Jurusan Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas jenderal Soedirman, Jl. HR. Bunyamin 993, Purwokerto, Banyumas, Jawa Tengah.
Email: arif.darmawan@unsoed.ac.id

## JIIP: Jurnal Ilmiah Ilmu Pemerintahan
Volume 5, Nomor 2, Tahun 2020 DOI: 10.14710/jiip.v5i2.7909
Implikasi  Kebijakan One  China  Policy dalam  Kegagalan  Kerjasama Sister City antara Bogor dan Tainan di Taiwan

## Muhammad Taufan Mahardika & Arif Darmawan
1,2 Jurusan Hubungan Internasional, Universitas Jenderal Soedirman
Dikirimkan: 28 Mei 2020 Direvisi: 26 Agustus 2020 Diterbitkan: 30 September 2020

## Pendahuluan
ebagai  sebuah  negara  dengan  kapabilitas  ekonomi  dan  politik  yang cukup  dominan  saat  ini,  negara  Republik  Rakyat  Cina  memiliki kepentingan dalam upaya mengakui Taiwan sebagai bagian dari wilayah
kedaulatannya.  Untuk  mewujudkan  hal  tersebut  maka  Cina  menerapkan  kebijakan luar  negeri  yang  konsisten  diterapkan  hingga  saat  ini,  yaitu One  China  Policy . Kebijakan  luar  negeri  ini  selanjutnya  menjadi  prioritas  utama  dalam  kebijakan  luar negeri  Cina  ketika  berinteraksi  dengan  dunia  internasional.  Kebijakan  tersebut memaksa seluruh negara di dunia mengakui Cina sebagai pemerintahan resmi Cina, serta tidak mengakui kedaulatan Taiwan, hal tersebut selaras dengan implementasi One  Country  Two  System ,  dimana  setiap  negara  yang  menjalin  hubungan  resmi
S
Hubungan bilateral antara Indonesia dengan Cina salah satunya didasarkan pada prinsip One China Policy atau Kebijakan Satu China, dimana Indonesia hanya mengakui satu negara Cina yaitu Republik Rakyat Cina dan tidak mengakui secara resmi negara Taiwan. Walaupun tidak ada pengakuan secara resmi, tetapi ada hubungan diantara Indonesia dengan Taiwan, yaitu dalam sektor ekonomi dan juga pendidikan dan juga people-to-people exchange . Kemudian pemerintah daerah juga berinisiatif untuk mengadakan kerjasama dengan pemerintah daerah di Taiwan dalam bentuk Sister City , salah satunya adalah Kota Bogor yang berupaya untuk mengadakan kerjasama dengan Kota Tainan. Penelitian ini akan menganalisa bagaimana implikasi penerapan kebijakan One China Policy dalam upaya mewujudkan kerjasama sister city antara Bogor di Indonesia dengan Tainan di Taiwan. Dalam penelitian ini menunjukkan bahwa implikasi kebijakan One China Policy juga sangat berpengaruh di level sub-state , sehingga kemudian kerjasama dalam bentuk sister city antara kedua kota tersebut tidak bisa terwujud, tetapi kemudian terjadi kerjasama informal antara masyarakat di kedua kota dalam bentuk kerjasama kebudayaan, people-to-people exchange dan juga business to business .
KATA KUNCI One China Policy ; kerjasama bilateral; paradiplomasi; sister city
dengan  negara  Cina,  maka  tidak  diperkenankan  memiliki  hubungan  resmi  dengan Taiwan (I. Prayogi & Adela, 2019;  Prayogi & Gede, 2014). Dengan adanya kebijakan ini membuat  banyak  negara  memutuskan  untuk  tidak  menjalin  hubungan  diplomatik dengan  Taiwan.  Salah  satu  alasan  pemutusan  hubungan  diplomatik  adalah  salah satunya  dilatarbelakangi  kapabilitas  ekonpomi  Cina  yang  memberikan  bantuan ekonomi  kepada  negara-negara  yang  berkenan  memutuskan  hubungan diplomatiknya dengan Taiwan (Bangsa, 2019). Kondisi ini tentu saja membuat Taiwan semakin  terkucilkan  dalam  pergaulan  dunia  internasional,  khususnya  dalam  upaya untuk membangun hubungan diplomatik dan mencari pengakuan internasional.
Meskipun Indonesia menerapkan kebijakan luar negeri bebas aktif, Indonesia menerapkan One China Policy melalui kebijakan dasar Memorandum of Understanding (MoU) pada tanggal 8 Agustus 1990, yang ditandatangani oleh Menteri Luar Negeri Indonesia  dan  Cina.  MoU  tersebut  bertujuan  untuk  membangun  dan  normalisasi kembali hubungan kedua negara yang sempat membeku pasca tahun 1965. Dalam kesepakatan  antara  kedua  negara  itu  didalamnya  menegaskan  bahwa  Indonesia hanya  menjalin  relasi  dalam  bidang  ekonomi  yang  sifatnya  tidak  resmi  dengan Taiwan. Di sisi lain tidak bisa dibantah bahwa  Taiwan mempunyai arti penting bagi Indonesia,  karena  Taiwan  menjadi  negara  yang  banyak  memberikan  investasi  dan juga partner dalam bidang perdagangan yang penting bagi Indonesia (Kementerian Luar Negeri, 2006). Dengan adanya MoU dengan Cina, maka aturan protokoler antara Indonesia dan Taiwan tidak diatur melalui koridor Kementerian Luar Negeri seperti halnya  negara  lain,  tetapi  diatur  melalui  Kantor  Dagang  Ekonomi  Indonesia  (KDEI) yang berada dibawah naungan Kementerian Perdagangan. Hal tersebut diatur oleh Kementrian  Perdagangan  Indonesia  melalui  aturan  yang  menjelaskan  mengenai tugas perwakilan dagang Indonesia di Taipei. Dalam peraturan tersebut, dijelaskan beberapa prinsip yang harus dipatuhi dalam menjalin interaksi antara Indonesia dan Taiwan,  dalam  rangka  menjaga  hubungan  antara  Indonesia  dengan  Cina (Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia, 2011).
Walaupun Indonesia dan Taiwan tidak memiliki hubungan diplomatik, pada level sub-state terjadi upaya kerja sama resmi antara Kota Bogor, Indonesia dengan Tainan, Taiwan. Upaya kerja sama tersebut diimplementasikan dalam bentuk Sister City . Di Indonesia, penggunaan istilah sister city sesuai dengan Surat Edaran Menteri Dalam Negeri No. 193/1652/PUOD yang dikeluarkan pada 26 April 1993 mengenai Tata Cara Pembentukan Hubungan Kerja sama Antar Kota (Sister City) dan Antar Provinsi (Sister Province) . Indonesia menggunakan istilah sister city lebih diarahkan pada kerjasama bidang ekonomi, bidang pendidikan dan juga budaya (Bandung., 2019). Kerja sama sister city di Indonesia juga dipermudah dengan adanya  Undang-Undang Nomor 22 Tahun  1999  atau  Undang  Undang  Otonomi  Daerah,  yang  memberikan  keleluasaan kepada  Daerah  untuk  menyelenggarakan  Otonomi  Daerah,  termasuk  didalamnya
melakukan  kerja  sama  dengan  pemerintah  daerah  setingkat  lainnya  baik  di  dalam negeri ,aupun di luar negeri (Sekretariat Jenderal DPR RI, 1999).
Pola kerja sama yang terus berkembang ini membuat pemerintah Kota Bogor yang  merupakan  sub-state  dari  pemerintah  resmi  Indonesia  melakukan  kerja  sama dengan Kota Tainan yang merupakan pemerintah daerah setingkat negara lainnya, guna  mendapatkan    manfaat  dan  keuntungan  dari  kerja  sama  internasional,  baik secara materil maupun non-material seperti pertukaran informasi, pendidikan, sosial, kebudayaan.  Kedua  kota  tersebut  mengawali  kerja  samanya  melalui  hubungan informal,  seperti  hubungan  dagang  antar  kota  di  negara  tersebut,  serta  perayaan kebudayaan Cap  Go  Meh yang  merupakan  agenda  rutin  tiap  tahun  di  Bogor.  Pada masa pemerintahan Walikota Bima Arya, upaya kerja sama tersebut terus berlanjut dan  menjajaki  tingkat  yang  lebih  formal,  yaitu  dalam  bentuk sister  city yang melingkupi multi sektor, seperti pendidikan, perekonomian dan kebudayaan (Bogor, 2016).
Penelitian ini lebih lanjut akan menganalisis mengenai bagaimana implementasi kebijakan one china policy dalam mempengaruhi upaya kerjasama sister city antara Kota Bogor dengan Kota Tainan sebagai sub-state dari Indonesia dan Taiwan, dengan menggunakan perspektif Teori Peran dari Holsti

## Teori Peran: Sebuah Model Analisis
Untuk  mengetahui  state  of  the  art  penelitian  ini,  akan  dibahas  beberapa literatur terdahulu dengan tema yang terkait. Penelitian pertama adalah dari Chiang (2004) yang membahas mengenai implikasi One China Policy dalam hubungan antara Taiwan  dengan  organisasi  internasional.  Fokus  dari  penelitian  ini  adalah  pada bagaimana  Taiwan  mengalami  kesulitan  dalam  menjalankan  relasinya  dengan organisasi  internasional,  karena  kebijakan One  China  Policy tidak  hanya  memaksa aktor  negara,  tetapi  juga  aktor  non-negara  untuk  mematuhinya,  sehingga  ketika Taiwan  membutuhkan  bantuan  internasional  karena  terjadi  bencana  alam  maka harus meminta izin kepada Cina sehingga bantuan tersebut diberikan kepada Provinsi Taiwan, sebagai wilayah Cina.
Penelitian  lain  yang  terkait  dengan One  China  Policy adalah  oleh  Maulana, Roisah,  &  Susetyorini  (2016)  yang  membahas  mengenai  sudut  pandang  hukum internasional  dalam  melihat One  China  Policy dan  penerapannya  dalam  hubungan bilateral antara Indonesia-Taiwan. Sebagai akibat adanya kebijakan One China Policy ini  maka  Indonesia  tidak  mengakui  kedaulatan  Taiwan,  sehingga  hubungan  antara kedua negara lebih pada hubungan dagang yang melalui lembaga perwakilan dagang Indonesia  di  Taiwan  yang  dianggap  sebagai  lembaga  non-pemerintah  yaitu  Kantor Dagang  Ekonomi  Indonesia    (KDEI),  sementara  kantor  perwakilan  Taiwan  di Indonesia sendiri melalui lembaga bernama TETO (Taipei Economic and Trade Office).
Selanjutnya  adalah  penelitia  dengan  berfokus  pembahasan  pada  bagaimana Taiwan berusaha meraih kepentingan nasional dalam politik internasional yang ada. Taiwan membagi aktivitasnya dalam dua bidang, yaitu di level state atau negara yaitu dengan menjalin relasi baik itu secara formal maupun informal dengan negara lain, serta di level sub-state seperti di tingkatan kota dan provinsi. Di level sub-state Taiwan mendorong  adanya  kerjasama  paradiplomasi  antara  provinsi  dan  kota  dengan konsep sister province ataupun sister city .
Dalam  penelitian  yang  dilakukan  oleh  Thomas  &  Williams  (2017),  dibahas mengenai  kerjasama  antara  dua sub  state di  Jepang  dan  Taiwan,  walaupun  kedua negara  tersebut  tidak  memiliki  hubungan  diplomatik.  Pemutusan  pengakuan diplomatik pemerintah Jepang terhadap Taiwan atau Republic of China (ROC) pada tahun  1972  tidak  lantas  memutuskan  hubungan  kedua  negara  tersebut.  Didorong oleh  ikatan  warisan  kolonial  antara  Taiwan  dan  Jepang,  kedua  wilayah  tersebut menciptakan bentuk hubungan baru yang resmi, namun tanpa pengakuan eksistensi nama Taiwan secara nasional. Bentuk tersebut yaitu kerjasama kota dan kabupaten di  Taiwan  sebagai  aktor  sub-nasional  dengan  kota  dan  kabupaten  di  Jepang, salahsatunya  dalam  kerangka sister  city dalam  mengembangkan  hubungan  formal dengan Jepang. Hubungan sub-nasional tersebut merupakan komponen penting dari terjalinnya kerja sama kedua negara ini yang mampu berlangsung lama dan berfungsi sebagaimana mendukung hubungan antara Taiwan dan Jepang.
Cremer, De Bruin, & Dupuis (2001) dalam penelitiannya membahas mengenai kerjasama pemerintah daerah di Selandia Baru dengan beberapa kota di Asia yang kemudian  bisa  menghasilkan  respon  positif  secara  organisasi,  hubungan  bilateral, serta perkembangan hubungan ekonomi. Salah satu faktor yang mendorong negara- negara  mendorong  kerja  sama  dengan  negara  Asia  adalah  kepercayaan  terhadap pergeseran  pusat  gravitasi  ekonomi  yang  semula  dari  Amerika  Utara  dan  Eropa, bergeser  ke  Asia  Timur  sejak  tahun  1980-an  yang  telah  diakui  oleh  sebagian  besar kalangan akademisi dan pengusaha. Untuk mampu menjadi bagian ‘Asian Miracle’, negara-negara  barat  di  luar  Asia  memahami  bahwa  hambatan  budaya  merupakan salahsatu faktor penghambat perdagangan antara mereka, oleh karena itu hubungan sister  city dapat  berperan  dalam  mengurangi  hambatan  budaya  tersebut  yang diharapkan  dapat  meningkatkan  kegiatan  perdagangan  internasional,  kegiatan investasi, pariwisata internasional dan keuntungan lainnya.
Dari  beberapa  literatur  diatas  dapat  dilihat  bahwa  penelitian  ini  mempunyai satu kesamaan yaitu membahas mengenai bagaimana pelaksanaan kerjasama sister city antara sub-state .  Perbedaan  penelitian  ini  dibandingkan  penelitian  lain  adalah dalam penelitian ini lebih spesifik membahas mengenai kegagalan hubungan antara sub-state di  kedua  negara,  yaitu  antara  upaya  kerjasama Sister  City Kota  Bogor dengan Kota Tainan. Implementasi One China Policy juga menjadi fokus penting dalam penelitian ini, yang ternyata mempunyai implikasi terhadap upaya kerjasama antara
kedua sub-state . Perspektif teoritis dan konsep yang dipakai di penelitian ini adalah perspektif Teori Peran dari K.J. Holsti.
Kerangka pemikiran dalam penelitian ini menggunakan Teori Peran dari K.J. Holsti. Teori Peran pertama kali dikemukakan oleh Holsti (1970) dalam bukunya yang yaitu National Role Conceptions in the Study of Foreign Policy . Fokus dari teori yang dikembangkan Holsti adalah gagasan atau ide dalam diri, seperti seorang pemimpin di  dalam  sebuah  negara,  yang  tentunya  mempunyai  gambaran  serta  kepercayaan dalam  dirinya  yang  kemudian  mendorong  suatu  negara  tersebut  bertindak  dalam sistem  internasional  (Thies,  2009).  Peranan  juga  mempunyai  arti  sebagai  orientasi tujuan dan harapan suatu negara atau aktor dalam bertindak di lingkungan sosialnya. Ketika menganalisis kebijakan luar negeri, ada dua fungsi teori peran, yaitu: Pertama, teori  ini  mampu  dipakai  untuk  memberikan  pemahaman  terkait  dengan  perilaku kelompok  yang  ikut  serta  dalam  proses  pengambilan  keputusan.  Kedua,  teori  ini dapat  dipakai  untuk  memahami  persepsi  pengambil  kebijakan  terhadap  harapan peran,  dengan  mengabaikan  sistem  politik  internasional.  Dengan  kata  lain,  teori peran  dapat  digunakan  dalam  berbagai  level  analisis  kebijakan  luar  negeri,  dimulai dari individu, negara, sistem, serta bagaimana teori peran dapat digunakan sebagai analisis  hubungan  internasional  yang  lebih  luas  antara  agen  dan  struktur  (Thies, 2009).
Dalam  teori  ini,  Holsti  mempunyai  empat  konsep  peran,  diantaranya  (1) National  Role  Conception ,  yaitu  bagaimana  Ego,  faktor  internal  dan  pemahaman sebuah negara, (2) Role Performances, yaitu keputusan dan tindakan pemerintah, (3) Role Prescription , Alter yaitu harapan dari lingkungan internasional dan (4) Position, status  atau  posisi  nasional  suatu  aktor  negara  (Holsti,  1970).  Holsti  menyebutkan bahwa  sumber  utama  dalam  kebijakan  luar  negeri  adalah  national role  conception (ego) dan role prescription atau harapan peran (alter) dari lingkungan internasional. Konsepsi peran nasional dapat berasal dari ideologi atau prinsip dasar kebijakan luar negeri  yang  dimiliki  negara,  seperti  misalnya    Undang-undang    Sedangkan  sumber dari harapan peran berasal dari negara tetangga, lingkungan internasional, maupun norma dan hukum internasional yang berlaku (Haryanto, 2014: 21-22).
Gambar 1. Sumber dan Variabel dalam Teori Peran
Sumber: Holsti, 1970: 245
Bagan diatas menjelaskan bahwa role performance atau performa dari peran nasional suatu negara, dapat dilihat sebagai perilaku umum atau hasil dari kebijakan luar negeri suatu pemerintah. Hasil tersebut merupakan proses yang dipengaruhi dari sikap,  keputusan,  tanggapan,  fungsi  dan  komitmen  terhadap  negara  lain  yang disesuaikan  dengan  kondisi  negara  tersebut,  yang  kemudian  pola  atau  keputusan tersebut dapat disebut dengan national role atau peran nasional (Holsti, 1970: 245). Dalam bagan diatas, kita dapat melihat bahwa national role conception dipengaruhi oleh role  prescriptions dari  lingkungan  luar,  yang  umumnya  bersumber  dari  hal-hal non-material,  seperti  struktur  sistem,  nilai  umum  dari  sistem,  prinsip  hukum, komitmen  atas  perjanjian,  pemahaman  secara  informal  dan  opini  dunia  atau komunitas  internasional.  Sementara national  role  conception atau  ego  didominasi oleh  sumber  yang  bersifat  material,  seperti  lokasi,  sumber  daya,  kapabilitas, kebutuhan  sosial-ekonomi,  sebagian  yang  bersifat  non-material  seperti  ideologi, aturan tradisional, opini publik, personalitas dan kebutuhan politik. Serta dari hasil keduanya dapat mempengaruhi suatu negara dalam menentukan nation status atau posisinya,  baik  sebagai  negara  penyeimbang,  berselisih  ataupun  menjadi  mediator diantara keduanya yang berkonflik.
Pada  penelitian  ini,  penulis  akan  menggunakan  metode  penelitian  kualitatif sebagai landasan penelitiannya. Penelitian yang dilakukan penulis termasuk kedalam
penelitian  kualitatif,  dimana  pelaksanaannya  menggunakan  metode  deskriptif dengan  menggunakan  pendekatan  studi  kasus.  Metode  deskriptif  bertujuan  untuk mencari  informasi  atau  penelitian  yang  serupa,  setelah  itu  mengidentifikasi  dan membuat perbandingan dengan penelitian lain yang menghadapi masalah yang sama untuk  menentukan  rencana  kedepannya,  dan  menarik  kesimpulan  yang  nantinya akan  dimasukan  kedalam  penelitian  penulis.  Penulis  juga  melihat  langsung  dan mendeskripsikan apa yang terjadi sesuai dengan fakta di lapangan.

## Peraturan Kerjasama Luar Negeri oleh Pemerintah Daerah
Sebelum membahas mengenai kerjasama antara Bogor dan Tainan, terlebih dahulu  akan  dibahas  mengenai  bagaimana  prosedur  kerjasama  internasional  oleh pemerintah  daerah  dilaksanakan.  Terdapat  beberapa  tahapan  dalam  membangun hubungan luar negeri, khususnya kerjasama sister city . Pertama, kerja sama sister city dapat dimulai melalui inisiatif suatu kota, baik dari dalam negeri, maupun inisiatif kota dari  luar  negeri.  Inisiatif  tersebut  kemudian  dibantu  oleh  KBRI  setempat  untuk ditindaklanjuti. Inisiatif tersebut mempunyai tujuan untuk mencari kecocokan serta potensi dari kedua kota yang hendak melakukan kerja sama. Setelah kedua kota telah menemukan  kecocokan  serta  potensi  di  masing-masing  wilayah,  pemerintah  kota kemudian  meminta  izin  dari  Pusat  Fasilitasi  Kerjasama  Sekretariat  Jenderal Kementerian Dalam Negeri (Fasker Setjen Kemendagri) untuk memfasilitasi inisiatif yang digagas serta mengkoordinasikannya dengan Kementerian Luar Negeri.
Proses koordinasi tersebut di dalamnya kembali memiliki beberapa tahapan, diantaranya  perencanaan  mengenai  latar  belakang  dari  kerja  sama  yang  akan digagas,  rencana  pembuatan  draff Memorandum  of  Understanding (MoU)  antara kedua pihak yang hendak menjalin kerja sama, persetujuan dari pihak Kementerian Dalam  Negeri,  pembahasan  materi  atau  bidang  yang  dikerjasamakan  antara Pemerintah  Daerah  dengan  Pemerintah-Lokal  asing,  persetujuan  kerja  sama  oleh DPRD, serta Penandatangan Perjanjian kerja sama (Mukti, 2013: 185).
Secara  hukum,  berdasarkan  wawancara  dengan  Epafras  Sitepu  (2020)  Staf Direktorat  Hukum  dan  Perjanjian  Sosial  Budaya,  Kementerian  Luar  Negeri, pemerintah daerah yang ingin membangun kerja sama sister city , hendaknya perlu memenuhi beberapa rangkaian peraturan yang mengatur kewenangan daerah dalam melaksanakan  hubungan  kerja  sama  internasional  tersebut.  Pertama,  pemerintah daerah  perlu  memperhatikan Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah ,  yang  mengatur  tentang  pembagian  kewenangan  antara pemerintah  pusat,  provinsi  dan  kota/kabupaten.  Kedua,  Peraturan  Pemerintah Nomor  28  Tahun  2018  tentang  Kerja  Sama  Daerah.  Ketiga,  Permendagri  Nomor  3 Tahun 2008 tentang Pedoman Pelaksanaan Kerja sama Pemerintah Daerah dengan
Pihak Luar Negeri. Dan terakhir, Peraturan Menteri Luar Negeri Nomor 3 Tahun 2019 tentang Panduan Umum Hubungan Luar Negeri oleh Pemerintah Daerah .
Gambar 2. Prosedur Kerjasama Internasional Pemerintah Daerah
Sumber : Diolah dari wawancara dengan Sitepu, 2020
Untuk  melihat  sejauh  mana  implementasi  prinsip one  china  policy dalam mempengaruhi  kerja  sama sister  city ,  perlu  dikaji  berdasarkan  urutan  peraturan- peraturan  diatas.  Bagan  di  atas  menjelaskan  meskipun  otonomi  daerah  membuka peluang  pemerintah  daerah  untuk  melakukan  kewenangan  dalam  kerja  sama  luar negeri, namun hal tersebut harus diselenggarakan sesuai dengan politik luar negeri negara  tersebut.  Hal  tersebut  memberikan  gambaran  bahwa  upaya  kerjasama paradiplomasi  pemerintah  daerah  tetap  harus  berpedoman  dan  berkoordinasi terhadap  apa  yang  dilakukan  oleh  Kementerian  Luar  Negeri  ( wawancara Sitepu, 2020).
Sesuai  dengan  Konvensi  Wina  Tahun  1961  yang  membahas  mengenai Hubungan  Diplomatik  kemudian  Konvensi  Wina  Tahun  1963  yang  mengatur mengenai Hubungan Konsuler, telah ditetapkan bahwa hanya ada satu  perwakilan negara Republik Indonesia yang melayani kepentingan negara termasuk didalamnya adalah    pemerintah  daerah.  Sehingga  Pemerintah  daerah  tidak  diperbolehkan membuka perwakilan diplomatik, dan dalam pelaksanaan kerja sama dengan pihak luar negeri, pemerintah daerah bertindak sebagai bagian dari negara  atau atas nama negara, dan bukan atas nama pemerintah daerah itu sendiri (Kusmantoro, 2016: 71).
Kerjasama Sister City
UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
PP No. 28 Tahun 2018 tentang Kerjasama Daerah
Peraturan Menteri Luar Negeri Nomor 3 Tahun 2019 tentang Panduan Umum Hubungan Luar Negeri oleh Pemerintah Daerah
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 2008 tentang Pedoman Pelaksanaan Kerjasama Pemerintah Daerah dengan Pihak Luar Negeri
Hal  tersebut  diperkuat  kembali  dengan  Undang  –  undang  Nomor  37  tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri. Pasal 1 ayat (2) menjelaskan bahwa “Politik Luar Negeri  adalah  kebijakan,  sikap,  dan  langkah  Pemerintah  Republik  Indonesia  yang diambil dalam melakukan hubungan dengan negara lain, organisasi internasional, dan subyek hukum internasional lainnya dalam rangka menghadapi masalah internasional guna  mencapai  tujuan  nasional”.  Dengan  begitu,  definisi  tersebut  memberikan gambaran  bahwa  kewenangan  politik  luar  negeri  suatu  daerah  masih  bergantung terhadap wewenang dari pemerintah pusat (Windiani, 2011).
Jika diaplikasikan ke dalam studi kasus kerjasama paradiplomasi antara Kota Bogor  dan  Tainan,  yang  merupakan  sebuah  terobosan  baru  dalam  hubungan internasional.  Dalam  Hubungan  Internasional  kontemporer  memang  diwarnai dengan  munculnya  aktor  baru  seperti  sub-state,  kelompok  masyarakat,  suku-suku (societies),  kelompok  bisnis,  multinational  companies  dan  bagian-bagian  dari birokrasi  pemerintah  suatu  negara  dapat  mem-by  pass,  atau  dengan  kata  lain bertindak  dan  berinteraksi  langsung  dengan  pihak  asing  tanpa  melibatkan pemerintah pusat (Mukti, 2013: 41). Hal tersebut perlu ditinjau terlebih dahulu sejauh mana  nilai,  pemahaman  ataupun  opini  dunia  mengenai  kebijakan  luar  negeri  yang merupakan  bagian  alter  dapat  terimplementasi  dalam  rangkaian  peraturan  dan undang-undang yang mengatur kewenangan pemerintah daerah dalam melakukan kerjasama  luar  negerinya,  sehingga  hal  tersebut  dapat  mempengaruhi  pembuat kebijakan dalam menyesuaikan orientasi konsepsi nasional-nya.
Apa yang disampaikan diatas sejalan dengan pandangan Darmawi (2004) yang mendefinisikan international  orientation  change yang  memiliki  makna  perubahan orientasi  negara  secara  radikal  dalam  kebijakan  luar  negerinya,  yang  melibatkan perubahan  orientasi  dalam  urusan  yang  hendak  diraihnya  dalam  hubungan internasional.  Beberapa  hal  yang  ingin  diraih  diantaranya  meliputi  harapan  dari eksternal, perubahan target dan tujuan dalam kebijakan luar negerinya, perubahan program, serta pembuatan instrumen yang melakukan penyesuaian serta perubahan di berbagai level lingkup kebijakan tersebut (Breuning, 2019: 13).
Implikasi OCP pada Kegagalan Kerjasama Sister City Bogor-Tainan
Dalam upaya melegalkan peran pemerintah daerah yang ingin memanfaatkan potensi  wilayah,  pemerintah  Indonesia  kemudian  merumuskan Undang-Undang Nomor  32  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah .  Undang-Undang  Nomor  32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian direvisi menjadi Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2008 yang kemudian direvisi lagi menjadi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014. Peraturan tersebut memberikan wewenang kepada daerah otonomi luas sebagai upaya untuk mendorong pembangunan di daerah. Kemudian melalui  otonomi  daerah,  diharapkan  ada  bentuk  kemandirian  untuk  menjalankan
pembangunan  sesuai  dengan  kapasitas  dan  kebutuhan  daerah  sehingga  bisa dilaksanakan dengan lebih efektif dan efisien (Fathun, 2016: 78).
Namun, dalam undang-undang tersebut penulis tidak menemukan kerangka yang  jelas  yang  mengatur  mekanisme  kerja  sama  internasional  berupa  kerjasama sister  city ataupun sister  province ,  bahkan  tidak  terdapat  hambatan  yang  berupa aturan serta arahan yang cukup spesifik mengenai prinsip one china policy terhadap pemerintah  daerah,  yang  kemudian  menunjukan  bahwa  tidak  ada  larangan terhadap  Pemerintah  Kota  Bogor  untuk  berkomunikasi  dan  berinteraksi  dengan Kota Tainan. Larangan yang terdapat pada undang-undang tersebut hanya berupa larangan umum, seperti Pasal 76 ayat (1) tentang larangan kepada kepala daerah yang  melakukan  perjalanan  ke  luar  negeri  tanpa  seizin  dari  Menteri.  Selebihnya, Pasal  369  menjelaskan  bahwa  ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  kerja  sama  diatur melalui Peraturan Pemerintah.
Peraturan  Pemerintah Nomor 28 Tahun 2018, Bab 1 tentang  Ketentuan Umum Pasal  1  Ayat  (2),  (3),  (4),  (5)  menjelaskan  bahwa  Pemerintah  Indonesia  membagi beberapa  kategori  kerja  sama  pemerintah  daerah  menjadi  empat,  diantaranya adalah Kerja Sama Daerah Dengan Daerah Lain (KSDD), Kerjasama Daerah Dengan Pihak Ketiga (KSDPK), Kerjasama Daerah Dengan Pemerintah Daerah di Luar Negeri (KSDPL) dan Kerjasama Daerah Dengan Lembaga di Luar Negeri (KSDLL). kerjasama sister city atau kerjasama kota kembar/bersaudara termasuk dalam kategori Kerja Sama  Daerah  Dengan  Pemerintah  Daerah  di  Luar  Negeri  (KSDPL)  yang  dimana sesuai  Pasal  23  ayat  (1)  menjelaskan  bahwa  pelaksanaan  kerja  sama  tersebut diwakili oleh gubernur atau bupati/wali kota yang bertindak sebagai representasi daerah  tersebut.  Dalam  kerja  sama  tersebut,  terdapat  lima  objek  KSDPL, diantaranya (a) pengembangan iptek, (b) pertukaran kebudayaan, (c) peningkatan kemampuan teknis dan manajemen pemerintahan, (d) promosi potensi daerah, dan (e) objek kerja sama lainnya yang tidak bertentangan dengan ketentuan perundang- undangan.
Selanjutnya  dalam  Pasal  27  tentang  Persyaratan  Pelaksanaan  KSDPL  dan KSDLL,  ayat  (1)  menjelaskan  bahwa  pemerintah  daerah  perlunya  memenuhi  lima syarat,  diantaranya:  (a)Terdapat  hubungan  diplomatik,  merupakan  urusan Pemerintah Daerah; (b) Pemda tidak membuka kantor perwakilan di luar negeri; (c) Pemda serta institusi di luar negeri yang diajak kerjasama tidak mencampuri urusan pemerintahan  dalam  negeri;  serta  (d)  kerjasama  yang  dilakukan  harus  sesuai dengan  kebijakan  dan  rencana  pembangunan  nasional  dan  daerah.  Pada  poin  (a) mengenai  syarat  adanya  hubungan  diplomatik  antara  kedua  negara,  kemudian menjadi  hambatan  awal  Pemerintah  Kota  Bogor  menjalin  kerja  sama sister  city dengan  Kota  Tainan,  mengingat  bahwa  Indonesia  menganut  prinsip  one  china policy  yang  berdampak  pada  tidak  adanya  hubungan  diplomatik  dengan  Taiwan, melainkan hanya sebatas kerjasama perdagangan atau Business to Business (B2B)
saja,  bukan Government  to  Government (G2G).  Syarat  tersebut  menjadi  mutlak untuk  ditaati  oleh  Pemerintah  Kota  Bogor,  mengingat  kembali  Konvensi  Wina Tahun 1961 mengenai Hubungan Diplomatik dan Konvensi Wina Tahun 1963 tentang Hubungan Konsuler, bahwa sister city bukan hanya representasi pemerintah daerah saja,  melainkan  juga  mewakili  negara.  Namun,  dalam  peraturan  tersebut  tidak tercantum dengan jelas bagaimana syarat, larangan atau himbauan lebih lanjut dari penerapan one china policy terhadap pemerintah daerah, yang kemudian dalam Bab IV,  Pasal  42  dinyatakan  bahwa  ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  tata  cara  KSDPL akan  kembali  diatur  melalui  Peraturan  Menteri  yang  ditetapkan  setelah dikoordinasikan dengan menteri yang menyelenggarakan pemerintahan di bidang luar negeri, yaitu Menteri Dalam Negeri selaku orang tua dari pemerintah kota dan Menteri Luar Negeri.
Permendagri  Nomor  3  Tahun  2008  merupakan  peraturan  menteri  dalam negeri yang mengatur tentang pelaksanaan kerja sama pemerintah daerah dengan pihak  luar  negeri,  sebagai  rangkaian  kegiatan  pemerintah  daerah  yang  bertujuan untuk memaksimalkan potensi daerah tersebut. Sidik Jatmiko dalam Mukti (2013: 185)  menjelaskan  secara  khusus  bahwa  ketentuan  kerjasama sister  city dan sister province ,  Pemerintah  melalui  Surat  Edaran  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor 193/1652/PUOD/1993  menerapkan  aturan  dan  beberapa  kriteria  tertentu, diantaranya:  Ada  kesamaan  kedudukan  dan  status  administrasi,  ada  kesamaan ebsaran  dan  fungsi,  mempunyai  kesamaan  karakteristik,  ada  kesamaan  problem atau  permasalahan  yang  ditangani  di  asing-masing  wilayah,  ada  transfer  ilmu pengetahuan  dan  teknologi,  serta  terdapa  komplementaritas  antara  kedua  belah pihak dalam bidang ekonomi sehingga bisa mendorong adanya aliran barang antara keduanya.
Pada Permendagri Nomor 3 Tahun 2008, Bab III tentang Bentuk Kerja Sama, Pasal  3  Poin  (a)  menyebutkan  bahwa  kerja  sama  provinsi  dan  kabupaten/kota ‘kembar’  atau sister  city adalah  salah  satu  bentuk  kerja  sama  pemerintah  daerah dengan  pihak  luar  negeri,  sekaligus  menjadi  landasan  hukum  pemerintah  daerah dalam  melaksanakan  kerja  sama  tersebut.  Kemudian  pada  Bab  IV  tentang Persyaratan  Kerja sama, Pasal 4 Poin (b) dijelaskan bahwa hubungan luar negeri yang  dibangun  pemerintah  daerah  harus  memiliki  hubungan  diplomatik  dengan Indonesia.  Hal  tersebut  serupa  dengan  yang  telah  tercantum  sebelumnya  dalam Peraturan  Pemerintah  Nomor  28  Tahun  2018,  Pasal  27.    Syarat  adanya  hubungan diplomatik tersebut kembali menjadi hambatan Pemerintah Kota Bogor dan Tainan, meskipun keduanya memenuhi kesetaraan status administrasi setingkat kota untuk melakukan kerja sama sister city .
Meskipun  berada  di  bawah  garis  koordinasi  kementerian  dalam  negeri, Pemerintah Kota Bogor selaku pemerintah daerah yang bertindak dalam melakukan perjanjian  dengan  pihak  asing,  wajib  mengantongi  surat  kuasa  dari  Menteri  Luar
Negeri.  Hal  tersebut  disebabkan  pemerintah  daerah  tidak  bisa  melangkahi kewenangan  yang  dimiliki  pemerintah  pusat  dalam  masalah  pengaturan  dan pelaksanaan kebijakan dan politik luar negeri Republik Indonesia (Mukti, 2013: 73). Selain  itu,  agar  pengambilan  keputusan  yang  dikeluarkan  selaras  dengan pemerintah  pusat,  pemerintah  daerah  juga  harus  perlu  menaati  rambu-rambu peraturan  luar  negeri  yang  dikeluarkan  oleh  Menteri  Luar  Negeri,  diantaranya melalui  Peraturan  Menteri  Luar  Negeri  Nomor  3  Tahun  2019  yang  merupakan pembaharuan  dari  Peraturan  Menteri  Luar  Negeri  Nomor  9  Tahun  2016.  Dengan Permenlu  Nomor  3  Tahun  2019,  mekanisme  umum  pemerintah  daerah  dalam menyelenggarakan  kerjasama  internasional  diatur  pada  Bab  III,  Nomor  14  -  16 sebagai berikut: Aktivitas kerjasama internasional tersebut merupakan bagiam dari upaya  mewujudkan  kepentingan  nasional  yang  didasarkan  atas  prinsip  kebijakan luar  negeri  yang  bebas  aktif;  kerjasama  dilaksanakan  dengan  menyesuaikan peraturan  undang-undang  di  tingkat  nasional  serta  hukum  dan  kebiasaan internasional;  serta  ada  konsultasi  dan  koordinasi  antara  Pemerintah  Daerah melalui  Kementrian  Dalam    Negeri  dengan  Kementrian  Luar  Negeri  untuk memperoleh  pertimbangan  yuridis  dan  politis  terhadap  kerjasama  internasional yang dilakukan.
Berbeda  dengan  beberapa  peraturan  yang  telah  dibahas  sebelumnya  (UU No.23  Tahun  2014,  PP  No.28  Tahun  2018  dan  Permendagri  No.3  Tahun  2008),  di dalam  Peraturan  Menteri  Luar  Negeri  Nomor  3  Tahun  2019,  pada  Bab  X  terdapat bagian  tambahan  mengenai  Hal  Khusus  yang  mengatur  berkaitan  interaksi Indonesia dengan Israel, Taiwan, China dan Wilayah Sengketa / Disputed Area. Pada bagian  ini,  Kementerian  Luar  Negeri  melalui  poin-poin  di  dalam  Permenlu, menegaskan  status  Indonesia  dalam  prinsip one  china  policy ,  serta  menjabarkan secara spesifik rambu-rambu yang dilarang dan yang diperbolehkan dalam menjalin interaksi dengan Taiwan.
Pertama, Indonesia secara konsisten menjunjung tinggi ‘Kebijakan Satu Cina’ atau One    China  Policy ,  dan  hanya  mengakui  satu  pemerintah  resmi  Cina,  yaitu Republik  Rakyat  Cina.  Dan  kemudian  Indonesia  menganggap  Taiwan  merupakan sebagai wilayah Cina sebagaimana tertuang dalam Memorandum of Understanding on  the  Resumption  of  Diplomatic  Relations antara  RI  -  RRT  yang  disepakati  oleh menteri  luar  negeri  Cina  dan  Indonesia  pada  8  Agustus  tahun  1990.  Hal  tersebut kemudian  membuat  hubungan  antara  Indonesia  dengan  Taiwan  hanya  terbatas pada  hubungan  ekonomi  dan  perdagangan  dan  bersifat  non-pemerintah  saja. Jikapun  memang  diperlukan  hubungan  antara  Kementerian/Lembaga  dan Pemerintah  Daerah  dengan  pemerintah  Taiwan  dan  setingkatnya,  kegiatan tersebut dilaksanakan melalui kantor dagang Indonesia di Taipei dan berkonsultasi dengan Kementerian Luar Negeri, dalam hal ini spesifiknya melalui Direktorat Asia Timur dan Pasifik.
Dalam  melakukan  hubungan  dengan  Taiwan,  terdapat  beberapa  hal  yang perlu pemerintah Indonesia perhatikan, diantaranya Pemerintah Daerah tidak boleh untuk  membuka kantor perwakilan di Taiwan, larangan pengibaran bendera atau atribut  kenegaraan,  lagu  kebangsaan  dan  penyebutan  resmi  'Republic  of  China’ atau  ‘Republik  Cina'  (nama  resmi  Taiwan)  pada  kesempatan  resmi  apapun  di Indonesia,  yang  kemudian  berdampak  pada  pelarangan  nama/istilah  jabatan pemerintah  resmi,  seperti  President  (Presiden),  Minister  (Menteri),  Ambassador (Duta  Besar)  pada  kegiatan  resmi,  termasuk  dalam  surat  menyurat,  dokumen kerjasama,  pertemuan,  seminar,  konferensi,  upacara  penandatanganan  dan kegiatan  resmi  lainnya  di  Indonesia  baik  dalam  kerangka  bilateral  maupun multilateral.
Selain itu, dalam kegiatan/forum multilateral/internasional di Indonesia yang melibatkan  partisipasi  Taiwan,  perlu  untuk  di  konsultasikan  dengan  Kementerian Luar Negeri c.q. Direktorat Asia Timur dan Pasifik, mengingat sifat undangan pada Taiwan dalam kegiatan/forum multilateral/internasional di Indonesia adalah sebagai entitas non-negara, antara lain entitas ekonomi (APEC), entitas kepabeanan (WTO) dan entitas teritori/komite olahraga (Asian Games, Olympic).
Pejabat  Pemerintah  Daerah  tidak  melakukan  kunjungan  ke  Taiwan,    kecuali seizin  Kementerian  Dalam  Negeri  dan  sebelumnya  berkonsultasi  dengan Kementerian  Luar  Negeri.  Dalam  hal  pelaksanaan  kunjungan,  ada  beberapa ketentuan,  antara  lain  (1)  tanpa  menggunakan  paspor  diplomatik/dinas,  (2) menghindari  tindakan  yang  mempunyai  efek  politis,  (3)  menjaga  sifat  kunjungan non formal, (4) tidak ada publisitas, (5) tidak mengeluarkan pernyataan yang dapat ditafsirkan  mencederai  One  China  Policy;  dan  terkait  naskah  kerja  sama, kesepakatan dilakukan antara Indonesia Economic and Trade Office (IETO) di Taipei dan  Taipei  Economic  and  Trade  Office  (TETO)  di  Jakarta.  Selain  itu  penerimaan pejabat  Taiwan  maupun  Perwakilan  Taiwan  melalui  Taipei  Economic  and  Trade Office (TETO) di Jakarta dan Surabaya oleh pejabat Pemerintah Daerah dilaksankan tanpa adanya publikasi berlebihan, baik secara tertulis, lisan maupun fotografis.
Dari  peraturan  diatas  didapatkan  gambaran  bahwa  Peraturan  Menteri  Luar Negeri yang merupakan instrumen dan national values dari konsepsi peran nasional Indonesia  telah  dipengaruhi  oleh  faktor  eksternal  yaitu  terimplementasinya ‘principles’  dari  one  china  policy  yang  merupakan  bagian  dari  komponen  alter. Kemudian  juga  terdapat  penyesuaian  system  structure  ataupun  world  opinion dalam  pengakuan  eksistensi  Taiwan  dalam  komunitas  global,  seperti  pengakuan Taiwan berdasarkan medium dan forumnya masing-masing, seperti perwakilan Cina Taipei  dalam  APEC,  Chinese  Taipei  dalam  WTO,  Asian  Games  dan  Olympic  yang menyesuaikan  dengan  negara-negara  lainnya.  Selain  itu,  dari  peraturan  tersebut memberikan gambaran bahwa upaya kerja sama sister city dengan Kota Tainan akan sulit untuk dilaksanakan, kembali lagi pada pengaruh implementasi one china policy
yang memaksa Indonesia untuk tidak mengakui serta memiliki hubungan diplomatik dengan Taiwan, dimana hubungan diplomatik merupakan syarat utama dijalinnya kerja  sama  sister  city.  Selain  itu,  berbeda  dengan  UU  No.23  Tahun  2014, Permendagri  No.3  Tahun  2008,  danPP  No.28  Tahun  2018,  Permenlu  juga menjelaskan lebih rinci mengenai prosedur interaksi antara pemerintah daerah dan Taiwan.  Seperti  larangan  penyambutan  secara  resmi  dan  penggunaan  redaksi 'Republic of China’ (nama resmi Taiwan) serta jabatan formal pemerintah seperti President,  Minister,  Ambassador    pada  kegiatan  resmi,  termasuk  dalam  surat menyurat dan pembuatan dokumen kerja sama, yang dikhawatirkan dapat menjadi sebuah bentuk pengakuan kedaulatan Taiwan yang mencederai prinsip One China Policy.
Disisi lain dalam rangka memenuhi social-economic needs , Kementerian Luar Negeri  sendiri  tidak  serta  merta  melarang  hubungan  antara  pemerintah  daerah dengan  Taiwan,  mengingat  Taiwan  merupakan  salah  satu  mitra  dagang  dan investor yang cukup penting bagi Indonesia, hal tersebut dapat dilakukan selama kerja  sama  tersebut  tidak  melangkahi  aturan  yang  ditetapkan  sebelumnya,  yaitu bersumber pada Undang-Undang No.23 Tahun 2014, Peraturan Pemerintah No.28 Tahun  2018,  Permendagri  No.3  Tahun  2008  dan  Permenlu  Nomor  3  Tahun  2019. Namun,  dalam  kasus  upaya  kerja  sama sister  city Kota  Bogor  dan  Tainan,    harus dihindari  karena  hal  tersebut  bersifat  sensitif  bagi  hubungan  Indonesia  dan  Cina. Kerangka  kerja  sama  formal  tersebut  dikhawatirkan  dianggap  sebagai  bentuk peningkatan  status  entitas  Taiwan  yang  selama  ini  pemerintah  Indonesia  jaga sebagai  entitas  non-negara,  Maka  dari  itu,  Pemerintah  Indonesia  sangat menghindari menyinggung Pemerintah Cina akibat kerja sama sister city tersebut ( wawancara Sitepu, 2020).
Meskipun larangan pertemuan dan penyambutan resmi kenegaraan terhadap Taiwan yang merupakan bagian dari treaty commitments Indonesia terhadap Cina dapat  diakali  oleh  Pemerintah  Kota  Bogor  dan  delegasi  Tainan  dengan  tidak dilaksanakan  di  sekitar  tempat  pemerintahan,  melainkan  dengan  pertemuan informal  di  Vihara  Dhanagun  dalam  koridor  kerja  sama  kebudayaan,  ataupun pertemuan  dilaksanakan  di  tempat  pemerintahan  namun  tanpa  publikasi,  hal tersebut masih belum mampu untuk meningkatkan status kerja sama kedua kota tersebut ke tahap selanjutnya, yaitu penyusunan materi kerja sama kedua instansi yang  disiapkan  dalam  naskah    Letter  of  Intent  (LoI)  dan  Memorandum  of Understanding (MoU). Meskipun, status serta ketetapan hukum dari LoI dan MoU yang dikerjakan dengan pihak asing belum berbentuk Perjanjian, melainkan masih sebatas ikrar akan dilaksanakannya kerjasama kedua pihak (Mukti, 2013:  186).
Komitmen  dari  pemerintah  Indonesia  dalam  menerapkan  larangan penggunaan  redaksi  'Republic  of  China’,  government  ataupun  gelar  lainnya  yang bersifat formal menjadi dilema tersendiri apabila Pemerintah Kota Bogor dan Kota
Tainan ingin mengikat hubungan keduanya dalam naskah formal LoI dan MoU. Kota Tainan yang merupakan bagian integral dari pemerintahan Taiwan tentunya tidak dapat  menuliskan  redaksi  ‘Tainan  City  Government’  ataupun  ‘Tainan,  Republic  of China’  sebagai  identitasnya,  mengingat  hal  tersebut  tidak  dapat  diterima  oleh Pemerintah  Kota  Bogor  selaku  pemerintah  daerah  yang  tunduk  pada  kebijakan pemerintah pusat yang menganut prinsip one china policy. Meskipun LoI dan MoU sifatnya  masih  sebatas  ikrar,  hal  tersebut  tidak  bisa  untuk  dilangkahi  dan  sangat penting  untuk  dilakukan,  mengingat  hal  tersebut  mempunyai  tujuan  sebagai langkah awal mengadakan hubungan yang sifatnya lebih resmi (BPKP, 2020).
Berdasarkan hal tersebut penulis memandang peranan pemerintah Indonesia dalam  menerapkan one  china  policy dalam  peraturan  pemerintah  daerah, dilatarbelakangi  oleh  faktor  konsepsi  nasional  Indonesia  (ego)  yang  berupa kebutuhan  sosial-ekonomi  antara  Indonesia  dan  Taiwan,  tanpa  harus  khawatir mengganggu stabilitas hubungan antara Indonesia dan Cina. Sebaliknya, peranan harapan  eksternal  (alter)  dari  Pemerintah  Cina  dalam one  china  policy yang terimplementasi  dalam treaty  commitments ,  umumnya  didominasi  oleh  faktor pengakuan  atau  recognition  terhadap  ‘status  quo’  Republik  Rakyat  Cina  sebagai pemerintah  yang  berdaulat  atas  Cina  daratan,  dan  mengakui  bahwa  Taiwan merupakan masih bagian dari provinsi Cina yang memberontak (Kusmantoro, 2016). Meskipun,  dalam  pengambilan  keputusan  tersebut  Indonesia  tentunya  harus mengorbankan  ideology-nya  dalam  menerapkan  struktur  nilai  dan  opini  umum dunia mengenai one china policy .
Meskipun  pemerintah  Cina  yang  berusaha  mendorong  komunitas internasional  untuk  memenuhi  harapan  Cina  dalam  menekan  eksistensi  Taiwan, yang dapat berbentuk norma, sistem nilai, struktur atau prinsip umum yang sejalan dalam one china policy , baik melalui bentuk non-materil maupun melalui pendekatan material  seperti  perdagangan  yang  dinilai  lebih  efektif,  namun  Indonesia  dalam posisi politik bebas-aktif-nya yang dapat menentukan kebijakan luar negeri tanpa ada  tekanan  dari  pihak  luar,  tidak  bisa  sepenuhnya  dipenuhi  tanpa mempertimbangkan kebutuhan pembangunan sosial-ekonomi di dalam negerinya.
Ralph  Turner  melalui  Holsti  (1970:  238)  menjelaskan  bahwa  terdapat perbedaan  antara  role  dan  norm  yang  mempengaruhi  perilaku  suatu  negara.  Hal tersebut  menyebabkan  ada  kemungkinan  suatu  negara  memainkan  posisi  peran negara tersebut, namun tidak dapat ‘memainkan peran-nya’ secara maksimal. Role merupakan  sebuah  konsep  normatif,  dimana  mengacu  pada  perilaku  yang diharapkan  atau  sesuai  dengan  situasi  tertentu,  sementara  norm  adalah  perilaku dan  arahan  yang  jelas  yang  kemudian  mendorong  suatu  negara  untuk  bertindak. Oleh  karena  itu,  hal  tersebut  lantas  membuat  pemerintah  Indonesia  untuk mengambil  peran  yang  lebih  diplomatis  tanpa  harus  terpaku  pada  pemikiran idealisme  bebas-aktif-nya,  yaitu  dengan  cara  merespon  berdasarkan  situasi  yang
berkembang  di  luar  atau role  prescription ,  mengikuti  norma  yang  diterapkan negara-negara  lain  dalam  lebih  memilih  membangun  hubungan  diplomatiknya dengan  Cina  dan  memutuskan  hubungan  diplomatiknya  dengan  Taiwan,  serta menjaga  hubungan  kedua  negara  bersifat business  to  business saja,  guna mendapatkan  potensi  keuntungan  materil  yang  lebih  besar  demi  pembangunan negara tersebut. Dalam hal ini, Indonesia lebih memilih untuk menjadi negara yang memihak blok Cina, dibandingkan menjadi penyeimbang antara kedua pihak yang berselisih.
Meninjau dari peranan pemerintah Indonesia dalam hambatan one china policy di atas, Pemerintah Kota Bogor kemudian mengurungkan niat untuk menjalin upaya kerjasama sister  city dengan  Tainan  yang  dikhawatirkan  dapat  mengganggu stabilitas  politik  pemerintah  pusat,  hal  tersebut  sejalan  dengan  realitas  bahwa mayoritas  birokrat  pemda  hampir  tidak  pernah  melaksanakan  hubungan  antar bangsa,  sehingga  kemungkinan  akan  mengalami  kesulitan  terutama  yang  terkait dengan diplomatic skill ataupun pengalaman praktis dalam hubungan internasional (Mukti, 2013: 6).  Upaya tersebut juga dapat ditafsirkan sebagai bentuk menghindari hal yang dapat menyinggung pemerintah Cina di kemudian hari, menimbang bahwa Cina juga merupakan salah satu mitra strategis bagi Indonesia. Dimana Indonesia tergabung  dalam  proyek  Belt  and  Road  Initiative  (BRI)  atau  konektivitas  jalur perdagangan antar-negara milik Cina yang memiliki nilai lebih dari US$ 91 miliar atau Rp. 1.288 triliun, tersebar dalam 20 bentuk kerjasama yang diharapkan memberikan keuntungan bagi kedua negara (Pebrianto, 2019).
Untuk melihat sejauh mana kelanjutan dari upaya kerjasama sister city , penulis kemudian melakukan penelusuran berkas ataupun dokumen kerjasama dari kedua instansi. Pertama, pada Treaty Room Setditjen Hukum dan Perjanjian Internasional Kementerian  Luar  Negeri  (Setditjen  HPI)  yaitu  kumpulan  basis  data  perjanjian internasional yang ditandatangani Indonesia sejak masa kemerdekaan hingga kini, yang dapat diakses secara daring melalui http://treaty.kemlu.go.id/  ataupun secara langsung, penulis tidak menemukan berkas LoI ataupun MoU dari Kota Bogor dan Tainan, melainkan hanya didapatkan berupa LoI kerjasama sister city antara Kota Bogor dan St.Louis, Amerika Serikat pada tahun 2004. Kedua, pada Pusat Fasilitasi Kerjasama  Kementerian  Dalam  Negeri,  dimana  umumnya  setiap  kerjasama  sister city  ataupun  perjanjian  kerjasama  internasional  yang  dilakukan  oleh  pemerintah daerah,  akan  dilaporkan  tembusan  kegiatannya  ke  Pusat  Fasker  Kemendagri sebagai  monitoring.  Penulis  tidak  menemukan  berkas  kerjasama  dari  kedua  kota tersebut, sama seperti yang ditemukan di Treaty room Setditjen HPI.
Hingga  pada  akhirnya,  melalui  Sub.  Bagian  Kerjasama  dan  Administrasi Pemerintah  Kota  Bogor  menjelaskan  bahwa  Kota  Bogor  dan  Kota  Tainan  tidak dapat  melakukan  bentuk  kerjasama  formal  sister  city,  meskipun  statusnya  hanya sebatas  pembuatan  ikrar  dalam  naskah  Letter  of  Intent  (LoI),  atau  bentuk  yang
lebih lanjut seperti MoU, deklarasi dan lainnya. Hal tersebut sejalan dengan arahan dari  peraturan  pemerintah  pusat  yang  melarang  pemerintah  daerah  melakukan hubungan  dengan  pemerintah  kota  yang  negaranya  tidak  mempunyai  hubungan diplomatik  dengan  Indonesia  ( wawancara Wiraswara,  2020).  Sebagai  solusinya, Pemerintah Kota Bogor mengambil peranan yang sama seperti yang dilakukan oleh pemerintah  pusat  terhadap  Taiwan,  yaitu  tetap  menjadikan  Kota  Tainan  sebagai mitra  strategis  Kota  Bogor,  namun  wujud  kerjasama  yang  dilaksanakan  tidak berbentuk  sister  city  ataupun  bentuk  kerjasama  formal  lainnya,  melainkan  tetap dalam skema kerjasama business to business (B2B) ataupun people to people (P2P).
Kerjasama kebudayaan yang terjalin melalui Bogor Street Festival Cap Go Meh di tahun-tahun sebelumnya tetap berlanjut di antara kedua kota, selain dihadiri oleh perwakilan  delegasi  Tainan,  mereka  juga  berpartisipasi  dalam  mengirimkan delegasi, seperti delegasi tarian Nacha San Thay Zhe, yaitu tarian khas Tainan pada Cap  Go  Meh  2019,  serta  partisipasi  Taiwan  Electric  Neon  Gods  selama  lima  tahun terakhir,  yaitu  Cap  Go  Meh  tahun  2016,  2017,  2018,  2019  dan  2020.  Penyebutan delegasi  Kota  Tainan  melalui  ‘Tainan  City’  juga  merupakan  sebuah  simbol  dari peranan  pemerintah  Kota  Bogor  dalam  menjaga  kedua  hubungan  tersebut  tetap informal tanpa ada kepentingan politik serta hubungan resmi antara kedua instansi tersebut, sehingga kerjasama kebudayaan dapat berjalan dengan lancar tanpa ada kekhawatiran yang menyalahi peraturan mengatur interaksi antara Indonesia dan Taiwan.
Dalam evaluasinya, Kota Bogor menyatakan implementasi program sister city kurang  efektif,  hal  tersebut  dilatarbelakangi  oleh  besarnya  vested  interest  atau kepentingan  yang  telah  mengakar  kuat  dalam  upaya  untuk  mempertahankan kondisi ‘status quo’ dari elit, sehingga trickledown effect tidak sampai ke pemangku kebijakan,  kemudian  menjadi  rumit  secara  sistem,  karena  belum  terintegrasi (Komisi I DPR RI, 2017). Salah satunya kepatuhan Indonesia dalam menerapkan one china policy dalam kebijakan luar negerinya. Kemudian koordinasi pusat dan daerah yang belum dibentuk dengan sistem yang rapi menjadi hambatan utama sehingga berbagai  kegiatan  forum-forum  di  level  internasional  maupun  regional  belum tersosialisasikan menyeluruh (DPRRI, 2019).
Selain menghindari kerjasama sister city yang kurang efektif, Pemerintah Kota Bogor  juga  berupaya  untuk  menghindari zombie  treaty ,  yaitu  sebuah  perjanjian kerja sama luar negeri yang dibuat tanpa follow up dan kerangka teknis yang jelas dari perjanjian tersebut, sehingga kerja sama tersebut hanya berupa seremonial elit yang  kemudian  ‘mati  suri’  dalam  waktu  pelaksanaannya  dan  semata-mata  upaya pemerintah  daerah  untuk  jalan-jalan  ke  luar  negeri  tanpa  ada  manfaat  yang  jelas (Wiraswara, 2020).
Dengan  melihat  gagalnya  upaya  kerjasama  formal  kedua  pemerintah  kota, baik dari faktor teknis maupun non-teknis yang diakibatkan oleh prinsip one china
policy, dapat dilihat bahwa Cina melalui kebijakan luar negerinya berhasil membuat Indonesia serta komunitas internasional mematuhi sistem-struktur yang diharapkan oleh  Cina,  yang  kemudian  membuat  negara-negara  menyesuaikan  dengan  arah kebijakan dan kebutuhan negaranya, sampai level pemerintah daerah. Secara sadar, Pemerintah Kota Bogor yang memiliki kepentingan dan ketertarikan dengan Kota Tainan  tentunya  tidak  dapat  melangkahi  sikap  yang  di  ambil  pemerintah  pusat, meskipun  dengan  cara  pragmatis  demi  memenuhi  kebutuhan  pembangunan Indonesia yang berada di antara kedua negara yang berkonflik tersebut.
Pada dasarnya, pemilu di daerah yang memiliki calon tunggal melawan kotak kosong sejatinya tidak benar-benar berada dalam payung kontestasi politik yang

## Penutup
Berdasarkan  penelitian  diatas,  penulis  menemukan  temuan  bahwa  untuk membangun  hubungan sister  city antara  Kota  Bogor  dan  Kota  Tainan  tidaklah mudah,  hal  tersebut  diakibatkan  oleh  prinsip  one  china  policy  yang  melekat  erat pada  peraturan  kerja  sama  luar  negeri  terhadap  pemerintah  daerah.  Meskipun kerjasama sister city adalah  suatu  terobosan  baru  dalam  hubungan  internasional, dimana  munculnya  entitas  kerja  sama  tingkat  sub-state  sebagai  aktor  dalam hubungan  internasional,  namun  sesuai  dari  Konvensi  Wina  1961  dan  1963  hal tersebut  harus  dilakukan  sejalan  dengan  prinsip  luar  negeri  pemerintah  pusat negara tersebut. Meskipun konsepsi peran Indonesia merupakan negara bastion of revolution-liberator atau  negara  yang  secara  bebas  dan  independen  dapat menentukan  politik  luar  negerinya  melalui  politik  bebas-aktif,  Indonesia  tentunya tidak dapat terlepas dari peran internal development guna meraih ego kepentingan pembangunan  nasionalnya,  hal  tersebut  yang  kemudian  mendorong  Indonesia untuk melakukan politik ‘mendayung di dua karang’ guna meraih manfaat dari Cina dan Taiwan. Dari hal tersebut dapat disimpulkan bahwa faktor utama yang paling mempengaruhi kegagalan kerjasama sister city antara kedua wilayah adalah terlalu dominannya  pemerintah  pusat,  yang  kemudian  kurang  bisa  mengakomodasi kepentingan daerah dalam melaksanakan kerjasama internasional, walaupun dalam proses kerjasama yang dilakukan sudah berupaya untuk menyesuaikan diri dengan peraturan yang berlaku.
Pemerintah  Kota  Bogor  selaku  pemerintah  daerah  tidak  dapat  melakukan kerjasama sister  city dengan  Kota  Tainan,  Taiwan.  Hal  tersebut  dikarenakan pemerintah  daerah  masih  termasuk  pertanggungjawaban  pemerintah  pusat, sehingga  dari  mulai  dari  tahap  perencanaan  hingga  evaluasi  tidak  terlepas  dari peran Kementerian Dalam Negeri selaku ‘orang tua’ dari Pemerintah Kota Bogor, serta  Kementerian  Luar  Negeri  yang  berperan  penting  sebagai  ‘pintu  utama’ disetujui  atau  tidaknya  kerjasama  tersebut  berdasarkan  pertimbangan
politis/yuridis. Atas kondisi serta evaluasi dari upaya kerjasama tersebut, kerjasama sister city antara Kota Bogor dan Tainan kemudian batal untuk dilaksanakan, guna menghindari  terjadinya  potensi  konflik  yang  lebih  besar,  yang  mahal  harganya apabila  hubungan  kedua  negara  dipertaruhkan  dengan  terjadinya  paradiplomasi antara  kedua  kota  yang  tidak  memiliki  hubungan  diplomatik  tersebut.  Sebagai gantinya,  kerjasama  dapat  dilakukan  dengan  bentuk  informal,  seperti  kerjasama kebudayaan dalam perayaan Cap Go Meh ataupun berbentuk People to People dan Business to Business yang tentunya jauh dari potensi yang dapat mencederai prinsip one china policy .
Walaupun  kerjasama sister  city secara  formal  memang  gagal  untuk dilaksanakan,  tetapi  secara  informal  Bogor  dan  Tainan  masih  bisa  menjalankan kerjasama,  terutama  di  bidang  pertukaran  budaya.  Hal  ini  tentu  menjadi  solusi tersendiri  dalam  kerjasama  internasional  yang  dilakukan  oleh  daerah  yang terbentur  aturan  pusat.  Kerjasama  informa  yang  bersifat  antara  masyarakat  atau istilahnya adalah people-to-people exchange ternyata masih bisa dilaksanakan, dan kedua  daerah  masih  tetap  bisa  meraih  keuntungan  dari  pola  kerjasama  informal tersebut.

## Ucapan terima kasih
Terima  kasih  kepada  Kementerian  Luar  Negeri  Republik  Indonesia,  melalui  Bapak Epafras Sitepu, selaku Staff Setdijen Hukum dan Perjanjian Internasional. Kemudian Pemerintah Kota Bogor, melalui Bapak Ara Wiraswara, Kepala Sub. Bagian Kerjasama dan  Administrasi  yang  telah  membantu  proses  perencanaan  dan  penggalian  data. Terakhir,  Program  Studi  Hubungan  Internasional  Universitas  Jenderal  Soedirman yang membantu proses pengolahan data dan penulisan.

## Pendanaan
Penulis  tidak  menerima  bantuan  pembiayaan  untuk  penelitian,  kepenulisan ( authorship ), dan publikasi dari pihak manapun.

## Daftar Pustaka
Bandung., S. B. K. L. N. P. K. (2019). Kerja Sama Daerah Dengan Pemerintah Daerah Di Luar Negeri (KSDPL). Diambil kembali dari Bagian Kerjasama Kota Bandung. Bangsa,  R.  P.  (2019).  Taiwan  Kembali  Alami  Pemutusan  Hubungan  Diplomatik.
Retrieved from
https://www.gatra.com/detail/news/446012/internasional/taiwan-kembali- alami-pemutusan-hubungan-diplomatik
Bogor,  D.  K.  (2016).  Bogor-Tainan  Jajaki  Peluang  Investasi.  Retrieved  from https://kotabogor.go.id/index.php/show_post/detail/5124/bogor-tainan-jajaki- sister-city
BPKP. (2020). Penyusunan Memorandum of Understanding (MoU). Retrieved from http://www.bpkp.go.id/sesma/konten/320/penyusunan-memorandum-of-
understanding-mou.bpkp Breuning, M. (2019). Role Theory in Politics and International Relations. Role Theory in Politics and International Relations. , 1 (2–3).
Chiang, Y. F. (2004). One-China Policy and Taiwan. Fordham Int’l LJ , 28 , 1.
Cremer, R. D., De Bruin, A., & Dupuis, A. (2001). International Sister-Cities: Bridging the Global-Local Divide. American Journal of Economics and Sociology , 60 (1), 377– 401.
Darmawi, H. (2004). Manajemen Resiko . 2004: Bumi Aksara. DPRRI, B. K. (2019). N askah Akademik Rancangan Undang-Undang Tentang Hubungan Luar Negeri .
Fathun, L. M. (2016). Paradiplomasi Menuju Kota Dunia: Studi Kasus Pemerintah Kota Makassar. Indonesian Perspective , 1 (1), 75–94.
Haryanto,  H.  (2014).  Kebangkitan  Party  ID:  Analisis  Perilaku  Memilih  dalam  Politik Lokal di Indonesia. Jurnal Ilmu Sosial Dan Ilmu Politik , 17 (3), 291–308.
Holsti,  K.  J.  (1970).  National  Role  Conceptions  in  The  Study  of  Foreign  Policy. International Studies Quarterly , 14 (3), 233–309.
Hukum,  K.,  Hak,  D.  A.  N.,  Menteri,  P.,  Dan,  H.,  Asasi,  H.  A.  K.,  Indonesia,  R.,  … Indonesia, R. (2011). Berita Negara, (217).
Kementerian Luar Negeri. (2006). Peraturan Menteri Luar Negeri Republik Indonesia Nomor: 09/A/KP/XII/2006/01 Tentang Panduan Umum Tata Cara Hubungan dan Kerjasama Luar Negeri Oleh Pemerintah Daerah, 1–58.
Komisi I DPR RI (2017). Laporan Kunjungan Kerja Komisi I DPR RI ke Pemerintah Kota Bogor, Jawa Barat 28 April 2017. Retrieved from http://www.dpr.go.id/dokakd/dokumen/K1-12-
3d97101ac4f90aa70a22816ee463d06c.pdf
Kusmantoro,  G.  (2016).  Hubungan  dan  Kerjasama  Pemerintahan  Daerah  dengan Pihak Luar Negeri. Jurnal Hukum Positum , 1 (1), 65–82.
Maulana,  M.  F.,  Roisah,  K.,  &  Susetyorini,  P.  (2016).  Implikasi  One  China  Policy Terhadap Hubungan Luar Negeri Indonesia dan Taiwan dalam Perspektif Hukum Internasional. Diponegoro Law Journal , 5 (3), 1–18.
Mukti, T. A. (2013). Paradiplomacy Kerjasama Luar Negeri oleh Pemda di Indonesia . The Phinisi Press Yogyakarta.
Peraturan Menteri Luar Negeri Nomor 3 Tahun 2019 tentang Panduan Umum Hubungan Luar Negeri oleh Pemerintah Daerah . (n.d.).
Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2018 tentang Kerja Sama Daerah. (n.d.). Pebrianto,  F.  (2019). RI-Cina  Mesra,  AS  Tetap  Anggap  Indonesia  Mitra  Penting. Retrieved from https://bisnis.tempo.co/read/1268623/ri-cina-mesra-as-
tetapanggap-indonesia-mitra-penting
Prayogi, C., & Gede, I. (2014). Upaya Reunifikasi Taiwan Ditinjau dari Perkembangan Konflik Selat Taiwan Periode 1981-1991. Jurnal FISIP Universitas Udayana , 1 (2).
Prayogi, I., & Adela, F. P. (2019). POLITEIA : Jurnal Ilmu Politik Populisme Islam dan Imajinasi Politik dalam Pilkada DKI Jakarta 2017. Politeia:Jurnal Ilmu Politik , 11 (2), 31–43.
Sekretariat  Jenderal  DPR  RI,  S.  J.  D.  P.  R.  (1999).  Peraturan  Tata  Tertib  Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (Keputusan DPR RI No. 16/DPR RI/1999-
2000). Sekretariat Jenderal DPR RI.
Thies,  C.  G.  (2009).  Role  Theory  and  Foreign  Policy.  In On-line:  myweb.  uiowa. edu/bhlai/workshop/role. pdf .
Thomas, N., & Williams, B. (2017). Taiwan’s Sub-national Government Relations with Japan: Post-1979 Developments. Journal of Contemporary Asia , 47 (1), 116–141.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah . (n.d.).
Windiani,  R.  (2011).  Hubungan  Luar  Negeri  Indonesia  Era  Otonomi  Daerah.  Studi EvEvaluasi  Hubungan  Sister  Province  (Provinsi  Kembar)  Jawa  Tengah  Dengan Negara Bagian Queensland Australia Periode Tahun 2000– 2007. Politika, Jurnal Ilmu Politik, 2 (1).

## Daftar Narasumber
Epafras Sitepu, Staff Setdijen Hukum dan Perjanjian Internasional Kementerian Luar Negeri Indonesia, wawancara pada 03 Februari 2020.
Ara Wiraswara, Kepala Sub. Bagian Kerjasama dan Administrasi Pemerintahan Kota Bogor, wawancara pada 10 Februari 2020.

## Tentang Penulis
Muhammad Taufan Mahardika adalah alumni Jurusan Ilmu Hubungan Internasional, FISIP Universitas Jenderal Soedirman, Purwokerto yang menyelesaikan studinya pada tahun 2020 dan berhasil lulus dengan predikat cumlaude .
Arif Darmawan adalah dosen Jurusan Hubungan Internasional Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas  Jenderal Soedirman, Purwokerto. Penulis  memiliki  area  riset seputar tema  studi pemerintahan dan politik luar negeri China, kajian diaspora dalam hubungan internasional, kajian budaya populer dalam hubungan internasional.