## Analisis Perubahan Kebijakan Luar Negeri Iran Menyepakati JCPOA pada Masa Pemerintahan Hassan Rouhani

## Abdullah
Program Studi Hubungan Internasional Universitas Brawijaya
e-mail: a.assegaf@ub.ac.id

## Abstract
At the end of 2013, Iran agreed to the P5+1 joint agreement, which became the forerunner of the Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), signed on July 14, 2015.  Iran  signed  the  deal  to  make  the  international  community  recognize  its nuclear program and lift sanctions against the country. Previously, from 2003 to 2012, Iran had always refused to negotiate with the West. This phenomenon raises the  research  question  discussed  in  this  article:  what  causes  Iran's  policy  change regarding  its  nuclear  project.  The  research  was  conducted  by  literature  study, utilizing official documents and mass media reports. In this study, the author uses the theory of foreign policymaking as described by Snyder et al. The result obtained is that the changing of Iranian foreign policy was influenced by the internal factors, especially  the  political  and  economic  dynamics  under  President  Hasan  Rouhani. External factors also became the impetus for Iran to change its policies, including the policy changes made by Obama in the second term of his leadership and the endorsement of the deal from the European Union, Russia, and China.
Keywords: external factor, foreign policy, internal factor, Iran, JCPOA

## Abstrak
Pada akhir 2013, Iran menyepakati kesepakatan bersama P5+1 yang menjadi cikal bakal Joint Comprehensive Plan of Action ( JCPOA ) yang ditandatangani pada 14 Juli 2015.  Keputusan  ini  diambil  Iran  dengan  tujuan  agar  dunia  internasional memberikan  pengakuan  terhadap  program  nuklirnya  dan  mencabut  sanksi terhadap negara tersebut. Sebelumnya, sejak tahun 2003 hingga 2012, Iran selalu menolak  berunding  dengan  Barat.  Fenomena  ini  memunculkan  pertanyaan penelitian yang dibahas dalam artikel ini, yaitu apa penyebab perubahan kebijakan Iran terkait proyek nuklirnya. Penelitian dilakukan melalui studi pustaka dengan
memanfaatkan dokumen-dokumen resmi dan pemberitaan media massa. Dalam penelitian ini, penulis menggunakan teori pengambilan kebijakan luar negeri yang dijabarkan Snyder, et. al. Hasil yang didapatkan adalah perubahan ini dipengaruhi oleh  faktor  internal,  terutama  dinamika  politik  dan  ekonomi  di  bawah kepemimpinan Presiden Hasan Rouhani. Faktor eksternal juga menjadi pendorong bagi  Iran  untuk  mengubah  kebijakannya,  antara  lain  perubahan  kebijakan  yang dilakukan  Obama  pada  periode  kedua  kepemimpinannya  yang  mendapat dukungan Uni Eropa, Rusia, dan China.
Kata kunci: faktor eksternal, faktor internal, Iran, JCPOA, kebijakan luar negeri

## Pendahuluan
Komunitas internasional sejak tahun 1968 telah menyepakati perjanjian Nuclear Non-Proliferation Treaty (NPT) yang mengatur kepemilikan senjata nuklir dan mencegah penyebaran  senjata  nuklir,  namun  juga  memberikan  kesempatan  bagi  semua  pihak untuk  memanfaatkan  energi  nuklir  untuk  tujuan  damai.  Negara-negara  yang  telah menandatangani  NPT  terikat  secara  hukum  untuk  mematuhi  isi  perjanjian  ini  dan program  nuklir  mereka  diawasi  oleh  PBB  melalui The  International  Atomic  Energy Agency (IAEA).
Namun demikian, beberapa kasus pengembangan nuklir oleh sejumlah negara tetap  menjadi  isu  internasional  yang  selalu  diperdebatkan  dalam  berbagai  forum internasional.  Salah  satu  isu  nuklir  yang  menjadi  pusat  perhatian  dunia  internasional selama beberapa tahun terakhir adalah isu nuklir Iran. Hal ini terjadi karena hubungan Iran dengan negara-negara Barat, terutama Amerika Serikat (AS), kurang harmonis dan AS selalu menuding Iran  tengah membuat senjata nuklir yang mengancam keamanan dunia. Tudingan ini ditepis pihak Iran dengan menegaskan bahwa teknologi nuklir yang dikembangkan hanya dimanfaatkan untuk tujuan damai.
Di bawah pemerintahan Ahmadinejad komitmen Iran untuk tetap melanjutkan program  nuklir  semakin  kuat.  Dengan  dukungan  parlemen  dan  Pemimpin  Spritual  Ali Khamenei,  Iran  tetap  mempertahankan  proyek  nuklirnya  walaupun  terus  menerima beberapa kali ultimatum serta sanksi ekonomi dan teknologi. Atas desakan AS, Dewan Keamanan Perserikatan Bangsa-Bangsa (DK-PBB) telah lima kali mengeluarkan resolusi yang  sebagian  besar  memberlakukan  sanksi  terhadap  Teheran. 1 Kelima  resolusi
1 Sejak tahun 2006 hingga tahun 2009 PBB telah mengeluarkan lima resolusi dalam menyikapi permasalahan nuklir Iran, yaitu resolusi nomor 1696 dan nomor 1737  tahun 2006, resolusi nomor 1747 tahun 2007, serta resolusi nomor1803 dan nomor 1835 tahun 2008.
tersebut dikeluarkan karena penolakan Iran terhadap negosiasi yang ditawarkan negara P5+1 (AS, China, Rusia, Inggris, Perancis, dan Jerman).
Kebijakan  luar  negeri  Iran  yang  terus  mempertahankan  proyek  nuklirnya direspons  AS  dengan  memberikan  sanksi  yang  lebih  keras  berupa  embargo  ekonomi kepada Iran dan mengeluarkan Iran dari pasar uang internasional. Sikap AS ini dengan cepat diikuti oleh sekutunya Uni Eropa dengan mengeluarkan sanksi baru terhadap Iran. Pada  23  Januari  2012,  Dewan  Uni  Eropa  bergabung  dengan  AS  dalam  babak  baru pengenaan  sanksi  melalui  pelarangan  impor  minyak  dari  Iran  dan  membekukan  aset- aset  Bank  Sentral  Iran.  Akibat  dari  sanksi  internasional  yang  terus  meningkat, perekonomian Iran pun mulai memburuk (Huang, 2016).
Situasi yang konfrontatif ini akhirnya mulai berubah setelah terpilihnya Hassan Rouhani, seorang politikus dari kalangan reformis, sebagai Presiden pada tahun 2013. Terpilihnya Rouhani menandakan adanya perubahan dalam dinamika politik Iran yang menginginkan  perubahan  atas  kebijakan  luar  negeri  pemerintahan  sebelumnya  yang telah  banyak  mendatangkan  sanksi-sanksi  berat  terhadap  Iran.  Sebagai  upaya  untuk untuk membebaskan Iran dari isolasi ekonomi dunia internasional dan menyelesaikan isu  nuklir  Iran,  Rouhani  bersedia  menyepakati  perjanjian  internasional Joint Comprehensive  Plan  of  Action (JCPOA).  Perjanjian  tersebut  dijalin  antara  Iran  dengan kelima  anggota tetap  DK-PBB  ditambah  Jerman  (P5+1) di  Vienna  pada  tanggal 14  Juli 2015 (US Department of State, 2015).
Artikel  ini  membahas  perubahan  kebijakan  luar  negeri  Iran  sejak  berkuasanya Hassan  Rouhani,  dari  yang  semula  bersifat  konfrontatif  menjadi  moderat  dan kompromistis dengan menyepakati JCPOA.

## Faktor Internal dan Faktor Eksternal dalam Kebijakan Luar Negeri
Dalam  menganalisis  permasalahan  tersebut,  penulis  menggunakan  teori pengambilan  kebijakan  luar  negeri  yang  dijabarkan  Richard  C.  Snyder,  H.W.  Bruck,  & Burton Sapin (1962). Dalam tulisannya Snyder melihat bahwa kebijakan suatu negara bukanlah hal yang tiba-tiba terjadi melainkan dibentuk oleh faktor internal dan faktor eksternal yang mempengaruhi lahirnya kebijakan tersebut. Indikator faktor internal bisa dilihat  dari  beberapa  variabel  yakni  kondisi  politik  domestik,  dan  keadaan  ekonomi. Sedangkan  faktor  eksternal  akan  menjelaskan  dimensi  lingkungan  internasional  yang mempengaruhi Iran dalam menyepakati JCPOA. Faktor eksternal mencerminkan suatu lingkungan internasional yang mendorong diputuskannya kebijakan suatu negara. Lebih lanjut,  faktor  eksternal  merupakan  tuntutan  masyarakat  atau  suatu  organisasi  atau sekelompok tertentu mengenai isu yang dibahas dalam pembuatan kebijakan. Tuntutan tersebut menjadi salah satu pertimbangan dalam pembentukan kebijakan luar negeri.
Dengan  demikian,  langkah  Iran  mengubah  kebijakannya  dengan  menyepakati JCPOA  telah  mendapat  dukungan  lingkungan  internasional  yang  menjadi  stimulus terjadinya  kesepakatan  tersebut.  Lingkungan  internasional  yang  dimaksud  adalah negara semacam AS, Rusia, China, dan Uni Eropa menjadi pihak yang signifikan sebagai aktor yang berperan dalam terjadinya perubahan kebijakan yang diambil Iran. Kebijakan yang diambil Iran merupakan persetujuan kolektif dengan negara P5+1 dalam kerangkan perjanjian internasional yang bernama JCPOA. Sehingga analisis terhadap motivasi yang dimiliki  negara-negara  yang  bersepakat  dengan  Iran  menjadi  penting  untuk  ditelaah lebih lanjut.
Penulis menggunakan metode penelitian kualitatif dengan cara berpikir deduktif. Dengan  metode  ini,  data-data  diperoleh  dari  fakta-fakta  di  lapangan  yang  bersifat dinamis dan keakuratannya tidak bisa diukur secara langsung. Namun demikian penulis sangat menekankan aspek kualitas dan relevansi data sebagai satu unsur yang sangat penting dalam  mengamati  fenomena  yang  ada. Cara  berpikir deduktif  dipakai  karena penjelasan  muncul  dari  kerangka  pemikiran.  Kerangka  pemikiran  yang  masih  bersifat umum dijabarkan dalam hal-hal yang bersifat lebih khusus. Adapun data yang diperoleh penulis  berasal  dari  sumber  sekunder  berupa  buku,  laporan  penelitian,  jurnal,  surat kabar, sumber internet, dan dokumen tertulis lainnya yang relevan. Tipe penelitian ini adalah eksplanatif karena bertujuan untuk memberikan penjelasan penyebab Presiden Hassan Rouhani mengubah kebijakan Iran dengan menyepakati JCPOA.  Fokus penelitian adalah  kebijakan  luar  negeri  Iran  terkait  nuklir  mulai  tahun  2013  hingga  tahun  2015. Tahun  2013  adalah  tahun  dimana  perubahan  kebijakan  nuklir  Iran  pada  masa pemerintahan Hassan Rouhani dimulai. Sedangkan pada tahun 2015 merupakan tahun tercapainya  kesepakatan  JCPOA  dengan  negara  P5+1  yang  penulis  anggap  sebagai klimaks dari kebijakan perubahan nuklir Iran.
Profil Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA)
Joint  Comprehensive  Plan  of  Action (JCPOA)  merupakan  suatu  perjanjian internasional tentang pengembangan program nuklir Iran yang berhasil disepakati oleh Iran  dan  P5+1  pada  tanggal  14  Juli  2015  di  Vienna.  JCPOA  berisi  tentang  prosedur pengembangan  program  nuklir  Iran  yang  akan  digunakan  untuk  tujuan  damai  dan penghapusan  sanksi-sanksi  nuklir  yang  telah  dibebankan  oleh  dunia  internasional kepada  Iran,  seperti  sanksi  perdagangan,  finansial,  teknologi,  dan  energi.  JCPOA  juga bertujuan  untuk  menjaga  perdamaian  dan  kesetabilan  keamanan  regional  dan internasional,  yang  menjamin  implementasi  pengembangan  program  nuklir  Iran  akan dilakukan dengan tujuan damai dan berada dibawah pengawasan IAEA.
JCPOA  merupakan  bagian  dari  tahap  finalisasi  perjanjian  sementara Joint Plan  of  Action (JPOA)  yang  disepakati  oleh  Iran dan P5+1  pada  tanggal 24  November 2013. Terdapat beberapa poin penting yang telah disepakati oleh Iran dan P5+1 dalam JPOA, seperti pembatasan fasilitas pengembangan program nuklir di Natanz, Fordow, dan  Arak;  pelaksanaan  program  nuklir  Iran  yang  harus  sesuai  dengan  rezim  nuklir internasional  NPT;  penghapusan  sanksi-sanksi  nuklir  Iran,  baik  sanksi  multilateral maupun  nasional  (US  Department  of  State,  2015).  Selama  tahap  implementasi  JPOA, Iran  dan  P5+1  telah  melakukan  negosiasi  tentang  prosedur  pengembangan  program nuklir  Iran  hingga  menghasilkan  dua  kesepakatan  penting,  yaitu: framework  Joint Comprehensive Plan of Action yang disepakati pada tanggal 2 April 2015 dan perjanjian internasional JCPOA pada tanggal 14 Juli 2015 (US Department of State, 2015).
Berdasarkan perjanjian JCPOA, ada sejumlah kegiatan pengembangan program nuklir  Iran  yang  disepakati  oleh  Iran  dan  P5+1,  yaitu:  1)  kegiatan Research  & Development tentang pengembangan uranium di Natanz yang akan dibatasi hingga 5060 IR-1 sentrifugal dalam periode 10 tahun, dengan spesifikasi beberapa jenis uranium yang dikembangkan,  seperti:  IR-4,  IR-5,  IR-6,  dan  IR-8;  2)  fasilitas  pengembangan  program nuklir  Iran  akan diubah menjadi  pusat nuklir, fisika,  dan teknologi;  3) pengembangan uranium di Natanz akan diturunkan hingga 3,7% dalam periode 15 tahun; 4) produksi uranium  Iran  harus  memenuhi  standar  internasional,  dimana  kapasitas  persediaan uranium  Iran  harus  tidak  boleh  lebih  dari  300  kg  dengan  pengembangan  uranium hexafluoride (UF6) sebesar 3,7%.; dan 5) Iran sepakat untuk membangun kembali dan mendesain ulang reaktor riset heavy water di Arak dengan penggunaan reaktor dibawah 3,7% dalam periode 15 tahun. Reaktor tersebut akan digunakan untuk tujuan damai dan memproduksi radioisotop yang akan dimanfaatkan dalam bidang kesehatan dan industri (US Department of State, 2015).
Berdasarkan  annex  ll  JCPOA,  rencana  penghapusan  sanksi-sanksi  nuklir  Iran meliputi  dua  hal,  yaitu pertama ,  penghapusan  beberapa  sanksi  nuklir  Iran  yang disebutkan dalam Resolusi Dewan Keamanan PBB, meliputi: 1696 (2006), 1737 (2006), 1747  (2007),  1803  (2008),  1835  (2008),  1929  (2010)  dan  2224  (2015); kedua , penghapusan semua sanksi dari Uni Eropa dan AS yang telah disebutkan dalam annex ll, dimana  pencabutan  sanksi  akan  dilaksanakan  setelah  pelaksanaan  tahap implementation  day dan  IAEA  telah  mengklarifikasi  bahwa  Iran  telah  melaksanakan program nuklir yang digunakan untuk tujuan damai sesuai dengan perjanjian JCPOA (US Department of State, 2015).
Berdasarkan perjanjian JCPOA, pelaksanaan pengembangan program nuklir Iran juga akan dilaksanakan secara transparan, dimana pengembangan program nuklir Iran akan  didampingi  dan  diawasi  oleh  IAEA.  Selain  itu,  tahap-tahap  pelaksanaan
pengembangan  program  nuklir  Iran  dilakukan  berdasarkan  annex  V  JCPOA  dan  akan dimasukkan ke dalam Iran’s Safeguard Agreement dalam pasal 17 (b) (US Department of State, 2015).  Adapun tahap-tahap pelaksanaan program nuklir Iran dalam annex V adalah sebagai berikut: pertama , finalisation day , yaitu periode disepakatinya perjanjian internasional Joint Comprehensive Plan of Action oleh Iran dan P5+1 pada tanggal 14 Juli 2015. Resolusi Dewan Keamanan PBB juga akan mengadopsi annex V nomer 18 untuk tahap adopting  day yang  kemudian  diikuti  oleh Uni  Eropa.  Dalam tahap  ini,  Iran  juga akan mempersiapkan segala perlengkapan yang dibutuhkan dalam tahap adopting day (US Department of State, 2015).
Kedua , adoption  day, yaitu  kesepakatan  yang  terdapat  dalam  JCPOA  mulai diadopsi  oleh  kedua  belah  pihak,  dimana  Iran  mulai  menjalankan  program  nuklirnya sesuai dengan perjanjian JCPOA sedangkan negara-negara P5+1 mulai mempersiapkan percabutan  sanksi  nuklir  Iran.  Tahap  ini  dilaksanakan  dalam  periode  90  hari  setelah perjanjian  JCPOA  diadopsi  dalam  resolusi  Dewan  Keamanan  PBB. Ketiga , implementation  day, merupakan  periode  pelaksanaan  perjanjian  JCPOA,  dimana  Iran akan  melaksanakan  pengembangan  program  nuklir  sesuai  dengan  peraturan  yang terdapat dalam annex l, sementara P5+1 dan DK-PBB akan mencabut sanksi-sanksi nuklir Iran sesuai dengan kesepakatan yang terdapat dalam annex ll JCPOA.
Keempat , transition  day, yaitu  tahap  implementasi  JCPOA  yang  dilaksanakan dalam  periode  8  tahun  setelah  tahap adoption  day ,  dimana  persyaratan  yang  belum dipenuhi oleh negara-negara yang terlibat dalam tahap adopting day akan diselesaikan dalam tahap ini. Kelima , UN Security Council resolution Termination Day , yaitu periode pemberhentian semua resolusi Dewan keamanan PBB dan Dewan Keamanan PBB dan dengan  demikian  isu  nuklir  Iran  tidak  lagi  dipermasalahkan.  Tahap  ini  dilaksanakan dalam periode 10 tahun setelah tahap adopting day (US Department of State, 2015).

## Faktor Internal: Dinamika Politik dan Ekonomi Iran
Berubahnya  tampuk  kepemimpinan  dari  tradisional  konservatif  ke  reformis dengan  terpilihnya  Hassan  Rouhani  merupakan  salah  satu  faktor  penting  dalam tercapainya kesepakatan nuklir Iran. Dia dianggap sebagai pemain kunci yang mencoba mencairkan hubungan antara Iran dan P5+1 yang selama ini menjadi hambatan. Ini tidak bisa  dilepaskan  dari platform politik  yang  telah  disiapkan  Rouhani,  antara  lain moderatisme  dan  retorika  yang  tidak  sekonfrontatif  pendahulunya,  Mahmoud Ahmadinejad.  Dalam  forum  perundingan,  Rouhani  terlihat  menggunakan  narasi dukungan pada pilar-pilar demokrasi dan tidak mendiskreditkan Barat sebagai ancaman yang  harus disingkirkan.  Sebagaimana  disimpulkan  Haris  (2014) dalam  Kayam  (2017), “Rouhani  tidak  menutupi  niatnya  untuk  mencapai  kesepakatan  [dengan  Barat],  ia
mengatakan  kepada  parlemen  Iran  di  awal  masa  jabatannya  bahwa  prioritas  utama pemerintahnya  adalah  ‘meredakan  ketegangan  dengan  dunia  luar’.” Maka  cara  yang paling  logis  bagi  Iran,  menurut  Rouhani,  ialah  dengan  menekankan  pendekatan diplomasi  dan  komunikasi  untuk  menyelesaikan  perselisihan  antara  Iran  dan  negara- negara Barat.
Pilihan  Rouhani untuk mendekati  Barat mendapatkan dukungan dari  sebagian rakyat Iran karena bagi mereka krisis nuklir Iran dan embargo yang mengiringinya telah semakin  menjenuhkan.  Masyarakat  cenderung  menginginkan  agar  sanksi  segera dicabut. Kecenderungan masyarakat ini terlihat dari kemenangan Rouhani sendiri pada pemilihan presiden tahun 2013 dan kemenangan faksi reformis dalam pemilu parlemen tahun 2016. Dalam pemilu 2016 itu, kubu reformis yang menyuarakan hubungan yang lebih  terbuka  dengan  Barat  memenangi  85  kursi.  Sementara  itu,  kubu  moderat- konservatif, yaitu kubu konsevatif yang pro-perjanjian nuklir dengan Barat memenangi 73  kursi.  Dengan  demikian,  dua  kubu  yang  sama-sama  pro-perjanjian  nuklir  ini menduduki kursi mayoritas di parlemen Iran (Fisher, 2016)
Grafik 1 Produksi Minyak Iran 2011-2015

## Sumber: Green (2015)
Kondisi  ekonomi  Iran  sebelum  tercapainya  kesepakatan  nuklir  mengalami kendala yang cukup berat. Hal ini dibuktikan dengan pada awal Oktober 2012, nilai Riyal Iran turun sampai ke level 40%, disusul dengan inflasi tahunan meroket 30.5% (Focus Economics,  2017).  Menurut  data  tahun  2013,  ekspor  minyak  mentah  Iran  menurun drastis  dari  4  juta  barel  menjadi  1,25  juta  barel  per  hari.  Sektor  industri  Iran  juga terdampak  akibat  sanksi.  Sektor  otomotif,  misalnya,  termasuk  paling  terpuruk. Produksinya  turun  dari  1,5  juta  menjadi  1  juta  hanya  pada  tahun  2012.  Akibatnya produsen mobil internasional yang beroperasi di Iran terpaksa meninggalkan negara itu. Selain itu, bidang kesehatan juga terdampak akibat berkurangnya pasokan obat-obatan
dari  luar  negeri  akibat  sanksi  internasional  yang  mempersulit  transfer  dana  yang dilakukan Bank Sentral Iran (Nikaeen, 2013).
Merosotnya ekonomi Iran juga terlihat pada Grafik 1. di atas, dijelaskan bahwa di  tahun  2012,  Amerika  Serikat  telah  menjatuhkan  sanksi  terhadap  Bank  Sentral  Iran yang mengakibatkan produksi minyak di Iran menurun dari angka kurang dari 3.5 juta barel.  Kemudian  di  pertengahan  tahun  2012-2013  Uni  Eropa  telah  memberlakukan larangan  impor  minyak  dan  menerapkan  sanksi  terhadap  pengiriman  asuransi  sektor minyak Iran yang mengakibatkan produksi minyak di Iran semakin turun jauh dari angka sebelumnya dibawah 3.0 juta barel.
Perekonomian  Iran  pada  periode  pertama  pemerintahan  Ahmadinejad menunjukkan  perekonomian  pertumbuhan  positif,  misalnya  angka  inflasi  yang  hanya mencapai  12%,  pertumbuhan  ekonomi  mencapai  7%,  kurs  Dollar  terhadap  Rial  Iran berada di kisaran 20.000 Rial per Dollar AS. Namun demikian, di periode kedua, seiring dengan  berlanjutnya  berbagai  sanksi  dan  embargo  ekonomi,  kondisi  perekonomian semakin  melemah  dan  diikuti  dengan  revisi  kebijakan  ekonomi,  dan  dampak  sosial, politik lainnya. Misalnya pada tahun 2012 pemerintah Iran mengurangi subsidi pangan dan  bahan  bakar  juga  dicabut  sehingga  menyebabkan  kenaikan  harga  bahan-bahan pokok.  Beberapa  aksi  demo  juga  terjadi  sebagai  bentuk  ketidakpuasan  masyarakat khususnya kaum bazaari (pedagang pasar) akibat kondisi perekonomian yang semakin memburuk.  Misalnya,  pada  tanggal  3  Oktober  2012  aksi  demo  berujung  kerusuhan muncul di Teheran dipicu oleh keruntuhan nilai Rial Iran (Zarback, 2013).
Terpilihnya  Hassan  Rouhani  pada  pemilu  Juni  2013  dengan  meraih  50,71% menunjukkan  bahwa  sebagian  masyarakat  Iran  menghendaki  perubahan,  terutama terkait  dicabutnya berbagai  embargo  oleh  Barat.  Hal  ini pula  yang  dijanjikan  Rouhani pada masa kampanyenya. Antara lain, Rouhani menjanjikan bahwa kesepakatan nuklir dengan Barat akan membawa bantuan ekonomi dan membuka hubungan dengan dunia luar, yang akan meningkatkan “martabat dan kebanggaan Iran” (Fisher, 2016).
Janji  Rouhani  seputar  nuklir  sejalan  dengan background- nya  di  bidang  nuklir. Rouhani merupakan kepala negosiator nuklir Iran pada tahun 2003 hingga 2005, yang berusaha  menjalin  kesepakatan  dengan  Uni  Eropa  pada  November  2013,  yang  berisi penangguhan sementara pemrosesan ulang uranium Iran dan janji untuk bekerja sama sepenuhnya dengan IAEA. Namun, terjadi perbedaan interpretasi atas berbagai klausul dalam  kesepakatan  ini  sehingga  kesepakatan  tersebut  gagal.  Namun  demikian,  peran Rouhani dalam upaya ini menjadikannya sebagai tokoh dengan reputasi positif di Barat, sehingga  ia  dijuluki  “syekh  diplomat.”  Namun  demikian,  segera  setelah  Ahmadinejad
terpilih sebagai presiden, Rouhani mengundurkan diri sebagai kepala negosiator karena tidak setuju dengan retorika Ahmadinejad yang konfrontatif (Sherrill, 2014).

## Faktor Eksternal: Dinamika Politik di Negara-Negara P5+1

## A. Dinamika Politik di Amerika Serikat
Terwujudnya  JCPOA  tidak  terlepas  dari  dinamika  politik  di  Amerika  Serikat, terutama di masa pemerintahan Obama. Bila di pihak Iran, Rouhani memunculkan sikap yang lebih kooperatif, di pihak Amerika Serikat, Obama muncul dengan kebijakan yang lebih moderat dibandingkan presiden dari kalangan Republikan.
Hubungan bilateral AS dengan Iran sudah putus semenjak terjadi Revolusi Islam Iran  pada  tahun  1979.  Hubungan  diplomatik  Iran  dan  AS  di  era  monarkhi  Iran,  yang dipimpin Shah Reza Pahlevi sangat harmonis dan pada saat itu Iran merupakan sekutu utama  AS  di  kawasan.  Tergulingnya  Pahlevi  membuat  kepentingan  AS  di  Iran  sangat terganggu  dan  AS  melakukan  berbagai  upaya  untuk  melindungi  kepentingannya. Mahasiswa-mahasiswa meresponnya dengan menduduki Kedutaan Besar AS di Teheran selama  444  hari  sebagai  bentuk  protes  atas  intervensi  AS.  Akibat  peristiwa  ini,  AS memutuskan hubungan diplomatik dengan Iran yang berlanjut hingga kini.
Di bawah pemerintahan Bush, AS menggunakan pendekatan yang koersif dengan mengecam  dan  memberikan  sanksi  terhadap  Iran.  Washington  juga  berulang  kali mengancam akan menggunakan kekuatan militer terhadap Iran apabila Iran tidak mau bekerjasama terkait dengan program nuklirnya. Di sisi lain, pihak Iran menyatakan tidak akan mundur dari program pengembangan nuklirnya dengan mengatasanamakan hak nasional bangsa Iran yang sejalan dengan NPT yang telah ditandatanganinya.
Memasuki  era  pemerintahan  Obama,  pencapaian  kesepakatan  dengan  Iran terkait  program  nuklirnya  masih  menjadi  tantangan  dalam  kebijakan  luar  negeri  AS. Sekilas, upaya yang ditempuh oleh Obama untuk membuat Iran menghentikan program nuklirnya tampak tidak jauh berbeda dengan yang dilakukan oleh Bush. Meskipun tidak bertumpu pada kekuatan militer, AS di bawah Obama memperketat banyak sanksi yang telah diberlakukan terhadap Iran sebelumnya dengan memperluas embargo yang telah diberlakukan  pada  tahun  2010.  Bahkan,  sebagai  respons  atas  tidak  tercapainya kesepakatan  dengan  pihak  Iran  dalam  perundingan  nuklir,  AS  dan  negara-negara sekutunya  di  Eropa  memberlakukan  embargo  minyak  di  tahun  2012,  dalam  arti  Iran dihalangi  untuk  menjual  minyaknya  ke  pasar  internasional.  Kebijakan  AS  tersebut terjadi,  menurut  hemat  penulis,  sebagai  respons  atas  kebijakan  Ahmadinejad  yang konfrontatif terhadap AS.
Di  periode  kedua  (2012-2017),  Obama  mengubah  kebijakannya  dengan  lebih lunak, hal ini tampak dari sikap Obama dalam beberapa forum menginginkan agar dunia internasional menginisiasi dan ikut ambil andil mendorong Iran untuk lebih kooperatif dalam  menyelesaikan  masalah  nuklirnya.  Periode  kedua  Obama  berlangsung  hampir bersamaan dengan terpilihnya Hassan Rouhani sebagai presiden Iran pada tahun 2013. Hal  ini  menjadi  lembaran  baru  bagi  hubungan  diplomatik  AS-Iran.  Di  bawah kepemimpinan  Rouhani,  Iran  lebih  mengedepankan  perundingan  sebagai  jalan  untuk mendapatkan  kesepakatan.  Kondisi  ini  sejalan  dengan  rencana  Obama  yang menginginkan mediasi sebagai upaya terbaik dalam menyikapi program nuklir Iran.
Perubahan kebijakan yang dilakukan Obama menunjukkan nilai-nilai dasar yang dianut  oleh  AS,  yaitu  adalah  pragmatisme,  suatu  falsafah  yang  menekankan  bahwa kebenaran akan teruji apabila mempunyai nilai manfaat. Pragmatisme sebagai the way of  life bangsa  AS  mempengaruhi  sikap  politik  luar  negeri  mereka  melalui  diplomasi politik  yang  pragmatis.  Pragmatisme  mengajarkan  betapa  pentingnya  pengalaman sebagai  bagian  dari  perkembangan  dan  kemajuan  hidup  manusia.  Demikian  pula pengalaman sangat berperan dalam politik luar negeri AS. Pelajaran yang diperoleh dari pengalaman  diplomatik  hampir  selalu  mempengaruhi  proses  keputusan  diplomasi  AS (Minderop, 2006: 115).
Dalam  isu  nuklir  Iran,  sikap  pragmatisme  ini  ditunjukkan  dengan  jelas  oleh Obama. Dengan kata lain, mencairnya hubungan diplomatik AS dan Iran pada periode kedua  pemerintahan  Obama  merupakan  bentuk  pragmatisme  politik  luar  negeri  AS. Pragmatisme  yang  mengajarkan  pengalaman  sebagai  legitimasi  dan  asas  manfaat sebagai  teori  pembuktian  kebenaran  membawa  arah  politik  luar  negeri  AS  yang berbeda-beda setiap generasi. Misalnya pada masa kepresidenan Bush, AS cenderung bersikap koersif dengan ancaman perang terhadap Iran.
Adapun  pragmatisme  perubahan  politik  luar  negeri  AS  pada  masa  Obama disebabkan oleh dua motif yaitu; pertama , pengalaman sebagai legitimasi. AS memiliki pengalaman pahit terkait perang di Afganistan dan Irak yang begitu banyak menyedot perhatian luar negeri AS dengan manfaat yang tidak terlalu banyak namun memberikan kerugian yang sangat besar. Perang di Irak menghabiskan setidaknya 3 (tiga) triliun US dollar dan mengeruk cadangan devisa dan memupuk utang luar negeri sehingga tatkala terjadi kolapsnya industri finansial AS pada tahun 2008, menyeret negeri Paman Sam ini ke dalam resesi dan krisis berkepanjangan. Pengalaman ini menjadi pelajaran pahit bagi AS  untuk  tidak  lagi  menggunakan  senjata  dalam  menghadapi  Iran  dan  mulai menggunakan  diplomasi  lunak.  Hal  ini  kian  terbukti  tatkala  John  Kerry  mengadakan perbincangan  rahasia  dengan  Menteri  Luar  Negeri  Iran  di  Oman  pada  pertengahan Agustus 2013.
Kedua , asas manfaat. Bisa jadi dengan memanfaatkan Iran, AS akan memperoleh manfaat ganda. AS menyadari, semenjak Shah Pahlevi, sejatinya Iran memiliki kekuatan politis  yang  sangat  kuat di  Timur  Tengah  dibanding  Arab  Saudi.  AS  mulai  sadar  bawa penyelesaian isu-isu besar di Timur Tengah tidak bisa dilakukan menggunakan satu arah saja, tetapi harus melalui pendekatan dua arah. Arah pertama adalah Israel dan Arab Saudi,  arah  kedua  adalah  Iran.  Dengan  kata  lain  AS  mulai  merangkul  dua  pihak  yang saling  berseteru  di  Timur  Tengah  ini.  Dengan  melakukan  dua  pendekatan  ini,  AS berharap manfaat lain muncul dimulai dengan tercapainya JCPOA, perundingan Suriah, dan berbagai konflik sektarian di beberapa negara seperti  Irak, Lebanon, dan Bahrain akan segera berakhir (Rizkiyanto, 2015).

## B. Dinamika Politik dan Ekonomi di Uni Eropa
Uni Eropa hingga 10 tahun lalu merupakan salah satu audien utama politik luar negeri Iran dan menjadi mitra terpenting perdagangannya. Iran mengekspor minyak ke negara Yunani sebesar 14%, Spanyol 14,6%, dan Italia sebesar 13,1% dari total konsumsi minyaknya. Akan tetapi kondisi tersebut telah berubah. Dalam beberapa tahun terakhir, hubungan  bilateral  Iran  dan  Uni  Eropa  tidak  mengalami  perkembangan  berarti,  dan bahkan hubungan kedua pihak mencapai titik terendahnya dalam tiga dekade terakhir menyangkut friksi soal program nuklir damai Iran (Pars Today, 2016).
Dalam menghadapi isu nuklir Iran, kebijakan masing-masing anggota Uni Eropa berbeda-beda.  Inggris  dan  Perancis  bersikap  tegas  dan  vokal,  sementara  Jerman  dan Italia  cenderung  lebih  moderat  dikarenakan  keduanya  merupakan  mitra  dagang terbesar Iran di Uni Eropa. Menteri luar negeri Jerman pernah mengatakan bahwa Iran merupakan  pasar  terpenting  bagi  Jerman  di  Timur  Tengah  (Hardianti,  2015:5). Sedangkan  Uni  Eropa  harus  bertindak  sebagai  sebuah  institusi  internasional  dan bertindak  bersama.  Sementara  itu  proses  pengambilan  keputusan  di  Uni  Eropa seringkali rumit dan kompleks.
Di  sisi  lain  Uni  Eropa  juga  mendapat  tekanan-tekanan  dari  Kongres  AS  agar bersikap lebih keras dalam menghadapi isu nuklir Iran. Sehingga pada tahun 2006-2010 UE-3  dan  AS  telah  berhasil  mendorong  DK-PBB  untuk  mengeluarkan  resolusi  terkait pengenaan sanksi ke Iran melalui resolusi No. 1737, 1747, 1803, 1835 dan 1929. Resolusi tersebut  secara  umum  memberlakukan  sanksi  ekonomi,  embargo,  dan  perdagangan serta larangan atas transaksi komoditas yang berhubungan dengan teknologi nuklir.
Pada  dasarnya  Uni  Eropa  cenderung  lebih  suka  melakukan  hubungan  dengan Iran  dalam  format  dialog.  Kebijakan  Uni  Eropa  terhadap  Iran  sangat  berbeda  dari kebijakan AS yang cenderung mengisolasi Iran. Uni Eropa tidak ingin Iran bernasib sama dengan  Irak  yang  diserang  AS  pada  tahun  2003.  Hal  ini  dikarenakan  kepentingan
ekonomi dan strategis Uni Eropa di wilayah tersebut. Namun di sisi lain, Uni Eropa adalah sekutu AS dan mempunyai hubungan kerjasama Transatlantik (Hardianti, 2015: 7).
Pentingnya Iran sebagai pemain strategis di Timur Tengah, Iran sebagai penyedia sumber  energi  bagi  Eropa  dan  masalah  keamanan  global,  merupakan  faktor  krusial dalam menyikapi krisis nuklir Iran. Uni Eropa tidak hanya bergantung pada minyak dan gas Iran, namun juga mempunyai kepentingan korporasi yang besar di Iran dimana Iran merupakan mitra dagang dan pasar bagi Uni Eropa. Ditambah dengan adanya kerusuhan sipil  di  negara  tetangga  Irak  dan  Afghanistan,  Uni  Eropa  menyadari  pentingnya membawa  Iran  kembali  ke  panggung  diplomatik  dan  politik  internasional  (Hardianti, 2015: 109-110). Dengan kata lain diakhirinya upaya isolasi internasional terhadap Iran menjadi fokus kebijakan Uni Eropa terhadap Iran.
Kembalinya Iran dalam perundingan nuklir menjadi momentum yang ditunggu oleh  negara-negara  Eropa.  Momentum  tersebut  muncul  kembali  pasca  kesepakatan Jenewa pada November 2013 sebagai tindak lanjut percakapan telepon antara Presiden Obama  dan  Presiden  Rouhani.  Pasca  kesepakatan  Jenewa  berbagai  delegasi  tingkat tinggi Eropa telah berkunjung ke Teheran. Kunjungan Presiden Austria, Wakil Kanselir Jerman,  Perdana  Menteri  Yunani,  Ketua  Parlemen  Eropa,  Presiden  Swiss,  Perdana Menteri Hongaria, Ketua Kebijakan Politik Luar Negeri Uni Eropa dan masih banyak lagi para  menteri  luar  negeri  dan  ekonomi  Eropa,  semuanya  mensinyalir  tekad  besar  Uni Eropa memperluas hubungan bilateralnya dengan Iran (IRIB, 2016).
Kunjungan diplomatik Eropa mempunyai tujuan untuk mewujudkan kerjasama politik,  perdagangan,  perbankan,  ilmiah,  budaya  dan  juga  penandatangan  puluhan kesepakatan dan kontrak di semua lini. Tujuan tersebut telah mencerminkan pentingnya Iran di mata Uni Eropa. Kecenderungan besar Uni Eropa untuk meningkatkan hubungan dengan Iran dan perluasan interaksi diplomatik kedua negara telah membuktikan bahwa keberanian  Uni  Eropa  untuk  independen  dan  tidak  terpengaruh  kebijakan  AS  dalam berinteraksi dengan Iran (IRIB, 2016).
Semua kondisi yang telah disebutkan di atas menjadi pendorong bagi terciptanya situasi yang kondusif bagi tercapainya kesepakatan JCPOA pada 14 Juli 2015.

## C. Dinamika Politik dan Ekonomi China
China  merupakan  negara  anggota  Dewan  Keamanan  PBB  yang  memiliki  posisi yang  cenderung  bertentangan  dengan  AS.  Oleh  karena  itulah,  meskipun  Dewan Keamanan  PBB  memberikan  sanksi  ekonomi  kepada  Iran,  China  tetap  menjalin kerjasama ekonomi dengan Iran. Hal ini disebabkan karena power yang dimiliki China sehingga  berani  berbeda  sikap  dari  AS  dan  orientasi  China  yang  mengedepankan
kepentingan  nasionalnya  di  bidang  ekonomi . Bagi  China,  Iran  merupakan  partner penting  yang  menyediakan  gas  alam  untuk  menjalankan  roda  perekonomian  China. Bahkan,  China berupaya  membuat terowongan agar  gas  Iran  bisa  langsung  mencapai negeri Tirai Bambu itu. Kerjasama China-Iran juga terwujud dalam bentuk penanaman modal. Ini dibuktikan dengan beberapa infrastruktur di Iran yang dibangun oleh pihak China,  baik  dari  pihak  pemerintah  maupun  pihak  swasta.  Eratnya  hubungan  Iran  dan China  juga  dibuktikan  dengan  masuknya  Iran  dalam  SCO (Sanghai  Cooperatian Organization) pada  tahun  2005.  Dengan  berbagai  kerjasama  diatas  maka  hubungan ekonomi China-Iran terus meningkat secara signifikan dari sebesar 400 juta dolar AS di tahun 1994 menjadi 29 milyar dolar AS pada tahun 2008.
Berikut ini rincian kontrak kerjasama kedua negara dalam bidang migas.
Tabel 1.  Kontrak Investasi Perusahaan Minyak China di Iran tahun 2002-2010
Tanggal Projek Perusahaan Nilai Mei 2002 Masjid-e-Soleyman (minyak) Sheer Energy (Kanada), China National Petroleum Company $80 Juta Januari 2004 Azadegan (minyak) Inpex (Jepang), CNPC menyetujui untuk pengembangan Azadegan Utara pada Januari 2009 $200 Juta (Inpex) $1.76 Miliar (CNPC) Oktober 2004 Yadaravan (minyak) Sinopec (China), kesepakatan selesai 9 Desember 2007 $2 Miliar Juni 2006 Garmsar bloc (minyak) Sinopec (Cina), kesepakatan selesai Desember 2009 $20 Juta Juli 2006 Ekspansi Kilang Arak Sinopec, JGC (Jepang). Pekerjaan telah diambil alih dengan industry Hyundai (Korea Selatan) $959 Juta (Perpanjangan pekerjaan awal projek Hyundai tidak diketahui) Desember 2006 Ladang gas Pars Utara (gas lepas pantai, sudah termasuk pembelian gas) China National Offshore Oil Co. $16 Miliar Januari 2009 Azadegan Utara CNPC $1.75 Miliar Februari 2010 Pars Selatan: Fase 11 CNPC (Pengeboran akan yang sudah harus mulai oada Maret 2010, masih delay) $4.7 Miliar Sumber: Katzman (2021)
China  adalah  negara  yang  mendapatkan  keuntungan  dari  embargo  yang diberlakukan  Barat.    Pemberlakukan  sanksi  Barat  terhadap  Iran  telah  menimbulkan kekosongan  investasi  di  Iran,  dalam  arti,  negara-negara  Barat  yang  selama  ini  telah menanamkan  investasinya  di  sektor  energi  di  Iran  terpaksa  menghentikan  investasi mereka. Kekosongan investasi itu dimanfaatkan oleh China.
Sebagaimana terlihat pada Tabel 1. di atas,  pada bulan Mei 2002, perusahaan Sheer Enegry di Kanada dan Perusahaan Petrolium Cina telah melakukan proyek minyak di  kawasan  Masjid-e-Soleyman  dengan  nilai  sebesar  80  Juta  USD.  Pada  Januari  2004, perusahaan Inpex asal Jepang bersamaan dengan CNPC telah melakukan persetujuan pengembangan proyek minyak di Azedagan Utara yang kemudian telah disetujui pada Januari  2009  dengan  nilai  sebesar  200  Juta  USD  (Inpex)  dan  1.76  Miliar  USD  (CNPC). Kemudian  kontrak  kerja  kembali  terjadi  di  bulan  Oktober  2004,  di  mana  perusahaan China, Sinopec menggarap proyek minyak Yadaravan senilai 2 Miliar USD. Data lainnya mengenai kerja sama Iran-China dapat dilihat pada Tabel 2 di bawah ini.
Data-data  ini  memperlihatkan  bahwa  bersamaan  penerapan  sanksi  baru  pada 2009, China justru melakukan transaksi perdagangan dan investasi dengan Iran. Bahkan investasi tahun 2009 tercatat sebagai investasi terbesar Cina dibandingkan tahun-tahun sebelumnya,  yakni  mencapai  63  milyar  Dolar  AS  di  bidang  energi  (Whelman,  2010). Pemerintah  China  tidak  menghiraukan  desakan  dari  Barat  untuk  tidak  melakukan kerjasama  bisnis  dan  perdagangan  minyak  dengan  Iran.  China  menganggap kerjasamanya  dengan  Iran  bukanlah  kerjasama  yang  terkait  dengan  sanksi  dan merugikan  negara  lain  maupun  komunitas  internasional.  Sebagaimana  yang  telah disampaikan juru bicara Menteri Luar Negeri China, Jiang Yu, “China and Iran 's normal commercial exchanges did not breach any UN resolutions, and will not harm the interest of any other country or the international community” (Aiyang, 2010).
Dalam  kalkulasi  rasional,  China  tidak  memiliki  kepentingan  strategis  dalam pelaksanaan  sanksi  terhadap  Iran.  Justru  China  akan  mengalami  kesulitan  mencari alternatif kebutuhan energi dari negara lain jika Iran mengalihkan penjualan minyaknya ke negara lain. Terlebih lagi, kedua negara telah menyepakati kontrak pasokan gas dari Iran selama 25 tahun sejak tahun 2004. China juga memperhitungkan besarnya investasi yang ditanam di Iran dan aset-asetnya yang begitu besar. Pada tahun 2009 saja, nilai investasi China telah mencapai 120 milyar Dollar AS (Freeman, 2010). Dengan demikian, tekanan Barat terhadap China untuk menghentikan kerjasamanya dengan Iran tidaklah berarti  apa-apa  dibanding  ancaman  atas  kerugian  yang  akan  didapatkan  jika  Iran mengalihkan penjualan minyak dan gasnya.
Tabel 2. Investasi Kerjasama Minyak China-Iran Pada Tahun 2008-2009
Sumber: www.iea.org
Meskipun  Dewan  Keamanan  PBB  menyepakati  sanksi  ekonomi  terhadap program nuklir Iran, namun sebenarnya China menolak pemberlakuan sanksi tersebut. Di atas meja perundingan dalam membicarakan sanksi, China senantiasa menyatakan bahwa  sanksi  bukanlah  solusi  dalam  masalah  nuklir  Iran  dan  setiap  negara  berhak menentukan mitra kerjasama dan membeli barang-barang kebutuhannya sendiri tanpa harus  ada  yang  membatasi.  Sejak  dikeluarkannya  resolusi  tahun  2006  terhadap  Iran, China tidak pernah melaksanakan sanksi terhadap Iran sebagaimana yang dikehendaki
Date  Company Country Project Detail Notes Aug 2009 CNPC Iran MOU untuk kontrak pembelian  kembali  untuk dikembangkan Lapangan Azadegan Selatan. CNPC 70%, Inpex 10%, NIOC 20%) CNPC  berinvestasi  USD 2,25  miliar  dan  Inpex USD  0,25  miliar  untuk pengembangan  tahap pertama. Jun 2009 CNPC Iran Kesepakatan awal untuk dikembangkan Fase 11 bidang South Pars. (CNPC 40%,  NIOC  50%,  Petronas 10%) Mitra  bertujuan  untuk memproduksi 1.765 bscf  /  d  gas  alam  dan produk  lainnya.  CNPC menginvestasikan  USD 4,7 miliar. Jan 2009 CNPC Iran Kontrak pengikatan pembelian  kembali  untuk eksplorasi dan pengembangan lapangan Azadegan  Utara  selama  25 tahun. CNPC diharapkan mampu  menghasilkan 75  kb  /  d  pada  fase pertama dan 150 kb / d pada  fase  kedua.  Ini akan menginvestasikan USD  1,76  miliar  pada tahap  pertama  dan total investasi meningkat menjadi USD 3,5 hingga 4 miliar pada tahap kedua. 2008  Sinopec Iran Pada Desember 2007, Sinopec menandatangani kesepakatan  senilai  USD  2 miliar untuk mengembangkan ladang Yadavaran. Di bawah fase I, diharapkan untuk menghasilkan 85 kb / d dalam empat tahun,  meningkat  100 kb / d dalam tiga tahun di  bawah  fase  II  untuk mencapai  185  kb  /  d. Pekerjaan dimulai pada Sep 2008.
dalam  ketetapan  resolusi,  baik  di  bidang  perdagangan,  keuangan,  maupun  bantuan terhadap program nuklir Iran.
China  menjelaskan  kepada  Iran  bahwasanya  pihaknya  telah  berusaha bersungguh-sungguh  dan  terlibat  secara  aktif  dalam  konsultasi  setiap  rancangan resolusi  dan  bekerja  keras  bahwa  setiap  resolusi  harus  sesuai  dengan  prinsip-prinsip politik  luar  negeri  China  terhadap  Iran  dan  menegaskan  komitmennya  untuk menyelesaikan secara damai masalah nuklir Iran. Posisi China yang berpihak kepada Iran ini memberikan dorongan kepada Iran untuk tetap bersedia melanjutkan perundingan nuklirnya sampai akhirnya JCPOA berhasil ditandatangani pada tahun 2015.

## D. Dinamika Politik dan Ekonomi Rusia
Posisi  Rusia,  sebagaimana  China,  juga  menunjukkan  pembelaan  kepada  Iran. Sejak  awal,  Rusia  menekankan  agar  permasalahan  nuklir  Iran  diselesaikan  dalam perundingan  diplomatik.  Tidak  sama  dengan  AS  dan  sekutunya,  Rusia  memandang bahwa Iran sebagai penandatangan NPT berhak mengembangkan nuklir damai. Hal ini sejalan  dengan  kepentingan  nasional  Rusia  yang  juga  diuntungkan  dalam pengembangan  nuklir  Iran  karena  Rusia  adalah  salah  satu  mitra  penting  dalam pengembangan nuklir Iran.
Rusia  merupakan  negara  yang  mempunyai  hubungan  diplomatik  yang  dekat dengan  Iran  dibandingkan  dengan  negara  lainnya  di  Benua  Eropa.  Hubungan  dekat tersebut dilihat dari adanya bantuan Rusia untuk mengaktifkan kembali program nuklir Iran pasca Revolusi Islam Iran. Kerjasama antar dua negara tersebut dimulai pada tahun 1992  dalam  pembangunan  reaktor  nuklir  Busher  melalui  perusahaan  Rusia, Atomstroiexport. Pada  tahun  1995,  kedua  negara  yang diwakili  oleh  Viktor  Mikhailov ( Russia Ministry of Atomic Energy ) dan AEOI yang diwakili oleh Reza Ainrollahi di bawah naungan IAEA menyepakati kerjasama pembangunan nuklir. Iran mengajukan proposal agar  pembangunan  reaktor  pertamanya  selesai  dalam  waktu  4  tahun.  Perjanjian pembangunan  reaktor  tersebut  bernilai  $800  milyar  yang  secara  keseluruhan diselesaikan dalam waktu 10 tahun (Kerlie, 2014).
Selanjutnya  pada  Juli  2002,  Rusia  mendeklarasikan  bahwa  negara  itu  akan menyelesaikan  pembangunan  reaktor  nuklir  di  Bushehr  yang  menghabiskan  dana sebesar  840  juta  dolar  (Miglietta,  2006:  10).  Rusia  juga  sepakat  untuk  mengirimkan mesin V-320 915 MWe WER-1000 pressurized water reactor ke dalam reaktor di Bushehr (Akbar, 2015: 6). Selain itu Rusia juga berencana akan membangun lima reaktor dalam beberapa dekade ke depan (satu di Bushehr, empat lagi di Ahvaz, 40 mil dari Teheran) (Akbar, 2015: 6).
Selain  kerjasama  dalam  pengembangan  program  nuklir,  kedua  negara  juga menjalin kerjasama di bidang militer. Iran merupakan salah satu pangsa pasar terbesar Rusia  dalam  perdagangan  senjata  di  Timur  Tengah  (Formentini  &  Milani,  2012).  Nilai perdagangan  senjata  kedua  negara  tersebut  konsisten  dari  tahun  1992  hingga  2003 mencapai 3.988 juta Dollar AS. Kerjasama terus berlanjut hingga tahun 2006 ketika Rusia mengekspor  pesawat  tempur  multi  role  Su-30  MK  2  Flanker  dan  18  helikopter,  serta sistem  pertahanan  udara  Tor-1  kepada  Iran  ( Arms  Control  Association, 2014).  Yang terakhir, pada tahun 2007 Rusia-Iran mempunyai kontrak pengadaan pertahanan udara S-300 dengan nilai transaksi mencapai 800 juta dollar (Akbar, 2015: 6).
Alasan Rusia dalam mendukung nuklir Iran adalah Rusia menganggap ancaman AS dan Uni Eropa sebagai prioritas kebijakan luar negeri. Hal yang sama juga dirasakan Iran,  yaitu  bahwa  AS  dan  UE  selalu  memberikan  tekanan  dan  embargo  kepada  Iran. Dukungan Rusia terhadap program nuklir bisa diartikan sebagai pesan Moscow kepada Teheran untuk menjalin aliansi militer dalam menghadapi ancaman tersebut. Selain itu Rusia  juga  perlu  mengerem  hegemoni  AS  di  Timur  Tengah,  karena  hampir  mayoritas negara  Teluk  merupakan  aliansi  AS.  Maka  menjalin  aliansi  dengan  Iran  merupakan bagian kebijakan Rusia dalam mengamankan kepentingan nasionalnya.
Rusia  juga  ingin  menunjukkan  kembali  kepada  dunia  bahwa  Rusia  masih merupakan  salah  satu  negara  terkuat  di  dunia,  menjadi  salah  satu  negara  adikuasa seperti Uni Soviet dahulu. Hal tersebut merupakan cita-cita yang juga ingin diwujudkan oleh Rusia itu sendiri. Namun demikian, cita-cita tersebut tidak akan dapat terjadi jika AS masih menjadi negara terkuat di dunia. Oleh karena itu, Rusia perlu mengimbangi kekuatan AS, pengimbangan kekuatan Amerika itu diwujudkan Rusia dengan melakukan kerjasama dengan negara-negara musuh AS, salah satunya Iran (Gidadhubli, 2006).
Selain itu, aliansi militer Rusia-Iran memiliki tujuan untuk menahan agresi militer, melakukan  operasi  antiteroris,  memerangi  kejahatan  transnasional.  Aliansi  tersebut secara permanen berbasis di Rusia dan di bawah satu komando dengan negara-negara anggota CSTO ( Collective Security Treaty Organization ) dengan mengkontribusikan unit militer  khusus.  Pemerintah  Rusia  di  Kyrgyzstan  menempatkan  satuan  militer  hingga seukuran  satu  batalyon  dan  Rusia  mendirikan  pusat  pelatihan  untuk  personil  militer kedua negara. Perjanjian tersebut berlaku selama 49 tahun dan dapat secara otomatis diperpanjang sampai periode 25 tahun lagi (Barbanov, 2009).
Rusia  secara  konsisten  memberikan  respons  penolakan  terhadap  pemberian sanksi  yang  lebih  berat  terhadap  Iran.    Meskipun  pada  akhirnya  selama  kurun  waktu 2006-2009 Dewan Keamanan PBB telah mengeluarkan 5 resolusi terkait isu nuklir Iran, namun peran Rusia sangat signifikan di dalam meringankan resolusi yang memuat sanksi
terhadap Iran tersebut. Bahkan, Rusia juga menawarkan diri sebagai negara yang nanti akan membantu Iran dalam menjalankan nuklirnya dengan syarat kapasitas nuklirnya hanya  3,5%  sebagaimana  yang  tercantum  dalam  JCPOA.  Selama  kurun  waktu  sanksi, kerjasama Iran dengan Rusia mengalami hambatan akibat tekanan AS. Hal ini nampak dengan ditangguhkannya pengiriman sistem pertahanan udara S-300 hingga tahun 2014 dan juga tertundanya penyelesaian reaktor Busher yang baru selesai pada 2011.
Berdasarkan berbagai kondisi yang telah disebutkan, Rusia terus mendorong Iran agar kembali ke meja perundingan dan hal ini menjadi salah satu faktor pendorong utama tercapainya kesepakatan nuklir antara Iran dengan negara P5+1 melalui JCPOA 2015.

## Simpulan
Ditandatanganinya JCPOA pada tahun 2015 oleh Iran dan P5+1 dapat dianalisis dengan  konsep  kebijakan  luar  negeri  yang  dikemukakan  Sneyder,  et.al.,  yaitu  bahwa terdapat situasi internal dan eksternal yang mempengaruhi atas perubahan kebijakan yang diambil suatu negara. Dalam tercapainya kesepakatan JCPOA 2015, ada perubahan situasi internal yang menjadi pendorong utama, yaitu perubahan kondisi politik di dalam negeri Iran di bawah kepemimpinan Rouhani.  Rouhani merupakan politisi dari kalangan reformis  yang  menginginkan  agar  Iran  lebih  kooperatif  dan  terbuka  dengan  Barat, dengan harapan embargo ekonomi terhadap Iran bisa dicabut. Kebijakan yang diambil Rouhani  dengan  menandatangani  JCPOA  seiring  dengan  dinamika  politik  internal  di tengah  masyarakat  Iran  yang  semakin  tertekan  oleh  kemerosotan  ekonomi  dan mengharapkan  Rouhani  bisa  memenuhi  janji  kampanyenya  untuk  memperbaiki ekonomi melalui upaya pencabutan embargo dari Barat.
Sementara itu, di level eksternal, negara-negara P5+1 juga memiliki dinamikanya masing-masing yang memberikan dorongan kepada Iran sehingga akhirnya menyepakati JCPOA. Pemerintah AS di bawah Barack Obama menunjukkan sikap yang lebih moderat dan  pragmatis,  sehingga  bersedia  memberikan  berbagai  janji  konsesi  dalam  JCPOA. Sementara itu, negara-negara Uni Eropa memiliki kepentingan ekonomi yang besar di Iran dan kepentingan ini terganggu oleh kebijakan embargo dari AS. Oleh karena itu, Uni Eropa sangat mendorong terwujudnya JCPOA. Terwujudnya kesepakatan tersebut juga tidak  bisa  dipisahkan  dari  peran  China  dan  Rusia.  Kedua  negara  tersebut  mengambil posisi sebagai pembela Iran sehingga mendorong Iran untuk menyepakati JCPOA. Posisi China  dan  Rusia  ini  dimotivasi  oleh  kepentingan  ekonomi  karena  dengan  dicabutnya sanksi, kedua negara ini akan lebih leluasa dalam menjalin kerjasama dengan Iran dalam berbagai aspek.

## Daftar Pustaka
Aiyang. ( 2010). China’s FM says trade tie with Iran Normal. China Daily. [online]. Dalam: http://www.chinadaily.com.cn/china/2010-08/04/content_11096648.htm [Diakses 21 Februari 2017]
Akbar, Z. E. (2015). Kepentingan Rusia Dibalik Dukungannya Terhadap Program Nuklir Iran. Jurnal Ilmu Hubungan Internasional FISIP Universitas Jember XII (1), 1-11.
Arms  Control  Association.  (2014). Background  and  Status  of  Iran’s  Nuclear  Program . [Online]. Dalam: https://www.armscontrol.org/reports/Solving-the-Iranian- Nuclear-Puzzel/2014/06/Section_one [Diakses 22 Februari 2017].
Barbanov,  M.  (2009).  Russian  Tank  Production  Sets  A  New  Record. Moscow  Defense Brief. [Online]  Dalam:  http://mdb.cast.ru/mdb/22009/item4/article1/  [Diakses pada 9 Maret 2017]
Fisher, M. (2016). How the nuclear deal boosted Iran's moderates — and showed Iranian elections can matter. Vox, [Online]. Dalam:
https://www.vox.com/2016/3/2/11147102/iran-election-moderates-nuclear-deal. [Diakses pada 20 Mei 2021].
Focus Economics. (2017). Iran Economy Outlook . [Online].  Dalam: http://www.focus- economics.com/countries/iran [Diakses 20 Februari 2020].
Formentini & Milani, T. (2012). The Legal Status of Caspian Sea: History of the Treaties between the Riparian States. Working Paper European Center for Energy Security Analysis , 3(4).
Freeman, C. (2010). The China Factor in Iran's Nuclear Strategy. [Online]. CSIS, Dalam: https://www.csis.org/analysis/china-factor-irans-nuclear-strategy  [diakses pada 01 Maret 2017].
Gidadhubli, R.G. (2006). Oil and Politics in Russia, Tightening Grip on Pipelines. Economic and Political Weekly, Oxford University Press. 41(31).
Green,  M.  (2015).  Oil  Exports,  Iran  and  U.S.  Global  Competitiveness.  Dalam: https://www.api.org/news-policy-and-issues/blog/2015/08/14/oil-exports-iran- and-us-global-competiti [Diakses pada 21 Februari 2021].
Hardianti,  E.  (2015).  Kebijakan  Uni  Eropa  dalam  Menghentikan  Proliferasi  Nuklir  Iran tahun  2009-2013.  Tidak  Diterbitkan, Skripsi,  Universitas  Islam  Negeri  Syarif Hidayatullah Jakarta.
Huang, X. (2016). The Iranian Nuclear Issue and Regional Security: Dilemmas, Responses, and The Futures . [Online] UN. Dalam:
https://hr.un.org/sites/hr.un.org/files/The%20Iranian%20Nuclear%20Issue%20an d%20Regional% 20Security.pdf, [Diakses pada 05 Januari 2017].
IRIB.  (2016). Interaksi  Uni  Eropa  Terhadap  Iran. [Online]  Indonesian  IRIB.  Dalam: http://indonesian.irib.ir/ranah/telisik/item/108272-interaksi-uni-eropa-terhadap- iran [Diakses pada 20 Januari 2017].
Katzman, K. (2021), Iran Sanctions, CRS Report RS20871. Dalam: https://crsreports.congress.gov/product/details?prodcode=RS20871
Kayam, O. (2017). A rhetorical change that changed reality Rouhani vs. Ahmadinejad at the UN. Language and Dialogue, 7 (2), 163 – 188.
Kerlie, K. (2014) Iran Will Not Reverse Engineer Russian S-300 Missile Defense System.
Sputniknews, [Online]. Dalam: http://sputniknews.com/middleeast/20150511/1022002757.html#ixzz3Zu4nbcPU http://www.jmss.org/jmss/index.php/jmss/article/download/159/181 [Diakses pada 22 Februari 2017]
Miglietta, J. P. (2006). Iran, the Nuclear Option, and the NPT Treaty: The Implications and Ramifications on Iranian Foreign Policy. Paper presented at the Annual Meeting of the International Studies Association, [Online] Dalam:
http://citation.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/9/8/4/6/p ages98465/p98465-10.php [Diakses pada 20 Februari 2017]
Minderop, A. (2006). Pragmatisme Sikap Hidup dan prinsip Politik Luar Negeri Amerika , Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
Nikaeen,  S.  (2013).  Tercekiknya  Perekonomian  Iran. DW ,  [Online].  Dalam: http://www.dw.com/id/tercekiknya-perekonomian-iran/a-16876297 [Diakses pada 20 Januari 2017].
Pars Today. (2016). Iran dan Uni Eropa Pada Periode Pasca JCPOA 1 . [Online]. Dalam: http://parstoday.com/id/radio/world-i26764
iran_dan_uni_eropa_pada_periode_pasca_jcpoa_1  [Diakses  pada  20  Februari 2017].
Rizkiyanto,  S.  (2015).  Kesepakatan  Geneva  Sebagai  Bentuk  Pragmatisme  Politik  Luar Negeri AS Di Timur Tengah. Jurnal Sosial dan Budaya Syar’i , 2(1).
Sherrill,  C.W.  (2014).  Why  Hassan  Rouhani  Won  Iran’s  2013  Presidential  Election. Middleeast Policy , 21(2).
Snyder,  R.  C.,  Bruck,  H.W.,  &  Sapin,  B.  (1962). Foreign  Policy  Decision-Making  :  An Approach to the Study of International Politics. New York: The Free Press.
US  Department  of  State.  (2015). Joint  Comprehensive  Plan  of  Action .  [online]  Dalam: https://2009-2017.state.gov/e/eb/tfs/spi/iran/jcpoa/index.htm [Diakses 21
Februari 2020].
Whelman,  A.  F.  (2010). China-Iran  Foreign  Relations. [Online]  Critical  Threats.  Dalam: https://www.criticalthreats.org/analysis/china-iran-foreign-relations [Diakses pada 01 Maret 2017].
Zarback,  Y.  (2013).  Kemana  Janji  Muluk  Ahmadinejad. DW ,  [Online].  Dalam: http://www.dw.com/id/kemana-janji-muluk-ahmadinejad/a-16844586 [Diakses pada 10 Januari 2017].