Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
235
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)
PEMBANGUNAN BERBASIS KELEMBAGAAN ADAT: SEBUAH ALTERNATIF PEMBELAJARAN DARI KASUS KINERJA KELEMBAGAAN NAGARI DALAM PERENCANAAN WILAYAH
DI PROPINSI SUMATERA BARAT
Melinda Noer 

## Abstrak
Kinerja  dari  lembaga  lokal  yang  seringkali  diberi  label  lembaga informal sudah banyak digunakan sebagai pendekatan efektif di dalam studi –  studi  pembangunan.  Namun  demikian,  dalam  kontes  perencanaan pemerintah  desentralistis  -  yang  secara  formal  didelegasikan  oleh pemerintah  nasional  kepada  pemerintahan  yang  lebih  rendah  -  kinerja  dari kelembagaan  adat  sebagai  salah  satu  kelembagaan  lokal  dalam  proses pengambilan  keputusan  dan  perencanaan  publik  masih  sedikit  dijelaskan. Untuk  mengisi  kekurangan  tersebut,  sebuah  penelitian  dilakukan  dengan menggunakan metoda studi kasus di Propinsi Sumatera Barat. Lembaga adat pada  tingkat  pemerintah  terendah  di  Propinsi  Sumatera  Barat  yang dinamakan  Kerapatan  Adat  Nagari  (KAN)  berhasil  memainkan  peran penting  dalam  pengambilan  keputusan  dan  perencanaan  desentralistis. Penelitian  ini  diharapkan  dapat  memperkaya  penjelasan  realisasi  konsep pengembangan wilayah berbasis lokal yang datang dari bawah.
Kata  kunci:  kelembagaan  adat,  perencanaan  desentralistis,  dan pengembangan wilayah.

## 1 Pendahuluan

## 1.1 Latar belakang
Tulisan  ini  merupakan  sebagian  dari  hasil  penelitian  yang  sedang disiapkan  penulis  untuk  sebuah  disertasi.  Pemikiran  tentang  perlunya
 Melinda  Noer, mahasiswa  program  doktor  pada  program  studi  Perencanaan Wilayah  dan  Kota    di  Sekolah  Arsitektur,  Perencanaan,  dan  Pengembangan Kebijakan (SAPPK), Institut Teknologi Bandung.
penelitian  ini  berangkat  dari  realitas  bahwa  selama  ini  kelembagaan 1 lokal 2 yang  seringkali  diberi  label  lembaga  informal  sudah  banyak  dikaji  dan digunakan  sebagai  pendekatan  efektif  dalam  studi  pembangunan.  Namun demikian,  masih  sedikit  ditemukan  bukti  empiris  yang  dapat  menjelaskan kinerja  kelembagaan  lokal  dalam  perencanaan  dan  pengambilan  keputusan publik  yang  didesentralisasikan  kepada  pemerintah  daerah,  khususnya kelembagaan  adat  dalam  perencanaan  wilayah.  Padahal  sudah  diketahui bahwa  dengan  desentralisasi,  adat  akan  berpengaruh  kepada  urusan kenegaraan  di  tingkat  lokal  (John  F.  McCarthy,  2005).  Oleh  karena  itu, kelembagaan  adat  selanjutnya  tentu  juga  mempengaruhi  perencanaan  dan pengambilan keputusan publik dalam pengelolaan sumberdaya wilayah.
Bagaimana apabila adat dijadikan sebagai legitimasi wewenang politik dan  hak  untuk  mengelola  sumberdaya  alam  wilayah  yang  secara  formal merupakan wilayah tingkat pemerintahan terendah tetapi pada saat yang sama juga merupakan wilayah masyarakat hukum adat? Sebuah studi kasus dengan menggunakan  metoda  analisis  kualitatif  interpretatif  dibeberapa Nagari (merupakan tingkat pemerintah terendah/setingkat desa) di Propinsi Sumatera Barat  memperlihatkan  bahwa  lembaga  adat  Minangkabau  yang  dinamakan Kerapatan  Adat Nagari (KAN)  berhasil  memperlihatkan  kinerja  yang  cukup
1 Kelembagaan adalah aturan main (formal dan informal) atau merupakan batasan– batasan  yang  dirancang  secara manusiawi  dan  diikuti  terus menerus  oleh  anggota masyarakat  untuk  membatasi  interaksi  antar  manusia  dalam  hubungan  sosialnya (Douglas  North,  1990).  Lebih  luas,  menurut  World  Bank  (2001)  kelembagaan merupakan  peraturan  dan  organisasi,  termasuk  norma  informal  yang  mengatur koordinasi  tingkah  laku manusia.  Oleh  karena  itu  kelembagaan  bersifat  dualisme, terdiri  dari  organisasi  atau  lembaga  pemerintah/non  pemerintah  sebagai  piranti keras  dan  peraturan-peraturan  atau  hukumnya  sebagai  piranti  lunak  (Anthony Giddens, 2000).
2 Mengapa local  level ?  Philosofi  bahwa  orang  lokal  mempunyai  keterikatan  yang tinggi dengan lingkungan alam lokal mereka melalui traditional institutions (Brian Furze,  1996:12)  menjadi  dasar  pemikiran  konsep  perencanaan  pembangunan desentralistis  melalui  kelembagaan  lokal.  Oleh  karena  itu  pencarian  alternatif– alternatif  yang  layak  dan  memihak  kepada  orang  banyak  harus  didukung  dengan alat–alat  perencanaan  yang  baru  yang  mampu  mendefinisikan  kembali  masalah pembangunan.  Dia  juga  harus  didukung  oleh  usaha  –  usaha  untuk  mengadakan reorientasi dalam lembaga–lembaga yang mengelola sumberdaya wilayah. Norman Uphoff  (1986:  11)  mendefinisikan  tingkat  lokal  meliputi  tingkat  desa,  tingkat komunitas, atau kelompok yang biasanya terkait dengan tindakan kolektif.
Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
237
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)
nyata dalam pengambilan keputusan dan proses perencanaan wilayah Nagari sebagai perencanaan pemerintah desentralistis.
Nagari merupakan  nama  tradisional  dan  unit  politik  dari  organisasi sosial-politik  Minangkabau  sejak  zaman  pra-kolonial  (Franz  von  Benda- Beckman, 2001:9), dan saat ini sekaligus menjadi unit pemerintahan terendah di  Propinsi  Sumatera  Barat. Hal  ini  merupakan  implikasi  dari  komitmen pemerintah  Propinsi  Sumatera  Barat  yang  mengembalikan  bentuk pemerintahan Nagari 3 sebagai tingkat pemerintahan terendah (setingkat Desa) melalui  Peraturan  Daerah  No.  9  /  2000  tentang  Pokok–pokok  Pemerintahan Nagari dan  secara  efektif  berlaku  sejak  tanggal  1  Januari  2001 4 .  M enurut sejarah,  pola  pemerintahan Nagari sudah  ada,  berkembang,  dan  sangat berpengaruh terhadap sistim pemerintahan di Sumatera Barat sejak  masa pra kolonial  sampai  pemerintah  RI  menggantinya  dengan  sistim  pemerintahan Desa berdasarkan UU No. 5/1979.
Dengan  demikian  persoalannya  sekarang  adalah Nagari menyandang fungsi  dan  wewenang  ganda,  yaitu  pertama  berfungsi  sebagai  kesatuan masyarakat  hukum  adat  dengan  wewenang  politik  dan  hak  adat  untuk mengelola  sumberdaya  alamnya,  kedua  berfungsi  sebagai  tingkat pemerintahan  terendah  dengan  wewenang  dan  hak  publik  untuk  mengelola sumberdaya  alamnya. Sementara, Nagari sebagai  wilayah  yang  perlu dibangun membutuhkan perencanaan spasial dan keputusan publik yang akan ditentukan  oleh stakeholders dalam  wilayah  tersebut. Stakeholders tersebut pada kenyataannya tentu saja bukan hanya masyarakat yang menyandang dan
3 Nagari didefinisikan  sebagai  kesatuan  masyarakat  hukum  adat  dalam  Daerah Propinsi  Sumatera  Barat,  yang  terdiri  dari  himpunan  beberapa  suku,  mempunyai Kerapatan  Adat  Nagari,  mempunyai  wilayah  tertentu  batas-batasnya,  mempunyai kekayaan  sendiri,  serta  berhak mengatur  dan mengurus rumah tangganya  sendiri. Wilayah Nagari meliputi kesatuan wilayah hukum adat dengan batas-batas tertentu yang sudah berlaku secara turun-temurun dan atau berdasarkan kesepakatan (Perda No. 9/2000, ps. 2 dan 3).
4 Peraturan  Daerah  Propinsi  tentang  Pokok  –  pokok  Pemerintahan  Nagari  ini sekarang sedang dalam tahap revisi mengikuti perubahan UU No. 22/1999 menjadi UU  No.  32/2004  tentang  Pemerintahan  Daerah.  Peraturan  Daerah  Propinsi Sumatera Barat No.9/2000 dikeluarkan sebagai turunan / implementasi dari UU No. 22  /  1999  yang  menterjemahkan  desentralisasi kedalam  pemberian  hak  otonomi kepada  wilayah  propinsi  dan  kabupaten  /  kota  untuk  mengurus  rumahtangga pemerintahannya sendiri.
menganut sistim nilai Minangkabau. Latar belakang yang demikian membuat penelitian ini menjadi beralasan dan perlu untuk dilakukan.

## 1.2 Perumusan Masalah
Sehubungan  dengan  latar  belakang  dan  persoalan  di  atas,  pertanyaan penelitian ini adalah :
(1)  Bagaimana  kinerja  kelembagaan  adat  di  suatu  wilayah  pemerintahan (formal) yang berbasis adat (informal) dalam pengambilan keputusan dan perencanaan publik yang desentralistis?
(2)  Elemen  apa  saja  dari  kelembagaan  adat  tersebut  yang  berpengaruh terhadap pengambilan keputusan dan perencanaan publik yang demikian?

## 1.3. Tujuan dan Manfaat Penelitian
(1) Menjelaskan bagaimana kinerja kelembagaan adat di suatu wilayah yang bersifat  formal  sekaligus  informal  (seperti Nagari )  dalam  pengambilan keputusan dan perencanaan publik yang desentralistis;
(2)  Menjelaskan  elemen  apa  saja  dari  kelembagaan  adat  tersebut  yang berpengaruh  terhadap  pengambilan  keputusan  dan  perencanaan  publik yang demikian.
(3)  Secara  praktikal  penelitian  ini  juga  bertujuan  untuk  menarik  sebuah pembelajaran  dari  praktek  desentralisasi  di  Indonesia  yang  kaya  nilai- nilai sosial budaya lokal termasuk adat.
Temuan  empiris  ini  diharapkan  akan  bermanfaat  terhadap  pengayaan pengetahuan  yang  sekarang  masih  terbatas  untuk  menjelaskan  konsep pengembangan  wilayah  berbasis  lokal  yang  datang  dari  bawah  sehingga dapat  dipakai  sebagai  pendekatan  untuk  memperkuat  atau  bahkan memperbaiki  perencanaan  wilayah.  Selain  itu,  penelitian  ini  juga  akan menyumbang  kepada  pengayaan  penjelasan  tentang  bagaimana  terjadinya proses  perencanaan  dan  pengambilan  keputusan  publik  berdasarkan  teori perencanaan  komunikatif  di  suatu  wilayah  yang  pemerintahannya  berbasis kelembagaan  adat.  Secara praktikal  diharapkan  temuan  ini  juga  memberikan sebuah  pembelajaran  kepada  wilayah  lainnya  yang  memiliki  kekhasan  adat tersendiri sebagai konsekuensi dari praktek desentralisasi di Indonesia.
Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
239
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)

## 2 Tinjauan Pustaka
Secara  teoritis,  dapat  dikatakan  bahwa  sistim  pemerintahan Nagari merupakan  realisasi  dari  konsep  pembangunan  berbasis  lokal  yang  datang dari  bawah 5 ,  yang  di  Indonesia  baru  dimungkinkan  semenjak  kebijakan desentralisasi  diberlakukan  (UU  No.  22/1999).  Desentralisasi  diyakini sebagai  obat  penawar  dampak  buruk  yang  diakibatkan  oleh  konsep pembangunan  yang  datang  dari  atas  dan  sistim  perencanaan  terpusat (sentralisasi).  Dengan  desentralisasi,  maka kegiatan  perencanaan  dan pengambilan  keputusan  dari  pemerintah  nasional  didelegasikan  kepada pemerintah di tingkat sub-nasional atau bahkan kepada tingkat pemerintahan yang paling rendah di tingkat lokal 6 . Tujuan desentralisasi antara lain adalah agar  perencanaan  pembangunan  menjadi  lebih  efektif  dan  efisien  karena realitas  pembangunan  dan  sosial  ekonomi  masyarakat  lebih  dapat  ditangkap dengan  semakin  dekatnya  pemerintah  dengan  rakyatnya.  Kedekatan  itu membuat  perencana  pemerintah  dapat  melakukan  proses  komunikasi  dan bertatapan muka dengan rakyatnya secara koperatif yang selalu terus menerus dijaga 7 .  Pada  akhirnya,  diharapkan  desentralisasi  dapat  membangkitkan otonomi  wilayah  melalui  integrasi semua aspek  kehidupan di  dalam wilayah yang  ditentukan  dan  dibatasi  oleh  sosial  budaya,  sumberdaya,  dan  kondisi lingkungannya 8 .
5 K onsep pembangunan berbasis lokal yang datang dari bawah yang diawali dengan pemikiran  Walter  Stohr  (1981)  tentang  konsep development  from  below ,  sebagai kritikan  terhadap  konsep development  from  above .  Konsep development  from below memperlihatkan terjadinya pergeseran paradigma top-down center-outward (menyamakan  pembangunan  dengan  pertumbuhan  ekonomi,  memberi  penekanan kepada  investasi  modal  industri  dan  perkotaan,  memaksimumkan  penggunaan skala  ekonomi,  proyek  skala  besar,  dan  teknologi  baru)  menjadi bottom-up periphery-inward (merupakan  suatu  proses  integral  dengan  memperluas kesempatan  bagi  individu,  kelompok  sosial,  dan  komunitas  yang  terorganisir secara  teritori  pada  skala  menengah  dan  kecil,  memobilisasi  kapabilitas  dan sumberdaya mereka untuk manfaat bersama dalam ekonomi, sosial, dan politik).
6 G. Shabbir Cheema dan Dennis A.Rondinelli. 1983:18.
7 R.  Godschalk  David,  1967  dalam Susan  S.  Fainstein  dan  Norman  Fainstein 1996:268.
8 Weaver  Clyde,  1981;  G. Shabbir  Cheema  dan  Dennis  A. Rondinelli,  1983: 295-315.
Pendekatan kelembagaan dalam perencanaan desentralistis- pengembangan  wilayah  digunakan  sebagai  alat  atau  cara  untuk  memperoleh pelibatan  sebanyak  mungkin  aktor  (partisipasi  yang  tinggi)  yang  akan menuntun  pengambilan  keputusan  bersama  agar  tujuan  pembangunan  yang berkesinambungan  (terus  menerus  dan  melembaga)  dapat  tercapai. Kelembagaan  yang  dimaksud  adalah  kelembagaan  yang  memang  tumbuh dari bawah (dari lokal sendiri), yang tetap dipelihara dan dipatuhi oleh orang lokal  karena  keterikatan  yang  tinggi  dengan  lingkungannya.  Kelembagaan yang  demikian  memiliki  keunikan  tersendiri  yang  tidak  begitu  saja  dapat ditiru oleh/dari luar.
Analisis  kelembagaan  lokal  secara  desentralisasi  wilayah  (territorial) berada pada tingkat pemerintah lokal yang dibesarkan oleh sistem politik dan sosial  budaya,  serta  ideologi  perencanaan  pembangunan  yang  melandasinya. Sama  seperti  teori  desentralisasi,  analisis  kelembagaan  lokal  digunakan sebagai  pendekatan  perencanaan  dalam  upaya  mencapai  hasil  yang  efisien dan  efektif.  Alasan  utamanya  adalah  karena  kelembagaan  lokal memungkinkan  perencanaan  disusun  sesuai  dengan  konteks  dan  struktur sosial yang sesungguhnya di tingkat lokal.
Perencanaan yang demikian merupakan proses sosial dan proses politik yang  berada  dalam  paradigma  perencanaan  rasionalitas  komunikatif.  Proses seperti  itu  memberikan  proses  belajar  sosial  dan  pendidikan  politik  kepada masyarakat  untuk  mampu  mengartikulasikan  kepentingannya  yang  sudah jelas  akan  saling  terkait  dengan  kepentingan  orang  lain.  Oleh  karena  itu, perencanaan  desentralistis  membutuhkan  komunikasi  yang  intensif  antar stakeholders agar  dapat  mencapai  satu  kesepakatan  sebagai  persetujuan  atas perencanaan  publik  yang  nantinya  akan  dihasilkan.  Cara  yang  dipilih  dalam membuat sebuah keputusan publik adalah sama pentingnya dengan hasil yang diperoleh  dari  pengambilan  keputusan  tersebut  (De  Soet,  1988  dalam  Johan Woltjer,  2000;  Patsy  Healey,  2003).   Sebagaimana  juga  dikatakan  oleh  Paul Davidoff  (1996)  perencanaan  adalah  proses  kegiatan  yang  mengetengahkan perbedaan  nilai  diantara  kepentingan  yang  plural  didalam  sebuah  komunitas politik.
Pembangunan  wilayah  berbasis  lokal  yang  datang  dari  bawah  adalah pembangunan  yang  bukan  saja  dilakukan  di  wilayah/lokal  setempat  tetapi juga  melibatkan  potensi  sumber  daya  lokal  wilayah.  Kelembagaan  adat sebagai  kelembagaan  lokal  dengan  demikian  mempunyai  peluang  untuk digunakan  sebagai  pendekatan  dalam  pengambilan  keputusan  dan perencanaan  di  dalam  suatu  komunitas  wilayah  yang  memiliki  kelembagaan
Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
241
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)
lokal (adat) yang kuat. Adat memiliki aturan tertentu yang mengatur perilaku kehidupan  masyarakatnya  termasuk  menjadi  dasar  dalam  mengatur  dan mengelola  sumberdaya  alam  dan  ekonomi  wilayahnya,  sehingga  dapat dipandang  sebagai  suatu  kontribusi  potensial  kelembagaan  dalam memperbaiki  atau  bahkan  memperkuat  perencanaan  wilayah.  Pengambilan keputusan  perencanaan  pembangunan  yang  melahirkan  kepentingan  publik sudah  selayaknya  perlu  dilakukan  dengan  mempedulikan  nilai–nilai  yang dimiliki  masyarakat  lokal  (Brooks,  2002).  Gambar  1  memperlihatkan kerangka  pemikiran  perencanaan  desentralistis  sebagai  proses  sosial  dan proses  politik  melalui  kelembagaan  lokal  untuk  merealisasikan  konsep pembangunan berbasis lokal yang datang dari bawah.
Gambar 1: Perencanaan Desentralistis sebagai Proses Sosial dan Proses Politik melalui Kelembagaan Lokal 3 Metoda Penelitian Kelembagaan lokal Perencanaan Desentralistis Proses sosial Proses politik Perencanaan Wilayah Berbasis Lokal yang tumbuh dari bawah Interaktif dan komunikatif Politik aktif dan demokratis
Penelitian  ini  merupakan  penelitian  tentang  perencanaan  yang tergolong dalam penelitian sosial yang sifatnya kualitatif interpretatif 9 , karena mencoba  mengerti  dan  memahami  untuk  kemudian  menginterpretasikan hakekat  kelembagaan  adat  sebagai  kelembagaan  lokal  dalam  pengambilan keputusan  dan  perencanaan,  khususnya  dalam  perencanaan  pengembangan wilayah.  Penelitian  interpretatif  berusaha  untuk  menjelaskan  fenomena melalui  makna  sesuai  dengan  keyakinan  yang  dipahami  dan  dianut  oleh masyarakat  sosial  dimana  penelitian  dilakukan  (Brian  Fay,  1998:163). Sehubungan  dengan  itu,  maka  untuk  dapat  memahaminya  secara  baik  dan lokal  spesifik,  metoda  studi  kasus  dipilih  sebagai  metoda  yang  dipercaya lebih  dapat  mengungkapkan  hakekat  kelembagaan  adat  dalam  perencanaan pengembangan  wilayah,  sehingga  kinerjanya  dalam  proses  pengambilan keputusan  dan  perencanaan  publik  dapat  dipelajari  dan  dijelaskan  secara lebih baik.
Penelitian  dilaksanakan  pada  bulan  Juli  –  September  2006. Pemilihan contoh  kasus Nagari dilakukan  secara  bertahap dengan  metoda  bertingkat ( multi  stages )  mulai  dari  penetapan  kabupaten  sampai  kepada  pemilihan Nagari contoh  kasus.  Dengan  beberapa  kriteria  yang  disusun  agar  contoh kasus  tetap  dapat  menunjukkan  keunikan  lokalitas  wilayah,  maka  contoh kasus  ditetapkan  sebanyak  4  (empat) Nagari di  4  kecamatan  berbeda  yang seluruhnya  berada  di  Kabupaten  Tanah  Datar 10 . Nagari yang  distudi  adalah Nagari Pariangan di Kecamatan Pariangan, Nagari Singgalang di Kecamatan X Koto, Nagari III Koto  di Kecamatan Rambatan, dan Nagari Minangkabau di  Kecamatan  Sungayang.  Alasan  pemilihan  Kabupaten  Tanah  Datar adalah karena kabupaten ini  merupakan asal sejarah kerajaan di Minangkabau yaitu Kerajaan  Pagaruyung  sehingga  diasumsikan  kinerja  kelembagaan  adat  akan lebih  dapat  dijelaskan.  Alasan  lainnya  adalah  karena  dari  pra-penelitian ditemukan bahwa dari empat kali pemilihan Nagari terbaik di Sumatera Barat (dilakukan  setiap  tahun  sejak  tahun  2003  s/d  2006), Nagari di  Kabupaten Tanah Datar telah terpilih sebagai Nagari terbaik sebanyak tiga kali.
9 Thompson,  1984  dalam  Stephen  Syrett,  1995;  Neuman, W.  Lawrence; 2000;  dan Sharan B. Merriam. 2002.
10 Kabupaten  Tanah  Datar  terdiri  dari  75 Nagari yang  terbagi  habis  kedalam  14 Kecamatan  dan  280 Jorong (dalam  pemerintahan  Orde  Baru  dinamakan  Desa). M engingat  pentingnya  pengetahuan  lokal  (l ocal  knowledge )  dalam  pemilihan kasus  di  dalam  sebuah  kasus  studi  kelembagaan  lokal,  maka  p emilihan Nagari contoh  kasus  dilakukan  dengan  melibatkan stakeholders di  Kabupaten  dan Kecamatan.
Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
243
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)
Berdasarkan  sumbernya,  jenis  data  yang  dikumpulkan  berupa  data primer  (diperoleh  langsung  dari  sumber  pertama  / informan ),  dan  data sekunder (berupa dokumen tertulis dalam bentuk buku, laporan, atau catatan yang ada dan terkait dengan kegiatan perencanaan yang dilakukan di Nagari kasus).  Sumber  data  dalam  bentuk  subjek  penelitian  didasarkan  kepada keterwakilan stakeholders dalam perencanaan publik tingkat Nagari 11 dengan menggunakan prinsip snowballing .
Cara  mengumpulkan  data  dilakukan  menggunakan  tiga  teknik  yang saling  melengkapi,  yaitu  wawancara,  dokumentasi,  dan  observasi  yang ditempatkan  berdasarkan  situasi,  kondisi,  serta  jenis  data  yang  dibutuhkan. Instrumen  yang  dipakai  untuk  mengumpulkan  data  adalah  panduan  berupa daftar  pertanyaan  yang  fleksibel  dan  semi  terstruktur  dengan  bentuk pertanyaan terbuka.
Analisa  data  dikelompokkan  kepada  dua  kelompok  analisis  temuan lapangan,  yaitu  pertama  analisis  dalam  konteks Nagari kasus  studi,  dan kedua  adalah  analisis  subyektifitas  penelitian  yang  terkait  dengan  tujuan penelitian. Karena dalam sebuah studi kasus yang dipentingkan adalah upaya memperlihatkan  keterkaitan  teori  dengan  kasus  yang  diteliti  (Mitchel,  1983 dalam  Stephen  Syrett,  1995),  maka  analisis  juga  dilakukan  berdasarkan kemampuan  kelembagaan  adat  sesuai  peran  dan  fungsinya  dalam  proses pengambilan  keputusan  dan  perencanaan  wilayah  yang  didesentralisasikan. Prosedur  studi  kualitatif  yang  menghasilkan  data  deskriptif  selanjutnya disajikan secara desktriptif kualitatif (Robert C. Bogdan dan Taylor S. 1975: 5).

## 4 Hasil Dan Pembahasan

## 4.1 Deskripsi Wilayah Studi
11 Sumber  data  tersebut  adalah  informan  yang  mewakili  Pemerintah  Nagari,  Badan Permusyawaratan Nagari, Kerapatan Adat Nagari, Lembaga Kerapatan Adat Alam Minangkabau  (LKAAM),  bidang  pemerintah  di  tingkat  kecamatan,  kabupaten, ataupun  propinsi  yang  wilayah  kerjanya  mencakup  tingkat  Nagari,  dan  lembaga non  pemerintah  /  swasta,  lembaga  swadaya  masyarakat  atau  organisasi kemasyarakatan  lainnya  yang  wilayah  kerjanya  berada  di  tingkat Nagari. Disamping itu, sumber informasi juga diperoleh dari informan kunci yaitu orang– orang yang secara personal dipercaya sebagai orang yang memiliki kedalaman dan keahlian  tentang  adat  Minangkabau  dan  pemerintahan Nagari berdasarkan pengalaman dan pengetahuan yang dimilikinya.
Kabupaten  Tanah  Datar  dengan  ibukota  Kabupaten  Batusangkar berjarak + 90 km dari Kota Padang (ibukota propinsi) dapat ditempuh dalam waktu  1,5  jam  perjalanan  dengan  kendaraan  roda  empat.  Luas  wilayahnya +1.336 km 2 . Sebelah Utara berbatas dengan Kabupaten Agam dan Kabupaten 50  Kota,  sebelah  Selatan  berbatas  dengan  Kabupaten  Solok,  sebelah  Barat dengan  Kabupaten  Padang  Pariaman,  dan  sebelah  Timur  berbatas  dengan Kota  Sawahlunto  Sijunjung  dan  Kabupaten  Sawahlunto  Sijunjung.  Jumlah penduduk  Kabupaten  Tanah  Datar  tahun  2004  adalah  334.026  jiwa  dengan pertumbuhan  penduduk  sebesar  0,53%  pertahun.  Kepadatan  penduduk  rata– rata  250  jiwa/km 2 ,  sedangkan  kepadatan  penduduk  rata–rata  per Nagari adalah  4.454  jiwa  (BPS  Tanah  Datar,  2004).  Kabupaten  Tanah  Datar berdasarkan  sejarah  asal  muasal  orang  Minangkabau  merupakan  kabupaten yang berada dalam Luhak Nan Tigo 12 .
Kasus  pertama, Nagari Pariangan  berdasarkan  sejarah  kerajaan Minangkabau  adalah Nagari tertua  (dinamakan Nagari  Tuo )  di  Propinsi Sumatera Barat. Nagari Pariangan terdiri dari 4 (empat) Jorong (dusun) yaitu Jorong  Pariangan,  Sikaladi,  Padang  Panjang,  dan  Guguak.  Kasus  kedua, Nagari Singgalang  yang  terpilih  sebagai Nagari terbaik  pertama  kali  (tahun 2003)  setelah  kembali  ke  pemerintahan Nagari. Semasa  pemerintahan  desa Nagari ini  dipecah  menjadi  5  desa,  yaitu  Desa  Aia  Mancua,  Sikabu, Subarang,  Pandam,  dan  Gantiang.  Ketika  kembali  ke  pemerintahan  nagari tahun  2002, Nagari Singgalang  masih  dibagi  ke  dalam  5  jorong  mengikuti pembagian  desa  lama.  Tetapi  sejak  tahun  2005  jumlah  jorong  menjadi  8 (delapan)  jorong  yaitu  Jorong  Aia  Mancua,  Sikabu,  Subarang,  Gantiang, Koto,  Solok,  Luhuang,  Sikandunduang.  Kasus  ketiga,  Nagari  III  Koto memiliki  kekhasan  sendiri  dengan  penulisan  nama Nagari ,  yaitu  III  Koto. Angka III (angka Romawi) tidak boleh diganti dengan angka 3 (huruf Latin), dan  penyebutannya  tidak  boleh  pula  dibaca  tiga  (Bahasa  Indonesia), melainkan “ tigo ” (Bahasa Minang). Karena menurut sejarahnya III Koto pada awalnya  terdiri  dari  tiga  buah  koto,  yaitu  Koto  Padang  Lua,  Koto  Galo Gandang, dan Koto Turawan. Diantara ke empat kasus studi hanya Nagari III Koto yang memiliki banyak perantau. Merantau adalah budaya orang Minang yang  terkenal  khas  dan  unik  diantara  banyak  suku  lainnya  di  Indonesia. Banyak  fasilitas  umum  yang  telah  dibangun  di Nagari ini  berasal  dari  hasil
12 Luhak atau  dibaca Luak adalah  istilah  untuk  menunjukkan  sejarah  asal  muasal Nagari dan orang Minangkabau. Dikenal ada tiga Luhak yaitu Luhak Tanah Datar, Luhak Agam,  dan Luhak 50  Kota.  Sedangkan Nagari yang  di  luar Luhak disebut dengan istilah Nagari rantau.
Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
245
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)
kiriman  perantau,  antara  lain  pembebasan  lahan  untuk  membangun  2  (dua) lapangan  bola  kaki,  Sekolah  Menengah  Pertama  Negeri  No.4  Rambatan, MTsN, Puskesmas; mendirikan bangunan sekolah, mesjid, mushalla, fasilitas MCK, membangun dan merehabilitasi rumah keluarga miskin, serta kegiatan – kegiatan pembangunan yang dilakukan di Nagari (Ekspose Wali Nagari III Koto, 2006). Nagari III Koto terdiri dari 10 jorong, yaitu Jorong Kalumpang, Guguak Jambu, Gantiang, Siturah, Aua Sarumpun, Panta, Pasia Jaya, Bonai, Galogandang,  dan  Turawan.  Kasus  keempat,  Nagari  Minangkabau  juga memiliki  kekhasan  sejarah  penamaan  tersendiri,  karena  sebelumnya Nagari ini  bernama Nagari Rona.  Ada  beberapa  versi  sejarah  mengenai  penamaan ini  berdasarkan  cerita  atau  hikayat  yang  dituruntemurunkan.  Salah  satu sejarah  yang  paling  popular  adalah  Minangkabau  yang  berasal  dari  kata “ manang kabau ” (menang  kerbau), setelah anak  kerbau dari Sumatera diadu dengan  induk  kerbau  dari  Jawa. Nagari Minangkabau  terdiri  dari  3  (tiga) jorong,  yaitu  Jorong  Minang  Jaya,  Jorong  Badinah  Murni,  dan  Jorong Kelarasan  Tanjung.  Tabel  2  memperlihatkan  karakteristik  ke  empat  Nagari kasus studi.
Tabel 2. Nagari Kasus yang distudi berdasarkan karakteristiknya No. Nagari Kecamatan Jumlah penduduk (jiwa) Jumlah jorong (unit) Jarak dari ibukota kabupaten (km) 1 Pariangan Pariangan 6.466 4 13 2 Singgalang X Koto 8.032 8 35 3 III Koto Rambatan 8.032 10 10 4 Minangkabau  Sungayang 2.861 3 4
Sumber: buku profil Nagari Pariangan, Singgalang, III Koto, Minangkabau (2006)

## 4.2. Defenisi Dan Hakekat Nagari: kinerja berdasarkan makna
Nagari bermakna  “kesatuan  masyarakat  hukum  adat”,  yaitu  adat Minangkabau,  dan  wilayah Nagari adalah  wilayah  kesatuan  masyarakat hukum adat. Sejarah  munculnya Nagari dimulai  dari Nagari Tuo  Pariangan
yang  terletak  di  lereng  Gunung  Merapi  di  Kecamatan  Pariangan,  dimana penduduk  pada  mulanya  mulai  mengembara  dan  mendirikan  tempat  tinggal menetap  yang  baru.  Dengan  tempat  tingal  yang  menetap tersebut,  kemudian dibentuk semacam “pemerintahan”.
Dari catatan sejarah yang diperkuat oleh key informan (pemangku adat dan  Walinagari 13 di  masa  Orde  Baru),  adat  Minangkabau  menetapkan persyaratan  dibentuknya Nagari dalam  Undang–undang Nagari 14 .  Undang– undang pembentukan Nagari menetapkan syarat pembentukan nagari dengan tujuan agar ada pengertian  yang sama sebagai pedoman pembentukan nagari di tiga Luhak Minangkabau. Persyaratan tersebut adalah:
Nagari ba-kaampek suku Dalam suku babuah paruik Kampuang ba nan Tuo Rumah nan ba Tungganai
Syarat  pembentukan Nagari yang  demikian  memperlihatkan  bahwa dalam  satu Nagari paling  sedikit  harus  terdiri  dari  4  (empat)  suku 15 yang berbeda  ( Nagari  ba-kaampek  suku) yang  masing-masingnya  dipimpin  oleh seorang pemimpin adat “Penghulu Andiko”. Suku yang dibentuk berdasarkan sistim  matrilineal 16 ( dalam  suku  babuah  paruik )  menyebabkan  seorang  pria tidak  boleh  menikah  dengan  wanita  dari  suku  yang  sama  dengannya, sehingga  penduduk Nagari baru  dapat  meneruskan  keturunan  melalui perkawinan  apabila  dalam Nagari terjadi  pencampuran  paling  sedikit  4 (empat)  suku.  Untuk  tiap  satu  keturunan  ( saparuik )  tersebut  diangkat  salah seorang  saudara  laki-laki  tertua  atau  yang  dituakan  dari  pihak  ibu  yang
13 Walinagari adalah istilah atau sebutan untuk seorang Kepala Nagari (sebagaimana istilah untuk Kepala Desa)
14 Undang – undang yang dimaksud di sini tidaklah sama dengan pengertian Undang –  undang  dalam  pengertian  ilmu  tata  negara.  Undang–undang  tersebut  dikenal dengan nama Undang-undang Nan 20.
15 Pembagian  suku  dilakukan  berdasarkan 2  kelarasan  yaitu laras  Budi Caniago dan Koto Piliang. Perbedaan kedua adat ini terletak pada cara pengambilan keputusan dalam  kerapatan  adat.  Namun  demikian  keduanya  tetap  memegang  prinsip  yang sama yaitu musyawarah untuk mufakat dalam setiap pengambilan keputusan.
16 Matrilineal  adalah  sistim  keturunan  yang  berdasarkan  kepada  garis  keturuan  dari pihak  ibu.  Untuk  satu  keturunan  yang  biasanya  terdiri  dari  4  (empat)  generasi biasanya dinamakan saparuik.
Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
247
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)
dipanggil Mamak 17 sebagai Tuo-Kampuang ( kampuang  ban  nan  Tuo ). Tugasnya  antara  lain  adalah  mengawasi  hak  kepemilikan  sebagai  pembantu Penghulu  Suku.  Sedangkan  dalam satu  rumah  gadang ,  saudara  lelaki  tertua dari  ibu  dinamakan  dengan Tungganai  (Ruman  nan  ba  Tungganai), yang akan mengurus anak kemenakan dalam saparuik.
Menurut  adat,  setiap  pengambilan  keputusan  dalam  suku,  selalu dilakukan  secara  musyawarah  untuk  mufakat  yang  dipimpin  oleh  tua  rapat (biasanya  penghulu  suku)  berdasarkan  kebenaran  dan  kepatutan  yang diletakkan  di  atas  azas  Minangkabau adat  basandi  syarak,  syarak  basandi kitabullah (adat  bersendi  syarak,  syarak  bersendi  kitabullah).  Informan menjelaskan bahwa selama belum ditemukan kata mufakat, keputusan belum akan  diambil,  dan  musyawarah  tetap  diteruskan  oleh Mamak dalam keturunan yang seibu ( saparuik ) atau dalam rumah gadang . Dalam segala hal terkait  dengan  kepentingan Nagari ,  penghulu  adat  selalu  meminta  pendapat dari  para  kemenakannya  (warga  suku).  Dengan  demikian  didalam “pemerintahan adat” seluruh warga ikut serta, dan keputusan yang dihasilkan selalu  dipatuhi  karena  para  penghulu  sudah  dipilih  oleh  warga  dari  orang  – orang  yang  dituakan  dan  dianggap  bijaksana  dalam  persukuannya. Pemerintahan  adat  begini  dalam  bentuk  yang  paling  murni  dapat  disebut sebagai pemerintahan demokrasi murni.
Begitu  kuatnya  makna  lembaga  adat Nagari bagi  masyarakat Propinsi Sumatera Barat sehingga ketika Pemerintah  memberlakukan  UU No. 5/1979 dan  menetapkan  pemerintah  desa  sebagai  pemerintah  terendah  di  Indonesia, Nagari di Sumatera Barat secara keseluruhan baru bisa dihapus dan dijadikan pemerintahan  desa  pada  tahun  1984.  Walaupun Nagari tidak  lagi  sebagai pemerintah  terendah  pada  periode  itu,  pemerintah  propinsi  atas  permintaan masyarakat  menetapkan  kebijakan  untuk  tetap  mempertahankan Nagari walaupun  hanya  sebagai  kesatuan  masyarakat  hukum  adat.  Peraturan  untuk mendukung  kebijakan  itu  ditetapkan  melalui  peraturan  daerah  Propinsi  No. 13/1983 Nagari tentang  Nagari  sebagai  Kesatuan  Masyarakat  Hukum  Adat dalam  Prop.  Daerah  Tk.  I  Sumatera  Barat.  Disisi  lain,  pemerintah  propinsi, kabupaten,  dan  kecamatan  juga  tetap  meneruskan  keberadaan  kelembagaan
17 Mamak dalam adat Minangkabau adalah lelaki yang dituakan dalam rumah gadang atau keluarganya yang memimpin dengan mufakat melalui musyawarah di rumah gadang nya. Rumah  gadang merupakan  rumah  tempat  tinggal  sebuah  keluarga besar  karena  pada  awalnya  keluarga  di  Minangkabau  adalah  dalam  arti  keluarga besar ( extended family ) menurut garis keturunan ibu (matrilineal).
adat Minangkabau dalam bentuk sebuah lembaga sosial non pemerintah yaitu LKAAM  (Lembaga  Kerapatan  Adat  Alam  Minangkabau)  yang  dibentuk sejak tahun 1966 yang sampai sekarang tetap ada dan terpelihara.
Dari  sifat  pembentukan  wilayahnya, Nagari juga  memiliki  keunikan sifat  dan  nilai  sosial  wilayah  yang  berbeda  dengan  desa  pada  umumnya. Keunikan  tersebut  diantaranya  adalah  sifat  pembentukan  wilayah  “ Nagari ” (setingkat  desa)  yang  bersifat  teritorial  (berdasar  tempat  tinggal)  dan genealogis  (berdasar  keturunan/suku)  (Mochtar  Naim,  1990:54).  Sementara desa  tumbuh  karena  salah  satu  sifat  saja  yaitu  teritorial  (misalnya  Jawa, Madura,  Aceh)  atau  genealogis  (misalnya  Kalimantan,  Sulawesi,  umumnya Indonesia  Timur)  (Soetardjo  Kartohadikoesoemo,  1965).  Sebagai  w ilayah hukum  adat, Nagari menganut  sistim  nilai  kepemilikan  dan  kekerabatan berdasarkan  g enealogis  dari  garis  keturunan  ibu  (sistim  matrilineal), sedangkan suku lain menganut sistim patrilineal (berdasarkan garis keturunan dari  bapak).  Sifat  pembentukan Nagari yang  demikian  juga  memperkuat penjelasan  kinerja Nagari berdasarkan  makna  yang  tercermin  dari  tingginya partisipasi  dan  rasa  memiliki  terhadap Nagari ,  walaupun  warga  tidak  lagi tinggal  menetap  di Nagari (merantau).  Salah  satu bentuk  dari  rasa  memiliki ini sangat nyata tergambar di Nagari III Koto yang selalu mendapat bantuan finansial dari para perantau untuk perencanaan dan pembangunan Nagari- nya.
Temuan ini memberikan penjelasan tentang kinerja Nagari yang dapat dipertahankan  oleh  suatu  masyarakat  sosial  berdasarkan  maknanya,  sesuai sejarah  asal  usul  dan  tempat  asal  makna  yang  begitu  kuat  mempengaruhi masyarakatnya. Walaupun telah menghadapi banyak pengaruh dan tantangan dari  luar  termasuk  negara, Nagari tetap  dapat  memperlihatkan  kinerjanya walaupun  terkadang  harus  berperan  dalam  ruang  yang  lebih  sempit,  yaitu hanya  sebagai  kesatuan  masyarakat  hukum  adat.  Namun  demikian, Nagari dalam  kapasitas  tertentu  masih  memerlukan  revitalisasi  dalam  arti pembaharuan makna sesuai perkembangan zaman.
Unit  pemerintah  terendah  di  setiap  negara  yang  tumbuh  dengan  nama lokal  (berbeda–beda,  seperti  Panchayat  di  India,  Union  Parishad  di Bangladesh,  Kotapraja  di  Philipina,  Komite  Desa  di  Cina,  Nagari  di Sumatera  Barat,  Marga  di  Sumatera  Selatan,  Desa  di  Jawa,  dan  lainnya) sebenarnya  juga  merupakan  wujud  kelembagaan  lokal  yang  sifatnya intensional  yang  mengandung  makna  sesuai  sejarah  asal  usul  makna.  Oleh karena  itu,  perencanaan  pembangunannya  perlu  memperhatikan  dan mempertimbangkan  nilai–nilai  sosial  politik  lokal  (termasuk  adat)  yang dipunyai oleh masyarakat wilayah tersebut.
Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
249
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)
4.3  Proses  pengambilan  keputusan  dan  perencanaan  publik  di  Nagari: kinerja sosial politik
Pengambilan  keputusan  perencanaan  publik  di Nagari dilakukan secara  terdesentralisasi  mengikuti  proses buttom-up  planning ,  yang  dimulai dari pemerintahan terendah yang paling dekat dengan rakyat. Perencanaan di tingkat Nagari dilakukan  melalui  musyawarah  perencanaan  pembangunan (Musrenbang) Nagari yang  diturunkan  secara  berjenjang  dari  Musrenbang nasional,  propinsi,  dan  kabupaten  sebagaimana  diatur  dalam  UU  No.  25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Dari sinilah kinerja Nagari secara  sosial  politik  mulai  diperlihatkan  yaitu  melalui  peran yang  dimainkannya  dalam  pengambilan  keputusan  dan  perencanaan  publik. Tentu  saja  peran  ini  baru  dimungkinkan  setelah  praktek  desentralisasi  yang dipilih  oleh  Propinsi  Sumatera  Barat  adalah  dengan  meletakkan  adat Minangkabau dalam azas pemerintahannya.
Pemerintahan Nagari terdiri  dari  pemerintah Nagari yaitu  Walinagari dan  perangkat Nagari (setara  Kepala  Desa  dan  perangkat  desa)  dan  Badan Perwakilan  Rakyat Nagari (setara  Badan  Perwakilan  Desa).  Musyawarah perencanaan  pembangunan  dilaksanakan  setiap  tahun  (antara  bulan  Januari– April)  oleh  pemerintah Nagari dengan  mengikutsertakan  semua  unsur masyarakat  di Nagari, aparat  pemerintahan  kecamatan  dan  kabupaten, lembaga  non  pemerintah  /  organisasi  sosial  masyarakat,  serta  tokoh masyarakat  ( anak  Nagari ) yang  berada  di  luar  wilayah Nagari 18 .  Dalam prosedur  formal  yang  diatur  pemerintah,  perencanaan  hasil  musrenbang Nagari kemudian  disyahkan  sebagai  Peraturan Nagari melalui  legitimasi politik lewat sidang Badan Perwakilan Rakyat Nagari (BPRN) sebagai badan perwakilan permusyawaratan rakyat tertinggi di Nagari .
Tetapi  yang  menarik  dari  proses  perencanaan  di  wilayah  kasus  studi adalah bahwa Ninik Mamak atau Penghulu Adat (pemangku adat) dari setiap suku  di  Nagari  yang  bernaung  dibawah  lembaga  adat Nagari (bernama
18 Anak Nagari adalah  setiap  orang  yang  secara  genealogis  menurut  sistim matrilineal merupakan keturunan dari suku yang ada dalam Nagari . Berada di luar wilayah Nagari maksudnya  adalah  anak Nagari yang  tidak  hidup  menetap  di dalam Nagari ,  tetapi  hidup  merantau  baik  di  dalam  kecamatan  yang  sama, kabupaten yang sama, di propinsi, di luar propinsi, atau bahkan di luar negeri.
Kerapatan  Adat Nagari atau  disingkat  dengan  KAN 19 )  memperlihatkan kinerja  yang  ternyata  sangat  nyata  menentukan  dalam  memperoleh persetujuan  dan  kesepakatan  rakyat  terhadap  rencana  yang  akan  dihasilkan. Gambar  2  memperlihatkan  proses  musyawarah  perencanaan  pembangunan yang  terjadi  di Nagari .  Tanda  panah  dengan  garis  yang  tidak  putus-putus memperlihatkan  prosedural  linear  formal  perencanaan,  sedangkan  tanda panah  dengan  garis  putus-putus  memperlihatkan  pentingnya  peran  KAN dalam menghasilkan kosensus dan perencanaan publik.
Sebagaimana  dikatakan  di  bagian  awal  hasil  penelitian,  bahwa Mamak /penghulu suku adalah pemimpin warganya dalam suku. Ada indikasi yang menunjukkan bahwa apabila lembaga adat Nagari , dalam hal ini KAN, belum  sepakat  dengan  apa  yang  direncanakan  maka  perencanaan  akan mengalami kendala dalam implementasinya atau bahkan tidak akan mendapat dukungan  masyarakat Nagari .  Lebih  spesifik  misalnya  di Nagari Pariangan ditemukan  bahwa  undangan  BPRN  untuk  bersidang  juga  perlu  diperkuat dengan  pembubuhan  tandatangan  KAN  selain  Walinagari,  sebagai  pertanda bahwa  apa  yang  akan  disyahkan  melalui  sidang  BPRN  untuk  mencapai keputusan  publik  sudah  “disepakati”  oleh ninik  mamak .  Secara  konkrit persetujuan  dari  KAN  di  Nagari  Minangkabau  bahkan  juga  diwujudkan dalam  pembubuhan  tandatangan  Ketua  KAN  di  dalam  proposal  dana pembangunan  nagari  kepada  pemerintah  kabupaten 20 . Hal  itu  menunjukkan bahwa pemangku adat sudah mengetahui dengan baik apa yang direncanakan atau yang akan dilakukan oleh pemerintah di Nagari tersebut. Semua itu juga didukung  oleh  pernyataan  Walinagari  Singgalang,  bahwa  apabila ninik mamak (KAN)  sudah  setuju  maka  pembangunan  akan  lancar  –  lancar  saja,
19 Kerapatan  Adat  Nagari  (KAN)  adalah  lembaga  perwakilan  permusyawaratan  dan pemufakatan adat tertinggi di setiap Nagari. Anggotanya t erdiri dari Ninik Mamak /Pemangku  Adat  yang  berlaku  selingkar  Nagari  (jumlahnya  tergantung  kepada jumlah  suku  yang  ada  di  nagari). Tugas  KAN  antara  lain  membina  masyarakat hukum adat Nagari menurut Adat Basandi Syarak, Syarak Basandi Kitabullah dan m elaksanakan  pembinaan  dan  mengembangkan  dan  melestarikan  nilai-nilai  adat Minangkabau.
20 Dana  yang  disediakan  oleh  pemerintah  kabupaten  untuk  dikelola  sendiri  oleh Nagari  dinamakan  dengan  Dana  Alokasi  Pembangunan  Nagari  (DAPN)  yang terdiri dari dana rutin dan dana pembangunan. Dana tersebut dipertanggungjawabkan  oleh  pemerintah  Nagari  kepada  Bupati  melalui  laporan pertanggungjawaban Walinanagari di setiap akhir tahun anggaran.
Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
251
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)
warga  akan  dengan  suka  rela  berpartisipasi  secara  aktif  (bukan  hanya mobilisasi) dalam kegiatan pembangunan.
Pada keempat Nagari , partisipasi warga Nagari diwujudkan antara lain dengan  merelakan  sebagian  halamannya  untuk  pelebaran  jalan  (bahkan  ada yang tanpa ganti rugi), menyerahkan lahan suku untuk mendirikan bangunan kantor  walinagari,  mengikuti  program  pertanian  menggunakan  teknologi baru, gotong royong dalam perbaikan jalan dan jaringan irigasi, serta bentuk– bentuk tindakan kolektif lainnya. Perbedaan dengan masa pemerintahan desa adalah  berkurangnya  konflik  atau  hambatan  dalam  pelaksanaan  program kegiatan  pembangunan,  meningkatnya  keikutsertaan  warga  dalam  gotong royong,  kegembiraan  warga  dalam  melaksanakan  kegiatan  pembangunan, rasa  memiliki  yang  lebih  tinggi  dari  warga  terhadap  aset  nagari  yang  ada, kesadaran  warga  untuk  mengikuti  musyawarah–musyawarah Nagari. Partisipasi  tersebut  datang  dari  semua  kelompok  masyarakat  termasuk kelompok  pemuda  ( parik  paga  nagari ),  kelompok  ibu–ibu  ( bundo kanduang ), dan bukan hanya dari tokoh masyarakat saja.
Usulan / masalah/ kegiatan pemba- ngunan Pemerintah Nagari Kerapatan Adat Nagari (KAN) Lembaga sosial / ekonomi di Nagari Tokoh Anak Nagari Stakeholders lain Badan legislatif tingkat Nagari (BPRN) Program / Kegiatan Pemb- angunan Musyawarah Perencanaan Pembangunan
Gambar 2. Proses musyawarah perencanaan pembangunan desentralistis di Nagari
Hal seperti ini tidak hanya ditemukan dalam keputusan publik terhadap rencana atau penyelesaian masalah yang datang dari dalam Nagari saja, tetapi juga  terhadap  kegiatan  pembangunan  yang  datang  dari  “atas”  lewat pemerintah kabupaten atau propinsi, atau kegiatan yang dibawa oleh lembaga donor  dalam  dan  luar  negeri.  Setiap  kegiatan  pembangunan  yang  masuk  ke Nagari yang terkait dengan pengelolaan dan pemanfaatan kekayaan Nagari 21 juga  akan  selalu  melewati  proses  “penyepakatan”  -  sebagai  persetujuan walaupun tetap dilakukan secara informal - dari KAN.
Walaupun  dokumen  dan  administratif  pemerintahan  (fungsi Nagari sebagai  pemerintah)  tidak  memerlukan  “kesepakatan”  dimaksud,  tetapi ternyata pengambilan keputusan perencanaan publik yang didesentralisasikan oleh  pemerintah  kabupaten  ke  tingkat Nagari (yang  juga  berfungsi  sebagai kesatuan  masyarakat  hukum  adat)  menunjukkan  terjadinya  proses  sosial  dan proses  politik  yang  demikian.  Berdasarkan  kasus  studi  ini  dapat  dikatakan bahwa  melalui  fungsinya  sebagai  lembaga  permusyawaratan  dan pemufakatan  adat  tertinggi  dan  peran  yang  dimainkannya,  kinerja kelembagaan  adat  secara  sosial  politik  mampu  menjelaskan  pentingnya lembaga  lokal  dalam  pengambilan  keputusan  perencanaan  publik  di  tingkat lokal.
Temuan  empiris  ini  juga  dapat  menjelaskan  satu  bentuk  realisasi  dari model  pembangunan  berbasis  lokal  yang  berada  dalam  konsep development
21 Harta kekayaan Nagari adalah harta kekayaan yang telah ada atau yang kemudian menjadi milik dan kekayaan Nagari berupa:
a. Hutan, tanah, batang air (sungai), tebat, kolam, tambak, danau, bandar kualo atau laut yang menjadi ulayat nagari;
b. Pasar nagari, gelanggang pemedanan, medan bapaneh, dan lapangan;
c. Mesjid dan surau nagari, balai adat, dan tempat pendidikan adat;
d. Harta  bergerak  dan  tidak  bergerak  yang  dibuat  oleh  anak  nagari  guna kepentingan umum;
e. Tanah  lapang,  tempat  rekreasi,  situs–situs  kebudayaan  dan  sejarah,  prasasti- prasasti, dan peninggalan seni budaya lainnya;
f. Pandam pekuburan, gunung, dan bukit serta harta benda lainnya.
Sedangkan pendapatan Nagari diperoleh dari : a. Pendapatan sendiri yang berasal dari hasil – hasil kekayaan nagari;
b. Sumbangan  masyarakat  nagari,  baik  yang  bertempat  di  dalam  dan  atau  di  luar wilayah nagari;
c. Bantuan dari pemerintah daerah dan Pemerintah;
d. Pendapatan lainnya yang syah.
Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
253
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)
from  below. Pembangunan  berbasis  lokal  yang  datang  dari  bawah  dalam  hal ini  dimaknai  sebagai  sebuah  model  pembangunan  yang  mengasumsikan bahwa  pengambilan  keputusan  perencanaan  dan  impelementasi  kegiatan dilakukan  paling  baik  oleh  orang–orang  lokal  (Brian  Furze,  1996:  6). Sehubungan  dengan  itu,  kelembagaan  yang  tumbuh  dan  dikembangkan  oleh orang-orang  lokal  sesuai  asal  usulnya  diyakini  dapat  memberikan  panduan atau  pedoman  dalam  pengambilan  keputusan  publik  khususnya  pola wewenang. Kelembagaan lokal yang berasal dari kapasitas wilayah yang luar biasa  itu  akan  dapat  mendorong  terjadinya  inovasi  di  wilayah  lokal. Penelitian  Norman  T.  Uphoff  dan  Milton  J.  Esman  pada  tahun  1974  di  18 negara serta penelitian John Montgomerry di 25 negara pada tahun 1972 juga memperlihatkan  keberhasilan  organisasi  dan  kelembagaan  yang  tumbuh  di masyarakat  lokal  mempunyai  hubungan  yang  erat  dengan  pencapaian keberhasilan  pembangunan  pedesaan  (John  Friedman,  1984:  247).    Dan sebaliknya  pengalaman  di  negara  –  negara  berkembang  pada  periode tahun 1970an  memperlihatkan  lembaga–lembaga  yang  diciptakan  dan  didatangkan dari  atas  untuk  mempromosikan  pembangunan  perekonomian  dan  sosial, akhirnya  mati  di  tengah  jalan  (tidak sustainable )  karena  sifat ketergantungannya  dan  ideologinya  yang  tidak  mencukupi  (Rajni  Kothari, 2003: 30).
Hasil  penelitian  ini  juga  menguatkan  pandangan  teoritis  dalam mewujudkan  pembangunan  manusia  seutuhnya  (hakekat  pembangunan), bahwa  setiap  komunitas  sesungguhnya  punya  hak  untuk  menentukan  masa depan  mereka  sendiri  atau  paling  tidak  ikut  berpartisipasi  melalui  cara  yang penuh  makna  dalam  pengambilan  keputusan  dan  proses  sosial  politik  yang mempengaruhi  kehidupannya.  Inilah  yang  sebenarnya  menjadi  kunci  dalam perencanaan  wilayah  yaitu:  partisipasi,  keterlibatan  aktif,  dan  penuh  arti ( meaningful ),  dari  orang  lokal  melalui  lembaganya  dalam  proses pembangunan  dan  pengambilan  keputusan  yang  berkaitan  dengan  itu  (Brian Furze,  1996:  11).  Lembaga  lokal  juga  memiliki  sistim  kelembagaan  yang sifatnya  organik  yang  ditentukan  oleh  kondisi  sosial  politik  lokal,  sehingga proses  belajar  ( social  learning )  selalu  terjadi  secara  berkesinambungan  di seluruh  sistem  itu  (David  C.  Korten,  1988:240).    Sementara,  perencanaan yang  rasional  komunikatif  memerlukan  komunikasi  dan  inisiatif  kreatif  dari rakyat  sebagai  sumber  daya  potensial  pembangunan  yang  utama. Kesejahteraan  material  dan  spiritual  mereka  merupakan  tujuan  yang  juga ingin  dicapai  oleh  proses  pembangunan  (D.C.  Korten  dan  Rudi  Klauss, 1984).  Konsep  ini  sekaligus  menjamin  terjadinya  proses  pemberdayaan
masyarakat  yaitu  berupa  pemberian  kekuasaan  kepada  masyarakat ( community power ) melalui perubahan sosial ( social change ) dari masyarakat politik  yang  pasif  menjadi  masyarakat  politik  yang  aktif.  Perencanaan  yang demikian  sekaligus  menunjukkan  pergerakan  tradisi  perencanaan  dari planning  as  social  reform yang  pada  akhirnya menuju kepada  tradisi planning  as  social  mobilization (John  Friedman,  1987:  87-308).  Pergerakan tradisi  perencanaan  sebagai  proses  ini  akan  terjadi  sejalan  dengan  semakin berkualitasnya  sumberdaya  manusia  untuk  dapat  memainkan  peran  politik aktif dalam pengambilan keputusan dan perencanaan publik.
Peran  kelembagaan  dalam  proses  yang  demikian  adalah  memberi pedoman  dalam  proses  pengambilan  keputusan  serta  menyediakan  prosedur untuk menentukan alternatif yang akan dipilih dengan kriteria yang menjamin proses  demokratis  akan  tetap  terjaga.    Ada  lima  parameter  mendasar  yang dapat  dipakai  dalam  mendisain  kelembagaan  pemerintahan  demokratis  dan desentralistis,  yaitu:  (1)  mengenali  identitas,  variasi,  karakter  dan  antar hubungan  dari stakeholders ;  (2)  membagi  kekuasaan  antar  lembaga  formal dan  informal;  (3)  memberi  kesempatan  terbuka  kepada  intervensi  dari lembaga non formal, informal, inisiatif lokal, dan menghargai perbedaan; (4) mendorong  partisipasi;  dan  5)  akuntabel  (Patsy  Healey,  1997:  288-289). Kelembagaan  seperti  ini  akan  membuat  sistim  pemerintahan  mengalami proses dinamis yang diperlukan untuk mencapai keberlanjutan (Patsy Healey, 1997: 288; Tore Sager 2004).

## 5 Kesimpulan Dan Saran

## 5.1 Kesimpulan
Secara umum penelitian tentang kelembagaan adat dalam pengambilan keputusan  dan  perencanaan  desentralistis  di  tingkat  lokal  memberikan kesimpulan:
(1) Kelembagaan  adat  memperlihatkan  kinerjanya  dalam  pengambilan keputusan publik dan perencanaan desentralistis berdasarkan makna atau hakekat  kelembagaan  yang  diperolehnya  secara  historis.  Selain  itu kinerja  kelembagaan  adat  juga  terlihat  melalui  perannya  dalam  proses sosial  politik  yang  terjadi  dalam  kegiatan  perencanaan  yang didesentralisasikan tersebut.
Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
255
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)
(2) Elemen-elemen kelembagaan adat yang berpengaruh dalam pengambilan keputusan  dan  perencanaan  publik  adalah  elemen  yang  berada  dalam hakekat  material  yaitu  organisasi  atau  lembaga  adat,  dan  h akikat idealisme  yaitu  aturan  main  atau  batasan–batasan  yang  dirancang  dan diikuti terus menerus oleh masyarakat dimana adat tersebut diberlakukan. Kedua  hakikat  ini,  material  dan  idealisme,  tidak  bisa  dipisahkan  atau dikaji satu persatu secara terpisah.
(3) Kelembagaan  adat  sebagai  salah  satu  sumberdaya  perencanaan  dapat digolongkan  sebagai  kekuatan  atau  modal  sosial  yang  potensial  yang tumbuh  dan  mengakar  dalam  komunitas  etnik  atau  suku  tertentu, sehingga  dapat  digali  dan  dipelajari  untuk  daerah  atau  lokal  lain  sesuai karakteristiknya sendiri.

## 5.2 Saran
Kinerja  yang  ditunjukkan  oleh  kelembagaan  adat  dalam  perencanaan publik  tidak  terlepas  dari  kebijakan  pemerintah  yang  memberi  ruang  yang cukup untuk kelembagaan lokal dapat berkembang. Kebijakan s entralistis dan desentralistis  sesungguhnya  menunjukkan  proses  politik  yang  secara dialektik  dipilih  dalam  pengambilan  keputusan  publik. Oleh  karena  itu, dalam  konteks  desentralisasi  di  Indonesia,  pelajaran  yang  dapat  diambil  dari penelitian  ini  adalah  pemerintah  daerah  perlu  mencari  dan  menemukan konsep  perencanaan  daerah  yang  sesuai  makna  lokal  yang  mampu mengakomodasi  inisiatif  dan  kreatif  masyarakat  yang  berada  dalam  ikatan kelembagaan adat lokalnya.
Hasil  penelitian  juga  berimplikasi  kepada  adanya  kebutuhan  untuk meningkatkan  kapasitas  lembaga  adat  sebagai  elemen  material  kelembagaan lokal.  Kapasitas  lembaga  perlu  ditingkatkan  agar  dapat  lebih  efektif menjalankan fungsi dan perannya serta dapat memberikan kontribusi efisiensi melalui  proses  dan  implementasi  perencanaan  pembangunan  yang didesentralisasikan  ke  tingkat  lokal.  Kapasitas  bisa  diberikan  dalam  bentuk kemampuan  kepemimpinan,  pengetahuan,  dan  ketrampilan  perencanaan pembangunan,  termasuk  kemampuan  administrasi.  Melalui  konsep pembangunan  berbasis  kelembagaan  adat  sebagai  pendekatan  alternatif pembangunan,  setiap  daerah  disarankan  untuk  mencari  bentuk  perencanaan pembangunan  daerah  yang  mampu  memperlihatkan  keragaman  kekayaan sosial  budaya  dengan  ciri–ciri  khas  masyarakatnya  yang  bersuku  ( tribal society ) demi kepentingan pelestarian nilai-nilai dari masing – masing daerah namun tetap mempertahankan negara kesatuan Republik Indonesia.
--------------------

## DAFTAR PUSTAKA
Giddens  Anthony.  2000.  Jalan  Ketiga: Pembaruan  Demokrasi  Sosial.  Judul Asli:  The  Third  Way:  The  Renewal  of  Social  Democracy. Jakarta:
P.T. Gramedia Pustaka Utama.
Brian.Fay.  1998. Filsafat  Ilmu  Sosial  Kontemporer .  Diterjemahkan  oleh  M.
Muhith dari judul asli Contemporary Philosophy of Social Science. Yogyakarta: Penerbit Jendela. 2002.
Brian Furze, Terry de Lacy, dan Jim Birckhead. 1996. Culture, Conservation, and  Biodiversity:  The  Social  Dimension  of  Linking  Local  Level Development  and  Conservation  Through  Protected  Areas. John Wiley and Sons Ltd. England.
David  C.  Korten,.  dan  Rudi  Klauss.  1984. People  Development  Centered . Kumarian Press. USA.
David  C.  Korten.  1988. Penyusunan  Program  Pembangunan  Pedesaan: Pendekatan  Proses  Belajar .  dalam  David  C.  Korten  dan  Sjahrir (Eds).  Pembangunan  Berdimensi  Kerakyatan.  Yayasan  Obor Indonesia. Jakarta. hal. 234- 249.
Douglass  C  North.  1990. Institutions,  Institutional  Change,  and  Economic Performance. Cambridge University Press. Cambridge.
Susan  S  Fainstein  dan  Norman  Fainstein.  1996.  City  Planning  and  Political
Value:  An  Updated  View.  Dalam  Campbell,  Scott  dan  Susan  S.
Fainstein  (Eds.).  1996.  Readings  in  Planning  Theory.  Blackwell Publisher. Great Britain. Halaman 265- 287.
Tore  Sager.  2004. Democratic  Planning  and  Social  Choice  Dilemmas: Prelude  to  Institutional  Planning .  Book  Review.  Aldershot Ashgate,  2002.  ISBN  0745619524.  Sage  Publications.  Vol  3(1). London. 93–103.
Franz  von  Benda-Beckmann  dan  Keebet  von  Benda-Beckman.  2001. Recreating  The  Nagari  :  Decentralization  In  West  Sumatra. Max Planck  Institute  For  Social  Anthropology.  Working  Papers.  Halle/
Salle. ISSN 1615-4568.
G.  Shabbir  Cheema  and  Dennis  A.Rondinelli  (Eds).  1983. Decentralization and Development: Policy Implementation in Developing Countries . Sage Publications. New Delhi.
Pembangunan Berbasis Kelembagaan Adat: Sebuah Alternatif Pembelajaran
257
dari Kasus Kinerja Kelembagaan Nagari dalam Perencanaan Wilayah di Propinsi Sumatera Barat (Melinda Noer)
Johan Woltjer. 2000. Co nsensus Planning: The Relevance of Communicative Planning  Theory  in  Dutch  Infrastrusture  Development. Ashgate. Burlington USA.
John Friedman. 1984. Planning as a Social Learning Process . Dalam Korten,
D.  C.  dan  Rudi  Klauss.  People  Development  Centered.  Kumarian Press. USA.
John  F.  McCarthy,  2005. Between  Adat  And  State:  Institutional Arrangements On Sumatra's Forest Frontier . Highbeam Research. Human Ecology Journal.
Michael  P.  Brooks.  2002. Planning  Theory  for  Practioners .  Planners  Press.
American Planning Association. Washington D.C.
Michael  Woolcock.  1998. Social  Capital  and  Economic  Development: Towards a Theritical Synthesis and Policy Framework. Theory and Society Journal. Vol. 27 (2). JStor. Springer.151-208..
Mochtar  Naim.  1990. Nagari  Versus  Desa:  Sebuah  Kerancuan  Struktural . dalam  Mohammad  Hasbi,  et  all  (Eds). Nagari,  Desa,  dan Pembangunan  Pedesaan  di  Sumatera  Barat .  Yayasan  Genta Budaya. Padang. 47-60.
Norman  Uphoff,  1986. Local  Institutional  Development . An  Analytical Source Book with Cases . Kumarian Press. USA.
Patsy Healey. 1997. Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Socities . Macmillan Press Ltd. London.
Patsy  Healey.  2003. Collaborative  Planning  in  Perspective .  Article.  SAGE
Publications. London, New Delhi. Vol. 2 (2). 101-123.
Paul Davidoff. 1996. Advocacy and Pluralism in Planning . dalam Campbell, Scott dan Susan S. Fainstein (Eds.). Readings in Planning Theory . Blackwell Publisher. Great Britain. 105-322.
Pemerintah  Propinsi  Sumatera  Barat.  2000. Peraturan  Daerah  No.  9. Tentang Pokok – Pokok Pemerintahan Nagari. Padang.
Rajni  Kothari.  2003. Isu  –  Isu  Dalam  Pemerintahan  Desentralisasi .  Dalam Abdul  Aziz  dan  David  D.  Arnold  (Eds).  Desentralisasi Pemerintahan:  pengalaman  Negara–Negara  Berkembang.  Pondok Edukasi. Banten. 29-40.
Robert C.  Bogdan  dan  Taylor  S. 1975. Introduction to  Qualitative  Research Methods . John Wiley. New York.
Sharan B. Merriam and Associates. 2002. Qualitative Research in Practice: Examples for Discussion and Analysis. Jossey-Bass. A wiley company. New York.
Soetardjo  Kartohadikoesoemo.  1965. Desa. Tjetakan  ke  2.  Penerbit  Sumur Bandung. Yogyakarta.
Stephen  Syrett.  1995. Local  Development:  Restructuring,  locality  and economic initiative in Portugal. Avebury. USA.
Walter  B.  Stohr.  1981. Development  From  Below:  The  Bottom-Up  and Periphery-Inward Development Paradigm. dalam Walter B. Stohr. dan  D.R.  Fraser  Taylor  (eds).  1981.  Development  from  Above  or Below? John Wiley & Sons Ltd. 39-71.
Walter B. Stohr. dan D.R. Fraser Taylor. 1981. Development  from  Above  or Below?  Some  Conclusions. dalam  Stohr,  W.B.  dan  D.R.  Fraser Taylor  (eds).  1981.  Development  from  Above  or  Below?  John Wiley & Sons Ltd. 453-481.
Weaver.Clyde. 1981. Development Theory and the Regional Question. dalam Stohr,  W.B.  dan  D.R.  Fraser  Taylor  (Eds).  Development  from Above  or  From  Below?  John  Wiley  &  Sons  Ltd.  Hal  73-106. W. Lawrence  Neuman,  2000. Social  Research  Methods:  Qualitative and  Quantitative  Approaches .  Forth  Edition;  Allyn  and  Bacon;
Singapore.
World  Bank.  2001. Assessing  Local  Capacity:  Decentralization  and  Sub National Regional Economics. Washington D. C.