## KAWISTARA
VOLUME 5 No. 2, 17 Agustus 2015 Halaman 99-220

## ANALISIS UNDANG-UNDANG PERLINDUNGAN TENAGA KERJA INDONESIA DI LUAR NEGERI
Ratih Probosiwi
Balai Besar Penelitian dan Pengembangan Pelayanan Kesejahteraan Sosial (B2P3KS) Yogyakarta, Kementerian Sosial RI Email: ratihprobo@yahoo.com

## ABSTRACT
The number of problems of migrant workers has been bothering public conscience widely, ranging from cases of deportation, persecution, rape, and even death threats to the workers. The Government considered not doing its job in protecting the workers optimally especially in the diplomatic process. The workers do not have bargaining positionsteadilythat weaken them so that arose the case and issues of migrant workers abroad. UU PPTKILN which has been legalized since 2004 was less able to base the protection of migrant workers abroad. This encourages the study of policy analysis to the migrant workers protection and result the idea that the law (UU PPTKILN) should be revised accordance with the  Convention  on  Migrant  Workers  and  regulate  the  rights  and  obligations  of  migrant  workers  in a  comprehensive  manner  and  uphold  the  dignity  of  workers.  The  government  firmness  needed  to regulate and solve these problems not only inside but also outside (the destination countries of migrant workers).
Keywords: Migrant Workers, Problems, The Act of PPTKILN, Policy Analysis

## ABSTRAK
Banyaknya permasalahan yang dialami TKI di luar negeri telah mengusik nurani masyarakat Indonesia secara luas, mulai dari kasus pendeportasian, penganiayaan, pemerkosaan, bahkan ancaman hukuman mati bagi para TKI. Pemerintah dinilai tidak melakukan tugasnya dalam melindungi para TKI dengan maksimal  terutama  dalam  proses  diplomasi  dengan  Negara  tujuan  TKI.  Para  TKI  tidak  memiliki posisi tawar yang mantap di tempat mereka bekerja, hal ini kemudian melemahkan mereka sehingga timbullah kasus dan permasalahan TKI di luar negeri. UU PPTKILN yang telah disahkan sejak tahun 2004 ternyata kurang mampu menjadi dasar perlindungan TKI di luar negeri. Hal inilah yang kemudian mendorong adanya kajian mengenai analisis kebijakan perlindungan TKI tersebut hingga sampailah pada satu gagasan bahwa UU PPTKILN harus segera direvisi sesuai dengan Konvensi Pekerja Migran dan mengatur hak serta kewajiban TKI secara komprehensif dan menjunjung tinggi harkat martabat TKI. Ketegasan pemerintah diperlukan untuk mengatur permasalahan ini tidak hanya ke dalam namun juga ke luar.
Kata kunci : TKI, Masalah, UU PPTKILN, Analisis Kebijakan
Ratih Probosiwi -- Analisis Undang-Undang Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri

## PENGANTAR
TKI dan Permasalahannya Masalah  Tenaga  Kerja  Indonesia  (TKI) di luar negeri tidak pernah selesai dihadapi pemerintah  Indonesia,  mulai  dari  tidak dibayarkannya gaji sampai ratusan TKI yang terancam hukuman mati di luar negeri. Hal ini menyebabkan masyarakat mempertanyakan kinerja  pemerintah  dalam  melindungi warga  negaranya  di  luar  negeri.  TKI sebagai  pahlawan  devisa  (pada  tahun  2012 menyumbang 7 miliar dollar AS (Faisal Basri: 2007)  ternyata  menjadi  korban  dan  sasaran pungli  bagi  para  pejabat  dan  agen  terkait dengan  modus  penerbitan  surat  keputusan ganda terkait uang pungutan kepada negara. Kasus pungli yang pernah terungkap adalah kasus  yang  menyeret  mantan  Duta  Besar Indonesia untuk Malaysia, Hadi A Wayarabi pada tahun 2005.
Selain  masalah  pungli,  masalah  TKI ilegal  juga  menjadi  masalah  yang  me- musingkan  pemerintah.  Pemerintah  Malay- sia  mulai  melakukan  razia  besar-besar- an  terhadap  ratusan  ribu  TKI  ilegal  yang masih  tinggal  di  negaranya.  Setiap  bulan, lebih  dari  seribu  Tenaga  kerja  Indonesia (TKI)  dideportasi  atau  dipulangkan  dari Negara  Bagian  Sabah,  Malaysia  Timur ke  Indonesia  melalui  Pelabuhan  Tawau, Malaysia,  dan  Pelabuhan  Tunon  Taka, Nunukan,  Kalimantan  Utara. Pemerintah Malaysia hampir setiap Jumat memulangkan paling tidak 150 TKI ilegal yang kebanyakan adalah  TKI yang  tidak  memiliki  surat  dan dokumen perjalanan antarnegara, izin kerja di Malaysia, exit permit , dan melampaui masa berlaku  izin   yang  diperkenankan  dalam paspor(Sinar Harapan, 2014). Para TKI ilegal yang  dideportasi  tentu  menjadi  masalah baru  bagi  pemerintah  Indonesia  terutama peningkatan angka pengangguran di dalam negeri. Selain bisa menjadi beban sosial, TKI ilegal ini juga akan menjadi beban ekonomi nasional.
Masalah  mengenai  TKI  tidak  hanya sebatas  status  ilegal  mereka,  tetapi  juga banyaknya  TKI  yang  dianggap  melanggar hukum  dan  dihukum  di  luar  negeri.  Sebut
saja Ruyati yang akhirnya dihukum pancung di  Arab  Saudi  dikarenakan  membunuh majikannya,  kasus  Darsem,  TKW  dari Subang  yang  juga  membunuh  majikannya dan  didakwa  hukuman  pancung,  namun akhirnya  dibebaskan  setelah  pemerintah membayarkan  diyat  atau  tebusan  senilai 4,7  miliah  rupiah,  atau  kasus  Satinah  yang terancam hukuman mati karena membunuh majikannya  dan  harus  membayar  diyat senilai  25  miliar  rupiah.  Data Migrant  Care (Kompas, 2013) menyebutkan, sejumlah 265 TKI  hingga  Oktober  2013  masih  menjalani proses  hukum  di  sejumlah  pengadilan  di luar negeri dengan dakwaan hukuman mati dengan  tuduhan  membunuh,  mengedarkan narkoba,  bahkan  sihir.  Di  Malaysia, sebanyak  213  TKI  Malaysia  sedang  dalam proses  hukum,  70  TKI  memperoleh  vonis hukuman  mati  oleh  mahkamah  rendah, 3  TKI  telah  memperoleh  vonis  hukuman mati, dan sebanyak 67 TKI dapat bebas dari hukuman mati. Di Arab Saudi, sebanyak 33 TKI dalam proses hukum dan lima TKI telah memperoleh vonis tetap. Di China sebanyak 18  TKI  dalam  proses  hukum  dan  sembilan TKI  telah  memperoleh  vonis  tetap.  Di  Iran sebanyak  satu  orang  dalam  proses  hukum dan terancam hukuman mati di negara ini.
Berbagai  masalah  yang  muncul  terkait TKI  mengharuskan  pemerintah  bekerja lebih  keras  dalam  melindungi  mereka. Selama  ini,  Pemerintah  Indonesia  masih dinilai  oleh  berbagai  pihak  belum  bersikap proaktif dan komprehensif untuk melakukan perlindungan,  baik  dari  segi  fisik,  finansial dan  terutama  dari  segi  hukum  terhadap para  tenaga  kerja  Indonesia  di  luar  negeri (terutama masalah TKI di Malaysia). Apabila ditelaah lebih jauh mengenai perkembangan berbagai  produk  kebijakan  pemerintah, diketahui  bahwa  selama  ini  kebijakan yang  telah  dibuat  oleh  pemerintah  tersebut terkesan  masih  belum  memihak  para TKI,bahkan  justru  merugikan  dan  belum melindungi kepentingan TKI di luar negeri. Munculnya  berbagai  permasalahan menyangkut perlindungan dan penempatan TKI  tersebut  serta  berdasarkan  berbagai
Kawistara, Vol. 5, No. 2, Agustus 2015: 200-212
pertimbangan  yang  ada,  maka  pemerintah pada  tahun  2004  telah  mengeluarkan kebijakan mengenai permasalahan TKI yaitu melalui  UU  Nomor  39  Tahun  2004  tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia  di  Luar  Negeri  (UU  PPTKILN). Dengan  adanyakebijakan  tentang  TKI, diharapkan mampu mengatasi, memberikan solusi,  dan  pemecahan  permasalahan TKI  yang  selama  ini  telah  membelenggu masyarakat  Indonesia  pada  umumnya, dan  Pemerintah  Indonesia  serta  TKI  pada khususnya.
Definisi TKI Menurut  UU  PPTKILN  pasal  1  ayat 1,  tenaga  kerja  indonesia  yang  selanjutnya disebut  dengan  TKI  adalah  setiap  warga negara  Indonesia  yang  memenuhi  syarat untuk bekerja di luar negeri dalam hubungan kerja  untuk  jangka  waktu  tertentu  dengan menerima  upah.  Sedangkan  menurut  buku pedoman pengawasan perusahaan jasa, TKI adalah  warga  negara  Indonesia  baik  laki- laki  maupun  perempuan  yang  melakukan kegiatan  di  bidang  perekonomian,  sosial, keilmuan, kesenian dan olahraga professional sera  mengikuti  pelatihan  kerja  di  luar negeri  baik  di  darat,  laut,  maupun  udara dalam  jangka  waktu  tertentu  berdasarkan perjanjian  antara  pekerja  dan  pengusaha secara  lisan  dan  atau  tertulis  untuk  waktu tertntu maupun untuk waktu tidak tertentu yang  memuat  syarat-syarat  kerja,  hak  dan kewajiban para pihak.
Kementerian  Tenaga  Kerja  dan  Trans- migrasi  juga  mengeluarkan  peraturan  yang mengatur  TKI,  yaitu  Keputusan  Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi Nomor Kep- 104A/Men/2002  tentang  Penempatan  TKI ke Luar Negeri. Menurut keputusan ini TKI adalah  baik  laki-laki  maupun  perempuan yang  bekerja  di  luar  negeri  dalam  jangka waktu  tertentu  berdasarkan  perjanjian kerja  melalui  prosedur  penempatan  TKI. Prosedur  penempatan  TKI  ini  harus  benar- benar  diperhatikan  oleh  calon  TKI  yang ingin  bekerja  ke  luar  negeri  tetapi  tidak melalui prosedur yang benar dan sah maka
TKI  tersebut  nantinya  akan  menghadapi masalah di negara tempat ia bekerja karena Calon  TKI  tersebut  dikatakan  TKI  ilegal karena  datang  ke  negara  tujuan  tidak melalui  prosedur  penempatan  TKI  yang benar.  Berdasarkan  beberapa  pengertian TKI tersebut, disimpulkan bahwa TKI syarat untuk  dapat  disebut  sebagai  TKI  adalah haruslah  memenuhi  syarat  dan  memiliki perjanjian  kerja  untuk  melindungi  mereka selama bekerja di luar negeri.
Setelah beberapa tahun sejak disahkan- nya  UU  Nomor  39  Tahun  2004,  ternyata upaya  perlindungan  TKI  belum  dilakukan secara maksimal. Masih banyak masalah dan kasus TKI di luar negeri yang belum dapat terselesaikan  dengan  baik  misalnya  saja, seperti  kasus  pemerkosaan  terhadap  TKI (terutama TKW) oleh majikannya, pelecehan seksual,  tindak  kekerasan,  penculikan, pembunuhan,  dan  penipuan  dengan  tidak membayarkan gaji yang seharusnya diterima TKI.  Sebenarnya  hal  ini  bukanlah  murni dikarenakan  kesalahan  pemerintah  tetapi juga  kurangnya  kesadaran  dari  para  TKI yang menyalahi aturan ataupun pelanggaran yang dilakukan oleh pihak PJTKI.
Alasan  penulis  untuk  memilih  tema tentang  permasalahan  TKI  terutama  dalam hal  perlindungan  dan  penempatan  TKI  di luar  negeri  adalah  karena  permasalahan TKI  merupakan  salah  satu  permasalahan yang  sangat  krusial  yang  dialami  bangsa Indonesia disamping berbagai permasalahan lainnya. Selain itu, permasalahan TKI masih dipandang  sebelah  mata  oleh  Pemerintah Indonesia  dan  berbagai  pihak  lainnya. Bahkan  dalam  Anggaran  Pendapatan  dan Belanja Negara (APBN) serta dalam berbagai grand policy atau kebijakan negara yang dibuat oleh  lembaga  legislatif  dan  pemerintah, permasalahan  TKI  (terutama  perlindungan TKI,  jaminan  sosial  TKI  dan  penempatan TKI)  tidak  mendapatkan  prioritas  yang utama  sehingga  banyak  terjadi  perlakuan yang  tidak  manusiawi  yang  dialami  oleh TKI. Berdasarkan  berbagai  kondisi  riil yang  sangat  memprihatinkan  ini  maka
Ratih Probosiwi -- Analisis Undang-Undang Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri
penulis  berusaha  untuk  mengangkat permasalahan  TKI  ini  dan  berkeinginan untuk  mengungkapkan  lebih  jauh  tentang permasalahan TKI serta memberikan berbagai pilihan  solusi  yang  dapat  dipertimbangkan dalam memecahkan permasalahan yang ada dari  sisi  kebijakan  perundangan  yang  telah dikeluarkan  pemerintah.  Dalam  makalah ini  penulis  menggunakan  UU  Nomor  39 Tahun 2004 sebagai acuan dalam membahas permasalahan  TKI  yang  sedang  terjadi, selain  itu,  juga  akan  menyoroti  tentang kelebihan  dan  kelemahan  dari  UU  Nomor 39  Tahun  2004.  Sedangkan  metode  yang digunakan dalam penelitian ini adalah studi pustaka dengan mengkaji beberapa literatur yang relevan dengan tema mulai dari buku teks, jurnal, hingga peraturan perundangan. Kebijakan  yang  ada  dianalisis  dengan melihat  implementasi  serta  dampak  yang ditimbulkan.  Kemungkinan  kesenjangan yang timbul antara de yure dan de facto dalam implementasi  kebijakan  dilihat  sebagai suatu masalah yang seharusnya diselesaikan melalui  kebijakan  baru.  Analisis  kebijakan dilakukan  secara  deskriptif  evaluatif  untuk melihatkan  kondisi  setelah  kebijakan  itu diterapkan  apakah  telah  memenuhi  tujuan awal pembuatan kebijakan ataukah belum.

## PEMBAHASAN
UU Nomor 39 Tahun 2004 Sebagai Dasar Perlindungan TKI Penempatan  TKI  ke  luar  negeri,  selain menjadi  salah  satu  alternatif  pemecahan masalah pengangguran juga dapat menambah  penerimaan  devisa  bagi  negara. Peluang  untuk  bekerja  di  luar  negeri cukup  besar  ditambah  dengan  rangsangan akan  penghasilan  yang  relatif  lebih  tinggi dibandingkan dengan penghasilan di dalam negeri merupakan daya tarik tersendiri dan utama  bagi  tenaga  kerja  Indonesia.  Untuk mengatur  perlindungan  dan  penempatan TKI  di  luar  negeri,  maka  pada  tanggal  18 Oktober 2004, pemerintah mengesahkan UU Nomor  39  tahun  2004  tentang  Penempatan dan  Perlindungan  TKI  di  Luar  Negeri  (UU PPTKILN) yang berusaha menyempurnakan
peraturan  perundangan  sebelum  yang dianggap  masih  sederhana  dan  kurang memberikan  perlindungan  terhadap  TKI. Ordonansi  tentang  Pengerahan  Orang Indonesia  untuk  Melakukan  Pekerjaan  di Luar  Indonesia  ( Staatsblad tahun  1887  No. 8) sebagai peraturan sebelum UU Nomor 39 tahun 2004 dirasa terlalu sederhana sehingga secara  praktis  tidak  memenuhi  kebutuhan dan tuntutan masyarakat yang berkembang. Selain itu, tidak adanya UU yang mengatur tentang penempatan dan perlindungan TKI di  luar  negeri  selama  ini  diatasi  melalui pengaturan dalam Keputusan Menteri serta peraturan pelaksanaan lainnya.
Mengacu pada pasal 27 (2) UUD 1945 maka UU ini intinya harus memberi perlindungan warga  negara  yang  akan  menggunakan haknya untuk mendapat pekerjaan, khususnya di luar negeri agar mereka dapat memperoleh  pelayanan  penempatan  tenaga kerja secara cepat dan mudah dengan tetap mengutamakan  keselamatan  tenaga  kerja baik  fisik,  moral,  maupun  martabatnya. UU  ini  pada  prinsipnya  adalah  persamaan hak,  berkeadilan,  kesetaraan  gender  serta tanpa  diskriminasi  dalam  bentuk  apapun. Telah dikemukakan bahwa pada umumnya masalah  yang  timbul  dalam  penempatan adalah berkaitan dengan hak asasi manusia, maka sanksi yang dicantumkan dalam UU ini cukup banyak berupa sanksi pidana. Bahkan, apabila tidak dipenuhinya persyaratan salah satu  dokumen  perjalanan  sudah  dapat merupakan  tindakan  pidana.  Tidak  adanya satu  saja  dokumen  sudah  beresiko  tenaga kerja  tersebut  tidak  memenuhi  syarat  atau ilegal  untuk  bekerja  di  negara  penempatan dan  hal  ini  membuat  TKI  tersebut  rentan terhadap perlakuan yang kurang manusiawi atau  perlakuan  yang  eksploitatif  lainnya  di negara tujuan penempatan.
UU  PPTKILN  dirumuskan  dengan semangat  untuk  menempatkan  TKI  pada jabatan  yang  tepat  sesuai  dengan  bakat, minat,  dan  kemampuannya  dengan  tetap melindungi hak-hak TKI. UU ini disamping menjadi  instrumen  perlindungan  bagi  TKI baik  selama  masa  pra  penempatan,  masa
bekerja di luar negeri, maupun selama masa kepulangan  ke  daerah  asal  di  Indonesia, juga  dapat  menjadi  instrumen  penempatan kesejahteraan  TKI  beserta  keluarganya. Melalui UU PPTKILN pemerintah memberi- kan  perlindungan  terhadap  TKI  melalui pemberian  Jamsostek  (Jaminan  Sosial Tenga  Kerja)  serta  pemberian  sanksi  yang tegas  bagi  mereka  (baik  TKI  maupun pihak  terkait  dalam  hal  penempatan  TKI) yang  melanggar  peraturan.  Di  samping  itu mengadakan  pengawasan  atas  berjalannya proses  penempatan  TKI  ke  negara  tujuan. Dalam  undang-undang  ini  membahas  juga diantaranya  tentang  hak  dan  kesempatan yang  sama  tanpa  diskriminasi  untuk  mem- peroleh  pekerjaan,  penghasilan  yang  layak sesuai dengan keahlian, keterampilan, bakat, minat,  dan  kemampuan;  adanya  jaminan negara  atas  perlindungan  hak  asasi  warga yang  bekerja  di  dalam  maupun  di  luar negeri;  adanya  keterpaduan  antara  instansi pemerintah  baik  pusat  maupun  daerah dan  peran  serta  masyarakat  dalam  suatu sistem  hukum  guna  melindungi  TKI  yang ditempatkan di luar negeri.
Kebijakan pemerintah mengenai tenaga kerja  indonesia  yang  pernah  dikeluarkan oleh pemerintah sebagai berikut.
1.  Undang-Undang  Nomor  3  Tahun 1951  tentang  Pernyataan  Berlakunya Undang-Undang  Pengawasan  Per- buruh an  Tahun  1948  Nomor  23  dari Republik  Indonesia  untuk  seluruh Indonesia.
2.  Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1969 tentang  Ketentuan-Ketentuan  Pokok Mengenai  Tenaga  Kerja  (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1969
Nomor 55, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 2912.
3.  Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1981 tentang  Wajib  Lapor  Ketenagakerjaan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun  1981  Nomor  39,  Tambahan Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Nomor 3201.
4.  Undang-Undang  Nomor  9  Tahun
1992  tentang  Keimigrasian  (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 1992 Nomor 33, Tambahan Lebaran Negara Republik Indonesia 3474. 5.  Undang-Undang Nomor 21 Tahun 1992 tentang  Pelayaran  (Lembaran  Negara Republik Indonesia Tahun 1992 Nomor 98).
6.  Keputusan Menteri Tenaga Kerja Nomor KEP-  204/MEN/1999  Jo.  Keputusan Menteri  Tenaga  Kerja  Nomor  KEP- 138/MEN/2000  sudah  tidak  sesuai lagi  dengan  kebutuhan  dan  tuntutan perkembangan keadaan sehingga perlu diubah. 7.  Keputusan  Menteri  Tenaga  Kerja  dan Transmigrasi Republik Indonesia Nomor KEP-104 A/MEN/2002. 8.  Undang-Undang  No.  39  Tahun  2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri 9.  Peraturan  Menteri  Tenaga  Kerja dan  Transmigrasi  Nomor  PER.07/
MEN/V/2010 tentang Asuransi Tenaga Kerja Indonesia
10.  Peraturan  Menteri  Tenaga  Kerja dan  Transmigrasi  Nomor  PER.14/
MEN/X/2010  tentang  Pelaksanaan Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri 11.  Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 3 tahun 2013 tentang Per lindungan  Tenaga  Kerja  Indonesia di Luar Negeri.
Kebijakan  terakhir  yang  dikeluarkan pemerintah  untuk  melindungi  TKI  di  luar negeri  ditujukan  untuk  melaksanakan ketentuan  pasal  80  ayat  (2),  pasal  Pasal  81 ayat  (3),  dan  Pasal  84  serta  dalam  rangka memberikan  perlindungan  Tenaga  Kerja Indonesia  mulai  dari  pra  penempatan, masa  penempatan  sampai  dengan  purna penempatan  sebagaimana  dimaksud  dalam Pasal 77 ayat (2) Undang-Undang PPTKILN yang  memerintahkan  perlindungan  selama masa  penempatan  TKI  di  luar  negeri, penghentian,  dan  pelarangan  penempatan TKI  dan  program  pembinaan  dan  perlin- dungan TKI.
Ratih Probosiwi -- Analisis Undang-Undang Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri

## Proses Pembuatan UU Nomor 39
Tahun 2004 Kebijakan  publik  secara  umum  yaitu rumusan  keputusan  pemerintah  yang  men- jadi pedoman tingkah laku guna mengatasi masalah  publik  yang  mempunyai  tujuan, rencana dan program yang akan dilaksana- kan  secara  jelas  (Setyawati  &  Tangkilisan, 2004).  Suatu  kebijakan  dapat  dikatakan sebagai kebijakan publik, dapat dilihat dari komponen public policy yang mencakup niat dari  tindakan,  tujuan  yang  akan  dicapai, rencana atau usulan untuk mencapai tujuan, program  yang  disahkan,  keputusan  atau pilihan atas tindakan-tindakan yang diambil untuk  mencapai  tujuan  mengembangkan rencana,  melaksanakan  dan  mengevaluasi program, serta dampak yang dapat diukur. Proses pembuatan kebijakan merupakan proses yang rumit, dan untuk menyederhana- kannya  maka  dibuatlah  model  perumusan kebijakan sebagai berikut (Dunn, 1998).
1.  Model  Sistem,  yaitu  kebijakan  politik dipandang sebagai tanggapan dari suatu sistem  politik  terhadap  tuntutan  yang ada di lingkungannya yang merupakan kondisi  atau  keadaan  yang  berada di  luar  batas-batas  politik.  Model  ini memberikan manfaat dalam membantu mengorganisasikan  peneyelidikan  ter- hadap pembentukan kebijakan.
2.  Model  Rasional  Komprehensif,  yaitu model perumusan kebijakan yang paling terkenal dan juga paling luas diterima di kalangan para pengkaji kebijkan publik. Pada  dasarnya  model  ini  terdiri  atas beberapa elemen, yaitu bahwa pembuat keputusan  dihadapkan  pada  masalah tertentu;  tujuan,  nilai  atau  sasaran yang mengarahkan pembuat kebijakan atau keputusan dijelaskan dan disusun menurut  prioritas;  alternatif  untuk mengatasi masalah; konsekuensi (biaya dan  keuntungan)  yang  timbul  dari setiap  alternatif;  dan  pembandingan tiap  alternatif.  Namun,  dalam  pelak- sanaannya,  model  ini  menuai  banyak kritik  dari  berbagai  kalangan  karena dianggap  tidak  realistis  dan  memiliki
kelemahan dan pengumpulan informasi yang  dibutuhkan  dalam  pembuatan kebijakan.
3.  Model  Penambahanatau  inkrementa- lisme yang merupakan kritik atas model terdahulu.  Keputusan  dan  kebijakan me rupa kan  hasil  kompromi  dan  ke- sepakatan  bersama  antara  banyak partisipan.  Pembuatan  keputusan secara  inkrementalisme  penting  untuk mengurangi konflik, memelihara stabi­ litas  dan  sistem  politik  itu  sendiri.
Inkrementalisme bersifat realistis karena didasari kenyataan bahwa para pembuat  keputusan  kurang  waktu, kecakapan,  dan  sumber-sumber  lain yang  dibutuhkan  untuk  melakukan analisa  yang  menyeluruh  terhadap semua  penyelesaian  alternatif  masalah yang ada.
4.  Penyelidikan  Campuran  ( Mixed  Scan- ning ),  yaitu  campuran  dari  model rasional komprehensif dan model inkre- mental yang pada dasarnya mempunyai keunggulan dan kelemahannya masing-masing.  Dalam  penyelidikan campuran  para  pembuat  keputusan dapat  memanfaatkan  teori  rasional komprehensif  dan  inkremental  dalam situasi  yang  berbeda.  Penyelidikan campuran  juga  memperhitungkan  ke- mampuan  yang  berbeda  dari  para pembuat  keputusan.  Menurut  Etzioni, bila  bidang  cakupan  penyelidikan campuran  semakin  besar,  maka  akan semakin  efektif  pembuatan  keputusan tersebut  dilakukan.  Dengan  demikian penyelidikan  campuran  merupakan suatu bentuk pendekatan ”kompromi” yang  menggabungkan  penggunaan inkrementalisme dan rasionalisme.
Berdasarkan  penjelasan  di  atas  me- ngenai  model  perumusan  kebijakan, maka  pemerintah  dalam  merumuskan UU  PPTKILN  menggunakan  gabungan dari  keempat  model  perumusan  kebijakan tersebut (model sistem, model rasional keom- prehensif,  model  penambahan,  dan  model
Kawistara, Vol. 5, No. 2, Agustus 2015: 200-212
penyelidikan  campuran),  tetapi  cenderung lebih  menekankan  pada  model  sistem dimana  ada  hubungan  keterkaitan  antara pembuat kebijakan dengan lingkungan yang terjadi  pada  waktu  itu.  Disamping  adanya keterkaitan antara pembuat kebijakan dengan lingkungan  juga  dibutuhkan  rasionalitas komprehensif  dalam  pembuatan  kebijakan tersebut.
Selain  melalui  model  perumusan kebijakan  tersebut,  paling  tidak  terdapat tiga  pertimbangan  yang  melatarbelakangi diterbitkannya UU PPTKILN yaitu filosofis, sosiologis,  dan  yuridis(Makkiyyah,  2014). Secara filosofis, UU PPTKILN didasari pada hak asasi manusia untuk bekerja, oleh karena itu  Negara  wajib  menjamin  tersedianya lapangan  kerja,  memberdayakan  mereka dalam  pola  hubungan  ketenagakerjaan dan  memberikan  perlindungan  hukum. Landasan sosiologis yang digunakan dalam UU PPTKILN yaitu bahwa TKI di luar negeri seringkali  menjadi  korban  kesewenang- wenangan  mulai  dari  trafficking  hingga kejahatan  atas  harkat  martabah  manusia. Sehingga  penempatan  TKI  di  luar negeri  merupakan  suatu  upaya  untuk mewujudkan  hak  dan  kesempatan  yang sama  bagi  tenaga  kerja  untuk  memperoleh pekerjaan  dan  penghasilan  yang  layak, yang  peleksanaannya  dilakukan  dengan tetap  memperhatikan  harkat,  martabat,  hak asasi  manusia  dan  perlindungan  hukum serta  pemerataan  kesempatan  kerja  dan penyediaan tenaga kerja yang sesuai dengan hukum  nasional.  Sedangkan  landasan yuridis  yang  digunakan  adalah  UU  Nomor 13 tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan yang mengatur  bahwa  penempatan  TKI  di  luar negeri diatur dengan undang-undang.
UU  PPTKILN  yang  disetujui  dalam Sidang  Paripurna  DPR-RI  tanggal  29 September 2004 telah berlaku sejak tanggal ditandatangani  oleh  Presiden  Megawati Soekarnoputri tanggal 18 Oktober 2004 dan dimuat dan Lembaran Negara tahun 2004 No. 133 dan Tambahan Lembaran Negara No. 4445. Dengan berlakunya UU PPTKILN
juga  merupakan  langkah  prestatif  yang dilakukan  oleh  pembentuk  undang- undang,  mengingat  sejak  Indonesia merdeka  baru  pertama  kali  Indonesia memiliki undang-undang yang mengatur penempatan  dan  perlindungan  TKI  di luar negeri. Dengan diberlakukannya UU PPTKILN, kedudukan TKI secara hukum secara  tidak  langsung  telah  meningkat. Dalam  arti  dapat  meningkatkan  posisi tawar  dan  standar  kompetensi  TKI  di pasar  tenaga  kerja  internasional  dan  juga meningkatkan citra pemerintah Indonesia.
Rangkaian proses yang terjadi di dalam sebuah  sistem  politik  berkaitan  dengan pembuatan  kebijakan  perlindungan  dan penempatan  TKI  di  luar  negeri  sangat dipengaruhi  oleh  beberapa  faktor.Namun, perlu  ditekankan  pula  bahwa  rangkaian proses  ini  sangat  berkaitan  dengan  kondisi sosial ekonomi yang ada di dalam masyarakat sendiri  dan  kondisi  ini  akan  menjadi  suatu constraint bagi para aktor yang terlibat dalam sistem politik ini, yaitu:
1.  Aktor yang terlibat dalam isu kebijakan meliputi  berbagai  pihak  baik  dari pemerintah  (eksekutif  dan  legislatif) maupun  non  pemerintah(PJTKI,  LSM, dan TKI). Dalam hal ini, yang dimaksud dengan  eksekutif  adalah  Presiden  dan Menteri-menteri yang berkaitan dengan masalah  TKI,  misalnya  Menakertrans, Mendagri,  Menlu.  Sedangkan,  yang dimaksud  dengan  legislatif  dalam  hal ini adalah anggota-anggota DPR.
2.  Proses  perumusan  kebijakan  pastilah terdapat  berbagai  kepentingan  politis dan  tujuan  tertentu  yang  ingin  di- capai  oleh  para  aktor  yang  terlibat dalam  perumusan  dan  pembuatan kebijakan.  Dalam  hal  ini,  biasanya kepentingan  mengandung  maksud tertentu  bagi  masing-masing  pelaku atau  aktor-aktor  yang  terlibat  dalam pembuatan  kebijakan.  Ada  berbagai macam  kepentingan  dari  para  aktor yang  terlibat  dalam  perumusan kebijakan  dan  pembuatan  kebijakan,
Ratih Probosiwi -- Analisis Undang-Undang Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri
antara  lain:  (a)  Eksekutif  dan  legislatif sebagai  salah  satu  aktor  pembuat  dan perumus  kebijakan  tentu  mempunyai kepentingan  politis  tertentu  dengan disahkannya  UU  PPTKILN  misalnya, pada saat perumusan UU ini dilakukan pada  masa  pemerintahan  Megawati (atau  menjelang  berakhirnya  masa pemerintahan Megawati dan berakhirnya  masa  jabatan  DPR  RI periode  1999-2004).  Pada  saat  itu masalah  TKI  diangkat  karena  ada muatan  politis  bagi  Megawati  untuk dapat  mengangkat  popularitasnya dalam  rangka  Pemilu  Presiden  5  Juli 2004.  Hal  ini  dapat  dilihat  bahwa sebelumnya  masalah  TKI  kurang mendapat  perhatian  dari  pemerintah dan  UU  No.39  Tahun  2004  terkesan dibuat  secara  tergesa-gesa,  sehingga banyak  pihak  yang  meragukan akuntabilitas  dan  kredibilitas  dari  UU ini; (b) PJTKI mempunyai kepentingan yaitu  dengan  adanya  UU  PPTKILN ini  dapat  mempermudah  pengurusan surat-surat  dan  dokumen-dokumen yang  diperlukan,  prosedur  yang  ada tidak  berbelit-belit  lagi,  peraturan atau  kebijakan  yang  akan  dikeluarkan dapat  lebih  menguntungkan  pihak PJTKI; (c) Pihak LSM juga mempunyai kepentingan  yaitu  ingin  membantu dalam  penyelesaian  masalah  TKI. LSM  sebagai  pihak  yang  independen dan  merupakan  salah  satu stakeholders merasa  perlu  untuk  memberikan pendampingan  dan  sebagai  saluran yang dapat digunakan oleh TKI untuk mengartikulasikan  aspirasinya,  yang kemudian  akan  disampaikan  kepada pemerintah;  dan  (d)  TKI,  yang  dalam hal  ini  sebagai  obyek  atau  sasaran UU  No.39  Tahun  2004  mempunyai kepentingan  yaitu  agar  mendapat perlindungan  hukum  dan  jaminan hukum dari pemerintah ketika bekerja di  Luar  Negeri  dan  dari  pihak-pihak yang  merugikan  TKI,  sehingga  pada
intinya diharapkan dengan adanya UU No.39  Tahun  2004  adalah  dapat  lebih memberdayakan TKI. 3.  Tujuan  yang  memotivasi  para  aktor- aktor  yang  terlibat  dalam  pembuatan dan perumusan kebijakan UU No.  39  Tahun  2004  ini  biasanya berkaitan  dengan  usaha  memberikan perlindungan kepada TKI tersebut.
4.  Aktor  yang  terlibat  dalam  pembuatan proses  kebijakan  adalah  Eksekutif  dan Legislatif  yang  mengajak  beberapa pihak  dari stakeholders ,  misalnya  saja dari  LSM  (FOBMI  atau  Forum  Buruh Migran Indonesia, Migrant Care ), PJTKI, dan TKI.
5.  Momentum  yang  digunakan  oleh Pemerintah  antara  lain,  pilpres  5  Juli 2004  untuk  mendongkrak  popularitas pemerintahan  Megawati; berakhirnya masa  bakti  DPR-RI  pemerintahan Megawati sebagai realisasi pembuktian  janji  pemerintahan Megawati  untuk  menyelesaikan masalah TKI sejak tahun 2002 (Kasus Nunukan  2002);  pendeportasian TKI  ilegal  yang  dilakukan  oleh pemerintahan  Malaysia;  perlakuan yang tidak manusiawi yang dialami oleh TKI; pemerintah kurang tanggap dalam menangani masalah TKI dan tidak  memberikan  perlindungan, jaminan sosial, serta sanksi pemecahan yang kompherensif atau menyeluruh;  kebijakan  pemerintah sebelumnya  dan  UU  sebelumnya kurang  dapat  mengakomodasikan kepentingan  dan  kebutuhan  TKI; responsivitas  dari  kebijakan  yang ada  masih  rendah;  p rosedur,  sistem, dan aturan yang dilakukan oleh PJTKI sangat  berbelit-belit  dan  kacau;  dan LSM  sebagai  alat  penyalur  aspirasi TKI  mendapati  perlakuan  yang  tidak manusiawi terhadap TKI.
Kawistara, Vol. 5, No. 2, Agustus 2015: 200-212
Kesenjangan Peraturan, Implementasi dan Dampak UU PPTKILN Persoalan  TKI  pada  dasarnya  tidak bisa  dilepaskan  dari  UU  Nomor  39  Tahun 2004  yang  coba  diidealkan  untuk  dapat menyelesaikan  masalah  krusial  ini.  UU  ter- sebut  berbicara  perihal  penempatan  dan perlindungan  TKI  di  luar  negeri  yang memposisikan pemerintah sebagai regulator, pembina,  pengawas  sekaligus  pelaksana. Kondisi  ini  menggambarkan  adanya multi- interest ,  seperti  yang  terdapat  pada  pasal  5 (1) yang mencoba mengelaborasi bagaimana pemerintah  dapat  bersikap  obyektif  bila pada saat yang sama memiliki kepentingan sebagai  pelaksana  penempatan  tenaga kerja. Ditegaskan pula dalam pasal 6 bahwa pemerintah  bertanggung  jawab  untuk  me- ningkatkan  upaya  perlindungan  TKI  di luar  negeri.  Sebenarnya,  UU  PPTKILN telah  mengatur  secara  jelas  perlindungan dan penempatan TKI di luar negeri, namun banyak  celah  yang  menyebabkan  UU  ini diselewengkan pelaksanaannya.
UU  PPTKILN  telah  mengatur  secara jelas  tentang  hak  dan  kewajiban  TKI, seperti  jaminan  keselamatan,  keamanan, perlindungan hukum, kebebasan beragama, perlakuan  yang  sama  dalam  penempatan di  luar  negeri,  penetapan  standar  upah, memperoleh  informasi  mengenai  pasar kerja luar negeri dan prosedur penempatan TKI di luar negeri. UU ini juga menyatakan kewajiban yang harus dipenuhi pemerintah terhadap TKI di luar negeri, termasuk mem- berikan  upaya  diplomatik  untuk  menjamin pemenuhan  hak  dan  perlindungan  TKI secara  optimal.  Selain  itu  pemerintah  juga berkewajiban untuk mengembangkan sistem informasi  penempatan  calon  TKI  di  luar negeri.
Walaupun UU PPTKILN telah berusaha mengatur  mengenai  perlindungan  dan  pe- nempatan TKI di luar negeri secara lengkap, kenyataannya  masih  banyak  celah  yang menyebabkan  TKI  memperoleh  perlakuan tidak  adil  dalam  pemenuhan  haknya. Ketergesa-gesaan  dalam  pengesahan  UU PPTKILN  merupakan  salah  satu  penyebab-
nya.  Salah  satu  hal  vital  yang  tidak  diatur dalam  UU  PPTKILN  adalah  mengenai  hak anggota  keluarga  pekerja  migran  sesuai dengan  Konvensi  Pekerja  Migran  Tahun 1990  yang  sebenarnya  baru  diratifikasi pemerintah  Indonesia  dalam  UU  Nomor6 Tahun  2012  tentang  Pengesahan  Mengenai Perlindungan  Hak-hak  Seluruh  Pekerja Migran dan Anggota Keluarganya. Ratifikasi yang  dilakukan  menjadikan  prinsip  dan ketentuan subtantif dalam konvensi sebagai hukum  formal  dan  nasional  di  Indonesia. Kesesuaian Konvensi Pekerja Migran Tahun 1990  dengan  UU  PPTKILN  hanya  tampak dalam hal pemberian hak anggota keluarga pekerja  migran  atas  pemulangan  pekerja migran (Makkiyyah, 2014).
Upaya perlindungan TKI di luar negeri seperti  yang  diatur  dalam  pasal  8  (g)  yaitu memperoleh  jaminan  perlindungan  hukum sesuai dengan peraturan perundang-undang- an  atas  tindakan  yang  dapat  merendahkan harkat  dan  martabatnya  serta  pelanggaran atas hak-hak yang ditetapkan sesuai dengan peraturan  perundang-undangan  selama penempatan  di  luar  negeri,  dan  huruf  (h) yaitu  memperoleh  jaminan  perlindungan keselamatan dan keamanan kepulangan TKI ke tempat asal. Pernyataan agak menggelitik terdapat pada huruf (h) yang hanya menjamin TKI  pada  saat  kepulangan  ke  tempat  asal, padahal seharusnya yang dijamin pemerintah mulai  dari  pemberangkatan,  penempatan, saat bekerja, hingga kepulangannya. Walau- pun  hal  tersebut  kemudian  dijelaskan dalam  pasal  77,  namun  perlu  ditambahkan melalui mekanisme lebih lanjut pelaksanaan perlindungan  TKI  tersebut.  Ketegasan  pe- merintah  dalam  melindungi  TKI  di  luar negeri  pun  dapat  diwujudkan  dalam penambahan  pasal  mengenai  pembatasan Negara  tujuan  penempatan  kerja  yang dianggap  mengancam  atau  tidak  kondusif terhadap  keselamatan  tenaga  kerja  dengan merujuk  kasus  yang  telah  terjadi  dan dialami  TKI.  Pasal  51  menggambarkan dengan  kentara  betapa  buruh  migran masih  dipandang  sebagai  komoditas  dan mereka  harus  menanggung  seluruh  biaya
Ratih Probosiwi -- Analisis Undang-Undang Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri
yang  dibutuhkan.  Demikian  pula  Pasal 76  ayat  2  dan  3  yang  melegalkan  posisi pelaksana  penempatan  untuk  memungut biaya  penempatan.  Hal  ini  menjadi  celah bagi  calo  untuk  menipu  dan  menerapkan biaya  yang  tinggi  bagi  calon  TKI.  Belum adanya  pasal  yang  mengatur  mengenai hubungan  pemerintah  dengan  majikan  TKI luar  negeri  juga  dianggap  menjadi  celah adanya  pelanggaran  hak  TKI.  Hubungan ini  termasuk  dalam  masalah  penggajian, besaran dan cara pembayaran yang dijamin dan  diawasi  oleh  pemerintah  sehingga  TKI mempunyai dasar dan pijakan hukum yang kuat untuk menuntut haknya.
Persoalan  TKI  di  luar  negeri  yang makin  kompleks  mulai  dari  desa  asal hingga  negara  tujuan  bekerja  membuat TKI  memiliki  dimensi  politik  transnasional yang membutuhkan pemerintah dan negara sebagai  pihak  yang  bertanggung  jawab untuk memberikan jaminan hukum dan per- lindungan yang kuat. Perlu disadari bahwa permasalahan yang dihadapi TKI merupakan permasalahan  yang  telah  terjadi  sejak  awal proses  rekrutmen  di  daerah  asalnya,  mulai dari  sistem  perekrutan  hingga  jaringan perdagangan manusia yang mengancam TKI. Permasalahan ini meningkatkan kerentanan terjadinyaberbagai kasus TKI di luar negeri. Minimnya  pasal  yang  mengatur  mengenai perlindungan  TKI  di  luar  negeri  dapat dijadikan  dasar  yang  kuat  untuk  merevisi UU  PPTKILN  sehingga  perlindungan  TKI lebih kuat.
Dalam  berbagai  penyelenggaraannya, perlindungan TKI terkendala oleh beberapa hal  fundamental  yang  sulit  diatasi,  yaitu sistem  penempatan  yang  belum  mantap, birokrasi  dan  sistem  administrasi  yang berbelit,  miskoordinasi  lembaga  terkait, lemahnya  SDM  TKI,  PPTKIS  ilegal,  pungli, kewajiban  asuransi  yang  dibebankan  TKI, serta kriminalisasi pelanggaran administrasi oleh  pihak  tertentu.  Miskoordinasi  antara instansi  terkait  dalam  menangani  masalah TKI  juga  menjadi  persoalan  tersendiri. Banyaknya  lembaga  atau  organisasi  yang terlibat  mengakibatkan  banyaknya  kepen-
tingan yang harus dipenuhi sehingga terjadi kecenderungan melupakan kepen tingan TKI sebagai objek yang harus dilindungi.

## Upaya Perlindungan Sosial TKI
Bermasalah Perlindungan  sosial  adalah  paket  kebi- jakan negara yang mencakup seluruh warga negara sejak berada dalam kandungan hingga meninggal.  Perlindungan  sosial  merupakan upaya  untuk  mencegah  dan  menangani risiko  dari  guncangan  dan  kerentanan sosial  seseorang,  keluarga,  kelompok,  dan masyarakat  agar  kelansungan  hidupnya dapat  dipenuhi  sesuai  dengan  kebutuhan dasar  minimal  (Suswoyo,  2012).  Landasan hukum  perlindungan  sosial  untuk  para pekerja migran antara lain:
1.  Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1998 tentang Konvensi Menentang Penyiksa- an  dan  Perlakuan  atau  Penghukuman Lain  yang  Kejam  Tidak  Manusiawi atau  Merendahkan  Martabat  Manusia (Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3783) 2.  Undang-undang  RI  Nomor  39  tahun 1999 tentang Hak Azazi Manusia
3.  Undang-Undang  RI  Nomor  13  tahun 2003  tentang  Ketenagakerjaan  (Tam- bah an  Lembaran  Negara  Republik Indonesia Nomor 4279)
4.  Undang-Undang  RI  Nomor  39  tahun 2004  tentang  Penempatan  dan  Per lin- dungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri
5.  Undang-Undang Nomor 40 tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional 6.  Undang-Undang  RI  Nomor  11  Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial
7.  Keputusan Presidan Nomor 106 Tahun 2004  tentang  Tim  Koordinasi  pemu- langan  Tenaga  Kerja  Indonesia  Ber- masalah dan Keluarganya dari Malaysia 8.  Instruksi Presiden Nomor 3 Tahun 2010 tentang  Program  Pembangunan  yang Berkeadilan
9.  Keputusan Menteri Koordinator Bidang Kesejahteraan  Rakyat  Nomor  05A/ KEP/MENKO/KESRA/I/2009 tentang
Satuan Tugas Pemulangan Tenaga Kerja Indonesia  Bermasalah  serta  Pekerja Migran  Indonesia  Bermasalah  Sosial dan Keluarganya dari Malaysia
10.  Peraturan Menteri Sosial RI Nomor: 86/
HUK/2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Sosial RI
Sebagai hak, setiap warga negara dapat menagih dan meminta pertanggung jawaban pemerintah  apabila  hak  perlindungan sosialnya  tidak  terpenuhi.  Namun  kondisi di  lapangan  terkadang  memprihatinkan, dimana  perlindungan  sosial  hanya  menjadi jargon  politik  dan  belum  menjadi  prioritas program  anggaran.  Padahal  sebagai  negara kesejahteraan  ( welfare  state ),  Indonesia ber tanggung  jawab  atas  pemenuhan  ke- sejahteraan  warga  negaranya  yang  salah satunya diwujudkan dalam bentuk jaminan sosial.  Menurut  UURI  Nomor  40  Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional pasal  1:1,  jaminan  sosial  adalah  bentuk perlindungan  sosial  untuk  menjamin seluruh warga negara agar dapat memenuhi kebutuhan  dasar  hidupnya  yang  layak. TKI  sebagai  warga  negara  Indonesia  yang sah,  berhak  memperoleh  jaminan  sosial sebagaimana  diperoleh  oleh  tenaga  kerja yang lain melalui jaminan sosial tenaga kerja (jamsostek). Saat ini TKI mendapatkan suatu bentuk perlindungan berupa sebuah program asuransi sesuai dengan UU PPTKILN pasal 1:1. Program  asuransi  ini  dinamakan dengan  Asuransi  Tenaga  Kerja  Indonesia (selanjutnya disebut Asuransi TKI). Penyelenggara  dari  asuransi  ini  adalah perusahaan asuransi swasta yang tergabung dalam  suatu  konsorsium  asuransi  swasta. Dalam  tataran  pelaksanaan,  program Asuransi  TKI  yang  berjalan  sekarang  ini tidak  mampu  memberikan  perlindungan kepada TKI. Jaminan asuransi yang diberikan pemerintah  ternyata  hanyalah  jaminan asuransi  yang  dibayar  sendiri  oleh  para TKI  ketika  akan  berangkat  ke  luar  negeri sebesar  Rp  400.000,00  per  orang.  Asuransi ini  tidak  memberikan  perlindungan  secara
menyeluruh  karena  skema  asuransi  yang diberikan bersifat ganti rugi setelah kejadian, bukan  pada  kondisi  darurat  yang  mereka butuhkansehingga  dirasakan  skim  asuransi saat  ini  lebih  membebankan  TKI  dan menguntungkan  pihak  tertentu  di  tengah minimnya  perlindungan  yang  diberikan kepada  TKI.  Disaat  pemerintah  kesulitan menanggung beban biaya perlindungan TKI, ada  pihak  lain  yang  menikmati  dana  segar milik TKI yang sudah pasti menguntungkan, karena diperkirakan  tingkat klaim TKI tidak sampai 5 % dari jumlah peserta(Iqbal, 2011).
Selain  perlindungan  sosial  berupa jaminan  sosial  fisik,  peningkatan  kapasitas atau  pemberdayaan  perlu  dilakukan sebagai  upaya  pencegahan  agar  tidak terjadi permasalahan sosial bagi TKI di luar negeri.  Perlindungan  sosial  ini  meliputi  tak hanya TKI namun juga keluarga TKI. Upaya pemberdayaan  dapat  dilakukan  melalui peningkatan  pengetahuan  mengenai  peran dan  fungsi  keluarga,  strategi  pengatasan dan  pemecahan  masalah  melalui  potensi dan  sumber  yang  ada  di  lingkunganya, pengelolaan remittance secara  tepat  dan manfaat,  serta  peningkatan  keterampilan manajemen  dan  wirausaha.  Pendampingan sosial juga merupakan bentuk perlindungan sosial  bagi  TKI  dan  keluarganya  sejak sebelum keberangkatan hingga kembali dari luar  negeri.  Selain  itu,  penempatan  atase sosial yang memiliki kemampuan konseling, pendampingan  sosial,  advokasi,  dan  teknik resolusi konflik menjadi hal yang mendesak terutama di negara tujuan TKI.
SIMPULAN Keadaan  TKI  di  luar  negeri  selama beberapa  tahun  terakhir  yang  sangat memprihatinkan  dan  kurang  mendapat perhatian  dari  pemerintah,  permasalahan TKI  dianggap  kurang  penting  dan pemerintah  baru  sibuk  berbicara  pada saat  kasus  mengemuka  di  masyarakat dan  memperoleh  tanggapan  negatif  dari masyarakat.  Pemerintah  mengeluarkan UU  PPTKILN  sebagai  respon  atas  masalah penempatan  dan  perlindungan  TKI  di  luar
Ratih Probosiwi -- Analisis Undang-Undang Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri
negeri, namun kebijakan ini ternyata belum mampu mengatasi persoalan TKI yang ada, terbukti  dengan  masih  banyak  kasus  yang bermunculan seperti penganiayaan TKI, tidak dibayarnya  upah  TKI,  TKI  ilegal,  bahkan beberapa  TKI  yang  memperoleh  hukuman mati  di  luar  negeri.  Pemerintah  dianggap tidak  menjalankan  fungsi  diplomasinya dengan baik sebagai upaya perlindungannya kepada para TKI di luar negeri. Banyaknya  kasus  dan  permasalahan yang  menimpa  TKI  di  luar  negeri memunculkan  gagasan  untuk  merevisi  UU PPTKILN,  bahkan  telah  disyahkan  menjadi RUU  Inisiatif  DPR  dalam  Rapat  Paripurna tanggal  5  Juli  2012.  Namun,  revisi  UU PPTKILN  tersebut  mendapat  kritikan  dari berbagai  pihak  dan  dinilai  tidak  menjawab permasalahan  TKI.  Revisi  UU  PPTKILN dinilai tidak mencerminkan Konvensi Pekerja Migran,  bahkan  dinilai  terdapat conflict  of interest terutama dari para pengusaha(Suara Pembaruan,  2012).  Dalam  konvensi  pekerja migran,  hak  yang  diatur  tidak  hanya  milik TKI  namun  juga  hak  anggota  keluarga TKI  yang  hingga  saat  ini  masih  diabaikan. Dibutuhkan pasal yang mengatur mengenai hak  dan  kewajiban  anggota  keluarga  TKI yang  ikut  serta  ke  Negara  tujuan  termasuk perlindungannya. Hal lain yang juga penting adalah  akses  para  TKI  untuk  mentransfer pendapatannya, Negara memiliki kewajiban untuk  memberikan  akses  dan  kemudahan dalam mentransfer pendapatan TKI kepada keluarga para TKI di Indonesia. Dibutuhkan keterbukaan  informasi  kepada  keluarga TKI  terkait  keberadaan  TKI  di  luar  negeri, termasuk  informasi  kepulangan,  mulai dari  alasan  hingga  keadaan  TKI  pada saat  pemulangan.  Diperlukan  pasal  yang mengatur hal-hal tersebut secara tegas yang hingga  kini  masih  belum  ada  pada  UU PPTKILN (UU Nomor 39 tahun 2004).
Migrant  Care bahkan  menyampaikan 18  catatan  kritis  atas  revisi  UU  PPTKILN tersebut yang meliputi paradigma perlindungan,  keadilan  gender,  ruang lingkup  buruh  migran,  jaminan  buruh hak  butuh  migran,  peranan  PJTKI, training
pra  pemberangkatan,  biaya  penempatan, pengawasan, perjanjian kerja, kelembagaan, peran  pemda,  perlindungan  dan  bantuan hukum,  asurani,  KTKLN,  kepulangan  TKI, mekanisme  penyelesaian  masalah,  peran masyarakat  sipil,  dan  penegakan  hukum (Hari, 2012). Diperlukan  kebijakan  yang  mengatur secara  jelas  batasan  tanggung  jawab pemerintah  dalam  melindungi  TKI  di  luar negeri.  Penataan  kelembagaan  penempatan dan perlindungan TKI menjadi hal yang patut dipertimbangkan  termasuk  penunjukkan pejabat  atau  lembaga  yang  diberi  tugas mengkoordinasikan lembaga penyelenggara penempatan  dan  perlindungan  TKI,  serta perlu  merevitalisasi  balai  latihan  kerja  dan memperketat  proses  pemberian  sertifikat keahlian  bagi  calon  TKI  sehingga  mampu meningkatkan  kualitas  SDM  TKI  yang nantinya  akan  meningkatkan  posisi  tawar TKI di negara tujuan bekerja.
Pemerintah harus memposisikan TKI  sebagai  subjek  yang  egaliter  bukan sebagai  objek  penderita  yang  dapat diambil  keuntungannya.  Menghormati dan  menjunjung  tinggi dignity TKIsecara tidak  langsung  berarti  mendorong  negara tujuan  TKI  sebagai  anggota  masyarakat dunia  yang  harus  bertindak  humanis dalam  memperlakukan  TKIsecara  adil dan  manusiawi.Dalam  konteks  hubungan internasional dikenal asas state responsibilities for  the  injuries  of  the  aliens ,  yaitu  bahwa suatu  negara  bertanggung  jawab  terhadap pihak  asing  di  negerinya,  sekalipun  status mereka  sebagai  pendatang  ilegal,  termasuk keselamatan  dan  hak  dasar  yang  melekat sebagai  manusia.  Di  sinilah  komitmen tegas  pemerintah  melalui  perwakilan pemerintah  Indonesia  dan  instansi  terkait dalam melindungi tenaga kerjanya dapat  direalisasikan  dengan  mendorong dilaksanakannya asas tersebut.
DAFTAR PUSTAKA AS,  Yenny.  No  Year. Kelemahan  Sistem Perlindungan Hukum Terhadap Buruh Migran Implikasinya dengan Terjadinya
Kawistara, Vol. 5, No. 2, Agustus 2015: 200-212
Trafficking (Kajian Socio-legal Maraknya  Trafficking  di  Kalimantan Barat). Universitas  Panca  Bhakti.
Pontianak
Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional,  2012. Perlindungan  TKI  pada  Masa  Pra Penempatan,  Selama  Penempatan  dan Purna  Penempatan .  Kementerian
Hukum dan HAM. Jakarta Basri,  F.,  2013. TKI  Penyumbang  Devisa
Terbesar. [Online]  Available  at: http://ekonomi.kompasiana. com/moneter/2013/08/26/tki- penyumbang-devisa-terbesar-587267. html [Accessed 02 May 2014].
Dunn, W. N., 1998. Analisa Kebijakan Publik. Gadjah  Mada  University  Press. Yogyakarta
Hari, P., 2012. Berbagai Pihak Mengkritik Isi RUU Revisi UU Nomor 39 Tahun 2004.
[Online] Available at: http://politik.kompasiana. com/2012/09/24/berbagai-pihak- mengkritik-isi-ruu-revisi-uu-nomor-39- tahun-2004-495831.html  [Accessed  12 May 2014]. Keputusan  Menteri  Tenaga  Kerja  dan Transmigrasi  Republik  Indonesia Nomor Kep-104A/Men/2002 tentang  Penempatan  Tenaga  Kerja Indonesia Ke Luar Negeri. Jakarta Kompas, 2013. Hukuman Mati Mengancam 265 TKI,  ke  Mana  Pemerintah?. [Online] Available at: http://nasional.kompas. com/read/2013/10/16/1218450/
H u k u m a n . M a t i . Mengancam.265.TKI.ke.Mana. Pemerintah. [Accessed 02 May 2014]. Makkiyyah,  2014. Kesesuaian  Konvensi  Inter- nasional  tentang  Perlindungan  Pekerja Migran  dan  Anggota  Keluarga nya
dengan UU Nomor 39 tahun 2004 tentang PPTKILN  terhadap  Pemenuhan  Hak- hak  Anggota  Keluarga  Pekerja  Migran. Universitas Brawijaya. Malang
Peraturan  Pemerintah  Republik  Indonesia Nomor  3  Tahun  2013  Tentang Perlindungan  Tenaga  Kerja  Indo- nesia  di  Luar  Negeri,  Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Tahun 2012 Nomor 3, Tambahan Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Nomor 5388. Jakarta
Prijono,  O.  S.  &  Pranaka,  A.,  1996.
Pemberdayaan  Konsep,  Kebijakan,  dan Implementasi. Centre  for  Strategic and International Studies. Jakarta
Setyawati,  E.  B.  &  Tangkilisan,  H.  N.  S.,
2004. Responsivitas  Kebijakan  Publik. Wonderful  Publishing  Company. Yogyakarta
Sinar Harapan, 2014. Malaysia Deportasi TKI Setiap  Jumlah. [Online]  Available at:  http://sinarharapan.co/news/ read/33306/malaysia-deportasi- tki-setiap-jumat  [Accessed  02  May 2014].
Suara  Pembaruan,  2012. Draft  Revisi  UU TKI Tidak Menjawab Persoalan Buruh Migran. [Online] Available at: http:// www.suarapembaruan.com/home/ draf-revisi-uu-tki-tidak-menjawab- persoalan-buruh-migran/23429 [Accessed 12 May 2014].
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 39 Tahun 2004 Tentang Penempatan dan  Perlindungan  Tenaga  Kerja Indonesia di Luar Negeri, Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Tahun 2004 Nomor 133, Tambahan Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Nomor 4445 Tahun 2004. Jakarta