## JMPKP: Jurnal Manajemen Publik & Kebijakan Publik
Volume  3 Nomor 1, Maret  2021
Tersedia Online di http://jurnal.umb.ac.id/index.php/JMPKP
ISSN Print : 2685-7499 ISSN Online : 2745-8660

## Stakeholder framing and policy legitimacy: breastfeeding policy in Aceh Province
Dyah Kuntorini Dwi Angreni 1* , Sulikah Asmorowati 2
1 Faculity of Social and Politic, Airlangga University,Surabaya
2 Faculity of Social and Politic, Airlangga University,Surabaya dyahreni20@gmail.com, sulikah.asmorowati@fisip.unair.ac.id
Abstrak : World Health Organization merupakan Badan Kesehatan Dunia yang mempunyai target pencapaian ASI Eksklusif pada tahun 2025  yakni 50%. Pencapaian ASI Di Indonesia masih  terkategori  rendah  dan  berfluktuatif.  Tahun  2018  pola  pemberian  ASI  di  Indonesia sebanyak 37,3%. Sedangkan Tahun 2018 terjadi peningkatan capaian ASI eksklusif Provinsi Aceh  sebesar  66,5%.  Menariknya  Provinsi  Aceh  tentang  bagaimana  mengumpulkan komitmen politik untuk memperkuat kebijakan dan menargetkan program menyusui berskala besar.  Tujuan  dari  penelitian  ini  adalah  untuk  meneliti  interaksi  antara  elit  pemerintah  dan pemangku  kepentingan  masyarakat  di  Provinsi  Aceh    dengan  fokus  pada  kebijakan menyusui di Peraturan Gubernur (No.49 Tahun 2016). Analisis kualitatif media dan dokumen parlementer  menggunakan  metode  hermeneutic,dengan  menganalisis  konteks  dimana Kebijakan menyusui disebutkan oleh pemangku kepentingan di media dan parlemen. Dasar teoritis  penelitian  ini    menggunakan  pendekatan  yang  orientasinya  pada  pemangku kepentingan  terhadap  legitimasi,serta  menggabungkan  analisis  kerangka  kebijakan  dengan konsep  struktur  kebijakan  tiga  tingkatan. Temuan  empiris  menekankan  pentingnya komunikasi  dua  arah  antara  pemerintah  dan  pemangku  kepentingan  masyarakat, pembuktiannya  melalui    analisis  kerangka  kebijakan.  Pada  akhirnya,  hasil  menunjukkan bahwa  legitimasi kebijakan  lebih  mungkin  dijamin  jika  tidak  ada  maksud    yang  tersembunyi dari sebuah kebijakan atau sebelumnya dapat dideteksi melalui analisis kerangka pemangku kepentingan.
Keywords: Policy legitimacy, breastfeeding policy, Aceh Province, stakeholder .

## PENDAHULUAN
Modal  dasar  pembentukan  manusia  berkualitas  dimulai  sejak  janin  dalam  kandungan dengan  memberi  nutrisi  pada  ibu  hamil  dilanjutkan  pemberian  ASI  ekslusif  setelah  bayi dilahirkan yaitu memberikan ASI saja termasuk kolostrum tanpa memberikan makanan serta minuman  tambahan  kepada  bayi  sejak  dilahirkan  sampai  usia  6  bulan  kecuali  obat  (The Lancet,  2017).  Keberhasilan  program  pemberian  ASI  ekslusif  tidak  hanya  tergantung  pada ibu menyusui saja tetapi perlu dilaksanakan secara lintas sektor secara terpadu, disamping itu  diperlukan  peran  serta  masyarakat.Dukungan  dari  berbagai  pihak  sangat  diperlukan diantaranya  pihak  manajemen,  lingkungan  kerja,  organisasi  profesi  termasuk  Ikatan  Bidan Indonesia  (IBI),  dukungan  politis,  serta  pemberdayaan  wanita.(Kemenkes,  2018). Berdasarkan hasil Riskesdas 2018 proporsi pola pemberian ASI pada bayi umur 0-5 bulan di Indonesia  sebanyak  37,3%  ASI  ekslusif,  9,3%  ASI  parsial,  dan  3,3%  ASI  predominan. Menyusui  predominan  adalah  menyusui  bayi  tetapi  pernah  memberikan  sedikit  air  atau minuman  berbasis  air  misalnya  teh,  sebagai  makanan/minuman  prelakteal  sebelum  ASI keluar(Kemenkes, 2018).
Menurut  WHO  (dalam  UNICEF,  2012)  laporan  anak  dunia  2011  yaitu  dari  136,7  juta bayi  lahir  diseluruh  dunia  dan  hanya  32,6%  dari  mereka  yang  disusui  secara  eksklusif selama  6  bulan  pertama.  Data  profil  kesehatan  Provinsi  Aceh  tahun  2018,  menyatakan bahwa  presentasi  bayi  yang  diberikan  ASI  eksklusif  terjadi  peningkatan  pada  tahun  2012 sebanyak 27%, tahun 2013 sebanyak 48%, tahun 2014 sebanyak 55% dan sedikit menurun pada tahun 2015 sebanyak 53%, pada tahun 2016 meningkat 54%, tahun 2017 sebesar 55% dan  tahun  2018  cukup  signifikan  meningkat  menjadi  61%.  Tetapi  angka  tersebut  belum mencapai  target  pencapaian  ASI  eksklusif  sesuai  dengan  target  Kementerian  Kesehatan yang  telah  menerbitkan  Peraturan  Pemerintah  Republik  Indonesia  Nomor  33  tahun  2012 tentang  pemberian  ASI  secara  eksklusif  pada  bayi  di  Indonesia  sebesar  80%(Ferdiyus, 2018).  Kabupaten  Aceh  Barat  merupakan  salah  satu  Kabupaten  Di  Provinsi  Aceh,  dengan cakupan  pemberian  ASI  Ekslusif  belum  mencapai  Standar  Pelayanan  Minimal (SPM).Wilayah  Kerja  Dinas  Kesehatan  Kabupaten  Aceh  Barat  terdiri  dari  13  Puskesmas. Puskesmas Meurebo merupakan salah satu puskesmas dengan cakupan terendah yaitu 17, 2 % pada tahun 2017. Penerbitan PP No. 33 Tahun 2012 tentang ASI Eksklusif ini bertujuan untuk : 1) Menjamin pemenuhan hak bayi untuk mendapatkan ASI Eksklusif sejak dilahirkan sampai dengan berusia 6 bulan dengan memperhatikan pertumbuhan dan perkembangannya;  2)  Memberikan  perlindungan  kepada  ibu  dalam  memberrikan  ASI Eksklusif kepada bayinya; dan 3) Meningkatkan peran dan dukungan keluarga, masyarakat,
Pemerintah  Daerah  dan  Pemerintah  terhadap  pemberian  ASI  Eksklusif.  Ketentuan  PP  No. 33  Tahun  2012 jelas mengatur  bahwa ―Setiap ibu  yang  melahirkan  harus memberikan  ASI Ekslusif kepada bayi yang dilahirkan kecuali dalam hal terdapat indikasi medis, ibu tidak ada dan ibu terpisah dari bayinya atau dengan kata lain bisa dikatakan keharusan bagi ibu yang melahirkan untuk menolak pemberian susu formula bayi dan produk bayi lainnya‖. Selain itu, bagi  tenaga  kesehatan  dan  penyelenggara  fasilitas  pelayanan  kesehatan  berkewajiban memberikan informasi dan edukasi ASI Ekslusif kepada ibu dan atau anggota keluarga bayi yang  bersangkutan  sejak  pemeriksaan  kehamilan  sampai  dengan  periode  pemberian  ASI ekslusif selesai.
Dengan  demikian  jelas  bahwa  ketentuan  PP  No.  33  Tahun  2012  mengatur  hal-hal mengenai  tanggung  jawab  Pemerintah,  Pemerintah  Provinsi,  dan  Pemerintah  Daerah Kabupaten/Kota;  Penggunaan  susu  formula  dan  produk  bayi  lainnya;  tempat  kerja  dan tempat  sarana  umum;  dukungan  masyarakat;  pendanaan  serta  pembinaan  dan pengawasan.  Namun,  dalam  pelaksanaannya  tugas  dan  tanggung  jawab  pemerintah  dan pemerintah  daerah  tersebut  termasuk  di  Provinsi  Aceh  belum  terlaksana  sebagaimana mestinya.  Provinsi  Aceh  sendiri  menurut  hasil  penelitian  telah  mempunyai  qanun  yang merupakan turunan dan Undang-Undang No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintah Aceh yaitu Qanun Aceh Nomor 4 Tahun 2010 tentang Kesehatan, tetapi dalam pasal 20 qanun tersebut hanya  mewajibkan  Badan  Usaha  untuk  menyediakan  tempat  khusus  bagi  ibu  menyusui, sedangkan untuk instansi pemerintah dan fasilitas umum belum diatur mengenai penyediaan fasilitas  khusus  untuk  pemberian  ASI  Ekslusif  sehingga  qanun  ini  dinilai  masih  bersifat deskriminatif,  mengingat  seiring  dengan  perkembangan  zaman  jumlah  pekerja  wanita meningkat  baik  di  sektor  swasta  ataupun  pemerintahan  dan  hampir  rata-rata  masih  dalam usia produktif dan hal ini memerlukan dukungan baik kebijakan, sarana dan prasarana yang mendukung pemberian ASI eksklusif(Constable, 2018). Berdasarkan hasil penelitian di Kota Banda  Aceh  yang  merupakan  ibukota  Provinsi  Aceh,  diketahui  bahwa  pemerintah  Aceh dalam penyediaan fasilitas pemberian ASI Ekslusif menurut PP Nomor 33 Tahun 2012 belum berjalan  dengan  baik  dalam  pemenuhan  hak  bayi  untuk  mendapatkan  ASI  Eksklusif, walaupun  pernah  diupayakan  oleh  Gubernur  Aceh  Zaini  Abdullah  pada  saat menandatangani  Peraturan  Gubernur  Aceh  Nomor  49  tahun  2016  Tentang  Pemberian  Air Susu Ibu Eksklusif.
Dalam  pemerintahan  demokratis,  elit  politik,  seperti  politisi  terpilih  dan  birokrat  yang tidak  terpilih  di  pemerintah  tingkat  pusat,  tidak  selalu  bertindak  untuk  kepentingan  publik. Dihadapkan dengan kompleks dan  situasi yang tidak pasti membatasi pemerintah, elit politik
cenderung untuk melamar atau bahkan menentukan terlebih dahulu agenda kebijakan yang selaras dengan kepentingan pribadi yang kuat daripada  kolektif (Godakandage et al., 2017). Legitimasi  kebijakan  juga  harus  dinilai  dari  segi  ide,  kebutuhan,  dan  kepentingan  berbagai pemangku kepentingan kebijakan, seperti kelompok penekan, kelompok sasaran, dan pelaku kebijakan informal. Literatur yang ada tentang legitimasi kebijakan tidak terlalu menekankan peran  dan  interpretasi  pemangku  kepentingan  masyarakat  misalnya,  asosiasi  sipil,  pakar kebijakan,  tekanan  dan  kelompok  sasaran,  dan  biasa  warga  negara  tetapi  mereka  dari  elit politik dan pembuat keputusan pusat.
Bagaimana  kita  bisa  mendeteksi  apakah  agenda  kebijakan  yang  diajukan  oleh  elit politik  setia  mencerminkan  tuntutan  publik  atau  menyertakan  niat  tersembunyi?  Untuk menjawab  pertanyaan  ini,  penelitian  menerapkan  apa  yang  disebut  sebagai  pendekatan "berorientasi pemangku kepentingan" untuk mempelajari legitimasi kebijakan, dengan fokus pada kerangka kebijakan yang dibentuk oleh pemangku kepentingan masyarakat. Pemangku kepentingan  ini  berorientasi  pada  pendekatan  yang  menyoroti  analisis  kerangka  kebijakan dalam upaya untuk menjelaskan legitimasi kebijakan  dengan memahami cara-cara di mana pemangku  kepentingan  yang  berbeda  berkomunikasi.  Jika  kerangka  kebijakan  pemangku kepentingan  terkait  mungkin  tidak  sesuai  dengan  agenda  kebijakan  awal  karena  interaksi komunikatif yang tidak memadai di ruang publik, agenda itu bisa jadi dianggap kurang sah. Wacana  kebijakan,  interpretasi,  dan  komunikasi  merupakan  fokus  utama  dalam analisis kerangka kebijakan serta studi kebijakan kritis. Pemangku kepentingan menafsirkan agenda  kebijakan  dan  membangun  kerangka  kebijakan  mereka  sendiri  dengan  berbagi informasi  yang  relevan  dengan  kebijakan  yang  diperoleh  dari  berbagai  sumber,  seperti dokumen dan data yang dikeluarkan oleh pemerintah, surat kabar, media internet, dan jurnal akademik. Oleh  karena  itu,  kerangka  kebijakan  tidak  hanyalah  cerminan  dari  proposal kebijakan  pemerintah,  tetapi  merupakan  hasil  dari  pembelajaran  yang  komprehensif  dan berbagi  pengetahuan  (Buccini  et  al.,  2020). Demokratisasi  mengubah  lanskap  politik  dari salah  satu  dominasi  elit  menjadi  yang  melibatkan  persaingan  antara  elit  negara  dan pemangku kepentingan masyarakat. Meski bersifat sosial pengaruh pemangku kepentingan telah meningkat dengan proses demokratisasi, elit politik yang  masih dapat mengontrol lebih banyak sumber daya institusional karena warisan sejarah pemerintahan top-down.
Penelitian  ini  bertujuan  untuk  mengkaji  interaksi  komunikatif  antara  elit  negara  dan masyarakat  pemangku  kepentingan  di  Provinsi  Aceh  dengan  bantuan  analisis  kerangka kebijakan sambil berfokus pada kebijakan wajib menyusui dalam Peraturan Gubernur No. 49 Tahun  2016.  Itu  juga  harus  perlu  dicatat  bahwa  kebijakan  menyusui  digunakan  untuk
menganalisis  kerangka  kebijakan  yang  lebih  luas  di  Peraturan  Gubernur  (Ferdiyus,  2018). Kebijakan  kesehatan  masyarakat,  termasuk  kebijakan  dari  Perusahaan  susu  formula, merupakan  arena  kebijakan  yang  melibatkan  interaksi  di  antara  berbagai  pemangku kepentingan. Dengan kata lain, perlu untuk mengeksplorasi cara-cara masuknya pemangku kepentingan yang berbeda membangun masalah kebijakan dan solusi masing-masing sejak saat itu kebijakan kesehatan publik "membangkitkan sistem nilai tertentu, mendorong debat publik".
Oleh  karena  itu,  peneliti  memilih  kebijakan  menyusui  di  Aceh  sebagai  kasus  empiris yang  digunakan  untuk  menjelaskan  hubungan  tersebut  antara  kerangka  pemangku kepentingan  dan  legitimasi  kebijakan.  Studi  kasus  interpretatif    menyelidiki  kebijakan menyusui  di  Aceh  dengan  menggunakan  pendekatan  berorientasi  pada  pemangku kepentingan  sebagai  dasar  teoritis  dan  analisis  kerangka  kebijakan  sebagai  metodologi dasar untuk mengevaluasi legitimasi kebijakan.

## LITERATURE REVIEW
Literatur berupa pendekatan argumentasi yang mendapat dorongan awal dari kritik Teori Habermas,  yang  memberikan  pendekatan  alternatif  untuk  mendemokratisasi  penyelidikan kebijakan.  Tiga  kebijakan  kritis  studi  menyoroti  pentingnya  pemahaman  kontekstual, pengetahuan  biasa,  mendongeng  naratif,  dan  praktik  komunikatif(Fischer  et  al.,  2015). Awalnya,  pendekatan  argumentatif  telah  menghubungkan  epistemologi  pasca-positivis dengan teori sosial dan pencarian metodologi yang relevan.
Dalam  penolakan perspektif positivis-instrumentalis  yang berlaku,  studi kritis kebijakan dan  perubahan  argumentatif  semakin  menonjol  di  bidang  analisis  kebijakan.  Penelitian terkait  telah  diperluas  untuk  mencakup  pekerjaan  pada  analisis  wacana,  pertimbangan demokrasi,  pemerintahan,  penyelidikan  partisipatif,  perencanaan  kolaboratif,  penggunaan dan  peran  media,  analisis  bingkai,  metode  interpretatif,  dan  lain-lain  (Wolf,  2018). Namun, hal  ini  tidak  lantas  mengarah  pada  percabangan  dikotomi  antara  positivisme  dan  post- positivisme,  karena  ―tampaknya  bodoh  untuk  mengatur  dua  konsep  bertentangan,  dalam permainan  zero-sum,  sebagai  lawan  yang  menggunakan  untuk  menginformasikan  dan mendukung satu sama lain (Deleon, 1998). Sebaliknya, giliran argumentatif dalam studi kritis kebijakan telah memberikan kontribusi yang signifikan dan bermakna ―untuk mengembalikan peran  penting  refleksi  dan  argumentasi  diskursif  baik  untuk  praktik  analisis  kebijakan maupun  pemahaman  tentang  dinamika  pembuatan  kebijakan  saat  ini  "(Wolf,  2018). Pada gambar di bawah ini  bahwa kebijakan publik terdiri dari interaksi komunikatif antara negara
dan masyarakat atau antara publik dan swasta, yang dapat berupa satu arah atau dua arah. Dengan kata lain, proses kebijakan dimediasi melalui pergulatan diskursif yang berkelanjutan dan  komunikatif  praktek(Fischer  &  Gottweis,  2013). Padahal  satu  arah  komunikasi  adalah aliran searah atau transfer informasi ke arah yang telah ditetapkan sebelumnya dari pengirim (yaitu, administrator) ke penerima (yaitu, warga negara), komunikasi dua arah adalah aliran dua arah atau transfer informasi dimana partisipan bertindak sebagai keduanya pengirim dan penerima(Nabatchi, 2012).

## Gambar 1. Analytical Framework
Interaksi komunikatif antara negara dan masyarakat berada dalam lingkaran yang lebih besar  mewakili  ranah  publik.  Habermas  memberikan  kerangka  teoritis  yang  berwawasan, serta  peralihan  linguistik,  untuk  memahami  ruang  publik,  yang  didefinisikan  sebagai ―masyarakat  terlibat  dalam  debat  publik  kritis"(Habermas,  1991).Teori  kritis  Habermas menyoroti peran keterlibatan sipil dalam komunikatif proses yang melibatkan opini publik dan vitalisasi  publik  yang  demokratis(Habermas,  1991).  Ruang  publik juga merupakan sine  qua non untuk mengamankan nilai-nilai publik dalam konteksnya demokrasi. Lebih jauh, interaksi komunikatif  dan  ranah  publik  tertanam  dalam  konteks  kelembagaan  dan  politik  yang mewakili praktik demokrasi (tidak hanya perwakilan tetapi juga demokrasi musyawarah dan partisipatif).
Proses pembuatan kebijakan rezim otoriter biasanya melibatkan komunikasi satu arah, meskipun  beberapa  mungkin  menggunakannya  komunikasi  dua  arah.  Ini  difasilitasi  oleh fakta bahwa rezim otoriter bisa menguasai segala sarana komunikasi dan mencegah debat publik  terbuka.  Sebaliknya,  proses  kebijakan  dalam  demokrasi  maju  lebih  cenderung menggunakan  komunikasi  dua  arah,  meskipun  beberapa  mungkin  masih  melibatkan komunikasi  satu  arah.  Demokrasi  musyawarah  bertujuan  untuk  memasukkan  berbagai
pemangku  kepentingan  masyarakat  ke  dalam  proses  kebijakan,  sehingga  memungkinkan para  pemangku  kepentingan  ini  untuk  terlibat  dalam  komunikasi  bebas  dan  terbuka  terkait dengan nilai-nilai publik.
Dengan  cara  ini,  interaksi  komunikatif  antara  elit  negara  dan  pemangku  kepentingan masyarakat tidak ada dalam isolasi dari seperangkat dimensi politik dan kelembagaan yang spesifik  secara  historis(Hromi-Fiedler  et  al.,  2019).  Dalam  makalah  ini,  pemangku kepentingan  masyarakat  dianggap  seb agai  ―aktor  dan  organisasi  tersebut  dipandang memiliki kepentingan dalam hasil keputusan. Mereka bisa dikategorikan menjadi empat jenis menurut  tingkat  pengetahuan  dan  keterlibatan  mereka  (Teehankee  &  Thompson,  2016). Pertama,  pemangku  kepentingan  dengan  pengetahuan  dan  keterlibatan  yang  tinggi  dalam proses  kebijakan  didefinisikan  sebagai  "pemangku  kepentingan  aktif". Kedua,  ―pemangku kepentingan  yang  memiliki  kesadaran ‖  memiliki  pengetahuan    tetapi  tidak  terpengaruh secara  langsung  dengan  kebijakan.  Karena  pemangku  kepentingan  yang  sadar  tidak memiliki  kepentingan  pribadi  dalam  kebijakan,  mereka  biasanya  menunjukkan  sedikit keterlibatan  dalam  proses  kebijakan.  Contoh  pemangku  kepentingan  yang  sadar  termasuk kebijakan ahli dan pemimpin opini. Ketiga, ―pemangku kepentingan aroused ‖ memiliki tingkat yang  relatif  rendah  pengetahuannya  tentang  kebijakan,  tetapi  memiliki  andil  di  dalamnya. Grup  media  biasanya  masuk  kategori  pemangku  kepentingan aroused ;  begitu  masalah sosial muncul sebagai bagian dari agenda publik, kelompok media menyukainya surat kabar segera  terlibat  dengannya.  Keempat,  karakteristik  "pemangku  kepentingan  tidak  aktif" dengan memiliki sedikit pengetahuan dan kurang keterlibatan. Mereka biasanya tidak peduli dengan  kebijakan  dan  konsekuensinya  karena  tidak  secara  langsung  mempengaruhi mereka.  Biasanya  warga  negara  secara  keseluruhan  adalah  contoh  dari  tipe  pemangku kepentingan ini.
Framing  pemangku  kepentingan  adalah  kriteria  yang  berguna  untuk  memeriksa  dan menilai  legitimasi  kebijakan.  Di  sini,  membingkai  adalah  cara  menafsirkan  dan  memahami realitas  yang  kompleks.  Dengan  kata  lain,  framing  kebijakan bukanlah  ―deskripsi  realitas yang  sederhana,  tetapi  konstruksi  spesifik  yang  memberi  arti  realitas,  dan  membentuk pemahaman  tentang  realitas  (Nabatchi,  2012). Disampaikan melalui  narasi  atau  bahasa politik yang digunakan peserta untuk membahas situasi dan perdebatan kebijakan. Analisis framing  juga  sebagai    alat  utama  bagi  mereka  yang  ingin  "memahami  masalah  dalam ketidaksesuaian  antara  administrator"implementasi  kebijakan  yang  diatur  dan  dimaksud dalam kebijakan  ‖.  Seperti  yang  ditunjukkan  pada Gambar.  1,  perlu dijelaskan  apakah  ada kesesuaian  antara  tiga  dimensi  struktur  kebijakan  (yaitu,  tujuan  kebijakan,  alat  kebijakan,
dan pengaturan alat) yang ditetapkan oleh elit negara dan bingkai terkait yang diadopsi oleh yang relevan pemangku kepentingan masyarakat.
Selain itu,  analisis  framing merupakan bagian dari gerakan intelektual yang lahir sejak awal 1990-an untuk menantang sudut pandang arus utama positivis, teknokratis, dan empiris dalam  studi  kebijakan.  Dominannya  pendekatan  positivis  dan  empiris  mengabaikan beberapa dimensi yang paling esensial dari politik dan pembuatan kebijakan, seperti bahasa, nilai, ide, dan penilaian normatif. Sebagai alternatif, analisis framing ―dapat membuka ruang untuk  mengungkap  hubungan  ketidaksetaraan,  eksklusi,  dominasi  dan  kekuasaan,  untuk merekonstruksi  perjuangan  gerakan  sosial  untuk  keadilan  sosial  dan  partisipasi  demokratis dan  dengan  demikian  berkontribusi  pada  kebijakan  kritis analisis  dalam  pengertian  ini  ‖. Dalam hal ini, analisis kerangka kebijakan bisa hidup berdampingan dan berinteraksi dengan perubahan  argumentatif  dalam  studi  kebijakan  kritis  dan  pemangku  kepentingan- pendekatan yang berorientasi pada legitimasi kebijakan.

## METODE
Analisis  kualitatif  media  dan  parlemen  dokumen  dilakukan  dengan  metode hermeneutik,  varian  dari  analisis  tematik.(Buccini  et  al.,  2020). Metode  ini  melibatkan membaca  dan  memahami  makna  teks  individu    dalam  hal  ini  konteks  dimana  kebijakan menyusui  disebutkan  dalam  kutipan  yang  dikaitkan  kepada  pemangku  kepentingan, mengidentifikasi  sub-tema  atau  "kode",  mengelompokkan  ini  ke  dalam  kelompok  kode tematik  yang  lebih  luas,  melakukan  triangulasi  temuan  antara  berbagai  sumber  (misalnya, mengidentifikasi  argumen  serupa  di  media  cetak  dan  bukti  pengajuan), menilai  reliabilitas  / validitas  temuan  (melalui  verifikasi  pengkodean  oleh  peneliti  kedua),  dan  ilustrasi penggunaan materi kasus yang representatif.

## Identifikasi dokumen yang relevan
Artikel  media  cetak  dan  perdagangan  dengan  referensi  "Peraturan  Gubernur"  diambil dari  arsip  media  Pemerintahan  Provinsi  Aceh,  database  dari  sumber  media  cetak. Representasi DPRD Provinsi Aceh diperoleh dari database DPRD (https://dpra.acehprov.go.id/), sebuah koleksi publikasi yang tersedia untuk umum dari DPR. Untuk  memungkinkan  sumber  yang  akurat  argumen  atau  posisi,  hanya  surat  kabar  atau jurnal  perdagangan  artikel  yang  memuat  kutipan  langsung  dari  pemangku  kepentingan tersebut  yang  akan  dianlisis.  Dalam  database  DPRD,  kriteria  yang  sama  dipertahankan,
dengan  pengecualian  publikasi  tertulis  dari  komite  DPRD  dianggap  sebagai  kutipan  dari pemangku  kepentingan.    Hasil  pencarian  dokumen  Interogasi  database  Pemerintahan menghasilkan 10 dokumen yang mereferensikan ASI ekslusif. Dari jumlah tersebut, 8 dasar hukum  dari  Pemerintah  pusat  dan  2  peraturan  dari  daerah,  termasuk  kutipan  dari  individu yang  baik  anggota  DPRD  saat  ini  atau  sebelumnya  atau  individu  yang  berafiliasi  dengan industri susu formula atau periklanan, institusi akademis, atau sebuah LSM dan oleh karena itu dimasukkan dalam analisis.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Tujuan  dalam  studi  ini  adalah  untuk  mengeksplorasi  bagaimana  komunikasi  antara pemerintah  dan  masyarakat  pemangku  kepentingan  mempengaruhi  legitimasi  kebijakan dengan  membandingkan  struktur  kebijakan  tiga  tingkat  dan  framing  pemangku kepentingan(Habermas,  1991).  Sebagai  kasus  untuk  analisis  empiris,  memeriksa kebijakan ASI Eksklusif dalam dua administrasi yang berbeda: Peraturan Gubernur No. 49 Tahun2016 dan  Peraturan  Menteri  Kesehatan  Nomor  39  Tahun  2013  tentang  Susu  Formula  Bayi  dan Produk Bayi Lainnya.
Sebuah platform digital monitoring iklan televisi, menunjukkan pada periode Januari-Juni 2019 total belanja iklan produk-produk susu formula untuk bayi dengan usia lebih dari enam bulan  menembus  sekitar  Rp2,1  triliun.  Sedangkan  total ads  spot mencapai  73,4  ribu  spot iklan selama enam bulan terakhir. Tiga pemain besar, di antara sekian banyak produk susu formula  yang  memborbardir  televisi  antara  lain  Frisian  Flag,  SGM,  dan  Dancow.  Pada Semester I 2019 Frisian Flag bisa menguasai hampir 22% belanja iklan produk susu formula. Brand  berikutnya  yang  paling  menarik  pelangga  belanja  iklan  antara  lain  SGM  Eksplor menguasai 16% dan Dancow 1+ sebesar 12%. Dari jumlah jumlah tayang iklan, Frisian Flag juga  tercatat  paling  banyak  yakni  18.092  spot,  artinya  iklan  produk  tersebut  tayang setidaknya 100 kali sehari. Sedangkan dua pesaing terdekat, SGM Eksplor ads spot mereka mencapai 10.245 spot dan Dancow 1+ sebanyak 8.550 spot iklan(Aceh et al., 2016).
Selain  melalui tv  commercial  (TVC) penjulan  produk  susu  pengganti  ASI  juga didongkrak melalui promosi di waralaba, supermarket, toko online, hingga e-commerce . Data tersebut  selaras  dengan  laporan  Global  Index  2019  yang  dikutip  UNICEF  pada  Mei  2019 silam.  Penelitian  Global  Index  menunjukkan  penjualan  produk  susu  formula  di  Indonesia pada  tahun  ini  diperkirakan  mencapai  Rp25,8  triliun.  Angka  ini  mengindikasikan  betapa besar potensi keuangan dari produksi susu pengganti ASI di Indonesia.
Kode WHO melarang produsen susu formula mempromosikan produknya untuk anak berusia  di  bawah  umur  tiga  tahun. Kode  WHO  juga  ditegaskan  perusahaan  tidak  boleh memasarkan produk susu formula untuk anak di bawah usia tiga tahun.
Pada  waktu  itu,  Pemerintah  Provinsi  Aceh    menerima  Konvensi  Kerangka  Organisasi Kesehatan  Dunia  tentang  Pengendalian  susu  formula  karena  kandungan  yang  tidak sebanding  ASI,  yang  mendorong  pengenalan  berbagai  program  pemberian  ASI  eksklusif seperti  program  pendidikan  pada  Ibu –  ibu  hamil,  program  membantu  orang  memahami kandungan ASI, dan keadaan bayi yang minum ASI. Mengikuti ini langkah-langkah tersebut, upaya promosi kesehatan masyarakat yang dilakukan pemerintah melalui wajib ASI Eksklusif kebijakan mulai diterima secara umum oleh akademisi dan masyarakat Provinsi Aceh mulai pertengahan  2000-an.  Sejalan  dengan  itu,  publik  mulai  menyepakati  kebutuhan  yang dirasakan  menerapkan  kebijakan  wajib  ASI  eksklusif  untuk  meningkatkan  kesehatan  bayi; Namun,  di  sana  ada  perbedaan  pendapat  tentang  alat  kebijakan  (yaitu,iklan  ASI  dan  iklan susu formula) dan pengaturan alat (yaitu, berupa pelarangan iklan susu formula).
Tabel  1.  Comparison  of  Breastfeeding  policies  using  the  three-tier  policy  structure
Three-tier policy structure Permenkes,No.39 Tahun 2013 Pergub No.49 Tahun 2016 Policy goal ASI eksklusif 6 bulan dan pelarangan iklan susu formula Policy tool Tool setting Iklan  di  TV,  media  sosial berupa Facebook, Instagram, Twitter Kampanye dari pemerintah, IBI,AIMI Masalah utama pelarangan iklan Iklan  susu  formula  dikemas semenarik mungkin sehingga  muncul  pandangan jika  diberikan  kepada  bayi, maka  akan  terpenuhi  semua nutrisi  yang  dibutuhkan  dan anak menjadi cerdas Kandungan  ASI  lebih  baik  dan  sangat dibutuhkan oleh bayi. ASI berfungsi menjadi antibodi alami. Sementara bagi ibu, menyusui bisa  mengurangi  risiko  kanker  payudara  dan ovarium,  diabetes  tipe  II,  dan  depresi postpartum

## Sumber: Diolah oleh penulis 2020
Secara  spesifik,  dari  enam  jenis  pemangku  kepentingan,  lima  jenis  konsep  yang digunakan  pada  tingkat  alat  kebijakan  dan  pengaturan  alat  untuk  menyebarkan  makna selama  Permenkes  No.39  Tahun  2012,  tetapi  hanya  dua  jenis  (yaitu,  pers  konservatif  dan pelobi)penerapan  ini  untuk  menyebarkan  makna  selama  Pergub  No.49  Tahun  2016.  Ini menunjukkan  bahwa  pemangku  kepentingan  dalam  Pergub  lebih  peduli  dengan  tujuan
kebijakan  itu  sendiri  dibandingkan  dengan  dua  tingkatan  struktur  kebijakan  lainnya. Sebaliknya,  dalam  Peraturan  Gubernur  No.49  Tahun  2016,  fokus  pemangku  kepentingan relatif  beragam  di  antara  tiga  tingkatan  struktur  kebijakan. Seperti  dibahas  sebelumnya, perbedaan terbesar antara kedua peraturan ditemukan dalam kerangka tentang pengaturan alat  dan  proses  kebijakan.  Namun,  menganalisis  hasil  secara  detail  perbedaan  lain  dalam kerangka kebijakan. Pertama , kerangka kebijakan di tingkat tujuan kebijakan dibagi menjadi kerangka  "  ASI  eksklusif  6  bulan  dan  pelarangan  iklan  susu  formula ".  Sedangkan  ―ASI eksklusif  6  bulan ‖dominan  sebagai  tujuan  kebijakan  dalam  Peraturan  Gubernur  No.49 Tahun  2016,  kerangka  "pelarangan  iklan  susu  formula"  lebih  penting  dalam  Permenkes No.39 Tahun 2012. Dalam Pergub, semua pemangku kepentingan masyarakat selain pelobi memandang tujuan kebijakan ASI Eksklusif untuk menjadi program wajib.Namun, pendapat para  pemangku kepentingan masyarakat  bercabang menjadi  dua  kerangka  selama  adanya Permenkes No.39 Tahun 2012.
Kedua ,  kerangka  alat  kebijakan  dibagi  menjadi  dua  jenis:Iklan  di  media  sosial  dan kampanye dari pemerintah.  Kedua jenis  kerangka alat kebijakan termasuk argumen positif dan  negatif.  Pemangku  kepentingan  masyarakat,  tidak  termasuk  pelobi,  berbagi  perspektif hal positif tentang alat kampanye di kedua peraturan. Oleh karena itu dapat dilihat sebagai sah bagi pemerintah untuk memilih alat kampanye. Namun, situasi tertentu melibatkan iklan yang berbeda. Mengenai argumen positif (―Perlu iklan ASI eksklusif 6 bulan untuk mencapai tujuan ‖),  empat  pemangku  kepentingan  selama  Pergub  yaitu,  kebijakan  ahli,  pers konservatif,  pers  progresif,  dan  warga  biasa)  berbagi  kerangka  ini,  tetapi  hanya  dua  (yaitu, pakar kebijakan dan kelompok masyarakat).
Ketiga ,  perbedaan  yang  paling  mencolok  antara  dua  periode  diidentifikasi  dalam  alat pengaturan  dan  kerangka  proses  kebijakan.  Kerangka  pengaturan  yang  menonjol  selama Pergub  No.49  Tahun  2016    fokus  pada  bagaimana  meningkatkan  angka  ASI  eksklusif  di Provinsi  Aceh.  Ada  tiga  argumen  khusus  untuk  pengaturan  alat.  Pemerintah  Provinsi  Aceh awalnya  berpendapat  bahwa  kampanye  adalah  yang  paling  tepat  karena  ini  bisa  dilakukan dengan  sinergitas  beberapa  komunitas  penggiat  program  ASI  eksklusif.  Kerangka pengaturan  alat  lain  yang  berfokus  pada  menuntut  kementerian  di  lingkungan  pemerintah pusat untuk menyelesaikan perselisihan mereka atas pelarangan iklan.
Sebagaimana dijelaskan di bagian deskripsi kasus, birokrat tingkat pusat juga berkonflik pada  pengaturan  alat.  Hasilnya,  baik  pers konservatif  maupun  progresif meminta  negosiasi
penetapan  larangan  iklan.  Sebaliknya,  Permenkes,  empat  jenis  pemangku  kepentingan masyarakat  (yaitu,  kebijakan  Para  ahli,  pelobi,  pers  konservatif,  dan  pers  progresif) menyajikan  kerangka  kritik  proses  ke bijakan,  termasuk  ―kurangnya  partisipasi  pemangku kepentingan dalam proses kebijakan‖ dan "Kritik terhadap sikap politik pemerintah." Ini tidak ada dalam Pergub Aceh, yang lebih menyukai pembuatan kebijakan yang lebih inklusif dan demokratis.

## SIMPULAN
Menggunakan  tiga  lapisan  struktur  kebijakan,  analisis  kerangka  kebijakan menyelesaikan  ini  dengan  mengevaluasi  kerangka  kebijakan  dari  pemangku  kepentingan masyarakat yang berbeda untuk mengamankan legitimasi kebijakan. Sebagaimana dicatat di bagian  teori,  peneliti  menyebutnya  pendekatan  yang  berorientasi  pada  pemangku kepentingan  terhadap  legitimasi  melalui  kebijakan  analisis  kerangka.  Secara  khusus, penelitian  ini  menyelidiki  apakah  ada  kesesuaian  antara  keduanya  struktur  kebijakan  tiga tingkat  dan kerangka  pemangku kepentingan terkait  bersama dengan konsistensi kerangka pemangku kepentingan di tiga lapisan struktur kebijakan.
Framing  pemangku  kepentingan  menunjukkan  pola  yang  sangat  berbeda  antara  dua peraturan.  Dalam  pemerintahan  Provinsi  Aceh,  kerangka  kebijakan  berada  di  tiga  lapis struktur  kebijakan  yang  berpusat  pada  domain  kebijakan  kesehatan.  Dengan  kata  lain,  file fokus  kerangka  pemangku  kepentingan  (kecuali  dari  pelobi)  pada  tingkat  tujuan  kebijakan ada  pada  publik,  dan  kerangka  kebijakan  tentang  alat  kebijakan  iklan  yang  terkait  dengan kebijakan  pelarangan  iklan  susu  formula  pengendalian  dalam  domain  kesehatan masyarakat.  Kerangka  pemangku  kepentingan  pada  tujuan  kebijakan  dan  tingkat  alat diperluas ke domain kebijakan ASI eksklusif, yang menjadi kerangka kebijakan dominan.
Struktur  kebijakan  tiga  lapis  dan  kerangka  pemangku  kepentingan  berada  dalam lingkup  yang  lebih  luas  interaksi  komunikatif  antara  negara  dan  masyarakat,  yang  dapat dicirikan, antara lain dalam hal inklusivitas dan keterbukaan proses kebijakan(Soti-Ulberg et al.,  2020).  Jika  proses  kebijakan  tidak  dianggap  adil,  terbuka,  inklusif,  atau  sah,  kecil kemungkinannya  untuk  diterima  oleh  pemangku  kepentingan.  Korea,  sebagai  negara  yang baru saja didemokratisasi, tidak memiliki tradisi pembuatan kebijakan yang inklusif, terutama karena  ke  warisan  sejarah  dari  rezim  otoriter  sebelumnya.  Sejak  demokratisasi  1987, Pemerintah Korea memiliki dua pilihan: konvensional, berpusat pada elit strategi yang tidak mencakup  konsultasi  dengan  berbagai  pemangku  kepentingan  masyarakat,  atau  proses
reformasi  inklusif  yang  melibatkan  lebih  banyak  negosiasi  melalui  konsensus  sosial  dan konsultasi.  Ketika  pemerintahan  Roh,  yang  mendukung  proses  kebijakan  yang  inklusif  dan dua arah komunikasi, berkuasa, itu membentuk saluran kelembagaan reguler ke masyarakat pemangku  kepentingan.  Namun,  ketika  pemerintah  Taman  Konservatif  memperoleh kekuasaan, beragam titik akses ke proses kebijakan melemah. Jika pemangku kepentingan masyarakat  memiliki  peran  terbatas  dalam  proses  kebijakan,  mungkin  sulit  untuk memastikan  legitimasi  kebijakan —  dalam  khususnya,  legitimasi  yang  berorientasi  pada masukan.
Pengertian komunikasi satu arah dan dua arah di ruang publik juga bisa terkait dengan literatur  transfer  kebijakan,  khususnya  terjemahan  kebijakan  dan  mobilitas  kebijakan pendekatan.  Dalam  bidang  kebijakan  publik,  kerangka  teoritis  dominan  yang  digunakan untuk  menganalisis  pergerakan  kebijakan  adalah  transfer  dan  difusi  kebijakan.  Namun, kerangka  kerja  ini  telah  dikritik  baru-baru  ini,  dan  terjemahan  kebijakan  dan  pendekatan mobilitas kebijakan, yang berakar pada studi kebijakan multidisiplin, telah menargetkan apa yang mereka anggap sebagai penekanan berlebihan. pada model rasional dan aspek teknis transfer.  Terjemahan  kebijakan  dan  mobilitas  menekankan  pentingnya  adaptasi  pada konteks,  komunikasi,  dan  kontinyu  transformasi  kebijakan  yang  sedang  bergerak.  Secara singkat,  komunikasi  dua  arah  menyediakan  publik  dengan  informasi  yang  lebih  seimbang untuk  mengidentifikasi  solusi  yang  disukai  dengan  lebih  banyak  kesempatan  untuk  umpan balik dan negosiasi dalam proses musyawarah publik penyelesaian masalah.
Pendekatan  yang  berorientasi  pada  pemangku  kepentingan  terhadap  legitimasi kebijakan membangun jembatan analitis antara analisis kerangka kebijakan dan perubahan argumentatif dalam studi kebijakan kritis. Framing Kebijakan  analisis adalah perangkat yang efektif  untuk  menerangi  setiap  kemungkinan  celah  antara  yang  dinyatakan  dan  kebijakan yang  diimplementasikan,  serta  peran  kritis  dari  refleksi  dan  argumentasi  diskursif  dalam proses  kebijakan  yang  kompleks.  Terlepas  dari  kemajuan  metodologisnya,  ini  studi  tidak memiliki  interpretasi  etnografi  dari  data  teks,  dan  penelitian  lebih  lanjut  diperlukan  untuk mengkonfirmasi  hasil  analisis  melalui  wawancara  lanjutan  dengan  informan  kunci  atau penjajaran hasil dari analisis teks jaringan lainnya  misalnya, penilaian etnografi dari analisis teks  jaringan  dengan  temuan  kami.  Karena  kerangka  kebijakan  yang  dipersepsikan  oleh pemangku  kepentingan  masyarakat  adalah  objek  analisis.  Pendekatan  berorientasi stakeholder  dalam  penelitian  ini  tidak  secara  eksplisit  dan  komprehensif  berurusan  dengan posisi kebijakan berbagai aktor negara. Namun, ini tidak berarti demikian pemerintah dapat
dianggap  sebagai  keseluruhan  yang  monolitik;  seperti  yang  dibahas  sebelumnya,  berbagai kementerian berbeda dalam penilaian mereka tentang kewajiban ASI eksklusif 6 bulan.
Oleh  karena  itu,  akan  ada  baiknya  untuk  mengeksplorasi  sejauh  mana  internal konsistensi  dalam  pemerintahan  adalah  pertimbangan  lain  dalam  dinamika  pemangku kepentingan pembingkaian dan legitimasi kebijakan. Lebih lanjut, karena penelitian ini hanya berpusat  pada  satu  negara,  kesimpulannya  mungkin  memiliki  batasan  tertentu.  Namun demikian, mereka bisa memberikan poin perbandingan untuk penelitian di masa mendatang tentang  pendekatan  yang  berorientasi  pada  pemangku  kepentingan  terhadap  legitimasi kebijakan. Kajian ini juga memberikan landasan bagi penelitian tentang framing stakeholder dan  interaksi  komunikatif  di  negara-negara  demokratis  baru-baru  ini  berbagi  pengalaman peran intervensionis negara (misalnya, negara-negara Asia Timur)  dapat didasarkan.

## REFERENCE
Aceh, P. G., Air, P., Ibu, S., Rahmat, D., Yang, A., & Kuasa, M. (2016). Gubernur aceh . 1– 11.
Buccini, G., Harding, K. L., Ferré Eguiluz, I., Safon, C. B., Hromi-Fielder, A., González De Cosío, T., & Pérez-Escamilla, R. (2020). An analysis of stakeholder networks to support the breastfeeding scale-up environment in Mexico. Journal of Nutritional Science . https://doi.org/10.1017/jns.2020.4
Constable, C. (2018). Assessment Report Australia 2018 .
Deleon, P. (1998). Models of policy discourse: Insights versus prediction. Policy Studies Journal , 26 (1), 147–161. https://doi.org/10.1111/j.1541-0072.1998.tb01930.x
Ferdiyus. (2018). Profil Kesehatan Aceh 2018. Profil Kesehatan Aeh , 9 , 196. https://doi.org/10.1017/CBO9781107415324.004
Fischer, F., & Gottweis, H. (2013). Introduction. The Argumentative Turn Revisited , 1–27. https://doi.org/10.1215/9780822395362-001
Fischer, F., Torgerson, D., Orsini, M., & Durnova, A. (2015). Frank Fischer/Douglas Torgerson/Michael Orsini/Anna Durnova (eds.): Handbook of Critical Policy Studies. Cheltenham, UK/Northampton, MA: Edward Elgar, 2015 (revised and reviewed ve...
2015 (September).
Godakandage, S. S. P., Senarath, U., Jayawickrama, H. S., Siriwardena, I., Wickramasinghe, S. W. A. D. A., Arumapperuma, P., Ihalagama, S., Nimalan, S., Archchuna, R., Umesh, C., Uddin, S., & Thow, A. M. (2017). Policy and stakeholder analysis of infant and young child feeding programmes in Sri Lanka. BMC Public Health , 17 (Suppl 2). https://doi.org/10.1186/s12889-017-4342-4
Habermas, J. (1991). The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Bourgeois Society Jiirgen Habermas translated by Thomas Burger with the assistance of Frederick Lawrence T o Wolfgang Abendroth in gratitude .
Hromi-Fiedler, A. J., dos Santos Buccini, G., Gubert, M. B., Doucet, K., & Pérez-Escamilla, R. (2019). Development and pretesting of “Becoming Breastfeeding Friendly”: Empowering governments for global scaling up of breastfeeding programmes. Maternal and Child Nutrition , 15 (1). https://doi.org/10.1111/mcn.12659
Kemenkes. (2018). info DATIN (Pusat Data dan Informasi Kementrian RI). Kementerian Kesehatan RI , 1–7. https://doi.org/ISSN 2442-7659
Nabatchi, T. (2012). Putting the “Public” Back in Public Values Research: Designing Participation to Identify and Respond to Values. Public Administration Review , 72 (5), 699–708. https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2012.02544.x
Soti-Ulberg, C., Hromi-Fiedler, A., Hawley, N. L., Naseri, T., Manuele-Magele, A., Ah- Ching, J., Pérez-Escamilla, R., Sanele, M., Maualaivao, N. T., Faaleaga, V., Aiolupotea, S., Abraham, J. A., Tuautu, S., Tamati, C., Lesatele, P., Harris, N., Moala, S., Leleimalefaga, S. U., Faleupolu, L., … Atoa, C. (2020). Scaling up breastfeeding policy and programs in Samoa: Application of the Becoming Breastfeeding Friendly initiative. International Breastfeeding Journal , 15 (1), 1–10. https://doi.org/10.1186/s13006-019- 0245-6
Teehankee, J. C., & Thompson, M. R. (2016). Electing A Strongman. Journal of Democracy , 27 (4), 125–134. https://doi.org/10.1353/jod.2016.0068
The Lancet. (2017). Breastfeeding: a missed opportunity for global health. The Lancet ,
390 (10094), 532. https://doi.org/10.1016/S0140-6736(17)32163-3
Wolf, A. (2018).  Handbook of critical policy studies , edited by F.Fischer, D.Torgerson, A.Durnová and M.Orsini, Cheltenham, UK and Northampton MA, Edward Elgar Publishing, 2015, 505 pp., ISBN: 978 1 78811 210 9; ISBN: 978 1 78347 234 5 . Critical Policy Studies , 12 (2), 247–248. https://doi.org/10.1080/19460171.2018.1437972