Volume 13 No. 1, April 2020 Hlm. 18-25 http://journal.trunojoyo.ac.id/pamator ISSN: 1829-7935

## Kajian Hukum Pembentukan Tenaga Ahli Kepala Daerah dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia

## Helmy Boemiya
Fakultas Hukum Universitas Trunojoyo Madura
E-mail : helmy.boemiya@trunojoyo.ac.id
Naskah diterima 10 Februari 2020, Revisi 15 April 2020, Terbit 19 April 2020
DOI: doi.org/10.21107/pamator.v13i1.6922

## Abstrak
Pembentukan  tenaga  ahli  kepala  daerah  banyak  dilakukan  oleh  kepala  daerah  dalam  menjalankan pemerintahan daerah, namun aturan konkrit secara yuridis dalam konstitusi dan undang-undang tidak ada kejelasan mengatur perihal tersebut. Pengaturan yang ada ialah mengatur mengenai tenaga ahli bagi DPRD  dan  staf  ahli  bagi  kepala  daerah.  Permasalahan  utama  dalam  penuisan  ini  ialah  apakah diperbolehkan  membentuk  tenaga  ahli  bagi  kepala  daerah  dan  bagaimana  kajian  hukumnya  terkait persoalan tersebut. Dalam perspektif hukum tata negara dan hukum administrasi negara terdapat asas freis  ermessen  atau  kebebasan  bertindak  bagi  seorang  pejabat  negara  untuk  menjalankan  tugasnya. Pembentukan tenaga ahli kepala daerah dapat dilakukan jika berdasar beberapa hal, yaitu berdasarkan konstitusi,  perundang-undangan,  doktrin  hukum  dan  praktik  ketatanegaraan  penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia selama ini. Maka, Pembentukan tenaga ahli untuk membantu seorang kepala  daerah,  dalam  hal  ini  kepala  daerah  dalam  sistem  ketatanegaraan  di  Indonesia  diperbolehkan sepanjang demi kepentingan umum dan mensejahterakan masayrakat daerah serta tidak bertentangan hukum yang lebih itnggi. Selain itu, tujuan utamanya adalah untuk mensejahterakan masyarakat, maka negara pada konteks ini pemerintah daerah yang ada di Indonesia harus ikut terlibat aktif dalam urusan masyarakat khususnya dalam mensejahterakan masyarakatnya.
Kata Kunci : tenaga ahli, kepala daerah, pemerintahan daerah di Indonesia

## PENDAHULUAN
Hubungan  Pemerintah  Pusat  dengan Daerah dapat dirunut dari alinea ketiga dan keempat Pembukaan Undang-Undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945.  Alinea  ketiga  memuat  pernyataan kemerdekaan bangsa
Indonesia.
Sedangkan alinea keempat memuat pernyataan  bahwa  setelah  menyatakan kemerdekaan,  yang  pertama  kali  dibentuk adalah  Pemerintah  Negara  Indonesia  yaitu Pemerintah  Nasional  yang  bertanggung jawab  mengatur  dan  mengurus  bangsa Indonesia.  Lebih  lanjut  dinyatakan  bahwa tugas Pemerintah Negara Indonesia adalah melindungi  seluruh  bangsa  dan  tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa  serta  ikut  memelihara  ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial.
Beberapa pemerintah daerah membentuk tenaga  ahli  dengan  tujuan  membantu  tugas kepala  daerah  dan  melakukan  percepatan pembangunan di daerahnya guna
mensejahterakan  masyarakat  daerahnya. Hal  ini  dilakukan  sebagai  wujud  menjawab tantangan jaman, utamanya revolusi industri 4.0.,  beberapa  daerah  telah  menerapkan sejak  lama  terkait  tenaga  ahli  untuk membantu  kepala  daerahnya,  di  antaranya terdapat Kota Yogyakarta sudah sejak 2004 menerapkan  tenaga  ahli  untuk  membantu walikota  Yogyakarta,  bahkan  beberapa kebijakan strategis merupakan masukan dan rekomendasi  dari  para  tenaga  ahli  sesuai bidang  keahliannya.  Pemerintah  daerah lainnya  yang  menerapkan  hal  serupa  ialah Kabupaten Jombang dan Kabupaten Bantul.
Terkait  pengaturan  tenaga  ahli  seorang kepala  daerah  tersebut,  tidak  terdapat aturan yang mengikat secara jelas dan pasti mengatur perihal tenaga ahli kepala daerah, baik dalam Undang-Undang (UU) Pemerintahan  Daerah  dan  UU  Perangkat Daerah  maupun  peraturan  perundang- undangan lainnya. Oleh karena itu, berdasarkan  UU  No.  30  Tahun  2014 diperbolehkan suatu tindakan bebas (kebebasan bertindak) dilakukan oleh
pejabat  yang  berwenang  untuk  melakukan diskresi berdasar persyaratan tertentu, salah satunya  AUPB,  tidak  bertentangan  dengan peraturan  yang  lebih  tinggi  dan  demi kepentingn umum. Hal ini merupakan wujud penerapan welfare  state dan freisermessen dalam  teori  hukum  administrasi  negara  dan tata  negara.  Menarik  untuk  dikaji  ialah apakah  membentuk  tenaga  ahli  kepala daerah di Indonesia diperbolehkan, bagaimana  kajian  hukum  atas  perihal tersebut.

## PEMBAHASAN
Beberapa  Definisi  Tenaga  Ahli  Dalam Peraturan
Perundang-Undangan di
Indonesia
a.  Menurut  UU  No.  7  Tahun  2014  tentang
Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Daerah,  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah. (UU MD3)
Frase tenaga  ahli  ditemukan  dalam beberapa  pasal,  salah  satunya  terdapat dalam Pasal 417 yang menyatakan bahwa: (1)  Tenaga  ahli  alat  kelengkapan  DPR, tenaga  ahli  anggota  DPR,  dan  tenaga ahli  fraksi  adalah  tenaga  yang  memiliki keahlian tertentu yang dibutuhkan dalam pelaksanaan  tugas  dan  fungsi  alat kelengkapan DPR, anggota dan fraksi.
(2)  Dalam satu kali periode masa bakti DPR terdapat  paling  sedikit  1  (satu)  kali kenaikan  honorarium  tenaga  ahli  dan staf  administrasi  anggota  DPR  sesuai dengan ketentuan  peraturan  perundang- undangan.
(3)  Rekrutmen  tenaga  ahli  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1)  dilakukan  oleh alat  kelengkapan  DPR,  anggota  dan fraksi yang dalam pelaksanaannya dibantu oleh Sekretaris Jenderal DPR. Berdasarkan  pemaparan  di  atas,  yang dimaksud  tenaga  ahli  ialah  yang  memiliki keahlian  tertentu  dalam  membantu  tugas fraksi  dan  alat  kelengkapan  DPR.  Sehingga pemaknaan  tenaga  ahli  di  sini,  secara  jelas diperuntukkan  untuk  membantu  anggota DPR atau sebagai tenaga ahli DPR.
b. Menurut UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Frase tenaga  ahli  ditemukan  di  beberapa pasal, yaitu : Pasal 109 ayat (10)
menyatakan  Sekretariat  DPRD  Provinsi menyediakan  sarana,  anggaran,  dan  tenaga ahli  guna  kelancaran  pelaksanaan  tugas fraksi  sesuai  dengan kebutuhan  dan  dengan memperhatikan  kemampuan  APBD.  Pasal 162 ayat (10) Sekretariat DPRD
Kabupaten/Kota menyediakan sarana,
anggaran,  dan  tenaga  ahli  guna  kelancaran pelaksanaan  tugas  fraksi  sesuai  dengan kebutuhan dan dengan memperhatikan kemampuan APBD. Pasal 215 ayat (2) huruf d,  menyediakan  dan  mengoordinasikan tenaga  ahli  yang  diperlukan  oleh  DPRD dalam melaksanakan fungsinya sesuai dengan  kebutuhan.  Pasal  397  menyatakan Sekretariat  dewan  pertimbangan  otonomi daerah  sebagaiamana  dimaksud  pada  ayat (2) dibantu oleh tenaga ahli.
Berdasarkan  pemaparan  di  atas, tenaga ahli yang dimaksud ialah tenaga ahli DPRD untuk memperlancar tugas dan fungsi fraksi yang  ada  dalam  DPRD.  Serta  tenaga  ahli dewan  pertimbangan  otonomi  daerah. Dalam  UU  Pemda  ini  tidak  ada  penjelasan terkait tenaga ahli kepala daerah.
c. Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah Frase dan  pengaturan  tenaga  ahli ditemukan  dalam  beberapa  pasal,  yaitu  : Pasal  9  ayat  (4),  (5)  terkait  tugas  dari sekretariat  DPRD  dalam  menyediakan  dan mengkoordinasikan tenaga ahli yang diperlukan  DPRD.  Sementara  terkait frase staf  ahli  terdapat  Bab  tersendiri.  Tepatnya dalam  Pasal  102  dan  103.  Pasal  102 menyatakan bahwa :
(1)  Gubernur  dan  bupati/wali  kota  dalam melaksanakan  tugasnya  dapat  dibantu staf ahli.
(2)  Staf ahli berada di bawah dan bertanggungjawab kepada gubernur atau bupati/wali kota dan secara administratif dikoordinasikan oleh sekretaris Daerah.
(3)  Staf  ahli  sebagaimana  dimaksud  pada ayat (1) berjumlah paling banyak 3 (tiga) staf ahli.
(4)  Staf  ahli  gubernur  dan  bupati/wali  kota diangkat  dari  pegawai  negeri  sipil  yang memenuhi persyaratan.
(5)  Pengangkatan  dan  pemberhentian  staf ahli gubernur oleh gubernur dan staf ahli bupati/wali kota oleh bupati/wali kota.
Pasal 103 menyatakan :
(1)  Staf  ahli  sebagaimana  dimaksud  dalam
Pasal 102 bertugas rekomendasi terhadap isu-isu strategis kepada gubernur  atau  bupati/wali  kota  sesuai keahliannya.
(2)  Untuk membantu pelaksanaan tugas dan fungsi  staf  ahli  gubernur  dan  staf  ahli bupati/wali  kota,  dapat  dibentuk  1  (satu) subbagian tata usaha pada bagian yang membidangi urusan umum/tata usaha. Berdasarkan  pemaparan  di  atas,  dapat dibedakan  antara  tenaga  ahli  dan  staf  ahli. Tenaga ahli yang dimaksud sama maknanya dengan  yang  diatur  dalam  UU  MD3  dan  UU Pemda  yaitu  terkait  tenaga  ahli  DPRD  untuk membantu  tugas  dan  fungsi  fraksi  atau anggota  dewan.  Sedangkan  staf  ahli  dalam PP tentang Perangkat Daerah ialah perangkat daerah yang berasal dari pegawai negeri  sipil  (PNS)  yang  telah  memenuhi persyaratan untuk membantu tugas gubernur/walikota/bupati.
d. Peraturan Walikota Nomor 2 Tahun 2018 tentang Tenaga Ahli Walikota Yogyakarta Menurut Perwali Yogyakarta, tenaga ahli ialah  orang  yang  mempunyai  keahlian bidang tertentu yang membantu melaksanakan  tugas-tugas  walikota  dalam mewujudkan  misi  pembangunan  dalam RPJMD  Tahun  2017-2022  sesuai  bidang keahliannya.

## e.  Peraturan  Bupati  Nomor  31  Tahun  2018 tentang Tenaga Ahli Bupati Jombang
Menurut  Perbup  Jombang  definisi  tenaga ahli ialah tenaga ahli/akademisi yang mempunyai  keahlian  dibidang  tertentu,  yang ditugaskan untuk membantu dan memberikan  saran  pertimbangan  kepada Bupati.
f.  Peraturan  Bupati  Nomor  25  Tahun  2016 tentang  Pedoman  Pengangkatan  dan Pemberhentian Tenaga Ahli Bupati Definisi tenaga ahli dalam perbup tersebut ialah tenaga yang memiliki keahlian di  bidang  tertentu,  yang  ditugaskan  untuk membantu dan memberikan saran pertimbangan  kepada  Bupati  atau  Wakil Bupati.  Berdasarkan  pemaparan  beberapa definisi  terkait  tenaga  ahli  di  atas,  dapat disimpulkan  yang  dimaksud  tenaga  ahli
kepala  daerah  (walikota/bupati), pertama , orang  yang  memiliki  keahlian  di  bidang tertentu. Kedua , bertugas membantu (walikota/bupati). Ketiga, memberi masukan, saran dan pertimbangan kepada walikota/bupati.  Oleh  karena  itu,  dalam penulisan ini dibatasi bahwa yang dimaksud dengan  tenaga  ahli  ialah  orang  yang mempunyai  keahlian  bidang  tertentu,  tidak berasal  dari  pegawai  negeri  sipil  dalam lingkup  pemerintah  daerah  dan  ditugaskan untuk  membantu  kepala  daerah  dalam menjalankan  tugas,  sesuai  visi  dan  misi yang tertuang dalam RPJMD.

## Kajian Hukum Pembentukan Tenaga Ahli Kepala Daerah di Indonesia

## a.  Berdasarkan Landasan konstitusional
Terkait  pemerintahan  daerah  di  atur dalam Pasal 18, 18A dan 18B. Dalam Pasal 18 ayat (5) pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali  urusan  pemerintahan  yang  oleh undang-undang  ditentukan  sebagai  urusan pemerintah pusat. Pasal 18 (6)  menyatakan pemerintahan  daerah  berhak  menetapkan peraturan  daerah  dan  peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.  Kemudian  pada  Pasal  (7) susunan  dan  tata  cara  penyelenggaraan pemerintahan daerah di atur dalam undang- undang.  Berdasarkan  pemaparan  di  atas, dapat disimpulkan bahwa pengaturan pemerintahan  daerah  diatur  lebih  lanjut dalam  peraturan  daerah  atau  peraturan lainnya dalam melaksanakan otonomi daerah.  Terkait  tenaga  ahli  kepala  daerah (Walikota/Bupati) memiliki landasan konstitusional
guna memajukan kesejahteraan  umum,  dan  daerah  memiliki otonomi  untuk  mengatur  dirinya  sendiri.  Hal ini  sesuai  prinsip  otonomi  luas,  kecuali beberapa  urusan  yang  telah  terbagi  antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah.
b . Berdasarkan Peraturan Perundang-

## Undangan
Asas  dalam  penyelenggaran  daerah termaktub  dalam  Pasal  58,  terdiri  atas  : a.Kepastian  hukum;  b.Tertib  penyelenggara negara; c.Kepentingan umum; d. Keterbukaan; e.Proporsionalitas;
f.
Profesionalitas; g.Akuntabilitas; h.Efisiensi; i. Efektivitas; dan
j.Keadilan.
Pada
penyelenggaraan pemerintahan daerah dipimpin  oleh  kepala  daerah  dan  wakil kepala  daerah.  Tugas  dan  wewenang kepala  daerah  termaktub  dalam  beberapa pasal. Kepala daerah mempunyai tugas : a.  Memimpin
pelaksanaan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah berdasarkan ketentuan peraturan perundang-
undangan dan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD;
b.  Memelihara ketenteraman dan ketertiban masyarakat;
c.  Menyusun  dan  mengajukan  rancangan Perda  tentang  RPJPD  dan  rancangan Perda  tentang  RPJMD  kepada  DPRD untuk  dibahas  bersama  DPRD,  serta menyusun dan menetapkan RKPD;
d.  Menyusun  dan  mengajukan  rancangan Perda  tentang  APBD,  rancangan  Perda tentang perubahan APBD, dan rancangan Perda tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD  kepada  DPRD  untuk  dibahas bersama; e.  Mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan,  dan  dapat  menunjuk  kuasa hukum untuk mewakilinya sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-
undangan; f.  Mengusulkan
pengangkatan wakil kepala daerah; dan melaksanakan tugas    lain    sesuai    dengan    ketentuan peraturan perundang-undangan Wewenang kepala daerah :
a.  Mengajukan rancangan perda b.  Menetapkan
Perda yang telah mendapatkan persetujuan bersama DPRD c.  Menetapkan  perkada  dan  keputusan kepala daerah d.  Mengambil  tindakan  tertentu  dalam keadaan mendesak yang sangat
dibutuhkan oleh Daerah dan/atau
masyarakat
e.  Melaksanakan  wewenang  lain  sesuai dengan ketentuan  peraturan  perundang- undangan.
Berdasarkan  pemaparan  di  atas,  dapat disimpulkan  bahwa  kepala  daerah  selaku pemimpin  daerah  memiliki  tugas  yang  berat dan  membutuhkan  bantuan  dari  sumber daya  manusia  yang  memiliki  keahilian  guna membantu  tugas  dan  wewenang  yang  di miliki,  serta  mewujudkan  kesejahteraan
masyarakat  daerah  dan  visi-misi  kepala daerah itu sendiri. Berkaitan dengan gagasan  pembentukan  tenaga  ahli  untuk kepala  daerah,  kepala  daerah  memiliki kewenangan  dalam  menetapkan  peraturan kepala  daerah  dan  keputusan  kepala daerah,  serta  mengambil  tindakan  tertentu guna  kebutuhan  daerah  dan  masyarakat daerahnya.  Dalam  UU  Nomor  30  Tahun 2014,  Terdapat  pengaturan  tentang  diskresi sebagai  sarana  untuk  melakukan  suatu tindakan  hukum.  Menurut  Pasal  1  angka  9, menyatakan bahwa diskresi adalah Keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan  dan/atau  dilakukan  oleh  pejabat pemerintahan  untuk  mengatasi  persoalan kongkrit yang dihadapi dalam penyelenggaraan  pemerintahan  dalam  hal peraturan perundang-undangan yang memberikan  pilihan,  tidak  mengatur,  tidak lengkap  atau  tidak  jelas,  dan/atau  adanya stagnasi pemerintahan.
Diskresi  hanya  dapat  dilakukan  oleh pejabat  pemerintahan  yang  berwenang, guna bertujuan untuk :
a.  Melancarkan penyelenggaraan pemerintahan; b.  Mengisi kekosongan hukum; c.  Memberi kepastian hukum; d.  Mengatasi stagnasi pemerintahan dalam
keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum. Kemudian  pengaturan  selanjutnya  terkait persyaratan diskresi terdapat pada Pasal 24. Pasal  tersebut  menyatakan  bahwa  pejabat pemerintahan  yang  menggunakan  diskresi harus memenuhi syarat :
a.  Sesuai dengan tujuan diskresi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 ayat (2);
b.  Tidak  bertentangan  dengan  ketentuan peraturan perundang-undangan;
c.  Sesuai dengan AUPB;
d.  Berdasarkan alasan-alasan yang objektif;
e.  Tidak  menimbulkan  konflik  kepentingan dan;
f.  Dilakukan dengan itikad baik.
Berdasarkan  pemaparan  di  atas,  dapat disimpulkan  terdapat  pengaturan  secara jelas  terkait  diskresi  yang  dapat  dilakukan oleh pejabat pemerintah dalam hal ini kepala daerah untuk menjalankan roda pemerintahan  dalam  rangka  mewujudkan tujuan  daerahnya.  Seorang  kepala  daerah
dapat  membuat  peraturan  kebijakan  terkait hal-hal  tertentu  yang  tidak  ada  kejelasan aturan,  untuk  memenuhi  hal  tersebut  harus sesuai dengan peraturan perundang-undang terkait  diskresi.  Hal  utama  ialah  tidak bertentangan  dengan  aturan  yang  lebih tinggi,  sesuai  dengan  AUPB  dan  demi kepentingan umum, yaitu kepentingan masyarakat daerahnya.
Kajian Teoritis Pembentukan Tenaga Ahli Kepala  Daerah  dalam  Ketatanegaraan Indonesia

## a.  Berdasarkan  Konsepsi  Negara  Hukum dan Kesejahteraan
Negara hukum hakikatnya adalah negara yang menolak melepaskan kekuasaan tanpa kendali. Negara yang pola hidupnya berdasarkan hukum yang adil dan demokrasi. Kekuasaan negara harus tunduk pada  aturan  main.  Oleh  karena  itu, Indonesia sebagai negara hukum telah jelas termaktub  pada  Pasal  1  ayat  (3)  UUD  NRI Tahun  1945.  Dapat  diartikan  bahwa  segala tindakan penyelenggaraan negara di Indonesia harus sesuai hukum yang berlaku atau berdasar atas hukum.
Welfare  state adalah  suatu  konsep negara  modern  yang  bertitik  tolak  pada negara kesejahteraan. Dimana dalam konsep welfare  state negara  bukan  lagi menjadi negara penjaga malam saja, artinya negara  tidak  hanya  menciptakan  keamanan dan  ketertiban  bagi  warganya,  melainkan ikut dan turut serta menjamin kesejahteraan warganya.  Konsep welfare  state dapat dilihat  pada  sila  ke  5  Pancasila,  keadilan sosial  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia, kemudian pada pembukaan alinea ke-empat UUD NRI Tahun 1945 memajukan kesejahteraan umum sebagai tujuan negara, dan  contoh  konkrit  ialah  jaminan  sosial  dan kesehatan yang diatur dalam Pasal 34 UUD NRI Tahun 1945.
Tipe utama negara hukum kesejahteraan adalah  adanya  kewajiban  pemerintah  untuk melakukan bestuuruzorg atau  pelayanan publik,  yakni  penyelenggaraan  kepentingan umum. Pemerintah diberi kewenangan yang luas  untuk  melepaskan  diri  dari  hukum formal yang kaku, sehingga dapat melakukan  aktivitasnya  dengan  leluasa. Pemberian  kewenangan  yang  luas  dan kemudian di kenal dengan ajaran
freisermessen atau pouvoir  discretionare , yang  secara  sederhana  dapat  dirumuskan sebagai  “kemerdekaan  pemerintah  untuk dapat  bertindak  atas  inisiatif  sendiri  dalam menyelesaikan  persoalan-persoalan  sosia l” (Marbun dan Mahfud, 1998).
Tujuan  utama  dari  negara  yang  sedang berkembang adalah perwujudan kesejahteraan  masyarakat  yang  merata.
negara yang demikian, dalam teori kenegaraan  di  sebut  sebagai  negara  yang bertipe  kesejahteraan  ( welfare  state  type ), karena  titik  beratnya  adalah  pemerataan kesejahteraan dalam kehidupan masyarakat. Oleh karena itu, negara dituntut untuk  berperan  aktif  dalam  menciptakan kesejahteraan, misalnya dengan pengaturan lewat  perijinan,  penciptaan,  kebijaksanaan lewat  diregulasi  dalam  bidang  tertentu (Muchsan, 2000).
Berdasarkan  pemaparan  di  atas,  dapat disimpulkan  bahwa  suatu  negara  hukum yang berkonsep welfare state harus bersandar pada aturan atau undang-undang untuk  mewujudkan  tujuan  negaranya.  Oleh karena  itu,  dalam  rencana  penyusunan suatu  aturan  terkait  tenaga  ahli  kepala daerah harus sesuai dengan peraturan yang ada dan tidak bertentangan dengan peraturan  yang  lebih  tinggi.  Kemudian  hal utama  yang  harus  dilakukan  ialah  tujuan pembentukan  tenaga  ahli  untuk  memajukan kesejahteraan masyarakat daerah.
b.  Berdasarkan  teori  Freis  Ermessen (kebebasan bertindak/diskresi) dan Asas-

## Asas  Umum  Pemerintahan  yang  Baik
(AUPB)
Menurut  perspektif  hukum  administrasi negara (HAN), Freies
Ermessen (diskresionare  power) adalah  salah  satu sarana  yang  memberikan  ruang  bergerak bagi  pejabat  /  badan-badan  administrasi negara  untuk  melakukan  tindakan  tanpa harus terikat sepenuhnya pada UU. Pengaturan  secara  normatif  terkait  asas freis ermessen ini terdapat dalam UU No. 30
Tahun
2014 tentang Administrasi Pemerintahan.  Dalam  beberapa  referensi dan  literatur,  praktik  diskresi  di  Indonesia banyak diperbolehkan, tetapi diberi batasan, yakni pemerintah boleh menggunakan namun batasannya terdiri dari :
1)  Apabila  terjadi  kekosongan  hukum ( rechtsvacum );
2)  Hanya  dilakukan  pejabat  pemerintahan yang berwenang;
3)  Apabila  ada  kebebasan  penafsiran (bebas interpretasi);
4)  Apabila ada delegasi perundang- undangan;
5)  Demi kepentingan umum.
Praktik diskresi atau kebebasan bertindak oleh  suatu  pejabat  menimbulkan  dilema, dilema  yang  dimaksud  ialah  disatu  pihak diskresi selalu digunakan, maka akan terjadi perbuatan  pemerintah  yang  sewenang- wenang,  namun  sebaliknya  jika  pemerintah takut  menggunakan  diskresi,  maka  tujuan pembangunan nasional sulit terwujud. Selanjutnya ialah asas-asas umum pemerintahan yang baik atau disebut AUPB, merupakan  landasan  pembentukan  hukum dalam peyelenggaraan pemerintahan termasuk pemerintahan daerah.
Istilah  AUPB  berasal  dari  Terjemahan dari bahasa Belanda “ algemene Beginselen van  Behoorlijk  Bestuur ” Behoorlijk arti sebenarnya bukan baik melainkan sebaiknya  atau  sepatutnya  ada  juga  ahli yang  mengatakan  layak  atau  selayaknya. Unsur-unsur behoorlijkheid menurut  G.J. Wiarda meliputi lima asas yaitu : 1.  Asas fairplay ( permainan yang layak);
2.  Asas kecermatan;
3.  Asas sasaran yang tepat;
4.  Asas keseimbangan;
5.  Asas kepastian hukum.
Pengaturan  secara  normatif  terkait  AUPB terdapat  dalam  UU  No.  30  Tahun  2014. Dalam  Pasal  1  angka  17  disebutkan  bahwa AUPB  adalah  prinsip  yang  digunakan sebagai acuan penggunaan wewenang bagi pejabat  pemerintahan  dalam  mengeluarkan keputusan dan/atau tindakan dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Berdasarkan  pemaparan  di  atas,  dapat disimpulkan bahwa pejabat yang berwenang dalam  hal  ini  Walikota  dapat  melakukan tindakan  diskresi  atau  kebebasan  bertindak dalam  mengatur  suatu  hal  yang  tidak  ada aturannya,  sepanjang  hal  tersebut  tidak bertentangan  dengan  aturan  dan  demi kepentingan  umum.  Landasan  atau  asas yang  menjadi  pijakan  ialah freis  ermessen dan  AUPB  sebagaimana  telah  disampaikan dan  dianalisis  pada  bagian  sebelumnya. Dengan  demikian  tindakan  diskresi  pada pembentukan  tenaga  ahli  walikota  telah
mendapatkan rujukan dan dukungan argumentasi yuridis yang kuat.
c. Berdasarkan Konsepsi Otonomi Daerah Menurut Pasal 1 ayat (6) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang
Pemerintahan Daerah, menyatakan otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban  daerah  otonom  untuk  mengatur dan  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan dan  kepentingan  masyarakat  setempat dalam  sistem  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia.
Berdasarkan  berdasarkan  pemaparan- pemaparan di atas, pada prinsipnya gagasan  untuk  membentuk  tenaga  ahli untuk  membantu  seorang  kepala  daerah, dapat  dilihat  dari  berbagai  aspek.  Hal tersebut  dikarenakan  tidak  ada  aturan  yang jelas  mengatur  terkait  tenaga  ahli  bagi kepala  daerah  (gubernur/walikota/bupati) dalam peraturan perundang-undangan terkait  pemerintahan  daerah  dan  perangkat daerah.  Perihal  yang  di  atur  dalam  UU Pemda  dan  PP  Perangkat  daerah  ialah tenaga ahli untuk DPRD, dan staf ahli untuk membantu  tugas  gubernur/walikota/bupati, sementara terkait tenaga ahli kepala daerah tidak spesifik disebutkan.
Kemudian,  dari  beberapa  aturan  terkait pemda  dan  perangkat  daerah  tidak  ada larangan dari pemerintah pusat dalam hal ini kementerian  dalam  negeri.  Oleh  karena  itu, beberapa  daerah  mengatur  terkait  tenaga ahli  dalam  suatu  peraturan  kepala  daerah (perkada).  Daerah-daerah  tersebut  antara lain, kota Yogyakarta, Bantul, dan Jombang. Dalam perpsepktif konsepsi negara kesejahteraan,  selama  tujuannya  untuk mensejahterakan  masyarakat,  maka  negara ikut  terlibat  aktif  dalam  urusan  masyarakat. Kemudian  dari  asas  diskresi,  seorang kepala  daerah  dapat  membuat  suatu tindakan  atau  kebebasan  bertindak  dalam menjalankan  kewenangannya,  selama  tidak bertentangan  dengan  aturan  hukum  yang lebih  tinggi,  terjadi  kekosongan  hukum, sesuai  dengan  AUPB,  berdasarkan  alasan- alasan objektif, demi kepentingan umum dan dilakukan dengan itikad baik.
Pemerintah Daerah memiliki asas otonomi  untuk  melaksanakan  urusan  rumah tangganya,  hal  ini  jelas  termaktub  dalam Pasal  18  (5)  UUD  NRI  Tahun  1945. Sehingga  seorang  kepala  daerah  memiliki
kewenangan untuk membuat suatu kebijakan  dalam  memajukan  daerah  dan mensejahterakan masyarakat daerah dengan beberapa gagasannya.
Hal  utama  yang  wajib  dilakukan  oleh seorang  kepala  daerah  ialah  mentaati  asas penyelenggaraan daerah yang telah tertuang dalam UU Pemda, yaitu : kepastian hukum,  tertib  penyelenggaaraan  negara, kepentingan umum, keterbukaan, proporsionalitas, akuntabilitas, efisiensi, efektif  dan  keadilan.  Sehingga  gagasan terkait  pembentukan  tenaga  ahli  walikota tersebut  harus  tetap  mengacu  pada  asas penyelenggaraan daerah tersebut.
Seorang kepala daerah menurut undang- undang  yang  mengatur  tentang  pemerintah daerah memiliki kewenangan untuk menetapkan  peraturan  kepala  daerah.  Oleh karena itu, jika ingin membentuk tenaga ahli kepala  daerah,  haruslah  diatur  secara  jelas dalam  peraturan  kepala  daerah  tentang tenaga ahli kepala daerah. Hal ini dilakukan sesuai  prinsip  negara  hukum,  dimana semua tindakan penguasa haruslah berlandaskan hukum. Seorang kepala daerah mempunyai wewenang untuk diskresi,  namun  tidak  serta  merta  dilakukan serampangan  atau  tanpa  rencana  dan  arah yang jelas. Selain itu, seorang walikota wajib mentaati  AUPB  dalam  melakukan  suatu tindakan atau membuat suatu kebijakan.
Penjabaran  lebih  lanjut  terkait  hasil analisis terhadap beberapa aturan, teori dan praktik  penyelenggaraan  tenaga  ahli  kepala daerah dijelaskan sebagai berikut. Pertama , segala tindakan yang dikeluarkan penguasa atau pejabat yang berwenang harus bersandar  pada  aturan  hukum,  hal  ini merupakan  ciri  negara  hukum,  selanjutnya gagasan  pembentukan  tenaga  ahli  kepala daerah sebaiknya guna mewujudkan kesejahteraan umum dalam hal ini mensejahterakan masyarakat daerah.
Kedua ,  landasan  yang  digunakan  dalam pembentukan  tenaga  ahli  ialah  asas freis ermessen atau  diskresi,  yang  mana  pejabat yang  berwenang  dalam  hal  ini  kepala daerah mempunyai kebebasan bertindak hal ini  dilakukan  bertujuan  mengisi  kekosongan hukum, melancarkan penyelenggaraan pemerintahan dan mengatasi stagnasi pemerintahan  dalam  keadaan  tertentu  guna kepentingan umum.  Dalam melakukan diskresi tersebut, terdapat beberapa
persyaratan yang harus terpenuhi, sehingga tidak  dilakukan  sembarangan,  melainkan sesuai aturan yang berlaku.
Ketiga , menurut konsep otonomi, pemerintah daerah berhak mengatur urusannya  sendiri  sesuai  kerangka  NKRI, oleh  karena  itu,  seorang  kepala  daerah mempunyai  gagasan  untuk  membentuk tenaga ahli guna membantu tugasnya dalam mewujudkan  visi  dan  misi  yang  telah tertuang dalam RPJMD merupakan kewenangan kepala daerah yang dimiliki.
Keempat , dalam perspektif teori kewenangan,  pertanyaan  mendasar  ialah apakah  seorang  kepala  daerah  berwenang membentuk  tenaga  ahli  untuk  membantu tugas  walikota,  mengingat  sudah  ada  staf ahli  dalam  struktur  pemerintahan  daerah. Menurut  KBBI,  kata  wewenang  disamakan dengan  kata  kewenangan  yang  diartikan sebagai hak dan kekuasaan untuk bertindak, kekuasaan membuat keputusan, memerintah  melimpahkan  tanggungjawab kepada  orang/badan  lain.  Berdasarkan pengertian tersebut, kepala daerah berdasarkan mempunyai kewenangan untuk membuat keputusan. Menurut Bagir Manan, kekuasaan  hanya  menggambarkan  hak untuk  berbuat  atau  tidak  berbuat,  dalam hukum wewenang berarti hak dan kewajiban.  Selanjutnya  Ateng  Syafruddin menjelaskan terkait kewenangan adalah apa yang  disebut  kekuasaan  formal,  kekuasaan yang berasal dan diberikan undang-undang. Sementara Hadjon, mengatakan kewenangan pemerintahan sekurang- kurangnya  terdiri  dari  tiga  komponen,  yang terdiri  dari  pengaruh,  dasar  hukum  dan konformitas hukum.
Berdasarkan pemaparan pendapat tentang  kewenangan  menurut  para  ahli  di atas,  maka  kepala  daerah  mempunyai wewenang  untuk  menetapkan  peraturan pembentukan  tenaga  ahli,  hal  ini  dapat dilihat  dari  sumber  kewenangan  kepala daerah  diperoleh  dari  Pasal  65  UU  No.  23 Tahun  2014  tentang  Pemerintah  Daerah. Disebutkan  dalam  pasal  tersebut  kepala daerah  berwenang  menetapkan  perkada dan  keputusan  kepala  daerah,  mengambil tindakan tertentu  dalam  keadaan mendesak yang sangat dibutuhkan oleh daerah/masyarakat dan melaksanakan wewenang  lain  sesuai  dengan  ketentuan peraturan perundang-undangan.

## d.  Berdasarkan  Praktik  Ketatanegaaran  di Pemerintah Daerah di Indonesia
Fakta terkait praktik ketatanegaraan yang diselenggarakan  oleh  pemerintah  daerah terkait  tenaga  ahli  telah  terbukti.  Hal  ini dapat dilihat ada beberapa daerah baik kota maupun  kabupaten  yang  telah  menerapkan tenaga  ahli  bagi  kepala  daerahnya  dan  di atur  dalam  suatu  peraturan  kepala  daerah (peraturan bupati/walikota). Beberapa daerah  tersebut  yaitu  Yogyakarta,  Jombang dan  Bantul.  Bahkan  beberapa  kemajuan pembangunan  di  kota  tersebut  dipengaruhi oleh tenaga ahli yang sesuai bidangnya.

## KESIMPULAN
Pembentukan tenaga ahli untuk membantu  seorang  kepala  daerah,  dalam hal  ini  kepala  daerah  dalam  sistem ketatanegaraan  di  Indonesia  diperbolehkan sepanjang  demi  kepentingan  umum  dan mensejahterakan  masayrakat  daerah  serta tidak  bertentangan  hukum  yang  lebih  itnggi. Mengacu pada pembahasan di atas disampaikan  berbagai  dukungan  yuridis yang terkait dengan landasan konstitusional, peraturan  perundangan,  landasan  teoritik dan  konseptual,  (negara  hukum, welfare state , diskresi, otonomi daerah dan kewenangan),  serta  praktik  ketatanegaraan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah  di  beberapa  daerah  di  Indonesia. Selain  itu,  tujuan  utamanya  adalah  untuk mensejahterakan  masyarakat,  maka  negara pada  konteks  ini  pemerintah  daerah  yang ada  di  Indonesia  harus  ikut  terlibat  aktif dalam urusan masyarakat khususnya dalam mensejahterakan masyarakatnya.

## DAFTAR PUSTAKA
Hasrul,  M  &  Pradana,  S.A.  2017. Urgensi Staf  Ahli  Kepala  Daerah  (Kajian  Teoritik Keberadaan  Staf  Ahli  sebagai  Pembantu Kepala  Daerah  dalam  Penanganan  Isu- isu Strategis di Daerah. Literasi. Jogjakarta
Peraturan  Pemerintah  Nomor  18  Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah.
Peraturan  Walikota  Yogyakarta  Nomor  2 Tahun 2018 tentang Tenaga Ahli Walikota Yogyakarta. Peraturan Bupati Jombang Nomor 31 Tahun 2018 tentang Tenaga Ahli Bupati
Jombang.
Peraturan  Bupati  Nomor  25  Tahun  2016 tentang  Pedoman  Pengangkatan  Dan Pemberhentian Tenaga Ahli Bupati.
Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-Undang  Nomor  7  Tahun    2014 tentang MPR, DPR, DPD  dan DPRD.
Undang-Undang  Nomor  23  Tahun2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014 tentang Administrasi Pemerintahan.