EVALUASI KEBIJAKAN PENGATURAN SISTIM BAGI HASIL (Kasus Implementasi Undang-undang Bagi Hasil (UUBH) No. 16/1964 pada Perikanan Rumpon di Kabupaten Badung, Bali) 1

## Rizky Muhartono, Ahmad Zamroni dan Zahri Nasution
Balai Besar Penelitian Sosial Ekonomi Kelautan dan Perikanan Jl. KS. Tubun Petamburan VI Jakarta 10260 Telp. (021) 53650162,  Fax. (021)53650159 Email: rizky_san@yahoo.com
Diterima 18 Juli 2012 - Disetujui 23 November 2012

## ABSTRAK
Tulisan  ini  didasarkan  pada  hasil  penelitian  yang  dilaksanakan  di  Desa  Kedonganan,  Kabupaten Badung, Bali. Tujuan penelitian ini adalah untuk melakukan evaluasi terhadap implementasi UU Bagi Hasil No. 16/1964. Pendekatan studi kasus diterapkan dalam penelitian ini. Data diperoleh melalui wawancara dengan  responden  yang  dipilih  berdasarkan  metode purposive sampling .  Responden  yang  terpilih merupakan nelayan rumpon yang telah bekerja minimal satu tahun. Mengacu pada pendekatan evaluasi kebijakan, analisis mencakup aspek materi, aspek implementasi dan aspek faktor penentu. Dari pendekatan analisis  tersebut,  diperoleh  kesimpulan-kesimpulan  sebagai  berikut:  Pertama,  teridentifikasi  adanya ketidaksesuaian penerapan UU di lapangan, antara lain dalam hal besaran proporsi, beban tanggungan, dan jangka waktu perjanjian; Kedua, kelemahan yang menyebabkan penyimpangan tersebut, terjadi baik pada aspek materi maupun implementasi. Pada aspek materi, ditemukan bahwa produk hukum tersebut tidak selaras dengan kondisi lokal, termasuk adat setempat. Sementara itu, pada aspek implementasi, produk hukum tersebut tidak berjalan baik karena keterbatasan informasi, ketiadaan ruang untuk modifikasi, dan ketiadaan lembaga kontrol yang secara efektif mengawal pelaksanaannya. Rekomendasi yang dirumuskan berdasarkan hasil penelitian ini adalah: (1) Beberapa pasal UU 16/1964 sebaiknya disempurnakan, yaitu yang menyangkut bagian pemilik modal, biaya penyusutan aset, dan umur ekonomis aset produksi dalam perhitungan bagi hasil; (2) Perlu diberikan mandat khusus kepada sebuah lembaga yang untuk melakukan pengawalan implementasi UU sehingga efektivitas UU dapat ditingkatkan; (3) Perlu disusun sebuah naskah akademis yang dikembangkan berdasarkan perluasan cakupan kajian ini, yang digunakan untuk mendorong penyempurnaan UU, sehingga selaras dengan kondisi saat ini, demi perkembangan perikanan yang lebih baik.
Kata Kunci:  : evaluasi kebijakan, bagi hasil, perikanan rumpon, Kedonganan, Bali
Abstract:      Evaluation  of  Policy  on  Benefit  Shareing  Systim  (A  case  study  on  Implementation  of  Law 16/1964 in Rumpon Fishery of Badung Regency, Bali). By: Rizky Muhartono, Ahmad Zamroni and Zahri Nasution.
This paper was based on the results of research conducted at Kedonganan, Badung Regency, Bali. Purpose  of  the  research    is  to  evaluate  the  implementation  of  Benefit  Sharing  System  Regulation  No. 16/1964. Case study approach was adopted in this research. Data were obtained through interviews with selected  respondents  based  on  purposive  sampling  method.  In  this  case,  the  rumpon  fishers    selected as  respondent  who  has  worked  at  least  one  year.  Referring  to  the  policy  evaluation  approach,  the
1 Tulisan ini sudah dipresentasikan pada Temu Karya Ilmiah Riset Kelautan dan Perikanan di Jakarta 22-23 Oktober 2007. Kegiatan ini diselenggarakan oleh Badan Riset Kelautan dan Perikanan-Departemen Kelautan dan Perikanan
analyses  covered  three  components:  material,  implementation,  and  factor  aspects.  Results  showed  the following: firstly, it was identified that that several applications deviated from those directed by the law. These  included  the  proportion  scheme,  burden  sharing  and  contract  tenure.  Secondly,  it  was  observed that  imperfection  causing  these  deviations  occurred  in  both  the  material  and  implementation  aspects. Regarding material aspects, it was found that this legal product was incompatible with local conditions, including local traditions/customs. Meanwhile, concerning the implementation aspect, the law was found ineffective due to lacks of information, room for modification and effective control institution. In line with these  findings,  it  is  recommended  that:  (1)  Several  articles  of  the  law,  namely  those  related  to  the  the share of capital owners, depreciation, and productive assets economic age should be refined; (2) A certain mandate should be granted to an institution so as that implementation can be carried out effectively, and (3) A study extending from these findings should be carried out to result in a white book aimed at revisiting the law, for the sake of better fishery development.
‘
Keywords: policy evaluation, benefit share, rumpon fishery, Kedonganan, Bali

## PENDAHULUAN
Setidaknya terdapat 119.837 unit kapal (in board) yang terdiri dari berbagai ukuran terlibat  dalam  kegiatan  penangkapan  ikan di laut (Anonimous 2006). Jumlah tersebut mengisyaratkan besarnya peran yang dimainkan oleh  nelayan  yang  mengawaki  kapal-kapal tersebut terhadap perkembangan perikanan, khususnya perikanan tangkap. Nelayan-nelayan ini  memiliki  peran  sebagai  ujung  tombak kegiatan  penangkapan  dan  pada  akhirnya menentukan kuantitas serta kualitas ikan yang didaratkan. Pada posisi seperti itu, insentif yang diterima oleh nelayan menjadi suatu hal yang sangat penting untuk mendapatkan perhatian. Apabila insentif yang diterima cukup tinggi, maka motivasi yang dimiliki akan besar untuk melakukan yang terbaik. Sebaliknya, apabila insentif yang didapatkan terlalu kecil, maka dengan sendirinya produksi yang dihasilkan tidak akan maksimal, baik dalam hal kualitas maupun kuantitasnya.
Salah satu bentuk insentif bagi nelayan adalah pendapatan yang mereka peroleh dari kegiatan penangkapan, yang pada kenyataannya sangat dipengaruhi oleh sistem bagi hasil yang berlaku. Jika sistem bagi hasil menguntungkan semua pihak (pemilik modal dan pekerja /ABK), maka  pendapatan  yang  diperoleh  masing- masing  akan  menjadi  wajar  sesuai  dengan perannya masing-masing. Selanjutnya, apabila hal ini dapat terwujud, maka motivasi dari
masing-masing pelaku usaha penangkapan tersebut akan semakin besar. Implikasinya, kesejahteraan nelayan dapat diharapkan akan membaik, ketersediaan ikan berkualitas akan meningkat dan kinerja perikanan secara umum dapat diperbaiki.
Undang-undang yang mengatur bagi hasil perikanan di Indonesia telah tersedia, namun perannya masih jauh dari yang diharapkan. Dari hasil penelusuran literatur, peraturan yang terkait  dengan  mekanisme  bagi  hasil  telah berumur lebih dari 40 tahun dan dianggap tidak dapat mengakomodasikan kepentingan dan kondisi saat ini. Pengaturan tersebut adalah yang tertuang dalam Undang-Undang No.16 Tahun  1964.  Perkembangan  kondisi  sosial, ekonomi  maupun  budaya  telah  membuat pelaksanaan undang-undang ini terhambat dan tidak maksimal perannya.
Diduga  bahwa  tidak  ada  satu  pun kegiatan  penangkapan  yang  menerapkan aspek-aspek  sebagaimana  dimaksud  oleh Undang-Undang No.16 Tahun 1964. Kalaupun ada, aspek-aspek tersebut hanya merupakan sebagian  dari  kandungan  undang-undang, yaitu  aspek-aspek  yang  dianggap  selaras dengan kondisi lokal. Dalam praktek di bidang hukum, hal seperti itu sebenarnya merupakan sesuatu yang normal; sebagaimana dikatakan oleh  Soekanto dalam Herwening  (1983), ada  fenomena  bahwa  berbagai  peraturan perundang-undangan  yang  masih  berlaku
yuridis formal dapat saja dianggap tidak sesuai dengan  kondisi  masyarakat,  tidak  adil  dan sebagainya. Fenomena seperti ini semestinya mendapatkan mendapatkan perhatian dan kita gunakan untuk menyikapi kondisi kurang berperannya undang-undang bagi hasil yang telah berumur lebih 40 tahun tersebut. Besar kemungkinan  bahwa  perbaikan-perbaikan memang sudah saatnya dilakukan sehingga undang-undang tersebut dapat sesuai dengan tuntutan jaman.
Ada berbagai aspek yang dapat dijadikan acuan dalam melakukan perbaikan UU. Selain aspek  sosial,  ekonomi  dan  budaya,  aspek- aspek lain yang juga harus dipertimbangkan adalah aspek teknis, aspek politis, persepsi, dan berbagai aspek lain yang relevan dengan kondisi sekarang. Misalnya adalah masalah keadilan yang dipengaruhi oleh persepsi masing-masing pihak. Walaupun dari segi ekonomi sebuah sistem pembagian hasil dipandang tidak adil dari  kacamata  tertentu,  ada  kemungkinan bahwa sudut pandang lain tidak melihatnya demikian.  Salah  satu  contohnya  adalah apabila  hal  tersebut  juga  dilatarbelakangi oleh pandangan adat. Hadikusumah dalam Herwening  (1983)  menyatakan  bahwa hukum  adat  itu  bersifat  turun  temurun dan  diperhatikan  serta  dihormati.  Dengan demikian,  apabila  hukum  adat  masih berlaku,  maka  hukum  formal  harus  juga dibuat  dengan  memperhatikan  prinsip- prinsipnya. Contoh tersebut hanyalah sebagian dari aspek yang perhatikan dalam perbaikan UU Bagi hasil.
Penulisan  makalah  ini  dimaksudkan untuk melakukan evaluasi terhadap kebijakan pengaturan bagi hasil sebagaimana dituangkan dalam  UU  16/1964.  Evaluasi  kebijakaan tersebut adalah bagian dari siklus kebijakan, yang  terdiri  dari  empat  tahapan,  yaitu: perumusan masalah, implementasi, evaluasi dan  perbaikan  kebijakan  atau  pembatalan kebijakan.  Dengan  demikian,  berdasarkan evaluasi  tersebut,  diharapkan  dapat memberikan rekomendasi yang terkait dengan keberadaan UU tersebut.

## METODOLOGI

## Pendekatan  Penelitian  dan  Kerangka
Konseptual:
Penelitian  ini  dilakukan  dengan pendekatan evaluasi kebijakan (Mustopadidjaja, 2003) dan studi kasus (Nazir, 1988). Evaluasi kebijakaan tersebut adalah bagian dari siklus kebijakan, yang terdiri dari empat tahapan, yaitu:  perumusan  masalah,  implementasi, evaluasi  dan  perbaikan  kebijakan  atau pembatalan  kebijakan.  Kasus  nelayan rumpon di Desa Kedonganan, Badung, Bali diambil sebagai kasus contoh dengan harapan bahwa kasus tersebut dapat membuka wacana untuk melakukan kegiatan penelitian dengan cakupan yang lebih besar. Berdasarkan evaluasi tersebut,  diharapkan  dapat  memberikan rekomendasi yang terkait dengan keberadaan UU  tersebut.  Secara  diagramatis,  kerangka konseptual dari penelitian ini, yang didasarkan pada pendekatan tersebut dapat dilihat dari Gambar 1.

## Waktu dan Lokasi Penelitian
Penelitian  dilakukan  pada  bulan  Juni tahun  2006  dan  mengambil  lokasi  di  Desa Kedonganan, Kabupaten Badung, Propinsi Bali. Lokasi ini dipilih karena merupakan tempat pendaratan ikan skala rakyat.

## Jenis dan Sumber Data
Data yang diambil meliputi data primer dan  sekunder.  Data  primer  diperoleh  dari wawancara dan hasil observasi langsung di lapang. Sementara itu, data sekunder diperoleh dari  studi  literatur  maupun  penggalian dokumen di instansi-instansi terkait, seperti: Tempat  Pendaratan  Ikan  Kedonganan, Dinas Perikanan, dan lain lain.
Data  primer  dikumpulkan  melalui pendekatan purposive sampling (Singarimbun dan Effendi, 1985), dimana informan  adalah 7 (tujuh) unit perikanan rumpon yang telah melakukan usahanya selama satu tahun atau lebih. Pengambilan informasi dilakukan dengan
wawancara  mendalam (indepth  interview) menggunakan alat bantu berupa kuesioner. Informan  ditentukan  melalui  subgrup  dari populasi sedemikian rupa sehingga mempunyai sifat-sifat yang sesuai dengan populasi.

## Metode Analisis Data
Mengacu  pada  pendekatan  evaluasi kebijakan, analisis mencakup aspek materi, aspek implementasi dan aspek faktor penentu. Untuk itu, data yang diperoleh dikelompokkan, dianalisis dan ditampilkan secara deskriptif kualitatif  (Nazir,  1988).  Analisis  dilakukan dengan cara membandingkan kondisi objektif (pelaksanaan  bagi  hasil  di  lapang)  dengan poin-poin seperti dimaksud dalam UUBH No.16 Tahun 1964. Faktor penghambat pelaksanaan UUBH No.16 Tahun 1964 diidentifikasi untuk mendapatkan kesimpulan tentang hal-hal yang harus dilakukan terhadap UU tersebut.

## Gambar 1. Kerangka Konseptual Penelitian Figure 1. Conseptual Research Framework
Keterangan: Panah dan kotak bergaris penuh adalah domain peneliti
Remarks: Bullet and narrow is domain of  the reasercher

## KONDISI LINGKUNGAN PENERAPAN UU 16/1964 DI KEDONGANAN: PERIKANAN RUMPON
Usaha  penangkapan  ikan  nelayan Kedonganan  sebagaimana  diacu  dalam penelitian  ini  dilakukan  menggunakan rumpon 2 . Nelayan rumpon yang menangkap ikan pada umumnya didatangkan dari Sulawesi oleh pemilik modal di Kedonganan. Hal ini didorong  oleh  kenyataan  bahwa  nelayan- nelayan  tersebut  memiliki  pengalaman menangkap  ikan  menggunakan  rumpon. Rumpon  merupakan  sebuah  nilai  tambah yang diakui oleh para pemilik modal, yang adalah  warga  setempat.  Pemilik  modal  di Kedonganan  mencari  pihak  yang  dianggap mampu dalam hal penangkapan ikan dengan berkunjung  secara  langsung  ke  Sulawesi. Proses pencarian rekanan kerjasama seperti
2 Rumpon  adalah  sebuah  bangunan  yang  menyerupai  pepohonan  yang  digunakan  untuk  mendapatkan  atau mengumpulkan kawanan ikan sebelum dilakukan penangkapan dan diletakkan disuatu tempat ditengah laut (Subani,W dan Baarus, 1989).
recomendation is not work?/
itu didasarkan informasi dari nelayan lain yang telah melakukan perjanjian. Penentuan pihak dalam  melakukan  kerjasama  didasari  oleh beberapa kriteria, yaitu memiliki kapal dan memiliki ABK yang berpengalaman. Satu unit kapal terdiri 6 ABK (termasuk nahkoda kapal). Jika  terjadi  kecocokan  antara  kedua  belah pihak, maka selanjutnya sebuah perjanjian kerjasama akan mereka sepakati. Perjanjian tetap dilakukan selama menguntungkan kedua belah pihak. Juragan Sulawesi menyediakan kapal beserta ABK, sedangkan pemilik modal (juragan darat) di Kedonganan menyediakan permodalan dalam melakukan penangkapan beserta  peralatan  yang  digunakan  dalam kegiatan  penangkapan.  Modal  awal  yang diberikan  kepada  Juragan  Sulawesi  adalah sebesar  5-7  juta  dan  diperuntukkan  bagi pembelian  solar  untuk  perjalanan  menuju Kedonganan serta untuk pengadaan peralatan pancing (Muhartono et al., 2007)

## PELAKSANAAN PENERAPAN UU BAGI HASIL
Ketidaksesuaian dalam Hal Pengaturan Proporsi
Mekanisme bagi hasil di Kedonganan menunjukkan ketidaksesuaian dari UU yang ada, dan cenderung lebih dikaitkan dengan karakteristik budaya dan adat istiadat setempat, jenis  alat  tangkap  dan  kebijakan  pemilik modal. Perbedaan tersebut dapat dilihat pada Gambar 2 dan 3. Di Kedonganan, bagian yang didistribusikan kepada para nelayan adalah penerimaan yang sebelumnya telah dipotong untuk  biaya  operasional.  Hal  ini  berbeda dengan pasal 3 (UUBH No.16 Tahun 1964), yang menyatakan bahwa pada perikanan laut, jika  penangkapan  dilakukan  menggunakan kapal motor, seperti halnya pada kasus dalam penelitian ini, maka proporsi yang diberikan kepada  penangkap  sebesar  40%  dari  hasil bersih.
Pada Gambar 3. terlihat bahwa setiap hasil  tangkapan  yang  didapat  nelayan dipotong dengan biaya operasional.  Biaya tersebut adalah biaya untuk membeli ransum selama  di  laut  seperti  makanan,  bbm  dll.
Biaya iuran sebesar 3% yang dipotong dari jumlah tangkapan dan uang makan (jan–coan) juga diberlakukan. Besarnya uang jan-coan bervariasi Rp 400.000-600.000 tergantung hasil tangkapan yang didapat dan kebijaksanaan pemodal.  Uang jan-coan diberikan  kepada nelayan penggarap (ABK) setiap melaksanakan bongkar  muatan  kapal.  Pembagian  untuk juragan  laut  (nakhoda)  sebesar  2  bagian dan  untuk  5  orang  ABK,  masing-masing mendapatkan 1 bagian.
Sementara  itu,  menurut  mekanisme bagi  hasil  yang  mengacu  pada  UUBH No.16  tahun  1964  menggunakan  Kapal motor (Gambar 2), seharusnya seluruh hasil tangkapan ikan dikurangi oleh biaya lawuhan yang biasanya ditentukan oleh kebiasaan adat setempat dan dikurangi oleh biaya yang menjadi tanggungan bersama antara nelayan pemodal dan nelayan penggarap. Hasil bersih tangkapan dibagi menjadi 2 bagian, pertama 60% yang diberikan kepada pemilik dan bagian kedua sebesar  40%  diberikan  kepada  penggarap (ABK).    Untuk  mendapatkan  pendapatan bersih  pemilik,  maka  60%  bagian  tersebut harus dikurangi dengan biaya yang menjadi tanggungan  pemilik.  Sementara  itu, pendapatan  bersih  penggarap/ABK  dibagi sesuai proporsi yang berlaku di daerah masing- masing.

## Ketiadaan Beban Tanggungan
Penyimpangan lain terjadi pada Pasal 4 ayat 1.a., yang menyebutkan bahwa pada usaha perikanan laut terdapat beban-beban yang  menjadi  tanggungan  bersama  antara nelayan pemilik dan penggarap, yaitu: ongkos lelang,  uang  rokok  atau  jajan  dan  biaya perbekalan  untuk  para  nelayan  penggarap selama dilaut, biaya sedekah laut (selamatan bersama) serta iuran-iuran yang disyahkan oleh  Pemerintah  Daerah  Tingkat  II  seperti koperasi  dan  pembangunan  perahu/kapal, dana  kesejahteraan,  dana  kematian  dan lain-lain.  Selain  itu  pada  pasal  yang  sama ayat 1.b menyatakan terdapat beban-bedan yang  menjadi  tanggungan  nelayan  pemilik yaitu  ongkos  pemeliharaan  dan  perbaikan perahu/kapal  serta  alat-alat  lain  yang

## Gambar 2. Sistem Bagi Hasil Menurut UU
16/1964.
Figure  2.    Sharing  System  Based  on  UU 16/1964.
Gambar 3. Sistem Bagi Hasil Perikanan Rumpon di Kedonganan/ Figure  3.    Rumpon  Sharing  System  at

## Kedonganan
digunakan, penyusutan dan biaya eksploitasi usaha penangkapan seperti untuk pembelian solar, minyak, es dan lain-lain.
Untuk kasus bagi hasil di Kedonganan, biaya  tanggungan  yang  dibebankan  pada nelayan pemilik (juragan darat), penggarap (ABK)  maupun  tanggungan  bersama  tidak ada. Seluruh biaya yang dikeluarkan untuk biaya operasional nelayan selama mencari ikan (solar, ransum,dll) dibebankan sebagai biaya potongan pada setiap perhitungan bagi hasil. Dalam hal ini seluruh biaya yang dikeluarkan menjadi biaya operasional dan dibebankan dalam usaha.  Jika dalam sebuah perhitungan terjadi kerugian, yaitu saat hasil tangkapan lebih sedikit dibandingkan pengeluaran, maka kerugian ini akan menjadi sebuah hutang yang akan dihitung pada saat bagi hasil selanjutnya.
Disatu  sisi,  nelayan  penggarap  (ABK) menyatakan  bahwa  pembebanan  biaya secara bersama dipandang sebagai sesuatu
memberatkan.  Hal ini dikarenakan nelayan penggarap  (ABK)  memiliki  keterbatasan dalam kepemilikan modal/kapital. Disatu sisi, nelayan penggarap (ABK) telah memberikan sumbangan terbesar dalam usaha penangkapan berupa keahlian, curahan waktu dan adanya resiko  kematian  pada  saat  melakukan penangkapan.  Di  sisi  lain,  nelayan  pemilik tidak menyetujui adanya biaya tanggungan pemilik karena memiliki kekhawatiran akan mengalami kerugian jika harus menanggung biaya pembelian solar, es, pemeliharaan dan eksploitasi.  Alasannya,  usaha  perikanan tangkap  memiliki  resiko  tinggi  atas ketidakpastian terhadap jumlah hasil tangkapan yang akan didapat.

## Jangka Waktu Perjanjian
Pada pasal 7 ayat 1 UUBH No.16 Tahun 1964 disebutkan bahwa perjanjian bagi hasil diadakan untuk waktu paling sedikit 2 musim
yaitu 1 tahun berturut-turut bagi perikanan laut.  Ayat  2  menyatakan  bahwa  perjanjian bagi hasil tidak terputus karena pemindahan hak atas perahu /kapal. Alat-alat penangkap ikan atau tambak yang bersangkutan kepada orang lain. Di dalam hal yang demikian maka semua hak dan kewajiban pemilik yang lama beralih  kepada  pemilik  yang  baru.  Ayat  3 menyatakan  bahwa:  “Jika  seorang  nelayan penggarap atau penggarap tambak meninggal dunia, maka ahli warisnya yang sanggup dan dapat menjadi nelayan penggarap tambak dan mengendakinya, berhak untuk melanjutkan perjanjian bagi hasil yang bersangkutan, dengan hak dan kewajiban yang sama hingga jangka waktunya berakhir”.
Jangka waktu perjanjian bagi hasil di Kedonganan dibuat berdasarkan kesepakatan bahwa  usaha  yang  dilakukan  masih menguntungkan  dan  tidak  didasari  pada jumlah  musim  tangkap.  Jika  usaha  masih menguntungkan  maka  kesepatan  tersebut tetap akan berjalan. Namun, jika mengalami kerugian yang kelanjutan, kesepakatan dapat diberhentikan  secara  sepihak  oleh  pemilik modal. Perjanjian ini dilakukan antara juragan sulawesi sebagai pemilik kapal dengan juragan darat (Bali) sebagai pemilik modal.  Jika terjadi kasus  nelayan  penggarap  (ABK)  meninggal dunia,  maka  dengan  sendirinya  perjanjian bagi  hasil  antara  pihak  nelayan  penggarap dan  pemilik  modal  menjadi  terhenti  dan perjanjian  diteruskan  dengan  menerima tenaga baru dan tidak harus berasal dari ahli waris nelayan tersebut. Sebagai catatan, kasus perpindahan kepemilikan hak atas perahu/ kapal  tidak ditemukan di Kedonganan.

## KENDALA PENERAPAN UUBH NO 16 TAHUN 1964

## Ketidaksesuaian  dengan  Adat  Istiadat Setempat
Untuk kasus di Kedonganan, masyarakat lebih memilih menerapkan bagi hasil menurut adat setempat dibandingkan mengikuti UUBH No.16 Tahun 1964. Hal ini dikarenakan faktor kebiasaan dalam melakukan bagi hasil yang sudah berlangsung lama. Oleh masyarakat,
kebiasaan setempat yang sudah berlaku lama tersebut lebih dapat diterima dibanding hal- hal  yang  terkandung  dalam  UU  16/1964. Hal ini dapat dikaitkan dengan sinyelemen Murtadi dalam Ratna (1999), yang menyatakan bahwa  hukum  tidak  berfungsi  sebagai  alat untuk merubah masyarakat, karena undang- undang tersebut tidak sesuai dengan nilai-nilai sosial budaya masyarakat setempat, sehingga dorongan  untuk  melaksanakan  peraturan- peraturan  sesuai  dengan  hukum  tersebut tidak ada. Implikasi dari fenomena seperti itu adalah bahwa UU tersebut seharusnya lebih menyesuaikan dengan kondisi setempat. Bentuk penyesuaian tersebut adalah misalnya dalam hal pencantuman klausul yang memungkinkan adanya modifikasi terbatas, yang dikaitkan dengan keadaan lokal.

## Keterbatasan Informasi
Seluruh reponden nelayan menyatakan tidak mengetahui isi peraturan UUBH no 16 Tahun  1964.    Beberapa  hal  yang  menjadi alasannya  adalah  antara  lain;  Undang- Undang ini telah berlangsung lama dan tidak ada  sosialisasi  lanjutan  sehingga  informasi tentang Undang-undang ini menjadi terbatas dan tidak menjangkau nelayan.  Ketidaktahuan itu menyebabkan nelayan berpandangan bahwa mekanisme bagi hasil yang selama ini dilakukan merupakan sesuatu yang harus dilaksanakan dan pantang untuk dilakukan perubahan.

## Tidak ada ruang / Pilihan dan  Kewenangan untuk Merubahnya
Keterbatasan dalam tingkat pendidikan, sulitnya  mencari  pekerjaan  di  luar  sektor perikanan  dan  tidak  adanya  keahlian  lain membuat nelayan menjadi pihak yang tidak dapat berbuat banyak terhadap kondisi yang ada. Mereka berfikir bahwa sudah tidak ada pilihan pekerjaan lain selain pekerjaan menjadi seorang ABK. Kesadaran akan kondisi seperti ini membuat mereka selalu menjadi pihak yang menerima.  Selain itu nelayan penggarap (ABK) tidak memiliki posisi tawar yang tinggi untuk mengajukan  perubahan  terhadap  proporsi
bagi hasil yang ada. Menurut Satria (2002) desakan kebutuhan ekonomi dan uang tunai yang tinggi dan muncul setiap hari memaksa nelayan  tidak  bisa  melakukan  spekulasi untuk mendapatkan harga yang ditawarkan ( price taker )  dan  menjalankan  hidupnya dari  hari  ke  hari  dengan  uang  tunai  yang didapatkannya. Selama ini yang terjadi adalah posisi tawar ( bargaining possition ) nelayan pekerja  (ABK)  dihadapan  pemilik/pemodal rendah. Nelayan pekerja (ABK) tidak memiliki kemampuan  untuk  melakukan  perubahan terhadap peraturan bagi hasil yang selama ini berlaku dan selalu menjadi pihak yang selalu menerima terhadap setiap keputusan juragan dalam melakukan kesepakatan (Muhartono, 2004).

## Ketiadaan  Lembaga  Kontrol  Yang  Secara Efektif Mengawal Implementasi UUBH No 16 Tahun 1964
Untuk menjamin pelaksanaan bagi hasil tidak  merugikan  nelayan  penggarap  (ABK) di  setiap  lokasi  maka  diperlukan  sebuah
lembaga  yang  berfungsi  sebagai  kontrol dalam  pelaksanaan  UU  tersebut.  Lembaga ini  dapat  berupa  pemberian  wewenang tambahan kepada lembaga yang sudah ada seperti  Dinas  Perikanan  setempat.  Dengan demikian    jika  ditemukan  permasalahan yang membutuhkan penanganan secepatnya dapat  dilakukan  tindakan  yang  dapat menyelesaikan permasalahan dengan tepat dan tidak berlarut-larut yang dapat merugikan kedua belah pihak.

## PERMASALAHAN DAN URGENSI PERBAIKAN UNDANG-UNDANG
Berbagai  permasalahan  tersebut  di atas,  yang  menyebabkan  tidak  optimalnya UUBH  No  16/1964,  secara  diagramatis dapat  dirangkum  sebagaimana  terlihat pada  Gambar  4.  Sebagian  permasalahan tersebut dapat dikategorikan sebagai masalah substantif, yaitu permasalahan yang betul- betul perlu mendapatkan perhatian apabila Undang-undang tersebut harus dijalankan. Dari sejumlah masalah substantif tersebut,
Gambar 4. Sintesa Permasalahan/ Figure 4. Problems Synthesis
sebagian di antaranya merupakan masalah- masalah formal, yang dapat dipecahkan melalui penerapan  kebijakan  tertentu,  termasuk kebijakan yang dituangkan kedalam Undang- undang atau perbaikan Undang-undang.
Berdasarkan  sintesa  permasalahan seperti termuat pada Gambar 4, setidaknya terdapat 4 (empat) masalah formal yaitu:
•  Ketidakselarasan UUBH 16 /1964 dengan kondisi saat ini;
•  Ketidaksesuaian  UU  tersebut  dengan dengan adat lokal;
•  Kurang  sosialisasi  tentang  UU  tersebut, dan;
•  Ketiadaan  lembaga  kontrol  yang  secara efektif  mengawal  pelaksanaan  UU tersebut.
Karenanya, keempat  masalah formal tersebut  harus  dipandang  sebagai  aspek- aspek  yang  perlu  segera  ditindaklanjuti dengan langkah berikutnya, yaitu pembuatan kebijakan-kebijakan yang relevan.

## PENUTUP
Berdasarkan hasil penelitian diperoleh kesimpulan  bahwa  teridentifikasi  adanya ketidaksesuaian penerapan UU di lapangan, antara lain dalam hal besaran proporsi, beban tanggungan,  dan  jangka  waktu  perjanjian. Kelemahan yang menyebabkan penyimpangan tersebut terjadi baik pada aspek materi maupun implementasi. Pada aspek materi, ditemukan bahwa produk hukum tersebut tidak selaras dengan kondisi lokal, termasuk adat setempat. Sementara  itu,  pada  aspek  implementasi, produk hukum tersebut tidak berjalan baik karena  keterbatasan  informasi,  ketiadaan ruang  untuk  modifikasi,  dan  ketiadaan lembaga kontrol yang secara efektif mengawal pelaksanaannya.
Berdasarkan hasil kajian direkomendasikan  hal-hal  antara  lain: beberapa  pasal  UU  16/1964  sebaiknya disempurnakan,  yaitu  yang  menyangkut
bagian  pemilik  modal,  biaya  penyusutan aset,  dan  umur  ekonomis  aset  produksi dalam  perhitungan  bagi  hasil.  Kemudian perlu  diberikan  mandat  khusus  kepada sebuah lembaga untuk melakukan pengawalan  terhadap  implementasi  UU sehingga efektivitas UU dapat ditingkatkan. Akhirnya,
perlu disusun sebuah naskah  akademis  yang  dikembangkan berdasarkan  perluasan  cakupan  kajian  ini, yang digunakan untuk mendorong penyempurnaan UU, sehingga selaras dengan kondisi saat ini, demi perkembangan perikanan yang lebih baik.

## DAFTAR PUSTAKA
Balai  Besar  Riset  Sosial  Ekonomi  Kelautan dan Perikanan. 2006. Indikator Kinerja Sektor  Kelautan  dan  Perikanan  Edisi Revisi  dan  Updating.  Volume  II: Sarana Teknologi, Sumber Daya Manusia dan  Pengembangan/Investasi  Sektor Kelautan  dan  Perikanan.  Balai  Besar Riset  Sosial  Ekonomi  Kelautan  dan Perikanan. Jakarta.
Herwening,  E.  1983.  Bagi  hasil  Usaha Penangkapan Ikan (Kasus Muara Angke, Jakarta).Skripsi.  Fakultas  Perikanan. Institut Pertanian Bogor. Bogor;
Muhartono, R. 2004. Alternatif Pola Bagi Hasil Nelayan Gillnet di Muara Baru , Jakarta Utara.  Skripsi.  Jurusan  Sosial  Ekonomi Perikanan.  Institut  Pertanian  Bogor.
Bogor.
Muhartono  ,  R.,  A.Zamroni  dan  E.  Reswati. 2007. Pola Bagi Hasil Nelayan Rumpon Di  Kedonganan,  Kabupaten  Badung, Warta  Sosial  Ekonomi.  Balai  Besar Riset  Sosial  Ekonomi  Kelautan  dan Perikanan.
Mustopadidjaja.  AR.,  2003.  Manajemen Proses  Kebijakan  Publik  (Formulasi, Implementasi  dan  Evaluasi).  Lembaga Administrasi  Negara.  Duta  Pertiwi Foundation. Jakarta
Nazir,  M.  1998.  Metode  Penelitian.  Ghalia Indonesia. Jakarta. 622 hal
Ratna,  P.M.  1999.  Suatu  Tinjauan  Terhadap Sistem Bagi Hasil Perikanan Laut di Pusat Pendaratan Ikan Bajomulyo Kecamatan Juwana,  Kabupaten  Pati  Propinsi  Jawa Tengah. Skripsi. Fakultas Perikanan dan Ilmu Kelautan.Institut Pertanian Bogor. Bogor.
Satria, A.2002. Pengantar Sosiologi Masyarakat Pesisir. Cidesindo. Jakarta.
Singarimbun, M., dan S. Effendi. 1985. Metode Penelitian Survey. LP3S. Jakarta. 192 hal
Subani,  W.  dan  Baarus,  H.R.  1989.  Alat Penangkapan  Ikan  dan  Udang  Laut  di Indonesia.  Jurnal  Penelitian  Perikanan Laut.  Balai  Penelitian  Perikanan  Laut. Badan  Penelitian  dan  Pengembangan Pertanian. Departemen Pertanian. Jakarta.
Undang-Undang Bagi Hasil No.16 Tahun 1964. Tentang : Bagi Hasil Perikanan. Lembaran Negara RI No. 2690 Sekretaris Negara. Jakarta.