## DIMENSI HUKUM DAN CAGAR BUDAYA
Tine Suartina Pusat Riset Masyarakat dan Budaya OR Ilmu Pengetahuan Sosial dan Humaniora Badan Riset dan Inovasi Nasional (BRIN) Email: t.suartina@hotmail.com

## ABSTRAK
Dalam  pengelolaan  cagar  budaya,  aspek  hukum  menjadi  penting  karena memiliki  fungsi-fungsi  kualifikasi,  penetapan  arah  kebijakan,  alat  legitimasi, pengaturan dan penegakan hukum dan sanksi. Essay ini akan  berusaha melihat dimensi  hukum  terkait  cagar  budaya  di  Indonesia  berikut  fungsi  dan  peran hukum,  pergeseran  paradigma  dalam  pengelolaan  cagar  budaya  yang seyogyanya  diadopsi  juga  oleh  Indonesia,  serta  mengemukakan  persoalan- persoalan  tertentu  sebagai  ilustrasi  serta  implikasi  perubahan-perubahan tersebut dalam tataran empiris.
Kata  Kunci:    hukum,  cagar  budaya,  regulasi,  fungsi  hukum,  kontestasi, pengelolaan cagar budaya

## ABSTRACT
In  the  cultural  heritage  management,  the  legal  aspect  is  vital  as  it  has  the functions  of  qualification,  setting  policy  directions,  legitimizing  tools, regulating  and  enforcing  laws  and  sanctions.  This  essay  will  focus  on  how dimensions of law are related to culture in Indonesia, the paradigm shift in  the management of cultural culture which is also adopted by Indonesia, as  well  as raises  certain  problems  as  interactions  and  changes  at  the  empirical level.
Keywords:  law,  cultural  heritage,  regulation,  functions  of  law,  contestation, cultural heritage management
… even  if  we  do  not  accept  it  (cultural  heritage)  socially or politically, it does not diminish its historical  value.
Wagner et.al (2021: 604)

## PENDAHULUAN
Sebagai  suatu  pengertian  umum,  cagar  budaya  seringkali  dihubungkan dengan  bukti  kesejarahan,  peradaban  atau  peninggalan  dari  masa  lalu.  Bukti kesejarahan  itu  kemudian  dimaknai  oleh  orang  pada  masa  kini,  sehingga memiliki  fungsi-fungsi  yang  melekat  di  dalamnya,  seperti  fungsi  sejarah, simbolik,  keagamaan,  keilmuan,  ekonomi,  pariwisata  dan  sebagainya.  Untuk menjalankan  fungsi-fungsi  tersebut,  dibutuhkan  pengelolaan  terhadap  cagar- cagar  budaya  tersebut.  Selain  itu, pengelolaan  pun  akan  sangat berkaitan dengan para pihak, kepentingan, dan muatan nilai-nilai yang dimiliki  suatu cagar budaya. Untuk  menjembatani  dan  mengatur  kesemuanya,  maka  diperlukan  pengaturan, baik melalui regulasi maupun produk kebijakan lain yang mendukung.
Suatu  negara  memiliki  posisi  yang  penting  dalam  hal  pengelolaan  cagar budaya.  Meskipun  peran  penting  lainnya  pun  dimiliki  oleh  pemangku kepentingan  lain  seperti  pemerintah  daerah  melalui  ketentuan  desentralisasi, masyarakat  sekitar  dan  pihak  terkait  lainnya,  namun  untuk  kepentingan pelestarian cagar budaya, negara harus  menetapkan  ketentuan-ketentuan  utama yang  akan  menjadi  payung  hukum  dan  alat  untuk  pencapaian  tujuan  yang diinginkan dari keberadaan cagar budaya di suatu  negara.
Arah  ketentuan  pengaturan  hukum  terkandung  dalam  regulasi-regulasi dan  kebijakan  non  regulasi  yang  ditetapkan  oleh  negara  melalui  pemerintah. Dalam  hal  ini,  politik  hukum  adalah  satu  cara  untuk  memperoleh  pemahaman tentang  arah  dan  tujuan  kebijakan,  substansi  dan  kepentingan  yang mempengaruhinya.  Tentang  pengaruh  ini,  Sundari  dan  Sumiarni  (2010:  71) menyebutkan bahwa hukum sebagai suatu sub sistem  sosial tidak otonom dan akan selalu berhubungan dengan sistem ekonomi, budaya dan  politik.  Untuk  itu,  yang terjadi  adalah  perbedaan  politik  hukum  pada  negara-negara  atau era politik dan pemerintahan yang berkuasa di satu negara. Dalam hal pengelolaan  cagar  budaya di  Indonesia, terdapat dinamika  dalam  politik  hukum  di  setiap masa. Perubahan- perubahan  orientasi,  paradigma  dan  cara  pencapaian  tujuan  pengelolaan  terjadi pada zaman kolonial Belanda, Orde Baru dan Reformasi. Perubahan pun terletak pada lingkup pengaturan dan objek cagar budaya yang diatur.
Namun  demikian,  dimensi  hukum  dan  kaitannya  dengan  cagar  budaya sangat  beragam  dan  tidak  hanya  dipahami  secara  sempit  sebagai  aturan  yang mengatur  pengelolaan  cagar  budaya  terutama  jika  dihubungkan  dengan kompleksitas  permasalahan  cagar  budaya  dan  pengelolaannya.  Cagar  budaya merupakan arena bertemunya berbagai  pihak dan kepentingan serta kontestasi di antara  mereka.  Dalam  hal  ini,  aspek ‘hukum’ menjadi penting karena memiliki fungsi mengatur secara resmi dan sah berbagai pihak  dan kegiatan tentang cagar budaya,  dengan  kata  lain  memberikan  dasar  legitimasi  bagi  para  pihak  dan
kegiatannya,  yang  bukan  tidak  mungkin  berdampak  pada  peta  kuasa  dan ekslusi pihak-pihak tertentu.
Essay  ini akan  berusaha  melihat  dimensi  hukum  terkait cagar budaya  di Indonesia  berikut  fungsi  dan  peran  hukum,  pergeseran  paradigma  dalam pengelolaan  cagar  budaya  yang  seyogyanya  diadopsi  juga  oleh  Indonesia,  serta mengemukakan  persoalan-  persoalan  tertentu  sebagai  ilustrasi  serta  implikasi perubahan-perubahan  tersebut  dalam  tataran  empiris.  Beberapa  contoh  yang dikemukakan  mengambil  dari  situasi  di  Provinsi  Banten  dan  cagar  budaya Banten  Lama,  dimana  penulis  pernah  melakukan  riset cagar budaya.

## Dimensi Hukum dan Cagar Budaya
Dimensi  dan  fungsi  hukum  terkait  cagar  budaya  sangat  beragam.  Hukum merupakan  implementasi  dari  politik  cagar  budaya  dari  suatu  rezim.  Beberapa fungsi  hukum  dapat  dijelaskan  sebagai  berikut. Pertama,  fungsi  kualifikasi  dan kategorisasi.  Dalam  kebijakan-kebijakan  dan  peraturan-peraturan  terkait  cagar budaya,  hal  pertama  yang  diatur  di dalamnya  adalah  pendefinisian  dari  istilah ‘Cagar Budaya’. Pendefinisian  menjadi  penting  dan  mendasar  karena terkait kepada  kualifikasi  dan  lingkup  cagar  budaya  yang  dimaksud.  Hal  ini  juga dikemukakan Byer (Nexus 1492, 2017):
….. laws help define what is deserving of protection. … Law helps us define and  categorise heritage,  and  knowing that  there  are different  types  of heritage  means  we can develop  the  right mechanisms  for  protection based on their particular  features  and  needs.  Law  helps  us  create  the  standards necessary to  assess what is significant and worthy of protection, and develop mechanisms to  enforce rules to keep heritage and people accessing heritage, safe.
Implikasinya  adalah  tindakan  memasukkan  suatu  objek  cagar  budaya sebagai  hal  yang  akan  diberi  label  sebagai  cagar  budaya,  dilindungi  dan direvitalisasi  atau  direstorasi  sesuai  dengan  Tindakan  yang  diatur  dalam peraturan  cagar  budaya,  atau  sebaliknya  yaitu  mendiskualifikasi  atau mengekslusi  suatu  objek  sebagai  cagar  budaya.  Batasan  kemudian  menjadi penting  karena akan menentukan  suatu objek  sebagai cagar  budaya  secara resmi dan memperoleh implikasi tindakan selanjutnya.
Kedua, aturan hukum akan mengatur mengenai arah kebijakan dan strategi pengelolaan  cagar  budaya,  apakah  perlindungan,  pelestarian  dan  pengelolaan serta  mewujudkan  paradigma  pengelolaan  cagar  budaya.  Apakah  bersifat object oriented  yaitu  hanya  berfokus  pada  objek  cagar  budaya  tertentu,  atau  tidak hanya  sebatas  peran  institusi  resmi, tetapi juga melibatkan peran serta subjek dan faktor  manusia  ( people  oriented),  seperti  keberadaan  masyarakat  sekitar.  Pada perkembangan  saat  ini,  pengelolaan  cagar  budaya  sudah  tidak  dapat  dipisahkan
dengan  aspek  manusia,  karena  cagar  budaya  merupakan  suatu  bukti  sejarah peradaban manusia, dan konteks sosial selalu berkaitan  di dalam narasi suatu cagar budaya. Peninggalan candi atau peninggalan kota-kota  pelabuhan, misalnya, dapat membantu menjelaskan sejarah suatu tempat sebagai pusat  kekuasaan,  penyebaran agama,  lokasi  awal  percampuran  dan  pertukaran  sosial  dan  budaya,  diaspora dan  sebagainya  yang  kemudian  dalam  proses  lebih  lanjut  bisa  membentuk dan menjelaskan situasi sosial-budaya masa lalu dan saat ini.
Dalam  fungsi kedua  ini, juga akan  berkaitan dengan  sejauh mana  lingkup pengelolaan  cagar  budaya.  Apakah  hanya  dibatasi  pada  aspek  konservasi  dan preservasi?  Atau  akan  juga  diperluas  pada  aspek  pengetahuan  sebagai  sarana penelitian dan  produksi  pengetahuan. Bahkan lebih luas bisa dihubungkan dengan pengaturan  ekonomi,  karena  nilai  cagar  budaya  sangat  berkaitan  dengan  aspek ekonomi  yang  penting  untuk  diatur  untuk  kesejahteraan  serta  menghindari penyalahgunaan  pengelolaan  dan  pemanfaatan  suatu  cagar  budaya  seperti komersialisasi yang berlebihan serta melawan hukum.  Kegiatan pariwisata adalah salah satu contoh kegitaan yang meliputi banyak aspek  tersebut.
Ketiga,  hukum  dapat  membantu  fungsi  cagar  budaya  untuk  mewujudkan legitimasi  klaim  baik  dalam  hal  legal-politik  maupun  dukungan  proteksi  bukti kongkrit (tangible)  dari  narasi  yang  dihasilkan  oleh  suatu  cagar  budaya  atau bahkan  memori  kolektif  dari  suatu  masa  dan  masyarakat,  secara  resmi. Perlindungan  dan  pengelolaan  cagar  budaya  yang  diatur  dalam  hukum  akan memperkuat  legitimasi  cagar  budaya  sehingga  tetap  terlindungi dan tidak mudah diintervensi dan dirusak secara mudah.
Keempat,  fungsi  hukum  adalah  menjadi  aturan  pengelolaan  (rule  of  the management),  otoritas,  pedoman  pengaman  (safeguards)  bagi  praktik  dan  usaha- usaha  pengelolaan  cagar  budaya  serta  aturan  main  ( rule  of  the  game)  berbagai pihak  terkait  dan  menjembatani  kepentingan  mereka.  Dalam  pengelolaan  cagar budaya, sangat penting  untuk mengatur kewenangan-kewajiban dan hak berbagai pihak dengan jelas. Berbagai  pihak  dan  pemangku  kepentingan  terlibat  dan  hal ini  menyumbang  kompleksitas  persoalan.  Banyak  cagar  budaya  mengalami persoalan benturan dan kontestasi kepentingan  berbagai  pihak,  pihak yang  secara langsung  dan  tidak  langsung  terkait dalam pengelolaan maupun dalam skala local- nasional-regional  hingga  global.  Hasil  penelitian  Tim  Riset  Politik  Ekonomi Pengelolaan Cagar Budaya – IPSK LIPI pada tahun  2012-2014  di  tiga  lokasi  yaitu Candi  Borobudur,  peninggalan  Majapahit  di  Trowulan  serta  Banten  Lama memperlihatkan  bahwa  persoalan  pengelolaan  cagar  budaya  sarat  dan  sangat terkait dengan persoalan pemangku kepentingan terkait.
Dalam diskusi yang  lebih menarik,  Wagner et.al  (2021:  604) memberikan ilustrasi  yang  lebih  luas  yaitu  terkait  pada  hak  individu,  hak  komunitas  dan
pihak  lain  dalam  memaknai  cagar  budaya  atau  warisan  budaya, dan  kontestasi kepentingannya  yang  dikaitkan dengan pelestarian ingatan kolektif atau orang- orang yang terkait.
The  competing  interests  of  communities  and  individuals  sometimes generate  conflicts  of  interests.  The  authors  pose  a  question  whether  an individual or a community have a right to destroy a piece of art  considered cultural  heritage.  This  ongoing  battle  between  liberalism  and communitarianism  in  cultural  heritage  law  calls  for  new  legal  solutions which  will  provide  the  protection  of  heritage  irrespective  of  particular interests  of  political,  social  or  other  nature  of  both  individuals  and communities.  Indeed,  cultural  heritage  is  the  shared  collective  and/or cultural memory that should be preserved. Additionally, cultural heritage  is connected to the preservation and conservation of a people’s memory.
Dalam perspektif ini, pelestarian dari suatu cagar budaya juga dapat dilihat melibatkan  individu, kelompok atau warga yang terkait. Debat dalam hal ini adalah dalam situasi di  mana  masyarakat  tidak  memiliki  orientasi  dan  kepedulian  pada cagar budaya dan  mengabaikan pelestariannya. Pemahaman yang kemudian dapat ditarik di dalamnya  adalah  bahwa  pelestarian  cagar  budaya,  sebagaimana  aspek budaya,  berkaitan  dengan “keputusan” dari  masyarakat  atau  individu  yang bersangkutan,  pemaknaan  serta  ingatan  mereka  dan  hak  mereka  untuk melestarikan atau tidak.
Kelima,  fungsi  penegakan  hukum  akan  berkaitan  dengan  sanksi  bagi pelanggaran  dan  penyalahgunaan  dalam  pengelolaan  cagar  budaya.  Hal  ini penting  untuk  mendukung  kebijakan yang diharapkan dalam politik cagar budaya di suatu tempat.

## Paradigma dan Pergeserannya
Untuk  memperdalam  pemahaman  cagar  budaya  secara  lebih  makro,  konsep cultural  heritage  dari  Loulanski  (2006)  dapat  diterapkan  untuk  menjembatani antara  teori  dan  kasus  empiris.  Argumen  dari  Loulanski  menyebutkan  tentang perubahan  dan  perkembangan  konseptual  dalam  melihat cultural  heritage. Perubahan  fokus  pertama  adalah  dari  monumen  kepada  orang-orang.  Kedua, fokus  berpindah  dari  objek  kepada  fungsi dan perubahan fokus konseptual, dan ketiga  adalah  dari  pelestarian  ke  pelestarian  dengan  tujuan,  manfaat  yang berkelanjutan, dan pembangunan. Selain itu, Loulanski juga  menyebutkan adanya dualisme cultural  heritage  dengan  menjadi  subjek  budaya  sekaligus  ekonomi, memiliki  nilai-nilai  budaya  dan  ekonomi,  serta  melakukan  fungsi  budaya  dan ekonomi sekaligus.
Undang-undang  Cagar  Budaya  Indonesia  mengalami  pergeseran  dalam  hal paradigma ini.  UU Cagar Budaya Nomor 11 Tahun 2010 mengalami perubahan dari
UU Nomor 5 Tahun  1992, yaitu dengan lebih mengadopsi keberadaan dan partisipasi masyarakat dan adanya aspek ekonomi dalam arti pemanfaatan cagar budaya untuk kesejahteraan masyarakat.  Paradigma  preservasi  dan  konservasi  dalam  UU  Nomor 11  Tahun  2010  menjadi  berkembang.
Terkait  aspek  ekonomi  dan  konflik,  Loulanski  mengambil  teori dissonance yang  dikemukakan  oleh  Graham  (2000)  dengan  menyebutkan  bahwa “teori dissonance  menjelaskan  hal  utama  dalam  perdebatan  dalam  segala  hal  terkait ‘ heritage ’, seperti  halnya  kepemilikan,  beberapa  pemanfaatan,  terkadang  saling bertentangan  (dan  penyalahgunaan)  warisan  budaya  (disebabkan  warisan  budaya diketahui dapat menjadi  komoditas,  dapat ‘dijual’ berkali-kali,  dan ‘dikonsumsi’ berkali-kali  di  pasar  yang  berbeda), dan terakhir apa yang disebut dualisme warisan budaya: yaitu dengan menjadi  sumber modal ekonomi sekaligus budaya.
Apa yang dikemukakan oleh Loulanski dan Graham, dapat diterapkan ketika membaca  kasus  (kontestasi)  cagar  budaya  yang  melibatkan  banyak  pihak  dan berjalan  dengan  mekanisme beragam, yaitu kerja sama (positif), berjalan apa adanya dengan  kepentingan  masing-masing  atau  penghindaran  pada  konflik  (netral), maupun  konflik  (negatif).  Akan  tetapi,  masing-masing stakeholder  memiliki kepentingan yang berusaha dicapai demi  keuntungannya  dan  basis  klaim tersendiri sebagai  penunjang.  Seringkali  juga,  konflik  tidak  terelakan  sebagai  hasil  dari kontestasi  secara  negatif,  dan  eksklusi  atau  marjinalisasi stakeholder  yang  lebih lemah secara posisi, dengan mempergunakan basis  klaim  yang  beragam,  misalnya riwayat  genealogis  atau  kekerabatan  hingga  legitimasi  formal  seperti  surat penetapan atau putusan pengadilan.
Kontestasi  dan  konflik  dapat  dibedakan  secara  akademis,  walaupun  dalam dunia  keseharian seringkali tumpang tindih. Kontestasi berada pada tataran wacana, khususnya  terkait perbedaan ide mengenai sesuatu hal ( contesting ideas), termasuk hal-hal  terkait  dengan  sejarah  pemikiran,  paradigma  dan  teori  yang  digunakan. Kontestasi terjadi ketika  dua  hal  yang  berbeda  tersebut  bertemu  dan  mencoba mendapatkan  pengaruhnya  masing-masing. Kemudian kontestasi menjadi konflik, ketika perbedaan tersebut  diartikulasikan untuk mempertentangkan dua atau lebih pihak  kedalam  suasan  perbedaan  yang  menajam.  Kemudian  konflik  akan  terus- menerus  hidup dan setiap  pertemuan dari kedua belah pihak tersebut selalu dalam situasi yang bertentangan.  Tetapi apabila konflik tidak diikuti oleh suatu tindakan, maka  menjadi  konflik  tersembunyi  ( hidden  conflict),  tindakan-tindakan  yang mengarah  kekuatan  fisik,  tindakan  kekerasan  ( violence)  hingga  yang  bersifat kekerasan  massa  ( mass  violence).  Sedangkan kontestasi  biasanya  akan menghasilkan dua pola, yaitu: negosiasi, sub ordinasi dan  akomodasi.  Pada  kondisi negosiasi  kedua  belah  pihak  saling  menunjukkan  posisi  tawarnya  ( bargaining position),  kemudian  kondisi sub-ordinasi terjadi  ketika ada pihak  yang mengikuti
wacana pihak lainnya sedangkan akomodasi, kedua belah pihak  bersepakat untuk menukarkan idenya masing-masing dan menjalankannya.

## Beberapa Persoalan
Dari  sekian  banyak  permasalahan  dalam  pengelolaan  cagar  budaya  dan kaitannya  dengan  aspek  hukum,  esai  ini  akan  mengemukakan  tiga  ilustrasi persoalan yang  terjadi  di  Indonesia.  Persoalan pertama  berkaitan  dengan  masih adanya  aspek-aspek  yang belum dapat diatur perlindungannya secara ketat dalam UU Cagar Budaya Nomor
11 Tahun 2010 sehingga memerlukan revisi, misalnya terkait perlindungan cagar  budaya  bawah  air  sebagaimana  disebutkan  oleh  Batubara  (2014:  57),  di antaranya  persoalan  penerapan  sanksi  yang  belum  maksimal,  perlindungan  dan pemanfaatannya  serta  sosialisasi.  Sementara  di  sisi  lain,  cagar  budaya  bawah  air sangat  menarik  perhatian,  khususnya  para  pencari  peninggalan  bawah  air  baik individual maupun  kelompok dari berbagai negara. Konteks hukum dan ekonomi menjadi sangat kuat  dalam hal ini.
Aspek  ekonomi  memang  disebutkan  dalam  UU  Cagar  Budaya  dalam kaitannya  dengan  paradigma  pengembangan  cagar  budaya  yang  dapat memberikan kesejahteraan pada  masyarakat, seperti disebutkan dalam Pasal 78 (2):
Pengembangan  Cagar  Budaya  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  dan  ayat (2)  dapat  diarahkan  untuk  memacu  pengembangan  ekonomi  yang  hasilnya digunakan  untuk  Pemeliharaan  Cagar  Budaya  dan  peningkatan  kesejahteraan masyarakat. Namun  demikian,  interpretasi  yang  berkembang  dominan  untuk hal  tersebut  lebih  banyak  diartikan  pada  aspek  pariwisata.  Sementara  itu, aspek  ekonomi  yang  semakin  berkembang  semisal  pada  pemanfaatan  aspek cagar  budaya  bawah  air  untuk  kasus tindakan illegal cagar budaya bawah air yang  masih  belum  memperoleh  perhatian  serius  dan  berimplikasi  pada hilangnya  data  dan  bukti  sejarah 1 (Raharjo,  2019).  Nilai  komersialisasi  cagar budaya bawah air sangat besar dan melibatkan pihak-pihak lintas  negara.
Dalam  UU  Cagar  Budaya  ini  memang  aspek  ekonomi  masih  sangat  minim diatur.  Persoalan  lain  terkait  aspek  ekonomi  dan  celahnya  adalah  persoalan dana.  Menurut  Prof.  Moendardjito, “ pelestarian  cagar  budaya  juga  masih terkendala anggaran karena  pada  UU  tentang  Cagar  Budaya,  alokasi  dana  untuk perlindungan  cagar  budaya  tidak diatur.” (Astuti,  2017).  Beberapa  persoalan  ini memperlihatkan  aspek  ekonomi  dalam  UU  Cagar  Budaya  masih  diatur  secara
1 Pembahasan rinci bisa  dilihat  pada Raharjo (2019)  yang menyoroti  persoalan Kasus pencurian Benda Berharga  Asal  Muatan  Kapal  Tenggelam  (BMKT)  di  perairan  Indonesia  sejak  tahun  1970-an  hingga hari ini,  dikarenakan  hukum  dan  peraturan  perundang-undangan  Cagar  Budaya  Bawah  Air  tidak cukup  kuat  untuk  melindunginya.
minim  atau  tanggung  dan  tidak  memadai  terutama dihadapkan pada kendala dan pengelolaan cagar budaya saat ini.
Persoalan kedua adalah berkaitan dengan ketiadaan aturan hukum pelaksana Undang-undang Cagar Budaya, baik dalam bentuk Peraturan Pemerintah maupun pedoman  pengelolaan  cagar  budaya  di  tingkat  daerah.  Peraturan  pemerintah tentang  cagar  budaya  menjadi  penting  karena  akan  menjadi  aturan  turunan dan lebih  teknis  atas  ketentuan-ketentuan di dalam UU. PP juga menjadi penting karena sebagai aturan yang  lebih  teknis,  bisa  menjadi  pedoman  teknis  resmi  dan referensi  langsung  pemerintah  daerah  dalam  menetapkan  kebijakan  dan  aturan di  tingkat  daerah,  yaitu  provinsi  dan  selanjutnya  tingkat  kabupaten  dan  kota. Beberapa  kesulitan  yang  dihadapi  dari  ketiadaan  PP  ini  adalah  kurangnya efektivitas  dan  kekuatan  implementasi  hukum  secara  teknis.  Akibatnya penerapan  hukum  yang  ditujukan  di  masyarakat,  tidak  maksimal. Termasuk dalam hal ini adalah aspek sanksi (Darmadi dalam Sinurat, 2021)
Dalam konteks daerah,  mengambil contoh yang terjadi di Provinsi Banten, yang  hingga  saat  ini  masih  belum  memiliki  Peraturan  Daerah  pada  tingkat provinsi.  Jika  merunut  pada  Undang-undang  Cagar  Budaya  Nomor  Nomor  11 Tahun  2010,  seyogyanya  setelah  tahun  2010,  terdapat  peraturan  daerah  pada tingkat  provinsi.  Fungsi  hirarki  hukum  ini  akan  sangat  membantu  para  pihak yang  berkaitan  dengan  pengelolaan  cagar  budaya  untuk melaksanakan tugas dan wewenangnya,  bekerja  sama  dengan  perwakilan  pemerintah pusat seperti BPCB. Peraturan  daerah  tingkat  provinsi  pun  akan  sangat  penting  berkaitan  dengan berbagai situs atau Kawasan cagar budaya yang berada pada  lintas kabupaten/kota.
Tabel 1. Pemeringkatan berjenjang dalam UU Cagar Budaya
Nasional Provinsi Kabupaten/Kota Pasal 42
Cagar  Budaya  dapat  ditetap- kan  menjadi  Cagar  Budaya peringkat  nasional  apabila memenuhi syarat  sebagai: a. wujud kesatuan dan persatuan  bangsa;  karya adiluhung  yang  mencer- minkan  kekhasan  kebu- dayaan bangsa  Indonesia;
b. Cagar Budaya yang
sangat  langka  jenisnya, unik  rancangannya,  dan sedikit jumlahnya di
Indonesia; Pasal 43 Cagar Budaya dapat ditetap-kan  menjadi  Cagar Budaya  peringkat  provinsi apabila  memenuhi  syarat: Mewakili kepentingan pelestarian  Kawasan  Cagar Budaya  lintas  kabupaten/ kota; a. mewakili  karya  kreatif yang khas dalam wilayah  provinsi; b. langka  jenisnya,  unik rancangannya,
dan sedikit  jumlahnya  di
Pasal 44
Cagar Budaya dapat  ditetap- kan  menjadi  Cagar  Budaya peringkat  kabupaten/  kota apabila  memenuhi syarat: a. sebagai  Cagar  Budaya yang diutamakan untuk dilestarikan dalam wilayah  kabupaten/kota;
b. mewakili   masa   gaya yang khas;
c. tingkat keterancamannya tinggi;
d. jenisnya sedikit;  dan/atau jumlahnya terbatas.
c. bukti  evolusi  peradaban
bangsa  serta  pertukaran budaya  lintas  negara  dan lintas  daerah,  baik  yang telah punah maupun yang masih hidup di masyarakat; dan/ atau d. contoh  penting  kawasan permukiman  tradisio-nal,
lanskap budaya,  dan/ atau pemanfaatan ruang bersifat khas
yang
terancam punah.
provinsi;
c. sebagai  bukti  evolusi peradaban  bangsa  dan pertukaran budaya lintas wilayah kabupaten/kota, baik yang telah punah maupun      yang masih hidup  di  masyarakat; dan/atau d. berasosiasi dengan tradisi yang masih
berlangsung.
Ketiadaan  aturan  hukum  pada  tingkat  provinsi  menjadikan  pemerintah kabupaten kota  merujuk  secara  langsung pengelolaan  cagar  budaya  di  wilayahnya kepada  aturan  pusat/nasional. Dengan demikian, ada pengaturan teknis pada level provinsi yang  seharusnya dapat dijadikan sebagai pedoman dan rujukan yang hilang. Pemerintah  daerah  tingkat  kabupaten  dan  kota  dapat  melakukan  realisasi  teknis untuk  pengelolaan  wilayahnya  berdasarkan  aturan  dan  lingkup  pengaturan  pada tingkat  nasional  dan  tidak  mendukung  pada  satu  kebijakan  ( master  plan)  dan penataan pengelolaan cagar budaya  pada tingkat provinsi. Sejauh ini, beberapa kota dan  kabupaten  di  banten  menginisiasi  penyusunan  peraturan-peraturan  daerah yang  berkaitan  dengan  cagar  budaya.  Pada  tahun 2013, Pemerintah Kota Serang menetapkan Perda Nomor 4 Tahun 2013 tentang  Pelestarian Kebudayaan Daerah. Pada  tahun  2018,  Kota  Tangerang  menetapkan  Perda  Kota  Tangerang  Nomor  6 Tahun  2018  tentang  Kebudayaan  Daerah  dan  memberikan  perhatian  pada  cagar budaya  di  wilayahnya  dengan  merencanakan  penataan  62  cagar  budaya (Oebaidillah, 2021).
Ilustrasi  di  daerah  dan  level  lain  dapat  menjadi  tambahan  untuk  konteks implikasi  ketiadaan  aturan  pengaturan  di  atasnya  di  satu  sisi  namun  di  sisi  lain adanya inisiatif dan urgensi di tingkat daerah sangat besar terkait pengelolaan cagar budaya.  Sebelum  tahun  2022,  pemerintah-pemerintah  daerah  menetapkan peraturan daerah dalam aspek cagar budaya secara langsung mengacu pada UU Cagar Budaya  11/2010,  hal  mana  secara  hirarki  peraturan  memperlihatkan  loncatan peraturan  yang  diacu  dari  peraturan  daerah  sebagai  akibat  kekosongan  peraturan pelaksana  dibawah  UU.  Beberapa  peraturan  misalnya  Peraturan  Daerah  Provinsi Kalimantan Barat Nomor 6 Tahun 2019 Tentang Pelestarian dan Pengelolaan Cagar Budaya dan Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 11 Tahun 2012 tentang Pelestarian Warisan Budaya Jawa Barat serta Peraturan Daerah Kota Serang Nomor 6 Tahun 2021 tentang Pelestarian Cagar Budaya (yang mengacu langsung kepada PP lama – PP No.19 Tahun 1995 tentang Pemeliharaan dan Pemanfaatan Benda Cagar
Budaya  Di  Museum-  sebelum  UU  Cagar  Budaya  11/2010)  sehingga  cakupannya masih belum sesuai dengan perkembangan pengaturan dalam PP No. 1 Tahun 2022 yang lebih luas (lihat bagian pembahasan Regulasi Baru). Catatan lain pada Perdakot ini  adalah  meskipun  sudah  memasukkan  elemen  masyarakat  didalamnya  namun namun belum menjelaskan siapa masyarakat, dan masih mengandung peran otoritas yang  lebih  besar  seperti  penunjukkan  Badan  pengawas  oleh  walikota  tanpa melibatkan  elemen  lain.  Aspek-aspek  seperti  inklusivitas  masih  secara  terbatas diatur, dan kekosongan ketentuan tingkat provinsi yang diacu pada hirarki ragulasi disini  pun  menjadikan  kesan  Perdakot  ini  lepas  dari  koordinasi  dengan  provinsi. Untuk konteks lain, ilustrasi lebih jelas terkait urgensi misalnya adalah Keputusan Gubernur  Banten  Nomor  437/Kep  160-Huk/2018  tentang  Penetapan  Zonasi Kawasan  Cagar  Budaya  Kesultanan  Banten  (Banten  Lama),  dimana  keberadaan peraturan  daerah  menjadi  krusial  untuk  menjadi  solusi  pengelolaan  cagar  budaya yang  didominasi  kelompok  masyarakat,  berpotensi  konflik  horizontal  serta berdampak pada kondisi cagar budaya.
Konsekuensi yang mungkin timbul dari hal ini adalah interpretasi langsung dari aturan UU yang sifat lebih umum di peraturan-peraturan daerah dan potensi keragaman  pengaturan  yang  akan  lebih  besar  di  bawahnya  dan  di  daerah  karena penerjemahan aturan-aturan umum tanpa adanya perantara aturan teknis terbaru di bawah UU. Namun demikian, sebagaimana dicontohkan dalam ilustrasi di Banten, keperluan di tingkat daerah seringkali mendesak meskipun PP cagar budaya belum pasti ditetapkan saat itu. Dampak lainnya adalah parsialitas dan pengelolaan yang tidak  terintegrasi  karena  masing-masing  wilayah  dalam  lingkup  kewenangan kabupaten dan kota melakukan pengaturan masing-masing. Isu yang muncul adalah persoalan kewenangan pengelolaan dan disparitas pengelolaan empirik. Mengambil contoh Kawasan Banten Lama yang terdiri dari beberapa situs di dalamnya (25-30 situs)  dan  sejak  tahun  2007  sebagai  konsekuensi  penataan  wilayah  di  Serang, sebagian besar situs-situs Banten Lama berada dalam wilayah Kota Serang, dan satu situs Danau Tasik Ardi, termasuk dalam wilayah Kabupaten Serang.  Berdasarkan UU  Otonomi  Daerah  dan  UU  Cagar  Budaya,  kewenangan  dan  koordinasi pengelolaan Banten Lama dengan lintas kabupaten dan kota seharusnya tetap berada pada Pemerintah Provinsi Banten, seperti sebelum tahun 2007.
Pada  24  Mei  2018,  Pemerintah  Provinsi  Banten  menetapkan  Keputusan Gubernur Banten Nomor 437/Kep 160-Huk/2018 tentang Penetapan Zonasi Kawasan Cagar  Budaya  Kesultanan  Banten  (Banten  Lama).  Namun  demikian,  keputusan  ini berkaitan  dengan  zonasi  Kawasan  Cagar  Budaya  Banten  Lama  dan  keharusan penetapan izin Gubernur dan rekomendasi instansi yang bertanggung jawab dalam pelestarian  benda  cagar  budaya  terkait  pemugaran,  perbaikan,  pemindahan, pembongkaran,  perubahan  peruntukan,  pemisahan  dan  pengambilan/pemindahan benda bergerak bagian dari situs dan bangunan cagar budaya. Namun keputusan ini
belum menyebutkan mengenai pengaturan pada otoritas untuk praktik pengelolaan dan pemanfaatan cagar budaya.
Di  luar  itu  dan  sebelum  2018,  pemerintah  provinsi  memilih  melakukan pengaturan Banten Lama berkaitan dengan keperluan pariwisata yaitu dalam bentuk Perda  Pariwisata  (Perda  Provinsi  Banten  Nomor  9  Tahun  2005  Tentang  Rencana Induk  Pengembangan  Pariwisata  Provinsi  Banten)  yang  tentunya  memiliki  basis paradigma dan penekanan yang berbeda dengan Cagar Budaya; atau dalam  bentuk kebijakan-kebijakan teknis khusus seperti penataan Kawasan Banten Lama  namun tanpa  terintegrasi  dalam  satu  kerangka  aturan  hukum  provinsi  Cagar  Budaya secara  menyeluruh.  Pada  tahun  2016,  Gubernur  Banten  menetapkan  Peraturan Gubernur  Banten  Nomor  14  Tahun  2016  Tentang  Petunjuk  Pelaksanaan  Bantuan Keuangan  Kepada  Pemerintah  Kota  Serang  Untuk  Pelaksanaan  Kajian  Revitalisasi Banten  Lama,  yang  memperlihatkan  fokus  dan  perspektif  pemegang  kebijakan pada  Banten  Lama  hanya  pada  satu  wilayah  (Kota  Serang),  bukan  sebagai Kawasan  lintas  kota  dan  kabupaten  dan  seharusnya  berada  dalam  otoritas pelaksanaan  langsung  pemerintah provinsi berdasarkan lingkupnya. Pendelegasian dimungkinkan,  namun  sekali lagi, kajian untuk Banten Lama harus dilihat dalam konteks Kawasan di Kota dan  Kabupaten Serang.
Pilihan-pilihan  yang  dilakukan  daerah  untuk  cagar  budaya  demikian sebenarnya tidak selalu keliru karena memang dimungkinkan adanya fungsi publik dan pariwisata dari suatu cagar budaya serta adanya situasi dan aspek lokalitas yang tidak  bisa  dikesampingkan.  Namun  tentunya  secara  ideal  pengaturan  pengelolaan cagar budaya tetap dikedepankan dan tidak menjadi tertinggal dari kepentingan lain.

## Tabel 2 Sejarah Pengelolaan Cagar Budaya Banten Lama dan Instrumen Hukum
Tahun  Kebijakan Sumber Keterangan 1915 - 1930 Pemugaran Pemerintah Hindia Belanda Banten dipugar oleh  Pemerintah Belanda, tetapi  tidak mencatat setiap peralihan secara kronologis, khususnya kanal-kanal dan  tembok- tembok kota  (Michrob dan Chudari, 2011:  321) 1931 Monumenten Ordonantie Stbl 238 Tahun 1931 Perlindungan kawasan Banten Lama
Tahun  Kebijakan Sumber Keterangan 1946 Paska Kemerdekaan Peran Residen I Peranan keluarga
Chatib dan Wasilah dalam pembersihan wilayah Masjid Agung dan kompleks makan sultan
Terdapat versi penceritaan  siapa yang melakukan  pembersihana kawasan  masjid agung dan siapa yang  meminta kegiatan pembersihan dilakukan. Tetapi versi-versi tersebut memperlihatkan adanya keluarga-keluarga yang mempunyai basis klaim untuk  menguasai bebrapa kawasan  Banten Lama 1966/ 1967 Operasi Bhakti Siliwangi  Rehab Kanal Karangantu dan Perbaikan Masjid Agung  Banten KOP Bhakti REM 064 Maulana Yusuf Penemuan kembali meriam Ki Amuk. Operasi ini dianggap  sebagai bagian dari upaya  meredam usaha untuk  berdirinya Provinsi Banten 1974/ 1975 Perbaikan masjid dan prasasti Pertamina 1976 Eskavasi arkeologi Pemerintah Pusat melalui Direktorat Kepurbakalaan dan Pemerintah Daerah Masuknya Banten Lama  dalam Registrasi Direktorat  Kepurbakalaan 1977 – 1987 Suatu master  plan (rencana induk) Taman Arkeologi Banten  telah  dibuat dan  mulai  dilakukan restorasi. Situs  ini,  secara  umum  masih  tetap terpelihara,  dan  beberapa  dari  sisa- sisa pondasi bangunan masih terpendam       dalam tanah (Michrob dan Chudari, 2011: 321) 1990 Peraturan Daerah Tingkat  II  Kabupaten Serang Nomor 9 Tahun 1990 tentang Kawasan Peninggalan Sejarah dan Kepurbakalaan Banten  Lama  Sebagai Taman  Wisata Budaya Pemerintah Daerah Tk. II Periode Banten sebagai  bagian dari Provinsi Jawa  Barat Hanya mengatur Banten  Lama sebagai zona wisata  budaya, dan tidak dalam hal  pelestarian Tidak diimplementasikan,  misal: pembagian zona Sudah tidak mampu  mengakomodasi kebutuhan pengelolaan
Kerjasama  penelitian Banten  Lama  dengan Perancis
Tahun  Kebijakan Sumber Keterangan Penelitian dan  penggalian  Danau Tasik Ardi 1992 Undang-undang Nomor  5  Tahun  1992 tentang  Benda  Cagar Budaya Pemerintah Pusat 1993 Peraturan  Pemerintah Nomor 10 Tahun 1993 tentang  Pelaksanaan UU  No. 5 Tahun 1992 Pemerintah Pusat Munculnya institusi BP3S Kebijakan Pemerintah Kabupaten Serang untuk menyerahkan pengelolaan Danau Tasik Ardi pada pihak swasta Pemerintah Tk.II Kabupaten 1994 SK Bupati Kepala Daerah Tk. II Serang
No.  556/SK.341- Huk/94 tentang Penunjukkan  Kepala Dinas Pariwisata Kabupaten Daerah Tk. II  Serang Selaku
Pengelola  Taman Wisata Banten  Lama Pemerintah Daerah TK. II - 1995 Keputusan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Nomor 063/U/1995 tentang Perlindungan dan Pemeliharaan Benda Cagar Budaya Menteri Pendidikan dan Kebudayaan -
Tahun  Kebijakan Sumber Keterangan SK Bupati Kepala Daerah Tk. II Serang
No.  556.31/SK.10- Huk/95 tentang Pembentukan  Tim Pengembangan
Kawasan Wisata Budaya  Banten Lama Pemerintah Daerah Tk.II - 1998 Surat Keputusan Menteri Pendidikan dan  Kebudayaan Nomor  139/M/1998 tentang  Penetapan Situs Di  Wilayah Provinsi Jawa  Barat Menteri Pendidikan dan Kebudayaan - 1999 Undang-undang Otonomi Daerah Nomor 22 Tahun 1999 Pemerintah Pusat Kewenangan dalam bidang kebudayaan termasuk benda cagar budaya dilimpahkan kepada daerah Provinsi 2000 PP Nomor 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi Sebagai Daerah Otonom Pemerintah Pusat Undang-undang Pembentukan Provinsi  Banten Pemerintah Pusat Banten menjadi provinsi  mandiri (lepas  dari  Jawa  Barat),  kewenangan Banten  Lama  ada  pada  Pemerintah Daerah di Banten 2001 Kebijakan Pemerintah Kabupaten Serang untuk mempersilakan masyarakat eks Kebalen untuk mengelola retribusi
pasar dan parkir
Pemerintah Kabupaten
Tahun  Kebijakan Sumber Keterangan 2002 Surat Keputusan Gubernur Banten Nomor 432.2/Kep.94-
Huk/2002 tentang Pembentukan Tim Koordinasi
Pelaksanaan  Program
Penataan  Kawasan
Banten Lama Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi Pemerintah Kabupaten Pemugaran  dan  tata  ulang  Banten Lama,  khususnya  wilayah  Masjid Agung Banten. Pembangunan
terminal.  Dana  pemugaran  dan  tata ulang  berasal  dari  APBN,  APBD
Provinsi dan APBD  Kabupaten. Pada  pendataan  awal  terdaftar  105 kios  pedagang,  yang kemudian bertambah  menjadi   700   kios pedagang yang harus ditempatkan.
Penetapan Rencana Tata  Bangunan dan Lingkungan (RTBL) Provinsi Banten Pemerintah Provinsi 2004 Undang-undang Nomor  32 Tahun 2004 tentang  Pemerintahan Daerah Pemerintah Pusat Dalam  urusan  pemerintahan  bidang kebudayaan dan pariwisata, kewenangan terbagi  kewenangan Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota 2005 Perda Provinsi Banten Nomor 9 Tahun 2005 Tentang Rencana Induk  Pengembangan Pariwisata Provinsi Banten Pemerintah Provinsi Pengelolaan  pariwisata  di  wilayah Provinsi Banten 2007 Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian
Urusan Pemerintahan
Antara Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi, Pemerintah Kabupaten/Kota Pemerintah Pusat Dalam  urusan  pemerintahan  bidang kebudayaan dan pariwisata, kewenangan terbagi  kewenangan Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota 2007 Undang-undang Nomor  32 Tahun 2007 tentang  Pembentukan Kota  Serang Pemerintah Pusat Implikasi  pembentukan  Kota  Serang adalah membagi kawasan Banten Lama secara  administratif  ke  dalam  dua wilayah  yaitu  Kota  Serang dan
Kabupaten Serang.
Tahun  Kebijakan Sumber Keterangan Implikasi: Pemerintah Provinsi memiliki tanggung lebih kuat secara legal formal untuk  kebijakan  dan  pengelolaan Banten Lama 2009 Undang-undang Nomor  10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan Pemerintah Pusat 2010 Undang-undang Nomor  11 Tahun 2010 tentang  Cagar Budaya Pemerintah Pusat 2013 Perda Kota Serang Nomor 4 Tahun 2013 tentang Pelestarian Kebudayaan Daerah Pemerintah Kota 2016 Peraturan Gubernur Banten Nomor 14 Tahun  2016  Tentang Petunjuk  Pelaksanaan Bantuan Keuangan Kepada Pemerintah Kota  Serang  Untuk Pelaksanaan Kajian Revitalisasi Banten Lama Gubernur Bantuan keuangan kepada  Pemerintah Kota Serang  untuk kajian revitalisasi Banten lama 2018 Keputusan  Gubernur Banten Nomor 437/Kep 160-Huk/2018  tentang Penetapan Zonasi Kawasan Cagar Budaya Kesultanan Banten (Banten Lama). Gubernur Zonasi Kawasan Cagar Budaya Banten Lama. Penetapan izin Gubernur dan rekomendasi instansi yang bertanggung jawab dalam pelestarian benda cagar budaya terkait pemugaran, perbaikan, pemindahan, pembongkaran, perubahan peruntukan, pemisahan dan pengambilan/pemindahan benda bergerak bagian dari situs dan bangunan cagar budaya. Namun keputusan ini belum menyebutkan mengenai pengaturan pada otoritas untuk praktik pengelolaan dan pemanfaatan cagar budaya.
Tahun  Kebijakan Sumber Keterangan 2021 Peraturan Daerah Kota Serang Nomor 6 Tahun 2021 tentang Pelestarian Cagar Budaya Walikota Mengatur tentang berbagai upaya pelestarian cagar budaya, dan sudah mulai memasukkan aspek masyarakat didalamnya, selain juga hal-hal terkait
pemeringkatan dan adaptasi. Perdakot ini mengacu langsung pada UU Cagar Budaya 11/2010 (yang sudah memasukkan elemen masyarakat), dan PP lama (PP No.19 Tahun 1995 tentang Pemeliharaan dan Pemanfaatan Benda Cagar Budaya Di Museum), namun belum menjelaskan siapa masyarakat, dan masih mengandung peran otoritas yang lebih besar seperti penunjukkan Badan pengawas oleh walikota tanpa melibatkan elemen lain. . Sleain itu terdapat kekosongan ketentuan tingkat provinsi yang diacu disini, menjadikan kesan Perdakot ini lepas dari ikoordinasi dengan provinsi. 2022 Peraturan  Pemerintah (PP)  Nomor  1  Tahun 2022  tentang  Register Nasional dan Pelestarian Cagar Budaya Presiden Implikasi penerapannya khususnya tindak lanjut pengaturan dalam peraturan di daerah masih harus dilihat di masa mendatang
Sumber:   Wawancara Kepala BPCB Serang (2012-2013), Kepala Dinas Pemuda,  Olahraga, Kebudayaan dan Pariwisata (2012) dan undang-undang dan peraturan terkait
Persoalan ketiga adalah dalam situasi pengelolaan cagar budaya yang kompleks di mana  terjadi benturan dan  konflik  kuat  dan peta  posisi para pihak yang tidak seimbang  ( asymmetrical), peran mediator atau pemegang otoritas  sulit  diterapkan  meskipun  memiliki  dasar  kewenangan  dan legitimasi yang kuat. Hal ini dikarenakan dalam konteks masyarakat, seringkali faktor-faktor sosial budaya memiliki kekuatan lebih  besar  daripada  kewenangan resmi.  Selain  itu,  penyelesaian  jalur  litigasi  atau  instansi  peradilan  juga  tidak
menjadi  pilihan  para  pihak  dikarenakan  prioritas  adalah  pada  penyelesaian kolektif, komunal dan berdasarkan aturan sosial.
Ilustrasi dalam hal ini misalnya pada pengelolaan cagar budaya Banten Lama dimana pengaturan hingga 2018 menjadi contoh pengaturan cagar budaya dengan dominasi  kelompok  masyarakat.  Meskipun  pemerintah  provinsi  memiliki kewenangan  dan  otoritas  dalam  pengelolaan  cagar  budaya,  namun  tidak  dapat begitu  saja  memasuki  praktik  pengaturan  cagar  budaya  setempat, khususnya di lingkungan  Masjid  Agung  yang  berada  dalam  pengelolaan  dominan  beberapa keluarga  dan  kelompok  masyarakat.  Terlebih  hingga  2018,  tidak  adanya instrumen  hukum  pada  tingkat  provinsi  yang  menjadikan  legitimasi  posisi pemerintah  provinsi  berdasarkan  posisi  jabatan  pemerintahan,  dan  tidak diperkuat/didukung  dengan  legitimasi  substansi  spesifik  pengelolaan  pelestarian cagar budaya.
Penguasaan-penguasaan  cagar  budaya  yang  didominasi  oleh  para  pihak non  pemerintah  memang  memiliki  dinamika  tersendiri.  Persoalannya  adalah sejauh  mana  mereka  mampu  dan  bersedia  mengikuti  ketentuan  hukum pelestarian  cagar  budaya.  Dalam hal ini yang terjadi kemudian adalah kontestasi antara aturan hukum dan aturan  sosial budaya. Hasil kontestasi akan menentukan dominasi dan aturan mana yang akan  dipakai dalam pengelolaan.

## Regulasi Baru
Pada  awal  tahun  2022,  Pemerintah  Indonesia  menetapkan  satu  peraturan pemerintah yang telah lama dinantikan untuk menjadi panduan lebih teknis terkait pengaturan  cagar  budaya  di  Indonesia,  yaitu  Peraturan  Pemerintah  (PP)  Nomor  1 Tahun  2022  tentang  Register  Nasional  dan  Pelestarian  Cagar  Budaya.  Jeda  waktu yang cukup panjang antara UU Cagar Budaya (2020) dengan PP ini (2022) sebenarnya cukup  disayangkan  mengingat  banyaknya  perkembangan  dan  isu  tentang  cagar budaya  yang  masih  tersisa  dalam  waktu  panjang  tersebut.  Selain  itu,  hal  ini  juga memperlihatkan  penetapan  satu  aturan  berkaitan  erat  dengan  orientasi  dan  atensi rejim pemerintah pada aspek tersebut.
Ditinjau  dari  muatan  aturan,  PP  ini  berusaha  untuk  mengakomodasi  aspek- aspek  terbaru  yang  berkaitan  dengan  persoalan  lama  dan  persoalan  kontemporer. Beberapa aspek yang dapat dilihat dari PP ini adalah sebagai berikut, pertama, sebagai PP bersifat teknis pelaksana dari regulasi diatasnya, yaitu UU Cagar Budaya (11/2010). Artinya beberapa ketentuan didalamnya memuat pengertian-pengertian dan batasan lebih spesifik tentang istilah dan fungsi terkait pengaturan cagar budaya, misalnya berkaitan  dengan  pelestarian,  pelindungan,  pemanfaatan,  pengelolaan,  para  pihak ( stakeholders) terkait, pendaftaran, pemeringkatan, penetapan tim ahli cagar budaya dan  proses-prosesnya.  Hal  ini  ditegaskan  Ketua  Perkumpulan  Ahli  Arkeologi
Indonesia,  Wiwin  Djuwita  Ramelan,  yang  menyatakan  PP  ini  dapat  memperjelas peraturan  teknis  (Al  Machmuci,  2022).  Sebagai  suatu  ketentuan  teknis,  hal  yang secara  jelas  dapat  diatasi  melalui  keberadaan  PP  ini  adalah,  hilangnya  gap  atau kekosongan dalam penetapan peraturan pengelolaan cagar budaya pada tingkat lebih rendah dan daerah.
Kedua,  PP  ini  dapat  menjembatani  secara  lebih  teknis  tentang  otoritas, kewajiban  serta  hak  para  pihak,  termasuk  pemerintah  pusat,  pemerintah  provinsi, pemerintah kabupaten kota/kabupaten, instansi pusat, instansi di daerah, masyarakat dan pemangku kepentingan lain. Hal ini berimplikasi pada proses pendaftaran, misal siapa  yang  dapat  melakukan  pendaftaran  cagar  budaya  dan  dengan  demikian melakukan  persiapan  dan  melengkapi  bukti  pendukung.  Secara  langsung  maupun tidak langsung, PP ini merealisasikan pelibatan masyarakat dalam pengelolaan cagar budaya  di  Indonesia.  Satu  hal  yang  seringkali  ditekankan  dalam  perkembangan pengelolaan cagar budaya kontemporer.
Ketiga, PP ini berusaha mengakomodasi semangat dari UU Cagar Budaya dan perkembangan baru terkait cagar budaya, misalnya akomodasi tentang kepentingan masyarakat dan fungsi sosial dari satu cagar budaya yang tidak hanya terbatas pada aspek pelestarian dan pariwisata. Dalam beberapa pasal disebutkan bahwa penerapan berbagai  fungsi  seperti  pengelolaan  dan  pemanfaatan  cagar  budaya  harus memberikan  manfaat  serta  dukungan  peningkatan  kesejahteraan  masyarakat  serta kewenangan masyarakat dalam kegiatan pengawasan (Pasal 152). Selain itu, PP ini juga  bergerak  pada  aspek  pengakuan  masyarakat  adat  (Pasal  52)  atas  pengelolaan cagar budaya dan legitimasi mereka dalam penetapan satu badan pengelola (Pasal 142 (2)) termasuk lembaga hukum adat.
Dalam  aspek  akademik,  PP  ini  juga  mengatur  mengenai  sejauh  mana  aspek penelitian  (kepentingan  akademik)  dapat  direalisasikan,  bahkan  berkaitan  dengan penelitian yang dilakukan oleh pihak asing serta potensi pendekatan multi disiplin dalam  pengkajian  cagar  budaya  (Pasal  10(4),  yang  dapat  memperkuat  pemahaman suatu  cagar  budaya.  Untuk  merespon  perkembangan  baru  dalam  cagar  budaya, kemajuan  dan  penggunaan  teknologi  dalam  pendokumentasian  cagar  budaya  juga diatur dalam PP ini (lihat Pasal 22 dan penjelasannya).
Pada intinya, meskipun ditetapkan jauh setelah UU Cagar Budaya 2010, namun berusaha  membawa  semangat  baru  dalam  pengelolaan  cagar  budaya  di  Indonesia yang sifatnya lebih akomodatif, inklusif dan responsif pada isu-isu kontemporer di masyarakat  terkait  cagar  budaya.  Hal  ini  menunjukkan  bahwa  PP  ini  memiliki karakter  pengaturan  cagar  budaya  dengan  perspektif  dinamis  daripada  statis  yang kaku hanya membatasi fungsi cagar budaya pada aspek konservasi. Demikian juga, mengambil  semangat  dari  UU  Cagar  Budaya  11/2010,  PP  ini  akan  secara  jelas memiliki  perspektif  dan  paradigma  pengaturan  cagar  budaya  tidak  sebagai  aspek
tersendiri  (mono aspek) dan  terisolasi atau hanya sebatas pada objek cagar  budaya semata.
Saat ini beberapa daerah telah merespon PP ini dengan menetapkan peraturan- peraturan tingkat daerah sebagai tindak lanjut pengaturan pengelolaan cagar budaya di  tingkat  daerah.  Beberapa  contoh  peraturan  daerah  tingkat  provinsi  yang ditetapkan  setelah  PP  1/2022  ini  misalnya  dalam  hal  penetapan  tim  ahli  adalah Keputusan Gubernur Lampung Nomor G/313/V.01/Hk/2022 tentang Penetapan Tim Ahli Cagar Budaya Provinsi Lampung Tahun 2022 dan dalam hal pemeringkatan di daerah, Keputusan  Gubernur  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  Nomor 40/KEP/2022 Tentang  Penetapan  Pura  Pakualaman  Sebagai  Bangunan  Cagar  Budaya  Peringkat Provinsi.
Namun  demikian,  karena  kebaruan  penetapan  PP  ini,  kita  masih  harus menunggu hasil penerapan PP ini di masyarakat. Apakah memang penetapan PP ini telah  cukup  membantu  dalam  pengaturan  cagar  budaya  di  Indonesia  atau  adakah implikasi dan konsekuensi lainnya.

## Prediksi Pengembangan
Ke  depan,  beberapa  pengembangan  cagar  budaya  akan  mengalami perluasan  dan  penggabungan  secara  multidisiplin  dan  usaha  bersama pengembangan  kebudayaan.  Pemerintah  Indonesia  akan  mulai  merintis penguatan  warisan  budaya  Jalur  Rempah  ( spices  belt)  di  Indonesia  yang  akan dipersiapkan diajukan ke UNESCO sebagai warisan  budaya  dunia  dalam  konteks peran  Indonesia  dalam  sejarah  jalur  perdagangan  dunia.  Dengan  demikian, konteks  cagar  budaya  menjadi  semakin  luas  dan  berkembang.  Namun  demikian tantangan  untuk  mewujudkan  hal  itu  pun  menjadi  lebih  kompleks.  Luasan wilayah  dan  titik  cagar  budaya  yang  sedikit  banyak  akan  mendukung  kepada narasi  sejarah  dan  budaya  Jalur  Rempah  adalah  Kawasan  yang  lebih  luas  dan memiliki keterkaitan satu sama lain. Posisi satu lokasi atau cagar budaya yang dapat mendukung  pada klaim  Jalur  Rempah akan  menjadi  penting  satu  sama  lain.  Hal tersebut akan  melibatkan banyak daerah dan pihak.
Dalam konteks kebijakan dan implementasinya, kita masih harus melihat sejauh  mana  penerapan  PP  cagar  budaya  tahun  2022  memiliki  implikasi  dan pengaruh pada pengaturan cagar budaya baik pada tingkat nasional maupun daerah (pemerintah daerah dan masyarakat).

## KESIMPULAN
Konteks  hukum  dalam  pengelolaan  cagar  budaya  sangat  penting  dan sentral karena menjadi basis pengaturan resmi terkait pengelolaan cagar budaya dan aspek-aspek  terkait.  Namun  demikian,  tantangan  penerapannya  pun  tidak sederhana.  Politik  hukum  cagar  budaya  sangat  tergantung  pada  orientasi  dan pilihan paradigma pengelolaan cagar budaya yang  dipilih  oleh  pemerintah.  Hal itu  harus  ditindaklanjuti  dalam  ketentuan-ketentuan  hukum teknis dibawahnya yang  selanjutnya  akan  menjadi  dasar  dan  acuan  pemerintah  di  tingkat  daerah dalam  merumuskan  pedoman  perlindungan  dan  pelestarian  cagar  budaya  di tingkat daerah. Di tingkat daerah dan masyarakat, aturan hukum dapat dikontetasi dengan  aturan-aturan  non  hukum  lain.  Dalam  peta  pengelolaan  cagar  budaya dan  politik  ekonomi  pengelolaan  cagar  budaya  yang  kompleks  dan  melibatkan banyak  pihak,  adakalanya  aturan  non  hukum  menjadi  pilihan  dan  mendominasi pengelolaan cagar budaya.
Dalam  hal  regulasi  cagar  budaya  Indonesia,  masih  banyak  hal  yang  harus dilakukan  dan  dibenahi,  termasuk  revisi  undang-undang  agar  lebih  mengadopsi perkembangan  di  masyarakat  dan  mendukung  penerapan  hukum  cagar  budaya yang  lebih  baik  dan  efisien. PP Register Nasional dan Pelestarian cagar Budaya Nomor 1 Tahun 2022 memiliki semangat baru yang lebih akomodatif, inklusif dan responsif pada perkembangan masyarakat. Hal ini menunjukkan bahwa pengelolaan cagar budaya akan diarahkan pada satu pengaturan yang lebih dinamis dan tidak melihat cagar budaya sebagai mono aspek dan aspek yang terisolasi dari hal lain. Namun karena kebaruannya, kita masih harus melihat implikasi penerapan PP ini pada masa mendatang dan kemampuannya mengurai isu pengelolaan cagar budaya dan pengelolaan cagar budaya yang lebih baik.

## REFERENSI
Al Machmuci, M. Ikbal. 2022. “ PP 1/2022 Memperkuat Peraturan Teknis Soal Cagar Budaya” https://mediaindonesia.com/humaniora/463423/pp-12022-memperkuat-peraturan- teknis-soal-cagar-budaya
Astuti, Indriyani. 2017. “UU Cagar Budaya belum Dapat Diterapkan”, Media Indonesia, 13 April 2017, https://mediaindonesia.com/humaniora/100645/uu-cagar-budaya-belum- dapat-diterapkan
Batubara,  Asyhadi  Mufsi.  2014. “Pelindungan Cagar  Budaya  Bawah  Air  dalam  Kajian Analisis Hukum”, Jurnal Konservasi Cagar Budaya Borobudur , Volume 8, Nomor 1, Juni 2014, Hal 48-57
Loulanski,  Tolina,  2006. “Revising the  Concept  for Cultural  Heritage: The  Argument  for a Functional Approach” in International Journal of Cultural Property 13. pp. 207-233
Michrob,  Halwany  dan  A.  Mudjahid  Chudari.  2011. Catatan  Masa  Lalu  Banten, Serang: Dinas Budaya dan Pariwisata Provinsi Banten
Nexus   1492.   2017. “ The   Importance   of   Law   in   Cultural   Heritage   Protection:   A conversation   with   Amanda   Byer ” News   Universiteit   Leiden   07   July 2017, https://www.universiteitleiden.nl/nexus1492/news/the-importance-of-law- in-  cultural-heritage-protection-a-conversation-with-amanda-byer
Oebaidillah,  Syarief.  2021.  “Tangsel  Rencanakan  Penataan  62  Objek  Cagar  Budaya”,
Media Indonesia 20 September 2021, diakses dari https://mediaindonesia.com/
megapolitan/434089/tangsel-rencanakan- penataan-62-objek-cagar-budaya
Raharjo, Estu. 2019. “ Penegakan hukum terhadap tindak pidana cagar budaya bawah air  di perairan  Indonesia  -  Law  enforcement  against  criminal  acts  of  underwater cultural  heritage  in  Indonesian  waters territory”, Tesis  Ilmu  Hukum ,  Depok: Universitas Indonesia Fakultas Hukum
Sinurat,  Boyke.  2021. “ PP  Cagar  Budaya  Perlu  Dibuat  Pemerintah ”, Rri.co.id , https://rri.co.id/daerah/1106501/pp-cagar-budaya-perlu-dibuat-pemerintah
Sundari, E. SH., M.Hum dan Prof. Dr. M.G. Endang Sumiarni, SH., M.Hum, 2010, Hukum yang “Netral Bagi  Masyarakat  Plural  (Studi  Pada  Situasi  Di  Indonesia),  Bandung  :
Karya Putra Darwati (KPD)
Wagner,  Anna,  Matulewska,  Aleksandra,  Le,  Cheng.  2021. “ Protection,  Regulation  and Identity  of  Cultural  Heritage:  From  Sign ‑ Meaning  to  Cultural Mediation” dalam Int J Semiot Law (2021) 34, pp. 601 – 609 https://doi.org/10.1007/s11196-021-  09833- x
Peraturan Perundangan
Undang-undang Nomor 5 Tahun 1992 tentang Benda Cagar Budaya  Undang-undang Nomor 22  Tahun  1999  tentang  Otonomi  Daerah  Undang-undang  Nomor  11  tahun  2010 tentang Cagar Budaya
Peraturan  Pemerintah  Nomor  10  Tahun  1993  tentang  Pelaksanaan  UU  No.  5  Tahun 1992 tentang Benda Cagar Budaya
Peraturan  Pemerintah  Nomor  25  Tahun  2000  tentang  Kewenangan  Pemerintah  dan
Kewenangan Provinsi  Sebagai Daerah Otonom
Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2022 tentang Register Nasional dan Pelestarian Cagar Budaya
Keputusan  Menteri  Pendidikan  dan  Kebudayaan  Nomor  063/U/1995  tentang Perlindungan dan Pemeliharaan Benda Cagar Budaya
Surat  Keputusan  Menteri    Pendidikan  dan  Kebudayaan  Nomor  139/M/1998  tentang Penetapan Situs Di Wilayah Provinsi Jawa Barat
Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 11 Tahun 2012 tentang Pelestarian Warisan Budaya Jawa Barat

## Peraturan Daerah Provinsi Kalimantan Barat Nomor 6 Tahun 2019 Tentang Pelestarian dan Pengelolaan Cagar Budaya
Peraturan Daerah Kota Serang Nomor 6 Tahun 2021 tentang Pelestarian Cagar Budaya
Surat Keputusan Gubernur Banten Nomor 432.2/Kep.94-Huk/2002 tentang
Pembentukan  Tim  Koordinasi  Pelaksanaan  Program  Penataan  Kawasan  Banten Lama
Keputusan  Gubernur  Lampung  Nomor  G/313/V.01/Hk/2022  tentang  Penetapan  Tim  Ahli Cagar Budaya Provinsi Lampung Tahun 2022
Keputusan Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 40/KEP/2022 Tentang Penetapan Pura Pakualaman Sebagai Bangunan Cagar Budaya Peringkat Provinsi.
Keputusan  Gubernur  Banten  Nomor  437/Kep  160-Huk/2018  tentang  Penetapan  Zonasi
Kawasan Cagar Budaya Kesultanan Banten (Banten Lama)
Kebijakan  Pemerintah  Kabupaten  Serang  untuk  menyerahkan  pengelolaan  Danau  Tasik Ardi pada pihak swasta.
SK  Bupati  Kepala  Daerah  Tk.  II  Serang  No.  556/SK.341-Huk/94  tentang  Penunjukkan Kepala Dinas Pariwisata Kabupaten Daerah Tk. II Serang Selaku Pengelola  Taman Wisata Banten Lama
SK Bupati Kepala Daerah Tk. II Serang No. 556.31/SK.10-Huk/95 tentang Pembentukan
Tim Pengembangan Kawasan Wisata Budaya Banten Lama