Volume 12, Nomor 2, Tahun 2016                                                       Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

## PENGUATAN KELEMBAGAAN PANWAS PEMILIHAN DALAM MENYELESAIKAN PELANGGARAN PEMILIHAN KEPALA DAERAH (STUDI KASUS PENYELESAIAN PELANGGARAN ADMINISTRASI, PIDANA, DAN KODE ETIK PEMILIHAN WALIKOTA DAN
WAKIL WALIKOTA SEMARANG TAHUN 2015)
Budi Evantri Sianturi 1 , Fifiana Wisnaeni 2 Program Studi Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

## ABSTRAK
Keberadaan  Panwas  Pemilihan  sebagai  lembaga  pengawas  merupakan  hal  penting  dalam menentukan  keberhasilan  pelaksanaan  Pemilihan  Kepala  Daerah  di  Indonesia. Kenyatannya,  posisi Panwas  Pemilihan  menjadi  tidak  maksimal  akibat  terbatasnya  kewenangan  yang  dimiliki.  Panwas Pemilihan cenderung hanya bertugas mengawasi, melaporkan atau memberi rekomendasi terhadap setiap pelanggaran  yang  ditemui  kepada  insatansi  lain.  Undang-Undang  Pemilihan  Kepala  Daerah  tidak memberikan kewenangan lebih kepada Panwas Pemilihan untuk menyelesaikan pelanggaran-pelanggaran Pemilihan  Kepala  Daerah  secara  maksimal. Penelitian  ini  bertujuan  menagalisa faktor-faktor  penyebab Panwas  Pemilihan  Kota  Semarang  mengalami  kesulitan  dalam  menyelesaikan  pelanggaran  Pemilhan Walikota dan Wakil Walikota Semarang Tahun 2015 menganilisi idealnya pengaturan lembaga Panwas Pemilihan dalam menyelesaikan pelanggaran Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia. Penelitian dengan menggunakan  metode  pendekatan  Socio  Legal, dan    spesifikasi  penelitian  yang  digunakan adalah deskriptif  analitis.  Hasil dari  penelitian, bahwa  Panwas  Pemilihan  Kota  Semarang  mengalami  kesulitan dalam  menyelesaikan  pelanggaran  disebabkan  karena  beberapa  faktor:  Faktor substansi  hukum  yaitu kelemahan  Undang-Undang  Pemilihan  Kepala  Daerah,  struktur  hukum  yaitu  lembaga-lembaga  yang terlibat  seperti  DPR  dan  Kepolisian  yang  kurang  mendukung  peran  Panwas  Pemilihan  melalui kewenangannya masing-masing. Faktor kultur hukum rendahnya partisipasi masyarakat dalam melakukan pengawasan serta pasangan calon yang dinilai kurang kooperatif. Pengaturan ideal mengenai lembaga Panwas  Pemilihan dalam menyelesaikan pelanggaran  Pemilihan Kepala  Daerah  di  indonesia, pertama, Pengaturan mengenai penguatan kewenangan Panwas Pemilihan dengan memberikan kewenangan lebih dalam menyelesaikan pelanggaran Pemilihan Kepala Daerah. Kedua, Pengaturan mengenai penambahan waktu  kepada  Panwas Pemilihan  dalam  menyelesaikan pelanggaran  Pemilihan Kepala  Daerah.  Ketiga, pengaturan mengenai kedudukan lembaga Kepolisian dan Kejaksaan agar disatukan dalam satu tubuh dengan Panwas Pemilihan yang akan bertanggung jawab langsung kepada Bawaslu guna mengefektifkan proses penyelesaian pelanggaran pidana Pemilihan Kepala Daerah.
Kata Kunci: Panwas Pemilihan; Pemilihan Kepala Daerah; Penyelesaian Pelanggaran
1 Mahasiswa Program Studi Magister Ilmu Hukum UNDIP
2 Penulis Kedua, Penulis Koresponden

## A. PENDAHULUAN

## 1. Latar Belakang
Setiap  daerah  di  Indonesia  mempunyai Kepala Daerah yang dipilih secara demokratis sebagaimana yang diatur dalam Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945  yang  menyatakan “Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota  masing- masing  sebagai  kepala  pemerintah  daerah provinsi,  kabupaten,  dan  kota  dipilih  secara demokratis”.
Pemilihan  Kepala  Daerah  yang  dipilih secara  demokratis  merupakan  pranata terpenting  bagi  masyarakat  daerah.  Melalui Pemilihan  Kepala  Daerah,  masyarakat  lokal bisa  menentukan  nasibnya  sendiri  yang berkaitan  dengan  kepentingan  mereka  di daerah. 3
Frasa “dipilih  secara  demokratis” yang terdapat  dalam  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  NRI Tahun 1945 mengundang tafsir bahwa Kepala Daerah  dapat  dipilih  secara  tidak  langsung (oleh  DPRD,  sebagaimana  ketentuan  UU 22/1999)  atau  dipilih  secara  langsung  oleh rakyat  (sebagaimana  dianut  oleh  UU 32/2004). 4 Hal  inilah  yang  menyebabkan sistem Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia sering  mengalami  perubahan  dari  pemilihan secara  langsung  menjadi  pemilihan  secara tidak langsung atau mungkin sebaliknya.
3 Muhammad  Asfar, 2006, Mendesain  Managemen  Pilkada, Surabaya, Pustaka Eureke, hlm. 12.
4 A. Mukthie Fadjar, 2013, Pemilu, Perselisihan Hasil Pemilu, dan Demokrasi, Malang, Setara Press, hlm. 104.

## Dengan melalui proses perubahan sistem
Pemilihan Kepala Daerah yang cukup panjang, akhirnya  sampai  pada  satu  keputusan,  yaitu bahwa  saat  ini  Kepala  Daerah  dan  Wakil Kepala  Daerah  dipilih  dalam  satu  pasangan calon secara langsung oleh rakyat lokal. Hal ini diatur dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang  Perubahan atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan  Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota menjadi  Undang-Undang.  Selain  itu,  dalam undang-undang  tersebut  juga  diatur  bahwa Pemilihan Kepala Daerah dilaksanakan secara serentak di seluruh wilayah Indonesia.
Pelaksanaan  Pemilihan  Kepala  Daerah secara  langsung  dan  serentak  di  Indonesia diselenggarakan oleh Komisi Pemilihan Umum Daerah  (KPUD)  dan  diawasi  oleh  Badan Pengawas  Pemilu  untuk tingkat  provinsi  dan Panitia  Pengawas  Pemilihan  Kabupaten/Kota Semarang untuk tingkat Kabupaten/Kota.
Panitia Pengawas Pemilihan Kabupaten/Kota  adalah panitia  yang  dibentuk oleh  Badan  Pengawas  Pemilihan  Umum (Bawaslu)  Provinsi  yang  bertugas  untuk mengawasi  penyelenggaraan  Pemilihan  di wilayah  Kabupaten/Kota. 5 Lembaga  Panwas
5 Pasal  1  angka  18,  Republik  Indonesia,  Undang-Undang Nomor  15  Tahun  2011  tentang  Penyelenggara  Pemilihan Umum jo Pasal  1  angka  17,  Republik  Indonesia,  Undang- Undang Nomor  8  Tahun  2015  tentang    Perubahan  atas Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2015  tentang  Penetapan
Pemilihan  Kabupaten/Kota  merupakan  satu- satunya lembaga yang bertugas melaksanakan  pengawasan  dan  penindakan terhadap  setiap  pelanggaran  selama  tahapan penyelenggaraan pemilihan bupati /walikota di tingkat kabupaten/kota.
Keberadaan Panwas Pemilihan merupakan  hal  penting  dalam  menentukan keberhasilan  pelaksanaan  Pemilihan  Kepala Daerah  agar  sesuai  dengan  ketentuan  yang yang  diatur  dalam  peraturan  perundang- undangan.  Akan  tetapi  dalam  kenyatannya, posisi  Panwas  Pemilihan  menjadi  tidak maksimal  akibat  terbatasnya  kewenangan yang dimiliki.
Panwas  Pemilihan  cenderung  hanya bertugas  mengawasi,  melaporkan  atau memberi  rekomendasi  terhadap  setiap pelanggaran  yang  ditemui  kepada  insatansi lain. Hal  ini  tentu  saja  menyebabkan  kinerja Panwas Pemilihan dinilai tidak efektif. Panwas Pemilihan  seperti  lembaga  yang  tidak mempunyai  ‘taring’  dalam  melakukan pengawasan  dan  penindakan  pelanggaran dalam  Pemilihan  Kepala  Daerah  secara langsung.
Pelanggaran  dalam  Pemilihan  Kepala Daerah  terbagi  menjadi  empat,  yaitu pelanggaran  administrasi,  pidana,  kode  etik, dan  sengketa  pemilihan  sebagaimana  yang
Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  Nomor  1 Tahun  2014  tentang  Pemilihan  Gubernur,  Bupati,  dan Walikota menjadi Undang-Undang
diatur  dalam  Pasal  135  Undang-Undang Nomor  8  Tahun  2015.  Keempat  pelanggaran tersebut  menjadi  kewenangan  Panwas  untuk mengawasinya  dan  menindaklanjutinya.  Akan tetapi,  Undang-Undang  Pemilihan  Kepala Daerah  tidak  memberikan  kewenangan  lebih kepada Panwas Pemilihan untuk menyelesaikan pelanggaran-pelanggaran tersebut  secara  maksimal,  kecuali  dalam  hal pelanggaran sengketa pemilihan.
Pelanggaran administratif harus diteruskan  kepada  KPU  untuk  diselesaikan. Tindak pidana pemilu harus diteruskan kepada penyidik Polri guna diproses untuk selanjutnya akan  diserahkan  kepada  jaksa  penuntut umum. 6 Sementara  pelanggaran  kode  etik harus  diserahkan  ke  Dewan  Kehormatan Penyelenggaraan Pemilu (DKPP). Akan tetapi, tidak  ada  jaminan  atau  pengaturan  yang menunjukkan adanya sanksi kepada lembaga lain apabila tidak menindaklanjuti rekomendasi Panwas Pemilihan.
Kelemahan  panwaslu  terletak pada ketidakmampuan  dalam  menindaklanjuti pelanggaran yang dilaporkan oleh masyarakat. Terlihat  bahwa  Panwaslu  tidak  memiliki  daya eksekusi yang kuat dalam menangani laporan pelanggaran. 7 Peranan  Panwas  Pemilihan
6 Topo  Santoso  dan  Didik  Supriyanto, 2004, Mengawasi Pemilu  Mengawal  Demokrasi, Jakarta,  PT  RajaGrafindo Persada, hlm. 68.
7 Nur  Hidayat  Sardini, 2011, Restorasi  Penyelenggaraan Pemilu di Indonesia, Yogyakarta, Fajar Media Press, hlm. 33 dalam  M.  Iwan  Satriawan, Pengawasan Pemilukada  oleh
seperti ‘tukang lerai sengketa’ atau ‘tukang pos laporan  pelanggaran’  yang  tidak  mempunyai kekuatan.  Hal  ini  tentu  saja  akan  berdampak luas  terhadap  keberhasilan  Pemilihan  Kepala Daerah  yang  diselenggarakan  secara langsung dan serentak.
Pasangan  calon  dan/atau  tim  kampanye pasangan  calon  dapat  saja  dengan  leluasa melakukan pelanggaran mengingat ‘ketumpulan’  kewenangan  yang  dimiliki  oleh Panwas  Pemilihan.  Oleh  karena  itu,  perlu adanya  penguatan  kewenangan  Panwas Pemilihan  dalam  menyelesaikan  pelanggaran Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia.
Berdasarkan uraian di atas, permasalahan yang dapat disusun antara lain:
a. Mengapa  Panwas  Pemilihan  Kota
Semarang  mengalami  kesulitan  dalam menyelesaikan pelanggaran dalam pemilihan  Walikota  dan  Wakil  Walikota Semarang Tahun 2015 ?
b. Bagaimana  idealnya  pengaturan  lembaga Panwas  Pemilihan  dalam  menyelesaikan pelanggaran Pemilihan Kepala Daerah ?
2. Metode Penelitian
Metode penelitian yang digunakan dalam tesis ini adalah dengan menggunakan metode pendekatan Socio Legal. Spesifikasi penelitian yang  digunakan  adalah  deskriptif  analitis. Metode penentuan sampelnya adalah metode snowball. Metode pengumpulan data dilakukan
Rakyat  (Upaya  Mencegah  Pelanggaran  Pemilukada),  Jurnal Bawaslu RI, Volume 2 Edisi I Tahun 2016, hlm. 120.
dengan menggunakan data sekunder dan data primer.  Metode  analisis  data  menggunakan metode analisis kualitatif.

## 3. Tujuan Penelitian
Perumusan  tujuan  penelitian  ini merupakan  pencerminan arah  agar  penelitian tesis ini tidak menyimpang dari tujuan semula. Berdasarkan  rumusan  masalah  yang  telah diuraikan  di  atas,  Penulis  menetapkan  tujuan penelitian yaitu sebagai berikut:
a. Tujuan  deskriptif,  yaitu  untuk  mengetahui dan menggambarkan faktor-faktor penyebab  Panwas  Pemilihan  Kota Semarang  mengalami  kesulitan  dalam menyelesaikan pelanggaran dalam Pemilihan  Walikota  dan  Wakil  Walikota Semarang Tahun 2015.
b. Tujuan  inovatif,  yaitu  untuk  memberikan analisis  ataupun  jalan  keluar  yang diperlukan  dalam  memberikan  penguatan kepada  lembaga  Panwas  Pemilihan  Kota Semarang  agar  dapat  menyelesaikan pelanggaran Pemilihan Walikota dan Wakil Walikota Semarang secara maksimal.
B. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
1. Gambaran  Umum  Pemilihan  Walikota dan  Wakil  Walikota  Semarang  Tahun 2015
Pemilihan  Kepala  Daerah  yang diselenggarakan  di  Kota  Semarang  pada tanggal  9  Desember  2015  merupakan  pesta demokrasi  Kota  Semarang  untuk  memilih
Walikota dan Wakil Walikota Semarang untuk masa  jabatan  2015-2020.  Pemilihan  Walikota dan Wakil Walikota Semarang tersebut masuk ke  dalam  gelombang  pertama  Pemilihan Kepala  Daerah  secara  serentak  yang  diikuti oleh  269  daerah  yang  tersebar  di  seluruh wilayah negara Republik Indonesia.
Pemilihan  Walikota  dan  Wakil  Walikota Semarang  diselenggarakan  oleh  KPUD  Kota Semarang dan diawasi oleh Panwas Pemilihan Kota Semarang. Pemilihan tersebut diikuti oleh tiga peserta calon Walikota dan Wakil Walikota Semarang,  yaitu  pasangan  calon H. Soemarmo, HS., M.Si – H. Zuber Safawi, S.HI, pasangan  calon  H.  Hendrar  Prihadi  Alias Hendi,SE.,MM – Ir.  Hj.Hevearita  Gunaryanti, dan  pasangan  calon  Sigit  Ibunugroho Sarasprono- R. Agus Sutyoso, Ir., M.Si.
Berdasarkan  proses  pendaftaran  calon yang  dilaksanakan  sesuai  dengan  tahapan, KPUD  Kota  Semarang  menetapkan  ketiga pasangan  calon  tersebut  berdasarkan  Surat Keputusan Nomor
34/Kpts/KPU-
Kota/012.329521/2015  pada  tanggal  24 Agustus 2015.
Pasangan  calon  pertama  adalah  Drs.  H. Soemarmo, HS., M.Si - H. Zuber Safawi, S.HI yang diusung oleh Partai Kebangkitan Bangsa dan  Partai  Keadilan  Sejahtera  yang  dalam pengundian  nomor  urut  mendapatkan  nomor urut  1.  Pasangan  calon  kedua  adalah H.Hendrar  Prihadi  Alias  Hendi,SE.,  MM - Ir. Hj.Hevearita Gunaryanti Rahayu yang diusung
oleh  PDI  Perjuangan,  Partai  Demokrat,  dan Partai  Nasdem  yang  dalam  pengundian mendapatkan  nomor  urut  2.  Pasangan  calon ketiga adalah Sigit Ibunugroho Sarasprono - R. Agus  Sutyoso,  Ir.,  M.Si  yang  diusung  oleh Partai Gerindra, Partai Amanat Nasional, dan Partai  Golkar  yang  dalam  pengundian  nomor urut mendapatkan nomor urut 3.
2. Eksistensi  Panwas  Pemilihan  Kota
Semarang  dalam  Pemilihan  Walikota dan  Wakil  Walikota  Semarang  Tahun 2015
Salah  satu  aspek  penting  dalam mensukseskan  pemilihan  Walikota  dan  Wakil Walikota  Semarang  Tahun  2015  adalah pengawasan  dan  penanganan  pelanggaran secara  maksimal  guna  menjadikan  pemilihan tersebut  menjadi  pemilihan  yang  bersih  dan sesuai  dengan  ketentuan undang-undang yang berlaku.
Untuk  mencipatakan  Pemilihan  Kepala Daerah  yang  bersih,  diperlukan  pengawasan yang  efektif.  Efektivitas  pengawasan ditentukan  oleh  para  pengawas  dalam memahami dan mengerti proses pengawasan dan  penanganan  pelanggaran  itu  dijalankan dengan baik. Dalam hal ini, Panwas Pemilihan Kota  Semarang  hadir  sebagai  lembaga  yang ditugaskan  oleh  undang-undang  dalam mewujudkan  pemilihan  Walikota  dan  Wakil Walikota Semarang yang jujur dan bersih.
Eksistensi  Panwas  Pemilihan  Kota Semarang  diwujudkan  dalam  pengawasan yang  dilakukan  terhadap  setiap  tahapan Pemilihan  Walikota  dan  Wakil  Walikota Semarang  Tahun  2015.  Di  samping  itu, Panwas  Pemilihan  Kota  Semarang  juga mempunyai  eksistensi  dalam  menyelesaikan dugaan  pelanggaran  yang  terjadi  selama selama Pemilihan Walikota dan Wakil Walikota Semarang Tahun 2015.
3. Kesulitan  Panwas  Pemilihan  Kota Semarang dalam Menyelesaikan
Pelanggaran  Pemilihan  Walikota  dan Wakil Walikota Semarang Tahun 2015
Pemilihan  Walikota  dan  Wakil  Walikota Semarang Tahun 2015 telah berakhir dengan ditetapkannya  pasangan  calon  H.  Hendrar Prihadi, SE.,MM – Ir. Hj. Hevearita Gunaryanti sebagai  Walikota  dan  Wakil  Walikota Semarang  terpilih  untuk  masa  jabatan  2015- 2020. Akan  tetapi  meskipun  Pemilihan Walikota dan Wakil Walikota Semarang Tahun 2015  telah  berakhir,  masih  ada  sejumlah ‘pekerjaan  rumah’  yang  harus  diselesaikan agar  menjadi  evaluasi  untuk  pemilihan kedepannya,  yaitu  banyaknya  pelanggaran yang masih mewarnai pesta demokrasi di Kota Semarang.
Pelanggaran-pelanggaran  yang  terjadi selama Pemilihan Walikota dan Wakil Walikota Semarang  Tahun  2015  tidak  dibiarkan  begitu saja,  Panwas  Pemilihan  Kota  Semarang
beserta  jajarannya  hadir  sebagai  lembaga yang bertugas mengawasi dan menindaklanjuti setiap  pelanggaran  yang  terjadi.  Akan  tetapi, jika  melihat  pelaksanaan  Pemilihan  Walikota dan  Wakil  Walikota  Semarang  Tahun  2015 kemarin,  kinerja  Panwas  Pemilihan  Kota Semarang  belum  dapat  dikatakan  efektif. Ketidakefektifan tersebut dikarenakan ketumpulan  kewenangan  yang  dimiliki  oleh Panwas  Pemilihan  Kota  Semarang  sehingga tidak  adanya  ketegasan  dalam  melakukan penindakan  terhadap  pihak-pihak  yang melakukan pelanggaran..
Dalam  menyelesaikan  pelanggaran- pelanggaran  yang  terjadi  selama  Pemilihan Walikota dan Wakil Walikota Semarang Tahun 2015,  Panwas  Pemilihan  Kota  Semarang mengalami  sejumlah  kesulitan.  Pelanggaran- pelanggaran yang terjadi, seperti pelanggaran administrasi, pidana, dan kode etik tidak dapat ditindak  tegas  oleh  lembaga  Panwas Pemilihan Kota Semarang.
Menurut  hemat  Penulis,  terdapat beberapa  faktor  yang  menyebabkan  Panwas Pemilihan  Kota  Semarang  mengalami kesulitan  dalam  menyelesaikan  pelanggaran Pemilihan  Walikota  dan  Wakil  Walikota Semarang  Tahun  2015.  Beberapa  faktor tersebut  dapat  dilihat  dari  segi  substansi hukum  yaitu  kelemahan  Undang-Undang Pemilihan  Kepala  Daerah,  struktur  hukum yaitu  lembaga-lembaga  yang  terlibat,  dan
kultur hukum yaitu budaya masyarakat di Kota Semarang.
Kelemahan  Undang-Undang  Pemilihan Kepala  Daerah  yang  menyebabkan  Panwas Pemilihan  Kota  Semarang  mengalami kesulitan  dalam  menyelesaikan  pelanggaran, yaitu  meliputi: Pertama,  Undang-Undang Nomor  8  Tahun  2015  memberikan kewenangan  terbatas  kepada  Panwas Pemilihan  Kota  Semarang  dalam  melakukan penindakan ataupun penyelesaian pelanggaran  yang  terjadi  selama  proses Pemilihan  Walikota  dan  Wakil  Walikota Semarang Tahun 2015. Proses eksekusi yang tidak  dimiliki  lembaga  pengawas  pemilihan memaksanya  harus  melakukan  kerjasama dengan  lembaga  lain  yang  secara  yuridis mempunyai kewenangan dalam menyelesaikan kasus pemilihan. 8
Kedua,  Undang-Undang  Nomor  8  Tahun 2015  tidak  mengatur  sanksi  yang  dapat diberikan  kepada  lembaga  DKPP  dan Kepolisian  apabila  tidak  menindaklanjuti rekomendasi  yang  diajukan  oleh  lembaga pengawas  pemilihan.  Sementara  itu  terhadap KPU,  sanksi  yang  diberikan  oleh  Undang- Undang Nomor 8 Tahun 2015 tidaklah tegas, yaitu    hanya  berupa  sanksi  peringatan  lisan atau peringatan tertulis.
8 Firmanzah, 2010, Persaingan,  Legitimasi  Kekuasaan,  dan Marketing  Politik-Pembelajaran  Politik  Pemilu  2009, Jakarta, Yayasan Pustaka Obor Indonesia, hlm. 81.
Ketiga,  Undang-Undang  Nomor  8  Tahun 2015 memberikan waktu yang terbatas kepada lembaga  pengawas  pemilihan  dalam menindaklanjuti laporan pelanggaran pemilihan. Keempat, Undang-Undang Nomor 8 Tahun  2015  tidak  memberikan  kewenangan kepada lembaga pengawas dalam melakukan “upaya paksa”. Kelima, tidak diaturnya sanksi pidana  terhadap  pelanggaran  politik  uang (money politic) dalam Undang-Undang Nomor 8  Tahun  2015. Keenam,  Undang-Undang Nomor  8  Tahun  2015  tidak  mengatur  secara tegas  sanksi  yang  dapat  diberikan  kepada pasangan calon dan/atau tim kampanye yang melakukan  pelanggaran  administrasi  berupa pemasangan alat peraga kampanye illegal.
Faktor  struktur  hukum  seperti  lembaga DPR  RI  dan  Kepolisian  juga  secara  tidak langsung  mengakibatkan  Panwas  Pemilihan Kota  Semarang  mengalami  kesulitan  dalam menyelesaikan  pelanggaran.  DPR  RI  yang mempunyai  kewenangan  dalam  membentuk undang-undang  tidak  pernah  melakukan perubahan  terhadap  kewenangan  Panwas Pemilihan  Kab/Kota.  Padahal,  Undang- Undang  Pemilihan  Kepala  Daerah  sering mengalami perubahan.
Penulis  mengkaji  bahwa  tidak  pernah dilakukannya perubahan terhadap kewenangan  lembaga  pengawas  pemilihan, khususnya Panwas Pemilihan Kabupaten/Kota dipengaruhi  oleh  faktor  politik,  yaitu  adanya
tujuan  tersendiri  dari  setiap  partai  politik. Walaupun  undang-undang  tersebut  sering mengalami  perubahan,  tetapi  jika  terdapat tujuan terselubung di dalamnya maka Undang- Undang  Pemilihan  Kepala  Daerah  tersebut akan selamanya mengalami kelemahan.
Pembentukan hukum dan implementasinya  tidak  dapat  lepas  dari pengaruh  atau  asupan  kekuatan-kekuatan sosial  dan  personal,  terutama  pengaruh  atau asupan  kekuatan  sosial  politik.  Hal ini menyebabkan  kualitas  dan  karakter  hukum juga  tidak  lepas  dari  pengaruh  bekerjanya kekuatan-kekuatan  dan  personal  tersebut, terutama  kekuatan-kekuatan  politik  pada  saat hukum itu dibentuk.
Panwas  Pemilihan  Kota  Semarang  yang bekerja  sama  dengan  Kepolisian  juga  sering mengalami  kesulitan  dalam  menyelesaikan pelanggaran.  Hal  ini  disebabkan  karena Kepolisian  kurang  menyadari  kewenangan yang  sangat  terbatas  yang  dimiliki  oleh lembaga  pengawas  sehingga  Panwas Pemilihan  Kota  Semarang  tidak  dapat menghadirkan bukti maksimal.
Bukti  yang  dibawa  Panwas  Pemilihan Kota  Semarang  ke  Sentra  Gakkumdu  untuk dibahas dengan penyidik Kepolisian yang tidak dibekali  wewenang  upaya  paksa  dan  sikap penyidik  yang  tidak  mau  susah  payah menghadirkan  bukti  maksimal  bersama-sama
dengan  Panwas  Pemilihan  Kota  Semarang semakin  menyulitkan  lembaga  Panwas Pemilihan Kota Semarang dalam menyelesaikan  pelanggaran  tindak  pidana pemilihan. Dalam berbagai hal, jika Polisi yakin kurang  bukti    seharusnya  mereka  mencari bukti lebih lanjut, bukan mengehentikan kasus secara tiba-tiba. 9
Kultur/budaya hukum juga menjadi salah satu  faktor  bagi  Panwas  Pemilihan  Kota Semarang  mengalami  kesulitan  dalam menyelesaikan  pelanggaran.  Budaya  hukum tersebut  dapat  dilihat  dari  dua  sisi. Pertama, Rendahnya  partisipasi  masyarakat  Kota Semarang  dalam  melakukan  pengawasan terhadap setiap kegiatan yang dilakukan oleh pasangan  calon  Walikota  dan  Wakil  Walikota Semarang  Tahun  2015. Kedua,  pasangan calon Walikota dan Wakil Walikota Semarang Tahun  2015  dinilai  kurang  kooperatif  dalam setiap pemanggilan atas dugaan pelanggaran yang dilakukan oleh pasangan calon dan/atau tim kampanye.
4. Idealnya Pengaturan Lembaga Panwas Pemilihan dalam Menyelesaikan
Pelanggaran Pemilihan Kepala Daerah
Kesulitan  lembaga  pengawas  pemilihan dalam  menyelesaikan  pelanggaran  pemilihan tidak  terlepas  dari  kelemahan  peraturan Pemilihan Kepala Daerah yang menyebabkan
9 Ramdansyah, 2009, Sisi Gelap Pemilu 2009: Potret Aksesori Demokrasi Indonesia, Jakarta, Rumah Demokrasi, hlm. 114.
Panwas Pemilihan masih belum menunjukkan eksistensinya  sebagai  lembaga  pengawas pemilihan.    Jika  berkaca  pada  pengalaman pemilihan  sebelumnya,  pengawasan  dan penyelesaian  pelanggaran  akan  mudah dilakukan apabila dasar hukumnya jelas. Oleh karena  itu,  Penulis  menilai  bahwa  perlu adanya  pengaturan  yang  ideal  mengenai lembaga Panwas Pemilihan dalam menyelesaikan pelanggaran Pemilihan Kepala
Daerah di indonesia, yaitu:
Pertama, Pengaturan mengenai
penguatan  kewenangan  Panwas  Pemilihan dalam  menyelesaikan  pelanggaran  Pemilihan Kepala  Daerah  di  Indonesia  dengan memberikan  kewenangan  lebih  kepada Panwas  Pemilihan,  yaitu  dalam  hal: memberikan  sanksi  awal,  memberikan  sanksi administrasi  terhadap  pelaku  pelanggaran politik  uang,  kewenangan  dalam  hal  ‘upaya paksa’.
Kedua, Pengaturan mengenai penambahan waktu kepada Panwas Pemilihan dalam  menyelesaikan  pelanggaran  Pemilihan Kepala  Daerah  di  Indonesia. Ketiga, pengaturan  mengenai  kedudukan  lembaga Kepolisian  dan  Kejaksaan  agar  disatukan dalam  satu  tubuh  dengan  Panwas  Pemilihan yang  akan  bertanggung  jawab  langsung kepada  Bawaslu  guna  mengefektifkan  proses penyelesaian  pelanggaran  pidana  Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia .

## C. SIMPULAN DAN SARAN
1. Simpulan
a. Kesulitan  Panwas  Pemilihan  Kota Semarang dalam menyelesaikan pelanggaran  Pemilihan  Walikota  dan Wakil  Walikota  Semarang  Tahun  2015 dapat ditinjau dari tiga faktor, yaitu faktor substansi  hukum,  faktor  struktur  hukum, dan faktor kultur hukum. Faktor substansi hukum  berkaitan  dengan  kelemahan Undang-Undang  Undang-Undang  Nomor 8  Tahun  2015.  Faktor  struktur  hukum berkaitan dengan lembaga-lembaga yang terlibat  dalam  proses  pembentukan undang-undang  ataupun  pelaksana  dari undang-undang,  seperti  DPR  dan Kepolisian  yang  kurang  mendukung peran  Panwas  Pemilihan  melalui kewenangannya  masing-masing.  Faktor kultur hukum berkaitan dengan rendahnya  partisipasi  masyarakat  Kota Semarang dalam melakukan pengawasan serta pasangan calon Walikota dan Wakil Walikota  Semarang  Tahun  2015  yang dinilai  kurang  kooperatif  dalam  setiap pemanggilan  atas  dugaan  pelanggaran yang  dilakukan  oleh  pasangan  calon dan/atau tim kampanye.
b. Perlu  adanya  pengaturan  yang  ideal mengenai  lembaga  Panwas Pemilihan dalam  menyelesaikan  pelanggaran Pemilihan  Kepala  Daerah  di  indonesia, yaitu Pertama,  Pengaturan  mengenai
penguatan kewenangan Panwas Pemilihan dalam menyelesaikan pelanggaran Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia
dengan memberikan kewenangan  lebih kepada  Panwas Pemilihan,  yaitu  dalam  hal:  memberikan sanksi  awal,  memberikan  sanksi administrasi terhadap pelaku pelanggaran politik  uang,  kewenangan  dalam  hal ‘upaya  paksa’. Kedua, Pengaturan mengenai  penambahan  waktu  kepada Panwas  Pemilihan  dalam  menyelesaikan pelanggaran Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia. Ketiga,  pengaturan  mengenai kedudukan  lembaga  Kepolisian  dan Kejaksaan  agar  disatukan  dalam  satu tubuh  dengan  Panwas  Pemilihan  yang akan  bertanggung  jawab  langsung kepada  Bawaslu  guna  mengefektifkan proses penyelesaian pelanggaran pidana Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia.
2. Saran
a. Kewenangan  Panwas  Pemilihan  Kota
Semarang dalam menyelesaikan pelanggaran  Pemilihan  Walikota  dan Wakil  Walikota  Semarang  2015 sebaiknya  mendapat  penguatan  melalui revisi  Undang-Undang  Pemilihan  Kepala Daerah,  mendapat  dukungan  dari lembaga-lembaga  terkait, dan  sebaiknya adanya kesadaran bagi masyarakat untuk melakukan pengawasan serta kesadaran
pasangan calon untuk bersikap kooperatif demi proses demokrasi yang baik.
b. Idealnya pengaturan kelembagaan Panwas  Pemilihan  dalam  menyelesaikan pelanggaran Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia  sangat  tergantung  kepada lembaga  DPR  sebagai  pembentuk undang-undang.  Oleh  karena  itu,  para pembentuk  undang-undang  sebaiknya dapat  merumuskan  materi  muatan mengenai  pengaturan  yang  ideal  bagi penguatan kelembagaan Panwas
Pemilihan
Kabupaten/Kota dalam menyelesaikan  pelanggaran  Pemilihan Kepala Daerah di Indonesia

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku:
Asfar,  Muhammad, 2006, Mendesain  Managemen Pilkada, Surabaya: Pustaka Eureke.
Fadjar, A. Mukthie, 2013, Pemilu, Perselisihan Hasil Pemilu, dan Demokrasi, Malang: Setara Press. Firmanzah, 2009, Persaingan,  Legitimasi
Kekuasaan, dan Marketing Politik- Pembelajaran  Politik  Pemilu  2009, Jakarta:
Yayasan Pustaka Obor Indonesia.
Ramdansyah, 2009, Sisi Gelap Pemilu 2009: Potret Aksesori  Demokrasi Indonesia, Jakarta: Rumah Demokrasi.
Santoso,  Topo  dan  Didik  Supriyanto, 2004,
Mengawasi  Pemilu  Mengawal  Demokrasi,
Jakarta: PT RajaGrafindo Persada.
Volume 12, Nomor 2, Tahun 2016                                                       Fakultas Hukum Universitas Diponegoro

## Jurnal Ilmiah:
Sardini,  Nur  Hidayat,

## 2011, Restorasi
Penyelenggaraan  Pemilu  di  Indonesia,
Yogyakarta: Fajar Media Press, dalam M. Iwan Satriawan, Pengawasan  Pemilukada  oleh
Rakyat  (Upaya  Mencegah  Pelanggaran Pemilukada),  Bawaslu  RI,  Volume  2  Edisi  I
Tahun 2016.

## Peraturan Perundang-Undangan:
Republik  Indonesia,  Undang-Undang  Nomor  15
Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilihan Umum Republik  Indonesia,  Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang  Perubahan atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang
Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan  Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota menjadi Undang-Undang.