## Jurnal Ilmu Sosial

## NETRALITAS BIROKRASI PADA PILGUB JATENG 2013

## Oleh : Rina Martini

## Abstract
In the course of history, the bureaucracy has always had a very strategic position as well as having great power in determining the achievement of state goals. Thus, the bureaucracy in carrying out its duties and functions need to be professional and neutral is not partial to one of power. While in fact Indonesian bureaucracy is still not neutral  interests  of  various  interventions.  In  Central  Java  Governor  Election  2013,  it  also  can  not  be  neutral bureaucracy, for example, be seen from the village officials are not neutral, and the presence of civil servants who are members of political parties; Symptoms are not neutral it occurs  in  20  districts  /  cities in  Central  Java.  So as to ensure that  the  bureaucracy  can  be  neutral  in  the  event  all  of  the election, the "bureaucracy should not be given the right to vote".
Keywords: Election of governor, bureaucratic neutrality, violations

## PENDAHULUAN
Dalam perjalanan sejarah, birokrasi selalu  memiliki posisi yang sangat strategis serta  memiliki kekuatan besar  dalam  menentukan  pencapaian  tujuan  negara.  Keberhasilan  dan  kegagalan  mencapai  tujuan  tersebut  tidak dapat  terlepas  dari  peran  birokrasi  sebagai administrators. Birokrasi  merupakan  lembaga  yang  membuat  dan melaksanakan  kebijakannya.  Dengan  demikian,  birokrasi  dalam  menjalankan  tugas  dan  fungsinya  harus profesional  dan  Netral.  Profesional  birokrasi  adalah  setiap  pelaksananya  merupakan  orang - orang  ahli  dalam bidangnya.  Sedangkan  netral  adalah  birokrasi  tidak  memihak  kepada  kekuasaan  lainnya  seperti  politik,  dan lainnya.  Hal  tersebut  penting  dilakukan  karena  birokrasi  memiliki  tugas  memberikan  pelayanan  umum  kepada seluruh  masyarakat.  Sehingga  pelayanan  diberikan  tidak  membeda - bedakan  aliran  politik,  suku,  agama  dan  lain sebagainya.
Pelayanan  birokrasi  seharusnya  dilakukan  secara  profesional.  Hal  ini  penting  karena  pelayanan  yang diberikan  meliputi  seluruh  bidang  kehidupan  masyarakat  seperti  pendidikan,  kesehatan,  penyediaan  sarana  dan prasarana, ketertiban dan keamanan, dan lain sebagainya.
Netralitas  birokrasi  yakni  menempatkan  pemerintah  sebagai  penyelenggara  pelayanan  publik  yang  tidak dipengaruhi oleh kekuatan politik. Kenetralan birokrasi penting untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat secara  efektif  dan  efisien.  Dalam  perkembangan  konsep  netralitas  birokrasi  telah  lama  menjadi  perdebatan  oleh para pakar. Garis tegas telah memisahkan dua kelompok yakni menyangkut netralitas birokrasi dalam politik dan birokrasi memihak pada kekuatan dominan.
Pandangan birokrasi harus netral dari pengaruh politik dipelopori antara lain oleh W. Wilson dan Hegel, sedangkan yang sebaliknya dipelopori antara lain oleh Karl Marx, James Svara dan Goerge Edward II. Pandangan kelompok Wilson didasarkan birokrasi hanya sebagai pelaksana kebijakan yang tidak boleh mengambil kebijakan politik. Sedangkan kelompok lainnya mempertanyakan apakah birokrasi harus netral bila selalu dalam kehidupan politik ? sehingga birokrasi harus memihak pada pihak dominan.
ABSTRACT Vol. 14 | No. 1 | Februari 2015 | Hal. 66-78 Rina Martini Rina Martini rinamartini@undip.ac.id

## Jurnal Ilmu Sosial

## Vol. 14 | No. 1 | Juli 2015 | Hal 66-78
Disisi  lain,  Francis  Rourke  berpendapat  bahwa  birokrasi  dapat  berperan  membuat  kebijakan  politik  dan melaksanakannya. Hal ini diperkuat pendapat Rourke bahwa netralisasi birokrasi dari politik adalah hampir tidak mungkin.  Namun  memihaknya  birokrasi  pemerintah  kepada  kekuatan  politik  atau  pada  golongan  yang  dominan membuat birokrasi tidak steril. (Miftah Toha; 1993) Banyak virus yang terus menggrogotinya seperti ; pelayanan yang  memihak,  jauh  dari  obyektifitas,  terlalu  birokratis  (bertele - tele)  dan  sebagainya,  akibatnya  mereka  merasa lebih kuat sendiri, kebal dari pengawasan dan kritik.
Sejak masa demokrasi liberal (1950 - 1959) hingga orde baru, birokrasi selalu menjadi korban politik oleh pihak  yang  berkuasa,  yang  mengakibatkan  keperpihakan  birokrasi  kepada  kelompok  yang  berkuasa.  Sebagai contoh banyaknya kolusi dan nepotisme serta pembangunan yang lebih banyak pada daerah partai politik berkuasa. Sehingga Birokrasi Indonesia sampai saat ini masih belum netral dari berbagai intervensi kepentingan.
Netralitas birokrasi  mencerminkan profesionalitas birokrasi. Untuk  menjaga  hal tesebut telah diterbitkan peraturan  perundangan  tentang  netralitas  birokrasi  seperti  Peraturan  Pemerintah  (PP)  No.5  dan  12  tahun  1999, Undang - Undang (UU) no 43 tahun 1999, no. UU no. 12 tahun 2003 dan PP No. 53 tahun 2010. Namun demikian, pengaturan tersebut  masih belum  menjamin netralitas birokrasi. Dimana, banyak jabatan  birokrasi  yang diduduki oleh para pejabat atau yang ditunjuk dari partai berkuasa.
Dari  latar  belakang  tersebut  di  atas,  maka  masalah  yang  akan  dicarikan  pemecahannya,  dirumuskan sebagai  berikut  :  Bagaimanakah  gejala  netralitas  birokrasi  pada  Pilgub  Jateng  2013  yang  lalu  ?  Siapa  saja  yang berperan dalam netralitas birokrasi tersebut ?
Penelitian  tentang  netralitas  birokrasi  ini  bertujuan  untuk  :  Mengetahui  gejala  netralitas  birokrasi  pada Pilgub Jateng 2013 yang lalu. Dan mengetahui siapa saja yang berperan dalam netralitas birokrasi tersebut.
Untuk mengetahui netralitas birokrasi pemerintahan Indonesia, dapat ditelusuri sejarah perkembangannya (Achmat - Batinggi, 1999) di bawah ini:
Pada  masa  kemerdekaan,  yaitu  tepatnya  tahun  1945 - 1950 . Sikap bir okr asi pemer intah kita masih netral.  Semangat  perjuangan  masih  mewarnai  birokrasi  kita.  Semangat  nasional  untuk  membela  dan mempertahankan  negara  proklamasi  masih  melekat  kuat  pada  putra - putri  bangsa.  Pada  awal  tahun - tahun kemerdekaan  ada  semacam  kesepakatan  pendapat  dari  putra - putra  bangsa,  bahwa  birokrasi  merupakan  sarana politik  yang  baik  untuk  mempersatukan  bangsa.  Anggapan  ini  beralasan  karena  hanya  birokrasilah  satu - satunya sarana yang menjangkau rakyat sampai ke desa - desa.
Periode tahun 1950 - 1959 . Pada masa ini, semua par tai politik ber keinginan menguasai kementer ian pemerintah.  Kehidupan  birokrasi  sangat  diwarnai  dan  dipengaruhi  oleh  patronikasi.  Rekrutmen  pegawai  berbau Jacksonisme, surat wasiat (katabelece) mempengaruhi penentuan terhadap siapa yang akan diangkat dalam jabatan birokrasi, sehingga kehidupan birokrasi pemerintah sudah mulai tidak netral. Walaupun birokrasi pemerintah sudah mulai tidak  netral, ada satu  hal  yang  masih dirasakan  menguntungkan. Di antara partai - partai politik  yang saling bersaing untuk menguasai kementerian pemerintah itu, mereka semuanya menginginkan adanya pemerintah yang demokrasi.
Pada  periode  ini  pemilu  untuk  pertama  kali  diselenggarakan  setelah  merdeka.  Partai  politik  berpaling kepada  aparat  birokrat,  karena  menurut  jumlahnya  merupakan  potensi  pendukung  untuk  memenangkan  partai
dalam pemilu. Pada waktu itu maka timbullah kelompok - kelompok pegawai negeri yang berafiliasi dengan partai politik.
Masa  antara  tahun  1960 - 1965. Pada per iode ini, bir okr asi semakin jelas diincar  oleh alir an politik. Keinginan  tiga  aliran  politik  untuk  menguasai  birokrasi  pemerintah  semakin  mengkristal.  Di  bawah  label Demokrasi Terpimpin, tiga aliran politik (Nasional, agama dan komunis/Nasakom) membangun akses ke birokrasi pemerintah.  Keadaan  sistem  politik  yang  primordial  membawa  pengaruh  kuat  terhadap  birokrasi,  sehingga  ciri birokrasi  saat  itu  adalah  sangat  birokratis,  primordial  dan  patronikasi  yang  sangat  kental.  Tiga  aliran  politik (Nasakom)  berambisi  mempergunakan  jabatan - jabatan  birokrasi  pemerintah  sebagai building  block untuk membangun organisasinya.
Kemudian  perbedaan  yang  mencolok  dari  sikap  birokrasi  pemerintah  kita  pada  masa  orde  lama  dengan masa  orde  Baru  adalah: pada  masa  orde  lama ,  keinginan  tiga  aliran  politik  (NASAKOM)  untuk  menguasai kekuasaan  politik  semakin  mengkristal.  Di  bawah  label  Demokrasi  Terpimpin,  tiga  aliran  politik  membangun akses ke birokrasi pemerintah. Pada masa ini birokrasi pemerintah digunakan untuk menyokong kekuasaan aliran politik yang ada yaitu NASAKOM.
Sedangkan pada  masa  Orde  Baru – 1998 yang  lalu,  birokrasi  kita  menjadi  "alat"  kekuatan  sosial  dan politik  yang  dominan  yaitu  Golkar.  Kemenangan  Golkar  pada  empat  kali  pemilu,  salah  satu  faktor  yang menentukan  kemenangan  itu  adalah  peranan  birokrasi  kita.  Birokrasi  kita  ikut  memilih  dalam  pemilu,  dan  tidak ada alternatif lain yang dipilih kecuali Golkar. Jadi secara singkat letak perbedaan masa orde lama dan orde baru terhadap  birokrasi  kita  adalah  pada  orde  lama,  tiga  aliran  politik  sama - sama  mempunyai  akses  ke  birokrasi. Sedangkan pada periode orde Baru, birokrasi "diwajibkan" memihak ke Golkar.
Pada  masa  reformasi .  Kedudukan  bir okr asi  atau  sikap  bir okr asi  pemer intah  masih  penuh  tanda tanya. Karena pada masa reformasi ini telah muncul kembali multi partai, sehingga: (1) tidak ada kekuatan politik yang dominan, (2) kepada siapa ia harus memihak? (3) Golkar masih cukup kuat.
Menurut perkembangan awal dari konsepsi birokrasi ini, kenetralan birokrasi itu sudah ramai dibicarakan oleh  para  pakar.  Misalnya,  polemik  antara  Karl  Marx  dan  Hegel  yang  menyoroti  tentang  konsep  kenetralan birokrasi.  Marx  memulai  mengelaborasi  konsep  birokrasi  dengan  menganalisis  dan  mengkritik  falsafah  Hegel mengenai  negara.  Analisis  Hegelian  menggambarkan  bahwa  administrasi  negara  atau  birokrasi  sebagai  suatu jembatan  antara  negara  dengan  masyarakat  rakyatnya  ( the  civil  Society ).  Masyarakat  rakyat  ini  terdiri  atas  para profesional  dan  pengusaha  yang  mewakili  dari  berbagai  kepentingan  khusus,  sedangkan  negara  mewakili kepentingan - kepentingan umum.
Di antara kedua hal ini, birokrasi pemerintah merupakan perantara (medium) yang memungkinkan pesan - pesan dari kepentingan khusus tersebut tersalurkan ke kepentingan umum. Tiga susunan ini (negara, birokrasi dan masyarakat  rakyat)  diterima  oleh  Marx,  akan  tetapi  diubah  isinya.  Birokrasi  Hegel  meletakkan  pengertiannya dengan  melawankan  antara  kepentingan  khusus  dan  umum,  maka  Marx  mengkritiknya  bahwa  meletakkan  posisi birokrasi semacam itu tidak mempunyai arti apa - apa. Menurut Marx negara itu tidak mewakili kepentingan umum akan tetapi mewakili kepentingan khusus dari kelas dominan.

## Jurnal Ilmu Sosial

## Vol. 14 | No. 1 | Juli 2015 | Hal 66-78
Dari  perspektif  ini  maka  birokrasi  itu  sebenarnya  merupakan  perwujudan  kelompok  sosial  yang  amat khusus.  Lebih  tepatnya  birokrasi  itu  menurut  Marx  merupakan  suatu  instrumen  di  mana  kelas  dominan melaksanakan  dominasinya  atas  kelas  sosial  lainnya.  Dalam  hal  ini,  jelas  masa  depan  dan  kepentingan  birokrasi menurut konsepsi Marx pada tingkat tertentu menjalin hubungan sangat intim dengan kelas yang dominan dalam suatu negara.
Dari polemik antara Karl Marx dan Hegel inilah netralisasi birokrasi sudah ramai dibahas. Dari polemik pendapat  antara  Hegel  dan  Marx  ini  dapat  ditarik  suatu  kesimpulan  bahwa  Hegel  menghendaki  kenetralan birokrasi. Sedangkan Marx yang terkenal dengan teori kelasnya itu menyatakan dengan tegas bahwa birokrasi itu tidak netral dan harus memihak, yakni memihak pada kelas yang dominan (Achmat - Batinggi, 1999).
Dari berbagai pandangan di muka, dapat disimpulkan bahwa belum ada kesepakatan yang pasti tentang netralitas birokrasi, apakah berdiri sebagai profesional ataukah ia harus memihak partai yang sedang berkuasa? Pada dasarnya Birokrasi harus netral karena ada beberapa alasan, yaitu :
1. Untuk  menghindari pengkotakkan, konflik kepentingan dan diskriminasi pelayanan; Birokrasi sebagai aparat pelayan  publik,  diwajibkan  bekerja  secara  profesional.  Berbagai  tunjangan  yang  diberikan  oleh  Negara mengandung  konsekuensi  akan  keprofesionalan  lemabga  birokrasi.  Pelayanan  harus  adil,  cepat,  transparan, dan tidak memihak kepada salah satu pihak atau unsur.
2. Menjamin  birokrasi  sebagai  perekat  persatuan  bangsa  dalam  kerangka  NKRI;  Sebagai  sebuah  lembaga  atau organisasi yang sangat besar ( big organization ), tentunya dibutuhkan persatuan dan kesatuan diantara anggota organisasi itu sehingga akan tercipta persatuan yang lebih kuat lagi di tingkat Negara.
3. Netralitas  birokrasi  sebagai  salah  satu  prakondisi  untuk  meningkatkan  profesionalisme  birokrasi;  Dengan netral  dari  pihak  manapun,  maka  akan  menjadi  syarat  utama  profesionalitas  birokrasi,  karena  netralitas  ini merupakan unsur kewajiban yang paling berat diantara unsur - unsur yang lain.
4. Alasan  netralitas  birokrasi  seperti  tersebut  di  atas,  terlihat  sangat  urgent  bagi  sebuah  Negara.  Di  Indonesia, alasan netralitas birokrasi ini masih ditambah dengan pengalaman - pengalaman masa lalu, diantaranya :
5. Pada Masa Orde Lama (1950 - 1965), dimana jatuh bangunnya kabinet berdampak pada stabilitas kepegawaian birokrasi;
6. Pada Masa Orde Baru (1966 - 1997), birokrasi dijadikan alat politik utk mempertahankan kekuasaan;
7. Dan pada Masa Reformasi, birokrasi dijadikan alat politik untuk memenangkan salah satu kandidat.
Pengaturan  atau  dasar  hukum  tentang  netralitas  birokrasi  sebenarnya  sudah  dilakukan  sejak  masa reformasi, secara umum, dasar hukum yang mengatur tentang netralitas birokrasi (PNS) diantaranya :
1. UU  43  Th.  1999  Tentang  Perubahan  Atas  Undang - Undang  Nomor  8  Tahun  1974  Tentang  Pokok - Pokok Kepegawaian,
2. UU  10 Th. 2008 Tentang  Pemilu  Anggota  DPR,DPD, Pasal  84 (3,4  dan  5)  yang  berkaitan  dengan  PNS  dan Kampanye serta Pasal 273 yang mengatur tentang sanksi pidana terhadap pelanggaran Pasal 84.
3. UU  32  Th  2004  Tentang  Pemda  dalam  Ps.  59  (5)  huruf  g  antara  lain  menyatakan  pasangan  calon  Kepala Daerah & Wakil Kepala daerah yg berasal dari PNS harus mengundurkan diri dari jabatan pegawai negeri;
4. Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin PNS;
5. Peraturan  Kepala  BKN  No.  10  Tahun  2005  Tentang  PNS  yang  menjadi  Calon  Kepala  Daerah  dan  Wakil Kepala Daerah
6. Surat Edaran MENPAN No. SE/08.A/M.PAN/5/2005 yang mengatur tentang Netralitas PNS dalam Pemilihan Kepala  Daerah.  Dalam  pelaksanaan  Pemilihan  Kepala  Daerah,  antara  lain  disebutkan  PNS  dilarang  terlibat dalam  kegiatan  untuk  mensukseskan  salah  seorang  calon  Kepala  Daerah,  seperti  kampanye,  menggunakan fasilitas  jabatan  untuk  kepentingan  salah  seorang  calon  dan  membuat  keputusan  yang  menguntungkan  salah seorang calon.
7. Surat  Kepala  Badan  Kepegawaian  Negara  Nomor:  K.26 - 30/V.31 - 3/99  tanggal  12  Maret  2009  tentang Netralitas PNS dalam Pemilihan Umum Calon Legislatif dan Calon Presiden/Wakil Presiden.
Dari  apa  yang  dikemukakan  di  atas  terlihat  dengan  jelas  bahwa  berbagai  aturan  telah  menggariskan bahwa  PNS  “wajib”  netral  dari  kegiatan  politik  praktis,  baik  dalam  pemilihan  calon  calon  legislatif,  pemilihan Presiden maupun pemilihan Kepala Daerah. Namun dalam kenyataannya, masih banyak dari PNS yang dijadikan “Tim  Sukses”  sungguhpun  dalam  bentuk  tersembunyi  atau  secara  diam - diam.  Mereka  mau  melaksanakan pekerjaan  itu  ada  yang  betul - betul  merupakan  kata  hatinya,  tapi  yang  paling  banyak  ialah  karena  berharap  akan imbalan nantinya ataupun karena “keterpaksaan”dan “dipaksa”. Padahal dalam Surat Edaran no.SE/08.A.M.PAN/5/2005, jelas dikatakan bahwa PNS/birokrasi dilarang :
1. Memberikan dukungan kepada calon Presiden/ Wakil Presiden,
2. Memberikan dukungan kepada calon Kepala daerah/ Wakil Kepala Daerah
3. Memberikan dukungan kepada calon anggota DPR/ DPD/ DPRD.
Sehingga apabila ada anggota birokrasi yang melanggar aturan itu maka akan dikenani sanksi. Terhadap pelanggaran tersebut, PNS dapat dijatuhi hukuman disiplin dari tingkat paling ringan sampai berat tergantung latar belakang, pelanggaran dan jumlah kerugian negara serta dampak sosial yang ditimbulkan. Sanksi - sanksi tersebut :
1. Hukuman disiplin tingkat berat berupa penurunan pangkat  setingkat lebih rendah  untuk  paling lama 1 (satu) tahun bagi :
a. PNS yang melibatkan PNS lainnya untuk memberikan dukungan dalam kampanye,
b. PNS yang duduk sebagai panitia Pengawasan Pemilihan tanpa ijin dari Pejabat Pembina Kepegawaian
2. Hukuman  disiplin  tingkat  berat  Pemberhentian  dengan  hormat  tidak  atas  permintaan  sendiri  sebagai  PNS bagi :
a. PNS  yang  terlibat  dalam  kegiatan  kampanye  dengan  menggunakan  atribut  partai/  seragam  dinas  untuk mendukung salah satu partai/ calon peserta pemilu
b. PNS yang menggunakan fasilitas yang terkait dengan jabatannya dalam kegiatan kampanye
c. PNS  yang  menjadi  anggota  PPK,  PPS,  KPPS  tanpa  ijin  dari  Pejabat  Pembina  Kepegawaian  atau  Atasan Langsung

## Jurnal Ilmu Sosial
Vol. 14 | No. 1 | Juli 2015 | Hal 66-78
3. Hukuman disiplin Tingkat Berat Pemberhentian tidak dengan hormat sebagai PNS bagi :
a. PNS  yang  menggunakan  Anggaran  Pemerintah  /Pemerintah  Daerah  dalam  proses  pemilihan  Anggota Legeslatif, Presiden/ Wakil Presiden dan Kepala/Wakil Kepala Daerah.
b. PNS  yang  menggunakan  fasilitas  terkait  dengan  jabatannya  dalam  proses  pemilihan  Anggota  Legeslatif, Presiden/ Wakil Presiden dan Kepala daerah/ Wakil Kepala Daerah.
c. PNS yang membuat keputusan dan atau tindakan yang menguntungkan atau merugikan salah satu pasangan calon atau partai selama masa kampanye.

## METODE PENELITIAN
Tipe  penelitian  ini  adalah  penelitian  deskriptif  (menggambarkan)  kualitatif.  Sampel  dalam  penelitian  ini diambil  secara purposive  sampling dengan  maksud  pihak - pihak  yang  akan  dijadikan  narasumber  memiliki pengetahuan dan pengalaman yang cukup untuk  menjelaskan atau  menggambarkan tentang  netralitas birokrasi di Kantor  Setda  Provinsi  Jawa  Tengah.  Narasumbernya  adalah  dari  Kepala  Biro  Kepegawaian  pada  Setda  Provinsi Jawa  Tengah,  KPU  Jawa  Tengah,  Bawaslu  Jawa  Tengah,  dan  Partai  politk  Pengusung  (  PDIP,  Golkar,  dan Gerindra). Sumber data utama penelitian ini adalah hasil wawancara dari paranarasumber.  Sedangkan untuk data sekundernya  adalah  dari  buku - buku  referensi,  tulisan - tulisan  di  jurnal - jurnal,  dan  dokumen - dokumen  lain  yang mendukung. Teknik koleksi data dilakukan dengan cara pra survey, survey, dan wawancara mendalam dengan nara sumber  yang  sudah  ditentukan.  Teknik  analisis  data  dalam  penelitian  ini  meliputi  reduksi  data,  display  data,  dan penarikan kesimpulan.

## HASIL PENELITIAN
Pilgub Jateng 2013 yang baru lalu menyisakan beberapa kasus yang masih dalam proses.
Sampai dengan tanggal 25 Mei 2013, Bawaslu Provinsi Jawa Tengah  mencatat terdapat 181 dugaan pelanggaran yang  terjadi  dalam  proses  Penyelenggaraan  Pilgub  Jateng  2013.  Dugaan  pelanggaran  tersebut  terjadi  di  20  (dua puluh) Kabupaten/Kota yang ada di Provinsi Jawa Tengah.
Pelanggaran - pelanggaran yang dimaksud adalah seperti dalam tabel di bawah ini :
Dugaan Pelanggaran Dalam Pilgub Jateng 2013
Sumber : Bawaslu Provinsi Jateng 2013
Penjelasan lebih terperinci adalah sebagai berikut :
a. Pelanggaran pemasangan alat peraga, pada umumnya terjadi kaerna melanggar ketentuan Peraturan Bupati atau  Peraturan  Walikota.  Ini  banyak  terjadi  pada  masa  sebelum  kampanye  dan  terjadi  hampir  di  setiap Kabupaetn/Kota.
b. Kampanye  di  luar  jadwal, terjadi  sebelum  masa  kampanye.  Seperi  yang  terjadi  di  Kota  Semarang  pada tanggal  15  April  2013,  dimana  Bibit  Waluyo  di  duga  berkampanye  ketika  member  sambutan  dalam  acara pembukaan kegiatan Pelatihan yang diselenggarakan oleh Dinas Koperasi dan UMKM Provinsi Jawa Tengah. Meskipun pada akhirnya hasil kajian Panwaslu Kota Semarang menyatakan tidak terbukti unsur kampanye.
c. Pemutakhiran  data  bermasalah, terjadi dalam proses pemutakhiran data pemilih yang dilakukan oleh PPS dibantu PPDP, pada umumnya permasalahan terjadi karena pemutakhiran tidak valid. Misalnya di Kabupaten Blora,  ada  beberapa  nama  di  Desa  Sumberpitu  Kecamatan  Cepu  yang  dimasukkan  dalam  Daftar  Pemilih Sementara (DPS) padahal orang yang tercantum namanya tersebut tidak berdomisili di wilayah DPS terkait.
d. PNS  atau  perangkat  desa  tidak  netral, terjadi  salah  satunya  di  Kabupaten  Purbalingga.  Pada  acara pagelaran wayang kulit dalam rangka merayakan Hari Ulang Tahun Desa Manduraga Kecamatan Kalimanah di  Balai  Desa  Manduraga,  Camat  Kalimanah  yang  dating  atas  nama  Pemerintah  Kabupaten  Purbalingga,
Dugaan Pelanggaran Jumlah Pemasangan alat peraga/sosialisasi melanggar ketentuan 78 Kampanye di luar jadwal 17 Penyelenggara Pemilu tidak memenuhi syarat/bermasalah 15 Pemutakhiran data bermasalah 14 PNS/Perangkat Desa tidak netral 10 Penyalahgunaan fasilitas Negara 9 Kampanye hitam 7 Kampanye tidak sesuai prosedur/melanggar larangan 6 Politik uang (money politics) 3 Pelanggaran kode etik 2 Sengketa Pemilu 2 Lain - lain (seperti : PNS terlibat parpol, melibatkan anak dalam kegiatan politik, dll atau di luar kategori telah ditentukan) 18 TOTAL 181

## Jurnal Ilmu Sosial

## Vol. 14 | No. 1 | Juli 2015 | Hal 66-78
melalui  pidatonya  kepa  warga  desa  Manduraga  meminta  dukungan  untuk  Bupati  Purbalingga  yang  sedang maju sebagai calon Wakil Gubernur Jateng.
e. Penyalahgunaan  fasilitas  Negara ,  salahsatunya  terjadi  di  Kabupaten  Jepara,  beberapa  pejabat  desa menggunakan kendaraan dinas untuk menghadiri acara sosialisasi pasangan calon gubernur dan gubernur Jawa Tengah  Hadi  Prabowo - Don  Murdoko  pada  hari  Minggu,  14  April  2013  pukul  13.00  WIB  di  gedung  Haji Jepara.
f. Rekruitmen  penyelenggara  pemilu  tidak  sesuai  prosedur , banyak ter jadi di Kabupaten Blor a. Namun di  Kabupaten  Sragen  pun  terjadi,  dimana  terdapat  anggota  Panitia  Pemilihan  kecamatan  (PPK)  Kecamatan Jenar yang menjadi anggota Partai Politik.
g. Kampanye  hitam  ( black  campaign ),  diduga  ter jadi  di  5  daer ah  yaitu  Kabupaten  J epar a,  Kota Magelang, Kabupaten Wonogiri, Kabupaten Demak dan Kabupaten Grobogan. Ada kesamaan bentuk dugaan kampanye hitam yang terjadi di 5 daerah tersebut yaitu kampanye hitam dilakukan dalam bentuk leaflet yang isinya menyudutkan calon gubernur Bibit Waluyo.
h. Kampanye  tidak  sesuai  prosedur , diduga ter jadi di Kabupaten Blor a dan Kabupaten Demak. Bentuk pelanggaran  terjadi  karena  kampanye  dilakukan  tanpa  ada  Surat  tanda  Terima  Pemberitahuan  dari  pihak kepolisian.
i. Politik  uang  ( money  politic s ), diduga ter jadi di Kabupaten Batang. Ada pembagian uang yang diduga dilakukan oleh Bibit Waluyo di pendopo Kabupaten Batang pada acara rangkaian Hari Jadi ke - 47 Kabupaten Batang.
Jajaran  KPU  merupakan  intansi  yang  paling  banyak  menerima  rekomendasi/penerusan  dari  Panwaslu Kabupaten/Kota,  yaitu  sebanyak  53  penerusan.  Penerusan  ini  terutama  terkait  dengan  penindaklanjutan pelanggaran - pelanggaran  yang  bersifat  administrasi  seperti  pemutakhiran  data  bermasalah  dan  perekrutan penyelenggara pemilu tidak sesuai prosedur.
Satuan  Polisi  Pamong  Praja  (Satpol  PP)  menerima  35  penerusan  yang  terkait  dengan  penertiban  alat  peraga  di tempat - tempat yang dilarang oleh peraturan daerah.
Pejabat  pemda  atau  Bupati  juga  menerima  penerusan  dari  Panwaslu  Kabupaten/Kota  sebanyak  9 penerusan.  Ini  terkait  dengan  penindaklanjutan  PNS/birokrasi  yang  ikut  dalam  kegiatan  politik  atau  dukung mendukung pasangan calon gubernur dan wakil gubernur serta penyalahgunaan fasilitas negara.
Selanjutnya Tim Kampanye mendapat 13 penerusan dan beberapa partai politik juga mendapat 6 penerusan berupa himbauan/peringatan dalam pemasangan alat peraga, seperti terlihat pada tabel di bawah ini :

## Tindak Lanjut Penanganan Pelanggaran
Sumber : Bawaslu Provinsi Jateng 2013
Dari hasil temuan penelitian di atas, beberapa catatan yang ada tentang netralitas Birokrasi Dalam Pilgub Jateng 2013, adalah sebagai berikut :
1. Sudah ada sosialisasi di lingkungan Setda Provinsi Jawa Tengah tentang Surat Edaran dari Kemenpan tentang kewajiban PNS untuk netral dalam proses pemilu beserta ancaman sanksi - sanksinya.
2. Di Setda Provinsi Jawa Tengah bahkan telah ada langkah untuk “menyembunyikan” kendaraan dinas sehingga pejabat - pejabat tidak bisa menggunakan kendaraan dinas/fasilitas negara untuk kegiatan kampanye.
3. Tetapi  ternyata  langkah  itu  masih  bisa  “diakali”  karena  masih  ada  aparat  birokrasi  yang  memnggunakan fasilitas negara/kendaraan dinas untuk berkampanye.
4. Selain  itu,  ketidaknetralan  birokrasi  terjadi  pada  beberapa  hal  yang  lain  yaitu  :  adanya  aparat  desa  yang memihak dengan menyisipkan pesan - pesan untuk mendukung salah satu calon dari birokrat, dan adanya PNS yang menjadi anggota partai politik.
5. Pelanggaran  itu  terjadi  pada  20  wilayah  kabupaten/kota  di  Jawa  Tengah,  atau  terjadi  pada  lebih  dari  50  % wilayah di Jawa Tengah. Dan sampai sekarang masih ada yang diproses hukum.
6. Sementara partai politik pengusung tidak tahu menahu tentang adanya pelanggaran yang dilakukan oleh calon gubernur dengan memobilisasi jajaran birokrasi untuk kampanye.
7. Artinya, untuk menciptakan netralitas birokrasi dalam sebuah ajang pemilu ternyata amat sangat sulit.
8. Sehingga  untuk  menjamin  agar  birokrasi  bisa  netral  pada  ajang  semua  pemilu,  maka  “birokrasi  tidak  diberi hak pilih”.
Instansi/Pejabat yang menerima Surat Penerusan Jumlah Sifat Penerusan Jajaran KPU 53 Rekomendasi Satpol PP 35 Rekomendasi/Penertiban Tim Kampanye 13 Rekomendasi/Himbauan Bupati/Pejabat Pemda 9 Rekomendasi Parpol 6 Himbauan/Peringatan Tim gabungan 3 Rekomendasi/Penertiban Pejabat Desa 2 Himbauan Kepala SKPD Provinsi 1 Himbauan/Peringatan BUMN 1 Peringatan Vol. 14 | No. 1 | Februari 2015 | Hal. 66-78

## Jurnal Ilmu Sosial

## PEMBAHASAN
Dari hasil penelitian di atas, maka bisa disimpulkan bahwa masih ada sikap birokrasi di lingkungan Setda Provinsi Jawa Tengah yang tidak netral pada Pemilihan Gubernur Jawa Tengah tahun 2013. Bisa dikatakan bahwa, ketidaknetralan birokrasi pada Pilgub Jateng 2013 disebabkan oleh hal - hal sebagai berikut :
1. Sanksi  yang  diberikan  sama  sekali  tidak  tegas.  Sanksi  hanya  berupa  himbauan,  surat  peringatan  dan rekomendasi.  Ada  ancaman  pemecatan,  tapi  untuk  pelanggaran  yang  telah  terjadi  berulang - ulang  dan  yang sangat mencolok mata. Sementara itu, data tentang pelanggaran yang ada tidak berkesinambungan atau tidak nampak ada data tentang langkah - langkah yang akan diambi terhadap pelanggaran yang terjadi.
2. Lembaga  peradilan  dan  lembaga  pengawasan  yang  ada,  belum  dapat  dijadikan  tempat  untuk  menggugat tindakan - tindakan yang tidak sesuai dengan hukum yang berlaku yang dilakukan oleh para kandidat. Misalnya Panwaslu,  Bawaslu,  dan  lembaga  peradilan  lainnya  tidak  berupaya  maksimal  untuk  menjerat  para  pelanggar itu  dengan  sanksi  yang  setimpal/tegas.  Kesannya  telah  terjadi  “pembiaran”  atas  pelanggaran - pelanggaran tersebut.
3. Di  sisi  lain,  sebenarnya  ada  harapan  untuk  pelanggaran  yang  dilakukan  oleh  birokrasi,  yaitu  fungsi pengawasan oleh masyarakat. Tetapi posisi masyarakat sebagai pengawas dalam memberikan sanksi ataupun peringatan  kepada  para  kandidat  masih  sangat  lemah.  Selain  itu  kebanyakan  masyarakat  juga  belum memahami  aturan  tentang  netralitas  birokrasi  sehingga  terkadang  masyarakat  sendiri  mendukung ketidaknetralan  itu.  Artinya,  masyarakat  sendiri  juga  melakukan  “pembiaran”  atas  ketidaknetralan  birokrasi itu.
Oleh  karena  itu  upaya  untuk  menjaga  netralitas  harus  senantiasa  dilakukan  sedini  dan  semaksimal mungkin. Langkah yang mungkin bisa dilakukan adalah antara lain :
1. Memberikan  pendidikan  pemilih  bagi  para  birokrat.  Pelaksanaannya  tentu  saja  bisa  dilakukan  oleh  lembaga KPUD atau KORPRI setempat. Dengan pendidikan ini, diharapkan mereka bisa bersikap tegas kepada atasan atau  pihak - pihak  yang  akan  memanfaatkan  organisasi  birokrasi.  Selain  itu  anggota  birokrasi  akan  bebas memilih  sesuai  hati  nuraninya  tanpa  paksaan  atau  tekanan  dari  atasan.  Sekaligus  bisa  menjadi  “rem”  bagi pejabat yang suka memobilisasi bawahannya secara tertutup menjelang pemilu.
2. Alternatif  yang lain adalah  mangeluarkan aturan  yang lebih tegas  yang  melarang para birokrat untuk terlibat dalam  kegiatan  kampanye  politik,  khususnya  pada  hari  kerja.  Hal  ini  untuk  mencegah  penggunaan  fasilitas negara oleh parpol dalam kampaye, baik itu pemakaian kendaraan dinas, biaya dinas, fasilitas - fasilitas dinas, dan sebagainya.
3. Menyiapkan masyarakat agar mau dan mampu menjadi pengawas bagi setiap sikap dan tindakan para pejabat. Masyarakat  dibekali  keberanian  untuk  mencatat,  melaporkan,  dan  mengawal,  proses  pelanggaran  dan penanganannya.
4. Segera  dilakukan  revisi  terhadap  peraturan - peraturan  yang  bertentangan,  terutama  tentang  kedudukan Sekretaris Daerah (Sekda) sebagai Pejabat Pembina Kepegawaian Daerah.

## Vol. 14 | No. 1 | Februari 2015 | Hal. 66-78
5. Sekretaris Daerah hendaknya diangkat dari pegawai yang benar - benar berkompeten dan profesinal, dan dapat dipertanggungjawabkan  berdasarkan  latar  belakang  pengetahuan,  keterampilan, track  record dan pengalamannya di bidang administrasi dan manajemen pemerintahan.
6. Menghilangkan  intervensi  pejabat  politis  dalam  menempatkan  PNS pada  seluruh  tingkatan  eselonering disetiap unit kerja (SKPD).
7. Mutasi, rotasi, hukuman, sampai kepada pemberhentian, haruslah didasarkan pada pertimbangan objektif dan rasional yang didasari oleh kriteria yang ditetapkan dalam undang undang dan peraturan pemerintah.
8. Pengawasan  yang  lebih  ketat  terhadap  ketentuan  mengenai  netralitas  PNS  ini,  sekaligus  pemberian  sanksi yang  tegas,  adil  dan  tidak  diskriminatif  bukan  hanya  bagi  PNS,  tapi  juga  bagi  mereka/orang  yang mempengaruhi PNS untuk tidak netral.
9. Dibuat  lagi  aturan,  bahwa  pejabat incumbent yang  mencalonkan  diri  untuk  menjadi  kepala  daerah  harus mengundurkan diri (bukan sekedar cuti) semenjak resmi menjadi calon.
Sedangkan strategi untuk bisa menumbuhkan netralitas birokrasi adalah dengan cara - cara sebagai berikut:
1. Adanya  kesepakatan  tentang political  will dari  para  pejabat  politik  untuk  membekali  kader - kadernya  yang duduk di lembaga negara dengan komitmen dan kompetensi yang tidak hanya menguntungkan partainya tetapi juga menguntungkan masyarakat dan negara.
2. Selain political will dari para pejabat, juga dari aparat birokrasi itu sendiri. Kesadaran akan pentingnya sikap netral dalam suatu kompetisi, akan menumbuhkan sikap profesionalitas dari birokrasi.
3. Adanya  aturan  tentang reward yang  akan  diberikan  kepada  aparat  birokrasi  yang  bisa  bekerja  secara professional, dan salah satu syaratnya adalah netral.
4. Untuk  dapat  merealisasikan  fungsi  netralitas  itu,  maka  dapat  diproteksi  dengan  birokrasi  rasional  yang profesional.
Selain harus netral dari kepentingan parpol atau salah satu kandidat, maka lebih baik partisipasi birokrasi dapat diwujudkan dalam beberapa hal yang berdampak positif, yaitu antara lain :
Pertama , birokrasi harus aktif menjadi pemilih dan memberikan sosialisasi kepada keluarga serta lingkungannya tentang pemilu. Keaktifan birokrasi dibutuhkan untuk memberi keyakinan tentang arti pentingnya pemilu kepada masyarakat  sehingga  dapat  mengurangi  jumlah  golput.  Apalagi  kedudukan  birokrasi  sebagai  pamong  praja  akan menjadi panutan masyarakat sekitarnya.
Kedua ,  birokrasi  harus  menjadi  juru  kampanye  pemerintah  yang  menyampaikan  kepada  masyarakat  tentang kebijakan  KPU  dan  aneka  kebijakan  negara  dalam  meningkatkan  pengetahuan  dan  membangun  partisipasi  aktif masyarakat dalam pemilu.
Ketiga , partisipasi aktif birokrasi diwujudkan dengan tidak menjadi partisan dalam penyelenggaraan pemilu dan penyelenggaraan pemerintahan serta bertindak profesional dalam menjalankan tugas.
Keempat, keberhasilan  birokrasi  dalam  menyukseskan  pemilu  akan  meningkatkan  kepercayaan  masyarakat terhadap  netralitas  birokrasi.  Karena  itu,  pemilu  adalah  momentum  bagi  birokrasi  untuk  memperbaiki  citra profesionalisme  dan  netralitas  birokrasi  serta  mendapatkan  kepercayaan  dari  masyarakat.  Dalam  jangka  panjang, kepercayaan masyarakat akan meningkatkan pula kepercayaan terhadap pemerintah dan negara.

## Jurnal Ilmu Sosial

## PENUTUP
Dari hasil temuan penelitian dan pembahasan, kesimpulan yang diambil tentang netralitas Birokrasi Dalam Pilgub Jateng 2013, adalah sebagai berikut :
1. Sudah ada sosialisasi di lingkungan Setda Provinsi Jawa Tengah tentang Surat Edaran dari Kemenpan tentang kewajiban PNS untuk netral dalam proses pemilu beserta ancaman sanksi - sanksinya.
2. Di Setda Provinsi Jawa Tengah bahkan telah ada langkah untuk “menyembunyikan” kendaraan dinas sehingga pejabat - pejabat tidak bisa menggunakan kendaraan dinas/fasilitas negara untuk kegiatan kampanye.
3. Tetapi  ternyata  langkah  itu  masih  bisa  “diakali”  karena  masih  ada  aparat  birokrasi  yang  memnggunakan fasilitas negara/kendaraan dinas untuk berkampanye.
4. Selain  itu,  ketidaknetralan  birokrasi  terjadi  pada  beberapa  hal  yang  lain  yaitu  :  adanya  aparat  desa  yang memihak dengan menyisipkan pesan - pesan untuk mendukung salah satu calon dari birokrat, dan adanya PNS yang menjadi anggota partai politik.
5. Pelanggaran  itu  terjadi  pada  20  wilayah  kabupaten/kota  di  Jawa  Tengah,  atau  terjadi  pada  lebih  dari  50  % wilayah di Jawa Tengah. Dan sampai sekarang masih ada yang diproses hukum.
6. Sementara partai politik pengusung tidak tahu menahu tentang adanya pelanggaran yang dilakukan oleh calon gubernur dengan memobilisasi jajaran birokrasi untuk kampanye.
7. Artinya, untuk menciptakan netralitas birokrasi dalam sebuah ajang pemilu ternyata amat sangat sulit.
8. Sehingga  untuk  menjamin  agar  birokrasi  bisa  netral  pada  ajang  semua  pemilu,  maka  “birokrasi  tidak  diberi hak pilih”.
9. Dan  pihak - pihak  yang  dianggap  terlibat  dalam  proses  pelanggaran  terhadap  netralitas  birokrasi  tersebut, diantaranya : yang secara tidak langsung :
• Panwas yang diduga telah melakukan “pembiaran”.
• KPU yang dianggap lalai dalam menyosialisasikan tentang aturan netralitas birokrasi.
• Pejabat incumbent yang memaksa anak buahnya untuk mendukung dirinya dalam proses pencalonan.
• Masyarakat yang dianggap “cuek” atau acuh tak acuh atas pelanggaran aturan netralitas birokrasi.
• Jika keterlibatan itu langsung, maka dari temuan di lapangan, disimpulkan bahwa mereka adalah “pejabat incumbent beserta pendukungnya”.
Saran  :  Guna  mewujudkan  netralitas  birokrasi,  diperlukan  kerja  keras  dan  perubahan  pola  pikir  ( mind  set ) dan kesatuan tindakan sejak dari pusat dan daerah baik legislatif maupun eksekutif termasuk para elit pemerintahan dan politik.
Vol. 14 | No. 1 | Februari 2015 | Hal. 66-78

## DAFTAR  PUSTAKA
BUKU :
Achmat - Batinggi, 1999, "Manajemen Pelayanan Umum", Materi Pokok: IPEM 4429, Universitas Terbuka
Menpan,  1995  " Peranan  Birokrasi  Dalam  Penyelenggaraan  Pelayanan,  Pengayoman,  dan  Pengembangan,
Prakarsadan Peran Serta Aktif Masyarakat Dalam Pembangunan ", Makalah
Ryaas Rasyid, Muhammad, 1997, "Kajian A wal  Birokrasi  Pemerintahan  Politik  Orde  Baru ", Jakarta:Mipi Yarsif
Watampone
Thoha, Miftah, 1991, " Beberapa A spek Kebijaksanaan Birokrasi ", Yogyakarta: MW Mandala.
……………..., 2010, Birokrasi dan Politik di Indonesia , Penerbit Raja Grafindo Persada, Jakarta
PERUNDANG - UNDANGAN :
UU 32 tahun 2004 tentang Pemerintah daerah
PP Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin PNS
Surat Edaran MenPAN No. SE/08.A/M.PAN/5/2005 tentang Netralitas PNS dalam Pemilihan kepala Daerah .
MODUL :
Pusat Kajian Kinerja Kelembagaan, 2003, “ Netralitas Birokrasi ”, Jakarta
INTERNET :
http://jateng.bps.go.id, pada hari Jum’at, 10 Oktober 2014 jam 09.25 wib
http://www.ut.ac.id/html/suplemen/ipem4429/sup3ok.htm, diunduh, senin, 3 juni 2013 jam 10.10 wib http://www.bandiklatjatim.go.id/artikel/42 - artikel/126 - netralitas - dalam - anomali - birokrasi,  diunduh  3  Juni  2014 jam 10.12 wib.
Vol. 14 | No. 1 | Februari 2015 | Hal. 66-78