## BADAN PERMUSYAWARATAN DESA DALAM TIGA PERIODE PEMERINTAHAN DI INDONESIA
EMILDA FIRDAUS
Jalan Cemara Gading No. 23 Komplek Pemda Pekanbaru
Abstrak Abstract Secara historis Desa merupakan cikal bakal   terbentuknya   masyarakat politik   dan   pemerintahan   di
Indonesia   jauh   sebelum   negara bangsa ini terbentuk. Struktur sosial sejenis   desa,   masyarakat   adat   dan lain   sebagainya   telah   menjadi institusi   sosial   yang   mempunyai posisi   yang   sangat   penting.  Dalam rangka   untuk   mewujudkan   otonomi dan   demokrasi   pada   pemerintahan desa   tersebut,   maka   perlu   ada pengaturan   yang   jelas   dan   khusus terhadap   keberadaan   BPD   ini   pada setiap   kabupaten   di   Indonesia. Dalam tiga periode pemerintahan di Indonesia   yaitu   dari   periode   orde lama,   periode   orde   baru   dan   orde reformasi,   telah   mengakui   adanya sistem pemerintahan desa dan badan legislatif   desa   walaupun   memiliki perbedaan dalam wujud implementasinya.
Historically village represent will form of political society and the governance in Indonesia far before this nation and state is formed. Social structure of a kind the village, socialize custom and others have come to social institution having   very   important   position.   In order   to   to   realize   autonomy   and democratize at the village governance, hence need there is clear arrangement and this specially to existence BPD in each   regency   in   Indonesia.   In   three governance period in Indonesia that is from   Orde   Lama   period,   period   of Orde Baru and   Reform Order   have acknowledged   legislative   body   and village   governance   system   of   village although own difference in the form of it implemented.

## Kata Kunci : Desa, BPD

## A. Pendahuluan
Paradigma   pembangunan   yang   sentralistik   dalam   sejarahnya   terbukti telah   gagal   dan   perlu   dikembangkan   paradigma   baru   yaitu   paradigma pembangunan yang melibatkan peran serta masyarakat secara luas melalui
peningkatan   civil   society,   sehingga   tujuan   pembangunan   adalah   dari masyarakat   oleh   masyarakat   dan   untuk   masyarakat   dapat   tercapai.   Paska runtuhnya kekuasaan orde baru, Indonesia mengalami banyak perubahan- perubahan   dalam   sistem   ketatanegaraannya,   tak   terkecuali   reformasi dibidang   sistem   pemerintahan  daerah.   Otonomi   daerah   telah   memberikan ruang  gerak  yang  luas  bagi  masyarakat untuk  aktif  dan  turut serta dalam pembangunan.
Sekarang ini telah terjadi perubahan paradigma dalam kehidupan politik dan ketatanegaraan di Indonesia yaitu dari sistem otoritarian kepada sistem demokratis, dan dari sistem sentralistik kepada sistem otonom. Perubahan paradigma   tersebut   sudah   tentu   berdampak   terhadap   sistem   hukum   yang dianut selama ini yang menitikberatkan kepada produk-produk hukum yang lebih banyak berpihak kepada kepentingan penguasa daripada kepentingan rakyat, dan produk hukum yang lebih mengedepankan dominasi kepentingan Pemerintah   Pusat   daripada   kepentingan   Pemerintah   Daerah. 1 Sebagai konsekuensi   dari     reformasi   tersebut     pelaksanaan   otonomi   daerah   dan desentralisasi adalah suatu program yang harus diwujudkan agar terciptanya demokrasi   dan   pembangunan   yang   merata   di   daerah   sesuai   dengan   yang dicita-citakan Undang-Undang Dasar 1945. Untuk melaksanakan ketentuan yang   diatur   dalam   Pasal   18   Undang-Undang   Dasar   1945   itu,   maka dibentuklah Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah   sebagai   garis   dan   haluan   untuk   terlaksananya   program   tersebut. Seiring   perjalanan   reformasi   ketatanegaraan   di   Indonesia,   undang-undang tentang   Pemerintahan   Daerah   direvisi   lagi   dan   diganti   dengan   undang- undang no 32 tahun 2004. Suatu otonomi bukanlah final tapi merupakan langkah awal, sehingga isi dan realisasi dari otonomi sangatlah penting.
1 Romli   Atmasasmita,   “Menata   Kembali   Masa   Depan   Pembangunan   Hukum Nasional,” Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia RI, Denpasar, 14-18 Juli 2003, hlm.1

## VOLUME 2  NO. 2 JURNAL ILMU HUKUM
Lahirnya undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah membawa sebuah asa baru yang menggembirakan, karena kebijakan sebelumnya   sangat   bersifat   sentralistik   sehingga   membawa   dampak   multi krisis pada bangsa ini.
Selanjutnya konsep ini diperjelas dalam Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 menegaskan bahwa “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota,   yang   tiap-tiap   provinsi,   kabupaten   dan   kota   itu   mempunyai pemerintahan   daerah,   yang   diatur   dengan   undang-undang”.   Jadi   secara implisit   menurut   kententuan   ini   sebenarnya   pemerintahan   desa   adalah bagian dari pemerintahan daerah. Oleh karenanya pemerintahan desa saat ini diatur   dalam   perundang-undangan   tentang   pemerintahan   daerah   yaitu Undang-Undang No. 32 Tahun 2004. Menurut ketentuan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, Desa diberi pengertian sebagai :
“Desa   adalah   suatu     masyarakat   hukum   yang   memiliki   batas-batas wilayah   yang   berwenang   untuk   mengatur  dan   mengurus  kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia.” 2
Secara historis  Desa merupakan  cikal  bakal terbentuknya masyarakat politik   dan   pemerintahan   di   Indonesia   jauh   sebelum   negara   bangsa   ini terbentuk. Struktur sosial sejenis desa, masyarakat adat dan lain sebagainya telah menjadi institusi sosial yang mempunyai posisi yang sangat penting. Desa   merupakan   institusi   yang   otonom   dengan   tradisi   adat   istiadat   dan hukumnya   sendiri   serta   relatif   mandiri.   Hal   ini   antara   lain   ditunjukkan dengan tingkat keragaman yang tinggi membuat desa mungkin merupakan wujud bangsa yang kongkrit. Aturan yang mengatur tentang Pemerintahan
2 Wasistiono sadu, Irwan Tahir, Prospek Pengembangan Desa, Fokusmedia, Bandung, 2007, hlm.25.
Desa sangat dibutuhkan karena besar pengaruhnya bagi perkembangan desa itu.   Peraturan   tentang   Pemerintahan   Desa   terbentuk   seiring   dengan peraturan yang mengatur tentang Pemerintahan Negara Indonesia. Peraturan mengenai   Pemerintahan   Desa   tertuang   di   dalam   undang-undang   yang mengatur tentang Pemerintahan Daerah atau Otonomi Daerah yaitu Undang- Undang   Nomor   32   Tahun   2004   yang   sebelumnya   diatur   dalam   Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan pada masa Orde Baru di atur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979. 3
Peraturan   tentang   desa   tidak   hanya   diatur   dalam   Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah tapi juga diatur dalam beberapa   peraturan   pelaksanaan   seperti   Peraturan   Pemerintah   RI   (PPRI) Nomor 76 Tahun 2001 tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa. Peraturan   ini   mengatur   beberapa   hal   pokok   yang   berkaitan   tentang penyelenggaraan   pemerintahan   desa.   Dimana   Penyelenggaraan Pemerintahan Desa dilakukan oleh Pemerintah Desa dan Badan Perwakilan Desa   (BPD).   Badan   perwakilan   Desa   (BPD)   berfungsi   mengayomi   adat istiadat, membuat Peraturan  Desa, menampung aspirasi masyarakat, serta melakukan   pengawasan   terhadap   penyelenggaraan   Pemerintah   Desa. Anggota BPD dipilih dari dan oleh penduduk desa yang berjumlah ganjil dan sekurang-kurangnya 5 (lima)  orang . 4
Dalam   mencapai   tujuan   mensejahterakan   masyarakat   desa,   masing- masing   unsur   pemerintahan   desa,   Pemerintah   Desa   dan   BPD   dapat menjalankan   fungsinya  dengan   mendapat   dukungan   dari   unsur   yang   lain. Oleh   karena   itu   hubungan   yang   bersifat   kemitraan   antara   BPD   dengan Pemerintah Desa harus didasari pada filosofi antara lain :
3 HW.Widjaja, Otonomi Desa Merupakan Otonomi yang Bulat dan Utuh , PT Grafindo Persada, Jakarta, 2005, hlm.4.
4 “Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 76 Tahun 2001 Tentang Pedoman Umum  Pengaturan   Mengenai  Desa,” Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Tahun  2001 Nomor 142, Pasal 30-32.
1. Adanya kedudukan yang sejajar diantara yang bermitra,
2. Adanya kepentingan bersama yang ingin dicapai,
3. Adanya perinsip saling menghormati,
4. Adanya niat baik untuk saling membantu dan saling mengingatkan. 5
Badan   Permusyawaratan   Desa   (BPD)   merupakan   perwujudan demokrasi   dalam   penyelenggaraan   pemerintahan   desa   sebagai   unsur penyelenggara desa. Keberadaan BPD dalam pemerintahan desa adalah bukti keterlibatan masyarakat dalam bidang penyelengaaraan pemerintahan.  Hal ini ditegaskan dalam Undang-Undang No. 32 Tahu 2004 dan diatur lebih rinci lagi dalam Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor. 72  Tahun 2005. Dalam Peraturan undang-undangan yang berlaku ini disebutkan dan dijelaskan   bahwa   Badan   Permusyawaratan   Desa   berfungsi   menetapkan Peraturan  Desa bersama Kepala Desa, menampung  dan  menyalur  aspirasi masyarakat   dan   disamping   itu   BPD   berfungsi   mengawasi   pelaksanaan peraturan desa dalam rangka menetapkan pelaksanaan kinerja pemerintahan desa.
Keanggotaan BPD terdiri dari wakil penduduk desa bersangkutan yang ditetapkan dengan cara musyawarah dan mufakat. Yang dimaksud dengan wakil masyarakat dalam hal ini seperti ketua Rukun Warga, Pemanggu adat dan tokoh masyarakat. masa jabatan BPD 6 (enam) tahun dan dapat dipilih kembali   untuk   satu   kali   masa   jabatan   berikutnya.   Jumlah   anggota   BPD ditetapkan dengan jumlah ganjil paling sedikit 5 (lima) orang dan yang paling banyak   11   (sebelas)   orang   dengan   memperhatikan   luas   wilayah,   jumlah penduduk dan kemampuan keuangan desa. 6
5 Wasistiono Sadu dan Irwan Tahir, Prospek pengembangan Desa , op. cit., hlm.35-36.
6 Pasal 13, Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.72 Tahun 2005 tentang Desa.
Dalam   rangka   untuk   mewujudkan   otonomi   dan   demokrasi   pada pemerintahan   desa   tersebut,   maka   perlu   ada   pengaturan   yang   jelas   dan khusus terhadap keberadan BPD ini pada setiap kabupaten di Indonesia. Agar peraturan ini dapat dilaksanakan dengan baik di setiap Daerah, Maka disetiap Daerah   Kabupaten diperlukan Peraturan lebih lanjut yang disebut dengan Peraturan Daerah Kabupaten atau yang disebut dengan   PERDA khusunya mengenai Badan Permusyawaratan Desa (BPD).
Peran   BPD   dengan   fungsi   dan   wewenangnya   dalam   membahas rancangan   serta   menetapkan   Peraturan   Desa   bersama   Kepala   Desa merupakan   sebagai   kerangka   kebijakan   dan   hukum   bagi   penyelenggaraan pemerintahan   dan   pembangunan   Desa.   Penyusunan   peraturan   Desa merupakan penjabaran atas berbagai kewenangan yang dimiliki Desa, tentu berdasarkan kepada kebutuhan dan kondisi Desa setempat, serta mengacu pada   peraturan   perundang-undangan   yang   lebih   tinggi.   Sebagai   sebuah produk hukum, peraturan Desa tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang   lebih   tinggi   dan   tidak   boleh   merugikan   kepentingan   umum.   Sebagai sebuah   produk   politik,   peraturan   Desa   disusun   secara   demokratis   dan partisifatif, yakni proses penyusunannya melibatkan partisipasi masyarakat. Masyarakat   mempunyai   hak   untuk   mengusulkan   atau   memberi   masukan kepada BPD maupun Kepala Desa dalam proses penyusunan peraturan Desa. 7
Dengan   adanya   peraturan   desa   pada   desa,   tentu   akan   membawa harapan akan terwujudnya penyelenggaraan pemerintahan desa yang teratur dan demokratis. Teratur di sini  dimaksudkan yaitu suatu pemerintahan desa yang dalam bertindak atau dalam menyelenggarakan pemerintahannya telah mempunyai dasar hukum untuk mengambil kebijakan terhadap aspek-aspek penting bagi masa depan masyarakat tersebut.
7 E.B. Sitorus, dkk, Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang tentang Desa , Departemen Dalam Negeri, Jakarta, 2007, hlm.97.

## B.   Badan   Permusyawaratan   Desa   (BPD)   dalam   Tiga   Periode Pemerintahan di Indonesia
Pembagian tugas dan atau wewenang dapat dilakukan dengan dua cara yaitu   secara   horizontal   dan   secara   vertikal.   Pembagian   secara   horizontal adalah pembagian tugas dan atau wewenang menurut fungsinya, yang mana petugas dalam melaksanakan tugasnya mempunyai kedudukan sama dengan petugas lain yang ruang lingkupnya berbeda. 8
Pembagian   secara   vertikal   adalah     pembagian   tugas   dan   wewenang menurut tingkatannya, yang mana petugas dalam melaksanakan tugas dan atau   wewenangnya   mempunyai   kedudukan   yang   berbeda     tingkatannya dengan   petugas   lain,   petugas   yang   lebih   tinggi   kedudukannya   dapat melimpahkan tugas dan atau wewenang kepada petugas yang lebih rendah kedudukannya. Dalam hal ini, penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan program   otonomi   dan   desentralisasi   dalam   konsep   Negara   kesatuan, merupakan salah satu bentuk pembagian tugas dan wewenang dengan cara vertikal. 9
Untuk   Pemerintahan   desa,   sebenarnya   tidak   ada   ketentuan perundangan-   undangan   yang   secara   tegas   menyatakan   bahwa   desa merupakan   daerah   otonom,   namun   dalam   Undang-Undang   No.   22   tahun 1999 menyatakan bahwa,
“Desa atau yang disebut dengan mana lain, selanjutnya disebut Desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur   dan   mengurus   kepentingan   masyarakat   setampat
8 R. Abdoel Djamil, Pengantar Hukum Indonesia , PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2005, hlm. 89
9 Ibid
berdasarkan asal-usul dan adat istiadat   setempat yang diakui dalam sistem Pemerintahan Nasional dan berada di Daerah Kabupaten”.
Ketentuan serupa juga terdapat dalam Undang-Undang No. 32 tahun 2004 yang merupakan pengganti Undang-Undang No.22 Tahun 1999. Dari ketentuan ini dapat kita menyimpulkan bahwa kalimat “Desa adalah kesatuan masyarakat   hukum   yang   memiliki   batas-batas   wilayah   yang   berwewenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat”. ini dapat diartikan   desa   adalah   daerah   otonom   karena   adanya   kewenangan   yang diberikan   perundangan-undangan   kepada   desa   untuk   mengurus   sendiri kepentingan   masyarakat   desa   setempat,   yang   mana   kewenangan   untuk mengatur   dan   mengurus   kepentingan   sediri   merupakan   inti   makna   dari istilah otonomi.
Dalam pengertian sosiologis , desa digambarkan sebagai suatu bentuk kesatuan   masyarakat   atau   komunitas   penduduk   yang   bertempat   tinggal dalam   suatu   lingkungan   dimana   mereka   saling   mengenal   dan   corak kehidupan mereka relatif homogen serta banyak bergantung kepada alam.
Dari   sudut   pandang   politik   dan   administrasi   pemerintahan,   desa dipahami sebagai suatu daerah kesatuan hukum dimana bertempat tinggal suatu   masyarakat   yang   berkuasa   (memiliki   wewenang)   mengadakan pemerintahan   sendiri.   Pengertian   ini   sangat   menekankan   adanya   otonomi untuk membangun tata kehidupan desa bagi kepentingan penduduk.
Munculnya   otoritas   politik   di   dalam   suatu   komunitas   yang   disebut dengan   desa   secara   internal   mudah   dipahami,   dengan   melihat   sejarah perkembangannya. Secara faktual jumlah penduduk bertambah dan masalah- masalah   berkaitan   dengan   kepentingan   masyarakat   bertambah.   Kenyataan tersebut   sudah   barang   tentu   mendorong   munculnya   suatu   otoritas   yang diharapkan dapat mengatasi berbagai persoalan yang merealisasikan aspirasi yang berkembang.

## 8

## VOLUME 2  NO. 2 JURNAL ILMU HUKUM
Berdasarkan   aspek   yuridis   formal,   maka   perkembangan   desa   di Indonesia dapat ditelusuri melalui implementasi berbagai produk perundang- undangan yang mengatur tentang desa. Mulai dari  Pasca masa kemerdekaan hingga produk hukum Pemerintahan Republik Indonesia sekarang.

## 1. Badan Permusyawaratan Desa (BPD) Pasca Kemerdekaan dan Era Pemerintahan  Orde lama (1945-1965)
Sejak   awal   kemerdekaan   Pemerintah   Indonesia   telah   memberikan pengakuan  terhadap   kedudukan   dan   keberadaan    Desa. Dalam   penjelasan Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 Nomor II disebutkan bahwa:
“Dalam   teritorial   Negara   Indonesia   terdapat   lebih   kurang   250 Zelfbestuurundelandschappen dan Volksgemmeenschappen seperti Desa di Jawa dan Bali. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. Negara   Republik   Indonesia   menghormati   kedudukan     daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan Negara yang mengenai daerah- daerah itu akan mengingati hak asal-usul daerah tersebut.”
Peraturan   perundang-undangan   pertama   yang   dibentuk   untuk mengatur   penyelenggaraan   pemerintahan   desa   saat   berlakunya   Undang- Undang Dasar 1945 adalah Undang-Undang Nomor. 19 Tahun 1965 tentang Desa Praja. Dengan dibentuknya undang-undang ini maka semua peraturan perundangan   yang   berlaku   sebelumnya   seperti   IGO   dan   IGOB  dinyatakan tidak berlaku lagi.
Adapun yang dimaksud dengan desa praja adalah kesatuan masyarakat hukum   yang   tertentu   batas-batas   daerahnya,   berhak   mengurus   rumah tangganya sendiri memiliki penguasa dan mempunyai harta benda sendiri 10 .
10 Dasril Radjab, Hukum Tata Negara Indonesia, Rineka cipta, Jakarta ,2005, hlm.144 - 145.
Badan   musyawarah   desa   praja   adalah   sebagai   badan   perwakilan   dari masyarakat   desa   praja   dan   cara   pemilihan   dan   pengangkatan   anggotanya ditetapkan oleh Pemerintah Daerah Tingkat I.
Undang-undang ini tidak dapat dilaksanakan sebagaimana mestinya, disebabkan   terjadinya   peristiwa   G-30-S/PKI   yang   telah   menimbulkan dampak   berbagai   macam   kehidupan   sehingga   mengalami   kesulitan   untuk melaksanakannya.   Seiring   dengan   itu,   Pemerintahan   Orde   lama   membuat kebijakan   untuk   menitik   beratkan   otonomi   yang   seluas-luasnya   kepada daerah.   Undang-Undang   No.   19   Tahun   1965   perlu   ditinjau   kembali sehubungan   dengan   Instruksi   Mentri   Dalam   Negeri   No.29   Tahun   1966 tentang  Penundaan  Realisasi   Pembentukan   Desa  Praja. Akibatnya  ditunda berlakunya Undang-Undang No. 19 Tahun 1965 daerah mengalami kesulitan dalam   penyelengaaraan   pemerintahan   desa,   terutama   dalam   pemilihan kepala   desa.   Agar   ada   pedoman   secara   nasional   maka   pada   Tahun   1978 ditetapkan     Peraturan   Mentri   Dalam   Negeri   No.   1   Tahun   1978   tentang Pemilihan,   Pengesahan,   Pengangkatan   Pemberhentian   Sementara   dan Pemberhentian Kepala Desa. 11

## 2.   Badan   Permusyawaratan   Desa   Pada   Era   Pemerintahan   Orde Baru
Satu   tahun   setelah   dikeluarkannya   Peraturan   Mentri   Dalam   Negeri tersebut,   dibentuk   Undang-Undang   Nomor.   5   Tahun   1979   tentang Pemerintahan   Desa.   Pembentukan   undang-undang   ini   didasarkan pertimbangan bahwa Undang-Undang Nomor. 5 Tahun 1965 tidak sesuai lagi dengan   perkembangan   keadaan   dan   perlu   diganti.   Undang-undang   ini mengarahkan pada penyeragaman bentuk dan susunan pemerintahan desa
11 Ibid, hlm.146.
dengan   corak   nasional  menjamin   terwujudnya  demokrasi   Pancasila   secara nyata, dengan menyalurkan pendapat masyarakat dalam wadah yang disebut Lembaga Musyawarah Desa (LMD)
Selanjutnya   undang-undang   ini   mengatur   dua   organisasi pemerintahan terendah dibawah kecamatan, yakni desa dan kelurahan. Desa adalah   suatu   wilayah   yang   ditempati   oleh   sejumlah   penduduk   sebagai kesatuan   masyarakat,   termasuk   di   dalamnya   masyarakat   hukum   yang mempunyai   organisasi   pemerintahan   terendah   di   bawah   kecamatan   dan berhak   menyelenggarakan   rumah   tangganya   sendiri   dalam   ikatan   Negara Kesatuan   Republik   Indonesia.   Sedangkan   Kelurahan   adalah   suatu   wilayah yang   ditempati   oleh   sejumlah   penduduk,   mempunyai   organisasi   terendah langsung   di   bawah   camat,   dan   tidak   berhak   menyelenggarakan   rumah tangganya sendiri. 12
Hal ini secara jelas disebutkan dalam konsideran menimbang dalam Undang-Undang Nomor. 5 Tahun 1979 bahwa“ Sesuai dengan sifat Negara Kesatuan   Republik   Indonesia,   maka   kedudukan   Desa   sejauh   mungkin diseragamkan   dengan   mengindahkan   keragaman   keadaan   Desa   dan ketentuan adat istiadat yang masih berlaku”. Namun upaya penyeragaman pengaturan masyarakat desa justru menghambat tumbuhnya kratifitas dan partisipasi masyarakat. 13
Dalam penjelasan  Undang-Undang  No.5 Tahun  1979 ini menyatakan, bahwa   Desa adalah suatu wilayah yang ditempati oleh sejumlah pewarisan dari undang-undang yang lama yang pernah ada yang mengatur desa, yaitu Inlandsche   Gemeente   Ordonanntie/ (IGO) yang   berlaku   untuk   Jawa   dan Madura, dan Inlandsche Gemeente Ordonanntie Buitengwesten (IGOB) yang berlaku diluar Jawa dan Madura. Peraturan perundang-undangan ini tidak
12 Ibid ,.hal. 148.
13 Wasistiono, Op. Cit , hal.20-21.
mengatur   desa  secara   seragam   dan  kurang   memberikan   dorongan  kepada masyarakat untuk tumbuh kearah kemajuan yang dinamis. Akibatnya desa dan   pemerintahan   desa   yang   sekarang   ini   bentuk   dan   coraknya   masih beraneka   ragam.   Masing-masing   memiliki   ciri-cirinya   sendiri   yang terkadang-kadang   dianggap   merupakan   hambatan   untuk   pembinaan   dan pengendalian yang intensif guna peningkatan taraf hidup masyarakatnya. 14
Jadi, secara formal dan eksplisit, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 ditujukan untuk melakukan penyeragaman bentuk terhadap keanekaragaman tata pemerintahan desa yang ada. Tujuan politisnya adalah untuk melakukan intervensi dan standarisasi yang diinginkan oleh rezim orde baru agar  dapat mengendalikan   semua   level   pemerintahan   secara   penuh.   Kelemahan   dari undang-undang   ini   adalah   tidak   adanya   pemisahan   kekuasaan   antara eksekutif dan legislatif. 15
Pemerintah Desa menurut undang-undang ini adalah terdiri dari Kepala Desa Dan  Lembaga Musyawarah Desa (LMD). Dalam hal ini  Kepala Desa berkedudukan   sebagai   alat   Pemerintah,   alat   Pemerintah   Daerah   dan   alat Pemerintah Desa yang memimpin penyelenggaraan pemerintahan desa. 16

## 3. Badan Permusyawaratan Desa (BPD) Pada Era Reformasi.
Era reformasi membawa angin segar bagi pelaksanaan otonomi daerah, ketika desentralisasi dan demokrasi lokal mengalami kebangkitan, menyusul lahirnya   Undang-Undang   Nomor.   22   Tahun   1999   tentang   pemerintahan daerah.
14 HAW.Widjaja, Op.Cit , hlm. 10.
15 Maryuni, Alokasi   Dana   Desa   Formulasi   dan   Implementasi ,   Fakultas   Ekonomi Universitas Brawijaya, Malang,  2002, hlm. 10.
16 Soewarno   Handajaningrat   &   R.   Hindratmo, Landasan   dan   Pedoman   Kerja Administrasi Pemerintah Daerah, kota dan Desa, CV. Haji Masagung, Jakarta, 1993, hlm.77.

## JURNAL ILMU HUKUM
Dari sisi desentralisasi Undang-Undang Nomor. 22 Tahun 1999 secara signifikan memberi penghargaan terhadap keragaman lokal, membuka ruang bagi   masyarakat   lokal   untuk   menemukan   identitas   lokal   yang   telah   lama hilang selama penerapan Undang-Undang Nomor. 5 Tahun 1979, mengurangi kontrol negara terhadap desa, serta sedikit banyak memberikan kewenangan untuk   memperkuat   eksistensi   dan   otonomi   desa.   Jika   dibawah   Undang- Undang Nomor. 5 Tahun 1979 desa ditempatkan sebagai unit pemerintahan terendah dibawah camat, maka di bawah Undang-Undang Nomor. 22 Tahun 1999 desa ditempatkan sebagai kesatuan masyarakat hukum yang berhak dan berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan hak asal-usul 17 .
Dalam Undang-Undang Nomor. 22 Tahun 1999 menegaskan bahwa desa tidak   lagi   merupakan   wilayah   administratif,   bahkan   tidak   lagi   menjadi bawahan   atau   unsur   pelaksanaan   daerah,   tetapi   menjadi   daerah   yang istimewa   dan   bersifat   mandiri   yang   berada   dalam   wilayah   kabupaten sehingga setiap warga desa berhak berbicara atas kepentingan sendiri sesuai kondisi budaya yang hidup di lingkungan masyarakatnya 18 .
Undang-Undang No.22 Tahun 1999 telah membuka ruang politik yang lebih   inklusif   serta   memotong   sentralisme   dan   ototiterisme   di   tangan “penguasa tunggal” kepala desa. Masyarakat desa sekarang jauh lebih kritis menuntut   kinerja   kepala   desa   lebih   akuntabel   dan   transparan   dalam mengelola kebijakan dan keuangan desa. Keberadaan  badan Perwakilan desa (BPD) menjadi aktor baru pendorong demokrasi.
Masyarakat   berharap   bahwa   kehadiran   BPD   menjadi   dorongan   baru bagi   demokrasi   desa,   yakni   sebagai   artikulator   aspirasi   dan   partisipasi
17 Abdul   Rozaki,   dkk, Prakarsa   Desentralisasi   dan   Otonomi   Desa ,   Ire   Pres, Yogyakarta, 2005, hlm.11.
18 HAW.Widjaja, Op. Cit , hlm 17.
masyarakat,   pembuat   kebijakan   secara   partisipasi   masyarakat   dan   alat kontrol yang efektif terhadap pemerintah desa 19 .
Badan  Perwakilan  Desa  (BPD) atau  disebut dengan  nama lain  dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 sebagai lembaga legislatif desa yang berfungsi   mengayomi   adat   istiadat,   bersama-   sama   Pemerintah   Desa membuat   dan   menetapkan   Peraturan   Desa   (PERDES),   menampung   dan menyalurkan   aspirasi   masyarakat   kepada   pejabat   atau   intansi   yang berwenang   serta   melakukan   pengawasan   terhadap   penyelenggaraan PERDES, APBD serta keputusan Kepala Desa.
Pelaksanaan fungsi BPD ditetapkankan dalam Tata Tertib BPD sendiri dalam Pasal 1 Huruf b Kepmendagri No. 64 Tahun 1999 dinyatakan secara tegas   bahwa   pemerintah   desa   adalah   kegiatan   pemerintahan   yang dilaksanakan   oleh   Pemerintah   Desa dan   BPD. Dari   ketentuan  ini   tampak jelas   bahwa   antara   lembaga   pemerintahan   desa   dan   BPD   merupakan lembaga yang terpisah yang mempunyai tugas dan kewenangan sendiri 20 .
Dalam Pasal I huruf (o) Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa,
“Desa atau yang disebut dengan nama lain selanjutnya disebut Desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang   berwewenang   untuk   mengatur   dan   mengurus   kepentingan masyarkat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang   diakui   dan   dihormati   dalam   system   Pemerintahan   Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Ketentuan   ini   mengandung   semangat   untuk   mengembalikan   Desa menurut  asal-usul  dan  adat  istiadat,  dengan  kewenangan  untuk  mengatur dan   mengurus   rumah   tangganya   sendiri.   Namun   kekeliruan   terbesar   dari
19 Abdul Rozaki, dkk, Op. Cit , hlm 12.
20 HAW.Widjaja ,Op.Cit , hlm. 27.
ketentuan   ini   adalah   membatasi   keberadaan   Desa   hanya   pada   wilayah kabupaten. Konsekuensi yang terjadi pada saat itu adalah seluruh Desa yang berada   di wilayah Kota berubah menjadi Kelurahan, dan Kelurahan   yang berada di wilayah Kabupaten berubah menjadi Desa.
Badan Perwakilan Desa atau sebutan lain yang sesuai dengan budaya yang   berkembang   di   desa,     berfungsi   sebagai   lembaga   legislasi   dan pengawasan   dalam   hal   Anggaran   Pendapatan   dan   Belanja   Desa   atau Peraturan Desa, dan Keputusan Kepala Desa,dan juga sebagai sebagai sarana penampung dan penyalur aspirasi masyarakat desa.  Di desa dapat dibentuk lembaga   kemasyarakatan   desa   lainnya   sesuai   dengan   kebutuhan   desa bersangkutan.
Kehadiran   BPD   dengan   fungsi   dan   wewenang   yang   dimilikinya memungkinkan   adanya  keseimbangan   dan  fungsi  saling   mengawasi   dalam penyelenggaraan pemerintahan desa, sehingga keberadaan kepala desa yang ada pada orde baru seperti “ Penguasa tunggal” di desa tidak akan terjadi lagi.
Agar   Undang-Undang   No.   22   Tahun   1999   khususnya   mengenai peraturan   yang   mengatur   tentang   pemerintahan   Desa   dapat   dilaksanakan dengan baik maka dikeluarkanlah  Peraturan Pemerintah Republik Indonesia (PPRI) No. 76 Tahun 2001 tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa.
Dalam  Pasal 31  PPRI No.  76 Tahun 2001  disebutkan  bahwa anggota Badan Perwakilan Desa dipilih dari dan oleh penduduk desa Warga Negara Republik Indonesia yang memenuhi persyaratan yang diatur dalam Peraturan Daerah.
Penggantian   Undang-Undang   No.   22   Tahun   1999   dengan   Undang- Undang No. 32 Tahun 2004, khusus materi muatan tentang pemerintahan desa, membawa implikasi terhadap terhadap penyelenggaraan pemerintahan desa dalam rangka penyesuaian dengan isi Pasal 18 B UUD 1945 dan Kepala
Daerah tidak lagi bertanggung jawab kepada DPRD. Demikian pula Kepala Desa tidak lagi bertanggung jawab kepada BPD. 21
Lahirnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 merupakan koreksi atas kelemahan yang terdapat dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah secara jelas   dan   tegas   memuat   substansi   mengenai   pengakuan   dan   pengormatan terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak tradisionalnya pengertian   Desa   dan   kawasan   perdesaan,   pembentukan, penggabungan/penghapusan   desa,   sistem   penyelenggaraan   pemerintahan desa   dan   urusan   pemerintahan   yang   menjadi   kewenangannya,   perangkat desa,   badan   permusyawaratan   desa,   kelembagaan   masyarakat   di   desa, keuangan   desa,   kerjasama   desa,   penyelenggaraan   pembinaan   dan pengawasan serta pemberdayaan masyarakat desa. 22
Pemerintahan   desa   terdiri   dari   pemerintah   desa   dan   Badan Permusyawaratan   Desa. 23 Pemerintah   desa   terdiri   atas   kepala   desa   dan perangkat  desa.  Perangkat  desa  terdiri   dari   sekretaris   desa  dan   perangkat desa lainnya. Sekretaris desa diisi dari Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi peryaratan.
Undang-Undang   No.   32   Tahun   2004   ini   memberi   peluang   kepada masyarakat   hukum   adat   memilih   Kepala   Desa   atau   sebutan   lain   menurut hukum adatnya. Selain itu juga, tata cara pemilihan baik pemilihan kepala desa   di   luar   maupun   di   dalam   masyarakat  hukum   adat  akan   diatur   lebih lanjut   dengan   peraturan   daerah   yang   berpedoman   pada   peraturan pemerintah. Kepala Desa dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya tidak lagi bertanggung jawab kepada  kepada Badan Permusyawaratan Desa (BPD),
21 Dasril Radjab, Op.Cit , hlm.158.
22 Wasistiono, Op. Cit , hlm.29.
23 Pasal 200, Undang-Undang Nomor. 32 Tahun 2004.
tetapi cukup memberikan laporan  keterangan pertanggungjawaban (LKPJ) yang   tidak   membawa   konsekuensi   langsung   pemberhentian   Kepala   Desa. Masa jabatan kepala desa selama 6 tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk 1 kali masa jabatan berikutnya. 24
Adapun   Fungsi   Badan   Permusyawaratan   Desa   adalah   menetapkan peraturan desa bersama kepala desa, menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat.  Badan Permusyawaratan Desa adalah wakil dari penduduk desa yang ditetapkan dengan cara musyawarah dan mufakat. Pimpinannya dipilih dari dan oleh anggota Badan Permusyawaratan Desa. Tata cara penetapan anggota   dan   pimpinan   Badan   Permusyawaratan   Desa   diatur   lebih   lajut dengan   peraturan   daerah.   Di   desa   juga   dapat   dibentuk   lembaga kemasyarakatan yang ditetapkan dengan peraturan desa dengan berpedoman pada peraturan perundang-undangan . 25
Dengan berlakunya Undang-undang tentang Pemerintahan Daerah yang baru,   yaitu   Undang-Undang   Nomor.   32   Tahun   2004   sebagai   pengganti Undang-Undang   No.22   Tahun   1999,   keberadan   Badan   Perwakilan   Desa (BPD)   juga   berganti   nama   manjadi   Badan   Permusyawaratan   Desa   (BPD) Meskipun Badan Permusyawaratan Desa berdasarkan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tidak memiliki fungsi pengawasan/kontrol terhadap kepala desa,   tetapi   dari   sisi   pelaksanaan   partisipasi   masyarakat   dalam   proses pembangunan masih terbuka dengan diberikannya dua fungsi kepada Badan Permusyawaratan Desa yang dulu dimiliki oleh BPD berdasarkan Undang- Undang No. 22 Tahun1999, yaitu berfungsi menampung dan menyalurkan aspirasi   dan   menetapkan   Perdes,   fungsi   yang   dimiliki   Badan Permusyawaratan   Desa   merupakan   sarana   penting   bagi   pelembagaan partisipasi masyarakat dalam proses pembangunan desa.
24 Dasril Radjab, Op. Cit , hlm. 158.
25 Sarundajang, Babak Baru Sistem Pemerintahan Daerah , Kata Hasta,
Jakarta,2005,hlm 263.
Badan   Perwakilan   Desa   (BPD)   yang   selama   ini   berubah   namanya menjadi   Badan   Permusyawaratan   Desa.Badan   Permusyawaratan   Desa berfungsi   menetapkan   peraturan   Desa   bersama   Kepala   desa,   menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat . Oleh karenanya BPD sebagai badan permusyawaratan   yang   berasal   dari   masyarakat   desa,   disamping menjalankan   fungsinya  sebagai   jembatan   penghubung   antara   Kepala  Desa dengan masyarakat desa, juga harus dapat menjalankan fungsi utama yakni fungsi representasi . 26
Didalam Peraturan Pemerintah Nomor 72   Tahun 2005 tentang Desa Pasal 34 juga menjelaskan tentang fungsi BPD yaitu menetapkan peraturan desa   bersama   Kepala   Desa,   menampung   dan   menyalurkan   aspirasi masyarakat.   Bahkan   dalam   PPRI   No.   72   ini   juga   menjelaskan   lebih   rinci tentang tugas dan wewenang Badan Permusyawaratan Desa.

## C.   Kesimpulan
Dalam tiga periode pemerintahan di Indonesia yaitu dari periode orde lama, periode orde baru dan orde reformasi, telah mengakui adanya sistem pemerintahan desa dan badan legislatif desa walaupun memiliki perbedaan dalam wujud implementasinya. Pada masa orde lama lahir Undang-undang Nomor 19 Tahun 1965 tentang desa praja dan dibentuk badan musyawarah desa praja, tapi tdk dapat berjalan maksimal karena kebijakan pemerintah pada   waktu   itu   tidak   mendukung.   Memasuki   masa   orde   baru   dilakukan penyeragaman   bentuk   dan   susunan   pemerintahan   desa   dengan   corak nasional   untuk   menjamin   terwujudnya   demokrasi   pancasila,   dibentuk lembaga  masyarakat desa ( LMD ) untuk menyalurkan aspirasi masyarakat, tapi   penyeragaman   pengaturan   tentang   desa   justru   menghambat pertumbuhan   dan   perkembangan   masyarakat   desa.   Pada   orde   reformasi
26 Wasistiono, Op. Cit , hlm.34.
berlaku   dua   undang-undang   tentang   pemerintahan   daerah.   Pada  Undang- undang Nomor 22 Tahun 1999 telah membuka ruang bagi masyarakat lokal untuk   berpartisipasi   dalam   pemerintahan   dan   memperkuat   eksistensi   dan otonomi   desa.   Di   desa   dibentuk   badan   perwakilan   desa   sebagai   lembaga legislatif   yang   menjadi   aktor   baru   pendorong   demokrasi.   Lembaga   ini berfungsi membuat peraturan desa bersama pemerintah desa, menyalurkan aspirasi masyarakat, serta melakukan pengawasan terhadap peraturan desa, APBD   serta   keputusan   kepala   desa.   Lahirnya   Undang-undang   Nomor   34 Tahun 2004 tentang pemerintahan daerah merupakan koreksi dari undang- undang   sebelumnya,   perubahan   yang   mencolok   terletak   pada   digantinya istilah   badan   perwakilan   desa   menjadi   badan   permusyawaratan   desa, perubahan lainnya bahwa kepala desa tidak lagi bertanggungjawab kepada badan   permusyawaratan   desa   tapi   hanya   memberikan   laporan pertanggungjawaban   dan   tidak   membawa   konsekuensi   langsung pemberhentian   kepala   desa.   Perubahan   pengaturan   tentang   BPD   pada undang-undang yang baru ini ternyata malah melemahkan kembali eksistensi BPD yaitu pertama perubahan nama lembaga ini merupakan titik awal yang membuat   keberadaan  BPD   menjadi   tumpul,  BPD   harus   dikembalikan   lagi pada fungsi awalnya sebagai badan perwakilan desa, yang kedua perubahan keanggotaan   BPD   yang   tidak   dipilih   lagi   oleh   rakyat   tapi   ditentukan   oleh undang-undang   ,   ini   jelas   tidak   mencerminkan   jiwa   demokrasi   yang sesungguhnya karena tidak mengikutsertakan partisipasi rakyat, yang ketiga menghilangkan   fungsi   pengawasan   terhadap   pemerintahan   desa   dimana tidak   ada   pengaturan   tentang   standar   pengawasan   BPD   terhadap   kinerja kepala desa. Terlepas dari kelemahan-kelemahan diatas, kehadiran BPD yang merupakan   lembaga   perwujudan   demokrasi   dalam   penyelenggaraan pemerintahan   desa   dapat   dianggap   sebagai   parlemen   desa   dan   sebagai lembaga yang baru didesa pada era otonomi daerah di Indonesia wajarlah jika masih terdapat kelemahan-kelemahan dalam hal pengaturan terhadap BPD
itu   sendiri   dan   kedepannya   diharapkan   dapat   dilakukan   perubahan- perubahan untuk lebih menjamin eksistensi lembaga BPD sebagai lembaga legislatif   desa   dan   terciptanya   pendidikan   demokrasi   pada   sistem pemerintahan desa sebagai instrumen terkecil dari sistem pemerintahan di Indonesia.

## D. Daftar  Pustaka

## 1. Buku-Buku
Abdoel R Djamil, Pengantar Hukum Indonesia, Jakarta, PT Raja Grafindo Persada, 2005
Abdul Rozaki dkk, Prakarsa Desentralisasi dan Otonomi Desa , Yogyakarta, Ire Press, 2005
Dasril Radjab, Hukum Tata Negara Indonesia . Jakarta: Rineka Cipta, 2005
E.B.Sitorus   dkk, Naskah   Akademik   Rancangan   Undang-undang   Tentang Desa , Jakarta, Departemen Dalam Negeri, 2007
Handajaningrat,   Soewarno   dan   R.   Hindratmo,   1993, Landasan   Dan Pedoman Kerja Administrasi Pemerintah Daerah, Kota dan Desa , Jakarta, CV. Haji Masagung
Maryuni, Alokasi   Dana   Desa   Formulasi   dan   Implementasi ,Universitas Brawijaya, 2002
Sarundajang, Babak   Baru   Sistem   Pemerintahan   Daerah ,   Jakarta,   Kata Hasta Pustaka, 2005
Wasistiono Sadu dan Irwan Tahir, Prospek Pengembangan Desa . Bandung: Fokusmedia., 2007
WAH.Widjaja, Otonomi   Desa   Merupakan   Otonomi   Yang   Asli   Bulat   Dan Utuh . Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2005

## 2. Peraturan Perundang-Undangan .
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (Amandemen).
Undang-Undang   Nomor   32   Tahun   2004   Tentang   Pemerintahan   Daerah dan  Penjelasan   Undang-Undang   Nomor   32   Tahun   2004   Tentang Pemerintahan Daerah. Surabaya: Lima Bintang.
Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa .
3. Lain-Lain
Romli Atmasasmita, “ Menata Kembali Masa Depan Pembangunan Hukum Nasional ,” seminar pembangunan hukum nasional VIII yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia RI, Denpasar, 14-18 Juli 2003