## IMBAS PERATURAN PEMERINTAH NOMOR 49 TAHUN 2018 DALAM PENATAAN PEGAWAI DI INSTANSI PEMERINTAH 1
Henny Juliani Fakultas Hukum Universitas Diponegoro Jl. Prof. Sudarto, S.H. Tembalang, Semarang 50274 hennyjuliani.fhundip@gmail.com

## Abstract
This research was conducted to determine impact of PP Number 49 of 2018 concerning PPPK Management in structuring employees in government agencies. The approach used is normative juridical,  while  its  specification  is  descriptive  analytic.  The  results  showed  that  impact  of implementation  of  PP  49  of    2018  provide  significant  impact  namely  forbidding  promoting contract  workers  as  ASN  officers,  including  for  replacing  resign  or  fired  honorary  workers solution to fulfill employee demand is conducted by open honorary workers recruitment to obtain professional  ASN.    ASN  professionalism  demand  through  JF  PPPK  selection  as  bureaucation structuring form in create good governance should be conducted by fair regulation policy for K1 and K2 contract workers who has worked for government.
Keywords : Employee Management; PPPK; Government Agencies.

## Abstrak
Penelitian ini dilakukan untuk mengetahui imbas PP Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen PPPK  dalam  penataan  pegawai  di  instansi  pemerintah.  Metode  pendekatan  yang  digunakan adalah  yuridis  normatif,  sedangkan  spesifikasi  penelitiannya  adalah  deskriptif  analitis.  Hasil penelitian menunjukkan bahwa imbas berlakunya PP  Nomor 49 Tahun 2018 memberi dampak yang  signifikan  yaitu  larangan  pengangkatan  tenaga  honorer  untuk  pengisian  jabatan  ASN termasuk  pengangkatan  dalam  rangka  mengganti  tenaga  honorer  yang  berhenti  atau diberhentikan.  Solusi  pengisian  kebutuhan  pegawai  di  instansi  Pemerintah  dilakukan  melalui rekrutmen PPPK secara terbuka agar diperoleh ASN yang profesional . Tuntutan profesionalitas ASN  melalui  seleksi  JF  PPPK  sebagai  bentuk  penataan  birokrasi  dalam  mewujudkan good governance harus dilakukan dengan kebijakan regulasi yang berkeadilan bagi tenaga kontrak K1 dan K2 yang selama ini telah bekerja di instansi Pemerintah.
Kata kunci : Penataan Pegawai; PPPK; Instansi Pemerintah.
1 Penelitian dibiayai oleh Dana Selain APBN Fakultas Hukum Universitas Diponegoro Tahun Anggaran 2020.

## A.  Pendahuluan
Administrasi  pemerintahan  sebagai  tata laksana  dalam  pengambilan  keputusan dan/atau  tindakan  oleh  badan/pejabat pemerintahan dibutuhkan dalam
penyelenggaraan  fungsi  pemerintahan,  yang berupa  fungsi  pengaturan,  pelayanan, pembangunan, pemberdayaan, dan perlindungan.  Hal  tersebut  dapat  terlaksana apabila didukung oleh birokrasi yang andal, berupa  sumber  daya  manusia  (SDM) aparatur/pegawai  Aparatur  Sipil  Negara (ASN)  yang  berintegritas  dan  bertanggung jawab  dalam  melaksanakan  fungsi-fungsi pemerintahan tersebut. Terwujudnya ketersediaan  SDM  Aparatur  menjadi  faktor penting dalam memenuhi tuntutan
masyarakat  akan  pelayanan  publik  yang cepat dan profesional agar roda pemerintahan  dapat  berjalan  secara  optimal sesuai  tuntutan  dan  harapan  masyarakat. Ketersediaan  Pegawai  Negeri  Sipil  (PNS) sebagai  SDM  Aparatur  dirasakan  masih kurang.  Kondisi  tersebut  membuat  pejabat pemerintahan yang berwenang
melaksanakan  kewenangan  diskresi  untuk memenuhi  kekurangan  tersebut  melalui perekrutan  tenaga  honorer.  Hal  ini dimungkinkan karena pengadaan calon PNS tidak  sebanding  dengan  jumlah  yang dibutuhkan  oleh  instansi  pemerintah.  Oleh karena  itu  tidak  dapat  dipungkiri  bahwa keberadaan tenaga honorer memiliki kontribusi penting untuk mengisi kekurangan jumlah PNS dalam penyelenggaraan  pelayanan  publik.  Untuk itu  diperlukan  regulasi  dalam  penataan tenaga  honorer  yang  eksisting  sangat  besar jumlahnya dan upaya pemenuhan kebutuhan SDM  aparatur  yang  profesional,  yang diperoleh secara selektif dan kompetitif.
Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia  Tahun  1945  Pasal  1  ayat  (3) menyatakan  bahwa:  “Negara  Indonesia adalah  negara  hukum.”  Sebagai  negara hukum, maka setiap penyelenggaraan urusan pemerintahan  haruslah  berdasarkan  pada hukum yang berlaku. Kekuasaan negara dan penyelenggaraan  kekuasaan  tersebut  dalam segala  bentuknya  dilakukan  di  bawah
kekuasaan  hukum.  Dalam  negara  hukum, hukum  ditempatkan  sebagai  aturan  main dalam penyelenggaraan kenegaraan,
pemerintahan, dan
kemasyarakatan, sementara  tujuan  hukum  itu  sendiri  antara lain  “... opgelegd  om  de  samenleving vreedzaam,  rechtvaardig,  en  doelmatig  te ordenen ... (diletakkan untuk menata masyarakat yang damai, adil dan bermakna). Artinya  sasaran  dari  negara  hukum  adalah terciptanya kegiatan kenegaraan, pemerintahan,  dan  kemasyarakatan  yang bertumpu  pada  keadilan,  kedamaian,  dan kemanfaatan,  atau  kebermaknaan.  Dalam negara  hukum,  eksistensi  hukum  dijadikan sebagai  instrumen  dalam  menata  kehidupan kenegaraan, pemerintahan, dan kemasyarakatan  (Ridwan  H.R.,  2014). Sasaran  negara  hukum  diwujudkan  melalui instrumen  pemerintahan  sebagai  sarana untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan,  yang  antara  lain  berupa instrumen  peraturan  kebijakan.  Instrumen peraturan kebijakan ini diperoleh pemerintah melalui  kewenangan  diskresi  yang  melekat pada pejabat pemerintahan. Freies ermessen atau  diskresi  dimiliki  oleh  setiap  pemegang jabatan  atau  pejabat  pemerintahan  untuk mengambil  kebijakan  strategis  berupa keputusan  atau  tindakan  dalam  mengatasi persoalan  konkret  yang  mendesak  yang membutuhkan  penanganan  segera.  Dalam negara  hukum,  pertanggungjawaban  pejabat pemerintahan  merupakan  suatu  keharusan. Pengecualian terhadap asas legalitas dengan menggunakan asas diskresi tetap harus dapat dipertanggungjawabkan, karena tanpa pertanggungjawaban maka tindakan diskresi pemerintah dapat berpotensi disalahgunakan (Juliani, 2018) . Diskresi dalam penyelenggaraan  pemerintahan  seyogianya bersifat situasional atau sesuai keadaan yang tepat.  Diskresi  adalah  kekuasaan  yang mengandung pengertian sangat khusus, yaitu pengecualian  dari  situasi  normal  dimana tuntutan  mengenai  tindakan  yang  harus dilakukan  oleh  pemerintah  sudah  tercakup dalam  ketentuan  peraturan  perundang- undangan. Dalam situasi normal maka jenis kekuasaan  yang  berlaku  bagi  pemerintah
adalah  kekuasaan  atau  kewenangan  terikat (Darumurti,  2016).  Pelaksanaan  tugas  dan fungsi  pemerintahan  tersebut  memerlukan dukungan  SDM  aparatur  (ASN)  sebagai birokrat  yang  bekerja  pada  instansi pemerintah.
Birokrasi adalah kata yang lekat dengan mesin kerja pemerintah. Meskipun sesungguhnya  birokrasi  adalah  salah  satu tipe  organisasi,  akan  tetapi  secara  awam lebih  merefleksikan  organisasi  pemerintah (Wicaksono, 2014). Max Weber sebagaimana dikutip oleh Amy Y.S. Rahayu dan  Vishnu  Juwono  mengidentifikasikan beberapa  karakteristik  birokrasi  yang  ideal, profesional dan rasional dijalankan. Karakteristik  tersebut  di  antaranya  sebagai sebuah  sistem  administrasi  publik  yang rasional berdasarkan aturan tertulis, dikelola secara  impersonal  dan  dengan  pembagian tugas  yang  jelas.  Para  birokrat  yang  dipilih untuk  jabatan  pimpinan berdasarkan  tingkat kompetensi, bukan kolusi. Selain  itu Weber juga  menekankan  pentingnya  pendidikan dan  birokrat  seharusnya  merupakan  sebuah profesi dengan tingkat keahlian yang tinggi. Sehingga  Weber  berkesimpulan  bahwa birokrasi  terdiri  dari  struktur  yang  hierarkis namun  profesional,  taat  kepada  sistem hukum,  bersifat  impersonal,  menganut sistem  meritokrasi  yang  terdiri  dari  para aparatur  negara  dengan  sebuah  keahlian tertentu (Rahayu & Juwono, 2019). Menurut Sultana, birokrasi merupakan jenis pemerintahan  yang ideal dan terkait dengan good governance (Rahayu & Juwono, 2019).
Quah berpendapat bahwa reformasi birokrasi diterapkan berdasarkan perencanaan  untuk  mewujudkan good governance dalam  jalannya  birokrasi (Rahayu & Juwono, 2019). Sedangkan Ilyas menyatakan bahwa good governance sangat bergantung  pada  birokrasi  yang  jujur  dan kuat.  Birokrasi  mengharuskan  para  birokrat untuk  mematuhi  arahan  pejabat  atasan, dengan  tetap  memperhatikan  peraturan- peraturan  (Rahayu  &  Juwono,  2019). Bevir mendefinisikan good  governance sebagai pengelolaan  negara  dengan  memperhatikan nilai-nilai demokratis, terbuka, dan
professional  (Rahayu  &  Juwono,  2019). Menurut  Sri  Nurhari  Susanto,  menciptakan pemerintah  ( government )  yang  baik,  maka tata kelola pemerintahan ( governance ) yang baik  belum  tentu  akan  tercipta,  tetapi  jika tata kelola pemerintahan ( governance ) yang baik tercipta, maka pemerintah ( government ) yang baik pasti akan tercipta juga (Susanto, 2019).
Penelitian  tentang Pegawai Pemerintah dengan  Perjanjian  Kerja  (PPPK)  telah banyak  dilakukan  setelah  diundangkannya UU  Nomor  5  Tahun  2014  tentang  Aparatur Sipil  Negara  (ASN)  dan  PP  Nomor  49 Tahun  2018  tentang  Manajemen  PPPK. Salah  satunya  adalah  artikel  yang  termuat dalam  jurnal Administrative  Law  & Governance,  Volume  2,  Issue  2,  June  2019 yang  berjudul:  Diskresi  dalam  Rekrutmen Pegawai  Non  Pegawai  Negeri  Sipil  Setelah Pemberlakuan Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah  dengan  Perjanjian  Kerja,  yang ditulis  oleh  Henny  Juliani.  Penelitian tersebut  dilakukan  untuk  mengetahui  akibat hukum  yang  timbul  dari  diskresi  pejabat pemerintahan  dalam  perekrutan  pegawai tidak tetap/non-PNS (honorer/kontrak) setelah  berlakunya  PP  Nomor  49  Tahun 2018 tentang Manajemen PPPK.
Peraturan  pelaksanaan  dari  PP  Nomor 49  Tahun  2018  tentang  Manajemen  PPPK telah  banyak  dikeluarkan  oleh  pemerintah sebagai  upaya  dalam  memberikan  solusi terhadap  tuntutan  profesionalitas  ASN, namun  permasalahan  muncul  berkaitan dengan  bagaimana  penanganan  tenaga honorer  yang  eksisting  di  banyak  instansi pemerintah  baik  pusat  maupun  daerah  yang selama  ini  digunakan  sebagai  alternatif penyediaan SDM aparatur dalam menopang kelancaran administrasi pemerintahan. Bagaimana  kebijakan  yang  ditempuh pemerintah  untuk  mengatasi  hal  tersebut sebagai  imbas  dari  PP  Nomor  49  Tahun 2018. Di sisi lain untuk mewujudkan PPPK yang  berkualitas,  berkompeten,  berdisiplin, profesional  dalam  melaksanakan  tugas  dan fungsinya  perlu  dilakukan  rekrutmen  secara terbuka  dan  kompetitif  agar  mendapatkan
PPPK  yang  andal.  Hal  tersebut  membuat pemerintah mengeluarkan berbagai peraturan kebijakan sebagai pelaksanaan PP
Nomor  49  Tahun  2018.  Oleh  karena  itu tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui  sejauh  mana  imbas  PP  Nomor 49  Tahun  2018  tentang  Manajemen  PPPK dalam  penataan  pegawai  di  instansi pemerintah.

## B.   Metode Penelitian
Penelitian ini menggunakan pendekatan yuridis normatif, karena masalah yang akan diteliti  tersebut  berhubungan  erat  dengan law  in  books .  Penelitian  hukum  normatif merupakan  penelitian  kepustakaan,  yaitu penelitian  yang  dilakukan  untuk  mengkaji hukum  berdasarkan  data  sekunder.  Ronny Hanitijo  Soemitro  menyatakan  bahwa,  data sekunder  di  bidang  hukum  (dipandang  dari sudut kekuatan mengikatnya), dapat dibedakan  menjadi  bahan-bahan  hukum primer,  bahan-bahan  hukum  sekunder,  dan bahan hukum tersier (Soemitro, 1994). Spesifikasi  penelitian  yang  digunakan dalam penelitian ini adalah deskriptif analitis dimana  hasil  penelitian  yang  diperoleh  dari penelitian  ini  digambarkan  secara  rinci, sistematis, dan menyeluruh berkaitan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan  teori-teori  hukum  untuk  mendukung penyelesaian  permasalahan,  yang  kemudian akan dilakukan analisa secara kritis terhadap permasalahan tersebut.
Bahan-bahan tersebut  selanjutnya  dianalisis  secara kualitatif. C.   Hasil dan Pembahasan 1.   Urgensi SDM Aparatur yang Profesional dalam Pelayanan Publik
Berdasarkan data, jumlah PNS per Juni 2020  sebanyak  4.121.176  orang,  yang tersebar  di  instansi  daerah  sebanyak 3.174.570 orang (77%) dan di instansi pusat sebanyak  946.606  orang  (23%).  Jumlah tersebut  mengalami  penurunan  1,62% apabila  dibandingkan  dengan  jumlah  PNS pada  bulan  Desember  2019  yaitu  sebanyak 4.189.121 orang. Penurunan ini terjadi sejak
tahun  2016  karena  pemerintah  menetapkan moratorium pada tahun 2015 dan 2016. Dari 4.121.176 orang, sebanyak 147.524 pegawai tersebut  pada  tahun  2020  diprediksi memasuki usia pensiun (Badan Kepegawaian  Negara,  2020).  Jumlah  PNS yang mengalami penurunan tersebut menunjukkan  realita  yang  terjadi  di  banyak instansi  pemerintah,  bahwa  jumlah  PNS untuk  melaksanakan  pelayanan  publik dirasakan  masih  kurang  karena  hanya tersedia  4,2  juta  birokrat  dibandingkan dengan 270 juta penduduk yang dilayani.
Menurut  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun  2014  tentang  Aparatur  Sipil  Negara, ASN  adalah  profesi  bagi  pegawai  negeri sipil (PNS) dan pegawai pemerintah dengan perjanjian  kerja  (PPPK)  yang  bekerja  pada instansi  pemerintah.  Pegawai  ASN  tersebut diangkat oleh pejabat pembina kepegawaian (PPK)  dan  diserahi  tugas  dalam  suatu jabatan  pemerintahan  atau  diserahi  tugas negara  lainnya  dan  digaji  berdasarkan peraturan  perundang-undangan.  Pegawai ASN  berkedudukan  sebagai  unsur  aparatur negara,  yang  berfungsi  sebagai  pelaksana kebijakan  publik,  pelayan  publik,  dan perekat  serta  pemersatu  bangsa.  Sebagai suatu  profesi,  maka  manajemen  ASN diselenggarakan  berdasarkan  sistem  merit. Manajemen ASN tersebut meliputi manajemen  PNS  dan  manajemen  PPPK. Manajemen  ASN  merupakan  suatu  model pengelolaan  ASN  untuk  menghasilkan pegawai ASN yang profesional. Barang dan jasa publik hendaknya dapat dikelola secara efisien  dan  efektif.  Sedangkan  konsekuensi dari  pengelolaan  tersebut  menjadi  tanggung jawab  birokrasi.  Dengan  demikian  peran pemerintah  yang  sangat  strategis  tersebut akan  banyak  ditopang  oleh  bagaimana birokrasi publik mampu melaksanakan tugas dan  fungsinya.  Pelayanan  yang  diberikan oleh  birokrat  ditafsirkan  sebagai  kewajiban, bukan  hak  karena  mereka  diangkat  oleh pemerintah untuk melayani masyarakat, oleh karena  itu  harus  dibangun  komitmen  yang kuat  untuk  melayani  sehingga  pelayanan akan dapat menjadi lebih responsif terhadap kebutuhan masyarakat dan dapat merancang
model  pelayanan  yang  lebih  kreatif  serta lebih efisien (Abbas & Sadat, 2020) . Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014 tentang ASN tersebut menjadi dasar hukum dalam  membangun  ASN  yang  profesional berdasarkan sistem merit sebagai bagian dari reformasi  birokrasi.  Hal  tersebut  sejalan dengan pendapat Ridwan H.R. bahwa dalam negara  hukum,  hukum  ditempatkan  sebagai aturan main dalam penyelenggaraan kenegaraan,
pemerintahan, dan kemasyarakatan,  sementara  tujuan  hukum itu  sendiri  antara  lain  “... opgelegd  om  de samenleving  vreedzaam,  rechtvaardig,  en doelmatig  te  ordenen ...  (diletakkan  untuk menata  masyarakat  yang  damai,  adil  dan bermakna).  Artinya  sasaran  dari  negara hukum adalah terciptanya kegiatan kenegaraan,
pemerintahan,
dan kemasyarakatan  yang  bertumpu  pada keadilan, kedamaian, dan kemanfaatan, atau kebermaknaan.  Dalam  negara  hukum, eksistensi hukum dijadikan sebagai instrumen dalam menata kehidupan kenegaraan, pemerintahan, dan kemasyarakatan (Ridwan H.R., 2014).
Birokrasi adalah kata yang lekat dengan mesin kerja pemerintah. Meskipun sesungguhnya  birokrasi  adalah  salah  satu tipe  organisasi,  akan  tetapi  secara  awam lebih  merefleksikan  organisasi  pemerintah (Wicaksono, 2014). Max Weber sebagaimana dikutip oleh Amy Y.S. Rahayu dan  Vishnu  Juwono  mengidentifikasikan beberapa  karakteristik  birokrasi  yang  ideal, profesional dan rasional dijalankan. Karakteristik  tersebut  di  antaranya  sebagai sebuah  sistem  administrasi  publik  yang rasional berdasarkan aturan tertulis, dikelola secara  impersonal  dan  dengan  pembagian tugas  yang  jelas.  Para  birokrat  yang  dipilih untuk  jabatan  pimpinan berdasarkan  tingkat kompetensi, bukan kolusi. Selain  itu Weber juga  menekankan  pentingnya  pendidikan dan  birokrat  seharusnya  merupakan  sebuah profesi dengan tingkat keahlian yang tinggi. Sehingga  Weber  berkesimpulan  bahwa birokrasi  terdiri  dari  struktur  yang  hierarkis namun  profesional,  taat  kepada  sistem hukum,  bersifat  impersonal,  menganut
sistem  meritokrasi  yang  terdiri  dari  para aparatur  negara  dengan  sebuah  keahlian tertentu (Rahayu & Juwono, 2019). Menurut Sultana, birokrasi merupakan jenis
pemerintahan yang ideal  dan terkait  dengan good governance . Sedangkan Quah berpendapat  bahwa  reformasi  birokrasi diterapkan  berdasarkan  perencanaan  untuk mewujudkan good  governance dalam jalannya  birokrasi  (Rahayu  &  Juwono, 2019).
Penjelasan Umum PP Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen PPPK menyatakan bahwa  untuk  dapat  menjalankan  tugas pelayanan  publik,  tugas  pemerintahan,  dan tugas  pembangunan  tertentu,  PPPK  harus memiliki profesi dan manajemen PPPK yang berdasarkan  pada  sistem  Merit  atau perbandingan antara kualifikasi, kompetensi, dan  kinerja  yang  dibutuhkan  oleh  jabatan dengan  kualifikasi,  kompetensi,  dan  kinerja yang  dimiliki  oleh  calon  dalam  rekrutmen, pengangkatan,  dan  penempatan  sejalan dengan  tata  kelola  pemerintahan  yang  baik. Oleh karena itu diperlukan reformasi dalam tata  kelola  pemerintahan  terhadap  SDM aparatur. Reformasi dalam perpektif Administrasi  Publik,  lebih  dikenal  dengan istilah reformasi administrasi ( administrative reform ) yang diperkenalkan yang menekankan  pentingnya  transformasi  nilai- nilai  baru  ke  dalam  birokrasi,  sehingga birokrasi  pemerintah  dapat  berkinerja  baik dalam penyelenggaraan pemerintahan nasional, maupun daerah dalam mewujudkan pelayanan publik yang berkualitas,  sebagai  syarat  terciptanya kepuasan  pelanggan  ( customer  satisfaction ) atas semua jenis layanan yang diterima dari pejabat publik (Haning, 2018).
Berdasarkan hal tersebut maka pemerintah  berharap  dapat  memperoleh pegawai PPPK yang profesional berdasarkan pada  sistem  Merit  melalui  proses  seleksi administrasi  maupun  seleksi  kompetensi yang  meliputi  seleksi  manajerial,  teknis, maupun  sosial  kultural.  Dengan  demikian berdasarkan  PP  tersebut  pegawai  honorer tidak dapat secara otomatis diangkat sebagai Calon  PPPK,  namun  untuk  dapat  diangkat
sebagai Calon PPPK maka pegawai honorer tersebut  harus  memenuhi  syarat  dan  lolos seleksi administrasi maupun seleksi kompetensi,  yang  pelaksanaannya  mirip dengan  pelaksanaan  seleksi  CPNS.  Hal tersebut sesuai dengan pendapat Bevir yang mendefinisikan good  governance sebagai pengelolaan  negara  dengan  memperhatikan nilai-nilai demokratis, terbuka, dan professional  (Rahayu  &  Juwono,  2019). Menurut  Sri  Nurhari  Susanto,  menciptakan pemerintah  ( government )  yang  baik,  maka tata kelola pemerintahan ( governance ) yang baik  belum  tentu  akan  tercipta,  tetapi  jika tata kelola pemerintahan ( governance ) yang baik,  maka  pemerintah  ( government )  yang baik  pasti  akan  tercipta  juga  (Susanto, 2019).
2.   Implikasi  Yuridis  PP  Nomor  49 Tahun 2018 dalam Penataan Pegawai
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014 tentang Aparatur Sipil Negara menjadi dasar pengaturan  kepegawaian  di  Indonesia. Undang-Undang  tersebut  mencabut  dan menyatakan  tidak  berlaku  Undang-Undang Nomor  8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian  sebagaimana  telah  diubah dengan  Undang-Undang  Nomor  43  Tahun 1999.  Kedua  undang-undang  tersebut memiliki  perbedaan  mendasar  dalam  hal pengaturan  mengenai  jenis-jenis  pegawai dan ketentuan-ketentuan lainnya.
Pasal  1  angka  1  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  2014  menyatakan  bahwa ASN  adalah  profesi  bagi  PNS  dan  PPPK yang  bekerja  pada  instansi  pemerintah. Berdasarkan  hal  tersebut,  maka  jenis pegawai  ASN  terdiri  atas  PNS  dan  PPPK (Pasal  6).  Perbedaan  antara  PNS  dengan PPPK  adalah  bahwa  PNS  merupakan pegawai  ASN  yang  diangkat  secara  tetap, sedangkan  PPPK  merupakan  pegawai  ASN yang  diangkat  berdasarkan  perjanjian  kerja untuk  jangka  waktu  tertentu.  Keduanya memiliki  kedudukan  sebagai  unsur  aparatur negara yang melaksanakan tugas pemerintahan.
Hal  tersebut  berbeda  dengan  jenis pegawai yang diatur dalam Undang-Undang
Nomor  43  Tahun  1999.  Pasal  2  ayat  (3) menyatakan  bahwa  di  samping  pegawai negeri,  pejabat  yang  berwenang  dapat mengangkat  pegawai  tidak  tetap  (PTT), yang  diangkat  untuk  jangka  waktu  tertentu guna melaksanakan tugas pemerintahan dan pembangunan yang bersifat teknis profesional  dan  administrasi  sesuai  dengan kebutuhan dan kemampuan organisasi. PTT tidak berkedudukan sebagai Pegawai Negeri. Ketentuan tersebut menjadi dasar pengangkatan  PTT/tenaga  honorer  untuk dipekerjakan  di  instansi  pemerintah  oleh pejabat  pemerintahan  dengan  menggunakan kewenangan  diskresi  dengan  maksud  agar kebutuhan  pegawai  yang  bersifat  mendesak dapat terpenuhi. Hal tersebut dilakukan agar fungsi  pemerintahan  bisa  berjalan,  karena apabila berharap pada  ketersediaan pegawai negeri maka pelaksanaan fungsi
pemerintahan  akan  mengalami  hambatan.
Oleh karena itu maka kebijakan pengangkatan PTT/tenaga honorer tergantung pada diskresi pejabat pemerintahan. Diskresi dalam
penyelenggaraan  pemerintahan  seyogianya bersifat situasional atau sesuai keadaan yang tepat.  Diskresi  adalah  kekuasaan  yang mengandung pengertian sangat khusus, yaitu pengecualian  dari  situasi  normal  di  mana tuntutan  mengenai  tindakan  yang  harus dilakukan  oleh  pemerintah  sudah  tercakup dalam  ketentuan  peraturan  perundang- undangan. Dalam situasi normal maka jenis kekuasaan  yang  berlaku  bagi  pemerintah adalah  kekuasaan  atau  kewenangan  terikat (Darumurti, 2016). Diskresi ( freies ermessen ) merupakan kewajiban pemerintah dalam sebuah negara kesejahteraan ( welfare state ),  yang  mana  tugas  pemerintah  yang utama  dalam  negara  kesejahteraan  adalah memberikan pelayanan umum atau mengusahakan  kesejahteraan  bagi  warga negara.  Diskresi  yang  ada  di  Indonesia muncul bersamaan dengan adanya pemberian  tugas  bagi  pemerintah  untuk melaksanakan  dan  merealisasikan  tujuan negara  Indonesia  (Sihotang,  Pujiyono,  & Sa’adah,  2017) . Dalam  praktek,  kebijakan strategis  rekrutmen/pengangkatan  tenaga
honorer  tersebut  sering  kali  dilakukan  oleh pejabat  pemerintahan  tidak  secara  terbuka bahkan  sarat  dengan  nuansa  kolusi  dan nepotisme  sehingga  sulit  mendapatkan tenaga honorer yang berkompeten, berintegritas  dan  profesional.  Hal  tersebut justru  bertentangan  dengan  makna  diskresi itu  sendiri,  karena  sesungguhnya Freies ermessen atau  diskresi  dimiliki  oleh  setiap pemegang jabatan atau pejabat pemerintahan untuk mengambil kebijakan strategis berupa keputusan  atau  tindakan  dalam  mengatasi persoalan  konkret  yang  mendesak  yang membutuhkan  penanganan  segera.  Dalam negara  hukum,  pertanggungjawaban pejabat pemerintahan  merupakan  suatu  keharusan. Pengecualian terhadap asas legalitas dengan menggunakan asas diskresi tetap harus dapat dipertanggungjawabkan, karena tanpa pertanggungjawaban maka tindakan diskresi pemerintah dapat berpotensi disalahgunakan (Juliani, 2018).
PTT/tenaga  honorer  banyak  digunakan dan  tersebar  di  instansi  pemerintah  baik  di pusat  maupun  daerah. Mereka  telah  bekerja selama bertahun-tahun dengan berdasar pada kontrak yang diperbaharui setiap tahun, dan beban  kerja  mereka  yang  relatif  sama bahkan  bisa  berlebih  apabila  dibandingkan dengan  PNS  namun  penghasilan  mereka berbeda.  Saat  ini  tercatat  sebanyak  438.590 tenaga  honorer.  Dari  jumlah  tersebut 157.210  atau  35,84%  berprofesi  sebagai guru  (Faqir,  2020)  .  Tenaga  honorer  yang bekerja  di  instansi  pemerintah  terdiri  dari beberapa  jenis,  yaitu:  tenaga  honorer kategori  1  (K1),  tenaga  honorer  kategori  2 (K2), dan tenaga honorer non-kategori. Implikasi  yang  ditimbulkan  kemudian adalah  semakin  membengkaknya  beban kerja  PTT  daripada  PNS.  Hal  inilah  yang tentunya  membuat  ranah  kinerja  pegawai tidak tetap justru berada di dua ranah antara informal  maupun  formal  dengan  porsi tanggung  jawab  yang  cukup  besar  pula. Maka  tidaklah  mengherankan  apabila  PTT sering  kali  mendapat  sebutan the  real  civil service ketimbang  PNS  yang  selalu berdedikasi secara penuh dalam mengemban amanah  tugas.  Meskipun  hingga  saat  ini
belum  ada  kejelasan  status  kepegawaian maupun  tunjangan  dan  gaji  yang  belum sesuai dengan beban kinerja (Lohida, 2015).
Masalah  seputar  penyelesaian  honorer K2 pelik dan berliku. Sejak 2014 hingga saat ini,  dari  438.590  honorer  K2  yang  masuk database Badan  Kepegawaian  Negara (BKN),  baru  terselesaikan  sekitar  59.000 orang.  Rinciannya,  sekitar  8.000  orang diangkat menjadi PNS lewat tes dan 51.000 orang  lolos  seleksi  PPPK  (Pegawai Pemerintah  dengan  Perjanjian  Kerja) (Jambiekspres, 2020).
Sejak  tahun  2005  pemerintah  telah berusaha menyelesaikan polemik penanganan  tenaga  honorer.  Pada  tahun 2005 pemerintah menetapkan PP Nomor 48 Tahun  2005  tentang  Pengangkatan  Tenaga Honorer  Menjadi  Calon  PNS.  PP  tersebut telah  diubah  dengan  PP  Nomor  43  Tahun 2007  dan  PP  Nomor  56  Tahun  2012.  PP tersebut  memberikan  kesempatan  kepada tenaga honorer yang telah bekerja di instansi pemerintah  diprioritaskan  diangkat  sebagai calon  PNS  secara  otomatis.  Menurut  PP Nomor  48  Tahun  2005,  tenaga  honorer adalah  seseorang  yang  melaksanakan  tugas tertentu  pada  instansi  pemerintah,  yang penghasilannya  berasal  dari  APBN  atau APBD. Selanjutnya menindaklanjuti ketentuan  yang  diatur  dalam  PP  Nomor  48 Tahun  2005,  dikeluarkan  Surat  Edaran Menteri  PAN  dan  RB  Nomor  05  Tahun 2010  tentang  Pendataan  Tenaga  Honorer yang  Bekerja  di  Lingkungan  Instansi Pemerintah.  SE  tersebut  menjadi  bentuk tertulis  dari  diskresi  pemerintah  dengan membagi tenaga honorer menjadi kategori 1 (Honorer K1) dan tenaga honorer kategori 2 (Honorer K2) yang penghasilannya dibiayai bukan  dari  APBN  atau  APBD,  misalnya untuk guru digaji dari dana komite dan dana BOS.  Dalam  perkembangan  selanjutnya terdapat  jenis  tenaga  honorer  non-kategori, yaitu  tenaga  honorer  yang  keberadaannya muncul  setelah  pendataan  tahun  2005  dan pendataan  ulang  tahun  2010.  Setelah berlakunya  UU  Nomor  5  Tahun  2014  dan PP  Nomor  49  Tahun  2018  pengangkatan secara otomatis tenaga honorer menjadi PNS
sudah  tidak  berlaku  lagi,  sehingga  tenaga honorerpun  tidak  dapat  diangkat  secara otomatis  sebagai  PPPK  karena  untuk  dapat diangkat  sebagai  calon  PPPK  maka  tenaga honorer tersebut harus memenuhi syarat dan lolos  seleksi  administrasi  maupun  seleksi kompetensi,  yang  pelaksanaannya  mirip dengan pelaksanaan seleksi CPNS. Ketentuan  tersebut  menimbulkan  keresahan bagi  tenaga  honorer  karena  tidak  ada  lagi pengangkatan  secara  otomatis  sebagaimana ketentuan  PP  Nomor  48  Tahun  2005 maupun SE MenPAN RB Nomor 05 Tahun 2010.  Namun  untuk  mewujudkan  SDM aparatur  yang  profesional  berdasarkan sistem  merit  memang  diperlukan  reformasi manajemen PPPK.
Menurut  Pasal  2  PP  Nomor  49  Tahun 2018  tentang  Manajemen  PPPK  dinyatakan bahwa  jabatan  ASN  yang  dapat  diisi  oleh PPPK  adalah  Jabatan  Fungsional  (JF)  dan Jabatan  Pimpinan  Tinggi  (JPT).  Selain jabatan  tersebut,  maka  Menteri  dapat menetapkan  jabatan  lain  yang  dapat  diisi oleh  PPPK,  namun  jabatan  tersebut  bukan jabatan  struktural  walaupun  menjalankan fungsi manajemen pada instansi pemerintah. Berdasarkan  hal  tersebut  maka  dikeluarkan Peraturan  Presiden  (Perpres)  Nomor  38 Tahun  2020  tentang  Jenis  Jabatan  yang Dapat  Diisi  oleh  PPPK.  Untuk  JPT,  yang dapat  diisi  oleh  PPPK  hanya  JPT  utama tertentu dan JPT madya tertentu. Selanjutnya dinyatakan  bahwa  Jabatan  lain  bukan  JA atau  bukan  JPT  pratama  dapat  disetarakan dengan  JA  atau  JPT  pratama  sesuai  dengan ketentuan  peraturan  perundang-undangan. Penetapan  jabatan  lain  tersebut  sangat dinantikan  oleh  tenaga  honorer  yang menduduki  jabatan  administrasi  karena realita  di  lapangan  masih  banyak  tenaga honorer  yang  bertugas  bukan  pada  jabatan fungsional.  Reformasi  birokrasi  melalui manajemen  ASN  memang  mengarahkan pada  pengisian  jabatan  fungsional  namun tetap  diperlukan  solusi  bagi  pegawai eksisting  yang  masih  menduduki  jabatan administrasi.
Pasal  4  Perpres  Nomor  38  Tahun  2020 menyebutkan  kriteria  JF  yang  dapat  diisi
oleh PPPK, yaitu sebagai berikut: a). Jabatan yang  kompetensinya  tidak  tersedia  atau terbatas  di  kalangan  PNS;  b).  Jabatan  yang diperlukan  untuk  percepatan  peningkatan kapasitas  organisasi;  c).  Jabatan  yang diperlukan  untuk  percepatan  pencapaian tujuan  strategis  nasional;  d).  Jabatan  yang mensyaratkan sertifikasi teknis dari organisasi  profesi;  e).  bukan  Jabatan  di bidang rahasia negara, pertahanan, keamanan,  pengelolaan  aparatur  negara, kesekretariatan  negara,  pengelolaan  sumber daya  alam,  pengelolaan  keuangan  negara, dan  hubungan  luar  negeri;  dan  f).  bukan Jabatan  yang  menurut  ketentuan  Undang- Undang, Peraturan Pemerintah, dan Peraturan Presiden harus diisi oleh PNS. Lampiran  Perpres  Nomor  38  Tahun 2020 menyebutkan adanya 147 jenis jabatan fungsional  yang  dapat  diisi  oleh  PPPK. Ketentuan  tersebut  ditindaklanjuti  dengan dikeluarkan Peraturan Menteri PAN dan RB (PerMenPAN  RB)  Nomor  72  Tahun  2020 yang mengubah PerMen PAN RB Nomor 2 Tahun 2019 tentang Pengadaan PPPK untuk Guru,  Dosen,  Tenaga  Kesehatan  dan Penyuluh Pertanian. Dengan demikian untuk pengisian  JF  PPPK,  sementara  yang ditindaklanjuti  melalui regulasi  baru  4  jenis JF  dari  147  jenis  JF  yang  dapat  diisi  oleh PPPK.  Regulasi  lainnya  perlu  segera dikeluarkan  agar  kebutuhan  JF  PPPK  yang lain  dapat  segera  terpenuhi  sehingga  tugas pelayanan publik tidak terhambat.
Keberadaan  PPPK  sebagai  ASN  tidak sama dengan tenaga honorer yang bekerja di instansi  pemerintah,  karena  selama  ini tenaga honorer tidak memiliki jenjang karier dan  tingkat  kesejahteraan  yang  jelas, sedangkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014  dan  PP  Nomor  49  Tahun  2018 menjanjikan  kejelasan  jenjang  karier  dan kesejahteraan bagi PPPK. Menurut Pasal 22 Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014, PPPK  berhak  memperoleh:  a).  Gaji  dan tunjangan; b). Cuti; c). Perlindungan; dan d). Pengembangan  kompetensi.  Pasal  20B  (1) PerMen  PAN  RB  Nomor  72  Tahun  2020 menyatakan  bahwa  PPPK  yang  telah diangkat diberikan gaji berdasarkan
golongan  gaji  sesuai  dengan  ketentuan peraturan perundang-undangan dengan masa kerja  0  (nol)  setelah  perjanjian  kerja ditandatangani.  Menurut  Pasal  38  ayat  (2) PP  Nomor  49  Tahun  2018,  gaji  dan tunjangan  PPPK  berlaku  sesuai  dengan ketentuan  peraturan  perundangan  yang berlaku bagi PNS. Hal tersebut memberikan kepastian  peningkatan  kesejahteraan  bagi PPPK. Ketentuan tersebut diatur lebih lanjut dalam  Perpres  Nomor  98  Tahun  2020 tentang  Gaji  dan  Tunjangan  bagi  PPPK. PPPK  yang  diangkat  untuk  melaksanakan tugas jabatan diberikan Gaji yang besarannya  didasarkan  golongan  dan  masa kerja  golongan.  Termasuk  juga  berhak  atas kenaikan  gaji  berkala  atau  kenaikan  gaji istimewa. Selain gaji, PPPK juga memperoleh tunjangan  yang  terdiri  atas: a). tunjangan  keluarga;  b).  tunjangan  pangan; c).  tunjangan  jabatan  struktural;  d). tunjangan  jabatan  fungsional;  atau  e). tunjangan  lainnya.  Gaji  dan  tunjangan  bagi PPPK  yang  bekerja  di  Instansi  Pusat dibebankan pada APBN, sedangkan gaji dan tunjangan  bagi  PPPK  yang  bekerja  di Instansi  Daerah  dibebankan  pada  APBD. Ketentuan tersebut berdampak pada peningkatan  alokasi  anggaran  belanja pegawai  baik  di  pusat  maupun  di  daerah. Peningkatan  alokasi  belanja  pegawai (termasuk PPPK) tentu berpotensi menimbulkan  tambahan  beban  baik  dalam APBD  secara  langsung  serta  APBN  secara tidak  langsung.  Karenanya  perlu  dipikirkan kondisi pengelolaan keuangan daerah dalam menyikapi mekanisme pengelolaan kepegawaian  di daerah baik  PNSD maupun
PPPK.  Jangan  sampai  beban  kebutuhan belanja pegawai tersebut akhirnya menghilangkan  alokasi  APBD  untuk  tujuan investasi  dan  pembangunan  di  daerah. Secara  umum,  daerah  dengan  rasio  belanja pegawai besar terhadap total belanja APBD nya,  adalah  daerah  dengan  peta  kapasitas fiskal  rendah  (Provinsi  Bengkulu,  Provinsi DIY  dan  Provinsi  NTT).  Hanya  Provinsi DKI  Jakarta  dan  Provinsi  Maluku  Utara yang relatif memiliki kapasitas fiskal sangat tinggi dan tinggi. Untuk daerah dengan peta
kapasitas  fiskal  yang  rendah  inilah  yang wajib  menjadi  perhatian  bersama  jika nantinya  harus  mendanai  kebutuhan  PPPK di  daerah  masing-masing.  Alternatif  terbaik yang  mungkin  dilakukan  adalah  kebijakan realokasi belanja dengan menjaga keseimbangan  antara  jumlah  kebutuhan pegawai  baru  dengan  pegawai  yang memasuki  usia  pensiun.  Ke  depannya, sekiranya Pemerintah Pusat wajib memberikan  arahan  dan  petunjuk  terkait kebijakan  pengelolaan  PNS  dan  PPPK  ini dalam  kerangka  UU  ASN.  Perlu  dihitung komposisi  ideal  jumlah  kepegawaian  PNS dan  PPPK  dengan  mempertimbangkan kondisi  fiskal  yang  ada  serta  tujuan meningkatkan  pelayanan  publik  serta pembangunan  di  masing-masing  daerah. Sentralisasi  pengelolaan  PNS  dan  PPPK sekiranya menjadi alternatif pilihan kebijakan yang perlu disimulasikan bersama-sama.  Jangan  sampai  masing- masing daerah kemudian melakukan kebijakan  kepegawaiannya  secara  terpisah, tak lama kemudian justru mengalami defisit pendanaan (Haryanto, 2015).
Masa  perjanjian  kerja  PPPK  diatur dalam  Pasal  37  PP  Nomor  49  Tahun  2018, yaitu “Masa hubungan perjanjian kerja bagi PPPK  paling  singkat  1  (satu)  tahun  dan dapat  diperpanjang  sesuai  kebutuhan  dan berdasarkan  penilaian  kinerja”.  Ketentuan tersebut  ditindaklanjuti  dengan  PerMen PAN  RB  Nomor  70  Tahun  2020  tentang Masa  Hubungan  Perjanjian  Kerja  PPPK. Masa  Hubungan  Perjanjian  Kerja  adalah jangka waktu kebutuhan suatu Jabatan yang dapat diisi oleh PPPK dalam suatu instansi. PerMen  PAN  RB  Nomor  70  Tahun  2020 menyatakan  dalam  Pasal  4  bahwa:  Masa Hubungan  Perjanjian  Kerja  untuk  Jabatan Fungsional  dan  Jabatan  lain  yang  bukan merupakan Jabatan struktural tetapi menjalankan  fungsi  manajemen  pada Instansi Pemerintah ditetapkan dalam jangka waktu  paling  singkat  1  (satu)  tahun  dan paling  lama  5  (lima)  tahun  sesuai  dengan penyusunan kebutuhan ASN. Masa Hubungan  Perjanjian  Kerja  untuk  Jabatan Fungsional dapat diperpanjang untuk jangka
waktu  paling  lama  5  (lima)  tahun.  Masa Hubungan Perjanjian Kerja untuk JPT utama tertentu  dan  JPT  madya  tertentu  ditetapkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.  Perpanjangan  masa hubungan perjanjian kerja untuk JPT utama tertentu dan JPT madya tertentu paling lama 5 (lima) tahun. Pasal 5 ayat (1) menyatakan bahwa  Jangka  waktu  hubungan  perjanjian kerja  antara  PPPK  dengan  PPK  tidak melebihi  batas  waktu  Masa  Hubungan Perjanjian  Kerja  sebagaimana  dimaksud dalam  Pasal  4.  Apabila  ditelaah,  maka ketentuan  ini  memberikan  batasan  waktu paling  lama  10  (sepuluh)  tahun  bagi  PPPK dengan  kriteria  tersebut  di  atas  (JF  dan jabatan  lain)  untuk  bekerja  pada  instansi pemerintah  dan  selanjutnya  diberhentikan karena  jangka  waktu  perjanjian  kerja berakhir  atau  terjadi  pemutusan  hubungan kerja.  Hal  tersebut  berdampak  pada ketidakpastian  masa  depan  PPPK  bahkan bertentangan  dengan  ketentuan  masa hubungan  perjanjian  kerja  bagi  PPPK  yang diatur  dalam  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun 2014 tentang ASN dan PP Nomor 49 Tahun  2018  tentang  PPPK  yang  mengatur masa  hubungan  kerja  bagi  PPPK  paling singkat  1  (satu)  tahun  dan  dapat diperpanjang sesuai kebutuhan dan berdasarkan  penilaian  kinerja.  Ketentuan untuk  JPT  utama  dan  JPT  Madya  tertentu memang seharusnya memiliki batasan waktu sebagaimana diatur dalam PerMen PAN RB Nomor  70  Tahun  2020  karena  menduduki jabatan  pimpinan  tinggi.  Perpanjangan hubungan  perjanjian  kerja  bagi  PPPK  yang menduduki  JPT  Utama  dan  JPT  Madya tertentu  paling  lama  5  (lima)  tahun  inipun tidak  bertentangan  dengan  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  2014  tentang  ASN  dan  PP Nomor 48 Tahun 2019 tentang PPPK.
Imbas  berlakunya  PP  Nomor 49  Tahun 2018  tentang  Manajemen  PPPK  secara signifikan dapat dilihat bahwa sejak tanggal 28  November  2018  Pejabat  Pembina Kepegawaian (PPK) atau pejabat lain selain PPK dilarang mengangkat pegawai non-PNS dan/atau  non-PPPK  untuk  mengisi  jabatan ASN.  Larangan  tersebut  juga berlaku  untuk
pengangkatan  dalam  rangka  mengganti pegawai  non-PNS  dan/atau  non-PPPK  yang berhenti/diberhentikan.  Apabila  ketentuan tersebut  dilanggar,  maka  kepada  PPK  atau pejabat  lain  selain  PPK  akan  dikenakan sanksi sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Berdasarkan ketentuan tersebut, maka Pejabat
Pemerintahan  yang  berwenang  melakukan pengangkatan pegawai sebagaimana tersebut di  atas  tidak  lagi  dapat  menggunakan kewenangan  diskresi  dalam  pengangkatan pegawai honorer. Apabila unit kerja instansi Pemerintah  masih  membutuhkan  pegawai untuk  mengisi  kekosongan  jabatan  ASN, maka dapat mengajukan kebutuhan pegawai melalui  pengajuan  usul  formasi  CPNS dan/atau CPPPK setelah melakukan penataan/penempatan  pegawai  pada  peta jabatan masing-masing (Juliani, 2019). Ketentuan tentang
larangan pengangkatan  tenaga  honorer  sebenarnya telah  termuat  juga  dalam  PP  Nomor  48 Tahun  2005  yang  menyatakan  bahwa  sejak ditetapkannya  PP  Nomor  48  Tahun  2005, semua  Pejabat  Pembina  Kepegawaian  dan pejabat lain di  lingkungan instansi,  dilarang mengangkat  tenaga  honorer  atau  yang sejenis, kecuali ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.  Adanya  larangan  pengangkatan tenaga  honorer  atau  pegawai  Non  PNS tersebut  memberikan  konsekuensi  bagi satuan  organisasi  pusat  maupun  daerah untuk  tidak  mengangkat  pegawai  Non  PNS atau  tenaga  honorer  atau  tenaga  yang sejenisnya.  Dengan  mengabaikan  jumlah PNS  yang  ada  dan  perhitungan  kebutuhan pegawai secara ideal, sebenarnya di masing- masing  satuan  organisasi  baik  Pemerintah Daerah atau Pusat sebagian besar pertumbuhan  jumlah  PNS  atau  pegawainya adalah  minus  atau  dengan  kata  lain minus growth ,  hal  ini  disebabkan  karena  setiap tahunnya  perbandingan  jumlah  PNS  atau pegawai  yang  keluar  (karena  mutasi, pensiun,  atau  meninggal  dunia)  selalu  lebih besar dibandingkan dengan jumlah PNS atau pegawai  yang  masuk  (karena  terbatasnya jumlah  formasi  CPNS  yang  diberikan  oleh pemerintah  pusat).  Sulitnya  memenuhi
lowongan  formasi  melalui  jalur  CPNS, disadari  atau  tidak  satuan  organisasi tentunya  membutuhkan  tambahan  pegawai yang hanya dimungkinkan melalui pengadaan  pegawai  non  PNS.  Hal  inilah yang kemudian menjadikan adanya larangan pengangkatan pegawai Non PNS melalui PP Honorer  menjadi  kurang  bertaji  dan cenderung  tidak  ditaati  oleh  Satuan Organisasi baik pusat maupun daerah. Tidak adanya  sanksi  yang  jelas  bagi  satuan organisasi yang melaksanakan pengangkatan pegawai  non  PNS  atau  tenaga  honorer juga menjadikan  banyak  satuan  organisasi memilih untuk tetap melaksanakan pengadaan  pegawai  non  PNS  atau  tenaga honorer  dengan  dalih  untuk  mengisi kekurangan  pegawai  yang  tidak  dapat  diisi melalui formasi CPNS (Pujiraharjo, 2015).
Pasal  99  PP  Nomor  49  Tahun  2018 tentang  PPPK  mengatur  bahwa  terhadap pegawai  non-PNS  (tenaga  honorer  atau sebutan  lain)  yang  telah  bertugas,  masih tetap  melaksanakan  tugas  paling  lama  5 (lima)  tahun.  Apabila  telah  berakhir  masa penugasannya/kontraknya  dan  tenaganya masih  dibutuhkan  maka  dapat  diperpanjang penugasannya/kontraknya  dan/atau  diangkat kembali dengan menetapkan surat keputusan pengangkatan
kembali/perpanjangan perjanjian  kontrak.  Sedangkan  apabila tenaganya tidak dibutuhkan karena akan/telah digantikan
oleh CPNS/PNS/PPPK  maka  pegawai  non-PNS tersebut  dapat  diberhentikan.  Dalam  jangka waktu  paling  lama  5  (lima)  tahun  (sampai dengan  tahun  2023)  tersebut  pegawai  non- PNS  dapat  diangkat  menjadi  PPPK  apabila memenuhi persyaratan yang diatur dalam PP Nomor 49 Tahun 2018.
Kebijakan  yang  ditempuh  pemerintah dalam  mengatasi  masalah  tenaga  honorer hingga  tahun  2023  menurut  Kepala  BKN Bima  Haria  Wibisana  adalah  melalui beberapa  cara  yaitu:  lewat  jalur  tes  CPNS bagi  tenaga  honorer  yang  berusia  di  bawah 35 tahun, lewat jalur tes CPPPK bagi tenaga honorer yang berusia di atas 35 tahun. Bagi tenaga  honorer  yang  tidak  lulus  tes  CPNS maupun  tes  CPPPK,  maka  dikembalikan
kepada  daerah  masing-masing  dengan catatan  gajinya  harus  setara  dengan  upah minimum  regional  (UMR),  sedangkan  bagi tenaga honorer non-kategori dapat mengikuti tes CPNS dan tes CPPPK melalui jalur umum (Jambiekspres, 2020). Berkaitan dengan  hal  tersebut  itu  maka  terhadap tenaga  honorer  yang  tidak  lulus  tes  CPNS atau  tes  CPPPK  masih  tetap  dapat dipekerjakan oleh pemerintah daerah dengan menggunakan  dasar  yuridis  UU  Nomor  13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan juncto UU  Nomor  11  Tahun  2020  tentang  Cipta Kerja. Tenaga kontrak dipekerjakan melalui skema  hubungan  kerja  Perjanjian  Kerja Waktu  Tertentu  (PKWT)  atau  melalui hubungan  kerja  dengan  perusahaan  alih daya. Kebijakan tersebut cukup memberikan keadilan  bagi  tenaga  honorer  yang  selama ini  telah  bekerja  di  instansi  Pemerintah dalam  mewujudkan  ketenangan  dalam bekerja dan peningkatan penghasilan.
Mewujudkan  ASN  sebagai  bagian  dari reformasi  birokrasi  melalui  UU  Nomor  5 Tahun 2014 dan PP Nomor 49 Tahun 2018 berimbas pada penataan pegawai di instansi pemerintah. Gejolak sosial muncul terutama yang  berasal  dari  para  tenaga  honorer sebagai  reaksi  atas  implementasi  peraturan perundang-undangan tersebut, namun birokrasi  yang  andal  menjadi  suatu kebutuhan masyarakat dan hal tersebut tidak dapat  dinafikan  oleh  pemerintah  sebagai penyelenggara  pelayanan  publik.  Kebijakan pemerintah yang berkeadilan dalam penataan  pegawai  tetap  diperlukan  bagi tenaga  honorer  yang  selama  ini  telah bekerja,  namun  birokrasi  yang  andal  dan profesional  merupakan  suatu  kebutuhan untuk mewujudkan good governance .

## D.  Simpulan dan Saran
Berdasarkan  uraian  dalam  pembahasan, maka  dapat  disimpulkan  hal-hal  sebagai berikut:  (1)  ketersediaan  SDM  Aparatur yang  andal  menjadi  faktor  penting  untuk memenuhi tuntutan masyarakat akan pelayanan publik yang cepat dan profesional.  Untuk  itu  diperlukan  adanya penataan birokrasi melalui reformasi
birokrasi  agar  tercipta good  governance dalam  penyelenggaraan  pemerintahan;  (2) selama  ini  solusi  keterbatasan  jumlah  SDM Aparatur  PNS  dilakukan  melalui  rekrutmen PTT/tenaga honorer oleh pejabat
pemerintahan  baik  di  pusat  maupun  daerah dengan  menggunakan  kewenangan  diskresi; (3)  lahirnya  PP  Nomor  49  Tahun  2018 tentang Manajemen  PPPK  membawa imbas atau  dampak  yang  sangat  signifikan  yaitu Pejabat  Pemerintahan  tidak  dapat  lagi menggunakan  kewenangan  diskresi  dalam perekrutan  PTT/tenaga  honorer,  namun harus sesuai dengan kriteria yang ditentukan dalam  peraturan  perundang-undangan;  (4) kebijakan  penanganan  tenaga  honorer  yang selama  ini  telah  bekerja  di  instansi Pemerintah dalam penataan pegawai setelah lahirnya  PP  Nomor  49  Tahun  2018  tentang Manajemen  PPPK  dilakukan  melalui rekrutmen  CPNS  dan  CPPPK  secara terbuka,  bagi  yang  lolos  seleksi  dapat diangkat sebagai CPNS atau CPPPK, namun bagi  yang  tidak  lolos  tetap  dapat dipekerjakan  dengan  menggunakan  dasar yuridis  UU  Nomor  13  Tahun  2003  tentang Ketenagakerjaan  juncto  UU  Nomor  11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja.
Selanjutnya, saran yang dapat diberikan adalah peraturan kebijakan sebagai pelaksanaan  PP  Nomor  49  Tahun  2018 hendaknya  disusun  secara  konsisten  dan tidak  bertentangan  dengan  UU  Nomor  5 Tahun 2014 dan PP Nomor 49 Tahun 2018, sehingga  dapat  memberikan  kepastian peningkatan  kesejahteraan  dan  menghindari ketidakpastian  masa  depan  bagi  tenaga honorer yang diangkat sebagai PPPK. Di sisi yang lain solusi terhadap tuntutan profesionalitas ASN juga dapat terpenuhi.

## DAFTAR PUSTAKA
Abbas,  F.,  &  Sadat,  A.  (2020).  Model Pelayanan  Publik  Terhadap  Reformasi Birokrasi. Jurnal Studi Ilmu Pemerintahan , 1 (1), 16–25.
Badan  Kepegawaian  Negara.  (2020). Buku Statistik PNS Juni 2020 . Jakarta: Badan Kepegawaian Negara.
Darumurti, K. (2016). Diskresi Kajian Teori Hukum . Yogyakarta: Genta Publishing.
Faqir, A. Al.  (2020). Pemerintah Catat Saat ini  Ada  438.590  Pegawai  Honorer,  35 Persennya Guru. Merdeka.Com .
Haning,  M.  T.  (2018).  Reformasi  Birokrasi di  Indonesia:  Tinjauan  Dari  Perspektif Administrasi  Publik. Jurnal  Analisis Kebijakan Dan Pelayanan Publik , 4 (1),
25–37.
Haryanto,  J.  T.  (2015).  Analisis  Beban Fiskal  Manajemen  Pegawai  Pemerintah Dengan  Perjanjian  Kerja  Fiscal  Burden Analysis  for  Non-Ongoing  Employees Management. Jurnal Civil Service , 9 (2),
1–12.
Jambiekspres.  (2020).  Penjelasan  Kepala BKN soal Honorer K2 dan Nonkategori, Lengkap! Jambiekspre . Jambi.
Juliani,  H.  (2018).  Pertanggungjawaban
Pejabat Pemerintahan Dalam Penggunaan Diskresi Yang Membebani
Keuangan  Negara. Administrative  Law and  Governance  Journal , 1 (3),  280– 298.
http://doi.org/10.14710/alj.v1i3.280-298
Juliani,  H.  (2019).  Diskresi  Dalam Rekrutmen  Pegawai  Non  Pegawai Negeri  Sipil  Setelah  Pemberlakuan Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018  tentang  Manajemen  Pegawai Pemerintah  Dengan  Perjanjian  Kerja. Administrative  Law  and  Governance
Journal , 2 (2), 314–325. http://doi.org/10.14710/alj.v2i2.314-325
Lohida,  L.  (2015).  Analisis  Komparasi
Pegawai  Pemerintah  Dengan  Perjanjian Kerja  (  Pppk  )  Dalam  Paradigma Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014 Tentang Aparatur Sipil Negara
Comparative  Analysis  of  Non-Ongoing Employee From the Perspective of Law No  .  5  Year  2014  About  State  App. Jurnal Civil Service , 9 (2), 45–53.
Pujiraharjo,  H.  S.  (2015).  Pegawai Pemerintah  dengan  Perjanjian  Kerja
(Pppk):  Solusi  dalam  Rekruitmen Pegawai  dari  Pegawai  Non  PNS  ASN. Jurnal Civil Service , 9 (2), 21–30.
Rahayu,  A.  Y.  S.,  &  Juwono,  V.  (2019). Birokrasi  &  Governance .  Jakarta:  Raja Grafindo Persada.
Ridwan  H.R.  (2014). Hukum  Administrasi Negara . Jakarta: Raja Grafindo Persada.
Sihotang, G. A., Pujiyono, P., & Sa’adah, N.
(2017).  Diskresi  Dan  Tanggung  Jawab Pejabat Publik Pada Pelaksanaan Tugas Dalam  Situasi  Darurat. Law  Reform ,
13 (1),
60–69.
http://doi.org/10.14710/lr.v13i1.15951
Soemitro,  R.  (1994). Metodologi  Penelitian Hukum  dan  Yurimetri .  Jakarta:  Ghalia Indonesia.
Susanto, S. N. H. (2019). Good Governance Dalam  Konteks  Hukum  Administrasi. Administrative  Law  and  Governance
Journal , 2 (2), 205–217. http://doi.org/10.14710/alj.v2i2.205-217
Wicaksono,  K.  (2014). Telaah  Kritis Administrasi  &  Manajemen  Sektor Publik  di  Indonesia .  Jakarta:  Penerbit Gava Media.