http://riset.unisma.ac.id/index.php/JISoP/article/view/4803
eISSN 2656-8209 | pISSN 2656-1565
DOI: http://dx.doi.org/10.33474/jisop.v1i2.4803 Vol. 1 | No. 2 | Oktober 2019 | Hal. 157 - 166

## DOMINASI KEDAULATAN NEGARA DALAM INTEGRASI PEMERINTAHAN UNI EROPA: PENOLAKAN YUNANI TERHADAP PENGUNGSI SYRIA
Hirshi Anadza Fakultas Ilmu Administrasi, Universitas Islam Malang email: hirshi.anadza@unisma.ac.id

## ABSTRACT
Integration  becomes  a  solution  when  global  government  does  not  have  capability  to overcome power domination of state. By having integration, it is expected that all of member state can put all their authority in supranational governance, such as European Union (EU) so balance could be happen. By giving such kind of integration, the agreement of policies can be  followed by  the  members  of  EU  based  on  solidarity  and  tolerance  among  the  members. However, this integration has not succeeded in reducing domination of country sovereignty that  influences  the  variety  of  each  country  necessity,  even  it  happen  in  not  powerful  state. This  phenomenon  is  reflected  when  Greece  broke  the  agreement  of  EU  policy  related  to refugees  protection,  called  Common  European  Asylum  System  (CEAS),  by  refuse  asylum seekers from Syria. There are two things that must be highlighted when Greece refuse asylum seekers from Syria. First, domestic problem that can restrain Greece government in obeying CEAS policies. Second, the value of tolerance and solidarity from other countries has not be adhered in the policies agreed by each members of EU. Therefore, this paper explain further about studies to find the relationship between integration in supranational governance and country sovereignty.
Keyword: integration, sovereignty, European Union, refugees.

## ABSTRAK
Integrasi bisa menjadi solusi ketika pemerintahan global tidak memiliki kemampuan untuk mengatasi permasalahan dominasi kekuatan suatu negara. Dengan integrasi, semua negara diharap  bisa  menyerahkan  otoritasnya  kepada  pemerintahan  supranasional,  seperti  Uni Eropa (EU) supaya terjadi keseimbangan antar negara. Dengan integrasi seperti itu, sebuah kebijakan  EU  bisa  diterapkan  oleh  negara  anggotanya  dengan  dasar  solidaritas  dan toleransi antar anggota negara. Namun, integrasi semacam ini masih belum sukses dalam rangka  mengurangi  dominasi  kedaulatan  salah  satu  negara  yang  memiliki  kebutuhan tersendiri,  bahkan  hal  ini  terjadi  di  negara  yang  tidak  terlalu  kuat.  Fenomena  ini tergambarkan  ketika  Yunani  melanggar  kesepakatan  dalam  kebijakan  EU  berkenaan dengan masalah perlindungan pengungsi yang bernama Common European Asylum System (CEAS)  dengan  menolak  pencari  suaka  dari  Syria.  Ada  dua  hal  yang  perlu  digarisbawahi dalam  penolakan  Yunani  terhadap  pencari  suaka  dari  Syria.  Pertama,  masalah  domestik yang  menghambat  pemerintah  Yunani  menjalankan  aturan-aturan  CEAS.  Kedua,  nilai toleransi  dan  solidaritas  dari  negara  anggota  EU  yang  tidak  muncul  dalam  pelaksanaan aturan  bersama.  Oleh  karena  itu,  tulisan  ini  menjelaskan  lebih  jauh  mengenai  hubungan antara integrasi dalam pemerintahan supranasional dan kedaulatan sebuah negara.
Kata Kunci: integrasi, kedaulatan, Uni Eropa, pengungsi .

## PENDAHULUAN
Lebih  dari  2,5  juta  orang  mengungsi  akibat  perang  saudara  yang  terjadi  di  Syria sejak  Maret  2011  (syrianrefugees.eu.  2013).  Selain  itu,  masih  6,5  juta  jiwa  terlantar  dan terperangkap di Syria dan menjadikan krisis kelaparan pengungsi terburuk sejak 50 tahun sejarah  UN  World  Food  Programme  (Jamieson.  2013).  Permasalahan  ini  tidak  hanya mendapatkan perhatian Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) sebagai pemerintahan global 1 , tapi  Uni  Eropa  (UE)  sebagai  organisasi  regional  turut  turun  tangan  menangani  masalah pengungsian ini. Komisi Eropa bersiap untuk memberikan bantuan sejumlah 202 juta US$ kepada  orang-orang  yang  terkena  dampak  dari  krisis  Syria  (Jamieson.  2013).  Namun,  di lain sisi, beberapa Non-Governmental Organization (NGO) memberitakan bahwa terdapat pengusiran  secara  paksa  oleh  otoritas  Yunani  sebagai  salah  satu  anggota  UE  kepada pengungsi  Syria  yang  mencari suaka  (enetenglish.gr).  Hal  ini  tentunya  bertolak  belakang dengan apa yang telah UE lakukan.
Kondisi  ini  berbalik  dengan  negara  EU  lain  yang  telah  menerima  pengungsi  dari Syria. Jerman dan Swedia merupakan dua negara yang banyak menerima pengungsi Syria. Sebanyak 41.000  pencari suaka dari Syria telah  ditampung sebagian besar di dua negara UE  tersebut  (irinnews.org).  Fenomena  penolakan  yang  dilakukan  Yunani  ini  juga bertentangan dengan nilai-nilai dalam Common European Asylum System (CEAS) sebagai standard  yang  dipakai  oleh  negara-negara  UE  dalam  memperlakukan  pencari  suaka. Terlebih  lagi,  Robert  Cooper,  seorang  diplomat  UE,  menyatakan  bahwa  konsep supranasional  yang  dikembangkan  oleh  UE  dianggap  sebagai  konsep  yang  cocok diterapkan  di  era  pemerintahan  global  karena  setiap  negara  UE  diwajibkan  tunduk terhadap otoritas legal supranasional (Cooper dalam Fonte. 2011).
Penolakan  Yunani  ini  kemudian  memunculkan  pertanyaan  yang  dibahas  dalam tulisan  ini  yaitu  bagaimana  otoritas  legal  supranasional  dalam  UE  menjadi  acuan  bagi negara-negara  di  dalamnya,  termasuk  Yunani  dalam  merumuskan  serta  menjalankan kebijakan  dalam  negerinya?  Kemudian,  sejauh  mana  kedaulatan  negara  UE  berhadapan dengan otoritas legal supranasional tersebut dalam kasus penanggulangan pengungsi yang termaktub dalam CEAS?
Pada  dasarnya,  UE  merupakan  organisasi  regional  yang  dianggap  intensitas integrasinya  cukup  tinggi.  Namun,  integrasi  ini  ternyata  tidak  sampai  menyerahkan kedaulatan  sebuah  negara  kepada  kedaulatan  supranasional.  Frank  Decker  (2002) berpendapat  bahwa  konsekuensi  globalisasi  adalah  peningkatan  kebutuhan  mengenai integrasi  yang  lebih  lanjut,  namun,  integrasi  ini  tidak  menjamin  otoritas  dalam  sebuah negara dapat dengan mudah  diserahkan kepada UE.  Oleh karena  itu, apa yang dilakukan oleh  Yunani  dalam  penolakan  terhadap  pengungsi  Syria  bukan  disebabkan  oleh  posisi Yunani sebagai anggota UE yang tunduk terhadap nilai-nilai CEAS, melainkan posisi Yunani yang  masih  memiliki  kedaulatan  terhadap  negaranya.  Sehingga,  integrasi  UE  yang sedemikian  rupa  tidak  menjamin  setiap  masalah  sebuah  negara  anggotanya  dapat diakomodasi untuk dijadikan masalah UE secara keseluruhan.
Tulisan  ini  selanjutnya  dikembangkan  dalam  empat  bagian  untuk  menjawab permasalahan.  Pertama,  pendekatan  teoritis  mengenai  integrasi  UE  sehingga  kemudian bagian  ini  mendefinisikan  integrasi  yang  terjadi  di  UE  khususnya  yang  termasuk  dalam
1 . Governance atau  pemerintahan  menurut  Young  adalah  institusi  sosial  atau  seperangkat  aturan  yang digunakan  untuk  memandu  perilaku  siapa  saja  yang  terikat  dalam  praktek-praktek  sosial  yang  telah ditentukan.  Sedangkan government atau  pemerintah  adalah  organisasi  atau  entitas  material  yang  dibentuk untuk mengelola ketetapan-ketetapan yang ada dalam sistem governance (Knight. 2001: 3). Dengan kata lain, government merupakan  organisasi  yang  menjalankan  peraturan-peraturan  yang  telah  dibentuk  oleh governance .
CEAS.  Kedua,  perkembangan  CEAS  sebagai  salah  satu  nilai  yang  berkembang  di  UE  yang digunakan  oleh  negara-negara  UE  dalam  menangani  masalah  pengungsian.  Ketiga,  peran Yunani  dalam  menangani  masalah  pengungsian  Syria  serta  penyebab  yang  menghambat Yunani dalam mengaplikasikan nilai UE yang dalam hal ini adalah CEAS. Terakhir adalah kesimpulan yang dihimpun beradasarkan teori dan data yang telah  didapat pada bagian- bagian sebelumnya.

## INTEGRASI UE SEBAGAI ACUAN PEMERINTAHAN GLOBAL
Setiap  negara  di  seluruh  dunia  tentu  saja  memiliki  kebutuhan  dan  kepentingan yang perlu dipenuhi. Kebutuhan-kebutuhan yang diperlukan oleh setiap negara bisa lebih mudah diselesaikan apabila setiap negara berkenan untuk menjalin hubungan kerja sama antara satu negara dengan negara lain. Untuk menguatkan kerja sama antar negara dapat diwujudkan  dengan  pembentukan  organisasi  dalam  bidang  ekonomi,  politik,  lingkungan, sosial,  dan  sebagainya.  Salah  satu  bentuk  kerjasama  ini  adalah  kerjasama  regional  yang didasarkan  pada  cakupan  wilayahnya  termasuk  UE.  UE  sendiri  adalah  organisasi Internasional yang didirikan oleh negara-negara Eropa yang dibentuk untuk membuat dan meningkatkan integrasi kerja sama antar negara anggotanya. Kerja sama ini lebih mengacu pada  pembuatan  satu  struktur  pemerintahan  bersama  di  Eropa  sebagai  landasan perumusan dan keputusan terhadap masalah-masalah yang terjadi di negara-negara Eropa.
Prinsip utama dalam hukum Eropa ialah bahwa hukum UE menjadi sumber hukum yang lebih tinggi daripada hukum nasional. Atau dengan kata lain, “EU -sourced laws takes precedence  over  domestic  laws”  (lawsociety.org.uk).  Hal  ini  berarti  bahwa  sekali suatu hukum  UE  berlaku  di  negara  anggota,  maka  tidaklah  dapat  dibenarkan  apabila  suatu negara anggota mempertahankan atau membuat hukum yang bertentangan dengan hukum UE.  Keunggulan  hukum  Eropa  ini  bukan  hal  yang  baru  dan  merupakan  prinsip  yang berkedudukan  kuat  (lawsociety.org.uk),  Robert  Cooper,  seorang  diplomat  UE mengembangkan  teori  yang  dinamakan  negara  posmodern  dalam  menganalisis keunggulah  hukum  UE  ini.  Yang  dimaksud  negara  posmodern  oleh  Cooper  adalah kemampuan UE yang mampu menampung kedaulatan negara di dalamnya sehingga negara di dalam UE dapat menerima otoritas legal supranasional sebagai otoritas di atas peraturan nasional (Cooper dalam Fonte. 2011). Oleh karena itu, negara-negara yang termasuk dalam UE  memiliki  tanggung  jawab  untuk  mengikuti  otoritas  supranasional  yaitu  UE.  Sehingga, negara  posmodern  ini  dianggap  sebagai  tipe  negara  baru  yang  cocok  diterapkan  di  era pemerintahan global (John Fonte. 2011: 27).
Konsep  ini  merupakan  salah  satu  konsep  yang  dapat  mengatasi  keterbatasan pemerintahan  global  semacam  PBB  yang  belum  mampu  mengadaptasikan  kedaulatan masing-masing  negara  anggotanya.  PBB  awalnya  dianggap  sebagai  pemerintahan  global yang  berguna  untuk  menyelesaikan  masalah  dilema  internasional  yang  tidak  dapat dihadapi  oleh  negara  sekelas  Amerika  Serikat  sekalipun  (Margaret  dan  Mingst.  2004). Namun,  pandangan  liberal  maupun  konstruktivis  menekankan  bahwa  politik  domestik memegang peran kunci dalam menentukan kebijakan negara, komitmen internasional, dan perilaku  dalam global  governance (Margaret  dan  Mingst.  2004).  Sehingga,  diperlukan integrasi  yang  cukup  tinggi  agar  pemerintahan  global  dapat  menjadi  acuan  bagi  negara- negara  di  dalamnya  untuk  bersama-sama  mengatasi  masalah  bersama.  Oleh  karena  itu, pemerintahan global bisa  dianggap berhasil ketika berhadapan dengan masalah bersama seperti terorisme, kerusakan lingkungan, HIV/AIDS, termasuk masalah pengungsian.
Integrasi  UE  ini  kemudian  oleh  Luk  Van  Langenhove  dapat  dianggap  sebagai langkah  yang  cukup  relevan  dalam  menghadapi  kompleksitas  pemerintahan  global. Langenhove  (2004)  berpendapat  bahwa,  apa  yang  dilakukan  UE  adalah  sebuah  bentuk
inovasi  dan  hal  ini  dapat  menjadi  acuan  terhadap  permasalahan  tentang  sistem pemerintahan yang multi level dan kompleks karena di dalam UE terdapat kerjasama antar negara yang dapat memindahkan kekuatan dalam sebuah negara dalam sebuah kerangka legal  yang  kuat.  Keterikatan  negara-negara  kawasan  Eropa  dalam  sebuah  kerangka  legal yaitu  UE  menjadikan  negara  anggota  UE  lebih  mudah  untuk  mengaplikasikan  nilai-nilai yang ada dalam UE.
Integrasi  ini  pada  dasarnya  disebabkan  karena  sejak  tahun  1950-an,  UE  telah menjadi  pionir  dalam  hal  integrasi  regional.  Kesuksesan  ini  dikarenakan  empat  prinsip yang  ada  dalam  proyek  UE  (Cameron.  2010).  Pertama,  bentuk  komunitas  supranasional sudah dikerangkakan oleh Robert Schuman dari Prancis dan Konrad Adenauer dari Jerman. Bentuk  komunitas  supranasional  ini  lebih  dari  sekedar balance  of  power sebagai  konsep umum  dalam  hubungan  antar  negara.  Kedua,  kepemimpinan  awalnya  dipegang  oleh Jerman  dan  Prancis.  Sehingga,  ketika  ada  permasalahan  yang  dapat  menghambat  proses integrasi,  maka  kedua  negara  ini  memiliki  tanggung  jawab  untuk  meluruskan  kembali proses  integrasi.  Ketiga,  harapan  politik  dalam  UE  adalah  adanya  pembagian  kedaulatan dan membangun institusi yang kuat dan legal demi pencapaian integrasi. Keempat, adanya pendekatan  konsensus  yang  menggabungkan  nilai-nilai  solidaritas  dan  toleransi. Pendekatan UE didasarkan pada tidak adanya isolasi terhadap sebuah negara ketika negara anggota  tersebut  menghadapi  masalah  besar  seperti  krisis.  Keempat  pendekatan  ini dianggap telah mampu mempertahankan Eropa dari berbagai krisis yang melanda di setiap negara anggotanya.
Dengan  kata  lain,  tingkat  integrasi  yang  tinggi  di  UE  menjadi  salah  satu  faktor penerapan pemerintahan global secara efektif. Dengan integrasi ini, maka aturan, norma, dan nilai yang terkandung di dalam sebuah pemerintahan global dapat diaplikasikan oleh seluruh  anggota  negara  pemerintahan global  untuk  memperoleh  kekuatan  dan  pengaruh kolektif yang lebih besar. Selain itu, segala permasalahan dalam negeri suatu negara di UE menjadi  masalah  bersama  secara  regional  sesuai  dengan  nilai  toleransi  dan  solidaritas antar  anggota.  Sehingga  dalam  praktiknya,  negara-negara  anggota  UE  mendelegasikan sebagian  kuasa  mereka  kepada  lembaga  UE  dalam  pengambilan  keputusan  terhadap masalah-masalah tertentu yang melibatkan kepentingan bersama yang dapat diselesaikan secara demokratis pada tingkat regional (ec.europa.eu).
Perumusan  kebijakan-kebijakan  utama  yang  dibentuk  oleh  UE  selalu  disamakan dengan  faktor-faktor  eksternal  yang  kemudian  dipengaruhi  oleh  hal-hal  yang  menjadi perhatian organisasi seperti hak asasi manusia, bantuan kemanusiaan, perdagangan, ilmu pengetahuan,  penanganan  krisis,  dan  berbagai  masalah  bersama  lain  (hdl.handle.net). Dalam bidang hak asasi manusia, penyusunan kebijakan oleh UE dilakukan dengan dasar universal  yaitu  bahwa  semua  manusia  memiliki  hak  yang  sama  untuk  memperoleh kehidupan dan perlindungan yang layak seperti  yang tercantum dalam delapan pedoman tentang hak asasi manusia (ec.europa.eu). Sehingga, perhatian mengenai hak asasi manusia dalam kebutuhannya terhadap perlindungan hidupnya diatur  dan diawasi oleh UE. Maka terbentuknya  CEAS  merupakan  salah  satu  implementasi  penerapan  nilai-nilai  hak  asasi manusia yang menjadi perhatian negara-negara anggota UE secara keseluruhan.
Salah  satu  nilai  integrasi  UE  yang  menjadi  fokus  pembahasan  dalam  artikel  ini adalah nilai CEAS yang menjadi sistem standar untuk mengatasi masalah pengungsian dan pencarian suaka atau perlindungan negara-negara anggota UE. Namun, tingkat integrasi di UE ini masih mengalami permasalahan seperti yang dijelaskan oleh Margaret dan Mingst (2004) yang menyatakan bahwa politik domestik masih mendominasi dalam pemerintahan global  termasuk  dalam  level  integrasi  yang  ada  dalam  UE.  Oleh  karena  itu,  bagian selanjutnya  dijelaskan  mengenai  implementasi  CEAS  oleh  Yunani  dalam  menangani
masalah  pengungsi  Syria  serta  pengaruh  domestik  Yunani  yang  dapat  mempengaruhi implementasi kebijakan tersebut.

## PERKEMBANGAN CEAS DALAM UE
UE dibentuk bukan sebagai pemerintah regional walaupun di dalam UE terdapat parlemen UE, UE masih termasuk sebagai pemerintahan global.  Posisi ini muncul karena pada dasarnya tidak ada aktor tunggal yang secara hirarki memiliki otoritas di atas negara atau  yang  disebut  dengan  pemerintah  global  sedangkan  pemerintahan  global sendiri merupakan aktivitas kolektif, aturan, mekanisme, baik formal maupun informal yang eksis secara  internasional  (Margaret  dan  Mingst.  2004).  Dengan  kata  lain,  UE  tidak  memiliki pemimpin  secara  struktural  yang  mengatur  seluruh  negara  anggota  UE.  Oleh  karena  itu, dalam  upayanya  untuk  menghadapi  tantangan  global,  UE  lebih  memilih  jalan multilateralisme.
Dalam urusan pengungsi, CEAS merupakan standard bagi negara-negara UE ketika negara-negara UE menghadapi masalah pengungsian. Pada tahun 1999, UE bekerja untuk membangun  kerangka  legislatif  dalam  penanganan  masalah  pengungsi  yang  kemudian terbentuklah  CEAS  (ec.europa.eu)  yang  didasarkan  pada  Article  14  dalam  Universal Declaration of Human Right tahun 1948 yang menyatakan bahwa terdapat hak-hak pencari suaka  untuk  terhindar  dari  tindakan  kekerasan  dari  negara  lain  (UNHCR).  Pengaturan masalah  pengungsi  ini  kemudian  pada  tahun  1999  hingga  2005  menghasilkan  beberapa ketentuan  dalam  penanganan  masalah  pengungsi.  Pengaturan  mengenai  solidaritas finansial yang menghasilkan European Refugee Fund, lalu perlindungan pengungsi dalam Temporary  Protection  Directive,  dan  Family  Reunification  Directive  merupakan  hasil pengaturan dalam CEAS (ec.europa.eu).
Masing-masing ketentuan ini kemudian dijadikan rujukan bagi negara-negara UE yang menghadapi masalah pengungsi baik pengungsi yang berasal dari negara UE sendiri maupun  dari  luar  UE.  European  Refugee  Fund  diaplikasikan  dengan  cara  membantu negara-negara UE dalam menangani masalah pengungsi agar konsistensi akses, keadilan, dan  keefektifan  prosedur  pemberian  suaka  dapat  terjamin  (ec.europa.eu).  Temporary Protection Directive adalah sebuah tindakan yang diberikan kepada pengungsi dari negara- negara  bukan  UE  yang  tidak  dapat  kembali  ke  negara  asalnya.  Tindakan  ini  dilakukan secara sementara dan segera karena standard sistem pemberian suaka masih dalam proses yang  cukup  rumit.  Tindakan  ini  dilakukan  karena  dua  sebab  yaitu  untuk  mengurangi disparitas  kebijakan  UE  dengan  situasi  gelombang  pengungsian  yang  tinggi  dan mempromosikan  solidaritas  dan  pembagian  beban  di  antara  negara  UE  sebagai  negara penerima  pengungsi.  Yang  terakhir  adalah  Family  Reunification  Directive  yaitu  sebuah kebijakan yang memungkinkan bagi keluarga pengungsi untuk disatukan kembali dengan beberapa syarat yang ada.
Dengan  kata  lain,  UE  memiliki  nilai  yang  tinggi  terhadap  penanganan  pengungsi baik dari segi finansial, perlakuan, hingga paska pengungsian seperti penyatuan keluarga pengungsi  yang  terpisah.  Namun,  hal  ini  tidak  tampak  dalam  perlakuan  Yunani  ketika kedatangan  pencari  suaka  dari  Syria.  Berdasarkan  laporan  dari  beberapa  NGO,  Yunani melakukan  pengusiran  secara  paksa  terhadap  pencari  suaka  dari  Syria  yang  kemudian ditanggapi  oleh  United  Nation  High  Commissioner  for  Refugees  (UNHCR)  melalui  juru bicaranya  yaitu  Adrian  Edwards  yang  memperingatkan  Yunani  dengan  berkomentar bahwa  pengajuan  batas  seperti  pemagaran  dan  pengelakan  dapat  membahayakan pengungsi dan seperti memperlakukan pengungsi seperti pengemis (www.novinite.com/). Jika dikaitkan dengan nilai-nilai CEAS, maka tindakan Yunani ini merupakan pelanggaran terhadap nilai-nilai yang telah dikerangkakan dalam CEAS.
Pelanggaran  yang  dilakukan  oleh  Yunani  ini  kemudian  menjadi  sorotan pemerintahan global dalam hal ini UNHCR. Hal ini karena pada dasarnya, seluruh anggota Uni  Eropa  (UE)  menandatangani  dan  sekaligus  meratifikasi  konvensi  PBB  tentang  status pengungsi yaitu Conventing Relating to the Status of Refugee of 28 July 1951 atau disebut juga 1951 Refugee Convention beserta the Protocol Relating to the Status of Refugees of 31 January  1967  atau  disebut  juga  protocol  1967  dan  telah  menegaskan  kembali  komitmen yang  paling  penting  untuk  keselamatan  semua  orang  yang  berisko  terhadap  tindakan penyiksaan atau perlakuan tidak manusiawi atau merendahkan harkat dan martabatnya di negara  asal  mereka.  Sistem  suaka  di  Eropa  mengacu  pada  Dublin  II  Regulation  yaitu peraturan  yang  menyediakan  mekanisme  untuk  menentukan  negara  anggota  Uni  Eropa mana  yang  bertanggung  jawab  untuk  memeriksa  permohonan  suaka  yang  diajukan  oleh warga negara dari negara ketiga (Arista. 2013).
Oleh  karena  itu,  penolakan  terhadap  pencari  suaka  di  Yunani  mendapatkan perhatian  khusus  UNHCR  yang  langsung  mengkritik  keberadaan  UE  sebagai  organisasi regional  yang  menaunginya.  Juru  bicara  UNHCR  berpendapat  bahwa  kegagalan  sistem suaka  yang  memberikan  jaminan  perlindungan  bagi  pengungsi  di  Yunani  seharusnya ditanggulangi  di  level  UE.  Sehingga,  UE  harusnya  siap  melakukan  nilai-nilai  yang terkandung  dalam  CEAS  termasuk  Temporary  Protection  Directive  dan  respon  lain  yang sesuai  jika  keadaan  membutuhkan  hal  tersebut.  Hal  ini  karena  pada  dasarnya,  hak-hak pencari suaka harus dijunjung tinggi oleh setiap negara setiap waktu (UNHCR. 2013). Kritik UNHCR  ini  masih  menunjukkan  pengakuan  bahwa  UE  masih  sebagai  organisasi  antar negara di kawasan Eropa yang memiliki tingkat integrasi yang tinggi. Sehingga, ketika salah satu negara anggotanya berperilaku menyimpang, maka UE memiliki tanggung jawab atas penyimpangan tersebut seperti dalam kasus penolakan pengungsi Syria oleh Yunani.

## IMPLEMENTASI CEAS OLEH YUNANI
Dalam kasus perang saudara yang terjadi di Syria, seperti kasus pengungsian lain, pengungsi dari Syria berusaha untuk menyelamatkan jiwanya dengan menjadi pengungsi. Sejak  konflik  pecah  pada  tahun  2011,  PBB  mencatat  bahwa  korban  meninggal  dunia berjumlah  hingga  lebih  dari  100.000  jiwa  dan  diestimasikan  bahwa  5.000  korban meninggal  tiap  bulannya  (AFP.  2013).  Dengan  kondisi  seperti  ini,  maka  sebagian  besar warga Syria lebih memilih untuk mengungsi untuk menyelamatkan jiwa mereka. Kuhlman menggambarkan  bahwa  dalam  kasus  pengungsian,  bukan  surga  yang  pengungsi  cari melainkan cara keluar dari neraka di mana tempat mereka berasal atau Kuhlman memberi julukan kepada pengungsian sebagai ‘involuntary international migrants’ (Kuhlman dalam Haddad 2008. 29). Sehingga, tidak ada faktor penarik dari negara tuan rumah atau negara tujuan pengungsi selain keamanan yang diharapkan dari pengungsi tersebut.
Keterpaksaan  migrasi  Syria  ini  kemudian  memunculkan  masalah  bagi  negara- negara tujuan pengungsian. Seiring dengan krisis yang belum usai, jumlah pengungsi terus meningkat  dan  memaksa  negara  tujuan  pengungsian  ini  seperti  Jordania,  Turki,  dan Libanon  berjuang  untuk  menampung  pengungsi  tersebut  (Karakaya.  2013).  Masalah  lain muncul  ketika  jumlah  donasi  internasional  yang  tidak  mampu  menutup  keseluruhan pengeluaran  untuk  masalah  ini.  Turki  misalnya,  telah  menghabiskan  dana  sebesar  1,5 miliar US$ untuk masalah pengungsian sedangkan hanya 116 juta US$ masuk dari donor luar  negeri  (Aydoğdu  dalam  Karakaya.  2013).  Selain  dari  segi  pendanaan,  negara -negara penerima pengungsi ini juga mengalami kepadatan pengungsi yang cukup tinggi.  Negara- negara yang memiliki kepadatan pengungsi tinggi dari Syria ini adalah Jordania yang telah menampung sebanyak 569.000, Libanon sebanyak 849.000, dan Turki sebanyak 553.116 (UNHCR. 2013). Oleh karena itu, selain kebutuhan pendanaan, pengungsi juga dihadapkan
pada  pencarian  negara  tujuan  baru  dan  Yunani  merupakan  harapan  baru  bagi  para pengungsi karena posisi Yunani yang berbatasan langsung dengan Turki dan sebagai pintu masuk ke Eropa dari Asia.
Ada beberapa rute yang dilalui oleh pengungsi Syria untuk masuk ke Eropa karena penuhnya penampungan pengungsi di Libanon, Jordania, dan Turki (Fargues dan Fandrich. 2012:  5).  Pertama,  melalui  laut  Mediterania  yang  kemudian  berlanjut  ke  negara-negara seperti  Yunani,  Cyprus,  Malta,  atau  Italia.  Kedua,  jalur  udara  yang  memungkinkan pengungsi  Syria  untuk  langsung  menuju  ke  negara  tertentu  di  Eropa.  Namun,  perjalanan melalui udara ini menyulitkan pendataan pengungsi yang mengungsi dari Syria ke Eropa. Ketiga  adalah  jalur  darat  yang  melalui  Yunani  atau  Bulgaria.  Dengan  jalur  ini  baik pengungsi yang memiliki visa maupun tidak, bisa mendapatkan suaka atau menetap dalam situasi khusus atau bahkan meneruskan perjalanan ke negara UE yang dituju. Oleh karena dua  rute  yaitu  datar  dan  air  melalui  batas  Yunani,  maka  Yunani  memiliki  posisi  yang signifikan dalam hal perpindahan pengungsi secara massal ini.
Sebagai bagian dari UE, Yunani seharusnya mengimplementasikan nilai-nilai CEAS yang  menjadi  rujukan  UE  dalam  menangani  masalah  pengungsi.  UE  sendiri  telah melakukan  beberapa  nilai  yang  terkandung  dalam  CEAS  dalam  menangani  masalah pengungsi  Syria  ini.  Setidaknya  UE  telah  mendonasikan  bantuan  finansial  terhadap pengungsi yang berada di beberapa negara yaitu Jordania, Libanon, dan Turki. Sudah 1,9 miliar € telah dikerahkan oleh UE ke negara Syria dan negara tetangganya baik dari komisi maupun  gabungan  dana  dari  negara  anggota  UE  untuk  menangani  dampak  konflik  yang terjadi  di  Syria  termasuk  masalah  pengungsian  (europa.eu).  Namun,  untuk  poin  kedua yaitu pemberian perlindungan sementara, beberapa negara UE masih belum menerapkan pengaturan ini terutama Yunani.
Judith  Sunderland,  sorang  peneliti  dalam  Human  Rights  Watch,  menyimpulkan bahwa  kedatangan  rakyat  Syria  yang  mencari  suaka  di  EU  menghadapi  undian  atau perjudian tergantung negara mana yang mampu dicapai oleh pencari suaka ini (hrw.org). Yang dimaksudkan dengan undian ini adalah bahwa tidak adanya perlakuan yang sama di negara-negara  UE  dalam  menerima  kedatangan  pengungsi  ini.  Hal  ini  terlihat  ketika Jerman  maupun  Swedia  yang  tercatat  sebagai  negara  penerima  suaka  pengungsi  Syria terbanyak di UE, sedangkan sejak tahun 2011, sebanyak 10.000 orang Syria yang mencari suaka  di  Yunani,  hanya  enam  yang  mampu  memperoleh  perlindungan  (hrw.org). Fenomena  ini  menunjukkan  bahwa  dalam  integrasi  UE,  politik  domestik  masih  bisa mempengaruhi negara anggota UE dalam bertindak.
Ada  beberapa  sebab  domestik  yang  menyebabkan  Yunani  menolak  bahkan mengusir  pengungsi  dari  Syria.  Pertama,  arus  pengungsi  Syria  yang  tidak  kunjung  reda sehingga  kamp  pengungsian  penuh  sesak  sedangkan  Yunani  sendiri  tidak  mampu menangani proses suaka dengan lancar. Kedua, krisis ekonomi yang melanda Yunani sejak tahun  2008.  Krisis  ini  juga  menjadi  alasan  bagi  UE  dalam  mengklarifikasi  penolakan pengungsi  Syria  yang  terjadi  di  Yunani.  Krisis  ini  dianggap  krisis  yang  parah  sehingga pemerintah  Yunani  lebih  memilih  berhemat  dan  sibuk  membenahi  masalah  keuangan domestiknya  agar  bisa  mensejahterakan  penduduknya.  Sehingga,  pemberian  kebutuhan dan  akomodasi  terhadap  pengungsi  tidak  menjadi  fokus  utama  (Peter.  2013).  Ketiga, Yunani menganggap pengungsi Syria sebagian besar memiliki penyakit menular yang bisa membahayakan  penduduk  Yunani  sendiri.  Sehingga,  demi  keamanan  nasional,  maka Yunani  mengusir  sebagian  besar  pencari  suaka  dari  Syria  (Beuthner  dan  Kostermans. 2012).
UNHCR sendiri menyatakan bahwa penolakan dan pengembalian pengungsi atau pencari  suaka  mengarahkan  pencari  suaka  tersebut  ke  resiko  yang  lebih  tinggi  dan
memberikan  dampak  trauma  bagi  pengungsi  (UNHCR.  2013).  Bahkan,  UNHCR  menyebut peristiwa  ini  sebagai  krisis  kemanusiaan  yang  seharusnya  tidak  terjadi  di  wilayah  UE (UNHCR. 2013). Oleh karena itu, UNHCR memberikan beberapa rekomendasi untuk Yunani dalam rangka penanganan masalah pengungsi Syria. Pertama, UNHCR menganggap bahwa pergerakan  masyarakat  Syria  ini  termasuk  dalam  kelompok  pengungsi  yang  ada  dalam konvensi  1951  mengenai  status  pengungsi.  Oleh  karena  itu,  Yunani  harus  memberikan proteksi  internasional  dan  mengijinkan  pengungsi  tersebut  mengakses  batas  teritori Yunani  untuk  mendapatkan  keamanan  di  Yunani.  Kedua,  Yunani  dilarang  untuk mengembalikan pengungsi Syria sebelum kondisi Syria kembali stabil. Terlebih lagi bahwa tidak ada kekerasan untuk memaksa pengungsi untuk kembali dan hal ini termasuk dalam rekomendasi  UNHCR.  Ketiga,  UNHCR  mengajak  Yunani  untuk  lebih  mengekspresikan solidaritas  dengan  cara  membagi  wilayah  dengan  pengungsi  serta  bertanggung  jawab terhadap  keamanan  pengungsi.  Keempat,  sebagai  anggota  UE,  Yunani  juga  memiliki tanggung  jawab  untuk  menfasilitasi  penyatuan  kembali  keluarga  pengungsi  Syria  baik keluarga tersebut berada dalam Yunani maupun di negara anggota UE lain.
Selain  itu,  posisi  Yunani  yang  berada  di  perbatasan  menjadikan  Yunani  sebagai tempat  kedatangan  awal  pengungsi  dari  luar  Eropa.  Sehingga,  berdasarkan  aturan  yang berlaku  dalam  Peraturan  Dublin,  maka  setiap  negara  yang  didatangi  pengungsi  pertama kali,  maka  negara  tersebut  berkewajiban  untuk  memproses  pemberian  suaka  (Peter. 2013).  Peraturan  ini  kemudian  membawa  pencari  suaka  dari  Syria  untuk  mencari  jalur baru  untuk  mencapai  daratan  Eropa.  Sehingga,  tidak  jarang  pencari  suaka  ini  kemudian melewati jalur laut untuk sampai langsung ke Italia. Sebanyak 7.500 orang Syria datang ke Italia melalui rute Laut Tengah sejak Januari 2013 (Yaghmaian. 2013). Dilihat dari sejarah, rute  ini  merupakan  rute  yang  mematikan  bagi  pencari  suaka.  Pada  tahun  yang  sama, sebanyak kurang lebih 300 orang Afrika meninggal ketika mencoba menuju Eropa dengan melalui jalur Laut Tengah (Milanovic. 2013).
Profesor  Behzad  Yaghmaian  (2013)  berpendapat  bahwa  krisis  kemanusiaan mengenai  pengusiran  pengungsi  di  Yunani  ini  tidak  dapat  dilihat  sebagai  satu ketidakmampuan  Yunani  sebagai  negara  perbatasan  dalam  menanggulangi  masalah pengungsi  ini.  Sebagai  basis ad  hoc ,  Perancis,  Inggris,  dan  beberapa  negara  UE  lain dianggap  telah  mengacuhkan  Peraturan  Dublin  karena  hanya  negara  yang  berada  di perbatasan  atau  Yunani  yang  bertanggung  jawab  terhadap  pemberian  suaka  terhadap pengungsi. Dengan sistem ini, maka Yunani yang telah mengalami keterpurukan ekonomi domestik semakin dibebani dengan tanggung jawab sebagai penjaga perbatasan Eropa dari melonjaknya jumlah pengungsi dari kawasan Arab khususnya dari Syria.

## KESIMPULAN
Integrasi Eropa dalam bentuk UE dianggap sebagai integrasi tingkat tinggi dalam konteks  integrasi  regional.  Integrasi  dibutuhkan  agar  penerapan  nilai-nilai  dalam pemerintahan  regional  dapat  diimplementasikan  oleh  negara-negara  anggota  UE  secara keseluruhan. Kondisi ini dapat terwujud karena adanya nilai kebersamaan, solidaritas, dan toleransi  antar  negara  anggota  yang  dapat  dijadikan  acuan  dalam  perumusan  kebijakan bersama.  Namun,  integrasi  ini  belum  sepenuhnya  menggabungkan  kepentingan  atau kedaulatan  masing-masing  negara  dalam  satu  wadah  organisasi  supranasional.  Masih terdapat kepentingan dan kondisi domestik yang menjadi penghambat proses integrasi ini. Pengusiran  Yunani  terhadap  kedatangan  pengungsi  dari  negara  yang  sedang  berkonflik yaitu Syria merupakan salah satu contoh celah integrasi yang digaungkan oleh UE sebagai keunggulan UE.
Kondisi  domestik  Yunani  yang  sedang  dilanda  krisis  ekonomi  dijadikan  alasan Yunani  dalam  menolak  kedatangan  pengungsi  ini.  Penolakan  ini  tentunya  bertentangan dengan  nilai-nilai  yang  telah  disepakati  bersama  anggota  UE  dalam  CEAS  yaitu memberikan  perlindungan  kepada  pengungsi.  Kondisi  ini  menggambarkan  bahwa  masih adanya otoritas negara atau kedaulatan negara yang tidak secara utuh diserahkan kepada pemerintahan  supranasional  seperti  yang  dijelaskan  oleh  Decker  (2002)  dan  Margareth dan  Mingst  (2004).  Selain  itu,  kebijakan  yang  dirumuskan  dalam  pemerintahan supranasional  ini  dalam  pelaksanaannya  tidak  menjadi  tanggung  jawab  bersama melainkan tanggung jawab masing-masing negara karena ketika salah satu negara anggota mengalami  masalah  pengungsian  seperti  yang  terjadi  di  Yunani,  negara  lain  seperti Perancis dan Inggris dianggap telah mengacuhkan kesepakatan bersama  tersebut seperti yang  dijelaskan  oleh  Profesor  Yaghmaian  (2013).  Dengan  kata  lain,  kadaulatan  negara masih  dominan  ketika  dihadapkan  dengan  kebijakan-kebijakan  pemerintahan  regional yang integratif.

## DAFTAR RUJUKAN
AFP.  (2013). More  Than  2,000  Killed  in  Syria  Since  Ramadhan  Began .  Diakses  dari http://www.timesofoman.com/News/Article-20325.aspx  pada  22  Desember 2013.
Anon.  (2008). A  guide  to  the  Treaty  of  Lisbon.  European  Union  insight .  diakses  dari http://www.lawsociety.org.uk/documents/downloads/guide_to_treaty_of_lisbon.p df pada 17 Januari 2014.
Anon.  (2012). EU:  Provide  Protection  for  Syrian  Refugees .  Diakses  dari http://www.hrw.org/news/2012/12/23/eu-provide-protection-syrian-refugees pada 17 Januari 2014.
Anon. (2013). NGO Claims Greek Authorities are ‘Pushing Back’ Syrian Refugees . Diakses dari http://www.enetenglish.gr/?i=news.en.article&id=1599 pada 22 Desember 2013. Anon.  (2013). No  Welcome  Mat  for  Syrian  in  Europe .  Diakses  dari http://www.irinnews.org/report/98826/no-welcome-mat-for-syrians-in-europe pada 17 Januari 2014.
Anon. (2013). UN Warns Greece, Bulgaria: Don’t Turn Away Syria Refugees.  Diakses dari http://www.novinite.com/view_news.php?id=155589 pada 16 Januari 2014 Anon. tt. Syrian Refugees: A Snapshot of the Crisis- In the Middle East and Europe . Diakses dari http://syrianrefugees.eu/ pada 22 Desember 2013.
Arista, Riski S. (2013). Pemindahan Pencari Suaka dalam Pengaturan Pencari Suaka Region di  Uni  Eropa  Dikaitkan  dengan  Prinsip  Non-Refoulement  Menurut  Hukum Internasional  dan  Standar  Hak  Asasi  Manusia  Internasional .    Skripsi  Sarjana. Bandung: Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran.
Beuthner, Beatrix dan Dyan Kostermans. (2012). Upaya Uni Eropa untuk Batasi Pengungsi. diakses dari http://www.dw.de/upaya-uni-eropa-untuk-batasi-pengungsi/a- 15800278 pada 17 Januari 2014.
Cameron, Fraser. (2010). The European Union as a Model for Regional Integration . Working Paper: CFR’s International Institutions and Global Governance. Decker,  Frank.  (2002). Governance  Beyond  the  Nation  State.  Reflection  on  the  Democratic Deficit of the European Union . Journal of European Public Policy, 9 (2/2002). European  Comission.  (2013). Common  European  Asylum  System .  Diakses  dari http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we- do/policies/asylum/index_en.htm pada 16 Januari 2014.
---------------------------. (2013). Syria Crisis: EU Delivers on Its Pledges and Mobilises Another €85  Million  for  Syria  and  J ordan .  Diakses  dari  http://europa.eu/rapid/press- release_IP-13-999_en.htm pada 17 Januari 2014.
Fargues,  Philippe  dan  Christine  Fandrich.  (2012). The  European  Response  to  the  Syrian Refugee Crisis: What Next? MPC RR 2012/14, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, San Domenico di Fiesole (FI): European University Institute. Fonte,  John.  (2011). Sovereignty  or  Submission:  Liberal  Democracy  of  Global  Governance? Foreign Policy Research Institute.
Haddad,  Emma.  (2008). The  Refugee  in  International  Society:  Between  Sovereignty. New York: Cambridge University Press.
Jamieson,  Alastair.  (2013). Syria  Refugee  Crisis  is  ‘Greatest  Humanitarian  Tragedy  of  Our Times’:
UN .
Diakses
dari http://worldnews.nbcnews.com/_news/2013/12/18/21954277-syria-refugee- crisis-is-greatest-humanitarian-tragedy-of-our-times-un pada 22 Desember 2013. Karakaya,  Irem.  (2013). Syrian  refugees  Face  Tougher  Times  as  Host  Countries  Problems Worsen .  Diakses  dari  http://www.todayszaman.com/news-321269-syrian- refugees-face-tougher-times-as-host-countries-problems-worsen.html  pada  22 Desember 2013.
Karns,  P.  Margaret  dan  Karen  A.  Mingst.  (2004). International  Organizations:  The  Politics and Processes of Global Governance . Boulder: Lynne Rienner. Langenhove,  Luk  Van.  (2004). Regional  Integration  and  Global  Governance .  UNU-CRIS Occasional Papers 0-2004/4.
Milanovic,  Branko.  (2013). The  Economic  Causes  of  Migration .  Diakses  dari http://www.theglobalist.com/economic-causes-migration/ pada 17 Januari 2014. Peter,  Laurence.  (2013). Q&A:  Migrants  and  Asylum  in  the  EU .  Diakses  dari http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-24583286 pada 17 Januari 2014. UNHCR. (2012). Syria Crisis: UNHCR Urges European Union States to Honour Their Asylum Sistem  Principles .  Diakses  dari  http://www.unhcr.org/507d4c586.html  pada  15 Januari 2014.
Yaghmaian, Behzad. (2013). Syrian Refugees: A Need for Global Burden Sharing . Diakses dari http://www.theglobalist.com/syrian-refugees-need-global-burden-sharing/  pada 17 Januari 2014.