Jurnal Pengabdian kepada Masyarakat Nusantara (JPkMN)                                                              e-ISSN : 2745 4053 Vol. 5 No. 1, 2024 |pp: 1265-1273 | DOI : http://doi.org/10.55338/jpkmn.v5i1.2890

## Pengelolaan Cagar Budaya Ditinjau Dari Perspektif Otonomi Daerah (Studi Hukum Kawasan Candi Borobudur Dan Prambanan)
1) Dolli Gustafia Hutabarat * , 2) Achmad Edi Subiyanto
1,2) Magister Hukum, Universitas Esa Unggul, Jakarta Email: gustafiahutabarat@gmail.com

## INFORMASI ARTIKEL ABSTRAK
Kata Kunci: Otonomi Daerah Regulasi Cagar Budaya Pengelolaan Candi Borobudur Candi Prambanan
Dalam  pengelolaan  candi  borobudur  dan  candi  prambanan  sendiri  masih  terdapat  beberapa permasalahan, salah satunya dari sistem hukum yang mengatur pengelolaan itu sendiri, dimana dalam  pengelolaannya  dilaksanakan  berdasarkan  Keputusan  Presiden  Nomor  1  Tahun  1992 tentang Pengelolaan Taman Wisata Candi Borobudur dan Taman Wisata Candi Prambanan Serta Pengendalian  Lingkungan  Kawasannya.  Dalam  Keputusan  Presiden  tersebut pengelolan  Candi Borobuddur  dan Candi Prambanan dilaksanakan oleh Direktorat Jenderal Kebudayaan (Zona 1), BUMN (Zona 2), dan Pemerintah Daerah (Zona 3) meskipun pada tahun 2010 telah ditetapkan Undang-Undang  Nomor  11  Tahun  2010  tentang  Cagar  Budaya  yang  menyatakan  bahwa pengelolaan kawasan cagar budaya dilaksanakan oleh Badan Pengelola. Keterlibatan pemerintah daerah juga sangat minim serta peran serta masyarakat hampir tidak ada dalam pengelolaan candi borobudur dan candi prambanan. Tujuan dilaksanakannya penelitian ini adalah menganalisis dan menerangkan  tinjauan  hukum  terhadap  pengelolaan  Candi  Borobudur  dan  Candi  Prambanan. Metode  penelitian  yang  digunakan  adalah  pendekatan  kualitatif  dengan  jenis  penelitian kepustakaan yang pengumpulan datanya dengan cara membaca, mencatat, serta mengkaji bahan penelitian  data  pustaka.  Pembatasan  kewenangan  pemerintah  daerah  dalam  pengelolaan  candi borobudur dan Prambanan tentu tidak sejalan dengan konsep otonomi daerah yang pada dasarnya bertujuan untuk menyejahterakan masyarakat.

## ABSTRACK
Keywords: Regional autonomy
Cultural Heritage Regulations Management Borobudur temple Prambanan temple There are still several problem in the management of Borobudur and Prambanan temples, one of which is the legal system that regulates the management itself, where the management is based on  Presidential  Decree  Number  1 of  1992  concerning Management  of the  Borobudur Temple Tourist Park and Prambanan Temple Tourist Park and Environmental Control of the Area. In that Presidential Decree, the management of Borobuddur Temple and Prambanan Temple is carried out by the Directorate General of Culture (Zone 1), BUMN (Zone 2), and Regional Government (Zone 3) even though in 2010 Law Number 11 of 2010 concerning Cultural Heritage states that cultural heritage area manage by the Management Body. Apart from that, the involvement of the local  government  is  also  very  minimal  and  there  is  almost  no  community  participation  in  the management of borobudur and prambanan temples.The purpose of this research is to analyze and explain the legal review of the management of Borobudur and Prambanan Temple. The research method used is a qualitative approach with a type of library research where data is collected by reading, taking notes and reviewing library data research materials. Apart from that, limiting the authority of regional governments in managing the Borobudur and Prambanan temples is certainly not in line with the concept of regional autonomy which basically aims to improve the welfare of the community.
This is an open-access article under the CC–BY-SA license.

## I. PENDAHULUAN
Candi Borobudur merupakan satu dari banyak kekayaan budaya kebendaan yang ada di Indonesia. Candi borobudur  merupakan  candi  peninggalan  dari  kerajaan  Dinasti  Sylendra  yang  terletak  di  Desa  Borobudur, Kecamatan Borobudur, Kabupaten Magelang, Provinsi Jawa Tengah (Konservasi, 2016).  Candi Borobudur merupakan  candi  yang  berlatar  belakang  Budha  peninggalan  dari  kejayaan  kerajaan  mataram  kuno  yang
Jurnal Pengabdian kepada Masyarakat Nusantara (JPkMN)                                                              e-ISSN : 2745 4053 Vol. 5 No. 1, 2024 |pp: 1265-1273 | DOI : http://doi.org/10.55338/jpkmn.v5i1.2890
diperkirakan berasal dari abad VIII-X Masehi, seperti diungkapkan Puspitasari et al., (2018). Candi Borobudur telah berusia lebih dari 1200 tahun berbahan batuan andesit dan terletak diatas bukit.
Sementara itu Candi Prambanan merupakan Candi Hindu Terbesar Indonesia, dibangun sekitar abad ke- 9 masehi oleh Raja Rakai Pikatan dari Kerajaan Mataram Kuno,  terletak didaerah sleman provinsi Daerah Istimewa  Yogyakarta.  Pada  tahun  1733  Candi  prambanan  ditemukan  oleh  CA  lons  yang  pada  waktu  itu bertugas sebagai pegawai Vereenigde Oostindische Compagnie (VOC) namun tidak ada upaya serius untuk memperhatiakn peninggalan bersejarah tersebut oleh pemerintahan kolonial, hingga pada tahun 1902 upaya untuk memugar Candi Prambanan dilanjutkan oleh Theodoor Van Erp, dimulai dengan mengkategorikan batu- batu  reruntuhan  yang  diupayakan  untuk  disusun  kembali  di  bangunan  candi. Pemugaran Candi  Prambanan kembali dilanjutkan pada tahun 1918 oleh Dinas Purbakala Pemerintahan Hindia-Belanda yang dipimpin oleh P.J Perquin. Setelah berpindah kekuasaan tugas P.J Perquin digantikan oleh De Haan pada tahun 1926 hingga pada  akhirnya  pemugaran  Candi  Prambanan  berhasil  diselesaikan  pada  masa  pendudukan  jepang  dibawah pimpinan  samingun  dan  suwarno  dan  pada  tahun  1953  di  resmikan  oleh  Presiden  Republik  Indonesia  Ir. Soekrano, seperti yang dikemukakan  Haidi, (2020).
Pengelolaan Candi Borobudur dan Candi Prambanan adalah hal yang sangat penting dilakukan sebagai bentuk  perlindungan  terhadap  maha  karya  nenek  moyang  tersebut.  Menurut  (Rahardjo,  2018)  Pengelolaan merupakan upaya terpadu untuk melidungi, mengembangkan, dan memanfaatkan suatu objek yang memiliki nilai sejarah seperti Candi Borobudur dan Candi Prambanan. Nilai sejarah dan nilai lain yang dimiliki Candi Borobudur dan Candi Pramabanan sangat penting untuk dijaga dan dilestarikan, bagaimana kejayaan kerjaan di  Indonesia  atau  Nusantara  pada  zama  dahulu,  bagaimana  kemajuan  ilmu  pengetahuan  terlebih  dibidang kearsitekturan nenek moyang sehingga mampu membangun maha karya seperti Candi Borobudur  dan Candi Prambanan  ditengah  keterbatasan  peralatan  canggih  dan modern  seperti  zaman  sekarang.  Candi  Borobudur dan Candi Prambanan menciptakan daya magis nya sendiri melalu kemegahan dan keindahannya. Masyarakat awam dapat menikmati pemandangan luar biasa  dari Candi Borobudur dan Candi Prambanan, para peneliti dapat melakukan penggalian informasi lebih dalam mengnai Candi Borobudur dan candi Pramabanan melalui objek-objek yang ada di kawasan tersebut.
Pada Tahun 1991 Candi Borobudur ditetapkan oleh UNESCO sebagai warisan budaya dunia sedangkan Candi Prambanan ditetapkan oleh UNESCO sebagai warisan budaya dunia pada tahun 1996. Candi Borobudur dan  Candi  Prambanan  sebagai  warisan  dunia  bukan  hanya  sekedar  status,  namun  lebih  jauh  membawa konsekuensi  pengelolaan  yang  harus  lebih  baik.  Status  sebagai  warisan  dunia  menjadikan  kelestarian Borobudur dan Prambanan menjadi perhatian seluruh dunia. Salah satu upaya untuk pelestarian adalah dengan konservasi. Konservasi bangunan Candi Borobudur dan Candi Prambanan telah dimulai sejak ditemukannya dengan  kegiatan  pembersihan  dan  kemudian  dilakukannya  pemugaran  oleh  Pemerintah  Hindia-Belanda, tepatnya pada tahun 1907-1911.
Setelah  Candi  Borobudur  menjadi  salah  satu  warisan  budaya  dunia  UNESCO  pada  tahun  1991, pemerintah  Indonesia  akhirnya  mengeluarkan  suatu  regulasi  yaitu  Keputusan  Presiden  Republik  Indonesia Nomor  1  Tahun  1992  tentang  Pengelolaan  Taman  Wisata  Candi  Borobudur  dan  Taman  Wisata  Candi Prambanan serta Pengendalian Lingkungan Kawasannya, agar terdapat kepastian mengenai pihak-pihak yang bertanggungjawab  dalam  pengelolaan  dan  pengendalian  Kawasan  Candi  tersebut.  Juga  mengenai  laporan berkala kepada UNESCO dan ICOMOS dapat terlaksana dengan baik.
Dalam  Keputusan  Presiden,  terkait  pengelolaan  candi  Borobudur  dan  candi  prambanan  diatur  diatur sebagai berikut:
1. Zona dalam Kawasan candi.
a. Zona  1,  merupakan  lingkungan  kepurbakalaan  yang  diperuntukkan  bagi  perlindungan  dan pemeliharaan kelestarian lingkungan fisik candi.
b. Zona  2,  merupakan  kawasan  disekeliling  zona  1  dan  diperuntukkan  bagi  pembangunan  taman wisata  sebagai  tempat  kegiatan  kepariwisataan,  penelitiaan,  kebudayaan,  dan  pelestarian limgkungan candi.
c. Zona 3, merupakan kawasan diluar zona 2 yang diperuntukkan bagi pemukiman terbatas, daerah pertanian, jalur hijau, atau fasilitas tertentu lainnya yang disediakan unttuk menjamin keserasian dan keseimbangan kawasan di zona 1 pada umumnya, dan untuk mendukungkelestarian candi serta fungsi taman pada khususnya.
2. Luas Zona
Jurnal Pengabdian kepada Masyarakat Nusantara (JPkMN)                                                              e-ISSN : 2745 4053 Vol. 5 No. 1, 2024 |pp: 1265-1273 | DOI : http://doi.org/10.55338/jpkmn.v5i1.2890
a. Candi Borobudur, Zona 1 ± 44,8 Ha, Zona 2 ± 42,2 Ha, dan Zona 3 ± 932 Ha
b. Candi Prambanan, Zona 1 ± 39,8 Ha, Zona 2 ± 37,2 Ha, dan Zona 3 ± 663 Ha
3. Pengelolaan
a. PT. Taman Wisata Candi Borobudur dan Prambanan (Persero). Melakukan  pengelolaan  zona  2  sepenuhnya  dengan  tetap  memperhatikan  ketentuan  peraturan perundang-undangan yang berlaku, termasuk ketentuan mengenai Pajak-pajak Daerah. Disamping itu, PT. Taman Wisata juga berwenang melakukan pemanfaatan dan pemeliharaan ketertiban serta kebersihan  zona  1  beserta  candinya  sebagai  obyek  dan  daya  tarik  wisata  berdasarkan  petunjuk teknis dari Direktorat Jenderal Kebudayaan Departemen Pendidikan dan Kebudayaan.
b. Direktorat Jenderal Kebudayan Departemen Pendidikan dan Kebudayaan. Menguasai, mengelola dan bertanggung jawab atas candi (Zona 1).
c. Menteri yang menyelenggarakan urusan pemerinyahan di bidang pariwisata. Menentukan besaran biaya masuk taman Wisata Candi.
d. Pemerintah Daerah Penggalian sumber-sumber dan pembagian pendapatan di zona 3 yang bersifat menunjang kegiatan atau fungsi taman wisata dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah yang bersangkutan bersama-sama Perusahaan Perseroan (PERSERO) PT. Taman Wisata Candi Borobudur dan Prambanan.
Selain Keputusan Presiden Nomor 1 Tahun 1992 tentang Pengelolaan Taman Wisata Candi Borobudur dan  Taman  Wisata  Candi  Prambanan  Serta  Pengendalian  Lingkungan  Kawasannya,  pengelolaan  candi Borobudur dan candi Prambanan juga mengacu kepada Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya. Hal ini karena status candi Borobudur dan candi Prambanan sebagai cagar budaya.
Candi Borobudur telah ditetapkan sebagai bagian Kawasan Cagar Budaya Peringkat Nasional pada tahun 2014  dengan  SK  Nomor  286/M/2014  tentang  Satuan  Ruang  Geografis  Borobudur  sebagai  Kawasan  Cagar Budaya Peringkat Nasional sedangkan candi Prambanan dengan SK Nomor 278/M/2014 tentang Satuan Ruang Geografis Prambanan sebagai Kawasan Cagar Budaya Peringkat Nasional. Mengacu kepada Pasal 97 Undang- Undang Nomor 11 Tahun 2010, pengelolaan Kawasan Cagar Budaya dilakukan oleh badan pengelola. Terkait otonomi  daerah,  secara  hukum  mengacu  kepada  Undang  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah  sebagaimana  telah  beberapa  kali  diubah,  terakhir  dengan  Undang-Undang  Nomor  6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta  Kerja  menjadi  Undang-Undang.  Dalam  Undang-Undang  Nomor 23 Tahun 2014, pengertian  otonomi daerah  adalah  hak,  wewenang dan  kewajiban  daerah  otonom  untuk  mengatur dan  mengurus  sendiri  urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Dalam studi  Rosyadi et al., (2020), (Mas’ad, 2020), dan Sanusi, (2018) tentang pelestarian cagar budaya di Majapahit dan Kabupaten Gianyar menyatakan bahwa pengelolaan   melalui regulasi dan anggaran sudah dilaksakan. Namun, dalam hal regulasi masih belum terdapat regulasi khusus yang mengatur pengelolaan dan pelestarian Situs. Sedangkan, anggaran masih menjadi kendala di berbagai program. Kegiatan pengabdian ini dilakukan  bertujuan untuk mengidentifikasi  apakah  metode  telah  digunakan  untuk  mengelola  cagar  budaya (Candi  Borobudur  dan  Prambanan)  sudah  sesuai  dengan  regulasi  dan  apa  pengaruh  otonomi  daerah  dalam pelaksanaan regulasi tersebut.

## II. MASALAH
Dalam pengelolaan candi borobudur dan candi prambanan sendiri masih terdapat beberapa permasalahan, salah satunya dari sistem hukum yang mengatur pengelolann itu sendiri, dimana dalam pengelolaannya tunduk kepada dua ketentuan peraturan perundang-undangan yaitu Keputusan Presiden Nomor 1 Tahun 1992 tentang Pengelolaan  Taman  Wisata  Candi  Borobudur  dan  Taman  Wisata  Candi  Prambanan  Serta  Pengendalian Lingkungan  Kawasannya  dan  Undang-Undang  Nomor  11  Tahun  2010  tentang  Cagar  Budaya.  Selain  itu keterlibatan  pemerintah  daerah  juga  sangat  minim  serta  peran  serta  masyarakat  hampir  tidak  ada  dalam pengelolaan candi prambanan dan candi borobudur.
Jurnal Pengabdian kepada Masyarakat Nusantara (JPkMN)                                                              e-ISSN : 2745 4053 Vol. 5 No. 1, 2024 |pp: 1265-1273 | DOI : http://doi.org/10.55338/jpkmn.v5i1.2890
Gambar 1. Candi Borobudur dan Prambanan

## III. METODE
Metode  kajian  ini  bersifat  kualitatif,  dengan  melakukan  pengumpulan  datanya  dengan  cara  membaca, mencatat,  serta  mengkaji  bahan  penelitian  data  pustaka.  Mempelajari  data  yang  sudah  ada  dan  melakukn interview  kepada  pihak-pihak  yang  menangani  semua  kondisi  dan  permaslahan  terhadap  pelestarian  Cagar Budaya khususnya Candi Borobudur dan prambanan.
1. Tipe Penelitian
Tipe  penelitian  yang  dilakukan  yakni  penelitian  hukum  normatif.  Penelitian  hukum  normatif,  yaitu penelitian hukum yang dilakukan dengan cara meneliti data sekunder atau bahan pustaka.
2. Jenis Data
Jenis data yang digunakan adalah data sekunder. Soerjono Soekamto mengatakan bahwa data sekunder merupakan  data  yang  antara  lain  mencakup  dokumen-dokumen  resmi,  buku-buku,  bahkan  hasil-hasil penelitian yang bersifat laporan.
3. Metode Analisis Data
Setelah semua data dan informasi terkumpul, maka akan dilakukan analisis data dengan menggunakan metode pendekatan kualitatif. Tahapan dalam kegiatan ini diantaranya :
a. Pengumpulan data baik data pustaka atau Undang-undang
b. Wawancara pihak terkait dan study kasus
c. Analisa kegiatan kajian ini agar apa yang digariskan sebagai tujuan kegiatan ini dapat dicapai dengan maksimal.

## IV. HASIL DAN PEMBAHASAN
Dalam  kamus  besar  bahasa  Indonesia  pengelolaan  berarti  “proses,  cara,  perbuatan  mengelola”  atau “proses  melakukan  kegiatan  tertentu  dengan  menggerakkan  tenaga  orang  lain”.  Dalam  Undang-Undang Nomor  11  tahun  2010  tentang  Cagar Budaya  pengelolaan  didefenisikan  “upaya  terpadu untuk  melindungi, mengembangkan, dan memanfaatkan Cagar Budaya melalui kebijakan pengaturan perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan untuk sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat”.
Meski  Undang-Undang  Cagar  Budaya  telah  terbit  pada  tahun  2010,  akan  tetapi  entah  mengapa pengelolaan  candi  borobudur  dan  candi  prambanan  tetap  didasarkan  kepada  Keputusan  Presiden  Nomor  1 Tahun  1992  tentang  Pengelolaan  Taman  Candi  Borobudur  dan  Taman  Wisata  Candi  Prambanan  serta Pengendalian Lingkungan Kawasannya bukannya menyesuaikan dengan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya.
Menghubungkan antara hukum dengan pengelolaan candi borobudur dan candi prambanan, harus diawali dengan sistem hukum yang mempengaruhi pengelolannya. Friedman menyatakan sistem hukum terdiri atas tiga komponen yaitu struktur ( legal structur ), substansi ( legal substancy ),  dan Budaya ( legal culture ). Selain itu,  keterlibatan  Pemerintah  Daerah  yang  minim  dalam  pengelolaan  candi  borobudur  dan  candi  prambanan juga  menjadi  pertanyaan.  Harus  dikaji  sejauh  mana  sebenarnya  pemerintah  daerah  dapat  terlibat  dalam pengelolaan candi borobudur dan candi prambanan kaitannya dengan otonomi daerah.
Jurnal Pengabdian kepada Masyarakat Nusantara (JPkMN)                                                              e-ISSN : 2745 4053 Vol. 5 No. 1, 2024 |pp: 1265-1273 | DOI : http://doi.org/10.55338/jpkmn.v5i1.2890

## Sistem Hukum dalam Pengelolaan Borobudur
Sistem hukum menurut Lawrence Meir Friedman dalam jurnal Arinanto (2017) meliputi elemen-elemen sebagai berikut, yaitu elemen Structure (tatanan kelembagaan), Subtance (materi hukum), dan legal culture (budaya hukum).
a. Struktur Hukum
Struktur  hukum merupakan  kelembagaan  yang  diciptakan  oleh  sistem  hukum  itu  dengan  berbagai macam fungsi dalam rangka mendukung bekerjanya sistem tersebut.
Struktur  hukum  merupakan  kerangka  dari  sistem  yang  menjadi  penentu  suatu  peraturan  dapat dilaksanakan dengan baik atau tidak. Mengacu pada Keppres No. 1 Tahun 1992 maka stuktur hukum dalam  pengelolaan  candi  borobudur  dan  candi  prambanan  dibatasi  pada  Direktorat  Jenderal Kebudayaan, PT. Taman Wisata Candi, dan Pemerintah Daerah.
Pengelolaan  satu  objek  kepada  tiga  instansi  menimbulkan  permasalahan  tersendiri  meskipun  dalam Keppres  tersebut  telah  dibagi  wilayah  zola  pengelolaan  kepada  masing-masing  instansi.  Apa  lagi  dalam pengelolaan belum ada koordinasi antara para pengelola tersebut. Sebagai contoh, terkait jumlah pengunjung Borobudur,  masing-masing  pihak  punya  data  sendiri.  akan  sulit  menentukan  data  mana  yang  valid  karena ketiganya  merupakan  instansi  yang  berwenang dalam  pengelolaan  candi borobudur  sehingga  secara  yuridis ketiga data tersebut valid.

## Tabel 1.  Perbandingan data jumlah pengunjung candi borobudur
Tahun Jenis Wisatawan Kemendikbud- ristek Pemkab Magelang PT. Taman Wisata Candi 2018 Nusantara 3.669.952 3.663.054 3.699.893 Mancanegara 322.365 192.231 308.784 2019 Nusantara 3.435.390 3.747.757 3.789.255 Mancanegara 322.236 242.082 249.928 2020 Nusantara 919.183 965.699 965.699 Mancanegara 21.028 31.551 31.551 2021 Nusantara 405.585 422.930 422.930 Mancanegara 572 674 674 2022 Nusantara 1.443.286 1.443.499 Mancanegara 53.936 63.936

## b. Substansi Hukum
Mengenai  substansi  hukum,  menurut  friedman  subtansi  hukum  adalah  peraturan-peraturan  yang  ada, norma-norma, dan aturan tentang perilaku manusia, atau yang biasanya dikenal sebagai ‘Hukum’ itulah subtansi hukum. Substansi hukum juga berarti produk yang dihasilkan  oleh orang yang berada dalam sistem  hukum  itu,  mencakup keputusan yang  dikeluarkan,  juga  mencakup hukum  yang hidup  ( living law , bukan hanya pada aturan yang ada dalam kitab hukum ( law in books ).
Dalam penyusunan peraturan perundang-undangan terdapat beberapa asas dalam penyusunannya yaitu:
1) Perundang-undangan yang dibuat oleh penguasa yang lebih tinggi mempunyai kedudukan yang lebih tinggi pula, oleh karena itu:
a. Peraturan  yang  lebih  tinggi  tidak  dapat  diubah  atau  dihapuskan  oleh  peraturan  yang  lebih rendah.
b. Isi peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan isi peraturan di atas.
c. Peraturan yang lebih rendah dapat merupakan peraturan pelaksana dari peraturan di atasnya.
2) Lex specialis derogat legi generalis.
Jika peraturan yang mengatur hal yang merupakan kekhususan dari hal yang umum (dalam arti sejenis) yang diatur oleh peraturan yang sederajat, maka berlaku peraturan yang mengatur hal khusus tersebut.
3) Lex posteriore derogat lex priori.
Jurnal Pengabdian kepada Masyarakat Nusantara (JPkMN)                                                              e-ISSN : 2745 4053 Vol. 5 No. 1, 2024 |pp: 1265-1273 | DOI : http://doi.org/10.55338/jpkmn.v5i1.2890
Dalam  hal  peraturan  yang  sederajat  bertentangan  dengan  peraturan  sederajat  lainnya  (dalam  arti sejenis),  maka  berlaku  peraturan  yang  terbaru  dan  peraturan  yang  lama  dianggap  telah dikesampingkan.
4) Lex superiori derogate lex inferiori
Jika  dua  peraturan  perundang-undangan  mengatur  hal  yang  sama  dan  saling  bertentangan,  maka peraturan  perundang-undangan  yang  memiliki  derajat  yang  lebih  tinggi  memiliki  kekuatan  hukum yang  lebih  kuat  dibandingkan  peraturan  perundang-undangan  yang  memiliki  derajat  yang  lebih rendah.
Perundang-undangan hanya boleh dicabut, atau diganti, atau dibatalkan dengan peraturan yang sama atau yang lebih tinggi tingkatannya.
5) Konsistensi
Dalam  menyusun  perundang-undangan  perlu  diperhatikan    konsistensinya  baik  di  antara  peraturan perundangan  yang  mengatur  hal  yang  sama,  maupun  di  antara  pasal-pasal  dalam  satu  peraturan perundang-undangan.  Dalam  peraturan  perundang-undangan  harus  ada  kejelasan  dan  ketegasan mengenai yang ingin dicapai dari ketentuan yang bersangkutan.
Pengelolaan  candi  Borobudur  dan  candi  prambanan  pada  saat  ini  lebih  didasarkan  kepada  Keputusan Presiden Nomor 1 Tahun 1992 tentang Pengelolaan Taman Wisata Candi Borobudur dan Taman Wiisata Candi Prambanan Serta Pengendalian Lingkungan Kawasannya meskipun pada tahun 2010 terbit Undang-Undang Nomor 11 tahun 2010 tentang Cagar Budaya.
Berdasarkan  asas Lex  superiori  derogate  lex  inferiori, dipahami  bahwa seharusnya pengelolaan  candi Borobudur dan candi Prambanan mengacu pada Undang-Undang Nomor 11 tahun 2010 tentang Cagar Budaya dan mengesampingkan Keputusan Presiden Nomor 1 Tahun 1992 tentang Pengelolaan Taman Wisata Candi Borobudur dan Taman Wiisata Candi Prambanan Serta Pengendalian Lingkungan Kawasannya.
Akan tetapi yang terjadi tidak demikian, pengelolaaan candi Borobudur dan candi Prambanan  ini tetap mengacu  kepada  Keputusan  Presiden  Nomor  1  Tahun  1992,  hal  ini  bisa  terlihat  dari  pihak-pihak  yang melakukan pengelolaan di candi Borobudur dan candi Prambanan yaitu Direktorat Jenderal Kebudayaan dan PT. Taman Wisata Candi Borobudur, Prambanan, dan Ratu Boko sesuai dengan Keputusan Presiden Nomor 1  Tahun 1992  tentang Pengelolaan  Taman Wisata  Candi  Borobudur  dan Taman  Wiisata  Candi  Prambanan Serta Pengendalian Lingkungan Kawasannya.
Padahal  sesuai  Undang-Undang  Nomor  11  tahun  2010  tentang  Cagar  Budaya,  untuk  mengelola  candi Borobudur dan candi Prambanan pemerintah seharusnya membentuk badan pengelola sesuai Pasal 97 Undang- Undang Nomor 11 tahun 2010 karena kedua candi tersebut telah ditetapkan sebagai Kawasan Cagar Budaya.
Dengan dibentuknya badan pengelola tersebut akan mengakhiri kerancuan dalam pengelolaan dan serta mengakhiri trilogy pengelolaan candi Borobudur dan candi Prambanan.
c. Budaya Hukum
Budaya  hukum  bisa  diartikan  sebagai  pola  pengetahuan,  sikap,  dan  perilaku  sekelompok masyarakat  terhadap  sebuah  sistem  hukum.  Dari  pola-pola  tersebut,  dapat  dilihat  tingkat  integrasi masyarakat dengan sistem hukum terkait. Secara mudah, tingkat integrasi ini ditandai dengan tingkat pengetahuan, penerimaan, kepercayaan, dan kebergantungan mereka  terhadap sistem hukum itu.
Budaya hukum merupakan salah satu komponen sistem hukum yang berkaitan dengan persepsi dan  perilaku  hukum  yang  diterapkan  oleh  masyarakat.  Hubungannya  dengan  pengelolaan  candi Borobudur  dan  candi  Prambanan,  apakah  keberadaan  kedua  candi  tersebut  dan  pengelolannya memiliki dampak terhadap masyarakat sekitar. Dari data yang didapatkan penulis, sepertinya tidak. Susanto, (2022) melaporkan bahwa terdapat 25 desa di Kabupaten Magelang yang tergolong miskin ekstrem. Dari 25 desa tersebut, tiga diantaranya berasal dari kecamatan borobudur.
Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan (TKPD) Jawa Tengah mencatat,  tiga desa di Kecamatan Borobudur  masih  masuk  dalam  zona  merah kemiskinan,  yakni  Giri  Tengah,  Ngadiharjo, dan  Wringinputih seperti dilansir dari artikel  Prabowo, (2021).  Bahkan Desa Giri Tengah hanya berjarak 7 kilometer dari Candi Borobudur.
Dari  penjabaran  diatas  budaya  hukum yang baik  akan  menimbulkan  kesadaran  hukum  di  Masyarakat. Kita  mungkin  tidak  bisa  mengharapkan  kesadaran  hukum  masyarakat  Borobudur  dan  prambanan  dalam pelastarian candi Borobudur dan candi Prambanan dalam pelastarian candi Borobudur dan candi Prambanan
Jurnal Pengabdian kepada Masyarakat Nusantara (JPkMN)                                                              e-ISSN : 2745 4053 Vol. 5 No. 1, 2024 |pp: 1265-1273 | DOI : http://doi.org/10.55338/jpkmn.v5i1.2890
karena pada dasarnya Masyarakat tersebut tidak mendapatkan benefit apa-apa dari keberadaan Borobudur itu sendiri.

## Pengelolaan  Cagar  Budaya  Candi  Borobudur  dan  Candi  Prambanan  yang  Efektif  dalam  Perspektif Otonomi Daerah
Terkait otonomi daerah sendiri telah diatur dalam konstitusi yaitu Pasal 18 ayat (2) Undang Undang Dasar Tahun  1945,  “Pemerintah  Daerah  Provinsi,  Daerah  Kabupaten,  dan  Kota  mengatur  dan  mengurus  sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan”.
Selain  Undang  Undang  Dasar  Tahun  1945,  otonomi  daerah  juga  telah  diatur  dalam  Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang.
Untuk  melihat  sejauh  mana  pemerintah  daerah  dapat  terlibat  dalam  pengelolaan  candi  borobudur  dan candi  prambanan,  terlebih  dahulu  diposisikan  di  urusan  mana  candi  borobudur  dan  candi  prambanan ditempatkan, di urusan kebudayaan atau pariwisata.
Tabel  2. Pembagian Urusan Bidang Kebudayaan No. Suburusan Pemerintah Pusat Daerah Provinsi Daerah Kab/Kota 1 2 3 4 5 1. Kebudayaan --- --- --- 2. Perfilman Nasional --- --- --- 3. Kesenian Tradisional --- --- --- 4. Sejarah --- --- --- 5. Cagar Budaya a. Registrasi nasional cagar budaya. b. Penetapan cagar budaya peringkat nasional. c. Pengelolaan cagar budaya peringkat nasional. d. Penerbitan izin membawa e. cagar budaya ke luar negeri. a. Penetapan cagar budaya peringkat provinsi. b. Pengelolaan cagar budaya peringkat provinsi. c. Penerbitan izin membawa cagar budaya ke luar Daerah provinsi. a. Penetapan cagar budaya peringkat kabupaten/ kota. b. Pengelolaan cagar budaya peringkat kabupaten/ kota. c. Penerbitan izin membawa cagar budaya ke luar Daerah kabupaten/ kota dalam 1 (satu) Daerah provinsi. 6. Permuseuman --- --- --- 7. Warisan Budaya --- --- --- Tabel 3. Pembagian Urusan Bidang Pariwisata No. Suburusan Pemerintah Pusat Daerah Provinsi Daerah Kab/Kota 1 2 3 4 5 1. Destinasi Pariwisata a. Penetapan daya tarik wisata, kawasan strategis pariwisata, dan destinasi pariwisata. a. Pengelolaan daya tarik wisata provinsi. a. Pengelolaan daya tarik wisata kabupaten/ kota. b. Pengelolaan kawasan strategis
Jurnal Pengabdian kepada Masyarakat Nusantara (JPkMN)                                                              e-ISSN : 2745 4053 Vol. 5 No. 1, 2024 |pp: 1265-1273 | DOI : http://doi.org/10.55338/jpkmn.v5i1.2890
b. Pengelolaan daya tarik wisata nasional. c. Pengelolaan kawasan strategis pariwisata nasional. d. Pengelolaan destinasi pariwisata nasional. e. Penetapan tanda daftar usaha pariwisata lintas Daerah provinsi. b. Pengelolaan kawasan strategis pariwisata provinsi. c. Pengelolaan destinasi pariwisata provinsi. d. Penetapan tanda daftar usaha pariwisata lintas Daerah kabupaten/ kota dalam 1 (satu) Daerah provinsi pariwisata kabupaten/ kota. c. Pengelolaan destinasi pariwisata kabupaten/ kota d. Penetapan tanda daftar usaha pariwisata kabupaten/ kota. 2. Pemasaran Pariwisata --- --- --- 3. Pengembangan Ekonomi Kreatif melalui Pemanfaatan dan Perlindungan Hak Kekayaan Intelektual --- --- --- 4. Pengembangan Sumber Daya Pariwisata dan Ekonomi Kreatif --- --- ---
Dari kedua tabel diatas dapat disimpulkan bahwa: a. candi borobudur dan candi prambanan sebagai cagar budaya peringkat nasional, pengelolaannya ada di pemerintah pusat; dan
b. candi borobudur dan candi prambanan sebagai destinasi pariwisata nasional, pengelolaannya juga ada di pemerintah pusat.
Dari sini dapat diketahui bahwa pengelolaan candi borobudur dan prambanan dikelola oleh pemerintah pusat meskipun hal ini masih menjadi perdebatan, pengelolaan candi borobudur dan prambanan ini sebagai cagar  budaya  peringkat  nasional  atau  sebagai  destinasi  pariwisata  nasional.  Jika  sebagai  cagar  budaya peringkat  nasional  maka  pengelolaannya  berada  di  kementerian  yang  membidangi  kebudayaan  sedangkan apabila sebagai destinasi pariwisata nasional maka pengelolaannya berada di kementerian yang membidangi pariwisata.
Pembatasan kewenangan pemerintah daerah untuk mengelola candi borobudur dan candi prambanan tentu tidak sejalan dengan konsep otonomi daerah yang pada dasarnya bertujuan untuk mensejahterakan masyarakat. Jika  berpaku  kepada  tujuan  otonomi  daerah  untuk  mensejahterakan  masyarakat,  hal  ini  juga  sesuai  dengan Pasal 3 huruf c Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya yaitu pelestarian cagar budaya bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan Masyarakat.
Membahas  otonomi  daerah  dalam  pengelolaan  candi  borobudur  dan  candi  prambanan  perlu  dikaitkan dengan  pendapat  Gustav  Radbruch  mengenai  tujuan  hukum  yaitu  keadilan,  kemanfaatan,  dan  kepastian. Pembagian kewenangan dalam lampiran UU Pemerintah daerah pada dasarnya memberikan kepastian hukum terkait siapa yang berwenang untuk mengelola candi Borobudur dan candi Prambanan. Pembagian wewenang ini  disusun untuk  mengindari  terjadinya  benturan  kepentingan  antar  tingkatan  pemerintah  dan  menghindari double bahkan triple pembiayaan untuk candi Borobudur dan candi Prambanan.
Jurnal Pengabdian kepada Masyarakat Nusantara (JPkMN)                                                              e-ISSN : 2745 4053 Vol. 5 No. 1, 2024 |pp: 1265-1273 | DOI : http://doi.org/10.55338/jpkmn.v5i1.2890
Lampiran  UU  Pemerintah  Daerah  menyerahkan  penuh  pengelolaan  candi  Borobudur  dan  candi Prambanan  kepada  pemerintah  pusat,  meskipun  pada  akhirnya    tujuan  otonomi  daerah  meningkatkan kesejahteraan Masyarakat tidak terpenuhi.
Karena  itu,  dalam  pengelolaan  candi  borobudur  dan  candi  prambanan  seharusnya  pemerintah  pusat, pemerintah  daerah,  BUMN,  dan  masyarakat  dapat  berkolaborasi,  sehingga  manfaat  keberadaan  borobudur dapat dirasakan semua pihak baik pemerintah terlebih masyarakat borobudur dan prambanan itu sendiri.
Konsep kolaborasi ini sebenarnya telah diatur di dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya. Dalam Undang-undang tersebut dinyatakan bahwa dalam pengelolaan kawasan cagar budaya dapat dibentuk badan pengelola yang dapat terdiri atas unsur Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah, dunia usaha, dan masyarakat”.

## V. KESIMPULAN
Dari uraian diatas dapat disimpulkan bahwa sistem hukum pengelolaan candi borobudur dan prambanan belum  cukup baik  karena  terdapat  beberapa  ketentuan  yang  saling  bertentangan  antara  Keputusan  Presiden Nomor 1 Tahun 1992 tentang Pengelolaan Taman Candi Borobudur dan Taman Wisata Candi Prambanan serta Pengendalian Lingkungan Kawasannya dan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya terkait pengelolaan candi Borobudur dan candi Prambanan.
Selain  itu  pembatasan  kewenangan  pemerintah  daerah  dalam  pengelolaan  candi  borobudur  dan Prambanan  tentu  tidak  sejalan  dengan  konsep  otonomi  daerah  yang  pada  dasarnya  bertujuan  untuk mensejahterakan masyarakat. Jika berpaku kepada tujuan otonomi daerah untuk mensejahterakan masyarakat, hal ini juga sesuai dengan Pasal 3 huruf c Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya yaitu pelestarian cagar budaya bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan Masyarakat.

## Daftar Pustaka
Arinanto, S. (2017). Kumpulan Materi Transparansi Kuliah Politik Hukum . Haidi, A. (2020). sejarah-candi-prambanan-peninggalan-mataram-kuno-warisan-dunia-f7MZ. tirto.id . Konservasi, B. (2016). Selayang Pandang Candi Borobudur, Candi Mendut, dan Candi Pawon . Mas’ad. (2020). Potret Cagar Budaya Di Indonesia . Prabowo, H. (2021). Borobudur Ramai Wisatawan, Tapi 3 Desanya Dilanda Kemiskinan . Puspitasari, D., Marsis, S., & Yudi, S. (2018). Kearsitekan Candi Borobudur. In Paper Knowledge . Toward a Media History of Documents .
Rahardjo,  S.  (2018).  Beberapa  Permasalahan  Pelestarian  Kawasan  Cagar  Budaya  Dan  Strategi  Solusinya.
Jurnal Konservasi Cagar Budaya , 7 (2), 4–17.
https://doi.org/10.33374/jurnalkonservasicagarbudaya.v7i2.109 Rosyadi,  K.,  Rozikin,  M.,  &  Trisnawati.  (2020).  LISIS  PENGELOLAAN  DAN  PELESTARIAN  CAGAR BUDAYA    SEBAGAI  WUJUD  PENYELENGGARAAN  URUSAN  WAJIB    PEMERINTAHAN DAERAH (Studi pada Pengelolaan dan Pelestarian Situs Majapahit  Kecamatan Trowulan Kabupaten Mojokerto). Jurnal Administrasi Publik (JAP) , 2 (5), 830–836.
Sanusi, Z. (2018). Pengelolaan Cagar Budaya untuk Kepentingan Publik di Kabupaten Gianyar, Bali. Pustaka : Jurnal Ilmu-Ilmu Budaya , 18 (1), 66. https://doi.org/10.24843/pjiib.2018.v18.i01.p10 Susanto,  E.  (2022). https://www.detik.com/jateng/berita/d-6023412/25-desa-di-magelang-masuk-prioritas- penanganan-miskin-ekstrem.