## IMPLIKASI KEBIJAKAN FORMULASI PENGGUNAAN ALOKASI DANA BAGI HASIL CUKAI TEMBAKAU TERHADAP PROGRAM PEMBINAAN LINGKUNGAN SOSIAL
Suteki Fakultas Hukum Universitas Diponegoro arjuna_teki@yahoo.com

## ABSTRAK
Analisis terhadap hubungan hukum dan kemiskinan tidak dapat dilepaskan dari adanya konsep atau  model  bekerjanya  hukum  dalam  masyarakat.  Bertitik  tolak  dari  batasan  model  yang  tidak dikemukakan oleh Seidman, dapat diketahui dalam peranan hukum dalam mengubah dan mengarahkan perilaku atau pola-pola tingkah laku pemegang peran, dalam hal ini adalah warga masyarakat. Apabila perubahan perilaku ini dapat dilaksanakan maka hukum dalam bekerjanya dapat berfungsi sebagai sarana untuk  merekayasa  masyarakat  (a  tool  of  social  Engineering).  Dengan  demikian  pada  tingkatan  tertentu diharapkan  hukum  dapat  menanggulangi  bahkan  menghapuskan  kemiskinan. Berdasarkan UU  No.  39 Tahun 2007 tentang Cukai, pasal 66A ayat (1), salah satu tujuan bagi hasil cukai pembinaan industri, pembinaan  lingkungan  sosial. Pendapatan  cukai tentu  saja  tidak  lepas  dari  jerih  payah  para karyawan/buruh. Setiap hari sejak subuh para buruh/karyawan sudah berangkat kerja menuju brak-brak rokok untuk membuat lintingan batang per batang. Karena itu, pemerintah daerah perlu memperjuangkan konsep  regulasi  teknis  untuk  memikirkan  nasib  buruh/karyawan.  Jika  dilihat  dari  tingkat  kesejahteraan, kehidupan  para  buruh  tentu  masih  belum  seluruhnya  layak.  Karena  itu,  pemerintah  kabupaten  perlu memprioritaskan nasib para buruh dalam regulasi di tingkat teknis dalam pengelolaan dana bagi hasil cukai tersebut. Melakukan perbaikan nasib buruh dengan cara: (1) pemberian beasiswa bagi putra-putri buruh, (2)  memberikan  tambahan  penghasilan  (tunjangan)  bagi  para  pendidik  yang  mengelola  lembaga pendidikan swasta yang kebanyakan berasal dari keluarga buruh, (3) membangun sarana dan prasarana pendidikan,  (4)  pemberian  pelayanan  hibah  atau  kredit  lunak,  (5)  peningkatan  jaminan  kesehatan,  (6) peningkatan  sarana  dan  prasarana  publik  yang  bermanfaat  baik  secara  langsung  atau  tidak  langsung terhadap produktivitas pabrik-pabrik penghasil cukai, serta (7) pemberian subsidi perumahan, dana rehab atau bedah rumah bagi para buruh yang tidak memiliki rumah atau memiliki rumah yang tidak layak huni.

## Kata Kunci: Cukai Tembakau; Kebijakan Formulasi

## A. LATAR BELAKANG
Hukum  untuk  manusia,  bukan  manusia untuk  hukum.  Melalui  penalaran  seperti  ini,  maka hukum  itu  bukan  merupakan  tujuan,  akan  tetapi
hanya merupakan jembatan, yang akan membawa kita  untuk  mencapai  tujuan  hidup  sebagai  negara bangsa.  Untuk  itu  kita  harus  mengetahui masyarakat  yang  bagaimana  yang  dicita-citakan
oleh  bangsa  Indonesia  baru  kemudian  kita  dapat menentukan  hukum  yang  bagaimana yang  dapat membawa  rakyat  kita  ke  arah  masyarakat  yang dicita-citakan  itu.  Cita-cita  bangsa  Indonesia  tidak lain  adalah tujuan nasional  yang tercantum  dalam alinea  ke-4  Pembukaan  UUD 1945.  Tujuan nasional  tersebut  adalah  (1)  melindungi  segenap bangsa  Indonesia  dan  seluruh  tumpah  darah Indonesia, (2) memajukan kesejahteraan umum, (3) mencerdaskan  kehidupan  bangsa  dan (4) ikut melaksanakan  ketertiban  dunia  yang  berdasarkan kemerdekaan,  perdamaian  abadi  dan  keadilan sosial.
Sebagai negara hukum 1 , negara Indonesia dapat  mendayagunakan  hukum  sebagai  sarana untuk  mewujudkan  cita-cita  nasional  atau  dalam bahasa kebijakan, hukum dapat digunakan sebagai instrumen kebijakan tertentu (law as an instrument of policy). Memajukan kesejahteraan umum (sosial)
1 Jimly  Assiddiqie  memerinci  karaktristik  negara  hukum dengan  menyebut  12  ciri.  Karakteristik  tersebut  yaitu:  (1) Supremasi hukum (Supremacy of Law); (2) Persamaan dalam Hukum  (Equality  before  the  Law);  (3)  Asas  legalitas  (Due Process  of  Law);  (4)  Pembatasan  kekuasaan;  (5)  Organ- organ Eksekutif Independen; (6)  Peradilan Bebas dan Tidak Memihak;  (7)  Adanya  Peradilan  Tata  Usaha  Negara;  (8) Peradilan  Tata  Negara  (Constitutional  Court);  (9) Perlindungan  Hak  Asasi  Manusia;  (10)  Bersifat  Demokratis (Demecratische Rechtsstaat); (11) Berfungsi Sebagai Sarana Untuk Mewujudkan Tujuan Negera (Welfare Rechtsstaat) dan (12) Transparansi dan Kontrol Sosial. Lihat, Jimly Asshiddiqie, Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia,    Sekretariat Jenderal  dan  Kepaniteraan  Mahkamah  Konstitusi,  Jakarta, 2006, hlm. 151-161.
merupakan  salah  satu  tujuan  negara  hukum Indonesia didirikan. Tujuan nasional ini seharusnya diterjemahkan ke  dalam  instrumen  peraturan perundang-undangan di bawah UUD 1945. Hukum dalam  wajahnya  berupa  sistem  peraturan perundang-undangan  inilah  yang  diharapkan mampu mewujudkan kesejahteraan umum (sosial). Untuk  dapat  mewujudkan  kesejahteraan  sosial, maka  hukum harus  dapat  menciptakan  keadilan, bukan  hanya  keadilan  individual  (baik  keadilan legal, maupun keadilan komutatif), melainkan juga keadilan  distributif  atau  dapat  diterjemahkan  lebih kongkret menjadi keadilan sosial.
Berdasarkan  uraian  di  atas tampak  jelas bahwa hukum  dan keadilan  sosial  memiliki hubungan yang sangat erat dengan kesejahteraan sosial.  Dalam  UUD  1945,    Kesejahteraan  Sosial diatur  dalam  Pasal  33  dan  34.  Dapat  dikatakan bahwa kesejahteraan sosial menyangkut pemenuhan  kebutuhan  materiil  yang harus  diatur dalam  organisasi  dan  sistem  ekonomi  yang berdasarkan  kekeluargaan.  Kesejahteraan  sosial adalah sarana materiil yang harus dipenenuhi untuk mencapai  rasa  aman  dan  tenteram  yang  disebut keadilan  sosial.  Sedangkan  keadilan  sosial merupakan tujuan yang  lebih  tinggi daripada sekedar  kesejahteraan.  Keadilan  merupakan condition sine qua non terciptanya ketertiban dan merupakan  syarat  utama  berlangsungnya
kehidupan  masyarakat.  Keadilan  menjaga  supaya tidak  terjadi  ketimpangan  sehingga  tercipta keseimbangan  antara  hak  dan  kewajiban,  adanya keseimbangan  antara  kepentingan  pribadi  dan kepentingan sosial.
Melalui  UU  No.  39  Tahun  2007  tentang Cukai, negara sebenarnya ingin agar pelaksanaan UU  ini  juga  dapat  menciptakan  kesejahteraan sosial.  Hal  ini  dapat dibuktikan  melalui  isi  dari konsiderans UU Cukai tersebut. UU Cukai disusun berdasarkan  pertimbangan  bahwa  cukai  sebagai pungutan negara yang dikenakan terhadap barang- barang  tertentu  yang  mempunyai  sifat  atau karakteristik  sesuai  dengan  undang-undang merupakan  penerimaan  negara  guna  mewujudkan kesejahteraan  bangsa.  Kesejahteraan  bangsa menjadi  tanggung  jawab  negara    c.q. pemerintah, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Instrumen  otonomi  daerah  berusaha  membagi tanggung  jawab  terhadap  kewajiban  untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat oleh pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Salah satu cara untuk  mendanai  pembangunan  di  daerah  adalah alokasi  pendanaan  dari  pemerintah  pusat  yang diberikan kepada pemerintah daerah dalam bentuk Dana  Alokasi  Umum (DAU). Pengalokasian  dana bagi  hasil  tembakau  yang  diatur  dalam  UU  Cukai merupakan  salah  satu  cara  pemerintah  pusat mendanai  pembangunan  di  daerah  melalui  DAU
untuk mewujudkan kesejahteraan sosial. Pasal 66A secara  tegas  menyatakan  bahwa  salah  satu  cara penggunaan  alokasi  DBHCHT  adalah  untuk melakukan  pembinaan  lingkungan  sosial,  maka berarti persoalan penaggulangan kemiskinan dapat menjadi  salah  satu  sasaran  program  tersebut. Dalam hal ini hokum, melalui peraturan perundang- undang  sedang  menjalani  fungsinya  sebagai sarana untuk melakukan rekayasa sosial (law as a tool of social engineering).
Kebijakan  terkait  Dana  Bagi  Hasil  Cukai Hasil Tembakau (DBHCHT) tahun 2007 melalui UU Nomor 39 tahun 2007 tentang Cukai dan Putusan Mahkamah  Konstitusi  Nomor  54/PUU-VI/2008 tahun  2008,  setiap  tahunnya  Pemerintah  telah mengalokasikan  dan  menyalurkan  DBHCHT sebesar 2% (dua persen) dari penerimaan negara cukai  hasil  tembakau  yang  dibuat  di  Indonesia kepada  provinsi  Penghasil  Cukai  Hasil  Tembakau dan  Provinsi  Penghasil  Tembakau,  yang selanjutnya  oleh  Provinsi  Penerima  DBHCHT bersangkutan dibagikan kepada provinsi/kabupaten/  kota  di  wilayahnya  dengan komposisi  30%  (tiga  puluh  persen)  untuk  provinsi penghasil,  40%  (empat  puluh  persen) untuk kabupaten/kota  daerah  penghasil,  dan 30%  (tiga puluh  persen)  untuk  kabupaten / kota lainnya.
DBHCHT  yang  dibagikan  tersebut  bersifat specific  grant,  di mana  penggunaannya  sudah diarahkan  untuk  mendanai  kegiatan  tertentu sebagaimana diatur dalam Pasal 66A UU Nomor 39 tahun  2007  ayat  (1)  yaitu  untuk  mendanai peningkatan  kualitas  bahan  baku,  pembinaan industri,  pembinaan  lingkungan  sosial,  sosialisasi ketentuan di bidang cukai, dan/atau pemberantasan barang  kena  cukai  ilegal.  Selanjutnya  kelima kegiatan tersebut dirinci lebih detil menjadi 21 (dua puluh satu) sub jenis kegiatan sebagaimana diatur dalam  PMK  84/PMK.07/2008  jo.  PMK Nomor 20/PMK.07/2009  tentang  Penggunaan  DBHCHT dan Sanksi atas Penyalahgunaan DBHCHT.
Pengaturan penggunaan DBHCHT tersebut pada  dasarnya  merupakan  bentuk  sharing kewajiban  Pemerintah  Pusat  kepada  Pemerintah Daerah  penerima  DBHCHT  guna  mendukung pelaksanaan  pencapaian  tujuan  pengenaan  cukai hasil  tembakau  yaitu  dalam  rangka  pengendalian dan  pengawasan  serta  mitigasi  terhadap  dampak negatif  yang  ditimbulkan  produk  tembakau disamping  juga  dalam  rangka  optimalisasi penerimaan  negara  CHT  sebagaimana  dimaksud dalam ketentuan Pasal 2 UU Nomor 39 tahun 2007.
Dengan  pengaturan  kebijakan  DBHCHT sebagaimana  tersebut  di  atas,  maka  sudah seharusnya  DBHCHT  yang  diberikan  kepada daerah penerima digunakan sesuai peruntukannya.
Namun  dalam  prakteknya  kondisi  yang  terjadi malah  sebaliknya,  masih  ditemukannya  berbagai kegiatan  penggunaan  DBHCHT  yang  tidak  sesuai dengan peruntukannya. Berdasarkan hasil evaluasi yang  dilakukan  terhadap  rencana  kerja  anggaran maupun  realisasi  penggunaan  anggaran  DBHCHT dari  beberapa  daerah  penerima  masih menunjukkan  ketidaktepatan  daerah  dalam mengalokasikan  kegiatan  yang  sesuai  dengan ketentuan,  seperti  penggunaan  DBHCHT  dalam bidang kesehatan.
Masih  ditemukan  adanya  kegiatan pengadaan sarana dan prasarana kesehatan yang tidak ada kaitannya langsung dengan penanganan penyakit  akibat  dampak  asap  rokok  atau penempatan  kegiatan  DBHCHT  untuk  menangani penyakit menular, HIV/AIDS, Keluarga Berencana, dan  sebagainya.  Kondisi  ini  tentu  berakibat  tidak hanya  terhadap  ketidak  tercapaian  tujuan  cukai hasil  tembakau  tersebut,  namun  juga  berpotensi menyalahi ketentuan yang berlaku.
Dari  hasil  evaluasi  yang  dilakukan  di beberapa  daerah,  ternyata  kondisi  ketidaktepatan dalam  pengalokasian  penggunaan  DBHCHT tersebut hampir merata terjadi disemua daerah, dan salah  satu  penyebabnya  adalah  faktor  kurangnya pemahaman  unit/aparatur  pelaksana  di  daerah dalam  menterjemahkan  aturan  pelaksanaan penggunaan  DBHCHT  sebagaimana  tertuang
dalam  PMK  84/PMK.07/2008  jo.  PMK  Nomor 20/PMK.07/2009,  meskipun  sosialisasi  maupun konsultasi atas pemahaman aturan penggunaan ini sudah  sering  dilakukan  oleh  Pemerintah  Pusat maupun Pemerintah Provinsi Penerima.
Pada tahun 2013 DBHCHT telah memasuki tahun  kelima  pelaksanaannya,  berbagai  macam tanggapan para pengelola dana DBHCHT di daerah terhadap muatan PMK telah didengar, disatu pihak ada  yang  menyatakan  bahwa  pengaturan  dalam PMK  sangat  membatasi  penggunaan,  namun  di pihak lain ada yang menginginkan pengaturan yang lebih  rinci  lagi.  Dalam  rangka  mengatasi  berbagai permasalahan  tersebut  terutama  untuk  menjawab berbagai  persoalan  penggunaan  DBHCHT  di bidang kesehatan, kami menyambut baik kehadiran buku  “Pedoman  Penggunaan  Dana  Bagi  Hasil Cukai  Hasil  Tembakau  (DBHCHT)  dalam  Bidang Kesehatan”  yang  diterbitkan  oleh  Kementerian Kesehatan  bekerjasama  dengan  Kementerian Keuangan.  Dengan  kehadiran  buku  pedoman  ini diharapkan  dapat  membantu  daerah  dalam menyusun dan merencanakan kegiatan DBHCHT di bidang  kesehatan  yang  tepat  sasaran  dan  sesuai dengan  ketentuan  sehingga  diharapkan  pada gilirannya  DBH  CHT  yang  diberikan  dapat digunakan  secara  optimal  sesuai  dengan tujuannya.
Praktik penggunaan dana alokasi bagi hasil tembakau di beberapa daerah ditemukan beberapa variasi. Seperti  yang  dilaporkan  oleh  Tim  Humas Provinsi    Jawa  Tengah,  pengelolaan  Dana Bagi Hasil  cukai  rokok  untuk Jawa  Tengah belum optimal,  dari  52,196  M  baru  sekitar  3  M  yang digunakan  untuk  peningkatan usaha  pertanian. Pada tahun 2011 total alokasi Cukai hasil tembakau yang dikembalikan ke Provinsi dan kabupaten/kota sebesar  52,196  M,  dengan  perincian  Kabupaten Kudus mendapatkan 17,2 M, provinsi 15,6 M, Kota Surakarta 1,2 M dan seluruh Kabupatenkota yang besarnya  antara  450  juta sampai  878  juta.  Pada tahun  2013 ini  kenaikan  DBHCT  untuk  Jawa Tengah mengalami penurunan yang cukup banyak, dari  Rp 426 milyar  pada  tahun  2012 menjadi  Rp 364 milyar  untuk  tahun  2013.  Pembagian  dana sebesar Rp 426 milyar tersebut adalah 30 % (128 milyar)  untuk  Pemerintah  Provinsi  Jawa  Tengah, dan 70 % (298 milyar) sisanya dibagikan ke pada 35  Kabupaten/Kota  secara  proporsional.  Sebesar 40% dari 298 milyar (119 milyar) diberikan kepada 15  Kabupaten/Kota  penghasil  tembakau,  30% (89 milyar) lainnya diberikan kepada 35 kabupaten/kota secara merata.
Menurut Wakil ketua komisi B DPRD Jawa Tengah  Muhammad  Haris  alokasi  penggunaan dana  bagi  hasil  cukai  untuk  pemerintah  provinsi
belum  diarahkan  pada  upaya  peningkatan produktifitas  pertanian  dan  UMKM.  Dari  15,6  M yang  digunakan  untuk  mendorong  potensi usaha kecil hanya  kurang  dari  3  M,  selainya  digunakan untuk kegiatan lain. Dalam Perubahan APBD 2013 hanya  ada  beberapa  kegiatan  yang  berdampak langsung pada masyarkat misalnya pengembangan diversifikasi  usaha  dan  sistem  distribusi  koperasi dan UMKM sebesar 845 juta, pengembangan SDM dan  kelembagaan  koperasi  dan  UMKM  714  juta. Masih  banyak  kegiatan  yang  terkesan  untuk menghabiskan uang saja misalnya promosi bahaya rokok  lewat  komik,  DVD,  serta  sarana-sarana  lain yang sebenarnya tidak sesuai peruntukan dan tidak diperlukan  masyarakat.  Haris  berharap  adanya transparansi  dari  pemerintah  provinsi  tentang penggunaan alokasi bagi hasil cukai tembakau ini. Karena  masih  baru,  maka  perlu  transparansi  dan harus  benar-benar  manfaat tidak hanya menghabiskan anggaran.

## B. PERMASALAHAN
Situasi  dilematis  akan  dihadapi  oleh pemerintah  sebagai  penyelenggara  negara  yang bertanggung  jawab  terhadap  kesejahteraan rakyatnya.  Di  satu  sisi,  cukai  rokok  mempunyai posisi strategis untuk menyokong APBN (termasuk APBD) khususnya  dapat  digunakan  untuk melakukan pembinaan lingkungan sosial (misalnya
program  pengentasan  kemiskinan),  di  sisi  lain dampak akibat rokok perlu dikendalikan. Dewasa ini kampanye  anti  rokok  serta  adanya  peraturan  di tingkat  daerah  yang  membatasi  masyarakat  untuk merokok    jelas  merupakan  upaya  untuk mengendalikan  dampak  rokok  bagi  kesehatan masyarakat.  Kesadaran  terhadap  bahaya  rokok terus ditingkatkan namun harapan perolehan ”uang” dari  sistem  industri  rokok  tetap  pula  didambakan oleh  jutaan  penduduk,  termasuk  oleh  Pemda (APBD)  di  daerah  produsen  rokok  dan  tembakau. Keadaan  demikian  sering  menggiring  pada statemen yang menyatakan bahwa cukai rokok itu adalah ”tax of sin”.
Permasalahan  yang  perlu  diajukan  dalam penelitian ini adalah sebagai berikut:
1. Bagaimanakah kebijakan pengaturan (formulasi)  penggunaan  alokasi  Dana  Bagi Hasil Cukai Hasil Tembakau (DBHCHT) terkait dengan  program  pembinaan  lingkungan sosial?
2. Apakah  produk  kebijakan  pengaturan penggunaan  alokasi  DBHCHT  mampu mengarahkan  pemerintah  daerah  setempat untuk  melaksanakan  program  pembinaan lingkungan  dalam  rangka  pengentasan kemiskinan?
3. Bagaimana  strategi  yang  ideal  tentang penggunaan  hukum  sebagai  sarana  untuk
mengentaskan kemiskinan melalui studi kasus pelaksanaan kebijakan pengaturan penggunaan alokasi DBHCHT?

## C. PEMBAHASAN
Negara  Indonesia  adalah  negara  hukum, dengan  demikian  negara  telah  memiliki  landasan yuridis yang kuat dalam peranannya melaksanakan pembangunan.  Pancasila  sebagai  ideologi  bangsa dan  sebagai  pandangan  hidup  telah  memberikan arah  dan  tujuan  bagi  pembangunan  yang diharapkan,  yakni  menuju  keadilan  sosial  bagi seluruh  rakyat  Indonesia,  dan  pembangunan manusia  Indonesia  seutuhnya.  Indonesia  juga dapat diklasifikasikan sebagai negara kesejahteraan  (welfare  state)  yang  mempunyai kewajiban untuk  menyelenggarakan  kesejahteraan umum,  yaitu  mewujudkan  keadilan  sosial  bagi seluruh rakyat Indonesia sebagaimana tercantukm dalam  alinea  ke-4  Pembukaan  UUD  Negara Republik Indonesia 1945, sebagai berikut:
“……negara  melindungi  segenap  bangsa  dan seluruh  tumpah  darah  Indonesia  dan  untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan  kehidupan  bangsa  dan  ikut memelihara perdamaian dunia…”.
Pasal  27  ayat  (2)  UUD  NRI  1945 menyebutkan bahwa tiap-tiap warga negara berhak
atas  pekerjaan  dan  penghidupan  yang  layak  bagi kemanusiaan.  Pasal  ini  memberikan  pengertian bahwa pemerintah berkewajiban untuk mengupayakan  agar  setiap  warga  negara  dapat hidup  layak  sesuai  dengan  harkat  martabat manusia  Indonesia,  atau  dengan  kata  lain pemerintah  berkewajiban  untuk  menanggulangi atau mengentaskan kemiskinan.
Sehubungan dengan masalah kemiskinan, pada  Pasal  34  UUD  NRI  1945  secara  eksplisit dinyatakan  bahwa  fakir  miskin  dan  anak-anak terlantar dipelihara oleh negara. Mengingat bahwa tujuan dibentuknya negara Indonesia adalah untuk memajukan kesejahteraan umum, maka konsekuensinya  negara  atau  pemerintah  tidak dapat  melepaskan  tanggung  jawabnya  untuk menaggulangi kemiskinan. Dalam era pembangunan  di  segala  bidang  kehidupan,  untuk mewujudkan  kesejahteraan  sosial,  hukum diharapkan  mampu  difungsikan  untuk  mengatasi kemiskinan  yang  masih  dialami  oleh  sebagian warga  negara  kita.  Dalam  hal  ini,  hukum  dapat dijadikan  sebagai  alat  atau  sarana  untuk mengadakan  rekayasa  sosial  (as  a  tool  of  social engineering)  dalam  upaya  mengentaskan rakyat dari kemiskinan.

## C.1. Pengertian Hukum
Masyarakat Indonesia mempunyai pendapat-pendapat  tertentu  mengenai  hukum. Terdapat  berbagai  pengertian  atau  arti  yang diberikan  pada  hukum,  yang  variasinya  adalah sebagai berikut :
1) Hukum diartikan sebagai ilmu pengetahuan;
2) Hukum  diartikan  sebagai  norma  atau  kaidah, yakni patokan tingkah laku yang diharapakan;
3) Hukum  diartikan  sebagai  disiplin,  yaitu  sistem ajaran tentang kenyataan;
4) Hukum  diartikan  sebagai  tata  hukum  yaitu hukum positif tertulis;
5) Hukum diartikan sebagai petugas atau pejabat;
6) Hukum  diartikan  sebagai  keputusan  pejabat atau penguasa;
7) Hukum diartikan sebagai proses pemerintahan;
8) Hukum diartikan sebagai perilaku yang teratur dan unik;
9) Hukum diartikan sebagai jalinan nilai-nilai. 2
Pengertian  hukumn  yang  diberikan tersebut,  menunjukan  cakupan  hukum  yang  tidak terbatas  pada  pengertian  hukum  yang  secara normatif  ada  dalam  undanng-undang  saja.  Dalan hal  ini  penulis  memilih  pengertian  hukum  sebagai
2 . Soerjono  Soekanto  dan  Mustafa  Abdullah, Sosiologi Hukum  Dalam  Masyarakat, (Jakarta  :  Rajawali,  1982), halaman 37-39
patokan yang merupakan keputusan/kebijakan dari pejabat pemerintah  dan  bukan  hanya  merupakan hukum positif tertulis.
C.2. Hakikat Kemiskinan a.  Pengertian Kemiskinan
Menurut  Jhon  Friedman,  kemiskinan diartikan  sebagai  kecilnya  peluang  untuk mengakumulasikan  basis  kekuatan  sosial  ,  yang meliputi hal-hal sebagai berikut :
(1) Modal  produktif  seperti  tanah,  perumahan, perlatan dan lainnya;
(2) Sumber-sumber  keuangan seperti  pendapatan dan fasilitas kredit;
(3) Organisasi  sosial  dan  politik  untuk  mencapai kebutuhan bersama;
(4) Jaringan-jaringan  sosial  untuk  memperoleh pekerjaan seperti barang-barang, pengetahuan, informasi, keterampilan dan lainnya. 3
b.  Tolak ukur kemiskinan
Pada  tahun  1975  berdasarkan  indeks- indeks  tertentu  oleh  UNESCO  telah  diperkirakan bahwa  garis  batas  kemiskinan  diukur  dari pendapatan  perkapita  adalah  berkisar  pada  US  $ 100 per tahun. Sedangkan  mengenai  tolak  ukur garis  kemiskinan,  menurut  Sayogo  adalah  jumlah kalori  yang  dikonsumsikan  perkapita.  Batas kemiskinan  ditentukan  pada  tingkat  1700  kalori
3 Suara Merdeka, 20 Juni 1991, halaman VI
sehari perkapita. Batas ini sudah berada di bawah kebutuhan  normal  orang  Indonesia  yang membutuhkan lebih dari 2000 kalori per hari. 4
Menurut kesimpulan penelitian Pusat Studi Institut  Teknologi  Bandung  pada  tahun  1992, walaupun  Indonesia  memiliki  kekayaan  yang melimpah,  akan  tetapi  kenyataan  menunjukan bahwa  sebanyak  61,6%  rumah  tangga  petani  di Indonesia  tergolong  miskin  dengan  kriteria pendapatan Rp.50.000.- (sekarang diperkirakan Rp 500.000,-)  atau  kurang  per  bulan  per  keluarga. 5 Sedangkan  menurut  Alex  Emyll,  MSP  (1992), kriteria  bagi  batas  kemiskinan  adalah  pendapatan sebesar  Rp.20.000.- atau  kurang  perbulan perorangan. 6
Merujuk  pada  data  Badan  Pusat  Statistik (BPS)  Per  Maret  2011,  jumlah  penduduk  miskin sebesar  30,02  juta  orang  atau  12,49%  dari  total seluruh  penduduk  Indonesia.  Jika  dibandingkan data Maret 2010, di mana penduduk miskin adalah 31,02  juta  orang  atau  13,33%,  maka  terjadi penurunan  1  juta  orang  dalam  setahun. Jumlah penduduk  miskin 30,02  juta  jiwa  yang  berada dibawah  garis  kemiskinan  adalah  jumlah  yang masih  sangat  besar,  ini belum  ditambahkan
4 Soemitro, Ronny H, Perspektif Sosial Dalam Pemahaman Masalah-Masalah Hukum, (Semarang, Agung Press, 1989),
5 Ibid, halaman 63
6 Suara Merdeka, 14 Agustus 1992, halaman IX
dengan  yang  sedikit  di  atas  garis  kemiskinan atau near  poor yang  bisa  mencapai  jumlah  yang sama. Tahun  sebelumnya,  jumlah  warga  yang tergolong near  poor mencapai  29,38  juta. Near poor ini  menurut  BPS  ukurannya  adalah  1,2  kali dari garis kemiskinan.
Definisi  miskin  menurut  versi  amerika serikat  yang  melihat  pada  penghasilan  tentu berbeda  dengan  definisi  miskin  versi  Indonesia yang  berpedoman  pada  kemampuan  membiayai kehidupannya. Jika tolok ukur miskin menurut versi Amerika  adalah  mereka  yang  berpenghasilan dibawah US $ 30 per hari atau setara Rp 270.000, per hari ( Rp 8.100.000,- perbulan /kurs Rp. 9000 per  US  $  )  maka  dapat  dikatakan  PNS  Indonesia masuk dalam katagori miskin. Namun, pendekatan kemiskinan  di  Indonesia  dengan  tolok  ukur pengeluaran  sebesar  Rp.  233.740  per  bulan  ( Equivalen  US  $ 25, 97  per  bulan  )  tentunya  tidak dapat  dibandingkan  dengan  standar  kehidupan  di Amerika Serikat.
Menurut BPS (2007), keluarga yang sama sekali  tidak  mempunyai  kemampuan  untuk memenuhi  kebutuhan  pokok  atau  orang  yang mempunyai sumber mata pencaharian akan tetapi tidak  dapat  memenuhi  kebutuhan  keluarga  yang
layak bagi kemanusiaan dengan ciri-ciri atau kriteria sebagai berikut :
(i) Pembelanjaan rendah atau berada di bawah garis  kemiskinan,  yaitu  kurang  dari Rp.175.324 untuk masyarakat perkotaan, dan Rp.131.256 untuk masyarakat pedesaan per orang  per  bulan  di  luar  kebutuhan  non pangan;
(ii) Tingkat  pendidikan  pada  umumnya  rendah dan tidak ada keterampilan;
(iii) Tidak memiliki tempat tinggal yang layak huni, termasuk tidak memiliki MCK;
(iv) Pemilikan  harta  sangat  terbatas  jumlah  atau nilainya;
(v) Hubungan  sosial  terbatas,  belum  banyak terlibat dalam kegiatan kemasyarakatan; dan
(vi) Akses  informasi  (koran,  radio,  televisi,  dan internet) terbatas.
Menurut Sajogyo (1977), garis kemiskinan berdasarkan  kebutuhan  minimum  rumah  tangga adalah  senilai  2.140  kg  beras  setiap  orang  per tahun di pedesaan dan 360 kg beras setiap orang per  tahun  di  daerah  kota.  Penetapan  garis kemiskinan  ini  yang  setara  dengan  nilai  beras dimaksudkan  ini  untuk  dapat  membandingkan tingkat  hidup  antar  waktu  dan  perbedaan  harga kebutuhan pokok antar wilayah. Pendapat Sajogyo ini  pada  masa  berikutnya  mendapat  kritikan  dari Both  dan  Sundrum,  karena  dalam  kenyataannya
beras  tidak  merupakan  bahan  kebutuhan  pokok penduduk pedesaan yang miskin terutama di Pulau Jawa.

## c.  Jenis Kemiskinan
Belum  ada  cara  yang  benar-benar  tepat untuk  mendefinisikan  kelompok  miskin.  Alternatif yang  banyak  digunakan  adalah  membedakan kemiskinan  relatif  dan  kemiskinan  absolut. Kemiskinan  absolut  mendasarkan  pada  suatu jumlah  minimum  tertentu  untuk  tingkat  hidup subsisten.  Batasan  jumlah  minimum  inipun  masih kabur,  karena  faktor  yang  membentuk  minimalitas tersebut  bersifat  relatif  subyektif  dan  sangat dipengaruhi  oleh  kodisi-kondisi  ekonomi  suatu negara.  Dengan  demikian  makan  akan  muncul konsep yang berlawanan yaitu adanya kemiskinan yang  relatif.  Kemiskinan  relatif  mempunyai  dasar batas  minimum  kemiskinan  yang  tidak  tetap. Batasa  kemiskinann  yang  ditetapkan  akan  terus berubah yang secara ideal akan meningkat. Hal ini disebabkan karena adamnya dampak pertumbuhan dan  harapan  yang  terus  berkembang,  sementara pertumbuhan itu sendiri diragukan perembesannya ( efek tetesnya) bagi kelompok miskin. 7
Para  ahli  kependudukan  membagi  tingkat kemiskinan menjadi dua, yaitu :
(1) Kemiskinan  biasa,  dimana  penghasilan  masih cukup  untuk  menjamin  kebutuhan  primernya, yaitu  cukup  untuk  makan  meskipun  hannya ditahun-tahun  yang  normal,  artinya  dtahun  itu tidak  terjadi  kemarau yang  terlalu  panjang ataupun  ada  bencana  alam  lainnya.  Namun pada  saat-saat  sulit  misalnya  pada  paceklik, dalam kemiskinan biasa seseorang tidak dapat memenuhi kebutuhan pokoknya secara wajar.
(2) Kemiskinan luarbiasa atau kemelaratan. Dalam hal ini penghasilan untuk menjamin kebutuhan primernya  tidak  cukup.  Meskipun  tidak  ada bencana  alam  mauoun  kemarau  yang  terlalu panjang.  Untuk  kebutuhan  makan  saja  tidak mencukupi baik dari segi kuantitas maupun dari segi kualitas. 8

## d.  Sebab-sebab timbulnya kemiskinan
Gunnar  Myrdal  mengajukan  konsepsi hubungan  kausal  sirkuler  yang  kumulatif  sebagai landasan  untuk  menjelaskan  terjadinya  ketidak merataan ekonomi nasioanal maupun internasional. Konsepsi Gunnar Myrdal didasarkan pada konsepsi lingkaran  tak  berujung  pangkal  (Vicious  Circle) C.E.A  Winslow.  Selanjutnya  dikemukakan  bahwa kemiskinan  dan  penyakit  membentuk  lingkaran kemiskinan  yang  tak  berujung  pangkal.  Orang- orang menjadi sakit karena merka miskin. Mereka
8 Soemitro, Ronny H, Studi Hukum dan Kemiskinan, (Semarang : Tugu Muda, 1989), halaman 30-31.
menjadi  miskin  karena  mereka  sakit  dan  mereka semakin  sakit karena  mereka  semakian  miskin. Pernyatan  Winslow  ini  adalah  suatu  pernyataan proses  yang  sirkuler  dan  komulatif  yang  terus menerus menurun ketingkat yang lebih rendah yaitu di mana  satu  faktor  negatif  menjalankan  dua pernaan sekaligus yaitu menjadi sebab dan akibat dari faktor-faktor negatif lainnya. 9
Menurut Lampman, terdapat tiga penyebab kemiskinan yaitu:
(1) Faktor  resiko  dari  bekerjanya  sistem  ekonomi dan  sistem  pembangunan  yang  sedang dilaksanakan;
(2) Faktor  batasan  sosial  yang  terjadi  karena adanya  rintangan-rintangan  penyempitan budaya  kemiskinan  dan  lingkaran  setan kemiskinan (vicious circle);
(3) Faktor-faktor  perbedaan  individu,  yaitu  karena adanya  perbedaan  dan  ketidak  merataan distribusi  pendapatan  diantara  waraga masyarakat.  Kenyataan  menunjukan  bahwa diantara  warga  masyarakat  terdapat  jurang pemisah anatara mereka yang berpenghasilan tinggi  dan  para  buruh  petani  yang  hannya berpenghasilan rendah. 10
9 Soemitro, Ronny H, Studi Hukum dan Kemiskinan, (Semarang : Tugu Muda, 1989), halaman 45.
10 Suara Merdeka, 14 Agustus 1992, halaman VI.
Sedangkan  Sadono  Sukirno  lebih cenderung  menyatakan  bahwa  dualisme  teknologi telah  memperkukuh  keadaan  kemiskinan  yang terdapat  dinegara-negara  berkembang,  termasuk didalamnya  Indonesia.  Lebih  lanjut  dikatakan bahwa  akhir-akhir  ini  disadari  pula  suatu  implikasi yang  tidak  menguntungkan  dari  adanya  dualisme teknologi.  Kegiatan-kegiatan  disektor  pada umumnya  mengalami  perkembangan  yang  jauh lebih  cepat  dari  pada  sektor  tradisional.  Dengan demikian  jurang  tingkat  kesejahteraan  di  antara kedua sektor tersebut makin lamamakin bertambah lebar.  Sehingga  walaupun  dicita-citakan  bahwa pembangunan  bertujuan  untuk  meningkatkan kesejahteraan seluruh masyarakat, pada kenyataannya  manfaat  pembangunan  terutama dinikmati hannya oleh golongan kecil penduduk di negara  berkembang.  Sebagaimana  telah  secara umum  disadari  bahwa  jurang  pemisah  tingkat pendatan diantara golongan kaya dan miskin telah menjadi bertambah lebar. Dari pernyataan Sadono Sukirno  ini  dapat  dikatakan  jurang  pemisah  yang semakain  melebar  tersebut  pada  akhirnya  akan membuat  golongan  masyarakat  berpenghasilan rendah  semakin  sulit  untuk  beradaptasi  dengan pembanguan  teknologi  yang  semakin  pesat.  Dari sini kemiskinan diperkirakan akan muncul. 11
11 Sukirno, Sadono, Ekonomi Pembanguan, (Jakarta, Bima
Di  sisi  lain  Satjipto  Raharjo,  berpendapat, bahwa  kemiskinan  sekarang  bukan  disebabkan oleh  faktor  individual  atau  alam,  melainkan disebabkan oleh proses-proses serta institusi yang terdapat  dalam  masyarakat.  Hukum  dapat dimasukan  dalam  institusi  tersebut  disamaping institusi-institusi yang lain. Hal ini dapat dimengerti karena di dalam negara yang berdasarkan hukum, maka  warga  negara  yang  ingin  meninggkatakan kesejahtereaan harus berhadapan dengan hukum. Dengan  demikian,  mereka  tidak  dapat  bertindak melalui  dan  mengiluti  proses  alami,  melainkan dituntut  untuk  dilakukan  melalui  jalur  hukum  yang telah  ditetapkan.  Dalam  hal  ini  hukum  dapat menjadi  penghambat  atau  kendala  pertumbuhan ekonomi  yang  selanjutnya  akan  menimbulakan kemiskinan.  Misalnya  tindakan  yang  secara ekonomi  adalah  sah  untuk  dilakukan,  tetapi  oleh hukum  dapat  dimungkinkan  dan  dinyatakan dilarang, atau untuk melakukannya harus ditempuh melalui prosedur hukum tertentu. 12

## C.3. Fungsi Hukum
Hoebel  berpendapat  bahwa  ada  empat fungsi dasar hukum yaitu :
Grafika, 1985), halaman 217.
12 Rahardjo,  Satjipto, “Memikirkan  Hubungan  Hukum  dan Kemiskinan”, Gema  Keadilan,  No.1  Tahun  ke  15;1991, hal aman 21
a. Menetapkan hubungan-hubungan antar anggota  masyarakat,  dengan  menunjukan jenis-jenis tingkah laku apa yang diperkenankan dan apa pula yang dilaranga;
b. Menentukan  pembegian  kekuasaan  dan mencari  siapa  saja  yang  boleh  melakukan paksaaan  serta  siapakah  yang  harus menaatinya  dan  sekaligus  memilih  sanksi- sanksinya yang tepat dan efektif;
c. Menyelesaikan sengketa;
d. Memelihara  kemampuan  masyarakat  untuk menyesuaikan diri dengan keadaan kehidupan yang berubah-ubah, yaitu dengan merumuskan kembali  hubungan  yang  esensial  antara anggota-anggota masyarakat. 13
Menuerut  Profesor  Peters,  terdapat  tiga perspektif  dari  fungsi  hukum  didalam  masyarakat, yaitu :
a. Perspektif  pertama  adalah  perspektif  kontrol sosial (social control). Tinjauan yang demikian ini  dapat  disebut  sebagai  tinjauan  dari  sudut pandang seseorang polisi terhadap hukum (the policeman view the law).
b. Perspektif  kedua  dari  fungsi  hukum  didalam masyarakat adalah perspektif social engineering yang  merupakan  tinjauan  yang dipergunakan  para  pejabat  (the  official
13 Warassih, Esmi, “Peranan Hukum dan Fungsi-fumngsinya”,
Masalah –masalah Hukum, No.5 – 1991, halaman 6.
perspektif  of  the  law)  dan  oleh  karena  pusat perhatiaanya  adalah  apa  yang  diperbuat pejabat  atau  penguasa  maka  tinjauan  ini kerpakali disebut sebagai the technocrat’s view of the law.
c. Perspektif ketiga adalah perspektif emansipasi masyarakat  dari  hukum.  Perspektif  ini merupakan  tinjauan  dari  bawah  terhadap hukum (the bottom’s up view the law). Dengan perspektif ini ditinjau kemungkinan- kemungkinan dan kemampuan hukum sebagai sarana  untuk  menampung  semua  aspirasi masyarakat. 14
Sesuai  dengan  tujan  penelitian  ini,  maka yang  perlu  unutk  dijelaskan  adalah  fungsi  hukum dalam  perspektif social  engineering atau penggunaan  hukum  sebagai  sarana  untuk mengubah  masyarakat.  Salah  satu  fungsi  hukum adalah  sebagai  alat  untuk  mengubah  masyarakat, dalam  arti  bahwa  hukum  sangat  mungkin digunakan  sebagai  alat  oleh  pelopor  perubah (agent  of  change). Agent  of  change atau  pelopor perubahan  adalah  seorang  atau  kelompok  orang yang  mendapat  kepercayaan  dari  masyarakar untuk memimpin satu atau lebih lembaga-lembaga kemasyarakatan.  Pelopor  perubahan  memimpin
14 Soemitro, Ronny H, Studi Hukum dan Masyarakat, (Bandung, Alumni, 1985), halaman 10-11.
masyarakat  dalam  mengubah  sistem  sosial  dan dalam  menjalankan  hal  itu  langsung  tersangkut dengan  tekanan-tekanan  untuk  melakukan perubahan.  Setiap  perubahan  sosial  yang dikehendaki atau yang direncanakan, selalu berada di bawah pengendalian serta pengawasan pelopor perubahan  tersebut.  Oleh  karena  itu  cara-cara untuk  mempengaruhi  masyarakat  dengan  sistem- sistem  yang  direncanakan dan diatur  lebih dahulu dinamakan social  engineering atau social planning. 15
Kaidah-kaidah  hukum  sebagai  alat  untuk mengubah  masyarakat  mempunyai  peranan penting  terutama  dalam  perubahan-perubahan yang  direncanakan  (intended  change  atau  planed change). Dengan perubahan yang dikehendaki dan direncanakan tersebut, dimaksudkan sebagai suatu perubahan  yang  dikehendaki  dan  direncanakan oleh  warga-warga  masyarakat  yang  berperan sebagai  pelopor  masyarakat.  Dalam  masyarakat- masyarakat yang sudah kompleks dimana birokrasi memegang  peranan  penting  dalam  tindakan- tindakan  sosial,  perubahan-perubahan  tersebut harus  mempinyai  dasar  hukum  untuk  sahnya. Legalitas  dari  perubahan  tersebut  sangat  penting artinya. Kaidah-kaidah hukum yang telah terbentuk, dapamerupakan  alat  yang  ampuh  untuk
15 Soekanto, Soerjono, Pokok-pokok Sosiologi Hukum, (jakarta : Rajawali, 1986), halaman 107.
mengadakan perubahan-perubahan sosial, walaupun secara tidak langsung. Dengan demikan apabila pemerintah ingin membentuk badan-badan yang berfungsi untuk mengubah masyarakat secara terencana,  maka  hukum  diperlukan  untuk membentuk  badan  tersebut  serta  untuk menentukan  dan  membatasi  kekuasaannya. Sampai  di  sini  sudah  terungkap  bahwa  kaidah hukum  dapat  mendorong  terjadinya  perubahan- perubahan  sosial  yang  membentuk  badan-badan yang  secara  langsung  berpengaruh  terhadap perkembangan  di  bidang  sosial,  politik,  bahkan  di bidang ekonomi. 16
Dalam hal penggunaan hukum sebagai alat untuk  mengubah  masyarakat,  maka  hukum tersebut  harus  disesuaikan  dengan  anggapan- anggapan  masyarakat  apabila  suatu  hasil  positif hendak dicapai. Dengan pernyataan ini maka yang perlu  dilakukan pertama adalah  menelaah bagaimana  anggapan-anggapan  masyarakat tentang  hukum.  Artinya,  apakah  pada  suatu  saat fokus  masyarakat  tertuju  pada  hukum  atau  tidak. Kedua, perlu disoroti bagian-bagian manakah dari suatu  sistem  yang  paling  dihargai  oleh  sebagian terbesar masyarakat pada suatu saat. Hal-hal inilah secara minimal harus dipertimbangkan. 17
16 Ibid, halaman 110-111.
17 Ibid, halaman 116.
Di  samping  ada  beberapa  hal  yang  perlu diperhatikan, yaitu anggapan masyarakat terhadap hukum  dan  bagian  yang  paling  mendapat penghargaan  masyarakat,  terdapat  beberapa kondisi yang harus mendasari suatu sistem hukum agar  dapat  dipakai  sebagai  alat  untuk  mengubah masyarakat  (a  tool  of  socisl  enginering).  Kondisi- kondisi tersebut adalah:
1. Hukum  merupakan  aturan-aturan  umum  yang tetap;  jadi  bukan  merupakan  aturan  yang bersifat ad hoc;
2. Hukum tersebut harus jelas bagi dan diketahui oleh warga-warga masyarakat yang kepentingannya diatur oleh hukum tersebut;
3. Sebaiknya  dihindari  penerapan  peraturan- peraturan yang bersifat retroaktif;
4. Hukum tersebut harus dimengerti oleh umum;
5. Tidak ada peraturan-peraturan yang bertentangan;
6. Pembentukan  hukum  harus  memperhatiakan kemampuan  para  warga  masyarakat  untuk mematuhi hukum tersebut;
7. Perlu dihindarkan terlalu banyaknya, perubahan-perubahan  hukum,  oleh  karena warga-warga  masyarakat  dapat  kehilangan ukuran dan pegangan bagi kegiatannya;
8. Adanya  korelasi  antara  hukum  dengan pelaksanaan atau penerapan hukum tersebut. 18 Pada  kebanyakan masyarakat  sistem hukumnya  banyak  berpengaruh  dan  mendukung lembaga-lembaga  sosial  yang  telah  ada.  Suatu pemerintah  yang  berkuasa  dapat  menggunakan hukum  untuk  merubah  lembaga-lembaga  sosial yang berupa pola-pola tingkah laku yang telah ada. Perubahan  lembaga-lembaga  yang  berupa  pola- pola  tingkah  laku  tersebut  diharapkan  hukum sampai  sampai  tingkatan  tertentu  mampu mengarahkan  tingkah laku  tersebut  hingga  dapat berfungsi  sebagai  sarana  untuk  menghapuskan atau  mengurangi  kemiskinan.  Hal  ini  tergantung dari  dua  faktor  yaitu: pertama,  penguasa  harus berkemauan keras untuk mengadakan perubahan- perubahan  dan kedua,  perbahan-perubahan  itu hanya  dapat  terjadi  bila  tidak  terdapat  perbedaan pendapat  antara  para  penguasa  politik  dengan kelompok  pengendali  ekonomi  termasuk  juga masyarakat yang berekonomi kuat. 19
Dalam  rangka  pembangunan  di  daerah, perlu  terus  dikembangkan  dan  ditingkatkan prakarsa  dan  partisipasi  masyarakat  termasuk  di dalamnya  lembaga  swadaya  masyarakat,  serta peranan  pemerintah  daerah  dalam  pembangunan.
18 Ibid, halaman 130.
19 Soemitro, Ronny H, Permasalahan Hukum di Dalam Masyarakat, (Bandunng : Alumni,1984), halaman 73
Untuk  itu  ditingkatkan  kemampuan  pengelolaan pembangunan dari seluruh aparatur pemerintah di daerah  sekaligus  dalam  rangka  mewujudkan otonomi daerah yang lebih nyata dan bertanggung jawab.  Pemerintah  daerah  yang  dimaksud termasuk di dalamnya adalah Pemerintah Provinsi, Pemerintah  Kabupaten/Kota.  Sejalan  dengan pemikiran ini, perlu terus dibangun dan ditingkatkan kemapuan  daerah  untuk membangun  antara  lain dengan menghimpun dana secara wajar dan tertib termasuk  penggalian  dana  baru  yang  tidak bertentangan dengan kepentingan nasional.
Sebagian besar kantong-kantong kemiskinan  berada  di  pedesaan. Oleh  karena  itu, usaha untuk mengentaskan kemiskinan seharusnya diupayakan  dari  pedesaan.  Upaya  tersebut  antara lain  ditempuh  melalui  pembentukan  lembaga- lembaga  swadaya  masyarakat  untuk  menghimpun dana  pembangunan  daerah  pedesaan  khususnya. Pembangunan  yang  meliputi  segala  bidang kehidupan,  tidak  dapat  dilakukan  hanya  oleh sebagian  masyarakat,  melainkan  melibatkan partisipasi seluruh rakyat.
Pengesahan UU  Cukai  ini  akan  semakin memperkuat  posisi  cukai  sebagai  sumber  pundi keuangan  negara.  Cukai menempati  urutan  ketiga sumber  pendapatan  negara. Dua  besar  masih didominasi  hasil  ekspor  baik  produk  minyak  dan gas (migas) maupun non migas serta berbagai jenis
pajak. “Pada 2006, jumlah cukai mencapai Rp 38,5 triliun.  Tahun  ini  meningkat  Rp 3,5  triliun  menjadi Rp 42  triliun.  Ketentuan  tentang  bagi  hasil tembakau dapat disimak pada Pasal 66 UU Cukai.

## Pasal 66A
(1) Penerimaan negara dari cukai hasil tembakau yang dibuat di Indonesia dibagikan kepada provinsi penghasil cukai hasil tembakau sebesar 2 persen yang  digunakan  untuk  mendanai  peningkatan kualitas bahan  baku,  pembinaan  industri, pembinaan lingkungan sosial, sosialisasi ketentuan di  bidang  cukai,  dan/atau  pemberantasan  barang kena cukai ilegal.
(4)  Pembagian  dana  bagi  hasil  cukai  hasil tembakau  dilakukan  dengan  persetujuan  Menteri, dengan  komposisi 30  persen  untuk  provinsi penghasil, 40 persen untuk kabupaten/kota daerah penghasil,  dan  30  persen  untuk  kabupaten/kota lainnya.

## Pasal 66D
(1)  Atas  penyalahgunaan  alokasi  dana  bagi  hasil cukai  hasil  tembakau  dapat  diberikan  sanksi berupa penangguhan sampai dengan penghentian penyaluran dana  bagi  hasil  cukai  hasil  tembakau yang dibuat di Indonesia.
(2)  Ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  sanksi  atas penyalahgunaan alokasi dana bagi hasil cukai hasil tembakau diatur dengan peraturan menteri.
Ada  satu  poin  baru yang  cukup  menarik, yakni  dana  bagi  hasil  untuk  daerah  penghasil tembakau.  Ketentuan  tersebut  tertuang  dalam Pasal 66A, 66B, 66C, dan 66D. Penerimaan negara dari  cukai  hasil  tembakau  akan  dibagikan  kepada provinsi  penghasilnya  sebesar  2  persen. Selanjutnya, realisasi dana segitu dibagikan kepada provinsi  itu  sendiri  sebesar  30  persen, kota/kabupaten penghasil sebesar 40 persen 20 , dan kota/kabupaten  lainnya  yang  masih  seprovinsi sebesar 30 persen. Caranya, lewat pemindahbukuan  dari  rekening  kas  umum  negara ke  rekening  kas  umum  provinsi  dan  rekening  kas umum  kota/kabupaten.  Tentu  saja  bagi-bagi  hasil ini  atas persetujuan  Menteri  Keuangan.  Bagi  hasil tersebut muncul dalam Dana Alokasi Umum (DAU) pada  Anggaran  Pendapatan  dan Belanja Daerah (APBD). Setiap  daerah juga  harus  siap.  Ini berdampak peralihan belanja dari pusat ke daerah. Masalahnya,  ada  beberapa  kendala.  Misalnya persiapan pencairan APBD. Pemerintah juga perlu mempersiapkan instrumen aturan yang memperlancar belanja daerah.
20 Daerah  produsen  cukai  rokok  yang  meliputi  8  kabupaten yaitu Kabupaten  Kudus,  Kota  Surabaya,  Kota  Kediri,  Kota Malang,  Kabupaten  Malang,  Kabupaten  Kediri,  dan Kabupaten Pasuruan.
Berdasarkan Pasal 66A ayat (1), bagi hasil ini untuk bermacam tujuan yang sudah ditentukan, di antaranya untuk
(1) mendanai peningkatan kualitas bahan baku,
(2) pembinaan  industri,  pembinaan  lingkungan sosial,
(3) sosialisasi ketentuan di bidang cukai, serta
(4) pemberantasan  Barang  Kena  Cukai (BKC)
ilegal.
Situasi sulit akan dihadapi oleh pemerintah sebagai  penyelenggara  negara  yang  bertanggung jawab  terhadap  kesejahteraan  rakyatnya. Di  satu sisi, cukai rokok mempunyai posisi strategis untuk menyokong  APBN  (termasuk  APBD),  di  sisi  lain dampak akibat rokok perlu dikendalikan. Dewasa ini kampanye  anti  rokok  serta  adanya  peraturan  di tingkat  daerah  yang  membatasi  masyarakat  untuk merokok    jelas  merupakan  upaya  untuk mengendalikan  dampak  rokok  bagi  kesehatan masyarakat.  Kesadaran  terhadap  bahaya rokok terus ditingkatkan namun harapan perolehan ”uang” dari  sistem  industri  rokok  tetap  pula  didambakan oleh  jutaan  penduduk,  termasuk  oleh  Pemda (APBD) di  daerah  produsen  rokok  dan  tembakau.
Masyarakat  kita  belum  sejahtera. Kelangkaan lapangan kerja di luar sistem produksi rokok memaksa penduduk (buruh, petani) sekaligus Pemda  untuk  melanggengkan  industri rokok yang
dipenuhi  situasi  dilematis  ini. Rokok  terbuat  dari lintingan  tembakau  (Nicotania  Tobacum).  Sampai tahun  1920-an  rokok  dikenal  luas  sebagai penenang yang dapat membebaskan perokok dari kecemasan atau stress. Hal tersebut diperkuat oleh dukungan para dokter pada waktu itu. Baru setelah 70  tahun  kemudian,  pengaruh  negatif  rokok diketahui. Meskipun ditemui situasi yang dilematis, namun, upaya untuk keluar dari situasi dilematis ini tetap harus dilakukan baik oleh pemerintah maupun rakyat.
Setiap  orang  saya  kira  tahu  betapa bahayanya  rokok  bagi  kesehatan  manusia.  Bukan saja  berbahaya  bagi  penghisapnya  tetapi  juga berbahaya  bagi  orang-rang  yang  berada  di sekitarnya  (perokok  pasif).  Memang  belum  ada studi  atau  penelitian  yang  menyajikan perbandingan  antara  biaya  kesehatan  yang dikeluarkan  untuk  membiayai  penyakit  akibat merokok  dengan  besarnya  dana  APBN  maupun APBD  yang  diterima  oleh  Pemerintah.  Imbangkah antara  pendapatan  dari rokok  dengan  bahaya akibat  rokok  bagi  kesehatan  manusia?  Siapakah yang peduli dengan masalah ini? Mampukah cukai tembakau  dapat  secara  signifikan  menurunkan produksi  dan  konsumsi  rokok?  Apa  akibatnya  bila seluruh  penduduk  negeri ini  tidak  menghisap rokok?  Bila  produksi  rokok  berhenti,  bagaimana nasib  para  pekerja  di  pabrik  rokok?  Bagaimana
pula nasib petani tembakau? Bagaimana pula nasib APBN  dan  APBD? Vicious  circle.  Kita  sulit  untuk menentukan  dari  mana  kita  harus  mengatasi masalah dilematis ini.
Upaya  sistematis  dapat dilakukan  oleh pemerintah  dan  masyarakat  untuk  mengatasi problematika di bidang industri rokok. Upaya-upaya tersebut antara lain:
1. Secara  terencana  pemerintah  harus  mulai mengarahkan  alih  tanaman  bagi  petani tembakau  melalui  program  intensifikasi pertanian yang handal.
2. Negara  (c.q.  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah) secara terencana harus mengurangi ketergantungan  APBN  pada  sumber  cukai tembakau.
3. Petani  harus  mulai  mengganti  tanaman tembakau dengan tanaman lain sesuai dengan program intensifikasi pertanian pemerintah.
4. Penggunaan dana alokasi umum yang berasal dari DBH cukai tembakau harus tepat sasaran dan  diarahkan  pada  rencana  penurunan produksi  rokok  dengan  mengalihkan  pada produksi  barang  lainnya  seperti  kerajinan tangan, elektronik dll.
5. Pemerintah  perlu  merumuskan New  Deal sebagai  suatu  program  yang  mereformasi sistem keuangan dan perbankan  dan membuat banyak  program  untuk  membantu  para
penganggur,  melaksanakan  jaminan  sosial yang meliputi bantuan untuk para penganggur, jaminan  untuk  orang  usia  lanjut,  orang  cacat dan  sebagainya.    Di  dalamnya  termasuk program Agricultural  Adjusment  Administration Act (AAA)  untuk  memberikan  subsidi  kepada petani dan dapat  memberikan  Bantuan Langsung Tunai (BLT) kepada orang miskin.
6. Melakukan perbaikan nasib buruh dengan cara:
(1) pemberian beasiswa bagi putra-putri buruh,
(2)  memberikan  tambahan  penghasilan (tunjangan) bagi para pendidik yang mengelola lembaga  pendidikan  swasta  yang  kebanyakan berasal  dari  keluarga  buruh,  (3)  membangun sarana  dan  prasarana  pendidikan,  (4) pemberian  pelayanan  hibah  atau  kredit  lunak, (5)  peningkatan  jaminan  kesehatan,  (6) peningkatan sarana dan prasarana publik yang bermanfaat  baik  secara  langsung  atau  tidak langsung  terhadap  produktivitas  pabrik-pabrik penghasil  cukai,  serta  (7)  pemberian  subsidi perumahan, dana rehab atau bedah rumah bagi para  buruh  yang  tidak  memiliki  rumah  atau memiliki rumah yang tidak layak huni.
Sebagaimana  kita  ketahui,  pendapatan cukai  tentu  saja  tidak  lepas  dari  jerih  payah  para karyawan/buruh.  Setiap  hari  sejak  subuh  para buruh/karyawan  sudah  berangkat  kerja  menuju
brak-brak  rokok  untuk  membuat  lintingan  batang per  batang.  Karena  itu,  pemerintah  daerah  perlu memperjuangkan  konsep  regulasi  teknis  untuk memikirkan nasib buruh/karyawan. Jika dilihat dari tingkat kesejahteraan, kehidupan para buruh tentu masih  belum  seluruhnya  layak.  Karena  itu, pemerintah kabupaten perlu memprioritaskan nasib para  buruh  dalam  regulasi  di  tingkat  teknis  dalam pengelolaan dana bagi hasil cukai tersebut.
Untuk  mengakhiri  perbincangan  ini  perlu saya  sampaikan  bahwa  pada nilai  keadilan  sosial hendaknya  menjadi  visi  utama  dalam  pengelolaan dana  bagi  hasil  cukai  tembakau.  Kendati  hukum memang  seharusnya  menjadi  alat  legitimasi kebijakan, tetapi pada suatu saat kita harus berani melakukan  ”rule  breaking”  sehingga  kita  menjadi lebih kreatif dalam penegakkan hukum agar tujuan sejati hukum untuk menciptakan kesejahteraan/kebahagiaan  tercapai.  Kita  sadar betul  bahwa  pada waktu  sakit,  orang  kadang terpaksa  menelan  pil  pahit untuk  menyembuhkan penyakitnya.  Untuk  tujuan  ke  depan  demi kesejahteraan  umat manusia  secara  bertahap masyakat Jawa Tengah harus melepaskan diri dari ketergantungannya  terhadap  industri  rokok    yang jelas berbahaya bagi kesehatan umat manusia.

## C.4. Hubungan Hukum dan Kemiskinan
Dalam era industrialisasi sebagai ciri dunia ketiga,  pada  kenyatannya  kemiskinan  masih merupakan sosok yang nyata yang meliputi bagian besar  penduduknya.  Kemiskinan  dapat  terjadi disebabkan  oleh  karena  lembaga-lembaga yang membentuk  masyarakat  yaitu  pada  tingkah  laku yang  berulang-ulang  dari  anggota  masyarakatnya. Peraturan-peraturan  hukum  menetapkan  norma- norma  tingkah  laku.  Peraturan  tersebut  mengatur tentang  segala  sesuatu  yang  diperbolehkan  dan sekaligus membatasi, di samping juga menentukan norma-norma  yang  tidak  boleh  dilakukan  warga masyarakat  yang  dikenai  sasaran  peraturan tersebut.
Lebih  lanjut  Seidman  berpendapat,  bila para  penguasa  di  dunia  ketiga  hendak  merubah lembaga-lembaga  masyarakat  mereka  harus menggunakan  sistem  hukum  untuk  menetapkan norma-norma  tingkah  laku  baru  dengan menghormati lembaga-lembaga yang dmaksud dan mengusahakan  terbentuknya  sarana-sarana  untuk mendorong  tingkah  laku  yang  sesuai.  Lembaga- lembaga sosial, politik dan ekonomi di dunia ketiga dapat menghasilkan kemiskinan untuk menggunakan  sistem  hukum  guna  mengubah lembaga-lembaga  itu  memerlukan  sebuah  modal yang  menjelaskan  bagaimana  hukum  memberikan pengaruh  terhadap  tingkah  laku-tingkah  laku  dan
kemudian  menggunakan  pengetahuan  itu  untuk mendorong  terciptanaya  tingkah  laku  baru  ayng mengurangi kemiskinan. 21
Sistem hukum dapat menimbulkan atau  mempengaruhi  tingkah  laku  warga masyarakat.  Pernan  ini  hanya  dapat  dilakukan dengan  persyaratan  bahwa  peraturan  hukum ditetapkan  berdasarkan kehendak sebagai variabel bebas  (independent  variabel).  Sedangkan  faktor- faktor  yang  mempengaruhi  pemilihan  dan pengidentifikasian  sistem  hukum  dan  sebagai variabel  operasional  atau  penjelasan.  Bekerjanya hukum  dalam  masyarakat  melibatkan  beberapa unsur atau aspek yang saling memiliki keterkaitan sebagai  suatu  sistem.  Beberapa  aspek  tersebut yaitu:  Lembaga  Pembuat  Hukum  (Law  Making Institutions),  Lembaga  Penerap  Sanksi  (Sanction Activity  Institutions),  Pemegang  Peran  (Role Occupant)  serta  Kekuatan  Sosietal  Personal (Societal  Personal  Force),  Budaya  Hukum  (Legal
21 Soemitro, Ronny H, Studi Hukum dan Kemiskinan, (Semarang : Tugu Muda, 1989), halaman 9.
Culture) 22 serta  unsur-unsur  Umpan  Balik  (Feed  Back)  dari  proses  bekerjanya  hukum  yang sedang berjalan.    Seidman  juga  menggambarkan  model  bekerjanya  hukum  dalam  masyarakat  untuk mengarahkan laku pemegang peran dengan diagram berikut :
22 Lihat, Lawrence M. Friedman, The Legal System, A Social Science Perspective, Russel Sage Foundation, New York, 1975, hlm. 14-15.
Masyarakat DPR+Presiden: UUD , UU Cukai, Permenkeu dll Norma Lembaga Penerapan Sanksi Pemegang Peran Kegiatan Pemagaran Hukum Norma Kekuatan-kekuatan Sosial dan Personal umpan balik Kekuatan-kekuatan Sosial dan Personal umpan balik umpan balik Kekuatan-Sosial dan Personal
Selanjutnya dikemukan alasan-alasan pemegang  peran  bertingkah  laku  seperti  yang sesungguhnya  mereka  melakukan,  berdasarkan norma  tertentu  yang  oleh  pembuat  peraturan hukum ditunjukan pada mereka, yaitu :
1. Pemegang  peran  melakukan  tingkah  laku pilihan  dari  beberapa  alternatif  tingkah  laku bila mereka memahami tingkah laku itu;
2. Tingkah  laku  antisipasi  dari  pihak  lain merupakan  bagian  alternatif  pilihan  tiap pemegang  peran  dalam  proses  pembuatan hukum dan penegakannya;
3. Peranana  pemegang  peran  ditentukan  oleh norma-norma yang berlaku;
4. Sistem hukum terdiri dari norma-norma yang diundangkan oleh negara;
5. Setiap peraturan hukum yang ditujukan untuk merubah  tingkah  laku  pemegang  peran berarti merubah alternatif pilihan tingkah laku dengan merubah peraturan hukum itu sendiri dan dengan mengubah antispasi tingkah laku oleh pihak-pihak lain;
6. Dalam  proses  penyelenggaraan  hukum, pemegang  peran  akan  bertindak  sesuai dengan  peraturan  hukum  berdasar  alasan- alasan  yang  disetujui oleh  mereka  dan tingkah laku yang ditujukan pada mereka dan
karena kenyataan bahwa mereka menduduki peran dalam lembaga pengak hukum;
7. dalam proses pembuatan hukum, pemegang peran  akan  bertindak  sesuai  dengan peraturan hukum berdasarkan alasan-alasan yang mereka  setujui  dan  karena  alasan tingkah laku yang ditujukan pada mereka dar peserta  dalam  proses  penyelenggaraan peran dalam lembaga pembuat hukum; 23
Dari uraian di atas kiranya dapat dipahami bahwa  dalam  menelaah  hubungan  hukum  dan kemiskinan  tidak  dapat dilepaskan  dari  adanya konsep  atau  model  bekerjanya  hukum  dalam masyarakat. Bertitik tolak dari batasan model yang tidak  dikemukakan  oleh  Seidman,  dapat  diketahui dalam  peranan  hukum  dalam  mengubah  dan mengarahkan  perilaku  atau  pola-pola  tingkah  laku pemegang  peran,  dalam  hal  ini  adalah  warga masyarakat.  Apabila  perubahan  perilaku  ini  dapat dilaksanakan maka hukum dalam bekerjanya dapat berfungsi  sebagai  sarana  untuk  merekayasa masyarakat (a tool of social Engineering). Dengan demikian pada tingkatan tertentu diharapkan hukum dapat  menanggulangi  bahkan  menghapuskan kemiskinan.
Sementara  itu  menurut  Satjipto  Rahardjo, dalam negara Indonesia yang berdasarkan hukum ini,  cara-cara  hukum  memegang  peranannya  di
23 Soemitro,  Ronny  H, Perspektif  Sosial  Dlam  Pemahaman Masalah-Masalah  Hukum, (Semarang  :  Agung  Press, 1989), hlm. 83-86.
bidang  manajamen  bidang-bidang  kehidupan, seperti  sosial  dan  ekonomi.  Cara-cara  tersebut pada  akhirmnya  akan  mempertemukan  usaha penggulangan  kemiskinan  dengan  hukum.  Lebih lanjut  Satjipto  Rahardjo  menunjukan  betapa komplek  serta  rumitnya  interaksi  masalah  hukum dengan  masalah  sosial,  dalam  hal  ini  kemiskinan. Hukum  yang  diharapkan  dapat  untuk  mencapai tujuan-tujuan  yang  diingunkan  mungkin  kurang berhasil  untuk  mengerjakannya.  Bahkan  secara sosiologis juga bis ditemukan keadaaa, bagaimana hukum  justru  merupakan  hambatan  dalam  usaha menanggulangi  kemiskinan.  Bagi  hukum  sendiri, apabila segala sesuatunya telah dijalankan sesuai dengan prosedur hukum, maka masalahnya sudah diselesaikan dengan baik. 24
Penyebaran hukum yang demikian luas ke dalam  hampir  setiap  bidang  kehidupan  maka hukum itu bisa berfungsi sebagai penghambat dan kendala  proses  sosial,  politik  serta  ekonomi  yang berlangsung  dalam  masyarakat.  Hal  ini  dapat dimengerti  karena  di  negara  yang  berdasarkan hukum ini, setiap warga negara ingin meningkatkan kesejahteraan  atau  mencapai  tingkat  kehidupan yang lebih baik, harus berhadapan dengan hukum. Dengan demikian ia tidak dapat bertindak mengikuti
24 Satjpto Rahardjo, “Memikirkan Hubungan Hukum dan Kemiskinan”, Gema Keadilan, No.1 Tahun ke -15, 1991, hlm. 20.
proses  alami,  melainkan  harus  mengikuti  jalur hukum.  Pada  keadaan  tersebut  hukum  dapat menjadi kendala dan penghambat. 25
Dengan memperhatikan kenyataan tersebut  di  muka,  apa  bila  hukum  diharapakan untuk bisa dipakai sebagai sarana penaggulangan masalah  kemiskinan,  maka  usaha  hendaknya dilakukkan  dengan  koordinasi,  konsolodasi  dan kerja  sama  yang  lebih  baik  di  bidang-bidang  lain. Penangulangan masalah secara hukum saja tanpa bersama-sama  denagn  bidang  lain  niscaya  akan mengurangi  hasil  yang  dicapai,  bahkan  mungkin timbul  akibat  yang  berlawanan.  Pada  akhirnya dikatakan bahwa penanganan masalah kemiskinan seyogyanya dilakukan secara holistik.

## D. KESIMPULAN
1. Analisis  terhadap  hubungan  hukum  dan kemiskinan  tidak  dapat dilepaskan  dari  adanya konsep  atau  model  bekerjanya  hukum  dalam masyarakat.  Bertitik  tolak  dari  batasan  model yang  tidak  dikemukakan  oleh  Seidman,  dapat diketahui  dalam  peranan  hukum  dalam mengubah dan mengarahkan perilaku atau pola- pola tingkah laku pemegang peran, dalam hal ini adalah  warga  masyarakat.  Apabila  perubahan
25 Ibid, hlm. 21.
perilaku  ini  dapat  dilaksanakan  maka  hukum dalam  bekerjanya  dapat  berfungsi  sebagai sarana untuk merekayasa masyarakat (a tool of social  Engineering).  Dengan  demikian  pada tingkatan  tertentu  diharapkan  hukum  dapat menanggulangi bahkan menghapuskan kemiskinan.
2. Berdasarkan  Pasal  66A  ayat  (1),  bagi  hasil  ini untuk bermacam tujuan yang sudah ditentukan, di antaranya untuk
(1)mendanai peningkatan kualitas bahan baku,
(2)pembinaan  industri,  pembinaan  lingkungan sosial,
(3)sosialisasi ketentuan di bidang cukai, serta
(4)pemberantasan  Barang  Kena  Cukai (BKC) ilegal.
Pendapatan  cukai  tentu  saja  tidak  lepas  dari jerih  payah  para  karyawan/buruh.  Setiap  hari sejak  subuh  para  buruh/karyawan  sudah berangkat  kerja  menuju  brak-brak  rokok  untuk membuat  lintingan  batang  per  batang.  Karena itu,  pemerintah  daerah  perlu  memperjuangkan konsep  regulasi  teknis  untuk  memikirkan  nasib buruh/karyawan.  Jika  dilihat  dari  tingkat kesejahteraan,  kehidupan  para  buruh  tentu masih  belum  seluruhnya  layak.  Karena  itu, pemerintah  kabupaten  perlu  memprioritaskan nasib para buruh dalam regulasi di tingkat teknis
dalam  pengelolaan  dana  bagi  hasil  cukai tersebut. Melakukan  perbaikan  nasib  buruh dengan cara: (1) pemberian beasiswa bagi  putra-putri  buruh, (2)  memberikan tambahan  penghasilan  (tunjangan)  bagi  para pendidik  yang  mengelola  lembaga  pendidikan swasta yang kebanyakan berasal dari keluarga buruh, (3) membangun  sarana  dan  prasarana pendidikan, (4) pemberian pelayanan hibah atau kredit lunak, (5) peningkatan jaminan kesehatan,
(6)  peningkatan  sarana  dan  prasarana  publik yang  bermanfaat  baik  secara  langsung  atau tidak  langsung  terhadap  produktivitas  pabrik- pabrik  penghasil  cukai,  serta  (7)  pemberian subsidi  perumahan,  dana  rehab  atau  bedah rumah  bagi  para  buruh  yang  tidak  memiliki rumah  atau  memiliki  rumah  yang  tidak  layak huni.

## DAFTAR PUSTAKA
Alwasilah,  Chedar, 2002, Pokoknya  Kualitatif:
Dasar-dasar  Merancang  dan  Melakukan Penelitian Kualitatif, Jakarta: Pustaka Jaya. Ashshofa, Burhan, 1998, Metode Penelitian Hukum hal 20-21, Jakarta: Rineka Karya , dan Hadari Nawaai dan Mimi Martini, 1996, Penelitian Terapan, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Birowo,  M.Antonius, 2004, Metode  Penelitian Komunikasi: Teori dan Aplikasi,
Yogyakarta: Gitanyali.
Black  Donald, 1976, The  Behaviour  of  Law, New York: Academic Press.
Bogdan,  Robert  dan  Steven  J.  Taylor, 1993,
Kualitatif: Dasar – dasar Penelitian, Surabaya: Usaha Nasional.
Endraswara,  Suwardi, 2006, Metode,  Teori  dan
Teknik Penelitian Kebudayaan,
Yogyakarta: Pustaka Widyatama.
Faisal, Sanafiah, 1990, Penelitian Kualitatif: Dasar- dasar  &  Aplikasinya, Malang: Yayasan Asah Asih Asuh
Friedman, Lawrence M., 1975, The Legal System,
A  Social  Science  Perspective,  New  York: Russel Sage Foundation
Guba,  Egon  G.  dan  Y.  Vonna  S.  Lincoln. 1994,
Handbook  of  Qualitative  Research, London: Sage Publication.
Indarti,  Erlyn,  “Selayang  Pandang Critical  Theory,
Critical  Legal  Theory,  dan Critical  Legal Studies”, Majalah Masalah-Masalah Hukum Fak Hukum Undip, Vol. XXXI No. 3
Juli 2002,  Semarang.
Moleong,  Lexy, 1996, Metodology  Penelitian
Kualitatif, Bandung: Remaja Rosdakarya Nasution, 1992, Metode  Penelitian  Naturalistik
Kualitatif, Bandung: Tarsito
Rahardjo,  Satjipto, 1991, “Memikirkan  Hubungan Hukum dan Kemiskinan”, Gema Keadilan, No.1 Tahun ke 15
Soemitro, Ronny H, 1989, Perspektif Sosial Dalam Pemahaman Masalah-Masalah Hukum,
Semarang: Agung Press
Soemitro,  Ronny  H, 1989, Studi  Hukum  dan Kemiskinan, Semarang: Tugu Muda Soemitro, Ronny H, 1985, Studi Hukum dan Masyarakat, Bandung: Alumni
Soemitro, Ronny H, 1984, Permasalahan Hukum di Dalam Masyarakat, Bandunng: Alumni.
Sukirno, Sadono, 1985, Ekonomi Pembangunan, Jakarta: Bima Grafika.
Tamanaha Brian Z., 2006, A General Jurisprudence
of  Law  and  Society, New  York: Oxford University Press
Warassih,  Esmi,  “Peranan  Hukum  dan  Fungsi- fumngsinya”, Masalah –masalah  Hukum, No.5 – 19.

## Peraturan Perundang-undangan:
Undang-Undang Dasar NRI Tahun 1945 UU No. 39 Tahun 2007 Tentang Cukai Peraturan Menteri Keuangan No. 20/PMK.07/2009 Tentang  Penggunaan  Dana  Bagi  Hasil Cukai  Hasil  Tembakau  dan  Sanksi  Atas Penyalahgunaan  Alokasi  Dana  Bagi  Hasil CukaiHasilTembakau.