Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 236

## REFLEKSI HUKUM TERHADAP PENGUATAN PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PEMBANGUNAN INFRASTRUKTUR JALAN

## Nurhadi Susanto
Kandidat Doktor Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada Yogyakarta Email : nurhadisusanto99@gmail.com

## ABSTRAK
Pembangunan  infrastruktur  jalan  yang  melalui  wilayah  kabupaten  merupakan kegiatan  pembangunan  multi  pihak  dan  multi  dampak,  sehingga  pemerintah  harus memperhatikan  banyak  aspek  apabila  melaksanakan  pembangunan.  Dalam  rangka mencapai  tujuan  perencanaan  pembangunan  infrastruktur  jalan,  diperlukan partisipasi  atau  keterlibatan  seluruh  masyarakat  sebagai  pelaku  pembangunan. Keikutsertaan  masyarakat  dalam  pembangunan  adalah  kesadaran  yang  tidak  bisa muncul dengan sendirinya, oleh  karena itu kesadaran tersebut harus dibimbing dan diarahkan  dengan  dukungan  peraturan  perundang-undangan  yang  tersistem  dalam kerangka hukum nasional
Isu  strategis  yang  menjadi  permasalahan  pokok  perencanaan  pembangunan infrastruktur  jalan  yang  terjadi  selama  ini  adalah  :  adanya  inkonsistensi  antar kebijakan,  rendahnya  tingkat  keterlibatan  para  pelaku  dan  partisipasi  masyarakat, ketidakselarasan  antara  perencanaan  program  dan  pembiayaan,  kurang  transparan dan  kurang  efektifnya  penilaian  kinerja  kebijakan.  Secara  umum  mekanisme perencanaan pembangunan nasional, daerah, dan sektoral harus disesuaikan dengan kebutuhan,  karakteristik,  kondisi,  potensi  daerah,  yang  selanjutnya  secara  bertahap perencanaan  pembangunan  sektoral  dan  daerah  menjadi  bagian  dari  perencanaan pembangunan  nasional. Perencanaan  pembangunan  sektoral,  khususnya pembangunan  infrastuktur  jalan,  tidak  terlepas  dari  sistem  perencanaan pembangunan  nasional,  karena  perencanaan  pembangunan  sektoral  yang  dibidangi oleh kementerian negara maupun pemerintah daerah melalui mekanisme yang sama dengan sistem perencanaan pembangunan nasional.

## Kata kunci : Pembangunan infrastruktur jalan, pembangunan nasional

## ABSTRACT
Development  of  road  infrastructure  through  the  district  is  building  activities  of multi-party  and  multi-effects,  so  the  government  must  consider  many  aspects  when implementing  development.  In  order  to  achieve  the  objectives  of  road  infrastructure development  planning,  the  participation  or  involvement  of  the  entire  community  as agents of development. Community participation in development is a consciousness that can not exist by itself, therefore the consciousness must be guided and governed with the support of legislation that tersistem within the framework of national law Strategic  issues  become  key  issues  of  road  infrastructure  development  planning that occurred during this time are: inconsistencies between policies, low levels of actors
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 237
involvement  and  participation,  inconsistencies  between  program  planning  and financing,  lack  of  transparency  and  lack  of  effective  performance  appraisal  policy.  In general  mechanism  of  national  development  planning,  regional,  and  sectoral  must  be tailored to the needs, characteristics, conditions, potential areas, which would gradually sectoral and regional development plans to be part of national development planning. Sectoral  development  planning,  especially  the  development  of  road  infrastructure,  can not  be  separated  from  national  development  planning  system,  because  dibidangi sectoral development planning by the ministry of state and local governments through the same mechanisms as the national development planning system.
Keywords: Development of road infrastructure, national development
Pengantar Semangat demokrasi telah mewarnai  berbagai  aspek  dalam kehidupan  berbangsa  dan  bernegara. Penyelenggaraan  sistem  pemerintahan yang  demokratis  diharapkan  mampu melibatkan  rakyat  dalam  pengambilan keputusan dan pelaksanaan kebijaksanaan  publik.  Salah  satu kewajiban yang diemban oleh pemerintah  dalam  melibatkan  rakyat adalah menyelenggarakan pembangunan  nasional.Pembangunan nasionaldilaksanakan untuk mewujudkan  kesejahteraan  rakyat yang  berdasar  cita-cita  negara  yang tertuang  dalam  Undang-undang  Dasar
Tahun 1945.
Undang-undang  Dasar  sebagai landasan
konstitusional
penyelenggaraan  negara  dalam  waktu 3  (tiga)  tahun  (1999-2002),  telah mengalami  4  (empat)  kali  perubahan. Perubahan  terhadap  Undang-undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945 tersebut telah mengakibatkan perubahan dalam pengelolaan  pembangunan.  Beberapa perubahan  pelaksanaanpembangunan nasional tersebut antara lain adalah: a. Penguatan  kedudukan  Dewan Perwakilan Rakyat sebagai lembaga legislatif dalam penyusunan Anggaran Pendapatan  dan  Belanja  Negara (APBN); b. Garis-garis  Besar  Haluan  Negara (GBHN)  ditiadakan  dan  tidak lagi digunakan sebagai pedoman penyusunan rencana pernbangunan nasional; c. Perluasan  Otonomi  Daerah  dan Desentralisasi pemerintahan. Sebagaimana peraturan perundang-undangan  yang  lainnya, peraturan  perundang-undangan  di bidang  perencanaan  pembangunan diharapkan  tidak  lagi  di  belakang perkembangan masyarakat, akan tetapi peraturan perundang-undangan diharapkan dapat berada di depan dan tetap berlaku sesuai dengan perkembangan  masyarakat  (Indrati, Maria Farida. 1996). Sebelum  perubahan  Undang- undang Dasar Negara Republik Indonesia  Tahun  1945,  GBHN  yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan  Rakyat  Republik Indonesia  (MPR  RI)  berfungsi  sebagai landasan  perencanaan  pembangunan nasional sebagaimana telah dilaksanakan dalam praktek ketatanegaraan  selama  ini.  Ketetapan
MPR  RI  ini  menjadi  landasan  hukum bagi  Presiden  untuk  dijabarkan  dalam bentuk  Rencana  Pembangunan  Lima Tahunan (REPELITA) dengan memperhatikan secara sungguh- sungguh  saran  Dewan  Perwakilan Rakyat  Republik  Indonesia  (DPR  RI), yang  selanjutnya  Pemerintah  bersama DPR RI menyusun Anggaran Pendapatan  dan  Belanja    Negara (APBN).
Perubahan Undang-undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang mengatur bahwa  Presiden dipilih secara  langsung  oleh  rakyat  dan  tidak adanya  GBHN  sebagai  pedoman Presiden  untuk  menyusun  rencana pembangunan maka dibutuhkan pengaturan  lebih  lanjut  bagi  proses perencanaan pembangunan nasional.Berdasarkan pertimbangan tersebut maka disusun Undang-undang yang mengatur tentang Sistem Perencanaan  Pembangunan  Nasional, yakni Undang-undang nomor 25 tahun 2004  tentang  Sistem  Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN). Undang-undang ini mencakup landasan hukum di bidang perencanaan pembangunan  baik  oleh  Pemerintah Pusat (selanjutnya disebut Pemerintah) maupun  Pemerintah  Daerah.  Dalam Undang-undang SPPN ditetapkan bahwa Sistem Perencanaan Pembangunan  Nasional  adalah  satu kesatuan  tata  cara  perencanaan pembangunan  untuk  menghasilkan rencana  pembangunan  dalam  jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan  yang  dilaksanakan  oleh unsur penyelenggara  pernerintahan  di  pusat dan daerah dengan melibatkan masyarakat.
Pembangunan ekonomi dan sosial sangat  dipengaruhi  banyak  faktor, selain  sumber  daya  manusia  dan sumber  daya  alam,  perkembangan infrastruktur sangat besar pengaruhnya  dalam  perkembangan ekonomi dan sosial, dan pembangunan infrastruktur juga merupakan cerminan  kemajuan  pembangunan suatu wilayah atau negara. Penyediaan infrastruktur  merupakan  tanggung jawab  negara  dan  bukan  tanggung jawab  swasta,  dengan  memaknai tujuan  dibentuknya  negara,  yaitu, order,  stability,  justice dan peace , khususnya  apabila  dilihat  dari benefit untuk  rakyat.  Salah  satu  infrastruktur yang  penting  adalah  jalan  atau  sarana transportasi,  yang  digolongkan  ke dalam critical  infrastructure ,  atau setara  dengan basic  infrastructure (Ja’far,Marwan, 2007).
Isu  strategis  yang  menjadi permasalahan  pokok  perencanaan pembangunan  infrastruktur  jalan  yang terjadi  selama  ini  adalah:  adanya inkonsistensi antar kebijakan,
rendahnya  tingkat  keterlibatan  para pelaku  dan  partisipasi  masyarakat, ketidakselarasan  antara  perencanaan program  dan  pembiayaan,  kurang transparan  dan  kurang  efektifnya penilaian  kinerja  kebijakan,  ditambah lagi dengan perubahan sistem perencanaan  yang  disebabkan  oleh beberapa hal dengan interaksi hubungan kerja legislatif dan eksekutif dalam  perumusan  kebijakan  dan perencanaan,  penyusunan  program, dan pembiayaan; pengelolaan keuangan  negara  (penerimaan  dan pengeluaran);  dan  pembagian  tugas Pemerintah  dan  Pemerintah  Daerah dalam  penyediaan  pelayanan  publik
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 239
dan  mekanisme  pengawasan.  Sistem perencanaan  pembangunan  nasional dalam penjelasan Undang-undang SPPN  mencakup  lima  pendekatan dalam seluruh rangkaian  perencanaan, yaitu:
(1) politik; (2) teknokratik;
(3) partisipatif; (4) atas-bawah (top-down); dan (5) bawah-atas (bottom-up) (Undang-undang  Nomor  25  tahun 2004). Secara umum mekanisme perencanaan  pembangunan  nasional, daerah, dan sektoral harus disesuaikan dengan kebutuhan,
karakteristik,
kondisi, potensi daerah, yang selanjutnya secara bertahap perencanaan  pembangunan  sektoral dan  daerah  menjadi  bagian  dari perencanaan  pembangunan  nasional. Perencanaan  pembangunan  sektoral, khususnya  pembangunan  infrastuktur jalan,  tidak  terlepas  dari  sistem perencanaan  pembangunan  nasional, karena  perencanaan  pembangunan sektoral yang dibidangi oleh kementerian negara maupun pemerintah daerah melalui mekanisme yang sama dengan sistem perencanaan pembangunan  nasional,  walaupun dalam praktek perencanaan pembangunan  sektoral  seakan-akan terlepas dari perencanaan pembangunan nasional sehingga terkesan  pembangunan  bersifat  top down, dan tanpa partisipasi masyarakat dalam perencanaannya. Undang-undang  Nomor  38  tahun
2004  tentang  Jalan  dalam  Pasal  18 menyebutkan  bahwa  pengaturan  jalan salah  satunya  meliputi  perumusan kebijakan  perencanaan,  dan  apabila
dikaitkan dengan undang-undang
SPPN, perencanaan pembangunan jalan merupakan  bagian  dari  perencanaan pembangunan  nasional.  Dalam  rangka mencapai tujuan pembangunan nasional,  diperlukan  partisipasi  atau keterlibatan seluruh masyarakat sebagai  pelaku  pembangunan.Salah satu  pembangunan  yang  menjadi  urat nadi  kehidupan  masyarakat  dalam mendukung kebutuhan dasar pendidikan,  kesehatan,  perekonomian dan  aspek  kehidupan  yang  lain  adalah pembangunan infrastruktur jalan. Selama ini pembangunan infrastruktur  jalan,  dalam  pelaksanaan ternyata tidak memperhatikan partisipasi  masyarakat  selaku  calon pengguna  bahkan  pemilik  lahan  yang akan  diambil  alih  untuk  pembangunan jalan.  Seluruh  kebijakan  perencanaan dan  pelaksanaan  kegiatan  hanya dilaksanakan oleh pemerintah.Masyarakat  hanya  menjadi obyek  yang  harus  menyetujui  dan sepakat  dengan  pembangunan  jalan tersebut.
Pembangunan  infrastruktur  jalan sebagaimana  sektor  pembangunan yang lain sangat memerlukan partisipasi  masyarakat,  bahkan  mulai dari perencanaan sampai pemanfaatannya. Keikutsertaan masyarakat dalam pembangunan infrastruktur  jalan  adalah  kesadaran yang  tidak  bisa  muncul  dengan sendirinya,  oleh    karena  itu  kesadaran tersebut harus diaktifkan dan didukung sampai  mampu  berpartisipasi  secara mandiri.  Dengan  adanya  keterlibatan masyarakat, maka pembangunan infrastruktur jalan akan bisa dirasakan manfaatnya  secara  merata,  dan  tidak hanya  menguntungkan  pihak-pihak
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 240
tertentu  saja.  Selama  ini  pelaksanaan pembangunan  tidak  merata  apabila suatu pembangunan tidak memandang arti  pentingnya  keterlibatan  subyek dalam menyelenggarakan pembangunan itu sendiri. Perencanaan pembangunan infrastruktur  jalan  yang  berbasis partisipasi masyarakat sudah seharusnya  memiliki  karakteristik bottom  up .  Demikian  halnya  dengan proses pengambilan keputusan. Karena masyarakatlah
yang mengetahui kebutuhan dan masalah yang dihadapi, merekalah  yang  memiliki  kebebasan untuk  memutuskan  pelaksanaan  suatu kegiatan  pembangunan.  Pemerintah dalam  hal  ini  berperan  sebagai fasilitator  yang  bersifat  proaktif, dengan  cara  terjun  dan  berdialog langsung dengan masyarakat.
Partisipasi  masyarakat  dalam infrastruktur jalan bisa muncul melalui kelompok-kelompok  lembaga  swadaya masyarakat atau satuan-satuan masyarakat  yang  lebih  kecil  lain, dengan dukungan dari mereka merupakan  dorongan  bagi  pemerintah untuk mengklasifikasikan dan memenuhi  kebutuhan  infrastruktur jalan  untuk  masyarakat.  Karena  itu tanpa adanya partisipasi, maka dipastikan tidak akan bisa melaksanakan pembangunan
infrastruktur  jalan  dengan  baik,dan selama  ini  proses  pembangunan  yang dijalankan  oleh  pemerintah  dari  sisi perencanaan  infrastruktur  jalan  belum melibatkan  masyarakat  untuk  secara utuh dan aktif
berpartisipasi didalamnya.
Sistem Hukum Pernyataan dalam
Undang- undang Dasar (UUD) 1945, Pasal 1 ayat (3)   bahwa  Negara  Indonesia  adalah negara  hukum  mengandung  makna luas tentang berlakunya prinsip negara berdasarkan
hukum ( rechtsstaat) dengan orientasibentuk welfare state, yang  menentukan  bahwa tugas  pemerintah  diperluas  untuk menjamin kesejahteraan umum dengan memberikan discretionary  power dan freies  Ermessen kepada  pemerintah (Marbun  & Mahfud MD).
Dengan mencermati alinea dalam pembukaan  UUD1945,  dapat  dipahami tujuan pembentukan pemerintah Indonesia antara lain adalah “memajukan  kesejahteraan  umum”, mirip  sekali  dengan  bentuk  ketiga ( walfare state), sebagai dasar pemberian  kewenangan  diskresi  yang lebih luas kepada pemerintah.
Secara  umum  telah  dikenal pengertian  sistem,  yaitu  susunan  yang terdiri atas bagian-bagian (sub sistem) yang  saling  berhubungan  satu  sama lain  menjadi  satu  kesatuan  yang  bulat dan  utuh.  Masing-masing  sub  sistem tidak  berdiri  sendiri,  sehingga  dapat dimaknai  bahwa  sistem  hukum  bukan hanya  sekedar  koleksi  atau  kumpulan dan  daftar  peraturan-peraturan  saja, melainkan  keseluruhan  yang  elemen- elemennya  saling  berhubungan  satu sama  lain  dan  menjadi  kesatuan. Dalam  pembahasan  sistem  hukum masih  berkaitan  dengan  susunan struktural hukum, pembentukan hukum, metode dan prosedur-prosedur tertentu  serta  hal-hal  teknis  dalam sistem  hukum,  walaupun  belum  ada kajian  menyeluruh  tentang  kajian
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 241
sistem hukum Indonesia (Hyronimus.2011). Menurut  Sudikno  Mertokusumo, bahwa  hukum  sebagai  sistem  berarti hukum merupakan satu kesatuan yang terdiri dari unsur-unsur yang berinteraksi satu sama lain dan bekerja sama untuk mencapai tujuan, kesatuan tersebut diterapkan terhadap keseluruhan unsur-unsur yuridis seperti  peraturan  hukum,asas  hukum dan  pengertian  hukum.  Menurut Kelsen,  sistem  hukum  merupakan sistem  norma  yang  kita  sebut  tatanan hukum  adalah  sistem  yang  dinamis,
sehingga mampu mengikuti perkembangan kehidupan (Hans, 2010). Indonesia  sebagai  negara  hukum mempunyai sistem hukum dengan  ciri khas  tersendiri.  Sistem  hukum  yang berlaku berdiri pada dasar sistem yang kokoh  secara  praktis  dan  filososfis. Menurut  Notonagoro,  dasar  sistem negara  Indonesia  dijelaskan  dengan sudut pandang sebagai berikut:
a. Mendasar penilaian
secara  ilmiah  sistem  negara  Indonesia suatu  merupakan  sistem  yang  analitis- sintetis,  dalam  satu  kesatuan  yang utuh, harmonis, bulat dan tunggal, atau dalam kata lain bermutu tinggi;
b. Mendasar  tinjauan  dari sudut  kebathinan  sistem  negara Indonesia  adalah  hasil  keajaiban pemikiran  yang  suci  dan  jiwa  bangsa Indonesia,  sehingga  sistem  yang berlaku  sekarang  paling  sesuai  untuk kepribadian bangsa;
c. Mendasar sudut pandang kehidupan internasional, sistem negara
Indonesia  memiliki  hakikat,  sifat, bentuk dan susunan yang berbeda dan mempunyai kedudukan tersendiri
dibandingkan  negara  manapun  di dunia (Notonagoro, 1971).
Pada  saat  ini  masih  banyak peraturan  perundangan  yang  berlaku di  Indonesia,  mulai  dari  jaman  Hindia Belanda  sampai  saat  ini.  Perubahan dan  perbedaan  waktu  memungkinkan keberagaman  peraturan  perundang- undangan dan bisa menjadikan sebuah khazanah    hukum  yang  selalu  harus disesuaikan  dengan  perkembangan jaman. Pemahaman perubahan peraturan perundang-undangan sebagai  satu  kesatuan  sistem  hukum dapat  dijelaskan  dalam  mekanisme pembentukan  peraturan  perundang- undangan. Istilah perundang-undangan mempunyai  dua  pengertian  yaitu proses pembentukan peraturan negara, baik tingkat pusat maupun daerah dan segala peraturan negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan, baik pusat maupun  daerah.  Dengan  demikian bukan hanya tentang proses pembentukan  membentuk  peraturan negara melainkan juga seluruh peraturan  negara  yang  dihasilkan  dari pembentukan peraturan negara tersebut baik pusat maupun daerah. Pasal  5  Undang-undang  Nomor 12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyatakan bahwa membentuk peraturan  perundang-undangan  harus mendasar  pada  asas  pembentukan meliputi kejelasan tujuan, kelembagaan pembentuk  yang  tepat,  kesesuaian antara  jenis  dan  materi  muatan,  dapat dilaksanakan, kedayagunaan dan kehasilgunaan,  kejelasan  rumusan  dan keterbukaan.
Selanjutnya untuk membentuk  peraturan  perundangan
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 242
yang  paling  baik  harus  memiliki  3 landasan yaitu :
a.
Landasan Filosofis
Peraturan  perundang-undangan harus  mendapatkan  pembenaran  yang dapat  diterima  jika  dikaji  secara filosofis  yaitu  cita-  cita  kebenaran, keadilan  dan  kesusilaan.  Filsafat  atau pandangan  hidup  suatu  bangsa  berisi nilai  moral  dan  etika  dari  bangsa tersebut.  Moral  dan  etika  pada dasarnya  berisi  nilai-nilai  yang  baik dan  yang  tidk  baik.  Nilai  yang  baik adalah nilai yang wajib dijunjung tinggi, didalamnya  ada  nilai  kebenaran, keadilan  dan  kesusilaan  dan  berbagai nilai  lainnya  yang  dianggap  baik. Pengertian  baik,  benar,adil  dan  susila tersebut menurut takaran yang dimiliki bangsa  yang  bersangkutan.  Hukum dibentuk  tampa  memperhatikan  moral bangsa  akan  sia-sia  diterapkan  tidak akan  dipatuhi.  Semua  nilai  yang  ada nilai  yang  ada  dibumi  Indonesia tercermin  dari  Pancasila,  karena merupakan  pandangan  hidup,cita-cita bangsa,falsafah,atau  jalan  kehidupan bangsa  ( way  of  life). Adapun  falsafah hidup  berbangsa,  merupakan  suatu landasan  untuk  membentuk  hukum suatu bangsa, dengan demikian hukum yang  dibentuk  harus  mencerminkan falsafah  suatu  bangsa,  sehingga  harus mencerminkan moral dari bangsa yang bersangkutan.
b. Landasan Sosiologis Peraturan  perundang-undangan harus  sesuai  dengan  keyakinan  umum atau kesadaran hukum masyarakat.Suatu peraturan perundang –undangan harus mempunyai landasan sosiologis apabila ketentuan  –ketentuan  sesuai  dengan keyakinan  umum  atau  kesadaran
hukum  masyarakat.  Hukum  dibuat harus  dapat  dipahami  masyarakat sesuai dengan kenyataan yang dihadapi masyarakat.Dengan  demikian  dalam penyusunan rancangan peraturan harus sesuai dengan kondisi masyarakat yang bersangkutan. c. Landasan Yuridis Peraturan  perundang-undangan harus  mempunyai  landasan  hukum atau dasar hukum yang terdapat dalam ketentuan  yang  lebih  tinggi.  Landasan yuridis  adalah  landasan  hukum  yang pertama adalah kewenangan membuat aturan,  yang  kedua  adalah  materi peraturan  perundang-undangan  yang harus  dibuat.  Landasan  yuridis  dari segi kewenangan dapat dilihat dari segi kewenangan  yang  dilihat  dari  apakah ada  kewenangan  seorang  pejabat  atau badan  yang  mempunyai  dasar  hukum yang  ditentukan  dalam  peraraturan perundang-undangan
sangat diperlukan. Sistem Perencanaan Pembangunan Infrastruktur Jalan Perencanaan pembangunan infrastruktur  jalan  secara  garis  besar diatur  dalam  Undang-undang  Nomor 38 tahun 2004 tentang Jalan.Pengertian  jalan  dalam  Pasal  1 butir 4: Jalan adalah prasarana transportasi darat yang meliputi segala bagian  jalan,  termasuk  bangunan pelengkap  dan  perlengkapannya  yang diperuntukkan  bagi  lalu  lintas,  yang berada  pada  permukaan  tanah,  di  atas permukaan tanah, di bawah permukaan tanah dan/atau air, serta di atas  permukaan  air,  kecuali  jalan kereta api, jalan lori, dan jalan kabel.
Pasal 4 menyebutkan penyelenggaraan jalan terdiri dari jalan umum,  jalan  tol  dan  jalan  khusus.Jalan umum menurut statusnya dikelompokkan ke dalam jalan nasional, jalan provinsi, jalan kabupaten,  jalan  kota,  dan  jalan  desa (Pasal 9 ayat (1)).
Pengertian  penyelenggaraan  dan pengaturan  jalan  dijelaskan  dalam pasal-pasal berikut:
a. Penyelenggaraan  jalan  adalah kegiatan yang meliputi pengaturan, pembinaan, pembangunan,  dan  pengawasan jalan (Pasal 1 butir 9);
b. Pengaturan  jalan  secara  umum meliputi:
1) pembentukan peraturan perundang-undangan sesuai dengan kewenangannya; 2) perumusan kebijakan perencanaan; 3) pengendalian penyelenggaraan jalan secara makro; dan 4) penetapan norma, standar, kriteria, dan  pedoman  pengaturan  jalan (Pasal 18).
c. Pengaturan  jalan  tol  meliputi perumusan kebijakan perencanaan, penyusunan perencanaan umum, dan pembentukan peraturan perundang-undangan  (Pasal  46 ayat (1)); d. Rencana  umum  jaringan  jalan  tol merupakan bagian tak terpisahkan dari  rencana  umum  jaringan  jalan nasional (Pasal 47 ayat (1)). Penjabaran  lebih  teknis  tentang jalan  dituangkan  dalam  Peraturan Pemerintah  Nomor  34  Tahun  2006 tentang Jalan. Dalam Peraturan Pemerintah tersebut dijelaskan tentang
perumusan  kebijakan  perencanaan dalam  Pasal  68  yang  menyatakan bahwa :perumusan kebijakan perencanaan  jalan  didasarkan  pada prinsip-prinsip kemanfaatan, keamanan dan keselamatan, keserasian, keselarasan dan keseimbangan,  keadilan,  transparansi dan  akuntabilitas,  keberdayagunaan dan keberhasilgunaan, serta kebersamaan dan kemitraan. Selanjutnya dalam Pasal 69 menyatakan bahwa kebijakan perencanaan dirumuskan dengan mempertimbangkan: a. koordinasi antarpelaku pembangunan;
b. terciptanya  integrasi,  sinkronisasi, dan  sinergi,  baik  antardaerah,  antar ruang, antarwaktu, antarfungsi pemerintah,  maupun  antara  pusat dan daerah;
c. keterkaitan  dan  konsistensi  antara perencanaan,penganggaran,
pelaksanaan, dan pengawasan;
d. partisipasi masyarakat secara optimal termasuk dalampembiayaan penyelenggaraan jalan;
e. penggunaan  sumber  daya  secara berdaya  guna  danberhasil  guna, berkeadilan, dan berkelanjutan;
f. sistem transportasi nasional;
g. peran dunia usaha dalam penyelenggaraan prasarana dansarana jalan; h. kondisi ekonomi nasional;
i. kebijakan pembangunan nasional;
j. kesatuan  wilayah  Negara  Kesatuan Republik Indonesia;
k. kondisi  sumber  daya,  ekonomi, sosial,  budaya,  alam,  danlingkungan daerah; dan
l. tata  kepemerintahan  yang  baik ( good governance) .
Pembangunan  jalan  merupakan kewenangan  Pemerintah  Pusat  dan Daerah  bahkan  sampai  tingkat  Desa, dimana  dalam  penyelenggaraannya, baik  dimulai    dari  perencanaan, pelaksanaan pembangunan dan pemanfaatan, dilakukan oleh Pemerintah  Pusat,    Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota dan Desa. Perencanaan pembangunan infrastruktur  jalan  merupakan  satu kesatuan dengan perencanaan pembangunan nasional. Sistem Perencanaan  Pembangunan  Nasional secara  yuridis  diatur  dalam  Undang- Undang nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem  Perencanaan  Pembangunan Nasional  (SPPN).  Menurut  undang- undang SPPN, perencanaan pembangunan  nasional  adalah  satu kesatuan  tata  cara  perencanaan pembangunan  untuk  menghasilkan rencana-rencana  pembangunan  dalam jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan yang dilaksanakan oleh unsur penyelenggara negara dan masyarakat di tingkat pusat dan daerah.
Pendekatan  politik  memandang bahwa  untuk  menentukan  kepala pemerintahan khususnya dalam pemilihan Presiden dan Kepala Daerah adalah suatu kegiatan yang melibatkan proses  perencanaan  pembangunan, karena  rakyat  yang  memilih  mulai menentukan  pilihannya  berdasarkan program-program  pembangunan  yang direncanakan  dan  ditawarkan  masing- masing  calon  Presiden/Kepala  Daerah. Oleh karena itu, rencana pembangunan adalah  penjabaran  dari  agenda-agenda pembangunan
yang ditawarkan Presiden/Kepala  Daerah  pada  saat
kampanye ke dalam rencana pembangunan jangka menengah. Perencanaan  dengan  pendekatan teknokratik dilaksanakan dengan menggunakan  metoda  dan  kerangka berpikir  ilmiah  oleh  lembaga  atau satuan  kerja  yang  secara  fungsional bertugas  untuk  itu.  Perencanaan dengan pendekatan partisipatif dilaksanakan dengan melibatkan semua  pihak  yang  berkepentingan (stakeholders) terhadap pembangunan. Pelibatan mereka adalah untuk mendapatkan aspirasi dan menciptakan rasa memiliki. Sedangkan pendekatan  atas-bawah  dan,  bawah- atas  dalam  perencanaan  dilaksanakan menurut jenjang pemerintahan.
Rencana  hasil  proses  atas-bawah  dan bawah-atas diselaraskan melalui musyawarah yang dilaksanakan baik di tingkat nasional, provinsi, kabupaten/kota, kecamatan, dan desa. Perencanaan  pembangunan  di dalam  Undang-undang  SPPN  terdiri dari empat (4) tahapan yakni:
a. Penyusunan rencana;
b. Penetapan rencana;
c. Pengendalian pelaksanaan rencana; dan d. Evaluasi pelaksanaan rencana. Keempat tahapan diselenggarakan  secara  berkelanjutan sehingga secara keseluruhan membentuk  satu  siklus  perencanaan yang utuh.  Tahap penyusunan  rencana dilaksanakan untuk menghasilkan rancangan lengkap suatu rencana yang siap untuk ditetapkan yang terdiri dari 4  (empat)  langkah.  Langkah  pertama adalah  penyiapan  rancangan  rencana pembangunan yang bersifat teknokratik,  menyeluruh,  dan  terukur.
Langkah kedua, masing-masing instansi pemerintah menyiapkan rancangan  rencana  kerja  dengan berpedoman  pada  rancangan  rencana pembangunan yang telah disiapkan.Langkah ketiga adalah melibatkan  masyarakat  (stakeholders) dan menyelaraskan rencana pembangunan yang dihasilkan masing- masing  jenjang  pemerintahan  melalui musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang). Sedangkan  langkah  keempat  adalah penyusunan  rancangan  akhir  rencana pembangunan. Tahap berikutnya adalah penetapan  rencana  menjadi  produk hukum sehingga mengikat semua pihak untuk melaksanakannya. Menurut Undang-Undang ini, rencana pembangunan jangka panjang Nasional/Daerah  ditetapkan  sebagai Undang-Undang/Peraturan Daerah, rencana pembangunan jangka menengah Nasional/Daerah ditetapkan sebagai  Peraturan  Presiden/Kepala
Daerah,  dan  rencana  pembangunan tahunan  Nasional/Daerah  ditetapkan sebagai  Peraturan  Presiden/Kepala Daerah
(penjelasan UU SPPN). Mendasar pasal 3 UU SPPN bahwa: (1)Perencanaan Pembangunan Nasional  mencakup  penyelenggaraan perencanaan  makro  semua  fungsi pernerintahan  yang  meliputi  semua bidang  kehidupan  secara,  terpadu dalam  Wilayah  Negara  Republik Indonesia.
(2)Perencanaan
Pembangunan
Nasional  terdiri  atas  perencanaan pembangunan  yang  disusun  secara terpadu  oleh  Kementerian/Lembaga dan  perencanaan  pembangunan  oleh
Pemerintah  Daerah  sesuai  dengan kewenangannya, dan ;
(3)Perencanaan Pembangunan Nasional  sebagaimana  dimaksud  pada ayat (2) menghasilkan:
a.  rencana  pembangunan  jangka panjang;
b.  rencana  pembangunan  jangka menengah; dan c. rencana pernbangunan tahunan. Selanjutnya pada akhir perencanaan dilaksanakan pengendalian  rencana  pembangunan untuk  menjamin  tercapainya  tujuan dan  sasaran  pembangunan  yang tertuang  dalam  rencana  melalui kegiatan-kegiatan koreksi dan penyesuaian selama pelaksanaan rencana  tersebut  oleh  pimpinan Kementerian/  Lembaga/Satuan  Kerja Perangkat Daerah.Selanjutnya Menteri/Kepala  Bappeda  menghimpun dan  menganalisis  hasil  pemantauan pelaksanaan  rencana  pembangunan dari masing-masing pimpinan Kementerian/  Lembaga/Satuan  Kerja
Perangkat  Daerah sesuai  dengan  tugas dan kewenangannya.

## Partisipasi Masyarakat Dalam Pemerintahan
Partisipasi  masyarakat  semakin penting  peranannya  dalam  proses pengambilan keputusan setelah dikampanyekannya good  governance oleh  Bank  Dunia  maupun  UNDP.  Salah satu karakteristik dari good governance atau tata kelola pemerintahan yang baik atau kepemerintahan  yang  baik  adalah partisipasi. Selanjutnya UNDP mengartikan partisipasi sebagai karakteristik pelaksanaan good
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 246
governance adalah keterlibatan masyarakat dalam pembuatan keputusan  baik  secara  langsung maupun tidak langsung melalui
lembaga  perwakilan  yang  dapat menyalurkan  aspirasinya.  Partisipasi tersebut dibangun atas dasar kebebasan bersosialisasi dan berbicara serta  berpartisipasi  secara  konstruktif (Hetifah Sj. 2003).
Payung  hukum  yang  mampu menjamin  hak  partisipasi  masyarakat sampai  saat  ini  belum  optimal,baik didalam  perumusan  program-program di  dalam  perencanaan  pembangunan maupun  keterlibatan  langsung  dalam pelaksanaan dan pengawasan pembangunan.  UU  Nomor  25  Tahun 2004  tentang  SPPN    yang  menjadi dasar perencanaan nasional juga belum secara rinci mengatur tentang partisipasi  masyarakat.  Begitu  juga  UU Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan  juga  tidak  mengatur  secara rinci,    tetapi  dengan  adanya  pasal  di dalamnya yang terkait dengan keharusan  bagi  pemegang  otoritas pembuat  kebijakan  untuk  membuka akses bagi masyarakat dalam pembuatan peraturan perundang- undangan.UU  Nomor  12  Tahun  2011 yang  menjadi  landasan  pembentukan peraturan  perundang-undangan  telah mengamantkan  melalui  Pasal  96 sebagai berikut:
(1) Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. (2) Masukan  secara  lisan  dan/atau tertulis  sebagaimana  dimaksud  pada ayat (1) dapat dilakukan melalui: a.  rapat dengar pendapat umum;
b.  kunjungan kerja; c.  sosialisasi; dan/atau
d.  seminar, lokakarya, dan/atau diskusi. (3) Masyarakat sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1)  adalah  orang perseorangan  atau  kelompok  orang yang  mempunyai  kepentingan  atas substansi Rancangan Peraturan Perundang-undangan. Philipus  M.  Hadjon  (1987) mengemukakan bahwa konsep partisipasi masyarakat berkaitan dengan  konsep  keterbukaan.  Dalam arti,  tanpa  keterbukaan  pemerintahan tidak  mungkin  masyarakat  dapat melakukan peranserta dalam kegiatan- kegiatan  pemerintahan.  Keterbukaan, baik “openheid” maupun “openbaar- heid” sangat  penting  artinya  bagi pelaksanaan  pemerintahan  yang  baik dan  demokratis.  Dengan  demikian keterbukaan  dipandang  sebagai  suatu asas ketatanegaraan mengenai pelaksanaan wewenang secara layak. Konsep partisipasi terkait dengan konsep demokrasi,
sebagaimana dikemukakan  oleh  Philipus  M.  Hadjon bahwa  sekitar  tahun  1960-an  muncul suatu  konsep  demokrasi  yang  disebut demokrasi  partisipasi.  Dalam  konsep ini  rakyat  mempunyai  hak  untuk  ikut memutuskan dalam proses pengambilan keputusan pemerintahan. Dalam konsep demokrasi, asas keterbukaan atau partisipasi merupakan salah satu syarat minimum, sebagaimana dikemukakan oleh Burkens  dalam  buku  yang  berjudul “Beginselen  van  de  democratische rechsstaat” bahwa:
1) Pada  dasarnya  setiap  orang mempunyai  hak  yang  sama  dalam pemilihan yang bebas dan rahasia;
2) Pada  dasarnya  setiap  orang mempunyai hak untuk dipilih;
3) Setiap  orang  mempunyai  hak-hak politik  berupa  hak  atas  kebebasan berpendapat dan berkumpul; 4) Badan perwakilan rakyat mempengaruhi pengambilan keputusan  melalui  sarana “(mede) beslissing-recht” (hak  untuk  ikut memutuskan  dan  atau  melalui wewenang pengawas; 5) Asas keterbukaan dalam pengambilan  keputusan  dan  sifat keputusan yang terbuka; 6) Dihormatinya hak-hak kaum minoritas. Asas  keterbukaan  sebagai  salah satu  syarat  minimum  dari  demokrasi terungkap  pula  dalam  pendapat Couwenberg dan Sri Soemantri Mertosoewignjo. Menurut S.W. Couwenberg,  lima  asas  demokratis yang  melandasi rechtsstaat ,  dua diantaranya adalah
asas pertanggungjawaban  dan  asas  publik
(openbaarheidsbeginsel) ,  yang  lainnya adalah:  asas  hak-hak  politik,  asas mayoritas, dan asas perwakilan. Dalam partisipasi  perlu  dilakukan  identifikasi sosial,  disamping  itu  gejala-gejala tersebut,  termasuk  frekuensi  dan kualitas  hubungan-hubungan  sosial, pendekatan  tersebut  dapat  diterapkan baik  terhadap  rumah  tangga,  rukun tetangga, lembaga, masyarakat setempat maupun masyarakat (Soerjono,1983). Implementasi Hukum yang Mendukung  Partisipasi  Masyarakat dalam  Pembangunan  Infrastruktur Jalan
Politik  hukum  dalam  konfigurasi politik  yang  demokratis  adalah  untuk
menciptakan
hukum yang
mendekatkan  tata  hukum  dengan realita  sosial,  sedang  pada  konfigurasi politik yang non demokratis umumnya menciptakan hukum untuk mempertahankan kekuasaan dari rezim  penguasa  sehingga  menjauhkan tata  hukum  dengan  realita  social (Bintan Regen, 2006).
Sistem  dan  praktik  hukum  yang sudah  berlaku  dalam  perencanaan pembangunan  tidak  dapat  dengan mudah  begitu  saja  digantikan  dengan yang  baru,  sedangkan  yang  dihadapi bahwa  masyarakat  selalu  bersifat dinamis.  Diharapkan  dalam    dunia pemikiran ilmu hukum secara dialektis harus  terjadi  pemikiran  baru  yang selalu berujung pada perubahan.
Sistem hukum perencanaan pembangunan infrastruktur jalan dapat ditelaah dengan teori Friedman (1975) yang  menyatakan :  A  legal  system  in actual operation is a complex organism in  which  structure,  substance,  and culture interact . Bahwa hukum diterapkan  dipengaruhi  oleh struktur , substansi dan kultur .  Meskipun  secara substansi hukum tidak ada kontradiksi tetapi  dilihat  dari  struktur  dan  kultur yang terjadi ternyata hukum tidak bisa di implementasikan dengan baik.
Kajian mendasar substansi , sebagaimana  pendapat  Hyronimus Rhiti,  bahwa  hukum  sebagai  ilmu menjadi  fokus  utama  dari  filsafat  ilmu hukum,  selain  realitas  normatif, selanjutnya dengan mengutip pendapat Arief  Sidharta,  bahwa  ilmu  hukum adalah ilmu yang menghimpun, memaparkan,  menginterperetasi  dan mensistemasikan  hukum  positif  yang berlaku  dalam  suatu  masyarakat  dan negara, sebagai suatu sistem
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 248
konseptual aturan hukum dan putusan hukum yang dipositifkan oleh pengemban  hukum  yang  memiliki kewenangan,  sehingga  ilmu  hukum dalam tataran positifitik adalah bersifat nasional (Hyronimus, 2011).
Substansi  dan  konsep  partisipasi masyarakat  berkaitan  dengan  konsep keterbukaan, dalam arti, tanpa keterbukaan pemerintahan tidak mungkin masyarakat dapat melakukan peran  serta  dalam  kegiatan-kegiatan perncanaan pembangunan jalan. . Hall dan Porterfield (Hall, K. B., & Porterfield,  G.  A.  2001)  merumuskan metode  melibatkan  masyarakat  dalam suatu  istilah  yang  disebut  "STARR”, dengan kepanjangan: Study the problem , Act  on  the  finding,  Reassess the  situation,    React  accordingly atau
dapat  diterjemahkan  dengan  mengkaji pokok permasalahan, melakukan tindakan  terhadap  permasalahan  atau kenyataan  yang  ditemukan  sebagai langkah-langkah perencanaan, dilanjutkan dengan melakukan tinjauan kembali  atau  penyesuaian  dengan kenyataan  yang  terjadi  dan  bersikap realistik dengan melakukan penyesuaian  antara  rencana  dan kenyataan yang terjadi atau berkembang. Lebih lanjut dalam proses partisipasi  masyarakat,  Portfield  dan Hall  mengingatkan,  bahwa    seorang community  planner dituntut  untuk memahami  bahwa  proses  partisipasi adalah  proses  memadukan  antara harapan dan keinginan-keinginan ideal dengan  kenyataan  yang  kadang  bisa menjadi hambatan.

## Gambar 1

## Harapan Partisipasi Dalam Perencanaan
Pembangunan Jalan
Perencanaan
Pembangunan
Nasional Perencanaan Pembangunan Kementerian Perencanaan
Pembangunan
Jalan
Perencanaan Pembangunan Provinsi Perencanaan Pembangunan Kabupaten Partisipasi Masy, NGO,Akademisi, Profesional, Media Massa
Dalam  rangka  meningkatkan partisipasi  masyarakat  sesuai  dengan metdoe  STARR,  untuk  melakukan tindakan  terhadap  permasalahan  atau kenyataan  yang  ditemukan  sebagai langkah-langkah
perencanaan, dilanjutkan dengan melakukan tinjauan kembali  atau  penyesuaian  dengan kenyataan  yang  terjadi  dan  bersikap realistik dengan melakukan penyesuaian  antara  rencana  dan kenyataan yang terjadi atau berkembang  dengan  tujuan  yang dikehendaki, maka penggunaan hukum sebagi instrumen
kebijaksanaan mempunyai arti yang penting. Skema  harapan  di  atas  dapat dijalankan  apabila  dituangkan  dalam suatu  sistem  hukum  yang  mengatur perencanaan pembangunan jalan. Sistem hukum perencanaan pembangunan  infrastruktur  jalan  yang partisipatif  yang  telah  ada,  walaupun banyak memiliki kekurangan akan jauh lebih baik jika bisa dilaksanakan secara efektif.    Efektifitas  hukum  bisa dilaksanakan  dengan  memperhatikan klasifikasi  yang  ada  di  masyarakat. Klasifikasi  horizontal  dari  bentuk- bentuk  kemasyarakatan  berkembang pada  dua  tingkat  kedalaman  yang berlainan.
Kemasyarakatan yang langsung dan spontan dan kemasyarakatan yang yang terorganisasi dan direfleksikan. Kemasyarakatan yang spontan dijelmakan  dalam  keadaan-keadaan langsung (spontaneous states) dari akal budi  kolektif,  baik  berupa  praktek- praktek yang dibimbing oleh pola yang luwes,  maupun  perbuatan-perbuatan kolektif,  yang  melahirkan  hal-hal  baru serta  bersifat  kreatif.  Kemasyarakatan yang  terorganisasi,  sebaiknya,  terikat
kepada  pola  tingkah  laku  kolektif dalam  arti  dibimbing  oleh  pola-pola yang  baku (christalized) dalam  skema- skema  yang  dibuat  dengan  sengaja, yang  telah  ditentukan  terlebih  dahulu dan terpusat (centralized). Demikianlah maka kemasyarakatan  yang  terorganisasi menentang  dinamika  spontanitas  dari akal  budi  kolektif  dan  terpisah daripadanya. Berbagai jenis kemasyarakatan  spontan  ini  hanya mengadakan tekanan-tekanan ke dalam,  bertindak  dengan  spontan dalam  kesadaran  kita  menganggapnya sebagai  suatu  tekanan  dari  suatu keadaan kesadaran ini kepada keadaan kesadaran  yang  lainya  dan  kehidupan kolektif  sebagai  tekanan  dari  suatu bentuk  kemasyarakatan  yang  spontan kepada  yang  lainnya.  Sebaliknya masyarakat yang terorganisasi menjalankan  sanksi-sanksi (sanctions) dan  pemaksaan-pemaksaan    dari  luar kemasyarakatan  yang  terorganisasi  ini terpencil,  jauh  terpisah  dari  jurang adakalanya  lebar,  adakalanya  sempit dari  struktur  bawah (infrastructur) yang  spontan,  sedang  struktur  bawah ini  dalam  keadaan-keadaan  yang tertentu menjadi transcendent (Alvin.S. 1994).
Sistem  dan  praktik  hukum  yang sudah  berlaku  dalam  perencanaan pembanguan  tidak  dapat  dengan mudah  begitu  saja  digantikan  dengan yang  baru,  sedangkan  yang  dihadapi bahwa  masyarakat  selalu  bersifat dinamis.  Diharapkan  dalam    dunia pemikiran ilmu hukum secara dialektis harus  terjadi  pemikiran  baru  yang selalu  berujung  pada  perubahan. Perubahan sikap dan respon masyarakat  secara  faktual  sangatlah
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 250
dinamis.  Perkembangan  ini  secara filososfis  dan  praktis  harus  diikuti dengan
perkembangan hukum. Menurut  Satjipto  Rahardjo  yang menegaskan  bahwa  hukum  bukan suatu  institusi  yang  selesai,  tetapi sesuatu  yang  diwujudkan  secara  terus menerus.  Negara  hukum  dan  institusi hukum  adalah  proyek  yang  ada  dalam proses  penyelesaian.  Satjipto  Rahardjo menambahkan  bahwa  pemahaman hukum  secara  legalistik  posivistis  dan berbasis  peraturan (rule  bound) tidak mampu menangkap kebenaran, karena memang  tidak  mau  melihat  atau mengakui  hal  itu.  Dalam  ilmu  hukum yang legalistis-posivistis, hukum sebagai  institusi  pengaturan  yang kompleks  telah  direduksi  menjadi sesuatu yang sederhana, linier, maknistik, dan deterministik, terutama untuk kepentingan profesi (Khudzaifah, 2004). Pendekatan yuridis empiris dalam  menyelesaikan  persoalan  hak dan  kewajiban  merupakan  suatu penyelesaian hukum berdasarkan kenyataan sosial dalam masyarakat.Dalam hal ini dikemukakan suatu  kondisi  masyarakat  tertentu untuk  kemudian  dilihat  penyelesaian hukumnya (Zainudin, 2007).
Perkembangan hukum yang menyesuaikan perkembangan masyarakat merupakan harapan semua pihak. Dalam sistem hukum perencanaan pembangunan infrastruktur jalan, baik dalam undang- undang maupun peraturan pemerintah, dicantumkan  istilah  partisipasi  dalam
tahapan-tahapan pelaksanaanaanya, tetapi  secara  empiris  belum  bisa dijalankan secara optimal.
Partisipasi  hanya  menjadi  ajang legalitas  untuk  menindaklanjuti  suatu perencanaan, dan mendukung sepenuhnya  bahwa  pembangunan  bisa dilanjutkan,  padahal  partisipasi  yang digunakan  hanya  bersifat  seremonial dan  tidak  menyeluruh.  Sehingga  perlu dibenahi  sistem  hukumnya  yang mampu  menampung  dan  mengatur partisipasi  secara  nyata  dan  optimal. Karena  seharusnya  hukum  disusun untuk  kebaikan  dan  kemanfaatan  bagi manusia, termasuk disalamnya masyarakat, dan tidak hanya pemerintah saja. Hal ini sejalan dengan asumsi  dasar  yang  disampaikan Satjipto  Rahardjo  bahwa  mengenai pandangan  tentang  hubungan  antara hukum  dan  manusia  ditegaskan prinsip,  “  hukum  adalah  untuk manusia”, bukan sebaliknya (Satjipto).
Partisipasi  sebagai  gambaran demokrasi  dan  upaya  mewujudkan keadilan  sosial  harus  dirumuskan secara  sistematis  dan  aplikatif  dalam semua sektor pembangunan. Perencanaan pembangunan infrastruktur jalan, yang telah memiliki dasar  peraturan  perundang-undangan merupakan  proses  yang  dinamis  dan selalu  berjalan,  bukan  proses  yang terhenti  dalam  kaidah  hukum  positif. Hukum harus dibentuk untuk mendukung partisipasi serta mewujudkan keadilan dan kesejahteraan.
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 251
Gambar 2

## Harapan Partisipasi Media Massa Dalam Perencanaan
Pembangunan Jalan Peranan media massa sangat diharapkan untuk mendongkrak partisipasi masyarakat. Kunci komunikasi  pada  era  sekarang  telah bertumpu  dan  dikuasai  oleh  media massa.  Partisipasi  masyarakat  dalam perencanaan pembangunan akan meningkat apabila masyarakat mendapatkan  informasi  yang  cukup tentang  apa  yang  akan  direncanakan dan  akan  dilakukan  oleh  pemerintah. Setiap  tahapan  perencanaan  yang dilalui,  pihak  pemerintah  harus  lebih pro aktif untuk mempublikasikan hasil kebijakan  pembangunan  yang  telah diambil,  dan  jangan  sebaliknya,  justru disembunyikan  untuk  menghindari pemantauan  dan  peran  media  massa, apabila hal ini terjadi, maka
pemerintahan  yang  berjalan  akan cenderung korup dan akan memunculkan konflik dalam penyelenggaraan pembangunan. Partisipasi  masyarakat,  kalangan profesional, Non Government Organization (LSM/NGO), media massa bahkan  kalangan  perguruan  tinggi seharusnya  dilaksanakan  dalam  setiap jenjang  tahapan  perencanaan  baik tingkat  kabupaten,  provinsi  maupun nasional/pusat.  Partisipasi  yang  baik akan memberikan arahan dan perubahan  perbaikan  dalam  hal  teknis masupun  non  teknis.  Partisipasi  ini harus  dimulai  dari  kemauan  pihak pemerintah  untuk  memberikan  ruang partisipasi,  tentunya  dengan  kepastian yang dijamin melalui sistem hukum.
Perencanaan
Pembangunan
Nasional Perencanaan
Pembangunan Kementerian Perencanaan
Pembangunan
Jalan
Perencanaan Pembangunan Provinsi Perencanaan Pembangunan Kabupaten Partisipasi Masy, NGO,Akademisi, Profesional, Media Massa Publikasi setiap tahapan /konsultasi publik
Sebagai pembanding, perkembangan  hukum  juga  terjadi  di Barat,  baik  Eropa  maupun  Amerika yang merupakan perkembangan respon    situasional  terhadap  orde kekuasaan  maupun  orde  pemikiran hukum. Perkembangan hukum dilakukan  secara  secara  analitis  dan melalui  proses  hukum,  gerakan  Eropa ini  merupakan  respon  dari  gerakan realis  dalam  ilmu  hukum  di  Amerika. Tetapi  kalau  para  realis  di  Amerika memusatkan  fikiran  pada  analisa tentang  perkembangan  fungsi  hukum, seraya  mengesampingkan  apa  hukum yang  seharusnya  (dogmatis).  Di  Eropa aliran pemikiran Freirechtslehre
cenderung  mengesampingkan  logika hukum sebagai fiksi dan ilusi, sehingga tidak puas  dengan  menganalisa  proses hukum    sebagai  realitas  sosial,  tetapi mengambangkan  filsafat  dan  ideologi ahli  hukum  kreatif,  yang  bebas  dan tidak terkekang oleh paragraphenrecht, yang  berupaya  mendapatkan  hukum sesuai  dengan  keadilan  dan  kepatutan (Friedman, 1990).
Kemandirian hukum di Indonesia dijamin dalam konstitusi yang
menyatakan  bahwa  Indonesia  adalah negara  hukum.Sistem  hukum  di Indonesia  dengan  memiliki  dasar  dan kedudukan, bentuk dan sifat tersendiri yang  berbeda  dengan  negara-negara lain  diseluruh  dunia.  Secara  filosofis Notonagoro menyatakan bahwa bentuk negara  Indonesia  bukan  merupakan negara  yang  dibentuk  mendasar individualisme  dan klasse  staat ,  yang hanya  mengutamakan  satu  kelas  atau satu  golongan  saja,  tetapi  negara  yang dikehendaki  adalah    negara  yang mendasar kekeluargaan, gotong royong,  tolong  menolong  dan  keadilan
sosial,  dan  demokrasinya  bukan demokrasi perorangan atau liberal dan bukan  demokrasi  golongan  rakyat, tetapi  demokrasi  Pancasila.  Demokrasi pancasila adalah demokrasi perorangan,  bersama,  kekeluargaan, gotong  royong,  tolong  menolong, keadilan sosial dengan penyaluran dari dan  oleh  rakyat  baik  perorangan, kelompok maupun seluruhnya (Notonagoro).  Ketika  dirumuskan, filsafat Pancasila masuk dalam wacana ilmiah  dan  filosofis,  sebagai  landasan filsafat ilmu hukum nasional (Hyronimus).
Dengan  kaidah  substansi  seperti di  atas,  dapat  kita  lihat  substansi pengaturan  jalan  sebagaimana  dalam Undang-undang Nomor 38 tahun 2004 tentang  Jalan  dalam  Pasal  18 menyebutkan bahwa pengaturan jalan secara umum meliputi:
a) Pembentukan peraturan perundang-undangan sesuai dengan kewenangannya; b) Perumusan kebijakan perencanaan; c) Pengendalian penyelenggaraan jalan secara makro; dan d) Penetapan norma, standar, kriteria, dan pedoman pengaturan jalan Hukum  didefinisikan  sebagai sebagai  peraturan  atau  norma  dan sistem  hukum in  concreto yang diterapkan  langsung  oleh  praktisi hukum,  sebagaimana  teori Sociological Jurisprudence ,  yaitu  hukum  harus sesuai  dengan  pandangan  hidup masyarakatnya.  Ini  berarti  hukum Indonesia tidak dibenarkan menyimpang  dari  falsafah  hidup Pancasila  (Muhsin  dan  Koeswahyono, 2008).
Substansi dasar peraturan perundang-undangan  di  Indonesia sebagaimana di atas harus mengandung nilai-nilai filsafat Pancasila.  Filsafat  Pancasila  dalam prespektif  ilmu  hukum  merupakan kaidah  yang  dijiwai  dan  menjiwai seluruh  unsur  peraturan  perundang- undangan  yang  berlaku,  sehingga dalam  kajian  filsafat  ilmu  hukum  yang berkaitan dengan perencanaan pembangunan  infrstruktur  jalan  yang partisipatif harus mengacu sepenuhnya pada pemaknaan sila keempat Pancasila  yaitu:  “kerakyatan  yang dipimpin  oleh  hikmat  kebijaksanaan dalam permusyawaratan dan perwakilan”. Menurut  Notonagoro,  bahwa  sila keempat  merupakan  satu  kesatuan dengan  sila-sila  yang  lain  dan  tidak berdiri  sendiri,  sehingga  kerakyatan yang  berke-Tuhanan  Yang  Maha  Esa, yang  berkemanusiaan  yang  adil  dan beradab, yang berpersatuan Indonesia, kerakyakan  yang  berkebangsaan  dan berkeadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat. Pancasila  sebagai  dasar  filsafat  negara dalam  penjelmaannya  adalah  sebagai dasar  politik  negara  dengan  kata-kata “negara  Indonesia  yang  berkedaulatan rakyat”,  hal  ini  menjamin  pelaksanaan dasar  filsafat  dalam  penyelenggaraan kehidupan  negara,  oleh  karena  itu negara yang terbentu sesuai pembukaan  Undang-undang  Dasar 1945 bahwa negara berdasar kedaulatan  rakyat  dan  berdasar permusyawaratan  dan  perwakilan. Pernyataan  Notonagoro  merupakan standar  yang  harus  dilewati  dalam setiap tahapan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan.Partispasi sebagai gambaran  demokrasi  dan  upaya mewujudkan  keadilan  sosial  harus dirumuskan  secara  sistematis  dan aplikatif dalam semua sektor pembangunan. Perencanaan pembangunan infrastruktur jalan, yang telah memiliki dasar peraturan perundang-undangan merupakan proses  yang  dinamis  dan  selalu berjalan,  bukan  proses  yang  terhenti dalam  kaidah  hukum  positif.  Hukum harus  dibentuk  untuk  mendukung partisipasi  serta  mewujudkan  keadilan dan kesejahteraan.
Kajian  mendasar struktur, selama ini  partisipasi  masyarakat  dalam perencanaan pembangunan infrastruktur  jalan  belum  dilibatkan secara  optimal,  sehingga  diharapkan selanjutnya masyarakat secara langsung  berperan  dalam  proses tersebut,  sehingga  akan  merasa  lebih memiliki dan ikut berperan serta.Garis besar  penyelenggaraan  perencanaan pembangunan infrastruktur jalan dalam  pelibatan  masyarakat  atau stakeholder hanya dilaksanakan melalui  mekanisme  sosialisasi  hasil perencanaan  teknis  yang  disusun  oleh instansi yang berwenang (Kementerian PU),  dengan  melibatkan  struktur pemerintahan dari tingkat desa/kelurahan, kecamatan, kabupaten/kota,provinsi  dan  pusat, sedangkan  substansi  perencanaannya sudah difinalkan di tingkat pemerintah. Pembenahan  struktur  hukum dalam  sistem  hukum  perencanaan pembangunan sejalan dengan pendapat Bredemeier (1962);
“In  modern  democratic  societies the  prototype  of  the  sovereign  may  be taken  to  be  legislature.  Legislative determination of policy – the actual uses
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 254
to  wich  power  is  put  –  is  one  of  the primary sources of the law conception of goals,  or  standards  for  evaluating  the “efficiency” of a given or anticipated role structure.”
Kajian  mendasar kultur, bahwa dalam  perencanaan  pembangunan infrastruktur  jalan,  pendekatan  yuridis empiris dalam menyelesaikan persoalan hak dan kewajiban merupakan  suatu  penyelesaian  hukum berdasarkan  kenyataan  sosial  dalam masyarakat.Dalam hal ini dikemukakan suatu  kondisi  masyarakat  tertentu untuk  kemudian  dilihat  penyelesaian hukumnya (Zainudin, 2007).
Aspek kebijaksanaan untuk mengakomodir partisipasi dapat dilihat juga  dari  sudut  pandang  sosiologis, karena  sosiologi  di  dalam  ilmu  hukum sebagai  suatu  bagian  yang  tidak  dapat dihindari,  karena  menjadi  bagian  dari perkembangan  masyarakat  sendiri, walaupun    dari  perpektif  ilmu pengetahuan layak diajukan pertanyaan tentang kedewasaan sosiologi  hukum  sebagai  suatu  disiplin ilmu yang masih muda (Satjipto, 2004). Dewasa ini hukum tidak lagi melihat ke belakang  melainkan  ke  depan  dengan cara  banyak  melakukan  perubahan terhadap  keadaan  kini  menuju  kepada masa  depan  yang  dicita-citakan. Dengan  demikian  hukum  bukan  lagi mempertahankan status quo ,
melainkan  banyak  perubahan  sosial. Secara  pasti  hukum  sebagai  rekayasa sosial  dipelopori  oleh  roscoe  Pound yang  pada  tahun  1912  melontarkan suatu  paket  gagasan  yang  kemudian dikenal sebagai aliran hukum sosiologis.
Partisipasi yang dijalankan dalam pembangunan  infrstruktur  selama  ini
hanya  sebagai legitimasi saja  karena hanya  melalui  mekanisme  sosialisasi, bukan  musyawarah  atau  meminta pertimbangan,  tetapi  lebih  ke  arah dogmatis oleh struktur dalam pemerintahan. Perkembangan hukum yang menyesuaikan perkembangan masyarakat merupakan harapan semua pihak. Dalam sistem hukum perencanaan pembangunan infrastruktur jalan, baik dalam undang- undang maupun peraturan pemerintah, dicantumkan  istilah  partisipasi  dalam tahapan-tahapan pelaksanaanaanya, tetapi  secara  empiris  belum  bisa dijalankan  secara  optimal.  Partisipasi hanya  menjadi  ajang  legalitas  untuk menindaklanjuti  suatu  perencanaan, dan  mendukung  sepenuhnya  bahwa pembangunan bisa dilanjutkan, padahal  partisipasi  yang  digunakan hanya  bersifat  seremonial  dan  tidak menyeluruh,  sehingga  perlu  dibenahi sistem hukumnya yang mampu menampung  dan  mengatur  partisipasi secara  nyata  dan  optimal,  karena seharusnya  hukum  disusun  untuk kebaikan  dan  kemanfaatan  bagi manusia, termasuk disalamnya masyarakat, dan tidak hanya pemerintah saja.
Hal  ini  sejalan  dengan  asumsi dasar  yang  disampaikan  Satjipto Rahardjo  bahwa  mengenai  pandangan tentang  hubungan  antara  hukum  dan manusia  ditegaskan  prinsip,  “hukum adalah untuk manusia”, bukan sebaliknya  (Satjipto,  2009).  Tujuan yang akan dicapai melalui pemberlakuan hukum positif diupayakan selaras dengan perkembangan masyarakat. Perkembangan  masyarakat  ditandai
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 255
dengan  proses  perubahan-perubahan, dan  hukum  dijadikan  sebagai  sarana yang dapat digunakan untuk mengadakan perubahan dalam masyarakat. Dengan demikian peranan hukum semakin penting sebagai sarana untuk mewujudkan kebijakan- kebijakan pemerintah. Hukum merupakan  serangkaian  alat  untuk merealisasikan  kebijakan  pemerintah (Friedman). Pemecahan masalah seperti  itu  menuntut  penerapan prinsip-prinsip  ilmiah  secara  cermat dan  bertanggung  jawab,  dibarengi dengan  pemahaman  yang  menyeluruh mengenai  lingkungan  sosial,  politik, dan  ekonomi  di  dalam  mana  masalah tersebut  terjadi.  Pemerintah  sebagai perencana ditantang untuk
memecahkan  masalah  yang  berkaitan dengan  kebutuhan  masayrakat  dalam batas-batas sumber daya yang tersedia (Meredith,  Dale  D;  Wong,  Kam  W; Woodhead,Ronald w; Wortman, Robert H,  1992)
Kebijaksanaan  Sebagai  Sarana Mengakomodir Partisipasi Masyarakat Kemanfaatan  dari  studi  politik hukum  adalah  memberikan  kekayaan pemahaman  atas  dinamika  hubungan antara  hukum  dan  politik  secara  kritis dan komprehensif, baik meliputi aspek latar  belakang,  motif-motif  politik,
suasana pergulatan berbagai kepentingan  yang  bertarung  dibalik lahirnya  hukum.  Singkat  kata  dengan politik  hukum  kita  dapat  memahami suasana kebatinan
(geistlichen hintergrund) saat  produk  hukum dibuat,  sehingga  kita  mengetahui  dan memahami secara persis jiwa,roh, atau kehendak  dari  suatu  lahirnya  hokum
(Husein,  HM.Wahyudi    dan  Hufron, 2008).
Kajian  politik  hukum  terhadap pengaturan sistem hukum perencanaan pembangunan  infrastruktur  jalan  yang partisipatif  dilihat  dari  berbagai  sudut pandang,  baik  sudut  pandang  tentang kebijaksanaan,  penyusunan  peraturan, efektifitas  maupun  filsafat  pancasila. Dengan  kajian  dari  berbagai  sudut pandang  ini  diharapkan  mampu menemukan  gambaran  ideal  tentang optimalisasi  partisipasi  dalam  sistem hukum.  Perencanaan  pembangunan infrastruktur  jalan  secara  mutlak membutuhkan  partisipasi  masyarakat selaku  calon  pengguna  jalan  dan pemilik  lahan  yang  akan  digunakan sebagai sarana jalan. Minimnya partisipasi  masyarakat  menjadi  hal yang  sangat  dimaklumi,  mengingat keterbatasan  waktu,  sarana  dan  media yang dijadikan fasilitas. Peraturan  perundang-undangan yang berlaku belum mampu mengoptimalkan partisipasi masayarakat dalam perencanaan pembangunan infrastruktur jalan,
sehinggaperencanaan pembangunan adalah  hal  yang  jauh  diluar  jangkauan dan  kemampuan  masayarakat  untuk memantau,  mengawasi  atau  bahkan berpartisipasi.
Sejalan dengan pendapat Sunyoto
Usman (2010)  bahwa pada masa yang akan datang masyarakat akan menghadapi banyak perubahan, sebagai dampak dari kemajuan pembangunan yang telah dilaksanakan pada masa sebelumnya, serta kemajuan ilmu  pengetahuan  dan  teknologi  serta pengaruh  globalisasi  sebagai  suatu  hal yang  tidak  bisa  dihindari,  sehingga pembangunan  nasional  akan  berkaitan
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 256
denga  pembangunan  internasional. Apabila  telah  memasuki  ranah  global, maka prinsip-prinsip pengelolaan pembangunan  harus  memperhatikan kaidah-kaidah  universal  khususnya pembangunan  yang  memperhatikan aspek partisipasi dan demokrasi.
Dalam setiap pembangunan perlu dilakukan  pengkajian  dan  penilaian ulang  legislasi  secara  berkala,  bila memungkinkan, menyederhanakan dan menyusun  ulang  pengaturan  hukum dan  administrasi,  dengan  mengambil pengalaman  dari  disiplin  dan  situasi lain  serta  menyesuaikannya  dengan keadaan setempat (Mackinnon,  Kathy.- Mackinnon,  John.  -  Child,  Graham.  - Thorsell, Jim.1990).
Dalam  analisis  realitas  sosial menurut  Holland-Henriot  (1986)  kita dapat menyelidiki sejumlah unsur yang ada dalam masyarakat, diantaranya:
a. Dimensi historis
b. Unsur-unsur struktural
c. Berbagai pembagian masyarakat d. Berbagai derajat dan tingkatan masalah yang ada. Perubahan  sikap  dan  respon rakyat Indonesia secara faktual sangatlah  dinamis.  Hal  ini  apabila dilihat mendasar sejarah sejak kemerdekaan sampai saat orde reformasi.
Beberapa orde yang berganti adalah merupakan perubahan ”paradigmatis”,  yaitu  dari  tatanan kehidupan yang dibangun berdasarkan ”paradigma  kekuasaan”  digantikan oleh  ”paradigma  moral  akal  budi”. Perkembangan ini secara filososfis dan praktis harus diikuti dengan perkembangan hukum. Menurut Satjipto  Rahardjo  yang  menegaskan bahwa  hukum  bukan  suatu  institusi
yang  selesai,  tetapi  sesuatu  yang diwujudkan  secara  terus  menerus. Negara  hukum  dan  institusi  hukum adalah  proyek  yang  ada  dalam  proses penyelesaian.
Satjipto Rahardjo menambahkan  bahwa  pemahaman hukum  secara  legalistik  posivistis  dan berbasis  peraturan (rule  bound) tidak mampu menangkap kebenaran, karena memang  tidak  mau  melihat  atau mengakui  hal  itu.  Dalam  ilmu  hukum yang legalistis-posivistis, hukum sebagai  institusi  pengaturan  yang kompleks  telah  direduksi  menjadi sesuatu yang sederhana, linier, maknistik, dan deterministik, terutama untuk kepentingan profesi
(Khudzaifah, 2004).
Menurut  Seidman,  faktor  yang menjadi  dasar    dalam  penyusunan peraturan perundang-undangan terdiri dari faktor subyektif dan obyektif.
A. Faktor-faktor subyektif Faktor-faktor  subyektif  terdiri dari  apa  yang  ada  dalam  pemikiran para  pelaku  berupa  kepentingan- kepentingan  dan  ”ideologi-ideologi (nilai-nilai dan sikap)” mereka. Hal-hal ini diidentifikasikan berdasarkan ”naluri”  sebagai  ”alasan”  dari  perilaku masyarakat. 1) Kepentingan (insentif) : Kategori  ini  mengacu  pada  pandangan pelaku  peran  tentang  akibat  dan manfaat  untuk  mereka  sendiri.  Hal  ini termasuk bukan hanya insentif materiil tetapi juga insentif non materiil, seperti penghargaan  dan  penghormatan  oleh pemerintah.
2) Ideologi  (nilai  dan  sikap)  : Ideologi  merupakan  kategori  subyektif kedua  dari  kemungkinan  penyebab perilaku.  Bila  ditafsirkan  secara  luas, kategori  ini  mencakup  motivasi-
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 257
motivasi  subyektif  dari  perilaku  yang tidak  dicakup  dalam  ”Kepentingan”. Motivasi  tersebut  termasuk  semua  hal mulai  dari  nilai,  sikap  dan  selera, hingga  ke  mitos  dan  asumsi-asumsi tentang dunia, kepercayaan keagamaan,  dan  ideologi  politik,  sosial dan  ekonomi  yang  kurang  lebih  cukup jelas. B. Faktor-faktor obyektif Berbeda  dengan  faktor  subyektif, faktor obyektif berfokus pada penyebab  perilaku  kelembagaan  yang menghambat pemerintahan yang bersih, yang meliputi; 1) Peraturan perundang- undangan (Seidman, Robert B. Abeyeskere, Nalin, 2002);
2) Kesempatan;
3) Kemampuan;
4) Komunikasi; dan
5) Proses.
Partisipasi  dalam  perencanaan pembangunan infrastruktur jalan sangat  penting  dalam  menumbuhkan peran  masyarakat,  jaringan  hubungan yang  mengikat  pada  komunitas, menciptakan  norma-norma  sosial  dan rasa  memiliki  kewajiban  bersama.  Hal ini penting akibat merosotnya keikutsertaan  masyarakat.  Berbagai bentuk partisipasi ini justru diperlukan untuk  mengisi  kekurangan  dalam perencanaan  pembangunan  (Gaventa, dan Valderrama, 2001). Tindakan yang seharusnya  diambil  oleh  pemerintah dalam  situasi  seperti  di  atas  adalah melakukan kebijaksanaan yang mendukung  partisipasi  secara  optimal, bukan hanya melaksanakan mekanisme  sebagaimana  tertuang dalam  peraturan  penyelenggaraan pembangunan jalan saja.
Kebijaksanaan  sebagai  bagian dari  pelaksanaan  hukum  merupakan tindakan  yang  secara  umum  sudah dikenal  oleh  masyarakat.  Secara gramatikal,  kita  juga  mengenal  kata ”kebijakan” selain kata
”kebijaksanaan”.  Secara  umum,  istilah “kebijakan’  atau  ‘policy”  digunakan untuk  menunjuk  perilaku  seorang pelaku  (misalnya  seorang  pejabat, suatu kelompok, maupun suatu lembaga  pemerintah)  atau  sejumlah aktordalam  suatu  bidang  kegiatan tertentu (Budi, 2008). Banyak kebuntuan  dan  kesulitan  proses pemerintahan dan pembangunan diselesaikan melalui kebijaksanaan,khususnya apabila dalam pelaksanaan memerlukan partisipasi  masyarakat  ataupun  perlu dilakukan  penelitian  secara  sosiologis terlebih dabulu sebelum dilaksanakannya pembangunan. Mendasar kondisi tersebut di bawah ini akan  memberikan  gambaran  dan pedoman tentang pengertian kebijaksanaan. Sehingga kebijaksanaan dapata  digunakan  sebagai  jalan  keluar apabila peraturan perundang- undangan  tidak  mengatur  tentang dinamika  sosial  yang  dihadapi  dalam pembangunan. Mendasar teori kebijaksanaan  diistilahkan  ke  dalam beberapa kelompok, yaitu :
a. Kebijaksanaan sebagai keputusan pemerintah  ( policy  as  decision  of goverment ).Pendekatan studi kasus,  yaitu  yang  memusatkan perhatian pada keputusan- keputusan  pemerintah  tertentu, khususnya keputusan yang muncul  dari  ‘saat-saat  pemilihan alternatif’ dalam beberapa kebijakan;
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 258
b. Kebijaksanaan  sebagai  bentuk pengesahan  formal  ( policy  as formal  autorization ).Jika  pada saat tertentu pemerintah mempunyai kebijaksanaan di satu bidang,  maka  yang  ditunjuk adalah  undang-undang  tertentu yang telah diundangkan/disahkan  legislatif atau  seperangkat  hukum  lain yang memungkinkan satu kegiatan tertentu dapat dilaksanakan; c. Kebijaksanaan  sebagai  program ( policy as programme ), pemahaman program pada umumnya  adalah  suatu  lingkup kegiatan  pemerintah  yang  relatif khusus  dan  jelas  batas-batasnya, mencakup  serangkaian  kegiatan legislasi, pengorganisasian, pengerahan dan penyediaan sumber daya yang dibutuhkan.
d. Kebijaksanaan  sebagai  keluaran ( policy  as  output ),kebijaksanaan dipandang  sebagai  apa  yang senyatanya diberikan oleh pemerintah  sebagai  lawan  dari apa  yang  telah  dijanjikan  atau telah disahkan undang-undang;
e. Kebijaksanaan sebagai hasil akhir ( policy as autcome ), atau apa yang senyatanya  telah  dicapai.  Dalam prespektif ini akan memungkinkan kita untuk memberikan  penilaian  mengenai apakah  tujuan  formal  dari  suatu kebijaksanaan benar-benar terwujud dalam praktek kebijaksanaan yang sebenarnya; f. Kebijaksanaan  sebagai  teori  atau mode  ( policy  as  a  theory  or model ),  semua  kebijaksanaan pada dasarnya mengandung
asumsi-asumsi  mengenai  apa yang  dapat  dilakukan  oleh pemerintah  dan  apa  akibat  yang akan  terjadi  dari  tindakan- tindakan  itu.  Meskipun  asumsi- asumsi tersebut jarang dikemukakan secara jelas, namun kebijaksanaan  pada  umumnya mengandung  teori  atau  model tertentu yang menjelaskan hubungan sebab akibat (diadakannya  kebijaksanaan  dan akibat-akibat  yang  ditimbulkan setelah diimplementasikan).
g. Kebijaksanaan  sebagai  proses ( policy  as  process ),  yang  menjadi pusat  perhatian  adalah  tiap-tiap tahapan  yang  biasanya  dilakukan oleh  kebijaksanaan  itu.  Pada umumnya  tahap  tersebut  terdiri dari isu-isu; dan
h. penyusunan  agenda  pemerintah, penyusunan  kebijaksanaan  dan program-program, bentuk dan isi kebijaksanaan,  pelaksanaan  dan penyelesaiannya (Bambang, 1994). Sebagai sarana untuk mewujudkan tujuan-tujuan, maka kebijaksanaan  memerlukan  adanya strategi  dan  taktik.Untuk  mencapai tujuan yang telah dipilih dan ditetapkan, sehingga dapat terwujud di dalam masyarakat diperlukan beberapa  sarana. Salah  satunya  adalah hukum  dengan  berbagai  bentuk peraturan  perundang-undangan  yang ada.  Dengan  demikian  “ law  effectively legitimmates  policy ”  atau  dengan  kata lain  “ proper attention to the use of law in  public  policy  formulation  and implementation  requires  an  awareness of  the  conditions  under  which  law  as effective ”.
Untuk melaksanakan tugas
menyelenggarakankesejahteraan   umu m,  pemerintah  diberi  juga freies Ermessen yaitu  kewenangan  yang  sah untuk  turut  campur  dalam  kegiatan melaksanakan tugas-tugas menyelenggarakan kepentingan umum, seperti:  memberi  izin,  melakukan pencabutan
hak ( onteigening) , mendirikan  rumah  sakit,  sekolah, perusahaan,  dan  sebagainya.Tercakup pula  dalam  pengertian freies Ermessen membuat  peraturan  tentang  hal-hal yang  belum  ada  pengaturannya,  atau mengimplementasikan  peraturan  yang ada sesuai dengan kenyataan. Pencakupan demikian
disebut
discretionary  power (SF  Marbun dan  Mahfud MD). Istilah  ini  kemudian  secara khusus digunakan di bidang pemerintahan, sehingga freies Ermessen
(diskresioner) diartikan  sebagai  salah satu  sarana  yang  memberikan  ruang gerak  bagi  pejabat  atau  badan-badan administrasi  negara  untuk  melakukan tindakan  tanpa  terikat  sepenuhnya pada undang-undang.
Meskipun terdapat  peluang  melaksanakan  tugas pemerintahan  secara  bebas  tanpa terikat  sepenuhnya  pada  undang- undang, namun dalam kerangka negara hukum harus dipahami bahwa unsure- unsur freies  Ermessen dalam  negara adalah sebagai berikut.
1. Ditujukan untuk menjalankan tugas- tugas pelayanan publik;
2. Merupakan  sikap  tindak  yang  aktif dari administrrasi negara;
3. Sikap  tindak  itu  dimungkinkan  oleh hukum; 4. Sikap tindak itu diambil atas inisiatif sendiri;
5. Sikap tindak itu dimaksudkan untuk menyelesaikan  persoalan-  persoalan penting  yang  timbul  secara  tiba-tiba (Ridwan, 2006).
Hukum  adalah  norma  yang mengarahkan masyarakat untuk mencapai  cita-cita  serta  keadaan tertentu  dengan  tidak  mengabaikan dunia  kenyataan,  oleh  karena  itu, hukum  terutama  dibuat  dengan  penuh kesadaran  oleh  negara  dan  digunakan untuk  mencapai  suatu  tujuan  tertentu (Sudikno,  2001).  Diharapkan  dengan kebijaksanaan yang tidak bertentangan secara  frontal  dengan  perwaturan perundang-undangan  akan  mampu mewujudkan keadilan dalam perencanaan pembangunan.

## Efektifitas  Hukum  Sebagai  Harapan
Semua  Pihak  Yang  Terlibat  Dalam Pembangunan
Dalam  rangka  menata  dan mengarahkan
masyarakat sesuai dengan tujuan yang dikehendaki, maka penggunaan  hukum  sebagi  instrumen kebijaksanaan  mempunyai  arti  yang penting.  Sistem  hukum  perencanaan pembangunan  infrastruktur  jalan  yang partisipatif  yang  telah  ada,  walaupun banyak memiliki kekurangan akan jauh lebih baik jika bisa dilaksanakan secara efektif.
Pembangunan  infrastruktur  jalan merupakan  kegiatan  multi  pihak  dan multi  dampak,  sehingga  pemerintah harus  memperhatikan  banyak  aspek apabila  melaksanakan  pembangunan. Hal  yang  dihadapi  secara  garis  besar dapat  digolongkan  dalam  dua  segi, yaitu  segi  pemerintah,  adalah  untuk mengusahakan  adanya  sikap  setuju atau  sepakat  dari  internal  pemerintah, dari  segi  yang  lain  adalah  untuk
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 260
mengusahakan agar pemerintah memperhatikan  kepentingan  yang masyarakat (Russell, 1988). Pembangunan  infrastruktur  jalan  juga mempengaruhi perekonomian, lingkungan dan seluruh lapisan masyarakat  baik  dalam  skala  lokal, regional,  nasional  dan  internasional. Hal  ini  sejalan  dengan  pernyataan Oberndorfer  (Dieter,  1986); “as  late  as the 1950s, development was still defined one sidedly in terms of national income“ dan  didukung  oleh  Schroder  (1995) yang menyatakan:
“The goal of Sustuinable development-  This  much  should  have become  clear  is  the  measure  of  what  is to  be  understood  in  the  future  by productive  life  or  in  other  words,  well being  in  harmony  with  nature.  It  is premiss  is  that  the  process  of industrialization  must  not  be  continued in the way it has been hitherto. The task of  implementation  is  to  achieve nationally  and  globally  a  development which  creates  a  balance  between economy and ecology, present in future, rich and poor.”
Tolok  ukur  efektifitas  memang masih relatif, karena fakta hukum atau peristiwa  hukum  memiliki  berbagai dimensi. Menurut Purnadi Purbacaraka sebagaimana  ditulis  Soekanto  maka terdapat  tiga  kelompok  peristiwa hukum, yakni
1. Keadaan yang mungkin bersegi: a. alamiah, misalnya siang hari atau malam hari; b. Kewajiban-normal atau abnormal; c.sosial, misalnya, keadaan  darurat  atau  keadaan perang.
2. Kejadian,  misalnya,  kelahiran atau kematian seseorang. 3. Perilaku  atau  sikap  tindak  dalam hukum yang dibedakan  antara:
a. Perilaku  atau  sikap  tindak  dalam hukum 1) perilaku  atau  sikap  tindak menurut  hukum  yang  mungkin sepihak, jamak pihak atau serempak; 2) Perilaku  atau  sikap  tindak melanggar hukum, yaitu: a) Perilaku  atau  sikap  tindak melampaui batas kekuasaan dalam  bidang  hukum  tatanegara (”excess de pouvoir”); b) Perilaku  atau  sikap  tindak menyalahgunakan  kekuasaan  di bidang hukum administrasi negara (”detournement de pouvoir); c) Perilaku  atau  sikap  tindak  yang merupakan penyelewengan perdata (”onrechmatige daad”); d) Peristiwa pidana yang sebenarnya merupakan penyelewengan  di  bidang  tata negara, aministrasi negara maupun perdata, namun yang ada ancaman pidananya (’straftbaarfeit”). 3) perilaku  atau  sikap  tindak  lain, misalnya jual beli dalam   hukum adat  atau ”zaakwaarneming”.
(Soerjono.  dan  Mamudji,  Sri, 1986).
Dalam  kaitan  ini,  Hans  Kelsen mengajarkan  bahwa  peraturan- peraturan yang diundangkan oleh kekuasaan  perundang-undangan di  dalam  suatu  negara  modern mempunyai aspek ganda, yaitu :
a. bahwa  peraturan  hukum  itu tertuju kepada  warga  negara  dan mengarahkannya  agar  berbuat menurut cara-cara tertentu;
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 261
b. bahwa  peraturan-peraturan  itu sekaligus  juga  ditujukan  kepada para  hakim  agar  menerapkan sanksi  manakala  ada  warga negara  melanggar  peraturan  itu ( Hans Kelsen, 1995).
Permasalahan  yang  terjadi  juga berkaitan  dengan  efektifitas  hukum. Menurut  Kelsen  efektivitas  hukum berarti  bahwa  orang  benar-benar berbuat  sesuai  norma-norma  hukum sebagaimana  mereka  harus  berbuat, bahwa  norma-norma  itu  benar-benar diterapkan  dan  dipatuhi.  Lebih  lanjut Kelsen  menyatakan,  efektifitas  tata hukum secara keseluruhan merupakan suatu  kondisi,  bukan  landasan  bagi validitas norma-norma secara keseluruhan  efektif,  melainkan  karena norma-norma tersebut dibentuk menurut suatu cara yang konstitusional. Namun demikian, norma-norma tersebut valid hanya atas dasar kondisi bahwa tata hukum secara keseluruhan  efektif;  norma-norma tersebut  tidak lagi    valid,  bukan  hanya tatkala norma-norma
tersebut dihapuskan  menurut  suatu  cara  yang konstitusional,  melainkan  juga  tatkala tata  hukum  secara  keseluruhan  tidak lagi efektif. Dari sudut pandang hukum, tidak  dapat  dipertahankan  gagasan bahwa  orang-orang  harus  berbuat sesuai  dengan  suatu  norma  tertentu, jika  tata  hukum  secara  keseluruhan, dari tata hukum ana norma itu sebagai bagian  integralnya,  telah  kehilangan efektivitasnya.
Prinsip legitimasi dibatasi  oleh  prinsip  efektifitas  (Hans Kelsen). Efektifitas hukum bisa dilaksanakan  dengan  memperhatikan klasifikasi  yang  ada  di  masyarakat. Klasifikasi  horizontal  dari  bentuk-
bentuk  kemasyarakatan  berkembang pada  dua  tingkat  kedalaman  yang berlainan.
Kemasyarakatan yang langsung dan spontan dan kemasyarakatan yang yang terorganisasi dan direfleksikan. Kemasyarakatan yang spontan dijelmakan  dalam  keadaan-keadaan langsung (spontaneous states) dari akal budi  kolektif,  baik  berupa  praktek- praktek yang dibimbing oleh pola yang luwes,  maupun  perbuatan-perbuatan kolektif,  yang  melahirkan  hal-hal  baru serta  bersifat  kreatif.  Kemasyarakatan yang  terorganisasi,  sebaiknya,  terikat kepada  pola  tingkah  laku  kolektif dalam  arti  dibimbing  oleh  pola-pola yang  baku (christalized) dalam  skema- skema  yang  dibuat  dengan  sengaja, yang  telah  ditentukan  terlebih  dahulu dan terpusat (centralized). Demikianlah maka kemasyarakatan yang terorganisasi  menentang  dinamika spontanitas dari akal budi kolektif  dan terpisah  daripadanya.  Berbagai  jenis kemasyarakatan  spontan  ini  hanya mengadakan tekanan-tekanan ke dalam,  bertindak  dengan  spontan dalam  kesadaran  kita  menganggapnya sebagai  suatu  tekanan  dari  suatu keadaan kesadaran ini kepada keadaan kesadaran  yang  lainya  dan  kehidupan kolektif  sebagai  tekanan  dari  suatu bentuk  kemasyarakatan  yang  spontan kepada  yang  lainnya.  Sebaliknya masyarakat yang terorganisasi menjalankan  sanksi-sanksi (sanctions) dan  pemaksaan-pemaksaan    dari  luar kemasyarakatan  yang  terorganisasi  ini terpencil,  jauh  terpisah  dari  jurang adakalanya  lebar,  adakalanya  sempit dari  struktur  bawah (infrastructur) yang  spontan,  sedang  struktur  bawah ini  dalam  keadaan-keadaan  yang
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 262
tertentu menjadi transcendent (Alvin.S. 1994).
Pelanggaran  norma  yang  berlaku mengendurkan  jiwa  ketaatan  hukum secara  meluas  kepada  masyarakat, sehingga ancaman sanksi pada peraturan  belum  bisa  menjadi  tolok ukur  kepatuhan  terhadap  ketentuan yang  berlaku.  Bentuk  ketaatan  hukum yang terbukti kebenarannyaatau terdukung  secara  otoritatif (gesteunde naleving) dan  ”pemeliharaan  hukum preventif’ (preventieverechtszorg), yang bertujuan
menghilangkan ketidakpastian  hukum  dan  mencegah, sejauh  mungkin,  sengketa  di  kelak kemudian  hari.  Dengan  cara  ini validitas  dari  hubungan-hubungan hukum sesungguhnya diuji oleh orang- orang  yang  berpengetahuan  hukum dan pemegang otoritas hukum (Holleman, 1993). Hal  ini  sejalan  dengan  pendapat James K. Feibleman, bahwa pelaksanaan hukum memerlukan tangung jawab berbagai pihak : “The  attempts  to  meet  the  logical requirements of asystem are represented  in  legal  procedures  by  by legislatures,  which  are  responsible  for codification,  by  executives  (and  their agencies),  which  are  responsible  for implementation  and  by  courts,  which are  responsible  for  interpretation.  The legislature  is  the ultimate  authorithy  in the  making  of  law.  The  profesionalism inherent  in  meeting  the  criterion  of categoricity,  that  the  statutes  be constituted  as  a  class  of  similar structures,  is  intuitively  met  by  those trained in the law meet the specification, though of course not under the terms of this  description.  Code  law  is  universal law  in  the  sense  that  its  statutes  are
stated  as  universals  and  intended  to apply to all relevant cases. That is has to be supplemented by case law only shows the  strain  placed  on  it  by  the  changing particulars  which  would  render  it without application in many instances if left uninterpreted. Interpretation generally relies upon the wording of the law,  its  legislative  history,  and  the collective meaning of previously decided. But there is a fourth alternative, akin to legislative  history,  which  is  to  reach back  to  the  spirit  of  the  laws  which prevailed when the statute was enacted. This  is  in  effect  to  look  for  the  laws behind  the  law,  the  understanding, prevalent at the time, of the natural law which would have governed the statute’s innovation” (Feibleman, 1985). Peran dan tanggung jawab semua pihak,  mulai  eksekutif,  legislatif, yudikatif  dan    masyarakat,  diharapkan mampu  memunculkan  gambaran  hak dan  kewajiban  masing-masing  pihak, sehingga terwakili tugas-tugas pencapaian  keadilan  dan  cita  hukum dalam  pelaksanaannya,  dan  semua pihak  dapat  merasakan  kesulitan  dan kebaikan dalam setiap proses berjalannya hukum.

## Simpulan
Pembangunan  infrastruktur  jalan yang  melalui  wilayah  kabupaten merupakan  kegiatan  pembangunan multi  pihak  dan  multi  dampak, sehingga pemerintah harus memperhatikan  banyak  aspek  apabila melaksanakan  pembangunan.  Dalam rangka  mencapai  tujuan  perencanaan pembangunan infrastruktur jalan, diperlukan partisipasi atau keterlibatan seluruh masyarakat sebagai pelaku pembangunan.
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 263
Keikutsertaan masyarakat dalam pembangunan  adalah  kesadaran  yang tidak  bisa  muncul  dengan  sendirinya, oleh    karena  itu  kesadaran  tersebut harus dibimbing dan diarahkan dengan dukungan peraturan perundang- undangan  yang  tersistem  dalam kerangka hukum nasional
Isu  strategis  yang  menjadi permasalahan  pokok  perencanaan pembangunan  infrastruktur  jalan  yang terjadi  selama  ini  adalah:  adanya inkonsistensi antar kebijakan,
rendahnya  tingkat  keterlibatan  para pelaku  dan  partisipasi  masyarakat, ketidakselarasan  antara  perencanaan program  dan  pembiayaan,  kurang transparan  dan  kurang  efektifnya penilaian  kinerja  kebijakan,  Secara umum mekanisme perencanaan pembangunan  nasional,  daerah,  dan sektoral  harus  disesuaikan  dengan kebutuhan,
karakteristik, kondisi, potensi  daerah,  yang  selanjutnya secara bertahap perencanaan pembangunan  sektoral  dan  daerah menjadi  bagian  dari  perencanaan pembangunan  nasional.  Perencanaan pembangunan  sektoral,  khususnya pembangunan  infrastuktur  jalan,  tidak terlepas  dari  sistem  perencanaan pembangunan
nasional, karena perencanaan  pembangunan  sektoral yang  dibidangi  oleh  kementerian negara  maupun  pemerintah  daerah melalui  mekanisme  yang  sama  dengan sistem  perencanaan  pembangunan nasional.
Indonesia  sebagai  negara  hukum mempunyai sistem hukum dengan  ciri khas  tersendiri.  Sistem  hukum  yang berlaku berdiri pada dasar sistem yang kokoh  secara  praktis  dan  filososfis, sedangkan    Politik  hukum  dalam
konfigurasi  politik  yang  demokratis adalah untuk menciptakan hukum yang mendekatkan  tata  hukum  dengan realita sosial.
Kajian  dan  perumusan  politik hukum tentang optimalisasi partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan infrastruktur  jalan  telah diuraikan  mendasar Legal  System Theory yakni  substansi,  struktur  dan kultur  yang  ada,  dengan  didukung legislasi serta efektifitas dalam implementasinya. Pengaturan sistem hukum perencanaan  pembangunan  jalan  yang belum  pasrtisipatif  dapat  diantisipasi dengan  pengambilan  kebijaksanaan oleh  pejabat  yang  berwenang  sebagai pelaksana pembangunan jalan, mengingat  urgensi  aspek  partisipasi untuk  mengantisipasi  permasalahan dan  konflik  pada  masa  yang  akan datang.  Sistem  hukum  perencanaan pembangungan yang partisipatif diharapkan mampu menciptakan dasar regulasi  dan  peluang  peningkatan peran serta masyarakat secara riil serta aplikatif.

## Saran
Partisipasi  sebagai  gambaran demokrasi  dan  upaya  mewujudkan keadilan  sosial  harus  dirumuskan secara  sistematis  dan  aplikatif  dalam semua sektor pembangunan. Perencanaan pembangunan infrastruktur jalan, yang telah memiliki dasar  peraturan  perundang-undangan merupakan  proses  yang  dinamis  dan selalu  berjalan,  bukan  proses  yang terhenti  dalam  kaidah  hukum  positif, sehingga  tidak  hanya  dalam  tataran filosofis,  tetapi  ditindaklanjuti  dengan penguatan  sistem  hukum,  dimulai  dari
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 264
undang-undang yang mengatur perencanaan pembangunan infrastruktur  jalan  atau  pembangunan sektoral  lainnya,  sampai  dengan petunjuk  teknis  yang  rinci  dan  efektif. Tindakan  lain  yang  memungkinkan optimalisasi partisipasi adalah melalui :
a. komunikasi dengan subyek pembangunan, baik secara langsung oleh pengambil kebijakan  dan  pelaksana  sejak awal akan direncanakannya pembangunan,  dan  bukan  hanya ketika sudah berjalan; b. penyampaian informasi perencanaan pembangunan melalui  media  massa,  sehingga sasaran  yang  terpenting  dalam pembangunan,  yakni  partisipasi dalam  bentuk  respon  bahkan komunikasi  dua  arah  antara pemerintah  dan  masyarakat  bisa tercapai;
c. melibatkan masyarakat, profesional, akademisi dan lembaga-lembaga swadaya masyarakat  yang  membidangi sektor  pembangunan  sebagai fasilitator  dalam  meningkatkan partisipasi masyarakat. d. menuangkan mekanisme partisipasi dalam peraturan perundang-undangan yang memberikan    cukup  ruang  untuk optimalisasi  partisipasi,  minimal pengaturan dalam bentu Peraturan Pemerintah, yang secara substansial mengatur menakisme partisipasi dan evaluasinya, baik pada pemerintah pusat maupun daerah. e. harus  ada  tindak  antisipatif  dan pencegahan dampak negatif
partisipasi dan keterbukaan dalam perencanaan pembangunan  jalan,  hal  yang mungkin  dan  sering  terjadi adalah  karena  informasi  rencana pembangunan yang telah tersebar akan memunculkan spekulan dan mafia tanah dalam proses pengadaan  tanah/lahan  untuk fasilitas  jalan  seperti  serta membuka  peluang  terjadinya intimidasi  dan  tindak  kekerasan dalam  proses  pembebasan  lahan mengingat persaingan harga tanah yang tidak sehat. Dengan  langkah  di  atas  diharapkan pembangunan  yang  berdampak luas kepada masyarakat, masyarakat  diperlakukan  sebagi subyek  dan  bukan  obyek  saja, sehingga kemanfaatan
pembangunan  dapat  dirasakan oleh seluruh anggota masyarakat
Daftar Pustaka Ali,  Zainudin.  2007. Sosiologi  Hukum , Sinar Grafika, Jakarta. Bredemeier,  Harry  C.  1962. Law  As  An Intregative  Mechanism,  in  Law and Sociology, William M.Evan (ed).Free Press of Glencoe.New York.
Dimyati,  Khudzaifah.  2004. Teorisasi Hukum Studi Tentang Perkembangan Pemikiran Hukum  Di  Indonesia  1945- 1990, Cetakan Kedua. Muhammadiyah University Press.Surakarta. Feibleman,James  K.  1985. Justice,  Law and  Culture ,  Martinus  Nijhoff Publisher. Dodrecht. Netherlands.
Jurnal Komunikasi Hukum                                      Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja | 265
Friedman.  W  1990, Teori  Dan  Filsafat Hukum, Idelaisme Filososfis Dan Problema Keadilan , CV Rajawali, Jakarta. Friedman, Lawrence M. 1975. The Legal System , A  Social  Science Perspectiv, Russel Sage Foundation. New York. USA. Gaventa, John. dan Valderrama, Camilo..2001. Mewujudkan Partisipasi-21 Teknik Partisipasi  Masyarakat  untuk Abad 21, Edisi Indonesia. British Council.Jakarta .
Hall,  K.  B.,  &  Porterfield,  G.  A.  2001. Community  by  design:  New Urbanism  for  Suburbs  And Small  Communities .  McGraw- Hill  Professional.  New  York. Page : Hadjon, Philipus M., 1987, Perlindungan Hukum bagi Rakyat  di  Indonesia:  Sebuah Studi tentang Prinsip- prinsipnya, Penanganannya oleh Pengadilan dalam Lingkungan  Peradilan  Umum dan  Pembentukan  Peradilan
Administrasi  Negara ,  PT  Bina Ilmu. Surabaya.
Holland, Joe dan Henriot SJ, Peter.1986. Analisis  Sosial  dan  Refleksi Teologis,Kaitan Iman dan Keadilan, Cetakan Pertama,Penerbit Kanisius. Yogyakarta. Holleman, JF.1993. Kasus-Kasus Sengketa  dan  Kasus-Kasus  Di Luar Sengketa Dalam Pengkajian  Mengenai  Hukum Kebiasaan  dan  Pembentukan Hukum  dalam  Antropologi
Hukum, Sebuah Bunga Rampai ,
Penyunting. Ihromi.TO.Edisi Pertama. Yayasan Obor Indonesia. Jakarta.
HR. Ridwan, 2006. Hukum Administrasi Negara, Raja Grafindo. Jakarta.
Husein,HM.Wahyudi  dan Hufron, 2008, Hukum, Politik dan Kepentingan ,  Cetakan  I, Laksbang Pressindo ,Yogyakarta. Indrati,  Maria  Farida.  1996. Ilmu Perundang-Undangan Dasar dan Peruntukannya. Kanisius.Jakarta. Ja’far,Marwan,  2007, Infrastruktur  Pro Rakyat, Strategi Investasi Infrastruktur Indonesia Abad 2, PT  LkiS  Pelangi  Aksara, Jogjakarta. Johnson,  Alvin.S.  1994. Sosiologi Hukum, Cetakan Pertama. PT.Rineka Cipta. Jakarta. Kelsen,  Hans.  1995. Teori Hukum Murni, Dasar-dasar Ilmu Hukum Normatif  Sebagai  Ilmu  Hukum Empirik-Deskriptif, Alih  Bahasa Drs. Soemardi. Cetakan Pertama.
Rimdi Press. Bandung. Kelsen,    Hans.2010. Teori  Umum Tentang Hukum dan Negara. Diterjemahkan dari General  Theory  of  Law  and State oleh Raisul Muttaqien,Cetakan  Ke  5,  Nusa Media . Bandung. Mackinnon,  Kathy.-  Mackinnon,  John.  - Child,  Graham.  -  Thorsell, Jim.1990. Pengelolaan Kawasan  yang  Dilindungi  di Daerah  Tropik, Gadjah  Mada University Press. Yogyakarta Marbun,  SF.  &  Mahfud  MD,  Moh.2004. Pokok-pokok Hukum
Administrasi Negara. Liberty. Yogyakarta. Meredith,  Dale  D;  Wong,  Kam  W; Woodhead, Ronald w; Wortman,  Robert  H,    1992, Perancangan  dan  Perencanaan Sistem  Rekayasa, Erlangga, Surabaya. Mertokusumo, Sudikno. 2001. Penemuan  Hukum,  Sebuah Pengantar, Liberty .Yogyakarta. Muhsin dan Koeswahyono, Imam,2008, Aspek  Kebijaksanaan  Hukum Penatagunaan Tanah dan Penataan Ruang , Sinar Grafika,
Jakarta. Notonagoro,  1971 ,Pantjasila  Setjara Ilmiah Populer, Pantjuran
Tudjuh, Jakarta. Oberndorfer, Dieter. 1986 The Problem
Of Development To Day in  Law and State A Biannual Collection of Recent German Contributions to  These  Field, Vol  34.  Institut Fur Wissenschaftliche Zusammenarbet, Tubingen, Federal Rep. Of Germany Rahardjo, Satjipto,2009, Hukum Progresif, Sebuah Sintesa Hukum  Di  Indonesia .  Cetakan
I.Genta Publishing.Yogyakarta, Rahardjo,  Satjipto,  ,  2004, Sosiologi Hukum, Perkembangan, Metode,  dan  Pilihan  Masalah, Surakarta: Muhammadiyah University Press Russell,  Bertnard  1988, Kekuasaan, Sebuah Analisis Sosial Baru ,Yayasan  Obor  Indonesia, Jakarta.
Rhiti, Hyronimus.2011. Filsafat Hukum, Edisi  Lengkap  (Dari  Klasik
Sampai Postmoderisme). Universitas Atma Jaya. Yogyakarta. Saragih,  Bintan  Regen,  ,  2006, Politik Hukum, CV Utomo, Bandung. Schroder ,Meinhard. 1995 The Problem Of Development To Day in  Law and State A Biannual Collection of Recent German Contributions to These Field, Vol  51.  Institut Fur Wissenschaftliche Zusammenarbet .Tubingen. Federal   Rep. Of Germany. Schlegal,  Stuart  A,  1982. Realitas  dan Penelitian Sosial dalam Himpunan  Bahan  Penataran Latihan  Tenaga  Teknis  Peneliti Hukum, BPHN. Dep.Kehakiman.Jakarta. Seidman,  Ann.  Seidman,  Robert  B. Abeyeskere, Nalin, 2002. Penyusunan Rancangan Undang-Undang Dalam Perubahan  Masyarakat  Yang Demokratis, Terjemahan. Johanes  Usfunan.  Dkk.Cetakan Kedua.  ELIPS  Dep.  Kehakiman dan HAM RI. Jakarta. Soekanto, Soerjono,1983, Teori Sosiologi Tentang Sruktur Masyarakat, CV  Rajawali. Jakarta Sumarto,  Hetifah  Sj  2003, Inovasi, Partisipasi dan Good Governance ,Yayasan Obor Indonesia. Jakarta Sunggono, Bambang, 1994. Hukum dan Kebijaksanaan  Publik, Sinar Grafika .Jakarta.
Sunggono, Bambang, 2002, Metodologii Penelitian  Hukum, PT.  Raja Grafindo Persada, Jakarta,
Usman,  Sunyoto,2010, Pembangunan dan
Pemberdayaan
Masyarakat, Pustaka  Pelajar, Yogyakarta. Winarno,Budi,  2008, Teori  dan  Proses
Kebijakan Publik , Cetakan
Kedua, PT Buku Kita,  Jakarta.
Peraturan Perundang-Undangan
Undang-undang  No.  25  tahun  2004
tentang  Sistem  Perencanaan Pembangunan Nasional (Lembaran  Negara  Republik Indonesia  Tahun  2004  Nomor 104, Tambahan Lembaran
Negara  Republik  Indonesia
Nomor 4421.
Undang-undang  Nomor  38  tahun  2004 tentang Jalan.(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 132, Tambahan Lembaran  Negara  Republik
Indonesia Nomor 4444). Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran  Negara  Republik Indonesia  Tahun  2011  Nomor
82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234). Peraturan  Pemerintah  Nomor  34  tahun 2006  tentang  Jalan.(Lembaran Negara  Republik  Indonesia Tahun 2006 Nomor 86, Tambahan  Lembaran  Negara Republik Indonesia Nomor 4655).