## EFEKTIVITAS IMPLEMENTASI PEMBERIAN IZIN PEMANFAATAN AIR DI KAWASAN TAMAN NASIONAL GUNUNG HALIMUN SALAK

## (Implementation Effectiveness of Water Utilization Permit Grants In Gunung Halimun Salak
National Park)
Y ONEX M ETA 1) , S AMBAS B ASUNI 2) DAN O MO R USDIANA 3)
1) Dosen Sekolah Tinggi Pertanian Kewirausahaan (STPK) Banau Halmahera Barat
2) Dosen Departemen Konservasi Sumberdaya Hutan dan Ekowisata, IPB
3) Dosen Departemen Silvikultur, IPB
Email: metayonex@gmail.com
Diterima 03 April 2018 / Disetujui 30 April 2018

## ABSTRACT
Policy implementation is the most difficult stage of the entire policy cycle. The effectiveness of a policy implementation can be measured from the accuracy of  the implementation, the target, the environment, and the process. The purpose of this research is to analyze the condition and the problem of implementation of granting Water Utilization Permit (IPA) policy in Gunung Halimun Salak National Park (TNGHS). This research was conducted in TNGHS area by using closed interview method (questionnaire) followed by in depth interview to key informant which is determined by purposive sampling, context analysis, and Edward III approach. The results of the research showed that the implementation of granting IPA policy in TNGHS  was quite  effective  because  it  has  been  implemented in the  right target,  environment,  and  mechanism. However,  not all phases  have  been implemented  appropriately.  Problems  encountered  include:  (a)  the  use  of  limited  communication  strategies,  lack  of  clarity,  and  inconsistency  of managers,  (b)  limited  number  of  competence  counterpart  staff  and  minimal  administrative  compliance,  (c)  discretion  and  disincentive,  and  (d)  to much  bureaucratic  responsibility  and  lack  of  implementation  guidance  or  IPA  policy  SOP.  To  increase  the  effectiveness  of  implementing  IPA  in TNGHS, some strategies can be added: (a) developing intensive communication and facilitation for Water User Forum (FPA) groups at each resort, (b)  providing  capacity  bulding  training  as  well  as  additional  incentives,  (c)  rewarding  FPAs  that  implement  IPA  effectively,  and  (d)  establishing SOPs related to IPA policy.
Keywords: effectiveness, implementation, policy

## ABSTRAK
Implementasi  kebijakan  merupakan  tahapan  yang  paling  sulit  dari  keseluruhan  siklus  kebijakan.  Mengukur  efektivitas  implementasi  sebuah kebijakan  dilihat  dari  ketepatan  pelaksanaan,  ketepatan  target,  ketepatan  lingkungan  dan  ketepatan  prosesnya.  Tujuan  dalam  penelitian  ini  adalah menganalisis  kondisi  dan  masalah  implementasi  kebijakan  pemberian  Izin  Pemanfaatan  Air  (IPA)  di  Taman  Nasional  Gunung  Halimun  Salak (TNGHS). Penelitian ini dilakukan di kawasan TNGHS dengan menggunakan metode wawancara secara tertutup (kuesioner) dilanjutkan wawancara secara mendalam kepada informan kunci dengan penentuan informan secara purposive sampling, analisis konteks, dan pendekatan Edward III. Hasil penelitian  menunjukkan  bahwa  implementasi  kebijakan  pemberian  IPA  di  TNGHS  cukup  efektif  karena  telah  diimplementasikan  pada  target  dan lingkungan yang tepat, dengan mekanisme  pengusulan yang tepat. Namun tidak semua tahap pelaksanaan kebijakan diimplementasikan dengan tepat sesuai petunjuk Permenhut. Hambatan yang ditemui dalam implementasi pemberian IPA di TNGHS meliputi: (a) strategi komunikasi yang terbatas, ketidakjelasan  dan  inkonsistensi;  (b)  terbatasnya  jumlah  dan  kompetensi  staf  dan  kurangnya  tingkat  kepatuhan  administratif;  (c)  diskresi  dan disinsentif;  serta  (d)  tumpangtindih  tugas  atau  tanggung  jawab  staff  dan  tidak  adanya  SOP  kebijakan  IPA.  Beberapa  opsi  yang  diusulkan  untuk peningkatan efektivitas implementasi pemberian IPA di TNGHS adalah: (a)  penambahan startegi komunikasi dan pendampingan yang intensif bagi kelompok  FPA  di  tiap  Resort;  (b) capacity  bulding serta  pemberian  insentif  tambahan;  (c)  pemberian  penghargaan    bagi    FPA    yang mengimplementasikan  IPA dengan efektif; serta (d) menetapkan SOP terkait kebijakan pemberian IPA.
Kata kunci: efektivitas, implementasi, kebijakan

## PENDAHULUAN
Pengelolaan  sumberdaya  air  di  dalam  kawasan konservasi mengacu pada Peraturan Menteri Kehutanan  Republik  Indonesia  Nomor:  P.64/Menhut- II/2013  tentang  Pemanfaatan  Air  dan  Energi  Air  di Suaka  Margasatwa,  Taman  Nasional,  Taman  Hutan Raya,  dan  Taman  Wisata  Alam.  Peraturan  ini  disusun sebagai  aturan  pelaksanaan  dari  Pasal  40  ayat  (2)  PP No.  28  Tahun  2011  tentang  Pengelolaan  Kawasan
Suaka  Alam  dan  Kawasan  Pelestarian  Alam.  Secara garis  besar  isi  Permenhut  No  64/Menhut-II/2013 mengatur tentang jenis-jenis pemanfaatan air, tata cara melakukan  pemanfaatan  air,  serta  hak  dan  kewajiban pemanfaat air di kawasan konservasi.
Izin  Pemanfaatan  Air  (IPA)  adalah  salah  satu kebijakan  yang  diatur  dalam  Permenhut  No.  64  tahun 2013  itu.  IPA  merupakan  kebijakan  pemberdayaan bagi  masyarakat  yang  berada  di  sekitar  kawasan konservasi.  Pemberian  IPA  penting  untuk  mengatur
tata  kelola  sumber  daya  air  sehingga  dapat  menjamin ketertiban  pemanfaatan  air  di  dalam  kawasan konservasi.  Agar  kebijakan  pemberian  IPA  dapat diimplementasikan dengan baik maka harus diperhatikan  prakondisi  dan  tujuan  kebijakan  tersebut dibuat (Edward 1980). Dengan kata lain, implementasi kebijakan  pemberian  IPA  akan  baik  jika  masing- masing  aktor  memahami  tugas  dan  fungsinya, memahami  isi  kebijakan,  dan  memahami  tujuan kebijakan IPA diterapkan.
Semenjak kebijakan IPA diberlakukan di TNGHS tahun 2014, telah dikeluarkan 13 IPA untuk kelompok masyarakat  dan  swasta  di  kawasan  TNGHS.  Namun dalam implementasinya masih mengalami permasalahan  karena  air,  selain  merupakan  kebutuhan dasar  manusia,  juga  sebagai public  goods yang  tidak dimiliki siapapun, melainkan dalam bentuk kepemilikan  bersama  ( global  commons )  yang  dikelola secara kolektif, bukan untuk dijual atau diperdagangkan guna memperoleh keuntungan. Sehingga  harus  ditemukan  pendekatan  kompromistis (jalan  tengah)  dimana  pemanfaatan  sumberdaya  air dijalankan  dengan  tetap  menjaga  dan  menghormati hak-hak lokal (Sanim 2011).
Grindle  (1980)  menjelaskan  bahwa  implementasi kebijakan  ditentukan  oleh  isi  kebijakan  dan  konteks implementasinya.  Keberhasilannya  ditentukan  oleh derajat implementability dari  kebijakan  tersebut. Nugroho (2009) menyarankan prinsip lima tepat dalam mengukur  efektivitas  implementasi  sebuah  kebijakan, yaitu  ketepatan  kebijakan,  ketepatan  pelaksanaan, ketepatan  target,  ketepatan  lingkungan,  dan  ketepatan proses. Efektivitas implementasi suatu kebijakan dapat terjadi  hanya  apabila  kebijakan  dirumuskan  atas  dasar masalah  yang  tepat  serta  terdapat  kemampuan menjalankan solusinya di lapangan (Dunn 2003).
Tujuan  akhir  penelitian  ini  adalah  diperolehnya informasi  mengenai  pemanfaatan  jasa  lingkungan  air non  komersial  di  kawasan  TNGHS,  dengan  tujuan antara,  yaitu:  1)  menganalisis  kondisi  dan  masalah implementasi  pemberian  IPA  di  TNGHS  dan  2) merumuskan  opsi  untuk  peningkatan  efektivitas implementasi pemberian IPA di TNGHS.

## METODE PENELITIAN
Penelitian  dilakukan  di  zona  pemanfaatan  dan zona  rehabilitasi  Taman  Nasional  Gunung  Halimun Salak  (TNGHS)  karena  kegiatan  pemanfaatan  air terjadi  di  kedua  zona  tersebut.  Tahapan  penelitian dimulai  dengan  studi  pustaka,  merumuskan  kerangka pemikiran,  pengambilan  data  lapangan,  pengolahan dan analisis data, serta penarikan kesimpulan.
Pengambilan  data  lapangan  dilaksanakan  pada bulan  Mei-Juli  2017,  dengan  cara  penyebaran kuesioner dan wawancara mendalam terhadap informan  kunci  yang  terlibat  dalam  kebijakan pemberian IPA di TNGHS serta observasi . Pengunaan
kuesioner bertujuan untuk memperoleh data kuantitatif tentang persepsi informan kunci terhadap implementasi kebijakan  pemberian  IPA  di  TNGHS,  sementara wawancara  mendalam  bertujuan  untuk  memperoleh data  kualitatif  dengan  cara  mengkonfirmasi  jawaban informan  kunci  pada  jawaban  kuesioner.  Informan kunci  terdiri  dari  8  pegawai  BTNGHS  yang membidangi  IPA  sebagai  pengelola  kebijakan,  13 ketua  FPA,  dan  10  kepala  desa  dimana  terdapat  FPA. Informan  kunci  adalah  pihak-pihak  yang  telah  lama, secara  intensif  menyatu,  dan  masih  aktif  terikat dengan  kegiatan  implementasi  kebijakan  pemberian IPA  di  TNGHS.  Menurut  Altinay  dan  Paraskevas (2008),  pemilihan  informan  kunci  menggunakan purposive  sampling disesuaikan  dengan  pengetahuan dan  pengalaman  mereka  terhadap  masalah  yang  akan dikaji,  serta  dianggap  dapat  menjawab  tujuan penelitian.
Data  hasil  penelitian  selanjutnya  diolah  secara kuantitatif  dan  kualitatif. Content  analysis dilakukan untuk  membandingkan  ketepatan  proses,  ketepatan target, ketepatan lingkungan, dan ketepatan pelaksanaan implementasi kebijakan pemberian IPA di TNGHS dengan keadaan normatifnya sesuai Permenhut  No.  64  Tahun  2013.  Implementasi pemberian  IPA  di  TNGHS  dikatakan  efektif  jika prosesnya  tepat,  targetnya  tepat,  lingkungannya  tepat, dan  pelaksanaannya  tepat.  Ukuran  ketapatan  proses adalah ketepatan mekanisme pelaksanaan implementasi kebijakan  IPA  sejak  tahap  pengusulan  hingga pemberian  IPA.  Ukuran  ketepatan  target  adalah kesesuaian dan kesiapan sasaran mengimplementasikan kebijakan.  Ketepatan  lingkungan  meliputi  lingkungan endogen  (aktor  kebijakan)  dan  lingkungan  eksogen (pendapat  publik).  Jika  menurut  informan  para  aktor kebijakan  IPA  di  TNGHS  sudah  tepat  dan  sudah menjalankan  tugas  sesuai  yang  ditetapkan  Permenhut maka  dikatakan  pelaksanaanya  tepat.  Ketidaktepatan implementasi  kebijakan  pemberian  IPA  di  TNGHS serta penentuan opsi untuk meningkatkan efektivitasnya  digunakan  pendekatan  Edward  (1980), dengan parameter komunikasi, sumberdaya, disposisi/sikap, dan struktur birokrasi.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## 1. Prakondisi  Implementasi  Kebijakan  Pemberian IPA di TNGHS
Implementasi  kebijakan  pemberian  IPA  di TNGHS  akan  sukses  bila  didukung  oleh  faktor prakondisi  yang  berkualitas  baik.  Artinya,  kondisi implementasi  kebijakan di lapangan seyogianya sesuai dengan  kaidah  Permenhut.  Prakondisi  implementasi kebijakan  pemberian  IPA  di  TNGHS  yang  terjadi  dan kurang mendukung disajikan dalam paparan berikut.
Inventarisasi  lokasi  dan  potensi  sumberdaya diatur dalam Pasal 4 tentang inventarisasi sumber daya
air  untuk  menentukan  areal  pemanfaatan  dan  potensi air  dan  energi  air.  Berdasarkan  hasil  wawancara dengan  Kasubag  tata  usaha  urusan  pemanfaatan  jasa lingkungan, pada saat pengusulan IPA, pihak pengelola tidak  melakukan  reinventarisasi  lokasi  posisi  sumber air, zona, dan debit air dengan alasan telah mempunyai data tentang sumberdaya air yang diusulkan.
Mekanisme pemberian IPA dan batasan penggunaan  air  diatur  dalam  Pasal  15  tentang Pemanfaatan  Air  dan  Energi  Air,  menegaskan  bahwa pemanfaatan  air  hanya  dapat  dilakukan  setelah mendapat  izin  dalam  bentuk  IPA  dan  IPEA.  Dalam implementasinya,  pemanfaatan  air  oleh  masyarakat telah dilakukan sebelum aturan tentang IPA dikeluarkan,  sehingga  sampai  saat  ini  ada  pemanfaat yang belum merasa perlu mengurus IPA. Pada pasal 19 menegaskan  bahwa  semua  Forum  Penguna  Air  (FPA) harus  melengkapi  administrasi  berupa  profil  instansi pemerintah  dan  Rencana  Kegiatan  Pemanfaatan  Air (RKA).  Dalam  implementasinya,  FPA  Balai  Embrio Ternak (BET) sebagai pemegang IPA tidak melampirkan  RKA.  Dalam  wawancaranya  Ketua  FPA BET  menyebutkan  alasan  tidak  dilampirkannya  RKA adalah  tidak  mengetahui  sistimatika  dan  cara pembuatan RKA.
Pasal 20 mengamanatkan bahwa setelah permohonan  IPA  dari  FPA  diterima  oleh  Kepala  Unit Pelaksana  Teknis  (UPT)  maka  dilakukan  penilaian. Apabila  sesuai  dengan  persyaratan  maka  dalam  waktu 10 hari IPA harus diterbitkan. Jika hasil penilaian tidak sesuai kriteria maka permohonan dikembalikan. Dalam implementasinya,  Kepala  BTNGHS  tidak  pernah menolak  permohonan  FPA  walaupun  secara  adminis- tratif  tidak  lengkap.  Menurut  Kasubag  TUPJL,  hal  ini disebabkan  prioritas  utama  pengelola  saat  ini  adalah agar  sebanyak  mungkin  mansyarakat  yang  mengusul- kan  IPA.  Begitu  pula  tidak  semua  IPA  diterbitkan dalam  waktu  10  hari  meskipun  syarat  administrasinya lengkap,  disebabkan  keterbatasan  jumlah  staff  yang membidangi pemberian IPA.
Pasal  38  mengatur  tentang  jangka  waktu  IPA diberikan, yaitu 3 tahun bagi kelompok masyarakat dan 5  tahun  bagi  instansi  pemerintah.  Sementara  dalam Pasal  40  mengatur  waktu  perpanjangan  IPA  paling lambat 3 bulan bagi kelompok masyarakat dan 6 bulan bagi  instansi  pemerintah,  sebelum  berakhirnya  izin. Dalam  implementasinya,  kelompok  pemegang  IPA seperti  FPA  Kujangjaya,  FPA  Cipanas,  dan  FPA Cisarua  sejak  tahun  2014  belum  melakukan  kegiatan pemanfaatan  air.  Ketua  FPA  menjelaskan  bahwa karena  belum  memiliki  sarana  dan  prasarana,  terpaksa kegiatan pemanfaatan air belum terlaksana.
Santosa et al. (2015) menyebutkan, air merupakan hak  publik,  namun  sebagai  cabang  produksi  yang penting  dan  menguasai  hajat  hidup  orang  banyak mutlak  diawasi  dan  dikendalikan  oleh  Negara. Karenanya, Permenhut No 64/Menhut-II/2013 mengatur  hak  dan  kewajiban  pemegang  IPA  dan
pengelola (BTNGHS) dalam  pemanfaatan sumberdaya air di TNGHS.
Hak pemegang IPA diatur dalam Pasal 37 tentang hak-hak  pemegang  izin,  yaitu  melakukan  kegiatan pemanfaatan  air  dan  mendapatkan  pelayanan  dan pembinaan  dari  kepala  UPT.  Dalam  implementasinya, para  ketua  FPA  mengakui,  bahwa  telah  memperoleh hak pemanfaatan air dan pembinaan dari staf BTNGHS berupa sosialisasi dan  workshop. Hak pengelola diatur dalam  pasal  54  yang  mengatur  hak  pengelola  untuk membatasi  dan  menghentikan  sementara  kegiatan pemanfaatan  apabila  debit  air  dalam  kawasan pemanfaatan berkurang atau tidak memenuhi kecukupan  persyaratan.  Dalam  implementasinya, pengelola belum pernah melakukan pembatasan karena debit air dalam kawasan masih stabil.
Kewajiban  pemegang  izin  diatur  dalam  pasal  35 tentang  Kewajiban  Pemegang  IPA,  yaitu  menyusun Rencana  Kerja  Tahunan  (RKT),  melaksanakan  RKT, dan menyampaikan laporan kegiatan. Dalam implementasinya,  semua  FPA  belum  pernah  membuat dan  menyampaikan  laporan  kegiatan.  Kewajiban pengelola  diatur  dalam  pasal  51  tentang  kewajiban pengelola yaitu meninjau lapangan, memeriksa kondisi sarana  pemanfaatan,  dan  memeriksa  laporan  kegiatan; pengawasan  dilakukan  minimal  6  bulan  sekali; tindaklanjut  pengawasan  dapat  dijadikan  landasan pemberian sanksi administratif. Dalam imple- mentasinya,  pengelola  telah  melakukan  peninjauan lapangan,  memeriksa  kondisi  sarana  pemanfaatan, namun  belum  pernah  memeriksa  laporan  kegiatan; FPA  yang  lalai  secara  administratif  hanya  ditegur  dan dihimbau  untuk  melaksanakan  kewajibannya,  tanpa pemberian sanksi administratif.
Pasal  52  mengatur  kewajiban  pengelola  untuk melakukan evaluasi sekurang-kurangnya sekali setahun,  dengan  cara  pemeriksaan  langsung  atau pemeriksaan  laporan  kegiatan.  Dalam  implemen- tasinya,  evaluasi  dilakukan  pengelola  bersamaan dengan  pelaksanaan  peninjauan  lapangan.  Pasal  53 mengatur  kewajiban  Kepala  UPT  untuk  melakukan pembinaan berupa pengaturan, bimbingan, penyuluhan, penghargaan,  dan  teguran  kepada  pemegang  izin, sekurang-kurangnya  sekali  setahun.  Dalam  implemen- tasinya,  pembinaan  dilakukan  staf  BTNGHS  ber- samaan dengan pelaksanaan peninjauan lapangan.
Pasal  56,  57,  58,  59  dan  60  mengatur  sanksi berupa  peringatan  tertulis,  penghentian  sementara kegiatan,  dan  pencabutan  izin  pemanfaatan,  bagi  FPA yang  tidak  melaksanakan  kewajibannya  dengan  baik. Ditinjau  dari  konteks  sosiologis,  sanksi  merupakan bentuk upaya penegakan hukum, berupa sanksi pidana, sanksi perdata, dan sanksi administratif (Raharja 2014). Dalam  implementasinya,  walaupun  semua  FPA melakukan  pelanggaran  administratif  seperti  yang tersurat  dalam  pasal  35  dan  36,  sanksi  belum  pernah diberikan. Alasannya adalah pemberian sanksi administratif  bukan  menjadi  prioritas  pihak  pengelola
selama  masyarakat  dapat  memanfaatkan  sumberdaya air secara legal.
Sesuai  uraian  tersebut  di  atas  diketahui  bahwa indikator    keberhasilan    implementasi    kebijakan pemberian  IPA    di  TNGHS  sejauh  ini  hanya  pada jumlah  kelompok  pemanfaat  yang  memperoleh  IPA dan  belum  berorientasi  pada  outcome.  Sulastyo et  al. (2016)  menyebutkan  bahwa  indikator    keberhasilan implementasi  kebijakan  seyogianya berorientasi pada outcome ,  sehingga  evaluasi  dampak  dan multiplier effect yang ditimbulkan dapat dipertimbangkan.
Berdasarkan  penjelasan  sebelumnya  diketahui bahwa  implementasi  kebijakan  pemberian  IPA  di TNGHS  cukup  efektif,  karena  dilaksanakan  dengan mekanisme  pelaksanaan  yang  tepat,  target  yang  tepat, dan  lingkungan  yang  tepat,  namun  belum  tepat menjalankan tugasnya sesuai yang ditetapkan Permenhut

## 2. Hambatan  Implementasi  Pemberian  IPA  di TNGHS
Ketidaktepatan  pelaksanaan  kebijakan  pemberian IPA di TNGHS disebabkan adanya kesenjangan antara perilaku  para  pelaksana  kebijakan  dengan  keadaan normatif  yang  diatur  Permenhut  No.64  tahun  2013. Edward  (1980)  mengutarakan  parameter-parameter hambatan  yang  menyebabkan  terjadinya  kesenjangan implementasi kebijakan yakni, komunikasi, sumberdaya, disposisi/sikap, dan struktur birokrasi
a. Komunikasi
Hambatan  dalam  mengkomunikasikan  kebijakan pemberian IPA meliputi hambatan transmisi, hambatan kejelasan kebijakan, dan hambatan konsistensi. Bentuk transmisi kebijakan IPA sebagai sebuah kebijakan baru oleh  pihak  pengelola  di  TNGHS  adalah  dengan  cara melakukan    rapat,  diskusi,  dan  sosialisasi  bagi masyarakat  dan  pemerintah  desa  di  sekitar  kawasan TNGHS.  Transmisi  isi  kebijakan  pemberian  IPA dengan  pendekatan  persuasif  oleh  pihak  pengelola cukup efektif namun tanpa disertai petunjuk pelaksanaan  yang  rinci  dan  tidak  konsisten.  Ketiadaan petunjuk  pelaksanaan  menyebabkan  kebingungan  bagi para pelaksananya sehingga informasi kebijakan sering tidak  terkomunikasikan  dengan  jelas.  Implikasinya adalah  terjadinya  kesalahan  persepsi  dan  multitafsir. Perbedaan penafsiran menyebabkan pelaksana mengimplementasikan  kebijakan  IPA  berdasarkan interpretasinya  sendiri.  Sementara  inkonsistensi  yang dimaksud  dalam  hal  ini  adalah  apa  yang  dianjurkan dalam Permenhut tidak dilaksanakan secara menyeluruh dan terus-menerus tanpa terputus. Hasilnya,  orientasi  implementasi  kebijakan  IPA  bukan lagi pada pencapaian tujuan, melainkan keterlaksanaan program.  Marume et  al .  (2016)  menyebutkan  bahwa ketidakjelasan menyebabkan terjadinya perubahan arah implementasi kebijakan dari yang dapat diantisipasi.
b. Sumberdaya
Sumberdaya  atau  staff  yang  dimaksud  dalam implementasi  kebijakan  pemberian  IPA  di  TNGHS adalah  pegawai  BTNGHS  yang  bertindak  sebagai tenaga  pendamping  FPA  pada  tiap  resort  di  TNGHS. Jumlah,  kualifikasi,  dan  kompetensi  sumberdaya  yang mengimplementasikan  kebijakan  pemberian  IPA  di tiap  Resort  masih  terbatas.  Selain  itu  kurangnya penjelasan  terkait  substansi  kebijakan  IPA  kepada tenaga  pendamping,  menyebabkan  fungsi  pendam- pingan yang dilakukan kurang efektif.
Selain kekurangan staff yang kompeten, hambatan  lain  yang  ditemui  adalah  tidak  adanya informasi mengenai data kepatuhan pelaksana kebijakan  IPA  yang  telah  ditetapkan  dalam  bentuk laporan  pelaksanaan  kegiatan  oleh  FPA.  Padahal implementasi kebijakan memerlukan kepatuhan implementor terhadap peraturan  yang berlaku  (Lukito 2016).
c. Disposisi/sikap
Disposisi  atau  sikap  dari  pelaksana  kebijakan adalah  faktor  yang  penting  dalam  pendekatan mengenai  pelaksanaan  kebijakan  publik.  Pada  aspek disposisi  diketahui  bahwa  sikap  pengelola  dalam implementasi  kebijakan  IPA  di  TNGHS  cukup  baik, artinya  menerima  kebijakan  dimaksud.    Hal  ini disampaikan  oleh  Kepala  Sub  Bagian  Tata  Usaha Urusan  Pemanfaatan  Jasa  Lingkungan  (Kasubag TUPJL)  BTNGHS,  yang  menyatakan  bahwa,  sebagai perpanjangantangan Kepala BTNGHS selalu mendukung  kebijakan  apapun  untuk  membangun sistem  tata  kelola  sumber  daya  air  yang  teratur  di TNGHS.  Para  kepala  resort  juga  menyampaikan kesiapan  mereka  melaksanakan  kebijakan  pemberian IPA sesuai arahan Permenhut.
Dalam  implementasinya,  terdapat  perbedaan  cara pandang  dan  keinginan  pihak  pengelola  dengan masyarakat  yang  menimbulkan  terjadinya  diskresi. Secara    halus  mereka  menghambat  implementasi kebijakan  dengan  cara  mengacuhkan  dan  menunda kesediaan mengusulkan IPA. Kasubag TUPJL BTNGHS  menyatakan  bahwa,  untuk  menghindari keengganan masyarakat mengurus IPA, pihak pengelola  sebagai  birokrasi  level  bawah  ( street  level bureucrat ) yang berinteraksi langsung dengan masyarakat  sering  melakukan  diskresi  sebagai  respon terhadap  fenomena  yang  ada  di  lapangan,  seperti sengaja  mempermudah  proses  pengurusan  IPA  dan tidak  menegur  FPA  yang  tidak  pernah  memberikan laporan  tertulis  karena  khawatir  makin  banyak masyarakat yang menolak mengikuti kebijakan IPA.
Disinilah    komitmen  para  pelaksana  kebijakan IPA di TNGHS untuk menjalankan tugas dan tanggung jawab seperti yang digariskan dalam Permenhut, sangat penting.  Karena  ketika  pelaksana  memiliki  sikap  atau perspektif  yang  berbeda  dengan  pembuat  kebijakan, maka  proses  implementasi  kebijakan  juga  menjadi
tidak  efektif.  Selain  itu  dalam  Permenhut  tidak  ada skema reward demi mendukung efektivitas implementasi  kebijakan,  sehingga  mengakibatkan rendahnya pastisipasi masyarakat.
d. Struktur birokrasi
Struktur birokrasi yang berperan untuk mengimplementasikan  kebijakan  pemberian  IPA  di TNGHS  adalah  Sub  Bagian  Tata  Usaha  Urusan Pemanfaatan  Jasa Lingkungan  (Subag  TUPJL) BTNGHS.  Sub  Bagian  ini  juga  membidangi  kegiatan pemanfaatan  air,  pemanfaatan  energi  air,  wisata  alam, serta jasa lingkungan  lainnya. Hambatan  yang ditemui dalam implementasi pemberian IPA menurut penjelasan Kasubag TUPJL BTNGHS adalah pihaknya kadang-kadang menemui kesulitan melakukan pendampingan  yang  intensif  kepada  FPA  karena banyaknya tugas atau kewajiban yang harus dilakukan. Selain itu, mekanisme implementasi kebijakan pemberian IPA tidak terlalu jelas dan terperinci dalam bentuk petunjuk teknis pelaksanaan kegiatan atau SOP.
Kebijakan    IPA    di    TNGHS    selama    ini diterapkan berdasarkan Surat Edaran Dirjen Perlindungan  Hutan  dan  Konservasi  Alam  Nomor SE.1/IV-PJLKKHL/2014, dan sering dianggap sebagai SOP kebijakan IPA.  Apabila  terjadi permasalahan dan tidak diatur di dalam Surat Edaran, maka tidak ada exit strategy penyelesaian  masalah.  Misalnya,  pada  kasus pemblokiran  kegiatan  pemanfaatan  air  di  Desa Kutajaya, pengelola di lapangan cenderung melakukan diskresi untuk mencari solusi penyelesaian masalah.
3. Opsi Peningkatan Efetivitas Implementasi Kebijakan Pemberian IPA di TNGHS
Peningkatan  efektivitas  implementasi  kebijakan pemberian  IPA  di  TNGHS  disesuaikan  dengan hambatan  yang  ditemui  di  lapangan.  Opsi  yang diusulkan dijelaskan sebagai berikut.
a. Komunikasi
Salah  satu  cara  untuk  memperlancar  komunikasi adalah  penggunaan  strategi  komunikasi  yang  tepat. Opsi  penambahan  strategi  komunikasi  tidak  berarti bahwa  metode  tradisional  seperti  sosialisasi  dan pendekatan  persuasif  tidak  efektif.  Namun  dengan strategi  yang  selama  ini  dipakai  tingkat  pencapaian audiens  terbatas,  apalagi  sebaran  lokasi  FPA  sangat berjauhan,  dan  membutuhkan  waktu  yang  relatif  lama untuk  mengkomunikasikan  kebijakan  IPA  kepada masyarakat.  Ingatan  dan  pemahaman  implementor terhadap  isi  informasi  yang  disampaikan  juga  terbatas jika  disampaikan  dalam  bentuk  lisan.  Pembuat kebijakan seyogianya menginformasikan kepada khalayak  melalui  media  massa  dan  media  sosial  akan pentingnya  pemberian  IPA  bagi  masyarakat.  Dengan demikian  pemahaman  yang  keliru  tentang  kebijakan IPA,  misalnya  IPA    menimbulkan  konflik  perebutan
sumber  daya  air  antar  anggota  masyarakat,  dapat dikurangi.
b. Sumberdaya Kurangnya jumlah staff yang kompeten, terbatasnya dukungan finansial dan infrastruktur, target yang  tidak  realistis,  dan  terbatasnya  jangka  waktu menghambat implementasi program. Untuk mengantisipasi permasalahan ini maka pihak BTNGHS dapat  mengirimkan  tenaga  pendamping  khusus menangani IPA ke resort, melakukan capacity building bagi  tenaga  pendamping  yang  ada,  serta  pemberian insentif  tambahan  bagi  tenaga  pendamping  yang  FPA binaannya mengimplementasikan IPA dengan efektif.
Selain itu, informasi menjadi hal penting di dalam mendukung  sumberdaya  melakukan  implementasi suatu  kebijakan  terutama  informasi  yang  relevan  dan cukup  terkait  bagaimana  mengimplementasikan  suatu kebijakan (Misroji 2014). Informasi terkait implementasi  IPA  dapat  diperoleh  melalui  laporan pelaksanaan  kegiatan  pemanfaatan  air  oleh  kelompok FPA.  Pemberian reward dalam  bentuk  piagam penghargaan  bagi  FPA  yang  melaporkan  kegiatannya secara  berkala  dapat  dilakukan  untuk  meningkatkan kesadaran administratif FPA.
c. Disposisi/sikap
Efek  disposisi  dalam  penelitian  ini  menyangkut kejujuran  dan  komitmen  implementor  terhadap kebijakan  IPA  di  TNGHS.  Opsi  agar  pembuat kebijakan  dan  implementor  kebijakan  memiliki komitmen  bersama  dalam mengimplementasikan kebijakan  IPA  di  TNGHS  adalah  secara  transparan menyampaikan  tujuan  besar  mengapa  IPA  penting. Dengan  cara  ini  secara  tidak  langsung  para implementor  akan  merasa  ikut  andil  dalam  mencapai tujuan  bersama  itu.  Pemberian  insentif  atas  prestasi yang  diraih  implementor  dalam  mengimplementasikan IPA  juga  dapat  meningkatkan  komitmen.  Strategi  ini cukup  efektif  mendorong  semangat  implementor meningkatkan kinerjanya.
Opsi  lainnya  berupa  pemberian  insentif,  bukan hanya  berupa  pemberian  materi,  tetapi  juga  dapat berupa penghargaan maupun sanksi, dimana pemberian insentif  dapat  terkait  dengan  upaya  pemberian tunjangan  bagi  pelaksana  yang  menunjukkan  prestasi atau  pun  pemberian  punishment  atau  sanksi  bagi  yang melanggar (Suharyani et al. 2016). Perlu dikemukakan, bahwa  disinsentif  dapat  menyebabkan  kurangnya partisipasi  masyarakat  dalam  program  pemberian  IPA, padahal  keterlibatan  publik  dalam  implementasi kebijakan sangat penting (Rahmat 2015).
d. Struktur birokrasi
Dalam  mengimplementasikan  kebijakan  pem- berian  IPA,  implementor  menyamakan  Surat  Edaran Dirjen  Perlindungan  Hutan  dan  Konservasi  Alam Nomor SE.1/IV-PJLKKHL/2014 sebagai SOP. Padahal SOP  bukanlah  aturan  yang  berisi  legalitas  hukum,-
SOP  lebih  berupa  mekanisme  baku  pelaksanaan kebijakan.  Agar  setiap  implementor  sepaham  dan bertindak  seragam,  diusulkan  agar  disusun  SOP sebagai  panduan  yang  memiliki  kekuatan  perintah, yang  menguraikan  urutan  langkah  yang  diperlukan dalam  proses  pemberian  IPA  dan  secara  jelas menunjukkan titik awal dan akhirnya. Bila diperlukan, SOP  dapat  memuat  standar  penetapan  dan  kompetensi implementor,  sehingga    secara    tidak    langsung    dapat menunjukkan    orang-orang  yang  bertanggung  jawab atas  tugas  tertentu,  sumber  daya,  dan  referensi  yang dipersyaratkan (Higenyi 2013).

## SIMPULAN
Berdasarkan  hasil  penelitian,  dapat  disimpulkan bahwa  implementasi  kebijakan  pemberian  IPA  di TNGHS cukup efektif karena telah diimplementasikan pada  target  dan  lingkungan  yang  tepat,  dengan mekanisme    pengusulan  yang  tepat.  Namun  tidak semua tahap pelaksanaan kebijakan diimplementasikan dengan tepat sesuai petunjuk Permenhut.
Hambatan  yang  ditemui  dalam  implementasi pemberian  IPA  di  TNGHS  meliputi:  (a)  strategi komunikasi yang terbatas, ketidakjelasan dan inkonsistensi;  (b)  terbatasnya  jumlah  dan  kompetensi staf,  kurangnya  tingkat  kepatuhan  administratif  dan tidak  ada  insentif  tambahan;  (c)  diskresi  dan disinsentif;  serta  (d)  tumpang  tindih  tugas    staff  dan tidak adanya SOP kebijakan IPA.
Beberapa  opsi  yang  diusulkan  untuk  peningkatan efektivitas  implementasi  pemberian  IPA  di  TNGHS, sesuai hambatan yang ditemui, adalah: (a) penambahan  startegi  komunikasi  dan  pendampingan yang  intensif  bagi  kelompok  FPA  di  tiap  resort;  (b) capacity  bulding staff  serta  pemberian  insentif tambahan;  (c)  pemberian  penghargaan  bagi  FPA  yang mengimplementasikan  IPA  dengan  efektif;  serta  (d) menetapkan SOP terkait kebijakan pemberian IPA.

## DAFTAR PUSTAKA
Altinay  L,  Paraskevas  A.  2008. Planning  Research  in Hospitality  and  Tourism .  Burlington  (US): Butterworth-Heinemann.
Dunn WN. 2003. Pengantar Analisis Kebijakan Publik edisi  kedua .  Wibawa  S,  Asitadani  D,  Hadna  AH, Purwanto  EA,  penerjemah;  Darwin  M,  editor. Yogyakarta  (ID):  Gajahmada  University  Press. Terjemahan  dari Public  PolicyAnalysis:  An Introduction.
Edward  III  GC.  1980. Implementing  Public  Policy. Washington  (USA):  Congressional  Quarterly Press.
Grindle  MS.  1980. Politics  and  policy  implementation in  third  world .  New  Jersey  (USA):  Princeton University Press.
Higenyi,  E.  2013. Implementing  standard  operating procedures,  guidelines  and  standards-strategies for  quality  services.  A  publication  of  Ecumenical Pharmaceutical Network. 13 (1).
Lukito  I.  2016.  Implementasi  kebijakan  survei kepuasan  masyarakat  pada  unit  penyelenggara layanan  publik  kementerian  hukum  dan  HAM. JIKH . 10 (3): 243-256.
Marume  SBM,  Mutogi  C,  Madziyire  NC.  2016.  An analysis  of  public  policy  implementation .  IOSR Journal  of  Business  and  Management  (IOSR- JBM). 18  (4):  86-93.  doi:  10.9790/487X-
1804018693. Misroji. 2014. Analisis faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan penyebaran  informasi  publik  mengenai  Depok Cyber  City pada Diskominfo  Kota Depok [tesis]. Jakarta (ID): Universitas Esa Unggul.
Nugroho  B.  2009.  Review  kebijakan  dan  strategi pengembangan HTR. Workshop Strategi Percepatan  Perluasan  Hutan  Tanaman  Rakyat (HTR)  pada  acara  Pekan  Raya  Hutan  & Masyarakat  2009  “Gerakan  Rakyat  Untuk Mengantisipasi  Isu  Global  Pengelolaan  Sumber Daya  Hutan”;  14  Januari  2009;  Graha  Sabha
Pramana Kampus UGM, Yogyakarta, Indonesia.Yogyakarta (ID): Indonesia
[Permenhut]  Peraturan  Menteri  Kehutanan  No.  64 Tahun 2013 Tentang Pemanfaatan Air dan Energi Air  di  Suaka  Margasatwa,  Taman  Nasional, Taman Hutan Raya, dan Tawan Wisata Alam [PP] Peraturan Pemerintah No. 28 Tahun 2011 Tentang Pengelolaan  Kawasan  Suaka  Alam  dan  Kawasan Pelestarian Alam
Raharja IF. 2014. Penegakan hukum sanksi administrasi  terhadap  pelanggaran  perizinan. Jurnal Inovatif . 7 (2): 117-138.
Rahmat AA. 2015. Policy implementation: process and problems. International Journal of Social Science and Humanities Research. 3 (3): 306-311. Sanim  B.  2011.  Pengelolaan  sumberdaya  air  dalam menopang negara mandiri dan berdaulat. KIPNAS X; 8-10  November  2011;  Jakarta,  Indonesia . Jakarta (ID): LIPI dan Kemendikbud.
Santosa  A,  Sakti D,  Hardiyanto K, Berliani G, Suwito H.  2015. Mendorong  Pemanfaatan  Air  dan Energi  Air  yang  Lebih  Baik .  Jakarta  (ID): Kemitraan bagi Pembaruan Tata Pemerintahan di Indonesia.
Sulastiyo  D,  Kartodihardjo  H,  Soedomo  S.  2016. Efektivitas  implementasi  kebijakan  rahabilitasi dan reklamasi hutan. Jurnal Silvikultur Tropika. 7 (3): 181-187.
Suharyani,  Tjaija  P,  Tahir  M.  2016.  Implementasi kebijakan  pemerintah  dalam  pelestarian  hutan lindung  di  Kota  Tarakan. Jurnal  Administrasi Publik . 2 (1): 105-119.