## FUNGSI LEGISLASI DPD DALAM PERSPEKTIF DEMOKRASI REPRESENTATIF

## Lidya Christina Wardhani
Fakultas Hukum Universitas Muria Kudus Email : lidya.christina@umk.ac.id
Abstrak  : Amandemen  Undang-Undang  Dasar  1945  memberikan  dampak  bagi perubahan  di  sistem  kelembagaan  negara  khususnya  di  lembaga  legislatif,  yaitu dengan  dibentuknya  lembaga  negara  bernama  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD) yang  bersama-sama  dengan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  berwenang  untuk menyusun  dan  membahas  suatu  rancangan  Undang-Undang.  DPD  merupakan lembaga perwakilan yang erat kaitannya dengan mewakili kepentingan dan aspirasi rakyat  di  daerah-daerah  yang  seharusnya  memiliki  kedudukan  yang  sama  dengan DPR, namun pada kenyataannya selaku lembaga perwakilan daerah, DPD diberikan kewenangan  yang  lebih  sedikit  dibandingkan  dengan  DPR,  sehingga  DPD  tidak dapat  secara  maksimal  dalam  mewujudkan  aspirasi  rakyat  yang  ada  di  daerah, bahkan Rancangan Undang-Undang (RUU) yang diajukan oleh DPD jarang disahkan menjadi Undang-Undang (UU).
Kata Kunci : Fungsi Legislasi; DPD; Demokrasi Representatif
Amendments  of  the  1945  Constitution  have  an  impact  on  changes  in  the  state institutional  system,  especially  in  the  legislature,  namely  by  the  establishment  of  a state  institution  called  the  Regional  Representative  Council  (DPD)  which  together with  the  House  of  Representatives  (DPR)  has  the  authority  to  draft  and  discuss  a draft law. DPD is a representative institution that is closely related to representing the interests  and  aspirations  of  the  people  in  the  regions  that  should  have  the  same position  as  the  DPR,  but  in  fact  as  regional  representative  institutions,  the  DPD  is given less authority than the DPR, so the DPD cannot be maximally in realizing the aspirations  of  the  people  in  the  region,  even  the  Draft  Law  (RUU)  proposed  by  the DPD is rarely passed into the draft law.
Keywords: Function of Legislation; DPD; Representative Democracy

## PENDAHULUAN
Pasca  amandemen  Undang- Undang  Dasar  1945,  membawa perubahan  yang  begitu  mendasar dalam  sistem  ketatanegaraan  di negara Indonesia. Perubahan tersebut  berupa  lahirnya  berbagai lembaga-lembaga negara, penghapusan  beberapa  lembaga negara, serta pergeseran kekuasaan, dan lain-lain.
Amandemen yang terjadi pada Undang-Undang  Dasar  Tahun  1945 (UUD  1945)  tersebut  dilakukan untuk  mempertegas  kekuasaan  dan wewenang lembaga-lembaga negara  yang  ada  di  Indonesia,  serta untuk mempertegas batas-batas kekuasaan  setiap  lembaga  negara dan  sesuai  dengan  fungsi-fungsi penyelenggaraan negara.
Amandemen  UUD  1945  tersebut juga diharapkan dapat memunculkan hubungan check  and  balances atau keseimbangan antar lembaga negara yang ideal dan optimal.
Amandemen  Undang-Undang Dasar  1945  tersebut  mengakibatkan perubahan baik pada fungsi maupun kewenangan terhadap lembaga- lembaga negara. Hal tersebut terjadi tidak hanya karena adanya perubahan terhadap ketentuan- ketentuan  yang  mengatur  tentang kelembagaan negara saja,
melainkan juga mengatur mengenai perubahan paradigma hukum dalam ketatanegaraan Indonesia. Dengan adanya perubahan Undang-Undang Dasar 1945 ini juga menimbulkan pro dan kontra di  kalangan  masyarakat  dan  bahkan  juga di  kalangan  lembaga  negara.  Salah  satu hasil  dari  amandemen  tersebut  adalah dibentuknya  satu  lembaga  negara  baru  di bidang  legislatif,  yaitu  Dewan  Perwakilan Daerah  (DPD),  yang  dulunya  sebelum UUD 1945 diamandemen untuk yang ke 4 kalinya,  DPD  disebut  sebagai  utusan daerah  dan  saat  ini  DPD  juga  merupakan lembaga negara perwakilan daerah. Mengenai  fungsi,  tugas  dan  wewenang yang  diberikan  kepada  DPD  menurut Pasal  22D  UUD  1945  sangat  terkait  erat kaitannya  dengan  memperjuangkan  dan memadukan  aspirasi,  kepentingan,  dan keberadaan daerah-daerah yang demikian banyak dan beragam di Indonesia dengan tetap  menjaga  dan  menjunjung  tinggi Negara Kesatuan Republik Indonesia.[1]
Jika  ditinjau  dari  sudut  pandang ketatanegaraan,  amandemen  terhadap Undang-Undang  Dasar  1945  sebenarnya dapat  menimbulkan  benturan  satu  sama lain  baik  fungsi  maupun kewenanganyang dimiliki  antar  lembaga  negara,  seperti yang dapat dilihat saat ini dalam kekuasaan  legislatif  yang  dilaksanakan bukan  hanya  oleh  Dewan  Perwakilan Rakyat  saja,  melainkan  juga dilaksanakan oleh  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD)
dan    eksekutif  yaitu  Presiden.  Di dalam  pembentukan  suatu  Undang- Undang, DPR selaku lembaga legisatif tidak bisa sepenuhnya berwenang  untuk  menyetujui  suatu Rancangan  Undang-Undang  (RUU) yang diajukan kepadanya, melainkan  DPR  harus  memperoleh persetujuan juga dari Presiden selaku  lembaga  eksekutif,  karena Undang-Undang  yang  terbit  tanpa adanya  persetujuan  dari  Presiden maka dianggap batal.
DPD merupakan lembaga perwakilan  rakyat  daerah  yang  juga turut  serta  dalam  pengajuan  RUU terkait aspirasi dan kepetningan dari daerah-daerah yang ada di
Indonesia,
namun pada
kenyataannya  daalam  hal  tersebut DPD  merasa  bahwa  kedudukannya di  struktur  kelembagaan  negara tanpa disertai wewenang yang sebanding  atau  sekuat  dengan lembaga  negara  lain  yaitu  Dewan Perwakilan  Rakyat  (DPR)  terutama dalam  kaitannya  dengan  fungsi legislasi,  yaitu  dalam  pelaksanaan pembentukan  peraturan  perundang- undangan, karena di dalam Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 yang membahas mengenai  kewenangan  DPR  terkait fungsi  legislasi  yang  dimulai  dari tahap  perancangan,  pembahasan, persetujuan dan pengambilan
keputusan,  sedangkan  kewenangan  DPD hanya  mengajukan  Rancangan  Undang- Undang  (RUU)  kepada  DPR,  dan  ikut membahas RUU hanya sampai pembahasan  tingkat  pertama  dalam  hal penyampaian  pandangan  umum  atas RUU, serta tanggapan dari masing-masing lembaga,  sehingga  DPD  tidak  dapat mengajukan  RUU  yang  bisa  langsung dibahas, tetapi harus melalui DPR sebagai pihak yang memegang kekuasaan pembentuk undang-undang, karena fungsi legislasi  harus  dilihat  secara  utuh,  yaitu dimulai  dari  proses  pengajuan  sampai menyetujui sebuah RUU.[2]
DPR  dan  DPD  adalah  sama-sama lembaga  perwakilan  yang  dipilih  langsung oleh  rakyat  Indonesia,  hanya  saja  DPR merupakan  perwakilan  politik (political representative), sedangkan DPD merupakan  perwakilan  daerah (territorial representative). Bahkan,  jika  dicermati secara  seksama,  Undang-Undang  Nomor 8  tahun  2012  tentang  Pemilihan  Umum, maka  terlihat  lebih  sulit  untuk  duduk menjadi  anggota  DPD  daripada  menjadi anggota  DPR.  Oleh  karena  fungsi  dan wewenang  yang  dimiliki  oleh  DPD  sangat sumir dan nyaris tidak ada yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar 1945, sehingga DPD sangat sulit dalam memperjuangkan  aspirasi  daerah  yang diwakilinya.  Salah  satu  contohnya  yaitu pada  periode  tahun  2004-2009  DPD  telah mengajukan  RUU  sebanyak  17  kali  dan
satu  pun  tidak  ada  yang  disahkan menjadi Undang-Undang.[3] Sebagai negara hukum yang
demokratis, maka seharusnya lembaga-lembaga  negara  beserta fungsinya  ditata  dengan  baik  efektif dan  efisien  guna  mewujudkan  cita- cita  bangsa  sebagaimana  yang terdapat  di  dalam  pembukaan  UUD 1945, termasuk mengenai peran dan kewenangan  dari  DPR  dan  DPD yang  seharusnya  seimbang  karena kedua lembaga tersebut sama-sama merupakan  lembaga  representatif atau  lembaga  perwakilan.  Dari  latar belakang  permasalahan  tersebut, maka  penulis  ingin  mengetahui  dan mambahas bagaimanakah kedudukan DPD sebagai
representasi  rakyat  daerah  dalam menjalankan fungsi legislasinya
sehingga tidak mendapat kewenangan  yang  setara  dengan DPR.

## RUMUSAN MASALAH
Berdasarkan  penjelasan  di  atas, maka yang menjadi rumusan masalah  dalam  tulisan  ini  yaitu bagaimana  fungsi  legislasi  DPD sebagai  lembaga  perwakilan  rakyat daerah  yang  efektif  dan  ideal  di dalam perspektif demokrasi representatif?

## PEMBAHASAN

## Demokrasi Representatif Dalam Negara Hukum
Demokrasi  mempunyai  arti  penting bagi  masyarakat  yang  melaksanakannya, sebab  dengan  demokrasi,  maka  hak masyarakat  untuk  menentukan  sendiri jalannya  suatu  organisasi  negara  dapat dijamin.  Oleh  karena  itu,  dengan  adanya demokrasi di suatu negara dapat menunjukkan  betapa  rakyat  diposisikan pada  peran  yang  penting  di  dalam  asas demokrasi.  Demokrasi  berasal  dari  kata “demos” yang  artinya  rakyat,  dan “kratos” yang  artinya  pemerintahan,  demokrasi dapat  didefinisikan  sebagai  pemerintahan rakyat,  atau  pemerintahan  yang  berasal dari  yang  diperintah,  yakni  rakyat.  [4] Dapat disimpulkan bahwa sistem demokrasi  itu  sejalan  dengan  konsep kedaulatan  rakyat  sebagaimana  yang dituangkan di dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi “Kedaulatan berada di tangan  rakyat  dan  dilaksanakan  menurut Undang- Undang
Dasar”. Dengan demikian, rakyat berkedudukan pemegang kekuasaan  sehingga  demokrasi  dapat dikatakan  pula  merupakan  pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat.
Dalam perkembangan ketatanegaraan, demokrasi dapat dikategorikan dalam dua kelompok kategori,  yakni  demokrasi  langsung  dan demokrasi  tidak  langsung.  Jadi,  negara demokrasi adalah negara yang
diselenggarakan
berdasarkan kehendak  dan  kemauan  rakyat  atau jika  ditinjau  dari  sudut  organisasi,  ia berarti suatu pengorganisasian negara  yang  dilaksanakan  oleh rakyat  sendiri  atau  atas  persetujuan rakyat,  sebab  kedaulatan  berada  di tangan  rakyat  sehingga  rakyat  yang memegang penentu. Yang dimaksud dengan rakyat disini ialah sekelompok manusia yang mendiami wilayah tertentu dan dengan  batasan  yang  tertentu  juga. Rakyat  berfungsi  sebagai  subyek yang berperan penting dalam menentukan  putusan-putusan  politik dan  putusan-putusan  pemerintah, dan  rakyat  tidak  hanya  dijadikan objek dalam pemerintahan.
Sehingga demokrasi juga
merupakan  suatu  sistem  politik dimana  para  warga  negara  nya secara bersama-sama dapat menyalurkan aspirasinya melalui wakil-wakil  rakyat  yang  telah  dipilih melalui  Pemilihan  Umum.  Selain  itu, demokrasi  juga  harus  bisa  memacu proses  pendewasaan  bangsa  dan persamaan hak, serta harus menjadi landasan  politik  karena  sebagai perwujudan dari kehendak rakyat.
Prinsip  kedaulatan  rakyat  yang dilakukan  di  dalam  suatu  negara yang  menganut  sistem  demokrasi tidak  hanya  berada  di  dalam  prinsip
kedaulatan  negara  saja,  melainkan  juga dengan prinsip negara hukum seperti yang ditegaskan di dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945  bahwa  “Negara  Indonesia  adalah negara  hukum”.  Kedaulatan  rakyat  di dalam  pengambilan  suatu  keputusan untuk  menyelenggarakan  pemerintahan, dilaksanakan  melalui  sistem  demokrasi perwakilan  ( democracy  representative) dengan  tujuan  supaya  kepentingan  dan kehendak  rakyat  dapat  tersalurkan  dan terwakilkan melalui para wakil rakyat yang ada  di  lembaga  negara  yang  diwujudkan ke  dalam  suatu  produk  legislasi  yang berisi  tentang  aspirasi  rakyat  tersebut.[5] Demokrasi  perwakilan  merupakan  sistem demokrasi  yang  memberikan  hak  kepada rakyat  melalui  wakil-wakilnya  yang  duduk di lembaga perwakilan yang memperjuangkan  hak,  aspirasi  dan  lain- lain  sebagai  perbaikan  bagi  keadaan masyarakat secara keseluruhan. Demokrasi  perwakilan  ini  pelaksanaannya dengan  disertai  beberapa  pembatasan terhadap  pemilih  dan  keterlibatan  warga negara  di  dalam  keputusan-keputusan pemerintahan  di  bidang  politik.  Dalam demokrasi  perwakilan,  yang  mengawasi para  wakil-wakil  rakyat  adalah  rakyat,  hal tersebut  dilakukan  agar  pihak  penguasa tidak dapat melakukan tindakan sewenang-wenang.[6]
Demokrasi  yang  dilaksanakan  di suatu  negara  hukum  hendaknya  dapat menjadikan  prinsip  demokrasi  dan  prinsip
negara hukum berjalan secara seimbang di dalam penyelenggaraan negara, agar dapat terwujud demokrasi yang sesuai dengan nilai- nilai  konstitusional  atau  disebut sebagai  Demokarsi  Konstitusional ( constitutional democracy ). Demokrasi memiliki arti bahwa pemerintah  yang  memerintah  rakyat dinyatakan melalui mayoritas ( Majority Rule ), sedangkan konstitusi menyatakan bahwa pembatasan kekuasaan  dapat  merusak  minoritas suatu  negara,  sehingga  konstitusi yang berdiri tanpa adanya demokrasi dapat menjadi tidak bertanggung  jawab.  Maka  dari  itu, penyatuan  prinsip  dasar  terbesar demokrasi  yang  membentuk  aturan mayoritas dan konstitusi yang membatasi  akan  mencegah  potensi pelanggaran terhadap minoritas, sehingga terjadi negara yang
memiliki persamaan hak. [7] Kedudukan DPD Sebagai
Lembaga  Representatif  Rakyat

## Daerah
Pada  awal  reformasi,  mulai muncul  wacana  perlunya  lembaga perwakilan  yang  mewakili  wilayah  di tingkat  daerah  untuk  melengkapi lembaga  perwakilan  yang  mewakili aspirasi  dan  paham  politik  DPR
dalam  struktur  ketatanegaraan.  Wacana ini muncul sebagai respon dari pemerintahan  yang  dijalankan  secara sentralistik,  sehingga  kepentingan  rakyat daerah  dan  permasalahan-permasalahan yang  muncul  di  daerah  tidak  mendapat ruang  yang  memadai  dan  maksimal karena pada era tersebut yang diutamakan  dan  dipentingkan  adalah persatuan dan kesatuan.[8] Sebenarnya di dalam MPR terdapat unsur utusan daerah yang pada masa itu  diduduki para pejabat daerah dan pejabat pusat. Namun demikian,  utusan  daerah  tidak  dapat menjadi  jembatan  yang  efektif  untuk mengubah  keadaan  secara  signifikan. Selain  karena  represifnya  kekuasaan negara,  juga  dikarenakan  MPR  didesain sedemikian  rupa  oleh  penguasa  saat  itu, sehingga tidak dapat berperan optimal.[9]
Undang-Undang  Dasar  (UUD)  1945 kemudian diusulkan untuk dilakukan perubahan  atau  amandemen,  dimana salah  satu  perubahannya  adalah  tentang keberadaan  para  utusan  daerah  yang terdapat  di  MPR  yang  murni  merupakan utusan  perwakilan  rakyat  Indonesia  di daerah,  bukan  berasal  dari  unsur  partai politik  apalagi  memiliki  kekuasaan  atau kepentingan politik tertentu. Utusan daerah dipilih langsung oleh rakyat daerah yang  bersangkutan.  Keberadaan  utusan daerah dalam susunan keanggotaan MPR selama  ini  perlu  dipertahankan  dalam bentuk  memodifikasi  dan  meningkatkan
derajatnya  menjadi  sebuah  lembaga sendiri.  Hal  ini  dipandang  penting dilakukan dalam proses pembahasan, hingga kemudian selanjutnya  utusan  daerah  tersebut mengalami  metamorfose  menjadi Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD) yang menjadi lembaga legislatif baru sebagai  hasil  reformasi  konstitusi. [10]
Dalam UUD 1945 yang telah di amandemen, pada akhirnya terdapat 6  (enam)  lembaga  negara  sebagai cermin  dari  kekuasaan  negara. Dalam  lembaga  legislatif  terdapat Majelis  Permusyawaratan  Rakyat (MPR),  Dewan  Perwakilan  Rakyat (DPR), dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Di lembaga eksekutif ada Presiden, dan di dalam lembaga yudikatif  ada  Mahkamah  Agung (MA)  dan  Mahkamah  Konstitusi (MK).  Pasca  amandemen  UUD 1945,  telah  merubah  konstruksi ketatanegaraan  Indonesia  menjadi memiliki  kedudukan  yang  sama antara setiap lembaga negara tanpa ada  kedudukan  lembaga  negara yang  paling  tinggi  diantara  lembaga yang  lainnya.  Kesepakatan  yang dihasilkan untuk merekonstruksi sistem  ketatanegaraan  di  Indonesia tersebut adalah agar lembaga- lembaga  negara  yang  ada  memiliki kedudukan  yang  seimbang.  Maka
dari  itu,  MPR  sebelum  amandemen  UUD 1945  yang  ke  empat  merupakan  lembaga dengan  kedudukan  tertinggi  di  negara, berubah menjadi lembaga yang berkedudukan  sama  dengan  lembaga negara yang lain, yang kemudian dipilihlah sistem presidensial sebagai sistem ketatanegaraan  Indonesia  dengan  hasil perubahan UUD 1945 yang memunculkan DPD  sebagai  salah  satu  lembaga  negara yang  memiliki  kewenangan  legislatif  juga sama dengan DPR.
Lahirnya DPD dalam ketatanegaraan Indonesia  digagas  untuk  meningkatkan keterwakilan daerah dalam proses pengambilan keputusan politik penyelenggaraan  negara  dengan  harapan agar tercipta  integrasi bangsa yang kokoh dalam  bingkai  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia.  Kehadiran  DPD  tidak  dapat dilepaskan  dari  hubungan  pusat  dan daerah yang selalu mengalami ketegangan sejak
kemerdekaan Indonesia.  Dengan  terbentuknya  DPD, kepentingan-kepentingan  daerah  dapat terakomodasi.[11]  Selain  itu,  DPD  dalam desain bangunan ketatanegaraan Indonesia juga dimaksudkan untuk menjembatani antara aspirasi lokal kedaerahan dengan kebijakan pembangunan nasional.
Dengan demikian,  kepentingan  dan  aspirasi  lokal dapat  terintegrasi  dan  selaras  dengan kebijakan  pusat,  sehingga  memudahkan juga  bagi  rakyat  daerah  untuk  dapat
berpartisipasi juga untuk memajukan negaranya.
Bagaimanapun aspirasi kedaerahan  harus  tetap  menjadi perhatian apalagi mengingat luasnya wilayah  Indonesia  dan  semakin kompleksnya masalah yang dihadapi dan  berbagai  ancaman  disintegrasi atau pemisahan diri beberapa daerah  yang  menganggap  tidak pernah  diperhatikan  aspirasi  dan kesejahteraannya  oleh  pemerintah pusat.  Intinya,  dengan  adanya  DPD diharapkan  mampu  menjadi  perekat yang akan memperkuat ikatan daerah-daerah dalam wadah Negara Kesatuan  Republik  Indonesia,  serta
sebagai optimalisasi lembaga perwakilan
Indonesia, sebab
kebutuhan  sistem  parlemen  dua kamar  menjadi  urgen  mengingat perlunya keseimbangan antar kamar,  agar  jaminan  mekanisme check  and  balances dalam  lembaga perwakilan  tersebut  menjadi  dapat berjalan dengan optimal.[12]
Pembahasan DPD dalam peraturan perundang-undangan merupakan  pembahasan  normatif
dengan acuan utama konstitusi atau undang-undnag dasar dan seperangkat  kaidah  hukum  lainnya. Dalam konteks ketatanegaraan Indonesia  pasca  amandemen  UUD 1945, organ-organ kekuasaan dalam
sistem  ketatanegaraan  Indonesia  telah mengalami  perubahan-perubahan  yang mendasar  antara  lain  menyangkut  materi muatan tentang Dewan Perwakilan
Daerah (DPD). Sebagai substansi konstitusi  kehadiran  DPD  dalam  sistem parlemen  baru  Indonesia  digagas  untuk menjamin  keterwakilan  daerah  sebagai elemen  penting  bagi  menunjang  keutuhan NKRI. Namun demikian substansi keterwakilan  daerah  melalui  DPD  yang dijamin  dalam  konstitusi    dan  dijabarkan dalam peraturan perundang-undangan menunjukkan DPD tidak mempunyai otoritas penuh dalam melaksanakan fungsi, tugas dan wewenang konstitusionalnya.[13]
DPD  memiliki  fungsi  yang  saling berkait  antara  sistem  saling  mengawasi dan    saling  mengimbangi  dalam  sistem ketatanegaraan  Indonesia.  Kewenangan legislatif  yang  dimiliki  DPD  adalah  bahwa DPD dapat mengajukan Rancangan Undang-Undang  (RUU)  kepada  DPR  dan ikut  membahas  Rancangan  Undang- Undang  (RUU)  yang  diajukan  terkait dengan  otonomi  daerah,  hubungan  pusat dengan daerah, pembentukan, pemekaran,  dan  penggabungan  daerah, pengelolaan  sumber  daya  alam  dan sumber  daya ekonomi  lainnya,  serta  yang berkaitan  dengan  perimbangan  keuangan pusat  dan  daerah.  Selain  itu,  DPD memberikan  pertimbangan  kepada  DPR atas  RUU  APBN,  RUU  yang  berkaitan
dengan pajak, pendidikan, dan agama.  Dalam  bidang  pengawasan, DPD mengawasi pelaksanaan berbagai  Undang-Undang  yang  ikut dibahas dan diberikan pertimbangan  oleh  DPD.  Namun, kewenangan  pengawasan  menjadi sangat  terbatas    karena    hasil pengawasan    itu  hanya    untuk disampaikan  kepada  DPR    guna bahan pertimbangan dan ditindaklanjuti. Padahal, anggota DPD seharusnya
memiliki
kedudukan  dan  kewenangan  yang sama  dengan  DPR  ketika  bersidang baik dalam perubahan UUD, pemberhentian  presiden  maupun wakil  presiden,  pada  saat  DPD berada  di  dalam  kedudukannya  di lembaga MPR. Selain itu, penentuan jumlah  anggota  DPD  dari  setiap provinsi  adalah  tidak  boleh  melebihi dari jumlah seluruh anggota DPR.
Eksistensi  Fungsi  Legislasi  DPD Dalam Perspektif
Demokrasi

## Representatif
Jika  dilihat  dari  artinya,  kata “legislasi”  berasal  dari  Bahasa Inggris  “ legislation” yang  berarti
perundang-undangan dan pembuatan undang-undang.
Sementara  itu,  kata “legislation” berasal  dari kata  kerja  “ to  legislate” yang berarti mengatur atau
membuat undang-undang. Sedangkan dalam  kamus  besar  Bahasa  Indonesia, kata  legislasi  berarti  pembuatan  undang- undang. Dengan demikian, fungsi legislasi adalah fungsi membuat undang- undang.[Hamzah;1996] Sebagai suatu fungsi  untuk  membuat  undang-undang, legislasi merupakan sebuah proses, sehingga bentuk peraturan yang ditetapkan  oleh  lembaga  legislatif  dengan maksud  mengikat  umum  dapat  dikaitkan dengan  undang-undang  dalam  arti  luas yaitu sebagai pembentuk undang- undang.[14] Sementara menurut
Jimly
Asshiddiqie,  menyatakan  bahwa  fungsi legislasi  menyangkut  4  (empat)  bentuk kegiatan, yaitu, pertama, prakarsa pembuatan undang-undang; kedua, pembahasan  RUU; ketiga, persetujuan atas pengesahan RUU; keempat, pemberian  persetujuan  pengikatan  atau ratifikasi  atas  perjanjian  atau  persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum  yang  mengikat  lainnya.[15]  Maka, DPD  sesungguhnya  dapat  dikatakan  tidak memiliki  fungsi  legislasi,  karena  di  dalam proses legislasi hanya pada tahap pengajuan  dan  pembahasan  tingkat  I sedangkan  pada  tahap  ke  II  yang merupakan  persetujuan  atau  penolakan terhadap RUU, peran DPD tidak diikutsertakan.  Hal  tersebut  menyebabkan DPD tidak mampu untuk memperjuangkan aspirasi daerah yang diwakilinya.
Dengan dibentuknya DPD
sebagai  salah  satu  institusi  negara yang  baru,  juga  memiliki  maksud dan tujuan yaitu memberikan kesempatan  kepada  orang-orang daerah untuk ikut mengambil kebijakan  dalam  tingkat  nasional, khususnya terkait kepentingan daerah.  [20]  berdasarkan  Ketentuan
Pasal 22D ayat (1) dan ayat (2) UUD NRI
1945, DPD memiliki kewenangan  dalam  hal    pembuatan serta pembahasan Rancangan Undang-Undang (RUU), dan keberadaan  DPD  dalam  sistem
ketatanegaraan Indonesia tidak dapat dilepaskan dari lembaga negara yang memiliki fungsi representasi.  Dalam  hal  lembaga negara yang memiliki fungsi representasi  itu  dikenal  adanya  3 (tiga) sistem perwakilan yang dipraktikkan  di  berbagai  negara demokrasi yaitu :[16] a. Sistem  perwakilan  politik (political representative)
b. Sistem perwakilan teritorial
(teritorial representative) ;
c.  Sistem perwakilan fungsional (fungsional representative) .
Sebagai  negara  hukum  yang menggunakan sistem demokrasi perwakilan atau demokrasi representatif, Indonesia dituntut untuk  mampu  melahirkan  produk
hukum  yang  demokratis.  Karena  semua aspek  kehidupan  baik  dalam  bidang kemasyarakatan, kebangsaan, kenegaraan  dan  pemerintahan  harus selalu  berlandaskan  hukum.  Oleh  karena itu,  UUD  1945  membentuk  lembaga perwakilan yang terdiri dari DPR dan DPD yang  diberi  fungsi  legislasi.  Presiden  juga diberi  tugas  legislasi  oleh  konstitusi  yaitu mengajukan RUU sebagaimana dijelaskan dalam  Pasal  5  ayat  (1).  Selain  itu, Presiden juga memberi persetujuan bersama  DPR  atas  suatu  RUU  dan  ikut membahas  hingga  memutuskan  suatu RUU menjadi Undang-Undang.
Dalam  teori  demokrasi,  demokrasi yang diartikan sebagai kedaulatan ditangan  rakyat,  maka  ketika  rakyat  telah memilih  pemimpinnya  secara  langsung, maka pemimpin tersebut memiliki wewenang  untuk  menjelaskan  kedaulatan tersebut  menurut  Undang-Undang  dasar 1945.  Salah  satu  kedaulatan  rakyat tersebut  adalah  membentuk  Undang- Undang  atau  keputusan  publik.  DPR  dan DPD yang merupakan lembaga perwakilan  yang  dipilih  langsung,  secara demokratis  oleh  rakyat  memiliki  fungsi legislasi.  DPR  dalam  menjalankan  fungsi legislasi memegang kekuasaan membentuk  Undang-Undang,  sedangkan DPD  dapat  mengajukan  RUU  tertentu sebagaimana dijelaskan dalam  Pasal  22D ayat (1) yaitu RUU yang berkaitan dengan otonomi  daerah,  hubungan  pusat  dan
daerah,
pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah,  pengelolaan  sumber  daya alam  dan  sumber  daya  ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan  keuangan  pusat  dan daerah. Selain itu, DPD juga membahas  RUU  hanya  pada  tahap pembicaraan  tingkat  I  saja  khusus mengenai RUU tertentu saja, sedangkan pada tahapan pembicaraan tingkat II yaitu mengenai persetujuan atau
penolakan, DPD tidak diikut sertakan,  karena  pada  tingkat  II hanya melibatkan DPR dan Presiden saja.
Penataan Kewenangan
DPD
Dalam  Sistem  Bikameral  yang Efektif dan Ideal
Demi terciptanya bikameral
yang efektif, kelompok DPD
mengusulkan  suatu  konsep  yang dinamai dengan effective bicameralism , dimana semua Undang-Undang yang akan dibentuk akan  dibahas  oleh  DPR  dan  DPD secara terpisah dan bertahap, dimana RUU tersebut dapat diajukan baik  oleh  DPR  maupun  oleh  DPD. Biasanya,  di  dalam  pembahasan Undang-Undang,  dilakukan  secara bersama-sama  antara  legilatif  dan eksekutif, nantinya, demi
menciptakan  sistem  presidensiil  yang optimal,  DPR  dan  DPD  dapat  membahas sendiri-sendiri Undang-Undang yang akan dibuat, dengan kemungkinan  perundingan melalui   panitia   bersama    dan    kemudian Presiden    diberi    hak  untuk  menyatakan penolakan politiknya dalam proses pengesahan oleh Presiden. Dengan begitu mekanisme check  and  balance antara legislatif  dan  eksekutif  dapat  terjadi dengan baik.
Konstitusi    Indonesia    yang    termuat dalam    UUD  NRI  1945    pada    awalnya menganut  sistem  satu  kamar (unicameral system) dengan  variasi  yang      dikaitkan dengan  teori  kedaulatan  rakyat  yang diorganisasikan dalam Majelis Permusyawaratan  Rakyat,  majelis  inilah yang  dipandang  sebagai  penjelmaan seluruh  rakyat,    yang    pada    gilirannya menjadi    lembaga    tertinggi    negara. Karena    sebagian  besar  anggota  MPR adalah  anggota  DPR,  maka  kedua lembaga  ini  tidak  dapat  disebut  sebagai dua  kamar  (bikameral).  Struktur  parlemen Indonesia    menjadi    bikameral  terjadi ketika  berada  di  bawah  Konstitusi  RIS Tahun    1949.    Dalam    Konstitusi    RIS, selain  DPR  yang  diatur  dalam  Bab  III pasal  98-121,  juga  ada  Senat  yang  diatur dalam  Bab  II  pasal  80-97,  yang  mewakili daerah-daerah  bagian.    Konsep  dua kamar  (bikameral)  yang  dianut  Indonesia tentu  dengan  tujuan  untuk  meningkatkan partisipasi  dan  fungsi  lembaga  parlemen.
Sayangnya,    proses    legislasinya ternyata tidak seperti yang diinginkan, konsep  dua  kamar yang terjadi  malah  cenderung    hanya satu    kamar,    yakni  hanya  fokus berada  di  DPR.
Makna  dari  perwakilan  yang seharusnya  luas  antara  DPR  dan DPD  kemudian  menjadi  mengecil  di proses  legislasi,  representasi  dari partai  politik  yang    berperan    besar melalui DPR sedangkan representasi    daerah    tidak    punya peran    yang  maksimal.[17]  Hal tersebutlah  yang  pada  akhirnya menyebabkan  produk  perundang- undangan  hasil  karya  DPR  masih ada yang dianggap kurang berkualitas,  selama    ini    bisa  saja karena    tak    ada    suatu  ruang kontrol  yang  mampu  mengimbangi peran  dominasi  DPR  di  dalam proses  legislasi.  Bahkan  dalam praktik  ketatanegaraan,  seolah-olah peran dan keberadaan DPD hanyalah sebatas formalitas prosedural  saja,  karena  hubungan kelembagaan
antar-lembaga parlemen telah menggambarkan bagaimana  kedudukan  DPD  yang sangat lemah dan dipandang sebelah mata atas status kelembagaannya,  dan  DPD  pun tidak  memiliki  kekuatan  agar  dapat seimbang  atas  kekuasaan  DPR  di
bidang legislatif.
Jika  mengacu  pada  ketentuan  Pasal 22D  UUD  1945  dan  Tata  Tertib  DPD  RI, bahwa  sebagai  lembaga  legislatif  DPD  RI mempunyai  fungsi  legislasi,  pengawasan dan penganggaran. Sedangkan tugas dan wewenang DPD RI adalah :
1. Pengajuan Usul Rancangan Undang-
Undang;
2. Pembahasan  Rancangan  Undang- Undang;
3. Pertimbangan Atas Rancangan
Undang-Undang dan Pemilihan Anggota BPK;
4. Pengawasan atas Pelaksanaan Undang-Undang.
Legislasi adalah badan pembuat peraturan perundang-undangan  yang  kehadirannya sangat  dipengaruhi  oleh  bentuk  dan sistem  pemerintahan  yang  berlaku  pada setiap  negara.  Legislasi  dan  legislatif memiliki  perbedaan,  jika  legislasi  dalam hal ini berarti pembuatan Undang-Undang, maka  arti  dari  legislatif  ialah  sebagai badan atau lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan  di  setiap  negara. Legislatif  sebagai  lembaga  perwakilan rakyat  menurut  konstitusi  1945  adalah terdiri  dari  dua  dalam  satu  kesatuan lembaga, yang dalam status kelembagaan,  satu  terhadap  yang  lainnya berkedudukan  lebih  tinggi  dari  yang lainnya,  namun  dalam  keanggotaan  satu terhadap  yang  lainnya  adalah  merupakan bagian dari keanggotaan satu
kelembagaan secara utuh.
Ini merupakan suatu hal faktanya  berbeda  dengan  yang selama  ini  kita  ketahui,  bahwa sistem  parlemen  yang  dianut  oleh negara  Indonesia  berbentuk  dua kamar atau bikameral. Sistem parlemennya  dua  kamar,  tetapi pelaksanaan legislasinya malah cenderung  hanya  satu  kamar,  hal tersebut berarti menunjukkan bahwa tidak  adanya  check  and  balances yang terjadi atas pelaksanaan kewenangan DPR dan DPD.
Padahal,  kualitas  produk  legislasi yang dihasilkan sangat terkait dengan adanya keseimbangan hubungan  antara  DPR  dan    DPD dalam proses legislasi. Kewenangan DPD  yang  tidak  sekuat  DPR  dalam mengajukan rancangan undang- undang  dalam  hal  fungsi  legislasi yang  utuh  dapat  terlihat  dari  Pasal 20  ayat  (1)  UUD  NRI  Tahun  1945 dimana  kewenangan  DPR  terkait legislasi dimulai dari tahap perancangan, pembahasan,
persetujuan dan pengambilan keputusan.  Sedangkan  kewenangan DPD  hanya  mengajukan  rancangan undang-undang  kepada  DPR,  dan ikut  membahas  rancangan  undang- undang  hanya  sampai  pembahasan tingkat pertama dalam hal penyampaian pandangan umum
atas  RUU,  serta  tanggapan  dari  masing- masing lembaga. DPD tidak dapat mengajukan  rancangan  undang-undang yang  bisa  langsung  dibahas,  tetapi  harus melalui DPR sebagai pihak yang memegang kekuasaan pembentuk undang-undang.  Bagaimanapun,  fungsi legislasi  harus  dilihat  secara  utuh,  yaitu dimulai  dari  proses  pengajuan  sampai menyetujui  sebuah  rancangan  undang- undang.

## PENUTUP
Berdasarkan  uraian  di  atas,  maka kesimpulan  dari  tulisan  ini  ialah  bahwa lembaga  perwakilan  yang  terdiri  dari  DPR dan  DPD  merupakan  wakil  rakyat  yang sama-sama dipilih langsung secara demokrasi  oleh  rakyat  Indonesia,  maka seharusnya  memiliki  wewenang  yang sama  pula,  namun  pada  kenyataannya tidak demikian, sehingga di dalam pelaksanaan    fungsi    legislasi,    DPD sebenarnya    tidak    dapat    dikatakan mempunyai  fungsi    legislasi  yang  utuh, karena  fungsi  legislasi  harus  dimulai  dari proses  pengajuan  sampai  menyetujui RUU  yang  diajukan.  Peran  DPD  yang hanya dibatasi pada frasa “ikut membahas”  pada  pembahasan  tingkat  I membuat  peran  dan  fungsi  DPD  menjadi tidak optimal.
Agar  terjadi  keseimbangan  antara lembaga-lembaga legislatif ini, maka seharusnya  ada  kejelasan  dan  ketegasan
dalam  struktur  dan  substansi  DPD.
Hal  ini  juga  untuk  mengakhiri kontroversi  sistem  dua  kamar  di Indonesia  yang  multi  interpretasi, yakni  dengan  dukungan  dari  politik konkrit (political will) berupa kesepakatan  yuridis  yang  mengikat dan  komitmen  untuk  benar-benar konsisten  dengan  dua  kamar  atau bikameral  agar  menjadi  lebih  ideal. Tujuan  dari  sistem  bikameral  efektif agar  tercipta  hubungan  antar  kamar yang menghasilkan relasi yang tidak saling melemahkan hubungan kedua lembaga.  Efektif  yang  dimaksud disini  berarti  terjadi check  and balance yang  dinamis  antara  DPD dan  DPR  di  dalam  menjalankan tugas dan kewenangannya.
Saran  terhadap  permasalahan dalam  tulisan  ini,  sebaiknya  harus ada  upaya  penguatan  bagi  fungsi legislasi  DPD  serta  menjadikan sistem  bikameral  DPD  dan  DPR menjadi ideal dan efektif yaitu sama- sama  memiliki  tugas,  fungsi  dan kewenangan  yang  seimbang  dan setara.  Jika  fungsi  legislasi  DPD sebagai lembaga representatif rakyat  daerah  belum  juga  terwujud, ada  baiknya  jika  DPD  berjuang untuk  memunculkan  amandemen kelima  Undang-Undang  Dasar  1945 khususnya Pasal 22D yang berkaitan tentang penguatan
kewenangan DPD.

## DAFTAR PUSTAKA
[1]  Wahyu  Widodo,  2018.  Pelaksanaan Pemilu  Serentak  Tahun  2019  Ditinjau Dari  Perspektif  Politik  Dan  Hukum, Meta  Yuridis,  Vol  1  No.1,  Doi  : http://dx.doi.org/10.26877/m- y.v1i1.2903
[2]  Ahmad,  Hamzah,  1996, Kamus  Pintar Bahasa  Indonesia, Surabaya : Fajar Mulya.
[3]  Akbar,  Patrialis,  2013, Lembaga- Lembaga  Negara  Menurut  UUD  NRI Tahun 1945, Jakarta: Sinar Grafika.
[4]  Amiruddin  dan  Zainal  Asikin,  2014, Pengantar  Metode  Penelitian  Hukum , Rajawali Pers, Jakarta: Rajawali Pers.
[5]  Arifin, Firmansyah, dkk, 2005,
Lembaga    Negara    dan    Sengketa Kewenangan    Antar    Lembaga Negara ,
Jakarta: Konsorsium Reformasi    Hukum  Nasional    (KRHN) bekerjasama    dengan    MK    Republik Indonesia  (MKRI).
[6]  Asshiddiqie,  Jimly,  2005, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945 (cetakan kedua) , Yogyakarta: UII Press.
[7]  _______________,  2006, Pengantar Ilmu  Hukum  Tata  Negara  jilid  II, Jakarta: Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan  Mahkamah  Konstitusi RI.
[8]  Hakim,  Abdul  Aziz,  2015, Negara
Hukum dan Demokrasi di Indonesia , Cetakan II,
Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
[9]  Isra,  Saldi,  2010, Pergeseran Fungsi  Legislasi ,  Jakarta:  PT Raja Grafindo Persada.
[10]  ________,  2010, Pergeseran
Fungsi  Legislasi  Menguatnya
Model Legislasi Parlementer Dalam  Presidensial  Indonesia, Jakarta: Rajawali Press, Jakarta.
[11]  Thaib, Dahlan, 2009, Ketatanegaraan Indonesia Perspektif Konstitusional , Jakarta: Total  Media.
[12]  Adventus Toding,
“DPD Dalam Struktur Parlemen Indonesia: Wacana Pemusnahan versus Penguatan ”, Jurnal  Konstitusi ,
Volume 14, Nomor 2, Juni 2017
[13]  Julpikar, “Wewenang  Dewan
Perwakilan  Daerah  (DPD)  di
Bidang  Legislasi  dalam  Sistem
Ketatanegaraan
Indonesia ” ,
Jurnal  EduTech, Vol.2  No.1
Maret 2016
[14]  Kelompok  DPD  di  MPR  RI,
Februari 2011, “Naskah Perubahan Kelima Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik
Indonesia  1945  Usul  Perubahan
Pasal Beserta Alasannya.”
[15]  Masnur Mar zuki,  “Analisis
Kontestasi  Kelembagaan  DPD
dan Upaya Mengefektifkan
Keberadaannya ” ,  Jurnal  Hukum ,  No.1 Vol.15 Januari 2008
[16]  Sekretariat Jenderal DPD RI,
“Fungsi Legislasi DPD Pasca Putusan MK”,  Jakarta:  Sekretariat  Jenderal DPD RI.
[17]  Sekretariat  Jenderal  MPR  dan UNDP  (United  Nations  Development Programme),  (2003),  “DPD  Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik
Indonesia”, Jakarta