Strategi Ekonomi Industri Dampaknya Terhadap Alih Fungsi Tanah Pertanian Dan Peran Hukum Pengendaliannya

## MUSTAMIM

## Abstrak
Disadari  bahwa  alih  fungsi  tanah  pertanian  untuk  keperluan  industri  dalam  pembangunan ekonomi  telah  membawa  dampak  perbaikan  bagi  kondisi  ekonomi,  tetapi  telah  juga  meminta korban berupa hilangnya tanah pertanian yang subur. Di era industrialisasi tak dapat dipungkiri alih fungsi tanah pertanian untuk keperluan industri terus berlangsung seakan tanpa terkendali terutama di  daerah-daerah  yang  intensitas  industrinya  cukup  tinggi.  Dasar  pemikiran  penulisan  ini  adalah ingin  mengetahui  dasar  pemikiran  dan  pertimbangan  pemerintah  dalam  memilih  industri  sebagai strategi  ekonomi,  mengidentifikasi  dampak-dampak  yang  ditimbulkan  dari  industrialisasi, mengetahui  bagaimana  upaya  hukum  yang  dilakukan  pemerintah  dalam  rangka  pengendalian  alih fungsi  tanah  pertanian.  Arah  kebijaksanaan  ekonomi  Nasional  dan  Daerah  sekalipun  memberi peluang besar terhadap ekonomi sektor industri yang mengarah pada pertumbuhannya, harus tetap memperhatikan  pondasi  utama  ekonomi  yang  bersumber  dari  ekonomi  agraris,  yaitu  fungsi penataan  terhadap  penyediaan,  peruntukan  dan  penggunaan  tanah  pertanian  terus  berjalan  dengan maksimal.  Upaya  hukum  sebagai  tindakan  pengendalian  tanah  pertanian  menjadi  tapak pembangunan industri dilalui dengan tahapan-tahapan penerapan hokum perijinan yang selektif dan evaluatif,  tindakan  administrative  berupa  pencabutan  izin  usaha  maupun  pengendalian  secara perdata dan pidana.

## Kata Kunci: Konstruksi hukum, keseimbangan orientasi

## PENDAHULUAN
Persoalan  pertanahan  dalam  pembangunan  di  setiap  negara  yang  disebut  “Nation  Building” hampir menjadi dan merupakan tantangan serupa. Yaitu tantangan untuk mewujudkan negara yang adil,  makmur,  dan  sejahtera,  karena  negara-negara  tersebut  pada  umumnya  bersifat  agraris,  maka pembangunan  akan  banyak  mengubah  tata  hubungan  masyarakat  dengan  tanah,  dan  hubungan antara sesama anggota masyarakat dengan tanah, dan hubungan antara sesama anggota masyarakat atas  tanah. 1 Jangkauannya  tentu  saja  sangat  luas,  yaitu  keinginan-keinginan  untuk  memperoleh perbaikan materi yang mengarah kepada adanya transformasi dalam bidang pertanian dan produksi industri. 2
Sejak  Orde  Baru  memegang  kendali  kekuasaan  negara,  menyadari  betapa  pembangunan ekonomi  mendesak  untuk  segera  dilakukan.  Kesadaran  ini  muncul  dengan  latar  belakang  gejolak
1 Ahmad  Sodiki, “Penataan  Pemilikan  Hak  Atas  Tanah  Sebagai  Strategi  Pembangunan  Hukum  Agraria”. Fakultas Pertanian UNIBRAW, Malang, 1997. H: 7
2 Joseph  Lapalombara. Distribusi  dan  Pembangunan, Dalam  Myron  Weiner, “Moderinasi  Dinamika Pertumbuhan” Gadjah Mada University Press, Yogyakarta 1986, h: 157
politik dan ketidakstabilan ekonomi yang sangat parah pada masa orde lama. Angka inflasi tinggi, defisit  neraca  pembayaran,  terkurasnya  cadangan  devisa,  dan,  beberapa  masalah  lain. 3 Saat  itu pulalah  Indonesia  ingin  berpacu  dengan  negara-negara  Asia  untuk  mendapatkan  posisi “Newly Industrializing Countries” (NICs).
Dengan latar belakang kondisi sosial politik di atas; akhirnya politik agraria Orde Baru memilih industrialisasi  sebagai  strategi  pembangunan  untuk  mencapai  peningkatan  kondisi  sosial  ekonomi rakyat. Strategi ini penuh dengan kontroversi, karena dirasakan justru semakin menabur konflik dan menciptakan  ketidakadilan  khususnya  bagi  petani,  mengingat  dalam  gejalanya  yang  umum industrialisasi  dalam  berbagai  bentuknya  jelas  butuh  tanah  yang  luas,  bahkan  banyak  merambah tanah pertanian dan sawah yang subur.
Sebenarnya  kebijaksanaan  industrialisasi  sebagai  strategi  dalam  menopang  pembangunan nasional  tidaklah  sepenuhnya  salah.  Sebab  Undang-undang  Pokok  Agraria  (UUPA)  No.5  Tahun 1960  yang  menjadi  pijakan  yuridisnya  cukup  memberikan  toleransi  bagi  pembangunan  dan pengembangan industrialisasi, 4 tentu dengan catatan selama tidak mengingkari jiwa dan tujuan dari UUPA  sebagai  alat  untuk  membawakan  kemakmuran,  kebahagiaan  dan  keadilan  bagi  negara  dan rakyat, terutama rakyat tani, dalam rangka masyarakat yang adil dan makmur. 5
Dalam amanat  UUPA di atas jelas sangat dibutuhkan strategi yang didasarkan pada kebutuhan yang  proporsional.  Yaitu  dengan  merancang  kebijaksanaan  pertanahan  dimasa  yang  akan  datang yang  serasi,  selaras  dan  seimbang  tetapi  dengan  tetap memperhatikan  skala  prioritasnya.  Dengan pengertian, di satu pihak hukum tanah nasional harus semakin terbuka terhadap perkembangan baru yang  ditandai  dengan  industrialisasi.  Di  lain  pihak  hukum  tanah  nasional  harus  tetap  menjadi landasan  tercapainya  keadilan  sosial  bagi  seluruh  lapisan  masyarakat  dalam  memperoleh  dan
3 Endang Suhendar dan Yohana Budi Wirani, “Petani dan Konflik Agraria”, Akatiga Bandung. 1997, h : 99 4 Dalam  pasal  14  ayat  (1)  antara  lain  dinyatakan  bahwa  pemerintah  perlu  membuat  suatu  rencana  umum mengenai  penyediaan,  peruntukan  dan  penggunaan  bumi,  air  dan  ruang  angkasa  serta  kekayaan  yang  dikandung didalamnya  Dalam  penjelasan  pasal  ini  juga  ditegaskan  mengingat  akan  corak  perekonomian  negara  dikemudian  hari dimana  industri  dan  pertambangan  akan  mempunyai  peranan  yang  penting,  maka  di  samping  perencanaan  untuk pertanian perlu diperhatikan pula keperluan untuk industri dan pertambangan. (Ayat 1 huruf d dan e).
5 Selain tujuan di atas juga untuk meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum  pertanahan,  kemudian  untuk  meletakkan  dasar-dasar  untuk  memberikan  kepastian  hukum  mengenai  hak-hak atas tanah bagi rakyat seluruhnya. Untuk pencapaian tujuan ini negara diberi wewenang dalam ps.2 ayat (2) UUPA.

## STRATEGI EKONOMI INDUSTRI
Strategi menurut Achmad Sodiki :
“Strategi adalah rencana bertindak dan lazim bersangkut paut dengan rencana jangka panjang yang  meliputi  serangkaian  gerakan  diarahkan  pada  tujuan  menyeluruh.  Bahwa  setiap langkah pelaksanaan suatu kegiatan secara terencana didahului oleh pengkajian mengenai kondisi atau keadaan  yang  melingkari  permasalahannya.  Keadaan  itu  dapat  dirinci  baik  mengenai  hal-hal yang pokok maupun hal-hal sampingan. Demikian pula sebaiknya dapat diperkirakan kendala apa yang akan ditemui dalam pelaksanaannya berdasarkan pengalaman atau atas kegiatan yang serupa  yang  pernah  dilakukan.  Jika  telah  dapat  diketahui  secara  jelas  faktor  penunjang  serta penghambat  yang  diperkirakan  akan  ditemui,  maka  dapatlah  disusun  langkah-langkah  yang konkrit”. 7
Dalam  kaitannya  dengan  industri  sebagai  strategi  pembangunan  ekonomi,  maka  semenjak Indonesia  merdeka  (1945),  sebenarnya  telah  dipikirkan  bagaimana  masyarakat  Indonesia dipersiapkan memasuki industrialisasi. Namun secara khusus, di dalam pembangunan ekonomi orde baru  (yang  dimulai  1966)  kelihatannya reformasi  agraris dianggap  tidak  merupakan  prakondisi dalam memasuki industrialisasi tersebut. 8 Pada akhirnya bahwa industrialisasi telah dipilih bangsa ini sebagai strategi pembangunan untuk mencapai peningkatan sosial ekonomi rakyat Indonesia. 9
Dipilihnya  industri  sebagai  strategi  dalam  membangun  perekonomian  sebenarnya  tidak  lepas dari  keinginan  untuk  mempertahankan  pertumbuhan  ekonomi  minimal  sebesar  7%.  Beberapa strategi yang dilakukan pemerintah untuk mendukung keinginan tersebut, diantaranya :
1. Deregulasi  pertanahan,  instrumen  ini  digunakan  dalam  upaya  memenuhi  tuntunan  kebutuhan akan  tanah  untuk  kepentingan  “Pembangunan”  dengan  melakukan  deregulasi  perundangan yang  sekiranya  dapat  menghambat  proses  pengadaan  tanah  untuk  pembangunan.  Upaya  ini terutama  sekali  digunakan  pada  periode  deregulasi  pada  pertengahan  tahun  1980-an,  yaitu ketika  tuntutan  pemilik  modal  dilihat  dari  dan  negara-negara  donor  semakin  kuat.  Deregulasi ini  terutama  dapat  dilihat  dari  berbagai  aturan  yang  menyangkut  pengadaan  tanah  untuk kepentingan  pembangunan.  Pemerintah  berupaya  untuk  memangkas  birokrasi  yang mengakibatkan lamanya proses perijinan perolehan tanah.
6 Maria  SW,  Sumardjono, Permasalahan  Hukum  Tanah  dalam  Perspektif  Penelitian  Pengembangan  dan Pendidikan  Hukum  di  Indonesia”. `Makalah  disajikan  dalam  forum  Komunikasi  Bidang  Hukum,  Departemen Pendidikan  dan  Kebudayaan  Direktorat  Jenderal  Pendidikan  Tinggi,  Bandung  -  Semarang  tanggal  18  -  21  Nopember 1996.
7 Op. Cit. Hal. 1 8 Mangara Tambunan dan SHM Tampuboton, “ Faktor Tanah atau Lahan Pertanian Dalam Transisi Industrial”. Disampaikan dalam pertemuan ilmiah Pembangunan Pedesaan dan Masalah Perlahanan Pusat Antara Universitas, Studi Sosial, UGM 13 - 15 Pebruari 1990, h 21
9 Loekman  Soetrisno, “Pembangunan  Ekonomi  dan  Dampaknya  di  bidang  Sosial  Khususnya  Sektor  Pertanian dan Peternakan, Tanpa tahun.
2. Perubahan  konsep  (manipulasi  penafsiran  UUPA).  Perubahan  konsep  ini  dilakukan  dalam upaya  membangun  kesan  bahwa  pemerintah  masih  konsisten  dengan  UUPA.  Konsep-konsep yang  terdapat  dalam  UUPA  tetap  digunakan,  akan  tetapi  maknanya ditafsirkan  sesuai  dengan kebutuhan. Misalnya, dewasa ini berkembang penyalahartian fungsi sosial dari yang dimaksud dalam UUPA.
3. Pengembangan institusi, strategi paling penting dalam upaya mendukung kebijakan pertanahan adalah  dibentuknya  institusi  yang mengatur  masalah  tanah.  Jika sebelumnya  hanya  dilakukan oleh  Direktorat  Jenderal  Agraria,  maka  pada  tahun  1988  melalui  Kepres  No.  26/1988  diubah menjadi  lembaga  setingkat  departemen,  tetapi  non  departemen  yaitu  Badan  Pertanahan Nasional.  Alasan  pokok  dibentuknya  lembaga  ini  adalah  adanya  perkembangan  tuntutan kebutuhan akan tanah terutama untuk kepentingan investasi.
4. Alokasi  dana.  Hal  ini  terutama  ditunjukkan  dalam  proyek  registrasi  tanah  yang  terutama dilakukan pada awal Pelita VI. Tujuan dari registrasi adalah mendorong terciptanya pasar tanah yang  transparan  yang  pada  gilirannya  akan  memudahkan  proses  pengadaan  tanah  untuk kepentingan pembangunan. 10
Strategi tersebut dalam garis besarnya telah ditegaskan jauh sebelumnya dalam kebijaksanaan agraria  pemerintah  orde  baru  dalam  rangka  akselerasi  dan  modernisasi  dalam  era  pembangunan 1970 - 2000. Di situ telah ditetapkan sasaran pokok yang meliputi :
a. Terpenuhinya kebutuhan : pangan, sandang, papan, lapangan kerja, fasilitas sosial;
b. Terpenuhinya  kebutuhan  mental  spiritual  dan  rohaniah  dalam  kehidupan  masyarakat  yang dinamis dan serasi;
c. Terpenuhinya  kondisi  sosial  politik  dan  keagamaan  yang  stabil  dan  dinamis  yang  sangat penting  diperlukan  sebagai  transformasi  yang  harmonis  dari  perekonomian  yang  bercorak agraris  ke  ekonomi  industri,  dimana  fungsi  keagrariaan  harus  menjadi  unsur  penunjang. Berhubung  dengan  itu  pemanfaatan  tanah  harus  dikendalikan,  terarah  dan  berencana  guna menjamin kepentingan umum dan individu sepanjang tidak menyalahi kepentingan umum. 11

## Dampak Industrialisasi Terhadap Alih Fungsi Tanah Pertanian
Dilihat dari segi positif dari industrialisasi seperti yang diuraikan di atas jelas telah memberikan dampak  yang  sangat  signifikan  terhadap  kestabilan  ekonomi  (pertumbuhan  ekonomi),  dan  juga dapat  menampung  jumlah  tenaga  kerja  yang  sangat  :  banyak  Tentu  hal  ini  industrialisasi  telah memberi dukungan yang besar bagi negara Indonesia yang sedang menghadapi kesulitan ekonomi, banyaknya  pengangguran  dan  masalah  kemiskinan.  Akan  tetapi  dibalik  keberhasilan  industri sebagai  strategi  pembangunan  ekonomi,  ternyata  telah  menciptakan  dampak  negatif  yang  lebih
10 Endang Suhendar dan Ifdal Kasim. “Tanah Sebagai Komoditas. Kajian Kritis Atas Kebijakan Pertanahan Orde Baru”. Elsam Jakarta Selatan, 1996, h:54-57.
11 Pertanahan  Dalam  Era  Pembangunan  Indonesia”. Diterbitkan  kerjasama  oleh  Direktorat  Publikasi  :  PPC Departemen Penerangan dand Ditjen Agraria Departemen Dalam Negeri 1982, h : 135
besar untuk dihadapi masa-masa yang akan datang.
Dampak  serius  yang  ditimbulkan  dari  strategi  industri  adalah  menyempitnya  areal  lahan pertanian yang berubah untuk kepentingan pengembangan berbagai macam industri dan keperluan non pertanian lainnya. Bahkan ada sumber menyebutkan : 12
“Bahwa selama kurun waktu 1984 - 1994 telah terjadi konversi lahan pertanian sebesar 1 juta hektar,  sehingga  dalam  waktu  tersebut  sawah  di  Jawa  berkurang  100.000  hektar  pertahun. Masih  dari  sumber yang  sama  dikatakan  akibat konversi  lahan,  maka potensi  produksi  gabah akan  hilang  sebesar  7,5  juta  ton  pertahun.  Jika  konversi  lahan  tents  berlangsung  dengan  laju yang sama  hingga tahun 2020, jelas  kehilangan potensi gabah di Jawa akan mencapai 22 juta ton pertahun.
Kondisi  di  atas  mengingatkan  kita  bahwa  pada  1984,  organisasi  pangan  dan  pertanian  dunia (FAO)  memberikan  penghargaan  kepada  Presiden  Soeharto  sebagai  kepala  negara  dunia berkembang yang berhasil swasembada pangan, khususnya beras. 13 Tetapi penghargaan spektakuler ini  hanya  bertahan  10  tahun,  sebab  areal  persawahan  Indonesia,  terutama  pulau  Jawa  banyak berubah  menjadi  kawasan  industri,  perumahan,  gedung-gedung  bertingkat  dan  penggunaan  non sawah lainnya.
Sebenarnya  masalah  alih  fungsi  tanah  pertanian  untuk  keperluan  industri  merupakan kecenderungan yang sulit dihindarkan, mengingat pembangunan industri di atas tanah kering belum tentu  dapat  dilakukan,  karena  belum  diketahui  implikasinya  terhadap  struktur  biaya  yang  banyak ditentukan  oleh  tersedianya  faktor  prasarana  umum  dengan  imbalan  jasa  layanan  yang  pantas. Walaupun  demikian  proses  alih  fungsi  tersebut  seyogyanya  dapat  dilaksanakan  secara  terencana dan terkendali dengan memperhatikan :
a. Lahan sawah andalan seyogyanya dihindarkan dari proses konversi dan
b. Kecepatan dan luasan lahan sawah yang dikonversikan dapat diselaraskan dengan pencetakan sawah,  jika  hal  tersebut  kurang  diperhatikan  diperkirakan  konversi  lahan  sawah  yang  dapat memberikan  manfaat  ekonomi  yang  besar  dalam  jangka  waktu  pendek  dapat  menimbulkan kerugian yang lebih besar dalam jangka panjang. 14
Tabel 1. Rata-rata Luas Lahan Sawah Yang Dikonversikan Di Jawa Dan Bali 15
12 Arif Satria, Transformasi ke arah pertanian Berbudaya Industri, dalam Majalah Analisis CSIS, tahun XXVI, No.5 September – Oktober 1997, h: 464
13 Haryanto, “Kehutanan Indonesia Pasca Soeharto” Reformasi tanpa perubahan, Pustaka Latin. Bogor, 1998, h: 39.
14 Lutfi  I  Nasution  &  Erman  Rustiadi, Masalah  Konversi  Lahan  Sawah  ke  Penggunaan  Non  Sawah. Makalah disampaikan  di  dalam  pertemuan  ilmiah :”Perkembangan  Pedesaan  dan  Masalah  Pertanahan”. Pusat  Antar Universitas. Studi Sosial. UGM. 13-15 Pebruari. 1990, h 4.
15 Arif Satria, Op.cit, h:466.
Referensi Jumlah Lahan Wilayah Ha/Tahun  Keterangan Jica, 1988 Sawah Irigasi Jawa 20.000 Delf Hydraulic, 1991 Sawah Irigasi Jawa 22.000 1990-2000 Word Bank, 1988 Sawah Jawa 20.000 Sumaryanto, et,al 1985 Sawah Jawa 20.637 1981-1985 BCEOM, 1988 Sawah Irigasi Jawa-Bali 13.400 1981-1985 Nasoetion dan Wioto Sawah Irigasi Jawa-Bali 27.633 1981-1986
Dan  tabel  tersebut  mencerminkan  bahwa  kebijakan  pertanahan  pemerintah  saat  itu  adalah dialokasikan segala sumberdaya tanah (utamanya tanah pertanian) untuk sektor yang strategis dapat mendukung pertumbuhan ekonomi (utamanya sektor industri).
Menurut  Boedi  Harsono, 16 pemberian  kesempatan  kepada  para  pemilik  modal  untuk memperoleh  dan  menguasai  tanah  yang  luas,  berdasarkan  rencana  kebutuhan  yang  pada kenyataannya mereka tentukan sendiri masing-masing, mengakibatkan adanya puluhan ribu hektar tanah yang semula merupakan tanah produktif, berada dalam keadaan tidak dipergunakan.
Tak pelak, dinamika pembangunan ekonomi akhirnya cenderung bertentangan dengan kaidah- kaidah  dan  pranata  hukum  agraria  nasional  yang  mengharuskan  terwujudnya  cita-cita  “Sebesar- besar  kemakmuran  rakyat”,  sebab  ketentuan-ketentuan  hukum  agraria  yang  ditafsirkan  melalui beberapa  kebijaksanaan  tersebut  telah  tunduk  untuk  memfasilitasi  perkembangan  kapitalisme. Dalam hal ini sangat tampak, bahwa tidak ada kebijakan agraria yang signifikan bagi kemaslahatan penduduk  pedesaan.  Sebaliknya  sangat  kentara  bahwa  kebijakan  agraria  mengidap Industrial  an Urban Biases. 17
Boleh  jadi  apa  yang  dipikirkan  oleh  pemerintah  waktu  itu  tidak  menjadikan  keberhasilan negara-negara  lain  sebagai  pelajaran  yang  sangat  berharga.  Mengingat  pengalaman-pengalaman industri yang berhasil di negara-negara maju, termasuk negara Korea Selatan, ternyata disebabkan posisi pertanian sangat kuat. Maka mempertangguh pertanian merupakan prasyarat bagi industri. 18 Meskipun  industrialisasi  bahkan  perdagangan  bebas  menjadi  tantangan  bagi  setiap  negara,
16 Boedi Harsono, Reformasi tanah yang berpihak kepada rakyat, Makalah disampaikan pada Seminar Nasional Pertanahan, “Pemberdayaan  Hak-Hak  Rakyat  Atas  Tanah  Ditinjau  Dari  Aspek  Hukum,  Sosial,  Politik,  Ekonomi, Teknis, Agama Dan Budaya”, STPN, Yogyakarta, 1999, h: 5.
17 Dalam usulan revisi Undang-Undang Pokok Agraria : Menuju Penegakan Hak-hak Rakyat atas sumber- sumber Agraria” , KPA, Jakarta 1998, h: V
18 Arif Satria, op, cit, h : 475 - 476
tidak  cukup  hanya  merespon  secara  cepat  tetapi  juga  hams  tepat,  yaitu  bagaimana  pemerintah mengaitkan  antara  pertanian  dengan  industrialisasi  masuk  dalam  suatu  skema  pembangunan ekonomi yang tangguh.

## Peran Hukum Dalam Pembangunan
Dalam pandangan Unger pembangunan memiliki pengertian sebagai keseluruhan transformasi sosial  yang  terjadi  sehubungan  dengan  dilaksanakannya  intensifikasi  pertumbuhan  ekonomi,  dan khusus dengan proses industrialisasi. 19 Soeryono Soekanto menegaskan :
“Hakiki  dari  pada  pembangunan  tadi  adalah  adanya  perubahanperubahan.  Bagaimanapun pembangunan  tersebut  diartikan  dan  apapun  yang  dijadikan  ukurannya,  proses  perubahan merupakan  ciri  yang  tetap  dari  pembangunan.  Proses  perubahan  akan  berfungsi  bagi pembangunan  apabila  perubahan  tadi  berjalan  dengan  teratur.  Maka,  oleh  karena  perubahan maupun  ketertiban  menjadi  dua  tujuan  yang  tak  dapat  dipisah-pisahkan  di  dalam  proses pembangunan, hukum sebagai suatu lembaga kemasyarakatan merupakan alat yang tidak dapat diabaikan di dalam pembangunan.” 20
Fenomena perubahan dalam pembangunan tersebut diharapkan tetap memegang suatu prinsip, yaitu perubahan-perubahan itu tidak hanya pada tatanan-tatanan lahiriah yang ada saja, akan tetapi juga pada cita-cita dan nilai-nilai yang berlaku. Sebab tak dapat dipungkiri kaidah-kaidah sosial dan kaidah-kaidah  hukum  dihadapkan  kepada kenyataan  harus  berubah  dan  diubah agar  dapat difungsikan  secara  efektif  di  tengah  masyarakat  baru  yang  tidak  lagi  berstruktur  agraris  dengan formatnya  lokal  tradisional,  melainkan  yang  serba  urban  dan  industrial  dengan  formatnya  yang nasional.
Masalahnya  sekarang  adalah,  apakah  hukum  terpengaruh  oleh  perubahan-perubahan  yang terjadi  dalam  proses  pembangunan.  Sebaliknya  apakah  hukum  dapat  mempengaruhi  dan  dapat digunakan  untuk  mengadakan  perubahan-perubahan  di  dalam  masyarakat  dalam  rangka pembangunan?  Disinilah  masalah  pokok  menyangkut  peran,  fungsi  dan  tugas  hukum  dalam pembangunan.
Suatu  ajaran  hukum  yang  sangat  berpengaruh  di  Indonesia  salah  satunya  adalah  ajaran  dari Mazhab  Sejarah dari  Von  Savigny,  bahwa  hukum  itu  tidak  dibuat,  melainkan  tumbuh  bersama-
19 Bambang Sunggono, Hukum dan Kebijakan Publik, Sinar Grafika Jakarta, 1974, ha1.26
20 Soeryono Soekanto. Beberapa Permasalahan Hukum Dalam Kerangka Pembangunan di Indonesia UI, Press, Jakarta, 1983, hal. 18
sama dengan masyarakat yang bersangkutan. Titik kelemahan teori ini, bahwa hukum hanya dapat dan harus mengikuti saja perubahan yang terjadi di dalam masyarakat, akibatnya bekerjanya hukum menjadi  variabel  dependen  dari  perubahan  sosial  yang  ada.  Hukum  hanya  berperan  sebagai infrastruktur pengendalian sosial (Law as a tool control) atau hukum hanya bertugas menjalankan dan  mempertahankan  ketertiban  pola  kehidupan  yang  telah  ada.  Dampaknya  adalah  persis digambarkan Roscoe Pound hat recht hint achter de feiten aan bahwa hukum senantiasa tertinggal dan realitasnya, seperti pedati yang secara alami di belakang kuda penariknya. 21
Dewasa  ini  faham  bahwa  hukum  hanya  berperan  dan  harus  mengikuti  perubahan-perubahan sosial  sudah  tidak  populer,  dan  beralih  kepada  paradigma  hukum  baru  dengan  pelopornya  yang mula-mula  Jeremy  Bentham  dan  kemudian  dikembangkan  oleh  Roscoe  Pound,  bahwa  hukum berperan dan dipergunakan sebagai sarana untuk mengadakan perubahan dalam masyarakat (Law as a  tool  of  social  engineering). Jadi  peran  hukum  lebih  bersifat  dinamis  dan  aktif  terlibat  dalam permasalahan  perubahan  sosial.  Hukum  tidak  lagi  sekedar  menegakkan  tatanan  sosial  yang  ada, melainkan ia berusaha untuk menciptakan hubungan-hubungan baru.
Perubahan-perubahan  dalam  masyarakat  biasanya  dituangkan  dalam  bentuk  rencana pembangunan,  maka  hukum  sebagai  sarana  perubahan  masyarakat  bertugas  sebagai  penyalur kegiatan  manusia  ke  arah  yang  dikehendaki  oleh  pembangunan 22 .  Dalam  konteknya  di  Indonesia, maka  perubahan-perubahan  itu  dilakukan  dan  terjadi  lewat  usaha-usaha  pembangunan  dan modernisasi di segala bidang. Jadi merupakan perubahan yang dikehendaki (intended change) serta direncanakan (planned change).
Nyatalah  bahwa  peran  hukum  dalam  pembangunan  tidak  terbatas  sebagai  instrumen  control saja  yang  digunakan  untuk  mengukuhkan  pola-pola  perilaku  yang  terdapat  dalam  masyarakat, melainkan  juga  hukum  sebagai  instrumen  rekayasa  perubahan  yang  mengarah  pada  tujuan  yang dicita-citakan,  yaitu  dengan  cara  menciptakan  pola  perilaku  yang  baru  dalam  rangka  menunjang program-program  pembangunan.  Dalam  hal  ini  Satjipto  Rahardjo  merinci  tentang  peran  hukum
21 Jawa Pos, editorial/Jati Diri, 24 Februari 1999
22 Mochtar  Kusumaatmaja, Fungsi  dan  Perkembangan  Hukum  Dalam  Pembangunan  Nasional, Bina  Cipta, Bandung, 1975, hal. 12
yang diharapkan dapat berperan secara positif bagi pembangunan : 23
1. Penciptaan lembaga-lembaga hukum baru yang melancarkan dan mendorong pembangunan;
2. Mengamankan hasil-hasil yang didapat oleh kerja dan usaha dalam pembangunan;
3. Pembangunan apa yang disebut dengan keadilan untuk pembangunan;
4. Pemberian legitiminasi terhadap perubahan-perubahan yang bertujuan untuk membantu orang- orang melakukan pilihanpilihan yang akan memberikan efek yang mendorong perubahan yang membangun.
5. Penggunaan hukum untuk melakukan perubahan-perubahan.
6. Peranan dalam penyelesaian perselisihan.
7. Pengaturan kekuasaan pemerintah.

## Hukum Sebagai Alat Pengendalian Sosial
Pengendalian  sosial  atau  social  control  dapat  diartikan  sebagai  pengawasan,  cakupannya sangatlah  luas  sebagaimana  pendapat  J.S.  Roucek  :  Arti  yang  sesungguhnya  dari  pengendalian sosial  adalah  jauh  lebih  luas,  oleh  karena  pengertiannya  mencakup  segala  proses,  baik  yang direncanakan,  yang  bersifat  mendidik,  mengajak  atau  bahkan  memaksa  warga  masyarakat  agar patuh pada nilai-nilai dan kaidah-kaidah kemasyarakatan yang berlaku. 24
Pengendalian dapat dilakukan oleh individu terhadap individu lainnya atau mungkin dilakukan oleh individu terhadap suatu kelompok Sosial. Seterusnya pengendalian Sosial dapat pula dilakukan oleh  suatu  kelompok  terhadap  kelompok  lainnya,  atau  oleh  suatu  kelompok  terhadap  individu. Dengan  demikian  maka  pengendalian  sosial  bertujuan  untuk  mencapai  keseimbangan  antara perubahan-perubahan sosial dengan ketertiban dan keteraturan.
Di  atas  tadi  telah  dibicarakan  hubungan  antara  perubahanperubahan  sosial  dengan  hukum. Perubahan-perubahan  sosial  di  dalam  kerangka  pembangunan  di  situ  pihak  menonjolkan  segi dinamika  dari  suatu  masyarakat  yang  dapat  dikatakan  merupakan  ciri  yang  tetap  dari  proses pembangunan.  Di  lain  pihak,  hukum  sebagai  gejala  sosial  merupakan  suatu  sarana  untuk mengendalikan,  mempertahankan  dan  menjaga  supaya  perubahan-perubahan  itu  berjalan  dengan tertib.
Perubahan  tidak  selamanya  menghasilkan  keadaan-keadaan  yang  positif,  apalagi  bila  proses tersebut  tidak  berjalan  secara  teratur.  Hukum  berperan  untuk  menjamin  bahwa  perubahan-
23 Satjpito Rahardjo. Hukum dan Masyarakat, Angkasa, Bandung, 1986, Hal. 47.
24 Soeryono Soekanto, Pokok-Pokok Sosiologi Hukum , PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1988, hal. 158
perubahan  tadi  terjadi  dengan  teratur  dan  tertib.  Walaupun  demikian,  sebagai  sarana  untuk mengubah  masyarakat  dan  menjamin  ketertiban  proses  perubahan  tersebut,  maka  hukum mempunyai  batas-batas  kemampuan  dan  terikat oleh  kondisi-kondisi  tertentu.  Apabila  batas-batas dan  kondisi-kondisi  tersebut  diperhatikan,  dimengerti  dan  diterapkan,  maka  dapatlah  diperkirakan bahwa  penggunaan  hukum  sebagai  sarana  mempunyai  harapan-harapan  yang  positif  dalam mengubah  masyarakat  serta  mendukung  pembangunan.  Apakah  harapan-harapan  tersebut  akan terwujud  atau  tidak,  harus  dikembalikan  kepada  para  pelopor  perubahan  atau  pembangunan  yang mempergunakan hukum tersebut sebagai sarana kontrol.
Yang menjadi permasalahannya adalah bagaimanakah pengendalian sosial dapat dilaksanakan. Dalam hal ini Soeryono Soekanto berpendapat : 25
“Suatu  proses  pengendalian  sosial  dapat  dilaksanakan  dengan  berbagai  cara  yang  pada pokoknya  berkisar  pada  cara-cara  tanpa  kekerasan  (persuasive)  atau  dengan  paksaan (Coersive).  Cara  mana  yang  sebaiknya  diterapkan,  sedikit  banyaknya  juga  tergantung  pada faktor  terhadap  siapa  pengendalian  sosial  hendak  dilakukan,  dan  di  dalam  sitaasi  yang bagaimana.”
Pendapat di atas apabila dielaborasikan dalam kondisi Indonesia yang tengah berproses dalam perubahan dan pembangunan menurut hemat penulis, balk cara persuasive maupun coersive, maka keduanya  dapat  secara  bersama-sama  dilaksanakan.  Mungkin  titik  tekannya  saja  berbeda,  di  satu sisi  usaha-usaha  persuasive  akan  lebih  mendahulukan  pada  pengendalian  sosial  yang  bersitat pencegahan  (preventif),  yaitu  suatu  pencegahan  melalui  treatment  (pendidikan  dan  penyadaran hukum)  terhadap  terjadinya  penyimpangan-penyimpangan  dan  pelanggaran-pelanggaran  dalam proses  perubahan.  Di  sisi  yang  lain  usaha-usaha  coersive  akan  lebih  mendahulukan  pada pengendalian sosial yang bersifat memaksa  (represif),  yaitu suatu usaha melalui pemberian sanksi yang bertujuan mengantarkan kepada perubahan yang tertib dan perubahan yang teratur.
Hanya  saja  dalam  menerapkan  terhadap  kedua  cara  tersebut  yang  perlu  diperhatikan  adalah sejauh manakah efektifitas hukum di dalam fungsinya sebagai sarana pengendalian sosial itu dapat diterapkan.  Kalau  misalnya  dalam  proses  perubahan  dan  pembangunan  itu  banyak  terjadi penyimpangan-penyimpangan  dan  perubahan-perubahan  yang  mengharuskan  titik  tekannya  lebih
25 Ibid, hal. 154
pada  cara-cara  yang  berbentuk  pengenaan  sanksi,  maka  sanksi-sanksi  yang  terkandung  dalam kaidah-kaidah hukum itu juga perlu dikoreksi.
Dalam  hal  pendayagunaan  sanksi-sanksi  hukum  Soetandyo  Wignjosoebroto  memberikan koreksi sebagai berikut : 26
“Betapapun bermaknanya kehadiran sanksi dalam setiap upaya penegakan hukum nasional, toh masih  ada  satu  persoalan  yang  menggantung.  Ialah,  bahwa  sekalipun  sanksi  sebagai  reaksi keras terhadap setiap pelanggaran hukum itu sampai batas tertentu mampu menghasilkan efek yang  dikehendaki,  akan  tetapi  nyata-nyata  bahwa  sanksi  itu  tidaklah  mampu  menjamin sepenuhnya realisasi terjadinya ketaatan warga masyarakat dan tegaknya kaidah-kaidah hukum tanpa reserve. Pada akhirnya kekuatan sanksi hukum yang formal itu ada juga batas-batasnya. Sanksi  tanpa  didasari  legitimasi  substantif  akan  juga  banyak  dipertanyakan  dan  dicakar,  dan kemudian  daripada  itu  dayanya  juga  akan  amat  berkurang.  Hukum  tanpa  didasari  oleh legitimasi  yang  substantif,  dan  karena  itu  juga  hanya  bisa  tegak  atas  dasar  kekuatan  sanksi semata,  pada  akhirnya  hanya  akan  menjadikan  hukum  yang  bersangkutan  itu  lalu  terbilang sebagai hukum yang represif.”
Lebih jauh Soetandyo Wignjosoebroto juga menjelaskan : 27
“Diketahuilah  bahwa  hukum  itu  dan  dengan  begitu  juga  sanksi  yang  melekat  padanya  adalah variabel-variabel yang berkorelasi dengan variabel struktur organisasi (yang berfungsi sebagai Pengada  dan  Penegak).  Bertolak  dan  kenyataan  ini  dapatlah  dimengerti  apabila  terealisasi tidaknya  sanksi  hukum,  atau  dapat  dipastikan jatuh  tidaknya  sanksi  hukum  atas  pelanggaran- pelanggaran yang  terjadi.  Itu  semua tergantung  dari  keadaan  dan  kesiapan  struktur  organisasi penegak hukum yang bekerja di dalam masyarakat. Di masyarakat modern telah mengembangkan  organisasi  formal  dengan  tugasnya  sebagai  penegak  hukum,  kepastian pendayagunaan  sanksi  hukum  untuk  menegakkan  tertib  sosial  pun  masih  tergantung  dari kondisi organisasi atau kekuatan struktur atau organisasi penegak yang bekerja itu.
Dikemukakan  bahwa  sanksi  akan  condong  terealisasi  dalam  bentuk  tindakan  yang  keras  dan pasti  apabila  ia  ditunjang  oleh  organisasi  yang  kuat  dan  sebaliknya  ia  akan  condong  lembek dan/atau  kurang  menentu  apabila  ia  kurang  ditunjang  oleh  aparat  organisasi  yang  kuat.  Tak pelak,  setiap  usaha  untuk  mengefektifkan  ancaman-ancaman  sanksi  yang  dikandungnya, tentulah harus didahului oleh “Penyehatan” organisasi penegaknya.”

## KESIMPULAN
1).  Suatu  dasar  pemikiran  dan  pertimbangan  pemerintah  dalam  memilih  industri  sebagai  strategi
26 Soetandyo Wignjosoebroto, Sosiologi Hukum Universitas Airlangga. Surabaya, 1999.
27 Ibid, h. 34
pembangunan  ekonomi  adalah  tidak  lepas  dari  kebijaksanaan  pemerintah  secara  nasional,  bahwa secara  bertahap  dan  berencana  dalam  jangka  panjang,  pembangunan  harus  membawa  perubahan fundamental  dalam  struktur  ekonomi  Indonesia  dari  ekonomi  agraris  menjadi  ekonomi  industri. Oleh  karena  itu  proses  pembangunan  ekonomi  hanya  terpusat  pada  peningkatan  produksi  dengan asumsi pertumbuhan ekonomi yang ditargetkan minimal 7% sangat tergantung dari tingkat investasi di  sektor  industri,  karena  sektor  industri  telah  terbukti  merupakan  sarana  yang  paling  cepat  dan efisien dalam mendukung pertumbuhan ekonomi.
2). Jika  dilihat  dari  dampak  positifnya , keberhasilan  pembangunan  industri  telah  mampu memperkokoh  struktur  ekonomi.  Sektor  industri  telah  mampu  mengurangi  beban  jumlah pengangguran  yang  besar  dengan  menampung  banyak  tenaga  kerja,  baik  laki-laki  dan  perempuan yang terserap dalam industri besar dan sedang. Hal ini belum termasuk tenaga kerja yang diterima pada industri kerajinan rumah tangga. Sedangkan dampak negatifnya dibalik keberhasilan struktur ekonomi  dan  penyerapan  tenaga  kerja  ternyata  industrialisasi  juga  telah  banyak  mengurangi  luas tanah  pertanian  khususnya  lahan  sawah.  Kenyataan  ini  merupakan  sebuah  ironi,  sebab  menurut topografi  sebagian  wilayah-wilayan  Indoesia  paa  umumnya  merupakan  daerah  datar  dengan ketinggian  0  -  500  meter  di  atas  permukaan  laut,  yang  cocok  digunakan  untuk  persawahan.  Oleh karena  itu  strategi  industri  dalam  pembangunan  ekonomi  perlu  di  evaluasi  dengan  mengingat potensi alam yang dimiliki Indonesia adalah agraris.
3).  Upaya  hukum  dan  pelaksanaan  pengendalian  alih  fungsi  tanah  pertanian  diantaranya dilaksanakan dalam bentuk pengenaan sanksi administrasi, perdata dan pidana bagi para pemohon ijin lokasi yang menyimpang dari ketentuan ijin lokasi yang diatur dalam peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala BPN Nomor 2 tahun 1993. Tetapi selama ini tidak pernah satu kalipun memberikan sanksi  administrasi  berupa  pencabutan  ijin  lokasi  oleh  lembaga  penerbit  ijin  lokasi  (BPN),  sebab para  pemohon  telah  memperoleh  ijin  lokasi  sesuai  dengan  prosedur  hukumnya.  Justru penyimpangan  itu  dilakukan  lembaga  penerbit  ijin  lokasi,  sebab  terdapat  banyak  penerbitan  ijin lokasi  yang  letak  lokasinya  berada  di  atas  tanah  pertanian  yang  subur.  Untuk  sanksi  perdata  dan pidana belum ada prosedur hukumnya sehingga belum pernah diterapkan.
Selain  itu  peran  masyarakat  juga  memiliki  andil  dalam  mengontrol  proses  terjadinya  alih fungsi tanah pertanian untuk keperluan industri. Misalnya seseorang dapat mengajukan keberatan, protes  bahkan  meminta  ganti  rugi  yang  layak,  dirugikan  karena  selaku  pemegang  hak  atas  tanah yang dapat dibuktikan karena pelaksanaan perubahan fungsi ruang.

## DAFTAR PUSTAKA
Haryanto  (1993), Kehutanan  Indonesia  Pasca  Soeharto,  Reformasi  tanpa  Perubahan, Pustaka Latin, Bogor.
----------(1999), Reformasi  Tanah  yang  Berpihak  Kepada  Rakyat,  Makalah  disampaikan  pada Seminar  Nasional  Pertanahan, Pemberdayaan  Hak-hak  Rakyat  Atas  Tanah  Ditinjau  dari Aspek Hukum, Sosial, Politik, Ekonomi, Teknis, Agama dan Budaya, STPN, Yogyakarta. Kusumaatmaja,  Mochtar  (1975), Fungsi  dan  Perkembangan  Hukum  Dalam  Pembangunan Nasional, Bina Cipta, Bandung.
Lapalombara,  Joseph  (1986),  Distribusi  dan  Pembangunan,  dalam  Myron  Weiner, Modernisasi Dinamika Pertumbuhan, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta.
Nasoetion, Lutfi I dan Ernan Rustiadi (1990), Masalah Konversi lahan Sawah ke Penggunaan Non Sawah, Makalah disampaikan dalam Pertemuan Ilmiah : Pembangunan Pedesaan dan Masalah Pertanahan, Pusat Antar Universitas, Studi Sosial, UGM, Yogyakarta.
Rahardjo, Satjipto (1986), Hukum dan Masyarakat. Angkasa, Bandung.
Satria,  Arif  91997),  Transformasi  ke Arah  Pertanian Berbudaya  Industri,  Dalam Majalah  Analisis CSIS, Tahun XXVI Nomor : 5.
Sodiki,  Achmad  (1997), Penataran  Pemilikan  Hak  Atas  Tanah  Sebagai  Pembangunan  Hukum Agraria, Fakultas Pertanian Unibraw, Malang.
Soekanto,  Soeryono  (1983), Beberapa  Permasalahan  Hukum  Dalam  Rangka  Pembangunan  di Indonesia , UI Press, Jakarta.
----------- (1988), Pokok-Pokok Sosiologi Hukum, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Soemardjono,  Maria  S.W.  (1996), Permasalahan  Hukum  Tanah  Dalam  Perspektif  Penelitian, Pengembangan  dan  pendidikan  Hukum  di  Indonesia, Makalah  disampaikan  dalam  Forum Komunikasi Bidang Hukum, Departemen Pendidikan dan Kebudayaan Direktorat Pendidikan Tinggi, Bandung - Semarang.
Soetrisno,  Loekman  (Tanpa  tahun), Pengembangan  Ekonomi  Dampaknya  di  Bidang  Sosial Khususnya Sektor Pertanian dan Pertanahan, tanpa tahun.
Suhendar,  Endang  dan  Kasim  Ifdal  (1996), Tanah  Sebagai  Komoditas  : Kajian  Kritis  Atas Kebijakan Pertanahan Orde Baru, Elsam, Jakarta Selatan.
----------- (1997), Dalam Noer Fauzi, Tanah dan Pembangunan , PT. Penebar Swadaya, Jakarta.
----------- dan Wirani Budi Y. (1997), Petani dan Konflik Agraria, Akatiga, Bandung.
Sunggono, Bambang (1974), Hukum dan Kebijakan Publik, Sinar Grafika, Jakarta.
Sumodiningrat, Gunawan (1990), Implikasi Kebijaksanaan : Industrialisasi Pedesaan, disampaikan dalam  Pertemuan  Ilmiah,  Pembangunan  Pedesaan  dan  Masalah  Pertanahan,  Pusat  Antar Universitas, Studi, Sosial, UGM, Yogyakarta.
Tambunan, Mangara dan Tampubolon S.M.H (1990), Faktor Tanah atau Lahan Pertanian Dalam
Transisi  Industrial, Makalah  disampaikan  dalam  Pertemuan  Ilmiah  Pembangunan  Pedesaan dan Masalah Pertanahan, Pusat Antar Universitas, Studi Sosial, UGM, Yogyakarta.
----------- (1998), Pembaharuan Agraria : Apa yang Perlu Diagendakan, dalam SPA No.: 4.
----------- (1999), Sosiologi Hukum, Universitas Erlangga, Surabaya.