Jayapangus Press
Ganaya : Jurnal Ilmu Sosial dan Humaniora

## Problematika Pelaksanaan PermenPANRB Nomor 17 Tahun 2021 Tentang Penyetaraan Jabatan Administrasi Ke Dalam Jabatan Fungsional
Ni Kadek Suartini
Universitas Hindu Negeri I Gusti Bagus Sugriwa Denpasar, Indonesia sango.gohaku@gmail.com

## Abstract
The efficiency of government bureaucracy has long been a topic of debate, with the aspiration of establishing a transparent and authoritative government yet to be realized. State Civil Servants (ASN) are frequently found to be unproductive, neglecting their duties and  responsibilities,  and  lacking  in  innovation  and  responsiveness,  all  of  which  have hindered  progress  and  advancement.  As  a  response  to  this  issue,  the  government introduced  regulation  of  the  Minister  for  the  Utilization  of  State  Apparatus  and Bureaucratic  Reform  Number  28  of  2019,  aimed  at  simplifying  and  streamlining  the bureaucracy  by  standardizing  administrative  positions  into  functional  positions.  This regulation was further refined by Regulation of the Minister for the Utilization of State Apparatus and Bureaucratic Reform Number 17 of 2021. However, the implementation of these regulations has been challenging, with numerous issues arising. In order to bring about the desired changes, ongoing studies, analyses, socialization, and the strengthening of  apparatus  that  have  undergone  standardization  are  essential.  To  investigate  the problems associated with the implementation of these regulations, this study employs a library  research  method,  utilizing  regulations  as  the  primary  reference.  The  findings suggest that the implementation of Regulation of the Minister for the Utilization of State Apparatus  and  Bureaucratic  Reform  Number  17  of  2021  has  presented  significant challenges for both the organization and the functional and structural officials involved.

## Keywords: Problems; PermenPANRB; Equalization; Functional Positions

## Abstrak
Birokrasi  pemerintahan  selama  ini  dianggap  kurang  maksimal.  Keinginan  untuk melahirkan  pemerintahan  yang  bersih  dan  berwibawa  masih  belum  terwujud.  Banyak Aparatur Sipil Negara (ASN) bekerja tidak sesuai tugas dan fungsinya, tidak efektif dan efisien,  serta  bekerja  cepat,  inovatif  dan  responsif.  Keadaan  ini  telah  menghambat percepatan  dan  pertumbuhan  ke  arah  yang  lebih  baik.  Berdasarkan  masalah  ini, pemerintah  akhirnya  mengeluarkan  kebijakan  untuk menyederhanakan  dan merampingkan  birokrasi  melalui  PermenPANRB  Nomor  28  Tahun  2019  tentang Penyetaraan Jabatan Administrasi ke Dalam Jabatan Fungsional. PermenPANRB ini lalu disempurnakan  dengan  PermenPANRB  Nomor  17  Tahun  2021  tentang  Penyetaraan Jabatan  Administrasi  ke  dalam  Jabatan  Fungsional.  Namun  pelaksanaan  peraturan tersebut  tidak  mudah  dan  terdapat  beberapa  permasalahan.  Seiring  waktu,  perubahan yang  diharapkan  dapat  dilalui  jika  terus  dilakukan  kajian,  analisis,  sosialisasi  serta memberdayakan  dan  memperkuat  aparatur  yang  mengalami  penyetaraan.  Untuk mengungkap adanya problematika pelaksanaan peraturan itu, penelitian ini menggunakan metode  studi  kepustakaan  ( library  research )  dengan  menggunakan  peraturan  sebagai referensi utama. Berdasarkan hasil kajian, pelaksanaan PermenPANRB Nomor 17 Tahun
2021  mengalami  problematik  baik  bagi  organisasi,  pejabat  fungsional  dan  pejabat struktural.
Kata Kunci: Problematika; PermenPANRB; Penyetaraan; Jabatan Fungsional

## Pendahuluan
"Eselonisasi  harus disederhanakan. Eselon  I, eselon II,  eselon  III, eselon  IV, apa tidak kebanyakan? Saya minta untuk disederhanakan menjadi 2 level saja, diganti dengan jabatan fungsional yang menghargai keahlian, menghargai kompetensi”, demikian salah satu  penggalan  pidato  Presiden  Joko  Widodo  saat  dilantik  sebagai  Presiden  RI  pada periode  keduanya  pada  20  Oktober  2019.  Sontak  setelah  pidato  itu,  banyak  kalangan khususnya di instansi pemerintah memiliki pandangan yang beragam. Ada pro dan kontra.
Setelah cukup lama menggelinding  menjadi  wacana publik, akhirnya pemerintah melalui  Kementerian  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  dan  Reformasi  Birokrasi (KemenPANRB) mengambil langkah besar dengan melakukan restrukturisasi arsitektur sumber  daya  manusia  (SDM)  Aparatur  Sipil  Negara  (ASN).  Restrukturisasi  ini diberlakukan  pada  seluruh  Kementerian/Lembaga  (K/L),  baik  dari  level  pusat  maupun daerah.  Dengan  mengacu  keinginan  untuk  mewujudkan  iklim  birokrasi  yang  dinamis, professional, efektif, efisien, lincah dan ramping, pemerintah mewujudkannya ke dalam PermenPANRB  Nomor  28  Tahun  2019  tentang  Penyetaraan  Jabatan  Administrasi  ke Dalam  Jabatan  Fungsional.  PermenPANRB  ini  lalu  disempurnakan  dengan PermenPANRB  Nomor  17  Tahun  2021  tentang  Penyetaraan  Jabatan  Administrasi  ke dalam Jabatan Fungsional.
Pelaksanaan peraturan tersebut ternyata tidak dapat segera terealisasi. Selain sudah diikuti sebagian besar K/L, masih ada beberapa K/L atau pemda yang terus melakukan koordinasi  dan  kajian  agar  peraturan  tersebut  tidak  berdampak  buruk  pada  organisasi maupun  SDM  yang  ada.  Respon  yang  beragam  ini  menunjukkan  ada  beberapa permasalahan yang masih terus harus diselesaikan oleh pemerintah. Termasuk kesiapan aparatur untuk beralih fungsi dan menjalankan amanat peraturan tersebut sesuai tugas dan fungsinya.  Dalam  proses  pelaksanaan  di  berbagai  K/L,  upaya  untuk  melakukan penyederhanaan  birokrasi  dilaskanakan  dengan  dua  mekanisme,  yaitu  (1)  melalui penyetaraan jabatan administrasi, pengawas dan pelaksana ke dalam jabatan fungsional tertentu  yang  sejalan  dengan  bidang  tugas  saat  ini.  Cara  ini  telah  tertuang  di  dalam PermenPANRB Nomor 28 tahun 2019, dan (2) melalui jalur inpassing atau perpindahan jabatan,  sesuai  dengan  syarat  dan  ketentuan  yang  harus  dipenuhi  terlebih  dahulu  oleh masing-masing orang (aparatur) yang ingin beralih jabatan menjadi pejabat fungsional.
Namun  sejatinya,  proses  penyederhanaan  birokrasi  ini  harus  terlebih  dahulu dilakukan  penataan  Struktur  Organisasi  dan  Tata  kerja  (SOTK),  sebelum  dilanjutkan melalui  proses  peralihan  dan  penyetaraan  jabatan.  Mengingat  penataan  SOTK memerlukan  waktu  yang  tidak  cepat,  maka  kedua  proses  di  atas  dapat  saja  dilakukan secara parallel dan simultan.
Menurut Lia Fitrianingrum, dkk (2020), setidaknya ada tiga tipe pengalihan Jabatan Administrasi  (JA)  ke  Jabatan  Fungsional  (JF),  yaitu  (1)  Mengusulkan  terlebih  dahulu pengalihan  JA  ke  JF,  baru  kemudian  penataan  SOTK,  dan  ini  yang  akan  mendapat fasilitas penyetaraan, karena untuk penyetaraan jabatan jangka waktunya dibatasi sampai dengan 30 Juni 2020, (2) Menunggu penataan SOTK, baru mengusulkan pengalihan JA ke JF, dan ini apabila melebihi batas waktu 30 Juni 2020 maka pengalihannya melalui jalur inpassing dan perpindahan jabatan dan (3) Tidak mengusulkan pengalihan JA ke JF karena  memandang  sudah  sesuai,  dan  mengusulkan  atau  tidak  mengusulkan  penataan SOTK maka jelas pengalihannya melalui jalur inpassing dan perpindahan jabatan.
Berdasarkan hal tersebut, artikel ini akan membahas beberapa permasalahan yang masih  menjadi  ganjalan  dalam  menerapkannya.  Adapun  permasalahan  itu  antara  lain, tujuan  terbitnya  PermenPANRB,  kesiapan  ASN  dan  munculnya  budaya  baru.  Tiga permasalahan  tersebut  diharapkan  dapat  memberikan  jawaban  sementara  untuk mewujudkan good government dan good governance .

## Metode
Metode  penelitian  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  kajian  pustaka  atau studi  kepustakaan  ( library  research ).  Kajian  pustaka  atau  studi  kepustakaan  merupakan salah satu kegiatan yang diwajibkan dalam penelitian, khususnya penelitian akademik yang tujuan  utamanya  adalah  mengembangkan  aspek  teoritis  maupun  aspek  manfaat  praktis (Sukardi, 2013). Dalam melakukan kajian, penelitian menjadikan  PermenPANRB Nomor 17  Tahun  2021  sebagai  tentang  Penyetaraan  Jabatan  Administrasi  ke  dalam  Jabatan Fungsional sebagai referensi utama, sedangkan peraturan lainnya, seperti  PermenPANRB Nomor  28  Tahun  2019  tentang  Penyetaraan  Jabatan  Administrasi  ke  Dalam  Jabatan Fungsional  dan  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014  tentang  Aparatur  Sipil  Negara dijadikan  sebagai  referensi  pendukung.  Isu  yang  diatur  dalam  PermenPANRB  Nomor  17 Tahun 2021 sangat penting untuk dikaji karena pelaksanaannya masih belum maksimal. Lia Fitrianingrum,  dkk  (2020)  dalam  artikelnya  juga  masih  focus  untuk  menganalisis permasalahan  ini,  sehingga  belum  mampu  menjawab  beberapa  persoalan  yang  sedang terjadi akibat terbitnya PermenPANRB Nomor 17 Tahun 2021 tersebut.
Sampai  saat  penelitian  ini  dilakukan,  belum  banyak  artikel  yang  secara  khusus membahas tentang PermenPANRB Nomor 17 Tahun 2021 ini. Namun ada beberapa hasil penelitian  yang  meskipun  tidak  sama,  dapat  dijadikan  bahan  kajian,  yaitu  studi  yang dilakukan Muhlis Irfan (2013). Irfan menjelaskan bahwa pengalihan jabatan struktural ke jabatan  fungsional  akibat  penghapusan  eselon  III  dan  IV  sebagai  suatu  telaah  di  Badan Kepegawaian Daerah yang lebih melihat dari sisi penghasilan atau tunjangan jabatan yang hasilnya belum didasarkan pada perhitungan bobot jabatan. Penelitian yang lain dilakukan Leni  Rohida  (2018)  tentang  implementasi  pengalihan  jabatan  struktural  ke  jabatan fungsional melalui inpassing/penyesuaian.

## Hasil dan Pembahasan

## 1. Latar dan Tujuan Terbitnya PermenPANRB Nomor 17 Tahun 2021
Reformasi  Birokrasi  sudah dicanangkan sejak 11 tahun lalu dengan dikeluarkannya Peraturan  Presiden  Nomor  81  Tahun  2010  tentang  Grand  Desain  Reformasi  Birokrasi (GDRB) 2010-2025, namun  dalam perjalanannya masih belum maksimal,  meskipun juga harus diakui telah terdapat beberapa kemajuan. Tahun 2020-2025 adalah tahap ketiga atau tahap  akhir  untuk  percepatan  RB,  sehingga  dibutuhkan  akselerasi  melalui  strategi  yang sejalan dengan GDRB.
Reformasi  Birokrasi  telah  dilaksanakan  pemerintah,  yakni  sejak  2010,  dan pelaksanaannya sudah memasuki tahap kedua yang ditandai dengan disusunnya Road Map Reformasi  Birokrasi  2015-2019  melalui  PermenPANRB  Nomor  11  Tahun  2015.  Dalam PermenPANRB ini terdapat tiga sasaran yang telah ditetapkan, yaitu birokrasi yang bersih dan  akuntabel,  birokrasi  yang  efektif  dan  efisien  dan  birokrasi  yang  memiliki  pelayanan publik berkualitas. Selain itu, juga dirumuskan delapan area perubahan reformasi birokrasi 2015-2019, yaitu Mental Aparatur, Pengawasan, Akuntabilitas, Kelembagaan, Katalaksana, Sumber  Daya  Manusia  Aparatur,  Peraturan  Perundang-Undangan  dan  Pelayanan  Publik. Reformasi  pelayanan  publik  membangun  kepercayaan  dari  masyarakat  atas  pelayanan publik yang dilakukan penyelenggara pelayanan publik seiring dengan harapan dan tuntutan seluruh warga negara dan penduduk tentang peningkatan pelayanan publik.
Adapun  prioritas  Reformasi  Birokrasi  adalah  bahwa  setiap  instansi  akan  memilih prioritas  perbaikan  tata  kelola  pemerintahan  sesuai  dengan  karakteristik  sumber  daya manusia  yang  ada  dan  tantangan  yang  dihadapi,  dengan  lebih  melibatkan  banyak  pihak, program dan kegiatan didesain sampai unit kerja dan strateginya lebih implementatif. Oleh karena  itu, roadmap Reformasi  Birokrasi  tahun  2020-2025  ini  adalah  sasaran  lima  tahun ketiga untuk menuju dynamic Governance dengan mewujudkan pemerintahan kelas dunia ( world class bureaucracy ). Salah satu langkah dari sekian banyak percepatan birokrasi yang telah  dilakukan  selama  ini  adalah  dengan  penyederhanaan  birokrasi.  Implementasi  dari upaya ini adalah penyederhanaan birokrasi melalui pengembangan karier jabatan fungsional dari hasil penyetaraan jabatan administrasi.
Atas  dasar  masalah  di  atas  itu,  jika  kembali  mendengarkan  pidato  Presiden  Joko Widodo—yang dalam berbagai kesempatan juga menyampaikan keluhan atas sistem kerja, maka  birokrasi  dinilai  tidak  mampu  mengikuti  dinamika  dan  perkembangan  zaman. Menurut  Presiden,  birokrasi  di  Indonesia  belum  mampu  bergerak  dan  mengikuti perkembangan  jaman  secara  inovatif,  adaptif,  dan  responsif.  Presdiden  juga  menengarai bahwa birokrasi adalah salah satu faktor penghambat, terutama percepatan investasi. Atas dasar  inilah,  Presiden  Joko  Widodo  pada  periode  keduanya  ingin  birokrasi  direformasi kembali  khususnya  dalam  mempercepat  pelayanan  dan  perizinan,  menghapus  pola  pikir yang terlalu linier, monoton dan hanya terjebak pada comport zone, dan terpenting untuk menciptakan budaya birokrasi yang adaptif, produktif, inovatif, dan kompetitif.
KemenPANRB sebagai leading sector pembenahan dalam birokrasi menangkap pesan presiden  itu  dengan  melakukan  penyetaraan  jabatan  administrasi  menjadi  jabatan fungsional.  Program  penyetaraan  ini  dimaksudkan  untuk  memangkas  alur  birokrasi  yang pada mulanya terdiri dari empat bahkan lima jenjang jabatan (mulai dari pejabat eselon  I sampai pejabat eselon V), menjadi hanya dua jenjang jabatan, yaitu jabatan pimpinan tinggi pratama  (eselon  I  dan  II).  Melalui  peraturan  ini  pula,  KemenPANRB  menginstruksikan seluruh K/L  untuk  melakukan asesmen mandiri  pemetaan jabatan administrasi  yang akan disetarakan menjadi pejabat fungsional.
Sebenarnya  sasaran  utama  terbitnya  PermenPANRB  adalah  mewujudkan  birokrasi yang lebih dinamis dan profesional, dengan harapan ada peningkatan efektifitas dan efisiensi dalam  rangka  mendukung  kinerja  pelayanan  pemerintah  kepada  publik.  Penyederhanaan birokrasi  juga  dimaksudkan  agar  terdapat  penyesuaian  system  kerja  yang  sebelumnya bersifat berjenjang-jenjang diharapkan lebih sederhana dengan focus pada output atau hasil kerja.  Melalui  sistem  kerja  yang  baru  ini,  para  pejabat  fungsional  akan  dapat  ditugaskan secara flexible , changeable , dan moveable yang dilakukan secara transparan dan akuntabel. Jadi ASN tidak lagi bekerja dalam kotak-kotak tertentu melainkan fokus pada pencapaian tujuan organisasi.
Tujuan dan harapan ideal tersebut, sejalan pula dengan konsep birokrasi Weber (lihat lebih lengkap dalam Stanislav, 1989) yang telah lama membahas birokrasi. Pada dasarnya, birokrasi memiliki fungsi melaksanakan pelayanan publik, menjadi pelaksana pembangunan yang  professional,  perencana,  pelaksana,  dan  pengawas  kebijakan,  serta  alat  pemerintah untuk melayani kepentingan masyarakat dan bukan merupakan bagian dari kekuatan politik (netral).  Adapun  peran  birokrasi  itu  adalah  sejalan  dengan  tujuan  pemerintahan, melaksanakan kegiatan dan program demi tercapainya visi dan misi pemerintah dan negara, melayani  masyarakat  dan  melaksanakan  pembangunan  dengan  netral  dan  professional, menjalankan  manajemen  pemerintahan,  mulai  dari  perencanaan,  pengawasan,  evaluasi, koordinasi,  sinkronisasi,  represif,  prefentif,  antisipatif,  resolusi,  dll.  Bahkan  Dwijayanti (2021) menyatakan bahwa salah satu fungsi birokrasi adalah sebagai penasehat kebijakan.

## 2. Implementasinya di Kementerian Agama
Kementerian  Agama  adalah  salah  satu  kementerian  dengan  jumlah  satuan  kerja mencapai 4.491 yang mengelola DIPA sebanyak 5.667. Adapun jumlah ASN sebagaimana tercatat dalam “Buku Statistik Aparatur Sipil Negara Kementerian Agama RI” sampai tahun 2020 adalah sebanyak 235.343 orang. Jika mengacu pada keinginan dari pemerintah, dalam hal  ini  presiden,  tentu  Kementerian  Agama  mau  tidak  mau  ikut  dalam  perubahan  untuk melakukan tata kelola organisasi dan percepatan reformasi birokrasi.
Berdasarkan kebutuhan, Kementerian Agama mengimplementasikan PermenPANRB secara  bertahap.  Sosialisasi  dan  koordinasi  terus  dilakukan  ASN  memiliki  kesiapan  serta tidak budaya baru yang tidak sejalan dengan amanat peraturan. Pada akhirnya, Kementerian Agama  melaksanakan  peraturan  tersebut  dengan  melakukan  penyetaraan  jabatan administrasi ke jabatan fungsional. Wujudnya adalah pada 2020 Kementerian Agama telah melantik 372 pejabat  yang beralih fungsi dari jabatan administrasi  ke jabatan fungsional. Dalam  perjalanan  selanjutnya,  Kementerian  Agama  masih  mengalami  beberapa  kendala baik  teknis  maupun  administratif,  sehingga  baru  pada  akhir  2021  Kementerian  Agama kembali melantik 1.380 pejabat administrator, pengawas, dan pelaksana tingkat pusat dan daerah.  Ini  adalah  pelantikan  dalam  jumlah  cukup  besar  dan  menjadi  respon  aktif Kementerian  Agama  untuk  mewujudkan  birokrasi  yang  makin  adaptif,  inovatif,  dan responsif.  Meskipun  Kementerian  Agama  sudah  melakukan  amanat  PermenPANRB tersebut, namun masih banyak persoalan yang masih dihadapi. Dengan jumlah satker dan ASN Kementerian Agama yang sangat “gemuk”, maka akan muncul dua persoalan besar, yaitu  penataan  struktur  organisasi  dan  pengembangan  karir  pegawai.  Masalah  penataan struktur organisasi mungkin masih dapat dilakukan karena hanya membutuhkan kajian dan keputusan  atau  kebijakan,  termasuk  karena  ada  struktur  yang  akan  menjalankannya, misalnya  pada  biro  hukum  dan  organisasi  tata  laksana,  keduanya  di  bawah  Sekretariat Jenderal.
Namun  yang  paling  krusial  justru  adalah  bagaimana  mengembangkan  karir  ASN Kementerian Agama mengingat fungsi ini selain difasilitasi  oleh organisai/Lembaga juga lebih banyak dijalankan secara individual (Handoko, 1992; William B. Castetter, W. B & K. Davis, 1993). Andrew J. Dubrin (2005) juga menyebutkan bahwa pengembangan karir merupakan aktivitas kepegawaian yang membantu pegawai merencanakan karir masa depan mereka di instansi, agar instansi dan pegawai yang bersangkutan dapat mengembangkan diri secara maksimum. Pendapat beberapa ahli tersebut mengisyaratkan bahwa pengembangan karir dan masa depan seorang pegawai juga harus memperhatikan peningkatan kesejahteraan atau  jabatan  yang  lebih  tinggi.  Bagaimanapun  pengembangan  karir  ini  juga  menjadi tanggung jawab lembaga di mana pegawai itu bekerja (Bernardin & Russel, 1993).
Sejalan  dengan  pendapat  di  atas,  jika  merujuk  pada  konteks  ASN,  maka  Peraturan Pemerintah  Nomor  11  Tahun  2011  tentang  Perubahan  Ketigabelas  Atas  Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 1977 Tentang Peraturan Gaji Pegawai Negeri Sipil disebutkan bahwa pengembangan karier, pengembangan kompetensi, pola karier, mutasi dan promosi dilaksanakan menggunakan sistem merit yang berdasarkan pada kualifikasi, kompetensi dan kinerja.  Untuk  dapat  menjalankan  amanat  tersebut,  maka  dibutuhkan  manajemen  talenta untuk mengembangkan dan mengarahkan potensi dan karir ASN, sebagaimana yang telah diatur  dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  11  Tahun  2017  Tentang  Manajemen  Pegawai Negeri Sipil. Pola karir yang terarah akan sangat menunjang keberhasilan dari manajemen talenta  ini  (Sobandi,  2019;  T.  Glenn,  2012;  Pella,  Darmin  A  &  Inayati,  Afifah.  2011). Kementerian Agama mau tidak mau juga harus ikut dalam gerakan yang mendorong karir ASN  terlebih  dengan  begitu  banyak  ASN  yang  mengalami  penyetaraan  ini.  Kementerian
Agama  juga  dapat  mengimplementasikan  kebijakan  manajemen  talenta  tersebut  dengan kebijakan penyetaraan jabatan administrasi  ke jabatan fungsional  yang sejalan dan saling mendukung  mengingat  kebijakan  penyetaraan  adalah  proses  bisnis  yang  berbasis  dengan didasarkan pada jejaring kompetensi.
Ujung dari implementasi ini adalah meningkatkan karir para pejabat administrasi yang terdampak  langsung  menjadi  pejabat  fungsional  diberbagai  jenjang.  Artinya  manajemen talenta Kementerian Agama akan menjadi wadah yang strategis untuk menjaring talent atau bibit unggul dalam menciptakan calon-calon pimpinan masa depan dari dalam organisasi. Oleh  karena  itu  peran  Biro  Kepegawaian  dan  juga  Badan  Moderasi  Beragama  dan Pengembangan Sumber Daya Manusia akan sangat penting dan besar.

## 3. Kesiapan ASN dan Permasalahannya
Sebagai  langkah  dan  terobosan  besar,  tentu  saja  tidak  semua  harapan  ideal  dapat dijalankan  dengan  lancar.  Begitu  juga  dengan  kesiapan  para  ASN,  terlebih  yang  tidak terbiasa dengan tugas baru sebagai  fungsional  maupun mereka yang akan memasuki usia pension. Yang paling terasa adalah permasalahan dalam hal pola pikir ( mindset ) dan budaya kerja ASN yang selama ini dianggap lamban, kali ini “dipaksa” berpikir dan bekerja cepat (Sobandi, 2018).
Banyak dari mereka yang harus beradaptasi dengan kerja keras. Hal berbeda dialami oleh  para  ASN  baru  yang  memang  langsung  dihadapkan  pada  pilihan  sebagai  pejabat struktural atau pejabat fungsional tertentu. Berdasarkan hasil pengamatan dan pengalaman empirik,  serta  sejalan  dengan  gagasan  Arif  Gunawan  Santoso  (2022)  yang  menyatakan bahwa  setidaknya  akan  ada  lima  permasalahan  yang  muncul  dari  pelaksanaan PermenPANRB tersebut, antara lain:
a. Adanya perbedaan karakteristik jabatan administrasi dan jabatan fungsional. Perbedaan ini membawa dampak ikutan dalam implementasi kebijakan penyetaraan jabatan. Secara alamiah,  terdapat  perbedaan  karakter  antara  jabatan  administrasi  dengan  jabatan fungsional. Jabatan administrasi (lebih lazim disebut sebagai pejabat struktural) menurut Undang-Undang Nomor 5 tahun 2014 tentang Manajemen Aparatus Sipil Negara (ASN) adalah  sekelompok  jabatan  yang  berisi  fungsi  dan  tugas  berkaitan  dengan  pelayanan publik  serta  administrasi  pemerintahan  dan  pembangunan.  Peran  pejabat  administrasi lebih  fokus  pada  fungsi  manajemen,  dimana  pejabat  administrasi  diberi  kewenangan untuk  mengatur,  mendelegasikan  tugas  dan  kerja  pegawai  yang  berada  di  bawah kendalinya  untuk  mencapai  tujuan  organisasi.  Dalam  perspektif  birokrasi  jabatan administrasi,  dikenal  dengan  dikotomi  antara  staf  dan  pimpinan.  Pimpinan  memiliki kewenangan  untuk  mengatur  dan  mendelegasikan  tugas  dan  pekerjaan,  sementara  staf memiliki kewajiban untuk mengikuti arahan dan perintah dari pimpinan.
b. Dalam beberapa kasus, penyetaraan jabatan telah merugikan pegawai. Pada Balai Litbang Agama Semarang, terdapat jabatan administrasi level pelaksana (eselon V). berdasarkan PermenPANRB  Nomo  17  Tahun  2021,  jabatan  pelaksana  disetarakan  menjadi  jabatan fungsional  level  ahli  pertama.  Permasalahan  timbul  ketika  pejabat  yang  menduduki jabatan pelaksana pada Balai Litbang Agama Semarang telah menduduki pangkat III/d (Penata tk. I) dan dalam waktu satu tahun lagi, memiliki hak naik pangkat otomatis ke IV/a (Pembina). Dengan kebijakan penyetaraan jabatan, maka pejabat yang bersangkutan harus bersedia disetarakan dengan jabatan fungsional jenjang ahli pertama. Jenjang ahli pertama, pada level pangkat diduduki oleh pegawai dengan pangkat III/a dan III/b. Bagi pegawai  yang  berada  pada  pangkat  III/d,  seharusnya  level  jabatan  fungsional  setara dengan jabatan ahli muda.
c. Penyetaraan  jabatan  memengaruhi  peta  jabatan.  Kebijakan  penyetaraan  jabatan  yang menyasar pada sebagian besar pejabat administrasi mengharuskan instansi menyediakan alokasi  jabatan  fungsional  yang  dapat  diisi.  Jika  terdapat  2.000  pegawai  yang  akan terdampak kebijakan penyetaraan jabatan, maka dibutuhkan pula sebanyak 2.000 alokasi jabatan fungsional yang harus tersedia. Dalam kenyataannya, terkadang terdapat instansi dengan  jumlah  jabatan  yang  tersedia  tidak  sebanding  dengan  jumlah  pejabat  yang terdampak  penyetaraan.  Jikapun  terdapat  jumlah  yang  tersedia,  maka  akan  berdampak pada pegawai yang telah diproyeksikan menduduki jabatan fungsional dimaksud.
d. Semakin kecil peluang adanya penyegaran organisasi dengan adanya mekanisme rotasi jabatan.  Di  era  masih  banyaknya  jabatan  administrasi,  salah  satu  kelebihan  sistem  ini adalah  dimungkinkannya  rotasi  jabatan  sebagai  bagian  dari  penyegaran  organisasi. Dengan adanya peraturan bahwa pejabat paling lama menduduki jabatanya selama lima tahun,  memungkinkan  adanya  rotasi  pejabat.  Rotasi  ini  dalam  banyak  hal  dibutuhkan sebagai bagian dari penyegaran organisasi.
e. Penyetaraan jabatan berpeluang menimbulkan iklim kerja monoton, linier, dan terjebak dalam  zona  nyaman.  Karakteristik  pejabat  fungsional  adalah  melekat  pada  pegawai selama pegawai tersebut mampu memenuhi kewajiban sebagai pejabat fungsional sesuai aturan yang berlaku. Dengan kata lain, tidak ada pihak yang memiliki kewenangan dalam menentukan  karir  pejabat  fungsional  selain  pejabat  fungsional  itu  sendiri.  Berbeda dengan jabatan administrasi, pimpinan memiliki kewenangan untuk memindahtugaskan pegawai sesuai kebutuhan organisasi.
Selain lima pendapat Santoso di atas, menurut penulis permasalahan yang tidak kalah penting yang sedang terjadi adalah:
a. Munculnya budaya baru dengan hanya mengerjakan pekerjaan jika bermanfaat langsung untuk  memenuhi  kebutuhan  Angka  Kredit.  Jadi  ada  reorientasi  bahwa  mereka  hanya mengerjakan pekerjaannya saja dan merasa tidak perlu mengerjakan pekerjaan lainnya. Budaya kerja baru ini jika tidak diantisipasi maka akan menimbulkan sikap individual dan egois.
b. Tidak semua pejabat  fungsional  yang awalnya pejabat  struktural,  terlebih  yang pernah menduduki jabatan akan bisa dengan cepat beradaptasi. Banyak di antara mereka yang merasa tidak punya harapan lagi sehingga bekerja hanya untuk memenuhi kewajiban saja. Hal  ini  jika  tidak  diantisipasi  maka  akan  berpengaruh  terhadap  rendahnya  kinerja lembaga.
Sejalan  dengan  kecemasan  di  atas,  Lia  Fitrianingrum,  dkk  (2020)  yang  melihat permasalahan  itu  di  Lembaga  Ilmu  Pengetahuan  Indonesia  (LIPI)  bahwa  pelaksanaan peraturan  tersebut  paling  tidak  memiliki  beberapa  tantangan,  yaitu  pertama,  komunikasi berjenjang  yang  kurang  dan  informasi  yang  tidak  tersampaikan  mengenai  substansi penyetaraan  kepada  pejabat  administrator  terdampak.  Kedua,  dari  semua  sumber  daya seperti sumber daya manusia, anggaran, infrastruktur atau peralatan mendukung kebijakan penyetaraan  ini.  Ketiga,  disposisi  atau  perilaku  dari  pelaksana  kebijakan,  dalam  hal  ini adalah para pejabat administrator yang terdampak menunjukan dukungan adanya kebijakan penyetaraan  walaupun  untuk  pengembangan  karir  masih  ada  keraguan  sejalan  dengan peningkatan kesejahteraan yang belum jelas khususnya untuk  jabatan Analis Pengelolaan Keuangan  APBN  yang  belum  ada  Peraturan  Presiden  yang  mengatur  mengenai  besaran tunjangan fungsionalnya.

## Kesimpulan
Keinginan  pemerintah  untuk  mewujudkan  birokrasi  yang  ramping,  lincah,  adaptif, inovatif  dan  melayani  menemukan  tantangan  yang  tidak  ringan.  Banyak  kalangan menganggap penyetaraan itu hanya mengubah nomenklatur jabatan tetapi belum mengubah budaya dan iklim kerja serta birokrasi. Terdapat banyak permasalahan yang muncul. Namun usaha  ke  arah  itu  sudah  mulai  dilakukan  dengan  melakukan  kajian  dan  analisis  yang mendalam sehingga tidak ada ASN yang dirugikan oleh kebijakan tersebut.  Selain kajian dan analisis, tentu  saja perlu dilakukan sosialisasi  dan koordinasi dengan  berbagai  pihak. Setelah  penyetaraan,  perlu  dilakukan  pembinaan  dan  pemberdayaan  kepada  para  pejabat fungsional  melalui  pendidikan  dan  pelatihan,  workshop  atau  bimbingan  teknis  yang berkenaan  dengan  tugas  dan  fungsinya.  Dengan  demikian,  di  satu  pihak  pemerintah memiliki rencana strategis seperti yang telah disampaikan di atas, di pihak lain pemerintah menyiapkan  rencana  strategis  lainnya  agar  para  pejabat  fungsional  dapat  menjalankan amanat PermenPANRB dengan maksimal. Untuk menyukseskan pelaksanaan PermenPANRB  maka  diperlukan  upaya  strategis,  khususnya  oleh  Kementerian  Agama dengan membuat peta jalan yang jelas terkait arah dan kebijakan pengembangan karir ASN yang  terdampak  langsung.  Oleh  karena  manajemen  talenta  perlu  dikembangkan  untuk mendapatkan talenta-talenta yang unggul, bukan sebaliknya akibat penyetaraan ini banyak ASN yang tidak lagi termotivasi  untuk  bekerja dan mengembangkan karirnya. Selain itu, perlu ada komunikasi dan koordinasi yang intensif dari pimpinan organisasi dan tata kelola organisasi.  Hanya  dengan  itu,  keinginan  untuk  mewujudkan  reformasi  birokrasi,  aparatur yang melayani, serta kerja cepat birokrasi yang ramping dan sederhana akan tercapai.

## Daftar Pustaka
Biro Kepegawaian. (2020). Buku Statistik Aparatur Sipil Negara Kementerian Agama RI.
Jakarta: Kemenag RI
Bernardin, J. H, & Russel Joyce. (1993). Human Resource Management an Experimental approach . Singapore: Mc Graw Hill, Inc. Dubrin, J. A. (2005). Leadership (Terjemahan). Edisi Kedua. Jakarta: Prenada Media.
Dwijayanti, A. (2021). Fungsi Birokrasi sebagai Penasihat Kebijakan: Studi Fenomenologis pada Pemerintah Daerah. Jurnal Administrasi Publik , 17 (1), 151-174.
Fitrianingrum,  L.,  Lusyana,  D.,  &  Lellyana,  D.  (2020).  Pengembangan  Karier  Jabatan Fungsional Dari Hasil Penyetaraan Jabatan Administrasi: Analisis Implementasi Dan Tantangan. Civil Service Journal , 14 (1 Juni), 43-54.
Glenn, T. (2012). The State Of Talent Management In C Anada's Public Sector. Canadian Public Administration , 55 (1), 25-51. Hani  Handoko.  (1992). Manajemen  Personalia  dan  Sumber  Daya  Manusia .  Yogyakarta: BPFE.
Irfan,  M.  (2013).  Pengalihan  jabatan  Struktural  ke  Jabatan  Fungsional:  Suatu  Telaahan Penghapusan  Jabatan  Eselon  III  dan  IV  di  Badan  Kepegawaian  Negara . Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS, 7 (1) Pella,  D.  A.  &  Inayati,  A.  (2011). Talent  Management (Mengembangkan  SDM  untuk Mencapai Pertumbuhan dan Kinerja Prima) . Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama. Peraturan  Pemerintah  Nomor  11  Tahun  2011  tentang Perubahan  Ketigabelas  Atas Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 1977 Tentang Peraturan Gaji Pegawai Negeri Sipil .
Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2017 Tentang Manajemen Pegawai Negeri Sipil.
Peraturan  Presiden  Nomor  81  Tahun  20210  Tentang Grand  Desain  Reformasi  Birokrasi (GDRB) 2010-2025
Peraturan Menteri Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 11 Tahun 2015 Tentang Road Map Reformasi Birokrasi 2015-2019.
Peraturan Menteri Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 28 Tahun 2019 Tentang Penyetaraan Jabatan Administrasi ke Dalam Jabatan Fungsional.
Peraturan Menteri Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 17 Tahun 2021 Tentang Penyetaraan Jabatan Administrasi ke dalam Jabatan Fungsional. Rohida Leni, Nuryanto Yayan, & Sarif. (2018). Implementation of Position Transfer From Structural  to  functional  Through  Inpassing/Adjustment  (Case  Study  in  Padjadjaran University). Civil Service Jurnal , 12 (1). 11-22.
Stanislav,  A.  (1989). Max  Weber: Kapitalisme,  Birokrasi,  dan  Agama ( Max  Weber  on Capitalism, Bureaucracy and Religion ). Yogyakarta: Tiara Wacana. Sukardi. (2013). Metodologi Penelitian Pendidikan Kompetensi dan Praktiknya . Jakarta: PT Bumi Aksara.
Sobandi, B. (2018). Analisis Komitmen dan Pola Fikir Birokrat Terhadap Pengembangan Inovasi  di  Indonesia. Proceeding  Seminar ,  Badan  Pengembangan  Sumber  Daya Manusia (BPSDM) Provinsi Jawa Barat.
Sobandi, B. (2019). Strategi Implementasi Manajemen Talenta Pada Birokrasi Di Indonesia. Civil Service Journal , 13 (2 Nov), 15-25. Werther  B.  Jr.  William,  &  Davis  Keith.  (1993). Human  Resources  and  Personal Management. Singapore: Mc Graw-Hill, Co.