KOMPETENSI DPD RI DALAM MENGEMBAN AMANAH UNDANG – UNDANG NOMOR 2 TAHUN 2018 TENTANG MPR, DPR, DPD DAN DPRD SEBAGAI LEMBAGA TINGGI NEGARA

## Rianda Dirkareshza
Fakultas Hukum, Universitas Pembangunan Nasional “Veteran” Jakarta, Jl. RS, Fatmawati, Kota Jakarta Selatan, 12450, Indonesia
E-mail: riandadirkareshza@upnvj.ac.id

## Abstrak
Salah satu poin penting dalam revisi UU No. 2 Tahun 2018 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD adalah penambahan kewenangan Dewan Perwakilam Daerah Republik Indonesia dalam mengawasi dan mengevaluasi peraturan daerah (perda) dan rancangan peraturan daerah (raperda). Dalam UU MD3 pasal 249 ayat 1 huruf J itu, disebutkan bahwa DPD mempunyai wewenang dan tugas: “melakukan pemantauan dan evaluasi atas rancangan peraturan  daerah  dan  peraturan  daerah”.  Pembentukan  DPD  sendiri  adalah  upaya konstitusional untuk mengakomodasi suara daerah dengan memberi saluran, sekaligus peran kepada daerah-daerah. Saluran dan peran tersebut dilakukan dengan memberikan tempat  bagi  daerah-daerah  untuk  menempatkan  wakilnya  dalam  badan  perwakilan tingkat  nasional  untuk  memperjuangkan  dan  menyuarakan  kepentingan-kepentingan daerahnya, terutama dalam bidang legislasi, anggaran, dan pengawasan. Sehingga akan memperkuat  ikatan  dalam  kesatuan  Negara  Republik  Indonesia.  DPD  mencerminkan prinsip representasi teritorial atau regional (regional representation) dari daerah, dalam hal ini provinsi. Sama dengan DPD, Keberadaan peraturan perundang-undangan tingkat daerah  pada  hakikatnya  merupakan  akibat  diterapkannya  prinsip  desentralisasi  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah.  Karena  itu  memberikan  relasi  yang  cukup terhadap  DPD  sebagai  territorial  representative  dan  perda  sebagai  regulasi  daerah, menjadi syarat bagi jalannya desentralisasi dan pembangunan daerah yang baik.
Kata Kunci : DPD RI, Perda, Raperda, Otonomi Daerah, Desentralisasi

## Abstract
One of the important points in the revision of Law No. 2 of 2018 concerning the MPR, DPR, DPD and DPRD is the addition of the authority of the Regional Representative Council of the Republic of Indonesia in supervising and evaluating regional regulations (perda) and draft regional regulations (raperda). In the MD3 Act article 249 paragraph 1 letter J, it is stated that the DPD has the authority and duty: "to monitor and evaluate the draft regional regulations and regional regulations". The formation of the DPD itself is a constitutional effort to accommodate the voice of the region by giving channels, as well as the role of the regions. The channel and role is carried out by providing a place for the regions to place their representatives in the national level representative bodies
to  fight  for  and  voice  their  regional  interests,  especially  in  the  areas  of  legislation, budgeting and supervision. So that it will strengthen ties in the unity of the Republic of Indonesia. The DPD reflects the principle of territorial or regional representation from the region, in this case the province. Same with DPD, the existence of legislation at the regional  level  is  essentially  the  result  of  the  implementation  of  the  principle  of decentralization  in  the  administration  of  regional  governance.  Because  of  that,  it provides sufficient relations to the DPD as a territorial representative and a regional regulation  as  a  regional  regulation,  a  condition  for  the  decentralization  and  good regional development.
Keywords  : DPD  RI,  Regional  Regulation,  Regional  Regulation  Draft,  Regional Autonomy, Decentralization

## A. PENDAHULUAN

## 1. Latar Belakang
Dewan  Per\wakilan  Daerah  (DPD)  adalah  Fraksi  Utusan  Daerah  Majelis Permusyawaratan  Rakyat  (MPR)  yang  bermetamorfosis  menjadi  satu  lembaga  negara baru.  Pasal  2  ayat  (1)  UUD  1945  sebelum  amandemen  berbunyi:  “ Majelis Permusyawaratan  Rakyat  terdiri  atas  anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan, menurut aturan yang ditetapkan  dengan  undang-undang .”  Setelah  amandemen  menjadi:    “ Majelis  Per- musyawaratan  Rakyat  terdiri  atas  anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang .” Wacana pembentukan kelembagaan DPD mulai mengemuka pada saat pembahasan susunan dan kedudukan MPR serta susunan mengenai lembaga perwakilan pada BAB VII, dalam rapat ke-2 PAH III BP MPR pada 6 Oktober 1999. 1
Lembaga ini dimaksudkan sebagai penguat ikatan daerah-daerah dalam wadah Negara
1 Law center – PPUU DPD RI , Peta Jalan Legislasi DPD RI , 2017, Hlm. 17.
Kesatuan  Republik  Indonesia;  mendorong  percepatan  pembangunan  daerah  serta mengagregasi aspirasi dan kepentingan daerah dalam perumusan kebijakan nasional. 2
Pada  pasal  22D  UUD  1945  menjelaskan  ada  3  tupoksi  DPD,  yaitu:  dapat mengajukan  Rancangan  Undang-Undang  (RUU),  ikut  membahas  RUU  dan  dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang (UU). Frasa yang mengaitkan ketiga  tupoksi  itu  adalah  otonomi  daerah.  Secara  kasat  mata,  frasa otonomi  daerah menempel pada tiap ayat mengenai tupoksi DPD. Maka secara teoritis dan yuridis antara otonomi daerah dan DPD ada hubungan yang tak dapat dipisahkan. Namun relasi ini sulit ditemukan dalam praktek tata negara kita, kecuali bahwa anggota DPD mewakili daerah provinsi dan setiap waktu tertentu reses ke daerah untuk mendengar aspirasi masyarakat daerah sebagai bentuk kongkrit fungsi representasi lembaga perwakilan.
Praktek ini berbeda dengan relasi antara prinsip negara hukum yang dinormakan dalam amandemen pasal 1 UUD 1945 dengan lembaga bernama  Mahkamah Konstitusi (MK).  Pasal  1  UUD  1945  mengandung  makna  bahwa  konstitusi  merupakan  bentuk pelimpahan  kedaulatan  rakyat  (the  sovereignity  of  the  people)  kepada  negara.  Dan melalui konstitusi, rakyat membuat statement kerelaan pemberian sebagian hak-haknya kepada negara. Dengan demikian konstitusi harus dikawal dan dijaga dari penyimpangan baik  yang  dilakukan  oleh  pemegang  kekuasaan  maupun  aturan  hukum  di  bawah konstitusi. Karena itu pelaksanaan kedaulatan rakyat melalui konstitusi harus dikawal dan dijaga,  dan  penjagaan  konstitusi  kemudian  diberikan  kepada  MK.  Jimly  Asshiddiqie menguraikan:
“Dalam konteks ketatanegaraan,
Mahkamah Konstitusi dikonstruksikan  sebagai  pengawal  konstitusi  yang  berfungsi  menegakkan keadilan  konstitusional  di  tengah  kehidupan  masyarakat.  Mahkamah Konstitusi  bertugas  mendorong  dan  menjamin  agar  konstitusi  dihormati
2 PPUU DPD RI, Legal Drafting untuk Senator ,  Hlm. 55.
dan  dilaksanakan  oleh  semua  komponen  negara  secara  konsisten  dan bertanggungjawab.  Di  tengah  kelemahan  sistem  konstitusi  yang  ada, Mahkamah  Konstitusi  berperan  sebagai  penafsir  agar  spirit  konstitusi selalu  hidup  dan  mawarnai  keberlangsungan  bernegara  dan bermasyarakat”. 3
Ini tidak  terjadi  dalam  hubungan  antara  DPD  dan  otonomi  daerah.  Maka  yang terjadi  adalah  kegamangan  dalam  menjalankan  tugas-tugas  konstitusional  yang sebenarnya  sudah  cukup  gamblang  terdapat  dalam  UUD  1945.  Putusan  Mahkamah Konstitusi  mengkonfirmasi  bahwa  DPD  adalah  lembaga  legislative  yang  peran  dan fungsinya tidak boleh dikecilkan oleh lembaga lainnya. DPD harus berperan dalam tiap tahap  pembentukan  peraturan  perundangan  yang  berkorelasi  dengan  kewenangannya yaitu otonomi daerah.
Kewenangan  dalam  memantau  dan  mengevaluasi  legislasi  daerah  dapat dipandang  sebagai  kepercayaan  baru  untuk  bagaimana  DPD  dapat  memberikan  jalan tengah diantara tarik menarik pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Namun patut juga diperhatikan  apakah  tugas  baru  tersebut  sejalan  dengan  kewenangan  yang  harusnya dijalankan menurut UUD 1945 atau sebaliknya bertentangan dengan semangat yang ingin dibawa dari lahirnya DPD.

## 2. Rumusan Masalah
1. Bagaimanakah  kewenangan  pemantauan  dan  evaluasi  Raperda  dan  Perda  oleh DPD RI menurut peraturan perundangan dan prinsip negara hukum?
2. Bagaimanakah  kompetensi  DPD  RI  dalam  mengemban  amanah  Undang  – Undang  Nomor  2  Tahun  2018  Tentang  MPR,  DPR,  DPD  dan  DPRD  sebagai lembaga tinggi negara?
3 Sekretariat Jenderal MKRI , Cetak Biru, Membangun Mahkamah Konstitusi, Sebagai Institusi Peradilan  Konstitusi  Yang  Modern  Dan  Terpercaya ,  2004.  Hlm.  iv.  Seperti  dikutip  oleh  Maruarar Siahaan, Hukum Acara Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia ,..Hlm. 12.

## 3. Metode Penelitian
Metode  penelitian  pada  dasarnya  merupakan  rangkaian  prosedur  tahapan  atau cara sistematis yang digunakan untuk mencari kebenaran dalam suatu karya ilmiah dalam hal  ini  adalah  penulisan  jurnal,  sehingga  dapat  menghasilkan  sebuah  jurnal  yang berkualitas yaitu jurnal yang memenuhi syarat penelitian. 4 Jenis penelitian dalam jurnal ini  adalah  literer  atau  penelitian  perpustakaan (library  research), artinya  sebuah  studi dengan mengkaji buku-buku atau kitab-kitab terkait dengan jurnal ini yang berasal dari perpustakaan (bahan pustaka). Semua sumber berasal dari bahan-bahan tertulis (cetak) yang  berkaitan  dengan  permasalahan  penelitian  dan  literatur-literatur  lainnya (elektronik). 5
Pendekatan dalam penelitian dibedakan menjadi dua, yaitu pendekatan kualitatif dan  pendekatan  kuantitatif.  Dalam  penulisan  jurnal    ini  pendekatan  yang  digunakan adalah pendekatan kualitatif, yaitu pendekatan yang dalam pengolahan dan analisa data tidak menggunakan angka-angka, simbol dan atau variable matematis melainkan dengan pemahaman mendalam ( in depth analysis ). Dalam pembahasannya peneliti menggunakan pendekatan yuridis - normatif ,  yaitu  jenis  pendekatan  dengan  menggunakan  ketentuan perundang-undangan yang berlaku pada suatu Negara atau metode pendekatan hukum doktrinal  yaitu  teori-teori  hukum  dan  pendapat  para  ilmuwan  hukum  terutama  yang berkaitan  dengan  permasalahan  yang  dibahas. 6 Pendekatan yuridis-normatif yang digunakan dalam  penelitian ini adalah pendekatan melalui hukum positif, yaitu menelaah aturan-aturan  hukum  positif    untuk  menemukan  legalitas  kewenangan  baru  DPD  RI
4 Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum, (Jakarta: Rineka Cipta, 1990), Hlm. 10.
5 Sutrisno Hadi, Metodologi Riserch 1 (Yogyakarta: Gajah Mada, 1980), Hlm. 3
6 Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum dan Jurimetri , (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1998), Hlm.
24.
dalam  rangka  memantau  dan  mengevaluasi  Raperda  dan  Perda.  Selain  itu  menelaah bagaimana DPD melaksanakan kewenangan itu.
Penulisan  jurnal  ini  bersumberkan  pada  sumber  bahan  penelitian  primer  dan sumber bahan penelitian sekunder, yaitu: 7
1. Bahan  Hukum  Primer  yaitu  bahan-bahan  hukum  yang  mengikat 8 seperti  UUD 1945;  UU  MPR,  DPR,  DPD  dan  DPRD  (UU  MD3);  UU  No.  12  tahun  2011 tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundangan;  Peraturan  DPD  RI  No.  3  tahun 2018 tentang Tata Tertib dan UU Pemerintahan Daerah.
2. Bahan  hukum  Sekunder  yang  memberikan  penjelasan  mengenai  bahan  hukum primer, seperti Naskah Akademik. Rancangan Undang-Undang, hasil penelitian, atau pendapat para pakar hukum.
3. Ketiga,  Bahan  hukum  tersier  yang  memberikan  petunjuk  maupun  penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder seperti kamus dan ensiklopedia. 9
Adapun bahan lain yang menjadi objek penelitian adalah Buku dan Perundangan tentang  Hukum  Tata  Negara,  Politik  Hukum,  Pemda  dan  Otonomi  Daerah.  Selain  itu untuk melengkapi data dan informasi, perlu juga penulis mewawancara pihak-pihak yang terkait dengan tema penulisan jurnal ini.

## B. HASIL & PEMBAHASAN
1. Kewenangan  Pemantauan  Dan  Evaluasi  Raperda  Dan  Perda  Oleh  Dpd  Ri Menurut Peraturan Perundangan Dan Prinsip Negara Hukum
7 Suharsimi  Arikunto, Prosedur  Penelitian  suatu  Pendekatan  Praktek (Jakarta:  Rineka Cipta,2000), Hlm. 234.
8 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum , UI-Press, Jakarta, Hlm. 52.
9 Amiruddin dan Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum , PT. Raja Grafindo, Jakarta, 2006, Hlm.  31-32.
Seperti  yang  telah  disebutkan  dalam  bab  terdahulu,  DPD  adalah  lembaga perwakilan representasi  territorial yang  lahir  dengan  semangat  mengagregasi kepentingan  daerah  di  tingkat  nasional.  Membagi  kekuasaan  pemerintahan  dengan prinsip  otonomi  dan  desentralisasi,  tidak  serta  merta  menyelesaikan  persoalan  yang terjadi antara pusat dan daerah ini. Kewenangan pemantauan dan evaluasi legislasi daerah yang diberikan lewat amandemen UU MD3 patut kita lihat secara lebih dalam dari sisi konstitusional dan peraturan perundangan.
Suatu  negara  disebut  negara  kesatuan  apabila  kekuasaan  hanya  dipegang  oleh pemerintah  pusat,  sementara  provinsi-provinsi  menerima  kekuasaan  dari  pemerintah pusat,  dan  provinsi-provinsi  tersebut  tidak  mempunyai  hak  mandiri. 10 Dalam  negara- negara  dengan  bentuk  negara  kesatuan  ( unitary  state ),  ditinjau  dari  sudut  pembagian kewenangan, terdapat dua kewenangan/urusan pemerintah yakni yang tersentralisasi dan kewenangan/urusan  pemerintah  yang  didesentralisasikan. 11 Urusan  yang  di- desentralisasikan dalam negara kesatuan bukan bersifat ketatanegaraan, melainkan hanya urusan  pemerintahan.  Hal  tersebut  terutama  berdasarkan  pendapat  C.F.  Strong  yang mengatakan bahwa kekuasaan apapun yang dimiliki berbagai distrik di dalam wilayah yang  dikelola  sebagai  suatu  keseluruhan  oleh  pemerintah  pusat  harus  diselenggarakan menurut  kebijakan  pemerintah  itu. 12 Walaupun  memungkinkan  bagi  setiap  satuan pemerintahan  daerah  untuk  membentuk  suatu  peraturan  sendiri,  namun  tertib  hukum menghendakinya supaya tidak bertentangan dengan kebijakan pemerintah itu atau disebut
10 Tim Penyusun, Otonomi atau Federalisme, dampaknya terhadap Perekonomian ,  Pustaka Sinar Harapan, Harian Suara Pembaharuan, Jakarta, 2000, Hlm. 14.
11 Nicole  Niessen, Municipal  Government  In  Indonesia  Policy,  law  and  Practice  of Decentralization and Urban Planning , Research School CNWS School of Asian, African, and Amerindian Studies, Universitiet Leiden, The Netheralands, 1999, Hlm.21
12 C.F.  Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern: Studi  Perbandingan  tentang  Sejarah  dan Bentuk-Bentuk Konstitusi di Dunia , Nusamedia, Bandung, Cetakan Kedua, 2008, Hlm. 87.
peraturan yang lebih tinggi. Keharusan tersebut sejalan dengan ciri negara hukum klasik yang salah satunya adalah terdapat jaminan hak asasi manusia, pemencaran kekuasaan negara/pemerintah, dan kekuasaan pemerintahan harus didasarkan atas hukum. 13 Dengan kekurangpuasan  terhadap  jaminan  HAM  yang  hanya  terhadap  hak  sipil  dan  politik, kemudian berkembang kepada hak-hak asasi sosial. 14 Perkembangan jaminan inilah yang sejalan  dengan  paradigma  negara  kesejahteraan,  yang  menghendaki  campur  tangan negara  dalam  berbagai  bidang  kehidupan  untuk  kesejahteraan  rakyat.  Pemencaran kekuasaan yang demikian dipandang sebagai wujud pengakuan kemajemukan.
Dengan  demikian  desentralisasi  merupakan  bagian  dari  upaya  demokratisasi. Walaupun  bukan  berarti  dalam  suasana  sentralistis  kedaulatan  rakyat  tidak  terwujud, menurut  Bagir  Manan 15 ,  desentralisasi  merupakan  cara  terbaik  untuk  mewujudkan kedaulatan rakyat. Dikatakan demikian dengan alasan bahwa desentralisasi memperluas kesempatan bagi rakyat baik kualitatif maupun kuantitatif turut serta memikul tanggung jawab  penyelenggaraan  pemerintahan  dibanding  kalau  hanya  sebatas  pada penyelenggaraan  pada  tingkat  Pusat.  Dengan  paradigma  negara  kesejahteraan,  satuan pemerintahan  yang  terendah  adalah  ujung  tombak  dari  upaya  menghantarkan kesejahteraan rakyat. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa desentralisasi bertujuan untuk menghantarkan kepada demokratisasi, dan kesejahteraan rakyat melalui kedekatan pelayanan publik.
Dari  berbagai  pendapat  para  ahli  mengenai  desentralisasi, 16 dapat  diamati beberapa  hal. Pertama ,  pengertian  desentralisasi  yang  agak  sempit  sebagaimana
13 Bagir Manan, Hubungan Pusat….., op.cit., Hlm. 35.
14 Ibid ., Hlm. 37-38.
15 Ibid ., Hlm. 34-35.
16 Ibid ., Hlm. 20-25.
dikemukakan oleh Van Der Pot yang hanya mengklasifikasikan desentralisasi menjadi dua jenis yakni desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional. Koesoemahatmadja juga  termasuk  dalam  kategori  yang  membagi  desentralisasi  agak  sempit  karena menurutnya desentralisasi terbagi atas dekonsentrasi dan desentralisasi ketatanegaraan. Kedua , pengertian desentralisasi yang lebih luas dari kategorisasi yang disampaikan oleh Van  Der  Pot  dan  Koesoemahatmadja.  Dalam  kategori  kedua  ini  dijumpai  pembagian desentralisasi  yang  disampaikan  oleh  Amrah  Muslimin  dan  Irawan  Soejito.  Selain desentralisasi  teritorial  dan  fungsional,  juga  terdapat  desentralisasi  administratif  atau dekonsentrasi.  Amrah  Muslimin  selain  membagi  kedalam  desentralisasi  teritorial  dan fungsional  juga  memasukkan  desentralisasi  kebudayaan.  Berbeda  dengan  kedua  ahli lainnya,  Amrah  Muslimin  tidak memasukkan  dekonsentrasi  sebagai  salah  satu  bentuk desentralisasi. Ketiga , pengertian desentralisasi yang lebih sempit dari yang dijelaskan oleh para ahli di atas yakni pengertian desentralisasi menurut UU No. 23/2014. Pasal 1 angka 7 menyatakan bahwa Desentralisasi adalah penyerahan Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkan Asas Otonomi.
Berdasarkan UUD 1945 pengaturan pemerintahan daerah dijumpai dalam Pasal- pasal  18,  18A  dan  18B.  pemerintahan  daerah  diselenggarakan  berdasarkan  prinsip- prinsip sebagai berikut: pertama, Prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945. 17 Kedua, Prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya yang diatur dalam Pasal 18 ayat (5) UUD 1945. 18 Ketiga, Prinsip kekhususan dan keragaman
17 Bagir Manan, Menyongsong Fajar ... , op.cit., Hlm. 8-9. π 18 Bagir  Manan, Perjalanan  Historis Pasal  18 ,  UNSIKA,  Karawang,  1993, hlm  21,  dan  Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah , Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001, hlm 12.
daerah  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  18  ayat  (1)  UUD  1945. 19 keempat, prinsip mengakui  dan  menghormati  kesatuan  masyarakat  hukum  adat  beserta  hak-hak tradisionalnya  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  18B  ayat  (2)  UUD  1945. 20 Kelima, prinsip  mengakui  dan  menghormati  pemerintahan  daerah  yang  bersifat  khusus  dan istimewa sebagaimana diatur dalam Pasal 18B ayat (1) UUD 1945. 21 Keenam , Prinsip badan  perwakilan  dipilih  langsung  dalam  suatu  pemilihan  umum  sebagaimana  diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945. 22 Ketujuh, prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilaksanakan secara selaras dan adil sebagaimana terdapat dalam Pasal 18A ayat (2) UUD 1945. 23
Sementara itu pengaturan mengenai DPD diatur secara spesifik dalam pasal 22C dan  22D.  Walau  memang  tidak  ada  terlihat  hubungan  langsung  dalam  prosedur pemerintahan  daerah  tadi  dengan  DPD,  otonomi  daerah  menjadi  kata  kunci  yang menjelaskan mengenai peran dan fungsi DPD RI. Bahkan dalam menderifasi RUU yang menjadi kewenangan DPD RI untuk diajukan kepada DPR, DPD mendasarkannya pada UU Pemerintahan Daerah yang memberikan batasan urusan pemerintah apa saja yang merupakan otonomi daerah.
Frasa Pemantauan dan Evaluasi secara bersamaan terdapat dalam Pasal 368 UU Pemda:  “(1)  Gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah  Pusat  melakukan  pemantauan  dan evaluasi  terhadap  kerja  sama  yang  dilakukan  Daerah  Kabupaten/Kota  dalam  satu DaerahProvinsi. (2). Menteri melakukan pemantauan dan evaluasi terhadap kerja sama antar-Daerah provinsi, antara Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota di wilayahnya,
19 Bagir Manan, Menyongsong Fajar ... , op.cit., Hlm. 12-13.
20 Ibid ., Hlm. 13.
21 Ibid ., hlm 15-16. 22 Ibid . 23 Ibid ., hlm 17.
serta  antara  Daerah  provinsi  dan  Daerah  kabupaten/kota  di  luar  wilayahnya.  Dalam Permendagri No 80 tahun 2015, pasal 159 ayat (1) disebutkan:
“ Direktur  Jenderal  Otonomi  Daerah,  Direktur  Jenderal  Bina Keuangan  Daerah,  Direktur  Jenderal  Bina  Pembangunan  Daerah  atas nama Menteri Dalam Negeri melakukan pemantauan terhadap tindaklanjut hasil evaluasi dan pembatalan perda provinsi dan peraturan gubernur.”
Dalam  ayat  berikutnya  dari  pasal  159  permendagri  tersebut  menjelaskan  juga bahwa  Gubernur  melakukan  pemantauan  terhadap  tindak  lanjut  hasil  evaluasi  dan pembatalan perda Kota dan Kabupaten. Pemantauan dilakukan setelah evaluasi - yang termasuk  dalam  proses  fasilitasi  –  selesai  dilakukan.  Fasilitasi  menurut  Permendagri adalah  tindakan  pembinaan  berupa  pemberian  pedoman  dan  petunjuk  teknis,  arahan, bimbingan teknis, supervisi, asistensi dan kerja sama serta monitoring dan evaluasi yang dilakukan  oleh  Menteri  Dalam  Negeri  kepada  provinsi  serta  Menteri  Dalam  Negeri dan/atau  gubernur  kepada  kabupaten/kota  terhadap  materi  muatan  rancangan  produk hukum daerah berbentuk peraturan sebelum ditetapkan guna menghindari dilakukannya pembatalan.  Sedangkan  evaluasi  adalah  pengkajian  dan  penilaian  terhadap  rancangan perda yang diatur sesuai Undang-Undang di bidang pemerintahan daerah dan peraturan perundangundangan lainnya untuk mengetahui bertentangan dengan kepentingan umum, dan/atau peraturan perundangundangan yang lebih tinggi.
Sementara, secara terpisah frasa evaluasi terdapat pada pasal Pasal 245 UU Pemda yang berbunyi :
“ Rancangan  Perda  Provinsi  yang  mengatur  tentang  RPJPD, RPJMD,  APBD,  perubahan  APBD,  pertanggungjawaban  pelaksanaan APBD,  pajak  daerah,  retribusi  daerah  dan  tata  ruang  daerah  harus mendapat evaluasi Menteri sebelum ditetapkan oleh gubernur ”.
Frasa pemantauan ini kemudian dimasukkan secara bulat dan bersamaan dalam wewenang dan tugas DPD yang terdapat dalam UU MD3 yaitu: melakukan pemantauan
dan  evaluasi  atas  rancangan  peraturan  daerah  dan  peraturan  daerah . 24 Dalam  Tatib DPD No. 3 tahun 2018, yang direvisi berkaitan revisi UU MD3, tugas pemantauan ini kemudian dilakukan dengan cara: 25
1. pengumpulan data untuk mendapatkan informasi rancangan Perda dan Perda provinsi, kabupaten, dan kota;
2. rapat  kerja  dengan  pemerintah  daerah  dan/atau  DPRD  provinsi,  kabupaten, dan kota, termasuk pemangku kepentingan di daerah; dan
3. kunjungan kerja ke pemerintah daerah dan/atau DPRD provinsi, kabupaten,
dan kota, termasuk pemangku kepentingan di daerah.
Dan  frasa  evaluasi  dijelaskan  dalam  pasal  Pasal  242  Tatib  DPD:  “Evaluasi rancangan  Perda  dan  Perda  sebagaimana  dimaksud  dalam Pasal  239  ayat  (3)  meliputi analisis rancangan Perda dan Perda provinsi, kabupaten, dan kota”.
Kemendagri  melakukan  eksekutif  review  dan  Mahkamah  Agung  melakukan  yudisial riview. Putusan MK No. 137/PUU-XIII/2015 sebenarnya telah menganulir kewenangan Menteri untuk membatalkan Perda. Dalam pertimbangannya, MK menyebutkan bahwa:
“ Menurut  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU 12/2011), Perda jelas disebut sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-undangan dengan hierarki  di  bawah  Undang-  Undang.  Sepanjang  suatu  norma  hukum dituangkan  dalam  bentuk  peraturan  sebagaimana  dimaksud  dalam  UU 12/2011  tersebut,  dan  tingkatannya  berada  di  bawah  undang-undang, maka  sebagaimana  ditentukan  oleh  Pasal  24A  ayat  (1)  UUD  1945, pengujiannya hanya dapat dilakukan oleh Mahkamah Agung, bukan oleh lembaga  lain.  Demikian  pula  penegasan  dalam  Pasal  9  ayat  (2)  UU 12/2011  yang  menentukan,  ”Dalam  hal  suatu  peraturan  perundang- undangan  di  bawah  Undang-Undang  diduga  bertentangan  dengan Undang-Undang, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Agung ”.
24 Tatib DPD No. 3 tahun 20018 tentang Tatib, Pasal 5 ayat 1 huruf j.
Dalam  perspektif  negara  kesatuan  ( unitary  state,  eenheidsstaat) adalah  logis untuk  mengembangkan  pengertian  bahwa  pemerintahan  atasan  berwenang  melakukan kontrol terhadap unit pemerintahan bawahan. Artinya, pemerintahan pusat dalam konteks NKRI  berdasarkan  UUD  1945  tentu  dapat  dikatakan  mempunyai  kewenangan  untuk mengontrol  unit-unit  pemerintahan  daerah  provinsi  ataupun  pemerintahan  daerah kabupaten  dan  kota.  Demikian  pula  pemerintahan  daerah  provinsi  juga  dapat  diberi kewenangan  tertentu  dalam  rangka  mengendalikan  jalannya  pemerintahan  daerah kabupaten  dan  kota  di  bidang  pengaturan.  Yang  dikendalikan  atau  dikontrol  oleh pemerintahan  atasan  itu  antara  lain  misalnya  melalui  kewenangan  untuk  melakukan “ executive  abstract  preview ”,  bukan  mekanisme  “ review ”  atas  peraturan  daerah  yang sudah berlaku mengikat untuk umum. Oleh karena itu, terhadap peraturan daerah sebagai produk  legislatif  di  daerah,  sebaiknya  hanya  di  “ preview ”  oleh  pemerintahan  atasan apabila statusnya masih sebagai rancangan peraturan daerah yang belum mengikat untuk umum.  Jika  peraturan  daerah  itu  sudah  mengikat  umum,  maka  sebaiknya  yang mengujinya adalah lembaga peradilan sebagai pihak ketiga yang sama sekali tidak terlibat dalam  proses  pembentukan  peraturan  daerah  yang  bersangkutan  sesuai  dengan  sistem yang dianut dan dikembangkan menurut UUD 1945 yakni “ centralized model of judicial review ”, bukan “ decentralized model ”, seperti ditentukan dalam Pasal 24A ayat (1) dan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945.
Jika  melihat  putusan  dan  pertimbangan  ini,  DPD  sebenarnya  sudah  dapat menentukan harus berada di posisi mana dalam hal kewenangan pemantauan dan evaluasi perda ini. Walaupun DPD tidak ikut dalam proses pembentukan perda, namun DPD dan DPRD berada dalam satu rumpun kewenangan legislasi. Bahkan pengaturan soal tugas dan wewenangnya berada dalam satu Undang-Undang yaitu UU MD3. Dengan bahasa
lain,  suatu  produk  hukum  hanya  absah  jika  diuji  melalui  institusi  hukum  bernama pengadilan.  Ini  adalah  nafas  utama  negara  hukum  sebagaimana  diajarkan  pula  dalam berbagai teori pemencaran ( distribution of power ) dan pemisahan kekuasaan ( separation of  power )  yang  berujung  pada  pentingnya  mekanisme  saling  mengawasi  dan mengimbangi ( checks and balances ).
Sebagaimana MK membatalkan kewenangan menteri untuk membatalkan Perda, maka besar kemungkinan untuk kewenangan pemantauan perda dan raperda DPD ini juga dapat  dianggap  bertentangan  dengan  UUD  1945.  Karena  perda  adalah  produk perundangan yang sifatnya mengatur  dan tidak dapat diuji atau dievaluasi oleh pihak yang  terlibat  dalam  pembuatan  perundangan  itu.  Pemantauan  dan  evaluasi  dapat dilakukan jika peraturan itu belum diundangkan dan masih bersifat rancangan peraturan daerah. Kecuali kemudian dalam perumusan lanjutan mengenai pelaksanaan kewenangan pemantauan  dan  evaluasi  perda  ini,  DPD  tidak  masuk  dalam  proses  pembatalan,  tapi hanya  sebatas  memberikan  masukan  kepada  lembaga  yudikatif.  Dan  jika  begitu  maka pemberian  kewenangan  baru  ini  terasa  equal  dengan  kewenangan  legislasi  DPD  yang hanya dapat mengusulkan RUU kepada DPR tanpa dapat memutuskan.
Analisa diatas didapat jika memahami frasa evaluasi menurut UU Pemda, dimana digunakan Pemerintah Pusat untuk membatalkan legislasi yang dihasilkan oleh daerah. Jika kita lihat frasa pemantauan dan evaluasi dalam pengertian yang lebih umum, maka ini sejalan dengan fungsi pengawasan fungsi representasi yang dimiliki oleh DPD. Pasal 22 D ayat (3) menyebutkan bahwa DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang  mengenai:  otonomi  daerah,  hubungan  pusat  dan  daerah,  pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya  ekonomi  lainnya,  pelaksanaan  anggaran  pendapatan  dan  belanja  negara,  pajak,
pendidikan,  dan  agama  serta  menyampaikan  hasil  pengawasannya  itu  kepada  DPR sebagai  bahan  pertimbangan  untuk  ditindaklanjuti.  Pengawasan  atas  pelaksanaan  UU bukan  hanya  berarti  mengawasi  penerapan  satu  undang-undang  tetapi  juga  melihat bagaimana satu UU diturunkan secara baik ke dalam peraturan perundangan dibawahnya, termasuk  perda.  Asumsi  ini  terlalu  umum  dan  terlalu  argumentatif  untuk  dijadikan sandaran atas pemberian wewenang pengawasan perda. Karena kalau ini menjadi alasan, maka kewenangan tadi menjadi tidak relevan dan tentu saja hal ini tidak sejalan dengan positivisme hukum.

## 2. Legislative Review
Di  Negara  kita,  proses  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  dilakukan oleh  beberapa  lembaga  yang  berbeda-beda:  UUD  NRI  1945  dibuat  oleh  Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR); 26 Undang-Undang dibuat oleh DPR bersama Presiden dan  DPD; 27 Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  dibuat  oleh  Presiden dalam  kegentingan  yang  memaksa; 28 Peraturan-Pemerintah  dibuat  oleh  pemerintah sebagai  pelaksana  dari  undang-undang; 29 Peraturan  Presiden  dibuat  oleh  Presiden. 30
Peraturan  Daerah  Tigkat  Provinsi  dibuat  oleh  DPRD  provinsi  bersama  Gubernur. 31
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dibuat oleh DPRD Kabupaten/Kota bersama Bupati atau Wali kota. 32
Bermacam  lembaga  dan  tingkatan  kewenangan  pembentuk  peraturan perundangan ini membutuhkan jaminan tidak tumpang tindih atau berbenturan satu sama
26 Pasal 3 Ayat 1 UUD NRI 1945
27 Pasal 20 ayat 1 danpasal 5 UUD NRI 1945
28 Pasal 22 UUD NRI 1945
29 Pasal 5 Ayat 2 UUD NRI 1945
30 Pasal 55 UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan 31 Pasal 56 UU No. 12 Tahun 2011 TentangPembentukanPeraturanPerundang-undangan
32 Pasal 63 UU No. 12 Tahun 2011 TentangPembentukanPeraturanPerundang-undangan
lain.  Hal  ini  penting  karena  pada  hakikatnya  peraturan  perundang-undangan  yang terwujud dalam berbagai rupa tersebut merupakan satu kesatuan nilai. 33 Artinya, antara peraturan  perundang-undangan  dari  paling  atas  sampai  dengan  yang  paling  bawah merupakan satu kesatuan atau memiliki hubungan yang tidak bisa dipisahkan. Peraturan perundang-undangan yang paling tinggi harus menjadi sumber bagi peraturan perundang- undangan yang lebih rendah. Penyimpangan isi oleh peraturan perundang-undangan yang lebih rendah terhadap peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi adalah sesuatu yang tidak dapat dibenarkan dalam stubenfau theory. Sebab, penyimpangan jenis ini akan membuat  satu  kesatuan  nilai  yang  terkandung  dalam  hierarki  peraturan  perundang- undangan  selain  menjadi  terabaikan  juga  akan  membuat  ketidakteraturan  dalam  tata peraturan perundang-undangan dalam sebuah negara. Potensi ini terjadi dalam konteks pembentukan  peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia  mengingat  pembentuk peraturan perundang-undangan yang bermacam-macam. Bermacam-macamya lembaga yang memiliki kewenangan untuk membentuk peraturan peraturan perundang-undangan tentu  membuka  potensi  tidak  selarasnya  antara  satu  peraturan  perundang-undangan dengan  peraturan  perundang-undangan  lainnya.  Hal  ini  tidak  lepas  karena  tiap-tiap lembaga  pembentuk  tersebut  memiliki  berbagai  perbedaan. Pertama; masing-masing lembaga  pembentuk  peraturan  perundang-undangan  tersebut  berpotensi  memiliki perbedaan tafsir terhadap subtansi dari norma peraturan perundang-undangan sehingga peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  bisa  dimaknai  berbeda  di  peraturan perundang-undangan yang berada dibawahnya sehingga acapkali peraturan perundang-
33 Safi’i, Integrasi  kewenangan  Pengujian  peraturan  perundang-undangan  Oleh  Lembaga Peradilan (Judicial Review) di Indonesia. Malang, PDIH-UB.
undangan yang lebih rendah bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Kedua: tiap-tiap  lembaga  pembentuk  peraturan  perundang-undangan  memiliki kepentingan  masing-masing (conflick  of  interest) sehingga  selalu  berupaya memenangkan  kepentingannya  masing-masing  dan  melupakan  subtansi  peraturan perundang-undangan  yang  berada  di  atasnya.  Landasan  memberikan  kewenangan membentuk  peraturan  perundang-undangan  atas  peraturan  yang  lebih  tinggi  adalah supaya dapat memperjelas subtansi dari peratuan perundang-undangan yang lebih tinggi. Akan tetapi hal ini seringkali diabaikan oleh lembaga yang memiliki kewenangan untuk membentuknya.
Ketiga: kompromi  politik.  tiap  lembaga  pembentuk  peraturan  perundang- undangan merupakan lembaga yang sarat dengan kepentingan politik. Salah satu yang sangat  kental  adalah  adanya  kompromi  politik.  Dalam  lembaga  politik  yang  juga memiliki  kewenangan  untuk  membentuk  peraturan  perundang-undangan,  Kompromi politik  merupakan  sebuah  fenomena  yang  sudah lumrah.  Kompromi  politik  ini  terjadi karena masing-masing kelompok politik yang terdapat dalam lembaga tersebut merasa bahwa  untuk  mencapai  kepentingan  tertentu  terutama  kepentingan  kelompok  harus berkompromi  dengan  kelompok  lain.  Ketika  kompromi  politik  terjadi  pada  proses pembentukan peraturan perundang-undangan, yang ada bukan kompromi untuk subtansi peraturan perundang-undangan yang tepat atas peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Kompromi politik acapkali melarikan maksud dari peraturan perundang-udangan yang lebih tinggi. Pada konteks ini, dapat dilihat dari banyaknya peraturan perundang- undangan khususnya undang-undang yang bertentangan dengan isi UUD Tahun 1945. DPR selaku pembentuk peraturan perundang-undangan seringkali melakukan kompromi
politik  saat  melahirkan  undang-undang  dan  mengaburkan  tujuan  dari  subtansi  UUD Tahun  1945.  DPR  RI  lebih  memprioritaskan  kepentingan  politiknya  ketimbang kepentingan  bangsa  yang  termuat  dalam  UUD  NRI  1945.  Dalam  mencegah penyimpangan  makna  dari  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  rendah  atas peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi maka asas yang dianut dalam hukum positif  Indonesia  dalah lex  superiory  derogat  lex  inferiory. Peraturan  perundang- undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan baik secara materil maupun formil atas peraturan perundang-undangan.
Dari  asas  di  atas,  maka  posisi  hierarkis  suatu  peraturan  perundang-undangan sangatlah  strategis.  Semakin  tinggi  suatu  jenis  peraturan  perundang-undangan  maka semakin signifikan peraturan perundang-undangan tersebut mempengaruhi hukum suatu negara.  Oleh  karenanya,  jenis  peraturan  perundang-undangan  yang  menempati  posisi teratas  harus  benar-benar  sesuai  dengan  cita  hukum  suatu  negara.  Dalam  konteks  ke Indonesian dengan berdasarkan pada ketentuan hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana  diatur  dalam  pasal  7  ayat  (1)  UU  nomor  12  Tahun  2011  tentang pembentukan  peraturan  perundang-undangan  maka  posisi  peraturan  perundang- undangan yang amat strategis adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh lembaga legislatif. Yakni UUD tahun 1945dan Undang-Undang.
Dengan demikian maka harus dipastikan bahwa peraturan perundang-undangan yang kekuasaan membentuknya ada pada lembaga legislatif tersebut harus benar-benar sesuai dengan kehendak dan logika rakyat. Kesalahan pada level peraturan perundang- undangan  yang  dibentuk  oleh  lembaga  legislatif  tentu  akan  berimplikasi  langsung terhadap keresahan masyarakat di Indonesia. Mengingat kesalahan pada level peraturan perundang-undangan  yang  dibentuk  oleh  lembaga  legislatif  akan  membuat  peraturan
perundang-undangan  dibawahnya  atau  peraturan  perundang-undangan  delegasi.  Sebab peraturan delegasi berfungsi sebagai peraturan pelaksana seperti kehadiran Perda adalah peraturan pelaksana atas terbitnya suatu undang-undang.
Dalam praktik selama ini, banyak dijumpai undang-undang yang dibentuk oleh lembaga legislatif yang tidak mencerminkan kehendak dan logika rakyat dan cenderung lari  dari  nalar  keadilan  warga  negara  Indonesia. Untuk  itu,  mekanisme  pengujian  atas peraturan  perundang-undangan  menjadi  penting  dilakukan.  Alasannya  adalah  dalam rangka menjaga kedaulatan rakyat mengingat pelaksanaan kedaulatan rakyat Indonesia yang  dilaksanakan  berdasarkan  UUD  maka  UUD  dan  peraturan  perundang-undangan yang berada dibawahnya, harus dapat diuji oleh warga negara Indonesia apakah isinya sesuai dengan kehendak rakyat atau sebaliknya. Kemudian juga mencegah pembentuk peraturan  perundang-undangan  supaya  tetap  berada  dalam  koridornya.  Tidak  dapat dipungkiri,  para  legislator  atau  pembentuk  peraturan  perundangan  masih  mengalami berbagai persoalan selain persoalan kompetensi yang diragukan juga persoalan politis. Persoalan  inilah  yang  menyebabkan  para  pembentuk  undang-undang  tidak  bekerja berdasarkan asas-asas pembentukan undang-undang yang baik. 34
Jenis  pengujian  yang  marak  dilakukan  adalah  mekanisme  pengujian  materi melalui pengadilan yakni judicial review baik kepada Mahkamah Agung (MA) maupun Mahkamah Konstitusi (MK). Pengujian kepada dua lembaga ini bisa berupa pengujian materil maupun pengujian formal. Pengujian secara materil ialah pengujian apakah suatu peraturan  perundang-undangan  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan yang berada di atasnya atau tidak. Pengujian secara formal adalah pengujian apakah suatu
34 Ahmad Siboy, Pengujian Undang-Undang. Malang. Jurnal Negara dan Keadilan.
peraturan  perundnag-undnagan  telag  dibentuk  sesuai  dengan  prosedur  yang  berlaku terutama terkait dengan lembaga yang berwenang membentuk.
Terlepas  dari  mekanisme  pengujian  materi  oleh  lembaga  yudikatif (judicial review) yang  dominan  dalam  menghadapi  permasalahan  dalam  peraturan  perundang- undangan, dalam kaitan dengan tesis ini, sebenarnya masih ada dua mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan yang dapat ditempuh yakni mekanisme pengujian oleh lembaga eksekutif dan legislatif. Mekanisme pengujian oleh lembaga eksekutif adalah mekanise pengujian yang dilakukan oleh pemerintah. Seperti sudah disampaikan di bab sebelumnya,  mekanisme  ini  berlaku  atas  peraturan  daerah  yakni  peraturan  daerah Provinsi dan peraturan daerah Kabupaten dan Kota. Pasal 251 UU nomor 09 tahun 2015 tentang  perrubahan  kedua  atas  undang-undang  nomor  23  tahun  2014  tentang pemerintahan daerah berbunyi:
“ Perda Provinsi dan peraturan gubernur yang bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, dan/atau kesusilaan dibatalkan oleh Menteri.”
Sedangkan  kewenangan  membatalkan  peraturan di  tingkat  kabupaten/kota  diatur  pada Pasal 251 ayat 3 yang Berbunyi:
“ Dalam  hal  gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah  Pusat  tidak membatalkan Perda Kabupaten/Kota dan/atau peraturan bupati/wali kota yang bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih  tinggi,  kepentingan  umum,  dan/atau  kesusilaan  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (2),  Menteri  membatalkan  Perda  Kabupaten/Kota dan/atau peraturan bupati/wali kota.” 35
Dengan  ketentuan  di  atas  maka  seorang  Gubernur  dapat  membatalkan  suatu peraturan daerah Kabupaten dan Kota bilamana mendapati peraturan daerah Kabupaten dan Kota tersebut bertentangan dengan peraturan daerah Provinsi. Menteri dalam negeri juga dapat membatalkan peraturan daerah Provinsi bilamana mendapati peraturan daerah
35 Pasal 251 UU 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Provinsi  yang  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  berada  di atasnya.  Kewenangan  pembatalan eksecutive  riview ini  kemudian  diuji  materi  ke Mahkamah  Konstitusi.  Dalam  putusannya,  MK  kemudian  membatalkan  kewenangan lembaga  eksekutif  membatalkan  produk  perundangan  yang  dibentuk  oleh  lembaga legislatif.
Legislative Review adalah mekanisme pengujian  yang dilakukan oleh lembaga legislatif. Dalam mekanisme ini, lembaga legislatiflah yang melakukan proses uji materi atas suatu peraturan perundang-undangan. Dalam konteks ke Indonesian, mekanisme ini tidak  begitu  jelas  bentuk  atau  rupanya.  Sebab,  yang  marak  dalam  praktek  peraturan perundang-undangan yang ada di Indonesia, lembaga legislatif tidak mempermanenkan dan  memperjelas  mekanisme  pengujian  oleh  lembaga  legislatif.  Lembaga  legislatif biasanya  langsung  merubah  atau  merevisi  suatu peraturan  perundang-undangan  bukan mengujinya.  Artinya, legislative  review seakan  dianggap  sama  prosesnya  dengan perubahan  atau  revisi  peraturan  perundang-undangan  yang  selama  ini  dilakukan  oleh lembaga  legislatif  padahal  sesungguhnya  antara  perubahan  peraturan  perundang- undangan dengan proses pengujian peraturan perundang-undangan memiliki perbedaan. Perubahan  atau  revisi  atas  suatu  peraturan  perundang-undangan  yang  dilakukan  oleh lembaga legislatif tidak dapat dikatakan sebagai pengujian oleh lembaga legislatif sebab hal tersebut merupakan bagian dari kekua
saan membentuk yang dimiliki oleh lembaga legislatif. Dalam proses melakukan perubahan  atas  suatu  peraturan  perundang-undangan  yakni  undang-undang,  lembaga legislatif  tidak  dapat  dikatakan  melakukan  pengujian  sebab  dalam  proses  perubahan tersebut anggota legislatif tidak menguji suatu peraturan perundang-undangan yang akan di rubah. Bagi lembaga legislatif sendiri memang sulit untuk mempratekkan legislative
review. Sebab akan sangat sulit bagi mereka melakukan pengujian atas peraturan undang- undang yang mereka bentuk sendiri.
Kalaupun lembaga legislatif di Indoensia tidak akrab dengan legislative review, sebenarnya ada satu mekanisme pengujian yang mutlak dilakukan oleh lembaga legislatif di  Indonesia  untuk  ikut  andil  mencegah  lahirnya  undang-undang  yang  bertentangan dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  atau  setara  atau  bahkan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang setara. Mekanisme yang dapat dilakukan oleh lembaga legislatif ini adalah mekanisme Legislative Preview. Mekanisme pengujian  model  ini  adalah  mekanisme  pengujian  atas  suatu  peraturan  perundang- undangan yang belum disahkan menjadi undang-undang. Artinya, pengujian model ini dapat  dilakukan  atas  suatu  undang-undang  saat  masih  berbentuk  rancangan  undang- undang atau raperda apabila sudah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang atau peraturan daerah. Mekanisme ini penting dilakukan bahkan jauh lebih penting dari tiga mekanisme pengujian yang disebutkan di atas.
Legislative  preview dapat  mencegah  berlakunya  suatu  undang-undang  yang bertentangan  dengan  kehendak  dan  logika  rakyat.  Hal  ini  terjadi  karena  sebelum diberlakukan menjadi hukum positif, suatu peraturan perundang-undangan tersebut dapat di uji materi terlebih dahulu oleh lembaga yang membentuknya. Karena lembaga yang membentuk tersebut mengetahui berbagai kelemahan yang ada dalam RUU yang akan diresmikan  menjadi  undang-undang.  Artinya   anggota  legislatif  dapat  menguji  hal-hal yang  dirasa  memiliki  keganjilan  dalam  suatu  RUU  yang  akan  diundangkan.  Anggota legislatif sebagai pelaku sekaligus penguji tentu memiliki kelebihan karena terlibat sejak dari proses awal pembuatan sehingga dapat memahami secara utuh mana pasal-pasal atau ketentuan yang dirasa dipaksakan pada saat pembahasan dan persetujuan.
Lewat  mekanisme Legislative  Preview ini  maka  anggota  legislatif  memiliki kesempatan  kedua  untuk  melakukan  intropeksi  atas  sikapnya  dalam  proses  suatu rancangan undang-undang menjadi undang-undang atau peraturan daerah. Di sini, para anggota legislatif yang memiliki wewenang melakukan uji materi atas suatu rancangan undang-undang  dapat  memperbaiki  kesalahan  yang  dilakukan  pada  saat  masih  proses pembentukan. Hal ini penting karena dalam proses pembahasan RUU menjadi undang- undang amat sangat kental dengan aroma politik ketimbang memperdebatkan subtansi. Oleh karenanya, ketika suatu RUU sudah disetujui dan tinggal menunggu pengesahan dapat diuji materi terlebih dahulu oleh para anggota legislatif. Anggota legislatif dapat menilai  apakah  pertimbangan-pertimbangan  pada  saat  pembahasan  RUU  telah  sesuai dengan  asas  dan  dasar  dibentuknya  suatu  rancangan  undang-undang  tersebut  menjadi undang-undang. Kesempatan kedua di atas tentu dapat mencegah suatu RUU benar-benar disahkan  menjadi  undang-undang  padahal  isi  dari  undang-undang  tersebut  banyak mengandung ketentuan yang salah. Bersamaan dengan itulah, ketika RUU yang sedang menunggu pengesahan namun diuji terlebih dahulu oleh lembaga legislatif maka akan menjadikan  anggota  DPR  dapat  mencegah  lembaganya  dipermalukan  oleh  rakyat. Pasalnya,  dengan  mekanisme legislative  preview, anggota  DPR  dapat  membatalkan ketentuan  dalam  RUU  yang  sekiranya  menimbulkan  kontroversi  dan  dibatalkan  oleh lembaga peradilan. UU yang dimohonkan uji materi kemudian dibatalkan oleh lembaga yudikatif  maka  DPR  atau  DPRD  dipermalukan  oleh  rakyat  karena  membentuk  suatu peraturan perundang-undangan yang bertentangan dengan kehendak rakyat.
Mekanisme legislative  preview ini  dapat  mencegah  terbitnya  suatu  undang- undang yang justru bertentangan dengan undang-undang yang setara. Terdapat banyak undang-undang yang justru isisnya bertentangan antara undang-undang yang satu dengan
yang lainnya. Hal ini terjadi karena dalam menyusun suatu undang-undang yang baru, legislator tidak memperhatikan undang-undang lain khususnya undang-undang terkait. Kondisi  ini  kemudian  berakibat  pada  munculnya  tumpang  tindih  antara  peraturan perundang  undangan  yang  baru  dengan  yang  lainnya  sehingga  saat  diundangkan membingungkan pelaksanaan di lapangan. Namun ketika terdapat mekanisme legislative preview maka  otomatis  suatu  rancangan  undang-undang  yang  akan  disahkan  menjadi undang-undang  dapat  diuji  atau  dievaluasi  terlebih  dahulu  singkronisasi  isi  ketentuan dalam  undang-undang  tersebut  dengan  undang-undang  yang  lainnya  sehingga  apabila ditemukan adanya ketentuan yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lainnya maka dapat segera diantisipasi sebelum diundangkan.
Selain itu priview ini juga untuk menghindari lahirnya Hyper regulation. dalam konteks ini adalah banyaknya undang-undang yang tidak penting. Di Negara kita banyak terbit  undang-undang  yang  tingkat  kebutuhannya  tidak  begitu  diperlukan.  Dan  saking banyaknya undang-undang yang diterbitkan menjadikan penyelenggara negara menjadi kaku  dalam  melakukan  penyelenggaraan  pemerintahan  sehingga  seakan  akan kewenangan  yang  dimiliki  oleh  penyelengara  negara  menjadi  amat  terbatas  dan cenderung tidak responsif atas situasi dan kondisi yang ada. Banyaknya undang-undang yang diterbitkan seakan mengembalikan negara Indonesia sebagai negara formil bukan negara kesejahteraan.
Hal inilah yang kemudian juga berjuang pada terbitnya sebuah undang-undang yang  justru  membuat  takut  penyelenggara  negara  untuk  melakukan  tindakan  hukum walaupun  pada  saat  yang  bersamaan  seorang  penyelenggara  negara  harus  dihadapkan dengan keharusan untuk mengambil suatu tindakan kongkrit atas keadaan tertentu atau bahkan untuk melakukan terobosan kebijakan. Satu sisi, banyaknya undang-undang yang
mengatur  amat  sangat  detail  tindakan  hukum  pemerintah  menjadi  sesuatu  yang dimaklumi pasalnya seorang penyelenggara negara juga terikat asas legalitas yakni suatu tindakan pemerintah harus didasarkan atas ketentuan peraturan perundang-undangan dan atau kekuasaan yang dimiliki.
Di sisi berbeda, banyak aktivitas penyelenggara negara yang tidak terakomodir dalam  ketentuan  undang-undang.  Artinya,  banyak  tindakan  hukum  sehari-hari penyelenggara  negara  yang  tidak  terakomodir  dalam  peraturan  perundang-undangan namun  tindakan  tersebut  tidak  jadi  dilakukan  karena  banyak  undang-undang  yang membatasi ruang gerak penyelenggara negara sehingga penyelenggara negara menjadi takut.  Walaupun  dalam  hukum  administrasi  mengenal  diskresi,  namun  diskresi  sering menempatkan apakah seorang penyelenggara negara harus menggunakan diskresi atau diam pada saat menghadapi situasi tertentu maka seorang kepala daerah lebih cenderung untuk  tidak  menggunakan  diskresi  tersebut.  Dari  posisi  sejenis  inilah  kemudian legislative preview dibutuhkan yakni buat apa menerbitkan banyak undang-undang yang justru menjadikan keadaan di lapangan menjadi kaku.

## 3. Kompetensi DPD RI Dalam Mengemban Amanah Undang – Undang Nomor 2
Tahun  2018  Tentang  MPR,  DPR,  DPD  dan  DPRD  Sebagai  Lembaga  Tinggi

## Negara
Tugas  pengawasan  terhadap  pelaksanaan  undang-undang  tidaklah  sederhana, mengingat  masih  banyaknya  peraturan  perundang-undangan  baik  itu  dalam  bentuk undang-undang maupun peraturan turunan dibawahnya yang belum konsisten dari segi materi  pasal  per  pasal  maupun  dalam  tataran  teknis  pelaksanaannya.  Sehingga  perlu dilakukan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang sebagaimana diatur dalam
UU  MD3.  Bahkan  dalam  penelusuran  juga  ada  indikasi  masalah  dalam  tataran filosofisnya. DPD dalam melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang akan  memastikan  bahwa  undang-undang  tersebut  benar-benar  efektif  dan  dapat mengakomodir kepentingan daerah. Undang-undang tertentu yang masuk dalam lingkup UU  tertentu  meliputi  otda,  pemekaran  daerah,  sumber  daya  alam,  dan  sumber  daya ekonomi, APBN, pajak, pendidikan dan agama. Berikut adalah alur pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang di DPD RI pada Bagan 7 sebagai berikut:
Bagan 1 . Proses Penyusunan Pengawasan Terhadap Pelaksanaan Undang-Undang
Sedangkan pemantauan Raperda berdasarkan pada Ketentuan Pasal 249 Ayat 1 huruf j Undang Undang Nomor 2 Tahun 2018 dan Pasal 239 sampai dengan Pasal 241 Peraturan DPD RI Nomor 3 Tahun 2018 tentang Tata Tertib, dapat dilaksanakan secara aktif atau pasif. Pemantauan Raperda secara aktif dilakukan oleh anggota masing-masing di  daerah  pemilihan  untuk  melaksanakan  kewajiban  (Pasal  13  huruf  k)  dan  fungsi representasi.  Lingkup  Raperda  dimaksud  meliputi  Raperda  Provinsi,  Kabupaten/Kota, Papua  dan/atau  Papua  Barat,  Raperda  Khusus  Kabupaten/Kota  di  Provinsi  Papua dan/atau  Papua  Barat,  Raperda  Khusus  Provinsi  DKI  Jakarta,  Raperda  Istimewa Yogyakarta, Rancangan Qanun dan Qanun Provinsi, Kabupaten/Kota di Provinsi Aceh.
DPR DAN PRESIDEN KOMITE Menentukan UU yang akan diawasi Inventarisasi Materi dengan kegiatan kunker, RDP,RDPU, Raker Finalisasi penyusunan Hasil Pengawasan Staf Ahli Anggota menyus un DIM DPR dan PRESIDEN SIDANG PARIPURNA DPD Pengambilan Putusan
Pemantauan  Raperda  secara  aktif  dilakukan  oleh  anggota  apabila  terdapat informasi  bahwa  Raperda  itu  menimbulkan  polemik  di  masyarakat  karena  berpotensi bertentangan dengan Undang-Undang. Pemantauan ini dilakukan oleh anggota masing- masing  di  daerah  pemilihan  dengan  melakukan  kegiatan  pengumpulan  data  untuk mendapatkan  informasi  Raperda  provinsi,  kabupaten,  dan  kota.  Pengumpulan  data dilakukan  untuk  perencanaan  penyusunan  program  pembentukan  Perda,  penyusunan Raperda,  pembentukan  Perda,  penyusunan  rencana  strategis  daerah  dan  penyusunan rencana  pembangunan  jangka  menengah  daerah.  Hasil  pengumpulan  data  itu  dibahas dalam rapat anggota provinsi untuk disepakati bersama untuk disampaikan kepada Panitia Urusan  Legislasi  Daerah  (PULD),  alat  kelengkapan  DPD  yang  membidangi Perda/Raperda. Selain pengumpulan data, pemantauan aktif terhadap Raperda dilakukan juga  dengan  kegiatan  rapat  kerja  dengan  pemerintah  daerah  dan/atau  DPRD  provinsi, kabupaten, dan kota, termasuk pemangku kepentingan di daerah, dan kunjungan kerja ke pemerintah daerah dan/atau DPRD provinsi, kabupaten, dan kota, termasuk pemangku kepentingan di daerah.
Pemantauan  Raperda  secara  pasif  dilakukan  oleh  anggota  masing-masing  di daerah  pemilihan  atas  dasar  aduan  dari  masyarakat,  pemerintah  daerah  (termasuk perangkat daerah) atau DPRD ke kantor perwakilan DPD RI di Ibukota Provinsi atau ke kantor DPD RI pusat di Jakarta. Pemantauan secara pasif terhadap Raperda dapat juga dilakukan  terhadap  Raperda  yang  belum  ditetapkan  atau  telah  ditetapkan  oleh  Pemda dengan  dibuktikan  oleh  berita  acara  penetapan  Raperda  dan  disertai  surat  pengantar kepala  daerah.  Hasil  pemantauan  Raperda  baik  secara  aktif  maupun  pasif  dilaporkan dalam  sidang  paripurna  untuk  kemudian  disampaikan  kepada  PULD  agar  dilakukan evaluasi.
Evaluasi adalah kegiatan menganalisis, dan mengkaji Raperda dan Perda untuk menjadi bahan rekomendasi (Ketentuan Umum, Pasal 1 angka 18). Evaluasi Raperda dan Perda dilaksanakan oleh PULD setelah menerima hasil pemantauan anggota di daerah. Evaluasi Raperda dan Perda meliputi analisis Raperda dan Perda provinsi, kabupaten, dan kota,  yang  dilaporkan  pada  Sidang  Paripurna  DPD  untuk  menjadi  Rekomendasi. Rekomendasi  tersebut  disampaikan  kepada  DPR,  Pemerintah  Pusat,  dan/atau pemerintahan daerah sesuai kewenangannya.
Evaluasi  Raperda  dilakukan  oleh  PULD  setelah  menerima  hasil  pemantauan secara aktif maupun pasif yang dilakukan oleh anggota di daerah pemilihannya (Pasal 239 ayat (3)). Sebagaimana Pasal 242 Peraturan DPD RI Nomor 3 Tahun 2018 tentang Tata  Tertib  bahwa  evaluasi  Raperda  dilakukan  melalui  penelaahan,  analisis  dan pengkajian  terhadap  Raperda  provinsi,  kabupaten  dan  kota.  Dengan  kriteria  atau identifikasi masalah yang ditentukan dalam Pasal 142 ayat (1) huruf b Peraturan DPD RI Nomor 3 Tahun 2018 tentang Tata Tertib yaitu:
1) kesesuaian jenis, hierarki, dan materi muatan;
2) kejelasan rumusan;
3) pemenuhan asas materi muatan;
4) potensi disharmoni; dan
5) efektivitas implementasi.
Hasil  penelaahan,  analisis  dan  pengkajian  memungkinkan  suatu  Raperda  yang dievalusi  memenuhi  dan  tidak  memenuhi  kriteria  tersebut.  Untuk  Raperda  yang memenuhi kriteria sebagaimana ditentukan dalam Pasal 142 ayat (1) huruf b Peraturan DPD RI Nomor 3 Tahun 2018 tentang Tata Tertib, PULD mengadakan pembahasan dan klarifikasi  dengan  pemerintah,  pemerintah  daerah,  DPRD  terkait  dan  pemangku
kepentingan lainnya melalui rapat kerja; rapat dengar pendapat; rapat dengar pendapat umum; dan kunjungan kerja.
Hasil  pembahasan  dan  klarifikasi  berupa  laporan  tertulis  sebagai  bahan rekomendasi.  Hasil  tersebut  kemudian  dilaporkan  kepada  Sidang  Paripurna  DPD  RI. Rekomendasi DPD RI tersebut bersifat umum, politis dan strategis berupa: perubahan Raperda, perubahan regulasi, maupun implementasi. Selain itu dapat pula menghasilkan pendapat  dan  pertimbangan,  maupun  masukan  kepada  Pemerintah  Daerah.Disisi  lain terhadap Raperda yang tidak memenuhi kriteria sebagaimana yang tercantum pada Pasal 142 ayat (1) huruf b Peraturan DPD RI Nomor 3 Tahun 2018 tentang Tata Tertib, proses evaluasi  selanjutnya  dilakukan  oleh  PULD  dibantu  oleh  Perancang  Kebijakan  dan Informasi Hukum melalui pembentukan Tim Asistensi Kesekjenan. Hasil pembahasan berbentuk rekomendasi kesekjenan.
Pengawasan pelaksanaan UU yang dilaksanakan oleh DPD menghabiskan hampir seluruh  waktu  masa  sidang  dan  reses  Anggota  DPD.  Pada  masa  sidang,  selain pembahasan  RUU  yang  akan  diajukan  DPD  kepada  DPR,  DPD  juga  melakukan pengawasan  terhadap  pelaksanaan  UU.  Jika  beban  memantau  perda  dan  raperda  akan dilaksanakan secara maksimal, maka dengan rata-rata 2 perda setahun satu daerah maka DPD  akan  mengurusi  tidak  kurang  dari  1096  perda.  Tentu  ini  akan  sangat  menguras waktu  dan  tenaga  anggota  DPD  RI  yang  harusnya  tugasnya  bisa  maksimal  untuk mengawal aspirasi daerah di tingkatan UU.

## C. SIMPULAN
1. Jika  dilihat  frasa  pemantauan  dan  evaluasi  dalam  peraturan  perundangan  maka konsekuensi dari kewenangan DPD adalah evaluasi yang berujung pada pembatalan
legislasi  daerah.  Pasal  22  D  ayat  3  menyebutkan  bahwa  DPD  dapat  melakukan pengawasan  atas  pelaksanaan  undang-undang.  Namun  perlu  juga  dicatat  bahwa pengawasan  atas  pelaksanaan  UU  bukan  hanya  berarti  mengawasi  penerapan  satu undang-undang  tetapi  juga  melihat  bagaimana  satu  UU  diturunkan  secara  baik  ke dalam peraturan perundangan dibawahnya, termasuk perda. Tetapi Asumsi ini terlalu umum  dan  terlalu  terasa  dibuat-buat  untuk  dijadikan  sandaran  atas  pemberian wewenang pengawasan perda. Karena kalau ini menjadi alasan, maka kewenangan pemantauan dan evaluasi Perda menjadi tidak relevan.
2. Pengawasan  pelaksanaan  UU  yang  dilaksanakan  oleh  DPD  menghabiskan  hampir seluruh  waktu  masa  sidang  dan  reses  Anggota  DPD.  Pada  masa  sidang,  selain pembahasan  RUU  yang  akan  diajukan  DPD  kepada  DPR,  DPD  juga  melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan UU. Dan Jika beban memantau perda dan raperda akan  dilaksanakan  secara  maksimal,  maka  dengan  rata-rata  2  perda  setahun  satu daerah  maka  DPD  akan  mengurusi  tidak  kurang  dari  1096  perda.  Tentu  ini  akan sangat  menguras  waktu  dan  tenaga  anggota  DPD  RI  yang  harusnya  tugasnya  bisa maksimal untuk mengawal aspirasi daerah di tingkatan UU.

## D. SARAN
1. Merumuskan  kewenangan  DPD  dalam  pemantauan  dan  evaluasi  perda  Raperda adalah  tugas  pertama  yang  tampaknya  harus  sesegera  dan  setepat  mungkin  untuk dilakukan. Konsep yang salah dan tanggung akan membuat posisi DPD yang sudah terasa hambar dalam bidang legislasi, menjadi semakin garing dengan penambahan kewenangan ini dan melaksanakan Legislataive riview untuk melihat sisi utilitas satu produk perundangan yang dilakukan oleh badan legislasi di satu Negara bisa menjadi
solusi  untuk  menghasilkan  produk  perundangan  yang  lebih  berkualitas.  Sekaligus mengurangi tumpang tindih pengujian di lembaga judikatif.
2. Membatasi  perda  pada  tingkatan  provinsi  dapat  menjadi  solusi  untuk  lebih memberikan  arah  terhadap  pemantauan  dan  evaluasi  legislasi  daerah  oleh  DPD. Sekaligus menegaskan territorial yang diwakili DPD adalah pada level provinsi.

## DAFTAR PUSTAKA

## BUKU
Amiruddin dan Zainal Asikin, 2006, Pengantar Metode Penelitian Hukum , Jakarta: PT. Raja Grafindo.
Arikunto,  Suharsimi,  2000. Prosedur  Penelitian  suatu  Pendekatan  Praktek .  Jakarta: Rineka Cipta,
C.F.  Strong,  2008. Konstitusi-Konstitusi  Politik  Modern:  Studi  Perbandingan  tentang Sejarah dan Bentuk-Bentuk Konstitusi di Dunia , Bandung, Cetakan Kedua, Nusamedia,
Hadi, Sutrisno. 1980. Metodologi Riserch 1. Yogyakarta: Gajah Mada,
Law center – PPUU DPD RI, 2017, Peta Jalan Legislasi DPD RI , Jakarta.
Manan, Bagir, 1993. Perjalanan Historis Pasal 18 , Karawang: UNSIKA,
PPUU DPD RI, 2017. Legal Drafting untuk Senator, Jakarta. Sekretariat  Jenderal  MKRI  ,  2004. Cetak  Biru,  Membangun  Mahkamah  Konstitusi, Sebagai Institusi Peradilan Konstitusi Yang Modern Dan Terpercaya , Jakarta.
Soemitro, 1990. Metodologi Penelitian Hukum , Jakarta: Rineka Cipta,
Soemitro, 1998. Metodologi Penelitian Hukum dan Jurimetri , (akarta: Ghalia Indonesia, Soekanto, Soerjono, 2014. Pengantar Penelitian Hukum , Jakarta: UI-Press,
Tim Penyusun, 2000, Otonomi atau Federalisme, dampaknya terhadap Perekonomian , Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, Harian Suara Pembaharuan,

## JURNAL ILMIAH
Ahmad Siboy, Pengujian Undang-Undang. Malang . Jurnal Negara dan Keadilan.
Manan, Bagir, 2001. Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII , Yogyakarta
Niessen , Nicole, 1999, Municipal Government In Indonesia Policy, law and Practice of Decentralization and  Urban  Planning,  Research  School  CNWS  School  of  Asian,  African,  and Amerindian Studies, Universitiet Leiden , The Netheralands,

## PERATURAN
Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945
Undang Undang No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Tata Tertib DPD No. 3 tahun 20018 tentang Tata Tertib.
Undang Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.