## Fungsi Birokrasi dalam Efektivitas Pelayanan Publik

## Wawan Risnawan

## Abstrak
Pemerintah  merupakan  implementator  kebijakan  dalam  melaksanakan  setiap  program yang  telah  ditetapkan,  dalam  lingkup  pemerintahan  secara  integritas  didalamnya terintegrasi  sistem  birokrasi  yang  sistematis  dan  terstruktur.  Birokrasi  pemerintah merupakan  suatu  sistem  yang  terstruktur  dimana  didalamnya  merupakan  cara  atau strategi  dalam  mengimplementasikan  kebijakanpemerintah  terutama  yang  berorientasi pada  pelayanan  publik.  Dengan  adanya  birokrasi  yang  baik  maka  dapat  menciptakan pelayanan  publik  yang  baik  terhadap  masyarakat.  Namun  demikian  beberapa  kendala yang  terjadi  saat  ini  adalah  munculnya  permasalahan  dalam  pelayanan  publi,  dimana banyak  pelayanan  kepada  masyarakat  yang  dilakukan  oleh  pihak  birokrasi  tidak maksimal,  hal  ini  diakibatkan  para  birokrat  dalam  pelaksanaan  kerjanya  terintegrasi dengan  keadaan  politik  di  lingkungan  kerjanya  sehingga  tidak  tercipta  profesionalisme pelayanan  dan  tidak  terinformasikannya  permasalahan  pelayanan  kepada  masyarakat terhadap pemerintah, dimana keadaan ini adalah sebagai bahan evaluasi pemerintah atas kebijakan  yang  terimplementasi  terutama  dalam  pelayanan  publik.  Untuk  lebih memaksimalkan pelayanan publik, pemerintah hendaknya lebih membangun pemahaman tentang  fungsi  birokrasi  dalam  pelayanan  publik  sehingga  secara  profesional  sistem birokrasi berkembang dan terfokus pada pelayanan masyarakat (publik).
Kata Kunci : Fungsi Birokrasi. Pelayanan Publik
1. Latar Belakang
Indonesia adalah negara yang memiliki kompleksitas wilayah dan masyarakat yang cukup signifikan terutama  dari  struktur  budaya  serta lingkungan  alam  sekitarnya.  Pemerintah selaku pelayan publik harus terus berintegrasi dan beradaptasi dengan perkembangan  sosial  saat  ini  terutama dalam  menghadapi  era  revolusi  4.0  saat ini  yang  mengedepankan  faktor  jaringan telekomunikasi  dan  informasi  melalui jaringan internet. Birokrasi adalah sistem pemerintahan yang dijalankan oleh
pegawai pemerintah karena telah berpegang  pada  hierarki  dan  jenjang jabatan. Di dalam pendekatan institusional (kelembagaan), khususnya di dalam skema,  tercantum  'lalu-lintas'  administrasi negara  dari  eksekutif  'turun'  ke  Kebijakan Administrasi,  lalu  ke  Administrasi  dan yang  terakhir  ke  pemilih.  Artinya,  setiap kebijakan  negara  yang  diselenggarakan pihak  eksekutif  diterjemahkan  ke  dalam
bentuk  kebijakan  administrasi  negara,  di mana pelaksanaan dari administrasi tersebut dilakukan oleh lembaga birokrasi. Kita  mungkin  mengenal  badan-badan seperti  Departemen,  Kanwil,  Kantor Kelurahan,  Kantor  Samsat,  di  mana kantor-kantor  tersebut  semua  merupakan badan-badan birokrasi negara yang mengimplementasikan  kebijakan  negara dan bersifat langsung berhubungan dengan masyarakat.
( http://setabasri01.blogspot.com/2009/02/ birokrasi.html )
Masyarakat  adalah  sebagai  unsur yang  dilayani  merupakan  objek  yang harus diperhatikan oleh pemerintah. Sebagaimana kita pahami bahwa pelayanan  publik  adalah  segala  bentuk jasa  pelayanan  baik  dalam  bentuk  barang publik  maupun  jasa  publik  yang    pada prinsipnya  menjadi  tanggung  jawab  dan dilaksanakan  oleh  Instansi  pemerintah  di Pusat, di daerah, dan di lingkungan Badan Usaha  Milik    Negara  atau  Badan  Usaha Milik  Daerah,  dalam  rangka  pelaksanaan
ketentuan  peraturan  perundang-undangan. ( https://eprints.uny.ac.id/8586/3/BAB%20 2%20-%2005402244038.pdf ) Namun demikian, dalam pelaksanaannya masih terdapat ketidaksinergisan  antara  peran  fungsi birokrasi dalam pelayanan publik sehingga banyak masyarakat yang mengeluhkan  tentang  pelayanan  publik yang  diberikan  pemerintah  baik  berupa pelayanan  langsung  maupun  pelayanan yang  berupa  kebijakan.  Hal  ini  diduga karena berbagai faktor  yang terjadi dalam lingkup birokrasi itu sendiri, seperti :
a. Dalam pembuatan kebijakan
terkadang  tidak  memiliki  nilai yang  universal  tetapi  hanya untuk beberapa kelompok masyarakat  bahkan  pemerintah sulit menetapkan kebijakan yang tegas  sehingga  terjadi  konflik  di msyarakat, seperti belum maksimalnya ditetapkan kebijakan tentang angkutan online  dan  perdagangan  on  lina, serta pelaksanaan kebijakan tentang pengaturan pasar modern  dan  pasar  tradisional yang  dalam  prakteknya  masih memihak  pada  pelaku  pasar modern sehingga pasar tradisonal terkalahkan. b. Terjadinya  pengikisan  kinerja yang berorientasi kepada pelayanan masyarakat dikarenakan para birokrat banyak yang terkontaminasi oleh kepentingan  politik  lokal  dan kepentingan individu atau golongan. Seperti dengan adanya Pemilihan kepemimpinan,  banyak  pihak birokrasi yang dimanfaatkan untuk  penguatan  suara  suatu kelompok politik sehingga pelayanan  kepada  masyarakat terabaikan.
Keadaan ini  menjadi masalah klasik di Indonesia dimana dampak dari keadaan ini  dapat  menciptakan  peluang  korupsi
birokrasi  baik  korupsi  kebijakan  maupun korupsi materi di tingkat pejabat birokrasi.
Citra  buruk  yang  melekat  dalam tubuh  birokrasi  dikarenakan  sistem  ini telah  dianggap  sebagai  “tujuan”  bukan lagi  sekedar  “alat”  untuk  mempermudah jalannya  penyelenggaraan  pemerintahan. Kenyataannya, birokrasi telah lama menjadi  bagian  penting  dalam  proses penyelenggaraan  pemerintahan  terutama pelayanan  publik.  Kenyataan  yang  terjadi hingga  detik  ini,  birokrasi  hanya  sebagai “perpanjangan  tangan”  pemerintah  untuk dilayani masyarakat. Atau dengan birokrasi  pejabat  pemerintahan  ingin mencari keuntungan lewat birokrasi.

## 1. Identifikasi Masalah
Dari  paparan  tersebut  maka  kita mencoba membuka pola fikir melalui hal- hal  yang  perlu  diperhatikan  dalam menciptakan  efektivitas  pelayanan  publik yaitu mengenai Bagaimana Fungsi Birokrasi  dalam  efektivitas  Pelayanan
Publik sehingga tercipta pelayanan publik yang baik

## 2. Tujuan
Adapun tujuan dari penulisan artikel ini  yaitu  untuk  mengetahui  Fungsi Birokrasi  dalam  efektivitas  Pelayanan Publik  berdasarkan  pemahaman  dan analisa  konsepi  tentang  birokrasi  dalam pelayanan publik
3. Tinjauan Teori
a. Birokrasi
Birokrasi  berasal  dari  kata “bureau”  yang  berarti  meja  atau kantor;  dan  kata  “kratia”  (cratein) yang berarti pemerintah. Pada mulanya,  istilah  ini  digunakan  untuk menunjuk  pada  suatu  sistematika kegiatan  kerja  yang  diatur  atau diperintah  oleh  suatu  kantor  melalui kegiatan-kegiatan administrasi (Ernawan,  1988).  Dalam  konsep bahasa Inggris secara umum, birokrasi disebut  dengan  “civil  service”.  Selain itu  juga  sering  disebut  dengan  public
sector, public service  ataupublic administration.
Birokrasi  berdasarkan  definisi yang  dikemukakan  oleh  beberapa  ahli adalah  suatu  sistem  kontrol  dalam organisasi yang dirancang berdasarkan aturan-aturan yang rasional dan sistematis, dan bertujuan untuk mengkoordinasi dan mengarahkan
aktivitas-aktivitas kerja individu
dalam  rangka  penyelesaian  tugas- tugas  administrasi  berskala  besar (disarikan  dari  Blau  &  Meyer,  1971; Coser  &  Rosenberg,  1976;  Mouzelis, dalam Setiwan,1998).
Sementara  itu,  dalam  Kamus
Besar  Bahasa  Indonesia,  birokrasi didefinisikan sebagai :
1. Sistem pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai pemerintah karena telah berpegang pada hirarki dan jenjang jabatan. 2. Cara bekerja atau susunan pekerjaan yang serba lamban, serta menurut  tata  aturan  (adat  dan sebagainya)  yang  banyak  liku- likunya dan sebagainya.
Michael  G.  Roskin  menyebut pengertian  birokrasi  yaitu  "setiap organisasi  yang  berskala  besar  yang terdiri atas para pejabat yang diangkat, di mana fungsi utamanya adalah untuk melaksanakan (to implement) kebijakan-kebijakan yang telah diambil oleh para pengambil keputusan (decision makers). Idealnya,
birokrasi  merupakan  suatu  sistem rasional atau struktur yang terorganisir yang  dirancang  sedemikian  rupa  guna memungkinkan  adanya  pelaksanaan kebijakan  publik  yang  efektif  dan efisien. Sementara itu, Bintoro Tjokroamidjojo,  (1984)  mengatakan bahwa  birokrasi  merupakan  struktur sosial yang terorganisir secara rasional dan  formal  kemudian  Miftah  Thoha dalam  bukunya Birokrasi  dan  Politik di  Indonesia ,  (2007)    mendefinisikan, birokrasi  merupakan  kepemimpinan
yang diangkat oleh suatu jabatan yang berwenang,  dia  menjadi  pemimpin karena mengepalai suatu unit organisasi  tertentu.  Kepemimpinan birokrasi  selalu  dimulai  dari  peran yang  formal,  yang  diwujudkan  dalam hirarki  kewenangan.  Dalam  hal  ini, kewenangan  birokrasi,  kewenangan birokrasi merupakan kekuasaan legitimasi  jika  pimpinan  mempunyai otoritas berarti efektif kepemimpinannya. Birokrasi   dalam  pengertian keseharian  selalu  dimaknai  institusi resmi yang melakukan fungsi pelayanan  terhadap  kebutuhan  dan kepentingan masyarakat (Tjokrowinoto:112).  Segala  bentuk upaya pemerintah dalam mengeluarkan  produk  kebijakannya semata-mata dimaknai sebagai manifestasi dari fungsi melayani orang banyak. Walaupun persepsi ini mengandung  titik–titik  kelemahan, namun  sampai  saat  ini  pemerintah yang  diwakili  oleh  institusi  birokrasi tetap  saja  diakui  sebagai  motor penggerak  pembangunan.  Pemaknaan birokrasi sebagai organ pelayanan bagi masyarakat  luas  tentu  merupakan pemaknaan  yang  bersifat  idealis,  dan pemaknaan  ideal  terhadap  fungsi pelayanan  yang  diperankan  birokrasi tidaklah   bisa  menjelaskan  orientasi birokrasi.
b. Ciri-ciri Birokrasi
Ciri-ciri  birokrasi  menurut
Max Weber adalah:
a. Jabatan administratif yang terorganisasi/tersusun secara hirarkis. (Administratice offices are organized hierarchically)
b. Setiap  jabatan  mempunyai  wilayah kompetensinya sendiri (Each office has its own area of competence)
c. Pegawai  negeri  ditentukan,  tidak dipilih, berdasarkan pada
kualifikasi  teknik  yang  ditunjukan dengan ijazah atau ujian.
(Civilcervants  are  appointed,  not electe,  on  the  basis  of  technical qualifications  as  determined  by diplomas or examination)
d. Pegawai negeri menerima gaji tetap sesuai dengan pangkat atau kedudukannya. (Civil servants
receive  fixed  salaries  accordingto rank)
e. Pekerjaan  merupakan  karir  yang terbatas,  atau  pada  pokoknya, pekerjaannya sebagai pegawai negeri. (The job is a career and the sole, or at least primary, employment of the civil servant)
f. Para pejabat tidak memiliki kantor sendiri.  (The  official  does  not  own his or her office)
g. Para  pejabat  sebagai  subjek  untuk mengontrol  dan  mendisiplinkan. (the  official  is  subject  to  control and discipline)
h. Promosi didasarkan pada
pertimbangan  kemampuan  yang melebihi  rata-rata.  (Promotion  is based on superiors judgement) c. Fungsi Birokrasi Michael G. Roskin menyebutkan bahwa sekurang –
kurangnya  ada  4  fungsi  birokrasi  di dalam  suatu  pemerintahan  modern, yaitu:
1. Fungsi Administrasi; Fungsi  administrasi  pemerintahan modern meliputi administrasi, pelayanan,  pengaturan,  perizinan, dan pengumpulan informasi. Dengan fungsi administasi dimaksudkan bahwa fungsi sebuah birokrasi adalah mengimplementasikan  undang  – undang  yang  telah  disusun  oleh legeslatif  serta  penafsiran  atas undang  –  undang  tersebut  oleh eksekutif. Dengan demikian, administrasi  berarti  pelaksanaan kebijaksanaan umum suatu negara,
dimana kebijakan umum itu sendiri telah  dirancang  sedemikian  rupa
guna  mencapai  tujuan  negara secara keseluruhan;
2. Fungsi Pelayanan; Birokrasi  sesungguhnya  diarahkan untuk  melayani  masyarakat  atau kelompok  –  kelompok  khusus. Badan  meteorologi  dan  Geofisika (BMG)  di  Indonesia  merupakan contoh  yang  bagus  untuk  hal  ini, dimana  badan  tersebut  ditujukan demi melayani kepentingan masyarakat  yang  akan  melakukan perjalanan  atau  mengungsikan  diri dari  kemungkinan  bencana  alam. Untuk  batas  –  batas  tertentu, beberapa  korporasi  negara  seperti PJKA  atau  Jawatan  Pos  dan Telekomunikasi  juga  menjalankan fungsi public service ini.
3. Fungsi Pengaturan (Regulation); Fungsi  pengaturan  dari  suatu pemerintahan  biasanya  dirancang demi  mengamankan  kesejahteraan masyarakat.  Dalam  menjalankan fungsi ini, badan birokrasi biasanya  dihadapkan  antara  dua pilihan: Kepentingan individu versus  kepentingan  masyarakat banyak.  Badan  birokrasi  negara biasanya  diperhadapkan  pada  dua pilihan ini.
4. Fungsi  Pengumpulan  Informasi
(Information Gathering); Informasi  dibutuhkan  berdasarkan dua  tujuan  pokok:  Apakah  suatu kebijaksanaan mengalami sejumlah pelanggaran atau keperluan  membuat  kebijakan  – kebijakan  baru  yang  akan  disusun oleh pemerintah berdasarkan sistuasi  faktual.  Oleh  sebab  itu badan  birokrasi  yang  menjadi ujung tombak pelaksanaan kebijaksanaan negara tentu menyediakan data – data sehubungan dengan dua hal tersebut.  Misalnya,  pemungutan uang yang tidak semestinya
(pungli) ketika masyarakat membuat SIM atau STNK
tentunya mengalami pembengkakan.  Pungli  tersebut merupakan pelanggaran atas idealisme administrasi negara, oleh sebab  itu  harus  ditindak.  dengan ditemukannya bukti pungli, pemerintah akan membuat prosedur  baru  untuk  pembuatan SIM  dan  STNK  agar  tidak memberi ruang bagi oknum birokrasi berkesempatan melakukan pungli. ( http://appehutauruk.blogspot.com/
2015/04/fungsi-dan-posisi- birokrat_10.html )
Selain  pendapat  Michael  G. Roskin,    Andrew  Heywood  juga mengutarakan  Selain  Roskin,  et.al.,
Andrew  Heywood  juga  mengutarakan sejumlah  fungsi  yang  melekat  pada birokrasi.  Bagi  Heywood,  fungsi  dari birokrasi adalah:
1. Pelaksanaan Administrasi.
Fungsi  ini  serupa  dengan  yang diutarakan  Roskin,  et.al,  bahwa fungsi  utama  birokrasi  adalah mengimplementasikan atau mengeksekusi  undang-undang  dan kebijakan negara. Sehubungan dengan fungsi ini, Heywood membedakan  2  peran  di  tubuh pemerintah. Pertama, peran pembuatan  kebijakan  dalam  mana peran  ini  ada  di  tangan  politisi. Kedua, peran pelaksanaan kebijakan  dalam  mana  peran  ini ada  di  tangan  birokrat.  Sebab  itu, kerap  disebut  bahwa  suatu  rezim pemerintahan disebut dengan “administrasi.” Misalnya
administrasi Gus Dur, administrasi Sukarno,  administrasi  SBY,  atau administrasi  Barack  Obama.  Ini akibat  kenyataan,  suatu  kebijakan baru  akan  “terasa”  jika  telah dilaksanakan.  Fungsi  administrasi, oleh  karena  itu,  merupakan  fungsi sentral dari birokrasi negara.
2. Nasehat Kebijakan (Policy Advice)
Birokrasi  menempati  peran  sentral dalam pemberian nasehat
kebijakan  kepada  pemerintah.  Ini akibat  birokrasi  merupakan  lini terdepan dalam implementasi suatu kebijakan, mereka adalah pelaksananya.  Sebab  itu,  masalah dalam suatu kebijakan
informasinya  secara  otomatis  akan terkumpul  di  birokrasi-birokrasi. Heywood  membedakan  3  kategori birokrat  yaitu  (1)  top  level  civil servants,  (2)  middle-rangking  civil servants,  dan  (3)  junior-ranking civil  servants.  Top  Level  Civil Servant  banyak  melakukan  kontak dengan  politisi,  sementara  middle dan junior civil servants lebih pada pekerjaan-pekerjaan rutin di “lapangan.”  Top  Level  Civil Servants  dapat  bertindak  selaku penasehat  kebijakan  bagi  para politisi,  dalam  mana  informasi pelaksanaan kebijakan mereka peroleh  dari  middle  dan  junior civil servants.
3. Artikulasi Kepentingan
Kendati  bukan  fungsi  utamanya guna  mengartikulasi  kepentingan (ini  fungsi  partai  politik),  tetapi birokrasi  kerap  mendukung  upaya artikulasi dan agregasi kepentingan. Dalam tindak keseharian mereka, birokrasi banyak  melakukan  kontak  dengan kelompok-kelompok  kepentingan di suatu negara. Ini
membangkitkan kecenderungan “korporatis”  dalam  mana  terjadi kekaburan antara kepentingan- kepentingan yang terorganisir dengan  kantor-kantor  pemerintah (birokrasi).  Kelompok-kelompok kepentingan  seperti  perkumpulan dokter,  guru,  petani,  dan  bisnis kemudian  menjadi  “kelompok klien” yang dilayani oleh birokrasi negara.
Pada satu ini
“klientelisme” ini positif dalam arti birokrasi  secara  dekat  mampu
mengartikulasikan
kepentingan kelompok-kelompok  tersebut  yang notabene  adalah  “rakyat”  yang harus  dilayani.  Namun,  pada  sisi lain  “klientelisme”  ini  berefek negatif,  utamanya  ketika  birokrasi berhadapan  dengan  kepentingan- kepentingan  bisnis  besar  seperti
Bakri Group (ingat kasus Lapindo), kelompok-kelompok percetakan  dalam  kasus  Ujian Nasional di Indonesia, dalam mana keputusan  pemerintah  “berbias” kepentingan  kelompok-kelompok tersebut.
4. Stabilitas Politik Birokrasi berperan sebagai stabilitator politik dalam arti fokus kerja  mereka  adalah  stabilitas  dan kontinuitas  sistem  politik.  Peran ini  utamanya  kentara  di  negara- negara  berkembang  dalam  mana pelembagaan  politik  demokrasi mereka masih kurang handal.
Secara akademik, fungsi birokrasi  adalah  penyelesai  masalah  (a world  of  solution)  namun  dalam prakteknya  ini  bagian  dari  masalah (parts  of  the  problems),  hal  ini kemudian yang menyebabkan malasnya masyarakat berurusan dengan birokrasi/pemerintahan. d. Pelayanan Publik
Dalam kamus Bahasa Indonesia  (1990),  pelayanan  publik dirumuskan sebagai berikut :
a. Pelayanan  adalah  perihal  atau cara melayani.
b. Pelayanan  adalah  kemudahan yang diberikan sehubungan dengan jual beli barang dan jasa.
c. Pelayanan medis merupakan
pelayanan yang diterima seseorang  dalam  hubungannya dengan  pensegahan,  diagnosa dan  pengobatan  suatu  gangguan kesehatan tertentu.
d. Publik  berarti  orang  banyak (umum)
Pengertian publik menurut Inu Kencana Syafi’ie, dkk (1999:18) yaitu
:    “Sejumlah  manusia  yang  memiliki kebersamaan berfikir, perasaan, harapan,  sikap  dan  tindakan  yang benar dan baik berdasarkan nilai-nilai norma yang mereka miliki”.
Pengertian  lain  berasal  dari pendapat A.S. Moenir (1995:7) menyatakan  bahwa  :  “Pelayanan umum  adalah  suatu  usaha  yang dilakukan  kelompok  atau  seseorang atau  birokrasi  untuk  memberikan bantuan  kepada  masyarakat  dalam rangka mencapai suatu tujuan tertentu”. Pelayanan merupakan kegiatan  utama  pada  orang  yang bergerak di bidang jasa, baik itu orang yang bersifat komersial ataupun  yang bersifat non komersial. Namun dalam pelaksanaannya  terdapat  perbedaan antara pelayanan yang dilakukan oleh orang  yang  bersifat  komersial  yang biasanya  dikelola  oleh  pihak  swasta dengan  pelayanan  yang  dilaksanakan oleh  organisasi  non  komersial  yang biasanya adalah pemerintah. Kegiatan pelayanan  yang  bersifat  komersial melaksanakan kegiatan dengan berlandaskan  mencari  keuntungan, sedangkan  kegiatan  pelayanan  yang bersifat  non-komersial  kegiatannya lebih  tertuju  pada  pemberian  layanan kepada  masyarakat  (layanan  publik atau  umum)  yang  sifatnya  tidak mencari  keuntungan  akan  tetapi berorientasikan  kepada  pengabdian. Jadi dapat disimpulkan bahwa pelayanan publik adalah segala bentuk  jasa  pelayanan  baik  dalam bentuk  barang  publik  maupun  jasa publik  yang  pada  prinsipnya  menjadi tanggung  jawab  dan  dilaksanakan oleh  Instansi  pemerintah  di  Pusat,  di daerah,  dan  di  lingkungan  Badan Usaha  Milik    Negara  atau  Badan Usaha  Milik  Daerah,  dalam  rangka pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan.
( https://eprints.uny.ac.id/8586/3/BAB %202%20-%2005402244038.pdf ) Adapun  yang  menjadi  unsur- unsur Pelayanan Publik menurut A.S. Moenir (1985:8) adalah :
a. Sistem, Prosedur dan Metode Dalam  pelayanan  publik  perlu adanya sistem informasi, prosedur dan  metode  yang  mendukung kelancaran  dalam  memberikan pelayanan.
b. Personil, terutama ditekankan
pada perilaku aparatur; Dalam  pelayanan  publik  aparatur pemerintah selaku personil pelayanan harus profesional, disiplin  dan  terbuka  terhadap kritik dari pelanggan atau masyarakat.
c. Sarana dan prasarana, Dalam pelayanan publik diperlukan  peralatan  dan  ruang kerja  serta  fasilitas  pelayanan publik.  Misalnya  ruang  tunggu, tempat parker yang memadai.
d. Masyarakat sebagai pelanggan,
Dalam pelayanan publik masyarakat  sebagai  pelanggan sangatlah  heterogen  baik  tingkat pendidikan maupun perilakunya.
e. Fungsi  Birokrasi  dalam  Pelayanan Publik
Berdasarkan dari paparan konsepsi  di  atas  maka  dapat  kita pahami bahwa Birokrasi dalam pemerintah  sangat  bersinergi  dengan pemberian pelayanan kepada masyarakat di berbagai sektor pelayanan. Masyarakat sangat mebutuhkan kepuasan dalan pelayanan  terutama  pelayanan  yang langsung kepada masyarakat. Menurut Kumorotomo  (1996) indikator untuk menilai kinerja organisasi  publik,  antara  lain,   yaitu  : efisiensi,  efektivitas,  keadilan,  dan daya tanggap. Indikator-indikator yang digunakan untuk menilai kinerja organisasi  sangat  bervariasi.  Secara
garis  besar,  berbagai  parameter  yang dipergunakan  untuk  melihat  kinerja pelayanan publik dapat dikelompokkan menjadi dua pendekatan. Pendekatan yang pertama melihat  kinerja  pelayanan  publik  dari perspektif pemberi layanan dan pendekatan  kedua  dari  perspektif pengguna jasa.
1. Akuntabilitas
Akuntabilitas  dalam  penyelanggaraan pelayanan publik adalah suatu ukuran   yang  menunjukkan  seberapa besar tingkat kesesuaian penyelenggaraan  pelayanan  dengan ukuran-ukuran  atau  nilai-nilai  dalam atau  norma  eksternal  yang  ada  di masyarakat  atau  yang  dimiliki  oleh para stakeholders. Rendahnya  tingkat akuntabilitas
aparat birokrasi dalampemberian  pelayanan  publik erat  kaitannya  dengan  pula  dengan persoalan  struktur  birokrasi  yang diwarisi  semenjak  masa  orde  baru berkuasa.  Prinsip  loyalitas  kepada atasan  lebih  dikenalkan  daripada prinsip loyal kepada publik. Birokrasi di  Indonesia  tidak  pernah  diajarkan untuk  mempunyai  pemikiran  bahwa kedaulatan berada pada publik, artinya  bahwa  eksistensi  pelayanan birokrasi  akan  sangat  ditentukan  oleh pertanggungjawaban birokrasi
terhadap publik.
2. Responsivitas
Responsivitas  adalah  kemampuan birokrasi  untuk  mengenali  kebutuhan masyarakat, menyusun kebutuhan dan aspirasi  masyarakat.  Secara  singkat dapat  dikatakan  bahwa  responsivitas ini  mengukur  daya  tanggap  birokrasi terhadap  harapan,  keinginan  dan aspirasi, serta tuntutan pengguna jasa. Responsivitas sangat dibutuhkan dalam  pelayanan  publik  karena  hal tersebut merupakan bukti kemampuan organisasi untuk
mengenali kebutuhan  masyarakat,  menyusun agenda  dan  prioritas  pelayanan  serta mengembangkan program-program
pelayanan  publik  sesuai  dengan kebutuhan  dan  aspirasi  masyarakat (Dilulio,  1994).  Organisasi  yang memiliki responsivitas rendah dengan sendirinya  memiliki  kinerja  yang jelek  juga  (Osborne  dan  Plastrik, 1997).
3. Orientasi pada Pelayanan
Orientasi  pada  pelayanan  menunjuk pada seberapa banyak energi birokrasi dimanfaatkan untuk penyelenggarakan  pelayanan  publik. Sistem  pemberian  pelayanan  yang baik  dapat  dilihat  dari  besarnya sumber  daya  manusia  yang  dimiliki oleh birokrasi secara efektif didayagunakan untuk melayani
kepentingan  pengguna  jasa.  Idealnya, segenap  kemampuan  dan  sumber daya  yang  dimiliki  oleh  aparat birokrasi  hanya  dicurahkan  atau dikonsentrasikan untuk melayani kebutuhan dan kepentingan pengguna jasa.  Kemampuan  dan  sumber  daya dari aparat birokrasi sangat
diperlukan agar orientasi pada pelayanan dapat dicapai.
4. Efisiensi Pelayanan Efisiensi pelayanan adalah perbandingan terbaik antara input dan output pelayanan. Secara ideal, pelayanan akan efisien apabiila birokrasi pelayanan dapat menyediakan input pelayanan, seperti biaya  dan  waktu  pelayanan  yang meringankan  masyarakat  pengguna jasa. Demikian pula dalam sisi output pelayanan,  birokrasi,  birokrasi  secara ideal harus dapat memberikan produk pelayanan  yang  berkualitas,  terutama dari aspek biaya dan waktu pelayanan.  Efisiensi  pada  sisi  input dipergunakan  untuk  melihat  seberapa jauh  kemudahan  akses  publik  yang ditawarkan.  Akses  publik  terhadap pelayanan  dipandang  efisien  apabila publik memiliki jaminan atau kepastian menyangkut biaya pelayanan.
3. Pembahasan
Dalam menanggapi bagaimana fungsi  birokrasi  dalam  menciptakan efektivitas pelayanan publik maka hendaknya kita pahami tentang birokrasi dimana  Birokrasi  adalah  bagian  dari sistem kerja pemerintah dalam mengimplementasikan kegiatannya berdasarkan  pada  pagu-pagu  program yang  telah  ditetapkan  melalui  kebijakan pemerintah.
Dalam konteks pemerintahan Indonesia, birokrasi dalam sistem  pemerintahan  adalah  tentang kinerja  pemerintahan.  Bagi  kalangan akademik,  biasanya  baik  atau  buruknya suatu    pemerintahan  dapat  dilihat  dan diukur  dari  seberapa  jauh  performance birokrasi  itu  sendiri  berjalan  dalam melaksanakan tugas dan tanggung jawabnya. Di kehidupan sehari-hari, kita tentu  membutuhkan  yang  namanya institusi,  karena  institusi  merupakan penyedia jasa pelayanan publik.
Institusi dipilih
dan legalitasnya  dibentuk  melalui  proses- proses  sosial  politik  dan  bahkan  melalui pemilihan  umum.  Institusi  itu  adalah pemerintahan  sebagai  pelayanan  publik.
Mereka inilah yang bekerja menyediakan dan memberikan pelayanan  yang  dibutuhkan  masyarakat umum. Konteks daerah, penyelenggaraan pelayanan publik
Mengacu  pada  dengan  UU  32  2004 tentang  pemerintahan  daerah  pasal  22 haruslah  bisa  diwujudkan  di  dalam rencana  kerja  pemerintahan  daerah karena  merupakan  kewajiban  daerah yang  nantinya  akan  dijabarkan  dalam bentuk APBD.
Pelayanan  publik  dimulai  dari akte  kelahiran,  surat  identitas  diri, pelayanan  kesehatan  dasar,  pendidikan, keamanan dan ketertiban, hak-hak untuk hidup secara adil, surat-menyurat merupakan  kebutuhan  dasar.  Yang menjadi  persoalan  ialah  seringkali  pada saat  kita  membutuhkan  layanan  yang cepat, yang didapatkan malah sebaliknya.   Lamban,  berbelit-belit  dan
dalam situasi seperti inilah yang membuat kita merasakan bahwa birokrasi itu buruk dan tidak baik terkait permasalahan kebutuhan pelayanan publik. Sebenarnya yang menjadi persoalan  di  sini  ada  pada  pelaksananya yakni  para  birokrat  itu  sendiri.  Artinya, dalam  hal  pelaksanaan  sumber  daya yang  kurang  memadai  mengisi  ditataran birokrat untuk pencapaian tugas
administartif. Adapun beberapa opini masyarakat  yang  dituangkan  dalam artikel tribunkaltim.co
menyatakan bahwa  langkah  yang  harus  diambil  oleh pihak  pemerintah  adalah  mengambil langkah strategis untuk dapat mengefektifkan  kembali  pelayanan  yang ideal dengan mengambil langkah :
1. Sederhana,
mengandung arti prosedur/tata cara pelayanan diselenggarakan secara mudah,cepat, tidak berbelit-belit.
2. Efektif,  lebih  mengutamakan  pada pencapaian apa yang menjadi tujuan dan  sasaran  dari  visi-misi  kepala daerah.
3. Kejelasan  dan  kepastian,  mengenai tata  cara,  rincian  biaya  layanan  dan tata  cara  pembayaran  serta  jadwal waktu penyelesaian layanan tersebut.
4. Keterbukaan, masyarakat bisa mengetahui  seluruh  informasi  yang mereka  butuhkan  secara  mudah  dan gamblang meliputi informasi mengenai  tata  cara,  persyaratan, waktu penyelesaian dan lain-lain.
5. Efisien, persyaratan pelayanan hanya  dibatasi  pada  hal-hal  yang berkaitan  langsung  dengan  tetap memperhatikan  keterpaduan  antara persyaratan dan produk pelayanan.
6. Pelatihan  secara  khusus  kepada birokrat yang menjalankan tugasnya sebagai  pelayan  publik.  Sehingga tidak  lagi  terjadi  keluhan  dari masyarakat  terhadap  instansi  yang melaksanakan  pelayanan  publik, dan nantinya terwujud suatu tatanan
pemerintahan  yang  baik  dalam proses pencapaian tujuan dari birokrasi  dalam  hal  pelayanan  yang efektif  dan  efesien  baik  pusat maupun  daerah.  Ini  adalah  sedikit curahan untuk Pemerintah Kabupaten  Nunukan  agar  bisa menjadi  lebih  baik  dan  maju  dalam hal pelayanan publik. Dari gambaran pemikiran masyarakat tersebut maka dapat dijadikan acuan dasar bahwa masyarakat membutuhkan  pelayanan  yang  baik  dan profesional  dari  para  birokrat,  oleh karenanya  dalam  melaksanakan  suatu teknis  pekerjaan  untuk  sebuah  organiasi atau individu hendaknya harus dipahami tentang  fungsi  kerja  birokrasi  sehingga apabila  fungsi-fungsi  tersebut  dapat berjalan dengan baik maka akan tercipta efektivitas  organisasi.  Demikian  halnya dengan  organisasi  pelayan  publik,  maka apabila  pelayanan  publik  ingin  efektif tentunya  birokrasi  sebagai  pelaku  teknis pelayanan dalam sebuah organisasi harus memahami fungsi birokrasi dalam organiasi yaitu  :
a. Fungsi Pelaksanaan  Administrasi dimana fungsi ini birokrasi mengimplementasikan atau mengeksekusi  undang-undang  dan kebijakan negara. Sehubungan dengan  fungsi  ini,  peran  pembuatan kebijakan  sangat  dominan  dimana peran ini dipegang oleh para politisi serta  peran  pelaksanaan  kebijakan yang  dipegang  oleh  birokrat.  Oleh karena itu kedua unsur ini hendaknya  saling  bersinergi  dan mampu  menyerap  aspirasi  dalam menangani masalah pelayanan publik.
b. Fungsi  yang  berikutnya  adalah fungsi Nasehat  Kebijakan  (Policy Advice) dimana
Birokrasi
menempati  peran  sentral  dalam pemberian nasehat kebijakan kepada pemerintah.  Ini  akibat  birokrasi merupakan  lini  terdepan  dalam implementasi suatu kebijakan,
mereka  adalah  pelaksananya.  Sebab itu,  masalah  dalam  suatu  kebijakan informasinya  secara  otomatis  akan terkumpul  di  birokrasi-birokrasi. Keadaan  ini  membantu  untuk  lebih memahami  keadaan  di  lapangan berdasarkan informasi yang disampaikan  oleh  para  birokrat sebagai pelaksana kebijakan sehingga  dapat  terjadi  evaluasi ataupun  inovasi  sistem  kerja  yang lebih  terhadap  pelayanan  publik yang prima.
c. Fungsi  selanjutnya  adalah  fungsi Artikulasi Kepentingan dimana birokrasi dalam memberikan pelayanan  kepada  masyarakat  harus selalu  mengutamakan  kepentingan masyarakat  sebagai  objek  yang dilayani.
d. Kemudian  fungsi  yang  terakhir adalah  fungsi  stabilitas  Politik  , bahwa  sebuah  organiasi  publik dalam melaksanakan pelayanan publik  harus  memperhatikan  fungsi
Stabilitas Politik yang artinya pelayan  publik  harus  fokus  kerja mereka  tidak  terganggu  dengan situasi  politik  yang  terjadi  di lingkungan sekitarnya.
Oleh  karenanya  berdasarkan paparan tersebut dapat dipahami bahwa, pelayanan publik dapat dilaksanakan  dengan  baik  apabila  para pelayan publik yang terintegrasi sebagai  birokrat  memahami  fungsi kerjanya  dalam  pelaksanaan  pelayanan kepada  publik.  Mereka  harus  mandiri dan  tidak  terpengaruhi  faktor-faktor politik  yang  terjadi  di  lingkungan sekitarnya,  sehingga  dengan  keadaan ini  maka,  sumber  informasi  ataupun hambatan-hambatan yang dihadapi
dalam mengimplementasikan kebijakan untuk  pelayanan  publik  dapat  kembali dijadikan  masukan  sebagai  feed  back informasi kepada para pembuat kebijakan,  sehingga  sistem  pelayanan publik  dapat  terus  di  perbaharui  dan
dikembangkan  yang  mana  akhirnya tercipta pelayanan publik yang prima.

## 3. Kesimpulan
Sebagai kesimpulan maka untuk menciptakan birokrasi melaksanakan  pelayanan  publik  dengan baik dan efektif maka, para birokrat yang melaksanakan sistem birokrasi hendaknya memahami fungsi-fungsi dari birokrasi  dalam  tatanan  pemerintahan dimana  birokrasi  berfungsi  sebagai  :  (1) fugsi Pelaksanaan  Administrasi dimana fungsi ini birokrasi mengimplementasikan atau mengeksekusi undang-undang dan
kebijakan  negara.  (2)  Fungsi Nasehat
Kebijakan (Policy Advice) dimana Birokrasi menempati peran sentral dalam pemberian  nasehat  kebijakan  kepada pemerintah. (3) Fungsi Artikulasi Kepentingan dimana  birokrasi  dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat  harus  selalu  mengutamakan kepentingan  masyarakat  sebagai  objek yang  dilayani  dan  (4)  Fungsi  yang terakhir  adalah  fungsi  stabilitas  Politik  , bahwa  sebuah  organiasi  publik  dalam melaksanakan  pelayanan  publik  harus memperhatikan  fungsi Stabilitas  Politik yang  artinya  pelayan  publik  harus  fokus kerja  mereka  tidak  terganggu  dengan situasi politik yang terjadi di lingkungan sekitarnya.

## 4. Daftar Pustaka
A.S Moenir. 1992. Manajemen Pelayanan  Umum  di  Indonesia. Jakarta : Bumi Aksara. Ernawan,  E.  1988.    Peranan  Birokrasi Terhadap  Peningkatan  Efektifitas Pengambilan Keputusan di Perusahaan Besar. Jakarta: Fakultas Psikologi Universitas Indonesia. Heywood, Andrew, Politics, Second
Edition, (New York : Palgrave Macmillan, 2002)
Michael  G.  Roskin,  et  al.,  Political Science: An Introduction, Bab 16
Setiawan,  Akhmad.  1998. Perilaku Birokrasi  dalam  pengaruh  Paham Kekuasaan  Jawa .      Cetakan  I, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Thoha,  Miftah,  2007.  Birokrasi  dan Politik di Indonesia, Raja Grafindo Indonesia, Depok Jawa Barat
Web Site :
1. http://setabasri01.blogspot.com/2009/02/b irokrasi.html pukul : 11.05 Tanggal 3 Des. 2017
2. http://appehutauruk.blogspot.com/2015/04 /fungsi-dan-posisi-birokrat_10.html  Pukul
11.56 Tanggal 03 Dessember 2017
3. https://eprints.uny.ac.id/8586/3/BAB%20
2%20-%2005402244038.pdf Pukul  12.02
Tanggal 03 Desember 2017
4. http://repository.umy.ac.id/bitstream/hand le/123456789/11892/DAFTAR%20PUST AKA.pdf?sequence=7&isAllowed=y
(12;44, Tangga 03 Desember 2017)
5. http://kaltim.tribunnews.com/2011/07/03/ birokrasi-yang-efektif-dan-efisien-dalam- pelayanan-publik?page=2 . (13:47,
Tanggal 03 Desember 2017)