Volume 2 Issue 1, April 2020: pp. 19-36.
Copyright  ©  2020  Halu  Oleo  Legal  Research.  Faculty  of  Law,  Halu  Oleo  University, Kendari, Southeast Sulawesi, Indonesia.
Open Access at: http://ojs.uho.ac.id/index.php/holresch/
Halu Oleo Legal Research is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

## Pembatasan Penggantian Pejabat Definitif dalam Jangka Waktu 6 (Enam) Bulan Setelah Pelantikan Kepala Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Limitation on Replacement of Deficitive Officials in a Period of 6 (Six) Months After the Inauguration of the Regional Head in the Implementation of Regional Government
Rahmad Hidayat Asosiasi UPK DAPM Kabupaten Kolaka E-mail: rahmad014hidayat@gmail.com
La Sensu Pascarjana Universitas Halu Oleo E-mail: lasensu18@gmail.com

## Kamaruddin Jafar
Pascarjana Universitas Halu Oleo E-mail: kamaruddinjafar88@gmail.com
Abstract: The purpose of this study focuses on the following issues: 1) knowing whether limiting the replacement of definitive officials before six months after the inauguration does not conflict with the responsibilities of the position of Regional Head. 2) Knowing the opportunity for the use of discretion by the Regional Head if there are conditions that allow for the issuance of the discretion. This type of research is a normative legal research that uses a legal approach and a conceptual approach so that the research process is carried out by examining relevant and conceptual laws and regulations relating to legal issues that occur as well as relevant legal theories. Based on the results of the study show that: First, the restriction on the replacement of definitive officials regulated in the Regional Election Law has prevented regional heads from carrying out their duties in creating public services in the regions so that this rule is contrary to the responsibilities of the position of Regional Head  which  is always  demanded and  responsible  for  answering  public  expectations in creating effective public services in the area. Second, discretionary measures can be used to  substitute  regional  incentive  officials  before  reaching  a  period  of  six  months  after inauguration as long as there are urgent conditions and problems that result in sudden government stagnation and these actions are carried out solely for tasks. public service duties and actions can be morally and legally accountable.
Keyword: Limitation; Replacement Official; Regional Heads
Abstrak: Penelitian  ini  dilakukan  untuk mengetahui  apakah pembatasan  penggantian
pejabat  definitif  sebelum  enam  bulan  setelah  pelantikan  tidak  bertentangan  dengan tanggung jawab jabatan Kepala Daerah, dan mengetahui peluang digunakannya diskresi oleh  Kepala  Daerah  jika  terdapat  kondisi-kondisi  yang  memungkinkan  untuk diterbitkannya  diskresi  tersebut.  Jenis  penelitian  ini  adalah  penelitian  hukum  normatif yang  menggunakan  pendekatan  perundang-undangan  dan  pendekatan  konseptual sehingga  dalam  proses  penelitian  dilakukan  dengan  menelaah  peraturan  perundang- undangan yang terkait dan konseptual yang berhubungan dengan permasalahan hukum yang  terjadi  serta  teori-teori  hukum  yang  relevan.  Berdasarkan  hasil  penelitian menunjukkan  bahwa:  Pertama,  Pembatasan  penggantian  pejabat  definitif  yang  diatur dalam  UU  Pilkada  telah  menghambat  kepala  daerah  dalam  menjalankan  tugasnya menciptakan pelayanan publik didaerah sehingga aturan ini telah bertentangan dengan tanggung jawab jabatan Kepala Daerah dimana senantiasa dituntut dan bertanggung jawab  untuk  menjawab  ekspektasi  masyarakat  dalam  menciptakan  pelayanan  publik yang  efektif  di  daerah.  Kedua,  tindakan  diskresi  dapat  digunakan  untuk  melakukan penggantian  pejabat  definitif  di  daerah  sebelum  mencapai  jangka  waktu  enam  bulan setelah  pelantikan  selama  terdapat  kondisi-kondisi  mendesak  dan  persoalan  yang mengakibatkan  terjadinya  stagnasi  pemerintahan  yang  timbul  secara  tiba-tiba  dan tindakan  tersebut  dilakukan  semata-mata  untuk  tugas-tugas  pelayanan  publik  dan tindakan tersebut dapat dipertanggungjawabkan secara moral dan secara hukum.
Kata kunci: Pembatasan; Penggantian Pejabat; Kepala Daerah

## PENDAHULUAN
Dalam konsep otonomi daerah saat ini, kepemimpinan Kepala Daerah sangat penting di dalam kedudukan dan perannya, baik sebagai pemimpin organisasi pemerintahan yang mengayomi, melindungi  dan  melayani  masyarakat,  maupun  dalam  memimpin  organisasi  administrasi pemerintahan. Dalam memutar roda organisasi pemerintahan, pembangunan dan pembinaan kemasyarakatan, serta dalam menghadapi konflik, gejolak dan permasalahan pemerintahan di daerah, Kepala Daerah terus diperhadapkan pada pelbagai tuntutan dan tantangan baik secara internal maupun eksternal, yang harus direspons dan diantisipasi, sehingga perlu menciptakan birokrasi yang efektif melalui pengangkatan dan pemutasian pejabat yang tepat sesuai dengan kapabilitas pada bidangnya dalam lingkup organisasi perangkat daerah (OPD). 1
Proses penciptaan birokrasi yang efektif sangat ditentukan pada sumber daya manusia atau pegawai yang ada pada suatu daerah. Pegawai bagi sebuah instansi merupakan komponen yang penting dalam aktivitas suatu instansi, karena dalam memberikan pelayan pada publik dan penyelenggaraan  pembangunan  lebih  banyak  dilakukan  oleh  pegawai  yang  berhubungan langsung dengan pelayanan tersebut, untuk itu diperlukan kinerja pegawai yang optimal guna mendukung pelaksanaan tugas instansi OPD yang bersangkutan sehingga seluruh rencana yang ditargetkan suatu daerah dapat tercapai sesuai dengan visi dan misi seorang kepala daerah.
1 HAW. Widjaja, Penyelenggaraan Otonomi di Indonesia , Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2005, hlm. 86.
Namun  dalam  perkembangannya  hari  ini  pasca  diundangkannya  Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang Perubahan kedua atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang  Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  Nomor  1  tahun  2014 tentang  Pemilihan  Gubernur,  Bupati  dan  Walikota  Menjadi  Undang-Undang  (UU  Pilkada) dimana dalam Pasal 162 ayat (3) diatur:
Gubernur, Bupati atau Walikota yang akan melakukan penggantian pejabat di lingkungan pemerintah  daerah  Provinsi,  Kabupaten/Kota,  dalam  jangka  waktu  6  (enam)  bulan terhitung sejak tanggal pelantikan harus mendapat persetujuan tertulis dari Menteri.
Dalam  penjelasan  pada  Undang-Undang  ini,  bahwa  seorang  Kepala  Daerah  baik  itu Gubernur, Bupati atau Walikota dilarang untuk melakukan penggantian pejabat dilingkungan pemerintah daerahnya kecuali telah mendapat persetujuan tertulis dari Menteri Dalam Negeri yang telah didahului sebelumnya dengan mengajukan permohonan kepada Mendagri.
Aturan Pasal 162 ayat (3) UU Pilkada pada awalnya diharapkan akan menjadi solusi atas maraknya  mutasi  atau  penggantian  pejabat  yang  syarat  bermuatan  politis,  namun  ternyata persoalan tidak selesai sampai di situ. Setelah adanya aturan tersebut, muncul persoalan baru yakni pembatasan  penggantian  pejabat  dalam  jangka waktu enam  bulan setelah  pelantikan telah mengakibatkan gangguan terhadap efektivitas pelayanan publik karena seorang Kepala Daerah yang telah dilantik harus menunggu selama 6 bulan untuk bisa mengangkat pejabat yang akan membantunya dalam menjalankan tugas dan mewujudkan visi dan misinya dalam membangun daerahnya.
Pembatasan penggantian pejabat ini juga berpotensi untuk menghambat seorang Kepala Daerah dalam menjalankan tugas dan wewenang serta tanggung jawab jabatannya yang harus langsung dijalankan setelah pelantikan resmi dilakukan. Oleh karena itu pada tulisan ini, penulis akan melakukan penelitian terkait dengan aturan Pembatasan Penggantian Pejabat Definitif Dalam Jangka Waktu 6 (enam) Bulan Setelah Pelantikan Kepala Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan  Daerah  yang  akan  berfokus  pada  rumusan  masalah pertama apakah  aturan tersebut tidak bertentangan dengan tanggung jawab jabatan seorang Kepala Daerah dan kedua Apakah  penggunaan  diskresi  dimungkinkan  untuk  melakukan  pengisian  pejabat  definitif  di daerah sebelum jangka waktu 6 (enam) bulan setelah pelantikan jika terdapat hal tertentu yang memungkinkan terjadinya diskresi dalam penyelenggaraan pemerintahan.

## METODE PENELITIAN
Penelitian ini menggunakan metode penelitian hukum normatif. Penelitian hukum normatif
adalah penelitian yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka. 2 Pada penelitian hukum normatif bahan pustaka sebagai data dasar yang dalam ilmu penelitian digolongkan sebagai data sekunder. 3 Di dalam penelitian hukum, data sekunder mencakup: pertama, bahan hukum primer yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat, dan terdiri dari norma dasar (pembukaan UUD  1945),  Peraturan  Dasar  (Batang  Tubuh  UUD  1945,  dan  Ketetapan-ketetapan  MPR), peraturan perundang-undangan, kedua, bahan hukum sekunder, yang memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer, seperti hasil-hasil penelitian, hasil karya dari kalangan hukum, dan  seterusnya,  dan  ketiga,  bahan  hukum  tertier,  yakni  bahan  hukum  yang  memberikan petunjuk  maupun  penjelasan  terhadap  bahan  hukum  primer  dan  sekunder,  seperti  kamus bahasa Indonesia, ataupun kamus hukum. 4

## ANALISIS DAN PEMBAHASAN
Tanggung  Jawab  dan  Kewenangan  Kepala  Daerah  Dalam  Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Di Indonesia
Sebagai peraturan dasar, Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menentukan empat tujuan negara Indonesia, yaitu: melindungi segenap bangsa Indonesia dan  seluruh  tumpah  darah  Indonesia,  memajukan  kesejahteraan  umum,  mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Empat tujuan bernegara itu secara umum dapat diwakili dengan istilah kesejahteraan rakyat ( Welfare State ).
Istilah  ini  dalam  perkembangannya  dijadikan  sebagai  titik  utama  yang  mengiringi peralihan dari konsep negara hukum formil yang menentukan kewenangan negara yang sangat terbatas  kepada  konsep  negara  yang  mewajibkan  pemerintah  untuk  mewujudkan kesejahteraan sosial (kesejahteraan umum) menurut asas keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
Pada dasarnya paham ini muncul dengan berangkat dari kondisi ekonomi masyarakat yang  timpang.  Namun  dalam  perkembangannya,  kesejahteraan  tidak  lagi  dipahami  dalam bidang  ekonomi  semata,  melainkan  bidang-bidang  sosial  lainnya  seperti  politik,  keamanan, pendidikan  dan  sebagainya.  Berangkat  dari  konsep  tersebut  dalam  kehidupan  sehari-hari masyarakat Indonesia, hampir semua aspek kehidupannya bersentuhan dengan Pemerintah
2 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat. Ed. 1. Cet. 16 . Jakarta: Rajawali Pers, 2014, hlm. 13.
3 Ibid , hlm.24
baik  di  pusat  maupun  didaerah  beserta  dengan  perangkat  pemerintahannya.  Itulah konsekuensi  logis  dari  pembebanan  tugas  berat  oleh  negara  kepada  pemerintah  untuk menyejahterakan rakyatnya.
Berbagai bidang kehidupan masyarakat di antaranya persoalan ekonomi, pendidikan, kesehatan, lingkungan  hidup,  pekerjaan,  bahkan  sampai hal  yang bersifat  pribadi sekalipun semisal pernikahan dan keyakinan beragama semua ada unsur pemerintahan di dalamnya baik langsung maupun tidak langsung. Dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan daerah, hal tersebut  pula  lah  yang  menjadi  tanggung  jawab  utama  seorang  Kepala  Daerah  sejak  hari pertama  ia  dilantik  yang  merupakan  bagian  dari  pelayanan  masyarakat  dalam  kerangka penyejahteraan masyarakat itu sendiri.
Berbicara terkait persoalan tersebut, maka sangat erat kaitannya dengan kewenangan, yang  tentunya  kewenangan  yang  dibatasi  dengan  aturan  main  yang  ada  dalam  berbagai peraturan perundang-undangan sesuai dengan asas legalitas yang merupakan dasar utama dari sebuah konsep negara hukum. Namun hal itu pula lah yang kerap menimbulkan situasi yang dilematik bagi pemerintah dalam menjalankan tugasnya untuk menyejahterakan rakyat.
Aturan  tertulis  tidak  akan  pernah  memuat  segala  perihal  dari  aspek  kehidupan masyarakat itu, lebih-lebih jika dikaitkan dengan kehidupan masyarakat yang sangat dinamis. 5 Hal itulah yang diungkapkan oleh Utrecht sebagai kritisi terhadap paham positivisme atau asas legalitas yang sering kali terjadi kesenjangan dengan realitas yang dihadapi oleh pemerintah.

## Subsidaritas Kewenangan dan Tugas Kepala Daerah Berdasarkan Peraturan Perundang- undangan
Dalam  perkembangannya  hari  ini,  landasan  normatif  tentang  tugas  dan  kewenangan  yang menjadi tanggung jawab Kepala Daerah diatur dalam beberapa aturan perundang-undangan, tentunya  dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah (Undang-Undang Pemda), Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (Undang-Undang  ASN)  dan  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan (Undang-Undang Administrasi Pemerintahan).
Dalam Pasal 65 ayat (1) dan (2) Undang-Undang Pemerintahan Daerah mengatur tugas dan kewenangan sebagai berikut 6 :
5 E.Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia , Surabaya: Pustaka Tinda Mas, 1998, hlm. 30.
6 Lihat Pasal 65 ayat (1) dan (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
1. Memimpin pelaksanaan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah berdasarkan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  dan  kebijakan  yang ditetapkan bersama DPRD;
2. Memelihara ketenteraman dan ketertiban masyarakat;
3. Menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang RPJPD dan rancangan Perda tentang RPJMD kepada DPRD untuk dibahas bersama DPRD, serta menyusun dan menetapkan RKPD;
4. Menyusun  dan  mengajukan  rancangan  Perda  tentang  APBD,  rancangan  Perda tentang  perubahan  APBD,  dan  rancangan  Perda  tentang  pertanggungjawaban pelaksanaan APBD kepada DPRD untuk dibahas bersama;
5. Mewakili Daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, dan dapat menunjuk kuasa hukum  untuk  mewakilinya  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang- undangan;
6. Mengusulkan pengangkatan wakil kepala daerah; dan
7. Melaksanakan tugas lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Sementara itu dalam Pasal 6 dan Pasal 7 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan memberikan hak dan kewajiban sebagai berikut 7 :
1. Pejabat  Pemerintahan  memiliki  hak  untuk  menggunakan  Kewenangan  dalam mengambil Keputusan dan/atau Tindakan.
2. Hak sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi: a). melaksanakan Kewenangan yang dimiliki berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dan AUPB; b).  menyelenggarakan  aktivitas  pemerintahan  berdasarkan  Kewenangan  yang dimiliki;  c).  menetapkan  Keputusan  berbentuk  tertulis  atau  elektronis  dan/atau menetapkan  Tindakan;  d).  menerbitkan  atau  tidak  menerbitkan,  mengubah, mengganti,  mencabut,  menunda,  dan/atau  membatalkan  Keputusan  dan/atau Tindakan; e). menggunakan Diskresi sesuai dengan tujuannya; f). mendelegasikan dan  memberikan  Mandat  kepada  Pejabat  Pemerintahan  lainnya  sesuai  dengan ketentuan  peraturan  perundang-undangan;  g).  menunjuk  pelaksana  harian  atau pelaksana tugas untuk melaksanakan tugas apabila pejabat definitif berhalangan;
h).  menerbitkan  Izin,  Dispensasi,  dan/atau  Konsesi  sesuai  dengan  ketentuan peraturan perundang-undangan; i). memperoleh perlindungan hukum dan jaminan
7 Lihat Pasal 6 dan 7 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
keamanan  dalam  menjalankan  tugasnya;  j).  memperoleh  bantuan  hukum  dalam pelaksanaan tugasnya; k). menyelesaikan Sengketa Kewenangan di lingkungan atau wilayah  kewenangannya;  l).  menyelesaikan  Upaya  Administratif  yang  diajukan masyarakat  atas  Keputusan  dan/atau  Tindakan  yang  dibuatnya;  dan  m). menjatuhkan sanksi administratif kepada bawahan yang melakukan pelanggaran sebagaimana diatur dalam Undang-Undang ini.
Selanjutnya dalam Pasal 7 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan diatur sebagai berikut:
1) Pejabat  Pemerintahan  berkewajiban  untuk  menyelenggarakan  Administrasi Pemerintahan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, kebijakan pemerintahan, dan AUPB.
2) Pejabat  Pemerintahan  memiliki  kewajiban:  a).  membuat  Keputusan  dan/atau Tindakan sesuai dengan kewenangannya; b). mematuhi AUPB dan sesuai dengan ketentuan  peraturan  perundang-undangan;  c).  mematuhi  persyaratan  dan prosedur pembuatan Keputusan dan/atau Tindakan; d). mematuhi Undang-Undang ini  dalam  menggunakan  Diskresi;  e).  memberikan  Bantuan  Kedinasan  kepada Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  yang  meminta  bantuan  untuk melaksanakan  penyelenggaraan  pemerintahan  tertentu;  f).  memberikan kesempatan  kepada  Warga  Masyarakat  untuk  didengar  pendapatnya  sebelum membuat  Keputusan  dan/atau  Tindakan  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan.  g).  memberitahukan  kepada  Warga  Masyarakat  yang berkaitan  dengan  Keputusan  dan/atau  Tindakan  yang  menimbulkan  kerugian paling lama 10 (sepuluh) hari kerja terhitung sejak Keputusan dan/atau Tindakan ditetapkan  dan/atau  dilakukan;  h).  menyusun  standar  operasional  prosedur pembuatan Keputusan dan/atau Tindakan; i). memeriksa dan meneliti dokumen Administrasi  Pemerintahan,  serta  membuka  akses  dokumen  Administrasi Pemerintahan  kepada  Warga  Masyarakat,  kecuali  ditentukan  lain  oleh  undang- undang.
Kewenangan  terakhir  terkait dengan kewenangan  Kepala Daerah  dalam manajemen ASN  di  daerah  yakni  pengangkatan,  pemindahan  dan  pemberhentian,  Kepala  Daerah mendapatkan  delegasi  dari  Pemerintah  Pusat  dan  dinyatakan  sebagai  Pejabat  Pembina
Kepegawaian di daerah. Adapun landasan normatifnya dapat kita lihat pada Pasal 53 UU ASN yang mengatur: 8
Presiden selaku pemegang kekuasaan tertinggi pembinaan ASN dapat mendelegasikan kewenangan  menetapkan  pengangkatan,  pemindahan,  dan  pemberhentian  pejabat  selain pejabat pimpinan tinggi utama dan madya, dan pejabat fungsional keahlian utama kepada:
a. menteri di kementerian;
b. pimpinan lembaga di lembaga pemerintah non kementerian;
c. sekretaris jenderal di sekretariat lembaga negara dan lembaga non struktural;
d. gubernur di provinsi; dan
e. bupati/walikota di kabupaten/kota.
Dari  uraian  terkait  landasan  normatif  Kepala  Daerah  dalam  penyelenggaraan Pemerintahan  Daerah  di  atas,  kita  dapat  melihat  bagaimana  kemudian  tugas  dan  tanggung jawab  yang  sangat  kompleks  diemban  oleh  Kepala  Daerah  selaku  pejabat  pemerintahan  di daerah, sehingga adanya Organisasi Perangkat Daerah (OPD) menjadi penting untuk membantu Kepala  Daerah  menjalankan  semua  tugas  dan  tanggung  jawab  tersebut  yang  sejatinya didapatkan sejak hari pertama ia dilantik hingga berakhirnya masa jabatan.
Berdasarkan hal tersebut maka OPD di Kabupaten dan Provinsi haruslah menjalankan tugas dan fungsinya dengan baik tentunya sesuai dengan arah kepemimpinan Kepala Daerah selaku penanggung jawab tertinggi penyelenggaraan Pemerintahan di daerah agar cita-cita dan tugas negara untuk menyejahterakan rakyatnya dapat terwujud.
Maka wajarlah kemudian jika Presiden mendelegasikan kewenangannya kepada Kepala Daerah dalam hal manajemen ASN di daerah karena pada dasarnya yang paling mengetahui kondisi di daerahnya adalah Kepala Daerah itu sendiri termasuk siapa yang akan diangkat untuk membantunya dalam menjalankan tugas dan tanggung jawabnya serta mewujudkan visi dan misi jabatannya sebagai seorang Kepala Daerah.

## Pembatasan Penggantian Pejabat Definitif Organisasi Perangkat Daerah Dan Kaitannya Dengan Tanggung Jawab Jabatan Kepala Daerah.
Adanya aturan ini tentu saja bukanlah tanpa sebab, berdasarkan keterangan dari Kepala Pusat Penerangan Kementerian Dalam Negeri 9 , hal ini dimaksudkan agar menghindari kesewenang-
8 Lihat Pasal 53 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.
9 Dony  Aprian,  Mutasi  oleh  Kepala  Daerah  6  Bulan  Setelah  Dilantik  Harus  Izin  Mendagri,  iNews, https://www.inews.id/news/nasional/mutasi-oleh-kepala-daerah-6-bulan-setelah-dilantik-harus-izin-mendagri, diakses pada tanggal 16 November 2019.
wenangan oleh Kepala Daerah dan tidak menimbulkan konflik kepentingan dalam pemutasian pejabat  dalam  lingkup  pemerintahan  daerah  karena  pada  dasarnya  pengangkatan  dan pemutasian pejabat bukan karena persoalan like and dislike tapi lebih kepada kompetensi dan kinerja,  oleh  karena  itu  Kepala  Daerah  harus  terlebih  dahulu  mengutamakan  melakukan pembinaan dibanding segera melakukan mutasi dan rotasi pejabat.
Selain itu Menteri Pemberdayaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (Menpan RB) juga pernah memberikan penjelasan terkait aturan tersebut, bahwa hal itu perlu dilakukan demi  kesinambungan  serta  penjaminan  pengembangan  karier  Aparatur  Sipil  Negara  (ASN) sehingga diharapkan Kepala Daerah dapat mematuhi aturan tersebut. 10
Dalam identifikasi masalah pembuatan aturan ini memang didasarkan pada buruknya penyelenggaraan manajemen ASN didaerah selama ini yang juga diperparah dengan adanya politisasi  birokrasi  dalam  ranah  administrasi,  yaitu  intervensi  pejabat  politik  dalam pengangkatan  jabatan  karier  ASN.  Bahwa  dalam  sejarah  penyelenggaraan  pemerintahan Indonesia sarat dengan politisasi birokrasi, dimana kedudukan birokrasi tidak dapat bersifat netral terhadap kekuatan-kekuatan politik yang bermain dalam pemerintahan. Pengangkatan jabatan ASN dipilih dan dipromosikan bukan berdasarkan sistem merit tetapi lebih disebabkan oleh  politisasi  birokrasi,  bahkan  pencopotan  atau  demosi  pun  juga  tidak  lepas  dari  nuansa politisasi birokrasi.
Dari pemaparan tersebut didapatkan gambaran bahwa pada dasarnya pembentukan aturan  tersebut  oleh  pemerintah  didasarkan  pada  upaya  untuk  menghindari  tindakan sewenang-wenang dari Kepala Daerah yang baru saja dilantik dan memperhatikan pembinaan terlebih dahulu untuk menjamin karier Aparatur Sipil Negara yang ada di daerah.

## Kontroversi  Pembatasan  Penggantian  Pejabat  Definitif  Organisasi  Perangkat  Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
Seperti telah dipaparkan sebelumnya, sesuai dengan penjelasan dari pihak Kemendagri dan Kemenpan  RB,  bahwa  tujuan  dibentuknya  aturan  dalam  Pasal  162  ayat  3  Undang-Undang Pilkada  semata-mata  hanya  untuk  menghindari  konflik  kepentingan  dan  menciptakan pembinaan karier yang baik bagi ASN di daerah.
10 Johara, Kepala Daerah Terpilih Dilarang Ganti Pejabat, Poskota News, diarsipkan melalui Internet Archive Wayback Machine: https://web.archive.org/web/20180428105715/https://poskotanews.com/2016/02/26/kepala- daerah-terpilih-dilarang-ganti-pejabat/, diakses pada tanggal 16 November 2019.
Meskipun demikian, keberadaan aturan tersebut telah melakukan pembatasan terhadap kewenangan  Kepala  Daerah  dalam  hal  pembinaan  kepegawaian  dilingkup  pemerintahan daerahnya. Dalam teori kewenangan pembatasan semacam itu memang dimungkinkan dimana pada dasarnya setiap wewenang dibatasi oleh isi/materi ( materiae ), wilayah/ruang ( locus ) dan waktu ( tempus ), sehingga  cacat  dalam  aspek-aspek tersebut menimbulkan  cacat wewenang atau  dalam  artian  bahwa  di  luar  batas-batas  itu  suatu  tindakan  pemerintahan  merupakan tindakan tanpa wewenang ( onbevogheid ). 11
Dalam  hal  ini  jika  melihat  teori  tersebut  maka  kewenangan  Kepala  Daerah  dalam melakukan pengangkatan pejabat dalam lingkup pemerintahan daerahnya dibatasi oleh waktu yakni kewenangan tersebut baru dapat digunakan setelah 6 (enam) bulan terhitung setelah tanggal pelantikan.
Menurut  penulis  hal  ini  menjadi  sebuah  problem  kontroversial,  karena  disisi  lain terdapat tanggung jawab jabatan seorang Kepala Daerah sejak hari pertama ia dilantik untuk menjalankan  program  kerja  dalam  rangka  mewujudkan  kesejahteraan  masyarakat  dan  hal tersebut  erat kaitannya dengan pejabat  OPD  yang  ada  di  daerahnya karena  pejabat-pejabat tersebut  lah  yang  membantu  Kepala  Daerah  dalam  menjalankan  tugas  dan  kewajibannya, sehingga  menurut  penulis  pembatasan  kewenangan  tersebut  dapat  berarti  pembatasan terhadap  upaya  menjalankan  program  kerja  Kepala  Daerah  dalam  menciptakan  pelayanan publik yang baik di daerahnya.
Selain itu, dibatasinya penggantian pejabat definitif di daerah juga dapat mengganggu ritme kerja pemerintahan karena ada beberapa kewenangan strategis pejabat definitif yang tidak  bisa  dilakukan  oleh  pejabat  Pelaksana  tugas,  salah  satunya  adalah  terkait  dengan penggunaan anggaran dan hal lain yang bersifat strategis sebagaimana yang diatur dalam Surat Kepala  Badan  Kepegawaian  Negara  Nomor:  K.26-30/V.20-3/99  Tahun  2016  tentang Kewenangan  Pelaksana  Harian  dan  Pelaksana  Tugas  Dalam  Aspek  Kepegawaian  (SKBKN 26/2016).  Dalam  SK  ini  diatur  bahwa  Plh  dan  Plt  tidak  berwenang  mengambil  keputusan dan/atau tindakan yang bersifat strategis yang berdampak pada perubahan status hukum pada aspek organisasi, kepegawaian dan alokasi anggaran.
Hal ini pula lah salah satu alasan yang mengakibatkan rendahnya penyerapan anggaran pada  semester  pertama  tahun  2019  untuk  daerah-daerah  yang  mengikuti  Pilkada  serentak tahun 2018. Salah satunya adalah Kota Bau-Bau yang masuk dalam daftar daerah terendah
11 Philipus M. Hadjon, “ Tentang Wewenang ” , Jurnal Yuridika, No. 5 dan 6 tahun XII Desember 1997, hlm. 5.
penyerapan  anggarannya  di  seluruh  Indonesia,  dimana  pada  semester  I  tahun  2019  baru melakukan penyerapan anggaran sebesar 16%. 12
Padahal  penyerapan  anggaran  sangat  penting,  karena  keterlambatan  menyerap anggaran  dapat  berdampak  langsung  pada  stimulus  ekonomi  yang  tidak  optimal  dan berdampak  pula  pada  kualitas  penggunaan  anggaran. 13 Pelaksanaan  sejumlah  proyek  atau program pembangunan misalnya berpotensi molor sehingga laju perekonomian di daerah bakal terhambat.
Itulah salah satu kondisi yang terjadi akibat adanya pembatasan penggantian pejabat OPD  definitif  di  daerah,  yang  pada  akhirnya  dapat  merugikan  masyarakat  karena  tidak optimalnya pengelolaan pemerintahan dan pelayanan publik yang dilakukan oleh pemerintah daerah.
Selain itu menurut penulis jika alasan utama dari dikeluarkannya aturan pembatasan penggantian pejabat ini adalah untuk menghindari kesewenang-wenangan kepala daerah dan untuk  upaya  pembinaan  karier  ASN  di  daerah,  maka  pada  dasarnya  terkait  dengan  hal  ini Undang-Undang ASN telah menjawab persoalan tersebut. Dalam Pasal 51 UU ASN diatur bahwa manajemen ASN diselenggarakan berdasarkan sistem merit. 14
Sistem merit adalah kebijakan dan manajemen ASN yang berdasarkan pada kualifikasi, kompetensi, dan kinerja secara adil dan wajar dengan tanpa membedakan latar belakang politik, ras,  warna  kulit,  agama,  asal  usul,  jenis  kelamin,  status  pernikahan,  umur,  atau  kondisi kecacatan.  Prinsip  sistem  merit  menyejajarkan  aspek  kompetensi  ( competence ),  kualifikasi ( qualification ),  prestasi  kerja  ( performance ),  adil  ( fairness ),  dan  terbuka  ( open ).  Dalam pengangkatan  jabatan, sistem merit sebagai nilai  yang  dijunjung  tinggi untuk mendapatkan profesionalitas ASN. 15
Merit merupakan penopang utama bagi terselenggaranya manajemen atau tata kelola pemerintahan  yang  baik  ( good  governance )  dalam  segala  aspek,  bahwa  dalam  manajemen publik merit berperan sebagai value atau prinsip yang berkonotasi fairness , equity , dan reward
12 Kurnia  Yunita  Rahayu,  Daftar  10  Daerah  dengan  Penyerapan  Anggaran  Paling  Rendah,  TribunNews  Jogja, https://jogja.tribunnews.com/2019/09/02/daftar-10-daerah-dengan-penyerapan-anggaran-paling- rendah?page=all, diakses pada tanggal 17 November 2019.
13 Eni Sri Hartati, Direktur Eksekutif Institute for Development of economics and Finance (INDEF).
14 Lihat Pasal 51 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.
15 Ajib  Rakhmawanto, “ Dikotomi  Sistem  Merit  Dan  Politisasi  Birokrasi  dalam  Pengangkatan  Jabatan  ASN ” ,  Civil Apparatus  Policy  Brief,  Nomor:  019-Mei  2018,  Badan  Kepegawaian  Negara  Pusat  Pengkajian  dan  Penelitian Kepegawaian,  https://www.bkn.go.id/wp-content/uploads/2014/06/05.Policy-Brief-Mei-2018.pdf.  Diakses  11 Oktober 2019.
dalam jabatan publik ( public employment ) berasaskan prestasi bukan atas dasar prinsip politik atau diskriminasi ataupun tindakan favoritisme lainnya. 16
Saat  ini  sistem  merit  telah  menjadi  kewajiban  Pejabat  Pembina  Kepegawaian  atau Kepala  Daerah  dalam  setiap  pengangkatan  Pejabat  ASN  sehingga  pada  dasarnya  tindakan kesewenang-wenangan Kepala Daerah dalam hal pengangkatan jabatan dan pengisian jabatan organisasi perangkat daerah telah terbatasi dengan adanya aturan ini sehingga tidak perlu lagi ada pembatasan waktu pelaksanaan wewenang itu sebagaimana yang diatur dalam Pasal 162 ayat 3 Undang-Undang Pilkada.
Dalam  UU  ASN  Pasal  72  juga  diatur  bahwa  promosi  PNS  dilakukan  berdasarkan perbandingan objektif antara kompetensi, kualifikasi, dan persyaratan yang dibutuhkan oleh jabatan, penilaian atas prestasi kerja, kepemimpinan, kerja sama, kreativitas, dan pertimbangan dari tim penilai kinerja PNS pada Instansi Pemerintah, tanpa membedakan gender, suku, agama, ras,  dan  golongan.  Sehingga  pemerintah  daerah  dalam  proses  Promosi  atau  pengangkatan jabatan harus dilaksanakan secara selektif dengan membentuk panitia seleksi yang independen dan melalui tahapan seleksi. 17
Keberadaan aturan dalam UU ASN ini pada dasarnya menurut penulis telah memberikan solusi atas nuansa politisasi yang sangat terasa dalam setiap pengangkatan jabatan ASN dan juga memberikan  peluang  pembinaan  karier  ASN  didaerah  yang  lebih  baik,  sehingga  indikator kesewenang-wenangan  Kepala  Daerah  bukanlah  pada  jangka  waktu  pelaksanaan kewenangannya  yang  tidak sampai  enam bulan  setelah  dilantik  atau  lebih  tapi  pada  proses pengangkatan dan pengisian jabatan tersebut apakah melalui proses sesuai sistem merit yang diatur dalam UU ASN atau tidak.

## Penggunaan  Diskresi  Dalam  Pengisian  Jabatan  Definitif  Di  Daerah  Sebelum  Jangka Waktu 6 (Enam) Bulan Setelah Pelantikan Kepala Daerah
Dalam rangka melaksanakan tugas pelayanan publik didaerah, dibutuhkan lembaga-lembaga dan  standar  tertentu  untuk  menjamin  terselenggaranya  keadilan  dan  kesejahteraan  rakyat melalui  hukum,  khususnya  hukum  administrasi.  Namun  karena  luas  dan  kompleksnya permasalahan masyarakat yang dihadapi, ternyata tidak semua tindakan yang akan dilakukan oleh administrasi negara tersedia aturannya. Karena itu timbul konsekuensi khusus dimana
16 Woodard,  Collen  A. Merit  in  Principle,  Merit  in  Practice:  An  Investigation  into  Merit-Based  Human  Resources Management through the Lens of Title 5-exempt Organizations , PhD. Disertasion. Virginia Polytechnic Institute and State University, 2000.
17 Lihat Pasal 72 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.
administrasi negara memerlukan kemerdekaan bertindak atas inisiatif sendiri, terutama dalam menyelesaikan masalah-masalah genting dan penting yang timbul dengan sekonyong-konyong. Sedangkan peraturan untuk menyelesaikannya belum ada atau samar-samar atau dirumuskan dengan  sangat  sumir,  tidak  tegas  atau  samar-samar.  Hal  demikian  inilah  dalam  hukum administrasi disebut discretionary power atau pouvair discretionaire atau freies Ermessen atau Diskresi .
Namun sebagaimana  telah dipaparkan  sebelumnya bahwa Salah  satu  prinsip negara hukum adalah prinsip legalitas ( legaliteitsbeginsel ), yang berarti bahwa setiap penyelenggaraan urusan  pemerintahan  itu  harus  didasarkan  pada  wewenang  yang  diberikan  oleh  peraturan perundang-undangan yang berlaku. Asas ini menentukan bahwa tanpa dasar wewenang yang diberikan oleh suatu peraturan perundang-undangan yang berlaku, maka segala macam aparat pemerintah  tidak  akan  memiliki  wewenang  yang  dapat  mempengaruhi  atau  mengubah keadaan atau posisi hukum warga masyarakatnya.
Meskipun asas legalitas itu dianggap sebagai salah satu prinsip terpenting dari negara hukum, namun mendasarkan setiap tindakan pemerintahan di bidang publik pada asas legalitas atau hukum tertulis sebenarnya bukan tanpa masalah hal ini karena struktur norma hukum publik khususnya hukum administrasi itu sifatnya berantai dan bertingkat. Artinya terhadap suatu urusan pemerintahan itu normanya tidak hanya terdapat dalam suatu undang-undang atau  peraturan  daerah  tetapi  bertebaran  dalam  berbagai  peraturan  perundang-undangan. Seorang  pejabat  yang  akan  melakukan  tindakan  hukum  tertentu  dituntut  untuk  mengkaji semua peraturan perundang-undangan terkait .
Atas  dasar  inilah  Diskresi  dibutuhkan  oleh  seorang  pejabat  pemerintahan  sebagai bagian  dari  tugasnya  untuk  kesejahteraan  masyarakat,  namun  dalam  aturan  di  Indonesia sekalipun  tindakan  diskresi  tersebut  merupakan  kebebasan  untuk  bertindak  atas  inisiatif sendiri tapi tetap harus menurut aturan perundang-undangan yang berlaku. Dalam ketentuan umum  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan,  diskresi  adalah  keputusan  dan  atau tindakan  yang  ditetapkan  dan/atau  dilakukan  oleh  pejabat  pemerintahan  untuk  mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.
Meskipun pemberian diskresi kepada pemerintah atau administrasi negara merupakan konsekuensi  logis  dari  konsepsi welfare  state ,  akan  tetapi  dalam  kerangka  negara  hukum, Diskresi ini tidak dapat digunakan tanpa batas. Atas dasar itu, Sjachran Basah mengemukakan
unsur-unsur Diskresi dalam suatu negara hukum yaitu sebagai berikut: 18 1. Ditujukan untuk menjalankan tugas-tugas servis publik; 2. Merupakan sikap tindak yang aktif dari administrasi negara; 3. Sikap tindak itu dimungkinkan oleh hukum; 4. Sikap tindak ini diambil atas inisiatif sendiri; 5. Sikap tindak itu  dimaksudkan untuk  menyelesaikan  persoalan-persoalan penting yang timbul secara tiba-tiba; 6. Sikap tindak ini dapat dipertanggungjawabkan baik secara moral kepada Tuhan Yang Maha Esa maupun secara hukum.
Adapun jika ditinjau berdasarkan jenisnya diskresi terbagi atas dua yaitu:
1. Diskresi Bebas yaitu kebebasan administrasi negara untuk mengambil keputusan apa saja asalkan tidak melampaui/melanggar batas-batas yang ditetapkan undang- undang.
2. Diskresi  Terikat  yaitu  kebebasan  administrasi  negara  untuk  memilih  salah  satu alternatif atau pilihan yang telah ditetapkan undang-undang yang menjadi landasan normatif dari kewenangannya.
Seorang pejabat yang berwenang bisa melakukan diskresi jika memenuhi syarat. UUAP memuat setidaknya enam syarat penting. Pertama , diskresi itu harus sesuai dengan salah satu atau  beberapa  tujuan  yang  dapat  dibenarkan,  yakni:  (i)  melancarkan  penyelenggaraan pemerintahan; (ii) mengisi kekosongan hukum; (iii) memberikan kepastian hukum; atau (iv) mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum.
Syarat kedua, diskresi itu tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang  berlaku. Ketiga ,  sesuai  dengan  asas-asas  umum  pemerintahan  yang  baik  ( good governance ). Keempat , berdasarkan alasan-alasan yang objektif. Alasan-alasan objektif dalam konteks ini mengandung arti alasan itu sesuai fakta dan kondisi faktual, tidak memihak, rasional, serta  berdasarkan  asas good  governance . Kelima ,  tidak  menimbulkan  konflik  kepentingan. Keenam , dilakukan dengan iktikad baik. Iktikad baik dalam konteks ini adalah keputusan yang ditetapkan atau tindakan yang dilakukan berdasarkan motif kejujuran dan asas-asas umum pemerintahan yang baik.
18 Sjachran  Basah,  Perlindungan  Hukum  atas  Sikap  Tindak  Administrasi,  Makalah  Pada  Penataran  Hukum Administrasi dan Hukum Lingkungan di Fakultas Hukum Unair, Surabaya, 1995.

## Alasan Tindakan Diskresi Dalam Pengangkatan Pejabat Definitif Sebelum Enam Bulan Setelah Pelantikan Kepala Daerah.
Melalui diskresi, pemerintah dikonsepsikan sebagai penanggung jawab utama dalam penyelenggaraan bernegara dituntut untuk selalu hadir dalam suasana apa pun yang dihadapi rakyat. Berlakunya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU  AP)  dalam  perspektif  kewenangan  Pemerintah  telah  memberikan  kepastian  hukum tentang  landasan  hukum  dilakukannya  tindakan  diskresi  oleh  pemerintah.  Berlakunya  UU tersebut juga sekaligus untuk menjamin, bahwa tindakan pemerintah yang disebabkan oleh hal- hal tertentu sebagaimana ditentukan dalam UU tersebut secara hukum dapat dibenarkan/sah selama hal tersebut menjadi bagian dari kewenangannya.
Namun dalam konteks substantif pada hakikatnya menurut penulis seharusnya diskresi masih dapat dilakukan selama tujuannya adalah untuk kepentingan umum dan menciptakan pelayanan  publik  yang  baik  kepada  masyarakat,  karena  pertama,  hal  ini  sejalan  dengan pendapat Bagir Manan, bahwa peraturan perundang-undangan sebagai suatu bentuk hukum tertulis terkadang memiliki cacat bawaan ( natural defect ) dan cacat buatan ( artificial defect) . Sebagai  ketentuan  tertulis  ( written  rule )  atau  hukum  tertulis  ( written  law )  peraturan perundang-undangan  mempunyai  jangkauan  yang  terbatas,  sekedar moment  opname dari unsur-unsur politik, ekonomi, sosial, budaya dan hankam yang paling berpengaruh pada saat pembentukan.
Seiring dengan perjalanan dalam melaksanakan roda pemerintahan, kepala daerah dan DPRD  selaku  pemerintahan  daerah  diharapkan  mampu  untuk  mengembangkan  dan mempercepat  pembangunan  di  segala  bidang  guna  mewujudkan  suatu  pelaksanaan pemerintahan yang baik maupun peningkatan kesejahteraan kepada masyarakat. 19 Oleh karena itu seharusnya kepala daerah tidak dibatasi untuk melakukan pengangkatan pejabat definitif sejak hari pertama ia dilantik karena itu adalah upaya untuk mempercepat pembangunan demi menciptakan kesejahteraan masyarakat.
Jika kita melihat aturan pembatasan kewenangan tersebut yang diatur dalam Pasal 162 ayat (3)  undang-undang Pilkada  memang pada  dasarnya  disediakan saluran kepada Kepala Daerah  untuk  memohonkan  izin  kepada  menteri  sebagai  sebuah  prosedur  normal  untuk mengatasi persoalan ini, namun kondisi ini dapat dipastikan akan memakan waktu yang tidak
19 Muhammad Sabaruddin Sinapoy, “ Pengawasan DPRD Kabupaten Konawe Utara Terhadap Peraturan Daerah dan Peraturan Bupati Dalam Pelaksanaan Prinsip Kedaulatan Negara ” , Jurnal Selami IPS Edisi Nomor 45 Vol.1 Tahun XXII Juni 2017, hlm. 12-26.
sebentar terlebih kemudian kondisi faktual didaerah tidak sepenuhnya dimengerti oleh pihak kementerian dalam negeri. Sehingga di sinilah salah satu alasan untuk diskresi dapat digunakan karena jika  diselesaikan menurut  prosedur normal  yang disediakan  dalam  aturan ini  maka justru kurang berdaya guna dan berhasil guna.
Alasan berikutnya untuk penggunaan diskresi dalam persoalan ini adalah karena hal ini terkait dengan kepentingan umum dan pelayanan publik di daerah maka seharusnya kepala daerah  harus  menyelesaikannya  dengan  cepat  karena  jika  tidak  diselesaikan  dengan  cepat maka akan menimbulkan kerugian masyarakat atau masyarakatlah yang paling dirugikan.
Selanjutnya  jika  kita  melihat  pendapat  Sjachran  Basah  yang  mengemukakan  unsur- unsur Diskresi dalam suatu negara hukum seperti yang telah dipaparkan sebelumnya di atas, yaitu di antaranya bahwa tindakan tersebut ditujukan untuk menjalankan tugas-tugas servis publik, kemudian sikap tindak itu dimungkinkan oleh hukum serta yang terutama bahwa sikap tindak itu dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan-persoalan penting yang timbul secara tiba-tiba kemudian sikap tindak ini dapat dipertanggungjawabkan baik secara moral kepada Tuhan Yang Maha Esa maupun secara hukum, maka tindakan diskresi dapat dilakukan.
Dalam konteks persoalan ini jika berdasar teori tersebut maka diskresi dapat dilakukan, karena dengan adanya pembatasan tersebut berpotensi mengakibatkan timbulnya persoalan- persoalan  penting  secara  tiba-tiba,  terlebih  bahwa  tindakan  tersebut  diambil  semata-mata untuk menciptakan pelayanan publik atau tugas-tugas servis publik. Sehingga tolak ukurnya dapat dikatakan berada dalam konteks tersebut, bahwa jika suatu daerah mengalami kondisi- kondisi  tertentu  berupa  stagnasi  pemerintahan  dan  terganggunya  pelayanan  publik  akibat adanya  aturan  pembatasan  penggantian  pejabat  tersebut  maka  Kepala  Daerah  dapat melakukan tindakan diskresi untuk mengatasi persoalan tersebut.
Maka  berdasarkan  paparan  tersebut  dalam  persoalan  ini  Kepala  Daerah  dapat melakukan  diskresi  untuk  melakukan  pengangkatan  pejabat  definitif  OPD  sekalipun  belum genap  enam  bulan  sejak  tanggal  pelantikan  jika  ada  kondisi-kondisi  yang  mengakibatkan terhambatnya  pelayanan  publik  di  daerah  dan  berpotensi  memperlambat  ritme  kerja pemerintah semisal banyaknya pejabat OPD yang pensiun atau tidak dapat lagi menjalankan tugasnya karena sakit atau meninggal dunia sehingga harus digantikan oleh Pejabat Plt.
Selain itu karena adanya mekanisme ketika kewenangan diskresi yang dijalankan oleh pemerintah  itu  tidak  sesuai  dengan  peraturan  perundang-undangan  atau  kewenangan  itu disalahgunakan atau diterapkan secara sewenang-wenang yang mengakibatkan terlanggarnya hak-hak  warga  negara,  maka  kepada  warga  negara  diberikan  perlindungan  hukum
( rechtsbescherming ) antara lain melalui Peradilan Administrasi, atau karena saat ini telah ada mekanisme  penyelesaian  sengketa  terkait  ASN  yang  dilakukan  oleh  Komisi  Aparatur  Sipil Negara (KASN) maka keputusan diskresi kepala daerah tersebut juga dapat diuji melalui jalur itu.

## KESIMPULAN
Pada akhir tulisan ini penulis menegaskan kesimpulan bahwa, aturan pembatasan penggantian pejabat definitif organisasi perangkat daerah yang diatur dalam Pasal 162 ayat (3) Undang- Undang Pilkada  telah bertentangan  dengan tanggung jawab jabatan Kepala Daerah,  dengan dasar bahwa adanya aturan ini berpotensi menciptakan kondisi banyaknya OPD yang akan diisi oleh pejabat Plt karena Kepala daerah tidak dapat langsung mengangkat pejabat definitif jika terjadi  kekosongan  sebelum  jangka  waktu  enam  bulan  setelah  pelantikan,  sementara berdasarkan SK BKN 26/2016 pejabat Plt memiliki kewenangan terbatas salah satunya terkait penggunaan  anggaran  dan  kewenangan  strategis  lainnya  sehingga  akan  mengakibatkan rendahnya  penyerapan  anggaran  di  daerah  yang  berimplikasi  pada  terhambatnya  realisasi program  kerja  dan  pembangunan  serta  proses-proses  pelayanan  publik  yang  ke  semuanya tentunya menjadi tanggung jawab Kepala Daerah.
Berdasarkan teori diskresi menurut para ahli dan ketentuan normatif diskresi dalam Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  menunjukkan  bahwa  tindakan  diskresi  dapat digunakan untuk melakukan penggantian pejabat definitif di daerah sebelum mencapai jangka waktu enam bulan setelah pelantikan selama terdapat kondisi-kondisi mendesak dan persoalan yang  mengakibatkan  terjadinya  stagnasi  pemerintahan  yang  timbul  secara  tiba-tiba  dan tindakan tersebut dilakukan semata-mata untuk tugas-tugas pelayanan publik dan tindakan tersebut dapat dipertanggungjawabkan secara moral dan secara hukum.

## Daftar Pustaka

## Buku
Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat. Ed. 1. Cet. 16 . Jakarta: Rajawali Pers, 2014.
Utrecht,  E., Pengantar  Hukum  Administrasi  Negara  Indonesia ,  Surabaya:  Pustaka  Tinda  Mas, 1998.
Widjaja, HAW., Penyelenggaraan Otonomi di Indonesia , Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2005.

## Jurnal dan Makalah
Basah, Sjachran, Perlindungan Hukum atas Sikap Tindak Administrasi, Makalah Pada Penataran Hukum Administrasi dan Hukum Lingkungan di Fakultas Hukum Unair, Surabaya, 1995. Hadjon, Philipus M., “ Tentang Wewenang ” , Jurnal Yuridika, No. 5 dan 6 tahun  XII Desember 1997.
Sinapoy,  Muhammad  Sabaruddin, “ Pengawasan  DPRD  Kabupaten  Konawe  Utara  Terhadap Peraturan Daerah dan Peraturan Bupati Dalam Pelaksanaan Prinsip Kedaulatan Negara ” ,
Jurnal Selami IPS Edisi Nomor 45 Vol.1 Tahun XXII Juni 2017.
Woodard, Collen A. Merit in Principle, Merit in Practice: An Investigation into Merit-Based Human Resources  Management  through  the  Lens  of  Title  5-exempt  Organizations ,  PhD. Disertasion. Virginia Polytechnic Institute and State University, 2000.

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.

## Situs Web
Aprian, Dony, Mutasi oleh Kepala Daerah 6 Bulan Setelah Dilantik Harus Izin Mendagri, iNews,
https://www.inews.id/news/nasional/mutasi-oleh-kepala-daerah-6-bulan-setelah- dilantik-harus-izin-mendagri, diakses pada tanggal 16 November 2019.
Johara,  Kepala  Daerah  Terpilih  Dilarang  Ganti  Pejabat,  Poskota  News,  diarsipkan  melalui Internet Archive Wayback Machine: https://web.archive.org/web/20180428105715/ https://poskotanews.com/2016/02/26/kepala-daerah-terpilih-dilarang-ganti- pejabat/, diakses pada tanggal 16 November 2019.
Rahayu,  Kurnia  Yunita,  Daftar  10  Daerah  dengan  Penyerapan  Anggaran  Paling  Rendah, TribunNews  Jogja,  https://jogja.tribunnews.com/2019/09/02/daftar-10-daerah- dengan-penyerapan-anggaran-paling-rendah?page=all,  diakses  pada  tanggal  17 November 2019.
Rakhmawanto,  Ajib, “ Dikotomi  Sistem  Merit  Dan  Politisasi  Birokrasi  dalam  Pengangkatan Jabatan ASN ” , Civil Apparatus Policy Brief, Nomor: 019-Mei 2018, Badan Kepegawaian Negara  Pusat  Pengkajian  dan  Penelitian  Kepegawaian,  https://www.bkn.go.id/wp- content/uploads/2014/06/05.Policy-Brief-Mei-2018.pdf. Diakses 11 Oktober 2019.