## Penerapan Sanksi Administratif
Sebagai Sarana Pengendali Pembatasan Terhadap Kebebasan Bertindak Bagi Notaris

## Bahder Johan  Nasution
Program Studi Magister Kenotariatan Universitas Jambi Email: bj_nasution1414@yahoo.com

## Abstrak
Penerapan  sanksi  administratif  terhadap  pelanggran  izin  praktek  atau  bekerja mengeluarkan akta di luar wilayah penempatan wilayah kerja bagi notaris sebagai saran  pengendali  dalam  suatu  izin  merupakan  pembatasan  terhadap  kebebasan untuk  bertindak.  Izin  diartikan  sebagai  pengecualian  terhadap  segala  sesuatu  hal yang  pada  prinsipnya  dilarang  atau  tidak  boleh  dilakukan,  jadi  pemberian  izin adalah  pengecualian  terhadap  larangan  tersebut.  Izin  sebagai  instrumen  hukum dalam membatasi kebebasan bertindak bagi seseorang harus bertumpu pada aturan perundang-undangan  dan  asas-asas  umum  pemerintahan  yang  baik.  Penerapan sanksi  administratif  dalam  suatu  perizinan  berfungsi  untuk  mengatur, mengendalikan  dan  atau  mengarahkan  kebebasan  bertindak  seseorang  untuk berbuat sesuai dengan aturan hukum.
Kata Kunci: Penerapan Sanksi, Pembatasan kebebasan bertindak

## Abstract
The  application  of  administrative  sanctions  against  violations  of  a  license  to practice or work issuing a deed outside the area of placement of the work area for a notary as a controlling suggestion in a permit is a limitation on the freedom to act.  Permission  is  interpreted  as  an  exception  to  everything  that  is  in  principle prohibited  or  prohibited,  so  the  granting  of  a  permit  is  an  exception  to  the prohibition. Permission  as a legal  instrument  in  limiting freedom of action for a person  must  rely  on  the  rule  of  law  and  general  principles  of  good  governance. The  application  of  administrative  sanctions  in  a  permit  functions  to  regulate, control and or direct one's freedom of action to act in accordance with the rule of law.
Keywords: Imposition of Sanctions, Restrictions on freedom of action

## Pendahuluan
Ide  dasar  negara  hukum  baik  dalam  konsep  “ rechtsstaat ”  maupun  “ the rule of law ” sasaran utamanya adalah perlindungan hak-hak dasar manusia. Dalam konsep rechtsstaat perlindungan hak-hak dasar diwujudkan melalui asas legalitas. Dengan  asas  tersebut,    hukum  harus  dipositifkan,  artinya  hukum  harus  dibentuk secara sadar dan dituangkan dalam bentuk yang resmi dan pasti seperti dibuatnya Undang-Undang  Nomor  02  Tahun  2014  tentang  Perubahan  Atas  UU  No.  30 Tahun  2004  tentang  Jabatan  Notaris.  Asas  legalitas  merupakan  asas  yang membatasi  kekuasaan  pemerintahan,  dan  pembatasan  pemerintahan  ini  bukan berarti mematikan kekuasaan pemerintahan yang pada dasarnya berisi wewenang untuk  mengendalikan  ( sturing )  kebebasan  bertindak  bagi  notaris.  Wewenang sturing bagi  kehidupan  masyarakat  itu  tidak  terkecuali  bagi  notaris,  diwujudkan melalui berbagai intrumen hukum, diantaranya adalah instrumen izin  yang dalam kaitannya  dengan  notaris  adalah  Surat  Keputusan  Pengangkatan  Notaris  yang menempatkannya  pada  suatu  wilayah  tertentu  di  dalam  wilayah  negara  kesatuan Republik  Indonesia,  sebagai  salah  satu  bentuk  Keputusan  Tata  Usaha  Negara sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  1  angka  3  Undang-Undang  No.  9  Tahun  2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Sehubungan  dengan  asas  legalitas,    instrumen  izin  atau  Surat Pengangkatan Notaris dibatasi oleh aturan hukum. Pembatasan oleh asas legalitas dilakukan  melalui  asas  keabsahan  tindak  pemerintahan  ( rechtmatigheid  van bestuur ).  Keabsahan  tindak  pemerintahan  tunduk  pada  dua  tolok  ukur,  yaitu hukum  tertulis  dan  hukum  tidak  tertulis.  Pada  dewasa  ini  perhatian  cukup  besar diarahkan kepada hukum tidak tertulis berupa asas-asas umum pemerintahan yang baik, bahkan asas ini telah dipositifkan melalui ketentuan Pasal 53 ayat (2) huruf b Undang-undang  No.  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara sebagaimana dirobah dengan UU No. 9 Tahun 2004 dan Perobahan kedua dengan UU No. 51 Tahun 2009,  mengingat sifat, hakekat dan keterbatasan hukum tertulis seperti peraturan perundang-undangan di bidang Kenotariatan.
Dalam  Hukum  Administrasi,  izin  merupakan  instrumen  yuridis  yang digunakan oleh pemerintah untuk mempengaruhi para warga agar mau mengikuti cara  yang  dianjurkan  guna  mencapai  suatu  tujuan  konkrit.  Sebagai  suatu instrumen  hukum,  izin  berfungsi  sebagai  ujung  tombak  atau  alat  yang  bertujuan untuk mengarahkan, mengendalikan, merekayasa, dan merancang masyarakat adil makmur.  Melalui  izin  dapat  diketahui  bagaimana  gambaran  masyarakat  adil makmur  itu  terwujud,  yang  berarti  persyaratan-persyaratan  yang  terkandung dalam izin merupakan pengendali dalam memfungsikan izin itu sendiri 1 .
1 Ridwan, Hukum Administrasi Negara , UII Press, Yogyakarta, 2003, h1m. 60
Dalam  pemahaman  ilmu  hukum  Instrumen  perizinan  yang  dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara digunakan untuk:
1) mengarahkan atau mengendalikan ( sturen ) aktivitas tertentu;
2) mencegah bahaya yang dapat ditimbulkan oleh aktivitas tertentu;
3) melindungi obyek-obyek tertentu;
4) mengatur distribusi benda langka;
5) seleksi orang dan atau aktivitas tertentu.
Dengan kegunaan yang demikian itu,  setiap izin pada dasarnya membatasi kebebasan  individu.  Dengan  demikian  wewenang  membatasi  hendaknya  tidak melanggar prinsip dasar negara hukum, yaitu asas legalitas. Atas dasar teori  yang demikian  itu, wewenang  memberikan  izin adalah  wewenang  yang diberikan oleh peraturan  perundang-undangan.  Wewenang  itu  diberikan  untuk  mencapai  tujuan konkrit.  Aspek  yuridis  perizinan  meliputi:  larangan untuk  melakukan  suatu aktivitas  tanpa  izin  dan  wewenang untuk  memberi  izin  dari  Badan  atau  Pejabat Tata Usaha Negara.
Larangan  dan  wewenang  untuk  menyimpang  dari  apa  yang  seyogyanya dilakukan  harus  ditegaskan  dalam  peraturan  perundang-undangan.  Larangan dirumuskan  dalam  norma  larangan,  bukan  bentuk  norma  perintah.  Dengan demikian  pelanggaran  atas  larangan  itu  lazimnya  dikaitkan  dengan  sanksi,  baik sanksi  administrasi  maupun  sanksi  pidana.  Ruang  lingkup  dan  batas-batas menegnai larangan tergantung pada uraian tingkah laku yang dilarang. Formulasi larangan dapat berupa larangan umum maupun larangan yang memuat ketentuan- ketentuan  khusus,  misalnya:  Seorang  notaris  tidak  diberi  wewenang    untuk membuat  akta  di  luar  wilayah  penempatannya.  Larangan  yang  seperti  ini merupakan  larangan  umum,  sedangkan  larangan  khusus  misalnya:  Notaris  tidak boleh meninggalkan wilayah kerjanya selama tiga kali dua puluh empat jam tanpa izin dewan pengawas daerah. Wewenang memberi izin pada dasarnya merupakan wewenang  public,  suatu  wewenang  publik  adalah  wewenang  yang  berdasarkan Hukum  Tata  Negara  dan  atau  Hukum  Administrasi  Negara.  Berdasarkan  tema sentral  Penerapkan  anksi  administrasif  sebagai  pembatasan  kebebasan  bertindak bagi  notaris,  pembahasan  dalam  tulisan  yang  singkat  ini  dibatasi  pada  dua  hal yang menyangkut dengan:
1. Wewenang pemberian sanksi administrasi sebagai konsep hukum publik
2. Pemberian izin dan penerapan saknsi sebagai pembatasan kebebasan bertindak

## Wewenang Pemberian Sanksi Administrasi Sebagai Konsep Hukum Publik
Beberapa  literatur  Hukum  Administrasi  Negara  menunjukkan  bahwa sanksi administrasi dikelompokkan menjadi
perbuatan hukum ( rechtshandelingen )  dan  perbuatan  nyata/materiil  ( feitelijkehandelingen ) yang terdiri atas:
1) paksaan  pemerintahan  ( bestuursdwang )  ini  merupakan  bentuk  perbuatan materiil,
2) penarikan kembali keputusan yang menguntungkan (izin, subsidi, pembayaran dll) ini merupakan bentuk perbuatan hukum,
3) uang paksa (dwangsom) ini merupakan bentuk perbuatan nyata/materiil, dan;
4) denda  administrasi  ( administrstief  boete )  ini  dapat  berbentuk  perbuatan nyata/materiil maupun perbuatan hukum.
Sanksi  administrasi  merupakan  perbuatan  Pemerintah  guna  mengakhiri  suatu keadaan yang dilarang oleh kaidah hukum administrasi atau melakukan apa yang seharusnya ditinggalkan oleh para warga masyarakat karena bertentangan dengan undang-undang atau aturan hukum lainnya 2 .
Istilah pemerintahan mengacu pada fungsi, sehingga perbuatan atau tindakan yang dilakukan oleh Pemerintah, dimana semua tindakannya merupakan cara-cara melaksanakan  tugas  yang  didasarkan  pada  peraturan  perundang-undangan. Dengan  demikian  pemerintahan  mempunyai  arti  sebagai  segala  kegiatan  yang terorgasisir  yang  dilakukan  oleh  Pemerintah,  yang  bersumber  pada  kedaulatan negara, meliputi juridiksi territorial dan personal demi tercapainya tujuan negara 3 . Penempatan sanksi dalam suatu aturan hukum, merupakan bagian penutup yang sangat penting dalam setiap peraturan perundang-undangan termasuk dalam aturan  hukum  administrasi.  Pada  umumnya  tidak  ada  gunanya  memasukkan aturan-aturan  hukum  tentang  kewajiban-kewajiban  atau  larangan-larangan  bagi para  warga  dalam  aturan  hukum  bidang  administrasi  negara,  manakala  aturan- aturan  mengenai  tingkah  laku  tidak  dapat  dipaksakan  secara  tegas  oleh  aparat pemerintah atau lembaga/instansi maupun pejabat yang berwenang untuk itu 4 .
Peran penting pada pemberian sanksi dalam Hukum Administrasi memenuhi hukum  pidana.  Kebanyakan  sistem  hukum  yang  menyangkut  perizinan  menurut aturan  hukum  memuat  ketentuan  penting  yang  melarang  para  warga  masyarakat untuk bertindak tanpa izin. Demikian  misalnya disetiap  izin penempatan  memuat ketentuan  “dilarang  membuat  akta  di  luar  wilayah  kerja  tanpa  izin”.  Jika  ada notaris  yang  membuat akta tanpa  izin   mereka akan  menerima akibat hukumnya. Bagi  pembuat  peraturan,  sangat  penting  untuk  tidak  hanya  melarang  tindakan- tindakan  yang tanpa disertai  izin,  tetapi  terhadap  tindakan-tindakan  yang bertentangan dengan aturan hukum yang dapat dikaitkan pada suatu izin, termasuk sanksi-sanksi  yang  diatur  dalam  Hukum  Administrasi.  Dalam  Hukum Administrasi negara yang merupakan bagian dari Hukum Publik, diatur hubungan
2 Philipus  M  Hadjon,  et.  al., Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia ,  Gadjah  Mada University Press, Yogyakarta, 1994, hlm. 246
3 Jimmi Mohamma Ibrahim dalam Joko Widodo, Good Governance: Telaah dari Dimensi Akuntabilitas  dan  Kontrol  Birokrasi  pada  Era  Desentralisasi  dan  Otonomi  Daerah ,  Insan Cendekia, Surabaya, 2001, hlm. 38
4 Philipus M Hadjon, at. al., Op.Cit ,. hlm. 245)
antara Pemerintah dengan warga masyarakat yang ditetapkan secara sepihak oleh Pemerintah.  Bentuk  hukum  yang  khas  dari  Hukum  Administrasi  Negara  adalah ketetapan, yaitu perbuatan hukum oleh badan pemerintah.
Philipus M Hadjon 5 mengemukakan bahwa wewenang menerapkan sanksi administrasi  sebagai  suatu  konsep  hukum  publik  terdiri  atas  sekurang-kurangnya tiga komponen, yaitu:
a. komponen  pengaruh;  bahwa  penggunaan  wewenang  dimaksudkan  untuk mengendalikan perilaku subyek hukum,
b. komponen  dasar  hukum;  bahwa  wewenang  itu  selalu  harus  dapat  ditunjuk dasar hukumnya, dan
c. komponen  konformitas  hukum;  mengandung  makna  adanya  standar wewenang,  yaitu  standar  umum  (semua  jenis  wewenang)  dan  standar  khusus (untuk jenis wewenang tertentu).
Komponen pengaruh mengandung kekuatan yang menyebabkan pihak lain untuk  melakukan  suatu  tindakan.  Miriam  Budiardjo 6 mengemukakan  bahwa: Pengaruh  merupakan  kemampuan  seseorang  atau  sekelompok  manusia  untuk mempengaruhi  tingkah  lakunya  seseorang  atau  kelompok  lain  sedemikian  rupa sehingga tingkah laku itu menjadi sesuai dengan keinginan dan tujuan dari orang yang  mempunyai  kekuasaan  itu.  Pengaruh  merupakan  bentuk  lunak  dari kekuasaan, sedangkan kekuasaan biasanya berbentuk hubungan dalam arti bahwa ada satu pihak yang memerintah dan ada pihak yang diperintah.
Berdasarkan  pengertian  ini  dapat  terjadi,  kekuasaan  yang  tidak  berkaitan dengan  hukum  dan  kekuasaan  yang  berkaitan  dengan  hukum.  Kekuasaan  yang berkaitan  dengan  hukum  oleh  Max  Weber  disebut  sebagai  wewenang  rasional atau  legal,  yaitu  wewenang  yang  berdasarkan  suatu  sistem  hukum  yang  berlaku dalam  masyarakat. Sistem hukum  ini dipahami  sebagai kaidah-kaidah  yang telah diakui serta dipatuhi oleh masyarakat, dan bahkan yang diperkuat oleh negara 7 .
Kekuasaan  mempunyai  makna  yang  sama  dengan  wewenang,  karena kekuasaan  yang  dimiliki  oleh  organ  pemerintahan  adalah  kekuasaan  formal. Dalam  hukum  administrasi  penyerahan  kekuasaan  didasarkan  pada  peraturan perundang-undangan  baik  yang  bersumber  dari  atribusi  maupun  delegasi. Kekuasaan  yang  bersumber  dari  atribusi  misalnya  kekuasaan  Presiden  seperti diatur  dalam  Pasal  4  ayat  (1)  UUD  1945,  bahwa  Presiden  RI  memegang kekuasaan  pemerintahan  menurut  UUD . Sedangkan  kekuasaan  yang  bersumber dari delegasi  misalnya penyerahan kewenangan  kepada Menteri Hukum dan Hak
5 Ibid, hlm. 1
6 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik , PT Gramedia, Jakarta, 2000, hlm. 35-37
7 A  Gunawan  Setiardja, Dialetika  Hukum  dan  Moral,  Dalam  Pembangunan  Masyarakat Indonesia, Kanisius, Yogyakarta, 1990, hlm. 52
Asasi  Manusia  untuk  mengangkat  dan  menentukan  tempat  kedudukan  notaris . Oleh  karena  pengaruh  sebagai  salah  satu  komponen  wewenang,  maka  pengaruh juga bersumber pada peraturan perundang-undangan, sehingga yang ada hanyalah ketaatan dan kepatutan dari notaris sebagai warga masyarakat kepada pemerintah. Berdasarkan  pengaruh  ini,  Pemerintah  dalam  hal  ini  Menteri  Hukum  dan  Hak Asasi  Manusia  melakukan  pengendalian  agar  setiap  notaris  mentaati  Peraturan tentang jabatan notaris. Peraturan ini “dapat disertai dengan paksaan apabila perlu dengan  tindakan  kepolisian  yang  disebut  paksaan  polisi  atau politiedwang 8 . Sebagai bentuk lunak dari kekuasaan, maka penggunaan pengaruh mengacu pada pendekatan-pendekatan  persuasif,  sehingga keserasian hubungan  antara Pemerintah denang notaris dapat dipertahankan.
Menyangkut dengan komponen dasar hukum sebagai salah satu komponen wewenang  sanksi  administrasi  dapat  dilihat  dari  dua  aspek.  Aspek  pertama memberikan  keabsahan  bagi  tindakan  yang  dilakukan  oleh  Pemerintah  melalui Menteri Hukum dan HAM  yang sekaligus  memberikan perlindungan hukum  jika terjadi  gugatan  yang  dilakukan  oleh  warga  masyarakat  terhadap  notaris.  Pada aspek  lain,  melalui  dasar  hukum  ini  dilakukan  pembatasan  terhadap  wewenang yang  dimiliki  oleh  Pemerintah.  Dasar  hukum  sebagai  pembatasan  terhadap penggunaan  wewenang  sanksi  administrasi  perlu  ditentukan  dengan  tegas, sehingga  wewenang  itu  selalu  harus  dapat  ditunjuk  dasar  hukumnya.  Undang- undang  Nomor  2  Tahun  2014  tentang  Peraturan  Jabatan  Notaris  tidak mencantumkan secara tegas mengenai dasar hukum penggunaan wewenang sanksi administrasi,  namun  tersirat  dalam  Pasal  91A  UU  No.  2  Tahun  2014  Ketentuan mengenai  tata  cara  penjatuhan  sanksi  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  7  ayat (2), Pasal 16 ayat (11) dan ayat (13), Pasal 17 ayat (2), Pasal 19 ayat (4), Pasal 32 ayat  (4),  Pasal  37  ayat  (2),  Pasal  54  ayat  (2),  dan  Pasal  65A  diatur  dalam Peraturan Menteri.
Untuk  mengetahui  makna  sebenarnya,  secara  teoritik  substansi  paksaan penegakan hukum seperti diatur dalam Pasal 91A di atas, dapat dikaji berdasarkan elemen-elemen sanksi administrasi sebagai berikut:
(a) sanksi yang bersifaf perbaikan,
(b) dipaksakan oleh organ pemerintahan dalam hal ini Menter Hukum dan HAM,
(c) tidak didahului oleh putusan pengadilan, dan
(d) perlindungan terakhir dari pengadilan.
Penjelasan Pasal  91A UU No. 2 Tahun 2014  menentukan  bahwa paksaan penegakan  hukum  pada  umumnya  berwujud  “mengambil  atau  meniadakan, mencegah,  melakukan,  atau  memperbaiki  segala  sesuatu  yang  berhubungan
8 Soehino, Hukum Tata Negara, Teknik Perundang-undangan , Liberty, Yogyakarta, 1996, hlm. 133
dengann  akta  yang  telah  dibuat,  diadakan,  dijalankan,  dialpakan,  atau  ditiadakan yang  bertentangan  dengan  hukum”.  Dalam  ketentuan  ini  tersirat  elemen  sanksi yang bersifat perbaikan karena tindakan-tindakan yang dilakukan oleh Pemerintah bersifat memulihkan pada keadaan semula.
Elemen dipaksakan oleh organ pemerintahan tersirat secara implisit bahwa paksaan  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  untuk  menegakkan  hukum  dengan undang-undang ini disebut paksaan penegakan hukum atau paksaan pemeliharaan umum.  Dengan  demikian  yang  melakukan  paksaan  adalah  Menteri  Hukum  dan HAM  sebagai  organ  pemerintahan.  Elemen  ini  juga tersirat  pada  ketentuan  yang menyatakan  bahwa  paksaan  itu  harus  didahului  oleh  suatu  perintah  tertulis berdasarkan  hasil  pemeriksaan  majelis  pengawas,  dan  majelis  pengawas  ini merupakan organ pemerintahan. Elemen tidak didahului oleh putusan pengadilan tersirat  dengan  adanya  kewenangan  Menkumham  untuk  mengambil  suatu tindakan  paksaan”  berarti  tindakan  paksa  ini  berupa  pemberhentian  dapat dilakukan secara langsung tanpa adanya putusan pengadilan terlebih dahulu.
Pasal  91A  juga  mencatumkan  ketentuan  “Pejabat  yang  menjalankan tindakan  paksaan  penegakan  hukum  terhadap  pelanggar  harus  dengan  tegas diserahi tugas tersebut. Paksaan penegakan hukum itu hendaknya hanya dilakukan dalam  hal  sangat  perlu  saja  dengan  cara  seimbang  sesuai  dengan  berat pelanggaran,  karena  paksaan  tersebut  pada  umumnya  dapat  menimbulkan kerugian atau penderitaan”. Dalam ketentuan ini terkandung elemen perlindungan hukum  terakhir  dari  pengadilan  karena  dengan  adanya  penyerahan  tugas  secara tegas kepada Pejabat, akan memberikan kepastian hukum bahwa Pejabat tersebut bertanggung  gugat  jika  terjadi  perbuatan  melanggar  hukum  oleh  pemerintah. Warga  masyarakat  yang  dirugikan  oleh  tindakan  paksa  dapat  menggugat  pejabat tersebut ke pengadilan tata usaha negara.
Komponen komformitas hukum mengandung makna adanya setandar umum dan standar khusus. Standar umum meliputi setiap jenis wewenang yang dimiliki oleh  Pemerintah  dalam  menyelenggarakan  pemerintahan  dan  pembangunan. Penggunaan  wewenang  sanksi  administrasi  merupakan  standar  khusus,  karena berhubungan  dengan  wewenang  pemerintahan  tertentu,  yakni  melakukan tindakan-tindakan  nyata  dalam  rangka  menegakkan  peraturan  perundang- undangan.  Berkaitan  dengan  standar  khusus  ini,  maka  sanksi  administrasi mempunyai  karakter  khusus,  seperti  penerapannya  dapat  dilakukan  secara langsung  oleh  pemerintah  tanpa  menunggu  adanya  putusan  pengadilan  terlebih dulu. 9
Menegakkan  sanksi  administrasi  melalui  penerapan  sanksi  administrasi tidak melalui proses peradilan, karena penerapan sanksi ini merupakan wewenang
9 Bahder  Johan  Nasution,  Hukum  Adminisstrasi  Pemerintahan, Jurnal  Yustisia vol.  IV No. 2 Tahun 2018, Jakarta, 2018 hlm. 448
eksekutif  sebagai  organ  pemerintahan.  Seperti  telah  diketahui  bahwa  organ pemerintahan  merupakan  suatu  badan  hukum  yang  diadakan  berdasarkan  hukum publik,  atau  suatu  badan  pemerintahan  lain  yang  mempunyai  kekuasaan  publik. Pemerintah  merupakan  organ  pemerintahan  karena  diadakan  berdasarkan  hukum publik  dan  eksistensinya  untuk  melaksanakan  urusan  pemerintahan  yang didasarkan  pada  hukum  publik.  Berdasarkan  kewenangan  yang  dimiliki, Pemerintah  dalam  hal  ini  Menteri  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia  dapat membentuk  hukum  positif  berupa  Peraturan  Menteri  dan  juga  dapat mempertahankannya  melalui  sanksi  administrasi.  Organ  pemerintahan  yang berwenang menerapkan sanksi administrasi adalah Menteri Hukum dan HAM.
Penyerahan  wewenang  pengangkatan  dan  penempatan  notaris  kepada Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia dilakukan karena dalam penyelenggaraan pemerintahan.  Berdasarkan  asas  ini  juga  dilakukan  penyerahan  wewenang pemberian  sanksi  administrasi  kepada  Menteri  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia dengan  suatu  keyakinan  bahwa  suatu  urusan  pemerintahan  lebih  baik  dan  lebih berhasil kalau diatur dan diurus oleh satuan pemerintahan tertentu dan begitu pula sebaliknya 10 .  Salah  satu  tujuan  dekonsentrasi  adalah:  untuk  mempertinggi efektifitas  dan  efesiensi  dalam  pengurusan  kepentingan  secara  menyeluruh. Penggunaan  wewenang  sanksi  administrasi  yang  diserahkan  kepada  Menteri Hukum dan Hak Asasi  manusia  melalui undang-undang, harus dilakukan dengan hati-hati,  karena  wewenang  ini  dibarengi  dengan  tanggung  gugat  yang  bisa meyeret Menkumham ke Pengadilan.

## Pemberian  Izin  dan  Penerapan  Sanksi  Sebagai  Pembatasan  Kebebasa Bertindak Bagi Notaris
Hak-hak  dasar  memiliki  sifat  dasar  yang  membatasi  kekuasaan pemerintahan. Pembatasan yuridis terhadap hak-hak dasar dilakukan melalui asas legalitas  sebagai  suatu  prinsip  negara  hukum.  Pada  sisi  lain  pemerintah  diberi wewenang  untuk  membatasi  hak-hak  dasar  sesuai  dengan  fungsi  pengendalian ( sturing ).  Pembatasan  itupun  harus  tunduk  pada  asas  legalitas.  Pembatasan  hak- hak dasar dilakukan dengan cara:
1) Penegasan  “ doelcriteria ”:  misalnya  kebebasan  bertindak  untuk  membuat akta  autentik  dibatasi  oleh  daerah  penempatan  kerja  seperti  ketentuan Pasal  17  ayat  (1)  huruf  a    Notaris  dilarang  menjalankan  jabatan  di  luar wilayah jabatannya;
2) Penegasan  ketentuan-ketantuan  prosedural:  misalnya  ketentuan  yang dimuat  pada  Pasal  16  ayat  (1)  huruf  f  yang  menyatakan  merahasiakan
10 HAW. Widjaja, Otonomi Daerah dan Daerah Otonom, Rajawali Pers Divisi Perguruan Tinggi PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2002, hlm.. 32-33
segala sesuatu mengenai Akta yang dibuatnya dan segala keterangan yang diperoleh  guna  pembuatan  Akta  sesuai  dengan  sumpah/janji  jabatan, kecuali undang-undang menentukan lain;
Instrumen  hukum  yang  digunakan  untuk  membatasi  hak-hak  dasar  atau kebebasan seorang  notaris untuk bertindak adalah izin. Secara yuridis izin adalah kewenangan  administratif  yang  dimiliki  oleh  pemerintah  dalam  hal  ini  Menteri Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia  sebagai  salah  satu  sarana  untuk  mengawasi aktifitas  Notaris.  Izin  adalah  persetujuan  yang  didasarkan  pada  kekuasaan mengatur pemerintah beralaskan hukum dimaksudkan sebagai alat untuk kebaikan bagi  notaris  itu  sendiri.  Dalam  implementasinya  sebagai  bagian  dari  cita-cita pemerintahan  yang  baik,  dibutuhkan  aparat  yang  profesional,  jujur,  terbuka  dan bebas  korupsi.  Perizinan  merupakan  salah  satu  instrumen  Hukum  Administrasi yang  paling  populer  dalam  membatasi  kebebasan  seseorang.  Dalam  rangka melaksanakan prinsip negara hukum, izin sebagai instrumen hukum harus tunduk kepada  asas  legalitas.  Secara  khusus  dalam  kaitannya  dengan  penggunaan wewenang (kekuasaan hukum) pemerintah, izin tunduk pada asas-asas keabsahan dalam pemerintahan ( rechtmatigheid van bestuur ). Hal ini berkenaan dengan tiga fungsi  Hukum  Administrasi,  yaitu  fungsi  normatif,  fungsi  instrumen,  dan  fungsi perlindungan hukum.
Fungsi  izin  adalah  sebagai  instrumen  yuridis  yang  digunakan  oleh pemerintah  untuk  mempengaruhi  warga  agar  mau  mengikuti  cara  yang dianjurkannya  guna  mencapai  suatu  tujuan  konkret 11 .  Sebagai  suatu  instrumen, izin  berfungsi  sebagai  pengarah,  atau  untuk  mengemudikan  tingkah  laku  warga. Perizinan  juga  dimaksudkan  untuk  mengadakan  pembinaan,  pengaturan, pengendalian dan pengawasan. Izin dikeluarkan oleh penguasa sebagai instrumen untuk  mempengaruhi  hubungan  dengan  para  warga  agar  mau  mengikuti kemauannya  dalam  memberikan  pelayanan  kepada  umum  sesuai  denga  asas keabsahan dalam bertindak.
Asas keabsahan bagi pemerintahan berfungsi sebagai norma pemerintahan. Tipe  norma  dapat  dibedakan  antara  norma  kelakuan  dan  meta  normen.  Asas keabsahan  sebagai  norma  pemerintahan  termasuk  tipe  meta  normen,  yaitu “ bevoegdheidsnormen ”.  Dengan  demikian  wewenang  menerbitkan  izin  itu diperlukan  norma  atau  hukum  sebagai  dasarnya.  Asas  keabsahan  meliputi wewenang,  prosedur  dan  substansi.  Dalam  hukum  administrasi  Negara  alat  ukur yang  digunakan  untuk  menilai  kebasahan  suatu  tindak  pemerintahan  yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat tata usaha negara  adalah:
1) peraturan perundang-undangan (hukum tertulis),
11 Philipus M. Hadjon, 1994, Op.Cit , hlm. 5
2) norma  hukum  tidak  tertulis.  Dalam  praktek  pemerintahan  di  Belanda  dikenal dengan  sebutan  “ algemene  beginselen  van  behoorlijk  bestuur ”, dalam  norma dan  praktek  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  di  Indonesia  dikenal  dengan  sebut asas-asas umum pemerintahan yang baik.
Dalam  kaitan  dengan  izin  sebagai  instrumen  yang  melaksanakan  prinsip negara  hukum  hendaknya  perhatian  kita  diarahkan  kepada  usaha  penggalian, pembentukan  dan  penerapan  asas-asas  umum  pemerintahan  yang  baik  dalam proses  izin.  Dikaitkan  dengan  cara  pembatasan  hak-hak  dasar,  wewenang menerbitkan  izin  yang  menyangkut  penggunaan  hak-hak  dasar  termasuk  jenis wewenang  (kekuasaan  hukum)  bebas.  Konsep  bahwa  wewenang  bebas ( discretioner power, discretionary bevoegdheid ) yang semula sekakan-akan tidak terjamah oleh “ rechtmatigheids-toetsing ” telah lama ditinggalkan. Kriteria hukum yang  digunakan  untuk  menilai rechtmatigheid kekuasaan  bebas  itu  di  Belanda disebut  sebagai algemene  beginselen  van  behoorlijk  bestuur ,  di  Perancis  disebut principes generaux du droit publique 12 .
Di  Indonesia  pemikiran  tentang  asas-asas  umum  pemerintahan  yang  baik secara  populer  pertama  kali  disajikan  Kuntjoro  Purbopranoto 13 dengan merumuskan asas-asas tersebut sebagai berikut:
(1) asas kepastian hukum
(2) asas keseimbangan
(3) asas kesamaan
(4) asas bertindak cermat
(5) asas motivasi
(6) asas tidak mencampuradukkan wewenang
(7) asas “fair play”
(8) asas keadilan dan kewajaran
(9) asas menanggapi pengharapan yang wajar
(10) asas meniadakan akibat-akibat suatu keputusan yang batal
(11) asas perlindungan atas pandangan hidup
(12) asas kebijaksanaan
(13) asas penyelenggaraan kepentingan umum.
Pada  awalnya  dalam  Undang-undang  Nomor.  5  Tahun  1986  tentang Peradilan Tata Usaha Negara, kupasan atau pembahasan terhadap asas-asas umum pemerintahan  yang  baik  yang  berasal  dari algemene  beginselen  van  behoorlijk bestuur atau  yang berasal dari  yurisprudensi, tidak secara tegas menetapkan asas tersebut  sebagai  salah  satu  alasan  untuk  mengajukan  gugatan.  Namun  seiring
12 Philipus  M  Hadjon,  Beberapa  Catatan  Tentang  Hukum  Administrasi, Artikel ,  Yuridika No. 1 dan 2 Tahun VIII, Jan-Feb-Apr, Fakultas Hukum Unair, Surabaya, 1993, hlm. 5
13 Kuntjoro  Purbopranoto, Beberapa  Catatan  Hukum  Tata  Pemerintahan  Dan  Peradilan Administrasi , Alumni, Bandung, 1985, hlm. 29-30
dengan perobahan Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 melalui Undang-undang Nomor  9  Tahun  2004,  alasan  gugatan  dengan  menggunakan  dasar  asas-asas umum pemerintahan  yang baik telah dapat dilakukan  melalui ketentuan Pasal 53 ayat (2) huruf b Undang-undang Nomor 9 Tahun  2004. Ketentuan Pasal tersebut mengatur  dengan  tegas  bahwa:  alasan  yang  dapat  digunakan  dalam  gugatan adalah Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat bertentangan dengan asas-asas umum  pemerintahan  yang  baik.  Dengan  demikian  fungsi  asas-asas  umum pemerintahan  yang baik sebagai  norma pemerintahan dinyatakan dalam Undang- undang  tersebut  sebagai  salah  satu  alasan  untuk  mengajukan  gugatan  tata  usaha negara terhadap Badan atau Pejabat Tata Usaha  Negara  yang  mengeluarkan atau menerbitkan putusan tersebut.
Dalam  penjelasan  pasal  tersebut,  yang  dimaksud  dengan  asas-asas  umum pemerintahan yang baik adalah meliputi asas:
(1) kepastian hukum,
(2) tertib penyelenggaraan negara,
(3) kepentingan umum,
(4) keterbukaan,
(5) proposionalitas,
(6) profesionalitas, dan;
(7) akuntabilitas,
Asas-asas  ini    sama  dengan  asas  sebagaimana  dimaksud  dalam  Undang-undang No.  28  Tahun  1999  tentang  Penyelenggara  Negara  yang  Bersih  dan  Bebas  dari Korupsi,  Kolusi,  dan  Nepotisme.  Agar  izin  sebagai  instrumen  yuridis  untuk membatasi  penggunaan  kebebasan  bertindak  bagi  notaris  tidak  bertentangan dengan  tujuan  negara  hukum,  yaitu  perlindungan  hak-hak  dasar,  maka penggunaan wewenang menerbitkan izin dalam rangka penggunaan hak-hak dasar seyogyanya memperhatikan  asas-asas  umum  pemerintahan yang  baik sebagaimana telah diuraikan di atas.

## Penutup

## Kesimpulan
Berdasarkan pada uraian-uraian di atas, dapat ditarik kesimpulan wewenang menerapkan  sanksi  administrasi  sebagai  suatu  konsep  hukum  publik  terdiri  atas sekurang-kurangnya  tiga  komponen,  yaitu:  komponen  pengaruh  dimana penggunaan  wewenang  dimaksudkan  untuk  mengendalikan  perilaku  subyek hukum  yaitu  perilaku  notaris,  komponen  dasar  hukum  yang  menentukan  bahwa wewenang  itu  selalu  harus  dapat  ditunjuk  dasar  hukumnya,  dan    komponen konformitas  hukum  yang  mengandung  makna  adanya  standar  wewenang,  yaitu standar umum dan standar khusus.
Organ  pemerintahan  merupakan  suatu  badan  hukum  yang  diadakan berdasarkan  hukum publik, atau suatu badan pemerintahan  lain  yang  mempunyai kekuasaan  public  untuk  mengendalikan  notaris  yaitu  Menteri  Hukum  dan  Hak Asasi Manusia yang merupakan organ pemerintahan karena diadakan berdasarkan hukum  publik  dan  eksistensinya  untuk  melaksanakan  urusan  pemerintahan  yang didasarkan  pada  hukum  publik.  Menegakkan  sanksi  administrasi  melalui penerapan  sanksi  administrasi  tidak  melalui  proses  peradilan,  karena  penerapan sanksi  ini  merupakan  wewenang  eksekutif  sebagai  organ  pemerintahan.  Izin merupakan  instrumen  yuridis  untuk  membatasi  penggunaan  kebebasan  bertindak bagi  notaris  sebagai  warga  masyarakat.  Wewenang  memberikan  izin  tunduk kepada  peraturan  perundang-undangan  dan  asas-asas  umum  pemerintahan  yang baik  sesuai  asas  legalitas  yang  merupakan  asas  utama  dari  asas  ketatanegaraan, yaitu  prinsip  negara  hukum  yang  pada  dasarnya  tidak  dapat  dipisahkan  dari  asas demokrasi.
Perizinan sering  menjadi persoalan dalam kehidupan sehari-hari termasuk dalam dunia prefesi notaris. Mulai dari notaris sampai pejabat pembuat akta tanah, berkutat  dengan  perizinan,  karena  perizinan  berkaitan  dengan  kepentingan  yang dipersyaratkan  untuk  melakukan  aktivitas  tertentu  dengan  mendapat  persetujuan atau legalitas dari pejabat negara sebagai alat administrasi di dalam pemerintahan suatu  negara.  Sebagai  suatu  bentuk  kebijakan  tentunya  izin  tidak  boleh bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  serta  norma-norma kehidupan yang ada dimasyarakat baik secara vertikal maupun horizontal. Kebijakan  yang  berbentuk  izin  harus  mencerminkan  suatu  kebjakan yang  sesuai  dengan  prikehidupan  dan  kenyamanan  seluruh  masyarakat,  sehingga tujaun negara dalam konsep negara kesejahteraan ( welfare state ) yang termaktub dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 alinea ke-empat , dapat terwujud.

## Daftar Pustaka
A  Gunawan  Setiardja, Dialetika  Hukum  dan  Moral,  Dalam  Pembangunan Masyarakat Indonesia, Kanisius, Yogyakarta, 1990.
HAW.  Widjaja, Otonomi  Daerah  dan  Daerah  Otonom, Rajawali  Pers  Divisi Perguruan Tinggi PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2002
Indroharto, Usaha  Memahami  Undang-undang  Tentang  Peradilan  Tata Usaha Negara , Buku I, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1993
I  Wayan  Suandi,  Penggunaan  Wewenang  Paksaan  Pemerintahan  Dalam Penyelenggaraan  Pemerintahan  Di  Propinsi  Bali, Disertasi ,  Progarm Pascasarjana Universitas Airlangga, Surabaya, 2003.
Joko  Widodo, Good  Governance:  Telaah  dari  Dimensi  Akuntabilitas  dan Kontrol  Birokrasi  pada  Era  Desentralisasi  dan  Otonomi  Daerah , Insan Cendekia, Surabaya, 2001.
Josef  Riwu  Kaho, Prospek  Otonomi  Daerah  di  Negara  Republik  Indonesia ,
Rajawali, Jakarta, 1990
Kuntjoro  Purbopranoto, Beberapa  Catatan  Hukum  Tata  Pemerintahan  Dan Peradilan Administrasi, Alumni, Bandung, 1985.
Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik , PT Gramedia, Jakarta, 2000
Paulus E Lotulung, Beberapa Sistem Tentang Kontrol Segi Hukum Terhadap Pemerintah, PT Citra Aditya Bakti, Bandung 1993.
Philipus  M  Hadjon,  Beberapa  Catatan  Tentang  Hukum  Administrasi, Artikel , Yuridika  No.  1  dan  2  Tahun  VIII,  Jan-Feb-Apr,  Fakultas  Hukum  Unair, Surabaya, 1993.
_______, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 1994.
Soehino, Hukum  Tata  Negara,  Teknik  Perundang-undangan, Liberty, Yogyakarta, 1996.
Sukamto  Satoto, Pengaturan  Eksistensi  dan  Fungsi  Badan  Kepegawaian Negara , Hanggar Kreator, Yogyakarta, 2004.
Ridwan, Hukum Administrasi Negara , UII Press, Yogyakarta, 2003
____________, Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan Dan Peradilan Administrasi, Alumni, Bandung, 1985.