## PERTANGGUNGJAWABAN HUKUM TERHADAP KERUGIAN KEUANGAN NEGARA PADA BUMN/PERSERO

## Dwi Ananda Fajar Wati
Pengadilan Negeri Blora E- mail : dwianandafajarwati@gmail.com

## Abstract :
Issues  regarding  legal  accountability  to  state-owned  corporation  loss  toward  state  finance  have  been considered significant concerning the importance of the existence of the state-owned corporation as one of the  driving  wheel  of  national  development.  There  are,  however,  numerous  laws  and  regulations  which regulate the state owned corporation. To some communities, these regulations tend to limit the performance of  the  corporations  itself  as  an  independent  legal  entity,  and  in  turn,  the  corporation  faces  difficulties  to compete with private corporations. Based on the issue, this thesis aims to evaluate the concept whether the wealth of the state-owned corporation is the wealth of the state; to evaluate whether the loss of state-owned corporation  is  a  state  loss;  and  to  evaluate  the  legal  accountability  towards  the  loss  and  the  settlement compensation of the state owned corporation administrators. Based  on  the  research,  it  is  found  that  to this date, the accountability of the state-owned loss is regulated by multi laws, in which the private law, state administrative law, and criminal law. This fact is based on the vast interpretation of state finance in the State Finance Law, and in turn, the loss in this section is considered as the loss of state’s finance. This finding also shows  that  the  legal  accountability  of  state  finance  loss  in  a  state  owned  corporation  is  regulated  in  the statutory  laws  associated  with  state  finance  and  the  regulation  of  the  state  owned  corporation  itself. Moreover,  State-Owned  Corporation  is  also  regulated  in  the  regulation  about  corporation  and  limited company as if it was a private company.
Keywords : Responsibility, corporation, loss toward state finance

## Abstrak :
Isu mengenai akuntabilitas hukum untuk kerugian perusahaan milik negara terhadap keuangan negara telah dianggap  signifikan  mengenai  pentingnya  keberadaan  perusahaan  milik  negara  sebagai  salah  satu penggerak  roda  pembangunan  nasional.  Namun  demikian,  banyak  undang-undang  dan  peraturan  yang mengatur perusahaan milik negara. Untuk beberapa komunitas, peraturan ini cenderung membatasi kinerja perusahaan  itu  sendiri  sebagai  entitas  hukum  independen,  dan  pada  gilirannya,  perusahaan  menghadapi kesulitan  untuk  bersaing  dengan  perusahaan-perusahaan  swasta.  Berdasarkan  hal  tersebut,  tesis  ini bertujuan untuk mengevaluasi konsep apakah kekayaan perusahaan milik negara adalah kekayaan negara; untuk  mengevaluasi  apakah  hilangnya  perusahaan  milik  negara  adalah  kerugian  negara;  dan  untuk mengevaluasi  pertanggungjawaban  hukum  terhadap  kerugian  dan  kompensasi  penyelesaian  BUMN administrator  perusahaan.  Berdasarkan  penelitian,  ditemukan  bahwa  sampai  saat  ini,  akuntabilitas kerugian BUMN diatur oleh undang-undang multi-, di mana hukum privat, hukum administrasi negara, dan hukum pidana. Fakta ini didasarkan pada interpretasi yang luas dari keuangan negara dalam UU Keuangan Negara, dan  pada gilirannya, hilangnya bagian  ini  dianggap  sebagai  kerugian  keuangan  negara. Temuan ini  juga  menunjukkan  bahwa  akuntabilitas  hukum  kerugian  keuangan  negara  dalam  sebuah  perusahaan milik negara diatur dalam undang-undang hukum yang terkait dengan keuangan negara dan peraturan dari perusahaan  milik  negara  itu  sendiri.  Selain  itu,  Milik  Negara  Corporation  juga  diatur  dalam  peraturan tentang perusahaan dan perusahaan terbatas seolah-olah itu sebuah perusahaan swasta
Kata kunci : BUMN/Persero, Kerugian Keuangan Negara, Pertanggungjawaban Hukum

## PENDAHULUAN
Pembangunan  ekonomi  sebagai  salah satu  tonggak  pencapaian  tujuan  bernegara sebagaimana  yang  dimaksud  dalam  alinea  ke 4  Pembukan  Undang  -    undang  Dasar Republik  Indonesia  Tahun  1945,  yang menyatakan  :  melindungi  segenap  bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia,  memajukan  kesejahteraan  umum, mencerdaskan  kehidupan  bangsa  dan  ikut melaksankan  ketertiban  dunia  berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan social,  dari  masa  ke  masa  selalu  menjadi fokus  utama  dalam  dalam  hal  agenda kebijakan pembangunan pemerintahan, hal ini tidak  lain  disebabkan  baiknya  struktur perekonomian  suatu  bangsa  menentukan eksistensi  bangsa  dan  negara  dimasa  yang akan datang
Pola  pembangunan  ekonomi,  yang didalamnya  mengandung  kebijakan    /  politik ekonomi  pemerintah  dari  kurun  waktu berdirinya negara kesatuan Republik Indonesia selalu mengalami perubahan ssejalan  dengan  berubahnya  pondasi  dasar negara  yaitu  konstitusi  sebagai  hukum  dasar pelaksanaan  pelaksanaan  berbangsa  dan bernegara termasuk yang menyangkut perekonomian negara. Hal ini perlu dipahami bahwa  sebagaimana  yang  diutarakan  oleh
Jimly
Asshidiqie, negara Indonesia merupakan salah satu negara yang meletakkan hukum  dasar  ekonominya  dalam  konstitusi
(konstitusi  ekonomi)  Dalam  hal  ini  negara telah  berperan  turut  serta  dalam  mencampuri urusan  yang  menyangkut  kepentingan  warga. Sebagaimana  diketahui  salah  satu tipe  negara yang  berbeda  dengan  negara-negara  klasik yaitu  negara  kesejahteraan  modern  (welfare state modern) yang pemerintahannya bertanggung  jawab  penuh  untuk  memenuhi berbagai kebutuhan dasar social dan ekonomi dari  setiap  warga  negar  agar  mencapai  suatu standar  hidup  yang  minimal,  merupakan antithesis  dari  konsep  “negara  penjaga malam”  (Nachtwakerstaat)  yang  tumbuh  dan berkembang  di  abad  18  hingga  pertengahan abad  19.  Hal  ini  tercermin  dalam  UUD  1945 yang  menganut  tipe  negara  kesejahteraan modern.
Indonesia  merupakan  negara  yang mempunyai  konstitusi  ekonomi,  hal  ini terlihat  d  idalam  ketentuan  Pasal-pasal  UUD 1945  yang  mengatur  khusus  mengenai  ke- `uangan negara. Dasar hukum yang mengatur mengenai  keuangan  negara  diatur  secara tertulis  didalam  konstitusi  dan  berbagai undang-undang  sebagai  perpanjangan  tangan konstitusi, hal ini didasari mengingat penting- nya  keuangan  negara  dan  peran  negara sebagai  penjamin  kesejahteraan  rakyatnya. Namun  demikian,  didalam  ketentuan  UUD 1945  tidak  dijelaskan  secara  tegas  apa  yang dimaksud  dengan  keuangan  negara  namun demikian  UUD  1945  menunjuk  kepada Undang-Undang  untuk  memperjelas  dan
mempertegas posisi dan kedudukan keuangan negara  termasuk  ruang  lingkup,  pengelolaan dan  pertanggungjawabannya  yakni  Undang- Undang  Nomor  17  Tahun  2003  tentang Keuangan  Negara  (selanjutnya  disebut  UU Keuangan  Negara).  Selain  itu  terdapat  pula Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2004 tentang  Perbendaharaan  Negara  dan  Undang- Undang  Nomor  15  Tahun  2004  tentang Pemeriksaan  Pengelolaan  dan  Pertanggung- jawaban  Keuangan  Negara  yang  mendukung ketentuan-ketentuan  yang  termuat  dalam Undang-Undang Keuangan Negara tersebut.
Undang-Undang  Keuangan  Negara memberikan  pengertian  yang  tegas  mengenai apa  yang  dimaksud  dengan  keuangan  negara serta  ruang  lingkup  apa  saja  yang  termasuk dalam  pengertian  keuangan  negara.  Ruang lingkup keuangan negara menjadi sangat luas tidak  hanya  terbatas  kepada  APBN/APBD namun termasuk pula kekayaan yang dipisahkan  pada  perusahaan  negara/perusaha- an daerah. Hal inilah kemudian yang menjadi permasalahan  karena  sebagaimana  diketahui menurut  hukum  koorporasi/privat  perusahaan negara/daerah  dalam  hal  ini  Badan  Usaha Milik Negara (BUMN) maupun Badan Usaha Milik  Daerah  (BUMD)  memiliki  kekayaan yang  terpisah  dari  pemiliknya,  yakni  negara cq. pemerintah.
Penyelenggara  tugas  Negara  secara langsung mengakibatkan pengurusan dibidang keuangan  negara,  agar  tugas  negara  berjalan lancer  sesuai  dengan  tujuan  yang  hendak
dicapai diperlukan biaya yang cukup. Sehubungan  dengan  tugas  negara  yang diselenggarakan  untuk  kepentingan  umum maka  rakyat  dibebani  biaya  penyelenggara secara tidak langsung, misalnya seperti pajak, bea,  dan  cukai,  retrebusi  dan  iuran.  Dengan mengalirnya  pembayaran  iuran  ke  kas  negara maka dapat menyediakan biaya bagi penyelenggaraan tugas-tugasnya. Berdasarkan pertimbangan  ini  maka  dalam  pembahasan tentang  keuangan  negara  tidak  bisa tidak  kita harus memmbicarakan negara, tujuan pemerintah  yang  akan  dilihat  dari  sudut hukum  tata  negara.  Hubungan  antara  fungsi negara  dan  keuangan  negara  bukanlah  hal yang  baru,  tetapi  telah  dikebangkan  oleh peletak  dasar  keuangan  negara  dan  juga peletak  dasar  ekonomi  liberalisme,  yakni sarjana  besar  Inggris  Adam  Smith  dalam bukunya Wealth of Nations. Dalam pembahasannya  diuraikan  hubungan  antara fungsi  negara  dengan  pengeluaran  negara yang  menjadikan  hal  utama  dalam  keuangan negara  ketika  itu.  Menurut  beliau  bahwa pengeluaran  negara  didasarkan  pada  analisis fungsi negara.
Meskipun  liberalisme    Adam  Smith banyak  ditinggalkan  dalam  hubungannya dengan  fungsi  negara  abad  ini,  pikirannya tentang  fungsi  negara  liberal  abad  XIX sampai  dengan  negara  kesejahteraan  social atau  social  welfare  mengalami  proses  dalam berbagai  tingkat  perkembangannya.  Pada masa ini tidak ada lagi negara yang tujuannya
atau  menjadi  negara  sebagai  fungsi  dalam “polisi  jaga  malam”  yang  tujuannya menjadikan  negara  sebagai  fungsi  “hakim” yang  memelihara  atau  memepertahankan ketertiban  hukum.  Dengan  kata  lain  bahwa fungsi  negara  tidak  hanya  sebagai  fungsi “hakim”  atau  lautan  kepentingan  sebagaiana yang  dikemukakan  oleh  Laski,  tidak  juga hanya  fungsi  perdamaian  seperti  yang dikemukakan Kranenburg dan juga tidak hnya menata/  memelihara/  mempertahankan  tertib masyarakat yang dikemukakan oleh Logemenn.
Berdasarka  uraian  di  atas,  maka  yang menjadi  permasalahan  adalah  bagaimana  ke- dudukan kekayaan pada  BUMN/Persero? dan bagaimana pertanggung-jawaban hukum terhadap  kerugian  negara  dari  penggunaan kekayaan pada BUMN/Persero?

## PEMBAHASAN
Kedudukan Kekayaan Pada BUMN/

## Persero
 Status hukum  kekayaan BUMN/Persero dalam pengelolaan keuangan Negara
BUMN  yang  berbentuk  Persero  pada dasarnya  adalah  perusahaan  yang  berbentuk perseroan  terbatas  sebagaimana  dimaksudkan dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang  Perseroan  Terbatas  yang  telah digantikan  oleh  Undang-Undang  Nomor  40 Tahun  2007  tentang  Perseroan  Terbatas (selanjutnya  disebut  UUPT).  Hal  ini  dapat
dilihat  dari  pencantuman  kata  “Perseroan Terbatas” pada BUMN berbentuk persero dan sesuai  dengan  ketentuan  Pasal  11  Undang- Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha  Milik  Negara  (selanjutnya  disebut  UU BUMN),  yang  menyebutkan  bahwa  terhadap Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip- prinsip  yang  berlaku  bagi  perseroan  terbatas sebagaimana  diatur  dalam  Undang-Undang Nomor  1  Tahun  1995  tentang  Perseroan Terbatas.
UUPT secara tegas menyebutkan bah- wa  perseroan  terbatas  adalah  badan  hukum. Pasal 1 angka (1) UUPT mendefenisikan per- seroan  terbatas  sebagai  badan  hukum  yang merupakan persekutuan modal, didirikan ber- dasarkan  perjanjian,  melakukan  kegiatan usaha  dengan  modal  dasar  yang  seluruhnya terbagi  dalam  saham  dan  memenuhi  per- syaratan  yang  ditetapkan  dalam  Undang- Undang  ini  serta  peraturan  pelaksanaannya. 1
Status  badan  hukum  tersebut  diperoleh  oleh perseroan  terbatas  bersamaan  dengan  tanggal diterbitkannya  Keputusan  Menteri  Hukum dan  HAM  RI  mengenai  pengesahan  badan hukum  Perseroan. 2 Sejak  diperolehnya  status badan  hukum  tersebut, maka tanggung  jawab para  pemegang  saham  berubah  menjadi tanggung  jawab  terbatas  pada  modal  yang disetorkannya  pada  perseroan.  Tanggung jawab  terhadap  perikatan-perikatan  yang
1 UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, Pasal 1 angka (1).
2 UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, Pasal 7 ayat (4).
dilakukan  perseroan  menjadi  tanggung  jawab perseroan itu sendiri sebagai badan hukum.
Pada prinsipnya cara pandang terhadap  PT  sebagaimana  diuraikan  di  atas akan  dipergunakan  untuk  menganalisis  status kekayaan  yang  terpisah  pada  BUMN  Persero untuk menentukan status kepemilikan kekaya- an  BUMN  Persero.  Karena  sebagaimana diketahui  bentuk  badan  usaha  PT  dipilih dengan  alasan,  karakter  ini  menarik  sebab mempunyai kekayaan terpisah ( separate legal entity )  dan  modal  yang  terbagi  atas  saham- saham  ( shares ).  Pada  karakter  pertama, kekayaan  terpisah  atau separate  legal  entity , penting diadopsi untuk menghilangkan birokrasi dan rigiditas, yang menjadi problem pengembangan  Perusahaan  Negara.  Dengan separate  legal  entity ,  Persero  dapat  me- misahkan  diri  dari  pengaruh  Negara,  dapat melakukan  tindakan  hukum  dalam  lingkup hukum privat ( privatrechthandeling ) atau me- lakukan bisnis ( bisniszakelijk ) tanpa diganggu birokrasi. 3
Terhadap  BUMN/Persero,  pengelo- laannya tunduk kepada ketentuan UU BUMN dan  UUPT  serta  Undang-Undang  tentang Pasar  Modal  untuk  BUMN/Persero  terbuka. Hal  ini  menyebabkan  sistem  pengelolaan  dan pertanggungjawabannya  berbeda  dengan  sis- tem  pertanggungjawaban  APBN/APBD  mes- kipun  terdapat  uang  negara  disana.  Karakter
3 Wuri Andriyani, Kedudukan Persero Dalam Hubungan Dengan Hukum Publik dan Hukum Privat , www.gagasanhukum.com , diakses 18 April 2011.
PT  sangat  lekat  pada  BUMN/Persero  sehing- ga  ketentuan  hukum  yang  berlaku  terhadap PT juga berlaku bagi BUMN/ Persero. Untuk mengetahui  kedudukan  kekayaan  BUMN/ Persero,  harus  melihat  kepada  sumber kekayaan  BUMN/Persero.  Sumber  kekayaan BUMN/Persero  terbagi  dalam  2  golongan, yaitu pendanaan yang disebut dengan penyer- taan  modal  negara,  yang  berbentuk  saham- saham  yang  masuk  dalam  kekayaan  Persero dan  penyertaan  negara  berupa  pendanaan yang  bersumber  dari  anggaran  pelaksanaan PSO  ( Public  Service  Obligation )  yang  tidak masuk dalam kekayaan Persero.
Kekayaan yang dipisahkan dari APBN yang  kemudian  dijadikan  sebagai  modal pendirian  BUMN/Persero  ataupun  yang terdiri  dari  saham-saham  dengan  sendirinya akan  menjadi  kekayaan BUMN/Persero bukan  lagi  kekayaan  negara.  Hal  ini disebabkan  adanya  perbedaan  kedudukan negara  pada  BUMN/  Persero,  ketika  negara masuk  sebagai  bagian  dari  BUMN/Persero, maka kedudukannya adalah sebagai shareholder  atau  setara  dengan  pemegang saham  lainnya.  Negara  cq.  pemerintah  tidak lagi  sebagai  badan  hukum  publik  yang memegang  kuasa  penyelenggara-an  negara tapi sebagai badan hukum privat yang tunduk kepada ketentuan persero.
BUMN  Persero  adalah  entitas  hukum yang  terpisah  dari  pendirinya  yang  dalam  hal ini  adalah  Negara  cq.  Pemerintah.  Sebagai badan  hukum  yang  mandiri  dan  terpisah,
maka  tindakan-tindakan  yang  dilakukan  oleh BUMN  Persero,  demikian  pula  tanggung- jawab  atas  tindakan  tersebut  merupakan tindakan  dan  tanggungjawab  BUMN  Persero itu sendiri, bukan merupakan tindakan Negara atau pemerintah. Begitu pula dengan kepemilikan  kekayaan  dan  asetnya.  Berarti sejak  status  BUMN  Persero  sebagai  badan hukum maka sejak saat itu hukum memperlakukan pemegang saham dan direksi terpisah dari BUMN Persero itu  sendiri.
Perusahaan  dengan  tanggung  jawab terbatas,  tidak  hanya  kepemilikan  kekayaan oleh  perusahaan  saja  yang  terpisah  dengan uang  yang  dimiliki  oleh  orang  yang menjalankan  perusahaan  melainkan  juga pemegang saham perusahaan tidak bertanggung  jawab  atas  utang  perusahaan. Pasal  4  ayat  (1)  Undang-undang  nomor  19 Tahun  2003  tentang  BUMN  menyatakan bahwa  modal  BUMN  berasal  dari  kekayaan negara  yang  dipisahkan.  Penjelasan  Pasal  4 ayat (1) jelas menyebutkan makna dan tujuan pemisahan  kekayaan  negara  tersebut  dengan menyebutkan  bahwa  yang  dimaksud  dengan dipisahkan  adalah  memisahkan  kekayaan negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara  untuk  dijadikan  penyertaan  modal Negara  pada  BUMN  untuk  selanjutnya pembinaan  dan  pengelolaannya  tidak  lagi didasarka pada sistem
Sedangkan  anggaran  yang  terkait dengan  PSO  tetap  tunduk  kepada  ketentuan Undang-Undang  Keuangan  Negara  karena
anggaran  ini  murni  dari  APBN  dan  tetap dipandang  sebagai  bagian  dari  APBN  yang pengelolaan dan pertanggungjawabannya mengikuti  sistem  pertanggungjawaban  ke- uangan  negara.  Perlu  dijelaskan  sebelumnya, yang  dimaksud  PSO  adalah  kewajiban  pe- layanan  umum  yang  diemban  oleh  BUMN/ Persero  sebagai  entitas  hukum,  karena  sesuai dengan  tujuan  berdirinya  BUMN/Persero selain  untuk  mengejar  keuntungan  juga “menyelenggarakan  kemanfaatan  umum  be- rupa  penyediaan  barang  dan/atau  jasa  yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat  hidup  orang  banyak”,  atau  dengan  kata lain  dalam  PSO,  BUMN  berperan  sebagai wakil pemerintah/negara karena pada hakikat- nya  yang  melaksanakan  fungsi  pelayanan umum adalah negara.
Berdasar pengaturan ini maka terdapat dua  macam  penggunaan  “penyertaan    modal negara”. Pertama, yang digunakan pemerintah untuk mendirikan perusahaan, dan kedua  “Penyertaan  Modal  Negara”  yang disebut  hanya  dengan  “penyertaan”  saja. Karena terkait APBN maka semua penyertaan ini  harus  digunakan  Peraturan  Pemerintah (PP),  sedangkan  untuk  penyertaan  yang berasal dari kapitalisme cadangan dan sumber lainnya,  dilakukan  dengan  RUPS  dan  oleh menteri  negara  BUMN.  Sumber-sumber  lain yaitu  keuntungan  revaluasi  asset  dan  agio saham.  Penjelasan  Pasal  4  ayat  (5)  UU BUMN  menegaskan  bahwa  apabila  sumber- sumber  dana  ini  akan  dijadikan  penyertaan,
tidak  perlu  dilakukan  dengan  Peraturan Pemerintah,  sebab  berdasarkan  penjelasan Pasal 4 ayat (2) bahwa  sumber dana ini telah terpisah  dari  APBN.  Batasan  penggunaan ekanisme  APBN  adalah  pada  penggunaan dana  tersebut.  Apabila  kemudian  dana-dana tersebut  diatas  tidak  dijadikan  penyertaan modal, tetapi murni untuk membiayai proyek- proyek  pemerintah  yang  dilaksanakan  oleh BUMN,  maka  pertangungjawabannya  adalah pertanggung jawaban sesuai asas-asas pengelolaan keuangan negara.
Sehingga  apabila  menilai  kekayaan BUMN  dikaitkan  dengan  keuangan  negara maka  rezim  hukum  yang  dapat  diberlakukan adalah: a) rezim hukum keuangan negara (UU Keuangan  Negara)  yang  mengatur  pengelola- an  kekayaan  Negara  yang  tidak  dipisahkan APBN/APBD);  b)  rezim  hukum  korporasi (UU  BUMN)  yang  mengatur  pengelolaan kekayaan  Negara  yang  dipisahkan  (BUMN); c)  rezim  hukum  Keuangan  Negara  hanya berlaku  bagi  BUMN  sebatas  yang  terkait dengan  permodalan  dan  eksistensi  BUMN. Misalnya, di dalam  UU BUMN diatur bahwa pendirian, penggabungan, peleburan, pengam- bilalihan,  perubahan  modal,  privatisasi,  dan pembubaran BUMN ditetapkan dengan Peraturan  Pemerintah,  dan  bahkan  dalam proses-nya melibatkan Menteri Teknis,
Menteri  Keuangan,  Presiden,  dan  DPR. Sedangkan tindakan-tindakan opera-sional (di luar  permodalan  dan  eksistensi  BUMN),
tunduk  sepenuhnya  kepada  rezim  hukum korporasi.
Dengan  demikian,  kedudukan  ke- kayaan  BUMN/Persero  terkait  dengan  dua aspek  hukum  yang  mengaturnya,  yakni hukum  keuangan  negara  ( publik )  dan  hukum koorporasi (privat) hal ini dapat dilihat ketika negara menyertakan modalnya kepada BUMN/Persero  harus  ada  mekanisme  ke- tentuan  hukum  administrasi  yang  mengatur- nya, begitu pula ketika negara cq. pemerintah ingin  mendirikan  suatu  BUMN/Persero  atau ketika  negara  menyertakan  anggaran  PSO dalam  APBN  kemudian  memberikan  mandat kepada  BUMN/Persero  untuk  melaksanakan- nya,  tindakan  pemerintah  masih  dalam  kuasa hukum publik ( publieke rechthandeling ) yang dilakukan dalam bentuk pernyataan keinginan ( wilsverklaring )  dalam  bentuk  peraturan pemerintah.  Namun  ketika  kekayaan  yang dipisahkan  dari  APBN  tersebut  telah  masuk kedalam  modal  BUMN/Persero  yang  terdiri dari  saham-saham  maka  secara  otomatis pengelolaannya  akan  tunduk  kepada  ke- tentuan  hukum  perseroan  terbatas  dan  hal  ini tidak  berlaku  terhadap  anggaran  pelaksanaan PSO  yang  tetap  merupakan  bagian  dari pelaksanaan APBN.
 Tata cara pengelolaan kekayaan
BUMN/ Persero
Pengelolaan  kekayaan  BUMN/Persero merupakan bagian dari pengelolaan/ manajemen  keseluruhan  yang  dipegang  oleh
organ  persero  yakni  RUPS,  direksi  dan komisaris.  Selaku  pelaksana  ‘ day  to  day ’ persero,  direksi  memegang  peranan  penting dalam  pengelolaan  kekayaan  persero.  Oleh karena  ‘uang  negara’  yang  masuk  sebagai modal  persero  telah  mengalami  transformasi dari  kekayaan  negara  menjadi  kekayaan persero maka dalam hal pengelolaan kekayaan  BUMN/Persero  kental  dengan  sifat keperdataannya,  yakni  konsep  kedudukan negara  sebagai  pemegang  saham,  hal  ini terkait dengan 3 hal yaitu : Kekayaan Persero dalam  separate  legal  entity,  pertanggung- jawaban  terbatas  pada  saham,  dan  hak-hak negara sebagai pemegang saham.
Oleh sebab itu ada batasan yang tegas dalam  pengelolaan  kekayaan  persero,  negara tidak  dapat  lagi  menganggap  kekayaan  yang disertakannya  merupakan  ‘miliknya’  namun telah  dibatasi  oleh  prosedur  yang  bersifat keperdataan  sebagaimana  tersebut  diatas.  Hal mengenai  pengelolaan  kekayaan  BUMN/ persero  juga  telah  dinyatakan  secara  tegas dalam ketentuan : Asas Ultra Vires, Fiduciary Duty, Business Judgement Rule, dan Acquit et de charge .
Selain kekayaan murni BUMN/
Persero, terdapat pula kekayaan yang bersumber dari anggaran PSO atau kewajiban pelayanan  umum  sebagaimana  salah  satu fungsi BUMN/Persero maka selain pengelola- an  yang  mengacu  kepada  aturan  hukum korporasi  dan  asas-asas  yang  berlaku  pada tata  kelola  perusahaan  yang  baik  ( Good
Coorporate Governance ), terhadap pengelola- an  kekayaan  yang  terkait  dengan  PSO  tetap tunduk kepada asas-asas pengelolaan keuangan negara dan pertanggungjawabannya tunduk  kepada  sistem  pertanggungjawaban APBN.
 Beberapa  pemikiran  tentang  kerugian BUMN/Persero sebagai kerugian Negara
Kenyataan  yang  terjadi  sekarang khususnya dalam tindakan penegakan hukum, tidak ada pemisahan yang  tegas status negara dalam  pengelolaan  kekayaan  BUMN/Persero. Apakah  sebagai  penyelenggara  pemerintahan atau sebagai pelaku usaha (investor). Investasi negara pada BUMN/Persero belum diperlaku- kan sama dengan halnya investasi oleh swasta pada  perseroan  terbatas.  Hal  ini  berdampak krusial  khususnya  menyangkut  kerugian negara.  Permasalahan  ini  acapkali  membuat takut  direksi  BUMN/Persero  untuk  mengam- bil keputusan dengan alasan apabila kebijakan yang  mereka  ambil  ternyata  berdampak merugikan  maka  mereka  akan  dihadapkan kepada ancaman tindak pidana korupsi.
Oleh  karenanya  perlu  ada  pemisahan tegas antara status negara selaku pelaku usaha dengan  status  negara  selaku  penyelenggara pemerintah. BUMN selaku badan usaha yang salah  satu  tujuannya  adalah  memupuk  ke- untungan  selalu  dihadapkan  pada  resiko kerugian.  Negara  selaku  pemegang  saham otomatis  mengetahui  resiko  ini  karena  salah
satu  ciri  khas  dari  perseroan  terbatas  adalah kemudahan  untuk  mengetahui  resiko  akibat kegiatan usaha yaitu sebatas dari saham yang dimiliki.  Artinya  untung  atau  rugi  bisa diprediksi  menurut  ilmu  ekonomi/bisnis. Ketika untung maka negara selaku pemegang saham  akan  diuntungkan  namun  apabila  rugi maka  hal  inipun  akan  ditanggung  pemegang saham  bisa  berupa  turunnya  pendapatan/ deviden  yang  diterimanya.  Namun  perlu dicatat  negara  dalam  hal  ini  bukan  selaku penyelenggara  pemerintahan  namun  sebagai pelaku  usaha  maka  Negara  dalam  konteks hukum publik tidak dirugikan.
Kerugian  satu  transaksi  atau  kerugian dalam  badan  hukum  tersebut  tidak  dapat dikategorikan  sebagai  kerugian  keuangan negara  karena  negara  telah  berfungsi  sebagai badan  hukum  privat  dan  terhadap  badan hukum  tersebut  berlaku  juga  ketentuan Undang-undang  Perseroan  Terbatas. 4 Apabila ada  kerugian  yang  terjadi  di  suatu  BUMN Persero,  belum  tentu  kerugian  tersebut mengakibatkan  kerugian  negara  melainkan kerugian  tersebut  bisa  juga  merupakan kerugian  perusahaan  (risiko  bisnis)  sebagai badan  hukum  privat.  Mengenai  pertanggung- jawaban  atas  kerugian  perusahaan  tersebut
4 Badan  penelitian  Dan  Pengembangan  & Pendidikan  Dan  Pelatihan  Hukum  Dan  Peradilan, Makna  Uang  Negara  Dan  Kerugian  Negara  Dalam Putusan  Tindak  Pidana  Korupsi  Kaitannya  Dengan BUMN/Persero ,  Penerbit  :  Puslitbang  Hukum  Dan Peradilan MARI, 2010, hal. 238.
seharusnya  menggunakan  doktrin Business Judgement Rule . 5
Kerugian  negara  pada  BUMN  tidak bisa  dihitung  dalam  pertransaksi  kegiatan usaha/bisnis,  Erman  Rajagukguk  berpendapat Pasal  60  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  1 Tahun  1995  tentang  Perseroan  Terbatas  telah mengatakan  bahwa  RUPS  Tahunan  menye- tujui  laporan  tahunan  dan  pengesahan perhitungan  tahunan.  Dengan  demikian,  jelas kerugian  tidak  dihitung  dari  satu  transaksi, tetapi dari seluruh transaksi dalam tahun yang baru  lalu  tersebut,  bukan  tiap  semester, triwulan  atau  tiap  transaksi.  Bisa  saja  satu transaksi  rugi,  tetapi  transaksi  yang  lain menguntungkan.  Sehingga  RUPS  memutus- kan perusahaan mendapat untung.  Andaikata perhitungan  transaksi  adalah  tahun  yang  lalu itu  rugi,  kerugian  itu  dapat  ditutup  dengan dana  cadangan  atau  laba  tahun  lalu  yang belum dibagikan. Dengan demikian, kerugian bank  BUMN  Persero  tidak  otomatis  menjadi kerugian  negara  sebagai  pemegang  saham. Dan  negara  sebagai  pemegang  saham  yang merasa dirugikan oleh transaksi yang dilakukan  direksi  dapat  menggunakan  pasal
5 Black  Law  Dictionary ,  yang  dimaksud dengan Business Judgment Rule adalah the presumption  that  in  making  business  decisions  not involving  direct self-interest  or self-dealing, corporate directors act on an informed basis, in good faith and in the  honest  belief  that  their  actions  are  in  the corporation  best  interest.  The  rule  shields  directors and  officer  from  liability  for  unprofitable  or  harmful corporate  transaction  if  the  transaction  were  made  in good faith,  with due care and  within  the director’s or officer’s authority .
54  dan  pasal  98  Undang-Undang  Nomor  1 Tahun 1995. 6
Lain halnya dengan anggaran BUMN/ Persero yang berasal dari sumber-sumber lain terkait  pelaksanaan  PSO  yang  bisa  berupa dana  segar,  proyek-proyek  dana  segar, proyek-proyek  yang  dibiayai  oleh  APBN, piutang  negara  pada  BUMN  atau  Perseroan Terbatas,  dan  aset-aset  negara  lainnya.  Pada tataran  inilah  pemberlakuan  UU  Keuangan Negara, UU Perbendaharaan Negara, Undang- Undang  Nomor  15  Tahun  2004  tentang Pemeriksaan  Pengelolaan  dan  Tanggung Jawab  Keuangan  Negara  dan  peraturan pelaksanaannya mengatur. Begitu pula penerapan Pasal 71 ayat (2) UU BUMN yang mengatur  tentang  kewenangan  BPK  untuk memeriksa  Persero.  Negara  dalam  hal  ini dapat  melakukan  gugatan  baik  perdata maupun  pidana  apabila  Direksi  Persero dianggap  telah  mengakibatkan  kerugian Negara.
Lalu  bagaimana  bentuk  kerugian dalam  penggunaan  kekayaan  BUMN/Persero yang  ideal  dikategorikan  sebagai  kerugian negara?  Definisi  kerugian  negara  telah dijelaskan dalam UU Perbendaharaan Negara, pengertian  ini  mengarah  pada  kepastian hukum, Pasal 1 ayat (22) menyebutkan bahwa kerugian  Negara/Daerah  adalah  kekurangan uang,  surat  berharga,  dan  barang,  yang  nyata dan  pasti  jumlahnya  akibatnya  perbuatan
6 Erman Rajagukguk, www.bisnis.com, diakses pada 18 April 2011.
melawan  hukum  baik  sengaja  maupun  lalai. Kata  “kerugian  negara  yang  nyata  dan  pasti jumlahnya…”  menunjukan  bahwa  UU  Per- bendaharaan  Negara  menganut  konsep  ke- rugian negara dalam arti delik materiil.
Kerugian  Negara  timbul  apabila  ter- dapat “kekurangan” uang. Uang Negara pada saat  ini  harus  sudah  ada  dan  kemudian berkurang.  Tidak  diterimanya  dividen  tidak mengurangi  uang  Negara,  tetapi  mengurangi penerimaan  Negara.  Berbeda  halnya  dengan capital  gain.  Karena  saham-saham  yang ditanamkan  adalah  modal  yang  menjadi kekayaan  Persero.  Kerugian  Negara  dapat terjadi  bila  harga  saham  menurun.  Apabila harga saham menurun sampai mengakibatkan menurunnya  jumlah  kekayaan  Persero,  maka dapat  dikatakan  Negara  sebagai  pemegang saham  menderita  kerugian.  Kekurangan jumlah kekayaan berarti telah terjadi kekurangan  uang.  Jumlah  kekayaan  dapat diperhitungkan dengan pasti. Dengan demikian  Negara  hanya  perlu  membuktikan bahwa  telah  terjadi  perbuatan  melawan hukum  atau  kelalaian  dari  Direksi  dan  atau Komisaris.  Apabila  terbukti  telah  terjadi perbuatan  melawan  hukum  atau  kelalaian, maka  Direksi  dan  atau  Komisaris  dapat dikenakan sanksi-sanksi berdasar UU Perben- daharaan  Negara,  Undang-Undang  Keuangan Negara  dan  Undang-Undang  Pemeriksaan
Pengelolaan  dan  Tanggung  Jawab  Keuangan Negara. 7
Dengan  mengacu  kepada  pengertian kerugian negara yang hanya disebutkan secara jelas  dan  tegas  dalam  ketentuan  Undang- Undang  Perbendaharaan  Negara  tersebut, maka  bentuk  kerugian  negara  yang  dapat terjadi didalam BUMN/Persero adalah berupa berkurangnya  kekayaan  persero  secara  signi- fikan,  sehingga  menyebabkan  menurunnya nilai saham yang dimiliki oleh negara. Namun yang  perlu  dibatasi  adalah  kekurangan  uang yang dimaksud disini tentunya bukan kerugian  dalam  lazimnya  transaksi  usaha/ bisnis  karena  kerugian  dalam  satu  tahun laporan  keuangan  hanya  berimbas  pada berkurangnya  penerimaan  negara  yang  tidak berakibat  kerugian  negara.  Atau  kerugian tersebut  bukan  kerugian  dalam  artian    resiko bisnis.  Sehingga  apabila  ada  kerugian  maka hal  ini  perlu  diuji  oleh business  judgement rule terlebih  dahulu  tidak  langsung  secara serta  merta  dinyatakan  kerugian  negara, karena kerugian Persero belum tentu kerugian negara.  Harus  ada  kriteria  resiko  bisnis  dan kerugian karena kesalahan dan kelalaian.
Apabila  ada  kerugian  di  BUMN/ Persero  maka  yang  harus  pertama  kali  dinilai adalah  apakah  direksi  dalam  menjalankan kewenangannya  telah  memenuhi Business Judgement rule (Pasal 97 UU PT): a) kerugi- an  tersebut  bukan  karena  kesalahan  dan
7 Wuri Andriyani, Op cit, www.gagasanhukum.com, diakses 18 April 2011.
kelalaiannya;  b)  telah  melakukan  pengurusan dengan  itikad  baik  dan  kehati-hatian  untuk kepentingan  dan  sesuai  dengan  maksud  dan tujuan  perseroan;  c)  tidak  mempunyai benturan  kepentingan  baik  langsung  maupun tidak langsung atas tindakan pengurusan yang mengakibatkan  kerugian;  dan  d)  telah mengambil  tindakan  untuk  mencegah  timbul atau berlanjutnya kerugian tersebut.
Apabila  kerugian  telah  diuji  melalui business judgement rule dan dinyatakan lolos, maka  dapat  dipastikan  bahwa  kerugian  yang timbul  tersebut  adalah  resiko  dalam  bisnis yang  lazim  terjadi.  Namun  apabila  terbukti telah  ada  perbuatan  melawan  hukum  berupa kesengajan  maupun  kelalaian  maka  sanksi- sanksi  berdasar  UU  Perbendaharaan  Negara, UU  Keuangan  Negara  dan  Undang-Undang Pemeriksaan  Pengelolaan  dan  Tanggung Jawab  Keuangan  Negara  dapat  diterapkan karena ada indikasi penyebab kerugian negara yang  dikehendaki  atau  sepatutnya  diketahui oleh pelaku (pengelola BUMN/Persero).
Terkait  dengan  kerugian  negara  di tubuh BUMN dapat pula dihubungkan dengan pelaksanaan PSO ( Public Service Obligations atau  Kewajiban  Pelayanan  Umum)  karena disini  Persero  berperan  mewakili  negara dalam  hal  pelaksanaan  PSO  sehingga  secara otomatis  pertanggungjawaban  pelaksanaan PSO  tersebut  tunduk  pada  ketentuan  hukum publik.
Penugasan  khusus  terkait  PSO  ini menyebabkan  direksi  juga  mempunyai  peran
ganda  sama  halnya  dengan  posisi  negara dalam  BUMN/Persero. Pertama ,  sebagai pengemban tugas pemerintahan terkait Kewajiban  Pelayanan  Umum  atau  PSO  yang terhadapnya  berlaku  hukum  administrasi. Kedua , sebagai instrumen pencari keuntungan atau  sumber  pendapatan  ( income )  Negara yang berlaku hukum privat/hukum perseroan.
Pertanggungjawaban  ganda  Direksi Persero  ini  terkait  pada  dua  pendanaan/ anggaran  yang  berbeda. Pertama ,  pendanaan terkait  dengan  pelaksanaan  Kewajiban  Pe- layanan Umum atau PSO yang tidak termasuk kekayaan  Persero.  Pendanaan  ini  disebut penyertaan  Negara  yang  tidak  dijadikan modal  Persero.  Untuk  itu  pertangggung- jawabannya  berlaku  mekanisme  APBN,  yang untuk  Persero  diatur  dalam  UU  BUMN,  UU Keuangan Negara, UU Perbendaharaan Negara  dan  Undang-Undang  Pemeriksaan Pengelolaan  dan  Tanggung  Jawab  Keuangan Negara.  Untuk  itulah  BPK  berwenang  me- lakukan  audit  keuangan  Persero. Kedua , adalah  pendanaan  yang  disebut  dengan penyertaan  modal  Negara,  yang  berbentuk saham-saham  yang  masuk  dalam  kekayaan Persero.
Dalam  kedudukannya  sebagai  peng- guna  anggaran  PSO,  Direksi  Persero  harus bertanggung  jawab  menurut  hukum  publik/ hukum  administrasi/hukum  keuangan  negara. Sanksi-sanksi  pelanggaran  Direksi  Persero dalam  kedudukannya  sebagai  pengguna anggaran  adalah  sanksi  pidana,  administratif
dan  perdata,  yaitu  :  a)  mengganti  kerugian dengan  tata  cara  yang  ditentukan  BPK;  b) sanksi  administratif  sesuai  peraturan  pegawai negeri  bagi  yang  tidak  memenuhi  kewajiban- nya;  c)  pidana  penjara  dan  atau  denda  sesuai ketentuan  pidana  yang  berlaku  bila  terjadi penyimpangan kegiatan anggaran.
Oleh karena anggaran PSO murni dari APBN  dan  bukan  termasuk  dalam  kekayaan Persero, maka apabila terdapat kerugian pada anggaran  yang  terkait  pelaksanaan  PSO, direksi  harus  bertanggung  jawab  secara hukum  publik.  Oleh  karena  itu  wajar  apabila penerapan  sanksi  terhadap  direksi  dipersama- kan  dengan  sanksi  yang  dapat  dijatuhkan kepada  bendahara,  bukan  bendahara  atau pejabat  negara  lainnya  dalam  konteks  hukum publik.
Kerugian negara yang mungkin timbul dari  pelaksanaaan  PSO  diakibatkan  oleh penyalahgunaan  kewenangan  oleh  direksi. Penyalahgunaan  wewenang  dalam  pelaksana- an  PSO  ini  terkait  dengan  cacat  prosedur dalam  pengadaan  barang  dan  jasa,  sehingga kerugian  negara  pada  BUMN/Persero  dapat dikelompokan  dalam  2  kategori,  yaitu  :  1) Kerugian  yang  disebabkan  karena  pengguna- an  kekayaan  BUMN/Persero;  2)  Kerugian yang disebabkan penggunaan anggaran terkait pelaksanaan PSO.
Kerugian  yang  disebabkan  pengguna- an  kekayaan  BUMN/Persero,  dicirikan:  a) bukan kerugiaan yang disebabkan oleh resiko bisnis;  b)  kerugian  harus  nyata,  pasti  dan
signifikan  mengurangi  kekayaan  Persero;  c) telah  diuji  dengan  kriteria  sebagaimana  yang ditetapkan dalam Business Judgement rule; d) kerugian disebabkan oleh perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.
Sedangkan  kriteria  kerugian  negara akibat  penggunaan  anggaran  pelaksanaan PSO adalah: a) kerugian harus nyata dan pasti mengurangi  anggaran  PSO;  b)  kerugian disebabkan  oleh  perbuatan  melawan  hukum baik  sengaja  maupun  lalai;  c)  kerugian disebabkan  oleh  perbuatan  penyalahgunaan wewenang oleh direksi.

## Pertanggungjawaban  Hukum  Terhadap
Kerugian Negara Dari Penggunaan Kekayaan  Pada BUMN/ Persero
 Pertanggungjawaban  hukum  direksi BUMN/Persero  terkait  perbuatan  me- lawan hukum yang menimbulkan kerugian Negara
Kedudukan  negara  sebagai  pemegang saham Persero adalah sejajar dengan pemegang  saham  lain.  Kedudukan  negara sebagai  pemegang  saham  terpisah  dan  harus dibedakan  tegas  dengan  kedudukan  Negara sebagai  pemerintah.  Dalam  kedudukannya sebagai  pemegang  saham,  negara  berarti menyertakan  modal  dalam  bentuk  saham- saham. Dalam kedudukannya sebagai pemerintah,  negara  menyerahkan  anggaran tersendiri  lepas  dari  saham-sahamnya,  yang harus  dikelola  Persero  untuk  melaksanakan PSO.  Dengan  kedudukan  ini,  maka  Direksi Persero  juga  mempunyai  kedudukan  ganda,
yaitu  direksi  sebagai  penanggungjawab  ang- garan pelaksanaan PSO yang diserahkan pada Persero,  dan  direksi  sebagai  pengurus  yang bertanggung jawab atas manajemen Persero.
Sebagai  penaggung  jawab  manajerial persero,  pertanggungjawaban  direksi  terkait pengurusan  persero  tergambar  dalam  laporan tahunan  dalam  Rapat  Umum  Pemegang Saham  (RUPS)  Tahunan  atau  Luar  Biasa. Lalu,  bagaimana  halnya  dengan  perbuatan hukum  yang  dilakukan  oleh  direksi  yang berakibat  merugikan  negara  telah  melalui tahapan  pembebasan  dan  pelunasan  dalam RUPS  Tahunan  ( acguit  et  de  charge )  dan dalam  hal  ini  Menteri  Negara  BUMN (sebagai  wakil  pemerintah)  sendiri  yang bertindak sebagai RUPS? Apakah adil apabila direksi  yang  bersangkutan  ‘ujung-ujungnya’ dimintai  pertanggungjawaban  secara  pidana atau disangka korupsi atas tindakannya selaku direksi?
Sebagaimana  telah  dijelaskan  sebe- lumnya bahwa acguit et de charge merupakan pembebasan  dan  pelunasan  kewajiban  per- tanggungjawaban  direksi  dalam  konteks perdata,  artinya  apabila  terjadi  kerugian persero maka direksi dibebaskan dari kewajiban  mengganti  kerugian  yang  diderita oleh  persero.  Hal  ini  merupakan  ‘harmoni’ dari  kedudukan  pemerintah  sendiri  dalam persero  adalah  sebagai  pemegang  saham. Adalah suatu hal yang mustahil dan tidak adil apabila tindakan atau keputusan yang diambil oleh  direksi  dengan  persetujuan  RUPS
dialihkan  menjadi  tanggung  jawab  publik dengan  memindah  pengertian  ‘kerugian persero’  akibat  perbuatan  direksi  menjadi ‘kerugian negara’, sekalipun terjadi ‘kerugian negara’ berupa pengurangan kekayaan persero secara signifikan sehingga mengurangi potensi keuntungan yang diterima oleh negara maka pertanggungjawaban yang harus dibebankan  kepada  direksi  tetap  melalui prosedur  hukum  privat  atau  tunduk  kepada ketentuan  UUPT  yaitu  melalui  mekanisme RUPS, bukan melalui prosedur yang ditetapkan  dalam  ketentuan  UU  Keuangan Negara,  UU  Perbendaharaan  Negara  ataupun ketentuan hukum pidana berupa pengkategori-an sebagai tindak pidana korupsi.
Suatu  kebijakan  yang  telah  mendapat persetujuan  dari  RUPS  meskipun  berimbas kepada  kerugian  tidak  bisa  dipidana  karena hal  ini  merupakan  resiko  dalam  bisnis. Terkecuali  dalam  pelaksanaan  kebijakan tersebut  terlihat  adanya  perbuatan  yang melawan hukum yang berakibat kerugian, hal inilah  yang  dapat  dituntut  secara  pidana, misalnya  direksi  bersangkutan  melakukan penggelapan,  pemalsuan  data  dan  laporan keuangan, pelanggaran Undang-Undang Perbankan, pelanggaran Undang-Undang Pasar  Modal,  pelanggaran  Undang-Undang Anti  Monopoli,  pelanggaran  Undang-Undang Anti  Pencucian  Uang  ( Money  Laundering ) dan  Undang-Undang  lainnya  yang  memiliki sanksi  pidana.  Tuntutan  korupsi  tetap  dapat
diterapkan  dalam  tindakan  direksi,  namun sepanjang  tidak  berkenaan  dengan  kekayaan BUMN/Persero  misalnya  dalam  hal  kasus suap  oleh  direksi  BUMN/Persero  terhadap penyelenggara negara.
Lain  halnya  dengan  pertanggung- jawaban direksi dalam kedudukannya sebagai penanggungjawab anggaran pelaksanaan PSO atau  direksi  berkedudukan  sebagai  pengguna anggaran. Direksi Persero bertanggung jawab atas penggunaan anggaran terkait pelaksanaan PSO yang diserahkan kepadanya. Hanya pada tataran  inilah  dapat  diterapkan  Pasal  71  ayat (2)  UU  BUMN  yang  mengatur  tentang kewenangan  BPK  untuk  memeriksa  BUMN Persero  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan.
Oleh  karena  pertanggungjawaban  ter- hadap  anggaran  pelaksanaan  PSO  mengikuti mekanisme pertanggungjawaban APBN maka apabila  terjadi  ‘kerugian  negara’,  direksi Persero  harus  bertanggung  jawab  menurut hukum  publik/hukum  administrasi/hukum keuangan  negara.  Sanksi-sanksi  pelanggaran direksi  persero  dalam  kedudukannya  sebagai pengguna  anggaran  adalah  sanksi  pidana, administratif dan perdata, yaitu: a) mengganti kerugian,  dengan  tata  cara  yang  ditentukan BPK;  b)  sanksi  administratif  layaknya  yang dapat  dijatuhkan  kepada  pegawai  negeri  bagi yang  tidak  memenuhi  kewajibannya;  c) pidana  penjara  dan  atau  denda  sesuai ketentuan  pidana  yang  berlaku  bila  terjadi penyimpangan kegiatan anggaran.

##  Penyelesaian  kerugian  negara  pada BUMN/ Persero
Sebagai  konsekuensi  dari  pertang- gungjawaban  pengelolaan  keuangan  negara, baik  dalam  UU  Keuangan  Negara,  UU Perbendaharaan  Negara,  maupun  Undang- Undang  Nomor  15  Tahun  2004  tentang Pemeriksaan  Pengelolaan  dan  Tanggung Jawab  Keuangan  Negara,  diatur  mengenai ketentuan  pidana,  sanksi  administratif,  dan ganti  rugi  yang  berlaku  bagi  menteri/ pimpinan  lembaga  serta  pimpinan  unit organisasi  kementerian  negara/lembaga  yang terbukti melakukan  penyimpangan  kebijakan/ kegiatan yang telah ditetapkan dalam undang- undang.  Hal  yang  sama  juga  diberlakukan terhadap para bendahara yang dalam pengurusan uang/barang yang menjadi tanggung jawabnya telah melakukan perbuatan  melawan  hukum  yang  berakibat merugikan  keuangan  negara.  Selain  itu, pengertian seseorang bukan hanya bendahara, termasuk pula pegawai negeri bukan bendahara  dan  pejabat  lain  yang  bertugas mengelola keuangan negara.
Dalam  paparan  sebelumnya,  telah ditegaskan  kerugian  yang  terkait  dengan kekayaan  murni  Persero  tidak  bisa  diselesai- kan  dengan  mekanisme  hukum  administrasi. Hal  ini  telah  dibatasi  dengan  ketentuan hukum  privat  sesuai  dengan  kedudukan negara  yang  sama  dengan  sebagai  pemegang saham  dalam  persero  atau  dengan  kata  lain
negara hanya dapat menuntut ganti rugi sesuai dengan  mekanisme  keperdataan  saja  yang diatur  dalam  UUPT.  Sedangkan  kerugian yang  dipandang  sebagai  ‘kerugian  negara’ yang tunduk pada hukum publik (administrasi)  adalah  kerugian  negara  yang terkait  perbuatan  melawan  hukum  atau penyalahgunaan  wewenang  oleh  direksi dalam pelaksanaan anggaran PSO.
Mengacu  kepada  ketentuan  Pasal  22 ayat (5) Undang-Undang Pemeriksaan Penge- lolaan  Dan  Tanggung  Jawab  Keuangan Negara  menunjukan  bahwa  Direksi  Persero yang  melakukan  pelanggaran  hukum  atau melalaikan  kewajibannya  terkait  keuangan Negara,  baik  langsung  atau  tidak  langsung yang  merugikan  keuangan  Negara,  dapat dikenai  sanksi  sesuai  ketetapan  BPK.  Di  sisi lain  pengaturan  ini  menegaskan  bahwa  BPK mempunyai  kewenangan  memeriksa  keuang- an semua Persero.
Masuknya  ketentuan  pengenaan  ganti rugi  terhadap  pengurus/pengelola  BUMN/ Persero  dalam  ketentuan  Pasal-Pasal  yang mengatur  mengenai  pengenaan  ganti  rugi terhadap  bendahara  menunjukan  bahwa  pada akhirnya ketentuan atau tata cara penyelesaian kerugian  negara  yang  dilakukan  oleh  BPK terhadap  bendahara  membawa  implikasi hukum  bahwa  penyelesaian  kerugian  negara yang  diberlakukan  terhadap  bendahara  juga berlaku terhadap pengelola BUMN/Persero.
Pengelola  Badan  Usaha  Milik  Negara secara rinci tidak diterangkan dalam peraturan
perundang-undangan,  namun  dalam  Penjelas- an Pasal 10 Undang-undang Nomor 15 Tahun 2006  tentang  Badan  Pemeriksa  Keuangan menjelaskan  bahwa  yang  dimaksud  ”penge- lola”  termasuk  pegawai  perusahaan  negara/ daerah  dan  lembaga  atau  badan  lain.  Dengan demikian,  dapat  diartikan  bahwa  pihak  yang disebut sebagai “pengelola” pada suatu badan usaha  milik  negara  adalah  direksi,  komisaris, dan  seluruh  pegawai  yang  menjalankan pengelolaan  operasional  perusahaan  sehari- hari.
Ketentuan ganti rugi terhadap pengelola  persero  yang  ditetapkan  oleh  BPK tersebut sangat berguna dalam upaya pemulihan  atau  recovery  kerugian  negara. Meskipun  selama  ini  aturan  mengenai  tata cara  penyelesaian  kerugian  negara  pada BUMN  tidak  ada  peraturannya  secara  nyata baik  dalam  bentuk  peraturan  perundang- undangan  maupun  peraturan  dari  BPK sendiri, namun setidaknya ketentuan mengenai  penye-lesaian  kerugian  negara sebagaimana  dalam  ketentuan  UU  Keuangan Negara,  UU  Perbendaharaan  Negara  dan Undang-Undang  Pemeriksaan  Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara dapat diberlakukan  terhadap  kerugian  negara  pada BUMN  yang  terkait  dengan  pelaksanaan PSO. Dengan demikian, tidak terjadi kekosongan hukum apabila menghadapi kasus kerugian negara pada BUMN/Persero.

##  Kewenangan  BPK  dalam  pemeriksaan BUMN/Persero
Mengenai  kewenangan  BPK  dalam memeriksa  BUMN  masih  diperdebatkan.  Hal ini  berawal  dari  status  uang  negara  yang berada di tubuh BUMN. Pada suatu perseroan terbatas,  termasuk  persero  menurut  UU BUMN  jo.  UUPT  jo.  Peraturan  Pemerintah Nomor 12 Tahun 1998 tentang Persero, Pasal 59  secara  tegas  mengatakan  perhitungan tahunan  perseroan  wajib  diserahkan  kepada akuntan  publik  untuk  diperiksa.  Dengan demikian,  selain  akuntan  publik,  tidak berwenang  melakukan  pemeriksaan  terhadap persero,  mengingat  status  hukum  uang  dan status  yuridis  badan  hukum  ( rechtpersoon- recht )  persero  merupakan  murni  dalam lingkugan  hukum  privat.  Sehingga  dari  sudut hukum  pemeriksaan  yang  dilakukan  oleh BPK  terhadap  perseroan  terbatas  yang sahamnya  sebagian  atau  seluruhnya  dimiliki oleh  negara  adalah  melanggar  hukum sekurang-kurangnya  bertentang  dengan  per- aturan  perundang-undangan  yang  berlaku dinegara ini. 8
Berdasarkan  Pasal  6  ayat  (1)  Undang- Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa  Keuangan  dinyatakan  bahwa  BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung  jawab  keuangan  negara  yang dilakukan  oleh  Pemerintah  Pusat,  Pemerintah
8 Arifin  P.  Soeria  Atmadja, Keuangan  Publik dalam  Perspektif  Hukum,  Teori,  Praktik  dan  Kritik ,
Edisi  Ketiga,  Jakarta.  Penerbit  :  Rajawali  Pres , 2010, hal. 121.
Daerah,  Lembaga  Negara  lainnya,  Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan  Umum,  Badan  Usaha  Milik  Daerah, dan  lembaga  atau  badan  lain  yang  mengelola keuangan  negara.  Tugas  dan  kewenangan BPK  untuk  memeriksa  BUMN  juga  diakui berdasarkan Pasal 71 ayat (2) UU BUMN.
Terdapat  2  ketentuan  Undang-Undang yang  terkait  dengan  tugas  pemeriksaan  BPK terhadap  BUMN  yang  mempunyai  ruang lingkup  berbeda,  yakni  Undang-Undang BUMN  jo.  UUPT  dengan  UU  Keuangan Negara  jo.  Undang-Undang  BPK.  Siapakah yang  paling  berhak  memeriksa  BUMN?, karena  sistem  pengelolaan  dan  tanggung jawab keuangan BUMN sendiri tentu berbeda dengan  pengelolaan  dan  tanggung  jawab keuangan  pemerintah  maka  tentunya  terdapat standar  dan  prosedur  yang  berbeda  pula dengan  sistem  pertanggungjawaban  APBN/ APBD.
Mengacu  kepada  UUD  1945  sebagai landasan  konstitusional  dan  tiga  undang- undang tersebut diatas secara nyata menegas- kan  bahwa  BPK  mempunyai  kewenangan dalam melakukan audit/pemeriksaan terhadap keuangan  negara  termasuk  di  dalamnya kekayaan  negara  yang  dipisahkan  pada BUMN.  Sehingga  tidak  ada  alasan  bagi BUMN untuk menolak audit oleh BPK karena tidak ada pengecualian oleh Undang-Undang.
Namun  demikian  apabila  mengacu kepada ketentun UU BUMN dan UUPT, yang mengatur  secara  tersendiri  pemeriksaan  di
tubuh  BUMN  oleh  Akuntan  Publik  (Kantor Akuntan  Publik/KAP)  karena  yang  mengatur mengenai  pemeriksaan  adalah  dewan  direksi yang  ditentukan  dalam  RUPS  masing-masing perusahaan.  Pasal  71  ayat  (1)  UU  BUMN menyebutkan  pemeriksaan  laporan  keuangan perusahaan  dilakukan  oleh  auditor  eksternal yang ditetapkan oleh RUPS untuk Persero dan Menteri  oleh  Perum.  Pemeriksaan  laporan keuangan  ( financial  audit )  perusahaan  di- maksudkan  untuk  memperoleh  opini  auditor atas  kewajaran  laporan  keuangan  dan  per- hitungan  tahunan  perusahaan  yang  bersang- kutan.  Opini  auditor  atas  laporan  keuangan dan  perhitungan  dimaksud  diperlukan  oleh pemegang  saham/Menteri  antara  lain  dalam rangka  pemberian acquit  et  edcharge Direksi dan Komisaris/Dewan Pengawas perusahaan.
Sejalan  dengan  UUPT  dan  Undang- Undang  Nomor  8  Tahun  1995  tentang  Pasar Modal,  pemeriksaan  laporan  keuangan  dan perhitungan  tahunan  Perseroan  Terbatas dilakukan oleh akuntan publik.
Ketentuan mengenai kedudukan Kantor  Akuntan  Publik  sebagai  auditor eksternal  telah  ditegaskan  dalam  ketentuan Undang-Undang  Nomor  15  Tahun  2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung  Jawab  Keuangan  Negara,  Pasal  3 ayat (2) yang menyatakan dalam hal pemerik- saan  dilakukan  oleh  akuntan  publik  ber- dasarkan  ketentuan  undang-undang,  laporan hasil  pemeriksaan  hasil  pemeriksaan  tersebut
wajib  disampaikan  kepada  BPK  dan  di- publikasikan.
Beberapa  ketentuan  tersebut  diatas, menunjukan  adanya  posisi  ganda  ‘pemerik- saan  eksternal’  BUMN  yaitu  oleh  KAP  dan BPK.  Pembatasan  sebagaimana  disebutkan dalam  ketentuan  Undang-Undang  Nomor  15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan  Tanggung  Jawab  Keuangan  Negara, merupakan  problema  dalam  pelaksanaan kewenangan  BPK  sebagai  auditor  eksternal BUMN,  hal  ini  disebabkan  sebagaimana amanat Undang-Undang tentang BPK, lembaga  ini  mempunyai  kewenangan  yang luas  dalam  melakukan  pemeriksaan  terhadap pengelolaan  dan  tanggung  jawab  keuangan BUMN/BUMND.  Namun  dengan  ketentuan Pasal  3  ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  15
Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan  Tanggung  Jawab  Keuangan  Negara  telah melegitimasi kedudukan KAP sebagai auditor eksternal BUMN selain BPK.
Menyikapi  hal  ini,  oleh  karena Undang-Undang  BUMN  menentukan  secara khusus  auditor  eksternal  adalah  akuntan publik  yang  ditunjuk  melalui  mekanisme RUPS  dan  dilain  pihak  Undang-Undang BUMN-pun  memperbolehkan  BPK  untuk memeriksa BUMN, ditunjang dengan Undang-Undang  Pemeriksaan  Pengelolaan dan  Tanggung  Jawab  Keuangan  Negara membenarkan  posisi  akuntan  publik  sebagai auditor  dengan  demikian  KAP  maupun  BPK berwenang memeriksa BUMN dengan
catatan: Pertama ,  meskipun  ada  mekanisme pemeriksaan oleh KAP, BPK tetap turut andil dalam  memberikan  opininya  atas  hasil laporan KAP tersebut. Atau dengan kata lain, audit  yang  dilakukan  oleh  KAP  tetap  berada dibawah  pengawasan  BPK  yang  diatur menurut  ketentuan  BPK.  Akuntan  publik dilatih  tentang  standar  pemeriksaan  maupun peraturan  mengenai  keuangan  negara  dan memberikannya  sertifikat  dan  surat  ijin  bagi yang  telah  lulus  ujian. Kedua ,  dengan dipergunakannya  hasil  general  audit  yang dilakukan  oleh  KAP  terhadap  BUMN  oleh BPK  dalam  melakukan  penilaian  kewajaran laporan  keuangan  suatu  BUMN,  BPK  tidak perlu  melakukan  audit  ulang  hanya  berupa review atas audit KAP.

## PENUTUP
Ketentuan  yang  berlaku  terhadap kekayaan  negara  yang  dipisahkan  adalah ketentuan hukum publik (hukum administrasi) dan  hukum  privat  (hukum  perseroan)  karena kekayaan  negara  yang  dipisahkan  kemudian masuk kedalam modal BUMN/Persero secara otomatis  menjadi  kekayaan  BUMN/Persero. Aspek  hukum  administrasi  hanya  mengatur tata cara pemisahan kekayaan negara tersebut dan pendirian BUMN/Persero, ketika BUMN/ Persero  telah  resmi  secara  hukum  berdiri, kuasa  negara  terhadap  BUMN/Persero  tidak lagi  sebagai  badan  hukum  publik  namun sebagai subjek hukum perdata biasa, sehingga kedudukan  negara  dan  kekayaannya  yang
masuk  sebagai  modal  BUMN/Persero  tunduk kepada hukum privat.
Sedangkan  untuk  perbuatan  atau  tin- dakan  direksi  yang  mengakibatkan  kerugian berkewajiban  secara  hukum  untuk  mengganti kerugian  yang  ditimbulkannya,  karena  baik konsep  hukum  administrasi  maupun  hukum privat  menekankan  pemulihan  pada  kondisi semula. Selain tanggung jawab ganti kerugian Direksi BUMN/Persero juga mempunyai  per- tanggungjawaban  administrasi  dan  pidana. Sanksi  administrasi  dapat  diberlakukan  ter- hadap  direksi  persero  dalam  kedudukan sebagai  pengguna  anggaran  misalnya  berupa pemberhentian  dari  jabatannya  selaku  pe- laksana  anggaran  PSO  yang  kemungkinan ditindaklanjuti  dalam  RUPS  tentang  layak tidaknya  direksi  persero  tersebut  mengemban tugas  selaku  pengelola  persero.  Dan  sanksi pidana  apabila  dalam  perbuatan  yang  di- lakukan  oleh  persero  baik  dalam  kapasitas sebagai penanggung jawab manajerial perusa- haan  ataupun  sebagai  pelaksana  anggaran PSO  mengandung  unsur-unsur  tindak  pidana maka terhadap direksi tidak menutup kemungkinan  akan  diproses  menurut  ke- tentuan hukum pidana.
Oleh  karena  perumusan  keuangan negara  dalam  UU  Keuangan  Negara  yang terlalu  luas  berdampak  negatif  terhadap penerapan  hukum,  maka  diperlukan  sinkro- nisasi  ketentuan-ketentuan  tentang  kekayaan negara  yang  dipisahkan  dalam  ketentuan  UU Keuangan  Negara  dengan  ketentuan  hukum
perseroan, dengan cara perubahan perumusan melalui  perubahan  UU  Keuangan  Negara. Selama ini penyelesaian ganti kerugian negara yang  terjadi  dalam  BUMN/Persero  masih belum  ada  pengaturan  secara  jelas.  Untuk  itu disarankan  kepada  BPK  membuat  peraturan mengenai  tata  cara  penyelesaian  ganti  rugi terhadap  pengelola  BUMN/Persero  setelah berkonsultasi  dengan  pemerintah  sebagai- mana  yang  diamanatkan  Undang-Undang Pemeriksaan  Pengelolaan  Dan  Tanggung Jawab  Keuangan  Negara.  Sehingga  aturan yang  dipakai  tidak  lagi  menggunakan  aturan yang  sama  dengan  tata  cara  penyelesaian ganti  rugi  terhadap  bendahara  karena  sifat kekhususan dari BUMN/Persero itu sendiri.

## DAFTAR PUSTAKA
Adya  Barata,  Atep  dan  Bambang  Trihartanto
(2004). Kekuasaan Pengelolaan Keuangan Negara/Daerah : Berdasarkan  Undang-undang  Nomor 17  Tahun  2003  tentang  Keuangan
Negara,  Jakarta.  Penerbit  :  PT  Elex Media Komputindo.
A  Dictionary  for  Accountants  (1978), Prentice  Hall  of  India,  Fifth  Edition, New Delhi.
Agustina,  Rosa  (2003).  Perbuatan  Melawan Hukum,  Jakarta.  Penerbit  :  Program Pasca  Sarjana  Fakultas  Hukum Universitas Indonesia.
Andriyani,  Wuri  (2008).  Kedudukan  Persero Dalam  Hubungan  Dengan  Hukum Publik  dan  Hukum  Privat,  Surabaya. Penerbit  :  Program  Pascasarjana Universitas Airlangga.
Asshiddiqie, Jimmly (2010). Konstitusi Ekonomi, Jakarta. Penerbit :
Kompas.
--------------------------(2010).  Perkembangan Teori  dalam  Ilmu  Hukum,  Jakarta. Penerbit : Rajawali Pers.
Badan  penelitian  Dan  Pengembangan  & Pendidikan  Dan  Pelatihan  Hukum Dan  Peradilan  (2010).  Makna  Uang Negara Dan Kerugian Negara Dalam Putusan  Tindak  Pidana  Korupsi Kaitannya  Dengan  BUMN/Persero, Jakarta. Penerbit : Puslitbang Hukum Dan Peradilan MARI.
Badan  Pemeriksa  Keuangan  RI  (1983). Petunjuk Pelaksanaan Tuntutan Perbendaharaan  dan  Tuntutan  Ganti Rugi,  Jakarta.  Penerbit  :  Sekretariat Jenderal BPK RI. Badan  Pemeriksa  Keuangan  (2005).  Naskah Akademis Rancangan Undang-
undang  Pengganti  Undang-undang
Nomor 5 Tahun 1973 tentang Badan
Pemeriksa Keuangan, Jakarta.
Bohari  (1990),  Hukum  Anggaran  Negara, Jakarta.  Penerbit  :  Raja  Grafindo Persada.
Djafar,    M.  Saidi  (2008).  Hukum  Keuangan Negara,  Jakarta.  Penerbit  :  Rajawali
Pers.
Campbell, Henry (1990). Black, Black’s Law Dictionary, West Publishing.
F.  Due,  John  (1968).  Goverment  Finance, Diterjemahkan  oleh  :  Iskandar  Syah,
Arief  Yanin.  Jakarta.  Penerbit  :
Universitas Indonesia.
Godhart,  C  (1972).  Garis-Garis  Besar  Ilmu Keuangan Negara, Terjemahan Ratmoko, Jakarta. Penerbit :
Jambatan.
Hadi,  M  (1981).  Administrasi  Keuangan Republik Indonesia, Jakarta. Penerbit
: Gaya Baru.
Hadjon,  Philipus.  dan  M.  Yuridika  (1997). Tentang  Wewenang,  No.  5  &  6 Tahun XII.
Harahap, M. Yahya (2009). Hukum Perseroan Terbatas,  Jakarta.  Penerbit  :  Sinar Grafika.
HR,  Ridwan  (2002).  Hukum  Administrasi Negara,  Jakarta.  Penerbit  :  Raja
Grafindo Persada, Jakarta. Ivan,  Yulianto  (2005).  Analisis  Langkah  dan Strategi Program Reformasi Kepabeanan  :  Implementasi  Fungsi Trade  Facilitator  dan  Industrial Assistance,  dalam  kajian  ekonomi dan keuangan, Volume 9/Nomor 4.
Karhi,  Nisjar  S  (1998).  Aplikasi  Akuntansi
Pemerintahan Di Indonesia, Bandung. Penerbit : Mandar Maju. Kelly,  David  (2002).  Business  Law,  London. Penerbit  :  Cavendish  Publishing Limited. Khairandy, Ridwan (2009). Perseroan Terbatas ; Doktrin, Peraturan perundang-undangan dan Yurisprudensi,  Yogyakarta.  Penerbit : Total Kreasi Media.
Kobusen,  Mariette  (1991).  De  Vrijheid  Van De  Overheid,  W.E.J  Tjeenk  Willink
Zwole. Minarno, Nur Basuki (2009). Penyalahgunaan Wewenang  Dan  Tindak  Pidana Korupsi Dalam Pengelolaan Keuangan Daerah. Jakarta. Penerbit : Laksbang Mediatama.
Mustofa,  Kamal  (2010).  Dilema  Jati  Diri Keuangan Negara, Jakarta. Penerbit :
Pusdiklatwas BPKP.
Prasetya,  Rudhi  (1995).  Kedudukan  Mandiri Perseroan  Terbatas,  Disertai  dengan Ulasan  Menurut  Undang-Undang Nomor  1  Tahun  1995,  Bandung. Penerbit : Citra Aditya Bakti.
Purwosutjipto,  HMN  (1982).  Pengertian
Pokok  Hukum  Dagang  Indonesia, Jilid 2, Jakarta. Penerbit :
Djambatan, Jakarta.