Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang dalam Perspek f Ajaran Kons tusi dan Prinsip Negara Hukum
Bagir Manan* dan Susi Dwi Harijan **
DOI: h ps://doi.org/10.22304/pjih.v4n2.a1

## Abstrak
Keadaan bahaya atau kedaruratan senan asa dihadapi oleh se ap negara yang memaksa negara yang bersangkutan melakukan  ndakan- ndakan, baik berupa penetapan keadaan bahaya  ( extraordinary measures )  ataupun  penetapan  aturan  ( extraordinary rules )  untuk memulihkan keadaan bahaya tersebut. Umumnya  ndakan- ndakan untuk mengatasinya diatur dalam kons tusi atau undang-undang dasar negara yang bersangkutan agar  ndakan dimaksud mempunyai dasar hukum yang kuat. Undang-Undang Dasar 1945 mengatur dua hal  kedaruratan,  yaitu  dalam  Pasal  12  yang  memberikan  wewenang  kepada  presiden menetapkan keadaan bahaya ( extraordinary measures ), serta Pasal 22 yang menjadi dasar kons tusional  dikeluarkannya  peraturan  pemerintah  penggan   undang-undang  oleh presiden ( extraordinary rules ). Dalam prak k,  dak mudah mengualiﬁkasi suatu keadaan sebagai gen ng memaksa. Ar kel ini menganalisis peraturan pemerintah penggan  undang- undang    dalam  perspek f  ajaran  kons tusi  serta  prinsip  negara  hukum.  Untuk menghindarkan terjadinya kesewenang-wenangan, perpu perlu memiliki sejumlah limitasi, melipu  makna, ruang lingkup atau materi muatan, proses pembentukan dan pembahasan, serta akibat hukum.
Kata kunci : kedaruratan, kegen ngan memaksa, kons tusionalisme , peraturan pemerintah penggan  undang-undang, prinsip negara hukum.

## Government Regula on in Lieu of Law from the Perspec ve of Cons tu onalism and the Rule of Law

## Abstract
Every  country  has  always  faces  condi on  of  emergency  which  forces  such  a  country  to determine or to decide extraordinary measures and extraordinary rules in order to restore the abnormal condi on to become a normal one. In general, those measurements should have been regulated by a cons tu on in order to ensure that legi mate and legal acts are secured. The Amended 1945 Cons tu on provides dis nct rules in regard to the exigencies, namely Ar cle 12 (extraordinary measures) and Ar cle 22 (extraordinary rules). The la er gives  the  way  to  the  establishment  of  government  regula on  in  lieu  of  law.  In  prac ce, however, it is quite diﬃcult to qualify a par cular condi on as an emergency. This ar cle examines government regula on in lieu of law from the perspec ve of cons tu onalism and
* Guru  Besar  Tidak  Tetap  Fakultas  Hukum  Universitas  Padjadjaran,  Jl.  Dipa   Ukur  No.  35  Bandung, bagir.manan. @gmail.com ,  S.H.  (Universitas  Padjadjaran),  MCL  (Southern  Methodist  University,  Dallas Texas), Dr. (Universitas Padjadjaran).
**   Dosen Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Jl. Dipa  Ukur No. 35 Bandung, , S.H. harijan .susi@gmail.com (Universitas Padjadjaran), LL.M, Ph.D. (The University of Melbourne Australia).
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]

## 223
the rule of law. It is argued that to avoid arbitrariness as a result of the use of discre on in determining the emergency condi on and to ensure that the extraordinary power is in line with cons tu onalism and the rule of law principle, it is fundamental to apply limita ons upon the use of it which include the accurate meaning of exigencies, limited subject ma ers of government regula on in lieu of law, the clear procedure of enactment, as well as its well- deﬁned legal implica ons.
Keywords: emergency,  abnormal  condi on,  cons tusionalism,  government  regula on  in lieu of law, the rule of law.

## A.  Pendahuluan
Se ap  negara  senan asa  menghadapi  ancaman  bahaya  yang  membawa  negara tersebut dalam situasi 'kedaruratan' dan mengharuskan mengatasi kedaruratan itu. Dalam  sebuah  negara  yang  berdasarkan  kons tusionalisme  dan  prinsip  negara hukum,  cara-cara  untuk  menanggulangi  kedaruratan,  baik  berupa  substansi maupun  prosedur,  tetap  harus  berpijak  pada  asas-asas  ataupun  prinsip-prinsip kedua ajaran tersebut.
Di Indonesia, Pasal 22 Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) memberikan wewenang kepada presiden untuk menetapkan peraturan pemerintah penggan undang-undang (perpu) saat menghadapi keadaan 'kegen ngan yang memaksa'. Namun,  UUD  1945  dak  memberikan  rumusan  tegas  mengenai  makna 'kegen ngan yang memaksa'. Dengan demikian, rumusan kaidah-kaidahnya sangat bersifat  ' open  ended '  atau  ' overbroad '  sehingga  membuka  peluang  yang  terlalu lebar dan  dak mengandung ukuran kepas an.
Ajaran kaidah hukum menerima prinsip: “kaidah-kaidah dalam undang-undang dasar  dak boleh dirumuskan terlalu rigid ”, untuk menjamin agar penerapannya senan asa  dapat  beradaptasi  atau  diaktualisasikan  dengan  waktu  dan  keadaan, tanpa  harus  melakukan  perubahan  secara  formal.  Tetapi  dak  berar   rumusan- rumusan undang-undang dasar begitu terbuka sehingga dapat menjadi dasar yang membenarkan penggunaan kekuasaan secara berlebih-lebihan ( excessive powers ), bahkan  pembenaran  penyalahgunaan  kekuasaan  ( misuse  of  powers,  arbitrary powers ).
Dalam prak k, beberapa perpu telah ditetapkan oleh pemerintah. Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan (Perpu Ormas) merupakan perpu terbaru yang ditetapkan oleh pemerintah pada tanggal  10  Juli  2017,  dan  telah  disetujui  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR) menjadi  undang-undang  pada  tanggal  24  Oktober  2017.  Ar kel  ini  menganalisis perpu dari perspek f ajaran kons tusi dan negara hukum, melalui dua pertanyaan pen ng,  yakni: pertama ,  apakah  perpu  masih  diperlukan  dalam  sistem ketatanegaraan  Indonesia? Kedua ,  jika  perpu  masih  diperlukan,  bagaimana  agar
PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]

## Perpu dalam Perspek f Ajaran Kons tusi dan Prinsip Negara Hukum
perpu  sejalan  dengan  ajaran  kons tusi  dan  negara  hukum?  Jawaban  terhadap pertanyaan-pertanyaan  tersebut  disusun  dalam  sistema ka  sebagai  berikut: paparan mengenai in  ajaran kons tusi dan prinsip negara hukum akan dijelaskan masing-masing  pada  Bagian  B  dan  Bagian  C,  yang  selanjutnya  diiku   dengan penjelasan mengenai 'kedaruratan' menurut Kons tusi Perancis 1958 dalam Bagian D.  Perancis  digunakan  sebagai  contoh  negara  yang  mengatur  keadaan  darurat secara  memadai.  Bagian  E  menjelaskan  kedaruratan  yang  terdapat  dalam  UUD 1945, yang diiku  dengan uraian mengenai perpu sebagai kaidah kons tusi dalam Bagian F. Selanjutnya analisis perpu dari perspek f kons tusionalisme dan prinsip negara  hukum  akan  dijelaskan  dalam  Bagian  G.  Beberapa  pembatasan  pen ng untuk mencegah terjadinya kesewenang-wenangan diuraikan dalam Bagian H dan ditutup oleh sebuah kesimpulan dalam Bagian I.

## B.  Ajaran Kons tusi
Kons tusionalisme  adalah  paham  atau  aliran  yang  menghendaki  pembatasan kekuasaan  ( limited  power ).  Dalam  kaitan  dengan  negara  atau  pemerintah, kons tusionalisme  adalah  paham  atau  aliran  yang  menghendaki  pembatasan kekuasaan  negara  ( limita on  of  state  power )  atau  pembatasan  kekuasaan pemerintahan ( limita on of power of government atau limited government ). Mengapa  disebut  kons tusionalisme  dan  apakah  hubungannya  dengan kons tusi?  Ajaran  kons tusi  atau  kons tusionalisme  berisi  asas-asas  yang semes nya  menjadi  kandungan  yang  mendasari  kons tusi.  Sebagaimana  telah disebutkan, esensi ajaran kons tusi adalah pembatasan kekuasaan penyelenggara negara. Pembatasan ini ditandai dengan dicantumkannya prinsip-prinsip demokrasi (substan f  dan  prosedural),  pembagian  kekuasaan  (pemisahan  kekuasaan), kepas an  lingkup  wewenang  alat-alat  perlengkapan  negara,  asas-asas  negara hukum, dan jaminan hak asasi manusia (HAM).
Kons tusi mempunyai berbagai materi muatan dan berbagai muatan tersebut, baik  langsung  atau  dak  langsung,  mengandung  pembatasan-pembatasan kekuasaan. Kons tusi menentukan berbagai jabatan dalam negara. Ketentuan ini dak  hanya  menentukan  jabatan-jabatan,  tetapi  di  dalamnya  ada  pembatasan jabatan  yaitu  jabatan-jabatan  yang  disebut  dalam  kons tusi  atau  yang  diatur berdasarkan kons tusi. Demikian pula ketentuan mengenai wewenang, hak dan kewajiban. Selain sebagai uraian macam-macam wewenang, hak, dan kewajiban, sekaligus  diar kan  sebagai  pembatasan,  yaitu  dak  boleh  ada  ndakan  di  luar wewenang atau melampaui wewenang.
Apakah kalau sudah ada kons tusi, akan ada pembatasan kekuasaan? Realitas pembatasan  kekuasaan  dak  semata-mata  ditentukan  oleh  kaidah-kaidah kons tusi,  melainkan  oleh  ngkah  laku  penyelenggara  negara,  dan  ngkah  laku penyelenggara negara ditentukan pula oleh berbagai hal seper  ideologi, tatanan
poli k,  dan  kepen ngan  kekuasaan.  Suatu  kediktatoran,  seper   kediktatoran proletariat di masa Uni Soviet,  dak mengenal pembatasan kekuasaan walaupun ada kons tusi. Demikian pula yang berlaku pada pemerintahan Nazi (Hitler) atau Fascis  di  Italia  (Mussolini).  Oleh  karena  itu,  agar  paham  kons tusi  (kons tusio- nalisme)  dapat  terlaksana,  diperlukan  dukungan  tatanan  poli k  dan  hukum tertentu yaitu demokrasi (kerakyatan, kedaulatan rakyat) dan negara hukum. Tanpa demokrasi  dan  negara  hukum,  paham  kons tusi  dak  mungkin  berjalan,  dan kehadiran  kons tusi  hanya  akan  menjadi  pajangan  belaka.  Pada  negara  yang menjalankan  kediktatoran,  kons tusi  ditafsirkan  dan  dijalankan  berdasarkaan kehendak penguasa semata atau disebut negara kekuasaan ( machtsstaat ).
Sejarah  telah  membuk kan,  ada  negara-negara  yang  mempunyai  undang- undang  dasar,  tetapi  sama  sekali  dak  mencerminkan  ajaran  kons tusi  atau kons tusionalisme. Suatu negara memiliki undang-undang dasar tetapi memuat ketentuan  sebagai  dasar  sistem  kekuasaan  monoli k  atau  kediktatoran.  Suatu negara memiliki undang-undang dasar, tetapi rumusan kaidah-kaidahnya sangat bersifat  ' open ended '  atau  ' overbroad '  sehingga  membuka  peluang  yang  terlalu lebar dan  dak mengandung ukuran kepas an. Dari sudut ilmu tentang kaidah, rumusan-rumusan yang terlalu terbuka atau terlalu lebar,  dak memenuhi syarat sebagai kaidah, bahkan dapat dikatakan bukan hukum.
Dapat saja terjadi, meskipun rumusan kons tusi memungkinkan mul  tafsir, bahkan tafsir yang saling berlawanan satu sama lain, tetapi dalam kenyataan tetap berjalan atas dasar prinsip-prinsip ajaran kons tusi atau kons tusionalisme. Hal ini akan  terjadi,  apabila  pelaku  penyelenggara  negara  memiliki  keinsyafan  tentang keharusan membatasi diri ( self-restraint ) agar pelaksanaan undang-undang dasar senan asa mencerminkan ajaran kons tusi atau kons tusionalisme.

## C.  Prinsip Negara Hukum
Terdapat berbagai rumusan penger an dan isi negara hukum. Se ap ahli bebas merumuskan  penger an  dan  substansi  negara  hukum.  Secara  umum,  negara hukum  diar kan  sebagai  negara  yang  dijalankan  berdasarkan  hukum  atau  ada supremasi hukum, atau didapa  persamaan di depan hukum. Selengkapnya, Dicey menyusun kriteria negara hukum sebagai berikut:
“We  mean,  in  the  ﬁrst  place,  that  no  man  is  punishable  or  can  be lawfully made to suﬀer in body or goods except for a dis nct breach of law  established  in  the  ordinary  legal  manner  before  the  ordinary Courts of the land . . . . ¹
“We mean in the second place . . . not only that with us no man is above the law, but (what is a diﬀerent thing) that here every man, whatever
¹ A.V. Dicey, Introduc on to Cons tu onal Law , London: ELBS and MacMillan, 1971, hlm. 188.
be his rank or condi on, is subject to the ordinary law of the realm and amenable to the jurisdic on of the ordinary tribunals . . . . ² “[Thirdly,] the cons tu on is pervaded by the rule of law on the ground that the general principles of the cons tu on (as for example the right to personal liberty, or the right of public mee ng) are with us the result of  judicial  decisions  determining  the  rights  of  private  persons  in par cular cases brought before the Courts.” ³
Secara ringkas, kriteria negara hukum Dicey sebagaimana diku p di atas adalah:
1. Absent of arbitrary power on part of government: Tidak ada pemerintahan yang sewenang-wenang.  Tidak  seorangpun  dapat  dihukum  atau  secara  hukum dikenakan suatu derita atas diri atau suatu kerugian atas harta bendanya, kecuali atas dasar pelanggaran hukum dalam suatu proses hukum oleh badan peradilan umum. Segala bentuk diskresi, kata Dicey, akan membuka peluang kesewenang- wenangan.
2. Equality  before  the  law: Persamaan  di  depan  hukum  mengandung  beberapa makna,  yaitu: pertama ;  ' no  man  is  above  the  law '  ( dak  ada  orang  di  atas hukum). Kedua ; 'se ap orang, apapun kedudukan dan keadaannya' ( what be his rank and condi on ), diadili oleh peradilan umum yang sama dan tunduk pada yurisdiksi peradilan biasa ( amenable to jurisdic on of the ordinary tribunals ). 3.  Asas umum Kons tusi Inggris, khususnya mengenai individual liber es adalah
' judge made ' (buatan hakim) yang berasal dari putusan hakim.⁴
Salah satu asas yang  dak boleh sekali-kali diabaikan dalam negara hukum yaitu cara menentukan isi dan tata cara membuat hukum di satu pihak, dan tata cara melaksanakan hukum di pihak lain. Tata cara menentukan isi dan tata cara membuat hukum dikenal dengan sebutan substan ve due process of law , sedangkan tata cara melaksanakan atau menegakkan hukum dikenal dengan sebutan procedural due process of law . Procedural due process of law ini berkaitan dengan soal wewenang ( legal  authority , rechtbevoegheid ).  Pembuatan  hukum  dan  penegakan  hukum hanya dapat dilakukan oleh orang atau lingkungan jabatan (lingkungan kerja) yang berwenang.  Perbuatan  tanpa  wewenang  adalah  dak  sah,  dak  mempunyai kekuatan  mengikat,  dan  batal  demi  hukum  ( null  and  void,  nie g ).  Hakim  atau pejabat  apapun  dak  dibenarkan  menerapkan  hukum  yang  dak  sah  karena penerapan hukum yang  dak sah akan  dak sah pula. Buah dari pohon yang beracun juga akan beracun ( the fruits of poisoneous tree ). Ungkapan buah dari pohon yang beracun dalam bentuk original dipakai untuk menentukan sah atau  dak sahnya suatu buk . Buk  yang diperoleh dengan cara-cara illegal akan menjadi buk  yang
² Ibid. , hlm 193.
³ Ibid. , hlm. 195.
⁴ Ibid. , hlm. 188. Mahabir Prashad Jain, Indian Cons tu onal Law, Haryana, India: LexisNexis, 2006, hlm 6.
Perpu dalam Perspek f Ajaran Kons tusi dan Prinsip Negara Hukum
illegal pula karena itu  dak dapat diper mbangkan, apalagi dijadikan buk . Hakim dak  boleh  hanya  memper mbangkan  buk ,  tetapi  juga  cara-cara  yang  dipakai untuk  memperoleh  barang  buk .  Buk   yang  diperoleh  dengan  cara-cara  di  luar hukum acara, dengan kekerasan, menjebak terdakwa, menyadap secara sewenang- wenang  dak  dapat  dipakai  sebagai  buk   dan  oleh  karena  itu  wajib  dikesam- pingkan.

## D.  'Kedaruratan': Ketentuan Kons tusi Perancis 1958
Sebagaimana telah disebutkan di atas, situasi kedaruratan senan asa dihadapi oleh se ap negara. Salah satu negara yang mengatur situasi tersebut adalah Perancis dalam Kons tusi Republik Kelima 1958 yang termuat dalam beberapa pasal, yaitu:
Pasal 16
“ When the instu ons of the Republic, the Na on's independence, the integrity  of  its  territory,  or  the  implementa on  of  interna onal agreements are under serious and immediate threat, and the orderly opera on of public authori es by the Cons tu on is suspended, the President  of  the  Republic  shall  take  such  measures  as  are  required under  the  circumstances  a er  formal  consulta ons  with  the  Prime Minister, the Presidents of the twe House of Parliament and the Council Cons tu onal.” ⁵ Pasal 36 “ A state of emergency (mar al law) shall be declared in the Cabinet (Council of Ministers) Only Parliament can authorise a prolonga on beyond a period of twelve days.” ⁶ Pasal 38 ⁷
“ In  order  to  carry  out  its  programme,  the  government  may  ask Parliament to authorise it for a limited period to take measures which are  normally  within  the  legisla ve  domain  by  means  of  ordinances instead of the usual procedure.”
⁵ Terjemahan: “Dalam hal Ins tusi-ins tusi Republik (negara), kemerdekaan bangsa, keutuhan wilayah negara, atau  pelaksanaan  perjanjian  internasional  ada  di  bawah  ancaman  yang  serius  dan  langsung,  dan penyelenggaraan pekerjaan para pejabat publik biasa (sehari-hari) yang diatur Undang-Undang Dasar  dak berjalan,  Presiden  akan  mengambil  segala  ndakan  yang  perlu  setelah  berkonsultasi  secara  resmi  dengan Perdana Menteri, Ketua-Ketua Kamar Parlemen (Ketua Majelis Nasional dan Ketua Senat), dan Ketua Dewan Kons tusi.”
⁶ Terjemahan:  “Keadaan  darurat  dinyatakan  melalui  dekrit  oleh  Kabinet.  Hanya  Parlemen  yang  berwenang memperpanjang keadaan darurat lebih dari dua belas hari (maksudnya dua minggu).”
⁷ Terjemahan:  “Untuk  menjalankan  programnya,  Pemerintah  dapat  meminta  kuasa  kepada  Parlemen  untuk jangka  waktu  tertentu  menetapkan  'ordonansi'  yang  dalam  keadaan  biasa  ada  dalam  lingkup  kekuasaan Parlemen.”
227 PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
“They  shall  be  adopted  by  the  Cabinet  a er  consulta ons  with  the Conseil d'Etat. They shall come into force on publica on, but shall lapse if  the  government  Bill  collect  for  ra ﬁca on  is  not  laid  before Parliament by the date speciﬁed in the enabling Act.”
“At  the  expire  of  the  me  referred  to  in  the  ﬁrst  paragraph  of  this ar cle, ordinances on subjects within the legisla ve domain may be modiﬁed only by parliamentary legisla on.”
Ketentuan-ketentuan  di  atas  menunjukan  jika  presiden  atau  kabinet  meng- hadapi keadaan atau untuk keperluan tertentu dapat melakukan  ndakan tertentu di  luar  tata  cara  yang  biasa.  Tetapi  ndakan- ndakan  itu  hanya  dapat  dilakukan apabila dihadapi suatu keadaan atau kebutuhan tertentu, termasuk pembatasan waktu. Hal ini dimaksudkan untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan dengan menggunakan pranata-pranata khusus tersebut.
Pasal  16 memberi  kekuasaan  kepada  presiden  untuk  mengambil  segala ndakan yang perlu dengan syarat-syarat:
(1) Ada ancaman serius dan langsung atau nyata ( serious and immediate threat ) terhadap ins tusi-ins tusi negara keutuhan wilayah dan pelaksanaan perjanjian (persetujuan) internasional.
(2) Semua lingkungan jabatan yang diatur oleh UUD  dak berjalan.
(3) Tindakan  itu  dijalankan  (dilakukan)  setelah  Presiden  berkonsultasi  dengan secara resmi dengan perdana menteri, ketua majelis nasional, ketua senat, dan ketua dewan kons tusi.
Pasal 36 mengatur “menyatakan negara dalam keadaan darurat”.
(1)  Negara dalam keadaan darurat diputuskan (ditetapkan) kabinet.
Catatan: Menurut  Pasal  9,  presiden  memimpin  rapat-rapat  kabinet.  Hal  ini secara  formal,  presiden  secara  formal  turut  serta  memutuskan  menyatakan negara  dalam  keadaan  darurat.  Dalam  prak k,  presiden  dak  selalu  ikut (memimpin)  rapat  kabinet.  Perdana  menteri  yang  memimpin  rapat-rapat kabinet.
(2)  Negara dalam keadaan darurat dibatasi selama 12 hari. Perpanjangan  (lebih dari 12 hari) harus disetujui parlemen.
“Ordonansi itu ditetapkan Kabinet setelah berkonsultasi dengan Conseil d'Etat dan berlaku setelah diumumkan (diundangkan, tetapi ordonansi itu  dak berlaku apabila Rancangan Undang-Undang (inisia f Pemerintah, dak disampaikan kepada Parlemen dalam waktu yang ditentukan dalam undang-undang yang memberi kuasa kepada pejabat pemerintah kekuasaan (hak, menjalankan dan menegakkan undang-undang tersebut.” “Setelah lampau waktu sebagaimana dimaksud paragraf pertama pasal ini (ayat 1), ordonansi yang mengatur hal-hal  yang  semes nya  berada  dalam  kekuasaan  legisla f  hanya  dapat  diubah  melalui  (oleh)  undang- undang”.
(Catatan: Enabling Statute / Enabling Act adalah  undang-undang  yang  memuat  ketentuan  yang  memberi wewenang kepada pejabat pemerintah).

## Perpu dalam Perspek f Ajaran Kons tusi dan Prinsip Negara Hukum
Pasal  38 ,  mengatur  mengenai  “menjalankan  program  pemerintah”.  Untuk melaksanakan  program  tertentu,  pemerintah  dapat  meminta  kuasa  kepada parlemen  menetapkan  ordonansi  yang  sebenarnya  merupakan  hak  (kekuasaan) parlemen. Kuasa ini memenuhi syarat-syarat:
(1)  Untuk jangka waktu tertentu.
(2)  Ordonansi ditetapkan Kabinet setelah berkonsultasi dengan Conseil d'Etat . (3)  Ordonansi berlaku setelah ada publikasi (diundangkan).
(4)  Ordonansi  dak berlaku apabila RUU yang diajukan ke Parlemen.

## E.  'Kedaruratan' dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia
UUD 1945 mengatur 2 (dua) jenis kedaruratan, yaitu dalam Pasal 12 dan Pasal 22 yang mempunyai perbedaan secara fundamental.
“ Pasal 22 :
(1) Dalam  hal  ikhwal  kegen ngan  yang  memaksa,  Presiden  berhak menetapkan  peraturan  pemerintah  sebagai  penggan   undang- undang.
(2) Peraturan  pemerintah  itu  harus  mendapat  persetujuan  Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut.
(3) Jika  dak mendapat persetujuan maka peraturan pemerintah itu harus dicabut.”
Apakah yang dimaksud dengan “hal ikhwal kegen ngan yang memaksa”? Frasa ini dapat menimbulkan salah penger an, seolah-olah negara sedang menghadapi suatu  bahaya  atau  suatu  ancaman.  Apabila  dimaknai  seper   itu,  apakah  perbe- daannya  dengan  Pasal  12  UUD  1945  yang  menyatakan:  “Presiden  menyatakan keadaan bahaya. Syarat-syarat dan akibatnya keadaan bahaya ditetapkan dengan undang-undang”?
Ketentuan UUD 1945 Pasal 22 merupakan ' copy ' Pasal 93 IS yang menggunakan frasa ' dringende omshandigheden'. Hal ini sangat nyata dalam versi bahasa Pasal 22 Belanda UUD 1945, yang selengkapnya berbunyi:
“ Pasal 22:
(1)  In deringende buitengewone omstadigheiden heelf President het recht  om regeringsverordeningen met  kracht  van  de  wet  vas  te stallen.
(2)  Doze regiringsveroressningen he  hoeven  de  uithering  van  de Volkstegenwoordiging on haar volgende zi ng.
(3)  Indien  de  goedkering  niet  word  verleent  moeten  de  regingsver- orderingen worden ingetrokken.” (cetak tebal oleh Penulis)
Secara bahasa, kata ' dringend' ekuivalen dengan kata ' urgent ' atau sesuatu yang mendesak.  Frasa  ' dringende  omstadigheden' adalah  ' urgent  circumstances '  atau 'suatu keadaan yang mendesak'. Dalam kaitan dengan berbagai ketentuan di atas,
cq. UUD 1945, Pasal 22, ada 'kebutuhan hukum yang mendesak yang semes nya diatur  dengan  undang-undang'.  Jadi,  penger an  'kegen ngan  yang  memaksa' bukanlah karena ada ancaman terhadap negara seper  ancaman terhadap Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Kebutuhan hukum yang mendesak itu  mbul karena kemungkinan undang-undang yang ada belum mengatur, undang-undang yang ada  dak memadai atau sudah  dak dapat memenuhi kebutuhan hukum yang sangat diperlukan secara cepat. Termasuk juga  dak menerapkan ( buiten werking ) atau mengubah ( gewijzigd ) ketentuan undang-undang yang ada. Sementara  itu, Pasal  12 mengatur  bahwa:  “Presiden  menyatakan  keadaan bahaya.  Syarat-syarat  dan  akibat  keadaan  bahaya  ditetapkan  dengan  undang- undang”. Ketentuan ini sangat singkat, karena segala hal tentang keadaan bahaya akan diatur dalam undang-undang. Ketentuan semacam ini terdapat juga dalam Undang-Undang  Dasar  Sementara  1950  (UUDS  1950)  dan  Kons tusi  Republik Indonesia Serikat (Kons tusi RIS 1949), yang menyatakan:
“Dengan cara dan dalam hal-hal yang akan ditentukan dengan undang- undang, Presiden dapat menyatakan daerah Republik Indonesia atau bagian-bagian  daripadanya  dalam  keadaan  bahaya,  bilamana  ia menganggap hal itu perlu untuk kepen ngan keamanan dalam negeri dan keamanan terhadap luar negeri.”
“Undang-undang mengatur  ngkatan- ngkatan keadaan bahaya dan akibat-akibat  pernyataan  demikian  itu  dan  seterusnya  menetapkan bilamana  kekuasaan  alat-alat  perlengkapan  kuasa  sipil  yang berdasarkan  Undang-Undang  Dasar  tentang  keter ban  umum  dan polisi,  seluruhnya  atau  sebagian  beralih  kepada  kuasa  Angkatan Perang, dan bahwa penguasa-penguasa sipil takluk kepada penguasa- penguasa Angkatan Perang.”
Dalam  versi  bahasa  Belanda,  'menyatakan  negara  dalam  keadaan  bahaya' diterjemahkan:  '... in  staat  van  gevoar  verklaren ....  dan  yang  diar kan  bahaya adalah: '... de in en uitwendige velligheid nodig acht'. Hal ini sangat nyata berbeda dengan Pasal 22 UUD 1945 atau Pasal 96 UUDS 1950, Pasal 139 Kons tusi RIS 1949, atau Pasal 93 IS yang menggunakan ungkapan ' dringende omstandigheden'. Pasal 12 UUD 1945 mengandung makna ' gevaar omstandigheden'.
Meskipun UUD memberi wewenang kepada presiden menyatakan seluruh atau sebagian  wilayah  negara  dalam  keadaan  bahaya,  tetapi  hal  itu  dilakukan  dan dijalankan  menurut  ketentuan  undang-undang.  Di  masa  Hindia  Belanda  ada Koninkelijke  Besluit  Nomor  32  Tahun  1939  tentang Staat  van  Oorlog  en  Beleg (Negara dalam Keadaan Perang dan Bahaya). Pada masa Republik Indonesia ada Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  1946  tentang  Keadaan  Bahaya.  Di  masa  UUDS 1950 ada Undang-Undang Nomor 74 Tahun 1957 tentang Pencabutan “ Regeling of de Staat van Oorlog en Beleg ”. Terakhir, setelah kembali ke UUD 1945 ditetapkan
230 Perpu dalam Perspek f Ajaran Kons tusi dan Prinsip Negara Hukum
Undang-Undang  Nomor  23/Prp/1959  tentang  Keadaan  Bahaya  (UU  Keadaan Bahaya)  yang  mencabut  semua  peraturan  perundang-undangan  terdahulu. Berdasarkan ketentuan terakhir, dibedakan  ga  ngkatan keadaan bahaya: 'darurat sipil,  darurat  militer  dan  keadaan  perang'.  Negara  dinyatakan  dalam  keadaan bahaya apabila:
1.  keamanan dan keter ban hukum diseluruh atau sebagian wilayah RI terancam oleh pemberontakan, kerusuhan atau akibat bencana alam yang  dak dapat diatasi oleh alat-alat perlengkapan secara biasa;
2. mbul  perang  atau  bahaya  perang  atau  dikhawa rkan  perkosaan  wilayah (maksudnya: 'pelanggaran wilayah') negeri RI dengan cara apapun juga;
3.  hidup  negara  dalam  keadaan  bahaya  atau  dari  keadaan-keadaan  khusus ternyata ada atau dikhawa rkan ada gejala-gelaja yang dapat membahayakan hidup negara.
4.  Menyatakan  negara  dalam  keadaan  bahaya  mempunyai  konsekuensi  atau akibat  terhadap  semua  tatanan  penyelenggaraan  negara  dan  pemerintahan (hukum,  poli k,  pemerintahan),  dak  hanya  terbatas  pada  asal  “kelancaran jalannya  pemerintahan  atau  administrasi  negara”.  Di  bidang  pemerintahan, menyatakan  negara  dalam  keadaan  bahaya,  antara  lain,  militer  sebagai penyelenggara negara pemerintahan dan kekuasaan sipil harus tunduk pada kekuasaan militer.
Bagaimana  kaitan  antara  'keadaan  bahaya'  dengan  wewenang  di  bidang hukum? Berdasarkan UU Keadaan Bahaya, penguasa darurat (sipil, militer, perang) berwenang  menetapkan  ketentuan-ketentuan  termasuk  peraturan  perundang- undangan termasuk 'mengkesampingkan atau menyatakan  dak berlaku' semua atau sebagian ketentuan cq peraturan perundang-undangan yang berlaku dalam ter b sipil.
Untuk  memahami  perbedaan  antara  Pasal  12  dan  Pasal  22  UUD  1945  ,  ada baiknya memperha kan buku Ph. Kleintjes tentang wewenang gubernur jenderal membuat peraturan ( regelingsbevoegdheid ) sebagai berikut:⁸ 1.  Wewenang  membuat  peraturan  dalam  keadaan  biasa  ( gewone  regelings- bevoegdheid ).
Wewenang  membuat  peraturan  dalam  keadaan  biasa,  gubernur  jenderal berwenang membuat peraturan yang belum diatur atau yang semes nya diatur oleh undang-undang atau Mahkota, atau sesuatu yang  dak memerlukan kuasa (delegasi) dari Mahkota.
2.  Wewenang  membuat  peraturan  dalam  keadaan  luar  biasa  ( buiter  gewone regelingsbevoegdheid ), yang terbagi dalam:
⁸ Ph. Kleintjes, Staatsinstellingen van Nederlandsch Indië, Amsterdam: J.H. de Bussy, 1927-1929, hlm. 301.
a.  Keadaan  luar  biasa  tetapi  dak  dalam  keadaan  perang  atau  terjadi pergolakan ( buiten de geval van oorlog of opstand ). Dengan perkataan lain, wewenang ini adalah apabila dihadapkan suatu keadaan yang mendesak atau  urgen  ( dringende  omstandig-heidenm  urgent )  atau  hal  ikhwal kegen ngan  yang  memaksa'  atau  'keadaan  darurat'  (vide  Pasal  22  UUD 1945, Pasal 96 UUDS 1950, Pasal 139 Kons tusi RIS 1949). Peraturan yang dibuat dalam keadaan mendesak tetapi tetap bukan karena ada perang ada pergolakan yang dibuat ' noodverordeing' (peraturan pemerintah sebagai penggan  undang-undang) atau ' noodwet' (undang-undang darurat).
b.  Keadaan  luar  biasa  karena  perang  atau  ada  pergolakan.  Menghadapi keadaan  perang  atau  pergolakan,  gubernur  jenderal  berwenang  menya- takan  seluruh  atau  sebagian  wilayah  ada  dalam  keadaan  bahaya  atau keadaan  darurat.  Ada  berbagai  konsekuensi  menyatakan  negara  dalam keadaan bahaya atau keadaan darurat, antara lain: “Kemungkinan menya- takan berbagai peraturan yang ada dinyatakan  dak berlaku atau dikesam- pingkan,  wewenang  kekuasaan  militer,  dan  dikeluarkannya  berbagai peraturan  atas  nama  'keadaan  bahaya  atau  keadaan  darurat'”.  Dalam keadaan  bahaya  atau  keadaan  darurat  baik  darurat  perang  atau  darurat menghadapi  suatu  pergolakan,  sudah  melekat  wewenang  membuat peraturan  oleh  penguasa  darurat,  sehingga  dak  perlu  diberi  nama 'undang-undang  darurat'  atau  'peraturan  pemerintah  sebagai  penggan undang-undang'.

## F.  Pasal 22 Undang-Undang Dasar 1945 Sebagai Kaidah Kons tusi
Mendahului uraian ini, penulis mengu p pendapat Felix Frankfurter (Hakim Agung Amerika Serikat) mengenai ' due process of law ', yakni sebagai berikut:
“Due process, unlike some legal rules, is not a technical concep on with a  ﬁxed  content  unrelated  to  me,  place  and  circumstances….  Due process  is  not  a  mechanical  instrument.  It  is  not  a  yards ck.  It  is  a delicate  process  of  adjustment  inescapably  involving  the  exercise  of judgement  by  those  whom  the  Cons tu on  entrusted  with  the unfolding of the process.” ⁹
⁹ Jus ce Felix Frankfurter ( United States of America Supreme Court ) dalam perkara Joint An -Fascist Refugee Commi ee v McGrath , 1951.
Terjemahan: “Tidak seper  beberapa ketentuan hukum, ' due process ' bukanlah suatu konsepsi teknis yang berisi muatan yang pas  ( ﬁxed ) yang  dak terkait dengan waktu, tempat, dan keadaan (situasi). ' Due process ' bukan suatu instrumen (yang bersifat) mekanis. Bukan merupakan sesuatu yang sudah terukur. ' Due process ' merupakan suatu proses yang penuh liku-liku ( delicate ) yang  dak dapat dihindari ( dak dapat diabaikan) dalam menyusun per mbangan dan menentukan putusan oleh mereka yang mengemban kepercayaan yang ditetapkan Undang-Undang Dasar (Kons tusi) untuk mengembangkan dan mematangkan proses tersebut.”
Perpu dalam Perspek f Ajaran Kons tusi dan Prinsip Negara Hukum
Secara konseptual terdapat kesamaan fenomena antara persoalan due process of law dengan persoalan peraturan pemerintah sebagai penggan  undang-undang. Persamaan itu dapat ditemukan dalam beberapa hal:
Pertama ; 'hal ikhwal kegen ngan yang memaksa' sebagai dasar pembenaran (jus ﬁkasi)  peraturan  pemerintah  sebagai  penggan   undang-undang  dak menunjukkan suatu konsepsi teknis yang berisi muatan yang pas  yang  dak terkait dengan (terlepas dari) perjalanan waktu, tempat, dan keadaan. Kebutuhan hukum yang mendesak ditentukan oleh keadaan yang dihadapi, baik objek hukum maupun keadaan nyata yang akan senan asa berubah atau situasi konkrit yang dihadapi. Bahkan dasar pembenar perpu secara substan f  dak terutama ditentukan oleh keadaan dan kenyataan hukum ( legal circumstances ), melainkan oleh keadaan dan kenyataan  poli k  ( poli cal  circumstances ).  Hal  ini  memungkinkan  peraturan pemerintah sebagai penggan  undang-undang sebagai ' poli cal instrument ' untuk mencapai  tujuan  poli k  tertentu.  Apabila  pencapaian  tujuan  poli k  yang  lebih mengedepan, maka syarat mendasar pembentukan dan isi hukum, seper  unsur- unsur  ' legal  reasonableness '  dan  pembatasan-pembatasan,  baik  prosedural maupun substansi, akan diterobos atau dikesampingkan.
Kedua ; sebagai konsekuensi yang disebut di atas,  daklah mungkin menetapkan suatu  ukuran  baku  ke ka  presiden  memper mbangkan  menetapkan  suatu  per- aturan pemerintah sebagai penggan  undang-undang. Per mbangan menetapkan peraturan pemerintah sebagai penggan  undang-undang sangat ditentukan oleh waktu dan keadaan yang dihadapi.

## 1.  Kehadiran  Pranata  (Hukum)  Peraturan  Pemerintah  Sebagai  Penggan Undang-Undang
Baik  dalam  rapat-rapat  BPUPKI  maupun  PPKI  dak  ada  pembahasan  apalagi perdebatan kehadiran 'peraturan pemerintah sebagai penggan  undang-undang'. Ada beberapa kemungkinan  dak ada pembahasan atau perdebatan.
Pertama; pranata hukum semacam ini adalah sesuatu yang memang diperlukan ke ka  ada  'hal  ikhwal  kegen ngan  yang  memaksa'  berhadapan  dengan kemungkinan  undang-undang  yang  ada  dak  dapat  diterapkan  ( dak  dapat dijalankan) sebagaimana mes nya. Atau didapa  kekosongan hukum, sedangkan keadaan  dak memungkinkan membentuk undang-undang.
Kedua; pranata hukum semacam ini telah didapa  dalam sistem ketatanegaraan masa Hindia Belanda, sehingga dapat dipandang sebagai 'kelanjutan belaka' dari sesuatu yang memang telah ada.
Ke ga; ketentuan semacam ini dapat juga dikaitkan asas (prinsip) negara hukum yaitu: “se ap  ndakan pemerintahan harus berdasarkan hukum”.
Meskipun  dalam  hal  ikhwal  kegen ngan  yang  memaksa  ( dringende  omstan- digheden), pemerintah dapat (berwenang) melakukan segala  ndakan yang perlu
( to sake all measures ), tetapi harus tetap berdasarkan (mempunyai dasar) hukum. Inilah  fungsi  ' de  noodverordingen' seper   diatur  Pasal  22  UUD  1945,  tetapi wewenang seper  diatur oleh pasal tersebut seper  pedang bermata dua. Selain dapat  membuat  ketentuan  yang  semes nya  diatur  dengan  undang-undang, termasuk  juga  mengubah  dan  menyatakan  dak  berlaku  ketentuan  yang  ada ( we en  goldig  wijzegen  en  intrekken ).  Untuk  menghindari  penyalahgunaan tersebut,  peraturan  pemerintah  sebagai  penggan   undang-undang  ( roodver- ordening )  atau  undang-undang  darurat  ( noodwe en )  harus  segera  diajukan  ke badan perwakilan rakyat selambat-lambatnya pada masa sidang mendatang.

## 2.  Bentuk Hukum Peraturan Pemerintah sebagai Penggan  Undang-Undang
Sejak  Ketentuan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Sementara  (Tap  MPRS)  No. XX/MPRS/1966,  yang  kemudian  diatur  dalam  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun 2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  (UU  P3),  Perpu merupakan suatu bentuk peraturan perundangan tersendiri di luar undang-undang ( wet,  statute )  dan  peraturan  pemerintah  ( verordening,  government  legisla on ). Bahkan  pada  saat  ini,  untuk  lebih  menegaskan  peraturan  pemerintah  sebagai penggan  undang-undang, ada yang semula menyingkat 'Perpu' (satu 'P') menjadi 'Perppu' (dua 'P').
Pasal 22 UUD 1945  dak bermaksud memberi bentuk peraturan perundang- undangan  tersendiri  terhadap  peraturan  pemerintah  sebagai  penggan   undang- undang,  melainkan  sebagai  'peraturan  pemerintah'.  Hal  ini  ternyata  dari  hal-hal berikut:
a.  Pada ayat (1) disebutkan: “Peraturan Pemerintah 'sebagai' ”. Penggunaan kata 'sebagai' menunjukkan fungsi peraturan pemerintah yang diatur Pasal 22 yaitu 'sebagai penggan  undang-undang'.
b.  Pada ayat (2) disebutkan: “Peraturan Pemerintah itu”.
c.  Pada  ayat  (3)  disebutkan:  “…  maka  peraturan  pemerintah  itu  harus dicabut”.
d.  Penjelasan  Pasal  22,  antara  lain  menyebutkan:  “Pasal  ini  mengenai moodverordeningsrecht  Presiden yaitu  hak  Presiden  untuk  membuat Peraturan Pemerintah yang bersifat 'darurat' atau 'mendesak'.
e.  Bentuk 'Peraturan Pemerintah' itu lebih tegas dalam versi bahasa Belanda yang berbunyi:
Ayat (1): “ In dringende buitengewone omstandigheden hee  de Presiden het  recht  om regeringsverordenings ...  vost  te  stallen” (dalam  keadaan mendesak atau urgen ( dringeend ) presiden berhak menetapan peraturan pemerintah  ( regeringsverordening )  yang  mempunyai  kekuatan  sebagai undang-undang ( met krackt van wet ). Demikian pula ayat (2) dan (3) meng- gunakan  is lah  ' regeringsverorderingen' atau  'peraturan  pemerintah'.
Perpu dalam Perspek f Ajaran Kons tusi dan Prinsip Negara Hukum
Karena  dikeluarkan  dalam  keadaan urgent disebut  ' noodregerings- verordenigen ' atau ' noodverordeningen'.
Perbedaan  antara  'Peraturan  Pemerintah'  dalam  Pasal  22  dengan  peraturan pemerintah  lainnya  terletak  pada  sifat  mendesak  ( nood atau noodzakelijk atau necessory )  dan  mempunyai  kekuatan  seper   undang-undang  ( met  kracht  van dewet ).  Jadi,  semes nya  kedudukannya  dak  sama  dengan  undang-undang (peraturan pemerintah  dak sederajat dengan undang-undang), tetapi mempunyai kekuatan  sama  dengan  undang-undang.  Perpu  mempunyai  kekuatan  sebagai undang-undang karena mengatur substansi undang-undang yang menjadi wewe- nang pembentuk undang-undang.

## G.  Peraturan  Pemerintah  Penggan   Undang-Undang  dalam  Perspek f Kons tusionalisme dan Negara Hukum
Pasal 22 UUD 1945 memberi kuasa  dak terbatas untuk memper mbangkan dan menentukan  'hal  ikhwal  kegen ngan  yang  memaksa'  dan  menetapkan  perpu. Sebagai  kaidah  yang  tercantum  dalam  UUD,  hampir  dapat  dipas kan  semua sependapat, perpu adalah kons tusional. Tetapi negara kons tusional  dak hanya ditentukan  semata-mata  oleh  keberadaan  UUD.  Didapa   kadah-kaidah  kons - tusional  di  luar  UUD  yang  ikut  menentukan  suatu  negara  berada  dalam  tatanan kons tusional  atau  bersimpang  dengan  tatanan  kons tusional,  yaitu  'ketaatan terhadap  asas-asas  kons tusionalisme  serta  asas-asas  negara  hukum'.  Dengan demikian akan menghindarkan terjadinya apa yang disebut sebagai ' cons tu on without cons tu onalism '.¹⁰
Paham negara hukum dan kons tusionalisme  dak hanya bermakna “semua keputusan atau  ndakan negara atau pemerintah harus didasarkan pada wewe- nang dan memiliki dasar hukum”. Dalam prinsip ada wewenang menurut hukum dan  ndakan  yang  berdasarkan  hukum,  terkandung  pula  makna:  'Pembatasan kekuasaan' yang melipu  pembatasan atas dasar pembatasan wewenang, berdasar pemisahan/pembagian kekuasaan, berdasarkan tata cara membuat keputusan atau tata cara ber ndak, dan menjunjung  nggi hak asasi rakyat.
Uni  Soviet  (sebelum  bubar)  dan  negara-negara  satelitnya,  memiliki  undang- undang dasar yang mencakup objek yang sangat lengkap, dibandingkan misalnya dengan UUD Amerika Serikat ke ka ditetapkan tahun 1787. Tetapi  dak ada ahli atau pendapat di luar 'Blok Timur' yang berpendapat, Uni Soviet dan negara-negara satelitnya  adalah  negara  kons tusional  (dijalankan  menurut  asas-asas  kons - tusional), melainkan sebagai negara otoriter atau kediktatoran. Sebaliknya, Inggris
¹⁰   Albert  H.Y.  Chen,  “The  Achievement  of  Cons tu onalism  in  Asia:  Moving  Beyond  'Cons tu on  without Cons tu onalism'” dalam buku Cons tu onalism in Asia in the Early Twenty-First Century , yang disusun oleh Albert H.Y. Chen (ed), Cambridge: Cambridge University Press, 2014, hlm. 1.

## PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
dikenal sebagai negara yang  dak memiliki UUD yang tertulis. Namun demikian, Inggris adalah negara kons tusional yang mulai tumbuh sejak Magna Carta (1215), karena menjunjung  nggi prinsip-prinsip negara hukum dan kons tusionalisme.
Walaupun  ada  pernyataan  'hal  ikhwal  kegen ngan  yang  memaksa',  tetapi dengan  penger an  yang  begitu  longgar,  wewenang  presiden  menetapkan peraturan  pemerintah  sebagai  penggan   undang-undang  adalah  ndakan  dak terbatas yang berlawanan dengan prinsip negara hukum dan kons tusionalisme. Dengan  demikian,  pada  dasarnya  meskipun  secara  tersurat  ( wri en  law ),  perpu adalah  kons tusional,  namun  sekaligus  juga  inkons tusional,  atau  meminjam Clinton Rossiter merupakan bentuk ' cons tu onal dictatorship '.¹¹
Selain  berhadap-hadapan  dengan  prinsip  negara  hukum  dan  kons tusio- nalisme,  perpu  merupakan  ' cons tu onal  amputa on '  terhadap  substansi  dan prosedur  demokrasi  dalam  menetapkan  undang-undang.  Meskipun  UUD  1945 menentukan perpu harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan berikut, namun di njau dari prinsip demokrasi ' the damage has already done ', perpu dapat saja telah berakibat hukum. Apalagi jika perpu memuat materi atau ketentuan yang secara  'absolut'  hanya  dapat  ditetapkan  oleh  forum  dan  prosedur  demokrasi, seper   mengualiﬁkasi  suatu  perbuatan  sebagai  pidana  berat  dengan  memuat ancaman  pidana  badan  yang  diperberat  sampai  dua  puluh  tahun.  Hal  ini  dapat terjadi  karena,  sebagaimana  disebut  di  atas,  wewenang  menetapkan  perpu merupakan kekuasaan yang  dak terbatas ( unlimited powers ).
Pranata yang memberi wewenang membuat peraturan atau menyatakan  dak berlaku  suatu  peraturan  atas  dasar  ' dringende  omstandigheden ',  hanya  ada  di Hindia Belanda (yang berada di bawah kekuasaan kolonial), tetapi  dak ada dalam UUD  ( grondwet )  Belanda  sendiri.  Mengapa  UUD  1945  (termasuk  Kons tusi  RIS 1949  dan  UUDS  1950)  mengadopsi  ketentuan  kolonial  tersebut?  Para  penyusun UUD 1945, begitu pula penyusun Kons tusi RIS 1949 dan UUDS 1950, menyadari sebagai negara yang baru merdeka di satu pihak dibutuhkan berbagai pengaturan baru cq undang-undang untuk memenuhi kebutuhan hukum baru, namun di pihak lain dihadapi berbagai hambatan membentuk undang-undang. Pranata perpu atau undang-undang  darurat  merupakan  jalan  untuk  mengatur  kebutuhan  hukum tersebut.  Namun,  para  penyusun  UUD  menyadari  bahwa  ' dringende  omstandig- heden '  atau  ' excep onal  circumstances '  itu  harus  secepat-cepatnya  mendapat ' review ' secara demokra s dengan cara menyerahkan perpu atau undang-undang darurat kepada badan perwakilan rakyat untuk disetujui atau  dak disetujui. Tetapi perlu disadari, berbagai implikasi hukum yang  mbul akibat peraturan pemerintah sebagai penggan  undang-undang. Bukan semata-mata implikasi terhadap asas-
¹¹   Clinton  Rossiter, Cons tu onal  Dictatorship:  Crisis  Government  in  the  Modern  Democracies ,  New York:  A Harbinger Book, 1963, hlm. 3-14.

## Perpu dalam Perspek f Ajaran Kons tusi dan Prinsip Negara Hukum
asas  demokrasi,  negara  hukum  dan  kons tusionalisme,  tetapi  implikasi  konkrit terhadap  warga  yang  terkena,  apalagi  terjadi  beban  berlebih  yang  harus  dipikul warga.
Akibat  dak  ada  kepas an  mengenai substansi  'hal ikhwal kegen ngan  yang memaksa',  faktor-faktor  subjek ﬁtas  dapat  dipas kan  sangat  mempengaruhi per mbangan menetapkan Perpu tersebut. Salah satu akibatnya, akan senan asa ada  polemik  se ap  kali  presiden  menetapkan  peraturan  pemerintah  sebagai penggan   undang-undang.  Pertanyaannya:  Apakah  ' abnormale  rechtsvorming ' yang diatur dalam Pasal 22 UUD 1945 yang berisiko  dak sejalan dengan ajaran kons tusi  atau  kons tusionalisme  yang  mengenyampingkan  prinsip-prinsip demokrasi, dan negara hukum dan kemungkinan melampaui wewenang, bahkan sewenang-wenang, melanggar hak-hak dasar warga, masih perlu dipertahankan? Apakah berbagai kemapanan dalam prak k bernegara dan kelengkapan peraturan perundang-undangan, cara-cara pembentukan hukum yang diatur Pasal 22 UUD 1945 masih diperlukan? Apakah kebutuhan undang-undang yang mendesak karena suatu  keadaan  memaksa,  dak  dapat  dilakukan  melalui  prosedur  singkat  ( short procedure )  pembentukan  undang-undang  tanpa  mencederai  prinsip  demokrasi, negara  hukum  atau  ajaran  kons tusi?  Apakah  dalam  UUD  1945  dak  tersedia pranata-pranata  lain  yang  lebih  kons tusional  menghadapi  keadaan  tertentu. Sekedar contoh, apakah diperlukan suatu peraturan pemerintah sebagai penggan undang-undang karena ada organisasi yang 'mengancam' NKRI?
Pasal  37  ayat  (5)  UUD  1945  secara  khusus  menegaskan:  “Khusus  mengenai bentuk  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  dak  dapat  dilakukan  perubahan”. Yang dimaksud NKRI dalam Pasal ini adalah NKRI yang diatur dalam UUD 1945 yang ditetapkan tanggal 18 Agustus 1945. UUD 1945 yang disusun para Founding Fathers , termasuk bentuk NKRI, melipu  seluruh aspek organisasi negara NKRI termasuk aspek ' ﬁlosoﬁsche grondslag Pancasila'. Secara hukum, ketentuan Pasal 37 ayat (5) UUD  1945  mengandung  makna:  Secara  kons tusional,  Pemerintah  sebagai penyelenggara  negara  dan  alat-alat  kelengkapan  negara  lainnya,  berkewajiban mengambil segala  ndakan untuk meniadakan segala bentuk kegiatan yang hendak mengubah NKRI, termasuk hal-hal yang mendasari NKRI. Pemerintah  dimanapun di dunia  ini  secara  inheren  mempunyai  wewenang,  se dak- daknya  wewenang polisionil  untuk  mengambil  segala  ndakan  terhadap  segala  bentuk  perbuatan melanggar hukum, termasuk pelanggaran terhadap UUD 1945. Dengan demikian, dak  lagi  diperlukan  'kuasa  hukum  yang  khusus'  untuk  melakukan  ndakan terhadap  perbuatan  yang  melanggar  hukum  cq.  UUD.  Satu-satunya  yang  perlu diperha kan  adalah  segala  ndakan  pemerintahan  menegakkan  ketentuan  UUD dak  melanggar  prinsip-prinsip  pen ng  dalam  penyelenggaraan  negara,  seper prinsip negara hukum.

## H.  Limitasi Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang
Sebagaimana telah dijelaskan di atas, ukuran waktu dan keadaan yang  dak sama dari waktu ke waktu menjadi pembenaran yang bersifat subjek f penetapan perpu. Untuk  mengurangi  subjek ﬁtas,  menjamin  perpu  dak  melampaui  prinsip  pem- batasan  kekuasaan  presiden,  baik  pembatasan  atas  dasar  kons tusionalisme, pembatasan  menurut  asas  negara  hukum,  dan  dak  melanggar  HAM  atau  se- kurang-kurangnya  menjadi  beban  yang  memberatkan  rakyat  secara  berlebihan ( excessive burden ), perlu diperha kan hal-hal sebagai berikut:
Pertama ; Perpu harus dipandang sebagai ' the necessary evil ', sebagai sesuatu yang  semes nya  dijauhi,  tetapi  terpaksa  ditempuh  sebagai  upaya  membentuk hukum yang  dak semes nya ( abnormale rechtsvorming ).
Kedua; makna 'kegen ngan yang memaksa' haruslah diar kan sebagai keadaan yang  menunjuk  pada  ' serious  and  immediate  threat ',  yakni  suatu  keadaan  yang dikualiﬁkasi sebagai kemendesakan yang bersifat serius dan langsung, dan bukan suatu keadaan yang diandai-andaikan. Dengan demikian, keadaan 'bahaya' dalam Pasal 22 berbeda secara diametral dengan keadaan bahaya dalam Pasal 12. Telah dikemukakan,  di njau  dari  bahasa  Belanda  atau  bahasa  Inggris,  hal  ikhwal kegen ngan  yang  memaksa  adalah  ' dringende  omstandingheden,  urgent atau necessary'. Penger an  is lah  tersebut  bertalian  dengan  kebutuhan  hukum  yang mendesak,  dak  terkait  dengan  bahaya  atau  ancaman  terhadap  keamanan  dan pertahanan negara.
Ke ga; Perpu harus diuji, baik secara poli k maupun secara hukum. Pasal 22 UUD  1945  mengatur  pengujian  secara  poli k  perpu  sebagaimana  terlihat  dari ketentuan yang berbunyi “Peraturan Pemerintah itu harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan yang berikut”. Pengujian secara poli k terutama menguji 'waktu dan keadaan' sebagai dasar membenarkan atau  dak membenarkan perpu. Tetapi  dak  berar ,  DPR  dak  dapat  menguji  aspek-aspek  hukum  peraturan pemerintah sebagai penggan  undang-undang, seper  ukuran proporsionalitas isi suatu peraturan pemerintah sebagai penggan  undang-undang.
Pengujian secara hukum adalah pengujian melalui suatu proses peradilan. Tidak ada ketentuan secara ' expressis verbis ; dalam UUD 1945 yang memberi wewenang kepada  Mahkamah  Kons tusi  menguji  perpu.  Mahkamah  Kons tusi  yang menyatakan  berwenang  menguji  perpu  dengan  alasan,  antara  lain,  perpu berderajat undang-undang. Hal ini serupa meskipun  dak sama ke ka Mahkamah Agung Amerika Serikat yang dipimpin oleh John Marshall dalam kasus Marbury v Madison (1803),  menyatakan  pengadilan  berhak  menguji  undang-undang, walaupun UUD Amerika (1787)  dak mengatur secara ' expressis verbis ' wewenang tersebut. Hal ini didasarkan pada alasan karena kons tusi merupakan ' the supreme law of the land ', yang bermakna “ dak boleh ada undang-undang atau keputusan lain yang bertentangan dengan UUD”. Apabila 'diperbolehkan' ada undang-undang
Perpu dalam Perspek f Ajaran Kons tusi dan Prinsip Negara Hukum
atau keputusan lain bertentangan dengan UUD, hal itu menunjukkan UUD  dak lagi ' supreme '. Selain itu, hakim mengucapkan janji menjunjung  nggi UUD. Sebagai konsekuensi, hakim berkewajiban menegakkan agar UUD tetap ' supreme ' dengan cara  menguji  dan  menyatakan  batal  suatu  undang-undang  atau  keputusan  yang bertentangan dengan UUD.
Ke ga; pembatasan ruang lingkup atau materi muatan. Kons tusi RIS 1949 dan UUDS  1950  mengenal  juga  pranata  semacam  peraturan  pemerintah  sebagai penggan  undang-undang. Pasal 96 ayat (1) UUDS 1950 menyebutkan:
“Pemerintah  berhak  atas  kuasa  dan  tanggung  jawab  sendiri menetapkan undang-undang darurat untuk mengatur hal-hal penye- lenggaraan  pemerintahan yang  karena  keadaan-keadaan  yang mendesak  perlu  diatur  dengan  segera.”  (vide  Pasal  139  ayat  (1) Kons tusi RIS 1949) (Cetak tebal oleh Penulis)
Prof. Supomo memberi catatan terhadap Pasal 96 ayat (1) UUDS 1950 sebagai berikut:
“Menurut  teks  dari  pasal  96  ayat  (1),  maka  pembentukan  undang- undang darurat hanya diperbolehkan untuk mengatur hal-hal penye- lenggaraan pemerintahan , jadi  dak boleh digunakan untuk mengatur hal yang bukan bersifat penyelenggaraan pemerintahan.
“Akan tetapi hal penyelenggaraan pemerintahan adalah sangat luas, yaitu  segala  hal  yang  masuk  dalam  deﬁnisi,  yang  dimuat  Pasal  82, sehingga di dalam praktek  dak akan mudah menunjuk suatu hal diluar lingkungan Pasal 82 tersebut.”¹² (Cetak tebal oleh Penulis)
Sudah semes nya, lingkup Perpu, diberi makna sama dengan lingkup undang- undang  darurat  karena  baik  Pasal  22  UUD  1945  maupun  Pasal  96  UUDS  1950 mengatur  keadaan  yang  sama  yaitu  'suatu  keadaan  mendesak'  ( dringende omstandigheden, urgent, necessary) sehingga diperlukan ' noodverordening' atau ' noodwet'.
Ketentuan-ketentuan  Kons tusi  RIS  1949  dan  UUDS  1950  menggunakan sebutan  “untuk  mengatur  hal-hal  penyelenggaraan  pemerintahan”.  Penyeleng- garaan  pemerintahan  semes nya  dak  lain  dari  “mengatur  hal-hal  yang  berada dalam  ruang  lingkup  kekuasaan  ekseku f”.  Secara  ' contrario ',  meskipun  perpu, membenarkan mengatur sesuatu yang semes nya diatur undang-undang, tetapi hanya terbatas pada hal-hal bertalian dengan ruang lingkup kekuasaan penyeleng- garaan pemerintahan. Perpu  dak boleh mengatur hal-hal yang menjadi lingkup kekuasaan  alat-alat  perlengkapan  negara  lainnya.  Dengan  demikian,  meskipun Supomo menyatakan “penyelenggaraan pemerintahan sangat luas”, tetapi dengan
¹²   Pasal 82 Undang-Undang Dasar Sementara 1950: “Pemerintah menyelenggarakan kesejahteraan Indonesia dan  teris mewa  berusaha  supaya  Undang-Undang  Dasar,  undang-undang  dan  peraturan-peraturan  lain dijalankan.”
239 PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
menunjuk Pasal 82, yang dimaksud pemerintah adalah 'kekuasaan ekseku f', bukan ' government in the broad sense ' yang melipu  legisla f, ekseku f, dan yudika f atau alat-alat perlengkapan negara lainnya. Menyamakan materi muatan perpu sama dengan undang-undang berar  membiarkan presiden dapat 'mengganggu' cabang kekuasaan lainnya, yang akan membawa presiden ber ndak sewenang-wenang.
Keempat, berkenaan  dengan  akibat  hukum.  Bagaimana  akibat  hukumnya apabila perpu  dak diajukan pada masa sidang DPR berikutnya, serta bagaimana akibat  hukumnya  jika  perpu  dak  disetujui  sedangkan  selama  berlaku  telah menimbulkan  akibat  hukum  ( rechtsgevolge )  atau  keadaan  hukum  baru  ( niewe rechtstoestand ).
Tidak  terdapat  ketentuan  yang  mengatur  akibat  hukum  apabila  Perpu  dak diajukan untuk memperoleh persetujuan DPR dalam masa sidang berikut. Lebih- lebih ada ketentuan 'harus dibuat' siapa yang harus mencabut. Tidak ada ketentuan yang  mengatur  akibat  hukum  jikalau  Perpu  dak  diajukan  pada  masa  sidang berikutnya. Hal ini sama dengan undang-undang darurat yang  dak diajukan untuk memperoleh persetujuan DPR dalam sidang berikutnya. Dalam kaitan ini (undang- undang  darurat),  Prof.  Logemann  menyatakan  “ dak  sanksi  terhadap  undang- undang  darurat  yang  dak  diajukan  untuk  memperoleh  persetujuan  DPR  dalam masa  sidang  berikutnya”.  Undang-undang  darurat  itu  tetap  berlaku  ( op  over- schijding  van  deze  termijn  is  bovendien  geen  sanc e  gesteld;  de  roodwet  blijf- gelden), padahal semes nya  dak. Perpu atau undang-undang darurat yang  dak diajukan ke DPR dalam masa sidang berikutnya semes nya 'batal demi hukum' ( van rechtswege nie g, null and void ) karena melanggar perintah UUD.
Apakah yang dimaksud 'harus dicabut' (Pasal 22 ayat 3 UUD 1945)? Terkesan ketentuan ini ada pertalian dengan ajaran 'pembagian kekuasaan' atau 'pemisahan kekuasaan'. Perpu yang ditetapkan presiden hanya dapat dicabut oleh presiden. Apa  bentuk  hukum  pencabutan  itu?  Tidak  mungkin  dicabut  dengan  peraturan pemerintah  karena  dak  boleh  memuat  materi  muatan  undang-undang  seper yang diatur oleh perpu. Tidak mungkin pula perpu dicabut dengan perpu karena akan berhadapan dengan syarat-syarat dan prosedur Pasal 22. Untuk menghindari komplikasi semacam itu, frasa 'harus dicabut' harus diberi makna: apabila Peraturan Pemerintah sebagai penggan  undang-undang  dak disetujui DPR harus disertai ketentuan  yang  menyatakan  “Peraturan  Pemerintah  sebagai  penggan   undang- undang dinyatakan dicabut dan  dak berlaku”.
Bagaimana  pertanggungjawaban  perpu  yang  dak  disetujui  DPR  dan  harus dicabut,  sedangkan  selama  berlaku  telah  menimbulkan  akibat  hukum  tertentu? Pasal 22 UUD 1945  dak mengatur hal tersebut, karena itu sudah semes nya diatur dalam UUD.

## Perpu dalam Perspek f Ajaran Kons tusi dan Prinsip Negara Hukum
Pasal 97 ayat (3) dan (4) UUDS 1950 memuat ketentuan sebagai berikut: “(1)  Jika  undang-undang  darurat  yang  menurut  ayat  yang  lalu  dak berlaku  lagi,  dak  mengatur  segala  akibat  yang  mbul  dari peraturannya – maka undang-undang mengadakan  ndakan- ndakan yang perlu tentang hal itu.
(2) Jika peraturan yang termaktub dalam undang-undang darurat itu diubah  dan  ditetapkan  sebagai  undang-undang,  maka  akibat-akibat perubahan-nya diatur pula sesuai dengan yang ditetapkan dalam ayat yang lalu.”
Terdapat 2 (dua) dasar undang-undang darurat atau Perpu  dak berlaku: Pertama; DPR  menolak  menyetujui  undang-undang  darurat  atau  perpu  menjadi undang-undang.  Sejak  DPR  menolak  menyetujui,  undang-undang  darurat  atau perpu  dak berlaku lagi. Partanyaannya: Apakah segala akibat hukum yang  mbul selama undang-undang darurat atau perpu, cukup dimuat dalam keputusan DPR tentang penolakan tersebut. Apakah dapat dibenarkan, segala akibat hukum yang mbul akibat undang-undang darurat atau perpuhanya dimuat dalam keputusan DPR  tentang  penolakan  tersebut  mengingat,  secara  substan f  undang-undang darurat atau perpu berderajat undang-undang. Kalau  dak, berar  harus dibuat undang-undang  tersendiri  yang  mengatur  segala  akibat  hukum  yang  mbul  dari undang-undang darurat atau perpu tersebut. Kedua; dalam hal DPR menyetujui, tanpa  perubahan  atau  dengan  perubahan,  undang-undang  darurat  atau  perpu menjadi undang-undang, segala akibat hukum yang  mbul selama undang-undang darurat  atau  perpu  berlaku,  semes nya  dimuat  dalam  undang-undang  tentang perubahan  undang-undang  darurat  atau  perpu  yang  sudah  disetujui  menjadi undang-undang.

## I.  Kesimpulan
Pasal  22  UUD  1945  yang  memberikan  wewenang  kepada  Presiden  untuk menetapkan perpu yang ditetapkan secara subjek f oleh presiden, dikategorikan sebagai ' extraordinary power '. Sebagai suatu ketentuan yang oleh Clinton Rossiter diargumentasikan berkarakter kediktatoran ( cons tu onal dictatorship ), perpu jika dak diatur secara ketat berpotensi menimbulkan kesewenang-wenangan. Hal ini, antara  lain,  disebabkan  ketentuan  ini  sering  diatur  secara  ﬂeksibel  yang memberikan  diskresi  luas.  Persoalannya,  bagaimana  menjalankan  wewenang tersebut secara limita f sesuai dengan ajaran kons tusi dan prinsip negara hukum?
Sebagaimana  telah  disebutkan,  pemberian extraordinary power untuk mengatasi 'kedaruratan' kepada presiden. Hal ini sejalan pula dengan pandangan Alexander Hamilton yang berpendapat wewenang semacam ini diletakkan dalam cabang  kekuasaan  ekseku f,  yakni  presiden  dan  mengaturnya  dalam  undang-
undang dasar.¹³ Pengaturan dalam undang-undang dasar seja nya dalam rangka memperoleh 'legalitas dan legi masi' kons tusional. Dalam konteks ini, menarik pandangan  Clement  Fatovic  dan  Benjamin  A.  Kleinermen  yang  menyatakan: “ Underlying  current  a empts  to  ensure  that  all  acts  of  execu ve  discre on  fall within the law is an implicit belief that legi macy arises only from legality” .¹⁴ Akan  tetapi  legalitas  dan  legi masi  tersebut  menjadi  dak  berar   apabila kekuasaan membentuk perpu dilaksanakan tanpa batas-batas yang tegas melipu batas-batas  yang  berkenaan  dengan  substansi  serta  batas-batas  yang  bertalian dengan prosedur. Atau dengan kata lain, dalam rangka pemerintahan yang terbatas ( limited government ) serta dalam kerangka prinsip negara hukum, due process of law yang melipu substan ve due process of law serta procedural due process of law menjadi keniscayaan. Berkenaan dengan aspek substan f, isi atau norma yang dibentuk  harus  jelas  ( clear )  dan  masuk  akal  ( reasonable ),  sedangkan  aspek prosedur  bertujuan  mencapai  keadilan  ( fairness ).  Atas  dasar  hal  tersebut, pembatasan perpu menjadi hal yang fundamental, yang melipu  kejelasan makna, materi  muatan  yang  terbatas  yang  hanya  berkenaan  dengan  penyelenggaraan administrasi pemerintahan, prosedur pembentukan dan pembahasan yang jelas, serta kejelasan akibat hukum yang di mbulkannya.

## Da ar Pustaka Buku
Chen, Albert H.Y. (ed), Cons tu onalism in Asia in the Early Twenty-First Century , Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
Dicey, A.V., Introduc on to Cons tu onal Law , ELBS and MacMillan, London, 1971.
Fatovic,  Clement  dan  Benjamin  A.  Kleinermen  (eds), Extra-Legal  Power  and Legi macy , Oxford University Press, Oxford, 2013.
Hamilton, Alexander, James Madison, dan John Jay, The Federalist , New American Library, New York, 1961.
Jain, Mahabir Prashad, Indian Cons tu onal Law, LexisNexis, Haryana, India, 2006. Kleintjes, Ph., Staatsinstellingen van Nederlandsch Indië, J.H. de Bussy, Amsterdam,
1927-1929.
Rossiter,  Clinton, Cons tu onal  Dictatorship:  Crisis  Government  in  the  Modern Democracies , A Harbinger Book, New York, 1963.
¹³   George Thomas, “The Limits of Cons tu onal Government: Alexander Hamilton on Extraordinary Power and Execu ve Discre on” dalam buku Extra-Legal Power and Legi macy , yang disusun oleh Clement Fatovic dan Benjamin A. Kleinermen (eds), Oxford: Oxford University Press, 2013, hlm. 97. Lihat pula Alexander Hamilton, The Federalist No. 23 and 25 dalam kumpulan tulisan berjudul The Federalist , yang disusun oleh Alexander Hamilton, James Madison, dan John Jay, New York: New American Library, 1961.
¹⁴   Clement Fatovic dan Benjamin A. Kleinermen, “Introduc on: Extra-Legal Measures and the Problem of Legi macy” dalam Clement Fatovic dan Benjamin A. Kleinermen (eds), Op.cit. , hlm. 4.
Perpu dalam Perspek f Ajaran Kons tusi dan Prinsip Negara Hukum

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar 1945 Sebelum dan Sesudah Amandemen. Undang-Undang Dasar Sementara 1950. Kons tusi Republik Indonesia Serikat 1949. Kons tusi Perancis Republik Kelima 1958.
243 PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]