## KEEFEKTIFAN PELAKSANAAN PENANGGULANGAN BENCANA DI KABUPATEN ACEH BARAT DALAM PERSPEKTIF HUKUM BENCANA

## Budi Handoyo
Dosen Prodi Hukum Tata Negara STAIN Teungku Dirundeng Meulaboh handoyobudi67@gmail.com

## Abstrac
Article  4  of  West  Aceh  Qanun  No.13  of  2011  about  Disaster  Management  says  that  the implementation of disaster management aims to provide protection to the public from the threat of  disaster,  aligning  the  legislation  that  already  exists,  ensure  the  implementation  of  disaster management  in  a  planned,  integrated,  coordinated,  and  comprehensive,  appreciate  the  local culture, building and public participation. However, in practice the function structure, substance and  legal  culture  in  disaster  management  has  not  been  effective  because  it  is  still  faced  with mIany obstacles that affect the effectiveness.
The  implementation  of  disaster  management  in  Aceh  Barat  District  have  not  been  fully implemented yet effective considering the functioning of the three elements of the legal system became a major element of disaster management.In fact, if all three elements of a functioning legal system with another implementation of disaster management can be effective as effective as can  be  seen  in  the  alignment  of  the  substance  elements  Qanun  No.13  of  2012  on  the  disaster management with other legislation.Effective functioning legal culture provide an understanding of  the  legal  community  as  integration  through  community  participation  and  socialization legislation implemented through institutional legal authorities.Factors which become obstacles in the disaster relief efforts in Aceh Barat District include inadequate institutional performance and disaster management officials, the low awareness of disaster risk and low understanding of both the law and public administration officials to the disaster rules .
Keywords: Effectiveness and Disaster Management

## 1. PENDAHULUAN
Bencana adalah peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan  dan  penghidupan  masyarakat  yang  disebabkan,  baik  oleh  faktor  alam  dan/atau faktor  nonalam maupun  faktor  manusia  sehingga  mengakibatkan  timbulnya  korban  jiwa manusia, kerusakan lingkungan,  kerugian harta benda, dan dampak psikologis. 1 Hukum bencana adalah sekumpulan peraturan-peraturan dan kebijakan yang dibuat oleh instanti/lembaga terkait yang  bertujuan  untuk  memberikan, perlindungan  hukum keadilan, kemanfaatan, dan kepastian hukum terhadap korban bencana. Hukum bencana masih sangat kaku dengan pemaknaan bencana yang seolah terpisah dengan ruang sosialnya. Dari tiga fase bencana, yakni pra, saat terjadi, dan pascabencana, kebijakan masih dominan pada saat terjadi. Penanganan  masa  tanggap  darurat,  sepertinya  masih  sangat  dominan  dalam  pengonsepsian, apalagi pelaksanaan hukum bencana.
Kabupaten  Aceh  Barat  merupakan  daerah  rawan  bencana  baik  yang  disebabkan  oleh alam  maupun  oleh  ulah  manusia  yang  berpotensi  menimbulkan  korban  jiwa,  pengungsian, kerugian harta benda, dan kerugian dalam bentuk lain yang tidak ternilai. Kondisi mendorong dibentuknya  Badan  Penanggulangan  Bencana  Daerah  yang  merupakan  salah  satu  bentuk tanggung jawab pemerintah daerah.
Berdasarkan amanah Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 yang menyebutkan “Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.” Oleh karena itu, pemerintahan Kabupaten Aceh Barat yang berfungsi sebagai struktur hukum memandang penting untuk membentuk Qanun No. 13 Tahun 2011  Tentang  Penanggulangan Bencana. Pasal  4  Qanun  13  Tahun  2011 penyelenggaraan penanggulangan bencana bertujuan :
a. Memberikan perlindungan kepada masyarakat dari ancaman bencana; b. Menyelaraskan peraturan perundang-undangan yang sudah ada;
c. Menjamin terselenggaranya penanggulangan bencana secara terencana, terpadu, terkoordinasi, dan menyeluruh;
d. Menghargai budaya lokal;
e. Membangun partisipasi dan kemitraan publik serta swasta;
f. Mendorong semangat gotong royong, kesetiakawanan, dan kedermawanan; dan g. Menciptakan  perdamaian  dalam  kehidupan  bermasyarakat,  berbangsa,  dan  bernegara  serta toleransi beragama.
Akan  tetapi,  dari  hasil  pengamatan  yang  dilakukan  pelaksanaan  Qanun Penanggulanngan Bencana tersebut belum berjalan secara optimal. Hal ini disebabkan fungsi- fungsi  dari  substansi,  struktur  dan  budaya  hukum  belum  efektif  berjalan    sebagaimana mestinya. Permasalahan efektif tidaknya fungsi substansi hukum meliputi, Pertama isi qanun tidak singkron dengan peraturan perundang-undangan lain dari tingkat sektoral yang meliputi peraturan  pemerintahan  daerah,  kehutanan,  kesehatan,  dan  pengairan, Kedua pembentukan qanun tersebut tidak berdasarkan aspirasi masyarakat daerah.

## 2. METODOLOGI PENELITAN
Berdasarkan objek masalah penelitian yang digunakan adalah penelitian yuridis normatif atau  hukum  normatif,  yaitu  hukum  dikonsepsikan  sebagai  norma,  norma,  asas-asas  atau dogma-dogma. Menurut Soerjono Soekanto penelitian hukum normatif terdiri dari penelitian asas-asas  hukum,  sistematika  hukum,  taraf  sinkronisasi  hukum,  sejarah  hukum,  dan perbandingan hukum 2 .
1 Pasal 1 angka (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana
2 Bambang Sunggono, Metode Penelitian Hukum , PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2010 h41.
Pendekatan  yang  dilakukan  adalah Pertama ,  pendekatan  undang-undang  ( stature Approach )  dilakukan  dengan  menelaah  semua  undang-undang  regulasi  hukum  yang bersangkut paut dengan isu hukum yang ditangani. Kedua , Pendekatan konseptual ( conseptual Approach )  beranjak  dari  pandangan-pandangan  dan  doktrin-doktrin  yang  berkembang  di dalam  ilmu  hukum. Ketiga pendekatan  historis  ( Historical Approach ) yaitu  pendekatan dilakukan  dalam  kerangka  pelacakan  sejara  lembaga  hukum  dari  waktu-kewaktu.  Melalui pendekatan ini juga dapat memahami perubahan dan perkembangan filosofis yang melandasi aturan  hukum. 3 melakukan  Menurut  Soetandyo  Wignjosoebroto  pendekatan  konseptual hukum sebagai konsep yang amat berwarna moral dan filosofis. 4

## 3. KAJIAN LITERATUR
Salah  satu  persepsi  yang  paling  utama  dalam  melihat  hukum  sebagai  kenyataan  dalam masyarakat  adalah  hukum  tidak  otonom  atau  tidak  mandiri  seperti  yang  dianut  oleh  kaum dogmatik. Hukum tidak terlepas dari pengaruh timbal balik dengan keseluruhan aspek  yang ada  di  dalam  masyarakat. 5 Pengaruh  interaksi  antara  hukum  dan  masyarakat  tersebut merupakan kajian dari keefektifan hukum.
Pengkajian  keefektifan  hukum  yang  akhir-akhir  ini  semakin  populer,  banyak  para  ahli hukum  memandang  hukum  sebagai  kaidah-kaidah yang    tidak  otonom  dan ekslusive ,  akan tetapi  kini  hukum  dilihat  sebagai  kaidah-kaidah  yang  efektif  dan  fungsional  dalam  sistem perilaku sosia yang aktual. Banyak  ahli hukum saat ini kalau boleh dikatakan demikian sudah mulai  meninggalkan  faham  positivism  analitis,  karena  teori    hukum    yang  diajarkan    kaum pendukung  aliran  tersebut  kerapkali  bertentangan    dengan  kenyataan,  sehingga  dapat mengurangi  makna  tentang  hakikat  hukum,  mereka,  mengkosepsiikan  hukum  dengan kecanggihan berpikir  deduksi semata, dengan asumsi hukum dibuat oleh lembaga kenegaraan, sehingga pelaksanaannya efektif karena bersifat imperatif.
Sebaliknya  kaum  yuridis  sosiologis  perpendapat  bahwa  hukum  sebagai  kaidah  yang efektif    dan  fungsional,  maka  permasalahan  berfungsinya  hukum  dalam  masyarkat      tidak terlepas dari kenyataan apakah hukum tersebut benar-benar berlaku. Studi mengenai hukum selalu berkaitan pendapat Max Weber sebagai dogmatik dan exegesis (tafsiran), yaitu  suatu deteminisasi dari undang-undang, dengan menghilangkan aturian subsider dari undang-undang tersebut dan menafsirkankan. 6
Sosiologi  hukum  bertujuan  untuk  memandang  hukum  sebagaimana  halnya  seorang  ahli  botani memandang tumbuhan. Dengan mengklasifikasikan sistem-sistem hukum, maka akan dapat dipahami bahwa  sistem  hukum  itu  menjadi  sistem  hukum  dan  apa  pengaruhnya  dari  sistem  hukum  terhadap aspek-aspek  lain  dari  kehidupan  masyarakat . 7 Hukum  tidak  lagi  dimaknai  sebagai  kaidah-kaidah normatif yang eksistensinya berada secara ekslusif di dalam suatu sistem legitimasi formal dari aspek substansinya, kini hukum lebih terlihat sebagai suatu kekuatan sosial yang empiris wujudnya, namun tetap  lahir  secara  sah  sebagai  produk  lembaga  kelengkpan  negara  dan  bekerja  secara  efektif  atau mungkin juga tidak untuk mempola perilaku-perilaku aktual warga masyarakat. 8 Teori-teori hukum tentang berlakunya hukum sebagai kaidah biasanya dibedakan menjadi tiga macam hal. Hal berlakunya kaidah hukum biasanya disebut “ gelding ” (bahasa Belanda)
3 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Kencana Prenada Media Group,  Jakarta, 2010, h  93 - 126
4 Soetandyo Wignjosoebroto, Hukum Konsep dan Metode , Setara Press, Malang 2013, h 22
5 Achmad Ali, Menguak Tabir Hukum , Ghalia Indonesia, Bogor,  2008 h  45
6 Adam Podgorecki, dan Christopher J.Whelan, Sociological Approaches to Law, Penerjemah Widyaningsih, dan G. Kartasapoetra Pendekatan Sosiologi terhadap hukum , Bina Aksara, Jakarta,1987 h 87
7 Adam Podgorecki,... h 87-88
8 Bambang Sunggono, Metodologi... h 75
“ geltung ”  (bahasa  Jerman).  Tentang  hal  berlakunya  kaidah  hukum  Soerjono  Soekanto menyebutkan bahwa:
Agar  kaidah  hukum  atau  sebuah  peraturan  berfungsi  bahkan  hidup  dalam  tatanan kehidupan  masyarakat,  maka  kaidah  hukum/peraturan  tersebut  harus  memenuhi  tiga  unsur sebagai berikut :
1. Kaidah hukum yang berlakunya secara yuridis
2. Kaidah hukum yang berlakunya secara sosiologis
3. Kaidah hukum yang berlakunya secara filosofis. 9
Jimly  Asshiddiqie  mengatakan  bahwa  : Tugas  kaidah  hukum  (norma  hukum),  yaitu mewujudkan kepastian, keadilan, dan kemanfaatan. Artinya, setiap norma hukum itu haruslah menghasilkan  keseimbangan  antara  nilai  kepastian  ( certainty,  zekerheid ),  keadilan  ( equity, bilijkheid,  evenredigheid ),  dan  kebergunaan  ( utility ).  Ada  pula  sarjana  yang  hanya menyebutkan  pentingnya  tugas  dwi  tunggal  kaidah  hukum,  yaitu  kepastian  hukum  dan keadilan hukum. 10
Sementara Lawrence M. Freidman seperti dikutip Taqwaddin (1996:6) mengemukakan ada 3 (tiga) faktor  yang turut menentukan pengaktualisasi suatu sistem hukum dalam  dunia empirik. Menurut Friedman  yang dikutip Ade Maman Suherman, sistem hukum merupakan suatu  sistem  yang  meliputi  substansi,  struktur,  kultur,  (budaya  hukum).  Dengan  kata  lain, sistem  hukum  secara  cakupan  materi  kajian  menyangkut  legislasi  (produk  hukum),  struktur dan budaya hukum. 11
Ketiga  unsur  di  atas,  secara  simultan  dan  sinergis  saling  mempengaruhi  agar  suatu hukum  secara  sistemik  teraktualisasikan  dalam tataran  empirik.    Lebih  lanjut Lawrence  M. Freidman    mengatakan  bahwa Komponen struktur  ialah  bentuk  permanennya,  tubuh institusional (lembaga) dari sistem tersebut, tulang-tulang keras yang kaku yang menjaga agar proses mengalir dalam batas-batasnya. Komponen Substansi adalah peraturan-peraturan atau norma-norma  dan ketentuan  bagaimana institusi-institusi  itu  harus  berperilaku.  Sedangkan komponen kultur atau  budaya  hukum,  menyangkut  dengan  nilai-nilai,  sikap,  pola  perilaku para  warga  masyarakat  dan  faktor  nonteknis  yang  merupakan  pengikat  sistem  hukum tersebut. 12
Apabila  dihubungkan  antara  masing-masing  unsur  sistem  hukum  tersebut,  M.  Laica Marzuki yang dikutip dalam Yuliandri. menjelaskan bahwa : Acapkali diabaikan, betapapun idealnya suatu produk substansi hukum kelak didukung struktur aparatur hukum, namun kedua komponen tersebut tidak lebih dari sekedar “ blueprint ” atau “ desain ” hukum manakalah tidak didukung oleh budaya hukum ( legal culture ) para warga masyarakat. Kesadaran para warga ( burgers ) merupakan salah satu pencerminan budaya hukum ( legal culture ) masyarakat”. 13
Keefektifan penegekakan hukum dalam berjalan apabila sistem hukum tersebut bekerja dan  saling  berinteraksi  satu sama  lain,  yang menurut  Friedman  meliputi  dari  beberapa proposisi yang terjalin erat satu sama  lain  yang pertama adalah proposisi mengenai perilaku hokum ( legal  behavior ),  yakni  dampak  peraturan,  tatanan  dan  perintah  terhadap perilaku.    Ada  tiga  kelompok  faktor  yang  menentukan dampak  ini  yaitu sanksi, pengaruh sosial, dan nilai-nilai internal (konsep legitimasi). Mereka yang menjadi subjek hukum tidak hanya bereaksi, tetapi juga berinteraksi dalam hukum.
9 Soerjono Soekanto dan Mustafa Abdullah, Sosiologi Hukum Dalam Masyarakat , Rajawali pers, Jakarta, 1987 h 23
10 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang , Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2010 h 3
11 Ade Maman Suherman, Pengantar Perbandingan Sistem Hukum, Rajawali Pers Jakarta, 2008 h 11
12 Lawrence  M.  Friedman, The  Legal  System;  A  Social  Science  Perspective, Russel  Sage  Foundation,  New  York, 1975, Penerjemah  M. Khozim Sistem Hukum Perspektif Sosial, Nusa Media, Bandung,  2009, h 15-17.
13 Yuliandri, Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang  baik, PT  Raja Grafindo  Persada, Jakarta, 2010 h 33
Interaksi ini menjadi bagian dari jaringan kekuatan yang secara bersama-sama bekerja menciptakan  norma-norma,  peraturan-peraturan  dan  tatanan,  menciptakan  apa  yang  disebut dengan sebagai tindakan  hukum. Kekuatan ini merupakan kekuatan sosial yang muncul dari kepentingan yang mengacu kepada lembaga-lembaga hukum (struktur). 14 Soerjono Soekanto menyebut  lima  variabel  yang  berpengaruh  dalam  efektifnya  penegakan  hukum,  hukum  itu sendiri  atau  undang-undang,  prasarana  dan  sarana,  aparat  penegak  hukum,  masyarakat,  dan budaya  hukum. 15 Suatu sistem  hukum  dilaksanakan  melalui  peran  negara  yang  oleh  Hans Kelsen menyebutkan “Negara merupakan sebuah tatanan hukum. 16
Asas desentralisasi mengandung arti bahwa semua norma hukum berlaku bagi seluruh teritorial yang dijangkaunya. Semua norma hukum memiliki bidang validitas teritorial yang sama.  Mengingat wilayah Republik Indonesia sangat luas dengan beribu-ribu pulau, aneka ragam suku dan budaya sudah dapat  dipastikan  tidak  mungkin  segala  sesuatunya  diatur  dengan  seccara  terpusat  (sentralistik)  oleh pemerintahan pusat. 17
Pertimbangan-pertimbangan  geografis,  nasional,  atau  keagamaan.  Semakin  besar teritorial  negara,  dan  semakin  bervariasi  kondisi-kondisi  sosialnya,  maka  desentralisasi melalui pembagian teritorial akan semakin diharuskan.
Aceh  sebagai  daerah  yang  mengalami  sejumlah  bencana  besar,  berkontribusi  bagi melahirkan  hukum  bencana  yang  lebih  progresif.  Beberapa  kebijakan  lokal  tampak  terkait mengenai bencana.  Dengan  kebijakan  tingkat  lokal  inilah,  harus  bisa  secara  progresif menguatkan hukum bencana secara nasional.
Penguatan  hukum  bencana  sangat  penting, mengingat  dalam  susunan  hirarkhi  hukum, kebijakan berada pada tataran hukum paling bawah. Kebijakan selalu kalah ketika dibenturkan dengan asas hukum, terutama untuk konteks keberadaan peraturan perundang-undangan yang tidak progresif. Asas hukum penting yang selalu digunakan adalah peraturan yang lebih tinggi selalu  mengenyampingkan  peraturan  yang  lebih  rendah  ( lex  superior  derogat  legi  inferior ). Sebaik apapun kebijakan yang lahir di daerah, harus selalu selaras dengan hukum Nasional. Dalam  suasana  demikian,  pengarusutamaan  bencana  dapat  menjadi  alat  utama  dalam pencapaian  hukum  bencana  yang  progresif.  Berpikir  bencana  tidak  hanya  dikembalikan kepada  sejumlah  instansi  saja.  Semua  instansi  dan stakeholders harus  berpikir  tentang bagaimana menanggulangi dan mengurangi risiko bencana. 18 Berdasarkan  ketentuan  tersebut  jelas  bahwa  Qanun  dibentuk  dalam  rangka penyelenggaraan  Pemerintahan  Aceh,  pemerintahan  kabupaten/kota, dan  penyelenggaraan tugas  pembantuan. Qanun  Aceh  disahkan  oleh Gubernur  setelah  mendapat  persetujuan bersama  dengan  DPRA.  Sedangkan  Qanun  kabupaten/kota  disahkan  oleh  bupati/walikota setelah mendapat persetujuan bersama dengan DPRK.
Afrizal  Tjoetra (2007:18) mengartikan  Qanun:  Qanun  merupakan  peraturan  tingkat daerah yang tidak terpisahkan dari kesatuan sistem perundang-undangan nasional. Oleh karena itu, qanun tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang  lebih tinggi tingkatnya atau kepentingan umum. Kepentingan umum yang harus di perhatikan, bukan saja kepentingan rakyat daerah yang bersangkutan tetapi kepentingan daerah lain dan kepentingan seluruh rakyat Indonesia. 19
14 Lawrence M. Friedman... h 4
15 Soerjono Soekanto, Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Penegakan Hukum , Rajawali Pers, Jakarta,  2011, h 8.
16 Hans Kelsen, General Theory of law and State (New York, Russel of Russel, 1971) Penerjemah Raisul Muttaqein, Teori Umum Tentang  Hukum dan Negara, Nusa Media, Bandung,  2011 h 430
17 Dasril Radjab, Hukum Tata Negara Indonesia , Rineka Cipta, Jakarta, 2005 h 119
18 Sulaiman Tripa, Hukum Bencana dan Bencana Hukum , Koran Serambi Indonesia, Rabu, 7 Maret 2018, h 18.
19 Afrizal Tjoetra, et al, Modul untuk perancangan qanun, Merancang Qanun, Merancang Pembaharuan  Aceh, ADF ( Aceh Development Fund ), Banda Aceh, 2007 h 18
Adanya desentralisasi, kearifan lokal ( Local wisdom ) turut menentukan keefektifan ketiga unsur sistem  hukum  tersebut. Para penegak  hukum  baik itu  Birokrat  dalam  kebijakan  pembentukan  dan penerapan hukum diarahkan untuk memperhatikan Konsep  kearifan lokal. Untuk mengetahui apakah suatu undang-undang berlaku efektif atau tidak, sebenarnya dapat dilihat dari masyarakatnya, karena sebenarnya obyek utama suatu kebijakan adalah masyarakat.
Anomali  (ketidak-normalan)  yang  terjadi  akibat upaya  perlindungan  terhadap  warga yang  terkena  musibah bencana  oleh  Pemerintah  Daerah Kabupaten  Aceh  Barat  dilakukan melalui komponen hukum yang meliputi komponen struktur atau kelembagaan,  yaitu Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) Kabupaten Aceh Barat dan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) yang terkait. Komponen substansi terdiri dari peraturan perundang-undangan terkait  dengan  penanggulangan  bencana yang  mengikuti  susunan  hierarki  peraturan perundang-undangan  dan komponen kultur, yaitu pelaksanaan dari kedua komponen di atas.

## 3. HASIL DAN PEMBAHASAN

## A. Keefektifan  Fungsi  Struktur,  Substansi  dan  Budaya  Hukum  Dalam Penanggulangan Bencana
Berdasarkan  hasil  penelitian  dapat  dianalisis  penanggulangan  bencana  di  Aceh  Barat  telah tersusun secara sistematis melalui sistem hukum yang  meliputi struktur, substansi dan budaya hukum yang saling berinteraksi satu dengan yang lain, berfungsi sebagai kontrol sosial, yang bertujuan untuk melindungi    keadilan,  ketertiban,  kemanfaatan  dan  kepastian  hukum  bagi  masyarakat.    Untuk menjawab  pertanyaan  penelitian  terhadap  tiga  faktor  hukum  di  atas  dilakukan  dekomposisi  atau pemilahan. Struktur atau kelembagaan hukum dipresentasikan oleh  Pemerintahan Daerah Kabupaten Aceh  Barat,    Badan  Penanggunagan  Bencana  Daerah  (BPBD)  Kabupaten  Aceh  Barat,    Dewan Perwakilan Rakyat Kabupaten Aceh Barat (DPRK).
Substansi  atau  regulasi  direpresentasikan  keseluruhan  regulasi  atau  aturan  hukum penyelenggaraan penanganan bencana yang terdiri :
1. Undang-Undang  Nomor  24  Tahun  2007  Tentang  Penanggulangan  Bencana  beserta  aturan pelaksanannya
a. Peraturan  Pemerintah  Nomor  21  Tahun  2008  Tentang  Penyelenggaraan  Penanggulangan Bencana,
b. Peraturan  Pemerintah  Nomor  22  Tahun  2008  Tentang  Pendanaan  dan  Pengelolaan  Bantuan Bencana,
c. Peraturan  Pemerintah  Nomor  23  Tahun  2008 Tentang  Peran  serta  Lembaga  Internasional  dan Lembaga Asing Non Pemerintah dalam Penanggulangan Bencana,
d. Peraturan  Presiden  Nomor  8  Tahun  2008  Tentang  Badan  Nasional  Penanggulangan  Bencana; dan Peraturan Kepala Badan Penanggulangan Bencana.
e. Qanun Kabupaten Aceh Barat Nomor 13 Tahun 2010 tentang Pembentukan Susunan Organisasi dan Tata Kerja Badan Penanggulangan Bencana Daerah
f. Qanun Kabupaten Aceh Barat Kabupaten No 13 Tahun 2012 Tentang Penanggulangan Bencana 2. Undang-Undang Nomor 41 tahun 1999 Tentang Kehutanan.
3. Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1984 Tentang Penyakit Menular,
4. Undang-Undang Nomor Tahun 2004 Tentang Sumberdaya Air.
5. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh. Budaya hukum direpresentasikan melalui komponen pembentuk budaya hukum, yaitu :
) Political will atau komitmen 2) Tanggung jawab
3) Kepentingan 4) Pemahaman 5) Konsistensi 6) Integritas 8) Keterbukaan, dan 8) Responsif.
Setelah diperoleh komponen hasil dikomposisi dari masing-masing faktor hukum, untuk dapat dilakukan penilaian terhadap hal tersebut, diperlukan kriteria dan alternatif penilaian (efektif dan tidak efektif).
Regulasi atau kebijakan akan dapat dikatakan efektik apabila dalam setiap produk hukum yang menjadi landasan dari regulasi memiliki atau didukung oleh : 1. Unsur filsafat yang memadai;
2. Pertimbangan ilmu pengetahuan;
3. Unsur objektif atau sasaran yang jelas
4. Unsur pertimbangan ekonomi
5. Harmonisasi Peraturan perundang-undangan baik vertikal maupun horizontal
6. Pemenuhan kaidah-kaidah legal drafting.
7. Berdasarkan aspirasi masyarakat melalui dalam bentuk partisipasi masyarakat
B. Kendala  yang  Mempengaruhi  Keefektifan  Fungsi Struktur,  Substansi  dan  Budaya Hukum dalam Penanggulangan Bencana Pelaksanaan  upaya  penanggulangan  bencana  harus  dilakukan  secara  komprehensif  dan sistematis,  namun  hal  ini  masih  terkendala  disebabkan  oleh  faktor-faktor  tidak  efektinya  struktur hukum  dalam  hal  faktor  faktor  legislatif  (DPRK  Kabupaten  Aceh  Barat)  dan  faktor  Pemerintahan Daerah.
a. Faktor Legislatif b. Faktor Pemerintahan Daerah c. Faktor BPBD
Belum memadainya kinerja aparat dan kelembagaan  penanggulangan bencana. Terkait dengan keterbatasan  kapasitas  dalam  pelaksanaan  tanggap  darurat  serta  upaya rehabilitasi  dan  rekonstruksi wilayah  pasca  bencana.  Dalam  penyelenggaraan  kegiatan  ditemukan  berbagai  kendala  yang  hadapi BPBD, diantaranya :
1) Masih  rendahnya  kesadaran  terhadap  risiko  bencana  dan  masih  terbatasnya  jaringan informasi dan komunikasi yang efektif dalam penyebaran informasi kebencanaan kepada masyarakat;
2) Belum  terintegrasinya  pengurangan  risiko  bencana  dalam  perencanaan  pembangunan secara efektif dan komperhensif;
3) Penjabaran kebijakan nasional kedalam kebijakan daerah.
Dalam hal kesiapsiagaan dalam menghadapi bencana masalah yang muncul juga masih terkait dengan  keterbatasan  kebijakan  penanggulangan  bencana  di  daerah;  keterbatasan  kapasitas kelembagaan  penanggulangan  bencana  di  daerah;  serta  keterbatasan  alokasi  pendanaan  bagi penanggulangan bencana yang berumber pada alokasi pemerintah daerah.

## C. Upaya strategis yang ditempuh dalam penyelesaian kendala yang  dihadapi
a. Penyelarasan Peraturan Perundang-undangan Pasal 14 ayat (1) Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2011 Tentang Tata Cara Pembentukan Qanun Menyebutkan  Sekda  Aceh/  Sekda  Kabupaten  /kota  menugaskan  kepada  biro/bagian/pada  Setda Aceh/Setda  Kabupaten/  kota  yang  tugas  dan  tanggung  jawabnya  dibidang  Peraturan  Perundang- undangan untuk melakukan pengkajian dan penyelarasan pra Rancangan Qanun.
. b . Berorientasi pada masyarakat .
Masyarakat dan ingkungan merupakan korban dari bencana, baik bencana alam, bencana Non- alam maupun bencana sosial yang wajib diberikan perlindungan dan pertolongan, tujuan negara hukum welfare  state melaksanakan  hukum, untuk  mencapai  kesejahteraan  rakyat  sebagai  bentuk  keadilan sebagai yang disebutkan dalam alinea Ke IV Pembukaan UUD 1945 c. Non Diskriminasi
Prinsip  nondiskriminasi  adalah  bahwa  negara  dalam  penanggulangan  bencana  tidak memberikan  perlakuan  yang  berbeda terhadap  jenis  kelamin,  suku,  agama,  ras,  dan  aliran
politik  apa  pun.  Sebagai  mana  yang  telah  disebutkan  diatas,  Keterlibatan  gender  sangat diperlukan agar efektinya penanggulangan bencana di kabupaten Aceh Barat.
d. Sesuai dengan adat istiadat dan budaya setempat Pengembangan  kegiatan  Penanggulangan  bencana Kabupaten Aceh  Barat  berorientasi pada kondisi dan kebutuhan masyarakat perlu memperhatikan  adat istiadat dan budaya atau yang telah berkembang sebagai suatu kearifan tradisional ( traditional wisdom ) atau kearifan lokal  ( local  wisdom )  dalam  kehidupan  masyarakat  setempat  dan  memperkaya  khasanah budaya bangsa.
e. Koordinasi Terpadu
Mengingat  besarnya  masalah  penanggulangan  bencana  dan  keterbatasan  kemampuan penanggulangan, tatanan kelembagaan harus memungkinkan kemampuan koordinasi berbagai potensi dan kemampuan unsur masyarakat luas.
f. Partisipatif
Peranserta  masyarakat:  sebagai pengejawantahan  demokrasi  dan  hak  azasi  manusia, maka  masyarakat  mempunyai  hak  dan  kewajiban  yang  melekat  pada  hidup  dan  kehidupan mereka. Tanggungjawab akhir dari keselamatan adalah pada tangan masing-masing individu, keluarga dan masyarakat. Dalam pengertian itu maka tatanan kelembagaan harus memasukkan unsur  peranserta  masyarakat  yang  diekspresikan  baik  melalui  Palang  Merah  Indonesia, lembaga-lembaga  swadaya,  lembaga-lembaga  nirlaba  dan  non-pemerintah  serta  lembaga- lembaga internasional.
g. Berbasis pada semangat otonomi daerah Kebijakan  ini  dimaksudkan  untuk  rekonsiliasi  berbagai  kekuatan  yang  mempengaruhi proses  Pengembangan  kebersamaan  dimaksudkan  pula  terjadi  dalam  seluruh  proses Pelaksanaan  Penanggulangan  Bencana  yang  meliputi  proses perencanaan,  pelaksanaan, koordinasi,  pengawasan,  dan  pertanggungjawaban  pelaksanaan  penanggulangan  bencana Kabupaten  Aceh  Barat  sehingga  kesejahteraan  yang  tercipta  dapat  membawa maslahat bersama. Bagi masyarakat yang terkena dampak bencana.
h. Pola Kebijakan antar struktur
Unsur  pimpinan  dalam  bentuk  suatu  dewan  dengan  mandat  yang  jelas  dan  dipimpin langsung  oleh  pemegang  kekuasaan  eksekutif  tertinggi  dan  oleh  karenanya  mempunyai kewenangan  yang  memadai  untuk  mengambil  keputusan  politis-birokratis  yang  mengatur unsur-unsur teknis.
i. Pola Kebijakan Gradasi tataran bencana
Kepala  pemerintahan  (Gubernur)  juga  perlu  diberikan  kewenangan  untuk  menetapkan gradasi  tataran  bencana,  yaitu  apakah  suatu  bencana  diperlakukan  sebagai  bencana  daerah (kabupaten/kota), propinsi, ataukah nasional.
j. Pola Kebijakan Kesiapan penanggulangan bencana.
Berbagai  kegiatan  perlu  dilaksanakan  untuk  meningkatkan  kesiapan  dan  kesiagaan segala  unsur  yang  akan  dikerahkan  dalam  penanggulangan  kedaruratan.  Mekanisme  berupa program  kesiapan  perlu  dicanangkan dan dilaksanakan  secara  berkala.  Berbagai  bentuk perencanaan termasuk rencana kontinjensi dan rencana operasi adalah contoh dari kesiapan. Termasuk  juga  didalamya  adalah  penyiapan  prosedur-prosedur  tetap  baik  internal  dalam instansi maupun antar instansi, baik sektoral maupun rencana umum.
k. Sinergitas Kebijakan Pelaksanaan  penanggulangan  bencana    melibatkan  banyak  sektor  dan  tingkatan pemerintah  untuk  itu  kebutuhan  koordinasi,  sinkronisasi  menuju  sinergi  kebijakan  menjadi penting agar keefektifan pelaksanaan qanun Penanggulangan Bencana tercapai.

## 4. KESIMPULAN
Berdasarkan  uraian  pembahasan  yang  dikemukakan  di  atas  dapat  disipulkan bahwa  : Efektif  tidaknya  pelaksanaan  penanggulangan  bencana  di  Kabupaten  Aceh  Barat baru  dapat  berjalan  apabila  ketiga  unsur dalam  sistem  hukum  berfungsi  sebagaimana mestinya.  Efektifnya  unsur-unsur  substansi  dapat  dilihat  penyelerasan  Qanun  Nomor  13 Tahun 2012 Tentang penanggulangan bencana tersebut dengan peraturan perundang-undangan lainnya.  Efektifnya  fungsi  budaya  hukum  memberikan  pemahaman  hukum  terhadap masyarakat  secara  integrasi  melalui  partisipasi  masyarakat  dan  sosialisasi  perundang- undangan  yang  dilaksanakan  melalui  kelembagaan  hukum  yang  berwenang.    Jadi  dalam praktik pelaksanaan penanggulangan bencana di Kabupaten Aceh Barat belum berjalan efektif walaupun telah ada berbagai ketentuan hukum yang mengaturnya.
Belum  berjalannya  secara  efektif    pelaksanaan  penanggulangan  bencana  di  Kabupaten  Aceh Barat disebabkan karena masih dihadapkan pada berbagai kendala yang meliputi kendala dari lembaga legislatif, pemerintah daerah dan juga dari Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD). Faktor- faktor yang menjadi kendala dalam upaya penanggulangan bencana di Kabupaten Aceh Barat meliputi, belum memadainya kinerja aparat dan kelembagaan  penanggulangan bencana dan masih rendahnya kesadaran  terhadap  risiko  bencana  dan  masih  rendahnya  pemahaman  hukum  baik  itu  para  pejabat pemerintahan dan masyarakat terhadap aturan-aturan kebencanaan bencana.
Disarankan kepada pihak Pemerintah Kabupaten Aceh Barat akan perlunya analisis dan pengkajian  penyelarasan  antara  peraturan  perundang-undangan  bencana  dengan  peraturan perundang-undangan  lain  baik  tingkat  vertikal  maupun  horizontal  Bertujuan  agar  tidak  ada tumpang tindih dan saling berbenturan antara regulasi. Selama ini masing-masing peraturan penanggulangan bencana dengan peraturan lain yang berhubungan bencana, masing-masing memiliki perspektif yang berbeda dalam penanganan bencana.
Disarankan  kepada  Pemerintah  Kabupaten  Aceh  Barat  untuk  memberikan  peluang kepada  akademisi  hukum  pada  proses  penelitian  ilmiah  dalam  rangka  melahirkan  naskah akademis suatu produk hukum. Kepada para praktisi hukum, termasuk legal-drfater baik dari kalangan  perguruan  tinggi  maupun  maupun  swasta  dan  birokrasi  pemerintah  untuk menekankan  disiplin  kerja  mereka  pada  pembagian  kerja-intelektual  yang  lebih  jelas  dan professional. Dengan demikian, diharapkan landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis sebuah rancangan peraturan memenuhi kebutuhan dan aspirasi  yang berkembang secara nyata dalam masyarakat atau daerah bersangkutan.
Disarankan kepada Pemerintah Kabupaten Aceh Barat pada tatanan kelembagaan harus memasukkan  unsur  peranserta  masyarakat  .  efektinya  suatu  peraturan  adanya  Perlunya Prosses sosialiasasi. sehingga keefektifan suatu sistem hukum terwujud secara proporsional.

## 5. REFERENSI
Buku - Buku Achmad Ali, Menguak Tabir Hukum , Ghalia Indonesia, Bogor,  2008. Adam  Podgorecki,  dan  Christopher  J.Whelan, Sociological  Approaches  to  Law, Penerjemah Widyaningsih, dan G. Kartasapoetra Pendekatan Sosiologi terhadap hukum , Bina Aksara, Jakarta,1987. Ade  Maman  Suherman, Pengantar  Perbandingan  Sistem  Hukum, Rajawali  Pers Jakarta, 2008.
Afrizal Tjoetra, et al, Modul untuk perancangan qanun, Merancang Qanun, Merancang
Pembaharuan Aceh, ADF (Aceh Development Fund), Banda Aceh, 2007.
Bambang Sunggono, Metodologi Penelitian Hukum , Rajawali Pers , Jakarta, 2012.
Dasril Radjab, Hukum Tata Negara Indonesia , Rineka Cipta, Jakarta, 2005.
Lawrence  M,  Friedman, The Legal  System  A  Social  Science  Perspective ,  Russel  Sage Foundation, New York, 1975, Penerjemah M. Khozim Sistem  Hukum  Perspektif  Sosial, Nusa Media, Bandung, 2009.
Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang , Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2010.
Hans  Kelsen, General  Theory  of  law  and  State (New  York,  Russel  of  Russel,  1971) Penerjemah  Raisul  Muttaqein, Teori  Umum  Tentang    Hukum  dan  Negara, Nusa  Media, Bandung,  2011. Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Kencana Prenada Media Group,  Jakarta, 2010, Soekanto, Soejono Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Penegakan Hukum , Rajawali Pers, Jakarta, 2011. Sulaiman Tripa, Hukum Bencana dan Bencana Hukum , Koran Serambi Indonesia, Rabu, 7 Maret 2018, Yuliandri ,  Asas-Asas  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan yang baik,  PT  Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2010

## Peraturan Perundang - Undangan
Undang-Undang Dasar 1945 Amandemen Undang-Undang  Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Otonomi Daerah
Undang-Undang  Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh Undang-Undang  Nomor 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana . Peraturan  Presiden  Nomor  8  Tahun  2006  Tentang Badan  Nasional  Penanggulangan Bencana.
Qanun Kabupaten Aceh Barat Nomor. 13 Tahun 2011 Tentang Penanggulangan Bencana .