## Kontruksi Parlemen Bikameral Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia

## (Studi Atas Konstitusi Undang-Undang Dasar 1945)

## Azmi Mirza Safaraz
IAIN Salatiga Email : azmimirza47@gmail.com

## Abstract
The government system is a vital aspect of discussion in a country's state of state- craft. Speaking of systems of government, we won't get away with the parliament. After  the  amendment  of    UUD  1945,  Indonesia  experienced  many  changes  in  its systems,  including  those  of  its  parliament.  The  parliament,  which  had  previously used  unicameral  concepts  with  the  MPR  as  the  only  representative  body  in Indonesia. After the constitutional amendment of Indonesia, a new parliament was born  in  DPD,  which  was  automatically  converted  into  the  bicameral  parliament system in the Indonesian Parliment system. DPR is the first chamber and DPD is the Second chamber of the goverment. DPD presence is actually a stabilizer for the performance  of  parliament  to  execute  the  check  and  ballences  principle. Institutionally,  the  two  institutions  are  aligned,  but  the  authority  held  by  these institutions  is  very  different.  More  limited  than  the  state  of  parliament  has, especially in the fields of legislation and surveillance.
Keywords : The  Government  System,  The  Bicameral  Parliament  System,  UUD 1945

## Abstrak
Sistem  pemerintahan  merupakan  aspek  yang  sangat  vital  untuk  dibahas dalam  sistem  ketatanegaraan  suatu  negara.  Membahas  soal  sistem pemerintahan,  kita  tidak  akan  terlepas  mengenai  sistem  parlemen.  Setelah amandemen  UUD  1945,  Indonesia  mengalami  banyak  perubahan  sistem ketatanegaraan, termasuk dalam hal sistem parlemen. Sistem parlemen yang sebelumnya  menggunakan  konsep  unicameral  dengan  MPR  sebagai  satu- satunya  lembaga  perwakilan  di  Indonesia.  Setelah  amandemen  konstitusi Indonesia,  lahirlah  lembaga  perwakilan  baru  yaitu  DPD  sehingga  sistem parlemen di Indonesia berubah menjadi konsep parlemen bikameral. Dalam sistem  parlemen  di  Indonesia,  DPR  merupakan  kamar  pertama  dan  DPD merupakan kamar kedua. Kehadiran DPD sebenarnya sebagai penyeimbang atas  kinerja  dari  DPR  untuk  melaksanakan  prinsip  Check  and  ballences. Secara  institusional,  kedua  lembaga  ini  memiliki  kedudukan  yang  sejajar, akan  tetapi  kewenangan  yang  dimiliki  kedua  lembaga  ini  sangat  berbeda. Kewenangan  yang  dimiliki  DPD  jauh  lebih  terbatas  dibandingkan  yang dimiliki DPR khususnya dalam bidang legislasi dan pengawasan.
Volume 17  Nomor 1, Halaman 317-344 Istinbath : Jurnal Hukum ISSN : Print 1829-8117 – Online 2527-3973
J u r n a l   H u k u m
Kata  kunci : Sistem  Pemerintahan,Sistem  Parlemen  Bikameral,MPR,  DPR, dan DPD

## Pendahuluan
Demokrasi  memberikan  pengertian  bahwa  rakyatlah  yang  kemudian  berhak untuk  menentukan  segala  bentuk  kehidupan  termasuk  dalam  urusan  politik  bernegara. Indonesia  merupakan  negara  yang  dengan  tegas  menyatakan  dirinya  sebagai  negara demokrasi,  konsekuensi  atas  pernyataan tersebut  maka  Indonesia menjadi negara  yang diseleggarakan atas kehendak dan kemauan rakyat.
Konsep  demokrasi  sebenarnya  sudah  pernah  dipraktekkan  sejak  zamanYunani Kuno yaitu sekitar tahun 600-an SM sampai 400-an SM. Pelaksanaan konsep demokrasi ini  sering  disebut  dengan  demokrasi  langsung (direct  democracy) ,  artinya  segala keputusan atau kehendak rakyat disampaikan secara langsung. Praktek seperti ini dinilai sangat  efektif  karena  dilaksanakan  di  negara  kota  Yunani  kuno  yang  hanya  memiliki luas wilayah sebatas satu kota dan jumlah penduduknya yang hanya 300.000an jiwa saja dalam satu negara. 1
Seiring  berjalannya  zaman,  demokrasi  langsung  kemudian  sulit  untuk dipraktekkan kembali, hal tersebut  dikarena negara-negara baru mulai terbentuk dengan memiliki  wilayah  yang  luas  dan  jumlah  penduduk  padat,  serta  masalah-masalah  yang dihadapi  negara-negara  baru  semakin  kompleks.  Dengan  alasan  tersebut,  maka  tidak memungkinkan  jika  seluruh  rakyat  mengambil  peran  sebagai  penyelenggara  negara. Kemudian lahirlah sistem demokrasi dengan bentuk yang baru, yaitu demokrasi dengan menggunakan  mekanisme  perwakilan “indirect  democracy” atau “representative democracry” dimana  rakyat  tidak  lagi  berperan  secara  langsung  dalam  urusan pemerintahan  akan  tetapi  melalui  wakil-wakil  sebagai  representasi  kehendak  atau
1 Zainal Abidin Saleh, “Demokrasi Dan Partai Politik” 5, no. 1 (2008): 25.
Istinbath: Jurnal Hukum Website : http://e-journal.metrouniv.ac.id/index.php/istinbath/index
Received : 2020-04-30| Reviewed : 2020-06-10| Published : 2020-06s-15.
This is an open access article distributed under the terms of the Creative Commons  Attribution  4.0  International  License ,  which  permits  unrestricted  use, distribution,  and  reproduction  in  any  medium,  provided  the  original  work  is properly cited.
kepentingan  rakyat  tersebut.  Dalam  demokrasi  perwakilan,  rakyat  memilih  para wakilnya  untuk  menentukan  kebijakan  politik,  membuat  peraturan  perundang- undangan, serta melaksanakan tupoksinya untuk kepentingan negara.
Lembaga  perwakilan  memiliki  dua  terminologi,  yang  pertama  adalah  parlemen dan  yang  kedua  adalah  legislatif.  Keduanya  memiliki  kontosai  yang  sama,  yaitu  suatu wadah  bagi  wakil  rakyat  untuk  menyampaikan  aspirasi  rakyat  yang  diwakilinya. Perbedaan  kedua  kata  ini  terletak  pada  pemaknaan  di  setiap  negara.  Negara  yang memakai  sistem  pemerintahan  parlementer  maka  akan  menamakan  lembaga perwakilannya  dengan  istilah  parlemen,  sedangkan  negara  yang  memakai  sistem pemerintahan  presidensiil  akan  menamakan  lembaga  perwakilannya  dengan  istilah legislatif.
Karena  kemudiaan  Indonesia  menggunakan  sitem  presidensiil  maka  lembaga perwakilan  di  Indonesia  diberikan  kepada  kekuasaan  legislatif.  Untuk  menjalankan kekuasaan  legislatif  di  Indonesia,  kekuasaan  tersebut  diberikan  kepada  dua  lembaga negara  yaitu  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  dan  juga  Dewan  Perwakilan  Daerah (DPD). Di berbagai negara kedua lembaga perwakilan ini dapat di masukkan ke dalam satu  forum  ( unicameral  atau  monocameral), akan  tetapi  dalam  hal  ini  Indonesia membagi  kedua  lembaga  ini  ke  dalam  dua  forum  yang  berbeda  atau  sering  disebut dengan sistem parlemen bikameral.
DPD  merupakan  lembaga  perwakilan  yang  lahir  setelah  terjadinya  amandemen konstitusi  Indonesia  yang  ketiga,  sebelumnya  dalam  sistem  parlemen  Indonesia  hanya dikenal  lembaga  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  (MPR)  dan  DPR.  MPR  dan  DPR kemudian disebut sebagai lembaga legislatif, akan tetapi permasalahannya terletak pada kedudukan  kedua  lembaga  ini  dalam  sistem  parlemen  Indonesia.  Harun  Al-Rasyid menyebutkan bahwa badan negara yang lahir melalui konstitusi sebenarnya merupakan bentuk transformasi dari aparatur negara yang ada di zaman Hindia Belanda. 2
DPR  merupakan  lembaga  perwakilan  yang  menjadi  representasi  masyarakat melalui partai politik dan dipilih secara langsung dengan mekanisme pemilihan umum. Akan  tetapi,  partai  politik  tidak  dapat  merepresentasikan  keseluruhan  masyarakat  di Indonesia,  karena  tidak  semua  masyarakat  masuk  kedalam  partai  politik.  Atas  dasar
2 Miki Pirmansyah, “Eksistensi Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Bikameral di Indonesia,” JURNAL CITA HUKUM 2, no. 1 (1 Juni 2014): 170, https://doi.org/10.15408/jch.v1i1.1461.
tersebut,  kemudian  dibentuklah  lembaga  perwakilan  yang  lebih  besar  yaitu  MPR dengan  kedudukan  tertinggi  di  dalam  struktur  ketatanegaraan  Indonesia,  dimana  MPR ini  beranggotakan  seluruh  anggota  DPR  dan    wakil  non  parpol  seperti  utusan  daerah serta  utusan  golongan.  Akan  tetapi  menimbang  beberapa  alasan,  kemudian  pasca amandemen  UUD  1945  kedudukan  MPR  tidak  lagi  menjadi  lembaga  tertinggi  negara dan  kemudian  menempatkan  MPR  sebagai  lembaga  tinggi  yang  memiliki  kedudukan sejajar dengan lembaga tingi yang lain.
Topik mengenai pembahasan bentuk sistem parlemen di Indonesia mulai hangat diperbincangkan ketika terjadi amandemen konstitusi Indonesia yang berlangsung mulai tahun 1999-2002. Dalam kurun waktu tersebut, terjadi empat kali amandemen dan juga terdapat  banyak  sekali  perubahan-perubahan  pada  naskah  konstitusi  Indonesia. Perubahan  tersebut  merupakan  kesepakatan  seluruh  anggota  MPR  untuk  tetap menggunakan  sistem  presidensiil  dalam  menjalankan  roda  pemerintahan,  walaupun sistem  ini  memiliki  banyak  sekali  konsekuensi  dalam  penerapannya.  Meskipun demikian,  kekuasaan  MPR  kemudian  dapat  dipangkas,  khususnya  untuk  memilih presiden  dan  wakil  presiden.  Sebelumnya,  Presiden  dan  wakil  Presiden  dipilih  oleh MPR  dan  bertanggung  jawab  kepada  MPR,  kemudian  setelah  amandemen  konstitusi, presiden  dan  wakil  presiden  dipilih  secara  langsung  oleh  rakyat  dengan  mekanisme pemilihan umum. Hal demikian dimaksudkan agar presiden memperoleh legitimasi oleh rakyat yang sama kuat dengan yang diperoleh parlemen. 3
Dengan  adanya  perubahan  konstitusi  tersebut  juga  menyebabkan  terjadinya perubahan sistem parlemen  yang ada di  Indonesia, dalam hal  pembagian  kekuasaan di ranah kekuasaan legislatif, Indonesia menggunakan sistem parlmen bikameral, di dalam sistem  parlemen  bikameral  DPR  menempati  kamar  pertama,  dan  DPD  menempati kamar kedua. 4
Banyak  sekali  faktor  yang  kemudian  menyebabkan  dihapusnya  utusan  daerah dan  utusaan  golongan  dalam  keanggota  MPR, pertama, di  masa  demokrasi  dan reformasi  mengakibatkan  adanya  keleluasaan  daerah  agar  dapat  menjadi  semakin otonom  untuk  kemudian  dibakukan  di  dalam  konstitusi  secara  institusional. Kedua, utusan  daerah  dianggap  tidak  aspiratif  atau  tidak  dapat  membawa  kepentingan  daerah
3 Reni Dwi Purnomowati, Implementasi Sistem Bikameral dalam Parlemen di Indonesia (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005), 3.
4 Agus Haryadi, Bikameral Setengah Hati (Jakarta: penerbit Kompas, 2002), hlm 4.
secara maksimal karena mekanisme pemilihannya tidak melalui pemilihan umum, akan tetapi  dipilih  oleh  presiden. Ketiga, lahirnya  DPD  sebagai  lembaga  penyeimbang  atas kekuasaan DPR. Karena selama ini kekuasaan DPR sangat kental sekali dengan nuansa politik  dan  tidak  dapat  secara  maksimal  membawa  aspirasi  rakyat,  sehingga  produk hukum yang dikeluarkan pun banyak sekali yang mengandung kepentingan politik. 5

## Pembahasan
Demokrasi dan Lembaga Perwakilan
Menurut  Prof.  Miriam  Budiardjo,  kata  demokrasi  disusun  oleh  dua  kata  dari Bahasa  Yunani,  yaitu demos yang  mengandung  arti  Rakyat,  dan Kratein yang mengandung  arti  kekuasaan.  Sehingga,  demokrasi  memiliki  pengertian  sebagai kekuasaan rakyat atau government by the people . 6
Secara  terminologi  demokrasi  memiliki  beberapa  pengertian  seperti  yang  telah disampaikan oleh beberapa ahli, seperti berikut: 7
1. Menurut  Sidney  Hook,  demokrasi  merupakan  suatu  bentuk  konsep pemerintahan yang menggunakan kesepakatan mayoritas masyarakat sebagai dasar  dalam  pengambilan  kebijakan  pemerintah,  kesepakatan  mayoritas masyarakat  tersebut  diberikan  oleh  pemerintah  kepada  masyarakat  yang dewasa secara bebas.
2. Menurut  Joseph  A.  schmpeter,  demokrasi  merupakan  perencanaan institusional  untuk  mendapatkan keputusan politik dan kekuasaan diberikan kepada setiap individu untuk memperjuangkan hak suaranya.
3. Menurut  Hendry  B  Mayo,  demokrasi  merupakan  sistem  politik  dengan memperlihatkan  bahwa  kesepakatan  mayoritas  masyakat  dijadikan  dasar dalam menentukan kebijakan umum. Kekuasaan masyarakat ini kemudian di wakilkan  oleh  para  wakil  yang  diawasi  oleh  rakyat  melalui  mekanisme pemilihan  berkala  berdasarkan  atas  kesamaan  politik  dan  dijaminnya kebebasan politik.
Dari  pengertian  di  atas,  dapat  ditarik  kesimpulan  bahwa  demokrasi  merupakan suatu  sistem  atau  prinsip  bernegara  dengan  mempertimbangkan  pendapat  mayoritas
5 Dewan Perwakilan Daerah, konstitusi Republik Indonesia Menuju Perubahan ke-5 (Jakarta: Dewan Perwakilan Daerah, 2009), 20.
6 Prof Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik , 4 ed. (Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 2018), hlm 105.
7 Herdamin Renadireksa, Arsitektur  Konstitusi Demokratik (Bandung: Fokusmedia, 2009), 153.
mayarakat  sebagai  dasar  dalam  setiap  pengambilan  keputusan  politik  atau  publik, demokrasi dapat di lakukan secara langsung maupun perwakilan.
Dalam  prinsip  demokrasi,  kedaulatan  tertinggi  dipegang  oleh  rakyat  suatu negara  negara.  Pada  awalnya  demokrasi  merupakan  pemahaman  yang  memandang bahwa  kedaulatan  berasal  dari  rakyat,  dikelola,  dan  untuk  kepentingan  rakyat. Kemudian  atas  pandangan  tersebut  munculah  jargon  demokrasi  yaitu “kekuasaan  itu dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat” . Pada pokoknya kedaulatan tertinggi negara berada  di  tangan  rakyat,  karena  itulah  rakyat  yang  kemudian  harus  menyelenggarakan serta memberi dan menentukan arah kehidupan negara. 8
Di  zaman  modern  ini,  sistem  demokrasi  mulai  diakui  dan  diklaim  oleh  banyak negara  di  dunia  sebagai  konsep  kekuasaan  di  setiap  negaranya.  Amos  J.  Peasle melakukan penelitian pada tahun 1950,  dari penelitian tersebut dapat diketahui bahwa dari  83  konstitusi  negara-negara  terdapat  74  negara  yang  memiliki  konstitusi  dengan menganut  prinsip  demokrasi  (yaitu  90%). 9 Disetiap  negara  mempraktekkan  demokrasi secara berbeda-beda sesuai dengan kultur sosial serta sejarah negara masing-masing. Pada  awalnya,  kelahiran  konsep  demokrasi  berasal  dari  pemikiran  tentang  hubungan antara  hukum  dan  negara  pada  masa  Yunani  Kuno.  Pada  saat  itu  demokrasi  di praktekkan  dengan  cara  langsung (direct  democracy) ,  artinya  hak  politik  masyarakat dilaksankan  langsung  oleh  seluruh  rakyat  atas  dasar  prinsip  mayoritas.  Konsep  seperti ini  dapat  dilaksanakan  secara  efektif,  hal  demikian  dikarenakan  negara  pada  masa  itu hanya  memiliki  luas  wilayah  yang  kecil  serta  jumlah  penduduk  yang  sangat  sedikit, negara  yang  demikian  sering  disebut  dengan  negara  kota  atau “City  State”. Selain pertimbangan  luas  wilayah  serta  jumlah  penduduk,  efektifitas  pelaksanaan  demokrasi langsung  disebabkan  karena  sistem  demokrasi  ini  hanya  diperuntukkan  dan  berlaku untuk  warga  negara  resmi,  padahal  warga  resmi  merupakan  kelompok  minoritas  dari jumlah  keseluruhan  penduduk  pada  saat  itu.  Sebagian  besar  penduduk  terdiri  dari pedagang  asing,  budak,  wanita  dan  anak-anak  yang  tidak  dapat  menikmati  hak demokrasi. 10
8 Ahmad Zaini, “Pemerintah oleh Rakyat dan Mayoritas,” t.t., hlm 30.
9 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitualisme Indonesia (Jakarta: Konstitusi Press, 2004), hlm 51. 10 “02 Ramon Kaban 2000 JULI (1).pdf,” t.t., hlm 34.
Seiring  perkembangan  zaman  yang  semakin  modern,  negara-negara  mulai bertransformasi  menjadi  negara  nasional,  hal  tersebut  menyebabkan  muncul  masalah- masalah  baru  yang  semakin  kompleks,  sehingga  demokrasi  secara  langsung  tidak  bisa relevan ataupun sudah tidak bisa lagi untuk dipraktekkan secara maksimal. Sebelumnya, demokrasi langsung dapat dipraktekkan secara efektif di negara-negara kota, akan tetapi dalam  perkembangannya  negara-negara  modern  mulai  bertransformasi  menjadi  negara dengan  wilayah  yang  luas  dan  penduduk  yang  semakin  padat,  permasalahan  demikian lah yang kemudian mengakibatkan demokrasi langsung tidak dapat dilaksanakan secara efektif.
Sebagai  solusi  atas  permasalahan  tersebut,  lahirlah  sistem  demokrasi  dalam bentuk yang baru yaitu demokrasi dengan mekanisme perwakilan “indirect democracy” atau “representative  democracy”. Melalui  sitem  demokrasi  model  terbaru  ini masyarakat  tidak  secara  langsung  terlibat  dalam  proses,  melainkan  keterlibatan masyarakat  tersebut  diberikan  kepada  para  wakil  yang  telah  mereka  pilih  sebagai representasi kepentingan rakyat tersebut.
Dalam  sistem  demokrasi  perwakilan,  rakyat  memilih  wakil-wakilnya  yang memiliki  kesamaan  politik  sebagai  representasi  kepentingannya  untuk  membuat kebijakan  politik,  merumuskan  peraturan  perundang-undangan  serta  merumuskan  dan melaksanakan  progam  kerja  demi  kepentingan  umum.  Atas  dasar  demikian  lah kemudian  konsep  kekuasaan  pemerintah  dibagi  oleh  Montesquieu  menjadi  tiga  fungsi yaitu  fungsi  legislatif,  fungsi  eksekutif,  serta  fungsi  yudikatif.  Negara  yang menggunakan prinsip demokrasi, ketiga fungsi kekuasaan tersebut harus tunduk kepada kehendak rakyat yang di salurkan melalui lembaga yang mewakilinya. 11
Teori  perwakilan  sebenarnya  sangat  erat  sekali  hubungannya  dengan  konsep demokrasi,  karena  seperti  yang  sudah  dijelaskan  diatas  seiring  berkembangnya  zaman maka  sistem  perwakilan  ini  dijadikan  solusi  atas  masalah-masalah  yang  menyebabkan demokrasi secara langsung tidak bisa dipraktekkan secara efektif. Dalam buku karangan Eddy Purnama, Heinz Eulau dan John Whalke mengklasifikasikan sistem perwakilan ini kedalam  tiga  pusat  perhatian  yaitu  perwakilan  politik (political  representative), perwakilan  fungsional (functional  representative) ,  serta  perwakilan  daerah (regional
11 Ramon Kaban, “PERKEMBANGAN DEMOKRASI DI INDONESIA,” Perspektif 5, no. 3 (26 Juli 2000): hlm 167, https://doi.org/10.30742/perspektif.v5i3.243.
representative). Dalam konsep perwakilan politik, kelompok  yang diwakili merupakan individu-individu  dengan  kepentingan  serta  pandangan  politik  sama  yang  kemudian menghimpunkan  diri  mereka  ke  dalam  sebuah  partai  politik.  Di  dalam  konsep perwakilan  fungsional,  kelompok  yang  diwakili  merupakan  kelompok-kelompok kepentingan,  biasanya  dalam  bidang  ekonomi  merupakan  golongan  minoritas  akan tetapi memiliki pengaruh yang besar terhadap negara. Dalam konsep perwakilan daerah, kelompok yang diwakili bersifat teritorial (kedaerahan). 12
Di  dalam  terori  perwakilan  membahas  mengenai  hubungan  antara  wakil  dan juga yang diwakili, dalam pembahasan ini terkenal dua teori yaitu teori mandat dan teori kebebasan.  Teori  mandat  dikembangkan  oleh  dua  filsuf  barat  yang  lahir  saat  terjadi revolusi  Prancis,  yaitu  J.J  Rousseau  dan  Petion.  Menurut  teori  mandat,  wakil-wakil menduduki  jabatan  perwakilan  karena  mandat  dari  rakyat,  yang  kemudian  disebut dengan  mandataris.  Selanjutnya,  dalam  perjalannya  teori  mandat  ini  terbagi  menjadi tiga, yaitu: 13
1. Mandat  imperatif,  berpendapat  bahwa  lembaga  perwakilan  merupakan representasi  dari  rakyat  yang  memilih,  dengan  demikian  lembaga  perwakilan harus bertindak sesuai dengan keinginan rakyat yang memilihnya.
2. Mandat  bebas,  berpendapat  bahwa  wakil  yang  berada  di  dalam  lembaga perwakilan tidak memiliki ikatan dengan rakyat yang memilihnya, karena wakil yang  di  dalam  lembaga  perwakilan  merupakan  dipercayai  untuk  menempati jabatan  tersebut  oleh  pemilihnya.  Oleh  karena  itu  wakil-wakil  tidak  terikat intruksi apapun dari para pemilihnya dan tidak bisa dicabut kembali oleh mereka
3. Mandat  representatif,  berpendapat  bahwa  rakyat  hanya  memiliki  fungsi  untuk membentuk  lembaga  perwakilan.  Lembaga  perwakilan  dianggap  sebagai representasi  seluruh  masyarakat.  Sehingga  lembaga  perwakilan  bebas melakukan  apa  saja  untuk  kepentingan  rakyat  karena  dianggap  sebagai pengemban keinginan rakyat.
Secara fungsional, perwakilan yang ada di dalam sistem ketatanegaraan tidak dapat dipisahkan  dari  lembaga  perwakilan,  lembaga  perwakilan  merupakan  lembaga  dengan fungsi  sebagai  perwujudan  atas  kekuasaan  rakyat  di  dalam  tubuh  organisasi
12 Eddy Purnama, Negara Kedaulatan Rakyat (Malang: Nusamedia, 2007), hlm 65.
13 Eddy Purnama, “Lembaga Perwakilan dan Checks and Balances dalam Kekuasaan Negara,” no. 63 (2014): hlm 67.
pemerintahan.  Untuk  melaksanakan  kekuasaan  rakyat  tersebut  para  pakar  memberikan beberapa fungsi kepada lembaga perwakilan rakyat, diantara fungsi yang paling penting ialah  fungsi  legislasi  dan  fungsi  pengawasan.  Fungsi  legislasi  dilaksanakan  oleh lembaga  perwakilan  dengan  membentuk  peraturan  perundang-undangan,  sedangkan fungsi  pengawasan  dilaksanakan  oleh  lembaga  perwakilan  rakyat  untuk  mengawasi segala bentuk aktivitas ataupun kebijakan yang dibuat oleh lembaga eksekutif. 14

## Sistem Parlemen Bikameral
Pada  prinsipnya,  sistem  parlemen  bikameral  ingin  membangun  suatu  tatanan parlemen  dengan  adanya  pemisahan  kamar  di  parlemen  tersebut,  artinya  ada  dua lembaga  yang  akan  bermain  serta  bertanggungjawab  di  dalam  rumpun  kekuasaan parlemen.  Istilah  bikameral  pertama  kali  di  kemukakan  oleh  Jeremy  Bentham, pandangannya mengenai sistem parlemen bikameral ini sebenarnya berasal dari doktrin lama yang kemudian dikembangkan oleh Polybus dan Aristoteles, mereka memandang bahwa pemerintahan ideal merupakan gabungan dari sistem demokrasi dan oligarkhi 15 .
Sistem  parlemen bikameral  menghendaki  adanya dua kamar di  dalam tubuh  parlemen. Kamar pertama (first chamber) merupakan lembaga yang anggotanya dipilih atas dasar jumlah penduduk sebagai perwakilan rakyat dan disebut sebagai Majelis Rendah (lower house) atau house  representative/  house  of  common, atau  sering  kita  sebut  sebagai lembaga DPR. Kamar kedua (second chamber) yang dipilih untuk mewakili atas dasar bukan  pertimbangan  jumlah  penduduk  (representasi  wilayah,  gender,  golongan  dsb) disebut sebagai Majelis Tinggi (upper house) atau house of lord , yang sering kita sebut sebagai DPD. 16
Pada  prinsipnya  parlemen  merupakan  lembaga  yang  di  pilih  oleh  rakyat  untuk mewakilinya  di  kekuasaan  pemerintah,  kedua  kamar  diatas  merupakan  lembaga perwakilan yang berasal dari keterwakilan yang berbeda. Majelis Rendah sebagai kamar pertama  merupakan  perwakilan  dari  partai  politik  yang  diberi  mandat  kedaulatan  oleh rakyat. Sedangkan Majelis Tinggi sebagai kamar kedua biasanya merupakan perwakilan
14 Bambang Cipto, Dewan Perwakilan Rakyat dalam era pemerintahan modern-industrial (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 1995), hlm 32.
15 Zainal Arifin Mochtar dan Saldi Isra, Parlemen Dua Kamar (Yogyakarta: Genta Publishing, 2018), hlm 43. 16 Ibid., hlm 44..
dari  daerah  dengan  sifat  kewilayahan.  Biasanya  Majelis  Tinggi  berasal  dari perseorangan atau non parpol. 17
Arend Lijphart menemukan perbedaan antara majelis rendah dan majelis tinggi , yaitu: pertama, majelis tinggi biasanya lebih kecil dibandingkan dengan majelis rendah; kedua, majelis  tinggi  biasanya  bekerja  dalam  jangka  periode  yang  lebih  lama dibandingkan  dengan  majelis  rendah; ketiga, pemilihan  majelis  tinggi  dilaksanakan secara  pemilihan  umum  bertahap (staggered  election) .  Perbedaan  tersebut  yang kemudian dapat mempengaruhi kinerja dari kedua kamar legislatif tersebut. 18
Sistem  parlemen  bikameral  ini  bisa  dikelompokkan  menjadi  tiga  bagian  yaitu strong bicameralism, soft bicameralism, dan weak bicameralism. Penerapan ketiga jenis bikameral ini dalam suatu negara dapat kita lihat di dalam konstitusi negara nya masing- masing, misalkan di Amerika di dalam konstitusinya diatur tentang sama kuatnya antara kamar pertama ( house of representatives atau DPR) dan juga kamar kedua ( senate atau DPD), maka Amerika bisa dikatakan negara  yang menerapkan sistem parlemen strong bicameralism .  Berbeda  dengan  Amerika,  di  Indonesia  meskipun  menggunakan  sistem palemen bikameral akan tetapi dalam UUD 1945, DPD sebagai kamar kedua memiliki kedudukan  serta  wewenang  yang  tergolong  sangat  rendah  dibandingkan  dengan  DPR, dengan  demikian  Indonesia  dikatakan  negara  yang  menerapkan  sistem  parlemen soft bicameralism.
C.  F.  Strong  membedakan  antara soft  bicameralism dan strong  bicameralism dengan  tiga  ciri-ciri  yaitu  adanya  kekuasaan  formal  yang  diberikan  kepada  kedua lembaga  oleh  konstitusi  setiap  Negara,  perbedaan  metode  pemilihan  akan mempengaruhi  kuatnya  legitimasi  dari  masing-masing  lembaga , kamar  kedua  dipilih melalui  cara  yang  berbeda  sebagai  perwakilan  minoritas  tertentu. 19 Pembentukan peraturan  perundang-undangan  di  dalam  sistem strong  bicameralism biasanya  dapat diinisiasi  oleh  majelis  manapun,  kemudian  dibahas  bersama-sama  oleh  kedua  kamar parlemen  dalam  forum  yang  sama  dengan  masing-masing  majelis  memiliki  hak  dan wewenang  yang  sederajat.  Sedangkan  dalam  sistem soft  bicameralism ,  majelis  satu
17 Charles Simabura, Parlemen Indonesia Lintasan Sejarah, dan Sistemnya (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2011).
18 King Faisal Sulaiman, Bikameral Dalam Spektrum Lembaga Parlemen Indonesia (Yogyakarta: UII Press, 2013), hlm 54.
19 Efriza, Studi Parlemen (sejarah, konsep, dan lanskap politi Indonesia (Malang: Setra Press, 2014), hlm 168.
memiliki kedudukan lebih tinggi dibandingkan dengan kedudukan majelis yang lainnya, misalnya majelis kedua dapat menyampingan RUU yang diajukan oleh majelis pertama, ataupun  misalnya  majelis  kedua  hanya  memiliki  wewenang  dalam  memberikan  RUU tertentu  saja,  sedangkan  majelis  pertama  memiliki  wewenang  untuk  mengajukan rancangan sampai pengesahan semua undang-undang.
Sistem  kameral  (pembagian  kamar)  di  suatu  negara  diatur  di  dalam  setiap konstitusinya.  Setidaknya  ada  beberapa  alasan  yang  menjadi  dasar  pertimbangan  dari setiap negara untuk menerapkan konsep parlemen bikameral, antara lain; pertama untuk melaksanakan prinsip check and ballences serta pembahasan secara selektif oleh kedua lembaga  dalam  bidang  legislasi ;  kedua, untuk  membentuk  wadah  perwakilan  yang biasanya tidak cukup hanya dengan kamar pertama.
Creator  penyusun  konstitusi  negara  Amerika  Serikat  yaitu  James  Madison meyakini  bahwa  kamar  kedua  yang  notabenya  merupakan  perwakilan  independen sangat  penting  sekaligus  menjadi  penyeimbang  dari  kamar  pertama.  Majelis  Rendah ( House  of  representative) merupakan  perwakilan  yang  merepresentasikan  kebanyakan masyarakat “the  common  people” ,  sedangkan  Majelis  Tinggi (House  of  lord) merupakan  perwakilan  yang  mewakili  golongan  mapan  untuk check  and  ballences terhadap serangan-serangan opini public “the common people”. 20
Di Britania juga dikembangkan pola  yang sama  mengenai check and ballences lembaga  parlemen.  Sistem  dua  kamar  diidealkan  sebagai  perimbang  antara  kaum  elit (house  of  lord) dan  kebanyakan  masyarakat (house  of  commons) ,  perimbangan  ini bertujuan  supaya  tidak  terjadi  tirani  serta  eksploitasi  oleh  pihak  mayoritas.  Sistem bikameral  sangat  diimpikan  oleh  semua  negara  yang  menginginkan    efektifitas  proses legislasinya,  sehingga  dapat  mengakomodir  segala  kepentingan  masyarakat  di  dalam parlemen.

## Struktur Parlemen di Indonesia
Sistem  pemerintahan  suatu  negara  dapat  kita  ketahui  melalui  konstitusi  setiap negara,  bicara  mengenai  sistem  pemerintahan  maka  akan  menarik  jika  membahas mengenai  sistem  kekuasaan  perwakilan  (parlemen)  serta  struktur  bangunan  dari lembaga-lembaga yang kemudian diberikan kekuasaan parlemen tersebut. Di Indonesia hal  tersebut  diatur  didalam  konstitusi  Indonesia,  UUD  1945  meletakkan  Majelis
20 Zainal Arifin Mochtar dan Saldi Isra, op.cid. hlm 45.
Permusyawaratan  Rakyat  (MPR),  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR),  dan  juga  Dewan Perwakilan Daerah (DPD) kedalam satu rumpun kekuasaan legislatif (parlemen).

## Majelis Permusyawaratan Rakyat
Sejarah  ketatanegaraan  Indonesia  mencatatkan  bagaimana  MPR  pernah mendominasi kekuasaan parlemen di Indonesia. Tidak bisa di nafikkan bahwa di dalam naskah  konstitusi  Indonesia  yang  lama  sebelum  amandemen,  MPR  menjadi  institusi perwakilan  tertinggi.  Keanggotaan  MPR  sebelum  amandemen  konstitusi  terdiri  dari DPR, utusan golongan, dan utusan daerah.
Meski  demikian  mekanisme  seperti  itu  tidak  berlaku  setelah  terjadinya amandemen ketiga konstitusi Indonesia. Utusan Daerah dan utusan golongan tidak lagi dijadikan  keanggotaan  dalam  MPR,  adanya  amandemen  tersebut  juga  mengakibatkan MPR  tidak  lagi  menjadi  lembaga  tertinggi  kemudian  berubah  menjadi  lembaga  yang berkedudukan  sejajar  dengan  lembaga  tinggi  yang  lain,  karena  dianggap  tidak demokratis dan berpotensi menimbulkan nepotisme di dalam tubuh parlemen.
Kedudukan  MPR  sebelum  amandemen  dilegitimasikan  dalam  konstitusi Indonesia  yang  lama  pasal  1  ayat  (2)  berbunyi “ kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan  dilakukan  sepenuhnya  oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat.” 21 .  pasca amandemen  ketiga  konstitusi,  ayat  tersebut  diganti  dengan  yang  baru,  berbunyi “kedaulatan  berada  di  tangan  rakyat  dan  dilaksanakan  menurut  undang-undang dasar”. 22
Dalam hal ini, Jimly asshidiqie menyebutkan bahwa MPR adalah lembaga yang paling  unik  di  bandingkan  lima  lembaga  negara  yang  lain,  seperti    Dewan  Perwakilan Rakyat (DPR), Presiden, Mahkamah Agung (MA), Dewan Pertimbangan Agung (DPA) dan  Badan  Pemeriksa  Keuangan  (BPK).  Ke  unikan  MPR  tersebut  karena  lembaga  ini sebagai  lembaga  tertinggi  belum  pernah  ada  contohnya,  sedangkan  kelima  lembaga negara  lainnya  berasal  kelembagaan  yang  pernah  dicontohkan  oleh  pemerintahan Hindia  Belanda.  Pada  saat  Pemerintahan  Hindia  Belanda  ada  lembaga  yang  memiliki peran  seperti  DPR  yaitu “volkstrad”, kemudian  Presiden  memiliki  peran  seperti “gouvernuur  General” yang  ada  di  masa  pemerintahan  Hindia  Belanda,  MA  seperti lembaga “lanraad”, BPK  merupakan  perkembangan  dari  lembaga “raad  van
21 UUD 1945 pasal 1 ayat 2 sebelum amandemen
22 Perubahan ketiga UUD 1945 pasal 1 ayat 2
rekenkamer” dan  DPA  meniru  konsep “raad  van  Nederlandshce  Indie” yang  ada  di Batavia atau “raad van State” yang ada di Belanda. 23
Pada masa lalu kedudukan MPR sebagai lembaga tertinggi bukan hanya secara institusional, akan tetapi secara fungsional tugas dan wewenangnya MPR juga dianggap memiliki kekuatan yang paling besar di bandingkan lembaga negara yang lain. Bahkan karena  kedudukannya,  MPR  dapat  memilih  dan  memberhentikan  Presiden  dan/atau wakil  presiden.  Hal  tersebut  menunjukkan  bahwa  sebelum  amandemen  ketiga  UUD 1945  kekuasaan  eksekutif  tidak  memiliki  kekuatan  yang  kuat  jika  dihadapkan  dengan kekuasaan legislatif. 24
MPR  merupakan  hasil  dari  “perkawinan”    dua  lembaga  perwakilan  yang termasuk  unsur  dari  sistem  parlemen    Indonesia,  hal  tersebut  sebagaimana  ditegaskan pada pasal 2 UUD 1945 “Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota Dewan Perwakilan  Rakyat  dan  anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah  yang  dipilih  melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang” . 25 Perubahan pasal 2 ini  kemudian  menghapuskan  utusan  golongan  dan  utusan  daerah  dalam  keanggota MPR.
Di  dalam  sistem  parlemen  bikameral,  pada  prinsipnya  meletakkan  kedua lembaga  parlemen  dengan  kedudukan  yang  sejajar  dan  sederajat,  baik  secara  politik maupun  secara  legislasi.  Atas  dasar  prinsip  tersebut,  suatu  Undang-undang  tidak  bisa ditetapkan  tanpa  persetujuan  kedua  lembaga  melalui  sidang  gabungan.  Perubahan susunan  MPR  ini  sebenarnya  mengarah  kepada  pembentukan  konstruksi  parlemen Indonesia  dengan  prinsip  parlemen  dua  kamar.  Akan  tetapi  ketika  anggota  DPR  dan DPD dikatakan sebagai anggota MPR, maka hal tersebut tidak menggambarkan sistem parlemen  bikameral.  Dalam  perubahan  tersebut  DPR  dan  DPD  secara  institusi  tidak temasuk  ke  dalam  unsur  MPR,  melainkan  anggota-anggotanya  secara  personal  yang merangkap  jabatan  ke  dalam  anggota  MPR.  Secara  teoritis,  amandemen  UUD  1945 pasal  3  menjadi  perubahan  fundamental  di  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia. Sebelumnya,  di  dalam  tubuh  parlemen  menggunakan  prinsip  vertikal  herarkis  yaitu supremasi  MPR,  kemudian  berubah  menjadi  horizontal  fungsional  menggunakan
23 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara Dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD 1945 (Jakarta: UII Press, 2004), hlm 37.
24 M. Imam Nasef, “MPR Di Persimpangan Jalan: Refleksi Paradigmatik Penguatan Kelembagaan MPR Pasca Amendemen UUD 1945,” Istinbath : Jurnal Hukum , 16, no.2 law (2019): hlm 168.
25 UUD 1945 pasal 2
prinsip  keseimbangan  dan  pengawasan  sesuai  dengan  mekanisme check  and  ballences antar lembaga parlemen. 26
MPR  masih  berwenang  untuk  memberhentikan  presiden  dan  wakil  presiden, seperti yang di tegaskan pada pasal 7A UUD 1945 sebagai berikut “Presiden dan wakil presiden dapat  diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majellis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik telah terbukti melakukan pelanggaran hukum  berupa  penghianatan  terhadap  negara,  korupsi,  penyuapan,  tindak  pidana beraat  lainnya,  atau  perbuatan  tercela  maupun  apabilaterbukti  tidak  lagi  memenuhi syarat  sebagai  presiden  dan/atau  wakil  presiden.” 27 Proses  impichment  presiden  dan wakil  presiden    sebagaimana  dimaksud  pasal  7A  UUD  1945  dilakukan  MPR  atas rekomendasi  DPR.  Rekomendasi  tersebut  harus  berdasarkan  atas  pemeriksaan, pengadilan  serta  keputusan  MK  bahwa  presiden  dan  wakil  presiden  telah  melakukan tindak pelanggaran hukum seperti yang telah diatur di pasal 7A UUD1945 diatas.
Dengan  demikian,  meskipun  telah  mengalami  perubahan  konstitusi  sebenarnya MPR  masih  memiliki  wewenang  yang  sangat  strategis  serta  bisa  di  katakan  sebagai lembaga  yang  meiliki  kekuatan  supra.  Tidak  hanya  itu,  MPR  juga  masih  memiliki kewenangan  yang  sangat  vital  bagi  negara,  hal  tersebut  sebagaimana  di  tegaskan  pada pasal  3  ayat  (1)  UUD  1945,  sebagaimana  berikut “Majelis  Permusyawaratan  rakyat berwenang  mengubah  dan  menetapkan  Undang-Undang  Dasar” . 28 UUD  1945 merupakan  konstitusi  Indonesia,  UUD  1945  berperan  sebagai  landasan  yuridis  atau landasan  konstitusional  dari  segala  bentuk  produk  hukum  di  Indonesia,  peran  UUD 1945 ini lah yang kemudian menunjukkan sangat  pentingnya UUD 1945 dalam negara Indonesia.  MPR  sebagai  lembaga  yang  berwenang  untuk  mengubah  dan menetapkannya,  secara  otomatis  menempatkan  lembaga  ini  sebagai  lembaga  yang memiliki andil besar dalam penetapan konstitusi Indonesia.
Jika  dilihat  dari  struktur  keanggotaan    serta  wewenangnya  sebenarnya  MPR memiliki  kedudukan  dan  wewenang  sederajat  dengan  lembaga  tinggi  lain.  Dalam konteks  ini  sebenarnya  sistem  parlemen  mulai  menghilangkan  paradigma subordinate dan potensi saling intervensi antar lembaga tinggi negara. Akan tetapi  warisan sejarah sistem  ketatanegaraan  Indonesia  masih  menghantui  dan  mempengaruhi  amandemen
26 P Anthonius Sitepu, Studi Ilmu Politik (Yogyakarta: Graha Ilmu, t.t.).
27 UUD 1945 pasal 7A
28 UUD 1945 pasal 3 ayat 1
konstitusi Indonesia, hal tersebut di buktikan dengan masih kuatnya kekuasaan MPR di dalam  sistem  parlemen  seperti  yang  sudah  dijelaskan  penulis  di  atas.  Masih  kuatnya kekuasaan  parlemen  atas  kekuasaan  eksekutif  tersebut  mengindikasikan  bahwa karakteristik  sistem  parlementer  begitu  melekat  di  dalam  sistem  ketatanegaraan  di Indonesia, hal tersebut yang kemudian menjadikan rancunya di dalam mekanisme check and  ballences .  Di  satu  sisi  presiden  bekerja  atas  prinsip  presidensiil,  di  sisi  lain parlemen sering menginterpretasikan kerjanya bedasarkan prinsip parlementer.
Sebenarnya  perubahan  konstitusi  itu  dimaksudkan  untuk  merubah  bangunan parlemen yang telah berlaku, sehingga terbentuklah suatu sistem dimana setiap lembaga negara  memiliki  posisi  yang  sejajar  secaara  konstitusional,  baik  secara  fungsional maupun  secara  institusional.  Sebelum  terjadinya  amandemen  Jimly  asshidiqie  pernah mengatakan  bahwa  jika  MPR  di  posisikan  sebagai  lembaga  negara  tertinggi  yang membawahi  lembaga-lembaga  negara  yang  lain,  maka  DPR  di  berikan  posisi  setara (neben) dengan presiden sebagai penyelenggara tertinggi  yang berkedudukan di bawah MPR.  Meskipun  bersifat “nebengeordnet” terhadap  presiden,  DPR  itu  memiliki kedudukan  yang  sangat  kuat,  ia  tidak  bisa  dibubarkan  oleh  presiden  dan  berwenang untuk  mengawasi  presiden.  Presiden  juga  bisa  diberhentikan  dengan  mekanisme “impeachment” dengan tanpa harus mendapatkan persetujuan dari pihak manapun oleh MPR, dan seperti yang kita ketahui MPR termasuk ke dalam bagian dari parlemen. 29

## Dewan Perwakilan Rakyat
Parlemen sebagai suatu wujud perwakilan rakyat mengharuskan angotanya agar dapat  mewakili  seluruh  elemen  masyarakat.  Dalam  negara  modern  seperti  ini,  pada umumnya  anggota  legislatif  dipilih  melalui  mekanisme  pemilihan  umum  (pemilu) menggunakan  sistem  kepartaian.  Sistem  seperti  demikian  bersifat  politik (political representation) atau merupakan bentuk dari representasi rakyat melalui partai politik. 30
DPR  merupakan  lembaga  perwakilan  yang  menempati  salah  satu  kamar  dalam  sistem parlemen  Indonesia  sebagai  Majelis  Rendah (lower  house) atau house  representative/ house  of  commond. DPR  menjadi  lembaga  yang  memegang  fungsi  representasi  rakyat yang maju atas rekomendasi partai politik seperti yang telah penulis jelaskan di atas.
29 Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi;Serpihan Pemikiran Hukum Dan HAM (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), hlm 32.
30 Efriza, op.cid. hlm 43-44.
Keberadaan DPR memiliki legitimasi yang kuat dari rakyat, secara konstitusional DPR memiliki  fungsi  dan  wewenang  sebagaimana  diatur  di  dalam  pasal  19  ayat  (1)    UUD 1945,  bahwa “Anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dipilih  melalui  pemilihan  umum” ayat (2) “susunan Dewan Perwakilan Rakyat di tetapkan dengan undang-undang” ayat 3 “Dewan Perwakilan Rakyat sedikitnya bersidang sekali dalam setahun” 31
Untuk  melaksanakan  fungsinya  sebagai  lembaga  yang  berkedudukan  di  dalam ranah kekuasaan legislatif, DPR memiliki fungsi legislasi sebagaimana diatur di dalam UUD  1945  pasal  20  bahwa  DPR  memiliki  kekuasaan  dalam  membentuk  UU.    Secara teoritis konsep demikian sesuai dengan sistem pemerintahan presidensiil. Dalam sistem presidensiil  RUU  seharusnya  dibahas  oleh  parlemen  dan  kemudian  presiden  dapat memberikan hak veto nya, akan tetapi di Indonesia hal demikian menjadi problematika tersendiri,  karena  sebagaimana  diatur  di  dalam  UUD  1945  pasal  20  ayat  (2),  presiden memiliki wewenang dalam membahas RUU bersama dengan DPR.
Menurut UUD 1945 pasal 20A ayat (1), DPR memiliki beberapa fungsi,  yaitu : fungsi legislasi (legislasing) ,  fungsi  anggaran (butgedting) ,  dan  fungsi  pengawasan (controlling) . Selanjutnya seperti diatur di dalam UUD 1945 pasa 20A ayat (2) dan (3) DPR  untuk  menjalankan  fungsinya  memiliki  beberapa  hak,  yaitu:  hak  interpelasi,  hak angket, hak menyatakan pendapat, hak mengajukan pertanyaan, hak imunitas.

## Dewan Perwakilan Daerah
Sebelum  adanya  amandemen  UUD  1945,  secara  institusi  DPD  belum  lahir sebagai  lembaga  tinggi  negara,  akan  tetapi  secara  fungsional  kehadiran  utusan  daerah dalam  keanggotaan  MPR  dapat  mencerminkan  fungsi  DPD  dikemudian  hari.  Anggota DPD  dipilih  melalui  mekanisme  pemilu  oleh  rakyat,  keanggotaan  DPD  merupakan perwakilan setiap provinsi di seluruh Indonesia. 32
Kelahiran DPD yang merupakan lembaga perwakilan di kamar kedua parlemen Indonesia  melalui  jalan  yang  panjang  dan  rumit.  Dalam  persidangan  MPR  RI  terjadi perdebatan  yang  panjang  dan  alot    untuk  membahas  mengenai  pembentukan  DPD sebagai  lembaga  parlemen  yang  menempati  kamar  kedua  di  bangunan  parlemen Indonesia.  Setidaknya  melalui  perdebatan  tersebut  ditemukan  3  alasan  perlunya
31 UUD 1945 pasal 19 ayat 1-3
32 Sri Soemantri, Hukum Tata Negara Indonesia Pemikiran dan Pandangan (Bandung: PT Remaja Rosda Karya, 2014), hlm 225-226.
diberlakukan sistem parlemen bikameral dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, yakni sebagai berikut: 33
1. Adanya  berbagai  problematika  yang  terjadi  di  dalam  MPR  sebelumnya, sehingga  dibutuhkan  pembenahan  dalam  sistem  parlemen,  anggota  MPR  yang bukan  anggota  DPR  tidak  melaksanakan  tugasnya  secara  efektif  karena  tidak jelasnya  orientasi  mewakili  rakyat  daerah  atau  pun  golongan.  MPR  memiliki kekuasaan  yang  rancu  dalam  sistem  presidensiil  karena  MPR  dapat melengserkan presiden melalui sidang istimewa.
2. Untuk  mengakomodasi  aspirasi  masyarakat  daerah  secara  formal  melalui lembaga perwakilan  yang merepresentasikan kepentingan masyarakat daerah di pemerintahan pusat.
3. Kebutuhan  reformasi  yang  mendorong  adanya “check  and  ballences” antar lembaga  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia.  Adanya  dua  kamar  dalam parlemen  ini  diharapkan  kedua  lembaga  ini  mampu  melaksanakan  fungsi legislasi  dan  kontrolnya  secara  lebih  efektif,  tidak  hanya  kepada  pemerintah akan tetapi dalam tubuh parlemen sendiri.
Lahirnya DPD pada awalnya dimaksudkan untuk membangun kekuatan baru di sistem parlemen bikameral di Indonesia, gagasan tersebut diarahkan untuk membentuk sistem  parlemen strong  bicameral .  Pada  dasarnya,  DPD  bukanlah  reinkarnasi    dari utusan golongan/ utusan daerah yang dipilih oleh partai pemenang dan hanya berperan sebagai lip service saja. 34
Gagasan  mengenai  pembangunan  konstruksi  parlemen  bikameral  yang  kuat  ini mendapatkan  banyak  sekali  pertentangan  secara  agresif  oleh  sebagian  anggota  MPR melalui  panitia  ad  hock  perubahan  UUD  1945.  Para  penentang  ini  memiliki kekhawairan  yang  mendalam  mengenai  keberadaan  DPD,  mereka  menganggap  bahwa kehadiran lembaga ini akan menjerumuskan Indonesia menuju negara federal. 35
DPD  merupakan  lembaga  negara  yang  lahir  setelah  perubahan  konstitusi, kelahiran  DPD  sebenarnya  di  maksudkan  sebagai  lembaga  yang  menjadi  kontrol  atas kinerja  lembaga  parlemen,  dalam  hal  ini  adalah  DPR.  Seperti  alasan  yang  telah
33 King Faisal Sulaiman, op. cid. hlm 34.
34 King Faisal Sulaiman. op. cit, hlm 116.
35 Ibid., hlm 173.
dijelaskan di atas, akan tetapi dalam prakteknya peran DPD ini sangat terbatas, berbeda dengan DPR yang memiliki wewenang  lebih luas.
Kekuasaan  DPD  secara  konstitusional  memiliki  kekuatan  yang  besar,  karena seperti  disebutkan  di  dalam  UUD  1945.  Pasal  22C  UUD  1945  menjelaskan    bahwa “anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah  dipilih  dari  setiap  provinsi  melalui  pemilihan umum,  jumlah  anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah  sama  di  setiap  provinsi  dan  juga tidak  boleh  lebih  dari  sepertiga  jumlah  anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat.” Selanjutnya  dalam  menjalankan  kekuasaannya,  oleh  konstitusi  diberikan  wewenang sebagaimana diatur dalam UUD 1945 pasal 22 D.
Jika kita analisa lebih dalam lagi mengenai wewenang yang diberikan oleh UUD 1945  pasal  22D  kepada  DPD,  sangat  terlihat  jelas  bahwa  kewenangan  DPD  sangat terbatas  dibandingkan  kewenangan  DPR.  Dalam  sistem  parlemen  bikameral  kedua lembaga  parlemen  lahir  dalam  rangka  menjalankan  mekanisme check  and  ballences , akan tetapi jika dilihat dari wewenang DPD di atas, bisa dikatakan bahwa pembentukan lembaga ini tak lebih hanya untuk menciptakan singa yang ompong. Dalam hal legislasi, DPD  hanya  memiliki  wewenang  dalam  kisaran  pengusulan  RUU,  itupun  tidak  semua RUU,  akan  tetapi  hanya  beberapa  RUU  terkait  otonomi  daerah  yang  dapat  diusulkan oleh  DPD.  Berbeda  dengan  wewenang  DPR,  lembaga  ini  memiliki  wewenang  sampai tahap pengesahan seluruh RUU.
Sistem  parlemen  bikameral  yang  demikian  sangat  berbeda  dengan  sitem parlemen  bikameral  yang  ada  di  negara  demokrasi  dengan  sistem  presidensiil,  seperti sistem bikameral  yang diterapkan di Amerika Serikat, di negara tersebut senate (DPD) dan house of representative (DPR) memiliki kedudukan yang sama kuat 36
Dalam  bukunya  yang  berjudul  HTN  Indonesia,  Bagir  Manan  menyatakan pendapatnya bahwa DPD bukan merupakan badan legislasi penuh, DPD hanya memiliki wewenang untuk mengajukan RUU, itupun dalam hal otonomi daerah seperti yang telah dijelaskan  secara  enumeratif  di  dalam  UUD  1945.  Kekuasaan  pembentukan  peraturan perundang-undangan  sepenuhnya  merupakan  wewenang  DPR  dan  Pemerintah.  Dalam hal ini, dapat disimpulkan bahwa rumusan baru konstitusi Indonesia tidak memberikan
36 Pirmansyah,op. cid. hlm 166.
ruang  kepada  gagasan  keikutsertaan  daerah  dalam  segala  bentuk  penyelenggaraan  dan pengelolaan negara 37
Seperti  yang  dikatakan  oleh  Adam  Bachtiar,  sebenarnya  DPD  memiliki wewenang  yang  signifikan  dalam  hal  legislasi,  hal  ini  merujuk  pada  pengertian  “ikut membahas”  dalam  UUD  1945  pasal  20  ayat  2,  menurutnya  ikut  membahas  berarti sampai  tahap  memutuskan.  Jadi  menurutnya  dalam  hal  legislasi  sebenarnya  tidak terdapat persoalan. 38
Akan tetapi dalam ranah wewenang untuk melaksanakan fungsi legislasi secara teknis terjadi reduksi terhadap wewenang yang seharusya ada di dalam DPR. Di dalam UU no 7 tahun 2009 tentang MD3 dan UU no 12 tahun 2011 tentang P3 memberikan wewenang  legislasi  kepada  DPD,  akantetapi  sangat  terbatas.  DPD  hanya  dilibatkan dalam  pembicaraan  tahap  pertama,  dan  tidak  sampai  ke  tahap  pembahasan  daftar inventaris.  Dengan  artian,  dalam  ranah  kekuasaan  legislasi  secara  teknis  DPD  sangat sempit dan terbatas sekali wewenangnya.
Dalam hal pemberian pertimbangan, DPD dapat memberikan pertimbangan atas RUU  terkait  APBN,  pajak,  pendidikan,  dan  agama,  kepada  DPR.  Problematikanya terletak  pada  waktu  untuk  memberikan  pertimbangan.  Karena  pembahasan  mengenai RUU APBN membutuhkan waktu dan agar tidak terganggunya pembahasan RUU oleh DPR  dan  pemerintah,    maka  perlu  adanya  peraturan  yang  membatasi  DPD  untuk memeberikan pertimbangan RUU tersebut.
Kehadiran  DPD  sebagai  lembaga  perwakilan  yang  menempati    kamar  kedua dalam  bangunan  parlemen  Indonesia  masih  memiliki  banyak  sekali  kelemahan- kelemahan khususnya dalam hal fungsi dan wewenangnya. Dalam hal legislasi, seperti yang  dijelaskan  diatas,  lembaga  ini  hanya  memiliki  wewenang  sampai  tahap pembahasan  pertama,  tidak  sampai  ketahap  pengambilan  keputusan  dan  juga pengesahan  RUU.  Begitupula  dalam  hal  pengawasan,  meskipun  memiliki  kekuasaan yang  sama  dengan  DPR,  jika  ditindak  lanjuti  sebenarnya  lembaga  ini  hanya memberikan masukan kepada DPR untuk selanjutnya ditindaklanjuti.
Parlemen Bikameral di Indonesia
37 Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia (Jakarta: PT Raja Grafindo, 2005), hlm 154.
38 Pirmansyah, op.cid. hlm 179-180.
Di  negara  Indonesia,  perubahan  sistem  parlemen  setelah  adanya  amandemen UUD  1945  berangkat  atas  kritik  terhadap  sistem  ketatanegaraan  Indonesia,  khususnya hubungan  antar  lembaga  tinggi  negara.  Pusat  Studi  Hukum  &  Kebijakan  (PSHK) berhasil  melakukan  penelitian  tentang  sistem  ketatanegaraan  pada  tahun  2000,  yang kemudian hasilnya dituangkan ke dalam buku yang berjudul “Semua Harus Terwakili: Studi mengenai Reposisi MPR, DPR, dan Lembaga Kepresidenan di Indonesia”. Hasil penelitian tersebut menghasilkan beberapa persoalan yang ada di dalam struktur MPR. 39 Pertama, mengenai  representasi,  pasca  amandemen  UUD  1945  terdapat  1000  orang yang  merupakan  bagian  dari  keanggotaan  MPR,  425  diantaranya  merupakan  anggota DPR  yang  merangkap  menjadi  anggota  MPR,  dan  sisanya  merupakan  anggota  MPR yang  bukan  DPR  atau  berasal  dari  utusan  golongan  dan  utusan  daerah.  Dengan demikian,  terdapat  dua  jenis  di  dalam  keanggotaan  MPR,  yaitu  anggota  MPR  yang merupakan anggota DPR, dan anggota MPR yang bukan DPR. Belum ditemukan alasan yang  memadai  mengenai  struktur  MPR  tersebut  dan  alasan  mengenai  adanya  lembaga MPR dan DPR yang terpisah.
Selanjutnya,  utusan  golongan  dan  utusan  daerah  tidak  bisa  merepresentasikan dari  golongan  masyarakat  yang  diwakilinya.  Maksud  adanya  utusan  golongan sebenarnya  untuk  mewakili  orang  yang  tidak  bisa  ikut  berpartisipasi  dalam  partai politik.  Akan  tetapi,  mekanisme  pemilihan  utusan  golongan  ini  tidak  jelas,  bahkan  di dalam utusan golongan ada beberapa anggota yang berasal dari kelompok cendekiawan dan  artis.  Pertanyaan  yang  muncul  pada  saat  itu  “apakah  yang  diwakilkan  belum terwakilkan melalui partai politik?
Masalah  lembaga  perwakilan  juga  dipengaruhi  oleh  intervensi  presiden. Mekanisme pengangkatan anggota MPR yang bukan anggotaDPR dipilih oleh presiden melalui keputusan presiden. Pada prakteknya utusan daerah dipilih secara eksklusif oleh DPRD Provinsi.
Kedua, sistem  perwakilan  yang  diterapkan  di  Indonesia  tidak  jelas  sehingga mekanisme check  and  ballences tidak  dapat  dilaksanakan  secara  maksimal.  Fungsi legislasi hanya dilaksanakan oleh DPR. MPR, utusan golongan, utusan daerah kerjanya hanya terbatas setiap lima tahun.
39 Zainal Arifin Mochtar dan Saldi Isra. op. cit, hlm 100.
Keinginan  untuk  mengektifkan  fungsi  lembaga  parlemen  mendorong  para penyusun  konstitusi  yang  baru  untuk  mencoba  menggunakan  sistem  parlemen bikameral. Secara sederhana, di dalam sistem parlemen satu kamar (unicameral) hanya terdapat  satu  lembaga  yang  kemudian  memegang  fungsi  legislasis  secara  penuh,  akan tetapi  pada  sistem  parlemen  dua  kamar (bicameral) terdapat  dua  lembaga  parlemen yang mencoba untuk berkolaborasi demi mewujudkan keterwakilan masyarakat negara dengan  melaksanakan  tugas  dan  fungsinya  secara  berdampingan.  Biasanya  kamar pertama  mewakili  seluruh  penduduk,  seperti  yang  ada  di  DPR.  Dan  kamar  kedua biasanya  merepresentasikan  konstituensi  yang  berbeda.  Misalnya  seperti  di  konsep Westminster  (Inggris)  kamar  kedua  merepresentasikan  bangsawan  atau  golongan tertentu.  Sedangkan  dalam  model  parlemen  di  Amerika  Serikat,  kamar  kedua  mereka merepresentasikan dari negara-negara bagiannya. 40
Dua  model  parlemen  diatas  muncul  karena  situasi  politik  yang  berkembang  di masing-masing  negara  berbeda.  Kelahiran  konsep  westminder  dikarenakan  adanya evolusi  sistem  pemerintahan  Inggris  yang  sangat  lama.  Pada  akhirnya,  tradisi  feodal yang berkembang di Inggris berhasil dimoderenkan sehingga para bangsawan dijadikan kamar sendiri dalam sisem parlemennya. Oleh karena itu, biasanya kamar kedua dipilih melalui  penunjukkan  tidak  melalui  pemilihan  langsung.  Sedangkan  model  parlemen Amerika  Serikat  lahir  karena  dilatarbelakangi  oleh  kepentingan  dalam  mengelola ekonomi  politik  di  dalam  negara  yang  memiliki  wilayah  luas  dan  masyarakat  yang sangat plural.
Jika  kita  analisa  pernyataan  diatas,  maka  dalam  hal  ini  Indonesia  lebih  cocok dan  relevan  menerapkan  sistem  parlemen  yang  kedua  sesuai  dengan  Amerika  Serikat, yaitu  menggunakan  sistem  parlemen  dengan  kamar  kedua  dipilih  berdasarkan keterwakilan  wilayah-wilayah.  Konsepsi  demikian  pada  awalnya  mendapatkan  banyak pertentangan,  karena  konsepsi  demikian  sangat  erat  kaitannya  dengan  negara  federal. “Hantu” federalisme dikhawatirkan akan dapat menyebabkan perpecahan antar wilayah dan akan mengakibatkan kepada pemisahan wilayah tersebut dikemudian hari. 41
Menurut Ramlan Surbakti, seperti yang telah dikutip oleh Zainal Arifin Mochtar dalam  bukunya  menyebutkan  beberapa  pertimbangan  mengapa  kemudian  Indonesia
40 Efriza, Studi Parlemen. op. cit, hlm 170.
41 Ahmad Zaini, “DEMOKRASI: PEMERINTAH OLEH RAKYAT DAN MAYORITAS” 14, no. 2 (2018): 17.
menggunakan  sistem  parlemen  bikameral  dengan  setiap  kamarnya  mewakili  golongan yang  berbeda. Pertama, penyebaran  penduduk  Indonesia  yang  sangat  timpang  dan sangat  besar  penduduk  yang  menempati  di  pulau  Jawa. Kedua, sejarah  Indonesia menunjukkan  adanya  kekuatan  kedaerahan  yang  sangat  nyata  dan  mempunyai  basis materil dengan adanya pluralisme daerah otonomi seperti daerah istimewa dan otonomi khusus. 42
Sistem  parlemen  merupakan  sesuatu  yang  sangat  fundamental  dalam  bangunan sistem  negara  demokrasi,  karena  melalui  parlemen  lah  kehendak  rakyat  dapat  di representasikan dan diwakilkan dengan maksimal. Perubahan-perubahan yang mendasar di  dalam  tubuh  parlemen  Indonesia  menimbulkan  pertanyaan,  perubahan  tersebut apakah  sudah  mengganti  sistem  unikameral  yaitu  supremasi  MPR  menjadi  sistem bikameral? Pertanyaan ini  muncul tidak terlepas dari berbagai  kritik  terhadap lembaga parlemen  pasca  amandemen  UUD  1945.  Kritik  tersebut  mengenai  bangunan  lembaga perwakilan  yang  baru  belum  dapat  mencerminkan  pelaksanaan  mekanisme check  and ballences ,  hat  tersebut  di  dasari  karena  perubahan  konstitusi  hanya  mengubah  sistem dari supremasi  MPR menjadi  supremasi DPR. Selanjutnya mengenai,  perubahan UUD 1945  dianggap  belum  dapat  mencerminkan  sistem  bikameral.  Bahkan  dengan  adanya keanggotaan serta kewenangan tersendiri yang melekat pada MPR, menjadikan lembaga ini bisa dikatakan sebagai kamar ketiga dalam bangunan parlemen di Indonesia.
Di  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia,  konsep  parlemen  disusun  oleh  tiga lembaga  negara,  yaitu  MPR,  DPR  dan  DPD.  Di  dalam  UUD  1945  ketiga  lembaga  ini memiliki  fungsi  dan  wewenang  yang  berbeda,  oleh  karenanya,  eksistensi  serta kedudukan tiga lembaga perwakilan ini juga berbeda juga. 43
Ketika  kita  membaca    risalah  perubahan  UUD  1945  yang  terjadi  antara  tahun 1999-2002,  kita  akan  menjumpai  perdebatan  mengenai  pemikiran  masing-masing anggoota  yang  ada  di  MPR  waktu  itu.  Ada  beberapa  anggota  yang  setuju  dengan gagasan  bikameral  murni  dengan  menggunakan  lembaga  DPD  sebagai  penyeimbang kekuasaan DPR, akan tetapi ada juga anggota yang tidak setuju dengan gagasan tersebut
42 Zainal Arifin Mochtar dan Saldi Isra. op. cit, hlm 102.
43 Fajlurrahman Jurdi, “EKSISTENSI PARLEMEN INDONESIA SETELAH AMANDEMEN KONSTITUSI,” t.t., hlm 1.
dan  tetap  memilih  lembaga  DPR  sebagai  lembaga  perwakilan  yang  mendominasi lembaga legislasi. 44
Akhir  dari  perdebatan  tersebut  disepakati  bersama  mengenai  pembentukan sistem  parlemen  bikameral  di  dalam  sistem  ketatanegaraan  di  Indonesia,  akantetapi kewenangan  DPD  secara  konstitusional  sengaja  di  preteli  terutama  di  bidang  legislasi karena  dikhawatirkan  akan  terjadi  ketimpangan  wewenang  jika  tidak  ditemukan  titik temu ketika kedua lembaga ini terjadi konflik. Di dalam UUD 1945 naskah amandemen diatur  secara  liminatif  mengenai  pelaksanaan  lembaga  parlemen  seperti  fungsi angggaran,  kontrol,  representasi,  dan  rekrutmen  jabatan  publik.  Pada  implimentasinya fungsi,  kedudukan  dan  wewenang  DPD  hanya  sebagai  penunjang  dari  fungsi, kedudukan, dan wewenang yang dimiliki oleh DPR. 45
Di  dalam  UUD  1945  pada  pasal  22  D  dengan  jelas  menyatakan  bahwa  secara konstitusional  Indonesia  menggunakan  sistem  parlemen  bikameral  yang  lunak (soft bicameralism) dimana kekuatan kedua lembaga parlemen tidak lagi sama kuat, artinya lembaga satu  mendominasi  atas lembaga perwakilan  yang lain,  dalam hal ini DPR lah yang mendomiasi kewenangan dalam kekuasaan legislatif. Sebagai konsekuensi karena menjadi  lembaga  yang  lemah,  kemudian  kewenangan  dan  fungsi  yang  dimiliiki  oleh DPD sangatlah terbatas. 46
Semestinya DPR dan DPD sebagai lembaga pemegang legitimasi yang diberikan untuk  merepresentasikan  masyarakat  harus  memiliki  kedudukan  dan  juga  wewenang yang  setara (equal). Akantetapi,  UUD  1945  mengatur  tidak  sebagaimana  mestinya. Secara  Yuridis-konstitusional  fungsi  dan  wewenang  DPR  dan  DPD  tidak  setara,  hal seperti  ini  dapat  kita  lihat  pada  pasal  20  ayat  (1)  UUD  1945  yang  menyatakan  bahwa “Dewan  Perwakilan  Rakyat  memegang  kekuasaan  membentuk  undang-undang”.
Berdasarkan hal ini, kemudian DPR memiliki hak inisiatif dalam hal legislasi. Hak yang serupa  tidak  dimiliki  oleh  DPD,  karena  pada  dasarnya  konstitusi  tidak  memberikan wewenang serupa kepada DPD. 47
Dengan  konstruksi  seperti  itu,  tampaknya  peraturan  di  dalam  konstitusi  tidak sesuai dengan DPD sebagai lembaga yang menunjukkan sebagai lembaga yang penting
44 King Faisal Sulaiman. op. cit, hlm 2.
45 King Faisal Sulaiman . op. cit , hlm 173.
46 Patrialis Akbar, Lembaga-lembaga Negara menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, (Jakarta: Sinar Grafika, 2013), hlm 76.
47 Zainal Arifin Mochtar dan Saldi Isra. op.cit , hlm 105.
dan lembaga  yang berkedudukan di  dalam rumpun kekuasaan legislatif  yang memiliki beberapa  konsekuensi  anggaran,  protokoler,  sarana,  prasarana,  serta  berbagai  fasilitas lain  yang  tidak  kalah  mewah  dengan  yang  di  dapatkan  DPR.  Lebih  lanjut,  konstruksi wewenang  DPD  yang  demikian,  tidak  sebanding  pula  dengan  tantangan  dan  sulitnya untuk  menjadi  anggota  DPD.  Tingkat  kesulitan  menjadi  anggota  DPD  lebih  besar dibandingkan dengan kesulitan menjadi anggota DPR, akan tetapi wewenang DPR jauh lebih luas dibandingkan dengan wewenang DPD. 48
Pasca  amandemen  UUD  1945,  keberadaan  MPR  yang  sebelumnya  merupakan lembaga tertinggi negara mengalami perubahan yang mendasar, akan tetapi keberadaan lembaga  ini  tidak  bisa  dihapuskan  di  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia,  bahkan secara  konstitusional  kewenangan  dan  keanggotaan  MPR  diatur  dalam  konstitusi, sehingga  di  Indonesia  tidak  bisa  dikatakan  sebagai  negara  dengan  konsep  parlemen bikameral  ataupun  unikameral,  melainkan  konsep  parlemen  trikameral.  Perubahan mendasar pada sistem parlemen  yang  ada di  dalam  konstitusi  Indonesia  memang telah mengenai persoalan sebagai berikut. 49
Pertama, tejadinya perubahan dalam struktural MPR dengan dihapusnya utusan golongan  yang  berperan  sebagai  perwakilan  fungsional  dalam  struktur  keanggotaan MPR.  Dengan  demikian,  struktural  keanggotaan  MPR  terdiri  dari  anggota  DPR (political representation) , dan DPD (regional representation) .
Kedua, adanya  perubahan  MPR  secara  struktural  kemudian  menjadikan  fungsi MPRjuga mengalami perubahan yang mendasar. Setelah adanya perubahan, lembaga ini tidak  lagi  berkekuatan “supreme body” yang  berkedudukan  sebagai  lembaga  tertinggi negara  dengan  memiliki  wewenang  tertinggi  dan  tanpa  kontrol.  Sebelum  terjadi amandemen UUD 1945 , MPR memiliki 6 kewenangan yang sangat kuat karena dalam hal  pemilihan  presiden  dan  wakil  presiden    menjadi  kewenangannya,  setelah  terjadi amandemen  UUD1945  MPR  hanya  memiliki  4  kewenangan  dengan  hanya  berwenang untuk melantik presiden dan wakil presiden.
Ketiga, diadopsinya  prinsip  pemisahan kekuasaan (separation  of  power) secara tegas antara fungsi legislatif dan eksekutif dalam perubahan pertama UUD 1945 pasal 5 ayat (1) yang dipertegas lagi dengan tambahan pasal 20 ayat (5) perubahan kedua UUD
48 Patrialis Akbar. op. cit, hlm 76.
49 Zainal Arifin Mochtar dan Saldi Isra. op. cit, hlm 106-107.
1945.  Perubahan  tersebut  kemudian  menegaskan  bahwa  meskipun  presiden  sebagai kepala  negara  diberikan  wewenang  untuk  mengajukan  RUU  kepada  DPR,  akan  tetapi pada  prinsipnya  DPR  lah  sebagai  lembaga  yang  memegang  kekuasaan  pembentukan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, atas perubahan tersebut dalam sistem ketatanegaraan  Indonesia  tidak  lagi  menganut  sistem  dengan  prinsip “supremasi parlemen” dan  sistem  pembagian  kekuasaan (distribution  of  power) oleh  lembaga tertinggi MPR ke lembaga-lembaga dibawahnya.
Keempat, diadopsinya  sistem  pemilihan  langsung  untuk  memilih  presiden  dan wakil  presiden  yang  dilakukan  oleh  rakyat.  Ketentuan  tersebut  sebagaimana  diatur  di dalam  pasal  6A  ayat  (1)  perubahan  ketiga  UUD  1945.  Di  dalam  pasal  tersebut  juga sekaligus  mempertegas  bahwa  Indonesia  menganut  sistem  pemerintahan  presidensiil. Dengan  diberlakukannya  sistem  pemilihan  oleh  rakyat  secara  langsung,  secara  resmi seluruh  pertanggungjawaban  dari  presiden    diberikan  kepada  rakyat  bukan  kepada MPR. Dengan demikian, mengenai sistem demokrasi Indonesia, dalam bidang legislasi akan  diselenggarakan  oleh  kekuasaan  legislatif,  kekuasaan  legislatif  disusun  oleh  dua lembaga  yang  menempati  dua  kamar  dewan.  Sedangkan  dalam  bidang  eksekutif diselenggarakan oleh presiden dan wakil presiden yang dipilih langsung oleh rakyat.
Sebelumnya,  fungsi  legislatif  dimiliki  oleh  presiden,  setelah  perubahan konstitusi,  fungsi  tersebut  berpindah  ke  DPR.  Pergeseran  kewenangan  tersebut  dapat kita  baca  dengan  adanya  perubahan  radikal  pasal  5  ayat  (1)  UUD  1945.  Kemudian perubahan  pasal  5  ayat  (1)  tersebut  menjadikan  harus  dilakukannya  amandemen  pasal 20  UUD  1945  menjadi  : (1)  DPR  mempunyai  kekuasaan  membentuk  undang-undang; (2) setiap rancangan Undang-Undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mencapai persetujuan  bersama;  (3)  jika  rancangan  undang-undang  tidak  dapat  persetujuan bersama,  rancangan  undang-undang  itu  tidak  boleh  diajukan  lagi  dalam  persidangan DPR  masa  itu;  (4)  presiden  mengesahkan  rancangan  undang-undang  yang  telah disetujui bersama menjadi undang-undang; (5) dalam rancangan undang-undang yang telah  disetujui  bersama  tersebut  tidak  disahkan  oleh  presiden  dalam  waktu  30  hari semenjak rancangan undang-undang itu disetujui,  rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan. 50
Meskipun  secara  konstitusional  dalam  hal  legislasi  posisi  DPR  lebih  kuat dibandingkan  presiden,  akan  tetapi  konstitusi  memberikan  kesempatan  kepada pemerintah  untuk  tidak  menyetujui  pembahasan  suatu  RUU.  Jika  hal  tersebut  terjadi maka  mekanisme  pasal  20  ayat  (4)  UUD  1945  harus  dilaksanakan  bahwa  RUU  yang tidak  dapat  persetujuan  bersama,  tidak  boleh  diajukan  lagi  dalam  persidangan  DPR masa itu.

## Kesimpulan
Demokrasi  merupakan  suatu  konsep  ataupun  prinsip  kenegaraan  dimana  dalan konsepsi  demokrasi  ini  meletakkan  kepentingan  rakyat  sebagai  kedaulatan  tertinggi. Demokrasi lahir sejak zaman Yunani kuno sekitar tahun 600an SM sampai tahun 40an SM. Demokrasi masa itu dilaksanakan secara langsung dengan cara setiap rakyat berhak untuk  menyampaikan  keinginannya  dan  bisa  ikut  andil  dalam  setiap  pengambilan keputusan negara. Sistem demokrasi demikian sangatlah efektif di praktekkan di zaman itu, karena di  praktekkan di  negara kota  yang memiliki  wilayah sempit  dengan jumlah penduduk sedikit.
Dewasa  ini,  negara-negara  di  dunia  bertransportasi  menjadi  negara  modern dengan  wilayah  yang    luas  dan  jumlah  penduduk  yang  bertambah  padat,  hal  demikian yang  mengakibatkan  munculnya  masalah-masalah  yang  semakin  kompleks,  sehingga demokrasi secara langsung tidak bisa di praktekkan kembali di negara-negara demokrasi modern. Kemudian muncul lah solusi atas permasalahan tersebut dengan menggunakan model demokrasi dengan bentuk  yang baru  yaitu demokrasi perwakilan, dimana setiap rakyat  tetap  memegang  kedaulatannya  akan  tetapi  dalam  penyampaiannya  rakyat memilih para wakilnya untuk berada di kursi parlemen agar apa yang menjadi kehendak rakyat dapat diperjuangkan.
Saat  ini  negara-negara  di  dunia  banyak  yang  mengeklaim  sebagai  negara  yang menganut  prinsip  demokrasi,  tak  terkecuali  juga  Indonesia.  Sejarahnya,  dalam  hal parlemen  Indonesia  pernah  menggunakan  sistem  parlemen  satu  kamar (unicameral) yaitu  lembaga  MPR  sebagai  satu-satunya  lembaga  dalam  rumpun  kekuasaan  legislatif (parlemen). Keanggotaan MPR yaitu anggota DPR, utusan golongan dan utusan daerah. pasca  amandemen  UUD  1945  Indonesia  mengalami  pergeseran  dan  juga  perubahan dalam  hal  parlemen,  Indonesia  merubah  sistem  parlemennya  menjadi  sistem  parlemen bikameral  yaitu  suatu  sistem  parlemen  dengan  menggunakan  dua  kamar  di  dalamnya.
Dalam  sistem  parlemen  bikameral  ini,  DPR  sebagi  majelis  rendah,  dan  DPD  sebagai majelis tinggi.
Perubahan  sistem  parlemen  ini  pada  perjalannya  menemukan  banyak  kendala, karena  ada  yang  setuju  dengan  gagasan  ini  dan  ada  juga  yang  tidak  setuju.  Kemudian MPR  sebagai  lembaga  yang  saat  itu  berwenang  menetapkan  konstitusi  memutuskan untuk  menerapkan  sistem  parlemen  bikameral  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia, meskipun  demikian  kelahiran  DPD  bisa  dibilang  seperti  kelahiran  singa  yang  ompong karena  kewenangannya  sangat  terbatas  dibandingakan  dengan  yang  dimiliki  DPR. Padahal secara teoritis seharusnya kedua lembaga ini memiliki kedudukan, fungsi, dan kewenangan  yang  sama,  akan  tetapi  pada  prakteknya  khususnya  dalam  hal  legislasi DPD  tidak  bisa  berbuat  banyak.  Dengan  fakta  yang  demikian  maka  Indonesia sebenarnya menerapkan sistem parlemen softbikameral.

## Daftar Pustaka
Agus Haryadi. Bikameral Setengah Hati . Jakarta: penerbit Kompas, 2002.
Ahmad Zaini. “Pemerintah oleh Rakyat dan Mayoritas,” t.t.
Bambang Cipto. Dewan Perwakilan Rakyat dalam era pemerintahan modern-industrial . Jakarta: Raja Grafindo Persada, 1995.
Charles  Simabura. Parlemen  Indonesia  Lintasan  Sejarah,  dan  Sistemnya .  Jakarta:  Raja Grafindo Persada, 2011.
Dewan  Perwakilan  Daerah,. konstitusi  Republik  Indonesia  Menuju  Perubahan  ke-5 . Jakarta: Dewan Perwakilan Daerah, 2009.
Eddy Purnama. Negara Kedaulatan Rakyat . Malang: Nusamedia, 2007.
Efriza. Studi  Parlemen  (sejarah,  konsep,  dan  lanskap  politi  Indonesia .  Malang:  Setra Press, 2014.
Herdamin Renadireksa. Arsitektur  Konstitusi Demokratik . Bandung: Fokusmedia, 2009.
Jimly  Asshiddiqie. Format  Kelembagaan  Negara  Dan  Pergeseran  Kekuasaan  Dalam UUD 1945 . Jakarta: UII Press, 2004.
———. Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi;Serpihan Pemikiran Hukum Dan HAM . Jakarta: Konstitusi Press, 2005.
———. Konstitusi dan Konstitualisme Indonesia . Jakarta: Konstitusi Press, 2004.

## Jurdi,  Fajlurrahman.  “EKSISTENSI  PARLEMEN  INDONESIA  SETELAH  AMANDEMEN KONSTITUSI,” t.t., 22.
Kaban, Ramon. “PERKEMBANGAN DEMOKRASI DI INDONESIA.” Perspektif 5, no. 3 (26
Juli 2000): 158. https://doi.org/10.30742/perspektif.v5i3.243.
King  Faisal  Sulaiman. Bikameral  Dalam  Spektrum  Lembaga  Parlemen  Indonesia . Yogyakarta: UII Press, 2013.
M.  Imam  Nasef.  “MPR  Di  Persimpangan  Jalan:  Refleksi  Paradigmatik  Penguatan Kelembagaan MPR Pasca Amendemen UUD 1945.” Istinbath : Jurnal Hukum , 2, 16, no. law (2019): 150–74.
Ni’matul Huda,. Hukum Tata Negara Indonesia . Jakarta: PT Raja Grafindo, 2005.
P Anthonius Siepu. Studi Ilmu Politik . Yogyakarta: Graha Ilmu, t.t.
Patrialis  Akbar. Lembaga-lembaga  Negara  menurut  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945, . Jakarta: Sinar Grafika, 2013.
Pirmansyah,  Miki.  “Eksistensi  Dewan  Perwakilan  Daerah  Dalam  Sistem  Bikameral  di Indonesia.” JURNAL CITA HUKUM 2, no. 1 (1 Juni 2014). https://doi.org/10.15408/jch.v1i1.1461.
Prof  Miriam  Budiardjo. Dasar-Dasar  Ilmu  Politik .  4  ed.  Jakarta:  PT  Gramedia  Pustaka Utama, 2018.
Purnama,  Eddy.  “Lembaga  Perwakilan  dan  Checks  and  Balances  dalam  Kekuasaan Negara,” no. 63 (2014): 17.
Reni Dwi Purnomowati. Implementasi Sistem Bikameral dalam Parlemen di Indonesia .
Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005.
Saleh, Zainal Abidin. “DEMOKRASI DAN PARTAI POLITIK” 5, no. 1 (2008): 25.
Sri Soemantri. Hukum Tata Negara Indonesia Pemikiran dan Pandangan . Bandung: PT Remaja Rosda Karya, 2014.
Zainal  Arifin  Mochtar,  dan  Saldi  Isra. Parlemen  Dua  Kamar .  Yogyakarta:  Genta Publishing, 2018.
Zaini,  Ahmad.  “DEMOKRASI:  PEMERINTAH  OLEH  RAKYAT  DAN  MAYORITAS”  14,  no.  2 (2018): 17