## KONSISTENSI BENTUK DAN MATERI MUATAN SURAT EDARAN SEBAGAI PRODUK HUKUM DALAM PENANGANAN COVID-19

## Bayu Dwi Anggono*, Nando Yussele Mardika
Pusat Pengkajian Pancasila dan Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Jember Jl. Kalimantan No.37, Jember bayu_fhunej@yahoo.co,id

## Abstract
The Covid-19 Pandemic period is an emergency condition that must be handled quickly, so that the central government, ministries/agencies to local governments in responding to this condition use a Circular to implement policies to accelerate the handling of Covid-19. This paper aims to discuss  the  consistency  of  the  form  and  material  of  the  Circular  Letter  as  a  legal  product  in handling  Covid-19.  Overall,  there  are  193  Circular  Letters  that  have  been  issued  by  the government  from  the  central  level  to  the  regional  level,  of  which  the  number  is  grouped  into several  classifications:  First,  Circular  letters  that  do  not  conform  to  the  format  (difference  in numbering, layout of the state symbol, and date of letter) are 120 Circular, Second, E Awareness Letters whose material should be content of laws and regulations, totaling 123 Circular.
Keywords: Circular; Legal Products; Covid-19 Handling.

## Abstrak
Masa  Pandemi  Covid-19  merupakan  kondisi  darurat  yang  harus  ditangani  dengan  cepat, sehingga  Pemerintah  pusat,  kementerian/lembaga  hingga  pemerintah  daerah  dalam  dalam merespon kondisi tersebut menggunakan Surat Edaran untuk melaksanakan kebijakan percepatan penanganan  Covid-19.  Tulisan  ini  bertujuan  untuk  membahas  konsistensi  bentuk  dan  materi muatan  Surat  Edaran  sebagai  produk  hukum  dalam penanganan  Covid-19.  Secara  keseluruhan terdapat  193  Surat  Edaran  yang  sudah  dikeluarkan  oleh  pemerintah  dari  tingkat  pusat  hingga tingkat daerah, dari jumlah tersebut dikelompokan menjadi beberapa klasifikasi: Pertama, Surat Edaran  yang  tidak  sesuai  dengan  bentuk  format  (perbedaan  penomoran,  tata  letak  lambang negara,  dan  tanggal  surat)  berjumlah  120  Surat  Edaran,  Kedua,  Surat  Edaran  yang  materi muatannya  harusnya  menjadi  materi  muatan  peraturan  perundang-undangan,  berjumlah  123 Surat Edaran.
Kata Kunci: Surat Edaran; Produk Hukum; Penanganan Covid-19.

## A. Pendahuluan
Pandemi Covid-19 di Indonesia setidaknya  telah  berjalan  selama  kurang lebih  empat  bulan  dimulai  dari  kasus pertama  yang  diumumkan  oleh  Presiden Jokowi pada 2 Maret  2020. Hingga saat ini korban masih terus mengalami peningkatan. Menyikapi  hal  tersebut  Presiden  Joko Widodo  menetapkan  Keputusan  Presiden (Keppres)  Nomor  7  Tahun  2020  Tentang
Gugus  Tugas  Percepatan  Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) pada 13  Maret  2020  (Ihsanudin,  2020).  Tidak hanya  Keppres  7/2020,  produk  hukum  lain untuk  menangani  wabah  Covid-19  juga diterbitkan  oleh  Pemerintah  baik  dalam bentuk  keputusan,  Peraturan  Perundang- undangan  maupun  peraturan  kebijakan. Terdapat sekurang-kurangnya delapan produk  hukum  yang  telah  disahkan diantaranya:  Peraturan  Presiden  (Perpres)
Nomor 52 tahun 2020 tentang Pembangunan Fasilitas Observasi dan Penampungan dalam Penanggulangan  Covid-19  atau  Penyakit Infeksi  Emerging  di  Pulau  Galang,  Kota Batam,  Provinsi  Kepulauan  Riau,  yang disahkan  pada  31  Maret  2020.  Instruksi Presiden  (Inpres)  Nomor  4  tahun  2020 tentang  Refocussing  Kegiatan,  Realokasi Anggaran, serta Pengadaan Barang dan Jasa Dalam  Rangka  Percepatan  Penanganan Covid-19, yang memerintahkan kementerian dan  lembaga  mengalokasikan  anggarannya serta  mempercepat  pelaksanaan  pengadaan barang  dan  jasa  untuk  penanganan  virus Corona.
Produk  hukum  lain  selanjutnya  yang dikeluarkan  adalah  Peraturan  Pemerintah (PP)  Nomor  21  tahun  2020  tentang Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar  Dalam Rangka  Percepatan  Penanganan  Covid-19 yang  disahkan  pada  31  Maret  2020 dikeluarkannya kebijakan ini setelah banyaknya  tekanan  dari  pemerintah  daerah yang meminta Presiden untuk mengeluarkan kebijkan Lock  Down untuk  menangani penyebaran Covid-19 yang semakin massive .  Kemudian  Keppres  Nomor  11 tahun  2020  tentang  Penetapan  Status Kedaruratan  Kesehatan  Masyarakat  yang disahkan  pada  tangggal  31  Maret  2020. Selanjutnya, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) Nomor 1  tahun  2020  tentang  Kebijakan  Keuangan Negara  dan  Stabilitas  Sistem  Keuangan Untuk  Penanganan  Covid-19.  Melalui Perppu  ini  juga  Pemerintah  melakukan realokasi  APBN  dan  menetapkan  Rp  405,1 triliun  untuk  difokuskan  dalam  penanganan Covid-19.  Meskipun  dalam  penerbitan Perppu  ini  banyak  mengalami  pro  dan kontra  dikarenakan  Perppu  ini  dianggap menghilangkan  wewenang  lembaga  negara lain  untuk  membuat  kebijakan.  (Hidayat, 2020).
Berlakunya  Perppu  tersebut  diikuti dengan  keluarnya  Perpres  Nomor  54  tahun 2020 tentang Perubahan Postur dan Rincian APBN  Tahun  Anggaran  2020,  sebagai pedoman  untuk  mengubah  postur  APBN  di kementerian dan difokuskan untuk
penanganan  Covid-19.  Berikutnya  Keppres Nomor  12  tahun  2020  tentang  Penetapan Bencana  non-alam  Penyebaran  Covid-19 sebagai  Bencana  Nasional.  Keppres  ini disahkan pada Senin 13 April 2020, dengan berlakunya  Keppres  Ini  Covid-19  menjadi bencana  nasional.  Dalam  aturan  tersebut penanggulangan  bencana  nasional  akan dilaksanakan  oleh  Gugus  Tugas  Percepatan Penanganan  Covid-19  di  masing-masing daerah  dengan kepala daerah sebagai  Ketua Gugus  Tugas  Percepatan  Penanganan Covid-19 di daerah.
Berdasarkan  beberapa  kebijakan  yang telah  dikeluarkan  oleh  Presiden,  mulai  dari Keppres dan Perppu yang telah dijelaskan di atas, tentu diikuti oleh tindakan kementerian,  lembaga  maupun  pemerintah daerah,  dengan  menerbitkan  peraturan turunan sebagai peraturan pelaksana kebijakan  penanganan  Covid-19,  dalam bentuk peraturan-perundang-udangan maupun  dalam  bentuk  produk  hukum  lain berupa  peraturan  kebijakan  (Assiddiqie, 2010).  Atau  juga  bisa  disebut Quasi legislations (Cahyadi, 2014).
Unsur  dalam  negara  hukum  adalah pemerintahan
dilakukan berdasarkan Undang-Undang  (asas  legalitas)  di  mana kekuasaan  dan  wewenang  yang  dimiliki pemerintah  hanya  semata-mata  ditentukan oleh  Undang-Undang  Dasar  atau  Undang- Undang  (Riyanto,  2019).  Bayu  Dwi Anggono  menjelaskan  bahwa  sebagai konsekuensi  sebagai  negara  hukum  salah satunya  terwujud  dalam  berbagai  peraturan negara ( statsregeling) atau keputusan negara dalam  arti  luas  ( besluiten )  dapat  dibagi menjadi  tiga  kelompok  yaitu  Peraturan perundang-undangan atau wettelijk regeling , Peraturan  Kebijaksanaan  atau beleidsregels (yang  mencangkup  intruksi,  surat  edaran, pengumuman, surat keputusan dan lain lain), dan  Penetapan  atau bhesikking (Anggono, 2018).
Dalam  penanganan  Covid-19,  secara praktik pemerintah pusat hingga pemerintah daerah  banyak  mengeluarkan  peraturan kebijakan  dalam  bentuk  Surat  Edaran. Kewenangan untuk mengeluarkan kebijakan
ini  diatur  dalam  Undang-Undang  nomor  30 Tahun 2014 tentang Administrasi pemerintahan  (selanjutnya  disebut  UU Administrasi  Pemerintahan)  pada  Pasal  1 angka 9, Pasal 22 hingga Pasal 32 (Undang-
Undang  Republik  Indonesia  Nomor  30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan, 2014)(Administrasi Pemerintahan, 2014). Dalam hukum administrasi pemerintahan,  pejabat  pemerintahan  berhak mengeluarkan  kebijakan  dalam  bentuk peraturan  kebijakan  mengingat  dalam implementasi  seringkali  terjadi  kesenjangan antara Peraturan Perundang-undangan dengan  realitas  yang  dihadapi  oleh  pejabat pemerintahan  sebagai  pelaksana  Peraturan Perundang-undangan.  Hal  tersebut  terjadi karena pada hakekatnya tidak ada Peraturan Perundang-undangan yang sempurna, ketidak  sempurnaan  Peraturan  Perundang- undangan inilah yang kemudian melahirkan peraturan-peraturan  turunan  dalam  bentuk peraturan  kebijakan,  karena  pada  dasarnya Peraturan  Perundang-undangan  atau  produk hukum  positif  merupakan  hasil  pemotretan kondisi  masyarakat  pada  suatu  waktu tertentu (Shidarta, 2013).
Di Belanda peraturan kebijakan diartikan  “ een  bij  besluit  vastgestelde algemene  regel,  niet  zijnde  een  algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van  belangen,  de  vaststelling  van  feiten  of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik  van  een  bevoegheid  van  een bestuursorgaan ”  (suatu  keputusan  yang ditetapkan  sebagai  peraturan  umum,  bukan merupakan  suatu  peraturan  tertulis  yang mengikat umum, berkenaan dengan pertimbangan berbagai kepentingan, penetapan  fakta-fakta  atau  penjelasan peraturan  tertulis  mengenai  penggunaan wewenang organ pemerintah). Sementara di Indonesia  di  artikan  sebagai  produk kebijakan  yang  bersifat  bebas  yang ditetapkan oleh  pejabat-pejabat  administrasi negara  dalam  rangka  menyelenggarakan tugas pemerintahan (Lukman, 1996).
Victor Imanuel W.
Nalle, mengemukakan  dari  beberpa  pendapat  para
ahli  hukum  tersebut  mengkonstruksikan konsep  peraturan  kebijakan  di  Indonesia dengan  memberikan  beberapa  ciri  untuk mempermudah identifikasi. Ciri-ciri tersebut antara lain:
1. Peraturan  kebijakan  dibentuk  bukan atas dasar kewenangan yang diberikan tetapi  atas  dasar  diskresi.  Karena  atas dasar diskresi maka peraturan kebijakan dikeluarkan untuk
mengatasi  permasalahan  yang  belum diatur  oleh  peraturan  perundang- undangan yang sudah ada.
2. Isi peraturan kebijakan ditujukan pada badan atau pejabat administrasi bukan untuk masyarakat umum. Oleh karena itu peraturan kebijakan tidak memiliki kekuatan  mengikat  secara  langsung kepada masyarakat umum.
3. Peraturan kebijakan dituangkan secara tertulis  tetapi  tidak  dalam  bentuk peraturan  yang  merupakan  peraturan perundang-undangan.  Penulis  tidak menyebut  bentuk  peraturan  kebijakan sebagai  bentuk  yang  bukan  peraturan resmi  karena  terminologi  “bukan resmi” akan membingungkan.
4. Terkait  ketiga  ciri  sebelumnya,  maka ciri  yang  terakhir  adalah  peraturan kebijakan bukan merupakan peraturan perundang-undangan. Klasifikasi sebagai  bukan  peraturan  perundang- undangan  sesuai  dengan  pengertian peraturan  perundang-undangan  dalam Pasal  1  angka  2  UU  No.  12  Tahun 2011,  yaitu  “peraturan  tertulis  yang memuat norma hukum yang mengikat secara  umum  dan  dibentuk  atau ditetapkan  oleh  lembaga  negara  atau pejabat  yang  berwenang  melalui prosedur  yang  ditetapkan  dalam peraturan perundang-undangan.” Berdasarkan  ketentuan  tersebut  maka peraturan  kebijakan  tidak  dapat diklasifikasikan  sebagai  peraturan perundang-undangan  karena  tidak mengikat secara umum.
5. Ciri terakhir merupakan implikasi dari kedudukan  peraturan  kebijakan  yang bukan  sebagai  peraturan  perundang-
undangan,  yaitu  peraturan  kebijakan tidak  dapat  diuji  material.  (Nalle,
2009). Pembentukan peraturan kebijakan sangat  mudah  dan  tanpa  perlu  persetujuan lembaga  lainnya  seperti  lembaga  legislatif, oleh  karena  itu  pembentukan  peraturan kebijakan  dalam  masa  darurat  pandemi Covid-19  seperti  saat  ini,  dianggap  paling memungkinkan  dan  dirasa  paling  cepat. Selain  karena  pembentukan  peraturan kebijakan  adalah  suatu  hal  yang  diatur secara  legal  dalam  UU  Administrasi Pemerintahan Pasal 1 angka 9. Telah banyak Surat Edaran yang dikeluarkan oleh instansi pemerintah.  Termasuk  Surat  Edaran  yang diterbitkan  bertujuan  untuk  percepatan penanganan  Covid-19,  namun  sering  kali penerbitan  Surat  Edaran  menimbulkan perdebatan, misalnya: Surat Edaran Larangan  Mudik  dan  Surat  Edaran Tunjangan  Hari  Raya  (THR).  Oleh  karena itu  dalam  tulisan  ini,  akan  menganalisis secara bentuk dan materi muatan dari Surat Edaran  yang  beredar  selama  pandemi Covid-19,  di  tingkat  pemerintah  pusat, pemerintah  daerah  provinsi  dan  pemerintah daerah kabupaten/kota
(khusus
kabupaten/kota yang melaksanakan PSBB).

## B. Pembahasan
Asas-Asas  Umum  Pemerintahan  yang Baik  (AAUPB)  diantaranya:  1.  Kepastian Hukum; 2. Kemanfaatan; 3. Ketidakberpihakan; 4. Kecermatan; 5. Tidak Menyalahgunakan Kewenangan; 6. Keterbukaan; 7. Kepentingan Umum; dan 8. Pelayanan  Yang  Baik,  akan  dipergunakan untuk menelaah materi muatan Surat Edaran (Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2014 Tentang
Administrasi Pemerintahan, 2014). Menurut Jazim  Hamidi,  AAUPB  merupakan  nilai- nilai etik yang hidup dan berkembang dalam lingkungan  Hukum  Administrasi  Negara dan berfungsi sebagai pegangan bagi pejabat administrasi  negara  dalam  menjalankan fungsinya,  serta  merupakan  alat  uji  bagi hakim administrasi dalam menilai keputusan
dan  tindakan  administrasi  negara  dan sebagai dasar pengajuan gugatan bagi pihak penggugat (Hamidi, 1999).
Pasal  1  angka  17  UU  Administrasi Pemerintahan  mengatur  AAUPB  secara normatif  adalah  prinsip  yang  digunakan sebagai  acuan  penggunaan  wewenang  bagi Pejabat  Pemerintahan  dalam  mengeluarkan Keputusan dan/atau tindakan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Dalam pembahasan  ini  pula  akan  menganalisa format  dalam  pembentukan  Surat  Edaran pada masa pandemi Covid-19.
Surat  Edaran  adalah  surat  tertulis  yang berisi  pemberitahuan  resmi  atau  imbauan yang  ditujukan  kepada  pihak-pihak  tertentu di  dalam  suatu  instansi,  lembaga,  atau organisasi    (Rongiyati,  2015).  Surat  Edaran dalam  rangka  penanganan Covid-19 telah tersebar  diberbagai  kementerian/lembaga tingkat pusat hingga tingkat daerah. Namun dalam penerbitanya ditemukan format Surat Edaran tidak sesuai dengan aturan baku tata surat  menyurat  dikalangan  pemerintah, dalam  peraturan  terkait  Surat  Edaran (Naskah  Dinas  Dan  Tata  Persuratan  Dinas Di Lingkungan Kepolisian Negara Republik Indonesia, 2017).
Surat  Edaran  yang  telah  dibuat  dengan nomeklatur  penanganan  pandemi Covid-19 berjumlah 60 ditingkat pemerintah pusat, 65 ditingkat pemerintah daerah provinsi dan 68 ditingkat  pemerintah  kota/kabupaten  yang menjalankan Pelaksanaan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB).
Tabel 1.
Surat Edaran Dengan Nomenklatur Penanganan Pandemi Covid-19 No Tingkat Jumlah 1 Pemerintah Pusat 60 2 Pemerintah Provinsi 64 3 Pemerintah  Kab/Kota Pelaksana PSBB 69
Sumber:  Data  diambil  dari  situs  JDIH  dari  seluruh Kementerian/Lembaga, dan JDIH pemerintah daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota yang melaksanakan PSBB. (Data Per 10 Mei 2020)
Berdasarkan  penelusuran  data  yang terkait  dengan  Surat  Edaran,  diketahui jumlah  Surat  Edaran  secara  keseluruhan yang keluar di masa pandemi Covid-19 total berjumlah  193  Surat  Edaran.  Dari  jumlah tersebut,  diketahui  bahwa  terdapat  Surat Edaran  yang  tidak  sesuai  dengan  bentuk format  (perbedaan  penomoran,  tata  letak lambang  negara,  dan  tanggal  surat)  seperti yang  terdapat  dalam  Peraturan  Menteri Pendayagunaan  Aparatur  Negara  dan Reformasi  Birokrasi  Republik  Indonesia Nomor  80  Tahun  2012  dan  Peraturan Kepala Arsip Nasional RI No. 2 Tahun 2014 sebanyak  120  Surat  Edaran.  Dan  terdapat sebanyak 123 Surat Edaran yang jika dilihat dari  materi  muatan-nya  seharusnya  menjadi materi muatan peraturan perundang- undangan.  Hal  ini  dapat  dilihat dalam tabel 2. Berdasarkan tabel  2,  1) yang  dimaksud terdapat  ketidaksesuaian  format,  dalam setiap  surat  edaran  yang  telah  di  keluarkan oleh  masing  masing  lembaga,  ternyata secara  format  suratnya  tidak  sama  dengan yang  lain,  misalnya  terdapat  perbedaan dalam peletakan lambang negara, peletakan
Tabel 2.
Hasil Telusur Data Surat Edaran Dalam
Masa Pandemi Covid-19 Hal Klasifikasi Ketidak Sesuaian Jumlah Ketidak sesuaian Format Perbedaan penomoran 42 Perbedaan  tata  letak lambang 31 Perbedaan penempatan tanggal 47 Jumlah 120 Materi muatan UU Melampaui kewenangan (Mengatur keluar) 119 Bertentangan  dengan peraturan di atasnya 4 Jumlah 123 Sumber:  Data  diambil  dari  situs  JDIH  dari  seluruh Kementerian/Lembaga, dan JDIH pemerintah daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota yang melaksanakan PSBB. (Data Per 10 Mei 2020)
tanggal,  peletakan  nomor  surat  (Peraturan Menteri  Pendayagunaan  Aparatur  Negara Dan Reformasi Birokrasi Republik
Indonesia,  2020).  Selanjutnya,  2)  terkait materi  muatan,  sebagai  contoh  yaitu  Surat Edaran  yang  dikeluarkan  oleh  Menteri Tenaga  Kerja  Nomor  M/6/HI.00.01/V/2020 tentang  Pelaksanaan  Pemberian  Tunjangan Hari  Raya  (THR)  Keagamaan  Tahun  2020 Di Perusahaan Dalam Masa Pandemi Covid-
19,  dan  Surat  Edaran  Wali  Kota Banjarmasin Nomor 360/248- SEKR/BPBD/2020  tentang  Pelaksanaan
Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar  Dalam Rangka  Percepatan  Penanganan Corona Virus Disease 2019 .
Surat Edaran yang terkait dengan materi muatan sebagai  contoh, Pertama ,  untuk Surat  Edaran  tentang  THR  “menambah aturan  terkait  tunjangan  hari  raya  dapat dibayarkan  secara  bertahap,  sehingga bertentangan  dengan  Pasal  5  ayat  (4)
Peraturan Menteri
Ketenagakerjaan Republik  Indonesia  Nomor  6  Tahun  2016 tentang  Tunjangan  Hari  Raya  Keagamaan Bagi Pekerja/Buruh di Perusahaan(Peraturan Menteri  Tenaga  Kerja  Republik  Indonesia Tentang  Pemberian  Tunjangan  Hari  Raya (THR)  Bagi  Pekerja/Buruh  Dalam  Hari Raya  Keagamaan  (2016),  2016).  Oleh Karena  itu,  Surat  Edaran  tentang  THR tersebut,  pejabat  pemerintahan  terkait seharusnya mengubah peraturan menterinya, bukan  mengeluarkan  Surat  Edaran  yang normanya  mengikat  secara  umum,  atau dengan  membuat  Peraturan  Menteri  terkait pemberian  THR  dalam  masa  darurat, sehingga  peraturan  menteri  tersebut  dapat digunakan  dalam  kondisi  darurat  lain  tidak terbatas pada masa pandemi Covid-19 saja.
Kedua ,  untuk  Surat  Edaran  Wali  Kota Banjarmasin Nomor 360/248-
SEKR/BPBD/2020  tentang  pelaksanaan pembatasan  sosial  berskala  besar  (PSBB) dalam  rangka  percepatan  penanganan corona  virus  disease 2019,  sebelumnya Wali  Kota  Banjarmasin  juga  telah mengeluarkan  Peraturan  Wali  Kota  Nomor 33  Tahun  2020  yang  telah  diubah  dengan Peraturan Wali Kota Nomor 37 Tahun 2020
Tentang  PSBB  dikota  Banjarmasin,  jika ditelaah  isi  dari  Surat  Edaran  sama  dengan isi  Peraturan  Walikota,  sehingga  dengan dikeluarkannya  Surat  Edaran  terkait  PSBB oleh  Wali  Kota  telah  menjadikan  Surat Edaran  sebagai  Peraturan  Perundang- undangan yang memuat norma hukum yang mengikat  umum  yang  substansinya  sama dengan  Peraturan  Wali  Kota.  Oleh  karena itu, keberadaan Surat Edaran sebagai produk hukum  dalam  penanganan covid-19 yang bertentangan  dengan  Peraturan  Perundang- undangan dirasa menjadi sebuah permasalahan  tersendiri,  meskipun  pejabat pemerintah  berwenang  untuk  membuat peraturan kebijakan.

## 1. Surat Edaran Sebagai Diskresi
Dalam menjalankan sebuah pemerintahan  tentu  pemerintah  akan  selalu menemui  masalah  masalah  yang  kompleks, padahal  pemasalahan  tersebut  perlu  untuk segera  di  tangani,  akan  tetapi  peraturan perundangundangan  yang  sifatnya  umum, abstrak tidak dapat menjangkau permasalah- maslahan  yang  kongkret  dalam  kehidupan masyarakat tersebut salah satunya permasalahan  mengenai  Covid-19  saat  ini. Menurut  Bagir  Manan,  ini  disebabkan adanya  cacat  bawaan  ( natural  defect )  dan cacat buatan ( artificial defect ) dari peraturan perundang-undangan sebagai bentuk hukum tertulis (Taufik, 2010).
Sebagai ketentuan tertulis ( written rule ) atau  hukum  tertulis  ( written  law )  peraturan perundang-undangan mempunyai jangkauan yang  terbatas  hanya  berdasar  pada  unsur- unsur  politik,  ekonomi,  sosial,  budaya,  dan hankam  yang  paling  berpengaruh  pada  saat pembentukan peraturan tersebut, namun jika dibandingkan dengan perubahan masyarakat tidak  seimbang  peraturan  yang  ada  dapat tidak  dilaksanakan  karena  sudah  tertinggal atau out of date , karena peraturan yang ada tidak dapat menjangkau kecepatan
perubahan masyarakat, oleh karena itu untuk mengatasi hal tersebut diberikanlah kewenangan  bebas  atau  diskresi  (Muftuf Efendi,  2013).  Selain  itu  diskresi  ini diberikan  kepada  pejabat  administrasi
negara  untuk  bertindak  atas  inisiatif  sendiri menyelesaikan  berbagai  permasalahan  pelik yang  membutuhkan  penanganan  secara cepat,  sementara  terhadap  permasalahan  itu tidak  ada, atau masih  belum  dibentuk suatu dasar hukum penyelesaiannya oleh lembaga legislatif (Ansori, 2015).
Diskresi atau ( freies ermessen ) dianggap  sebagai  kewajiban  pemerintah pada  negara  kesejahteraan  ( welfare  state ), dalam  hal  ini  dikarenakan  pemerintah memiliki  kewajiban  untuk  memberikan kesejahteraan  bagi  warga  negara  utamanya terkait merealisasikan tujuan negara (Sihotang,  2017).  Pada  konteks  Indonesia saat  ini,  fenomena  banyaknya  Surat  Edaran yang muncul akibat kebutuhan hukum untuk penanggulangan Covid-19 , sehingga pemerintah menggunakan kewenangan bebasnya  tersebut  untuk  mengatasi  kondisi yang terjadi saat ini. Diskresi juga diartikan sebagai  sarana  yang  memberikan  ruang bergerak  bagi  pejabat  atau  badan-badan administrasi  negara  untuk  melakukan tindakan  tanpa  harus  terikat  sepenuhnya pada undang-undang (Lukman, 1996).
Diskresi merupakan peraturan kebijakan dari  tindakan  pemerintahan  yang  berkaitan dengan  pelayanan  publik  yang  harus diberikan  pemerintahsebagai  fungsi  dari pelayanan  publik.  Diskresi  dalam  hal  ini merupakan  wewenang  pada  badan  atau pejabat  pemerintah  yang  memungkinkan mereka  untuk  melakukan  pilihan-pilihan dalam mengambil  tindakan hukum dan/atau tindakan  faktual  dalam  lingkup  tindakan pemerintah. Diskresi dimiliki oleh pemerintah  karena  pemerintah  harus  aktif berperan  mencampuri  bidang  kehidupan sosial  ekonomi  masyarakat  ( public  service ) yang mengakibatkan pemerintah tidak boleh menolak  untuk  mengambil  keputusan ataupun  bertindak  dengan  dalih  terjadi kekosongan  pengaturan  hukum  (Darumurti, 2012).
Pengertian peraturan
kebijakan ( beleidsregels )  di  Belanda,  sesuai  yang dijelaskan  oleh  Bruinsma,  merupakan konsep ‘ beleid ’ yang sulit diterjemahkan ke dalam  bahasa  lain  karena  konsep  itu
merupakan  konsep  yang  tidak  dapat dipisahkan  dengan  masyarakat  Belanda. Terdapat dua pengartian periahal terminoligi ‘ Beleid ’  yaitu  dapat  berarti  mengelola  dan mengatur  berdasarkan  prinsip-prinsip  dan kebijakan-kebijakan  yang  berkaitan  dengan aspek perencanaan dari atas ke bawah ( top- down ).  Kedua  ‘ Beleid ’  yang  berarti mempertimbangkan segala aspek terkait dan memberikan  solusi  atas  suatu  masalah. Sehingga  dalam  teori  maupun  praktik, konsep  ‘ beleid ’  merupakan  campuran  dari kedua makna tersebut (Clark, 2007). Di  Indonesia  peraturan  kebijakan tersebut  disebut  dengan  Surat  Edaran  yang digolongkan  sebagai  produk  tata  naskah dinas  dengan  pengertian,  Surat  Edaran merupakan  naskah  dinas  yang  memuat pemberitahuan  tentang  hal  tertentu  yang dianggap  penting dan mendesak,  (Peraturan Menteri  Pendayagunaan  Aparatur  Negara
Dan Reformasi Birokrasi Republik
Indonesia  Tentang  Pedoman  Tata  Naskah Dinas  Instansi  Pemerintah,  2012)  disebut juga  dengan  istilah pseudo-wetgeving (perundang-undangan semu) atau spigelrecht (hukum bayangan/cermin)
(Suratno, 2017). Jika  merujuk  pada  teori  kewenangan (Hadjon,  1997),  pejabat  pemerintah  yang memiliki  kewenangan  untuk  membuat diskresi  meruakan  pejabat  yang  diberi kewenangan atribusi oleh peraturan perundang-undangan. Atribusi sendiri diartikan sebagai wewenang untuk membuat keputusan ( besluit ) yang langsung bersumber  kepada  undang-undang  dalam arti materiil. Atribusi juga dikatakan sebagai suatu  cara  normal  untuk  memperoleh wewenang  pemerintahan,  sehingga  tampak jelas  bahwa  kewenangan  yang  didapat melalui  atribusi  oleh  organ  pemerintah adalah kewenangan asli, karena kewenangan itu  diperoleh  langsung  dari  peraturan perundang-undangan (Yuliansyah, 2017).
Kewenangan dalam membentuk peraturan  ini  tidak  diatur  secara  tegas  oleh Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) maupun dalam  Peraturan  Perundang-undangan  yang
mengatur  mengenai pembentukan  Peraturan Perundang-undangan, sehingga peraturan ini disebut  dengan  peraturan  kebijakan, artinya secara  formil  bentuknya  bukan  Peraturan Perundang-undangan,  karena  tidak  ada kewenangan mengatur oleh pejabat pemerintahan dalam pembentukan peraturan ini,  sehingga  tidak  termasuk  Peraturan Perundang-undangan, meskipun secara materiil peraturan kebijakan dapat mengatur ( Regeling ) ke dalam (Ridwan HR, 2011).
Seperti  yang  dicontohkan  oleh  Jimly Asshiddiqie  peraturan  semacam  itu  tidak dapat disebut peraturan perundang- undangan  karena  secara  formal  tidak berbentuk  Peraturan  Perundang-undangan yang  resmi.  Misalnya,  Surat  Edaran  dari seorang  Menteri  atau  seorang  Dirjen  yang ditujukan  kepada  jajaran  pegawai  negeri sipil yang berada dalam lingkup tanggungjawabnya ( internal ) secara keseluruhan,  hal  tersebut  dapat  dituangkan dalam  bentuk  surat  biasa,  tidak  perlu mengeluarkan  peraturan  resmi,  seperti Peraturan  Menteri  misalnya,  meskipun dalam  hal  ini  isi  dari  surat  tersebut  bersifat mengatur  ( regeling )  (Assiddiqie,  2010). Oleh  karena  itu  J.B.J.M.  Ten  Berge  dalam Farlian
Belawa Hurint, membagi kewenangan bebas atau diskresi ini kedalam tiga  macam  yaitu  kebebasan  interpretasi, kebebasan mempertimbangkan dan kebebasan  mengambil  kebijakan  (Hurint,
2017).
Melihat  definisi  dari  diskresi  yang terdapat  dalam  Pasal  1  angka  9  UU Administrasi  Pemerintahan,  maka  bentuk diskresi  terbatas  hanya  pada  keputusan dan/atau  tindakan  yang  ditetapkan  dan/atau dilakukan  oleh  Pejabat  Pemerintahan  untuk mengatasi  persoalan  konkret  yang  dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal  peraturan  perundang-undangan  yang memberikan  pilihan,  tidak  mengatur,  tidak lengkap  atau  tidak  jelas,  dan/atau  adanya stagnasi  pemerintahan. Berdasarkan  Pasal  1 angka  7  UU  Administrasi  Pemerintahan, yang  dimaksud  dengan  keputusan  adalah ketetapan  tertulis  yang  dikeluarkan  oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan dalam
penyelenggaraan  pemerintahan.  Sedangkan mengacu  pada  Pasal  1  angka  8  UU Administrasi  Pemerintahan,  yang  dimaksud dengan  tindakan  adalah  perbuatan  Pejabat Pemerintahan  atau  penyelenggara  negara lainnya  untuk  melakukan  dan/atau  tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan.
Dibatasinya  lingkup  diskresi  pada  UU Administrasi  Pemerintahan  hanya  pada keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan  dan/atau  dilakukan  oleh  Pejabat Pemerintahan sebagaimana dimaksud dalam Pasal  1  angka  9  UU  Administrasi Pemerintahan  berdampak  pada  ketiadaan regulasi  (kekosongan  hukum)  (Kun,  1993), yang  mengatur  mengenai  pembentukan peraturan  kebijakan.  Padahal,  dalam  tataran konseptual  maupun  implementatif,  diskresi dalam bentuknya sebagai peraturan kebijakan tidak hanya berupa keputusan/ketetapan  tetapi  juga  dapat berbentuk: 1) surat edaran, 2) surat perintah atau  instruksi;  3)  pedoman  kerja  atau manual, 4) petunjuk pelaksanaan (juklak), 5) petunjuk operasional/petunjuk teknis (juknis),  6)  instruksi,  7)  pengumuman,  8) buku  panduan  atau  “ guide ”  ( guidance ),  9) kerangka  acuan  atau Term  of  Reference (TOR),  dan  10)  desain  kerja  atau  desain proyek  ( project  design )  yang  materinya bersifat mengatur.

## 2. Pengujian Peraturan Kebijakan
Pembentukan  peraturan  kebijakan  oleh pejabat pemerintah harus tetap memperhatikan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik, (AUPB) (Administrasi Pemerintahan, 2014)
utamanya  dalam  hal  kepastian  hukum, artinya  meskipun  secara  kewenangan pemerintah  dalam  mengeluarkan  peraturan kebijakan  tidak  diatur  secara  jelas,  akan tetapi pemerintah wajib memperhatikan asas tersebut, utamanya terkait kepastian hukum, sehingga  peraturan  kebijakan  juga  dapat diuji  di  pengadilan  berdasarkan  materi muatannya, misalnya jika seharusnya materi muatan peraturan kebijakan tersebut harusnya  dituangkan  dalam  Peraturan
Perundang-undangan, namun pejabat pemerintahan  terkait  justru  menuangkannya dalam  peraturan  kebijakan,  maka  hal tersebut dapat pula diujikan secara formal ke Mahkamah  Agung  (MA)  sebagai  lembaga yang berwenang menguji Peraturan
Perundang-undangan di bawah UU.
Selain itu juga  dapat  dilihat  pada Surat Edaran  Mahkamah  Agung  Nomor  4  Tahun 2016,  Surat  Edaran  seharusnya  mengatur norma  yang  bersifat  kongkrit-individual, abstrak-individual dan kongkrit-umum sehingga  merupakan  Objek  Sengketa  pada Peradilan  Tata  Usaha  Negara,  snamun demikian  seperti  contoh sebelumnya  bahwa norma  yang  bersifat  umum-abstrak  yang merupakan  objek  Hak  Uji  Materiil,  dan dalam  praktek  seringkali  Surat  Edaran  dan sejenisnya bersifat umum-kongkri (Sudarsono, 2017).
Selain  alasan  Hak  Asasi  Manusia  dan materi muatan peraturan kebijakan, pengujian  peraturan  kebijakan  melalui mekanisme  pengadilan  dapat  dilakukan apabila  terdapat  unsur  sewenang-wenang ( willekeur )  dan  penyalahgunaan  wewenang ( detournement  de  pouvoir )  dalam  peraturan kebijakan  tersebut.  Hal  ini  dikarenakan, terdapat larangan melakukan
penyalahgunaan  wewenang  oleh  badan dan/atau pejabat pemerintahan yang meliputi: 1) larangan melampaui wewenang, 2) larangan mencampuradukkan wewenang: dan/atau  3)  larangan  bertindak  sewenang- wenang.
Dalam  Pasal  87  UU  Administrasi Pemerintahan  secara  tegas  menyatakan:  “ dengan  berlakunya  undang  -  undang  ini, keputusan  tata  usaha  negara  sebagaimana dimaksud  dalam undang  -  undang  nomor  5 tahun  1986  tentang  peradilan  tata  usaha negara  sebagaimana  telah  diubah  dengan undang  -  undang  nomor  9  tahun  2004  dan undang  -  undang  nomor  51  tahun  2009 harus  dimaknai  sebagai:  a.  Penetapan tertulis  yang  juga  mencakup  tindakan faktual;  b.  Keputusan  badan  dan/atau pejabat  tata  usaha  negara  di  lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya; c.
Berdasarkan ketentuan perundang -
undangan  dan  AUPB;  d.  Bersifat  final dalam  arti  lebih  luas;  e.  Keputusan  yang berpotensi  menimbulkan  akibat  hukum; dan/atau  f.  Keputusan  yang  berlaku  bagi warga masyarakat”.
Merujuk  pada  Putusan  Mahkamah Agung  Nomor:  23  P/HUM/2009 yang membatalkan Surat  Edaran  Dirjen  Mineral Batubara  dan  Panas  Bumi  Departemen
ESDM  Nomor  03/31/DJB/2009  karena bertentangan dengan Undang-Undang
Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara yang diujikan oleh Ir. H. Isran Noor, M.Si., (Bupati Kutai Timur) yang  bertindak  untuk  dan  atas  nama pemerintahan  daerah  Kabupaten  Kutai Timur,  yang  berkedudukan  di  komplek pemerintahan  Bukit  Pelangi,  Sengata,
Kabupaten Kutai Timur, Provinsi
Kalimantan  Timur.  Dalam  tuntuntanya, pemohon  kebertatan  terkait  materi  muatan muatan  Surat  Edaran  itu  karena  dianggap bertentangan  dengan  peraturan  perundang- undangan  yang  lebih  tinggi,  dalam  hal  ini adalah Undang-Undang No. 4 Tahun 2009.
Menurut  pemohon,  materi  muatan dalam  surat  edaran  yaitu  bagian  A  butir  2 yang meminta Gubernur dan Bupati/Walikota diseluruh Indonesia
menghentikan  sementara  Penerbitan  Izin Usaha  Pertambangan  (IUP)  baru  sampai dengan  diterbitkanya  peraturan  pemerintah sebagi  pelaksanaan  Undang-Undang  No  4 Tahun  2009.  Pemohon  menganggap  materi muatan  terkait  syrat  yang  bertentangan dengan  Pasal  8  ayat  (1)  huruf  b  dan  Pasal 173  ayat  (2)  UU  No.  4  Tahun  2009,  yang menyatakan bahwa pemberian IUP dan Izin Pertambangan  Rakyat  (IPR)  merupakan kewenangan  pemerintah  kabupaten/kota sesuai dengan penjelasan Pasal 173 ayat (2) menyatakan  sebagai  berikut:  “ Pada  saat Undang-Undang  ini  mulai  berlaku,  semua Peraturan Perundangundangan yang merupakan  peraturan  pelaksanaan  dari Undang-Undang  Nomor  11  Tahun  1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pertambangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1967 Nomor 22,
Tambahan  Lembaran  Negara  Republik Indonesia  Nomor  2831)  dinyatakan  masih tetap  berlaku  sepanjang  tidak  bertentangan dengan ketentuan Undang-Undang ini ”. Terkait  permohonan  tersebut  hakim memutuskan ini majelis hakim
mempertimbangkan pokok persoalan berupa objek keberatan hak uji materiil yakni surat edaran  bertentangan  dengan  peraturan  yang lebih tinggi, walaupun tidak termasuk urutan Peraturan  Perundang-undangan,  akan  tetapi dapat digolongkan sebagai bentuk Peraturan Perundang-undangan  yang  sah,  sehingga tunduk  pada  ketentuan  tataurutan  Peraturan Perundang-undangan  yang  lebih  rendah tidak  boleh  bertentangan  dengan  Peraturan Perundang-undangan  yang  lebih  tinggi, sehingga  Surat  Edaran  dapat  jadikan  objek pengujian.
Mahkamah Agung (MA)
menginterpretasikan  bentuk  surat  edaran sebagai  salah  satu  bagian  dari  peraturan perundang-undangan  sebagaimana  diatur dalam  Pasal  7  ayat  (4)  UU  No.  10  Tahun 2004  sehingga  dapat  diuji material.  Mutatis mutandis  interpretasi  MA  tersebut  terhadap Pasal  8  ayat  (1)  UU  No.  12  Tahun  2011 karena  substansi  Pasal  8  ayat  (1)  serupa dengan  Pasal  7  ayat  (4)  UU  No.  10  Tahun 2004.  Oleh  karena  itu,  jika  mengacu  pada interpretasi  MA  tersebut  maka  peraturan kebijakan dapat diuji material oleh MA.
Melihat  hal  tersebut  terdapat  dua pandangan sebagai penjelasan yang memberikan  solusi  terkait  wewenang  MA dalam  menguji  peraturan  kebijakan,  yaitu: Pertama,  pendapat  yang  menyampaikan bahwa  MA  berwenang  menguji  peraturan kebijakan  dengan  tetap  mengacu  pada  UU No.  12  Tahun  2011  yang  memberikan batasan  peraturan  perundang-undangan. Dalam  hal  ini  MA  tidak  perlu  diberikan kewenangan  secara  eksplisit  untuk  menguji peraturan  kebijakan.  Selanjutnya  pendapat yang  Kedua,  MA  diberikan  wewenang untuk menguji peraturan kebijakan sehingga MA  bukan  hanya  dapat  menguji  peraturan dalam bentuk peraturan perundang- undangan  sebagaimana  bentuknya  terbatas
pada  UU  No.  12  Tahun  2011  tetapi  juga menguji.
Akan  tetapi  dua  pendapat  ini  tetap memiliki  pertentangan,  apabila  mengacu pada pilihan pertama, uji material peraturan kebijakan  oleh  MA  hanya  dapat  dilakukan terhadap  peraturan  kebijakan  berbentuk peraturan perundang-undangan, yaitu peraturan perundang-undangan
yang dibentuk  atas  dasar  diskresi.  Karena peraturan  tersebut  lahir  dari  diskresi  maka dasar  pengujian  tidak  dapat  terbatas  pada peraturan  perundang-undangan  yang  ada  di atasnya saja.  Pengujian  juga  perlu didasarkan  pada  asas-asas  atau  prinsip dalam  pemerintahan  atau  pembentukan peraturan,  apabila  mengacu  pada  pendapat yang  kedua,  justru  akan  mengaburkan perbedaan  antara  peraturan  kebijakan  dan peraturan  perundang-undangan.  Keduanya akan  dianggap  setara  dan  memiliki kedudukan  yang  sama.  Hal  tersebut  juga didukung oleh Abdu Latif, yang menginterpretasikan secara gramatikal, dengan kesimpulan bahwa peraturan kebijakan  sebagai  keputusan  yang  bersifat mengatur  dan  mengikat  secara  tidak langsung dan tingkatannya lebih rendah dari undang-undang  dapat  diuji  secara  material oleh MA (Latief, 2005).
Akan  tetapi  juga  terdapat  pendapat mengenai surat edaran ini yang dibenturkan dengan  konsep  tanggung  gugat  pemerintah secara  luas,  dimana  pemerintah  harus memberikan  kompensasi  untuk  setiap kerugian yang disebabkannya secara langsung  atau  tidak  langsung,  secara material  atau  imaterial,  terhadap  warganya dikarenakan  adanya  Surat  Edaran  (Zhang, 1999). Sehingga gugatan terhadap pemerintah dapat dilakukan melalui
peradilan  umum  atas  dasar  perbuatan melanggar hukum oleh pemerintah ( onrechtmatige  overheidsdaad ).  Pendapat ini  di  dukung  oleh  Utrecht,  dimana menurutnya  pengawasan  atas  kebijakan dalam suatu tindakan pemerintahan ( doelmatigheids-controle ) tidak dapat diserahkan kepada hakim, tetapi berada pada jajaran pemerintah sendiri.
Hakim  tidak  diberi  kewenangan  untuk menilai kebijakan, dikarenakan ketika hakim melakukan  penilaian  terhadap  kebijakan maka  seolah-olah  hakim  duduk  sebagai eksekutif.  Hakim  boleh  menilai  apabila dalam  melakukan  tindakan  pemerintah diduga melakukan tindakan yang melampaui wewenang atau sewenang-wenang ( abuse of power ).
Namun  demikian,  terkait  perdenbatan yang ada putusan MA telah menginterpretasikan  kewenangannya  dalam menguji peraturan kebijakan dengan mengacu pada substansi peraturan kebijakan tersebut. Jika substansinya bersifat mengatur sebagaimana Peraturan Perundang- undangan,  maka  MA  berhak  untuk mengujinya (Nalle, 2009). Dengan kata lain kewenangan  uji  materiil  MA  terhadap Peraturan  perundang-undangan  di  bawah Undang-Undang  sebagaimana  diatur  dalam Pasal  24A  ayat  (1)  UUD  1945  tidak  hanya mengacu  pada  bentuk  peraturan  tersebut yaitu apakah memiliki bentuk/unsur esensial Peraturan Perundang-undangan yang meliputi  Penamaan,  Pembukaan,  Batang Tubuh,  dan  Penutup,  melainkan  fokus kepada  substansi  peraturan  tersebut.  Jika peraturan  kebijakan  substansinya  bersifat mengatur
sebagaimana
Peraturan
Perundang-undangan, maka MA berwenang untuk mengujinya.

## C. Simpulan
Keberadaan Surat Edaran yang merupakan  bentuk  dari  peraturan  kebijakan adalah  konsekuensi  dari  kewenangan  bebas yang  dimiliki  oleh  pemerintah  (diskresi). Akan  tetapi  dari  hasil  pembahasan  di  atas, bahwa  belum  terdapat  kesesuaian  antara pejabat  satu  dengan  pejabat  lain  terkait format  dan  materi  muatan  Surat  Edaran sehingga  terdapat  Surat  Edaran  yang memuat  norma  hukum  dan  berlaku  secara umum mengikat kepada masyarakat.
Sedangkan dalam Peraturan Menteri Pendayagunaan  Aparatur  Negara  dan Reformasi  Birokrasi  Republik  Indonesia Nomor  80  Tahun  2012  dan  Peraturan Kepala  Arsip  Nasional  RI  No.  2  Tahun
2014,  Surat  Edaran  digolongkan  sebagai produk  tata  naskah  dinas.  Oleh  karena  itu idealnya  Surat  Edaran  hanya  sebatas  alat komunikasi kedinasan berupa
pemberitahuan kepada kalangan internal.
Surat  Edaran  pada  dasarnya  bersifat informatif  sehingga  seharusnya  Surat Edaran  tidak  boleh  mengatur  hal-hal  yang melampui  kewenangan  dan  bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan. Hal ini  tentu  juga  berlaku  ketika  dalam  kondisi faktual seperti saat pandemi covid-19 seperti saat  ini.  Ketika  negara  membutuhkan  kerja cepat  terkait  regulasi  untuk  melaksanakan kebijakannya  demi  keselamatan bangsa dan negara  maka,  kebijakan  yang  dikeluarkan yang  memuat  norma  hukum  dan  mengikat umum seharusnya tetap dibuat dalam bentuk Peraturan Perundang-undangan. Hal ini bisa berupa Peraturan Menteri, Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati/Walikota. Kemudian  terkait  pengujian  Surat
Edaran  ke  pengadilan  dapat  dilaksanakan apabila:  1)  ketika  isi  dari  Surat  Edaran bertentangan dengan Hak Asasi Manusia, 2) materi  muatannya  seharusnya  dituangkan dalam  peraturan  perundang-undangan,  3) terdapat  materi  dari  Surat  Edaran  yang bertentangan  dengan  peraturan  perundang- undangan  yang  lebih  tinggi.  Jika,  terpenuhi secara  keseluruhan  atau  ketiga  unsur tersebut,  maka  dapat  dilakukan  pengujian secara yudisial ke Mahkamah Agung.

## DAFTAR PUSTAKA
Anggono,  B.  D.  (2018).  Tertib  Jenis, Hierarki, Dan Materi Muatan Peraturan Perundang-Undangan:
Permasalahan
Dan  Solusinya. Masalah  -  Masalah Hukum , 47 (1), 1–9.
Ansori, L. (2015). Diskresi Dan Pertanggungjawaban Pemerintah Dalam Penyelenggaraan  Pemerintahan. Jurnal
Yuridis , 2 (1).
Assiddiqie,  J.  (2010). Perihal  Undang- undang . Rajawali Press.
Cahyadi,  I.  A.  (2014).  Kedudukan  Hukum
Surat Edaran Mahkamah Agung Dalam Hukum  Positif  Di  Indonesia. Jurnal Hukum Universitas Brawijaya . http://hukum.studentjournal.ub.ac.id/ind ex.php/hukum/article/view/564/554
Clark,  D.  S.  (2007). Encyclopedia  of  Law and  Society:  American  and  Global Perspectives Volume 1 . Sage Publications.
Darumurti,  K.  D.  (2012). Kekuasaan
Diskresi  Pemerintah .  Citra  Aditya Bakti.
Hadjon,  P.  M.  (1997). Penataan  Hukum Administrasi . Fakultas Hukum UNAIR.
Hamidi,  J.  (1999). Penerapan  Asas-Asas Umum  Penyelenggaraan  Pemerintahan yang  Layak  (AAUPB)  di  Lingkungan Peradilan Administrasi Indonesia . Citra Aditya Bakti.
Hidayat,  R.  (2020). Polemik  Penerbitan Perppu Momen Revisi UU Pembentukan Peraturan . https://pshk.or.id/rr/polemik-penerbitan- perppu-momen-revisi-uu-pembentukan- peraturan/
Hurint,  F.  B.  (2017). Pelaksanaan Kewenangan Diskresi Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan . Ihsanudin.  (2020,  March).  “Jokowi  Teken Keppres  Gugus  Tugas  percepatan penanganan Corona” https://nasional.kompas.com/read/2020/
03/13/22375951/jokowi-teken-keppres- gugus-tugas-percepatan-penanganan- corona. Kompas.Com .
Peraturan  Menteri  Pendayagunaan  Aparatur Negara  Dan  Reformasi  Birokrasi Republik  Indonesia  Tentang  Pedoman Tata Naskah Dinas Instansi Pemerintah, Pub. L. No. 80 (2012).
Peraturan  Menteri  Tenaga  Kerja  Republik Indonesia tentang Pemberian Tunjangan Hari  Raya  (THR)  Bagi  Pekerja/Buruh dalam  Hari  Raya  Keagamaan  (2016), Pub. L. No. 6 (2016).
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor
30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan, Pub. L. No. 30 (2014). Naskah Dinas Dan Tata Persuratan Dinas Di Lingkungan Kepolisian Negara Republik  Indonesia,  Pub.  L.  No.  7 (2017). Kun, B. M. dan. (1993). Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia .
Alumni.
Latief,  A.  (2005). Hukum  dan  Peraturan Kebijaksanaan  (Beleidsregel)  pada Pemerintahan Daerah . UII Press.
Lukman,  M.  (1996). Eksistensi  Peraturan Kebijaksanaan dalam Bidang Perencanan  dan  Pelaksanaan  Rencana Pembangunan di Daerah serta Dampaknya  terhadap  Pembangunan
Materi Hukum Tertulis Nasional .
Nalle,  V.  I.  W.  (2009).  Kewenangan
Yudikatif  Dalam  Pengujian  Peraturan kebijakan  kajian  putusan  Mahkamah Agung  No.23/P/HUM/2009. Jurnal
Yudisial , 6 .
Peraturan  Menteri  Pendayagunaan  Aparatur Negara  Dan  Reformasi  Birokrasi Republik  Indonesia,  Pub.  L.  No.  80 Tahun  2012  Tentang  Pedoman  Tata Naskah  Dinas  Instansi  Pemerintah. (2020).
Ridwan  HR.  (2011). Hukum  Administrasi Negara  Edisi  Revisi .  RajaGrafindo Persada.
Riyanto,  A.  (2019).  Eksistensi  Dan Kedudukan  Hukum  Surat  Edaran Kapolri  Tentang  Penanganan  Ujaran
Kebencian  (Hate  Speech). Jurnal Cahaya Keadilan , 3 (2).
Rongiyati,  S.  (2015).  Surat  Edaran  Kapolri
Tentang  Ujaran  Kebencian:  Menjaga Kebebasan Berpendapat Dan
Harmonisasi  Kemajemukan,. Majalah Info Singkat Hukum , 7 (21).
Shidarta.  (2013). Pendekatan  Hukum Progresif Dalam Mencairkan Kebekuan Produk  Legislasi,  dalam  Dekonstruksi dan Gerakan Pemikiran Hukum Progresif . Thafa Media.
Sihotang, G. A. ; P. ; N. S. (2017). Diskresi Dan  Tanggung  Jawab  Pejabat  Publik Pada  Pelaksanaan  Tugas  Dalam  Situasi Darurat. Jurnal Law Reform , 13 (1).
Sudarsono.  (2017).  Pengujian  Peraturan
Perundang-Undangan Di Bawah Undang-Undang Oleh Mahkamah Agung. Mimbar Yustitia , 1 (2).
Suratno,  S.  B.  (2017).  Pembentukan Peraturan Kebijakan Berdasarkan Asas- Asas  Umum  Pemerintahan  yang  Baik. Journal Lentera Hukum , 4 (3), 164–174. https://doi.org/10.19184/ejlh.v4i3.5499
Taufik,  M.  I.  (2010). Pengujian  Peraturan Kebijakan  Oleh  Yudikatif  (Telaah Putusan  Mahkamag  Agung  Nomor 23p/hum/2009) . https://www.neliti.com/publications/145 986/pengujian-peraturan-kebijakan- oleh-yudikatif-telaah-putusan- mahkamag-agung-nomor
Administrasi  Pemerintahan,  Pub.  L.  No. Nomor 30 Tahun 2014 (2014).
Yuliansyah,  F.  (2017). Kajian  Hukum Terhadap  Terbitnya  Surat  Edaran Kapolri  Nomor  06/X/2015  Tentang Penanganan  Ujaran  kebencian  (Hate
Speech) [UNIVERSITAS MUHAMMADIYAH JEMBER]. http://repository.unmuhjember.ac.id/314 /
Zhang, Y. [ed]. (1999). Comparative Studies on  Governmental  Liability  in  East  and Southeast Asia . Kluwer Law International.