## ANALISIS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN ADMINISTRASI KEPENDUDUKAN PADA DINAS KEPENDUDUKAN DAN PENCATATAN SIPIL KABUPATEN GARUT
Eet Saeful Hidayat, M.Si. esaefulhidayat@yahoo.co.id Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Galuh Jln. R.E.Martadinata No.150 Ciamis

## ABSTRAK
Upaya pemerintah dalam mewujudkan tugas dan fungsinya adalah mengadakan berbagai kegiatan penataan,  pengelolaan  dan  pengembangan,  salah  satunya  adalah  bidang  administrasi kependudukan  yang  berpedoman  kepada  undang-undang  nomor  24  Tahun  2013yang  yang berhubungan  erat  dengan  kehidupan  bermasyarakat  dalam  pembangunan  nasional  untuk memajukan kesejahteraan rakyat dalam rangka mencapai cita-cita bangsa yang diwujudkan dalam keseimbangan  tujuan  pemerintah  dalam  melayani  kebutuhan  masyarakat  dengan  tujuan pemberdayaan  lembaga  secara  internal  melalui  pelayanan  dokumen    yang  akurat.  Kebijakan administrasi kependudukan adalah rangkaian kegiatan penataan dan penertiban dalam penerbitan dokumen  dan  data  kependudukan  melalui  pendaftaran  penduduk,  pencatatan  sipil,  pengelolaan informasi administrasi kependudukan serta  pendayagunaan hasilnya untuk pelayanan publik dan pembangunan  sektor  lain.  Namun  kenyataannya  mutu  pelayanan  yang  mencerminkan  kinerja pegawai  yang  terlibat  didalamnya  masih  menemui  hambatan  baik  faktor  internal  juga  eksternal, yang kemudian berimplikasi terhadap kualitas pelayanan serta efektiftas pencapaian program kerja salah  satu  indikatornya  adalah    penduduk  yang  memiliki  KTP-el  di  kabupaten  Garut  baru mencapai 56,63 %.
Kata Kunci : Implementasi Kebijakan A.   PENDAHULUAN Perubahan paradigma tata kelola pemerintahan tersebut berimplikasi kepada manajemen kependudukan, sebagai sebuah proses  perencanaan,  pengawasan,  pengarahan, pengorganisasian,    pelatihan,  pengembangan  dan aktivitas  manajerial  lain  yang  ditujukan  atas kegiatan  penciptaan,  pemeliharaan,  penggunaan dan penertiban dokumen dan data  kependudukan sesuai  dengan  komponen-komponen  perubahan kependudukan  seperti  jumlah,    distribusi, struktur, komposisi penduduk serta perkembangannya.
Administrasi kependudukan  merupakan
rangkaian  kegiatan  penataan  dan  penertiban dalam penerbitan dokumen dan data kependudukan  melalui  pendaftaran  penduduk, pencatatan sipil, pengelolaan informasi administrasi kependudukan serta pendayagunaan hasilnya  untuk  pelayanan  publik.  Dalam Undang-Undang  Republik  Indonesia  nomor  24 Tahun  2013  Pasal  (1)  disebutkan  bahwa administrasi  kependudukan  adalah  rangkaian kegiatan penataan dan penertiban dalam penerbitan  dokumen  dan  data  kependudukan melalui  pendaftaran  penduduk,  pencatatan  sipil, pengelolaan informasi administrasi kependudukan  serta  pendayagunaan  hasilnya
untuk pelayanan publik dan pembangunan sektor lain.
Dalam  organisasi  pemerintah,  pelayanan kepada  masyarakat  adalah  tujuan  utama  yang tidak  mungkin  dapat  dihindari  karena  sudah merupakan kewajiban menyelenggarakan pelayanan  dengan  menciptakan  pelayanan  yang terbaik  kepada  masyarakat,  karena  telah  menjadi sebuah  kewajiban  maka  sepatutnya  pemerintah mencari  solusi terbaik terhadap masalah-masalah yang  sering  dihadapi,  termasuk  kendala  intern yaitu kendala yang bersumber dari dalam instansi itu sendiri maupun kendala ekstern yakni kendala yang  datangnya  dari  masyarakat  pemakai  jasa dalam  kaitannya  dengan  pelayanan  umum  yang ditanganinya,  selain  itu  pula  pegawai  harus senantiasa  memberikan  pelayanan  yang  sebaik- baiknya kepada masyarakat secara keseluruhan.
Selama  ini  data  kependudukan  sebagai  data dasar  daerah  sifatnya  relatif  statis  seperti  data perubahan  migrasi  antar  daerah,  perubahan struktur umum penduduk, struktur sosial ekonomi, mobilitas penduduk secara vertikal dan horizontal menjadi bagian penting pendataan dan perencanaan penduduk di tingkat daerah maupun tingkat  nasional.  Data  kependudukan  yang  tidak valid merupakan salah satu titik lemah dilaksanakannya rancangan pembangunan berkelanjutan  di  daerah.  Oleh  karena  itulah
dukungan  tata  kelola  administrasi  kependudukan yang  baik  di  daerah  sangat  diperlukan  dalam pelaksanaan  otonomi  daerah  dan  pembangunan nasional.
Terkait  dengan  permasalahan  dokumen kependudukan  Kabupaten  Garut  tidak  luput  dari berbagai macam kendala yang dihadapi, baik dari sisi  internal  lembaga  maupun  sisi  eksternal lembaga.
Permasalahan dari sisi internal, diantaranya yaitu : 1. Keterbatasan petugas pelayanan
2. Kemampuan penguasaan IT
3. Sarana dan Prasarana penunjang
4. Kesejahteraan petugas pelaksana
5. Belum  terlaksananya  Standar  Operasional Prosedur secara maksimal
Sedangkan  permasalahan  dari  sisi  eksternal diantaranya yaitu :
1. Kondisi  geografis  Kabupaten  Garut  yang sangat luas.
2. Akses Informasi terhadap regulasi KTP-el
3. Kurangnya  kesadaran  masyarakat  akan  arti pentingnya dokumen kependudukan.
4. Faktor sosial ekonomi masyarakat yang masih rendah.
Masyarakat menganggap
bahwa dokumen  kependudukan  bukan  merupakan kebutuhan  utama  dalam  kehidupannya.  Bila ditelusuri secara mendalam, fungsi KTP-el yaitu sebagai  identitas  jati  diri  yang  berlaku  secara nasional,  sehingga  tidak  perlu  lagi  membuat KTP  lokal  untuk  pengurusan  izin,  pembukaan rekening Bank, dan sebagainya. KTP-el merupakan  dokumen    substansial  karena menyangkut  identitas  warga  negara  seseorang diakui  eksistensinya  secara  hukum  positif,  bila telah  memiliki  KTP-el.  Oleh  karena  itu  Dinas kependudukan  dan  pencatatan  sipil  kabupaten Garut  harus  lebih  mengutamakan  kepentingan masyarakat akan pelayanannya, agar masyarakat merasa puas dalam melakukan pengurusan KTP- el  sehingga  dapat  meningkatkan    pelayanan public.
Sebagai  gambaran  dibawah  ini  berikut disajikan database kependudukan Dinas Kependudukan  dan  Pencatatan  Sipil  kabupaten Garut,  jumlah  penduduk  yang  memiliki  KTP-el dapat dilihat pada tabel di bawah ini :
Tabel 1.1
Jumlah Masyarakat Yang Telah Memiliki KTP-el
Jumlah Penduduk Wajib KTP-el Jumlah Penduduk yang memiliki KTP- el Jumlah Penduduk yang belum Memiliki KTP- el 2.505.954 orang 1.418.888 orang 1.087.066 orang
Sumber : Dinas Kependudukan dan Pencatatan
Sipil Kab. Garut, Juni 2017 Tabel diatas menunjukan rasio penduduk  yang  sudah  memiliki  KTP-el  dan penduduk  yang  belum  memiliki  KTP-el  sampai dengan  bulan  Juni  2017  masih  ada  gap  yang cukup  tinggi,  dengan  perbandingan  antara  56.6 %  dan    43%.  Angka  ini  menggambarkan lemahnya  kebijakan  administrasi  kependudukan di  Dinas  kependudukan  dan  pencatatan  sipil kabupaten  Garut.Adanya  permasalahan  yang tersebut  menunjukan  program-program  tidak berjalan  sebagaimana  target  yang  ditetapkan dalam  kebijakan  strategis  organisasi,  hal  ini mengindikasikan  tata  kelola  organisasi  dinilai belum  efektif  dan  efisien  dalam  aktivitas program  yang  berkorelasi  dengan  pelayanan publik.
Adanya permasalahan yang disampaikan diatas menunjukan quality kontrol lembaga yang beorentasi  kepada  kepuasan  pengguna  jasa  / publik  perlu  mendapat  perhatian.  Hal  tersebut dapat di lihat pada tabel 1.2 sebagai berikut :
Tabel 1.2 Hasil Survey Kepuasan Masyarakat Dinas Kependudukan Dan Pencatatan Sipil
Kabupaten Garut. No Unsur Pelayanan Kategori Baik Kurang Baik 1. Prosedur pelayanan  2. Persyaratan Pelayanan  3. Kejelasan Pelayanan  4. Kedisiplinan Petugas Pelayanan  5. Tanggung Jawab Petugas Pelayanan  6. Kemampuan Petugas Pelayanan  7. Kecepatan Pelayanan  8. Keadilan Mendapatkan Pelayanan  9. Kesopanan dan Keramahan  10. Kepastian Jadwal Pelayanan  11. Kenyamanan Lingkungan  12 Keamanan Pelayanan 

## Sumber : Hasil Survey Januari 2017, Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil
Tabel  diatas  menunjukan  rencana  strategis dinas kependudukan  dan  pencatatan sipil kabupaten  Garut  sampai  periode  Januari  2017 masih  tergolong  rendah,  yang  paling  menonjol banyak  diapresiasi  oleh  publik  yang  tercermin dari  rasio  perbandingan  indikator  kepuasan  yang diterima  pengguna  jasa,  Hal  ini  terlihat  dari
masih  banyaknya  keluhan  dan  pengaduan  dari masyarakat baik secara langsung maupun melalui media massa, seperti prosedur yang berbelit-belit, tidak  ada  kepastian  jangka  waktu  penyelesaian, biaya  yang  terus  dikeluarkan,  persyaratan  yang tidak  transparan,  sikap  petugas  yang  kurang responsif,  dan  lain-lain.  Adanya  permasalahan tersebut  menunjukan  program-program  tidak berjalan  sebagaimana  target  yang  ditetapkan dalam  kebijakan  strategis  organisasi,  hal  ini mengindikasikan  tata  kelola  organisasi  dinilai belum  efektif  dan  efisien,  pencapaian  program kerja  masih  dinilai  kurang  baik  oleh  masyarakat pengguna jasa
Oleh  karena  itu  kebijakan  yang  berkorelasi dengan  dinamika  perkembangan  masyarakat melalui  pengelolaan  dokumen  kependudukan merupakan hal penting yang disusun dengan baik oleh  Dinas  kependudukan  dan  pencatatan  sipil sebagai  salah  satu  organisasi  pemerintah  yang langsung  berinteraksi  dengan  masyarakat,sudah barang  tentu  dibutuhkan  adanya  kebijakan  yang mengatur  tentang  bagaimana  lembaga  teknis negara  menjalankan  fungsi  dan  perannya tersebut,  karena  hal  ini  berkaitan  dengan  hasil dan  dampak  yang  nantinya  akan  diterima  oleh masyarakat.  Karena  itu  dokumen  kependudukan merupakan  salah  satu  kunci  dasar  yang memegang  peranan  yang  sangat  penting  dalam membuat  kebijakan  pembangunan.  Dengan demikian  data  kependudukan  yang  akurat  dan tepat  waktu  menempati  urutan  yang  cukup penting.
Kondisi  objektif  menunjukan  pada  aktivitas pelayanan data dan dokumen kependudukan yang diselenggarakan  oleh  petugas  pelayanan  dinas kependudukan  dan  pencatatan  sipil  kabupaten Garut  ditunjukkan  dengan  gejala  antara  lain sebagai  berikut: Pertama ,  masih  lemahnya pelaksanaan kebijakan
administrasi kependudukan  terutama  dalam  merumuskan kebijakan  strategis  seperti  :    tata  kelola  sumber daya manusia, penataan infrastruktur, pengembangan  sistem  administrasi  berbasis  IT, sosialisasi  tertib  administrasi  kepada  publik, pengawasan  administrasi  kependudukan, kedua , belum  optimalnya  kinerja  organisasi  yang tercermin  dari  kompetensi  sumber  daya  manusia aparatur  sebagai  ujung  tombak  yang  langsung melayani  pengguna  jasa,  seperti  terlihat  dari masih terjadinya komplain dan pengaduan publik baik  secara  langsung  ataupu  terekspos  melalui media massa seperti ketidakpastian waktu, biaya, dan tata cara pelayanan.
Dari fenomena diatas dapat diketahui bahwa implementasi kebijakan administrasi kependudukan  secara kumulatif belum mencapai
hasil  maksimal,  diukur  dari  kuantitas  program yang dilaksanakan baru pada kisaran penyeragaman  standar  operasional  prosedur, dimana  sejumlah  program  seperti  sosialisasi, promosi,  inventarisasi  ditiap  desa  yang  belum tersusun  baik,  hal  ini  menunjukan  belum optimalnya kinerja lembaga termasuk didalamnya aparatur sebagai pelaksana.
Ruang  lingkup  yang  membatasi  penelitian ini  adalah  ruang  lingkup  substansi  penelitian yang  meliputi:  (a)  analisis  isi  ( content  analysis ) terhadap ketentuan-ketentuan pendaftaran kependudukan,  pencatatan  sipil  dan  pengelolaan informasi kependudukan dan (b) analisis lingkungan  ( context  analysis )  terhadap  praktek pelaksanaan  administrasi  Kependudukan  di lapangan.  Tujuan  penelitian  ini  adalah:  1)  Untuk mengetahui  potensi  permasalahan  yang  muncul dari ketentuan-ketentuan yang ada dalam UU No. 24 Tahun 2013 tentang administrasi kependudukan; 2)
Untuk mengetahui permasalahan  yang  timbul  dalam  praktek pelaksanaan  UU  No.  24  Tahun  2013  tentang administrasi  kependudukan;  dan  3)  Untuk merumuskan solusi dalam mengatasi permasalahan  dari  ketentuan-ketentuan  dan praktek pelaksanaan dari UU No. 24 Tahun 2013.
Sedangkan  manfaat  penelitian  ini  adalah sebagai  salah  satu  alternatif  dalam  reformasi kebijakan  di  bidang  administrasi  kependudukan, secara  teoritis  hasil  penelitian  ini  diharapkan dapat memberikan manfaat terhadap
pengembangan
pemikiran yang dapat memperkaya  teori,  khususnya  yang  terkait dengan  masalah  penelitian  yaitu  dalam  lingkup pelaksanaan kebijakan publik. Sedangkan kegunaan  praktis  dari  hasil  penelitian  ini diharapkan dapat memberikan kontribusi pemikiran kepada dinas terkait dalam implementasi
kebijakan administrasi kependudukan  di  kabupaten  Garut  dimasa  yang akan datang.

## B. METODOLOGI
Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah  metode  deskriptif  analisis  dengan  teknik pengumpulan  data  melalui  studi  literatur  atau kepustakaan.  Adapun  yang  dimaksud  dengan metode  deskriptif  ada  hubungannya  dengan pemaparan suatu fenomena atau hubungan antara dua atau lebih fenomena (Iskandar, 2015:174).
Metode penelitian deskriptif dapat memperluas  ruang  lingkup  penelitian,  masalah yang  diselidiki  dinyatakan  dengan  sangat  tajam dan  ekonomis,  serta  dapat  mengidentifikasi unsur-unsur  yang  spesifik.  Dengan  demikian
metode  penelitian  ini  diharapkan  akan  mampu mengungkapkan  fenomena  yang  dikaji  secara sistematis  guna  mendapatkan  kejelasan  dari permasalahan yang diteliti.
Pengumpulan data sekunder dengan pedoman telaahan dokumen dan literatur dilakukan  pada  awal  penelitian,  pada  saat pengumpulan  data  dan  pada  saat  analisis  serta penafsiran  data.  Telaahan  dokumen  dan  literatur pada awal penelitian dimaksudkan untuk pengumpulan data dan informasi guna menyusun konsep  dan  instrumen  penelitian,  sedangkan telaahan  dokumen  dan  literatur  pada  saat pengumpulan,  analisis  dan  penafsiran  data dimaksudkan  untuk  menambah  dan  melengkapi data  guna  diperoleh  hasil  penelitian  yang berkualitas.  Analisis  yang  dipergunakan  untuk mengolah  data  penelitian  ini  adalah  analisis kualitatif  berupa  analisis  isi  ( content  analysis ) terhadap ketentuan-ketentuan pendaftaran kependudukan,  pencatatan  sipil  dan  pengelolaan informasi  kependudukan  dan  analisis  lingkungan ( context  analysis )  terhadap  praktek  pelaksanaan administrasi kependudukan di lapangan. Dilanjutkan  dengan  analisis  kualitatif,diawali mengelompokkan  data  yang  diperoleh  dalam aspek-aspek  penelitian  kemudian  digali  secara mendalam mengenai fenomena yang terjadi serta latar  belakang  yang  mendasarinya.  Dari  aspek- aspek  penelitian  tersebut  kemudian  ditelaah untuk  mencari  keterkaitannya  dengan  konsep penelitian  dan  kemudian  dirunut  pola-pola  yang terjadi  pada  konsep  penelitian  tersebut  disertai dengan  penjelasan  mengenai  latar  belakang  dan keterkaitan terhadap konsep bersangkutan sehingga  diperoleh  gambaran  obyek  penelitian secara lengkap berdasarkan pokok penelitian.

## C.   PEMBAHASAN
Kebijakan diberi arti beragam, dimana setiap ahli  mempunyai  pengertian  yang  berbeda  antara satu  dengan  yang    lainnya,  hal  tersebut disebabkan realitas kebijakan menyangkut banyak  aspek  sehingga  ada  kecenderungan masing-masing  pakar  menekankan  pada  salah satu  aspek  kebijakan  tersebut.  Salah  satu contohnya  kebijakan  yang  dikemukakan  oleh Winarno  (2012:  39)  yang  mengatakan  bahwa kebijakan adalah arah  tindakan  yang mempunyai tujuan  yang  diambil  oleh  seorang  aktor  atau sejumlah  aktor  dalam  mengatasi  suatu  masalah atau persoalan. Sejalan dengan pandangan Young dan  Quinn  (dalam  Suharto  2015:44)  bahwa kebijakan  sebagai  tindakan  pemerintah  yang berwenang,  Kebijakan  publik  adalah  tindakan yang  dibuat  dan  diimplementasikan  oleh  badan pemerintah  yang  memiliki  kewenangan  hukum  ,
politik dan finansial untuk melakukannya. Begitu pula  pendapat  dari  Heinz  Eulau  dan  Kenneth Prewit (dalam
Iskandar.
2016:99)
mengemukakan  rumusannya  sebagai  berikut  ,” Policy atau  kebijakan  dirumuskan  sebagai  suatu keputusan  yang  teguh  yang  disipati  oleh  adanya perilaku  konsisten  dan  pengulangan  pada  bagian dari  keduanya  yakni  bagi  orang-orang  yang membuatnya dan bagi orang-orang yang melaksanakannya
Pengertian  kebijakan  publik  seperti  halnya pengertian  kebijakan  ada  bermacam-macam.  Hal ini  dipengaruhi  oleh  berbagai  kepentingan  yang melandasi perumusan. Banyak yang memberikan penafsiran  bahwa public  policy adalah  hasil  dari suatu  pemerintahan,  sedangkan  administrasi negara  adalah  sarana  untuk  mempengaruhi terjadinya hal-hal tersebut sehingga public policy lebih  diartikan  sebagai  apa  yang  dikerjakan  oleh pemerintah  dibandingkan  daripada  bagaimana proses hasil-hasil itu dibuat.
Dye dalam (Subarsono, 2013: 2)
memberikan definisi kebijakan publik secara luas yakni whatever  government  choose  to  do  or  not to  do (adalah  apapun  pilihan  pemerintah  untuk melakukan  atau  tidak  melakukan).  Konsep tersebut  selaras  dengan  pendapat  Easton  (dalam Iskandar,  2016  :  100)  menyebutkan  bahwa kebijakan  publik  merupakan  alokasi  nilai  yang otoritatif untuk  seluruh  mayarakat,  akan  tetapi hanya  pemerintahlah  yang  dapat  berbuat  secara otoritatif untuk seluruh masyarakat, dan semuanya  yang  dipilih  oleh  pemerintah  untuk dikerjakan  atau  untuk  tidak  dikerjakan  adalah hasil-hasil dari alokasi nilai-nilai tersebut.
Dalam  membahas  kebijakan  publik,  hal paling esensial adalah usaha untuk melaksanakan kebijakan  publik.  Begitu  pula  Hamdi  (2014:  97) menyumbangkan pemikirannya bahwa pelaksanaan  atau  implementasi  kebijakan  terkiat erat bersangkut paut dengan ikhtiar-ikhtiar  untuk mencapai  tujuan  dari  ditetapkannya  suatu kebijakan tetentu. Senada dengan yang disampaikan  oleh  Winarno  (2012:33)  dalam kebijakan  publik  secara  garis  besar  mencakup tahap-tahap  perumusan  kebijakan,  implementasi kebijakan  dan  evaluasi  kebijakan.  Implementasi kebijakan  merupakan  rangkaian  kegiatan  setelah suatu  kebijakan  dirumuskan.  Tanpa  suatu pelaksanaan,  maka  suatu  kebijakan  yang  telah dirumuskan  akan  sia-sia  belaka.  Oleh  karena  itu implementasi  kebijakan  mempunyai  kedudukan yang penting dalam kebijakan publik.
Kemudian  diperjelas  pula  oleh  Edwards  III (dalam Winarno, 2012:  177-206), bahwa implementasi  atau  pelaksanaan  kebijakan  akan berhasil  apabila  terdapat  empat  faktor  atau
variabel  krusial,  yang  meliputi  komunikasi, sumber-sumber,  kecenderungan-kecenderungan atau  tingkah  laku-tingkah  laku  dan  struktur birokrasi.    Dalam  kaitannya  dengan  faktor komunikasi, Edwards membahas tiga hal penting dalam  proses  komunikasi    kebijakan,  yakni transmisi,  konsisten  dan  kejelasan  ( clarity ). Transmisi  merupakan  faktor  pertama  yang mempengaruhi keberhasilan komunikasi kebijakan.  Menurut  Winarno  (2012:  170)  ada beberapa hambatan yang timbul dalam mentransmisikan  perintah-perintah  implementasi kebijakan, antara lain 1) pertentangan pendapatan antara pelaksana dengan pengambil kebijakan; 2) informasi melewati berlapis-lapis hirarki birokrasi;  dan  3)  persepsi  yang  selektif  dan keengganan  para  pelaksana  untuk  mengetahui persyaratan-persyaratan  kebijakan.    Selain  harus efektif  dalam  mentransmisikan,      menurut Edwards, hal kedua yang mempengaruhi komunikasi  kebijakan  adalah  perintah  dalam implementasi kebijakan juga harus jelas sehingga tidak menimbulkan salah interpretasi. Selanjutnya,  hal  lain  adalah  perintah  dalam implementasi kebijakan harus konsisten dan tidak ada yang bertentangan.
Faktor  krusial  ke  dua  yang  mempengaruhi keberhasilan  implementasi  kebijakan  menurut Edwards  adalah  sumber-sumber,  karena  jika pelaksanaan  kebijakan  kekurangan  sumber- sumber  yang  diperlukan  maka  implementasi kebijakan akan cenderung tidak efektif.  Menurut Winarno  (2012:  184)  sumber-sumber  penting dalam  implementasi  kebijakan  meliputi,  staf, informasi, wewenang, dan fasilitas. Sumber yang paling penting dalam pelaksanaan kebijakan yang efektif  adalah  jumlah  staf  yang  memadai  dan memiliki keterampilan (keahlian) yang diperlukan.    Kemudian,  sumber  krusial  lain adalah  informasi,  dimana  menurut  Winarno (2012:  186)  informasi  memiliki  dua  bentuk, pertama informasi mengenai bagaimana melaksanakan  kebijakan,  dan  bentuk  kedua adalah  data  tentang  ketaatan  personil-personil lain  yang  terlibat  terhadap  peraturan-peraturan kebijakan.  Selanjutnya  sumber  krusial  yang  ke tiga  dalam  pelaksanaan  kebijakan  yang  adalah wewenang, menurut Winarno (2012: 188) secara substansi  wewenang  terdiri  dari  dua  hal,  yakni wewenang  formal  (diatas  kertas)  dan  wewenang yang  efektif  digunakan.  Selain  itu,  sumber  yang juga  krusial  adalah  fasilitas  baik  berupa  gedung, perlengkapan dan perbekalan.
Faktor  krusial  ke  tiga  yang  mempengaruhi keberhasilan  implementasi  kebijakan  menurut Edwards  adalah  kecenderungan-kecenderungan atau  sikap  pelaksana.    Faktor  ini  merupakan
keinginan atau kesepakatan dikalangan pelaksana untuk menerapkan kebijakan. Pelaksanaan kebijakan  akan  efektif,  jika  pelaksana  bukan hanya  harus  mengetahui  apa  yang  harus  mereka kerjakan,  tetapi  mereka  juga  harus  memiliki kemampuan untuk menerapkan serta mereka juga mempunyai keinginan untuk menerapkan kebijakan  tersebut.    Dari  pengertian  tersebut, maka  banyak  aspek  yang  dapat  mempengaruhi sikap  pelaksana,  diantaranya,  gaji  dan  insentif yang  memadai,  komitmen  pelaksana  untuk mendukung implementasi kebijakan, kemampuan dan pemahaman pelaksana, dan lain- lain.
Faktor terakhir yang mempengaruhi implementasi  kebijakan  pada  model  Edwards  III adalah struktur birokrasi.  Struktur birokrasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan memiliki  pengaruh  yang  signifikan  terhadap implementasi  kebijakan.  Salah  satu  dari  aspek struktur  yang  penting  dari  setiap  organisasi adalah  adanya  Standar  Operasi  Prosedur  (SOP). SOP menjadi pedoman bagi setiap implementator dalam  bertindak,  struktur  organisasi  yang  terlalu panjang akan cenderung melemahkan pengawasan.  Prosedur  birokrasi  yang  rumit  dan kompleks  ini  menyebabkan  aktivitas  organisasi tidak fleksibel.
Implikasi kebijakan adalah akibat-akibat dan konsekuensi-konsekuensi yang ditimbulkan dengan dilaksanakannya kebijakan-kebijakan tersebut.  Penilaian  kebijakan  dapat  mencakup  isi kebijakan,  pelaksanaan  kebijakan  dan  dampak kebijakan.  Kekurangan  atau  kesalahan  suatu kebijakan  biasanya  akan  diketahui  setelah kebijakan itu dilaksanakan, begitu juga suksesnya pelaksanaan  kebijakan  dapat  dilihat  dari  akibat yang  ditimbulkan  sebagai  hasil  pelaksanaan kebijakan.
Berpijak  pada  sudut  pandang  tersebut,  studi tentang  implementasi  kebijakan  publik  menjadi semakin  mendapatkan  perhatiannya  dengan mendasarkan pada suatu asumsi bahwa kegagalan program  yang  dilancarkan  dengan  hebat  adalah akibat  langsung  dari  masalah-masalah  yang timbul  dimasa  implementasi  program  –  program tersebut.  Keadaan  tersebut  dapat  terjadi  karena proses  implementasi  kebijakan  publik  sendiri selalu  melibatkan  lingkungan  dan  kondisi  yang berbeda  disetiap  tempat  (organisasi)  dimana setiap  organisasi  bekerja  dalam  konteks  sosial yang  tidak  sama  sehingga  memungkinkan terjadinya  interaksi  yang  saling  mempengaruhi didalamnya.
Pada  tatara  praktis  pelaksanaan  administrasi kependudukan yang baik, tidak saja mempermudah  pembuatan  data  kependudukan
secara  cepat  dan  akurat  namun    pada  hakikatnya representasi  tanggung  jawab  serta  kewajiban pemerintah dalam memberikan perlindungan  dan pengakuan terhadap penentuan status pribadi dan status hukum atas setiap peristiwa kependudukan dan  peristiwa  penting  yang  dialami  oleh penduduk  dan/atau  warga  negara  Indonesia  yang berada  di  luar  wilayah  negara  kesatuan  republik Indonesia. Pelaksanaan administrasi kependudukan ini sebagai suatu sistem diharapkan dapat diselenggarakan sebagai bagian dari penyelenggaraan administrasi seperti pelayanan  publik  serta  perlindungan  yang berkenaan  dengan  dokumen kependudukan masyarakat dapat terpenuhi. Dokumen kependudukan  adalah  dokumen  resmi  yang diterbitkan oleh Instansi Pelaksana yang mempunyai  kekuatan  hukum  sebagai  alat  bukti autentik yang dihasilkan dari pelayanan pendaftaran penduduk dan pencatatan sipil dalam Undang-Undang No 24  tahun 2013 pasal 1 (ayat 15)  dijelaskan  bahwa  pencatatan  sipil  adalah pencatatan  peristiwa  penting  yang  dialami  oleh seseorang  dalam  register  pencatatan  sipil  pada instansi  pelaksana.  Kemudian  diperjelas  dalam pasal  5  yang  menerangkan  pemerintah  melalui menteri berwenang menyelenggarakan administrasi  kependudukan  secara  nasional, meliputi:
1. Koordinasi antar instansi dan antar daerah;
2. Penetapan sistem, pedoman, dan standar;
3. Fasilitasi dan sosialisasi;
4. Pembinaan,pembimbingan, supervisi, pemantauan, evaluasi dan konsultasi
5. Pengelolaan dan penyajian data kependudukan berskala Nasional;
6. Menyediakan blangko ktp-el bagi kabupaten/kota; 7. Menyediakan blangko dokumen
kependudukan selain blangko KTP-el melalui instansi pelaksana dan pengawasan.
Penjelasan  secara  mendetail  tentang  salah satu  fungsi  data  kependudukan  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1),  ayat  (2),  dan  ayat  (3) yang  digunakan  untuk  semua  keperluan  adalah data  kependudukan  dari  kementerian  yang bertanggung  jawab  dalam  urusan  pemerintahan dalam negeri, antara lain untuk pemanfaatan: 1. Pelayanan publik;
2. Perencanaan pembangunan;
3. Alokasi anggaran;
4. Pembangunan demokrasi; dan
5. Penegakan hukum dan pencegahan kriminal. Dalam tatanan operasional sebagai perwujudan dari  tugas pokok dan fungsi tersebut diatas,  dinas  kependudukan  dan  pencatatan  sipil kabupaten  di  satu  sisi  melaksanakan  teknis
administrasi  penduduk  termasuk  pelayanan kepada masyarakat dalam  hal  kependudukan  dan pencatatan  sipil  sesuai  Undang  Undang  No.  24 tahun 2013 serta peraturan pelaksanaannya dalam peraturan daerah No. 9 Tahun 2016.Sebagaimana dijelaskan  diatas,  salah  satu  fungsi  dari  dinas kependudukan  dan  pencatatan  sipil,  adalah memberikan pelayanan publik dibidang kependudukan dan pencatatan sipil sesuai dengan Undang  -  Undang  No.24  Tahun  2013  tentang administrasi kependudukan, bahwa dinas kependudukan    dan  pencatatan  sipil  wajib memberikan pelayanan yang sama dan profesional kepada setiap penduduk atas pelaporan  peristiwa  kependudukan  dan  peristiwa penting untuk di terbitkan dokumen kependudukannya. Dengan  demikian  dapat dikatakan bahwa implementasi kebijakan kebijakan administrasi kependudukan merupakan usaha  mencapai  tujuan-tujuan  tertentu  sekaligus sebagai  upaya  pemecahan  masalah  dengan menggunakan  sarana-sarana  tertentu  dan  dalam urutan  waktu  tertentu.  Kebijakan  juga  dapat dikatakan  bersifat  mandasar  karena  kebijakan hanya  menggariskan  hal-hal  yang  mendasar sebagai landasan bertindak dalam usaha mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
Pada  tataran  praktis,  berkembang  asumsi bahwa  ketika  pemerintah  membuat  suatu kebijakan  tertentu,  maka  kebijakan  tersebut dengan  sendirinya  akan  dapat  dilaksanakan  dan hasilnyapun  akan  mendekati  seperti  yang diharapkan  oleh  pembuat  kebijakan  tersebut, tahap  ini  pada  dasarnya  berkaitan  dengan bagaaimana pemerintah bekerja atau proses yang dilakukan  oleh  pemerintah  untuk  menjadikan kebijakan menghasilkan keadaan yaang direncanakan  Oleh  karena  itu  implementasi kebijakan  mempunyai  kedudukan  yang  penting dalam kebijakan publik, sebagaimana dikemukakan oleh Howesh dan M Ramesh (dalan Subarsono 2013:13) menyebutkan bahwa Implementasi  kebijakan  ( policy  implementation ) adalah  proses  untuk  melaksanakan  kebijakan supaya  mencapai  hasil.    Begitu  pula  Hamdi (2014: 97) menyumbangkan pemikirannya bahwa pelaksanaan atau implemntasi kebijakan bersangkut  paut  dengan  ikhtiar-ikhtiar  untuk mencapai  tujuan  dari  ditetapkannya  suatu kebijakan tetentu.Dengan demikian dalam impementasi kebijakan adanya aktivitas pelaksanaan keputusan  kebijakan dasar, biasanya dalam  bentuk  undang-undang,  dapat  pula berbentuk  perintah-perintah  atau  keputusan- keputusan  badan  peradilan  lainnya,  keputusan tersebut  mengidentifikasikan  masalah  yang  ingin diatasi,  menyebutkan  secara  tegas  tujuan  atau
sasaran  yang  ingin  dicapai  dengan  berbagai  cara untuk menstruktur atau mengatur proses implementasinya
Kebijakan  yang  berupa  Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden ataupun  Peraturan  Daerah  seringkali  dalam penerapannya  mengalami  berbagai  kendala,  hal tersebut  bisa  dilihat  dengan  tidak  mengacunya pada  pokok  permasalahan  yang  ada  sehingga sering berakibat pada kegagalan dalam pelaksanaannya.  Kegagalan  tersebut  disebabkan karena  keterbatasan  sumber  daya  manusia, struktur  organisasi  yang  kurang  memadai, lemahnya  kinerja  pegawai,  tidak  ada  komitmen yang  serius  dari  para  pelaksana  serta  koordinasi dari  pihak-pihak  yang  berkepentingan  dengan kebijakan  yang  dimaksud.  Jadi  disini  sangat diperlukan  adanya  strategi  agar  efektivitas implementasi kebijakan dapat terwujud.
Sedangkan substansi fokus penelitian didasarkan  pada  pemahaman  mengenai  konsep kependudukan.  Dalam  konsep  kependudukan maka  konsep  penduduk  perlu  dipelajari  dalam hubungannya dengan fungsi-fungsi dalam masyarakat.  Penduduk  secara  individu  maupun secara  kelompok  selalu  dikuasai  oleh  regulasi pemerintah  dalam  proses  reproduksi,  proses demografi  dan  proses  sosialisasi  dalam  rangka kelestarian  hidup  bermasyarakat.  Dalam  hal  ini dokumen atau data kependudukan sebagai produk dari  aktivitas  administrasi  lembaga  teknis pemerintah daerah merupakan salah satu informasi  yang  dibutuhkan  untuk  perencanaan pembangunan  berkelanjutan.  Sebagai  sebuah produk yang terkait dengan dinamika masyarakat Rusli (2014:192), memaknai kebijakan kependudukan sebagai tindakan pemerintah yang dilakukan  secara  sengaja  untuk  mempengaruhi perkembangan,  jumlah,  distribusi  dan  komposisi penduduk.  Kebijakan  kependudukan  terdiri  dari beragam tipe yang dapat berbentuk :
1. Langsung atau tidak langsung
2. Eksplisit dan Implisit
3. Domestik atau internasional
4. Intervensi dan non intervensi
Selaras  dengan  pendapat Irianto  dan Friyatmi (2016:2)
pengetahuan tentang kependudukan  adalah  penting  untuk  lembaga swasta  ataupun  pemerintah  baik  ditingkat  daerah maupun nasional. Perencanaan yang berhubungan  dengan  pendidikan,  perpajakan, kemiliteran,  kesejahteraan  social,  perumahan, pertanian,  dan  perusahaan  yang  memproduksi barang  dan  jasa,  jalan,  rumah  sakit,  pusat pertokoan  dan  pusat  rekreasi  akan  menjadi  lebih tepat  aapabila  semuanya  didasarkan  pada  data kependudukan.
Berdasarkan  pengertian  ini  maka  ruang lingkup  administrasi  kependudukan  meliputi  3 (tiga)  komponen yaitu: 1. Kegiatan penataan  dan penertiban  dalam  penerbitan  dokumen  dan  data kependudukan  melalui  pendaftaran  penduduk;  2. Kegiatan penataan dan penertiban dalam penerbitan  dokumen  dan  data  kependudukan melalui  pencatatan  sipil;  dan  3.  Kegiatan penataan  dan  penertiban  dalam  penerbitan dokumen  dan  data  kependudukan  melalui pengelolaan informasi administrasi kependudukan  serta  pendayagunaan  hasilnya untuk  pelayanan publik dan pembangunan sektor lain.
Kebijakan  penduduk  meliputi  kebijakan penyediaan  lapangan  kerja  untuk  penduduk, pemberian  kesempatan  pendidikan,  peningkatan derajat kesehatan serta usaha menambah kesejahteraan penduduk lainnya.Selanjutnya, berbagai kebijakan penduduk dimaksudkan untuk mempengaruhi penduduk dalam besar, komposisi,  distribusi,  pertumbuhan  serta  ciri-ciri penduduk  lainnya.  Secara  teori  kebijakan kependudukan  dibagi  kedalam  dua  kelompok, yaitu kebijakan kependudukan yang mempengaruhi variabel kependudukan dan kebijakan  kependudukan yang  menanggapi perubahan-perubahan  kependudukan.  Kebijakan yang  mempengaruhi  variabel  kependudukan antara menanggapi perubahan penduduk  dengan adanya  pengekangan  populasi  sebagai  salah  satu alternative  terjadinya  ledakan  jumlah  penduduk, seperti  pendapatnya  Maltus  (dalam  Rusdi, 2012:5)  bahwa  pengekangan      perkembangan penduduk  dapat  berupa  pengekangan  segera  dan pengekangan  hakiki.  Faktor  pengekangan  hakiki adalah  pangan  sedangkan  pengekangan  segera dapat  berbentuk  pengekangan preventif dan pengekangan  positif.  Pengekangan  preventif adalah  faktor  yang  bekerja  mengurangi  angka kelahiran  dan  pengekangan  positif  merupakan faktor yang mempengaruhi angka kematian dapat berupa epidemic, penyakit dan kemiskinan.
Suatu kebijakan yang mempengaruhi variabel  kependudukan  dapat  bersifat  langsung ataupun  tidak  langsung.  Kebijakan  langsung dalam hal ini antara lain ialah pelayanan program keluarga berencana yang langsung mempengaruhi besarnya penduduk akibat penurunan  banyaknya  kelahiran.  Kebijakan kependudukan  yang  bersifat  tidak  langsung misalnya  melalui  pencabutan  subsidi  pada keluarga yang mempunyai anak lebih dari jumlah tertentu.  Salah  satu  kebijakan  kependudukan yang menanggapi perubahan-perubahan kependudukan  adalah  kebijakan  administrasi kependudukan. Kebijakan ini merupakan
kebijakan  kependudukan  yang  yang  melibatkan seluruh elemen terkait.
Umumnya  Implementasi  kebijakan  publik diserahkan  pada  lembaga-lembaga  pemerintahan dalam  berbagai  jenjangnya  hingga  pemerintahan yang  terendah.  Untuk  menilai  apakah  suatu kebijakan  pemerintah  dapat  dikatakan  berhasil atau  gagal,  dilakukan  dengan  mempelajari  sebab akibat  keberhasilan  atau  kegagalan  kebijakan pemerintah melalui pembahasan mengenai aspek- aspek yang mempengaruhi implementasi kebijakan.  Dinas  kependudukan  dan  pencatatan sipil dalam menyelenggarakan kegiatan pelayanan  dokumen  dan  data  kependudukan  ini merupakan  upaya  pemerintah  dalam  memenuhi kebutuhan  dasar  dan  hak-hak  sipil  setiap  warga negara  atas  barang,  jasa  dan  pelayanan administrasi  yang  diselenggarakan.  Perwujudan nyata  dari  sikap  birokrat  dalam  menjalankan tugas  dan  fungsinya  sesuai  dengan  yang diamanatkan oleh UUD 1945 yang mengamanatkan  kepada  negara  untuk  memenuhi kebutuhan  dasar  setiap  warga  negara  demi kesejahteraannya. Selain itu diperjelas lagi dalam TAP  MPR  Nomor  XI/MP  R/1998  yang  juga mengamanatkan  agar  aparatur  negara  mampu menjalankan tugas dan fungsinya secara profesional,  produktif,transparan  dan  bebas  dari KKN,  tercermin  dari  penyelenggaraan  pelayanan publik.
Dari fenomena diatas dapat diketahui bahwa administrasi kependudukan pada dinas kependudukan  dan  pencatatan  sipil  kabupaten Garut  secara  kumulatif  belum  mencapai  hasil maksimal,  diukur  dari  kuantitas  program  yang dilaksanakan  baru  pada  kisaran  penyeragaman standar  operasional  prosedur,  dimana  sejumlah program seperti sosialisasi, promosi, inventarisasi  di  tiap  desa  yang  belum  tersusun baik,  hal  ini  menunjukan  belum  optimalnya kinerja  lembaga  termasuk  didalamnya  aparatur sebagai pelaksana upaya penataan kependudukan oleh  pemerintah  daerah.  lemahnya  tindaklanjut terhadap  kelemahan  pencapaian  target  kinerja dimana  penduduk  yang  memiliki  KTP-el  di Kabupaten  Garut  baru  mencapai  56,63  %, sedangkan  cakupan  penerbitan  KTP-el  sesuai dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik  Indonesia  Nomor  69  Tahun  2012 tentang  Standar  Pelayanan  Minimal  Bidang Pemerintahan  Dalam  Negeri  di  Kabupaten/Kota yaitu 100% pada tahun 2017. Sebagai perbandingan  dari  total  penduduk  yang  wajib memiliki KTP-el sebanyak2.505.954 jiwa, sedangkan  yang  memiliki  KTP-el  sebanyak 1.087.066  jiwa  dan  sisanya  sebanyak  1.087.066 jiwa belum memiliki KTP-el.

## D.   KESIMPULAN
Pertama , implementasi kebijakan administrasi  kependudukan  sebagai  salah  satu bentuk kebijakan pemerintah yang diimplementasikan  lembaga  teknis  daerah  akan membawa dampak kepada warganegaranya,  oleh karenanya  regulasi  ini  harus  menjadi  pedoman dinas kependudukan  dan  pencatatan sipil kabupaten  Garut  dalam  melayani  memberikan pelayanan  kepada  masyarakat  luas  secara menyeluruh dan terpadu, yang memberi pengaruh positif terhadap reformasi birokrasi dan masyarakat.
Kedua . Implementasi suatu program melibatkan  upaya-upaya policy  makers untuk mempengaruhi  perilaku  birokrat  pelaksana  agar bersedia memberikan pelayanan secara maksimal.  Sehingga  implementasi  kebijakan tersebut  dapat  memotivasi  atau  mendorong apartur  untuk  memberikan  kinerja  terbaiknya kepada  publik  selaku  penerima  pelayanan sehingga  mutu  pelayanan  dokumen  dan  data kependudukan  dapat  ditingkatkan  dalam  rangka memenuhi  harapan  dan  pada  gilirannya  nanti ketika harapan terpenuhi secara otomatis program organisasi dapat terlampaui
Ketiga ,  dalam  rangka  mewujudkan  tugas dan fungsi pemerintah dalam menangani kebutuhan  publik  dan  menyelesaikan  masalah publik  terkait  dengan  masalah  kependudukan penyusunan  rencana  strategis  diarahkan  untuk meningkatkan  efektivitas  dan  efisiensi  dalam rangka  peningkatan  kinerja  lembaga,  salah satunya  berupa  upaya  pengembangan  unsur kompetensi  individual  dan  kolektif  seperti pengetahuan  sumber  daya  manusia  terhadap lembaga    dan  pengaruhnya.  Dalam  menghadapi pengaruh  lingkungan  lembaga,  sumber  daya manusia  dituntut secara  proporsional  dan profesional  menjawab  tantangan  tersebut  dengan menunjukkan  kinerjanya  melalui  kegiatan  dalam bidang  tugas  atau  pekerjaannya  secara  optimal yang  akan  mendorong  terciptanya  standar pelayanan  data  kependudukan  yang  berkualitas. Produktivitas  kerja  aparatur    secara  konseptual adalah  suatu  hasil  kerja  yang  dicapai  seorang pegawai  dalam  melaksanakan  tugas-tugas  yang dibebankan  kepadanya  yang  didasarkan  atas kompetensi individualnya.
Kempat ,  perumusan  kebijakan  memiliki relevansi yang kuat dengan sasaran-sasaran yang telah ditetapkan dapat dicapai dengan tepat. Oleh karena itu pengelolaan administrasi kependudukan  didukung  oleh  sistem  ataupun standar  operasional  prosedur    yang  mendorong terwujudnya  program  pencatatan  sipil  yang efektif    dan  efisien.  Salah  satu  indikator
keberhasilan organisasi adalah produktivitas yang dihasilkan tercapainya target kerja yang direncanakan  sebelumnya.  Pencapaian  program kerja  lembaga  sangat  menentukan  kualitas pelayanan  dinas  kependudukan  dan  pencatatan sipil,  oleh  karena  itu  kepuasan  pengguna  jasa perlu mendapat perhatian serius, karena pemohon KTP-el  adalah  warga  negara  yang  harus dilindungi  haknya  untuk mendapatkan pelayanan yang  optimal  dari  dinas  kependudukan  dan pencatatan  sipil  kabupaten  Garut  karena  setiap penyelenggaraan pelayanan publik harus memiliki  standar  pelayanan  dan  dipublikasikan sebagai  jaminan  adanya  kepastian  bagi  penerima pelayanan.

## DAFTAR PUSTAKA Buku-buku
Hamdi,  Muchlis  2014, Kebijakan  Publik, ( proses,  analisis  dan  partispasi ) ,    Ghalia Indonesia, Bogor Irianto  Agus  dan  Friyatmi  (2016). Demograpi  &
Kependudukan, Jakarta:Kencana. Iskandar, Jusman 2016, Kapita Selekta Administrasi  Negara  dan  Kebijaksanaan Publik , cet ke-10, Puspaga Bandung
---------------.  2015/e, Metode  Penelitian .Cet  ke  - 16 Puspaga. Bandung.
Iskandar, Jusman dan Putradi, Didit, 2015, Teori Administrasi , Puspaga, Bandung.
Pasolong,  Harbani,  2015.  Teori  Administrasi
Publik” Alphabeta, Bandung Rusli, Said (2014). Pengantar Ilmu Kependudukan. ( ed revisi ) Jakarta: LP3ES. Subarso,  AG.  2012. Analisi  Kebijakan  Publik  : konsep,  Teori  dan  Aplikasinya .  Pustaka Pelajar , Yogyakarta.
Winarno, Budi, 2012. Kebijakan Publik
(teori,Proses dan  Study  Kasus),  cet.1 Yogyakarta,CAPS Dokumen-dokumen Republik Indonesia(2013). Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013, tentang Administrasi Kependudukan . Jakarta: Sekretariat Negara. Kompilasi Peraturan  Administrasi  kependudukan dinas  kependudukan  dan  pencatatan  sipil Kabupaten Garut, tahun 2014.