## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM (JKH), VOLUME 4 NOMOR 2 AGUSTUS 2018

## SISTEMATISASI JENIS DAN HIERARKI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN DI INDONESIA
Herman Kandidat Doktor di FH UGM Yogyakarta Dosen di Program Studi Pkn Fakultas Ilmu Sosial Universitas Negeri Makassar Email : hermanunm48@gmail.com, hermanhrm17@ymail.com
Firman Muin Dosen di Program Studi Pkn Fakultas Ilmu Sosial Universitas Negeri Makassar

## ABSTRAK
Penataan  antara  legislasi  berdasarkan  kewenangan  konstitusional  dengan legislasi  berdasarkan  kewenangan  atribusi  menentukan  jenis  dan  hierarki  secara sistematis  peraturan  perundang-undangan.  Hierarki  peraturan  peraturan  perundang- undangan secara bertingkat dan berurut  dimulai dari norma konstitusional, peraturan organik  (pelaksanaan)  berdasarkan  kewenangan  legislasi  oleh  lembaga  legislatif,  dan peraturan  perundang-undangan  berdasarkan  kewenangan  atribusi,  delegasi,  dan mandat oleh pemerintah dalam menjalankan tugas dan fungsi publiknya. Over regulasi yang  terjadi  di  Indonesia  selama  ini  berkaitan  dengan  kewenangan  menteri  membuat peraturan  umum  dan  abstrak  disebabkan  oleh  klausula  norma  yang  terdapat  dalam setiap  undang-undang  produk  legislasi  legislatif.  Menteri  memperoleh  kewenangan atribusi  dalam  undang-undang  tersebut.  Padahal  secara  teoritis,  batas  kewenangan atribusi  hanya  dapat  dimiliki  oleh  presiden  selaku  kepala  pemerintahan,  sedangkan menteri hanya terbatas pada kewenangan delegasi. Dampak terhadap penataan regulasi menjadi  tidak  tertata,  saling  tumpang  tindih,  kontradiktif,  dan  bahkan  menghasilkan kontraproduktif terhadap pelayanan publik.
Kata  Kunci:  Kewenangan  atribusi  kepala  pemerintahan,  kewenangan  delegasi  menteri, dan penataan regulasi

## ABSTRACT
Structuring between legislation based on constitutional authority and legislation based on the authority of attribution determines the type and hierarchy in a systematic manner of legislation.  The  hierarchy  of  regulatory  and  legislative  legislation  begins  with constitutional norms, organic regulations (implementation) based on legislative authority by  the  legislative  body,  and  legislation  based  on  the  authority  of  attribution,  delegation, and mandate by the government in performing its duties and public functions. The over- regulation in Indonesia has been related to the authority of the minister to make general and abstract rules due to the norm clause contained in every legislative legislation product law. The Minister obtains the attribution authority in the law. Whereas theoretically, the limits  of  authority  of  attribution  can  only  be  owned  by  the  president  as  head  of government,  while  the  minister  is  only  limited  to  the  authority  of  the  delegation.  The impact on regulatory arrangements becomes unorganized, overlapping, contradictory, and even counterproductive to public services.

## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM (JKH), VOLUME 4 NOMOR 2 AGUSTUS 2018
Keywords:  Authority  of  attribution  of  head  of  government,  authority  of  ministerial delegation, and regulation arrangement
Pendahuluan Tumpang tindih, tidak terorganisir dan terkoordinasi peraturan perundang-undangan  di  Indonesia tidak  dapat  didekati  dengan  cara kasuistik.  Analogi  terhadap  hal  ini adalah  seperti  pemadam  kebakaran yang  bertindak  secara  kasuistik, bertindak setelah terdapatnya peristiwa  kebakaran,  dan  melakukan tindakan
pemadaman. Artinya, bahwa  pendekatan  yang  kasuistik yang  selama  ini  dilakukan  dalam menata  jenis  dan  hierarki  peraturan perundang-undangan  tidak  akan berhasil  dengan  pendekatan  yang kasuistik.
Hal  di  atas  cenderung  saling memperhadapkan satu sama lainnya, antara  produksi  massif  peraturan perundang-undangan  oleh  instansi pemerintah dengan pembatalan, baik berdasarkan eksekutif review , maupun melalui proses di pengadilan. Belum lagi akibat hukum yang  muncul  antara  legislasi  di  satu pihak,  dan  pembatalan  di  lain  sisi. Oleh karena, setiap peraturan perundang yang telah diadakan akan melahirkan  hak  dan  kewajiban hukum  di  sisi  lainnya  dari  warga negara. Sehingga, muncul tenggelamnya  peraturan  perundang- undangan  akan  juga  menjadikan  hak dan  kewajiban  dari  warga  negara yang  diatur  melalui  norma  itu  akan muncul tenggelam juga.
Membaca  jenis  dan  hierarki peraturan perundang-undangan yang berlaku  dalam  sistem  hukum  positif yang  berlaku  di  Indonesia  dapat dilakukan  secara  konseptual.  Cara berangkat konseptual akan
membedakan  jenis  dan  hierarki dalam peraturan perundang- undangan.  Dengan  demikian  telah membangun pendekatan yang sistematis.  Perbedaan  itu  adalah melihatnya dari cara pandang teoritis pemisahan kekuasaan, dengan teori negara hukum kesejahteraan ( welvaarsstaat ).
Secara  konkrit  adalah  membedakan atas  dua  jenis  peraturan  perundang- undangan  berdasarkan  kewenangan yang  melekat  atas  lembaga  negara tersebut. Pertama, kewenangan  yang diberikan  langsung  oleh  konstitusi (baca;  UUD  NRI  1945), ke  dua, kewenangan  yang  diberikan  secara atribusi (baca; undang-undang).
Kewenangan  atribusi  dapat  dibaca sebagai  salah  satu  wujud  penerapan konsep dalam negara hukum ( staatsbemoienis ).
Selain  itu,  melalui  cara  pandang teoritis  di  atas,  jenis  dan  hierarki peraturan
perundang-undangan dapat dibedakan berdasarkan kelembagaan negara yang membuatnya. Lembaga negara berdasarkan teori pemisahan kekuasan  dalam  negara  membuat peraturan perundang-undangan yang sifatnya adalah undang-undang formil.  Sedangkan  lembaga  negara yang  menjalankan  pemerintahan (tugas  dan  fungsi  publik)  membuat peraturan perundang-undangan yang sifatnya adalah undang-undang materiil.  Penulis  membedakan  antara pemerintah sebagai pelaksana tugas dan fungsi  publik  dalam  negara  hukum modern  dengan  lembaga  eksekutif dalam teori trias politika dari

## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM (JKH), VOLUME 4 NOMOR 2 AGUSTUS 2018
Montesqiueu,  selain  lembaga  legislatif, dan lembaga yudikatif.
Lembaga  eksekutif  dalam  trias politika  merupakan  lembaga  negara yang  hanya  terbatas  pada  menjalankan undang-undang  yang  dibuat  oleh lembaga legislatif. Sedangkan pemerintah  dalam  arti  lembaga  negara yang  menjalankan  tugas  dan  fungsi publik  memiliki  kewenangan  membuat peraturan  perundang-undangan  (fungsi legislasi), mengawasi pelaksanaan peraturan  perundang-undangan  (fungsi ajudikasi), sekaligus melaksanakan peraturan  perundang-undangan  yang dibuatnya  tersebut.  Pendekatan  ini merupakan  pendekatan  sistematis dalam  penataan  jenis  dan  hierarki peraturan perundang-undangan.
Kekeliruan menempatkan jenis peraturan  perundang-undangan  dalam suatu  hierarki  untuk  konteks  Indonesia dapat  dilihat  dari  dua  kondisi  yang dijelaskan  di  atas.  Kewenangan,  dan jenis  kelembagaan  pembuat  norma menentukan jenis norma, serta kedudukan  norma  dalam  suatu  sistem hukum  positif.  Penataan  norma  yang tepat  dalam  suatu  sistem  menjadikan tugas dan fungsi kenegaraan, baik dalam hal  menjalankan  amanat  konstitusi, maupun  menjalankan  undang-undang akan  terkordinasi,  dan  terorganisir dalam rangka pencapaian tujuan negara yang diinginkan. Tumpang tindih antara satu norma dengan norma yang lainnya dapat dihindari dengan penataan secara sistematis,
terorganisir, dan terkoordinasi  dengan  baik.  Sehingga tugas  dan  fungsi-fungsi  kenegaraan berjalan tertata, tidak saling menegasikan  satu  sama  lainnya  antara kelembagaan negara. Kewenangan konstitusional
lembaga  negara  membuat  peraturan perundang-undangan merupakan
kewenangan  yang  melekat  kepada
lembaga  negara  membuat  peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang dasar. Hal ini merupakan bentuk pemisahan kekuasaan  lembaga  negara  secara teoritis  yang  diberi  kewenangan legislasi.
Jenis dan hierarki peraturan  perundang-undangan  ini merupakan peraturan organik (pelaksanaan)  secara  langsung,  atau kedudukannya  di  bawah  undang- undang  dasar  (Pasal  5  ayat  (1),  dan Pasal 20 ayat (1) UUD NRI 1945).
Berbeda halnya dengan kewenangan atribusi lembaga negara membuat peraturan perundang- undangan dengan kewenangan konstitusional  di  atas.  Kewenangan atribusi  lembaga  negara  membuat peraturan  perundang-undangan  di bawah  undang-undang  merupakan kewenangan  yang  diberikan  kepada lembaga negara dalam rangka menjalankan tugas dan fungsi pelayanan  kepada  masyarakat.  Hal ini  merupakan  lembaga  negara  yang menjalankan  pemerintahan  yang terkait  dengan  pelayanan  kepada masyarakat.  Berdasarkan  doktrin dalam  negara  hukum  modern,  maka secara garis besarnya adalah kewenangan  pemerintahan  ( bestuur ) membuat norma perencanaan ( planning) ,  peraturan  perundang- undangan  ( wetgeving ),  peraturan kebijakan  ( beleid regels ),  dan  norma keputusan administrasi negara
( beschikking  van  de  administratie)
(Batoeah, 1983;42) .
Rumusan Masalah Bagaimanakah  penataan  ideal  jenis dan  hierarki  peraturan  perundang- undangan di Indonesia?

## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM (JKH), VOLUME 4 NOMOR 2 AGUSTUS 2018
Pembahasan Montesqiueu dan Welvaarsstaat Setiap negara di dunia ini sudah pasti memiliki  sistem    hukum  positifnya sendiri.  Demikian  juga  dengan  negara hukum  modern  Indonesia,  mempunyai bangunan  sistem  hukum  positifnya sendiri  yang  dibangun  berdasarkan kebutuhannya  sendiri.  Secara  hierarkis, bangunan sistem hukum positif Indonesia  dibangun  di  atas  fondasi  cita negara berdasarkan Pancasila (alinea ke empat  Pembukaan  UUD  NRI  1945). Tolok  ukur  nilai  ini  merupakan  dasar bagi  norma  dasar  (UUD  NRI  1945) membangun  sistem  hukum  positif  di Indonesia. Sistem hukum yang dibangun berdasarkan cita negara hukum menuntun  ketentuan  normatif  dalam UUD NRI 1945. Norma dasar ini memberikan kedudukan  konstitusional  bagi  setiap warga negara memperoleh jaminan atas hak  asasi  manusia,  kedudukan  yang sama  dalam  hukum  dan  pemerintahan. Jaminan  hak  kepada  setiap  warga negara  atas  pekerjaan,  dan  kehidupan yang  layak.  Termasuk  dalam  hal  ini adalah  jaminan  konstitusional  atas kemerdekaan berserikat
dan berkumpul, mengeluarkan pikiran dengan  lisan  dan  tulisan  sebagai  wujud ekspresi setiap warga negara. Dalam hal ini,  kewajiban  negara  hukum  Indonesia menciptakan segala kondisi bagi tercapainya keadilan sosial dan kemakmuran, memajukan kesejahteraan umum,  dan  mencerdaskan  kehidupan bangsa.  Atas  cita  hukum  negara  yang secara  normatif  dituangkan  dalam konstitusi  inilah,  maka  pembangunan sistem  hukum  yang  terkoordinasi,  dan terorganisir  satu  sama  lainnya  dalam suatu  sistem  hukum  postif  yang  tepat merupakan  salah  satu  instrumen penting dan strategis diciptakan.
Perkembangan  pemikiran  antara
abad  ke  17  sampai  dengan  18 ditandai dengan munculnya berbagai pemikiran  dari  ahli  tentang  negara (Muchsan;1981;1)  dan  hukum.  Pada dasarnya,  inti  ajarannya  adalah perubahan  dari  sistem  monarkhi absolut menjadi monarkhi konstitusional.  Jhon  Locke  (1632- 1704)  melalui  bukunya two treatises on civil goverment (1690), mengajukan perihal pembagian kekuasaan  ( distribution  of  power, machten  scheiding )  dalam  negara. Pembagian  kekuasaan  yang  terbagi atas tiga kekuasaan, yaitu kekuasaan legislatif,  eksekutif,  dan  federatif ( federative  power  of  commonwealth ). Kekuasaan legislatif meliputi kekuasaan membuat peraturan, kekuasaan eksekutif meliputi kekuasaan mempertahankan  dan  melaksanakan peraturan,  serta  mengadili  perkara. Locke  menganggap,  bahwa  mengadili sebagai “ uitvoering” melaksanakan undang-undang, dan kekuasaan federatif meliputi  segala  sesuatu  yang  tidak termasuk lapangan legislatif dan eksekutif (hubungan luar negeri termasuk  kekuasaan  federatif).  Pada dasarnya,  jauh  sebelum  itu machten Scheiding telah  pernah  dikemukakan oleh Aristoteles ((Mustafa; 2001;1).
Ajaran  Jhon  locke  disempurnakan oleh  Montesqiueu  yang  lebih  dikenal dengan trias  politica (Pada  dasarnya, Trias  politica  bukan  berasal  dari Montesqiueu  sendiri,  namun  berasal dari  Immanuel  Kant.  Kant  Menjelaskan, bahwa  manusia  dilahirkan  sederajat, serta  segala  kehendak  dan  kemauan masyarakat  negara  harus  berdasarkan atau  melalui  undang-undang,  selain  itu, setiap  orang  harus  menghadapi  orang lain di samping mempergunakan haknya sendiri.  Peraturan  hukum  harus  jelas dirumuskan,  dan  menjadi  dasar  dari pelaksanaan  pemerintahan,  sehingga

## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM (JKH), VOLUME 4 NOMOR 2 AGUSTUS 2018
perlu  pemisahan  kekuasaan.  Kant mengajarkan  tentang  teori  negara hukum, tujuan negara adalah menegakkan hak dan kebebasan warganya.  Rakyat  tidak  dapat  tunduk pada undang-undang yang tidak mendapat  persetujuan  rakyat,  dan pemerintah  dan  rakyat  merupakan subyek  hukum.  Hidup  rakyat  sebagai manusia dalam negara bukan merupakan kemurahan hati pemerintah, namun  merupakan  atau  berdasarkan hak-hak  kekuatan  sendiri),  (Solly  Lubis, 2014;53).  Ia  berpendapat,  bahwa untuk  membatasi  kewenangan  raja absolut,  maka  dalam  suatu  negara diadakan pemisahan kekuasaan (fungsi)  (Kekuasaan  legislatif  ( la pussance legislative), kekuasaan eksekutif  ( la  puissance  executive), dan kekuasaan  yudikatif  ( la  puissance  de juger), masing-masing mempunyai lapangan pekerjaan sendiri yang dipisahkan  satu  sama  lainnya.  Fungsi legislatif dijalankan oleh dewan perwakilan  rakyat,  fungsi  eksekutif adalah  raja,  dan  fungsi  yudikatif dijalankan oleh badan pengadilan. Trias politika  ini  sesuai  dengan  aliran-aliran yang  membawa  jaman aufklarung di Eropa Barat yang menginginkan jaminan kemerdekaan  individu  dari  tindakan penguasa negara. Kemerdekaan individu hanya dapat dijamin melalui desentralisasi  kekuasaan  raja,  (Mustafa,
Op.  Cit ;2),  dan  masing-masing memiliki  lapangan  pekerjaan  sendiri yang  terpisah  satu  sama  lainnya. Pemisahan yang terdiri atas kekuasaan  legislatif,  eksekutif,  dan yudikatif. Pembagian
atau pemisahan  ini  dimaksudnya  sebagai pembatasan  terhadap  kekuasaan, dan  untuk  menghindari  kekuasaan yang  sewenang-wenang  dari  raja (Istilah  trias  politica  yang  berasal  dari Immanuel  Kant  menuntut  kebebasan
individu  yang  dijamin  dan  dilindungi oleh  hukum.  Tujuan  negara  adalah membuat dan mempertahankan hukum, sehingga  warga  negara  mempunyai kemerdekaan yang dijamin oleh hukum, dan  masyarakat  tetap  teratur.  Negara bukan sebagai alat kekuasaan ( machtsapparat ), melainkan alat hukum ( rechtsapparat), (Muchsan;1982;53). Para  ahli  pikir  negara  dan  hukum abad  ke  17  mulai  mengkritisi  hak intrinsik,
dan tidak bertanggungjawabnya
pemerintah. Spinoza menyatakan, bahwa hak mutlak merupakan  sesuatu  yang  tidak  masuk akal.  Locke  melihatnya  sebagai  hak ketuhanan  dari  raja  untuk  bersalah dalam memerintah, seharusnya terdapat tanggungjawab  penuh,  kepercayaan untuk  pemerintah  sehingga  dapat dimintai  pertanggungjawaban  terhadap kepercayaan yang diberikan oleh rakyat. Kebaikan  dan  atas  persetujuan  rakyat sehingga  pemerintah  mendapat  hak untuk memerintah. Pufendorf melihatnya  sebagai  perbedaan  antara rakyat  dengan  negara.  ia  menganggap, bahwa  intisari  negara  terletak  pada pembentukan, dan pemeliharaan hukum yang  rasional,  dan  ini  adalah  kewajiban penentu yang sebenarnya dari kekuasaan, serta batas kemungkinannya (Mac Iver ;1980;386).
Doktrin  tentang  Unsur-unsur  atau ciri  negara  hukum,  apabila  melihat pandangan Sudargo Gautama, merupakan  pembatasan  kekuasaan negara terhadap
persorangan.
Negara  tidak  dapat  bertindak  secara sewenang-wenang, tindakan itu dibatasi oleh hukum, individu memiliki  hak  terhadap  penguasa. Dengan  demikian,  setiap  tindakan negara  harus  berdasar  hukum  yang telah  diadakan  terlebih  dahulu,  dan harus  ditaati  oleh  pemerintah, termasuk  aparaturnya.  Selain  itu,

## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM (JKH), VOLUME 4 NOMOR 2 AGUSTUS 2018
supaya  hak  asasi  terlindungi,  maka dilakukan dengan pemisahan kekuasaan  antara  yang  membuat peraturan
perundang-undangan (Attamimi  berpendapat,  bahwa  istilah “peraturan  perundang-undangan”  yang diterjemahkan  dari  Bahasa  Belanda “ wettelijke  regeling”, lebih  tepat.  Kata “ wettelijke” berarti  berdasarkan  dengan wet, dan  kata  ini  pada  umumnya diterjemahkan
dengan
“undang- undang”,  dan  bukan  dengan  “undang”, sehingga wettelijke
regeling diterjemahkan dengan peraturan perundang-undangan.  Selain  itu,  kata “undang”  pada  dasarnya  tidak  terkait lagi  dengan  pengertian  hukum,  kecuali kata  “pengundangan”  sebagai  arti pengumuman  suatu  peraturan  negara dalam  suatu  terbitan  khusus  untuk  itu, dan dilakukan dengan cara yang khusus pula,  dan  apabila  tidak  dilakukan dengan  cara  demikian,  maka  peraturan itu  kehilangan  kekuatan  mengikatnya ( afkondiging, promulgation), (Attamimi:1990;200),
yang melaksanakan,  dan  yang  mengadili terpisah  tidak  dalam  satu  tangan (Sarja;2016;25).
Kewenangan ( authority, gezag)
merupakan kekuasaan yang diformalkan kepada golongan orang tertentu maupun terhadap suatu bidang pemerintahan  tertentu  secara  bulat.
Kewenangan  di  dalamnya  terdapat wewenang-wewenang ( competence, bevoegdheid )  yang  hanya  berkenaan dengan bidang tertentu.
Dengan demikian, kewenangan merupakan kumpulan
wewenang
( rechtsbevoegdheden) (Marbun;2012;161). Pandangan F. A. M. Stroink  dan  J.  G.  Steenbeek  melihat wewenang  sebagai  konsep  inti  dalam hukum  tata  negara,  dan  hukum administrasi negara (Minarno; 2011;65). Authority dalam Black  Law
Dictionary merupakan legal  power;  a right to command or to act; the right and power  of  public  officers  to  require obedience  to  their  orders  lawfully  issued in  scope  of  their  public  duties (kewenangan  atau  wewenang  adalah kekuasaan hukum, hak untuk memerintah  atau  bertindak;  hak  atau kekuasaan pejabat publik utnuk mematuhi aturan hukum dalam lingkup melaksanakan kewajiban publik)
(Campbell Black ;1990:133).
Kewenangan  menjalankan  fungsi dari  lembaga-lembaga  negara  yang dijelaskan  oleh  para  ahli  di  atas merupakan kewenangan konstitusional, atribusi undang- undang,  dan  delegasi.  Pemberian kewenangan  yang  diberikan  untuk mencegah atau membatasi kekuasaan,  termasuk  dalam  rangkah atau  wujud  dari  perlindungan  hak asasi manusia. Kewenangan konstitusional dari lembaga-lembaga negara  itu  salah  satunya  adalah kewenangan  legislasi.  Kewenangan legislasi  ini  merupakan  kewenangan yang  langsung  diberikan  melalui konstitusi, atau kewenangan membuat peraturan perundang- undangan secara formiil
(berdasarkan  isi,  prosedur,  dan bentuknya)  merupakan  kewenangan yang  dimiliki  oleh  lembaga  legislatif. Pada  umumnya,  masyarakat  awam mengenali  peraturan  perundang- undangan  ini  dengan  nama  “undang- undang”.
Kedudukan konstitusional lembaga  eksekutif  di  atas  adalah selaku lembaga yang hanya diberikan kewenangan untuk menjalankan undang-undang.
Konteks  konstitusional  di  Indonesia, selain  sebagai  lembaga  eksekutif yang menjalankan peraturan perundang-undangan,  maka  lembaga
eksekutif  juga  diberi  kewenangan selaku  lembaga  legislatif.  Perubahan UUD NRI 1945 pasca amandemen dalam Pasal  5  ayat  (1)  UUD  NRI  1945 disebutkan,  bahwa  presiden  berhak mengajukan  rancangan  undang-undang kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat. Perubahan  pertama,  19  Oktober  1999 sebelumnya  berbunyi
(1)  Presiden
memegang kekuasaan membentuk Undang-undang  dengan  persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
Pasal  20  ayat  (1)  UUD  NRI  1945 menyebutkan, bahwa dewan perwakilan rakyat memegang kekuasaan membentuk  undang-undang.  Ayat  (2),
Setiap rancangan undang-undang dibahas  oleh  dewan  perwakilan  rakyat dan presiden untuk mendapat
persetujuan  bersama. ayat  (3),  Jika rancangan  undang-undang  itu  tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan  Undang-undang  itu  tidak boleh  diajukan  lagi  dalam  persidangan dewan Perwakilan Rakyat masa itu. Ayat (4), Persidangan mengesahkan rancangan  undang-undang  yang  telah disetujui  bersama  untuk  menjadi undang-undang. ayat (5), Dalam rancangan  undang-undang  yang  telah disetujui  bersama  tersebut  dan  tidak disahkan  oleh  presiden,  maka  dalam waktu  tiga  puluh  hari  semenjak rancangan  undang-  undang  tersebut disetujui,  sah  menjadi  undang-undang dan  wajib  diundangkan.  Pada  dasarnya menurut hemat penulis, istilah
”mengajukan”  dan  “dibahas  bersama untuk  mendapat  persetujuan  bersama” mempunyai konotasi, bahwa pemerintah yang diwakili oleh presiden diberikan  oleh  undang-undang  dasar kewenangan  legislasi.  Sedangkan  ayat (5),  apabila  diperhatikan,  di  dalam kalimatnya  terasa  janggal.  Betapa  tidak,
setelah presiden bersama DPR membahas  dan  menyetujui  bersama, namun  pada  akhirnya,  presiden  sendiri tidak mau mengesahkannya (inkonsistensi).

## Pendekatan Doktrin Menata Legislasi
Konkretisasi  normatif  konstitusional yang  dijelaskan  di  atas  membuat pemerintah  (tugas  dan  fungsi) memiliki kewenangan  secara  atributif  (Atribusi adalah  kewenangan  yang  dasarnya diatur dalam undang-undang, sedangkan  delegasi  dan  mandat  adalah pelimpahan  wewenang  dari  suatu badan/pejabat administrasi negara yang satu kepada badan/pejabat administrasi negara  yang  lainnya  dalam  lingkungan pemerintahan yang diperoleh berdasarkan wewenang atribusi) (Marbun;2011;137), menjalankan kewajiban bertindak berdasarkan hukum,  mengerahkan  daya  upayanya dalam rangka menciptakan kemakmuran, dan kesejahteraan. Kewenangan  yang  pertama  kali  yang harus  dilakukan  pemerintah  adalah tindakan  hukum  membuat  norma perencanaan  yang  tepat,  efektif,  dan efisien.  Makna  tepat,  efektif,  dan  efisien merupakan kerangka manfaat ( doelmatigheid, efektifitas  dan  efisiensi, atau  daya  guna),  dalam  negara  hukum modern  ( welvaarsstaat ),  dengan  tetap mengindahkan  sisi  kepastian  hukum ( rechstzekerheid, wet en rechtsmatigheid van bestuur ), dan tujuan ( rechstvaaldigheid ).  Normanya  adalah mengikat masyarakat secara umum, dan tidak  terkait  dengan  suatu  peristiwa hukum  konret  tertentu,  melainkan terhadap  berbagai  hal  yang  dicakup  di dalamnya (abstrak).
Jenisnya merupakan norma undang-undang yang berdasarkan  isinya  (materiil)  adalah mengikat  secara  umum,  dan  abstrak. Misalnya  peraturan  pemerintah  atau

## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM (JKH), VOLUME 4 NOMOR 2 AGUSTUS 2018
peraturan presiden
tentang perencanaan wilayah, atau perencanaan strategis  anggaran  dan  belanja  negara dalam  hal  pendidikan,  sumber  daya alam, ekonomi, dan lain sebagainya. Hal ini  juga  dilakukan  agar  tidak  terjadi tumpang tindih antar berbagai peraturan  perundang-undangan  yang dibuat oleh organ-organ dalam
pemerintahan yang memperoleh kewenangan  delegasi,  karena  setiap delegasi  selalu  mendasarkan  dirinya pada  norma  perencanaan  yang  telah dibuat sebelumnya.
Apabila  tindakan  hukum  dalam  hal perencanaan di atas merupakan kewenangan  atribusi,  maka  tindakan hukum  selanjutnya  dalam  perencanaan ini  adalah  kewenangan  delegasi  yang dimiliki oleh pembantu-pembantu presiden,  yaitu  menteri-menterinya yang  akan  menghasilkan  berbagai peraturan perundang-undangan. Peraturan  perundang-undangan  yang merupakan pelaksanaan
dari perencanaan  yang  tepat,  efektif,  dan efisien  di  atas.  Menteri-menteri  akan menyesuaikan  hasil-hasil  perencanaan yang  telah  dilakukan  oleh  pemerintah atau  presiden  melalui  norma  yang dibuatnya. Selain, apabila dalam pelaksanaan  tugas  dan  fungsi  oleh menteri-menteri dalam
organ pemerintah  norma  atribusi  tidak terdapat  aturan  yang  berasal  dari atribusi  legislasi,  kabur  ( vage  norm, blanket norm ), atau memberikan pilihan terhadap  tindakan  yang  tepat  membuat norma,  maka  para  pembantu  presiden dapat  mengambil  tindakan  melalui peraturan  kebijakan  ( beleid  regels) . Ujung  dari  segala  tindakan  hukum pemerintah  dalam  melaksanakan  tugas dan  fungsi  publiknya  adalah  membuat norma  keputusan  administrasi  negara ( beschikking daad van de administratie ). Tindakan hukum ini merupakan
rangkaian norma penutup dalam rangka tugas  dan  fungsi  pelayanan  kepada masyarakat.
Selama ini dalam prakteknya, menteri selalu  mendapat  kewenangan  atribusi, dan  delegasi  sekaligus,  sehingga  terjadi tumpang  tindih  dengan  kewenangan atribusi presiden. Kewenangan pembantu-pembantu presiden seharusnya hanya sampai pada kewenangan delegasi, sedangkan kewenangan  atribusi  hanya  dapat diberikan kepada presiden oleh undang- undang  selaku  kepala  pemerintahan.
Presidenlah yang kemudian mendelagasikan  kewenangannya  itu kepada pembantu-pembantunya (menteri-meneteri), dalam pemerintahan  untuk  mencegah  umpah tindih pelaksanaan kewenangan, terutama  dalam  pembuatan  norma umum,  dan  abstrak.  Hemat  penulis,  hal ini  merupakan  salah  satu  penyebab tidak  tertatanya  jenis  dan  hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia.
Kewenangan  menjalankan  tugas dan  fungsi  pemerintahan  dalam melayani  masyarakatnya  di  atas merupakan  kewenangan  atribusi pemerintah atau presiden. Kewenangan  atribusi  menjadi  dasar kewengan delegasi dari para pembantu presiden untuk melaksanakan  lebih  lanjut  tugas  dan fungsi  pemerintah  melalui  tindakan hukum membuat peraturan perundang-undangan.  Kewenangan atribusi dalam legislasi ini merupakan kewenangan yang langsung  diberikan  melalui  undang- undang,  atau  kewenangan  membuat peraturan perundang-undangan secara  materiil  (berdasarkan  isinya mengikat secara umum, dan abstrak), termasuk kewenangan secara  delegatif.  Pada  umumnya,
masyarakat  mengenali  peraturan perundang-undangan  ini  dengan nama peraturan perundang- undangan yang dibuat oleh pemerintah, misalnya peraturan pemerintah,  peraturan  presiden, peraturan menteri, dan lain sebagainya.
Legislasi  Formil  dan  Materil  di Indonesia
Kewenangan  legislasi  berdasarkan konstitusi  (baca;  kewenangan  undang- undang dasar), merupakan kewenangan yang berada di tangan lembaga legislatif berdasarkan pemisahan kekuasaan dalam  negara.  Lembaga  legislatif  diberi kewenangan  legislasi  yang  berdasarkan sifat  normanya  adalah  umum,  dan abstrak. Berdasarkan prosedur pembuatan  norma  tersebut  memang diberikan  kewenangan  kepada  lembaga legislatif  berdasarkan  konsep  dalam pemisahan  kekuasaan.  Bentuk  dari norma  legislasinya  adalah  undang- undang (dalam arti formil). Kewenangan legislasi berdasarkan kewenangan atribusi yang juga sifat normanya adalah umum,  dan  abstrak.  Norma  legislasi yang  dibuat  berdasarkan  prosedur kewenangan  menjalankan  tugas  dan fungsi  publik  dalam  rangka  pelayanan kepada  masyarakat.  Bentuk  dari  norma legislasi  ini  adalah  undang-undang (dalam arti materiil).
Secara  doktrinal,  norma  legislasi undang-undang memberikan kewenangan pelaksanaan norma tersebut  kepada  lembaga  lain  dalam negara, yaitu lembaga eksekutif. Sedangkan  lembaga  eksekutif  hanya terbatas  melaksanakan  ketentuan  itu. Dalam hal menguji pelaksanaan undang- undang  dari  lembaga  eksekutif,  maka akan  diberikan  kepada  lembaga  negara yang  lainnya,  yaitu  lembaga  yudikatif. Sedangkan  norma  legislasi  berdasarkan
atribusi memberikan kewenangan pelaksanaan norma itu kepada pembuat norma itu sendiri. Selain itu, pengawasan terhadap pelaksanaan norma  ini  dilakukan  sendiri  oleh lembaga  pembuat  norma  tersebut, termasuk  di  dalamnya  adalah  proses menguji  terhadap  pelaksanaan  norma itu.
Pada  dasarnya,  proses  legislasi  di Indonesia  mempunyai  kecenderungan tumpang-tindih  satu  sama  lainnya.  Hal ini  merupakan  akibat  pemahaman  yang keliru  dari  lembaga-lembaga  negara yang  diberi  kewenangan  membuat norma yang sifatnya umum, dan abstrak. Lembaga legislatif yang diberi kewenangan berdasarkan undang- undang  dasar  tidak  hanya  menurunkan kewenangan  atribusi  legislasi  kepada presiden, namun termasuk memberikan kewenangan atribusi legislasi itu kepada pembantu-pembantu  presiden,  dalam hal  ini  para  menteri.  Di  lain  pihak, presiden juga memberikan kewenangannya  dijalankan  oleh  para pembantunya melalui delegasi membuat regulasi. Kewenangan atribusi membuat peraturan  umum  dan  abstrak  para menteri  dari  lembaga  legislatif,  dan kewenangan  delegasi  legislasi  dari penerima kewenangan atribusi (presiden)  membuat  menteri  memiliki kewenangan yang besar, dan melingkupi banyak  aspek  di  dalamnya  membuat berbagai  peraturan.  Hal  ini  berdampak pada tidak terkoordinasinya antara satu norma  dengan  norma  lainnya  yang dibuat  oleh  para  pembantu  presiden berdasarkan  delegasi,  karena  di  lain pihak, menteri juga melekat kewenangan  atribusi  yang  berasal  dari undang-undang.
Salah  kaprah  antara  kewenangan konstitusional legislasi lembaga legislatif  dengan  kewenangan  atribusi legislasi  dari  pemerintah  atau  presiden

## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM (JKH), VOLUME 4 NOMOR 2 AGUSTUS 2018
menjadi  kabur  dengan  kewenangan atribusi  dan  delegasi  yang  dimiliki  oleh menteri-menteri.  Reproduksi  secara terus  menerus,  sehingga  melahirkan over kuantitas  peraturan  perundang- undangan oleh karena kewenangan para pembantu  presiden  yang  selain  diberi kewenangan  delegasi  juga  diberikan kewenangan  atribusi  legislasi.  Padahal, kewenangan atribusi
membuat peraturan perundang-undangan diberikan  kepada  presiden  dalam menjalankan  tugas  dan  fungsi  publik. Berdasarkan kewenangan atribusi inilah, maka penerima atribusi memberikan  kewenangannya  kepada organ-organ  yang  membantu  penerima atribusi  menjalankan  tugas  dan  fungsi melalui  kewenangan  delegasi.  Pada akhirnya,  para  pembantu  presiden dengan  kewenangan  atribusi,  dan delegasi  memproduksi  norma  dalam pelaksanaan  tugas  dan  publiknya menjadi tidak terkendali.  Apalagi dalam pembuatan  norma  itu  tidak  terjadi koordinasi  antara  satu  organ  dengan organ  lainnya,  padahal  obyek  yang diatur  oleh  norma  yang  dibuat berdimensi lintas sektoral antar kementerian. Data  resmi web  site Kementerian Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia  dari tahun  2013  sampai  dengan  2017 menunjukkan  Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang  berjumlah  7, Peraturan  Pemerintah  523,  Peraturan Presiden 773, Peraturan Badan Pemeriksa  Keuangan  9,  Peraturan  Bank Indonesia  54,  Peraturan  Menteri  7797, Peraturan  Lembaga  non  Kementerian 2136, Peraturan Daerah 1142, Peraturan  Otoritas  Jasa  Keuangan  239 (https://www.kemenkumham.go.id). Dengan demikian,
jumlah keseluruhannya  adalah  12.810,  dengan jumlah  terbesar  adalah  peraturan menteri, peraturan lembaga non
kementeian,  dan  peraturan  daerah. Apalagi jika ditambah dengan keseluruhan  peraturan  instansi  dalam pemerintahan,  maupun  di  luar  instansi pemerintahan akan semakin banyak lagi jumlahnya.
Berdasarkan ketentuan Undang- Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan  menggolongkan  peraturan lembaga  lainnya  di  luar  lembaga legislasi  konstitusioanl,  dan  legislasi berdasarkan  atribusi  dan  delegasi sebagai  bagian  dari  jenis  peraturan perundang-undangan.  Pasal  7  ayat  (1) adalah a. Undang-Undang  Dasar  Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945;  b. Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan Rakyat;  c.  Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang; d. Peraturan Pemerintah; e. Peraturan  Presiden;  f. Peraturan Daerah Provinsi; dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Sumber  masalahnya  terdapat  dalam Pasal 8 ayat (1), seperti yang dijelaskan di atas. Pasal 8 ayat (1) menyebutkan Jenis Peraturan Perundang-undangan selain yang diatur Pasal  7  ayat  (1),  yaitu  peraturan  yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Daerah,  Mahkamah  Agung,  Mahkamah Konstitusi,  Badan  Pemeriksa  Keuangan,
Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri,  badan,  lembaga,  atau  komisi yang  setingkat  yang  dibentuk  dengan Undang-Undang  atau  Pemerintah  atas perintah Undang-Undang,
Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi, Gubernur,  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah Kabupaten/Kota,
Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.  Sehingga  ketetuan  norma

## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM (JKH), VOLUME 4 NOMOR 2 AGUSTUS 2018
positif  ini  semakin  menegaskan  betapa luasnya  makna  jenis  dan  hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia,  dan  semakin  banyak  jumlah peraturan perundang-undangan.
Selain  kuantitas  produk  peraturan perundang-undangan yang tidak terkendali,  di  lain  pihak  pada  tahun 2016  Kementerian  Dalam  Negeri (Kemendagri) telah membatalkan sebanyak 3.143 peraturan, di antaranya adalah  1765  peraturan  daerah  dan peraturan kepala daerah kabupaten dan kota  yang  dicabut,  atau  direvisi Kementerian  Dalam  Negeri,  sejumlah 111  peraturan,  atau  putusan  menteri dalam negeri yang dicabut, atau direvisi oleh  Kementerian  Dalam  Negeri,  dan 1267  peraturan  daerah  dan  peraturan kepala  daerah  kabupaten,  atau  kota yang  dicabut,  atau  direvisi  gubernur. Menurut Mendagri, bahwa peraturan itu dianggap  oleh  Kementerian  Dalam Negeri  sebagai  aturan  yang  dinilai menghambat  pertumbuhan  ekonomi daerah  dan  memperpanjang  jalur birokrasi,  menghambat  investasi,  dan kemudahan berusaha (http://www.kemendagri.go.id).  Namun bukan  itu  saja,  menurut  hemat  penulis, akan  terjadi  tumpang  tindih  peraturan, tidak  terorganisir  dan  terkoordiasi secara sistematis yang akan melahirkan inefisiensi  dan  tidak  efektif,  termasuk makna kabur dari kewenangan legislasi.
Produksi massal
peraturan perundang-undangan memerlukan
penataan  sistematis,  sehingga  saling terintegrasi  dan  terkoordinir  satu  sama lainnya. Akutnya produksi peraturan ini tidak dapat diselesaikan melalui pendekatan  yang  kasuistik.  Pendekatan ini  akan  menjadi  semacam  perlombaan, antara  proses  legislasi  dengan  proses pembatalan peraturan perundang- undangan.  Pendekatan  sistematis  yang dapat  dilakukan  untuk  mengurangi
pembentukan  peraturan  perundang- undangan  yang  tidak  terkendali  seperti peraturan  menteri  melalui  penataan kembali  kewenangan  konstitusional legislasi,  atribusi  legislasi,  dan  delegasi legislasi menteri seperti yang dijelaskan sebelumnya  di  atas.  Selain  itu,  dengan cara  mengikuti  model  pembentukan peraturan  pemerintah,  dan  peraturan presiden  yang  selama  ini  telah dilakukan.  Setiap  rancangan  peraturan menteri wajib mengikuti proses harmonisasi di Kementerian Hukum dan HAM  RI  berdasarkan  hasil  atribusi legislasi yang telah diadakan sebelumnya (perencanaan). Setiap rancangan  peraturan  menteri  wajib berdasarkan pada hasil atribusi legislasi perencanaan  pemerintah  atau  presiden yang telah dibuat sebelumnya.
Pemerintah  atau  presiden  sebagai penerima  kewenangan  atribusi  harus memiliki  perencanaan  sistematis  dan tepat  bagi  efektifitas,  dan  efesiensi dalam  legislasi  normanya.  Kewenangan atribusi  tidak  dapat  diberikan  kepada bawahan  presiden  secara  langsung, namun  kewenangan  diberikan  melalui kewenangan delegasi legislasi. Tumpang tindih  norma  yang  terjadi  selama  ini disebabkan  oleh  penerima  kewenangan delegasi, selain atribusi menteri-menteri membuat legislasi. Kekacauan kualifikasi peraturan perundang- undangan  juga  ditunjang  dengan ketentuan norma positif Pasal 8 ayat (1)
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan.  Pada  akhirnya, tumpang tindih antara norma yang satu dengan  yang  lainnya  tidak  dapat terhindarkan, kuantitas peraturan perundang-undangan  semakin  banyak tidak terkendali, dan kualifikasi peraturan  perundang-undang  umum dan  abstrak  semakin  kabur  maknanya. Di  lain  pihak,  para  pembantu  presiden

## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM (JKH), VOLUME 4 NOMOR 2 AGUSTUS 2018
yang  tidak  memiliki  kemampuan manajerial  yang  baik,  dan  terutama pemahaman kewenangan yang dimilikinya  juga  menjadi  persoalan tersendiri.

## Kesimpulan
Sistematisasi  peraturan  perundang- undangan  tidak  dapat  dilakukan  secara kasuistik,  dan  represif,  melainkan melalui  pendekatan  sistematis  dalam rangka mencapai efektifitas, dan efisiensi bekerjanya norma positif dalam suatu  sistem  hukum.  Salah  satu pendekatan  yang  dapat  dilakukan adalah  dengan  membaca  sistem  hukum tersebut  melalui  kajian  doktrinal  yang dikenal dalam ilmu hukum. Kewenangan dan kelembagaan negara yang membuat peraturan perundang-undangan (legislasi) di Indonesia, dapat ditentukan  dan  ditempatkan  jenis  dan hierarkinya.
Kewenangan  konstitusional  legislasi merupakan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan formil yang diberikan  kepada  lembaga  legislatif sebagaimana  Pasal  5  ayat  (1),  Pasal  20 ayat  (1)  UUD  NRI  1945.  Sebagaimana secara  doktrinal  Lembaga  legislatif diberikan kewenangan membuat
undang-undang  dalam  teori  pemisahan kekuasaan dalam negara (trias politika).
Sedangkan  kewenangan  atrbusi  dan delegasi merupakan kewenangan pemerintah  ( bestuur )  dalam  legislasi peraturan perundang-undangan materiil berdasarkan
undang-undang.
Pemerintah diberikan kewenangan legislasi  melalui  atribusi,  dan  delegasi dalam  rangka  menjalankan  tugas  dan fungsi publik yang diwajibkan kepadanya, yaitu
mencipatakan kesejahteraan  ( bestuurszorg) dalam negara hukum modern yang demokratis ( democratische  rechtsstaat). Sehingga, kualifikasi peraturan perundang-
undangan  yang  mengikat  secara  umum dan  abstrak  tidak  dapat  keluar  dari frame  work kewenangan  konstitusional legislasi,  kewenangan  atribusi  legislasi, dan kewenangan delegasi legislasi.

## Saran
Menteri-menteri  sebaiknya  tidak diberikan kewenangan atribusi, ia hanya tepat  diberikan  kewenangan  sampai pada  level  kewenangan  delegasi  untuk kegunaan tidak tumpang tindih kewenangan atribusi legislasi pemerintah  atau  presiden.  Hal  ini sebagai  salah  satu  cara  agar  dapat dibuatnya  sistem  hukum  positif  yang harmonis  satu  sama  lainya,  artinya terdapat  koordinasi  dan  organisasi dalam suatu sistem hukum positif.
Perubahan Pasal 7 ayat (1), dan Pasal 8  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  12 Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Kualifikasi  undang-undang  ini  tidak tepat  atas  peraturan  perundang- undangan  yang  mengikat  secara  umum, dan  abstrak  dari  lembaga  legislasi berdasarkan kewenangan konstitusional, atribusi, dan delegasi.

## Daftar Pustaka Buku
Attamimi,  A.  Hamid,  1990. Peranan
Keputusan Presiden Republik Indonesia  dalam  Penyelenggaraan Pemerintahan  Negara;  Suatu  Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan  dalam  Kurun  Waktu
Pelita I-Pelita IV , Disertasi, Jakarta: Fakultas  Pascasarjana  Universitas Indonesia.
Belinfante,  A.  D.,  dan  Boerhanoeddin Soetan  Batoeah,  1983. Pokok- pokok  Hukum  Tata  Usaha  Negara , Jakarta: Binacipta.

## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM (JKH), VOLUME 4 NOMOR 2 AGUSTUS 2018
Iver,  R.M.  Mac,  1980. Negara  Moderen, terjemahan, Jakarta: Aksara Baru. Lubis, M. Solly, 2014. Ilmu Negara , Edisi Revisi, Bandung: Mandar Maju.
Marbun, S. F., 2012. Hukum Administrasi Negara I , Yogyakarta: UII Press. ---------------------,
2011, Peradilan Administrasi  Negara  dan  Upaya Administratif di Indonesia , Yogyakarta: FH UII Press. Minarno, Nur Basuki, 2011. Penyalahgunaan  Wewenang  dalam Pengelolaan  Keuangan  Daerah yang  Berimplikasi  Tindak  Pidana Korupsi, Surabaya:
Laksbang Mediatama, Surabaya.
Muchsan,  1981. Peradilan  Administrasi negara , Yogyakarta: Liberty.
----------------------,  1982. Seri  Hukum Administrasi  Negara;  Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia , Yogyakarta: Liberty. Mustafa,  Bachsan,  2002. Pengantar Hukum Administrasi Logistik ,
Bandung: Citra Aditya.
---------------------,  2001. Sistem  Hukum Administrasi  Negara  Indonesia, Bandung: Citra Aditya Bakti.
Sarja, H. 2016. Negara Hukum; Teori dan Praktek, Yogyakarta: Thafa Media.
Kamus Henry  Campbell  Black,  1990 .  Black’S Law Dictionary, Wet Publishing.
Internet https://www.kemenkumham.go.id. http://www.kemendagri.go.id.