## Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori

## Suadi Zainal
Dosen Sosiologi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Malikussaleh Lhokseumawe, Indonesia
Abstract: The  protected  conflict  between  Free  Aceh  Movement  (GAM)  and  Government  of Indonesia  (GoI)  lasted  nearly  30  years  (1976-2005).  It  was  solved  with  Memorandum  of Understanding (MoU) signed on 15 August 2005 in Helsinki Finland which mediated by Crisis Management Initiative (CMI). Conse- quently GoI should establish a new law on the governing Aceh (LoGA) as a follow up of the MoU. But some articles of LoGA are contra on MoU and many issues remain unsolved. Nevertheless, this reality created oppor- tunities for economic and socio-politic development in Aceh. One great change is GAM transformed to political party and being  the  ruler  in  Aceh  since  2006.  Hence  peace accord  (MoU)  has  been  lasting  for  9  years, although Aceh is fragile right now. This paper explains the conflict settlement and constitution reform, and the impact on authority arrangement and relationship between Aceh-Indonesia after MoU Helsinki.
Kata Kunci: Konflik; Indonesia; GAM; Aceh

## Pendahuluan
Konflik  antara  Aceh      dan  Pemerintah  Indonesia  sudah  berlaku  dua  kali  sejak  dibentuk Negara Kesatauan Republik Indonesia (NKRI), yaitu konflik DI/TII pada  tahun  1953-1962  dan konflik  GAM  pada  tahun  1976-2005.  Namun tujuan  dari  dua  konflik  tersebut  berbeda, yaitu;  konflik  pertama  tujuannya adalah  otonomi  dan  yang  kedua  adalah  merdeka,  walaupun pada  akhirnya kedua konflik  ini dapat  diselesaikan dengan cara negosiasi  yang menghasilkan satu    kesepahaman    dan    kesepakatan    untuk    damai.    Namun    demikian,    konflik  DI/TII menampakkan      hubungan      asimetris      dalam      mencapai      kesepakatan  damai,          karena Pemerintah     Indonesia     lebih     mondominasi,     bahkan penyelesaian-nya  diwakili  oleh Pemerintah  Daerah  Aceh.  Sedangkan  konflik GAM,   kesepakatan   damai   (MoU   Helsinki) yang   dicapai   adalah   melalui  perundingan dalam hubungan  yang seimbang (simetris), dan dimediasi oleh pihak ketiga eksternal. Oleh sebab itu, implementasi kesepakatan damai di masa transisi  masih  melibatkan pihak Internasional dari Uni Eropa dan Asia  yang bergabung dalam satu wadah, yang dikenal dengan Aceh Monitoring Mission (AMM).
Sebagai pelaksanaan perdamaian jangka panjang, MoU Helsinki telah ditafsirkan ke dalam satu Undang-Undang Indonesia, yang dinamai Undang- Undang Pemerintahan Aceh (UUPA), tetapi sebagian  isi atau pasalnya tidak sesuai dengan ketentuan MOU. Selain  itu, tidak semua ketentuan yang telah disepakati dapat  dijalankan secara automatis (langsung) oleh Pemerintah Aceh,  karena  sebagian  pasal  undang-undang  tersebut  memerlukan  Peraturan  Pemerintah Indonesia lainnya untuk dapat dilaksana-kan. Akibatnya transformasi konflik ke arah hubungan damai  (positif)  belum  dapat  diwujudkan.  Hubungan  Aceh  –  Indonesia  masih  tetap  asimetris sebagaimana  sebelum  MoU  Helsinki  ditandatangani,  walaupun  kesepakatan  damai  sudah berlangsung hampir satu dekade. Hal ini sekaligus menunjukkah bahwa perdamaian Aceh telah terbebas dari 50 persen kesepakatan damai yang dilakukan di kawasan konflik, namun kembali
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
kepada konflik setelah lima atau sepuluh tahun perdamaian tersebut dijalankan.

## Dinamika Konflik Aceh Dan Penyelesaiannya
1.Konflik Darul Islam (DI/TII)
Gerakan  Darul  Islam  (DI)  atau  Gerakan  Daud  Bereueh,  penyebabnya  lebih  banyak bernuansa  ideologi  negara;  Islam  vs  Sekuler  (kebangsaan),  yang boleh memberi kesan kepada aspek-aspek kehidupan lainnya. Semasa ini, Aceh   belum   ada   kemahuan   memisahkan   diri dari   Negara   Republik Indonesia,   tetapi   menuntut   hak   otonomi   untuk   dapat   melaksanakan pemerintahan yang Islami. “Darul Islam was not secessionist; its program was to Islamise the Indonesian  State  and  its  legal  and  education  systems”.  Cornelis    van    Dijk    (1981)    dalam bukunya  Rebellion  Under  The  Banner  of Islam,   bahwa   pemberontakan   DI/TII   di   Aceh yang    dipimpin     Tengku  Mohammad     Daud   Beuereuh    lebih     disebabkan     kekecewaan ideologis, politik,  sosial,  ekonomi  serta  budaya  terhadap  Kerajaan  Pusat  Indonesia (Damanik, 2010).  Dalam  hal  ini,  Islam  sudah  menjadi  diskursus  politik antara  Aceh  dan  Pemerintah Indonesia  yang  tidak  pernah  ada  akhirnya. Islam  merupakan  identitas  politik  dan  budaya masyarakat  Aceh.  Oleh sebab itu, Pemberontakan DI/TII di Aceh berakhir setelah ada perjanjian keistimewaan pemberlakuan syari’at Islam di Aceh; bidang agama, hukum adat dan pendidikan (Shaw, 2008).
Walau    bagaimana    pun,    pada    awalnya    respon    Pemerintah    Indonesia terhadap Gerakan  DI/TII  Aceh  adalah  dengan  kekuatan  tentara,  yaitu; pemberlakuan Militaire Bijstand (Daerah Berbantuan Militer) bukan Staat  van  Oorlog  en  Beleg  (Keadaan  Darurat  Perang) (Daud,  et.al.,  2010). Selanjutnya   menggunakan   pendekatan   militer   dan   perseuasif   dialogis. Namun  setiap  kabinet  kerajaan  mempunyai  cara  yang  berbeda  dalam mengkombinasikan dua     pendekatan     tersebut.     Namun     demikian, penyelesaian konflik  ini  hanya dapat dilakukan dengan dialog perdamaian pada   tanggal   25   Mei   1959   yang   dikenal   dengan MISI   HARDI,   yang dikukuhkan   dengan   Keputusan   Perdana   Menteri   Republik   Indonesia tanggal 26 Mei, Nomor 1/MISI/1959 (Syamsuddin, 1990; Gade, et al., 1994; El Ibrahimy; 2001).
Selanjutnya      Pemerintah      Aceh      melaksanakan      satu      musyawarah      rakyat,  yaitu Musyawarah  Kerukunan  Rakyat  Aceh  (MKRA)  di  Blang  Padang, Banda  Aceh  pada  tanggal 22  Mei  1962,  yang   menghasilkan  satu  ikrar bersama,     “Memelihara   dan   membina kerukunan   serta   memancarkan persatuan dan persahabatan”. Ikrar ini dimasyhurkan dengan “Ikrar Blang Padang2        yang   dilandasi   pada   nilai   dan   norma;   “Nibak   tje-bre,   get meusaboh,    tameudjroh-droh    ngon    sjeedara”    (Daripada    berpecah    belah,  lebih    baik bersepaduan,  kita  berbaik-baikan  sesama  saudara”);  “Beuthat tameh   surang   sureng,   asai puteng   roh   lam   bara”   (Bagaimanapun bengkoknya  tiang  rumah,  yang  penting  ujung pahatan    masuk    ke    dalam  lubang  kayu  penyanggah);  “Buet  mupakat  beu  tadjundjong,  bek meukong- kong   ngon   sjeedara”   (Hasil   mufakat   harus   kita   junjung   dan   jangan berkelahi dengan   sesama   saudara)   (Daud,   et.al.,   2010).   Sebagai   legal yuridis  mengenai  pelaksanaan Syari’at  Islam,  Aceh  ditetapkan  sebagai Daerah Istimewa menerusi Undang-undang Republik Indonesia Nomor 18 Tahun 1965 (El Ibrahimy, 2001).
Ikrar  Blang  Padang  merupakan  simbol  kerelaan  seluruh  masyarakat  Aceh  atas  berlaku reintegrasi dan rekonsiliasi yang dapat dijadikan sandaran bagi pembentukan perdamaian yang berterusan di Aceh. Oleh sebab itu, walaupun perdamaian yang berlaku bersifat asimetris, ertinya berakhir  pemberontakan  DI/TII  adalah  dengan  menyerah.  Namun  perlakua  Pemerintah Indonesia  terhadap  bekas  pemberontak  tidak  seperti  orang kalah perang. Bekas anggota DI/TII
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
tidak ada yang dihukum mati, bahkan mereka  diberikan  amnesti.  Majoritinya  bekas  anggota DI/TII  melebur langsung  dengan  sendirinya  ke  dalam  masyarakat.  Sebagiannya  diterima kembali  sebagai  Tentera  Negara  Indonesia  (TNI),  seperti  Hasan  Saleh (Panglima Tertinggi TII) tetap memperoleh pangkat kolonel di jajaran TNI (Pane, 2001). Bahkan diperkirakan lebih dari 50 persen anggota komando militer Aceh pada 1970-AN adalah bekas pejuang DI/TII dan begitu  pula  pegawai  negeri  sipil  yang  ikut  memberontak  dibolehkan  kembali  ke  dinas-  dinas pemerintahan  (Syamsuddin,  1990).  Adapun  kepada  Daud  Beureueh  sendiri,    Pemerintah Indonesia  menawarkan  satu  unit  rumah  di  Banda Aceh dan satu unit mobil, tetapi Beliau menolaknya, dan memilih kembali ke  kampungnya  di  Beureuneun  Sigli-Pidie  untuk  bertani (Kawilarang, 2008).
Kenyataan  ini  telah  memberi  dampak  kepada    bertahannya  ‘kedamaian Aceh’ selama belasan tahun. Rakyat Aceh boleh hidup aman dan tenteram, tidak    ada    lagi    pertumpahan darah    semasa    ini.    Namun    karena keistimewaan  ini  tidak  boleh  direalisasikan  dengan semestinya,  bahkan awal kepemimpinan Soeharto pada era Orde Baru sumber daya alam Aceh dieksploitasi  tanpa  distribusi  yang  adil  antara  Pemerintah  Indonesia  dan Aceh.  Kerajaan Pusat  bukan  sajai  tidak  memenuhi  janji-janjinya,  tetapi apabila  diingatkan  mengenai  janji- janjinya  dan  tokoh-tokoh  Aceh  mahu melibatkan  diri  dalam  pembangunan  Aceh  direspon dengan  cara  tidak wajar  atau  negatif   (Patji,  et.al,  2004).  Keistemewaan  Aceh  lebih  bersifat simbolik   berbanding   substansi   politik   yang   otonomi.   Oleh   sebab   itu, konflik perlawanan muncul kembali di Aceh pada tahun 1976, yang dikenal dengan GAM.

## 2.Konflik GAM
Konflik   GAM   (konflik   pembebasan   Aceh)   yang   dideklarasi   pada   24 Desember tahun   1976,   dianggap   sebagai   gerakan   pengacau   stabilitas keamanan atau pemberontak oleh Pemerintah Indonesia. GAM dilabelkan dengan   Gerakan   Pengacau   Keamanan   (GPK), Gerakan   Pengacau   Liar Keamanan  (GPLK),  atau  Gerakan  Pengacau  Liar  Hasan  Tiro (GPLHT)  (Patji,      2004).      GAM      muncul      boleh      dikatakan      karena      pengabaian      dan pengkhianatan  terhadap  identiti  Aceh  yang  dituntut  di  era  DI/TII  serta penguasaan  sumber daya  alam  Aceh  oleh  Pemerintah  Indonesia,  yang distribusinya  kepada  Aceh  tidak  adil (Sulaiman,  2000  &  2006;  Djafar, 2008).  Sementara  proses  penyelesaikannya  dapat  dibagikan kepada  dua, Islam yaitu secara internal dan melibatkan pihak eksternal.
a.Penyelesaian Internal a.1. Menewaskan (win-loose solution) dengan Militer
Pada   zaman   kepemimpinan   Soeharto,   penyelesaian   konflik   GAM menggunakan pendekatan      militer.      Pada      tahun      1976-1979      tekanan  militer      sangat      efektif      untuk mengelimanisir   mereka.   Pemerintah Indonesia  tidak  perlu  menghantarkan  militernya  dar pulau  Jawa  ke Aceh untuk melumpuhkan GAM, cukup dibantu oleh  militer (TNI-AD) yang bertugas di Kodam Bukit Barisan I Medan. Namun GAM kembali menampakkan   kekuatannya melawan   Pemerintah   Indonesia   sejak tahun  1989  dengan  kekuatan  senjata.  Pemerintah Indonesia  kembali  menggunakan  pedekatan  militer  (Sulaiman,  2000).    Aceh  ditetapkan sebagai  Daerah  Operasi  Militer    (DOM)  utamanya  di  wilayah  basis GAM, yaitu; Aceh Timur, Aceh Utara dan Pidie. Namun Operasi DOM tidak membuahkan hasil yang diinginkan, GAM  tidak  lumpuh.  Malahan  menjadi    lebih    besar,    jumlah    anggotanya    dan    struktur organisasinya  meluas.    GAM    memperoleh    simpati    yang    lebih    banyak    dari    kalangan
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
masyarakat  sipil.  Terutama  organisasi  sipil  yang  pro  kepada  penegakan  HAM.      Ini      karena tindakan   aparat   militer   (TNI   dan   Polri)   yang sewenang-wenang.   Keganasan   mereka tidak   sajai   berlaku   terhadap aktivis GAM, tetapi juga rakyat sipil yang dekat dengan mereka, sama ada keluarga mahupun sahabat. Oleh sebab itu, aparat keamanan tidak hanya   melanggar HAM   ringan,   tetapi   telah   melakukan   kejahatan terhadap  kemanusiaan.  Bahkan  sesebagian orang  menilainya  sebagai tindakan kejahatan penghabisan etnis (the crime of genocide) (Gade, et al., 2001).
Pada  era  Soeharto  boleh  dikatakan  penanganan  GAM  lebih  banyak dilakukan   dengan pendekatan      keamanan      negara    (national      security  approach).  Penyelesaian  melalui  cara negosiasi atau soft power   tidak pernah berlaku. Kecuali hanya untuk merebut hati rakyat supaya tidak mensokong GAM. Itu pun kadang-kadang dilakukan dengan cara teror dan intimidasi serta shock therapy.  Sikap politik Soeharto dan TNI-nya yang  keras  terhadap  GAM  dirasionalisasi dengan  semboyan  “NKRI harga   mati”,   dan   tidak   ada   ideologi   selain   Pancasila    di Indonesia (Djumala, 2013).
a.2.Menewaskan (win-loose solution) dengan Militer dan Kesejahteraan Ekonomi Pasca jatuh Soeharto atau era Habibie, muncul gerakan massa yang  anti terhadap militer, bahkan ada yang anti Jakarta. Tuntutan pengungkapan  pelanggaran  HAM  yang  dilakukan  TNI pun  semakin terbuka  dan  meluas  di  kalangan  masyarakat  sipil,  sama  ada  di  Aceh mahupun di  luar  Aceh.  Oleh  sebab  itu,  Panglima  Angkatan  Bersenjata  Republik    Indonesia    (ABRI) Jenderal  Wiranto  dan  Presiden  Habibie mencabut status DOM di Aceh pada tanggal 7 Ogos 1998 dan meminta maaf   atas   perilaku   keganasan   yang   dialkukan   oleh   personil   TNI (Aspinal & Crouch, 2003).
Namun demikian, tindakan  militer dengan pelbagai nama operasi dan pasukan   lainnya masih   berlaku   di   Aceh,   seperti   Operasi   Wibawa (bermula pada 2 Januari 1999); Operasi Sadar Rencong I (Mei 1999  –  Januari 2000); Operasi Sadar Rencong II (Februari 2000  – Mei 2000); dan  Operasi  Sadar  Rencong  III  (Juni  2000  –  18   Februari  2001); Operasi Cinta Meunasah (Juni 2000- 2001); dan Operasi Cinta Damai (2001  –  2002).  Namun  kenyataan  ini tidak  membuat  keamanan  Aceh lebih baik. Keadaan Aceh semakin memanas, keganasan fisik dan darah insan    tetap    mengalir    setiap    harinya.    Pembunuhan,    penyiksaan, penculikan, dan    pemerkosaan    semakin    parah,    serta    gelombang pengungsian pun meningkat (Marzuki & Warsidi, 2011).
Selain   itu,  juga  dilaksanakan  pemulihan  ekonomi  dan  kesejahteraan rakyat     Aceh (prosperity   approach),   memberikan   amnesti   kepada tahanan   politik   yang   berhubung kait   dengan   GAM,   bantuan   dana kepada  anak  yatim  dan  janda  korban  konflik  serta kesempatan    kerja  kepada  anak  bekas  anggota  GAM.  Selain  itu  juga  dipertegaskan  kembali pemberlakuan  keistimewaan  bagi  Aceh  di  bidang  agama,  budaya  dan pendidikan   menerusi Undang-undang   Negara   RI   Nomor   44   tahun 1999.  Namun  demikian,  tindakan  keganasan militer  Indonesia  tetap masih  sangat  menonjol.  Akibatnya,  pelanggaran  HAM  berlaku  secara berterusan,    tanpa    pengadilan    untuk    mewujudkan    keadilan    dan penghentian keganasan (Djumala, 2013).
Kenyataan     ini,     menyebabkan     mahasiswa     dan     pemuda     Aceh  merumuskan kembali   eksistensi   dan   integrasi   Aceh   dalam   NKRI. Sepertimana    telah    dijelaskan sebelumnya,    mereka    mengadakan kongres,   yang   dinamakan   Kongres   Mahasiswa   dan Pemuda      Aceh  Serantau  (KOMPAS)  tahun  1999.  Menetapkan  referendum  adalah  cara penyelesain  konflik  yang  terbaik  bagi  Aceh.  Opsinya  ialah  merdeka  atau  tetap      bergabung
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
dengan   Indonesia.   Sejak   itu   Sentral   Informasi Referendum   Aceh   (SIRA)   yang   dibentuk sebagai      wadah      sosialisasi  kepada    masyarakat,    secara    proaktif    menyampaikan    agenda berkenaan kepada   seluruh   masyrakat   Aceh.      Hasilnya   sidang   rakyat   untuk referendum yang dilaksanakan pada tanggal  8 November 1999 dihadiri oleh jutaan masyarakat Aceh (Fasya, 2005).  Realiti  politik  semacam  ini  direspon    baik    oleh    Panitia    Khas    daripada    Dewan Perwakilan  Rakyat (DPR)  RI  untuk  Permasalahan  Aceh.  Pada  tanggal  16  Disember  1999 mereka  meminta  kepada  pihak  Pemerintah  Indonesia  supaya  segera mengintensifkan   dialog dengan   semua   elemen   masyarakat   Aceh. Bahkan dengan lembaga legislatif, eksekutif dan yudikatif Aceh supaya memperoleh   kesepakatan   mengenai   langkah-langkah   penyelesaian konflik    secara   komprehensif    dan   secepat    mungkin    (Nurhasim,    2008).  Menurut  Djumala (2013) semasa inilah ‘embrio’ negosiasi (soft power) mulai   muncul,   yang   kemudian   ditindak lanjutkan   oleh   kerajaan- kerajaan setelahnya.
b.Pelibatan Pihak Ketiga Eksternal b.1.Henry Dunant Centre (HDC) dan CoHA
Hard   power   (pendekatan   militer)   telah   membuktikan   tidak   efektif mengeliminasi GAM,  kecuali  hilang,  datang  kembali  dan  membesar.  Untuk  itu,        Presiden        Indonesia (Abdurrahman    Wahid)    pada    tahun    1999 menggantikan   pendekatan   militer   dengan dialog   (negosiasi),   dengan melibatkan pihak ketiga, Internasional NGO Henry Dunant Center (HDC). Secara  informal  Hasan  Wirajuda  (Duta  Besar  Indonesia  untuk  PBB  di Jenewa) menemui  Hasan  Ditiro  pada  tanggal  27  Januari  2000.  Selain  itu,  HDC    juga    menjumpai pimpinan  elit  GAM  di  luar  negara,  seperti  Hasan Ditiro dan Malik Mahmud, serta Husaini Hasan  (Fraksi  MP-GAM)  untuk  menawarkan      negosiasi      dengan      RI      (Huber,      2004; Zulkarnain,   2008). Ekoran  itu,  pada  tanggal  12  Mei  tahun  2000  kedua  pihak  (RI-GAM)4 secara    formal    menandatangani    satu    kesepahaman    bersama    “Joint Understanding   on Humanitarian   Pause   for   Aceh”   di   Jenewa,   Swiss (Harish,  2005),  lebih  dikenal  dengan “Jeda    Kemanusian”.    Matlamatnya;  penyediaan        bantuan        kemanusiaan;        persiapan perangkat    keamanan; pengurangan  tensi  keganasan;  dan  promosi  nilai-nilai  untuk  membina kepercayaan diri yang mengarah kepada perdamaian (Djohari, 2011). Jeda Kemanusiaan  (JK) efektif  dijalan  mulai  tanggal  2  Juni  2000,  dengan ditubuhkan   Tim   Modaliti   Keselamatan Bersama   (TMKB)   dan   Komite Bersama untuk Aski Kemanusiaan (KBAK) atau Joint Security Committee  (JSC)    yang    bertugas    mengkoordinasi    penyaluran    bantuan    kemanusiaan  dan penurunan ketegangan dan penghentian keganasan (Tippe, 2001). Di samping  itu,  juga  dibentuk tim  pemantau  bagi  kedua  badan  berkenaan yang  melibatkan  elemen  aktivis  sipil  (Darmi, 2008).  Hasilnya  JK berjaya mengurangi   tindakan   keganasan.   Oleh   sebab   itu,   JK   yang mulanya disepakati  untuk  masa  tiga  bulan,  diperpanjang  tiga  bulan  lagi  (menjadi enam bulan).    Namun    JK    kurang    berjaya    dalam    menyelesaikan permasalahan    kemanusiaan lainnya   yang    menjadi    tuntutan    korban pelanggaran   HAM,   seperti   pengungkapan keganasan      dan    pengadilan  terhadap   pelaku    pelanngaran.    Pada    sisi    lain,    permasalahan ekonomi  dan kesejahteraan    masyarkat    semakin     terpuruk,    dan    belum    mendapat perhatian    serius    daripada    pihak    kerajaan    (Elsam,    2003).    Bahkan keganasan pun mulai meningkat kembali. Diperkirakan sekitar 300 orang mati   antara   Januari-Ogos   2000. Pada   permulaan   Ogos   Jafar   Siddiq, Kepala Internasional Forum for Aceh (IFA) dibunuh di Medan. Pada bulan yang sama pegawai Oxfam ditangkap dan disiksa di Aceh Selatan (Large & Aguswandi, 2008).
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
Akibatnya    kepercayaan  masyarakat  Aceh  kepada  Pemerintah  Indonesia belum  boleh dipulihkan.  Sebaliknya  GAM  semakin  menguat,  yang  mana sejak pertengahan 1999 mereka sudah terorganisir dengan baik. Pada masa ini   mereka   telah   mampu   menginternasionalisasi permasalahan   Aceh dengan    Indonesia,    dan    memperluas    basis    sokongan    penduduk (di  pedesaan)  serta  meningkatkan  konsolidasi  kekuatan  militernya  (Djumala,  2013).  GAM memaknai JK adalah satu langkah yang membawa Aceh lebih dekat kepada kemerdekaan (Todd, 2011).
Oleh  sebab  itu,  perilaku  keganasan  antara  aparat  militer  TNI  dan  GAM (Tentera Nanggroe  Aceh)  terus  berlaku  dengan  alasan  mempertahankan diri   dari   serangan   musuh (Zulkarnain,   2008),   dan   berbagai   bentuk keganasan  tehadap  masyarakat  sipil  masih  juga tidak  terhindarkan.  JK lebih  bersifat  simbolik  dan  rentan  terhadap  provokasi  atau  intervensi pelbagai  pihak  yang  boleh  merugikan  pranata  sosial  masyarakat  Aceh (Tippe, 2001). Namun, proses dialog tetap dilanjutkan, pada Januari 2001 diadakan   pertemuan   untuk   membincangkan isu-isu   substansial   bagi mencari  solusi  yang  komprehensif,  yang  merangkumi  juga  isu politik. Untuk   itu,   pertemuan   berkenaan   membincangkan   4   perkara;   proses demokrasi di Aceh; perlindungan terhadap hak asasi manusia dan prinsip- prinsip  kemanusiaan;  sokongan bagi    pembangunan    ekonomi-sosial;    dan  pengaturan  keselamatan  (Huber,  2004).  Untuk  itu, Pemerintah Indonesia dan   GAM   menyepakati   pembentukan   zona   damai   (peace   zone) di kabupaten Aceh Utara dan Bireuen pada tanggal 8 Marc 2001. Akan tetapi pada  kenyataannya keganasan    tidak    boleh    dihentikan,    bahkan    semakin  meningkat         (Zulkarnain,          2008). Akhirnya     Pemerintah     Indonesia mengundurkan  diri  secara  rasmi  akibat  daripada  kritikan DPR-RI  dan Komandan    militer    di    lapangan,    yang    menilai    JK    hanya    memberi keuntungan bagi perkembangan kekuatan GAM (Huber, 2008).
Oleh     yang     demikian,     Presiden     Abdurrahman     Wahed     (Gusdur) mengeluarkan satu  Instruksi  Presiden  (Impres)  Nomor  04  tahun  2001. Dalam hal ini, Polri diberi otoritas sebagai pemegang komando pelaksana pemulihan keselamatan. Akan tetapi kenyataannya yang berlaku TNI tetap lebih  memiliki  otoritas  dan  kesan  yang  sangat  besar.  Akibatnya  perilaku keganasan   terus   meningkat   (Elsam,   2003).   Menurut   catatan   Kontras (2006) intensiti peristiwa keganasan; tiga bulan sebelum Inpres hanya 79 peristiwa,  namun  setelah  dikeluarkan Inpres  berkenaan  (April–  Agustus) meningkat 1216 peristiwa keganasan.
Selanjutnya    pada    era    Presiden    Megawati,    Pemerintah    Indonesia menawarkan kembali  format  otonomi  khusus  bagi  Aceh,  yang  melebihi kekhasan   sebelumnya.   Ianya merangkumi   agama,   budaya,   pendidkan, politik  dan  ekonomi,  yang  dilegalkan  dengan Undang-undang  Republik Indonesia  Nomor  18  tahun  2001  tentang  Otonomi  khusus  bagi Provinsi  Nanggroe    Aceh    Darussalam5.    Aceh    diberi    kewenangan    yang    luas    untuk menjalankan   pemerintahannya   sendiri.     Ekoran   itu,   HDC   menjemput kembali    pihak RI    dan    GAM    untuk    melakukan    negosiasi,    dengan melibatkan  “wise  men6”  sebagai tim    mediator.    Hasilnya    pada    pertemuan  tanggal  9-11  Mei  2002  GAM  menerima  otonomi khusus sebagai kerangka asas   dialog.   Dalam   hal   ini,   Indonesia   menilai   sebagai   tawaran final  (maksima)    bagi    penyelesaian    konflik    Aceh.    Manakala    GAM    melihatnya  sebagai pembuka (langkah awal) bagi perjuangan selanjutnya dalam usaha memerdekakan  Aceh  dengan cara   diplomasi    (Kay,   2003).   Namun,   HDC  berjaya  menyakinkan  kedua  pihak  untuk terus menggunakan jalan dialog bagi penyelesaian konflik yang sudah berlarut-larut. Akhirnya pada tanggal kemanusiaan, rekonstruksi, dan reformasi sipil:
a. Keamanan,  bererti  penghentian  kontak  senjata  dan  tindak  keganasan,  penentuan  zona
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
damai,  demiliterisasi  (relokasi  militer  Indonesia  dan  penggudangan  senjata  GAM),  dan reformulasi peranan Brimob menjadi polis sipil.
b. Kemanusiaan, ialah penyaluran bantuan kepada pengungsi
c. Rekonstruksi mencakup rehabilitasi dan rekonstruksi sarana yang hancur dan rusak akibat daripada konflik bersenjata.
d. Reformasi  sipil,  yakni  penyelenggaraan  dialog  untuk  memperkuatkan  proses demokrastisasi di Aceh (Elsam, 2003).
Namun  demikian,  dalam   implementasinya,  menurut  laporan  JSC  pada penghujung Januari   2003   bahwa   hanya   jumlah   perang   sejata   yang mengalami  penurunan,  manakala keganasan  ke  atas  masyarakat  sipil belum  memberi  kesan  yang  signifikan  (Elsam,  2003). Dan  Akhirnya COHA gagal dilanjutkan. Pertemuan Tokyo 17 Mei tidak membawakan RI dan GAM    kepada    satu    kesepakatan    untuk    melaksanakan    CoHA    lebih  lanjut.    Ini    berawal daripada  penangkapan  enam  orang  anggota  GAM7 yang   duduk   di   JSC   apabila   mahu berangkat     ke     Tokyo     mengikuti  pertemuan      bersama.      Selanjutnya      penolakan      GAM terhadap      otonomi  khusus  dalam  NKRI  dan  meletakkan  senjatanya.  Akibatnya  diberlakukan kembali  darurat  militer  di  Aceh  dengan  nama  Operasi  Terpadu8  melalui Keputusan  Presiden Megawati  yang  diterbitkan  pada  tanggal  18  Mei, Nomor 28 tahun 2003 (YLBHI, 2003).
Menurut Perez (2009) kegagalan CoHA disebabkan oleh tiga faktor, yaitu:
(1)  Lemah  kepemimpinan  politik  untuk  mendesak  dilaksanakan  dialog “peace  talk”, yang  memiliki  impak  ke  atas  kontrol  terhadap  militer;  (2) Lemahnya   kapasiti   HDC   dalam menyelenggarakan      negosiasi,      karena  pengalamannya      yang      masih      minima      dalam pengurusan   konflik   pada peringkat   internasional.   Aceh   adalah   merupakan   kes   pertama yang  ditangani;  (3)  Tidak  melibatkan  pihak  internasional  yang  amat  besar  dan  massive sepertimana yang berlaku dengan CMI.
Pemberlakuan  operasi  militer  pasca  CoHA  berjaya  menekan  kekuatan  militer        GAM. Pemerintah    Indonesia    memperkirakan    enam    bulan pelaksanaan  Operasi  Militer,  telah berjaya  mengurangi  kekuatan  militer GAM  55%  (Sukma,  2004).  Posisi  GAM   menjadi lemah    (Shaw,    2008),  walaupun  sebelumnya  telah  menguasai  75%  dari  keseluruhan  wilayah Aceh dan  di  Aceh  telah  berlaku  dua  pemerintahan  semasa  itu  (Djuli,  2011). Kemudian status darurat militer diturunkan menjadi darurat sipil melalui Keputusan  Presiden  Nomor  43 Tahun    2004.    Akan    tetapi    operasi  terpadu  tidak  dihentikan  dan  jumlah  TNI-Polri  belum dikurangkan.
b.2. Crisis Management Initiative (CMI) dan MoU Helsinki Walaupun    Operasi    Militer          telah    berjaya    melemahkan    kekuatan    GAM.  Namun pemimpinan Indonesia tahun 2004, Susilo Bambang Yodhoyono (SBY)  dan  Jusuf  Kalla  (JK) melakukan    kembali    proses    negosiasi    dengan  GAM,  yang  menghasilkan  satu  Nota Persefahaman mengenai perdamaian Indonesia-Aceh (MoU Helsinki) yang ditandatangani pada 15 Ogos 2005. Berhasil ditandatangani MoU ini, di antaranya  disebabkan oleh para aktor yang terlibat di dalamnya, yaitu:
1. Kerajaan Republik Indonesia (RI)
Pemerintah   Indonesia   SBY-JK   memiliki   visi   yang   sama   dalam mendekati   masalah Aceh,   mereka   menyakini   bahwa   pendekatan militer    hanya    boleh    melemahkan    GAM, bukan    menyelesaikan masalah  Aceh  secara  tuntas  dan  permanen.  Oleh  sebab  itu,  dialog damai  harus  diusahakan  sekuat  mungkin  sebagai  media  penyelesaian  sengketa.    Akibatnya adalah  muncul  persepaduan  polisi  di  peringkat tertinggi Pemerintah Indonesia yang mampu
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
mengatasi  para oposisi-  oposisi  politik  yang  tidak  suka dengan  pendekatan  negosiasi  (Morfit, 2013).   Oleh   sebab   itu,   SBY-JK   berani   dan   bersedia   memberikan otonomi   yang   lebih luas   lagi   kepada   Aceh   berbanding   autotomi sebelumnya,   yaitu   dengan   menambahkan bidang   politik   ke   atas keistimewaan Aceh yang telah diberikan sebelumnya (Djumala, 2013).
Selanjutnya  SBY-Kalla  membentuk  tim  ad  hoc  negosiasi  yang  bekerja  dengan mengesampingkan birokrasi formil, di luar saluran tetapi arus informasi dikontrol secara kentat. Mereka dinyakini mampu melakukan negosiasi tidak keluar dari rel utama (NKRI dan konsisten dengan  Konstitusi  RI)  dan  mampu  menyakinkan  atau  memperoleh  kepercayaan  dari  pihaak GAM. Untuk itu, ditunjukkan Hamid Awaluddin (Menteri Keadilan dan Hak Asasi Manusia), Sofyan Jalil (Menteri Komunikasi), dan Farid Husain (Seorang Direktur Jenderal di  Departmen Kesihatan).  Ketiganya  adalah  “bukan  orang  Jawa” (Morfit, 2013).
Dalam  melakukan  negosiasi  Jusuf  Kalla  memintakan  kepada  tim, terutama  Hamid Awaludin  untuk  menjalankannya  seperti  berdialog dengan  sahabat  yang  dikenal  baik,  dan memandang  lawan  (GAM) sederajat, tidak lebih rendah daripada Pemerintah Indonesia. Bahkan secara  teknis  diminta  untuk  selalu  duduk  berhadapan  dengan  Malik Mahmud  dan  menatap matanya  tanpa  berkedip  semasa  berbincang untuk  memperoleh  kepercayaan  dari    GAM. Manakala  Presiden  SBY memberikan sokongan penuh kepada tim menerusi Awaludin, bahkan Beliau  menyatakan  bahwa  kesepakatan  damai  yang  ditandatangani oleh    Awaluddin    adalah sama    pentingnya    dengan    proklamasi kemerdekaan (Awaludin, 2009).

## 2.Gerakan Aceh Merdeka (GAM)
GAM  bersedia  melakukan  dialog  dengan  Kerajaan  RI  (SBY-JK  yang dipilih langsung oleh rakyat tahun 2004) dengan dimediasi oleh CMI. Walaupun semasa dialog dilakukan militer RI masih pun menyerang dan   membunuh   anggota-anggota   GAM   di   Aceh.   Mereka   tetap melanjutkan  negosiasi  tanpa  membatalkannya  kecuali  mengajukan protes    sajai    kepada Ahtisaari.        Karena    melihat    tanda-tanda kesungguhan   dan   keseriusan   Kerajaan   RI ingin      menyelesaikan  permasalahan  konflik  Aceh  menerusi  dialog  damai,  (Kingsbury,  2006; Husain, 2007).
Selain    itu,    GAM    juga    bersedia    melepaskan    tuntutan    merdeka    dan  melakukan negosiasi    dalam    koredor    otonomi,    karena    wujud perubahan  sikap  dariapada  Pemerintah Indonesia.  Menurut  GAM mereka lebih fleksibel berbanding kerajaan sebelumnya. “If Aceh can get   what   it   wants   peacefully   without   separating   itself   from Indonesia, why should we go to war? So, that is what I said at the time,  that  we  had  the  right  people  at  the  right time  and  the  right place to achieve peace” (Daly & Higgins, 2010).

## 3. Crisis Management Initiative (CMI)
Ahtisaari  (CMI)  menganjurkan  kepada  kedua  pihak  supaya  bersikap  dan  berperilaku fleksibel,  menurunkan  peringkat  tuntutannya  masing-masing;  RI  bergerak  melebihi  otonomi sebelumnya  dan  GAM  menurunkan  tuntutannya  daripada  merdeka.  Ekoran  itu,  kepada  RI dianjurkan  supaya  tidak  menangkap  anggota  GAM  apabila  perundingan,  sepertimana  yang berlaku  pada  masa  CoHA;  harus  ada  lembaga  pengawas  untuk  memantau  implementasi  hasil perundingan;  RI          juga          harus          menguasakan          cara-cara         yang          tepat         untuk mengintegrasikan mantan kombatan GAM kedalam masyarakat; dan RI  mesti  memberi  tawaran baru  yang  menarik  dan  membahagiakan bagi GAM. Manakala kepada GAM, CMI menegaskan kembali bahwa jika  ingin  dibantu  untuk  menyelesaikan  konflik  Aceh,  GAM  jangan menuntut
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
kemerdekaan  karena  dunia  internasional  belum  ada  yang mensokong   perkara   berkenaan. Perundingan   mesti   dibincangkan dalam   had   kerangka   otonomi.   GAM   boleh   menjelajahi opsi-opsi perluasan   otoritas   Aceh   melebihi   otonomi   luas/khas   yang   sudah pernah diterima sebelumnya (Morfit, 2013).
Selain   itu,  supaya  negosiasi  berlaku  hingga  memperoleh  hasil   yang komprehensif Ahtisaari  menegakkan  satu  prinsip  dasar  “tak  ada  yang  disepakti      sampai      semuanya disepakati”,   dengan   kata   lain   “tidak satupun  diterima  sebelum  semua  diterima”  (Kivimaki &    Gorman,  2008).   Jika    berlaku    deadlock    mengenai    satu   perkara,   sepertimana  genjatan senjata semasa negosiasi yang dicadangkan oleh GAM, maka negosiasi dihentikan untuk masa sementara dan kepada kedua pihak dimintakan  fokus  sahja  pada  apa-apa  yang  telah disepakati (Husain, 2007).
Selanjutnya   negosiasi   pun   dilakukan   secara   komprehensif,   tidak partsial    dan berfase    sebagaimana    perundingan    yang    berlaku sebelumnya;  gencatan  senjata,  jeda kemanusian,  dan  penghentian permusuhan.  Untuk  itu,  gencatan  senjata  yang  diusulkan  oleh GAM pada putaran pertama ditolak oleh delegasi RI. Hal semacam ini tentu memiliki kesamaan prinsip dengan Ahtisaari, “tak ada yang disepakti sampai  semuanya  disepakati”.  Selain  itu, supaya  perundingan  cepat memperoleh hasilnya, CMI juga menentukan had masa perundingan yang mesti diakhiri, yaitu Juli 2005 (Husain, 2007).

## 4. Aktor di Luar Meja Perundingan
Perlu dipahami bahwa huraian di atas adalah perkara yang berlaku di meja negosiasi rasmi. Hal ini tentu tidak akan berwujud jika saling percaya antara kedua pihak tidak kuat. Terutamanya adalah kepercayaan GAM kepada Pemerintah Indonesia yang telah pudar hampir 30-an tahun. Untuk itu, negosiasi di  luar  meja9  perundingan  rasmi    juga    dilakukan.    Farid    Husain dalam        membina        kembali  kepercayaan  GAM  kepada  Kerajaan  RI,  Beliau  melakukan komunikasi dengan  pelbagai  elemen  masyarakat  Aceh.  Daripada  rakyat  awam sampai  kepada tokoh  GAM  dan  keluarganya  serta  orang-orang  yang memiliki  hubungan  dekat  dengan GAM.  Mereka  diharapkan  boleh memberi kesan kepada perubahan minda dan hati tokoh-tokoh GAM10 terhadap Pemerintah Indonesia, samada di Aceh, luar Aceh mahupun di  luar  negara. Beliau  menunjukkan  rasa  empatinya  kepada  orang Aceh dengan mengatakan bahwa orang Aceh dan Beliau adalah sama- sama kecewa kepada Pemerintah Indonesia. Orang Bugis  juga pernah memberontak  dua  kali  untuk  mewujudakan  negara  federal.  Namun tanpa  sokongan dari  luar  negara,  perjuangan  akan  sia-sia  (Husain, 2007).
Dalam  usaha  menyakinkan  GAM  bahwa  Kerajaan  RI  serius  ingin berdialog  kembali dengan    GAM,   Farid    Husain    dibantu  oleh    Juha  Christensen.   Untuk   lebih    menyakinkan GAM  mengenai  rencana  ini, Juha  menemui  negosiator  GAM  yang  ditahan  oleh  Kerajaan RI  di Sukamiskin  atas  permintaan  GAM  di  Swedia.  Selain  itu,  Juha  juga membantu melobi Martti  Ahtisaari  untuk  bersedia  menjadi  mediator  perundingan.      Proses      membangun kepercayaan   ini   menghabiskan masa sekitar satu setengah tahun sebelum perundingan rasmi dimulai pada  tanggal  27  Januari  2005.  Bahkan  semasa  negosiasi  berlaku, Farid  Husain  dan Juha  mengambil  peran  mencairkan  keadaan  yang tegang  di  meja  perundingan  dengan  cara menjumpai  para  delegasi GAM di luar meja perundingan dan menjemput mereka untuk makan bersama.   Di   samping   itu,   untuk   memudahkan   dan   mempercepat proses  perundingan, Farid  Husen  menggunakan  prinsip  menjumpai dan mengajak bicara semua yang terlibat dalam perundingan (GAM). Oleh   sebab   itu,   Damien   Kingsbury   sebagai   penasehat   GAM   pun
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
dijemput   ke   Indonesia   secara   diam-diam   oleh   Wakil   Presiden Indonesia  Jusuf  Kalla untuk  membincangkan  penyelesaian  konflik Aceh,  dan  Irwandi  Yusuf  dijumpai  oleh  Farid Husain    di    Singapura  (2007);  Peace  in  Aceh,  Hamid  Awaludin  (2008)  dan  Peace  in  Aceh, Damien  Kingsbury  (2006).  sebelum  ia  melibatkan  diri  dalam  anggota  delegasi  GAM  pada putaran kedua (Husain, 2007).

## Tafsiran  Mou  Helsinki  Ke  Dalam  Uupa:  Mengakhiri  Konflik  Atau  Mentransformasi Konflik Ke Arah Perdamaian Positif
MoU  Helsinki  telah  membatasi  otoritas  Pemerintah  Indonesia  ke  atas  Aceh, yaitu hanya  pada  enam  perkara;  hubungan  luar  negeri,  pertahanan  luar, keamanan nasional, hal ihwal moneter dan fiskal, kekuasaan kehakiman dan kebebasan  beragama  (MoU,  poin  1.1.2,a). Karenanya  pada  poin  1.1.1  MoU disebutkan “Undang-undang baharu tentang Penyelenggaraan Pemerintahan di  Aceh  akan  diundangkan  dan  akan     sesegera  mungkin  dijalankan,  dan selambat-lambatnya  tanggal  31  March  2006”,  sebagai  pengganti  Undang- Undang Nanggroe Aceh Darussalam (UU-NAD) Nomor 18 tahun 2001, yang ditolak oleh GAM semasa konflik. Dalam  hal  ini  Pemerintah  Indonesia  telah  menafsirkan    MoU    ke    dalam    Undang-Undang Pemerintahan  Aceh  (UUPA) Nomor   11   tahun   2006.   Namun,   sebagiannya   tidak   sesuai dengan   MoU Helsinki.   Bahkan   sebagian   poin   UUPA   masih   memerlukan   Peraturan Perlaksana (PP) dari Pemerintah Indonesia supaya boleh diimplementasikan oleh  Pemerintah Aceh,  seperti  mengenai  wewenang  (otoritas)  pengelolaan minyak    dan    gas,    pertanahan, pembentukan    Komisi    kebenaran    dan Rekonsiliasi.
UUPA   diharapkan    Aceh  tidak   saja    menggantikan   status   Otonomi    Khusus  kepada Otonomi   Seluas-luasnya11,   akan   tetapi   juga   menempatkan   Aceh sebagai  Daerah  Self Goverment  (Pemerintahan  Sendiri)12.  Ini  merupakan kompromi  politik  sebagai  jalan  tengah antara  otonomi  khusus  dan  merdeka yang  dimintakan  oleh  GAM  dalam  negosiasi  MoU Helsinki  (Sugeng,  et.al., 2010).  Dengan  demikian,  diharapkan  Aceh  akan  mengurus  dirinya sendiri bagi  membangun  dan  membina  Aceh  supaya  “merdeka”  secara  substansi, yaitu sejahtera,    adil  dan  bermaruah.  Di  mana  masyarakat  Aceh  dapat  merasa  damai  positif  secara berterusan.
UUPA  dilihat  secara  sekilas  nampaknya  Pemerintah  Aceh  telah  memiliki  otoritas  yang lebih luas berbanding dengan undang-undang otonomi khusus sebelumnya (tahun 2001). Karena di dalamnya telah diatur otoritas Aceh atas pelbagai perkara, kecuali enam perkara. Akan tetapi pada  kenyataannya  yang  sebenar  tidak  demikian,  bahkan  UUPA  sekaligus  telah  mengurangi otoritas Aceh ke atas perkara berkenaan. Karena pada pasal 7 dan pasal 8 telah disebutkan:
Pasal 7:
(1) Pemerintahan  Aceh  dan  kabupaten/kota  berwenang  (otoritas)  mengatur  dan  mengurus urusan  pemerintahan  dalam  semua  sektor  publik  kecuali  urusan  pemerintahan  yang menjadi kewenangan Pemerintah (Pemerintah Indonesia).
(2) Kewenangan  Pemerintah  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  meliputi  urusan pemerintahan yang bersifat nasional, politik luar negeri, pertahanan, keselamatan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan urusan tertentu dalam bidang agama. Pasal 8:
(1) Rencana  persetujuan  internasional  yang  berkaitan  langsung  dengan  Pemerintahan  Aceh yang dibuat oleh Pemerintah dilakukan dengan konsultasi dan pertimbangan DPRA.
(2) Rencana  pembentukan  undang-undang  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  yang  berkaitan
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
langsung  dengan  Pemerintahan  Aceh  dilakukan  dengan  konsultasi  dan  pertimbangan DPRA.
(3) Kebijakan  administratif  yang  berkaitan  langsung  dengan  Pemerintahan  Aceh  yang  akan dibuat oleh Pemerintah dilakukan dengan konsultasi dan pertimbangan Gubernur.
(4) Ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  tata  cara  konsultasi  dan  pemberian  pertimbangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ayat (2), dan ayat
(3) diatur dengan Peraturan Presiden.
(1) Ayat urusan pemerintahan yang bersifat nasional, tidak disebutkan dalam MoU Helsinki, dan  kata  pertimbangan  merupakan  pergantian  daripada  “persetujuan”  yang  disepakati dalam  MoU.  Dua perkataan  ini  telah  memberi  impak  besar  kepada  pembatasan  otoritas Aceh.  Boleh  dipastikan  sama  dengan  otoritas  provinsi  lainnya  yang  tidak  memiliki keistimewaan. Sepertimana yang berlaku pada provinsi-provinsi sumatera pada amnya.
Menurut Irwandi Yusuf, bahwa penambahan urusan pemerintahan yang bersifat nasional, “all national interests” ke dalam UUPA telah menyebabkan ketentuan perundang-undangan ini sangat amat kabur (a very, very  obscure  stipulation),  namun  undang-undang  ini  lebih  baik daripada tidak ada undang-undang bagi Aceh (Shaikh, 2008).  Selanjutnya pembatasan otoritas Aceh   atas   pentadbiran   dirinya   oleh   Pemerintah   Indonesia   lagi diperkuat menerusi poin 1 daripada Pasal 11 UU PA “Pemerintah (Pemerintah Indonesia)  menetapkan  norma,  standar, dan    prosedur    serta    melakukan  pengawasan        terhadap        pelaksanaan        urusan        yang dilaksanakan    oleh Pemerintah Aceh dan pemerintah kabupaten/kota”.
Sedar  akan  impak  negatif  yang  demikian,    perkara  tersebut  mulanya  telah ditolak oleh para pengawal selia pembentukan UUPA, terutama oleh elemen masyarakat   sipil   apabila ditempatkan   pada   pasal   7.   Namun   ternyata dimunculkan  kembali  pada  pasal  11.  Afrizal (ADF)  yang  merupakan  seorang pengawal   selia   terhadap   pembahasan   Rancangan   UU PA   di   Parlimen Indonesia menyebutkan:
“kita   sudah   sangat   bahagia   dan   menepuk   tangan   semasa   penolakan terhadap  ayat ini  diterima.  Sebelumnya  sempat  berlaku  diskusi  alot  dan panas  mengenai  perkara  ini. Bahkan  anehnya  kami  harus  berargumen keras  dengan  seorang  anggota  Parlimen  RI  asal daripada  Aceh  semasa menolak ayat ini. Tetapi karena mungkin sudah sangat bahagia dan eforia terhadap  kejayaan,  kami  tidak  memantau  lagi  pada  ayat-ayat  selanjutnya mengenai  perkara serupa  ini”  (Wawancara  29  Oktober  2013  di  Banda Aceh).
Kenyataan  ini  telah  menyebabkan    Aceh  “kehilangan”  keistimewaannya.  Aceh memerlukan      energi      banyak      untuk      melakukan      negosiasi      lanjut      dengan  Pemerintah Indonesia.    Jika    tidak    mampu,    berpotensi    besar    konflik    akan  muncul  kembali,  yaitu sebagaimana yang pernah berlaku pada tahun 1976, di mana  satu  sebabnya  adalah  gagal dalam diplomasi (negosiasi)  keistimewaan  yang    dijanjikan    dan    disepakati    dalam    “Ikrar Lamteh”    (Yusni    Sabi, Perbincangan  19  Disember  2013)  pada  penyelesaian  konflik  DI/TII tahun 1962.
Selain  itu,  poin-poin  MoU  yang  menjelaskan  bahwa  Kerajaan  dan  Parlimen Indonesia dalam  membuat  satu  kebijakan  atau  keputusan  Internasional  yang  berhubung-kait        dengan Aceh    mesti    “berkonsultasi    dan    memperoleh persetujuan” daripada Kerajaan dan Parlimen Aceh  (Poin  1.1.2.  b,c,d),  dalam  UUPA  telah  digantikan  dengat  kata  “konsultasi  dan pertimbangan”. Akibatnya semangat   Aceh   memberi   kepada   Indonesia   berubah   menjadi semangat menerima dan meminta-minta.
Kenyataan   semacam   ini,   Muslahuddin   menyebutkan,   “Aceh   dilihat   dari kontainnya
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
adalah  sudah  federal,  akan  tetapi  praktiknya  masih  mengikut sistem   Republik   Indonesia (Perbincangan,   17   Disember   2013).   Manakala
Saifuddin  menyatakan  bahwa  70  %  Aceh  masih  dikuasai  oleh  Pemerintah Indonesia (Perbincangan,   18   Disember   2013).   Jauh   lagi   Chairul   Fahmi menyebutnya  bahwa  MoU Helsinki  adalah  sama  dengan  perjanjian  damai “Ikrar  Lamteh”,  yang  pada  prakteknya  tidak ada  keistimewaan  bagi  Aceh. Semua    ketentuan    yang    dibuat    mesti    mengikut    perundang- undangan Indonesia yang Pancasilais (Perbincangan, 28 Disember 2014).
Lebih buruk lagi keistimewaan Aceh, selain akibat dari pergantian teminologi persetujuan kepada   konsultasi   adalah   Peraturan   Presiden   (Perpres) NO.75/2008,  disebutkan  bahwa kebijakan  administratif  pemerintah  pusat antara   lain   seperti   pemekaran   wilayah,   harus melalui   konsultasi   dan pertimbangan   Gubernur   Aceh.   Sedangkan   bagi   provinsi   lainnya harus menerusi persetujuan Gubernur dan DPRD provinsi yang bersangkutan (Amrizal,  2010). Pada    pasal    5    UU    NO.32/2004,    poin    2    disebutkan,    “Syarat  administratif  sebagaimana dimaksud pada  ayat (1) untuk   provinsi meliputi adanya  persetujuan  DPRD  kabupaten/kota dan    Bupati/Walikota yang   akan   menjadi   cakupan   wilayah   provinsi,       persetujuan DPRD provinsi   induk   dan   Gubernur,   serta   rekomendasi      Menteri   Dalam Negeri”.
Oleh  sebab  itu,  keistimewaan  Aceh  dipastikan  hanya  dalam  hal  menerima dana/uang lebih  banyak  dari  Pemerintah  Indonesia.  Itu  pun  mekanisme pengelolaan dan pemanfaatan mesti mengikut ketentuan yang berlaku umum bagi  seluruh  provinsi  di  Indonesia.  Misalnya koreksi  Anggaran  Pendapatan Belanja   Aceh   (APBA)   tahun   2013   yang   dilakukan   oleh Gumawan   Fauzi (Menteri   Dalam   Negeri   Indonesia),   karena   menilai   bertentangan   dengan ketentuan (Peraturan Menteri Keuangan) (Warsidi, 2013). Ini berlaku karena Pemerintah  Pusat belum    paham    UUPA   (Zaini    Abdullah,    Gubernur   Aceh,  2013).   Kenyataan    ini    menurut Nurzahri,    Anggota    Parlimen    Aceh,    bahwa  Pemerintah  Indonesia  masih  mengontrol pengalokasian  anggaran  Aceh  seraca  penuh  menerusi  Menteri  Dalam  Negeri  dan  Menteri Keuangan. Mereka akan mengatakan  ‘ya’  atau  ‘tidak’  terhadap  usulan  anggaran  daripada Pemerintah Aceh  (Perbincangan  18  Disember  2013).  Pengesahan  APBA  2013  misalnya, disahkan  setelah  dievalusi  dan  dikoreksi  oleh  Mendagri,  alasannya  adalah menyesuaikan dengan regulasi (MedanBisnis, 06 March 2013).
Senada  itu,  menurut  Mawardi  Nurdin  (bekas  Wali  kota  Banda  Aceh)  bahwa perubahan nyata   yang   diperoleh   Aceh   dalam   MoU   adalah   peningkatan perolehan   uang   daripada Pemerintah      Indonesia.      Manakala      pelaksanaan  administrasi    masih    berlaku    sepertimana pelaksaksanaan  desentralisasi  yang sudah  berlaku  pada  masa  permulaan  tahun  2000  (UNDP, 2012).  Tidak  ada perbezaan  yang  mendasar  antara  otonomi  daerah  (bagi  provinsi  lain)  dan otonomi khusus bagi Aceh (Kemitraan, 2008).
Uraian di atas menjelaskan bahwa MoU Helsinki yang memerlukan undang- undang  baru tidak  banyak  memberi  kesan  positif  kepada  perluasan  otoritas Aceh  untuk  mengurus  dirinya sendiri.  Namun  telah  memberi  kesan  positif kepada peningkatan pendapatan (uang) bagi Aceh, terutama  yang  bersumber  daripada    dana    alokasi    khas    yang    tidak    pernah    diperoleh sebelumnya,  dan dana    bagi    hasil    pertambangan    minyak    dan    gas    tanpa    pengurangan peratusannya.  Dua  sumber  pendapatan  ini  dimiliki  oleh  provinsi  lain  yang tidak memperoleh hak istimewa daripada Pemerintah Indonesia (Kemitraan, 2008).  Akibatnya  pendapatan  Aceh meningkat    secara    signifikan.    Daripada  bilionan  (sebelum  MoU)  kepada  triliunan  (pasca perdamaian)13.
Kenyataan   ini   berlaku,   karena   negosiasi    lanjutan   (proses   pembentukan UUPA)
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
tidak lagi melibatkan pihak ketiga sebagai mediator. Akibatnya proses negosiasi  belaku  dalam hubungan  tidak  seimbang  (asimetris),   karena  Aceh telah  disahkan  sebagai  bahagian  sub- state    daripada    Negara    Indonesia,    dan  Pemerintah  Indonesia  lebih  banyak  merujuk  kepada undang-undang otonomi daerah, berbanding kepada MoU Helsinki (Baldan, 2007). Akibatnya perkara- perkara  prinsipil  dihapuskan,  semisal  otoritas  Pemerintah  Indonesia  yang disepakti hanya  6  perkara  menjadi  kabur,  dan  sebagian  poin-poin  UUPA  telah  menyimpang      dari ketentuan   MoU   Helsinki.   Oleh   sebab   itu,   reformasi hubungan asimetris kepada hubungan yang seimbang tidak berlaku. Padahal perkara ini adalah core daripada pembinaan  perdamaian (Lederach,  1999).  Ini  satu         kelemahan          MoU         Helsinki          yang          sifatnya         tidak implementatif  keseluruhannya,   tetapi     mensyaratkan    negosiasi     lanjutan,    menanggalkan tahapan      ceasefire      serta      langsung      melakukan      pelucutan      senjata (disarmament) pihak    GAM    sebelum    negosiasi    lanjutan    diselesaikan. Walaupun GAM tidak dinyatakan dibubarkan, tetapi kekuatannya sudah tiada lagi,   mereka   tidak   memiliki   senjata   yang   dapat mengancam      eksistensi  Pemerintah  Indonesia.  Padahal  Rombostham,  et  al  (2005)  dan  Fisher (2007)  menyatakan  bahwa  ceasefire  merupakan  bagian  dari  proses  fase  perdamaian  negatif sebelum penandatangan kesepakatan damai.
Pada    sisi    lain,    Pemerintah    Indonesia    dengan    sengaja    mengabaikan pelaksanaan hak keistimewaan Aceh yang telah disepakati, seperti Peraturan Pemerintah  (Indonesia)  yang mengatur  tentang  otoritas  atau   kewenangan  Aceh,  Peraturan  tentang   Minyak    dan   Gas, Peraturan  tentang  Pertanahan, semua  aturan  ini  belum  dibuat  atau  diselesaikan  sehingga kini.  Padahal sepatutnya   tahun   2008   sudah   harus   diselesaian   semua   aturan   turunan pelaksaksanaan  UUPA.  Ini   menunjukkan  akan  berlaku  kembali  pengkhiatan Pemerintah Indonesia   terhadap   Aceh   sebagaimana   yang   telah   berlaku terhadap Perjanjian Damai Konflik DI/TII 1962, yang pada akhirnya muncul kembali  konflik  Aceh  (GAM  1976)  setelah 14  tahun  perjanjian  perdamaian. Akibat daripada punca konflik yang tidak diselesaikan.

## Kesimpulan
Berdasarkan  uraian  di  atas,  boleh  diambil  konklusinya  bahwa  MoU  Helsinki  yang memerlukan  penafsiran  untuk  dapat  diimplementasi  setelah  pelucutan  senjata  GAM  telah berimpak kepada tidak berlaku transformasi hubungan Aceh – Indonesia yang seimbang, bahkan telah berlaku pengabaian terhadap pelaksanaan otoritas Aceh untuk mengatur dirinya. Untuk itu, MoU    faedahnya  masih  terbatas  kepada  penghentian  perang  dan  belum  kepada  pembinaan hubungan yang damai antara Aceh dan Indonesia, yaitu hubungan seimbang atau simetris dengan ‘nasionalisme Aceh’ dalam NKRI.

## Bibliografi:
Amrizal,  J.  (2010)  Mengupas  Perpres  Konsultasi  dan  Pertimbangan  dalam Zain, F., et al. eds. Geunap Aceh: Perdamaian Bukan Tanda Tangan. Banda Aceh: Aceh Institute Press. Ariwiadi, (1986) Gerakan Operasi Militer VII: Penjelesaian Peristiwa Atjeh. Jakarta: Mega Bookstore
Aspinal, Edward (2006) Sejarah konflik Aceh, http://www.acehinstitute.org/ id/index.  Diakses tanggal 29 Disembir 2010.
Aspinall, Edward and Crouch, Harold (2003) The Aceh Peace Process:  Why  it Failed, Policy Studies 1, Washington: East-West Center.
Awaludin, H. (2009) Peace in Aceh, Yogyakarta: Kanisius Printing House
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
Baldan, Ferry M. (2007). Pondasi Menuju Perdamaian Abadi. Jakarta: Suara Bebas Basyar,  Hamdan,  Nurhasim,  Asvi,  WA.,  Zuhro,  S.,  Ichwanuddin,  W.,  (2008) Aceh Baru:
Tantangan Perndamaian dan Integrasi. Jakarta: Pustaka Pelajar.
Daly,  B.  and  Higgins,  N.  (2010)  The  Use  and  Effectiveness  of  Mediation  as  a  Conflict Resolution   Tool.   Working   Papers   in   International   Studies Centre for International Studies, No. 8.,  Dublin City University, Ireland
Damanik,  A.  Taufan  (2010)  Hasan  Tiro:  From  the  Imagination  of  an  Islamic  State  to  the Imagination  of  Ethnonationalism.  Jakarta:  Friedrich  Ebert  Stiftung  (FES)  dan  Acheh Future Institute (AFI).
Darmi,    Afridal    (2008)       Keterlibatan    Masyarakat    Sipil    dalam    Proses Perdamaian dalam  Aguswandi  &  Large.  J.  Eds.  Rekonfigurasi  Politik: Proses Damai Aceh, Accord. London: Conciliation Resources.
Daud,  A.,  Husda,  H.,  Umar,  M.,  Al  Chaidar  (2010)  Aceh  dari  Konflik  ke Damai. Banda Aceh: Bandar Publishing
Djafar,    M.    (2008)    Pilkada    dan    Demokrasi    Konsosiasional    di    Aceh, POELITIK Jurnal    Kajian    Politik,    dan    Masalah    Pembangunan,    Jurnal  Poelitik    Volume 4/No.1/2008,
hal. 203, http://sps.unas.ac.id:8080/ publikasi/P%20195- 217%20Demokratisasi.pdf.  Diakses  15  Septembir 2012.
Djohari,  D.,  2011,  Penerapan  Norma  Hukum  Tata  Negara  Darurat  serta Kaitannya    Dengan Penanggulangan    Gangguan    Keamanan    dan Bencana  Tsunami  di  Provinsi  Nanggroe Aceh    Darussalam,    Jurnal  Hukum,    Vol.    2.,    No.    3,    2011,    Universitas    Jambi, http://portalgaruda.
org. Diakses 15 Septembir 2012
Djojosoekarto,  A.,  Sumarwono,  R.,  Suryaman,  C.  (Eds)  (2008)  Kebijakan Otonomi Khusus di  Indonesia:  Pembelajaran  dari  Kasus  aceh,  papua,  Jakarta,  dan  Yogyakarta.  Jakarta: Kemitraan.
Djuli,  Nur,  M.  (2011)  Research  Question:  Does  Lack of  Employment  Among  Ex-Combatans Lead      to      An      Increase      of      Violence      in      Post-Conflict  Societies. http://projects.iq.harvard.edu/files/fellows/files/djuli.pdf, Diakses 5 Septembir 2012.
Djumala,  D.  (2013)  Soft  Power  untuk  Aceh:  Resolusi  Konflik  dan  Politik Desentralisasi.
Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama.
El   Ibrahimy,   Nur   M.   (2001)   Peranan   Tgk.   M.   Daud   Beureu-eh   dalam Pergolakan Aceh, Jakarta: Media Dakwah
Elsam        (2003)        Mengapa        Kesepakatan        Penghentian        Permusuhan        Sulit Dipertahankan.http://www.elsam.or.id/downloads/1273306887_BRIEF ing_Paper_ElSAM_NO_2.PDF. Diakses 21 Julai 2012
Fasya,   Kemal,   T.   (2005)   Ritus   Kekerasan   dan   Libido   Nasionalisme. Yogyakarta: Elsam.
Fischer, D. (2007). “Peace as a Self-regulating Process”, in Charles Webel and Johan Galtung, eds., Handbook of Peace and Confl ict Studies London: Routledge.
Gade, M., Ismail, Otto S., Ishak dan Yusni S. (2001) Akar Permasalahan dan Alternatif  Proses Penyelesaian  Konflik  di  Aceh  dalam  Aceh  Jakarta Papua. Jakarta: YAPPIKA.
Harish, S.P. (2005) Towards Better Peace Processes: A Comparative Study of Attempts to Broker Peace with   MNLF and GAM, Singapore: Institute of  Defence  and  Strategic  Studies
Konfrontasi: Jurnal Kultur, Ekonomi dan Perubahan Sosial, 2 (1) Januari 2015, 5-19 P-ISSN: 1410-881X (Print)
Suadi Zainal, Nota Kesepahaman Helsinki untuk Mengakhiri Konflik Aceh: Telaah Sosiologi Politik dan Histori
DOI: - http://www.konfrontasi.net/index.php/konfrontasi2
Singapore,    http://www.rsis.edu.sg/  publications/WorkingPapers/WP77.pdf.  Diakses  3 Julai 2010
Huber,  K  (2004)  The  HDC  in  Aceh:  Promises  and  Pitfalls  of  NGO  Mediation  and Implementation.
http://www.eastwestcenterwashington.org/
Publications/publications.htm. Diakses 20 Pebruari 2014 Husain,  Farid,  2007,  To  See  the  Unseen;  Kisah  di  Balik  Damai  di  Aceh, Jakarta: Health and Hospital Indonesia.
Kawilarang,  H  (2008)  Aceh  dari  Sultan  Iskandar  Muda  ke  Helsinki.  Banda Aceh: Bandar
Publishing
Kay, Kira (2003) The “New Humanitariannism”: The Henry Dunant Centre and the Aceh Peace Negoiations.  http://wws.princeton.edu/research/  cases/newhumanit.pdf.  Diakses  24  Mei 2013