## TINJAUAN YURIDIS TERHADAP KEDUDUKAN DAN PERLINDUNGAN HUKUM PEGAWAI HONORER SETELAH BERLAKUNYA UNDANG-UNDANG NOMOR 5 TAHUN 2014

## TENTANG APARATUR SIPIL NEGARA
Author : Rikianto 202102030078 Stella Putri Cahyono 202101020075 Abdul Wahid 20210100200082 Mas Rara Tri Retno Herryani - masrara@unik-kediri.ac.id

## Faculty of Law Kadiri University

## ABSTRAK
Tenaga  honorer  merupakan  pegawai    tidaktetap  yang  bekerja  di  instansi pemerintah  dalam  rangka  membantu  Pegawai  Negeri  Sipil  dalam  menjalankan tugasnya.  Namun  setelah  penerapan  Undang-undang  Nomor  5  Tahun  2014  tentang Aparatur  Sipil  Negara  mempengaruhi  kedudukan  dan  perlindungan  hukum  bagi pegawai  honorer  sebab  dalam    ketentuantersebut  pegawai  honorer  dihapuskan. Penelitian  ini  bertujuan  untuk  mengetahui  dan  menganalisis  kedudukan  dan perlindungan    hukum  bagi    pegawai  honorer  setelah  berlakunya  undang-undang nomor 5 tahun 20014 tentang Apparatur Sipil Negara.
Pendekatan  penelitian  yang  akan    digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah penelitian  hukum  normatif.  Penelitian  hukum  normatif  (Applied  law  research)  yaitu penelitian  hukum  tentang  pemberlakuan  atau  implementasi  ketentuan  hukum normatif  (kodifikasi,  Undang-Undang  atau  kontrak)  secara  in  action  pada  setiap peristiwa hukum tertentu yang terjadi dalam masyarakat.

## PENDAHULUAN
Pegawai negeri sebagai bagian dari aparatur negara mempunyai peranan amat penting  dalam    penyelenggaraan    pemerintahan  dan  pembangunan  dalam  rangka mencapai  tujuan  Negara  sebagaimana    tertuang  dalam  pembukaan  undang-undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  adalah    melindungi  segenap    bangsa dan  seluruh  tumpah  darah  Indonesia,  memajukan    kesejahteraan  umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan melaksanakan ketertiban dunia. Keempat tujuan Negara ini hanya bisa dicapai dengan adanya pembangunan nasional yang dilakukan
dengan  perencanaan  yang  matang,  realistis,  terarah  dan  terpadu,  bertahap, bersungguh-sungguh, berdayaguna dan berhasilguna. 1
Pengaturan  mengenai  pegawai  negeri  sendiri  pada  awalnya  diatur  dalam Undang-Undang  Nomor  8  tahun  1974,  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang- Undang  Nomor  43  Tahun  1999  tentang  Kepegawaian.  Undang-Undang  tersebut memberikan legitimasi atas kedudukan, peran dan fungsi pegawai negeri yang sangat strategis.  Kedudukan  pegawai  negeri  berdasarkan  Pasal  3  ayat  (1)  Undang-Undang Nomor  43  Tahun  1999  merupakan  unsur  aparatur  sipil  negara  yang  bertugas  untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat secara profesional, jujur, adil dan merata dalam  penyelenggaraan  tugas  negara,  pemerintahan  dan  pembangunan.  Mengenai jenis  pegawai  negeri  didasarkan  pada  Pasal  2  ayat  (1)  Undang-UndangNomor  43 Tahun 1999, pegawai negeri dibagi menjadi: (1). Pegawai Negeri Sipil; (2). Anggota Tentara Nasional Indonesia dan (3). Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia.
Pegawai  negeri  yang  menjalankan  tugas  pemerintah,  baik  di  instansi Pemerintah  Pusat  maupun  Pemerintah  Daerah  saat  ini  jumlahnya  tidak  mencukupi untuk  melaksanakan  seluruh  tugas-tugas  pemerintahan,  maka  untuk  menanggulangi kekurangan  pegawai  tersebut  instansi  Pemerintah  Pusat  maupun  Pemerintah  Daerah mengadakan  penerimaan tenaga  honorer.  Perekrutan terhadap  tenaga  honorer  secara hukum  memang  diatur,  tetapi  masih  bersifat  terbatas,  dan  kewenangan  perekrutan tersebut diberikan kepada pemerintah daerah atau pejabat lain yang ditunjuk, dimana berdasarkan  Pasal  2  ayat  (3)  Undang-Undang  Nomor  43  Tahun  1999  pejabat  yang berwenang dapat mengangkat pegawai tidak tetap atau honorer.
Pegawai  honorer  adalah  pegawai  yang  diangkat  untuk  jangka  waktu  tertentu guna  melaksanakan  tugas  pemerintahan  dan  pembangunan  yang  bersifat  teknis profesional  dan  administrasi  sesuai  dengan  kebutuhan  dan  kemampuan  organisasi. Pegawai  honorer  tidak  berkedudukan  sebagai  pegawai  negeri,  penamaan  pegawai honorer  mempunyai  arti  sebagai  pegawai  di  luar  PNS  dan  pegawai  lainnya  (tenaga kerja).  Penamaan  pegawai  honorer  merupakan  salah  satu  bentuk  antisipasi pemerintah terhadap banyaknya kebutuhan pegawai, namun dibatasi oleh dana APBD dan APBN dalam penggajiannya. 2
Pada  dasarnya,  kebijakan  pengangkatan  tenaga  honorer  diserahkan  pada kebutuhan  dari  masing-masing  instansi,  namun  sejak  dikeluarkannya  Peraturan Pemerintah  Nomor  48  Tahun  2005  tentang  Pengangkatan  Tenaga  Honorer  Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil, semua pejabat Pembina kepegawaian dan pejabat lain di lingkungan  instansi,  dilarang  mengangkat  tenaga  honorer  atau  yang  sejenis,  kecuali
1 Lihat  Penjelasan  Umum  Undang-Undang  Nomor  8  Tahun  1974  tentang  Pokok-Pokok Kepegawaian
2 Sri  Hartini  dan  SetiajengKadarsih, Diktat  Hukum  Kepegawaian, Purwokerto:  Fakultas Hukum Universitas Jenderal Sudirman, 2006, hlm. 26.
ditetapkan  dengan  Peraturan  Pemerintah.  Akan  tetapi,  larangan  itu  diabaikan  oleh Pejabat  di  lingkungan  instansi  pemerintahan,  baik  Pemerintah  Pusat  maupun Pemerintah Daerah dikarenakan kebutuhan akan tenaga honorer masih sangat tinggi. Hal  ini  terbukti  dalam  melakukan  tugas-tugas  pelayanan  di  berbagai  instansi pemerintahan  pada  kenyataannya  Sebagian  besar  masih  banyak  dilakukan  dan dikerjakan oleh tenaga honorer yang mana mereka diangkat oleh masing-masing
Undang-Undang Aparatur Sipil Negara merupakan salah satu peraturan yang menjadi  titik  tolak  untuk  berubahnya  wajah  birokrasi  di  Indonesia.  Dimana  dalam Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014  Tentang  Aparatur  Sipil  Negara  Pada  pasal  1 angka  22  sistem  manajemen  kepegawaian  berdasarkan  sistem  merit.  “Sistem  Merit adalah  kebijakan  dan  manajemen  ASN  yang  berdasarkan  pada  kualifikasi, kompetensi,  dan  kinerja  secara  adil  dan  wajar  dengan  tanpa  membedakan latarbelakang  politik,  ras,  warna  kulit,  agama,  asal  usul,  jenis  kelamin,  status pernikahan,  umur,  atau  kondisi  kecacatan”.  Akan  tetapi  dengan  adanyaUndang- undang  ASN  tidak  ada  lagi  pegawai  honorer  atau  pegawai  tidak tetap,  yang  dikenal dalam UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang ASN adalah PNS dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.
Selain itu dalam undang-undang ini tidak akan adalagi di atur PNS Pusat dan Daerah,  yang  ada  hanya  PNS  dan  Pegawai  Pemerintah  dengan  Perjanjian  Kerja (selanjutnya  disebut  PPPK). 3 Semuanya  sama  menjadi  Aparatur  Sipil  Negara  dan memiliki  hak  yang  sama  dalam  pembinaan,  pendidikan,  pelatihan  serta  kesempatan yang  sama  dalam  penjenjangan  jabatan  baik  pusat  maupun  daerah.  Di  dalam ketentuan Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Aparatur Sipil Negara, dinyatakan bahwa Pegawai  ASN  adalah  PNS  dan  PPPK  yang  diangkat  oleh  pejabat  Pembina Kepegawaian  dan  diserahi  tugas  dalam  suatu  jabatan  pemerintahan  atau  diserahi tugas negara lainnya dan digaji berdasarkan peraturan perundang-undangan. Di dalam Pasal  2  huruf  a,  Pasal  2  huruf  j,  Pasal  6,  Pasal  61,  Pasal  66  ayat  (2)  dan  Pasal  137 Undang-Undang  Aparatur  Sipil  Negara  hanya  mengatur  status  PNS  dan  PPPK, namun  tidak  mengatur  mengenai  status  tenaga  honorer.  Lebih  lanjut  dengan diberlakukannya  pegawai  pemerintah  dengan  perjanjian  kerja  maka  pemerintah daerah  harus  menghapus  keberadaan tenaga  honorer  sesuai  dengan  amanat  Undang- Undang Nomor 5 tahun 2014.
Berdasarkan latarbelakang tersebut, dimana dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara tidak mengatur keberadaan tenaga honorer dalam  klasifikasi  pegawai  aparatur  sipil  negara  menyebabkan  kehilangan  kepastian hukum dan menciptakan ketidak adilan bagi tenaga honorer, untuk itu penulis merasa tertarik  melakukan  analisis  terhadap  permasalahan  tersebut  yang  dituangkan  dalam
3 Pasal 135 Undang-UndangNomor 5 Tahun 2014 TentangAparaturSipil Negara.
pembahasan  tesis  yang  berjudul  Tinjauan  Yuridis  Terhadap  Kedudukan  dan Perlindungan Hukum Pegawai Honorer Setelah Berlakunya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara.

## METODE PENELITIAN
Metode  penelitian  kepustakaan  adalah  bahan  hukum  yang  dapat  di  peroleh dari  buku-buku,  karya  ilmiah,  ensiklopedia,  internet,  dokumen  dan  sumber  sumber lain.  Penelitian  ini  termasuk  penelitian  kepustakaan  karena  bahan  hukum  yang  di gunakan  lebih  banyak  bahan  hukum  sekunder.  Dalam  jenis  penelitian  ini  penulis menggunakan  cara  mencari  bahan  hukum  dari  beberapa  buku-buku,  jurnal,  dan tulisan lain sebagai referensi lainnya. 4
Pendekatan  penelitian  yang  akan  digunakan  adalah  penelitian  hukum normatif.  Penelitian  hukum  normatif  ( Applied law  research )  yaitu  penelitian  hukum tentang  pemberlakuan  atau  implementasi  ketentuan  hukum  normatif  (kodifikasi, Undang-Undang atau kontrak) secara in action pada setiap peristiwa hukum tertentu yang  terjadi  dalam  masyarakat.  Penerapan  atau  implementasi  ketentuan  hukum normatif ( in abstracto ) pada peristiwa tertentu dan hasil yang dicapai. 5

## PEMBAHASAN
Berlakunya  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014  tentang  ASN  membagi jenis  pegawai  ASN  yang  terdiri   dari  PNS  dan  PPPK.  Keberadaan  pegawai  honorer tidak diatur lagi dalam ketentuan tersebut, namun dalam Penjelasan Pasal 96 ayat (1) PP  Nomor  49  Tahun  2018  tentang  Manajemen  PPPK  dijelaskan  bahwa  yang dimaksud dengan pegawai non-PNS dan non PPPK antara lain adalah pegawai yang saat  ini  dikenal  dengan  sebutan  tenaga  honorer  atau  sebutan  lain.  Oleh  sebab  itu tenaga honorer atau sebutan lain tidak dapat disamakan dengan PPPK. Pasal 1 angka 4  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014  menyatakan  bahwa  PPPK  adalah  warga negara  Indonesia  yang  memenuhi  syarat  tertentu,  yang  diangkat  berdasarkan perjanjian  kerja  untuk  jangka  waktu  tertentu  dalam  rangka  melaksanakan  tugas pemerintahan.  Adapun  jabatan  ASN  menurutPasal  13  Undang-UndangNomor  5 Tahun  2014  terdiriatas:  a.  Jabatan  Administrasi;  b.  Jabatan  Fungsional;  dan  c. Jabatan Pimpinan Tinggi.
Selanjutnya  dalam  ayat  (2)  dinyatakan  bahwa  selain  jabatan  sebagaimana dimaksud pada ayat (1) Menteri dapat menetapkan jabatan lain yang dapat di isi oleh PPPK. Menteri yang dimaksud adalah Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi. Jabatan lain tersebut bukan merupakan jabatan structural tetapi
4 Burhan Ashshoka, MetodePenelitian Hukum, Jakarta:RinekaCipta, 2010, hlm. 96
5 Ibid., hlm. 98.
menjalankan  fungsi  manajemen  pada  instansi  pemerintah  (ayat  (3)).  Penetapan jabatan lain tersebut sangat dinantikan oleh pegawai honorer yang menduduki jabatan administrasi karena realita di lapangan masih banyak pegawai honorer yang bertugas bukan pada jabatan fungsional. Menurut Pasal 93 Undang-Undang  Nomor 5 Tahun 2014  dan  Pasal  3  PP  Nomor  49  Tahun  2018,  manajemen  PPPK  meliputi:  a. Penetapan  kebutuhan;  b.  Pengadaan;  c.  Penilaian  kinerja;  d.Penggajian  dan tunjangan;  e.  Pengembangan  kompetensi;  f.  Pemberian  penghargaan;  g.  Disiplin;  h. Pemutusan hubungan perjanjian kerja; dan i. Perlindungan.
Penjelasan  Umum  PP  Nomor  49  Tahun  2018  tentang  Manajemen  PPPK menyatakan  bahwa  untuk  dapat  menjalankan  tugas  pelayanan  publik,  tugas pemerintahan,  dan  tugas  pembangunan  tertentu,  PPPK  harus    memiliki  profesi  dan manajemen  PPPK  yang  berdasarkan  pada  sistem  Merit  atau  perbandingan  antara kualifikasi,  kompetensi,  dan  kinerja  yang  dibutuhkan  oleh  jabatan  dengan kualifikasi,  kompetensi,  dan  kinerja  yang  dimiliki  oleh  calon  dalam  rekrutmen, pengangkatan,  dan  penempatan  sejalan  dengan  tata  Kelola  pemerintahan  yang  baik. Berdasarkan  hal  tersebut  maka    pemerintah  berharap  dapat  memperoleh    pegawai PPPK  yang  professional  berdasarkan  pada  sistem  Merit  melalui  proses  seleksi administrasi  maupun  seleksi  kompetensi  yang  meliputi  seleksi  manajerial,  teknis, maupun social  kultural. Dengan demikian berdasarkan PP tersebut pegawai honorer tidak  dapat  secara  otomatis  diangkat  sebagai  Calon  PPPK,  namun  untuk  dapat diangkat  sebagai  Calon  PPPK  maka    pegawai  honorer  tersebut  harus  memenuhi syarat  dan  lolos  seleksi    administrasi  maupun  seleksi  kompetensi,  yang pelaksanaannya mirip dengan pelaksanaan seleksi CPNS.
Setiap  warga  negara  Indonesia  mempunyai  kesempatan  yang  sama  untuk melamar menjadi PPPK untuk Jabatan Fungsional dengan usia paling rendah 20 (dua puluh) tahun dan paling tinggi 1 (satu) tahun sebelum batas usia tertentu pada jabatan yang akan dilamar sesuai dengan  ketentuan peraturan perundang-undangan (Pasal 16 huruf  a  PP  Nomor  49  Tahun  2018).  Hal  tersebut  memberikan  kesempatan  kepada pegawai  honorer  untuk  melamar  menjadi  Calon  PPPK.  Apabila  dinyatakan  lolos seleksi maka akan ditetapkan sebagai Calon PPPK dengan Keputusan Pengangkatan oleh  PPK  setelah  penandatanganan  Perjanjian  Kerja  oleh  Calon  PPPK.  Masa hubungan  perjanjian  kerja  bagi  PPPK  paling  singkat  1  (satu)  tahun  dan  dapat diperpanjang  sesuai  kebutuhan  dan  berdasarkan  penilaian  kinerja.  Perpanjangan hubungan  perjanjian  kerjabagi  PPPK  yang  menduduki  JPT  Utama  dan  JPT  Madya tertentu paling lama 5 (lima) tahun.
Keberadaan PPPK sebagai ASN tidaksamadenganpegawaihonorer, karenaselamainipegawaihonorertidakmemilikijenjangkarier  dan  tingkatkesejahteraan yang jelas, sedangkanUndang-UndangNomor 5 Tahun 2014 dan PP Nomor 49 Tahun 2018  menjanjikankejelasanjenjangkarier dan  kesejahteraanbagi  PPPK.  MenurutPasal
22  Undang-UndangNomor  5  Tahun  2014,  PPPK  berhakmemperoleh:  a.  Gaji  dan tunjangan; b. Cuti; c. Perlindungan; dan d. Pengembangan kompetensi. Pasal 38 ayat (2)  PP  Nomor  49  Tahun  2018  menegaskan  bahwa  gaji  dan tunjangan    sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1)  berlaku  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang- undangan  yang  berlaku  bagi  PNS.  Hal  tersebut  memberikan  kepastian  peningkatan kesejahteraan bagi PPPK.
Keberadaan  pegawai  honorer  di  instansi  pemerintah  telah  ada  sejak  lama. Sebelum    adanya  undang-undang  nomor  8  tahun  1974  tentang  ketentuan  pokok kepegawaian,  terdapat  orang-orang  yang  bekerja  untuk  Negara,  pemerintah  dan masyarakat dalam rangka menyelenggarakan pemerintahan dan pembangunan. Sastra Djatmika  dan  Marsono  menyebutkan    golongan-golongan  pekerja  yang  tidak termasuk  pegawai  negeri  tersebut,  yakni  a)  pejabat  negara,  b)  pekerja,  c)  pegawai dengan  ikatan  dinas,  d)  pegawai  dengan  ikatan  dinas  untuk  waktu  terbatas,  e) pegawai  bulanan  menurut  pasal  20  ayat  (2)  PGPS  –  1968,  f)  pegawai  desa,  g) pegawai perusahaan umum. 6 Pegawai-pegawai honorer sebagaimana tersebut di atas dipekerjakan tidak secara tetap atau dalam jangka waktu tertentu baik  secara harian, bulanan, atau beberapa tahun.
Setelah  adanya  perubahan    undang-undang  nomor  8  tahun  1974  tentang pokok-pokok    kepegawaian  yaitu  dengan  di  undangkannya  undang-undang  nomor  8 tahun  1999,  terjadi  penataan  yang  lebih  jelas  mengenai  jenis  dan  kedudukan  orang- orang yang bekerja di instansi pemerintah. Pasal 3 ayat (1) undang-undang  tersebut menegaskan  pegawai  negeri  sebagai  unsur  aparatur  negara  yang  bertugas memberikan  pelayanan  kepada    masyaraka  tsecara  professional,  jujur,  adil,  dan merata  dalam    penyelenggaraan  tugas  Negara,  pemerintahan  dan  pembangunan. Selain itu  undang-undang ini  sebagaimana disebut di pasal 2 ayat (3) memberikan wewenang  kepada pejabat yang berwenang untuk dapat  mengangkat pegawai tidak tetap yang kedudukannya bukan sebagai  pegawai negeri. Dengan demikian, undang- undang  ini  menertibkan  keberadaan  pegawai-pegawai  honorer  yang  telah  ada sekaligus melegalkannya dalam bentuk pegawai tidak tetap.
Oleh karena tidak adanya pengaturan lebih lanjut mengenai pegawai honorer, yang terjadi adalah banyak pejabat yang berwenang mengangkat pegawai tidak tetap dengan menggunakan peraturan-peraturan yang dibuatnya sendiri dan mempekerjakan  mereka  bertahun-tahun  secara  honorer.  Adanya  kondisi  tersebut mendorong  pemerintah  mengeluarkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  48  tahun  2005 tentang  pengangkatan    tenaga  honorer  menjadi  calon  pegawai  negeri  sipil.  Dengan peraturan pemerintah ini tenaga-tenaga honorer yang memiliki masa kerja satu tahun
6 Sastra Djatmiko, op. cit, hal. 15
atau lebih sampai dengan 20 tahun atau lebih secara terus menerus diangkat menjadi calon pegawai negeri sipil.
Namun sejak keluarnya Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 terdapat penjelasan mengenai tenaga honorer, dan ini pula yang menjadi implikasi banyaknya minat menjadi tenaga honorer. 7 Adapun penjelasan tentang pengertian tenaga honorer terdapat  dalam  pasal  1  ayat  1  Peraturan  Pemerintah  Nomor  48  Tahun  2005  yaitu tenaga honorer  adalah seseorang yang diangkat oleh Pejabat Pembina Kepegawaian atau  pejabat  lain  dalam  pemerintahan  untuk  melaksanakan    tugas    tertentu  pada instansi  pemerintah  atau  yang  penghasilannya  menjadi  beban  Anggaran  Pendapatan dan Belanja Negara atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
Dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 dengan alas an untuk lebih memprioritaskan tenaga honorer menjadi CPNS. Hal ini berlanjut dengan dikeluarkannya  Peraturan  Pemerintah  Nomor  43  Tahun  2007  yang  berisi  perubahan pertama  dari  Peraturan  Pemerintah  Nomor  48  Tahun  2005  dan  perubahan  kedua dengan    keluarnya  Peraturan    Pemerintah  nomor  56  Tahun  2012.  Dalam  Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012 tenaga honorer dibagi menjadi honorer kategori 1, honorer kategori 2 dan jabatan mendesak untuk menjadi CPNS.
Peraturan  Pemerintah  ini  akan  menjadi    paying  hukum  dalam  pengangkatan tenaga  honorer  ketegori  I  atau  yang  disebut  dengan  honorer  tertinggal  atau  tercecer secara adil dan transparan. Selain itu terbitnya Peraturan Pemerintah nomor 56 tahun 2012 ini bisa mengakhiri  rezim honorer sehingga manajemen Pegawai Negeri Sipil (PNS)  dapat    ditata  sesuai    dengan  Prinsip-Prinsip  merit  sistem  dan  tidak  dijadikan komoditi  politik  dan  ajang  KKN  yang  mengakibatkan  rendahnya  kualitas  birokrasi tanah air.
Selain  mengatur  honorer  katagori  I,  dalam  Peraturan  Pemerintah  nomor  56 tahun  2012  ini  juga  mengatur  tentang  honorer  katagori  II,  yang  sebenarnya  antara keduanya  hamper  sama.  Bedanya,  katagori  II  ini  dibiayai  bukan  dari  Anggaran Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  (APBN)  atau  Anggaran    Pendapatan  dan  Belanja Daerah (APBD). Mereka tidak dilakukan verifikasi, tetapi akan dilakukan tes  sesame mereka.  Akan  ada  penghargaan  terhadap  mereka  yang  memiliki  masa  kerja  lebih lama. Dari hasil koordinasi Kementerian Keuangan dan DPR, alokasi anggaran untuk kategori II akanmasuk APBN tahun 2013.
Terkait  dengan  perlindungan  yang  diberikan  pemerintah  kepada  tenaga honorer menurut Undang – Undang Nomor 43 Tahun 1999 Tentang Pokok – Pokok Kepegawaian  belum  menemui  sebuah  titik  terang.  Keberadaan  honorer  masih menimbulkan  banyak  problem  karena  pemerintah  belum  bisa  memberikan  jaminan
7 Diunduhdari  http://www.bimbingan.org/honorer-adalah.htm  pada  tanggal  2  Desember 2020pukul 10.32 WIB
kepada  tenaga    honorer  untuk  diangkat  menjadi  Calon  Pegawai  Negeri  Sipil khususnya  honorer    kategori  dua.  Hal  ini  terjadi  karena  pemerintah  khusunya pemerintah daerah masih banyak mengangkat tenaga honorer tanpa memperhitungkan  jumlah  yang  dibutuhkan  oleh  instansi  pemerintah,  padahal  dalam Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 pemerintah dilarang mengangkat tenaga honorer.  Hal  ini  sebagai  dampak  dari  penyelenggaraan  peraturan  pemerintah  yang dilakukan  oleh  pemerintah  belum  maksimal,  sehingga  masih  terlihat  banyak  nya tenaga  honorer yang statusnya tidak jelas.
Sehingga  dalam  implementasi  peraturan  pemerintah  tersebut  banyak ditemukan  norma konflik, antara satu  peraturan yang lebih rendah dengan peraturan yang  lebih  tinggi,  maupun  konflik  norma  secara  hosizontal  antara  pasal  yang  satu dengan pasal yang lain dalam Undang – Undang  atau antara satu Undang – Undang dengan  Undang  –  Undang  yang  lain.  Untuk  mengatasi  masalah  tersebut  menurut penulis dibutuhkanlah suatu teori yang disebut stufenbau Theorie .
Ajaran Stufenbau Theorie yang dikemukakan Hans Kelsen yang menganggap bahwa  proses  hukum  digambarkan  sebagai  hierarki  norma-norma.  Validitas (kesalahan)  dari  setiap  norma  (terpisah  dari  norma    dasar)  bergantung  pada  norma yang  lebih   tinggi.  Hans  Kelsen  mengungkapkan  hukum  mengatur  pembentukannya sendiri    karena  satu  norma  hukum  menentukan  cara  untuk  membuat  norma  hukum yang  lain.  Norma  hukum  yang  satu  valid  karena  dibuat  dengan  cara  ditentukan dengan norma hukum yang lain dan norma hukum yang lain ini menjadi validitas dari norma hukum yang dibuat pertama.
Dalam Negara hukum, setiap Tindakan harus berdasarkan atas hukum, karena dalam  Negara  terdapat  prinsip wetmatighid van  bestuur atau  legalitas. 8 Asas  ini menentukan  bahwa  tanpa    adanya  dasar  wewenang  yang  diberikan  oleh  suatu peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku,  maka    segala  macam  apparat pemerintah tidak akan memiliki wewenang yang dapat mempengaruhi atau merubah keadaan  atau  posisi  hukum  warga  masyarakatnya.  Tindakan  pemerintah  yang menimbulkan  akibat  hukum  khususnya  dalam  hal  menimbulkan  kerugian  kepada masyarakat dibutuhkan adanya  suatu tanggungjawab oleh pemerintah.
Dari  pemahaman  terkait  dapat  disimpulkan  walaupun  banyak  hal  dalam Perjanjian Kerja yang dibuat bertentangan dengan  Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003  tetapi  atas  dasar  yang  melekat  dan  dilindungi  konstitusi  sebagaimana  yang diatur  dalam  Pasal  27  ayat  2  UUD  1945  “Tiap-tiap  warga  negara  berhak  atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan” dan Pasal 33 ayat (1) yang menyatakan  bahwa  “perekonomian  disusun  sebagai  usaha  Bersama  atas kekeluargaan”. Pelanggaran terhadap hak dasar yang dilindungi konstitusi merupakan
8 Armansyah, Op.cit. hlm. 30.
pelanggaran  Hak  Asasi  Manusia.  Perlindungan    terhadap  tenaga  kerja  dimaksudkan untuk menjamin hak-hak dasar pekerja dan menjamin kesamaan serta perlakuan tanpa diskriminasi  atas  dasar  apapun  untuk  mewujudkan  kesejahteraan  pekerja  dan keluarganya  dengan  tetap  memperhatikan  kepentingan  instansi  terkait  dengan pegawai  honor.  Peraturan  perundang-undangan  yang  terkait  dengan  perlindungan bagi  pekerja  baik  Perlindungan,  Pengupahan,  dan  Kesejahtraana  dalah  Undang- Undang  Nomor  13  Tahun  2003  tentang  Ketenagakerjaan.  Maka  dari  itu,  dapat disimpulkan bahwa tidak ada kejelasan terhadap perlindungan hukum untuk pegawai honorer.
Di dalam Undang – Undang Nomor 5 Tahun 2014 itu sendiri hanya mengatur pembagian Aparatur Sipil Negara yang terdiri dari Pegawai Negeri Sipil dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK). Hal ini menjadi polemic tersendiri bagi tenaga  honorer  yang  nasibnya  belum  diangkat  menjadi  CPNS.  Alih-alih  menjadi Pegawai  pemerintah  dengan  Perjanjian  Kerja  (PPPK),  tenaga  honorer  ini  harus mengikuti  seleksi  untuk  menjadi  PPPK.  PPPK  itu  sendiri  berbeda  dengan  tenaga honorer  sebab  PPPK  hanya  sebagai  pegawai  kontrak  dengan  minimal  kontrak  satu tahun dan dapat diperpanjang kontrak kerjanya apabila kinerja dari PPPK itu sendiri baik. Hal ini bertolak belakang dengan undang-undang sebelumnya yang memberikan jalan bagi tenaga honorer untuk otomatis diangkat menjadi CPNS apabila telah cukup lama mengabdi di sebuah instansi pemerintah.
Terkait  untuk  pengangkatan  menjadi  CPNS  di  dalam  Undang  –  Undang Nomor 5 Tahun 2014 itu sendiri mengatur bahwa PPPK tidak dapat diangkat menjadi CPNS  secara  otomatis  dan  harus  mengikuti  seleksi  seperti  para  pelamar  umum.  Hal ini berbeda dengan ketentuan sebelumnya yang memberikan hak bagi tenaga honorer untuk otomatis diangkat menjadi CPNS dengan minimal masa kerja satu tahun.
Namun Tindakan pemerintah untuk menerapkan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian  Kerja  (PPPK)  harus  menunggu  adanya  sebuah  Peraturan  Pemerintah  dan Peraturan  Presiden.  Sebab  pemberian  jabatan  untuk  Pegawai  Pemerintah  dengan Perjanjian Kerja (PPPK) harus menunggu sebuah Peraturan Presiden seperti  tertuang dalam pasal 94 ayat 1 Undang – Undang Nomor 5 Tahun 2014.
Akan  tetapi  Peraturan  Pemerintah  dan  Peraturan  Presiden  belum  ada  hingga saat  ini,  sehingga  membuat  nasib  para  tenaga  honorer  menjadi  semakin  tidak  jelas. Sebab  di  satu  sisi  pemerintah  masih  belum  bisa  menerapkan  PPPK  tanpa  adanya sebuah  Peraturan  Presiden  dan  di  sisi  yang  lain  pemerintah  harus  menghapus keberadaan tenaga honorer sesuai dengan  amanat Undang – Undang Nomor 5 Tahun 2014.
Lebih lanjut  perlindungan  hukum  atas  Tindakan  hukum  pemerintah terhadap pegawai honorer pada dasarnya dapat dilihat dari dua segi, yaitu perlindungan hukum secara preventif dan perlindungan hukum secara represif. Pada perlindungan hukum
preventif, rakyat diberikan kesempatan untuk mengajukan keberatan (inspraak) atau pendapat nya sebelum suatu keputusan pemerintah mendapat bentuk yang definitive artinya  perlindungan  hukum  yang  preventif  bertujuan  untuk  mencegah  terjadinya sengketa.  Sedangkan  perlindungan  hukum  represif  bertujuan  untuk  menyelesaikan sengketa.  Perlindungan  hukum  yang  preventif  sangat  besar  artinya  bagi  Tindakan pemerintahan  yang  didasarkan  kepada  kebebasan  bertindak,  karena  dengan  adanya perlindungan  hukum  yang  preventif  pemerintah  terdorong  untuk  bersikap  hati-hati dalam mengambil keputusan yang didasarkan pada diskresi.
Perlindungan  hukum  secara  preventif  dilakukan  dengan  memastikan  bahwa ketentuan peraturan perundang-undangan dan keputusan yang dibuat oleh pemerintah tidak bertentangan dengan peraturan di atasnya. Selain itu ketentuan dan pelaksanaan ketentuan tersebut tidak melanggar hak-hak dasar rakyat.  Dimana dalam pasal 28D ayat  (2)  undang-undang  dasar  Negara  republik  Indonesia  Tahun  1945  menyatakan setiap  orang  berhak  untuk  bekerja  serta  mendapat  imbalan  dan  perlakuan  yang  adil dan  layak  dalam  hubungan  kerja.  Pasal  ini  menjadi  dasar  dari  hak  konstitusional seorang  pekerja  yaitu  pekerja  berhak  untuk  mendapat  imbalan  dan  perlakuan  yang adil dan layak.  Dengan demikian, pekerja mempunyai hak atas imbalan yang sesuai dan adil serta tidak diperlakukan secara diskriminatif.
Hak-hak  dasar  pekerja  lainnya  sebagaimana  terdapat  dalam  undang-undang nomor  13  Tahun  2003  tentang  Ketenagakerjaan  antara  lain:  hak  memperoleh kesempatan kerja tanpa diskriminasi, hak mendapat pelatihan dan keterampilan, hak memilih pekerjaan, hak atas perlindungan upah, hak atas perlindungan dari tindakan PHK, hak membuat perjanjian, hak mogok, pembebasan dari kerja paksa atau wajib
Dari  penjelasan  di  atas  penulis  dapat  menyimpulkan  bahwa  perlindungan hukum  atas  pegawai  honorer  belum  sepenuhnya  berjalan  sesuai  dengan  peraturan yang ada, dimana dalam hal ini masih terdapat beberapa hal yang melanggar hak-hak pekerja  terutama  hak  untuk  diperlakukan  dan  mendapat  imbalan  yang  adil,  dengan kata  lain  ada  perbedaan  dalam  segi  kesejahteraan  antara  pegawai  negeri  dengan pegawai  honorer.  Ketika  hak-hak  pegawai  honorer  belum  sepenuh  nya  dijalankan maka pemerintah perlu mengoreksi tindakan-tindakannya dengan menyesuaikan dan memperbaiki  kebijakan  dan  peraturan  yang  ada  sehingga  menjadi  benar  dan menjamin hak-hak pegawai honorer terpenuhi.
Peranan  pegawai  honorer  sebagai  aparatur  Negara  atau  pelaksana  dari birokrasi  Negara tersebut menjadikan  kedudukan  pegawai  honorer  menjadi  strategis dalam mencapai tujuan Negara. Menurut Eko prasodjo baik buruknya suatu birokrasi Negara sangat dipengaruhi oleh kualitas kepegawaian negaranya. Untuk itu perhatian terhadap pegawai honorer menjadi hal yang penting. Hal ini disebabkan kepegawaian
Negara  merupakan  factor  dinamis  birokrasi  yang  memegang  peranan  penting  dalam semua aspek pelayanan publik dan penyelenggaraan pemerintah. 9

## Kesimpulan
Dengan demikian dari pemaparan di atas penulis dapat menyimpulkan bahwa dengan    berlakunyaUndang-undangNomor  5  Tahun  2014  maupun  berlakunya  PP Nomor  49  Tahun  2018  tentang  Manajemen  PPPK  Pasal  96  membuat  kedudukan tenaga  honorer  hilang  sepenuhnya  karena  pejabat  berwenang  manapun  tidak diberikan  diskresi  untuk  mengangkat  tenaga  honorer.  Akan  tetapi  dalam  Pasal  99 mengatur  bahwa  terhadap  pegawai  non-PNS  (pegawaihonorer/kontrak)  yang  telah bertugas, masih tetap melaksanakan tugas paling lama 5 (lima) tahun. Apabila telah berakhir  masa  penugasannya/kontraknya  dan  tenaganya  masih  dibutuhkan  maka dapat  diperpanjang  penugasannya/kontraknya  dan/atau  diangkat  Kembali  dengan menetapkan  surat  keputusan  pengangkatan  kembali/perpanjanganperjanjian  kontrak. Sedangkan  apabila  tenaganya  tidak  dibutuhkan  karena  akan/telah  digantikan  oleh CPNS/PNS/PPPK  maka  pegawai  non-PNS  tersebut  dapat  diberhentikan.  Dalam jangka  waktu  paling  lama  5  (lima)  tahun  tersebut  pegawai  non-PNS  dapat  diangkat menjadi PPPK apabila memenuhi persyaratan yang diatur dalam PP Nomor 49 Tahun 2018.  Sedangkan  dalam  perlindungan  hukum  atas  pegawai  honorer  belum sepenuhnya  berjalan  sesuai  dengan  peraturan  yang  ada,  dimana  dalam  hal ini masih terdapat  beberapa  hal  yang  melanggar  hak-hak  pekerja  terutama  hak  untuk diperlakukan dan mendapat imbalan yang adil, dengan kata lain ada perbedaan dalam segi kesejahteraan antara pegawai negeri dengan pegawai honorer.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku
EkoPrasodjo, Reformasi  Kepegawaian  (Civil  Service  Reform)  di  Indonesia,  Dalam Reformasi Birokrasi, Jakarta: The Habibie Center, 2006,
Haryanto, Pemerintahan , Jakarta: RinekaCipta, 1997.
Hadjon, Philipus M. 1987. Perlindungan Bagi Rakyat Indonesia . Surabaya: PT. Bina Ilmu.
Ishaq. 2009. Dasar-dasar Ilmu Hukum. Jakarta: Sinar Grafika.
Lexy J Moleong, 2007, Metode Penelitian Kualitatif, Bandung: Tarsito. Manan, Bagir. 1992. Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia. Jakarta: Ind-Hill- Co.
Mahfud M.D. Hukum dan Pilar-pilar Demokrasi, gama media, Yogyakarta, 1999. Muhammad  Abdulkadir,  Hukum  dan  Penelitian  Hukum,  Bandung:  PT  Citra  Aditya Bakti, 2008.
9 EkoPrasodjo, Reformasi  Kepegawaian  (Civil  Service  Reform)  di  Indonesia,  Dalam Reformasi Birokrasi, Jakarta: The Habibie Center, 2006, hal. 5.
Raharjo, Satjipto. 2000. Ilmu Hukum . Bandung: PT. Citra Aditya Bakti.
Setiono.  2004. Rule  Of  Law  (Supremasi  Hukum), Surakarta,  Magister  Ilmu  Hukum Program Pascasarjana Universitas SebelasMaret.
Sri Hartini dan SetiajengKadarsih, Diktat Hukum Kepegawaian, Purwokerto: Fakultas Hukum Universitas Jenderal Sudirman, 2006.
Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2006. Salim. 2010. Bab-bab Hukum Administrasi. Yogyakarta: Laksbang Presindo. Syahrani,  Riduan.  2009.  Rangkuman  Intisari  Ilmu  Hukum.  Bandung:  Citra  Aditya Bakti.

## Undang-Undang
Undang-UndangNomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara Undang-UndangNomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-pokok Kepegawaian Peraturan  Pemerintah  No.  48  Tahun  2005  tentang  Pengangkatan  Tenaga  Honorer
Menjadi Pegawai Negeri Sipil
Peraturan  Pemerintah  No.  43  Tahun  2007  tentang  Perubahan  Atas  Peraturan Pemerintah  No.  48  Tahun  2005  tentang  Pengangkatan  Tenaga  Honorer Menjadi Pegawai Negeri Sipil
Peraturan  Pemerintah  No.  56  Tahun  2012  tentang  Perubahan  Kedua  Peraturan Pemerintah  No.  48  Tahun  2005  tentang  Pengangkatan  Tenaga  Honorer Menjadi Pegawai Negeri Sipil

## Skripsi/ Tesis/ Jurnal:
Nurul  Fajri  dan  Zainal  Abidin,  Kebijakan  Pemeringtah  Aceh  Singkil  Terhadap Pengangkatan  Tenaga  Honorer  menjadi  CPNS,  Jurnal  Ilmiah    Mahasiswa, 2017, Vol. 2, No.2, hal. 585-587. 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi CPNS.
Petti  SeptiaAyuandi,  Program  Studi  Magister  Ilmu  Hukum  Fakultas  Hukum Universitas  Gajah  Mada. Gaji/Upah  Pegawai  Honorer  Pada  Kementerian Pendidikan Dan Kebudayaan Ditinjau Dari Undang-UndangNomor 5 Tahun 2014  Tentang  Aparatur  Sipil  Negara  Dan  Undang-UndangNomor  13  Tahun 2003 Tentang Ketenagakerjaan. Yogyakarta.
Greta  Satya  Yudhana,  Program  Pascasarjana  Universitas  Pasundan. Perlindungan Hukum  Tenaga  Honorer  Pasca  Pengangkatan  Calon  Pegawai  Negeri  Sipil (CPNS)  Ditinjau  Dari  Perspektif  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014 Tentang Aparatur Sipil Negara. Pasundan.
Baiq  Sriastuti,  Jurnal  IUS  Vol  V,  Nomor  2,  2017, Kedudukan  Tenaga  Honorer Berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014. Mataram.
Internet
http://legalstudes71.blogspot.com.sg/2015/06/pengertian-perbuatanhukum.html diaksestanggal 2 September 2020, pukul 21.20 WIB. http://pengertian.blogspot.sg/2016/02/pengertian-umumhukum-adalah.html,  diakses pada tanggal 2 September 2020, pukul 21.31 WIB.
https://id.wikipedia.org/wiki/Kedudukan_hukum, diakses pada tanggal 12 September
2020, Pukul 10.00 WIB.
Diunduhdari http://www.bimbingan.org/honorer-adalah.htm pada tanggal 2 Desember 2020 pukul 10.32 WIB