## PENGELOLAAN HUBUNGAN PUSAT DAN DAERAH DALAM PENANGANAN PANDEMI COVID-19

## MANAGEMENT OF CENTRAL GOVERNMENT AND REGIONAL GOVERNMENT RELATIONS IN HANDLING OF PANDEMIC COVID-19
Bambang Ariyanto 1
1 Dosen Hukum Pemerintahan, FH Universitas Hang Tuah Surabaya Jl. Arif Rahman Hakim No. 150 Surabaya, Propinsi Jawa Timur, 60111 Email: bambang.ariyanto@hangtuah.ac.id

## Abstract
So  far  there  is  no  standard  formula  in  handling  Covid-19  Pandemic.  Almost  all countries  try  to  solve  the  Covid-19  Pandemic  problem  in  different  ways  and strategies.  Some succeed, some don't.  Indonesia  is  one of  the countries trying  to deal  with  the  Covid-19  Pandemic  with  a  Large-Scale  Social  Limitation  strategy (PSBB)  which  is  based  on  Law  No.  6  of  2018  on  Quarantine  and  Government Regulation No. 21 of 2020. This policy choice is an anticipatory step to respond to  some  regional  policies  that  tend  to  run  individually.  Regions  seem  to  have  a "taste"  to  control  their  territory  according  to  their  wishes.  This  phenomenon raises  the  issue  of  whether  the  basic  principles  used  in  the  management  of  the Central  Government  and  Regional  Governments  in  handling  this  Covid-19 pandemic.  This  is  also  related  to  how  the  direction  of  Law  No.  23  of  2014 concerning the Regional Government has implications for the management of the central  and  regional  relations.  The  research  method  is  a  normative  juridical research method with a statutory approach and conceptual approach. The result is  that  the  basic  principles  in  managing  the  relationship  between  the  Central Government  and  the  Regional  Government  are  based  on  decentralization. However,  along  with  the  new  regulation  in  Law  No.  23  of  2014  concerning  the Regional  Government,  the  management  of  this  relationship  has  shifted  towards centralization.  This  affects  the  relationship  model  between  the  Central Government  and  Regional  Governments  which  theoretically  places  Regional Governments more as The Agency Model.
Keywords:  Relationship  between the central government  and local governments,
Law No. 23 of 2014, decentralization, pandemic covid-19

## Intisari
Selama ini tidak ada  rumus  baku dalam penanganan Pandemi Covid-19. Hampir semua  negara  mencoba  menyelesaikan  persoalan  Pandemi  Covid-19  ini  dengan cara  dan  strategi  yang  berbeda-beda.  Ada  yang  berhasil,  ada  pula  yang  tidak. Indonesia adalah salah satu  negara yang berusaha menangani  Pandemi Covid-19 dengan  strategi  Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar  (PSBB)  yang  berlandaskan
pada  Undang-Undang  No  6  Tahun  2018  tentang  Karantina  dan  Peraturan Pemerintah No 21 Tahun 2020. Pilihan kebijakan ini sebenarnya sebagai langkah antisipatif merespon sejumlah kebijakan daerah yang cenderung berjalan sendiri- sendiri.  Daerah  seakan  mempunyai  “selera”  untuk  mengendalikan  wilayahnya sesuai  keinginannya.  Fenomena  ini  menimbulkan  persoalan  mengenai  apakah prinsip  dasar  yang  digunakan  dalam  pengelolaan  Pemerintah  Pusat  dan Pemerintah  Daerah  dalam  penanganan  pandemi  Covid-19  ini.  Hal  ini  berkaitan juga  bagaimana  arah  UU  No  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah berimplikasi  terhadap  pengelolaan  hubungan  pusat  dan  daerah  tersebut.  Metode penelitian  adalah  metode  penelitian  yuridis  normatif  dengan  pendekatan perundang-undangan  dan  pendekatan  konseptual.  Hasilnya  prinsip  dasar  dalam pengelolaan hubungan Pemerintahan Pusat dan Pemerintahan  Daerah sebenarnya berbasis desentralisasi.  Namun, seiring adanya pengaturan baru dalam UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, pengelolaan hubungan ini bergeser ke arah sentralisasi. Hal ini berpengaruh terhadap model hubungan antara Pemerintah Pusat  dan  Pemerintah  Daerah  yang  secara  teoritis  lebih  banyak  menempatkan Pemerintah Daerah sebagai The Agency Model.
Kata Kunci: Hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah, UU Nomor 23 Tahun 2014, desentralisasi, pandemi covid-19

## PENDAHULUAN
Desain  konstitusional  hubungan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah Daerah di Indonesia dibangun atas dasar prinsip negara kesatuan. 1 Prinsip negara kesatuan  menekankan  kekuasaan  tertinggi  atas  segenap  urusan  negara  ialah pemerintah pusat tanpa adanya suatu delegasi atau pelimpahan kekuasaan kepada pemerintah daerah (local government ). 2 Dalam negara kesatuan, tanggung  jawab pelaksanaan  tugas-tugas  pemerintahan  pada  dasarnya  tetap  berada  di  tangan pemerintah pusat.
Dari  perspektif  susunan  negara,  karakteristik  negara  kesatuan  itu  bersifat tunggal.  Artinya,  negara  kesatuan  itu  tidak  tersusun  dari  beberapa  negara, melainkan  hanya  terdiri  atas  satu  negara,  sehingga  tidak  ada  negara  di  dalam negara. 3 Meski  begitu,  dalam  pelaksanaan  pemerintahan,  pemerintah  pusat memiliki  wewenang  untuk  menyerahkan  sebagian  kekuasaannya  kepada pemerintahan  daerah  berdasarkan  hak  otonomi.  Walaupun  pada  tahap  akhir, kekuasaan tertinggi tetap ada di tangan pemerintah pusat. Model negara kesatuan semacam  ini  biasa  disebut  dengan  sistem  desentralisasi.  Sebaliknya,  bagi pemerintah pusat yang tidak menyerahkan sebagian kekuasaannya kepada daerah lazim disebut sistem sentralisasi.
Secara konstitusional, perubahan terhadap Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) sebenarnya sudah memberi
1 Pasal  1  ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 menegaskan Negara Indonesia adalah Negara Kesatuan yang Berbentuk Republik.
2 Ni;matul  Huda, Hukum  Tata  Negara  Indonesia ,  Edisi  Revisi,  Rajawali  Pers,  Jakarta, Cetakan Keenam, 2011., hlm. 92.
3 Edie  Toet  Hendratno, Negara  Kesatuan,  Desentralisasi,  dan  Federalisme ,  Graha  Ilmu, Yogyakarta, 2009., hlm. 45.
kejelasan  mengenai  paradigma  baru  dan  arah  politik  pemerintahan  daerah.  Dari arah  politik  itu  menunjukkan  bahwa  negara  kesatuan  yang  diterapkan  adalah negara kesatuan dengan sistem desentralisasi. Meski begitu, dalam perkembangannya hingga saat ini arah desentralisasi itu selalu bergerak pada titik keseimbangan  yang  berbeda.  Jika  diibaratkan  sebagai  bandul,  maka  pergerakan bandul  ini  selalu  bergerak  pada  dua  sisi,  yakni  pusat  dan  daerah.  Atau  dalam bahasa lain, pergerakannya ke arah sentralisasi atau desentralisasi.
Persoalannya adalah tarik-menarik pengelolaan hubungan pemerintah pusat dan  pemerintah  daerah  ini  mempunyai  dinamika  yang  unik.  Hubungan  ini dibangun  atas  landasan  peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  tentang Pemerintahan  Daerah.  Setiap  kali  peraturan  perundang-undangan  tentang Pemerintahan Daerah berubah, maka berubah juga pola hubungan yang dibangun antara pusat dan daerah. Hal ini menunjukkan bahwa dalam konteks pengelolaan hubungan  pusat  dan  daerah,  para  perumus  otonomi  daerah  di  Indonesia  masih mencari  pola  dan  design  yang  tepat  dalam  mengelola  keadaan  khusus  dan keragaman yang ada di setiap daerah.
Pengelolaan  hubungan  pusat  dan  daerah  pun  menjadi  “kabur  dan  kurang jelas”,  ketika  Indonesia  menghadapi  situasi  yang  disebut  sebagai  Kedaruratan Kesehatan  Masyarakat. 4 Kondisi  kedaruratan  kesehatan  ini  muncul  atas meluasnya    Corona  Virus  Disease  2019  (Covid-19)  yang  tersebar  di  seluruh wilayah  Indonesia.  Penyebaran  virus  yang  cukup  cepat  dan  massif  ini  membuat sejumlah daerah melakukan langkah-langkah pencegahan. Bentuk pencegahannya pun  bermacam-macam.  Ada  daerah  yang  mengambil  kebijakan  menutup  akses keluar masuk kota selama empat bulan, menegaskan daerahnya sebagai Kejadian Luar  Biasa  (KLB),  dan  menutup  jalur  penerbangan  serta  jalur  laut. 5 Namun,
4 Presiden  telah  mengeluarkan  Keputusan  Presiden  Nomor  11  Tahun  2020  tentang Kedaruratan Kesehatan Masyarakat Corona Virus Disease 2019 (Covid-19).
5 Dari  catatan  yang  dihimpun,  ada  8  (delapan)  daerah  yang  menerapkan  sejumlah kebijakan untuk melindungi wilayah daerahnya sendiri. Adapun kebijakan dari pemerintah daerah itu  antara  lain:  (1)  Walikota  Tegal  Dedy  Yon  Supriyono  mengambil  kebijakan  menutup  akses keluar masuk kota selama empat bulan ke depan. Kebijakan itu berlaku mulai 30 Maret  – 30 Juli 2020;    (2)  Gubernur  Bali,  Wayan  Koster  mengeluarkan  surat  imbauan  dengan  No 45/Satgascovid19/III/2020 pada 23 Maret 2020. Isinya menghimbau warga Bali agar tetap bekerja di  rumah  dan  belajar  di  rumah,  mengurangi  aktivitas  keluar  rumah.  Surat  ini  berlaku  sampai dengan 30 Maret 2020 dan akan menyesuaikan perkembangan situasi di pusat dan daerah; (3) Wali Kota Tasikmalaya Budi Budiman mengambil langkah penutupan wilayahnya setelah muncul lima kasus  positif  Covid-19  di  daerahnya.  Kebijakan  ini  berlaku  pada  31  Maret  2020;  (4)  Wali  Kota Solo  FX  Hadi  Rudyantmo  mendeklarasikan  Covid-19  di  daerahnya  sebagai  Kejadian  Luar  Biasa (KLB).  Bentuk  KLB-nya  dengan  meliburkan  sekolah,  menunda  gelajaran  acara  dengan  massa besar,  membatalkan  car  free  day,  dan  penutupan  destinasi  wisata;  (5)  Gubernur  Papa  Lukas Enembe  menutup  akses  orang  dan  penumpang  dari  laut  dan  udara  kecuali  angkutan  barang  dan makanan  pasca  temuan  adanya  7  (tujuh)  warga  Papua  yang  terinfekso  Covid-19.  Gubernur  juga menerapkan  status  siaga  darurat  mulai  17  Maret  2020  –  17  April  2020;  (6)  Gubernur  Maluku Murad  Ismail  mengeluarkan  Surat  Keputusan  Gubenrur  No  148  Tahun  2020  tentang  Status Darurat Bencana Non Alam Virus Corona (Covid-19). Status itu ditetapkan sejak 22 Maret 2020 dengan  menutup  jalur  penerbangan  dan  pelayaran  selama  14  hari  berlaku;  (7)  Pemerintah  Kota Banda  Aceh  melakukan  local  lockdown  untuk  menekan  penyebaran  virus  corona,  terutama  di wilayah  yang  terdapat  pasien  positif  Covid-19;  (8)  Gubernur  Provinsi  Sumatera  Barat  Irwan Prayitno menerapkan kebijakan memperketat arus masuk di seluruh perbatasan provinsi Sumbar.
langkah  pencegahan  ini  ternyata  tidak  berbanding  lurus  dengan  kebijakan  dari pemerintah pusat. 6
Dalam  hal  bantuan  sosial,  kerumitan  juga  terjadi  antara  pusat  dan  daerah. Bantuan sosial yang disiapkan oleh pemerintah pusat ternyata tidak bersatu padu dengan pemerintah daerah. Data yang ada di daerah tidak sinkron dengan data di pusat. Akibatnya, sejumlah gejolak terjadi di daerah. Ada warga yang kemampuan ekonominya  menengah  justru  dapat  bantuan,  sedangkan  masyarakat  yang memang miskin tidak mendapatkan bantuan sosial. 7
Pemerintah Daerah pantas khawatir atas penanganan Pandemi Covid-19 ini. Meskipun  pemerintah  pusat  memberikan  norma,  standar,  pedoman  dan  kriteria dalam  penanganan  Covid-19,  namun  persoalan  yang  dihadapi  justru  bertumpu pada pemerintah daerah. Mulai dari penanganan pasien positif covid-19 di rumah sakit  daerah,  masyarakat  yang  terdampak,  persoalan  sosial  yang  timbul  akibat pandemi  ini,  semuanya  terjadi  di  daerah.  Di  sisi  lain,  ruang  gerak  pemerintah daerah  juga  terbatas  karena  pengaturan  penanganan  Pandemi  Covid-19 menitikberatkan pada kebijakan pemerintah pusat.
Dari  latar  belakang  di  atas,  rumusan  masalah  yang  penulis  angkat  dalam kajian  ini  mengenai  apakah  prinsip  dasar  yang  digunakan  dalam  pengelolaan hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah  dalam  penanganan  pandemi Covid-19  ini.  Persoalan  ini  penting  untuk  dijawab  mengingat  dalam  penanganan pandemi Covid-19 ini yang dibutuhkan bukanlah kesimpangsiuran, tapi kesatuan gerak,  kesatuan  sikap  dan  sinergitas  pengelolaan  pemerintahan.  Arah  kebijakan ini  yang  berjalan  terpadu  akan  memberikan  rasa  aman  dan  nyaman  bagi masyarakat baik di level daerah, maupun tingkat nasional.
Untuk  menjawab  rumusan  masalah  di  atas,  penulis  menggunakan  metode penelitian  yuridis  normatif.  Penelitian  yuridis  normatif    adalah  penelitian    yang mengacu    pada  norma-norma  hukum  yang  terdapat  dalam  peraturan  perundang- undangan  dan  putusan  pengadilan  yang  berkaitan  dengan  Pemerintahan  Daerah, khususnya  tentang  pengelolaan  hubungan  pusat  dan  daerah.  Pendekatan permasalahan    yang  digunakan  dalam  penelitan  ini,  meliputi  :  pendekatan
6 Presiden  Joko  Widodo  mengingatkan  kepada  pemerintah  daerah  untuk  menerapkan kebijakan  yang  tidak  melenceng  dengan  pemerintah  pusat.  Tindakan  pemerintah  pusat  untuk mengatasi  pandemi  Corona  Virus  Disease  (Covid-19)  sudah  sesuai  dengan  peraturan perundang- undangan,  khususnya  Undang-Undang  No  6  Tahun  2018  tentang  Kekarantinaan  Kesehatan  (UU No  6/2018).  Presiden  juga  meminta  kepada  Menteri  Dalam  Negeri  menegur  kepala  daerah  yang menutup  akses  jalan  sehingga  menghambat  distribusi  bahan  pokok.  Lihat  di  Media  Indonesia, Daerah Diminta Tidak Melenceng, Kamis, 2 April 2020, hlm.1.
7 Kekisruhan  penyaluran  bantuan  sosial  terjadi  di  hampir  semua  daerah.  Di  Ibu  Kota, bantuan  bahan  pangan  dari  Pemerintah  Provinsi  DKI  Jakarta  nyasar  ke  kawasan  elit  Kelapa Gading dan anggota parlemen provinsi. Di Jawa Barat, sejumlah bantuan tidak datang serempak, sebab  ada  sembilan  jenis  bantuan  sosial  yang  bergulir  dari  masing-masing  instansi  baik  daerah maupun  dari  pusat.  Padahal  dana  yang  bergulir  ke  masyarakat  cukup  besar.  Pemerintah  Pusat misalnya  mengalokasikan  tambahan  anggaran  dana  sebesar  Rp  110  triliun  untuk  program  yang menyasar  keluarga  miskin,  lalu  Pemerintah  Daerah  menyiapkan  Rp  25,34  triliun  untuk  program serupa. Bahkan Dana Desa juga menyiapkan bantuan langsung tunai senilai Rp 22,4 triliun. Lihat di Majalah Tempo , Buruk Data, Bansos Digelontor, Edisi 4-11 Mei 2020,  hlm.55
konseptual (conceptual    approach) dan  pendekatan perundang-undangan (statute approach). 8

## PEMBAHASAN Kedudukan Pemda dalam Negara Kesatuan
Dalam  perspektif  negara  kesatuan,  kedudukan  pemerintah  daerah mempunyai  arti  penting  dalam  penyelenggaraan  fungsi  utama  pemerintahan. Menurut  Rasjid,  fungsi  utama  pemerintahan  menekankan  pada  tiga  hal  yakni fungi  pengaturan,  fungsi  pelayanan  dan  fungsi  pemberdayaan.  Ketiga  fungsi  ini merupakan  tugas  pemerintahan  yang  ditujukan  pada  kepentingan  umum (public service) yang dijalankan oleh alat pemerintahan. Fungsi-fungsi ini juga tidak akan berjalan  maksimal  apabila  distribusi  urusan-urusan  pemerintahan  tersentralisasi pada pemerintah pusat.
Sarundajang  mengemukakan  ada  4  (empat)  alasan  urgensi  pemerintahan daerah  bagi  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia. Pertama, alasan  sejarah. Kedua, alasan  situasi  dan  kondisi  wilayah. Ketiga ,  alasan  keterbatasan pemerintah. Keempat, alasan politik dan psikologis. 9
Secara  historis,  eksistensi  pemerintah  daerah  telah  dikenal  sejak  masa zaman kerajaan. Pembangunan sistem pemerintahan dimulai dari desa, kampung, kelurahan,  hingga  sampai  ke  tingkat  puncak  pemerintahan.  Bahkan  ada pemerintahan yang berbasiskan persekutuan masyarakat adat yang keberadaannya tetap  diakui  oleh  pemerintah  kolonial  pada  saat  itu. 10 Hal  yang  menonjol  dari pengelolaan  pemerintahan  daerah  di  era  kerajaan  dan  kolonial  adalah kecenderungan sentralisasi kekuasaan pada pusat pemerintahan.
Begitu  kuatnya  pengaruh  historis  inilah  yang  menjadi  dasar  bagi  Moh. Yamin  dan  Soepomo  dalam  menyampaikan  gagasannya  tentang  Pemerintahan Daerah  pada  waktu  penyusunan  Rancangan  Undang-Undang  Dasar  di  Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI). Dasar pemikiran kedua  tokoh  inilah  yang  mengilhami  lahirnya  Pasal  18  UUD  1945  (sebelum perubahan). 11
8 Peter  Mahmud  Marzuki, Penelitian  Hukum ,  Prenada  Media  Group,  Cetakan  Ke-7,
November 2011, hal. 22
9 S.H. Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah , Sinar Harapan, Jakarta, 1999, hlm.21-25.
10 Persekutuan masyarakat adat ini disebut sebagai “Zelbestuurende lansdchappen” seperti Desa  di  Jawa,  Nagari  di  Minangkabau,  Huta/Huria  dan  lain-lainnya  untuk  beberapa  pulau  di daerah  Hindia  Belanda.  Untuk  Desa  di  Jawa  diatur  dengan  Inlandsche  Gemmente-ordonantie (S.83/1906)  atau  IGO,  untuk  masyarakat  adat  di  luar  Jawa  diatur  dengan  Inlandsche  Gemeente- ordonantie  Buitengewesten  (S.507/1931)  atau  IGOB.  Untuk  desa-desa  di  Jawa,  kemudian  diatur lebih  lanjut  dengan  “Desa  Ordonantie”  (S.356/1941)  yang  tidak  sempat  dilaksanakan  karena terjadinya  Perang  Dunia  II.  Lihat  di  Syaukani  dkk, Otonomi  Daerah  dalam  Negara  Kesatuan , Pustaka Pelajar, Yogyakarta, Cetakan IX, 2012, hlm.51
11 Ada  tiga  esensi  yang  terkandung dari  ketentuan  Pasal  18  UUD  1945  adalah: Pertama , keberadaan  daerah  otonomi  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  yang  didasarkan  pada asas  desentralisasi. Kedua ,  satuan  pemerintahan  tingkat  daerah  menurut  UUD  1945  dalam penyelenggaraannya  dilakukan  dengan  ““memandang  dan  mengingati    dasar  permusyawaratan dalam  sistem  pemerintahan  negara. Ketiga, Pemerintahan  daerah  juga  harus  disusun  dan diselenggarakan  dengan  “memandang  dan  mengingati  hak-hak  asal-usul  dalam  daerah-daerah
Kedua, alasan  situasi  dan  kondisi  wilayah.  Secara  geografis,  Indonesia adalah negara yang memiliki 17.504 pulau dengan total luas wilayah darat hingga 1.922.570  kilometer  persegi  dan  luas  perairannya  3.257.483  kilometer  persegi. Garis  pantainya  mencapai  54.716  kilometer.  Luasnya  wilayah  Negara  Indonesia ini  mempunyai  konsekuensi  logis  terhadap  lahirnya  berbagi  suku  dengan  adat istiadat,  kebiasaan,  kebudayaan  dan  ragam  bahasa  daerahnya  masing-masing. Termasuk  juga  kondisi  keadaan  dan  kekayaan  alam  serta  potensi  permasalahan yang ada di daerah memiliki kekhususan tersendiri.
Ciri  khas  bangsa  Indonesia  yang  mengedepankan  keanekaragaman  sesuai slogan  Bhinneka  Tunggal  Ika  inilah  yang  perlu  dikelola  secara  baik  agar mempunyai  potensi  pendapatan  nasional.  Untuk  itu,  pengelolaan  pemerintahan yang  efektif  dan  efisien  menjadi  pilihan  agar  mampu  menjawab  dinamika tantangan global yang begitu cepat.
Ketiga, alasan  keterbatasan  pemerintah.  Dalam  menjalankan  tugas pemerintahan,  pemerintah  pusat  menyadari  bahwa  ada  banyak  urusan pemerintahan  yang  tidak  bisa  sepenuhnya  ditangani  oleh  pusat.  Urusan pemerintahan  ini  harus  didistribusikan  kepada  pemerintah  daerah  melalui pemberian  kesempatan  untuk  mengatur  dan  mengurus  rumah  tangganya  sendiri (otonomi daerah). Hal ini sesuai dengan asas yang dikemukakan oleh Solly Lubis bahwa  dalam  suatu  Negara  Kesatuan  segenap  urusan  negara  tidak  dibagi  antara Pemerintah  Pusat (Central  Government) dengan  Pemerintah  Daerah (Local Government) sedemikian rupa. Urusan negara kesatuan itu tetap merupakan suatu kebulatan  (eenheid)  dan  bahwa  pemegang  kekuasaan  tertinggi  di  Negara  itu adalah Pemerintah Pusat. 12
Keempat, alasan  politis  dan  psikologis.  Pemberian  otonomi  kepada pemerintahan  daerah  merupakan  langkah  strategis  yang  bersifat  politis  dan psikologis.  Langkah  ini  dilakukan  untuk  mencegah  disintegrasi  bangsa. Pemerintahan Orde Baru telah membangun sistem hukum, sosial dan politik yang mengabaikan  peran  pemerintahan  daerah.  Melalui  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun  1974  (UU  No  5/1974)  konfigurasi  politik  cenderung  ke  arah  sentralisasi kekuasaan  yang  dibungkus  dengan  dekonsentrasi.  Prinsip  otonomi  yang  riil  dan seluas-luasnya  diganti  dengan  prinsip  otonomi  yang  nyata  dan  bertanggung jawab. 13 Hal  ini  selaras  dengan  arah  Garis-garis  Besar  Haluan  Negara  (GBHN)
yang bersifat istimewa. Lihat Ni’matul Huda, Otonomi Daerah; Filosofi, Sejarah Perkembangan dan Problematika, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, hlm.3.
12 M.  Solly  Lubis, Pergeseran  Garis  Politik  dan  Perundang-undangan  Mengenai Pemerintahan Daerah, Alumni, Bandung, 1975, hlm.16-17
13 Dalam  penjelasan  dari  UU  No  5/1974  dinyatakan  bahwa  “istilah  seluas-luasnya”  tidak lagi  dipergunakan  karena  berdasarkan  pengalaman  selama  ini  istilah  tersebut  ternyata  dapat menimbulkan  kecenderungan  pemikiran  yang  dapat  membahayakan  keutuhan  Negara  Kesatuan dan  tidak  serasi  dengan  maksud  dan  tujuan  pemberian  otonomi  kepada  Daerah  sesuai  dengan prinsip-prinsip yang digariskan oleh GBHN. Ada beberapa karakteristik menonjol dari UU 5/1974: (1) wilayah negara dibagi ke dalam Daerah besar dan kecil yang bersifat otonom atau administratif saja; (2) Pemerintahan daerah diselenggarakan secara bertingkat, yaitu Daerah Tingkat I, Daerah Tingkat  II  sebagai  daerah  otonom,  dan  kemudian  Wilayah  Administratif  berupa  Propinsi, Kabupaten/Kotamadya,  dan  Kecamatan.  Daerah  otonom  tingkat  lebih  tinggi  berhak  memberikan pengawasan terhadap Daerah yang lebih rendah. Hubungan antara Daerah Tingkat I dan Tingkat II bersifat  hirarkis  di  dalam  hampir  semua  aspek  pemerintahan;  (3)  Dewan  Perwakilan  Rakyat
yang  menyatakan  bahwa  otonomi  daerah  harus  :  (a)  serasi  dengan  pembinaan politik  dan  kesatuan  bangsa;  (b)  dapat  menjamin  hubungan  yang  serasi  antara Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  atas  dasar  keutuhan  Negara  Kesatuan;  (c)  dapat menjamin perkembangan dan pembangunan daerah.
Implementasi  dari  penerapan  ketentuan  UU  Pemerintahan  Daerah  di  era Orde Baru justru menimbulkan persoalan di daerah. Pasca jatuhnya pemerintahan Orde  Baru,  tuntutan  dari  sejumlah  Daerah  untuk  memisahkan  diri  dari  Negara Kesatuan  justru  semakin  kuat.  Hal  ini  terjadi  karena  Daerah-daerah  tersebut menuntut  kewenangan  dan  pembagian  hasil  dari  sumber  daya  alam  yang  selama ini  dinikmati  oleh  pemerintah  pusat.  Untuk  itulah,  pemerintah  pasca  reformasi berusaha  menjaga  rumah  besar  Indonesia  sebagai  negara  kesatuan  dengan pemberian  otonomi  daerah,  termasuk  kebijakan  otonomi  khusus  di  Daerah Istimewa Aceh dan Provinsi Irian Jaya.
Sejumlah alasan mengenai urgensi dari pemerintahan daerah dalam Negara Kesatuan semakin dikuatkan dengan perubahan Pasal 18 UUD 1945. Amandemen terhadap  UUD  1945  telah  mengubah  substansi  dan  struktur  dari  Pasal  18  UUD 1945, yang awalnya hanya satu pasal kini menjadi tiga pasal, mulai dari Pasal 18, Pasal  18A,  dan  Pasal  18B.  Selain  itu,  pasal  yang  mengatur  mengenai Pemerintahan Daerah ini memuat paradigma dan arah politik pemerintahan daerah yang  baru,  dengan  sejumlah  prinsip-prinsip,  antara  lain; 14 (a)  Prinsip  daerah mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  menurut  asas  otonomi  dan tugas  pembantuan; 15 (b)  Prinsip  menjalankan  otonomi  seluas-luasnya; 16 (c) Prinsip  kekhususan  dan  keragaman  daerah; 17 (d)  Prinsip  mengakui  dan menghormati  kesatuan  masyarakat  hukum  adat  beserta  hak-hak  tradisionalnya; 18 (e) Prinsip mengakui dan menghormati pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan  istimewa; 19 (f)  Prinsip  badan  perwakilan  dipilih  langsung  dalam  suatu pemilihan  umum; 20 (g)  Prinsip  hubungan  pusat  dan  daerah  harus  dilaksanakan secara selaras dan adil. 21
Mengacu pada ketentuan konstitusional tersebut, maka penerapan otonomi daerah  dilakukan  dengan  mendesentralisasikan  kewenangan  yang  selama  ini tersentralisasi  di  tangan  pemerintah  pusat.  Desentralisasi  kewenangan  ini  sangat penting  untuk  menjamin  agar  proses  integrasi  nasional  dapat  dipelihara  dengan
Daerah  (DPRD)  baik  Tingkat  I  maupun  Tingkat  II  dan  Kotamadya  merupakan  bagian  dari Pemerintah  Daerah;  (4)  Peranan  Menteri  Dalam  Negeri  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan daerah  dapat  dikatakan  bersifat  sangat  eksesif  atau  berlebih-lebihan  yang  diwujudkan  dengan melakukan  pembinaan  langsung  terhadap  Daerah;  (5)  UU  ini  memberikan  tempat  yang  sangat terhormat dan sangat kuat kepada Kepala Wilayah ketimbang kepada Kepala Daerah; (6) Daerah sama  sekali  tidak  memiliki  keleluasaan  dalam  menggali  sumber  daya  keuangan  dengan memanfaatkan  sumber  daya  alam  yang  dimiliki  oleh  Daerah.  Sumber  daya  alam  itu  sepenuhnya diatur dan dikuasai oleh Pemerintah Pusat. Lihat di Syaukani, Op.Cit , hlm. 143-150.
14 Ni’matul Huda, Op.Cit, hlm.308-310.
15 Pasal 18 ayat (2) UUD 1945
16 Pasal 18 ayat (5) UUD 1945
17 Pasal 18A ayat (1) UUD 1945
18 Pasal 18B ayat (2) UUD 1945
19 Pasal 18 ayat (1) UUD 1945
20 Pasal 18 ayat (3) UUD 1945
21 Pasal 18A ayat (2) UUD 1945
sebaik-baiknya  dan  daerah  dapat  mengurus  rumah  tangganya  sendiri. 22 Menurut C.V.  Van  Der  Pot,  desentralisasi  ketatanegaraan  dibagi  dua  macam  yakni  :  (1) Desentralisasi  teritorial  yakni  pelimpahan  kekuasaan  untuk  mengatur  dan mengurus  rumah  tangganya  dari  daerah  masing-masing;  (2)  Desentralisasi Fungsional  yakni  pelimpahan  kekuasaan  untuk  mengatur  dan  mengurus  sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu. 23
Ciri  yang  utama  dari  desentralisasi  teritorial  ini  baik  di  lapangan perundang-undangan  maupun  lapangan  pemerintahan  adalah  adanya  :  (1) Otonomi (autonomie); dan  (2) medebewind atau zelfbestuur .  Karakter desentralisasi teritorial inilah yang dianut oleh Indonesia dalam penyelenggaraan pemerintahan. 24 Hal  ini  senada  dengan  Philipus  M.Hadjon  yang  menyatakan desentralisasi  mengandung  makna  bahwa  wewenang  untuk  mengatur  dan mengurus  urusan  pemerintahan  tidak  semata-mata  dilakukan  oleh  pemerintah pusat,  dilakukan  juga  oleh  satuan-satuan  pemerintahan  yang  lebih  rendah,  baik dalam bentuk satuan teritorial maupun fungsional. 25
Agenda  desentralisasi  pada  prinsipnya  adalah  pembagian  kewenangan secara  vertikal.  Dalam  kerangka  otonomi  daerah,  desentralisasi  juga  harus berjalan  beriringan  dengan  pembagian  kewenangan  secara  horizontal,  atau  biasa disebut  dekonsentrasi. 26 Kedua  hal  ini,  baik  desentralisasi  maupun  dekonsentrasi mempunyai  sifat  yang  sama,  yakni  membatasi  kekuasaan  dan  berperan  sangat penting dalam menciptakan iklim kekuasaan yang makin demokratis berdasar atas hukum. 27 Esensi  otonomi  daerah  tidak  hanya  pada  pengalihan  kewenangan  dari
22 B.C.  Smith  membedakan  tujuan  desentralisasi  berdasarkan  kepentingan  nasional (pemerintah  pusat)  dan  kepentingan  pemerintah  daerah.  Bagi  pemerintah  pusat  tujuan desentralisasi  adalah  :  (1) political  education (pendidikan  politik);  (2) to  provide  training  in political  leadership (untuk  latihan  kepemimpinan);  (3) to  create  political  stability (untuk menciptakan  stabilitas  politik).  Sedangkan  bagi  pemerintah  daerah,  tujuannya  adalah  :  (1)  untuk mewujudkan political  equality yakni  membuka  partisipasi  masyarakat  dalam  berbagai  aktivitas politik di tingkat lokal; (2) local accountability yakni peningkatan kemampuan pemerintah daerah dalam  memperhatikan  hak-hak  komunitasnya,  termasuk  hak  untuk  mengontrol  pelaksanaan pemerintahan  daerah;  (3) local  responsiveness ,  yakni  meningkatkan  akselerasi  pembangunan sosial  dan  ekonomi  di  daerah.  Lihat  B.C.  Smith, Decentralization:  The  Territorial  Dimension  of The State , London Asia Publishing House, 1985, hlm. 18-19.
23 Tjahya Supriatna, Sistem Administrasi Pemerintahan di Daerah , Penerbit Bumi Aksara, Jakarta, 1992, hlm.1-2.
24 Ridwan HR, Hukum Administrasi di Daerah , FH UII Press, Yogyakarta, 2009, hlm.16.
25 Philipus  M.Hadjon, Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia ,  Penerbit  Gajah  Mada University Press, Yogyakarta, 1993, hlm. 111.
26 Dekonsentrasi  adalah  pelimpahan  sebagian  dari  kewenangan  Pemerintah  Pusat  pada alat-alat  Pusat  yang  ada  di  daerah  atau  pelaksanaan  urusan  pemerintahan  pusat,  yang  tidak diserahkan kepada satuan pemerintahan daerah, oleh organ pemerintahan pusat yang ada di daerah. Melalui dekonsentrasi inilah terbentuk wilayah administratif yang mempunyai ciri-ciri: (a) urusan- urusan yang diselenggarakan ialah urusan-urusan pusat yang ada di daerah; (b) pemerintahannya dilaksanakan  oleh  pejabat-pejabat  pusat  yang  ditempatkan  di  daerah;  (c)  dalam  melaksanakan urusan-urusan tersebut hanya bersifat penyelenggaraan administratif belaka; (d) hubungan dengan pemerintah  pusat  atau  pemerintah  lokal  administratif  tingkat  atasnya  yaitu  sebagai  atasan- bawahan; (e) semua penyelenggaraannya dibiayai oleh pusat yang diambil dari sumber keuangan pusat. Lihat Ridwan, Op.Cit , hlm.19-21
27 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi  dan Konstitusionalisme Indonesia , Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 227.
Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah, tetapi juga pengalihan kewenangan dari pemerintahan ke masyarakat.
Bentuk  desentralisasi  yang  lain,  kata  Bagir  Manan,  adalah  otonomi  dan tugas  pembantuan.  Tugas  pembantuan  merupakan  bagian  dari  desentralisasi  dan tidak  ada  perbedaan  pokok  antara  otonomi  dengan  tugas  pembantuan. Perbedaannya  hanya  pada  tingkat  kebebasan  dan  kemandirian.  Pada  otonomi, kebebasan  dan  kemandirian  itu  penuh  meliputi  baik  asas  maupun  cara menjalankannya. Sedangkan pada tugas pembantuan, kebebasan dan kemandirian hanya  terbatas  pada  cara  menjalankannya.  Ateng  Syafrudin  menyatakan  dasar pertimbangan  pelaksanaan  asas  tugas  pembantuan  adalah  :  (a)  keterbatasan kemampuan pemerintah dan atau pemerintah daerah; (b) sifat sesuatu urusan yang sulit dilaksanakan dengan baik tanpa mengikutsertakan pemerintah di daerah; (c) perkembangan  dan  kebutuhan  masyarakat,  sehingga  sesuatu  pemerintahan  akan lebih  berdaya  guna  dan  berhasil  guna  apabila  ditugaskan  kepada  pemerintah daerah. 28

## Desentralisasi Kunci Hubungan Pusat-Daerah
Pengelolaan  hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah  dalam kerangka otonomi daerah itu sebenarnya mengacu pada prinsip dasar yang utama yakni  Desentralisasi.  Hal  ini  telah  ditegaskan  dalam  Pasal  18  UUD  1945.  Ateng Syafrudin  mencermati  secara  seksama  bahwa  ketentuan  Pasal  18  UUD  1945 sebenarnya  hanya  mengatur  masalah  desentralisasi. 29 Bagir  Manan  menyatakan Pasal  18  UUD  1945  hanya  mengatur  otonomi  berdasarkan  pembagian  teritorial, tidak  terdapat  petunjuk  bahwa  Pasal  18  mengatur  prinsip  daerah  wilayah administrasi  atau  dekosentrasi  disamping  desentralisasi  atau  otonomi. 30 Philipus M.  Hadjon  menyimpulkan  bahwa  prinsip  yang  terkandung  dalam  Pasal  18A merupakan  prinsip  hubungan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah, yang  meliputi  :  (a)  Prinsip  Hubungan  wewenang  pada  ayat  (1);  (b)  Prinsip hubungan  keuangan,  pelayanan  umum  dan  pemanfaatan  sumber  daya  pada  ayat (2). 31
Desentralisasi  dan  otonomi  merupakan  dua  istilah  yang  mempunyai pengertian berbeda. Istilah Otonomi lebih cenderung berada dalam aspek politik- kekuasaan negara, sedangkan desenstralisasi menekankan pada aspek administrasi
28 Ateng Syafrudin, Pasang Surut Otonomi Daerah , Penerbit Bina Cipta, Bandung, 1985, hlm., 45.
29 Ateng  Syafrudin, Titik  Berat  Otonomi  Daerah  pada  Daerah  Tingkat  II  dan Perkembangannya , Mandar Maju, Bandung, 1991, hlm.19-22.
30 Bagir  Manan, Hubungan  Pusat  dan  Daerah  Menurut  UUD  1945 ,  Pustaka  Sinar Harapan, Jakarta, 1995, hlm. 234.
31 Berkaitan dengan adanya hubungan pelayanan umum, Philipus M. Hadjon menyatakan ketidaksepahamannya.  Menurutnya,  Pasal  18A  ayat  (2)  tidak  mengamanatkan  secara  khusus pengaturan  hubungan  pelayanan  umum  dalam  bentuk  undang-undang,  sedangkan  makna pelayanan  umum  sangat  penting.  Hal  in  diamini  oleh  Edie  Toet  Hendratno  yang  menyatakan pelayanan  umum  merupakan  konkret  pelaksanaan  fungsi  negara  yang  diemban  oleh  pemerintah terutama  pemerintah  daerah,  sehingga  diperlukan  suatu  pengaturan  khusus  tentang  hubungan pelayanan  umum  dalam  rangka  penyelenggaraan  otonomi  daerah.  Lihat  Edie  Toet  Hendratno, Op.Cit , hlm.171
negara. Kedua aspek ini baru menemukan titik temu ketika dilihat dari perspektif pembagian  kekuasaan (sharing  of  power) karena  saling  berkaitan  erat  dan  tidak dapat  dipisahkan. 32 Jika  berbicara  mengenai  otonomi  daerah,  maka  menyangkut pula  seberapa  besar  wewenang  untuk  menyelenggarakan  urusan  pemerintahan yang telah diberikan sebagai wewenang daerah. Begitu pula ketika membicarakan desentralisasi,  maka  dengan  sendirinya  membicarakan  otonomi.  Esensi desentralisasi  adalah  pengotonomian,  yakni  proses  penyerahan  kepada  satuan pemerintahan  yang  lebih  rendah  untuk  mengatur  dan  mengelola  urusan pemerintahan tertentu sebagai urusan rumah tangganya. 33
Dalam  kerangka  pengelolaan  pemerintahan,  desentralisasi  bukanlah antitesis  atau  alternatif  dari  sentralisasi.  Desentralisasi  dan  sentralisasi  tidak dilawankan  (tidak  dikotomis),  melainkan  keduanya  merupakan  sub-sub  sistem dalam  kerangka  organisasi  negara  bangsa  (nation-state). 34 Penegasan  dari  hal  ini bisa  dilihat  dalam  Pasal  18  ayat  (5)  yang  menyatakan  bahwa  :  Pemerintahan Daerah  menjalankan  otonomi  yang  seluas-luasnya,  kecuali  urusan  pemerintahan pusat.  Urusan-urusan  tersebut  secara  akademik,  biasa  disebut  sebagai  urusan absolut.  Yakni  urusan-urusan  bidang  tertentu  yang  secara  mutlak  (absolut)  tidak diserahkan  kepada  daerah  dalam  rangka  Desentralisasi,  namun  urusan-urusan sepenuhnya (100%) diatur dan diselenggarakan oleh unsur pemerintah pusat.
Jimly  Asshiddiqie 35 mengatakan  bahwa  secara  umum  desentralisasi  dapat dibedakan dalam tiga pengertian. Pertama , desentraliasi dalam arti dekonsentrasi yang merupakan pelimpahan beban tugas atau beban kerja dari pemerintah pusat di daerah tanpa diikuti oleh pelimpahan kewenangan untuk mengambil keputusan; Kedua, desentralisasi  dalam  arti  pendelegasian  kewenangan  berisi  penyerahan kekuasaan untuk mengambil keputusan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah  atau  unit  organisasi  pemerintah  daerah  yang  berada  di  luar  jangkauan kembali  pemerintah  pusat; Ketiga, desentralisasi  dalam  arti  devolusi  atau penyerahan  fungsi  dan  kewenangan  merupakan  penyerahan  fungsi  pemerintahan dan  kewenangan  pusat  kepada  pemerintah  daerah.  Dengan  penyerahan  itu, pemerintah  daerah  menjadi  otonom  dan  tanpa  dikontrol  oleh  pemerintah  pusat yang telah menyerahkan hal itu kepada daerah. Bertitik tolak dari pemikiran Jimly Asshiddiqie  tersebut,  Indonesia  tidak  menganut  desentralisasi  dalam  arti dekonsentrasi  ataupun  desentralisasi  dalam  arti  devolusi.  Indonesia  menganut desentralisasi  dalam  arti  pendegelasian  kewenangan  dimana  pemerintah  pusat menyerahkan kekuasaan untuk mengambil keputusan kepada pemerintah daerah. Di  negara  kesatuan,  tidak  mungkin  terdapat  materi  urusan  pemerintahan
(fungsi)  yang  hanya  dilakukan  secara  desentralisasi  tanpa  sentralisasi.  Artinya, selalu  terdapat  wewenang  mengatur  pusat  untuk  materi  urusan-urusan pemerintahan,  sekalipun  diselenggarakan  dengan  atau  tanpa  melalui  asas
32 Ibid, hlm.63
33 Sirajudin, et al, Hukum Administrasi Pemerintahan Daerah, Setara Press, Malang, 2016, hlm.3
34 Rahyunir  Rauf, Asas  Penyelenggaraan  Pemerintah  Daerah:  Dekonsentrasi, Desentralisasi, dan Tugas Pembantuan, Zanafa Publishing, 2018, Hlm.103
35 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara ,  Rajawali  Pers, Jakarta, 2012. Hlm. 295.
desentralisasi. dengan kata lain, pemerintah pusat secara eksklusif dapat memiliki wewenang  mengatur  dan  mengurus  secara  mutlak,  dan  tidak  pernah  terjadi  di daerah  otonom  memiliki  satu  wewenang  yang  eksklusif.  Kewenangan  yang diberikan  kepada  pemerintahan  daerah  adalah  kewenangan  eksekutif  yang dimiliki  oleh  Presiden,  bukan  kewenangan  penyelenggara  negara  lainnya.  Oleh karena itu, Presiden memiliki kewenangan untuk melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah provinsi dan kabupaten/kota. 36
Penerapan desentralisasi bagi pemerintah memberikan banyak keuntungan. Dari  studi  yang  dikemukakan  oleh  Rondinelli,  Roy  Bahl,  Cheeme  dan  Sabir, desentralisasi  tugas-tugas  pemerintahan  dan  pembangunan  akan  memperoleh manfaat antara lain: (a) Efisiensi. Penerapan desentralisasi melalui pendegalasian kewenangan/urusan-urusan  mempengaruhi  penghematan  pembiayaan  bagi pemerintah  pusat  karena  tidak  mesti  melaksanakan  tugas-tugasnya  secara langsung di daerah; (b) Efektivitas. Dalam pelaksanaan asas desentralisasi, ujung tombak  yang  utama  adalah  unsur  pemerintahan  daerah  yakni  aparat-aparat pemerintah  di  daerah.  Unsur  pemerintahan  daerah  ini  dapat  mengetahui  secara cepat terhadap situasi dan masalah serta berupaya mencari solusi pemecahannya; (c)  Memungkinkan  melakukan  inovasi.  Langkah  ini  mendorong  daerah  untuk melakukan  inovasi,  menggali  potensi-potensi  baru  yang  mendukung  dan memperlancar  pelaksanaan  urusan  pemerintahan.  Hal  ini  terjadi  karena kepercayaan  yang  diberikan  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  daerah;  (d) meningkatkan motivasi moral, komitmen dan produktivitas. Harapan dari manfaat ini  adalah  aparat  pemerintah  dapat  meningkatkan  kesadaran  moral  untuk senantiasa  memelihara  kepercayaan  yang  diberikan  oleh  pemerintah  pusat,  lalu menimbulkan  komitmen  untuk  melaksanakan  urusan-urusan  yang  dipercayakan pada mereka. 37
Analisis  Hubert  J.B.  Allen  terhadap  pemerintahan  lokal  di  Benua  Eropa, Amerika,  Afrika  dan  Asia  terhadap  pelaksanaan  sistem  desentralisasi menyimpulkan  paling  sedikit  ada  13  manfaat  dan  keuntungan  dari  kebijakan desentralisasi  dalam  proses  penyelenggaran  sistem  pemerintahan  daerah. 38 Dari ketiga  belas  manfaat  itu,  yang  menarik  bagi  Hubert  adalah  sistem  desentralisasi dapat meningkatkan rasa solidaritas sosial dan bukan menimbulkan “disintegrasi bangsa atau separasi”. 39
Implikasi  logis  dari  berlakunya  kebijakan  desentralisasi,  kewenangan  dari urusan  pemerintah  daerah  (khususnya  kabupaten/kota)  semakin  luas,  sedangkan kewenangan  dari  urusan  pemerintah  pusat  semakin  mengecil.  Untuk  mencari keseimbangan itulah, pemerintah pusat seringkali memainkan peran dalam siklus
36 Kausar  Ali  Saleh,  Mengelola  Hubungan  Pemerintahan  Pusat  dengan  Pemerintahan Daerah yang Efektif dan Efisien Dalam Politik Desentralisasi, Jurnal Ilmu Budaya , Vol.40, No.55, Maret 2017, hlm. 6294.
37 Ibid.
38 Hubert  J.B  Allen  mengemukakan  13  Keuntungan  dan  manfaat  desentralisasi  itu  antara lain:  (1)  Kelancaran;  (2)  kecepatan;  (3)  Kenyamanan;  (4)  Koordinasi;  (5)  Penghematan;  (6) Realitas  Ekonomi;  (7)  Realitas  Sosial;  (8)  Pemerataan  Manfaat;  (9)  Partisipasi;  (10)  Pendidikan Politik;  (11)  Solidaritas  Nasional;  (12)  Penyebaran  Kewenangan;  (13)  Mobilisasi  sumber  daya. Rahyunir Rauf, Op.Cit , hlm 115
39 Ibid .
kebijakan  pembangunan  melalui  fungsi  dekonsentrasi.  Hal  ini  bertujuan  agar daerah  yang  menyelenggarakan  fungsi  desentralisasi  tidak  memiliki  ego berlebihan dalam memikirkan daerahnya sendiri. 40 Disinilah upaya untuk menjaga harmonisasi  dan  sinergitas  antara  pemerintahan  pusat  dan  pemerintahan  daerah dalam pelaksanaan pemerintahan menjadi penting.
Bagir  Manan  menyatakan  ada  empat  macam  dasar-dasar  hubungan  antara Pusat  dan  Daerah  dalam  kerangka  desentralisasi.  Empat  dasar  itulah  adalah:  (a) Dasar  permusyawaratan  dalam  sistem  pemerintahan  negara;  (b)  Dasar pemeliharaan  dan  pengembangan  prinsip-prinsip  pemerintahan  asli;  (c)  Dasar Kebhinekaan;  (d)  Dasar  negara  hukum. 41 Sementara  itu,  Josef  Riwu  Kaho mengemukakan  ada  4  (empat)  faktor  yang  menentukan  hubungan  pusat  dan daerah  yakni  :  hubungan  kewenangan,  hubungan  keuangan,  hubungan pengawasan  dan  hubungan  yang  timbul  dari  susunan  organisasi  pemerintahan  di daerah. 42
Dari  empat  faktor  ini,  Eko  Prasojo  menyatakan  faktor  utama  yang menentukan  dalam  menjaga  harmonisasi  dan  sinergitas  pusat  dan  daerah  adalah pembagian  kewenangan  (urusan)  antartingkatan  pemerintahan. 43 Apabila pembagian  urusan  antar  keduanya  jelas  dan  terumuskan  dengan  baik,  maka kedudukan  negara  kesatuan  dengan  sistem  desentralisasi  semakin  solid  dan kokoh.  Hal  ini  dikarenakan  sentralisasi  dan  desentralisasi  dalam  suatu  bangunan negara  ditentukan  oleh  seberapa  jauh  kewenangan  (urusan)  yang  dimiliki  oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pendulum sentralisasi dan desentralisasi sangat ditentukan oleh cara dan jenis kewenangan yang dimiliki oleh setiap level pemerintahan.
Hanif Nurcholis mengungkapkan model lain dalam penyerahan wewenang pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  daerah.  Ada  dua  macam  model  yakni  :  (a) Ultra  Vires  doctrine yaitu  pemerintah  pusat  menyerahkan  kewenangan  kepada pemerintahan  kepada  daerah  otonom  dengan  cara  merinci  satu  persatu.  Daerah otonom hanya boleh menyelenggarakan wewenang yang diserahkan tersebut. Sisa kewenangan  dari  kewenangan  yang  diserahkan  kepada  daerah  otonom  secara terperinci  tersebut  tetap  menjadi  kewenangan  pemerintah  pusat;  (b) Open  end arrangement atau general competence yaitu daerah otonom boleh menyelenggarakan  semua  urusan  di  luar  yang  dimiliki  pusat.  Artinya  pusat menyerahkan kewenangan pemerintahan kepada daerah untuk menyelenggarakan kewenangan  berdasarkan  kebutuhan  dan  inisiatifnya  sendiri  di  luar  kewenangan yang dimiliki pusat. 44
Model hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah menurut Clarke  dan  Stewart  dapat  dibagi  menjadi  tiga  model  yaitu  model  relatif,  model
40 Sri  Nur  Hari  Susanto,  Desentralisasi  Asimetris  dalam  Konteks  Negara  Kesatuan, Administrative Law & Governance Journal, Volume 2 Issue 4, November 2019, hlm.636.
41 Bagir Manan, Op.Cit , hlm. 40.
42 Josef  Riwu  Kaho, Analisis  Hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  di  Indonesia , Penerbit Center for Politics and Government (PolGov) Fisipol UGM, 2012, hlm.29
43 Eko  Prasojo, Reformasi  Kedua:  Melanjutkan  Estafet  Reformasi ,  Penerbit  Salemba Humanika, Jakarta, 2009, hlm. 143.
44 Hanif  Nurcholis, Teori  dan  Praktik  Pemerintahan  dan  Otonomi  Daerah ,  Penerbit Gramedia, Jakarta, 2007, hlm. 156
agensi dan model interaksi. Pertama, The Relative Autonomy Model , memberikan kebebasan  pada  pemerintah  daerah  dan  pada  saat  yang  sama  tidak  mengingkari realitas  negara  bangsa.  Penekanannya  adalah  memberikan  kebebasan  bertindak pada pemerintah daerah dalam rangka kerja kekuasaan/tugas dan tanggung jawab yang  telah  dirumuskan  oleh  peraturan  perundang-undangan. Kedua , The  Agency Model .  Model  ini  menempatkan  pemerintah  daerah  tidak  mempunyai  kekuasaan yang  cukup  berarti  sehingga  keberadaannya  terlihat  sebagai  agen  pemerintah pusat  yang  bertugas  untuk  menjalankan  kebijaksanaan  pemerintah  pusat. Karenanya,  pada  model  ini  berbagai  petunjuk  rinci  dalam  peraturan  perundang- undangan  sebagai  mekanisme  kontrol  sangat  menonjol.  Pada  model  ini, pendapatan  asli  daerah  bukanlah  hal  penting  dan  sistem  keuangan  daerahnya didominasi  oleh  bantuan  dari  pemerintah  pusat. Ketiga, The  Interaction  model , merupakan suatu bentuk model dimana keberadaan dan peran pemerintah daerah ditentukan  oleh  interaksi  yang  terjadi  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah daerah.
Dari sekian model hubungan pusat dan daerah yang disampaikan sejumlah teori di atas, hal yang menentukan adalah bagaimana pengaturannya pada hukum positif  sebuah  negara.  Dalam  hal  ini,  luas  sempitnya  urusan-urusan  yang diserahkan kepada pemerintahan daerah sangat ditentukan pembagian urusan yang telah  diatur  dalam  peraturan  perundang-undangan  yang  khusus  mengenai Pemerintahan Daerah. Untuk Indonesia, pengaturan itu kini tertuang dalam dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU No 23 Tahun  2014)  sebagai  pengganti  dari  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 tentang  Pemerintahan  Daerah  (UU  No  32  Tahun  2004).  UU  No  23  Tahun  2014 juga  telah  mengalami  perubahan  hingga  kedua  kali,  yakni  ketika  pada  18  Maret 2015 Presiden Joko Widodo mengesahkan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang  Perubahan  Kedua  Atas  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan Daerah.
UU  No  23  Tahun  2014  ini  memberikan  landasan  baru  dalam  menata hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah.  Landasan  baru  ini  berupa penetapan  Urusan  Wajib  Daerah,  dan  pola  hubungan  Urusan  Konkuren  antara Pemerintah  Pusat,  Provinsi  dan  Kabupaten/Kota  yang  langsung  dimasukkan dalam  Lampiran  UU  No  23  Tahun  2014.  Hal  ini  berbeda  dengan  UU  No  32 Tahun 2004 dimana pengaturan dan penetapan urusan itu diatur lebih detail dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 (PP No 38 Tahun 2007).
UU No 23 Tahun 2014 membagi urusan pemerintahan menjadi tiga urusan yakni  :  (a)  Urusan  pemerintahan  absolut  adalah  urusan  pemerintahan  yang sepenuhnya  menjadi  kewenangan  pemerintah  pusat;  (b)  urusan  pemerintahan konkuren  adalah  urusan  pemerintahan  yang  dibagi  antara  pemerintah  pusat  dan daerah  provinsi  dan  daerah  kabupaten/kota;  (c)  urusan  pemerintahan  umum adalah  urusan  pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan  presiden  sebagai  kepala pemerintahan.  Pelaksanaannya  dapat  dilimpahkan  kepada  gubernur  dan bupati/walikota di wilayahnya masing-masing.
Pembagian  tiga  urusan  ini  menimbulkan  hubungan  yang  baru  antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Hubungan baru ini menyangkut adanya skala  prioritas  urusan  pemerintahan  yang  harus  dilaksanakan,  termasuk  kontrol
oleh  pemerintah  pusat. 45 Dalam  hal  ini,  pembagian  kewenangan  itu  dikontrol dengan  menerapkan  norma,  prosedur,  dan  kriteria  (NPSK)  dalam  rangka penyelenggaraan  urusan  pemerintahan;  dan  pemerintah  pusat  melaksanakan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah.
Pasal 10 ayat (1) UU No 23 Tahun 2014 menyatakan urusan pemerintahan absolut  itu  meliputi:  (a)  politik  luar  negeri;  (b)  pertahanan;  (c)  keamanan;  (d) yustisi;  (e)  moneter  dan  fiskal;  (f)  dan  agama.  Sedangkan  urusan  pemerintahan konkuren  masih  dibagi  menjadi  Urusan  Pemerintahan  Wajib  dan  Urusan Pemerintahan  pilihan.  Urusan  Pemerintahan  wajib  terdiri  dari  Urusan Pemerintahan yang berkaitan dengan Pelayanan Dasar dan Non Pelayanan Dasar. Urusan  Pemerintahan  Wajib  yang  berkaitan  dengan  Pelayanan  Dasar  tersebut adalah  urusan  Pemerintahan  Wajib  yang  sebagian  substansinya  merupakan Pelayanan Dasar.
Pasal 12 ayat (1) UU No 23 Tahun 2014 menjelaskan Urusan Pemerintahan Wajib  yang  berkaitan  dengan  pelayanan  dasar  meliputi:  (a)  pendidikan;  (b) kesehatan; (c) pekerjaan umum dan penataan ruang; (d) perumahan dan kawasan permukiman;  (e)  kententraman,  ketertiban  umum  dan  perlindungan  masyarakat; dan  (f)    sosial.  Sedangkan  Pasal  12  ayat  (2)  Urusan  Pemerintahan  yang  tidak terkait  dengan  pelayanan  dasar  meliputi  delapan  belas  urusan  antara  lain:  (a) urusan  tenaga  kerja;  (b)  pemberdayaan  perempuan  dan  perlindungan  anak;  (c) pangan;  (d)  ,  pertanahan;  (e)  lingkungan  hidup;  (f)  administrasi  kependudukan dan  catatan  sipil;  (g)  pemberdayaan  masyarakat  dan  desa;  (h)  pengendalian penduduk  dan  keluarga  berencana;  (i)  perhubungan;  (j)  komunikasi  dan informatika;  (k)  koperasi,  usaha  kecil  dan  menengah;  (l)  penanaman  modal;  (m) kepemudaan  dan  olahraga;  (n)  statistik;  (o)  persandian;  (p)  kebudayaan;  (q) perpustakaan; dan (r) kearsipan.
Sedangkan  untuk  urusan  pemerintahan  konkuren  yang  kategori  pilihan meliputi: (a) kelautan dan perikanan; (b) pariwisata; (c) pertanian; (d) kehutanan; (e)  energi  dan  sumber  daya  mineral;  (f)  perdagangan,  perindustrian,  dan transmigrasi.

## Pergeseran Peran Pemerintahan Daerah
Arah  baru  UU  No  23  Tahun  2014  mengenai  pembagian  urusan  antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  memang  bertujuan  untuk  menata keseimbangan  tanggung  jawab  antar  tingkatan/susunan  pemerintahan  dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan. Hal ini membawa beberapa konsekuensi dan  arah  kebijakan  yang  cenderung  sentralisasi.  Yusdianto  menyebut  arah kebijakan  di  UU  No  23  Tahun  2014  lebih  mengarah  ke  arah  sentralisasi  dengan berbalut  konsentrasi.  Hal  ini  terjadi  karena  hubungan  kewenangan  antara  pusat
45 Septi  Nur  Wijayanti,  Hubungan  Antara  Pusat  dan  Daerah  Dalam  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia  Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014, Jurnal  Media  Hukum Vol.23. No. 2/Desember 2016., hlm.188
dan daerah tidak sesuai dengan kehendak UUD 1945. 46 Pergeseran ke sentralisasi itu  diperkuat  oleh  Indra  Perwira  yang  menitikberatkan  pada  aspek  pengawasan terhadap  hubungan  kewenangan.  Menurutnya,  pengawasan  preventif  cenderung dilaksanakan terlalu ketat. 47
Jika dicermati ketentuan pada Pasal 5 UU No 23 Tahun 2014 mengandung makna  bahwa  Presiden  memegang  kekuasaan  dalam  penyelenggaraan pemerintahan  termasuk  penyelenggaraan  pemerintahan  di daerah (cetak  miring penulis). 48 Meskipun  di  akhir  rumusan  yakni  menyebutkan  asas  desentralisasi, dekonsentrasi  dan  tugas  pembantuan.  Makna  penyelenggaraan  pemerintahan  di daerah  mengandung  prinsip  dasar  yang  hampir  sama  dengan  UU  No  5  Tahun 1974  tentang  Pemerintahan  di  Daerah.  Dari  makna  ini,  menunjukkan  Presiden sebagai pemegang kekuasaan berwenang mengatur pemerintahan di daerah, bukan mengatur  pemerintahan  daerah. 49 Ketentuan  ini  menjadi  ciri  penting  arah kebijakan  pemerintahan  daerah  yang  pendulumnya  mulai  ditarik  ke  pemerintah pusat. Padahal Pasal 18 ayat (7) UUD 1945 menegaskan bahwa susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang.
Analisis terhadap UU No 23 Tahun 2014 berjalan linear terhadap peraturan perundang-undangan  yang  mengatur  persoalan  penanganan  pandemi  Covid-19. Dalam  menangani  pandemi  Covid-19  ini,  pemerintah  mengeluarkan  serangkaian regulasi  baik  itu  peraturan  sebelum  tahun  2020,  maupun  peraturan  yang  baru dikeluarkan untuk menangani pandemi Covid-19 ini.
Adapun  rangkaian  regulasi  itu  antara  lain:  (1)  Undang-Undang  Nomor  4 Tahun  1984  tentang  Wabah  Penyakit  Menular;  (2)  Undang-Undang  Nomor  24 Tahun  2007  tentang  Penanggulangan  Bencana;  (3)  Undang-Undang  Nomor  36 Tahun  2009  tentang  Kesehatan;  (4)  Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan; (5) Peraturan Presiden Nomor 17 Tahun 2018 tentang  Penyelenggaraan  Kedaruratan  Bencana  pada  Kondisi  Tertentu;  (6) Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  No  1  Tahun  2020  tentang Kebijakan  Keuangan  Negara  dan  Stabilitas  Sistem  Keuangan  untuk  Penanganan Pandemi  Corona  Virus  Disease  2019  (Covid-19)  dan/atau  Dalam  Rangka Menghadapi  Ancaman  yang  Membahayakan  Perekonomian  Nasional  dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan (Perppu No 1/2020); (7) , Peraturan Pemerintah No 21
46 Yusdianto, Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah,  PADJAJARAN  Jurnal  Ilmu  Hukum  Volume  2 Nomor 3 Tahun 2015, hlm. 501-502.
47 Indra Perwira, Konstitusionalitas UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, PADJAJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015, hlm. 461.
48 Isi  dari  Pasal  5  UU  No  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  adalah  :  (1) Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan sesuai dengan Undang-Undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945;  (2)  Kekuasaan  pemerintahan  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1)  diuraikan  dalam  berbagai  Urusan  Pemerintahan;  (3)  Dalam menyelenggarakan  Urusan  Pemerintahan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2),  Presiden  dibantu oleh  menteri  yang  menyelenggarakan  Urusan  Pemerintahan  tertentu;  dan  (4)  Penyelenggaraan Urusan  Pemerintahan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  di  Daerah  dilaksanakan  berdasarkan asas desentralisasi, Dekonsentrasi, dan Tugas Pembantuan.
49 Otong Rosadi, Konstitusionalitas Pengaturan Pemerintahan Daerah di Indonesia: Suatu Eksperimen yang Tidak Kunjung Selesai, PADJAJARAN Jurnal Ilmu Hukum , Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015, hlm. 438.
Tahun 2020 tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar Dalam Rangka Percepatan Penanganan Corona  Virus  Disease 2019 (Covid-19) selanjutnya disebut  (PP No 21/2000);  (8) Keputusan  Presiden  No  7  Tahun  2020  tentang  Gugus  Tugas Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) yang telah diubah menjadi  Keputusan  Presiden  No  9  Tahun  2020;  (9) , Keputusan  Presiden  No  11
Tahun 2020 tentang Penetapan Kedaruratan Kesehatan Masyarakat Corona Virus Disease  2019  (Covid-19);  (10)    Keputusan  Presiden  Nomor  12  Tahun  2020 tentang    penetapan  bencana  non  alam  penyebaran  Corona  Virus  Disease  2019 (COVID-19)  sebagai  Bencana  Nasional;  (11)  Instruksi  Presiden  Nomor  4  Tahun 2020 tentang refocussing kegiatan, realokasi anggaran serta pengadaan barang dan jasa  dalam  rangka  percepatan  penanganan  Corona  Virus  Disease  2019  (COVID- 19);  (12)  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  20  Tahun  2020  tentang Percepatan  Penanganan  Corona  Virus  Disease  2019  di  Lingkungan  Pemerintah Daerah  :  (13)  Peraturan  Menteri  Kesehatan  Nomor  9  Tahun  2020  tentang Pedoman  Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar  Dalam  Rangka  Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19).
Dari serangkaian regulasi di atas, hal-hal yang menyangkut mengenai peran pemerintah  daerah  dan  pengelolaan  hubungan  pusat  dan  daerah  dikaji  dalam bentuk tabel berikut ini:

## Tabel 1. Analisa Regulasi Penanganan Covid-19 Berkaitan dengan Pemerintahan Daerah
Regulasi Penanganan Pandemi Covid-19 Analisis Model Hubungan Kewenangan/Urusan Daerah UU No 4/1984 Ada  kewajiban  bagi  Pemerintah Daerah  untuk  melaksanakan  tindakan penanggulangan untuk mencegah penyakit menular. Menggunakan The Relative Autonomy Model , bersifat hierarkis UU No 24/2007 UU ini memberi peran dan kewenangan  kepada  pemda  untuk menetapkan  kebijakan,  pembuatan perencanaan,  pelaksanaan  kebijakan kerjasama  dalam    penanggulangan bencana pada wilayah masing-masing daerah memberikan perlindungan masyarakat,  menjamin  pemenuhan hak masyarakat dan pengungsi. Pelaksanaan urusan pemerintahan wajib yang  berkaitan  dengan pelayanan  dasar  yakni ketentraman,  ketertiban umum  dan  perlindungan masyarakat  dan  urusan sosial.Meski  begitu,  ada urusan yang tidak berkaitan  dengan  non pelayanan  dasar  yang menjadi tanggung jawab pemda yakni : pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak, pertanahan,  lingkungan hidup
UU No 6/2018 UU  ini  memberikan  penekanan  atas tanggung jawab Pemda dalam penyelenggaraan Kekarantinaan Kesehatan.  Pemda  sama  sekali  tidak mempunyai  wewenang.  Arah  UU  ini memberikan kewenangan besar kepada pemerintah pusat untuk menetapkan  Kedaruratan  Kesehatan Masyarakat,  Karantina  Wilayah,  atau Pembatasan Sosial Berskala Besar Menempatkan Pemerintah Daerah sebagai The Agency Model . Pelaksanaan tugas pembantuan lebih dikedepankan. Perppu No 1 Tahun 2020 Dasar kewenangan bagi Pemda untuk refocusing keuangan  daerah  dari Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja Daerah  untuk  penanganan  Pandemi Covid-19. Menempatkan Pemerintah Daerah sebagai The Agency Model . PP No 21/2020 Dalam  konsideran,  UU  23  Tahun 2014  tentang  Pemerintah  Daerah sama sekali tidak dicantumkan. Daerah  hanya  berhak  mengusulkan untuk mengajukan PSBB. Peraturan  ini  sama  sekali  kurang mengelaborasi  lebih  detail  tentang kewenangan pemerintah daerah dalam penanganan Covid. Model  hubungan  yang ditekankan  adalah The Agency Model. Pembagian urusan pemerintahan  konkuren Wajib  yang  berkaitan dengan  pelayanan  dasar dan non pelayanan dasar Pelaksanaan tugas pembantuan lebih dikedepankan Permendagri No 20/ 2020 Dasar  bagi  Pemda  untuk  mengelola pengeluaran  yang  belum  tersedia anggarannya untuk dimasukkan dalam  pembebanan  langsung  pada belanja tidak terduga. Pelaksanaan tugas pembantuan lebih dikedepankan Permenkes No 9/2020 Pengajuan  permohonan  bagi  daerah yang  ingin  menerapkan  Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB), termasuk bentuk pembatasan- pembatasan terhadap sekolah, kegiatan  keagamaan,  kegiatan  sosial dan  budaya,  kegiatan  di  tempat fasilitas  umum  mekanisme  daerah yang ingin Model  hubungan  yang ditekankan  adalah The Agency Model Keppres No 9 Tahun 2020 tentang Perubahan Atas Keputusan Presiden No 7 Tahun 2020. UU  No  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah  sama  sekali diabaikan dalam konsiderans. Penugasan  kepada  Gubernur  dan Bupati/Walikota  untuk  membentuk Gugus  Tugas  Percepatan  Penanganan Covid-19  berdasarkan  pertimbangan dan rekomendasi Ketua Gugus Tugas. Untuk  penanganan  mengikuti  arahan Ketua Gugus Tugas. Gubernur dan Bupati/Walikota menjadi  ketua  gugus Penanganan Covid-19 di Daerah.  Di  samping  itu, Kedudukan Gubernur sebagai  anggota  Dewan Pengarah  Gugus  Tugas Covid-19 Tingkat Nasional  diatur  dalam
Gubernur  dan  Bupati/Walikota  sama sekali  tidak  masuk  dalam  struktur susunan keanggotaan gugus tugas Surat  Edaran  Menteri Dalam Negeri No. 440/2622/SJ tentang Pembentukan Gugus Tugas Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) Daerah. Gubernur  atau  Bupati /Walikota Surat Edaran Menteri Dalam Negeri No. 440/2622/SJ tentang Pembentukan Gugus Tugas Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) Daerah. Arahan  bagi  kepala  daerah  sebagai ketua gugus tugas  penanganan  covid- 19 Daerah dalam penyusunan susunan organisasi, keanggotaan
untuk berpedoman pada SE Mendagri ini. Pemberian  kewenangan  bagi  daerah untuk  menetapkan  status  keadaan darurat siaga bencana Covid-19 dan/atau  keadaan  tanggap  darurat bencana  Covid-19  di  tingkat  provinsi dan/atau kabupaten/kota. Pengaturan Gubernur dan Bupati/Walikota sebagai struktur organisasi  Gugus  Tugas Percepatan  Penanganan Covid-19 Daerah menggunakan  Peraturan Kebijakan  yakni  Surat Edaran.  Padahal  begitu pentingnya Peran Pemerintah Daerah, seharusnya pengaturannya dilakukan  di  PP,  untuk struktur gugus tugas ada di Keppres.

## PENUTUP
Berdasarkan  pemaparan  di  atas,  dapat  disimpulkan  bahwa  prinsip  dasar yang  digunakan  dalam  pengelolaan  hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah Daerah  itu  adalah  berbasis  desentralisasi  sebagaimana  arah  kebijakan  otonomi daerah.  Namun,  dalam  perkembangannya  seiring  adanya  pengaturan  baru  dalam UU  No  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah,  pendulum  pengelolaan hubungan pusat dan daerah ini bergeser ke arah sentralisasi. Hal ini berpengaruh terhadap  model  hubungan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah  yang secara teoritis lebih banyak menempatkan Pemerintah Daerah sebagai The Agency Model. Model  ini  menempatkan  pemerintah  daerah  tidak  mempunyai  kekuasaan yang  berarti  sehingga  keberadaannya  sebagai  agen  pemerintah  pusat  yang bertugas untuk menjalankan kebijaksanaan pemerintah pusat. Model hubungan ini ternyata  berpengaruh  dalam  mengelola  hubungan  pusat  dan  daerah  selama  masa pandemi  Covid-19.  Sejumlah  regulasi  yang  berkaitan  dengan  penanganan Pandemi  Covid-19  telah  memposisikan  Pemerintah  Daerah  untuk  melaksanakan tugas pembantuan. Padahal dalam penanganan pandemi Covid-19, ujung tombak penyelesaian  ada  di  Pemerintahan  Daerah.  Sejumlah  Urusan  Pemerintahan  yang menjadi  urusan  dari  Pemerintah  Daerah  Kabupatan/Kota  harus  dimaksimalkan untuk  menangani  Covid-19  ini  dengan  memberikan  keleluasaan  atau  diskresi untuk  melakukan  langkah-langkah  strategi  dalam  upaya  pencegahan  dan penanganan Covid-19.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku
Asshiddiqie,  Jimly,  2012, Pengantar  Ilmu  Hukum  Tata  Negara ,  Rajawali  Pers,
Jakarta.
Asshiddiqie,  Jimly, Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia ,  Sinar  Grafika, Jakarta.
Huda,  Ni’matul,  2011, Hukum  Tata  Negara  Indonesia ,  Edisi  Revisi,  Rajawali Pers, Jakarta, Cetakan Keenam.
Huda,  Ni’matul, Otonomi  Daerah;  Filosofi,  Sejarah  Perkembangan  dan Problematika, Pustaka Pelajar, Yogyakarta. HR, Ridwan, 2009, Hukum Administrasi di Daerah , FH UII Press, Yogyakarta. Hadjon,  Philipus  M,  1993, Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia ,  Penerbit Gajah Mada University Press, Yogyakarta.
Hendratno, Edie Toet, 2009, Negara Kesatuan, Desentralisasi, dan Federalisme , Graha Ilmu, Yogyakarta.
Kaho,  Josef  Riwu,  2012, Analisis  Hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  di Indonesia ,  Penerbit  Center  for  Politics  and  Government  (PolGov)  Fisipol UGM.
Kaloh, J, 2007, Mencari Bentuk Otonomi Daerah: Suatu Solusi Dalam Menjawab Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global , Penerbit Rineka Cipta, 2007. Lubis,  M.  Solly,  1975, Pergeseran  Garis  Politik  dan  Perundang-undangan Mengenai Pemerintahan Daerah, Alumni, Bandung. Manan, Bagir, 1995, Hubungan Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.
Marzuki,  Peter  Mahmud,  2011, Penelitian  Hukum ,  Prenada  Media  Group, Cetakan Ke-7, November.
Nurcholis,  Hanif,  2007, Teori  dan  Praktik  Pemerintahan  dan  Otonomi  Daerah , Penerbit Gramedia, Jakarta
Prasojo,  Eko,  2009, Reformasi  Kedua:  Melanjutkan  Estafet  Reformasi ,  Penerbit Salemba Humanika, Jakarta.
Rauf, Rahyunir, 2018, Asas Penyelenggaraan Pemerintah Daerah: Dekonsentrasi, Desentralisasi, dan Tugas Pembantuan, Zanafa Publishing. Sarundajang, S.H., 1999, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah , Sinar Harapan, Jakarta.
Syaukani, et al, 2012, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan , Pustaka Pelajar, Yogyakarta, Cetakan IX.
Smith,  B.C.,  1985, Decentralization:  The  Territorial  Dimension  of  The  State , London Asia Publishing House.
Supriatna,  Tjahya, Sistem  Administrasi  Pemerintahan  di  Daerah ,  Penerbit  Bumi Aksara, Jakarta.
Sirajudin,  et  al,  2016, Hukum  Administrasi  Pemerintahan  Daerah, Setara  Press, Malang.
Syafrudin,  Ateng,  1985, Pasang  Surut  Otonomi  Daerah ,  Penerbit  Bina  Cipta,
Bandung.
Syafrudin, Ateng, 1991, Titik Berat Otonomi Daerah pada Daerah Tingkat II dan Perkembangannya , Mandar Maju, Bandung.

## Jurnal
Andryan,  Harmonisasi  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  Sebagai  Efektifitas  Sistem Pemerintahan, Jurnal Legislasi Indonesia , Vol. 16, No.4 – Desember 2019. Indah,  Hubungan  Kewenangan  Antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  dalam Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia,  Rechtidee,  Jurnal  Hukum,  Vol.9, No.2, Desember 2014.
Kustiawan, Otonomi Daerah dan Desentralisasi Dalam Bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia
Nugroho,  Trilaksono,  Reformasi  dan  Reorientasi  Kebijakan  Otonomi  Daerah dalam Perspektif Hubungan Pemerintah Pusat –Daerah, Jurnal Administrasi Negara Vol. 1 ,No 1, September 2000.
Perwira,  Indra,  Konstitusionalitas  UU  No  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah, PADJAJARAN  Jurnal  Ilmu  Hukum, Volume  2  Nomor  3  Tahun 2015.
Rosadi, Otong, Konstitusionalitas Pengaturan Pemerintahan Daerah di Indonesia: Suatu Eksperimen yang Tidak Kunjung Selesai, PADJAJARAN Jurnal Ilmu Hukum , Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015.
Saleh,  Kausar  Ali,  Mengelola  Hubungan  Pemerintahan  Pusat  dengan Pemerintahan  Daerah  yang  Efektif  dan  Efisien  Dalam  Politik Desentralisasi, Jurnal Ilmu Budaya , Vol.40, No.55, Maret 2017 Susanto, Sri Nur Hari, Desentralisasi Asimetris dalam Konteks Negara Kesatuan, Administrative Law & Governance  Journal, Volume 2 Issue 4, November 2019.
Wijayanti,  Septi  Nur,  Hubungan  Antara  Pusat  dan  Daerah  Dalam  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun 2014, Jurnal Media Hukum Vol.23. No. 2/Desember 2016. Wirazilmustaan, dkk,  Konsep Hubunan  Kewenangan Antara Pemerintahan Pusat dan  Pemerintah  Daerah  dalam  Bingkai  Negara  Kesatuan  Dengan  Corak Otonomi  Luas, Jurnal  Hukum  Progresif: Volume  XII/No.2/Desember 2018.
Yusdianto,  Hubungan  Kewenangan  Pusat  dan  Daerah  Menurut  Undang-Undang Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah, PADJAJARAN Jurnal Ilmu Hukum, Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015.

## Majalah/Koran
Media Indonesia, Daerah Diminta Tidak Melenceng, Kamis, 2 April 2020. Majalah Tempo , Buruk Data, Bansos Digelontor, Edisi 4-11 Mei 2020.

## Peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang  Nomor  4  Tahun  1984  tentang  Wabah  Penyakit  Menular (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1984 Nomor 20, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3273).
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2018  tentang  Kekarantinaan  Kesehatan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2018 Nomor 128, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6236).
Undang-Undang  Nomor  24  Tahun  2007  tentang  Penanggulangan  Bencana (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 66, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4723).
Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintah  Daerah  (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Nomor  5587)  sebagaimana  telah  diubah beberapa  kali  terakhir  dengan  Undang-Undang  Nomor  9  Tahun  2015 tentang  Perubahan  Kedua  Atas  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang  Pemerintahan  Daerah  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Tahun  2015  Nomor  58,  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Nomor 5679).
Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2020  tentang Kebijakan  Keuangan  Negara  dan  Stabilitas  Sistem  Keuangan  untuk Penanganan  Pandemi Corona  Virus  Disease 2019  (Covid-19)  dan/atau Dalam Rangka Menghadapi Ancaman yang Membahayakan Perekonomian Nasional dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan (Lembaran Negara Republik Indonesia  Tahun  2020  Nomor  87,  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik Indonesia Nomor 6485)
Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2020 tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar  Dalam  Rangka  Percepatan  Penanganan Corona  Virus  Disease 2019 (Covid-19) (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2020 Nomor 91, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6487).
Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 9 Tahun 2020 tentang Pedoman Pembatasan Sosial Berskala Besar Dalam Rangka Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019  (Covid-19)  (Berita  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2020 Nomor 326)
Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  20  Tahun  2020  tentang  Percepatan Corona  Virus  Disease 2019  di  Lingkungan  Pemerintah  Daerah  (Berita Negara Republik Indonesia Tahun 2020 Nomor 249).
Keputusan  Presiden  Nomor  7  Tahun  2020  tentang  Gugus  Tugas  Percepatan Penanganan Corona  Virus  Disease 2019  (Covid-19)  sebagaimana  telah diubah dengan Keputusan Presiden Nomor 9 Tahun 2020.
Instruksi  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  1  Tahun  2020  tentang  Pencegahan Penyebaran  dan  Percepatan  Penanganan  Corona  Virus  Disease  2019  di Lingkungan Pemerintah Daerah.
Surat  Edaran  Menteri  Dalam  Negeri  tentang  Pembentukan  Gugus  Tugas Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) Daerah.