## PASANG SURUT  OTONOMI DESA DI INDONESIA

## Fikri Habibi
abstrak
desa sudah ada sejak dahulu jauh sebelum NKRI lahir, oleh karena itu sudah sepatutnya desa mendapatkan perhatian yang serius dari pemerintah. Eksistensi desa dalam struktur pemerintahan di Indonesia terus mengalami perubahan seiring dengan kepentingan rezim yang berkuasa. Ketika orde baru, desa ditempatkan sebagai unit pemerintahan terkecil yang langsung berada di bawah kecamatan. Masa orde baru, desa-desa di Indonesia mendapatkan perlakuan yang sama karena memakai pendekatan “penyeragaman” demi tujuan stabilitas politik. Memasuki masa reformasi, secar normatif desa mempunyai posisi yang berbeda dengan orde baru. Hal tersebut dapat dilihat dari undang-undang yang menjelaskan bahwa negara mengakuai desa beserta hak-hak tradisionalnya selama masih dalam konteks NKRI, atau dengan kata lain desa sudah mempunyai otonomi. Perdebatan tentang konsepsi otonomi desa masih terus bergulir hingga melahirkan argumentasi bahwa desa harus diatur oleh undang-undang tersendiri (RUU Desa). Proses panjang perumusan konsep ideal otonomi desa harus harus berorientasi pada kemandirian dan kesejahteraan masyarakat desa.

## Kata Kunci
Desentralisasi, Otonomi daerah, Otonomi desa

## A. PENDAHULUAN
Otonomi daerah termasuk isu dan kebijakan  yang satu dasawarsa terakhir menjadi salah satu pusat  pembahasan  dan  kajian  bidang  pemerintahan  di  Indonesia.  Meskipun  demikian, otonomi  daerah  sesunggunya    sudah  diimplementasikan  sejak  zaman  penjajahan.  Jejak rekamnya dapat  terlihat dari peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang otonomi daerah  dari  zaman  penjajahan  Belanda  hingga  masa  reformasi.  Beberapa  peraturan perundang-undangan  yang berhubungan dengan otonomi daerah dapat dilihat dalam tabel di bawah ini 30 :
Tabel A.1
Peraturan-Peraturan Otonomi Daerah Masa Pra Kemerdekaan 1903-1945 - Decentralicetie Wet 1903 - Oendang-Oendang No.27 tentang
30 Diringkas  dari  Soetandyo  Wignosubroto  dkk  , Pasang  Surut  Otonomi Daerah:Sketsa  Perjalanan  100  Tahun , Institute for Local Development, Yayasan Tifa, Jakarta,2005

## Peroebahan Pemerintahan Daerah
- Oendang-Oendang No.28 tentang Atoeran Pemerintahan Syuu dan Atoeran Pemerintahan Tokubetsusi - Oendang-Oendang No.30 tentang Mengoebah Nama Negeri dan Daerah Masa  Kemerdekaan  Hingga  Demokrasi Terpimpin 1945-1965 - UU No.1 tahun 1945 tentang KNID - UU No. 22 tahun tentang KND
- UU No.1 tahun 1957 - Penpres No.6 tahun 1959 - Penpres No.5 tahun 1960 - UU No.18 tahun 1965 Masa Orde Baru 1966-1999 - UU  No.5  tahun  1974  tentang  Pokok- Pokok Pemerintahan Di Daerah - UU No.5 tahun 1979 tentang Desa Masa Reformasi 1999-Sekarang - UU No.22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
- UU No.25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah - UU No.32 tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah
- UU No.33 tahun 2004
Perbedaan  yang  paling  substansial  dari  semua  peraturan  tersebut  adalah  aturan  tentang kualitas  otonomi  yang  diberikan  kepada  daerah  (pemda).  Masa  orde  lama  dan  orde  baru, bobot  otonomi  yang  diberikan  kepada  daerah  sangatlah  kecil.  Kebijakan  tersebut  sangat dipengaruhi  sistem  politik  yang  dijalankan  pada  saat  itu,  yaitu  sentralistik.  Berbeda  dengan masa  reformasi,  dimana  daerah  diberikan  hak/kewenangan  yang  sangat  luas  untuk menjalankan daerahnya sendiri sementara Pusat hanya menjalankan beberapa kewenangan/urusan  saja.  Perjalanan  panjang  peraturan  tentang  otonomi  daerah  tersebut seharusnya bermuara pada format ideal otonomi daerah di Indonesia.
Pemerintah dan DPR sedang melakukan pembahasan dalam rangka perubahan atau revisi atas UU  No.32  tahun  2004  tentang  Pemerintah  Daerah.  Rancangan  perubahan  yang  paling fundamental  yaitu  akan  dipecahnya  (split)  UU  No.32  tahun  2004  menjadi  tiga  undang- undang yaitu UU tentang Pemda, UU tentang Pemilukada serta UU tentang Desa. Perdebatan rencana  pemisahan  undang-undang  tersebut  terus  bermunculan  baik  yang  setuju  maupun yang  menolak.  Pihak  yang  setuju  dengan  pemisahan  berpendapat  bahwa,  ketiga  persoalan tersebut  (pemda,  pemilukada  dan  desa)  harus  diatur  oleh  undang-undang  tersendiri  karena kompleksitas permasalahan serta “keunikan”-nya. Sehingga, ketiganya dirasakan sudah tidak bisa diakomodir lagi di dalam satu undang-undang yaitu UU No.32 tahun 2004.
Khusus  tentang  desa,  menurut  Robert  Endi  Jaweng 31 pentingnya  pengaturan  tersendiri  Desa dalam  suatu  UU  dilandasi  banyak  alasan.  Paling  utama  adalah  untuk  menjaga  agar  prinsip pengakuan dan penghormatan terhadap eksistensi Desa mendapat wadah legal yang tinggi, yakni UU. Tidak seperti sekarang ini di mana sebagian aspek substantif Desa hanya diatur pada level PP (PP No.72/2005) yang otoritas penyusunnya hanya  dilakukan pemerintah tanpa keterlibatan para wakil di DPR atau DPD.  Selain itu, dengan menjadikan pengaturan Desa sekedar sebagai bagian  norma UU Pemda, Desa  seolah  menjadi  bagian dari struktur Pemda dan otonomi Desa hanya menjadi cabang dari otonomi  daerah. Terlebih di sisi lain perlu dicatat bahwa 83,2 persen wilayah Indonesia merupakan kawasan perdesaan dengan total jumlah desa sebesar 74 ribu desa (survei PODES, 2006). Dari 74 ribu desa tersebut, 45 persen atau sekitar 32.500 desa merupakan desa tertinggal (miskin) 32 .
Pihak  yang  menolak  berpendapat  bahwa  pemisahan  tersebut  tidak  menyentuh  substansi permasalahan  bahkan  dapat  menimbulkan  permasalahan  baru  yaitu  mis  koordinasi  atau tumpang  tindih  antar  undang-undang.  Sebagai  contoh,  RUU  Desa  yang  sedang  dibahas  di DPR  menurut  Otto  Syamsuddin  Iskak  mempunyai  potensi  berbenturan  dengan  UU  No.11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Penyebabnya adalah pengaturan desa di Aceh tidak bisa  dilepaskan  dari  UU  No.11  tahun  2006  yang  masih  menghormati  komunitas  adat  yang dikenal dengan “ gampong ” 33 .
31 Robert Endi Jaweng , Otonomi Desa: Reposisi Mencari Jati Diri , Artikel pada Harian Jurnal Nasional – Kamis, 21 Juli 2011 )
32 Prof.  Firmanzah,  PhD, Menyikapi  RAPBN  2012 ,  Metro  Kolom,  Selasa  23  Oktober  2011, http://metrotvnews.com/read/analisdetail/2011/08/23/197/Menyikapi-RAPBN-2012).
33 Harian Umum Kompas, Jum‟at 15 Juni 2012 hal. 5).
Perjalanan  otonomi  desa  tidak  terlepas  dari  perjalanan  otonomi  daerah  itu  sendiri,  karena otonomi  desa  akan  dipengaruhi  oleh  format  otonomi  daerah  yang  akan  diimplementasikan. Pada  masa  Orde  Baru  dengan  alasan  stabilitas  politik  untuk  menunjang  pembangunan nasional,  desa  diartikan  sebagai  konsep  administratif  yang  berkedudukan  di  bawah kecamatan.  Struktur  pemerintahan  desa  diseragamkan  melalui  UU  No.  5/  1979.  Masa reformasi  merupakan  titik  tolak  dari  slogan  kembali  ke  desa,  yang  menekankan  pada pembaruan otonomi  desa,  yang ditandai oleh desentralisasi kekuasaan dengan terbitnya UU No. 22 Tahun 1999. Namun tak  lama  muncul kecenderungan resentralisasi  melalui UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang dilatarbelakangi dengan perubahan fungsi BPD menjadi Badan Permusyawaratan Desa, sehingga tidak ada lagi fungsi kontrol terhadap kepala  desa.  Hal  ini  mengisyaratkan  bahwa  desa  belum  sepenuhnya  otonom  sebagai  suatu entitas yang berdaya secara politik dan ekonomi. 34
Perubahan konsep otonomi desa yang paling serius adalah pergeseran yang semula “otonomi pengakuan”  menjadi  “otonomi  pemberian”.  Pengakuan  dan  pemberian  mempunyai  nilai filosofis  yang  berbeda.  Konsep pengakuan  mengandung  makna  bahwa desa sudah  memiliki kewenangan yang melekat (jauh sebelum Indonesia lahir) yang kemudian diakui oleh negara sebagai  hak  adat  istiadatnya.  Sedangkan  konsep  pemberian,  bahwa  negara-lah  yang memberikan  otonomi  kepada  desa.  Pergeseran  konsep  tersebut  mempunyai  konsekuensi terhadap tiga hal 35 , yaitu:
1. Otonomi tradisionl berubah menjadi otonomi rasional
2. Perubahan  kelembagaan  yang  semula  lembaga  kemasyarakatan  yang  mengurus kepentingannya sendiri menjadi lembaga pemerintahan daerah yang berskala kecil
3. Sumber keuangan, semula berasal dari iuran masyarakat berubah menjadi pemberian dari APBN dan APBD.
RUU  Desa  yang  sedang  dibahas  oleh  DPR  hanya  menjadi  momentum  pengulangan  sejarah UU tentang desa karena pada masa orde baru, desa diatur tersendiri melalui UU No.5 tahun 1979.  Jika  RUU  Desa  disahkan,  pertanyaannya  apakah  implementasi  otonomi  desa  secara khusus dan otonomi daerah secara umumnya terjadi kemajuan atau kemunduran. Meskipun,
34 Irine  H.  Gayatri, Demokrasi  Lokal  (di  Desa):  Quo  Vadis? , Makalah  untuk  diskusi  Perkumpulan  INISIATIF, Bandung, 16 April 2007.
35 Sadu Warsito dan M.Irwan Tahir, Administrasi Pemerintahan Desa , Universitas Terbuka, Jakarta, 2011:1.23)
beberapa  klausul  revisi  tersebut  sepintas  memberikan  angin  surga  bagi  desa.  Contoh persoalan  anggaran,  DPR  sedang  memperjuangkan  anggaran  desa  sebesar  10%  dari  total APBN  per  tahun 36 .  Hal  tersebut  merupakan  lompatan  yang  cukup  signifikan  karena  selama ini desa hanya mendapatkan anggaran sisa berupa Anggaran Dana Desa (ADD).
Berdasarkan  paparan  di  atas,  pertanyaan  yang  yang  paling  mendasar  adalah  apa  visi reformasi kebijakan Desa untuk memperbaiki masa depan Desa? Perlu dilakukan kajian yang lebih mendalam dan serius dalam menata desa ke depan dan didasarkan atas kondisi objektif desa.  Argumentasi-argumentasi  yang  dibangun  dalam  membuat  konsepsi  pemerintah  desa yang ideal sekarang ini, selalu dikaitkan dengan faktor sosio historis desa. Pijakannya selalu pada  asumsi  bahwa  desa  adalah  sebuah  wilayah  yang  damai,  tentram,  minim  konflik, harmonis dan lain sebagainya. Tetapi, relevansi argumentasi tersebut perlu dikoreksi kembali jika  dikaitkan  dengan  kondisi  sosio  politik  desa  terkini.  Desa  sudah  banyak  mengalami perubahan  sebagai  implikasi  dari  moderenisasi  termasuk  perkembangan  dan  perubahan paradigma  tentang  otonomi  dan  pemerintahan  daerah.    Modernisasi  telah  merubah  desa (dalam  konsep  tradisional)  menjadi  desa  yang  lebih  kompleks.    Desa  juga  sudah  menjadi arena  pertempuran  kepentingan-kepentingan  politik  yang  seringkali  menegasikan  nilai-nilai luhur  desa.  Kepala  desa  dan  perangkat  desa  lainnya  seringkali  menjadi  ujung  tombak  tim sukses partai politik dan kandidat kepala daerah tertentu. Aroma politik ini akan lebih terasa ketika mendekati momentum politik tertentu (seperti pemilu, pemilukada dan pilkades).

## B. DESA
Definisi  desa  menurut  tiga  peraturan  perundang-undangan  yang  di  dalamnya  mengatur tentang  desa.  Menurut  UU  No.  5  tahun  1979  adalah “ desa  wilayah  yang  ditempati  oleh sejumlah  penduduk  sebagai  persatuan  masyarakat,  termasuk  di  dalamnya  kesatuan masyarakat  hukum  yang  mempunyai  organisasi  pemerintahan  terendah  langsung  di  bawah camat dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri” .
Sedangkan  menurut  UU  No.22  tahun  1999  “ Desa  atau  yang  disebut  dengan  nama  lain, selanjutnya  disebut  Desa,  adalah  kesatuan  masyarakat  hukum  yang  memiliki  kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat  istiadat  setempat  yang  diakui  dalam  sistem  pemerintahan  nasional  dan  berada  di Daerah Kabupaten ”.
36 Harian Umum Kompas, Selasa 8 Mei 2012
Menurut UU No.32 tahun 2004 jo Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa, disebut bahwa” Desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang  berwenang  untuk  mengatur  dan  mengurus  kepentingan  masyarakat  setempat, berdasarkan  asal-usul  dan  adat  istiadat  setempat  yang  diakui  dan  dihormati  dalam  sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia ”. 37
Menurut Kuntowijoyo ( Suhartono, 2001: 30),  ada tiga paradigma yang berkembang dalam melihat  Desa. Pertama ,    paradigma  yang  melihat  masalah  pada  rakyat  itu  sendiri. Kedua , paradigma  yang  melihat  kondisi  yang  menyebabkan  tidak  adanya  kesempatan  bagi  rakyat. Ketiga ,  paradigma yang melihat pada struktur dan sistem yang tidak adil.
Secara umum, setidaknya terdapat tiga tipe bentuk Desa, yaitu:
a. Tipe ”Desa adat” atau sebagai self governing community sebagai bentuk Desa asli dan  tertua  di  Indonesia.  Konsep  ”otonomi  asli”  sebenarnya  diilhami  dari pengertian  Desa  adat  ini.  Desa  adat  mengatur  dan  mengelola  dirinya  sendiri dengan  kekayaan  yang  dimiliki  tanpa  campur  tangan  negara.  Desa  adat  tidak menjalankan  tugas-tugas  administratif  yang  diberikan  oleh  negara.  Saat  ini  Desa pakraman di Bali yang masih tersisa sebagai bentuk Desa adat yang jelas.
b. Tipe  ”Desa  administratif”  ( local  state  government )  adalah  Desa  sebagai  satuan wilayah  administratif  yang  berposisi  sebagai  kepanjangan  negara  dan  hanya menjalankan  tugas-tugas  administratif  yang  diberikan  negara.  Desa  administratif secara  substansial  tidak  mempunyai  otonomi  dan  demokrasi.  Kelurahan  yang berada  di  perkotaan  merupakan  contoh  yang  paling  jelas  dari  tipe  Desa administratif.
c. Tipe ”Desa otonom” atau dulu disebut sebagai Desapraja atau dapat juga disebut sebagai local self government , seperti halnya posisi dan bentuk daerah otonom di Indonesia.  Secara  konseptual,  Desa  otonom  adalah  Desa  yang  dibentuk berdasarkan  asas  desentralisasi  sehingga  mempunyai  kewenangan  penuh  untuk mengatur  dan  mengurus  rumah  tangganya  sendiri.  Desa  otonom  berhak membentuk  pemerintahan  sendiri,  mempunyai  badan  legislatif,  berwenang membuat  peraturan  Desa  dan  juga  memperoleh  desentralisasi  keuangan  dari negara.
37 www.wikipedia.org/wiki/desa
Keragaman sosio-kultural yang dimiliki oleh Indonesia juga berpengaruh terhadap klasifikasi keragaman pemerintahannya, termasuk pada bentuk desa. Karakteristik desa-desa yang ada di pulau  Jawa  akan  mempunyai  perbedaan  dengan  desa  yang  terdapat  di  Papua  baik nomenklatur maupun perbedan hukum adatnya.
Tabel B.1
Tipologi Bentuk Keragaman Desa di Indonesia
Tipe Desa Deskripsi Daerah Ada adat, tetapi tidak ada Desa. Adat  sangat  dominan.  Desa  tidak punya pengaruh. Papua Tidak ada adat, tetapi ada Desa Pengaruh  adat  sangat  kecil.  Desa modern sudah tumbuh kuat. Jawa,  sebagian  besar Sulawesi,  Kalimantan Timur, sebagian Sumatera Integrasi  antara  Desa dan adat. Adat  dan  Desa  sama-sama  kuat. Terjadi kompromi keduanya. Sumatera Barat Dualisme/Konflik antara  adat  dengan Desa Pengaruh  adat  jauh  lebih  kuat ketimbang  Desa.  Terjadi  dualisme kepemimpinan  lokal.  Pemerintahan Desa tidak efektif. Bali, Kalimantan Barat, Aceh, NTT, Maluku. Tidak  ada  Desa  tidak ada adat Kelurahan  sebagai unit administratif ( local  state  government) .  Tidak  ada
demokrasi lokal.
Wilayah perkotaan.
Pemerintah  desa  di  Indonesia  selama  ini  telah  menjalankan  tiga  peran  utamanya,  yaitu sebagai berikut:
1. Sebagai  struktur  perantara;  yakni  menjadi  perantara  antara  masyarakat  desa  dengan pemerintahan  supradesa  (pusat,  provinsi,  dan  kabupaten)  maupun  dengan  pihak lainnya.
2. Sebagai pelayan masyarakat; yakni memberikan pelayanan dalam bentuk barang dan jasa publik  yang diatur berdasarkan  hak asal-usul  desa  bersangkutan  ataupun  berupa penugasan dari pemerintah supradesa.
3. Sebagai  agen  pembaharuan;  yakni  menjadi  pelopor  perubahan  bagi  desa  dan masyarakatnya  baik  atas  inisiatif  sendiri  maupun  penugasan  dari  penugasan pemerintahan supradesa 38

## C. SEJARAH PERATURAN TENTANG DESA
Sejarah  perjalanan  peraturan  tentang  desa  terus  mengalami  pasang  surut  seiring  dengan perdebatan  dan  perubahan  tentang  otonomi  daerah.  Pengaturan  tentang  desa  di  Indonesia dapat  dikaji  dan  ditelusuri  dari  peraturan-peraturan  yang  telah  dibuat  dari  masa  penjajahan Belanda hingga masa reformasi. Peraturan tentang desa hingga tahun 1965 dapat dilihat pada bagan di bawah ini:

## Tabel C.1
Perkembangan Peraturan Tentang Desa Sampai Tahun 1965 39

## Masa UU No. 5/1979
38 Sadu Warsito dan M.Irwan Tahir, Administrasi Pemerintahan Desa , Universitas Terbuka, Jakarta, 2011:1.21)
39 Ibid
Perubahan Paradigma Penyelenggaraan Pemerintah Desa Tahun 1906 Tahun 1948 Tahun 1965 - Stbl No.591 - Stbl 1913/235
- Stbl 1919/217 UU  No.22/1948  kemudian diganti dengan UU No.1/1957
UU No.1/1957 diganti oleh UU No.19/1965
IGO (daerah jawa) dan  IGOB  (luar jawa)
IGO dan IGOB tidak berlaku lagi
Desa Praja
Dari  ketentuan  awal,  termasuk  pengertian  Desa  yang  seragam  itu,  banyak  pihak  menilai bahwa  UU  No.  5/1979  merupakan  bentuk  Jawanisasi  atau  menerapkan  model  Desa  Jawa untuk kesatuan masyarakat adat di Luar Jawa. Dengan sendirinya UU ini tidak mengakui lagi keberadaan  nagari,  huta,  sosor,  marga,  negeri,  binua,  lembang,  parangiu  dan  lain-lain  yang umumnya  berada  di  Luar  Jawa.  Pengaturan  dalam  UU  No.  5  /1979  memaksa  Desa  dan kesatuan  masyarakat  hukum  yang  menjadi  bagian  darinya    menjadi  seragam.  Persekutuan sosial  Desa  lain  yang  belum  sesuai  bentuknya  dengan  Desa  dipaksa  menyesuaikan  diri, melalui  upaya  misalnya regrouping Desa,  sehingga  tidak  dapat  disebut  Desa  lagi.  Secara substantif UU No. 5/1979 menempatkan Kepala Desa bukanlah pemimpin masyarakat Desa, melainkan  sebagai  kepanjangan  tangan  pemerintah  supra  Desa,  yang  digunakan  untuk mengendalikan  penduduk  dan  tanah  Desa.  UU  No.  5/1979  sebenarnya  juga  mengenal pembagian  kekuasaan  di  Desa,  yakni  ada  Kepala  Desa  dan  Lembaga  Musyawarah  Desa (LMD).  Pasal  3  menegaskan,  Pemerintah  Desa  terdiri  dari  Kepala  Desa  dan  Lembaga Musyawarah  Desa  (LMD).  Lembaga  Musyawarah  Desa  adalah  lembaga  permusyawaratan atau  pemufakatan  yang  keanggotaannya  terdiri  atas  Kepala-kepala  Dusun,  Pimpinan Lembaga-lembaga  Kemasyarakatan,  dan  pemuka-pemuka  masyarakat  di  esa  yang bersangkutan  (Pasal  17).  Meski  ada  pembagian  kekuasaan,  tetapi  LMD  tidak  mempunyai kekuasaan  legislatif  yang  berarti.  LMD  bukanlah  wadah  representasi  dan  arena  check  and balances  terhadap  kepala  Desa.  Bahkan  juga  ditegaskan  bahwa  kepala  Desa  karena jabatannya ( ex officio ) menjadi ketua LMD (Pasal 17 ayat 2). 40

## Masa UU No. 22 tahun 1999
Undang-Undang  No.  22/1999  memang  tidak  mengenal  desentralisasi  Desa,  tetapi  para perumusnya,  misalnya  Prof.  M.  Ryaas  Rasyid,  menegaskan  bahwa  semangat  dasar  UU  No. 22/1999 adalah memberikan pengakuan terhadap keragaman dan keunikan Desa (atau dengan nama  lain)  sebagai self-governing  community, yang  tentu  saja merupakan  manifestasi terhadap makna “istimewa” dalam Pasal 18 UUD 1945. Pemaknaan baru ini berbeda dengan semangat  dan  disain  yang  tertuang  dalam  UU  No.  5/1979,  yang  hanya  menempatkan  Desa sebagai  unit  pemerintahan  terendah  di  bawah  camat.  Secara  politik  UU  No.  5/1979 bermaksud  untuk  menundukkan  Desa  dalam  kerangka  NKRI,  yang  berdampak menghilangkan basis self-governing community . Lompatan lain yang tampak dalam UU No.
40 Naskah  Akademik  Rancangan  UU  tentang  Desa,  Direktorat  Pemerintah  Desa  dan  Kelurahan, www.forumdesa.org . Penulis juga mendapatkan bahan yang sama dari Komisi 2 DPR RI
22/1999  adalah  pelembagaan  demokrasi  Desa  dengan  lahirnya  Badan  Perwakilan  Desa (BPD)  sebagai  pengganti  Lembaga  Musyawarah  Desa  (LMD).  Pasal  94  UU  No.  22/1999 menegaskan:  “Di  Desa  dibentuk  Pemerintah  Desa  dan  Badan  Perwakilan  Desa,  yang merupakan Pemerintahan Desa”. Sedangkan Pasal 104 menegaskan: Badan Perwakilan Desa atau yang disebut dengan  nama  lain  berfungsi  mengayomi adat  istiadat, membuat Peraturan Desa,  menampung  dan  menyalurkan  aspirasi  masyarakat,  serta  melakukan  pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Desa. Meski menciptakan lompatan yang luar bisa, tetapi UU No. 22/1999 tetap memiliki sejumlah keterbatasan, terutama kalau dilihat dari sisi Desain  desentralisasi.  UU  ini  menyerahkan  sepenuhnya  persoalan  Desa  kepada kabupaten/kota,  sehingga  membuat  rumusan  UU  No.  22/1999  memberikan  “cek  kosong” pengaturan  Desa  kepada  kabupaten/kota.  UU  No.  22/199  hanya  memberikan  diktum  yang sifatnya makro dan abstrak dalam hal desentralisasi kewenangan kepada Desa. 41

## Masa UU No. 32/2004
Sesuai  dengan  konstitusi,  UU  No.  32/2004  melakukan  pembagian  teritori  (desentralisasi teritorial) NKRI menjadi provinsi dan kabupaten/kota. Pasal 2 UU No. 32/2004 menegaskan: “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu  dibagi  atas  kabupaten  dan  kota  yang  masing-masing  mempunyai  pemerintahan  daerah”. Desa, karena itu, tidak termasuk dalam skema desentralisasi teritorial. UU No. 32/2004 tidak mengenal  otonomi  Desa,  melainkan  hanya  mengenal  otonomi  daerah.  UU  No.  32/2004 memberikan  definisi  secara  standar  mengenai  wewenang  untuk  mengelola  “urusan” pemerintahan  Desa.  Kewenangan  direduksi  menjadi  urusan.  Menurut  pasal  206  ada  empat urusan  pemerintahan  Desa:  (a)  urusan  yang  sudah  ada  berdasarkan  hak  asal-usul  Desa;  (b) urusan  yang  menjadi  kewenangan  kabupaten/kota  yang  diserahkan  pengaturannya  kepada Desa; (c) tugas pembantuan dari Pemerintah, provinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota; dan (d) urusan lainnya yang oleh peraturan perundang-perundangan diserahkan kepada Desa. Perangkat Desa yang diatur berdasarkan UU No 32/2004 sangat berbeda dengan pengaturan dalam UU No. 22/1999. Perangkat Desa berdasarkan UU No. 32/2004 terdiri dari sekretaris Desa dan perangkat Desa lainnya. UU No. 32/2004 mengamanatkan sekretaris Desa diisi dari pegawai  negeri  sipil  yang  memenuhi  persyaratan.    Dalam  penjelasan  juga  ditegaskan:
41 Ibid
“Sekretaris  Desa  yang  ada  selama  ini  yang  bukan  Pegawai  Negeri  Sipil  secara  bertahap diangkat menjadi pegawai negeri sipil sesuai peraturan perundang-undangan” 42 .

## D. Proyeksi Otonomi Desa
Sebagai  kesatuan  masyarakat  hukum  ,  desa  memiliki  otonomi.  Akan  tetapi,  otonomi  desa berbeda  dengan  otonomi  daerah  (yang  berlaku  saat  ini).  Mengapa  demikian,  karena  desa memiliki otonomi yang bersifat asli dan penuh serta bukan merupakan pemberian pihak luar (yang  selama  ini  diatur  oleh  UU  No  32  Th  2004).  Perbandingan  Otonomi  Daerah  dengan Otonomi Desa dapat dilihat pada tabel di bawah ini:
Tabel D.1
Perbandingan Otonomi Daerah dan Otonomi Desa NO ASPEK YANG DIBANDINGKAN OTONOMI DAERAH OTONOMI DESA 1 Asal-usulnya Diberi oleh pemerintah pusat Asli,  melekat  saat  pembentukan dan  memperoleh pengakuan dari Negara 2 Sifatnya Rasional (berbasis pada sumber otoritas rasional) Tradisional,  sumber  otoritasnya dari hukum adat setempat
3 Isinya
Dapat terbatas maupun seluas-luasnya tergantung pada keputusan politik pada masa itu Sangat luas, mencakup
kehidupan dan penghidupan masyarakat  desa  meskipun  dari waktu  ke  waktu  semakin  surut karena diambil alih oleh pemerintah supradesa 4 Pengisian pejabat puncak Dipilih  oleh  warga  daerah yang  memiliki  hak  pilih melalui  proses  politik  yang dinamakan pemilukada Dipilih  oleh  warga  desa  dalam proses  pilkades  tetapi  tidak melalui  proses  politik  karena tidak melibatkan partai politik
5 Sumber keuangan Dari  keuangan  negara  yang  Sebagian  besar  dari  iuran  warga
42 ibid
dialokasikan  untuk  daerah otonom. Diberi kewenangan  retribusi  atas nama daerah atau pengelolaan kekayaan desa.
Tidak memiliki kewenangan pajak dan retribusi atas namanya sendiri 6 Hak membuat aturan hukumnya sendiri Memiliki hak untuk membuat  aturan  hukumnya sendiri  berupa  perda  yang dapat membuat sanksi berupa  pidana  penjara  dan denda
Memiliki  hak  untuk  membuat aturan  hukumnya  sendiri  yang berlaku  setempat  tetapi  tidak boleh  memuat  sanksi  berupa pidana  dan  denda.  Sanksinya berupa  sanksi  sosial  sesuai
hukum adat setempat
7 Hak kepegawaian Memiliki  hak  kepegawaian meskipun  terbatas.  Untuk pengangkatan pegawai baru formasinya  ditetapkan  oleh pemerintah pusat. Ada keleluasaan untuk pengembangan karir maupun pemberian penghasilan  tanbahan  di luar standar yang ditetapkan
oleh pemerintah pusat
Desa  memiliki  hak kepegawaian meskipun  terbatas  dan  yang diangkat menjadi perangkat desa bukanlah sebagai pegawai negara  melainkan  pegawai  desa yang  diberi  imbalan  sesuai kemampuan desa bersangkutan
Otonomi  Desa  harus  mengandung  tiga  makna,  yaitu:  (a)  Hak  desa  untuk  mempunyai, mengelola atau memperoleh sumberdaya  ekonomi-politik; (b) Kewenangan untuk mengatur atau  mengambil  keputusan  atas  pengelolaan  barang-barang  publik  dan  kepentingan masyarakat  setempat;  dan  (c)  Tanggungjawab  Desa  untuk  mengurus  kepentingan  publik (rakyat)  Desa  melalui  pelayanan  publik.    Soetrdjo  Kartohadikoesoemo  lebih  rinci menjelaskan, ciri-ciri masyarakat hukum adat yang otonom, yaitu:
1. (berhak) mempunyai wilayah sendiri yang ditentukan oleh batas-batas yang sah
2. (berhak) mengurus dan mengatur pemerintahan dan rumah tangganya sendiri
3. (berhak)  memilih  dan  mengangkat  kepala  daerahnya  atau  majelis  pemerintahan sendiri
4. (berhak) mempunyai harta benda dan sumber keuangan sendiri
5. (berhak) untuk memungut pajak sendiri 43
Undang-Undang No. 32/2004 memberikan definisi secara standar mengenai wewenang untuk mengelola  “urusan”  pemerintahan  Desa.  Kewenangan  direduksi  menjadi  urusan.  Menurut pasal 206 ada empat urusan pemerintahan Desa: (a) urusan yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul  Desa;  (b)  urusan  yang  menjadi  kewenangan  kabupaten/kota  yang  diserahkan pengaturannya  kepada  Desa;  (c)  tugas  pembantuan  dari  Pemerintah,  provinsi,  dan/atau pemerintah  kabupaten/kota;  dan  (d)  urusan  lainnya  yang  oleh  peraturan  perundang- perundangan diserahkan kepada Desa.
Prinsip  otonomi  tadi  mewujud  dalam  pengakuan  Negara  atas  esensi  kewenangan  yang berbasis  hak  asal-usul  atau  adat-istiadat  setempat.  Kewenangan  originair  ini  melekat  pada hakikat  keberadaan  desa  sebagai self-governing  community .  Termasuk  di  dalamnya  adalah kewenangan  yang  bersumber  dari  hak  ulayat  (atas  tanah)  yang  dari  sisi  habitat  hukumnya tidak  terlepas  dari  keberadaan  komunitas  masyarakat  hukum  adat.  Materi  muatan  asali  ini tidak  bisa  dicabut  oleh  Negara/Daerah,  lantaran  bukan  otonomi  pemberian  yang  bersumber dari  otoritas  supradesa.   Sementara  terhadap  Desa-desa  yang  kehilangan  basis  keaslian tersebut  atau  yang  berkategori  bukan  Desa  genealogik  (Desa  dinas/administratif),  basis kewenangan dalam konteks “otonomi pengakuan” tidak serta-merta hilang tetapi--mengingat hakikat  desa  sebagai self-governing  community --materi  muatannya  berbasis  kepentingan spesifik  lokal  atau  inisiatif  masyarakat  berdasar  prinsip  subsidiaritas 44 .  Interpretasi  lain dikemukakan  oleh  Robert  MZ  Lawang 45 ,  kalimat  dalam  UUD  1945  menyebutkan  negara mengakui  atas  hak-hak  tradisional  dari  kesatuan  hukum  adat  sepanjang  masih  hidup  dan sesuai  perkembangan  masyarakat  dan  prinsip  NKRI  yang  diatur  UU  mengandung  tiga implikasi  yang  dapat  menghilangkan  hakikat  pengakuan  dan  penghormatan  terhadap  desa. Pertama ,  “ sepanjang masih hidup ” merupakan pengakuan bersyarat yang paling optimal, atau  kesatuan  tersebut  bukan  elemen  struktural  esensial  dalam  NKRI. Kedua , “ perkembangan  masyarakat ”  juga  merupakan  penghormatan  dan  pengakuan  bersyarat kedua  yang  tidak  kalah  tragis.  Siapa  yang  bertanggung  jawab  sehingga  perkembangan  di
43 dalam Abdur Rozaki dan Hesti Rinandari, 2004:23)
44 Robert Andi Jaweng, loc.cit
45 Robert MZ Lawang, Masalah Perdesaan dan RUU Desa , Harian Umum Kompas (Opini), Jum‟at 15 Juni 2012
Indonesia berjalan timpang. Ketiga , sesuai “ prinsip NKRI ” yang kalau tidak dikontrol akan jadi  hubungan  asimetris  antara  kestuan  masyarakat  hukum  adat  dengan  negara.  Bila  benar demikian,  maka  terdapat  peluang  penghapusan  desa  secara  strukturan  melalui  peraturan perundang-undangan.
Konsep  kewenangan  desa  yang  diuraikan  di  atas  sejatinya  lebih  menguatkan  eksistensi otonomi  desa.  Akan  tetapi,  konsepsi  tersebut  mempunyai  potensi  terjadi  benturan  dengan hukum positif  lainnya,  maka tidak  heran  jika  sering terjadi  benturan antara  masyarakat adat dengan  negara  terutama  masalah  hak  ulayat  tanah.  Oleh  karena  itu,  definisi  hak-hak tradisional  yang  melekat  harus  didefinisikan  kembali  agar  tidak  menimbulkan  multi  tafsir. Re-definisi ini dapat berupa identifikasi secara operasional akan hak-hak apa saja yang yang menjadi  otonomi  desa  dan  tidak  dapat  dirubah/diintervensi  oleh  negara.  Hak-hak  tersebut kemudian  dimasukan  ke  dalam  peraturan  perundang-undangan  (baik  UU,  PP    atau  Perda) agar    mempunyai  kekuatan  hukum  yang  pasti  termasuk  kewenangan  yang  bersifat “penyerahan”  dari  kabupaten/kota.  Lebih  lanjut  Prof  Irfan  Ridwan  Maksum 46 menjelaskan bahwa desa harus diatur dalam UUD dalam kalimat sederhana bahwa desa atau dengan nama lain  diatur  dan  diurus  daerah  provinsi  karena  sumber  daya  yang  lebih  memadai  dibanding kabupaten/kota. Pola seperti itu dapat menyehatkan struktur di level desa dan di level NKRI. Jika  terdapat  keseragaman,  pengaturan  antar  provinsi  dapat  saling  mengadopsi  dan mengadaptasi.
Pengaturan  desa  juga  harus  mempertahankan  statusnya  sebagai  unit  pemerintahan  yang otonom  atau  sebagai  kesatuan  masyarakat  hukum  yang  otonom  berbasis  adat  dan  dan  tidak boleh  (selalu)  dirubah  menjadi  kelurahan.  Secara  administratif,  desa  dan  kelurahan mempunya derajat setruktur yang sama. Akan  tetapi, keduanya  mempunyai perbedaan  yang substansial.  Desa  bukanlah  bawahan  kecamatan,  karena  kecamatan  merupakan  bagian  dari perangkat daerah kabupaten/kota, dan desa  bukan  merupakan  bagian dari perangkat daerah. Berbeda  dengan Kelurahan ,  Desa  memiliki  hak  mengatur  wilayahnya  lebih  luas.  Namun dalam perkembangannya, sebuah desa dapat diubah statusnya menjadi kelurahan. Jika dilihat dari  perspektif  politik,  perubahan  desa  menjadi  kelurahan  dapat  menciptakan image bahwa kelurahan lebih baik dibanding desa.
Dorongan perubahan desa  menjadi  kelurahan terjadi dalam dua  bentuk,  yaitu pembangunan wilayah  perkotaan  dan  tuntutan  dari  (yang  mengatasnamakan)  masyarakat.  Modernisasi
46 Irfan Ridwan Maksum, Restrukturisasi Otonomi Desa , Harian Umum Kompas (Opini), Kamis, 26 Juli 2012
selalu ditandai dengan industrialisasi menjadi sebuah argumentasi pemerintah untuk memacu pertumbuhan  ekonomi.  Arus  itu  tidak  hanya  berada  di  kawasan  perkotaan  tetapi  sudah memasuki  desa.  Dampaknya  adalah  semakin  tergerusnya  identitas  dan  karakteristik  desa, salah  satunya  pertanian.  Konsekuensi  dari  perubahan  tersebut  akan  menjadi  dasar  untuk merubah desa menjadi kelurahan. Pengembangan wilayah telah merubah kawasan perdesaan menjadi kawasan perkotaan dan secara perlahan desa akan mengalami “kepunahan”. Terlebih jika  terjadi  pemekaran  daerah  yang  statusnya  adalah  Kota,  maka  bisa  dipastikan  di  kota tersebut hanya akan ada kelurahan dan tidak akan ada desa.
Dorongan yang kedua adalah tuntutan dari masyarakat. Tuntutan ini perlu diteliti lebih lanjut apakah  betul  dari  masyarakat  ( grassroot )  atau  hanya  dari  segelintir  orang  yang  memegang kekuasaan  desa  (pada  saat  itu).  Tuntutan  ini  biasanya  dilatarbelakangi  oleh  kepentingan individu  (kepala  desa)  yang  ingin  diangkat  menjadi  pegawai  negeri  sipil  bila  desa  berubah menjadi  kelurahan.  Kedua  dorongan  tersebut  menjadi  ancaman  bagi  eksistensi  desa  dan demokrasi ala desa yang menjadi prototipe demokrasi negara. Bila sudah menjadi kelurahan, maka kepala pemerintahannya bukan dipilih oleh rakyat melainkan pilihan penguasa yang di atasnya  (Bupati  dan  Walikota)  yang  memberikan  peluang  bagi  pemerintah  yang  berkuasa untuk  lebih  mencengkramkan  kekuatan  dan  kekuasaannya  sampai  ke  desa  (sentralisasi  di daerah).
Ke  depan  harus  ada  aturan  yang  melindungi  eksistensi  desa  termasuk  memasukan  desa  ke dalam  kawasan  perkotaan  atau  di  dalam  pemerintah  kota  (pemkot).  Perspektif  dan  cara pandang  yang  masih  menempatkan  kelurahan  seolah-olah  lebih  baik  dari  desa  harus  segera dirubah.  Perspektif  yang  diskriminatif  tersebut  dikuatkan  secara  sosio  kultural  dan  legal formal dimana desa selalu identik dengan keterbelakangan sedangkan karakteristik kelurahan adalah  wilayah  perkotaan.  Perspektif  inilah  yang  menumbuhsuburkan  tuntutan  akan perubahan desa  menjadi kelurahan.  Jika perspektifnya demikian,  maka  selamanya kita tidak akan pernah mendapatkan desa yang mandiri dan maju. Prinsip yang harus dipegang adalah desa  dapat  berkembang  dan  maju  tanpa  harus  menghilangkan  “penamaan”  desa  beserta karakteristiknya.  Oleh  karena  itu,  dalam  peraturan  perundang-undangan  harus  dihilangkan diskriminasi dari aspek karakteristik pembeda  antara desa dan kelurahan. Karakteristik desa tidak hanya dari faktor dominasi sektor agraris, tetapi harus juga dimasukan sektor industri ke dalam karakteristik desa.
Demokrasi  desa  menjadi  bagian  penting  lainnya  dalam  otonomi  desa.  Secara  singkat, demokrasi desa erat kaitannya dengan kemandirian dalam memilih pemimpinnya (dalam hal ini  kepala  desa)  oleh  masyarakatnya.    Meskipun  jabatan  kepala  desa  adalah  jabatan  politis, tetapi  kepala  desa  harus  dijauhkan  dari  kepentingan  politik  tertentu  (seperti  partai  politik). Perlu dipertegas kembali  bahwa kepala desa tidak boleh  menjadi  anggota, pengurus  bahkan berafiliasi  kepada  partai  politik  tertentu.  Hal  ini  biasa  terjadi  pada  momentum  pemilu  dan pemilukada.  Aturan  ini  sebenarnya  sudah  ada,  kekurangannya  adalah  tindakan  hukum  atau sanksi jika ada kepala desa yang berafiliasi pada kepentingan politik tertentu.
Kualitas  demokrasi  desa  juga  ditentukan  oleh  lembaga  yang  bertugas  untuk  menampung aspirasi  sekaligus  mengontrol eksekutif di desa, dalam  hal  ini BPD.  Posisi dan kewenangan BPD akan lebih baik jika dikembalikan kepada format “Perwakilan”, dengan demikian dapat melakukan  proses check  and  balances terhadap  kepala  desa.  Meskipun  terdapat  fenomena negatif  dalam  praktek  politik  seperti  konflik  antara  kepala  desa  dengan  BPD  hingga pemakzulan  kepala  desa.  Upaya  demokratisasi  di  desa-desa  memang  memerlukan  proses yang  panjang,  sebab  terjadi  transformasi  besar-besaran  pada  dua  aras  yaitu  pertama,  pola berpikir dan praktek politik para elite desa, dan kedua, pada internal masyarakat desa sendiri, dalam konteks transisi politik sejak 1998.

## E. Penutup
Otonomi  desa  tidak  selalu linear dengan  kemadirian  dan  kesejahteraan  masyarakat  desa, tetapi  terdapat  tahapan  atau  pra  syarat  sehingga  tujuan  tersebut  dapat  tercapai.  Proses trial and error dapat  saja  terus  dilakukan  hingga  mendapatkan  format  ideal  pemerintahan  desa.
Oleh karena itu, yang juga penting untuk dilakukan adalah penguatan kapasitas sumber daya manusia  desa  yang  dimulai  dari  aparatur  pemerintahan  desa.  Program-program pelatihan/workshop yang harus lebih diintensifkan antara lain:
1. Langkah-langkah optimalisasi pendapatan desa
2. Penyusunan APBDes
3. Penyusunan Perdes
4. Dll.
Pemberian  otonomi  desa  yang  luas  baik  dalam  aspek  politik  maupun  keuangan,  tanpa diimbangi  dengan  kualitas  sumber  daya  manusia  di  desa  yang  memadai  hanya  akan menimbulkan masalah yang lebih kompleks.

## Daftar Pustaka
Firmanzah, 2011, Menyikapi RAPBN 2012 , Metro Kolom, Selasa 23 Oktober 2011.
Gayatri, Irine H., 2007, Demokrasi Lokal (di Desa): Quo Vadis? , Perkumpulan INISIATIF, Bandung, 16 April 2007.
Haris, Syamsuddin, dkk, 2003, Desentralisasi dan Otonomi Daerah , LIPI, Jakarta
HR,  Syaukani,  dkk,  2002, Otonomi  Daerah  dalam  Negara  Kesatuan ,  Pustaka  pelajar, Jogjakarta
Jaweng, Robert Endi , Otonomi Desa: Reposisi Mencari Jati Diri , Harian Jurnal Nasional – Kamis, 21 Juli 2011
Lawang,  Robert  MZ,  2012, Masalah  Perdesaan  dan  RUU  Desa ,  Kolom  Opini  Harian Umum Kompas
Maksum, Irfan Ridwan, 2012, Restrukturisasi Otonomi Desa , Kolom Opini Harian Umum Kompas
Naskah Akademik Rancangan UU tentang Desa, Direktorat Pemerintah Desa dan kelurahan,
Soekanto, Soerjono,1992, Sosiologi Suatu Pengantar , CV.Rajawali, Jakarta
Warsito, Sadu dan M.Irwan Tahir, 2011, Administrasi Pemerintahan Desa , Universitas Terbuka, Jakarta, 2011:1.23)
Wignosubroto,  Soetandyo  dkk  , Pasang  Surut  Otonomi  Daerah:Sketsa  Perjalanan  100 Tahun , Institute for Local Development, Yayasan Tifa, Jakarta,2005
Harian Umum Kompas, Selasa 8 Mei 2012 Harian Umum Kompas, Jum‟at 15 Juni 2012 www.forumdesa.org . www.depdagri.go.id www.wikipedia.org