Collaborative Governance : Proyek Penyelenggaraan Jaringan Tulang Punggung Serat Optik Palapa Ring di Indonesia Tahun 2016-2019
1 Sri Oniwati Susanti, 2 Vishnu Juwono 12 Program Studi Administrasi dan Kebijakan Publik, Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia, Depok, Indonesia Email : onesanti47@gmail.com , vjuwono@ui.ac.id Received: 28 April 2019; Revised: 17 Mei 2019; Accepted: 30 Juni 2019

## Abstract
The digital divide in Indonesia is a wicked problem that requires a collaborative process to solve it. In this  case,  the  government  implements  a  National  Strategic  Project  consisting  of  the  construction Palapa  Ring’s  optical  fiber  backbone  network  infrastructure  that  uses  the  concept  of  PPP (Government  and  Business  Entity  Cooperation).  This  study  aims  to  analyze  how  to  manage  the collaborative  governance  of  the  Palapa  Ring’s  Project.  The  research  method  used  was  qualitative descriptive  with  post  positivist  that  used  the  collaborative  governance  theory  of  Emerson  and Nabatchi  (2015)  as  knife  analysis. The  results  showed  that  based  on  the  results  of  the  research  and discussion it could be concluded that the collaborative governance process in the Palapa Ring Optical Fiber  Backbone  Network  Implementation  Project  in  Indonesia  had  not  run  optimally  because  there are several dimension of collaboration that have not been  well fulfilled. The recommendation for the next  study  is  that  collaborative  research  also  looks  at  the  outcomes  of  ongoing  infrastructure development.
Keyword : Collaborative governance; Palapa Ring; Telecommunication infrastructure

## Abstrak
Kesenjangan  digital  di  Indonesia  merupakan wicked  problem yang  membutuhkan  proses  kolaborasi dalam penyelesaiannya. Terkait dengan permasalahan tersebut, pemerintah menyelenggarakan Proyek Strategis  Nasional  berupa  pembangunan  infrastruktur  jaringan  tulang  punggung  serat  optik  Palapa Ring  yang  menggunakan  konsep  KPBU  (Kerja  Sama  Pemerintah  dan  Badan  Usaha).    Penelitian  ini bertujuan  untuk  menganalisa  bagaimana  penerapan  tata  kelola  kolaboratif  proyek  penyelenggaraan jaringan  tulang  punggung  serat  optik  Palapa  Ring  yang  telah  berjalan  selama  tahun  2016  -  2019. Metode  penelitian  yang  digunakan  adalah  kualitatif  dengan  pendekatan post  positivist yang menggunakan teori tata kelola kolaboratif Emerson dan Nabatchi (2015) sebagai pisau analisis. Hasil penelitian  menunjukkan  bahwa  proses collaborative  governance dalam  Proyek  Penyelenggaraan Jaringan  Tulang  Punggung  Serat  Optik  Palapa  Ring  di  Indonesia  belum  berjalan  secara  maksimal karena terdapat beberapa dimensi  kolaborasi yang belum terpenuhi  dengan baik. Rekomendasi untuk penelitian berikutnya adalah selain melihat dari sisi collaboration dynamics, peneliti juga melihat dari sisi outcome pembangunan infrastruktur yang telah berjalan.
Kata kunci: Tata kelola kolaboratif; Palapa Ring; Telekomunikasi
Link DOI : http://dx.doi.org/10.31314/pjia.8.1.12-23.2019

## PENDAHULUAN
Teknologi Informasi dan
Komunikasi  (TIK)  merupakan  wadah penyebaran informasi di era globalisasi ini. TIK  yang    kemudian  merujuk  kepada penggunaan  internet  saat  ini  merupakan sesuatu  yang  sangat  krusial  dan  menjadi salah  satu  penopang  pembangunan  dalam menghadapi
permasalahan seperti kemiskinan,  keterbelakangan  informasi, dan  kebodohan.  Dari  hasil  survey  APJII (Asosiasi  Penyelenggara  Jasa  Internet Indonesia)  seperti  yang  ditunjukkan  pada gambar 1, terjadi kenaikan yang signifikan yaitu  sebesar  55,16%  dari  tahun  2014- 2017,  pada  tahun  2017  jumlah  pengguna internet di Indonesia mencapai 143,26 juta jiwa  atau  54,68%  dari  total  populasi penduduk Indonesia.
Namun,  peningkatan  tersebut  tidak sebanding dengan pemerataan penggunaan internet di Indonesia. Penyebaran
penggunaan internet masih sangat timpang antara  wilayah  Indonesia  bagian  barat dengan Indonesia bagian timur. Komposisi pengguna internet  di  wilayah  Jawa mencapai  58,08%,  sementara  komposisi pengguna  internet  di  wilayah  Maluku- Papua hanya mencapai 2,49%.
Sumber : APJII, 2017.
Gambar 1. Pertumbuhan Pengguna Internet di Indonesia
Sumber : APJII, 2017.
Gambar 2. Komposisi Pengguna Internet
Berdasarkan Wilayah
Di Indonesia, yang memiliki topografi  wilayah  hutan,  pegunungan, lembah, dan perbukitan, khususnya wilayah  3T  (tertinggal,  terluar,  dan terdepan)  yang  mengakibatkan  sulit  dan mahalnya pembangunan infrastruktur telekomunikasi.  sehingga  operator  swasta pun enggan untuk membangun infrastruktur  di  wilayah  tersebut.  Nilai kesenjangan  digital  di  propinsi  Indonesia paling  besar  dimiliki  oleh  propinsi  Papua, Nusa  Tenggara  Timur,  dan  Sulawesi Tengah,  hal  tersebut  disebabkan  masih rendahnya pembangunan infrastruktur telekomunikasi dan kemampuan/skill penduduk  di  propinsi  tersebut  masih tergolong rendah (Ariyanti, 2015). Sejak tahun 1998, pemerintah Indonesia telah berupaya untuk membangun  infrastruktur  telekomunikasi di  daerah  yang  tidak  terjamah  oleh operator. Pada saat itu, mulai direncanakan pembangunan  infrastruktur telekomunikasi yang diberi nama Nusantara 21, akan tetapi proyek tersebut tidak berjalan dengan baik karena  adanya  krisis  moneter.  Kemudian pada  event Infrastructure  Summit I  pada tahun 2015, wacana pembangunan infrastruktur telekomunikasi tersebut kembali dibahas dan didengungkan mengenai  Cincin  Serat  Optik  Nasional
(CSO-N)  yang  merupakan  jaringan  kabel kasar  bawah  laut  membentuk  cincin berisikan frekuensi pitalebar yang terintegrasi  membentang  dari  Sumatera hingga  Papua,  saat  ini  dikenal  dengan Palapa  Ring.  Pelaksanaan  pembangunan infrastruktur  jaringan  tulang  punggung serat  optik  Palapa  Ring  memperhitungkan pembangunan  pada  daerah  non  komersil demi  pemerataan  akses  pitalebar  di Indonesia.
Permasalahan  kesenjangan  digital merupakan  salah  satu  masalah  sosial  atau wicked problem yang bersifat multidimensi karena memiliki keterkaitan dengan ekonomi, pendidikan, politik, sosial budaya,  dan  lain  sebagainya.  Oleh  karena itu,  untuk  memecahkan  permasalahan tersebut  dibutuhkan  tata  kelola  yang bersifat integratif dan kolaboratif.
Pemerintah  dapat  melibatkan stakeholders non  pemerintah  dalam  membuat  dan mengimplementasikan  kebijakan  publik (Ansell  &  Gash,  2008).  Hal  tersebut  juga diungkapkan  oleh  Emerson  dan  Nabatchi (2015)  bahwa  tata  kelola  kolaboratif meliputi  kemitraan  antar  negara,  swasta, masyarakat, serta gabungan antara pemerintah  dan  non  pemerintah  seperti kemitraan  publik-swasta  atau  kemitraan swasta-sosial
atau co-management regimes . Pemerintah dituntut untuk melakukan penyesuaian terhadap perkembangan  global  yang  mencakup internal organisasi pemerintah, namun juga eksternal organisasi yang menuntut pemerintah  agar  menjadi  lebih  fleksibel, dan  peran  pemerintah  dituntut  bisa mewadahi  semua  kepentingan  dalam sebuah  kerangka  demokrasi  (Haryono, 2012). Collaborative Governance merupakan  sebuah  wacana  baru  dalam memahami
eksistensi stakeholders
kebijakan  publik,  ada  karakteristik  antar hubungan aktor dan stakeholders sehingga diperlukan adanya studi kolaborasi (Silvia, 2011). Collaborative  Governance menurut Ansel  dan  Gash  (2008)  adalah  cara pengelolaan pemerintahan yang melibatkan stakeholders secara  langsung,  berorientasi pada  konsensus,  dan  musyawarah  dalam proses  pengambilan  keputusan  secara kolektif  yang  bertujuan  merencanakan dan melaksanakan kebijakan publik.
Junus  (2010)  berpendapat  bahwa kolaborasi  adalah  metode  yang  digunakan untuk menggabungkan beberapa organisasi atau individu untuk meningkatkan kemampuan  dari  adanya  keterbatasan sumberdaya,  melalui  beberapa  cara  yaitu  : memperbaiki atau
mengembangkan keuntungan  dari  suatu  kegiatan  melalui usaha bersama, proses membangun hubungan antar kekuasaan untuk mengambil keputusan dalam suatu kegiatan,  saling  tukar  informasi,  membagi sumber daya, dan mengembangkan kapasitas  dalam  mencapai  tujuan  yang disepakati bersama.
Kolaborasi baik dalam  jenis kontrak, kemitraan, atau jaringan, mengubah dinamika tata kelola hubungan aktor utama dalam  administrasi  publik.  Kolaborasi melibatkan interaksi antara dua aktor yaitu manajer publik (pemerintah) dan kolaborator  yang  terlibat  dengan  manajer publik  (Forrer  et  al.,  2014).  Untuk pelaksanaan  pembangunan  infrastruktur Palapa Ring tersebut, Kementerian Komunikasi  dan  Informatika  memilih sebuah  mekanisme  yang  memungkinkan pihak  pemerintah  untuk  bekerja  sama dengan badan usaha berdasarkan Peraturan Presiden  Nomor  38  Tahun  2015  tentang Kerja  Sama  Pemerintah  dengan  Badan Usaha  dalam  Penyediaan  Infrastruktur. Adapun struktur kolaborasi proyek
Publik  (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 8 (1), Juni 2019
penyelenggaraan jaringan tulang punggung serat optik Palapa Ring menerapkan skema KPBU  (Kerja  Sama  Pemerintah  dengan Badan  Usaha)  yang  digambarkan  pada gambar  3,  dengan  sistem  pembayaran Availability  Payment  (AP) dengan  sumber dana  proyek  yang  berasal  dari  dana Universal Service Obligation (USO).
Sumber : Humas BP3TI Kominfo, 2016. Gambar 3. Bagan Konsep KPBU Proyek
Palapa Ring
Penelitian sebelumnya terkait penerapan  tata  kelola  kolaboratif  yaitu penelitian yang dilakukan oleh Jing dan Li (2018) berjudul “Private  Roles  in Enhancing Multi-level Governance: China’s Internet+ National Strategy” yang
dipublikasikan  dalam Public  Policy  and Administration  SAGE  Journal .  Penelitian tersebut mengangkat studi kasus kebijakan Pemerintah  Cina  yaitu  proyek  strategi nasional Internet+ dengan melihat dari sisi bagaimana  keterlibatan  swasta  dalam perencanaan  dan  implementasi  kebijakan pemerintah. Persamaan penelitian Jing dan Li dengan penelitian ini adalah sama-sama mengangkat  kebijakan  strategis  nasional pemerintah  dengan  melihat  dari  sisi  tata kelola kolaborasinya. Sedangkan
perbedaannya adalah dari penggunaan teori tata  kelola  kolaborasi  dan  perbedaan negara,  penelitian  Jing  dan  Li  tersebut menggunakan acuan teori kolaborasi Donahue  dan  Zeckhauser  (2011)  dengan melihat  4  (empat)  jenis  faktor  yang mempengaruhi kolaborasi yaitu : informasi,  nilai/pengetahuan.  legitimasi, dan  kapasitas  operasional,  sementara penelitian  ini  menggunakan  acuan  teori kolaborasi  Emerson  dan  Nabatchi  (2015).
Hasil  yang  diperoleh  dalam  penelitian tersebut  menyebutkan  bahwa  pemerintah Cina mempunyai konsistensi dalam membentuk keterlibatan aktor-aktor eksternal  dan  multi  level  government (MLG)  dapat  terjadi  dimana  hubungan antar pemerintah dan aktor non pemerintah tidak sepenuhnya setara.
Persamaan  penelitian  Jing  dan  Li dengan  penelitian  ini  adalah  sama-sama mengangkat  kebijakan  strategis  nasional pemerintah  dengan  melihat  dari  sisi  tata kelola  kolaborasinya.  Perbedaan  dengan penelitian Jing dan Li dari  model atau tata kelola  kolaborasi  yang  digunakan  dan perbedaan  negara,  Jing  dan  Li  meneliti kebijakan  pemerintah  Cina  sementara dalam  penelitian  ini  meneliti  kebijakan pemerintah Indonesia, kedua negara tersebut  sama-sama  negara  berkembang, namun  Cina  merupakan  negara  dengan pengguna  internet  terbesar  di  dunia (Kompas.com, 2018).
Sedangkan,  untuk  penelitian  terkait Palapa Ring pernah dilakukan oleh Rosalia Adisti,  mahasiswi  Delft  University  dalam thesisnya yang berjudul “Human Development Impact of The Implementation  of  Broadband  :  A  Case Study  of  The  Indonesian  Palapa  Ring Project”. Adisti  (2017)  menggunakan pendekatan penelitian kualitatif eksploratif. Tujuan penelitian tersebut adalah membangun  pengetahuan  dan  wawasan tentang  penilaian  dampak  pembangunan
Available Online at http://journal.umgo.ac.id/index.php/Publik Publik  (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 8 (1), Juni 2019
manusia dari adanya implementasi broadband dengan  studi  kasus  proyek Palapa  Ring  Indonesia.  Penelitian  Adisti (2017)  difokuskan  pada  wilayah  Nusa Tenggara  (dimana broadband  MKCS (Mataram-Kupang  Cable  System )  yang dibangun oleh Telkom telah diimplementasikan  di  wilayah  tersebut sejak  tahun  2009)  dan  wilayah  Papua
(yang  telah  dimasuki broadband serat optik SMPCS  (Sulawesi-Maluku-Papua Cable System) yang dibangun oleh Telkom pada  tahun  2016).    Adisti  (2017) menggunakan model UNDP Human
Development  Impact  Assessment (HDIA) yang  membagi  4  pilar  pembangunan manusia  yaitu  :  produktivitas,  kesetaraan (equality) ,  keberlanjutan (sustainability) , dan pemberdayaan (empowerment) .
Adapun hasil penelitian Adisti
(2017)  adalah  dari  pilar  produktivitas, dampak positif akan berpengaruh di bidang kesehatan  (dari  penggunaan e-health , penggunaan broadband untuk  pencegahan penyakit dan kampanye kesehatan), pendidikan  ( e-education ,  akses  ke  materi online),  dan  pendapatan  (dukungan  untuk bisnis  dan  perorangan/rumah  tangga), tetapi  juga  akan  mungkin  berdampak negatif  pada  potensi  kesalahan  informasi dan  mental  individu  (misalnya  kecanduan terkait  internet, cyberbullying );  dari  pilar equality,  Palapa  Ring  mungkin  memenuhi tugasnya  untuk  membawa  kesetaraan  di seluruh  kota,  namun  ada  kemungkinan lebih banyak ketidaksetaraan secara geografis  di  luar  kota  (misalnya  daerah pedesaan)  dan  lintas  kelompok  sosial; sementara di pilar sustainability , penggunaan broadband ke  depannya  akan berperan  dalam  menyebarkan  kesadaran tentang masalah lingkungan, namun di sisi lain, dengan adanya penggunaan broadband konsumsi karbon kemungkinan
akan meningkat. Dampak negatif lain yang mungkin  terjadi  di  masyarakat  yaitu radikalisme,  penipuan,  dan  berita  palsu; dari  pilar empowerment ,  penggunaan broadband diharapkan memberikan dampak  positif  pada  kebebasan  dan keterlibatan  politik,  kebebasan  informasi, dan  kebebasan  berpendapat.  Di  bidang pemerintahan, hal tersebut membuat akuntabilitas  pemerintah  lebih  transparan. Persamaan dari penelitian ini adalah sama- sama  mengangkat  tema  kebijakan  Palapa Ring  sebagai  subjek  penelitian.  Sementara perbedaannya  adalah  dalam  penelitiannya tersebut,  Adisti  mengangkat  tema  dampak pembangunan manusia
dengan menggunakan  model  HDIA  UNDP  dalam kerangka  pemikirannya  sementara  dalam penelitian  ini  mengangkat tema tata kelola kolaboratif  dengan  menggunakan  model Collaborative  Governance Emerson  et  al. (2015).
Tujuan  dari  penelitian  ini  adalah
untuk  menganalisa  bagaimana  penerapan tata kelola kolaboratif
proyek penyelenggaraan jaringan tulang punggung serat optik Palapa Ring yang telah berjalan dalam  rentang  waktu  tahun  2016  -  2019. Manfaat dari penelitian  ini adalah dari  sisi praktisi, diharapkan dapat menjadi masukan  dan  rujukan  bagi  para  pemangku kebijakan  untuk  mengoptimalkan  tata kelola  kolaboratif.  Sedangkan  dari  sisi akademisi,  hasil  penelitian  ini  dapat memberikan  sumbangan  pikiran  guna menambah referensi dalam pengembangan Ilmu  Administrasi  dan  Kebijakan  Publik pada kebijakan sektor Teknologi Informasi dan Komunikasi (TIK).

## METODE PENELITIAN
Metode  penelitian  yang  digunakan adalah deskriptif kualitatif dengan
pendekatan post  positivist .  Penelitian  ini
Publik  (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 8 (1), Juni 2019
mengeksplorasi  fenomena  yang  terjadi dengan  mendeskripsikan  variabel  dan komponen  yang  berkenaan  dengan  tata kelola  kolaboratif.    Penelitian  deskriptif memberikan  gambaraan  yang  spesifik  dari situasi, social setting , atau sebuah hubungan (Neuman, 2003). Metode
pengumpulan  data  yang  digunakan  adalah wawancara  mendalam,  studi  literatur  dan observasi lapangan.
Lokasi  penelitian  ini  antara  lain  di wilayah  DKI Jakarta (Kantor Kementerian Kominfo  dan  BAKTI),  Kep.  Sangihe  dan Kep.  Natuna  (Kantor  Pemerintah  Daerah). Analisis  data  pada  pendekatan  kualitatif merupakan  upaya  yang  dilakukan    dengan jalan  bekerja  dengan  data,  memilah-milah menjadi  kesatuan  yang  dapat  dikelola, mensintesiskan,  mencari  dan  menemukan pola,  menemukan  apa  yang  penting  dan apa yang harus dipelajari untuk memutuskan  apa  yang  akan  dijadikan kesimpulan  dalam  penelitian  (Moleong, 2017).
Pisau analisis  yang digunakan dalam penelitian  ini  adalah  teori Collaborative Governance Emerson dan Nabatchi (2015) yang  mengungkapkan  bahwa  tindakan kolaborasi  secara  mendasar  merupakan proses  berbentuk  siklus,  adanya  interaksi yang  dilakukan  dengan  meningkatkan komunikasi yang baik, pemahaman bersama,  pergerakan  prinsip  bersama (principled engangement) , motivasi bersama (shared motivation) , serta kapasitas untuk melakukan tindakan bersama (capacity  for  joint  action) .
Kerangka kerja tata kelola kolaboratif yang dikembangkan oleh Emerson dan Nabatchi (2015) digambarkan dalam gambar 4.
Sumber : Emerson dan Nabatchi, 2015.

## Gambar 4 Kerangka Tata Kelola
Kolaboratif

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Faktor-faktor yang mempengaruhi proses tata kelola kolaboratif proyek penyelenggaraan jaringan tulang punggung serat optik Palapa Ring a. System Context Collaborative Governance diinisiasi  dan  berkembang  dalam  konteks yang  berlapis  antara  politik,  kerangka hukum, kondisi sosial ekonomi, lingkungan, dan pengaruh lainnya
(Emerson  dan  Nabatchi,  2015).  Sebelum terbentuknya  sistem  KPBU  Palapa  Ring, kegiatan dalam
penanggulangan kesenjangan digital dilakukan dalam proyek  kerjasama  konvensional,  dimana Kementerian  Komunikasi  dan  Informatika memikul semua tanggung jawab mulai dari perencanaan  hingga  pendanaan,  tidak  ada share  risiko  antara  pihak  pemerintah dengan  swasta.  Sebagai leading  sector bidang komunikasi dan informatika, Kementerian  Komunikasi  dan  Informatika berperan  cukup  besar  terkait  dengan program  pengentasan  kesenjangan  digital di  Indonesia.  BP3TI  (Balai  Penyedia  dan Pengelola  Pembiayaan  Telekomunikasi dan  Informatika)  atau  saat  ini  dikenal sebagai BAKTI (Badan Aksesbilitas Telekomunikasi  dan  Informasi)  yang
Available Online at http://journal.umgo.ac.id/index.php/Publik Publik  (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 8 (1), Juni 2019
merupakan Badan Layanan
Umum dibawah  Kementerian  Komunikasi  dan Informatika  mempunyai  peran  dalam penyediaan  infrastruktur  dan  ekosistem  di cakupan  wilayah  3T  (Terpencil,  Terluar, dan  Tertinggal).  Sebagai  institusi  yang mengintegrasikan proses kolaborasi,
Kementerian  Komunikasi  dan  Informatika memiliki tanggung jawab
untuk mengkoordinasikan  seluruh  aktor  dalam lingkup kolaborasi proyek Palapa Ring ini. Operator  swasta  dan  badan  usaha  menjadi mitra  yang  penting  dalam  kolaborasi  ini, mereka  memiliki  sumber  daya  dan  skill yang  saling  melengkapi  dalam  proses pembangunaninfrastruktur telekomunikasi.
Dari  sisi  kerangka  hukum (policy and  legal  framework ),  kerangka  kebijakan dan hukum, memungkinkan dan membatasi  pengambilan  keputusan  dan tindakan  pribadi  tetapi  juga    sistem  kerja dari Collaborative  Governance  Regime (CGR) (Bryson, Crosby, dan Stone, 2006).
Terdapat beberapa peraturan yang melatarbelakangi  adanya  kolaborasi  dalam pembangunan infrastruktur Palapa Ring ini diantaranya adalah :
 Peraturan    Presiden    Nomor    38 Tahun  2015  tentang    Kerja  sama Pemerintah    dengan  Badan    Usaha dalam  Penyediaan  Infrastruktur
 Peraturan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan  Nasional  Nomor  4 Tahun  2015  tentang  Tata  Cara Pelaksanaan  Kerja  sama  Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan  Infrastruktur  Peraturan Presiden Republik
Indonesia  Nomor  78  Tahun  2010 tentang    Penjaminan  Infrastruktur dalam Proyek  Kerja Sama Pemerintah dengan  Badan  Usaha  yang  Dilakukan
Melalui    Badan    Usaha    Penjaminan Infrastruktur
Dalam  peraturan-peraturan  di  atas dijelaskan dan diatur mengenai peran PJPK sebagai  leader  kolaborasi,  PMU (Project
Management  Unit) ,  dan  peran  aktor kolaborasi lainnya. Kemudian dari peraturan-peraturan  tersebut  diturunkan lagi  ke  dalam  MoU  dan  Perjanjian  Kerja Sama  (PKS)  yang  bersifat  mengikat  antar anggota  kolaborasi.  MoU  dan  Perjanjian Kerjasama  tersebut  telah  disepakati  untuk pelaksanaan  kolaborasi  sampai  dengan tahun  2033.  Kerangka  hukum  yang  sudah terbentuk ini menjadi dasar kolaborasi dan mempengaruhi proses
kolaborasi selanjutnya.
Dari sisi sosial ekonomi dan budaya, adanya  kesenjangan  digital  di  Indonesia identik dengan masalah sosial ekonomi dan budaya.  Pengentasan  kesenjangan  digital dibutuhkan  peran  serta  dari  berbagai pemangku kepentingan. Para aktor kolaborasi  yang  merupakan  gabungan antara  pihak  pemerintah  dan  swasta memiliki  budaya  kerja  yang  berbeda. Pemerintah  memiliki  kultur  birokratif, sementara  Badan  Usaha  Penyelenggara (BUP) yang merupakan pihak swasta tidak terlalu  rigid.  Namun,  hal  tersebut  tidak menjadi penghalang bagi proses kolaborasi. Keduanya melakukan penyesuaian agar kolaborasi tetap berjalan. Justru  dengan  adanya  kolaborasi,  terjadi adopsi secara perlahan antara budaya kerja swasta ke dalam budaya kerja pemerintah.
Dari  sisi  karakteristik jaringan, dinamika politik dan hubungan kekuasaan, proyek  pembangunan  Palapa  Ring  sangat erat dengan ketiga hal tersebut, berdasarkan  informasi  dari  narasumber, dimana  awal  pelaksanaan  Proyek  Palapa Ring  sempat  terhambat  selama  beberapa tahun dikarenakan adanya dinamika politik
Publik  (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 8 (1), Juni 2019
internal  organisasi  dan  adanya  perubahan struktur kerja sama yang akan digunakan.
Dari  sisi Level  of  Conflict/Trust, terdapat  perbedaan  motif  antara  masing- masing  aktor  kolaborasi.  Di  satu  sisi pemerintah ingin membangun infrastruktur telekomunikasi  di  wilayah  non  komersil 3T,  namun  di  sisi  lain  Badan  Usaha Penyelenggara (BUP) menginginkan wilayah  komersil  untuk  meningkatkan profit . Namun,  perbedaan  motif  tersebut mendorong antusiasme masing-masing aktor untuk melakukan kolaborasi, dimana pemerintah berkolaborasi dengan BUP dan operator untuk meningkatkan PK (Pencapaian  Kinerja)  sementara  BUP berkolaborasi  dengan  pemerintah  untuk mendapatkan Availability  Payment (AP) dari pembangunan Palapa Ring ini.
b.  Drivers
Dari sisi Leadership
yang menginisiasi  proses  kolaborasi  untuk pembangunan  Palapa  Ring,  perencanaan pembangunan  Palapa  Ring  yang  tertuang di  Peraturan  Presiden  Nomor  96  Tahun 2014  diinisiasi  oleh  Pemerintahan  SBY. Kemudian, inisiasi tersebut diteruskan oleh pemimpin  berikutnya  yaitu  pada  masa pemerintahan  Jokowi.  Dan  pada  masa pemerintahan  Jokowi  ditetapkan  skema yang pas dimana terdapat pembagian risiko antara  pemerintah  dan  swasta.  Menteri Kominfo  ditunjuk  sebagai  Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK).
Adanya
ketidakpastian akan keberlanjutan  dari  program  kerja  terkait pengentasan  kesenjangan  digital  yang terjadi  sebelumnya,  misalnya  Program MPLIK  yang  hanya  beroperasi  selama setahun dan tidak ada penanganan keberlanjutan atas program tersebut, sehingga anggaran yang dikeluarkan menjadi  sia-sia  dan  tidak  ada outcome yang  bisa  dirasakan  oleh  masyarakat, sehingga  memicu  para  aktor  kolaborasi
KPBU  Proyek  Palapa  Ring  untuk  duduk bersama dan mendorong terjadinya ketergantungan antar aktor untuk memastikan  bahwa  infrastruktur  yang dibangun  memiliki  keberlanjutan  dalam jangka panjang dan menghasilkan outcome yang signifikan bagi pengentasan kesenjangan  digital  di  Indonesia.  Untuk mengantisipasi uncertainty dalam pembangunan  Palapa  Ring,  dilakukan filterisasi dan kajian  yang  lebih  mendalam sebelum proyek pembangunan Palapa Ring dimulai.
Masing-masing aktor kolaborasi mendapatkan Consequential  Incentives atas  keberlangsungan  proses  kolaborasi, dimana  pemerintah  akan  mendapatkan peningkatan  nilai  Raport  Instansi  yang tertuang  dalam  Laporan  Akuntabilitas Kinerja  Instansi  Pemerintah)  dan  di  satu sisi  BUP  akan  mendapatkan Availability
Payment (AP)  dan  peningkatan  nilai perusahaan jika berhasil dalam pembangunan proyek Palapa Ring. Terdapat ketergantungan ( interdependence ) yang tergambarkan dalam  pembangunan  Palapa  Ring  ini, dimana  pemerintah  tidak  dapat  bergerak sendiri  dalam  pembangunan  Palapa  Ring dikarenakan  adanya  keterbatasan  sumber daya  dan  BUP  tidak  dapat  melakukan pembangunan  tanpa  adanya  kesediaan lahan  dan  perizinan  dari  pemerintah. Adanya  ketergantungan  tersebut  sehingga memicu masing-masing pihak untuk melakukan kolaborasi.
Penerapan Collaboration Dynamics dalam  proyek  penyelenggaraan  jaringan tulang punggung serat optik Palapa Ring a.  Principled engagement
Dari  sisi discovery ,  mengacu  pada adanya perbedaan kepentingan yang diungkapkan  kemudian  diidentifikasi  dan dianalisis  untuk  selanjutnya  dijadikan trigger dalam  menyatukan  tujuan  utama
Available Online at http://journal.umgo.ac.id/index.php/Publik Publik  (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 8 (1), Juni 2019
dalam kolaborasi. Kasus adanya kesenjangan digital di Indonesia memerlukan  upaya  kolaboratif  dalam pengentasannya.  Sebagai  upaya  untuk mewadahi koordinasi lintas sektoral, Presiden menunjuk Kementerian Komunikasi  dan  Informatika  sebagai institusi  yang  berfungsi  untuk  memimpin, mengelola, mengkoordinasikan, dan mengevaluasi seluruh kegiatan
pembangunan  infrastruktur  Palapa  Ring sebagai  tulang  punggung  jaringan  serat optik  yang  nantinya  akan  memudahkan akses internet ke seluruh wilayah. Regulasi berupa  Peraturan    Presiden    Nomor    38 Tahun  2015  tentang    Kerja  sama Pemerintah    dengan  Badan    Usaha    dalam
Penyediaan    Infrastruktur  dan  Peraturan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Nomor  4  Tahun  2015  tentang  Tata  Cara Pelaksanaan Kerja sama Pemerintah dengan  Badan  Usaha  dalam  Penyediaan Infrastruktur,  yang  memuat  mengenai tugas dan wewenang anggota kolaborasi. Setelah adanya discovery , pendefinisian mengenai konsep infrastruktur  Palapa  Ring  pada  seluruh aktor  yang  terlibat  dalam  kolaborasi merupakan salah satu upaya untuk menyamakan  persepsi  mengenai  apa  yang dibutuhkan dan perlu dikembangkan dalam pembangunan  infrastruktur  Palapa  Ring ini. Deliberasi atau
musyawarah merupakan bagian dari proses komunikasi. Dalam  hal  ini,  dalam  proses  kolaborasi
Palapa Ring, BP3TI atau BAKTI memfasilitasi  proses  deliberasi  dengan mengadakan Forum Group Discussion dan Meeting yang rutin dilaksanakan seminggu sekali.  Unsur  determinasi  yang  difasilitasi dalam pertemuan formil dimana pertemuan lebih  membahas  mengenai  masalah  teknis
dan progress dari pembangunan yang telah dilaksanakan.    Walaupun  sudah  ada Peraturan  Pemerintah  yang  mendasari kolaborasi  dari  sistem  KPBU,  namun belum ada aturan khusus setingkat Peraturan Menteri atau SK yang membahas mengenai pembagian tugas para aktor yang terlibat  dalam  Proyek  Palapa  Ring, pembagian  kerja  khusus  yang  ada  hanya tertuang  dalam  Perjanjian  Kerja  Sama (PKS).
Terkait dengan kesepakatan bersama, terdapat beberapa hal yang diputuskan oleh pemerintah tanpa melibatkan aktor kolaborasi  lain  sehingga  menjadi  pemicu adanya konflik dalam pemanfaatan jaringan last  mile Palapa  Ring,  misalnya mengenai  penetapan  Tarif  Palapa  Ring. Hal  tersebut  menimbulkan  dampak  pada enggannya  operator  untuk  menggunakan fasilitas Palapa Ring yang dianggap kurang menguntungkan.

## b.  Shared motivation
Motivasi  memiliki  peranan  dalam proses  kolaborasi,  dimana  motivasi  dapat menjadi  faktor  pendorong  untuk  mencapai tujuan  kolaborasi. Shared  motivation didasari  oleh  unsur mutual  trust,  shared understanding,  internal  legitimacy, dan shared  commitment .  Pada  unsur mutual trust atau  rasa  saling  percaya,  dalam kolaborasi  KPBU  Proyek  Palapa  Ring  ini,
masing-masing
aktor membangun kerpercayaan  dengan  cara  masing-masing. Kementerian  Komunikasi  dan  Informatika percaya  terhadap  kinerja  Badan  Usaha Penyelenggara  (BUP),  karena  sebelum terlibat dengan Proyek Palapa Ring,  Induk dari salah satu BUP PT. LEN Telekomunikasi  Indonesia  yaitu  PT.  Len Industri  telah  membuktikan  kinerjanya melalui program kerja dari proyek sebelumnya  seperti  misalnya  Proyek  ITTS
Publik  (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 8 (1), Juni 2019
II dan Proyek Pembangunan Pemancar TV Digital. Kepercayaan pemerintah diperkuat dengan  adanya  bukti track  record Badan Usaha  dan  Surat  Pernyataan  Minat (Expression  of  Interest) pada  saat  proses prakualifikasi  pengadaan.  Kemudian  BUP pun  membangun  kepercayaan  kepada pemerintah, karena pemerintah menginisiasi  adanya  penjaminan  dalam proyek Palapa Ring ini dengan melibatkan PT.  Penjaminan  Infrastruktr  Indonesia. Rasa saling percaya antar instansi pemerintah  dan  Badan  Usaha  tersebut muncul  dari  adanya  pertemuan  bersama, pelaksanaan program kerja, evaluasi kegiatan, dan pengambilan keputusan.
Adanya mutual  trust kemudian menghasilkan mutual  understanding yang kemudian akan mempengaruhi keberlangsungan
pembangunan infrastruktur  yang  telah  direncanakan.  Hal tersebut  juga  diperkuat  dengan  adanya legitimasi  internal  yang  berupa  pengakuan dari  internal  organisasi  pada  masing- masing  aktor  kolaborasi  dalam  KPBU Palapa  Ring  ini.  Seperti  BUP  yang merupakan konsolidasi dari  beberapa anak perusahaan,  mendapatkan  dukungan  dari perusahaan  induk  masing-masing  untuk terlibat  dalam  pembangunan  Palapa  Ring ini.  Legitimasi  internal  ini  ditemukan melalui adanya pertemuan bersama, pengalaman kerjasama, dan adanya hubungan di luar kolaborasi. Legitimasi internal tersebut
kemudian  membentuk  sebuah  komitmen yang terwujud dalam sebuah Memorandum of  Understanding  (MoU) atau  Surat Perjanjian Kerjasama.
c. Capacity for joint action
Kapasitas  untuk  melakukan  aksi bersama  merupakan  aspek  ketiga  dari dinamika  kolaborasi  yang  merupakan aspek ketiga dari dinamika kolaborasi yang merupakan hasil dari keterlibatan
berprinsip dan motivasi bersama. Kapasitas untuk  melakukan  aksi  bersama  terdiri  dari elemen  prosedur  dan  kesepakatan  institusi (procedural and institutional arrangements) , kepemimpinan
(leadership) ,  pengetahuan (knowledge) , dan sumber daya (resource) .
Dari  sisi  prosedur  dan  kesepakatan institusi (procedural  and  institutional arrangements) ,  dalam  kolaborasi  KPBU Palapa Ring yang melibatkan instansi antar pemerintah, swasta, dan BUMN diformulasikan melalui Peraturan  Presiden Nomor    38    Tahun  2015  tentang    Kerja sama    Pemerintah    dengan  Badan    Usaha dalam    Penyediaan    Infrastruktur,  namun landasan  hukum  tersebut  bersifat  KPBU secara  umum.  Pengikatan  antar  aktor kolaborasi  dan  pembagian  kerja  tercantum dalam Memorandum  of  Understanding (MoU) dan  Surat  Perjanjian  Kerja  Sama, belum  adanya  Surat  Keputusan  atau Peraturan Menteri yang mengatur aksi dan peran  antar  aktor  kolaborasi  khusus  untuk KPBU Palapa Ring.
Dari  sisi leadership ,  kepemimpinan dalam  kolaborasi  lebih  merujuk  kepada jaringan  daripada  berbentuk  hierarkis, semua aktor dalam kolaborasi  berada pada posisi  yang  sama.  Kepemimpinan  juga mampu  meredam  konflik  yang  setiap  saat dapat  terjadi  dalam  forum  kolaboratif (Sahar,  2019).  Menteri  Komunikasi  dan Informatika sebagai leader kolaborasi yang berfungsi  sebagai koordinator, pendukung, fasilitator,  mediator,  dan  peran  lainnya. Proyek  Palapa  Ring  tidak  akan  berjalan jika  tidak  dipegang  oleh leader kolaborasi yang  memiliki  kompetensi  kepemimpinan yang  baik.  Berdasarkan  informasi  yang didapat  dari  narasumber,  dalam  proyek Palapa  Ring  ini,  Menteri  Kominfo  turut andil dalam mengevaluasi progress pembangunan  Palapa  Ring  dan  turut  andil dalam  pengecekan  langsung  ke  lapangan demi  memastikan  bahwa  pembangunan
infrastruktur tersebut telah berjalan dengan baik.
Dalam  melakukan  aksi  bersama, pengetahuan tentang
kebutuhan infrastruktur  telekomunikasi  di  daerah tertinggal,  terdepan,  dan  terluar  Indonesia merupakan  hal  yang  perlu  dipahami bersama.  Tiap  aktor  yang  terlibat  dalam kolaborasi  KPBU  Proyek  Palapa  Ring  ini memiliki  karakteristik  pengetahuan  yang berbeda-beda. Distribusi pengetahuan antar aktor  kolaborasi  sudah  sejalan.  Pertemuan rutin  yang  dilakukan  secara  berkala  antar aktor  kolaborasi  membentuk  koordinasi dan  komunikasi  yang  transparan  dan intensif.
Dari  sisi resources, aktor  kolaborasi memberikan  dukungan  yang  maksimal untuk  keberhasilan  pembangunan  Palapa Ring  ini,  seperti  Sumber  Daya  Manusia
(SDM), anggaran (BAKTI dan Kementerian Kominfo menggunakan
anggaran  KPU  USO  untuk  membiayai proyek Palapa Ring ini, serta Badan Usaha Penyelenggara yang mendapat pembiayaan dari  kreditur  sindikasi),  dan  Sumber  Daya Alam (Pemerintah Daerah yang menghibahkan tanah untuk lokasi
pembangunan terminal  station Palapa Ring).

## PENUTUP

## Kesimpulan
Hasil penelitian menunjukkan bahwa proses tata kelola kolaboratif dalam KPBU Palapa  Ring  sudah  berjalan  cukup  baik namun belum maksimal.
Terdapat
beberapa  dimensi  kolaborasi  yang  perlu dibenahi, seperti dimensi principled engangement, pelibatan  aktor  kolaborasi untuk  kesepakatan  bersama  yang  masih perlu ditingkatkan, khususnya untuk pemanfaatan  jaringan last  mile karena nantinya  akan  berdampak  pada outcome.
Kemudian  dimensi capacity  for  joint action yang sudah terbentuk, namun masih diperlukan  adanya  Surat  Keputusan  atau Peraturan Menteri yang mengatur aksi dan peran  antar  aktor  kolaborasi  khusus  untuk KPBU  Palapa  Ring.  Di  sisi  lain, leader kolaborasi  yang  merupakan  PJPK  dalam KPBU  Palapa  Ring  sudah  menunjukkan perannya  secara  maksimal  dengan  terus melakukan  pemantauan  dan  evaluasi  rutin terhadap progress pembangunan  Palapa Ring.  Dinamika  kolaborasi  terus  berjalan dimulai dari proses perencanaan, pembangunan, hingga proses pemeliharaan. Setelah pembangunan selesai,  dinamika  kolaborasi  selanjutnya akan  makin  meluas  dengan  melibatkan operator  untuk  mengaktifkan  jaringan last mile Palapa Ring. Saran Untuk penelitian selanjutnya diharapkan  proses  kolaborasi  yang  diteliti tidak  hanya  terbatas  pada collaboration dynamics nya saja tapi juga melihat sampai ke outcome dari
pembangunan infrastruktur  yang  telah  berjalan  (untuk outcome baru dapat dinilai ketika infrastruktur tersebut minimal telah 2 tahun digunakan oleh masyarakat).

## DAFTAR PUSTAKA
Adisti, Rosalia. (2017). Human Development Impact of The Implementation  of  Broadband  :  A
Case  Study  of  The  Indonesian Palapa  Ring  Project. (Thesis).  Delft
: Delft University of Technology.
Ansell, C., & Gash, A. (2008).
Collaborative  governance  in  theory and  practice. Journal  of  Public Administration Research and Theory . https://doi.org/10.1093/jopart/mum0 32
Publik  (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 8 (1), Juni 2019
Ariyanti,  S.  (2015).  Studi  Pengukuran
Digital  Divide  di  Indonesia. Buletin Pos dan Telekomunikasi . https://doi.org/10.17933/bpostel.201 3.110402
Asosiasi  Penyelenggara  Jasa  Internet
Indonesia  (APJII).  (2017). Infografis Penetrasi  dan  Perilaku  Pengguna Internet Indonesia : Survey 2017.
Bryson, J. M., Crosby, B. C., & Stone, M.
M. (2006). The Design and Implementation of Cross-Sector Collaborations: Propositions  from The Literature. Public Administration Review . https://doi.org/10.1111/j.1540- 6210.2006.00665.x
Donahue,  J.  D.,  &  Zeckhauser,  R.  (2011).
Collaborative  governance:  private roles  for  public  goals  in  turbulent times.  In  Collaborative  governance: private  roles  for  public  goals  in turbulent times.
Forrer,  John  J.,  Kee,  James  Edwin,  dan
Boyer,  Eric.  (2014). Governing Cross-Sector Collaboration . San
Fransisco : Jossey-Bass. Haryono,  N.  (2012). Jejaring  Untuk Membangun Kolaborasi
Sektor
Publik.  Jurnal  Jejaring  Administrasi Publik.
Jing,  Yijia,  dan  Li,  Danyao,  Li.  (2018).
Private  Roles  in  Enhancing  Multi- level
Governance
: China’s
“Internet+” National Strategy. Public Policy  and  Administration  SAGE Journal 0(0) : 1-21.
Neuman, William  Lawrence.  (2003). Social Research Methods : Qualitative and Quantitative Approaches  (Fifth  Edition). USA  :
Pearson Education Inc. Pertiwi,  Wahyunanda  Kusuma.  (2018, Agustus  27). Pengguna  Internet  di
China  Tembus  802  Juta  Orang.
Kompas.com, 3 Maret 2019.
https://tekno.kompas.com/read/2018/ 08/27/10340017/pengguna-internet- di-china-tembus-802-juta-orang.
Provan,  Keith  G,  Amy  Fish,  and  Joerg Sydow.  (2007).  Interorganizational Networks  at  the  Network  Level:  A Review  of  the  Empirical  Literature on  Whole  Networks. Journal  of Management , 33 (3): 479–516. Moleong,  L.  J.  (2017). Metodologi Penelitian  Kualitatif  (Edisi  Revisi).
Bandung: PT. Remaja Rosda Karya.
Sahar,  Abdul  Rasyid.  (2019). Tata  Kelola Kolaboratif  Dalam  Penanggulangan
Kemiskinan  di  Kabupaten  Pinrang. (Thesis Program Studi Ilmu Administrasi dan Kebijakan Publik). Depok : Universitas
Indonesia. Silvia, Chris. (2011). Collaborrative Governance  Concepts  for  Succesful Network Leadership. State and Local Government  Review  from  SAGE Publication . Vol. 43 (1), hal. 66-71.