Volume  1  Issue  2,  September  2017:  pp.  167-179.  Copyright  ©  2017 HOLREV.  Faculty  of  Law,  Halu  Oleo  University,  Kendari,  Southeast  Sulawesi, Indonesia.  ISSN:  2548-1762  |  e-ISSN:  2548-1754.  Open  Access  at: http://ojs.uho.ac.id/index.php/holrev/
Halu  Oleo  Law  Review  is  licensed  under  a  Creative  Commons  Attribution  4.0  International  License,  which  permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

## Implementasi Prinsip Negara Hukum dan Demokrasi Dalam Pembentukan Peraturan Daerah
Implementation on Principle of Legal State and Democracy in the Frame of Local Ordinance
Nasrullah Muhammadong Dosen Fakultas Hukum Universitas Tadulako (Untad), Palu E-mail: nasrullahmuhammadong@yahoo.com
Abstract: This paper starting from the theoretical study of some of the variables, namely, the principle of "rule state" and "democracy". Furthermore, it examines the normative  aspects  of  "Formation  of  local  regulation",  with  the  aim  at  finding  the correlation with some of the variables.
Relating to the principle of rule state, there are some matters that became of object of study, namely: aspects of legality principle. In relation to the formulation of local regulation, it rightly be formed which is appropriating to the matter of regulation, procedural in its ordinance, and the authority to enact a law according to its form. While, relating to the aspects of hierarchy of laws and regulations, local regulation placed in the lowermost over the all regulations. It eventually was have implication to the matter of local regulation intended as such.
One of the most urgent elements in the process of forming the law, namely, element of  openness.  Therefore,  the  formulation  of  local  regulation  which  is  started  with planning,  drafting,  discussion,  endorsement  or  determination,  and  promulgation must be transparent or open. This is meant that all people have opportunity as much as possible to response and giving feedback in the formulation of local regulation.
Keyword: state law, democracy, and local regulation.
Abstrak: Tulisan ini, dimulai dari kajian teoritis dari beberapa variabel dari judul tulisan ini, yakni, prinsip ”negara hukum” dan ”demokrasi”. Selanjutnya menelaah aspek normatif dari ”Pembentukan Perda”, dengan tujuan mencari korelasi dengan beberapa variabel tadi.
Untuk prinsip negara hukum, beberapa unsur yang menjadi obyek kajiannya, yaitu: pertama:  aspek  asas  legalitas.  Dalam  kaitannya  dengan  masalah  Pembentukan Perda, yaitu telah diaturnya kesesuaian bentuk Perda, dengan materi yang diatur; aspek  prosedural  dalam  tata  cara  pembuatannya:  dan  kewenangan  untuk menetapkan  Perda  sesuai  dengan  bentuknya.  Kedua:  aspek  hierarki  peraturan perundang-undangan.  Perda  diberi  kedudukan  paling  di  bawah  dari  semua peraturan yang diterbitkan ditingkat pusat, yang pada akhirnya, aspek hierarki ini,
berimplikasi pula pada aspek materi muatan Perda dimaksud.
Untuk  prinsip  “Demokrasi”.  Salah  satu  unsurnya  yang  paling  urgen  dalam  proses pembentukan Perda, yakni: unsur “keterbukaan”. Pembentukan Perda, yang di mulai dari  perencanaan,  penyusunan,  pembahasan,  pengesahan  atau  penetapan,  dan pengundangan, harus bersifat transparan atau terbuka. Dengan demikian, seluruh lapisan  masyarakat  mempunyai  kesempatan  yang  seluas-luasnya  untuk memberikan masukan dalam Pembentukan Perda itu sendiri.
Kata kunci: negara hukum, demokrasi, dan peraturan daerah.

## PENDAHULUAN
Di  bagian  menimbang  (huruf  c)  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  Tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan, 1 disebutkan:  “bahwa  dalam  Undang - Undang  Nomor  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan masih  terdapat  kekurangan  dan  belum  dapat  menampung  perkembangan  kebutuhan masyarakat  mengenai  aturan  pembentukan  peraturan  perundangundangan  yang  baik sehingga perlu diganti”. 2
Berkaitan  dengan  tulisan  ini,  mengapa  soal  Pembentukan  Perda  menarik  untuk dikaitkan  dengan  prinsip  negara  hukum  dan  demokrasi?  Untuk  menjawabnya,  tentu diawali dengan sebuah pemahaman awal.
Sebagaimana  diketahui,  negara  yang  dirikan  dan  dibangun  oleh  para founding father ini,  adalah  negara  yang  dibangun  di  atas  prinsip  negara  hukum. 3 Dalam  konsep negara hukum itu sendiri, terdapat beberapa unsur di dalamnya. Di antaranya (dan ini juga menjadi obyek kajian tulisan ini) 4 , Pertama: unsur menjalankan peraturan berdasarkan asas legalitas dan kepastian hukum. Unsur ini, sangat berkaitan pula dengan sistem hukum
1 Untuk  kepentingan  praktis  penulisan,  undang-undang  ini,  selanjutnya  disingkat  saja  dengan  UU  No 12/2011. Dan penulisan undang-undang, disingkat menjadi UU.
2 Memang banyak hal yang baru dan cukup substansial dari UU No 12/2011 tersebut. Mengenai Program Legislasi Daerah (Prolegda), misalnya. Tata cara penyusunan dan pengelolaan Prolegda, dalam UU ini telah diatur secara khusus, yang oleh UU sebelumnya tidak diatur. Belum lagi soal jenis peraturan yang bernama  Peraturan  Desa.  UU  No  12/2011  tidak  lagi  mengkategorikannya  sebagai  bagian  dari  Perda. Bahkan telah dihapus dari hierarki peraturan perundang-undangan.
3 Dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 ditegaskan: "Negara Indonesia adalah negara hukum”. Ketentuan tersebut  berasal  dari  penjelasan  UUD  1945  yang  melalui  proses  amandemen  "diangkat"  ke  dalam "batang tubuh" UUD 1945.
4 Prinsip negara hukum, unsur-unsurnya, sebenarnya, dapat dibedah secara keseluruhan, yang kemudian dicari  benang  merahnya  dengan  norma  yang mengatur  tentang  Pembentukan  Perda  tersebut. Namun penulis hanya lebih mem-fokuskan kajian pada tiga unsurnya saja, dengan pertimbangan, ketiga unsur tersebut, lebih dekat dengan permasalahan atas proses Pembentukan Perda itu sendiri. Juga penguraian atas prinsip demokrasi. Pilihan atas unsur-unsurnya untuk dikaitkan dengan Pembentukan Perda, sama pula dengan pertimbangan penulis atas soal yang di awal tadi.
yang  berlaku  di  negara  kita,  yakni  sistem  eropa  kontinental,  yang  salah  satu karakteristiknya adalah pembentukan ”hukum tertulis” dan ”ketertiban hukum”.
Unsur kedua ,  adanya  hierarki  peraturan  perundang-undangan.  Sejak diamandemennya UUD 1945, uji materiil semakin diberikan penguatan. Misalnya, lahirnya lembaga  Mahkamah  Konstitusi,  yang  salah  satu  kewenangannya  yaitu  melakukan  uji materiil, yang sebelumnya hanya dimiliki oleh Mahkamah Agung. Dan yang terkini, yaitu, pemerintah  pusat.  Melalui  Menteri  Dalam  Negeri-nya,  dapat  membatalkan  Perda,  bila berdasarkan hasil pengujian, ada Perda yang dianggap bertentangan dengan peraturan di atasnya.
Dan unsur ketiga — dan ini tak kalah pentingnya, karena telah menjadi salah satu isu global — yakni, unsur perlindungan Hak Asasi Manusia (HAM).
Unsur-unsur  sebagaimana  tersebut  di  atas,  oleh  penulis  coba  di- elaborasi ,  yang pada akhirnya akan m enuju pada sebuah pertanyaan akhir: ”apakah unsur -unsur tadi, ada terimplementasikan  secara  normatif,  khususnya  dalam  instrumen  hukum  yang  turut mengatur tentang Pembentukan Perda itu sendiri?”
Selanjutnya,  bagaimana  pula  dengan  prinsip  “demokrasi”  sebagai mana  yang tersebut  juga  dalam  judul  di  atas?  Prinsip  ini  menjadi  menarik  pula  untuk  dikaji sehubungan  dengan  Pembentukan  Perda.  Dengan  pertimbangan,  bahwa  gagasan “demokrasi” itu sendiri, di antaranya, mewajibkan, agar setiap Pembentukan Perda, ikut memartisipasikan  masyarakat  dalam  proses  pembuatannya,  baik  dari  tahap perancangan, pembahasan, hingga tahap penyebarluasannya. Ke semua tahap ini, akan bermuara  kepada  “satu  tujuan”  yakni,  terlaksananya  “asas  keterbukaan”  dalam penyelenggaraan negara.

## ANALISIS DAN PEMBAHASAN

## Prinsip Negara Hukum
Secara  umum,  negara  hukum  dapat  diartikan  sebagai  negara  di  mana  tindakan pemerintah  maupun  rakyatnya  didasarkan  atas  hukum  untuk  mencegah  adanya tindakan sewenang-wenang dari pihak pemerintah dan tindakan rakyat yang dilakukan menurut kehendaknya sendiri. 5
5 Bintan  R.  Saragih, Peranan  DPR  GR  Periode  1965-1971  dalam  Menegakkan  Ketatanegaraan  yang Konstitusional Berdasarkan UUD 1945, Disertasi, Bandung: Universitas Padjadjaran, 1991, h. 11.
Beberapa teori yang menjelaskan konsep negara hukum yaitu teori rechtsstaat dan rule  of  law. Konsep rechtsstaat bertumpu  atas  sistem  hukum  kontinental  yang disebut civil law, sedangkan konsep the rule of law bertumpu atas sistem hukum yang disebut common  law. Karakteristik  civil law adalah  administratif,  sedangkan karakteristik common law adalah judicial . 6
Dari latar belakang dan dari sistem hukum yang menopangnya memang terdapat perbedaan  antara rechtsstaat dengan  konsep the  rule  of  law, meskipun  dalam perkembangan  dewasa  ini  tidak  dipermasalahkan  lagi  perbedaan  antara  keduanya. Karena pada dasarnya kedua konsep itu mengarahkan dirinya pada satu sasaran yang utama  yaitu  pengakuan dan  perlindungan  terhadap hak-hak  asasi  manusia.  Meskipun dengan sasaran yang sama tetapi keduanya tetap berjalan dengan sistem sendiri yaitu sistem hukum sendiri. 7
Konsep rechtsstaat yang,  sekali  lagi,  berlaku  di  Eropa  Kontinental  (dan termasuk  pula  berlaku  dalam  sistem  hukum  Indonesia) 8 yang  mempunyai  ciri-ciri sebagai berikut:
a. perlindungan hak-hak asasi manusia;
b. pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak itu;
c. pemerintah berdasarkan peraturan-peraturan; dan
d. peradilan administrasi dalam perselisihan. 9
Menarik  pula  konsep  negara  hukum  sebagaimana  yang  dikemukakan  oleh  A. Hamid  Attamimi.  Menurut  beliau:  “Paham  negara  yang  berdasarkan  atas  hukum, mendasarkan pengertian secara substantif berpangkal dari beberapa asas. Salah satu di  antaranya  adalah  negara  yang  penyelenggaraannya  dilakukan  dengan memperhatikan  peraturan  perundang-undangan  yang  pembuatannya  berlangsung
6 Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, Surabaya: Bina Ilmu 1987, h. 72.
7 Ibid.
8 Menurut Padmo Wahyono, dalam kepustakaan Indonesia, istilah negara hukum merupakan terjemahan langsung dari rechtsstaat. (Padmo Wahjono, Ilmu Negara Suatu Sistematik dan Penjelasan 14 Teori Ilmu Negara dari Jellinek, Jakarta: Melati Study Group, 1977, h. 30).
9 Oemar Seno Adji, Seminar Ketatanegaraan Undang-Undang Dasar 1945 , Jakarta: PT. Seruling Masa, 1966, hal.24. Bandingkan pula dengan konsep Rule of Law yang diperkenalkan oleh A.V. Dicey, yang memiliki ciri-ciri  sbb:  a.  Supremasi  aturan-aturan  hukum  ( supremacy  of  the  law )  tidak  adanya  kekuasaan sewenang-wenang  ( absence  of    arbitrarypower )  dalam  arti,  seseorang  hanya  boleh  dihukum  kalau melanggar hukum; b. Kedudukan yang sama dalam menghadapi hukum ( equality before of the law ); dan c. Terjaminnya hak asasi manusia oleh undang-undang dasar, serta keputusan-keputusan pengadilan.
dengan  memperhatikan  cita  hukum  bangsa  Indonesia,  dan  tersusun  dengan  jenjang atas hierarki yang pasti”. 10
Sejalan dengan pendapat di atas, J.Z. Laudoe, pun menegaskan: “Disiplin hukum telah menggarisbawahi empat unsur inheren dari negara hukum: 1. Asas legalitas; 2. Pemisahan kekuasaan; 3. Jaminan Hak asasi manusia; 4. Pengawasan atas wewenang menguji  oleh  hakim  ( judicial  review )  terhadap  tindaka n  penguasa”.  Lebih  lanjut dijelaskan: “Bila wewenang menguji berfungsi sebagai peluang bagi para yustisia -belen menghadapkan masalah tidak sahnya suatu tindakan penguasa untuk diuji, maka asas legalitas mengandung perintah bahwa setiap tindakan penguasa tersebut bersumber pada ketentuan perundang- undangan formil atas UUD”. 11
Dari berbagai pandangan atas unsur-unsur negara di atas, yang sangat relevan untuk kita bahas dalam  kaitannya dengan proses pembentukan Perda, yaitu:
1. Asas Legalitas dan Prinsip kepastian hukum;
2. Aturan berdasarkan jenjang atau hierarki; dan
3. Perlindungan HAM.

## Asas legalitas dan Prinsip kepastian hukum 12
Sekadar pemahaman awal. Secara teoritis dan yuridis asas legalitas itu dapat diperoleh melalui atributif-legislator, baik  yang  berada  di  tingkat  pusat  maupun  di  daerah.  Di tingkat  pusat,  misalnya.  Asas  legalitas  melalui atributif-legislator itu  dapat  diperoleh melalui MPR, dalam wujud UUD yang dihasilkannya. Dan sebaliknya, di tingkat Daerah, dapat  diperoleh  dari  pemerintahan  daerah,  melalui  pembentukan  Perda,  misalnya. Wewenang  dari  lembaga-lembaga  tadi  dalam  membentuk  hukum  tertulis  (baca:  asas legalitas),  inilah  yang  disebut original  legislator atau  berasal  dari  pembuat  undang- undang asli (originale wetgever).
Kembali ke soal Asas legalitas dan Prinsip kepastian hukum dalam pembentukan Perda itu sendiri.
10 Dalam  Bambang  Kesowo,  “ Implementasi  Prinsip  Supremasi  Hukum  dalam  Berbagai  Produk  Hukum Nasional” , Makalah Temu Ilmiah ISMAHI, Unhas, Makassar, 25 Oktober, 1994, h. 3.
11 J.Z.  Laudoe, Judicial  Review:  Sistem  Perlindungan  Hukum  Terhadap  tindakan  Penguasa, Majalah  Varia Peradilan, No. 84/Tahun IX/Sep.1995, h. 149.
12 Hubungan  antara  asas  legalitas  dengan  kepastian  hukum,  dapat  dibaca  dari  pendapat  Indroharto, bahwa :  ” Penerapan  asas  legalitas,  akan  menunjang  berlakunya  kepastian  hukum  dan  berlakunya kesamaan  perlakuan.  (Indroharto, "Perbuatan  Pemerintah  Menurut  Hukum  Publik  dan  Hukum Perdata" Bahan  Kuliah/Diktat  pada  Program  Pendidikan  Lanjutan  Ilmu  Hukum  Bidang  PTUN, Universitas Indonesia, Jakarta, 1992, h. 7).
Pasal 6 ayat (1) huruf i UU No 12/2011, menegaskan:
“Materi muatan Peraturan Perundang -undangan harus mencerminkan asas:
“ketertiban dan kepastian hukum”. 13
Dalam penjelasannya:
“Yang  dimaksud  dengan  “asas  ketertiban  dan  kepastian  hukum”  adalah bahwa  setiap  Materi  Muatan  Peraturan  Perundang-undangan  harus  dapat mewujudkan  ketertiban  dalam  masyarakat  melalui  jaminan  kepastian hukum”.
Dari uraian pasal di atas, dapat dipahami, bahwa Perda sekali lagi, sebagai salah satu  bentuk  peraturan  perundang-undangan,  dapat  melaksanakan social  control dalam kehidupan  masyarakat.  Untuk  mewujudkan  itu,  aspek  kepastian  hukum  dalam substansinya  tak  boleh  disepelekan.  Apalagi  Perda,  instrumen  hukum  yang  langsung menukik kepada penyelesaian masalah kehidupan rakyat daerah secara nyata, tak boleh ada kesimpangsiuran aturan atau norma yang tumpang tindih di dalamnya. Juga dalam soal  jaminan  kepastian  hukum.  Dalam  penerapan  Perda,  tetap  mengedepankan  asas legalitas. Pelanggaran atas asas ini, sudah tentu akan mengoyak rasa keadilan masyarakat, dan  di  sisi  lain,  akan  menciptakan  kesewenang-wenangan  pemerintah  daerah  melalui kebijakan yang dibuatnya.
Intinya,  memahami  relevansi  (penerapan)  asas  legalitas  dan  prinsip  kepastian hukum dalam pembentukan Perda, hemat penulis, secara umum dimulai dari: pertama, diakuinya  Perda  (khususnya  melalui  UU  No  12/2011),  sebagai  salah  satu  instrumen hukum tertulis ditingkat daerah; Adapun secara khusus, yakni:
Pertama ,  adanya  ketentuan  yang  mengatur  tentang  kesesuaian  bentuk  dan  jenis peraturan daerah dengan materi yang diatur;
Kedua ,  adanya  ketentuan  yang  mengatur  aspek  prosedural  dalam  tata  cara pembuatannya: dan
Ketiga ,  adanya  ketentuan  yang  mengatur  tentang  kewenangan,  yaitu  Peraturan Daerah  ditetapkan  oleh  Kepala  Daerah  dengan  persetujuan  DPRD,  yang  merupakan representasi dari rakyat yang diwakilinya.
13 UU No 12/2011, menegaskan pula, bahwa materi muatan Perda selain mencerminkan beberapa asas lain sebagaimana  yang  telah  disebutkan  dalam  ayat  (2),  Perda  tertentu  dapat  pula  berisi  asas  lain  sesuai dengan bidang hukum Perda yang bersangkutan. Asas lain yang dimaksud, di antaranya, dalam Hukum Pidana,  yang  digunakan  adalah  asas  legalitas,  asas  tiada  hukuman  tanpa  kesalahan,  asas  pembinaan narapidana, dan asas praduga tak bersalah (Lihat: Pasal 6 ayat [2] beserta penjelasannya).

## Aturan berdasarkan jenjang atau hierarki 14
Untuk memberikan perlindungan konstitusional terhadap rakyat, dalam suatu negara hukum  tentu  pula  wajib  memperhatikan  korelasi  atau  sinkronisasi  dari  berbagai produk  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku.  Khusus  dalam  Penyusunan Perda,  para  pembentuk  dituntut  untuk  memerhatikan  hierarki  atau  susunan  dari peraturan  yang  ada.  Bila  tidak,  hal  ini  hanya  menciptakan  suasana  ketidaktertiban hukum, pun akan menggoyahkan rasa keadilan masyarakat. 15
Dalam UU No 12/2011, Perda dimasukkan sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-undangan  dalam sebuah hierarki. Hal ini dapat dipahami melalui  Pasal 7 ayat (1):
”Jenis dan hierarki Peraturan Perundang -undangan terdiri atas:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota”.
Pemahaman bahwa penerapan Perda harus berdasarkan jenjang atau aturan yang berlaku,  tentu  berimplikasi  pula  kepada  materi  muatan  peraturan  itu  sendiri.  Pasal  5 Huruf c dalam penjelasannya, menegaskan:
”Yang dimaksud dengan “asas kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan” adalah bahwa dalam  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan harus benar-
14 Hierarki,  salah  satu  pengertiannya,  yaitu:  “urutan  tingkatan  atau  jenjang  jabatan”,  (W.J.S., Poerwadarminta, Kamus Umum  Bahasa  Indonesia, Edisi  Ketiga,  Cet. 4,  Jakarta:  Balai  Pustaka,  2007, h. 418). Ajaran tentang norma berdasarkan hierarki atau tingkatan, diperkenalkan oleh Hans Kelsen. Pada tahun  1934  ia  menerbitkan  tulisan  tentang  Teknik  dan  Hukum  Acara  Internasional,  serta  karya monumental yang terkenal ten tang “Ajaran Hukum Murni” ( Reine Rechtslehre ) yang mencakup pokok- pokok pikiran di bidang Hukum Internasional. Antara lain yang dibahas di dalamnya mengenai lapisan bertingkat/hierarki (Stueffenbau) norma-norma Hukum Internasional dan Norma Dasar (Grundnorm). 15 Sebanyak  67  Perda  Kabupaten/Kota  di  Sulteng,  dibatalkan  dan  dicabut   oleh  Mendagri. Selain  karena bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi, sebagian Perda dicabut, karena disusun dan ditetapkan tanpa melalui prosedur. Gubernur Sulteng, Longki Djanggola menyatakan, puluhan Perda yang dicabut tersebut  sebagian  besar  merupakan  Perda  yang  mengatur  tentang  pungutan  pajak  dan  retribusi. Sebagian Perda tersebut juga dinilai menghambat investasi dan pertumbuhan usaha kecil dan menengah. Perda-perda itu dibatalkan antara Tahun 2003 hingga 2009. Rata-rata Perda tersebut diterbitkan dan berlaku antara tahun 2000 hingga 2005 (Dirangkum dari Harian Mercusuar, 23 September 2011).
benar memperhatikan materi muatan yang tepat sesuai dengan jenis dan hierarki Peraturan Perundang- undangan”.
Berikut,  sekadar  catatan  tambahan  penulis,  tentang  materi  muatan  itu  sendiri. Karena, sekali lagi, hal ini sangat berkorelasi dengan pemahaman hierarki atau kedudukan atas Perda itu sendiri (lihat kembali penjelasan pasal 5 Huruf c, sebagaimana tersebut di atas).
UU No 12/2011 menyebut materi muatan Perda melalui Pasal 14, yang dinyatakan: “Materi muatan Peraturan Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota berisi  materi  muatan  dalam  rangka  penyelenggaraan  otonomi  daerah  dan  tugas pembantuan  serta  menampung  kondisi  khusus  daerah  dan/atau  penjabaran  lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi”.
Undang-undang di atas, tidak mengulas apa yang harus terkandung dalam materi muatan Perda Provinsi maupun Kabupaten/Kota. Dalam penjelasannya hanya dikatakan: “cukup jelas”.
Tapi  pandangan  dari  Prof.  Dr.  I  Gde  Pantja  Astawa,  SH.MH,  berikut  ini,  sedikit membantu kita untuk memahami soal itu, yakni sebagai berikut: 16
Pertama: Perda Provinsi, materi muatannya adalah:
1. Kewenangan  yang  diperoleh  dalam  bidang  ekonomi  yang  berisikan kewenangan  yang  bersifat  lintas  kabupaten/kota,  kewenangan  di  bidang pemerintahan  tertentu,  dan  kewenangan  yang  tidak  atau  belum  dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota;
2. Berdasarkan  penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan  di atasnya, termasuk tugas pembantuan;
3. Untuk menampung dan mengekspresikan kondisi khusus di daerah yang lintas kabupaten/kota
Kedua: Perda Kabupaten/Kota, materi muatannya adalah:
1. Kewenangan  yang  diperoleh  untuk  melaksanakan  otonomi  daerah  yang berisikan kewenangan wajib dan kewenangan pilihan;
2. Berdasarkan  penjabaran  lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan  di atasnya, termasuk tugas pembantuan.
Untuk menampung dan mengekspresikan kondisi khusus di daerah.
16 I  Ge de  Pantja  Astawa  dan  Suprin  Na’a, Dinamika  Hukum  dan  Ilmu  Perundang-Undangan  Di  Indonesia , Bandung: PT. Alumni, 2008, h. 105.

## Perlindungan HAM 17

## Dinyatakan dalam Pasal 6 ayat (1) huruf b, UU No 12/2011:
Materi  muatan  Peraturan  Perundang-undangan  harus  mencerminkan  asas “kemanusiaan”
Dalam penjelasannya, diuraikan:
Yang  dimaksud  dengan  “asas  kemanusiaan”  adalah  bahwa  setiap  materi  muatan peraturan  perundang-undangan  harus  mencerminkan  pelindungan  dan penghormatan hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional.
Dari bunyi pasal di atas, dapatlah  dipahami, bahwa materi muatan setiap Perda, spiritnya tetap memberikan pelindungan dan penghormatan atas hak asasi manusia.
Buku  Panduan  Praktis  Memahami  Perancangan  Perda,  yang  disusun  oleh Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia  R.I.  (tahun  2008),  pada  halaman  209,  melampirkan  hasil  penelitian  di  bawah judul:  “Pengintegrasian  Prinsip  HAM  dalam  Penyusunan  Peraturan  Daerah”.  Hasil penelitian  itu  membagi  23  jenis  urusan,  yang  kemudian  disertai  penjelasan,  tentang muatan HAM apa saja yang penting diintegrasikan dalam penyusunan Perda.
Berikut,  penulis  akan  sajikan  satu  contoh  saja  dari  23  jenis  urusan  dimaksud. 18 Yakni,  jenis  urusan  tentang  Perumahan.  Adapun  muatan  HAM  yang  diintegrasikan  ke dalamnya, adalah, sbb:
1. Adanya  Perda  yang  memuat  kebijakan  untuk  menyediakan  fasilitas  bantuan pembiayaan  perumahan  bagi  masyarakat  dalam  memenuhi  kebutuhan bertempat tinggal dan berkehidupan yang layak.
2. Adanya  Perda  yang  memuat  Kebijakan  penyediaan  sarana,  prasarana,  dan utilitas publik yang memadai di seluruh kawasan perumahan tanpa terkecuali.
17 Di era reformasi, penghormatan dan pemajuan HAM mengalami perkembangan yang signifikan ditandai dengan keberadaan TAP MPR XVII/MPR/1998 tentang Hak Asasi Manusia, UU No 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia, UU No 26 Tahun 2000 Tentang  Pengadilan Hak Asasi Manusia dan diratifikasinya sejumlah konvensi tentang HAM.
18 Ke-23  jenis  urusan  dimaksud,  yang  juga  menjadi  rujukan  bagi  semua  Perda  dalam  rangka mengintegrasikan perlindungan HAM di dalamnya, yaitu: 1. Pendidikan; 2. Kesehatan; 3. Pekerjaan Umum; 4.  Penataan  Ruang;  5.  Lingkungan  Hidup;  6.  Perumahan;  7.  Kepemudaan  dan  Olahraga;  8.  Penanaman Modal;  9.  Koperasi  dan  Usaha  Kecil  dan  Menengah;  10.  Kependudukan  dan  Catatan  Sipil;  11. Ketenagakerjaan; 12.  Pertanian dan Ketahanan Pangan; 13. Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak; 14. Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera; 15. Perhubungan; 16. Komunikasi dan Informatika; 17.  Pertanahan;  18.  Kesatuan  bangsa  dan  Politik  dalam  Negeri;  19.  Otonomi  Daerah,  Pemerintahan Umum,  dan  Administrasi  Keuangan  Daerah;  20.  Pemberdayaan  masyarakat  dan  Desa;  21.  Sosial  dan kebudayaan; 22. Statistik, Kearsipan, dan Perpustakaan; dan 23. Perencanaan Pembangunan
3. Adanya Perda yang memuat kebijakan penyediaan fasilitas perumahan dalam berbagai  bentuk  (rumah  sederhana,  rumah  susun,  dll.)  dalam  memenuhi kebutuhan tempat tinggal masyarakat.

## Berbagai Instrumen Hukum Yang Mengatur tentang BLU
Pengertian “demokrasi” itu sendiri, mengandung dua arti, yakni: pertama, demokrasi yang  dikaitkan  dengan  sistem  pemerintahan  yaitu  bagaimana  caranya  rakyat  diikut sertakan  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan;  dan kedua, demokrasi  sebagai  asas, yang dipengaruhi keadaan kultural atau historis suatu bangsa. 19
Asas-asas  demokratis  yang  melandasi rechtsstaat, menurut  S.W.  Couwenberg meliputi 5 asas, yaitu: 20
1. asas hak-hak politik ( het beginsel van de politieke grondrechten);
2. asas mayoritas;
3. asas perwakilan;
4. asas pertanggungjawaban;
5. asas publik (openbaarheidsbeginsel).
Begitu pula Prof. Mr. M.C. Burkens, et al., dalam buku berjudul “ Beginselen van de democratische rechtsstaat ”, secara singkat dipaparkan tentang syarat minimum demokrasi adalah:
1. pada dasarnya setiap orang mempunyai hak yang sama dalam pemilihan yang bebas dan rahasia;
2. pada dasarnya setiap orang mempunyai hak untuk dipilih;
3. setiap  orang  mempunyai  hak-hak  politik  berupa  hak  atas  kebebasan berpendapat dan berkumpul;
4. Badan  Perwakilan  Rakyat  mempengaruhi  pengambilan  keputusan  melalui sarana  “ (mede)  beslissings  recht ”  (hak  untuk  ikut  memutuskan)  dan  atau melalui wewenang pengawas;
6. asas  keterbukaan  dalam  pengambilan  keputusan  dan  sifat  keputusan  yang terbuka; dan
19 Sri Soemantri, Perbandingan Antar Hukum Tata Negara , Bandung: Alumni, 1971, h. 26.
20 Philipus M. Hadjon, Perlindungan...., Op.Cit., h. 74

## 7. dihormatinya hak-hak kaum minoritas. 21
Yang menarik untuk dikaji dari beberapa syarat minimum demokrasi di atas, yaitu (tentang)  “ asas  keterbukaan  dalam  pengambilan  keputusan  dan  sifat  keputusan  yang terbuka”.
Asas keterbukaan merupakan salah satu elemen dari prinsip demokrasi dewasa ini. Apalagi di era globalisasi/informasi sekarang ini, hal itu telah menjadi sebuah tuntutan. Khususnya dalam proses pembentukan Perda. Berbicara tentang peran serta masyarakat, ta npa disertai pelaksanaan asas keterbukaan, mustahil akan tercipta yang namanya “Perda Partisipatif”.
Dan asas “keterbukaan” ini, kalau kita membaca dalam UU No 12/2011, juga salah satu dari 7 (tujuh) butir asas pembentukan peraturan perudang-undangan sebagaimana yang dapat dibaca pada Pasal 5 huruf g:
Dalam  membentuk  Peraturan  Perundang-undangan  harus  dilakukan  berdasarkan pada asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik, yang meliputi: (antara lain, pen.) ”keterbukaan”.

## Dalam penjelasannya:
Yang  dimaksud  dengan  “asas  keterbukaan”  adalah  bahwa  dalam  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan mulai dari perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan bersifat transparan dan terbuka. Dengan demikian, seluruh lapisan masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas- luasnya  untuk  memberikan  masukan  dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan.
Aspek  Demokrasi  atau  keterbukaan,  dalam  penyusunan  Perda,  dalam  UU  No 12/2011,  diperintahkan  sejak  dimulainya  penyusunan  Promperda. 22 Sebagai  contoh, yakni  dalam  penyusunan  Promperda  Provinsi.  Dinyatakan,  bahwa  dalam  penyusunan daftar rancangan peraturan daerah provinsi didasarkan atas (antara lain, pen): aspirasi masyarakat daerah. 23 Setelah disusun, Promperda tersebut disebarluaskan lagi kepada
21 Dalam Philipus M. Hadjon, Keterbukaan Pemerintah dan Tanggung Gugat Pemerintah , Makalah Seminar Hukum Nasional ke-VI, tema Reformasi Hukum Menuju Masyarakat Madani, Jakarta: Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Kehakiman R.I, 12-15 Oktober 1999; h. 3.
22 Promperda  singkatan  dari  Program  Pembentukan  Perda  (lihat  Pasal  403  UU  No  23/2014  tentang Pemerintahan Daerah). Sebelumnya diberi nama “Program Legislasi Daerah atau disingkat Prolegda oleh UU No. 12/2011. Menurut Pasal 1 butir 5 UU No 12/2011, Program Legislasi Daerah yaitu instrumen perencanaan program pembentukan Perda yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis.
23 Lihat Pasal 35 huruf d UU No 12/2011.
masyarakat  untuk  dapat  memberikan  informasi  dan/atau  memperoleh  masukan masyarakat dan para pemangku kepentingan (Pasal 92 ayat [2]).
Dan  pada  tahap  penyusunan  Rancangan  Perda,  pembahasan  Rancangan  Perda, hingga  Pengundangan  Perda,  Masyarakat  berhak  memberikan  masukan  secara  lisan dan/atau tertulis. Dan masukan secara lisan dan/atau tertulis dimaksud, dapat dilakukan melalui:
a. rapat dengar pendapat umum;
b. kunjungan kerja;
c. sosialisasi; dan/atau
d. seminar, lokakarya, dan/atau diskusi. (Pasal 96 ayat [1] dan ayat [2]

## PENUTUP
UU  No  12/2011,  yang  khusus  mengatur  tentang  Pembentukan  Perda,  telah mengimplementasikan beberapa unsur negara hukum dan demokrasi di dalamnya. Untuk prinsip  negara  hukum,  tercermin  dari  adanya:  asas  legalitas  dan  kepastian  hukum; hierarki  peraturan  perundang-undangan;  dan  perlindungan  HAM.  Untuk  prinsip demokrasi, terutama, dicantumkannya asas ”keterbukaan” dalam UU dimaksud.
Hal  di  atas,  dapat  ditempatkan  dalam  tataran  ideal.  Namun  bagaimana  dengan praktik Pembentukan Perda itu sendiri? Bukan lagi rahasia umum, bahwa Perda sekarang ini begitu banyak dibatalkan oleh pemerintah pusat. Hemat penulis, salah satu faktornya, yaitu ”asas keterbukaan” tidak dijalankan dengan baik.
Tidak  adanya  transparansi  dalam  melibatkan  masyarakat  yang  berkepentingan atas  Perda,  dan  juga  tidak  dilakukan  eksaminasi  publik  lewat  perguruan  tinggi,  maka kolusi  atau  permainan  uang  tidak  mustahil  terjadi  di  dalamnya.  Ini  semua  demi memenangkan pihak yang punya kepentingan besar atas Perda dimaksud. Jadi janganlah heran  kalau  banyak  Perda  dibatalkan  dengan  pertimbangan  bertentangan  dengan peraturan di atasnya, serta bertentangan dengan kepentingan umum.
UU  No  12/2011  (termasuk  pula  UU  yang  lama,  yakni  UU  No  10/2004),  tetap mencantumkan asas  ”keterbukaan”  dalam  Pembentukan  Perda.  Na mun,  tak  ada  sanksi administratif yang tegas, bila hal itu diabaikan. Untuk penyempurnaan UU No 12/2011 ke depan, seyogyanya, salah satu alasan untuk membatalkan Perda oleh pemerintah pusat, adalah, tidak dijalankannya asas ”keterbukaan” dimaksud.
Bila hal- hal di atas dapat direalisasikan, maka harapan untuk menegakkan “prinsip
asas negara hukum dan demokrasi” di negara kita, bukan hanya terimplementasi dalam Law in Books, tapi juga dalam Law in Action.

## Daftar Pustaka
Buku, Makalah, Diktat, dan Kamus
Astawa, I Gde Pantja dan Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu Perundang-Undangan Di Indonesia , Bandung: PT. Alumni, 2008.
Hadjon, Philipus M., Keterbukaan Pemerintah dan Tanggung Gugat Pemerintah , Makalah Seminar  Hukum  Nasional  ke-VI,  tema  Reformasi  Hukum  Menuju  Masyarakat Madani, Jakarta: Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Kehakiman R.I, 12-15 Oktober 1999.
__________, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, Surabaya: Bina Ilmu 1987.
Indroharto, "Perbuatan Pemerintah Menurut Hukum Publik dan Hukum Perdata" Bahan Kuliah/Diktat  pada  Program  Pendidikan  Lanjutan  Ilmu  Hukum  Bidang  PTUN, Universitas Indonesia, Jakarta.
Kesowo, Bambang, Implementasi Prinsip Supremasi Hukum dalam Berbagai Produk Hukum Nasional , Makalah Temu Ilmiah ISMAHI, Unhas, Makassar, 25 Oktober, 1994.
Poerwadarminta, W.J.S., Kamus Umum Bahasa Indonesia , Edisi Ketiga, Cet. 4, Jakarta: Balai Pustaka, Jakarta, 2007.
Seno,  Adji  Oemar, Seminar  Ketatanegaraan  Undang-Undang  Dasar  1945 ,  Jakarta:  PT. Seruling Masa, 1966.
Saragih,  Bintan  R Peranan  DPR  GR  Periode  1965-1971  dalam  Menegakkan Ketatanegaraan  yang  Konstitusional  Berdasarkan  UUD  1945 , Disertasi, Bandung: Universitas Padjadjaran, 1991.
Soemantri, Sri, Perbandingan Antar Hukum Tata Negara , Bandung: Alumni, 1971.
Wahjono, Padmo, Ilmu Negara Suatu Sistematik dan Penjelasan 14 Teori Ilmu Negara dari Jellinek, Jakarta: Melati Study Group, 1977.

## Majalah dan Koran
Harian Mercusuar 23 September 2011
Laudoe,  J.Z., Judicial  Review:  Sistem  Perlindungan  Hukum  Terhadap  tindakan  Penguasa , Majalah Varia Peradilan, No. 84/Tahun IX/Sep.1995;