## DISKRESI PEMBERHENTIAN SEKRETARIS DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DAERAH KABUPATEN JEMBER
Oleh :
Rudy Adrianus Riri Hena, S.H., M.H.

## Abstract
The Regional Government Act does not contain regulatory norms and provides guidance on the submission mechanism of DPRD secretary candidates, including not providing direction for the approval  process  and  the  maximum  period  of  approval  process.  Even  Government  Regulation No.  18  of  2016  on  Regional  Devices  that  should  describe  more  technical  Law  on  Regional Government  did  not  also  regulate  the  mechanism,  process  or  period  of  time.  This  certainly causes  difficulties  in  its  implementation.  Given  the  uncertainty,  the  Regent  of  Faida  took discretion  to  temporarily  appoint  officials  as  executors  of  the  secretariat  of  the  DPRD.  Faida also  mentioned  that  with  the  revocation  of  Local  Regulation  Number  15  Year  2008  regarding Organization  and  Working  Procedure  of  Jember  Regency,  the  arrangement  of  regional apparatus must adjust Article 3 of Regional Regulation Number 3 Year 2016, effective effective January 2, 2017. The juridical consequence of this adjustment is that All regional apparatuses including  Farouq's  parliamentary  secretary  should  be  first-line.  This  is  because  the  regional devices are still formed based on perda that have been revoked. Its own discretion of the legal basis is the provision of Law Number 30 Year 2014 on Government Administration.
Keywords :  Discretion,  Against  Dismissal,  Secretary  Of  The  House  Of  Representatives  Jember Regency

## I. PENDAHULUAN

## A.  Latar Belakang
Sesuai  dengan  amanat  dalam  ketentuan Pasal  18  ayat  (2)  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945, pemerintah daerah berwenang untuk mengatur dan  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan menurut  asas  otonomi  dan  tugas  pembantuan. Aspek  hubungan  wewenang  memperhatikan kekhususan  dan  keragaman  daerah  dalam sistem  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia. Aspek  hubungan  keuangan,  pelayanan  umum, pemanfaatan  sumber  daya  alam  dan  sumber daya  lainnya  dilaksanakan  secara  adil  dan selaras.  Perlu  diperhatikan  pula  peluang  dan tantangan  dalam  persaingan  global  dengan memanfaatkan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi. 1
Prinsip  otonomi  daerah  menggunakan prinsip  otonomi  seluas-luasnya  dalam  arti daerah  diberikan  kewenangan  mengurus  dan mengatur  semua  urusan  pemerintahan  di  luar yang  menjadi  urusan  Pemerintah  Pusat  yang ditetapkan dalam undang-undang Pemerintahan Daerah. Daerah memiliki kewenangan membuat  kebijakan daerah untuk memberi  pelayanan,  peningkatan  peranserta, prakarsa,  dan  pemberdayaan  masyarakat  yang bertujuan  pada  peningkatan  kesejahteraan rakyat.  Sejalan  dengan  prinsip  tersebut dilaksanakan  pula  prinsip  otonomi  yang  nyata
1 Siswanto  Sunarno, Hukum  Pemerintahan  Daerah  di Indonesia, Jakarta, Sinar Grafika, 2006, hlm. 9
dan bertanggung jawab. Prinsip otonomi nyata adalah  suatu  prinsip  bahwa  untuk  menangani urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas,  wewenang,  dan  kewajiban  yang senyatanya  telah  ada  dan  berpotensi  untuk tumbuh, hidup dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah. Dengan demikian  isi  dan  jenis  otonomi  bagi  setiap daerah  tidak  selalu  sama  dengan  daerah lainnya. 2
Seiring  dengan  prinsip  itu  penyeleng- garaan otonomi daerah harus selalu berorientasi  pada  peningkatan  kesejahteraan masyarakat  dengan  selalu  memperhatikan kepentingan  dan  aspirasi  yang  tumbuh  dalam masyarakat. Kepentingan dan aspirasi masyarakat tersebut harus dapat ditangkap oleh Pemerintah
Daerah maupun Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (selanjutnya disebut DPRD) sebagai representasi perwakilan rakyat dalam  struktur  kelembagan  pemerintahan daerah yang menjalankan fungsi pemerintahan, yang  bertujuan  sebagaimana  yang  disebutkan di atas. Pemerintah daerah menjalankan fungsi pemerintahan  dan  DPRD  menjalankan  fungsi legislasi, fungsi penganggaran (budgeting) dan fungsi pengawasan.
Hubungan antara pemerintah daerah dan DPRD seyogyanya merupakan hubungan kerja yang  kedudukannya  setara  dan  bersifat kemitraan.  Kedudukan  yang  setara  bermakna bahwa  diantara  lembaga  pemerintahan  daerah
2 Ali  Faried, Demokratisasi  dan  Problema  Otonomi Daerah , Jakarta, Bumi Aksara, 2005, hlm.27
itu memiliki kedudukan yang sama dan sejajar, artinya tidak saling membawahi. Hal ini dapat dicerminkan dalam membuat kebijakan daerah berupa Peraturan Daerah. Hubungan kemitraan bermakna  bahwa  antara  Pemerintah  Daerah dan  DPRD  adalah  sama-sama  mitra  sekerja dalam  membuat  kebijakan  daerah  untuk melaksanakan  otonomi  daerah  sesuai  dengan fungsi  masing-masing  sehingga  antar  kedua lembaga itu membangun suatu hubungan kerja yang  sifatnya  saling  mendukung (sinergi) bukan  merupakan  lawan  ataupun  pesaing  satu sama  lain  dalam  melaksanakan  fungsi  dan tugas masing-masing. 3
Pelaksanaan  tugas-tugas  pemerintahan daerah  dalam  memperjuangkan  hak-hak rakyat  merupakan  tanggung  jawab  bersama antara  lembaga  legislatif  daerah  (DPRD) maupun eksekutif daerah (Pemerintah Daerah). Eksekutif melaksanakan tugas-tugas yang  berkaitan  dengan  Pemerintahan  dan Pembangunan, disisi lain tugas-tugas tersebut akan  diawasi  pelaksanaannya  oleh  lembaga legislatif sebagaimana amanat Undang Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah.  Seharusnya  anggota DPRD yang dipilih melalui suatu mekanisme rekrutment  politik  yaitu  pemilu  dapat melaksanakan fungsinya dalam hal pengawasan  yang  lebih  memfokuskan  pada pemenuhan  berbagai  aspirasi  rakyat.  Namun
3 Akmal    Boedianto, Hukum  Pemerintahan  Daerah, Pembentukan Peraturan Daerah APBD Partisipasif , Surabaya, CV Putra Media Nusantara, 2010, hlm.36
dalam  melaksanakan  fungsi  pengawasan tersebut  DPRD  diharapkan  pada  berbagai kepentingan  sehingga  terkadang  fungsi pengawasan  yang sebenarnya terabaikan. hal ini dapat menggambarkan lemahnya komitmen politik DPRD dalam melaksanakan  tugas  dan  fungsinya  sebagai wakil rakyat.
Peranan  DPRD  jika  dikaitkan  dengan fungsi  pengawasan  sebenarnya  merupakan lembaga  yang  dapat  menjamin  tegaknya pemerintahan  yang  demokratis.  Melalui lembaga  ini  kepentingan  dan  aspirasi  rakyat ditampung  kemudian  dituangkan  dalam berbagai  kebijakan  publik  sesuai  dengan aspirasi  rakyat.  Lembaga  ini  juga  memiliki peran mengawasi jalannya pemerintah daerah dengan  membuat  produk-produk  hukum  dan peraturan  yang  secara  teoritis  harus  ditaati oleh  pihak  wilayah  tersebut  tidak  terkecuali pemerintah  daerah.  Kabupaten  Jember  telah melaksanakan  pemilihan  kepala  daerah  pada tanggal 9 Desember 2015 yang lalu dan telah berhasil  memilih  Faida,  sebagai  kepala daerah dan Muqit Arief sebagai wakil kepala daerah  untuk  memimpin  Kabupaten  Jember untuk periode tahun 2015-2020.
Terkait fungsi pengawasan oleh anggota  DPRD  kepada  Kepala  Daerah beberapa waktu yang lalu terjadi permasalahan  menyangkut  hubungan  Bupati dan  DPRD  Jember.  DPRD  Kabupaten Jember  dalam  hal  ini  mengajukan  hak interpelasi  kepada  Bupati  Faida.  Interpelasi
adalah  salah  satu  hak  DPRD  yang  dijamin secara konstitusional. DPRD Jember menggunakannya  untuk  mempertanyakan keputusan  Bupati  Faida  mencopot  Sekretaris Dewan Farouq, tanpa berkomunikasi terlebih dahulu dengan pimpinan DPRD, sebagaimana  diatur  dalam  ketentuan  Pasal 205  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 dan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  18  Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah.
Prinsip  penataan  organisasi  Perangkat Daerah  mengacu  pada  Peraturan  Pemerintah Nomor  18  Tahun  2016  harus  rasional, proporsional, efektif, dan efisien.
Pengelompokan organisasi Perangkat Daerah didasarkan  pada  konsepsi  pembentukan organisasi  yang  terdiri  atas  5  (lima)  elemen, yaitu  kepala  Daerah  ( strategic  apex ), sekretaris Daerah ( middle line ), dinas Daerah ( operating  core ),  badan/fungsi  penunjang ( technostructure ), dan staf pendukung ( supporting  staff ).  Dinas  Daerah  merupakan pelaksana  fungsi  inti  ( operating  core )  yang melaksanakan  tugas  dan  fungsi  sebagai pembantu kepala Daerah dalam
melaksanakan fungsi mengatur dan mengurus sesuai bidang
Urusan Pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah,  baik  urusan  wajib  maupun  urusan pilihan. 4
Bupati Kabupaten Jember Faida menyatakan bahwa, ada ketidakjelasan
4 Penjelasan  Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah
peraturan perundang-undangan terkait pemberhentian  dan  pengangkatan  sekretaris DPRD Jember. Ini menjadi alasan pengambilan  diskresi.  Hal  ini  disampaikan tertulis  Bupati  Faida  melalui  Asisten  III Pemerintah Kabupaten Jember Joko Santoso, dalam sidang paripurna interpelasi di gedung DPRD  Jember,    DPRD  Jember  mengajukan hak  untuk  bertanya  (interpelasi)  menyusul pemberhentian Farouq dari jabatan Sekretaris Dewan  (sekwan)  tanpa  pembicaraan  dengan pimpinan  parlemen,  sebagaimana  diatur dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun 2014  dan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  18 Tahun 2016. 5
Ada fakta bahwa peraturan perundang- undangan  seputar  jabatan  pimpinan  tinggi pada perangkat daerah, utamanya di Sekretariat  DPRD,  pengaturannya  tidak saling  mendukung,  menimbulkan  beberapa penafsiran. Hal ini, lanjut Faida, menyulitkan implementasi  peraturan.  Beberapa  ketentuan peraturan  Undang-Undang  yang  tidak  saling mendukung  itu  adalah  Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 205, Undang-Undang Nomor 5 Tahun  2004  tentang  Aparatur  Sipil  Negara Pasal  113,  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 2004  Pasal  117,  Peraturan  Pemerintah Nomor  18  Tahun  2016  Pasal  31  ayat  3  dan Pasal 124 ayat (4).
5 http://m.beritajatim.com/politik_pemerintahandaerah/ 287608/soalsekwan_bupati_jember_ beberkan_kebijakannya.html
Berdasarkan Pasal 205 Undang- Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah,  pengangkatan  dan pemberhentian  sekretaris  DPRD  oleh  bupati harus  melalui  persetujuan  DPRD.  Namun berdasarkan  Pasal  117  ayat  1  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  2004  tentang Aparatur  Sipil  Negara,  jabatan  sekretaris DPRD  harus  berhenti  dengan  sendirinya apabila  yang  bersangkutan  telah  menduduki jabatannya  selama  lima  tahun.  Menurut Faida,  Farouq  telah  menduduki  jabatan  itu sejak 3 Januari 2012, maka akibat hukumnya per tanggal 3 Januari 2017, yang bersangkutan telah berhenti dengan sendirinya  sebagai  sekretaris  DPRD  tanpa persetujuan DPRD.
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2004 tentang Aparatur Sipil Negara tidak memberikan  tempat  bagi  adanya  persetujuan pimpinan  DPRD  dalam  proses  perpanjangan atau  penggantian  sekretaris  DPRD.  Undang- Undang  Pemerintahan  Daerah  tidak  memuat norma  yang  mengatur  dan  memberikan arahan  tentang  mekanisme  pengajuan  calon sekretaris DPRD, termasuk tidak memberikan arahan proses pemberian persetujuan  dan  jangka  waktu  maksimal proses pemberian persetujuan. Bahkan Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang  Perangkat  Daerah  yang  seharusnya menjabarkan  lebih  teknis  Undang-Undang Pemerintahan  Daerah  ternyata  juga  tidak mengatur  mengenai  mekanisme,  proses
maupun  jangka  waktu  dimaksud.  Hal  ini tentu menimbulkan kesulitan dalam implementasinya.
Mengingat  ketidakjelasan  itu,  Bupati Faida  mengambil  diskresi  untuk  sementara mengangkat  pejabat  sebagai  pelaksana  tugas sekretaris  DPRD.  Faida  juga  menyebutkan, dengan  dicabutnya  Peraturan  Daerah  Nomor 15  Tahun  2008  tentang  Organisasi  dan  Tata Kerja  Perangkat  Kabupaten  Jember,  maka susunan perangkat daerah harus menyesuaikan  Pasal  3  Peraturan  Daerah Nomor  3  Tahun  2016,  yang  mulai  efektif berlaku  2  Januari  2017. Konsekuensi  yuridis penyesuaian  ini  adalah  bahwa  semua perangkat  daerah  termasuk  sekretaris  DPRD Farouq  harus  demisioner  terlebih  dulu.  Hal ini  dikarenakan  perangkat  daerah  tersebut masih dibentuk berdasarkan perda yang telah dicabut.  Diskresi  sendiri  dasar  hukumnya adalah ketentuan Undang-Undang Nomor 30
Tahun 2014
tentang Administrasi Pemerintahan.  Berdasarkan  hal  tersebut  di atas,  penulis  tertarik  untuk  menuangkan  dan mengkaji  masalah  pemberhentian  sekretaris DPRD oleh Pemerintah Daerah dalam bentuk penulisan  tesis  hukum  dengan  judul  : “Diskresi  Pemberhentian  Sekretaris  Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Jember”.

## B. Rumusan Masalah
Berdasarkan  uraian  latar  belakang  dan permasalahan  tersebut  di  atas,  maka  penulis
mencoba mengidentifikasikan beberapa permasalahan  sebagai  berikut  :  1.  Apakah proses  pemberhentian  sekretaris  DPRD Kabupaten  Jember  merupakan  suatu  bentuk keputusan diskresi bupati ?. 2. Bagaimanakah keabsahan mekanisme pemberhentian sekretaris  DPRD  Kabupaten  Jember  dengan diberlakukannya Peraturan Pemerintah Nomor  18  Tahun  2016  tentang  Perangkat Daerah ?

## II. PEMBAHASAN
A. Proses Pemberhentian Sekretaris DPRD  Kabupaten  Jember  Sebagai

## Bentuk Keputusan Diskresi
Dalam  ketentuan  Pasal  1  ayat  (2) Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945  menegaskan  bahwa kedaulatan  berada  di  tangan  rakyat  dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.  Demikian  halnya  dengan  pola kekuasaan  lembaga  tinggi  negara  setelah amandeman  menempatkan  posisi  lembaga tinggi  negara  dalam  posisisi  sejajar  sebagai amanat ketentuan amandemen Undang Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia tahun  1945.  Dari  beberapa  lembaga  negara tersebut  yang  sangat  menarik  untuk  menjadi perhatian  adalah  hubungan  antara  DPR sebagi  lembaga  legislatif  dan  Presiden sebagai  eksekutif.  Harus  diakui  bahwa  pada hakikatnya,  prinsip separation  of  power itu memang dapat menjamin pembatasan
kekuasaan.  Akan  tetapi,  untuk  menyerahkan tugas legislasi sepenuhnya kepada DPR tidak realistis, karena legislasi itu sebagian terbesar lebih  bersifat  teknis  yang  membutuhkan peran pemerintah. 6
Pengawasan  oleh  DPRD  terhadap kinerja  lembaga  ekesekutif  adalah  bagian dari  penguatan  proses  demokrasi  sehingga harus  ada check  and  balances agar  terjadi keseimbangan  kekuasaan.  Dengan  demikian, nilai-nilai demokrasi diharapkan dapat tumbuh  dengan  subur.  Pengawasan  DPRD haruslah  dianggap  pengeluaran  aspirasi rakyat  yang  diwakilinya  melalui  proses pemilihan  umum  rakyat  memilih  partai politik  dan  figur  wakil  rakyat yang diharapkan  mampu  mengemban  amanah  dan aspirasinya, tentu sudah menjadi tugas partai politik  melalui  fraksi-fraksi  di  DPRD  untuk terus menyalurkan aspirasi rakyat. 7
Hubungan antara pemerintah daerah dan DPRD seyogyanya merupakan hubungan kerja yang  kedudukannya  setara  dan  bersifat kemitraan.  Kedudukan  yang  setara  bermakna bahwa  diantara  lembaga  pemerintahan  daerah itu memiliki kedudukan yang sama dan sejajar, artinya tidak saling membawahi. Hal ini dapat dicerminkan dalam membuat kebijakan daerah berupa Peraturan Daerah. Hubungan kemitraan
6 Jimly  Asshiddiqie, Gagasan  Kedaulatan  Rakyat Dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia , Jakarta, PT. Ichtiar Baru, 1994, hlm.45
7 Margono, Pendidikan  Pancasila  ;  Topik  Aktual Kenegaraan dan Kebangsaan , Malang,
Universitas Negeri Malang, 2014, hlm.27
bermakna  bahwa  antara  Pemerintah  Daerah dan  DPRD  adalah  sama-sama  mitra  sekerja dalam  membuat  kebijakan  daerah  untuk melaksanakan  otonomi  daerah  sesuai  dengan fungsi  masing-masing  sehingga  antar  kedua lembaga itu membangun suatu hubungan kerja yang  sifatnya  saling  mendukung (sinergi) bukan  merupakan  lawan  ataupun  pesaing  satu sama  lain  dalam  melaksanakan  fungsi  dan tugas masing-masing. 8
Terkait fungsi pengawasan oleh anggota  DPRD  kepada  Kepala  Daerah beberapa waktu yang lalu terjadi permasalahan  menyangkut  hubungan  Bupati dan  DPRD  Jember.  DPRD  Kabupaten Jember  dalam  hal  ini  mengajukan  hak interpelasi  kepada  Bupati  Faida.  Interpelasi adalah  salah  satu  hak  DPRD  yang  dijamin secara konstitusional. DPRD Jember menggunakannya  untuk  mempertanyakan keputusan  Bupati  Faida  mencopot  Sekretaris Dewan Farouq, tanpa berkomunikasi terlebih dahulu dengan pimpinan DPRD, sebagaimana  diatur  dalam  ketentuan  Pasal 205  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor 23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah, kepala Daerah dibantu oleh Perangkat Daerah yang terdiri dari unsur staf, unsur pelaksana, dan unsur penunjang. Unsur
8 Akmal    Boedianto, Hukum  Pemerintahan  Daerah, Pembentukan Peraturan Daerah APBD
Partisipasif , Surabaya, CV Putra Media Nusantara, 2010, hlm.36
staf  diwadahi  dalam  sekretariat  Daerah  dan sekretariat  DPRD.  Unsur  pelaksana  Urusan Pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah diwadahi dalam dinas Daerah. Unsur pelaksana fungsi penunjang Urusan Pemerintahan  Daerah  diwadahi  dalam  badan Daerah.  Unsur  penunjang  yang  khusus melaksanakan fungsi pembinaan dan pengawasan  penyelenggaraan  Pemerintahan Daerah  diwadahi  dalam  inspektorat.  Di samping  itu,  pada  Daerah  kabupaten/kota dibentuk kecamatan sebagai Perangkat Daerah  yang  bersifat  kewilayahan  untuk melaksanakan fungsi koordinasi kewilayahan dan pelayanan tertentu yang bersifat sederhana dan intensitas tinggi.
Pembentukan  dan  susunan  Perangkat Daerah  ditetapkan  dengan  Perda.  Perda Pembentukan dan susunan Perangkat Daerah berlaku  setelah  mendapat  persetujuan  dari Menteri  bagi  Perangkat  Daerah  provinsi  dan dari  gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah Pusat bagi Perangkat
Daerah kabupaten/kota.   Persetujuan  Menteri  atau gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah  Pusat diberikan  berdasarkan  pemetaan  Urusan Pemerintahan
Wajib dan Urusan Pemerintahan Pilihan. Menteri atau gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat menyampaikan jawaban menyetujui
seluruhnya  atau  menyetujui  dengan  perintah perbaikan  Perda  kepada  gubernur  atau bupati/wali  kota  paling  lambat  15  (lima belas)  Hari  sejak  diterimanya  Perda.  Dalam
hal  Menteri  atau  gubernur  sebagai  wakil Pemerintah Pusat menyetujui seluruhnya atas Perda, Kepala Daerah mengundangkan Perda dalam  lembaran  Daerah  sesuai  dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Perangkat  Daerah  diisi  oleh  pegawai aparatur sipil negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Pegawai aparatur sipil negara yang menduduki jabatan pimpinan  tinggi,  jabatan  administrator,  dan jabatan  pengawas  pada  Perangkat  Daerah wajib  memenuhi  persyaratan  kompetensi Teknis,  Manajerial  dan  Sosial  kultural. 9
Selain  memenuhi  kompetensi  sebagaimana tersebut di atas, pegawai aparatur sipil negara yang  menduduki  jabatan  Perangkat  Daerah harus  memenuhi  kompetensi  pemerintahan dengan  bukti  sertifikasi  yang  dilaksanakan oleh suatu lembaga sertifikasi yang berwenang menyelenggarakan sertifikasi penyelenggara  pemerintahan  dalam  negeri sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.  Kompetensi  pemerin- tahan  antara  lain  kompetensi  pengetahuan, sikap,  dan  keterampilan  yang  terkait  dengan kebijakan
Desentralisasi,
hubungan
Pemerintah
Pusat dengan Daerah, pemerintahan  umum,  pengelolaan  keuangan Daerah,  Urusan  Pemerintahan  yang  menjadi kewenangan  Daerah,  hubungan  Pemerintah Daerah dengan DPRD, serta etika pemerintahan.
9 Sirajuddin, Praktek  Penyelenggaraan  Pemerintahan Di Daerah , Jakarta, Bina Aksara, 2001, hlm.36
Terkait pembahasan dalam ini disebutkan  dalam  ketentuan  Pasal  31 Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 Tentang  Perangkat  Daerah  bahwa  Sekretaris DPRD kabupaten/kota diangkat dan diberhentikan  dengan  keputusan  bupati/wali kota  atas  persetujuan  pimpinan  DPRD kabupaten/kota  setelah  berkonsultasi  dengan pimpinan  fraksi.  Hal  ini  disebutkan  juga dalam  Pasal  204  ayat  (2)  Undang  Undang Nomor  23  tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah yang menyebutkan bahwa pengangkatan  dan  pemberhentian  Sekretaris DPRD  dilakukan  Bupati  atas  persetujuan pimpinan  DPRD.  Dengan  demikian  ada hubungan  koordinasi  antara  pemerintah daerah dan DPRD dalam konteks pemerintahan  daerah  baik  dalam  proses pengangkatan maupun dalam proses pemberhentian  sekretaris  DPRD.  Hubungan koordinasi disini merupakan amanat undang- undang bahwa DPRD adalah mitra pemerintah daerah dalam bingkai pelaksanaan pemerintahan daerah.
Pemerintahan Daerah sebagaimana telah  disebutkan  merupakan  pelaksanaan fungsi-fungsi  pemerintahan  daerah  yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan daerah, yaitu Pemerintah Daerah dan DPRD. Kepala  Daerah  adalah  kepala  pemerintah daerah  yang  dipilih  secara  demokratis, berdasarkan pemilihan yang demokratis pula. Hubungan  antara  pemerintah  daerah  dengan DPRD  merupakan  hubungan  kerja  yang
kedudukannya  setara  dan  bersifat  kemitraan. Kedudukan  yang  setara  bermakna  bahwa diantara  lembaga  pemerintahan  daerah  itu memiliki  kedudukan  yang  sama  dan  sejajar, artinya tidak saling membawahi. Hal tersebut tercermin  dalam  membuat  kebijakan  daerah berupa Peraturan Daerah.
Hubungan kemitraan tersebut mempunyai  arti  atau  bermakna  bahwa apabila antara pemerintah daerah dan DPRD adalah  sama-sama  mitra  sekerja  dalam membuat kebijakan daerah untuk melaksanakan otonomi daerah sesuai fungsinya masing-masing. Dengan demikian, antar  kedua  lembaga  ini  membangun  suatu hubungan kerja yang sifatnya saling mendukung bukan merupakan lawan ataupun pesaing  satu  sama  lain  dalam  melaksanakan fungsinya masing-masing.
Hubungan antara pemerintah daerah dan DPRD seyogyanya merupakan hubungan kerja yang  kedudukannya  setara  dan  bersifat kemitraan.  Kedudukan  yang  setara  bermakna bahwa  diantara  lembaga  pemerintahan  daerah itu memiliki kedudukan yang sama dan sejajar, artinya  tidak  saling  membawahi.  Dengan adanya  ketentuan  tersebut,  diharapkan  dapat terwujud  hubungan  yang  serasi,  sejajar,  dan kemitraan  antara  Pemerintah  Daerah  dan Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD) dalam  rangka  tugas  dan  fungsinya  dalam pemerintahan daerah.
Pengawasan DPRD adalah pengawasan yang  dilakukan  oleh  DPRD  terhadap
Pemerintah  Daerah.  Kedua  lembaga  ini memiliki  kedudukan  yang  sama  dalam struktur  organisasi  pemerintahan,  sebagai satu  kesatuan  dalam  pemerintahan  daerah. Pengawasan  DPRD  kepada  Pemerintah Daerah  dilaksanakan  oleh  DPRD  melalui komisi  yang  merupakan  alat  kelengkapan dewan  secara  langsung  dan  dilaksanakan juga  oleh  fraksi.  Fungsi  pengawasan  yang dilakukan  oleh  DPRD  terhadap  pemerintah daerah  saat  ini  tidaklah  optimal,  hal  ini disebabkan karena Anggota DPRD dihadapkan dua pilihan yang sulit, di satu sisi ia  harus  mengedepankan  kepentingan  partai yang  diwakilinya  dan  pada  sisi  yang  lain  ia juga  merupakan  representasi  rakyat,  dimana kedua kepentingan tersebut saling berbeda.
Seperti sudah disampaikan sebelumnya, secara normatif, DPRD mempunyai tiga fungsi : fungsi pembentukan peraturan daerah, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan.  Kegiatan  fungsi  ini  merupakan “alat”  untuk  menjalan  fungsi  utama  DPRD yaitu fungsi keterwakilan ( represen- tativeness). Secara operasional, ketiga fungsi tersebut berjalan seiring dan saling melengkapi.  Dengan  demikian,  walaupun ketiga  fungsi  itu  bekerja  dengan  cara  dan ruang  lingkup  yang  berbeda,  namun  ketiga fungsi  itu  pada  dasarnya  mempunyai  kaitan yang erat satu dengan yang lain.
Berdasarkan  uraian  tersebut  di  atas, menjadi  menarik  untuk  dikaji  lebih  lanjut apakah  pemberhentian  sekretaris  DPRD
Kabupaten  Jember  oleh  bupati  Jember merupakan bentuk diskresi? Untuk menjawab  permasalahan  tersebut,  terlebih dahulu  penulis  kemukakan  tentang  makna diskresi  itu  sendiri  secara  detail.  Diskresi merupakan keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan  dan/atau  dilakukan  oleh  pejabat pemerintahan  untuk  mengatasi  persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan  pemerintahan  dalam  hal peraturan perundang-undangan yang memberikan  pilihan,  tidak  mengatur,  tidak lengkap  atau  tidak  jelas,  dan/atau  adanya stagnasi pemerintahan. Namun, penggunaannya  harus  oleh  pejabat  yang berwenang  dan  sesuai  dengan  tujuannya. 10
Pejabat  pemerintahan  yang  dimaksud  yaitu unsur yang melaksanakan fungsi pemerintahan, baik di lingkungan pemerintah maupun penyelenggara negara lainnya.
Dalam konsepsi negara hukum modern, diskresi, discretion (Inggris), discretionair (Perancis), freies  ermessen (Jerman)  mutlak dibutuhkan  oleh  pemerintah  dan  kepadanya melekat  wewenang  itu  ( inherent  aan  het  bestuur ), sejalan dengan meningkatnya tuntutan pelayanan  publik  yang  harus  diberikan pemerintah terhadap kehidupan sosial ekonomi para warga yang kian komplek. 11
10 SF  Marbun, Dimensi-Dimensi  Pemikiran  Hukum Administrasi  Negara ,  Yogyakarta:  UII  Press, 2001, hlm. 73
11 Ridwan, Tiga  Dimensi  Hukum  Administrasi  dan Peradilan  Administrasi ,  Yogyakarta:  FH  UII Press, 2009, hlm.51
Ada  beberapa  pakar  hukum  yang memberikan  definisi  diskresi  diantaranya  S. Prajudi  Atmosudirjo  yang  mendefinisikan diskresi  sebagai  kebebasan  bertindak  atau mengambil  keputusan  dari  para  pejabat administrasi negara yang berwenang menurut pendapat sendiri. 12 Sjachran Basah mengatakan  bahwa freies  ermessen adalah kebebasan  untuk  bertindak  atas  inisiatif sendiri,  akan  tetapi  dalam  pelaksanaannya haruslah tindakan-tindakan administrasi negara itu sesuai dengan hukum, sebagaimana  telah  ditetapkan  dalam  negara hukum  berdasarkan  Pancasila. 13 Sedangkan Diana  Halim  Koentjoro  mengartikan freies ermessen sebagai  kemerdekaan  bertindak administrasi negara atau pemerintah (eksekutif)  untuk  menyelesaikan  masalah yang  timbul  dalam  keadaan  kegentingan yang memaksa, dimana peraturan penyelesaian untuk masalah itu belum ada. 14
Freies ermessen ini digunakan terutama karena  ;  pertama,  kondisi  darurat  yang  tidak memungkinkan  untuk  menerapkan  ketentuan tertulis;  kedua,  tidak  ada  atau  belum  ada peraturan  yang  mengaturnya;  ketiga,  sudah ada  peraturannya  namun  redaksinya  samar atau  multitafsir.  Kebebasan  diskresi  tersebut adalah kebebasan administrasi yang mencakup
12 S.  Prajudi  Atmosudirjo, Hukum  Administrasi Negara , Jakarta: Ghalia Indonesia, 1994, hlm. 82 13 Sjachran  Basah, Eksistensi  dan  Tolok  Ukur Peradilan  Administrasi  Negara  di  Indonesia , Bandung: Alumni, 1997, hlm. 3
14 Diana  Halim  Koentjoro, Hukum  Administrasi Negara , Bogor : Ghalia Indonesia, 2004, hlm. 41
kebebasan administrasi ( interpretatieverijheid ), kebebasan  mempertimbangkan  ( beoordelings- vrijheid ), dan kebebasan mengambil kebijakan ( beleidsvrijheid ). 15 Kebebasan mempertimbangkan  ini  ada  yang  bersifat subjektif  dan  bersifat  objektif.  Kebebasan mempertimbangkan  yang  bersifat  subjektif ( subjectieve  beordelingsruimte) ,  yaitu  kebebasan untuk  menentukan  sendiri  dengan  cara  bagaimana dan kapan wewenang yang dimiliki itu dilaksanakan. Sedangkan kebebasan mempertimbangkan  yang bersifat  objektif  ( objectieve  beordelingsruimte ) yaitu  kebebasan  menafsirkan  mengenai  ruang lingkup  wewenang  yang  dirumuskan  dalam peraturan dasar wewenangnya. Ketika kebebasan  pemerintah  atau freies  ermessen ini dituangkan dalam bentuk tertulis, ia akan menjadi peraturan kebijakan.
Berdasarkan  uraian  tersebut  di  atas bahwasanya  pemberhentian  M.  Faruq  dari jabatan  Sekretaris  DPRD  Jember  adalah keputusan  diskresi  karena  ketidakjelasan peraturan.  Jika  disimak  secara  seksama, memang sudah ada ketentuan yang mengatur pemindahan pejabat yakni Pasal 204 ayat (2) Undang  Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang  Pemerintahan  Daerah  jo  Pasal  31 ayat  (3)  Peraturan  Pemerintah  Nomor  18 Tahun 2016 Tentang Perangkat Daerah  yang menyebutkan  bahwa  pengangkatan  dan pemberhentian  Sekretaris  DPRD  dilakukan
15 SF.  Marbun  dan  Moh  Mahfud  MD, Pokok-Pokok Hukum  Administrasi  Negara ,  Cetakan  ke-6, Yogyakarta: Liberty, 2006, hlm. 47
Bupati  atas  persetujuan  pimpinan  DPRD. Namun demikian, hal tersebut pengaturannya tidak lengkap, sehingga menimbulkan pertentangan    dengan  ketentuan  dalam Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2014 tentang Aparatur Sipil Negara yang menjelaskan  seseorang  menjabat  sebagai Sekretaris  DPRD  selama  5  tahun  maka seharusnya berhenti sendirinya.
Berdasarkan  hal  tersebut  selain  ada ketidaksesuaian  dalam  ketentuan  peraturan perundang-undangan juga terjadi kekosongan hukum khususnya menyangkut ketidakjelasan mengenai mekanisme pemberhentian  sekretaris  DPRD  tersebut secara lengkap dan detail khususnya menyangkut  bagaimana  bila  waktu  jabatan sekretaris DPRD berakhir. Secara kelembagaan,  bupati  dalam  hal  ini  sebagai institusi  yang  sah  untuk  memberhentikan sekretaris  DPRD  sehingga  pemberhentian tersebut  merupakan  diskresi  bupati  Jember. Namun demikian, persoalannya dalam hal ini bupati tidak melibatkan unsur DPRD sebagai mitra  dalam  pemerintahan  daerah  karena jelas  dalam  peraturan  terkait  DPRD  harus dilibatkan  dalam  proses  tersebut.  Dalam  hal ini menurut hemat penulis kedepannya, harus ada  komunikasi  politik  yang  baik  antara bupati  selaku  pemerintah  daerah  dengan DPRD  Kabupaten  Jember  dalam  rangka pelaksanaan  pemerintahan  daerah,  karena bagaimanapun  harus  ada  koordinasi  dalam
proses  pemerintahan  dalam  batas-batas sebagaimana ditetapkan undang-undang.
Tentunya walaupun kewenangan untuk keluar  dari  jalur  yang  ada  telah  diberikan, namun badan atau pejabat pemerintahan yang menggunakan  diskresi  wajib  mempertang- gungjawabkan  keputusannya  kepada  pejabat atasannya  dan  masyarakat,  sehingga  dengan demikian, penerapan asas diskresi akan dapat menjadi  salah  satu  point  untuk  mewujudkan pemerintahan yang baik. Pertanggung- jawaban  kepada  atasan  dilaksanakan  dalam bentuk  tertulis  dengan  memberikan  alasan- alasan pengambilan keputusan diskresi.
Sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya, bahwa diskresi umumnya dikeluarkan  oleh  pejabat  eksekutif,  hal  ini didasari pemikiran bahwa kalangan eksekutif sangat dekat dengan fungsi pelayanan publik. Walaupun  tidak  bisa  ditampik  bahwa  diluar eksekutif,  diskresi  juga  tidak  tertutup dikeluarkan  oleh  pejabat  lain,  namun  yang paling  rentan  dengan  penggunaan  diksresi adalah kalangan eksekutif, khususnya pejabat Tata  Usaha  Negara.    Sementara  keputusan Tata  Usaha  Negara  lajimnya  ada  dua, disamping  keputusan  pelaksanaan  ( ececutive dececion atau gebonden  beschikking )  juga ada  yang  disebut  dengan  keputusan  bebas ( discretionary decision atau Vrije beschikking ).  Keputusan  bebas  inilah  yang kita  kenal  dengan  istilah  asas  diskresi  atau Freies  Ermessen. Meskipun  dalam  membuat suatu keputusan ( beschikking )  yang bernama
diskresi  belum  diatur  secara  tegas  atau bertentangan  dengan  undang-undang,  namun bukan  berarti  bahwa  diskresi  yang  hendak dikeluarkan tidak memiliki dasar pijakan.
Dalam  hal  ini,  kebijakan  dibagi menjadi dua kategori, yaitu pertama kebijakan  yang  bersifat  mutlak  (absolut) yang  kedua  yaitu  kebijakan  yang  bersifat tidak  mutlak  (relatif),  hal  ini  dapat  terjadi karena  hukumnya  tidak  jelas.  Berdasarkan hal tersebut di atas, maka diskresi tetap dapat digunakan dengan tujuan untuk  menciptakan kesejahteraan rakyat. Untuk mencapai tujuan bernegara tersebut maka pemerintah berkewajiaban memperhatikan dan memaksimalkan  upaya  keamanan  sosial dalam arti seluas-luasnya.
Hal tersebut mengakibatkan pemerintah harus aktif berperan mencampuri bidang kehidupan sosial-ekonomi masyarakat ( public service ) yang mengakibatkan administrasi  negara  tidak  boleh  menolak untuk mengambil keputusan ataupun bertindak  dengan  dalih  ketiadaan  peraturan perundang-undangan (rechtsvacuum ).  Oleh karena itu untuk adanya keleluasaan bergerak,  diberikan  kepada  administrasi negara (pemerintah) suatu kebebasan bertindak  yang  seringkali  disebut  diskresi atau Fries Ermessen . 16
16 SF  Marbun  dkk, Dimensi-Dimensi  Pemikiran Hukum Administrasi Negara , UII Press,Yogyakarta 2001, hlm 205
Diskresi  atau Freies  Ermessen sebagai suatu  kebebasan  bertindak  sudah  barang tentu  akan  rentan  dengan  kompleksitas masalah  karena  sifatnya  menyimpangi  asas legalitas  dalam  arti  sifat  ”pengecualian”. Bahkan  ketika  implementasinya  sarah  arah, maka kebijakan jenis  ini tidak jaranng justru menimbulkan  kerugian  yang  lebih  besar kepada  warga  masyarakat.  Pengalaman selama  ini  menunjukkan  bahwa  banyak diantara aparat pemerintahan yang mengeluarkan  diskresi  tidak  sesuai  dengan aturan main yang telah ditentukan. 17
Sering  terjadi  bahwa  akibat  dari diskresi  yang  dilakukan  justru  telah  terjadi macet  di  wilayah  lainnnya.  Dalam  kondisi yang demikian, maka diksresi yang dilakukan oleh kepolisian tadi sangatlah tidak tepat,  Karena  sesungguhnya  yang  terjadi adalah  hanyalah  pemindahan  persoalan semata,  memindahkan  kemacetan  dari  yang seharusnya menjadi tanggungjawabnya, dipindahkan  ke  tempat  lain  dengan  harapan agar  si  pelaku  diskresi  bisa  terbebas  dari masalah kemacetan.  Oleh sebab itulah, maka batasan  terhadap  diksresi  menjadi  sangat urgen  dan  mendesak.  Batasan  toleransi  dari diskresi  ini  diberikan  oleh  Sjahran  Basah sebelumnya,  yaitu  adanya  kebebasan  atau keleluasaan administrasi negara untuk
bertindak atas inisiatif sendiri; untuk
17 Marcus  Lukman, Makna  dan  Peranan  Freies Ermessen  Dalam  Hukum  Administrasi  Negara , Jakarta, Intrniti Press, 2009, hlm.27
menyelesaikan persoalan-persoalan yang mendesak  yang  belum  ada  aturannya  untuk itu;  tidak  boleh  mengakibatkan  kerugian kepada masyarakat, harus dapat dipertanggungjawabkan  secara  hukum  dan juga  secara  moral. 18 Selanjutnya,  menurut Muchsan,  pelaksanaan  diskresi  oleh  aparat pemerintah  (eksekutif)  dibatasi  oleh  4 (empat)  hal,  yaitu  : 19 Apabila  terjadi kekosongan  hukum;  Adanya  kebebasan interprestasi;  Adanya  delegasi  perundang- undangan;  Demi  pemenuhan  kepentingan umum.
Bintan  R.  Saragih  berpendapat  bahwa diskresi  tidak  perlu  diatur  atau  dibatasi karena  sudah  ada  pertanggung-jawabannya sendiri  baik  secara  moral  maupun  hukum. Ditambahkan  lagi  oleh  Bintan  R.  Saragih, bahwa pengaturan mengenai  diskresi  pejabat hanya lazim digunakan pada sistem parlementer,  sementara  sistem  presidensial lebih menggunakan kebiasaan. Dalam melakukan aktivitasnya, pemerintah melakukan  dua  macam  tindakan,  tindakan biasa (feitelijkehandelingen) dan  tindakan hukum (rechtshandeli-ngen). Dalam  kajian hukum,  yang  terpenting  untuk  dikemukakan adalah  tindakan  dalam  kategori  kedua, rechtshandelingen . Tindakan hukum
18 Sjahran Basah, Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara , UII Press, Yogyakarta 2001, hlm 117
19 Muchsan dalam Paulus Effendi Lotulung , Beberapa Sistem  tentang  Kontrol  Segi  Hukum  Terhadap Pemerintah ,  PT.  Bhuana  Ilmu  Populer,  Jakarta, 1996, hlm.45
pemerintahan adalah tindakan yang dilakukan  oleh  Badan  atau  Pejabat  Tata Usaha  Negara  dalam  rangka  melaksanakan urusan pemerintahan. Tindakan pemerintahan  memiliki  beberapa  unsur yaitu: 20 Perbuatan  itu  dilakukan  oleh  aparat Pemerintah  dalam  kedudukannya  sebagai Penguasa  maupun  sebagai  alat  perlengkapan pemerintahan (bestuurs-organen) dengan prakarsa  dan  tanggung  jawab  sendiri;  a). Perbuatan tersebut dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan; b). Perbuatan  tersebut  dimaksudkan  sebagai sarana  untuk  menimbulkan  akibat  hukum  di bidang  hukum  administrasi;  c).  Perbuatan yang  bersangkutan  dilakukan  dalam  rangka pemeliharaan kepentingan negara dan rakyat.
Freies  Ermessen ini  menimbulkan implikasi  dalam  bidang  legislasi  bagi pemerintah, yaitu lahirnya hak inisiatif untuk membuat peraturan perundang-undangan yang sederajat dengan Undang Undang tanpa persetujuan  DPR, hak  delegasi untuk membuat peraturan yang derajatnya di bawah Undang  Undang,  dan droit  function atau kewenangan  menafsirkan  sendiri  aturan- aturan  yang  masih  bersifat enunsiatif . Menurut Bagir Manan, kewenangan pemerintah  untuk  membentuk  peraturan perundang-undangan  karena  beberapa  alasan yaitu; Pertama , paham pembagian kekuasaan
20 Bintan Saragih, Hukum Administrasi Negara , Badan Penerbit  Universitas  Diponegoro  Semarang,  2000, hlm.54
menekankan pada perbedaan fungsi daripada pemisahan organ, karena itu fungsi pembentukan  peraturan  tidak  harus  terpisah dari  fungsi  penyelenggaraan  pemerintahan; Kedua , dalam negara kesejahteraan pemerintah  membutuhkan  instrumen  hukum untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum; Ketiga ,  untuk  menunjang  perubahan masyarakat yang cepat, mendorong administrasi  negara  berperan  lebih  besar dalam  pembentukan  peraturan  perundang- undangan. 21
Dengan  berbagai  manfaat  inilah,  maka kemudian  sangat  diyakini  bahwa  bila pembuat  diskresi  benar-benar  mengeluarkan diskresi  sesuai  dengan  mekanisme  dan prosedur  yang  ada,  maka  sangat  diyakini bahwa  penerapan  diskresi  akan  dapat berdampak  pada  terciptanya  pemerintahan yang  baik.  Masyarakat  akan  benar-benar terlayani  dengan  pembentukan  diskresi,  dan aparatur  pemerintah  juga  akan  mendapat apresiasi  yang  luar  biasa  dari  masyarakat karena  mampu  melakukan  terobosan  hukum dalam  rangka  meningkatkan  pelayanan  demi menuju  kesejahteraan  rakyat.    Demikian halnya  dengan  pemberhentian  sekretaris DPRD oleh bupati Jember, Faida. Disatu sisi hal tersebut sebagai diskresi namun bila tidak melibatkan  DPRD  justru  akan  dilhat  sebagai bentuk kesewenang-wenangan penguasa sebagai  bentuk  main  hakim  sendiri.  Oleh
21 Bagir  Manan, Sistem  Peradilan  Berwibawa  (Suatu Pencarian) , Mahkamah Agung RI, 2007, hlm.27
karena  itu  ke  depan,  diharapkan  ada komunikasi  politik  yang  baik  antara  bupati selaku  kepala  daerah  dengan  DPRD  sebagai mitra  dalam  unsur  pemerintahan  daerah Kabupaten Jember, sehingga dapat mewujudkan pemerintahan yang baik.
B. Keabsahan Mekanisme Pember-
hentian  Sekretaris  DPRD  Kabupaten Jember dengan Diberlakukannya
Peraturan  Pemerintah  Nomor  18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah
Ketentuan tentang pembehentian sekretaris DPRD diatur dalam Pasal 204 ayat (2)  Undang  Undang  Nomor  23  tahun  2014 tentang  Pemerintahan  Daerah  jo  Pasal  31 ayat  (3)  Peraturan  Pemerintah  Nomor  18 Tahun  2016  tentang  Perangkat  Daerah. Berdasarkan ketentuan tersebut jelas disebutkan bahwa Sekretaris DPRD kabupaten/kota  diangkat  dan  diberhentikan dengan  keputusan  bupati/wali  kota  atas persetujuan  pimpinan  DPRD  kabupaten/kota setelah berkonsultasi dengan pimpinan fraksi. Dengan  demikian  ada  hubungan  koordinasi antara  pemerintah  daerah  dan  DPRD  dalam konteks  pemerintahan  daerah  baik  dalam proses  pengangkatan  maupun  dalam  proses pemberhentian  sekretaris  DPRD.  Hubungan koordinasi disini merupakan amanat undang- undang bahwa DPRD adalah mitra pemerintah daerah dalam bingkai pelaksanaan pemerintahan daerah.
Di  era  otonomi  daerah,  pelaksanaan fungsi pengawasan oleh DPRD menjadi kian penting,  karena  pemerintah  daerah  diberikan kewenangan  untuk mengelola  berbagai urusan dan kebijakan di tingkat daerah.  Pada dasarnya, jika pelaksanaan kebijakan- kebijakan  pemerintah  daerah  dilakukan sesuai  dengan  apa  yang  telah  ditetapkan, DPRD dapat melaksanakan fungsi pengawasan  secara  minimal.  Tetapi  jika dalam pelaksanaan banyak terjadi penyimpangan,  maka  pelaksanaan  fungsi  ini harus maksimal. Penguatan fungsi pengawasan  ini  dapat  dilakukan  salah satunya melalui optimalisasi fungsi dan peran DPRD sebagai kekuatan penyeimbang ( balance of power ) bagi eksekutif daerah. 22
Dalam  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah secara  tegas  dinyatakan  bahwa  DPRD memiliki  fungsi  legislasi,  anggaran  dan pengawasan.  Fungsi  pengawasan  merupakan salah  satu  fungsi  terpenting  DPRD  dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pengawasan  semestinya  merupakan  salah satu  fungsi  yang  paling  intensif  yang  dapat dilakukan lembaga DPRD. Fungsi pengawasan  yang  dijalankan  DPRD  dalam konteks  sebagai  lembaga  politik  merupakan bentuk  pengawasan  politik  yang  lebih bersifat  strategis  dan  bukan  pengawasan teknis  administrasi.  Ini  menunjukkan  bahwa
22 Agung  Djojosoekarto, Otonomi  Daerah  Dalam Negara Kesatuan, Jakarta UII Press, 2006, hlm.36
fungsi  pengawasan  yang  diemban  DPRD dalam  tataran  pengendalian  kebijakan  guna menciptakan check  and  balances .  Fungsi pengawasan  yang  dilakukan  oleh  DPRD kepada eksekutif substansinya adalah mengarah  pada  pengawasan  politik  atau kebijakan.
Pada dasarnya, pengawasan adalah sub fungsi  pengendalian  terhadap  pemerintah daerah.  Pemerintah  daerah  membutuhkan sebuah  fungsi  pengawasan  yang  mampu memberi  ”tanda  bahaya”  jika  terjadi penyimpangan.fungsi  pengawasan  DPRD bukan  saja  merupakan  sebuah  proses  untuk memantau  kegiatan  yang  dilakukan  oleh eksekutif agar berjalan sesuai dengan rencana yang  telah  ditetapkan.  Ia  juga  merupakan sebuah  proses  untuk  melakukan  koreksi terhadap  penyimpangan-penyimpangan  yang telah dan mungkin terjadi. Pengawasan  yang baik  selalu  merupakan  langkah  pencegahan yang  efektif  terhadap  penyimpangan  dalam proses penyelenggaraan pemerintah.
Untuk  melihat  batas-batas  penggunaan diskresi  dapat  melihat  rumusan  di  dalam Pasal  24  Undang-Undang  Administrasi
Pemerintahan. Rumusan pokok pasal tersebut memberi  batasan  terhadap  diskresi  dengan menyebutkan  bahwa  Pejabat  pemerintahan yang menggunakan diskresi dalam mengambil  keputusan  wajib  mempertim- bangkan tujuan diskresi, peraturan perundang-undangan  yang  menjadi  dasar diskresi  dan  asas-asas  umum  pemerintahan
yang  baik. 23 Dari  rumusan  tersebut  terlihat bahwa  rambu-rambu  dalam  penggunaan diskresi dan pembuatan kebijakan pemerintah berdasarkan Hukum Administrasi Negara  adalah  Asas-Asas  Umum  Pemerintahan yang  Baik  (AUPB),  khususnya  asas  larangan penyalahgunaan  wewenang  ( detournement  de pouvoir ) dan asas larangan sewenang-wenang ( willekeur ).
Dengan kata lain, kebijakan pemerintah akan  dikategorikan  sebagai  kebijakan  yang menyimpang  jika  didalamnya  ada  unsur sewenang-wenang.  Selain  itu  kebijakan dianggap  menyimpang  jika  bertentangan dengan  kepentingan  umum. Mengenai  ada atau tidaknya unsur penyalahgunaan wewenang  diuji  dengan  asas  spesialitas ( specialiteitsbeginsel )  yakni  asas  yang  menentukan bahwa  wewenang  itu  diberikan  kepada  organ pemerintahan  dengan  tujuan  tertentu.  Jika menyimpang dari tujuan diberikannya wewenang  ini  dianggap  sebagai  penyalahgunaan wewenang.  Unsur  sewenang-wenang  diuji dengan  asas  rasionalitas  atau  kepantasan ( redelijk ). 24
23 Pasal  24  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014 tentang  Administrasi  Pemerintahan  menyatakan: Pejabat Pemerintahan yang menggunakan Diskresi harus  memenuhi  syarat  :  a.  sesuai  dengan  tujuan Diskresi  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  22 ayat  (2);  b. tidak  bertentangan  dengan  ketentuan peraturan  perundang-undangan;  c.sesuai  dengan AUPB; d. berdasarkan alasan-alasan yang objektif; e. tidak menimbulkan Konflik Kepentingan; dan f. dilakukan dengan iktikad baik
24 Julista  Mustamu, Diskresi  dan  Tanggungjawab Administrasi  Pemerintahan ,  Jurnal  Sasi  Vol.17 No. 2 Bulan April-Juni 2011, hlm. 4–5
Suatu kebijakan dikategorikan mengandung  unsur  willekeur   jika  kebijakan itu  nyata-nyata  tidak  masuk  akal  atau  tidak beralasan  ( kennelijk  onredelijk ). 25 Sedangkan penggunaan diskresi dapat dikategorikan mencampuradukkan wewenang apabila menggunakan  diskresi  tidak  sesuai  dengan tujuan  wewenang  yang  diberikan  atau bertentangan dengan Asas-Asas Umum Pemerintahan  yang  Baik  (AUPB).  Penggunaan Diskresi  dikategorikan sebagai tindakan sewenang-wenang  apabila  dikeluarkan  oleh pejabat yang tidak berwenang. 26
Meskipun  didalam  Undang-Undang Administrasi Pemerintahan ini tidak mengatur sanksi apabila ketentuan keharusan melapor  kepada  atasannya  tersebut  tidak dilaksanakan,  tetapi  paling  tidak  dengan dijadikannya batas-batas penggunaan diskresi sebagai  suatu  norma  yang  mengikat,  maka  hal tersebut sudah cukup untuk menghindari dilaksanakannya penyalahgunaan wewenang ( detournement de pouvo ir ) dan perbuatan sewenang- wenang ( willekeur ) oleh Badan/Pejabat Administrasi  Pemerintahan 27 ,  sebab  tujuan utama dari normatifisasi adalah menciptakan dan menjadikan Hukum Administrasi Negara menunjang  kepastian  hukum  yang  memberi jaminan  dan  perlindungan  hukum,  baik  bagi
25 Ibid
26 Lihat  Pasal  31  dan  32  Undang-Undang  Nomor  30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan
27 Rusli  K.  Iskandar, Normatifisasi  Hukum Administrasi  Negara,  dalam  SF  Marbun  dkk, Dimensi-Dimensi  Pemikiran  Hukum  Administrasi Negara , Yogyakarta : UII Press, 2001, hlm. 187
warga negara maupun administrasi negarapenggunaan freies ermessen oleh Badan/ Pejabat  administrasi  negara  dimaksudkan untuk  menyelesaikan  persoalan-persoalan penting  dan  mendesak  serta  tiba-tiba  yang sifatnya kumulatif.
Meskipun  upaya  adminstratif  sudah dilakukan,  namun  yang  dijadikan  sebagai obyek  gugatan  adalah  tetap  keputusan diskresi  dan  bukan  jawaban  atasan  pejabat  yang menerbitkan  keputusan  diskresi  atas  banding administrasi,  karena  apabila  yang  dijadikan  obyek gugatan  adalah  jawaban  atasan  pejabat  yang menerbitkan keputusan diskresi, maka apabila  gugatan  dikabulkan  dan  Tergugat diwajibkan untuk mencabut keputusan obyek sengketa,  maka  yang  dicabut  adalah  jawaban atasan pejabat yang menerbitkan keputusan diskresi dan  bukan  keputusan  diskresi  itu  sendiri padahal  yang  dipersoalkan  oleh  masyarakat adalah keputusan diskresinya.
Sebagaimana  disebutkan  oleh  Bupati Jember  melalui  asisten  III  Pemkab  bahwa pemberhentian Farouq dari jabatannya sebagai sekretaris DPRD Jember, merupakan keputusan  diskresi  karena  ketidakjelasan aturan.  Dalam  jawabannya  bupati  menilai undang-undang yang  mengatur  tentang perangkat  daerah,  utamanya  dalam  hal pemberhentian  dan  pengangkatan  sekretaris DPRD  tidak  jelas,  sehingga  menimbulkan penafsiran  yang  berbeda.  Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah  jo  Pasal  31  ayat  (3)  Peraturan
Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 menyebutkan,
pengangkatan dan pemberhentian  Sekretaris  DPRD  dilakukan atas  persetujuan  pimpinan  DPRD  terlebih dahulu.  Namun  demikian,  dalam  Undang- Undang  Nomor  5  Tahun  2014  tentang Aparatur Sipil Negara atau ASN menyebutkan,  bahwa  pejabat  yang  sudah menduduki  posisi  tertentu  selama  5  tahun seharusnya berhenti dengan sendirinya.
Berdasarkan  ketentuan  tersebut  jelas bahwa  pemberhentian  sekretaris  DPRD Jember oleh Bupati Jember dapat dikategorikan sebagai diskresi, namun prosedurnya yang keliru tanpa pemberitahuan  kepada  ketua  DPRD  Jember. Prosedur  pengangkatan  dan  pemberhentian sekretaris  DPRD  sudah  jelas  diatur  dalam Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 Tentang  Pemerintahan  Daerah,  Undang- Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3 yang  bersifat  khusus  atau lex  spicialist dan Peraturan  Pemerintah  Nomor  18  tahun  2016 Tentang Perangkat  Daerah. Dalam ketentuan tersebut diatur dengan jelas, bahwa pengangkatan maupun pemberhentian sekretaris  DPRD  harus  meminta  persetujuan pimpinan  DPRD.  Komunikasi  yang  intensif antara eksekutif dan legislatif menjadi faktor penting  dalam  membangun  Jember  kedepan. Karena  itu,  diharapkan  jalinan  komunikasi jangan sampai macet, namun harus ditingkatkan  di  antara  kedua  belah  pihak demi masa depan Jember yang lebih baik.

## III. PENUTUP

## A. Kesimpulan
Berdasarkan uraian-uraian dalam kaitannya  dengan  pokok  permasalahan  yang ada, maka dapat diambil beberapa kesimpulan sebagai berikut :
1. Proses  pemberhentian  sekretaris  DPRD Kabupaten  Jember  merupakan  suatu bentuk  keputusan  diskresi  oleh  bupati karena  ketidakjelasan  peraturan,  yaitu karena ada beberapa aturan yang mengatur  pemindahan  pejabat  yakni Pasal  204  ayat  (2)  Undang  Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah jo Pasal 31 ayat (3) Peraturan  Pemerintah  Nomor  18  Tahun 2016  Tentang  Perangkat  Daerah  yang menyebutkan  bahwa  pengangkatan  dan pemberhentian Sekretaris DPRD
dilakukan Bupati atas persetujuan pimpinan  DPRD.  Namun  demikian,  hal tersebut berbeda dengan ketentuan dalam Undang  Undang  Nomor  5  Tahun  2014 tentang  Aparatur  Sipil  Negara  yang menjelaskan  seseorang  yang  menjabat sebagai Sekretaris DPRD selama 5 tahun, maka  dengan  sendirinya  berhenti  karena telah habis masa jabatannya.
2. Pemberhentian  sekretaris  DPRD  Jember oleh  Bupati  Jember  dapat  dikategorikan sebagai  diskresi,  namun  prosedurnya yang  keliru  tanpa  pemberitahuan  kepada
ketua DPRD Jember. Prosedur pengangkatan dan pemberhentian sekretaris DPRD sudah jelas diatur dalam Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 Tentang  Pemerintahan  Daerah,  Undang- Undang  Nomor  17  Tahun  2014  tentang MD3  yang  bersifat  khusus  atau lex spicialist dan  Peraturan  Pemerintah Nomor 18 tahun 2016 Tentang Perangkat Daerah.  Dalam  ketentuan  tersebut  diatur dengan jelas, bahwa pengangkatan maupun  pemberhentian  sekretaris  DPRD harus  meminta  persetujuan  pimpinan DPRD.  Komunikasi  yang  intensif  antara eksekutif  dan  legislatif  menjadi  faktor penting dalam membangun Jember kedepan.  Karena  itu,  diharapkan  jalinan komunikasi jangan sampai macet, namun harus  ditingkatkan  di  antara  kedua  belah pihak  demi  masa  depan  Jember  yang lebih baik.

## B. Saran-Saran
Bertitik  tolak  dari  kesimpulan  yang telah  dikemukakan  diatas,  maka  dapat diberikan beberapa saran sebagai berikut :
1. Penggunaan  diskresi  dari  pejabat  publik yang  mana  pun,  tentunya  harus  dilandasi oleh semangat dan tekad untuk senantiasa mempertanggungjawabkan kebijakan sikap  dan  tindakannya.  Oleh  karenanya penggunaan diskresi harus tetap memperhatikan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
2. Agar  pelaksanaan  setiap  diskresi  benar- benar  sesuai  dengan  harapan,  maka  baik oleh  pelaku  (subjek)  diskresi  maupun sasaran (objek) diskresi seyogianya harus saling  bersedia  dan  mampu  mawas  diri. Kesediaan introspeksi, di samping retrospeksi,  diharap  dapat  mendorong penggunaan  diskresi  secara  benar,  baik dan bertanggung jawab. Sehingga dengan demikian, maka tidak tertutup kemungkinan bahwa diskresi akan berdampak pada terwujudnya pemerintahan yang baik.

## DAFTAR PUSTAKA
Agung  Djojosoekarto, Otonomi  Daerah Dalam Negara Kesatuan, Jakarta UII Press, 2006
Amir  Santoso, Analisa  Kebijaksanaan Publik .  Yogyakarta:  PT.  Hanindita Graha Widya, 1998.
Akmal    Boedianto, Hukum  Pemerintahan Daerah,  Pembentukan  Peraturan Daerah APBD Partisipasif , Surabaya, CV Putra Media
Nusantara, 2010
Ali  Faried, Demokratisasi  dan  Otonomi Daerah , Jakarta, Bumi Aksara, 2005 Bambang  Setyadi, Pembentukan  Peraturan Daerah , dalam Buletin Hukum Perbankan dan Kebanksentralan, Volume 5 Nomor 2 Agustus 2007
Bagir  Manan, Hubungan  antara  Pusat  dan Daerah  Menurut  UUD  1945 ,  Sinar Harapan, Jakarta, 1994
Calvin  MacKenzie, Politics  and  Policy Implementations,
Princentyon University Press, 2006
Dandi  Ramdani. Otonomi  Daerah  Evaluasi dan  Proyeksi .  Jakarta:  Yayasan
Harkat Bangsa, 2003
Diana  Halim.  2004. Hukum  Administrasi Negara , Bogor: Ghalia Indonesia
Eggy Sudjana, Dasar dan Struktur
Ketatanegaraan Indonesia (edisi revisi), Jakarta, Rinneka Cipta, 2005 Herman  Bonai, Pentingnya  Pengawasan DPRD Terhadap Kinerja Pemerintah  Daerah ,  USU,  Medan, 2009, (Artikel tidak dipublikasikan)
J. Kaloh, Otonomi Daerah dan
Penanggulangan Kemiskinan ,
Jakarta, Sinar Grafika, 2007
J.J.H Bruggink, Alih Bahasa Arief Sidharta, Refleksi  tentang  Hukum ,  Bandung,
Citra Aditya Bakti, 1996
Jimly Assiddiqie , Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia , Konstitusi Press, Jakarta, 2005 ---------------------, Format Kelembagaan Negara  dan  Pergeseran  Kekuasaan Dalam  UUD  1945 ,  Yogyakarta:  FH UII Press Khairul Muluk, Desentralisasi Teori, Cakupan  dan  Elemen, Insan  Mulia Pressindo, Malang, 2014
Lawrence  M  Friedman, Sistem  Hukum
Perspektif  Ilmu  Sosial, Nusa  Media, Bandung, 2009 Leo  Agustino, Dasar-Dasar  Kebijakan Publik , Bandung, CV. Alfabeta, 2012
Marbun, SF. Pokok-Pokok Pemikiran Hukum
Administrasi  Negara ,  UII  Press,
Yogyakarta, 2001 Mahendra  Putra  Kurnia,  dkk, Pedoman Naskah Akademik PERDA Partisipatif ,  Kreasi  Total  Media, Yogyakarta, 2007 Ni’matul  Huda, Hukum Pemerintahan Daerah ,  Bandung,  Nusa  Media, Bandung, 2012
Peter  Mahmud  Marzuki, Penelitian  Hukum , Kencana  Prenada  Media  Group, Jakarta, 2016
Philipus M.Hadjon, Pengantar Hukum Admistrasi  Indonesia ,  Gadjah  Mada UniversityPress, Yogyakarta, 2008
Prajudi  Atmosudirjo,  S.  Prajudi.  1994,
Hukum Administrasi Negara , Jakarta: Ghalia Indonesia Ridwan  HR, Hukum  Administrasi  Negara , eds. kesatu, PT. RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2006
Siswanto  Sunarno, Hukum  Pemerintahan
Daerah  di  Indonesia ,  Jakarta,  Sinar Grafika, 2006
Sumali, Reduksi Kekuasaan Eksekutif ,
Penerbit  Universitas  Muhammadiyah Malang, Malang, 2002
Soimin, Pembentukan Peraturan Perundang- undangan  Negara  di  Indonesia , Yogyakarta, UII Press, 2010
Soerjono Soekanto, Penelitian Hukum
Normatif Suatu Tinjauan Singkat, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2006 Soenobo Wirjosoegito, Proses & Perencanaan Peraturan Perundangan , Ghalia Indonesia, Jakarta, 2004
Thomas R. Dye dalam Muchsin dan Fadillah
Putra. Hukum  dan  Kebijakan  Publik. Malang: Averroes Press, 2002. William Dunn. Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Yogyakarta  :  Gadjah  Mada University Press, 1998.

## Peraturan Perundang-undangan :

## Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik
Indonesia Tahun 1945
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2004 tentang Aparatur Sipil Negara ;
Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang Pemerintah Daerah ;
Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014 tentang Administrasi Pemerintahan ;
Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor 17  Tahun  2014  Tentang  Majelis
Permusyawaratan Rakyat, Dewan
Perwakilan Rakyat,  Dewan Perwakilan Daerah  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah

## Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016
tentang Perangkat Daerah
Sumber Internet :
http://birohukum.jogjaprov.go.id/index.php/b erita/provinsi-diy/443-pembentukan-perda oleh Moedji Rahardjo
http://okamahendra.wordpress.com/2008/12/ 15/implikasi-hukum/
http://m.beritajatim.com/politik_pemerintaha ndaerah/287608/soalsekwan_bupati_jember_ beberkan_kebijakannya.html
Black Law Dictionary : http://thelawdictionary.org/ diakses 9 Maret 2017
Novel Ali, Diskresi Pejabat Publik http://www.yipd.or.id/berita_agenda/in
dex.
php?act=detail&p_id=3514&p_cat=.

## BIODATA SINGKAT PENULIS
RUDY  ADRIANUS  RIRI  HENA,  S.H. pada saat ini tengah menyelesaikan pendidikan  Program  Magister  Ilmu  Hukum pada  Fakultas  Hukum  Universitas  Jember tahun 2017.