## PENATAAN KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH BIDANG PERTANAHAN DI MASA MENDATANG

## Musleh Herry
Fakultas Syariah UIN Maulana Malik Ibrahim Malang el.moehy77@gmail.com

## Abstrak
Making a policy (regelgeving) is one of the functions of government. The fact that all citizens  are  always  in  contact  with  the  public  policy  issued  by  governments, particularly concerning public interest. The development of the concept of state right to control the land started from the constitution which is then poured in the Agraria Law. Tenure by the State is not only done by the central government, but also by the local government through a process of devolution of authority in line with the spirit of  regional  autonomy  laws.  However,  with  the  issuance  of  Government  Regulation No.  38  of  2007,  the  fact  that    majority  of  the  state's  power  in  land  still  held  by  the central government on behalf of the state. This realitiy shows that the governenment failed  to establish a decentralized system in the land sector.
Membuat  suatu  kebijakan  ( regelgeving )  merupakan  salah  satu  fungsi  pemerintahan. Kenyataan  bahwa  semua  warga  negara  senantiasa  bersentuhan  dengan  kebijakan publik  yang  dikeluarkan  oleh  pemerintah,  terutama  hal-hal  yang  menyangkut kepentingan umum. Perkembangan konsep hak menguasai tanah oleh negara bermula dari konstitusi yang kemudian dituangkan dalam UUPA. Hak penguasaan tanah oleh Negara  bukan  hanya  dilakukan  oleh  pemerintah  pusat,  tetapi  juga  oleh  pemerintah daerah  melalui  proses  pelimpahan  kewenangan  yang  sejalan  dengan  semangat undang-undang  otonomi  daerah.  Namun  dengan  dikeluarkannya  Peraturan Pemerintah  Nomor  38  Tahun  2007,  ternyata  sebagain  besar  kekuasaan  negara  di bidang pertanahan masih dipegang pemerintah pusat atas nama negara. Kenyataan ini menunjukkan  bahwa  negara  gagal  membangun  sistem  desentralisasi  di  bidang pertangahan.
Kata Kunci : Kewenangan, Pemerintah Daerah, Pertanahan
Pemerintahan  memiliki  dua  arti,  yaitu dalam  arti  luas  dan  dalam  arti  sempit. Pemerintahan  dalam  arti  yang  luas  yaitu sebagai  pelaksanaan  tugas  seluruh  badan- badan,  lembaga-lembaga,  dan  petugas-petugas yang  diserahi  kewenangan  untuk  mencapai negara. D engan  kata  lain  pemerintahan  di  sini meliputi  kekuasaan  legislatif,  eksekutif  dan yudikatif  atau  seluruh  alat-alat  kelengkapan negara.  Sedangkan  pemerintahan  dalam  arti sempit  ( bestuurvoering )  adalah  mencakup organisasi  fungsi-fungsi  yang  menjalankan tugas  pemerintahan,  yaitu  hanya  berkaitan dengan  kekuasaan  yang  menjalankan  fungsi eksekutif saja.
Van  Poelje    mengartikan  pemerintahan dalam  arti  sempit  adalah  ”sebagai  organ/ badan/  alat  perlengkapan  negara  yang  diserahi pemerintahan ( government/bertuur ). Sedangkan    dalam  arti  luas,  pemerintahan merupakan  fungsi  yang  meliputi  keseluruhan tindakan,  perbuatan  dan  keputusan  oleh  alat- alat  pemerintahan  untuk  mencapai  tujuan pemerintahan.” 1 Menurut Hadjon, pemerintahan  dapat  dipahami  melalui  dua pengertian, yaitu disatu pihak sebagai ”fungsi pemerintahan”  (kegiatan  pemerintahan),  dan
1 Van Poelje, dalam Kuntjoro Purbopranoto,
Perkembangan Hukum Administrasi Indonesia, (Bandung, Binacipta, 1981), h. 42.
80 | de Jure, Jurnal Syariah dan Hukum, Volume 6 Nomor 1, Juni 2014, hlm. 79-94
dipihak lain sebagai ”organisasi pemerintahan” (kumpulan dari kesatuan-kesatuan pemerintahan). 2 Fungsi  pemerintahan  secara keseluruhan  terdiri  dari  berbagai  macam tindakan-tindakan  pemerintahan,  keputusan- keputusan,  ketetapan-ketetapan  yang  bersifat umum,  tindakan-tindakan  hukum  perdata  dan tindakan-tindakan  nyata.  Hanya  perundang- undangan  dari  penguasa  politik  dan  peradilan tidak  termasuk  di  dalamnya.  Jadi,  titik  berat dari pendapat Hadjon tersebut adalah pemerintahan  dalam  arti  luas,  baik  sebagai fungsi maupun sebagai organisasi, terlepas dari kekuasaan  perundang-undangan  dari  penguasa politik ( legislatif)  dan  kekuasaan  peradilan (yudikatif).
Membuat  suatu  kebijakan  merupakan salah  satu  fungsi  pemerintahan  dalam  bidang kebijakan  umum  ( regelgeving ),  bukan  bidang legislatif. Soewargono dan Djohan 3
berpendapat  bahwa  salah  satu  fungsi  utama dari  pemerintah,  yaitu  membuat  kebijakan publik.  Pendapat  tersebut  berkaitan  dengan kenyataan bahwa semua warga negara senantiasa  bersentuhan  dengan  kebijakan publik  yang  dikeluarkan  oleh  pemerintah, karena  hal-hal  yang  diatur  oleh  kebijakan publik  tersebut,  ada  hal-hal  yang  menyangkut kepentingan umum.
Fungsi  pemerintahan  yaitu  berkaitan dengan  fungsi  pengaturan,  fungsi  pelayanan, fungsi pemberdayaan dan fungsi pembangunan. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Rasjid 4 yaitu:  (a)  Fungsi  pengaturan,  yang  lazim dikenal sebagai regulasi dengan segala bentuknya,  dimaksudkan  untuk  menciptakan kondisi  yang  tepat  sehingga  menjadi  kondusif bagi  berlangsungnya  berbagai  aktifitas,  selain untuk  terciptanya  tatanan  sosial  yang  baik diberbagai  kehidupan  masyarakat;  (b)  Fungsi pelayanan,  akan  membuahkan  keadilan  dalam masyarakat;  (c)  Fungsi  pemberdayaan,  akan mendorong kemandirian masyarakat dan
2 Philipus M. Hadjon, Fungsi Normatif Hukum Administrasi  Dalam  Mewujudkan  Pemerintahan  Yang Bersih, ( pidato  penerimaan  Guru  Besar)  Universitas Airlangga, 10 Oktober 1994, h. 4.
3 Soewargono  dan  Djohan  dalam  Muhadam  Labodo, Memahami  Ilmu  Pemerintahan, (Jakarta,  Raja  Grafindo Persada, 2006), h. 27.
4 Riyas Rasjid dalam Muhadam Labodo, Memahami Ilmu Pemerintahan, (Jakarta:  Raja  Grafindo  Persada,  2006), h. 26.
pembangunan  terciptanya  kemakmuran  dalam masyarakat.
Ketiga fungsi tersebut di atas merupakan  tugas  pemerintahan  yang  ditujukan untuk kepentingan umum ( public service ) yang dijalankan  oleh  alat  pemerintahan.  Dengan demikian,  berdasarkan  fungsi  tersebut  dapat dijelaskan  bahwa  fungsi  pemerintah  daerah dalam bidang pertanahan tidak hanya memberikan pelayanan secara teknis sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  14  ayat  (1) Undang-Undang Nomor  32 Tahun 2004, tetapi sampai  pada  pemberdayaan  dan  membuat kebijakan  publik.  Bagimana  urusan  bidang pertanahan  dapat  berhasil  dengan  baik  sesuai aspirasi  masyarakat,  jika  pemerintah  daerah sendiri  hanya  mempunyai  kewenangan  kecil dari seluruh unsur bidang pertanahan.
Pemerintah daerah menurut Perserikatan  Bangsa-Bangsa  (PBB)  adalah ”pembagian  politik  suatu  bangsa  yang  diberi kuasa  oleh  undang-undang,  yang  mempunyai kewenangan  mengontrol  secara  substansi terhadap  urusan-urusan  lokal,  yang  merupakan badan  hasil  pemilihan  atau  seleksi  secara lokal”. 5 Berdasarkkan  definisi  tersebut,  PBB memberikan  dasar  bahwa  pemerintah  lokal (daerah)  adalah  tingkat  pemerintahan  yang lebih rendah bila dibanding dengan pemerintahan negara. Pemerintah lokal (daerah) dibentuk berdasarkan undang-undang, memiliki  tanggung  jawab  dan  para  apatur pemerintah  daerahnya  dalam  suatu  pemilihan lokal.
Mengingat  wilayah  negara  Indonesia sangat  luas  dan  kondisi-kondisi  sosial-budaya yang  beragam  maka  dengan  Pasal  18  ayat  (1) Undang-Undang  Dasar  1945,  melahirkan berbagai undang-undang dan peraturan perundang-undangan  lainnya  yang  mengatur tentang  pemerintahan  daerah,  yang  terakhir dilahirkan  adalah  Undang-undang  Nomor  32 Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah. Dalam  rangka  penyelenggaraan  pemerintahan daerah  sesuai  dengan  amanat  konstitusi, pemerintahan  daerah  yang  mengatur  dan mengurus  urusan  pemerintahan  menurut  asas otonomi daerah dan tugas pembantuan ( medebewind ),  diarahkan  untuk  mempercepat
5 S.N.  Jha  dan  P.C.  Mathur, Decentralization  And  Local Politics, (New Delhi: Sage Publications India Ltd, 1999), h. 58.
Musleh Herry, Penataan Kewenangan Pemerintah Daerah …| 81
terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat  melalui peningkatan  pelayanan,  pemberdayaan  dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing  daerah  dengan  memperhatikan  prinsip- prinsip  demokrasi, pemerataan, keadilan, efisiensi  dan  efektifitas  serta  memperhatikan potensi  dan  kekhususan  suatu  daerah  dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Substansi kewenangan pemerintah daerah  mencakup  seluruh  kewenangan  bidang pemerintahan,  kecuali  kewenangan  dalam bidang  pertahanan  dan  keamanan,  peradilan, moneter  dan  fiskal,  serta  agama,  sebagaimana tercantum  dalam  Pasal  10  ayat  (3)  Undang- Undang  Nomor  32  tahun  2004.  Hal  ini diperkuat dengan ketentuan Pasal 5 TAP MPR RI No.XV/MPR/1998, yaitu: pemerintah daerah  berwenang  mengelola  sumber  daya nasional  dan  bertanggung  jawab  memelihara kelestarian lingkungan.
Melalui kewenangan bidang pertanahan yang  seluas  nyata  dan  bertanggung  jawab kepada  daerah  dengan  memberikan  hak  dan kewajibannya, maka pemerintah daerah melalui kebijakannya  dan  aparat  daerah  dapat  secara efektif  dan  efisien  dalam  menata,  mengelola dan  memanfaatkan  lahan-lahan  yang  di  daerah guna  meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat karena  bidang  pertanahan  merupakan  sumber keuangan  bagi  daerah  (penjelasan  Pasal  2  ayat (4)  Undang-Undang  Pokok-Pokok  Agraria/ UUPA).

## Konsep Hak Menguasai Pemerintah Daerah Atas Tanah
Masyarakat dalam menjalankan kehidupannya  selalu  dilakukan  berdasarkan atas  hukum  yang  berlaku  dalam  masyarakat tersebut. Hukum tersebut merupakan pencerminan  nilai-nilai  yang  hidup  dalam masyarakat.  Nilai-nilai  yang  hidup  dalam masyarakat  bersifat  dinamis  sesuai  dengan perkembangan  masyarakatnya  dan  zaman. Dengan  kata  lain,  hukum  dapat  berkembang secara terus menurus sesuai dengan perkembangan  nilai-nilai  yang  hidup  dalam masyarakat.  Demikian  pula  dengan  konsep yang  ada  dalam  hukum  misalnya  konsep  hak menguasai  tanah  oleh  negara  yang  berlaku sekarang  ini  merupakan  hasil  dari  proses perkembangan  yang  terjadi  secara  terus menurus.  Konsep  hak  menguasai  tanah  oleh
negara  yang  berlaku  sekarang  ini  pun  selalu berkembang.
Perkembangan  konsep  hak  menguasai tanah  oleh  negara  bermula  dari  pengaturan dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945  yang  berasal  dari  nilai-nilai  yang  hidup dalam  masyarakat  yang  kemudian  dituangkan dalam  Pasal  2  ayat  (2)  UUPA.  Hal  ini  sesuai dengan  pendapat  Bakri 6 bahwa  konsep  hak menguasai  tanah  oleh  negara  yang  sekarang berlaku,  yang  diatur  dalam  Pasal  2  ayat  (2) UUPA  berasal  dari  atau  merupakan  hasil perkembangan  konsep  hak  ulayat  masyarakat adat.
Jadi,  landasan  konstitusional  kebijakan pembangunan  bidang  pertanahan  pada  intinya bersumber  pada  ketentuan  Pasal  33  ayat  (3) UUD 1945.
Berdasarkan landasan konstitusional  tersebut,  kemudian  dijabarkan dan  diundangkan  UU  Nomor  5  Tahun  1960 tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria (dikenal UUPA), selanjutnya pada era otonomi daerah  ini  pasal  tersebut  dijabarkan  ke  dalam Undang-Undang  Nomor    32  Tahun  2004 tentang Pemerintahan Daerah. 7
Dalam  kaitan  dengan  disertasi  ini, pengertian  penguasaan  yang  berhubungan dengan soal kewenangan pemerintah pusat dan pemerintah  daerah  di  bidang  pertanahan, dengan  mengacu  pada  kerangka  teori  JJ. Rousseeau 8 menyebutkan  bahwa  “kekuasaan negara  sebagai  suatu  badan  atau  organisasi rakyat bersumber dari hasil perjanjian masyarakat  ( contract  social )  yang  esensinya merupakan  suatu  bentuk  kesatuan  yang membela dan melindungi kekuasaan bersama”.
Sejalan  dengan  konsep  tersebut  secara teoritik  kekuasaan  negara  atas  pertanahan bersumber dari rakyat yang dikenal dengan hak bangsa.  Negara  dalam  hal  ini,  dipandang sebagai  yang  memiliki  karakter  suatu  lembaga masyarakat umum, sehingga kepadanya diberikan  wewenangan  atau  kekuasaan  untuk
6 Moh.  Bakri,  dalam  Disertasi, Hak  Menguasai  Tanah Oleh  Negara:  Paradigma  Baru  Untuk  Reformasi Agraria), (Jakarta:  Buku Kita, 2007), h.17.
7 Ali Achmad Chomzah , Hukum Pertanahan, seri hukum pertanahan  III,  pengadaan  tanah  instansi  pemerintah, (Jakarta: Prestasi Pustaka, 2003), h. 13.
8 JJ.  Rousseau  dalam  Pan  Mohammad  Faiz, Penafsiran Konsep  Penguasaan  Negara  Berdasarkan  Pasal  33 UUD  1945  Dan  Putusan  Mahkamah  Konstitusi, Jurnal Konstitusi, Volume 2 Nomor 2 (September 2005), h. 7.
82 | de Jure, Jurnal Syariah dan Hukum, Volume 6 Nomor 1, Juni 2014, hlm. 79-94
mengatur,  mengurus  dan  mengawasi  terhadap bidang  pertanahan  yang  ada  dalam  wilayah Indonesia secara intensif.
Bumi,  air  dan  kekayaan  alam  yang terkandung  di  dalamnya  ” dikuasai” oleh negara  dan  dipergunakan  untuk  sebesar- besarnya  kemakmuran  rakyat  [Pasal  33  ayat (3)]  UUD  1945.  Pengertian  kata dikuasai oleh negara  dalam  pasal  tidak  secara  tegas dirumuskan  dalam  penjelasannya.  Secara etimologi  kata dikuasai oleh  negara  (kalimat pasif)  memiliki  padanan  dengan  menguasai atau penguasaan negara (kalimat aktif). Dengan demikian,  kata menguasai ialah  berkuasa  atas, memegang kekuasaan atas (sesuatu), sedangkan  pengertian penguasaan lebih  pada proses,  cara,  perbuatan  menguasai  atau mengusahakan. 9 Dari  kedua  pengertian  secara etimologi  tersebut  dapat  dipahami  bahwa  kata penguasaan memiliki  makna  yang  lebih  luas dibanding dengan kata menguasai.
Pengertian  dikuasai  oleh  negara  juga dijelaskan Bagir Manan bahwa: (1) Penguasaan  semacam  pemilikan  oleh  negara, artinya negara melalui pemerintah adalah satu- satunya pemegang wewenang untuk menentukan hak, wewenang atasnya. Termasuk bumi,  air  dan  kekayaan  alam  yang  terkandung di  dalamnya;  (2)  Mengatur  dan  mengawasi penggunaan dan pemanfaatan; (3) Menyertakan modal  dan  dalam  bentuk  perusahaan  negara untuk usaha-usaha tertentu. 10
Rumusan  pengertian  dikuasai  oleh negara  di  atas  dapat  memberikan  pemahaman bahwa,  dikuasai  negara  memposisikan  atau menempatkan negara sebagai pengatur ( regulator ) sekaligus menjamin masyarakatnya dapat  menikmati  sumber  daya  alam  untuk kesejahteraan.  Namun  demikian,  hak  yang dimaksud bukan kekuasaan semata, akan tetapi kekuasaan  yang  dilandasi  norma  hukum termasuk  di  dalamnya  terdapat  kewajiban  dan tanggung  jawab  yang  harus  dipatuhi  dalam pengelolaan  sumber  daya  alam  oleh  negara, sehingga tujuan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dapat terwujud.
9 Kamus  Besar  Bahasa  Indonesia,  Jakarta:  Departemen Pendidikan dan Kebudayaan  & Balai Pusataka, 1995,  h. 533.
10 Bagir  Manan, Pertumbuhan  dan  Perkembangan Konstitusi Suatu Negara , (Jakarta: Mandar Maju, 1995), h. 55.
Ketentuan  hak  menguasai  oleh  negara tersebut  dapat  dilihat  dari  Memori  Penjelasan UUPA II.(2) antara lain mengemukakan: ” tidak perlu  dan  tidaklah  pada  tempatnya  bahwa bangsa  Indonesia  ataupun  negara  bertindak sebagai  pemilik  tanah.  Adalah  lebih  tepat  jika negara  sebagai  organisasi  kekuasaan  dari seluruh  rakyat  (bangsa)  bertindak  selaku badan  penguasa ”.  Maria  SW.  Sumardjono 11 yang  memberi  penjelasan  terhadap  Penjelasan UUPA  II.(2)    bahwa  ” dasar  pikiran  yang digunakan  mengenai  hubungan  langsung antara  negara  dengan  bumi,  air  dan  ruang angkasa  adalah  hubungan  yang  menganggap negara sebagai personifikasi seluruh rakyat .” Dengan dasar pemikiran tersebut menurut  penulis  sesuai  dengan  UUPA  Pasal  2 ayat (1) yang  menganut asas bahwa tanah pada tingkat  tertinggi  dikuasai  oleh  negara  sebagai organisasi  kekuasaan  seluruh  rakyat  untuk menentukan  kebijaksanaan  dan  mengatur  hak- hak  yang  dapat  dipunyai,  hubungan-hubungan hukum  dan  perbuatan-perbuatan  hukum  yang mengenai tanah serta mengatur dan menyelenggarakan  peruntukkan  penggunaan, persediaan pemeliharaannya. Semua itu ditujukan  untuk  mencapai  sebesar-besarnya kemakmuran  rakyat  dalam  rangka  masyarakat yang adil dan makmur.
Hak  penguasaan  atas  tanah  berisi serangkaian  wewenang,  kewajiban,  dan/atau larangan bagi  pemegang haknya untuk  berbuat sesuatu  mengenai  tanah  yang  dihaki.  Sesuatu yang  boleh,  wajib,  atau  dilarang  untuk diperbuat,  yang merupakan isi hak penguasaan itulah  yang  menjadi  kriterium  atau  tolok  ukur pembeda  diantara  hak-hak  penguasaan  atas tanah  yang  diatur  dalam  hukum  tanah. Berkaitan  dengan  penguasaan  atas  tanah menurut  penulis  berdasarkan  maksud  dari UUPA  tersebut  bahwa  hak  menguasai  tanah oleh negara tidak hanya merupakan kewenangan pemerintah pusat, akan tetapi juga dapat menjadi kewenangan pemerintah daerah, apabila  mendapat  pelimpahan  atau  delegasi kewenangan  dari  pemerintah  pusat  kepada pemerintah  daerah.  Hal  ini  secara  tegas  diatur dalam Pasal 2 ayat (4) UUPA dan Penjelasannya yang menyatakan:
11 Maria  SW.  Sumardjono  dalam  Moh.  Mahfud  MD, Politik  Hukum  di  Indonesia, (Jakarta:  Pustaka  LP3ES, 1998), h. 185.
Musleh Herry, Penataan Kewenangan Pemerintah Daerah …| 83
” Hak  menguasai  dari  negara  tersebut  di  atas pelaksanaannya  dapat  dikuasakan  kepada daerah-daerah  swatantra  dan  masyarakat- masyarakat  hukum  adat,  sekedar  diperlukan dan  tidak  bertentangan  dengan  kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan peraturan pemerintah ”.
Selanjutnya penjelasan Pasal  2 ayat  (4) UUPA berbunyi sebagai berikut:
” Ketentuan dalam ayat (4) adalah
bersangkutan  dengan  asas  otonomi  dan  tugas pembantuan
(medebewind) dalam penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Soal agraria  menurut  sifatnya  dan  pada  azasnya merupakan  tugas  pemerintah  pusat  (Pasal  33 ayat  (3)  UUD  1945).  Dengan  demikian,  maka pelimpahan  wewenang  untuk  melaksanakan hak  penguasaan  dari  negara  atas  tanah  itu adalah merupakan medebewind. Segala sesuatunya  akan  diselenggarakan  menurut keperluannya  dan  sudah  barang  tentu  tidak boleh bertentangan dengan kepentingan nasional.  Wewenang  dalam  bidang  agraria dapat  merupakan  sumber  keuangan  bagi daerah itu .”
Dengan  demikian,  berdasarkan  Pasal  2 ayat (4) UUPA dan penjelasannya, kewenangan  negara  yang  bersumber  pada  hak menguasai  tanah  oleh  negara  dipegang  oleh pemerintah pusat, sehingga bersifat sentralistik yang  dilaksanakan  melalui  asas  dekonsentrasi dengan  ditempatkannya  Kantor  Pertanahan Kabupaten/Kota di daerah. Sedangkan pemerintah daerah dapat mempunyai kewenangan bidang pertanahan tersebut apabila  ada  pelimpahan  kewenangan  dari pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  daerah (tugas pembantuan / madebewind ).
Atas dasar konsepsi yuridis tentang Hak Menguasai  oleh  Negara  tersebut,  sebagai konsekuensi  dari  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia  yang  berdasarkan  hukum,  untuk mencapai  kemakmuran  dan  kesejahteraan umum, maka ketatanegaraan yang menyangkut penguasaan  pengelolah  sumber  daya  agraria atau  sumber  daya  alam,  khususnya  pertanahan di  dalamnya,  adalah  berdasarkan  prinsip- prinsip  sebagaimana  tertuang  dalam  Pasal  4 Ketetapan  MPR  RI  Nomor  IX/MPR/2001 tentang  Pembaruan  Agraria  dan  Pengelola Sumber  Daya  Alam  yang  lengkap  sebagai
berikut: (a)  Memelihara  dan  mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; (b)  Menghormati  dan  menjujung tinggi  hak  asasi  manusia; (c)  Menghormati surpremasi  hukum  dengan  mengakomodasi keanekaragaman  dalam  unifikasi  hukum;  (d) Mensejahterahkan  rakyat,  terutama  melalui peningkatan  sumber  daya  manusia  Indonesia; (e)  Mengembangkan  demokrasi,  kepatuhan hukum, transparasi dan optimalisasi partisipasi masyarakat; (f) Mewujudkan keadilan,  termasuk  kesetaraan  gender  dalam penguasaan, pemilikan, penggunaan, pemanfaatan  dan  pemeliharaan  sumber  daya agraria dan sumber daya alam; (g) Memelihara keberlanjutan yang dapat memberi  manfaat  yang  optimal,  baik  untuk generasi sekarang maupun generasi mendatang, dengan tetap memperhatikan daya tampung  dan  gaya  dukung  lingkungan;  (h) Meleksanakan  fungsi  sosial,  kelestarian,  dan fungsi  ekologis  sesuai  dengan  kondisi  sosial budaya setempat; (i) Meningkatan keterpaduan dan koordinasi antar sektor pembangunan dan antar  daerah  dalam  pelaksanaan  pembaruan agararia  dan  Pengelolah  Sumber  Daya  Alam; (j) Mengakui dan menghormati, dan melindungi  hak  masyarakat  hukum  adat  dan keanekaragaman  budaya,  bahasa  atas  sumber daya agraria/sumber daya alam; (k) Mengupayakan keseimbangan hak dan kewajiban  negara,  pemerintah  (pusat  dan daerah  provinsi,  kabupaten/kota,  dan  desa atau yang setingkat), masyarakat dan individu; (l) Melaksanakan desentralisasi berupa pembagian  kewenangan  di  tingkat  nasional, daerah  provinsi,  kabupaten/kota,  dan  desa atau  yang  setingkatnya,  berkaitan  dengan alokasi  dengan  pengelolah  sumber  daya agraria dan sumber daya alam . Dengan demikian, berdasarkan Pasal 18 ayat  (2)  UUD  1945,  Pasal  4  huruf  I  Tap  MPR Nomor  IX/MPR/2001  dan  Penjelasan  Pasal  2 ayat  (4)  Undang-undang  Pokok  Agraria,  maka seharusnya  Pasal  10  ayat  (3)  Undang-Undang Nomor  32  Tahun  2004  ditambah  satu  urusan wajib pemerintah pusat yaitu urusan pertanahan.  Kemudian  ditugas  perbantukan kepada daerah. Penyelenggaraan tugas pembantuan  bidang  pertanahan  kepada  daerah harus  dilaksanakan  oleh  perangkat  daerah, sebagaimana diatur dalam Peraturan
Pemerintah  Nomor  7  Tahun  2008  tentang Dekonsentrasi  dan  Tugas  Pembantuan  bukan dilaksanakan  oleh  Badan  Pertanahan  Nasional sebagaimana  diatur  dalam  Peraturan  Presiden Nomor  10 Tahun 2006.
Dengan demikian, berdasarkan Pasal 10 ayat  (3)  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun 2004, urusan pemerintah pusat hanya 6 urusan wajib  dan  tidak  termasuk  urusan  pertanahan, dan  Pasal  1  ayat  (5)  pula  dapat  dijelaskan bahwa  pemerintah  daerah  mempunyai  hak untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan pemerintah  bidang  pertanahan  sesuai  dengan kebutuhan  setempat.  Oleh  karena  itu,  menurut penulis berdasarkan ketentuan di atas seharusnya urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah untuk kabupaten/kota merupakan urusan yang berskala  kabupaten/kota  adalah  urusan  yang terdapat diluar urusan pemerintah pusat sebagai diatur dalam Pasal 10 ayat (3) Undang-Undang Nomor  32  Tahun  2004.  Artinya  urusan pemerintahan daerah di bidang pertanahan pun seharusnya menjadi urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah daerah.
Berdasarkan rumusan ketentuan tersebut  di  atas,  kedudukan  pemerintah  daerah bertindak  sebagai  pelaksana  kekuasaan  negara (delegasi  kekuasaan)  atas  pertanahan  tidak bersifat  asli  karena  diberikan  melalui  delegasi wewenang. Oleh karena itu, pemerintah daerah harus  bertindak  atas  dasar  taat  asas  terhadap ketentuan  normatif  bidang  pertanahan  dan pengaturan  kewenangan  pemerintah  daerah  di bidang  pertanahan.  Kenyataannya  ketentuan tersebut  masih  bersifat  kemungkinan  dalam artian  segala  sesuatunya  tergantung  kepada pemerintah  pusat  apakah  mau  melimpahkan kewenangannya kepada pemerintah daerah atau tidak  (sesuai  dengan  kata-kata  bunyi  pasal  2 ayat  (4)  yaitu: “ ....  sekedar  diperlukan... ” .
Artinya    perihal  sejauhmana  batas-batas pelimpahan pelaksanaan kekuasaan negara atas pertanahan  diserahkan  pada  kemampuan  dan kesiapan  pemerintah  daerah  dan  masyarakat hukum adat setempat.
UUPA  pada  awal  dibentuk    dijadikan sebagai sarana untuk membawakan kemakmuran,  kebahagian,  dan  keadilan  bagi negara  dan  rakyat,  terutama  rakyat  tani  dalam rangka  mencapai  masyarakat  yang  adil  dan makmur, hal ini dapat dilihat dalam penjelasan
umum I Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tujuan pokok UUPA adalah sebagai berikut: (1) Meletakkan  dasar-dasar  bagi  penyusunan hukum agraria nasional yang akan menjadi alat untuk  membawakan kemakmuran, kebahagian, dan  keadilan  bagi  negara  dan  rakyat,  terutama rakyat tani dalam rangka mencapai masyarakat yang  adil  dan  makmur;  (2)  Meletakkan  dasar- dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan  dalam  hukum  pertanahan;  (3) Meletakkan  dasar-dasar  untuk  memberikan kepastian  hukum  mengenai  hak-hak  atas  tanah bagi seluruh rakyat.
Tujuan tersebut di atas dalam perjalanannya ternyata kurang dapat membawakan  kemakmuran,  kebahagian,  dan keadilan  bagi  negara  dan  rakyat,  terutama rakyat tani dalam rangka mencapai masyarakat yang  adil  dan  makmur,  karena  dalam pengaturannya kurang memperhatikan kehendak dan aspirasi masyarakat. Untuk lebih mendukungan  bahwa  kewenangan  bidang pertanahan  sebaiknya  ada  pada  pemerintah daerah,  terlihat  dari  struktur  kewenangan negara atas pertanahan, sebagaimana dipaparkan  oleh  Sasongobeng 12 sebagai berikut:  (1)  Negara  ditetapkan  fungsi  dan peranannya  hanya  sebagai  penguasa  yang mengatur,  menata  dan  mengendalikan  serta mengawasi,  baik  perbuatan  maupun  hubungan hukum  atas  tanah.  Hal  ini  ditunjukkan  dengan menggunakan  istilah  hak  menguasai  oleh negara.  Kata  ”Hak”  pada  Pasal  2  UUPA maupun Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 itu, tidak menunjukkan  kepada  sejenis  hak  atas  tanah ( land title ); (2) Undang-Undang Pokok Agraria sebenarnya  sudah  menegaskan  adanya  azas desentralisasi  atau  otonomi  kepada  daerah otonom  yang  disebut  daerah  Swantrata  dan masyarakat  hukum  adat  (Pasal  2  ayat  (4)) UUPA.
Berdasarkan  penafsiran  Makhakamah Konstitusi  mengenai  hak  mengusai  negara terkait  dengan  sumber  daya  alam  manafsirkan ”hak  mengusaai  negara”  (HMN)  bukan  dalam makna  negara  memiliki,  tetapi  negara  hanya merumuskan kebijakan, melakukan pengaturan, melakukan pengurusan, melakukan pengelolaan  dan  melakukan  pengawasan.
12 Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia,
(Jakarta: Pustaka LP3ES, 1998), h. 128.
Musleh Herry, Penataan Kewenangan Pemerintah Daerah …| 85
Dengan  demikian  makna  HMN  terhadap cabang-cabang  yang  penting  dan  menguasai hajat  hidup  orang  banyak,  tidak  menafikan kemungkinan perorangan, atau swasta berperan asalkan lima peranan negara/pemerintah masih tetap  terpenuhi  dan  sepanjang  pemerintah  dan pemerintah  daerah  memang  tidak  atau  belum mampu  melaksanakannya.  Dengan  demikian, jika  penulis  perhatikan  penafsiran  Mahkamah Konstitusi  di  atas,  terhadap  cabang-cabang yang penting dan menguasai hajat hidup orang banyak  (pertanahan)  jika  pemerintah  memang tidak  atau  belum  mampu  melaksanakannya, maka  pemerintah daerah pun berperan asalkan peranan pemerintah tetap terpenuhi.
Oleh  karena  pelimpahan  kewenangan menguasai  atas  tanah  kepada  pemerintah daerah  merupakan  hal  yang  sangat  penting, maka   dalam  menentukan  kebijakan  strategis dan mengatur hubungan  hukum  atas tanah dan menyelenggarakan  peruntukan,  penggunaan, persediaan  dan  pemeliharaannya,  menuntut kemampuan  untuk  melihat  seluruh  visi  dan kemungkinan  harus  mampu  menyeimbangkan berbagai  kepentingan  yang  saling  bersilang, sehingga tidak lebih banyak lagi  menimbulkan permasalahan  dibidang  pertanahan.  Selain  itu, pesatnya pembangunan membawa konsekuensi pada penyediaan tanah yang semakin meningkat dan pemerintah perlu secara dinamis menanggapi  secara  kreatif  kondisi-kondisi yang kompleks dan cepat berubah agar dengan demikian kebijakan-kebijakan yang dikeluarkan dapat mendukung suksesnya pembangunan  dalam  rangka  mewujudkan kesejahteraan masyarakat.
Dengan  dilimpahkannya  kewenangan bidang  pertanahan  kepada  pemerintah  untuk dapat  mendukung  suksesnya  pembangunan dalam  rangka  mewujudkan  kesejahteraan masyarakat sebagaimana yang dimaksud dalam penjelasan Pasal 2 ayat (4)  UUPA, yaitu ”...... wewenang  dalam  bidang  agraria  dapat merupakan sumber keuangan bagi daerah itu” . Dengan  kata  lain  suksesnya  pembangunan dalam  rangka  mewujudkan  kesejahteraan masyarakat  daerah  tergantung  juga  dari pelimpahan  kewenangan  bidang  pertanahan tersebut kepada pemerintah daerah.
Namun, harapan agar adanya pelimpahan  kewenangan  bidang  pertanahan kepada pemerintah daerah belum terjadi sampai
saat  ini,  dan  masih  banyak  permasalahan  yang muncul sebagai akibat tidak tuntasnya pengaturan  mengenai  hak  menguasai  negara atas tanah, sebagaimana dikemukakan Kuncoro, 13 mengatakan bahwa memang benar masih terdapat permasalahan yang belum dapat di  atasi  secara  tuntas,  yang  erat  kaitannya dengan pelaksanaan hak menguasai negara atas tanah, y aitu: (1)  Lambannya  pelayanan pemberian  perizinan  dan  pemberian  hak  atas tanah, bahkan terkesan birokratis dan praktik- praktik  percaloan,  pungutan-pungutan  tidak resmi  dalam  pengurusan  sutau  hak  masih terjadi; (2) Belum serasinya berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan penataan pertanahan sehingga  menyebabkan  terjadinya  tumpang tindih  wewenang  dan  tanggung  jawab  antar instansi  dalam  pengelolaan  penataan  tanah; (3)  Lemahnya  pengawasan  dan  penertiban pemanfaatan  tanahsehingga  dalam  beberapa kasus  tidak  terkendalikan  sesuai  dengan kondisi  dan  rencana  peruntukkannya; (4) Masih  banyak  peraturan  perundang-undangan sebagai  pelaksanaan  undang-undang  yang berlaku belum diterbitkan sehingga mengurangi  efektifitas  pelaksanaan  undang- undang  yang  bersangkutan; (5) Kurangnya sumber  daya  manusia  pemerintah  pusat  yang ditempat  di  daerah-daerah  guna  menjalankan tugas pemerintah pusat di daerah .
Realisasi Otonomi Bidang Pertanahan Kepada Pemerintah Daerah Salah satu yang sangat perlu diperjuangkan untuk pembangunan,
kesejahteraan masyarakat, lancar, dan meningkatnya  investasi  di  Indonesia  hingga terbuka  kesempatan  kerja  baru,  banyaknya kemiskinan yang dapat dientaskan, terlindunginya  hak-hak  rakyat  jelata,  adalah desentralisasi atau otonomi pertanahan. Mengapa?    karena  secara  nyata  bahwa pemerintah pusat memiliki “ political  will yang ragu-ragu”  dalam  melaksanakan  amanah  UUD 1945  dan  Undang-Undang  Nomor    32  Tahun
13 Kuncoro  Mudrajat, Efektifitas  Pelaksanaan  Hak Menguasai  Negara  dan  Fungsi  Sosial  Atas  Tanah, Makalah  yang  disampaikan  pada  Seminar  Hukum Nasional,  Hukum  Agraria,  diselenggarakan  Oleh  Pusat Penelitian Hukum FH. UKI, 29 – 30 November 2005, h. 3.
2004  menyangkut  desentralisasi  pertanahan. Pada dasar hukumnya telah dalam UUD 1945, yaitu  Pasal  18A  dan  Pasal  18B,  sifat  dan  pola otonomisasi daerah dan desentralisasi kekuasaan  pemerintah  pusat  menjadi  sangat jelas.
Pasal  18  ayat  (2)  menyatakan  bahwa pemerintah  daerah  propinsi,  daerah  kebupaten dan  kota  mengatur  dan  mengurus  sendiri urusan  pemerintahan  menurut  asas  otonomi dan  tugas  pembantuan.  Dan  Pasal  18  ayat  (5) menyatakan bahwa pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-seluasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan  sebagai  urusan  pemerintah  pusat. Berdasarkan  Pasal  18  ayat  (2  dan  5)  di  atas, transfer kewenangan dalam rangka desentralisasi  bukan  sekedar  berdasarkan kemauan  politik  pemerintah  pusat,  tetapi merupakan keharusan Undang-Undang Dasar.
Sebelum amandemen UUD 1945 perihal  peluang  mengotonomikan  kewenangan bidang  pertanahan  sudah  diatur  dalam  UUPA (UU Nomor 5 Tahun 1960) pada Pasal 2 ayat 4 yang menyatakan bahwa hak menguasai negara atas  tanah  dalam  pelaksanaannya  dapat dikuasakan  kepada  pemerintah  daerah  (daerah swatanra)  dan  masyarakat  adat,  sekedar diperlukan  dan  tidak  bertentangan  dengan kepentingan nasional. Terhadap klausul diperlukan  dan  tidak  bertentangan  dengan kepentingan  nasional,  pada  saat  ini  perlu disesuaikan dengan situasi dan kondisi pemerintahan  yang  diselenggarakan  dengan asas desentralisasi dan otonomi daerah. Artinya dengan  semangat  desentralisasi,  otonomisasi, dan demokrasi, agar pelayanan terhadap rakyat lebih  dekat  dan  mudah  untuk  segera  dapat menciptakan  kemandirian  dan  keprakarsaan rakyat,  menyerahkan  urusan  pemerintahan bidang  pertanahan  oleh  pemerintah  kepada daerah  otonom  Kabupaten/  Kota  adalah  tepat dan kepentingan nasional menghendakinya.
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menetapkan  6  urusan  pemerintahan  pusat (Pasal  10  ayat  3).  Diluar  6  bidang  itu  adalah urusan pemerintahan konkuren (bersama antara pusat,  provinsi,  kabupaten/kota)  yang  harus diatur dengan  Peraturan  Pemerintah Nomor 38 Tahun  2007  (Pasal  2  ayat  (4)  huruf  i).  Urusan pemerintahan bidang pertanahan oleh  Undang- Undang  Nomor  32  Tahun  2004  ditetapkan
sebagai  urusan  pemerintahan  wajib  bagi kabupaten/kota  (Pasal  14  ayat  1  huruf  k). Berdasarkan  ketentuan  Peraturan  Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 dan Keputusan Presiden Nomor  34  tahun  2003  sebagai  tindak  lanjut dari  Undang-Undang  Nomor  32  tahun  2004 ternyata urusan pemerintahan Bidang Pertanahan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah  otonom  dalam  rangka  desentralisasi hanya  bagian  kecil  saja  dari  31  Bidang  urusan pemerintahan yang diserahkan kepada Pemerintahan Daerah Provinsi maupun Daerah Kabupaten/  Kota.  Itupun  hanya  9  (sembilan) Sub  Bidang  yang  diserahkan  kepada  Daerah untuk mrngurusnya dalam kewenangan Otonomi daerah, sebagaimana di jelaskan pada bab di atas.
Bidang  pertanahan  lain  yang  essensial masih dipertahankan sebagai urusan pemerintahan  pemerintah.  9  (sembilan)  Sub Bidang  itu  merupakan  bagian  kecil  saja  dari semua kewenangan pemerintah dibidang pertanahan  yang  ditentukan  dalam  Pasal  2 Undang-Undang Pokok Agaria. Ruang lingkup otonomi  di  bidang  pertanahan  menjadi  sangat sempit.  Tidak  seperti  digambarkan  semula, sepertinya  pemerintah  hanya  menentukan kebijakan  nasional  di  bidang  pertanahan  agar kebijakan  pertanahan  tetap  berpegang  pada keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; koodinasi; pembinaan; dan pengendalian.
Tetapi  dengan  keluarnya  Peraturan Pemerintah  Nomor  38  Tahun  2007  ternyata sebagain  besar  kekuasaan  negara  dibidang pertanahan  masih  dipegang  pemerintah  atas nama negara. Memang ada wewenang pengelolaan  atas  tanah  di  dalam  peraturan pemerintah  tersebut,  tetapi  hanya  sebatas  pada pemanfaatan  dan  penyelesaian  masalah  tanah kosong  yang  tidak  semua  daerah  kabupaten  di Indonesia  memilikinya.  Sehingga  kewenangan tersebut nyata dan praktis tidak berjalan karena tidak ada objeknya. Demikian juga kewenangan  memberi  izin  membuka  tanah, Wewenang  mengatur  distribusi  tanah  kepada daerah kabupaten, hanya sebatas pada penetapan  subjek  dan  objek  redistribusi  tanah serta ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan  tanah  Absentee.  Objeknya  tidak  ada disemua daerah kabupaten.
Kewenangan pemerintahan daerah kabupaten  ataupun  kota  untuk  mengurus  9
(sembilan)
Sub Bidang
Pertanahan
sebagaimana ditentukan dalam Peraturan Pemerintah  Nomor  38  Tahun  2007,  diambil persis dari sebagian kewenangan yang diserahkan  pelaksanaannya  untuk  mengurus kepada  pemerintahan  Kabupaten  ataupun  Kota yang  tercantum  dalam  Keputusan  Presiden Nomor  34  Tahun  2003  Tentang  Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan.
Selain  9  (sembilan)  Sub  Bidang tersebut,  semua  urusan  pemerintahan  Bidang Pertanahan termasuk tugas mempercepat pembuatan  Rancangan  Perubahan  Undang- Undang Pokok Agraria tetapi menjadi kewenangan pemerintah atas nama negara yang diserahkan  kepada  Badan  Pertanahan  Nasional untuk  melaksanakannya.  Dengan  ketentuan Peraturan  Pemerintah  Nomor  38  Tahun  2007 tersebut,  pelaksanaan  wewenang  mengurus pertanahan  oleh  pemerintah  sangat  sempit, tidak  seperti  ditentukan  oleh  undang-undang. Oleh  karena  tugas-tugasnya  Badan  Pertanahan Nasional  menyelenggarakan  fungsi  (Pasal  3) juga  melaksanakan  tugas  yang  telah  menjadi urusan wajib pemerintah daerah, antara lain: (a) pembinaan  dan  pelayanan  administrasi  umum di  bidang  pertanahan ;  (b) pelaksanaan penatagunaan  tanah,  reformasi  agraria  dan penataan wilayah-wilayah khusus ; (c) pemberdayaan masyarakat di bidang pertanahan ; dan (d) pengkajian dan penanganan  masalah,  sengketa,  perkara  dan konflik di bidang pertanahan;
Demikian juga Pasal 10 ayat (1) dan (2) Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 tentang Pemerintahan Daerah, telah memberikan  otonomi  seluas-luasnya  untuk mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan pemerintahan  berdasarkan  asas  otonomi  dan tugas pembantuan. Urusan pertanahan berdasarkan  kriteria  yang  ditentukan  dalam Pasal  1  ayat  (1),  Pasal  14  ayat  (3)  Undang- Undang Nomor 32 tahun 2004 dan Pasal 7 ayat (1)  dan  ayat  (2)  Peraturan  Pemerintah  Nomor 38  Tahun  2007  disebut  sebagai  urusan  wajib. Tetapi  yang  disebut  sebagai  urusan  wajib  itu hanya  9  (sembilan)  Sub  Bidang  saja,  dari begitu banyak kewenangan/ kekuasaan Pemerintah  atas  nama  negara  yang  di  atur dalam UUPA.
Atas  nama  undang-undang,  Peraturan Pemerintah  Nomor  38  Tahun  2007  hanya
memberi  sedikit  wewenang  kepada  daerah otonomi Kabupaten/ Kota, untuk melaksanakan urusan pemerintahan bidang pertanahan, dengan  alasan  untuk  tetap  tegaknya  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  karena  tanah merupakan  perekat  kebangsaan  dan  persatuan Indonesia.  Dengan  penyerahan  9  (sembilan) Sub  Bidang  Pertanahan,  berarti  sebagian  besar hak penguasaan atas tanah seperti tertera dalam Pasal  2  ayat  (1)  UUPA  yang  dijalankan  dalam pasal-pasal lainnya tetap ada pada pemerintah.
Negara  mempunyai  hak  penguasaan atas  tanah  pada  tingkat  tertinggi  yang dilaksanakan oleh pemerintah, tidak dipersoalkan,  karena  hal  itu  sudah  sesuai dengan  latar  belakang  filosofis  dan  sosiologis dari  hukum  tanah  kita  yang  tercantum  dalam UUPA. Akan tetapi dalam semangat desentralisasi,  otonomisasi,  dan  demokrasi, agar pelayanan terhadap rakyat lebih dekat dan mudah  untuk  segera  dapat  menciptakan kemandirian dan keprakarsaan rakyat, menyerahkan  urusan  pemerintahan  bidang pertanahan  oleh  pemerintah  kepada  daerah otonom kabupaten/ kota adalah tepat.
Untuk  tetap  menjaga  keutuhan  dan kekokohan Negara Kesatuan Republik Indonesia,  DPR  dan  Presiden  atau  sebaliknya, atau presiden saja dapat membuat batas-batasan penyerahan wewenang sangat  jelas  pemerintah tidak mau kehilangan haknya untuk diserahkan pada  daerah  dalam  melaksanakan  urusan pemerintahan di pertanahan. Dengan mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun  2007,  dapat  dinilai  pemerintah  anggan untuk  melepas  urusan  pertanahan.  Dengan demikian  otonomi  daerah  Kabapaten/  Kota dalam melaksanakan otonomi bidang pertanahan  hanya  berkutat/  dipatok  pada kegiatan  mengurus  9  (sembilan)  Sub  Bidang saja.  9  (sembilan)  Sub  Bidang  Pertanahan tersebut  tidak  seluruhnya  ada  di  Kabupaten/ Kota.
Guna  menjawab  bahwa  terjadi political will yang  ragu-ragu  dari  pemerintah  pusat untuk melaksanakan UU dalam hal desentralisasi  pertanahan  adalah  berdasarkan kronologis  pembuatan  Rencangan  Peraturan Pemerintah  (RPP) Nomor 38 Tahun 2007 oleh Zulkarnain  Karim  (beliau  selaku  Walikota Pangkalpinang),  disusunlah  RPP  tadi  dengan dimotori DEPDAGRI mengikutsertakan
88 | de Jure, Jurnal Syariah dan Hukum, Volume 6 Nomor 1, Juni 2014, hlm. 79-94
berbagai instansi termasuk Pemda dan asosiasinya. Beliau oleh Menteri Dalam Negeri c.q.  Dirjen  Orda  ditugaskan  menjadi  anggota tim  penyusun  RPP  tersebut  untuk  bidang pertanahan,  bersama  Kepala  Dinas  Pertanahan Kota Pangkalpinang saat itu (Hardi). Penyusunan RPP dengan lampiran begitu tebal karena memperinci urusan pemerintahan konkuren  dalam  lebih  30  bidang  itu  terperinci untuk kewenangan pusat, provinsi, kabupaten/kota  memang  merupakan  PP  yang sangat  vital  dalam  manajemen  pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah, sehingga untuk itu dilaksanakan lebih dari 30 kali workshop . Deadlock terakhir adalah pada lampiran bidang  pertanahan  bahwa  BPN  pusat  tetap tidak  setuju  desentralisasi/otonomi  pertanahan diselenggarakan  sebagaimana  amanat  UU Nomor  32  Tahun  2004  dimaksud.  Berbagai jalan  tengah  diambil  seperti  ditunjuk  3  pakar dalam  bidang  ini,  dimintai  pendapat  para  ahli, seperti: Prof. Dr. Sri Soemantri, Satria Arianto, SH. MH, Prof. Dr. H. Abdul Gani, SH.
Beliau  bersama  Ketua  Apeksi,  yakni Dr. Jusuf SK (Walikota Tarakan) mengusulkan 2  alternatif  lain.  Dalam  dengar  pendapat  pada Panja  RUU  Kementerian  Negara  di  DPR  RI, diusulkan  agar  pertanahan  menjadi  menteri negara, hingga tidak memiliki aparat vertikal di daerah. Lalu, dalam rapat di Ditjen Perundang- undangan  Departemen  Hukum  dan  HAM diusulkan  lagi  agar  bidang  pertanahan  diatur sendiri  di  luar  RPP  Nomor  38  Tahun  2007 mengingat  RPP  (tentang  Pembagian  Urusan Pemerintahan antara Pemerintah Pusat, Provinsi, dan Kabupaten/Kota) itu sangat vital, sangat  ditunggu-tunggu  daerah dan merupakan patokan  untuk  melaksanakan  berbagai  PP dalam pelaksanaan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dalam Grand Strategy Penyelenggaraan Otonomi Daerah. Usaha
dan perjuangan agar desentralisasi  di  pertanahan  ini  terlaksana sesuai  amanat  Undang-Undang  Nomor  32 Tahun  2004  juga  didukung  oleh  Sutiyoso, Gubernur DKI Jakarta yang juga Ketua APPSI. Sebelumnya  hanya  APEKSI  dan  BKKSI  yang gigih berjuang. Disampaikanlah kepada Presiden  RI  di  Mataram  (Lombok)  bersamaan dengan  pengaturan  bidang  Kepelabuhanan  dan Telekomunikasi.  Karena  waktu  itu  ditetapkan Perpres  Nomor  10  Tahun  2006.  akhirnya
seluruh  Asosiasi  Pemda  (APPSI,  APEKSI, BKKSI) dan seluruh Asosiasi  DPRD (Provinsi dan  Kabupaten/Kota)  mengajukan judicial review )  Perpres  Nomor  10  Tahun  2006 Tentang  Badan  Pertanahan  Nasional  ke Mahkamah Agung.
Perjuangan Beliau dan seluruh Asosiasi Pemda (APPSI, APEKSI, BKKSI) dan seluruh Asosiasi DPRD (Provinsi dan Kabupaten/Kota) begitu  serius  memperjuangkan  terwujudnya desentralisasinya dan otonomi pelayanan pertanahan, karena menurutnya, 14 (1)
Desentralisasi  urusan  pemerintahan  bidang pertanahan  ini  adalah  amanat  Undang-Undang Nomor  32  Tahun  2004,  malah  bila  diikuti dengan  seksama  dan  lebih  jauh  adalah  amanat UUD  1945,  (2)  Pembangunan  daerah  atau tepatnya pembangunan di daerah pada hakikatnya  adalah  pembangunan  tata  ruang. Tata  ruang  yang  terpenting  yang  ada  di  semua daerah  adalah  ruang  pada  kulit/permukaan bumi  yang  disebut  tanah,  lahan,  dan  kawasan. Karena  itu,  bila  pelayanan  pertanahan  tidak diotonomikan maka Rencana Tata Ruang  yang dibuat  oleh  daerah-daerah  otonom  tidak  dapat berjalan  hingga  akhirnya  hanya  akan  menjadi hiasan bernegara saja.
(3)  Indonesia  adalah  negara  kaya  sumber  daya alam,  tetapi  terjebak  pada  utang  luar  negeri yang sangat  besar. Pendapat  ini didukung  oleh pendapatnya  Hermando  dan  Soto, 15 menurut beliau  penyebab  utamanya  adalah  karena sulitnya  ASET  menjadi  CAPITAL,  seperti punya  tanah/lahan  tetapi  tidak  bersertifikat (tidak  dilindungi  hak-haknya).  Punya  rumah tapi tidak memiliki IMB karena tanahnya tidak dilengkapi legalitas birokrasi. Akibatnya mereka tidak memiliki akses ke sumber-sumber finansial untuk berusaha, untuk ekspansi usaha. Padahal,  usaha  dan  ekspansi  usaha  itu  akan menyerap pengangguran, menciptakan lapangan kerja hingga sangat penting mengatasi peningkatan angka penduduk miskin.  (4)  Tidak  masuk  akal  kalau  ada pendapat  bahwa  bila  desentralisasi  urusan
14 Zulkarnain  Karim, Menuju  Peradaban  Demokrasi: Problem dan Solusi Pembangunan Daerah, (Yogyakarta: Aksara Sastra, 2002), h. 128- 133.
15 Hernando  de  Soto  dalam  Zulkarnain  Karim, Menuju Peradaban Demokrasi: Problem dan Solusi Pembangunan  Daerah, Yogyakarta,  Aksara  Sastra, 2002), h. 129.
Musleh Herry, Penataan Kewenangan Pemerintah Daerah …| 89
pemerintahan  bidang  pertanahan  dijalankan tidak akan tercipta Hukum Pertanahan Nasional dan  Daerah-Daerah  Otonomi  dapat  membuat aturan yang diskriminatif mengenai pertanahan. Ada  pula  pendapat  dari  kalangan  BPN  bahwa antara tanah dengan berdaulatnya suatu negara memiliki  hubungan  yang  spesifik,  hubungan batin  yang  abadi,  yang  tidak  dapat  dipecah- pecah,  sebab  akan  mengoyak  keutuhan kedaulatan NKRI karena elemen negara adalah wilayah,  rakyat,  UUD  dan  pemerintah  serta pengakuan  internasional.  Menurut  penulis  hal ini  tidak  perlu  khawatir  terjadi  ada  daerah otonom  mengatur  otonomi  pertanahan  secara diskriminatif, karena ada mekanisme pengawasan hukum yang sekarang tidak hanya gencar  dilaksanakan  oleh  pemerintah,  tetapi juga oleh berbagai LSM, ormas, dan masyarakat.  (5)  BPN  (Badan  Pertanahan Nasional)  dengan  status  sebagai  Lembaga Pemerintah Nondepartemen (LPND), walaupun demikian  BPN  yang  mempunyai  instansi vertikal  di  wilayah  provinsi,  kabupaten/kota, tetaplah tidak mampu menjalankan tugasnya di seluruh  NKRI  yang  begitu  luas  dan  tersebar untuk menjalankan amanah UUD 1945.
Jika melihat alasan mengapa desentralisasi harus direalisasikan dan Kalaulah benar  seperti  yang  dikatakan  oleh  pemerintah (dasar  menimbang  dalam  Perpres  Nomor  10 Tahun 2006 tentang BPN) sebagaimana dikutip Zulkarnain Karim 16 bahwa antara tanah dengan berdaulatnya  suatu  negara  memiliki  hubungan yang spesifik, hubungan batin yang abadi, yang tidak dapat dipecah-pecah, sebab akan mengoyak  keutuhan  kedaulatan  NKRI  karena elemen  negara  adalah  wilayah,  rakyat,  UUD dan  pemerintah  serta  pengakuan  internasional, jika demikian, menurut penulis maka seharusnya  urusan  pertanahan  mutlak  sebagai urusan  pusat  dan  menjadi  7  urusan  wajib pemerintah, yakni setelah ditambah pertanahan hingga  tidak  mungkin  didesentralisasikan. Artinya  perlu  ada  revisi  terhadap  Pasal  10 Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 tentang  Pemerintah  daerah  dengan  menghapus ayat (5).
Selain  itu,  adanya  Pasal  18  UUD  1945 yang  melahirkan  desentralisasi  baik  secara horizontal (pembagian kekuasaan antara
16 Zulkarnain  Karim, Menuju  Peradaban  Demokrasi, h . 34.
lembaga  Negara)  maupun  secara  vertikal pembagian  kekuasaan  antara  pemerintah  pusat dan  daerah).  pembagian  kekuasaan  (vertikal) yang  dimaksud  bukan  pembagian  kedaulatan Negara, akan tetapi pembagian urusan pemerintahan  yang  dibagikan  (delegasikan) dari  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah daerah.  oleh  karena  ini  merupakan  pembagian urusan pemerintahan, maka tidak akan mengurangi  kadaulatan  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia  apalagi  sampai  mengoyak keutuhan  kedaulatan  NKRI,  sebab  keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia merupakan tanggung jawab bersama masyarakat Indonesia.
Sebagaimana  pendapat  M.  Hadjon 17 bahwa  “kekuasaan  mengenai  kedaulatan wilayah  tetap  berada  pada  pemerintah  pusat dan  harus  didukung  oleh  pemerintah  daerah”. Oleh  karenanya  pembagian  kekuasaan  (urusan pemerintahan) ini menjadi dasar sebuah prinsip penyelenggaraan  pemerintahan  dalam  Negara Kesatuan Republik Indonesia, yaitu pembagian kekuasaan
(urusan pemerintahan) menyelenggarakan pemerintahan daerah (otonomi  daerah)  merupakan  sub  sistem  dari penyelenggaraan pemerintahan nasional, hal ini sesuai  dengan  pendapat  beliau  juga  yaitu “hakekat  otonomi  daerah  merupakan  sub sistem dari sistem negara kesatuan”.
Penulis  juga  merasa  heran  mengapa pemerintah  pusat  tidak  setuju  desentralisasi urusan  pemerintah  bidang  pertanahan  atau menolak penyerahan sebagian urusan dimaksud untuk  diatur  dan  diurus  oleh  daerah  otonom. Padahal,  kepada  masyarakat  hukum  adat  pun kewenangan bidang pertanahan dapat didesentralisasikan,  sebagaimana  diamanatkan dalam  Pasal  2  ayat  (4)  UUPA.  Walaupun rumusan  dan  gaya  bahasa  UUPA  seperti  itu sesuai  dengan  suasana  batin  dan  bahasa  waktu itu  (1960),  tetapi  kita  memahami  semangatnya yang  pada  suasana  sentralistik  pun  masih memberi peluang desentralisasi.
17 Hadjon,  Philipus  M.,  “Kedudukan  UU  Pemerintahan Daerah  dalam  Sistem  Pemerintahan”,  Makalah  dalam: Seminar Sistem Pemerintahan Indonesia Pasca Amandemen  UUD  1945, diselenggarakan  oleh  Badan Pembinaan  Hukum  Nasional,  Departemen  Kehakiman dan  HAM  RI  bekerjasama  dengan  Fakultas  Hukum Universitas Airlangga dan Kanwil Departemen Kehakiman  dan  HAM  Provinsi  Jawa  Timur,  9-10  Juni 2004.
Apabila selama ini banyak keluhan dan kritik  atas  lambannya  pelayanan  pertanahan oleh  pemda.  Menurut  penulis  penyebab lambannya  pelayanan  pertanahan  oleh  pemda adalah  pada  pelayanan  birokrasi  pertanahan oleh  instansi  pemerintah  pusat  sendiri,  yakni aparat BPN, pelayanan pemda banyak berkaitan dengan pelayanan pertanahan. Contohnya  pelayanan  izin  lokasi,  diberikan oleh  pemda  tetapi  dalam  lokasi  biasanya banyak  legalitas  birokrasi  atas  tanah  di  lokasi itu  seperti  ada  yang  telah  bersertifikat,  ada yang  bersertifikat  ganda,  malah  triple,  Izin Mendirikan  Bangunan  (IMB)  dikeluarkan pemda untuk  bangunan  pabrik,  misalnya harus jelas  dulu  hak-hak  investor  atas  tanah.    Begitu pula  dengan  SITU  (Surat  Izin  Tempat  Usaha) dan UU gangguan.
Suatu  kawasan  hijau  yang  ditetapkan pemda  dengan  perda,  di  dalamnya  kadang terdapat  sertifikat  hak  milik,  HGB.  Karena  itu untuk  sampai  kepada  IMB  dalam  rangka pengendalian tata ruang maka pemda menambah  IPPL  (Izin  Peruntukan Penggunaan Lahan).  Ini  untuk  menghadang  agar  suatu kawasan  dengan  peruntukan  tertentu,  misal kawasan  hijau  tetapi  ada  sertifikat  HGB  atau hak  milik  di  dalamnya  tetap  tidak  dapat diberikan IMB tanpa punya IPPL.
Adanya kasus tanah di  Lampung antara masyarakat  dengan  pengusaha  baik  tanah perkebunan  maupun  pertambangan,  misalnya tanah perkebunan yang sudah lama ditelantarkan  oleh  pemegang  hak  dan  ijinnya sudah  habis,  masyarakat  meminta  izin  kepada Bupati  untuk  mengerjakan  lahan  tersebut, setelah  ijin  dikeluarkan  oleh  bupati  dan masyarakatnya mengerjakan dengan menanami nanas,  berselang  bebarapa  tahun  pemerintah pusat  memperpanjang  ijin  pihak  perkebunan tersebut,  tanpa  sebelumnya  melihat  kondisinya terlebih dahulu, akhirnya terjadi sengketa.
BPN  yang  merupakan  instansi  vertikal di  wilayah  provinsi,  kabupaten/kota,  tetaplah tidak  mampu  menjalankan  tugasnya  di  seluruh NKRI  yang  begitu  luas  dan  tersebar  untuk menjalankan amanah UUD 1945, sebagai bukti bahwa    BPN  Sebagai  LPND  tentu  alokasi anggarannya  dari  APBN  adalah  terbatas. Karenanya untuk menyusun database pertanahan  berbasis  kabupaten/kota  saja  perlu anggaran 8 –  10  tahun  ke  seluruh
kabupaten/kota.  Apalagi  menyusun  database pertanahan sampai dengan berbasis kelurahan/desa. Karenanya kita bertanya berapa  persen  luas  wilayah  Indonesia  yang telah diukur dan telah disertifikatkan. Bagaimana perubahan, pemecahan, dari sertifikat  itu  telah  terjadi  dan  yang  mana  dari sertifikat  HGB  misalnya  yang  tidak  dibangun atau  sertifikat  HGU  misalnya  yang  tidak dibangun  atau  sertifikat  HGU  yang  tidak diusahakan.  Hal  ini  akan  menjadi  lahan menganggur, tidak produktif, dijadikan pemegang haknya untuk spekulasi dan menghambat  penggunaan  untuk  kesejahteraan rakyat,  mengatasi  pengangguran,  menciptakan lapangan  kerja  dan  mengentaskan  kemiskinan seperti  yang  diharapkan  oleh  pemimpin- pemimpin nasional kita.
Apabila dilaksanakan desentralisasi pelayanan  pertanahan  kepada  kabupaten/kota, dan  peralatan  pada  kantor  pertanahan  itu dialihkan kepada pemda, tentu pemda kabupaten/kota  akan  melaksanakan  Program P4T  (Pendataan  Penguasaan,  Penggunaan, Pemilikan,  dan  Pembatas  Tanah)  dengan  dana APBD  masing-masing,  mungkin  bertahap  tiap kecamatan  dulu  hingga  dalam  tempo  3  tahun dapat  diselesaikan  di  seluruh  Indonesia  oleh sekitar 440 kabupaten/kota. Tersusunlah database  pertanahan  berbasis  kelurahan/desa. Tiap  desa/kelurahan  mengetahui  betul  data tanah,  berapa  luasnya,  atas  hak  yang  saat  ini ada, pemanfaatannya, perubahannya/mutasinya,  dan  lain  sebagainya. Kalau ini dilakukan ditambah program stimulus  bagi  pendidikan  ahli  geodesi  dan kepada  daerah-daerah  diberikan  anugerah seperti  Bumi  Bhakti  Adhiguna,  tentulah mereka  akan  berlomba,  sehingga  Indonesia tidak malu kepada negara maju atau yang baru berkembang yang databse pertanahannya sudah tersusun  rapi,  terkomputerisasi,  begitu  cepat diketahui.
Tanggal  26  Desember  2004,  Kota Banda  Aceh  dan  Meulaboh  disapu  tsunami. Bangunan  roboh,  batas  antara  tanah  kavling menjadi  tidak  jelas,  tidak  ada  file  batas-batas menurut koordinat pada Kantor Pertanahan dan Kanwil  BPN  serta  di  Kantor  Camat,  Kantor Walikota  atau  di  Kantor  Gubernur.  Untuk  hal ini  akan  potensial  menjadi  konflik  di  antara penduduk  yang  tadinya  menguasai  tanah  dan
Musleh Herry, Penataan Kewenangan Pemerintah Daerah …| 91
bangunan  itu.  Begitu  pula  pulau-pulau  di perbatasan  dengan  negara  luar  seperti  di Sulawesi  Utara,  di  Kalimanta  Timur  Bagian Utara,  di  Kepulauan  Riau  sebelah  Utara  dan Timur  Laut  dan  di  sepanjang  perbatasan dengan  Malaysia  Timur  serta  Papua  New Guinea.  Apabila  dilaksanakan  oleh  pemdanya program  P4T  dengan  dana  APBD  lalu  oleh pemdanya  disertifikatkan,  diberikan  kepada TRANSAD (Transmigrasi  Angkata Darat) lalu berkembanglah  daerah  perbatasan  itu,  maka keutuhan  wilayah  NKRI  tentu  lebih  terjamin dan  tidak  terjadi  lagi  kasus  seperti  lepasnya Sipadan dan Ligitan.
Jadi  menurut  penulis,  sangat  mungkin untuk  mengatasi  membenahi  persoalan di  atas, dengan desentralisasi pertanahan dan pada tiap kabupaten/kota,  yang  mungkin  dapat  dikelola Dinas  Pertanahan  yang  ada  di  kabupaten/kota. Kalau  tidak  ada,  maka  Kepala  Daerah  tidak memiliki filter yang kuat dalam menyelesaikan masalah  yang  mendasar  yakni  pertanahan. Kaitan desentralisasi pertanahan adalah dengan peningakatan  PAD.  Di  Indonesia  sekarang  ini, sepertinya usaha meningkatkan PAD merupakan  usaha  yang  harus  dilaksanakan dengan maksimal,  sebab kalau PAD-nya kecil, mereka katakan tidak siap berotonomi, padahal makin besar kekuatan otonomi yang dilaksanakan  oleh  daerah,  itu  berarti  NKRI semakin kuat.
Keterkaitan  erat  antara  desentralisasi pertanahan  dengan  peningkatan  PAD  di  suatu daerah,  sebagaimana  Zulkarnain  Karim, 18 yaitu (1) Tanah  ada  di  semua  daerah otonom,  berbeda  dengan  SDA  lain  seperti bahan  tambang  (minyak  bumi,  batu  bara,  gas alam,  timah,  besi,  nikel,  tembaga)  dan  hasil laut.  (2)  Kalau  pelayan  pertanahan  diserahkan ke  daerah,  maka  kabupaten/kota  dengan  tanah yang  luas,  banyak  yang  potensial  untuk kawasan  industri,  pariwisata,  perikanan,  agro industri,  baru  mengundang  investor  atau bermitra. (3)   Kita  ketahui  bahwa  pemerintah kota  yang  terkaya  di  dunia  adalah  Kota Stockhilm (Swedia) dan daerah (negara bagian) terkaya  di  dalam  Persemakmuran  Inggris ( Common-wealth )  adalah  Queensland.  Dua pemerintahan  itu  punya  keunggulan  dalam manajemen pertanahan. (4)  Bagi  pemerintah
18 Zulkarnain  Karim, Menuju  Peradaban  Demokrasi, h. 137.
kota,  masalah  yang  dihadapi,  antara  lain konflik  tata  ruang  dalam  pemanfaatan  tanah seperti  PKL  (Pedagang  Kaki  Lima)  sehingga terpaksa  menggusur,  yang  ditentang  begitu banyak  pihak.  Penentangan  ini  masuk  akal, sebab  fungsi  Pemda  adalah  TRAMTIBUM bukan  KAMTIBMAS.  Penggusuran  adalah cara-cara  Kamtibmas,  tetapi  merelokasi  adalah cara  Tramtibum.  Kalau  pemda  menguasai beberapa  lokasi  yang  potensial  maka  relokasi dapat  dilakukan  dalam  rangka  pengembangan sektor  nonformal.  Begitu  pula  penertiban kawasan  kumuh  dalam  kota  dapat  dilakukan, apalagi  dari  pusat  ada  bantuan  program pembangunan rumah layak huni. Hanya apabila ini  dilaksanakan  semua  kota,  maka  urbanisasi akan  sangat  pesat  sekali,  yang  berakibat perlunya  melaksanakan  revitalisasi  pertanian, sebab  banyak  petani  pindah  ke  kota,  tanah pertanian  di  daerah  akan  ditinggalkan  kepada penggarap  lain  dan  timbul  lagi  problem    tanah absentie.  (5)  Salah  satu  faktor  penyebab lambatnya  program  pengentasan  kemiskinan dan  pengurangan  angka  pengangguran  adalah karena  tidak  adanya  atau  sangat  terbatasnya proyek  raksasa  dalam  bentuk  infrastruktur seperti  jalan  tol  Jagorawi,  waduk  raksasa seperti  Kedung  Ombo,  Jati  Luhur,  Cirata, Karangkates  dan  yang  sejenisnya.  Penyebanya antara lain masalah pertanahan dan pembebasan  lahan.  Bagaimana  bila  ada kemitraan  antara  pemda  yakni  pembebasan lahan  dilakukan  oleh  pemda  dengan  arif  dan atas  biaya  pemda  (APBD),  lalu  berdasarkan biaya itu menjadi saham pemda dalam investasi pada proyek-proyek raksasa tadi. Apa ini tidak berarti desentralisasi pertanahan akan memperbesar  PAD  sekaligus  mempercepat pengentasan kemiskinan, mempercepat pembukaan lapangan kerja baru untuk mengatasi pengangguran yang amat merisaukan  kita  yang  begitu  peduli  kepada Indonesia  yang  jaya,  masyhur,  kuat  dan  maju, seperti kerisauan Presiden kita tercinta.
Berdasarkan  pendapat  The  Liang  Gie pada  bab  terdahulu,  bahwa  pamerintah  pusat harus melimpahkan kewenangan bidang pertanahan  kepada  pemerintah  daerah  agar tidak  terjadi  penumpukan  kekuasan  pada pemerintah  pusat  yang  pada  akhirnya  dapat menimbulkan  tirani  dan  pemerintahan  bisa efektif dan efisien serta untuk mendidik rakyat
ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diri dalam  menggunakan  hak-hak  demokrasinya. Oleh  karena  desentralisasi  bidang  pertanahan merupakan suatu keharusan dalam pelaksanaan otonomi daerah, karena dapat menguntung baik pemerintah  pusat  maupun  pemerintah  daerah. sebagaimana    menurut  Riwu  Kaho 19 bahwa ada  beberapa  keuntungan  dilaksanakannya desentralisasi biang pertanahan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah, yakni sebagai  berikut  (1)  Mengurangi  bertumpuk- tumpuknya  pekerjaan  di  pusat  pemerintahan; (2)  Dalam  menghadapi  masalah-masalah  yang sangat  mendesak  yang  membutuhkan  tindakan cepat,  daerah  tidak  perlu  menunggu  instruksi dari  pemerintah  pusat;  (3)  Dapat  mengurangi birokrasi  dalam  arti  buruk,  karena  setiap keputusan, pelaksanaanya dapat segera diambil;  (4)  Dalam  sistem  desentralisasi  dapat diadakan  pembedaan-pembedaan  (diferensiasi- diferensiasi) dan pengkhususan - pengkhususan yang  berguna  bagi  kepentingan-kepentingan tertentu,  khususnya  desentralisasi  territorial, dapat  lebih  mudah  menyelesaikan  diri  kepada kebutuhan-kebutuhan  dan  keadaan-keadaan daerah.  (5)  Dengan  adanya  desentralisasi territorial, maka daerah otonom dapat merupakan  semacam  laboratorium  dalam  hal- hal  yang  berhubungan  dengan  pemerintahan dan dapat bermanfaat bagi seluruh negara. Hal- hal  yang  ternyata  baik,  dapat  diterapkan  di seluruh negara, sedangkan hal-hal yang kurang baik  dapat  dilokalisir/  dibatasi  pada  suatu daerah  tertentu  saja  dan  oleh  karena  itu  dapat lebih  mudah  ditiadakan.  (6)  Mengurangi kemungkinan  campur  tangan  dari  pemerintah pusat; (7) Lebihnya memberikan kepuasan bagi daerah-daerah  karena  sifatnya  lebih  langsung. Ini merupakan faktor psikologis.
Sejalan dengan pentingnya desentralisasi bidang pertanahan kepada pemerintah  daerah  selain  untuk  meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan menjaga keutuhan negara Indonesia juga untuk mengakomodasi  keberagaman  bangsa,  maka otonomi  daerah  harus  dilaksanakan  sesuai dengan aspirasi masyarakatnya masing-masing.
19 Josef Riwu Kaho, Analisa Hubungan pemerintah Pusat dan  Daerah di  Indonesia, (Jakarta:  Bina  Aksara,  1982), h. 12-15.
Menurut  Buyung  Nasution, 20 kemunculan berbagai  pemikiran,  bahwa  kenyataan  yang telah terdistorsi dengan adanya konsep “kesatuan”  ( unitary )  menjadi  “persatuan  dan kesatuan”, yang lebih dekat kepada “penyeragaman”
( uniform ). Akibatnya, berbagai  perbedaan  yang  ada  tidak  dilihat sebagai aneka kekayaan dalam rangka kebhinekaan,  melainkan  lebih  dilihat  sebagai potensi  ancaman  yang  karenanya  harus ditundukkan  di  bawah  “persatuan  dan kesatuan” melalui sentralisasi kekuasaan.
Kondisi ini, pada gilirannya, mengakibatkan  negara  gagal  membangun sistem pemerintahan dengan wewenang desentralisasi.  Hal  itu  menimbulkan  keyakinan baru  bagi  masyarakat  di  daerah  bahwa  pusat bukan  hanya  mengeksploitasi  mereka,  tetapi juga  mengambil  alih  hak-hak  mereka  untuk mendapat pelayanan manusiawi oleh pemerintahan  yang  baik  hingga  bermula  bagi pada  penguatan  kembali  keinginan  untuk membentuk pemerintahan federal.
Alexis  de  Tocqeville,  seperti  dikutip Reinow, 21 mengatakan,  bahwa  “pemerintahan merdeka  tanpa  semangat  membangun  institusi pemerintahan  tingkat  daerah  sama  artinya dengan  tidak  mempunyai  semangat  kedaulatan rakyat  karena  di  sana  tidak  ada  semangat kebebasan”.  Administrasi  pemerintahan  yang terlalu  sentralistis  terbukti  kurang  efektif melayani kepentingan-kepentingan daerah. Untuk  itu,  haruslah  diimbangi  dengan  sistem yang  lebih  desentralistis,  dengan  memperluas wewenang atau otonomi Pemerintahan Daerah.
Otonomi  yang  sudah  dilimpahkan  ke daerah  harus  dapat  dirasakan  oleh  masyarakat dalam wujud yang konkret berupa peningkatan pelayanan  publik,  ketersediaan  sumber  daya alam yang melimpah seluruh daerah, peningkatan  kesejahteraan  hidup  bagi  seluruh masyarakat di daerah, serta partisipasi masyarakat  dalam  menciptakan  suasana  yang demokratis  di  daerah  semakin  berkembang, juga  keterjalinan  komunikasi  yang  seimbang dan  berkualitas  antara  Pemerintah  Daerah, DPRD  dan  masyarakat,  dalam  mendorong kesuksesan otonomi itu sendiri.
20 Adnan Buyung Nasution dkk., Federalisme …, h. 136- 137.
21 Robert  Reinow, Introduction  to  Government ,  (New York:  Alfred A. Knopf, 1996), h.  573.
Musleh Herry, Penataan Kewenangan Pemerintah Daerah …| 93
Dengan  otonomi  luas  menjadi  solusi dalam  mengatasi  persoalan  di  daerah  dan integrasi  bangsa,  maka  tidak  ada  alasan,  jika urusan  pertanahan  jika  dilimpahkan  kepada pemerintah  daerah  akan  terjadi  keruntuhan Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.  Oleh karena  menurut  penulis,  jika  otonomi  daerah dilaksanakannya  dengan  benar  maka  akan menciptakan hubungan yang sangat baik antara otonomi  daerah  dengan  integrasi  nasional, karena salah satu fungsi otonomi daerah adalah dalam  rangka  penguatan  integrasi  nasional, sepanjang hal itu diupayakan dengan tepat dan benar.
Dengan  demikian  menurut  penulis otonomi  dapat  menciptakan  mekanisme,  di mana  daerah  mewujudkan  sejumlah  fungsi politik terhadap pemerintahan nasional, hubungan  kekuasaan  menjadi  lebih  adil sehingga  daerah  akan  memiliki  kepercayaan dan  akhirnya  akan  terintegrasi  ke  dalam pemerintahan nasional. Dengan otonomi, maka proses  demokrasi  dapat  dijalankan  yang  juga akan  menopang  terwujudnya  demokrasi  dalam pemerintahan, dan pada akhirnya pembangunan daerah  akan  dipercepat.  Bahkan  menurut penulis  demi  untuk  menjaga  tetap  utuhnya Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia,  urusan pemerintah  di  bidang  pertanahan  segera dilimpahkan kepada pemerintah daerah, demikian  juga  untuk  semakin  meningkatkan kesejahteraan  masyarakat  daerah  sebagaimana
sekarang  urusan  pajak  bumi  dan  bangunan telah diserahkan ke daerah.

## Kesimpulan
Perkembangan  konsep  hak  menguasai  tanah oleh  negara  bermula  dari  pengaturan  dalam Pasal  33  ayat  (3)  Undang-Undang  Dasar  1945 yang  berasal  dari  nilai-nilai  yang  hidup  dalam masyarakat  yang  kemudian  dituangkan  dalam Pasal  2  ayat  (2)  UUPA.  Istilah  hak  menguasai atas  tanah  memiliki  interpretasi  yang  berbeda- beda.  Ada  yang  berpendapat  bahwa  maksud menguasai  adalah  identik  dengan  kepemilikan tanah oleh Negara yang merupakan personiikasi seluruh rakyat, sedangkan pendapat  lainnya  cendrung  memaknai  hanya sebagai regulator untuk melakukan pengawasan  dan  pengaturan.    Hak  penguasaan tanah oleh Negara bukan hanya dilakukan oleh pemerintah  pusat,  tetapi  juga  oleh  pemerintah daerah melalui proses pelimpahan kewenangan sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  2  ayat  (4) UUPA. Pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah tersebut sejalan dengan semangat undang-undang otonomi daerah. Namun dengan dikeluarkannya  Peraturan  Pemerintah  Nomor 38  Tahun  2007  ternyata  sebagain  besar kekuasaan  negara  dibidang  pertanahan  masih dipegang  pemerintah  pusat  atas  nama  negara. Kondisi  ini,  pada  gilirannya,  mengakibatkan negara gagal membangun sistem desentralisasi.

## DAFTAR PUSTAKA
Bakri,  Moh. Hak  Menguasai  Tanah  Oleh Negara: Paradigma
Baru Untuk
Reformasi  Agraria. Jakarta:  Buku  Kita,
2007.
Chomzah,  Ali  Achmad. Hukum  Pertanahan, seri  hukum  pertanahan  III,  pengadaan tanah instansi pemerintah. Jakarta: Prestasi Pustaka, 2003.
Hadjon,  Philipus  M.,  “Kedudukan  UU
Pemerintahan  Daerah  dalam  Sistem Pemerintahan”, Makalah dalam: Seminar Sistem  Pemerintahan  Indonesia  Pasca Amandemen UUD 1945, diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen  Kehakiman  dan  HAM  RI bekerjasama  dengan  Fakultas  Hukum Universitas Airlangga dan Kanwil
Departemen Kehakiman dan HAM Provinsi Jawa Timur, 9-10 Juni 2004. Karim, Zulkarnain. Menuju Peradaban Demokrasi : Problem dan Solusi
Pembangunan Daerah. Yogyakarta: Aksara Sastra, 2002.
Faiz,  Pan  Mohammad. Penafsiran  Konsep Penguasaan  Negara  Berdasarkan  Pasal 33  UUD  1945  Dan  Putusan  Mahkamah Konstitusi. Jurnal  Konstitusi,  Volume  2 Nomor 2 (September 2005).
Kaho, Josef Riwu. Analisa Hubungan pemerintah  Pusat dan  Daerah  di
Indonesia. Jakarta: Bina Aksara, 1982.
Karim, Zulkarnain. Menuju Peradaban Demokrasi : Problem dan Solusi
94 | de Jure, Jurnal Syariah dan Hukum, Volume 6 Nomor 1, Juni 2014, hlm. 79-94
Pembangunan Daerah.
Yogyakarta: Aksara Sastra, 2002.
Kamus  Besar  Bahasa  Indonesia,  Jakarta: Departemen Pendidikan dan Kebudayaan
& Balai Pustaka, 1995.
Mudrajat,  Kuncoro. Efektifitas  Pelaksanaan Hak  Menguasai  Negara  dan  Fungsi Sosial  Atas  Tanah. Makalah  yang disampaikan pada Seminar Hukum Nasional, Hukum Agraria, diselenggarakan  Oleh  Pusat  Penelitian Hukum  FH.  UKI,  29  –  30  November 2005. Manan, Bagir. Pertumbuhan
dan Perkembangan  Konstitusi  Suatu  Negara . Jakarta: Mandar Maju, 1995. Mahfud MD, Moh. Politik Hukum Di Indonesia. Jakarta: Pustaka LP3ES, 1998. Nasution, Adnan Buyung dkk. Federalisme
Untuk Indonesia. Jakarta: PT. Kompas Media Indonesia, 1999.
adjon,  Philipus  M. Fungsi  Normatif  Hukum Administrasi Dalam Mewujudkan Pemerintahan  Yang  Bersih. ( pidato penerimaan  Guru  Besar)  Universitas Airlangga, 10 Oktober 1994. Purbopranoto, Kuntjoro. Perkembangan Hukum Administrasi Indonesia. Bandung: Binacipta, 1981. Labodo, Muhadam. Memahami Ilmu
Pemerintahan. Jakarta:  RajaGrafindo Persada, 2006.
Reinow,  Robert, Introduction  to  Government ,
New York: Alfred A. Knopf, 1996.
S.N.  Jha  dan  P.C.  Mathur. Decentralization And  Local  Politics. 1 st ,New  Delhi:
Published,  Sage  Publications  India  Ltd, 1999.