Page 208

## Tinjauan Kepastian Hukum Terhadap Legalitas Norma Dalam Aturan Transaksi Nontunai Diseluruh Ruas Jalan Tol
Nadiva Twindri Tarizki, Liza Marina Universitas Sahid Jakarta Liza_marina@usahid.ac.id

## Abstrak
Penerapan  transaksi  tol  non-tunai  sebagaimana  diatur  dalam  Permen  PUPR  No  16/2017 diberlakukan  sepenuhnya  diseluruh  ruas  jalan  tol  dan  meniadakan  transaksi  pembayaran  tol secara  tunai.  Apabila  melihat  ketentuan  norma  yang  menyatakan  bahwa  seluruh  ruas  jalan  tol tidak  menerima  transaksi  tunai  sebagaimana  diatur  dalam  Permen  tersebut,  maka  terdapat pertentangan  norma  dengan  Undang-Undang  No  7  Tahun  2011  tentang  Mata  uang,  yang menyatakan  bahwa  setiap  orang  dilarang  menolak  untuk  menerima  Rupiah yang penyerahannya dimaksudkan sebagai pembayaran. Selain itu dengan diterapkannya transaksi tol non-tunai  diseluruh  ruas  jalan  tol  tidak  memberikan  pilihan  bagi  pengguna  jalan  tol.  Metode penelitian  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  metode  penelitian  normatif  yaitu penelitian  hukum  yang  dengan  cara  penelitian  hukum  kepustakaan  yakni  menggunakan Undang-undang, Peraturan Menteri maupun Peraturan Bank Indonesia
Kata Kunci : Kepastian Hukum, Legalitas, Transaksi, Non Tunai

## Abstract
The  implementation  of  non-cash  toll  transactions  as  regulated  in  PUPR  Ministerial Regulation  No.  16/2017  is  fully  enforced  on  all  toll  roads  and  eliminates  cash  toll  payment transactions.  If  you  look  at  the  norm  provisions  which  state  that  all  toll  road  sections  do  not accept  cash  transactions  as  regulated  in  the  Ministerial  Regulation,  then  there  is  a  conflict  of norms  with  Law  No.  7  of  2011  concerning  Currency,  which  states  that  anyone  is  prohibited from  refusing  to  accept  Rupiah  whose  delivery  is  intended  as  payment.  In  addition,  the implementation  of  non-cash  toll  transactions  in  all  toll  roads  does  not  provide  options  for  toll road users. The research method used in this study is a normative research method, namely legal research  by  means  of  library  law  research  using  laws,  ministerial  regulations  and  Bank Indonesia regulations.
Keywords: Legal Certainty, Legality, Transactions, Non-Cash,

## 1. PENDAHULUAN
Pembangunan  infrastruktur  di  Indonesia  sebagai  salah  satu  kebijakan  yang dikeluarkan  oleh  pemerintah  untuk  mendukung  pembangunan  ekonomi  dalam
memelihara  kesatuan  dan  persatuan  bangsa.  Salah  satu  pembangunan  infrastruktur dilakukan  dengan  pembangunan  jalan.  Dimana  jalan  sebagai  salah  satu  prasarana untuk  menghubungkan  antara  pengguna  jalan  satu  dengan  yang  lainnya  untuk mencapai suatu kepentingan dan tujuan.
Infrastruktrur jalan yang dibangun secara umum bertujuan untuk mengurangi kemacetan.  Kemacetan  yang  terjadi  saat  ini  dikarenakan  infr  astruktur  yang  belum memadai  dibandingkan  dengan  peningkatan  volume  kendaraan  yang  berkembang pesat. Salah satu upaya untuk mengurai kemacetan adalah dengan dibangunnya jalan tol.
Pembangunan  infrastruktur  jalan  tol  yang  dilakukan  dimasa  pemerintahan Presiden  Jokowi  terlihat  begitu  signifikan,  walaupun  pembangunan  tol  di  beberapa daerah belum mampu mengatasi kemacetan secara keseluruhan namun jalan tol yang sudah beroperasi diharapkan dapat mengurangi kemacetan.
Perusahaan  jalan  tol  dilakukan  oleh  badan  usaha  milik  negara  dan/atau  badan  usaha milik  daerah  dan/atau  badan  usaha  milik  swasta.  Namun  dalam  keadaan  tertentu  yang menyebabkan  pengembangan  jaringan  jalan  tol  tidak  dapat  diwujudkan  oleh  badan usaha  baik  BUMN  dan/atau  BUMD  dan/atau  Swasta,  Pemerintah  dapat  mengambil langkah sesuai dengan kewenangannya 1
Tujuan  dari  pembangunan  jalan  menurut  Badan  Pengelola  Jalan  Tol  atau  yang disebut  BPJT  antara  lain  memperlancar  lalu  lintas  di  daerah  yang  telah  berkembang, meningkatkan  pelayanan  distribusi  barang  dan  jasa  guna  menunjang  pertumbuhan ekonomi,  meningkatkan  pemerataan  hasil  pembangunan  dan  keadilan,  dan  meringan kan beban dana pemerintah melalui partisipasi pengguna jalan 2
Badan  usaha  yang  diberikan  tanggung  jawab  untuk  mengelola  jalan  tol  oleh Pemerintah  adalah  Perseroan  Terbatas  yang  selanjutnya  disebut  PT  Jasa  Marga  Tbk. Dalam hal ini PT Jasa Marga Tbk berfungsi sebagai fasilitator penyedia pelayanan jalan tol dan bertujuan untuk mengatur serta mengeluarkan kebijakan kepada masyarakat luas agar dapat memperoleh jasa yang efisien, cepat, tepat, dan aman.
1 https://books.google.co.id/books?id=G3WmCQAAQBAJ&pg=PA10&lpg=PA10&dq=Na mun+dalam+keadaan+tertentu+yang+menyebabkan+pengembangan+jaringan+jalan+tol+tidak+da pat+diwujudkan+oleh+badan+usaha+baik+BUMN+dan/atau+BUMD+dan/atau+Swasta,+Pemerin tah+dapat+mengambil+langkah+sesuai+dengan+kewenangannya diakses 31 Januari 2018
2 http://bpjt.pu.go.id/konten/jalan-tol/tujuan-dan-manfaat diakses 25 November 2017
Berdasarkan Undang-undang Nomor 38 Tahun 2004 Tentang Jalan selanjutnya disebut  sebagai  UU  Jalan,  dijelaskan  dalam  Pasal  1  angka  4  bahwa  jalan  merupakan prasarana  transportasi  darat  yang  meliputi  segala  bagian  jalan,  termasuk  bangunan pelengkap  dan  perlengkapan  yang  dibutuhkan  bagi  lalu  lintas,  yang  berada  pada permukaan  tanah,  di  atas  permukaan  tanah,  di  bawah  permukaan  tanah  dan/atau,  serta diatas  permukaan  air,  kecuali  kereta  api,  jalan  lori,  dan  jalan  kabel.  Sementara Pengertian jalan tol berdasarkan UU Jalan Pasal 1 angka (7) juncto Pasal 1 angka (2) PP No. 15 tahun 2005 yang selanjutnya disebut PPJT tahun 2005 tentang Jalan Tol adalah: “Jalan  tol  adalah  jalan  umum  yang  merupakan  bagian  dari  sistem  jaringan  jalan  dan sebagai jalan nasional yang penggunanya diwajibkan untuk membayar tol.”
Sistem  pembayaran  tol  selama  ini  dilakukan  dengan  cara  tunai.  Namun  dalam perkembangannya  seiring  dengan  kemajuan  teknologi  yang  semakin  pesat,  sistem pembayaran  tol  mulai  dirubah  dengan  menerapkan  pembayaran  non  tunai  dibeberapa gerbang tol dengan menggunakan kartu elektronik tol (e-tol) yang berisi uang elektronik (e-money).
Dalam  sistem  pembayaran  non-tunai  diperlukan  suatu  mekanisme  operasional untuk  melakukan  perpindahan  dana  dari  satu  pihak  ke  pihak  lainnya.  Mekanisme operasional  ini  idealnya  harus  dapat  menjamin  kelancaran  dan  keamanan  perpindahan dana, serta kepastian penerimaan dana oleh pihak penerima. 3
Transaksi  tol  nontunai  menurut  Pasal  1  angka  (2)  Peraturan  Menteri  Pekerjaan Umum  dan  Perumahan  Rakyat  Nomor  16/PRT/M/2017  (Permen  PUPR  No  16/2017) Tentang Transaksi Tol Non Tunai di Jalan Tol adalah kegiatan pengumpulan/pembayaran  tarif  tol  menggunakan  alat  pembayaran  selain  uang  tunai. Transaksi  non-tunai  yang  dilakukan  oleh  masyarakat  bertujuan  agar  transaksi  dapat berjalan dengan aman dan efisien.
Menurut  Permen  PUPR  No  16/2017,  teknologi  transaksi  tol  nontunai  di terbitkan oleh penerbit uang elektronik baik bank dan/atau lembaga keuangan non-bank yang telah memperoleh perijinan sebagai alat pembayaran yang sesuai dengan ketentuan peraturan  perundang-undangan.  Teknologi  berbasis  kartu  uang  elektronik  diantara  nya
3 Aulia Pohan, Sistem Pembayaran Strategi dan Implementasi di Indonesia , Cetakan Ke-1, Jakarta: PT RajaGrafindo Persada, 2011, hlm. 86
e-toll,  e-money,  flazz,  brizzi.  E-toll  card  merupakan  alat  transaksi  elektronik  untuk pembayaran  tol.4  Hal  ini  menunjukkan  bahwa  alat  pembayaran  yang  sah  dapat dilakukan dengan menggunakan e-tol.
Pertimbangan  penerapan  transaksi  tol  non  tunai  dalam  Permen  PUPR  No 16/2017  adalah  untuk  memberikan  pelayanan  kepada  pengguna  jalan  tol  yang  efektif, efisien,  aman  dan  nyaman,  sehingga  perlu  melakukan  pengembangan  teknologi  sistem pembayaran  nontunai  yang  dapat  mempermudah  aksesbilitas  jalan  tol  dan  memangkas waktu  layanan  transaksi  di  gerbang  tol  sebagai  upaya  untuk  mengatasi  kemacetan  di gerbang tol akibat tingginya volume lalu lintas kendaraan.
Penerapan  transaksi  tol  nontunai  sebagaimana  diatur  dalam  Permen  tersebut diberlakukan sepenuhnya diseluruh jalan tol dan meniadakan transaksi  pembayaran tol secara  tunai.  Pada  Pasal  6  ayat  (1)  Permen  PUPR  No.  16/2017  menyatakan, “Penyelenggaraan  Transaksi  Tol  Nontunai  di  jalan  tol  dilakukan  sepenuhya  dengan tahapan  :  a.  Penerapan  Transaksi  Tol  Nontunai  sepenuhnya  diseluruh  jalan  tol  per  31 Oktober  2017;  dan  penerapan  transaksi  yang  sepenuhnya  menggunakan  teknologi berbasis nirsentuh per 31 Desember 2018. Kemudian pada ayat (2) menyatakan, “Pada saat  pemerapan  Transaksi  Tol  Nontunai  sepenuhnya  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat (1) huruf a diberlakukan, seluruh ruas jalan tol tidak menerima transaksi tunai.
Apabila melihat ketentuan norma menyatakan bahwa seluruh ruas jalan tol tidak menerima transaksi tunai sebagaimana diatur dalam Pasal 6 ayat (2) Permen PUPR No. 16/2017, maka terdapat pertentangan norma dengan ketentuan norma Pasal 23 ayat (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 20011 tentang Mata Uang selanjtnya disebut UU Mata Uang,  yang  menyatakan  setiap  orang  dilarang  menolak  untuk  menerima  Rupiah  yang penyerahannya dimaksudkan sebagai pembayaran.
Selain  itu  dengan  diterapkannya  transaksi  tol  nontunai  diseluruh  ruas  jalan  tol tidak  memberikan  pilihan  bagi  pengguna  jalan  tol  yang  akan  melakukan  pembayaran saat  masuk  ke  ruas  jalan  tol.  Hal  ini  tentunya  menimbulkan  ketidaknyamanan  bagi pengguna  jalan  tol  selaku  konsumen  yang  dijamin  dalam  Undang-Undang  Nomor  8 Tahun  1999  tentang  Perlindungan  Konsumen  yang  selamjutmya  disebut  UU Perlindungan Konsumen.
Hubungan  antara  penyedia  jasa  jalan  tol  dengan  pengguna  jalan  tol  adalah sebagai  pelaku  usaha  dan  konsumen,  sehingga  jaminan  terhadap  perlindungan konsumen wajib diperhatikan oleh pelaku usaha dalam membuat aturan.
Adanya  aturan  yang  melarang  seluruh  ruas  jalan  tol  untuk  tidak  melayani transaksi  tunai  yang  kemudian  ditindak  lanjuti  dengan  mengganti  loket  pembayaran tunai dengan mesin pembayaran nontunai tidak memberikan hak atas kenyamanan serta hak  untuk  memilih  model  pembayaran  saat  memasuki  ruas  jalan  tol.  Pelaku  usaha penyedia  jasa  tol  seharusnya  memberikan  pilihan  atas  model  pembayaran  baik  secara tunai  maupun  nontunai,  sehingga  dapat  memberikan  kenyamanan  bagi  pengguna  jasa jalan tol saat  mengalami  keadaan memaksa (force majeur) yaitu kedaruratan, kealpaan hingga terjadi suatu keadaan yang menyebabkan kerusakan (error) pada mesin pembaca chip  dalam  e-money,  yang  seharusnya  keadaan  tersebut  tidak  akan  menjadi  masalah apabila pelaku usaha penyedia jasa jalan tol menyediakan minimal 1 loket pembayaran tunai.

## 2. METODE PENELITIAN
Metode  penelitian  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  metode penelitian  normatif  yaitu  penelitian  hukum  yang  dengan  cara  penelitian  hukum kepustakaan.  Penelitian  hukum  normatif  disebut  juga  penelitian  hukum  doktrinal. Pada  penelitian  hukum  jenis  ini,  acapkali  hukum  dikonsepkan  sebagai  apa  yang tertulis  dalam  peraturan  perundang–  undangan  ( law  in  Books )  atau  hukum dikonsepkan  sebagai  kaidah  atau  norma  yang  merupakan  patokan  berperilaku manusia yang dianggap pantas

## 3. HASIL DAN PEMBAHASAN
Kepastian Hukum Bagi Konsumen Atas Pemberlakuan Transaksi Tol Nontunai Diseluruh Ruas Jalan Tol
Konstitusi  Republik  Indonesia  telah  memberikan  Jaminan  Kepastian  hukum yang adil bagi setiap warga Negara yang diatur dalam Pasal 28D ayat (1) UUD 1945.
Menurut  Scheltema,  ada  4  (empat)  unsur  negara  hukum  yang  salah  satunya adanya  kepastian  hukum.  Kemudian  kepastian  hukum  mengandung  asas  legalitas; undang-undang yang mengatur tindakan yang berwenang sedemikian rupa, sehingga
warga  dapat  mengetahui  apa  yang  dapat  diharapkan;  undang-undang  tidak  boleh berlaku surut; hak asasi dijamin undang-undang; dan pengadilan bebas dari pengaruh kekuasaan lain. 4
Dari  beberapa  pendapat  ahli  tersebut,  berbicara  kepastian  hukum,  maka  akan bermuara  kepada  kepentingan  masyarakat  luas.  Sudah  seharusnya  produk  hukum yang  diciptakan  oleh  negara  melalui  cabang  kekuasaan  legislatif  harus  melihat realitas  sosial  dimasyarakat.  Karena  terkadang  produk  hukum  yang  menutup  mata akan  realitas  yang  ada  dimasyarakat  sering  kali  tidak  bertentangan  dengan kepentingan masyarakat.
Jadi kepastian hukum merupakan konsekeunsi logis dalam prinsip negara hukum yang bertujuan untuk melindungi hak asasi manusia bukan sebaliknya. Karena pada hakekatnya  hukum  diciptakan  untuk  manusia,  bukan  manusia  untuk  hukum.99 Sejalan  sebagaimana  yang  diungkapkan  Albert  Venn  Dicey  dalam  bukunya  yang berjudul  Introduction  to  the  Study  of  Law  of  the  Constitutions  pada  tahun  1885.  Ia mengemukakan ciri negara hukum kedalam 3 (tiga) unsur, yaitu: Supremacy of Law; Equality Before the Law; dan Constitution based on Individual Rights. 5
Dengan demikian, agar kepastian hukum dapat tercipta perlu disesuaikan dengan kondisi  suatu  masyarakat.  Dalam  konteks  Indonesia,  maka  kepastian  hukum  yang kaya  dengan  nilai-nilai  Pancasila.  Apabila  semata  hanya  kepastian  hukum,  maka masyarakat akan dihadapkan dengan teks peraturan perundang-undangan yang tidak memiliki  makna.  Pancasila  merupakan  dasar  yang  menjadi  nilai-nilai  sebuah  teks peraturan  perundang-undangan.  Ini  sebabnya,  pada  ketentuan  Pasal  2  Undang- Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan Pancasila ditempatkan sebagai sumber dari segala sumber hukum negara. Jika  meminjam  teori  stufenbautheory  yang  dikemukakan  Hans  Kelsen,  Pancasila merupakan  Grundnorm 6 .  Dan  isitilah  lain  adalah  Staatsfundamentalnorm  menurut
4 Mohammad Tahir Azhary, Negara Hukum-Suatu Studi tentang Prinsip-Prinsipnya dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini , Cetakan Pertama,
5 Azhary, Negara  Hukum Indonesia  Analisis Yuridis  Tentang Unsur-Unsurnya ,  Cetakan Pertama, Jakarta : Universitas Indonesia (UI Press),1995, hlm. 39
6 Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara , Cetakan keenam, Nusa Media: Bandung, 2011, hlm. 179
Hans Nawiansky yaitu murid dari Hans Kelsen. 7 pakar filsafat Notonagoro yang pada pidato  dies  natalis  UGM,  10  November  1955,  menyebut  Pancasila  sebagai  “norma fundamental  negara”  (staatsfundamentalnorm).  Staatsfundamentalnorm  merupakan norma  tertinggi.  Lebih  dari  itu.103  Dahlan  Thaib  menyatakan  sumber  dari  segala sumber hukum negara adalah pandangan hidup, kesadaran dan cita-cita hukum serta moral  yang  meliputi  suasana  kejiwaan  dan  watak  suatu  bangsa.  Pandangan  hidup bangsa  Indonesia  adalah  yang  didalamnya  terkandung  cita-cita  moral,  cita-cita hukum, watak serta jiwa bangsa (volkgeist) Indonesia, adalah Pancasila 8 . Pernyataan Dahlan  Thaib  sesungguhnya  bertalian  dengan  ajaran  Friedrich  Carl  von  Savigny (1779-1861).  Inti  dari  ajaran  Savigny  adalah  hukum  merupakan  hanyalah  cerminan dari  jiwa  masyarakat.  Karena  hukum  sejati  tidak  dibuat  melainkan  ia  harus ditemukan.
Artinya  jika  kepastian  hukum  diterapkan  dalam  konteks  Jaminan  bagi Konsumen  atas  pemberlakuan  Transaksi  Tol  Non-Tunai  diseluruh  ruas  jalan  tol apabila  disandarkan  pada  nilai-nilai  Pancasila,  maka  kepastian  hukum  harus mengandung keadilan bagi Konsumen selaku pengguna jalan tol.
Pengguna  jalan  tol  adalah  konsumen,  oleh  karenanya  perlindungan  terhadap konsumen  harus  diperhatikan.  Jika  mengacu  pada  UU  No.  8  Tahun  1999  tentang Perlindungan Konsumen (UU Perlindungan Konsumen) dijelaskan tentang apa yang dimaksud konsumen dalam ketentuan umum Pasal 1 angka 2 yang menyatakan :
Konsumen  adalah  setiap  orang  pemakai  barang  dan/atau  jasa  yang  tersedia dalam  masyarakat,  baik  bagi  kepentingan  diri  sendiri,  keluarga,  orang  lain maupun makhluk hidup lain dan tidak untuk diperdagangkan
Berdasarkan  pengertian  diatas,  maka  pengguna  jalan  tol  adalah  konsumen. Sementara yang dimaksud Pelaku Usaha menurut Pasal 1 angka 3 UU Perlindungan Konsumen adalah :
“Pelaku  usaha  adalah  setiap  orang  perseorangan  atau  badan  usaha,  baik  yang berbentuk  badan  hukum  maupun  bukan  badan  hukum  yang  didirikan  dan berkedudukan  atau  melakukan  kegiatan  dalam  wilayah  hukum  negara  Republik
7 Maria Farida Indarti S, Ilmu Perundang-Undangan jenis, Fungsi, dan Materi Muatan , Kanisius: Yogayakarta, 2007, hlm. 44-45
8 Dahlan Thaib , Pancasila Yuridis Ketatanegaraan , Yogyakarta: AMP YKPN, 1994, hlm.
71
Indonesia, baik sendiri maupun bersama-sama melalui perjanjian menyelenggarakan kegiatan usaha dalam berbagai bidang ekonomi.”
Artinya bahwa penyedia jasa jalan tol adalah badan usaha yang berbentuk badan hukum  yang didirikan untuk  melakukan kegiatan usaha dalam bidang jasa jalan tol. Maka berdasarkan pengertian diatas terdapat hubungan antara pengguna jasa jalan tol selaku konsumen dengan penyedia jasa jalan tol sebagai pelaku usaha.
Adanya  hubungan  antara  pelaku  usaha  dan  konsumen  memiliki  konsekwensi adanya perlindungan terhadap konsumen sebagai jaminan atas kepastian hukum yang harus  diterima  oleh  konsumen  saat  memakai  barang  dan/atau  jasa  yang  disediakan oleh pelaku usaha, dalam hal ini pengguna jasa jalan tol mendapatkan perlindungan atas hak-haknya saat memilih untuk menggunakan jalan tol.
Aturan  menerapkan  transaksi  nontunai  yang  diberlakukan  diseluruh  ruas  jalan tol  jelas  tidak  memberikan  pilihan  bagi  pengguna  jalan  tol  dalam  melakukan pembayaran.  Artinya  penyedia  jasa  jalan  tol  selaku  pelaku  usaha  tidak  memberikan pilihan  transaksi  bagi  pengguna  jalan  tol.  Hal  ini  telah  mengabaikan  hak  atas kenyamanan, hak untuk memilih yang dijamin dalam Pasal 4 huruf a dan huruf b UU Perlindungan Konsumen.
Hak  memilih  yang  dimaksud  bukan  memilih  untuk  menggunakan  jalan  umum atau  jalan  tol,  karena  saat  warga  Negara  menggunakan  jalan  umum  tidak  ada hubungan  kausalitas  dengan  pelaku  usaha  penyedia  jasa  jalan  tol.  Artinya  tidak menimbulkan  hubungan  sebagaimana  diatur  dalam  UU  Perlindungan  Konsumen. Pilihan yang dimaksud  adalah saat  Warga Negara masuk ke ruas jalan tol, disitulah baru terjadi hubungan kausalitas antara pelaku usaha penyedia jasa jalan tol dengan pengguna  jalan  tol  selaku  konsumen  sebagaimana  diatur  dalam  UU  Perlindungan Konsumen.
Penerapan  transaksi  nontunai  bertujuan  untuk  memberikan  pelayanan  kepada pengguna  jalan  tol  agar  lebih  efektif,  efisien,  aman  dan  nyaman,  serta  agar  dapat mempermudah  aksesibilitas  jalan  tol  dan  memangkas  waktu  layanan  transaksi  di gerbang  tol.  Selain  itu  penerapan  transaksi  nontunai  sebagai  upaya  mengatasi kemacetan di gerbang tol akibat tingginya volume lalu lintas kendaraan. Tujuan serta upaya  ini  merupakan  itikad  baik  pelaku  usaha  penyedia  jasa  jalan  tol  dengan
memanfaatkan  kemajuan  teknologi,  namun  bukan  berarti  tidak  memberikan  pilihan kepada pengguna jalan tol untuk melakukan transaksi tunai.
Memberikan pilihan kepada pengguna jalan tol untuk dapat melakukan transaksi pembayaran  tunai  adalah  bagian  dari  kewajiban  pelaku  usaha  penyedia  jalan  tol untuk mengantisipasi kemungkinan terjadinya keadaan memaksa atau kendala teknis. Hal  ini  juga  ditegaskan  oleh  Mahkamah  Konstitusi  dalam  Putusan  No.  91/PUU- XV/2017 yang menyatakan:
“Namun  demikian,  kendatipun  penggunaan  uang  elektronik  (e-money)  untuk pembayaran  tol  bukan  persoalan  konstitusionalitas  norma,  penting  bagi Mahkamah  untuk  mengingatkan  kepada  pelaku  usaha,  dalam  hal  ini  penyedia jasa  jalan  tol,  untuk  mengantisipasi  kemungkinan  terjadinya  keadaan  memaksa (force  majeur)  yaitu  kedaruratan,  kealpaan  hingga  terjadi  suatu  keadaan  yang menyebabkan  kerusakan  (error)  pada  mesin  pembaca  chip  dalam  e-money, termasik  kemungkinan  adanya  pengguna  jalan  tol  yang  tidak  mengetahui keharusan penggunaan uang elektronik (e-money), sehingga pengguna jasa jalan tol tidak terjebak disebabkan oleh kemungkinan-kemungkinan tersebut.”
Bentuk  kealpaan  lain  yang  dapat  terjadi  adalah  saat  pengendara  mobil  dalam kondisi  yang  sangat  membutuhkan  akses  jalan  tanpa  hambatan,  namun  saat  sudah memasuki ruas jalan tol pengendara lupa berapa saldo dalam kartu, pengendara tidak membawa  kartu  transaksi  pembayaran,  kartu  transaksi  untuk  pembayaran  nontunai rusak saat  akan digunakan. Hal ini akan menimbulkan ketidaknyamanan, hambatan, atau dapat menyebabkan pengendara selaku konsumen terjebak dalam ruas jalan tol. Lain  hal  apabila  peyedia  jasa  jalan  tol  tetap  menyediakan  1  loket  pembayaran transaksi  tunai  sehingga  ada  pilihan  pembayaran  yang  disediakan  untuk mengantisipasi  bila  terjadi  keadaan  memaksa  baik  kerusakan,  kedaruratan  dan kealpaan  sebagaimana  telah  diingatkan  oleh  Mahkamah  Konstitusi  melalui Putusannya.

## Legalitas Norma Transaksi Nontunai Yang Diberlakukan Diseluruh Ruas Jalan Tol
Sistem  peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia  menganut  pada  asas hierarki, sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 tentang jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan. Selain jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan  diatas,  ada  jenis  peraturan  perundang-  undangan  lain
sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  8  ayat  (1)  UU  No.  12  Tahun  2011  salah  satunya adalah peraturan Menteri.
Namun dalam Pasal 8 ayat (2) ditegaskan bahwa peraturan perundang- undangan sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  8  ayat  (1),  diakui  keberadaannya  dan  mempunyai kekuatan  hukum  mengikat  sepanjang  diperintahkan  oleh  peraturan  perundang- undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Apabila  mengacu  pada  pasal  8  ayat  (2)  UU  No.  12  Tahun  2011  terdapat  frasa “sepanjang  diperintahkan  oleh  peraturan-perundang-undangan  yang  lebih  tinggi”. Hal  tersebut  dapat  terlihat  pada  bagian  konsideran  “mengingat”,  dimana  dalam bagian  konsideran  tersebut  hanya  terdapat  1  (satu)  peraturan  perundang-undangan yang  lebih  tinggi  yakni  Peraturan  Pemerintah  Nomor  15  Tahun  2005  tentang  Jalan Tol  sebagaimana  telah  beberapa  kali  diubah,  terakhir  dengan  Peraturan  Pemerintah No.  43  Tahun  2013  tentang  perubahan  kedua  atas  peraturan  pemerintah  Nomor  15 Tahun  2005  tentang  Jalan  Tol.  Jika  mengacu  padavu  peraturan  pemerintah  tersebut tidak  ada  perintah  untuk  mengatur  transaksi  pembayaran  tol  non-tunai.  Artinya Peraturan  Menteri  PUPR  No.  16/PRT/M/2017  cacat  secara  formil  karena  tidak pembentukannya tidak diperintahkan.
Selanjutnya  terhadap  adanya  pertentangan  norma  secara  materil,  dalam  ketentuan norma Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 yang mengatur tentang jenis peraturan perundang-undangan diatas berkekuatan hukum secara berjenjang. Artinya peraturan perundang-undangan  yang  dibawah  tidak  boleh  bertentangan  dengan  peraturan perundang-undangan  yang  berada  diatasnya.  Apabila  ada  ketentuan  norma  dalam peraturan  perundang-undangan  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan yang  berada  diatasnya,  maka  ketentuan  norma  itu  berdasarkan  asas  hierarki  (lex superior derogat legi inferior) dapat dikesampingkan.
Maksud  dari  “dapat  dikesampingkan”  terhadap  ketentuan  norma  dalam  peraturan perundang-undangan  yang  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan diatasnya  dapat  diuji  legalitas  maupun  konstitusionalitasnya  ke  Mahkamah  Agung maupun ke Mahkamah Konstitusi sebagaimana diatur pada pasal 9 UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyatakan :
1. Dalam  hal  suatu  Undang-Undang  diduga  bertentangan  dengan  Undang-Undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945,  pengujiannya  dilakukan  oleh Mahkamah Konstitusi.
2. Dalam  hal  suatu  Peraturan  Perundang-undangan  di  bawah  Undang-  Undang diduga  bertentangan  dengan  Undang-Undang,  pengujiannya  dilakukan  oleh Mahkamah Agung.
Artinya  baik  secara  asas  maupun  dalam  aturan  pembentukan  peraturan  perundang- undangan  secara  tegas  menyatakan  bahwa  tidak  boleh  ada  ketentuan  norma  yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan diatasnya.
Aturan  tentang  Penyelenggaraan  Transaksi  Tol  Nontunai  yang  yang diberlakukan diseluruh ruas jalan tol dan menyatakan untuk tidak menerima transaksi tunai  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  6  ayat  (1)  dan  ayat  (2)  Peraturan  Menteri PUPR  No.  16/PRT/M/2017  tentang  Transaksi  Tol  Nontunai  di  jalan  Tol  secara hierarki  norma  jelas  bertentangan  dengan  Pasal  23  UU  N0.  7  Tahun  2011  tentang Mata  Uang  karena  dalam  ketentuan  norma  tersebut  diatur  bahwa  setiap  orang dilarang menolak untuk menerima rupiah yang penyerahannya dimaksudkan sebagai pembayaran atau menyelesaikan kewajiban yang harus dipenuhi dengan Rupiah. Ketentuan norma pada Pasal 6 Peraturan Menteri PUPR No. 16/PRT/M/2017 tentang Transaksi Tol Nontunai di jalan Tol menyatakan bahwa :
1. Penyelenggara Transaksi Tol Non Tunai dijalan tol dilakukan dengan tahapan :
a. penerapan  Transaksi  Tol  Nontunai  sepenuhnya  diseluruh  jalan  tol  per  31 Oktober 2017;
b. penerapan  transaksi  yang  sepenuhnya  menggunakan  teknologi  berbasis nirsentuh per 31 Desember 2018
2. Pada saat penerapan Transaksi Tol Nontunai sepenuhnya sebagaimana dimaksud pada  ayat  (1)  huruf  a  diberlakukan,  seluruh  ruas  jalan  tol  tidak  menerima transaksi tunai
Sementara pada Pasal 23 UU No. 7 Tahun 2011 tentang Mata Uang, menyatakan bahwa :
1)  Setiap  orang  dilarang  menolak  untuk  menerima  Rupiah  yang  penyerahannya dimaksudkan  sebagai  pembayaran  atau  untuk  menyelesaikan  kewajiban  yang  harus dipenuhi  dengan  Rupiah  dan/atau  untuk  transaksi  keuangan  lainnya  di  Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, kecuali karena terdapat keraguan atas keaslian Rupiah.
Ketentuan  norma  yang  terdapat  dalam  Peraturan  Menteri  PUPR  No. 16/PRT/M2017 pada pokoknya menyatakan bahwa pada saat penerapan transaksi tol non-tunai sepenuhnya diberlakukan (Per 31 Oktober 2017), maka seluruh ruas jalan tol  tidak  menerima  transaksi  tunai.  Hal  tersebut  jelas  bertentangan  dengan  Pasal  23
UU  No.  7  Tahun  2011  tentang  Mata  Uang  yang  melarang  setiap  orang  menolak untuk menerima rupiah yang penyerahannya dimaksudkan sebagai pembayaran atau menyelesaikan  kewajibannya  yang  harus  dipenuhi  dengan  rupiah,  dalam  hal  ini antara pengguna jasa jala tol dengan penyedia jasa jalan tol.
Makna  dari  frasa  “setiap  orang”  bukan  hanya  ditujukan  kepada  warga  Negara perorangan,  namun  juga  ditujukan  kepada  badan  hukum  dalam  hal  ini  termasuk penyedia  jasa  jalan  tol.  Jika  melihat  rumusan  Pasal  23  UU  Mata  Uang,  dapat ditafsirkan bahwa penyedia jasa jalan tol sebagai  perusahaan yang berbadan hukum dilarang menolak untuk menerima rupiah yang penyerahannya dimaksudkan sebagai pembayaran.
Selanjutnya  terhadap  frasa  “yang  penyerahannya  dimaksudkan  sebagai pembayaran”  jika  ditafsirkan  secara  gramatikal  bahwa  kata  penyerahan  menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) adalah “perbuatan meyerahkan”. Artinya ada suatu tindakan menyerahkan atau terjadi perbuatan serah terima antara pengguna jasa jalan  tol  dengan  penjaga  loket  pembayaran  penyedia  jasa  jalan  tol.  Sementara  yang dimaksud  transaksi  Tol  Nontunai  sebagaimana  diatur    dalam  Pasal  1  angka    2 Peraturan
Menteri PUPR
No.16/PRT/M/2017 adalah kegiatan pengumpulan/pembayaran tarif tol menggunakan alat pembayaran selain uang tunai.
Alat  pembayaran  selain  uang  tunai  yang  dimaksud  adalah  Uang  Elektronik, Pengertian uang elektronik berdasarkan Pasal 1 angka 3 Peraturan Menteri PUPR No. 16/PRT/M/2017  adalah  alat  pembayaran  sah  yang  diterbitkan  atas  dasar  nilai  uang yang  disetor  terlebih  dahulu  oleh  pemegang  kepada  penerbit.  Penggunaan  uang elektronik  dalam  transaksi  tol  memerlukan  alat  yang  disebut  peralatan  transaksi  tol non-tunai.  Peralatan  dimaksud  berdasarkan  Pasal  1  angka  4  Peraturan  Menteri  No. 16/PRT/M/2017  adalah  segala  jenis  peralatan  yang  digunakan  untuk  mendukung pelaksanaan  transaksi  nontunai  di  jalan  tol  yang  mencangkup  sistem  bagian  depan, tengah  dan  belakang  (front-end,  middle-end,  dan  back-end)  serta  perlengkapan  isi uang saldo uang elekronik. Artinya transaksi tol nontunai dengan menggunakan uang elektronik  melalui  peralatan  transaksi  nontunai  bukan  merupakan  perbuatan penyerahan rupiah yang penyerahannya dimaksudkan sebagai pembayaran.
Maka  frasa  “tidak  menerima  transaksi  tunai”  dalam  Pasal  6  ayat  (2)  Permen PUPR  No.  16/2017  bertentangan  dengan  Ketentuan  Norma  yang  melarang  setiap orang  untuk  menolak  menerima  rupiah  yang  penyerahannya  dimaksudkan  sebagai pembayaran sebagaimana telah diatur secara tegas dan jelas dalam Pasal 23 UU Mata Uang.  Pada  prinsipnya  tidak  boleh  ada  peraturan  perundang-undangan  dibawah undang-undang yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan diatasnya. Hal ini sesuai dengan asas Hierarki (lex superior derogat legi inferior).
Penerapan  transaksi  tol  non-tunai  yang  diatur  pada  Pasal  6  Peraturan  Menteri PUPR  No.  16/PRT/M/2017  berbeda  dengan  pengujian  undang-  undang  dengan nomor Perkara 91/PUU-XV/2017 yang diputus dan diucapkan dalam sidang terbuka pada  tanggal  28  Februari  2018.  Pertimbangan  hukum  dalam  putusan  Mahkamah Konstitusi No. 91/PUU-XV/2017 menyatakan :
“Apabila dalam hal penggunaan jalan tol ada kekhawatiran akan terjadinya keadaan memaksa  (force  majeur)  yaitu  kedaruratan,  kealpaan  hingga  terjadi  suatu  keadaan yang  menyebabkan  kerusakan  (error)  pada  mesin  pembaca  chip  dalam  e-money, yang seharusnya keadaan tersebut dapat menggantikan uang elektronik dengan uang dalam  bentuk  kertas  atau  logam  seperti  yang  didalilkan  oleh  Pemohon,  menurut Mahkamah,  hal  tersebut  sekali  lagi  juga  bukanlah  menyangkut  masalah inkonstitusionalitas  suatu  norma  melainkan  persoalan  yang  bersifat  teknis  di lapangan  yang  dapat  diatasi  para  pengguna  tol  dengan  meminta  petugas  pintu  tol yang kebetulan sedang bertugas pada saat itu untuk mengatasinya. Begitupula dengan dalil  pemohon  yang  mengkaitkan  permasalahan  pengunaan  uang  elektronok  dalam membayar tol dengan Pasal 21 ayat (1) undang-undang nomor 7 tahun 2011 tentang Mata  Uang,  yang  mewajibkan  menggunakan  rupiah  pada  saat  setiap  transaksi pembayaran.  Terhadap  dalil  tersebut  Mahkamah  berpendapat  bahwa  dalam setiapuang elektronok terdapat jumlah uang dalam bentuk rupiah bukan dalam bentuk mata  uang  Negara  lain.  Oleh  karena  itu  pembayaran  dengan  menggunakan  uang elektronik  sama  dengan  membayar  dengan  rupiah  yang  telah  dikonversi  ke  dalam bentuk  uang  elektronik.  Dengan  demikian  penggunaan  uang  elektronik  yang digunakan  untuk  membayar  jasa  jalan  tol  sama  sekali  tidak  mengesampingkan rupiah,  sehingga  aturan  yang  mewajibkan  pengguna  jalan  tol  untuk  membayarnya
dengan  menggunakan  uang  elektronik  tidak  ada  relevansinya  dengan  norma  yang diuji oleh Pemohon.”
Walaupun  secara  substansi  permohonan,  pemohon  mempersoalkan  penerapan transaksi  tol  non  tunai  diseluruh  ruas  jalan  tol  yang  mengakibatkan  hak konstitusional pemohon dirugikan, namun menurut Mahkamah, persoalan yang diuji oleh  Pemohon  bukanlah  persoalan  inkonstitusionalitas  suatu  norma  melainkan persoalan  yang  bersifat  teknis  dilapangan.  Maka  dalam  pertimbangan  hukumnya Mahkamah tidak mempersoalkan tentang penerapan transaksi tol non tunai diseluruh ruas  jalan  tol  yang  diatur  dalam  peraturan  Menteri  PUPR  No.  16/PRT/M/2017. Namun  Mahkamah  menjelaskan  tentang  persoalan  penggunaan  e-money  dalam transaksi tol non tunai.

## 4. PENUTUP

## Kesimpulan
Berdasarkan seluruh uraian diatas maka dapat disimpulkan antara lain :
1. Belum  adanya  kepastian  hukum  yang  diberikan  terhadap  warga  negara  selaku konsumen pengguna jasa jalan tol atas berlakunya kebijakan transaksi non-tunai diseluruh  ruas  jalan  tol.  Hal  ini  di  buktikan  dengan  tidak  adanya  pilihan  dalam melakukan  transaksi  pembayaran  bagi  pengguna  jalan  tol  baik  transaksi pembayaran secara tunai ataupun nontunai
2. Tidak  adanya  legalitas  norma  dalam  transaksi  nontunai  yang  diberlakukan diseluruh  ruas  jalan  tol.  Terdapat  pertentangan  antara  peraturan  perundang- undangan  dibawah  undang-undang  dalam  hal  ini  Peraturan  Menteri  PUPR  No. 16/PRT/M/2017 dengan Peraturan Perundang-undangan diatasnya yakni Undang- undang  Mata  Uang.  Berdasarkan  hierarki  peraturan  perundang-undangan, ketentuan  norma  undang-undang  yang  lebih  rendah  kedudukannya  tidak  boleh bertentangan  dengan  ketentuan  norma  yang  lebih  tinggi  kedudukannya,  dimana dalam  uraian  diatas  secara  penafsiran  gramatikal  dan  sistematis  terdapat
pertentangan  norma  antara  Pasal  6  ayat  (2)  No  Permen  PUPR  No. 16/PRT/M/2017 dengan Pasal 23 UU Mata Uang.

## Saran
1. Pelaku Usaha penyedia jasa tol harus menyediakan sekurang-kurangnya 1 (satu) loket  dengan  sistem  pembayaran  tunai  di  setiap  gardu  tol.  Hal  ini  guna mengantisipasi kepadatan pada gerbang tol, yang dapat diakibatkan karena habis atau  kurangnya  saldo  dalam  uang  elektronik,  rusak  atau  hilangnya  uang elektronik, dan error pada uang elektronik maupun pada mesin yang berada pada gerbang tol. Sehingga tetap ada pilihan terhadap kondisi mendesak tersebut, agar konsumen tetap bisa mendapatkan hak kenyamana dan hak memilih.
2. Adanya  pertentangan  Norma  antara  Pasal  6  ayat  (2)  Permen  PUPR  No 16/PRT/M/2017  dengan  Pasal  23  UU  Mata  Uang  perlu  diuji  ke  Mahkamah Agung,  agar  dapat  diukur  legalitas  norma  yang  melarang  seluruh  ruas  jalan  tol untuk menerima transaksi pembayaran tunai.

## DAFTAR PUSTAKA

## BUKU
Ahmadi  Miru  dan  Sutarman  Yodo, Hukum  Perlindingan  Konsumen , Jakarta : PT RajaGrafindo Persada, 2008
Achmad  Ruslan, Teori  dan  Panduan  Praktik  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  di  Indonesia ,  Yogyakarta  :  Rangkang Education, 2011
Ahmadi  Miru, Prinsip-Prinsip  Perlindungan  Hukum  Bagi  Konsumen  Di Indonesia, Cetakan ke-2, Jakarta : PT Raja Grafindo, 2013
Aulia  Pohan, Sistem  Pembayaran  Strategi  dan  Implementasi  di Indonesia , Cetakan Ke-1, Jakarta : P T RajaGrafindo Persada, 2011 Achmad  Ali, Menguak  Tabir  Hukum ,  Jakarta  :  PRENAMEDIA  GROUP, 2015
Bernard  L.  Tanya  &  DKK, Teori  Hukum  Strategi  Tertiba  Manusia  Lintas Ruang Dan Generasi , Jakarta : CV Kita, 2006
Celina  Tri  Siwi  Kristiyanti  SH  M.Hum, Hukum  Perlindungan  Konsumen , Jakarta : Sinar Grafika, 2011
C.S.T., Kansil, Pengantar Ilmu Hukum, Jilid I, cetakan ke-9, Jakarta : Balai Pustaka, 1992
Gatot  Supramono, Hukum  Uang  Di  Indonesia ,  Bekasi  :  Gramata Publishing, 2014
Hans Kelsen, Teori  Umum  Tentang  Hukum dan  Negara , Cetakan  keenam, Nusa Media: Bandung, 2011
Jimly Asshiddiqie dan M. Ali Safa’at, Teori  Hans kelsen Tentang  Hukum , Jakarta : Konpres, 2006
Janus  Sidabalok, Hukum  Perlindungan  Konsumen  di  Indonesia ,  Cetakan ke- 3, Jakarta : PT Citra Aditya Bakti, 2014
Jazim  Hamidi,  et.al.,  Teori  dan  Politik  Hukum  Tata  Negara,  Yogyakarta  : Total Media, 2009
Laksanto  Utomo, Aspek  Hukum  Kartu  Kredit  Dan  Perlindungan Konsumen ,  Edisi  Kedua,  Cetakan  ke-1,  ISBN  978-979-414-210-3, Bandung : Alumni, 2015.
M.  Lawrence,  Friedmann  dalam  Teguh  Prasetyo  Dan  Abdul  Halim Barkatullah, Filsafat,  Teori,  &  Ilmu  Hukum  Pemikiran  Menuju Masyarakat  Yang  Berkeadilan  Dan  Bermataba t,  Jakarta:  PT  Raja Grafindo Perkasa, 2012, hlm. 341 - 342
Mohammad  Tahir  Azhary, Negara  Hukum-Suatu  Studi  tentang  Prinsip- Prinsipnya  dari  Segi  Hukum  Islam,  Implementasinya  pada  Periode Negara  Madinah  dan  Masa  Kini ,  Cetakan  Pertama,  Jakarta:  Bulan Bintang,  1992,  hlm.  50,  dalam  Zainal  Arifin  Hoesein, Kekuasaan Kehakiman , Yogyakarta: Imperium, 2013

## PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; Undang- undang Nomor 23 Tahun 1999 Tentang Bank Indonesia; Nomor 8 Tahun 1999 Tentang Perlindungan Konsumen; Undang-undang Nomor 38 Tahun 2004 Tentang Jalan;
Undang-undang Nomor 15 Tahun 2005 Tentang Jalan Tol;
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun 2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan;
Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2011 Tentang Mata Uang;
Peraturan  Menteri  Pekerjaan  Umum  dan  Perumahan  RakyatNomor 16/PRT/M/2017 Tentang Transaksi Tol Non Tunai di Jalan Tol;
Peraturan  Bank  Indonesia  Nomor  16/8/PBI/2014  tentang  Uang  Elektronik; Peraturan Bank Indonesia Nomor 7/3/PBI/2015  tentang Kewajiban Penggunaan  Rupiah  di  Wilayah  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia; Peraturan  Bank  Indonesia  Nomor  7/32/PBI/2015  tentang  Pencabutan  Atas Peraturan  Bank  Indonesia  Nomor  6/11/PBI/2004  Tentang  Suku  Bunga Penjaminan  Simpanan  Pihak  Ketiga  dan  Pasar  Uang  Antar  Bank
Sebagaimana Telah  Diubah Terakhir
Dengan PeraturanbBank IndonesiaNomor 7/28/PBI/2005;
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU- XV/2017; Putusan Mahkamah Agung Nomot 61 P/HUM/2017.

## JURNAL
Amin Setio Lestiningsih dan Elyna Agustini, “Hubungan Pengguna E- TollCard Terhadap  Pendapatan  Tol  pada  PT  Jasa  Marga  Cabang  Ctc: Studi  Kasus Gerbang Tol Tebet  1” http://ejournal- binainsani.ac.id/index.php/JIABI/article/view/198 diakses 19
November 2017
Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, “Ketentuan Konstitisional Pemberlakuan Keadaan  Darurat  dalam  Suatu  Negara”, Jurnal  Konstitusi,  vol.6,  no.1
2009  Vera  Intanie  Dewi,  “ Perkembangan  Sistem  Pembayaran  di Indonesia” ,  vol. 10no.2,  2006.  https://media.  neliti.com/media/publications/
12995-ID- perkembangan-sistem-pembayaran-di-indonesia.pdf  diakses20 November 2017