## MEMAKNAI PROGRAM PEMBERDAYAAN EKONOMI MASYARAKAT PESISIR

## Nendah Kurniasari dan Elly Reswati
Peneliti pada Balai Besar Riset Sosial Ekonomi Kelautan dan Perikanan Jl. KS. Tubun Petamburan VI Jakarta 10260 Telp. (021) 53650162,  Fax. (021)53650159 Diterima 15 Februari 2011 - Disetujui 11 Mei 2011

## ABSTRAK
Pelaksanaan  Program  Pemberdayaan  Ekonomi  Masyarakat  Pesisir  (PEMP)  dinilai  mempunyai  efektifitas  yang  rendah. Selama delapan tahun PEMP berlangsung, wilayah pesisir masih menjadi kantung kemiskinan di negara ini.  Tulisan ini merupakan analisis singkat terhadap pelaksanaan PEMP dalam tataran konseptual dan tataran praktis.  Hasil analisis diharapkan dapat menjadi pembelajaran bagi program pemberdayaan berikutnya. Dalam tataran konsep, PEMP telah memenuhi stategi mata pencaharian dan strategi permodalan untuk memutus rantai kemiskinan.  Namun PEMP kurang mendapat perhatian dalam strategi makro, karena sektor kelautan dan perikanan belum menjadi pertimbangan penting dalam kebijakan nasional. Dalam tataran praktis, beberapa hal yang perlu diperbaiki yaitu merubah persepsi nelayan tentang makna bantuan, meningkatkan kapasitas sasaran dalam managemen dan administrasi keuangan, sinkronisasi antara berbagai program pemberdayaan, serta penyesuaian program dengan kultur sempat yang sangat bersifat lokalitas.
Kata Kunci: PEMP, pemberdayaan, nelayan, masyarakat  pesisir

## Pendahuluan
Bukan  sesuatu  yang  berlebihan,  jika  bangsa Indonesia  mengandalkan  laut  sebagai  jaminan kelangsungan  hidupnya.  Mengingat  perairan  Indonesia yang  membentang  tiga  perempat  dari  seluruh  wilayah kekuasaannya  kaya  akan  berbagai  sumberdaya  baik hayati  maupun  non  hayati.      Dengan  garis  pantai terpanjang  di  dunia  sebesar  81.000  km  dan  gugusan pulau-pulau  sebanyak  17.508,  Indonesia  memiliki potensi  ikan  yang  diperkirakan  terdapat  sebanyak 6,26  juta  ton  per  tahun  yang  dapat  dikelola  secara lestari  dengan  rincian  sebanyak  4,4  juta  ton  dapat ditangkap di perairan Indonesia.  Kementerian Kelautan dan  Perikanan  memperkirakan  bahwa  Indonesia memiliki  potensi  devisa  82  miliar  dolar  AS  dari  laut setiap  tahunnya.  Sementara  kemampuan  sektor kelautan dalam menyumbang PDB nasional sekarang ini masih  92,22  triliun  rupiah.    Hal  ini  merupakan  sebuah indikasi  belum  termanfaatkannya  sumberdaya  laut secara optimal.
Meskipun demikian, dengan nilai 92,22 triliun rupiah  tersebut  sektor  kelautan  telah  memberikan kontribusi sebesar 2,9 % dari total PDB nasional sektor non  migas.  Salah  satu  yang  berperan  besar  dalam sumbangan  ini  adalah  16,2  juta  nelayan  Indonesia. Namun,  merupakan  sebuah  ironi  ketika  realita  yang ada  mengisyaratkan  bahwa  kehidupan  90  persen  atau sekitar  14,48  juta  nelayan  tersebut  berada  di  bawah garis kemiskinan. Daerah-daerah pesisir pada umumnya merupakan kantung-kantung kemiskinan dengan situasi lingkungan  yang  kumuh.  Secara  sosial  dan  politik, mereka  merupakan  kelompok  yang  ditempatkan  pada posisi marginal. Secara ekonomi pun mereka tergolong the poorest of the poor .
Kondisi nelayan Indonesia yang seolah tidak bisa terlepas  dari  lingkaran  setan  kemiskinan,  menjadikan pemerintah  dianggap  tidak  memiliki  kemauan  politis ( political will ) untuk merubah kondisi ini.  Anggapan ini tidak  sepenuhnya  benar,  Amanat  Undang-Undang  No 31  tahun  2004  tentang  Perikanan  kepada  pemerintah untuk  meningkatkan  taraf  hidup  nelayan  kecil  dan pembudidaya  ikan  kecil  merupakan  salah  satu wujud  kepedulian  pemerintah  terhadap  kehidupan nelayan.    Untuk  melaksanakan  amanat  itu,  maka pemerintah  melalui  departemen-departemennya  telah menyelenggarakan  program-program  pemberdayaan. Walaupun hasilnya, belum terlihat mampu mengangkat kesejahteraan nelayan secara signifikan.
Pertanyaannya  adalah  mengapa  pemberdayaan yang  telah  dilakukan  terhadap  sektor  kelautan dan  perikanan  tidak  mampu  memutus  kemiskinan nelayan?.    Tulisan  ini  mencoba  memberikan  jawaban atas  pertanyaan  tersebut.    Pada  bagian  awal  penulis mencoba  memahami  akar  kemiskinan  nelayan, dilanjutkan  dengan  upaya-upaya  pemberdayaan yang  telah  dilakukan  dan  sedang  dilakukan.  Terakhir, merupakan  sebuah  konklusi  berupa  hal-hal  yang  perlu diperhatikan  dalam  program  pemberdayaan  masa depan.

## Akar Kemiskinan Nelayan dan Upaya Pemberdayaan: Kajian Teoritis
Bappenas  (2002)  merumuskan  pengertian kemiskinan  sebagai  suatu  situasi  dan  kondisi  yang dialami  seseorang  atau  sekelompok  orang  yang  tidak mampu  menyelenggarakan  hidupnya  sampai  suatu taraf  yang  dianggap  manusiawi.    Selaras  dengan  hal
tersebut,  kemiskinan  dikonseptualisasikan  sebagai ketidakmampuan seseorang dalam memenuhi kebutuhan dasar.
Chambers  (1987)  menggambarkan  kemiskinan sebagai  kondisi  yang  muncul  akibat  dari  situasi ketidakadilan,  ketidakpastian,  ketimpangan,  dan ketergantungan  dalam  struktur  masyarakat.    Menurut Chambers,  terdapat  lima  unsur  penyebab  kemiskinan yaitu  ketidakberdayaan  ( powerlessness ),  kerawanan atau kerentanan ( vulnerability ), kelemahan fisik ( physical weakness ),  kemiskinan  ( poverty ),  dan  keterasingan ( isolation ).  Penyebab  kemiskinan  tersebut  diistilahkan oleh  Chamber  sebagai  perangkap  kemiskinan ( deprivation trap ).
Dalam  konteks  kelautan  dan  perikanan, deprivation  trap yang  digambarkan  Chambers  selaras dengan  apa  yang  digambarkan  Karim  (2009)  yang mengungkapkan enam (6) problem kemiskinan nelayan yaitu pertama, kuatnya tekanan-tekanan struktural yang bersumber dari kebijakan pemerintah Indonesia dalam membanguan  subsektor  perikanan  ( powerlessness ). Kedua ,  ketergantungan  yang  berbentuk  hubungan patron-klien  antara  pemilik  faktor  produksi  dengan buruh  nelayan  dan  ketergantungan  nelayan  terhadap kondisi  lingkungan  ( vulnerability  and  powerlesness ). Ketiga ,  terjadinya  eksploitasi  berlebihan  terhadap sumberdaya  perikanan  akibat  modernisasi  yang tak  terkendali ( poverty ). Keempat ,  terjadinya konflik  agraria  yakni  adanya  penyerobotan  wilayah perikanan  tradisional  yang  dilakukan  oleh  perusahaan perikanan  modern  yang  sejatinya  merupakan  daerah beroperasinya  nelayan  tradisional. Kelima ,  adanya fenomena ”kompradorisme” yang diakibatkan intervensi  kapitalisme  terhadap  komunitas  nelayan mengakibatkan terjadinya fragmentasi kegiatan nelayan yang tadinya homogen menjadi beragam.  Keberagaman ini  memunculkan  formasi  sosial  baru  yaitu  adanya buruh nelayan dan ponggawa serta perubahan sumber penghasilan  yang  tadinya  diusahakan  sendiri  menjadi upah yang diberikan juragan.  Disini ponggawa sebagai kelas ’komprador’ yang bertindak sebagai ’kaki tangan’ juragan. Keenam, terjadinya  paradoks  pembangunan di  wilayah  pesisir  yang  disebabkan  oleh  ketimpangan pembangunan ekonomi ( isolation ).
Ramadan  (2009)  menambahkan  bahwa  salah satu alasan kenapa kemiskinan nelayan sulit dihapuskan adalah  karena  gagalnya  program  pemberdayaan. Menurutnya, upaya pemerintah dalam memberdayakan masyarakat pesisir dipengaruhi oleh faktor diantaranya terkait  sumber  daya  manusia.    Umumnya  nelayan yang  menjadi  sasaran  pemberdayaan  masih  tergolong masyarakat dengan tingkat pendidikan dan penghasilan yang  rendah.    Hal  ini  menjadikan  masyarakat  nelayan hanya memikirkan langkah untuk menjaga kelangsungan hidup  hari  ini.    Secara  psikologis,  masyarakat  nelayan tergolong masyarakat yang cepat puas dengan apa yang diperolehnya.  Selain  itu,  sebagian  masyarakat  nelayan
menganggap bantuan pemerintah berupa hibah dengan jenis  apapun,  tidak  perlu  dikembalikan.  Akibatnya penggunaan dana bantuan kurang optimal.
Analisis  Karim  dan  Ramadan  di  atas  memberi gambaran  bahwa  kemiskinan  nelayan  merupakan integrasi dari berbagai macam persoalan multi dimensi. Jika  Karim  mencoba  mengetengahkan  dimensi- dimensi  struktural  yang  menjadi  penyebab  kemiskinan nelayan,  maka  Ramadan  memberikan  gambaran dari  sisi  kultural  nelayan.  Nasdian  (2009)  membagi dimensi  pemberdayaan  menjadi  dua  yaitu  dimensi psikologis  dan  dimensi  struktural.    Pemberdayaan dimensi  psikologis  pada  level  individu  diantaranya mengembangkan  pengetahuan,  wawasan,  harga  diri, kemampuan, kompetensi, motivasi, kreasi, dan kontrol diri.    Sedangkan  pada  level  masyarakat  pemberdayaan dimensi  ini  dilakukan  dengan  cara  menumbuhkan  rasa memiliki, gotong-royong, saling percaya ( mutual trust) , kemitraan,  kebersamaan,  solidaritas  sosial,  dan  visi kolektif  masyarakat.    Sementara  dalam  ranah  dimensi struktural,  pemberdayaan  di  tingkat  indivdu  berusaha untuk membangkitkan kesadaran kritis individu terhadap struktur    sosial-politik  yang  timpang  serta  kapasitas individu  untuk  menganalisis  lingkungan  kehidupan yang mempengaruhi dirinya, dan di tingkat masyarakat dengan  cara  menumbuhkan  tindakan  kolektif  serta penguatan partisipasi dalam pembangunan.
Mempelajari apa penyebab atau akar kemiskinan disuatu  daerah  sangatlah  penting  dilakukan  sebelum kegiatan merumuskan program pemberdayaan dilakukan. Akar kemiskinan yang terjadi di suatu daerah, sangatlah  bersifat  lokalitas.  Oleh  karenanya,  suatu kebijakan  program  pemberdayaan  tidak  selalu  cocok untuk semua daerah.

## Rangkaian Program Pemberdayaan Nelayan
Banyak  orang  berpendapat  bahwa  titik  awal kepedulian  pemerintah  pada  sektor  perikanan diawali  pada  tahun  1998  dengan  dibentuknya Departemen  Kelautan  dan  Perikanan.  Namun sebenarnya  pada  tahun  1960  pemerintah  sudah berusaha  mengadakan  perlindungan  terhadap  nelayan kecil  dengan  dikeluarkannya  UU  No  02  Tahun  1960 tentang  Perdjandjian  Bagi  Hasil  (Pertanian)  dan UU  No  16  Tahun  1964  tentang  Bagi  Hasil  Perikanan. Pelaksanaan  bagi  hasil  ini  harus  diawasi  oleh pemerintah daerah untuk menghindari pemerasan dan ketidakadilan.
Dalam perkembangannya, sejak orde baru dimulai, UU  ini  tidak  dilaksanakan  sebagaimana  mestinya, entah  karena  merupakan  produk  pemerintah  saat  itu yang cenderung sosialis atau karena yang berkembang kemudian adalah ekonomi kapitalis. Mungkin keduanya benar, yang jelas sejak dimulainya Orde baru, pengawasan terhadap  pelaksanaan  UU  tersebut  tidak  dilaksanakan. Kekayaan laut merupakan milik sebagian kecil pemodal
besar,  sementara  keberadaan  nelayan  kecil  semakin termarginalkan  dan  teralienasi.  Bahkan  Kusnadi  dalam bukunya  Keberdayaan  Nelayan  dan  Dinamika  Ekonomi Pesisir  menyebut  ’nelayan’  sebagai  komunitas  ”tanpa negara”, karena kemampuannya yang tinggi menghadapi berbagai  persoalan  sosial-ekonomi  yang  rumit  tanpa bantuan  negara  secara  berarti.    Sedangkan  Yustika dalam  Kusnadi  (2005)  mengatakan  bahwa  nelayan merupakan kelompok sosial yang tidak banyak menjadi perhatian  serius  bagi  kalangan  masyarakat  lainnya untuk  membela  nasib  yang  menimpanya.  Dengan  kata lain,  nelayan  dapat  disebut  sebagai  “komunitas  tanpa pembela”.  Kusnadi  lebih  jauh  menerangkan  kenapa nelayan kurang mendapat perhatian publik, diantaranya adalah  kebijakan  pembangunan  yang  selama  ini  tidak menempatkan  sektor  kelautan  dan  perikanan  sebagai salah  satu  penentu  masa  depan  bangsa.  Akibat  lebih lanjut adalah masyarakat kurang memiliki sikap simpati dan empati terhadap pergulatan hidup nelayan.
Hal  ini  diungkapkan  juga  oleh  Sumadi  (2009) bahwa  pada  masa  sebelum  tahun  1998    tidak  ada program-program  pemberdayaan  yang  fokus  terhadap pengentasan  kemiskinan.    Kebijakan  pemerintah  lebih mengarah kepada stabilisasi ekonomi makro.  Kebijakan- kebijakan yang dibuat pun sangat bias darat (pertanian) seperti  transmigrasi,  BIMAS,  INMAS,    Kredit  Investasi Kecil, Kredit Candak Kulak, Kredit Usaha Kecil yang lebih mengarah  kepada  sektor  pertanian  dan  kehutanan. Sebaliknya  sektor  kelautan  kurang  mendapatkan sentuhan  meskipun  negeri  ini  sudah  mendeklarasikan sebagai  negeri  bahari.  Peralihan  masa  orde  baru menjadi  masa  reformasi  memberi  angin  segar  bagi dunia kelautan dan perikanan.  Meskipun efeknya belum secara  signifikan  dirasakan  oleh  nelayan  kecil,  namun paling tidak dengan dibentuknya Departemen Kelautan dan Perikanan keberadaan nelayan mendapat perhatian yang  lebih  baik.    Beberapa  program  pemberdayaan mulai  dilakukan  melalui  DKP  diantaranya  adalah Pemberdayaan  Ekonomi  Masyarakat  Pesisir  (PEMP), Pengembangan  Usaha  Budidaya  Ikan  Skala  Kecil melalui Dana Penguatan Modal, Pengembangan Usaha Perikanan Tangkap melalui Program Optimalisasi Usaha, dan Pengembangan Usaha Pengolahan dan Pemasaran Hasil Perikanan melalui Program Klasterisasi Pengolahan dan  Pemasaran  Hasil  Perikanan.    Terakhir,  adalah Program  Nasional  Pemberdayaan  Masyarakat  Mandiri Kelautan dan Perikanan (PNPM-KP) 1 .
Namun,  banyaknya  program  yang  digulirkan ternyata  tidak  serta  merta  diikuti  oleh  perkembangan kesejahteraan nelayan. Meskipun ada, laju perkembangan tersebut tidak sebanding dengan  jumlah korbanan  yang  telah  dikeluarkan.    Hal  ini  merupakan contoh  terhadap  stigma  yang  disampaikankan  Nasdian
(2009) tentang ”Pola-Pola Penanggulangan Kemiskinan di Indonesia: Tanpa Pemberdayaan ?” Untuk mempelajari hal  itu  maka,  berikut  ini  merupakan  identifikasi  salah satu  program  pemberdayaan  nelayan  yaitu  Program Pemberdayaan  Masyarakat  Pesisir  (PEMP)  sebagai contoh  kasus,  dan  dukungan  peraturan  perundangan yang  dikeluarkan  pemerintah  yang  menggambarkan sejauh  mana  kesungguhan  pemerintah  dalam  upaya meningkatkan kesejahteraan nelayan.

## PEMP: Kebijakan Pemberdayaan Nelayan Masa Kini?
PEMP  diluncurkan  pada  tahun  2001  yang berakhir  tahun  2009.    Tujuan  dari  Program  ini  adalah meningkatkan  kesejahteraan  sosial  ekonomi  dan memperkuat  lembaga  dan  juga  partisipasi  masyarakat, optimalisasi  dan  pemanfaatan  sumberdaya  kelautan dan  pesisir  secara  berkelanjutan.    Sedangkan  tujuan khususnya  mencakup  pengurangan  dampak  kenaikan BBM, membuat pekerjaan dan peluang usaha alternatif bagi  masyarakat  pesisir,  meningkatkan  partisipasi masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan, pengendalian  dan  mengembangkan  kegiatan  ekonomi masyarakat  pesisir,  memperkuat  lembaga  ekonomi, mendukung  mekanisme  manajemen  pengembangan masyarakat  dengan  partisipasi  dan  transparansi  serta meningkatkan  kemampuan  petugas  dan  penduduk pesisir  dalam  rangka  pengelolaan  pembangunan  di daerah mereka.
Adapun sasaran dari program ini adalah pertama , pengurangan  dampak  kenaikan  harga  BBM,  melalui peningkatan  pendapatan  dari  peningkatan  usaha  dan menciptakan  kesempatan  kerja.  Kedua,  pembentukan kegiatan  ekonomi  produktif  berbasis  sumberdaya  laut yang  berkelanjutan  ditingkat  masyarakat  yang  lebih rendah.  Ketiga,  proses  belajar  dan  partisipasi  dibentuk sebagai  upaya  untuk  memberdayakan  komunitas komunitas  lokal.  Keempat,  Pembentukan  Lembaga Ekonomi Mikro di Komunitas pesisir (LEPP-M3).
Jika  kita  melihat  teori  kemiskinannya  Chambers, maka  sasaran  program  PEMP  di  atas  merupakan pengejewantahan  langkah-langkah  yang  ditawarkan Chambers agar keluar dari deprivation trap yaitu:
1.  Umumnya  masyarakat  miskin  menggantungkan hidupnya  dari  pemanfaatan  satu  sumberdaya  yang rentan  terhadap  krisis  sehingga  mereka  harus didorong  untuk  mampu  melakukan  diversifikasi usaha  dengan  memberikan  pelatihan-pelatihan keterampilan yang produktif.  Upaya ini selain dapat menjaga stabilitas pendapatan masyarakat miskin juga dapat mengurangi ketergantungan mereka terhadap kelas sosial diatasnya serta dapat memperluas posisi tawarnya.
2.  Memberikan  fasilitas  pembiayaan  usaha  untuk masyarakat miskin yang tidak bankable dengan sistem bagi hasil dan pelatihan managemen keuangan yang baik.
3.  Pemberantasan  korupsi  yang  terkait  dengan perampasan hak-hak orang miskin.
4.  Pemerataan  disribusi  keuntungan  yang  adil  dalam suatu rantai produksi.
Dengan  konsep  seperti  diatas,  sampai  tahun 2008,  Departemen Kelautan dan Perikanan melaporkan bahwa  program  PEMP  telah  dilaksanakan  di  293 kabupaten/kota  pada  9.515  desa  pesisir  dan  telah menghasilkan  Lembaga  Ekonomi  Pengembangan Pesisir-Mikro Mitra Mina (LEPP-M3) sebanyak 324 buah dan  telah  mengalokasikan  dana  ekonomi  produktif sebesar  Rp  518,59  miliar.    Namun,  tidak  ada  laporan secara  kuantitatif    mengenai  berapa  ribu  orang  telah dibebaskan  dari  kemiskinannya  selama  program  PEMP berlangsung,  dan  berapa  persen  kenaikan  pendapatan mereka setelah terlibat dalam program PEMP sehingga mereka  tidak  lagi  dikategorikan  sebagai  masyarakat miskin.  Hal  ini  tentunya  mengundang  keraguan  atas efektifitas program ini. Karena secara kasat mata setelah 8 tahun pelaksanaan PEMP kondisi daerah pesisir masih merupakan kantung-kantung kemiskinan. Kenapa hal ini terjadi?  Uraian  berikut  ini  mencoba  mengetengahkan berbagai  penyebab  kurang  berhasilnya  program Pemberdayaan  Ekonomi  Masyarakat  Pesisir  disamping kelebihan-kelebihan  yang  dimiliki  oleh  program  ini dengan memberian contoh-contoh daerah yang berhasil dan  daerah  yang  tidak  berhasil  diberdayakan  oleh program tersebut.

## A.  PEMP: Sebuah Upaya Pemberdayaan ?
Berbeda  dengan  upaya  pengentasan  kemiskinan yang dilakukan pada jaman orde baru yang lebih menitik beratkan  pada  kegiatan  padat  karya,  di  era  reformasi upaya tersebut dilakukan dengan pendekatan pelibatan dan  pemberdayaan  masyarakat.    Artinya,  selain  untuk mengentaskan  kemiskinan  juga  berusaha  menciptakan sebuah masyarakat yang berdaya yang mampu mengatasi permasalahan  dengan  kemampuannya  sendiri.  Hal tersebut  dilakukan  dengan  cara  meningkatkan  kualitas sumberdaya  manusia,  peningkatan  kemampuan permodalan, pengembangan usaha dan pengembangan kelembagaan  usaha  bersama  dengan  menerapkan prinsip  gotong  royong,  keswadayaan  dan  partisipasi (Moeljarto, 1996).
Membangun  Institusi  dengan  Partisipasi  :  Sebuah Konsep yang humanis
Pada program-program pemberdayaan sebelum  1989,  partisipasi  masyarakat  terbatas  pada implementasi  dan  penerapan  program  karena    pada waktu  itu  kebijakan  pemberdayaan  lebih  bersifat
top  down .  Namun  dalam  era  berikutnya  konsep partisipasi  dalam  pemberdayaan  mempunyai  makna yang  lebih  luas,  keterlibatan  aras  masyarakat  tidak terbatas hanya pada tahap implementasi program  namun  mulai  dari  tahap  pembuatan keputusan, penerapan keputusan, penikmatan hasil  dan  evaluasi  (Cohen  dan  Uphoff  1980  dalam Moeljarto, 1996). Seperti yang diungkapkan oleh  Paul  dalam  buku  yang  sama,  bahwa  partisipasi mengacu  pada  proses  aktif  di  mana  penerima mempengaruhi  arah  dan  pelaksanaan  proyek-proyek pembangunan  bukan  hanya  menerima  bagian  dari keuntungan proyek.
Dalam pendekatan partisipatoris, pemberdayaan  merupakan  suatu  proses  untuk menfasilitasi masyarakat agar mengalami proses belajar berdasarkan  pengalaman  ( experience  based  learning process ),  sehingga  dengan  belajar  dari  pengalaman, kapabilitas    mereka  sebagai  masarakat  dalam memecahkan masalah dan memenuhi kebutuhan dapat meningkat (Bappenas, 2009).
PEMP merupakan salah satu diantaranya, melalui konsep  partisipasinya  PEMP  bermaksud  menjadikan masyarakat  sebagai  pelaku  utama  dalam  pemecahan masalah dan mampu memenuhi kebutuhannya sendiri. Bentuk  aktivitas  partisipasi  dihimpun  dalam  sebuah kelompok  yang  dibentuk  sendiri  oleh  masyarakat  dan pengurus kelompok dipilih berdasarkan musyawarah dan mufakat.  Dari  sinilah  sebuah  program  pemberdayaan dimulai.
Keberadaan  institusi  dalam  sebuah  kelompok menjadi  hal  penting  dalam  sebuah  program pemberdayaan  mengingat  pemberdayaan  tanpa institusi  akan  menyebabkan  ketidakharmonisan  dalam pelaksanaan  komando  organisasi  masyarakat  itu sendiri.  Cita-cita  pemberdayaan  untuk  memandirikan masyarakat  tidak  akan  pernah  tercapai  tanpa proses  institusionalisasi,  meskipun  dalam  bentuk yang  sederhana  (Mahasin,  2009).  Kelompok  ini memberikan  wadah  bagi  nelayan  untuk  mencurahkan kondisi,  kebutuhan,  permasalahan  dan  harapan  yang dimilikinya  secara  bebas.  Selanjutnya,  melalui musyawarah  mereka  menentukan  langkah  apa  yang mesti  dilakukan  untuk  mengatasi  permasalahan tersebut,  sementara  program  hanyalah  sebagai fasilitator.

## Program Pemberdayaan sebagai Fasilitator
Untuk  melakukan  fungsi  fasilitator  ini,  maka program  memberikan  seorang  pendamping  yang bertugas  untuk  memandu  proses  pembentukan  dan penyelenggaraan  kelompok,  menghubungkan  antara kelompok  dengan  pihak-pihak  yang  dibutuhkan untuk  penyelenggaraan  program,  dan  membantu menggerakan  aktivitas  kelompok  agar  lebih  produktif dan berkelanjutan.
Oleh  karena  itu,  seorang  pendamping  harus mempunyai  kepekaan  sosial  yang  tinggi  dalam memahami  permasalahan  yang  sesungguhnya  dan membantu  masyarakat  merancang  penyelesaiannya melalui program-program kerja yang bersifat komprehensif,  visioner  dan  tuntas.  Upaya  memahami masyarakat  nelayan  sebaiknya  diawali  dengan  cara memetakan  secara  komprehensif  sistem  sosial, ekonomi  dan  budaya  mereka  karena  masyarakat nelayan  memiliki  sebuah  entitas  sosial  yang  berbeda dengan masyarakat lain.
Melalui  mekanisme  seperti  ini,  di  beberapa daerah  program  ini  mampu  mengangkat  masyarakat nelayan dari jeratan kemiskinan.  Salah satu diantaranya adalah  di  Kabupaten  Jember.    Kusnadi  (2009) mengabarkan  bahwa    salah  satu  penyebab  kemiskinan nelayan  kampung  Getem  Kabupaten  Jember  salah satunya  adalah  ketergantungan  ekonomi  nelayan yang  kuat  kepada  para pengamba’ lokal.    Melalui lembaga ekonomi yang dibentuk PEMP (LEPP-M3) yang dinamakan  Koperasi  LEPP-M3  Nusa  Barong  ikatan patron-klien ini berhasil dikurangi.  Selain itu, kontribusi program  ini  pun  telah  mampu  mengembangkan mobilitas  sosial  sehingga  memacu  aktivitas  ekonomi lokal.  Hal  ini  sangat  dimungkinan  karena    kelebagaan perekonomian  berfungsi  sebagai  konstruksi  sosial ( economic  institutions  are  social  construction) (Granoveter dan Swedberg, 1992 dalam Damsar, 1997).
Namun,  seperti  apa  yang  dikatakan  dibagian pendahuluan  bahwa  keberhasilan  sebuah  program pemberdayaan sangat tergantung pada akar permasalahan kemiskinannya. Akar kemiskinan nelayan sangat  bersifat  lokalitas,  sehingga  sebuah  program pemberdayaan  yang  berhasil  di  suatu  daerah  tidak selalu berhasil untuk daerah lain.  Berikut ini, merupakan gambaran  dan  analisis  penyebab  ketidak  berhasilan PEMP didaerah-daerah tertentu.

## B.   Hal-Hal Yang Luput dari Perhatian PEMP

## Kekurangan program PEMP dalam tataran konsep
Memperhatikan  tujuan  dan  sasarannya, program PEMP seharusnya mampu menciptakan tingkat kesejahteraan  masyarakat  pesisir  khususnya  nelayan yang  memadai  dan  berkelanjutan.    Karena  sasaran yang ditentukan telah selaras dengan konsep memutus rantai  kemiskinan  nelayan  yang  ditawarkan  Satria (2009)  yaitu:    pertama,  Strategi  mata  pencaharian. Ada  3  langkah  yang  bisa  dilakukan  dalam  strategi  ini yaitu  mengembangkan  strategi  nafkah  ganda  baik disektor kelautan dan perikanan maupun di luar sektor kelautan  dan  perikanan,  mendorong  ke  laut  lepas  dan mengembangkan  diversifikasi  alat  tangkap.  PEMP berusaha  memberikan  pembelajaran  dan  pinjaman modal kepada komunitas pesisir untuk mengeksplorasi sumberdaya    yang  ada  di  wilayah  setempat  menjadi
sumber  nafkah  diluar  perikanan  tangkap.  Strategi  ini memungkinkan ibu-ibu nelayan memegang posisi yang cukup penting.
Kedua  adalah  strategi  permodalan.  Mengingat usaha  penangkapan  penuh  dengan  ketidakpastian, LEPP-M3  hasil  bentukan  PEMP  diharapkan  mampu berperan  lebih  baik  dibandingkan  tengkulak  dalam mengatasi ketidakpastian tersebut.  Strategi nafkah dan strategi permodalan telah dipenuhi oleh Program PEMP, namun keberhasilan program ini juga tergantung kepada sejauh mana sektor perikanan dan kelautan mendapat tempat dalam kebijakan strategis nasional atau dengan kata  lain  tergantung  pada  strategi  ketiga  yaitu  strategi makro.  Lebih jauh Satria (2009) mengungkapkan bahwa saat ini perikanan dan kelautan memang belum menjadi pertimbangan penting dalam kebijakan strategi nasional yang masih bersifat bias kota dan darat.
Tidak  terpenuhinya  strategi  makro  dalam program  PEMP,  merupakan  salah  satu  penyebab  tidak tercapainya  target  keberhasilan  yang  diharapkan. Penyebab  lainnya  bisa  dilihat  dengan  menganalisa konsep  ”keberlanjutan”  yang  merupakan  salah  satu prinsip  managemen  program  PEMP.    Dalam  dimensi pemberdayaan masyarakat pesisir, konsep keberlanjutan Charles  dalam  Satria  (2009)  dapat  dijadikan  sebagai acuan  yaitu    keberlanjutan  ekologis,  keberlanjutan sosial  ekonomi,  keberlanjutan  komunitas,  dan keberlanjutan institusi.
Keberlanjutan  ekologis  terwujud  dari  praktek perikanan  yang  tidak  merusak  lingkungan,  termasuk didalamnya adalah pengendalian pencemaran baik yang disebabkan  limbah  domestik  maupun  limbah  industri. Hal ini sulit dilakukan.  Meskipun PEMP telah melakukan proses  pembelajaran  terhadap  keberlanjutan  ekologis dan  salah  satu  pendekatannya  berupa  kemitraan hubungan antara penduduk, pejabat dan swasta untuk mengembangkan kegiatan PEMP, namun pembangunan yang  bias  darat  telah  menjadikan  laut  sebagai  muara pembuangan limbah industri.
Keberlanjutan  sosial  ekonomi  mengacu  pada tercapainya  kesejahteraan  sosial  ekonomi  masyarakat pesisir.    Hal  ini  tentu  sangat  selaras  dengan  apa  yang menjadi  tujuan  umum  PEMP  yaitu  meningkatkan kesejahteraan  sosial  ekonomi  dan  memperkuat lembaga  serta  partisipasi  masyarakat,  optimalisasi dan  pemanfaatan  sumberdaya  laut  dan  pesisir  secara berkelanjutan.
Keberlanjutan komunitas mengacu pada stabilitas  sistem  sosial,  terjaminnya  peran  masyarakat dalam  pembangunan  dan  akses  masyarakat  terhadap sumberdaya baik untuk kepentingan pemanfaat maupun untuk pengelolaan.  Dalam konteks PEMP, hal ini sudah dieliminir  dalam  tujuan  khusus  PEMP  dimana  salah satunya  adalah  meningkatkan  partisipasi  masyarakat dalam  perencanaan,  pelaksanaan,  pengendalian  dan pengembangan kegiatan ekonomi masyarakat pesisir.
Cakupan  kerberlanjutan  yang  terakhir  adalah keberlanjutan  institusi  yang  mencakup  institusi  politik (kapabilitas  birokrasi  desa,  institusi  sosial  ekonomi (seperti  institusi  keuangan  desa,  pasar)  dan  institusi sumberdaya  (institusi  pengelolaan  sumberdaya. Satria  (2009)  memberikan  saran  bahwa  pelaksanaan PEMP  mesti  diiringi  oleh  dimensi  sosial  politik  perupa pengakuan  terhadap  eksistensi  hak  pengelolaan sumberdaya  oleh  masyarakat.    Selama  ini,  pengakuan tersebut  baru  ada  secara de  facto ,  namun  belum mendapatkan pengakuan secara de jure .
Berbicara  tentang  perundang-undangan  yang berkaitan  dengan  upaya  pemberdayaan  nelayan, terdapat  beberapa  undang-undang  yang  tidak berpihak  pada  kepentingan  pemberdayaan.  Karim (2008)  mengungkapkan  bahwa  terdapat  peraturan perundangan  yang  berlaku  di  daratan  maupun  lautan yang ”merampas” kedaulatan masyarakat pesisir, yaitu :
1.  UU No. 7 Tahun 2004 yang memprivatisasi sumberdaya air  di  Indonesia.  Pasal-pasal  kontroversial  dalam UU SDA adalah pasal 7, 8 dan 9 yang mengatur Hak Guna  Air  (HGA)  dan  boleh  dikuasai  pemodal  asing. Bukankah  UU  ini  menutup  akses  masyarakat  pesisir (petani  tambak)  untuk  mendapatkan  “air”  guna kegiatan  pertambakan  udang  maupun  ikan  serta kebutuhan  hidup  sehari-hari?  Padahal  sumberdaya air  merupakan  barang  publik  ( public  goods )  yang harus  dikuasai  dan  dilindungi  oleh  negara  karena menyangkut  hajat  hidup  orang  banyak  seperti  yang termaktub dalam  Pasal 33 UUD 1945.
2.  UU  No.  25  Tahun  2007  tentang  Penanaman  Modal dimana pasal 22 memberikan Hak Guna Usaha (HGU) selama 95 tahun, Hak Guna Bangunan (HGB) selama 80 tahun dan Hak pakai 70 atas tanah kepada investor (domestik maupun asing) termasuk di wilayah pesisir. Padahal  UU  Pokok  Agraria  No.  5  Tahun  1960  saja hanya  memberikan  hak-hak  semacam  ini  maksimal 30  tahun.  Akibatnya,  lahan-lahan  tambak  produktif di wilayah pesisir Indonesia akan dikuasai oleh para pemilik  modal.  Bukankah  hal  ini  merampas  hak masyarakat  pesisir  untuk  mengakses  sumberdaya tanah/lahan di wilayah pesisir?
3.  UU No. 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil (PWP3K). Adanya pasal 16, 17, 18, 19, 20, 21 dan 22 tentang Hak Pengusahaan Perairan  Pesisir  (HP3)  semakin  ”memperparah” pencabutan  hak-hak  masyarakat  pesisir  dalam mengakses  sumberdaya  baik  di  permukaan  laut, badan air maupun di bawah dasar laut. Tidak ada lagi ruang  bagi  masyarakat  pesisir  khususnya  nelayan, petani ikan, pelaku UKMK kelautan dan buruh nelayan melakukan  aktivitas  ekonomi  di  wilayah  pesisir. Semua  akses  sumberdaya  kelautan  praktis  akan dikuasai pemilik modal. Sebab, hanya merekalah yang mampu  memenuhi  segala  persyaratan  yang  diatur dalam  UU  itu.  Masyarakat  pesisir  hanya  menjadi
”penonton”  karena  tidak  mempunyai  modal  besar dan  teknologi  untuk  bersaing  dengan  para  pemilik modal.

## Kekurangan program PEMP dalam tataran praktis.
Kasus di beberapa daerah mengindikasikan bahwa penyaluran  dana  PEMP  menyalahi  aturan,  dimana  ada beberapa  pihak  yang  bukan  nelayan  dan  masyarakat pesisir  memperoleh  dana  bergulir  tersebut.  Padahal masih  banyak  nelayan  maupun  masyarakat  pesisir membutuhkannya.  Kasus  tersebut  merupakan  sebuah contoh  dari  apa  yang  dikatakan  Lipton  lahan  bahwa pemberdayaan  dengan  sistem ”tricle  down” (tetesan ke  bawah)  gagal,  salah  satunya  adalah  disebabkan oleh  redistribusi  pemberdayaan  yang  mengalami proses  penyaringan.  Dia  mengatakan  bahwa  hal  ini dialami  penduduk  yang  tidak  mempunyai  tanah,  tidak mempunyai  aset,  tidak  berpendidikan,  sering  sakit; banyak  anak  dengan  satu  pencari  nafkah.    Mereka biasanya tidak bisa menangani hal ini meski telah bekerja keras  karena  “tetesan  ke  bawah”  dari  pertumbuhan yang cepat hanya sampai ke meja orang kaya (yang tidak semestinya).  Memang  kasus  seperti  ini  hanya  terjadi di  daerah-daerah  tertentu,  namun  tidak  semestinya kasus  ini  terjadi  bila  aturan  yang  ada  dilaksanakan secara ketat sesuai dengan kondisi di lapangan.
Faktor  penyebab  diatas  hanya  merupakan  salah satu  faktor  penyebab  ketidakberhasilan  PEMP.  Ada beberapa hal lain yang menjadikan upaya pemberdayaan nelayan  ini  belum  mampu  mencapai  target  yang harapkan, yaitu:
1.  Beberapa  masyarakat  pengguna  menganggap bahwa dana dari program bersifat gratis. Persepsi ini mempengaruhi tingkat pengembalian kredit.
2.  Kurangnya  pengetahuan  dalam  managemen  dan administrasi keuangan (Ramadan, 2009).
3.  Keterbatasan  kemampuan  orang  miskin  dalam  segi keuangan  menuntut  mereka  memberikan  pilihan menggunakan  dana  modal  usaha  untuk  kebutuhan yang mendesak misalnya anak sakit parah dan  lain- lain, sehingga perlu disediakan dana penyangga yang include dengan dana bantuan program.
4.  Banyak  sekali  Program  Pemberdayaan  yang dilaksanakan  di  suatu  daerah  yang  berasal  dari berbagai  macam  departemen,  LSM  dan  Swasta dengan  agenda  perberdayaannya  masing-masing, namun tidak ada upaya untuk melakukan sinkronisasi sehingga  program  tidak  membuahkan  hasil  yang optimal.
5.  Aplikasi  program  pemberdayaan  sering  tidak dikerangkai  oleh  struktur  sosial  budaya  lokal, baik  yang  berhubungan  dengan  masalah  institusi mapun  dengan  sistem  pembagian  kerja  yang berlaku dalam masyarakat nelayan setempat karena karakteristik  masyarakat  dan  sumberdaya    serta
permasalahan  yang  ada  di  wilayah  pesisir  sangat complicated dan spesifik antar antar daerah.
6.  Program  pemberdayaan  sering  diarahkan  pada kegiatan  ekonomi  produktif  dan  fisik  semata  akan menciptakan eksternalitas negatif di sektor kelautan dan  perikanan,  seperti  kemiskinan  lingkungan sumber daya pesisir dan laut (Kusnadi, 2005).

## Kesimpulan
Program  Pemberdayaan  Ekonomi  Masyarakat Pesisir  merupakan  proses  pembelajaran  yang  cukup mahal.  Program  Nasional  Pemberdayaan  Masyarakat Mandiri-Kelautan  dan  Perikanan  (PNPM-KP)  sebagai sarana  yang  meneruskan  upaya  pemberdayaan ini  hendaknya  benar-benar  mengambil  pelajaran dari  kekurangan-kekurangan  PEMP  agar  tidak menjadi  sebuah  ’program  pengentasan  kemiskinan tanpa  pemberdayaan’.  Upaya  PNPM-KP  untuk mengintegrasikan  program  pemberdayaan  pada berbagai  Direktorat  Jenderal  dalam  satu  wadah memang  merupakan  hal  yang  penting  dilakukan, namun  masih  banyak  lagi  kekurangan-kekurangan program  terdahulu  yang  mesti  dpenuhi  dalam program ini agar mencapai tujuan yang diinginkan.
Satu  hal  yang  pelu  digaris  bawahi  adalah, seperti  apapun  konsep  strategi  yang  diagendakan oleh  suatu  proses  pemberdayaan  tidak  akan  berhasil jika  sektor  kelautan  dan  perikanan  tidak  menjadi pertimbangan  dalam  strategi  makro  kebijakanan strategis  nasional.    Dalam  hal  ini  peran  DPR  sebagai pembuat  dan  perumus  Undang-Undang  perlu memiliki political will yang fokus kepada kepentingan  dan  keberlanjutan  masyarakat  pesisir. Dengan  demikian,    produk  perundang-undangan yang  dibuat  tidak  serta  merta  menjadikan  masyarakat pesisir  tercabut  dari  hak-haknya  sebagai  warga  negara yang  mempunyai  hak  yang  sama  dengan  warga  dari komunitas yang lain.

## Daftar Pustaka
Bappenas.  2004.  Rencana  Pembangunan  Jangka Menengah  Nasional  2004-2009.  Diunduh dari www.bappenas.go.id/get-file-server node/7642/  pada  tanggal  12  Juni  2009  jan 21.50.
_______.  2009.    Kajian  Kebijakan  Kelautan  Dalam Pemberdayaan  Masyarakat  Pesisir.  Diunduh dari www.bappenas.go.id/get-file-server/ node/8203/ pada tanggal 12 Juni.
Chambers, R. 1987. Membangun Dari Belakang . LP3ES. Jakarta.
Damsar.  1997. Sosiologi  Eonomi .  PT  Rajagrafindo Persada. Jakarta.
Suwandana  E.  2009.    Hari  Nelayan  dan  sistem
ekonomi  tengkulak,  diunduh  dari  http://www. ahmadheryawan.com/opini-media/ekonomi- bisnis/2885-hari-nelayan-dan-sistem-ekonomi- tengkulak.html. Pada tanggal 13 februari 2010.
Karim M. 2009. Empat Undang-Undang yang Menggerus Masyarakat Pesisir . Diunduh dari
http://commit-indonesia.
blogspot.com/2008/02/empat-uu-yang- menggerus-masyarakat.html.  Pada  tanggal  22 Januari 2010. Kusnadi, 2005. Pemahaman dan Anatomi
Kemiskinan  Nelayan : Peluang  dan  Strategi Pen anggulangannya .    Makalah    yang disampaikan dalam Seminar Upaya Perumusan Langkah  Bersama  Penanggulangan  Kemiskinan Nelayan,    PRPPSE-  DKP  Departemen  Kelautan dan Perikanan, Jakarta, 24 Agustus 2005.
______,  2009. Keberdayaan  Nelayan  dan  Dinamika Ekonomi  Pesisir .  Universitas  Jember  dengan ar-RuzzMedia. Jember.
Ramadan,  L.O.M.  2009. Kendala  dan  Tantangan Pemberdayaan  Masyarakat  Nelayan .  Diunduh dari http://kendariekspres.com/content/
view/2909/32/. Pada tanggal 12 Juni 2010.
Lipton, M. Why Poor People Stay Poor – Michael Lipton dalam Hariss (1982). Hal. 66 – 81.
Mahasin,    Z.  2009. PEMP  Teramputasi  Birokrasi Keuangan , diunduh dari http://www. kmsgroups.com/?pilih=news&mod=yes&aksi=li hat&id=21. Pada tanggal 13 Juli 2010.
Moeljarto,  V.  1996.    Pemberdayaan Kelompok  Misin melalui  program  IDT dalam  Pemberdayaan: Konsep, Kebijaan dan Implementasi penyunting Onny S Prijono dan AMW Pranaka. Centre For Strategic and International Studies. Jakarta.
Nasdian,  F.  T,  20 09. Penanggulangan  kemiskinan tanpa  pemberdayaan .  Materi  Kuliah  Sosiologi Kemiskinan  PS  Sosiologi  Pedesaan  Institut Pertanian Bogor. Bogor.
Satria  A, 2009. Pesisir dan Laut Untuk Rakyat , IPB Press. Bogor.
Sumadi  Pungky,  2009.  Mengkaji  Kebijakan  Pro-  poor masa  lalu  dan  masa  kini.  Diunduh  dari  http:// sutardjo70.wordpress.com/  pada  tanggal  12 Juni 2010.