## DOKTRIN TINDAKAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA MEMBUAT KEPUTUSAN ( BESCHIKKING )
Herman
Fakultas Ilmu Sosial Universitas Negeri Makassar Email : hermanhrm17@ymail.com
Hendry Julian Noor Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada Email : hendryjuliannoor@yahoo.co.id
ABSTRAK
Keputusan  administrasi  negara  merupakan  tindakan  hukum  sepihak  oleh pemerintah  berdasarkan  hukum  publik.  Kewenangan  tindakan  hukum berdasarkan  hukum  publik  merupakan  kewenangan  istimewa  ( bijzonderrecht ) pemerintah  bertindak  di  dalam  hukum.  Pengertian  istimewa  oleh  karena kewenangan  itu  diberikan  oleh  hukum  publik  untuk  menjalankan  pelayanan kepada  masyarakat  selaku  badan  penguasa.  Berbeda  dengan  tindakan  hukum privat  yang  diberikan  oleh  hukum  perdata  ( objectieverecht )  kepada  para  subyek hukum  ( subjectieverecht ).  Tindakan  itu  merupakan  tindakan  hukum  biasa  yang tidak terkait dengan suatu hal “khusus atau istimewa”.
Sifat  tindakan  hukum  dalam  hal  keputusan  administrasi  negara  adalah konkrit,  individual,  dan  final.  Konkrit  adalah  kualifikasi  tindakan  hukum  yang berkenaan  dengan  suatu  peristiwa  hukum  tertentu,  individual  diartikan  sebagai suatu  tindakan  hukum  yang  ditujukan  kepada  seseorang  atau  badan  hukum tertentu  yang  dituju  oleh  keputusan  administrasi  negara,  dan  final  yang  berarti, bahwa  keputusan  itu  tidak  lagi  membutuhkan  peneguhan  atau  persetujuan  dari pejabat  administrasi  negara  yang  lainnya,  sehingga  dengan  demikian  telah menimbulkan suatu akibat hukum. Kewenangan yang didistribusikan oleh undang- undang berdasarkan kewenangan atribusi, delegasi, dan mandat oleh pemerintah selaku  badan  penguasa  diberikan  kepada  jabatan  atau  organ  di  dalam  badan administrasi  negara.  Pelaksanaan  kewenangan  secara  nyata  tindakan  hukum membuat  keputusan  administrasi  negara  dilakukan  oleh  pejabat  administrasi negara.
Kata Kunci: Keputusan administrasi negara, abstraksi dan konseptualisasi doktrin.

## ABSTRACT
State  administrative  decisions  are  unilateral  legal  action  by  the  government based on public law. The authority of legal action by  public law is the authority of special  (bijzonderrecht)  government  acted  within  the  law.  Peculiar  sense  therefore that the authority granted by public law to carry out the public service as the ruling body.  In  contrast  to  private  legal  action  given  by  civil  law  (objectieverecht)  to  the legal subject (subjectieverecht). The action was an ordinary legal action that is not associated with something "special or privileged".
The nature of the legal action in the case of the state administration's decision is a concrete, individual and final. Concrete is a qualified legal action relating to an
event specific law, the individual is defined as a legal action which is addressed to an individual or legal entities designated by the decision of the state administration, and final, which means that the decision was no longer in need of affirmation or approval of  officers  administration  of  other  countries,  and  thus  has  caused  a  legal consequence.  The  authority  is  distributed  by  legislation  based  on  the  authority  of attribution,  delegation,  and  mandated  by  the  government  as  the  ruling  body  or organ given to positions in the state administration bodies. Implementation of real authority to make legal action the state administrative decisions made by officials of the state administration.
Keywords:  Decision  of  state  administration,  abstraction  and  conceptualization doctrine.
Pendahuluan Kewenangan bertindak pemerintah dalam hukum administrasi negara merupakan kewenangan yang diberikan berdasarkan  suatu  ketentuan  hukum positif.  Dimensi  tindakan  hukum pemerintah  dapat  dibagi  dalam tindakan hukum ( rechtshandeling )(tindakan hukum pemerintah  dibagi  atas  tindakan hukum  publik  dan  tindakan  hukum privat),  dan  tindakan  yang  bukan tindakan  hukum  ( fetelijkhandeling ) (tindakan  nyata  merupakan  suatu tindakan yang tidak ada relevansinya dengan  hukum,  namun  demikian, ulasan  dalam  tulisan  ini  tidak berpretensi  untuk  mengulas  perihal tindakan nyata pemerintah ). Kewenangan sebagaimana yang diberikan  oleh  ketentuan  hukum positif  merupakan  wujud  dari kewenangan  atribusi,  delegasi,  dan mandat. Kewenangan ( gezakt ) merupakan kekuasaan yang diberikan  oleh  ketentuan  hukum publik terdiri atas wewenang
( bevoegdheden )  dalam  melaksanakan tugas  dan  fungsi  publik.  kewenangan dalam hukum positif kita, diterjemahkan sebagai urusan pelayanan publik. Ketentuan  hukum  positif  badan pemerintah dalam melakukan tindakan  hukumnya, merupakan suatu  ketentuan  yang  berdasarkan pada  hukum  publik,  oleh  karenanya tindakan  tersebut  hanya  dapat dilakukan oleh pemerintah (tindakan hukum  istimewa, bijzonderrecht ). Tindakan  hukum  pemerintah  selaku badan penguasa, merupakan tindakan  hukum  sepihak  yang  tidak memerlukan  persetujuan  dari  pihak lain,  diambil  berdasarkan  kemauan dan keinginan sepihak dari pemerintah,  serta  sesuai  dengan kewenangan  yang  melekat  padanya. Tindakan  demikian,  adalah  rangka melaksanakan  tugas  dan  fungsi pemerintahan sebagai bentuk pelayanan kepada masyarakat. Pada dasarnya, hukum publiklah yang memberikan kewenangan  kepada  pemerintah untuk bertindak, sebagai perwujudan atau  pelaksanaan  dari  ketentuan konstitusional  negara  (tujuan  politik negara)  (UUD  1945).  Pembagian kekuasaan dalam konstitusi Indonesia,  memberikan  kewenangan (yuridikitas)  kepada  pemerintah untuk  melaksanakan  secara  konkrit tujuan dari politik negara. Pelaksanaan  tujuan  politik  negara dalam  konstitusi,  oleh  pemerintah
diatur  lebih  lanjut  melalui  peraturan organik  (undang-undang),  antara Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR) bersama-sama  dengan  pemerintah.
Substansi  peraturan  organik  ini, mengandung  tujuan  pelaksanaan politik  hukum  negara  berdasarkan konstitusi yang konkritisasi pelaksanaannya  diatur  lebih  lanjut melalui undang-undang. Selanjutnya, undang-undang memberikan  kewenangan  kepada pemerintah  untuk  melaksanakan substansi  dari  tujuan  politik  hukum negara. Dalam bahasa hukum administrasi negara, hal ini diterjemahkan  sebagai  tugas  dan fungsi  pemerintah  yang  berkenaan dengan  pelayanan  masyarakat.  Salah satu wujud dari pelaksanaan kewenangan  pemerintah,  adalah tindakan  hukum  pemerintah  dalam membuat  keputusan  administrasi negara. Keputusan administrasi negara  merupakan  salah  satu  bentuk pelayanan  kepada  masyarakat  yang menunjuk  secara  individual  bentuk pelayanan pemerintah. Ketentuan hukum positif, mengkualifikasikan  keputusan  tata usaha  negara  sebagai  penetapan tertulis (pengertian tertulis menunjuk  isinya,  bukan  bentuknya, yang  berguna  untuk  mempermudah dalam  hal  pembuktian.  Sehingga, memo  atau  nota  dapat  memenuhi syarat  tertulis,  dan  merupakan  suatu keputusan tata usaha negara, apabila telah  jelas  organ  tata  usaha  negara yang  membuatnya,  maksud  dan perihal  isi  tulisan,  dan  kepada  siapa tulisan  ditujukan  serta  hal  apa  yang ditetapkan  di  dalam  keputusan  itu) yang  dikeluarkan  oleh  badan  atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan  hukum  (perbuatan  yang menimbulkan  hak  dan  kewajiban
kepada seseorang atau badan hukum perdata. Dalam sambutan pemerintah atas  persetujuan  DPR  terhadap Rancangan  Undang-Undang  tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara  pada Tanggal 20 Desember 1986, pemerintah berpendapat bahwa pemerintah  diberi  wewenang  untuk melakukan  tindakan  tata  usaha Negara  yang  dapat  dikelompokkan dalam  tiga  macam  perbuatan  atau tindakan, yaitu mengeluarkan keputusan ( beschikking) ,
mengeluarkan  peraturan  ( regeling ), dan  melakukan  perbuatan  materiil ( materiele daad) . Kompetensi Peradilan  Tata  Usaha  Negara  hanya terbatas  mengenai  mengeluarkan keputusan,  Sudarson;1994),  Risalah
Rapat  Proses  Pembahasan  5  (lima) Rancangan  Undang-Undang  Bidang Hukum  ( Integrated  Justice  System ), pada  Rabu  30  Januari  2004  Masa Sidang  II  Rapat  ke  21  Rapat  Panitia Kerja  (Panja),  keterangan  Mahkamah
Agung  yang  diwakili  oleh  Paulus  E. Lotulung menyatakan, bahwa Pengadilan  Tata  Usaha  Negara ditujukan pada obyek gugatan berupa keputusan,  bukan  pada  pribadi  atau perilaku pejabatnya. Jadi  sanksi  yang dijatuhkan  adalah  sanksi  kepada keputusan  itu,  batal  atau  dinyatakan batal,  bukan  terhadap  orang  yang mengambil keputusan tersebut. Lihat dalam  Sekretariat  Jenderal  Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia  (2008;673)  tata  usaha negara berdasarkan peraturan perundang-undangan (semua peraturan  yang  bersifat  mengikat secara  umum  yang  dikeluarkan Dewan  Perwakilan  Rakyat  bersama pemerintah,  baik  pusat,  maupun  di daerah,  termasuk  keputusan  badan atau  pejabat  administrasi  negara, baik di pusat maupun di daerah yang
juga  mengikat  secara  umum)  yang bersifat konkrit (obyek yang diputuskan  tidak  abstrak,  namun berwujud, tertentu (dapat ditentukan), individual (tertentu baik alamat  maupun  yang  dituju,  dan apabila  yang  dituju  lebih  dari  satu orang,  maka  tiap-tiap  nama  orang yang  terkena  keputusan  disebutkan), dan  final  (telah  definitif,  sehingga sudah  menimbulkan  akibat  hukum. Keputusan  tata  usaha  negara  yang masih memerlukan persetujuan instansi  atasan  atau  instansi  lain belum  bersifat  final,  dan  belum menimbulkan  hak  dan  kewajiban), serta  menimbulkan  akibat  hukum bagi  seseorang  atau  badan  hukum perdata.  Pasal  1  ayat  (3)  Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara,  lihat juga  Pasal  3  UU  No.  5  Tahun  1986 menyebutkan,  bahwa  apabila  badan atau  pejabat  tata  usaha  negara  tidak mengeluarkan  keputusan,  padahal merupakan kewajibannya, maka dapat juga diartikan sebagai keputusan tata usaha negara. Penolakan  mengeluarkan  keputusan tata  usaha  negara  yang  dimohonkan, apabila jangka waktu yang ditentukan dalam peraturan perundang- undangan  dimaksud  telah  lewat, maka  dianggap  telah  menolak mengeluarkan  keputusan  tata  usaha negara. Apabila peraturan perundang-undangan itu tidak menentukan  jangka  waktu,  maka setelah  lewat  jangka  waktu  empat bulan sejak diterimanya permohonan, maka  badan  atau  pejabat  tata  usaha negara  dianggap  telah  mengeluarkan keputusan penolakan.
Kualifikasi keputusan administrasi  negara  berdasarkan ketentuan hukum positif, di dalamnya memiliki  keterbatasan  pemaknaan
terhadap  keputusan  administrasi negara  itu  sendiri,  apalagi  apabila dibandingkan  dengan  pemaknaan doktrinal.  Secara  historis  (lihat risalah  sidang  UU  No.  5  Tahun  1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara),  ketentuan  normatif  hukum positif tentang keputusan administrasi  negara,  dapat  dipahami sebagai perkembangan awal tindakan hukum pemerintah membuat keputusan  administrasi  negara,  yang mana  pengujiannya  ( toetsingrecht ) melalui suatu lembaga yang independen  (yudikatif).  Sehingga, dalam ketentuan  hukum positif  tidak secara  utuh  dan  komprehensif  dapat memberikan  kualifikasi  terhadap pengertian  keputusan  administrasi negara.  Lahirnya  UU  No.  30  Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan  juga  tidak  menjawab secara  utuh  dan  komprehensif mendalam  tentang  makna  keputusan administrasi negara, justeru melahirkan  inkonsistensi  pemaknaan keputusan administrasi negara, apabila  dilihat  dari  sudut  pandang doktrinal tentang keputusan administrasi  negara.  UU  ini  juga mengacaukan antara pengertian keputusan  dengan  tindakan  yang merupakan dua hal yang berbeda. Sebagai  konsekuensi  logisnya,  dalam praktek  sengketa  keputusan  di peradilan  administrasi  negara  yang cenderung normatif, mengkualifikasikan keputusan administrasi  negara  secara  sempit. Keputusan  ini  hanya  dipahami sebagai suatu keputusan tertulis yang diambil  oleh  badan  (Antara  badan dengan  pejabat  mempunyai  posisi hukum yang berbeda. Badan merupakan lembaga pemerintah yang menjalankan tugas dan fungsi pemerintahan dalam pelayanan
publik.  Badan  ini  tidak  dapat  secara langsung membuat keputusan administrasi  negara,  namun  melalui pejabat administrasi negaranya. Sedangkan pejabat administrasi negara  merupakan  individu  yang menduduki  jabatan  yang  diberikan kewenangan berdasarkan jabatannya. Lembaga  pemerintah  merupakan organisasi jabatan-jabatan, atau dapat dikatakan  sebagai  gabungan  jabatan- jabatan  ( complex  van  ambten )  atau pejabat,  termasuk  tidak  melakukan tindakan  apapun  terhadap  suatu permohonan.  Suatu  tindakan  hukum yang  berdasarkan  pada  peraturan perundang-undangan positif. Sifatnya adalah konkrit, individual, dan final. Seiring dengan dinamika pemerintahan,  dan  perkembangan masyarakat  pada  saat  sekarang  ini, ketentuan  hukum  positif  yang mengatur tentang keputusan administrasi  negara  dapat  dikatakan tidak memadai  lagi.  Sehingga  dengan demikian,  menurut  Penulis,  penting untuk  kembali  kepada  abstraksi  dan konsep  dalam  doktrin  merupakan salah satu jawabannya.
Permasalahan Apakah  kualifikasi  keputusan administrasi  negara  berdasarkan doktrin?

## Pembahasan
Keputusan  Administrasi  Negara Berdasarkan Doktrin
Sebelum  memahami  perihal definisi  administrasi  negara,  perlu dipahami  terlebih  dahulu,  bahwa suatu  sengketa  pendapat  yang  tidak pernah  terurai  secara  tuntas  pada dasarnya adalah mengenai pemberian  batasan  atau  definisi terhadap  suatu  pengertian.  Selama ilmu pengetahuan terus berkembang,
maka sesuai sifat alamiahnya, perdebatan  mengenai  definisi  juga seolah  tak  akan  kungjung  habis.
Pendapat Jacobs Israel de Haan dalam bukunya Rechtskundige  Significa, menggambarkan  bahwa  sangatlah ketat  dan  sulit  untuk  merumuskan suatu  definisi  (Sweens,  J.C.M.,  1932;
Arifin P. Soeria Atmadja, 1986).
Kembali  kepada  administrasi negara, pengertian administrasi negara oleh Dimock & Dimock adalah sebagai aktifitas-aktifitas negara dalam melaksanakan kekuasaan politiknya.  Dalam  arti  sempitnya, adalah  sebagai  aktivitas-aktivitas badan eksekutif dan kehakiman, atau khusus aktivitas badan eksekutif saja dalam  melaksanakan  pemerintahan. Sedangkan  Prajudi  Atmosudirdjo, mendefinisikan  administrasi  negara dalam  3  arti,  yaitu  sebagai  aparatur negara,  aparatur  pemerintah  atau sebagai  politik  (kenegaraan),  sebagai fungsi  atau  beraktivitas  melayani pemerintah,  yakni  sebagai  kegiatan pemerintah  operasional,  dan  sebagai proses teknis penyelenggaraan undang-undang  (Bachsan  Mustafa ;2001). Dengan demikian, dapat diambil kesimpulan  bahwa  pada  dasarnya administrasi  negara  lebih  luas pengertiannya daripada tata usaha,  atau  tata  usaha  merupakan salah  satu  bagian  dari  arti administrasi.  Administrasi  negara merupakan pengendalian dan pimpinan  dari  suatu  organisasi yang dijalankan dengan pengembangan  organisasi,  tata usaha, manajemen untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan terlebih dahulu. Kegiatan ini meliputi perencanaan, pengorganisasian, penggerakan,  dan  pengawasan.
Jadi, pada hakikatnya adalah suatu kegiatan  atau  sikap  tindakan  yang secara  teknis  dapat  dikatakan sebagai pelaksanaan peranan ( functie  uitoefening, role  playing ).
Dengan  demikian,  administrasi negara adalah kegiatan melaksanakan fungsi pemerintahan  ( overheids  functie ).
Dan oleh  karenanya,  administrasi negara berhubungan dengan
dinamika  negara  yang  dapat diandaikan  sedang  bergerak  ( de staat in beweging ). Kegiatan melaksanakan
peranan  ( functie  uitoefening, role playing ) administrasi negara tentang  kegiatan  melaksanakan overheids  functie adalah  termasuk dalam kualifikasi keputusan administrasi negara. Secara historis,  keputusan  administrasi negara pertama kali diperkenalkan  oleh  Otto  Meyer, dan  disebutnya  dengan  istilah verwaltungsakt . Di  Belanda,  dikenal dengan  nama beschikking ,  yang mana  istilah  tersebut  diperkenalkan oleh van Vollenhoven dan C. W. van der Port (Murtir Jeddawi ;2012) serta beberapa penulis lainnya, seperti AM. Donner,  H.D.  van  Wijk/Willem Konijnenbelt,  dan  penulis  yang lainnya  dianggap  sebagai  " de  vader van  het  moderne  beschikkingsbegrip ", (bapak  dari  konsep beschikking yang modern).  Dalam  konteks  Indonesia, istilah beschikking di  Indonesia pertama  kali  diperkenalkan  oleh WF. Prins (Ridwan HR ;2012). Agar utuh dan komprehensif, di bawah  ini  akan  dikemukakan berbagai doktrin yang memberikan definisi tentang keputusan administrasi negara: 1) S. Prajudi Atmosudirjo (1994;94), menerjemahkan keputusan administrasi negara sebagai perbuatan  hukum  sepihak  yang bersifat  administrasi  negara, dilakukan  oleh  pejabat  atau instansi  penguasa  (negara)  yang berwenang  dan  berwajib  khusus untuk  itu.  Syarat  utamanya, bahwa tindakan hukum ( rechtshandeling ) itu harus sepihak  ( eenzijdig ),  dan  harus bersifat  administrasi  negara. Artinya  realisasi  dari  suatu kehendak atau ketentuan undang-undang  secara  nyata kasual  dan  individual.  Selain  itu, keputusan  administrasi  negara dinamakan negatif, apabila bersifat  penolakan  permohonan warga masyarakat; 2) van  der  Wel:  Suatu  perbuatan hukum yang dilakukan oleh suatu alat  pemerintah  dengan  maksud dalam  hal  konkrit  meneguhkan, tanpa  turut  sertanya  kehendak pihak  yang  lain,  suatu  hubungan hukum yang telah ada atau untuk menimbulkan  suatu  hubungan hukum  yang  baru,  atau  menolak untuk diteguhkannya suatu hubungan  hukum  yang  telah  ada atau ditimbulkannya suatu hubungan  hukum  baru  (Utrecht ;1986;96); 3) Stellinga:  alat  pemerintah  (alat dalam arti kata luas), yang isinya tidak  terletak  di  dalam  lapangan pembuatan  peraturan,  polisi  dan pengadilan.  Stellinga  berpegang pada pembagian kekuasaan ( functie-verdeling)
(Utrecht ;1986;96); 4) van  Poelje:  Pernyataan  keluar kehendak alat perlengkapan administratif  penguasa  (pusat maupun  daerah),  dalam  bentuk tertulis yang diberikan berdasarkan  kewenangan  yang
sah  menurut  peraturan  hukum tata negara atau hukum administrasi  negara,  ditujukan kepada  pemohon  keputusan, pengubahan  atau  pencabutan suatu  hubungan  hukum,  baik yang  belum  maupun  yang  sudah berlaku  atau  suatu  penolakan terhadap permohonan itu (Purbopranoto ;1981;10). 5) W.F.  Prins:  tindakan  hukum administrasi  negara  berdasarkan wewenang  yang  luar  biasa berdasarkan  hukum  publik,  dan dilakukan  secara  sepihak.  Jadi, keputusan  merupakan  tindakan hukum  yang  bersifat  sepihak dalam bidang  pemerintahan  oleh suatu badan pemerintah berdasarkan  wewenangnya  yang luar  biasa.  Unsur-unsur  dari pengertian  keputusan oleh Prins, pertama, keputusan sebagai tindakan dalam bidang pemerintahan, ke  dua, tindakan hukum keputusan (positif) melahirkan  hak  dan  kewajiban, dan  permohonan  warga  negara kepada administrasi negara supaya  suatu  tindakan  dalam hubungan hukum tidak dilakukan (negatif),  sebagai  pernyataan tidak  berwenang  atau  tidak berdasarkan  hukum,  dan  sebagai penolakan  seluruhnya, ke  tiga, sifat  hukum  publik  yang  berarti berdasarkan wewenang yang luar biasa—kedudukan  antara  warga negara dengan badan pemerintah tidak berkedudukan sama, dan ke empat, sebagai  tindakan  sepihak dari  pemerintah  (W.F.  Prins  dan
R.  Kosim  Adisapoetra;1987;38- 54); 6) Van  der  Pot:  perbuatan  hukum dari alat-alat pemerintahan ( bestuurs organ ), yang merupakan pernyataan kehendaknya dalam suatu peristiwa  khusus  yang  dilakukan dengan  maksud  mengadakan perubahan dalam hubungan hokum  (Philipus  M.  Hadjon ;2002;141-143); 7) A.  M.  Donner:  suatu  perbuatan hukum  yang  dalam  hal  istimewa dilakukan oleh suatu alat pemerintahan sebagai alat pemerintahan dan/atau berdasarkan  suatu  ketentuan yang  mengikat  dan  berlaku umum, dengan maksud menentukan  hak  dan  kewajiban mereka  yang  tunduk  pada  suatu tertib  hukum,  dan  penentuan  itu diadakan  oleh  alat  pemerintahan itu  dengan  tidak  memperhatikan kehendak  mereka  yang  dikenai penentuan itu ( eenzijdig ) (Utrecht); 8) H.J.  Romeijn:  Keputusan  adalah suatu pernyataan kehendak yang disebabkan oleh surat permohonan  yang  diajukan,  atau setidak-tidaknya  keinginan  atau keperluan yang dinyatakan ( Beschikking;  een  wilsverklaring naar aanleiding van een ingediend verzoekschrift,  of  althans  een gebleken wensch ofbehoefte )
(Philipus M. Hadjon ); 9) C.J.N.  Versteden:  suatu  tindakan hukum publik sepihak dari organ pemerintahan  yang  ditujukan pada peristiwa konkrit ( Eenvoudig geworden een definitie van  het  begrip  beschikking  te geven: Een eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandeling van een bestuursorgaan gericht op een  concreet  geval )  (Philipus  M. Hadjon );
10) J.B.M.  ten  Berge  menyebutnya sebagai beschikking , yaitu
keputusan  hukum  publik  yang bersifat  konkrit  dan  individual berasal dari organ pemerintahan,
didasarkan  pada  kewenangan publik,  dibuat  untuk  satu  atau lebih  individu  atau  berkenaan dengan  satu  atau  lebih  perkara atau keadaan. Konsekuensi hukumnya, keputusan itu memberikan  suatu  kewajiban pada  seseorang  atau  organisasi, memberikan  kewenangan  atau hak pada mereka ( Een beschikking  is  een  individuele  of concrete publiekrechtelijke rechts- beslissing:  een  beslissing  van  een bestuursorgaan, gebaseerd op een publiek-rechtelijke bevoegheid…geschapen  voor  een of  meer  individuen  of  met betrekking  tot  een  of  meer concrete  zaken  of  situaties.  Die beslissing  verplicht  mensen  of organisaties  tot  iets,  geeft  ze bevoegdheden of geeft ze aanspraken) (Philipus  M.  Hadjon ); 11) R.J.H.M.  Huisman  secara  umum mendefinisikannya  sebagai  suatu keputusan  yang  berasal  dari organ pemerintahan yang ditujukan  untuk  menimbulkan akibat hukum ( Onder 'beschikking' kan in zijn algemeenheid  worden  verstaan: een  besluit  afkomstig  van  ten bestuursorgaan,  dat  gericht  is  op rechtsgevolg ) (Philipus M. Hadjon );
12) Sjachran  Basah  mendefinisikan beschikking adalah  keputusan tertulis  dari  administrasi  negara yang  mempunyai  akibat  hukum, untuk menyelenggarakan pemerintahan  (dalam  arti  kata sempit).  Ketetapan  menentukan situasi  hukum  yang  konkrit  dan mempunyai akibat hukum. Sehingga, ketetapan mengandung validitas, daya ikat dan laku yang menimbulkan  akibat  hukum  dari obyek  yang  diaturnya  terhadap yang  dikenai  suatu  peristiwa hukum  yang  nyata,  individual, kasuistik, kondisional dan prioritas dalam hukum administrasi  negara  (Sjahran Basah; 1989;21); 13) T. Boestomi mendefinisikan
beschikking sebagai sarana untuk pelaksanaan  tugas  mereka,  yang lapangan  kerjanya  adalah  bidang pemerintahan ( bestuur dalam arti sempit) (Sjachran Basah;1997;122); 14) Rochmat Soemitro mendefinisikannya sebagai penetapan  tertulis  oleh  badan atau  pejabat  administrasi  negara (pegawai  negara  yang  menjabat fungsi  negara  tertentu),  yang berisi  suatu  tindakan  hukum ( rechts  handeling ),  berdasarkan peraturan  perundang-undangan yang  berlaku,  bersifat  konkrit, individual dan final, dan menimbulkan akibat hukum (hak dan  kewajiban  yang  bersifat individual),  baik  bagi  seseorang atau  badan  hukum  tertentu (Soemitro; 1987).
15) E.  Utrecht  memberikan  definisi beschikking adalah  perbuatan hukum publik bersegi  satu (yang dilakukan oleh alat-alat pemerintahan berdasarkan suatu kekuasaan  istimewa).  Keputusan merupakan perbuatan pemerintahan  dalam  arti  kata luas  yang  khusus  bagi  lapangan pemerintahan  dalam  arti  kata sempit ( de specifieke bewindshandeling  op  het  terein van bestuur ) (Utrecht ).
16) Soehino:  perbuatan  hukum  alat- alat  perlengkapan  administrasi negara yang dilakukan berdasarkan  wewenang  yang diberikan kepadanya oleh aturan hukum inabstrakto dan unpersonal, berupa  pembentukan aturan hukum inkonkrito mengenai suatu hal yang konkrit, dan  terhadap  subyek  hukum yang konkrit (Soehino; 2000; 55). 17) Paulus  Effendi  Lotulung:  produk yang diterbitkan oleh pejabat tata usaha  negara  (atau  jabatan  tata usaha negara) berdasarkan wewenang  yang  ada  padanya ( attributie ) atau diberikan padanya  dalam  bidang  urusan pemerintah ( delegate ) (Lotulung;2013;27).
18) M.  Nata  Saputra:  perbuatan hukum  bersegi  satu  oleh  alat pemerintahan berdasarkan suatu kekuasaan  istimewa.  Keputusan ini dibuat untuk menyelenggarakan hubungan dalam  lingkungan  alat  negara ( staatsorgaan ) yang membuatnya (keputusan intern, interne beschikking ), dan hubungan antara  alat  negara  dengan seseorang swasta atau antara dua atau lebih alat negara (keputusan ekstern, externe  beschikking ) (Saputra; 1988; 44). 19) S.F.  Marbun:  perbuatan  hukum publik bersegi satu yang dilakukan  alat  pemerintah  (arti sempit),  berdasarkan  wewenang istimewa  yang  dimaksudkan untuk terjadinya perubahan hubungan hukum (Marbun; 2012; 189). 20) Bachsan  Mustafa  :  tindakan hukum  publik  yang  bersegi  satu oleh  badan  administrasi  negara. Ditambahkan  olehnya,  bahwa
keputusan  dapat  dibuat  untuk mengatur hubungan dalam lingkungan  badan  pemerintah (keputusan intern), dan keputusan  yang  dibuat  untuk mengatur hubungan keluar lingkungan  badan  pemerintah (keputusan ekstern), yang merupakan keputusan yang mengatur hubungan antara pemerintah dengan seorang warga negara, atau dengan suatu badan  swasta  atau  antara  dua atau  lebih  badan  pemerintah (Bachsan Mustafa ). 21) van Vollenhoven: suatu perbuatan  hukum  yang  bersifat sebelah  pihak,  dalam  lapangan pemerintahan  dilakukan  oleh suatu badan pemerintah berdasarkan  kekuasaannya  yang istimewa  (Pudyatmoko&Tjandra; 1996; 32). Berdasarkan pendapat para ahli di atas, maka keputusan administrasi negara  menurut  Penulis  dapat dijabarkan  sebagai  tindakan  hukum bersegi satu (tindakan yang dilakukan  secara  sepihak  oleh pemerintah  yang  bukan  suatu persetujuan  dua  pihak).  Tindakan  ini adalah  dalam  arti  luas,  yang  khusus bagi  lapangan  pemerintahan  dalam arti  kata  sempit  (menyelenggarakan pemerintahan dan pelaksanaan tugas pemerintahan  dalam  arti  sempit ( bestuur )), dan alat pemerintah dalam arti luas, di luar lapangan pembuatan peraturan,  polisi,  dan  pengadilan (pembagian kekuasaan, functie-
verdeling ). Keputusan  administrasi  negara ini  merupakan  pernyataan  keluar kehendak (perintah adalah pernyataan  kehendak  pemerintah yang  ditujukan  kepada  seseorang atau  beberapa  orang  yang  tegas
disebutkan  siapa-siapa  dan  bagi orang  itu,  dan  pernyataan  kehendak tersebut melahirkan kewajiban tertentu  yang  sebelumnya  tidak dipikul  (W.  F.  Prins&R.  Kosim Adisapoetra;84)  administrasi  negara dari pejabat administrasi negara yang berwenang dalam bidang pemerintahan atau urusan pemerintahan  ( delegate ).  Wewenang luar  biasa  ini  adalah  berdasarkan hukum  publik  atau  merupakan realisasi  ketentuan  undang-undang
(hukum publik, berdasarkan peraturan  hukum  tata  negara  atau administrasi  negara,  atau  wewenang atribusi), sehingga tindakan
hukumnya  tersebut  menjadi  bersifat istimewa (kekuasaan istimewa). Keputusan  administrasi  negara bentuknya  dapat  tertulis  ataupun tidak tertulis, bersifat sebagai administrasi  negara,  nyata  atau konkrit  (kasuistik,  Peristiwa  khusus, pembentukan aturan hukum inkonkrito ), individual (berlaku terhadap  seseorang  atau  badan hukum tertentu), dan final (menimbulkan akibat hukum, dengan maksud menentukan hak dan kewajiban).  Keputusan  administrasi negara  tersebut  mengatur  hubungan hukum  yang  telah  ada  atau  untuk menimbulkan suatu hubungan hukum  yang  baru.  Pengubahan  atau pencabutan  hubungan  hukum,  baik yang  belum  berlaku  maupun  yang telah berlaku, yang juga mengandung validitas, memiliki daya ikat dan daya laku,  kondisional,  serta  bersifat prioritas  dalam  hukum  administrasi negara  kepada  pemohon  keputusan. Keputusan  administrasi  negara  yang mengatur  hubungan  hukum  antara pemerintah  dengan  seseorang  atau badan  hukum  perdata,  termasuk hubungan  hukum  antara  dua  atau
lebih  badan  pemerintah  (dibuat untuk hubungan intern dan ekstern), termasuk  pula  pengertian  keputusan administrasi  negara  di  sini  adalah keputusan administrasi negara negatif. Unsur-unsur keputusan administrasi  negara  dalam  doktrin dapat  diuraikan  sebagai  berikut (Soetomo;1981) :
1) Pernyataan  keluar  kehendak dari administrasi negara.
2) Oleh pejabat yang berwenang.
3) Bentuknya tertulis 4) Tindakan  hukum  bersegi  satu (tindakan yang dilakukan secara sepihak oleh pemerintah yang  bukan  suatu  persetujuan dua pihak).
5) Bersifat administrasi negara.
6) Dalam  bidang  pemerintahan atau urusan pemerintahan. 7) Wewenang  luar  biasa  yang berdasarkan hukum publik atau merupakan  suatu  realisasi  dari ketentuan undang-undang (hukum publik, baik berdasarkan  peraturan  hukum tata  negara  atau  administrasi negara, atau merupakan wewenang  atribusi),  sehingga tindakan  hukumnya  bersifat istimewa (kekuasaan istimewa). 8) Sifatnya  nyata  atau  konkrit (kasuistik,  peristiwa  khusus, Pembentukan  aturan  hukum inkonkrito), individual (seseorang  atau  badan  hukum tertentu), dan final (Menimbulkan  akibat  hukum atau dengan maksud menentukan hak dan kewajiban), baik suatu hubungan  hukum  yang  telah ada  atau  untuk  menimbulkan suatu  hubungan  hukum  yang baru, pengubahan atau
pencabutan  hubungan  hukum baik  belum  maupun  yang  telah berlaku. 9) Mengandung  validitas,  daya ikat dan laku, kondisional dan prioritas dalam hukum administrasi negara. 10) Ditujukan  kepada  pemohon keputusan. 11) Suatu  tindakan  dalam  arti luas yang khusus bagi lapangan pemerintahan dalam  arti  kata  sempit (menyelenggarakan pemerintahan dan pelaksanaan tugas pemerintahan dalam arti sempit  (bestuur),  dan  alat pemerintah  dalam  arti  luas,
diluar  lapangan  pembuatan peraturan,  polisi  dan  militer, dan  pengadilan  (pembagian kekuasaan).
12) Suatu hubungan hukum antara  pemerintah  dengan seseorang  atau  badan  hukum perdata,  termasuk  hubungan hukum  antara  dua  atau  lebih badan  pemerintah  (hubungan hukum intern dan ekstern).
13) Termasuk keputusan negatif. Berdasarkan  pandangan  dari para  ahli  seperti  tersebut  di  atas, penulis berpendapat, bahwa keputusan administrasi negara, termasuk  keputusan  negatif,  adalah pernyataan keluar kehendak pemerintah  yang  diberikan  kepada jabatan  di  dalam  pemerintahan secara sepihak, yang digunakan untuk melaksanakan  tugas  dan  fungsi administrasi negara secara senyatanya oleh pejabat administrasi negara, yang mana tindakan tersebut merupakan  tindakan  hukum  publik yang berdasarkan dan/atau diberikan oleh  undang-undang  yang  bersifat
sebagai  hukum  publik  untuk  suatu peristiwa  konkrit  dan  final  kepada seseorang atau badan hukum perdata.  Dengan  demikian,  maka secara  lebih  singkat  unsur-unsur keputusan administrasi negara menurut penulis adalah: 1. Pernyataan keluar kehendak pemerintah. 2. Dilakukan secara sepihak
3. Bertujuan melaksanakan tugas dan fungsi administrasi negara. 4. Dilakukan oleh pejabat administrasi negara. 5. Merupakan Tindakan hukum publik. 6. Berdasarkan  dan/atau  diberikan oleh undang-undang  yang  sifatnya hukum publik.
7. Untuk peristiwa konkrit dan final.
8. Ditujukan  kepada  seseorang  atau badan hukum perdata.
9. Termasuk pula  didalamnya adalah keputusan negatif.

## Keputusan Administrasi yang Sah
Sifat  norma  hukum  keputusan administrasi negara adalah individual dan konkrit, dan dalam hirarki norma hukum,  bersifat  sebagai  norma penutup. Stellinga memandang, bahwa  kekuatan  hukum  suatu keputusan administrasi negara tersebut, pengaruhnya adalah terhadap lingkungan kerja, sedangkan  sahnya  suatu  keputusan ini berkenaan dengan suatu perbuatan pemerintah. Perbuatan  pemerintah  menjadi sah  apabila  dapat  diterima  sebagai bagian  dari  ketertiban  hukum,  dan mempunyai  kekuatan  hukum  apabila dapat mempengaruhi pergaulan hukum. Terhadap hal ini, A.M. Donner berpendapat bahwa keputusan administrasi negara yang mempunyai kekurangan  yuridis,  masih  dapat
berlaku  sebagai  keputusan  sah sampai  waktu  pembatalannya.  Selain itu,  suatu  keputusan  administrasi negara  yang  tidak  mempunyai kekurangan  yuridis  hanya  berlaku sementara selama belum dibatalkan/ditarik,  bahkan  dapat dibatalkan  (ditarik  kembali),  apabila pembuatnya tidak bijaksana (ditinjau dari segi doelmatigheid ).
Hal  demikian,  terjadi  apabila subyek  yang  dikenai  keputusan  itu mengajukan banding. Pengajuan banding yang diterima, akan menjadikan  keputusan  itu  menjadi tidak  sah,  dan  jika  ditolak,  maka menjadikan  keputusan  itu  berlaku definitif (mempunyai kekuatan hukum  formal).  Terkait  hal  ini,  Nata Saputra menyatakan bahwa kekuatan hukum  keputusan  dapat  dibagi  atas kekuatan  hukum  formal  ( formele rechtskracht )  dan  kekuatan  hukum materiil ( materiele  rechtskracht ) (Nata Saputra;58-63). Keputusan yang sah ( rechtsgeldig) menurut  Utrecht, tentu akan  mendapat  kekuatan  hukum ( rechtskracht ).  Keputusan  yang  sah tersebut merupakan
perbuatan pemerintah  yang  dapat  diterima sebagai  suatu  bagian  dari  ketertiban hukum  umum  ( als een onderdeel van de  algemene  rechtsorde ).  Perihal  sah tersebut,  tidak  berkenaan  dengan  isi atau  kekurangan  dalam  perbuatan pemerintah,
namun dengan
pengertian  bahwa  telah  diterima sebagai suatu yang berlaku pasti. Perbuatan yang diterima sebagai  sesuatu  yang  berlaku  pasti (diterima sebagai bagian dari ketertiban  hukum  umum),  maka perbuatan  pemerintah  tersebut  akan mempunyai  kekuatan  hukum,  yang tentunya akan mempengaruhi ketertiban  hukum.  Oleh  karenanya,
sebelum  dinyatakan  sah,  maka perbuatan pemerintah belumlah memiliki  kekuatan  hukum,  sehingga belum dapat mempengaruhi ketertiban  hukum  yang  berlaku ( geldende  rechtsorde )  (Utrecht;  163- 164).
Sah  menurut  Stellinga,  adalah pendapat  tentang  suatu  perbuatan pemerintah.  Sebagaimana  penjelasan sebelumnya di atas, bahwa perbuatan pemerintah  sah,  apabila  dapat diterima  sebagai  suatu  bagian  dari ketertiban  hukum.  Dan  Perbuatan pemerintah  mempunyai  kekuatan hukum, apabila dapat mempengaruhi pergaulan  hukum.  Berbeda  dengan perbuatan  pemerintah  yang  harus disetujui atau dibandingkan (oleh alat negara  yang  lebih  tinggi)  sebelum dapat  berlaku  (sebagai  bagian  dari ketertiban hukum). Perbuatan pemerintah  yang  disetujui  atau diteguhkan (dikuatkan) dalam bandingan, oleh karena dapat diterima  sebagai  suatu  perbuatan sah, maka sahnya perbuatan itu telah ada  sejak  permulaan.  Namun  sahnya tersebut  masih  perlu  dinyatakan dengan  tegas.  Setelah  dinyatakan dengan  tegas  (oleh  persetujuan  alat pemerintah  yang  lebih  tinggi  atau dalam  bandingan),  maka  perbuatan yang  demikian  dapat  dikatakan  telah mendapatkan kekuatan hukum (Utrecht;164).
Penutup Simpulan Keputusan  administrasi  negara merupakan  tindakan  hukum  sepihak oleh pemerintah, yang kewenangannya  diberikan  kepada jabatan  yang  ada  di  dalamnya,  dan dilaksanakan secara senyatanya (konkritisasi) oleh pejabatnya berdasarkan ketentuan hukum positif
yang sifatnya konkrit, individual, dan final.  Tindakan  hukum  merupakan suatu  tindakan  yang  dapat  dikaitkan dengan hukum atau terdapat
relevansi  hukum  di  dalamnya, sedangkan  sepihak  diartikan  sebagai suatu tindakan yang tidak memerlukan  persetujuan  dari  pihak lain ketika akan dilakukan. Pemerintah merupakan gabungan  jabatan-jabatan  ( complex van ambten ) yang diberikan kewenangan  untuk  melaksanakan kehendak pemerintah. Oleh karenanya,  pemerintah  dan  jabatan merupakan  konstruksi  yuridis,  yang kewenangannya hanya dapat dilakukan  secara  nyata  oleh  pejabat yang menduduki jabatan itu (konkritisasi). Keputusan administrasi  negara  menunjuk  pada suatu  peristiwa  hukum  tertentu
(konkrit),  dan  ditujukan  kepada seseorang atau badan hukum perdata (individual).  Sedangkan,  untuk  kata final,  artinya  tidak  memerlukan  lagi persetujuan dan/atau peneguhan dari pejabat  administrasi  negara  yang lainnya  untuk  berlaku,  sehingga secara mutatis  mutandis telah menimbulkan  suatu  akibat  hukum (hak dan kewajiban) bagi yang dituju keputusan tersebut.
Saran Bagi pemerintah, perlu memahami bahwa dinamika merupakan  suatu  keniscayaan  bagi pemerintahan  dan  masyarakat  di dalam  kehidupan  kenegaraan,  yang secara  terus  menerus  berubah,  dan saling  mempengaruhi  satu  sama lainnya.
Keputusan administrasi negara  merupakan  ketentuan  positif (baca: norma penutup) yang merupakan  pedoman  validitas  bagi pemerintah  dalam  bertindak  di  lain
sisi, sedangkan lain sisinya merupakan  bentuk  perlindungan hukum  bagi  masyarakat  terhadap tindakan pemerintah. Secara konseptual, norma positif  selalu  hanya  akan  menjadi sekedar moment  opname saja,  tidak dapat  secara  utuh  menjawab  segala kepentingan  yang  ada  di  dalam masyarakat,  sedangkan  masyarakat dengan cepat berubah secara dinamis.  Dengan  demikian,  doktrin seharusnya menjadi perangkat konseptual  memberikan  petunjuk yang  utuh  bagi  tindakan  pemerintah membuat  keputusan  administrasi negara, yang sekaligus juga merupakan salah satu bentuk perlindungan hukum bagi masyarakat ( rechtsbescherming ).
Daftar Pustaka Atmadja,  Arifin  P.  Soeria,  1986, Mekanisme Pertanggungjawaban  Keuangan Negara:  Suatu  Tinjauan  Yuridis, PT. Gramedia, Jakarta.
Atmosudirjo, S. Prajudi, 1994, Hukum Administrasi Negara, Edisi Revisi; Seri Pustaka Ilmu Administrasi  Negara  VII ,  Ghalia Indonesia, Jakarta.
Basah,  Sjachran,  1989, Hukum  Acara
Pengadilan  dalam  Lingkungan Peradilan Administrasi (HAPLA) ,
Rajawali Pers, Jakarta. Basah,  Sjacran,  1997, Eksistensi  dan Tolak  Ukur  Badan  Peradilan Administrasi di Indonesia , Alumni, Bandung. Hadjon,  Philipus  M.,  dkk,  2002, Pengantar  Hukum  Administrasi Indonesia , Gadjah Mada University Press, Yogyakarta. HR., Ridwan, 2011, Hukum Administrasi Negara; Edisi
Revisi ,  rajagrafindo  Persada, Jakarta. Jeddawi,  Murtir,  2012, Hukum Administrasi Negara , Total Media, Yogyakarta.
Lotulung,  Paulus  Effendi,  2013,
Hukum  Tata  Usaha  Negara  dan
Kekuasaan ,  Salemba  Humanika, Jakarta. Marbun, S.F., 2012, Hukum Administrasi  Negara  I ,  FH  UII Press, Yogyakarta. Mustafa,  Bachsan,  2001, Sistem
Hukum  Administrasi  Negara
Indonesia, Citra  Aditya  Bakti, Bandung. Poerbopranoto,  Koentjoro,  1981, Perkembangan Hukum Administrasi Indonesia, Binacipta, Bandung. Prins W.F., dan R. Kosim Adisapoetra, 1987, Pengantar Hukum Administrasi  Negara ,  Pradnya Paramita, Jakarta. Pudyatmoko,  Y.  Sri,  dan  W.  Riawan Tjandra,  1996, Peradilan  Tata Usaha  Negara  Sebagai  Salah Satu Fungsi Kontrol Pemerintah, Penerbitan  Universitas  Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta. Saputra,  M.  Nata,  1988, Hukum Administrasi  Negara, Rajawali, Jakarta. Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan  Rakyat  Republik Indonesia, 2008, Proses Pembahasan Rancangan Undang-Undang tentang Peradilan Umum dan Tata Usaha
Negara , Jakarta. Soehino, 2000, Asas-asas Hukum Tata Usaha
Negara , Liberty,
Yogyakarta. Soemitro,  Rochmat,  1987, Peradilan Tata  Usaha  Negara ,  Eresco, Bandung.
Soetomo,  1981, Pengantar  Hukum Tata  Pemerintahan ,  Lembaga Penerbitan Universitas Brawijaya, Malang. Sudarsono,  1994, Pengadilan  Negeri,
Pengadilan  Tinggi,  Mahkamah Agung,  dan  Peradilan  Tata Usaha Negara, PT. Rineka Cipta, Jakarta. Tjandra,  W.  Riawan,  2010, Teori Dan Praktik  Peradilan  Tata  Usaha Negara, Penerbit  Universitas Atma Jaya, Yogyakarta.
Utrecht,  E.,  1986, Pengantar  Hukum Administrasi  Negara  Indonesia, Tinta Mas, Surabaya.