## JURNAL LEGALITAS VOL(]ME 2 NO.I, FEB 2OOg KEBIJA KAN KEBIJAKAN  DALAM ORGA;SASI BIROKRASI MODERN
Oleh: Mahyudin Biga Abstract The Policy is core decisions or action choices that is directly arranges management and distribution of natural resources, financial and man for the benefit  of public,  namely publics, resident, public  or citizen. Policy is result from existence of synergy, cornpromise or even competition  between various ideas, theory,  ideology ind importances representing political system a state. Because every policy made by government  sealalu is conceming public importance, hence the policy called as public policy In the eyes ofideal ofbureaucracy undertakes  connects importance of state and public with one  commitment of service  that is increasing  from time to time. Thereby a.bureaucrat must enjoy  the work without maiing  it burden that is impressing weighs, when-hiving to serves public with various  the requirement.  Bureaucracy  is government  infrastructure  that is widely has duty and the role of as publiciervice. the Duty  and role sticks in each  bureaucrat,  either civil and also military receiving  salary from govemment Hence,  aparatur bureaucracy must reflect importances of public.to be  adopted and orthogonal  transformation as position choice  in executing the duty and role
Kata Kunci : Kebijakan, birolerasi, pemerintahan  doerah, kewirausahaqn
Pendahuluan
Dewasa ini wacana biro-krasi seringkali dibahas terutama sejak jatuhnya  pemerintahan orde baru seiring  dengan tuntutan global yang begitu gencar untuk sebuah proses demokratisasi. Dalam setiap organisasi,  khususnya organisasi
raksasa  seperti  negara, birokrasi mutlak  diperlukan  agar aturan main yang telah disepakati  anatara  yang memerintah dan yang diperintah dapat berjalan guna mencapai tujuan negara.  Dengan demikian birokrasi merupakan ruh suatu organisasi  (Sarundajang 2005: I )Di Indonesia birokrasi seringkali

## JUKNAL  LEGALITAS VOLUME 2 NO.I, FEB 2OO9
diartikan sebagai fficioldom atau kerajaan pejabat (Thoha 2003: 2).
Suatu  kerajaan yang raja-rajarrya adalah para pejabat dari suatu bentuk  organisasi yang digolongkan modern. Pejabat adalah orang yang menduduki jabatan tertentu  dalam birokrasi pemerintah. Kekuasaan pejabat
ini amat menentukan,  karena segala
urusan yang berhubungan dengan
jabatan itu menentukan. Jabatan- jabatan itu disusun dalam tatanan hirearki  dari atas ke bawah,  dimana
jabatan paling di atas memiliki kekuasaan lebih tinggi dibandingkan  dengan jabatan  yang paling di bawah. Semua jabatan  itu lengkap dengan fasilitas yang mencerminkan  kekuasaan tersebut.
Di luar hirearki kerajaan pejabat
dan jabatan itu terdampar rakyat. Itulah sebabanya birokrasi pemerintah di Indonesia acaPkali disebut kerajaan pejabat yang jauh
dari  rakyat.
Konsep  birokrasi  Weber yang dianut  dalam organisasi pemerintahan  banyak memPer-
lihatkan cara-cara  fficialdom sebagaimana digam-barkan di atas.
Pejabat birokrasi adalah  pusat dari penyelesaian unrsan masyarakat.
Rakyat sangat  bergantung Pada pejabat ini, bukannya sebaliknYa.
Pelayanan kepada rakyat tidak
ditempatkan pada urusan utama
-.luiiL* urusan yang kesekian.
Konsep ini tentu mendapat kritikan tajam. Sekitar tahun  1967 salah satu penglritik  itu bernama  Warren Bennis (Thoha, 2003: 3). Menurutnya birokrasi Weberian sekitar 25 sampai 50 tahun akan datang birokrasi  Weber akan jatuh.
Kritikan Bennis tersebut didasarkan pada prinsip evolusi bahwa  pada zaman tertentu akan mengembangkan suatu bentuk tatanan  sistem organisasi yang sesuai dengan  zamannya.
Kritikan paling mutakhir  datang dari Heckscker  dan Donellon yang mengemukakan bahwa benntuk ornaginasi  masa depan adalah apa yang dinamakan  Post Bureaucratic Organizatioru.  Organisasi  birolaasi masa depan tidak akan sama dengan birokrasr yarg dikembangkan  oleh Weber. Bentuk organisasi  masa depan tidak hanya menempatkan diri pada kohirensi dan pemusatan kekuasaan, akan tetapi jrga memu-satkan pada interaksi eksternal dan interaksi sosial  yang berhubungan dengannya.  Keku-asaan bukan satu-satuny a alat y ang ampuh unhrk melaksanakan  mekanisme  birokrasi tanpa diimbangi kewenangan melalui persuasi  dan dialog (Thoha, 2003:4).
Ramalan Bennis dan kritikus lainnya ternyata telah
JUHNAL IEGALITAS VOL(IME 2 NO.I, FEB 2OOg
banyak menjadi kenyataan. Officialdom secara perlahan telah menjadi pudar. Salah satu wujudnya adalah ketika terjadinya gerakan reformasi  dalam birokrasi pemerintah antara lain telah berusaha  mengubah sikap keterbu- kaan  pelaku-pelakunya.  perubahan mindset yang perlu dilakukan adalah pandangan birokrasi terhadap  kekuasaan yang hanya menjadikan birokrasi sebagai kekuatan yang  sakral dihadapan masyarakat yang lemah.  perbuatan
mensakralkan jabatan birokrasi pemerintah hampir tidak bisa lagi dihindari oleh orang Indonesia. Segala urusan dari yang kecil sampai yang  besar selalu membutuhan legitimasi birokrasi pemerintah.
Di Indonesia hirearki kekuasaan birokrasi dibalut dengan sistem patrimonial. pejabat birokrasi  pada level bawah  tidak berani bertindak jika tidak memperoleh resfu dari atasan. Semua  suarat-strat dinas yang berasal dari bawah selalu diakhiri dengan kata-kata manis mohon arahan dan petunjttk  dari  pejabat  di atas. Sikap ini merupakan sikap "sopan"  yang harus diperlihatkan agar tidak melampaui kekuasaan yang  berada di luar kekuasaannya. Sikap-sikap  sopan yang melenceng dari sikap rasional model
Weberian  masih  banyak dijumpai dalam praktek perilaku birokrasi pemerintah  hingga saat ini.
./; ,i  t. Konsep Kebijakan Kebijakan pada intinya merupakan keputusan-keputusan atau pilihan-pilihan tindakan yang secara langsung mengatur pengelolaan dan pendistribusian sumber  daya  alam,  finansial dan manusia demi kepentingan publik, yakni rakyat banyak, penduduk, masyarakat atau warga negara.
Kebijakan merupakan hasil dari adanya  sinergi, kompromi atau bahkan kompetisi antara berbagai gagasan, teori, ideologr dan kepentingan-kepentingan yang mewakili  sistem politik suatu negara. Karena  setiap kebijakan ytrLg  dibuat oleh pemerintah sealalu menyangkut kepentingan publik, maka kebijakan itu disebut kebijakan publik.  Bridgman dan Davis dalam Suharto (2008: 3), menyebutkan bahwa kebijakan publik adalah  apa saja yang dipilih oleh pemerintah untuk melalarkan atau tidak melalgkan.
Jika kebijakan merupakan seperangkat tindakan pemerintah
Iang ditetapkan untuk mencapai hasil-hasil  tertentu  seperti kita Hogwood dan Gun  dalam Suharto (2008: 4), maka bukan berarti kebijakan hanyalah milik
.IUKNAL  IEGALITAS  VOLUME 2 NO.], FEB 2OO9
pemsrintah saja. Organisasi non pemerintah juga memiliki kebija-
kan-kebijakan, namun kebijakan ornop tidak dapat diartikan sebagai kebijakan publik, karena kebijakan
mereka tidak dapat menggunakan
sumber daya publik atau tidak memiliki  legalitas hukum sebagaimana kebijakan lembaga pemerintah.
2. Konsep Birokrasi
Terminologi birlaasi dalam
pandangan  para ahli memiliki term sangat  variatif, meskipun secara umum  memiliki persamaan
persepsi. Birokrasi dalam Kamus
Besar  Bahasa Indonesia  edisi ketiga talrun 2002 adalah: (1) sistem pemerintahan  yang  dijalankan  oleh pegawai  bayaran  yang tidak  dipilih
oleh rakyat, (2) caru pemerintahan yang  sangat dikuasai oleh pegawai.
Yahya Muhaimin meng-artikan birokrasi  sebagai ke-seluruhan apuat pemerintah, siPil maupun militer yang melakukan tugas membantu  pemerintah dan menerima gaii dari Pemerintah karena statusnya. Sementara Prajudi Atmosudiro dalam Hidajah (2004:19), berpendapat bahwa birokrasi mempunyai tiga arti yakni: (1). Birokrasi sebagai sustu tipe organisasi. (2) Birokrasi
sebagai sistem. (3) Birokrasi sebagai jiwa kerja. Birolaasi
j,rgu llriog diidentikkan dengan administrasi, salah satu ahli Yang berpendapat  seperti itu adalah  Guy Beveniste (Sarundajang, 2005:
156) Oleh karena itu di Amerika Serikat  birolaasi disebut Administration. Ia berPendaPat bahwa masalah tentang organisasi dan manajemen sebagai asPek administrasi tanpa sedikitPun menyinggung  konsep Max Weber.
Sebalilnya Martin Albrow (2005:
7), menjelelaskan asal usul konseP birokrasi  mulai dari pemikiran De Gournay  tentang birokrasi telah muncul pada abad 18, Johan Gorres
sampai  pada  konsep  idealnya Max Weber. Meskipun tidak semua ahli birolaasi mengakui karya Max Weber,  ntlmun sekarang ini karya Max Weber sangat popular dan dikenal sebagai konsep birokrasi modern. Menurut Max Weber seperti yang dikutip Miftah Thoha dalam Sarundajang  (2005: 29-30),  menyatakan birokrasi yang ideal dan rasional itu singkatnya dilakukan  dengan cara-cara sebagai berikut:  Pertama,  individu Pejabat secara  personal bebas,  akan tetaPi dibatasi oleh  jabatannya  manakala ia menjalankan  tugas-tugas atau kepen-tingan individual dalam jabatannya. Pejabat tidak bebas menggunakan jabatannya untuk kepentingan pribadi termasuk keluarga. Kedua, jabatan-jabatan
JURNAL  LEGALITAS VOLT]ME 2 NO,I, FEB 2OO9
itu disusun dalam tingkatan hirearki dari atas ke bawah dan ke samping. Konsekuensinya ada pejabat atasan dan ada  pejabat  bawahan, dan ada pula yang menyandang  kekuasaan
lebih besar dan ada yang lebih kecil. Ketiga,  tugas dan fungsi masing-masing jabatan dalam hirearki itu secara spesifik  berbeda satu sama lain. Keempat, setiap pejabat  mempunyai kontak jabatan yang  harus dijalankan. Uraian tugas masing-masing  pejabat  merupakan domain yang menjadi wewenang dan tanggung jawab yang harus dijalankan sesuai kontrak. Kelima, setiap  pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi profesionalitasnya,  yang idealnya  dilakukan  dengan ujian yang kompeteiti.  Keenam, setiap pejabat mempunyai gaji termasuk hak untuk menerima pensisun sesuai  dengan  tingkatan  hirearki jabatan yang disandangnya.  Setiap pejabat bisa memutuskan untuk keluar dari pekerjaannya dan
jabatannya sesuai  dengan keing- inannya dan kontraknya dapat diakhiri  dalam keadaan tertentu. Ketujuh,  terdapat struktur pengembangan karir yang jelas dengan  promosi berdasarkan senioritas dan merit dengan pertimbangan objektif. Kedelapan, setiap pejabat tidak dibenarkan menjalankan  tugasnya untuk ke- pentingan pribadi dan  keluarganya.
i* Kesembilan, setiap pejabat berada di bawah pengendalian dan pengawasan suafu  sistem yang dijalankan secara disiplin.
Konsep ideal  yang disebutkan di atas menekankan bagaiman seharusnya mesin birolaasi itu secara  profesional dijalankan. Penekanan Weber terhadap  rasio- nalitas dan efisiensi dicerminkan dengan susunan hirearki. Konsep ideal yang ditawarkan oleh Max Weber ini oleh sebagian  kalangan seperti H.G. Creel menyatakan salah ketika melihat birokrasi rasional sebagai suatu gejala modern,  dan bahwa nyaris semua ciri tipe ideal yang  diidealkan  itu ternyata telah ada sejak tahun  200 SM di Cina (Albrow, 2005: 67). Sehingga tanpa memperlihatkan setiap pertim-bangan rasionalitas tipe ideal tersebut para pengkritik nnenaggap Weber keliru dalam melihat birokrasi  rasional sebagai bentuk administrasi dominan yang dibutdrkan oleh dunia  modern.
Tugas  dan Peran Birokrasi Birokrasi merupakan infra- struktur pemerintah yang secara luas memiliki tugas dan peran sebagai pelayanan masyarakat.
Tugas  dan peran  tersebut  melekat pada setiap birokrat, baik sipil maupun militer yang menerima gaji dari pemerintah. Makanya,
JURNAL  LEGALITASYOLUME 2 NO.], FEB 2OO9
aparatur  birokrasi harus merefl eksikan  kepentingan-kepen- tingan umum untuk  diadopsi dan ditransforrnasikan sebagai pilihan sikap  dalam melaksanakan tugas dan perannya.  Sebab hal ini bagian dari konsekuensi yang
harus  dilakukan oleh birokrasi sebagai  aparat  pemerintah yang
mngemban misi pelayanan kepada
masyarakat. Dengan demikian
tiada alasan bagi  birokrasi untuk memposisikan  secara elitis dill menjaga jarak dengan masyarakat
(Hidajah, 2004:3).
Birokrasi  memiliki  posisi yang
sangat dominan dalam proses
pembangunan. Birokrasi menjadi
dalang sekaligus wayang dalam proses pembangunan dari atas hingga bawah.  Dengan kata lain disamping  sebagai subjek seka- ligus sebagai objek pembangunan
itu sendiri (Hidajah,  2004: 3).
Sebagai subjek, birokrasi
berperan  sebagai pemegang
otoritas dalam pengambilan kebijakan untuk diteruskan kepada rnasyarakat. Ketika birokrasi berada dalam konteks- rrya agar ditingkatkan skill dan profesionalismenya, maka Pada saat itu disebut sebagai objek.
Jika aparatur birokrasi cekatan, profesional, responsif dan
inovatif,  maka  birokrasi akan
menjadi  kekuatan milik
*uryJrkut yang bersifat netral. Dalam pandangan ideal  birokrasi bertugas  menghubungkan kepen- tingan negara dan masyarakat dengan  satu komitmen pelayanan yang  terus meningkat  dari  waktu ke waktu. Dengan demikian seorang birokrat harus menikmati pekerjaannya dengan tanpa menjadikannya beban yang seolah-olah  memberatkan,  ketika harus melayani masyarakat dengan berbagai kebutuhannya. Dalam konteks meningkatkan peran  dan fungsi birokrasi, maka birokrasi harus didekonstruksi secara  bertahap melalui: Pertama, tata pemerintahann  yang baik dan pemerintahan  yang bersih bukan saja menjadi urusan pemerintah semata  melainkan juga menjadi umsan yang menyangkut kepen- tingan  publik. Kedua, Pola dan format politik yang dibangun kiranya  harus mampu dan mau menempatkan birokrasi pada tempat  yang proporsional (netral).
Ketiga, mengefektifkan control masyarakat yang baik melalui lembaga formal dan  lembaga  non formal atas kinerja birokrasi (Hidajah, 2004:  32-33).
Kinerja Birokrasi Menurut McGill kinerja
merupakan  suatu fungsi potensi.
Untuk mencapai  dan memelihara

## JURNAL  LEGAUTAS  VOLUME
2 NO.], FEB 2OO9
kinerja memerlukan berbagai
proses keorganisasian yang memungkinkan  orang dan program mewujudkan potensi mereka sepenuhnya. Oleh sebab itu kebuhrhan untuk mencapai dan mempertahankan kinerja selanjutnya  menetukan target
kemampuan  organisasi (Hidajah, 2404. 40). Logika yang dapat ditangkap dari pandangan McGill di atas adalah kine{a itu hanya akan dapat terjadi manakala
didukung oleh faktor-faktor yang mencakup keseluruhan proses keorganisasian yang  ada dalam sebuah organisasi itu sendiri. Indikatornya dapat dilihat  dari apa yang menjadi target ideal yang diinginkan sebuah organisasi, lalu target ideal itu diterjemahkan dalam bentuk konseptual dan operasional  kelembagaan.
Sementara menurut Mang- kunegara,  (Hidajah, 2004: 42) berpendapat bahwa kinerja merupakan hasil kerja yang secara kualitas  dan kuantitas  yang dicapai oleh seorang karyawan dalam melaksanakan tugasnya sesuai dengan tanggung jawab yang diberikan kepadanya. Dalam pendekatan  manajemen,  setidalrrya terdapat  empat indikator inti yang dapat diterapkan, yakni: peren- canaan, pengorganisasian,  tindakan dan pengawasan. Kinerja menurut
r n rvritchei (Hidajah,  2oo4: 4t) memiliki standar untuk melihat perbandingan anatara apa yang telah  dilakukan dengan apa yang diharapkan, kaitannya dengan pekerjaan dengan jabatan yang dipercayakan kepada seseorang. Standar ini dapat dijadikan sebagai ukuran dalam mengadakan pertanggungjawaban terhadap apa yang telah dilakukan. Standar kinerja ini adalah: (1) kualitas pekerjaan, (2) inisiatie (3) kapabilitas, (4) komunikasi. Di antara beberapa factor yang mempengaruhi kinerja seseorang, dapat  diintervensi atau diterapi melalui  pendidikan dan latihan. Dengan  demikian dapat disimpulkan bahwa kinerja seseorang dalam organisasi khususnya birokrasi dapat dilihat dari seberapa besar kualitas pekerjaan yang dilalarkan dan keseluruhan pekerjaan yang dilalcukan secara tepat waktu.

## Wajah Birokrasi  di Indonesia
Dalam sejarahnya birokrasi  di Indonesia  mengalami  beberapa fase perkembangannya  pada  setiap fase tersebut. Wajah  birokrasi banyak dipengaruhi  atau didominasi oleh kekuasaan yang berlangsung  pada saat itu. Birokrasi hari ini merupakan produk masa lalu. Sejarah kemunculannya peme-
JURNAL  LEGALITAS  VOLUME 2 NO.I, FEB 2OO9 rintahan dimulai sejak jaman kerajaan Jawa dahulu. Pada masa itu para raja membenflrk suatu birokrasi bukan untuk kepentingan
masyarakat  umum melainkan untuk memperkuat kedudukan Para  raja.
Raja mengangkat para Punggawa (pejabat)  dan semua bekerja  dalam kerajaan sebagai abdi dalem atau abdi raja. Karena  pengaruh raja cukup kuat  maka corak birokrasinya pun menjadi paternalistik (Hidaj atullah, 2002) .
Pada  masa  penjajahan Belanda model birokrasi ini awalnYa tidak mengalami  perubahan. Namun lambat laun terjadi  perubahan Yang disesuaikan dengan tuntutan aspirasi birolrasi modern, itupun hanya terjadi  pada level atas.
Birokrasi pada masa ini tentunYa tidak demokratis, tidak men- cerminkan kepentingan rakYat
melainkan untuk kepentingan elit penguasa. Dengan melihat sejarah birokrasi,  maka ada kaitan sistem birokrasi yang ada sekarang ini dengan zarnar-dahulu. Pada masa pemerintahan yang  dipimPin oleh dua presiden (Sukamo dan Soeharto), di lndonesia boleh
digolongkan memilih sistem Yang otoriter (Thoha, 2A$: 185-186).
Walaupun  secara eksplisit Yang tertera  dalam undang-undangnya tidak mengatakan  sebagai negara otoriter, akan tetapi dalam  praktek
selaltiLemamerkan cara-cara  yang otoriter.Pemerintahan otoriter ini terlebih lagi ditandai oleh muali masuknya peran militer  ke dalam praktek pemerintahan siPil. Kegiatan politik  dan birokrasi mulai campur aduk. Balkan pemimpin partai terutama Yang memihak pemerintah mulai
dipegang kendalinya  oleh tentara, demikiau pula jabatan-jabatan birokrasi  pemerintahan sipil banyak dimonopoli oleh militer aklif
maupun  pensiunan
Pada masa pemerinhan orde baru birolaasi sangat patrimonial,
tentunya  warisan  masa lalu merupakan benhrk eskpresi gaya pada era pra kolonial.
Modernisasi pada era orde baru ternyata  hanya  membawa  efek Pada tatanan  sosial, politik dan ekonomi. yang dan Sementara nilai
Qtatrimonia[) masih budaya kukuh bertahan. Ketika  Orde Baru mengambil kebij akan  pertumbuhan ekonomi  menjadi fokus utama, maka birokrasi pun dibentuk menjadi organisasi dengan  sistem komando (model militer) untuk menjaga stabilitas keamanan, berikut jabatan-jabatan birokrasi diisi oleh militer. Sistem birokrasi komando hirarkis ini juga tersentralisasi. Hal ini dimaksudkan untuk menjaga loyalitas birokrasi dalam rangka stabilitas politik

## JURNAL LEGALITASVOLUME 2 NO.T, FEB 2OOg
untuk keberlangsungan pem- bangunan ekonomi dan pem- bangunan nasional  lainnya. Dampak yang muncul  kemudian adalah birokrasi telah  menjadi  kaki tangan  penguasa. Birokrasi tidak lagi sensitif  terhadap kepentingan rakyat. Ia tak lagi berfungsi sebagai
dinamisl6l  dan artikulator
melainkan menjadi mobilisator massa. Untuk menjaga  kelengkapan struktur komando dan menjamin loyalitas  maka diciptakanlah wacana pengendalian antara lain keharusan birolrat  untuk mono-loyalitas, penyeragaman kebijakan dan stnrktur  dan lain sebagainya.  Semua ini dimaksudkan untuk mendukung pencapaian pertum-buhan  ekonomi yang setingi-tingginya telah melahirkan tipe sumber daya birolcasi  yang mempunyai prof,esionalime tertentu. Atribut utama birokrasi adalah loyalitas dan kemampuan  melak-sanakan  perintah atasan. Jika dilihat dari segi  ini, maka tampaknya  birokrasi  orde baru cukup  efektif  dan berhasil mengimple-mentasikan pembangunan. program Walau birolrasi orede baru dinilai "berhasil" terutama dalam mendorong  pertumbuhan  ekonomi, namun pada sisi lain mengalami kegagalan dengan munculnya berbagai penyakit birokrasi seperti korupsi kolusi dan nepotisme
yang  menggiring negara ini makin terpuruk. Di Indonesia patologi birokrasi yang sangat menggerogoti adalah  masalah korupsi. Menurut S.H. Sarundajang (2005: 142-146), beberapa masalah yang ditemukan dalam analisis patologi adalah sebagai berikut: Pertam4 persepsi, perilaku dan gaya  birokrasi yang menyimpang dari prinsip-prisip demokrasi  dapat menjadi penyebab timbulnya patologi, contohnya menerima suap, pilih kasih, takut mengambil  keputusan dll. Kedua, Kurangnya pengetahuan dan ketrampilan, akan  berdampak pada rendahnya kualitas pelayanan yang diberikan  kepada masyarakat. Ketig4 Pelanggaran terhadap norma-noflna hukum. Keempat, Lingkungan internal  birokrasi yang menempatkan birokrasi  kuat di mata rakyat.
Jatuhnya  pemerintahan orde baru telah  membawa harapan baru. Sejalan dengan keinginan untuk melakukan reforrnasi di bidang manajemen pemerintahan maka juga diikuti dengan perubahan para- digma. Beberapa paradigma  itu antara lain: dari manajemen peme- rintahan yang  serba negara  menjadi berorientasi ke pasar, dari orien- tasi lembaga pemerintahan yang kuat, besar dan otoriter men- jadi egaliter dan demokratis, dari sentralistik menjadi desentralisik
JURNAL  LEGALITAS  VOLUME 2 NO,],  FEB 2OO9
kewenangarq dari birokrasi  Weberian menjadi  birokrasi yang Post bureucration goverment Miftah
Thoha (2003: 190-194) WalauPun perubahan paradigma secira
perlahan telah terjadi di tubuh birokrasi  namun  pada beberapa hal masih kuatnya  pengaruh warisan orde baru. Budaya kerja aparatur birokrasi (pegawai negeri) yang
sengaja  diciptakan loyalis, penurut,
mohon petunjuh  kaku masih melekat kuat pada sikap  dan perilaku aparat. Ini menjadi tantangan berat bagi perbaikan birokrasi di lndonesi4 rneski kebijakan dan strategi telah diarahkan  pada perubahan  paradigma birokrasi tersebut.
Menuju Organisasi Birokrasi Modern
Sejak dua dekade terakhir,
khususnya sejak Indonesia me- masuki era otonomi daerah,
pelaksanakan reformasi di bidang
adminishasi publik semakin nyata. Reformasi  tersebut diPerlukan untuk perubahan model PelaYanan yang diberikan kepada masYarakat agar mampu mengakomodasikan perubahan situasi dan kondisi masyarakat  yang terus bergerak.
Di dalam doklrin NPM pemerintah  dianjurkan untuk
meninggalkan paradigm admi-
nistrasi hadisional yang  cenderung mengutamakan  sistem dan  Prosedur dan menggantikannya dengan
orientasi pada kineqa atau hasil kerja. Pemerintah juga dianjurkan untuk melepaskan diri dari birokrasi klasik dengan mendorong organisasi  dan  pegawai  agar  lebih fleksibel, dan menetapkan  tujuan serta  target  organisasi secara  lebih jelas sehingga memungkinkan pengukuran hasil. Di samping itu juga pemerintah diharapkan menerapkan sistem desentralisasi dengan memberikan  perhatian  pada pasar serta melibatkan swasta (Muhamad,2008:  4).
Dalam perkemban  gannya, NPM dianggap sebagai liberalisasi karena melalcukan upaya pem-bebasan manajemen publik  dari lingkunga^n konvaratisme-administrasi publik. ebih menarik lagi NPM dilihat sebagai kumpulan ide-ide dan praktek  yang berupaya menggunakan seldor swasta dan bisnis ke dalam publik. Gagasan David Osborne dan Ted Gaebler berpendapat bahwa harus ada upaya untuk mentrasformasikan jiwa kewirausahaan karena dalam masa di mana sumber daya publik semakin  langka,  pemerintah  harus berubah dari model birokrasi ke model  wirausaha.  Oleh karena itu, manajemen pemerintah yang mengim-plementasikan emikiran NPM ini sangat  berorientasi pada jiwa dan  se-mangat kewirausahaan, maka manajemen publik baru di
JURNAL IEGAUTAS VOLT]ME 2 NO.T, FEB 2OOg
tubuh pemerinta dapat disebut
Manajemen Kewirausahaan (lvIuhamad,2008: 4). Dampak dari pelaksanaan model NPM ini mulai terasa tidak saja di negara maju, akan  tetap juga negara  sedang  berkembang  seperti penerapan lima prinsip inti. Adapun prinsip-prinsip inti tersebut  adalah sebagai berikut: (1) Sistem Desentralisasi. (2) privatisasi. (3) Downsizing (4) Debirokratisasi. (5) Manajerialisme.
Pemberlakuan dokrin desen- tralisasi  dari NPM atau manajemen kewirausahaan ke dalam sistem pemerintah  membawa  harapan bagi pemenuhan kebutuhan  masya-rakat. Implementasinya lebih fleksibel, lebih cepat memberi respon terhadap perubahan lingkungan, dao kebutuhan  masyarakat di daerah, lebih melibatkan  partisipasi aktif para pihak  dalam pengambilan keputusan daripada menunggu keputusan  dengan  alternative solusi yang lebih banyak, menghasilkan semangat kerja dan komitmen  lebih tinggi serta lebih produktif. Sebagai unsur penting dari prinsip NpM atau manajemen kewirausahaan, sistem desen-tralisasi ini telah diakui memiliki sisi positif secara ekonomis dan  sosial politik. Secara
ekonomis sistem ini dapat diperbaiki tingkat efesiensi,
*-
menguangi biaya, memperbaiki output dan lebih efektif meman- faatkan  sumber daya manusia. Secara  sosial politik dan integrasi nasional, membawa pemerintah dekat dengan rakyat, dan mempromosi atau mendorong kebebasan, kesetaraan dan kesejah- teraan.  Sistem ini juga diakui mampu mengatasi kekurangan sentralisasi dalam perencanaan pembangrrnan nasional, meng- hilangkan  prosedur yang berbelii- belit, mendorong  pengetahuan  dan sensitif terhadap masalah lokal serta membawa tingkat penehasi yang lebih baik, menjamin keter- r.yakilan, kemampuan admi- nistative pemerintahan, koordinasi dan partisipasi manyarakat  lokal.
Debirokratisasi  sebagai salah satu doktrin NpM, diyakini memiliki keunggulan karena lebih ryenjanjikan  peningkatan  kinerja dibandingkan dengan doktrin administrasi publik klasik. Menurut Jennings dan Haist yang  ditekankan dalam NPM adalah pengukuran terhadap hasil bukan  proses dan perilaku sehingga sering disebut sebagai result oriented government. Era  baru manajemen yang menekankan pencapaian hasil dan akuntabilitas dalam menjamin pemakaian anggaran publik secara bijaksana  sekaligus sebagai sarana membantu mengembalikan  keper-
JURNAL  IEGALITAS  VOL(IME 2 NO,I, FEB 2OO9
cayaan  masyarakat atau kepada
pemerintah  (Muhamad, 2008: 5-6).
Di Indonesia, hal ini dapat
dilihat  dari kehadiran  kepustakaan tentang NPM termasuk  karya-karya tentang  administrasi pembangrman, reformasi administrasi atau birokrasi dan good governance
yang ditulis oleh sarjana-sarjana
Indonesia dan konsep ini mulai diajarkan pada kurikulum
pendidikan  dan pelatihan sehingga makin dikenal luas.Di instansi
pemerintah, dokhin manajemen kewirausahaan  mulai  diperkenalkan sejak akhir tahun 90-an ketika
aja.an Reinventing Government dicanangkan. Implimentasi paling nyata adalah pemberlakuan  sistem pemerintahan yang desentralistis lewat UU No. 22 tahun 1999 tentang pemeintahan  daerah  yang
kemudian diubah dengan UU No.
32 tahu-n 2004 UU Otonomi daerah tersebut menekankan pemberian wewenang seluas-luasnya agar daerah memiliki kewenangan
membuat  kebrjakan pelayanan,
peningkatan peran serta, prakarsa
dan  pem-berdayaar  dengan  meng- utamakan kesejahteraan masya- rakat di daerah. Dalam men- jalankan sistem  pemerintahan  yang desentralisasi ini, pemerintah daerah diserahi-otoritas unhrk menjalankan  ber-bagai urusan.
Implementasi  manajemen ke-
*i.uuI*ru* dapat dilihat dari kewajiban  melakukan penilaian kinerja pemerintah khususnya pemerintah daerah, semenjak diberlakukan UU No 32 tahur 2004 gema doktin NPM tampaknya  terus meluas. Beberapa daerah telah melakukan terobosan dalam peningkatan kualitas pelayanan publik seperti  Lamongan,  Sidoarjo dan Blitff mendapat ISO 9000 untuk standar mutu pelayanan publik. lnovasi  dalam manajemen penyelenggaraan pemerintahan
merupakan salah satu bentuk penting dari manajemen kewira- usahaan. Pada tahun 2003  terdapat lima pemerintah kota yang menerima penghargaan inovasi manajemen perkotaan yaitu : Sleman, Wonosobo, Sidoarjo,
Gianyar  dan Sukabumi QVIuhamad, 2008:29).
Model NPM sebagai  satu model yang layak digunakan atau diaplikasikan di Indonesia karena menjanjikan  peningkatan kinerja pemerintah,  terutama pemerintah daerah. Meskipun  model ini sangat menjanjikan  dalam meningkatkan kinerja pemerintah muncul keraguan terhadap  keberhasilannya. Seba-gaimana diungkapkan oleh Robert Golenmbiewski terdapat empat  hambatan yang cenderung meng-gagalkan NPM, yakni:
Pertama, Tidak  memiliki model

## JURNAL LEGALITAS VOLUME 2 NO.I, FEB 2OO9
penerapan atau road map yang jelas. Kedua, Tidak memper- timbangkan  kekhasan lingkungan dimana NPM hendak diterapkan. Ketiga, Tidak melalarkan  kesiapan budaya bagr institusi dan pegawainya. Keempat, Cenderung dihambat  oleh birokrasi itu sendiri. Walaupun  terdapat nada pesimis  tentang keberhasilannya, NPM atau manajemen kewira- usahaan harus diimplementasikan oleh pemerintah daerah. Konsep NPM memiliki peran yang sangat signifikan dalam peningkatan kinerja.  Fadel Muhamad, (2008: 396-397), menawarkan delapan agenda reinventing government yang perlu di lalarkan oleh pemerintah daerah dan perlu mendapat perhatian serius agar kinerja pemerintah  menjadi lebih baik yakni: Pertama, Kepe- mimpinan.  Kedua,  Budaya. Ketiga, Insentif. Keempat, Kapasitas. Kelima, Perspektif konsumen atau rakyat yang dilayani. Keenam, Kolaborasi. Ketujuh, Eksperimen lokal.  Kedelapan,  lnvestasi.

## Kesimpulan
Berdasarkan  ambarkan di atas, disimpulkan hal-hal sebagai berikut: Pertama,  Organisasi publik dapat dikatakan efektif apabila dalam  realitas pelaksanaan
birokrasinya dapat berfi.rngsi melayani sesuai  dengan  kebutuhan
masyarakat. Artinya tidak adanya hambatan yang terjadi dalam pelayanan serta mampu me- mecahkan fenomena yang menonjol  akibat adanya  perubahan sosial  yang  sangat cepat  dari faktor eksternal. Kedua, Birokrasi
merupakan infrastruktur pemerintah yang secara luas memiliki tugas dan peran sebagai pelayan masyarakat. Tugas dan peran tersebut melekat  pada setiap birokrat,  baik sipil maupun militer yang menerima gaji dari pemerintah. Makanya, aparafir birokrasi harus merefleksikan kepentingan'kepentingan umum untuk  diadopsi  dan Citrasfcrrnasi- kan sebagai pilihan sikap dalam melaksanakan  tugas  dan  perannya. Ketiga, Walaupun perubahan paradigm secara perlahan telah terjadi  di tubuh  birokrasi  khususnya pada era reformasi,  namun pada beberapa hal masih kuat pengaruh warisan orde  baru.  Budaya ke{a aparatur birokrasi (pegawai  negeri) yang sengaja diciptakan loyalis, penurut, mohon petunjuk, kaku, masih melekat kuat  pada  sikap dan perilaku aparat. hi menjadi tantangan yang sangat  serisu  bagi perbaikan birolaasi di Indonesia, meskipun  kebijakan dan strategi telah diarahkan pada perubahan paradigma  birokrasi  tersebut.
JWNAL LEGALITAS  VOLUME 2 NO,], FEB 2OO9
Daftar Pustaka
Albrow, Martin, 2005. Birokrasr, (Alih Bahasa: M.Rusli dan Totok  Daryanto),
Yogyakarta:  Tiara Wacan4
HidajatL Siti Hidajatul, 2004. Birolcrasi dan Pembetukan Civil Society,
Surabaya: Pukad-Hali,
Hidajatullah,  Nanang, 2A02 Masalah dan Masa Depan  Birokrasi di Indonesio
(Sosio-Religia  Vol. 2, No. 1, Novernber 2002), Yoryakarta:LinkSAS,
Muhamad,  Fadel, Z}}8.Reinventing Local  Governmenl,  JakarA:PT.Elex  Media Komputindo, '
Sarundajang, S.H. 2005. Birokrasi  dalam Otonomi Daerah, Jakarta: Kasta  Hasta Pustak4
Suharto, Edi, 2008. Kebiiatan Sosiql  sebagai  Kebiialron Publik, Bandung:
ALFABETA.,
Thohq Miftah, 2003. Birolcrasi dan Potitih Jakarta: PT. Raja Grafindo Persadq