## PELAKSANAAN PENGAWASAN    BUPATI  BULELENG   TERHADAP PENGELOLAAN PERUSAHAAN DAERAH SWATANTRA KABUPATEN BULELENG
Oleh:
Dewa Kadek Arta Premana 1 , Putu Sugi Ardana 2 , Ketut Wetan Sastrawan 3
Abstrak: Pelaksanaan  pengelolaan  bdan  usaha  milik  daerah  perlu  diawasi, terutama  oleh,  pihak  yang  paling  berkepentingan,  dalam  hal  ini  Pemerintah Daerah. Fungsi pengawasan ini dilakukan oleh kepala daerah, yang menjadi salah satu  organ  perusahaan  umum  daerah.  Hal  ini  ditegaskan  dalam  pengaturan BUMD, di antaranya dalam Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014. Penelitian ini meneliti    pelaksanaan  pengawasan  Bupati  Buleleng  terhadap  pengelolaan perusahaan  PD  Swatantra  Kabupaten  Buleleng  dan  kendala-kendala  yang  ada dalam pelaksanaan pengawasan Bupati Buleleng terhadap pengelolaan perusahaan PD  Swatantra  Kabupaten  Buleleng.  Penelitian  ini  merupakan  penelitian  hukum empiris,  bersifat  deskriptif.  Pengumpulan  data  dilakukan  dengan  studi  dokumen dan  wawancara.  Data  yang  terkumpul  dianalisis  secara  kualitatif.  Pelaksanaan pengawasan  Bupati  Buleleng  terhadap  pengelolaan  perusahaan  PD  Swatantra Kabupaten  Buleleng  dilakukan  secara  langsung  dan  secara  tidak  langsung. Kendala-kendala  yang  ada  dalam  pelaksanaan  pengawasan  Bupati  Buleleng terhadap  pengelolaan  perusahaan  PD  Swatantra  Kabupaten  Buleleng  berkaitan dengan  aset  yang  tersebar  dan  dapat  menjadi  kendala  dalam  hal  menyesuaikan antara  kebijakan  untuk  menunjuk  pejabat  tertentu  sebagai  anggota  Badan Pengawas  dengan  persyaratan  kemampuan  yang  harus  dimiliki  oleh  anggota Badan Pengawas.
. Kata-kata Kunci: Pengawasan, Bupati, Badan Usaha Milik Daerah.

## PENDAHULUAN
Dalam    konsideran  Undang-Undang  Nomor  23  tahun  2014  tentang Pemerintah  Daerah  ditegaskan  bahwa  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah diarahkan  untuk  mempercepat  terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat  melalui peningkatan  pelayanan,  pemberdayaan,  dan  peran  serta  masyarakat,  serta peningkatan  daya  saing  daerah  dengan  memperhatikan  prinsip  demokrasi, pemerataan, keadilan, dan kekhasan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
1 Alumni Fakultas Hukum Universitas Panji Sakti.
2 Dosen Fakultas Hukum Universitas Panji Sakti.
3 Dosen Fakultas Hukum Universitas Panji Sakti.
Hal  demikian  sejalan  dengan  teori    negara  kesejahteraan  ( welfare  state ). Menurut teori ini penyelenggaraan negara (temasuk didalamnya penyelenggaraan pemerintahan  daerah)    tidak  cukup  hanya  untuk  menciptakan  keamanan  dan ketertiban,  tetapi  lebih  dari  itu  pemerintahan  juga  harus  berperan  dalam menciptakan  kesejahteraan  masyarakat.  Salah  satu  upaya  yang  dilakukan pemerintah daerah untuk melaksanakan peran tersebut adalah dengan mendirikan perusahaan  daerah,  yang  kemudian  lebih  dikenal  dengan  sebutan  Badan  Usaha Milik Daerah  (BUMD).
Berbagai  fungsi  dan  peranan  yang  dibebankan  kepada  BUMD,  utamanya adalah:  (a)  melaksanakan  kebijakan  pemerintah  di  bidang  ekonomi  dan pembangunan  daerah;  (b)  pemupukan  dana  bagi  pembiayaan  pembangunan daerah; (c) mendorong peran serta masyarakat dalam bidang usaha; (d) memenuhi kebutuhan  barang  dan  jasa  bagi  kepentingan  publik,  dan  (e)  menjadi  perintis kegiatan dan usaha yang kurang diminati swasta (Rustian Kamaluddin, 2001).
Dalam Pasal 405 Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 dinyatakan: ”Pada saat  Undang-Undang  ini  mulai  berlaku,  semua  ketentuan  peraturan  perundang- undangan yang merupakan peraturan pelaksanaan dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun  1962  tentang  Perusahaan  Daerah  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1962 Nomor 10, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 2387),  dinyatakan  masih  tetap  berlaku  sepanjang  tidak  bertentangan  dengan ketentuan dalam Undang- Undang ini”.
Sebagai  salah  satu  sumber  PAD  di  Daerah,  maka  pengelolaan  BUMD dituntut  agar  lebih  profesional  dan  lebih  efisien  dalam  melaksanakan  usahanya. Berbagai  kendala  yang  dihadapi  BUMD,  menyebabkan  BUMD  pada  umumnya belum  menunjukkan  hasil  yang  menggembirakan.  Hal  ini  tampak,  antara  lain, relatif masih  kecilnya peran dan kontribusi laba  BUMD dalam  penerimaan PAD di daerah, baik pada tingkat provinsi maupun kabupaten dan kota.
Dalam kaitan dengan perbaikan kinerja BUMD sebagai Laporan Hasil Studi Analisa  Kinerja  BUMD  Non  PDAM,  Biro  Analisa  Keuangan  dan  Moneter, Departemen  Keuangan,  dikemukakan  berbagai  langkah  dan  tindakan  yang  dapat dilakukan  dalam  memperbaiki  kinerja  usaha  BUMD,  dengan  tindakan-tindakan
yang  sifatnya  strategis  yang  dapat  dikelompokkan  dalam  tiga  bagian  strategi, yaitu  strategi  pengusahaan,  strategi  penumbuhan  dan  strategi  penyehatan perusahaan yang dapat diringkaskan sebagai berikut (Rustian Kamaluddin, 2001): (1) Strategi pengusahaan perusahaan, yang dapat dilakukan dengan langkah atau tindakan memperbaiki kinerja perusahaan, diantaranya dengan (a) Mengatasi kelemahan  internal  yang  diantaranya  melalui  penetapan  kembali core business ,  likuidasi  unit  bisnis  yang  selalu  rugi,  dan  memperbaiki  sistem manajemen  organisasi;  (b)  Memaksimumkan  kekuatan  internal,  yang  antara lain  dengan  cara  mengkonsentrasikan  bisnis  pada  usaha  yang  berprospek tinggi,  memperluas  pasar  dengan  mempertahankan  dan  mencari  pelanggan baru,  serta  mencari  teknik  produksi  baru  yang  dapat  meningkatkan  efisiensi usaha;  (c)  Mengatasi  ancaman  eksternal,  yang  diantaranya  dengan  cara memperbaiki  mutu  produk  dan  jasa,  meningkatkan  kualitas  SDM  serta meningkatkan  kreativitas  dan  keaktifan  tenaga  pemasaran  dalam  mencari terobosan baru; dan (d) Memaksimumkan peluang eksternal, yang antara lain melalui  upaya  kerjasama  yang  saling  menguntungkan  dengan  perusahaan sejenis  atau  yang  dalam  keterkaitan.  Dan  kerjasama  ini  dapat  dilakukan dalam bentuk joint venture , BOT, BOO atau bentuk kerjasama lainnya.
(2) Strategi penumbuhan perusahaan, adalah bertujuan untuk menumbuhkan dan mengembangkan  perusahaan  sesuai  dengan  ukuran  besaran  yang  disepakati untuk mencapai tujuan jangka panjang perusahaan. BUMD dikatakan tumbuh jika  perusahaan  daerah  itu  berhasil  meningkatkan  antara  lain,  volume penjualan,  pangsa  pasar,  besarnya  laba  dan  aset  perusahaan.  Beberapa tindakan  yang  dapat  dilakukan  agar  perusahaan  terus  tumbuh  berkembang diantaranya  adalah  mengkonsentrasikan  bisnis  pada  produk  yang representatif,  melakukan  perluasan  pasar,  pengembangan  produk  baru,  dan integrasi horizontal dan/atau vertikal.
(3) Strategi  penyehatan  perusahaan, yaitu  yang  dilakukan  melalui  pendekatan strategik dan pendekatan operasional. Dalam pendekatan strategik , misalnya, jika  terjadi  kesalahan  strategis  seperti  ketidakmampuan  perusahaan  dalam memenuhi  kebutuhan  konsumen  sesuai  dengan  misinya,  maka  perlu
dilakukan  penilaian  menyeluruh  terhadap  bisnis  yang  dilakukan  untuk perubahan  dan  penyempurnaannya.  Sedangkan  dengan pendekatan operasional ditujukan untuk melakukan perubahan operasi perusahaan tanpa merubah  strategi  bisnis.  Dalam  hubungan  ini  langkah-langakah  yang  biasa diambil  oleh  perusahaan  dalam  rangka  penyehatan  operasi  diantaranya adalah: (a) Meningkatkan penghasilan yang diperoleh dengan berbagai teknik bisnis,  misalnya  pemotongan  harga,  peningkatan  promosi,  penambahan  dan perbaikan  pelayanan  konsumen,  memperbaiki  saluran  distribusi  dan memperbaiki  kualitas  produk,  dan  (b)  Melaksanakan  pemotongan  biaya (penghematan).  Biaya-biaya  yang  tidak  memiliki  keterkaitan  langsung dengan  kegiatan  operasional  pokok  perusahaan  yang  segera  membentuk penghasilan,  biasanya  menjadi  pilihan  pertama  untuk  diturunkan,  seperti misalnya  biaya-biaya  administrasi,  penelitian  dan  pengembangan,  dan pemasaran.
Pelaksanaan  ketiga  strategi  ini  perlu  diawasi,  terutama  oleh,  pihak  yang paling berkepentingan, dalam hal  ini Pemerintah  Daerah. Fungsi  pengawasan ini dilakukan  oleh  kepala  daerah,  yang  menjadi  salah  satu  organ  perusahaan  umum daerah. Hal ini terlihat dari pengaturan BUMD dalam Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014, sebagai berikut:
1. Daerah  dapat  mendirikan  BUMD.  Pendirian  BUMD  ditetapkan  dengan Peraturan  daerah.  BUMD  terdiri  atas  perusahaan  umum  daerah  dan perusahaan perseroan daerah.
2. Pendirian BUMD bertujuan untuk:
a. memberikan  manfaat  bagi  perkembangan  perekonomian  daerah  pada umumnya;
b. menyelenggarakan  kemanfaatan  umum  berupa  penyediaan  barang dan/atau  jasa  yang  bermutu  bagi  pemenuhan  hajat  hidup  masyarakat sesuai  kondisi,  karakteristik  dan  potensi  daerah  yang  bersangkutan berdasarkan tata kelola perusahaan yang baik; dan
c. memperoleh laba dan/atau keuntungan.
3. Pendirian BUMD didasarkan pada:
a. kebutuhan daerah; dan
b. kelayakan bidang usaha BUMD yang akan dibentuk.
4. Sumber Modal BUMD terdiri atas:
a. penyertaan modal Daerah;
b. pinjaman;
c. hibah; dan
d. sumber modal lainnya, yaitu:
1) kapitalisasi cadangan;
2) keuntungan revaluasi aset; dan
3) agio saham.
5. Penyertaan  modal  daerah  ditetapkan  dengan  peraturan  daerah.  Penyertaan modal daerah dapat  dilakukan untuk  pembentukan BUMD dan penambahan modal BUMD. Penyertaan modal daerah dapat berupa uang dan barang milik daerah.  Barang  milik  daerah  dinilai  sesuai  nilai  riil  pada  saat  barang  milik daerah  akan  dijadikan  penyertaan  modal.  Nilai  riil  diperoleh  dengan melakukan  penafsiran  harga  barang  milik  daerah  sesuai  dengan  ketentuan peraturan perundang-undangan.
6. Perusahaan  umum  daerah  adalah  BUMD  yang  seluruh  modalnya  dimiliki oleh satu daerah dan tidak terbagi atas saham. Dalam hal perusahaan umum daerah  akan  dimiliki  oleh  lebih  dari  satu  daerah,  perusahaan  umum  daerah tersebut harus merubah bentuk hukum menjadi perusahaan perseroan daerah.
Perusahaan  umum  daerah  dapat  membentuk  anak  perusahaan  dan/atau memiliki saham pada perusahaan lain.
7. Organ  perusahaan  umum  daerah  terdiri  atas  kepala  daerah  selaku  wakil daerah sebagai pemilik modal, direksi dan dewan pengawas.
8. Laba  perusahaan  umum  daerah  ditetapkan  oleh  kepala  daerah  selaku  wakil daerah  sebagai  pemilik  modal  sesuai  dengan  ketentuan  anggaran  dasar  dan ketentuan  peraturan  perundang-undangan.  Laba  perusahaan  umum  daerah yang menjadi hak daerah disetor ke kas daerah setelah disahkan oleh kepala daerah  selaku  wakil  daerah  sebagai  pemilik  modal.  Laba  perusahaan  umum dapat  ditahan  atas  persetujuan  kepala  daerah  selaku  wakil  daerah  sebagai
pemilik  modal.  Laba  perusahaan  umum  Daerah  digunakan  untuk  keperluan investasi  kembali  ( reinvestment )  berupa  penambahan,  peningkatan  dan perluasan  prasarana  dan  sarana  pelayanan  fisik  dan  nonfisik  serta  untuk peningkatan  kuantitas,  kualitas  dan  kontinuitas  pelayanan  umum,  pelayanan dasar dan usaha perintisan.
9. Perusahaan  umum  daerah  dapat  melakukan  restruksturisasi  untuk menyehatkan perusahaan umum daerah agar dapat beroperasi secara efisien, akuntabel, transparan, dan profesional.
10. Perusahaan  umum  daerah  dapat  dibubarkan.  Pembubaran  perusahaan  umum daerah  ditetapkan  dengan  peraturan  daerah.  Kekayaan  perusahaan  umum daerah  yang telah dibubarkan dan menjadi  hak daerah dikembalikan kepada daerah.
11. Perusahaan  perseroan  daerah  adalah  BUMD  yang  berbentuk  perseroan terbatas  yang  modalnya  terbagi  dalam  saham  yang  seluruhnya  atau  paling sedikit  51%  (lima  puluh  satu  persen)  sahamnya  dimiliki  oleh  satu  daerah.
Perusahaan  perseroan  daerah  setelah  ditetapkan  dengan  peraturan  daerah pembentukan  badan  hukumnya  dilakukan  berdasarkan  ketentuan  peraturan perundang-undangan  mengenai  perseroan  terbatas.  Dalam  hal  pemegang saham  perusahaan  perseroan  daerah  terdiri  atas  beberapa  daerah  dan  bukan daerah, salah satu daerah merupakan pemegang saham mayoritas.
12. Organ  perusahaan  perseroan  daerah  terdiri  atas  rapat  umum  pemegang saham, direksi, dan komisaris.
13. Perusahaan  perseroan  daerah  dapat  membentuk  anak  perusahaan  dan/atau memiliki  saham  pada  perusahaan  lain.  Pembentukan  anak  perusahaan didasarkan  atas  analisa  kelayakan  investasi  oleh  analis  investasi  yang profesional dan independen.
14. Perusahaan  perseroan  daerah  dapat  dibubarkan.  Kekayaan  daerah  hasil pembubaran  perusahaan  perseroan  daerah  yang  menjadi  hak  daerah dikembalikan kepada daerah.
15. Pengelolaan BUMD paling sedikit harus memenuhi unsur:
a. tata cara penyertaan modal;
b. organ dan kepegawaian;
c. tata cara evaluasi;
d. tata kelola perusahaan yang baik;
e. perencanaan, pelaporan, pembinaan, pengawasan;
f. kerjasama;
g. penggunaan laba;
h. penugasan Pemerintah Daerah;
i. pinjaman;
j. satuan pengawas intern, komite audit dan komite lainnya;
k. penilaian tingkat kesehatan, restrukturisasi, privatisasi;
l. perubahan bentuk hukum;
m. kepailitan; dan
n. penggabungan, peleburan, dan pengambilalihan.
Dalam  Pasal  331  sampai  343  Undang-Undang  Nomor  23  tahun  2014 ditegaskan  bahwa  perihal  BUMD  akan  diatur  lebih  lanjut  dalam  peraturan pemerintah. Sampai saat ini peraturan pemerintah yang dimaksud belum ada.
Perusahaan  Daerah  (PD)  Swatantra  merupakan  salah  satu  Badan  Usaha Milik  Pemerintah  Kabupaten  Buleleng  yang  didirikan  pada  tahun  1969  dengan Peraturan Daerah Nomor 2/DPRGR/A/Per.15, tanggal 12 April 1969,  yang telah diperbaharui dengan Peraturan Daerah Nomor 08 Tahun 1998.
Usaha  yang  dilaksanakan  oleh  PD  Swatantra  masih  terfokus  pada    pada usaha sektor pertanian, khususnya mengelola perkebunan dengan luas: 91,967 Ha, yang  berlokasi  di  5  (lima)  kecamatan,  yaitu  Kecamatan  Kubutambahan,  seluas 47,210 Ha (dengan alas hak hak guna usaha), Kecamatan Gerokgak, seluas 5,760 Ha, Kecamatan  Busungbiu,  seluas 21,202 Ha., Kecamatan  Banjar, seluas  15,540 Ha., dan Kecamatan Sukasada, seluas 2,255 Ha (dengan hak pengelolaan).
Berkenaan  dengan  lahan  yang  dikelola  oleh  PD  Swatantra,    telah  pernah dilakukan fisibility study (studi kelayakan). Dalam hasil kajian dari Tim Fisibility Study terhadap  lahan  yang  dikelola  PD.  Swatantra  Kabupaten  Buleleng  yang dilaksanakan  oleh  Badan  Perencanaan  Pembangunan  (BAPPEDA)    Kabupaten Buleleng dengan pelaksana CV. Dwipa Dewata Denpasar tahun 2006, dinyatakan
bahwa  lahan  yang  dikelola  PD  Swatantra  Kabupaten  Buleleng  sebagian  besar memiliki  kemiringan  lebih  besar  dari  45  %  dengan  jenis  tanah  regosol  yang miskin unsur hara, daya pegang air sangat rendah, dan struktur tanah remah, yang hanya  layak  dipertahankan  sebagai  lahan  konservasi  dan  usaha  perkebunan organik  dengan komoditi tanaman tahunan  yang  bernilai  konservasi.  Di samping itu  dipandang  perlu  untuk  mengembangkan  usaha  agribisnis  dengan  sub  sistem agribisnis  hulu  sampai  dengan  sub  sistem  agribisnis  hilir,  menggunakan  sarana dan prasarana alami yang ramah lingkungan.
Adanya upaya oleh PD Swatantra untuk mengembangkan bidang usaha yang telah  ada,  maupun  dengan  membuka  bidang  usaha  baru,  menyebabkan  fungsi pengawasan menjadi semakin penting untuk diefektifkan.
Dari  latar  belakang  masalah  yang  diuraikan  dapat  dirumuskan  masalah sebagai berikut:
1. Bagaimana  pelaksanaan  pengawasan  Bupati  Buleleng  terhadap  pengelolaan perusahaan PD Swatantra Kabupaten Buleleng?
2. Apa  kendala-kendala  yang  ada  dalam  pelaksanaan  pengawasan  Bupati Buleleng  terhadap  pengelolaan  perusahaan  PD  Swatantra  Kabupaten Buleleng?

## TINJUAN PUSTAKA
Badan  Usaha  Milik  Daerah  (BUMD)  merupakan  usaha  yang  didirikan  dan dimiliki oleh pemerintah daerah, dengan tujuan dapat  menjadi  salah satu  sumber pendapatan  daerah  (PAD).  Menurut  ketentuan  Pasal  2  dalam  Permendagri  No  3 tahun  1998  tentang  bentuk  BUMD,  dinyatakan  bahwa  BUMD  dapat  berbentuk perusahaan daerah atau berbentuk perseroan terbatas (PT). Kontruksi bentuk dan jenis  BUMD  tersebut  memerlukan  model  pengelolaan  yang  disesuaikan  dengan karakeristik masing-masing.
Apapun  bentuk  BUMD  yang  dipilih  serta  model  pengelolaan  yang dilakukan,  sepanjang  tidak  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan terkait,  dapat  dilakukan.  Untuk  itu  dasar  hukum  pembentukan  dan  pengelolaan BUMD perlu dijadikan pedoman. Dasar hukum yang dimaksud antara lain:
1. Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah, sebagaimana  telah  diubah  beberapa  kali,  terakhir  dengan  Undang-Undang Republik  IndonesiaNomor  9  Tahun  2015  tentangPerubahan  Kedua  Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014.
Dalam  angka  40  Pasal  1  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang  Pemerintahan  Daerah,  sebagaimana  telah  diubah  beberapa  kali, terakhir  dengan  Undang-Undang  Republik  IndonesiaNomor  9  Tahun  2015 tentang  Perubahan  Kedua  Atas  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 (selanjutnya dalam penelitian ini disebut Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014)  disebutkan  bahwa  Badan  Usaha  Milik  Daerah  yang  selanjutnya disingkat  BUMD  adalah  badan  usaha  yang  seluruh  atau  sebagian  besar modalnya dimiliki oleh Daerah.
Perihal  BUMD diatur dalam Bab tersendiri,  yaitu Bab XII, Pasal  331 sampai dengan Pasal 343.
2. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan.
Secara subtansi undang-undang ini merupakan ” lex specialist derogate legi generali dari Kitab Undang-Undang Hukum Perdata dan Kitab Undang- Undang  Hukum  Dagang . Dalam  undang-undang  perseroan  secara  khusus hanya  diatur  tentang  bentuk,  proses  pendirian  dan  segala  sesuatau  yang berkaitan dengan status badan usaha yang berbentuk perseroan terbatas.
Dalam  Pasal  131  ayat  (3)  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 diatur  bahwa  BUMD  terdiri  atas  perusahaan  umum  daerah  dan  perusahaan perseroan. Selanjutnya dalam Pasal 339 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun  2014  dinyatakan,  perusahaan  perseroan  daerah  setelah  ditetapkan dengan  Perda  pembentukan  badan  hukumnya  dilakukan  berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan mengenai perseroan terbatas.
Dalam  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  3  Tahun  1998 dinyatakan  bahwa  BUMD  dapat  berbentuk  perusahaan  daerah  maupun perseroan.  BUMD  yang  konstruksi  badan  usahanya  berbentuk  perseroan terbatas  (PT)  tunduk  pada  ketentuan  yang  mengatur  tentang  perseroan terbatas.
3. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia  Nomor 27 Tahun 2014   tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah.
Pengelolaan  barang  milik  daerah  dapat  melibatkan  BUMD.  Dalam Pasal  72 Peraturan Pemerintah Republik  Indonesia  Nomor 27 Tahun 2014 diatur sebagai berikut:
(1) Penyertaan  Modal  Pemerintah  Pusat/Daerah  atas  Barang  Milik Negara/Daerah  dilakukan  dalam  rangka  pendirian,  memperbaiki struktur  permodalan  dan/atau  meningkatkan  kapasitas  usaha  Badan Usaha  Milik  Negara/Daerah  atau  badan  hukum  lainnya  yang  dimiliki Negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
(2) Penyertaan  Modal  Pemerintah  Pusat/Daerah  sebagaimana  dimaksud pada ayat (1) dapat dilakukan dengan pertimbangan:
a. Barang  Milik  Negara/Daerah  yang  dari  awal  pengadaannya sesuai  dokumen  penganggaran  diperuntukkan  bagi  Badan Usaha Milik Negara/ Daerah atau badan hukum lainnya yang dimiliki negara dalam rangka penugasan pemerintah; atau
b.Barang Milik Negara/Daerah lebih optimal apabila dikelola oleh
Badan  Usaha  Milik  Negara/Daerah  atau  badan  hukum lainnya  yang  dimiliki  negara,  baik  yang  sudah  ada  maupun yang akan dibentuk.
Selanjutnya dalam Pasal 73 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 27 Tahun 2014 diatur sebagai berikut:
(1) Penyertaan  Modal  Pemerintah  Pusat/Daerah  atas  Barang  Milik Negara/Daerah dapat berupa:
a. tanah dan/atau bangunan yang telah diserahkan kepada Pengelola Barang  untuk  Barang  Milik  Negara  dan  Gubernur/  Bupati/ Walikota untuk Barang Milik Daerah;
b. tanah dan/atau bangunan pada Pengguna Barang; atau
c. Barang Milik Negara/Daerah selain tanah dan/atau bangunan.
(2) Penetapan  Barang  Milik  Negara/Daerah  berupa  tanah  dan/atau bangunan  yang  akan  disertakan  sebagai  modal  Pemerintah  Pusat/
Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a dilakukan oleh:
a. Pengelola Barang, untuk Barang Milik Negara; atau
b. Gubernur/Bupati/Walikota,  untuk  Barang  Milik  Daerah,  sesuai batas kewenangannya.
(3) Penyertaan  Modal  Pemerintah  Pusat/Daerah  atas  Barang  Milik Negara/Daerah  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  huruf  a dilaksanakan oleh:
a. Pengelola Barang, untuk Barang Milik Negara; atau
b. Pengelola Barang setelah mendapat persetujuan
Gubernur/Bupati/Walikota, untuk Barang Milik Daerah.
(4) Penyertaan  Modal  Pemerintah  Pusat/Daerah  atas  Barang  Milik Negara/Daerah  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  huruf  b dilaksanakan oleh:
a. Pengguna  Barang  setelah  mendapat  persetujuan  Pengelola Barang, untuk Barang Milik Negara; atau
b. Pengelola Barang setelah mendapat persetujuan
Gubernur/Bupati/Walikota, untuk Barang Milik Daerah.
(5) Penyertaan  Modal  Pemerintah  Pusat/Daerah  atas  Barang  Milik Negara/Daerah  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  huruf  c dilaksanakan oleh:
a. Pengelola Barang, untuk Barang Milik Negara yang berada pada Pengelola Barang;
b. Pengguna  Barang  setelah  mendapat  persetujuan  Pengelola
Barang, untuk Barang Milik Negara yang berada pada Pengguna Barang; atau
c. Pengelola Barang setelah mendapat persetujuan
Gubernur/Bupati/Walikota, untuk Barang Milik Daerah.
Tata  cara  penyertaan  modal  pemerintah  daerah  atas  barang  milik daerah kepada BUMD diatur dalam Pasal 75 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia  Nomor 27 Tahun 2014 sebagai berikut:
(1) Penyertaan  Modal  Pemerintah  Daerah  atas  Barang  Milik  Daerah
sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  73  ayat  (1)  huruf  a  dan  huruf  b dilaksanakan dengan tata cara:
a. Pengguna  Barang  melalui  Pengelola  Barang  mengajukan  usul
Penyertaan Modal Pemerintah Daerah atas Barang Milik Daerah berupa tanah dan/ atau bangunan kepada Gubernur/Bupati/Walikota  disertai  dengan  pertimbangan  dan kelengkapan data;
b. Gubernur/Bupati/Walikota meneliti dan mengkaji usul Penyertaan  Modal  Pemerintah  Daerah  yang  diajukan  oleh Pengguna  Barang  berdasarkan  pertimbangan  dan  syarat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 72;
c. apabila  memenuhi  syarat  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan, Gubernur/Bupati/ Walikota dapat menyetujui  dan/atau  menetapkan  Barang  Milik  Daerah  berupa tanah  dan/atau  bangunan  yang  akan  disertakan  sebagai  modal Pemerintah Daerah;
d. proses  persetujuan  Penyertaan  Modal  Pemerintah  Daerah dilaksanakan  dengan  berpedoman  pada  ketentuan  Pasal  55  ayat (2), Pasal 55 ayat (3), Pasal 57 ayat (2) dan Pasal 59;
e. Pengelola  Barang  melaksanakan  Penyertaan  Modal  Pemerintah
Daerah dengan berpedoman pada persetujuan Gubernur/Bupati/Walikota;
f. Pengelola  Barang  menyiapkan  Rancangan  Peraturan  Daerah tentang Penyertaan Modal Pemerintah Daerah dengan melibatkan instansi terkait;
g. Pengelola  Barang  menyampaikan  Rancangan  Peraturan  Daerah kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah untuk ditetapkan; dan
h. Pengelola Barang melakukan serah terima barang kepada Badan
Usaha  Milik  Negara/Daerah  atau  badan  hukum  lainnya  yang dimiliki negara yang dituangkan dalam berita acara serah terima barang setelah Peraturan Daerah ditetapkan.
(2) Penyertaan  Modal  Pemerintah  Daerah  atas  Barang  Milik  Daerah sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  73  ayat  (1)  huruf  c  dilaksanakan dengan tata cara:
a. Pengguna Barang mengajukan usul Penyertaan Modal
Pemerintah  Daerah  selain  tanah  dan/atau  bangunan  kepada
Pengelola  Barang  disertai  pertimbangan,  kelengkapan  data,  dan hasil pengkajian tim intern instansi Pengguna Barang;
b. Pengelola Barang meneliti dan mengkaji usul Penyertaan Modal Pemerintah  Daerah  yang  diajukan  oleh  Pengguna  Barang berdasarkan  pertimbangan  dan  syarat  sebagaimana  dimaksud dalam Pasal 72;
c. apabila  memenuhi  syarat  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan,  Pengelola  Barang  dapat  menyetujui  usul Penyertaan  Modal  Pemerintah  Daerah  selain  tanah  dan/atau bangunan  yang  diajukan  oleh  Pengguna  Barang  sesuai  batas kewenangannya;
d. Pengelola  Barang  menyiapkan  Rancangan  Peraturan  Daerah tentang Penyertaan Modal Pemerintah Daerah dengan melibatkan instansi terkait;
e. Pengelola  Barang  menyampaikan  Rancangan  Peraturan  Daerah kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah untuk ditetapkan; dan
f. Pengguna Barang melakukan serah terima barang kepada Badan Usaha  Milik  Negara/Daerah  atau  badan  hukum  lainnya  yang dimiliki negara yang dituangkan dalam berita acara serah terima barang setelah Peraturan Daerah ditetapkan.
4. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1990 tentang Pengelolaan Barang Milik Daerah.
Dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1990  diatur tentang  kewenangan  daerah  dan  tugas  daerah  berkaitan  dengan  anggaran pengadaan,  pemeliharaan,  inventarisasi,  serta  perubahan  status  hukum  dari barang  milik  daerah.  Dalam  ketentuan  peraturan  ini  dmungkinkan
pengaturan  barang  milik  daerah  terkait  dengan  perusahaan  daerah  atau BUMD,  dikarenakan  dalam  pembentukan,  pengelolaan  serta  menjalankan kegiatannya,  perusahaan  daerah  atau  BUMD  juga  menggunakan  aset ataupun  barang  milik  daerah  dengan  demikian  berlaku  ketentuan  yang mengatur tentang pengunaan dan pemeliharaan barang milik daerah.
5. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 4 Tahun 1990 Tentang Kerjasama Antar Daerah.
Dalam  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  4  Tahun  1990  diatur mengenai  bentuk,  mekanisme,  prrosedur,  dan  tatacara  kerjasama  antar daerah maupun pihak lain. Dalam ketentuan ini diatur mengenai  kerjasama dengan  berbagi  intansi,  lembaga,  badan  hukum,  perorangan,  ataupun  antar perusahaan  daerah.  Selain  itu,  dalam  ketentuan  ini  diatur  juga  bentuk kerjasama  yang  meliputi  kerjasama  manajemen,  kontrak  manajemen, pembelian saham, keagenan, penjualan saham, dll.
6. Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  3  Tahun  1998  tentang  Bentuk BUMD.
Dalam Pasal 2 dan Pasal 3 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun  1998,  ditegaskan  bentuk  BUMD  terdiri  dari  Perusahaan  daerah  dan Perseroan. BUMD yang berbentuk perusahaan daerah dibentuk berdasarkan peraturan  daerah,  sedangkan  BUMD  yang  berbentuk  perseroan  terbatas dibentuk berdasarkan ketentuan UU tentang Perseroan.
7. Keputusan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  50  Tahun  1999  tentang Kepengurusan Badan Usaha Milik Daerah.
Keputusan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  50  Tahun  1999  mengatur pengangkatan  dan  pemberhentian,  serta  hak  dan  kewajiban  pengurus BUMD. Sebagaimana ketentuan lain tentang BUMD setelah diundangkannya Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014, harus dilaksanakan sesuai  Pasal  405  Undang-Undang  Nomor  23  tahun  2014  yang  menyatakan bahwa:  ”Pada  saat  Undang-Undang  ini  mulai  berlaku,  semua  ketentuan peraturan perundang-undangan  yang merupakan peraturan pelaksanaan dari Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1962  tentang  Perusahaan  Daerah
dinyatakan  masih  tetap  berlaku  sepanjang  tidak  bertentangan  dengan ketentuan dalam Undang- Undang ini”.
Dalam  Keputusan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  50  Tahun  1999 dinyatakan bahwa pengurus BUMD terdiri dari direksi dan badan pengawas. Direksi diangkat oleh Kepala Daerah atas usul Badan Pengawas, dan Badan Pengawas diangkat oleh Kepala Daerah.
8. Keputusan  Menteri  Dalam  Negeri  dan  Otonomi  Daerah    Nomor  43  Tahun 2000  Tentang    Pedoman  Kerjasama  Perusahaan  Daerah  Dengan  Pihak Ketiga.
Dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah  Nomor 43 Tahun 2000 di antaranya ditentukan hal-hal sebagai berikut:
a. Dasar  kerjasama  adalah  untuk  memenuhi  kepentingan  perusahaan daerah dengan pihak ketiga  yakni  adanya kepastian hukum dan rasa aman  mematuhi  ketentuan  tertulis  yang  telah  disetujui  bersama  dan memberikan manfaat  dan keuntungan  yang seimbang dan wajar bagi kedua belah pihak.
b. Maksud kerjasama adalah untuk meningkatkan efisiensi, produktivitas,  dan  efektivitas  Perusahaan  Daerah  dalam  upaya melanjutkan serta mengembangkan usaha.
c. Tujuan  kerjasama  adalah  mewujudkan  Perusahaan  Daerah  sebagai salah  satu  penggerak  roda  perekonomian  daerah  dan  pembangunan nasional dantuk meningkatkan keuntungan sebagai sumber Pendapatan Asli Daerah.
d. Kerjasama  Perusahaan  Daerah  dengan  Pihak  Ketiga  dapat  dilakukan melalui  2  (dua)  bentuk  dasar  yaitu:  kerjasama  pengelolaan (joint operation) atau kerjasama usaha patungan (joint venture).
Menurut  Devas  dalam  Nogi  (2005:  21),  dasar  pertimbangan  daerah mendirikan perusahaan daerah antara lain:
1. Menjalankan ideologi yang dianutnya.
2. Bahwa  semua  produksi  adalah  milik  masyarakat,  untuk  melindungi konsumen  dalam  hal  ada  monopoli  antara  lain  seperti  angkutan  umum  dan
telepon.
3. Dalam rangka mengambil alih perusahaan asing.
4. Dianggap sebagai  cara  yang efisien untuk  menyediakan layanan masyarakat dan  atau  menembus  biaya  serta  untuk  menghasilkan  penerimaan  bagi pemerintah daerah.
Perusahaan daerah mempunyai dua fungsi pokok yakni (Nogi, 2005: 21):
1. Sebagai  dinamisator  perekonomian  daerah,  yang  berarti    harus  memberikan rangsangan/ stimulus bagi berkembangnya perekonomian daerah.
2. Sebagai penghasil pendapatan daerah.
Usaha-usaha  daerah  yang  dapat  dikelola  dalam  bentuk  perusahaan (dikorporasikan  atau corporatized) yaitu  usaha-usaha  yang  dapat  memberikan laba usaha yang sehat dalam arti tidak perlu atas dasar “belas kasihan” atau yang semakin dapat memberikan nilai ( value ) apabila dikelola dalam bentuk korporasi atau  perusahaan.  Usaha-usaha  ini  yang  dapat  dikategorikan  sebagai  korporasi, antara  lain  adalah:  usaha  perbankan  atau  keuangan,  usaha  properti,  usaha pengolahan  air,  usaha  pengelolaan  limbah,  usaha  pasar  dan  perdagangan,  usaha transportasi  publik,  usaha  jasa  kesehatan,  usaha  jasa  pendidikan,  usaha  investasi dan usaha pertambangan (Joedo dan Dwidjowijoto, 2006: 143).
Berdasarkan  usaha-usaha  ini  BUMD  dapat  dikelompokkan  menjadi  tiga jenis yaitu (Joedo dan Dwidjowijoto, 2006: 143):
1. BUMD  yang  fokus  pada  pencarian  laba  ( profit ),  antara  lain:  BUMD perbankan,  pertambangan,  properti,  konstruksi,  air  minum,  pasar, telekomunikasi, energi, parkir, manufaktur dan perdagangan.
2. BUMD  yang  fokus  pada  pelayanan  publik,  antara  lain:  BUMD  transportasi umum dan jasa kesehatan.
3. BUMD  yang  fokus  pada  investasi  baru  yang  tidak  mungkin  dilakukan  oleh swasta, misalnya jalan untuk kawasan terpencil, deep tunnel untuk air minum kota atau proyek-proyak raksasa seperti proyek banjir kanal.
Berdasarkan  penelitian  paling  tidak  terdapat  beberapa  masalah  umum  yang dimiliki BUMD, yaitu (Purwadi, 2002: 3):
1. Campur tangan birokrasi tinggi;
2. Kondisi mesin dan peralatan yang sudah ketinggalan;
3. Lemahnya kemampuan permodalan;
4. Banyaknya  aset  perusahaan  yang  tidak  produktif (idle  capacity), seperti tanah dan bangunan yang menyebabkan overhead relatif tinggi;
5. Keterampilan pegawai pada umumnya masih rendah;
6. Kurang  jelasnya  dasar  hukum  yang  digunakan,  tidak  sesuai  dengan  kondisi saat ini;
7. Marketing system yang dilakukan oleh BUMD relatif lemah;
8. Adanya persaingan dari pihak swasta yang memproduksi barang sejenis;
9. Kurang berfungsinya Badan Pengawas;
10. Perusahaan-perusahaan  daerah  pada  umumnya  mempunyai  posisi Debt  to Equity  Ratio yang  tidak  menguntungkan,  sehingga  resiko  finansial  dari perusahaan relatif tinggi;
11. Beban keharusan untuk menyetor sebagian laba;
12. Masih dipertahankannya BUMD yang merugi;
13. Adanya  BUMD  yang  pendiriannya  dipaksakan,  walaupun  secara  ekonomis tidak  layak  didirikan  (tidak feasible), dengan  alasan  menyangkut  kebutuhan pelayanan umum sehingga usahanya tidak efisien (merugi).
Fungsi pengawasan terhadap pengelolaan BUMD dilakukan oleh pemerintah daerah  untuk  meyakinkan  bahwa  pengelolaan  BUMD  dilakukan  sejalan  dengan tujuan  pembentukannya.    Mengutip  pendapat  Stoner  dan  Wankel,  Subardi menyatakan bahwa pengawasan berarti para manajer berusaha untuk meyakinkan bahwa organisasi bergerak dalam arah atau jalur tujuan. Apabila salah satu bagian dalam  organisasi  menuju  arah  yang  salah,  para  manajer  berusaha  untuk  mencari sebabnya  dan  kemudian  mengarahkan  kembali  ke  jalur  tujuan  yang  benar (Subardi, A., 1992: 6).
Menurut  Smith  “ controlling “  sering  diterjemahkan  pula  dengan pengendalian,  termasuk  di  dalamnya  pengertian  rencana-rencana  dan  norma- norma  yang  mendasarkan  pada  maksud  dan  tujuan  manajerial,  dimana  norma- norma  ini  dapat  berupa  kuota,  target  maupun  pedoman  pengukuran  hasil  kerja nyata terhadap yang ditetapkan. Pengawasan merupakan kegiatankegiatan dimana
suatu sistem terselenggarakan dalam kerangka norma-norma yang ditetapkan atau dalam  keadaan  keseimbangan  bahwa  pengawasan  memberikan  gambaran mengenai  hal-hal  yang  dapat  diterima,  dipercaya  atau  mungkin  dipaksakan,  dan batas  pengawasan  ( control  limit )  merupakan  tingkat  nilai  atas  atau  bawah  suatu sistem  dapat  menerima  sebagai  batas  toleransi  dan  tetap  memberikan  hasil  yang cukup memuaskan (Soewartojo, J., 1995: 131).
Dalam  rangka  wewujudkan  pengelolaan  BUMD  secara  profesional  dan sesuai  dengan  prinsip-prinsip good  corporate  governance serta  sesuai  dengan tujuan  didirikanya  sebuah  badan  usaha  yang  sebagai  sebuah  badan  usaha  yang didirikan  untuk  melayani  kepentingan  publik  atau  masyarakat,  perlu  dilakukan pengawasan terhadap BUMD.
Alhabsji dkk.  mengemukakan bahwa belum berperannya perusahaan daerah sebagaimana yang diharapkan disebabkan oleh tiga masalah pokok, yaitu masalah keuangan,  personalia,  dan  pengawasan.  Masalah  keuangan  yang  dihadapi  oleh perusahaan daerah adalah kekurangan modal untuk investasi, sedangkan masalah penunjang  yang  cukup  berpengaruh  terhadap  kinerja  perusahaan  daerah  adalah profesionalisme  sumber  daya  manusia  yang  masih  rendah,  dan  tingkat pengawasan yang masih rendah (Alhabsji, Syamsudin dan Soedjoto, 1987).
Sehubungan  dengan  organ  atau  pengurus  badan  hukum  milik  daerah (BUMD) sepanjang tidak bertentangan dengan Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014, masih mengacu kepada  Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 50 Tahun 1999 tentang Kepengurusan Badan Usaha Milik Daerah.
Menurut  Farid  Pradana  MB. Good  Corporate  Governance sangat dibutuhkan  dalam  proses  manajemen  strategik  untuk  mencapai  tujuan  organisasi serta  pengawasan  kinerja  organisasi  yang  memperhatikan  kepentingan  seluruh stakeholder .  Dengan Good  Corporate  Governance ,  proses  bisnis  perusahaan dapat mencapai keseimbangan kepentingan antara perusahaan dengan stakeholder sehingga  dapat  memberikan  nilai  tambah  perusahaan  secara  berkesinambungan dalam  jangka  panjang.  Penerapan Good  Corporate  Governance pada  suatu BUMN/BUMD  dapat  dilihat  dari  penerapan  prinsip-prinsip Good  Corporate Governace sendiri    (Farid  Pradana  MB.,  2013:  2).  Pengelolaan  BUMD  harus
berpijak  pada  tujuan  pendirian  BUMD  tersebut.  Menurut  Farid  Pradana  MB. BUMD  didirikan  sebagai  kelengkapan  pemerintah  daerah  dalam  membangun perekonomian  masyarakat  di  wilayahnya.  Beberapa  maksud  pendirian  BUMD dapat dibagi dalam 5 kategori,yaitu:
1. Komersil/profit  (APBD),  pendirian  BUMD  didirikan  dengan  maksud  murni profit  dengan  maksud  meningkatkan  pendapatan  asli  daerah  dari  dividen yang disetorkan ke kas daerah. Dividen yang diperoleh dari BUMD tersebut kemudian  akan  menjadi  pendapatan  Pemda  yang  akan  meningkatkan kemampuan  APBD  dalam  membiayai  pembangun  daerah.  Keberhasilan kinerja  BUMD  didasarkan  kepada  seberapa  besar  kemampuannya menyumbangkan dividen kepada APBD.
2. Peningkatan  pelayanan  public.  Pendirian  BUMD  dapat  juga  dimaksudkan untuk  meningkatkan  pelayanan  kepada  publik.  Jika  tujuannya  adalah peningkatan pelayanan, maka profit bukan menjadi motif operasi perusahaan.
Pendekatan  penilaian  kinerja  keuangannya  dilakukan  dengan  melihat kemampuannya  dalam  melakukan cost  recovery dengan  tingkat  efisiensinya serta kualitas pelayanannya.
3. Pioneering ,  Pemerintah  Daerah  kadang-kadang  harus  mengambil  inisiatif untuk masuk ke suatu bisnis yang memiliki risiko tinggi yang mungkin tidak berani  dimasuki  oleh  swasta.  Risiko  ini  harus  diambil  alih  oleh  pemerintah Daerah  karena  bisnis  atau industry tersebut  sebenarnya  sangat  strategis. Dengan  demikian  BUMD  yang  maksud  pendiriannya  sebagai pioneering kemungkinan  bisa  mengalami  kerugian  akibat  risiko  bisnis  sehingga  Pemda harus menyediakan dana penambahan modal untuk menutupi  kerugian  yang terjadi.
4. Prime  mover ekonomi  daerah.  Perusahaan  yang  diposisikan  sebagai prime mover ekonomi  daerah  biasanya  bergerak  di  industri  hulu,  dimana  hasil produksinya  digunakan  oleh  industri  hilir.  Berdirinya  industri  hulu diharapkan  akan  menjadi  lokomotif  tumbuhnya  industri  hilir  sehingga akselerasi  pertumbuhan  ekonomi  daerah  semakin  cepat.  Industri  hulu biasanya  membutuhkan  modal  yang  besar,  mesin  yang  canggih  dan  sumber
daya manusia yang memiliki kompetensi tinggi.
5. Penghela  ekonomi  lemah.  BUMD  juga  bisa  ditugaskan  untuk  membina pengusaha  lemah  dengan  maksud  untuk  pemerataan,  edukasi  dan pengembangan  usaha  kecil  dan  menengah  untuk  bisa  naik  kelas  yang  lebih tinggi.
Apapun tujuan pendirian BUMD tetap saja melekat tugasnya sebagai agent of  Development suatu  posisi  unik  yang  tidak  dimiliki  oleh  perusahaan  Swasta. Terkait  dengan  peranannnya  sebagai agent  of  development ,  tentunya  dibutuhkan suatu  kententuan  yang  mengatur  BUMD  sehingga  dapat  berjalan  secara profesional.

## METODE PENELITIAN
Soerjono  Soekanto  membedakan  penelitian  hukum  dari  sudut  tujuannya menjadi  dua,  yaitu  penelitian  hukum  normatif  dan  penelitian  hukum  empiris (Soerjono  Soekanto,  1986:  51).  Penelitian  hukum  normatif  hanya  menelaah  data sekunder. Fokus kajian hukum normatif adalah inventarisasi hukum positif, asas- asas dan doktrin hukum, penemuan hukum dalam perkara in concreto, sistematik hukum,  taraf  sinkronisasi  hukum,  perbandingan  hukum,  dan  sejarah  hukum (Bambang  Sunggono,  2003:  83).  Penelitian  ini  merupakan  penelitian  hukum empiris.
Penelitian ini merupakan penelitian yang bersifat deskriptif (menggambarkan)  yang  bertujuan  untuk  menggambarkan/  melukiskan  secara tepat sifat-sifat suatu individu, keadaan, gejala atau kelompok tertentu, atau untuk menentukan  penyebaran  suatu  gejala,  atau  untuk  menentukan  ada  tidaknya hubungan antara suatu gejala dengan gejala lainnya dalam masyarakat. Penemuan gejala-gejala itu berarti juga tidak sekedar menunjukkan distribusinya, akan tetapi termasuk usaha mengemukakan hubungan satu dengan yang lain di dalam aspek– aspek yang diselidiki.
Penelitian ini dilakukan PD Swatantra Kabupaten Buleleng. Pemilihan lokasi penelitian dilakukan secara purposive, yaitu berdasarkan tujuan-tujuan tertentu, di
antaranya  untuk  memudahkan  proses  pencarian  data.  Kemudahan  tersebut  di antaranya karena peneliti berdomisili di Kabupaten Buleleng.
Data  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  bersumber  dari  sumber  data kepustakaan  dan  sumber  data  lapangan.  Dari  sumber  data  kepustakaan dikumpulkan  data  sekunder  berupa  bahan-bahan  hukum.  Dari  sumber  data lapangan  dikumpulkan  data  primer  yang  relevan,  yaitu  tentang  apa  yang  telah secara nyata terjadi.
Penelitian  ini  mempergunakan  beberapa  teknik  pengumpulan  data  seperti teknik  studi  dokumentasi/  kepustakaan  dan  Teknik  wawancara  berencana/ terstruktur.
Analisis  Data  adalah  mengorganisasikan  dan  menguraikan  data  ke  dalam pola,  kategori  dan  satuan  uraian  dasar  sehingga  dapat  ditemukan  sesuai  masalah penelitian . Pada  tahap  analisis  data  dilakukan  pemeriksaan  atas  data  yang diperoleh.  Pemeriksaan  data  didasarkan  pada  beberapa  kriteria,  yaitu  (Moleong, 1999:  173-174):
a. Derajat kepercayaan ( credibility ), hal ini diantaranya untuk mempertunjukkan  derajat  kepercayaan  hasil-hasil  penemuan  dengan  jalan pembuktian oleh peneliti pada kenyaataan ganda yang sedang diteliti.
b. Keteralihan  ( transferability ),  hal  ini  untuk  menjamin  penemuan  berlaku pada  semua  konteks  dalam  populasi  yang  sama  atas  dasar  penemuan  yang diperoleh pada sampel yang secara representative mewakili populasi itu.
c. Kebergantungan ( dependability ), hal ini dibuktikan dengan hasil yang sama jika dilakukan pengulangan penelitian pada kondisi yang sama.
d. Kepastian  ( confirmability ).  Dalam  penelitian  kualitatis  kepastian  yang dimaksud bukan pada peneliti, tetapi pada datanya.
Pengolahan  data  dalam  penelitian  ini  dilakukan  dengan  metode  kualitatif dan  disajikan  secara  deskriptif  analisis.  Metode  kualitatif  yang  dimaksud  adalah meneliti  obyek  penelitian  dalam  situasinya  yang  nyata/  alamiah/  riil  ( natural setting ).
Alur pengolahan data  sebagai  berikut: data dikumpulkan kemudian disusun secara  sistematis,  direduksi,  dipaparkan  secara  sistematis,  dan  ditarik  simpulan sebagai jawaban atas permasalahan.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
PD  Swatantra  adalah  salah  satu  perusahaaan  daerah  yang  dimiliki Pemerintah  Daerah  Kabupaten  Buleleng.  Perusahaan  ini  didirikan  pada  tahun 1969, dan dikenal luas  sebagai peruasahaan yang bergerak di bidang perkebunan dan peternakan. Lahan perkebunan yang dikelola, tersebar di beberapa kecamatan, di  antaranya  Kecamatan  Gerokgak,  Busungbiu,  Banjar,  Sukasada,  dan Kubutambahan, luasnya  mencapai  87 Ha lebih.  Lahan perkebunan terluas ada di Desa Tajun, Kecamatan Kubutambahan, yang mencapai 47,12 Ha.
Secara  umum,  tanaman  budi  daya  yang  diusahakan  berupa  kopi  dan cengkeh.  Tanaman  selingan  yang  terdapat  di  sela-sela  tanaman  pokok  tersebut, seperti pisang, sepenuhnya diberikan kepada petani penggarap. Hasil perkebunan yang diperhitungkan sebagai hasil usaha PD Swatantra hanya tanaman pokok.
Selain perkebunan PD Swatantra juga memiliki usaha di bidang peternakan. Saat ini memiliki 20 ekor sapi dan 23 ekor kambing. Semua ternak itu dipelihara petani penggarap dengan sistem bagi hasil setelah dikurangi pokok pembelian.
Pola  bagi  hasil  yang  diterapkan  dengan  petani  penggarap  menggunakan sistem  taksasi.  Sebelum  tiba  saatnya  panen,  PD  Swatantra  mengirim  petugas untuk melihat dan memperkirakan hasil panen. Dari hasil pengecekan secara dini itu,    PD  Swatantra  melakukan  perundingan  dengan  penggarap.  Apabila  tidak terdapat  kesepakatan  antara  PD  Swatantra  dengan  petani  penggarap  mengenai perkiraan  hasil,  maka  pembagian  dilakukan  setelah  panen.  Sistem  taksasi  ini memudahkan    PD  Swatantra,    karena  tidak  perlu  lagi  melakukan  pengawasan secara  terjadwal  sebelum  dan  semasa  panen.  Bila  tidak  tercapai  kesepakatan, maka pengawasan dan pemantauan senantiasa harus dilakukan.
Telah  disebutkan  di  depan  bahwa  telah  dilakukan fisibility  study (studi kelayakan)  oleh  Badan  Perencanaan  Pembangunan  (BAPPEDA)    Kabupaten Buleleng  dengan  pelaksana  CV.  Dwipa  Dewata  Denpasar  tahun  2006.  Dalam
hasil  kajian  dinyatakan  bahwa  lahan  yang  dikelola  PD  Swatantra  Kabupaten Buleleng sebagian besar memiliki kemiringan lebih besar dari 45 % dengan jenis tanah regosol yang miskin unsur hara, daya pegang air sangat rendah, dan struktur tanah remah, yang hanya layak dipertahankan sebagai lahan konservasi dan usaha perkebunan  organik  dengan komoditi tanaman tahunan  yang bernilai konservasi. Hal  inilah  yang  me  nyebabkan  PD  Swatantra  telah  melakukan  perluasan  usaha, selain di bidang perkebunan dan peternakan.
Usaha lain yang dikembangkan oleh PD Swatantra adalah bidang otomotif, berupa  penyewaan  kendaraan.  Saat  ini,  PD  Swatantra  memiliki  64  mobil kendaraan  roda  empat,  dengan  rincian  25  unit  Toyota  Inova  dan  39  Toyota Avanza.  Untuk  satu  unit  Toyota  Inova  disewakan  kepada  pimpinan  SKPD  di Pemerintah  Kabupaten  Buleleng    sebesar  Rp  9.800.000,-  (Sembilan  juta  delapan rats  ribu  rupiah)  per  bulan,  sedangkan  satu  unit  Toyota  Avanza  disewakan  Rp 6.500.000,- (enam juta lima ratus ribu rupiah) per bulan.  Dalam perjanjian sewa- menyewa  tersebut,  PD  Swatantra  menanggung  biaya  bahan  bakar    sejumlah  Rp.
1.400.000,- (satu juta empat ratus ribu rupiah) perkendaraan/bulan.
Menurut  I  Ketut  Siwa,  dengan  pola  perjanjian  sepert  itu,  PD  Swatantra belum  banyak  memperoleh  keuntungan.  Tetapi,  dari  hasil  sewa  tersebut  PD Swatantra  dapat  membayar  cicilan  pinjaman  di  bank,  dapat  memenuhi  biaya operasional,  dan akan mendapat  hasil berupa kendaraan pada saat  kredit  di  bank berhasil dilunasi. Menurut perjanjian kredit di bank, pinjaman  PD Swatantra akan lunas  pada  2017.  Dengan  perhitungan  sederhana,  pada  tahun  2017  dengan perkiraan penyusutan 50% maka nilai residu kendaraan atau sisanya nanti adalah Rp 6.000.000.000,- (enam milyar rupiah).
Diversifikasi  usaha  ini  masih  dalam  koridor  Peraturan  Daerah  Nomor  8 Tahun  1998  tentang  PD  Swatantra  Kabupaten  Buleleng,  karena  dalam  Peraturan Daerah  ini  dinyatakan  bahwa  selain  bidang  perkebunan  dan  peternakan,  PD Swatantra dapat berusaha di bidang jasa. Dari sisi usaha, hal ini penting dilakukan karena selama ini dari usaha perkebunan dan peternakan PD Swatantra tidak dapat memberikan sumbangan  keuntungan yang signifikan bagi pendapatan asli daerah.
Pada  Tahun  2012    PD  Swatantra  membukukan  keuntungan  sekitar  Rp. 147.500.000,- dan pada tahun 2013 membukukan keuntungan Rp 190.000.000,-.
Meskipun tujuan materiil  bukanlah  yang paling  utama, tetapi  sebagai  suatu badan  usaha,  laba  yang  diperoleh  menjadi  acuan  bagi  PD.  Swatantra    dalam melaksanakan  usahanya.  Ada  beberapa  hal  yang  telah  diajukan  oleh  PD. Swatantra    dalam  Rancangan  Peraturan  Daerah  sebagai  pengganti  Peraturan Daerah  Nomor  8  Tahun  1998,  yang  telah  melalui  proses  pembahasan  bersama antara Pemerintah Kabupaten Buleleng dengan DPRD Kabupaten Buleleng.
Sesuai  dengan  Undang-Undang  Nomor  23  tahun  2014,  Bupati  Buleleng menjadi organ PD. Swatantra, selaku pemilik modal. Sebagai Kepala Daerah dan sebagai organ perusahaan pengawasan Bupati Buleleng terhadap pengelolaan PD. Swatantra dilakukan secara langsung maupun tidak langsung.
Hal  ini  ditinjau  dari  obyeknya  yang  diawasi,  yaitu  pengelolaan  PD. Swatantra. Secara teoritis, dilihat dari obyek yang diawasi, pengawasan dibedakan menjadi  2    jenis,  yaitu:  pengawasan  langsung  dan  pengawasan  tidak  langsung. Pengawasan  langsung  adalah  pengawasan  yang  dilakukan  oleh  aparat pengawasan/pimpinan  dalam  suatu  organisasi  terhadap  bawahannya  secara langsung  dalam  melaksanakan  pekerjaan  di  tempat  berlangsungnya  pekerjaan tersebut  ( on  the  spot ).  Sistem  ini  disebut  pula  sebagai  “ built  of  control .”
Pengawasan  tidak  langsung  adalah  pengawasan  yang  dilakukan  oleh aparat/pimpinan  organisasi  tanpa  mendatangi  obyek  yang  diawasi/diperiksa. Lazimnya, aparat/pimpinan yang melakukan pengawasan ini berdasarkan laporan yang tiba kepadanya dengan mempelajari dan menganalisa laporan atau dokumen yang berhubungan dengan obyek yang diawasi (Sujamto, 1986).
Pengawasan  langsung  Bupati  Buleleng  terhadap  PD.  Swatantra  dilakukan terhadap hal-hal yang bersifat mendasar bagi perusahaan, dilakukan dengan cara:
a. Melaksanakan kewenangan untuk mengangkat dan memberhentikan Anggota Direksi  atas  usul  Dewan  Pengawas  dengan  terlebih  dahulu  dimintakan pertimbangan  DPRD  dan  persetujuan  dari  Pemerintah  atasan.  Melalui pelaksanaan kewenangan ini Bupati memilih  anggota Direksi PD. Swatantra, yang memiliki kemampuan untuk mengelola perusahaan secara baik.
b. Melaksanakan  pengangkatan  Dewan  Pengawas  sehingga  dapat  dipastikan bahwa  yang  duduk  sebagai  anggota  dewan  pengawas  adalah  pihak  yang berkompeten dan berwenang.
c. Melalui  kewenangan  penetapan  laba  perusahaan.  Laba  PD.  Swatantra ditetapkan oleh Bupati Buleleng selaku wakil daerah sebagai  pemilik modal sesuai dengan ketentuan anggaran dasar dan ketentuan peraturan perundang- undangan.  Laba  PD.  Swatantra  yang  menjadi  hak  daerah  disetor  ke  kas daerah  setelah  disahkan  oleh  Bupati  Buleleng  selaku  wakil  daerah  sebagai pemilik  modal.  Laba  PD.  Swatantra  dapat  ditahan  atas  persetujuan  Bupati selaku  wakil  daerah  sebagai  pemilik  modal.  Laba  PD.  Swatantra  dapat digunakan  untuk  keperluan  investasi  kembali  ( reinvestment )  berupa penambahan, peningkatan dan perluasan prasarana dan sarana pelayanan fisik dan  nonfisik  serta  untuk  peningkatan  kuantitas,  kualitas  dan  kontinuitas pelayanan  umum,  pelayanan  dasar  dan  usaha  perintisan.  Untuk  Tahun  2014 Laporan  tahunan  (neraca  laba  rugi)  PD.  Swatantra  ditetapkan  dengan Keputusan Bupati Nomor 500/338/HK/2015 tentang Persetujuan Pengesahan Laporan  Tahunan  (Neraca  Laba/  Rugi)  PD.  Swatantra  Kabupaten  Buleleng Tahun 2014.
Pengawasan  tidak  langsung  dilakukan  oleh  Bupati  terhadap  hal-hal  teknis, dan dilakukan secara tidak langsung melalui Dewan Pengawas. Dalam Keputusan Bupati  Buleleng  Nomor  570/1970/HK/2012  tentang  Pemberhentian  dan Pengangkatan  Badan  Pengawas  Perusahaan  Daerah  Swatantra  Kabupaten Buleleng tahun 2012-2015, dinyatakan tugas dan wewenang badan pengawas.
Dalam  pengertian  yang  sederhana,  pengawasan  bermakna  proses pengukuran kinerja dan pengambilan tindakan untuk menjamin agar hasil ( output and  outcomes )  sesuai  dengan  yang  diinginkan  serta  menjamin  segala  sesuatu berjalan  sebagaimana  mestinya  sesuai  dengan  standar  yang  ditetapkan (on  the right track) ( Local Governance Support Program . 2009: 17).
Dari  sisi  subjek,  pengawasan  dibedakan  atas  Pengawasan  Fungsional  dan Pengawasan Legislatif. Pengawasan fungsional, yaitu pengawasan yang dilakukan secara  fungsional  oleh  aparat  pengawasan  fungsional  pemerintah,  seperti  Badan
Pemeriksa  Keuangan  (BPK),  Inspektur  Jenderal  Departemen/Lembaga  Negara, Badan Pengawasan Daerah (Bawasda) pemerintah provinsi,  kabupaten/kota serta Satuan  Pengawas  Intern  (SPI)  BUMN/BUMD.  Pengawasan  Legislatif  adalah pengawasan  yang  dilaksanakan  oleh  lembaga  legislative  (DPRD).    Pengawasan legislatif dilakukan melalui dengar pendapat,  kunjungan kerja, dan pembentukan panitia khusus (Pansus) atau panitia kerja (Panja). Dan bukan tidak mungkin, bila dianggap penting, DPRD dalam melakukan pengawasan bisa mengambil tindakan politik  berupa  pemanggilan  kepada  Kepala  Daerah,  Hak  Interplasi  dan  Hak Angket.  Dengan  demikian,  DPRD  dalam  menjalankan  fungsinya  dapat menempatkan  diri  sebagai public  service  watch ( Local  Governance  Support Program , 2009: 19).
Ditinjau  dari  subyek  pengawasan,  maka  pengawasan  Bupati  Buleleng terhadap  pengelolaan  PD.  Swatantra  termasuk  dalam  kategori  pengawasan internal.  Sebagai  bentuk  pengawasan  internal  maka  tujuan    pengawasan    selalu menjadi  acuan,  meliputi:  cukup    tidaknya    pengawasan  terhadap  pelaksanaan pengelolaan;    kualitas    pelaksanaan    dalam    menjalankan    tanggungjawab    yang diberikan;  tersedianya  data    keuangan    dan    operasional;  kesesuaian    dengan kebijakan,    rencana,    prosedur,    hukum    dan  pengaturan;  aspek  ekonomi    dalam penggunaan  berbagai  sumber  daya.
Pada  dasarnya  baik  pengawasan  langsung  maupun  tidak  langsung  yang dilakukan oleh Bupati Buleleng. Didasarkan pada data yang diperoleh dari pihak lain, termasuk dari Badan Pengawas  (menurut Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014  disebut  dewan  pengawas).  Terhadap  data  sekunder  yang  tersedia  pada  PD. Swatantra  Bupati  dapat  melakukan  pengecekan  secara  langsung,  tetapi  terhadap asset yang dikelola PD. Swatantra, sulit dilakukan karena:
1. Aset  berupa  tanah  perkebunan    yang  dikelola  PD.  Swatantra,  lokasinya tersebar  di  beberapa  kecamatan,  serta  lokasinya  tidak  seluruhnya  memiliki akses jalan yang memadai.
2. Aset  berupa  kendaraan,  merupakan  kendaraan  operasional,  yang  digunakan oleh beberapa lembaga yang memiliki kegiatan yang berbeda-beda, sehingga jarang seluruh kendaraan dapat dikumpulkan pada saat yang bersamaan.
Telah disebutkan di depan bahwa dalam Keputusan Bupati Buleleng Nomor 570/1970/HK/2012,  diatur  bahwa  Badan  Pengawas  PD.  Swatantra  periode  tahun 2012-2015  dijabat  oleh  Asisten  III  (Administrasi  Umum)  Sekretariat  Daerah Kabupaten Buleleng, selaku Ketua merangkap Anggota; Kepala Bagian Ekonomi dan  Pembangunan  Sekretariat  Daerah  Kabupaten  Buleleng,  selaku  Sekretaris merangkap  Anggota;    dan  Kepala  Dinas  Kehutanan  dan  Perkebunan  Kabupaten Buleleng, selaku anggota. Terlihat bahwa Badan Pengawas PD. Swatantra terdiri dari pejabat-pejabat yang dianggap memiliki tugas dan fungsi paling berhubungan dengan pengelolaan PD. Swatantra.

## PENUTUP
Dari  apa  yang  telah  diuraian  di  depan  dapat  dinyatakan  hal-hal  berikut sebagai simpulan yang merupakan jawaban akhir atas rumusan masalah:
1. Pelaksanaan  pengawasan  Bupati  Buleleng  terhadap  pengelolaan  perusahaan PD  Swatantra  Kabupaten  Buleleng  dilakukan  secara  langsung  dan  secara tidak langsung.
2. Kendala-kendala  yang  ada  dalam  pelaksanaan  pengawasan  Bupati  Buleleng terhadap pengelolaan perusahaan PD Swatantra Kabupaten Buleleng:
a. Pengawasan  langsung  relatif  sulit  dilakukan    terhadap  asset  perusahaan berupa  tanah  perkebunan    yang  lokasinya  tersebar  di  beberapa kecamatan,  serta  tidak  seluruhnya  memiliki  akses  jalan  yang  memadai. Aset  berupa  kendaraan,  digunakan  oleh  beberapa  lembaga  yang memiliki  kegiatan  yang  berbeda-beda,  sehingga  jarang  seluruh kendaraan dapat dikumpulkan pada saat yang bersamaan.
b. Pengawasan  secara  tidak  langsung,  dapat  menjadi  kendala  dalam  hal menyesuaikan antara kebijakan untuk menunjuk pejabat tertentu sebagai anggota  Badan  Pengawas  dengan  pesyaratan  kemampuan  yang  harus dimiliki oleh anggota Badan Pengawas.

## DAFTAR PUSTAKA
Hessel Nogi.2005. Manajemen Publik. Jakarta : Grasindo.
Joedo  dan  Dwidjowijoto.  2006. Reinventing  BUMD. Jakarta: PT.  Elex  Media Komputindo, Garmedia.
Local Governance Support Program (LGSP) . 2009. Pengawasan DPRD terhadap Pelayanan Publik . Jakarta. Moleong,  L.  1999. Metode  Penelitian  Kualitatif. Bandung:  PT  Remaja  Rosda Karya.
Purwadi.  2002. Penelitian  tentang  Strategi  Pengembangan  BUMD  Non Perbankan  dalam  Meningkatkan  Pendapatan  Asli  Daerah .  Surabaya  : Balitbang Daerah Provinsi Jawa Timur.
Soewartojo,  J.  1995. Korupsi,  Pola  Kegiatan  dan  Penindakannya  serta  Peran Pengawasan dalam Penanggulangannya . Jakarta: Restu Agung. Subardi,  A.  1992. Dasar  -  Dasar  Manajemen .  Yogyakarta:  Bagian  Penerbitan Sekolah Tinggi Ilmu Ekonomi YKPN.
Sujamto, 1986. Beberapa Pengertian Dibidang Pengawasan . Edisi Revisi. Ghalia Indonesia.
Alhabsji,  Syamsudin  dan  Soedjoto,  1987.  “Kedudukan  dan  Peranan  Perusahaan Daerah  dalam  Pelaksanaan  yang  Nyata  dan  Bertanggung  jawab”. Laporan Penelitian ,  Kerjasama    BAPPEDA  Propinsi  Dati  I  Jawa  Timur  dengan Universitas Brawijaya.