## Kebijakan Pemangkasan Struktur Birokrasi di Indonesia
M Najibur Rohman 1 , Daud Rismana 2
1 Universitas 17 Agustus 1945 Semarang, 2 Fakultas Syari’ah dan Hukum UIN Walisongo Semarang
1 Email: kotaknajib@gmail.com

## Abstrak
Artikel ini bertujuan untuk mengetahui formulasi kebijakan pemangkasan struktur birokrasi di Indonesia serta dampak yang terjadi sebagai akibat dari pemangkasan struktur birokrasi. Artikel ini adalah penelitian literatur dengan menggunakan kajian pustaka sebagai sumber hukum primer dengan didukung oleh data sekunder yang merupakan hasil dari implementasi regulasi di lapangan. Hasil dari penelitian menunjukkan bahwa formulasi kebijakan pemangkasan struktur birokrasi di Indonesia adalah dengan melakukan penghapusan eselon III sampai dengan eselon V. Tujuan utama dari pemangkasan ini adalah mengefektifkan pelayanan pemerintah melalui pegawai pemerintahan atau ASN. Kemudian sebagai dampaknya adalah secara organisasi, pemangkasan ini tidak ideal karena dilakukan secara paralel dengan penyusunan SOTK. Secara kepegawaian, pemangkasan ini berdampak pada dialihkannya para pejabat administrasi ke dalam jabatan fungsional yang lebih berbasis kompetensi atau keahlian
Kata Kunci: Kebijakan pemangkasan ; birokrasi; jabatan.

## Abstract
This  article  aims  to  find  out  the  policy  formulation  of  reducing  the  bureaucratic  structure  in Indonesia and the impact that occurs as its result. This article is a literature research using literature review as a primary legal source supported by secondary data which is the result of implementing regulations  in  the  field. The  results  of  the  study  indicate  that  the  formulation  of  the  policy  of reducing the bureaucratic structure in Indonesia is to eliminate echelon III to echelon V. The main purpose of this cut is to streamline government services through government employees (civil servants). As the impact, organizationally, this cut is not ideal because it is carried out in parallel with the preparation of SOTK. In terms of human resource management, this cut has an impact on the transfer of administrative officials to functional positions that are more competency-based or expertise-based.
Keywords : Policy of  reducing; bureaucracy; position.
ISSN Print  2615-5648
ISSN Online  2615-174X Kantor Editor : Lantai 2 Fakultas Syariah UIN SAIZU Purwokerto Jl. A. Yani No. 40A Purwokerto Jawa Tengah 531226 Indonesia Telp. : +62 281 635624 Fax. +62 281 636653 E-Mail : Volksgeist@uinsaizu.ac.id Website : http://ejournal.uinsaizu.ac.id/index.php/ Volksgeist
Vol. 4 No. 2 Juli- Des 2021 DOI 10.24090/volksgeist.v4i2.5232

## Sejarah Artikel
Dikirim: 12 Agustus 2021 Direview: 16 November 2021 Diterima:  24 November 2021 Diterbitkan: 01 Desember 2021

## PENDAHULUAN
Pada tanggal 20 Oktober 2019, Presiden Joko Widodo menyampaikan pidato di depan sidang  paripurna  Majelis  Permusyawaratan Rakyat yang pada akhirnya menjadi garis kebijakannya dalam reformasi birokrasi pada periode kedua jabatannya. Dalam sidang ini Presiden menggariskan pentingnya penyederhanaan birokrasi dengan melakukan pe mangkasan struktur dan mengalihkan lebih banyak Aparatur Sipil Negara (ASN) dalam jabatan fungsional yang dipandang mengedepankan kompetensi. Meskipun prioritas kebijakan reformasi birokrasi sudah dapat diduga, namun metode pemangkasan struktur birokrasi dan sekaligus pengalihan jabatan, apalagi dalam tempo implementasi yang perlu disegerakan, merupakan tantangan besar mengingat kompleksitas problematika birokrasi itu sendiri.
Dapat dipahami bahwa kebijakan Presiden Joko Widodo selaras dengan agenda reformasi yang salah satunya mengamanatkan reformasi birokrasi sehingga patut diapresiasi. Kebijakan ini secara umum menjawab kegelisahan masyarakat terkait kinerja birokrasi yang dianggap masih berjalan di tempat untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik ( good governance ). Keadaan ini terjadi bahkan setelah reformasi berjalan kurang lebih 20 tahun. 1
Dalam catatan paling mutakhir, penilaian publik yang dikeluarkan oleh Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi pada tahun 2019 belum menunjukkan
1 Ali Abdul Wakhid, “Eksistensi Konsep Birokrasi  Max  Weber  Dalam  Reformasi  Birokrasi  Di Indonesia,” Jurnal TAPIs 7, no. 2 (2011): 125–46.
hasil yang memuaskan. Indeks kepuasan masyarakat terhadap pelayanan publik dari 51 kementerian dan lembaga secara umum “hanya” memperoleh nilai 3,85. Nilai itu masuk dalam kategori baik. Untuk kategori yang lebih tinggi memperoleh nilai A sebagai representasi dari pelayanan  prima  dan  nilai A-  untuk  penilaian sangat baik. Secara keseluruhan terdapat dua kementerian/ lembaga yang memperoleh nilai A, 21 lembaga yang memperoleh nilai A-, dan 28  sisanya  memperoleh  nilai  di  bawah  itu. Dengan membaca indeks ini maka kepuasan pemerintah terhadap kinerja pelayanan birokrasi masih perlu ditingkatkan. Enam aspek yang dinilai dalam pengukuran ini adalah kebijakan pelayanan,  profesionalisme  SDM,  sarana prasarana, sistem informasi pelayanan publik, konsultasi dan pengaduan, serta inovasi. 2
Demikianlah birokrasi dipandang lambat dalam melakukan perubahan-perubahan dalam tubuhnya, baik secara internal maupun eksternal. Oleh sebab itu, Presiden tampaknya sedang berupaya melakukan perubahan birokrasi terhadap perangkat keras organisasinya ( hard system tool ) atau perubahan struktural dan perangkat lunak organisasinya ( soft system tool ) atau perubahan kultur yang meliputi perubahan manusia atau pegawai di  dalamnya.  Meminjam  pandangan  Thomas Dye 3 , langkah ini dapat dilihat sebagai salah satu cara untuk memenuhi keinginan publik dan mengurangi ketidaknyamanan mereka. Di samping itu, perubahan ini perlu dilakukan mengingat kecepatan perubahan masyarakat karena terdorong oleh peningkatan kemampuan teknologi informasi. Harapan besarnya, birokrasi di Indonesia tumbuh dengan efektif, dinamis, lincah, efisien dan profesional di masa mendatang. Semua itu tentu hanya dapat dicapai
2 Humas  Menpan  RB,  “Kementerian  Pan RB Sampaikan Hasil Evaluasi Pelayanan Publik 51 Kementerian/Lembaga,” n.d.
3 Eko Handoyo, Kebijakan Publik (Semarang: Fakultas Ilmu Sosial UNNES dan Widyakarya, 2012).
Vol. 4 No. 2 Juli- Des 2021 DOI 10.24090/volksgeist.v4i2.5232
apabila birokrasi memiliki sistem yang singkat, tidak bertele-tele dan tidak berantai panjang.
Dengan dorongan politik dari pejabat pembina kepegawaian tertinggi, dalam hal ini adalah presiden, kebijakan pemangkasan birokrasi ini merupakan pekerjaan besar bagi reformasi birokrasi. Oleh sebab itu, kebijakan ini memerlukan perencanaan, implementasi dan evaluasi yang detail. Bagaimanapun setiap upaya transisional yang tidak dibarengi dengan analisa detail justru bisa kontraproduktif dengan tujuan  yang  hendak  dicapai. Apa  yang  dicita- citakan Presiden melalui ghirah politiknya ini dapat menemui kendala atau bahkan gagal di lapangan. Karena itulah penting kiranya untuk menganalisa formulasi kebijakan ini sekaligus implementasinya.
Berkaitan dengan fokus kajian ini, tentu saja  sudah  terdapat  beberapa  artikel  ter- dahulu yang membahas mengenai birokrasi. Diantaranya adalah artikel yang berjudul “Reformasi birokrasi di Indonesia: Tinjauan dari Perspektif Adminitrasi Publik,” yang ditulis  oleh  Mohammad  Thahir  Haning 4 menjelaskan bahwa reformasi birokrasi yang pernah dilakukan di beberapa negara pada umumnya berkaitan dengan keorganisasian dan sumber daya manusia aparatur. Selain itu juga terdapat artikel lain yang ditulis oleh Lili Romli 5 dengan judul, “Masalah Reformasi Birokrasi”, dalam kajiannya menyebutkan bahwa agar good governance dapat terwujud, dibutuhkan reformasi kelembagaan ( institusional reform ) dan reformasi manajemen publik ( public management reform ). Dan Retno Sunu Astuti 6
4 M.  Thahir  Haning,  “Reformasi  Birokrasi Di Indonesia: Tinjauan Dari Perspektif Administrasi Publik,” Jurnal Analisis Kebijakan Dan Pelayanan Publik 4, no. 1 (2018): 25–37. 5 Lili  Romli,  “Masalah  Reformasi  Birokrasi,” Jurnal Kebijakan Dan Manajemen PNS 2, no. 2 (2008): 1–8.
6 Reno Sunu Astuti, “Reformasi Bisrokrasi Indonesia Harapan Dan Kenyataan,” Sinar Harapan , 2004.
di dalam artikelnya yang berjudul, “Reformasi Birokrasi Indonesia Harapan dan Kenyataan” juga menyatakan bahwa upaya perubahan dan  perbaikan  aspek-aspek  birokrasi  yang perlu direformasi adalah aspek kelembagaan, aspek  SDM  aparatur,  aspek  ketatalaksanaan, aspek budaya, aspek lingkungan, dan aspek kepemimpinan, karena merupakan hal yang penting dalam mewujudkan terjadinya demokratisasi dan clean and good governance . Berdasarkan deskripsi di atas, maka fokus kajian artikel ini berbeda dengan artikel-artikel tersebut, karena artikel ini menguraikan tentang formulasi kebijakan pemangkasan struktur birokrasi  dan  dampak-dampak  yang  terjadi sebagai akibat kebijakan pemangkasan struktur birokrasi di Indonesia.
Metode peneltitian pada artikel ini meng- gunakan pendekatan yuridis normatif, yang dimana  dalam  melaksanakan  penelitian  me- lakukan telaah literatur-literatur yang berkaitan dengan bidang kajian ( library research ) 7 sebagai sumber hukum primer dengan didukung oleh data sekunder yang merupakan hasil dari implementasi regulasi di lapangan. Kemudian menggunakan metode deskriptif analisis dalam mengolah data yang diperoleh dan selanjutnya dianalisis serta diuraikan ke dalam pemaparan.

## PEMBAHASAN Formulasi Kebijakan Pemangkasan Sruktur Birokrasi
Desain utama dari kebijakan pemangkasan struktur birokrasi adalah pemangkasan eselon yang merupakan hierarki jabatan struktural. Selama ini jabatan struktural terdiri dari lima tingkat, yaitu dari yang tertinggi eselon I
7 Mochamad  Nurhestitunggal  and  M  Muhlisin, “Penyederhanaan Struktur Birokrasi: Sebuah Tinjauan Perspektif Teoretis Dan Empiris Pada Kebijakan Penghapusan Eselon III Dan IV,” Jurnal Kebijakan Pembangunan Daerah 4, no. 1 (2020): 1–20, https://doi. org/10.37950/jkpd.v4i1.100.
Vol. 4 No. 2 Juli- Des 2021 DOI 10.24090/volksgeist.v4i2.5232
sampai dengan eselon V. Dalam data per 30 Juni 2019 dari Badan Kepegawaian Negara (BKN), jabatan eselon berjumlah sekitar 460.000 atau 10% dari total Pegawai Negeri Sipil di Indonesia sejumlah 4.286.918 orang. Dari jumlah eselon itu rinciannya adalah 0,12% eselon I, 4,23% eselon II, 21,44% eselon III, 71,09% eselon IV, dan 4,2% eselon V. 8 Dalam kebijakannya, Presiden Joko Widodo menghendaki adanya pemangkasan pada eselon III sampai dengan V. Artinya struktur birokrasi menyusut dan hanya meninggalkan dua eselon teratas (eselon I dan eselon II) di berbagai kementerian dan lembaga yang secara hitung-hitungan telah mengurangi beban struktural pemerintah hingga lebih dari 90%. Bahkan selama masa kepemimpinan Presiden Joko Widodo, terdapat ada 37 lembaga yang dibubarkan. Perkembangan mutakhir terdapat 10 lembaga 9 yang dibubarkan berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 112 Tahun 2020.
Menindaklanjuti  arahan  Presiden  ini, Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan  Reformasi  Birokrasi  (Menpan-RB) mengeluarkan Surat Edaran (SE) Menpan-RB Nomor 384, 390 dan 391 Tahun 2019 tentang Langkah Strategis dan Konkret Penyederhanaan Birokrasi  untuk  Menteri  Kabinet  Indonesia Maju,  Gubernur,  Wali  Kota  dan  Bupati  Serta Seluruh Instansi Pusat dan Daerah. Dari uraian dalam SE ini formulasi penyederhanaan menyentuh pada dua hal pokok, yaitu organisasi dan pegawai. Terhadap organisasi, pemangkasan birokrasi dilakukan dengan identifikasi unit kerja dan selanjutnya dilakukan pemetaan dan pengalihan jabatan struktural ke
8 Kudus Purnomo Wahidin, “Dilema Memangkas PNS Eselon III Dan IV,” n.d.
9 Republik Indonesia, “Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 112 Tahun 2020 Tentang Pembubaran Dewan Riset Nasional, Dewan Ketahanan Pangan,  Badan  Pengembangan  Wilayah  Surabaya- Madura,  Badan  Standarisasi  Dan  Akreditasi  Nasional Keolahragaan, Komisi Pengawas Haji Indonesia,” no. 033005 (2020).
dalam jabatan fungsional yang sesuai dengan kebutuhan organisasi. Secara umum terdapat tujuh langkah utama untuk mencapai tujuan dimaksud sebagaimana berikut 10 :
1.  Mengidentifikasi  unit  kerja  yang  dapat disederhanakan;
2.  Melakukan  pemetaan  jabatan  struktural untuk dialihkan dalam jabatan fungsional;
3.  Memetakan  jabatan  fungsional  untuk menampung jabatan struktural;
4.  Melakukan  penyelarasan  kebutuhan  ang- garan;
5.  Melaksanakan sosialisasi kebijakan;
6.  Mengirimkan  hasil  identifikasi  dan  pe- metaan kepada Menpan-RB paling lambat akhir Desember 2019; dan
7.  Memproses transformasi jabatan struktural ke fungsional.
Dalam formulasi penyederhanaan struktur birokrasi atau eselon ini, SE juga mengakomodasi unit kerja atau jabatan struktural yang tidak dapat dihapus atau dialihkan. Artinya, dengan formula ini maka eselon III sampai dengan eselon V tidak hilang dalam struktur birokrasi di Indonesia. Pengecualian itu dilakukan dengan kriteria:
1.  Memiliki tugas dan fungsi sebagai Kepala Satuan Kerja dengan kewenangan dan tanggung jawab dalam penggunaan anggaran atau pengguna barang/jasa;
2.  Memiliki tugas dan fungsi yang berkaitan dengan kewenangan/otoritas, legalisasi, pengesahan, persetujuan dokumen, atau kewenangan kewilayahan; dan
3.  Kriteria dan syarat lain yang bersifat khusus berdasarkan usulan masing-masing Kementerian/  Lembaga  kepada  Menpan-
10 Disarikan  dari  MenpanRB,  “SE  Menpan  RB No. 384 Tahun 2019,” 2019; MenpanRB, “SE Menpan RB No. 390 Tahun 2019 Tentang Langkah Strategis Dan Konkret Penyederhanaan Birokrasi” (2019); Surat Edaran  Menteri  Pendayagunaan  Aparatur  Negara  dan Reformasi  Birokrasi,  “SE  Menpan  RB  No.  391  Tahun 2019” (n.d.).
Vol. 4 No. 2 Juli- Des 2021 DOI 10.24090/volksgeist.v4i2.5232
RB sebagai bahan pertimbangan penetapan jabatan yang diperlukan kedudukannya sebagai pejabat struktural eselon III, eselon IV dan eselon V.
Pengecualian ini tentu menjadi salah satu gambaran tentang kompleksitas birokrasi yang menuntut adanya pemahaman detail atas situasi yang terjadi. Sebagaimana sebuah kebijakan publik yang baik, maka perlu rapi dari perencanaan, proses hingga evaluasi yang jika dirinci dapat ditelusuri dari proses agenda, formulasi, adopsi, implementasi, dan evaluasi. Jika melihat dari kelima proses ini, kebijakan pemangkasan struktur birokrasi merupakan agenda yang dapat diterima sebagai langkah  efektifitas  pegawai  pemerintahan. Tentu harapannya, sebagaimana yang sempat disinggung, adalah tercapainya misi pemerintah. Kebijakan pemangkasan eselon untuk percepatan layanan birokrasi dapat diterima pula sebagai salah satu metode. Namun catatannya, formula kebijakan ini merupakan salah satu metode saja dalam rangka mengefektifkan birokrasi. Dua isu utama yang bergulir soal perlunya pemangkasan birokrasi adalah karena menyingkat pelayanan kepada masyarakat  dan  penggantian  tugas-tugas eselon V hingga III dengan berbasis Artificial Intelligent atau AI.
Jika melihat formula yang ditawarkan maka pemangkasan ini bertujuan jangka panjang. Dalam kaitan ini, terlebih dahulu penulis akan fokus pada isu kedua mengenai penerapan AI dalam  birokrasi.  Meskipun  ini  terlihat  mudah tetapi infrastruktur yang disiapkan tidak murah. Cara kerja birokrasi dalam memanfaatkan perkembangan teknologi informasi selama ini lebih banyak memanfaatkan digitalisasi dan “ online-sasi .”  Model  kinerja  dengan memanfaatkan ini membutuhkan pemahaman yang mencukupi terhadap teknologi yang belum tentu semua masyarakat, bahkan termasuk ASN, memilikinya. Konsep ini tidak bisa disederhanakan memindahkan pelayanan
dari yang manual menjadi online . Di tingkat lapangan, bisa terjadi kesenjangan digital antara yang “miskin informasi” ( information poor ) dan “kaya informasi” ( information rich ), dan apabila ditambah dengan adanya kerapuhan infrastruktur (koneksi, bandhwith , dll), justru malah menjadi kontraproduktif. Kelemahan ini dapat saja “dimanfaatkan” untuk kepentingan- kepentingan yang tidak sesuai dengan etika birokrasi. Tentu saja hal ini tidak menghapus karakteristik utama dari perkembangan teknologi informasi yang mampu mendorong terjadinya pertumbuhan dan perkembangan pelayanan terhadap masyarakat. 11 Pemerintah Indonesia telah melakukan upaya ke arah ini dengan menerbitkan Peraturan Presiden Nomor  95  Tahun  2018  tentang  Sistem Pemerintah Berbasis Elektronik, yang dimana dikeluarkannya regulasi ini adalah untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang bersih, efektif, transparan, dan akuntabel serta pelayanan publik yang berkualitas dan terpercaya. 12
Kedua, persoalan pelayanan yang dinilai lamban oleh karena jenjang birokrasi yang panjang sehingga perlu dipangkas dan sangat dikhawatirkan bukan merupakan faktor utama. Namun pemerintah agaknya menyadari bahwa reformasi yang segera dapat dicapai adalah mengurangi kekakuan dan kelambatan birokrasi dengan memangkas strukturnya.
11 Subhajit Basu, Digital Divide, Digital Ethics, and E-Government , ed. Raffaele Filieri Bidit Dey, Karim Sorour (Palgrave Macmillan UK, 2016).
Subhajit Basu, “Digital Divide, Digital Ethics, dan  E-Government”,  dalam  Bibit  Dey,  etc., ICT’s in Developing Countries: Research, Practices, and Policy Implications , New York: Palgrave Macmillan, 2016, h. 162-163.  Pemerintah  Indonesia  telah  melakukan  upaya ke arah ini dengan penerbitan Peraturan Presiden Nomor 95  Tahun  2018  tentang  Sistem  Pemerintah  Berbasis Elektronik.
12 Presiden RI, “Peraturan Presiden Republik Indonesia  Nomor  95  Tahun  2018  Tentang  Sistem Pemerintahan  Berbasis  Elektronik,”  Menteri  Hukum Dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia § (2020).
Vol. 4 No. 2 Juli- Des 2021

## DOI 10.24090/volksgeist.v4i2.5232
Dalam sebuah makalah yang ditulis Kwik Kian Gie 13 ,  sewaktu  ia  menjadi  Menteri  Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/ Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), lontaran kritiknya pada birokrasi adalah kecenderungan penekanannya pada pengembangan struktur tetapi minim fungsi. Kecenderungan ini seringkali mengabaikan jumlah  dan  kualifikasi  personel,  sistem pengambilan keputusan, sistem komunikasi dan rentang kendali organisasi yang efektif. Kelemahan-kelemahan ini menjadikan birokrasi di Indonesia belum mampu menerapkan clean and good governance karena terbebani masalah kelembagaan dan manajemen.
Argumentasi lain yang lebih tajam dari Kwik justru menyasar pada mentalitas birokrasi yang menguatkan kultur korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN). Penulis memahami bahwa faktor ini yang justru menjadi dasar dari kelambanan  birokrasi.  Meskipun  disadari bahwa proses pemulihan mentalitas tidak bisa serta merta, namun perlu menjadi perhatian serius yang terus menerus. Dalam konteks pembenahan birokrasi, pilihan pemangkasan struktur lebih memungkinkan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan atau kekuasaan yang baik.
Negara adalah organisasi besar yang dikelola secara modern. 14 Dari zaman dulu, sejak  dikenal  adanya  negara,  gagasan  pe- nyelenggaraan kekuasaan yang baik telah muncul dalam pemikiran manusia. Di Yunani konsep ini dibagi dalam dua pendekatan, yaitu personal dan sistem. Pendekatan personal mengandaikan kekuasaan perlu dipimpin
13 Kwik  Kian  Gie,  “Reformasi  Birokrasi  Dalam Mengefektifkan  Kinerja  Pegawai  Pemerintahan,”  vol. 14, 2003.
14 Hariyanto Hariyanto, “Hubungan Kewenangan Antara Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Berdasarkan Negara Kesatuan Republik Indonesia,” Volksgeist: Jurnal Ilmu Hukum Dan Konstitusi 3, no. 2 (December 29, 2020): 99–115, http://ejournal.uinsaizu. ac.id/index.php/volksgeist/article/view/4184.
oleh seseorang yang bijaksana, arif dan berpengetahuan tinggi. Seorang pemimpin atau penguasa bagaikan seorang bapak yang  arif  bagi  yang  dipimpin,  seperti  anak- anaknya. Sedangkan pendekatan sistem lebih menekankan pentingnya penyelenggaraan kekuasaan diatur oleh hukum. Suatu peraturan atau tataran norma hukum tidak dapat begitu saja dengan mudahnya untuk diterapkan di dalam masyarakat 15 , sehingga penguasa perlu tunduk terhadap hukum. Karena hukum juga dapat berfungsi sebagai objek pembangunan dalam rangka mewujudkan suatu hukum yang ideal, yang sesuai dengan nilai-nilai yang hidup di masyarakat. 16 Genesis  pendekatan  personal diambil dari Plato, sedangkan pendekatan sistem diambil dari Aristoteles. Dalam sejarah, pada akhirnya pendekatan Aristoteles lebih banyak diambil karena mencari individu yang paripurna sebagaimana dimaksudkan oleh Plato teramat sulit. Di sinilah, di masa modern, hukum administrasi negara menjadi instrumen hukum bagi terselenggaranya pemerintahan atau kekuasaan yang baik itu. Sehingga hukum administrasi negara tidak hanya dibutuhkan untuk mewujudkan pemerintahan yang baik dan bersih, tetapi juga bertujuan untuk memenuhi tercapainya masyarakat yang adil, makmur dan sejahtera. 17
Di sini dapat dipahami mengapa pilihan pemerintah lebih berfokus pada perubahan sistem dalam birokrasi sekaligus berharap
15 Daud Rismana, “Implementasi Peraturan Menteri  Sosial  (Permensos)  Nomor  1  Tahun  2018 Tentang Program Keluarga Harapan (PKH),” Al’adl XI,  no.  2  (2019):  137–50,  https://doi.org/10.1017/ CBO9781107415324.004.
16 Hariyanto Hariyanto, “Pembangunan Hukum Nasional Berdasarkan Nilai-Nilai Pancasila,” Volksgeist: Jurnal Ilmu Hukum Dan Konstitusi 1, no. 1 SE-Articles (June  7,  2018),  https://doi.org/https://doi.org/10.24090/ volksgeist.v1i1.1731.
17 Arfan  Faiz  Muhlizi,  “Reformulasi  Diskresi Dalam Penataan Hukum Administrasi (Reformulation Of Discretion In The Arrangement Administrative Law),” Jurnal Rechtsvinding 1, no. 1 (2012): 93–111.
Vol. 4 No. 2 Juli- Des 2021 DOI 10.24090/volksgeist.v4i2.5232
bahwa dengan pengalihan jabatan maka ASN lebih kompetitif dan berkualitas karena berbasis pada kompetensi. Pada sisi lain hal ini menjadikan penganggaran, terutama beban biaya operasional bagi unit kerja eselon, menjadi berkurang tanpa mengurangi kesejahteraan. Demi menjaga tujuan tersebut maka adopsi kebijakannya berpusat pada penyetaraan, bukan pengalihan. Penyetaraan ini dimaksudkan untuk mengubah tugas dan fungsi ASN saja, tanpa merubah kedudukannya. Hal tersebut tertuang dalam  Permenpan-RB  Nomor  28 Tahun  2019 tentang Penyetaraan Jabatan Administrasi ke dalam Jabatan Fungsional. Berdasarkan peraturan ini, penyetaraan dilakukan sampai dengan tanggal 30 Juni 2020, yang meskipun pada faktanya sampai Desember tahun 2020 proses ini masih terus berlangsung dan belum paripurna. Faktor utama dari keterlambatan ini adalah karena proses pemangkasan struktur birokrasi dilakukan secara bersamaan dengan perumusan Susunan Organisasi dan Tata Kerja (SOTK) yang baru atau dilakukan secara paralel. Hal ini juga menunjukkan bahwa koordinasi antar lembaga atau kementerian belum optimal. Selain itu terdapat kesan bahwa pemangkasan birokrasi dilakukan secara tergesa-gesa karena ingin memperoleh hasil dengan segera yang justru membahayakan dalam proses transisi ini.

## Dampak Kebijakan Pemangkasan Struktur Birokrasi
Sebagaimana yang telah diketahui bahwasanya Pemerintahan ( governance ) pada dasarnya adalah baik, jika tujuan bersama dijalankan dengan baik, memperhatikan proses pembuatan keputusan, menjalankan fungsi peraturan, kekuasaan dijalankan sebagaimana mestinya, dan lembaga yang teratur. Namun ketika tujuan sedikit tidak dijalankan, kurang memperhatikan proses pembuatan keputusan, tidak berfungsinya peraturan dan kekuasaan dijalankan  secara  sewenang-wenang,  ma-
ka suatu pemerintahan dapat dikatakan buruk. Suatu pemerintahan yang baik ( good governance ) hanya dapat terwujud manakala diselenggarakan oleh pemerintahan yang baik dan pemerintah akan baik apabila dilandaskan pada prinsip transparansi dan akuntabilitas. Upaya untuk mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan secara benar ( good governance ) dan bersih ( clean governance ) termasuk di dalamnya penyelenggaraan pelayanan publik memerlukan unsur-unsur mendasar antara lain adalah unsur profesionalisme dari pelaku dan penyelenggara pemerintahan dan pelayanan publik. Terabaikannya unsur profesionalisme dalam melaksanakan tugas dan fungsi organisasi  pemerintahan  akan  berdampak  ke- pada menurunnya kualitas penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik. 18
Sebagai kepanjangtanganan negara, birokrasi perlu ditata sedemikian rupa dengan susunan hierarkis yang terhubung untuk men- capai misi negara dalam menyejahterakan rakyat. Sebab itulah dalam pengaturan itu diperlukan  regulasi  atau  hukum  yang  me- nyejahterakan. Sebagaimana diungkap oleh Scheltema, dikutip oleh B. Arief Sidharta 19 , asas hukum yang menyejahterakan perlu mengandung hal-hal berikut:
1.  Asas-asas umum pemerintahan yang layak;
2.  Syarat-syarat fundamental bagi keberadaan manusia yang bermartabat manusiawi dijamin dan dirumuskan dalam aturan perundang-undangan,  khususnya  dalam konstitusi; dan
3.  Pemerintah harus secara rasional menata tiap tindakannya, memiliki tujuan yang jelas dan berhasil guna ( doelmatig ), artinya
18 Arief  Gunawan  Wibisono,  “Revitalisasi Prinsis-Prinsip  Good  Governance  Dalam  Rangka Penyelenggaraan Pemerintahan Yangbaik, Bersih, Dan Bebas Korupsi, Kolusi, Serta Nepotisme” (2014).
19 B. Arief Sidharta, “Kajian Kefilsafatan Tentang Negara Hukum,” Jentera (Jurnal Hukum), “Rule of Law”, Pusat Studi Hukum Dan Kebijakan (PSHK) (Jakarta, 2004).
Vol. 4 No. 2 Juli- Des 2021 DOI 10.24090/volksgeist.v4i2.5232
pemerintahan itu harus diselenggarakan secara efektif dan efisien.
Dari sini sangat penting memastikan bahwa kebijakan terhadap birokrasi itu sendiri tidak kontraproduktif dengan tujuannya. Mengutip  Riant  Nugroho,  setiap  kebijakan publik setidaknya memiliki empat tujuan 20 : 1.  Mendistribusikan  sumber  daya  nasional, yang mencakup redistribusi dan absorpsi sumber daya nasional.
2.  Meregulasi, meliberasi dan menderegulasi.
3.  Dinamika dan stabilisasi.
4.  Memperkuat  negara  dan  memperkuat pasar.
Dari perspektif implementasi kebijakan, pemangkasan birokrasi ini lebih merupakan upaya politik yang bersifat top-down . Studi terhadap model kebijakan ini mengadopsi pan dangan studi implementasi kebijakan yang  dimulai  pada  tahun  1980-an  dan  ber- perspektif  hierarkis.  Maksudnya,  dalam perspek tif ini birokrasi memiliki tugas untuk mengimplementasikan  kebijakan  yang  di- putuskan oleh institusi politik dan para aktornya. Perspektif ini dipahami dalam kutipan Woodrow Wilson dengan pasasenya: “ketika politik berakhir, pemerintahan dimulai”. 21 Sebagaimana  dalam  penjelasan  se belum- nya, salah satu persoalan krusial dari formula kebijakan ini adalah adanya paralelitas antara perubahan struktur birokrasi dan penyetaraan jabatan pegawai. Dengan melihat ini maka dampak utama dari kebijakan ini dapat dilihat dari dua konteks yang saling terkait, yaitu keorganisasian dan kepegawaian.
1. Keorganisasian
Dalam  Peraturan  Presiden  Nomor  68 Tahun 2019 tentang Organisasi Kementerian Negara, jumlah kementerian di Indonesia
20 Riant Nugroho, Kebijakan Publik Di Negara- Negara Berkembang (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2014).
berjumlah 34. Angka ini masih ditambah dengan sejumlah lembaga di bawah presiden. Dalam pelaksanaan pemerintahan, kementerian ini membawahi satuan kerja di daerah yang setidaknya terdapat di 34 provinsi. Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Agama, dan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, bahkan sampai memiliki unit kerja di tingkat kecamatan atau bahkan tingkat kelurahan/ desa (sekolah misalnya). Dengan jumlah yang besar ini, dengan tempo yang segera, pemangkasan birokrasi merupakan pekerjaan yang tidak mudah.
Kendala utama di depan mata adalah mengenai  perubahan  SOTK.  Meskipun penyusunan  SOTK  dilakukan  pada  masing- masing kementerian, namun hal ini tidak akan mudah dilakukan dalam tempo cepat. Bahkan berkaca dari SOTK yang telah ada, satuan kerja-satuan kerja di bawah kementerian cukup variatif seperti halnya pada perguruan tinggi. Proses usulan dan pembahasan ini memerlukan waktu karena selama ini kebijakan penyusunan SOTK tidak dilakukan secara top-down . Umumnya setiap satuan kerja, yang disusun dari  individu-individu,  memiliki  kepentingan yang ingin diakomodasi. Hal ini sesuai dengan apa  yang  diutarakan  oleh  Groenveld,  Sandra dan de Walle, sebagaimana dikutip oleh Amirul Mustofa, bahwa birokrasi yang demokratis itu bernapaskan representative bureaucracy . Inti dari gagasan ini adalah birokrasi merupakan cerminan dari kepentingan kelompok masyarakat yang beragam sehingga keputusan- keputusan yang diambil harus terwadahi. 22
Dampak lanjutan dari lamanya penyusunan SOTK adalah uraian tugas organisasi yang tidak mampu terwadahi dalam tugas dan fungsi yang semula melekat pada pejabat eselon III
22 Amirul  Mustofa,  “REFORMASI  ADMINIS- TRASI: PENDEKATAN BIROKRASI REPRESEN - TATIF  DALAM  MENINGKATKAN  PERFORMA  BI- ROKRASI Amirul,” Ilmu Komunikasi Dan Ilmu Admin- istrasi Negara 4 (2011): 141–54.
Vol. 4 No. 2 Juli- Des 2021 DOI 10.24090/volksgeist.v4i2.5232
sampai dengan IV. Dalam kesementaraan ini, organ isasi akan sedikit goyah apabila kebijakan- kebijakan implementatif yang win win solution tidak diberikan. Agaknya ini sulit dihindari dan sebagai buktinya bahwa penyetaraan jabatan yang seharusnya dilakukan maksimal pada tanggal 30 Juni 2020 sesuai dengan amanat Permenpan-RB Nomor Permenpan-RB Nomor 28 Tahun 2019, belum selesai. Keterlambatan ini pada akhirnya juga berdampak pada variabel yang lain, yaitu pada konteks kepegawaian.

## 2. Kepegawaian
Pengelolaan  pegawai  pemerintahan  se- benarnya telah dimulai secara regulatif dengan diterbitkannya  Undang-Undang  (UU)  Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara. Undang-undang  ini  mengakhiri  riwayat  UU Nomor  8  Tahun  1974  tentang  Pokok-pokok Kepegawaian yang telah diubah dengan UU Nomor 43 Tahun 1999. UU ASN ini, salah satunya, ditindaklanjuti dengan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 11 Tahun 2017 tentang Manajemen Pegawai Negeri Sipil yang kemudian juga diubah dengan PP Nomor 17 Tahun  2020  dan  PP  Nomor  49  Tahun  2018 tentang  Manajemen  Pegawai  Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.
Berbagai regulasi di atas menitipkan harapan pemerintah terhadap lahirnya ASN yang profesional. Hal ini senada dengan harapan dari pemangkasan struktur birokrasi dan pengalihan jabatan administrasi ke dalam jabatan fungsional. Secara teoretis, pengalihan jabatan fungsional merupakan hal normal bagi status kepegawaian selama memenuhi persyaratan yang ditetapkan. Akan tetapi karena penyetaraan ini berlaku secara khusus, penetapan dilakukan berdasarkan jabatan administrasi yang diduduki oleh pejabat eselon III sampai dengan V. Disinilah persoalannya menjadi terlihat.
Secara mer itokratis,  pengangkatan,  pe- mindahan dan promosi pegawai didasarkan pada  kualifikasi  dan  kebutuhan  organisasi. Namun sistem meritokrasi dalam birokrasi di Indonesia tidak selalu berjalan optimal oleh karena berbagai faktor, dari kekurangan pegawai sampai dengan faktor politik yang tidak dipisahkan dari kehidupan birokrasi.
Setiap  tahun  masing-masing  kementerian selalu membuat pemetaan pegawai, baik yang  masih  aktif  atau  pun  sektor-sektor  yang membutuhkan tenaga pegawai, sehingga di dalam perencanaan kepegawaian selalu mengusulkan kebutuhan pegawai dalam rangka menunjang dan melaksanakan sistem yang ada. Namun usulan yang ada tidak serta merta dapat ditindaklanjuti atau pun diterima semuanya, hal ini juga dikarenakan pertimbangan membebani keuangan negara, sehingga karena keterbatasan sumber daya manusia maka ASN yang masih aktif harus siap unutk merangkap tugas yang mungkin bukan pada bidangnya. Tentu saja sudah dapat diketahui  jika fokus kinerjanya pun  harus  terbagi-bagi  dalam  tempo  waktu yang bersamaan.
Kekurangan ini menjadikan terdapatnya pejabat-pejabat  di  tingkat  eselon  yang sebetulnya tidak sesuai kualifikasinya. Karena yang sudah semestinya ASN yang mempunyai latar belakang pendidikan tertentu, juga harusnya ditempatkan pada bidang yang sesuai dengan kemampuannya. Atau pun dapat dilakukan rangkap tugas baru dengan tetap mempertahankan tugasnya yang lama. Meskipun  dimungkinkan  adanya  penyesuaian diri, namun pola semacam ini menjadi sangat dilematis ketika terjadi penyetaraan dengan serta merta ke jabatan fungsional berdasarkan jabatan administrasi terakhir yang diduduki atau pada saat terjadi penyetaraan. ASN pada contoh di atas, dalam konteks penyetaraan, akan menjadi pejabat fungsional di bidang kepegawaian, bukan keuangan misalnya
Vol. 4 No. 2 Juli- Des 2021 DOI 10.24090/volksgeist.v4i2.5232
yang  sesungguhnya  didukung  oleh  kualifikasi pendidikannya. Implikasinya, adalah spesifikasi keahlian ASN di masa depan menyisakan pekerjaan besar bagi tercapainya misi birokrasi yang  efektif  dan  efisien.  Pada  sisi  lain  sangat mungkin akan terjadinya “parkir pangkat” pada pegawai ASN yang dialihfungsikan ini dan tentu itu merugikan negara dalam konteks yang lebih besar. Tetapi, terhadap pegawai ASN dengan  kualifikasi  yang  sesuai,  hal  ini  tidak bermasalah.
Keterlambatan  dalam  implementasi  ke- bijakan ini serta ketidakcepatan kebijakan teknis turunan  pada  masing-masing  kementerian, menjadikan sistem kepegawaian bermasalah, termasuk kenaikan pangkat. Pada sisi lain ASN yang telah menjadi pejabat fungsional memiliki tugas dan fungsi yang telah ditetapkan secara khusus (melalui Permenpan-RB), namun secara organisasi uraian tugas administratif harus tetap dilakukan karena pelayanan itu dibutuhkan oleh masyarakat. Hal ini sebenarnya telah ditengahi dengan  pengakuan  tugas-tugas  lama  dengan angka kredit selama masa penyetaraan, namun sampai kini regulasi belum mengatur secara detail dan masih lamban.
Sebagai sebuah kebijakan, mengukur dampak positif dan negatif adalah sesuatu yang wajar. Namun sebagai kebijakan yang diharapkan membawa pengaruh besar terhadap reformasi birokrasi di Indonesia, sudah selayaknya untuk direncanakan, diimpementasikan dan dievaluasi secara cermat dan komprehensif. Kebijakan ini tentunya dapat memenuhi ekspektasi dari tujuan reformasi birokrasi apabila kelemahan- kelemahan sebagai uraian terdahulu dapat diatasi.

## PENUTUP
Berdasarkan uraian tersebut di atas, maka kesimpulan yang dapat diperoleh adalah yang pertama, pemangkasan struktur birokrasi merupakan salah satu agenda reformasi
birokrasi yang ditetapkan oleh pemerintah. Kebijakan ini mengambil formula dengan melakukan penghapusan eselon III sampai dengan eselon V. Yang dimana tujuan utama dari pemangkasan ini adalah mengefektifkan pelayanan pemerintah melalui pegawai pemerintahan atau ASN. Yang kedua, dampak atas kebijakan pemangkasan struktur birokrasi ini yaitu keorganisasian dan kepegawaian. Secara organisasi, pemangkasan ini tidak ideal karena dilakukan secara paralel dengan penyusunan SOTK. Karena sesuai dengan teori efektivitas hukum yang dikemukakan oleh Lawrence  M.  Friedman  bahwasanya  hukum merupakan sebuah sistem yang hanya dapat bekerja jika ketiga komponen saling bersinergi, yaitu substansi hukum, struktur hukum, dan budaya hukum. Secara kepegawaian, pemangkasan ini berdampak pada dialihkannya para pejabat administrasi ke dalam jabatan fungsional yang lebih berbasis kompetensi atau keahlian dengan kelemahan belum tentu tepatnya  pegawai  dengan  kualifikasi  jabatan fungsionalnya. Sehingga untuk mengantisipasi hal tersebut, sudah seharusnya pemerintah bergerak cepat dengan mengeluarkan kebijakan dengan  memberikan  pelatihan-pelatihan  atau berupa diklat dalam rangka menunjang tugas dan fungsi para pegawai yang dialihkan.

## DAFTAR PUSTAKA
Arief  Gunawan  Wibisono.  “Revitalisasi Prinsis-Prinsip Good Governance Dalam Rangka Penyelenggaraan Pemerintahan Yangbaik, Bersih, Dan Bebas Korupsi, Kolusi, Serta Nepotisme,” 2014.
Astuti, Reno Sunu. “Reformasi Bisrokrasi Indonesia Harapan Dan Kenyataan.” Sinar Harapan , 2004.
Basu, Subhajit. Digital Divide, Digital Ethics, and E-Government .  Edited  by  Raffaele Filieri Bidit Dey, Karim Sorour. Palgrave Macmillan UK, 2016.
Vol. 4 No. 2 Juli- Des 2021 DOI 10.24090/volksgeist.v4i2.5232
Birokrasi, Surat Edaran Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi. SE Menpan RB No. 391 Tahun 2019 (n.d.).
Gie, Kwik Kian. “Reformasi Birokrasi Dalam
Mengefektifkan Kinerja
Pegawai Pemerintahan.” Vol. 14, 2003.
Handoyo, Eko. Kebijakan Publik . Semarang:
Fakultas Ilmu Sosial UNNES dan Widyakarya, 2012.
Haning,  M.  Thahir.  “Reformasi  Birokrasi  Di Indonesia: Tinjauan Dari Perspektif Administrasi Publik.” Jurnal Analisis Kebijakan Dan Pelayanan Publik 4, no.
1 (2018): 25–37.
Hariyanto, Hariyanto. “Hubungan Kewenangan Antara Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Berdasarkan Negara Kesatuan Republik Indonesia.” Volksgeist: Jurnal Ilmu Hukum Dan Konstitusi 3, no. 2 (December 29, 2020): 99–115. http:// ejournal.uinsaizu.ac.id/index.php/ volksgeist/article/view/4184.
———. “Pembangunan Hukum Nasional Berdasarkan  Nilai-Nilai  Pancasila.” Volksgeist: Jurnal Ilmu Hukum Dan Konstitusi 1,  no.  1  SE-Articles  (June 7,  2018).  https://doi.org/https://doi. org/10.24090/volksgeist.v1i1.1731.
MenpanRB.  “SE  Menpan  RB  No.  384 Tahun 2019,” 2019.
———. SE Menpan RB No. 390 Tahun 2019 Tentang Langkah Strategis dan Konkret Penyederhanaan Birokrasi (2019).
Muhlizi,  Arfan  Faiz.  “Reformulasi  Diskresi Dalam Penataan Hukum Administrasi (Reformulation Of Discretion In The Arrangement Administrative Law).” Jurnal Rechtsvinding 1, no. 1 (2012):
93–111.
Mustofa,  Amirul.  “REFORMASI  ADMINIS- TRASI: PENDEKATAN BIROKRASI REPRESENTATIF  DALAM  MENIN-

## GKATKAN  PERFORMA  BIROKRASI
Amirul.” Ilmu Komunikasi Dan Ilmu Ad- ministrasi Negara 4 (2011): 141–54.
Nugroho, Riant. Kebijakan Publik Di Negara- Negara Berkembang . Yogyakarta:
Pustaka Pelajar, 2014.
Nurhestitunggal, Mochamad, and M Muhlisin. “Penyederhanaan Struktur Birokrasi: Sebuah Tinjauan Perspektif Teoretis Dan Empiris Pada Kebijakan Penghapusan Eselon III Dan IV.” Jurnal Kebijakan Pembangunan Daerah 4, no. 1 (2020):
1–20. https://doi.org/10.37950/jkpd. v4i1.100.
RB,  Humas  Menpan.  “Kementerian  Pan  RB Sampaikan Hasil Evaluasi Pelayanan Publik 51 Kementerian/Lembaga,” n.d. Republik Indonesia. “Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 112 Tahun 2020 Tentang Pembubaran Dewan Riset Nasional, Dewan Ketahanan Pangan, Badan Pengembangan Wilayah Surabaya-Madura,  Badan  Standarisasi Dan Akreditasi Nasional Keolahragaan, Komisi Pengawas Haji Indonesia,” no. 033005 (2020).
RI, Presiden. Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 95 Tahun 2018 tentang Sistem Pemerintahan Berbasis Elektronik, Menteri Hukum Dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia § (2020).
Rismana, Daud. “Implementasi Peraturan Menteri  Sosial  (Permensos)  Nomor  1 Tahun  2018  Tentang  Program  Keluarga Harapan (PKH).” Al’adl XI,  no.  2 (2019): 137–50. https://doi.org/10.1017/
CBO9781107415324.004.
Romli,  Lili.  “Masalah  Reformasi  Birokrasi.” Jurnal Kebijakan Dan Manajemen PNS 2, no. 2 (2008): 1–8.
Sidharta, B. Arief. “Kajian Kefilsafatan Tentang Negara Hukum.” Jentera (Jurnal Hukum),
Vol. 4 No. 2 Juli- Des 2021 DOI 10.24090/volksgeist.v4i2.5232
“Rule of Law”, Pusat Studi Hukum Dan Kebijakan (PSHK) . Jakarta, 2004.
Wahidin, Kudus Purnomo. “Dilema Memangkas PNS Eselon III Dan IV,” n.d.
Wakhid, Ali Abdul. “Eksistensi Konsep Birokrasi  Max Weber  Dalam  Reformasi Birokrasi Di Indonesia.” Jurnal TAPIs 7, no. 2 (2011): 125–46.