  Nomor  40  Tahun  2007  tentang  Perseroan Terbatas (UUPT) juga berkontribusi bagi perkembangan bank syariah, khususnya dalam rangka pembentukan BUS, sebagai bank yang murni syariah. Hal ini terlihat
20 Lihat  Peraturan  Bank  Indonesia  No.    9/19/PBI/2007,  Pelaksanaan  Prinsip  Syariah  Dalam Kegiatan  Penghimpunan  Dana  Dan  Penyaluran  Dana  Serta  Pelayanan  Jasa  Bank  Syariah, L.N.R.I.  Tahun  2007  No.  165,  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Nomor  4793, Pasal 2 jo Pasal 3.
pada  ketentuan  mengenai  penggabungan,  peleburan,  pengambilalihan,  dan pemisahan sebuah legal entity .
Praktik yang terjadi di era UUP 1998, yakni mulai terbentuknya beberapa BUS  baru  dengan  jalan  pengambilalihan  (akuisisi)  diikuti  dengan  perubahan (konversi) kegiatan usaha dari konvensional menjadi syariah. Contoh konkritnya yakni  terjadinya  akuisisi  terhadap  PT.  Bank  Susila  Bakti  oleh  PT.  Bank  Mandiri (Persero)  Tbk  yang  kemudian  dikonversi  menjadi  Bank  Syariah  Mandiri. 21 Hal serupa juga dilakukan oleh PT. Bank Mega yang membeli Bank Tugu sebagai bank konvensional  untuk kemudian dikonversi menjadi syariah. 22
Hal serupa terjadi di Malaysia, pada accepatance phase yang dimulai tahun 1993  ini  dilakukan  perluasan  kelembagaan  yang  dapat  menawarkan  layanan keuangan Islam ( the large number of institutions offering Islamic financial services ). Ada dua alternatif yang diberikan, yakni: (a) Establishing new Islamic banks; or (b) allowing  the  conventional  banking  system  to  also  offer  Islamic  banking  services . 23

## Kebolehan lembaga perbankan konvensional memberikan layanan syariah melalui
Islamic window ini sama dengan di Indonesia dengan konsep UUS.
Dengan demikian signifikansi diundangkannya UUP 1998 sebagai penanda tahap  pengakuan  terbukti  secara  empiris  menjadikan  perkembangan  dan pertumbuhan  perbankan  syariah  atau  setidak-tidaknya  layanan  bank  berbasis syariah meningkat secara lebih pesat. Layanan syariah dapat diberikan oleh BUS, BPRS,  dan  BUK  yang  memiliki  UUS.  Kemudahan  pemberian  layanan  syariah  via peraturan  perundang-undangan  di  bidang  perbankan  ( top-down )  ini  ternyata masih  menyisakan  sejumlah  persoalan,  terutama  dari  sisi  pengaturan  dan kelembagaan  yang  oleh  sebagian  masyarakat  dianggap  berdampak  pada  belum optimalnya  bank  syariah  dalam  melaksanakan  prinsip  syariah,  terutama  dari
21 Bank Syariah Mandiri, Laporan Tahunan 2013 PT Bank Syariah Mandiri, Bank Syariah Mandiri, Jakarta, 2013, hlm., 29.
22 Bank Mega Syariah, Laporan Tahunan Bank Mega Syariah 2011,  Bank Mega Syariah,  Jakarta, 2011, hlm., 7.
23 Zaharuddin Abd. Rahman, Supra No 7, hlm. 2.
layanan  syariah  yang  dilakukan  oleh  entitas  konvensional. 24 Hal  ini  dianggap sebagai  pendorong  perlunya  undang-undang  khusus  yang  mengatur  secara kelembagaan, kegiatan usaha, serta cara dan proses melaksanakan kegiatan usaha oleh entitas perbankan syariah.
Pembangunan Hukum di Tahap Pemurnian ( Purification Phase )
Kebutuhan akan adanya undang-undang yang khusus mengatur perbankan syariah  terealisasi  pada  tahun  2008.  Pada  tahun  ini  ada  2  (dua)  undang-undang yang terkait erat dengan ekonomi syariah, yakni Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2008 tentang Surat Berharga Syariah Negara (UU SBSN) dan UUPS.
Pada  tataran  makro,  Bank  Indonesia  telah  merumuskan  sebuah Grand Strategy Pengembangan  Pasar  Perbankan  Syariah  berupa:  penetapan  visi  2010 untuk menjadikan Industri Perbankan Syariah Indonesia menjadi yang terkemuka di  ASEAN,  pembentukan  citra  baru  perbankan  syariah  nasional  yang  bersifat inklusif dan universal, pemetaan pasar secara lebih akurat, pengembangan produk yang  lebih  beragam,  peningkatan  layanan,  serta  strategi  komunikasi  baru  yang memposisikan perbankan syariah lebih dari sekedar bank ( beyond banking ). 25
Berdasarkan UUPS, kegiatan perbankan berdasarkan prinsip syariah secara kelembagaan  dapat  dilakukan  melalui  tiga  institusi,  yaitu:  (1)  Bank  Umum Syariah/BUS;  (2)  Unit  Usaha  Syariah/UUS;  dan  (3)  Bank  Pembiayaan  Rakyat Syariah/BPRS.  Perkembangan  BUS,  UUS,  dan  BPRS  mengalami  perkembangan yang  cukup  signifikan  pasca  UUPS,  sebagaimana  terlihat  dalam  statistik  OJK  per 30 September 2019 tercatat terdapat 14 (empat belas) BUS, 20 (dua puluh) UUS, dan 130 (seratus tiga puluh) BPRS. 26
24 Hanif Amali Rivai dkk, “Identifikasi Faktor Penentu Keputusan Konsumen Dalam Memilih Jasa Perbankan : Bank Syariah Vs Bank Konvensional”, Penelitian Bank Indonesia, Jakarta, 6 Maret 2016.
25 Otoritas  Jasa  Keuangan,  “Kebijakan  Pengembangan  Perbankan  Syariah  di  Indonesia”,  artikel pada  laman  Otoritas  Jasa  Keuangan,  Jakarta,  http://ojk.go.id/bank-syariah,  diakses  18 Desember 2014.
26 Otoritas Jasa Keuangan, 2019, Statistik Perbankan Syariah September 2019, https://www.ojk.go.id/id/kanal/syariah/data-dan-statistik/statistik-perbankan-syariah/ Documents/Pages/Stastistik-Perbankan-Syariah---September-2019/Statistik%20 Perbankan%20Syariah%20September%202019.pdf, diakses 16 Desember 2019.
Berdasarkan UUPS, menurut Sutan Remy Sjahdeini telah ditetapkan bahwa bank-bank syariah Indonesia (baca: BUS, UUS, dan BPRS), tidak boleh melakukan kegiatan  usaha  yang  melanggar  Prinsip  Syariah.  Prinsip  Syariah  yang  harus dipatuhi oleh bank-bank syariah menurut UUPS adalah Prinsip Syariah yang telah difatwakan  oleh  Dewan  Syariah  Nasional  –  Majelis  Ulama  Indonesia  (DSN-MUI) dan selanjutnya telah telah dituangkan dalam Peraturan Bank Indonesia (PBI, kini POJK).  Lebih  lanjut  Sutan  Remy  Sjahdeini  menyebut  prinsip  ini  sebagai  Prinsip Syariah  Perbankan  dan  telah  menjadi  hukum  positif  karena  adanya  penunjukan oleh  UUPS  sebagai  sesuatu  yang  wajib  dilaksanakan  oleh  bank  syariah  maupun UUS. Pelanggaran terhadap Prinsip Syariah Perbankan akan mengakibatkan akad- akad  yang  dibuat  antara  Bank  Syariah  dan  nasabah  menjadi  batal  demi  hukum ( null and void ). 27
Dengan  mendasarkan  pada  Pasal  4  UUPS,  maka  Bank  Syariah  dan  UUS sebagaimana  Bank  Konvensional  merupakan  lembaga  intermediasi  keuangan ( financial  intermediary  institution ).  Lebih  lanjut  dilekatkan  fungsi  sosial  yang bersifat  fakultatif,  yakni  dengan  mendasarkan  antara  lain  pada  Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2004 tentang Wakaf dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat.
Realiasi  atas  fungsi  intermediasi  keuangan  diwujudkan  dalam  berbagai produk  perbankan  syariah  yang  diperuntukkan  bagi  nasabah.  Produk  bank syariah  terangkum  dalam  daftar  produk  yang  dikeluarkan  Bank  Indonesia  dan kini daftar kodifikasi produk Bank Syariah dan UUS dikeluarkan oleh Otoriras Jasa Keuangan (OJK). Produk-produk tersebut didasarkan pada akad-akad tradisional Islam atau prinsip syariah. Prinsip dimaksud menurut Muhammad Syafii Antonio terdiri  dari  prinsip  titipan  atau  simpanan  ( depository/al-wadi’ah ),  bagi  hasil ( profit-sharing ), jual beli ( sale and purchase ), sewa ( operational lease and financial lease ), dan jasa ( fee based services ). 28 Realisasi fungsi perbankan syariah di ranah sosial,  karena  sifatnya  fakultatif,  maka  sangat  digantungkan  pada  kebijakan  dari
27 Sutan  Remy  Sjahdeini,  Perbankan  Syariah:  Produk-Produk  dan  Aspek-Aspek  Hukumnya, Kencana Prenada Media, Jakarta, 2014,  hlm., 2-3.
28 Muhammad Syafi’i Antonio, Bank Syariah dari Teori ke Praktik, Gema Insani Press dan Tazkia Cendekia, Jakarta, 2001, hlm., 83.
bank  syariah  yang  bersangkutan.  Bank  syariah  dalam  hal  ini  dapat  berperan sebagai  unit  pengumpul  zakat  dan  lembaga  keuangan  syariah  penerima  wakaf uang.
Era  UUPS  merupakan  era  atau  tahapan  penting  dalam  rangka  lebih memurnikan  operasional  bank  syariah.  Pengaturan  yang  ditujukan  ke  arah pemurnian dimaksud menurut Penulis, antara lain yakni adanya amanah tentang pembentukan Komite Perbankan Syariah (KPS), pengaturan perubahan (konversi) bank  konvensional  menjadi  bank  syariah,  dan  pengaturan  mengenai  adanya kewajiban melakukan pemisahan ( spin-off ) UUS Bank Umum Konvensional.
Keberadaan  KPS,  konversi  bank  konvensional  menjadi  bank  syariah,  dan adanya  kewajiban  pemisahan  UUS  yang  ada  dalam  UUPS  secara  konkrit  juga menjadi  fokus  OJK  dalam  pengembangan  industri  perbankan  syariah,  yakni menjadi  bagian  yang  direncanakan  secara  komprehensif  melalui Roadmap Perbankan  Syariah  2015-2019  yang  ditujukan  sebagai  upaya  meningkatkan kembali pertumbuhan kegiatan usaha perbankan syariah dan mencapai visi untuk memberikan  kontribusi  yang  signifikan  terhadap  perekonomian  nasional. Roadmap ini  memuat  isu-isu  strategis  dan  arah  kebijakan  pengembangan perbankan  syariah.  Isu-isu  tersebut  terdiri  dari:  (1)  belum  selarasnya  visi  dan kurangnya  koordinasi  antar  pemerintah  dan  otoritas  dalam  pengembangan perbankan syariah; (2) Modal yang belum memadai, skala industri dan individual bank yang masih kecil serta efisiensi yang rendah; (3) biaya dana yang mahal yang berdampak pada keterbatasan segmen pembiayaan; (4) produk yang tidak variatif dan  pelayanan  yang  belum  sesuai  ekspektasi  masyarakat;  (5)  kuantitas  dan kualitas  SDM  yang  belum  memadai  serta  teknologi  informasi  yang  belum  dapat mendukung pengembangan produk dan layanan; (6) pemahaman dan kesadaran masyarakat yang masih rendah; dan (7) pengaturan dan pengawasan yang belum optimal. Guna merespon isu-isu strategis tersebut, OJK telah menetapkan 7 (tujuh) arah  kebijakan  yang  meliputi:  (1)  memperkuat  sinergi  kebijakan  antara  otoritas dengan  pemerintah  dan stakeholders lainnya;  (2)  memperkuat  permodalan  dan skala  usaha  serta  memperbaiki  efisiensi;  (3)  memperbaiki  struktur  dana  untuk mendukung  perluasan  segmen  pembiayaan;  (4)  memperbaiki  kualitas  dan
layanan  produk;  (5)  memperbaiki  kuantitas  dan  kualitas  SDM,  TI,  serta infrastruktur  lainnya;  (6)  meningkatkan  literasi  dan  preferensi  masyarakat;  dan (7) memperkuat serta harmonisasi pengaturan dan pengawasan. 29
Dari  ketujuh  isu  dan  arah  kebijakan  dalam  rangka  pengembangan perbankan  syariah  tersebut,  keberadaan  KPS,  perubahan  bank  konvensional menjadi bank syariah, dan pemisahan ( spin-off ) UUS BUK termuat dalam isu dan arah  kebijakan  nomor  (1),  (2),  dan  (7).  Dari  ketiga  isu  dan  arah  kebijakan tersebut,  antara  lain  memuat  rencana  konkrit  berupa:  (1)  pembentukan  forum kerjasama  dengan  lembaga  terkait  dalam  rangka  penyusunan  referensi  hukum dan peraturan perundang-undangan yang lebih mengakomodasi prinsip syariah 30 , antara  lain  menurut  Penulis  dapat  dilakukan  dengan  forum  KPS  yang  sudah bertransformasi  menjadi  Komite  Pengembangan  Jasa  Keuangan  Syariah  (KPJKS), yang  pembahasannya  bisa  diperluas  dengan  menggandeng  pihak  lain  melalui Working  Group Perbankan  Syariah;  (2)  Penyusanan Roadmap Spin-Off UUS, mendorong  pembetukan  BUMN/BUMD  syariah,  dan  penyempurnaan  kebijakan modal  inti  minimum  dan  klasifikasi  BUKU  BUS; 31 dan  (3)  Penyempurnaan peraturan  terkait  kelembagaan  BUS  dan  panduan  pengawasan  &  perizinan  atas kelembagaan tersebut. 32
Dengan  luasnya  arah  kebijakan  OJK  dalam  rangka  pengembangan perbankakan syariah tersebut, maka tulisan ini membatasi pada: (1) keberadaan KPS; (2) perubahan (konversi) bank konvensional menjadi bank syariah; dan (3) pemisahan  UUS  BUK.  Ketiga  lembaga  hukum  tersebut  menurut  Penulis  dapat dijadikan sebagai sarana pembangunan hukum perbankan syariah dalam rangka mencapai  tujuan  utama  dari  keberadaan  perbankan  syariah  itu  sendiri,  yakni menunjang  pelaksanaan  pembangunan  nasional  dalam  rangka  meningkatkan
29 Departemen Perbankan Syariah, “Roadmap Perbankan Syariah Indonesia 2015-2019”, Otoritas Jasa Keuangan, 2015, hlm. x-xi.
30 Id., hlm. 29
31 Id., hlm. 31-32
32 Id., hlm. 42
keadilan,  kebersamaan,  dan  pemerataan  kesejahteraan  rakyat. 33 Penjelasan  dari ketiga hal tersebut, yakni sebagai berikut:

## Komite Perbankan Syariah (KPS)
Komite  Perbankan  Syariah  sebagaimana  yang  diamanatkan  UUPS,  telah mendapatkan peraturan operasionalnya berupa PBI No. 10/32/PBI/2008 tentang Komite  Perbankan  Syariah.  Dalam  Pasal  1  angka  1  PBI  dimaksud  disebutkan bahwa Komite Perbankan Syariah, yang selanjutnya disebut Komite adalah forum yang beranggotakan para ahli di bidang syariah muamalah dan/atau ahli ekonomi, ahli  keuangan,  dan  ahli  perbankan,  yang  bertugas  membantu  Bank  Indonesia dalam mengimplementasikan fatwa  Majelis Ulama Indonesia menjadi ketentuan yang akan dituangkan ke dalam Peraturan Bank Indonesia.
Tugas  Komite  secara  spesifik  adalah  membantu  Bank  Indonesia  dalam:  (a) menafsirkan fatwa MUI yang terkait dengan perbankan syariah; (b) memberikan masukan  dalam  rangka  implementasi  ke  dalam  Peraturan  Bank  Indonesia;  (c) melakukan  pengembangan  industri  perbankan  syariah.  Hasil  pelaksanaan  tugas dimaksud akan disampaikan kepada Bank Indonesia dalam bentuk rekomendasi. 34
Pasca  OJK  efektif  melaksanakan  tugasnya  di  bidang  pengaturan  dan pengawasan  perbankan,  keberadaan  dari  KPS  berdasarkan  laporan perkembangan  keuangan  syariah  2013  yang  diterbitkan  OJK  disebutkan  bahwa dengan terbentuknya  OJK selaku otoritas pengawasan jasa keuangan, fungsi dan tugas  KPS  termasuk  yang  diamanahkan  untuk  dialihkan  kepada  OJK  yang  mana sesuai dengan lingkup kewenangannya mencakup keseluruhan industri keuangan konvensional  dan  syariah  yang  tidak  hanya  meliputi  sektor  perbankan  namun juga  industri  keuangan  non  bank  (IKNB)  dan  Pasar  Modal,  sehingga  di  OJK  KPS diformulasikan  dalam  bentuk  Komite  Pengembangan  Jasa  Keuangan  Syariah (KPJKS)  OJK. 35 Secara  yuridis  eksistensi  KPJKS  merupakan  manifestasi  dari
33 Lihat Pasal 3 Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2008 tentang Perbankan Syariah.
34 Lihat Pasal 5 PBI No. 10/32/PBI/2008, Komite Perbankan Syariah, L.N.R.I Tahun 2008 No. 179 DPbS, Tambahan L.N.R.I. No. 4927.
35 Otoritas Jasa Keuangan, Laporan Perkembangan Keuangan Syariah Tahun 2013, https://www.ojk.go.id/id/data-dan-statistik/ojk/Pages/laporan-perkembangan-keuangan- syariah-2013.aspx, diakses 6 Januari 2015, hlm., 103.
amanat pembentukan Komite Perbankan Syariah (KPS) sebagai amanah dari Pasal 26 Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2008 tentang Perbankan Syariah, yang mana menurut  Pasal  69  UU  OJK,  fungsi  dan  tugas  Bank  Indonesia  terkait  dengan  KPS dialihkan kepada fungsi dan tugas OJK. 36
Tujuan pembentukan KPJKS adalah membantu OJK dalam mengimplementasikan  fatwa  MUI  dan  mengembangkan  jasa  keuangan  syariah. Tugas KPJKS dalam membantu OJK sama seperti tugas KPS dalam membantu Bank Indonesia. Hanya saja KPJKS memberikan masukan terkait dengan pembentukan POJK bukan PBI.  Hasil pelaksanaan tugas KPJKS disampaikan kepada OJK dalam bentuk  rekomendasi  KPJKS.  Dalam  rangka  mendukung  efektivitas  pelaksanaan tugasnya, KPJKS dibantu oleh Tim Kerja KPJKS yang terdiri dari internal OJK dan eksternal  OJK  dari  berbagai  keahlian  dan  kepakaran  terkait.  Tim  Kerja  yang melaksanakan  fungsi  analisis  dan  pendalaman  berbagai  isu  dan  permasalahan pengembangan  keuangan  syariah  nasional  yang  selanjutnya  akan  dipaparkan  di dalam rapat KPJKS. 37
Peran  KPJKS  dalam  melakukan  interpretasi  dan  harmonisasi  fatwa  DSN- MUI  bagi  pembentukan  POJK  di  bidang  keuangan  syariah,  yakni  memberikan rekomendasi  bagi  OJK  atas  hasil  penelaahan  fatwa  DSN-MUI.  Pembahasan terhadap suatu fatwa dilakukan melalui forum Working Group Perbankan Syariah (WGPS)  yang  melibatkan multistakeholders ,  yakni  OJK,  DSN-MUI,  Mahkamah Agung RI, DSAS-IAI, dan KPJKS. Guna memastikan adanya linearitas antara fatwa dan  regulasi  keuangan  syariah,  maka  dilakukan  konsultasi  timbal  balik  dalam proses penyusunan fatwa dan regulasi dimaksud memalui forum WGPS. 38
36 Pembentukan  KPJKS  melalui  Keputusan  Rapat  Dewan  Komisioner  (RDK)  OJK  No. 120/MS1/2013 tanggal 18 Desember 2013. Realisasi dari RDK, yakni dengan diterbitkannya PDK  No.  47/PDK.02/2013  tanggal  30  Desember  2013  tentang  KPJKS  di  OJK.  Dalam  PDK tersebut diatur bahwa KPJKS bertanggung jawab kepada Dewan Komisioner OJK. Keanggotaan KPJKS terdiri dari unsur OJK, Kementerian Agama, MUI, dan unsur masyarakat lainnya dengan komposisi berimbang.
37 Otoritas Jasa Keuangan, Supra No 35,  hlm., 104.
38 Khotibul Umam, “Transformasi Fatwa Dewan Syariah  Nasional  – Majelis Ulama Indonesia ke dalam  Regulasi  Keuangan  Syariah”,  Laporan  Penelitian  Doktor  2019  yang  belum dipublikasikan, Unit Riset dan Publikasi Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta, 2019, hlm., 92.
Dengan  demikian  menurut  Penulis,  kehadiran  KPS  (Kini  KPJKS)  akan memberikan kemudahan bagi regulator (OJK) dalam mengimplementasikan fatwa yang  dikeluarkan  DSN-MUI.  Keanggotaan  KPJKS  dari  berbagai  unsur  akan  lebih mampu  menghadirkan  prinsip  syariah  Islam  di  bidang  ekonomi  yang  abstrak menjadi  sesuatu  yang  konkrit  dan  implementatif.  Hal  ini  juga  sejalan  dengan Roadmap Perbankan  Syariah,  khususnya  dalam  rangka  penyusunan  referensi hukum  dan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  mengakomodasi  prinsip syariah, namun dengan tetap memperhatikan aspek hukum dan aspek operasional perbankan syariah.

## Perubahan (Konversi) Bank Konvensional menjadi Bank Syariah
Perubahan  dari  Bank  Konvensional  menjadi  Bank  Syariah  diatur  dalam Pasal  5  ayat  (6),  (7),  dan  (8)  UUPS  yang  intinya  dinyatakan  bahwa  Bank Konvensional  hanya  dapat  mengubah  kegiatan  usahanya  berdasarkan  Prinsip Syariah dengan izin Bank Indonesia. Lebih lanjut disebutkan bahwa Bank Umum Syariah  dan  Bank  Pembiayaan  Rakyat  Syariah  tidak  dapat  dikonversi  menjadi Bank konvensional.
Secara  teknis  mengenai  konversi  telah  diatur  melalui  PBI  No. 11/15/PBI/2009 tentang Perubahan Kegiatan Usaha Bank Konvensional Menjadi Bank  Syariah.  Dalam  praktiknya  perubahan  suatu  bank  konvensional  menjadi bank  syariah,  biasanya  didahului  dengan  proses  pengambilalihan  (akuisisi)  oleh Bank Umum Konvensional terhadap Bank Konvensional lain. Hal ini terjadi antara lain pada kasus PT Bank Rakyat Indonesia (Persero) Tbk yang melakukan akuisisi PT Bank Jasa Arta (Bank BJA) yang kemudian dikonversi menjadi PT BRI Syariah 39 dan PT Bank BCA yang mengakuisi PT Bank Utama Internasional Bank (Bank UIB) yang kemudian dikonversi menjadi PT Bank BCA Syariah. 40
Pada  tahun  2016,  OJK  sebagai  lembaga  yang  mendapatkan  pengalihan fungsi  pengaturan  dan  pengawasan  perbankan  per  31  Desember  2013
39 BRI  Syariah,  t.t.,  Sejarah  BRI  Syariah,  http://www.brisyariah.co.id/?q=sejarah,  diakses  6 Januari 2015.
40 BCA  Syariah,  t.t.,  Sejarah  Bank  Syariah  BCA,  http://www.bcasyariah.co.id/profil- korporasi/sejarah/, diakses 6 Januari 2015.
mengeluarkan  POJK  No.  64/POJK.03/2016  tentang  Perubahan  Kegiatan  Usaha Bank  Konvensional  Menjadi  Bank  Syariah.  Semangat  dikeluarkannya  POJK tersebut,  antara  lain  berangkat  dari  pertimbangan  bahwa  bank  syariah  sebagai bagian dari sistem perbankan nasional perlu dikembangkan secara sehat dan kuat agar  dapat  memberikan  pelayanan  jasa  perbankan  bagi  masyarakat  yang  salah satunya  melalui  perubahan  kegiatan  usaha  bank  konvensional  menjadi  bank syariah. Lebih lanjut ditegaskan bahwa perubahan kegiatan usaha dimaksud harus didukung dengan modal yang cukup dan manajemen yang professional sehingga dapat  tercipta  bank  syariah  yang  sehat  dan  tangguh  ( sustainable ). 41 Substansi POJK a  quo dan    PBI  No.  11/15/PBI/2009  pada  prinsipnya  sama,  perbedaanya, antara  lain  terletak  pada  Pasal  4,  yakni  bahwa  perubahan  kegiatan  usaha  Bank Konvensional menjadi Bank Syariah hanya dapat dilakukan dengan izin OJK.
Munculnya  regulasi  tersebut  menurut  Penulis  sejalan  dengan  prinsip kemudahan  ( taysir )  yang  menjadi  salah  satu  prinsip  fundamental  dalam  Hukum Islam.  Guna  memperoleh  kemudahan,  maka  bank-bank  konvensional  besar memiliki kecenderungan mengambilalih bank konvensional yang relatif kecil dan mengkonversi  kegiatan  usahanya  menjadi  bank  berdasarkan  prinsip  syariah. Langkah  ini  lebih  mudah  daripada  mendirikan  langsung  Bank  Umum  Syariah, terutama  ditinjau  dari  permodalan  yang  disyaratkan  dan  infrastruktur  layanan perbankan.  Hal  ini  juga  bisa  menjadi  salah  satu  cara  yang  dapat  ditempuh  Bank Umum  Konvensional  untuk  memisahkan  UUS  yang  dimilikinya,  antara  lain  yang telah dilakukan oleh PT Bank Rakyat Indonesia (Persero) Tbk, PT Bank Bukopin Tbk,  dan  PT  Bank  Tabungan  Pensiunan  Nasional  Tbk.  Penjelasan  mengenai pemisahan UUS dimaksud Penulis pada bagian berikut.
Pemisahan ( Spin-off ) Unit Usaha Syariah Bank Umum Konvensional
Pemisahan  adalah  pemisahan  usaha  dari  satu  Bank  menjadi  dua  badan usaha  atau  lebih,  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan. 42
41 Lihat  bagian  menimbang  huruf  b  dan  c  POJK  No.  64/POJK.03/2016  tentang  Perubahan Kegiatan Usaha Bank Konvensional Menjadi Bank Syariah.
42 Lihat Undang-Undang R.I., No. 21 Tahun 2008, Perbankan Syariah, L.N.R.I. Tahun 2008 No. 94, Pasal 1 angka 32.
Pemisahan  ( spin-off )  yang  merupakan  kewajiban  di  atur  dalam  Ketentuan Peralihan Pasal 68 UUPS, yakni:
(1) Dalam hal Bank Umum Konvensional memiliki UUS yang nilai asetnya telah mencapai paling sedikit 50% (lima puluh persen) dari total nilai aset  bank  induknya  atau  15  (lima  belas)  tahun  sejak  berlakunya Undang-Undang  ini,  maka  Bank  Umum  Konvensional  dimaksud  wajib melakukan Pemisahan UUS tersebut menjadi Bank Umum Syariah.
(2) Ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  Pemisahan  dan  sanksi  bagi  Bank Umum  Konvensional  yang  tidak  melakukan  Pemisahan  sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Peraturan Bank Indonesia.
Apabila Peneliti cermati, Pemisahan ( spin-off ) UUS dari BUK dalam rangka memenuhi  kewajiban  undang-undang  tersebut  dari  perspektif  otoritas  adalah untuk  mengakhiri  keberadaan  UUS  yang  merupakan Islamic window bagi  BUK sehingga  tercipta  banyak  BUS,  sedangkan  pemisahan  sukarela  yang  telah dilaksanakan  oleh  beberapa  BUK  di  Indonesia  di  samping  dalam  rangka memenuhi  perintah  undang-undang,  juga  keinginan  memiliki  BUS  sebagai subsidiary atau anak perusahaan yang merupakan badan hukum mandiri.
Cara  yang  dapat  dilaksanakan  yakni  melalui  Model  Akuisisi  ( Acquisition Model )  berupa:  (1) Spin-off dengan  mengakuisisi  BUS  dan  (2) Spin-off dengan mengakuisisi  BUK  yang  kemudian  dikonversi  menjadi  BUS.  Cara  lain  yang  dapat ditempuh  adalah spin-off dengan  mendirikan  BUS  baru  oleh  satu  UUS  BUK  atau dengan pendirian BUS oleh lebih dari satu BUK yang memiliki UUS, cara terakhir ini dikenal dengan Model Murni ( Pure Model ). 43
Dari  beberapa  cara spin-off tersebut  hingga  saat  ini  secara  faktual  yang sudah  dilaksanakan  adalah: Pertama ,  Model  Murni  ( Pure  Model) ,  yakni  dengan mendirikan  BUS  baru  oleh  satu  UUS  BUK  sebagaimana  dilakukan  oleh  PT.  Bank Negara Indonesia (Persero) Tbk 44 dan PT. Bank Jabar Banten Tbk 45 . Kedua , Model Akuisisi ( Acquisition  Model ),  khususnya spin-off dengan  mengakuisisi  BUK  yang
43 KARIM  Consulting  Indonesia,  2014,  Kajian Spin-Off Perbankan  Syariah,  www. karimconsulting.com, diakses 27 Februari 2016.
44 Hanafiah  Ponggawa  &  Partners,  “Pengumuman  Atas  Ringkasan  Rancangan  Pemisahan  Unit Usaha Syariah PT Bank Negara Indonesia (Persero) Tbk dengan Cara Pendirian Bank Umum Syariah”, Jakarta, 12 Agustus 2009.
45 BJB  Syariah,  “Sekilas  BJB  Syariah”,  http://bjbsyariah.co.id/tentang-bjb-syariah/sekilas-bjb- syariah/, diakses tanggal 15 Agustus 2017.
kemudian dikonversi menjadi BUS sebagaimana yang telah dilaksanakan oleh PT. Bank  Rakyat  Indonesia  (Persero)  Tbk 46 ,  PT  Bank  Bukopin  Tbk 47 ,  dan  PT  Bank Tabungan Pensiunan Nasional Tbk 48 .
Pertimbangan  adanya  pemisahan  UUS  BUK  ke  dalam  BUS  dapat  dilihat secara makro maupun secara mikro. Pertimbangan makro adalah keinginan dari Pemerintah  untuk  memisahkan  tata  kelola  syariah  secara  kelembagaan  dengan tata  kelola  perbankan  konvensional  melalui  pembentukan  BUS  atau  pengalihan hak dan kewajiban UUS BUK ke dalam BUS yang sudah ada guna mencapai tujuan akhir berupa peningkatan kepercayaan masyarakat terhadap industri perbankan syariah.  Pertimbangan  utama  secara  mikro  dari  masing-masing  BUK  yang memisahkan  UUS  adalah dalam  rangka  mencapai  fokus dan  independensi,  yakni BUS fokus dan independen dalam tata kelola perbankan syariah, sementara BUK kembali fokus kepada bisnis inti berupa aktivitas perbankan konvensional. 49
Tenggat  waktu  pemisahan  ( spin-off ) apabila  dilihat  dari  Pasal  68  ayat  (1) UUPS  adalah  15  (lima  belas) tahun  sejak berlakunya  undang-undang  ini,  artinya tahun  2023.  Namun  demikian,  Penulis  belum  menemukan  adanya roadmap pemisahan  ( spin-off )  UUS  yang  merupakan  salah  satu  bagian  dari  isu  dan kebijakan sebagaimana tertuang dalam Roadmap Perbankan Syariah, yakni dalam rangka memperkuat permodalan dan skala usaha, serta memperbaiki efisiensi.
Malaysia  tidak  menempuh  kebijakan  berupa  kewajiban  pemisahan  UUS seperti  di  Indonesia.  Dalam  fase  ketiga  yang  dikenal  dengan  “ The  dominance  of Islamic financial institutions over the conventional ”, otoritas justru lebih fokus pada menciptakan  beberapa  pra-kondisi  yang  diperlukan  ( the  necessary  of  pre- conditions ), antara lain: “( a) Islamic finance will have to be developed into a genuine
46 PT  Bank  Rakyat  Indonesia  (Persero)  Tbk,  “Tata  Kelola  dan  Inovasi:  Landasan  Kami  Untuk Pertumbuhan  Berkelanjutan”,  Laporan  Tahunan  PT  Bank  Rakyat  Indonesia  (Persero)  Tbk 2012, Jakarta, 2012, hlm., 212.
47 PT  Bank  Bukopin  ,  “  Meraih  Peluang  dan  Pertumbuhan  Bersama  Bank  Bukopin”,  Laporan Tahunan PT Bank Bukopin 2009, Jakarta, 2009, hlm., 116.
48 PT BTPN Syariah, “Memberi Kesempatan Tumbuh”, Laporan Tahunan PT BTPN Syariah 2014, Jakarta, 2014, hlm., 182.
49 Khotibul  Umam,  “Transformasi  Unit  Usaha  Syariah  ke  dalam  Bank  Umum  Syariah  di Indonesia”. Disertasi pada Prodi S3 Ilmu Hukum 2018, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, hlm., 436.
parallel system in the international arena; and (b) … in the third phase leaders in the capital market will have to play a prominent role .” Hingga saat ini Malaysia tetap mempertahankan lembaga keuangan Islam paralel terhadap sistem konvensional, artinya  tetap  boleh  lembaga  keuangan  konvesional  secara  bersamaan  juga memberikan layanan syariah. 50
Dengan  demikian  dapat  Penulis  tegaskan  bahwa  ketiga  lembaga  hukum berupa KPJKS, Konversi Bank Konvensional, dan Pemisahan UUS BUK merupakan salah satu upaya dari pemerintah secara top-down untuk mengembangkan sistem perbankan  syariah  Indonesia  yang  mampu  memenuhi  kebutuhan  masyarakat akan  jasa  perbankan  modern  dengan  tetap  memenuhi  prinsip  syariah.  Hukum dalam  arti  peraturan  perundang-undangan  yang  diberikan  oleh  pemerintah (otoritas) dapat memainkan perannya sebagai sarana pembangunan sebagaimana yang menjadi substansi utama dari Teori Hukum Pembangunan.

## Penutup
Hukum  berperan  dalam  pembangunan  sistem  perbankan  syariah  di Indonesia,  baik  pada  tahap  perkenalan,  tahap  pengakuan,  dan  tahap  pemurnian. Pertama ,  dengan  diundangkannya  UUP  1992  menunjukkan  bahwa  Pemerintah melalui  sarana  hukum  melegitimasi  berdirinya  bank  bagi  hasil  dan  sekaligus memperkenalkan  kepada  masyarakat  bahwa  kegiatan  intermediasi  keuangan dapat  dilaksanakan  baik  berdasarkan  sistem  bunga  bank  atau  sistem  bagi  hasil. Kedua ,  dengan  diundangkannya  UUP  1998  menjadi  legitimasi  bagi  Bank  Umum Konvensional  memberikan  layanan  syariah  dengan  cukup  mendirikan  UUS. Karena  kemudahan  pemberian  layanan  syariah  via  peraturan  perundang- undangan  ternyata  masih  menyisakan  sejumlah  persoalan,  terutama  dari  sisi pengaturan  dan  kelembagaan  yang  oleh  sebagian  masyarakat  dianggap berdampak  pada  belum  optimalnya  bank  syariah  dalam  melaksanakan  prinsip syariah, terutama dari layanan syariah yang dilakukan oleh entitas konvensional, maka  maka  Pemerintah  kemudian  mengundangkan  UUPS. Ketiga ,  dengan diundangkannya  undang-undang a  quo memunculkan  paling  tidak  tiga  lembaga
50 Zaharuddin Abd. Rahman, Supra No 7, hlm., 4-5.
hukum berupa KPJKS, Konversi Bank Konvensional, dan Pemisahan UUS BUK yang merupakan  salah  satu  upaya  dari  pemerintah  (otoritas)  secara top-down untuk mengembangkan  sistem  perbankan  syariah  Indonesia  yang  mampu  memenuhi kebutuhan  masyarakat  akan  jasa  perbankan  modern  dengan  tetap  memenuhi prinsip  syariah.  Hukum  dalam  arti  peraturan  perundang-undangan  dengan demikian memainkan perannya sebagai sarana pembangunan sebagaimana yang menjadi substansi utama dari Teori Hukum Pembangunan.

## Daftar Pustaka
Buku:
Angelo  M.  Venardos,  Islamic  Banking  &  Finance  in  South-East  Asia  :  Its Development  &  Future,  World  Scientific  Publishing,  New  Jersey-London- Singapore-Beijing-Shanghai-Hongkong-Taipei-Chennai, 2005.
Bank  Muamalat  Indonesia,  Laporan  Tahunan  BMI  1995,  BMI,  Jakarta,  Jakarta,
1995.
Bank  Syariah  Mandiri,  Laporan  Tahunan  2013  PT  Bank  Syariah  Mandiri,  Bank Syariah Mandiri, Jakarta, 2013.
Bank  Syariah  Mega,  Laporan  Tahunan  Bank  Mega  Syariah  2011,  Bank  Mega Syariah, Jakarta, 2011.
Departemen  Perbankan  Syariah,  “Roadmap  Perbankan  Syariah  Indonesia  2015- 2019”, Otoritas Jasa Keuangan, 2015.
Hanif Amali Rivai dkk, “Identifikasi Faktor  Penentu Keputusan Konsumen Dalam Memilih Jasa Perbankan : Bank Syariah Vs Bank Konvensional”, Penelitian Bank Indonesia, Jakarta, 6 Maret 2016.
Hirsanuddin, Hukum Perbankan Syariah di Indonesia : Pembiayaan Bisnis dengan Prinsip Kemitraan, Genta Press, Yogyakarta, 2008.
Institut  Bankir  Indonesia,  Konsep,  Produk  dan  Implementasi  Operasional  Bank Syariah, Penerbit Djambatan, Jakarta, 2001.
Muchamad Parmudi, Sejarah & Doktrin Bank Islam, Kutub, Yogyakarta, 2005
Muhammad Syafi’i Antonio, Bank Syariah dari Teori ke Praktik, Gema Insani Press dan Tazkia Cendekia, Jakarta, 2001.
Nina  Pane,  Rekam  Jejak  Kebangsaan  Mochtar  Kusuma-atmadja,  Penerbit  Buku Kompas, Jakarta, 2015.
Peter Mahmud Marzuki, 2005, Penelitian Hukum: Edisi Revisi, Kencana, Jakarta PT Bank Bukopin , “ Meraih Peluang dan Pertumbuhan Bersama Bank Bukopin”, Laporan Tahunan PT Bank Bukopin 2009, Jakarta, 2009.
PT Bank Rakyat Indonesia (Persero) Tbk, “Tata Kelola dan Inovasi: Landasan Kami Untuk  Pertumbuhan  Berkelanjutan”,  Laporan  Tahunan  PT  Bank  Rakyat Indonesia (Persero) Tbk 2012, Jakarta, 2012.
PT  BTPN  Syariah,  “Memberi  Kesempatan  Tumbuh”,  Laporan  Tahunan  PT  BTPN Syariah 2014, Jakarta, 2014.
Rifki  Ismal,  The  Indonesian  Islamic  Banking:  Theory  and  Practices,  Gramata Publishing, Jakarta, 2011.
Shidarta  (ed),  Mochtar  Kusuma-atmadja  dam  Teori  Hukum  Pembangunan: Eksistensi dan Implikasi, Epsitema Institute dan Huma, Jakarta, 2012.
Sutan  Remy  Sjahdeini,  Perbankan  Syariah:  Produk-Produk  dan  Aspek-Aspek Hukumnya, Kencana Prenada Media, Jakarta, 2014.
Wirdyaningsih-dkk,  Bank  dan  Asuransi  Islam  di  Indonesia,  Kerja  sama  Kencana Media Group dan Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2005. Zaharuddin  Abd.  Rahman,  Contemporary  Islamic  Finance  Architecture,  IBFIM, Kuala Lumpur, Malaysia, 2014.
Zainul  Arifin,  Memahami  Bank  Syariah:  Lingkup,  Peluang,  dan  Prospek,  Alvabet, Jakarta, 1999.

## Referensi Yang Tidak Dipublikasi:
Abdul  Ghofur  Anshori,  Kuliah  Perdana  Magister  Hukum  Bisnis  dan  Kenegaraan, Perkembangan Hukum, Kelembagaan, dan Operasional Perbankan Syariah di Indonesia, Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta, 14 Juni 2008.

## Web Dokumen:
BCA  Syariah,  Sejarah  Bank  Syariah  BCA,  http://www.bcasyariah.co.id/profil- korporasi/sejarah/, diakses 6 Januari, 2015.
BJB  Syariah,  “Sekilas  BJB  Syariah”,  http://bjbsyariah.co.id/tentang-bjb- syariah/sekilas-bjb-syariah/, diakses tanggal 15 Agustus, 2017.
BRI  Syariah,  t.t.,  Sejarah  BRI  Syariah,  http://www.brisyariah.co.id/?q=sejarah, diakses 6 Januari, 2015.
KARIM  Consulting  Indonesia,  2014,  Kajian  Spin-Off  Perbankan  Syariah,  www. karimconsulting.com, tanggal akses 27 Februari, 2016.
Otoritas  Jasa  Keuangan,  Kebijakan  Pengembangan  Perbankan  Syariah  di Indonesia,  Otoritas  Jasa  Keuangan,  Jakarta,  http://ojk.go.id/bank-syariah, diakses 18 Desember, 2014.
________________,  Statistik  Perbankan  Syariah  September  2019, https://www.ojk.go.id/id/kanal/syariah/data-dan-statistik/statistik- perbankan-syariah/Documents/Pages/Stastistik-Perbankan-Syariah--- September-
2019/Statistik%20Perbankan%20Syariah%20September%202019.pdf, diakses 16 Desember, 2019.
________________, Laporan Perkembangan Keuangan Syariah Tahun 2013, https://www.ojk.go.id/id/data-dan-statistik/ojk/Pages/laporan- perkembangan-keuangan-syariah-2013.aspx, diakses 6 Januari, 2015. Peri  Umar  Farouk,  t.t.  Sejarah  Hukum  Perbankan  Syariah  Indonesia, http://www.sharialearn.com/ diakses 9 Desember, 2014.

## Peraturan Perundang-undangan:
Undang-Undang  R.I.,  Nomor  21  Tahun  2008,  Perbankan  Syariah,  L.N.R.I.  Tahun 2008 No. 94.
Undang-Undang R.I., No. 10 Tahun 1998, Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan, , L.N.R.I. Tahun 1998 No. 182.
Peraturan  Bank  Indonesia  No.  10/32/PBI/2008,  Komite  Perbankan  Syariah,
L.N.R.I Tahun 2008 No. 179 DPbS, Tambahan L.N.R.I. No. 4927.
Peraturan  Bank  Indonesia  No.    9/19/PBI/2007,  Pelaksanaan  Prinsip  Syariah Dalam  Kegiatan  Penghimpunan  Dana  Dan  Penyaluran  Dana  Serta Pelayanan  Jasa  Bank  Syariah,  L.N.R.I.  Tahun  2007  No.  165,  Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4793.
Peraturan  Bank  Indonesia  No.  7/46/PBI/2005,  Akad  Penghimpunan  dan Penyaluran  Dana  Bagi  Bank  Yang  Melaksanakan  Usaha  Berdasarkan Prinsip  Syariah,  L.N.R.I.  Tahun  2005  No.  124  DPbS,  Tambahan  Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4563.

## Lain-lain:
Hanafiah  Ponggawa  &  Partners,  “Pengumuman  Atas  Ringkasan  Rancangan Pemisahan  Unit  Usaha  Syariah  PT  Bank  Negara  Indonesia  (Persero)  Tbk dengan Cara Pendirian Bank Umum Syariah”, Jakarta, 12 Agustus 2009.
Khotibul  Umam,  “Transformasi  Fatwa  Dewan  Syariah  Nasional  –  Majelis  Ulama Indonesia ke dalam Regulasi Keuangan Syariah”, Laporan Penelitian Doktor 2019 yang belum dipublikasikan, Unit Riset dan Publikasi Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta, 2019.
___       , “Transformasi Unit Usaha Syariah ke dalam Bank Umum Syariah di Indonesia”. Disertasi pada Prodi S3 Ilmu Hukum 2018, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.