## KELEMBAGAAN PEMBERDAYAAN MASYARAKAT DESA DALAM UPAYA PENGENTASAN KEMISKINAN
Studi Kasus PNPM Mandiri Perdesaan
Tri Risandewi, Hagni Aratri, Eko Nugroho Balitbang Prov. Jateng

## ABSTRAK
Kemiskinan  merupakan  masalah  kompleks  yang  perlu  ditanggulangi  dengan program  yang  sistematis,  terintegrasi  dan  berkelanjutan,  sehingga  memerlukan kelembagaan  yang  mapan.  PNPM  Mandiri  Perdesaan  adalah  salahsatu  program  yang mencoba  melaksanakan  hal  tersebut.  Penelitian  ini  bertujuan  melakukan  kajian  terhadap bentuk  kelembagaan  pengelola  dan  pemelihara  kegiatan  beserta  aset-asetnya  setelah PNPM  Mandiri  Perdesaan  berakhir.  Bentuk  penelitian  adalah  studi  kasus  yang menggunakan  pendekatan  kualitatif  dengan  sampel  Kabupaten  Demak  dan  Kabupaten Temanggung.  Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  sebaiknya  lembaga  pengelola  pasca program adalah lembaga kemasyarakatan seperti yang ditetapkan dalam PP No. 72 Tahun 2005,  sehingga  lembaga  tersebut  bekerja  berdasarkan  aturan  hukum  yang  pasti,  dengan tujuan  utama  pemberdayaan  masyarakat  dan  bebas  dari  campur  tangan/intervensi pemerintah.
Kata Kunci : Kemiskinan, Kelembagaan, Pemberdayaan Masyarakat

## LATAR BELAKANG
Kemiskinan adalah kondisi seseorang  atau  sekelompok  orang  yang tidak  terpenuhi  hak-hak  dasarnya  untuk mempertahankan  dan  mengembangkan kehidupan yang bermartabat. Oleh karena itu penanganan kemiskinan harus berbasiskan Rights-based approach , yaitu akses terhadap pemenuhan hak-hak dasar secara  layak  untuk  menempuh  dan mengembangkan kehidupan yang bermartabat. Namun kemiskinan merupakan  masalah  strategis  yang  tidak kunjung dapat diselesaikan. Angka kemiskinan  dirasakan  cenderung  lebih mudah bertambah daripada dapat dikurangi. Masyarakat perdesaan
merupakan  kelompok  yang  paling  rentan terhadap  kemiskinan,  namun  ada  potensi modal  sosial  yang  cukup  besar.  Akan tetapi  penanganan  yang  sifatnya  sektoral
kurang bisa memaksimalkan modal sosial masyarakat perdesaan (Rahayu, 2008).
Jika dikilas balik upaya yang telah dilakukan dalam penanggulangan kemiskinan,  kecenderungan  yang  kuat adalah  ketidakharmonisan  antar  berbagai sektor,  sehingga  menjadi  tidak  efektif. Saat  ini  upaya  diarahkan  memacu pertumbuhan ekonomi dengan mendorong  institusi  pasar  untuk  lebih dinamis  dan  kombinasi program-program berbentuk  intervensi  langsung  mulai  dari program  jaring  pengaman  sosial  sampai pola dana bergulir.
Konsep penanggulangan kemiskinan tersebut kemudian  diwujudkan  dalam  bentuk program pemberdayaan masyarakat
(Sulekale, 2008).
Salah satu program pemberdayaan masyarakat yang mencoba mengintegrasikan berbagai strategi dalam upaya  pengentasan  kemiskinan  adalah
Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat  (PNPM)  Mandiri  Perdesaan. PNPM Mandiri Perdesaan adalah program penanggulangan kemiskinan berbasis  pemberdayaan  masyarakat  di perdesaan  yang  dikelola  di  tingkat kecamatan,  sebagai  upaya  pencapaian MDG’s yang  akan  dilaksanakan  sampai tahun 2015. Tujuannya adalah meningkatkan partisipasi seluruh masyarakat, kapasitas kelembagaan masyarakat, keberdayaan dan kemandirian  masyarakat  serta  modal sosial masyarakat. PNPM Mandiri mensyaratkan adanya kelembagaan masyarakat di kecamatan sebagai pengelola program. Permasalahan implementasi PNPM Mandiri Perdesaan adalah bagaimana bentuk pola hubungan dengan struktur  pemerintahan  yang  ada  dan bagaimana kelembagaan masyarakat setelah program berakhir (pasca program).  Peraturan  Pemerintah  No.  72 tahun  2005  tentang  Desa  menegaskan bahwa tugas kepala desa adalah memberdayakan masyarakat dan kelembagaan  di  desa  serta  meningkatkan pendapatan dan kesejahteraan masyarakat. Selain itu, di desa juga dapat dibentuk  lembaga  kemasyarakatan  yang ditujukan untuk mempercepat terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat melalui; peningkatan pelayanan masyarakat,  peningkatan  peran  serta masyarakat dalam pembangunan, pengembangan  kemitraan,  pemberdayaan masyarakat,  pengembangan  kegiatan  lain sesuai  dengan  kebutuhan  dan  kondisi masyarakat setempat.
Operasionalisasi  PNPM  Mandiri
Perdesaan dengan mengembangkan kelembagaan masyarakat memiliki tujuan yang sama dengan lembaga kemasyarakatan  yang diatur dalam PP 72 tahun  2005.  Fungsi  kelembagaan  PNPM Mandiri Perdesaan untuk memberdayakan
masyarakat dan meningkatkan kesejahteraan juga sejalan dengan tanggungjawab  kepala  desa,  namun PNPM  Mandiri  Perdesaan    memiliki struktur  kelembagaan  tersendiri  yang mandiri (tidak tergantung struktur pemerintah) dan bukan merupakan lembaga  kemasyarakatan  seperti  yang ditetapkan dalam PP No. 72 Tahun 2005. Pelaksanaan  PNPM  Mandiri  Perdesaan berpusat  di  kecamatan,  yaitu  oleh  Badan Kerjasama Antar Desa (BKAD) dan Unit Pengelola  Kegiatan  (UPK),  sedangkan pelaksana  teknis  di  desa  berupa  Tim Pelaksana  Kegiatan  (TPK).  Berkaitan dengan hal tersebut, maka perlu dilakukan telaah terhadap bentuk kelembagaan  pasca  program  PNPM Mandiri  Perdesaan  untuk  keberlanjutan pemberdayaan masyarakat.
Lembaga tersebut belum memiliki kekuatan status sesuai perundang- undangan,  apakah  lembaga  struktural yang stabil atau hanya berupa “panitia/komisi“  pelaksana  yang  sifatnya sementara.
Sehingga keberlanjutan penanggulangan kemiskinan berbasis pemberdayaan masih dipertanyakan.

## Tujuan Penelitian
Penelitian
ini bertujuan melakukan  penelaahan  terhadap  bentuk kelembagaan  pengelola  dan  pemelihara kegiatan  beserta  aset-asetnya  setelah program PNPM Mandiri Perdesaan berakhir untuk keberlanjutan
pemberdayaan masyarakat.
METODE
Penelitian  ini  merupakan  studi kasus yang bertujuan melakukan eksplorasi  terhadap  pelaksanaan  PNPM Mandiri  Perdesaan  di  Jawa  Tengah dengan  sampel  Kabupaten  Demak  yang mewakili masyarakat pesisir dan
Kabupaten  Temanggung  yang  mewakili masyarakat pedalaman. Pendekatan
dalam  penelitian  ini  adalah  kualitatif. Data  primer  berupa  informasi  mengenai kelembagaan pelaksana program di Kabupaten Demak dan Kabupaten Temanggung  yang menjadi lokasi PNPM
Mandiri  Perdesaan  pada  tahun  2007  dan 2008.  Data  sekunder  berupa  dokumen peraturan  dan  dokumen  pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan. Teknik pengambilan data adalah dengan wawancara  mendalam  dan Focused Group  Discussion (FGD).  Teknik  analisa data  ialah  model  interaktif.  Teknik  ini merupakan  siklus  yang  integral  antara pengumpulan data, reduksi data, penampilan data dan pengambilan kesimpulan  (Bungin,  2003).  Penelitian dilakukan  pada  bulan  Oktober  sampai dengan Desember 2008.

## HASIL DAN PEMBAHASAN PNPM Mandiri Perdesaan
PNPM Mandiri Perdesaan merupakan program penanggulangan kemiskinan dengan
pendekatan Community  Driven  Development  (CDD) , yaitu  pembangunan  yang  dilaksanakan oleh  masyarakat  dan  untuk  masyarakat. Capaian  program  adalah  terpenuhinya kebutuhan dasar masyarakat dan meningkatnya  kemampuan  masyarakat mengorganisir  diri  untuk  memobilisasi sumber  daya  yang  ada  di  lingkungannya, mengakses sumber daya di luar lingkungannya,  serta  mengelola  sumber daya  tersebut  untuk  mengatasi  masalah kemiskinan.  Bentuk  kegiatan  PNPM Mandiri Perdesaan meliputi pembangunan/peningkatan  sarana  (fisik), peningkatan  kualitas  hidup  (sosial),  serta bantuan permodalam berupa dana perguliran  (ekonomi).  Kegiatan  fisik  dan sosial  berbentuk  pembangunan  jalan, jembatan,  drainase,  sarana  pendidikan, kesehatan  dan  pelatihan  yang  dalam pelaksanaannya  melibatkan  partisipasi masyarakat (swadaya masyarakat).
Sedangkan  kegiatan  dana  perguliran (ekonomi) berbentuk pemberian pinjaman kepada  kelompok  masyarakat  produktif dengan  menerapkan  sistem  bunga  yang biasa  disebut  ”jasa”.  Sesuai  dengan konsep tersebut, maka dibutuhkan pelembagaan  pemberdayaan  masyarakat di  perdesaan  sebagai  langkah  sistematis penanggulangan kemiskinan.
Partisipasi  masyarakat  dilakukan melalui  kelompok  masyarakat  (Pokmas) yang  telah  ada,  minimal  1  (satu)  tahun berdiri,  baik  yang  berdasarkan  ikatan sosial,  ekonomi,  maupun  wilayah  seperti kelompok  arisan,  pengajian,  kelompok ibu-ibu  PKK,  kelompok  usaha  ekonomi, kelompok pengelola air, kelompok pengelola  pasar  desa.  Sasaran  utama program  adalah  masyarakat  miskin  yang tergabung  dalam  kelompok  tersebut. PNPM Mandiri Perdesaan juga mengedepankan  perspektif  gender,  yaitu mensyaratkan  keterlibatan  perempuan dalam  setiap  aktifitasnya,  pada  setiap forum  musyawarah  setidaknya  30% peserta  adalah  perempuan.  Bahkan  di setiap desa dilakukan musyawarah khusus perempuan  untuk  merumuskan  usulan kegiatan  serta  sasaran,  dana  perguliran hanya  diperuntukkan  bagi  kelompok perempuan, yaitu simpan pinjam perempuan.  PNPM  Mandiri  Perdesaan mengedepankan  partisipasi  masyarakat miskin  dan  perempuan  dalam  perumusan perencanaan dan pelaksanaan pembangunan. Sesuai konsep kelembagaan PNPM mandiri Perdesaan, semua jenjang pemerintahan dari pusat sampai ke tingkat desa  berfungsi  memberikan  fasilitasi pelaksanaan program dalam bentuk pendanaan  dan  penyediaan  fasilitator. Peran perangkat kecamatan adalah sebagai  fasilitator,  camat  merupakan pembina pelaksanaan program dan terdapat  seorang  Pejabat  Operasional Kegiatan (PjOK) yang berfungsi
memberikan fasilitasi secara administratif. Masyarakat  di  tingkat  kecamatan membentuk  BKAD  yang  berwenang merumuskan,
membahas, dan
menetapkan rencana strategis pelaksanaan program.  Pembentukan  BKAD  diperkuat dengan  akta  notaris  sebagai  bentuk perkumpulan  masyarakat  serta  memiliki AD/ART,  tetapi  tidak  terdaftar  sebagai badan  hukum.  Anggota  BKAD  berasal dari  tokoh  masyarakat  yang  dipilih melalui  musyawarah  dan  sifatnya  adalah sukarelawan.  Semua  keputusan  strategis ditetapkan  dalam  forum  MAD  yang dihadiri  perwakilan  perangkat  desa, kelompok masyarakat dan tokoh masyarakat. Untuk pelaksanaan
teknis kegiatan,  BKAD  memilki  unit  pengelola kegiatan  (UPK),  badan  pengawas  UPK (BP-UPK)  dan  tim  verifikasi  (TV). BKAD  berwenang  menetapkan  status kepemilikan,  keterwakilan,  dan  batas kewenangan  masing-masing  unit.  UPK adalah lembaga sentral sebagai pengelola dan  operasional  pelaksanaan  kegiatan yang  meliputi  fisik,  sosial  dan  perguliran dana beserta aset-asetnya. Pengelola UPK berasal  dari  masyarakat  yang  diajukan oleh  masyarakat  dan  ditetapkan  dalam musyawarah  antar  desa  serta  berhak mendapatkan biaya operasional maksimal 75%  dari  keuntungan  perguliran.  Badan Pengawas  UPK  melakukan  pemeriksaan dalam aspek pengelolaan kegiatan, administrasi, dan keuangan yang dilakukan  oleh  UPK.  Tim  Verifikasi adalah lembaga yang berperan melakukan verifikasi  terhadap  kelayakan  usulan masyarakat  dan  membuat  rekomendasi kepada  musyawarah  antar  desa  sebagai dasar pertimbangan pengambilan keputusan.  Tim  Verifikasi  beranggotakan masyarakat  yang  memiliki  pengalaman dan  keahlian  khusus,  di  bidang  teknik prasarana,  simpan  pinjam,  pendidikan,
kesehatan  atau  pelatihan  ketrampilan masyarakat  sesuai  usulan  kegiatan  yang diajukan  masyarakat  dalam  musyawarah desa perencanaan.
Di  desa  dibentuk  Tim  Pengelola Kegiatan  (TPK)  yang  anggotanya  dipilih melalui musyawarah desa. TPK berfungsi sebagai pelaksana teknis program dengan melibatkan  kelompok  masyarakat.  Untuk memaksimalkan  partisipasi  masyarakat desa,  diperlukan  Kader  Pemberdayaan Masyarakat  Desa  (KPMD)  yang  berasal dari masyarakat setempat dengan memperhatikan kemampuan sosial, kemampuan manajerial, kemampuan teknis  dan  keterlibatan  atau  peran  serta kaum perempuan. Dalam rangka pengawasan,  dibentuk  Tim  Pemantau yang  menjalankan  fungsi  pemantauan terhadap  pelaksanaan  kegiatan  yang  ada di  desa.  Tim  Pemantau  terdiri  dari anggota  masyarakat  yang  dipilih  melalui musyawarah  desa  dengan  jumlah  sesuai kebutuhan.  Kepala  desa  berperan  sebagai pembina  dan  pengendali  kelancaran  serta keberhasilan  pelaksanaan  PNPM  Mandiri Perdesaan  di  desa.  Kepala  desa  bersama BPD  menyusun  peraturan  desa  yang relevan dan mendukung terjadinya proses pelembagaan prinsip dan prosedur PNPM Mandiri Perdesaan yang partisipatif. BPD juga berperan sebagai pengawas terhadap seluruh proses PNPM Mandiri Perdesaan, termasuk sosialisasi, perencanaan, pelaksanaan,  dan  pelestarian  di  desa. Sebagai upaya menjaga keberlangsungan, dapat  dibentuk  Tim  Pemelihara  atau pemeliharaan diserahkan kepada kelompok  masyarakat  yang  ada,  seperti kelompok tani untuk memelihara irigasi.
Dalam  setiap  tahapan  program, masyarakat berpartisipasi aktif, mulai dari perencanaan,  pelaksanaan,  pengelolaan dan  pemeliharaan  hasil  kegiatan.  Konsep ini  menitikberatkan  pada  peningkatan peran  masyarakat  dalam  mengarahkan pembangunan  sesuai  kebutuhan  sendiri.
Partisipasi diawali dari kelompok masyarakat,  yaitu  proses  menentukan status  ekonomi  (RTM  dan  non  RTM), kemudian  menentukan  usulan  kegiatan (fisik, PKH, perguliran) untuk
disampaikan  dalam  forum  musyawarah dusun, desa dan kecamatan (MAD). Pada tahap  awal,  masyarakat  difasilitasi  dan dipandu  oleh  pihak  yang  kompeten  dan memahami  masyarakat,  yaitu  fasilitator. Sehingga setelah program berakhir diharapkan  masyarakat  telah  mampu mengaturnya.
Akan  tetapi  menurut  laporan stakeholder pelaksana PNPM di kabupaten  Temanggung  dan  Demak,  ada beberapa  penyimpangan  yang  sering terjadi,  yaitu  penyimpangan  prinsip  dan prosedur,  intervensi  serta  penyimpangan dana.  Menurut  laporan  tim  pengendali PNPM  mandiri  Perdesaan,  sampai  tahun 2008 penyimpangan prinsip dan prosedur secara  nasional  mencapai  17,81%  dari keseluruhan pelanggaran, intervensi 1,45%,  sedangkan  penyimpangan  dana mencapai  74%.  Jumlah  dana  yang diselewengkan  mencapai  Rp.  23,2  Miliar dan sampai tahun 2008 dana dikembalikan  sebesar  Rp.  5,7  Miliar. Pelaku  penyimpangan  dana  terbesar adalah pengelola UPK, yaitu 29,35% dan pengurus  kelompok  masyarakat  27,63%. Dari  keseluruhan  kasus  penyelewengan dana tersebut, 111 kasus sedang ditangani secara hukum.
Penyimpangan prinsip
dan prosedur  serta  intervensi  memang  cukup sulit  untuk  diselesaikan.  Penyimpangan prinsip dan prosedur berupa sasaran yang kurang  tepat,  mekanisme  perencanaan yang kurang partisipatif, pelibatan masyarakat miskin dan kelompok perempuan  yang  tidak  sesuai  ketentuan serta prosedur pelaksanaan proyek. Keterlibatan  masyarakat  miskin  dan perempuan  lebih  bersifat  mobilisasi, hanya  untuk  memenuhi  quota  forum.
Dalam setiap forum pengambilan kebijakan program, peserta yang
dipersyaratkan mewakili kelompok miskin dan perempuan terabaikan. Hal ini disebabkan karena masih kuatnya anggapan  bahwa  kelompok  miskin  dan perempuan  kurang  bisa  menyuarakan keinginan masyarakat.
Penunjukan perwakilan dalam setiap musyawarah (MAD) biasanya lebih mengutamakan status sosial dalam masyarakat.
Kelompok-kelompok
masyarakat  yang  berpartisipasi  juga didominasi  oleh  kalangan  non  miskin, dan  suara  kelompok  miskin  masih cenderung kurang diperhatikan dan terpinggirkan.
Sebagian kelompok bahkan bersifat insidental, sengaja dibentuk  untuk  dapat  mengakses  dana perguliran oleh kalangan tertentu. Dengan demikian kondisi ini mengabaikan prinsip pemberdayaan yang seharusnya memperhatikan  suara  masyarakat  miskin, yaitu kelompok yang selama ini terpinggirkan.  Masalah  juga  terjadi  pada penentuan sasaran dana perguliran. Kondisi di lapangan menunjukkan bahwa pihak  yang  mendapatkan  keuntungan justru  didominasi  oleh  kalangan  non miskin.  Perguliran  yang  pada  awalnya dimaksudkan  untuk  memberikan  insentif permodalam  bagi  masyarakat  miskin untuk  lebih  produktif,  lebih  banyak dimafaatkan  oleh  kelmpok  yang  lebih mampu  dan  kadang  digunakan  untuk kepentingan konsumtif.
Di  beberapa  daerah,  perencanaan kegiatan dan pemilihan pengurus lembaga pengelola program juga tidak terlepas dari campurtangan aparat desa. Bentuk campurtangan  misalnya  dalam  penentuan prioritas usulan yang seharusnya mengutamakan  partisipasi  masyarakat, didominasi  oleh  suara  aparat  desa. Sehingga  kegiatan  yang  dilaksanakan kurang sesuai dengan kebutuhan penanggulangan kemiskinan, tetapi
berdasarkan  kepentingan  dan  keinginan aparat  desa,  umumnya  adalah  kegiatan fisik  yang  tidak  terkait  langsung  dengan kebutuhan  masyarakat  miskin.  Dengan demikian,  program  lebih  dirasakan  oleh kalangan  tertentu,  bukan  masyarakat miskin  dalam  usahanya  membebaskan diri dari kemiskinan.
Para  pelaku  program  berpendapat bahwa  PNPM  Mandiri  Perdesaan  dapat menyebabkan  dampak  negatif  berupa lemahnya  modal  sosial  masyarakat, seperti  gotong-royong,  saling  percaya, solidaritas  dan  jaringan  kerja.  PNPM Pandiri  Perdesaan  membuat  masyarakat tergantung  dari  adanya  dana  pemerintah untuk berbuat sesuatu. Masyarakat terbiasa  untuk  menerima  stimulan  dari pihak  luar  untuk  memberdayakan  diri sendiri,  namun  pada  sisi  lain  nilai-nilai gotong-royong  sudah  tertanam  jauh  pada masyarakat kita yang berlandaskan persaudaraan.
Dana  PNPM  Mandiri  Perdesaan yang  dikelola  masyarakat  secara  tidak profesional  juga  dapat  menjadi  pemicu konflik,  akibat  kurangnya  kepercayaan, muncul  ego  kelompok,  saling  bersaing untuk  mengakses  dana  dan  rendahnya kebersamaan.  Banyak  ditemui  penerima dana  program  termasuk  kelompok  non miskin  yang  relatif  berpendidikan  masih menganggap  bahwa  dana  tersebut  hibah kepada  masyarakat  yang  tidak  perlu dikembalikan.
Pandangan tersebut mempengaruhi masyarakat sehingga dalam  perguliran  dana  terjadi  banyak kemacetan.  Hal  ini  dapat  mengurangi kesempatan pihak lain untuk memanfaatkan dana. Selain permasalahan diatas, masyarakat  juga  mengeluhkan  prosedur yang panjang dan berbelit dalam pelaksanaan program. Masyarakat miskin yang  terbiasa  dengan  pola  sederhana, kurang mampu beradaptasi dengan prosedur yang berbelit, terutama
berkaitan  dengan  akses  mendapatkan pinjaman.
Persoalan utama yang mengemuka dalam  praktek  PNPM  Mandiri  Perdesaan adalah  kurang  memberikan  penekanan pada  aspek-aspek  penyebab  kemiskinan sebagaimana  ditetapkan  dalam  Strategi Nasional  Penanggulangan  Kemiskinan. Kata  kuncinya  adalah  pemberdayaan yaitu  menjadikan  masyarakat  mandiri dalam  merumuskan  perencanaan  dan pelaksanaan pembangunan.
Tantangan
PNPM Mandiri Perdesaan  kedepan  adalah  membuka akses terhadap pemenuhan hak-hak dasar tersebut.  Maka  perlu  juga  dipikirkan bagaimana  pelembagaan  penanggulangan kemiskinan setelah program selesai. Pada awalnya, lembaga pengelola dan prosedur program  dibentuk  untuk  operasionalisasi program  berupa  dana  kepada  kelompok masyarakat,  namun  setelah  program selesai, dana dan prosedur dari pemerintah tidak ada lagi. Jika masyarakat  tidak  mampu  melanjutkan maka kelembagaan pemberdayaan berupa lembaga pengelola dan prosedur partisipasi  tersebut  akan  hilang  dengan sendirinya. Namun pada masyarakat yang mampu, kelembagaan akan terus berkembang, apalagi dengan adanya dana dari  kegiatan  perguliran,  bahkan  bisa semakin kokoh.
Pemberdayaan dan Pelembagaan Masyarakat Istilah pemberdayaan
( empowerment )  muncul  ketika  terjadi kegagalan  model  pembangunan  pada negara-negara berkembang yang mengedepankan negara sebagai pemegang kendali dan pelaksana pembangunan. Konsep pembangunan tersebut  dipandang  memperlemah  posisi masyarakat miskin dan semakin memperbesar  ketergantungan  terhadap negara,  maka  konsep  pemberdayaan
mengganti dominasi negara dengan peran serta  aktif  masyarakat  dalam  merubah nasibnya sendiri.
Konseptualisasi pemberdayaan
berpusat  pada  manusia  dan  kemanusiaan, dengan kata lain manusia dan kemanusiaan sebagai tolok ukur normatif, struktural, dan substansial. Pemberdayaan menjadi bagian dari paradigma pembangunan yang
memfokuskan perhatiannya  kepada  semua  aspek  yang prinsipil  dari  manusia  di  lingkungannya yakni  mulai  dari  aspek  intelektual (Sumber  Daya  Manusia),  aspek  material dan fisik, sampai kepada aspek manajerial.  Dengan  pengelolaan  yang baik  dan  terarah,  konsep  pemberdayaan akan  mampu  membawa  perubahan  peran dan  posisi  masyarakat  perdesaan  yang pada saat ini dipandang sebagai kelompok masyarakat  miskin  yang  terpinggirkan. Sehingga  pemberdayaan  ( empowerment ) diartikan sebagai upaya menjadikan pihak tertentu memiliki kekuatan dan kesempatan  untuk  berkontribusi  tenaga, waktu dan sumberdaya lain dalam sebuah proses  untuk  mencapai  tujuan  bersama. Pendekatan utama dalam konsep pemberdayaan  adalah  bahwa  masyarakat tidak  dijadikan  objek  dari  berbagai proyek,  tetapi  merupakan  subjek  dari upaya  pembangunannya  sendiri  (Rahayu,
2008). Pada fokus pengentasan kemiskinan, pemberdayaan berarti membangkitkan kekuatan, potensi, kreativitas  dan  partisipasi  masyarakat dalam  pengentasan  kemiskinan  melalui proses  belajar  bersama.  Manusia  sebagai subyek,  inisiatif,  partisipasi,  kesetaraan, penghargaan  terhadap  kearifan  lokal, penghargaan terhadap kemajemukan, pembelajaran sosial, dan kemandirian. Untuk  mewujudkan  hal  tersebut, pemberdayaan  diterapkan  dalam  level komunitas  sebagai  sebuah  elemen  yang memiliki  kekuatan  ekonomi,  politik,
hukum,  sosial  dan  budaya.  Prinsip pemberdayaan  adalah  keterlibatan  secara aktif  kelompok  lemah  (miskin)  dalam setiap penentuan kebijakan dan pelaksanaan pembangunan secara transparan,  dan  demokratis.  Kelompok menjadi  sarana  individu  mengakses sumberdaya  ekonomi,  politik,  hukum, sosial  dan  budaya.  Oleh  karena  itu, dibutuhkan adanya kelembagaan masyarakat  untuk  menjamin  tercapainya tujuan pemberdayaan (Widodo, 2008).
Konsep  kelembagaan  memang cukup  luas,  dapat  dilihat  dari  berbagai sudut pandang, misalnya pandang politik, sosiologis,  hukum,  hukum  tata  Negara, etnografi dan ekonomi. Kategori lembaga juga  dapat  dibedakan  menjadi  menurut tujuannya,  menurut  bentuknya,  menurut fungsinya,  dan  menurut  kewenangannya. Menurut Samuel Huntington dalam Slamet  Widodo  (2008),  Lembaga  adalah pola  perilaku  yang  selalu  berulang bersifat kokoh dan dihargai oleh masyarakat. Uphoff menyatakan lembaga adalah  sekumpulan  norma  dan  perilaku telah berlangsung dalam waktu yang lama dan  digunakan  untuk  mencapai  tujuan bersama.
Kelembagaan pengentasan kemiskinan  selayaknya  tidak  sebatas hanya  menghidupkan  kembali  beberapa kelembagaan  yang  pernah/sudah  ada, namun  penataan  secara  menyeluruh sesuai  perkembangaan  ekonomi  dan kebutuhan  masyarakat.  Pemerintah  harus mendorong  dan  memberikan  ruang  bagi masyarakat agar mampu mengembangkan prakarsa  dan  kreativitas.  Menurut  David Osborn dan Ted Gaebler (1993), diperlukan strategi untuk lebih mengarahkan daripada mengayuh sendiri.
Problem  yang  mungkin  muncul adalah  jika  kelembagaan  masyarakat menjadi  sangat  kuat,  struktur  pemerintah kurang mampu mengontrol untuk mensinergikan arah pembangunan.
Sementara  jika  kelembagaan  masyarakat sangat  lemah,  maka  yang  terjadi  adalah dominasi  negara  terhadap  masyarakat, dan  hal  ini  merupakan  kemunduran. Sehingga  yang  perlu  diciptakan  adalah sinergi  antara  kelembagaan  masyarakat sebagai upaya pemberdayaan dan lembaga  pemerintah  sebagai  fasilitator dan  regulator  untuk  mencapai  tujuan pembangunan (Siagian, 2000).

## Pelembagaan PNPM Mandiri
Dalam  tataran  konsep  kelembagaan PNPM  Mandiri  sejalan  dengan  semangat pemberdayaan masyarakat. Konseptualisasi PNPM Mandiri
Perdesaan  memfokuskan  perhatiannya kepada aspek  yang prinsipil dari manusia yakni  intelektual,  aspek  material  dan fisik,  dan    manajerial.  Kelembagaan PNPM  Mandiri  berupaya  menjadikan masyarakat miskin sebagai subyek pembangunan  yang  memiliki  kekuatan dan  kesempatan  untuk  berkontribusi tenaga, waktu dan sumberdaya lain dalam sebuah  proses  pembangunan.  Tujuan program memberdayakan kekuatan, potensi, krativitas dan partisipasi masyarakat dalam pengentasan kemiskinan melalui proses belajar bersama dengan menggali inisiatif, partisipasi, kesetaraan, penghargaan terhadap  kearifan  lokal,  penghargaan terhadap  kemajemukan,  pembelajaran sosial,  dan  kemandirian.  Pola  pelibatan kelompok-kelompok  masyarakat  yang ada  sebagai  sarana  akses  masyarakat miskin,  dipandang  sangat  menghagai keberadaan  modal  sosial  masyarakat setempat.  Pemupukan  modal  sosial  yang positif  akan  memberi  dampak  yang  luas pada upaya penanggulangan kemiskinan.
Pemberdayaan  dalam  program  ini juga  diterapkan  pada  level  komunitas yang memiliki potensi kekuatan ekonomi, politik,  hukum,  sosial  dan  budaya  cukup besar.  Tujuannya  adalah  menimgkatkan
keterlibatan  secara  aktif  kelompok  lemah (miskin) dalam setiap penentuan kebijakan  dan  pelaksanaan  pembangunan secara transparan, dan demokratis. Konsep PNPM Mandiri juga membangun secara sistematis dan berkelanjutan melalui  berbagai  aspek,  yaitu  sarana  dan prasarana,  sosial,  ekonomi,  dan  politik secara sinergis.
Akan  tetapi  berdasarkan  praktek selama  ini,  konsep  tersebut  hanya sebagian  yang  diterapkan.  Di  lapangan masih  dijumpai  berbagai  penyimpangan dan  improvisasi  pengelola  program  yang pada akhirnya menyebabkan tujuan program menjadi bias. Bias terjadi karena lembaga-lembaga pengelola lebih
terkonsentrasi  pada  persoalan    dana perguliran. Prosedur program yang panjang dan berbelit menyebabkan masyarakat miskin
kesulitan mendapatkan  akses  program,  sehingga kadang  tersingkir  oleh  kalangan  non miskin.
Walaupun  tidak  dipungkiri  bahwa beberapa lembaga pengelola juga berfungsi  dengan  baik.  Sehingga  alih kelola  lembaga  tersebut  harus  tetap sejalan  dengan  tujuan  program,  perlu dipahami  juga  bahawa  perguliran  hanya salahsatu sarana pemberdayaan. Bagaimanapun, kelembagaan PNPM
Mandiri  saat  ini  berpotensi  untuk  terus berjalan  walau  program  telah  berakhir, karena ada landasan hukum yang jelas.
Seperti telah disampaikan sebelumnya,  landasan  hukum  lembaga pemberdayaan  masyarakat  desa  terdapat pada  Peraturan  Pemerintah  No.  72  tahun 2005  tentang  Desa.  Ketentuan  tersebut sejalan dengan semangat PNPM Mandiri. Beberapa  kendala  yang  akan  ditemui dalam  upaya  alih  kelola  sesuai  peraturan PP No. 72 Tahun 2005 adalah pemecahan aset  di  tingkat  kecamatan  kepada  desa- desa (terutama dana), SDM, dan prosedur. Pengelolaan program selaam ini
berjalan  karena  adanya  dukungan  dari pemerintah  berupa  kebijakan,  anggaran, teknis  operasional.  Pengalaman  beberapa daerah  yang  tidak  menjadi  lokasi  pada tahun bersangkutan (pasca) kegiatan tetap berjalan karena mengelola dana perguliran,  sehingga  partisipasi  hanya terjadi  dalam  upaya  pengelolaan  dana perguliran  dan  sifatnya  semu.  Kondisi tersebut  tidak  menjadi  jaminan  ketika program  berakhir,  semua  dukungan  dari pemerintah  ditiadakan  masyarakat  masih tetap melanjutkan dengan kemampuannya sendiri.

## PENUTUP Simpulan
Secara  umum  prinsip  PNPM Mandiri  Perdesaan  sudah  sejalan  dengan prinsip penanggulangan kemiskinan berbasis  hak,  namun  kurang  tegas penekanannya  dan  prosedurnya  tidak mendukung ke arah pendekatan hak dasar individu  ( rights  based ).   Prosedur  PNPM Mandiri Perdesaan lebih diarahkan kepada  pemenuhan  hak-hak  dasar,  yaitu kemudahan  akses  masyarakat  miskin kepada pekerjaan, peningkatan
pendapatan, kesehatan, pendidikan, hukum,  dan  sosial.  Prosedur  PNPM Mandiri Perdesaan juga dipandang terlalu menyulitkan  masyarakat  miskin  untuk menerima manfaat program. Perlu diperhatikan  juga  agar  prinsip  dan prosedur  program  tidak  menyebabkan pudarnya  modal  sosial  positif  yang mendukung pemberdayaan masyarakat.
Sehingga kedepan PNPM Mandiri Perdesaan  perlu  diarahkan  secara  lebih tegas kepada aspek pemenuhan hak dasar masyarakat  miskin.  Penerima  sasaran harus  dibatasi  pada  kelompok-kelompok sosial  yang  memang  berpihak  dan menjadi media pemenuhan hak masyarakat  miskin. Lembaga  pengelola sebaiknya merupakan
lembaga
kemasyarakatan seperti yang ditetapkan  dalam  PP  No.  72  Tahun 2005.
Sehingga setelah progam berakhir,  lembaga  kemasyarakatan tersebut  bekerja  berdasarkan  aturan hukum  yang  pasti,  dengan  tujuan utama  pemberdayaan  masyarakat  dan bebas  dari  campur  tangan/intervensi pemerintah. Lembaga  kemasyarakatan dapat mendirikan koperasi simpan pinjam untuk  mengelola  aset  perguliran  yang dimiliki.  Untuk  itu,  perlu  mekanisme pembagian  aset  yang  adil  antara  desa- desa yang ada dalam satu kecamatan.
Dengan demikian prinsip pemberdayaan masyarakat dalam penanggulangan
kemsikinan dapat diwujudkan.  Secara  ekonomi  masyarakat mendapatkan  akses  dari  koperasi,  secara politik masyarakat tidak diintervensi oleh pemerintah, bebas merumuskan
perencanaan pembangunan sesuai kebutuhannya.  Secara  sosial,  lembaga tersebut  dapat  memupuk  modal  sosial yang positif dan memilki kepastian secara hukum.

## Saran
Sebaiknya  dalam  pedoman  umum PNPM  Mandiri  maupun  Petunjuk  Teknis PNPM  Mandiri  Perdesaan  serta  aturan pelaksana  lainnya  perlu  ditegaskan  lagi bahwa  fungsi  pemberdayaan  masyarakat pasca program tersebut berakhir dialihkan kepada  lembaga  kemasyarakatan  sesuai PP  No.72  Tahun  2005  agar  lembaga tersebut dapat bekerja berdasarkan aturan hukum  yang  pasti  dengan  tujuan  utama pemberdayaan masyarakat dan bebas dari intervensi  pemerintah.  Sehingga  mulai dari perencanaan dan pelaksanaan program,  ada  persiapan  dan  koordinasi yang  matang  antara  pihak  pelaksana dengan  lembaga  kemasyarakatan  yang telah ada.

## KEPUSTAKAAN
Bungin, Burhan, dkk. 2003. Analisis Data Penelitian Kualitatif: Pemahaman  Filosofis  Dan Metodologis Ke Arah Penguasaan  Model  Aplikasi . Jakarta:  Pt.  Raja  Grafindo
Persada.
Dwiyanto,  Agus,  dkk.  2002. Reformasi Birokrasi  Publik  di  Indonesia.
Yogyakarta: Penerbit PSKK- UGM. Peraturan Pemerintah No. 72 Tahun 2005 tentang Desa, www.setneg.go.id Pedoman Umum PNPM Mandiri, www.pnpm-mandiri.org Petunjuk  Teknis  Operasional  PNPM mandiri Perdesaan, www.ppk.or.id Rahayu,  Mg  Ana  Budi,  Pemberdayaan Masyarakat Desa Pembangunan  Perekonomian Nasional Melalui Pemberdayaan Masyarakat Desa,  www.Binaswadaya.Org, 24 Oktober 2008 Siagian, Sondang P. 2000. Teori Pengembangan Organisasi. Jakarta: Penerbit Bumi Aksara.
Sulekale,  Dalle  Daniel; Pemberdayaan Masyarakat  Miskin  Di  Era Otonomi Daerah, www.Emperordeva.Wordpress
.Com, 29 Juli 2008
Widodo,  Slamet,  Kelembagaan,  Kapital
Sosial Dan Pembangunan, Learning-Of.Slametwidodo. com, 24 Oktober 2008