DOI: https://doi.org/10.38035/jihhp.v4i5 Received: 3 Juni 2024, Revised: 3 Juli 2024, Publish: 4 Juli 2024 https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/

## Rekonstruksi Regulasi Pemekaran Daerah untuk Meningkatkan Kesejahteraan Masyarakat
Qurrota A’yuni 1 , Hari Prasetiyo 2
1 Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, Indonesia, qurrota.ayuni77@gmail.com 2 Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, Indonesia, hariprasetiyo@ui.ac.id
Corresponding Author: qurrota.ayuni77@gmail.com
Abstract: This article aims to gain an understanding of the influence of the implementation of regional autonomy and the expansion or formation of new autonomous regions (DOB), both in  provinces  and  districts  or  cities.  In  practice,  proposals  for  regional  expansion  have increased every year.  However,  data  from the Ministry of  Home Affairs in 2009 shows that 80%  of  new  autonomous  regions  have  failed  and  have  not  been  able  to  provide  welfare, reinforced by the results of the Indonesia Governance Index (IGI) data survey regarding the 2014  governance  index  from  34  districts/cities  throughout  Indonesia  which  recommended that  regional  bureaucracy  needs  to  be  strengthened.  .  This  research  method  uses  a  type  of normative research, namely by referring to primary legal materials, national legislation and other  non-legal  materials.  The  results  of  the  research  conclude  that  it  is  necessary  to reconstruct  regional  expansion  regulations  through:  First,  adding  content  material regarding the evaluation chapter on regional expansion in Government Regulation Number 78 of 2007. Second, creating a special team that focuses on providing assistance to regions that  will  undergo  expansion.  Preparations  for  areas  that  will  be  expanded  also  need  to  be further  regulated  in  Government  Regulations.  In  the  future,  a  thorough  and  in-depth evaluation is needed as a consideration for merging DOBs if necessary. For example, several countries  such  as  Japan,  Sweden,  Belgium,  England  and  Germany  have  merged  small regions to make them larger without sacrificing democratic values.
Keyword: Expansion, Regional Autonomy, Decentralization.
Abstrak: Tulisan  ini  bermaksud  untuk  memperoleh  pemahaman  tentang  pengaruh pelaksanaan otonomi daerah dan pemekaran atau pembentukan daerah otonomi baru (DOB), baik  di  provinsi  maupun  kabupaten  atau  kota.  Dalam  praktiknya,  usulan  pemekaran  daerah telah  meningkat  setiap  tahunnya.  Namun  data  Kementerian  Dalam  Negeri  tahun  2009 menunjukkan bahwa 80% DOB gagal dan belum dapat memberikan kesejahteraan, diperkuat hasil  survey  data Indonesia  Governance  Index (IGI)  mengenai  indeks  tata  kelola pemerintahan  tahun  2014  dari  34  kabupaten/kota  di  seluruh  Indonesia  yang merekomendasikan  birokrasi  daerah  perlu  diperkuat.  Metode  penelitian  ini  menggunakan jenis  penelitian  normatif  yaitu  dengan  merujuk  pada  bahan  hukum  primer  peraturan perundang-undangan nasional dan bahan non-hukum lainnya. Hasil penelitian menyimpulkan
bahwa  diperlukan  adanya  rekonstruksi  regulasi  pemekaran  daerah  melalui: Pertama, menambahkan  materi  muatan  mengenai  bab  evaluasi  pemekaran  daerah  dalam  Peraturan Pemerintah  Nomor  78  Tahun  2007. Kedua, membuat  tim  khusus  yang  fokus  dalam melakukan  pendampingan  terhadap  daerah  yang  akan  dilakukan  pemekaran.  Persiapan terhadap  daerah  yang  akan  dimekarkan  juga  perlu  diatur  lebih  lanjut  di  dalam  Peraturan Pemerintah.  Ke  depan  diperlukan  adanya  evaluasi  menyeluruh  dan  mendalam  sebagai pertimbangan  untuk  melakukan  penggabungan  DOB  jika  diperlukan.  Sebagai  contoh beberapa  negara  seperti  Jepang,  Swedia,  Belgia,  Inggris  dan  Jerman  telah  melakukan penggabungan  daerah-daerah  kecil  agar  menjadi  lebih  besar  tanpa  mengorbankan  nilai-nilai demokrasi.
Kata Kunci: Pemekaran, Otonomi Daerah, Desentralisasi.

## PENDAHULUAN
Dalam perjalanan pelaksanaan otonomi daerah, pemekaran atau pembentukan daerah baik di provinsi maupun kabupaten atau kota telah banyak dilakukan. 1 Diantara rentang tahun 1999-2014  sebanyak  548  daerah  mengalami  perubahan  status  sebagai  daerah  otonom  hasil pemekaran  di  seluruh  Indonesia. 2 Pemekaran  atau  pembentukan  daerah  dimaksudkan  untuk mendekatkan  pelayanan  organisasi  pemerintah  kepada  masyarakat  agar  lebih  efektif  dan efisien. 3 Selain  itu,  tujuan  dari  kebijakan  otonomi  daerah  seperti  peningkatan  pelayanan, demokratisasi  dan  pemberdayaan  masyarakat  dapat  terwujud.  Ketentuan  mengenai pemekaran  daerah  telah  diatur  dalam  Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan Daerah pada Bab II tentang Pembentukan Daerah dan Kawasan Khusus, Pasal 4  ayat  (1)  menyatakan  bahwa  dalam  rangka  pendayagunaan  kemampuan  daerah  untuk menyelenggarakan  otonomi  daerah,  dimungkinkan  diambil  kebijakan  setingkat  undang- undang  untuk  pembentukan,  pemekaran,  penghapusan  dan  penggabungan  daerah  otonom. Lebih  lanjut  ketentuan  mengenai  syarat  pembentukan,  penghapusan  dan  penggabungan daerah  diatur  dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  daerah dan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  78  Tahun  2007  tentang  Tata  Cara  Pembentukan Penghapusan dan Penggabungan daerah.
Maraknya  usulan  pembentukan  daerah  otonom  baru  harus  dilandaskan  pada kebutuhan  dan  keinginan  untuk  peningkatan  pelayanan  masyarakat  dan  tercapainya kesejahteraan  bagi  rakyat  di  daerah.  Sejak  September  2022,  pemerintah  telah  menerima usulan  pembentukan  329  daerah  otonom  baru,  pemekaran  daerah  merupakan  konsekuensi dari  bertambahnya  jumlah  penduduk  dan  kebutuhan  yang  terus  bertambah, 4 sehingga kebutuhan akan fasilitas pelayanan masyarakat juga dipastikan bertambah. Hal tersebut yang menyebabkan  maraknya  usulan  pemekaran  di  daerah.  Tujuan  utama  Otonomi  Daerah  yaitu meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat  dinilai  dapat  tercapai  jika  pemekaran  wilayah dilakukan.  Sehingga  pemekaran  daerah  dijadikan  sebagai  satu-satunya  jalan  mengupayakan kesejahteraan  bagi  masyarakat  yang  jumlahnya  terus  bertambah.  Untuk  mencapai
1 Fernandes  Simangunsong  (2014),  Studi  Kelayakan  Pemekaran  Wilayah  Kabupaten  Bekasi, Jurnal  Agregasi , hlm.105.
2 Lihat  data  Otonomi  Daerah  Kementerian  Dalam  Negeri  tentang  Pembentukan  Daerah-daerah  di  Indonesia sampai dengan Tahun 2014, https://api-otda.kemendagri.go.id/files/file_31eb53664-3c1f-4e67-9b50- 4cbeb61ff696.pdf diakses pada 9 Desember 2023.
3 Ega  Yuhandra,  Suwari  Akhmaddhian,  Haris  Budiman,  dkk.  (2022),  Urgensi  Pembentukan  Daerah  Otonomi Baru di Jawa Barat, Jurnal Penelitian Universitas Kuningan, 147-158. hlm.149
4 Nikolaus
Harbowo, “DPR Kaji Pemekaran
Daerah
Dibuka Lagi”
https://www.kompas.id/baca/polhuk/2022/09/14/dpr-kaji-pemekaran-daerah-dibuka-lagi diakses  pada  2  Juni 2023.
kemakmuran,  pemekaran  wilayah  bukanlah  jalan  terakhir.  Beberapa  hal  Pemerintah  Pusat perlu  melakukan  fokus  pada  beberapa  bidang  diantaranya:  (1)  pembangunan  infrastruktur seperti  jalan,  bandara,  pelabuhan  untuk  meningkatkan  konektivitas  dan  menarik  investasi 5 ; (2) meningkatkan infrastruktur ekonomi dan sumber daya manusia, teknologi dan institusi di pasar  global 6 ;  (3) mengurangi  ketimpangan diberbagai  latar belakang sosial-ekonomi, etnik, gender,  dan  wilayah  geografis;  (4)  meningkatkan  kualitas  pendidikan,  memastikan  bahwa Indonesia menghasilkan lulusan yang kompetitif. 7
Peningkatan  kesejahteraan  masyarakat  diharapkan  dapat  dipercepat  perwujudannya melalui  peningkatan  pelayanan  di  daerah. 8 Faktanya  tahun  2009  Kementrian  Dalam  Negeri menunjukkan  bahwa  80%  DOB  gagal  dan  belum  dapat  memberikan  kesejahteraan  kepada rakyat. 9 Hasil evaluasi Kemendagri tahun 2012 menyebutkan, 70 persen DOB yang terbentuk sepanjang  1999-2009  dinilai  gagal  mencapai  tujuan  pemekaran. 10 Hal  ini  diperkuat  dengan hasil survey  yang dilakukan Indonesia  Governance Index (IGI) mengenai indeks tata kelola pemerintahan  tahun  2014  dari  34  kabupaten/kota  di  seluruh  Indonesia,  merekomendasikan birokrasi pada Daerah Otonom Baru (DOB) perlu diperkuat.
Dalam  pelaksanaannya,  sebanyak  63  kabupaten  hasil  pemekaran  wilayah  gagal menerapkan otonomi daerah. Imbasnya justru membebani Anggaran Pendapatan dan Belanja Nasional  (APBN),  DOB  gagal  meningkatkan  pendapatan  asli  daerah  sehingga  hanya mengandalkan APBN. Diperparah lagi adanya ketimpangan alokasi anggaran antara anggaran belanja pegawai daerah sebesar 80% berbanding terbalik dengan pembangunan infrastruktur daerah  yang  hanya  sebesar  20%. 11 Padahal  untuk  melakukan  pembentukan  DOB,  negara harus mengeluarkan dana lebih dari 50 triliun sejak tahun 1999. 12 Selain persoalan anggaran, pemekaran juga kerap menyisakan sengketa antar daerah, terutama terkait batas wilayah, dari 57 DOB yang dibentuk pada 2007-2009, misalnya, muncul 187 sengketa batas wilayah. 13 Suatu  daerah  dinilai  bagus  jika  dapat  membangun  otonomi  baru  dan  juga meningkatkan  pendapatan  asli  daerahnya, 14 sehingga  dalam  melakukan  pemekaran  harus memperhatikan  cara  memperkuat  birokrasi  pada  DOB,  agar  pembangunan  dan  pelayanan publik dapat berjalan dengan baik, apalagi kemungkinan terjadi persoalan dan gejolak politik di  daerah  yang  baru  dimekarkan  sangat  tinggi  dan  berdampak  pada  kegagalan  membangun birokrasi  yang  kuat  pada  DOB. 15 Direktur  Eksekutif  Komite  Pemantauan  Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD) menyatakan pemerintah harus melakukan evaluasi seluruh daerah
5 Haikal  Siregar  dan  Verra  Wijaya,  “10  ideas  to  turn  Indonesia‟s  decade  of  progress  into  a  century  of prosperity”, https://www.thejakartapost.com/business/2023/04/11/10-ideas-to-turn-indonesias-decade-of- progress-into-a-century-of-prosperity.html diakses pada 9 Desember 2023.
6 Eko Listiyanto and Abdul Manap Pulungan, Indonesian‟s Macroeconomic and Finance Policy Framework for Structural  Transformation,  ECIDC  Project  Paper  No.  8,  United  Nations  Conference  on  Trade  and Development, April 2021, hlm. 33.
7 Lihat dalam “The Path to Peaceful and Prosperous Indonesia in 2045” https://www.undp.org/indonesia/projects/path-peaceful-and-prosperous-indonesia-2045 diakses pada 9 Desember 2023.
8 Mahkamah Konstitusi, “Pemekaran Daerah, Wujud Pelayanan Pemerintah dalam  Meningkatkan Kesejahteraan Rakyat” https://www.mkri.id/index.php?page=web.Berita&id=16294&menu=2 , diakses pada 2 Juni 2023.
9 Humas  Kementrian  Pendayagunaan  Aparatur  Negara,  “Perkuat  Birokrasi  Daerah  Otonom  Baru”, https://www.menpan.go.id/site/berita-terkini/perkuat-birokrasi-daerah-otonom-baru , diakses pada 2 Juni 2023.
10 Nikolaus Harbowo, “DPR Kaji Pemekaran Daerah Dibuka.,”
11 Ani Nursalikah, “Mendagri 63 Kabupaten Pemekaran Gaga Terapkan Otonomi”,
https://news.republika.co.id/berita/nmwc57/mendagri-63-kabupaten-pemekaran-gagal-terapkan-otonomi diakses pada 2 Juni 2023
12 Humas Kementrian Pendayagunaan Aparatur Negara, “Perkuat Birokrasi Daerah.,”
13 Nikolaus Harbowo dan Kurnia Yunita Rahayu, “DPR Kaji Pemekaran Daerah.,”
14 Ani Nursalikah, “Mendagri 63 Kabupaten Pemekaran Gagal Terapkan Otonomi.,”
15 Humas Kementrian Pendayagunaan Aparatur Negara, “Perkuat Birokrasi Daerah.,”
otonom  karena  belum  bisa  memberikan  kesejahteraan  bagi  rakyat  dan  meningkatkan  daya saing serta pemerintahan yang baik. 16
Penelitian  tentang  pemekaran  daerah  bukanlah  suatu  hal  baru.  R.  Siti  Zuhro membahas  dalam  karyanya  berjudul  “Pentingnya  Penataan  Daerah  untuk  Mengatasi Maraknya  Pemekaran  Daerah”,  penelitian  ini  memberikan  rekomendasi  untuk  melakukan penggabungan  daerah.  Adapun  yang  menjadi  pembeda  dengan  tulisan  ini  adalah  penulis memberikan rekomendasi perbaikan materi muatan terhadap peraturan pemerintah  yang ada untuk  menambahkan  materi  mengenai  evaluasi  dan  ketentuan  penggabungan  yang  perlu diatur  secara  komprehensif.  Penelitian  Aminah  dkk  berjudul  “Efektivitas  20  Tahun Implementasi  Pemekaran  Daerah  di  Indonesia”  dengan  menggunakan  data  berupa  indeks pembangunan  manusia  sebagai  alat  ukur  kesejahteraan  yang  bersumber  dari  Badan  Pusat Statistik  dan  di  analisis  menggunakan  uji  beda t-paired. Penelitian  tersebut  lebih  banyak memaparkan  data  berupa  grafik  dan  tabel  untuk  mengukur  indeks  kesejahteraan  pasca pemekaran dan tentu berbeda dengan penelitian ini.
Berdasarkan  uraian  latar  belakang  permasalahan  diatas,  penelitian  ini  akan mengerucut  pada  2  (dua)  persoalan  utama:  (1)  sejauhmana  dampak  yang  ditimbulkan  dari pemberian otonomi daerah dan pemekaran terhadap daerah otonomi baru, dan (2) bagaimana upaya  Pemerintah  Pusat  dalam  mengantisipasi  permasalah  yang  timbul  akibat  diberikannya otonomi  daerah  dan  pemekaran  bagi  daerah  otonomi  baru  agar  tujuan  utama  untuk kesejahteraan masyarakat dapat diwujudkan?

## METODE
Bentuk  penelitian  ini  adalah  yuridis  normatif  atau  juga  disebut  sebagai  penelitian hukum  normatif,  yaitu  jenis  penelitian  yang  berfokus  pada  kajian  hukum  positif  dengan tujuan  menganalisis  penerapan  asas  hukum  dan  harmonisasi  pelaksanaan  peraturan perundang-undangan nasional.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## Dampak Pemekaran Terhadap Kesejahteraan Masyarakat di Daerah Otonomi Baru
Reformasi  Tahun  1998  telah  mengubah  sistem  pemerintahan  di  Indonesia  yang semula  berbentuk  sentralisasi  menjadi  desentralisasi.  Perubahan  tersebut  diharapkan  dapat mewujudkan  demokratisasi  dengan  memberikan  kesempatan  yang  luas  kepada  masyarakat untuk  berpartisipasi  dalam  pelaksanaan  pembangunan  daerah,  sebagaimana  definisi  dari desentralisasi itu sendiri: sharing of the governmental power by a central ruling group with other groups, each having authority within a specific area of the state. 17 Desentralisasi juga diharapkan  dapat  mendorong local  accountability, karena  pemerintah  daerah  dinilai  lebih memahami persoalan daerahnya. 18
Ada  tiga  alasan  pentingnya  pelaksanaan  desentralisasi  di  Indonesia. Pertama , kehidupan  berbangsa  dan  bernegara  selama  ini  sangat  terpusat  di  Jakarta  (Jakarta-sentris). Sementara  itu,  pembangunan  di  beberapa  wilayah  lain  cenderung  bahkan  dijadikan  objek “perahan”  pemerintah  pusat. Kedua ,  pembagian  kekayaan  secara  tidak  adil  dan  merata. Daerah-daerah  yang  memiliki  sumber  kekayaan  alam  melimpah,  seperti  Aceh,  Riau,  Irian Jaya (Papua), Kalimantan, dan Sulawesi ternyata tidak menerima perolehan dana yang patut dari  pemerintah  pusat. Ketiga ,  kesenjangan  (disparitas)  sosial  antara  satu  daerah  dengan
16 Komite  Pemantauan  Pelaksanaan  Otonomi  Daerah,  “Pemekaran  Daerah  Belum  Menjadi  Solusi”, https://www.kppod.org/berita/view?id=388 , diakses pada 2 Juni 2023
17 Syarif Hidayat dkk, Paradigma Baru Otonomi Daerah, (Jakarta: P2P LIPI,2001), hlm.24.
18 Tim  Analisa  BPK  –  Biro  Analisa  Anggaran  dan  Hendri  Saparini,  Analisa  Proses  Administrasi  Pemekaran Daerah pada Departemen Dalam Negeri dan Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD), hlm.1
daerah  lain  sangat  mencolok. 19 Perubahan  sistem  pemerintahan  menjadi  desentralisasi melahirkan kebijakan otonomi daerah  yang diberlakukan sejak tahun 1999 dan berimplikasi pada  bertambahnya  jumlah  DOB,  melalui  pemekaran  daerah  yang  berawal  dari  usulan masyarakat  dan  proses  politik  sampai  mendapatkan  legitimasi  sebagai  DOB  dari  Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD).
Pemekaran daerah digadang-gadang sebagai salah satu cara untuk membangun daerah dengan  meningkatkan  fungsi  pelayanan  publik  yang  efektif  bagi  masyarakat  agar  tercipta birokrasi  pemerintah  yang  efisien  dan  berdaya  guna  untuk  mendorong  kesejahteraan masyarakat. Terlebih di era globalisasi yang penuh dengan tantangan dan peluang, pelayanan publik  memang  harus  dioptimalkan  oleh  aparatur  pemerintah  agar  mampu  memberikan pelayanan  yang  sebaik-baiknya. 20 Maka  dari  itu,  salah  satu  alasan  yang  selalu  digaungkan dalam  pemekaran  ialah  agar  pelayanan  publik  lebih  dekat  dan  berdampak  langsung  pada kesejahteraan serta percepatan pembangunan dengan cara mengatur dan mengelola daerahnya sendiri. 21 Dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  129  Tahun  2000  tentang  Persyaratan Pembentukan Dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah Bab II pasal 2,  dinyatakan  bahwa  pembentukan,  pemekaran,  penghapusan  dan  penggabungan  daerah bertujuan untuk  meningkatkan kesejahteraan masyarakat  melalui: (i) peningkatan pelayanan kepada  masyarakat;  (ii)  percepatan  pertumbuhan  kehidupan  demokrasi;  (iii)  percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah; (iv) percepatan pengelolaan potensi daerah; (v) peningkatan keamanan dan ketertiban; dan (vi) peningkatan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah.
Setidaknya ada tiga alasan utama yang sering digunakan untuk melakukan pemekaran daerah,  yaitu: Pertama, wilayah  suatu  daerah  yang  sangat  luas,  sehingga  berdampak  pada kurang  optimalnya  pelayanan  publik.  Dalam  rangka  memberikan  pelayanan  yang  optimal maka  diusulkan  pemekaran  daerah  agar  mendekatkan  pelayanan  masyarakat  dengan konstruksi  daerah  baru  yang  diharapkan  dapat  memberikan  pelayanan  terbaik  setelah dilakukan  pemekaran. Kedua, adanya  kesenjangan  pembangunan  suatu  wilayah  sehingga menciptakan „gap‟ yang tinggi antar wilayah karena pembangunan yang tidak merata. Alasan ini  digunakan  untuk  mengejar  ketertinggalan  pembangunan  suatu  daerah,  sehingga pembangunan  suatu  daerah  diharapkan  dapat  lebih  merata  dan  menjadi  daerah  yang  lebih maju,  setelah  dilakukan  pemekaran. Ketiga, kurang  optimalnya  pemanfataan  sumberdaya alam  dan  rendahnya  kualitas  sumber  daya  manusia.  Alasan  ketiga  ini  juga  bertalian  erat dengan  luasnya  suatu  wilayah  dan  kesenjangan  pembangunan  suatu  daerah.  Tingkat perkembangan  wilayah  suatu  daerah  dapat  diukur  dari  rasio  wilayah  terbangun  ( built-up area )  dari  total  luas  wilayah.  Semakin  luas  wilayah  terbangun  semakin  tinggi  aktivitas ekonomi  masyarakat. 22 Minimnya  pembangunan  infrastuktur  yang  mendukung  dalam mempercepat  pertumbuhan  ekonomi dan pembangunan daerah menjadi  pertimbangan untuk melakukan  pemekaran  agar  terwujudnya  kemandirian  suatu  daerah  melalui  optimalisasi sumber  daya  alam,  kualitas  sumber  daya  manusia  dan  pembanguan  infrastruktur  yang mendukung.
19 A.Ubaedillah  dan  Abdul  Rozak  (Ed.), Pendidikan  Kewargaan  (Civic  Education):  Demokrasi,  Hak  Asasi Manusia, dan Masyarakat Madani , Jakarta: ICCE UIN Jakarta, 2008, hlm. 138.
20 Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional, Analisis  dan  Evaluasi  Hukum  terkait  Tata  Kelola  Pemerintahan, (Jakarta: Badan Pembinaan Hukum Nasional-Kementrian Hukum dan Hak Asasi Manusia), 2020, hlm.58
21 Aris Subagiyo, “Pemekaran Daerah: Antara Kesejahteraan Rakyat atau Kesejahteraan Elite,” http://arissubagiyo.lecture.ub.ac.id/2021/05/pemekaran-daerah-antara-kesejahteraan-rakyat-atau- kesejahteraan-elite/ , Diakses pada 2 Juni 2023.
22 Raden H. Santika, Budi Santoso dan Hadi Mahmud, “Analisis Dampak Pemekaran Daerah Terhadap Kinerja dan  Pemerintahan  Ekonomi  di  Kabupaten  Lombok  Utara”, Jurnal  Ilmu  Pemerintahan:  Kajian  Ilmu Pemerintahan dan Politik Daerah, April 2018, hlm. 16.
Pemekaran  wilayah  merupakan  salah  satu  cara  yang  dapat  digunakan  untuk mengontrol  keadaan  suatu  daerah  oleh  pemerintah  pusat,  dengan  pemekaran  maka  akan terjadi perluasan dan pelimpahan kekuasaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, sehingga  dengan  adanya  pelimpahan  tersebut  akan  berdampak  pada  pembangunan  daerah yang  seharusnya  berjalan  lebih  baik  karena  wilayah  tersebut  dibangun  dengan  potensi daerahnya  sendiri  dan  seharusnya  dapat  mempercepat  upaya  pemerataan  pembangunan dengan  mendekatkan  pelayanan  pemerintahan.  Dampak  lainnya  yang  diharapkan  dari pemekaran  ialah  menurunnya  tingkat  pengangguran,  kemiskinan,  dan  gizi  buruk  sehingga menurunkan angka ketimpangan sosial di masyarakat. 23

## 1. Keberhasilan Pemekaran di Daerah-daerah Otonomi Baru
Salah  satu  indikator  yang  digunakan  untuk  melihat  apakah  suatu  daerah  dapat disebut  otonom  jika  memiliki  anggaran  sendiri  dengan  rekening  yang  terpisah  dari Pemerintah  Pusat  dan  mempunya  kewenangan  untuk  mengalokasikan  dana  yang substansial. Penyerahan kewenangan dari Pusat ke daerah dilakukan dengan memberikan sumber-sumber pembiayaan yang dimanifestasikan melalui  struktur PAD yang kuat. PAD merupakan  sumber  pembiayaan  yang  harus  di  optimalkan  karena  mencerminkan  kondisi riil  di  daerah,  suatu  daerah  yang  otonom  harus  memiliki  PAD  yang  kuat,  sementara sumber dana  yang diberikan dari Pemerintah Pusat seharusnya hanya bersifat pendukung bagi  pelaksanaan  pemerintahan  dan  pembangunan  di  daerah. 24 Karena  itu,  daerah  harus mampu mengelola dan mengoptimalkan sumber-sumber dana yang ada di daerahnya agar tidak bergantung terus menerus dengan Pemerintah Pusat.
Faktanya  dalam  struktur  keuangan  daerah,  transfer  dana  dari  Pemerintah  kepada Daerah  lebih  mendominasi,  sehingga  daerah  menjadi  tidak  mandiri  atau  jauh  dari  kata otonom. Ada beberapa indikator yang digunakan untuk mengukur keberhasilan pemekaran yang  dapat  memberikan  kesejahteraan  kepada  masyarakat,  yaitu:  pendapatan  perkapita, kesehatan  dan  pendidikan  yang  lebih  meningkat  dengan  adanya  pemekeran.  Apabila pemekaran belum berhasil maka akan menimbulkan permasalahan baru seperti minimnya lapangan  pekerjaan  dan  lainnya.  Pemekaran  daerah  (provinsi,  Kabupaten  dan  kota) ternyata tidak selalu membawa kebaikan bagi rakyat di daerah yang dimekarkan tersebut. Bahwa DPR mensinyalir 40 persen dari daerah yang dimekarkan tersebut justru rakyatnya tidak sejahtera. 25
2. Kegagalan Pelaksanaan Pemekaran di Beberapa Daerah-daerah Otonomi Baru
Sejak bergulirnya era reformasi, tidak sedikit wilayah-wilayah provinsi, kabupaten dan  kota  mengalami  perubahan  administratif.  Konsep  otonomi  daerah  yang  merubah sentralisasi  Jakarta  pada  desentralisasi  daerah  telah  memberikan  kesempatan  fenomena pemekaran  wilayah  secara  besar-besaran  terjadi.  Setiap  pemekaran  tentunya  dapat membawa  implikasi  positif  maupun  negatif,  memiliki  konsekuensi  kebaikan  dan  juga keburukan. Tidak sedikit persoalan-persoalan timbul oleh sebab lepasnya daerah baru dari daerah  lama.  Lahirnya  gradasi  otoritas  pemangku  kepentingan  (pelaksana  kebijakan), berkurangnya  anggaran  belanja  daerah,  penurunan  penerimaan  dan  pendapatan  daerah, selain itu satu hal yang pasti adalah berkurangnya luas wilayah.
Kesempatan  pemekaran  daerah  acapkali  ditafsirkan  dan  dimanfaatkan  oleh  para aktor-aktor  politik  sebagai  peluang  bagi  daerah  untuk  merebut  kekuasaan  politik  yang selama  ini  didominasi  Pemerintah  Pusat.  Perebutan  kekuasaan  ini  pernah  terjadi  Poso,
23 Kartasasmita, Paradigma  Pembangunan  di  Indonesia, dikutip  dalam  Titus  Bernadus  Tului,  “Dampak Pemekaran  Wilayah  Kabupaten  Terhadap  Kesejahteraan  Masyarakat  di  Desa  Datah  Bilang  Baru  Kecamatan Long Hubung Kabupaten Mahakam Ulu,” eJournal Ilmu Pemerintahan, Vol.7 No.3, 2019, hlm.1186
24 Harsanto Nursadi, “Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah: Transfer Pusat Ke Daerah, Pemerataan Keuangan Daerah dan Kapasitas Daerah,” Jurnal Hukum dan Pembangunan, hlm.260
25 Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional,    “Pengkajian  Hukum  tentang  Pemekaran  dan  Penggabungan  Daerah,” https://www.bphn.go.id/data/documents/pkj_pemekaran.pdf , diakses pada 2 Juni 2023.
Sulawesi  Tengah  dan  Buton,  Sulawesi  Tenggara  menimbulkan  ketegangan  dan  konflik, baik sebelum maupun setelah pemekaran wilayah dilakukan. 26 Pemicu lain dampak buruk pemekaran  wilayah  seperti  kondisi  yang  ditunjukkan  dalam  penelitian  oleh  Lumbessy (2005)  di  Kabupaten  Buru,  dimana  pemekaran  wilayah  sebagian  besar  dinikmati  oleh golongan  elit  tertentu  seperti  pengusaha  dan  pejabat  pemerintah  daerah.  Sedangkan penelitian  Gusnidar  (2006)  di  Kabupaten  Aceh  Selatan  dan  Kabupaten  Aceh  Singkil, bahwa pemekaran wilayah hanya semakin memberikan peluang pemerintah daerah untuk lebih menguasai sumber daya alam dan dimanfaatkan oleh segelintir orang. 27

## Upaya Pemerintah Pusat Merekonstruksi Regulasi Pemekaran Daerah
Dalam  pelaksanaannya  pemekaran  belum  menjadi  alternatif  untuk  pelayanan  publik yang  baik,  dan  belum  mampu  membangun  suatu  daerah  menjadi  lebih  maju  dengan pemanfaatan sumberdaya alam dan peningkatan kualitas sumber daya manusianya. Sehingga agenda pemekaran perlu diatur lebih baik, terutama mengenai grand design penataan daerah dan  pengelolaan  daerah  yang  tidak  terbatas  pada  angka  statistik  belaka. Grand  design penataan daerh sangat diperlukan khususnya untuk memprediksi jumlah daerah yang ideal di wilayah  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.  Disain  ini  penting  dalam  pemekaran  daerah agar  penyelenggaraan  pemerintahan  dapat  berjalan  dengan  efisien,  efektif,  akuntabel  dan demokratis.  Selain  itu grand  design ini  yang  akan  menjadi  pedoman  bagi  Pemerintah  dan Dewan  Perwakilan  Rakyat  Republik  Indonesia  (DPR-RI)  dalam  menyaring  aspirasi masyarakat tentang pembentukan DOB. 28
Bertambahnya  pemekaran  daerah  menjadi  bukti  bahwa  ada  persoalan  serius  dalam hal penataan daerah, namun semangat pemekaran daerah yang semakin tinggi dari waktu ke waktu  tidak  dibarengi  dengan  adanya  desain  pemekaran  dan  dampak  yang  menyertainya. 29 Agresifitas dalam pemekaran daerah ternyata telah memunculkan berbagai persoalan, hampir 80%  DOB  belum  berhasil  membawa  kemajuan  dan  kesejahteraan  seperti  yang  diharapkan. Padahal  banyaknya  DOB  tentu  akan  menimbulkan  biaya  yang  lebih  tinggi  karena  semakin besar  biaya  yang  diperlukan  untuk  membiayai  perputaran  roda  birokrasi. 30 Ada  beragam dampak dari kegagalan DOB, seperti  layanan publik masih belum memuaskan, pertumbuhan ekonomi  masih  stagnan  sehingga  angka  kemiskinan  masih  tinggi,  dan  anggaran pembangunan  yang  masih  bergantung  pada  keuangan  negara  serta  masih  rentan  terhadap praktik  korupsi. 31 Melihat  hasil  tersebut,  sejak  beberapa  tahun  yang  lalu  pemerintah  pusat memberlakukan  moratorium  terhadap  pemekaran  daerah  menunggu  kajian grand  design pemekaran  daerah  yang  tepat  untuk  Indonesia.  Namun  gelombang  pengajuan  untuk pemekaran  daerah  tak  pernah  surut,  proposal  usulan  pemekaran  daerah  terus  menumpuk  di pemerintah pusat dengan harapan bisa segera disetujui untuk dimekarkan.
Pada  tahun  2008,  BPK  telah  melakukan  pemeriksaan  terhadap  pelaksanaan pemekaran  daerah  dan  disimpulakn  bahwa:  Pertama,  Pemerintah  belum  mempunyai grand design mengenai pemekaran daerah; Kedua, Pelaksanaan observasi untuk menilai kelayakan usulan pemekaran daerah tidak dilakukan oleh pihak yang kompeten dan independen; Ketiga, Proses pembentukan DOB atas inisiatif DPR-RI tidak melalui prosedur pengujian kelayakan
26 Riwanto  Tirtosudarmo,  “Paradigma  dalam  Kebijakan  Desentralisasi  di  Indonesia:  Sebuah  Kritik  terhadap Dominasi Public Administration School ”, Jurnal Masyarakat & Budaya , Volume 10, Nomor 1, 2008, hlm. 30.
27 Fitra Mailendra, “Analisis Dampak Pemekaran Wilayah dan Faktor-faktor yang Mempengaruhi Pembangunan Manusia di Propinsi Jawa Barat (Analisis Panel Data: Kabupaten/Kota di Propinsi Jawa Barat Periode 2002- 2006)”, Skripsi , Bogor: Institut Pertanian Bogor, 2009, hlm. 2.
28 Tim  Analisa  BPK  –  Biro  Analisa  Anggaran  dan  Hendri  Saparini,  Analisa  Proses  Administrasi  Pemekaran Daerah pada Departemen Dalam Negeri dan Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD), hlm.2
29 Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional,  “Pengkajian  Hukum  tentang  Pemekaran  dan  Penggabungan Daerah,”hlm.12
30 Pengkajian Hukum tentang Pemekaran dan Penggabungan Daerah, hlm.12
31 Aris Subagiyo, “Pemekaran Daerah: Antara Kesejahteraan Rakyat atau Kesejahteraan.,”
yang  memadai;  Keempat,  Penilaian  kelayakan  usulan  pemekaran  daerah  tidak  didukung petunjuk  teknis  yang  jelas,  tidak  dihadiri  pejabat,  dan  lainnya. 32 Maka  dari  itu,  diperlukan adanya  rekonstruksi  regulasi  pemekaran  daerah  melalui  adanya  evaluasi  dan  penggabungan daerah  jika  pemekaran  daerah  ternyata  tidak  mencapai  tujuan  utamanya  untuk mensejahterakan rakyat.
Gagasan pemekaran wilayah dan pembentukan Daerah Otonom Baru memiliki dasar hukum  yang  cukup  kuat.  Secara  yuridis  landasan  yang  memuat  persoalan  pembentukan daerah  terdapat  dalam  pasal  18  UUD  1945  yang  intinya,  bahwa  membagi  daerah  Indonesia atas daerah besar (provinsi) dan daerah provinsi  akan dibagi dalam daerah yang lebih kecil. Selanjutnya  dalam  Undang-undang  No.  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah  yang memberi  peluang  pembentukan  daerah  dalam  suatu  NKRI,  yaitu  daerah  yang  dibentuk berdasarkan pertimbangan kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas daerah dan pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. 33
Evaluasi yang dilakukan bebarapa lembaga, baik pemerintah maupun non pemerintah, menunjukkan  bahwa  pemekaran  cenderung  berdampak  negatif  ketimbang  positif.  Beberapa dampak negatif tersebut adalah :
1. pemekaran menciptakan perluasan struktur yang mengakibatkan beban berat biaya
2. Kesamaan  karakteristik  sosial  budaya  dan  historis  masyarakat  merupakan  komitmen mayoritas warga, aspek politik selalu mengedepankannya
3. Rendahnya kapasitas fiskal yang menyebabkan pemerintah daerah berupaya meningkatkan pendapatan  dengan  berbagai  cara  yang  justru  merugikan  masyarakat  dan  berakibat terhadap munculnya kesenjangan
4. Pertambahan  jumlah  pemerintah  daerah  secara  simultan  meningkatkan  belanja  dalam APBN dan ini membebani pemerintah pusat.
Dari  104  daerah  pemekaran  yang  dievaluasi,  sekitar  76  daerah  bermasalah  dan  148 daerah  otonom  baru  umumnya  juga  menghadapi  berbagai  masalah  antara  lain,  penyerahan pembiayaan personel,  peralatan dan dokumen (P3D), batas wilayah, dukungan dana, mutasi PNS,  serta  pengisian  jabatan  dan  tata  ruang.  Sebanyak  83  persen  dari  148  daerah  hasil pemekaran,  kondisi  keuangan  daerahnya  tidak  memenuhi  syarat  pengelolaan  anggaran. Walaupun teorinya untuk memudahkan pelayanan rakyat, tapi praktiknya dana publik malah habis terserap untuk dana politik. Merujuk temuan BPK terhadap daerah otonom baru, kinerja keuangan  daerah  pemekaran  baru  cukup  memprihatinkan,  dan  menghadapi  masalah keterbatasan  SDM.  Kondisi  tersebut  dikuatkan  pula  dari  hasil  studi  Direktorat  Otonomi Daerah  BAPPENAS  (2004),  yang  mengatakan  pelayanan  kepada  masyarakat  di  beberapa daerah  otonom  baru  belum  meningkat  karena  menghadapi  berbagai  persoalan,  antara  lain: persoalan kelembagaan, infrastruktur, dan sumber daya manusia. 34
Berdasarkan  grafik        tingkat  kesejahteraan          masyarakat          daerah  pemekaran    di Indonesia  2008-2017    dapat  diinformasikan      bahwa      secara      umum  implementasi pemekaran   daerah   di Indonesia  selama  hampir  20  tahun  belum sesuai  dengan  amanat Undang-Undang No.  32  Tahun  2004  yang  menyebutkan bahwa    pembentuan    daerah baru dimaksudkan    untuk    mempercepat terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat. Hal   ini dikarenakan      94%      tingkat  kesejahteraan      daerah      pemekaran      di  Indonesia  tergolong
32 Tim Analisa BPK – Biro Analisa Anggaran dan Hendri Saparini, Analisa Proses Administrasi., hlm.2
33 Ahmad  Muzawwir,  “Analisis  Kebijakan  Pemekaran  Wilayah  Kabupaten  Batu  Bara  dalam  Perspektif Peraturan Pemerintah No. 129 Tahun 2000”, Tesis , Medan: Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara, 2008, hlm. 53.
34 Andik  Wahyun  Muqoyyidin,  “Pemekaran  Wilayah  dan  Otonomi  Daerah  Pasca  Reformasi  di  Indonesia: Konsep,  Fakta  Empiris  dan  Rekomendasi  ke  Depan”,  Jurnal  Konstitusi  Volume  10,  Nomor  2,  Juni  2013, hlm.296
“sedang  dan  rendah”. 35 Sumber  dana  utama  pemerintah  daerah  memang  berasal  dari Pendapatan Asli Daerah (PAD). Namun nyatanya selain itu, sumber pembiayaan daerah tidak hanya berasal dari PAD saja. Pemerintah daerah juga mendapatkan bantuan transfer dana dari pemerintah  pusat  berupa  Dana  Perimbangan. 36 PAD  berperan  penting  dalam  menentukan kemandirian  keuangan  suatu  pemerintah  daerah,  karena  PAD  merupakan  tolok  ukur kemampuan  bagi  pemerintah  daerah  dalam  membangun  dan  mewujudkan  otonomi daerahnya. 37
Maraknya  usulan  pemekaran  dan  bertambahnya  DOB  yang  tidak  dibarengi  dengan grand  design pemekaran  yang  jelas  dalam  penataan  daerah  telah  menimbulkan  ragam persoalan  yang  sangat  berdampak  terhadap  stagnansi  pembangunan  dan  tidak  tercapainya kesejahteraan.  Karena  itu  diperlukan  adanya  rekonstruksi  regulasi  dalam  Peraturan Pemerintah  Nomor  78  Tahun  2007  tentang  Tata  Cara  Pembentukan,  Penghapusan,  Dan Penggabungan  Daerah.  Materi  muatan  yang  perlu  diatur  mengenai  penambahan  bab  yang berisi  evaluasi  pemekaran,  baik  status  dan  kedudukan,  mekanisme  evaluasi  maupun  pihak yang akan melakukan evaluasi.
Hal ini diperlukan untuk menilai dan melakukan evaluasi secara mendalam terhadap suatu  daerah  yang  akan  dimekarkan  serta  kemungkinanannya  untuk  digabungkan  jika mengalami  kegagalan, meskipun ketentuan mengenai  evaluasi  telah disebutkan  dalam Pasal 23  Peraturan  Pemerintah  Nomor  78  Tahun  2007  mengenai  Tata  Cara  Penghapusan  dan Penggabungan Daerah, namun hal ini belum cukup jelas dan efektif, sehingga materi muatan ini perlu diubah secara lebih komprehensif. Berikut ini adalah tabel usulan perubahan materi muatan yang menambahkan ketentuan evaluasi DOB:
Sebelum Perubahan Usulan Perubahan Pasal 22 Daerah otonom dapat dihapus, apabila daerah  yang bersangkutan dinyatakan
tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah.
Penghapusan  daerah  sebagaimana  dimaksud  pada ayat  (1)  dilakukan  setelah  melalui  proses  evaluasi terhadap  kinerja  penyelenggaraan  pemerintahan daerah  dan  evaluasi  kemampuan  penyelenggaraan otonomi  daerah  dengan  mempertimbangkan  aspek kesejahteraan  masyarakat,  pelayanan  publik  dan daya saing daerah Pasal 22 Daerah otonom dapat dihapus, apabila daerah  yang bersangkutan dinyatakan tidak
mampu menyelenggarakan otonomi daerah.
Penghapusan  daerah  sebagaimana  dimaksud  pada ayat  (1)  dibedakan  menjadi  penghapusan  terhadap daerah  hasil  pemekaran  dan  bukan  pemekaran dengan  indikator  yang  diatur  lebih  lanjut  dalam Peraturan Pemerintah.
Penghapusan  dilakukan  setelah  melalui  proses evaluasi terhadap kinerja penyelenggaraan pemerintahan  daerah  dan  evaluasi  kemampuan penyelenggaraan otonomi daerah dengan mempertimbangkan aspek kesejahteraan masyarakat,  pelayanan  publik  dan  daya  saing daerah Evaluasi sebagaimana yang dimaksud pada ayat (3) dilakukan  minimal lima tahun sekali dan dilakukan oleh  Kementrian  dalam  Negeri,  BPK,  KPK, Akademisi dan Tokoh masyarakat. Berdasarkan proses evaluasi sebagaimana dimaksud dalam  Pasal  22  ayat  (2),  Menteri  menyampaikan hasil evaluasi kemampuan penyelenggaraan otonomi daerah kepada DPOD. DPOD  bersidang  untuk  membahas  hasil  evaluasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1). Berdasarkan proses evaluasi sebagaimana dimaksud dalam  Pasal  22  ayat  (3),  Menteri  menyampaikan hasil evaluasi kemampuan penyelenggaraan otonomi daerah kepada DPOD.
DPOD  bersidang  untuk  membahas  hasil  evaluasi sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  selambat-
35 Aminah,  Lindrianasari,  Einde  Evana,  et  all.  “Efektivitas  20  Tahun  Implementasi  Pemekaran  Daerah  di Indonesia”, Asian Journal of Innovation and Entrepreneurship, September 2019, hlm. 183-184.
36 Khairil  Anwar,  “Perimbangan  Pajak  Fiskal  Antara  Pusat  dan  Daerah”, Jurnal  Ilmu  Sosial  dan  Pendidikan, 2022”, hlm.3545
37 Santoso sebagaimana dikutip dalam Khairil., Ibid .
Dalam  hal  sidang  DPOD  menilai  daerah  tertentu tidak  mampu  menyelenggarakan  otonomi  daerah,
DPOD  merekomendasikan  agar  daerah  tersebut dihapus dan digabungkan ke daerah lain. Menteri meneruskan
rekomendasi DPOD sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (3)  kepada Presiden.
Apabila  Presiden  menyetujui  usulan  penghapusan dan  penggabungan  daerah  sebagaimana  dimaksud pada  ayat  (3),  Menteri  menyiapkan  rancangan undang-undang tentang penghapusan dan penggabungan daerah.
lambatnya 14 hari setelah hasil evaluasi diterima.
Dalam  hal  sidang  DPOD  menilai  daerah  tertentu tidak  mampu  menyelenggarakan  otonomi  daerah, DPOD  merekomendasikan  agar  daerah  tersebut dihapus dan digabungkan ke daerah lain.
Menteri meneruskan rekomendasi DPOD
sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (3)  kepada Presiden  selambat-lambtanya  30  hari  sejak  hasil sidang diterima.
Apabila  Presiden  menyetujui  usulan  penghapusan dan  penggabungan  daerah  sebagaimana  dimaksud pada  ayat  (3),  Menteri  menyiapkan  rancangan undang-undang tentang penghapusan dan penggabungan  daerah  serta  melakukan  audiensi kepada masyarakat daerah.
Urgensi  untuk  melakukan  rekonstruksi  regulasi  dan  mengatur  secara  ketat  indikator mengenai  aspek evaluasi  pemekaran daerah dilakukan untuk  menghindari beberapa dampak negatif  dari  pemekaran  yang  digunakan  oleh  beberapa  aktor  politik  dalam  mendapat kekuasaan,  kondisi  ini  ditunjukkan  dari  beberapa  kasus  penelitian  tentang  pemekaran wilayah, salah satunya adalah penelitian oleh Lumbessy (2005), di Kabupaten Buru, dimana sebagian  besar  manfaat  pemekaran  wilayah  dinikmati  oleh  golongan  elit  tertentu  seperti pengusaha  dan  pejabat  pemerintahan.  Selain  itu  pada  penelitian  yang  dilakukan  oleh Gusnidar  (2006),  di  Kabupaten  Aceh  Selatan  dan  Kabupaten  Aceh  Singkil  menunjukkan bahwa  pemekaran  wilayah  semakin  memberikan  pemerintah  daerah  untuk  lebih  menguasai sumber  daya  alam  yang  ada  dan  hanya  dimanfaatkan  oleh  segelintir  orang. 38 Tidak  dapat dipungkiri  bahwa  salah  satu  dampak  adanya  desentralisasi    ialah  lahirnya    praktik    dinasti politik  pun  demikian  jika  terjadi  pemekaran  daerah  yang  dimanfaatkan  oleh  elite  politik tertentu. 39
Evaluasi harus dilakukan untuk melihat apakah tujuan utama pemekaran daerah dalam meningkatkan  kesejahteraan  rakyat  telah  tercapai.  Hal  ini  dapat  dilihat  melaui  indikator kesejahteraan seperti kemajuan dibidang pendidikan, kesehatan dan pendapatan. Pengukuran peningkatan pendapatan masyarakat yang secara makro dapat dilihat dari peningkatan jumlah Pendapatan  Domestik  Regional  Bruto  (PDRB).  Dengan  melihat  semua  sektor  yang  ada kemudian  dapat  diketahui  sektor  mana  saja  yang  unggul  dan  tidak  unggul,  dimana  sektor yang  lebih  unggul  dapat  disimpulkan  sebagai  sektor  utama  yang  dapat  mendorong Pendapatan  Asli  Daerah  sekaligus  pendapatan  masyarakat.  PDRB  yang  memiliki  fungsi untuk  dapat  memberikan  informasi  mengenai  kemampuan  sumber  daya  ekonomi  disuatu wilayah,  PDRB  yang  menunjukkan  pertumbuhan  ekonomi  berisikan  informasi  keseluruhan terkait  dengan  pertumbuhan  ekonomi  pertahun,  pendapatan  masyarakat  dan  pendapatan makro daerah. 40
Salah satu daerah hasil pemekaran  yang telah dilakukan evaluasi dan terbukti belum berhasil  untuk  meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat,  adalah  Pemekaran  Daerah  di Kabupaten  Empat  Lawang  yang  belum  sepenuhnya  dapat  meningkatkan  kesejahteraan masyarakat  dan  masih  menunjukan trend pembangunan  yang  lambat,  dengan  menganalisa beberapa indikator di bawah ini, yaitu: 41
38 Andik  Wahyun  Muqoyyidin,  “Pemekaran  Wilayah  dan  Otonomi  Daerah  Pasca  Reformasi  di  Indonesia: Konsep,  Fakta  Empiris  dan  Rekomendasi  ke  Depan”,  Jurnal  Konstitusi  Volume  10,  Nomor  2,  Juni  2013, hlm.291
39 Muksiin,  D.,  Robo,  S.,  Pawane,  A.R.,  &  Pora,S.  (2021). Motif  Politik  Rencana  Pemekaran  Daerah  Otonomi Baru di Tanah Papua. JIIP: Jurnal Ilmiah Ilmu Pengetahuan, 6(2),270-281.hlm.273
40 Ropiko  Duri  dan  Mutia  Rahmah,  “Evaluasi  Pemekaran  Daerah  dalam  Peningkatan  Kesejahteraan Masyarakat”, Jurnal Kebijakan Pemerintahan, 2020. hlm.47
41 Ibid ., hlm.51
1. kriteria  efektivitas  berupa  masih  banyaknya  penduduk  yang  putus  sekolah,  terbatasnya tenaga  kesehatan,  serta  menurunnya  laju  pertumbuhan  ekonomi  tiga  tahun  terakhir  dan menurunnya PDRB di tahun terakhir;
2. kriteria  kecukupan  belum  mampu  menunjukkan  tingkat  efektivitas  dapat  memuaskan kebutuhan masyarakat;
3. kriteria pemerataan berupa belum terjadinya pemerataan pada akses pendidikan;
4. kriteria  responsivitas  berupa  masih  kurangnya  respon  pemerintah  dalam  perbaikan  jalan untuk mobilitas penduduk;
5. kriteria  ketepatan  berupa  belum  tepatnya  pencabutan  status  daerah  tertinggal  Kabupaten Empat Lawang.
Selain Kabupaten Empat Lawang, sebenarnya masih banyak daerah lain  yang belum berhasil,  sehingga  diperlukan  adanya  evaluasi  terhadap  daerah  yang  telah  dimekarkan, pemerintah  juga  harus  membuat  tim  khusus  yang  fokus  dalam  melakukan  pendampingan terhadap daerah yang akan dilakukan pemekaran dan harus diatur dalam Peraturan Pemerinta. Materi  yang  perlu  diatur  terkait  bagaimana  persiapan  pemekaran  daerah  harus  disikapi dengan sangat hati-hati dan memerlukan persiapan yang memadai bagi calon daerah otonom baru  dimana  persiapan  tersebut  harus  melihat  kondisi  nyata  di  lapangan.  Masa  persiapan sampai dengan 10 tahun dapat difasilitasi untuk menyiapkan pengalihan aparatur yang sesuai kapasitasnya,  penyiapan  infrastruktur  perekonomian  beserta  fasilitas  pemerintahan,  dan infrastruktur  penunjang  bagi  aparatur.  Pembagian  sumber  daya  meliputi  sumber  daya  alam, sumber  daya  manusia  dan  infrastruktur  penunjang  lainnya  antara  daerah  induk  dan  DOB perlu diatur dengan baik. Perekonomian daerah DOB sebaiknya diarahkan untuk mendukung sektor  utama,  yaitu  pertanian  dalam  arti  luas,  baik  ketersediaan  infrastruktur  penunjang maupun tenaga-tenaga penyuluh di lapangan. 42
Selain  melakukan  evaluasi  dan  pendampingan  secara  fokus,  ada  beberapa  tindakan preventif  yang  dapat  dilakukan  sebelum  usulan  pemekaran  disetujui  yaitu  dengan memberikan alternatif kebijakan yang dapat ditawarkan dalam merespon tuntutan pemekaran sebagai berikut:
1. Sehubungan  dengan  tuntutan  pemekaran  daerah  otonom  yang  dimotivasi  oleh  tuntutan peningkatan  aksesabilitas  pelayanan  publik,  pemerintah  bisa  meresponnya  dengan memperkuat dan memekarkan kecamatan, yaitu:
a. Memposisikan  pemerintah  kecamatan  sebagai  basis  pelayanan  publik,  baik  pelayanan administratif  (KTP,  IMB  dan  lain-lain),  maupun  pelayanan  substantif  (pelayanan kesehatan, pendidikan, dan lain-lain). Perbaikan proses pelayanan, seperti gagasan One Stop  Service,  seharusnya  ditempatkan  di  ibukota  pemerintah  kecamatan,  dan  bukan diletakkan di ibukota pemerintahan yang lebih atas.
b. Memposisikan pemerintah kecamatan dalam  fungsi  kebijakan pembangunan ekonomi, sehingga pusat-pusat pertumbuhan ekonomi bias berkembang di level kecamatan.
c. Merancang  desain  kelembagaan  serta  dukungan  aparatur  dan  anggaran  untuk pemerintah  kecamatan  yang  memungkinkannya  merespon  secara  cepat  perkembangan kebutuhan  pelayanan  kepada  masyarakat.  Sebagai  misal,  kapasitas  kelembagaan pemerintah kecamatan harus mampu menangani  pelayanan kepada masyarakat  sejalan dengan proses urbanisasi di ibukota kecamatan.
d. Memekarkan  kecamatan  sebagai  pilihan  kebijakan  untuk  mendekatkan  sentra pelayanan kepada masyarakat, daripada memekarkan kabupaten atau kota atau provinsi sebagai  daerah  otonom  yang  membutuhkan  infrastruktur  pemerintahan  yang  lebih besar.
42 Lieke Tielung, Evaluasi Pemekaran Daerah Kabupaten Kepulauan Meranti, Tesis, Universitas Gadjah Mada, 2012.
e. Untuk  mengurangi  kecenderungan  pemekaran  kecamatan  yang  kemudian  diikuti  oleh pemekaran  kabupaten,  maka  posisi  pemerintahan  kecamatan  perlu  ditingkatkan sehingga memberikan kebanggaan sosio-kultural bagi masyarakat setempat.
2. Sehubungan  dengan  pemekaran  daerah  otonom  yang  dimotivasi  oleh  untutan pembangunan  ekonomi  di  suatu  wilayah,  pemerintah  bisa  mensikapinya  dengan memeratakan pembangunan ekonomi, atau bila sesuai dengan parameter yang ada, dengan menetapkannya sebagai kawasan khusus dalam pembangunan ekonomi.
3. Sehubungan  dengan  kebutuhan  pemerintah  nasional  untuk  mengaktifkan  wilayah perbatasan  dengan  negara  lain  bagi  kepentingan  pertahanan  dan    keamanan  nasional, pemerintah  bisa  meresponnya  dengan  membentuk  kawasan  khusus  untuk  kepentingan pertahanan dan keamanan.
Beberapa  alternatif  kebijakan  diatas  dapat  diberikan  untuk  merespon  usulan  daerah dalam melakukan pemekaran, sehingga mekar tidak harus selalu ditanggapi dengan kebijakan pemekaran.  Pemekaran  daerah  merupakan  salah  satu  beban  anggaran  Negara  untuk meningkatkan  dana  perimbangan,  khususnya  Dana  Alokasi  Umum,  meskipun  pemekaran juga  telah  melewati  berbagai  syarat  dan  petimbangan,  maka  membengkaknya  Daerah mengakibatkan  beban  anggaran  menjadi  semakin  berat.  Dari  data  kapasitas  fiskal  yang  ada untuk  kabupaten  kota,  62%  memiliki  indeks  kapasitas  yang  rendah,  dan  hanya  dua  yang sangat  tinggi  dan  tiga  yang  tinggi.  Hal  tersebut  menunjukkan  bahwa  Daerah-daerah pemekaran tersebut membebani anggaran Negara secara keseluruhan. 43
Menurut Sri Mulyani,  tahun 2019 daerah menjadi  ketergantungan dengan dana  yang diberikan  oleh  Pemerintah  Pusat,  dan  terlena  dengan  itu  sehingga  justru  pendapatan  murni dari daerah tidak dikembangkan secara maksimal potensinya. Secara rata-rata nasional tahun 2018,  ketergantungan  anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah  (APBD)  terhadap  TKDD (Transfer Ke Daerah dan Dana Desa) sebesar 80,1%. Sementara, kontribusi  pendapatan asli daerah  (PAD)  hanya  sekitar  12,87%.  Implisit,  pemerintah  daerah  cenderung  pasif  dalam mengelola potensi PAD-nya dan lebih mengandalkan keuangannya dari Dana Perimbangan. 44 Maka  dari  itu,  usulan  pemekaran  perlu    dikaji  dengan  rasionalitas  publik,  karena kemungkinan  solusi  terhadap  usulan  alasan  pemekaran  bisa  diselesaikan  dengan  kebijakan non-pemekaran. Selain itu, evaluasi juga penting untuk dilakukan agar setelah mendapatkan hasil  dari  kajian  melalui  evaluasi  yang  menyeluruh  dan  mendalam  maka  perlu mempertimbangkan  untuk  melakukan  penggabungan  DOB  jika  diperlukan  dengan  melihat hasil rekomendasi dari evaluasi dan kajian yang mendalam.
Agar  dapat  melakukan  efisiensi  anggaran,  dan  mencari  solusi  guna  memperbaiki pelayanan publik, sebab yang terjadi saat ini adalah Pemerintah Daerah semakin bergantung pada dana transfer dari  Pemerintah Pusat, namun Dana  yang dimiliki Pemerintah Pusat pun tidak  dapat  memadai  kebutuhan  seluruh  Daerah  sehingga  kesejahteraan  semakin  jauh diwujudkan. Karena itu,  penggabungan daerah dapat menjadi solusi apabila telah dilakukan evaluasi  dan  ternyata  daerah  tidak  mampu  dalam  melaksanakan  otonomi  daerah.  Namun penggabungan  ini  harus  benar-benar  dari  penelitian  yang  objektif.  Studi  memperlihatkan beberapa negara maju di dunia juga yang melakukan penggabungan daerah-daerah kecil agar menjadi  lebih  besar,  tanpa  mengorbankan  nilai-nilai  demokrasi  seperti  Jepang,  Swedia, Belgia, Inggris dan Jerman. 45
Demi  kepentingan  publik,  penggabungan  daerah  perlu  untuk  didorong  dan  fasilitasi. Dengan  cara  ini  diharapkan  proses  pemekaran  dan  atau  penggabungan  daerah  merupakan bagian  dari  upaya  untuk  menyelesaikan  permasalahan  publik  melalui  peningkatan  kapasitas
43 Harsanto Nursadi, “Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah: Transfer Pusat Ke Daerah
44 Khairil Anwar, “Perimbangan Pajak Fiskal Antara Pusat dan Daerah”,.hlm.3545
45 Indra Syahrial, “Penataan Daerah Menuju Kemandirian Daerah dan Kesejahteraan Masyarakat”, Jurnal Surya Kencana Dua: Dinamika Masalah Hukum dan Keadilan Volume 5 Nomor 2 Desember 2018, hlm.533-534
kepemerintahan.  Pembangunan  di  Indonesia  merupakan  sebuah  perjalanan  panjang  untuk memanusiakan  manusia,  perjalanan  yang  dihadapkan  dengan  tantangan  dengan  kondisi geografis  dan  potensi  sumber  daya  alam  yang  berbeda-beda, 46 karena  itu  untuk  mengatasi persoalan  pembangunan  harus  dilakukan  rekonstruksi  terhadap  regulasi  pemekaran  serta grand  desain penataan  daerah  yang  lebih  baik  di  masa  yang  akan  datang.  Segala  upaya pemekaran,  penghapusan  maupun  penggabungan  dilakukan  untuk  mewujudkan  tujuan  dari otonomi  daerah  yaitu  standardisasi  pelayanan  secara  nasional  dan  pelayanan  publik  yang optimal bagi kesejahteraan masyarakat daerah. 47
Meskipun  dalam      Undang-Undang    No.    23    Tahun    2014    telah  diatur  mengenai daerah  persiapan  dalam  jangka  waktu  tiga  tahunsebelum  menjadi  DOB  dan  apabila  dalam jangka  waktu  3  (tiga)  tahun  daerah  persiapan  tidak  bisa  memenuhi  persyaratan  maka pemekaran  tidak  dapat  menjadi  DOB. 48 Namun  tetap  saja  tidak  menjadi  solusi  terhadap maraknya  daerah  yang  masih  gagal  setelah  dimekarkan  selain  itu  dalam  upaya  menjawab usulan pemekaran yang saat ini masih dibendung oleh memoratorium pemekaran. Pemerintah dapat  mengambil  tindakan  untuk  menjadikan  kecamatan  sebagai  pusat  pelayanan  dan menciptakan  kota-kota  metropolitan  yang  dapat  memberikan  pelayanan    di  luar  batas  kota. dengan  demikian  pemekaran  daerah  dapat  diantisipasi  dengan  meningkatkan  kualitas pelayanan  publik  serta  memberikan  insentif  atau reward bagi  daerah  yang  berhasil menggabungkan diri. 49

## KESIMPULAN
Penilitan ini menghasilkan dua simpulan: Pertama, secara umum tujuan pembentukan atau  pemekaran  daerah  adalah  peningkatan  kualitas  hidup  masyarakat,  baik  secara  sosio- kultural,  politik  maupun  ekonomi.  Namun  berdasarkan  PP  No.  129  Tahun  2000  Pasal  2 menyatakan bahwa tujuan pembentukan, pemekaran, penghapusan dan penggabungan daerah adalah  untuk  meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat,  melalui:  1)  Peningkatan  pelayanan kepada  masyarakat;  2)  Percepatan  pertumbuhan  kehidupan  demokrasi;  3)  Percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah; 4) Percepatan pengelolaan potensi daerah. Maka  dari  itu,  tujuan  untuk  meningkatkan  kesejahteraan  tidak  hanya  melalui  proses pembentukan  daerah  otonom  baru,  tetapi  juga  bisa  dengan  cara  penggabungan  dan penghapusan daerah.
Adapun simpulan kedua, yaitu maraknya usulan pemekaran dan bertambahnya DOB yang tidak dibarengi dengan grand design pemekaran yang jelas dalam penataan daerah telah menimbulkan ragam persoalan yang sangat berdampak terhadap stagnansi pembangunan dan tidak  tercapainya  kesejahteraan.  Karena  itu  diperlukan  adanya  rekonstruksi  regulasi  dalam Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, Dan  Penggabungan  Daerah.  Materi  muatan  yang  perlu  diatur  ialah  mengenai  penambahan bab yang berisi evaluasi pemekaran, baik status dan kedudukan, mekanisme evaluasi maupun pihak  yang  akan  melakukan  evaluasi.  Hal  ini  diperlukan  untuk  menilai  dan  melakukan evaluasi  secara  mendalam  terhadap  suatu  daerah  yang  akan  dimekarkan  serta kemungkinanannya  untuk  digabungkan  jika  mengalami  kegagalan,  meskipun  ketentuan mengenai  evaluasi  telah disebutkan sedikit  dalam Pasal  23 Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun  2007  telah  mengatur  mengenai  Tata  Cara  Penghapusan  dan  Penggabungan  Daerah,
46 Carunia  Mulya  Firdausy  (ed.), Kebijakan  dan  Strategi  Peningkatan  Pendapatan  Asli  daerah  dalam Pembangunan Nasional, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia), 2018.hlm.1
47 Irfan Ridwan Maksum, Riak-Riak Otonomi Daerah di Indonesia Kurun Waktu 2010-2021, (Yogyakarta: Dee Publish), 2021, hlm.12
48 Suartami  Dewi,  N.,  &  Ari  Yuliartini  Griadhi,  N.  (2015).  Analisis  Yuridis  Terkait  Pemekaran  Daerah Berdasarkan Prinsip Otonomi Daerah. Kertha Negara : Journal Ilmu Hukum. hlm.3-4
49 R. Siti Zuhro, “Pentingnya Penataan Daerah untuk Mengatasi Maraknya Pemekaran Daerah” (2008), Jurnal CSIC , hlm.107
namun hal ini belum cukup jelas dan efektif, sehingga materi muatan ini perlu diubah secara lebih komprehensif.

## REFERENSI
Ahmad  Muzawwir,  “Analisis  Kebijakan  Pemekaran  Wilayah  Kabupaten  Batu  Bara  dalam Perspektif  Peraturan  Pemerintah  No.  129  Tahun  2000”, Tesis ,  Medan:  Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara, 2008
A.Ubaedillah dan Abdul Rozak (Ed.), Pendidikan Kewargaan (Civic Education): Demokrasi, Hak Asasi Manusia, dan Masyarakat Madani , (Jakarta: ICCE UIN Jakarta), 2008 Andik Wahyun Muqoyyidin, “Pemekaran Wilayah dan Otonomi Daerah Pasca Reformasi di Indonesia:  Konsep,  Fakta  Empiris  dan  Rekomendasi  ke  Depan”, Jurnal  Konstitusi Juni 2013.
Aminah, Lindrianasari, Einde Evana, et all. “Efektivitas 20 Tahun Implementasi Pemekaran Daerah di Indonesia”, Asian Journal of Innovation and Entrepreneurship, September 2019.
Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional, Analisis  dan  Evaluasi  Hukum  terkait  Tata  Kelola Pemerintahan, (Jakarta: Badan Pembinaan Hukum Nasional-Kementrian Hukum dan Hak Asasi Manusia), 2020
Carunia Mulya Firdausy (ed.), Kebijakan dan Strategi Peningkatan Pendapatan Asli daerah dalam Pembangunan Nasional, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia), 2018 Fernandes Simangunsong, “Studi Kelayakan Pemekaran Wilayah Kabupaten Bekasi”, Jurnal Agregasi, 2014.
Irfan  Ridwan  Maksum, Riak-Riak  Otonomi  Daerah  di  Indonesia  Kurun  Waktu  2010-2021,
(Yogyakarta: Dee Publish), 2021,
Syarif Hidayat dkk, Paradigma Baru Otonomi Daerah, (Jakarta: P2P LIPI,2001) Kartasasmita, Paradigma  Pembangunan  di  Indonesia, dikutip  dalam  Titus  Bernadus  Tului, “Dampak  Pemekaran  Wilayah  Kabupaten  Terhadap  Kesejahteraan  Masyarakat  di Desa  Datah  Bilang  Baru  Kecamatan    Long  Hubung  Kabupaten  Mahakam  Ulu,” eJournal Ilmu Pemerintahan, 2019.
Harsanto  Nursadi,  “Perimbangan  Keuangan  Antara  Pusat  dan  Daerah:  Transfer  Pusat  Ke Daerah,  Pemerataan  Keuangan  Daerah  dan  Kapasitas  Daerah, Jurnal  Hukum  dan Pembangunan.
Ropiko  Duri  dan  Mutia  Rahmah,  “Evaluasi  Pemekaran  Daerah  dalam  Peningkatan Kesejahteraan Masyarakat”, Jurnal Kebijakan Pemerintahan, 2020. Indra  Syahrial,  “Penataan  Daerah  Menuju  Kemandirian  Daerah  dan  Kesejahteraan Masyarakat”, Jurnal Surya Kencana Dua: Dinamika Masalah Hukum dan Keadilan , Desember 2018.
Khairil Anwar, “Perimbangan Pajak Fiskal Antara Pusat dan Daerah”, Jurnal Ilmu Sosial dan Pendidikan, 2022.
Raden  H.  Santika,  Budi  Santoso  dan  Hadi  Mahmud,  “Analisis  Dampak  Pemekaran  Daerah Terhadap Kinerja dan Pemerintahan Ekonomi di Kabupaten Lombok Utara”, Jurnal Ilmu Pemerintahan: Kajian Ilmu Pemerintahan dan Politik Daerah, April 2018.
Suartami Dewi, N., & Ari Yuliartini Griadhi, N. (2015). Analisis Yuridis Terkait Pemekaran Daerah Berdasarkan Prinsip Otonomi Daerah. Kertha Negara : Journal Ilmu Hukum. Muksiin,  D.,  Robo,  S.,  Pawane,  A.R.,  &  Pora,S.  (2021).  Motif  Politik  Rencana  Pemekaran Daerah  Otonomi  Baru  di  Tanah  Papua.  JIIP: Jurnal  Ilmiah  Ilmu  Pengetahuan, 6(2),270-281
Ega  Yuhandra,  Suwari  Akhmaddhian,  Haris  Budiman,  dkk.  (2022),  Urgensi  Pembentukan Daerah  Otonomi  Baru  di  Jawa  Barat, Jurnal  Penelitian  Universitas  Kuningan, 147- 158.
Nikolaus Harbowo, “DPR Kaji Pemekaran Daerah Dibuka Lagi”
https://www.kompas.id/baca/polhuk/2022/09/14/dpr-kaji-pemekaran-daerah-dibuka- lagi diakses pada 2 Juni 2023.
Humas  Kementrian  Pendayagunaan  Aparatur  Negara,  “Perkuat  Birokrasi  Daerah  Otonom Baru”, https://www.menpan.go.id/site/berita-terkini/perkuat-birokrasi-daerah-otonom- baru , diakses pada 2 Juni 2023.
Ani  Nursalikah,  “Mendagri  63  Kabupaten  Pemekaran  Gaga  Terapkan  Otonomi”, https://news.republika.co.id/berita/nmwc57/mendagri-63-kabupaten-pemekaran- gagal-terapkan-otonomi diakses pada 2 Juni 2023
Komite  Pemantauan  Pelaksanaan  Otonomi  Daerah,  “Pemekaran  Daerah  Belum  Menjadi Solusi”, https://www.kppod.org/berita/view?id=388 , diakses pada 2 Juni 2023
Tim Analisa BPK – Biro Analisa Anggaran dan Hendri Saparini, Analisa Proses Administrasi Pemekaran  Daerah  pada  Departemen  Dalam  Negeri  dan  Dewan  Pertimbangan Otonomi
Daerah
(DPOD),
https://www.dpr.go.id/doksetjen/dokumen/bpkdpd_Analisis_tentang_Pemekaran_Dae rah20130306170435.pdf , Diakses pada 2 Juni 2023
Aris  Subagiyo,  “Pemekaran  Daerah:  Antara  Kesejahteraan  Rakyat  atau  Kesejahteraan Elite,” http://arissubagiyo.lecture.ub.ac.id/2021/05/pemekaran-daerah-antara- kesejahteraan-rakyat-atau-kesejahteraan-elite/ , Diakses pada 2 Juni 2023.