Tinjauan Buku:

## MENCARI AKTOR UTAMA DALAM PROSES PEMBUATAN KEBIJAKAN AGAMA

## U s m a n
Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan - LIPI asyqi_wahidi@yahoo.com
Judul
: The State as an Actor in Religion Policy, Policy Cycle and Governance Perspectives on Institutionalized Religion Editor : Maria Grazia Martino Penerbit   : Springer VS Cetakan :  I Tahun :  2015 Tebal :  178 halaman

## Pendahuluan
Belakangan  ini,  persoalan  kebijakan  di bidang  sosial  keagamaan  mulai  mendapat perhatian serius dari kalangan ilmuwan, akademisi,  dan  peneliti.  Setidaknya  ada  empat alasan pokok mengapa bidang sosial keagamaan mendapat  perhatian  serius. Pertama, bidang  ini merupakan  bidang  yang  sangat  strategis  untuk investasi  sumber  daya  manusia  di  masa  depan. Kedua, bidang ini merupakan bidang yang dapat menciptakan  demokratisasi  dan  keterlibatan masyarakat begitu kuat dalam proses pembangunan. Ketiga, bidang  ini  menjadi problem  dan  tuntutan  masyarakat  selama  ini. Keempat, bidang  ini  menjadi  ruh  (semangat) yang dapat mempengaruhi bidang lainnya (Basit, 2008:  144).  Di  samping  itu,  agama  mempunyai kedudukan  dan  peran  yang  sangat  penting  dan strategis,  utamanya  sebagai  landasan  spiritual, moral,  dan  etika  dalam  pembangunan  nasional. Agama sebagai sistem nilai seharusnya dipahami dan  diamalkan  oleh  setiap  individu,  keluarga, masyarakat, serta menjiwai kehidupan berbangsa dan  bernegara.  Untuk  itu,  pembangunan  agama perlu  mendapat  perhatian  lebih  besar  lagi,  baik yang berkaitan dengan penghayatan dan pengamalan  agama,  pembinaan  pendidikan agama, maupun pelayanan kehidupan beragama.
Namun, beberapa kajian terkait kebijakan  publik  di  bidang  sosial  keagamaan tersebut  masih  kurang  tajam  dan  cenderung
bermain  di  masalah  permukaan,  lebih-lebih kajian  kebijakan  agama.  Salah  satu  faktornya dikarenakan  minimnya  referensi  dan  teori  yang memadai  yang  bisa  dijadikan  sebagai  kerangka ( framework )  dan  sekaligus  alat  ( tools )  untuk menganalisis  kebijakan  dalam  bidang  agama. Berangkat  dari  keprihatinan  atas  kelangkaan teori  dalam  kajian  kebijakan  agama,  buku  yang diedit oleh Maria Grazia Martino ini patut untuk dibaca  oleh  para  ilmuwan,  akademisi,  peneliti dan  siapa  pun  yang  mempunyai  perhatian terhadap  kajian  kebijakan  publik  di  bidang agama.
Buku  ini  sejatinya  merupakan  bunga rampai  beberapa tulisan yang menyoroti tentang pergulatan  agama  dan  politik  di  Eropa  dalam konteks kebijakan publik. Buku ini menggarisbawahi bahwa  sampai  saat  inibelum  ada  sebuah  studi kebijakan  yang  menempatkan  agama  sebagai objek  dalam  kajian  ilmu  politik.  Dalam  konteks negara-negara Eropa, gereja dan negara merupakan  dua  institusi  yang  sudah  lama diciptakan oleh manusia. Sebaliknya, studi yang menunjukkan hubungan antara politik dan agama di  ruang  publik  telah  banyak  disoroti  oleh disiplin  ilmu  lain,  seperti  Antropologi,  Sejarah, Hukum,  Sosiologi,  dan  Teologi.  Sejalan  dengan itu,  telah  berlaku  pandangan  umum  bahwa peranagama  telah  mengalami  keterpurukan dalam  peta  perpolitikan  di  Barat.  Sebagaimana disebutkan  dalam  teori  sekulerisasi,  keunggulan
negara sekuler telahmampu mengambil alihperan dari  aktor-aktor  agama.Namun,  ketika  negara berhadapan dengan komunitas-komunitas agama baru,  saat  itulah  kebijakan  integratif  diperlukan sebagai  kerangkanya.  Dalam  kasus  apapun, agama  umumnya  dilihat  sebagai  sumber  konflik dalam  dunia  politik.  Oleh  karena  itu,  agama harus  dijauhkan  dari  ruang-ruang  publik  atau setidaknya kepentingan-kepentingan agama harus didepolitisasi (hlm. 9).
Buku  yang  diedit  oleh  Maria  Garzia Martino  ini  sejatinya  tidak  ingin  memperuncing perdebatan  teori  terkait  sekularisasi.  Sebaliknya, buku  ini  berusaha  membangun  sebuah  teori terkait  dengan  instrumen  apa  yang  cocok diterapkan di negara modern untuk mengembangkan kebijakan  agama.  Dalam  kerangka  kebijakan publik  komparatif,  hal  ini  mengikuti  logika sektoral  dari  kebijakan  agama,  sementara  pada saat  yang  sama  hal  ini  juga  mengadopsi  sebuah perspektif  lintas  nasional  yang  mengimplikasikan bahwa  norma-norma  informal  dan  institusi- institusi  formal  dalam  suatu  negara  telah  ikut mempertajam  kebijakan  agama  (hlm.  11). Kerangka kebijakan publik komparatif digunakan  untuk  melihat  kebijakan  agama karena  kebijakan  agama  dipahami  sebagai  salah satu aktivitas dari negara.

## Kebijakan Agama: Posisi dan Definisi
Sebelum mendefinisikan apa itu kebijakan agama, terlebih dahulu perlu ditegaskan bahwa kebijakan ( policy ) itu berbeda dengan  kebijaksanaan  ( wisdom ).  Kebijaksanaan merupakan  pengejawantahan  aturan  yang  sudah ditetapkan  sesuai  dengan  situasi  dan  kondisi setempat.  Sementara  itu,  publik,  sebagaimana yang lumrah diketahui adalah masyarakat umum, yang selayaknya diurus, diatur, dan dilayani oleh pemerintah  sebagai  administrator,  tetapi  juga kadang-kadang  bertindak  sebagai  penguasa dalam  pengaturan  hukum  tata  negara  (Syafiie, 1999: 105).
Dalam  penelusuran  sejumlah  literatur terkait  definisi kebijakan agama, hasilnya cukup mencengangkan  karena  istilah  kebijakan  agama bukan hanya dipakai di negara-negara demokratis,  melainkan  juganegara-negara  yang tidak  menganut  sistem  demokrasi.  Hal  ini menunjukkan  bahwa  negara-negara  demokratis tidak  pernah  membayangkan  kebijakan  agama sebagai  sebuah  ranah  kebijakan  yang  terpisah sistem demokrasi. Pertanyaannya, apakah
kebijakan  agama  itu?  William  N.  Dunn menjawab  pertanyaan  ini  dengan  menjelaskan bahwa  bahwa  kebijakan  agama  adalah  semua proses  politik  dan  keputusan  yang  dibuat  untuk mengatur  praktik  agama,  simbol-simbol  agama, dan  komunitas-komunitas  agama.  Sementara ilmuwan  lainnya,  Liedhegener,  menunjukkan bahwa  istilah  “kebijakan  agama”  mengasumsikan beberapa makna yang berbeda-beda.Jika diaplikasikan  pada  konteks  negara-negara  yang menganut  sistem  demokrasi,  maka  istilah  ini merupakan  keputusan-keputusan  yang  diambil dalam kerangka hukum Gerejawi. Istilah ini juga bersentuhan  dengan  konsep  pluralism  agama yang  dimainkan  oleh  pemerintah  dan  partai politik.  Namun  demikian,  cakupan  makna “kebijakan  agama”  lebih  luas  daripada  “hukum Gerejawi,”  karena  dalam  proses  pengambilan “kebijakan  agama”  melibatkan  sikap  dan keputusan  yang  dibuat  oleh  legislatif  dan eksekutif.  Pada  saat  yang  sama,  “kebijakan agama”  juga  merujuk  pada  proses-proses pengambilan  keputusan  demokratis  yang  absah berdasarkan  pada  aturan  mayoritas.  Karena itulah, kebijakan agama dapat dikatakan  sebagai sebuah  strategi  politik  yang  bertujuan  untuk mengatur  hubungan  antara  negara,  masyarakat, dan  agama-agama  yang  terinstitusionalisasi (hlm. 10).

## Proses Pembuatan Kebijakan Agama
Proses  pengambilan  keputusan  terkait kebijakan  agama  hampir  sama  dengan  proses kebijakan publik pada umumnya. Proses tersebut dijelaskan  secara  panjang  lebar  mulai  dari penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan,  implementasi  kebijakan  sampai  pada penilaian  kebijakan.  Hanya  saja,  aktor  yang paling  dominan  dalam  proses  pembuatan kebijakan  agama  adalah  Negara.  Willam  N. Dunn  meringkas  tahapan-tahapan  pembuatan kebijakan menjadi empat tahap, yaitu: penyusunan  agenda,  formulasi,  adopsi,  dan penilaian  atau  evaluasi  kebijakan.  Untuk memperoleh gambaran yang jelas tentang proses pembuatan sebuah kebijakan, termasuk kebijakan agama, perlu kiranya dipaparkan lebih lanjut mengenai tahapan-tahapan tersebut.
Pertama adalah Penyusunan  Agenda. Tahap  ini  merupakan  sebuah  fase  dan  proses yang  sangat  strategis  dalam  realitas  kebijakan publik.  Dalam  proses  inilah,  ruang  untuk memaknai  apa  yang  disebut  sebagai masalah publik dan  prioritas  dalam  agenda  publik
dipertarungkan. Jika sebuah isu berhasil mendapatkan  status  sebagai  masalah  publik  dan mendapatkan  prioritas  dalam  agenda  publik, maka  isu  tersebut  berhak  mendapatkan  alokasi sumber daya publik yang lebih daripada isu lain. Dalam penyusunan agenda, isu publik yang akan diangkat dalam suatu agenda pemerintah penting untuk  ditentukan.  Isu-isu  kebijakan  ( policy issues )  sering  disebut  juga  sebagai  masalah kebijakan  ( policy  problem ).  Isu-isu  kebijakan biasanya  muncul  karena  telah  terjadi  silang pendapat  di  antara  para  aktor  mengenai  arah tindakan  yang  telah  atau  akan  ditempuh,  atau pertentangan  pandangan  mengenai  karakter permasalahan  tersebut.  Menurut  William  Dunn (1998: 24), isu kebijakan merupakan produk atau fungsi  dari  adanya  perdebatan,  baik  tentang rumusan,  rincian,  penjelasan,  maupun  penilaian atas suatu masalah tertentu. Namun, tidak semua isu bisa  masuk  menjadi  suatu agenda  kebijakan. Dengan demikian, penyusunan agenda kebijakan seyogianya dilakukan berdasarkan tingkat urgensi  dan  esensi  kebijakan,  juga  keterlibatan pemangku  kepentingan  ( stakeholder ).  Sebuah kebijakan  tidak  boleh  mengaburkan  tingkat urgensi, esensi, dan keterlibatan stakeholder .
Tahap kedua adalah
Formulasi
Kebijakan. Masalah  yang  sudah  masuk  dalam agenda  kebijakan  kemudian  dibahas  oleh  para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi didefinisikan  untuk  kemudian  dicari  pemecahan masalah  yang  terbaik.  Pemecahan  masalah tersebut  berasal  dari  berbagai  alternatif  atau pilihan kebijakan yang ada. Sama halnya dengan perjuangan  suatu  masalah  untuk  masuk  dalam agenda  kebijakan,  dalam  tahap  perumusan kebijakan  masing-masing  alternatif  bersaing untuk  dapat  dipilih  sebagai  kebijakan  yang diambil untuk memecahkan masalah.
Tahap  Ketiga ialah Adopsi/Legitimasi Kebijakan. Tujuan  legitimasi  adalah  untuk memberikan otorisasi pada proses dasar pemerintahan.Jika  tindakan  legitimasi  dalam suatu  masyarakat  diatur  oleh  kedaulatan  rakyat, maka  warga  negara  akan  mengikuti  arahan pemerintah.  Di  samping  itu,  warga  negara  juga harus  percaya  bahwa  tindakan  pemerintah  yang terpilih  secara  sah  sebetulnya  mendukung aspirasi  rakyat  pada  umumnya,  meskipun  pada kenyataannya  tidak  bisa  memuaskan  seluruh rakyat  secara  individual.  Hal  ini  dikarenakan dukungan  rezim  penguasa  harus  melalui  proses- proses  politik  yang  tidak  sederhana,  sehingga dalam  menetapkan  suatu  kebijakan  pemerintah
mendapatkan  legitimasi.  Legitimasi  tersebut  dapat dikelola  melalui  manipulasi  simbol-simbol tertentu  dan  melalui  proses  ini  orang  belajar untuk mendukung pemerintah.
Tahap  Keempat merupakan Penilaian/ Evaluasi  Kebijakan. Secara  umum,  evaluasi kebijakan dapat dikatakan sebagai kegiatan yang menyangkut  estimasi  atau  penilaian  kebijakan yang  mencakup  substansi,  implementasi,  dan dampak.  Dalam  hal  ini,  evaluasi  dipandang sebagai  suatu  kegiatan  fungsional.  Artinya, evaluasi  kebijakan  tidak  hanya  dilakukan  pada tahap  akhir  saja,  melainkan  juga  dalam  seluruh proses  kebijakan.  Dengan  demikian,  evaluasi kebijakan  bisa  berlangsung  pada  tahap  perumusan masalah-masalah  kebijakan,  program-  program yang  diusulkan  untuk  menyelesaikan  masalah kebijakan, implementasi, maupun dampak kebijakan.

## Para Aktor Pembuat Kebijakan Agama
Dari  paparan  William  N.  Dunn  di  atas tampak  jelas  bagaimana  sebuah  kebijakan dibuat.  Dalam  pembuatan  kebijakan  agama, siapakah  aktor-aktor  yang  mempunyai  peran penting?  Pertanyaan  ini  cukup  menggelitik karena  jawabannya  tentu  akan  berbeda  antara satu negara dengan negara lainnya. Namun, pada prinsipnya,  ada  sejumlah  aktor  yang  kerapkali bermain  dalam  proses  pembuatan  kebijakan agama. Pertama, para  aktor  dari  pemerintah, yang  terdiri  dari  beberapa  kementerian  seperti kementerian keadilan, kementerian dalam negeri, kementerian  kebudayaan,  kementerian  integrasi dan migrasi, dan kementerian luar negeri. Kedua, para aktor sosial yang terdiri dari kelompok yang berada  di  luar  pemerintahan,  seperti  gereja- gereja,  komunitas-komunitas  agama,  organisasi- organisasi migran, sekolah-sekolah agama swasta,  Lembaga  Swadaya  Masyarakat  (LSM) yang  berafiliasi  dengan  gereja  dan  komunitas agama,  media  massa,serta  partai-partai  politik. Ketiga, para  aktor  yang  mempunyai  strata birokrasi yang lebih rendah, seperti perencanaan kota,  pemelihara  monumen-monumen,  dan otoritas  sekolah.  Mereka  semua  mempunyai kesempatan untuk memberikan pengaruh terhadap  pemerintah  dengan  cara  mengajukan pertanyaan-pertanyaan  terkait  dengan  kebijakan agama,  agar  bisa  dimasukkan  ke  dalam penyusunan  agenda  ( agenda  setting ).  Dalam beberapa kasus, baik secara resmi maupun tidak resmi,  salah  satu  dari  para  aktor  tersebut mempunyai  kedekatan  khusus  dengan  departemen
tertentu  dalam pemerintahan.  Tentu saja keputusan  final  dalam  proses  penyusunan kebijakan agama tersebut tergantung pada sejauh mana  kepiawaian  aktor-aktor  sosial  tersebut dalam bernegosiasi dengan pemerintah, sehingga kepentingan  mereka  dapat  diakomodasi  dalam suatu produk kebijakan agama (hlm. 33).

## Perspektif Governance
Dalam kebijakan publik pada umumnya, sebuah  isuyang  dikategorikan  sebagai  masalah publik  dapat  dilihat  dari  beberapa  perspektif, antara  lain:  perspektif  administratif,  perspektif teknokratis,  perspektif governance ,  perspektif democratic-governance ,  perspektif  konflik,  dan perspektif  advokasi.  Kebijakan  agama  yang merupakan  bagian  dari kebijakan  publik tentunya  dapat  pula  dilihat  dari  beberapa perspektif  tersebut.  Namun,  dalam  hal  ini, penulis  menawarkan  pendekatan governance sebagai  sebuah  perspektif  untuk  memproses sebuah isu agama menjadi kebijakan agama.
Selain perpektif governance , dalam studi kebijakan  terdepat  dua  pendekatan  lain,  yaitu: perspektif administratif dan perspektif teknokrat.
Pertama,  perspektif  administratif,  kelemahan perspektif  ini  terletak  pada  kecenderungannya yang bersifat hierarkis dan prosedural. Dalam hal ini,  pemerintah  dalam  melaksanakan  fungsi administratif  melalui  Pelayanan  Masyarakatnya biasa  disebut  Birokrasi.Pemikiran  Max  Weber tentang  birokrasi  dapat  dikategorikan  sebagai pemikiran Old Administration Paradigm
(Paradigma  Administrasi  Klasik).  Hal  ini disandarkan pada ciri khas paradigma Administrasi  Klasik  yang  menekankan  pada aspek  birokrasi  di  dalam  analisis-analisis administrasi negara hingga tahun 1970-an. Selain itu, analisis birokrasi yang dikemukakannya  sangat mempengaruhi  pemikiran-pemikiran  birokrasi selanjutnya.
Di  dalam  analisis  birokrasinya,  Weber mempergunakan  pendekatan  “ ideal  type ”.  Tipe ideal  merupakan  konstruksi  abstrak  yang membantu  kita  memahami  kehidupan  sosial. Weber berpendapat  adalah  tidak  memungkinkan bagi  kita  memahami  setiap  gejala  kehidupan yang  ada  secara  keseluruhan.  Adapun  yang mampu  kita  lakukan  hanyalah  memahami sebagian dari gejala tersebut. Satu hal yang amat penting  ialah  memahami  mengapa  birokrasi  itu bisa  diterapkan  dalam  kondisi  organisasi tertentu,  dan  apa  yang  membedakan  kondisi
tersebut  dengan  kondisi  organisasi  lainnya. Dengan  demikian,  tipe  ideal  memberikan penjelasan kepada kita bahwa kita mengabstraksikan aspek-aspek yang amat penting  dan  krusial  yang  membedakan  antara kondisi  organisasi  tertentu  dengan  lainnya. Dengan  cara  semacam  ini kita  menciptakan  tipe ideal tersebut (Thoha, 2003).
Kedua,  perspektif  teknokrat.  Dalam studi  kebijakan,  perspektif  ini  mempunyai beberapa  kelemahan  mendasar,  antara  lain: pertama, sifat  eksklusivitas  teknokrat  membuat proses  pembentukan  kebijakan  menjadi  tidak transparan  sehingga  kebijakan  yang  dihasilkan terkesan  kental  dengan  unsur  politis  dan  serta berpihak  kepada  kekuasaan  yang  lebih  tinggi, contoh:  Kebijakan  dalam  masalah  Blok  Cepu yang jatuh ke tangan Exxon Mobile USA dengan jalan menyelipkan pasal 103A kedalam Peraturan  Pemerintah  No.  35/2004  tentang Kegiatan  Usaha  Hulu  Minyak  dan  Gas  Bumi sehingga jalannya Exxon Mobile sebagai raksasa minyak dunia untuk menguasai Blok Cepu dapat mulus tanpa hambatan.
Kedua, kebijakan yang dihasilkan disusun oleh para teknokrat secara teoretis tidak memiliki basis teori yang solid dan kohesif sebab sangat miskin aspek multidisiplinernya. Padahal, pendekatan  multidisipliner  sangat  diperlukan dalam melihat aspek kehidupan masyarakat yang sangatberagam  persoalannya,  contoh:  Peraturan Presiden  Nomor  3  tahun  2012  tentang  Rencana Tata  Ruang  Pulau  Kalimantan.  Berdasarkan peraturan  tersebut,  disebutkan  adanya  batas minimal  perlindungan  Kawasan  Konservasi  dan Kawasan  Lindung  bervegetasi  sebesar  45%  dari luas  Pulau  Kalimantan.  Namun,  peraturan  ini menghilangkan  status  Hutan  Produksi  Terbatas (HPT)  yang  berada  pada  Kawasan  Hutan Negara. Kehilangan status ini ternyata berimplikasi  pada  ancaman  deforestasi  yang lebih serius di Provinsi Kalimantan Tengah.
Ketiga, kebijakan  yang  didominasi  oleh para  pakar  dan  elit  membuat  bahasa  dan kebijakannya  sangat  sulit  dimengerti  rakyat banyak.  Masyarakat  dalam  proses  kebijakan  ini hanya  menerima  apa  yang  diputuskan  oleh  para pakar  dan  elit.  Sering  terjadi  dalam  kenyataan sosial bahwa bahasa dan pikiran para pakar tidak sesuai dengan tuntutan dan pola pikir masyarakat. Sebagai contoh kasus adalah Bailout Bank Century, rakyat dibohongi dengan mengatakan  bahwa  perekonomian  Indonesia
sangat  stabil  dan  percaya  diri,  namun  hari berikutnya  mereka  mengadakan  rapat  Komite Stabilitas  Sektor  Keuangan  (KSSP)  untuk memberikan  Fasilitas  Pinjaman  Jangka  Pendek (FPJP)  kepada  Bank Century  yang  kalah  kliring dengan  alasan  bahwa  sekecil  apa  pun,  sebuah bank  dalam  keadaan  krisis  akan  menimbulkan dampak  sistemik  karena  faktor  psikologis  pasar sudah  terpengaruh  suasana  krisis.  Akibatnya, orang  akan  melakukan rush apabila  ada  bank yang gagal dan ditutup.
Keempat ,  pada  praktiknya  seringkali kebijakan  publik  yang  dilakukan  para  teknokrat justru  gagal  mengantisipasi  dampak-dampak yang  tidak  diinginkan  dan  lemah  dalam penerapannya.
Mengingat  kelemahan-kelemahan  yang ada  pada  perspektif  administratif  dan  perspektif teknokrat, penulis menawarkan perspektif governance. Dalam  hal  ini,  g overnance dapat diartikan  sebagai  tata  pemerintahan  yang  baik dengan lebih melihat bagaimana sebuah pemerintahan  dijalankan  dengan  baik.Istilah governance mengacu pada proses pemerintahan; atau  kondisi  yang  berubah  dari  pelaksanaan aturan;  atau  metode  baru  untuk  memerintah masyarakat  (Rhodes,  1996:  652).  Definisi  lain dikemukakan  oleh  Minogue  (1998),  yang mengungkapkan  empat  komponen  utama  dari sistem  pemerintahan  yang baik, yaitu legitimacy yang  menyiratkan  kepedulian  terhadap  yang diperintah, accountability yang  meliputi  adanya tanggung  jawab  dari  pejabat  publik  dan pemimpin  politik, competence dalam  membuat dan  melaksanakan  kebijakan  publik  yang  tepat dan  memberikan  pelayanan  publik  yang  efisien, serta  adanya penghargaan  terhadap  hukum  dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia .
Secara  ringkas,  perspektif Governance saat ini adalah Perspektif Good Governance atau Manajemen  Publik  Baru  (MPB) ,  yangmemiliki dua  arti,  yaitu  manajerialisme  dan  ekonomi institusional baru. Manajerialisme mengacu pada pengenalan  metode-metode  manajemen  sektor privat  ke  dalam  sektor  publik.  Hal  ini menekankan pada  penguasaan manajemen profesional;  standar  dan  pengukuran  kinerja yang  jelas;  pengelolaan  yang  berorientasi  hasil; nilai  uang;  dan  yang  terbaru  adalah  kedekatan dengan  pelanggan.  Sementara  itu,  ekonomi institusional  baru  mengacu  kepada  pengenalan struktur  intensif  (seperti,  persaingan  pasar)  ke dalam  kebijakan  publik.  Hal  ini  menekankan
pada pemecahan birokrasi; persaingan yang lebih besar  melalui  sistem  kontrak  dan  pasar  semu, serta pilihan pelanggan.
Secara  jelas,  MPB  berarti  pemerintah dan wirausaha memikul tanggung jawab bersama dalam hal kompetisi, pasar, pelanggan, dan hasil. Transformasi  nilai  sektor  publik  ini  berkaitan dengan “pengurangan peran pemerintah” (berkurangnya pendayung/“ rowing ”) sehingga memperkuat governance (lebih kepada pengendalian/“ steering ”).
Pada  intinya, governance diartikan sebagai  pelaksanaan  kekuasaan  politik  untuk mengelola  masalah-masalah  negara  dan good government meliputi  pelayanan  publik  yang diaudit  dan  memiliki  akuntabilitas  terbuka  dan efisien  dengan  birokrasi  yang  berkompetensi untuk  membantu  merancang  dan  menerapkan kebijakan  dan  pengelolaan  yang  tepat  pada sektor  publik  yang  ada.  Untuk  memenuhi  asas efisien  dalam  pelayanan  publik  tersebut,  Bank Dunia  menuntut  didorongnya  kompetisi  dan pasar;  privatisasi  perusahaan  publik;  reformasi pelayanan  sipil  dengan  mengurangi  staf  yang terlalu banyak; memperkenalkan disiplin anggaran;  mendesentralisasikan  administrasi; dan  mendorong  berkembangnya  organisasi nonpemerintah.  Pendeknya, good  government mengawinkan  manajemen  publik  baru  dengan kelebihan demokrasi liberal.
Secara  ringkas  fungsi  pemerintah  dalam governance menempatkan  posisi  pemerintah sebagai pengarah ( steering ) yang pada prosesnya juga  melibatkan  tiga  pihak,  yaitu  pemerintah, masyarakat, dan pihak swasta. Dalam perspektif governance, kebijakan  publik  dirumuskan  oleh ketiga pihak tersebut.
Mengaplikasikan Perspektif Governance pada Kebijakan Agama
Perspektif governance cukup  relevan digunakan  untuk  menjelaskan  kebijakan  agama. Pertama, pendekatan  ini  dapat  membantu  untuk memahami  peran  yang  dimainkan  oleh  para aktor yang bukan berasal dari pemerintah dalam memproduksi outcome kebijakan. Pendekatan ini juga memungkinkan peneliti untuk membandingkan bagaimana  efektivitas  antara  sebuah  kebijakan yang  telah  diimplementasikan  oleh  pemerintah pusat  secara  masifdan  sebuah  kebijakan  yang telah  dipraktikkan  oleh  masyarakat  secara langsung. Kedua, dengan  pendekatan  ini, pemerintah  dapat  menjelaskan  privatisasi  atau delegasi dari otoritas publik ke jaringan-jaringan
sosial  di  masyarakat,  karena  proses-proses tersebut  juga  hadir  dalam  proses  pembuatan kebijakan  agama,  contohnya  seperti  transisi  dari gereja  ke  model  kooperasi.  Jika  ingin  membuat analogi yang lebih lanjut, model kooperasi dapat dikategorikan  sebagai public-private  partnership. Sementara  itu,  pemisahan  antara  negara  dan gereja  dapat  dianggap  sebagai  model  privatisasi penuh.  Meskipun  demikian,  perbedaan  antara privatisasi  pelayanan  umum  dan  privatisasi agama  terletak  pada  objeknya.  Pada  privatisasi pelayanan  publik,  aktivitas  negara  dipindahkan ke  pasar,  sedangkan  pada  privatisasi  agama, aktivitas  negara  diambil  alih  oleh  masyarakat sipil ( civil society ) (hlm. 39).

## Beberapa Kasus Kebijakan Agama di Beberapa Negara
Dalam  bagian  ini,  akan  diulas  beberapa tulisan  dalam  buku  ini  terkait  dengan  persoalan kebijakan  agama  di  beberapa  negara  Eropa. Dengan  memaparkan,  kasus-kasus  tersebut diharapkan pembaca dapat memahami persoalan kebijakan  agama  di  negara-negara  lain  yang pada akhirnya dapat dijadikan sebagai gambaran untuk melihat kebijakan agama di Indonesia.

## Kebijakan Agama di Jerman
Permasalahan kebijakan agama di Jerman  dikupas  oleh  Dirk  Schuster  dalam tulisannya  yang  berjudul Nazi  Germany  and Religion  –  Some  Thoughts  on  the  Legal Framework  set  by  Religion  Policy  in  a Polycratic  Geverment  System. Penulis  berusaha mengkritisi tujuan-tujuan yang ingin dicapai oleh pemerintah  Jerman  dan  para  fungsionaris  partai terkait  dengan  upaya  institusionalisasi  agama. Dia  juga  mempertanyakan  penafsiran-penafsiran yang berkembang setelah era perang dinginyang menunjukkan  usaha  keras  pemerintah  Nazi dalam  menghancurkan  agama  yang  telah terinstitusionalisasi  dan  memaksakan  sekularisasi. Kalaupun ada kebijakan agama yang dibuat oleh pemerintah  Nazi,  besar  kemungkinan  arahnya adalah pragmatisme. Adolf Hitler telah memaksakan sekularisme kepada para fungsionaris partai  dan  mengharuskan  untuk  tunduk  kepada pucuk  pimpinan  Partai  Nazi.Di  samping  itu, beberapa keputusan dalam kebijakan agama juga telah  dibuat  dengan  tujuan  untuk  menegakkan reputasi  Jerman  di  mata  internasional.  Setelah konsolidasi  Sosialisme  berhasil  dilakukan  pada pertengahan  tahun  1930-an,  Hitler  sudah  tidak tertarik  lagi  dengan  kebijakan  agama  dan
memberikannya  kepada  Hanns  Kerrl.  Kemudian mandat  tersebut  diberikan  kepada  konselor  dari Partai  Nazi,  Martin  Bormann.  Dari  Martin Bormann  dilimpahkan  kembali  kepada  Alferd Rosenberg  selaku  perwakilan  Partai  Nazi  dalam bidang training  ideology .  Terakhir,  diberikan kepada  Reinhard  Heydrich,  selaku  Kepala Keamanan Reich. Dalam memutuskan kebijakan agama,  para  fungsionaris  tersebut  melakukan negosiasi  dengan  dua  gereja  besar  dan komunitas-komunitas kecil agama, seperti Jehovah  Witnesses dan  Gereja Jesus  Kristus Latter Day Saints . Para aktor yang terlibat dalam pengambilan  kebijakan  agama  bertindak  atas namanya  sendiri  dan  menanggung  resikonya sendiri  ketika  berhadapan  dengan  ranah  politik atau administrasi yang imperatif (hlm. 55).
Penulis  lain  yang  berusaha  menjelaskan persoalan  kebijakan  agama  di  Jerman  adalah Ufuk  Olgun  dalam  artikelnya  yang  berjudul Does Islam Belong to Germany? On the Political Situation  of  Islam  in  Germany. Penulis menekankan  pembahasan  terkait  apakah  Islam dapat  dianggap  sebagai  bagian  dari  Sistem Hukum  Gerejawi  ( ecclesiastical  law )  di  Jerman dan  masyarakat  Jerman,  jika  dilihat  dari perspektif  kebijakan  agama.  Setelah  penulis memaparkan sejarah singkat mengenai perkembangan Sistem Hukum Gerejawi Jerman, ia  melanjutkan  dengan  menganalisis  beberapa pertimbangan  yang  dapat  mendorong  kebijakan agama  dalam  periode  waktu  yang  berbeda  sejak Kerajaan  Jerman  berkuasa.  Fokus  tulisan  ini adalah  Jamaah  Muslim  Ahmadiyah,  yang merupakan  organisasi muslim pertama yang ada di  Jerman.  Meskipun  demikian,  organisasi Ahmadiyah ini tetap menyandang  status  sebagai kasta  terendah  di  dalam  umat  Islam  dan  bahkan dianggap  menyimpang.  Penulis  berkesimpulan bahwa agama dan integrasi kebijakan adalah dua hal  yang  berbeda  dan  terpisah  dari  ranah kebijakan.  Oleh  karena  itu,  perlu  kiranya dilakukan  analisis  yang  mendalam  terhadap kedua ranah tersebut dalam praktik pengambilan kebijakan.  Penulis  sepakat  dengan  hipotesisnya sendiri yang mengatakan bahwa jika Ahmadiyah mendapat  status  sebagai  badan  korporasi  dalam hukum  publik  secara  cepat,  hal  ini  dikarenakan dalam kepemimpinannya terdiri dari orang-orang Jerman  yang  melakukan  konversi  ke  Islam. Fenomena ini  cukup kontras dengan keberadaan kelompok-kelompok Salafi dan beberapa kelompok  Islam  ekstremis  lainnya  yang  juga berhasil  meraih  simpati  orang-orang  Jerman,
sehingga  mereka  melakukan  konversi  ke  Islam. Namun,  mereka  tidak  mendapat  ruang  dalam kebijakan agama yang dibuat. Hal ini memunculkan pertanyaan yang mendalam terkait bagaimana  kebijakan  agama  itu  dibuat.  Penulis menegaskan bahwa mayoritas organisasi- organisasi  muslim  di  Jerman  dan  kebijakan agama  dibuat  oleh  mereka  sendiri,  dan merupakan  proyek  dari  para  elit  dalam masyarakat. Dalam konteks ini, kebijakan agama tersebut  tidak  mempedulikan  apakah  cocok dengan  kepentingan  Sistem  Hukum  Gerejawi Jerman atau sesuai dengan kepentingan mayoritas  muslim  di  Jerman.  Menariknya  lagi, kebijakan agama itu dibuat tanpa mempertimbangkan  apakah  hal  itu  dapat diterima oleh mayoritas orang Jerman atau tidak. Sebagai  penutup,  penulis  menyimpulkan  bahwa komunitas-komunitas  muslim  di  Jerman  telah mengalami perkembangan yang sangat beragam, baik  dalam  arti  komposisi  etnisnya  maupun status  hukumnya.  Oleh  karena  itu,  kebijakan agama  apapun  yang  akan  dibuat  oleh  Jerman  di masa  mendatang  wajib  mempertimbangkan perkembangan-perkembangan tersebut (hlm. 70).

## Kebijakan Agama di Switzerland
Dalam  artikel  yang  berjudul Switzerland: No  Religious  Peace  without  Public  Arrangements or  Why  Catholic  Church  in  Switzerland  has  to Adopt  Provisions  from  Swiss  Democracy,  as Exemplified  by  the  Canton  of  Zurich, Florian Schmid
dan Indrani das
Schmid mendeskripsikan  basis  hukum  dan  sejumlah tanggungjawab  yang  harus  dipikul  pemerintah Swiss.  Bagian  pertama  tulisan  ini  melacak kembali  perkembangan  dari  sejarah  empat perang  agama  yang  pernah  dialami  oleh  negara tersebut dan bagaimana pengalaman-pengalaman tragis  tersebut  telah  menginspirasi  perdamaian agama. Bagian kedua dari tulisan ini menjelaskan sejumlah tanggungjawab dan pembagian kekuasaan antara para elit. Kemudian,  dijelaskan  pula  proses  pengakuan kembali Gereja Katolik di Canton. Sabagaimana diketahui,  selama  beberapa  abad  lamanya, Reformasi  telah  merepresi  Gereja  Katolik  dari ruang  publik  di  Canton.  Kata  kunci  yang  perlu dicatat  dalam  proses  pengakuan  tersebut  adalah konsensus demokrasi. Dengan adanya konsensus demokrasi,  terbukti  mampu  menyatukan  etnis- etnis  yang  berbeda  dan  kelompok-kelompok agama yang beragam di Switzerland (hlm. 85).
Kebijakan Agama di Yunani, Itali dan Swedia
Dalam artikel yang berjudul Denominational  Influence  on  Religion  Policy after  the  State  Church?  Evidence  from  Greece, Italy  and  Sweden, Maria  Grazia  Martino berusaha menguji apakah kita dapat mengidentifikasi keberadaan bentuk-bentuk yang umum  dalam  kebijakan  agama  setelah  adanya transisi  dari  model  negera-gereja  menuju  model korporasi.  Dengan  mengkaji  kebijakan  agama, perhatian  pemerintah  pusat,  pemerintah  daerah, dan  masyarakat  sipil  harus  difokuskan  secara khusus  pada  upaya  perlindungan  kelompok- kelompok agama minoritas. Tulisan ini menganalisis  tiga  negara  yang  berbeda  yang  di masa  lalu  sempat  mengalami  ketegangan  antara kekuasaan  negara  dan  gereja,  yaitu  Yunani, Italia,  dan  Swedia.  Ketiga  negara  tersebut memiliki denominasi yang berbeda-beda. Penulis sampai  pada  kesimpulan  bahwa  denominasi terhadap  gereja  tertentu  dapat  menjelaskan bagaimana  kebijakan  agama  itu  dibuat  oleh negara  dan  bagaimana  negara  melindungi kelompok-kelompok  agama  minoritas.  Kesulitan- kesulitan  terkait  integrasi  kelompok-kelompok agama  minoritas  muncul  baik  dari  level sekularisasi  maupun  dari  populasi  mayoritas yang tidak pernah merelakan adanya penyimpangan agama (hlm. 97).

## Kebijakan Agama di Swedia
Dalam  artikel  yang  berjudul Dealing with Religious Diversity: The Aims and Realities of  Religious  Education  in  Sweden, Anders Sjoborg  menjelaskan  kontribusi  pendidikan agama di negara-negara Barat. Penulis menyatakan bahwa sekarang ini di negara-negara Barat  sedang  berkembang  kesadaran  bahwa mengajarkan  pendidikan  agama  dapat  memberikan kontribusi terhadap kohesi sosial pada masyarakat yang majemuk. Tulisan ini berusaha menelusuri hubungan antara tujuan-tujuan formal  dan  niat  para  aparatur  negara  Swedia terkait  pengajaran  agama  dan  sikap  para  pelajar sekolah  terhadap  subjek  ini.Argumentasi  yang dikemukakan  dalam  tulisan  ini  adalah  bahwa kita harus mempertimbangkan konteks kebudayaan  dalam  melaksanakan  pendidikan agama.  Dalam  hal  ini,  Swedia  adalah  sebuah negara  yang  telah  berkembang  dari  masyarakat yang bersifat mono-cultural yangsistem kekuasaannya  berkiblat  pada Lutherian menuju masyarakat  yang  majemuk  dengan  beragam agama  dan  bermacam  kebudayaan.  Dilihat  dari
level individunya, negara ini dapat dikategorikan sebagai  negara  yang  sangat  sekular.  Tujuan- tujuan  dari  pendidikan  agama  dianalisis  melalui studi terhadap dokumen-dokumen resmi, sedangkan  sikap  para  pelajar  terkait  pendidikan agama,  keberagaman  agama  dan  ketidak- seragaman  budaya  dimonitor  melalui questioner yang  dibagikan  di  kelas  secara  representatif. Observasi  dilakukan  melalui group  interview secara  terfokus  terhadap  para  pelajar  yang berusia  18-19  tahun.  Hasil  investigasi  yang dipaparkan  dalam  tulisan  ini  menyimpulkan bahwa  saat  ini  masih  terdapat  jarak  yang  lebar antara  niat  para  perangkat  negara  dalam mengajarkan  pendidikan  agama  dan  sikap  para pelajar  terhadap  pendidikan  agama.  Hal  ini sebetulnya telah merefleksikan bagaimana masyarakat  Swedia  mengkonstruksi  diri  mereka sendiri sebagai kalangan  sekular  dengan menggambarkan  diri  mereka  sendiri  sebagai orang-orang  yang  religius  sebagaimana  “yang lainnya”  (“ other ”).  Oleh  karena  itu,  tugas penting  bagi  studi-studi  mendatang  adalah berusaha  mengidentifikasi  bagaimana  praktik mengajarkan pendidikan agama dapat dikembangkan  lebih  lanjut,  sehingga  menjadi lebih  baik  dan  dapat  menghilangkan  jarak tersebut (hlm. 119).

## Kebijakan Agama di Turki
Dalam  artikel  yang  berjudul European Turks  in  between  Local  and  Transnational Islamic  Networks:  The  Hizmet  Movement  as Translocal  Actor  in  the  Religiosity  of  Turks  in France  and  Germany, Sumeyye  Ulu-Sametoglu berusaha melacak kembali bagaimana perkembangan Hizmet atau  yang  lebih  dikenal dengan sebutan Ghullen movement . Hizmet pada awalnya  adalah  sebuah  kelompok  kecil  orang- orang Turki di Izmir, kemudian berubah menjadi kelompok  besar  yang  mempunyai  jaringan transnasional  yang  beroperasi  di  beberapa negara. Hizmet ini  juga  menawarkan  sejumlah pelayanan  publik,  seperti  sekolah  dan  stasiun televisi.  Hal  ini  sangat  membuat  tertarik beberapa  LSM  dan  generasi  kedua  orang-orang Turki di Eropa. Bagian pertama dalam tulisan ini berusaha  mengeksplorasi  sejarah  orang-orang Turki  yang  berimigrasi  ke  Prancis  dan  Jerman dan  struktur  organisasi-organisasi  muslim  yang ada  di  Prancis  dan  Jerman  terisi  oleh  para imigran dari Turki. Tulisan ini juga menggambarkan bagaimana pada awalnya generasi  pertama  orang-orang  Turki  yang
hidupnya  fokus  pada  urusan  masjid  dan kebudayaan lisan Islam dapat mengikat etnisitas sebagai  orang  Turki.  Hanya  belakangan  saja, mereka  dapat  memperluas  pengaruhnya  sampai di mancanegara. Merekapun ada yang kemudian menjadi fundamentalis, sehingga muncul beberapa  organisasi  muslim,  seperti Suleymancilar, IGMG,  dan Kaplancilar .  Selanjutnya,  pada bagian  kedua  tulisan  ini  dijelaskan  tentang perkembangan Hizmet atau Ghullen  movement , dan  struktur  organisasi  di  Perancis  dan  Jerman. Dengan  melakukan  sejumlah  interaksi  dengan wakil-wakil Hizmet dan para anggota pemerintahan,  dapat  disimpulkan  bahwa Hizmet dapat  diterima  secara  institusional  di  Perancis dan  Jerman.  Hal  ini  dikarenakan Hizmet telah berhasil menawarkan  religiusitas alternatif karena beberapa hal, yaitu: mempunyai orientasi yang sifatnya transnasional, kepemimpinan yang sifatnya  desentralisasi, struktur bottom-up, kombinasi  pemikiran  sekular  dan  kesalehan beragama,  sertamemperbolehkan  generasi  muda Turki  untuk  terlibat  penuh  dalam  masyarakat, menjadi  sukses,  dan  hidup  sesuai  dengan keyakinan  dan  nilai  yang  cocok  dengan  jalan hidup mereka (hlm. 133).

## Penutup
Buku  ini  sangat  layak  dibaca  oleh  para akademisi,  peneliti,  maupun  aktivis  LSM  yang mempunyai concern terhadap  isu-isu  kebijakan terkait persoalan agama. Meskipun konteks yang diangkat  dalam  tulisan-tulisan  yang  disajikan dalam  buku  ini  sedikit  berbeda  dengan  konteks ke-Indonesia-an,  benang  merahnya  didapatkan dengan  adanya  sistem  demokrasi  yang  juga dianut  oleh  Indonesia.  Dengan  kata  lain, beberapa  konsep  dan  teori  yang  ditawarkan dalam buku ini dapat dijadikan sebagai inspirasi dan  bahan  pertimbangan  untuk  menyusun kebijakan  agama  secara  optimal,  sehingga  bisa diterapkan  di  negara  Indonesia  yang  menganut sistem  demokrasi.  Proses  pembuatan  kebijakan secara  demokratis  dapat  menjadi  kata  kunci untuk menempatkan proses pembuatan kebijakan agama  di  negara-negara  demokratis,  termasuk Indonesia.

## Daftar Pustaka
Basit,  A.  (2008).  Analisis  terhadap  kebijakan- kebijakan Pemerintah Daerah Kabupaten Banyumas  di  bidang  sosial  keagamaan. Jurnal  Penelitian  Agama,  9 (2),  143- 168.
Dunn,  William  N.  (1998). Pengantar  Analisis Kebijakan  Publik .  Yogyakarta:  Gadjah Mada University Press.
Moran,Michael,  Rein,  Martin,  dan  Goodin, Robert  F.  (eds.).  (2006). The  Oxford Handbook  of  Public  Policy. Oxford: Oxford University Press.
Syafiie,  Inu  Kencana.  (1999). Ilmu  Administrasi
Publik. Jakarta: Rinekke Citra.
Tangkilisan,  Hessel  Nogi  S.  (2003).  “Teori  dan Konsep Kebijakan Publik,” dalam Kebijakan Publik yang Membumi,
Konsep,  Strategi,  dan  Kasus. Yogyakarta: Lukman Offset dan YPAPI.
Thoha,  Miftah.  (2003). Birokrasi  Politik  di Indonesia . Jakarta: Rajawali Press.