## PERSPEKTIF KIAI: KETIKA PESANTREN DAN PENDIDIKAN KEAGAMAAN DIUNDANGKAN
Oleh: Maskuri & Minhaji Universitas Ibrahimy Situbondo masykuri.ismail@gmail.com moh_minhaji@yahoo.co.id
Abstract :
The  contribution  of  pesantren  to  the  continuity  of  national  life  and statehood cannot be calculated with a numerical value. The sacrifice of the kyai as the central leader in the pesantren has also been proven in the history of the nation. During the colonial period carried out by the Dutch colonies and allies, in a period of more than 300 years, the kyai and  pesantren  appeared  with  zeal,  with  the  motto  of  lovng  the homeland  is  part  of  faith.  The  struggle  of  kyai  did  not  stop  after independence, so kyai and all pesantren committed to maintaining and filling independence in accordance to the purpose of the founder of the nation. So then it is time for the State to attend to the continuity of the pesantren  through  the  policy  of  forming  law.  However,  regulations through this law should not be used as a tool for the State to intervene in pesantren.  Let  the  pesantren  with  their  peculiarities  continue  to  carry out all forms of service to the community. This paper is intended to see the  views  of  kyai  on  Rancangan  Undang-Undang  (Draft  of  Law)  on Islamic  Boarding  Schools  and  Islamic  Education.  This  paper  also analyzes using a public policy perspective on the content of draft of law for the Islamic Boarding School and Religious Education.
Keyword :  Pesantren,  Kiai,  Pembentukan  Undang-Undang,  dan Kebijakan Publik

## A. Pendahuluan
Sungguh  sangat  menggembirakan  dengan  munculnya  berbagai macam varian pondok pesantren yang ada di Indonesia. Dari sekian varian bentuk  pondok  pesantren,  secara  garus  besar  dibagi  dalam  tiga  bentuk, yaitu a) pondok pesantren salafiyah, b) pondok pesantren khalafiyah, dan c)  pondok  pesantren  campuran  atau  kombinasi. 1 Secara  epistemologi,
1 Profil  Pondok  Pesantren  Mu’adalah (Jakarta:  Direktorat  Jenderal  Kelembagaan Agama  Islam/Direktorat  Pendidikan  Keagamaan  dan  Pondok  Pesantren  Departemen
bentuk  pondok pesantren  tersebut tidak bisa dipisahkan dari lima unsur wajib  yang  harus  dipenuhi  agar  memenuhi  sebagai  bentuk  pondok pesantren.  Lima  unsur  itu  adalah  1)  Kiai,  2)  santri,  3)  pengajian  kitab kuning, 4) asrama tempat menginap, dan 5) masjid sebagai pusat kegiatan ibadah dan pelayanan masyarakat. 2 Penelitian Dhofier yang mewajibkan syarat  rukun  pesantren  tersebut  dipertegas  dalam  pasal  5  Peraturan Menteri  Agama  Nomor  13  Tahun  2014  tentang  Pendidikan  Keagamaan Islam.  Permenag  tersebut  mendefinisikan  pondok  pesantren  sebagai lembaga  pendidikan  keagamaan  Islam  yang  diselenggarakan  oleh masyarakat yang menyelenggarakan satuan pendidikan pesantren dan/ a tau secara terpadu menyelenggarakan jenis pendidikan lainnya.
Berbagai  pihak  sudah  “sepakat”  bahwa  pondok  pesantren  identik dengan lembaga pendidikan (Islam) tradisional. Lembaga pendidikan yang tetap  mempertahankan  tradisi  keilmuan,  hubungan  kiai  dan  santri, bahkan pondok pesantren dikatakan sebagai sub kultur. Dalam pandangan Mastuhu,  pondok  pesantren  disebutnya  sebagai  lembaga  pendidikan tradisional  karena  menjalankan  aktifitasnya  dalam  pembelajaran, memahami, mendalami, menghayati, dan mengamalkan ajaran Islam yang menekankan  aspek  moral  keagamaan  sebagai  basis  pengamalan kehidupan  sehari-hari. 3 Pembelajaran  yang  dimaksudkan  adalah mengajarkan  kitab-kitab  kuning  berbasis  tulisan  ulama-ulama  salafus sholeh.
Ada  yang  menggelitik  benak  cendekiawan  muslim  ketika berkunjung ke beberapa Negara yang memiliki paham sekuler. Nasarudin Umar,  ketika  menjadi  nara  sumber  dalam  salah  satu  forum  di  Amerika Serikat  mendapat  pertanyaan  yang  membuat  hatinya  tergelitik.  Bagi masyarakat Amerika, pondok pesantren itu tempat melakukan kaderisasi para  teroris.  Mereka  membayangkan  dan  berasumsi  bahwa  pesantren telah  berhasil  mendidik  para  radikalis  dan  melakukan  tindak  kekerasan yang  melanggar  terhadap  hak  asasi  mansuia.  Pandangan  mereka  karena melihat  sosok  Abu  Bakar  Ba’asyir,  pengasuh dan  pemimpin  pondok pesantren  Ngruki.  Sosok  bombarder  Amrozi  menjadi  salah  satu  orang yang sukses dikader dan dididik di pesantren Ngruki. 4 Kesimpulan mereka
Agama, 2004), 15.
2 Zamahsyari  Dhofier, Tradisi  Pesantren:  Studi  tentang  Pandangan  Hidup  Kiai (Jakarta: LP3ES, 1982), 43-55.
3 Mastuhu, Dinamika Sistem Pendidikan Pesantren ( Jakarta: INIS, 1994), 55
4 Nasaruddin  Umar, Rethinking  Pesantren (Jakarta:  PT.  Elex  Media  Komputindo, Kompas Gramedia, 2014), v.
terhadap  keberadaan  pesantren  di  Indonesia  tidak  ada  ubahnya  dengan pesantren  di  Afganistan  yang  melahirkan  pasukan  Taliban.  Betapa hebatnya  peran  media  dan  teknologi  informasi  dalam  membentuk  opini publik (dunia) dalam melihat pesantren.
Penulis juga pernah merasakan hal yang menggelitik, saat menjadi nara  sumber  di  Surabaya,  ada  orang  yang  masih  beranggapan  bahwa pesantren itu lembaga pendidikan yang hanya mengajarkan kitab gundul tanpa  mempelajari  ilmu  pengetahuan  lainnya.  Ketika  penulis  bertanya balik,  dari  mana  anda  memiliki  pandangan  tersebut?  Jawabannya sederhana,  bahwa  ketika  diberi  tugas  melakukan  survei  dan  monitoring program  pemberdayaan  pesantren  kebetulan  melihat  keberadaan pesantren yang kurang memperhatikan aspek kesehatan dan kebersihan, yang  dipelajari  santri  hanya  ilmu-ilmu  yang  ada  dalam  kitab  gundul. Ketika penulis menjelaskan bahwa pesantren tempat memperdalam ilmu keagamaan Islam bukan hanya mengajarkan kajian kitab kuning. Memang mengaji  kitab  kuning  menjadi  makanan  pokok  dalam  proses pembelajaran.  Jadi,  asumsi  masyarakat  dan  persepsi  publik  terhadap keberadaan  pesantren  sangat  variatif,  tergantung  sumber  dan  informasi yang diterima.
Keberadaan  pesantren  tidak  hanya  dipandang  dari  persperktif variasi,  metodologi  pembelajaran,  tipologi,  dan  penyelenggaraan pendidikan  berbasis  kultur.  Menurut  O  Neill,  sebagaimana  tulis  Ahmad Arifi,  pendidikan  pesantren  dibagi  ke  dalam  tiga  tipe  ideology. Pertama, ideologi  konservatif  atau  tradisional.  Tipe  ini  identic  dengan  tipe pesantren salafiyah. Hubungan guru (kiai) dan murid (santri) berlangsung dalam  proses  “ketundukan  total”.  Santri  tidak  boleh  bertentangan  dan melawan apa  yang menjadi garis  pemikiran  dan ideology yang  dibangun oleh  kiai.    Santri  wajib  menuntut  ilmu  melalui transfer  of  knowledge (transfer  atau  pemindahan  ilmu  dari  seorang  kiai/guru  kepada murid/santri)  yang  dilakukan  oleh  otoritas  kiai. Kedua, ideologi  modern, yakni  proses  pendidikan  yang  memberikan  kebebasan  kepada murid/santri dalam proses pencarian ilmu. Dalam kontek lain, ideologi ini juga disebut sebagai ideologi pendidikan liberal. Santri menentukan cara, metode,  dan  bakat  keilmuan  secara  bebas  sesuai  dengan  bakat  yang dimiliki. Pesantren sebagai tempat penyelenggaraan pendidikan berperan sebagai  fasilitator  bagi  peserta  didik/santri.    Tidak  ada  pemaksaan kehendak  yang  dilakukan  oleh  kiai/murid,  bahkan  santri  sangat  terbuka untuk  melakukan  kritik  terhadap  pemikiran  kiai  jika  dirasa  ‘memi liki kesalahan’.  Namun  demikian,  kebebasan  yang  diberikan  kepada  santri dalam proses pembelajaran tidak serta merta bebas tanpa batas. Ketiga,
ideologi  pendidikan  transformative  atau  partisipatoris.  Dalam  kontek ideologi  tipe  ini,  pesantren  bukan  hanya  memerankan  diri  sebagai penyelenggaraan pendidikan yang berorientasi santri agar membekali diri dalam proses keilmuan. Ada peran penting lainnya yang  harus dilakukan oleh  pesantren,  yaitu  pemberdayaan  masyarakat.  Kepedulian  pesantren terhadap  masyarakat  pesantren  yang  ada  di  sekitarnya  menjadi  penting untuk  bersama-sama  meningkatkan  taraf  hidup  secara  layak.  Arifi memberi  contoh  pesantren  Maslakul  Huda,  Pati  yang  dipimpin  oleh  KH. M.A. Sahal Mahfud. Bagi Kiai Sahal, pemberdayaan pesantren merupakan keharusan  pesantren  agar  ikut  memikirkan  keberdayaan  hidup  mandiri dan sejahtera. 5
Dalam  pandangan  penulis,  ideologi  pendidikan  transformatif  juga dilakukan  oleh  Kiai  Syamsul  Arifin  dan  Kiai As’ad  Syamsul  Arifin  dalam mengelola  dan  menyelenggarakan  Pesantren  Salafiyah  Syafi’iyah.  Beliau berdua,  pendiri  dan  pengasuh  pesantren  tidak  hanya  memikirkan pendalaman  dan  pengamalan  ilmu  para  santri.  Pesantren  Sukorejo  hadir di  tengah-tengah  masyarakat  untuk  ikut  terlibat  dalam  proses pemberdayaan. Tanah yang diperoleh KHR. Syamsul Arifin melalui proses yang cukup panjang pada kahirnya “diberikan” kepada masyarakat dengan harga yang sangta murah. Langkah Kiai Syamsul tersebut dilakukan dalam rangka mengajak masyarakat untuk bersama-sama membangun pesantren sebagai tempat memberdayakan diri. Kebijakan dan kebijaksanaan pendiri dan  pengasuh  Pesantren  Sukorejo  terus  berlangsung  hingga  sekarang. Dalam hal peningkatan taraf hidup masyarakat, Pesantren Sukorejo tidak melakukan monopoli ekonomi. Untuk itu, Kiai As’ad memberi kesempatan kepada  masyarakat  untuk  ikut  melayani  kebutuhan  makan  para  santri, sehingga ada efek ekonomi bagi masyarakat.
Sejalan  dengan  dinamika  perkembangan  teknologi  dan  informasi, ternyata  sistem  pembelajaran  pondok  pesantren  telah  diadopsi  oleh berbagai  institusi  lain,  termasuk  Negara.  Kebijakan full  day  school yang dilakukan Kementerian Pendidikan dan  Kebudayaan Republik Indonesia, 6 dengan menerapkan proses pembelajaran selama 5 hari, dan dimulai dari pukul  07.00 – 16.30  wib.  Diakui  atau  tidak,  kebijakan  ini  merupakan bentuk  lain  dari  sistem  pondok  pesantren.  Memang  tidak  sepenuhnya, tetapi suasana itu menggambarkan bagaimana pondok pesantren menjadi
5 Ahmad  Arifi, Politik  Pendidikan  Islam:  Menelusuri  Ideologi  dan  Aktualisasi Pendidikan Islam di Tengah Arus Globalisasi (Yogyakarta: Teras, 2010), 22-26 6 Kebijakan Full  Day  School hanya  berlangsung  beberapa  saat  karena  mendapat pertentangan  luar  biasa  dari  masyarakat  penyelenggara  dan  pengelola  pendidikan keagamaan.
trend  dalam  kegiatan  pembelajaran  di  sekolah-sekolah.  Tumbuh berkembang juga proses pembelajaran dengan menambah kegiatan ekstra melalui pembelajaran baca tulis al- qur’an di sekolah.
Fakta lain menyebutkan, bahwa dinamika pondok pesantren dalam setiap  periode  kepemimpinan  nasional  selalu  menarik  perhatian  bagi proses  pembentukan  kebijakan  di  Indonesia.  Pembahasan  pembentukan Sistem Pendidikan Nasional (SPN) sebagai keputusan politik, dari zaman Soekarno sampai zaman reformasi selalu mengalami suasana politik yang cukup menegangkan. Ketegangan itu terjadi manakala masuk pada materi pembahasan  kedudukan  pendidikan  Islam,  terutama  menyangkut  materi Pendidikan Agama Islam (PAI). Kesepakatan politik pasca reformasi yaitu dengan  terbentuknya  Undang-Undang  Nomor  20  Tahun  2003  tentang Sistem  Pendidikan  Nasional  juga  berujung  pada  kompromi  politik, sebagaiman terjadi pada zaman Soekarno. Pola dan konfigurasi politiknya memiliki kesamaan. Kelompok-kelompok poitik itu terfragmentasi dalam sekuler, nasionalis, dan religus.
Sebagai  bentuk  kompromi  politik  dalam  pembentukan  SPN, disebutkan dalam pasal 12 ayat (1) huruf a, yaitu setiap peserta didik pada setiap  satuan  pendidikan  berhak  mendapatkan  pendidikan  agama  sesuai dengan agama yang dianutnya dan diajarkan oleh pendidik yang seagama. Dalam  penjelasannya  disebutkan,  bahwa  pendidik  dan/atau  guru  agama yang  seagama  dengan  peserta  didik  difasilitasi  oleh  Pemerintah  atau Pemerintah  Daerah  sesuai  kebutuhan  satuan  pendidikan  sebagaimana diatur  dalam  pasal  41  ayat  (3).  Ketentuan  dalam  pasal  ini  dikatakan kompromi karena banyak pihak, baik kelompok parlemen maupun di luar parlemen. Setidaknya ada tiga kelompok yang berbeda pandangan dalam memposisikan Pendidikan Agama. Kelompok pertama menginginkan agar pendidikan agama tidak dimasukkan dalam kurikulum, pendidikan agama menjadi  domain  pemeluk  agama  yang  diajarkan  oleh  masing-masing pemeluknya. Tempatnya bukan di sekolah atau perguruan tinggi, tetapi di tempat  ibadah  atau  institusi  keagamaan  pemeluknya.  Pemerintah  hanya memberikan  kebebasan  kepada  para  pemeluknya,  memfasilitasi berdirinya  tempat  ibadah,  memberikan  jaminan  keamanan  dan kenyamanan  para  pemeluk  agama  menjalankan  kewajiban  ajaran agamanya.
Setiap  periode  kepemimpinan  politik  di  Indonesia  selalu berhubungan  dengan  pondok  pesantren  sebagai  institusi  pendidikan Islam.  Hubungan  itu  adalakalanya  konfrontasi,  namun  di  sisi  lain  juga melakukan kompromi. Dinamika pesantren dengan Negara memang selalu menarik  perhatian,  sistem  pemerintahan  dan  sistem  politik  banyak
memberikan  kontribusi  bagi  keberlangsungan  hubungan  pesantren dengan  Negara.  Dinamika  politik  pesantren-negara  mengalami  pasang surut  sejalan  dengan  dinamika  politik.  Diinternal  umat  Islam  pun, hubungan  Negara-pesantren  mengalami  perdebatan  yang  sangat  tajam. Tidak  jarang,  sesama  umat  saling  “menjatuhkan”  hanya persoalan bagaimana  formulasi  bubungan  itu.  KH.  Hasyim  Asy’ari,  sebagai  figur ulama  dan  kiai  yang  mewakili  pesantren  pernah  mendapat  serangan politik  yang  dahsyat  bagi  kelompok  Islam  lainnya.  Pemberitaan  sebagai kiai yang pro penjajah pernah ditempelkan pada sosok sang kiai.
Pondok  pesantren  selalu  mengalami  perubahan  dalam  sistem penyelenggaraan.  Dinamika  sistem  pendidikan  nasional  yang  dibentuk oleh  sistem  politik  selalu  berkembang  dan  terus  menyesuaikan  dengan alam demokrasi. Sejak zaman penjajahan, masa kemerdekaan, sampai era sekarang,  pasang  surut  pondok  pesantren  dalam  pandangan  negara mengalami  dinamika  yang  cukup  menegangkan.  Sebagai  lembaga pendidikan  Islam,  perkembangan  pondok  pesantren  dalam  sistem pendidikan  nasional  dan  dinamika  kebijakan  politik  kebangsaan- kenegaraan  tidak  berjalan  dalam  kotak  yang  tertutup,  tapi  telah  berada dalam lapangan terbuka. Semua bisa berkepentingan dengan keberadaan pesantren,  tidak  sedikit  yang  memanfaatkan  pesantren  dalam  kontestasi politik  di  Indonesia.  Pesantren  menjadi  magnet  tersendiri  bagi  proses penyelenggaraan Negara.
Pada  pertengahan  Oktober  2018,  Dewan  Perwakilan  Rakyat Republik  Indonesia  (DPR  RI)  telah  menetapkan  Rancangan  Undang- Undang  (RUU)  tentang  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  sebagai pelaksanaan  hak  inisiatif.  Dalam  tulisan  ini,  penulis  akan  mengkaji  RUU tersebut  dalam  perspektif  para  kiai  dan  pengelola  pondok  pesantren. Bagaimana mereka merespon RUU? Apakah ada keuntungan dan kerugian bagi  pesantren  jika  RUU  ditetapkan  menjadu  Undang-Undang?  Dan analisis  terhadap  regulasi  yang  sudah  berjalan  sebelumnya  serta  teori kekuasaan.

## B. Materi Muatan RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan
Memahami  materi  rancangan  undang-undang  perlu  memahami juga apa saja  yang  akan  daitur di  dalamnya. Semua  yang menjadi materi dalam RUU, mulai dari judul sampai pasal penjelasan adalah satu kesatuan yang  tidak  terpisahkan.  Banyak  pakar  menyatakan  bahwa  untuk memahami  materi  muatan  dalam  sebuah  Undang-Undang,  cukup memahami  apa  yang  ada  di  dalam  konsideran.  Sebagaimana  disebutkan dalam  Undang-Undang  yang  mengatur  Pembentukan  Peraturan
Perundang-undangan,  bahwa  materi  dalam  konsideran  harus  memuat landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis.
Sebelum  penulis  menjelaskan  beberapa  materi  muatan  RUU Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan,  penulis  memberikan  beberapa norma yang mengatur tentang cara dan metode pembentukan peraturan perundang-undangan.  Ini  penting  untuk  menjadi  landasan  dan  cara memahami  alur  pembentukan  peraturan  perundang-undangan.  Bagi kalangan  praktisi  dan  pakar  hokum  tata  Negara  atau  orang  yang  pernah terlibat  secara  aktif  dan  produktif,  tidak  mengalami  kesulitan  dalam memahami  alur  dan  mekanisme  pembentukan  peraturan  perundang- undangan.  Namun  bagi  kalangan  akademisi  yang  berbasis  ilmu-ilmu keislaman, agaknya belum membumi. Untuk itu, penulis akan menjelaskan secara singkat dan sederhan sesuai pengetahuan dan pengalaman menjadi nara sumber pada lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan di daerah.
Para  aktor  kebijakan 7 dalam  membentuk  peraturan  perundang- undangan  harus  merujuk  pada  regulasi  yang  mengatur  tata  cara pembentukan.  Mengapa  perlua  diatur  dalam  pembentukan  peraturan perundang-undangan?  Konsideran  huruf  b  Undang-Undang  Nomor  12 Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundangan  disebutkan, bahwa  untuk  memenuhi  kebutuhan  masyarakat  atas  peraturan perundang-undangan  yang  baik,  perlu  dibuat  peraturan  mengenai pembentukan peraturan perundang-undangan yang dilaksanakan dengan cara  dan  metode  yang  pasti,  baku,  dan  standar  yang  mengikat  semua lembaga yang berwenang membentuk peraturan perundang-undangan. Ini alas an sosiologis bagi setiap pembentuk perundang-undangan, kebakuan dan  kepastian  dalam  tata  cara  dan  metode  menjadi  penting  agar  setiap lembaga yang memilikik  kewenangan  membentuk  peraturan perundang- undangan  tidak  menjalankan  kewenangannya  sesuai  dengan  selera kekuasaan yang sedang didudukinya.
Dalam kontek rancangan undang-undangan tentang pesantren dan pendidikan  keagamaan,  materi  muatan  peraturannya  tentu  mengandung
7 Istilah  aktor  kebijakan  merujuk  pada  kajian  yang  membahas  tentang  kebijakan publik.  Siapa  saja  yang  disebut  sebagai  aktor  atau  pemeran  serta  dijelaskan  oleh  Budi Winarno  dalam Kebijakan  Publik:  Teori,  Proses,  dan  Studi  Kasus (Yogayakarta:  CAPS, Center  of  Academic  Publishing  Service,  2013).  Dalam  bukunya  disebutkan,  ada  dua kelompok  yang  disebut  sebagai  aktor  atau  pemeran,  yaitu  pemeran  resmi  dan  tidak resmi.  Legislatif,  Eksekutif,  dan  Yudikatif  dikategorikan  sebagai  pemeran  resmi. Sementara  yang  tidak  resmi  termasuk  partai  politik,  warga  Negara,  dan  kelompok kepentingan. Lebih luas baca dalam Budi Winarno pada halaman 125 sampai 145.
alasan  filosofis,  sosiologis,  dan  sangat  mungkin  ideologis  menjadi pertimbangan.    Agar  pembaca  menjadi  paham,  perlu  penulis  jelaskan definisi  materi  muatan  perundang-undangan,  yaitu  materi  yang  dimuat dalam  peraturan  perundang-undangan  sesuai  dengan  jenis,  fungsi,  dan hierarki  peraturan  perundang-undangan. 8 Mengenai  hierarki,  disebutkan dalam pasal 7 UU Nomor 12 Tahun 2011, pada ayat (1) disebutkan; jenis dan  hierarki  peraturan  perundang-undangan  terdiri  atas:  a  Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945;  b.  Ketetapan Majelis  Permusyawaratan  Rakyat;  c.  Undang-Undang/Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang;  d.  Peraturan  Pemerintah;  e. Peraturan  Presiden;  f.  Peraturan  Daerah  Provinsi;  dan  Peraturan  Daerah Kabupaten/Kota.  Selanjutnya  dalam  pasal  8  ayat  (1)  diatur,  selain  jenis peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada pasal 7 ayat (1),  diatur  juga  jenis  peraturan  yang  ditetapkan  oleh  MPR,  DPR,  DPD, MA,MK,  Badan  Pemeriksa,  Komisi  Yudisial,  Bank  Indonesia,  Menteri, Badan, Lembaga, atau komisi yang setingkat sampai struktur atau hierarki pemerintahan  pada  pemerintahan  desa  yang  ditetapkan  oleh  Kepala Desa. 9
Untuk  memahami  maksud  dan  tujuan  pembentukan  rancangan undang-undang  tentang  pesantren  dan  pendidikan  keagamaan,  penulis akan  menyebutkan  beberapa  materi  yang  dimuat  dalam  RUU.  Namun perlu dijelaskan, bahwa RUU ini merupakan usul dari DPR  RI. Kelompok pengusul itu diawali dan dimotori oleh dua fraksi yang berasal dari partai politik  berbasis  umat  Islam  (penulis  tidak  menyebutkan  asas  Islam), namun  secara  bulat  semua  fraksi  menyetujui  usul  RUU  Pesantren  dan Pendidikan  Keagamaan  menjadi  usul  institusi  lembaga  DPR.  Memang, untuk mengusulkan sebuah RUU harus ada kelompok atau perseorangan dari kalangan anggota DPR yang mengusulkan, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang  tentang  Kedudukan  MPR,  DPR,  DPD,  dan  DPRD.  Dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pasal 20 ayat (1) disebutkan DPR  memegang  kekuasaan  membentuk  undang-undang  (perubahan pertama).  Kemudian  mengenai  hak  anggota  dalam  menyampaikan  usul dijelaskan dalam pasal 20A UUD Tahun 1945.
8 Pasal 1 angka 23 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan  Perundang-Undangan.  Lihat Himpunan  Peraturan  Perundang-Undangan Republik Indonesia (Bandung: Nuansa Aulia,2011),4.
9 Para  pembentuk  undang-undang  dalam  menjalankan  kekuasaannya  diatur  dalam Undang-Undang  yang  mengatur  kedudukan  dan  kewenangannya,  seperti  Undang-Undang tentang  Desa  yang  di  dalamnya  juga  mengatur  kewenangan  dalam  pembentukan  peraturan desa.
Ada  lima  pertimbangan  dalam  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan Keagamaan yang tertulis dalam konsideran. Penulis hanya mencantumkan dua konsideran yang memiliki landasan filosofis dan sosiologis, yaitu pada konsideran huruf b dan c, sebagai berikut:
b. bahwa salah satu upaya untuk meningkatkan keimanan dan ketakwaan serta  akhlak  mulia  dilakukan  melalui  pendidikan  keagamaan  dan penyelenggaraan  pesantren  yang  sudah  tumbuh  dan  berkembang  di masyarakat  serta  berkontribusi  penting  dalam  melahirkan  insan beriman  yang  berkarakter,  cinta  tanah  air  dan  berkemajuan,  serta terbukti berjasa dalam perjuangan kemerdekaan Indonesia, pergerakan kebangsaan maupun pembangunan nasional;
c.  bahwa  pesantren  sebagai  subkultur,  memiliki  kekhasan  dan  keunikan yang  telah  mengakar  serta  hidup  dan  berkembang  di  tengah-tengah masyarakat,  baik  sebagai  lembaga  pendidikan,  lembaga  penyiaran ajaran  agama  (dakwah  Islam),  dan  sebagai  lembaga  pemberdayaan masyarakat,  di  mana  dalam  perkembangannya  pesantren  dan pendidikan  keagamaan  masih  mengalami  ketimpangan  pada  aspek pembiayaan,  dukungan  sarana  prasarana,  sumber  daya  manusia bermutu, dan kurangnya keberpihakan negara terhadap pesantren dan pendidikan keagamaan agar memiliki kompetensi dan keunggulan yang berdaya saing global;
Dua  pertimbangan  di  atas,  mencerminkan  maksud  dan  tujuan dibentukanya RUU. DPR masih membaca, bahwa kenyataannya perlakuan Negara terhadap pesantren dan pendidikan keagamaan belum maksimal, bahkan  terkesan  menganaktirikan.  Pernyatan  politis  DPR  menyebutkan sebagai  adanya  ketimpangan  dalam  hal  kebijakan  anggaran  yang  kurang memadai  terhadap  pemenuhan  penyelenggaraan  pesantren  dan pendidikan  keagamaan.  Akibatnya  sarana  dan  prasarana,  sumber  daya manusia,  dan  segala  sesuatu  yang  mendukung  kelancaran  proses penyelenggaraan  pesantren  dan  pendidikan  keagamaan  tidak  berimbang dengan  kebutuhan  dan  tuntutan  perkembangan  zaman,  kemajuan  ilmu pengetahuan dan teknologi yang menjadi keniscayaan pertarungan global.
Setiap  produk  undang-undang  harus  menjelaskan  terlebih  dahulu apa  saja  yang  akan  diatur  dalam  materi  muatan  perundang-undangan. Biasanya dalam pasal 1, ketentuan umum menjelaskan satu persatu segala hal yang akan diatur dalam undang-undang. Untuk mengatur keberadaan pesantren,  dalam  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan,  pasal  1 angka  1  menjelaskan  definisi  tentang  pesantren.  disebutkan  sebagai berikut:
Pondok Pesantren, Dayah, Surau, Meunasah, atau sebutan lain, yang selanjutnya  disebut  Pesantren  adalah  subkultur  atau  lembaga berbasis  masyarakat  yang  didirikan  dengan  tujuan  untuk menanamkan  keimanan  dan  ketakwaan  kepada  Allah  SWT, menyemaikan akhlak mulia, dan membentuk  karakter pribadi yang senantiasa  memegang  teguh  ajaran  agama,  merawat  nilai  luhur bangsa,  dan  memiliki  orientasi  menyelenggarakan  pendidikan diniyah  atau  jenis  pendidikan  lain  untuk  mengembangkan kemampuan,  pengetahuan,  dan  keterampilan  masyarakat  dan terutama  peserta  didik  dalam  memahami  dan  mengamalkan  nilai- nilai ajaran agama dan/atau menjadi ahli ilmu agama, menggerakkan dan  menyiarkan  dakwah  Islam  rahmatal  lil  alamin,  serta  sebagai lembaga pemberdayaan sosial ekonomi masyarakat
Definisi  tersebut  hampir  sama  dengan  apa  yang  dimaksudkan dalam  Peraturan  Menteri  Agama  Republik  Indonesia  Nomor  13  Tahun 2014  tentang  Pendidikan  Keagamaan  Islam.  Definisi  dalam  RUU memperluas  apa  yang  dimaksudkan  dalam  PMA  tersebut.  Ada  tambahan beberapa  kalimat  atau  pernyataan  tentang  pesantren,  seperti  dikatakan sebagai  sub  kultur  untuk  mengistilahkan  penyebutan  lain  pesantren. Kalimatnya tidak menggunakan diselenggaran masyarakat, tetapi berbasis masyarakat.
Dari  keseluruhan  pasal-pasal  di  RUU  yang  berjumlah  169,  pasal yang mengatur tentang pesantren berjumlah 16 pasal, 3 bab, yang terbagi dalam bab ketentuan umum, bab asas, tujuan, dan ruang lingkup, dan bab penyelenggaraan pesantren. Untuk bab penyelenggaraan pesantren dibagi menjadi  lima  bagian,  yaitu  bagian  pertama  mengatur  ketentuan  umum, bagian  kedua  pendirian,  bagian  ketiga  pesantren  sebagai  lembaga pendidikan,  bagian  keempat  pesantren  sebagai    Lembaga  Penyiaran Ajaran  Agama  (Dakwah  Islam),  dan  bagian  kelima    Pesantren  Sebagai Lembaga  Pemberdayaan  Masyarakat.    dalam  hal  pengaturan  tentang pesantren secara umum disebutkan dalam pasal 5 RUU, yaitu :
Keberadaan  Pesantren  harus  memenuhi  paling  sedikit  5  (lima) persyaratan sebagai berikut: a. Kiai atau sebutan lain; b. Santri yang mukim di Pesantren; c. pondok atau asrama; d. masjid atau mushalla; dan e. kajian kitab kuning atau dirasah islamiyyah.
Ketentuan umum yang disebutkan dalam pasal 5 di atas sekaligus sebagai syarat pendirian pesantren. Materi muatan rancangan dalam pasal 5 tersebut sama dengan pasal 5 yang ada di PMA Nomor 13 Tahun 2014 tentang  Pendidikan  Keagamaan  Islam.  Secara  teoritik  juga  sama  dengan hasil  penelitian  yang  dilakukan  oleh  Zamahsyari  Dhofier  dan  Profil
Pesantren  Mu’adalah  yang  diterbitkan  oleh  Direktorat  Pendidikan Keagamaan  dan  Pondok  Pesantren,  Departemen  Agama.    Selanjutnya disebutkan  dalam  pasal  6  ayat  (1)  RUU,  yaitu  Kiai  atau  sebutan  lain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 huruf a harus memiliki kompetensi ilmu  agama  yang  dipersyaratkan  merupakan  lulusan  Pesantren  atau pendidikan tinggi agama Islam. Tidak sama dengan apa yang dimaksudkan dalam ketentuan pasal  1 angkat 7, yaitu  Kiai, Tuan Guru/Gurutta/Inyiak, Syekh, Ajengan, Ustadz, Nyai, Ustadzah, atau sebutan lain adalah seorang pendidik  yang  memiliki  kompetensi  ilmu  agama  yang  berperan  sebagai figur,  teladan,  dan/atau  pengasuh  Pesantren.  Pasal  ini  (6  ayat (1))mengatur persyaratan pendidikan seorang kiai, dan harus dinyatakan lulus.  Tanda  bukti  lulus  ini  tentu  harus  dibuktikan  dengan  sesuatu  yang bersifat  nyata  dan  administratif.  Mengacu  pada  pasal  6  PMA  Nomor  13 Tahun  2014,  tidak  ada  syarat  kelulusan,  yang  ada  seorang  kiai  wajib berpendidikan pesantren.
Secara umum, enam belas pasal yang ada dalam RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan ada kesamaan pandangan dengan materi muatan yang  diatur  dalam  PMA  Nomor  13  Tahun  2014.    Penulis  tidak menyebutkan satu per satu keenam belas pasal tersebut. Pasal-pasal yang jadi  kajian  dalam  penulisan  ini  berfokus  pada  ketentuan  pasal  yang berpotensi  menimbulkan  polemik  dikalangan  para  kiai.  Penulis menyebutkan  “berpotensi”  karena  sejak  bergulirnya  RUU  yang  disetujui sebagai  usul  DPR,  pada  tanggal  16  Oktober  2018,  banyak  ragam pandangan  yang  sangat  variatif.    Pasal-pasal  yang  mengatur  ketentuan tentang  pendidikan  keagamaan  tidak  penulis  bahas  dalam  kajian  ini, karena materi selain  ketentuan pesantren tidak  hanya mengatur tentang pendidikan  keagamaan  Islam,  ada  pengaturan  pendidikan  keagamaan Kristen, Katolik, Hindu, Buddha, dan Khonghucu.

## C. Perspektif Para Kiai
Usul anggota DPR mengenai pengaturan pesantren dan pendidikan keagamaan,  yang  kemudian  disepakati  bersama  sebagai  usul  kolektif institusi  menjadi  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  telah mengundang  berbagai  opini  dan  persepsi  di  kalangan  masyarakat, terutama  masyarakat  pesantren.  Persepsi  tersebut  sangat  beragam  di kalangan  para  penyelenggara  pesantren.  Ada  yang  menganggap  bahwa RUU  tersebut  sebagai  langkah  politik  Negara  untuk  memberikan  ruang yang  cukup  bagi  pesantren  untuk  berkiprah  lebih  luas  dalam  mengisi ruang  publik  dalam  percaturan  dan  pertarungan  global.  Ada  juga  yang menganggap bahwa RUU Pesantren justru akan membelenggu pesantren.
Anggapan yang kedua ini berpikir bahwa pesantren itu tidak perlu diatur secara  resmi  dan  formal  dalam  sistem  perundang-undangan.  Kekhasan dan  karakterisitk  pesantren  justru  terletak  pada  “ketidak  aturannya” dalam  menyelenggarakan  berbagai  fungsinya;  pendidikan,  penyiaran ajaran Islam, pemberdayaan masyarakat, dan pembentukan budaya.
Selain  dua  anggapan  tersebut  di  atas,  RUU  Pesantren  dan Pendidikan  Keagamaan  juga  dianggap  oleh  sebagian  kalangan  pesantren sebagai  langkah  maju  penyelenggara  Negara  dalam  hal  “pemberian hadiah” kepada pesantren. Sebagaimana disebutkan dalam pertimbangan konsideran,  bahwa  salah  satu  alas  an  yang  dibangun  oleh  anggota  DPR dalam membentuk peraturan perundang-undangan tentang Pesantren dan Pendidikan  Keagamaan  adalah  memberikan  porsi  berimbang  dalam  hal kebijakan  anggaran.  Selama  ini  pesantren  mengalami  perlakukan diskrimantif    dalam  hal  pemerolehan  anggaran  yang  bersumber  dari keuangan  Negara.  Akibat  perlakuan  yang  dirasa  diskriminatif  tersebut, sarana  prasarana,  sumber  daya  manusia,  dan  segala  sesuatu  yang berkaitan  dengan  pemenuhan  kebutuhan  pesantren  mengalami ketimpangan  dengan  badan-badan  publik  penyelenggara  pendidikan  dan pemberdayaan  masyarakat.    Bagi  kalangan  pesantren  dan  pemerhati penyelenggaraan pendidikan pesantren, anggapan ketiga ini mengindikasikan  sebagai  bentuk  kepedulian  pemerintah  bagi keberlangsungan pesantren.
Pemerintah  harus  punya  perhatian  lebih  terhadap  pesantren, kontribusi  pesantren  dan  kiainya  dalam  hal  tegaknya  Negara  Kesatua Republik Indonesia sudah sangat cukup untuk menjadi alas an pemerintah memajukan  pesantren.  Sejak  reformasi  bergulir  dan  adanya  perubahan Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  sampai empat kali, kebijakan terhadap penyelenggaraan pendidikan sudah sangat jelas,  yakni sebesar 20 % (dua puluh  persen)  dari Anggaran Pendapatan dan  Belanja  Negara/Daerah. 10 Bersamaan  dengan  perkembangan  zaman dan  kemajuan  teknologi,  pesantren  sudah  sangat  berkembang  pesat. Penyelenggaraan pendidikan yang ada di pesantren bukan hanya berfokus pada kajian ilmu-ilmu keislaman, tetapi sudah merambag kea rah integrasi keilmuan.  Karena  itu,  menjadi  wajar  dan  seharusnya  pemerintah  dan Negara memberikan porsi yang cukup bagi penyelenggaraan pesantren.
10 Lihat  UUD  Negara  Republik  Tahun  1945  pasal  31  ayat  (4),  dan  UU  Nomor  20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional pasal 49. Ketentuan batasan 20 % yang ada  dalam  UU  Sisdiknas  telah  putuskan  oleh  MK  menjadi  keseluruhan  APBN/APBD. Sebelumnya  angka  tersebut  tidak  memasukkan  anggaran  pegawai  sebagai  batasan tersebut.
Anggapan  atau  persepsi  lain,  di  kalangan  kiai  sebagai penyelenggara dan pemegang kekuasaan tertinggi di pesantren, kehadiran RUU  ini  justru  menjadi  bumerang  bagi  pesantren.  Memperkuat  “agresi” Negara dalam hal penyelenggaraan pesantren yang diungkapkan oleh para pemerhati  dan  sebagian  masyarakat  pesantren  atas  RUU  Pesantren, sebagian kiai justru menolak kehadiran RUU ini. Alasan yang disampaikan para  kiai  adalah  akan  muncul  intervensi  berbagai  hal  yang  berkaitan dengan proses penyelenggaraan dan pengelolaan pesantren. Bukan hanya sekedar memberikan bantuan sarana prasarana, tetapi lebih jauh Negara 11 akan  hadir  untuk  mengintervensi  proses  pendirian  sampai penyelenggaraan  sistem  pembelajaran  di  pesantren.  Proses,  input,  dan keluaran  pesantren  akan  kehilangan  jati  dirinya  sebagai  lembaga  yang telah  lama  berkembang  di  Indoensia  dengan  segala  keunikan  dan keragaman yang khas.
Tanggapan  yang  lebih  akomodatif  dan  solutif  diberikan  oleh kelompok  penyelenggara  pesantren  yang  tergabung  dalam  Asosiasi Ma’had  Aly  Indonesia (AMALI). Mereka beberapa  kali m enyelenggarakan forum-forum kajian dan  pembahasan  kritis terhadap RUU Pesantren dan Pendidikan  Keagamaan.    Para  kiai  yang  tergabung  dalam  AMALI  bukan hanya  membaca  satu  per  satu  atas  materi  muatan  RUU  Pesantren  dan Pendidikan  Keagamaan,  namun  memberikan  tawaran  materi  muatan untuk  dimasukkan  dalam  beberapa  pasal  di  RUU.  Selain  itu,  untuk memperkuat  argumentasi  tawaran  itu,  AMALI  membuat  matrik  yang berisi  materi  mauatan  RUU  dan  alasan-alasannya.  Matrikulasi pembahasan  dan  kajian  kritis  kelompok  AMALI  tersebut  dirumuskan dalam  Daftar  Inventarisir  Masalah  (DIM).    Ini  sungguh  langkah  maju, karena  para  kiai  biasanya  melakukan  kajian  keagamaan  melalui  forum bahsul  masail  yang  argumentasinya  diambil  dari  rujukan  kitab  kuning yang ditulis oleh para ulama salafus soleh.
Bukan  hanya  AMALI  yang  melakukan  kajian  kritis,  dalam  forum lain, AMALI juga mengajak kelompok Asosiasi Pendidikan Diniyah Formal (ASPENDIF).  Seperti  yang  ditulis  bloktuban.com,  pada  tanggal  18 September  2018,  betempat  di  Ma’had  Aly  Al -Hasaniyyah  Senori,  Tuban, diselenggarakan  forum  kajian  kritis  terhadap  RUU  Pesantren  dan Pendidikan  Keagamaan.  Para  peserta  diberi  kesempatan  untuk
11 Negara  dalam  konsep  Max  Weber  dikatakan  sebagai  institusi    politik  yang memiliki otortas utama dalam membentuk undang-undang dan menggunakan instrumen kekuasaan  politiknya  untuk  melakukan  pemaksaan  dalam  lingkup  wilayah  geografis tertentu. Lihat Silvano Keo Bhaghi, Negara Bukan-Bukan? (Maumere: Ledalero, 2016), 8.
menyampaikan  tanggapan  kritis.  Forum  ini  bertujuan  untuk  melakukan penyesuaian RUU dengan keberadaan pesantren yang sudah lama berdiri di  Indonesia.  Salah  satu  peserta  dan  sekaligus  panitia,  Zainudin menyatakan  agar  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  segera disahkan  dalam  waktu  tidak  terlalu  lama.  RUU  ini  sangat  ditunggu kalangan pesantren dan penyelenggara pendidikan  diniyyah, baik formal maupun nonformal.
Pesantren  Salafiyah  Syafi’iyah  Sukorejo  (Pesantren  Sukorejo) sebagai  bagian  dari  keseluruhan  pesantren  yang  ada  di  Indoensia, tergugah untuk ikut terlibat dalam proses pembahasan dan pembentukan opini  untuk  kelanjutan  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan. Melalui  kebijakan  KHR.  Ahmad  Azaim  Ibrahimy,  pengasuh  keempat Pesantren  Sukorejo  disenggarakanlah  forum  Silaturahim 12 Nasional (SILATNAS) yang melibatkan pengasuh-pengasuh pesantren di Indonesia. Forum  ini  merupakan  bentuk  keprihatinan  dan  kepedulian  Pesantren Sukorejo  atas  nasib  pesantren-pesantren  di  Indonesia.  Bila  ditilik  dari perspektif individu, Pesantren Sukorejo yang sudah berusia lebih dari satu abad  ini,  keberadaan  RUU  tidak  menjadi  masalah.  Ada  atau  tida  ada peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  keberadaan  pesantren, bagi  Pesantren  Sukorejo  tetap  eksis.    Kepedulian  dan  keprihatian  serta keberpihakan Pesantren Sukorejo menjadi alasan untuk menyelenggarakan SILATNAS.
Untuk  mengantarkan  forum  SILATNAS,  KH.  Ahmad  Azaim menyampaikan  “pidato  politik  kebangsaan”  agar  forum  in  benar -benar menghasilkan  produk  ijtima’  yang  dapat  dijadikan  sebagai  bahan pertimbangan  para  aktor  kebijakan.  Sebelum  menyelenggarakan  forum SILATNAS,  Kiai  Azaim  sudah  melakukan  langkah-langkah  strategis,  yaitu membentuk  tim  kajian  dan  analisis  terhadap  RUU  Pesantren  dan Pendidikan  Keagamaan.  Rumusan  tim  inilah  yang  menjadi  salah  satu dokumen  “pokok”  dalam  SILATNAS.  Oleh  karena  itu,  penulis menyampaikan  gagasan  pokok  Kiai  Azaim  perlunya  menyelenggarakan SILATNAS, yaitu:
1. Kita berkesimpulan bahwa apa yang telah diusulkan DPR melalui RUU sejatinya  memiliki  niat  dan  motivasi  baik,  yakni  memberdayakan pesantren  dan  pendidikan  keagamaan.  Namun  apa  yang  ada  dalam
12 Pilihan  kata  “silaturahim”  sebenarnya  hanya  untuk  menguatkan  keberadaan forum  yang  akan  diikuti  oleh  para  kiai.  Di  kalangan  pesantren,  kata  silaturahim  lebih popular  daripada  silaturahmi.  Dalam  kamus  bahasa  Indonesia,  yang  benar  memang silaturahmi. Dengan alasan diplomatis dan taktis, panitia menyepakati penggunaan kata silaturahim.
RUU,  baik  naskah  akademik  maupun  materi  muatan  yang  tertuang dalam RUU belum menunjukkan kesempurnaan niat baik. Ada banyak problem jika isi materi muatan yang ada dalam RUU disetujui bersama antara  DPR  dan  Presiden.  Untuk  membahas  lebih  dalam  terhadap keseluruhan materi muatan RUU, kami melakukan  langkah, berkirim surat  kepada  Presiden,  membentuk  tim  kajian,  merencanakan kegiatan  Silaturahim  Nasional  yang  diikuti  oleh  pengasuh/pengelola pesantren dan pendidikan keagamaan se nusantara.
2. Untuk langkah pertama kami berkirim surat kepada Presiden RI yang pada  pokokonya  agar  Pemerintah  sebagai  penerima  usul  RUU  untuk lebih  berhati-hati  dalam  mencermati  setiap  materi  yang  tertuang dalam  RUU.  Karena  itu,  kami  minta  kepada  Presiden  agar  tidak tergesa-gesa memberikan tanggapan ke DPR. Pemerintah kami harap memberikan ruang komunikasi ke masyarakat, terutama penyelenggara  pesantren  dan  pendidikan  keagamaan  untuk  dimintai pemikiran, tanggapan, dan segala sesuatu berkaitan dengan kebaikan dan kesempurnaan RUU.
3. Dalam  catatan  kami,  naskah  akademik  masih  terdapat  beberapa pokok materi yang belum sejalan atau sinkron dengan isi materi yang ada dalam RUU. Problem disparitas ( jarak/ perbedaan ) anggaran yang dikatakan  sebagai  tidak  adil  dalam  memperhatikan  keberadaan pesantren  dan  pendidikan  keagamaan,  menurut  catatan  kami  belum dimunculkan secara konprehensip. Satu hal yang harus diingat, bahwa ada  empat  pokok  masalah  perlunya  dibentuk  RUU,  salah  satunya adalah  untuk  menyelesaikan  suatu  masalah  yang  berarti membenarkan  keterlibatan  Negara  dalam  menyelesaikan  masalah tersebut.  Jika  pesantren  dan  pendidikan  keagamaan  diatur  dalam Undang-Undang,  itu  artinya  Negara  boleh  mengatur  dengan  segala regulasi yang merujuk pada UU. Temuan catatan itu seperti pada sub bab  “penyelenggaraan”,  tidak  memasukkan  pesantren,  tetapi  fokus pada pendidikan keagamaan.
4. Materi  muatan RUU harus  dikaji ulang, bahkan kalau  perlu dihapus. Pada  konsideran,  pernyataan  pesantren  dalam  sejarah  kebangsaan dan kenegaraan tidak munculkan  sebagai pokok pikiran, tetapi lebih pada  fungsi  pesantren  sebagai  lembaga  yang  menyelenggarakan pendidikan,  penyiaran  Agama  Islam,  dan  pemberdayaan  umat.  Jika yang dimaksud pemberian penghargaan Negara terhadap konstribusi pesantren dalam sejarah perjuangan kemerdekaan bangsa Indonesia, maka poin ini menjadi pernyataan kalimat yang pertama kali muncul.
5. Mengenai  beberapa  pasal,  misalnya  pada  bab  ketentuan  umum,  ada yang  harus  disederhanakan  kalimatnya,  seperti  definisi  pondok pesantren, 13 kiai, dan beberapa ketentuan lain. Fungsi pesantren dan pendidikan  keagamaan  masih  dijadikan  satu  kesatuan,  padahal pesantren  dan  pendidikan  keagamaan,  jika  disatukan  dengan pendidikan  agama  selain  Islam  tentu  sangat  berbeda,  harus  ada pemisahan  fungsi.  Secara  keseluruhan,  dalam  pasal-pasal  yang mengatur  pesantren,  perlu  disempurnakan.  Kemudian  pada pengaturan pendidikan keagamaan (Islam), ada beberapa materi yang memang seharus dihapus, disempurnakan, atau diganti. Sebagai bahan pertimbangan  dan  tambahan  pembahasan  dalam  forum  ini,  kami sertakan hasil kajian bersama dengan RUU. 14
Baik  yang  optimis,  pesimis,  dan  berdiri  diantara  keduanya, keberadaan RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan menjadi penting untuk  dikaji  lebih  mendalam.  Kajian  dimaksud  agar  para  kiai  menjadi lebih  tahu  dan  ikut  berproses  dalam  memperhatikan  RUU  yang  pada akhirnya akan menjadikan pesantren sebagai obyek pelaksanaan undang- undang.  Di  forum  SILATNAS  bahkan  ada  yang  menyampaikan  terima kasih kepada  dua fraksi  partai politik  di DPR yang  telah memotori RUU ini.    Para  kiai  sebenarnya  tidak  terlalu  berkepentingan  jika  pesantren akan  menjadi  undang-undang  yang  akan  berujung  pada  delegimitasi pesantren.  Sebagian  mengkhawatirkan  keberadaan  RUU  jika  pemegang kekuasaan akan mengintervensi proses penyelenggaraan pesantren.

## D. Analisis Kebijakan Publik dan Teori Kekuasaan

## 1. Konsepsi Kebijakan dan Kekuasaan
Sebelum masuk pada kajian analisis, penulis perlu menjelaskan dua kata  yang  akan  menjadi  basis  kajian,  yaitu  kebijakan  dan  kekuasan,  baik secara etimologi maupun terminology. Kebijakan publik secara etimologis dalam  bahasa  Inggris,    berasal  dari  kata “Public  Policy”. Namun  ada  juga
13 Mengenai definisi pondok pesantren, para kiai yang ikut silatnas, menyampaikan gagasan konkrit agar memasukkan ajaran Islam ahlus sunnah wal jama’ah sebagai bagian penting  dalam  inti  pokok  pondok  pesantren.  Para  kiai  dari  Nangro  Aceh  Darussalam (NAD) secara tegas dan tertulis menyampaikan usul konkritnya. Mengapa harus Aswaja? Karena  semua  pondok  pesantren  di  Indonesia  pasti  mengajarkan  aswaja,  bila  ada  yang lain, itu pasti bukan pondok pesantren.
14 Apa  yang  disampaikan  KH.  Ahmad  Azaim  merupakan  teks  pengantar  forum silatnas,  sekaligus  menyatakan  kepada  forum  para  pengasuh  dan  kiai-kiai  yang  hadir, bahwa  Pesantren  Sukorejo  ikut  peduli  dan  prihatin  jika  pondok  pesantren  yang  sudah lama  berdiri  dan  mengakar  di  Indonesia  harus  berada  dalam  sub  ordinasi  kekuasaan yang hegemonic.
yang menerjemahkan menjadi “kebijaksanaan” , seperti yang ditulis Abdul Wahab dan Solihin. 15 Meskip un  belum  ada  “kesepakatan”,  apakah  policy  diterjemahkan menjadi  “Kebijakan”  ataukah  “kebijaksanaan”,  akan  tetapi  tampaknya kecenderungan  yang  yang  ada,  kata policy sering  digunakan  untuk menterjemahkan  kata  kebijakan.  Nampaknya  semua  ilmuwan  ada  ijmak dan mufakat.
Dari telusur penulis, memang ada perbedaan antara kebijakan dan kebijaksanaan. Sebagaimana dalam bahasa Inggris, kebijakan berasal dari kata policy, sementara  kata  kebijaksanaan  berasal  dari  kata wisdom. Menurut kamus bahasa Arab, ada dua kata yang sering digunakan dalam kajian  kebijakan,  yaitu يسايس dan مكحت .  Kata  yang  pertama  mengandung kebijakan  yang  ada  dalam  wilayah  politik,  sementara  kata  kedua  bukan hanya  persoalan  politik,  tetapi  semua  proses  politik  dan  hukum  harus tercermin sikap ةمكح , sebagai bentuk tunggal dari  kata tahakum. Penulis mendapat  saran  dua  kata  tersebut  dalam  versi  bahasa  Arab  saat  ujian disertasi.
Jika  demikian,  kebijakan  tidak  bisa  disamakan  dengan kebijaksanaan. Namun satu hal yang perlu menjadi catatan, bahwa dalam proses kebijakan harus disertai dengan sikap kebijaksanaan. Sebagaimana tercermin dalam sila keempat Pancasila; “kerakyatan yang dipi mpin oleh hikmah/kebijaksanaan  dalam  permusyawaratan/perwakilan”.  Sila mengandung  makna,  setiap  proses  pengambilan  keputusan  sebagai produk  kebijakan  yang  dilakukan  dalam  system  perundang- undangan/hokum  di  Indonesia  (tertulis/  tidak)  harus  sejalan  dengan sikap  kebijaksanaan.  Bentuk  dan  mekanisme  kebijaksanaan  itu  terwujud dalam  lembaga-lembaga  penyelenggara  Negara.  Pun  demikian  di  DPR, sebagai  aktor  kebijakan  publik,  seluruh  anggota  DPR  tidak  semata-mata menjalankan  kekuasaannya  melalui  cara-cara  politik.  Ada  sikap  yang harus ditunjukkan kepada public/rakyat dalam setiap proses menjalankan kekuasaan  yang  telah  diamanatkan  dari  rakyat  melalui  sistem  pemilihan umum.  Menurut  Kaelan,  proses  pengambilan  kebijakan  yang  kering  dari kebijaksanaan hanya sebuah formalisasi sistem saja. Untuk itu, Pendidikan Pancasila  membahas  tema  etika  yang  berisikan  nilai,  norma,  dan  moral yang  semuanya  cerminan  dari  sikap  kebijaksanaan  dalam  proses penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan. 16
15 Abdul Wahab, Solichin, Analisis Kebijaksanaan: Dari Formulasi Ke Implementasi Kebijaksanaan Negara , Edisi Kedua (Jakarta: Bumi Aksara, 2001)
16 Kaelan, Pendidikan Pancasila (Yogyakarta: Paradigma, 2004), 85-96
Secara  paradigmatik-teoritik,  kebijakan  dapat  diartikan  sebagai prinsip atau cara yang dipilih untuk digunakan dalam proses pengambilan keputusan.  Disebut  prinsip  karan  mengandung  unsur-unsur  idelogi  dan filosofi.  Ealau  dan  Prewitt,  sebagaimana  tulis  Edi  Sharto,  mendefinisikan kebijakan  sebagai  ketetapan  yang  bercirikan  konsistensi  dan berkesinambungan  perilaku  dalam  pemberlakuannya,  baik  pembuat kebijakan  maupun  mereka  yang  menataatinya.  Dengan  demikian, kebijakan menurut rumusan Edi Suharto, sebagaimana pendapat Titmuss, Ealau,  dan  Prewitt  adalah  ketetapan  yang  memuat  prinsip-prinsip  untuk mengarahkan  cara  bertindak  yang  disusun  secara  terencana,  konsisten, dan bermuara pada pencapaian tujuan. 17
Dalam  pandangan  Tilaar,  kebijakan  dikategorikan  sebagai  fakta strategis daripada  fakta  politis  dan  teknis.    Dikatakan  strategi,  kebijakan publik  sudah  terangkum  preferensi-preferensi  politis  para  aktor  yang terlibat  dalam  proses  perumusan  kebijakan. 18 Menurut  William  N.  Dunn, kebijakan  publik  merupakan  daftar  pilihan  berbagai  tindakan  aktor  di dalam  suatu  institusi  atau  pemerintahan,  yang  satu  sama  lain  saling berkaitan. 19 Kebijakan bukan hanya sekedar pilihan tindakan, strategi dan perencanaan  yang  harus  dilakukan  aktor  kebijakan,  dengan  tujuan mengatasi masalah sebagai kebutuhan pemenuhan kesejahteraan rakyat. 20 Definisi  etimologis  dan  terminologi  di  atas  dapat  “disepakati”, bahwa kebijakan merupakan proses yang di dalamnya berisikan berbagai pilihan  tindakan  pengambilan  kebijakan  melalui  perencanaan,  strategi, dan gerakan politik.  Apa yang dilakukan aktor dan pejabat pemerintahan atau badan-badan publik bertujuan memecahkan suatu masalah sekaligus sebagai solusi pemenuhuan kesejahteraan rakyat. Proses-proses itu harus dibarengi  dengan  sikap  bijaksana  sehingga  lahir  produk  kebijakan  yang benar-benar berwatak kebijaksanaan.
Setelah  penulis  menelusuri  kebijakan  dalam  perspektif  teoritik akademik,  kajian  selanjutnya  adalah  tentang  kekuasaan  sebagai  arah analisis  untuk  mengetahuai  arah  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan Keagamaan.
Kekuasaan  sering  digunakan  dalam  literatur  kepemimpinan  dan manajamen,  dalam  konteks  ini  kekuasaan  identik  dengan power,  Inggris.
17 Edi Suharto, Analisis Kebijakan Publik (Bandung: Alfabeta, 2010), 7 18 H.A.R.  Tilaar  dan  Riant  Nugroho, KebijakanPendidikan (Yogyakarta:
PustakaPelajar, 2009), 185.
19 William Dunn N, Analisis Kebijakan Publik (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2003), 132.
20 Edi Suharto, Analisis Kebijakan Publik (Bandung: Alfabeta, 2010), 10.
Hubungan dengan kepemimpinan, kekuasaan berjalan beriringan dengan adanya pengaruh (influence ) dan wewenang ( authority ). Perbedaan antara kekuasan  dan  wewenang  adalah  kekuasaan  dijalankan  dengan kemampuan,  sedang  wewenang  merupakan  hak  untuk  melakukan langkah-langkah mengambil tindakan. Karena itu, penggunaan kekuasaan oleh seseorang dalam kepemimpinannya dilakukan untuk mempengaruhi orang atau kelompok lain agar mengikuti keinginannya dalam perubahan perilaku.  Harapannya,  setelah  berubah  maka  kekuasan  akan  efektif sebagai  sumber  seseorang  mendapatkan  haknya  dalam  pusaran kekuasaannya. 21
Dalam pandangan Michel Foucault, kekuasaan memiliki keterkaitan erat  dengan  pendidikan.  Bagi  Foucault,  kekuasaan  akan  menghasilkan sebuah  pengetahuan.  Hubungan  itu  dapat  dilihat  melalui  peran  bahasa sebagai  artikulasi  dari  kekuasaan.  Bukan  hanya  itu,  bahasa  memiliki powerfully  propaganda dan wacana. 22 Konsepsi  kekuasaan  dalam perspektif  Foucault  bersifat  orisinil  dan  realistis,  titik  tekannya  adalah bagaimana  kekuasaan  itu  dijalankan,  diterima,  dan  dipandang  sebagai kebenaran  yang  bermanfaat  dalam  berbagai  bidang  kehidupan.  Soal hubungan  kekuasaan,  Habermas  menghubungkan  dengan  politik, keduanya  menempatkan  bahasa  dalam  pola  komunikasi,  diskursif,  dan kritis di tengah kehidupan sosial. 23
Dalam dimensi kehidupan sosial, ada berbagai kelompok yang satu sama  lain  akan  melakukan  persaingan,  sehingga  untuk  itu,  kelompok dalam  sosial  saling  mempenaruhi  dengan  menggunakan  kekuasaanya. Karena  itulah,  kelompok  yang  satu  akan  mendominasi  kelompok  lain melalui  pengelolaan  kekuasaan. 24 Ini  dari  kekuasaan  dalam  konteks kehidupan  sosial  adalah  adanya  hubungan  interdependensi  (saling mempengaruhi/  saling  membutuhkan)  untuk  menampilkan  eksistensi dirinya  di  tengah  interaksi  sosial.  Agar  interaksi  dalam  kehidupan  sosial berjalan  secara  seimbang,  kehadiran  control  sosial  menjadi  sebuah keniscayaan.  Keseimbangan  sosial  menjadi  lebih  penting  ketika penggunaan  kekuasaan  antar  kelompok  berlangsung  dalam  suasana distabilitas.  Pandangan  tersebut  memiliki  makna,  bahwa  seseorang  atau
21 Husaini Usman, Manajemen: Teori, Praktik, dan Riset Pendidikan (Jakarta: Bumi Aksara, 2013), 416-417.
22 Michael Foucault, Wacana Kuasa/Pengetahuan (Yogyakarta: Bentang Budaya, 2002), 20.
23 Haryatmoko, Etika Politik dan Kekuasaan (Jakarta: Kompas, 2003), 22.
24 Zainuddin  Maliki, Rekontruksi  Teori  Sosial  Modern (Yogyakarta:  UGM  Press,
2012), 281.
kelompok  berpotensi  memperoleh,  memelihara,  mempertahankan,  dan merebut kembali kekuasaan.  Lalu darimana memperoleh kekuasaan itu?
Berkaitan dengan sumber-sumber kekuasaan, Max Weber tiga tipe ideal sumber legitimasi kekuasaan, yaitu kekuasaan yang bersumber dari tradisi,  kharisma,  dan  legal  rasional.    Masing-masing  tipe  itu  dapat digambarkan,  a)  tipe  tradisional  memiliki  keterkaitan  dengan  praktik pensucian  tradisi  dan  kebiasaan  yang  sudah  lama  berakar,  b)  tipe kharismatik berpusat pada praktik kekuasaan atas dasar keunggulan atau keistimewaan yang dimiliki seseorang karena kekuatan magnetiknya, dan c)  tipe  legal  rasional,  setiap  orang  atau  kelompok  elit  yang  akan mendapatkan  kekuasan  harus  mengikuti  aturan  sebagai  sarana memperoleh kekuasaan. Tipa ketiga ini, dalam konteks sistem polilitik di Indonesia, dan Negara-negara demokrasi di dunia adalah mereka yang ada dalam pemerintahan; legislatif, eksekutif, dan yudikatif. 25
Sosiolog  Bertrand  Russel  memandang  ada  dorongan  nafsu  ingin berkuasa,  yaitu  eksplisit,  dorongan  yang  dilakukan  oleh  seorang pemimpin,  sementara  implisit  berada  pada  posisi  manusia  yang  ingin dimpimpin.    Sama  halnya  dengan  Weber,  Russel  membagi  kekuasaan  ke dalam  beberapa  tipe,  yaitu; pertama, kekuasaan  tradisional,    yakni kekuasaan yang didasarkan pada kepercayaan atau tradisi yang mencakup nilai-nilai  religius  dan  kekuasaan  yang  dimiliki  oleh  seorang  raja. Kedua, kekuasaan  revolusioner,  yakni  kekuasaan  yang  berpusat  pada  suatu kelompok  besar  yang  dibangun  oleh  adanya  kepercayaan,  program,  atau adanya  persamaan  diantara  kelompok,  seperti  Protestanisme, Komunisme. Ketiga, kekuasaan tanpa  persetujuan. Yakni  kekuasaan yang dimiliki oleh seseorang atau kelompok dengan menundukkan pengikutnya melalui  cara-cara  yang  memberikan  rasa  takut,  bukan  dengan  bekerja sama.  Contoh  kekuasaan  tanpa  persetujuan  adalah  kekuasaan  yang dilakukan oleh sekelompok pemberontak. 26
Sebagaimana  diatur  dalam  undang-undang,  DPR  memiliki  tiga fungsi,  yaitu  fungsi  legislasi  (membentuk  undang-undang),  anggaran (pembahasan  untuk  memberikan  persetujuan  atau  tidak  terhadap rancangan  undang-undang  tentang  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja Negara/APBN  yang  diajukan  Presiden),  dan  fungsi  pengawasan (mengawasi pelaksanaan undang-undang dan APBN). RUU Pesantren dan Pendidikan  Keagamaan  adalah  bentuk  nyata  DPR  melaksanakan  fungsi
25 Ibid, 283.
26 Damsar, Pengantar Sosiologi Politik (Jakarta: Kencana, 2015), 71.
legislasi  sebagai  tindak  lanjut  penggunaan  kekuasaan  yang  diperoleh melalui proses legal rasional.
Fungsi  legislasi  DPR    dilaksanakan  berdasarkan  ketentuan peraturan  perundang-undangan,  baik  undang-undang  yang  berkaitan dengan  kedudukan  DPR  maupun  undang-undang  yang  berkaitan  dengan pembentukan  peraturan  perundang-undangan.  Tidak  serta  merta  DPR mengusulkan  RUU  hanya  dilakukan  melalui  penggalangan  tanda  tangan yang  dilakukan  oleh  anggota  DPR.  Ada  proses  dan  prosedur  yang  harus dilalui,  diantaranya  harus  ditetapkan  terlebih  dahulu  sebelum  masuk pembahasan  ke  dalam  Program  Legislasi  Nasional  (Prolegnas).  Untuk memahami alur dan tahapan proses pembentukan kebijakan politik yang dilakukan oleh lembaga DPR, penulis menjelaskan beberapa poin penting secara teoritik dalam perspektif kebijakan politik. 27

## 1. Tahap-Tahap  Kebijakan  Publik  dalam  Pembentukan  Undang- Undang
William Dunn, 28 membagi tahapan menjadi lima tahapan, yaitu; (i) tahap penetaapan agenda, (ii) tahap formulasi kebijakan, (iii) tahap adopsi kebijakan,  (iv)  tahap  implementasi  kebijakan,  dan  (v)  tahap  evaluasi kebijakan. Tahap-tahap kebijakan publik tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut:

## a. Penetapan Agenda
Para  aktor  kebijakan  yang  telah  menempati  posisi  kekuasaan politik  ,  dengan  kewenangannya,  mereka  bekerja  dalam  pembentukan kebijakan  dimulai  dari  menempatkan  masalah  pada  agenda  publik. Berbagai  masalah  yang  telah  dirangkum,  sebagai  hasil  dari  dengar pendapat  dan  jaring  aspirasi,  dirumuskan  dan  direduksi  dalam  satu dokumen,  yaitu  dokuman  daftar  inventarisir  masalah.  Satu  persatu masalah  akan  berkompetisi  untuk  bisa  masuk  dalam  sebuah  agenda publik. 29 Karena  alasan  tertentu,  bisa  saja  masalah-masalah  publik  tidak
27 Secara  khusus,  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan  Perundang-Undangan  mengatur  beberapa  ketentuan  tahapan,  prosedur, bentuk, jenis, dan tata cara pembentukan undang-undang.
28 William Dunn, Analisa Kebijakan Publik (Yogyakarta: Gajah Mada Press, 1999), 24- 25.  Lihat  juga  Budi  Winarno, Kebijakan  Publik;  Teori,  Proses,  dan  Studi  Kasus (Jakarta: CAPS, Center of Academic Publishing Service, 2014), 35-37.
29 Menyusun agenda adalah sesuatu yang sangat urgen karena para pemegang kebijakan akan  memulainya  dengan  terlebih  dahulu  melihat  daftar  masalah.  Bukan  sekedar  menetapkan agenda  yang  akan  dilaksakan  tetapi  justru  lebih  dari  itu.  Ada  dua  penetapan  agenda,  yakni
bisa  masuk  dalam  agenda  kebijakan  publik.  Masalah  yang  tidak  masuk dalam  tahap  agenda,  akan  diagendakan  pada  pembahasan  yang  akan datang, itu pun bila secara politik memungkinkan. Konfigurasi politik dan kerja-kerja  politik  akan  mendominasi  pengaruh  kekuasaan  dalam menjalankan  hak  kewenangannya.  Banyak  item  masalah  belum  tentu menjadi  agenda  yang  ditetapkan  selama  belum  menjadi  perhatian  serius para aktor kebijakan. Leo Agustino, 30 mengutip  Roger Cobb dan Charles Elder,  membedakan  agenda  kebijakan  menjadi  dua  tipe  mendasar,  yaitu agenda  sistemik  dan  agenda  institusional.  Pertama,  dikatakan  agenda sistemik  karena  posisi  masalah  yang  memang  menjadi  perhatian  serius dalam kelompoknya. Agenda sistemik berada pada level sistem politik dan kewenangan  sah.  Sementara  agenda  intitusional  adalah  agenda  yang berada pada institusi yang lebih spesifik dan konkret.

## b. Formulasi Kebijakan
Fase  atau  tahap  formulasi  ini  sangat  fundamental  dalam perumusan  kebijakan  publik.  Arahnya  agar  tepat,  benar,  dan  sesuai dengan  apa  yang  menjadi  harapan  perumusan  kebijakan.  Perlu  menjadi perhatian serius dan hati-hati ketika  memformulasikan  kebijakan publik, hasil  akhir  dari  perumusan  kebijakan  publik  akan  menjadi  pintu  masuk dan  penting  untuk  menyelesaikan  suatu  masalah.    Pada  tahap  formulasi ini,  Dunn  membagi  menjadi  beberapa  fase,  yaitu  fase  pencarian  masalah ( problem  search ),  pendefinisian  masalah  ( problem  specification ),  dan problem  pengenalan  ( problem  sensing ). 31 Alternatif  beberapa  masalah yang  telah  dipilih  sebagai  agenda  prioritas,  selanjutnya  dicarikan formulasi  alternatif pemecahannya.  Pada tahap ini, para  aktor satu sama lain akan melakukan lobi-lobi untuk menjadikan masalah prioritas masuk dalam formulasi problem solving. Disinilah para pengambil kebijakan akan “bermain”  untuk  menentukan  mana  yang  terbaik  dan  memungkinkan mana yang akan digoalkan (mencapai kesepakatan).
sistematika agenda sebagai issu politik yang telah dipersepsi oleh masyarakat, dan institusional agenda untuk menentukan beberapa item yang secara eksplisit menjadi pemikiran serius dalam proses  pembuatan  keputusan.  Lihat  Nanang  Fatah, Analisis  Kebijakan  Pendidikan (Bandung: Remaja Rosda Karya, 2012), 23.
30 Leo Agustino, Dasar-Dasar Kebijakan Publik (Bandung: Alfabeta, 2008), 105-106.
31 William  Dun, Pengantar  Analisa  Kebijakan  Publik (Yogyakarta:  Gadjah  Mada University  Press, 1999), 97. Untuk memahami dasar-dasar kebijakan publik pada tahap formulasi kebijakan, Lihat Leo Agustino, 96-137.

## c. Adopsi Kebijakan
Ketika  suatu  agenda  sudah  dipilih  sebagai  alternatif  pemecahan masalah untuk  dijadikan agenda pembahasan, para  aktor kebijakan akan memasukkan salah satu agenda untuk diadopsi dan didukung oleh seluruh aktor yang terlibat dalam pengambilan keputusan. 32 Ketika sudah masuk pada  tahap  ini,  para  aktor  akan  bertarung  untuk  memasukkan  agenda kebijakan sebagai alternatif yang tepat untuk memecahkan masalah. Maka menurut  Winarno  menjadikan  tahap  ini  sebagai  tahap  pemilihan alternatif. 33 Synder,  sebagaimana  tulis  Varma  menyebutkan  ada  tiga proses  dalam  pembentukan  keputusan,  yaitu  bidang  kemampuan, komunikasi dan informasi, serta motivasi. 34

## d. Implementasi Kebijakan
Hal  penting  sebelum  kebijakan  diimplementasikan  adalah penetapan  kebijakan  agar  bisa  dijadikan  dasar  hukum  dalam melaksanakan  apa yang menjadi ketentuan  penyelesaian masalah. Tahap implementasi  ini  adalah  tahap  pendistribusian  kebijakan  yang  akan dilaksanakan oleh personalia dalam unit-unit organisasi (pemerintah atau badan  publik)  yang  digerakkan  melalui  sumberdaya  finansial  dan manusia.  Membutuhkan  adanya  dukungan  pelaksana,  karena  sangat dimungkinkan  dalam  situasi  tertentu  akan  mendapatkan  pertentangan diantara para pelaksana.. Untuk memenuhinya,  Van Meter  dan Van Horn menawarkan  enam  variabel  model  implementasi  kebijakan  yang  satu sama  lain  membentuk  kaitan  ( linkage )  antara  kebijakan  dan  kinerja ( performance ). Enam variabel tersebut adalah a) ukuran dasar dan tujuan, b) sumber-sumber kebijakan, c) komunikasi antar organisasi dan kegiatan,
32 Sebenarnya,  pengambilan  keputusan  merupakan  kegiatan  sehari-hari  yang  biasa dilakukan oleh setiap individu. Hanya saja, keputusan yang dilakukan sendiri dampaknya tidak meluas, hanya dirasakan sendiri oleh individu yang telah membuat keputusan. Kalau keputusan tersebut  terpaksa  menyertakan  pihak  lain  maka  tidak  sebanyak  yang  ditimbulkan  oleh pengambilan  keputusan  yang  dilakukan  oleh  seorang  pemimpin.  Untuk  itu,  aktor  dalam pengambilan  keputusan  haruslah  mendahulukan  kepentingan  lintas  kelompok  tidak  memihak kepada  kelompoknya.  Pemimpin  publik  harus  banyak  mendengarkan  dan  memperhatikan kepentingan banyak orang. Seandainya pun pemimpin memberikan keputusan sendiri, tetap ia harus memperhatikan banyak orang. Lihat Miftah Toha, Birokrasi Pemerintah dan Kekuasaan di Indonesia (Yogyakarta: Matapenan Institute, 2012), 187-88.
33 Budi  Winarno, Kebijakan  Publik;  Teori,  Proses,  dan  Studi  Kasus (Jakarta:  CAPS, Center of Academic Publishing Service, 2014), 124.
34 Kerangka  pembuatan  keputusan  itu  meliputi  banyak  proses  sosial,  politik  maupun psikologis  para  aktor  pengambil  keputusan,  lihat  S.P.  Varma, Teori  Politik  Modern (Jakarta: Rajagrafindo Persada, 2010), 393.
d)  karakteristik  badan  pelaksana,  e)  kondisi  ekonomi,  sosial,  dan  politik, dan f) kecenderungan pelaksana ( implementor ). Selain itu variabel, Meter dan Har, sebagaimana tulis Winarno menambah kapasitas sebagai variabel penting dalam implementasi kebijakan. 35

## e. Evaluasi Kebijakan
Pembentukan  kebijakan  pada  dasarnya  dilakukan  untuk memecahkan masalah, yaitu mencapai kesejahteraan bersama. Agar dalam pelaksanaan  dan  proses  kebijakan  sesuai  dengan  apa  yang  menjadi harapan  bersama,  perlu  adanya  evaluasi.  Ada  dua  hal  yang  harus dilakukan  dalam  proses  evaluasi,  yaitu  1)  evaluasi  internal,  proses evaluasi yang hanya melibatkan pelaksana kegiatan melalui prosedur dan mekanisme  yang  sangat  formal.  2)  evaluasi  eksternal,  melibatkan  orang lain  atau  lembaga  di  luar  pelaksana  kebijakan,  biasanya  melibatkan lembaga  non  pemerintah  yang  biayanya  disponsori  sendiri.  Menurut Anderson, sebagaimana tulis Winarno, bahwa kegiatan evaluasi  bukanlah akhir dari seluruh  kegiatan dalam proses kebijakan publik. Evaluasi juga bekaitan  dengan  estimasi  atau  penilaian  yang  meliputi  substansi, implementasi,  dan  dampak  ( outcome ).  Karena  itu,  evaluasi  dilakukan dalam  keseluruhan  proses  kebijakan  yang  dimulai  dari  perumusan masalah,  usulan  program,  implementasi,  dan  dampaknya  bagi  penerima manfaat. 36
Ada  versi  lain  untuk  membedakan  klasifikasi  tahap  kebijakan publik,  sebagaimana  disebutkan  oleh  Husaini  Usman,  yaitu  (1) pengenalan, penentuan, dan diagnosis suatu masalah; (2) pengembangan alternatif  bagi  pemecahan  masalah;  dan  (3)  evaluasi  yang  dibarengi dengan  memilih  berbagai  alternatif  pemecahan  masalah. 37 Seluruh tahapan  dalam  proses  kebijakan  sebenarnya  memiliki  substansi  yang sama,  yakni  pemenuhan  atas  hidup  sejahtera  dan  keadilan  dalam rangkaian  kehidupan  sosial.  Apa  pun  system  politik  dan  pemerintahan yang  dibangun  oleh  suatu  Negara,  muaranya  adalah  pencapaian kesejahteraan.  Pun  demikian  dalam  sistem  totaliter  yang  dianut  dalam kerajaan  diberbagai  dunia,  semuanya  jatuh  pada  muara  kebahagiaan. Namun  tidak  sedikit  Negara  dengan  sistem  diktatornya  membuat
35 Penjelasan  lebih  rinci  tentang  model  implementasi  van  Meter  dan  van  Horn  baca dalam  Budi  Winarno, Kebijakan  Publik:  Teori,  Proses,  dan  Studi  Kasus (Yogyakarta:  Center of Academic Publishing Service, 2014), 158-175.
36 Ibid., 229 37 Husaini  Usman, Manajemen:  Teori,  Praktk,  dan  Riset  Pendidikan (Jakarta:  Bumi Aksara, edisi keempat, 2013),441 .
psikologi  rakyat  ketakutan  luar  biasa, 38 sehingga  kreatifitas  dan  inovasi hanya  dimiliki  oleh  pemegang  kebijakan  yang  terkumpul  dalam  aktor- aktor kebijakan.
Untuk  menganalisis  kebijakan,  baik  proses  perumusan  maupun pelaksanaan,  hal  penting  yang  harus  diperhatikan  adalah  mengetahuai model-model  kebijakan.  Ada  beberapa  model  kebijakan,  yang  paling sering  dijadikan  bahan  analisis  kebijakan  adalah  model  deskriptif  dan normati.  Menurut  Dunn,  model  deskriptif  dijadikan  sebagi  basis  analisis untuk  memprediksi  pilihan  alternatif  pemecahan  masalah  yang  sudah masuk  pada  tahap  perumusan  dan  formulasi  kebijakan.  Sedang  model normatif,  selain  melakukan  peramalan/prediksi,  juga  memberikan pertimbangan rasional atas alternatif  pemecahan masalah. Pertimbangan rasional  itu  berupa  dalil-dalil  yang  dijadikan  dasar  dalam  proses pembentukan kebijakan. 39

## 2. Analisis Kebijakan
Mencermati  proses  pembentukan  Rancangan  Undang-Undang tentang  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  yang  telah  diajukan  DPR sebagai  hak  usul  RUU,  penulis  perlu  menganalisis  melalui  pendekatan tahap  dan  model  kebijakan.  Materi  muatan  RUU  itu  memang  terdiri  dari dua  pengaturan,  yaitu  pengaturan  tentang  pesantren  dan  pendidikan keagamaan. Sejatinya regulasi yang mengatur keduanya sudah dilakukan oleh  Kementerian  Agama  Republik  Indonesia.  Ketentuan  yang  dibentuk oleh Kemenag tidak lepas dari rujukan sistem pendidikan nasioan, melalui Undang-Undang  Nomor  20  Tahun  2003  tentang  Sistem  Pendidikan Nasional,  khususnya  ketentuan  yang  mengatur  pendidikan  agama  dan keagamaan.
Tahap pembentuan RUU di DPR, secara prosedural sudah dilakukan melalui  tahap  penetapan  program  legislasi  nasional  (prolegnas).  Proses penyusunan  prolegnas  merupakan  perintah  dari  undang-undang  yang mengatur tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.  Dalam tahap  ini,  para  anggota  DPR  “berlomba  dan  bermain”  untuk  memasukan agenda  permasalahan  yang  menurutnya  dianggap  penting  dan  dapat dijadikan  sebagai  alat  pemecahan  masalah.  Setelah  prolegnas,  tahap selanjutnya  adalah  prosedur  pengajuan  usul  draft  RUU  yang  menjadi domain  hak  setiap  anggota  DPR.  Sebagaimana  kita  ketahui,  bahwa  RUU
38 Negara yang membuat rakyat terbungkam, salah satunya adalah Korea Utara.
39 William  N.  Dunn, Pengantar  Analisis  Kebijakn  Publik,  edisi  kedua (Yogyakarta: UGM Press, 2003), 235-235.
Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan  diajukan  oleh  dua  Fraksi  di  DPR, yaitu Fraksi PKB dan Fraksi PPP. Dua fraksi tersebut memang fraksi yang berlatar  belakang  dari  basis  konstituen  masyarakat  pesantren  dan penyelenggara  pendidikan  keagamaan.  Maka  wajar  dan  seharusnya  dua fraksi tersebut berjuang mengajukan usul rancangan undang-undang.
Setelah syarat ketentuan pengajuan usul RUU dipenuhi, selanjutnya diajukan ke pimpinan DPR untuk diagendakan dalam tingkat pembahasan, dan  terakhir  adalah  tingkat  pembahasan  yang  dilakukan  dalam  rapat paripurna untuk menyetujui atau tidak terhadap RUU yang telah diajukan oleh anggota DPR. Tepat pada tanggal 16 Oktober 2018, DPR menyetujui usul  anggota  DPR  mengenai  RUU  Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan. Materi  muatan  dalam  RUU  tersebut  bukan  hanya  berupa  ketentuan pengaturan yang disebutkan dalam pasal per pasal, tetapi harus dilandasi oleh kajian akademik melalui dokmen naskah akademik.  Keputusan resmi RUU tersebut kemudian diserahkan kepada Pemerintah untuk dimintakan pendapat.  Selanjutnya  pemerintah  melalui  Kemenag  melakukan  kajian yang dituangkan dalam Daftar Inventarisir Masalah (DIM).
Persetujuan DPR atas RUU tersebut kemudian megundang berbagai opini  dan  pandangan  yang  beragam.  Setidaknya,  menurut  pengamatan penulis,  ada  tiga  kelompok  masyarakat  yang  memiliki  pandangan beragam.  Kelompok  pertama  berpendapat  bahwa  RUU  itu  penting  dan segera  disepakati  menjadi  undang-undang,  argument  yang  diajukan adalah  perlunya  Negara  memberikan  perhatian  lebih  kepada  pesantren. Dengan undang-undang maka pesantren mendapat legitimasi kuat untuk mendapatkan  hak-haknya  dalam  proses  penyelenggaraan  pemerintahan. Kelompok  kedua,  mereka  yang  khawatir  jika  pesantren  dan  pendidikan keagamaan diatur oleh pemerintaha. Kekhawatiran tersebut bukan tanpa alasan, pemerintah sangat dimungkinkan melakukan intervensi terhadap penyelenggaraan  pesantren,  mulai  dari  proses  pendirian  sampai  pada proses  layanan  pesantren,  berupa  pendidikan,  dakwah  penyiaran, pemberdayaan  masyarakat,  dan  pembentukan  kebudayaan.  Kelompok ketiga,  yakni  mereka  yang  setuju  dengan  catatan  tidak  memberikan peluang  besar  kepada  pemerintah  untuk  masuk  dalam  teknik penyelenggaraan  pesantren.  Jika  keberadaan  undang-undang  itu berpotensi memberkan ruang terbuka bagi pemerintah untuk melakukan intervensi, maka sudah seyogyanya RUU itu ditolak.
Untuk  mengetahui  secara  lebih  mendalam  materi  muatan  RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan, penulis akan memberikan catatan tertentu  terhadap  ketentuan  dan  pasal-pasal  yang  memunculkan  opini beragam di kalangan para kiai. Catatan tersebut adalah sebagai berikut:
a. Pada  konsideran  huruf  a  disebutkan  bahwa  setiap  orang  bebas memeluk  agama  dan  beribadat  menurut  agamanya,  memilih pendidikan  dan  pengajaran  dalam  satu  sistem  pendidikan  nasional yang  meningkatkan  keimanan  dan  ketakwaan  serta  akhlak  mulia dalam  rangka  mencerdaskan  kehidupan  bangsa  sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Penyebutan  bahwa  memilih  pendidikan  dan  pengajaran  dalam  satu sistem pendidikan nasional menunjukkan bahwa RUU Pesantren dan Pendidikan  Keagamaan  tidak  bisa  dipisahkan  dari  sistem penyelenggaraan  pendidikan  nasional.  Dalam  UU  Nomor  20  Tahun 2003  tentang  Sistem  Pendidikan  Nasional  (Sisdiknas),  pesantren memang menjadi bagian dari Sisdiknas, yaitu diatur dalam ketentuan pendidikan  keagamaan.    Pertanyaan  yang  kemudan  bermunculan adalah  apakah  posisi  pesantren  sama  dengan  penyelenggaraan pendidikan pada umumnya?  Dalam forum silaturahim nasional yang diselenggarakan  oleh  Pesantren  Sukorejo,  beberapa  kiai  kurang sependapat  jika  pesantren  menjadi  bagian  integral  dalam  sisdiknas, karena akan berakibat pengaturan yang akan berpotensi menyulitkan penyelenggaraan  pesantren,  terutama  pada  aspek  penyelenggaraan administrasi.  Namun,  kiai  yang  lain  justru  sependapat  dengan sisdiknas, secara ekstrim keberadaan RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan malah tidak terlalu penting, karena sudah dilindungi oleh UU Sisdiknas.
b. Selain  konsideran  huruf  a,  penulis  juga  mencatat  perlunya mencermati  konsideran  huruf  c,  beberapa  kalimat  pernyataan sosiologisnya  disebutkan… dalam  perkembangannya  pesantren  dan pendidikan  keagamaan  masih  mengalami  ketimpangan  pada  aspek pembiayaan,  dukungan  sarana  prasarana,  sumber  daya  manusia bermutu,  dan  kurangnya  keberpihakan  negara  terhadap  pesantren dan pendidikan keagamaan agar memiliki kompetensi dan keunggulan yang berdaya saing global. Pernyataan politik yang dituangkan dalam konsideran  huruf  c  sebagai  landasan  sosiologis  pembentukan  RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan memang sangat menarik. Para kiai  lebih  banyak  setuju  terhadap  usul  DPR  tersebut.  Itu mengindikasikan  bahwa  peluang  mendapatkan  hak  anggaran  dari keuangan yang bersumber dari pendapatan dan belanja Negara akan mengalir ke pesantren-pesantren secara adil dan merata. Di sisi  lain, ternyata  ada  kiai  dan  pesantren  yang  jusutru  khawatir  terhadap perhatian  kebijakan  politik  anggaran.  Sudahkan  pesantren  siap
dengan segala ketentuan pengelolaan keuangan Negara? Sebagaimana dijelaskan oleh Zamahsyari Dhofier, bahwa penyelengaraan pesantren yang  paling  pokok  adalah  pengajaran  kitab  kuning,  sebagai  basis pendalaman  keilmuan  Islam.  Kitab-kitab  tersebut  tidak  menjelaskan tentang  pengaturan  keuangan,  hanya  memberikan  pedoman normative  bagaimana  pengelolaan  keuangan  dilakukan  dengan  cara yang adil dan benar, sesuai ajaran Islam. Kekhawatiran sebagian  kiai itu  ditolak  oleh  kiai  lainyya.  Pesantren  sudah  siap  jika  harus mempertanggungjawabkan  pengelolaan  keuangan  Negara.  Ilmu praktis tentang keuangan bisa dipelajari, bukankah pemerintah dalam hal  memberikan  bantuan  keuangan  selalu  disertai  pedoman pelaksanaannya.
c. Penjelasan  definitif  tentang  ketentuan  pesantren,  sebagaimana disebtukan  dalam  pasal  1  RUU  oleh  sebagian  kiai  dan  kalangan pesantren justru membingungkan.  Ketentuan tersebut terlalu panjang dan  tidak  simple.  Secara  ekstrim  ada  yang  mengusulkan  supaya definisi  pesantren  memasukkan  pernyataan  ajaran  Islam  Ahlus Sunnah  wal  Jamaah  (Aswaja)  sebagai  basis  kajian  dan  pendalaman ilmu-ilmu keislaman yang ada di pesantren.
d. Selanjutnya, para kiai juga berpandangan, bahwa pasal 1 angka 7 yang menyebutkan  seorang  kiai  sebagai  pendidik  harus  memiliki kompetensi ilmu agama. Dalam ketentuan UU Sisdiknas dan Peraturan Pemerintah  tentang  Standar  Nasional  Pendidikan  (SNP),  diatur  juga standar  pendidik.  Jika  kiai  sebagai  pendidik  harus  memiliki kompetensi ilmu agama, pertanyaanya, siapa dan lembaga mana yang akan  menguji  kompetensi  ilmu  agama  seorang  kiai?  Dan  siapa  yang membuat  standar  kiai  sebagai  pendidik,  apakah  sama  dengan  SNP yang ada.
e. Pasal  3  RUU  yang  mengatur  tentang  tujuan  penyelenggaraan pesantren  dan  pendidikan  keagamaan  menjadi  satu  kesatuan. Padahal jika diteliti lebih mendalam, penyelenggaraan pesantren dan pendidikan  keagamaan  berbeda.  Pesantren  hanya  menjadi  domain kalangan  Islam,  sementara  pendidikan  keagamaan  bukan  hanya domain  dan  hak  keagamaan  tertentu.  Maka  seharusnya  dipisahkan antara pesantren dan pendidikan keagamaan.  Ketentuan pasal-pasal yang  mengatur  pendidikan  keagamaan  disebutkan  dalam  pasal  17 sampai  pasal  165  yang  di  dalamnya  mengatur  pendidikan  selain agama  Islam.  Secara  sosiologis  dan  filosofis  tentu  berbeda  dalam proses penyelenggaraannya.
Catatan  penulis  atas  “rangkuman”  pandangan  para kiai  terhadap penyelenggaraan pesantren sebagaimana disebutkan dalam RUU tersebut di atas sejalan dengan apa yang menjadi tahapan dalam kebijakan public. William Dunn menyebutkan bahwa dalam tahap kebijakan harus melalui tahap penyusunan agenda dan formulasi serta adopsi. Menurut ketentuan konstitusi  dan  peraturan  pembentukan  undang-undang,  domain  hak konstitusi  pembentukan  undang-undang  dilakukan  oleh  dua  lembaga Negara,  yaitu  DPR  dan  Presiden.  Dalam  tahap  adopsi  dan  formulasi kebijakan,  DPR  harus  berjuang  keras  untuk  menyatukan  persepsi terhadap  usul  RUU.  Pengaturan  Pesantren  tidak  hanya  menjadi kewenangan Kemenag saja, harus lintas kementerian dan lembaga Negara lainya.  Sebelum  RUU  disetuji  bersama  DPR  dan  Presiden,  maka  tindak lanjut  dalam  pembahasan  tahap  kebijakan  adalah  penerimaan  DIM  yang sudah disusun oleh Pemerintah.

## E. Simpulan
Keberadaan RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan yang saat ini dalam proses pembahasan antara  DPR dan Pemerintah memiliki nilai strategis  bagi  penyelenggaraan  pesantren.  Pijakan  dan  dasar  hukum penyelenggaraan  pesantren  dalam  pengelolaannya  akan  semakin  kuat, karena  setiap  penyusunan  kebijakan  politik  anggaran  yang  dituangkan dalam  UU  tentang  APBN  setiap  tahun  harus  jelas  dasar  hukumnya.  Ada kekhawatiran  jika  pesantren  diatur  melalui  Undang-Undang,  akan berpotensi  otoritas  intervensi  pemerintah  terhadap  penyelenggaraan pesantren. Kekhawatiran ini muncul karena akan menjadi peluang distorsi dan  desakralisasi pesantren sebagai lembaga tafaqquh fid din. Pesantren akan  kehilangan  jati  diri  dan  identitas  sebagai  lembaga  yang  mandiri. Akankah kurikulum pesantren juga diatur oleh pemerintah.
Sebagian  kalangan  kiai  dan  pesantren  memberikan  catatan  dan perhatian  kepada  DPR  dan  Presiden  agar  keberadaan  RUU  yang  akan menjadi Undang-Undang agar memperhatikan kekhasan dan karakteristik pesantren  sebagai  lembaga  layanan  masyarakat  yang  sudah  tumbuh berkembang  dan  mengakar  di  bumi  pertiwi.  Undang-undang  seharusnya memberikan  perlindungan  terhadap  penyelenggaraan  pesantren,  bukan sebaliknya  memberatkan  pesantren.  Nilai-nilai  patriotisme  sudah  lama dibangun  di  pesantren,  sudah  seharusnya  Negara  memberikan  “balas budi”  kepada pesantren  dengan  tetap  menghargai  keaneka  ragaman pesantren yang ada. Tidak perlu ada uniform pesantren yang diatur dalam undang-undang.  Model  deskriptif  dan  normatif  Dunn,  sebagai  model kebijakan  yang    cukup  analitis  untuk  mengkaji  lebih  jauh  tentang  RUU
Pesantren  dan  Pendidikan  Keagamaan.  Selain  memang  tahap-tahap kebijakan public yang harus diperhatikan dalam proses analisis kebijakan publik.

## DAFTAR PUSTAKA
Agustino, Leo, Dasar-Dasar Kebijakan Publik. Bandung: Alfabeta, 2008. Arifi, Ahmad, Politik Pendidikan Islam: Menelusuri Ideologi dan Aktualisasi Pendidikan  Islam  di  Tengah  Arus  Globalisasi. Yogyakarta:  Teras, 2010.
Bhaghi, Silvano Keo, Negara Bukan-Bukan. Maumere: Ledalero, 2016. Damsar, Pengantar Sosiologi Politik. Jakarta: Kencana, 2015. Dhofier,  Zamahsyari, Tradisi  Pesantren:  Studi  tentang  Pandangan  Hidup Kiai. Jakarta: LP3ES, 1982.
Dunn  N,  William, Analisis  Kebijakan  Publik .  Yogyakarta:  Gadjah  Mada University Press, 2003.
Fatah,  Nanang, Analisis  Kebijakan  Pendidikan. Bandung:  Remaja  Rosda Karya, 2012.
Foucault,  Michael, Wacana  Kuasa/Pengetahuan. Yogyakarta:  Bentang Budaya, 2002.
Haryatmoko, Etika Politik dan Kekuasaan. Jakarta: Kompas, 2003. Profil  Pondok  Pesantren  Mu’adalah .  Jakarta:  Direktorat  Jenderal Kelembagaan Agama Islam/Direktorat Pendidikan Keagamaan dan Pondok Pesantren Departemen Agama, 2004.
Kaelan, Pendidikan Pancasila. Yogyakarta: Paradigma, 2004. Maliki,  Zainuddin, Rekontruksi  Teori  Sosial  Modern. Yogyakarta:  UGM Press, 2012.
Mastuhu, Dinamika Sistem Pendidikan Pesantren. Jakarta: INIS, 1994. Suharto, Edi, Analisis Kebijakan Publik. Bandung: Alfabeta, 2010.
Tilaar,  H.A.R.    dan  Riant  Nugroho, KebijakanPendidikan .  Yogyakarta: PustakaPelajar, 2009.
Toha,  Miftah, Birokrasi  Pemerintah  dan  Kekuasaan  di  Indonesia. Yogyakarta: Matapenan Institute, 2012. Umar,  Nasaruddin, Rethinking  Pesantren. Jakarta:  PT.  Elex  Media Komputindo, Kompas Gramedia, 2014.
Usman, Husaini, Manajemen: Teori, Praktik, dan Riset Pendidikan. Jakarta: Bumi Aksara, 2013.
Varma,  S.P, Teori  Politik  Modern. Jakarta:  Rajagrafindo  Persada,  2010. Arma, Teori Politik Modern. Jakarta: Rajagrafindo Persada, 2010.
Wahab,  Abdul,  Solichin, Analisis  Kebijaksanaan:  Dari  Formulasi  Ke
Implementasi  Kebijaksanaan  Negara ,  Edisi  Kedua.  Jakarta:  Bumi Aksara, 2001. Winarno,  Budi, Kebijakan  Publik:  Teori,  Proses,  dan  Studi  Kasus.
Yogayakarta: CAPS, Center of Academic Publishing Service, 2013. ----------, Kebijakan  Publik;  Teori,  Proses,  dan  Studi  Kasus. Jakarta:  CAPS, Center of Academic Publishing Service, 2014.
Draft RUU Pesantren dan Pendidikan Keagamaan, Fraksi PKB dan Fraksi PPP.