I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara

## ” R ent Seeking Behaviour ”
dalam Relasi birokrasi dan Dunia Bisnis

## Oleh :
Syamsul Ma’ari f, S.IP., M.Si.
(Universitas Lampung)

## ABSTRACT
Private sector is one of the important element in the economic system driven by mar­ ket mechanism. It means that development process needs the entrepreneur group which is characterized as competitive and independent. However in Indonesia, this faction never grew yet since Indonesia took independence. What happened in Indonesia is the rise of group named “ client entrepreneur “ ( client businessmen) which their existence is highly dependent on the “patronage” and protection given by the state. While economic globaliza­ tion which recently wide spreads over the world demands governments to reduce their in­ volvement in many economic activity in order to increase the role of private sector. This last phenomenon  happened since too large involvement of government bureaucracies  have resulted failure and un-efficiency. That’s why numerous countries, including to Indonesia, conducted economic reforms to open the greater room to market mechanism.
Keywords : businessmen, bureaucracy, economics
i. PendaHuluan
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
Pelibatan sektor swasta dalam kegiatan pembangunan dan pelayanan publik dilaku- kan dengan asumsi bahwa sektor swasta lebih efisien dibanding pemerintah. Namun kri-
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
sis ekonomi yang melanda indonesia sejak 1998 membuktikan betapa swasta indonesia ternyata lebih rapuh dibanding pemerintah. Banyak perusahaan swasta besar jatuh dihan- tam krisis. Hutang sektor swasta yang sangat besar menjadi penyebab utama terjadinya krisis. Akibatnya hampir 70 persen perusahaan swasta besar tak mampu lagi menjalan- kan roda usahanya. Konsep good governance yang memadukan pendekatan berorientasi pasar untuk mewujudkan pertumbuhan ekonomi dan pemberdayaan civil society mela- lui demokratisasi kemudian diyakini sebagai solusi untuk keluar dari krisis. Konsep good governance itu bisa terwujud bila sektor swasta, selaku salah satu pilar pendukungnya, memiliki sifat kompetitif, otonom, dan bebas dari ketergantungan atas pemerintah. Sedang- kan fenomena yang terjadi di indonesia justru memperlihatkan gejala yang sebaliknya. Berbagai praktek konspirasi antara pengusaha dan penguasa tumbuh subur terutama pada tahun-tahun terakhir pemerintahan Orde Baru. Banyak kebijakan ekonomi dike- luarkan rezim Soeharto dengan menggunakan justifikasi ”demi kepentingan nasional”, padahal kebijakan tersebut sejatinya hanya demi menguntungkan kelompok-kelompok tertentu. Hal inilah yang menyebabkan timbulnya distorsi dan inefisiensi dalam kehidup­ an ekonomi.
Gejala konspirasi di antara pengusaha dan penguasa, dalam kajian ekonomi politik, disebut dengan istilah perilaku perburuan rente (rent seeking behaviour) Perilaku semacam ini sudah berlangsung sangat lama di indonesia. Menurut Didik J. Rachbini (2001), praktek rent seeking behaviour  di indonesia ditandai oleh sejumlah ciri utama, yaitu: pertama, maraknya pertumbuhan perusahaan­perusahaan  ”modal dengkul” (higly leveraged firm) tetapi mengerjakan bidang pekerjaan spekulatif dalam skala besar; dan kedua, utang luar negeri swasta dalam skala nasional yang semula kecil tiba-tiba membengkak sangat besar sejak 1990-an dan kemudian bahkan melebihi utang pemerintah. ini berarti sebagian besar penyebab krisis bersumber dari perilaku para aktor di negeri ini.
4 264 ii. RENT SEEKIN g BEHAVI OUR D a l a
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
m literatur ekonomi, Nicholson  (1999) menyebut  rente atau sewa ekonomi atas  faktor produksi tertentu sebagai kelebihan pembayaran atas biaya minimum yang diperlu- kan untuk tetap mengkonsumsi faktor produksi tersebut (Deliarnov, 2006:59). Contoh rente  adalah laba yang diterima oleh sebuah perusahaan monopolis dalam jangka panjang. Laba ini tercipta karena adanya kekuatan  monopoli  atas faktor produksi tertentu sehingga  me- nyebabkan tingginya pembayaran atas faktor produksi tersebut dari jumlah yang mungkin diterima seandainya faktor tersebut juga dimiliki oleh perusahaan lain. Sejak itu, segala  bentuk keuntungan eksesif ( super normal ) yang berhubungan
dengan struktur pasar mo- nopolistis disebut rente.
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
Perusahaan yang bisa menciptakan halangan masuk pasar ( barrier to entry ) denan cara menguasai sumber daya strategis atau mengupayakan agar tidak ada barang peng- ganti (subtitusi), akan dapat menikmati laba super normal atau rente yang lebih tinggi. Un- tuk memperoleh rente yang lebih tinggi, kadang-kadang pengusaha berkolusi dengan pe- nguasa agar mengeluarkan kebijakan-kebijakan yang menguntungkan pengusaha. Sebagai balasannya, pengusaha memberikan imbalan, baik berupa uang tunai maupun ”hadiah”.
Dalam literatur ekonomi politik, imbalan yang diterima penguasa melalui kekuasaan yang dimilikinya dan digunakan untuk mengejar kepentingan pribadinya juga disebut rente. Sedangkan perilaku aparat pemerintah atau penguasa yang mengharapkan ”imbalan” atas kebijakan yang dikeluarkannya disebut perilaku perburuan rente ( rent seeking behaviour ). Mengenai “rent seeking behaviour” , Gordon Tullock mendefinisikannya sebagai ”Collusive pursuit by producers of restriction on competition that transfer consumer surplus into pro­ ducers surplus” (dalam Deliarnov, 2006 : 60).
Dalam konteks indonesia,  perspektif patrimonialism dapat digunakan untuk men- jelaskan fenomena ”rent seeking behaviour” yang terjadi di antara birokrasi pemerintah dan dunia bisnis di masa lalu. Patrimonialism merujuk  pada sistem politik di mana para penguasa mencari dukungan yang dibangun berdasarkan pertukaran kepentingan materi, sebagai imbal jasa bagi penghormatan dan loyalitas bawahan kepada atasannya (Crouch, 1979 : 571-587). Perspektif Patrimonialism , menurut Mackie (1984) berargumen  bahwa kekuasaan terpusat di sekitar jajaran ekonomi-politik  teratas yang sekaligus menguasai sumber-sumber alam, lisensi, kredit, dan faktor-faktor kunci lainnya yang menentukan aku- mulasi kekayaan (irwan, 2000:68). Perspektif ini digunakan  Robinson untuk mengamati karakteristik politik indonesia semasa Orde baru yang menampakkan watak dirigisme (da- lam Saidi, 1998:54).
Terminologi dirigisme ini merujuk pada kecenderungan  negara untuk melakukan intervensi pada pengelolaan kegiatan-kegiatan kemasyarakatan maupun ekonomi (Saidi, 1998:54). Menurut Robinson, watak dirigisme dalam era Orde Baru bersifat dwimuka: satu muka berupa intervensi negara merkantilistik dan muka yang lain adalah kecenderungan untuk mengontrol ekonomi secara patrimonialistik (dalam Saidi, 1998 : 54). Namun justru karena kuatnya intervensi negara itu pula, rezim Orde Baru menampakkan wataknya selaku negara predator, yaitu negara di mana birokrasi menguasai dan mendominasi masyarakat, tetapi tidak mampu mewujudkan ide dan kemauan politik, karena dikuasai oknum-oknum yang korup dan hanya berkolusi dengan sektor swasta untuk kepentingan vested interest kolusi antar oknum. Negara predator ini tidak mampu melakukan lompatan sinergi yang efektif dalam menghasilkan kinerja yang bersaing dengan negara lain (Wibisono, 1996:8).
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
Weber memandang  bahwa dalam birokrasi semacam ini bercorak patrimonial, di mana individu-individu dan golongan-golongan yang berkuasa mengontrol kekuasaan dan
dal, kontrak-kontrak dan proteksi kepada kelas pengusaha pribumi dan juga menyediakan
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
otoritas jabatan untuk kepentingan politik dan ekonomi mereka. ini berbeda dengan jenis otoritas birokratis dalam kapitalis industri modern, yang didefinisikan  di dalam kerangka legal-rasional di mana pejabat-pejabat yang diangkat untuk melaksanakan kebijakan pe- merintah dipisahkan dari sarana-sarana  produksi dan administrasi (Muhaimin,1991:9). Birokrasi patrimonial menurut kajian yang dikemukakan  Eisenstadt memiliki ciri-ciri: per­ tama , pejabat-pejabat disaring  atas dasar kriteria pribadi dan politik; kedua , jabatan di- pandang sebagai sumber kekayaan atau keuntungan; ketiga , pejabat-pejabat mengontrol, baik fungsi politik atau administratif, karena tidak ada pemisahan  antara sarana-sarana produksi dan administrasi; keempat , setiap tindakan diarahkan oleh hubungan pribadi dan politik (Santoso, 1993 : 22-23).
Menurut Vroom (1982:35), tipe birokrasi bergaya tradisional ini akan ditanamkan se- bagai “wajar” dalam kultur setempat. Tipe ini pun dipandang layak bagi situasi-situasi lain- nya, seperti misalnya dalam perusahaan-perusahaan bisnis atau wiraswasta. Kekuasaan dipusatkan pada puncak-puncak  organisasi. Orang-orang yang mengurusinya umumnya para pemilik atau kaum kerabat, dan cenderung menggunakannya sebagai milik pribadi. Dalam hubungannya dengan penguasa, para pengusaha berusaha untuk menjaga kondi- si-kondisi yang yang sestabil mungkin. Sebaliknya penguasa pun menggunakan posisinya untuk memanfaatkan perusahaan bisnis tersebut demi kepentingan pribadinya.
Dalam pandangan Weber, lingkungan patrimonial dari sistem ini tidak perlu merupa- kan hambatan bagi pertumbuhan ekonomi pada tahap-tahap awal pembangunan. Dalam suasana seperti itu, penanaman-penanaman  modal, baik asing maupun dalam negeri, akan memperoleh keamanan yang mereka perlukan dengan jalan menempatkan diri me- reka di bawah perlindungan patron-patron yang berkuasa di kalangan elit birokrasi. Akan tetpi untuk jangka panjang, jenis struktur ini mungkin menjadi hambatan  serius bagi ke- langsungan pembangunan ekonomi, karena adanya ketidaksesuaian yang melekat pada struktur ini, antara kebutuhan suatu sistem kapitalis industri yang sulit diramalkan dengan gaya pemerintahan yang patrimonial (Muhaimin, 1991:10).
iii. negaRa & PemBangunan
4 266
Peran negara sangat menentukan dalam fase-fase awal pembangunan seperti yang pernah terjadi di Jepang. Pada abad ke-19, pemerintah  Meiji menempuh kebijaksanaan untuk memberikan proteksi dan subsidi guna mendorong pertumbuhan suatu kelompok borjuasi  industri nasional  dalam suatu situasi yang mirip dengan yang terdapat di indo- nesia, di mana sumber-sumber daya kelas pengusaha nasional tidak dapat menandingi apa yang dimiliki oleh perusahaan-perusahaan asing. Pemerintah Meiji memberikan mo-
dal, kontrak-kontrak dan proteksi kepada kelas pengusaha pribumi dan juga menyediakan
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
pabrik, perlengkapan, dan modal perusahaan-bagi kelompok industrialis nasional. Berba-
gai upaya pemerintahan Meiji itu berhasil menumbuhkan suatu kelas pengusaha nasional yang mandiri, kuat dan efektif dalam suatu sistem birokrasi yang modern, tidak patrimornial (Muhaimin, 1991:7).
Peran negara di indonesia belum mampu menyamai peran yang telah dimainkan oleh negara di Jepang. Peran negara di indonesia justru hanya memunculkan hubungan- hubungan patron-klien antara elit politik dalam birokrasi dengan para pengusaha  serta kelompok-kelompok  usaha tertentu. Di sini para elit birokrasi memberikan modal, kon- trak, konsesi dan kredit kepada pengusaha-pengusaha nasional tertentu dengan imbalan berupa dukungan atas kekuasaan. Pengusaha-pengusaha jenis ini beroperasi di bawah proteksi berbagai jaringan kekuasaan pemerintah. Mereka mempunyai patron dalam ke- lompok kekuasaan politik-birokrasi  dan mereka sangat tergantung kepada konsesi dan monopoli yang diberikan pemerintah. Mereka lahir di luar aparat birokrasi, namun bergan- tung kepada birokrasi.
Upaya pemerintah indonesia menumbuhkan suatu kelas borjuasi pribumi telah dimu- lai pada periode Demokrasi Parlementer melalui kebijakan yang terkenal dengan Program Benteng. Program Benteng diperkenalkan  sebagai bagian dari “Program industrialisasi Mendesak” oleh Kabinet Natsir (September 1950-Maret 1952) dan ditindaklanjuti oleh iskaq Tjokroadisurjo, Menteri Urusan Ekonomi dalam kabinet Ali Sastroamidjojo i (Agustus 1953- November 1954). Tujuan program ini adalah untuk mendorong “nasionalisasi”, atau lebih tepat “indonesianisasi” sistem ekonomi; mengembangkan usaha-usaha pribumi sehingga bisa menggantikan  peran ekonomi pengusaha Belanda dan Cina. Dalam kerangka pro- gram Benteng, pemerintah mengharapkan tumbuh dan berkembangnya kelas pengusaha pribumi yang dapat menguasai sektor perdagangan  dan industri, sementara pemerintah akan tetap menguasai cabang-cabang industri berat, dan modal asing diberi kesempatan “membantu” kegiatan pengusaha pribumi pada sektor industri yang tidak penting (Choirie, 2004:91).
Namun ternyata Program Benteng gagal menciptakan kelas pengusaha pribumi yang kuat. Menurut Mackie (Santoso, 1993:58), ada sejumlah  faktor penyebab: pertama , ka- rena faktor patrimonial masyarakat sehingga pemerintah tidak selektif dalam memberikan kredit dan hak-hak istimewa pada golongan pribumi. Hampir seluruh pengusaha pribumi yang mendapatkan kredit dan keistimewaan usaha perdagangan bukanlah yang memiliki keahlian berwiraswasta serta memiliki jiwa entrepreneurship , tetapi hanya yang dekat atau mempunyai hubungan tertentu dengan pejabat birokrasi. Hal ini mengakibatkan penyalah- gunaan wewenang aparat birokrasi, sehingga membuat birokrasi menjadi korup dan tidak bertanggungjawab. Kedua , kegagalan tersebut diperhebat dengan tumbuhnya pengusaha dan perusahaan yang disebut “Ali Baba”. Dalam jaringan kegiatan ekonomi seperti itu,
pabrik, perlengkapan, dan modal perusahaan-bagi kelompok industrialis nasional. Berba-
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
4 268
pengusaha pribumi yang telah mendapatkan  lisensi dari pemerintah berusaha menjual- nya kepada orang Cina. Di sini orang pribumi hanya menjadikan dirinya sebagai “tameng” belaka, sedangkan yang menjalankan kegiatan usaha ekonominya adalah orang Cina ter- sebut.
Program Benteng membawa dampak amat luar biasa. Perusahaan impor banyak yang bermunculan, tetapi sama sekali tidak membantu pemulihan ekonomi karena lebih banyak makelar daripada perusahaan yang sungguh-sungguh menjalankan usaha. Timbulah re- sesi ekonomi diiringi dengan merebaknya aksi separatisme di berbagai daerah, terutama di sebagian Sumatera dan indonesia Bagian Timur. instabilitas politik dan ekonomi makin meningkat ketika konflik seputar Irian Barat yang berdampak nasionalisasi perusahaan pe- layaran antar pulau milik Belanda, telah menyebabkan andalan indonesia berupa ekspor hasil produksi perkebunan dan pertambangan  menurun secara tajam. Di tengah situasi chaos tersebut, golongan komunis mencoba untuk merebut kekuasaan,  namun upaya tersebut justru membuat golongan komunis mengalami kehancuran. Akibat berlangsung- nya krisis ekonomi dan politik itulah, kekuasaan Presiden Soekarno akhirnya jatuh.
Berakhirnya kekuasaan Presiden Soekarno di tahun 1966 telah menempatkan  go- longan militer pada posisi strategis di lingkungan  birokrasi pemerintah Orde Baru. Pada periode Orde Baru, perhatian pemerintah lebih terfokus ke masalah pembangunan ekono- mi. Pemerintah meyakini bahwa kebangkrutan ekonomi dapat diatasi melalui pembangu- nan yang berorientasi pertumbuhan ekonomi. Penataan kembali kehidupan politik melalui strategi depolitisasi, deideologi, dan deparpolisasi, dengan birokrasi pemerintah sebagai kekuatan utamanya, kemudian dilakukan demi terwujudnya stabilitas politik bagi kelang- sungan pembangunan ekonomi. Adapun atribut utama birokrasi pemerintah yang sentra- listis adalah monoloyalitas dan kemampuan melaksanakan  perintah atasan. Pemerintah Orde Baru berpendapat  bahwa birokrasi pemerintah akan dapat berperan selaku motor pertumbuhan ekonomi jika birokrasi mempunyai struktur komando yang sentralistis. Maka birokrasi tidak dituntut untuk peka atas aspirasi rakyat. Bahkan fungsinya lebih diarahkan sebagai mobilisator massa ketimbang sebagai artikulator massa. Pilihan terhadap birokrasi ini sejalan dengan pendapat Saul M. Katz (dalam Santoso, 1993 : 133) bahwa birokrasi pe- merintah adalah satu-satunya organisasi yang mungkin sekali memiliki akses penguasaan atas seluruh sumber-sumber  nasional. Oleh karena itu, pada umumnya pemerintah de- ngan birokrasinya memiliki lebih banyak kemampuan untuk melaksanakan pembangunan daripada organisasi-organisasi  kemasyarakatan lainnya. Pembangunan sebagai proses perubahan dalam berbagai aspek kehidupan manusia membutuhkan agent of change yang benar-benar  memiliki kekuasaan dan sumber daya yang besar. Justru karena itu, pemerintah melalui birokrasinya merupakan contoh terbaik untuk itu.
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
Dalam upayanya menata kehidupan ekonomi, pemerintah Orde Baru berusaha keras

## Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
melindungi kepentingan dan perusahaan asing. Hal ini berkaitan dengan pilihan strategi pembanguan  ekonomi yang “berorientasi keluar”. Pemerintah juga tidak secara formal melakukan diskriminasi terhadap golongan Cina. Sebaliknya, pemerintah berusaha un- tuk mendorong dan memajukan sektor-sektor  usaha swasta. Pada masa ini patronase pengusaha dilakukan terhadap golongan militer yang memegang posisi strategis di dalam birokrasi negara. Para elit birokrasi ini menguasai sumber daya, kesempatan  investasi, pintu masuk pasar, kredit-kredit bank negara, dan berbagai  konsesi.  Keuntungan yang diperoleh dari usaha-usaha ini jarang digunakan untuk akumulasi modal produksi, melain- kan lebih sering digunakan untuk memelihara dukungan politik dalam birokrasi sipil maupun militer. Dengan dana itulah jaringan-jaringan pengikut setia dibiayai sehingga kelanggeng- an kekuasaan dapat dipertahankan. Dengan demikian terbentuklah apa yang oleh Hans Dieter evers (1990) disebut sebagai “kelompok-kelompok strategis”.
Sejumlah pengusaha  klien yang timbul pada periode Benteng dan dapat bertahan pada periode-periode berikutnya, terus bertahan di bawah pemerintahan Orde Baru. Peng- usaha klien yang muncul pada periode Orde baru pada umumnya berasal dari kalangan yang mempunyai hubungan dekat dengan elit-elit militer, karena yang paling menentukan keberhasilan dalam dunia bisnis adalah patronase politik, disamping modal. Kemampuan mereka untuk terus beroperasi hampir seluruhnya berkat keberhasilan mereka membi- na hubungan dengan elit-elit birokrasi Orde Baru, atau karena mereka memasuki bidang patungan dengan modal-modal asing. Sebagian klien-klien itu mengawali usaha seba- gai pejabat yang memanfaatkan kekuasaannya  untuk mendirikan perusahaan –mereka sering disebut sebagai “pengusaha birokrat” atau “kapitalis birokrat”- sebagian yang lain mengawali usahanya sebagai pengusaha pribumi yang independen, yang menggunakan kemahiran mereka dalam mengadakan persekutuan dengan patron birokrasi (Muhaimin, 1991).
Para  pengusaha pribumi beranggapan bahwa sumber-sumber keuangan berupa konsesi, kredit, dan lisensi yang masih dikuasai elit-elit militer harus direbut oleh golongan pribumi, dan bukan orang-orang Cina. Maka setiap pengusaha pribumi yang memerlukan sumber keuangan harus mampu mengadakan hubungan pribadi dengan elit-elit birokrasi dan militer. Terjadilah suatu pertarungan tersembunyi antara kelompok-kelompok  klien pribumi dengan pengusaha  Cina. Dalam persaingan  tersebut, pengusaha  pribumi cen- derung merosot dibanding dengan pengusaha Cina. Menurut Richard Robinson (dalam Santoso, 1993:60-61), kecenderungan  ini harus dilihat ke dalam tatanan kelas kapitalis Cina di indonesia. Apabila pemberikan fasilitas atau kemudahan kepada golongan pribumi lebih didasarkan karena alasan politik atau kekeluargaan,  maka pemberian fasilitas ke- pada pengusaha Cina dilakukan karena satu alasan saja, yaitu mereka dipandang sebagai
Dalam upayanya menata kehidupan ekonomi, pemerintah Orde Baru berusaha keras
2001:6) disebut sebagai “ disjunction between power and morality ” yang ditandai dengan
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
4 270
orang­orang yang efisien, dapat dipercaya, dan pandai menghasilkan keuntungan. Karena itu golongan Cina lebih mampu memanfaatkan kesempatan perluasan penguasaan modal dibanding kebanyakan golongan pribumi yang sering tidak lebih dari sekedar pencari ke- mudahan belaka.
Dapat  dikatakan  bahwa pola patronase,  seperti berlangsung pada era Program Benteng, kembali terwujud di era Orde baru kendati dalam cara yang berbeda. Para elit birokrasi menawarkan  berbagai kontrak yang sangat menguntungkan, konsesi-konsesi hutan, manufaktur, lisensi ekspor-impor,  dan kedudukan monopoli kepada pengusaha pribumi tertentu, atau kepada pengusaha  asing dan pengusaha  Cina yang menyeleng- garakan usaha-usaha patungan dengan partner pribumi atas nama elit itu. Berkembang- lah kemudian apa yang disebut dengan the crony capitalism , kapitalisme  kekerabatan. Dalam sistem seperti itu, mereka yang berkembang secara ekonomi lebih ditentukan oleh lobby politiknya dan kedekatan atau kekerabatannya  dengan pusat kekuasaan. Seperti halnya periode Benteng, pengaturan itu menimbulkan apa yang oleh Fred Riggs (dalam La Palombara, 1963:142) dinamakan sebagai “suatu simbiotik antara pejabat birokrasi dan para pengusaha swasta”. Menurut Pande Raja Silalahi (dalam Hariandja, 1999:68), pemihakan pemerintah kepada pengusaha nasional ternyata tak kunjung mendewasakan sebagian besar dari mereka. Munculah konglomerasi yang lahir bukan akibat berlakunya hukum besi pasar bebas ( free fight competition ), melainkan karena perlindungan  politik dan fasilitas birokrasi. Konsentrasi modal di tangan konglomerat  indonesia sudah sede- mikian besar dan amat merisaukan. Menurut laporan Bank Dunia (dalam Hariandja, 1999), omzet 10 konglomerat terbesar di indonesia diperkirakan sekitar 30 persen dari PDB. Jadi sebanyak 200-300 konglomerat telah menguasai sekitar 60 persen PDB. Akibatnya, ter- jadi kenaikan harga komoditas yang semakin mempersulit kehidupan 40 persen penduduk berpendapatan rendah. Sedangkan, konglomerasi yang menjadi-jadi telah mengakibatkan banyaknya usaha kecil menengah yang gulung tikar karena tidak mampu bersaing.
Sementara itu, di tubuh birokrasi sendiri, kuatnya kecenderungan sentralisasi telah menyebabkan birokrasi pemerintah Orde Baru dihinggapi budaya birokrasi yang bersifat kounter-produktif terhadap pembangunan nasional. Berbagai praktek budaya patrimonial telah menguasai hubungan-hubungan  antar birokrat maupun hubungan antara birokrat dengan komponen  lain. Dalam hubungan  seperti ini kemajuan karir birokrat tergantung pada kecerdikannya  memanfaatkan dan memelihara hubungan pribadi dengan atasan. Karena itu timbul kecenderungan  untuk memuaskan atasan dengan cara-cara berlebih- an. Sementara itu hubungan birokrasi dengan kekuatan ekonomi telah merubah hakekat birokrasi menjadi comprador yang berkolusi dengan kekuatan ekonomi tadi untuk memper- kaya diri. Kesemuanya mengarah pada apa yang oleh Soedjatmoko (dalam Tjokrowinoto,
2001:6) disebut sebagai “ disjunction between power and morality ” yang ditandai dengan
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
dominasi nilai-nilai materialisme serta hedonisme dalam tubuh birokrasi. indonesia menja-
di salah satu negeri terkorup di dunia, dan mencerminkan fenomena yang oleh Bank Dunia (dalam Tjokrowinoto, 2001:6) disebut bad governance dengan ciri-ciri: (1) Failure to make a clear separation between what is public and what is private, and hence a tendency to di­ vert public resources for private gain; (2) Failure to establish a predictable framework of law and government behaviour conducive to development, or arbitrariness in the application of rules and laws; (3) Excessive rules, regulation, licencing requirement and so forth which impede the finctioning of markets and encourage rent seeking; (4) Priorities inconsistent with development, resulting in misalocation of resources; (5) Excessisively narrowly based or non transparent decision making .
iv. gOOD gOVERNANCE
Pada akhirnya pola hubungan kolusif dan nepotis yang mewarnai sentralisme kekua- saan rejim Orde Baru mengantarkan indonesia menuju krisis multidimensi 1997-1998. Run- tuhnya rejim Orde Baru dan lahirnya era Reformasi memberi peluang dan harapan bagi proses perubahan mendasar menuju ke arah yang lebih baik. Pemerintah transisi, seperti dinyatakan Presiden B.J. Habibie pada tanggal 11 Agustus 1998, mengakui bahwa sumber dari segala krisis ekonomi adalah kekeliruan kebijakan ekonomi selama tiga dasawarsa. Kebijakan ekonomi yang keliru tersebut misalnya mengejar pertumbuhan ekonomi dengan mengabaikan pemerataan sehingga terjadi konglomerasi yang menyebabkan  kekuatan ekonomi terpusat pada sejumlah pengusaha. Terabaikannya pembangunan basis per- ekonomian rakyat sebagai pondasi ekonomi nasional menyebabkan  bangunan ekonomi tersebut mudah hancur diterpa krisis (Media indonesia, 11/8/1998). Sejumlah langkah pe- rubahan telah dilakukan, sejak dari amandemen Undang-Undang Dasar, pencabutan lima paket undang-undang  politik, pelaksanaan kebijakan desentralisasi & otonomi, pelaksa- naan privatisasi, stabilisasi ekonomi, pelonggaran kebebasan pers, pemberantasan korup- si, larangan praktek monopoli, hingga reformasi birokrasi. Meskipun kebijakan dan strategi pembangunan yang dianut pasca Orde Baru masih belum terkristalisasi, namun agaknya tidak ada pihak yang berkeratan untuk mewujudkan apa yang dikenal dengan good gover­ nance , yang memadukan pendekatan ekonomi berorientasi pasar untuk mewujudkan per- tumbuhan ekonomi dan pemberdayaan civil society melalui demokratisasi.
Secara konseptual Good governance didefinisikan  Meier (dalam Mas’oed, 1994:59) sebagai cara mengatur pemerintahan yang memungkinkan  layanan publiknya efisien, sistem pengadilannya bisa diandalkan, dan administrasinya bertanggungjawab  kepada publik. Good governance juga dikonsepsikan Khan (dalam Tjokrowinoto, 2000:2) seba- gai sebuah kerangka institusional yang menyeluruh,  yang di dalamnya masyarakat di- izinkan untuk berinteraksi dan bertransaksi secara bebas pada semua tingkatan untuk
dominasi nilai-nilai materialisme serta hedonisme dalam tubuh birokrasi. indonesia menja-

## Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
proses bargaining dan kompromi yang sehat dan pada gilirannya nanti dapat membuahkan keseimbangan kekuasaan dalam masyarakat.
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
4 272
menyalurkan  aspirasi politik, ekonomi, dan aspirasi sosial mereka. Konsep ini, menurut Achwan (2000), menghendaki kesejajaran hubungan antara institusi negara, pasar, dan masyarakat, sehingga perlu ada sebuah redefinisi peran dan hubungan di antara ketiga in- stitusi tersebut di atas yang pada akhirnya diharapkan akan memunculkan hubungan yang harmonis di antara ketiganya. Hubungan yang harmonis ini diharapkan akan menghasilkan pemerintah yang bersih dan responsif, maraknya masyarakat sipil, dan kehidupan bisnis yang bertanggungjawab.
Misi utama good governance adalah merubah wilayah politik dari arena penegasan identitas kelompok menjadi arena demokrasi. Suatu arena yang ditandai oleh semaraknya kehidupan berbagai perkumpulan  atau organisasi sukarela yang menghormati  prinsip universalisme  dan mencintai penyelesaian  konflik secara damai (Achwan, 2000). Kon- sekuensinya perlu dilakukan dilakukannya pembagian kekuasaan dari pemerintah kepada lembaga-lembaga  lain (pasar dan masyarakat), sehingga pemerintah tidak lagi menjadi satu-satunya lembaga yang menjalankan fungsi governing . Dalam konsep ini pemerintah hanya menjadi salah satu aktor yang diharuskan bekerjasama dengan aktor-aktor non pe- merintah. Sehingga wilayah politik tidak hanya dikuasai oleh satu kelompok dan menjadi arena penegasan identitas kelompok tertentu yang berkuasa dalam pemerintahan, tetapi menjadi sebuah wilayah yang demokratis.
Dengan demikian konsep good governance sesungguhnya identik dengan democratic governance , bahkan di antara keduanya dapat dipertukarkan. Badan PBB untuk program pembangunan, UNDP, menegaskan bahwa paradigma good governance yang menekankan keseimbangan interaksi antara pemerintah, swasta, dan masyarakat ( civil society ), ditan- dai oleh adanya karakteristik atau prinsip-prinsip: Partisipasi ( Participation ); Aturan Hukum ( Rule of Law ); Transparansi ( Transparancy ); Daya Tanggap ( Responsiveness ); Berorientasi Konsensus ( Consensus Orientation ); Berkeadilan ( Equity ); Efektivitas dan Efisiensi ( Effec­ tiveness and Efficiency ); Akuntabilitas ( Accountability ); Bervisi Strategis ( Strategic Vision ); dan Saling Keterkaitan ( Interrelated ) (Soeharyo dan Fernanda, 2003:31-34).
Menurut yates (dalam Thoha, 2000), tata kepemerintahan yang demokratis, mengan- dung asumsi-asumsi bahwa: pertama , terdapat banyak kelompok kepentingan yang ber- anekaragam, dan saling berkompetisi satu sama lainnya dalam proses politik; kedua , pe- merintah seharusnya menawarkan kepada kelompok-kelompok kepentingan tersebut suatu akses dan sarana berpartisipasi; ketiga , pemerintah  seharusnya  melakukan penyebaran pusat-pusat kekuasaan yang banyak untuk menjamin terselenggaranya desentralisasi baik vertikal maupun horizontal dan terselenggaranya  proses check and balance ; keempat , saling kompetisi di antara institusi pemerintah dan non pemerintah dapat menghasilkan
proses bargaining dan kompromi yang sehat dan pada gilirannya nanti dapat membuahkan keseimbangan kekuasaan dalam masyarakat.
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara

## Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
Oleh karena itu kesamaan derajat di antara komponen pemerintah, masyarakat, dan usahawan akan sangat berpengaruh  terhadap upaya menciptakan  tata kepemerintahan yang baik. Sebaliknya ketidakseimbangan konstelasi di antara ketiga komponen tersebut akan berdampak menghambat terciptanya tata kepemerintahan  yang baik. Di dalam ta- tanan kepemerintahan  yang baik ini, komponen masyarakat sipil ( civil society ) memang memperoleh peran yang utama. Namun jika peran masyarakat sipil terlalu kuat, pengala- man indonesia di tahun 1950-an membuktikan bahwa hal itu ternyata menimbulkan situasi chaos dan anarkhi. Demikian pula sektor swasta turut berperan penting menciptakan tata kepemerintahan yang baik. Namun jika peran sektor swasta melebihi dua komponen lain- nya, keadaan seperti ini akan menciptakan corak sistem administrasi publik yang kolusif dan nepotis. Kemungkinan lain yang bisa terjadi adalah bila kekuasaan negara melebihi dua komponen tersebut. Jika hal ini terjadi, maka akan timbul sistem administrasi publik yang sentralistik dan otokratis.

## v. agenda PeRuBaHan
Belajar dari kesalahan pemerintah  di masa lalu, pemerintah  kini dihadapkan  pada sejumlah tuntutan reposisi. Pertama , pemerintah diharapkan mampu menjembatani  hu- bungan pasar (sektor swasta) dengan masyarakat. Peran ini menuntut pemerintah untuk mampu melindungi masyarakat dari kemungkinan praktek-praktek bisnis yang tak fair yang dilakukan sektor swasta. Kedua , pemerintah diharapkan mampu menjembatani hubungan antara negara dan pasar (sektor swasta). Peran ini menuntut pemerintah  untuk mampu melakukan intervensi ke pasar dengan pertimbangan selektif agar pasar tetap berfungsi secara sehat dan menjamin perlakuan adil atas semua pelaku bisnis. Ada sejumlah agen- da yang harus ditempuh pemerintah :
Pertama , menegaskan  kembali peran populis pemerintah. Guna mewujudkan  cita- cita ekonomi indonesia, pemerintah harus menempatkan diri sebagai regulator. Pengertian regulator tentu berbeda dengan konsepsi kaum neoliberal yang mengasumsikan  peme- rintah sebatas bertindak sebagai wasit. Pemerintah memang harus mengatur para pelaku dunia usaha agar tidak berlaku curang, melakukan monopoli, ataupun berbagai tindakan yang mengganggu mekanisme persaingan sehat. Namun lebih dari itu birokrasi juga harus memastikan bahwa setiap interaksi bisnis berdampak positif bagi peningkatan kesejahte- raan, kemakmuran,  dan rasa keadilan. Dalam konteks ini, pemerintah harus memperli- hatkan keberpihakan kepada sektor usaha kecil, menengah, dan koperasi, yang terbukti mampu bertahan dari hantaman krisis. Dengan kata lain pemerintah harus berpihak de- ngan memprioritaskan kepentingan publik. Penegasan ini merupakan suatu keniscayaan karena
konstitusi telah mengamanatkan hal itu.
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
4 274
Kedua , berupaya membangun kemandirian birokrasi pemerintah. Dalam konteks hu- bungan kekuasaan, birokrasi pemerintah pada dasarnya menjembatani hubungan negara dengan masyarakat. Birokrasi pemerintah pada dasarnya merupakan “mesin pemerintah” yang bekerja untuk melaksanakan  setiap kebijakan publik dalam rangka merealisasikan kepentingan publik. Sebagai “mesin pemerintah”, birokrasi pemerintah  jelas tidak netral dari pengaruh pemerintah. Namun hal ini tidak berarti birokrasi pemerintah tidak memiliki kemandirian. Justru karena tugasnya selaku “mesin” pemerintah inilah maka birokrasi pe- merintah memerlukan kemandirian. Kemandirian birokrasi pemerintah dapat dipahami se- bagai netralisasi dari pengaruh kepentingan partai politik atau kekuatan politik tertentu yang sedang memerintah, yang diukur dari sejauh mana birokrasi pemerintah dapat bertindak dan berpihak  kepada seluruh masyarakat. Dengan demikian, dalam ketidaknetralannya itu, birokrasi pemerintah tetap memiliki kemandirian fungsional, yaitu melayani kepenting- an masyarakat secara keseluruhan. ia menempatkan diri lebih sebagai “abdi masyarakat” daripada “abdi negara”, atau setidaknya ada keseimbangan diantara keduanya. Upaya ini ditempuh dengan membebaskan birokrasi dan aparat birokrasi dari keterkaitan struktural dengan partai politik atau kekuatan politik manapun, serta menerapkan sanksi tegas atas segala bentuk politisasi birokrasi. Dalam konteks ini, reformasi birokrasi pemerintah  tak dapat dilepaskan dari reformasi sistem pemerintahan secara keseluruhan.
Ketiga , reposisi hubungan birokrasi-swasta.  Pola hubungan dengan sektor swasta yang sebelumnya  diwarnai pola-pola patronase harus dirubah menjadi pola hubungan yang berpijak pada prinsip kemitraan. Ada sejumlah prinsip yang harus menjadi pegang- an manakala bermitra dengan Swasta : (1) Tetap seiring dengan azas, tujuan, sasaran dan wawasan dalam penyelenggaraan pembangunan nasional; (2) Saling membutuhkan, memperkuat, dan menguntungkan; (3) Meningkatkan efisiensi dan kualitas pembangunan dan atau penyelolaan infrastruktur; (4) Mendorong pertumbuhan ekonomi; (5) Meningkat- kan kualitas pelayanan  dan memberi manfaat kepada masyarakat; (6) Pemilihan mitra swasta melalui tender yang terbuka dan transparan akan mendorong  semakin berkem- bangnya iklim investasi yang kondusif.
Untuk itu ada sejumlah  faktor penting yang harus diperhatikan sebelum  kemitraan dilaksanakan: (1) Adanya kebutuhan dan permintaan yang tinggi atas jasa dari pelayanan yang akan dimitrakan; (2) Adanya disain teknis yang inovatif; (3) Adanya proposal pem- biayaan proyek yang menarik; (4) Merupakan  kegiatan strategis; (5) Bermanfaat dalam meningkatkan pelayanan kepada masyarakat; (6) Adanya persiapan teknis yang lengkap; (7) Terdapatnya  kajian analisis; (8) Terdapatnya  kajian terhadap pilihan bentuk kontrak kerjasama; (9) Adanya kajian mengenai unsur risiko.
I de -I de U ntUk P emantaPan Jati Diri Ilmu Administrasi Negara

## vi. PenutuP
Keberhasilan dalam meningkatkan partisipasi sektor swasta tak bisa dilepaskan dari dukungan birokrasi yang bersih. Bahkan birokrasi yang bersih merupakan salah satu pra- syarat untuk menciptakan lingkungan yang kondusif bagi berkembangnya partisipasi sek- tor swasta. Apalagi kini dunia dihadapkan pada persaingan global di mana masing-masing negara berlomba-lomba  menarik sebanyak mungkin masuknya investasi sektor swasta. Dalam konteks ini pembaharuan birokrasi di indonesia mutlak diperlukan.

## daftaR Pustaka
Choirie, A. Effendy, 2004, Privatisasi Versus Neo­Sosialisme Indonesia , Jakarta: LP3ES.
Deliarnov, 2006, Ekonomi Politik , Jakarta: Erlangga.
Evers, Hans Dieter dan Tilman Schiel, 1990, Kelompok­Kelompok Strategis: Studi Perban­ dingan tentang Negara, Birokrasi, dan Pembentukan Kelas di Dunia Ketiga , Ja- karta: yayasan Obor indonesia.
Hariandja, Denny B.C., 1999, Birokrasi Nan Pongah, yogyakarta: Penerbit Kanisius.
irwan, Alexander, 2000., Jejak­Jejak Krisis di Asia, Ekonomi Politik Industrialisasi , yogya- karta: Kanisius.
Mas’oed, Mochtar , 1994, Politik, Birokrasi dan Pembangunan , yogyakarta: Pustaka Pe- lajar.
Tjokrowinoto, Moeljarto, 2001, Birokrasi dan Civil Society , Malang: UMM Press.
Muhaimin, yahya A., 1991, Bisnis dan Politik, Kebijaksanaan Ekonomi Indonesia 1950­ 1980 , Jakarta: LP3ES.
Rachbini, Didik J., 2001, ”Ekonomi Politik Kelembagaan: Mencari Jawaban Atas Krisis
Ekonomi dan Politik”, dalam Bisnis dan Ekonomi Politik , Vol 4(3): hlm. 11-23.
Riggs, Fred W, “Bureaucrat and Political Development: A Paradoxical View, dalam La Pa- lombara (ed), 1963, Bureaucracy and Political Development , Princeton University Press.
Saidi, Zaim, 1998, Soeharto Menjaring Matahari, Tarik Ulur Perubahan Kebijakan Ekonomi
Pasca 1980-an, Bandung: Mizan.
Santoso, Priyo Budi, 1993, Birokrasi Pemerintah Orde Baru, Perspektif Kultural dan Struk­ tural , Jakarta: Raja Grafindo Persada.
Jati Diri Ilmu Administrasi Negara
Soeharyo, Salamoen, dan Desi Fernanda, 2003, Etika Organisasi Pemerintah , Bahan ajar Diklat Prajabatan Golongan iii, Jakarta: Lembaga Administrasi Negara.
Thoha, Miftah, 2000, Peran Ilmu Administrasi Publik dalam Mewujudkan Tata Kepemerin­ tahan Yang Baik , Materi Pembukaan Kuliah Program Pascasarjana  Universitas
Gadjah Mada Tahun akademik 2000/2001, yogyakarta 4 September.
Vroom, C.W., 1982, “ Pembangunan Organisasi: Sebuah Telaah Ulang tentang Tesis Biro­ krasi Patrimonial­Rasional di Asia ”, Prisma 6, Jakarta: LP3ES.
Wibisono, Christianto, 1996, Anatomi BUMN Di Indonesia, Sejarah, Masalah dan Prospek , KELOLA No. 13/V.
Achwan, Rochman , 2000, Good Governance Manifesto Politik Abad Ke­21 , Artikel, KOM- PAS 28 Juni.
Tjokrowinoto, Moeljarto, 2000, “Pengembangan Sumber Daya Birokrasi” , Makalah Semi- nar Nasional Profesionalisasi Birokrasi dan Peningkatan Kinerja Pelayanan Pu­ blik , yogyakarta: Fakultas ilmu Sosial dan ilmu Politik Universitas Gadjah Mada.
Filename: PROSIDING SEMNAS 2011_31B74B.docx Directory: C:\Documents and Settings\FISE\Local Settings\Temp Template: C:\Documents and Settings\FISE\Application Data\Microsoft\Templates\Normal.dotm Title: Subject:
Author:
6124nd n3w Keywords: Comments: Creation Date: 2/18/2015 10:58:00 AM Change Number: 2 Last Saved On: 2/18/2015 10:58:00 AM Last Saved By: 6124nd n3w Total Editing Time: 10 Minutes Last Printed On: 2/18/2015 10:59:00 AM As of Last Complete Printing Number of Pages: 17 Number of Words: 4,542 Number of Characters: 31,586 (approx.)