Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah merupakan undang-undang yang sering  mengalami  perubahan.  Hal  tersebut  disebabkan  karena:  (i)  struktur ketatanegaraan  yang  berubah  melalui  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  1945 (UUD  1945)  dari  tahun  1999-2002;  (ii)  materi  muatan  dalam  Undang-Undang Pemerintahan Daerah cukup banyak; (iii) hubungan antara pemerintah pusat dan daerah yang sering mangalami ketegangan ( spanning ); dan (iv) banyak pihak yang mengajukan judicial  review ke  Mahkamah  Kons tusi,  sehingga  beberapa  materi yang ada dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah pun banyak yang berubah. Secara  keseluruhan  telah  terjadi  3  ( ga)  kali  perubahan  pasca  reformasi,  yaitu melalui Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 (UU Pemda 1999), Undang-Undang Nomor  32  Tahun  2004  (UU  Pemda  2004),  dan  terakhir  melalui  Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 (UU Pemda 2014).
Berdasarkan  hal  tersebut,  maka  literatur  hukum  pemerintahan  daerah  yang sesuai  dengan  Undang-Undang  Pemerintahan  Daerah  yang  terbaru,  yakni  UU Pemda  2014,  masih  sangat  terbatas.  Kebanyakan  literatur-literatur  yang  terbaru masih  membicarakan  norma  hukum  yang  ada  dalam  UU  Pemda  2004.  Guna menghindari  kesan  dak up  to  date ,  maka  dicarilah  literatur  klasik  dengan pemikiran yang mendasar dan mendalam. Salah satu literatur klasih yang dapat dijadikan referensi adalah buku karangan Prof. Bagir Manan, S.H., M.C.L., yang terbit pada tahun 1993 dengan judul, “Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945 (Perumusan dan Undang-Undang Pelaksanaannya)”.
Buku  ini  berbicara  mengenai  sejarah  perumusan  Pasal  18  UUD  1945  serta pengkajian terhadap Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah (UU Pemda 1974). Buku ini terbagi dalam 2 (dua) bagian. Bagian  pertama  mendeskripsikan  sejarah  perumusan  Pasal  18  UUD  1945  dan
Title : Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945 (Perumusan dan Undang-Undang Pelaksanaannya) Author : Prof. Dr. Bagir Manan, S.H., M.C.L. Publisher : Unsika, Karawang, 1993 .
Book Reviewer  : Mei Susanto*
620
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
* Staf Ahli Komisi III DPR RI, Jl. Jenderal Gatot Subroto Jakarta 10270, S.H., M.H. (Universitas Padjadjaran). PERJALANAN HISTORIS PASAL 18 UUD 1945 (PERUMUSAN DAN UNDANG-UNDANG PELAKSANAANNYA) Bagian Penerbit UNSIKA DR. BAGIR MANAN, S.H MCL
undang-undang  pelaksanaannya  yang  terbagi  dalam  3  ( ga)  bab,  yakni  Bab  I tentang Pendahuluan, Bab II tentang Otonomi Dalam UUD 1945, dan Bab III tentang Pengaturan  dan  Penyusunan  Pemerintahan  Daerah  Berdasarkan  UUD  1945. Kemudian, pada bagian kedua tentang Kaji Ulang atas UU Pemda 1974.
Bab  I  membahas  mengenai  in   dari  otonomi  yang  merupakan  sub-sistem negara kesatuan. Penulis buku ini menegaskan, bahwa kebebasan dan kemandirian dalam otonomi bukanlah kemerdekaan ( ona ankeljkheid, independency ). Karena itu, ke ka ada pihak yang menaruh kecurigaan terhadap otonomi sebagai “cacat alami”  yang  senan asa  mengancam  kesatuan  adalah  bentuk  kesalahpahaman. Kalaupun  muncul  tarik  menarik  yang  menimbulkan spanning antara  tuntunan kesatuan dan tuntunan otonomi, maka hal tersebut bukanlah sesuatu yang perlu dihilangkan. Upaya untuk menghilangkannya  dak akan pernah berhasil, karena hal tersebut merupakan sesuatu yang alami. Tarik menarik  dak boleh dilihat sebagai spanning , dalam ar an yang satu akan membahayakan yang lain, melainkan dapat dilihat sebagai suatu bentuk dinamika alami yang akan senan asa ada pada se ap ngkat perkembangan kehidupan bernegara atau pemerintahan. Hal yang pokok adalah untuk menciptakan mekanisme yang wajar agar se ap tarikan bukan hanya sebagai peringatan ( warning ), tetapi juga masukan ( feeding ) bagi yang lain. Dalam  Bab  I  ini  dijelaskan  otonomi  dalam  ar   luas,  yakni  otonomi  yang mencakup pula tugas pembantuan ( medebewind, co-administra on ). Baik otonomi maupun tugas pembantuan sama-sama mengandung kebebasan dan kemandirian, perbedaannya  hanya  pada  ngkat  kebebasan  dan  kemandirian.  Pada  otonomi, kebebasan  dan  kemandirian  itu  penuh,  melipu   asas  maupun  cara menjalankannya. Sedangkan pada tugas pembantuan, kebebasan dan kemandirian hanya terbatas pada cara menjalankannya saja. Karena sama-sama mengandung unsur otonomi dan perbedaannya hanya pada  ngkat kebebasan dan kemandirian, maka  dak ada perbedaan mendasar antara otonomi dan tugas pembantuan. Tugas pembantuan  adalah,  “ broertjes  van  het  zel eschikingsrecht” .  Pandangan  yang membedakan  secara  mendasar  antara  otonomi  dan  tugas  pembantuan  adalah akibat pengaruh driekringenleer , yang sudah lama di nggalkan.
Bab  II  membahas  mengenai  sejarah  pembahasan  Pasal  18  UUD  1945  yang menjadi sumber penyelenggaraan otonomi, yang dipahami sebagai proses untuk menorma an  gagasan-gagasan  yang  mendorong  pemakaian  otonomi  sebagai bentuk dan cara menyelenggarakan pemerintahan  ngkat daerah. Penulis buku ini memaparkan  bahwa  gagasan  otonomi  sudah  muncul  jauh  sebelum  UUD  1945, tepatnya  pada  tahun  1932.  Pada  masa  tersebut  Moh.  Ha a  sudah  menuliskan, bahwa hak menentukan nasib sendiri terdapat  dak hanya di kota, melainkan juga di  desa.  Karenanya  dapat  dikatakan,  bahwa  Moh.  Ha a  telah  lama  menggagas konsep otonomi bagi Indonesia.
Selanjutnya,  penulis  buku  mendeskripsikan  pembicaraan  mengenai pemerintahan  daerah,  baik  di  Badan  Penyelidik  Usaha  Persiapan  Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), maupun di Pani a Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI). Pembicaraan  yang  diangkat  diantaranya  memuat  pendapat  dari    Muhammad Yamin, Supomo,  Amir,  dan  Ratulangi. Dari  uraian  pembicaraan  tersebut,  penulis buku  membuat  kesimpulan,  bahwa: pertama, pemerintahan  daerah  merupakan susunan  pemerintahan  dalam  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia; kedua, pemerintahan  daerah  yang  dikehendaki  adalah  pemerintahan  yang  berhak mengatur  dan  mengurus  rumah  tangga  sendiri  (daerah  otonom); ke ga, pemerintahan daerah tersusun dari sebanyak-banyaknya dua    ngkat. Desa (dan satuan  semacam  desa)  merupakan  satuan  pemerintahan  di  bawahnya.  Dengan demikian,  menjadi  nyata  bahwa  pemerintahan  desa  merupakan  kesatuan  yang integral  dalam  susunan  pemerintahan  daerah; keempat, pemerintahan  daerah disusun dengan memperha kan hak-hak asal-usul terhadap daerah-daerah yang bersifat is mewa, yaitu desa (dan satuan semacam desa) dan satuan pemerintahan asli  lainnya  ( zelbesturende  landshappen )  yang  kemudian  disebut  swapraja;  dan kelima, pemerintahan  daerah  diselenggarakan  berdasarkan  otonomi  seluas- luasnya.
Bab  III  membahas  pengaturan  dan  penyusunan  pemerintahan  daerah berdasarkan  UUD  1945,  yakni  melalui  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1945 tentang  Peraturan  Mengenai  Kedudukan  Komite  Nasional  Daerah  (UU  1945), Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 (UU Pemda 1948), Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 (UU Pemda 1957), Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 (UU Pemda 1965), dan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang (UU Pemda 1974). Dari pembahasan  tersebut,  ada  beberapa  uraian  yang  mendasar  mengenai  sistem rumah tangga material dan sistem rumah tangga nyata ( riil ). Sistem rumah tangga material secara tegas menyebutkan urusan-urusan yang dimiliki oleh pemerintahan daerah. Tentu hal ini secara posi f menimbulkan kepas an bagi penyelenggaran urusan pemerintahan daerah. Namun, patut dicatat bahwa sistem rumah tangga material dalam hal tertentu  dak luput dari kemungkinan ke dakpas an, apabila ada urusan yang kurang jelas atau mengandung campuran antara rumah tangga daerah dan pusat.
Kemungkinan ke dakpas an pada sistem rumah tangga material menimbulkan rasa  dak  puas  pada  masyarakat  yang  semakin  rumit,  karena  disertai  prinsip uniformitas yang  dak sesuai dengan kebhinekaan Indonesia. Sistem rumah tangga nyata dianggap paling sesuai untuk mengembangkan otonomi di Indonesia, karena adanya tuntutan dari  daerah untuk dapat mengurus sendiri daerahnya, serta sesuai dengan  karakteris k  kebhinekaan  Indonesia.  Sistem  rumah  tangga  nyata  dak mungkin dipisahkan dari pemberian otonomi seluas-luasnya kepada daerah. Sistem
rumah  tangga  nyata  yang  memuat  konsepsi  daerah  diberi  keleluasaan mengembangkan diri sesuai dengan kemampuannya. Daerah diberi kesempatan untuk  berinisia f  sendiri  dalam  mengatur  dan  mengurus  urusan  pemerintahan yang  dianggap  pen ng  bagi  daerahnya,  sepanjang  dak  melampaui  batas-batas yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan. Kesempatan berkembang inilah in  dari otonomi seluas-luasnya. Karenanya, agak ganjil apabila di satu pihak hendak dijalankan sistem rumah tangga nyata, namun di lain pihak menghindari otonomi seluas-luasnya pada daerah. Untuk itu, dalam sistem rumah tangga nyata, bentuk otonomi seluas-luasnya harus ada pranata pengawasan agar daerah  dak melampaui batas dan  dak bertanggung jawab. Karenanya, sistem rumah tangga nyata ini berperan sebagai “dinamisator” dan stabilizator dalam penyelenggaraan otonomi daerah.
Kemudian, Bagian Kedua membahas kaji ulang atas UU Pemda 1974. Dari aspek kekinian, tentu pengkajian UU Pemda 1974 sudah  dak up to date . Namun, apabila dilihat  dari  teori-teori  yang  dipergunakan,  masih  mendasar  dan  relevan  untuk dipergunakan  pada  masa  kini.  Misalnya,  disebutkan  mengenai  prinsip-prinsip dalam UUD 1945, yakni: pertama, prinsip teritorial yang dalam prinsip ini daerah Indonesia  dibagi  dalam  satuan  susunan  pemerintahan  besar  dan  kecil.  Dengan demikian,  pemerintahan  daerah  dak  mengatur  satuan  pemerintahan  yang bersifat fungsi atau tujuan tertentu (fungsional); kedua, prinsip penyelenggaraan dilakukan  dengan  memandang  dan  mengingat  dasar  permusyawaratan  dalam sistem  pemerintahan  negara  sebagai  bentuk  kedaulatan  rakyat; ke ga, prinsip pemerintahan  ngkat  daerah  harus  disusun  dan  diselenggarakan  dengan memandang  dan  mengingat  hak-hak  asal-usul  terhadap  daerah-daerah  yang bersifat  is mewa.  Selain  prinsip-prinsip  tersebut,  juga  dijabarkan  mengenai:  (i) desentralisasi dan tugas pembantuan; (ii) sistem ajaran rumah tangga daerah, baik mengenai kelebihan maupun kekurangannya; (iii) dekonsentrasi; (iv) kepala daerah dan DPRD; dan (v) Desa (Kelurahan) dan Susunan Pemerintahan Tingkat Daerah.
Tugas pembantuan ( medebewind atau zel estuur ) adalah salah satu aspek dari desentralisasi, dan bukan merupakan sesuatu yang berada di luar desentralisasi. Pandangan inilah yang lazimnya dianut, karena membedakan antara desentralisasi dan  tugas  pembantuan  daklah  tepat.  Kalaupun  akan  dibedakan,  semes nya pembedaan  tersebut  diberikan  antara  otonomi  dan  tugas  pembantuan,  bukan antara desentralisasi dan tugas pembantuan.
Sistem  rumah  tangga  yang  didasarkan  pada  penentuan  secara  pas   urusan pemerintahan yang termasuk urusan rumah tangga daerah, lazim disebut sistem rumah  tangga  material  ( materiele  huishouding ).  Sistem  rumah  tangga  material mengandung  berbagai  kelemahan,  antara  lain: pertama, sistem  rumah  tangga material bertolak dari asumsi yang keliru, seolah-olah urusan pemerintah dapat
diketahui jumlahnya dan dapat dipilah-pilah secara pas  antara urusan pusat dan urusan  daerah; kedua, mudahnya  mbul spanning hubungan  antara  pusat  dan daerah, karena terdapat kemungkinan banyaknya tuntutan dari daerah agar urusan pemerintahan tertentu diserahkan kepada daerah; ke ga, dak ﬂeksibel sehingga perkembangan desentralisasi  dak dapat berjalan sesuai dengan perkembangan daerah.  Daerah  tergantung  pada  kehendak  dan  kecenderungan-kecenderungan yang  ada  di  pusat; keempat, ada  kecenderungan  serba keseragaman  tanpa memperhitungkan  kenyataan  dan  perbedaan-perbedaan  antara  daerah-daerah yang berlainan; dan kelima, dak mendorong inisia f dan krea vitas daerah untuk mengembangkan pelayanan terhadap masyarakat, karena terbatas pada urusan- urusan yang diserahkan saja.
Sistem  rumah  tangga  yang  dak  menentukan  urusan  rumah  tangga  daerah disebut dengan sistem rumah tangga formal. Isi rumah tangga daerah dalam sistem rumah tangga formal  dak diberikan tetapi sesuatu yang tumbuh ( toelaten ) atau diberi  pengakuan  ( erkennen ).  Sepintas  lalu,  sistem  rumah  tangga  formal memberikan keleluasaan kepada daerah. Tetapi karena urusan rumah tangga  dak ditentukan, maka daerah dihadapkan pada ke dakpas an serta kompleksitas yang nggi.
Sistem  rumah  tangga  nyata  mengandung  unsur  rumah  tangga  formal  dan material. Unsur formal tercermin dari kebebasan daerah untuk mengatur segala sesuatu yang dianggap pen ng bagi daerahnya dengan pembatasan-pembatasan tertentu. Sedangkan, unsur material tercermin dari urusan pangkal. Tetapi unsur formal adalah yang utama, karena unsur ini memberikan jalan bagi perkembangan inisia f dan krea vitas daerah.
Dekonsentrasi memuat atau mengandung pemencaran kekuasaan ( spreiding van machten ), tetapi  dak dapat disejajarkan dengan desentralisasi. Desentralisasi bersifat  ketatanegaraan,  sedangkan  dekonsentrasi  hanya  bersangkutan  dengan penyelenggaran  administrasi  negara,  karena  bersifat  kepegawaian.  Aspek ketatanegaraan  dalam  desentralisasi  mengandung  ar   bahwa  penyelenggaraan desentralisasi  merupakan  bagian  organisasi  negara  yang  mencerminkan sepenuhnya tatanan organisasi negara dan penyelenggaraan negara. Dekonsentrasi dapat hadir tanpa menghiraukan corak negara atau sistem kenegaraan. Kehadiran dekonsentrasi semata-mata untuk “melancarkan” penyelenggaraan pemerintahan sentral  di  daerah.  Dekonsentrasi  adalah  unsur  sentralisasi.  Karena  semata-mata bersifat  “ ambtelijk ”,  maka  dekonsentrasi  dalam  ilmu  hukum  terletak  dalam lingkungan  hukum  administrasi  negara.  Di njau  dari  sudut  penyelenggaraan pemerintahan,  desentralisasi  antara  lain  bertujuan  “meringankan”  beban pekerjaan  pusat.  Dengan  desentralisasi,  berbagai  tugas  dan  pekerjaan  dialihkan kepada daerah. Dengan demikian, pusat dapat lebih memusatkan perha an pada
Book Review: Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945
hal-hal  yang  bersangkutan  dengan  kepen ngan  nasional  atau  negara  secara keseluruhan. Pusat  dak perlu mempunyai aparat sendiri di daerah kecuali dalam batas-batas tertentu sangat diperlukan.
Fungsi dekonsentrasi dapat diletakkan pada alat perlengkapan daerah, seper kepala  daerah.  Meskipun  kepala  daerah  menjalankan  berbagai  fungsi dekonsentrasi,  kepala  daerah  harus  tetap    dilihat  dan  didudukkan  sebagai perangkat daerah, dalam hal ini pemimpin daerah. Selama sistem penyelenggaraan pemerintahan  di  ngkat  daerah  disejajarkan  dengan  tata  cara  penyelenggaraan pemerintahan pusat, maka kepala daerah akan berperan besar seper  presiden di pusat  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  ngkat  daerah.  Apabila  fungsi dekonsentrasi yang melekat pada kepala daerah disertai dengan atribut kekuasaan dan hubungan-hubungan khusus dengan pusat, maka pemerintahan yang tampak di  ngkat daerah bukanlah desentralisasi, tetapi sentralisasi melalui dekonsentrasi.
Secara  keseluruhan,  buku  ini  menggambarkan  ngkat  pemahaman  penulis buku  mengenai  konsepsi  pemerintahan  daerah  dalam  bingkai  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia.  Karenanya,  dalam  Perubahan  UUD  1945  pada  tahun  1999- 2002, penulis buku ini menjadi salah satu pakar yang paling berpengaruh dalam pengambilan keputusan Perubahan UUD 1945 menyangkut Pemerintahan Daerah. Hasil perubahan UUD 1945 pun  dak jauh dari konsepsi pemikiran penulis buku ini. Misalnya, mengenai penegasan otonomi seluas-luasnya dengan menggunakan asas otonomi  dan  tugas  pembantuan,  mengenai  hubungan  wewenang  antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  diatur  dengan  memperha kan kekhususan  dan  keragaman  daerah,  mengenai  pengakuan  dan  penghormatan negara terhadap daerah yang bersifat khusus atau bersifat is mewa, serta kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya.
Walaupun  ditulis  pada  tahun  1993,  namun  saat  dianalisis  buku  ini  justru semakin  menemukan  kesesuaian  dengan  konteks  kekinian,  karena  konsepsi  UU Pemda  2014  memisahkan  desa  ke  dalam  undang-undang  tersendiri  (Undang- Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa). Kondisi yang sama terjadi ke ka UU Pemda 1974 memisahkan desa sebagai bagian dari pemerintahan daerah melalui Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1979  tentang  Pemerintahan  Desa.  Karena  itu, buku ini masih sangat layak untuk dijadikan referensi ke ka membahas persoalan pemerintahan daerah. Tentunya terdapat harapan buku ini dapat dikembangkan dengan sejarah Perubahan UUD 1945, khususnya menyangkut isu pemerintahan daerah serta berlakunya UU Pemerintahan Daerah yang terbaru.