DEMOKRATISASI DI INDONESIA: Refleksi atas Institusionalisasi Demokrasi dalam UUD, UU Pemda, dan UU Pilkada
Muhammad Aqil Irham 

## Abstrak
Institusionalisasi  demokrasi  di  Indonesia  menjadi  salah  satu agenda  penting  Reformasi  yang  gencar  dilaksanakan pasca- tumbangnya  Orde  Baru  pada  1998.  Namun  demikian, institusionalisasi ini nampaknya belum menghasilkan kestabilan  dalam  sistem  perpolitikan  hingga  saat  ini.  Dalam mengevaluasi  jalannya  proses  institusionalisasi  yang  telah dilakukan  sejauh  ini,  beberapa persoalan  mendasar  mesti  kita cermati,  antara  lain  persoalan  terkait  desentralisasi  dan otonomi  daerah.  Terkait  hal  ini,  penting  juga  untuk  menelaah berbagai  perubahan  dalam  proses  pemilihan  kepala  daerah.
Dengan  menerapkan  perspektif  neo-institusionalisme dalam mendekati  persoalan-persoalan  tersebut,  tulisan  ini  ditujukan untuk  melakukan  refleksi  atas  UUD,  UU  Pemda,  dan  UU Pilkada.  Melalui  refleksi  ini  akan  dapat  kita  lihat  bagaimana sebenarnya  proses  institusionalisasi  demokrasi  berlangsung  di Indonesia hingga hari ini.

## Kata Kunci: Institusionalisasi, desentralisasi, Otonomi Daerah

## Pendahuluan
Pasca-Orde  Baru  proses  institusionalisasi  atau  reformasi institusional  dalam  agenda  demokratisasi  di  Indonesia  mengalami perubahan  terus-menerus  dalam  agenda  lima  tahunan.  Hari  ini perubahan  itu  belum  menghasilkan  kemapanan  dan  kestabilan. Padahal  kemapanan  dan  kestabilan  ini  penting  untuk  mengarah  pada
 Dosen Fakultas Ushuluddin IAIN Raden Intan Lampung
aspek  yang  lebih  fundamental,  yaitu  perubahan  struktural, institusional,  dan  kultural,  serta  penyiapan  aktor-aktor  dalam implementasinya.  Untuk  memenuhi  kepentingan  ini  harus  ada formulasi  tentang  bagaimana proses  perubahan  institusional  mesti dilakukan  secara  inklusif  dan  partisipatif  agar  hasilnya  mendapatkan legitimasi dari publik.
Setiap  rezim  pemerintahan  selalu  berbeda  dalam  hal kebijakannya.  Hal  itu  dapat  diketahui  secara  jelas  baik  dari  zaman Orde  Lama  Soekarno,  Orde  Baru  Soeharto,  maupun  Reformasi  era Habibie dan pasca-Reformasi Abdurrahman Wahid, Megawati, Susilo
Bambang  Yudhoyono,  hingga  Joko  Widodo  saat  ini.  Pada pemerintahan  Orde  Baru  terdapat  dua  produk  undang-undang  yang terkait secara langsung dengan sentralisasi, desentralisasi, dekonsentrasi, dan tata acara pemilihan kepala daerah. Kedua undang- undang  tersebut  adalah  UU  No.  5  Tahun  1975  tentang  Pemerintahan Daerah dan UU No. 9 Tahun 1975 tentang Pemerintahan Desa. Sejak itu  tidak  pernah  dilakukan  amandemen  sama  sekali  sampai  jatuhnya Soeharto pada 1998. Ketika Habibie menggantikan Soeharto, lahirlah UU  baru  untuk  menggantikan  UU  lama  yang  dipandang  tidak demokratis dan tidak cocok lagi dengan era Reformasi, yakni UU No. 22 Tahun 1999 tentang  Otonomi Daerah. Perkembangan selanjutnya, UU No. 32 Tahun 2004 lahir di era Megawati. UU ini menjadi rujukan dan  payung  hukum  dalam  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung sebelum  akhirnya  digantikan  oleh  UU  No.  22  Tahun  2014  tentang Pemilihan  Kepala  Daerah dan  UU  No.  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan Daerah.
UU  No.  5  Tahun  1975  tentang  Pemerintahan  Daerah  dan  UU No.  9  Tahun  1975  tentang  Pemerintahan  Desa  memuat  konsep sentralisasi, desentralisasi, dan dekonsentrasi. Kedua UU ini ditujukan untuk  melakukan  pengaturan  kewenangan-kewenangan  di  tingkat pusat,  daerah,  dan  desa  dalam  struktur  pemerintahan  Indonesia. Termasuk dalam hal ini tata cara pemilihan kepala daerah, serta posisi kecamatan dan desa dalam hierarki pemerintahan. Pemerintah provinsi merupakan  perpanjangan  pemerintah  pusat  di  daerah,  sedangkan pemerintahan  kabupaten  dan  kota  madya  merupakan  implementasi
dari  desentralisasi  dan  dekonsentrasi.  Bupati  dan  wali  kota bertanggung  jawab  kepada  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat di daerah.
Di  zaman Orde  Baru  pemilihan  kepala  daerah  dilaksanakan melalui musyawarah mufakat antar dan lintas fraksi di DPRD. Sidang paripurna  dilakukan  untuk  memilih  tiga  nama  yang  kemudian diusulkan ke pemerintah pusat (dalam hal ini Menteri Dalam Negeri) melalui gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Satu nama lantas  ditetapkan  untuk  dilantik  oleh  Mendagri.  Pada  umumnya komposisi  kepala  daerah  berasal  dari  latar  belakang  ABRI,  Birokrat, atau  Golkar  (ABG).  Kepala  daerah  umumnya  merupakan  ”kiriman” dari pusat; sebagian besar merupakan tentara aktif berpangkat kolonel, kemudian  birokrat  (PNS  karier),  dan  sebagian  kecil  adalah  politisi sipil dari Golkar. Tidak ada mekanisme pemilihan di parlemen. Setiap anggota  haknya  tergerus  oleh  dominasi  fraksi  yang  merupakan perpanjangan partai, sehingga demokrasi menjadi semu. Bila anggota melawan  kebijakan  fraksi  dan  parpol,  maka  ia  bisa  dikenai  sanksi “ recall ”.
Di  era  Reformasi,  melalui  implementasi  UU  No.  22  Tahun 1999,  pemilihan  kepala  daerah  dilaksanakan  secara  demokratis  di parlemen  dengan  cara  voting  ”satu  orang  satu  suara”.  Setiap  anggota parlemen  memiliki  kekuasaan  penuh  dan  hak-hak  yang  terartikulasi secara  independen.  Era  ini  merupakan  era  liberalisme  politik  lokal. Meskipun  ada  tekanan  dari  fraksi  dan  partai  politik, sering  kali ditemukan  seorang  anggota  DPRD  bisa  berbeda  pilihan  dengan  apa yang  telah  ditetapkan  oleh  fraksinya  karena  konsep  ” recall ”  sudah tidak  ada  lagi.  Fraksi  hanya  memiliki  fungsi  untuk  meloloskan  calon yang  memenuhi  syarat  dukungan  15%  kursi  di  DPRD.  Adapun pemilihannya merupakan hak anggota. Melalui demokrasi parlementer ini telah lahir politisi-politisi lokal yang berusaha memengaruhi partai dan anggota parlemen secara langsung.
Lahirnya UU No. 32 Tahun 2004 mengawali implementasi pemilihan kepala daerah  secara  langsung  yang  umum,  bebas,  dan  rahasia,
sebagaimana  pemilu  legislatif  untuk  memilih  anggota  DPR,  DPRD, dan  DPD.  Desentralisasi  mengembalikan  keseimbangan  hubungan bupati dan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Calon kepala daerah dan wakil kepala daerah yang akan maju dalam pilkada langsung harus mendapatkan dukungan dari partai politik atau aliansi partai politik  yang memenuhi kuota 15% suara  hasil pemilu dan/atau 15% kursi di parlemen. Setelah ditetapkan oleh partai politik, kandidat akan  didaftarkan  ke  KPU  dan  ditetapkan  sebagai  peserta  pemilu. Dalam  sejarah  demokrasi  di  Indonesia,  inilah  pertama  kalinya dilaksanakan  pemilihan  secara  langsung  untuk  menentukan  bupati, wali kota, dan gubernur.
Sekalipun  hasil  pemilu  telah  ditetapkan  oleh  KPU,  masih  ada celah hukum bagi kandidat yang tidak menerima dan tidak mengakui kemenangan  kandidat  lain,  yakni  dengan  cara  melakukan  gugatan hukum  di  MK.  Bila  MK  sudah  memberikan  putusan,  maka selanjutnya kandidat terpilih bisa diproses ke Mendagri untuk di-SK- kan dan kemudian dilantik. Di balik hadirnya demokrasi lokal dengan mekanisme  yang  demikian,  terdapat  gejala  semakin  menguatnya oligarki  partai  dan  elite,  serta  munculnya  dinasti  politik  dan  politik kartel  yang  sesungguhnya  merupakan  upaya pembajakan  demokrasi. Fenomena inilah yang kemudian menjadi parasit dan residu demokrasi di  Indonesia,  bahkan  hingga  hari  ini.  Menggunakan  neo- institusionalisme  sebagai  perangkat  analitis  dalam  mendekati persoalan desentralisasi dan institusionalisasi demokrasi di Indonesia, tulisan  ini  hendak  melakukan  refleksi  atas  konstitusi  dan  perundang- undangan  yang  mengatur  persoalan  tersebut.  Perundang-undangan yang dimaksud mencakup UU Pemerintahan Daerah (Pemda) dan UU Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada)

## Kerangka Teori
Teori  neo-institusionalisme  berkembang  dalam  ilmu-ilmu sosial,  baik  politik,  ekonomi,  maupun  sosiologi.  Teori  ini  berangkat dari pemahaman terhadap kata kunci “institusi” yang selalu dikaitkan dengan  seperangkat  nilai  yang  menciptakan  keteraturan  sosial  yang dikonstruksi,  diproduksi,  dan  direproduksi  oleh  aktor  dalam
masyarakat.  Berbagai  ahli  memberikan  banyak  ragam  versi  dalam mendefinisikan institusi. Perspektif sosiologis menekankan pentingnya  peran  kekuasaan  dan  aktor  sosial  dalam  menciptakan institusi.  Dalam  hal  ini,  konsep-konsep  utama  yang  dapat  membantu menjelaskan institusi di antaranya konsepsi tentang peraturan (rules),
sumber  daya  (resources),  dan  keterampilan  sosial  (social  skill) (Fligstein, 1998).
Konsepsi  struktur  dan  aktor  dalam  perumusan  institusi  dapat dicermati  dari  pendapat  yang  dikutip  oleh  Fligstein  (1998)  di  bawah ini:  Partai  politik,  ideologi,  voting  dan  tradisi  aktivisme  politik berpengaruh  terhadap  tingkah  laku  politik  kelompok.  Organisasi  dan institusi politik membatasi aktor politik. Piersen (1995)
menggambarkan  dua  tipe  metafora  sosial,  yaitu  “ unintended consequences ”  dan  “ path  dependence ”  yang  menandakan  bahwa organisasi  dan  institusi  politik  dapat  dan  sering  kali  melakukan pengaturan  pembatasan  terhadap  kecenderungan  yang dikehendaki oleh  aktor  politik.  Pembuat  undang-undang  akan  mengatur  institusi agar  dapat  digunakan  untuk  mencapai  tujuan  yang  mereka  tidak rencanakan.  Undang-undang  memberi  pembatasan  tindakan  aktor. Aktor  menggunakan  logika  tertentu  untuk  menetapkan  apa-apa  yang dikehendaki  mereka  secara  baik.  Sebaliknya,  Steinmo  dan  Thelen (1994) melihat aktor bisa berfungsi sebagai entrepreuner institusi dan politik.  Mereka  menjelaskan  lebih  jauh  bahwa  dalam  kondisi-kondisi tertentu, misalnya proses-proses politik dan kecenderungan aktor bisa bersifat  endogen  dalam  proses  membangun  institusi.  Aktor  akan menjadi  eksis  bila  inovatif  untuk  membangun  aliansi  yang mengorganisir kembali kehendak kelompok.
Dengan  demikian,  dapat  diambil  suatu  pemahaman  bahwa struktur dan aktor saling interaktif dalam merumuskan institusi. Aktor internal  dalam  sebuah  organisasi  maupun  aktor  eksternal  di  luar organisasi  adalah entrepreuner penting  dari  sebuah  perubahan struktural  dan  institusional.  Kendala  yang  sering  ditemukan  adalah ketidaksamaan  akses  sumber  daya  antara  aktor  internal  dan  eksternal
organisasi dalam menentukan proses perubahan. Apalagi dalam ranah politik,  pertarungan  merebut  sumber  daya  otoritatif  dan  alokatif menjadi perjuangan politik para aktor yang sering kali memarginalisasi kelompok-kelompok lain. Perspektif neo-institusionalis acap digunakan beberapa peneliti dalam  penelitian  tentang  desentralisasi  dan  demokratisasi  pasca-Orde Baru  di  Indonesia  (Buehler,  2004;  Buehler  dan  Tan,  2007;  Duncan, 2007).  Perspektif  neo-institusionalis  merupakan  perspektif  global yang  diterapkan  oleh  negara-negara  maju  pada  negara-negara  Dunia Ketiga.  Perspektif  ini  mendorong  wacana  pemerintahan  yang  baik (good  governance),  masyarakat  sipil  (civil  society), modal  sosial (social  capital),  demokratisasi,  serta  desentralisasi  melalui  proses institusionalisasi.  Dalam  konteks  Indonesia,  institusionalisasi  UU Otonomi  Daerah  dipandang  sebagai  upaya  yang  efektif  menuju perubahan  politik  dalam  rangka  melahirkan  pemerintahan  yang kredibel dan baik. Institusionalisasi melalui amandemen konstitusi dan perubahan  UU  Paket  Politik  juga  merupakan  pendekatan  yang mendorong proses demokratisasi menjadi lebih akseleratif dan masif.

## Refleksi Terhadap UUUD
Demokrasi  merupakan  gelombang  baru  di  banyak  negara, termasuk  Indonesia,  yang  hadir  dengan  berbagai  varian.  Di  tiap-tiap negara  demokrasi  memiliki  corak  tersendiri  sesuai  karakteristik masyarakatnya.  Masyarakat  komunal  dan  kolektif  dengan  tradisi dan budaya  kohesif  terkristalisasi  dalam  ideologi  nonliberal  seperti sosialisme,  komunisme,  dan  Pancasila,  sebagaimana  dianut  oleh negara-negara  Eropa  Timur,  Amerika  Latin,  dan  sebagian  Asia, termasuk Indonesia. 1
1 Konsep  demokrasi  Pancasila  merupakan  sebuah  jalan  baru  dalam membangun kekuatan politik melalui basis sosiologis masyarakat Indonesia, yaitu sifat  kegotong-royongan,  solidaritas  sosial,  dan  kolektivitas.  Struktur  masyarakat majemuk  nusantara  memiliki  ikatan  kohesivitas  dan  tingkat  integrasi  yang  amat tinggi  dalam  semangat  kebersamaan.  Fakta  empirik  dan historis  ini  yang menginspirasi bapak pendiri bangsa merumuskan dasar negara Pancasila yang juga menjadi konstruksi demokrasi khas Indonesia.
Melalui  globalisasi,  gesekan  dan dialektika  ideologis mengarah pada konvergensi — saling mengakomodasi — sebagai gejala baru  demokratisasi.  Gejala  ini  nampak  jelas  dalam  demokrasi  liberal
Amerika Serikat dewasa ini  yang secara terbuka  mengangkat isu dan jargon  strategis  kaum  sosialis.  Begitu pun  China  yang  membuka  diri terhadap  liberalisasi.  Fenomena  dialektika  serupa  juga  terjadi  dalam sejarah  Indonesia,  hingga  mempertaruhkan  demokrasi  yang  berbasis ideologi  Pancasila  dalam  pembentukan  konstitusi, 2 khususnya demokrasi  politik  dalam  mengatur  mekanisme  pemilihan  kepala negara/pemerintahan  dan  kepala  daerah  serta  demokrasi  sosial- ekonomi.
Relasi  antaraktor  politik  sejak  awal  selalu  diwarnai  persoalan ideologis.  Perdebatan  ideologi  liberalis,  sosialis,  komunis,  dan Pancasilais selalu menjadi argumentasi intelektual untuk melegitimasi pilihan-pilihan  politik  aktor.  Para  pendiri  bangsa  sendiri  menggagas demokrasi  Indonesia  sebagai  langkah  menolak  demokrasi  Barat. Demokrasi  Indonesia  kemudian  dibangun  di  atas  dasar  ideologi Pancasila,  yaitu  demokrasi “ permusyawaratan  perwakilan ”  dalam bentuk negara kesatuan. Demokrasi ini pun diimplementasikan dalam pemilihan  pemimpin  baik  di  tingkat  nasional  maupun  lokal. Sayangnya setiap perubahan tersebut senantiasa lebih banyak diiringi oleh politik kepentingan elite ketimbang hasil kajian konseptual yang matang dan mekanisme publik.
Sebagai  konsekuensi  dari  proses  globalisasi  sejak  awal-awal berdirinya negara bangsa  Indonesia,  Indonesia tidak bisa menghindar dari peta kekuatan dunia. Hal ini sangat jelas terlihat dalam perjalanan “demokrasi  ala  Indonesia”  yang  pernah  mewujud  dalam  beberapa bentuk.  Indonesia  pernah  mengaplikasikan  demokrasi  liberal  pada Pemilu 1955, demokrasi terpimpin pasca-dibubarkan Konstituante dan Dekrit  Presiden  5  Juli  1959  hingga  penetapan  Soekarno  sebagai
2 Manifesto NASAKOM sebagian fakta sejarah di mana ideologi Pancasila harus berbenturan dengan realitas, kepentingan elite politik, dan pertarungan kekuasaan yang tak dapat dielakkan.
presiden  seumur  hidup,  dan  demokrasi  permusyawaratan/perwakilan di  MPR  dan  DPRD  dalam  pemilihan  presiden  dan  kepala  daerah selama  masa  Orde  Baru. 3 Sejak  Reformasi  muncul  istilah  demokrasi perwakilan 4 dan demokrasi langsung, 5 baik untuk pemilihan presiden maupun  kepala  daerah.  Sejak  1959  hingga  berakhirnya  kekuasaan Soekarno  pada  1969,  dan  selama  pemerintahan  Orde  Baru  hingga keruntuhannya  pada  1998,  demokrasi  Pancasila  belum  bisa dilaksanakan  sepenuhnya  dalam  realitas  kehidupan  berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat (Asshiddiqie, 2011).
Bagaimana  konstruksi  demokrasi  Pancasila  memengaruhi rumusan  konstitusi  dalam  sejarah  Indonesia  selalu  dilatari  oleh dinamika politik yang berkembang pada masanya. Konstruksi tersebut bisa  bertahan,  berubah, bahkan  ditafsirkan  sesuai  selera  pemegang kekuasaan.  Di  era  Reformasi  amandemen  UUD  sudah  dilakukan empat  kali,  di  mana  makna  kedaulatan  rakyat  dalam  memilih pemimpin juga ditafsirkan dengan berbagai cara. Amandemen  pertama  dalam  Sidang  Umum  MPR  14-21 Oktober  1999  tidak  mengubah  tafsir  kedaulatan  rakyat  yang diimplementasikan melalui mekanisme “permusyawaratan/perwakilan” dalam memilih presiden. Amandemen ketiga  pada  Sidang  Tahunan  MPR  1-9  November  2001  mengubah pasal  1  ayat  2  UUD  1945  menjadi:  “Kedaulata n  berada  di  tangan rakyat  dan  dilaksanakan  menurut  Undang- Undang  Dasar.”  Pasal  ini menghapus kewenangan lembaga MPR untuk menjalankan sepenuhnya  kedaulatan  rakyat  dan  berimplikasi  pada  pasal  6A  yang kemudian berbunyi: “Presiden dan Wakil Presiden dipilih d alam satu pasangan secara langsung oleh rakyat.”
Setahun sebelumnya, dalam Sidang Umum MPR 7-18 Agustus 2000  dilakukan  amandemen  kedua  yang  mengubah  aturan  tentang pemerintahan  daerah.  Sebelumnya,  pasal  18  UUD  1945  yang
3 Mekanisme  pemilihan  di  DPRD  melalui  rapat  fraksi-fraksi  yang mengusulkan  tiga  nama  dan  diajukan  ke  presiden  untuk  ditetapkan  satu  nama melalui Mendagri sesuai dengan UU No. 5/1974.
4 Sesuai dengan UU No. 22/1999.
5 Menurut UU No. 32/2004.
menganut sistem permusyawaratan meny ebutkan: “Pembagian daerah Indonesia  atas  daerah  besar  dan  ketjil,  dengan  bentuk  susunan pemerintahannja ditetapkan dengan undang2, dengan memandang dan mengingati dasar permusjawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan berhak asal-usul dalam daerah2 j ang bersifat istimewa.” Pasal ini diamandemen  menjadi  pasal  18  ayat  1-5.  Di  ayat  4  disebutkan: “Gubernur, bupati dan wali kota masing -masing sebagai kepala daerah provinsi,  kabupaten  dan  kota  dipilih  secara  demokratis.”  Pasal  ini sangat  jelas  menghapus  kla usa  “...  dengan  memandang  dan mengingati  dasar  permusjawaratan  dalam  sistem  pemerintahan negara”  yang  dimaksudkan  dalam  risalah  sidang  BPUPKI  sebagai demokrasi perwakilan.
Beberapa  argumentasi  menjadi  alasan  mengapa  perubahan dilakukan  dalam  hal  pemerintahan  daerah.  Salah  satunya, sebagaimana  diungkapkan  oleh  Lukman  Hakim  Syaifuddin, kedaulatan  rakyat  dimaknai  sebagai  musyawarah  langsung. 6 Menurutnya,  suasana  batin  opini  publik  dan  kehendak  mayoritas menjadi  pertimbangan  pembedaan  tersebut.  Kehendak  daerah untuk menempuh  jalan  demokratis  dalam  menentukan  kepala  daerah  dan kepemimpinan lokal juga menguat di era Reformasi. Sejumlah daerah meminta  kewenangan  lebih  banyak  daripada  sebelumnya  dan menuntut  hak  otonom.  Artinya,  fenomena  sosiologis  yang  ada memperlihatkan bahwa masyarakat menghendaki demokrasi langsung. Menurut  Syaifuddin,  hal  ini  dimaksudkan  untuk  menjamin  dan mengakui  keragaman  lokal  dalam  hal  pemilihan  kepala  daerah masing-masing. Pemilihan tersebut mungkin saja dilaksanakan dengan musyawarah  mufakat,  permusyawatan/perwakilan,  aklamasi  pada sistem dinasti yang masih eksis di daerah tertentu (contohnya, Daerah Istimewa  Yogyakarta),  atau  mekanisme-mekanisme  alternatif  lain
6 Wawancara dengan Lukman Hakim, Wakil Ketua DPR RI, tanggal 19 Maret 2013, pukul 14.24.
yang  dipandang  masih  dalam  koridor  demokratis  oleh  daerah  yang bersangkutan. Dalam  konteks  ini  peraturan  perundang-undangan harusnya tidak seragam, seperti UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 32  Tahun  2004.  Sebaliknya,  legislasi  seharusnya  memberikan  ruang kesempatan bagi daerah untuk menentukan mekanismenya sendiri.
Sejalan  dengan  dasar  pemikiran  yang  diungkapkan  oleh Syaifuddin  di  atas,  Jimly  Asshiddiqie  (2010:  223)  memandang  pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945 hasil amandemen kedua telah mengubah format negara kesatuan statis menjadi negara kesatuan dinamis yang mengandung  unsur-unsur  federalis  dan  pengaturan  otonomi  pluralis sebagai  prinsip  dasar  dalam  mengatur  hubungan  pusat  dan  daerah. Menurut  Asshiddiqie,  dengan  mengacu  pada  pasal  tersebut  setiap daerah  dimungkinkan  menyelenggarakan  pemilihan  kepala  daerah dengan  caranya  sendiri-sendiri  sesuai  kemampuan  dan  kesiapan masing-masing.  Dalam  konteks  ini,  apakah  masing-masing  daerah memerlukan UU tersendiri yang berbasiskan kondisi dan karakteristik daerah  bersangkutan,  seperti  yang  sudah  dimiliki  oleh  daerah-daerah istimewa  seperti  Yogyakarta, 7 Jakarta, 8 Aceh, 9 dan  Papua? 10
Bukankah  otonomi  merupakan  wujud  penyerahan  kekuasaan  dan otoritas dari pemerintah pusat ke daerah-daerah?
Mengingat  daerah-daerah  memiliki  keragaman  potensi  alam, sumber  daya  manusia,  dan  kearifan  lokal,  maka  diperlukan  UU pluralis  yang  mengatur  otonomi  dan  memperjelas  urusan-urusan  apa saja  yang  menjadi  urusan  lokal  dan  mana  saja  yang  untuk  menjamin
7 UU  RI  No.  13  tentang  Keistimewaan  Daerah  Istimewa  Yogyakarta didasarkan pada historisitas Kesultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman  yang  telah  mempunyai  wilayah,  pemerintahan,  dan  penduduk sebelum  lahirnya  negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  pada  tanggal  17  Agustus 1945.
8 UU No. 29/2007 tentang Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta sebagai Ibu Kota Negara Kesatuan Republik Indonesia.
9 UU  RI  No.  18/2001  tentang  Otonomi  Khusus  bagi  Provinsi  Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.
10 Perppu  Republik  Indonesia  No.  1  Tahun  2008  tentang  Perubahan  atas Undang-Undang  Nomor  21  tahun  2001  tentang  Otonomi  Khusus  bagi  Provinsi Papua.
kepentingan,  agenda,  dan  tujuan  nasional.  Persoalan  tentang demokrasi mana yang dipilih sebagai tafsir kedaulatan rakyat, apakah demokrasi perwakilan ataukah demokrasi langsung, dapat menemukan solusinya  dengan  menerapkan  pengakuan  nasional  atas  desentralisasi demokrasi  sesuai  karakteristik  masyarakat  di  tiap-tiap  daerah.  Dalam konteks  ini,  esensi  mekanisme  pemilihan  kepala  daerah  tidak  hanya menyangkut aspek elektoral, tetapi juga otonomi masyarakat.
Mencermati kedua UUD di atas, UUD 1945 dan UUDS 1950, pasal  18  dan  131  mengatur  beberapa  hal.  Pertama,  mengatur pembagian  daerah  besar  dan  kecil.  Daerah  besar  yang  dimaksud adalah provinsi, yang dibagi lagi menjadi daerah kecil kabupaten/kota. Kedua,  mengatur  prinsip  susunan  pemerintahan  di  daerah  besar  dan kecil  tersebut.  Ketiga,  mengatur  mekanisme  pemilihan  pimpinan  di daerah  tersebut.  Keempat,  mengatur  hak  daerah  otonom  untuk mengurus  rumah  tangganya  sendiri.  Kelima,  mengatur  tugas-tugas  di luar  urusan  rumah  tangga  yang  diberikan  oleh  pemerintah  ke  daerah. Keenam,  pengakuan  pemerintah  atas  hak-hak  lokalitas  mengingat secara historis daerah-daerah tersebut memiliki keistimewaan. Di  antara  kedua  UUD,  terdapat  perbedaan  dalam  hal  pengaturan otonomi  daerah  dan  pengakuan  terhadap  hak-hak  tradisional  dan istimewa  yang  berlaku  di  daerah.  Dalam  hal  otonomi  UUDS  1950 lebih  tegas  dengan  menyebut  secara  eksplisit  otonomi  seluas-luasnya dalam konteks mengurus rumah tangga sendiri dan tugas pembantuan. Namun  demikian,  kedua  pasal  ini  memiliki  kesamaan  dalam menerapkan  konsep  demokrasi  yang  didasarkan  pada  prinsip permusyawaratan/perwakilan.  Dalam  artian,  susunan  pemerintahan daerah  akan  diatur  melalui  UU  dan  proses  pemilihannya  dilakukan melalui  DPRD  setempat  yang  berwenang  menyelenggarakan demokrasi perwakilan.
Perbedaan  pasal  dalam kedua  UUD  tentu  mendapat  respons dari  daerah-daerah.  Pada  awal-awal  kemerdekaan  dan  dalam  usia negara  bangsa  yang  relatif  muda,  isu  tentang  pembagian  kekuasaan pusat  dan  daerah  sangat  sensitif.  Hal  ini  menyebabkan  potensi

## M. Aqil Irham: DEMOKRATISASI DI INDONESIA...
“pembangkangan”  daerah  menggeliat .  Spirit  untuk  memisahkan  diri dari NKRI semakin besar dan menemukan pijakannya dari UUD RIS ketika  NKRI  berubah  bentuk  menjadi  federalisme  di  tahun  1949. Ketidakpuasan  daerah  tidak  hanya  sampai  di  situ.  Di  saat-saat jatuhnya  Orde  Baru  dan  bangkitnya  Reformasi,  gerakan-gerakan daerah  yang  ingin  merdeka  masih  saja  menghantui,  seperti  di  Aceh dan  Papua.  Bahkan  Timor  Timur  akhirnya  lepas  dari  pangkuan Indonesia setelah rakyatnya melakukan referendum.
Bila dicermati, perbedaan kedua UUD secara prinsipiil sangat bertentangan.  UUD  1945  pasal  18  secara  meyakinkan  menyatakan bahwa  bentuk  negara  Indonesia  adalah  kesatuan.  Sementara  itu, UUDS  1950  masih  “berbau”  federalisme  Konstitusi  RIS  1949.  Pasal 131 UUDS 1950 secara terang- terangan menyebutkan kata “otonomi” di ayat  1  dan  “otonomi  seluas - luasnya”  di  ayat  2.  Di  ayat  3  nampak secara eksplisit niat pemerintah menerapkan tugas pembantuan kepada daerah  otonom  di  luar  urusan  rumah  tangganya  sendiri.  Dalam  tarik- menarik  perumusan  pasal  18  dan  pasal  131  di  atas  isu  yang amat mendesak  adalah  desentralisme,  otonomi  daerah,  dan  federalisme yang selalu disuarakan oleh aktor-aktor daerah.
Pasca-UUDS 1950, lebih tepatnya pasca-pemilu pertama 1955 dan  lembaga  Konstituante  sebagai  hasilnya,  tidak  berhasil  dilahirkan konstitusi baru, apalagi rumusan baru kerangka hubungan pemerintah pusat dan daerah. Dekrit Presiden sebagai langkah yang diambil untuk mengatasi kebuntuan tersebut menyatakan “kembali ke UUD 1945”— terkait pemerintahan daerah, kembali ke pasal 18 UUD 1945. Di saat kerangka  desentralisasi  belum  sempat  dipikirkan  secara  konseptual, kebijakan  terpusat  justru  terjadi  melalui  demokrasi  terpimpin  yang meneguhkan semangat sentralisme. Kondisi tersebut tidak mengalami perubahan  sekalipun  telah  terjadi  peralihan  tampuk  kekuasaan  dari Soekarno ke Soeharto di kemudian hari.
Pemerintahan  Orde  Baru  bahkan  semakin  memantapkan sentralisme  melalui  payung  hukum  UU  No.  5  Tahun  1974  tentang Pemerintahan  Daerah  dan  UU  No.  5  Tahun  1979  tentang Pemerintahan  Desa.  Pada  periode  ini  aspirasi  dan  kehendak  daerah yang  disuarakan  aktor-aktor  lokal  nyaris  tak  terdengar  dalam
mengangkat kepentingan daerah. Amandemen kedua di era Reformasi yang  melahirkan  rumusan  baru  pasal  18,  18A,  dan  18B  UUD  1945 tidak  sederas  arus  aspirasi  daerah  yang  muncul  ketika  pembahasan pasal 18 UUD 1945 sebelum amandemen dan pasal 131 UUDS 1950. Dalam  perumusan  pasal  18  hasil  amandemen  kedua  lebih  banyak peran  aktor-aktor  politik  internal  negara  di  DPR  dan  MPR  yang berkoalisi dengan aktor-aktor partai politik.
Beberapa ketetapan  MPR  juga  telah  dikeluarkan  untuk menunjukkan  dukungan  terhadap  penyelenggaraan  otonomi. 11 Paling tidak ada beberapa topik sentral dan penting yang harus disarikan dari UUD 1945 dan Tap MPR tersebut.
Pertama,  soal  pembagian  daerah  sebagai  bagian  dari  NKRI. Pembagian  daerah  sebagai  daerah  besar  dan  daerah  kecil  di  dalam pasal  18  hasil  amandemen  kedua  dieksplisitkan  menjadi  daerah provinsi, kabupaten, dan kota.
Kedua,  konsekuensi  dari  pembagian  daerah  adalah  adanya pembagian  kekuasaan  antara  pemerintahan  pusat  dan  daerah.  Untuk itu, di daerah-daerah terdapat pemerintahan daerah.
Ketiga, tidak terdapat pembagian daerah yang secara eksplisit disebut daerah  desa.  Konsekuensinya,  tidak  disebut-sebut  pula  tentang pemerintahan desa. Padahal pasal 18 UUD 1945 sebelum amandemen
11 Pertama, hasil  sidang  MPRS  tahun  1966  yaitu  Tap  MPRS  No. XXI/MPRS/1966  tentang Pemberian  Otonomi  seluas-luasnya  kepada  daerah. Kedua, di  akhir  rezim  Orde  Baru  dan  hadirnya  gelora  reformasi  tuntutan  daerah menguat  kembali  yaitu  di  tahun  1998  yang  mendorong  MPR  RI  mengakomodasi aspirasi  daerah  dan  melahirkan  Tap  MPR  No.  XV/MPR/1998  tentang Penyelenggaraan  otonomi  daerah,  Pengaturan,  Pembagian  dan  Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang berkeadilan, serta Perimbangan Keuangan pusat dan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dari Tap MPR ini melahirkan UU  No.  22/1999 tentang  pemerintahan  daerah  dan  UU  No.  25/1999 tentang  Perimbangan  Keuangan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah.  Kemudian yang ketiga ialah  ketetapan  MPR  No.  IV/MPR/2000  tentang  Rekomendasi Kebijakan dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah.

## M. Aqil Irham: DEMOKRATISASI DI INDONESIA...
dan  penjelasannya  memberi  kerangka  dasar  rujukan  yuridis  bagi keberadaan daerah desa dan pemerintahan desa.
Keempat,  pemerintah  daerah  memiliki  kewenangan mengatur dan mengurus daerah dan pemerintahannya sendiri.
Kelima, pemerintahan daerah adalah kepala daerah dan DPRD. Keenam, persoalan menyangkut mekanisme pemilu kepala daerah dan anggota  DPRD.  Khusus  pemilu  kepala  daerah  mekanismenya dinyatakan dengan “dipilih secara demokratis”. Kata “demokratis” ini menghilangkan  makna  demokrasi  substantif  ala  Indonesia  yang dirumuskan bapak pendiri bangsa pada pasal 18 UUD 1945 asli yang lebih  operasional  dan  tidak  mengundang  tafsir  maupun  perdebatan, yaitu  dalam  kalimat:  “...  dengan  memandang  dan  mengingati  dasar permusjawaratan dalam sistem pemerintahan Negara, dan berhak asal- usul  dalam  daerah2  jang  bersifat  istimewa.”  Selain  itu,  juga  dalam teks  pasal  131  UUDS  1950  yang  bunyinya  persis  seperti  pasal  18  di atas  namun  dengan  tambahan:  “…  dan  dasar  perwakilan....”  Lebih lengkapnya:  “…  dengan  bentu k  susunan  pemerintahannja  ditetapkan dengan  undang2,  dengan  memandang  dan  mengingati  dasar permusjawaratan  dan  dasar  perwakilan  dalam  sistem  pemerintahan Negara.”
Ketujuh,  pemerintah  daerah  memiliki  hak  membuat  dan menetapkan peraturan terkait dengan otonomi dan tugas pembantuan. Kedelapan,  relasi  pemerintah  pusat  dan  daerah  yang  berhubungan dengan  keuangan,  pelayanan  umum,  SDA,  diatur  secara  adil  dan selaras.
Kesembilan, adanya pengakuan negara terhadap satuan-satuan pemerintahan daerah yang khas, khusus, dan istimewa serta kesatuan- kesatuan  masyarakat  hukum  dan  adat.  Kesembilan  intisari  dari  UUD 1945 hasil amandemen  kedua tersebut harus menjadi pilar-pilar  yang menopang  implementasinya  di  tataran  undang-undang  dan  peraturan lain yang lebih operasional.
Rangkaian  perubahan  konstitusi,  ketetapan  MPRS  dan  MPR sebagaimana  yang  telah  disebutkan  di  atas  mendorong  pembentukan undang-undang  tentang  pemerintahan  daerah  dan  berbagai  peraturan pemerintah.  Pertanyaan  besarnya  adalah  apakah  sesungguhnya  yang
membuat para  ahli,  masyarakat,  dan  penentu  kebijakan  belum menemukan  formula  yang  tepat  dan  kebijakan  yang  ajek?  Apakah penyebabnya  adalah  pertarungan  antaraktor  yang  kurang  seimbang dalam  perdebatan  akademik  maupun  politik  dalam  perumusan konstitusi?  Apakah  kurang  optimalnya  artikulasi  kepentingan  dan aspirasi  daerah  yang  diperjuangkan  oleh  aktor-aktor  daerah  di  level nasional?  Ataukah  rumusan  seluruh  kebijakan  tidak  berbasis kepentingan masyarakat?

## Refleksi UU Pemda Dan UU Pilkada
Pasca- Reformasi  kata  “demokratis”  dalam  pasal  18  ayat  4 UUD  1945  diterjemahkan  dalam  dua  undang-undang.  Pertama, melalui  UU  No.  22  Tahun  1999  kata  “secara  demokratis”  masih diimplementasikan  dalam  kerangka  demokrasi  perwakilan  melalui DPRD.  Kedua,  UU  No.  32  Tahun  2004  menerjemahkan  kata demokratis menjadi pemilihan kepala daerah secara langsung. Dengan demikian, kata demokratis dalam UUD 1945 mengalami tafsir ganda, yaitu melalui mekanisme DPRD dan secara langsung. Perdebatan atas tafsir  ganda  ini  kemudian menjadi  materi  pembahasan  yang  alot, bahkan  memakan  waktu  yang  relatif  lama,  dalam  sidang-sidang Komisi  II  DPR  RI  dalam  rangka  merevisi  UU  No.  32  Tahun  2004. Persoalan  ini  akhirnya  diputuskan  secara  dramatis  pada  sidang paripurna  DPR  RI  tanggal  26  September  2014  dengan  disahkannya UU  No.  22  Tahun  2014  tentang  Pilkada.  Pengesahan  tersebut  segera disusul  oleh  dikeluarkannya  Perppu  No.  1/2014  oleh  Presiden  Susilo Bambang Yudhoyono.
Di  awal  Reformasi  terdapat  UU  No.  22  Tahun  1999  yang menyebabkan  terjadinya  penyerahan  urusan  secara  drastis  ke  daerah, khususnya  kabupaten/kota.  Dalam  konteks  otonomi  seluas-luasnya, pemerintah pusat dan provinsi mempunyai kewenangan terbatas yang diatur  dalam  Peraturan  Pemerintah  No.  25  Tahun  2000.  Di  era  ini terjadi  ketegangan  antara  kepala  daerah  dengan  DPRD  terkait kecenderungan  luas  ditolaknya  laporan  pertanggungjawaban  kepala
daerah  oleh  DPRD.  Di  bidang  kepegawaian  juga  terjadi  distorsi kebijakan  yang  menimbulkan  primordialisme  yang  dipandang membahayakan  persatuan  dan  kesatuan  bangsa  serta  menyuburkan rasa  kedaerahan  yang  sempit.  Berbagai  persoalan  tersebut  telah menggiring  ke  arah  dilakukannya  perubahan  terhadap  UU  No.  22 Tahun  1999  hingga  dikeluarkannya  UU  No.  32  Tahun  2004  sebagai pengganti.
UU  No.  32  Tahun  2004  mencari  keseimbangan  antara desentralisasi  dan  sentralisasi  dengan  menerapkan  asas  dekonsentrasi dan  asas  pembantuan  yang  secara  historis  tidak  lepas  dari  pengaruh pelaksanaan  otonomi  dan  desentralisasi  zaman  Belanda  yang membagi  empat  daerah  otonom. 12 Dalam  konteks ini,  revisi  UU  No.
32 Tahun 2004 yang diajukan pemerintah selalu berubah pendirian — sebelumnya  otonomi  terbatas  diberlakukan  di  provinsi  dan  otonomi seluas-luasnya di kabupaten/kota, dan akhirnya otonomi ditetapkan di tingkat  provinsi.  Sebagai  konsekuensi  bentuk  negara  kesatuan tentunya  titik  keseimbangan  sentralisasi  dan  desentralisasi  harus didasari  basis  teori  yang  kuat  agar  produk  yang  dikeluarkan  dapat berlaku stabil.
Pembahasan  Daftar  Inventaris  Masalah  (DIM)  di  Komisi  II DPR  mendapatkan  perhatian  dari  beberapa  kelompok  kerja  aliansi NGO.  Sebagai  penyumbang  pendapat  kedua  (second  opinion), kelompok-kelompok  kerja  aliansi  NGO  ini  melakukan  FGD  dan konsultasi publik. Arus utama isu yang mengemuka adalah fenomena pemilukada yang rentan konflik, pemerintahan lokal yang korup, serta netralitas  birokrasi  yang  buruk.  Selain  itu,  mengemuka  pula  isu tentang  kerangka  konseptual  otonomi  daerah  dan  desentralisasi  di dalam  negara  kesatuan.  Dari  hasil  pengamatan  peneliti,  pembahasan
12 Pertama,  daerah  otonom  provinsi  dan  juga  sebagai  daerah  administratif provinsi.  Kedua,  daerah  Keresidenan  Administratif.  Ketiga,  daerah  Kabupaten Otonom  yang  juga  sekaligus  sebagai  daerah  Administratif.  Keempat,  Daerah otonom  Kota.  Daerah  otonom  di  luar  Jawa  juga  diatur  pasca-1930  yaitu
Groepsgemeenschap Palembang, Groepsgemeenschap Minangkabau, Groepsgemeenschap Tapanuli,  dll.,  namun  keburu  penyerahan  Belanda  kepada
Jepang. Setelah Jepang sudah tidak lagi berjalan otonomi daerah (1958: 14-15).
yang  diinisiasi  oleh  aktor-aktor  internal  negara  dan  aktor-aktor eksternal  nonnegara  berlangsung  secara  terpisah  dan  berdiri  sendiri- sendiri. Komisi II dalam sidang-sidangnya tidak melibatkan kelompok NGO;  sebaliknya,  aliansi  NGO  tidak  mengundang  Komisi  II  atau Kemendagri dalam diskusi-diskusi mereka. Berdasarkan  naskah  akademik  draf  revisi  UU  No.  32  Tahun  2004 yang  diajukan  pemerintah,  beberapa  problem  pemilukada  dan pemerintahan  daerah  disebabkan  oleh  berbagai  faktor.  Pertama, konflik horizontal di daerah. Kedua, biaya politik yang mahal. Ketiga, konflik  antara  kepala  daerah  dengan  wakil  kepala  daerah.  Keempat, korupsi  politik  dan  dinasti  kepala  daerah  yang  semakin  meningkat.
Kelima,  titik  tekan  otonomi  daerah  yang  ambigu — apakah  di  tingkat provinsi atau kabupaten/kota — berimplikasi pada tata cara pemilukada serta  posisi  ganda  gubernur  sebagai  kepala  daerah  sekaligus  wakil pemerintah  pusat  di  daerah.  Keenam, pijakan  yuridis  posisi  wakil kepala  daerah  memiliki  kelemahan,  apakah  sebagai  jabatan  politis (political appointee) yang merupakan satu paket dengan kepala daerah atau  jabatan  karier  (administrative  appointee).  Ketujuh,  persoalan dalam  membedakan  legitimasi  otoritas  gubernur,  yakni  sebagai perpanjangan  tangan  pemerintah  pusat  di  daerah  ataukah  sebagai kepala daerah tingkat I.
Faktor-faktor  di  atas  secara  garis  besar  dapat  dikelompokkan ke  dalam  dua  domain  pembahasan.  Pertama,  pembahasan  tentang posisi provinsi dan kabupaten/kota sebagai daerah otonom. Persoalan ini  merupakan  penerapan  asas  desentralisasi.  Dalam  hal  ini  provinsi dan kabupaten/kota memiliki kewenangan besar dalam mengatur dan mengurus  urusan-urusan  teritorial  dan  kepentingan-kepentingan daerah setempat. Hal ini juga memiliki relevansi dengan kewenangan pemerintah  yang  meletakkan  kebijakan  dekonsentrasi  dan  tugas pembantuan.
Kedua,  pembahasan  tentang  implementasi  dari  domain pertama melahirkan gagasan-gagasan terkait mekanisme dan tata cara pemilihan  kepala  daerah.  Hal  ini  mengingat  kepala  daerah  akan
menjalankan  fungsi  pemerintahan  daerah  dan  mengemban  amanat kepentingan  masyarakat  lokal.  Kedua  domain  ini  telah  diajukan  oleh pemerintah dalam draf RUU Pemerintahan Daerah dan RUU Pilkada. Kedua  draf  RUU  tersebut  sudah  diajukan  ke  DPR  dan  telah  dibahas secara  intensif  baik  di  Komisi  II  maupun  lintas  Komisi.  RUU Pemerintahan  Daerah  dibahas  dalam  sidang  Pansus,  sedangkan  RUU Pilkada  dibahas  dalam  sidang-sidang  Kelompok  Kerja  (Pokja) Pilkada. Pembahasan mengenai dua tema besar ini dapat dilihat dalam uraian berikut.
Pada rapat penyusunan revisi UU Pilkada, aktor-aktor internal negara terpecah  menjadi  dua  kutub  utama.  Hal  ini  membuat  dinamika perjalanan  RUU  mengalami  negosiasi  yang  alot.  Pembahasan  utama tentang  demokrasi  lokal,  apakah  melalui  mekanisme  demokrasi perwakilan  atau  langsung  di  setiap  level/susunan  pemerintahan daerah,  dapat  dibedakan  dalam  dua  kurun  waktu  yang  berbeda. Pertama,  pada  awal  usulan  revisi  pemerintah  berpendirian  kokoh memperjuangkan pemilihan kepala daerah melalui mekanisme DPRD untuk  provinsi  dan  kabupaten/kota.  Posisi  pertama  ini  konsisten  dan relevan  dengan naskah  akademik  yang  disiapkan. Kedua,  mayoritas anggota  Komisi  II  menolak  usulan  pemerintah  tersebut.  Setelah dilakukan  lobi-lobi  intensif  pemerintah  mengubah  posisinya,  dari memperjuangkan  usulan  mekanisme  DPRD  untuk  pemilihan  kepala daerah  di  semua  tingkatan  menjadi  di  tingkatan  provinsi  saja, sedangkan  untuk  kabupaten/kota  pemilihannya  dilakukan  secara langsung.  Pada  posisi  kedua  ini  pemerintah  mendekonstruksi  basis teori yang dibangun naskah akademik mereka sendiri.
Argumentasi  yang  kemudian  dibangun untuk  posisi  kedua  tersebut, bahwasanya  posisi  gubernur  harus  kuat  sebagai  wakil  pemerintah  di daerah  serta  memiliki  kewibawaan  dan  kekuatan  penuh  untuk mengawal  kepentingan  nasional,  mengoordinasikan  pembangunan antar-kabupaten/kota,  sekaligus  membantu  pemerintah  melakukan pengawasan.  Adapun  kabupaten/kota  sebagai  unit  dasar  pelayanan masyarakat dan pelaksana pembangunan langsung yang dekat dengan basis rakyat, secara ideal harus patuh, taat, dan hormat terhadap posisi gubernur dalam menjamin ketercapaian tujuan pembangunan nasional.
Sebagaimana  terlihat,  argumentasi  ini  dibarengi  gagasan  untuk membedakan basis legitimasi di kedua tingkatan pemerintahan daerah.
Argumentasi dan pandangan mutakhir pemerintah tersebut berimplikasi  terhadap  eksistensi  penyelenggara  pemilu  (KPU  dan Bawaslu)  yang  terancam;  juga  berimplikasi  pada  bagaimana mengakomodasi  calon  perseorangan  yang  tidak  memiliki  perwakilan di DPRD. 13
Aliansi/koalisi  terbatas  antara  Partai  Demokrat,  PPP,  dan Kementerian  Dalam  Negeri  mengusung  gubernur  dipilih  melalui DPRD  provinsi.  Di  sisi  lain,  Golkar,  PDIP,  PKS,  dan  Gerindra memperlihatkan  ketidaksetujuannya  dengan  usulan  ini  (pada perkembangan  selanjutnya  pasca-Pilpres  2014,  terdapat  perubahan sikap Golkar, Gerindra,  PKS; mereka menghendaki pemilihan kepala daerah  melalui  DPRD).  Dukungan  untuk  pemilihan  kepala  daerah melalui  DPRD  juga  berasal  dari  ormas  PBNU,  berdasarkan  hasil kajian para ulama dalam Munas NU di Cirebon.
Argumentasi  pemerintah  yang  didukung  Partai  Demokrat  dan PPP  untuk  membedakan  basis  legitimasi  gubernur  dan  bupati/wali kota  dalam  rangka  memperkuat  posisi  gubernur  dipandang  dapat menciptakan  ketertutupan  struktur  kekuasaan  dari  kontrol  publik sebagaimana  yang  pernah  dipraktikkan  melalui  UU  No.  22  Tahun 1999. Kontrol publik tidak dapat mengakses bentuk-bentuk permainan politik  uang  antara  kandidat  dengan  partai  politik  dan  anggotanya  di
13 Sesuai  dengan  usulan  terbaru RUU,  calon  gubernur  adalah  peserta pemilihan  yang  diusulkan  oleh  fraksi  atau  gabungan  fraksi  DPRD  Provinsi  atau sebutan  lainnya  yang  didaftarkan  di  KPU  Provinsi,  namun  panlih  tetap  dibentuk oleh  DPRD.  Dengan  draf  ini  sangat  jelas  pemerintah  meniadakan  calon perseorangan dalam kontestasi. PKB, PKS, Gerindra dan Hanura menyebut calon perseorangan  yang  di  daftar  ke  KPU  Provinsi.  Dalam  konteks  ini  Golkar mempertanyakan mengapa DPRD membentuk panitia pemilih bukankah sudah ada KPU  Provinsi,  sama  penting  pertanyaannya  mengapa  gubernur  dipilih  melalui DPRD.
DPRD.  Bila  mekanisme  ini  diulang  kembali  meskipun  hanya  untuk DPRD provinsi, maka akan mendorong pertarungan menjadi anggota DPRD  provinsi  lebih  kompetitif  karena  kedaulatan  atas  sumber  daya dimonopoli oleh DPRD provinsi. Kekuasaan akan semakin didominasi partai politik sebagai satu-satunya sumber rekrutmen kandidat kepala daerah.  Partai-partai  besar  dan  partai-partai  koalisi  pemenang  pemilu berpeluang  besar  menguasai  sumber  daya  politik  dan  sumber  daya modal di daerah.
Sebagai  bukti  empirik,  sekalipun  diberi  peluang  melalui keputusan  MK  di  tahun  2008,  calon  perseorangan  tidak  pernah mampu mengimbangi dominasi kandidat dari partai politik. Kebijakan untuk memperkuat basis masyarakat dalam memproduksi kader-kader pemimpin nonparpol  luput  dari  pasal-pasal  di  dalam  perundang- undangan,  bahkan  tidak  diidentifikasi  di  dalam  DIM-nya.  Kekuasaan pun  semakin  berputar-putar  di  kelembagaan  negara  yang  dikooptasi oleh kepentingan elite partai politik. Dampaknya, tentu saja kekuasaan di tingkat  masyarakat  semakin  terdesak  ke  pinggiran  sehingga agregasi dan artikulasi kepentingan rakyat untuk naik ke poros utama kekuasaan terhalangi.
Hasil  evaluasi  menunjukkan  penyelenggaraan  pemilihan umum  kepala  daerah  secara  langsung  sejak  2005  belum bisa diimbangi dengan agregasi dan artikulasi kepentingan serta partisipasi publik dalam proses pembuatan kebijakan. Dapat dibayangkan betapa suara  masyarakat  akan  semakin  tersumbat  apabila  pemilihan  kepala daerah dilakukan melalui DPRD. Pintu-pintu kekuasaan tentunya akan dikuasai  oleh  semakin  sedikit  orang.  Koalisi  aktor  gubernur  dan pimpinan  DPRD  akan  semakin  kokoh,  sementara  masyarakat  sipil akan  semakin  tertinggal  daya  kekuasaan  dan  politik  artikulatifnya. Kasus  dinasti  dan  korupsi  politik  seperti  kasus  dinasti  Ratu  Atut  di Banten dan tertangkapnya Ketua Mahkamah Konstitusi Akil Mochtar merupakan  akibat  dari  pembatasan  pengawasan  publik,  di  satu  sisi, serta mahalnya demokrasi sebagai akibat sentralisme partai politik dan sengketa hasil yang berakhir di MK, di sisi lain.
Tak  dapat  dibantah,  substansi  dari  tarik-menarik  kepentingan di kalangan partai politik di DPR, DPD, dan pemerintah adalah dalam
rangka  distribusi,  redistribusi,  pembagian,  dan  perebutan  sumber daya-sumber  daya  potensial  di  daerah  agar  tetap  bisa  dikontrol  oleh “pusat”.  Yang  dimaksud  dengan  “pusat”  di  sini  bukan  saja pemerintah, tetapi juga pemusatan kekuasaan partai politik. Perubahan mendasar  naskah  akademik  yang  diusung  pemerintah  sebagai  basis ilmiah  revisi  UU  No.  32  Tahun  2004  menjad i  “berantakan”  tatkala berkompromi  secara  pragmatis  dalam  dua  kali  kesempatan.  Pertama, ketika  mengikuti  arus  parlemen  sebelum  pilpres  yang  bersikeras dengan  pemilukada  langsung.  Kedua,  ketika  mengikuti  arus  Koalisi Merah  Putih  pasca-pilres  2014  yang  mendorong  pilkada  melalui DPRD.  Lebih  inkonsisten  lagi  ketika  Presiden  Susilo  Bambang Yudhoyono  mengeluarkan  Perppu  pasca-ditetapkannya  UU  No.  22 Tahun 2014. Dinamika  di  atas  memperlihatkan  bagaimana  ketidaksetaraan daya dalam mengoptimalisasi sumber-sumber kekuasaan menimbulkan  ketimpangan  penguasaan  sumber  daya,  di  mana kekuasaan  yang bertumpuk di tingkat atas semakin mendominasi dan melemahkan  daya  kekuasaan  di  tingkat  masyarakat.  Absennya kelompok-kelompok  masyarakat  dalam  setiap  perumusan  kebijakan baik  di tingkat  legislasi  maupun  pembuatan  peraturan  lainnya menandakan  ketidakberdayaan  masyarakat  untuk  memperkuat  dan memperbesar  sumber-sumber  kekuasaannya.  Sementara  itu,  pemilik sumber-sumber  kekuasaan  seperti  partai  politik  di  legislatif  dan pemerintah  di eksekutif  semakin  menancapkan  akar  kekuasaan mereka melalui proses legislasi.
Isu lainnya adalah mengenai kandidat kepala daerah dan wakil kepala  daerah  yang  akan  maju  dalam  pemilu  kepala  daerah,  apakah keduanya  diajukan  sebagai  satu  paket  atau  tidak.  Pemerintah menghendaki  pemilihan  kepala  daerah  tanpa  disertai  wakil  kepala daerah.  Ini  sangat  nampak  dalam  draf  judul  revisi  UU  No.  32  Tahun 2004  yang  menyebutkan  undang- undang  tersebut  tentang  “pemilihan kepala  daerah”,  bukan  “pemilihan  kepala  daerah  dan  wak il  kepala daerah”.  Pendirian  ini  memperoleh  tantangan  dari  anggota  Komisi  II
dari PDIP dan Hanura  yang mengusulkan perubahan draf judul RUU menjadi  “pemilihan  umum  gubernur,  bupati  dan  wali  kota” dengan memasukkan pilkada ke dalam rezim pemilu. Berkaitan dengan posisi wakil  kepala  daerah,  penginisiasi  revisi  UU  menganggap  bahwa selama ini wakil kepala daerah tidak mendapatkan otoritas  yang kuat dalam kepemimpinan.
Hanya  Partai  Demokrat  yang  mendukung  usulan  Kemendagri untuk  memilih  kepala  daerah  tanpa  wakil.  Namun  di  sisi  lain,  Partai Demokrat  juga  memberikan  perhitungan  geografis  wilayah.  Dengan mempertimbangkan  beban  administratifnya,  suatu  wilayah  yang  luas dapat  menyertakan  pemilihan  wakil  kepala  daerah.  Gagasan  ini ditolak oleh sebagian besar partai karena dianggap akan menurunkan legitimasi  wakil  kepala  daerah  jika  kepala  daerah  memiliki  halangan tetap dalam menjalankan tugasnya. Status wakil kepala daerah sebagai jabatan  karier  (bukan  jabatan  politik)  akan  sangat  mengganggu stabilitas  saat  kepala  daerah  berhalangan  memimpin.  Usulan Kemendagri  juga  ditolak anggota  Pokja  asal  PPP  dan  PKB  yang memosisikan kepala daerah dan wakil kepala daerah pada derajat yang sama.
Isu  lain  yang  tak  kalah  hangat  diperdebatkan  adalah  metode pemilu. Tiga fraksi, PKS, PAN, Hanura, berpendapat perlu dilakukan pemilu  kepala  daerah  serentak  dan  meniadakan threshold 30%.  KPU sebagai  lembaga  otonom  juga  setuju  dengan  diadakannya  pilkada serentak.  Metode  ini  dianggap  dapat  meningkatkan  efisiensi  dan efektivitas  penyelenggaraan  pemilu.  Konsekuensinya,  muncul masalah  lain  dalam  penyelesaian  sengketa  pilkada.  Apabila dilaksanakan  serentak,  penyelesaian  sengketa  pilkada  akan  sangat merepotkan  Mahkamah  Konstitusi  karena  menumpuknya  berkas perkara  di  pusat,  padahal  sumber  daya  personil  hakim  di  MK  sangat terbatas. Oleh karena itu, pemerintah mengusulkan untuk memangkas kewenangan  MK  dan  mendistribusikannya  ke  daerah.  Draf  usulan pemerintah ini tentu mendapat reaksi penolakan dari legislatif karena memperumit prosedur dan memperlemah otoritas penengah
penyelesaian  pilkada.  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  (PTUN)  dan Pengadilan  Tinggi  (PT)  tidak  memiliki  otoritas  sebesar  MK.  Di  sisi
lain, penguasa petahana akan lebih mudah mengintervensi pengadilan- pengadilan tersebut.
Isu  berikutnya  mengenai pendanaan  pilkada.  Beberapa  partai politik  di  legislatif  menginginkan  pendanaan  pilkada  diambil  dari kantong  pemerintah  pusat.  Hal  ini  dimaksudkan  untuk  menjaga netralitas  pilkada.  Petahana  sangat  potensial  untuk  mengintervensi penyelenggaraan  pilkada  apabila  pendanaannya  dari  APBD.  Usulan ini berangkat dari kasus Provinsi Lampung di mana gubernurnya tidak menganggarkan  dana  pemilukada  dalam  APBD-P  dengan  berbagai alasan.  Lampung  adalah  salah  satu  daerah  yang  “diperintah”  oleh pemerintah  pusat  untuk  melaksanakan  pemilukada  di  tahun  2013 karena  di  tahun  2014  ada  pemilu  nasional.  Terkait  persoalan  di Lampung  ini  pihak  Kemendagri  dinilai  sangat  lemah  dan  tidak konsisten  dalam  mendesak  KPUD  dan  gubernur  untuk  menjalankan surat  edarannya  agar  menganggarkan  pendanaan  pemilukada  di APBD-P  2013.  Adapun  KPU  dan  Bawaslu  menginginkan  adanya anggaran  yang  digabung  dari  pemerintah  pusat  dan  pemerintah daerah.  Hal  ini  merupakan  cara  untuk  mengefisienkan  pelaksanaan pilkada.
Masalah  lain  adalah  tumbuhnya  dinasti  politik. Dari  tabel  di atas  terlihat  sikap  partai  politik  mengenai  isu  politik  dinasti  yang begitu  marak  diberitakan  oleh  berbagai  media  massa  nasional. Sebagian besar partai politik berpendapat bahwa  politik dinasti harus dicegah  melalui  regulasi.  Namun  di  sisi  lain,  PKS  dan  PDIP mendukung  kelonggaran  aturan  mengenai  hubungan  kekerabatan dengan  petahana. PKS  memberikan  solusi  yang  sangat  moderatif. Sebagai partai kader yang memiliki sistem rekrutmen sistematik, PKS mengusulkan publikasi sistem rekrutmen melalui partai politik. Partai Demokrat  mengambil  posisi  menolak  politik  dinasti  karena  dalam konteks  pemilihan  kepala  daerah  pertarungannya  lebih  didominasi
Partai Golkar dan PDIP. 14 Posisi ini tentu akan sangat didukung oleh partai yang kalah telak dalam pertarungan di daerah. Partai Demokrat tidak  punya  cukup  sumber  daya  dalam  melakukan  transformasi struktural  terkait  isu  ini.  Namun  sebagai  kekuatan  dominan  di legislatif,  Partai  Demokrat  dapat  menjadi  penyeimbang  yang  kuat. Pertimbangan  mereka  yang  mendukung  kelonggaran  politik  dinasti adalah  bahwa  pembatasan  dinasti  politik  berimplikasi  pada pembatasan  hak-hak  sipil  dalam  pemilu,  hal  mana  berpotensi melanggar  hak  asasi  manusia.  Sebagian  kalangan  legislator berargumen, jika tetap diloloskan pasal pembatasan ini berkemungkinan  besar  dibatalkan  di  sidang  MK  karena  akan  ada gugatan judicial review. Diskusi  mengenai  penekanan  otonomi  daerah  dalam  proses legislasi  tidak  memunculkan  penjelasan  yang  mendetail.  Sikap  partai politik  cenderung  masih  belum  memperlihatkan  suatu  kesimpulan yang  argumentatif.  Seperti  halnya  Partai  Demokrat,  mereka  masih mengajukan  pertanyaan:  desentralisasi  harusnya  diimplementasikan pada  tingkat  apa?  Di  sisi  lain,  Dirjen  Otda  mengajukan  pandangan bahwa  kabupaten/kota  tetap  menjadi  eksekutor  dari  desentralisasi. Perdebatan ini cenderung tidak memberikan jawaban. Persoalan utama yang  sedang  dihadapi  adalah  otoritas  gubernur  yang  sangat  terbatas dalam  mengawal  kelangsungan  desentralisasi.  Kondisi  saat  ini memperlihatkan  keterbatasan  otoritas  gubernur  dalam  mengontrol pembangunan daerah.
Selain pembahasan di Komisi II, ide-ide yang cukup substantif juga  digagas  para  pemangku  kepentingan.  Kelompok  NGO  yang berada di bawah payung Pokja Otda melakukan serangkaian seminar, workshop,  dan  diskusi  terbatas  tentang  otoritas  dalam  desentralisasi guna  membedah  draf  RUU  Pemda  yang  dibahas  antara  pemerintah dan  legislatif.  Diskusi  Pokja  Otda  koalisi  sipil  ini  menghasilkan
14 Sampai tanggal 24 September 2013, Partai Golkar sudah  memenangkan sekitar 61% pemilihan kepala daerah di seluruh Indonesia, baik itu melalui koalisi ataupun  tidak.  Selain  itu,  PDIP  memenangkan  pemilihan  kepala  daerah  di  pusat- pusat  penumpukan  populasi  penduduk  Indonesia,  seperti  DKI  Jakarta  dan  Jawa Tengah.
beberapa kesimpulan mengenai penguatan peran gubernur dan semua lembaga  yang  berada  pada  tingkat  provinsi.  Pokja  Otda  juga mengajukan  pandangan  terkait  otoritas  gubernur  untuk menguji  dan membatalkan perda yang dibuat di tingkat kabupaten/kota. Penguatan posisi  gubernur  ini  akan  meningkatkan  efektivitas  dan  efisiensi otonomi daerah. Kabupaten dan kota akan menjadi bagian kontrol dan bagian dari evaluasi kinerja gubernur.
Isu  lain  yang  juga  didiskusikan  dalam  pertemuan-pertemuan ini  adalah  politik  uang.  Baik  pada  pertemuan  Pokja  Otda  maupun Komisi  II,  persoalan  politik  uang  dianggap  sebagai  isu  sentral. Pelaporan  pendanaan  kampanye  dipandang  masih  belum  transparan oleh  Bawaslu.  Politik  uang  selalu  menjadi  persoalan  yang  sulit dideteksi,  meskipun  menjadi  perbincangan  dalam  praktik  demokrasi lokal.  Politik  uang  bahkan  sudah  dianggap  wajar  dan  harus  ada sebagai  persyaratan  untuk  menang.  Fenomena  semacam  ini  memang dianggap  sebagai  fenomena  yang  selalu  ada  di  dalam  praktik demokrasi, sekalipun di negara-negara maju yang tingkat demokrasinya  sudah  melembaga  secara  modern.  Oleh  karena  itu, proses legislasi perlu berusaha melakukan pembatasan terhadap ruang gerak  “penyakit  demokrasi”  ini. Tetapi  perdebatan  tentangnya  masih belum menghasilkan poin-poin yang substantif. Bagaimanapun politik uang  adalah  hal  yang  mustahil  dihapuskan  dalam  politik  Indonesia, mengingat  kebanyakan  masyarakatnya  masih  terjerat  kemiskinan. Politik uang seolah-olah sudah menjadi keharusan untuk menggalang dukungan.
Perjalanan  UU  No.  32  Tahun  2004  memang  penuh  dengan lika-liku.  Setelah  mengalami  dua  kali  revisi  dengan  dikeluarkannya UU  No.  8  Tahun  2005  tentang  Penerapan  Perppu  No.  3  Tahun  2005 dan  UU  No.  12  Tahun  2008,  keluar  pula  putusan  MK  No.  73/PUU- IX/2011.  Putusan  MK  ini  mengabulkan  sebagian  permohonan  uji materiil  atas  UU  No.  32  Tahun  2004  sebagaimana  telah  diubah dengan  UU  No.  12  Tahun  2008.  Salah  satu  implikasi  paling  penting dari dikeluarkannya putusan MK tersebut adalah dalam hal penyidikan

## M. Aqil Irham: DEMOKRATISASI DI INDONESIA...
kepala  daerah  persetujuan  dari  presiden  tidak  diperlukan,  kecuali kepala daerah bersangkutan akan ditahan.
Perkembangan  terakhir,  pada  23  September  2014  DPR  RI mengesahkan  RUU  Pemda  menjadi  UU  No.  23  Tahun  2014  tentang Pem erintahan Daerah. UU ini merupakan hasil dari “pemecahan” UU No.  32  Tahun  2004  menjadi  tiga  undang-undang.  Dua  UU  yang  lain adalah  UU  No.  6  Tahun  2014  tentang  Desa  dan  UU  No.  22  Tahun 2014  tentang  Pemilihan  Kepala  Daerah.  Dengan  perkembangan terakhir  ini, perbedaan  posisi  antara  gubernur  dan  wali  kota/bupati dipertegas. Kendati sama-sama merupakan kepala daerah yang dipilih secara langsung, namun gubernur sekaligus ditempatkan sebagai wakil pemerintah  pusat.  Adapun  wali  kota/bupati  ditempatkan  sebagai kepala daerah otonom dengan menerapkan asas desentralisasi.

## Penutup
Proses  institusionalisasi  demokrasi  di  tingkat  makro  diwarnai relasi antaraktor di pemerintahan yang dipengaruhi oleh partai politik. Dalam  hal  ini  proses  politik  tersebut  lebih  banyak  berisikan  tawar- menawar  ketimbang  pembahasan  hal-hal  substansial.  Hal  ini  secara jelas nampak pada draf RUU Pilkada dan RUU Pemda yang disahkan dalam  sidang  paripurna  DPR  23  September  2014.  Draf  kedua  RUU tersebut  belum  secara  komprehensif  menggambarkan  problem pemilukada dan otonomi daerah yang terjadi secara faktual di daerah- daerah.  Alam  pikiran  mereka  disesaki  oleh  persoalan  bagaimana menata  kepentingannya  sendiri.  Pasca-Pilpres  2014  Koalisi  Merah Putih  mengubah  pandangan  di  saat-saat  habisnya  masa  tugas  DPR, dari  yang  awalnya  sebagian  besar  di  antara  mereka  mendukung demokrasi langsung menjadi mendukung demokrasi perwakilan. Demikian  pula  di  tingkat  meso,  keterlibatan  para  pemangku kepentingan, akademisi, NGO, dan publik dalam proses institusionalisasi  tidak dimanfaatkan  secara  maksimal.  Kondisi  ini terlihat  dari  temuan  lapangan  yang  menunjukkan  ormas  dan  NGO seperti  NU,  FITRA,  KPPUD,  JPPR,  ataupun  ICW  merasa  tidak dilibatkan  secara  langsung  dalam  proses  institusionalisasi  atau pembahasan  UU  terkait  pilkada  dan  otonomi  daerah  yang  dilakukan
aktor-aktor  pemerintahan  seperti  Kemendagri  dan  DPR  (Komisi  II). Selain  itu,  hasil  telaah  DIM  selama  sidang  di  Komisi  II  hanya memetakan hal-hal parsial seperti pemilukada apakah harus langsung atau  perwakilan,  efisiensi  anggaran,  paket  kepala  daerah  dan  wakil kepala  daerah,  politik  dinasti,  anggaran  pemilukada,  perselisihan sengketa  hasil,  titik  tekan  otonomi,  dan  penguatan  kewenangan provinsi.  Hal-hal  substansial  tentang  korupsi  demokrasi,  transparansi pendanaan  partai  politik  dan  kandidat  (membatasi  intervensi korporasi,  cukong/bandar),  prinsip  persamaan  kesempatan  dan  akses antar-kandidat  dalam  rekrutmen  dan  pencalonan  kepala  daerah, politisasi  birokrasi,  pelayanan  publik,  dan  fungsi  representasi kelompok  masyarakat  yang  mendorong  partisipasi  dan  pengawasan sosial belum berhasil diidentifikasi dalam pasal-pasal revisi.
Dengan  kata  lain,  perubahan  institusional  belum  mencakup hak  otonomi  masyarakat  di  daerah  dan  hanya  mengatur  aspek pemilihan  (election)  dalam  pemilukada.  Untuk  itu,  penulis mengajukan  sebuah  usul  perubahan,  yaitu  memperkuat  aspek demos baik  pada  tahap  pemilihan  maupun  pasca-pemilihan  di  semua  level perubahan  institusional,  yaitu  amandemen  UUD  1945,  legislasi,  dan regulasi. Penguatan demos dalam tahap pemilihan meliputi seleksi dan rekrutmen calon kepala daerah  yang harus dilakukan secara langsung dengan  melibatkan  masyarakat.  Kondisi  ini  tidak  mungkin  dicapai hanya melalui perubahan UU Pilkada. Keterlibatan masyarakat dalam seleksi dan rekrutmen calon kepala daerah dalam pilkada harus diikuti dengan perubahan undang-undang mengenai partai politik yang sangat terkait  dengan  penyelenggaraan  pilkada.  Yang  menjadi  akar permasalahan, dalam proses legislasi koordinasi antaraktor di internal negara tidak  melibatkan  para  pemangku  kepentingan  dan  aktor-aktor eksternal yang berasal dari NGO dan masyarakat sipil.
Daftar Pustaka

## M. Aqil Irham: DEMOKRATISASI DI INDONESIA...
Ali,  As’ad  Said, Negara  Pancasila  Jalan  Kemaslahatan  Berbangsa. Jakarta: LP3ES, 2009.
Aspinall,  Edward  and  Greg  Fealy,  ed, Local  Power  and  Politics  in
Indonesia. Singapore: ISEAS, 2003.
Aspinall, Edward and Marcus Mietzner, Problems of Democratisation in  Indonesia,  Election,  Institution  and  Society. Singapore:
ISEAS, 2010.
Effendi,  Tadjuddin  Noer, Demokrasi  dan Demokratisasi:  Proses  dan Prospek  dalam  Sebuah  Dunia  yang  Sedang  Berubah.
Yogyakarta: CCSS and Pustaka Pelajar, 2003.
Erb, Maribert and Priyambudi Sulistiyanto, Deepening Democracy in Indonesia?  Direct  Elections  for  Local  Leaders  (Pilkada). Singapore: ISEAS, 2009.
Hadiz,  Vedi  R. Dinamika  Kekuasaan  Ekonomi  Politik  Indonesia pasca-Soeharto. Jakarta:LP3ES, 2005.
------, The Localization of Power in Southeast Asia, 2007. ------, Localising Power in Post-Authoritarian Indoneisa: A Southeast
Asia Perspectives. California: Stanford, 2010.
------ and  Richard  Robinson, Reorganising  Power  in  Indonesia:  The Politics of Oligarchy in an Age of Markets. Curzon: Routledge, 2004.
Hanif,  Hasrul, Mengembalikan  Daulat  Warga  Pesisir:  Partisipasi, Representasi  dan  Demokrasi di  Aras  Lokal.  Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2008.
Nungtjik,  A.  R, Menudju  Otonomi  Daerah  Seluas-luasnja.  Djakarta,
1958.
North,  Douglass  C, Institutions,  Institutional  Change  and  Economic Performance. Camrbidge: Cambridge University Press, 1990.
Phillips, KevinAmerican  Dynasty,  Aristocracy,  Fortune,  and  the Politics of Deceit in the House of Bush. New York: The Penguin Group, 2004.
Sherlock, Stephen, Struggling to Change: The Indonesian Parliament in  an  Era  of  Reformasi.  Canberra:  Centre  for  Democratic Institutions, 2003.
Silaen,  Victor, Prospek  Demokrasi  di  Negara  Pancasila.  Jakarta: Permata Aksara, 2012. Wasistiono,  Sadu, “Desentraliasi,  Demokratisasi  dan  Pembentukan Good  Governnance.”  In Desentralisasi  &  Otonomi  Daerah,
edited by Syamsudin Haris. Jakarta: LIPI Press, 2005.
Wiratmoko,  Nick  T.  dkkYang  Pusat  dan  yang  Lokal:  Antara Dominasi,  Resistensi,  dan  Akomodasi  Politik  di  Tingkat  Lokal. Salatiga: Pustaka Pelajar dan Pustaka Percik, 2004.
Mietzner,  Marcus.  “Local  Democracy:  Old  Elite  Are  Still  in Power, But Direct Elections Now Give Voters A Choice.” Jurnal Inside Indonesia 85, 2006.
------, “Comparing Indonesia’s Party System of the 1950s and the Post Suharto Era.” Journal of Southeast Asian Studies 39(3): 431-53. 2008.
------, “Peluang  bagi  Masyarakat  Marginal.” Jurnal  Politik  Lokal  & Social-Humaniora (Oktober 2001), 2001.
“Senjakala  Kapitalisme  dan  Krisis  Demokrasi.”  2009. Prisma,
Majalah Pemikiran Sosial Ekonomi 28, Juni.
Webber,  Douglas.  2006.  “Consolidated  Patrimonial  Democracy?
Democratization  in  Post  Suharto  Indonesia.” Democratization 13(3): 396-429.
Datta,  Indraneel, Parliamentary  Politics  in  Soeharto’s  Indonesia 1987-98,  PhD  thesis,  School  of  Oriental  and  African  Studies. London: University of London, 2002.
Muhtadi, Burhanuddin, “Defisit Demokrasi.” Kompas, 12 Mei, 2011. Sujatmiko,  Iwan  G, “Warga  Negara,  Pemilu  dan  Demokrasi Transformatif.” Kompas, 9 Juli, 2009.
UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.