September 2018

## KEBIJAKAN REFORMA AGRARIA DI INDONESIA
(Kajian Komparatif Tiga Periode Pelaksanaan: Orde Lama, Orde Baru, dan Orde Reformasi)
Rayyan Dimas Sutadi, Ahmad Nashih Luthfi, Dian Aries Mujiburahman Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional
Jl. Tata Bumi No. 5 PO BOX 1216 Kode Pos 55293 Yogyakarta
Abstract: The implementation of agrarian reform that has produced various kinds of legal products still raises figures of inequality in the rearrangement of ownership, control, utilization and the use of  land.  Therefore  the  purpose  of  this  study  is  to  analyze  agrarian  reform  policies  in  the  three implementation periods in terms of the regulations that have been issued by comparison of each era of  implementation  of  the  four  principles  of  land  governence.  The  method  in  this  research  is  use normative law research method, this research were reviewed from various aspects such as aspects of  theory,  philosophy,  comparison,  structure/composition,  consistency,  general  explanation,  and explanation in each articles. This approach is undertaken in order to understand the changing and evolving  of  philosophy  underlying  the  rule  of  law  relating  to  the  topic  that  was  researched.  The result of the research conduct that the legal product policy produced in three era of agrarian reform period in Indonesia the implementation of the Old Order era can be carried out well, because of the five main regulations and legislation produced can be used the four principles of land governence. Keyword: Agrarian reform, law policy product, land governence.
Intisari: Pelaksanaan  reforma  agraria  yang  sudah  menghasilkan  berbagai  macam  produk  hukum kebijakan masih memunculkan angka ketimpangan struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan  pemanfaatan  tanah.  Oleh  karena  itu  tujuan  dari  penelitian  ini  adalah  menganalisa  kebijakan reforma agraria pada tiga  periode pelaksanaan yang  ditinjau dari peraturan-peraturan  yang telah dikeluarkan  dengan  perbandingan  masing-masing  era  pelaksanaan  terhadap  empat  prinsip kebijakan pengelolaan pertanahan. Metode penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode  penelitian  hukum  normatif  dalam  penelitian  ini  dikaji  dari  berbagai  aspek  seperti  aspek teori,  filosofi,  perbandingan,  struktrur/komposisi,  konsistensi,  penjelasan  umum,  dan  penjelasan pada tiap pasal.  Pendekatan ini dilakukan dalam kerangka perubahan dan perkembangan filosofi yang  melandasi  aturan  hukum  tersebut  yang  berhubungan  dengan  topik  yang  diteliti.  Hasil penelitian menunjukkan  bahwa  kebijakan produk hukum  yang dihasilkan dalam tiga era periode reforma  agraria  di  Indonesia  periode  pelaksanaan  pada  era  orde  lama    reforma  agraria  dapat dijalankan  dengan  baik,  karena  dari  kelima  pokok  peraturan  dan  perundangan  yang  dihasilkan memenuhi empat prinsip kebijakan pengelolaan pertanahan.
Kata Kunci : Reforma agraria, produk hukum kebijakan, tata kelola pertanahan.

## A. Pendahuluan
Akibat  ketimpangan  dalam  struktur  agraria  menunjukkan  kenyataan  mengenai lapisan  yang  menguasai  dan  tidak  menguasai  atau  sedikit  menguasai  kekayaan  pada sumber  daya  agraria  memunculkan  kemiskinan.  Munculnya  golongan  kemiskinan tersebut tidak hanya akibat dari ketimpangan strukur penguasaan agraria saja akan tetapi
disertai  dengan relasi eksploitatif  dan aliran  profit  yang  dihisap  secara  monopoli kapital pada era kolonial tersebut (Mahmud dan Aprianto 2017, 2).
Salah  satu  kebijakan  yang  dilakukan  Pemerintah  Indonesia  dalam  menangani penataan  ulang  kepemilikan,  penguasaan,  pemanfaatan,  dan  penggunaan  tanah  yaitu Reforma  Agraria.  Dalam  sejarah  Indonesia  sampai  saat  ini  penataan  ulang  agraria berlangsung  dalam  tiga  periode  yaitu  Landreform  (1963-1965),  Program  Pembaruan Agraria  Nasional  (PPAN)  (2007-2014),  dan  Reforma  Agraria  (2017-2019)  (mahmud  dan Aprianto  2017).  Pada  periode  pelaksanaan  tahun  (1945-1965)  pada  saat  itu  kebijakan kolonial  dan  sisa-sisa  feodalisme  yang  tertuang  di  dalam  hukum  barat  dan  hukum  adat menimbulkan  dualisme  hukum  yang  terjadi  di  Indonesia  termasuk  di  dalamnya pengaturan  dan  penggunaan  serta  pemilikan  dan  pemanfaatan  tanah.  Sehingga  untuk menghilangkan  sisa-sisa  feodal  tersebut  pemerintah  mengeluarkan  beberapa  kebijakan peraturan  yang  secara  keseluruhannya  mengatur  tentang  pelaksanaan  landreform  di Indonesia  seperti  Undang  Undang  Republik  Indonesia  No.  1  Tahun  1958  Tentang Penghapusan  Tanah-Tanah  Partikelir,  Undang-Undang  Republik  Indonesia  No.  2  Tahun 1960 Tentang Perjanjian Bagi Hasil, Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, Undang-Undang No. 56 Prp Tahun 1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, dan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 224 Tahun 1961 Tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah Dan Pemberian Ganti Kerugian.
Periode  pelaksanaan  (1965-1999)  landreform  tertuju  kepada  kebijakan  tanah  untuk pembangunan,  kebijakan  agraria  pada  era  Orde  Baru  ini  ditandai  dengan  tiga  kebijakan yaitu  pertama  pelaksanaan  agenda  landreform  hanya  berhenti  pada  masalah  teknis administratif,  kedua  pengingkaran  atas  keberadaan  kebijakan  pokok  yang  mengatur masalah  agraria  di  Indonesia  yang  termaktub  dalam  Undang-Undang No.  5  Tahun  1960 Tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria  (UUPA)  dan  Undang-Undang  Republik Indonesia  Nomor  2  Tahun  1960  Tentang  Perjanjian  Bagi  Hasil  (UUPBH),  dan  ketiga menghapuskan  legitimasi  partisipasi  dari  organisasi  massa  rakyat  tani  dalam  proses pelaksanaan  agenda  landreform  di  Indonesia.  Kebijakan  tersebut  tertuang  di  dalam beberapa kebijakan yang dikeluarkan seperti Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15  Tahun  1997  Tentang  Ketransmigrasian,  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  15 Tahun 1974 Tentang Pedoman Tindak Lanjut Pelaksanaan Landreform, Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1991 Tentang Pengaturan Penguasaan Tanah Obyek Landreform Secara Swadaya.
Periode pelaksanaan era demokrasi kebijakan reforma agraria berdasarkan Tap MPR No. IX/MPR/2000. Dalam era reformasi inti reforma agraria adalah melakukan redistribusi tanah kepada sejumlah rumah tangga yang dikategorikan sebagai petani miskin, melalui
194 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
Program Pembaharuan Agraria Nasional (PPAN) yang dianggap menjadi solusi Reforma Agraria tersebut yaitu access reform dan asset reform . Perkembangan Reforma Agraria pada era  reformasi  berikutnya  (2014-2019)  termuat  di  dalam  Strategi  Nasional  Kantor  Staf Presiden (Stranas KSP), dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019 (RPJMN). Dimana Kerangka programatik Reforma Agraria terdiri dari 6 (enam) Program Prioritas,  yakni:  (1)  Penguatan  Kerangka  Regulasi  dan  Penyelesaian  Konflik  Agraria;  (2) Penataan  Penguasaan  dan  Pemilikan  Tanah  Obyek  Reforma  Agraria;  (3)  Kepastian  Hu- kum  dan  Legalisasi  Hak  atas  Tanah  Objek  Reforma  Agraria;  (4)  Pemberdayaan  Masya- rakat dalam Penggunaan, Pemanfaatan dan Produksi atas Tanah Obyek Reforma Agraria; (5) Pengalokasian Sumber Daya Hutan untuk Dikelola oleh Masyarakat; serta (6) Kelem- bagaan  Pelaksana  Reforma  Agraria  Pusat  dan  Daerah.  Berkembangnya  pelaksanaan reforma  agraria  pada  era  demokrasi  dapat  dilihat  pada  kebijakan  yang  dihasilkan  oleh Pemerintah  pada  saat  itu  seperti  Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Republik Indonesia  Nomor  IX/MPR/2001  Tentang  Pembaruan  Agraria  Dan  Pengelolaan  Sumber- daya  Alam,  Keputusan  Presiden  Nomor  34  Tahun  2003  Tentang  Kebijakan  Nasional  Di Bidang  Pertanahan,  Peraturan  Pemerintah  Republik  Indonesia  Nomor  11  Tahun  2010 Tentang Penertiban Dan Pendayagunaan Tanah Terlantar,dan Peraturan Presiden Reublik Indonesian  Nomor  88  Tahun  2017  Tentang  Penyelesaian  Penguasaan  Tanah  Dalam Kawasan Hutan.
Perjalanan Reforma Agraria di Indonesia yang telah dilalui selama tiga periode telah banyak  menghasilkan  berbagai  regulasi  dan  sistem  namun  masih  terdapat  ketimpangan struktural  kepemilikan,  penguasaan,  pemanfaatan,  dan  penggunaan,  karena  pada  dasar- nya  persoalan  pengaturan  sumber  daya  alam  yang  salah  satunya  adalah  pertanahan mencakup kepada dua isu penting yaitu (I) konsep yang berkaitan dengan sistem penge- lolannya,  dan  (2)  hak  kepemilikan  yang  menyertainya.  Penataan  dan  pengelolaan pertanahan agar terkelola dengan baik haruslah bersifat competence and transparency yaitu mampu membuat perencanaan dan melakukan implementasi secara efisien, serta mampu melakukan penyederhanaan organisasi, penciptaan displin dan model administratif serta keterbukaan informasi. Dari latar belakang yang dijelaskan pada awal bab ini maka akan menimbulkan pertanyaan yaitu “Apakah kebijakan produk hukum yang dihasilkan dalam tiga era periode Reforma Agraria di Indonesia (era orde lama, orde baru, dan reformasi) yang mencerminkan tata kelola pertanahan yang merujuk kepada prinsip keadilan sosial, prinsip  transparansi  (keterbukaan),  prinsip  kepemilikan/hak  atas  rakyat,  dan  prinsip perlindungan hukum?”
Metode penelitian yang digunakan adalah metode  penelitian hukum normatif atau penelitian  hukum  doktriner  atau  penelitian  perpustakaan.  Penelitian  ini  dikaji  dari
berbagai  aspek  seperti  aspek  teori,  filosofi,  perbandingan,  struktrur/komposisi,  konsis- tensi, penjelasan umum, dan penjelasan pada tiap pasal. Pendekatan ini dilakukan dalam kerangka  untuk  memahami  filosofi  aturan  hukum  dari  waktu  ke  waktu  yang  berhu- bungan dengan topik yang diteliti sehingga membantu peneliti dalam mengelompokkan peraturan-peratuan tentang pelaksanaan reforma agraria sesuai dengan aspek dan unsur yang  terkandung  dalam  peraturan  tersebut.  Teknik  analisis  data  pada  penelitian  ini menggunakan  cara  deduktif  dengan  logis  normatif  yaitu  berdasarkan  logika  dan peraturan  Undang-undang  serta  kajian  pustakaan.  Kegiatan  analisis  data  ini  dimulai dengan  melakukan  telaah  terhadap  kepustakaan  yang  berhubungan  langsung  dengan pelaksanaan  reforma  agraria,  kemudian  menginventarisasi  dan  mengidentifikasi  pera- turan  perundang-undangan  terhadap  pelaksanaan  reforma  agraria  yang  telah  terlaksana selama  tiga  periode  pelaksanaan,  selanjutnya  dilakukan  penafsiran  terhadap  undang- undang  dan  dihimpun  kedalam  beberapa  prinsip  yang  sesuai  denga  tata  kelola  perta- nahan  yaitu  prinsip  keadilan  sosial,  prinsip  transparansi  (keterbukaan),  prinsip  kepemi- likan/hak rakyat, dan prinsip perlindungan hukum.
Terdapat beberapa kajian terdahulu yang sejalan dengan penelitian ini diantaranya adalah Amir Mahmud  dan  Tri  Chandra Aprianto  (2017) 1 .  Secara  singkat penelitian  yang dilakukan  oleh  Amir  Mahmud  dan  Tri  Chandra  Aprianto  tentang  pelaksanaan pembaharuan  agraria  melalui  program  Reforma  Agraria  di  Indonesia  adalah  memban- dingkan  pelaksanaan  Reforma  Agraria  yang  sudah  dilaksanakan  oleh  Indonesia  hingga saat  ini.  Mulai  dari  pelaksanaan  Landreform  (1963-1965),  Program  Pembaruan  Agraria Nasional (PPAN) (2007-2014), dan Reforma Agraria (2017-2019). Kajian selanjutnya meru- pakan  kajian  Dianto  Bachriadi 2 .  Dari  penelitian  yang  dilakukan  oleh  Dianto  Bachriadi mencoba  menyampaikan  bahwa  dalam  era  Pemerintahan  Presiden  SBY  reforma  agraria merupakan  pembaharuan  agraria  yang  pada  intinya  adalah access  reform  dan  asset  reform dengan melakukan redistribusi tanah kepada sejumlah rumah tangga yang dikategorikan sebagai  petani  miskin  melalui  Program  Pembaharuan  Agraria  Nasional  (PPAN).  Dari kedua  kajian  inilah  yang  dikembangkan  oleh  peneliti  dengan  menambahkan  dari  sudut pandang  peraturan  yang  sudah  dihasilkan  dalam  pelaksanaan  program  reforma  agraria pada  tiga  periode  pelaksanaan  melalui  penelitian  ini,  dengan  ditambahkannya  sudut pandang  hukum  melalui  peraturan  yang  sudah  dikeluarkan  oleh  Pemerintah  Indonesia
1 Sebuah paper yang disampaikan pada Seminar Menuju Konferensi Tenurial 2017. Tema acara “Reforma Agraria  di  Luar  Kawasan  Hutan:  Peluang  dan  Tantangan.  Diadakan  oleh  Pusat  Studi  Agraria  (PSA-IPB), SAINS, Konsorsium Pembaruan Agraria, dan Samdhana Institute di IICC Bogor pada tanggal 23-24 Oktober 2017.
2 Tulisan  untuk  bahan  diskusi  dalam  Pertemuan  Organisasi-organisasi  Rakyat  se-Jawa  di  Magelang,  6-7 Juni  2007.  Tulisan  yang  sama  pernah  disampaikan  dalam  diskusi  di  Fakultas  Hukum  Universitas  Bengkulu (UniB), Bengkulu, 2 Juni 2007, dan beberapa pertemuan/diskusi lainnya di Indonesia.
196 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
dapat dilakukan analisis serta memberikan kesimpulan mengapa hingga saat ini reforma agraria tidak dapat berjalan secara optimal.

## B. Telaah Tiga Era Kebijakan Hukum Reforma Agraria dalam Perspektif Tata Kelola Pertanahan
Dalam melakukan telaah kebijakan hukum yang dihasilkan pada program reforma agraria  dikaitkan  dengan  perspektif  tata  kelola  pertanahan  yang  diturunkan  kedalam beberapa  prinsip  tata  kelola  pertanahan,  dimana  tata  kelola  pertanahan/ land  governence menyangkut pengelolaan dan penyelenggaraan kebijakan pertanahan pemerintahan yang baik  dengan  beberapa  elemen  penting  yang  terkait  kepada land  governence diantaranya adalah  (I)  Fokus  pada  pengambilan  keputusan,  implementasi,  dan  resolusi  konflik,  (II) Penekanan pada proses dan hasil, perlu memahami kedua institusi (aturan) dan organisasi (entitas),  (III)  mengenali  undang-undang  serta  lembaga/organisasi  informal  informal/ ekstra-hukum,  dan  (IV)  analisis  pemangku  kepentingan,  minat,  serta  kendala  insentif. Prinsip  tersebut  merupakan  turunan  dan  cerminan  bagaimana  menciptakan  kebijakan pertanahan  yang  baik  sesuai  tujuan  reforma  agraria  saat  ini  yaitu  bagaimana  pemberian akses yang seluas-luasnya dan seadil-adilnya terhadap rakyat Indonesia serta penguatan dan  perlindungan  terhadap  aset  yang  diterima  ketika  akses  tersebut  telah  diberikan pemerintah  dengan  didasarkan  kepada  tata  kelola  pertanahan  yang  baik  berdasarkan kepada  definisi,  elemen  penting,  dan  prinsip  dari land  governence serta  norma  tertinggi yaitu pancasila dan UUD 1945. Beberapa prinsip kebijakan pengelolaan pertanahan terse- but diantaranya adalah (I) Prinsip Keadilan sosial (II) Prinsip Transparansi (keterbukaan), (III) Prinsip Kepemilikan/Hak rakyat, dan (IV) Prinsip Perlindungan Hukum.

## 1. Kebijakan Produk Hukum Agraria Era Orde Lama
Reforma  agraria  era  orde  lama  dimulai  sejak  Pemerintah  Indonesia  yang  baru merdeka  dituntut  untuk  mempelajari  dengan  seksama  peraturan  perundang-undangan agraria lama dan melakukan pembaharuan. Karena hukum agraria pada zaman kolonial Hindia  Belanda  telah  menunjukkan  bahwa  hukum  agraria  zaman  kolonial  sangat eksploitatif,  dualistik,  dan  feodalistik,  dengan  asas domein  verkelaring yang  jelas  sangat bertentangan  dengan  kesadaran  hukum  dan  rasa  keadilan  dalam  masyarakat  (Mahfud 2012,  119).  Langkah-langkah  yang  ditempuh  pemerintah  untuk  mengakhiri  produk hukum  agraria  kolonial  itu  dapat  dibedakan  dalam  dua  jalur  yaitu  (I)  pengundangan berbagai  peraturan  agraria  yang  sifatnya  parsial  artinya  menyangkut  bagian-bagian tertentu  dari  lingkup  hukum  agraria,  dan  (II)  membentuk  panitia-panitia  perancang  UU agraria yang bulat dan bersifat nasional (Mahfud 2012, 120). Pada pemerintahan era orde
lama  peraturan  pokok  yang  telah  dikeluarkan  diantaranya  adalah  (1)  UU  No.  1/1958 tentang  Penghapusan  Tanah-tanah  Partikelir,  (2)  UU  No.  2  /1960  tentang  Perjanjian  Bagi Hasil,  (3)  UU  No.  5/1960  tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria,  (4)  UU  No.  56 Prp/1960  tentang  Penetapan  Luas  Tanah  Pertanian,  dan  (5)  PP  No.  224/1961  tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pelaksanaan Ganti Kerugian.
Agar  dapat  menilai  Undang-undang  dan  Peraturan  Pemerintah  tersebut  sebagai instrumen pendukung program reforma agraria maka dapat kita nilai dengan tata kelola pertanahan  yang  dicerminkan  kepada  4  prinsip  yaitu  (I)  Prinsip  Keadilan  sosial  (II) Prinsip Transparansi (keterbukaan), (III) Prinsip Kepemilikan/Hak rakyat, dan (IV) Prinsip Perlindungan Hukum.
a. UU No. 1/1958 tentang Penghapusan Tanah-tanah Partikelir
Inti  dari  UU  No.1/1958  adalah  penghapusan  tanah-tanah  partikelir,  penghapusan tanah-tanah  partikelir  tersebut  sejalan  dengan  kebijakan  Pemerintah  yang  ingin mendistribusikan tanah kepada masyarakat khususnya yang bergolongan ekonomi lemah melalui  program  landreform.  Kebijakan  Pemerintah  tersebut  ketika  dikaitkan  dengan prinsip-prinsip  tata  kelola  pertanahan  dapat  dilihat  apakah  kebijakan  penerbitan  UU tersebut  dapat  dikatakan  memang  sebagai  UU  yang  mendukung  kebijakan  distribusi tanah melalui landreform seperti pada tabel berikut:
Tabel 1. Analisis UU No. 1/1958 terhadap Prinsip Kebijakan Tata Kelola Pertanahan
Undang- undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan/ Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum UU No.1/1958 Pasal 3, Pasal 8 Pasal 5 Pasal 2 Pasal  4,  Pasal  6 ayat (2), Pasal 7
Sumber: Pengolahan data primer 2018
Berdasarkan  tabel  diatas  pada  prinsip  keadilan  sosial  dapat  dijelaskan  bahwa hapusnya  status  tanah  partikelir  membuktikan  Pemerintah  telah  memberikan  keadilan kepada  masyarakat  terhadap  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  sebagaimana  diatur didalam  UU  ini.  Hak-hak  pemilik  beserta  hak-hak  pertuanannya  atas  semua  tanah partikelir  hapus  dan  tanah  bekas  tanah  partikelir  itu  karena  hukum  seluruhnya  menjadi tanah  negara  yang  kemudian  oleh  negara  diberikan  kepada  masyarakat  untuk peningkatan  kesejahteraan  hidup  mereka.  Pada  prinsip  tranparansi  (keterbukaan) dijelaskan  bahwa  Pemerintah  telah  melakukan  proses  keterbukaan  perolehan  akses  dan aset  yang  merupakan  hak  rakyat  atas  tanah  di  Indonesia.  Melalui  UU  ini  ditegaskan Menteri  Agraria  atau  pejabat  lain  yang  ditunjuk  memberikan  bekas  tanah  partikelir
198 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
kepada  penduduk  yang  mempunyai  hak  usaha  atas  tanah  itu  dengan  hak  milik.  Hal tersebut  membuktikan  bahwa  Pemerintah  berusaha  mensejahterakan  rakyat  melalui sumber daya agraria dengan mengutamakan rakyat miskin daripada kalangan tuan tanah.
Pada prinsip kepemilikan/hak rakyat melalui UU ini ditegaskan kedudukan antara pemilik  dan  penggarap  sehingga  masyarakat  yang  akan  memanfaatkan  sumber-sumber daya agraria telah dijamin dengan ditegaskan hapusnya tanah partikelir yang merupakan tanah yang dilekati hak eigendom . Pada prinsip yang terakhir yaitu prinsip perlindungan hukum  melalui  UU  ini  Pemerintah  melalui  Menteri  Agraria  memberikan  perlindungan hukum  terkait  kepemilikan  dan  penggunaan  tanah  bagi  masyarakat  atas  bekas  tanah Partikelir  dengan  melakukan  penetapan  penghapusan  tanah  partikelir  milik  orang  asing dan diberikan kepada seorang warga negara Indonesia atau kepada Negara dalam waktu satu tahun terhitung mulai berlakunya UU ini.

## b. UU No.2/1960 tentang Perjanjian Bagi Hasil
UU No. 2/1960 bertujuan mengatur perjanjian pengusahaan tanah dengan bagi hasil yang  adil  antara  pemilik  dan  penggarap  dan  menjamin  kedudukan  hukum  yang  layak bagi  penggarap  dengan  menegaskan  hak  dan  kewajiban  baik  dari  penggarap  maupun pemilik.  Penegasan  hak  dan  kewajiban  dilakukan  oleh  Pemerintah  untuk  melindungi masyarakat  golongan  ekonomi  lemah  atau  miskin.  Tujuan  Pemerintah  menerbitkan  UU No. 2/1960 dapat dikatakan sejalan dengan inisiasi penataan ulang sumber agraria ketika dikaitkan dengan prinsip-prinsip tata kelola pertanahan. Yang hasilnya dapat dilihat pada tabel berikut:
Tabel 2.  Analisis  UU No.2/1960 Terhadap Prinsip Tata Kelola Pertanahan
Undang- undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan  / Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum UU No.1/1958 Pasal 2 ayat (2), Pasal  7,  Pasal  8 ayat  (1),  Pasal 9, Pasal 14 Pasal  1,  Pasal 12 Pasal  2  ayat  (1 dan 3) Pasal 3, Pasal 4, Pasal 5, Pasal 6, Pasal  10,  Pasal 11
Sumber: Pengolahan data primer
Dari tabel di atas dapat dijelaskan pada prinsip keadilan sosial ditegaskan didalam salah  satu  pasal  bahwa  petani  yang  yang  telah  mengadakan  perjanjian  bagi-hasil  atas tanah  garapannya  yang  luasnya  melebihi  3  (tiga)  hektar,  diperkenankan  menjadi penggarap dengan mendapat izin dari Menteri Muda Agraria atau penjabat yang ditunjuk hal tersebut menunjukkan ketegasan pemerintah dalam menciptakan keadilan bagi rakyat miskin. Pada prinsip transparansi (keterbukaan) dijelaskan secara rinci tentang apa yang
dimaksud  dengan  perjanjian  bagi  hasil  yang  meliputi  subyek  dan  obyek  atas  perjanjian bagi hasil sehingga diperoleh keterbukaan aset dan akses tanah oleh masyarakat.
Prinsip kepemilikan/hak rakyat melalui Undang-undang ini ditegaskan kedudukan antara  pemilik  dan  penggarap  sehingga  masyarakat  yang  akan  memanfaatkan  sumber- sumber daya agraria telah terjamin hak beserta kewajibannya. Pada prinsip perlindungan hukum  dijelaskan  dalam  mengusahakan  sumber-sumber  agraria  bagi  masyarakat  yang didasarkan atas sewa-menyewa diperlukan peraturan tentang perjanjian bagi hasil antara pemilik  dan  penggarap  yang  didasari  atas  keadilan  dan  menjamin  kedudukan  hukum antara kedua belah pihak yang melakukan perjanjian. Sehingga dengan adanya peraturan tersebut  ketimpangan  kepemilikan,  penguasaan,  penggunaan,  dan  pemanfaatan  dapat dihilangkan.

## c. UU No.5/1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria
UU  No.  5/1960  terbentuk  dikarenakan  bagi  rakyat  Indonesia  hukum  agraria penjajahan  itu  tidak  menjamin  kepastian  hukum,  maka  perlu  adanya  hukum  agraria nasional yang berdasarkan atas hukum adat tentang tanah yang sederhana dan menjamin kepastian hukum bagi seluruh rakyat Indonesia dengan tidak mengabaikan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama.
Vitalnya peran UU No. 5/1960 terhadap pengaturan sumber daya agraria terutama tanah merupakan refleksi Pemerintah terhadap amanah UUD 1945 yang tercantum pada pasal  33  ayat  (3),  dimana  Pemerintah  berupaya  menciptakan  keadilan  terhadap penguasaan dan pemilikan atas sumber-sumber daya agraria yang lebih adil bagi seluruh masyarakat  yang  selama  ini  dimonopoli  baik  oleh  perusahaan  maupun  perorangan.  Hal tersebut  dapat  dilihat  ketika  Undang-undang  ini  dikaitkan  dengan  prinsip-prinsip  tata kelola pertanahan. Yang hasilnya dapat dilihat pada tabel dibawah ini:
Tabel 3. Anallisis UU No. 5/1960 Terhadap Prinsip-prinsip Tata Kelola Pertanahan
Undang- undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan / Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum UU No.1/1958 Pasal 2 ayat (2 dan 3), Pasal 4 ayat (1,2, dan 3) Pasal 6, Pasal
17 ayat (1,3, dan 4), Pasal 46
ayat (1) Pasal 11, Pasal 15, Pasal 19 ayat (3), asal 26 ayat (1) Pasal 2 ayat (4), Pasal 5, Pasal 9 ayat (2), Pasal 16 Pasal 17 ayat (2), Pasal 18, Pasal 19, Pasal 20 ayat (2), Pasal 22 ayat (1 dan
2), Pasal 23, Pasal 47, Pasal 49 ayat (1,2, dan 3), Pasal 56
Sumber: Pengolahan data primer 2018.

## 200 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
Dari  tabel  di  atas  dapat  dijelaskan  pada  prinsip  keadilan  sosial  penguasaan  dan pemilikan  atas  sumber-sumber  daya  agraria  oleh  masyarakat  dijamin  oleh  negara.  Hal tersebut  terlihat  dalam UU  yang  telah  tercantum  didalam  pasal  2 ayat (2)  didalam  pasal tersebut negara memiliki kewenangan atas sumber-sumber daya agraria yang berasal dari hak  menguasai  negara,  sehingga  negara  dapat  mempergunakannya  untuk  kepentingan sebesar-besarnya  kemakmuran  rakyat.  Pada  prinsip  transparansi  (keterbukaan)  UU  ini memberikan  dampak  kepada  masyarakat  akan  keterbukaan  akses  dan  aset  akan  tanah. Hal tersebut tercermin didalam UU dimana masyarakat yang termasuk kedalam golongan ekonomi  lemah  oleh  negara  dijamin  perlindungan  hukumnya  dan  diperhatikan  dalam kewajibannya  memelihara  tanah  dan  menambah  kesuburuan  serta  mencegah kerusakannya  agar  dapat  dimanfaatkan  untuk  meningkatkan  kesejahteraan  hidupnya. Pada  prinsip  kepemilikan/hak  rakyat  UUD  1945  mengamanatkan  kepada  Pemerintah Indonesia  agar  SDA  yang  ada  di  Indonesia  harus  dipergunakan  untuk  sebesar-besarnya kemakmuran  rakyat.  Hal  ini  dapat  dibuktikan  didalam  UU  ini  macam-macam  hak  atas tanah  dapat  diberikan  dan  dimiliki  secara  perorangan  maupun  badan  hukum,  serta negara  juga  memberikan  kesempatan  yang  sama  bagi  setiap  warga  negara  baik  laki-laki maupun  perempuan.  Pada  prinsip  perlindungan  hukum  karena  hukum  yang  mengatur tentang sumber-sumber daya agraria yang berlaku sebelum diterbitkanya UU ini sebagian tersusun berdasarkan tujuan dan sendi-sendi pemerintahan jajahan, sehingga melalui UU ini hak masyarakat Indonesia dalam mengusai dan memanfaatkan sumber-sumber agraria memiliki  kepastian  dengan  memberikan  perlindungan  hukum  kepada  golongan masyarakat ekonomi lemah dengan dilakukan Pendaftaran baik peralihan, penghapusan, maupun pembebanannya.
d. UU No. 56 Prp /1960 Tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian
UU No.56 PRP/1960 merupakan sebuah kebijakan pemerintah untuk mengimplementasikan  pasal  7  pada  UU  No.  5/1960  yang  mengatur  pemilikan  dan pengusahaan  tanah  yang  melampaui  batas.  Tanah-tanah  yang  merupakan  kelebihan maksimum  itu  diambil  oleh  Pemerintah  dengan  ganti-kerugian,  untuk  selanjutnya dibagikan kepada rakyat petani yang membutuhkan menurut ketentuan-ketentuan dalam Peraturan Pemerintah (UUPA Pasal 17 ayat (3)) dengan demikian maka pemilikan tanah pertanian  selanjutnya  akan  lebih  merata  dan  adil.  Kebijakan  Pemerintah  tersebut  ketika dikaitkan  dengan  prinsip-prinsip  tata  kelola  pertanahan  maka  akan  terlihat  seperti  pada tabel dibawah ini:
Tabel 4. Analisis UU No.56 PRP/1960 Terhadap Prinsip-prinsip Tata Kelola Pertanahan
Undang- undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan / Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum UU No. 56 PRP /1960 Pasal 2 ayat (2), Pasal 8. Pasal 3, Pasal 6 Pasal 1 ayat (1), Pasal 2 ayat (1), Pasal 7 ayat (1 dan 2). Pasal 4, Pasal 5, Pasal 9, Pasal 11 Pasal 12
Sumber: Pengolahan data primer 2018.
Dari  penjabaran  tabel  di  atas  dapat  dijelaskan  pada  prinsip  pada  prinsip  keadilan sosial  dalam  salah  satu  pasalnya  pemerintah  mengadakan  usaha  agar  setiap  petani memiliki tanah pertanian minimum 2 hektar. Usaha mengadakan tanah pertanian dengan luas  minimum  2  hektar  menandakan  pemerintah  berupaya  memberikan  rasa  keadilan terhadap masyarakat akan penggunaan dan pemanfaatan tanah. Pada prinsip transparansi (keterbukaan) dapat dijelaskan bahwa masyarakat yang mempunyai tanah yang berlebih- lebihan sedangkan masyarakat yang sebagian besar lainnya tidak mempunyai atau tidak cukup tanahnya secara terang merupakan kelebihan maksimum diambil oleh Pemerintah dengan diberi ganti-kerugian untuk selanjutnya dibagikan kepada rakyat.
Pada  prinsip  kepemilikan/hak  rakyat  dapat  dijelaskan  bahwasannya  pemerintah dalam  salah  satu  pasalnya  menegaskan  bahwa  seseorang  atau  orang-orang  yang  dalam penghidupannya  merupakan  satu  keluarga  bersama  hanya  diperbolehkan  menguasai tanah  pertanian,  baik  miliknya  sendiri  atau  kepunyaan  orang  lain  ataupun  miliknya sendiri  bersama  kepunyaan  orang  lain,  yang  jumlah  luasnya  tidak  melebihi  batas maksimum.  Pada  prinsip  yang  terakhir  yaitu  prinsip  perlindungan  hukum  dapat dijelaskan  usaha  pemerintah  memberikan  kepastian  dan  perlindungan  hukum  atas penggunaan,  pemanfaatan,  pemilikan,  dan  penguasaan  tanah  kepada  masyarakat. Dimana  pada  salah  satu  pasal  pada  UU  tersebut  menyebutkan  penyelesaian  mengenai tanah  yang  merupakan  kelebihan  dari  luas  maksimum  diatur  dengan  Peraturan Pemerintah yang penyelesaiannya dilaksanakan dengan memperhatikan keinginan pihak yang bersangkutan.

## e. PP No. 224/1961 Tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah Dan Pemberian Ganti Kerugian
PP No. 224/1961 berisikan tentang teknis dalam pelaksanaan pembagian tanah dan pembelian  ganti  kerugian,  dimana  teknis  yang  dijelaskan  berupa  jenis-jenis  tanah  yang akan dibagikan, pemberian ganti kerugian kepada bekas pemilik, syarat-syarat pembagian tanah, pemberian hak milik pasca pembagian tanah, penetapan harga tanah bagi pemilik
202 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
baru  dan  cara  pembayarannya,  serta  ketentuan  pidana  bagi  masyarakat  yang  menolak dalam pelaksanaan PP ini. melalui PP ini pemerintah dengan tegas melarang masyarakat mempunyai kepemilikan tanah secara berlebih yang diatur oleh UU No.56 PRP/1960 yang kemudian ditindak lanjuti dengan PP ini yang mengatur pembagian tanah dan pemberian ganti  kerugian  kepada  pemilik  tanah  yang  terkena  kepemilikan  batas  maksimum  tanah. Kebijakan  Pemerintah  tersebut  ketika  dikaitkan  dengan  prinsip-prinsip  tata  kelola pertanahan dapat dilihat bahwa apakah kebijakan penerbitan PP tersebut dapat dikatakan memang  sebagai  PP  yang  mendukung  kebijakan  reforma  agraria  seperti  pada  tabel dibawah ini:
Tabel 5. Analisis PP No. 224/1961 terhadap Prinsip-prinsip Tata Kelola Pertanahan
Undang- undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan / Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum PP No. 224 / 1961 Pasal 2 ayat (1 dan 2), Pasal 4 ayat (1). Pasal 1, Pasal 3 ayat (3), Pasal 8 ayat (3,4,5, dan 6), Pasal 9, Pasal 10 Pasal 2 ayat (1 dan 2), Pasal 8 ayat (1), Pasal 14 ayat (1, 2, dan 3). Pasal 3 ayat (4, 5, dan 6), Pasal 5, Pasal 6 ayat (1 dan 3), Pasal
15 ayat (1,2, dan 3), Pasal 19 ayat (1 dan 2).
Sumber: Pengolahan data primer 2018.
Berdasarkan tabel di atas dapat dijelaskan pada prinsip keadilan sosial bahwa agar terciptanya  keadilan  kepada  seluruh  masyarakat  Indonesia  dalam  hal  pemilikan, penguasaan,  penggunaan,  dan  pemanfaatan  tanah  didalam  salah  satu  pasal  dijelaskan bahwa  tanah swapraja dan bekas swapraja dengan ketentuan diktum IV huruf A  UUPA beralih  kepada  Negara,  sehingga  peruntukan  sebagian  untuk  kepentingan  Pemerintah sebagian untuk masyarakat yang langsung dirugikan karena dihapuskannya hak swapraja atas  tanah  itu  dan  sebagian  untuk  dibagikan  kepada  rakyat  yang  membutuhkan.  Pada prinsip  transparansi  (keterbukaan)  dapat  dijelaskan  bahwa  agar  pembagian  tanah  yang akan  diserahkan  kepada  masyarakat  tepat  sasaran  maka  pemerintah  melalui  PP  ini melakukan  sebuah  identifikasi  jenis-jenis  tanah  yang  akan  dibagikan  yang  diantaranya ialah  (I)  tanah-tanah  selebihnya  dari  batas  maksimum  sebagai  dimaksudkan  dalam Undang-undang Nomor 56 Prp tahun 1960 dan tanah-tanah yang jatuh pada Negara, (II) tanah-tanah  yang  diambil  oleh  Pemerintah,  karena  pemiliknya  bertempat  tinggal  diluar daerah (III) tanah-tanah Swapraja dan bekas Swapraja yang telah beralih kepada Negara
(IV)  tanah-tanah  lain  yang  dikuasai  langsung  oleh  Negara,  yang  akan  ditegaskan  lebih lanjut oleh Menteri Agraria.
Pada prinsip kepemilikan/hak rakyat dapat dijelaskan bahwa pemerintah melalui PP ini ingin memberikan dan menegaskan perihal penguasaan dan pemilikan sumber-sumber agraria  terhadap  masyarakat.  Hal  tersebut  tercermin  didalam  PP  ini  yang  menyatakan bahwa pemilik tanah yang melebihi batas maksimum termaksud dalam Undang-undang Nomor  56  Prp  tahun  1960  diberi  kesempatan  untuk  mengajukan  usul  kepada  Menteri Agraria, mengenai bagian atau bagian-bagian mana dari tanahnya yang ia inginkan tetap menjadi miliknya. Pada prinsip perlindungan hukum pemerintah melalui PP ini didalam salah  satu  pasalnya  telah  mengatur  ketentuan  pembagian  tanah  tersebut  agar  tepat sasaran, ketentuan yang tidak berlaku atau pengecualian tersebut berlaku bagi masyarakat yang mempunyai tanah dikecamatan tempat tinggalnya atau dikecamatan yang dimaksud didalam  pasal  3  ayat  (2),  sedang  menjalankan  tugas  negara,  menunaikan  kewajiban agama, atau mempunyai alasan khusus lainnya yang dapat diterima oleh Menteri Agraria. Dan  bagi  pegawai  negeri  dan  pejabat  militer  serta  yang  dipersamakan  dengan  mereka yang  sedang  menjalankan  tugas  negara.  Pengecualian  tersebut  terbatas  pada  pemilikan tanah  pertanian  sampai  seluas  2/5  dari  luas  maksimum  yang  ditentukan  untuk  daerah yang bersangkutan menurut UU No. 56 Prp/1960.

## 2. Kebijakan Produk Hukum Agraria Era Orde Baru
Kebijakan  agraria  pada  era  orde  baru  ini  ditandai  dengan  tiga  kebijakan  yaitu pertama  pelaksanaan  agenda  landreform  hanya  berhenti  pada  masalah  teknis administratif,  kedua  pengingkaran  atas  keberadaan  kebijakan  pokok  yang  mengatur masalah  agraria  di  Indonesia  yang  termaktub  dalam  UUPA  dan  Undang-undang Perjanjian  Bagi  Hasil  (UUPHBH),  dan  ketiga  menghapuskan  legitimasi  partisipasi  dari organisasi massa rakyat tani dalam proses pelaksanaan agenda landreform di Indonesia. Kebijakan  umum  Orde  Baru  ditandai  oleh  sejumlah  ciri,  yaitu:  (a)  stabilitas  merupakan prioritas utama; (b) di bidang sosial ekonomi, pembangunan menggantungkan diri pada hutang  luar  negeri,  modal  asing,  dan betting  on  the  strong ;  dan  (c)  di  bidang  agraria mengambil  kebijakan  jalan  pintas,  yaitu  Revolusi  Hijau  tanpa  Reforma  Agraria.  Ciri kebijakan  reforma  agraria  pada  era  orde  baru  ini  dapat  terlahir  dikarenakan    pada  era orde baru ( sampai dengan tahun 1992) telah dilahirkan beberapa produk hukum dalam bentuk  UU  pada  bidang  pemilu  dan  pemda,  akan  tetapi  tidak  dalam  bidang  agraria. Dalam  bidang  keagrariaan  nasional  tidak  dikeluarkan  lagi  UU  tetapi  ada  peraturan perundang-undangan parsial atau peraturan-peraturan perundang-undangan yang secara hierarkis berada dibawah derajat UU (Mahfud 2012, 239).

## 204 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
Oleh karena itu dapat dikatakan inti program landreform pada era orde baru adalah kebijakan tanah untuk pembangunan yang mengacu kepada pertumbuhan ekonomi yang digunakan sebagai acuan untuk melakukan pembangunan infrastruktur di Indonesia. Hal tersebut dapat dilihat dengan diterbitkannya Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15  Tahun  1997  Tentang  Ketransmigrasian  yang  merupakan  wujud  kebijakan pembangunan yang bertujuan untuk pemerataan penduduk agar program pembangunan lainya  dapat  terlaksana  serta  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  15  Tahun  1974 Tentang Pedoman  Tindak  Lanjut  Pelaksanaan  Landreform,  dan Peraturan  Kepala  Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1991 Tentang Pengaturan Penguasaan Tanah Obyek Landreform Secara Swadaya.

## a. Permendagri No. 15/1974 Tentang Pedoman Tindak Lanjut Pelaksanaan Landreform
Permendagri  No  15/1974  bertujuan  untuk  mengadakan  penertiban  penguasaaan tanah  serta  peningkatan  taraf  hidup  para  petani  kecil  dalam  rangka  pembentukan masyarakat  yang  adil  dan  makmur  yang  didasari  oleh  pancasila.  Penyempurnaan  dan penegasan  yang  dimaksud  didalam  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  ini  adalah  tentang ketentuan  pelaksanaan  Landreform  yang  kembali  didasarkan  kepada  (I)  UU  No  5/1960 tentang  Peraturan  Dasar-dasar  Pokok  Agraria,  (II)  Peraturan  tentang  pembatasan penguasaan  tanah  pertanian,  sebagai  yang  dimuat  didalam  UU  No.  56  Prp/1960 (Lembaran  Negara  1960  No.  174),  (III)  Peraturan  tentang  pembagian  tanah  kelebihan maksimum dan guntai (absentee) serta pedoman pemberian ganti ruginya sebagai diatur di  dalam  PP  No.  224/1961  (Lembaran  Negara  1961  No.  280),  (IV)  Peraturan  tentang larangan  pemilikan  tanah  pertanian  secara  guntai  (absentee),  sebagai  yang  diatur  dalam pasal  3  PP  No.  224/1961  (Lembaran  Negara  1961  No.  280)  jo.  PP  No.  41/1964  (Lembaran Negara  1964  No.  112),  (V)  Peraturan  tentang  pengembalian  tanah  pertanian  yang digadaikan, sebagai yang diatur didalam pasal 7 UU No. 56 Prp/1960 (Lembaran Negara 1960 No. 174), (VI) Peraturan tentang larangan untuk mengadakan pemecahan lebih lanjut pemilikan tanah pertanian yang luasnya 2 hektar ke bawah, sebagai yang diatur di dalam pasal 9 UU No. 56 Prp/1960 (Lembaran Negara 1960 No. 174).
Oleh  karena  itu  apabila  kita  kaitkan  dengan  prinsip-prinsip  tata  kelola  pertanahan maka kita dapat menilai keunggulan dari penyempurnaan pelaksanaan Landreform yang dituang dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri yang hasilnya dapat kita lihat pada tabel dibawah ini:
Tabel 6. Analisis Permendagri No 15/1974 Terhadap Prinsip-prinsip Tata Kelola
Pertanahan Undang- undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan / Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum Permendagri No 15/1974 - Pasal 4 Pasal 2 ayat (3) Pasal  2  ayat  (2, 4,  dan  5),  Pasal 3.
Sumber: Pengolahan data primer 2018.
Dari tabel di atas dapat dielaskan pada prinsip transparansi (keterbukaan) didalam salah  satu  pasal  dalam  Peraturan  Menteri  ini  menjelaskan  tentang  pedoman  mengenai pelaksanaan  bagi  hasil,  gadai,  dan  pemecahan  pemilikan  atas  tanah  pertanian  yang melibatkan  Gubernur/  Bupati/  Walikota  dalam  pelaksanaan  bagi  hasil,  gadai,  dan pemecahan  pemilikan  tanah  atas  tanah  pertanian  agar  dilakukan  dengan  seadil-adilnya sehingga  keterbukaan  perolehan  akses  dan  aset  terhadap  masyarakat  Indonesia khususnya  yang  bergolongan  ekonomi  lemah  dapat  terjamin.  Pada  prinsip kepemilikan/hak rakyat dapat dijelaskan dengan melihat isi dari pasal Permendagri yang menegaskan kepada pemilik tanah yang menguasai tanah melebihi ketentuan maksimum selalama  1  tahun  sejak  berlakunya  Undang-undang  tersebut  diwajibkan  untuk memindahkan baik penguasaan ataupun hak atas tanah kelebihan tersebut kepada pihak yang  memenuhi  syarat.  Pada  prinsip  yang  terakhir  yaitu  prinsip  perlindungan  hukum dapat  dijelaskan  bahwasannya  didalam  Permendagri  No  15/1974  ini  ditegaskan didalamnya  tentang  pelaksanaan  Landreform  yang  didasarkan  atas  Undang-undang Pokok  Agraria  yang  bertujuan  menertibkan  penguasaan  tanah  serta  peningkatan  taraf hidup para petani terutama petani kecil, dalam rangka pembentukan masyarakat adil dan makmur.

## b. Perkaban No. 3/1991 Tentang Pengaturan Penguasaan Tanah Obyek Landreform Secara Swadaya
Perkaban  No  3/1991  ini  mempunyi  tujuan  dalam  pengaturan  penguasaan  tanah obyek landreform secara swadaya dengan membuat beberapa sasaran yaitu (I) tertatanya penggunaan  tanah  obyek  landreform  dalam  bidang-bidang  tanah  yang  teratur  disertai dengan  tersedianya  prasarana  jalan,  dan/atau  saluran  irigrasi  serta  kemungkinannya penyediaan  areal  untuk  kawasan  lindung  dan  fasilitas  umum.  (II)  terselenggaranya pembagian  tanah  yang  merata  dengan  tidak  menimbulkan  perbedaan  pemilikan  tanah yang  besar.  (III)  tersedianya  tanah  yang  dapat  dimanfaatkan  dan  menjadi  modal kehidupan  petani  yang  dikelola  secara  koperatif.  Dari  penjabaran  diatas  Perkaban  No

## 206 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
3/1991  apabila  dikaitkan  dengan  prinsip-prinsip  tata  kelola  pertanahan  maka  kita  dapat menilai  keunggulan  lain  dari  Peraturan  Pemerintah  tersebut  dimana  hasilnya  dapat  kita lihat pada tabel dibawah ini:
Tabel 7. Analisis Perkaban No 3/1991 Terhadap Prinsip-prinsip Tata Kelola Pertanahan
Undang- undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan/ Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum Perkaban  No.3 /1991 Pasal 2, Pasal 3 - - -
Sumber: Pengolahan Data Primer 2018.
Berdasarkan tabel di atas dapat kita lihat bahwa Perkaban No 3/1991 yang dikaitkan dengan  prinsip-prinsip  tata  kelola  pertanahan  mengandung  prinsip  Keadilan  Sosial. Maksud dari prinsip keadilan sosial ini adalah menjamin penguasaan dan pemilikan yang lebih  adil  atas  sumber-sumber  daya  agraria  termasuk  tanah,  hal  tersebut  sejalan  dengan Perkaban No 3/1991 yang tujuannya adalah melakukan penataan kembali penguasaan dan penggunaan  tanah  sesuai  dengan  fungsi  sosialnya  agar  upaya  untuk  mewujudkan kemakmuran rakyat dapat terwujud.

## c.  Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 1997 Tentang

## Ketransmigrasian
UU  No  15/1997  bertujuan  karena  persebaran  penduduk  yang  belum  serasi  dan belum  seimbang  tersebut  menyebabkan  pembangunan  belum  merata  sehingga  ada kecenderungan daerah atau wilayah yang telah berkembang menjadi makin berkembang, sebaliknya  daerah  atau  wilayah  yang  kurang  berkembang  menjadi  makin  tertinggal. Untuk  itu  penyebaran  penduduk  perlu  diatur  melalui  penyelenggaraan  transmigrasi. Penyelenggaraan  transmigrasi  dilaksanakan  sebagai  upaya  untuk  lebih  meningkatkan kesejahteraan  dan  peran  serta  masyarakat,  pemerataan  pembangunan  daerah,  serta memperkukuh  persatuan  dan  kesatuan  bangsa  melalui  persebaran  penduduk  yang seimbang  dengan  daya  dukung  alam  dan  daya  tampung  lingkungan  serta  nilai  budaya dan adat istiadat masyarakat.
Dari penjabaran diatas UU No 15/1997 apabila dikaitkan dengan prinsip-prinsip tata kelola  pertanahan  maka  kita  dapat  menilai  keunggulan  lain  dari  Peraturan  Pemerintah tersebut, yang hasilnya dapat kita lihat pada tabel dibawah ini:
Tabel 8. Analisis UU No 15/1997 Terhadap Prinsip-Prinsip Tata Kelola Pertanahan
Undang- undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan / Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum UU No 15/1997  Pasal  1  ayat  (2 dan  3),  Pasal  5, Pasal  23,  Pasal 25. Pasal  3,  Pasal 28, Pasal 32. Pasal  24  ayat (3) Pasal 24 ayat (1 dan 2), Pasal 34 ayat (2)
Sumber: Pengolahan Data Primer 2018.
Berdasarkan  tabel  di  atas  UU  No.15/1997  dapat  dijelaskan  pada  prinsip  Keadilan Sosial  bahwa  penyelenggaraan  transmigrasi  diarahkan  pada  penataan  persebaran penduduk  yang  serasi  dan  seimbang  dengan  daya  dukung  alam  dan  daya  tampung lingkungan,  peningkatan  kualitas  sumber  daya  manusia,  dan  perwujudan  integrasi masyarakat.  Hal  tersebut  mendeskripsikan  bagaimana  Pemerintah  memberikan  jaminan kepada  masyarakat  terhadap  penguasaan  dan  kepemilikan  tanah  agar  lebih  merata  dan adil  dengan  melakukan  penyebaran  penduduk  ke  seluruh  wilayah  Indonesia.  Pada prinsip  transparansi  (keterbukaan)  dapat  dijelaskan  bahwa  melalui  Undang-undang  ini terdapat skala prioritas dalam penentuan peserta program transmigrasi dengan  diseleksi berdasarkan  prioritas  penanganan  masalah  sosial  ekonomi  bagi  penduduk  yang bersangkutan  dan  berdasarkan  kesesuaian  antara  kesempatan  kerja  atau  usaha  yang tersedia  dan  dipilih  dengan  kesiapan  dan  keahliannya,  hal  tersebut  dilakukan  untuk memberikan perlindungan kepada masyarakat yang bergolongan ekonomi lemah.
Pada prinsip kepemilikan/hak rakyat dapat dijelaskan bahwa Program Transmigrasi merupakan  salah  satu  program  reforma  agraria  yang  dicanangkan  oleh  Pemerintah dengan  tujuan    meningatkan  kesejahteraan  masyarakat  dan  pemerataan  pembangunan. Dari tujuan program tersebut Pemerintah berupaya agar masyarakat dapat memiliki dan menguasai sebidang tanah demi peningkatan ekonomi dengan memberikan tanah kepada masyarakat  yang  bergolongan  ekonomi  lemah.  Selanjutnya  pada  prinsip  perlindungan hukum dapat dijelaskan negara dalam program transmigrasi didalam Undang-undang ini Pemerintah  memberikan  sebidang  tanah  kepada  masyarakat  untuk  dimanfaatkan  dan digunakan  dan  diberikan  hak  atas  bidang  tanah  yang  melekat  sesuai  dengan  peraturan perundang-undangan  yang  berlaku  agar  memberikan  jaminan  kepastian  dan perlindungan hukum terhadap hak-hak rakyat atas tanah.

## 3. Kebijakan Produk Hukum Reforma Agraria Era Reformasi
Produk hukum yang penting dalam konteks reforma agraria pada era demokrasi ini yaitu dengan keluarnya Tap MPR No IX/MPR/2001 dan dilanjutkan dengan Keppres No.

## 208 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
34/2003  tentang  Kebijakan  Nasional  Di  Bidang  Pertanahan.  Tujuan  dikeluarkannya  Tap MPR No IX/MPR/2001 seperti yang termuat dalam pasal 2 adalah mendefinisikan kembali pembaruan  agraria  sebagai  suatu  proses  yang  berkesinambungan  dalam  hal  yang berkaitan  dengan  penataan  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan sumber-sumber  agraria  agar  dipergunakan  untuk  sebesar-besarnya  kemakmuran  rakyat sesuai  amanat  UUD  1945  Pasal  33  ayat  (3).  Pada  masa  pemerintah  Susilo  Bambang Yudhoyono  pelaksanaan  landreform  dititik  beratkan  pada  mengagendakan  redistribusi tanah  kembali.  Tidak  persis  sama  dengan  periode  pertama,  pembaruan  agraria  pada periode  kedua  menggunakan  istilah asset  reform dan access  reform dalam  Program Pembaruan  Agraria  Nasional  (PPAN)  serta  kebijakan  penertiban  dan  pendayagunaan tanah  terlantar  yang  dituangkan  didalam  PP  No.  11/2010  tentang  Penertiban  Dan Pendayagunaan Tanah Terlantar.
Periode  ketiga  penataan  agraria  berupa  pelaksanaan  reforma  agraria  yang  dimuat dalam  Strategi  Nasional  Kantor  Staf Presiden  (Stranas  KSP),  dan  Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019 (RPJMN). Kebijakan Reforma Agraria dapat dilihat didalam 6 aspek terpenting yang dirumuskan oleh Kantor Staf Kepresidenan diantaranya (I)  Penguatan  kerangka  regulasi  dan  penyelesaian  konflik  agraria  (II)  Penataan penguasaan  dan  pemilikan  tanah  obyek  reforma  agraria,  (III)  Kepastian  hukum  dan legalitas  hak  atas  tanah  obyek  reforma  agraria,  (IV)  Pemberdayaan  masyrakat  dalam penggunaan,  pemanfaatan  dan  produksi  atas  tanah  obyek  reforma  agraria,  (V) Pengalokasian  sumber  daya  hutan  untuk  dikelola  oleh  masyarakat,  (VI)  Kelembagaan pelaksana  reform  agraria  pusat  dan  daerah.  Oleh  karena  itu  agar  kita  dapat  menilai apakah  peraturan  yang  terdiri  atas  Undang-undang  dan  Peraturan  Pemerintah  tersebut betul-betul sebagai instrumen pendukung program reforma agraria maka dapat kita nilai dengan  tata  kelola  pertanahan  yang  dicerminkan  kepada  4  prinsip  yaitu  (I)  Prinsip Keadilan  sosial  (II)  Prinsip  Transparansi  (keterbukaan),  (III)  Prinsip  Kepemilikan/Hak rakyat, dan (IV) Prinsip Perlindungan Hukum.

## a. TAP  MPR  Nomor  IX/MPR/2001  tentang  Pembaruan  Agraria  Dan  Pengelolaan Sumberdaya Alam
Tujuan  dikeluarkannya  Tap  MPR  No  IX/MPR/2001  seperti  yang  termuat  dalam pasal  2  adalah  mendefinisikan  kembali  pembaruan  agraria  sebagai  suatu  proses  yang berkesinambungan  dalam  hal  yang  berkaitan  dengan  penataan  penguasaan,  pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan sumber-sumber agraria agar dipergunakan untuk sebesar- besarnya  kemakmuran  rakyat  sesuai  amanat  UUD  1945  Pasal  33  ayat  (3). Dalam  Pasal  6 Tap  MPR  RI  No.  IX/MPR/2001,  juga  disebutkan  beberapa  hal  yang  menjadi  agenda pelaksanaan  pembaruan  agraria  adalah  (I)  Melakukan  pengkaijian  ulang  terhadap
berbagai  peraturan  perundang-undangan,  (II)  Melaksanakan  penataan  kembali penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  (landreform),  (III) Menyelenggarakan  kembali  pendataan  pertanahan,  (IV)  Menyelesaikan  konflik-konflik, (V)  Memperkuat  kelembagaan,  dan  (VI)  Mengupayakan  pembiayaan.  Dari  penjabaran tersebut apabila dikaitkan dengan prinsip-prinsip tata kelola pertanahan maka kita dapat menilai  keunggulan  lain  dari  Peraturan  Pemerintah  tersebut,  Yang  hasilnya  dapat  kita lihat seperti dibawah ini:
Tabel 9. Analisis Tap MPR RI No. IX/MPR/2001 Terhadap Prinsip-Prinsip Tata Kelola
Pertanahan Undang-undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan / Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum Tap MPR RI No.IX/MPR/2001 Pasal 4 Pasal 3 - Pasal  1  Pasal  2, Pasal 6, Pasal 7.
Sumber: Pengolahan Data Primer 2018.
Berdasarkan tabel di atas dapat dijelaskan pada prinsip keadilan sosial Pemerintah mencoba kembali melakukan restrukturisasi kembali pengelolaan sumber daya alam agar dapat  dilakukan  secara  optimal,  adil,  serta  berkelanjutan.  Kata  optimal,  adil,  dan berkelanjutan  dapat  dimaknai  sebagai  usaha  Pemerintah  dalam  menjamin  penguasaan dan  pemilikan  yang  lebih  adil  atas  sumber-sumber  agraria  bagi  masyarakat  Indonesia akibat pengelolaan sumber daya agraria dan sumber daya alam pada masa Pemerintahan sebelumnya  yang  mengalami  penurunan  kualitas  hingga  mengakibatkan  ketimpangan struktur  penguasaan,  pemilikan,  pemanfaatan,  dan  penggunaan  hingga  memunculkan konflik-konflik agraria serta ketimpangan sosial. Pada prinsip transparansi (keterbukaan) didalam salah satu pasal Pemerintah melindungi masyarakat yang bergolongan ekonomi lemah dengan memberikan masyarakat akses akan keterbukaan perolehan akses dan aset, hal tersebut dilakukan Pemerintah dengan berperan sebagai pengatur pengelolaan sumber daya agraria dan sumber daya alam dengan tujuan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.  Pada  prinsip  perlindungan  hukum  dapat  dijelaskan  bahwa  Pemerintah  mencoba melakukan  penataan  peraturan  agar  dapat  memberikan  arah  dan  dasar  bagi  pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam yang optimal, adil, dan berkelanjutan. Dimana hal  tersebut  diakibatkan  dari  pengelolaan  sumber  daya  agraria  dan  sumber  daya  alam yang  tidak  dilakukan  secara  optimal,  adil,  dan  berkelanjutan  hingga  memunculkan
210 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
peraturan  perundang-undangan  yang  berkaitan  dengan  sumber  daya  alam  dan  sumber daya agraria saling tumpang tindih dan bertentangan.
b. Keppres No. 34/2003 Tentang Kebijakan Nasional Di Bidang Pertanahan
Keppres  No. 34/2003 bertujuan  untuk  mewujudkan  konsepsi,  kebijakan dan  sistem pertanahan  nasional  yang  utuh  dan  terpadu  maka  Pemerintah  memerintahkan  kepada Badan Pertanahan Nasional untuk melakukan berbagai langkah-langkah percepatan yaitu (I) penyusunan rancangan Undang-undang nomor 5 tahun 1960 tentang peraturan dasar pokok-pokok  agraria  dan  rancangan  Undang-undangtentang  hak  atas  tanah  serta peraturan  perundang-undangan lainnya  di  bidang  pertanahan,  (II)  pembangunan  sistem informasi  dan  manajemen  pertanahan,  (III)  pemetaan  kadastral  dalam  rangka inventarisasi  dan  registrasi  penguasaan,  pemilikan,  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah dengan  menggunaka  teknoloi  citra  satelit  dan  teknologi  informasi  untuk  menunjang kebijakan pelaksanaan Landreform dan pemberian hak atas tanah, dan (IV) pembangunan dan  pengembangan  pengelolaan  penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  melalui  sistem informasi geografi dengan mengutamakan penetapan zona sawah beririgasi dalam rangka memelihara ketahanan pangan nasional. Selain memerintahkan kepada Badan Pertanahan Nasional  untuk  melakukan  berbagai  langkah-langkah  percepatan  didalam  Keputusan Presiden  ini  Pemerintah  juga  memberikan  sebagian  kewenganan  Pemerintah  di  bidang pertanahan  yang  dapat  dilaksanakan  oleh  Pemerintah  Kabupaten/Kota.  Pemberian sebagian  kewenangan  ini  bersamaan  dengan  terjadi  juga  perubahan  penataan  struktur administrasi birokrasi, yaitu berlakunya otonomi daerah. Dari penjabaran tersebut apabila dikaitkan  dengan  prinsip-prinsip  tata  kelola  pertanahan  maka  kita  dapat  menilai keunggulan lain dari Peraturan Pemerintah tersebut Yang hasilnya dapat kita lihat seperti dibawah ini:
Tabel 10. Analisis Keppres No. 34/2003 Terhadap Prinsip-Prinsip Tata Kelola Pertanahan
Undang- undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan / Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum Keppres No. 34/2003 - - - Pasal 1, Pasal 2.
Sumber: Pengolahan Data Primer 2018.
Bedasarkan tabel diatas bahwa Keppres No. 34/2003 mengandung prinsip kepastian dan perlindungan hukum. Pada Keppres tersebut Pemerintah berupaya menciptakan satu kebijakan  nasional  pada  bidang  pertanahan  agar  dapat  memberikan  kepastian  dan
perlindungan hukum terhadap hak-hak rakyat atas tanah. Kebijakan tersebut diantaranya memerintahkan kepada Badan Pertanahan Nasional untuk melakukan berbagai langkah- langkah  percepatan  yang  rinciannya  dijelaskan  di  pasal  1,  selain  itu  Pemerintah  juga memberikan  sebagian  kewenganan  Pemerintah  di  bidang  pertanahan  yang  dapat dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota yang rinciannya dijelaskan dalam pasal 2.

## c. PP No.11/2010 Tentang Penertiban Dan Pendayagunaan Tanah Terlantar
Penelantaran  tanah  makin  menimbulkan  kesenjangan  sosial,  ekonomi,  dan kesejahteraan  rakyat  serta  menurunkan  kualitas  lingkungan,  sehingga  perlu  pengaturan kembali penertiban dan pendayagunaan tanah terlantar. Mengacu kepada Pasal 27, Pasal 34,  dan  Pasal  40  UU  No.5/1960  tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria,  hak  atas tanah  hapus  antara  lain  karena  diterlantarkan  hal  tersebutlah  yang  menjadi  tujuan  dan latar  belakang  diterbitkannya  PP  No.11/2010.  PP  ini  juga  menjelaskan  mekanisme penetapan  tanah  terlantar  yang  dimulai  dengan  kegiatan  identifikasi  dan  penelitian, kemudian  peringatan  yang  ditujukan  kepada  subyek  pemegang  hak  atas  tanah,  dan penetapan tanah terlantar hingga kegiatan terakhir yaitu pendayagunaan tanah terlantar. Sehingga dengan jelasnya obyek penertiban tanah terlantar, mekanisme penetapan tanah terlantar  hingga  pendayagunaan  tanah  terlantar  semakin  jelas.  Dari  penjabaran  tersebut apabila dikaitkan dengan prinsip-prinsip tata kelola pertanahan maka kita dapat menilai keunggulan lain dari Peraturan Pemerintah tersebut, yang hasilnya dapat kita lihat seperti dibawah ini:
Tabel 11. Analisis  PP No.11/2010 Terhadap Prinsip-Prinsip Tata Kelola Pertanahan
Undang- undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan / Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum PP No.11/2010 Pasal 15 ayat (1) Pasal 16 Pasal  10  ayat (2),  Pasal  1 ayat (1) Pasal 2, Pasal 3, Pasal 8, Pasal 9 ayat (2 dan 3),  Pasal  10  ayat  (1 dan  3),  Pasal  12  ayat
(2).
Sumber: Pengolahan Data Primer 2018.
Berdasarkan  tabel  diatas  dapat  dijelaskan  pada  prinsip  keadilan  didalam  pasal  PP tersebut menjelaskan peruntukan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah  bekas  tanah  terlantar  dapat  didayagunakan  untuk  kepentingan  masyarakat  dan negara  dengan  melalui  program  reforma  agraria  dan  program  strategis  negara  agar menciptakan  penguasaan  dan  pemilikan  yang  lebih  adil  atas  tanah.  Pada  prinsip transparansi  (keterbukaan)  dapat  dijelaskan  dalam  salah  satu  Pasal  didalam  PP  ini
212 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
pemerintah  melarang  untuk  diterbitkan  izin/keputusan/surat  dalam  bentuk  apapun terhadap tanah yang sudah dikateogrikan masuk kedalam tanah terlantar. Dengan adanya penegasan  maka  obyek  tanah  yang  sudah  dikategorikan  sebagai  tanah  terlantar  dapat dimanfaatkan dan didayagunakan oleh masyarakat. Pada prinsip kepemilikan/hak rakyat dapat  dijelaskan  bahwa  Pemerintah  menegaskan  masih  menjamin  status  hak  atas  tanah seseorang atas tanahnya sebatas yang sudah diusahakan sedangkan bagi tanah yang tidak diusahakan  maka  Pemerintah  memutuskan  hubungan  hukumnya  dan  penguasaannya diambil  alih  oleh  negara.  Selanjutnya  pada  prinsip  perlindungan  hukum  Pemerintah menegaskan kepada masyarakat yang memiliki tanah dan tidak memanfaatkannya sesuai dengan  fungsinya  maka  dapat  diambil  alih  oleh  negara  dan  dicabut  hak  atas  tanahnya yang sebelumnya dilakukan identifikasi dan penelitian terlebih dahulu oleh panitia yang dibentuk oleh pemerintah dalam hal ini Badan Pertanahan Nasional.

## d. Perpres No. 88/2017 tentang Penyelesaian Penguasaan Tanah dalam Kawasan Hutan
Perpres  No.  88/2017  merupakan  komponen  kebijakan  yang  mendukung  salah  satu komponen  program  strategi  nasional  pelaksanaan  Reforma  Agraria  yaitu  Penguatan Kerangka Regulasi dan Penyelesaian Konflik Agraria, yang ditujukan untuk menyediakan basis  regulasi  yang  memadai  bagi  pelaksanaan  agenda-agenda  Reforma  Agraria,  dan menyediakan  keadilan  melalui  kepastian  tenurial  bagi  tanah-tanah  masyarakat  yang berada  dalam  konflik-konflik  agrarian  dengan  mengatur  pola  penyelesaian  penguasaan tanah  dalam  kawasan  hutan.  Beberapa  pola  penyelesaian  yang  tercantum  didalam Peraturan  Presiden  diantaranya  adalah  penyelesaian  untuk  bidang  tanah  yang  dikuasai dan  dimanfaatkan  setelah  bidang  tanah  tersebut  ditunjuk  sebagai  kawasan  hutan,  dan penyelesaian  untuk  bidang  tanah  yang  dikuasai  dan  dimanfaatkan  setelah  bidang  tanah tersebut  ditunjuk  sebagai  kawasan  hutan  dengan  fungsi  konservasi.  Dari  penjabaran tersebut apabila dikaitkan dengan prinsip-prinsip tata kelola pertanahan maka kita dapat menilai  keunggulan  lain  dari Peraturan Presiden  tersebut,  yang hasilnya  dapat  kita  lihat seperti dibawah ini:
Tabel 12. Analisis Perpres No. 88/2017 Terhadap Prinsip-Prinsip Tata Kelola Pertanahan
Undang- undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan / Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum Perpres  No.88 /2017 Pasal 2 Pasal  10,  Pasal  11, Pasal  12,  Pasal  13, Pasal 30 Pasal 4, Pasal 5 Pasal  20,  Pasal 25,  Pasal  28, Pasal 29.
Sumber: Pengolahan Data Primer 2018.
Berdasarkan tabel diatas dapat dijelaskan pada prinsip keadilan sosial didalam Pasal 2  dinyatakan  Pemerintah  melakukan  penyelesaian  penguasaan  tanah  dalam  kawasan hutan  yang  dikuasai  dan  dimanfaatkan  oleh  Pihak . Bunyi  dari  pasal  tersebut  dapat  kita maknai bahwa Pemerintah mengambil langkah turut serta dalam melakukan penyelesaian penguasaan  tanah  dalam  kawasan  hutan  yang  telah  dikuasai  dan  dimanfaatkan  oleh masyarakat,  turut  serta  Pemerintah  merupakan  sebuah  langkah  wajib  yang  dilakukan karena  Pemerintah  mempunyai  hak  istimewa  yaitu  hak  menguasai  yang  merupakan landasan konstitusional bagi pelaksanaan penataan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan  pemanfaatan  tanah,  hutan  dan  kekayaan  alam.  Pada  prinsip  transparansi (keterbukaan) dapat dijelaskan bahwasannya pada PP No.88/2017 didalamnya disebutkan beberapa  pola  penyelesaian  yang  dicanangkan  oleh  Pemerintah,  dimana  pola penyelesaian  yang  direncanakan  oleh  Pemerintah  mencakup  kawasan  hutan  yang dikategorikan  kepada  hutan  lindung  maupun  hutan  produksi  dengan  penjabaran  jika bidang  tanah  yang  dikuasai  dan  dimanfaatkan  oleh  masyarakat  yang  berada  didalam kawasan  hutan  lindung  dan  hutan  produksi  dengan  luasan  lebih  kurang  ataupun  sama dengan  30%  dari  luas  kawasan  maka  pola  penyelesainnya  dapat  dilakukan  dengan mengeluarkan  bidang  tanah  dari  kawasan  hutan  maupun  diberikan  akses  pengelolaan hutan  kepada  masyarakat.  Dari  pola  penyelesaian  yang  diprogramkan  oleh  Pemerintah dapat  dimaknai  salah  satu  tujuannya  adalah  melindungi  masyarakat  khususnya masyarakat  yang  bergolongan  ekonomi  lemah  dengan  memberikan  keterbukaan  akses dan aset atas tanah.
Pada  prinsip  kepemilikan/hak  rakyat  dapat  dijelaskan  bahwa  upaya  penegasan penguasaan dan pemilikan tanah masyarakat yang berada dalam kawasan hutan. Dimana didalam  pasal-pasal  dalam  Peraturan  Presiden  tersebut  menyebutkan  masyarakat  dapat menegaskan  penguasaan  dan  pemilikan  atas  tanah  dalam  kawasan  hutan  dengan memenuhi  beberapa  kriteria  seperti  telah  dikuasai  secara  fisik  dengan  itikad  baik,  tidak diganggu  gugat,  diakui  dan  dibenarkan  oleh  masyarakat  hukum  adat  atau  kepala desa/kelurahan  dengan  dierkuat  oleh  saksi  yang  dapat  dipercaya.  Pada  prinsip perlindungan hukum Pemerintah melalui Peraturan Presiden ini mengeluarkan kebijakan dengan beberapa pola penyelesaian yang dilakukan dengan cara (I) mengeluarkan bidang tanah dalam kawasan hutan melalui perubahan batas kawasan hutan, (II) tukar menukar kawasan  hutan,  (III)  memberikan  akses  pengelolaan  hutan  melalui  program  perhutanan sosial, dan (IV) melakukan resettlement . Setelah itu Pemerintah akan melakukan inventaris penguasaan  yang  kemudian  dapat  ditindaklanjuti  dengan  pengajuan  sertipikasi  bidang tanah agar mempunyai kekuatan hukum yang tetap.
214 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.

## C. Kesimpulan dan Saran

## 1. Kesimpulan
Dari  telaah  kebijakan  hukum  reforma  agraria  pada  tiap  periode  pelaksanaan  yaitu era  orde  baru,  era  orde  lama,  hingga  era  reformasi  secara  ringkas  dapat  dilihat  seperti pada tabel di bawah ini:
Tabel 13. Hasil Penelitian Kebijakan Produk Hukum Reforma Agraria Terhadap Prinsip-
prinsip Tata Kelola Pertanahan Undang-undang Prinsip Kebijakan Prinsip Keadilan Sosial Prinsip Transparansi (Keterbukaan) Prinsip Kepemilikan / Hak Rakyat Prinsip Perlindungan Hukum UU No. 1/1958 √ √ √ √ UU No. 2/1960 √ √ √ √ UU No. 5/1960 √ √ √ √ UU No.56 PRP /1960 √ √ √ √ PP No. 224 /1961 √ √ √ √ Permendagri No. 15/1974 - √ √ √ Perkaban No. 3/1991. √ - - - UU No 15/1997 √ √ √ √ TAP MPR No. IX/MPR/2001 √ √ - √ Keppres No. 34/2003 - - - √ PP No. 11/2010 √ √ √ √ Perpres No. 88/2017 √ √ √ √
Sumber: Klasifikasi Peneliti 2018.
Dari  tabel  di  atas  dapat  kita  lihat  produk  hukum  yang  dihasilkan  dalam  tiga  era periode  Reforma  Agraria  di  Indonesia  tidak  semua  produk  hukum  mencerminkan  tata kelola  pertanahan  yang  merujuk  kepada  prinsip  keadilan,  prinsip  transparansi (keterbukaan),  prinsip  kepemilikan/hak  rakyat,  dan  prinsip  perlindungan  hukum.  Akan tetapi  peraturan  perundang-undangan  tersebut  masih  berkorelasi  satu  sama  lain  yang artinya  masih  memiliki  hubungan  antara  Undang-undang  tersebut  dan  saling menyempurnakan antara Undang-undang tersebut.
Pada  tiap-tiap  produk  hukum  yang  dihasilkan  dalam  tiga  era  periode  reforma agraria di Indonesia yaitu era orde lama, orde baru, dan orde reformasi dapat dikatakan pada tiap-tiap era pelaksanaan mengalami perbedaan tingkat konsistensi produk hukum yang dihasilkan dalam mensuport pelaksanaan reforma agraria pada masing-masing era. Hal tersebut dapat dilihat pada persentasi yang dihasilkan pada tiap-tiap produk hukum,
seperti  pada  era  orde  lama  yang  menghasilkan  5  pokok  produk  hukum  yaitu  UU  No. 1/1958,  UU  No.  2/1960, UU  No.  5/1960, UU  No.  56  Prp/1960,  dan PP  No.  224/1961    yang masing-masing  memenuhi  semua  prinsip  kebijakan  tata  kelola  pertanahan.  Maka  dari hasil  tersebut  dapat  dikatakan  pemerintahan  pada  era  orde  lama  konsisten  dalam menjalankan  reforma  agraria  dan  melakukan  restrukturisasi  pemilikan,  penguasaan, penggunaan, dan pemanfaatan yang mengalami ketimpangan.
Sedangkan  pada  era  orde  baru  kebijakan  pokok  produk  yang  dihasilkan  oleh pemerintah pada saat itu berjumlah tiga pokok produk hukum, yang diantaranya adalah Permendagri  No  15/1974,  Perkaban  No  3/1999,  dan  UU  No  15/1997  yang  seperti  dilihat pada tabel 13 tidak semua memenuhi prinsip kebijakan tata kelola pertanahan. Maka dari hasil  tersebut  dapat  dikatakan  pemerintahan  pada  era  orde  baru  telah  terjadi  tidak konsisten  dalam  menjalankan  reforma  agraria.  Hal  tersebut  dikarenakan  pada  era  orde lama Presiden Soeharto lebih menitikberatkan kebijakan pembangunan infrastruktur dan perbaikan ekonomi di Indonesia.
Sedangkan  pada  era  reformasi  kebijakan  pokok  produk  yang  dihasilkan  oleh pemerintah pada saat ini berjumlah empat pokok produk hukum, yang diantaranya TAP MPR Nomor IX/MPR/2001, Keppres No. 34/2003, PP No.11/2010 dan Perpres No. 88/2017 yang  seperti  dilihat  pada  tabel  13  tidak  semua  memenuhi  prinsip  kebijakan  tata  kelola pertanahan.  Akan  tetapi  dapat  dikatakan  pemerintah  pada  saat  ini  konsisten  dalam menjalankan  reforma  agraria  dikarenakan  produk  hukum  yang  dikeluarkan  didasarkan atas  semangat  pembaharuan  agraria  yang  ditandai  dengan  kembalinya  peran  UUPA dalam  pelaksanaan  restrukturisasi  kembali  penataan  ulang  kepemilikan,  penguasaan, pemanfaatan,  dan  penggunaan  tanah  yang  diamanahkan  kepada  Pemerintah  melalui UUD 1945 Pasal 33 ayat (3).
Oleh  karena  itu  jika  dicermati  seluruh  peraturan  perundang-undangan  tersebut pelaksanaan  reforma  agraria  pada  era  orde  lama  dapat  dikatakan  berjalan  dengan  baik dibandingkan  dengan  pelaksanaan  pada  era  orde  baru  dan  era  orde  reformasi.  Hal tersebut  dapat  dibuktikan  dengan  produk  kebijakan  reforma  agraria  yang  dikeluarkan telah memenuhi tata kelola pertanahan yang baik yang dinilai dengan empat prinsip tata kelola  pertanahan  yang  baik  yaitu  prinsip  keadilan  sosial,  prinsip  transparansi (keterbukaan), prinsip kepemilikan/hak rakyat, dan prinsi perlindungan hukum. Sehingga dengan terpenuhinya empat prinsip tersebut pemerintah telah dapat menciptakan sebuah regulasi  maupun  kebijakan  pertanahan  yang  baik  seusai  dengan  tujuan  reforma  agraria yaitu bagaimana pemberian akses yang seluas-luasnya dan seadil-adilnya terhadap rakyat Indonesia  serta  penguatan  dan  perlindungn  nterhadap  aset  yang  diterima  ketika  akses tersebut  telah  diberikan  oleh  pemerintah  dengan  didasarkan  juga  kepada  tata  kelola
216 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
pertanahan yang baik berdasarkan kepada definisi, elemen penting, dan prinsip dari land governence serta  norma  tertinggi  yaitu  pancasila  dan  UUD  1945.  Dengan  fakta  tersebut pemerintah dapat merangkum keseluruhan peraturan perundang-undangan tersebut agar menjadi  poin  yang  mendukung  salah  satu  program  prioritas  reforma  agraria  yang  telah dicanangkan  oleh  Pemerintah  melalui  Penguatan  Kerangka  Regulasi  dan  Penyelesaian Konflik Agraria.

## 2. Saran
Demi  berjalannya  reforma  agraria  dengan  baik  sesuai  dengan  amanah  UUD  1945 dan pancasila Kementerian ATR/BPN selaku instansi terkait dapat merumuskan kembali pelaksanaan  reforma  agraria  di  Indonesia  dengan  memperkuat  regulasi  yang  mengatur pelaksanaan reforma agraria dengan mengacu kepada tata kelola pertanahan yang dalam penelitian ini dituangkan kedalam beberapa prinsip yaitu prinsip keadilan sosial, prinsip transparansi  (keterbukaan),  prinsip  kepemilikan/hak  rakyat,  dan  prinsip  perlindungan hukum,  serta  melibatkan  peraturan  perundang-undangan  yang  telah  diterbitkan sebelumnya  sebagai  dasar  masukan  dalam  perancangan  Undang-undang  Pertanahan yang salah satu pokoknya membahas tentang Reforma Agraria.

## DAFTAR PUSTAKA
Aprianto,  TC  2006, Tafsir(an)  landreform  dalam  alur  sejarah  indonesia  tinjauan  kritis  atas tafsir(an) yang ada, Karsa, Yogyakarta.
Ardiwisastra, YB 2012, Penafsiran dan konstruksi hukum , PT.Alumni, Bandung.
Bachriadi,  D  2007, ‘ Pandangan  Kritis  tentang  Program  Pembaruan  Agraria  Nasional (PPAN)  atau  Redistribusi  Tanah  ala Pemerintah  SBY ’ ,  Jurnal  Ilmiah  Reforma  Agraria Untuk Indonesia.
Mahfud 2012, Politik hukum di Indonesia cetakan ke-5 , PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Marzuki, PM 2011, Penelitian Hukum , Kencana Prenada Media Group,  Jakarta.
Marquardt,  M  2012, Land  policy  anda  land  administration,  best  practice  for  land  tenure  and natural  resources  governance  in  Africa ,  dapat  dilihat  pada  https://www.land- links.org/wp.../09/Module-5-Land-Administration-Marquardt.
Rachman, NF 2017, Landreform dan gerakan agrarian indonesia, INSIST Press, Yogyakarta:
_____, 2012, Landreform dari masa ke masa perjalanan kebijakan pertanahan 1945-2009 . Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional, Yogyakarta.
Ravnborg,  HM,  Rachel  Spichiger,  Rikke  Brandt  Broegaard,  and  Ramus  Hundsbaek Pedersen 2016. Land governance, gender equality and development: past achievements and remaining challenges , dapat dilihat di
https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1002/jid.3215,  diakses  pada  tanggal  25 Juni 2018, Pukul 03:00 WIB.
Sanjaya,  A  2015, Pengertian  tata  kelola  pemerintahan  definisi  menurut  para  ahli  serta  konsep karakteristik , dapat dilihat di  http://www.landasanteori.com/2015/10/pengertian-tata- kelola pemerintahan.html, diakses pada tanggal 30 April 2018, Pukul 01:00 WIB.
Shohibuddin,  M  2018, Perspektif  agraria  kritis:  teori,  kebijakan,  dan  kajian ,  STPN  Press, Yogyakarta.
Sumardjono,  MSW  2011,  Ismai,  N,  Rustiadi,  E  &  Abdullah,  AD  2011, Pengaturan  sumber daya alam di indonesia antara yang tersurat dan tersirat kajian kritis undang-undang terkait penataan ruang dan sumber daya alam , Gajah Mada University Press. Yogyakarta.
Utami,  PAR  2013. Kajian  Hukum  Pelaksanaan  Program  pembaharuan  Agraria  Nasional  di
Kabupaten serdang Bedagai . Dapat dilihat di
https://www.scribd.com/document/248627943/Kajian-Hukum-Pelaksanaan- Program-Pembaharuan-Agraria-Nasional-di-Kabupaten-Serdang-Bedagai.  Diakses pada tanggal 28 Mei 2018, Pukul 00:04 WIB.
Widodo,  B  2015. Politik  Hukum  Menuju  Sistem  Pembangunan  Nasional .  Daat  dilihat  di https://www.scribd.com/document/260107850/Politik-Hukum-Mahfud-Md.  Diakses pada tanggal 17 Mei 2018, Pukul 10:00 WIB.
_____,  2018. Kumpulan-kumpulan  Peraturan  Reforma  Agraria  di  Indonesia ,  dapat  dilihat  di http://www.hukumonline.com/pusatdata/view/node/863/page/1. Diakses pada tanggal 20 April 2018, Pukul 19:30 WIB.
_____,  2017. Redistribusi  Tanah .  Dapat  dilihat  di  https://litigasi.co.id/posts/redistribusi- tanah. Diakses pada tanggal 20 April 2018, Pukul 22:00 WIB.
Fricska,  S,  David,  P  &  Babette  Wehrman  2009, Towards  improve  land  governence .  Land Tenure Working Paper Vol.11.
Mahmud,  A  &  Tri  Chandra  Aprianto  2017, Pembaruan  agraria:  sebuah  ijtihad  mengoreksi kemiskinan  dan  ketimpangan. Makalah  yang  disampaikan  pada  Seminar  Menuju Konferensi Tenurial 2017 yang diadakan oleh Pusat Studi Agraria (PSA-IPB), SAINS, Konsorsium  Pembaruan  Agraria,  dan  Samdhana  Institute  di  IICC  Bogor  pada tanggal 23-24 Oktober 2017.

## Peraturan Perundang-undangan
Undang  Undang  Republik  Indonesia  Nomor  1  Tahun  1958  tentang Penghapusan  Tanah-
Tanah Partikelir.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 1960 tentang Perjanjian Bagi Hasil.
Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria.
218 Rayyan Dimas Sutadi, AN Luthfi, Dian Aries M.
Undang-Undang No. 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 1997 tentang Ketransmigrasian. Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Republik  Indonesia  Nomor  IX/MPR/2001
Tentang Pembaruan Agraria Dan Pengelolaan Sumberdaya Alam.
Peraturan  Pemerintah  Republik  Indonesia  No.  224  Tahun  1961  tentang  Pelaksanaan
Pembagian Tanah Dan Pemberian Ganti Kerugian.
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 2010  tentang Penertiban Dan Pendayagunaan Tanah Terlantar.
Peraturan  Presiden  Republik  Indonesian  Nomor  88  Tahun  2017  tentang  Penyelesaian Penguasaan Tanah Dalam Kawasan Hutan.
Keputusan  Presiden  Nomor  34  Tahun  2003  tentang  Kebijakan  Nasional  Di  Bidang Pertanahan.
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1974 tentang Pedoman Tindak Lanjut Pelaksanaan Landreform.
Peraturan  Kepala  Badan  Pertanahan  Nasional  Nomor  3  Tahun  1991  tentang  Pengaturan Penguasaan Tanah Obyek Landreform Secara Swadaya.