## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827

## Musyawarah Minim Negosiasi: Potret Deficient Village Governance pada Masa Pandemi COVID-19

## Deliberation with Minimum Negotiation: Portrait of Deficient Village
Governance During the COVID-19 Pandemic
Wawan Sobari
Program Studi Ilmu Politik Universitas Brawijaya, Malang, Indonesia
E-mail Korespondensi: wawansobari@ub.ac.id
Diterima: 11 Februari 2023 Direvisi:  31 Mei 2023 Disetujui: 30 Juni 2023 DOI: 10.35967/njip.v22i1.411
Abstrak: Studi ini mengeksplorasi praktik tata kelola pemerintahan desa (TKPD) atau village governance , khususnya praktik  pembuatan  kebijakan  pembangunan  desa  dalam  situasi  pandemi  COVID-19  (2020-2022)  di  Kabupaten Malang, Jawa Timur. Pembuatan kebijakan pembangunan desa secara formal dilakukan dalam forum musyawarah desa (musdes). Studi ini secara spesifik berupaya menggali praktik musdes selama masa pandemi COVID-19.  Untuk itu,  penelitian  ini  mengaplikasikan  metodologi  kualitatif  dan  metode  analisis  observasional  dengan  wawancara sebagai  teknik  pengumpulan  data  utama.  Riset  ini  mengungkap  perubahan  praktik  dan  makna  musdes  dalam pembuatan  kebijakan  pembangunan  desa.  Situasi  pandemi  mendorong  pemerintah  mengarahkan  pilihan-pilihan kebijakan  pembangunan  desa  yang  tidak  sepenuhnya  sesuai  dengan  kebutuhan  dan  permintaan  warga.  Musdes mengalami  perubahan  makna,  bukan  lagi  sebagai  ruang  konsultasi  dan  negosiasi.  Musdes  justru  menjadi  forum nondeliberasi untuk klarifikasi dan persetujuan ( approval ) kebijakan pembangunan desa yang telah diarahkan oleh aturan  pemerintah  dan  kabupaten.  Temuan  ini  memperkuat  studi  sebelumnya  bahwa  UU  Desa  dan  peraturan pelaksanaannya mengalami perbedaan kritis dengan musdes sebagai ruang deliberasi karena mereduksi representasi masyarakat dan aktor yang dapat terlibat dalam pengambilan keputusan. Eksplorasi praktik dan makna musdes pada masa  pandemi  COVID-19  menambah  literatur  (kerangka  analisis) village  governance yang  berbeda  dari  situasi sebelum pandemi. Saat itu, pemerintah desa masih memiliki ruang yang cukup untuk mengakomodasi permintaan warga desa. Studi ini mengukuhkan pendekatan yang berpusat pada negara untuk menjelaskan bekerjanya village governance dan  pemerintah  menjadi  penghambat  bekerjanya village  governance .  Studi  ini  juga  berkontribusi memperluas literatur village governance dengan menunjukkan pentingnya mempertimbangkan faktor anteseden yang mendorong pemerintah dan kabupaten mengeluarkan regulasi yang tidak mendukung village governance . Konteks pandemi  bisa  menjelaskan  unsur  terdahulu  yang  terjadi  sebelum  hadirnya  aturan  pemerintah  yang  kemudian menghambat bekerjanya village governance .
Kata Kunci: Musyawarah Desa; COVID-19; Village Governance ; Deliberasi
Abstract: This study explored the practice of village governance (TKPD), particularly the practice of making village development policies during the COVID-19 pandemic (2020-2022) in Malang Regency, East Java. The policy making was carried out in the village deliberation forum ( musdes ). This research specifically sought to discover the practice of musdes during  the  COVID-19  pandemic.  It  applied  a  qualitative  methodology  and  an  observational  analysis method  with  the  interview  as  the  main  data-gathering  technique.  This  study  reveals  changes  in  the  practice  and meaning of musdes in setting village development policies. The pandemic  situation has  forced the government to drive village development policy options that are not fully in accordance with the needs and demands of villagers. Musdes has changed its  meaning. It is  no longer a space for consultation and  negotiation. Musdes become a non- deliberative  forum  which  functions  for  clarification  and  approval  of  village  development  policies  that  have  been directed by government and regency regulations. This finding reinforces previous studies that the Village Law and implementing  regulations  experience  critical  differences  from musdes as  a  deliberation  space  because  it  reduces representation of the community and actors who can be involved in decision making. The exploration of the practice and meaning of musdes during the COVID-19 pandemic adds to village governance literature which was different from the situation prior to the pandemic. At that time, the village government still had enough space to accommodate the villagers' demands. This study echoes the state-centered approach to explaining village governance by discovering the  government as an obstacle to village  governance. This  study also contributes to extending  village  governance

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827

## Pendahuluan
Pandemi coronavirus  disease 2019  (selanjutnya  disebut  COVID-19)  merupakan  kejadian luar  biasa  yang  memberikan  tantangan  bagi  tata  kelola  ( governance )  pada  semua  tingkatan. Pandemi  COVID-19  menjadi  faktor  disruptif  dunia  yang  berdampak  luas. ( Committee  for  the Coordination  of  Statistical  Activities, 2020) menyebutnya  sebagai  ‘malapetaka  yang  memakan banyak korban manusia dan mengganggu kehidupan ekonomi, sosial, dan regional’.
Survei Risk that Matter (RTM) 1 yang dilakukan oleh Organisasi Kerjasama Ekonomi dan Pembangunan (OECD) di 25 negara menemukan dampak yang sama. Ketidakamanan kehidupan berlangsung  selama  krisis  COVID-19 (OECD,  2021) .  Lebih  dari  sepertiga  responden  (37%) mengatakan  bahwa  rumah  tangga  mereka  telah  mengalami  setidaknya  satu  gangguan  terkait pekerjaan (kehilangan pekerjaan, PHK, pengurangan jam kerja, dan/atau pemotongan gaji).
Sementara  jajak  pendapat  mengukur  dampak  wabah  di  Indonesia.  Merujuk  Survei  Saiful Mujani Research and Consulting (SMRC) (Mujani & Irvani, 2020) , pandemi telah merontokkan kondisi  ekonomi  rumah  tangga.  Responden  menyampaikan  mengalami  penurunan  kondisi ekonomi  rumah  tangga  mereka  saat  pandemi.  Kecenderungan  penurunan  situasi  ekonomi meningkat  dari  38  persen  (Maret)  menjadi  70  persen  (Juni).  Sebanyak  75  persen  responden mengalami penurunan pendapatan setelah adanya wabah.
Schwab  dan  Malleret  (2020) mengategorikan  dampak  pandemi  ke  dalam  dampak  makro, mikro, dan individual. Dampak makro terjadi pada bidang ekonomi, sosial, geopolitik, lingkungan, dan  teknologi.  Dampak  mikro  tampak  dalam  dunia  bisnis  dan  industri.  Sementara  dampak individual  muncul  dalam  redefinisi  kemanusiaan,  kesehatan  mental  dan  kesejahteraan,  dan perubahan prioritas individu.
Schwab dan Malleret (2020) juga mengklaim pandemi COVID-19 memicu krisis dunia yang tidak ada bandingannya dalam sejarah modern karena begitu luas dan besarnya dampak pandemi COVID-19  hingga  menimbulkan  situasi  krisis. (Lupton  dan  Willis  2021) menyebut  pandemi COVID-19 lebih dari sekadar masalah kesehatan global yang masif, melainkan memicu krisis di setiap tingkatan sosial, budaya, lingkungan, dan ekonomi.
Bagi (Boin dkk. 2020) , COVID-19 menimbulkan tekanan pada sistem kesehatan di banyak negara  yang  berefek  pada  kerentanan  ekonomi  dan  sosial,  hingga  menyebutnya  sebagai  mega- krisis  lintas  batas  kedua  yang  melanda  masyarakat  kontemporer  di  abad  ini  (setelah  krisis keuangan).  Sementara,  penggambaran  krisis  lainnya  menyebut  pandemi  COVID-19  sebagai masalah multisistem (Hynes et al., 2020 .
Krisis  multidimensi  akibat  COVID-19  menimbulkan  berbagai  respons  dari  individu, kelompok, dan pemerintah. Respons yang muncul karena situasi krisis menunjukkan faktor krisis sebagai  pendorong  tindakan  politik,  seperti  halnya  pemerintah  saat  merespons  situasi  pandemi, termasuk pemerintah desa. Situasi krisis karena pandemi itulah yang mendorong para pemimpin pemerintahan desa berupaya mencarikan jalan keluar.
Sementara itu, pengakuan otonomi desa (UU Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa) secara normatif  memberikan  ruang  dalam  pembuatan  kebijakan  pembangunan  desa.  Pemerintah  desa
1 Survei RTM adalah survei lintas negara yang memeriksa persepsi masyarakat tentang risiko sosial dan ekonomi yang mereka hadapi dan seberapa baik menurut mereka pemerintah menangani risiko tersebut. Survei ini dilakukan untuk  pertama  kalinya  dalam  dua  gelombang  pada  tahun  2018.  Survei  2020,  yang  dilakukan  pada  September- Oktober 2020, mengambil sampel yang mewakili lebih dari 25.000 orang berusia 18 hingga 64 tahun di 25 negara OECD yang setuju untuk berpartisipasi.
literature by proposing the worth of considering an antecedent factor that encourage government and regency to issue regulations which do not support village governance. The context of the pandemic can explain factor that occurred prior to the issuance of government regulation which then hindered village governance.
Keywords:  Village Meetings; COVID-19; Village Governance; Deliberation

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827
memiliki keleluasaan yang cukup untuk merespons permintaan dan kebutuhan warga desa dalam kebijakan pembangunan desa. Ruang kebijakan tersebut tetap ada, termasuk, saat situasi pandemi.
Studi  ini  berupaya  mengeksplorasi  tata  kelola  pemerintahan  desa  (TKPD)  ( village governance) pada masa pandemi COVID-19. Secara spesifik, studi ini berupaya menggali praktik pembuatan kebijakan pembangunan desa pada tiga tahun masa wabah (2020-2022). Maka, TKPD yang  dimaksud  dalam  studi  ini,  yaitu  memfokuskan  pada  praktik  pembuatan  kebijakan pembangunan desa ( village development policy making ), khususnya dalam praktik musyawarah desa (musdes).
Pilihan  fokus  studi  tersebut  merujuk  pada  definisi  dasar governance dalam  kajian  Ilmu Politik,  yaitu  “governance adalah  aturan  pengambilan  keputusan  kolektif  dalam  pembuatan kebijakan,  yang  mana  terdapat  pluralitas  aktor  atau  organisasi,  namun  tidak  ada  sistem  kontrol formal yang dapat menentukan ketentuan hubungan antara aktor dan organisasi ini” (Chhotray & Stoker,  2009) .  Definisi  tersebut  tetap  relevan  dengan  karya  terbaru  mengenai  teori governance yang menekankan dimensi interaktif tata kelola pemerintahan public ( public governance ). Maka, definisi governance adalah “proses interaktif di mana masyarakat dan ekonomi diarahkan menuju tujuan yang dinegosiasikan secara kolektif” (Ansell & Torfing, 2022) . Selanjutnya, studi ini mendefinisikan governance sebagai proses interaktif dalam pembuatan kebijakan  publik  yang  melibatkan  multiaktor  dan  mereka  bekerja  secara  otonom.  Pengertian tersebut menjadi dasar untuk menjelaskan village governance atau tata kelola pemerintahan desa (TKPD) dalam penelitian ini. Para ahli sebelumnya sudah mengonstruksi definisi TKPD.
Tan  (2010) menjelaskan  bahwa  definisi  TKPD  mengacu  pada  “pengambilan  keputusan, pelaksanaan,  dan  administrasi  desa  yang  membawa  perubahan  positif  dalam  kehidupan  desa”. Sementara Antlov, dkk (2016) menjelaskan definisi TKPD tampak secara praktis saat kepala desa bekerja  untuk  kepentingan  penduduk  desa,  menjaga  transparansi  dan  norma  partisipatif,  dan kemampuan untuk melaksanakan keputusan. Berdasarkan definisi governance dan TKPD tersebut, maka studi ini menekankan pengertian TKPD kepada proses interaktif dalam pembuatan kebijakan kolektif desa.
Berdasarkan  pengertian  tersebut,  studi  ini  kemudian  berupaya  memetakan  literatur  studi- studi TKPD atau menjelaskan kerangka analisis studi tentang TKPD. Pertama, karya  akademik tentang TKPD focus pada penentuan kriteria (apa). Seperti yang disampaikan (Salim, dkk 2017) bahwa  TKPD  memiliki  tiga  kriteria:  1)  jaminan  partisipasi  warga  dalam  konsultasi  dan pengambilan  kebijakan;  2)  laporan  kinerja  tahunan  pemerintah  desa  yang  disampaikan  secara terbuka;  3)  berfungsinya  badan  permusyawaratan  desa  (BPD).  Sementara (Wijoyo  dkk,  2017) menambahkan kriteria lainnya:  1) Penegakan hukum; 2) Responsif; 3) Kesetaraan; 4) Efektivitas dan efisiensi; 5) Akuntabilitas dan visi strategis.
Kedua,  faktor yang  mendorong  dan  menghambat  TKPD  bekerja  (variabel bebas/independen).  Studi-studi  sebelumnya  menjelaskan  beberapa  faktor  yang  mendorong bekerjanya TKPD, yaitu kesesuaian antara TKPD dan kearifan desa (Jayadi, 2019; Vel & Bedner, 2015) ;  partisipasi  warga  dan  respons  pemerintah  desa (Sartika  et  al.,  2019) ;  harmonisasi Pemerintah  desa,  badan  permusyawaratan  desa  dan  lembaga  adat  dalam  pembangunan  desa (Rumkel et  al.,  2019) ; efektivitas  organisasional (Indriani  et  al.,  2020) ;  kemitraan dan interaksi mutual antara  pemerintah  desa  dan  BPD (Said,  2020) ;  dan  komponen-komponen  pengendalian internal  pemerintah  desa  (integritas  dan  etika  perangkat  desa,  kepemimpinan  kepala  desa,  dan akuntabilitas) (Sujana et al., 2020 ; Susilowati et al., 2020) .
Sementara  faktor-faktor  yang  menghambat  TKPD  bekerja,  yaitu  kegagalan  BPD  dalam menjalankan tugasnya sebagai  dewan perwakilan warga dan penyeimbang ( check and balance ) pemerintah  desa  dan  kurangnya  pemahaman  warga  desa  tentang  adanya  jaminan  aturan (UU 6/2014) untuk  berpartisipasi  aktif  dalam  pembuatan  kebijakan  desa (Salim  et  al.,  2017) ; fraud (kecurangan)  dalam  manajemen  keuangan  desa (Munir  et  al.,  2020) ;  aturan  yang  lebih menekankan  pada  akuntabilitas  administratif  pemerintah  desa  daripada  akuntabilitas  publik

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827
(Nurlinah  &  Haryanto,  2020) ;  aturan  pemerintah  yang  kaku  dalam  membelanjakan  dan melaporkan keuangan desa dan keterbatasan kapasitas sumber daya perangkat desa (Yuhertiana et al., 2016) ; dan arah kebijakan nasional dan daerah  terhadap desa (Alpermann, 2012; Tan, 2010) . Selaras  dengan  temuan (Alpermann,  2012 dan Tan,  2010) ,  kebijakan  nasional  yang mengatur desa juga dinilai tidak mampu mengembalikan peran kearifan desa dan/atau adat dalam tata  kelolanya (Vel  &  Bedner,  2015) ;  sulit  mewujudkan  otonomi  desa  ( independent  village governance) (Salim  et  al.,  2017) ;  menciptakan  tekanan  kepada  pemerintah  desa  untuk  bekerja demi  kepentingan  masyarakat (Antlöv  et  al.,  2016) .  Sementara  untuk  merespons  isu-isu inklusifitas  (gender)  dalam  kebijakan  desa,  kebijakan  nasional  tentang  desa  memberikan  peran dominan  kepala  desa  dalam  pengambilan  kebijakan  desa  inklusif  tersebut (Kushandajani  & Alfirdaus, 2019) ; dan tidak mampu mengubah relasi gender yang timpang, justru melanggengkan ketimpangan (Syukri, 2021) .
Pemetaan  terhadap  studi-studi  TKPD  tersebut  belum  cukup  mempertimbangkan  konteks khusus,  yaitu  pandemi  COVID-19  (2020-2022).  Pandemi  yang  menimbulkan  situasi  krisis kesehatan  dan  krisis  lainnya  merupakan  faktor  kontekstual  yang  bisa  menjadi  ‘pengubah permainan’ praktik tata kelola pembangunan desa. Dengan kata lain, konteks wabah memunculkan tantangan akademis bagi kajian TKPD.
Selama  ini,  pemerintah  desa  menempuh  upaya  formal  saat  merespons  kebutuhan  dan permintaan publik melalui kebijakan pembangunan desa. Pemerintah desa merumuskan kebijakan pembangunan  desa  dalam  satu  forum  tahunan  antara  pemerintah  desa  dan  para  pemangku kepentingan  desa  dalam  kegiatan  musyawarah  desa  (musdes). (Salim  dkk,  2017) menyebutkan musdes merupakan dua dari tiga pilar TKPD.  Pertama, musdes menjamin partisipasi warga dalam pembuatan kebijakan pembangunan desa. Kedua, musdes menjamin transparansi pemerintah desa dalam penyampaian informasi kinerja pemerintah desa dalam satu tahun.
Maka, pertanyaan-pertanyaan yang diajukan, yaitu, bagaimana praktik musdes pada masa pandemi COVID-19 (2020-2022)? Apa implikasi akademik praktik musdes pada masa pandemi COVID-19 terhadap kajian TKPD ( village governance )?
Dengan  memfokuskan  pada  eksplorasi  praktik  musdes  pada  masa  pandemi,  studi  ini berupaya memberikan kontribusi akademik terhadap kajian TKPD. Studi-studi sebelumnya belum menggali  konteks  pandemi  dalam  praktik  TKPD.  Studi  ini  berupaya  mengeksplorasi  dan memahami praktik musdes dalam pembuatan kebijakan pembangunan desa, khususnya saat situasi pandemi. Temuan tersebut bisa memperluas fakta empiris studi village governance .

## Metode
Guna mencapai  tujuan tersebut,  penelitian ini  menggunakan metodologi  kualitatif untuk mengetahui  konstruksi  musdes  pada  masa  pandemi.  Secara  operasional,  penelitian  ini menggunakan metode analisis observasional ( observational analysis ) sebagai metode yang biasa digunakan dalam studi kepemimpinan politik,  khususnya  praktik menentukan pilihan kebijakan para  pemimpin.  Analisis  observasional  bisa  menyajikan  deskripsi  lengkap  untuk  memahami praktik musdes dalam pembuatan kebijakan pembangunan pada situasi krisis karena wabah.
Untuk mendapatkan data, studi ini  menggunakan  wawancara mendalam dan pembacaan dokumen yang relevan dengan kebijakan pembangunan desa. Peneliti mengeksplorasi pengalaman dan  pengetahuan  kepala  desa  dan  pendapat  dari  informan  relevan  lainnya  mengenai penyelenggaraan  musdes  dan  pembuatan  kebijakan  pembangunan  desa.  Peneliti  menganalisis sejumlah  dokumen,  yaitu  dokumen  peraturan  menteri  dan  peraturan  bupati  yang  meregulasi pembuatan kebijakan pembangunan desa dan penggunaan/alokasi  anggaran tahunan desa (APB Desa) pada masa pandemi.
Studi ini mewawancarai sejumlah informan, yaitu kepala desa, perangkat desa (sekretaris desa), dan kepala badan permusyawaratan desa (BPD). Alasan pemilihan informan tersebut karena

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827
memiliki firsthand  knowledge  and  experience mengenai  praktik  musdes,  khususnya  pada  masa pandemi.
Untuk memproses dan menganalisis data yang dikumpulkan dari kerja lapangan, penelitian ini menerapkan analisis data induktif menggunakan grounded theory (Sarantakos, 2017) . Peneliti mempraktikkan tiga proses pengodean untuk mengatur data yang ditranskripsi, yaitu open coding, axial coding, and selective coding .
Studi  ini  memilih  lokasi  penelitian  berdasarkan  status  indeks  desa  membangun  (IDM). Penetapan  status  merujuk  pada  rangking  IDM  2021  yang  dipublikasikan  oleh  Menteri  Desa, Daerah  Tertinggal  dan  Transmigrasi  (Kemendesa).  Merujuk  pada  urutan  tersebut,  studi  ini menetapkan tiga desa lokasi penelitian berdasarkan kategori status IDM yang ada di Kabupaten Malang, yaitu desa berkembang, desa maju, dan desa mandiri. Setiap desa yang terpilih sebagai lokasi penelitian memenuhi kriteria mewakili status IDM tersebut.
Desa  Sukomandiri  (samaran)  Kecamatan  Tumpang  terpilih  mewakili  lokasi  penelitian dengan  status  IDM  mandiri  dengan  skor  0,9551.  Desa  Sukomaju  (samaran)  Kecamatan Poncokusumo terpilih mewakili lokasi penelitian dengan status  IDM maju dengan skor 0,8152. Desa Sukourip (samaran) Kecamatan Singosari terpilih mewakili lokasi penelitian dengan status IDM berkembang dengan skor 0,7056.

## Hasil dan Pembahasan
World Health
Organization (WHO) menyatakan COVID-19 sebagai Global Pandemi sejak  tanggal  11  Maret  2020.  Pemerintah  Indonesia  merespons  pernyataan  tersebut melalui penetapan COVID-19 sebagai kedaruratan kesehatan masyarakat pada 31 Maret 2020 (Keputusan Presiden  Nomor  11,  2020) . Selain itu,  pemerintah  menetapkan  bencana  non-alam penyebaran  COVID-19  sebagai  bencana  nasional  pada  13  April  2020  (Keputusan  Presiden Nomor 12, 2020).
Respons  penanganan  COVID-19  juga  dilakukan  dalam  pengaturan  terkait  desa.  Menteri Dalam  Negeri  memerintahkan  penerapan  Peraturan  Menteri  Nomor  20  Tahun  2018  yang mendorong  peran  dan  tanggung  jawab  kepala  desa  melalui  belanja  desa  untuk  penanganan COVID-19  di  wilayahnya.  Sementara  terkait  penggunaan  dana  desa,  Menteri  Desa,  Daerah Tertinggal  dan  Transmigrasi  menetapkan  peraturan  nomor  06  Tahun  2020  tentang  Prioritas Penggunaan  Dana  Desa  Tahun  2020.  Peraturan  itu  menyatakan  bahwa  Dana  Desa  (DD)  dapat dipakai untuk langkah pencegahan di bidang pelayanan sosial, khususnya dalam layanan kesehatan masyarakat.
Penanganan dampak COVID-19 di desa dapat berupa bantuan langsung tunai dari DD untuk keluarga  miskin.  Mereka  merupakan  keluarga  yang  kehilangan  mata  pencaharian,  program keluarga  harapan  (PKH),  bantuan  pangan  non-tunai  (BPNT),  pemegang  kartu  pra-kerja,  dan keluarga dengan anggota keluarga rentan sakit menahun/kronis.
Menteri Desa, Daerah Tertinggal dan Transmigrasi lebih detail mengeluarkan Surat Edaran Nomor 8 Tahun 2020 tentang Desa Tanggap COVID-19 dan penegasan  padat  karya tunai  desa (PKTD). Pemerintah desa mendapat mandat untuk membentuk relawan desa lawan COVID-19, pencegahan  dan  penanganan  COVID-19,  melakukan  koordinasi  intensif  dengan  pemerintah kabupaten,  mengalokasikan  lebih  banyak  anggaran  untuk  kegiatan  PKTD  dan  anggaran  untuk bidang penanggulangan bencana, keadaan darurat dan mendesak desa (Care Peduli Foundation, 2020) .
Daerah  kemudian  menindaklanjuti  regulasi-regulasi  tersebut.  Pemerintah  Kabupaten Malang,  salah  satunya,  menetapkan  Peraturan  Bupati  Nomor  14  tahun  2020.  Salah  satu  isinya (Pasal  14  ayat  1A)  meminta  pemerintah  desa  untuk  memprioritaskan  alokasi  dana  desa  (ADD) untuk menanggulangi dampak ekonomi pandemi COVID-19 dan jaring pengaman sosial berupa pemberian bantuan langsung tunai dana desa (BLT dana desa). Prioritas yang sama juga ditetapkan dalam pengaturan penggunaan DD di Kabupaten Malang pada 2021 melalui penetapan Peraturan

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827
Bupati nomor 3 tahun 2021 (Kabupaten Malang, 2021) . Pada 2022, penggunaan dana desa juga tetap memprioritaskan penanganan COVID-19 dan pemberian bantuan langsung tunai (BLT) bagi keluarga  penerima  manfaat  sesuai  Peraturan  Presiden  (PERPRES)  tentang  Rincian  Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2022.

## Musyawarah Desa pada Masa Pandemi
Tiga desa yang menjadi lokasi penelitian ini masing-masing mewakili desa dengan status IDM  yang  berbeda.  Namun,  semua  kepala  desa  merupakan  pemimpin  baru  atau  mereka sebelumnya  tidak  menjabat  sebagai  kepala  desa  (non-petahana).  Ketiganya  bersamaan  dilantik sebagai kepala desa terpilih pada akhir 2019. Maka, pandemi COVID-19 merupakan pengalaman bencana non-alam pertama yang bersamaan melanda desa mereka dan seluruh desa di Kabupaten Malang.
Terkait  praktik  pembuatan  kebijakan  pembangunan  desa  selama  masa  pandemi  (2020- 2022), mekanisme utama yang dilakukan, yaitu musyawarah (musdes). Hasil wawancara dengan Widodo (samaran) (8 September 2022), Kepala Desa Sukomandiri, mengungkap secara eksplisit musyawarah sebagai Langkah awal dalam pengambil keputusan. Pelaksanaan musyawarah tidak memandang  besar  kecilnya  nilai  anggaran  dari  kegiatan  Pembangunan  yang  akan  diputuskan. Semua dilakukan berdasarkan musyawarah.
Sementara  Susanto  (samaran),  Kepala  Desa  Sukomaju,  mengekspresikan  jawaban  yang berbeda  mengenai  praktik  musyawarah  (wawancara,  9  September  2022),  yaitu  melalui  upaya koordinasi  dalam  alokasi  APBDesa. Praktik  koordinasi  juga  diterapkan  Wiyono  (samaran), Kepala Desa Sukourip  (wawancara, 12  August  2022).  Kepala desa  berkoordinasi  dengan ketua RT, ketua RW, staf dan sekretaris desa sebelum pengambilan kebijakan pembangunan, terutama saat menentukan prioritas proyek yang akan direalisasikan.
Mengenai prinsip musyawarah yang dijalankan saat pengambilan keputusan pembangunan oleh  kepala  desa,  Budianto  (samaran),  ketua  BPD  Sukomandiri,  menyampaikan  mengenai pentingnya prinsip taat pada aturan Pemerintah dan pemerintah kabupaten. Ketaatan pada aturan dilakukan saat musyawarah berkaitan dengan kebijakan distribusi dana desa (DD) dan alokasi dana desa (ADD) (wawancara, 23 September 2022) 2 .
Berdasarkan  hasil  wawancara  dengan  para  informan  terungkap  bahwa,  musyawarah dipraktikkan  dalam  bentuk  dialog  pengambilan  kebijakan  pembangunan  desa.  Kepala  desa mengajak dialog para pemangku kepentingan di desa sebelum mengambil keputusan. Berdasarkan hasil wawancara bisa diketahui bahwa musyawarah pada masa pandemi COVID-19 merupakan kompromi antara tuntutan dan kebutuhan masyarakat dan situasi pandemi yang ‘memaksa’ kepala desa melakukan pengalihan ( refocusing ) anggaran untuk penanganan wabah.
Secara literal-formal, kamus besar Bahasa Indonesia mendefinisikan musyawarah sebagai “ pembahasan  bersama  dengan  maksud  mencapai  keputusan  atas  penyelesaian  masalah; perundingan;  perembukan ” (https://kbbi.kemdikbud.go.id/entri/MUSYAWARAH. diakses pada 22 Desember 2022). Berdasarkan definisi tersebut, maka prinsip musyawarah mengandung makna diskusi dalam membuat kebijakan secara kolektif. Dengan kata lain, musyawarah menunjukkan proses diskusi untuk mencapai mufakat.
Dalam  ideologi  nasional  Pancasila,  musyawarah  secara  formal  merupakan  salah  satu principles yang menjadi pedoman Bangsa Indonesia. Musyawarah merupakan prinsip dasar yang tercantum  dalam  sila  keempat  ‘Kerakyatan  yang  Dipimpin  oleh  Hikmat  Kebijaksanaan  dalam Permusyawaratan/Perwakilan’.  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  menetapkan  dua  ketetapan
2 Penjelasan musyawarah dikonfirmasi oleh Nono, Sekretaris Desa Sukomandiri (wawancara, 8 September, 2022); Bambang,  Kepala  BPD  Sukomaju  (wawancara,  15  September  2022);  Yudo  (samaran),  kepala  BPD  Sukourip (wawancara, 26 August 2022).

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827
(No.II/MPR/1978 dan No.1/MPR/2003) untuk memandu pengamalan Pancasila. Terdapat 45 butir pengamalan Pancasila dalam ketetapan tersebut.
Khusus pengamalan sila keempat ditetapkan 10 butir pengamalan. Tiga butir paling relevan berkaitan dengan pengambilan kebijakan desa, yaitu butir 3) Mengutamakan musyawarah dalam mengambil  keputusan  untuk  kepentingan  bersama;  4)  Musyawarah  untuk  mencapai  mufakat diliputi oleh semangat kekeluargaan; 7) Di dalam musyawarah diutamakan kepentingan bersama di atas kepentingan pribadi dan golongan.
Maksud prinsip musyawarah dalam Pancasila secara otentik disampaikan Soekarno dalam pertemuan Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia pada 1 Juni 1945. Dalam pidatonya Soekarno menyebut prinsip ‘dasar mufakat’,  yaitu ‘dengan cara mufakat, kita perbaiki  segala  hal...,  yaitu  dengan  jalan  pembicaraan  atau  permusyawaratan  di  dalam  Badan Perwakilan Rakyat’ (Hidayat, 2017) . Maka, pengertian mufakat berarti diskusi atau pembicaraan pada lembaga legislatif. Tafsir lain mengenai prinsip ideal musyawarah dalam konteks demokrasi Pancasila,  yaitu  menyelesaikan  masalah  melalui  kontestasi  gagasan.  Keputusan  yang  diambil dalam musyawarah berdasarkan gagasan terbaik, bukan hasil voting atau jumlah suara mayoritas (Tjarsono, 2013) .
Sayangnya,  fakta  musdes  pada  masa  pandemi  menemukan  ruang  negosiasi  yang  tidak terbuka. Alokasi anggaran ditentukan dengan ketat oleh pemerintah dan kabupaten. Dengan kata lain, pengambilan keputusan pembangunan desa dalam situasi pandemi diatur lebih ketat.
Padahal  dalam  situasi  normal  pun,  kebijakan  pembangunan  desa  ‘dikepung’  oleh, setidaknya, tiga lapis aturan. Pemerintah desa harus mengikuti peraturan yang ditetapkan presiden, menteri (peraturan Menteri Dalam Negeri dan Menteri Desa, Daerah Tertinggal, dan Transmigrasi) dan peraturan bupati. Begitu pun dalam situasi pandemi, pembuatan kebijakan pembangunan desa ‘dipaksa’ mematuhi tiga tingkatan aturan tersebut, terutama dalam pembuatan kebijakan alokasi anggaran untuk pembangunan desa.
Maka, tiga tahun kebijakan pembangunan desa masa pandemi (2020-2022) ‘tertekan’ oleh kebijakan  pemerintah  dan  pemerintah  kabupaten  yang  mengatur refocusing anggaran  untuk penanganan  COVID-19  di  desa.  Budianto,  kepala  BPD  Sukomandiri,  menyampaikan pengalamannya  terlibat  dalam  musyawarah  desa  (musdes)  bersama  kepala  desa.  Ia  tidak menampik  bahwa  setiap  kebijakan  desa  diambil  melalui  musyawarah.  Namun,  saat  pandemi COVID-19 aturan pemerintah berubah dengan cepat (wawancara, 23 September 2022).
Akibatnya, banyak rencana pembangunan yang sudah ditetapkan dalam RKPDesa (rencana kegiatan  pembangunan  desa)  tertunda.  Pengambilan  keputusan  kepala  desa  menjadi  kaku, mengacu  pada  peraturan  pemerintah  dan  bupati  daripada  usulan  warga.  Akibatnya,  banyak pekerjaan  fisik  dan  non-fisik  tertunda.  Penyebabnya  karena  proporsi  alokasi  anggaran pembangunan yang diusulkan masyarakat hanya mencapai 32 persen (wawancara, 23 September 2022).
Kepala desa berupaya menghindari ‘masalah’ dalam pembuatan kebijakan pembangunan desa pada situasi wabah dengan menaati aturan (pemerintah dan kabupaten). Peraturan Pemerintah dan Daerah justru mengarahkan dialog antara kepala desa dan stafnya dalam memutuskan alokasi anggaran  pembangunan  saat  pandemi.  Pada  saat  yang  sama  kreativitas  kepala  desa  dalam pembuatan kebijakan pembangunan menjadi tertekan.
Yudo (samaran), kepala BPD Sukourip menyampaikan pengalamannya dalam pembuatan kebijakan  pembangunan  desa  bersama  kepala  desa  pada  saat  pandemi.  Ia  melihat  kehati-hatian dari  kepala  desa  untuk  taat  aturan  dalam  pembuatan  kebijakan  Pembangunan  (wawancara,  26 Agustus 2022)
Sekretaris  Desa  Sukomandiri  menyampaikan  secara  eksplisit  bahwa  otonomi  desa  yang dicanangkan  melalui  DD  itu  sudah  tidak  berjalan.  Karena  DD  itu  68%  sudah  ditentukan  untuk alokasi  penanganan  COVID  dan  lainya.  Desa  tidak  memiliki  keleluasaan  mengelola  rumah tangganya sendiri (wawancara, 8 September 8 2022).

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827
Ketaatan  aturan  dalam  pembuatan  kebijakan  pembangunan  desa  juga  dilakukan  melalui konsultasi  pada  pihak  pemerintah  di  atas  desa,  yaitu  kecamatan.  Kemandirian  pengambilan keputusan desa karena inisiatif konsultasi pada kecamatan merupakan bentuk lain ketaatan aturan dalam pembuatan kebijakan pembangunan saat masa pandemi. Meskipun sebenarnya pengaturan peran kecamatan dalam  membantu desa belum memiliki landasan legal  yang memadai (Syukri, 2016) .
Studi  ini  mengungkap  praktik  musdes  yang  mengalami  perubahan  pada  masa  pandemi COVID-19.  Pandemi  yang  melanda  seluruh  wilayah  Indonesia  mendorong  pemerintah mengeluarkan aturan yang lebih ketat mengenai kebijakan pembangunan desa. Pemerintah desa tidak leluasa membelanjakan anggaran pembangunan sesuai kebutuhan dan tuntutan warga.
Pada  masa  pandemi  COVID-19,  taat  kepada  aturan  sebenarnya  menimbulkan  situasi kontradiktif. Di satu sisi, hanya menjalankan aturan membuat kepala desa meminimalkan risiko melanggar  aturan  pemerintah  dan  kabupaten.  Pada  saat  yang  sama,  pengaturan  alokasi  telah menekan aspirasi pembangunan dari warga.
Risiko  atas  pengaturan  yang  ketat  pembuatan  kebijakan  pembangunan  desa  mengubah makna musdes. Pembuatan kebijakan pembangunan desa dalam musdes, bukan lagi menjadi ruang deliberasi.  Proses  menimbang-nimbang  dengan  mendalam  dan  hati-hati  secara  bersama-sama dalam  pengambilan  keputusan  tidak  terjadi.  Musdes  berubah  menjadi  ruang  klarifikasi  kepada warga mengenai perubahan kebijakan pembangunan desa karena faktor pandemi.
Widodo,  Kepala  Desa  Sukomandiri,  menyampaikan  dengan  jelas  perubahan  praktik musdes  menjadi  lebih  direktif  daripada  deliberatif.  Marwah  pemerintah  desa  terkebiri  karena alokasi APBDesa sudah ditentukan proporsi nilainya oleh pemerintah dan kabupaten (wawancara, 8 September 2022).
Sementara  Suparto,  Sekretaris  Desa  Sukomaju,  mengkonfirmasi  penjelasan  yang  sama, bahwa  Kepala  Desa  Sukomaju  tidak  berani  menyalahi  aturan  dalam  pengambilan  kebijakan pembangunan  desa  (wawancara,  15  September  2022).  Nono,  sekretaris  Desa  Sukomandiri, mengonfirmasi  pula,  bahwa  musdes  tidak  bisa  sepenuhnya  menjadi  arena  kepala  desa  untuk mewujudkan  janjinya  kepada  warga.  Aturan  pemerintah  menyebabkan  kepala  desa  tidak  bisa sepenuhnya menggunakan kekuasaannya untuk mengatur segala rumah tangga pemerintahan desa (otonomi desa) (wawancara, 8 September 2022). Karenanya musdes bukan menjadi ajang dialog melainkan  laporan  pertanggungjawaban  atau  klarifikasi  penetapan  APBDesa  kepada  warga. Penetapan tersebut mengacu dan melaksanakan aturan pemerintah dan kabupaten  Hingga tahun ketiga  pandemi  (2022),  kepala  desa  hanya  bisa  memanfaatkan  32  persen  porsi  APBDes  untuk memenuhi permintaan warga. Nilai anggaran tersebut sudah termasuk pembiayaan gaji pegawai. Akibatnya, nilai anggaran yang bisa dimanfaatkan untuk pembangunan desa menjadi jauh lebih kecil dibanding sebelum pandemi.
Sementara  itu,  musyawarah  pengambilan  kebijakan  pembangunan  desa  sebenarnya menunjukkan  praktik  diskusi  untuk  mencapai  mufakat  ( deliberation ).  Kepala  desa  bersama stakeholders melakukan  konsultasi  dan  negosiasi  perencanaan  kebijakan  pembangunan  dalam forum  musyawarah  desa  (musdes).  Namun,  situasi  pandemi  menyebabkan  aturan  pemerintah mengenai  penganggaran  desa  menjadi  sangat  imperatif.  Sehingga,  musyawarah  bukan  lagi menjadi  ruang  deliberasi  (konsultasi  dan  negosiasi)  antara  kepala  desa,  para  pemangku kepentingan dan warga. Musyawarah hanya sebatas ruang klarifikasi dan persetujuan ( approval) saja.
Minimnya  kesempatan  konsultasi,  dialog,  dan  negosiasi  antara  warga,  para  pemangku kepentingan, dan pemerintah desa dalam musdes mewakili situasi TKPD yang tidak memenuhi kondisi governance . TKPD mengalami defisiensi karena prinsip utamanya, yaitu interaksi dalam pembuatan  kebijakan  kolektif  tidak  terpenuhi.  Kondisi  seperti  ini  bisa  diistilahkan  sebagai deficient village governance .

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827
Di dalam musyawarah, kepala desa menyampaikan informasi mengenai realokasi anggaran pembangunan desa ( refocusing ) untuk penanganan pandemi di desa, sebagaimana diinstruksikan oleh pemerintah dan kabupaten. Kepala desa menyampaikan perubahan rencana pembangunan dan konsekuensinya,  ia  tidak  bisa  memenuhi  aspirasi  pembangunan  warga  desa  dalam  tiga  tahun terakhir  (2020-2022).  Sehingga  musyawarah  bukanlah  upaya  konsultasi  dan  negosiasi  untuk memenuhi  tuntutan  seluruh  warga,  melainkan  memenuhi  perintah  aturan.  Dengan  kata  lain, musyawarah berubah dari forum deliberasi menjadi forum persetujuan dan klarifikasi kebijakan pembangunan desa.

## Implikasi Akademik terhadap Kajian Village Governance
Berdasarkan temuan mengenai praktik musdes dalam pembuatan kebijakan pembangunan desa pada masa pandemi COVID-19, studi ini menghasilkan temuan utama perubahan praktik dan makna musdes dan penguatan determinasi peraturan pemerintah dan kabupaten dalam menentukan kebijakan  pembangunan  desa.  Pada  saat  yang  sama,  ruang  aspirasi  warga  desa  mengalami penyempitan, karena usulan pembangunan desa yang berasal dari warga tidak bisa masuk dalam agenda  kebijakan  pembangunan  desa.  Kebijakan  pengalihan  anggaran  desa  untuk  penanganan pandemi  mengurangi  secara  drastis  porsi  anggaran  yang  menggambarkan  kebutuhan  dan permintaan warga desa. Berikut menunjukkan perubahan terlihat pada Tabel 1 :
Tabel 1. Perubahan Musyawarah Desa saat Pandemi COVID-19 (2020-2022) Indikator Perubahan Sebelum Pandemi Saat Pandemi Prinsip Akomodasi suara warga Taat aturan Pemerintah dan Daerah Mekanisme Dialog Sosialisasi Aktor Melibatkan perwakilan warga  sejak  musyawarah tingkat dusun Elite desa dan elite wilayah saja Proporsi APBDesa usulan warga 60-70 persen 32 persen
Sumber: Data hasil penelitian, diolah, 2022.
Studi  ini  mengungkap  setidaknya  empat  perubahan  musdes  saat  pandemi  COVID-19 dibanding  sebelum  masa  wabah.  Pertama,  terjadi  perubahan  prinsip  musdes  dari  akomodasi aspirasi  warga  dalam  mengambil  keputusan  pembangunan  desa  ke  pemenuhan  pelaksanaan (ketaatan)  peraturan  pemerintah  dan  kabupaten.  Pandemi  menjadi  konteks  yang  memaksa pemerintah desa lebih taat pada aturan Pemerintah dan Daerah ketimbang mengakomodasi usulan warga.
Kedua,  wabah  memaksa  perubahan  mekanisme  musdes.  Sebelum  pandemi,  musdes memberikan ruang dialog untuk menyerap kebutuhan dan permintaan warga. Saat pandemi ruang dialog tersebut berganti menjadi wadah sosialisasi. Kepala Desa, BPD, dan perangkat desa lebih banyak  menyampaikan  aturan-aturan  Pemerintah  dan  Kabupaten  mengenai  ketentuan  alokasi APBDes. Forum musdes hanya mendengarkan dan mengafirmasi ketentuan alokasi tersebut dalam rancangan APBDes 2020-2022.
Ketiga,  aktor  yang  berpartisipasi  cenderung  elitis.  Sebelum  pandemi,  perwakilan  warga masih  terlibat  saat  musyawarah  di  tingkat  dusun.  Menurut  hasil  wawancara,  musdes  terbatas melibatkan  elite  desa  dan  pemimpin  wilayah  saja  saat  pandemi,  yaitu  kepala  desa,  aparat  desa, BPD, ketua RT, ketua RW, dan tokoh masyarakat.
Keempat, terjadi penurunan proporsi alokasi APBDes untuk memenuhi permintaan warga. Sebelum pandemi, hasil musdes bisa mengakomodasi 60 hingga 70 persen usulan pembangunan warga. Saat pandemi, alokasi APBDes yang memenuhi usulan warga tersisa 32 persen. Sebagian besar alokasi APBDes mengikuti ketentuan Pemerintah dan Kabupaten,  yaitu  40 persen alokasi

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827
untuk BLT, 20 persen alokasi untuk ketahanan pangan, dan 8 persen alokasi untuk PPKM COVID- 19.
Temuan utama tersebut memperluas literatur village governance (TKPD) sebagai praktik pengambilan  keputusan  interaktif  di  desa.  Studi  sebelumnya  mengungkap  aturan  pemerintah, termasuk  aturan  pemerintah  kabupaten,  menjadi  faktor  penghambat  bekerjanya  TKPD, sebagaimana ditemukan dalam studi Alpermann, 2012; Nurlinah & Haryanto, 2020; Tan, 2010; Yuhertiana et al., 2016 . Hasil penelitian ini memperluas studi-studi tersebut dengan hasil analisis bahwa  konteks  pandemi  COVID-19  perlu  dipertimbangkan  sebagai  (variabel)  anteseden  yang mendahului aturan pemerintah dan menghambat bekerjanya TKPD dalam pembuatan kebijakan pembangunan desa melalui praktik musdes.
Pandemi  COVID-19  dilihat  sebagai  bencana  non-alam  yang  merupakan  hal  ihwal  yang terjadi  dahulu,  daripada  kebijakan  pemerintah  yang  cenderung  menekan  ruang  kebijakan pembangunan desa. Sehingga, berdasarkan perubahan praktik musdes pada masa pandemi, studi ini memiliki implikasi akademik lebih luas bahwa aturan pemerintah nasional dan daerah sebagai salah  satu  penghambat  bekerjanya  TKPD  tidak  bisa  dipahami  sebagai  faktor  determinan  yang langsung  berdampak.  Sebelum  mempertimbangkan  aturan  sebagai  penghambat,  perlu  diketahui faktor anteseden yang mendahului terbitnya aturan tersebut. Pandemi COVID-19 merupakan salah satu  faktor  anteseden  yang  secara  faktual  mendahului  terbitnya  aturan  yang  menghambat bekerjanya village governance .
Implikasi  akademik  lainnya,  untuk  studi-studi  TKPD  selanjutnya  perlu  digali  lebih spesifik, selain bencana, apakah ada faktor lainnya yang bisa menjadi anteseden penghambat atau pendorong  bekerjanya village  governance ?  Selain  itu,  studi  ini  juga  mengingatkan  mengenai pentingnya mempertimbangkan faktor anteseden dalam level kajian yang lebih tinggi, mengenai pendekatan  studi  TKPD  yang  lebih  banyak  didominasi  pendekatan  yang  berpusat  pada  negara ( state centric approach ). Konteks pandemi COVID-19 perlu dipahami sebagai insiden atau situasi yang berhubungan dengan penguatan state centric approach untuk menjelaskan tidak bekerjanya TKPD.
Selain itu, pandemi mendorong pemerintah menjadi otoriter dalam pengaturan kebijakan pembangunan  desa.  Berdasarkan  temuan  studi  ini,  pemerintah  dan  kabupaten  menuntut  agar kepala desa dan para pemangku kepentingan desa patuh sepenuhnya dan sedikit memberi mereka kebebasan untuk mengarahkan pembuatan kebijakan pembangunan desa yang sesuai kebutuhan dan permintaan warga desa.
Interpretasi  terjadinya  praktik  otoritarian  oleh  pemerintah  karena  faktanya  tidak  semua desa  mengalami  tingkat  keparahan  yang  sama  akibat  pandemi.  Dengan  kata  lain,  semestinya pemerintah  menerap  kebijakan  yang  lebih  adaptif  dengan  kondisi  spesifik  desa  (kondisional) dalam pengaturan kebijakan pembangunan desa pada masa pandemi.
Pun, praktik otoriter juga terlihat dari terbatasnya ruang deliberasi dalam musdes. Sebagai forum tertinggi interaksi (konsultasi dan negosiasi) antaraktor TKPD dalam pembuatan kebijakan pembangunan  desa,  musdes  justru  hanya  berfungsi  sebagai  forum  klarifikasi  kepada  dan persetujuan  warga  atas  kebijakan  pembangunan  desa  yang  kurang  memenuhi  aspirasi pembangunan warga.

## Kesimpulan
Fakta-fakta  yang ditemukan dalam studi ini menunjukkan perubahan praktik dan makna musdes  sebagai  forum  tertinggi  pembuatan  kebijakan  pembangunan  desa  pada  masa  pandemi COVID-19  (2020-2022).  Situasi  pandemi  mendorong  pemerintah  mengarahkan  opsi-opsi kebijakan  pembangunan  desa  lebih  determinan  hingga  menetapkan  persentase  pasti  alokasi anggaran  desa.  Karenanya,  musdes  mengalami  perubahan  makna  dari  arena  konsultasi  dan negosiasi  menjadi  arena  klarifikasi  dan  persetujuan  gagasan  dan  kebijakan  pembangunan  desa.

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827
Penyelenggaraan musdes pada masa pandemi COVID-19 tanpa praktik deliberasi dalam mencapai mufakat.
Temuan dan analisis studi ini menambah literatur village governance (TKPD) sebagaimana hasil  pemetaan  literatur.  Eksplorasi  praktik  dan  makna  musdes  pada  masa  pandemi  COVID-19 memang  mengukuhkan  pendekatan  yang  berpusat  pada  negara  untuk  menjelaskan  bekerjanya TKPD.  Pemerintah  menjadi  penghambat  bekerjanya  TKPD  melalui  regulasi  yang  mengatur pembuatan kebijakan pembangunan desa.
Namun,  studi  ini  berkontribusi  memperluas  literatur village  governance dengan menunjukkan pentingnya mempertimbangkan faktor anteseden yang mendorong pemerintah dan kabupaten  mengeluarkan  regulasi  yang  tidak  mendukung  praktik  interaktif  dalam  pembuatan kebijakan  kolektif  pembangunan  desa.  Pandemi  COVID-19  menunjukkan  penggunaan  nalar anteseden dalam memahami faktor penghambat atau pendorong bekerjanya village governance . Konteks  pandemi  bisa  menjelaskan  fakta  pendahulu  yang  terjadi  sebelum  hadirnya  kebijakan pemerintah yang mengarahkan berjalannya village governance.
Berdasarkan  temuan  dan  analisis,  studi  ini  merekomendasikan  dua  saran.  Pertama, pemerintah  perlu  merevisi  pendekatan  pengaturan  kebijakan  pembangunan  desa  pada  masa pandemi.  Pemerintah  tidak  perlu  menetapkan  pendekatan fixed  policy untuk  menentukan  arah kebijakan  pembangunan  desa,  namun  pendekatan adaptive  policy yang  menyesuaikan  kondisi keparahan dampak pandemi terhadap desa. Bila tahun pertama pandemi pemerintah menetapkan pendekatan fixed policy , maka pada tahun berikutnya bisa menerapkan pendekatan adaptive policy agar  tetap  mempertimbangkan  konteks  lokal  yang  berbeda  antardesa  dan  mempengaruhi kebutuhan dan permintaan warga desa.
Kedua, bagi penelitian selanjutnya  yang relevan, studi ini merekomendasikan penerapan logika  anteseden  dalam  studi-studi village  governance yang  lebih  rinci.  Studi-studi  selanjutnya perlu  mengkaji  faktor  pandemi  atau  faktor  lainnya  yang  mendahului  variabel  bebas  yang mendorong bekerjanya variabel tergantung village governance . Selain itu, kajian faktor anteseden tidak saja diposisikan dapat mempengaruhi hubungan antara variabel bebas dan tergantung dalam studi village  governance ,  namun  juga  bisa  mempengaruhi  dua  variabel  secara  terpisah,  tanpa mempengaruhi hubungan langsung antara dua variabel tersebut.

## Ucapan Terima Kasih
Penulis  menyampaikan  ucapan  terima  kasih  kepada  seluruh  informan  kepala  desa, sekretaris desa, ketua BPD di tiga desa di lokasi penelitian. Rasa terima kasih disampaikan pula kepada  para reviewers di  BPPM  FISIP  UB  yang  memberikan  catatan  konstruktif  terhadap rancangan  studi  ini.  Penulisan  artikel  ini  berdasarkan  hasil  penelitian  yang  didanai  Hibah Penelitian  Doktor  Lektor  Kepala  FISIP  Universitas  Brawijaya  Tahun  2022  dengan  kontrak penelitian DPP/SPP Nomor: 77/UN10.F11/PN2/2022.

## Daftar Pustaka
Alpermann,  B.  J.  Ö.  R.  N.  (2012).  Village  governance  reforms  in  China:  Paradigm  shift  or muddling  through?  In Towards  a  New  Development  Paradigm  in  Twenty-First  Century China (pp. 163–180). Routledge.
Ansell,  C.,  &  Torfing,  J.  (2022).  Introduction  to  the  Handbook  on  Theories  of  Governance.  In Handbook on Theories of Governance (pp. 1–16). Edward Elgar Publishing. Antlöv, H., Wetterberg, A., & Dharmawan, L. (2016). Village governance, community life, and the 2014 village law in Indonesia. Bulletin of Indonesian Economic Studies , 52 (2), 161– 183.
Boin, A., Lodge, M., & Luesink, M. (2020). Learning from the COVID-19 crisis: an initial analysis of national responses. Policy Design and Practice , 3 (3), 189–204.

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827
Care Peduli Foundation. (2020). Panduan Penggunaan Dana Desa untuk Respon COVID-19 . Care Peduli Foundation.
Chhotray, V., & Stoker, G. (2009). Governance: From theory to practice. In Governance theory and practice (pp. 214–247). Springer.
Committee for the Coordination of Statistical Activities. (2020). How COVID-19 is changing the world: a statistical perspective. . Committee for the Coordination of Statistical Activities. Hidayat, F. (2017). Pancasila: perspektif pendiri RI dan problematikanya. STIBA Pertiwi, Bekasi, Tanpa Tahun .
Hynes, W., Linkov, I., & Trump, B. (2020). A systemic resilience approach to dealing with Covid- 19 and future shocks. OECD New Approaches to Economic Challenges (NAEC). OECD . Indriani, M., Nadirsyah, Fuadi, R., & Evayani. (2020). Can Siskeudes support village governance in Aceh Province of Indonesia? Cogent Business & Management , 7 (1), 1743617.
Jayadi,  N.  (2019).  Indigenous  village  governance:  lessons  from  Indonesia. Вопросы Государственного и Муниципального Управления , 6 , 94–104.
Kabupaten Malang. (2020). Peraturan Bupati Malang Nomor 14 Tahun 2020 Tentang Perubahan Atas Peraturan Bupati Malang Nomor 4 Tahun 2020 Tentang Tata Cara Pembagian Dan Penetapan  Rincian  Dana  Desa  Pada  Setiap  Desa  Serta  Pedoman  Teknis  Penggunaan Dana Desa Tahun Anggaran 2020.
Kabupaten Malang. (2021). Peraturan Bupati Malang Nomor 3 Tahun 2021 Tentang Tata Cara Penetapan dan Rincian Dana Desa Pada Setiap Desa Serta Petunjuk Teknis Penggunaan Dana Desa Tahun Anggaran 2021.
Kushandajani,  &  Alfirdaus,  L.  K.  (2019).  Women’s  empowerment  in  village  governance transformation in Indonesia: Between hope and criticism. International Journal of Rural Management , 15 (1), 137–157.
Lupton, D., & Willis, K. (2021). The COVID-19 crisis. Social Perspectives. London: Routledge . Mujani, S., & Irvani, D. (2020). Sikap dan Perilaku Warga terhadap Kebijakan Penanganan Wabah Covid-19. Politika: Jurnal Ilmu Politik , 11 (2), 219–238.
Munir, D. A., Mulyani, S., & Akbar, B. (2020). Effect of good village governance implementation in Indonesia. Utopia y Praxis Latinoamericana , 25 (2), 233–243.
Nurlinah, N., & Haryanto, H. (2020). Institutional Mechanisms and Civic Forum in Coastal Village Governance in Indonesia. Public Policy and Administration , 19 (3), 76–85. OECD. (2021). Risks that matter 2020: The long reach of COVID-19 . Republik Indonesia. (2014). Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa. Republik  Indonesia.  (2018). Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  20  Tahun  2018  tentang Pengelolaan Keuangan Desa.
Republik  Indonesia.  (2020a). Keputusan  Presiden  Nomor  11  Tahun  2020  Tentang  Penetapan Kedaruratan Kesehatan Masyarakat Corona Virus Disease 2019 (COVID-19) . Republik  Indonesia.  (2020b). Keputusan  Presiden  Nomor  12  Tahun  2020  Tentang  Penetapan Bencana Nonalam Penyebaran Corona Virus Disease 2019 (COVID-19) Sebagai Bencana Nasional.
Republik  Indonesia.  (2020c). Peraturan  Menteri  Desa,  Daerah  Tertinggal  dan  Transmigrasi Nomor 06 Tahun 2020 tentang Prioritas Penggunaan Dana Desa Tahun 2020 . Republik Indonesia. (2020d). Surat Edaran Menteri Desa, Daerah Tertinggal dan Transmigrasi Nomor 8 Tahun 2020 tentang Desa Tanggap COVID-19 . Republik  Indonesia.  (2021). Peraturan  Presiden  (PERPRES)  tentang  Rincian  Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2022 .
Rumkel, L., Sam, B., & Umanailo, M. C. B. (2019). Village head partnership, village consultative body  and  customary  institution  in  village  development. Int.  J.  Sci.  Technol.  Res , 8 (8), 1058–1063.

## Nakhoda: Jurnal Ilmu Pemerintahan
Vol. 22 No. 01 Tahun 2023 Halaman 47-59 e-ISSN: 2656-5277 | p-ISSN: 1829-5827
Said, A. (2020). Uncovering Partnership among Village Stakeholders in Village Governance: An Evidence from East Java, Indonesia. International Journal of Criminology and Sociology , 9 , 2527–2532.
Salim, A., Bulan, W. R., Untung, B., Laksono, I., & Brock, K. (2017). Indonesia’s Village Law: enabler or constraint for more accountable governance?
Sarantakos, S. (2017). Social research . Bloomsbury Publishing. Sartika,  I.,  Syafri,  W.,  &  Gatiningsih,  G.  (2019). Good  Village  Governance:  How  Governance Concept Implemented at Rural In Developing Country . Schwab, K., & Malleret, T. (2020). The great reset. World Economic Forum: Geneva, Switzerland , 22 .
Sujana, E., Kurniawan Saputra, K. A., & Manurung, D. T. H. (2020). Internal control systems and good village governance to achieve quality village financial reports. International Journal of Innovation, Creativity and Change , 12 (9).
Susilowati,  N.,  Mahmud,  A.,  Widhiastuti,  R.,  &  Rahman-ingtyas,  W.  (2020).  Good  Village Governance: Internal Control Model of Village Funds Management. KnE Social Sciences , 137–148.
Syukri, M. (2016). Catatan Kebijakan Smeru Seri UU Desa No. 1/Des/2015. Peran Kecamatan Dalam Pelaksanaan UU Desa .
Syukri, M. (2021). Gender Equality in Indonesian New Developmental State: The Case of the New Participatory Village Governance. Jakarta: Smeru Research Institute .
Tan,  Q.  (2010).  Why  village  election  has  not  much  improved  village  governance. Journal  of Chinese Political Science , 15 (2), 153–167.
Tjarsono,  I.  (2013).  Demokrasi  Pancasila  Dan  Bhineka  Tunggal  Ika  Solusi  Heterogenitas.
Transnasional , 4 (2), 876–888.
Vel, J. A. C., & Bedner, A. W. (2015). Decentralisation and village governance in Indonesia: the return  to  the  nagari  and  the  2014  Village  Law. The  Journal  of  Legal  Pluralism  and Unofficial Law , 47 (3), 493–507.
Wijoyo, S., Salman, R., & Abrianto, B. O. (2017). Making Model of Village Regulation based on Good Village Governance in Indonesia. 1st International Conference Postgraduate School Universitas  Airlangga:"  Implementation  of  Climate  Change  Agreement  to  Meet Sustainable Development Goals"(ICPSUAS 2017) , 71–77.
Yuhertiana,  I.,  Widajatie,  T.  D.,  &  Akbar,  F.  S.  (2016).  Financial  Confusion  and  Corruption Anxiety: A Good Village Governance Pressure. Simposium Nasional Akuntansi XIX , 1–15.