FUNGSI NASKAH AKADEMIK (NA) DALAM PEMBENTUKAN RANCANGAN PERATURAN DAERAH
Ni Made Jaya Senastri* , Luh Putu Suryani Fakultas Hukum Universitas Warmadewa, Denpasar, Bali
E-mail: DOI: 10.22225/kw.12.1.419.38-45 Halaman: 38 - 45

## Abstrak
Penelitian  ini  berjudul  fungsi  naskah  akademik  dalam  pembentukan  rancangan  peraturan  daerah.  Permasalahan yang dapat dibahas dalam penelitian ini adalah, bagaimanakah fungsi Naskah Akademik (NA) dalam pembentukan Rancangan Peraturan Daerah. Penyusunan Naskah Akademik ini sangat penting, jika ditinjau dari aspek daya guna suatu  Rancangan  Peraturan  Daerah  yang  memang  dibutuhkan  oleh  masyarakat  dan  pemerintah  daerah,  hal  ini disebabkan karena penyusunan Naskah Akademik merupakan naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertangungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan  masalah  tersebut  dalam  suatu  Rancangan  Undang-Undang,  Rancangan  Peraturan  Daerah  Provinsi, Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, sebagai solusi terhadap permasalah dan kebutuhan hukum masyara- kat.
Pemerintah  daerah  melalui  pelaksanaan  otonomi  mempunyai  peran  yang  sangat  penting  dalam  pencapain  tujuan Negara,  khususnya dalam hal pencapaian kesejahteraan dan keadilan dalam masyarakat.
Dalam pembentukan Perda seringkali ada asumsi yang keliru bahwa Perda hanya semata-mata dalam upaya pen- ingkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD), sejatinya pembentukan PERDA tidak hanya dalam rangka peningkatan PAD  melalui  Perda  Pajak  Daerah  dan    Retribusi  Daerah,  tetapi  pembentukan  Perda  untuk  segala    aspek  pem- bangunan yang sesuai dengan spirit otonomi seluas-luasnya. Kementerian Dalam Negeri pada tanggal 13 Juni 2016 mempublikasikan bahwa terdapat 1765 Perda dicabut atau direvisi, tujuan pencabutan atau revisi ini untuk mem- perkuat  daya  saing  bangsa,  karena  ribuan  Perda  ini  dianggap  menghambat  pertumbuhan  ekonomi  daerah,  mem- perpanjang birokrasi, hambat investasi, dan kemudahan berusaha, dan bertentangan dengan semangat kebhinekaan dan persatuan.
Kata Kunci : Naskah Akademik, Peraturan daerah, Hukum

## Abstract
This study entitled the function of academic manuscripts in the formulation of draft local regulations. The problem that can be discussed in this research is, how is the function of Academic Paper (NA) in formulating the Draft of Local Regulation. Preparation of Academic Paper is very important, if viewed from the aspect of the usefulness of a draft Local Regulations that are needed by the community and local government, this is because the preparation of Academic Paper is a script of research results or legal studies and other research results on a particular prob- lem that can scientifically responsible for the regulation of the matter in a Draft Law, the Draft of Provincial Reg- ulation, the Draft of Regency / City Regulation, as a solution to the problems and legal needs of the community. Local  government  through the implementation  of autonomy has a very important role in  the achievement  of the purpose of the State, especially in terms of achieving welfare and justice in society.
In the formation of local regulations, there is often a false assumption  that the local regulation is merely in  the effort  to increase the original  regional revenue (PAD), in fact the formation of local regulations not  only in the framework of increasing local revenue through regional taxes and regional levies, but the establishment of local regulations for all aspects of development with the spirit of autonomy as widely as possible. The Ministry of Home Affairs on June 13, 2016 published that 1765 local regulations were revoked or revised to strengthen the nation's competitiveness, as thousands of these laws are perceived as impeding regional economic growth, extending bu-
KERTHA WICAKSANA Volume 12, Nomor 1 2018 © All Right Reserved
Halaman 38

## I.  PENDAHULUAN
Hukum  ada  pada  setiap  masyarakat  dimanapun mereka  berada,  oleh  karena  itu  keberadaan  atau eksistensi  hukum  sifatnya  universal.  Hukum  tidak dapat  dipisahkan  dengan  masyarakat  tetapi  justru mempunyai  hubungan  yang  timbal  balik.  Norma hukum  dibuat  menurut  beberapa  cara  yaitu  norma umum  melalui  kebiasaan  atau  undan-undang,  norma khusus  melalui  tindakan-tindakan  pengadilan  dan administrasi atau transaksi hukum 1 .
Hukum  selalu  dibuat  oleh  suatu  tindakan  yang dengan  sengaja  bertujuan  untuk  menciptakan  hukum, kecuali kalau hukum itu berasal dari kebiasaan.
Dalam  kehidupan  masyarakat  nilai-nilai  semua bidang  kehidupan  akan  memberikan  pengaruh terhadap  hukum,  ini  berarti  kehidupan  masyarakat dinamis, terus-menerus mengalami perkembangan dan perubahan.  Menurut  Sunaryati  Hartono  ada  4 (empat) fungsi hukum dalam pembangunan, yaitu 2 :
1)  Hukum  sebagai  pemelihara  ketertiban  dan keamanan;
2)  Hukum sebagai sarana pembangunan;
3)  Hukum sebagai sarana penegak keadilan; dan 4)  Hukum sebagai sarana pendidikan masyarakat.
Sedangkan menurut J.B.J.M.ten Berge menyebutkan  prinsip-prinsip  negara  hukum  adalah sebagai berikut:
1)  Asas  Legalitas;  Pembatasan  kebebasan  warga negara harus ditemukan dasarnya dalam undang- undang  yang  merupakan  peraturan  umum. Undang-undang secara umum harus memberikan jaminan  (terhadap  warga  negara)  dari  tindakan yang  sewenang-wenang,  kolusi,  dan  berbagai jenis  tindakan  yang  tidak  benar.  Pelaksanaan wewenang  oleh  organ  pemerintahan  harus ditemukan dasarnya pada undang-undang tertulis (undang-undang formal).
2)  Perlindungan hak-hak asasi
3)  Pemerintah terikat pada hukum
4)  Monopoli  paksaan  pemerintah  untuk  menjamin penegakan hukum. Hukum harus dapat ditegakkan  ketika hukum itu  dilanggar. Pemerintah  harus  menjamin  bahwa  di  tengah masyarakat terdapat instrumen yuridis penegakan hukum.  Pemerintah  dapat  memaksa  seseorang yang  melanggar  hukum  melalui  sistem  peradilan negara.  Memaksa  hukum  publik  secara  prinsip
merupakan tugas pemerintah.
5)  Pengawasan  oleh  hakim  yang  merdeka, superioritas  hukum  tidak  dapat  ditampilkan  jika aturan-aturan  hukum  hanya  dilaksanakan  organ pemerintahan.  Oleh  karena  itu,  dalam  setiap negara  hukum  diperlukan  pengawasan  oleh hakim yang merdeka 3 .
Salah  satu  tuntutan  aspirasi  rakyat  Indonesia setelah jatuhnya Pemerintahan Orde Baru adalah refor- masi  di  bidang  hukum  demi  terwujudnya  supremasi hukum  di  Indonesia.  Sistem  hukum  yang  hendak  di- wujudkan dalam kerangka  hukum  nasional di Indone- sia merupakan suatu sistem hukum yang efektif dalam proses penyelenggaraan negara di Indonesia.
Negara  Indonesia  sebagaimana  amanat  dalam  Un- dang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  1945 (selanjutnya  disebut  UUDNRI  1945)  dalam  Pem- bukaan Alinea IV menyatakan :
Kemudian  dari  pada  itu  untuk  membentuk  suatu Pemerintah  Negara  Indonesia  yang  melindungi  sege- nap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indo- nesia  dan  untuk  memajukan  kesejahteraan  umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan  ketertiban  dunia  yang  berdasarkan  ke- merdekaan,  perdamaian  abadi  dan  keadilan  sosial, maka  disusunlah  kemerdekaan  kebangsaan  Indonesia itu  dalam  suatu  undang-undang  dasar  negara  Indone- sia,  yang  terbentuk  dalam  suatu  susunan  Negara  Re- publik  Indonesia  yang  berkedaulatan  rakyat  dengan berdasarkan  kepada  Ketuhanan  Yang  Maha  Esa,  Ke- manusiaan Yang Adil dan Beradab, Persatuan Indone- sia  dan  Kerakyatan  yang  dipimpin  oleh  hikmat  ke- bijaksanaan dalam Permusyawaratan/Perwakilan, serta dengan  mewujudkan  suatu  Keadilan  sosial  bagi  se- luruh rakyat Indonesia.
Alinia  IV  tersebut  diatas  mempunyai  makna  yang sangat  penting  dari  aspek  tujuan  Negara  Republik  In- donesia
Dalam  pelaksanaan  tujuan  Negara  Republik  Indo- nesia, jika dikaitkan dengan dengan ketentuan pasal 18 UUDNRI 1945 yang menyatakan :
Ayat  (1)  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu  dibagi  atas  kabupaten  dan  kota,  yang  tiap-tiap provinsi, kabupaten, kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.
Ayat  (2)  Pemerintahan  daerah  provinsi,  daerah
KERTHA WICAKSANA Volume 12, Nomor 1 2018 © All Right Reserved
Fungsi Naskah Akademik (Na) Dalam Pembentukan Rancangan Peraturan Daerah
reaucracy, investment barriers, and ease of business, with a spirit of diversity and unity.
Keywords : Academic Paper, Local Regulation, Law
1.  Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, (Nusa Media, Bandung, 2006), hal. 165 2.  H. Riduan Syahrani, Rangkuman Intisari Ilmu Hukum, (Citra Aditya Bakti, Bandung, 2015), hal. 31
3.  Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, (Grafindo Persada, Jakarta, 2006), hal. 9
kabupaten,  dan  kota  mengatur  dan  mengurus  sendiri urusan pemerintahan  menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
Ayat  (5)  Pemerintah  daerah  menjalankan  otonomi seluas-luasnya,kecuali urusan pemerintahan  yang oleh undang-undang  ditentukan  sebagai  urusan  Pemerintah Pusat.
Ayat  (6)  Pemerintahan  daerah  berhak  menetapkan peraturan  daerah  dan  peraturan  peraturan  lain  untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
Sebagai  pengejawantahan  amanat  dari  otonomi daerah,  maka  salah  satu  amanat  penting  tersebut  ada- lah  kewajiban  Pemerintahan  Daerah  dalam  pemben- tukan suatu peraturan daerah untuk  penyeleng- garaan  pembangunan  di  segala  bidang  yang  menjadi kewajiban pemerintahan daerah. Perda sebagai produk peraturan  perundang-undangan  di  daerah  pada hakekatnya  merupakan  konsekuensi  dari  diberla- kukannya prinsip desentralisasi. Sebagai suatu produk hukum,  PERDA  merupakan  bagian  yang  tidak  dapat dipisahkan  dari  satu  kesatuan  sistem  hukum  nasional. Konsep  desentralisasi  menurut  Hans  Kelsen  berkaitan dengan  pengertian  Negara  dalam  arti  tatanan  norma hukum ( legal norm order 4 ) Dalam  Undang-undang  Nomor  12  Tahun  2011 dalam pasal 14 menyatakan :
Materi muatan Peraturan Daerah Provinsi dan Pera- turan  Daerah  Kabupaten/Kota  berisi  muatan  dalam rangka  penyelenggaraan  otonomi  daerah  dan  tugas pembantuan  serta  menampung  kondisi  khusus  daerah dan/atau penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang- undangan yang lebih lanjut.
Dalam  penyusunan  Rancangan  Peraturan  Daerah, satu  bagian  proses  yang  penting  diawal  menyusunan RANPERDA adalah proses penyusunan Naskah Akad- emik, sebagaimana pasal 57 menyatakan :
1)  Penyusunan  Naskah  Akademik  Rancangan  Pera- turan  Daerah  Provinsi  dilakukan  sesuai  dengan teknik penyusunan Naskah Akademik
2)  Ketentuan  mengenai  teknik  penyusunan  Naskah Akademik  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) tercantum dalam Lampiran I yang merupakan bagi- an tidak terpisahkan dari Undang-Undang ini.
Penyusunan  Naskah  Akademik  ini  sangat  penting, jika  ditinjau  dari  aspek  daya  guna  suatu  Rancangan Peraturan  Daerah  yang  memang  dibutuhkan  oleh masyarakat dan pemerintah daerah, hal ini disebabkan karena  penyusunan  naskah  akademik  merupakan naskah  hasil  penelitian  atau  pengkajian  hukum  dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah terten- tu  yang  dapat  dipertangungjawabkan  secara  ilmiah mengenai  pengaturan  masalah  tersebut  dalam  suatu Rancangan  Undang-Undang,  Rancangan  Peraturan
Daerah  Provinsi,  Rancangan  Peraturan  Daerah  Kabu- paten/Kota,  sebagai  solusi  terhadap  permasalah  dan kebutuhan hukum masyarakat.
Pemerintah  daerah  melalui  pelaksanaan  otonomi mempunyai peran yang sangat penting dalam pencapa- in  tujuan  Negara,  khususnya  dalam  hal  pencapaian kesejahteraan dan keadilan dalam masyarakat.
Dalam  pembentukan  Perda  seringkali  ada  asumsi yang keliru  bahwa PERDA hanya semata-mata dalam upaya  peningkatkan  Pendapatan  Asli  Daerah  (PAD), sejatinya  pembentukan  PERDA  tidak  hanya  dalam rangka peningkatan PAD  melalui PERDA Pajak Dae- rah dan Retribusi Daerah, tetapi pembentukan PERDA untuk  segala  aspek  pembangunan  yang  sesuai  dengan spirit  otonomi  seluas-luasnya.  Kementerian  Dalam Negeri  pada  tanggal  13  Juni  2016  mempublikasikan bahwa  terdapat  1765  PERDA  dicabut  atau  direvisi, tujuan  pencabutan  atau  revisi  ini  untuk  memperkuat daya saing bangsa, karena ribuan PERDA ini dianggap menghambat  pertumbuhan  ekonomi  daerah,  mem- perpanjang  birokrasi,  hambat  investasi,  dan  kemu- dahan  berusaha,  dan  bertentangan  dengan  semangat kebhinekaan dan persatuan.
Dari  hal  tersebut  diatas,  maka  problematika  pem- bentukan PERDA dapat ditinjau baik secara procedur- al  pembentukan  dan  secara  substansial,  untuk mewujudkan  adanya  PERDA  yang  betul-betul  mem- berikan  kemanfaatan,  keadilan  dan  kepastian  hukum bagi masyarakat.
Berdasarkan  latar  belakang  tersebut  diatas  maka dalam permasalahan yang dapat dikemukakan adalah : Bagaimanakah  fungsi  Naskah  Akademik  (NA)  dalam pembentukan Rancangan Peraturan Daerah ?

## PEMBAHASAN

## A.  Fungsi  Naskah Akademik Dalam Pembentukan Rancangan Peraturan Daerah
Jimly  Asshiddiqie  menyatakan  bahwa  dalam mewujudkan  sistem  hukum  yang  efektif  tersebut,  di- perlukan  penataan  kembali  kelembagaan  hukum  yang didukung  oleh  kualitas  sumber  daya  manusia,  kultur dan kesadaran  hukum  masyarakat  yang terus  mening- kat,  dan  diiringi  dengan  pembaruan  materi  hukum yang  terstruktur  sesuai  dengan  perkembangan  kebu- tuhan masyarakat Indonesia.
Hukum memiliki peranan yang sangat vital karena merupakan  alat  pengatur  yang  sah  dalam  negara hukum.  Oleh  karena  itu,  hukum  memiliki  sifat  me- maksa demi terwujudnya  jaminan ketertiban, keadilan dan  kepastian  dalam  masyarakat  Dengan  demikian, hukum  menjadi  pengatur  dan  penggerak  masyarakat, atau dikenal istilah law is tool of social engineering Dalam  arti  yang  luas,  analisis  perumusan  perun- dangan  adalah  suatu  bentuk  riset  terapan  yang  dil-
KERTHA WICAKSANA Volume 12, Nomor 1 2018 © All Right Reserved
Halaman 40
Fungsi Naskah Akademik (Na) Dalam Pembentukan Rancangan Peraturan Daerah
4.  B. Hestu Cipto Handoyo, Prinsip-Prinsip Legal Drafting dan Desain Naskah Akademik , (Universitas Atma Jaya, Yogyakarta, 2008), hal 120
akukan untuk memperoleh pengertian tentang masalah -masalah  legal dan sosio teknis  yang  lebih dalam  dan untuk menghasilkan pemecahan-pemecahan yang lebih baik. Konsep analisis perumusan perundangan diterap- kan  baik  terhadap  proses  (kegiatan)  maupun  hasil kegiatannya.  Untuk  itu,  analisis  perumusan  perun- dangan  berupaya  memperbaiki  proses  pengambilan keputusan  dalam  situasi  yang  khusus  melalui  upaya legislasi maupun pendidikan.
Istilah  perundangan  dalam  banyak  hal  mengacu pada  istilah  “kebijakan"  ( Policy )  dipergunakan  untuk menunjuk  perilaku  seorang  aktor  (misalnya  pejabat, suatu  kelompok  atau  suatu  lembaga  pemerintah)  atau sejumlah  aktor  dalam  suatu  bidang  kegiatan  tertentu. Dalam arti yang hampir sama, dapat dinyatakan perun- dangan  sebagai  “serangkaian  kegiatan  yang  sedikit banyak berhubungan beserta konsekuensi- konsekuensinya  bagi  mereka  yang  bersangkutan  da- ripada  suatu  keputusan  tersendiri”.  Dari  berbagai definisi  tersebut,  pandangan  terhadap  perundangan dapat  dibagi  menjadi  dua  wilayah  kategori  :  Pertama, pendapat  para  ahli  yang  menyamakan  perundangan dengan  tindakan  pemerintah.  Dalam  pandangan  ini menganggap semua tindakan pemerintah dapat disebut sebagai  perundangan.  Sedangkan  kategori  kedua,  pe- rundangan  dimaknai  sebagai  proses  perumusan  ke- bijakan,  pelaksanaan  kebijakan  dan  penilaian  ke- bijakan  atau  serangkaian  intruksi  dari  para  pembuat kebijakan kepada pelaksana kebijakan  yang  menjelas- kan tujuan dan cara untuk mencapai tujuan.
Dalam  kategori  kedua  ini,  perundangan  di- pengaruhi oleh aktor dan faktor bukan pemerintah sep- erti  misalnya,  kelompok  kepentingan,  kelompok penekan  dan  aktor  individual  yang  berpengaruh  ( elit strategis ).  Keterlibatan  aktor-aktor  dalam  perumusan perundangan menjadi ciri khusus dari perundangan.
Dalam hal ini dalam proses pembentukannya dapat saja merupakan hasil dari tarik ulur ( bargaining ) antar pihak  yang terlibat di dalamnya, baik secara  langsung maupun tidak langsung.
1)  Secara  prinsip  dalam  pembentukan  peraturan perundang-undangan  harus  berdasarkan  prinsip 5 : Keberlakukan  filosofis, dalam prinsip  ini  memiliki makna  bahwa  pembentukan  peraturan  perundang- undangan  tidak  boleh  bertentangan  dengan Rechtidee masyarakat  yakni  apa  yang  masyarakat harapkan  dari  hukum  yang  terdiri  dari  keadilan, kemanfaatan, dan ketertiban maupun kesejahteraan. Cita  hukum  atau  rechtsidee  tumbuh  dalam  sistem nilai  masyarakat  tentang  baik  dan  buruk, pandangan  mereka  mengenai  hubungan  individual dan  kemasyarakatan.  Cita  hukum  inilah  bersifat filosofis  artinya  menyangkut  pandangan  mengenai inti atau hakikat tentang sesuatu.
2) Keberlakukan  yuridis,  dalam  prinsip  ini  memiliki makna  suatu  peraturan  merupakan  bagian  dari suatu  kaidah  hukum  tertentu  yang  didalamnya kaidah-kaidah  hukum  saling  merujuk  yang  satu terhadap  yang  lain,  sistem  hukum  yang  demikian merupakan  keseluhuran  hirarki  Sifat  perundangan sebagai  arah  tindakan  dapat  dipahami  secara  lebih baik  jika  sifat  ini  dirinci  dalam  beberapa  kategori konsep seperti; tuntutan-tuntutan kebijakan ( policy demands ),  keputusan-keputusan  kebijakan  ( policy decision ), pernyataan-pernyataan kebijakan ( policy statements ),  hasil-hasil  kebijakan  ( policy  outputs ) dan dampak-dampak kebijakan ( Outcomes ).
Pembentukan  Undang-Undang,  termasuk  pemben- tukan Peraturan Daerah berdasarkan pasal 43 ayat (3) dan  pasal  57  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  11  Ta- hun  2012,  harus  disertai  dengan  naskah  akademik. Menurut  Harry  Alexander  yang  dimaksud  dengan naskah akademik adalah merupakan naskah awal yang memuat  gagasan-gagasan  pengaturan  dan  materi muatan  perundang-undangan  bidang  tertentu 6 .  Bentuk dan  isi  naskah  akademik  memuat  gagasan  pengaturan suatu materi hukum bidang tertentu yang telah ditinjau secara holistic futuristic dan dari berbagai aspek ilmu, dilengkapi  dengan  referensi  yang  memuat  urgensi, konsepsi, landasan, dasar hukum, prinsip-prinsip yang digunakan serta pemikiran tentang norma-norma yang telang  dituangkan  ke  dalam  bentuk  pasal-pasal  yang dapat  dipertanggungjawabkan  secara  ilmu  hukum  dan politik hukum yang digariskan 7 .
Pembuatan  naskah  akademik  merupakan  suatu upaya  pendekatan  secara  menyeluruh  dari  sebuah rencana  pembentukan  Rancangan  Peraturan  Daerah. Pendekatan  yang  dijalankan  melalui  sebuah  metode riset  sebagai  langkah  awal  untuk  mengetahui  realita kepentingan  berbagai  pihak  baik  masyarakat  maupun pemerintah.
Dalam  pembentukan  suatu  Peraturan  Daerah  ter- dapat beberapa faktor yang melandasi yaitu : Pertama, bergaining (tawar menawar). Bentuk pembuatan kepu- tusan  yang  paling  umum  dalam  sistem  politik  adalah tawar–menawar  ( bargaining ).  Tawar  menawar  dapat didefinisikan  sebagai  proses  dimana  dua  orang  atau lebih yang mempunyai kekuasaan atau wewenang un- tuk mengatur paling sedikit sebagian dari tujuan yang tidak  mereka  sepakati  agar  dapat  dirumuskan rangkaian kegiatan yang dapat diterima bersama tetapi tidak  perlu  ideal  bagi  pengikutnya.  Secara  singkat, dalam tawar menawar terdapat negosiasi, saling mem- beri  dan  menerima,  dan  kesepakatan  untuk  mencapai posisi yang dapat diterima satu sama lain.
Kedua,  persuasi.  Persuasi  diartikan  sebagai  suatu usaha untuk meyakinkan orang lain mengenai kebena- ran  atau  nilai  yang  dimiliki  oleh  seseorang,  sehingga
KERTHA WICAKSANA Volume 12, Nomor 1 2018 © All Right Reserved
Halaman 41
Fungsi Naskah Akademik (Na) Dalam Pembentukan Rancangan Peraturan Daerah
5.  Sirajuddin, Fatkhurohman, Zulkarnain, Legislative Drafting Pelembagaan Metode Partisipatif dalam Pembentukan Peraturan Perundang- undangan, ( In-Trans Publishing Malang, 2007), hal. 14
6.  Ibid, hal. 171
7.  Harry Alexander, 2004, Panduan Perancangan Undang-Undang di Indonesia, Jakarta, XSYS Solusindo, hal. 120
mereka  mau  menerimanya  sebagai  miliknya  sendiri. Persuasi  tidak  seperti  menawar,  orang  membujuk  da- lam  tawar–menawar  berusaha  untuk  mendapatkan dukungan bagi apa yang diinginkannya dengan kadang –kadang  merubah  pendapatnya  sendiri.  Sedangkan orang  yang  melakukan persuasi adalah  yang berusaha mendekati  orang  lain  untuk  mengerjakan  dengan  cara tertentu.
Sebagai  sebuah  hasil  pengkajian  yang  digunakan sebagai  bahan  awal  penyusunan  RANPERDA  maka naskah akademik merupakan naskah yang didalamnya termuat  pokok-pokok  pikiran  atau  gagasan  awal  yang akan dituangkan dalam sebuah naskah rancangan pera- turan  daerah.  Jika  pengkajian  tidak  dilakukan  secara mendalam  maka  menurut  Hikmahanto  Juwana,  suatu peraturan perundang-undangan  memiliki potensi tidak dapat dilaksanakan, misalnya 8 :
1)  Ini  terjadi  terhadap  pembuatan  peraturan  perun- dang-undangan  yang  merupakan pesanan elit poli- tik, negara asing, maupun lembaga keuangan inter- nasional.  Disini  peraturan  perundang-undangan dianggap  sebagai  komoditas,  bukan  karena  kebu- tuhan masyarakat, melainkan agar Indonesia mem- iliki  peraturan  yang  sebanding  dengan  negara  in- dustri.  Sementara  itu  negara  asing  atau  lembaga keuangan  internasional  dapat  menjadikan  syarat peraturan  perundang-undangan  tertentu  untuk memberikan pinjaman atau hibah luar negeri.
2)  Peraturan  perundang-undangan  yang  menjadi  ko- moditas, biasanya kurang memperhatikan isu pene- gakan hukum. Sepanjang dari pembuatan peraturan perundang-undangan  telah  didapat  maka  pene- gakan  hukum  bukanlah  hal  penting.  Bahkan  pera- turan perundang-undangan seperti ini tidak realistis untuk  ditegakkan  karena  dibuat  dengan  cara  men- gadopsi  langsung  peraturan  perundang-undangan negara  lain  yang  notabene  infrastruktur  hukum yang  jauh  berbeda  dari  Indonesia.  Secara  sistema- tis, ada baiknya tahapan penyusunan naskah akade- mik dilakukan melalui tahapan berikut:
1)  Tahap persiapan penyusunan;
2)  Tahap diskusi public;
3)  Tahap penyusunan Naskah Akademik;
4)  Tahap uji sahih Naskah Akademik;
5)  Tahap Evaluasi Naskah Akademi;
6)  Tahap Penyempurnaan Naskah Akademik; dan 7)  Tahap Penyelarasan.
Dalam  Lampiran  Undang-Undang  Nomor  12  Ta- hun  2011,  di  jelaskan  bahwa  Sistematika  Naskah Akademik adalah sebagai berikut:
1)  .Judul;
2)  Kata Pengantar;
3)   Daftar Isi;
4)   Bab I, Pendahuluan;
5)   Bab II, Kajian Teoritis dan Praktik Emperis;
6)  Bab III, Evaluasi dan Analisis Peraturan Perundang -Undangan Terkait;
7)  Bab IV, Landasan Filosofis, Sosiologis, dan Yuridis;
8)  Bab V, Jangkauan, Arah Pengaturan, dan Ruang Lingkup Materi Muatan Undang-Undang, Pera- turan Daerah Provinsi, atau Peraturan Daerah Ka- bupaten/Kota;
9)  Bab VI, Penutup;
10)  Daftar Pustaka
11)  Lampiran: Rancangan Peraturan Perundang- undangan
Sistematika  ini  merupakan  satu  kesatuan  yang utuh, sehingga terdapat hubungan antara kajian akade- mik  dan  substansial  yang  tidak  terpisahkan  antara naskah akademik dengan Rancangan Peraturan Perun- dang-undangan. Dalam suatu pembentukan Rancangan Peraturan  Daerah,  hal  yang  sangat  harus  diperhatikan adalah  berkaitan  dengan  dasar  hukum  pembentukan RANPERDA, apakah karena perintah peraturan perun- dang-undangan yang lebih lebih tinggi atau tidak. Hal ini  akan  menentukan  identifikasi  masalah  dalam naskah  akademik.  Pada  dasarnya  identifikasi  masalah dalam  suatu  Naskah  Akademik  mencakup  empat pokok masalah, yaitu:
1)  Permasalahan apa  yang dihadapi dalam kehidupan berbangsa,  bernegara  dan  bermasyarakat  serta bagaimana permasalahan tersebut dapat diatasi.
2)  Mengapa  perlu  Rancangan  Undang-Undang  atau Rancangan Peraturan Daerah sebagai dasar pemec- ahan  masalah  tersebut,  yang  membenarkan  peli- batan Negara dalam penyelesaian masalah tersebut.
3)  Apa  yang  menjadi  pertimbangan  atau  landasan filosofis, sosiologis, yuridis pembentukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Pera- turan Daerah.
4)  Apa sasaran yang akan diwujudkan, ruang lingkup pengaturan, jangkauan dan arah pengaturan. Dengan  adanya  identifikasi  masalah  yang  tepat, maka  kegunaan  penyusunan  Naskah  Akademik  se- bagai  acuan  atau  referensi  penyusunan  dan  pembaha- san Rancangan Undang-Undang dan Peraturan Daerah akan tercapai.
Dalam  Penyusunan  Naskah  Akademik  pada  da- sarnya  merupakan  suatu  kegiatan  penelitian,  sehingga digunakan  metode  penyusunan  Naskah  Akademik yang  berbasiskan  metode  penelitian  hukum  atau
KERTHA WICAKSANA Volume 12, Nomor 1 2018 © All Right Reserved
Halaman 42

## Fungsi Naskah Akademik (Na) Dalam Pembentukan Rancangan Peraturan Daerah
8.  Pendapat Hikmahanto Juwana yang dikutif dalam Desertasi Yuliandri, 2007, Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Yang Baik Dalam Rangka Pembuatan  Undang-Undang Yang Berkelanjutan, Program Pascasarjana Universitas Airlangga, Surabaya, hal. 172
penelitian lain. Penelitian hukum dapat dilakukan me- lalui  metode  yuridis  normative  dan  metode  yuridis emperis.  Metode  yuridis  emperis  dikenal  juga  dengan penelitian  sosiolegal.  Metode  yuridis  normative  dil- akukan  melalui  studi  pustaka  yang  menelaah  berupa Peraturan  Perundang-undangan,  putusan  pengadilan, perjanjian,  kontrak,  atau  dokumen  hukum  lainnya, serta  hasil  penelitian,  hasil  pengkajian,  dan  referensi lainnya.  Metode  yuridis  normatif  dapat  dilengkapi dengan  wawancara,  diskusi  ( focus  group  discussion ), dan  rapat  dengar  pendapat.  Metode  yuridis  emperis atau sosiolegal adalah penelitian  yang diawali dengan penelitian  normative  atau  penelaahan  terhadap  pera- turan  perundang-undangan  yang  dilanjutkan  dengan observasi  yang  mendalam  serta  penyebarluasan  kui- sioner untuk mrndapatkan data factor nonhukum yang terkait  dan  yang  berpengaruh  terhadap  Peraturan  Pe- rundang-undangan yang diteliti.

## B.  Landasan Pembentukan Peraturan Daerah Landasan Filofosis.
Filosofis  berasal  dari  kata  filsafat  yakni  ilmu tentang kebijaksanaan. Berdasarkan kata tersebut maka arti filosofis tidak lain adalah sifat-sifat yang mengarah pada kebijaksanaan. Karena mengarah pada kebijaksanaan  maka  filosofis  tidak  lain  adalah pandangan  hidup  suatu  bangsa  yakni  nilai-nilai  moral atau  etika  yang  berisi  nialai-nilai  yang  baik  dan  tidak baik.  Landasan  atau  dasar  firosofis  peraturan  perun- dang-undangan  adalah  landasan  atau  dasar  yang berkaitan dengan filosofis atau ideologi negara. Setiap masyarakat mengharapkan agar hukum itu dapat men- ciptakan  keadilan,  ketertiban  dan  kesejahteraan. Hukum  diharapkan  mencerminkan  nilai-nilai  yang tumbuh dan dirasa adil dalam masyarakat.
Menurut  Rudolp  Stammler,  cita  hukum  adalah konstruksi  pikiran  yang  merupakan  keharusan  untuk mengarahkan  hukum  pada  cita-cita  yang  diinginkan masyarakat.  Meski  merupakan  titik  akhir  yang  tidak mungkin  tercapai,  namun  cita  hukum  memberikan manfaat karena mengandung dua sisi yaitu dengan cita hukum kita dapat menguji hukum positif yang berlaku dan cita hukum kita dapat mengarahkan hukum positif sebagai usaha dengan sanksi pemaksa menuju sesuatu yang  adil  ( zwangversuch  zum  Richtigen 9 ) .  Selanjut- nya  Gustav  Radbruch  menyatakan  bahwa  cita  hukum berfungsi sebagai tolak ukur yang bersifat regulatif dan konstruktif.  Tanpa  cita  hukum,  hukum  kehilangan maknanya.
Kendatipun  demikian  penilaian  dan  ukuran mengenai hal-hal yang bersifat baik, buruk, susila dan asusila  serta  adil  dan  tidak  adil  juga  didasarkan  pada universalitas  pandangan  dunia  mengenai  hal  itu. Dengan  demikian  prinsip-prinsip  moral  universal seperti  demikrasi  dan  hak  asasi  manusia  juga  ikut
mempengaruhi  pembentukan  dan  pemberlakuan Peraturan  perundang-undangan  yang  baik  serta sekaligus  merupakan  hukum  yang  dapat  diterima berdasarkan pandangan  filisofis tersebut.  Dalam  pem- bentukan  peraturan  perundang-undangan  proses  ter- wujudnya  nilai-nilai  yang  terkandung  dalam  cita hukum kedalam norma hukum tergantung kepada ting- kat  kesadaran  dan  penghayatan  akan  nilai-nilai  terse- but  oleh  para  pembentuk  peraturan  perundang- undangan. Tiadanya kesadaran akan nilai-nilai tersebut dapat terjadi kesenjangan antara cita hukum dan norma hukum yang dibuat.
Oleh  karena  itu  dalam  Negara  Indonesia  yang memiliki  cita  hukum Pancasila sekaligus sebagai  nor- ma  fundamental  negara,  maka  peraturan  perundang- undangan  yang  hendak  dibuat,  hendaknya  diwarnai dan  dialiri  nilai-nilai  yang  terkandung  dalam  cita hukum tersebut. Menurut Lampiran I Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan  bahwa  landasan  filosofis  meru- pakan pertimbangan atau alasan yang menggambarkan bahwa  peraturan  yang  dibentuk  mempertimbangkan pandangan  hidup,  kesadaran  dan  cita  hukum  yang meliputi suasana kebatinan serta falsafah bangsa Indo- nesia  yang  bersumber  dari  Pancasila  dan  Pembukaan Undang-undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945.
Nilai-nilai  Pancasila  ini  dijabarkan  dalam  hukum yang dapat menunjukkan nilai-nilai kehidupan dengan berdasarkan  Ketuhanan  yang  Maha  Esa  dengan berdasarkan  ajaran  agama,  nilai  keadilan,  ketertiban dan  kesejahteraan.  Rumusan  Pancasila  ini  yang merupakan  dasar  hidup  Negara  Indonesia  dituangkan dalam  pembukaan  UUD  Republik  Indonesia  Tahun 1945. Yang dinyatakan dengan tegas bahwa Indonesia adalah Negara hukum .

## Landasan Yuridis
Teori  umum  tentang  hukum  yang  dikembangkan oleh  Kelsen  meliputi  dua  aspek  penting,  yaitu  aspek statis yang melihat perbuatan yang diatur oleh hukum, dan aspek dinamis yang melihat hukum yang mengatur perbuatan  tertentu.  Friedman  mengungkapkan  dasar- dasar esensial dari pemikiran Kelsen sebagai berikut 10 :
1)  Tujuan teori hukum, seperti tiap ilmu pengetahuan adalah  untuk  mengurangi  kekacauan  dan  kema- jemukan menjadi satu.
2)  Teori  hukum  adalah  ilmu  pengetahuan  mengenai hukum yang berlaku, bukan mengenai hukum yang seharusnya.
3)  Hukum adalah ilmu pengetahuan normative, bukan ilmu alam.
4)  Teori  hukum  sebagai  teori  tentang  norma-norma, tidak  ada  hubungannya  dengan  daya  kerja  norma-
KERTHA WICAKSANA Volume 12, Nomor 1 2018 © All Right Reserved
Halaman 43
Fungsi Naskah Akademik (Na) Dalam Pembentukan Rancangan Peraturan Daerah
9.  Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-undangan (2) , Proses dan Teknik Penyusunan , (Kanisius, 2007), hal 237
10.  W. Friedmann, penerjemah Mohamad Arifin, Teori dan Filsafat Hukum , (Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1994)
norma hukum.
5)  Teori  hukum  adalah  formal,  suatu  teori  tentang cara  menata,  mengubah,  isi  dengan  cara  khusus. Hubungan  antara  teori  hukum  dan  sistem  yang khas  dari  hukum  positif  ialah  hubungan  apa  yang mungkin dengan hukum yang nyata.
Peraturan  perundang-undangan  merupakan  salah satu  unsur  produk  hukum,  maka  prinsip-prinsip pembentukan,  pemberlakuan  dan  penegakannya  harus mengandung  nilai-nilai  hukum  pada  umumnya. Berbeda  dengan  nilai-nilai  sosial  lainnya,  sifat kodratinya  dari  nilai  hukum  adalah  mengikat  secara umum  dan  ada  pertanggungjawaban  konkret  yang berupa  sanksi  duniawi  ketika  nilai  hukum  tersebut dilanggar.
Negara Indonesia adalah Negara yang berdasarkan atas  hukum  ( Rechstaat) bukan  berdasarkan  atas kekuasaan ( Machtstaat) . Oleh karena itu setiap produk peraturan-peraturan  perundang-undangan  yang  dibuat harus memenuhi tata cara yang ditetapkan oleh undang -undang  dengan  memenuhi  asas-asas  yang  terdapat dalam nafas negara hukum.
Landasan  yuridis  merupakan  pertimbangan  atau alasan  yang  menggambarkan  bahwa  peraturan  yang dibentuk  untuk  mengatasi  permasalahan  hukum  atau mengisi  kekosongan  hukum  dengan  mempertim- bangkan aturan yang telah ada, yang akan diubah atau yang  akan  dicabut  guna  menjamin  kepastian  hukum dan rasa keadilan masyarakat.
Dengan  demikian  apabila  diterapkan  maka  lan- dasan yuridis adalah landasan hukum ( yuridische geld- ing )  yang  menjadi  dasar  kewenangan  ( bevoegdheid atau  competentie )  pembuatan  peraturan  perundang- undangan.
Dasar  hukum  kewenangan  membentuk  peraturan perundang-undangan  sangat  diperlukan.  Misalnya, Pasal  20  ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  Negara  Re- publik Indonesia Tahun 1945 memberikan kewenangan  kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat  untuk membentuk undang-undang. Demikian pula ketentuan Pasal 5 ayat (2) memberikan dasar hukum kewenangan kepada  Presiden  dalam  menetapkan  Peraturan Pemerintah untuk menjalankan Undang-undang.
Dengan  demikian  jenis  peraturan  perundang- undangan  serta  lembaga  atau  badan  yang  berwenang membentuknya  harus  mempunyai  landasan  formal secara  tegas  dalam  peraturan  perundang-undangan. Tanpa landasan formal demikian, maka prinsip negara berdasar atas hukum akan menjadi goyah. Oleh karena itu dasar yuridis sangat penting dalam pemuatan pera- turan perundang-undangan yang ditandai dengan:
1)  Adanya  kewenangan  untuk  pembuat  peraturan  pe- rundang-undangan,  karena  setiap  peraturan  perun- dang-undangan  harus  dibuat  oleh  lembaga/badan atau pejabat yang berwenang.
2)  adanya  kesesuaian  bentuk  atau  jenis  peraturan  pe- rundang-undangan dengan materi yang diatur, teru-
tama kalau diperintahkan oleh peraturan perundang -undangan tingkat lebih tinggi atau sederajat.
3)  mengikuti  tata  cara  atau  prosedur tertentu,  apabila tidak  diikuti  maka  peraturan  perundang-undangan tersebut dimungkinkan batal demi hukum atau tid- ak/belum mempunyai kekuatan hukum mengikat.
4)  tidak  bertentangan  dengan  peraturan  perun- dangundangan yang lebih tinggi tingkatannya. Sua- tu undang-undang tidak boleh mengandung kaidah yang  bertentangan  dengan  UUD.  Demikian  pula seterusnya  sampai  pada  peraturan  perundang- undangan tingkat lebih bawah.
Selain  menentukan  dasar  kewenangan  landasan hukum  juga  merupakan  dasar  keberadaan  atau pengakuan  dari  suatu  jenis  peraturan  perundang- undangan  adalah  landasan  yuridis  material.  Landasan yuridis  material  menunjuk  kepada  materi  muatan  ter- tentu yang harus dimuat dalam suatu peraturan perun- dang-undangan tertentu. Pembentuk peraturan menghendaki bahwa sesuatu materi tertentu hendaknya diatur  dalam  suatu  peraturan  perundang-undangan tertentu pula.
Dalam  UUDNRI  1945  disebutkan  adanya  materi- materi  tertentu  yang  harus  diatur  dengan  Undang- undang.  Isi  atau  substansi  suatu  peraturan  perundang- undangan  harus  sesuai  dengan  "wadahnya"  atau  jenis peraturan  perundang-undangan.  Selain  itu,  isi  suatu peraturan  perundang-undangan  tidak  boleh  berten- tangan dengan isi peraturan perundang-undangan yang derajatnya lebih tinggi.

## Landasan Sosiologis
Pemberlakuan suatu peraturan perundang- undangan  jika  ditinjau  dari  aspek  sosiologis  sangat ideal jika didasarkan pada penerimaan dari masyarakat tempat peraturan perundang-undangan itu berlaku, dan tidak  didasarkan  pada  faktor  kekuasaaan  yang  lebih menekankan  pada  aspek  pemaksaan.  Dalam  kondisi yang  demikian  peraturan  perundang-undangan  tidak mungkin  dilepaskan  dari  gejala  sosial  yang  ada  di masyarakat
Setiap norma hukum yang dituangkan dalam suatu peraturan  haruslah  mencerminkan  tuntutan  kebutuhan masyarakat  sendiri  akan  norma  hukum  yang  sesuai dengan  realitas  kesadaran  hukum  masyarakat,  oleh karena itu dalam konsideran harus dirumuskan dengan baik, pertimbangan-pertimbangan yang bersifat empir- is  sehingga  suatu  gagasan  normatif  yang  dituangkan dalam  undang-undang  benar-benar  didasarkan  atas kenyataan yang hidup dalam kesadaran masyarakat.
Peraturan  perundang-undangan  dikatakan  mempu- nyai  landasan  atau  dasar  sosiologis  ( sociologische grondslag )  apabila  ketentuan-ketentuannya  sesuai dengan  keyakinan  umum  atau  kesadaran  hukum masyarakat.  Landasan  atau  dasar  sosiologis  peraturan perundang-undangan  adalah  landasan  atau  dasar  yang berkaitan  dengan  kondisi  atau  kenyataan  yang  hidup
KERTHA WICAKSANA Volume 12, Nomor 1 2018 © All Right Reserved
Halaman 44

## Fungsi Naskah Akademik (Na) Dalam Pembentukan Rancangan Peraturan Daerah
dalam masyarakat.
Selain  landasan  tersebut  diatas,  pembuatan  pera- turan  perundangan-undangan  yang  baik  juga  harus memperhatikan  asas-asas  formal  dan  materiil  se- bagaimana dikemukakan oleh Van der Vlies yaitu asas -asas formal yang meliputi 11 :
1)  Asas tujuan yang jelas;
2)  Asas organ/lembaga yang tepat;
3)  Asas perlunya peraturan;
4)  Asas dapat dilaksanakan;
5)  Asas konsesnsus.
Sedangkan  asas-asas  materiil  dalam  pembentukan peraturan perundang-undangan meliputi:
1)  Asas  tentang  terminology  dan  sistematika  yang benar;
2)  Asas tentang dapat dikenali;
3)  Asas perlakuan yang sama dalam hukum;
4)  Asas kepastian hukum;
5)  Asas pelaksanaan hukum sesuai keadaan individ- ual.
Pemahaman  tentang  asas-asas  ini  menjadi  sangat penting,  hal  ini  disebabkan  karena  asas  merupakan perwujudan  dari  nilai-nilai  yang  ada  di  masyakarat yang  mencerminkan  alam  cita  masyarakat,  sedangkan asas-asas akan diwijudkan dalam bentuk norma-norma yang tertuang dalam peraturan perundang-undangan.

## III.SIMPULAN
Berdasarkan  hasil  analisis  di  atas,  berikut kesimpulan yang dapat diambil:
Fungsi  Naskah  Akademik  dalam  pembentukan Rancangan  Peraturan  Daerah  adalah  sebagai  landasan yang  bersifat  akademis,  dan  dapat  dipertanggungja- wabkan  secara  ilmu  hukum  dan  politik  hukum  yang sesuai  dengan  kebutuhan  masyarakat  dan  pemerintah, sehingga  Rancangan  PERDA  ini  jika  sudah  melalui pembahasan di badan legislatif dan kemudian menjadi PERDA  sudah  memiliki  kepastian  hukum  dan
berdayaguna, berhasilguna bagi kepentingan  masyara- kat dan pemerintah.
Naskah akademik  merupakan  satuan kesatuan dari suatu  Rancangan  Peraturan  Daerah  sehingga  secara substansi  harus  ada  kesesuain  antara  Naskah  Akade- mik  dan  Rancangan  PERDA  yang  tertuang  dalam pasal-pasalnya.  Secara  substansi  Rancangan  Perda harus  berdasarkan  landasan  filosofis,  sosiologis,  dan yuridis.

## DAFTAR PUSTAKA
B. Hestu Cipto Handoyo, Prinsip-Prinsip Legal Draft- ing  dan  Desain  Naskah  Akademik,  Universitas Atmajaya, 2008
Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Nega- ra, Nusa Media, Bandung, 2006
H. Riduan Syahrani, Rangkuman Intisari Ilmu Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2015
Harry  Alexander,  Panduan  Perancangan  Undang- Undang di Indonesia, XSYS Solisindo, Jakarta, 2004
Jazim  Hamidi,  dkk,  Teori  dan  Hukum  Perancangan Perda, UB Press, 2012
Maria  Farida  Indrati  S,  Ilmu  Perundang-undangan, Proses dan Teknik Penyusunan, Kanisius, 2007 Ridwan  HR,  Hukum  Administrasi  Negara,  Grafindo Persada, Jakarta, 2006
Sirajuddin,  Fatkhurohman,  Zulkarnain,  Legislative Drafting,  Pelembagaan  Metode  Parsitipatif  da- lam  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan, In-Trans Publishing Malang, 2007
W.  Friedmann,  penerjemah  Mohamad  Arifin,  Teori dan  Filsafat  Hukum,  Raja  Grafindo  Persada, Jakarta, 1994
Yuliandri,  Asas-Asas  Pembentukan  Peraturan  Perun- dang-undangan Yang Baik Dalam Rangka Pem- buatan  Undang-Undang  yang  Berkelanjutan, Program  Pascasarjana  Universitas  Airlangga, 2007.
KERTHA WICAKSANA Volume 12, Nomor 1 2018 © All Right Reserved
Halaman 45
Fungsi Naskah Akademik (Na) Dalam Pembentukan Rancangan Peraturan Daerah
11.  Jazim Hamidi, dkk, Teori dan Hukum Perancangan Perda , (UB Press, 2012), hal. 56