## FORMULASI KEBIJAKAN TAX AMNESTY UNDANG-UNDANG NOMOR 11 TAHUN 2016
POLICY FORMULATION OF TAX AMNESTY LAW NUMBER 11 OF 2016
Inka Nusamuda Pratama 1 , Dyah Mutiarin 2
1 Ilmu Pemerintahan Universitas Muhammadiyah Mataram
2 Ilmu Pemerintahan Universitas Muhammadiyah Yogyakarta E-mail: inkapratama53@gmail.com

## ABSTRACT
This article describes the formulation of tax amnesty policy in Law Number 11 Year 2016 which has an impact on the occurrence of polemic. Judging from the approach  of  the  problem  stream,  political  stream  and  the  policy  stream.  By using qualitative research method, this research shows that in the formulation of tax amnesty policy Law Number 11 Year 2016 seen from the problem stream; the tax amnesty policy provides privileges to taxpayers compared to taxpayers who are taxpayers. Political stream; Metro TV is sometimes very tendentious to censor empirical problems in a dramatic way, thus making Metro TV a group that  can  lead  public  opinion,  and  influence  public  policy.  Policy  stream;  tax amnesty  is  currently  failing,  referring  to  Article  2  paragraph  2  of  the  Law amnesty  2016  amid  the  factors  of  domestic  liquidity,  the  improvement  of  the rupiah exchange rate, the decrease of interest rates, the increase of investment, and  the  tax  base.  Policy  window;  President  and  House  of  Representatives Commission XI is an Internal actor, Metro TV is an External actor who acts as a policy  entrepreneur  where  the  actor  encourages  more  dominant  political stream.
Keywords : policy formulation, tax amnesty, political stream, policy tream, policy window

## ABSTRAK
Artikel  ini  menjelaskan  tentang  formulasi  kebijakan tax  amnesty dalam Undang-undang  Nomor  11  Tahun  2016  yang  berdampak  pada  terjadinya polemik.Dilihat  dari  pendekatan  aliran  masalah,  aliran  politik  dan  aliran kebijakan.  Dengan  menggunakan  metode  penelitian  kualitatif,  penelitian  ini menunjukkan  bahwa  dalam  formulasi  kebijakan tax  amnesty UU  Nomor  11 Tahun  2016  dilihat  dari  aliran  masalah;  kebijakan tax  amnesty tersebut memberikan  keistimewaan  kepada  para  pengemplang  pajak  dibandingkan dengan para Wajib Pajak yang taat membayar pajak. Aliran politik; Metro TV terkadang sangat  tendensius mengcover permasalahan  empiris dengan  cara dramatis,  sehingga  membuat  Metro  TV  menjadi  kelompok  yang  dapat menggiring  opini  publik,  serta  mampu  mempengaruhi  kebijakan  publik.
Aliran  kebijakan; tax  amnesty saat  ini  mengalami  kegagalan,  merujuk  dari Pasal 2 ayat 2 Undang-Undang tax amnesty 2016 dilihat dari faktor likuiditas domestik, perbaikan nilai tukar rupiah, penurunan suku bunga, peningkatan investasi, dan basis pajak. Jendela kebijakan; Presiden dan DPR RI Komisi XI merupakan  aktor  Intern,  Metro  TV  adalah  aktor  Ekstern  yang  berperan sebagai policy entrepreneur dimana aktor tersebut  mendorong aliran  politik lebih dominan.
Kata kunci : formulasi kebijakan, tax amnesty , aliran politik, aliran kebijakan, jendela kebijakan

## PENDAHULUAN
Pajak  merupakan  salah  satu  sumber  penerimaan  Negara  yang dominan. Lebih dari 70% sumber pemasukan Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) berasal dari sektor pajak (KemenKeu.go.id). Kontribusi pajak dalam  Anggaran  Pendapatan  Negara  dari  tahun  2015-2017 1 memberikan bukti  bahwa  sektor  pajak  memiliki  kontribusi  penting  dalam  memberikan pemasukan  pada  kas  negara.  Namun  permasalahan  yang  muncul  adanya underground  economy atau  penggelapan  pajak  yang  sengaja  disembunyikan untuk menghindari pembayaran pajak, pelarian modal ke Luar Negeri secara ilegal,  dan  rekayasa  transaksi  keuangan  yang  mengakibatkan  kehilangan potensi  penerimaan  pajak,  menambah  catatan  buruk  sektor  pajak  dalam memberikan  kontribusi  pemasukan  Negara  (Devano,  2006).  Padahal Pemerintah saat  ini  sedang berusaha meningkatkan  pembangunan  Nasional dalam lima tahun kedepan. Sejumlah proyek besar seperti pembangunan tol laut,  infrastruktur  darat,  hingga  revitalisasi  desa  dan  pertanian  menjadi proyek  unggulan.  Sehingga  Pemerintah  berupaya  mencari  alternatif  dari permasalahan yang muncul tersebut.
Tax  Amnesty (TA)  atau  pengampunan  pajak  yang  diatur  dalam Undang-undang Nomor 11 Tahun 2016 merupakan kebijakan  yang didesain akibat  berbagai  permasalahan  yang  muncul  sehingga  berimbas  pada
1 Tahun 2015 APN sebesar Rp. 1.793,6 T,  terdiri dari penerimaan pajak Rp.1.380,0 T dan PNBP Rp. 410,3 T.  Tahun 2016 APN sebesar Rp. 1.822,5 T, penerimaan pajak Rp. 1.546,7 dan PNBP Rp. 273,8 T. Tahun 2017 APN sebesar Rp.1.750,3 T, terdiri dari penerimaan pajak Rp.1.489,9 T, PNBP sebesar Rp. 250 T
menurunnya penerimaan dari sektor pajak. Tax amnesty yaitu kebijakan yang memberikan  penghapusan  pajak  yang  seharusnya  terutang,  dengan membayar  tebusan  (uang  yang  diserahkan  kepada  kas  Negara  untuk mendapatakan  pengampunan  pajak)  dalam  jumlah  tertentu  dengan  tujuan memberikan  pemasukan  atau tambahan  penerimaan  pajak dan  kesempatan bagi  wajib  pajak  yang  tidak  patuh  menjadi  wajib  pajak  patuh  (Devano  & Rahayu,2006).  Kebijakan tax  amnesty yang  diatur  dalam  Undang-undang Nomor 11 Tahun 2016 ini dibagi menjadi tiga periode 2 .
Kebijakan tax amnesty menjadi kebutuhan yang mutlak bagi Indonesia untuk  membiayai  pembangunan  dan  pengentasan  kemiskinan. Tax  amnesty memberikaan implikasi positif terhadap masyarakat, dana hasil pemanfaatan tax amnesty yang sangat besar ini diharapkan menambah modal Pemerintah untuk  mempercepat  program  pembangunan  sehingga  dapat  mengurangi pengangguran dan kemiskinan (Darussalam, 2015).
Namun  kebijakan tax  amnesty (pengampunan  pajak)  justru berimplikasi  terjadinya    polemik.  Disatu  sisi  kebijakan tax  amnesty sebagai upaya mencapai  target  penerimaan  Negara (APBN), serta meningkatkan tax ratio sebesar  14%  (empat  belas  persen)  melalui  intensifikasi  dan ekstensifikasi.  Di  sisi  lain  kelemahan  dari  kebijakan  ini  yaitu  dalam  waktu jangka  panjang  dapat  berakibat  buruk,  berupa  menurunnya  kepatuhan sukarela  ( voluntary  compliance )  dari  wajib  pajak  patuh.  Ketika  melihat orientasi  tujuan  dari  kebijakan tax  amnesty ,  maka  telah  mengabaikan keadilan  dari  sudut  pandang  pembayar  pajak  yang  selama  ini  telah  patuh (konsisten)  dalam  membayar  kewajiban  pajaknya.  Terlebih  lagi  ini  bukan kali  pertama Tax  Amnesty (TA)  diterapkan  oleh  Pemerintah,  namun  sudah tiga kali  dilakukan  dan hasilnya kurang maksimal 3 (Ragimun, 2016; Setiadi,
2 Periode pertama dimulai dari 28 Juni-31 September 2016, periode ke-dua 1 Oktober-31 Desember 2016 dan periode ke-tiga 1 Januari-Maret 2017
3 Pengampunan  pajak tahun  1964,  kemudian  pengampunan  pajak  tahun 1984,  dan Sunset  Policy tahun 2008
2016;  Darmayasa,  2016;  Kumalasari,  2017;  Fatmala,  2017;  Firdaus,  2016; Rustanti, 2017).

## METODE PENELITIAN
Artikel  ini  berangkat  dari  hasil  penelitian  yang  menggunakan pendekatan penelitian kualitatif. Pendekatan penelitian kualitatif bermaksud untuk  memahami  tentang  apa  yang  dialami  oleh  subjek  penelitian  dengan cara  deskripsi  dalam  bentuk  kata-kata  dan  bahasa  dengan  memanfaatkan berbagai metode alamiah (Moleong, 2007). Sasaran dari penelitian ini adalah Direktorat  Jenderal  Pajak  Kementerian  Keuangan  RI, Institute  for Development of Economics and Finance (INDEF), serta Metro TV.
Pertimbangan peneliti melakukan penelitian pada Direktorat Jenderal Pajak (DJP) Kementerian Keuangan Republik Indonesia, sebagai entitas yang mendapatkan  mandat  untuk  mengelola  administrasi  perpajakan  secara Nasional  ( tax  administrator ).Kemudian Institute  for  Development  of Economics  and  Finance (INDEF)  sebagai  Non  Governmental  Organization (NGO).  Serta  media  dalam  hal  ini  Metro  TV  memiliki  peran  yang  sangat krusial  dalam  mensukseskan  kebijakan  Pemerintah.  .Teknik  pengumpulan data yang digunakan yaitu dokumentasi dan wawancara. Studi dokumentasi dilakukan mengenairasio penyampaian Surat Pemberitahuan Tahunan (SPT) Wajib  Pajak  Orang  Pribadi, Tax  Ratio di  Indonesia,  dan  latar  belakang  pihak kontra  dalam  melihat  kebijakan tax  amnesty .  Wawancara  dilakukan  pada Direktorat  Jenderal  Pajak  bidang  Direktorat  Penyuluhan,  Pelayanan  dan Hubungan  Masyarakat  (P2  Humas),  peneliti Institute  for  Development  of Economics and Finance (INDEF) dan pihak Metro TV.

## HASIL DAN DISKUSI
Dalam  menguraikan  formulasi  kebijakan tax  amnesty yang  tertuang dalam  Undang-undang  Nomor  11  Tahun  2016,  teori  yang  digunakan  yaitu s tream  window  model (Model  Aliran  Jendela)  oleh  Kingdon.  Kebijakan  yaitu
produk  dari  penggabungan  ( kovergensi )  dari  tiga  aliran  proses  khas  yang mengalir  melalui  sistem  politik.  Menurut  Kingdon  (dalam  Hamdi,  2014:82) ketiga aliran tersebut yaitu aliran masalah ( problemstream ), aliran kebijakan ( policy stream ), dan aliran politik ( political stream ). Model ini berangkat dari pengandaian  bahwa  sebuah  kebijakan  yang  dapat  dilaksanakan  haruslah dicapai  setelah terbukanya “jendela” yang didorong oleh ketiga  aliran  besar tersebut.
Ketiga arus tersebut kemudian akan dipertemukan dan disatukan oleh Policy  Entrepreneur (PE)  yang  berfungsi  untuk  membuka  jendela  kebijakan ( policy  window ).  Artinya  bahwa  kebijakan  publik  akan  terbentuk  jika Policy Entrepreneur (PE)  kebijakan  mendorong  serta  mempertemukan  ketiga  arus tersebut. Adapun PE ( Policy Entrepreneur ) yaitu aktor baik yang berada dari dalam  ataupun  luar  Pemerintahan  yang  dengan  rela  menginvestasikan waktu, energi, reputasi, uang, dan  pegawai  untuk mencapai  tujuan  dan  nilai yang diinginkan (Jean, 2012; Jenkind dan Les Alm, 2003).
Aliran Masalah ( Problem Stream )
Aliran  Masalah  ( Problem  Stream ) merupakan  suatu  keadaan  atau peristiwa yang terjadi  ditengah-tengah masyarakat.  Kingdon  (dalam Hamdi, 2014) menjelaskan  bahwa jika suatu kondisi  ingin dijadikan  suatu masalah, maka  orang-orang  harus  memiliki  pemikiran  bahwa  suatu  tindakan seharusnya dilakukan untuk mengubahnya. Melalui aliran masalah ( problem stream ) yang dilihat dari beberapa aspek yaitu: penyebab terjadinya masalah perpajakan,  polemik  kebijakan tax  amnesty ,  pihak  yang  berkepentingan dalam agenda kebijakan tax amnesty .
Rendahnya  kepatuhan  wajib  pajak  untuk  melaporkan  Surat Pemberitahunan  Tahunan  (SPT)  menjadi  salah  satu  hal  yang  berkontribusi terhadap rendahnya penerimaan pajak. Jumlah pekerja sebesar 114,819 juta jiwa  (pada  tahun  2015),  baru  27,571  juta  jiwa  yang  telah  terdaftar  sebagai wajib  pajak  orang  pribadi,  dengan  kata  lain  hanya  24,01%  dari  potensi jumlah  pekerja  yang  telah  mendaftarkan  diri  sehingga  masih  terdapat
potensi  sekitar  87  juta  Wajib  Pajak  yang  belum  terdaftar  dalam  sistem administasi  perpajakan  (Wawancara  pada  DJP  bidang  DPP  dan  HuMas,  02 September 2017).
Tabel 1.
Rasio Penyampaian Surat Pemberitahuan Tahunan Wajib Pajak Orang Pribadi
Sumber: Data  DJP Tahun 2016
Dalam  satu  dekade  terakhir  ini,  penerimaan  dari  sektor  pajak  di Indonesia  belum  optimal  yang  ditandai  dengan tax  ratio (rasio  pajak)  yang masih  tergolong  rendah. Tax  ratio Indonesia  dari  tahun  2006  sampai  pada tahun  2015  mengalami  instabilitas,  namun  pada  tahun  2008  ada  kenaikan positif  dibandingkan  tahun  sebelumnya  maupun  sesudahnya,  dikarenakan pada tahun 2008 adanya sunset policy 4 .
4 Kebijakan  pemberian  fasilitas  perpajakan,  yang  berlaku  hanya  pada  tahun  2008,  dalam  bentuk penghapusan sanksi administrasi perpajakan berupa bunga yang diatur dalam Pasal 37A Undang- Undang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2007).
Uraian/Tahun 2011 2012 2013 2014 2015 WP OP Terdaftar (juta) 19,881 20,131 22,231 25,127 27,571 Pekerja (juta) 107,416 112,504 112,761 114,628 114,819 Rasio WP OP Terdaftar (%) 18,51% 17,89% 19,72% 21,92% 24,01%
Grafik 1.
Tax Ratio Indonesia
Tabel 2.
Tax Ratio Negara Asean (Dalam %) Negara 2008 2009 2010 2011 2012 Malaysia 14.66 14.94 13.33 14.79 15.61 Filipina 13.59 12.23 12.15 12.38 12.89 Singapura 13.85 13.07 12.97 13.30 13.85 Thailand 15.38 14.20 14.94 16.37 15.45
Sumber: Data DJP Tahun 2016
Berdasarkan  data  Direktorat  Jenderal  Pajak, Tax  ratio di  Indonesia pada tahun 2012 berada pada kisaran angka 11.9%, sedangkan pada Negara- negara  tetangga  seperti  Malaysia  pada  kisaran  angka  15.61%,  kemudian Singapura  dikisaran  angka  13.85%,  selanjutnya  Philipina  12.89%,  dan terakhir Thailand dikisaran angka 15.45%. Artinya bahwa tax ratio Indonesia sangat  rendah  apabila  dikomparasikan  dengan  Negara-negara  kawasan ASEAN lainnya.
Kingdon  mengatakan  dalam  teorinya,  bahwa  sebuah  permasalahan tertentu  akan  dianggap  penting  sebagai  masalah  publik  dan  perlu diselesaikan jika terdapat beberapa hal seperti indikator, focusing event , dan feedback. Secara  empiriskebijakan tax  amnesty yang  diatur  dalam  Undang-
Sumber: Data DJP Tahun 2016
undang  Nomor  11  Tahun  2016,  diwujudkan  melalui  indikator  rendahnya penerimaan  dari  sektor  pajak,  yang  diakibatkan  oleh  meningkatnya  jumlah pengemplang pajak, sampai pada Wajib Pajak yang membawa keluar Negeri hartanya pada Negara yang memberi  sanksi  pajak lebih rendah ( tax haven ).
Reformasi  mental  yang  didengung-dengungkan  oleh  Presiden  dan Nawacitanya  merupakan focusing  even t,  dimana  peristiwa  ini  mampu mengarahkan  perhatian  publik,  dan  publik  menganggap  bahwa  kebijakan pengampunan  pajak  ( tax  amnesty )  merupakan  kebutuhan  yang  mendesak (feedback) .
Gambar 1.
Alur Aliran Masalah ( Problem Stream ) Dalam Kebijakan Tax Amnesty UU No.11 Thn. 2016
Peneliti  telah  memetakkan  aktor  yang  terlibat  dalam  formulasi kebijakan tax  amnesty (TA)  dalam  Undang-undang  Nomor  11  Tahun  2016 sebagai berikut:
Tabel 3.
Road Map Aktor Dalam Formulasi Kebijakan Tax Amnesty Dalam UU No. 11 Tahun 2016 Kategori Stakeholder Aktor Stakeholder Kunci Presiden (Eksekutif) dan DPR RI (Legislatif) Stakeholder Primer KemenKeu RI dan Direktorat Jenderal Pajak RI Stakeholder Sekunder Akademisi, Pengusaha Indonesia, Media
focusing event feedback Reformasi Mental Fakta Empiris Kebutuhan Mendesak
 Menurunnya penerimaan dari sektor pajak
 Meningkatnya pengemplang pajak
 Aset  atau  harta  yang  dibawa  keluar  pada Negara tax haven
Tax Amnesty
Sumber: Diolah Oleh Peneliti
Stakeholder kunci merupakan aktor yang memiliki kewenangan legal membuat  serta  mendesain  kebijakan.  Sementara  stakeholder  primer merupakan  kelompok yang memiliki kaitan  langung dengan  kebijakan  yang sedang  dibahas.  Sedangkan  stakeholder  sekunder  merupakan  aktor  yang tidak memiliki kepentingan  langsung, namun  memiliki kepedulian  terhadap pokok permasalahan kebijakan.
Kebijakan tax  amnesty yang  didesain  oleh  Pemerintah,  diharapkan mampu  meningkatkan  penerimaan  pajak,  mengeliminasi  penghindaran pajak,  memperluas  basis  data  perpajakan  dan  juga  untuk  memperbaiki kepatuhan  pajak,  artinya  bahwa  kebijkan  ini  dianggap  sebagai  formulasi kebijakan  yang  tepat  dari  rentetan  masalah  yang  dihadapi  dalam  sektor perpajakan  di  Indonesia  (Wawancara  pada  DJP  bidang  DPP  dan  HuMas,  02 September 2017).
Namun  kebijakan tax  amnesty diwarnai  terjadinya  polemik  antara Pemerintah dengan pihak yang kontra dalam hal ini Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA), PP Muhammadiyah dan Civil Society lainnya. Pihak  kontra  menilai  berdasarkan  data  dari Institute  for  Development  of Economics and Finance (INDEF), tax amnesty berdampak pada anomali yang hanya  menambah  penderitaan  rakyat,  pembentukan  kebijakan tax  amnesty yang  cacat  secara  konstitusional,  padahal  pemungutan  pajak  dalam  proses Anggaran  Pendapatan  Belanja  Negara  (APBN)  sudah  ada  sistem  hukumnya yang  bersifat  memaksa  bukan  mengampuni,  sebagaimana  yang  telah  diatur dalam  UUD  1945  pasal  23  A.  Artinya  bahwa tax  amnesty memberikan keistimewaan  ( privilege )  kepada  para  pengemplang  pajak  ( tax  evaders ) dibandingkan  dengan  para  Wajib  Pajak  yang  taat  membayar  pajak  ( honest taxpayers ). Undang-undang tax amnesty ini merupakan upaya mendelegitimasi upaya pemberantasan korupsi, dalam prakteknya tidak ada verifikasi  asal  harta,  apakah  dari  korupsi,  ilegal  logging,  narkoba  dan kejahatan lainnya.
Gambar 2.
Alur Polemik Kebijakan Tax Amnesty dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2016
Dalam  formulasi  kebijakan,  dibutuhkan  perencanaan  yang  sangat matang,  yang  didesain  dengan  mempertimbangkan  aspek-aspek  terkait masalah yang ada, agar perumusan atau formulasi sebuah kebijakan berjalan secara  terintegrasi  dan  tersistematis.Tidak  ada  pedoman  yang  dapat dijadikan dasar dalam merancang kebijakan pajak.Kebijakan tax amnesty saat ini  hanya  bertumpu  pada  target  penerimaan  yang  pada  akhirnya  kebijakan yang  dibuat  seringkali  tidak  terencana,  cenderung  sporadis  pada  akhirnya bersifat “trial  and  error” .  (Wawancara  dengan  Bhima  Yudhistira  peneliti Institute  for  Development  of  Economics  and  Finance (INDEF)  04  September 2017).
Kebijakan Tax Amnesty Polemik Kontra Kontroversi dan Diskriminatif Pemerintah Upaya memberikan kesempatan dari sebelumnya inkonsisten menjadi konsisten  Minimnya sosialisasi yang dilakukan oleh Pemerintah  Harus adanya kajian mendalam mengenai karakteristik Wajib Pajak  Jatuhnya  wibawa  Pemerintah  dalam penegakan hukum pajak
Sumber: Diolah oleh Peneliti
Aliran Politik ( Political Stream )
Aliran  Politik  ( political  stream )  terkait  dengan  situasi  politik  yang mempengaruhi  perhatian  publik  untuk  mendorong  atau  bahkan menghambat  kebijakan  publik,  terkait  dengan  permasalahan  perpajakan yang  saat  ini  sedang  dialami.  Kondisi  politik  nasional  ( national  mood) pada saat  itu  dipengaruhi  oleh  semangat  revolusi  mental  sebagai  slogan Pemerintah,  serta  Nawacita  sebagai  visi  dan  misi  yang  tertanam  dalam sembilan  agenda  pokok  untuk  melanjutkan  semangat  perjuangan  dan  cita- cita  Soekarno  yang  dikenal  dengan  istilah  Trisakti,  yakni  berdaulat  secara politik, mandiri dalam ekonomi, dan berkepribadian dalam kebudayaan.
Setelah  pasangan  Jokowi-Kalla  terpilih  menjadi  Presiden  dan  Wakil Presiden  dalam  periode  2014-2019,  nuansa  perpolitikan  Nasional  semakin klimaks.  Menurut  Arifin  (2001),  setiap  konstelasi  politik  dari  setiap  aktor yang  berkepentingan  akan  melakukan  komunikasi  politik  dengan  citra  dan opini  publik. Publik mendengung-dengungkan  serta menuntut  realisasi  janji politik.  Artinya  bahwa  kebijakan tax  amnesty yang  diatur  dalam  Undang- Undang Nomor 11 Tahun 2011 merupakan wujud dari citra dan opini publik.
Kebijkan tax  amnesty telah  membentuk  opini  publik.  Berbagai spekulasipun muncul, bahwa Pemerintah dinilai telahlemah dan sudah putus asa dalam menarik iuran pajak dari para Wajib Pajak, dengan mengeluarkan kebijakan  yang  “memohon”  kepada  masyarakat  untuk  membayar  pajak. Pemerintah juga memberikan keistiwekan para pengusaha dalam penegakan hukum  pajak,  selain  hal  tersebut  unsur  kepentingan  juga  menjadi  bumbu dalam kebijakan tax amnesty .
Di tengah-tengah polemik kebijakan tax amnesty , di sisi lainnya media dalam hal ini Metro TV cenderung bersikap pro, artinya ikut menuntut agar kebijakan tax  amnesty segera  direalisasikan  oleh  Pemerintah,  sehingga kondisi  ini  semakin mendorong permasalahan  perpajakan  menjadi  isu yang sangat  strategis.  Kebijakan tax  amnesty ini  memiliki  dampak  yang  cukup besar  dalam  sektor  pajak,  oleh  karena  itu  harus  didukung  (Wawancara
dengan  pihak  Metro  TV  05  September  2017).  Metro  TV  sebagai  media elektronik  terkadang  sangat  tendensius  mengcover  permasalahan  empiris dengan cara dramatis, sehingga membuat Metro TV menjadi kelompok yang mampu  mempengaruhi  kebijakan  publik  (aktor  politik).  Pemilik  sekaligus ketua  umum  partai  Nasdem  Surya  Paloh,  yang  termasuk  salah  satu  yang mendukung  Pemerintahan  saat  ini.  Maka  tidak  heran,  sisi  positif dipertontonkan dan diangkat pada publik.
Gambar 3. Aliran Politik ( Political Stream ) Kebijakan Tax Amnesty dalam Undang-undang Nomor 11 Tahun 2016
Kebijakan  Pemerintah  tidak  terlepas  dari  adanya  unsur  politik  yang mendasarinya,dibandingkan  dengan  menjalankan  pekerjaan  hukum  yang seharusnya  ditegakkan  (Mahfud  MD  dalam  Laili  Bariroh  2012).  Adanya kaitan  antara  kebijakan  Pemerintah  dengan  politik,  maka  pembentukan Undang-undang pengampunan pajak atau tax amnesty dalam Undang-undang Nomor  11  Tahun  2016  tidak  lepas  dari  kepentingan  politik,hal  ini memungkinkan  adanya  penyaluran  kepentingan  bagi  sebagian  atau  seluruh elit  politik  yang  bekerja  dalam  hal  pembentukan peraturan perundang- undangan.  Walau  dasar  diberlakukannya  Undang-undang tax  amnesty tersebut telah jelas tertuang dalam konsiderans 5 .
5 Pertama,  pembangunan  nasional  NKRI  yang  bertujuan   untuk  memakmurkan  seluruh  rakyat Indonesia  yang   merata  dan   berkeadilan,  memerlukan  pendanaan  besar  yang  bersumber  utama dari  penerimaan  pajak.  Kedua,  untuk  memenuhi  kebutuhan  penerimaan  pajak,  diperlukan

## Tax Amnesty
Metro TV Sangat tendensius mengcovar permasalahan empiris dengan cara dramatis Membentuk Opini Publik Aktor Politik
Sumber: Diolah oleh Peneliti
Aliran Kebijakan ( Policy Stream )
Tujuan  utama  dari  adanya tax  amnesty yaitu  repatriasi  dan  harta tebusan. Repatriasi dari Rp. 1.000 Triliun target, hanya Rp. 147 Triliun yang terealisasi,  ini  membuktikan  bahwa  dari  sisi  repatriasi  jauh  dari  harapan, serta harta deklarasi luar Negeri dari target potensi penerimaan Pemerintah Rp.  11.000  Triliun  yang  terealisasi  hanya  Rp.  1.179  Triliun.  Kebijakan tax amnesty yang telah dilakukan oleh Pemerintah saat ini bisa dikatakan gagal, mengacu  pada  pasal  2  ayat  2  dalam  Undang-Undang  Nomor  11  Tahun 2016.Dilihat  dari  likuiditas  domestik,  perbaikan  nilai  tukar  rupiah, penurunan  suku  bunga,  peningkatan  investasi,  dan  basis  pajak  yang tidaksignifikan.(Wawancara  dengan  peneliti Institute  for  Development  of Economics and Finance (INDEF) 04 September 2017).
Dari  sisi  likuiditas  domestik  repatriasi  tidak  memberikan  pengaruh yang  signifikan  terhadap  pertumbuhan  ekonomi.  Kemudian  perbaikan  nilai tukar  rupiah  dari  dana  repatriasi  yang  diharapkan  memperkuat  struktur rupiah,  tidak  mampu  berbicara  banyak.  Berharap  ketika  Warga  Negara Indonesia  yang  berada  diluar  Negeri  ingin  memasukkan  uangnya  ke Indonesia,  otomatis  harus  menukarkan  mata  uang  Luar  Negeri  dengan rupiah. Seharusnya ini berdampak pada nilai tukar rupiah yang semakin baik, namun ini tidak terjadi.
Penurunan suku bunga tidak dapat turun. Pada tahun 2016 beberapa kali Bank Indonesia menurunkan suku bunga acuan, namun langkah tersebut dapat  dikatakan  gagal.Suku  bunga  kredit  penurunannya  sangat  lambat. Adanya tax  amnesty dengan  repatriasi  masuk  ke  Indonesia  melaui  pihak ketiga  seharusnya  transmisi  penurunan  suku  bunga  acuan  Bank  Indonesia kepada kredit perbankan lebih cepat.
kesadaran  dan  kepatuhan  masyarakat.  Tiga,  Kesadaran dan   kepatuhan  masyarakat  dalam melaksanakan  kewajiban  perpajakannya  masih  perlu  ditingkatkan.  Empat,  meningkatkan penerimaan Negara  dan pertumbuhan perekonomian
Peningkatan investasi dari dana repatriasi sebesar 70% berputar pada sektor  keuangan  (sektor financial ).  Diharapkan  dapat  menetes  pada  usaha paling  bawah,  karena  sesuai  amanat  Undang-undang tax  amnesty salah satunya dapat  menggerakkan  perekonomian  nasional, namun  apabila hanya masuk  pada  deposito,  surat  berharga,  obligasi,  dan  saham,  bagaimana mungkin  dapat  menetes  pada  pelaku  Usaha  Mikro  Kecil  dan  Menengah (UMKM). Otomatis ini akan berimplikasi pada penyerapan tenaga kerja yang tidak berjalan dengan baik.
Kemudian basis pajak merupakan salah satu tujuan dari kebijakan tax amnesty, yaitu  untuk  memperluas  basis  pajak  yang  sangat  kecil,  namun faktanya yang terjadi  basis pajak yang baru apabila ditotal  dari  Wajib Pajak yang  ikut  dalam tax  amnesty saat  ini  sekitar  560.000  orang,  yang  artinya 1,89% dari total Wajib Pajak yang ada sekitar 22 juta orang, ini membuktikan bahwa tax amnesty gagal.

## Gambar 4.
Kegagalan Tax Amnesty Diukur Dari Lima Indikator Dalam Pasal 2 ayat 2 dalam UU No. 11 Thn. 2016
TAX AMNESTY
Pasal 2 Ayat 2 UU No. 11 Thn. 2016
Likuiditas Domestik Perbaikan Nilai Tukar Rupiah Penurunan Suku Bunga Peningkatan Investasi Basis Pajak GAGAL
Dalam konsep teoritik Kingdon, aliran kebijakan ( policy stream ) yaitu proses  bertarungnya  ide  atau  gagasan  sebagai  proposal  kebijakan  yang diibaratkan dengan memasak sup ( policy primeval soup ).Sebelum melakukan kebijakan tax  amnesty ,  perbaikan  pada  data  base  kependudukan  sangat penting,  artinya  bahwa  ketika  seseorang  ingin  membuka  usaha  dalam mendapatkan  perizinan, maka  secara otomatis wajib pajak dapat  terdeteksi dengan  munculnya  Nomor  Pokok  Wajib  Pajak  (NPWP).  Ketika  data  base kependudukan  berjalan  baik  diimbangi  dengan  data  base  pajak,  maka  akan memperluas  cakupan  Wajib  Pajak.  (Wawancara  dengan  pihak Institute  for Development of Economics and Finance (INDEF) 04 September 2017). Artinya bahwa  sebelum  kebijakan tax  amnesty diterapkan,  Pemerintah  terlebih dahulu  harus  melakukan  perbaikan  data  base  kependudukan  yang  telah tersusun  rapi,  serta  perizinan  usaha  telah  terintegrasi  dan  bisa  terkoneksi dengan Nomor Pokok Wajib Pajak (NPWP).
Jendela Kebijakan ( Policy Window)
Policy Window yaitu kondisi yang memungkinkan bersatunya tiga arus menjadi  sebuah  kebijakan  publik,  dimana  untuk  mencapai  kondisi  ini diperlukan  aktor  yang  dinamakan policy  entrepreneur (Certien,  2012). Adapun policy  entrepreneur yaitu  individu  atau  organisai  baik  dari  dalam Pemerintahan  atau  dari  luar  Pemerintahan,  yang  mengidentifikasi,  serta membentuk,  dan  mendorong  perhatian  aktor  kebijakan  lain,  terhadap masalah dan atau solusi yang sedang dikaji untuk mendapatkan keuntungan.
Berdasarkan  kategori policy  entrepreneur (PE)  dan  pengamatan secara  empiris,  peneliti  mencoba  untuk  menyimpulkan  bahwa  aktor  yang berperan  sebagai policy  entrepreneur (PE)  dalam  formulasi  kebijakan tax amnesty (pengampunan  pajak)  yaitu  Presiden  sebagai  lembaga  eksekutif serta  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Republik  Indonesia  (DPR  RI)  sebagai lembaga  legislatif  dan  media.  Presiden  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat Republik  Indonesia  (DPR  RI)  merupakan  aktor  intern. Sedangkan  media merupakan  aktor ekstern.Keduanya mengidentifikasi  serta membentuk, dan
mendorong  perhatian  publik  untuk  memperhatikan  permasalahan perpajakan  yang  ada  di  Indonesia.  Secara  konseptual,  dapat  peneliti gambarkan sebagai berikut:
Gambar 5.

## Aktor Policy Entrepreneur
Berdasarkan penelitian ini, peneliti menemukan fakta bahwa terdapat hubungan  yang  tidak  independen  dan  kekuatan  arus  yang  tidak  simultan antara Aliran masalah ( Problem Stream ) , Aliran politik ( Politics Stream ) , dan Aliran  Kebijakan ( Policy Stream ). Adapun  secara  konseptual,  dapat  peneliti gambar sebagai berikut:
Policy Entrepreneur
Ekstern Entrepreneur
Intern Entrepreneur
Presiden
Dewan Perwakilan Rakyat RI Komisi XI Media Permasalahan Perpajakan Di Indonesia
Sumber: Diolah oleh Peneliti
Gambar 6.
Pengembangan Model Formulasi Kebijakan Kingdon Berdasarkan Hasil Penelitian Formulasi Kebijakan Tax Amnesty (Pengampunan Pajak) Dalam UU No. 11 Tahun 2016

## Process
Gambar tersebut  menjelaskan  bahwa Political Stream (Aliran  Politik) memiliki kekuatan yang lebih dominan, dimana arus ini mampu memberikan dorongan  pada Problem  Stream (Aliran  Masalah)  dan Policy  Stream (Aliran Kebijakan).  Oleh  karena  itu, policy  entrepreneur (aktor  kebijakan)  akan menggunakan  aliran  politik  lebih dominan  dibandingkan  dengan  aliran  lain untuk membuka policy window (jendela kebijakan). Kekuatan masing-masing aliran inilah yang tidak dijelaskan dengan lebih rinci oleh Kingdon.Berdasarkan hal ini, artinya tidak terdapat hubungan yang murni atau independen pada masing-masing aliran.
Problem Stream Political Stream Policy Stream Policy Window Public Policy Actors (Key, primary, and secondary actors) Policy Entrepreneur Keterangan : : Arus rendah/sedang :Arus tinggi
Sumber: Diolah oleh Peneliti

## Kesimpulan
F ormulasi  kebijakan tax  amnesty dalam  Undang-undang  Nomor  11 Tahun  2016  yang  berdampak  pada  terjadinya  polemik.  Dilihat  dari pendekatan aliran masalah ( problem stream ); kebijakan tax amnesty tersebut memberikan  keistimewaan  ( privilege )  kepada  para  pengemplang  pajak  ( tax evaders )  dibandingkan  dengan  para  wajib  pajak  yang  taat  membayar  pajak ( honest  taxpayers ).  Aliran  politik  ( political  stream );  Metro  TV  terkadang sangat  tendensius  mengcovar  permasalahan  empiris  dengan  cara  dramatis, sehingga membuat Metro TV menjadi kelompok yang dapat menggiring opini publik,  serta  mempu  mempengaruhi  kebijakan  publik.  Aliran  kebijakan ( policy  stream ); tax  amnesty saat  ini  mengalami  kegagalan,  merujuk  dari pasal  Pasal  2  ayat  2  Undang-Undang tax  amnesty 2016  dilihat  dari  faktor likuiditas  domestik,  perbaikan  nilai  tukar  rupiah,  penurunan  suku  bunga, peningkatan  investasi,  dan  basis  pajak.Pemerintah  terlebih  dulu  harus memperbaiki  data  base  kependudukan  yang  dapat  terintegrasi  langsung dengan Nomor Pokok Wajib Pajak (NPWP). Jendela kebijakan; Presiden dan DPR  RI  Komisi  XI  merupakan  aktor  Intern,  Metro  TV  adalah  aktor  Ekstern yang berperan sebagai policyentrepreneur dimana aktor tersebut mendorong aliran  politik  lebih  dominan.  Penelitian  ini  merekonstruksi  teori  Kingdon dengan  memperjelas  bahwa  masing-masing  aliran  tidak  berjalan  simultan dan tidak murni atau independen karena aliran politik ( political stream ) lebih kuat  dibandingkan  dengan  aliran  masalah  ( problem  stream )  serta  aliran kebijakan ( policy stream ).

## REFRENSI
Arifin , Ali. 2001. Membaca saham . Edisi Pertama. Yogyakarta: Andi Offset
Bariroh,  Laili.  2012. Politik  Hukum  Nasional  dan  Hegemoni  Globalisasi Ekonomi . Jurnal Review Politik. Vol 2, Nomor 2 Hal. 199. IAIN Sunan Ampel Surabaya
Certien,  J.  2012. Policy  Entepreneur:  A  Case  Study  of  The  2002  G8  Summit  in Kananaskis, Alberta . Canada: University of Saskatchewan
Darmayasa, dkk. 2016. Deconstruction of equitable tax amnesty. International Journal of Applied Business and Economic Research (IJABER), 14(11), 8167–8179
Darussalam.  (2015). Memanfaatkan  Pengampuan  Pajak:  Pahami  dan Memanfaatkan Reinventing Policy
Devano, S., & Rahayu, S. K. (2006). Perpajakan: Konsep. Teori dan Isu, Prenada Media Grup, Jakarta .
Fatmala,  N.  D.  (2017).  PERSEPSI  WAJIB  PAJAK  PADA  PROGRAM TAX AMNESTY UNTUK MENINGKATKAN PENERIMAAN PAJAK. Jurnal Ilmu dan Riset Akuntansi , 6 (8).
Firdaus,  A.  (2016,  July).  Re-Aktualisasi Tax  Amnesty :  Suatu  Kajian  Untuk Meningkatkan  Kepatuhan  Pajak.  In Prosiding  Industrial  Research Workshop and National Seminar (Vol. 7, pp. 110-119).
Hamdi, Muchlis, 2014. Kebijakan Publik. Proses Analisis, dan Partisipasi. Bogor: Ghalia Indonesia.
HARYADI,  D.  (2017).  GRAY  AREA  DALAM  PELAKSANAAN  PENGAMPUNAN
PAJAK. MABIS , 7 (2).
Jenkins, J. dan Les Alm. 2003. Movers and Shakers: A Qualitative Questions on The Role of Policy Entrepreneurs. Department Of Public Administration Journal.
Johannes, R. (2016). ANALISIS EFEKTIVITAS IMPLEMENTASI PENGAMPUNAN
PAJAK (TAX AMNESTY) DI INDONESIA TAHUN 2016.
Kumalasari,  K.  I.,  Wardany,  A.  R.,  &  Kumalasari,  S.  (2017).  MENUJU BERAKHIRNYA  PROGRAM  TAX  AMNESTY. Jurnal  Penelitian  Teori  & Terapan Akuntansi (PETA) , 2 (1), 65-78.
RUSTANTI,  N.  (2017).  Hubungan  Perilaku  dan  Kepatuhan  Wajib  Pajak Terhadap Keberhasilan tax amnesty Tahun 2016.
Moleong,  Lexy  J.  (2007). Metodelogi  Penelitian  Kualitatif (edisi  revisi).
Bandung: PT. Remaja Rosdakarya
Winarno,  Budi.  2007.  Kebijakan  Publik-Teori  dan  Proses.  Yogyakarta: MedPress.
Wawancara:
Hendra Kurniawan (Direktorat Jenderal Pajak bidang Direktorat Penyuluhan,
Pelayanan  dan  Hubungan  Masyarakat)  Wawancara  Tanggal  02 September 2017.
Bhima Yudhistira Adhinegara peneliti ( Institute for Development of Economics and Finance (INDEF)Wawancara Tanggal 04 September 2017.
Adi Wirawan (Pihak Metro TV) Wawancara Tanggal 05 September 2017.