## JURNAL KOMUNIKASI HUKUM
Volume 8 Nomor 2, Agustus 2022 P-ISSN: 2356-4164, E-ISSN: 2407-4276 Open Access at : https://ejournal.undiksha.ac.id/index.php/jkh
Program Studi Ilmu Hukum Fakultas Hukum dan Ilmu Sosial Universitas Pendidikan Ganesha Singaraja

## PERGESERAN  SUDUT  PANDANG  PENGUJIAN  PERATURAN KEBIJAKAN

## Gede Marhaendra Wija Atmaja
Fakultas Hukum, Universitas Udayana E-mail :
Info Artikel Abstract
Masuk: 1 Juni 2022 Diterima: 12 Juli 2022
Terbit: 1 Agustus 2022 Keywords: policy regulation, point of view shift This  research  is  a  normative  legal  research  that aimed  to  finding  answers  of  the  research  problem, shifting the point of view on policy regulations review. The results of the study show that there is a shift in the point of view of policy regulations review, namely the point of view of policy regulations in the context of  legislation  shifts  to  the  point  of  view  of  policy regulations not in the context of laws and regulations. The first point of view gives birth to the establishment of policy regulations as laws and regulations or not which  leads  to  the  acceptance  or  rejection  of  the review. The second point of view boils down to policy regulations that can be the object of review as "other powers granted by law". Abstrak Kata kunci:
peraturan kebijakan, perubahan sudut pandang

## Corresponding Author:
Gede Marhaendra Wija Atmaja, e-mail : Penelitian  ini  merupakan  penelitian  hukum normatif dengan tujuan menemukan jawaban atas persoalan  pergeseran  sudut  pandang  pengujian peraturan  kebijakan.  Hasil  studi  menunjukkan adanya  pergeseran  sudut  pandang  pengujian peraturan  kebijakan,  yakni  sudut  pandang peraturan  kebijakan  dalam  konteks  peraturan perundang-undangan  bergeser  ke  sudut  pandang peraturan kebijakan tidak dalam konteks peraturan perundang-undangan.  Sudut  pandang  pertama melahirkan pendirian peraturan kebijakan sebagai peraturan  peraturan  perundang-undangan  atau bukan  yang  bermuara  pada  diterima  atau  tidak diterimanya  pengujian.  Sudut  pandang  kedua bermuara pada peraturan kebijakan dapat menjadi
obyek  pengujian  sebagai  “wewenang lainnya  yang diberikan oleh undang- undang”.
@Copyright 2022.

## PENDAHULUAN
Hukum Indonesia telah mengatur kewenangan menguji peraturan perundang- undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang dan menguji undang- undang  terhadap  Undang-Undang  Dasar .  Masing-masing  diatur  dalam  Pasal  24A ayat (1) dan Pasal 24C ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut Undang-Undang Dasar 1945).
Mengenai jenis peraturan perundang-undangan diatur dalam Undang-Undang Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan, sebagaimana  diubah  kedua  kalinya  dengan  Undang-Undang  Republik  Indonesia Nomor 13 Tahun 2022 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun  2011  Tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan  (selanjutnya disebut Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan), tepatnya diatur  dalam  Pasal  7  dan  Pasal  8.  Pasal  7  ayat  (1)  yang  menentukan  jenis  dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:
a.  Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b.  Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c.  Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; d.  Peraturan Pemerintah;
e.  Peraturan Presiden; f.  Peraturan Daerah Provinsi; dan g.  Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Selain  jenis  Peraturan  Perundang-undangan  dalam  hierarki,  Undang- Undang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  menentukan  pula  adanya Peraturan  Perundang-undangan  luar  hierarki,  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  8 ayat (1) Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, mencakup peraturan  yang  ditetapkan  oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  Mahkamah  Agung,  Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi,  Gubernur,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
Baik dalam Pasal 7 ayat (1) maupun dalam Pasal 8 ayat (1) Undang-Undang Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  tidak  mengatur  keberadaan Peraturan Desa, yang sebelumnya diatur dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Hal ini baru  diatur lagi dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2014 Tentang  Desa  (selanjutnya  disebut  Undang-Undang  Desa).  Pasal  69  ayat  (1) Undang-Undang  Desa  menentukan  jenis  peraturan  di  Desa  antara  lain  Peraturan
Desa. Ditentukan dalam Pasal 1 angka 7 bahwa  Peraturan Desa adalah peraturan perundang-undangan  yang  ditetapkan  oleh  Kepala  Desa  setelah  dibahas  dan disepakati bersama Badan Permusyawaratan Desa.
Uraian  tersebut  di  atas  merupakan  bagian  dari  tata  pengaturan 1 berupa peraturan  perundang-undangan,  selain  itu  terdapat  bagian  yang  lain  dari  tata pengaturan yakni peraturan kebijakan, seperti surat edaran dan instruksi, semisal surat edaran menteri dalam negeri dan instruksi presiden.
Peraturan kebijakan mengandung tiga unsur utama dalam pengertiannya:
a) peraturan tertulis; b) memuat norma yang bersifat umum yang tidak mengikat secara hukum, namun secara tidak langsung  dapat mengikat masyarakat umum; dan  c)  dibentuk  atau  ditetapkan  oleh  administrasi  pemerintahan  yang  memiliki wewenang  diskresi.  Jadi,  peraturan  kebijakan  tidak  dibentuk  atas  dasar kewenangan  perundang-undangan.  Ini  menjadi  faktor  utama  yang  menentukan peraturan kebijakan bukan Peraturan Perundang-undangan.
A. Hamid S. Attamimi menegaskan peraturan kebijakan bukanlah peraturan perundang-undangan  karena  tidak  mempunyai  dasar  dalam Wet maupun  dalam Grondwet. Ia  timbul  karena  kewenangan  penyeleggaraan  pemerintahan  semata- mata, bukan kewenangan perundang-undangan. 2
Peraturan kebijakan ( beleidsregels, policy rule ) bukan peraturan perundang- undangan,  dikemukakan  pula  oleh  Philipus  M.  Hadjon  (dkk),  oleh  karena  badan yang  mengeluarkan  peraturan  kebijakan  tidak  memiliki  kewenangan  pembuatan peraturan perundang-undangan ( wetgevende bevoegdheid ). 3
Mahkamah Agung, dalam praktiknya, pernah menguji Peraturan Kebijakan. Namun, 4 namun dalam perkara berbeda Mahkamah Agung berpendapat lain bahwa peraturan kebijakan tidak dapat diuji oleh lembaga yudisial. 5
Berdasarkan  latar  belakang  yang  telah  dipaparkan,  maka  penting  secara mendalam mengkaji isu hukum berkenaan dengan kewenangan menguji peraturan kebijakan, yakni:
1. Sudut  pandang  apakah  yang  melandasi  diterima  atau  ditolaknya peraturan kebijakan sebagai obyek pengujian peraturan perundang- undangan di bawah undang-undang berdasarkan Pasal 24A ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945?; dan
1 Konsep tata pengaturan dipinjam dari A. Hamid S. Attamimi. Pada 31 Juli 1993,  A. Hamid S.  Attamimi  menyampaikan  Pidato  Purna  Bakti  Guru  Besar  Tetap  pada  Fakultas  Hukum Universitas  Indonesia  dengan    judul  Hukum  Tata  Pengaturan  (Hukum  tentang  Peraturan Perundang-undangan  dan  Peraturan  Kebijakan).  Pidato  tersebut  pada  intinya  berisi  cita-cita tentang  adanya cabang Ilmu Hukum  yang baru  dan disebut Hukum Tata Pengaruran.  Maria Farida  Indrati, Kumpulan  Tulisan  A.  Hamid  S. Attamimi: “Gezetzgebungswissenschaft sebagai salah  satu  upaya  menanggulangi  hutan  belantara  peraturan  perundang- undangan”, Depok: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2021, hal, 51 dan 68.
2 Maria Farida Indrati, Ibid , hal, 38.
3 Philipus  M.  Hadjon,  dkk., Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia ,  Gadjah  Mada University Press, Yogyakarta, hal. 153.
4 Antara  lain  Putusan  MA  No.  23P/HUM/2009  (09-12-2-009);  Putusan  MA  No. 3P/HUM/2010;   (31-05-2010).
5 Antara  lain  Putusan  Mahkamah  Agung  Nomor  39  P/HUM/2009  (23-02-2010),  Putusan Mahkamah Agung Nomor 24 P/HUM/2007 (4-12-2007), dan Putusan Mahkamah Agung Nomor 09 P/HUM/2007 (25-05-2007).
2. Apakah  ada  sudut  pandang  yang  melandasi  peraturan  kebijakan sebagai obyek pengujian Mahkamah Agung berdasarkan Pasal 24A ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945?
Studi terdahulu dilakukan oleh Ni Luh Gede Astariyani dan Bagus Hermanto pada  tahun  2019  yang  mengkaji  mengenai “Paradigma  Keilmuan dalam  Menyoal Eksistensi  Peraturan  Kebijakan  dan  Peraturan  Perundang-Undangan:  Tafsir Putusan Mahkamah Agung” . 6 Penelitian ini mengkaji mengenai paradigma keilmuan yang melandasi peraturan kebijakan dapat diuji di Mahkamah Agung. Pada tahun 2013, Victor  Imanuel  W  Nalle  mengkaji  mengenai  “Kewenangan  Yudikatif  Dalam Pengujian Peraturan Kebija kan”. 7 Penelitian ini mengkaji mengenai Putusan Nomor 23  P/HUM/2009  yang  bertujuan  untuk  menganalisis  kewenangan  Mahkamah Agung melakukan pengujian terhadap peraturan kebijakan atau justru sebaliknya. Kedua karya tulis tersebut dibuat dengan latar Mahkamah Agung menerima peraturan kebijakan sebagai obyek pengujian, sedangkan karya tulis ini membahas pergeseran sudut pandang pengujian peraturan kebijakan oleh Mahkamah Agung, yang  bermuara    pada  diterima  atau  tidak  diterimanya  pengujian  peraturan kebijakan.

## METODE PENELITIAN
Tulisan ini merupakan  hasil penelitian hukum normatif dengan menggunakan bahan  hukum  primer  berupa  peraturan  perundang-undangan  dan  peraturan kebijakan  serta  putusan  pengadilan  serta  bahan  hukum  sekunder  berupa  hasil penelitian  atau  pemikiran,  terutama  yang  yang  dipublikasikan  dalam  jurnal terakreditasi.
Bahan hukum dikumpulkan dengan cara penelusuran dokumen dan dianalisis dengan  pendekatan  perundang-undangan,  pendekatan  konsep,  dan  pendekatan kasus.  Berikutnya  ditarik  simpulan  berkenaan  dengan  dua  masalah  yang  telah dirumuskan.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## Sudut  Pandang  Pengujian  Peraturan  Kebijakan  dalam  Konteks  Peraturan Perundang-undangan
Produk hukum yang menjadi obyek pengujian Mahkamah Agung berdasarkan Pasal  24A  ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  1945  adalah  peraturan  perundang- undangan di bawah undang-undang sebagaimana tercantum dalam Pasal 7 ayat (1) huruf d, huruf e, huruf f, dan huruf  g  dan yang tercantum dalam Pasal 8 ayat (1) Undang-Undang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  serta  Peraturan Desa yang tercantum dalam Undang-Undang Desa.
Peraturan Perundang-undangan, berdasarkan Pasal 1 angka 2 UU P3, memuat dua unsur penting, yakni:
6 Astariyani,  Ni  Luh  Gede,  dan  Bagus  Hermanto.  "Paradigma  Keilmuan  Dalam Menyoal Eksistensi Peraturan Kebijakan Dan Peraturan Perundang-Undangan: Tafsir Putusan Mahkamah Agung." Jurnal Legislasi Indonesia 16, no. 4 (2019): 433-447.
7 Nalle,  Victor  Imanuel  W.  "Kewenangan  yudikatif  dalam  pengujian  peraturan kebijakan." Jurnal Yudisial 6, no. 1 (2013): 33-47.
1.    peraturan  tertulis  yang  memuat  norma  hukum  yang  mengikat  secara umum; dan
2.  dibentuk  atau  ditetapkan  oleh  lembaga  negara  atau  pejabat  yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang- undangan.
Jadi, dari segi isinya adalah peraturan perundang-undangan memuat norma hukum  dan  dari  segi  pembentuknya  adalah  lembaga  yang  berkewenangan membentuk  atau  menetapkan  peraturan  perundang-undangan.  Peraturan kebijakan tidak memiliki karakter tersebut, yakni tidak memuat norma hukum dan pembentuknya tidak berkewenangan di bidang perundang-undangan.
Sekalipun demikian, d alam praktiknya, Mahkamah Agung pernah menerima peraturan kebijakan sebagai obyek pengujian, pada tahun 1999 di antaranya sebagai berikut:
1.  Nomor  06  P/HUM/Th.  1999  (08-12-1999) Permohonan  Keberatan  HUM atas Surat Edaran Presidium Kabinet RI. No. SE/O6/Pres.Kab/G/1967 Th. 1967 Tentang Masalah Cina.
2. Nomor  12  P/HUM/Th.1999  (08-12-1999) Permohonan  Keberatan  HUM atas Surat Edaran Bank Indonesia No.SE.6/37/0PK/1973 Th. 1973 Tentang Kredit lnvestasi Golongan Pengusaha Kecil.
3.  Nomor  13  P/HUM/Th.1999  (08-12-1999) Permohonan  Keberatan  HUM atas  Surat  Edaran  Menteri  Penerangan  No.  02/Se/Dit.  Th.  1988    Tentang Larangan  Penerbitan  dan  Pencetakan  Tulisan/lklan  beraksara  dan berbahasa Cina. 8
Pertimbangan  diterimanya  surat  edaran  sebagai  obyek  hak  uji  materiil dalam  perkara  tersebut  tidak  ditemukan. Dalam  praktik  berikutnya  ditemukan kasus  Mahkamah  Agung  telah  menguji  peraturan  kebijakan  ( beleidsregel )  yang berbentuk surat edaran.
Perkara  Nomor  04P/HUM/2008  mengenai  pengujian  Surat  Edaran  KPU Nomor 649/15/VII/2007, tanggal 31 Juli 2007, tentang Pencalonan Perseorangan dalam Pemilihan Umum Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah terhadap Pasal 57 Ayat (1) dan Pasal 58 UndangUndang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Dalam pertimbangannya Majelis tidak mempertimbangkan sama sekali mengenai apakah surat edaran itu termasuk peraturan perundang-undangan atau bukan sehingga dapat menjadi objek pengujian. 9
Kondisi tersebut memunculkan komentar dari Tim Peneliti Mahkamah Agung, bahwa Majelis langsung memeriksa pokok perkara. Hal ini dapat ditafsirkan bahwa Majelis  memandang  surat  edaran  itu  seolah-olah  sebagai peraturan  perundang- undangan sehingga dapat menjadi objek Hak Uji Materiil. 10
Berikutnya  dalam perkara Nomor 23 P/HUM/2009 mengenai pengujian Surat Edaran Direktur Jenderal Mineral Batubara dan Panas Bumi Departemen Energi dan
8 Mahkamah Agung RI, Laporan Penelitian Pelaksanaan Hak Uji Materiil ( Judicial Review) Mahkamah Agung R I,  Puslitbang Diklat Mahkamah Agung Ri Tahun 2000, hal, 76-80.
9 Maftuh  Effendi, Laporan  Penelitian  Kewenangan  Uji  Materil  Peraturan  Perundang- Undangan  Di Bawah Undang-Undang (Kajian Tentang Putusan Mahkamah Agung  Tahun 2005- 2011 . Mega Mendung: Pusat Penelitian dan Pengembangan Mahkamah Agung RI., hal. 53.
10 Maftuh Effendi, Ibid .
Sumber  Daya  Mineral  Nomor 03.E/31/DJB/2009,  30-01-2009,  tentang  Perizinan Pertambangan Mineral  dan  Batubara  sebelum  terbitnya  Peraturan  Pemerintah sebagai Pelaksanaan  Undang-Undang  No.  4  Tahun  2009.  Majelis  dalam pertimbangannya menyatakan bahwa:
…  obyek  keberatan  Hak  Uji  Materiil  berupa  Surat  Edaran Direktur  Jenderal Mineral,  Batubara  dan  Panas  Bumi, Departemen  Energi  dan  Sumber  Daya Mineral  RI  Nomor: 03.E/31/DJB/2009  walaupun  tidak  termasuk  urutan peraturan  perundang-undangan  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  7 Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,  akan  tetapi  berdasarkan penjelasan  Pasal  7  tersebut dapat  digolongkan  sebagai  bentuk perundang-undangan  yang  sah,  sehingga tunduk pada ketentuan tata urutan dimana peraturan yang lebih rendah tidak boleh  bertentangan  dengan  peraturan  yang  lebih  tinggi (asas  lex  perriori derogat lex superriori).
Majelis berpandangan bahwa berdasarkan Penjelasan Pasal 7 Undang-Undang Nomor  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan, Surat  Edaran  tersebut  dapat  digolongkan  sebagai  bentuk perundang-undangan yang sah. Akan tetapi, Majelis tidak memberi argumentasi bahwa Penjelasan Pasal 7  tersebut  menjadi  dasar  menempatkan  surat  edaran  sebagai  jenis  peraturan perundang-undangan.
Perlu  diteliti  dengan  seksama  keterkaitan  Pasal  7  dan  penjelasannya  serta surat edaran sebagai jenis peraturan perundang-undangan. Undang-Undang Nomor 10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan  (UU 10/2004)  telah  diganti  dengan  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, sebagaimana diubah kedua kalinya dengan  Undang-Undang  Nomor  13  Tahun  2022  Tentang  Perubahan  Kedua  Atas Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  Tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan.
Sekalipun  telah  diganti,  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004  perlu dianalisis  berkenaan  kedudukan  surat  edaran  sebagai  peraturan  perundang- undangan yang menjadi dasar pertimbangan Majelis. Analisis didasarkan ketentuan berikut:
1.  Pasal  7  ayat  (5)  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004menentukan kekuatan  hukum  Peraturan  Perundang-undangan  adalah  sesuai  dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).
2.  Penjelasan  Pasal  7  ayat  (5)  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004 menjelaskan bahwa dalam ketentuan ini (ayat (5) Pasal 7) yang dimaksud dengan “hierarki” adalah penjenjan gan setiap jenis Peraturan Perundang- undangan  yang  didasarkan  pada  asas  bahwa  peraturan  perundang- undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
3. Ayat (1) Pasal 7 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 menentukan Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan adalah sebagai berikut:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
c. Peraturan Pemerintah;
d. Peraturan Presiden; e. Peraturan Daerah.
Berdasarkan kerangka interpretasi secara sistematis 11 dari Pasal 7 ayat (5) ke Penjelasan Pasal Pasal 7 ayat (5) dan ke Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, maka kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan hierarki  ditujukan  pada    peraturan  perundang-undangan  sebagaimana  dimaksud pada Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 dan surat edaran tidak berada di dalamnya. Oleh karena itu Penjelasan Pasal 7 ayat (5)  Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tidak dapat dijadikan dasar hukum dari surat edaran sebagai peraturan perundang-undangan, dengan demikian semestinya  surat edaran tidak dapat dijadikan obyek pengujian.
Demikian  pula  jika  dikaitkan  dengan  peraturan  perundang-undangan  luar hierarki  sesuai  Pasal  8  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004,  tidak  dapat dijadikan dasar hukum dari surat edaran sebagai peraturan perundang-undangan, selain  karena ketentuan itu tidak mengaturnya, juga karena surat edaran dibuat tidak  atas  dasar  diperintahkan  oleh  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi untuk membuat peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, dengan perkataan  lain  surat  edaran  dibuat  tanpa  ada  kewenangan  perundang-undangan baik atribusi maupun delegasi.
Keseluruhan  uraian  tersebut  di  atas  menunjukan  sebuah  bahwa  peraturan kebijakan dalam hal ini surat edaran diterima sebagai obyek hak uji materiil dengan pertimbangan surat edaran adalah peraturan perundang-undangan.
Mahkamah  Agung,  dalam  perkembangannya,  menolak  Surat  Edaran  sebagai obyek pengujian. Ini dapat disimak dalam Putusan Nomor 48 P/HUM/2016 dalam perkara  permohonan  keberatan  hak  uji  materiil  terhadap  Surat  Edaran  Bupati Nganjuk  Nomor:  140/153/411.010/2015  tanggal  05  Pebruari  2015  tentang Penghentian Sementara Pengisian Perangkat Desa.
Adapun pertimbangan Majelis adalah obyek hak uji materiil  tidak memenuhi kriteria peraturan perundang-undangan, yaitu dari segi bentuk maupun rumusan perintah  pengundangan  dan  penempatan  peraturan  perundang-undangan  dalam Lembaran  Negara  Republik  Indonesia/Tambahan  Lembaran  Negara  Republik Indonesia,  Berita  Negara  Republik  Indonesia/Tambahan  Berita  Negara  Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Pasal 81 UU 12/2011 dan Lampiran II-nya, dan substansinya berupa petunjuk pelaksanaan.
Pertimbangan Majelis lebih lanjut adalah obyek hak uji materiil masuk kriteria keputusan  adminitrasi  negara  bersifat  umum  dengan  bentuk/karakteristik  yang ( addressat -nya) tidak ditujukan kepada semua orang, tetapi hanya ditujukan kepada Camat se-Kabupaten Nganjuk, sehingga tidak tepat dikategorikan sebagai r egeling dalam arti peraturan perundang-undangan.
11 Interpretasi  sistematik  bertolak  dari  prinsip,  hukum  adalah  suatu  sistem.  Untuk menemukan  arti suatu norma hukum atau istilah, dilakukan dengan cara menghubungkan suatu ketentuan  dengan  ketentuan-ketentuan  lain,  baik  dalam  [eraturan  perundabg-undangan  yang sama maupun dengan peraturan perundang-undangan atau norma hukum lain. Dikuti dari Bagir Manan, Hukum  Positif Indonesia  (Satu  Kajian  Teoritik) ,  Yogyakarta:  FH  UII  Press,  hal.  74-75. Senada  dengan  pengertian  tersebut,  dapat  disimak  Mohammad  Koesnoe, Dasar  dan  Metode Hukum Positif , Surabaya: Airlangga University Press, hal, 139.
Dengan  demikian,  lanjut  Majelis,  keputusan  (obyek  hak  uji  materiil) a  quo bukan merupakan peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud dalam ketentuan Pasal 1 angka 2, Pasal 7 ayat (1),  dan Pasal 8 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.
Mahkamah Agung tidak berwenang menguji obyek hak uji materiil tersebut, sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 24 ayat (1) Undang-Undang Dasar1945, Pasal 24A ayat (1), Pasal 20 ayat (2) huruf b Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman, Pasal 31 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2004  tentang  Perubahan  Undang-Undang  Nomor  14  Tahun  1985  tentang Mahkamah Agung, dan Pasal 1 angka 1 Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil, demikian menurut pertimbangan Majelis.
Selanjutnya  Majelis  menimbang,  oleh  karena  obyek  permohonan  hak  uji materiil  dimaksud  bukan  merupakan  peraturan  perundang-undangan  di  bawah undang-undang, maka Mahkamah Agung tidak berwenang untuk mengujinya, dan permohonan keberatan hak uji materiil dari Pemohon tersebut harus dinyatakan tidak dapat diterima. 12
Berdasarkan  pertimbangan  Majelis  tersebut  menarik  untuk  dianalisis mengenai surat edaran sebagai obyek hak uji materiil. Majelis berpendapat surat edaran  masuk  kriteria  keputusan  adminitrasi  negara  bersifat  umum  dengan adresatnya    tidak  ditujukan  kepada  semua  orang,  tetapi  hanya  ditujukan  kepada Camat se-Kabupaten Nganjuk, sehingga tidak tepat dikategorikan sebagai r egeling dalam arti peraturan perundang-undangan.
Pertimbangan  tersebut  perlu  didekati  dengan  interpretasi  sistematis berkenaan dengan makna keputusan administrasi negara. Undang-Undang Nomor 30  Tahun  2024  tentang  Administrasi  Pemerintahan,  tepatnya  Pasal  1  angka  7 menentukan:
Keputusan  Administrasi  Pemerintahan  yang  juga  disebut  Keputusan  Tata Usaha Negara atau Keputusan Administrasi Negara yang selanjutnya disebut Keputusan adalah ketetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Pengertian  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  dapat  ditemukan  dalam  Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, sebagaimana diubah kedua kalinya dengan  Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 51 Tahun 2009  Tentang  Perubahan  Kedua  Atas  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986 Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  (selanjutnya  disebut  Undang-Undang Peradilan  Tata  Usaha  Negara).  Tepatnya  dalam  Pasal  1  angka  9  ditemukan pengertian  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang  memuat  unsur-unsur  sebagai berikut:
1. suatu penetapan tertulis;
2. yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara;
12 Surat  Edaran  bukan  obyek  hak  uji  mendapat  penegasan  dari  Mahkamah  Agung melalui Hasil Rumusan Hukum Pleno Kamar  Mahkamah Agung Tahun 2018 bahwa objek hak uji  materiil  adalah  peraturan  perundang-undangan  di  bawah  undang-undang  dan    Peraturan kebijakan  ( beleidsregel )  tidak  dapat  diuji  oleh  hakim.  Dapat  disimak  pada  Kepaniteraan Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia, Hasil  Rumusan  Hukum  Pleno  Kamar. Jakarta: Kepaniteraan Mahkamah Agung Republik Indonesia, 2018, hal. 15-16.
3.  yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
4. yang bersifat konkret, individual, dan final; dan
5.  yang  menimbulkan  akibat  hukum  bagi  seseorang  atau  badan  hukum perdata.
Dari  segi  norma  hukum,  pendapat  Majelis  bahwa  surat  edaran  masuk keputusan adminitrasi negara bersifat umum tidak berkesesuaian dengan Undang- Undang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara,  karena  keputusan  administrasi  negara  itu bersifat konkret. Oleh karenanya, surat edaran sebagai bentuk peraturan kebijakan tidak dapat dikualifikasi keputusan administrasi negara. Artinya, surat edaran saat merugikan orang atau badan hukum perdata tidak dapat mengajukan gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara.
Dengan demikian peraturan kebijakan yang salah satu bentuknya adalah surat edaran  tidak  dapat  diuji  melalui  mekanisme  pengujian  peraturan  perundang- undangan  di  bawah  undang-undang  maupun  melalui  mekanisme  peradilan  tata usaha negara.
Sudut  Pandang  Pengujian  Peraturan  Kebijakan  Tidak  Dalam  Konteks Peraturan Perundang-undangan
Peraturan  kebijakan  yang  salah  satu  bentuknya  adalah  surat  edaran berpotensi melanggar hak-hak warga negara yang dijamin oleh undang-undang. Hal ini semakin ada peluang atau kesempatan terjadi pelanggaran tersebut, mengingat ia  tidak  dapat  diuji  baik  ke  Mahkamah  Agung  melalui  pengujian  peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang maupun ke pengadilan tata usaha negara. Dengan demikian urgensi pengujian peraturan kebijakan menjadi penting yakni  mencegah  terjadinya  pelanggaran  hak-hak  warga  negara  yang  dijamin undang-undang sebagai akibat ditetapkannya peraturan kebijakan.
Untuk  memahami  isu  tersebut  dan  solusinya  perlu  menyimak  kewenangan Mahkamah  Agung  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  24A  ayat  (1) Undang-Undang Dasar  1945  yang  menentukan: “ Mahkamah  Agung  berwenang  mengadili  pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, dan  mempunyai  wewenang  lainnya  yang  diberikan  oleh  undang- undang.” Untuk lebih mudahnya memahami Kewenangan Mahkamah Agung ini dapat digambarkan dalam bagan berikut:
Bagan : Kewenangan Mahkamah Agung menurut Pasal 24A ayat (1) Undang- Undang Dasar 1945
menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang
mengadili pada tingkat kasasi
Mahkamah Agung berwenang
mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang
Kewenangan Mahkamah Agung itu lebih lanjut diatur dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang- Undang  Nomor  14  Tahun  1985  Tentang  Mahkamah  Agung  (selanjutnya  disebut Undang-Undang  Mahkamah  Agung),  tepatnya  diatur  dalam  Bab  III  perihal Kekuasaan Mahkamah Agung.
Pasal 28 ayat (1) Undang-Undang Mahkamah Agung menentukan Mahkamah Agung bertugas dan berwenang memeriksa dan memutus:
a. permohonan kasasi;
b. sengketa tentang kewenangan mengadili;
c.  permohonan  peninjauan  kembali  putusan  Pengadilan  yang  telah memperoleh kekuatan hukum tetap.
Mengaitkan Pasal 28 ayat (1) Undang-Undang Mahkamah Agung dengan Pasal 24A  ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  1945,  terdapat  perbedaan  rumusan, sebagaimana dapat disimak dalam tabel berikut:
Tabel : Ketentuan Pasal 24A ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 dan Pasal 28
ayat (1) Undang-Undang Mahkamah Agung Pasal 24A ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 28 ayat (1) Undang-Undang Mahkamah Agung Mahkamah Agung berwenang • mengadili pada tingkat kasasi,
• menguji peraturan perundang- undangan di bawah undang- undang, dan
• mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang- undang. Mahkamah Agung bertugas dan berwenang memeriksa dan memutus: a. permohonan kasasi; b. sengketa tentang kewenangan mengadili;
c. permohonan peninjauan kembali putusan Pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap.
Tabel  tersebut  menunjukan  adanya  tambahan  tugas  dan  wewenang berupa sengketa  tentang  kewenangan  mengadili  dan  permohonan  peninjauan  kembali putusan  Pengadilan  yang  telah  memperoleh  kekuatan  hukum  tetap,  yang  dalam Undang-Undang  Dasar  1945  tidak  ditentukan  secara  tersurat.  Interpretasi  yang dapat  diberikan,  kedua  tugas  dan  wewenang  itu  diturunkan  dari  ketentuan “ mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang- undang” yang terdapat dalam Pasal 24A ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945.
Selain  itu,  Mahkamah  Agung  memiliki  wewenang  di  bidang  pengawasan. Wewenang  ini  diatur  dalam  Pasal  32    Undang-Undang  Mahkamah  Agung    yang terangkum dalam sejumlah ayat, yakni:
(1)  Mahkamah  Agung  melakukan  pengawasan  tertinggi  terhadap penyelenggaraan peradilan pada semua badan peradilan yang berada di bawahnya dalam menyelenggarakan kekuasaan kehakiman.
(2)  Selain  pengawasan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1),  Mahkamah Agung  melakukan  pengawasan  tertinggi  terhadap  pelaksanaan  tugas administrasi dan keuangan.
(3)  Mahkamah Agung berwenang untuk meminta keterangan tentang hal-hal yang bersangkutan dengan teknis peradilan dari semua badan peradilan yang berada di bawahnya.
(4)  Mahkamah  Agung  berwenang  memberi  petunjuk,  teguran,  atau peringatan kepada pengadilan di semua badan peradilan yang berada di bawahnya.  (5)  Pengawasan  dan  kewenangan  sebagaimana  dimaksud pada  ayat  (1),  ayat  (2),  ayat  (3),  dan  ayat  (4)  tidak  boleh  mengurangi kebebasan hakim dalam memeriksa dan memutus perkara.
Ketentuan  pengawasan  oleh  Mahkamah  Agung  itu  pun  tidak  terdapat ketentuannya dalam Pasal 24A ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945.  Demikian pula dengan dengan ketentuan-ketentuan berikut:
1. Pasal  35  menentukan  Mahkamah  Agung  memberikan  nasihat  hukum kepada  Presiden  selaku  Kepala  Negara  dalam  rangka  pemberian  atau penolakan grasi.
2. Pasal  36  menentukan  Mahkamah  Agung  dan  Pemerintah  melakukan pengawasan atas Penasihat Hukum dan Notaris.
3. Pasal  37  menentukan  Mahkamah  Agung  dapat  memberikan pertimbangan-pertimbangan dalam bidang hukum baik diminta maupun tidak kepada Lembaga Tinggi Negara yang lain.
4. Pasal 38 menentukan Mahkamah Agung berwenang meminta keterangan dari dan memberikan petunjuk kepada Pengadilan di semua Lingkungan Peradilan  dalam  rangka  pelaksanaan  ketentuan-ketentuan  Pasal  25 Undang-undang  Nomor  14  Tahun  1970  tentang  Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman. 13
Ketentuan-ketentuan tersebut dalam Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman maupun dalam Undang-Undang Mahkamah Agung tidak terdapat dalam Pasal 24A ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945.
Interpretasi  yang  dapat  diberikan  adalah  ketentuan-ketentuan  tersebut diturunk an  dari  ketentuan  konstitusional  “Mahkamah  Agung  ...,  dan  mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang- undang” yang  diatur  dalam Pasal 24A ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945. Hal ini ditegaskan kembali dalam Undang-
13 Undang-undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman  telah  tidak  berlaku. Pasal  48  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  4  Tahun 2004 Tentang Kekuasaan Kehakiman menentukan “Pada saat mulai berlakunya Undang-Undang ini,  maka  Undang-Undang  Nomor  14  Tahun  1970  tentang  Ketentuan-ketentuan  Pokok Kekuasaan  Kehakiman  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1970  Nomor  74, Tambahan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Nomor  2951)  sebagaimana  telah  diubah dengan Undang-Undang Nomor 35 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 147, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3879) dinyatakan tidak berlaku.”
Kemudian pada tahun 2009, Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 48 Tahun 2009 Tentang Kekuasaan Kehakiman, dalam Pasal 62 menentukan “Pada saat Undang-Undang ini berlaku,  Undang-Undang  Nomor  4  Tahun  2004  tentang  Kekuasaan  Kehakiman  dicabut  dan dinyatakan tidak berlaku.”
Undang  Kekuasaan  Kehakiman,  dalam  Pasal  20  ayat  (2)  huruf  c  dtentukan “Mahkamah  Agung:  …,  kewenangan  lainn ya  yang  diberikan  undang-undang ” dan Pasal 39 Undang- Undang Mahkamah Agung, menentukan “”Di samping tugas dan kewenangan  tersebut  dalam  Bab  ini  Mahkamah  Agung  dapat  diserahi  tugas  dan kewenangan lain berdasarkan Undang-undang. ”
Mendasarkan pada aspek aturan dan praktik pengaturan tentang kewenangan Mahkamah Agung, yakni:
1.  Pasal  24A  (1)  UUD  1945,  Pasal  20  ayat  (2)  huruf  c  Undang-Undang Kekuasaan  Kehakiman,  dan  Pasal  39  Undang-Undang  Mahkamah  Agung; dan
2. Praktik pengaturan tentang wewenang Mahkamah Agung, yakni terdapat sejumlah wewenang Mahkamah Agung dalam Undang-Undang Mahkamah Agung  yang  tidak tegas  diatur  dalam Pasal  24A  ayat  (1) Undang-Undang Dasar  1945,  akan  tetapi  diturunkan  dari  ketentuan  konstitusional “Mahkamah Agung ..., dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang- undang” yang diatur dalam Pasal 24A ayat (1) Undang -Undang Dasar  1945.  Jadi  kewenangan  tambahan  itu termasuk  dalam  “wewenang lainnya.”
Berdasarkan  konstatasi  tersebut,  frasa  “wewenang  lainnya  dari  Mahkamah Agung  yang  tercantum  dalam  Pasal  24A  ayat  (1)  Undang-Undang  Dasar  1945 dimaknai  pula  sebagai  wewenang  Mahkamah  Agung  untuk  menguji  peraturan kebijakan  tidak  dalam  konteks  peraturan  perundang-undangan.  Dalam  hal  ini peraturan  kebijakan  dimaknai  sebagai  bagian  dari  tata  pengaturan  yang  berdiri sendiri di samping peraturan perundang-undangan. Konstitusionalitas kewenangan Mahkamah  Agung  menguji  peraturan  kebijakan  adalah  “diberikan  oleh  und ang- undang” sebagaimana tercantum dalam Pasal 24A ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945.

## SIMPULAN
Berdasarkan  keseluruhan  uraian  tersebut  di  atas  perlu  diulangtegaskan sejumlah pernyataaan penting sebagai simpulan atau jawaban atas permasalahan pokok mengenai pergeseran sudut pandang pengujian peraturan kebijakan, yakni sudut pandang peraturan kebijakan dalam konteks peraturan perundang-undangan bergeser  ke  sudut  pandang  peraturan  kebijakan  tidak  dalam  konteks  peraturan perundang-undangan,  tapi  sebagai  jenis  tata  pengaturan  tersendiri.  Berikutnya, simpulan atau jawaban singkat mengenai masalah-masalah yang telah dirumuskan, yakni:
1.  Sudut  pandang  pertama  memposisikan  peraturan  kebijakan  dalam konteks  peraturan  perundang-undangan,  yang  menghasilkan  dua pandangan. Pandangan pertama bahwa peraturan kebijakan merupakan peraturan  perundang-undangan  sehingga  diterima  sebagai  obyek pengujian  peraturan  perundang-undangan  di  bawah  undang-undang, dan  pandangan  kedua  bahwa  peraturan  kebijakan  bukan  merupakan peraturan perundang-undangan sehingga tidak dapat diterima sebagai obyek  pengujian  peraturan  perundang-undangan  di  bawah  undang- undang.
2.  Sudut  pandang  kedua  memposisikan  peraturan  kebijakan  tidak  dalam konteks peraturan perundang-undangan, akan tetapi sebagai jenis tata pengaturan tersendiri (jenis tata pengaturan lainnya adalah peraturan perundang-undangan)  yang  pengujian  merupakan  kewenangan Mahkamah Agung berdasarkan Pasal 24A ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945  yang  menentukan “Mahka mah  Agung … mempunyai  wewenang lainnya  yang  diberikan  oleh  undang- undang.” Sebaiknya  frasa “diberikan  oleh  undang - undang”  dimaknai  sebagai  Undang -Undang Mahkamah Agung.

## DAFTAR PUSTAKA Buku dan Artikel
Astariyani, Ni Luh Gede, dan Bagus Hermanto. "Paradigma Keilmuan Dalam Menyoal Eksistensi Peraturan  Kebijakan  Dan  Peraturan  Perundang-Undangan:  Tafsir Putusan Mahkamah Agung." Jurnal Legislasi Indonesia 16, No. 4 (2019): 433- 447.
Effendi,  Maftuh.  2013. Laporan  Penelitian  Kewenangan  Uji  Materil  Peraturan Perundang  Undangan    Di  Bawah  Undang-Undang  (Kajian  Tentang  Putusan Mahkamah Agung.
Hadjon,  Philipus  M.,  dkk.  2019. Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia.
Yogyakarta:  Gadjah Mada University Press.
Indrati,  Maria  Farida.  2021, Kumpulan  Tulisan  A.  Hamid  S.  Attamimi: “Gezetzgebungswissenschaft  sebagai  salah  satu  upaya  menanggulangi  hutan belantara  peraturan  perundang-undangan, Depok:  Badan  Penerbit  Fakultas Hukum Universitas Indonesia.
Indonesia, Mahkamah Agung Republik. 2000. Laporan Penelitian Pelaksanaan Hak Uji  Materiil  (Judicial  Review)  Mahkamah  Agung  R I.    Tanpa  Kota:  Puslitbang Diklat Mahkamah Agung RI.
Indonesia, Mahkamah Agung Republik.  2018. Hasil Rumusan Hukum Pleno Kamar.
Jakarta:  Kepaniteraan  Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia. Tahun  2005- 2011 . Mega Mendung: Pusat Penelitian dan Pengembangan Mahkamah Agung RI.
Koesnoe, Mohammad. 2010. Dasar dan Metode Hukum Positif . Surabaya: Airlangga University Press.
Manan, Bagir. 2004. Hukum Positif Indonesia (Satu Kajian Teoritik) , Yogyakarta: FH UII Press.
Nalle,  Victor  Imanuel  W.  "Kewenangan  yudikatif  dalam  pengujian  peraturan kebijakan." Jurnal Yudisial 6, no. 1 (2013): 33-47.

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara, sebagaimana  diubah  kedua  kalinya  dengan    Undang-Undang  Republik Indonesia  Nomor  51  Tahun  2009  Tentang  Perubahan  Kedua  Atas  Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  48  Tahun  2009  Tentang  Kekuasaan Kehakiman
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan,  sebagaimana  diubah  kedua  kalinya  dengan  Undang- Undang Republik Indonesia Nomor 13 Tahun 2022 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa

## Peraturan Kebijakan
Surat  Edaran  Direktur  Jenderal  Mineral  Batubara  dan  Panas Bumi  Departemen Energi  dan  Sumber  Daya  Mineral  Nomor 03.E/31/DJB/2009,  30-01-2009,
tentang  Perizinan  Pertambangan Mineral  dan  Batubara  sebelum  terbitnya Peraturan  Pemerintah  sebagai Pelaksanaan  Undang-Undang  No.  4  Tahun 2009.

## Putusan Pengadilan
Putusan  Mahkamah  Agung  dalam  Perkara  Nomor  04P/HUM/2008  mengenai pengujian Surat Edaran KPU Nomor 649/15/VII/2007, tanggal 31 Juli 2007, tentang Pencalonan Perseorangan dalam Pemilihan Umum Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah terhadap Pasal 57 Ayat (1) dan Pasal 58 UndangUndang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi.
Putusan Mahkamah Agung dalam Perkara Nomor 48 P/HUM/2016 dalam perkara permohonan keberatan hak uji materiil terhadap 5 tahun 1986
Putusan  Mahkamah  Agung  dalam  Perkara  Nomor  23  P/HUM/2009  mengenai pengujian Surat Edaran Direktur Jenderal Mineral Batubara dan Panas Bumi Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 03.E/31/DJB/2009, 30- 01-2009,  tentang  Perizinan  Pertambangan Mineral  dan  Batubara  sebelum terbitnya Peraturan Pemerintah sebagai Pelaksanaan Undang-Undang No. 4 Tahun 2009.