## REKONSTRUKSI HUKUM PEMERINTAHAN DESA

## Pemikiran Perubahan Kebijakan Bagi Desa

## Kushandajani

## Abstract
The  existence  of  local  autonomy  regulation  through  the  Law  No.  32  of  2004,  that  regulate distribution  of  authority  between  central  government  and  the  local  government,  has  not  given something  meaningfully    for    prosperity  of  the  village  communities.  The  Law  No.  32  of  2004  is ambivalent.  In  one  hand  it  recognize  values  of diversity,  participation,  indigenoese, democratization, and community development. On the other hand the authority to make decision making be in central government  only.  Law  reconstruction  is  needed  to  reform  village  government  and  to  encourage autonomy  in  village.  It  must  be  improve  not  only  effectiveness  of  governance  process  but  also humanitarian welfare of the village communities.
Keywords: policy, local goverment, governance process, law reconstruction .

## A. PENDAHULUAN
Rancangan  Undang-Undang  tentang  Desa  disampaikan  pihak  Kementrian Dalam  Negeri  kepada  Badan  Legislasi  DPR.  Dengan  diantar  perwakilan  Persatuan Perangkat  Desa  Nusantara,  perwakilan  pemerintah  menyerahkan  draf  RUU  Desa yang  sebenarnya  belum  selesai.  ( Kompas ,  21  Juni  2011)  Hal  itu  dilakukan  setelah ribuan  kepala  desa  dan  perangkat  desa  yang  tergabung  dalam  Parade  Nusantara berunjuk rasa di depan Kepmendagri.
Ilustrasi  di  atas  menunjukkan  gambaran  bagaimana  tekanan  massa merupakan  alat  efektif  untuk  menekan  pemerintah  melakukan  perubahan  pada kebijakan. Partisipasi dalam proses input memang tidak hanya berbentuk dukungan, namun lebih banyak berbentuk kritik, kecaman, protes, bahkan demonstrasi menolak kebijakan tertentu. Demikian pula halnya yang menyangkut isu tentang desa.
Setelah terbitnya UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah, yang di  dalamnya  juga  mengatur  tentang  desa,  bukannya  permasalahan  desa  menjadi berkurang,  malah  makin  menajam.  Pada  tahun  2006  gabungan  kepala  desa  dan perangkat  desa  sudah  mulai  menuntut  agar  kesejahteraan  kepala  desa  dan perangkatdesa  ditingkatkan.  Mereka  juga  mendorong  agar  UU  tentang  desa dipisahkan dari UU tentang pemerintahan daerah.
Tuntutan bertambah seiring bertambahnya tahun. Di tahun 2010 ada tuntutan agar  masa  jabatan  kepala  desa  dirubah,  dari  6  tahun  menjadi  10  tahun  dan penghapusan  periode  pencalonan  kepala  desa.  Di  tahun  yang  sama  juga  muncul tuntutan agar ada dana alokasi desa 10 persen dari APBN.
Selain  itu,  berkaitan  dengan  pengisian  struktur  pemerintahan  desa,  dimana terjadi perubahan status sekretaris desa yang diisi dari PNS,  memunculkan problem serius  bagi  tatanan  sosial-budaya  desa.  Sekdes  atau carik ,  bagi  masyarakat  desa tidaklah  sekedar  “pegawai”  pemerintah  desa  tetapi  lebih  sebagai  “pamong  desa” yang bisa melayani masyarakat desa dengan nilai yang ada. Keterikatan carik pada masyarakat desa  akan berubah manakala dia berstatus PNS. Loyalitas ganda akan muncul, dan  se iring dengan itu “kekuasaan”pusat terhadap desa semakin menguat, dan hampir pasti mengaburkan  desa dengan otonominya. Dari aspek ekonomipun, sebenarnya  pengalihan  status  sekdes  menjadi  PNS  akan  sangat  membebani keuangan negara, mengingat jumlah desa di  Indonesia sekitar 70.000.
Melihat  isi  tunturan  tersebut,  terlihat  jelas  bahwa  nuansa  tuntutan  masih berkisar  tentang  bagaimana  mensejahterakan  kepala  desa  dan  perangkat  desa, belum  menyentuh  kepentingan  masyarakat  desa  secara  umum.  Pernahkah
diidentifikasi sebenarnya yang  membuat  persoalan  desa  menjadi  tidak berkesudahan  itu  apa  saja  ?  Betulkah  karena  kurangnya  perhatian  pada kesejahteraan  perangkat  desa,  atau  hal-hal  lain  yang  menyangkut  hal  mendasar seperti:  terjadinya  kesalahan  tata  kelola  pemerintahan,  munculnya  kebijakan  yang tidak  konsisten  dan  konsekwen  dengan  tujuan  negara,  atau  bahkan  yang  lebih menyedihkan  adalah  selama  ini  pemerintah  hanya  memandang  desa  dengan masyarakatnya tidak lebih sebagai objek politik semata.
Dalam pembahasan berikut akan tersaji pandangan kritis terhadap kebijakan tentang  desa,  dan  perubahan-perubahan  apa  yang  seyogyanya  dibuat  untuk kebijakan mendatang. Melalui pembahasan ini diharapkan ditemukan solusi aplikatif bagi penyelenggaraan pemerintahan desa ke depan.

## B. PEMBAHASAN

## B.1. Tinjauan Kritis terhadap Kebijakan tentang Desa
Desa, sejak kemerdekaan Republik ini sampai sekarang, hanyalah dipandang sebagai  bagian  terkecil  dari  wilayah  negara  yang  harus  taat  pada  pemerintah atasnya.  Pemahaman  ini  terus  berjalan  dan  berakibat  pada  perlakuan  pemerintah daerah  pada  desa.  Pemerintah  daerah  (kabupaten)  memandang  desa  hanya merupakan  bagian  dari    pemerintahan  daerah,  di  mana  kekuasaan  membuat kebijakan maupun implementasi yang berkaitan dengan  desa ada pada Bupati.
Perspektif dasar itu dilandasi oleh tumbuhkembangnya pemikiran positivisme hukum  di  Indonesia,  yang  antara  lain  menyatakan  bahwa    satu-satunya  sumber hukum  adalah  pembentukannya  oleh  negara.  Dalam  bentuk  negara  kesatuan, seperti  Indonesia,  lembaga  yang  mendapatkan    kekuasaan  politik  yang  berdaulat dalam suatu negara adalah pemerintah pusat.
Peraturan-peraturan yang ada ditempatkan lebih sebagai alat kontrol, dimana tujuan  utamanya  adalah  tercapainya  efisiensi  dan  efektifitas  penyelenggaraan pemerintahan  desa.  Dengan  peraturan  yang  seragam,  akan  memudahkan pemerintah  melakukan  kontrol  terhadap  pemerintah-pemerintah  bawahannya. Struktur  pemerintahan  desa  dibangun  semata-mata  sebagai  alat  untuk  mencapai tujuan tersebut, dengan mengabaikan nilai-nilai lokal yang justru menjadi dasar  bagi kehidupan  bersama  masyarakat  desa.  (Kushandajani  dalam Kompas ,  18  Januari 2006)
Sebagai  contoh,  sejak  masa  berlakunya  UU  No.  5/1974  tentang Pemerintahan  di  Daerah  dan  UU  No.  5/1979  tentang  Pemerintahan  Desa  telah terjadi  penyeragaman  nama,  bentuk,  susunan  dan  kedudukan  pemerintahan  desa, sehingga telah mengubah total wajah desa. UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah,  sebagai  pengganti  UU  No.  5/1979,  juga  mengalami  hal  yang  sama.  UU yang  pada  awalnya  menjanjikan  semangat  keanekaragaman,  partisipasi,  otonomi asli,  demokratisasi,  dan  pemberdayaan  masyarakat  hanyalah  janji  hukum  yang kosong. Yang terjadi adalah konflik antara kepala desa dan BPD (Badan Perwakilan Desa) dalam merumuskan dan menentukan keputusan desa.
Pada  tahun  2004,  lima  tahun  setelah  UU  No.  22/1999  diundangkan,  terjadi revisi  terhadap  UU  No.  22/1999  dengan  diterbitkannya  UU  No.  32/2004  tentang Pemerintahan  Daerah.  Alasan  utama  terjadinya  revisi  tersebut  adalah  amandemen kedua  UUD  1945  yang  dilakukan  pada  tanggal  18  Agustus  2000  ,  dan  Ketetapan Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Republik  Indonesia  Nomor  IV/MPR/2002  tentang Rekomendasi  Kebijakan  dalam  Penyelenggaraan  Otonomi  Daerah.  Dalam  UU  No. 32/2004  tersebut  pengaturan  tentang  daerah  dan  desa  juga  menjadi  satu  paket. Tetapi  sekali  lagi,  perhatian  utama  tetap  diberikan  pada  Daerah  ketimbang  Desa,
dengan diaturnya Desa hanya dalam satu bab saja di dalam UU tersebut. UU No. 32 Tahun  2004  terdiri  dari  16  bab,  dimana  pengaturan  tentang  desa  ada  di  bab-11. Secara  normatif,  lewat  UU  tersebut  pemerintah  pusat  berkehendak  untuk mengembalikan  posisi  kepala  desa  menjadi  kuat  kembali.  Posisi  dan  fungsi  Badan Permusyawaratan  Desa  (BPD)  melemah  dibandingkan  dengan  Badan  Perwakilan Desa (BPD) semasa UU No. 22/1999.
Dengan  demikian,  secara  normatif  sebenarnya  UU  No.  32/2004  bersikap ambivalen  terhadap  desa.  Di  satu  sisi,  UU  tersebut  secara  eksplisit  (Penjelasan Umum  no.10)  mengakui  keberadaan  otonomi  desa,  tetapi  di  sisi  lain  pasal  demi pasal justru mengaburkan otonomi desa.
Berbagai  kebijakan  terhadap  desa  tersebut  justru  seringkali  kontra  produktif, dimana  hal  tersebut  dapat  dilihat  adanya  kecenderungan  makin  meningkatnya s ocial distrust di kalangan perangkat maupun masyarakat desa. Jurang pemahaman antara  elit  pemerintah  dengan  masyarakat  yang  melebar  sebagai  akibat  seringnya menempatkan  posisi  negara  (pemerintah)  dengan  desa  secara  dikhotomi,  dimana negara  pemerintah  menempatkan  diri  sebagai  tuan  dan  desa  sebagai kawula (pengikut).

## B.2. Ambiguitas Pemerintah Terhadap Desa
Dari sejak lahirnya UU No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa sampai berlakunya  UU  No.  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah,  yang    di dalamnya  juga  mengatur  tentang  desa,  ketidakjelasan  penempatan  desa  dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia  (NKRI).  Apakah desa merupakan bagian dari desentralisasi, dimana pengelolaan pemerintahannya di bawah pemerintah provinsi atau  kabupaten,  atau  sebagai  subsistem  negara  yang  mendapat  pengakuan langsung dari negara.
Di  dalam  UU  No.  32 Tahun 2004  banyak  memuat  pasal-pasal  yang  sifatnya ambigu.  Di  satu  sisi  negara  mengakui  keberadaan  desa-desa  asli/adat  untuk mengurus pemerintahan sendiri. Di sisi lain menyerahkan kewenangan pengurusan desa  pada  kabupaten/kota.  Dalam  beberapa  pasal.  Secara  eksplisit  desa ditempatkan  sebagai  bagian  dari  desentralisasi  dapat  dilihat  bahwa  pengaturan tentang  desa  merupakan  bagian  dari  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah sebagaimana terurai dalam beberapa pasal berikut.

## Pasal 1:
12. Desa atau  yang  disebut  dengan  nama  lain,  selanjutnya  disebut  desa,  adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan  mengurus  kepentingan  masyarakat  setempat,  berdasarkan  asal  usul  dan  adat  istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia .
Pasal 200:
(1) Dalam pemerintahan daerah kabupaten/kota dibentuk pemerintahan desa yang terdiri dari pemerintah desa dan badan permusyawaratan desa
(2)  Pembentukan,  penghapusan,  dan/atau  penggabungan  desa  dengan  memperhatikan asal usulnya atas prakarsa masyarakat
(3)  Desa  di  kabupaten/kota  secara  bertahap  dapat  diubah  atau  disesuaikan  statusnya  menjadi kelurahan sesuai usul dan prakarsa pemerintah desa bersama badan permusyawaratan desa yang ditetapkan dengan Perda.
Pasal 203:
(1)  Kepal a  desa….dipilih  langsung  oleh……….yang  syarat  selanjutnya  dan  tata  cara pemilihannya diatur dengan Perda yang berpedoman kepadaPeraturan Pemerintah
Pasal 205: (1)  Kepala desa terpilih dilantik oleh Bupati/Walikota …….’

## Pasal 206:
Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan desa mencakup: b.  Urusan  pemerintahan  yang  menjadi kewenangan  kabupaten/kota yang  diserahkan pengaturannya kepada desa.
c.  Urusan  pembantuan  dari  Pemerintah,  pemerintah  provinsi,  dan/atau pemerintah kabupaten/kota

## Pasal 208:
Tugas dan kewajiban kepala desa dalam memimpin penyelenggaraan pemerintahan desa diatur lebih lanjut dengan Perda berdasarkan Peraturan Pemerintah.
Melihat uraian beberapa pasal tersebut terlihat jelas bahwa terjadi kontradiktif di  dalam  perlakuan  Negara  terhadap  desa.  Di  dalam  pasal  1  negara  mengakui keberadaan  desa  asli,  namun  di  dalam  pasal-pasal  berikutnya  justru  secara  jelas menyerahkan  kewenangan  pengurusan  terhadap  desa  diserahkan  ke  tangan pemerintah kabupaten/kota.
Dalam  pelaksanaannya  sebagian  besar  desa  menerapkan  kedua  tipe tersebut,  yaitu  di  satu  sisi  menjalankan  fungsi  sosial  budaya  sebagaimana  desa adat/asli,  di  sisi  lain  juga  minta  diperlakukan  sebagaimana  desa  administratif /kelurahan  yang  mendapat  anggaran  dari  pemerintah  atau  pemerintah  daerah, termasuk  menghendaki  semua  pamong  desa  menjadi  PNS  sebagaimana  pegawai kelurahan.
Sesuatu  yang  janggal  namun  berimplikasi  kuat  di  dalam  UU  No.  32  Tahun 2004 tidak ada ketentuan umum yang memuat batasan tentang kabupaten dan kota. Apa  perbedaan  keduanya,  dan  apa  implikasi  penyebutan  yang  berbeda  antara kabupaten dan kota. Semestinya penyebutan yang berbeda dari kabupaten dan kota mesti  merujuk  pada  karakteristik  keduanya  yang  berbeda.  Oleh  karena  dianggap sama oleh negara, maka perlakuan negara juga sama terhadap keduanya.
Ketidakjelasan otonomi daerah, diletakkan di kabupaten/kota atau di provinsi, justru  makin  menajam.  Dengan  meletakkan  secara  jelas  dimana  otonomi  daerah diletakkan,  akan  mempermudah  pemerintah  pusat  dalam  mengatur  dan  mengelola sumber  daya.  Dengan  ketidaktegasan  tersebut,  pemerintah  daerah  kabupaten/kota memiliki  posisi  sejajar  dengan pemerintah  daerah provinsi.  Akibatnya  ketaatan  dari para  bupati/walikota  pada  gubernur  juga  longgar,  karena  tidak  diatur  hubungan hierarki keduanya.

## Pasal 2:
(1)  Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah.
(2)  Pemerintah  daerah......mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  menurut  asas otonomi dan tugas pembantuan.
(3)  ....dst

## B.3. Rekonstruksi Pemerintahan Desa
Ada  beberapa  prinsip  yang  harus  menjadi  landasan  berpikir  bagi terbentuknya  konstruksi  baru  penyelenggaraann  pemerintahan  desa. Pertama , semua  kebijakan  ataupun  peraturan  dibuat  dengan  tujuan  akhir  kesejahteraan masyarakat (politik, sosial, budaya, hukum, maupun ekonomi) semakin baik. Kedua , jangan sampai kehadiran kebijakan/peraturan justru bersifat “ criminogenik ”, seperti:
membatasi  partisipasi  dan  mengekang  kreatifitas  masyarakat,  mematikan  modal sosial  desa,  memunculkan  ketidakadilan. Ketiga ,  kebijakan/peraturan  dibuat  tidak sekedar  untuk  “mengontrol”  tetapi  lebih  untuk  “mengelola”  sumberdaya  dan mendorong  kemandirian. Keempat ,  sudah  tidak  saatnya  lagi  pemerintah mendominasi  “pengelolaan  pemerintahan”  sampai  ke  tingkat grassroots .  Saatnya pemerintah memberi ruang bagi community governance untuk berkembang luas dan kuat. Kelima ,  selalu  disadari  bahwa  otonomi  berbeda  maknanya  dengan kedaulatan.  Sebesar  apapun  tuntutan  otonomi,  tetaplah  dalam  kerangka  NKRI, karena  dalam  prinsip  negara  kesatuan  kedaulatan  ke  dalam  maupun  keluar  di tangan  pemerintah  pusat,  berbeda  dengan  federasi. Keenam ,  kebijakan  harus memberi  ruang  bagi  keberagaman.  Dibutuhkan  treatment  yang  berbeda  mengingat desa  (apapun  bentuk  dan  penyebutannya)  sangatlah  beragam,  yg  umumnya  bisa dimasukkan  dalam  3  jenis  desa:  desa  adat  (asli),  desa  transisi,  desa  administrasi (kelurahan). Ketujuh ,  draf  Rancangan  Undang-Undang  (RUU)  tentang  Desa  tidak boleh  terlepas  dari  draf  RUU  tentang  Pemerintahan  Daerah  (desentralisasi).  Niat pemerintah  meletakkan  posisi  desa  dalam  kerangka  NKRI  bisa  dilihat  dari  RUU Pemerintahan  Daerah.  Dengan  memperjelas  posisi  desa  juga  berarti  memberikan kepastian  hukum  bagi  desa,  sekaligus  usaha  menghilangkan  sikap  ambigu pemerintah.
Meski  bentuk  desa  di  Indonesia  sangat  beragam,  namun  tipologi  desa  bisa dikelompokkan  secara  sederhana    menjadi  tiga  tipe  yaitu  desa  adat  (asli),  desa administratif,  dan  desa  transisi.  Masing-masing  tipe  desa  mendapat treatment berbeda sesuai dengan karakteristik  masing-masing.
Format  desa  adat  ini  berlaku  pada  desa  yang  masih  memiliki  ciri  spesifik, seperti:  masyarakatnya  masih  merupakan  satu  kesatuan  masyarakat  hukum; hubungan  kekerabatan  masih  sangat  kuat;  hukum  adat  menjadi  rujukan  utama dalam  kehidupan  sosial;  dalam  tataran  tertentu  hukum  adat  melampaui  hukum negara; dan lembaga adat masih eksis dan berfungsi optimal.
Konsekwensi  dari  diakuinya  desa  adat,  maka  ada  pemisahan  yang  sangat jelas,  baik  dalam  kewenangan  maupun  kelembagaannya.  Desa  adat  benar-benar berposisi  sebagaimana  desa  adat  yang  menyelenggarakan  semua  fungsi  sosial, budaya,  dan  ekonomi,  minus  fungsi  pemerintahan.  Adapun  fungsi  pemerintahan ditarik  ke  tingkat  kecamatan.  Bupati  bisa  saja  menempatkan  beberapa  orang  staf kecamatan  untuk  memberikan  pelayanan  di  desa  adat,  manakala  jarak  desa  ke kecamatan jauh dan sulit dijangkau.
Dari  aspek  kewenangan,  format  desa  adat  memberikan  ruang  kepada  desa untuk kembali menjalankan kewenangan-kewenangan asli yang telah dimiliki secara turun menurun. Hal ini sebenarnya merupakan upaya membuka lagi penghormatan terhadap kearifan lokal. Hal ini penting karena walaupun  semua desa secara de jure berada  dalam  wilayah  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  (NKRI),  akan  tetapi basis berpikir dan berperilaku kulturalnya tidaklah sama. Keaslian in  terkait dengan eksistensi  desa  yang  sudah  ada  sebelum  negara  ini  merdeka,  sehingga sesungguhnya  setiap  desa  yang  ada  sebenarnya  memiliki  kewenangan  asli,  yaitu kewenangan  yang  diakui  bukan  diberi.  Maka    upaya  penyeragaman  desa  secara sistematik merupakan pengingkaran terhadap realitas pluralisme dan kemajemukan yang ada di Indonesia.
Dari aspek kelembagaan, Kelembagaan desa adat disesuaikan dengan nilai- nilai tradisi pada masyarakat  adat bersangkutan yang masih berlaku di masyarakat desa  adat  bersangkutan.  Pemerintah  Provinsi  Maluku  sejak  tahun  2005,  di  bawah kepemimpinan  Gubernur  Maluku,  Karel  Albert  Ralahalu,  sudah  berencana  untuk
mengubah  istilah  dan struktur  pemerintahan di  tingkat  desa  sesuai  dengan budaya dan  adat  istiadat.  Istilah  desa  akan  diganti  menjadi negeri ,  sedangkan  sebutan kepala  desa  akan  kembali  menggunakan  sebutan raja ”.( Kompas ,  6  Januari  2005) Selanjutnya,    struktur  pemerintahan  desa  sebaiknya  diubah  dan  kembali  kepada pemerintahan  adat,  seperti  adanya  kepala soa yang  mengepalai  sebuah  keluarga besar  yang  terdiri  atas  beberapa marga serta marinyo atau  penyampai  titah  atau khabar dari raja kepada rakyat. Perubahan tersebut diharapkan mampu memberikan penguatan  budaya,  ketahanan,  dan  pranata  lokal.  Disamping  itu,  pengembalian istilah kepala desa menjadi raja juga diharapkan mampu meningkatkan wibawa dan kharisma para pemimpin pemerintahan di tingkat desa.
Keputusan  tersebut  sampai  ditempuh  karena  masyarakat  lokal  sudah  dapat mengambil kesimpulan  bahwa selama ini lembaga desa hanya dipandang sebagai produk  dari  proses  politik  yang  mencerminkan  hasil  hubungan  antara  desa  dan supra desa. UU No. 5/1979 merupakan contoh intervensi negara dalam membentuk kelembagaan desa. Melalui intervensi tersebut tercipta tatanan baru penyelenggaraan  pemerintahan  desa  yang  sesungguhnya  asing  bagi  masyarakat. Model  ini  menjadikan  lembaga  desa  lebih  sebagai  alat  kontrol  negara  ketimbang sebagai  tempat  hidup  masyarakat  desa  dengan  berbagai  dimensinya.  Lembaga tersebut  bersifat  massal,  dan  karenanya  bisa  ditemui  di  banyak  tempat  dengan model, karakter dan bentuk yang sama.
Realita  lain  menunjukkan  bahwa  kepemimpinan  desa  telah  terbentuk  sejak lama sebagai respon masyarakat atas tekanan-tekanan dalam berbagai bentuk yang mereka hadapi selama puluhan tahun, bahkan ratusan tahun. Kepemimpinan desa, dengan  berbagai  bentuknya,  telah  mampu  eksis  melindungi  warga  desa  dari berbagai  tekanan  dari  luar  desa.  Peristiwa-peristiwa  politik  nasional,  kebijakan- kebijakan politik dari pusat, bahkan perilaku para birokrat kabupaten, dapat diserap sedemikian  rupa  oleh  para  pemimpin  desa    dan  disesuaikan  prakteknya  dengan realitas  desa  yang  ada.  Kegoncangan-kegoncangan  awal  karena  tekanan-tekanan dari luar desa dapat segera dicarikan keseimbangan baru kembali.
Menghidupkan kembali lembaga-lembaga desa yang lama dimaksudkan lebih untuk mengembalikan hak asal usul masyarakat desa setempat, untuk mengurus diri mereka  sendiri.  Sebelum  tahun  1966,  masyarakat  desa  (umumnya  di  Jawa) mengenal  berbagai  sebutan  lembaga  pemerintahan  desa  seperti lurah,  kamitua, carik,  ulu-ulu,  modin atau kayim,  jogoboyo,  bekel ,  dan bayan .  Masing-masing memiliki  fungsi  spesifik,  yang  menuntut  dedikasi  dari  pelaku  tetapi  jauh  dari  motif- motif  ekonomis.  Semua  yang  dilakukan  akan  memberikan  penghargaan,  lebih bersifat  sosial-religi  dibandingkan  ekonomis.  Pengakuan  dan  penghormatan  dari masyarakat desa setempat memberikan kebanggaan dibandingkan dengan bayaran uang.
Implikasi dari kembalinya fungsi/kewenangan desa adat adalah tumbuhkembangnya  tatakelola  desa  adat  yang  mandiri,  baik  secara  ekonomi maupun  secara  hukum,  politik  dan  budaya.  Secara  ekonomi,  masyarakat  desa berhak  mengelola  kekayaan  dan  sumber  ekonomi  mereka;  secara  hukum  mereka berhak  utnuk  mengambil  keputusan  atas  berbagai  masalah  yang  mereka  hadapi dengan  konsekwensi-konskwensi  sanksi  yang  ada;  secara  politik  masyarakat  desa menentukan  sendiri  pemimpin  desa  mereka  dengan  lembaga-lembaga  lain  yang bisa  mendukung  penyelenggaraan  pemerintahan  desa;  secara  budaya  masyarakat memiliki  kebebasan  berekspresi  dan  mencipta  sesuai  dengan  tradisi  yang  mereka miliki.
Tipologi  kedua  adalah  desa  administratif.  Ciri-ciri  desa  administratif  antara lain:  masyarakatnya  heterogen;  hubungan  kekerabatan  lemah;  hukum  adat  lemah atau sudah tidak ada; lembaga adat berperan lemah atau sudah tidak ada.
Dalam  desa  ini  kewenangan  desa  semuanya  berasal  dari  bupati/walikota, sebagai  bagian  dari  kewenangan  daerah  otonom.  Hasil  identifikasi  kewenangan yang layak didelegasikan ke kelurahan berpedoman pada kriteri-kriteria tertentu dan standar  yang  jelas,  seperti:  kemampuan  sumberdaya  aparatur,  jangkauan  wilayah pelayanan, sarana prasarana, dan anggaran.
Dengan  demikian  semua  aktivitas  desa  administratif  didesain  seragam  oleh kabupaten/kota  dengan  standar  administrasi  negara  yang  prima,  baik  administrasi pelayanan,  kelembagaan,  dan  juga  pengelolaan  keuangan.  Kabupaten/kota  harus mengidentifikasi  kewenangan-kewenangan  apa  saja  yang  layak  dikerjakan  oleh kelurahan,  dengan  basis  penilaian  pada core  business masing-masing  desa  yang dapat dikelompokkkan berdasar kluster pengembangan ekonomi.
Struktur  pemerintahan  desa  administratif  didesain  oleh  kabupaten,  dengan mendasarkan  diri  pada  kewenangan-kewenangan  yang  telah  diberikan  ke kelurahan.  Bisa  jadi  setiap  desa  administratif  tidak  sama  dalam  jumlah  urusan, tergantung dari urusan yang dapat ditangani.
Tipologi  ketiga  adalah  desa  transisi.  Disebut  transisi  karena  bentuknya merupakan  kombinasi  diantara  desa  adat  dan  desa  administratif.  Desa  ini  memiliki karakteristik:  relatif  masih  homogen,  namun  norma  adat  dan  peran  lembaga  adat cenderung  melemah,  posisi  desa  relatif  dekat  dengan  perkotaan.  Ada  dorongan yang  bernegasi,  di  satu  sisi  ingin  tetap  mengukuhi  adat,  di  sisi  lain  ada  dorongan untuk berubah menjadi desa administratif.  Desa-desa transisi ini banyak terdapat di Jawa, yang memang secara sosio kultural  bahkan ekonomi politik sudah mengalami perubahan sangat besar.
Posisi  yang  “setengah-setengah”  memang  tidak  menguntungkan  banyak pihak.  Bagi  masyarakat  dan  perangkat  desa  posisi  tersebut  tidak  memuaskan karena  memungkinkan  terjadinya  ambivalensi  perlakuan  dari  pemerintah  atasnya. Bagi pemerintahpun, situasi ini juga makin lama merongrong, karena tuntutan makin lama makin membesar.
Untuk  tipologi  desa  seperti  ini,  pemerintah  seyogyanya  memberi  perlakuan yang  berbeda.  Kewenangan  desa  merupakan  kombinasi  antara  kewenangan  asli desa dan pemberian dari kabupaten ataupun provinsi. Bahkan sebaiknya desa-desa transisi (khususnya di Jawa) dimodernisasi melalui uji coba beberapa desa, dengan menggunakan tools modern, baik menyangkut pemberian kewenangan, pembentukan kelembagaan, sampai pengelolaan keuangan desa.

## C. PENUTUP
Dari  hasil  uraian  ini  paling  tidak  dapat  diambil  satu  simpulan  mendasar. Simpulan  tersebut  berkenaan  dengan makna  pemerintahan  desa.  Bagi  masyarakat desa  pemerintahan  desa  bukanlah  menunjuk  pada  penyelenggaraan  pemerintah desa  semata-mata,  tetapi  juga  pengelolaan  kepemerintahan  secara  umum,  yang melibatkan  masyarakat  desa  dalam  menentukan  diri  mereka  dan  mengelola  apa yang mereka miliki untuk kesejahteraan mereka sendiri.  Pemerintahan desa berarti juga  memberi  ruang  yang  luas  bagi  inisiatif  dari  bawah/desa.  Kebebasan  untuk menentukan dirinya  sendiri dan keterlibatan masyarakat dalam semua proses baik dalam  pengambilan  keputusan  berskala  desa,  perencanaan  dan  pelaksanaan pembangunan maupun kegiatan-kegiatan lain yang dampaknya akan dirasakan oleh masyarakat desa sendiri, merupakan pengejawantahan pemerintahan desa.
Pembahasan tentang konstruksi apa yang harus mewarnai UU tentang desa jelas tidak bisa dipisahkan dari UU tentang desentralisasi atau pemerintahan daerah. Mengapa ? karena niat pemerintah untuk meletakkan posisi desa dalam NKRI bisa dilihat  dari  UU  tersebut.  Mau  ditempatkan  menjadi  bagian  dari  otonomi  daerah provinsi atau kabupaten ? atau mau mendapat pengakuan negara atas otonomi asli yang dimiliki ?
Dari frame logika  desentralisasi,  adalah  rancu  apabila  pemerintah  pusat masih  ingin  mengatur detail penyelenggaraan pemerintahan desa, sementara pada sisi  lain  memberikan  kewenangan  penyelenggaraan  secara  otonomi  kepada pemerintah  daerah.  Dengan  memasukkan  kewenangan  pengaturan  tentang  desa pada  kabupaten/kota  akan  berimplikasi  pada  pengurangan  kewenangan  pusat (utamanya  Departemen  Dalam  Negeri)  dan  logikanya  keuangan  juga  mengalir  ke kabupaten/ kota untuk anggaran yang  berhubungan dengan desa.
Akhirnya,  penting  dipahami  bahwa  realitas  sosial  desa  sangatlah  kompleks, sehingga  tidak  mungkin  terwadahi  sepenuhnya  dalam  UU.  Oleh  sebab  itu  tidaklah mungkin  terjadi  bahwa  dengan  lahirnya  UU  barutentang  desa  nanti  lalu  semua permasalahan tentang desa menjadi selesai dengan sendirinya
Ke  depan  harus  dilakukan  “pemotretan”  desa  secara  periodik  untuk pengelempokkan desa dengan karakteristik yang berbeda, sehingga treatment bisa tepat. Pihak yang menentukan apakah desa itu termasuk dalam kategori desa adat, desa  transisi,  ataupun  desa  administratif  adalah  desa  sendiri.  Melalui  pengakuan dari  kabupaten  setempat,  maka  bisa  disusun  treatment  yang  sesuai  dengan karakteristik desa masing-masing.

## DAFTAR RUJUKAN
Dwipayana , AA.GN Ari et al.. Membangun Good Governance di Desa. Yogyakarta: IRE Press, 2003, Harris , G. Montagu. Comparative Local Government. London: Hutchinson’s University Library, 1984. Cheema,  G.  Shabbir  and  Rondinelli,  Dennis  A.,  ed. Decentralization  and  Development .  California: SAGE Publications, 1983.
Breman,  Jan.  “The  Javanese  Village  and  Early  Colonial  State”.  Makalah.  Disampaikan  pada Lokakarya Sejarah Sosial-Ekonomi Pedesaan, Cipayung, 22-24 Januari 1979 Hutomo, Mardi Yatmo. Paradigma Baru Pembangunan Desa . Jakarta: Taimmiyah, 2003. Mawhood, Philip, ed. Local Government in The Third World . New York: John Wiley & Sons, 1987. Tjiptoherijanto,  Prijono  dan  Prijono,  Yumiko  M. Demokrasi  di  Pedesaan  Jawa .  Jakarta:  Sinar Harapan, 1983. Wignjosoebroto, Soetandyo. Dari Hukum Kolonial ke Hukum Nasional: Suatu Kajian tentang Dinamika Sosial-Politik Dalam Perkembangan Hukum Selama Satu Setengah Abad di Indonesia .   Jakarta: PT RajaGrafindo Persada, 1995. Soetardjo Kartohadikoesoemo. Desa . Bandung: Sumur, 1965. Suhartono, et al. Parlemen Desa: Dinamika DPR Kelurahan dan DPRK Gotong Royong . Yogyakarta: Lapera, 2000. Djatmika, Sastra dan Marsono. Hukum Kepegawaian di Indonesia . Cet-9. Jakarta: Djambatan, 1995. Kushandajani. Otonomi  Desa  Berbasis  Modal  Sosial  dalam  Perspektif  Socio-legal .  Semarang: Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIP UNDIP, 2008.
.......................  1991.  “Elit  Desa,  Ditinjau  dari  Sumberdaya  Kekuasaan”.  Tesis Magister  Ilmu Politik Universitas Indonesia Jakarta. Tidak diterbitkan.
Turkel, Gerald. Law and Society: Critical Approaches . Boston: Allyn & Bacon, 1996.
Wignjosoebroto,  Soetandyo. Hukum:  Paradigma,  Metode  dan  Dinamika  Masalahnya . Jakarta: ELSAM dan HUMA, 2002.
Zakaria,  R.  Yando.  “Pemulihan  Kehidupan  Desa  dan  UU  No.  22/1999.”  Makalah. Disampaikan pada International Conference on Indonesia: Democracy and Local Politics , Yogyakarta, 7-8 Januari 2003.

## Peraturan
Indonesia, Undang-Undang tentang Pemerintahan Desa , UU No. 5 tahun 1979, LN No. 56 Tahun 1979, TLN No. 3153.
Indonesia, Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah , UU No. 22 tahun 1999, LN No. 60 Tahun 1999, TLN No. 3839.
Indonesia, Undang-undang tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 32 Tahun 2004, LN No. 125 Tahun 2004, TLN No. 4433 Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa , PP RI No. 76 Tahun 2001, LN No. 142 Tahun 2001, TLN No. 4155.

## Harian
Kompas , 6 Januari 2005 Kompas , 18 Januari 2006 Kompas , 21 Juni 2011