## JURNAL CREPIDO
Jurnal Mengenai Dasar-Dasar Pemikiran Hukum: Filsafat dan Ilmu Hukum Tersedia online di https://ejournal2.undip.ac.id/index.php/crepido/ Volume 03, Nomor 02, November 2021
110

## DUALISME PENGUJIAN PERATURAN DAERAH: LEGITIMASI KONSTITUSIONAL DAN MENGAKHIRI AMBIVALENSI PENYELESAIAN HUKUM
Alwadud Lule Universitas Pasifik Morotai Jl. Siswa Desa Darame, Pulau Morotai, 97771 dutunipas@gmail.com

## Abstract
As  a  regional legislative  product,  legally  the  existence  of regional regulations  is  recognized  in the hierarchy of laws and regulations whose position is under the law. The design of the post- reform  regulatory  review  of  regional  regulations  places  two  institutions  simultaneously  in assessing/testing  the  legality  of  regional  regulations,  namely  the  Supreme  Court  through  a judicial review mechanism and sthe Government (President, Minister of Home Affairs, and the Governor)  through  an  executive  review  mechanism.  Both  institutions  have  constitutional legitimacy so that it leaves a complex problem in the implementation process. The existence of dualism  control  of  regional  legal  norms  will  create  legal  dilemmas  which  in  practice  have  an impact  on  legal  ambivalence.  However,  the  problem  of  dualism  in  reviewing  Regional Regulations  is  resolved  through the  constitutional  route  by  conducting  a  judicial  review  of  the Special Regional Government Law which regulates the cancellation of Regional Regulations.
Keywords: Local Regulations; Executive Review; Judicial Review

## Abstrak
Eksistensi  peraturan  daerah  sebagai  produk  legislatif  daerah,  secara  legalitas  diakui  dalam hirarki  peraturan  perundang-undangan  yang  kedudukannya  berada  dibawah  undang-undang. Desain  pengaturan  pengujian  peraturan  daerah  pasca  reformasi  menempatkan  dua  lembaga sekaligus  dalam  menilai/menguji  legalitas  peraturan  daerah,  yaitu  Mahkamah  Agung  melalui mekanisme  judicial  review  dan  Pemerintah  (Presiden,  Mendagri,  dan  Gubernur)  melalui mekanisme  executive  review.  Kedua  lembaga  tersebut  memiliki  legitimasi  konstitusional sehingga  menyisahkan  kompleksitas  persolan  dalam  proses  implementasinya.  Adanya dualisme control norma hukum daerah akan menimbulkan dilema hukum yang dalam praktiknya berimbas  pada  ambivalensi  hukum.  Namun  problem  dualisme  pengujian  Perda  diselesaikan melalui  jalur  konstitusional  dengan  melakukan  judicial  review  terhadap  UU  Pemerintahan Daerah khusus yang mengatur perihal pembatalan Perda.
Kata Kunci: Peraturan Daerah; Executive Review; Judicial Review

## A. Pendahuluan
Peraturan  daerah  merupakan  produk  politik  bersama  antara  DPRD  dan  Kepala  Daerah yang  dijadikan  instrument  hukum  dalam  menyelenggarakan  pemerintahan  daerah.  Sebagai instrument  hukum  daerah,  peraturan  daerah  mendapatkan  keistimewaan  dalam  hirarki
peraturan  perundang-undangan  yang  kedudukannya  berada  dibawah  undang-undang.  Sama halnya  dengan  undang-undang  yang  dalam  pembentukannya  melibatkan  kehendak-kehendak politik  tertentu,  peraturan  daerah  juga  secara  politik  hukum  selalu  saja  menemui  fakta-fakta yang  memberikan  semacam  legitimasi  bahwa  intervensi  kepentingan-kepentingan  politik tertentu merupakan das sein dalam proses pembentukannya.
Sebagai produk  politik,  eksistensi  peraturan  daerah  tidak terlepas  dari  intervensi anasir- anasir  kepentingan  kelompok  tertentu,  atau  dapat  pula  dikembangkan  pengertian  bahwa peraturan  daerah  merupakan  kristalisasi  atau  formulasi  dari  kehendak-kehendak  poltik  yang saling  berinteraksi  secara  kontradiktif,  baik  melalui  alternative  kompromi  dalam  melegalkan kepentingan maupun melalui dominasi kekuatan politik mayoritas dalam proses perumusannya. Oleh  sebab  itu,  karena  peraturan  daerah  secara  politik  hukum  dianggap  sebagai  “produk politik”,  maka  tentunya  pengawasan  atas  eksistensi  peraturan  daerah  merupakan  sebuah keharusan atau mutlak diperlukan. Pengawasan atau control atas peraturan daerah adalah hal yang  sangat  relevan  dan  urgen  agar  substansi  dan  implementasi  peraturan  daerah  tidak menyimpang  dari  UUD  1945  (konstitusi) atau  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang lebih tinggi. 1
Konstruksi  pengawasan  atau  pengujian  peraturan  daerah  diatur  secara  eksplisit  dalam Undang-Undang  Pemerintahan  Daerah. 2 Undang-undang  tersebut  memberikan  spesialisasi kepada  Mendagri  dan  Gubernur  untuk  mencermati  atau  menguji  sekaligus  membatalkan peraturan  daerah  apabila  materi  muatannya  bertentangan  dengan  kepentingan  umum, peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan/atau kesusilaan. Hal ini mengindikasikan bahwa  undang-undang  pemerintahan  daerah  prinsip  pengujiannya  pengacu  pada  mekanisme eksecutive  review. Artinya  bahwa  mekanisme  control  norma  hukum  daerah  dilakukan  oleh Pemerintah atau kekuasaan eksekutif (mendagri dan gubernur).
Selain  control  norma  hukum  daerah  melalui  mekanisme eksecutive  review, undang- undang  pemerintah  daerah  juga  mengintegrasikan  kontol  peraturan  daerah  melalui  prosedur “executive abstract preview”, yaitu suatu model pengujian peraturan daerah oleh pemerintahan atasan  (mendagri/gubernur)  melalui  evaluasi  rancangan  peraturan  daerah  yang  telah mendapatkan  persetujuan  bersama  DPRD  dan  Kepala  Daerah.  Prosedur “abstract  preview” dilakukan sebelum norma hukum yang bersangkutan dinyatakan mengikat untuk umum.
Dalam  perspektif  yang  berbeda,  UUD  1945  memanifestasikan  control  peraturan  daerah melalui  mekanisme “judicial  review”, yaitu  suatu  model  pengawasan  atau  pengujian  yang dilakukan  oleh  lembaga  yudisial  dalam  hal  ini  adalah  Mahkamah  Agung  untuk  memastikan
1 Alwadud  Lule, Problematika  dan  Idealitas  Pengawasan  Produk  Hukum  Daerah, Cetakan  Pertama. Depok: Rajawali Pers, 2018, hlm. 141.
2 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
apakah  substansi  peraturan  daerah  bertentangan  atau  tidak  dengan  peraturan  perundang- undangan yang lebih tinggi. Selain itu, judicial review peraturan daerah oleh Mahkamah Agung bukan  hanya  berkaitan  dengan  substansi    atau  uji  material  atas  peraturan  daerah, melainkan Mahkamah  Agung  juga  melakukan  pengujian  formil,  yakni  suatu  pengujian  atau  penilaian terhadap tata cara atau mekanisme pembentukan peraturan daerah.
Kompetensi  Mahkamah  Agung  melakukan “review” terhadap  peraturan  daerah sesungguhnya  secara  konstitusional  diatur  dalam  Pasal  24A  ayat  (1)  UUD  1945,  yang menyatakan  bahwa, “Mahkamah  Agung  berwenang  mengadili  pada  tingkat  kasasi,  menguji peraturan  perundang-undangan  dibawah  undang-undang  terhadap  undang-undang,  dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang”. Sedangkan dalam system hukum  nasional,  peraturan  daerah  merupakan  jenis  peraturan  perundang-undangan  yang kedudukannya  berada  dibawah  undang-undang.  Dengan  demikian,  dalam  terminology  UUD 1945,  Mahkamah  Agung  memiliki  legitimasi-konstitusional  untuk  menguji  legalitas  peraturan daerah melalui mekanisme “judicial review”.
Penjabaran  diatas  telah  memberikan  konsepsional  bahwa  konstruksi  pengawasan  atau pengujian  peraturan  daerah  menempatkan  dua  lembaga  sekaligus,  yaitu  Pemerintah  melalui mekanisme executive review dan Mahkamah Agung melalui mekanisme judicial review. Adanya dualisme  pengujian  peraturan  daerah  ini  akan  menimbulkan  dilema  hukum  yang  dalam praktiknya akan berimbas pada ambivalensi hukum.

## B. Pembahasan

## 1. Legitimasi Konstitusional Pengujian Peraturan Daerah
Setelah amandemen UUD 1945, peraturan daerah mendapatkan legitimasi konstitusional sebagai  instrumen  hukum  penyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah  dalam  Pasal  18  ayat  (6) UUD  1945.  Materi  muatan  Perda  dibatasi  hanya  sebatas  dalam  rangka  menyelenggarakan otonomi  daerah  dan  tugas  pembantuan,  dan  penjabaran  lebih  lanjut  peraturan  perundang- undangan  yang  lebih  tinggi  serta  Perda  dapat  memuat  materi  muatan  lokal  sesuai  dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Mekanisme pembentukan dan organ yang terlibat dalam proses pembentukan Peraturan daerah  mirip  dengan  undang-undang.  Pertama  seperti  undang-undang  maka  organ  negara yang  terlibat  dalam  proses  pembentukan  Peraturan  Daerah  itu  adalah  lembaga  legislatif  dan eksekutif  secara  bersama-sama.  Jika  undang-undang  dibuat  oleh  legislatif  pusat  dengan persetujuan bersama dengan Presiden selaku kepala pemerintahan eksekutif, maka peraturan daerah  dibentuk  oleh  lembaga  legislatif  daerah  bersama-sama  dengan  kepala  pemerintah
daerah setempat dengan perkataan lain, sama dengan produk legislatif yang melibatkan peran wakil rakyat yang dipilih secara langsung oleh rakyat yang berdaulat. 3
Sebagai produk para wakil rakyat bersama dengan pemerintah, maka Peraturan Daerah itu  seperti  halnya  undang-undang  dapat  disebut  sebagai  produk  legislatif (legislative  acts), sedangkan  peraturan-peraturan  dalam  bentuk  lainnya  adalah  produk  regulasi  atau  produk regulatif (executive  acts). Perbedaan  antara  peraturan  daerah  itu  dengan  undang-undang hanya  dari  segi  lingkup  teritorial  atau  wilayah  berlakunya  peraturan  itu  bersifat  nasional  atau lokal. Undang-Undang berlaku secara nasional, sedangkan Peraturan Daerah hanya berlaku di dalam  wilayah  pemerintahan  daerah  yang  bersangkutan  saja,  yaitu  dalam  wilayah  provinsi, daerah wilayah kabupaten, atau wilayah daerah kota yang bersangkutan masing-masing. Oleh karena  itu,  peraturan  daerah  itu  ubahnya  adalah “local  law” atau “locale  wet”, yaitu  undang- undang yang bersifat lokal (lokal legislation). 4
Sebagai  produk  hukum  daerah  yang  dalam  proses  pembentukannya  melibatkan  kepala daerah  dan  DPRD,  yang  notabenennya  merupakan  lembaga  atau  organ  politik,  bukan  tidak mungkin  dalam  pengaturannya  mengandung  unsur  yang  bertentangan  dengan  kepentingan umum  atau  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi.  Oleh  sebab  itu,  dibutuhkan sebuah mekanisme tertentu untuk mengontrol agar Peraturan Daerah yang dibuat oleh Kepala Daerah  bersama  DPRD  tidak  keluar  dari  norma  yang  telah  diatur  dalam  ketentuan  peraturan perundang-undangan.
Menurut  ketentuan  UU  Pemerintahan  Daerah,  rancangan  Perda  yang  telah  ditetapkan menjadi  Perda  harus  disampaikan  kepada  Menteri  untuk  Perda  Provinsi  dan  Gubernur  untuk Perda  Kabupaten/Kota  untuk  di  klarifikasi.  Hal  ini  dilakukan  dalam  rangka  memeriksa konsistensi Perda dengan kepentingan umum, peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan/atau kesusilaan. Mekanisme klarifikasi Perda atau sering dikenal dengan istilah executive review merupakan langkah yang tepat agar supaya Perda yang diproduksi oleh pemerintahan daerah bisa terkontrol dengan baik. Dengan demikian, legitimasi konstitusional pengujian Perda merupakan kewenangan Mendagri dan Gubernur.
Hal diatas kontras dengan perspektif konstitusi (UUD 1945)  yang memberikan legitimasi konstitusional  kepada  Mahkamah  Agung  untuk  melakukan  pengujian  terhadap  legalitas peraturan  daerah. Mekanisme  control norma  hukum oleh lembaga kehakiman dikenal dengan istilah “judicial review”. Secara konstitusional, kewenangan Mahkamah Agung jelas diatur dalam Pasal  24A  ayat  (1)  UUD  1945,  yang  menyatakan  bahwa, “Mahkamah  Agung  berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undang dibawah undang-undang
3 Jimly  Asshiddiqie, Perihal  Undang-Undang, Cetakan  Ketiga.  Jakarta:  RajaGrafindo  Persada,  2014, hlm. 63-64.
4 Ibid., hlm 64.
terhadap  undang-undang….”. Dalam  terminology  system  hukum  nasional,  peraturan  daerah ditetapkan  sebagai  peraturan  perundang-undangan  yang  dalam  susunan  hirarkikal  hukum kedudukannya  berada  dibawah  undang-undang  setelah  Peraturan  Pemerintah  dan  Peraturan Presiden.
Apabila  peraturan  daerah  dinyatakan  sebagai  peraturan  perundang-undangan  yang eksistensi-kedudukannya  berada  dibawah  undang-undang,  maka  Mahkamah  Agunglah  yang dianggap  mempunyai  kompetensi  mutlak  menguji  Peraturan  Daerah,  baik  Peraturan  Daerah Provinsi  maupun  Peraturan  Daerah  Kabupaten/Kota.  Penjabaran  ini  telah  memberikan konsepsional  bahwa  konstruksi  pengawasan  atau  pengujian  peraturan  daerah  menempatkan dua lembaga sekaligus, yaitu Pemerintah melalui mekanisme executive review dan Mahkamah Agung melalui mekanisme judicial review.
Di  samping  itu,  ada  perbedaan  mengenai  standar  normatif  pengujian  peraturan  daerah yang  dilakukan  melaui  mekanisme executive  review maupun judicial  review . Judicial  review Perda  oleh  Mahkamah  Agung  dapat  dikatakan  sangat  terbatas  karena  pengujiannya  hanya berdasarkan  pada  standar  bertentangan  atau  tidak  dengan  peraturan  perundang-undangan yang  lebih  tinggi  dan  apakah  pembuatan  Perda  itu  sesuai  atau  tidak  dengan  posedur  yang berlaku.  Sedangkan Executive  review Perda  oleh  Mendagri  dan  Gubernur  sebagai  wakil Pemerintah  Pusat  dilakukan  dengan  standar  yang  lebih  luas,  karena  dalam  pengujiannya Menteri  dan  Gubernur  tidak  hanya  berdasarkan  pada  peraturan  perundang-undangan  yang lebih  tinggi,  melainkan  juga  berdasarkan  pada  kepentingan  umum  dan/atau  kesusilaan. Pengertian kepentingan umum dalam Undang-Undang Pemerintah Daerah diantaranya adalah terganggunya  kerukunan  antarwarga  masyarakat,  terganggunya  akses  terhadap  pelayanan public, terganggunya ketentraman dan ketertiban umum, terganggunya kegiatan ekonomi untuk meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat;  dan/atau  diskriminasi  terhadap  suku,  agama  dan kepercayaan, ras, antar-golongan dan gender.
Mahkamah  Agung  hanya  dapat  menilai  atau  menguji  peraturan  daerah  dengan  standar normatif bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (secara materil) dan prosedur pembentukan peraturan daerah (secara formil). Bagaimana jika peraturan daerah tertentu  tidak  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi,  namun hanya  bertentangan  dengan  kepentingan  umum,  apakah  Mahkamah  Agung  dapat melakukan pengujian  terhadap  peraturan  daerah  tersebut?  Dengan  demikian,  dapat  dikatakan  bahwa, ruang  lingkup  standar  normatif  pengujian  peraturan  daerah  yang  dilakukan  oleh  Mahkamah Agung  sangat  terbatas,  ketimbang  Menteri  dan  Gubernur  sebagaimana  yang  diatur  dalam Pasal 250 UU No. 23 Tahun 2014.

## 2. Mengakhiri Ambivalensi Penyelesaian Hukum
Penjabaran konsepsi dan praktek dalam system hukum nasional dapat diintrodusir bahwa terdapat  dua  lembaga  sekaligus  dalam  system  pengujian  peraturan  daerah,  yaitu  Pemerintah melalui mekanisme executive review dan Mahkamah Agung melalui mekanisme judicial review. Secara yuridis dan praktis, executive review dan judicial review mempunyai sifat yang berbeda. Mekanisme executive  review bersifat  aktif.  Dalam  artian  bahwa  Perda  yang  telah  ditetapkan oleh  Pemerintah  Daerah  dalam  jangka  waktu  tertentu  harus  disampaikan  kepada  Pemerintah untuk dinilai legalitasnya. Sedangkan kewenangan judicial review Perda oleh Mahkamah Agung bersifat  pasif.  Artinya  bahwa  Mahkamah  Agung  dapat  menjalankan  reviewnya  apabila  ada permohonan yang diajukan oleh masyarakat atau kelompok yang berkepentingan.
Mekanisme executive  review peraturan  daerah  yang  dilakukan  oleh  Mendagri  dan Gubernur  secara  konstitusional  diatur  dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan Daerah. Sedangkan kewenangan “ judicial review ” Perda oleh Mahkamah Agung diatur dalam Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 dan peraturan  derivasi lainnya (UU  No. 12 Tahun 2011, UU No.  4 Tahun 2004 jo UU No. 5 Tahun  2004 jo Pasal 20 ayat (2)  UU No. 48  Tahun 2009).    Lantas  bagaimana  menyelesaikan  konflik  norma  hukum  tersebut  agar  tidak menimbulkan tafsir adanya dualisme atau ambivalensi penyelesaian hukum?
Pertama, UU  No.  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  muncul  kemudian ketimbang UU No. 48 Tahun 2009, UU No. 12 Tahun 2011, UU No. 4 Tahun 2004 dan UU No. 5  Tahun  2004.  Dengan  demikian, muncul  tafsiran  bahwa  dalam  proses  penyelesaiaan  norma hukum berlaku prinsip “lex posteriore derogat legi priore”, yaitu peraturan perundang-undangan yang ada kemudian menyampingkan peraturan perundang-undangan yang ada terlebih dahulu. Artinya  bahwa  setelah  UU  No.  23  tahun  2014 diberlakukan,  Peraturan Daerah  diakui sebagai peraturan  perundang-undangan  yang  dalam  hirarkinya  berada  dibawah  undang-undang,  akan tetapi,  kewenangan  pengujiannya  tetap  berada  pada  Mendagri  dan  Gubernur  sebagai  wakil Pemerintah Pusat.
Kedua, sengketa  hukum  tersebut  juga  dapat  pula  diselesaikan  dengan  prinsip “Lex spesialis  derogate  legi  generalis”, yaitu  peraturan  perundang-undangan  yang  khusus mengalahkan peraturan perundang-undangan yang umum. Dalam posisi seperti ini, UU No. 12 Tahun  2011  dapat  dianggap  sebagai  peraturan  perundang-undangan  yang  bersifat  umum, karena hanya mengatur terkait dengan pembentukan peraturan perundang-undangan termasuk di  dalamnya  adalah  Peraturan  Daerah.  Sedangkan,  UU  No.  23  tahun  2014  merupakan instrumen  hukum  yang  mengatur  khusus  tentang  Pemerintahan  Daerah,  sehingga  dipandang konstitusional apabila mendagri dan gubernur diberikan kewenangan review Perda.
116
Ketiga, lantas  bagaimana  jika  dalam  penyelesaian  sengketa  hukum  tersebut  berlaku prinsip “Lesx  superori  derogate  legi  inferiori”, yaitu  peraturan  perundang-undangan  yang lebih tinggi  menyampingkan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  rendah.  Kewenangan Mahkamah  Agung  menguji  peraturan  perundang-undangan  dibawah  undang-undang (Peraturan  Daerah) merupakan  amanat konstitusi  yang  diatur  dalam  Pasal  24A  ayat  (1)  UUD 1945,  sedangkan  kewenangan  Mendagri  dan  Gubernur  dalam  hal  menilai  atau  menguji Peraturan  Daerah  merupakan  perintah  Pasal  251  UU  No.  23  Tahun  2014.  Dalam  sistem  tata urutan  hukum  di  Indonesia,  UUD  1945  menduduki  puncak  piramida  hierarki  peraturan perundang-undangan, sedangkan UU No. 23 Tahun 2014 kedudukannya berada dibawah UUD 1945  setelah  TAP  MPR.  Dengan  demikian,  secara  konstitusional,  Mahkamah  Agung merupakan  lembaga  yang  berhak  menilai  atau  menguji  apakah  suatu  Peraturan  Daerah bertentangan atau tidak dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Adanya  dualisme  dan  ambivalensi  penyelesaian  norma  hukum  yang  mengatur  tentang legitimasi kewenangan pengujian peraturan daerah telah berdampak pada proses implementasi pengawasan  peraturan  daerah  yang  secara  langsung  melibatkan  Pemerintah  di  satu  sisi  dan Mahkamah Agung  di  lain  sisi.  Keterlibatan  Mahkamah  Agung dalam melaksanakan  pengujian peraturan  daerah  merupakan  aktualisasi  konstitusional  sebagai  upaya  untuk  menyelesaikan konflik  peraturan  perundang-undangan  sebagaimana  yang  diatur  dalam  Pasal  24A  ayat  (1) UUD 1945. Sedangkan, kapasitas Pemerintah (Mendagri dan Gubernur) dalam melaksanakan pengawasan peraturan daerah merupakan aktualisasi dari upaya pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Ambivalensi  pengujian  peraturan  daerah  tidak  hanya  berhenti  pada  aspek  normatif, namun  pada  tataran  praktik  juga  menyisakan  problem  tertentu.  Realitasnya,  walaupun Pemerintah  dengan  segala  kewenangan  membatalkan  peraturan  daerah,  akan  tetapi Mahkamah Agung juga menerima permohonan judicial review sejumlah produk hukum daerah yang  dimohonkan  oleh  kelompok  yang  berkepentingan.  Bagaimana  jika  dalam  praktiknya, Perda  yang  telah  dibatalkan  oleh  Pemerintah  (Mendagri  dan  Gubernur)  dimohonkan  ke Mahkamah Agung untuk dilakukan pengujian secara materil? Atau bagaimana jika Perda yang oleh  Pemerintah  dinyatakan  tidak  bermasalah  dimajukan  kembali  ke  Mahkamah  Agung  untuk dilakukan  pengujian  secara  materil?  Hal  tersebut  telah  menimbulkan  berbagai  macam konsekuensi karena secara normatif melegitimasikan dualisme pengujian perda.
Dengan  demikian,  seharusnya  ada  ketegasan  secara  hukum  mengenai  organ/lembaga mana  yang  berhak  melakukan  pengujian  Perda,  apakah  Pemerintah  ataukah  Mahkamah Agung.  Tentunya,  menentukan  lembaga  mana  yang  mempunyai  legitimasi  melakukan pengawasan  terhadap  peraturan  daerah  akan  menimbulkan  dilema  hukum  yang
berkepanjangan.  Jika  diberikan  kepada  Pemerintah,  maka  dimungkinkan  Perda  tidak  lagi dipandang sebagai bagian dari jenis peraturan perundang-undangan, karena problem tersebut harus diakhiri dengan mengeluarkan Perda dari pohon hirarki peraturan perundang-undangan, sehingga  tafsir  atas  Pasal  24A  ayat  (1)  UUD  1945  tidak  termasuk  Peraturan  Daerah  di dalamnya. Akan tetapi, jika kewenangan pengujian Perda secara mutlak ada pada Mahkamah Agung,  maka  risiko  yang  diambil  tidak  terlalu  besar,  karena  hanya  diperlukan  perubahan undang-undang  yang  dalam  pengaturannya  menghapus  kewenangan  Pemerintah  khususnya pengawasan Perda.
Problem dualisme pengujian Perda pada akhirnya diselesaikan melalui jalur konstitusional dengan  melakukan judicial  review terhadap  UU  Pemerintahan  Daerah khusus  yang mengatur perihal  pembatalan  Perda.  Mahkamah  Konstitusi  melalui  Putusan  No.  137/PUU-XIII/2015  dan No.  56/PUU-XIV/2016  menyatakan  kewenangan  Mendagri  dan  Gubernur  membatalkan peraturan  daerah  sebagaimana  terdapat  dalam  undang-undang  pemerintahan  daerah bertentangan  dengan  UUD  1945.  Keberadaan  putusan  Mahkamah  Konstitusi  tersebut mengkonfirmasikan  bahwa  Mendagri  dan  Gubernur  telah  kehilangan  kewengan  dalam pengujian  peraturan  daerah.  Hal  ini  secara  signifikan  mempengaruhi  hubungan  antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah terutama bertalian dengan pengawasan produk hukum daerah.
Mahkamah  Konstitusi  berpendapat  bahwa  kewenangan  yang  diberikan  kepada  Menteri dan Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat untuk membatalkan Perda Kabupaten/Kota telah menyimpangi  logika  dan  bangunan  negara  hukum  Indonesia  serta  menegasikan  peran  dan fungsi  Mahkamah  Agung  sebagai  lembaga  yang  berwenang  menguji  peraturan  perundang- undangan  dibawah  undang-undang  sebagaimana  ditegaskan  dalam  konstitusi. 5 Meski demikian, Menteri dan Gubernur masih memiliki kewenangan mengawasi produk hukum daerah melalui mekanisme pengawasan preventif atau executive preview . Sebab Mahkamah Konstitusi dalam  putusannya  hanya  menganulir  Pasal  251  yang  mengatur  pengawasan  represif  melalui mekanisme executive review.
Idealnya,  pengujian  peraturan  daerah  oleh  Pemerintah  hanya  sebatas  pada  mekanisme executive  abstract  review. Dalam  artian  bahwa  rancangan  peraturan  daerah  yang  telah mendapatkan  persetujuan  bersama  (Bupati  dan  DPRD)  sebelum  disahkan  terlebih  dahulu disampaikan  kepada  Pemerintah  untuk  dievaluasi.  Selama  ini,  evaluasi  tidak  dilakukan terhadap semua jenis rancangan peraturan daerah, akan tetapi hanya terbatas pada rancangan peraturan  daerah  yang  berkategori  khusus,  misalnya  rancangan  peraturan  daerah  yang
5 Yuswanto, Diskursus  Pembatalan Peraturan  Daerah Pasca Putusan MK No. 137/PUU-XIII/2015 dan No. 56/PUU-XIV/2016, Jurnal Konstitusi, Vol. 15, No. 4, Desember 2018, hlm 721.
mengatur tentang APBD, pelaksanaan APBD, pertanggungjawaban pelaksanaan APBD, pajak dan  retribusi  daerah,  RPJPD  dan  RPJMD.  Sedangkan  untuk  peraturan  daerah  yang  telah disahkan,  pengujiannya  dilakukan  melalui  mekanisme judicial  review oleh  Mahkamah  Agung.
Sehingga  masyarakat  atau  kelompok  yang  merasa  hak-hak  konstitusionalnya  dirugikan  oleh peraturan daerah tertentu, secara langsung dapat mengajukan permohonan kepada Mahkamah Agung untuk dilakukan uji materil.
Secara  konkrit,  dapat  dikemukakan  bahwa  rancangan  Perda  Provinsi  yang  telah mendapatkan persetujuan bersama antara gubernur dan DPRD sebelum disahkan disampaikan terlebih  dahulu  kepada  Menteri  dan  rancangan  Perda  Kabupaten/Kota  yang  telah  disetujui bersama  oleh  bupati/walikota  dan  DPRD  sebelum  disahkan  disampaikan  kepada  gubernur untuk  diuji konsistensinya  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi atau  kepentingan  umum.  Evaluasi  rancangan  Perda  ini  baik  yang  dilakukan  oleh  Menteri maupun  Gubernur  ditujukan    terhadap  seluruh  rancangan  Perda  yang  telah  mendapatkan persetujuan bersama antara pemerintah daerah dan DPRD.
Pengesahan  rancangan  Perda  menjadi  Perda  dapat  dilakukan  apabila  dalam  proses executive  abstract  preview tersebut  dinyatakan  tidak  bertentangan  dengan  peraturan perundang-undangan  atau  kepentingan  umum.  Sebaliknya,  apabila  dalam  proses executive abstract  preview itu  dinyatakan  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  atau kepentingan  umum,  gubernur/bupati/walikota  bersama  DPRD  melakukan  penyempurnaan dengan waktu yang telah ditentukan (misalnya 7 hari). Setelah itu, rancangan Perda yang telah dilakukan  penyempurnaan  disampaikan  kembali  kepada  Menteri  dan  Gubernur  untuk dievaluasi.  Jika  dalam  proses executive  abstract  preview yang  kesekian  kalinya  dinyatakan bahwa  rancangan  Perda  itu  tidak  bermasalah,  maka  pemerintah  daerah  dapat  menetapkan rancangan Perda tersebut menjadi Perda.
Di samping itu, harus ada sanksi bagi daerah yang tidak menyampaikan rancangan Perda kepada  atasan  pemerintahan  (Menteri  dan  gubernur),  berupa  tidak  dibayarkan  hak-hak keuangan  bagi  kepala  daerah  dan  DPRD,  pemotongan  atau  penundaan  DAU  atau  DBH maupun secara tegas rancangan Perda yang ditetapkan tanpa melalui jalur executive abstract preview dapat  dinyatakan  tidak  berlaku  atau  tidak  berkekuatan  hukum.  Hal  ini  merupakan upaya  untuk  mengoptimalkan  sikap  kepatuhan  pemerintah  daerah  untuk  menyampaikan rancangan  Perda  kepada  atasan  pemerintahan.  Sehingga  dalam  pengaturannya  tidak  ada kemungkinan pembatalan oleh Pemerintah terhadap rancangan Perda yang ditetapkan menjadi Perda tanpa melalui mekanisme executive abstract preview.

## C. Simpulan
Politik hukum pengawasan produk hukum daerah menempatkan dua lembaga  sekaligus dalam  melaksanakan  control  norma  hukum  daerah,  yaitu  Pemerintah  melalui  mekanisme executive  review dan  Mahkamah  Agung  melalui  mekanisme judicial  review. Kedua  lembaga tersebut memiliki legitimasi konstitusional sehingga menyisahkan kompleksitas persoalan dalam proses implementasinya.  Keterlibatan Mahkamah Agung merupakan aktualisasi konstitusional untuk  menguji  legalitas  suatu  peraturan  daerah.  Sedangkan  kapasitas  Pemerintah  (Mendagri dan Gubernur) dalam melaksakan review peraturan daerah merupakan upaya pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Kedepan  harus  dipikirkan  lebih  jauh  mengenai  skema  yang  tidak  hanya  mengandalkan pengawasan  tetapi  yang  terpenting  juga  adalah  pembinaan  atau  bimbingan  terhadap pembuatan peraturan daerah. Sedangkan untuk menyudahi polemik dualisme dan ambivalensi hukum  control  norma  hukum  daerah,  maka  idealnya review atas  peraturan  daerah  dilakukan oleh  Pemerintah  namun  sebatas  pada  mekanisme executive  abstract  preview. Sedangan peraturan  daerah  yang  sudah  disahkan  atau  telah  dinyatakan  mengikat  untuk  umum, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Agung melalui mekanisme judicial review.

## DAFTAR PUSTAKA
Buku:
Asshiddiqie,  Jimly, Perihal  Undang-Undang, Cetakan  Ketiga.  Jakarta:  RajaGrafindo  Persada, 2014.
Lule,  Alwadud, Problematika  dan  Idealitas  Pengawasan  Produk  Hukum  Daerah, Cetakan Pertama. Depok: Rajawali Pers, 2018.

## Jurnal:
Yuswanto, Diskursus Pembatalan Peraturan Daerah Pasca Putusan MK No. 137/PUU-XIII/2015 dan No. 56/PUU-XIV/2016, Jurnal Konstitusi, Vol. 15, No. 4, 2018.

## Peraturan Perundang-undangan:
Republik  Indonesia,  Mahkamah  Konstitusi.  Putusan  No  137/PUU-XIII/2015  tentang  Pengujian Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Republik  Indonesia,  Mahkamah  Konstitusi.  Putusan  No.  56/PUU-XIV/2016  tentang  Pengujian Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 251 ayat (1), (2), (7), dan (8).
Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.