## KEDUDUKAN DAN FUNGSI DEWAN PERWAKILAN DAERAH (DPD) DALAM SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA

## Parlindungan Pasaribu

## Dosen Fakultas Hukum Universitas Widya Gama Mahakam Samarinda

## ABSTRAK
Dewan  Perwakilan  Daerah (DPD) merupakan  unsur utusan  daerah  dan merupakan  anggota  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  (MPR),  yang  diatur  dalam Undang-Undang Dasar  1945  Pasal  1  ayat  (2), Pasal  22C  dan  Pasal 22D,  setelah mengalami  perubahan.  Adapun  gagasan  semula  dibentuknya  Dewan  Perwakilan Daerah adalah untuk menggantikan sistem perwakilan satu kamar menjadi dua kamar, namun  dalam  perjalanannya  tidak  diberikan  kewenangan  yang  mamadai  untuk menjalankan funngsi lembaga perwakilan daerah.
Kedudukan  dan  fungsi  Dewan  Perwakilan  Daerah  diharapkan  dapat  secara optimal  memperjuangkan  aspirasi  daerah-daerah,  tetapi  ternyata  Undang-Undang tidak  memberikan  kewenangan  yang  mamadai  kepada  Dewan  Perwakilan  Daerah untuk  mempresentasikan  kepentingan  daerah,  yaitu  fuingsi  legislasi,  pengawasan maupun anggaran tidak diberikan sepenuhnya , karena DPD hanya dapat mengajukan rancangan  Undang-Undang  yang  kemudian  diserahkan  kepada  DPR,  begitu  juga tentang  anggaran  harus  menyampaikan  kepada  DPR  agar  ditindak  lanjuti,  sehingga DPD tidak berwenang untuk membahasnya, walaupun juga dapat menjalin hubungan dengan  lembaga  negara  lainnya  tetapi  tidak  seperti DPR,  oleh  karena  itu  dapat dikatakan bahwa keberadaan DPD tidak merupakan salah satu kamar dalam lembaga perwakilan  yang  dapat  memperjuangkan  aspirasi  rakyat,  tetapi merupakan  lembaga yang berdiri sendiri, dan mempunyai fungsi berbeda dengan DPR.
Kata Kunci : Kedudukan dan Fungsi DPD.

## PENDAHULUAN
Indonesia  adalah  negara  demokrasi,  pernyataan  itu  secara  tegas  termuat  dalam Pasal  1  ayat  (2)  Undang-Undang  D asar  1945  yang  berbunyi  :”Kedaulatan  berada  di tangan  rakyat  dan  dilaksanakan  menurut  Undang- Undang  Dasar.”  Kemudian  Pasal  2 ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  1945  menyebutkan  bahwa  : ”  Mejelis Permusyawaratan  Rakyat  terdiri  atas  anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat (DPR) dan anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang  dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan Undang- Undang.” Dengan demikian di Indonesia kekuasaan tertinggi  berada  pada  rakyat,  demikian  di  sebuah  negara yang  menamakan  dirinya sebagai  negara  demokrasi, tetapi  dalam  menjalankan kedaulatan  dimaksud harus rakyat  memilih  wakil-wakilnya  yang  duduk dalam  Mejelis  Permusyawaratan Rakyat (MPR)  untuk  menjalankan    tugas  sesuai  dengan fungsinya,  berdasarkan Undang- Undang Dasar.
Anggota MPR merupakan derivasi anggota DPR dan DPD; Keduanya dipilih oleh rakyat  secara  langsung  dari  daerah  tertentu,  bedanya  bahwa  anggota DPR  dipilih melalui  pemilihan  umum  dengan  jumlah  penduduk  tertentu  yang  diwakili  melalui partai  politik,  sedangkan  anggota  DPD    dipilih  melalui  pemilihan  umum  mewakili masyarakat  pada  wilayah  tertentu  tidak  melalui  partai  politik,  keduanya  merupakan jembatan  bagi  aspirasi  daerah  dalam  pembuatan  kebijakan  nasional,  dalam  rangka mekanisme check and balances. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dimaksudkan untuk mewakili rakyat, sedangkan Dewan Perwakilan  Daerah dimaksudkan untuk mewakili daerah,  maksudnya  adalah  kepentingan  yang  harus  lebih  diutamakan  dalam  rangka perwakilan  daerah,  adalah  kepentingan  daerah  secara  keseluruhan,  terlepas  dari kepentingan  individu-individu  yang  kepentingannya  sudah  disalurkan  melalui  DPR. Hal  ini  penting  untuk  diketahui  agar  dapat  membedakan  keterwakilan  ganda  dengan mengartikan fungsi parleman yang dijalankan oleh DPR dan DPD.
Menurut  Bagir  Manan  (2003),  pada  awalnya  ada  berbagai  gagasan    dibalik kelahiran Dewan Perwakilan Daerah (DPD, yaitu :
Pertama :  gagasan  mengubah  sistem  perwakilan  menjadi  sistem  dua  kamar (bicameral),  DPD  dan  DPR  digambarkan  serupa  dengan sistem  perwakilan  seperti  di Amerika Serikat yang terdiri dari Senate sebagai perwakilan negara bagian (DPD), dan House  of  Representatives sebagai  perwakilan  seluruh  rakyat  (DPR). Di  Amerika Serikat kedua unsur perwakilan tersebut dinamakan Konggres (Congress). Pasal 1 ayat (1) UUD Amerika Serikat  (1787) menyebutkan :” All legislative power herein granted in  a  Congress  of  a  United  States,  which  shall  consist  of  Senate  and  House  of Representatives .”  (seluruh  kekuasaan  perundang -undangan  yang  ada  berdasarkan konstitusi  ini  dikatakan  pada  sebuah  konggres  yang  terdiri  dari  Senat  dan  Dewan Perwakilan Daerah).
Kedua :  gagasan  untuk  meningkatkan  keikutsertaan  daerah  terhadap  jalannya  politik dan  pengelolaan  negara. DPD  merupakan  badan  sehari-hari  yang  turut  serta menentukan  dan  mengawasi  jalannya  politik  dan  pengelolaan  negara. Dengan demikian,  dapat  pula  dipandang  sebagai  koreksi  atau  penyempurnaan  sistem  utusan daerah  di  MPR  menurut  Pasal  2  ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  1945  sebelum perubahan. (Bagir Manan, 2003, hal : 53-54).
Antara  DPR  dan  DPD  mempunyai  kewenangan  yang  berbeda,  jika  DPR mempunyai fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan, tetapi  DPD tidak mempunyai fungsi legislasi, anggaran dan pengwasan seperti yang dimliki oleh DPR. Kewenangan yang sangat terbatas yang dimiliki oleh DPD berdampak pada pelaksanaan fungsi DPD sebagai  badan  perwakilan  daerah    dipandang  tidak  memilki  fungsi  selayaknya  badan perwakilan  rakyat  yakni  fungsi  legilasi,  fungsi  anggaran  dan  fungsi  pengawasan, karena  pada  kenyataannya  DPD  tidak  memegang  kekuasaan  membentuk  Undang- Undang,  hanya dapat mengajukan rancangan Undang-Undang kepada DPR, sehingga DPD  seperti  biro  perencanaan  Undang-Undang  DPR.  Hal  itu juga  disebabkan  karena DPD  tidak  berhak  untuk  membahas  Rancangan  Undang-Undang  menjadi  Undang- Undang,  karena  yang  dapat  membahas  adalah  DPR  dan Presiden untuk  mendapat persetujuan  bersama.  Ketentuan  tersebut  merupakan  bukti  bahwa  terjadi  amputasi terhadap  DPD,  sehingga  didapati  substansi  yang  anomaly  bila  dilihat  dari  kedudukan dan fungsinya sebagai badan perwakilan rakyat.
Dalam hal anggaran, DPD juga tidak mempunyai kekuasaan untuk membahasnya serta  tidak  mempunyai  hak inisiatif  dan  mandiri  dalam  bentuk  Undang-Undang  lain, DPD sama sekali tidak memiliki original power dalam pembentukan sebuah Undang- Undang atau kekuasaan  legislatif lainnya, tentu saja hal ini berbeda dengan House of Representatives dan Senate di  Amerika  Serikat.  Kemudian  mengenai  fungsi pengawasan,  bahwa  DPD  tidak  bersifat  imperatif,  karena    di  dalam  Undang-Undang terdapat kata- kata “dapat”, berarti bukan merupakan kewajib an, dan disamping itu dari hasil pengawasan yang dilakukan oleh DPD tidak mengikat untuk ditindak lanjuti oleh DPR,  karena  hasil  pengawasan  yang  dilakukan  oleh  DPD  harus  disampikan  kepada DPR, dan DPR lah yang menentukan untuk dilakukan atau tidaknya hasil pengawasan DPD  tersebut,  maka  diri  itu  dapat  dikatakan  pengawasan  yang  dilakukan  oleh  DPD berdampak sia-sia, jika pada akhirnya DPR tidak mau menindaklanjutinya.
Undang-Undang Dasar 1945 memberikan kewenangan kepada DPD yang bersifat terbatas, tentu hal ini dapat dipandang sebagai  tidak mencerminkan mengikut sertakan daerah  dalam  menyelenggarakan  jalannya  politik  dan  pengelolaan  negara juga merupakan sesuatu hal yang ganjil jika ditinjau dari konsep dua kamar, karena gagasan badan  perwakilan  daerah  sebagai  unsur  badan  legislatif  seperti  di  Amerika  serikat dimaksudkan  sebagai  cara  untuk  mengikut  sertakan  daerah  dalam  menetukan  politik dan pengelolaan negara  melalui pembentukan  Undang-Undang di lembaga legislatif, maupun pengawasan jalannya pemerintahan, dan bukan saja hanya sekedar persoalan- persoalan  daerah,  terlebih  mengenai  anggaran yang  notabene  sudah  menjadi kewenangan DPR saja dalam membahas maupun menganggarkannya.
Jika diperhatikan ketentuan-ketentuan dalam Undang-Undang Dasar 1945 setelah mengalami perubahan tidak nampak gagasan sistem dua kamar. Pada Undang-Undang Dasar  1945  sebelum  peruibahan  hanya  terdapat dua badan  perwakilan  pusat  yang terpisah,  yaitu  DPR  dan  MPR,  tetapi setelah  mengalami  perubahan  sampai  yang keempat kalinya menjadi tiga badan perwakilan, yaitu MPR, DPR dan DPD, alasannya adalah :
Pertama :  Walaupun  ada  perubahan,  MPR  merupakan  lingkungan  jabatan  sendiri, MPR memilki wewenang sendiri  (original) diluar wewenang DPR dan DPD.
Kedua :  Sepintas  lalu  DPD  merupakan lingkungan  jabatan  mandiri  dan memilki wewenang sendiri.
Ketiga :  DPD  bukan  badan  legislatif  penuh,  artinya  DPD  hanya  berwenang mengajukan  dan  membahas  Rancangan  Undang-Undang  dalam  bidang  tertantu  saja yang  disebut  secara enumerative dalam  UUD  1945.  Terdapat  hal-hal  lain  dan kewenangan  pembentukan  Undang-Undang  hanya  ada  pada  DPR  dan  Pemerintah. (Ni’Matul Huda, 2003, hal : 263 -263).
Menurut  Jimly  Assiddiqie  (2004),  Perubahan  Undang-Ungang  Dasar  1945  lebih mengadopsi  gagasan  parlemen bicameral  yang  bersifat soft,  karena  kedua  kamar dewan  perwakilan  rakyat  tersebut  tidak  dilengkapi  dengan  kewenangan  yang  sama kuat, Yang lebih kuat tetap Dewan Perwakilan Rakyat, sedangkan Dewan Perwakilan Daerah  hanya  bersifat  tambahan  dan  terbatas  pada  hal-hal  yang berkaitan  dengan kepentingan  daerah.  (Jimly  Asshiddiqie,  2004,  hal  :  25). Dengan  kewenangan  yang demikian maka dapat dipahami bahwa dominasi legislatif masih tetap ada pada DPR, sedangkan utusan daerah hanya sebagai simbul dalam rangka mengganti utusan daerah
yang lama, hanya bedanya utusan daerah yang baru dipilih oleh rakyat secara langsung berdasarkan wilayah pemilihan.
Di samping itu, dengan adanya kewenangan yang demikian, maka dapat dipahami bahwa  MPR  itu  merupakan  lembaga  yang  berdiri  sendiri  disamping  DPR  dan  DPD, dengan  demikian  Undang-Undang  Dasar 1945  dipandang  memperkenalkan  sistem parlemen tricameral atau tricameralisme . Dan menurut Ni’matul Huda (2003), dalam sistem  tiga  kamar  (tricameral)  struktur  organisasi  parlemen  nasional  terdiri atas  tiga badan  masing-masing  mempunyai  fungsi  sendiri- sendiri.  (Ni’matul  Huda,  2003,  hal  : 238).
Keberadaan  Undang-Undang  yang  mengtur  tentang  Susunan  dan  Kedudukan Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  (MPR),  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR,  dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) telah semakin menegaskan bahwa sistem bicameral, sebagaimana gagasan  yang melandasi perubahan kelembagaan MPR, tetapi menganut sistem tricameral,  karena  MPR,  DPR  dan  DPD  merupakan  lembaga  yang  masing- masing memiliki jabatan, tugas dan wewenang sendiri-sendiri, disamping itu Undang- Undang juga  menegaskan  bahwa  DPD  memiliki  wewenang  dan  fungsi  yang  terbatas dan  tidak  sebagaimana  mestinya  fungsi  lembaga  perwakilan,  yang  mewakili  daerah- daerah  di  seluruh  Indonesia,  agar  dapat  memperjuangkan kepentingan  daerah,  inilah suatu hal yang menjadi problem dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia.
Walaupun keberadaan DPD sebenarnya relatif baru, dan lahir pada era reformasi, tetapi  kenyataannya  memang  demikian,  hal  ini  tidak  dapat  dipungkiri  bahwa  situasi politik hukum yang sangat berperan dalam menentukan segala perundang-undangan di suatu  negara,  namun  demikian  jika  dibandingkan  dengan  sistem  ketatanegaraan  pada era  orde  baru,  dimana  utusan  daerah  hanya  ditunjuk  berdasarkan  kekuasaan  kepala daerah  saja,  tentu hal  itu  mencerminkan  kurang  demokrasi,  sedangkan  utusan  daerah yang  sekarang  disebut  DPD  sudah  tidak  ditunjuk  langsung  oleh  kepala  daerah,  tetapi sudah  melalui  mekanisme  yang  demokrasi  yaitu  melalui  pemilihan  umum  secara langsung,  walaupun  DPD  tidak  mewakili  partai politik  tertentu,  hal ini  menunjukkan bahwa lambat laun sisten politik demokrasi di Indonesia semakin dewasa dan semakin baik,  maka  kajian  ini  marupakan  salah  satu  kajian  yang  menarik  untuk  dilakukan penelitian secara normatif, agar didapat diskripsi dan jawaban atas permasalahan yang dikemukan.
Berdasarkan  uraian  diatas  penulis  tertarik  untuk  melakukan  penelitian  secara normatif  terhadap  masalah-masalah  yang  menyangkut  tugas  dan  fungsi  Dewan Perwakilan  Daerah  (DPD),  dan  hasilnya  dituangkan  dalam  sebuah  jurnal  ilmiah  agar dapat dibaca oleh para pembaca  yang budiman. Karena pentingnya masalah ini maka penulis menuangkannya dalam laporan hasil penelitian ini dengan judul  : “Kedudukan dan  Fungsi  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD)  Dalam sistem  Ketetanegaraan Indonesia.”

## RUMUSAN MASALAH
Berdasarkan  uraian  yang  termuat  pada  pendahuluan  atau  latar  belakang,  maka dapat dirumuskan masalah penelitian ini sebagai berikut :
1. Bagaimana kedudukan dan fungsi DPD dalam sistem ketatanegaraan Indonesia ?
2. Bagaimana hubungan DPD dengan lembaga-lembaga negara lainnya ?

## TUJUAN PENELITIAN
Sesuai  dengan  rumusan  masalah  yang  ada,  maka  penelitian  ini  bertujuan  untuk menemukan  konsep  yang  tetap  mengenai kedudukan  dan  fungsi Dewan  Perwakilan Daerah  (DPD),  dalam sistem  ketatanegaraan  Indonesia.    Atas  dasar  konsep  tersebut, maka tujuan penelitian ini adalah :
1. Untuk  mengetahui  bagaimana  kedudukan  dan  fungsi  DPD  dalam  sistem ketatanegaraan   Indonesia.
2. Untuk mengetahui bagaimana hubungan DPD dengan lembaga negara lainnya ?

## METODE PENELITIAN
Dalam  penelitian  ini  yang  menjadi  sentral    kajiannya  adalah  kedudukan  dan fungsi  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD),  yang  merupakan  bagian  dari  hukum administrasi  negara,  maka tipe  penelitiannya  adalah  penelitian  hukum,  yaitu  sebagai penelitian  untuk  menemukan  hukum in  concreto,  yang  meliputi berbagai  kegiatan untuk menemukan apakah yang merupakan hukum yang layak untuk diterapkan secara in concreto untuk menyelesaikan suatu yang didasarkan pada metode, sistematika dan pemikiran tertentu, dengan jalan menganilsisnya. (Soerjono Soekanto, 2005, hal : 43).
Dilihat  dari  tipologi  penelitian  mengenai  kedudukan  dan  fungsi  Dewan Perwakilan Daerah dalam sistem ketatanegaraan Indonesia ini digolongkan dalam jenis penelitian  hukum normatif,  yang  hanya  menelaah  data  sekunder,  (Abdulkadir Muhammad,  2004,  hal  :  52),  dan  jika  dilihat  dari  tujuannya  maka  penelitian  hukum normatif menggunakan metode doktrinal normologi, yaitu bertolak dari kaidah-kaidah sebagai ajaran yang mengkaidahi  perilaku. (Bernard Arif Sidharta, 1996, hal : 190).
Dengan  demikian  penelitian  hukum normatif ini  mengkaji  hukum  yang dikonsepkan sebagai norma atau kaidah  yang berlaku dalam masyarakat  dan menjadi acuan  perilaku  setiap  orang,  adapun  norma  hukum  yang  berlaku  itu  adalah  norma hukum  positif  tertulis  yang dibentuk  oleh  lembaga negara  barupa  Undang-Undang Dasar, Undang-Undang, kodifikasi,  Peraturan-Peraturan  Pemerintah,  oleh  karenanya penelitian hukum normatif  ini tidak mengkaji pelaksanaan atau implementasi hukum. Sedangkan  penulisannya  bersifat  diskriptif  analisis,  yaitu  berusaha  memberikan gambaran  atau  uraian  mengenai  masalah-masalah  yang  dirumuskan  dalam  rumusan masalahnya.

## LANDASAN TEORI
Dalam penelitian ini yang menjadi konsep kajian utama adalah demokrasi sebagai teori utama (grend teory), kemudian juga akan digunakan teori-teori tentang lembaga perwakilan.  Berdasarkan kamus  hukum,  demokrasi  (democratie)  adalah  bentuk pemerintahan atau kekuasaan negara yang tertinggi, dimana sumber kekuasaan negara
yang tertinggi adalah kekuasaan (ke) rakyat (an) yang terhimpun melalui suatu majelis yang dinamakan Majelis Permusywarat Rakyat (die gasamte staatgeweltleigt ollen bet der  majelis).  (Yan  Pramudya  Puspa,  1977,  hal  :  295).  Selain  itu  kamus Dictionary webters mendefinisikan  demokrasi  adalah  pemerintah  oleh  rakyat  dimana  kekuasaan tertinggi berada ditangan rakyat dan dijlankan langsung oleh mereka atau oleh wakil- wakil  yang  mereka  pilih  di  bawah  sistem  pemilihan  umum  bebas.(Sabirin  Malian, 2001, hal : 44)
Dari pengertian tersebut, maka konsep demokrasi berakar dari konsep kedaulatan rakyat. Menurut ajaran kedaulatan rakyat, kekuasaan tertinggi ada pada rakyat, artinya bahwa pada tingkat terakhir rakyatlah yang memberi keputusan dalam masalah pokok mengenai kehidupannya,  termasuk  dalam  menilai  kebijakan  pemerintah  dan  negara. Dalam  perspektif  demikian,  negara  ada  karena  kemauan bersama  dari  rakyatnya. Selama  negara  itu  ada,  maka  segala  tindakan  dengan  caranya  bertindak  harus  sesuai dengan  kemauan  bersama  dari  rakyatnya,  oleh  karena itu  organisasi  dan  perjalanan negara seharusnya ditetapkan oleh kemauan bersama.(M.Nasroen, 1986, hal : 66).
Dalam  negara  demokrasi,  rakyat  merupakan  sumber  kekuasaan,  artinya  dalam proses bernegara, raklyat sering dianggap sebagai hulu dan sekaligus muaranya, rakyat merupakan  titik  sentral  dan  pemegang  kedaulatan  atau  benar-benar  berdaulat.(I  Gede Panca  Astawa,  2000,  hal  :  30).  Hal  ini  berarti  bahwa  kedaulatan  bersifat  kerakyatan dan didasarkan kepada kemauan umum. (Jimly Asshiddiqie, 1995, hal 14). Hubungan antara  rakyat  dan  kekuasaan  dalam  negara  demokrasi  lazimnya  dikembangkan  atas dasar dua teori, yaitu teori demokrasi langsung (direct democracy), dimana kedaulatan rakyat  dapat  dilakukan  secara  langsung  dalam  arti  rakyat  sendirilah  yang melaksanakan  kekuasaan  tertinggi  yang  dimilikinya,  dan  teori  demokrasi  tidak langsung (Representative democracy) atau demokrasi perwakilan. ( Jimly Asshiddiqie, 1994, hal : 70).
Dengan  berkembangnya  gagasan  bahwa  kedaulatan berada  di  tangan  rakyat, maka  Dewan  Perwakilan  Rakyat  menjadi  badan  yang  berhak  menyelenggarakan kedaulatan  itu  dengan  jalan  menentukan  kebijaksanaan  umum  dan  menuangkannya dalam bentuk Undang-Undang.  Oleh  karena  itu  Dewan  Perwakilan  Rakyat sering disebut badan legislati f yang diartikan sebagai lembaga yang “ legislate ” atau pembuat Undang-Undang. Lalu bagaimana dengan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang juga merupkan  bagian  dari  MPR,  adalah  sebuah  lembaga  negara  yang  dipilih  oleh  rakyat secara  langsung  dan  mewakili  wilayah  atau  daerah  diseluruh  Indonesia,  apakah  juga dapat  dikatakan  lembaga  yang  “ legislate ”  seperti  DPR.  Tentu  jawabannya  tidak  bisa disamakan,  karena  tergantung  dari  bagaimana  Undang-Undang  Dasarnya  mengatur tentang hal itu, sedangkan di Indonesia Undang-Undang Dasar 1945 mengatur berbeda kewenangan yang dimilikki oleh DPR dan DPD.
Kemudian  mengenai  Lembaga  Perwakilan.  Bahwa  perwakilan  (representation) adalah konsep seseorang atau suatu kelompok mempunyai kemampuan atau kewajiban untuk  bicara  dan  bertindak  atas  nama  suatu  kelompok  yang  lebih  besar  .  Dewasa  ini pada umumnya mewakili rakyat melalui partai politik. Hal ini dinamakan perwakilan yang bersifat politik (political representation). Sekalipun asas perwakilan politik telah menjadi sangat umum, akan tetapi ada beberapa kalangan  yang merasa bahwa politik dan perwakilan yang berdasarkan kesatuan-kesatuan politik semata, telah mengabaikan kepentingan-kepentingan  dan  kekuatan-kekuatan  lain  yang  ada di  dalam  masyarakat. Beberapa  negara  telah  mencoba  untuk  mengatasi  persoalan  ini  dengan
mengikutsertakan  wakil  dari  golongan-golongan  yang  memerlukan  perlindungan khusus.(Mirian Budiarjo, 1982, hal : 175)
Berdasarkan  susunannya  badan  perwakilan  rakyat  dapat  dibedakan  atas perwakilan bicameral dan  perwakilan unicameral. Bicameral berarti  terdiri  dari  dua kamar  atau  dua  dewan  atau  dua  balai,  sedangkan unicameral berarti  terdiri  dari  satu kamar atau satu dewan. (M. Solly Lubis, 2002, hal : 70). Di dalam praktek dewasa ini ada  negara  dimana  bedan  legislatif  terbagi  dalam  dua  majelis  ( bicameralisme)  dan satu majelis (unicameralisme). Boleh dikatakan bahwa semua negara federal memakai sistem  dua  mejelis,  oleh  karena  itu  di  antaranya  mewakili  kepentingan  negara bagiannya khususnya (India, Amerika Serikat). (Miriam Budiadrjo, op.cit, hal : 180).
Di  Indonesia  setelah  terjadi  reformasi  timbul  gagasan  baru  untuk  membentuk lembaga perwakilan dengan sistem dua kamar (biucameral), hal tersebut dalam rangka mengikut  sertakan  daerah  terhadap  jalannya  politik  dan  pengelolaan negara,  maka terjadilah perubahan Undang-Undang Dasar 1945 yang merubah utusan daerah dalam keaggotaan  MPR  dihapus  dan  diganti  dengan  sebuah  lembaga  baru  yaitu  Dewan Perwakilan  Daerah  (DPD),  adalah  merupakan  badan  sehari-hari    yang  turut  serta menentukan  dan  mengawasi  jalannya  politik  dan  pengelolaan  negara.  Sebelumnya keikut sertaan utusan daerah yang ada pada MPR sebelum perubahan Undang-Undang Dasar 1945 sangat terbatas  yaitu mengikuti sidang MPR  yang dilaksanakan dua kali selama  lima  tahun,  yakni sidang  masa  awal  dan  akhir  masa  jabatan  Presiden. Kemudian  setelah  mengalami  perubahan  walaupun  tetap  menggunakan  nama  MPR, tetapi  wewenang  MPR  tidak  otomotis  melekat pada  wewenang  DPR  dan  DPD, melainkan memiliki wewenang sendiri.
Berdasarkan  formasi  bahwa  MPR  mempunyai  kewenangan  sendiri,  maka sebenarnya  di  Indonesia  terdapat  tiga  badan,  yaitu  MPR,  DPR  dan  DPD,  maka formulasi  ini  sulit  dimengerti  karena  tidak  ada  dasar  teori  yang  memungkinkan dibentuknya lembaga perwakilan seperti itu. Namun demikian telah terjadi pergeseran yang  cukup  besar,  yakni  kekuasaan  MPR  menjadi  berkurang,  yakni  tidak  lagi  dapat menetapkan  produk  hukum  seperti  Tap  MPR,  namun  kewenangan  MPR  hanyalah menetapkan  dan  mengubah  Undang-Undang  dasar  dan  melantik  Presiden,  kemudian dalam hal tertentu MPR dapan memilih Presiden dan/atau wakil Presiden. Sebaliknya kekuasaan  DPR  menjadi  lebih  besar,  karena  fungsi  pembentukan  Undang-Undang dialihkan dari  Ptresiden  kepada  DPR,  sedangkan  Presiden  hanya  diberi  hak  untuk mengajukan rancangan saja.
Selain  itu  DPR  diberi  kekuasaan  untuk  menyetujui  dan  mempertimbangkan beberapa  kekuasaan  yang  dijalankan  oleh  ekskutif,  seperti  mengangkat  duta  besar, memberi amnesty, mengakat  Panglima  TNI,  mengangkat  Kepala  Kepolisian  Negara dan  sebagainya.  Selain  DPR  ada  lembaga  perwakilan  yang  baru  yakni  Dewan Perwakialan  Daerah  (DPD)  yang  juga  dipilih  secara  langsung  oleh  rakyat  untuk mewakili  daerah  dalam  wilayah  tertentu,  namun  demikian  tugas  dan  wewenangnya tidak sama dengan DPR, dan bahkan tidak mempunyai kewenangan sama sekali dalam hal  menentukan  kebijakan-kebijakan,  artinya  tidak  ikut politik  dalam  pengelolaan negara seperti halnya DPR yang kewenangannya begitu basar.
Menurut M. Solly Lubis (2002), yang menjadi dasar bagi perwakilan yang ada di dunia, antara lain : dasar kedudukan sosial yang terdapat dalam masyarakat, misalnya golongan  agama,  cendikiawan,  buruh,  tani,  seniman  dan  sebagainya;  Dasar geografi,
yaitu adanya kepentingan daerah-daerah tertentu yang harus diwakili oleh wakil-wakil tertentu  di  forum  perwakilan,  dan  dasar  kepentingan,  yaitu kepentingan-kepentingan yang  disalurkan  melalui  partai  politik.  (M.  Solly  Lubis,  2002,  hal  :  76). Sehubungan badan perwakilan merupakan organisasi  yang mengorganisir wakil-wakil  rakyat yang mengambil  peran  yang  mesti  dijalankan  oleh  badan  perwakilan  itu,  maka  problem keterwakilan  dalam  badan  perwakilan  dapat  ditemukan  terutama  yang  berkenaan dengan  hubungan  antara  wakil  rakyat  dengan  yang  diwakilinya.  Dalam  konteks  ini, beberapa teori mencoba memberikan jawabannya, yaitu teori mandate  dan teori organ. (Bintan R Saragih, 1988, hal : 81).

## PEMBAHASAN

## A. Kedudukan dan Fungsi DPD
Perubahan  Undang-Undang  Dasar  1945  membawa  implikasi  yang  sangat  luas terhadap  sistem  ketatanegaraan  Republik  Indonesai, terutama  mengenai  kelembagaan negara,  yang  mendapat  tambahan  kewenangan,  ada  yang  dikurangi  kewenangannya, ada  pula  lembaga  negara  yang  dihapus  sama  sekali, dan  ditambah  beberapa  lembaga negara  yang  baru.  Khusus  mengenai  lembaga  perwakilan,  terdapat  perubahan,  yakni dengan  mengurangi  kewenagnan  MPR  dan  mengubah  kedudukannya  dari  lembaga tinggi negara menjadi lembaga negara, sedangkan untuk DPR kewenangannya menjadi lebih  luas,  karena  diberi  hak  untuk  ikut  campur  tangan  dalam  hal  pengambilan keputusan oleh Presiden, yaitu dengan meminta persetujuan dan pertimbangan.
Selain  kedua  lembaga  perwakilan  tersebut,  melalui  perubahan  Ungang-Undang Dasar  1945juga  ditambah  satu  lembaga  negara  yang  baru,  yakni  Dewan  Perwakilan Daerrah  (DPD),  sebagai  lembaga  perwakilan  tingkat  pusat  yang  mewakili  daerah. Adapun  latar  belakang  terbentuknya  DPD  melalui  perubahan  Undang-Undang  Dasar 1945  adalah  untuk  mengganti  peran  anggota  MPR  dari  unsur  Utusan  Daerah,  yang sebelumnya menjadi salah satu unsur dalam anggota MPR yang diangkat; Disamping itu juga bahwa DPD diadakan dalam rangka mewujudkan  gagasan utnuk membentuk lembaga perwakilan dengan sistem dua kamar (bicameral). Namun apabila dilihat dari segi  kewenangan  yang  diberikan  kepadanya,  maka  maksud  tersebut belum  dapat diwujudkan  spenuhnya,  karena  werwenang  yang  diberikan  kepada  DPD  sangat terbatas dalam pembentukan Undang-Undang, bahkan sebagian kalangan berpendapat bahwa DPD hanya sebagai pelengkap atau sub ordinasi dari DPR.
Mengacu pada uraian diatas, maka dapat dikatakan bahwa sistem perwakilan yang dianut  oleh  Undang-Undang  dasar  1945  setelah  mengalami  perubahan  menjadi  tidak jelas, karena bukan menganut sistem satu kamar, bukan pula sistem dua kamar,  tetapi ada  yang  berpendapat bahwa  UUD  1945  setelah  perubahan  menganut  sistem  tiga kamar,  yakni  MPR, DPR  dan  DPD  yang  masing-masing  mempunyai  kewenangan sendiri yang berbeda diantara ketiganya, namun secara teoritis maupun faktual ataupun yuridis  tidak  dikenal  adanya  lembaga  perwakilan  dengan  sistem  tiga  kamar. Argumentasi  mengenai  sistem  perwakilan  di  Indonesia  setelah  perubahan  Undang- Undang dasar 1945 tidak jelas, dapat dikemukakan hal-hal sebagai berikut :
1. Bahwa MPR memiliki kewenangan yang berdiri sendiri diluar wewenang DPR dan DPD.
2. Bahwa DPD hanya merupakan lembaga komplementer dari DPR, didasarkan atas ketentuan-ketentuan  sebagai  berikut  :  DPD  dapat  mengajukan  kepada  DPR rancangan  Undang-Undang.  DPD  menyampaikan  hasil  pengawasannya  kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindak lanjuti.
3. DPD bukan merupakan  badan legislatif penuh, karena hanya memiliki wewenang pembentukan  Undang-Undang  dibidang  btertentu  saja  yang  disebut  secara  tegas dalam UUD1945.
Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD)  merupakan  lembaga  perwakilan  daerah  yang berkedudukan  sebagai lembaga negara setingkat dengan  kedudukan  lembaga negara lainnya, hanya  kewenangannya  yang  berbeda.  Istilah  kedudukan  menunjukkan  pada setatus yaitu keadaan tingkatan organ, badan atau negara. Dalam hal, ini berarti bahwa DPD  sebagai  lembaga  perwakilan  mempunyai  tingkatan  yang  sama  dengan  lembaga negara  yang  lainnya.  Kedudukan  diartikan  sebagai  posisi  suatu  lembaga  negara dibandingkan  dengan  lembaga  negara lain, sedangkan  posisi  yang  dimaksud  adalah didasarkan  pada  fungsi  utamanya. Maka  dari  pengertian  ini  berdasarkan  UUD  1945 setelah mengalami perubahan, tidak lagi dikenal adanya lembaga tertinggi negara dan lembaga tinggi negara, malainkan dikenal hanya lembaga negara, hal ini berarti bahwa semua  lembaga  negara  mempunyai  kedudukan  yang  sama,  hanya  perbedaannya terletak pada fungsi masing-masing; Dengan demikian kedudukan DPD sama dengan MPR, DPR, BPK, Presiden, MA dan MK.
Menganai  fungsi  Dewan  Perwakilan  Daerah  terbatas,  terutama  tentang substansinya,  baik  mengenai  usul  rancangan  Undang-Undang  maupun  pengawasan atas  pelaksanaan  Undang-Undang  itu  sendiri,  jika dirinci  mengenai  fungsi  DPD  ada empat hal, yaitu :
1. Mengajukan ususl rancangan Undang-Undang;
2. Ikut dalam pembahasan;
3. Ikut mempertimbangkan; dan
4. Pengawasan atas pelaksanaan Undang-UIndang.
Fungsi  pengajuan  usul  dan  ikut  dalam  pembahasan  RUU  hanya  dibatasi  pada substansi  pengaturan  tertentu saja,  sedangkan  materi  yang  dimaksud  adalah  hanya terbatas  pada materi  Rancangan  Undang-Undang  yang  berkaitan  dengan  otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah,  pengelolaan  sumber  daya  alam  dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya,  dan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, sedangkan keikutsertaan DPD dalam pertimbangan,  hanya  dibatasi  pada  RUU  tentang  APBN,  pajak,  pendidikan,  Agama, yang  mana  RUU  ini  bukan  merupakan  usul  dari  DPD.  Dengan  demikian  dapat disimpulkan  bahwa  DPD  tidak  mempunyai  fungsi  sebagaimana  yang  dimiliki  oleh DPR,  yaitu  fungsi  legislatif,  anggaran  dan  pengawasa,  sehingga  fungsi  DPD  tidak sama dengan fungsi DPR.

## B. Hubungan DPD Dengan Lembaga Negara Lainnya
Secara umum hubungan antara alat perlengkapan negara (lembaga negara) dapat dibedakan atas dua hal, yaitu hubungan secara vertikal dan hubungan secara horisotal. Hubungan secara vertikal adalah berkaitan dengan kedudukan wilayah-wilayah dalam
negara.  Apakah  bagian-bagian  ini  berkedudukan  sebagai  negara  atau  sebagai  daerah dalam  suatu  ikatan    negara.  Jika  bagian  itu  bersetatus  negara,  maka  negara  itu susunannya  sebagai  negara  serikat,    dan  apabila  bersetatus  daerah,  maka  negara  itu bersusunan  negara  kesatuan. Sedangkan  hubungan  horisontal  adalah  hubungan  antar alat perlengkapan alat negara (lembaga negara) di tingkat pusat sebagai akibat adanya teori trias politica yang menghendaki adanya pemisahan atau pembagian kekuasaan di dalam negara. Dengan demikian dimensi dari hubungan ini tidak lain adalah hubungan antar pemegang kekuasaan legislatif, ekskutif dan yudikatif.
Hubungan  DPD  dengan  MPR  adalah  bahwa  anggota  DPD  juga  sekaligus merupakan  anggota  MPR,  yang  menjalankan  tugas  dan  fungsi  dalam  kedua  lembaga secara  terpisah  pada  waktu  yang  berbeda;  Para  anggota DPD  ketika  melaksanakan tugas  dan  fungsi  MPR  tidak  mewakili  DPD,  melainkan  sebagai  pribadi  seorang anggota  MPR,  begitu  juga  sebaliknya,  ketika  melaksanakan  tugas  sebagai  DPD  tidak secara otomatis mewakili MPR, karena kedua lembaga tersebut mempunyai tugas dan fungsi  yang  berbeda.  Hubungan  ini  berbeda  dengan  sistem bicameral,  yakni  ketika melaksanakan  tugas  dan  fungsi  MPR,  para  anggota MPR itu  tetap  berkedudukan sebagai  anggota DPD, hal ini berarti bahwa  perubahan Undang-Undang Dasar 1945 tidak  membawa  konskwensi  ketatanegaraan  Indonesia,  khusunya  mengenai  anggota MPR yang berasal dari utusan daerah.
Hubungan  DPD  dengan  DPR  semula  digagas sebagai  dua  kamar  yang  berbeda dalam  satu  lembaga  legislatif.  Namun  ternyata kedua lembaga  tersebut  merupakan lembaga  yang  mandiri  dengan  kekuasaan  masing-masing.  Antara  keduanya mempunyai  hubungan  kekuasaan  yang  terwujud  dalam  fungsi  legislatif  dan  fungsi pengawasan.  DPD  hanya  diberi  kewenangan  untuk  mengajukan RUU  dalam  bidang tertentu,  serta  ikut  pembahasan  dengan  DPR  sebelum  dibahas antara  DPR  dengan Presiden,  DPD  tidak  diberi  kewenangan  untuk  membahas  RUU  lebih  lanjut.  Begitu juga mengenai pengawasan, DPD menyerahkan hasil pengawasan kepada DPR untuk ditindak lanjuti, jadi DPD tidak mempunyai fungsi pengawasan secara mandiri, semua yang dilakukan harus disampaikan kepada DPR.
Hubungan  DPD  dengan  Presiden  terkait  dengan  dua  posisi  DPD,  yakni  sebagai anggota  DPD  di  satu  sisi  dan  sebagai  anggota  MPR  disisi  lain.  Jika  sebagai  anggota DPD  hubungannya  hanya menyampaikan  RUU  kepada  DPR  kemudian  DPR membahasnya bersama-sama dengan Presiden, maka hubungan DPD dengan Presiden merupakan  hubungan  yang  tidak  langsung,  karena  harus  melalui  DPR  sebagai perantara  terkait  dengan  pengajuan  RUU,  maupun  hasil  pengawasan yang  telah  di lakukan.  Kemudian  posisinya  sebagai  anggota  MPR  adalah  hanya melantik  Presiden dan/atau wakil Presiden, serta dapat memberhentikan Presiden dan/atau wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut Undang-Undang Dasar, bila dimungkinkan.
Hubungan  antara  DPD  dengan  BPK,  bahwa  hasil  pemeriksaan  BPK  diserahkan kepada  DPR,  DPD  dan  DPRD  sesuai  dengan  kewenangannya  masing-masing, kemudian  hubungan  yang  lain  nampak  dalam  hal  pengisian  keanggotaan  BPK,  maka DPD  diberi  hak  untuk  memberikan  pertimbangan  kepada  DPR,  kemudian  DPR memutus sendiri dan dapat menggunakan atau tidak menggunakan pertimbamngan dari DPD;  Dengan  demikian  substansi huibungan  DPD  dengan  BPK,  bahwa  DPD menjadikan  laporan  pemriksaan  keuangan negara  oleh  BPK  sebagai  bahan  untuk melaksanakan  fungsi  pengawasan  dan  memberikan  pertimbangan  mengenai  RUU APBN  yang  secara  prosedural  bermuara  kepada  DPR,  untuk  menindaklanjutinya;
Hubungan  ini  dapat  dikatakan  sebagai hubungan  perantaraan  yang  hanya memperpanjang  prosedur  kerja,  maka  agar  lebih evisien  sebaiknya  hasil  pemeriksaan BPK langsung saja diberikan kepada DPR.
Hubungan  DPD  dengan  lembaga  yudikatif,  baik  itu  Mahkamah  Agung  maupun Mahkamah Konstitusi, boleh dikatakan tidak ada hubungan sama sekali, karena dalam hal  menentukan Hakim Agung  sepenuhnya  menjadi  kewenangan  DPR  dan  tidak melibatkan  DPD  sama  sekali,  namun  demikan  dalam  hal  anggota  DPD  sebagai anggota MPR yang mempunyai  kewenangan merubah UUD, maka ada hubungannya dengan Mahkamah Konstitusi sebagai penjaga konstitusi.

## KESIMPULAN
1. Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sebagai lembaga negara yang mewakili  daerah di  tingkat  pusat,  mempunyai  kedudukan  yang  sejajar  dengan  lembaga  negara lainnya,  namun  demikian  hanya  diberi  kewenangan dan  fungsi  yang  sangat terbatas,  sehingga  tidak  dapat mempresentasikan  kepentingan  daerah  di  tingkat pusat. Sebagai lembaga perwakilan tidak mempunyai fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan  seperti  yang  dimilki  oleh  DPR.  DPD dapat  melaksanakan  itu  tetapi harus lewat DPR.
2. Hubungan  Dewan  Perwakialan  Daearah (DPD)  dengan  lembaga  negara  lainnya tidak  menggambarkan  hubungan  yang  berkonskwensi    ketatanegaraan,    karena DPD  tidak  diberi  hak  untuk  mengambil  keputusan  politik  dan  kibijakan  nasional, maka dapat dikatakan hanya terbatas sebagai hubungan pembantuan, karena hanya melaksanakan tugas dan fungsi  membantu lembaga negara  lainnya.

## DAFTAR PUSTAKA
Arif,  Sidarta, Refleksi  tentang  Fundasi  dan  sifat  Keilmuan  Ilmu  Hukum  Sebagai Landasan Hukum Nasional. (disertasi) Pascasarjana UNPAD Bandung, 1996.
Asshiddiqie,  Jimly, Format  Kelembagaan  Negara  dan  Pergeseran  Kekuasaan  dalam UUD 1945 FH UII Press, Yogyakarta, 2004.
Asshiddiqie Jimly, Islam dan Kedaulatan Rakyat, Gema Insani Press, Jakarta, 1995.
Asshiddiqie, Jimly, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, PT Ictiar Baru Van Hoeve, Jakarat, 1994.
Budiardjo, Miriam, Masalah Kenegaraan, PT. Garmedia, Jakarta, 1982.
Huda,  Ni’matul, Politik  Ketatanegaraan  Indonesia,  Kajian  terhadap  Dinamika Perubahan UUD 1945, FH UII Press, Yogyakarta, 2003.
Lubis, M Solly, Hukum Tata Negara, Mondar Maju, Bandung 2002.
Malian, Sabirin, Gagasan Perlunya Konstitusi Baru Pengganti UUD 1945, UII Press, Yogyakarta, 2001.
Manan, Bagir, MPR, DPR dan DPD dan UUD 1945 Baru, FH UII Press, Yogyakarta, 2003.
Nasroen, M, Asal Mula Negara, Aksara Baru, Jakarta, 1986.
Puspa, Yan Pramudya, Kamus Hukum, Aneka Ilmu, Semarang, 1977.
Soekanto,  Soerjono. Pengantar  penelitian  Hukum, Universitas  Indonesia,  Jakarta, 2005.
Saragih  Bintan  R. Lembaga  Perwakilan  dan  Pemilihan  Umum di  Indonesia,  Gaya Media Pratama, Jakarta, 1988.