## STUDI TENTANG KEBIJAKAN GURU HONORER SEKOLAH DASAR DI  YOGYAKARTA

## Hilmi Fauzi & Djunawir Syafar
Fakultas Ilmu Tarbiyah dan Keguruan UIN Sunan Kalijaga Yogyakarta

## Abstrak
Penelitian  ini  mengkaji  tentang  kebijakan  guru  honorer  Sekolah  Dasar  Negeri  di  Kota  Yogyakarta. Hasil  penelitian  ini  menunjukkan  adanya  beberapa  kesenjangan  kebijakan  dan  praktek  dilapangan. Dimana  terkait  pengalihan  status  dari  guru  honorer  ke  PNS  belum  sepenuhnya  dapat  direalisasikan dengan  baik,  karena  penyesuaian  berbagai  kebijakan  dari  pemerintah  pusat  dan  juga  pemerintah daerah.  Sebetulnya,  untuk  tingkatan  Sekolah  Dasar  sendiri  di  pusat  pemerintahan  Kota  Yogyakarta sangat  membutuhkan  tenaga  pengajar  yang  seharusnya  berstatus  PNS.    Dari  jumlah  keseluruhan Sekolah  Dasar  di  wilayah  kota  Yogyakarta  yakni  terdapat  sebanyak  90  Sekolah  Dasar  dengan banyaknya kelas atau rombongan belajar yakni 865 kelas atau rombongan belajar dengan tenaga guru yang  berstatus  PNS  sebanyak  745  orang.  Maka,  hitungan  matematisnya  masih  terdapat  kekurangan guru  yang  berstatus  PNS  berkisar  120  orang.  Demikian  halnya  dengan  perbandingan  upah  yang diterima  oleh  guru  honorer  Sekolah  Dasar  dengan  tenaga  honorer  misalnya  pada  dinas  yang  lain seperti  tenaga  honorer  keperawatan,  terdapat  perbedaan  yang  cukup  signifikan.  Padahal,  keduanya sama-sama memiliki beban kerja yang besar.  Oleh karena itu, perlu adanya evaluasi  kembali  terkait kebijakan guru honorer Sekolah Dasar di Yogyakarta untuk menopang terwujudnya kualitas dan visi kedaerahan Yogyakarta sebagai kota pendidikan di Indonesia.
Kata Kunci: Kebijakan, Guru, Sekolah Dasar

## A. Pendahuluan
Hadirnya kebijakan tidak sekadar dilandasi  oleh  sikap  bijak,  namun  memahami akan realitas dan kebutuhan yang ada. Kebijakan tidak  hanya  memuat  kebijakan  itu  sendiri ( policy ),  tetapi  di  dalamnya  juga  mengandung wisdom 1 .  Pada  satu  sisi,  kebijakan  menjadi indikator  dari  sikap  pemerintah  atau  pemegang kebijakan  atas  permasalahan  yang  ada.  Pada  sisi yang lain, kebijakan juga sebagai nilai dasar dari pemerintah,  apakah  kebijakan  tersebut  bisa direalisasikan secara konkret atau tidak, meskipun  memahami  bahwa  permasalahan  itu tidak akan pernah ada habisnya.
Pendidikan  sebagai  usaha  sadar  dan terencana untuk mewujudkan proses pembelajaran agar dapat mengembangkan potensi 2 tentunya  memerlukan  guru  sebagai fasilitator  bahkan  komponen  utama  dari  proses pendidikan  itu  sendiri.  Keberadaan  guru  tidak luput  juga  dari  ruang  kebijakan  pemerintah. Anomali  yang  terjadi  adalah  tidak  seimbangnya antara  ketersediaan  guru  yang  sudah  disediakan pemerintah (berstatus PNS/ASN) dengan kebutuhan  guru  yang  dibutuhkan 3 ,  sehingga memaksa  satuan  pendidikan  (kepala  instansi) melakukan  pengangkatan  guru  honorer 4 .  Guru yang  menjadi  salah  satu  unsur  penting  dalam pendidikan  dalam  menyelenggarakan  capaian pendidikan sebagaimana telah diamanatkan UUD
1 William  Dunn,  William  N.  Dunn.
Pengantar  Analisis  Kebijakan  Publik .  (Yogyakarta: UGM Press, 2000) hlm. 51
2 UU Sisdiknas No. 20 Tahun 2003 pasal 1, dalam The  Handbook  of  Management  Education , Imam Machali dan  Ara Hidayat (Jakarta: Prenamedia Grup, 2016) hlm 27.
3 Adanya moratorium, sehingga tidak ada kebijakan pengangkatan guru honorer.
4 Di  Kodya  Yogyakarta  ada  defisit  guru sejumlah  120  orang,  karena  ada  865  rombongan belajar  dari  sekolah  negeri  dan  guru  asn/pns  hanya 745 orang.
1945,  untuk  mencerdaskan  kehidupan  bangsa. Jika  ditinjau  guru  sebagai  profesi,  maka  guru adalah seorang yang  mempunyai keahlian  dalam bidang  pendidikan,  pengajaran  dan  pelatihan. Sudut  pandang  profesi  tersebut  berkaitan  erat guru  sebagai  individu  yang  bekerja  juga  untuk memenuhi  kebutuhan  sehari-hari. 5 Oleh  karena itu,  posisi  guru  sebagai  profesi  juga  berhak memperoleh  hak  sesuai  dengan  beban  kerja  dan standar yang rasional.
Guru Sekolah Dasar menjadi sosok yang mempunyai  peran  sangat  substansial.  Karena guru  Sekolah  Dasar  harus  bisa  memberikan pondasi  pengetahuan,  sikap,  keterampilan  dan juga  nilai-nilai  spiritual  bagi  peserta  didiknya. Pengetahuan  dan  etika  tersebut  akan  menjadi bekal  peserta  didik  dalam  proses  berikutnya. Melihat  peran  guru  Sekolah  Dasar,  maka  perlu adanya  pemberian  ruang,  kompensasi  atau insentif  atas  kinerja  yang  telah  diberikan.  Baik berupa  gaji  maupun  tunjangan,  sebagai reward atas dedikasi.
Sehubungan  dengan  peran  dan  posisi seorang guru honorer, maka akan mengantar kita pada Peraturan Pemerintah (PP) nomor 48 tahun 2005. Disebutkan dalam PP tersebut bawasannya guru  honorer  mendapatkan  penghasilan  yang dibebankan  pada  APBN/APBD. 6 Terbitnya Undang-undang (UU) nomor 5 tahun 2014 7 yang membawa  konsekuensi  tenaga  honorer  dihapus dan  diganti  menjadi  PPPK/P3K,  seharusnya menjadi  angin  segar  bagi  para  guru  honorer, karena ada jaminan kesejahteraan dari pemerintah.  Akan  tetapi,  pada  praktiknya  sama saja,  mereka  masih  digaji  oleh  institusi pengangkatnya  dan  hanya  ada  kompensasi maksimal 15% dari alokasi dana belanja pegawai BOS.  Realitas  ini  tentunya  akan  menjadi  salah
5 Kunandar, Guru Profesional. (Jakarta: Raja Grafindo, 2007)  hlm.  46
6 Salinan PP nomor 48 tahun 2005 pasal 1
7 UU nomor 5 tahun 2014 Pasal 1 ayat 4
satu  hambatan  bagi  guru  untuk  melakukan kerjanya.  Guru  yang  dianggap  sebagai  tenaga profesional  layaknya  mendapatkan  kompensasi yang  sesuai  dengan  profesinya,  sehingga  guru dapat  fokus  dalam  pengembangan  kinerja  dan karirnya  tanpa  harus  menambah  pekerjaan  demi memenuhi kebutuhan. 8
Tulisan  ini  mengungkap  bagaimana peran  dan  posisi  guru  honorer  Sekolah  Dasar  di Yogyakarta,  berkaitan  erat  dengan  regulasi  dan peran  pemerintah  dalam  memberikan  ruang  dan hak  bagi  guru  honorer  demi  terciptanya efektivitas dan semangat kerja.

## B. Gambaran Umum Guru Honorer
Klasifikasi  guru  yang  ada  di  Indonesia paling tidak ada ada 2, yaitu: guru PNS dan guru Honorer.  Hadirnya  arus  besar  ini  adalah  bentuk dari
kebijakan pemerintahkan untuk menyediakan  sumber  daya  manusia  pendidikan yang  memadahi,  sehingga  pihak  institusi/satuan pendidikan  mengangkat  secara  mandiri  guru tambahan yang selenjutnya disebut guru honorer.
Menjadi  rahasia  umum,  bagaimana posisi  seorang  guru  honorer  dalam  satuan  kerja terkait  dengan  hak  atau  gaji  yang  mereka peroleh.  Setiap  daerah  mengalami  dinamika  dan tantangan yang berbeda-beda. Sebagai pembanding,  beberapa  kasus  yang  pernah  ada terkait  guru  honorer,  misalnya  di  Banjarmasin guru  honorer  bisa  menerima  gaji  perbulannya hanya  dengan  Rp.  75.000/  bulan,  di  Bekasi berkisar  Rp.  1.000.000/  bulan.  Menjadi  sangat ironi  apabila  mencoba  dikomparasikan  dengan buruh  kasar  yang  bisa  mendapat  penghasilan Rp.3.300.000  perbulannya. 9 Guru  honorer  di
8 Kunandar, Guru Profesional, (Jakarta: Raja Grafindo, 2007) hlm.  46 9 “Ada Guru Honorer Digaji Rp 75 ribu perbulan”. Dalam http://nasional.republika.co.id/berita/nasional/daerah/1 6/05/18/o7dqvw365-ada-guru-honorer-digaji-rp-75-
Yogyakarta misalnya, masih ada yang  menerima penghasilan  antara  Rp.  500.000-  Rp.  800.000/ bulan.  Fenomena  ini  menimbulkan  kesenjangan apabila  dibandingkan  dengan  tenaga  honorer  di bidang  lain,  semisal  kesehatan  yang  bisa mendapatkan  kompensasi  Rp.  1.900.000  di Kodya  Yogyakarta  sebagaimana  dua  sektor  ini sama-sama sebagai sektor utama dalam pembangunan publik 10 .
Pada  sisi  yang  lain ,  forecasting di  Kota Yogyakarta terdapat 865 rombongan belajar dari 90  Sekolah  Dasar  Negeri.  Jumlah  guru  yang berstatus  PNS/ASN    berjumlah  745. 11 Logika matematisnya  jika  setiap  rombongan  belajar diampu  oleh  guru  PNS  maka  akan  ada  sejumlah 120  rombongan  belajar  yang  tidak  mempunyai guru.
ribu-per-bulan. Diakses 03 Oktober 2016., “gaji guru honorer di bekasi jauh dari upah layak” dalam https://www.merdeka.com/peristiwa/gaji-guru- honorer-di-bekasi-jauh-dari-upah-layak.html. Diakses 03 Oktober 2016., “ribuan tenaga honorer k2 di solo raya tagih janji jadi pns” . Dalam https://www.merdeka.com/peristiwa/ribuan-tenaga- honorer-k2-di-solo-raya-tagih-janji-jadi-pns.html. Diakses 03 Oktober 2016.
10 Wawancara dengan Ana, Pegawai Dinas Kesehatan Prov D.I. Yogyakarta. 7 Oktober 2017.
11 Wawancara dengan Adam Ardian Nur, Staff Kepegawaian Dinas Pendidikan Kota Yogyakarta. 6 Oktober 2017.
Jumlah Rombongan Belajar SD Negeri Guru ASN/PNS kekurangan 865 Kelas 745 Orang 120 orang
Jumlah  tersebut  adalah  jumlah  yang tidak  sedikit,  belum  lagi  beberapa  guru  ASN tidak  melulu  menjadi  guru  di  Institusi  Negeri, akan  tetapi  beberapa  juga  diperbantukan  pada institusi swasta.
Selain itu, tidak mengesampingkan  guru  yang  bekerja  di institusi swasta lainnya, yang mana jumlahnya tentu tidak sedikit.  Artinya  ada  lebih  banyak  guru  honorer yang  ada  di  Kota  Yogyakarta  meski  tidak menjadi  konsen  dari  tulisan  ini.  Beberapa  data yang  telah  dipaparkan  menunjukkan  adanya problem yang  membutuhkan  tindak  lanjut  dan keseriusan  dari  semua  pihak  untuk  pemecahan masalahnya.

## C. Kebijakan Guru Honorer di Yogyakarta
Sejak  tahun  2005  sekiranya  sudah  ada 3 kebijakan  baik  yang  berupa  masih  Peraturan Pemerintah  (PP)  ataupun  sudah  berwujud Undang-undang  yang  disahkan.  Diantaranya adalah    PP  Nomor  48  Tahun  2005  tentang Pengangkatan  Tenaga  Honorer  Menjadi  Calon Pegawai  Negeri  Sipil.  Dua  tahun  kemudian diperbarui  oleh  PP  Nomor  43  Tahun  2007  yang menentukan bahwa pengangkatan tenaga honorer menjadi  Calon  Pegawai  Negeri  Sipil  dilakukan secara bertahap mulai Tahun Anggaran 2005 dan paling  lambat  selesai  Tahun  Anggaran  2009 dengan prioritas tenaga honorer yang penghasilannya dibiayai oleh Anggaran
Pendapatan  dan  Belanja  Negara  dan  Anggaran Pendapatan  dan  Belanja  Daerah. 12 Dari  PP  guru honorer  dikategorikan  menjadi  2  yaitu;  guru
12 Agustinus, et al . Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri  Sipil di Era Otonomi Daerah (Studi pada Badan Kepegawaian Daerah Kota Batu). Jurnal Administrasi Publik (JAP), Vol 1, No.3
honorer  kategori  I  (K  I)  dan  guru  honorer kategori II (K II).
Honorer  kategori  1  (K1)  merupakan tenaga  honorer  yang  pembiayaan  honornya dibiayai  langsung  oleh  APBD  (Anggaran Pendapatan  dan  Belanja  Daerah)  atau  APBN (Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara). Untuk  diketahui,  tenaga  honorer  yang  masuk kategori  1  sesuai  dengan  Permen  PAN-RB Nomor  5  tahun  2010 13 ,  adalah  tenaga  honorer yang  bekerja  di  instansi  pemerintahan  terhitung mulai tanggal (TMT) 1 Januari 2005, secara terus menerus. Honorer K1 memiliki peluang langsung diangkat menjadi PNS.
Adapun  Tenaga  Honorer  K2  adalah tenaga honorer yang diangkat per 1 Januari 2005 dan  tidak  mendapat  upah  dari  APBD/APBN. Untuk  tenaga  honorer  kategori  2  apabila  ingin diangkat  menjadi  CPNS  harus  mengikuti  tes seleksi terlebih dahulu. Selain itu, tenaga honorer yang diangkat selepas kurun 2005-2008 termasuk ke  dalam  tenaga  honorer  kategori  3  (non- kategori).  Peluang  tenaga  honorer  kategori  3 menjadi  CPNS  tampaknya  jauh  lebih  sulit dibandingkan dua kategori sebelumnya.
Tenaga  Honorer  K1  yang  dinilai  tidak memenuhi  syarat  bisa  turun  status  menjadi honorer kategori 2. Bahkan untuk tahun 2013 ini, tenaga  honorer  Kategori  1  (K1)  dan  tenaga honorer  Kategori  2  (K2)  yang  tidak  memenuhi kriteria  serta  kemungkinan  tidak  lolos  dalam seleksi  penerimaan  Calon  Pegawai  Negeri  Sipil (CPNS). Pemerintah mempertimbangkan peluang untuk  mengalihkan  status  mereka  sebagai pegawai kontrak dengan gaji dan tunjangan yang
13 Salinan Permen PAN/RB No 5 tahun 2010.
sama  dengan  Pegawai  Negeri  Sipil  (PNS). Bedanya,  pegawai  kontrak  ini  tidak  akan mendapatkan uang pensiunan. Untuk menghargai masa  pengabdian  tenaga  honorer  dengan  tetap menjamin kualitas sumber daya manusia aparatur pemerintah  maka  pengangkatan  tenaga  honorer menjadi  Calon  Pegawai  Negeri  Sipil  akan dilakukan  melalui  pemeriksaan  kelengkapan administrasi  setelah  dilakukan  verifikasi  dan validasi bagi tenaga honorer yang penghasilannya dibiayai dari Anggaran
Pendapatan  dan  Belanja  Negara  dan  Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Sedangkan bagi tenaga honorer yang tidak dibiayai dari Anggaran Pendapatan  dan  Belanja  Negara  dan  Anggaran Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  dilakukan melalui  pemeriksaan  kelengkapan  administrasi dan  seleksi  ujian  tertulis  sesama  tenaga  honorer yang  dilakukan  secara  objektif,  transparan,  dan akuntabel.
Pada  tahun  2014  terbit  Undang-undang nomor  5  tahun  2014  tentang  Aparatur  Sipil Negara.  Undang-undang  tersebut  secara  tidak langsung men- nasikh (menghapus dan
menggantikan)  peraturan  sebelumnya  yaitu  PP nomor 48 tahun 2005 tentang pengangkatan guru honorer  menjadi  calon  pegawai  negeri  sipil. Disebutkan  bahwasannya  pegawai  yang  bekerja
dalam  istitusi  negeri  terbaik  menjadi  2,  Pegawai Negeri  Sipil/Aparatur  Sipil  Negara  dan  Pegawai
Pemerintah dengan
Perjanjian Kerja (PPPK/P3K).  Akan  tetapi  peraturan  tersebut belum  terdistribusikan  dan  terealisasikan  dengan baik  sehingga  banyak  PNS/  ASN  dan  Pegawai Honorer tidak mengetahuinya.

## D.  Implementasi Kebijakan  Guru  Honorer  di Kota Yogyakarta
Secara  Umum,  kondisi  guru  honorer masih  dalam  posisi  yang  cukup  problematis. Disetiap  daerah  problem  dan  kebijakannya  tentu berbeda-beda. Misalnya gaji yang harus diterima oleh guru honorer masih sangat di bawah standar.
Guru  honorer  mendapatkan  angin  segar seiring terbitnya PP nomor 48 tahun 2005. Dalam peraturan  tersebut  disebutkan  bahwasannya tenaga  honorer    adalah  seorang  yang  diangkat oleh Pejabat Pembina Kepegawaian atau Pejabat lain  dalam  pemerintahan  untuk  melaksanakan tugas  tertentu  pada  instansi  pemerintah  yang penghasilannya menjadi beban Anggaran
Pendapatan  dan  Belanja  Daerah.  Peraturan tersebut  juga  menjelaskan  pengangkatan  tenaga honorer  menjadi  calon  pegawai  negeri  sipil dengan kualifikasi sebagai berikut:
No Umur Masa kerja 1 =<46 tahun 20 tahun atau lebih, secara terus menerus 2 =<46 tahun 10 tahun hingga 20 tahun secara terus menerus 3 =<40 tahun 5 tahun hingga 10 tahun secara terus menerus 4 =<35 tahun 1 tahun hingga 5 tahun secara terus menerus
Dengan  catatan  tingginya  usia  dan lamanya  masa  kerja  yang  akan  diprioritaskan oleh pemerintah. Pengangkatan juga berdasarkan formasi yang dibutuhkan dan keuangan negara. 14
14 Salinan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  48 tahun 2005 pasal 3 ayat 2.
Setelah dilakukan evaluasi sampai dengan  Tahun  Anggaran  2009  masih  terdapat tenaga  honorer  yang  penghasilannya  dibiayai dari  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara dan  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah dan  memenuhi  syarat  Peraturan  Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 sebagaimana telah diubah
dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  43  Tahun 2007  yang  belum  diangkat  sebagai  Calon Pegawai  Negeri  Sipil.  Peraturan  Pemerintah nomor 48 tahun 2005 hanya berupa tawaran yang mebuat  gembira  sesaat  para  guru  honorer  dan tidak ada tindak lanjutnya yang lebih serius.
Keadaan tersebut bertambah pelik ketika UU  nomor  5  tahun  2014  terbit.  Ada  dua  aturan yang mengatur tentang pegawai non-PNS. Kedua peraturan  tersebut  saling  tumpang  tindih  dan belum memperlihatkan
sinergi dalam pengimplementasiannya,  meskipun  keduanya senada.
Forecasting di Kota Yogyakarta terdapat 865  rombongan  belajar  dari  90  Sekolah  Dasar Negeri.  Jumlah  guru  yang  berstatus  PNS/ASN berjumlah  745. 15 Logika  matematisnya  jika setiap rombongan belajar diampu oleh guru PNS maka  akan  ada  sejumlah  120  rombongan  belajar yang tidak mempunyai guru.
Pendataan  jenis  guru  non-PNS  yang  ada di  satuan  pendidikan  juga  masih  ada  mengacu pada  surat  edaran  nomor  5  tahun  2010,  yaitu dengan  guru  kategori  1  (K  I)  atau  dengan  guru kategori  2  (K  II).  Dari  beberapa  sekolah  yang penulis  coba  gali  informasinya,  mayoritas pegawai  honorer  yang  ada  di  tingkat  satuan pendidikan  adalah  K  II.  Dengan  demikian  maka guru  honorer  K  II  tersebut  tidak  secara otomatis menjadi  Calon  PNS.  Penerapan  klasifikasi  guru menjadi  guru  PNS  dan  PPPK  tidak  terjadi  di wilayah  Yogyakarta.  Sehingga  guru  honorer tidak  secara  otomatis  menjadi  guru  PPPK  yang digaji oleh APBN/ APBD. 16
Guru  honorer  yang  ada  pada  tingkat satuan pendidikan mendapatkan gaji dari alokasi
15 Wawancara  dengan  Adam  Ardian  Nur, staff kepegawaian Dinas Pendidikan Kota Yogyakarta. 10 Oktober 2017.
16 Ibid ,
belanja  pegawai  Bantuan  Oprasional  Sekolah. 17
Besaran  maksimal  yang  bisa  digunakan  untuk menggaji  guru  honorer  adalah  sebesar  15%. Tidak  ada  alokasi  langsung  dari  APBN/  APBD. Peneliti  mengasumsikan  bahwasannya  BOS Nasional,  ditambah  dengan  BOS  Provinsi  dan BOS Kabupaten menjadi manifestasi alokasi dari APBD/APBN.
Implementasi  yang  ada  di  Yogyakarta sedikit  berbeda. 18 Pegawai  adalah  pegawai  yang bekerja di lingkungan Pemerintah Kota
Yogyakarta  terdiri  dari  Pegawai  Negeri  Sipil Pemerintah  Kota  Yogyakarta  yang  selanjutnya disingkat  PNS,  Calon  Pegawai  Negeri  Sipil Pemerintah Kota Yogyakarta selanjutnya disingkat CPNS, Tenaga Bantuan yang selanjutnya  disingkat  Naban  sebagaimana  diatur dalam  Peraturan  Walikota  Nomor  3  Tahun 2008. 19 Naban  tersebut  juga  dialokasikan  pada sektor  pendidikan.  Di  tingkat  satuan  pendidikan Sekolah  Dasar  ada  95  guru,  dan  125  tenaga administrasi  berstatus  sebagai  Naban.  Gaji  yang diterima besaral dari APBD dengan jumlah setara dengan  UMR  (Upah  Minimum  Regional). Besarnya kisaran Rp. 1.400.000 per bulannya. 20

## E. Problematika implementasi di Lapangan
Uraian  di  atas,  mengindikasikan  bahwa terdapat  problematika  kebijakan  dilapangan, misalnya ketidak pastian hukum tentang pengangkatan pegawai negeri. terjadi karena ada Peraturan Pemerintah 48 tahun 2005 yang belum
17 Peraturan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan  Republik  Indonesia  nomor  76  tahun 2014 tentang Juknis BOS.
18 Wawancara  dengan  Adam  Ardian  Nur,
staff kepegawaian Dinas Pendidikan Kota Yogyakarta. 6 Oktober 2017.
19 Peraturan Walikota Yogyakarta Nomor  64 Tahun 2014, pasal 1 ayat 32.
20 Wawancara  dengan  Adam  Ardian  Nur,
staff kepegawaian Dinas Pendidikan Kota Yogyakarta. 6 Oktober 2017.
selesai implementasinya, ditindih dengan Undang-undang  nomor  5  tahun  2014.  Hal tersebut  bisa  terjadi  karena  beberapa  perbedaan teknis  dalam  kedua  ladasan  hukum  tersebut.  PP yang  ada  sebenarnya  sudah  akan  menggaransi guru  honorer  yang  sudah  memenuhi  kualifikasi untuk  menjadi  CPNS,  akan  tetapi  terjadi beberapa  kendala  seperti  apabila  anggaran belanja daerah telah mencapai 50% maka formasi atau  pengangkatan  akan  ditiadakan.    Itu menyebabkan penumpukan daftar tunggu pengangkatan  guru  honorer  menjadi  CPNS,  dan lalu  lambat  laun  menjadi  urung  atau  terjadi ketidak pastian karena terlalu banyak penumpukan  serta  akhirnya  ditindih  dengan peraturan/  undang-undang  yang  baru  sehingga terjadi membingungkan.
Pada  pelaksanaan  UU  nomor  5  tahun 2014  juga  masih  minim.  Untuk  bisa  menjadi PPPK  diperlukan  tes  lagi.  Apabila  seorang  guru honorer  tidak  memenuhi  kualifikasi  maka  tidak akan  bisa  menjadi  PPPK. Dengan  kata  lain  guru honorer akan tetap menjadi guru honorer dengan berlandaskan  PP  nomor  48  tahun  2005. Pengangkatan  menjadi  Naban  di  Yogyakarta jumlahnya  juga  masih  terbatas.  Tidak  semua guru honorer bisa menjadi Naban. Itu terkait juga dengan  kemampuan  finasial  daerah  untuk mengangkat Naban. Dengan pengangkatan Naban  sejumlah  125  untuk  pendidik  dan  tenaga kependidikan  di  tingkat  SD  saja  sudah  akan membengkakkan anggaran belanja daerah. Angka  itu  belum  termasuk  dengan  tenaga  yang ada  di  satuan  tingkatan  pendidikan  lain  dan instansi lain.
Sebagaimana  telah  diulas  pada  bagian implementasi,  bahwasannya  di  Yogyakarta  ada kekurangan  guru  di  tingkat  satuan  sekolah  dasar sebanyak  120  orang.  Angka  tersebut  secara logika  hanya  untuk  mengakomodir  jumlah rombongan  kelas  saja,  belum  termasuk  tenaga kependidikan  dan  guru  mata  pelajaran  (guru
pendidikan  agama  dan  penjaskes).  Untuk menambal  kekurangan  tersebut  maka  tingkat satuan  pendidikan  harus  mengangkat  guru honorer.  Pengangkatan  tersebut  berlandaskan dengan  PP  nomor  48  tahun  2005  sebagaimana dilengkapi  dengan  PP  nomor  43  tahun  2007. Guru  honorer  diangkat  menjadi  guru  honorer dengan label K II (K2).
Konsekuensi  dari  pengangkatan  guru honorer  K  II  adalah,  guru  digaji  dari  alokasi Bantuan  Oprasional  Sekolah  (BOS)  dan  komite. Jumlah  guru  honorer  K  II  tersebut  adalah  222 orang.      Disini  tidak  ada  peran  langsung  APBN atau  APBD.  Maka  penggajian  guru  honorer menjadi kebijakan dari pembina satuan pendidikan (kepalasa sekolah).
Beberapa  indikator  problem  kebijakan dilapangan, antara lain:
1. Gap sosial  (kesenjangan  upah  tenaga honorer).
Alokasi  dana  untuk  untuk  gaji  guru honorer  harus  memperhatikan  batas  maksimum penggunaan  dana  BOS  untuk  belanja  pegawai. Besaran  maksimum  adalah  15%  dari  BOS. Apabila  dana  yang  ada  dari  Pusat  sebesar  Rp. 800.000  per  siswa  per  tahun    ditambah  dengan BOS  Provinsi  Daerah  Istimewa  Yogyakarta sebesar Rp. 80.000 per siswa per tahun, ditambah dengan  BOS  Kabupaten/  Daerah    Kota Yogyakarta  sebesar  Rp.  165.000  per  anak  per tahun  dapat  diakumulasi  dana  BOS  masuk  ke sekolah  adalah  sebesar  Rp.  1.045.000.    Apabila diasumsikan  setiap  Sekolah  Dasar  memiliki  6 rombongan belajar dan setiap rombongan belajar berisi  sebanyak  30  anak  maka  BOS  yang diterima  sekolah  sebanyak  Rp.  188.100.000 setiap  tahunnya.    Jika  dana  belanja  pegawai maksimal  adalah  15%  maka  jumlahnya  adalah Rp. 28.215.000 setiap tahunnya.
Pada bagian implementasi telah dipaparkan ada kekurangan guru untuk rombongan  belajar  sebanyak  minimal  120  guru. Apabila  ada  90  SD  Negeri  maka  dapat diasumsikan setiap sekolah kekurangan satu guru untuk  rombongan  belajar.  jika  setiap  sekolah memiliki  dua  tenaga  kependidikan  (satu  untuk mengurusi  laboratorium,  satu  bertugas  sebagai kebersihan)  dan  ditambah  dengan  satu  guru rombongan  belajar  maka  minimal  setiap  sekolah mempunyai 3 pendidik dan tenaga kependidikan. Uang dana alokasi belanja pegawai maksimalnya adalah  Rp.  28.215.000  lalu  dialokasikan  semua untuk  pendidik  dan  tenaga  pendidik  honorer maka setiap pegawai honorer tersebut mendapatkan gaji Rp. 783.750 setiap bulannya.
Peneliti mencoba mengkomparasi
dengan  dinas  yang  lain  yang  juga  mempunyai pegawai  honorer  atau  PPPK.  Dinas  Kesehatan Daerah Istimewa Yogyakarta mempunyai pegawai  honorer atau  PPPK  dengan  gaji  sebesar Rp.  1.900.000.    Ada  jarak  yang  terlalu  jauh antara pegawai honorer di bawah naungan Dinas Pendidikan  dan  Dinas  Kesehatan.  Tentu  saja  ini akan menjadi permasalah sosial yang lebih besar karena  ada  segmentasi  dan  kesenjangan  yang muncul  berdasar  dari  jenis  profesi  tidak  dilihat dari beban kerja.
2. Profesionalitas guru honorer yang kurang.
Menurut  Goetsh  dan  Davis,  bahwa kualitas  merupakan  suatu  kondisi  dinamis  yang berhubungan  dengan  produk,  jasa,  manusia, proses,  dan  lingkungan  yang  memenuhi  bahkan melebihi harapan. Artinya bahwa untuk menentukan  kualitas  seorang  guru  adalah bagaimana  prosesnya  dalam  mendidik  para peserta  didik  dan  juga output dan outcome -nya apakah  sudah  sesuai  dengan  harapan.  Sehingga seorang  guru  sangatlah  diharapkan  kualitasnya dalam bekerja mencerdaskan SDM di Indonesia.
Kualitas  tentu  bersinggungan  dengan  materi sebagai  pendukung,  apakah  seimbang  dengan beban  kerja  atau  tidak.  Secara  manusiawi seorang  guru  akan  mengelak  untuk  bertugas melebihi  dari reward yang  mereka  dapatkan. Gaji  sebesar  Rp.  783.750  dibandingkan  dengan UMR  Kota  Yogyakarta  sebesar  Rp.  1.400.000, maka  gaji  yang  didapatkan  guru  honorer  hanya sebesar  55,98%.  Apakah  dengan  gaji  sebesar  itu guru  bisa  mengoptimalkannya  sehingga  bisa menunjang pekerjaannya dengan baik.
Peterson  dan  Plowman  sebbagaimana dikutip Malayu S.P Hasibuan mengatakan bahwa orang  mau  bekerja  karena  didorong  oleh  hal-hal berikut:
a. The  desire  to  live ,  artinya  manusia bekerja  untuk  dapat  makan  dan minum  untuk  dapat  melanjutkan hidupnya.
b. The  desire  for  posession ,  artinya keinginan untuk memiliki sesuatu.
c. The  desire  for  power ,  artinya keinginan akan kekuasaan.
d. The  desire  for  recognation ,  artinya keinginan akan pengakuan.
Dari  hal  tersebut  tentu  jelas  bahwa  jika gaji guru honorer sangat rendah maka dikhawatirkan  guru  honorer  tidak  akan  bekerja secara  maksimal  bahkan  tidak  mau  bekerja  lagi dan lebih memilih untuk mendapatkan pekerjaan yang lainnya.
3. Pendidikan  menjadi  penyebab  inflasi  di Indonesia
Sebagaimana  dilaporkan  oleh  Badan Pusat  Statistik  bahwasannya  pendidikan  menjadi salah satu penyumbang inflasi terbesar 21 . Ini bisa
21
Diakses Melalui:
https://finance.detik.com/berita-ekonomi- bisnis/3666561/penyebab-inflasi-013-kenaikan-biaya-
dijelaskan,  karena  pada  tataran  pelaksanaan pendidikan, pemerintah tidak mampu menyediakan guru sejumlah kebutuhan
masyarakat, sehingga instansi pendidikan mengangkat  guru  honorer.  Praktik  ini  tentunya membawa  konsekuensi  bahwasannya  institusi pengangkat  wajib  menyediakan  dana  gaji  untuk guru honorer tersebut. Salah satu opsinya adalah pungutan  tambahan  (baik  yang  legal  dan  tidak legal),  sehingga  biaya  operasional  pendidikan yang dibayarkan oleh wali siswa melonjak.
Ini  tidak  bisa generalisir bahwasannya penyebab  inflasi  adalah  dari  ketidakadaan  guru tersebut,  tapi  peneliti  tegaskan  bahwasannya ketidak  adaanya  guru  menjadi  salah  satu  aspek penyebab  pendidikan  menjadi  penyumbang inflasi  terbesar  di  Indonesia.  Kejadian  ini  tidak baik  apabila  diteruskan,  sehingga  pemerintah perlu  mengkaji  kebijakan  yang  ada  sehingga tidak memunculan effect lainnya.

## F. Rekomendasi Kebijakan
Kebijakan  itu  sebagai  kebijaksanaan. Maka  dari  itu  setiap  “ policy” idealnya mengandung  “ wisdom ”. 22 Apabila  kebijakan diartikan  sebagai  cara  bertindak  yang  disengaja untuk  menyelesaikan  permasalahan 23 maka  dari berbagai masalah yang sudah diulas pada bagian sebelumnya  tentunya  usulan  ini  tidak  bisa menggantikan  proses  politik  itu  sendiri 24 . Rekomendasi  ini  didasarkan  pada  penggunaan analisis  metode operasionisme  berganda ,  yaitu
sd-sma--hingga-kuliah  diaskses  2  Oktober  2017,  11 Oktober 2017.
22 William  N.  Dunn. Pengantar  Analisis Kebijakan  Publik .  (Yogyakarta:  UGM  Press,  2000  ) hlm. 51 23 Arif Rohman. Kebijakan Pendidikan Analisis  Dinamika  Formulasi  dan  Implementasi . Yogyakarta: Aswaja Pressindo, 2014). Hlm 108
24 William N. Dunn. Pengantar Analisis
Kebijakan Publik . (Yogyakarta: UGM Press, 2000 )
hlm. 7
dengan  menggunakan  ukuran  berbeda  untuk melihat konstruk kebijakan dan analisis multivariat yaitu analisis studi kasus berdasarkan beberapa  sumber  kejadian 25 .  Sebagaimana  pada bagian sebelumnya, peneliti mencoba mengkoparasi  gaji  antara  guru  honorer  dan pegawai  honorer  dinas  kesehatan.  Kedua kebijakan tentunya sangat kontras apabila dilihat dari sudut pandang ekonomi.
Sebagai  bahan  masukan  dan  evaluasi kebijakan, beberapa catatan di bawah ini peneliti tawarkan  kepada  pemerintah  atau  pihak-pihak terkait  sebagai  masukan  konstruktif  untuk melihat  kesenjangan  sosial  guru  honor  yang  ada di wilayah Yogyakrta:
Pertama, pemerintah  atau  dinas  terkait hendaknya  mengevaluasi  kembali  bagaimana problem kebijakan dilapangan, dengan tolak ukur antara  beban  kerja  dan  upah  yang  diterima  oleh guru honorer.
Kedua, menggugat Undang-Undang nomor  5  tahun  2014  agar  segera  diaplikasikan. Dengan  demikian  guru  yang  sudah  memadai untuk  menjadi  PPPK  segera  dikontrak  dan mendapatkan  gaji  dari  APBD/  APBN  langsung. Sehingga  tidak  membebani  dana  alokasi  belanja pegawai  BOS.  Kemungkinan  pengaplikasiannya 30%,  karena  masalah  berakar  pada  kemampuan financial daerah. Kasus-kasus gagalnya pengangkatan  guru  honorer  menjadi  CPNS dikarenakan  membengkaknya  dana  belanja daerah  hingga  mencapai  batas  maksimum  yaitu 50%,  sehingga  harus  diadakan  moratorium, dengan  kata  lain  formasi  yang  dibuka  terpaksa harus ditutup. 26 Kalkulasi yang matang diperlukan  untuk  mengaplikasikan  Undang- undang 5 tahun 2014.
25 Ibid, hlm. 11 -13
26 Wawancara  dengan  Adam  Ardian  Nur,
staff kepegawaian Dinas Pendidikan Kota Yogyakarta. 6 Oktober 2017.
Ketiga, mengingat bahwasanya
Yogyakrata  sebagai  salah  satu  barometer pendidikan  di  Indonesia,  sehingga  perlu  adanya penyelesaian persoalan-persoalan kebijakan pendidikan  yang  cukup  mengganggu  jalannya efektivitas  dan  peningkatan  kualitas  pendidikan di Yogyakarta sendiri.

## G. Kesimpulan
Setelah  penulis  melakukan  analisa  dan pembahasan pada masalah-malasah yang muncul berkaitan  dengan  kebijakan  guru  honorer Sekolah Dasar di Kota Yogyakarta, peniliti dapat menarik  kesimpulan  ke  dalam  beberapa  poin sebagai berikut:
1.  Guru  honorer  yang  ada  di  yogyakarta  belum mendapatkan
kepastian dalam karir
profesionalitasnya,  karena  beberapa  kebijakan terkait  yang  masih  belum  menunjukkan  adanya keseimbangan dan realitas yang ada di lapangan.
2. Gaji untuk guru honorer terbilang masih cukup minim  yang  berdampak  pada  kinerja  dan menimbulkan kesenjangan sosial.
3. Perlu adanya kebijakan yang memayungi guru honorer  dengan  mengedepankan  aspek  keadilan dan kemanusiaan.
Berdasarkan  fakta  empirik  dilapangan, penting bagi pemerintah dan pengambil kebijakan  untuk  mempertimbangkan  faktor- faktor  substansial  dalam  menunjang  karir  dan peningkatan kualitas lembaga pendidikan,  dalam hal  ini  guru  sebagai  tenaga  profesional  yang membimbing dan melakukan proses pengetahuan kepada peserta didik perlu mendapatkan kepastian hukum dan jeminan kerja.
Setelah  pembahasan  dari  masalah  yang muncul, peneliti merefleksikan beberapa masalah yang masih ada keterkaitan, yang bisa dikembangkan  yakni,  perlu  adanya  kajian  ulang
tentang  Undang-undang  nomor  5  tahun  2014 tentang  Aparatur  Sipil  Negara.  Melihat  kembali bagaimana  aspek  dan  dampak  dilapangan  terkait kebijakan pemerintah Yogyakarta tentang konsep Naban  (tenaga  bantuan)  apa  kendala  yang dihadapi  dan  tentunya  bagaimana  solusi  yang harus diberikan.

## Daftar Pustaka
Agustinus, et al . Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri  Sipil di Era Otonomi Daerah (Studi pada Badan Kepegawaian Daerah Kota Batu) . Jurnal Administrasi Publik (JAP), Vol 1, No.3
Dunn, William N. Pengantar Analisis Kebijakan Publik. (Yogyakarta: UGM Press, 2000)
Http://Nasional.Republika.Co.Id/Berita/Nasional/
Daerah/16/05/18/O7dqvw365-Ada-
Guru-Honorer-Digaji-Rp-75-Ribu-Per- Bulan. Diakses 03 Oktober 2016.
Https://Www.Merdeka.Com/Peristiwa/Gaji- Guru-Honorer-Di-Bekasi-Jauh-Dari- Upah-Layak.Html.  Diakses  03  Oktober 2016.
Https://Www.Merdeka.Com/Peristiwa/Ribuan- Tenaga-Honorer-K2-Di-Solo-Raya- Tagih-Janji-Jadi-Pns.Html.  Diakses  03
Oktober 2016.
Https://Finance.Detik.Com/Berita-Ekonomi- Bisnis/3666561/Penyebab-Inflasi-013- Kenaikan-Biaya-Sd-Sma--Hingga- Kuliah Diaskses 2 Oktober 2017
Kunandar, Guru  Profesional. (Jakarta:  Raja
Grafindo, 2007)
Machali,  Imam,    Ara  Hidayat. The  Handbook of Management Education , (Jakarta: Prenamedia Grup, 2016)
Peraturan  Menteri  Pendidikan  dan  Kebudayaan Republik  Indonesia  nomor  76  tahun 2014 tentang Juknis BOS.
Peraturan  Walikota  Yogyakarta  Nomor    64 Tahun 2014, pasal 1 ayat 32.
Peraturan  Menteri  Pendidikan  dan  Kebudayaan Republik  Indonesia  Nomor  16  tahun
2016 tentang Juknis BOS
Tjiptono, Fandy. Manajemen Jasa . (Yogyakarta: Andi Yogyakarta, 1996)
Hasibuan, Malayu SP. Manajemen Sumber Daya Manusia .  (Jakarta:  PT  Bumi  Aksara, 2000)
Rohman,  Arif.  Kebijakan Pendidikan  Analisis Dinamika  Formulasi  dan  Implementasi . (Yogyakarta: Aswaja Pressindo, 2014)
Salinan  Undang-undang  nomor  20  tahun  2003 tentang sisdiknas
Salinan  Peraturan  Pemerintah  P  nomor  48  tahun 2005 tentang pengangkatan tenaga
honorer
Salinan  Undang-undang    nomor  5  tahun  2014 tentang aparatur sipil negara