Evaluasi Peraturan Bupati Banyuwangi Nomor 88 Tahun 2011 (studi pada penutupan lokalisasi prostitusi Padang Bulan di Desa Benelan Kidul Kecamatan Singojuruh Kabupaten Banyuwangi)
Oleh : Alissa Ernawati Adisiswanto Universitas Mochammad Sroedji Jember Jl. Sriwijaya No. 32 Jember 68124 alissaerna@gmail.com

## ABSTRAK
Penulisan  ini  berfokus  pada  evaluasi  kebijakan  pemerintah  yang  ditetapkan  dalam Peraturan Bupati Banyuwangi Nomor 88 Tahun 2011. Kebijakan ini digunakan sebagai dasar implementasi penutupan lokalisasi prostitusi pada dua belas lokalisasi prostitusi yang ada di wilayah  Kabupaten  Banyuwangi.  Dari  sisi output implementasi  kebijakan  dapat  dinyatakan relatif baik, karena mampu menutup dua belas lokalisasi prostitusi yang ada. Pada penutupan lokalisasi  prostitusi  Padang  Bulan  yang  sudah  dilakukan,  nampaknya  tidak  berhasil menghilangkan  kegiatan  prostitusi  didalamnya,  meskipun  secara  faktual  mengalami penurunan  secara  drastis  dari  sisi  pengunjung,  jumlah  pekerja  seks  komersial  dan mucikarinya.  Kegiatan  prostitusi  ini  disebabkan  oleh  faktor  sosial  ekonomi.  Mucikari  yang masih bertahan di lokalisasi prostitusi Padang Bulan adalah mucikari  yang berstatus pemilik tanah  beserta  rumah/bangunan.  Penutupan  lokalisasi  prostitusi  memberikan  dampak  positif dan negatif dari sisi ekonomi, sosial dan kesehatan masyarakat. Penelitian ini bertujuan untuk mendeskripsikan  hasil  evaluasi  kebijakan  serta  dampak  penutupan  lokalisasi  prostitusi Padang  Bulan  dari  tahun  2014  sampai  tahun  2016.  Tipe  penelitian  ini  adalah  penelitian kualitatif  dengan  jenis  deskriptif.  Sasaran  penelitiannya  adalah  pada  lokalisasi  prostitusi Padang Bulan di Desa Benelan Kidul Kecamatan Singojuruh.
Kata kunci : Penutupan lokalisasi prostitusi, Penularan HIV/AIDS, Ouput kebijakan, dan Dampak penutupan.

## A. Pendahuluan
Prostitusi  merupakan  sebuah  masalah  sosial  yang  memberikan  stigma  negatif  bagi masyarakat.  serta  merupakan  masalah  sosial  yang  sulit  dikendalikan.  Prostitusi  dianggap sebagai  gejala  pathologis  karena  melanggar  norma  agama,  sosial  dan  hukum. Poerwadarminta  (1998:548)  menyatakan  “Prostitusi  adalah  pertukaran  hubungan  seksual dengan  uang  atau  hadiah  sebagai  suatu  transaksi  perdagangan  atau  pelacuran . Pelacuran adalah  perihal  menjual  diri,  dan  pelacur  berarti  wanita  tuna  susila”.  Tempat  yang  menjadi pusat  kegiatan  prostitusi  biasanya  disebut  lokalisasi  prostitusi,  tempat  inilah  yang  dianggap sebagai  pusat  penyebar  virus  HIV/AIDS  sebagai  dampak  yang  ditimbulkan  oleh  kegiatan pelacuran. Upaya  yang dilakukan untuk menghindari akibat-akibat negatif yang ditimbulkan dari kegiatan prostitusi adalah menutup lokalisasi prostitusi.
Pemerintah  daerah  Kabupaten  Banyuwangi  adalah  pemerintah  daerah  yang melakukan  upaya  penanggulangan  prostitusi  diawali  dengan  cara  penutupan  lokalisasi, dengan  mengeluarkan  Peraturan  Bupati  Banyuwangi  Nomor  88  Tahun  2011  tentang Pencegahan  dan  Penanggulangan  Penyebarluasan  Pekerja  Seks  Komersial  (PSK)  di kabupaten Banyuwangi  sebagai dasar  kebijakannya.  Di Kabupaten Banyuwangi  terdapat  12
lokalisasi prostitusi. Seluruh lokalisasi menjadi sasaran kebijakan penutupan yang dilakukan secara bertahap.
Sejak  dikeluarkannya  Peraturan  Bupati  Banyuwangi  Nomor  88  Tahun  2011 penutupan lokalisasi terus dilakukan, hingga terakhir pada April 2014 dilakukan di lokalisasi Padang Bulan yang merupakan lokalisasi prostitusi terbesar di Kabupaten Banyuwangi. Hasil dari  implementasi  kebijakan  yang  dilakukan  adalah  menutup  dua  belas  lokalisasi  prostitusi. Akan  tetapi  di  lokalisasi  prostitusi  Padang  Bulan  secara  kasat  mata  dapat  dilihat  masih  ada kegiatan  prostitusi.  Fenomena  yang  ada  di  lokalisasi  Padang  Bulan,  penutupan  lokalisasi memberikan transformasi kesadaran terhadap tindakan-tindakan individu yang terkait dengan para  pelaku  prostitusi  untuk  keluar  dari  jerat  prostitusi,  tetapi  bagi  pelaku  prostitusi  yang masih menjadi penghuni maupun yang datang ke lokalisasi memunculkan apatisme terhadap hukum  dan  mencari  cara  untuk  mensiasati  tekanan  hukum  yang  dilakukan  oleh  agen-agen pelaksana  di  lapangan.  Penutupan  lokalisasi  di  Padang  Bulan  menimbulkan  dampak  positif dan  negatif.  Penelitian  ini  bertujuan  untuk  mendeskripsikan  hasil  evaluasi  kebijakan  yang lebih  difokuskan  pada  lokalisasi  prostitusi  Padang  Bulan  serta  dampak  dari  penutupan lokalisasi prostitusi, karena hanya lokalisasi prostitusi Padang Bulan yang nampak masih ada kegiatan  prostitusi  setelah  lokalisasi  ini  ditutup  oleh  pemerintah  daerah,  sehingga  dapat dideskripsikan  dengan  hasil  yang  lebih  baik.  Kajian  evaluasi  dalam  penelitian  ini  akan dibatasi  setelah  kebijakan  ini  telah  diimplementasikan  sehingga  menggunakan  tipe ex-post evaluation.

## B. Kajian Teori
Peraturan  Bupati  Banyuwangi  Nomor  88  Tahun  2011  adalah  kebijakan  yang dikeluarkan oleh pemerintah Kabupaten Banyuwangi dengan tujuan tidak ada lagi lokalisasi prostitusi  di  wilayah  Kabupaten  Banyuwangi.  Mustopadidjaja  (2002:15)  menyatakan, “Kebijakan publik dibuat dan dikeluarkan adalah diharapkan dapat menjadi solusi dari tujuan kebijakan publik,  yakni  mengatasi  permasalahan  yang muncul  dalam kegiatan tertentu  yang dilakukan oleh instansi pemerintah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan”. James E. Anderson (Winarno, 2007:18) mendefinisikan, “Kebijakan publik sebagai arah tindakan yang mempunyai maksud yang ditetapkan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor dalam mengatasi suatu  masalah  atau  suatu  persoalan”.  Dapat  disimpulkan  bahwa  kebijakan  publik  adalah keputusan  atau  peraturan  yang  dibuat  oleh  pemerintah  yang  berwenang  untuk  mengatasi masalah publik dengan harapan kebijakan tersebut akan dicapai dengan baik. Dalam konteks penelitian  ini,  penutupan  lokalisasi  prostitusi  di  Kabupaten  Banyuwangi  merupakan  salah satu  bentuk  kebijakan  publik  yang  bertujuan  untuk  tidak  ada  lagi  lokalisasi  prostitusi, sehingga  diharapkan  mampu  menghentikan  kegiatan  prostitusi  dan  dapat  menekan  jumlah penderita HIV/AIDS.
Purwanto  dan  Sulistyastuti  (2012:21)  mengatakan,  “Implementasi  intinya  adalah kegiatan untuk mendistribusikan keluaran kebijakan ( to deliver policy output ) yang dilakukan oleh  para  implementor  kepada  kelompok  sasaran  ( target  group )  sebagai  upaya  untuk mewujudkan kebijakan. Agustino (2014:139) menyatakan bahwa, “Implementasi merupakan suatu  proses  yang  dinamis,  dimana  pelaksana  kebijakan  melakukan  suatu  aktivitas  atau kegiatan,  sehingga  pada  akhirnya  akan  mendapatkan  suatu  hasil  yang  sesuai  dengan  tujuan atau  sasaran  kebijakan  itu  sendiri”.  Sedangkan  Lester  dan  Stewart  (Agustino  2014:186), “Evaluasi  ditujukan  untuk  melihat  sebagian-sebagian  kegagalan  suatu  kebijakan  dan  untuk mengetahui  apakah  kebijakan  yang  telah  dirumuskan  dan  dilaksanakan  dapat  menghasilkan dampak yang diinginkan”.
Evaluasi kebijakan dalam menghasilkan informasi, dalam penelitian ini menggunakan teori  yang  dikemukakan  oleh  William  N.  Dunn.  Kriteria  evaluasi  kebijakan  menurut  Dunn (2003:610) adalah :
TIPE KRITERIA PERTANYAAN
ILUSTRASI Efektivitas Efisiensi Kecukupan Pemerataan
Responsivitas Ketepatan Apakah hasil yang diinginkan telah dicapai? Seberapa banyak usaha diperlukan untuk mencapai hasil yang diinginkan? Seberapa jauh pencapaian hasil yang diinginkan memecahkan masalah?
Apakah biaya dan manfaat didistribusikan dengan merata kepada kelompok-kelompok yang berbeda? Apakah hasil kebijakan memuaskan kebutuhan, preferensi atau nilai kelompok-kelompok tertentu?
Apakah hasil (tujuan) yang diinginkan benar-benar berguna atau bernilai?
Unit Pelayanan
Unit biaya Manfaat bersih Rasio biaya-manfaat
Biaya tetap (masalah tipe I) Efektifitas tetap (masalah tipe II) Kriteria pareto Kriteria kaldor-Hicks Kriteria rawls Konsistensi dengan survei warga negara Program publik harus merata dan efisien
Sumber : William N. Dunn (2003:610)
Kriteria  evaluasi  tersebut  yang  akan  digunakan  dalam  evaluasi  penutupan  lokalisasi prostitusi di Padang Bulan serta dampak yang diakibatkannya.

## B. Metode Penelitian
Tipe  penelitian  ini  adalah  penelitian  kualitatif  dengan  jenis  deskriptif.  Penelitian kualitatif  dengan  jenis  deskriptif  dalam  penelitian  ini  adalah  peneliti  berusaha mengungkapkan  apa  adanya  mengenai  fakta  yang  ada  di  lapangan.  Data  yang  berhasil didapat  dari  lapangan  adalah  kata-kata  hasil  wawancara,  gambar  serta  angka-angka.  Data yang  berupa  angka  dalam  penelitian  ini  penggunaannya  hanya  sebatas  sebagai  penjelas  dan penegas dalam analisis data primer.
Lokasi penelitian yang dipilih di kabupaten Banyuwangi dengan sasaran penelitian di lokalisasi  prostitusi  Padang  Bulan  desa  Benelan  Kidul  kecamatan  Singojuruh.  Sasaran penelitian  ini  menarik  untuk  dipilih  oleh  peneliti  karena  beberapa  hal  diantaranya  adalah selain  merupakan  lokalisasi  prostitusi  terbesar,  fenomena  fakta  pembangkangan  tampak masih sangat kuat di lokalisasi prostitusi yang telah dinyatakan tutup oleh pemerintah daerah. Lokalisasi  prostitusi  ini  masih  menerima  PSK  pendatang  dan  sampai  saat  ini  masih  ada praktek prostitusi, meskipun jumlahnya jauh berkurang. Fokus penelitian ini  adalah evaluasi penutupan lokalisasi prostitusi pada lokalisasi prostitusi Padang Bulan berdasarkan Peraturan Bupati  Banyuwangi  Nomor  88  Tahun  2011  dan  dampak  yang  ditimbulkan  dari  kebijakan tersebut.  Dalam  penelitian  yang  dilakukan,  cara  untuk  mendapatkan  data  adalah  melalui observasi,  wawancara  dan  dokumentasi.  Dalam  penentuan  informan  peneliti  menggunakan metode snowball.
Data  yang  diperoleh  untuk  kepentingan  penelitian  ini,  yang  berupa  data  primer  dan data  sekunder,  oleh  peneliti  akan  disusun  terlebih  dahulu  kemudian  disajikan,  dilanjutkan
dengan  melakukan  analisa  data  dengan  pendekatan  kualitatif  yang  berbentuk  pemaparan, diteruskan  dengan  dianalisis  kemudian  dinarasikan  yang  tidak  menyimpang  dari  masalah penelitian.  Model  analisis  data  interaktif  ( interactive  model  of  analysis )  dari  Miles  dan Huberman, 1992 digunakan dalam penelitian ini untuk menganalisa data. Pelaksanaan teknik analisa  data,  peneliti  telah  memulainya  sejak  memasuki  lokasi  penelitian.  Karena  pada prinsipnya,  analisis  data  penelitian  kualitatif  dilakukan  selama  proses  penelitian.  Teknik pemeriksaan keabsahan data dilakukan dengan triangulasi hasil wawancara dengan informan yang  berbeda,  hasil  wawancara  dengan  kondisi  obyek  (triangulasi  data),  sehingga pengumpulan data dan triangulasi melibatkan observasi, wawancara dan dokumentasi. Selain itu peneliti juga melakukan pemeriksaan tambahan dengan meminta orang lain sejawat yang kompeten  dan  mempunyai  banyak  pengalaman  dalam  melakukan  penelitian  lapangan  untuk membaca  kembali  data-data  yang  ada.  Misalnya  peneliti  juga  melakukan  diskusi  dengan seorang aktivis perempuan yang mempunyai perhatian untuk mengamati  perempuan pelacur dan  kehidupan  prostitusi,  karena  seorang  pembaca  dari  luar  seringkali  dapat  menangkap aspek lingkungan penelitian yang lebih halus dan tidak terlihat oleh peneliti.

## C. Hasil Penelitian
Jumlah  penderita  HIV/AIDS  di  Kabupaten  Banyuwangi  setiap  tahunnya  terus meningkat,  ini  yang  menjadi  salah  satu  pertimbangan  dikeluarkannya  Peraturan  Bupati Banyuwangi Nomor 88 Tahun 2011, yang kemudian diimplementasikan dengan penutupan di dua belas lokalisasi prostitusi yang ada di Kabupaten Banyuwangi.
Lokalisasi  prostitusi  Padang  Bulan  berada  di  perkampungan  yang  tidak  jauh  dengan pemukiman  warga,  perkampungan  itu  mirip  perkampungan  biasa  yang  memiliki  sejumlah kepala keluarga. Keberadaan lokalisasi Padang Bulan tidak memiliki Surat Keputusan Bupati (SK Bupati), tetapi dengan adanya penyuluhan, sosialisasi HIV dan klinik kesehatan seolah- olah keberadaan lokalisasi prostitusi ini nampak legal, padahal tujuan yang sebenarnya untuk mencegah menularnya HIV/AIDS. PSK yang berada di lokalisasi Padang Bulan lebih banyak yang  berasal  dari  luar  kabupaten  Banyuwangi.  Dari  hasil  pendataan  yang  dilakukan  pada tahun 2014, terdapat 143 orang PSK, yang berasal dari Banyuwangi 42 orang atau 29,4% dari jumlah  keseluruhan  PSK  yang  ada  di  lokalisasi.  Selebihnya,  101  orang  atau  70,6%  berasal dari luar kabupaten Banyuwangi. Dalam penanganan PSK  yang berasal  dari luar Kabupaten Banyuwangi,  camat  Singojuruh  menjelaskan  bahwa,  “Asal  PSK  di  Padang  Bulan  itu  paling banyak  dari  luar  Banyuwangi,  dan  sudah  kita  pulangkan.  rata-rata  usia  PSK  adalah  usia produktif  yakni  usia  dimana  manusia  mampu  bekerja.  Dalam  usia  produktif  ini  biasanya wanita masih kelihatan cantik dan menarik, sehingga mudah untuk mendapatkan pelanggan”. Setelah  lokalisasi  dinyatakan  tutup  oleh  pemerintah  daerah,  membawa  pengaruh  antara  lain lingkungan  disekitar  lokalisasi  nampak  sepi,  tidak  nampak  secara  jelas  PSK cangkrukan di warung-warung  sekitar  lokalisasi,  tidak  ramai  kendaraan  yang  lalu  lalang  dan  tempat  parkir yang  nampak  kosong.  Dengan  berkurangnya  jumlah  PSK  yang  ada  membuat  jumlah pengunjungpun  berkurang,  hal  ini  juga  mengurangi  pendapatan  masyarakat  sekitar  yang mengandalkan  pendapatannya  dari  keberadaan  lokalisasi  karena  konsumennya  adalah sebagian besar penghuni dan pengunjung lokalisasi.
Dari  hasil  wawancara  menunjukkan  bahwa  keberadaan  lokalisasi  prostitusi  pada hakikatnya  memiliki  beberapa  pihak  yang  berkepentingan  di  dalamnya.  PSK  dan  mucikari memerlukan  keberadaan  lokalisasi  sebagai  tempat  bekerja  agar  mendapatkan  uang  untuk memenuhi  kebutuhan  hidupnya.  Laki-laki  sebagai  pelanggan  bisa  dengan  mudah  bertemu dengan PSK di lokalisasi dan sebaliknya. PSK dan pelanggan saling membutuhkan dan saling menguntungkan.  Di  lokalisasi,  mucikari  maupun  PSK,  laki-laki  sebagai  pelanggan  dan pelaku  lain  saling  membutuhkan  untuk  pemenuhan  kebutuhannya.  Pelaku  lain  adalah  para
preman,  pemilik  wisma,  calo  PSK,  petugas  keamanan,  tukang  parkir,  tukang  ojek  serta penjual  barang  ataupun  jasa  yang  memperoleh  pendapatan  dari  keberadaan  lokalisasi. Masyarakat  yang  berada  di  sekitar  lokalisasi  yang  berjualan  nasi  maupun  yang  membuka warung  dan  menyediakan  kebutuhan  hidup  sehari-hari  mendapatkan  penghasilan  dari keberadaan lokalisasi, karena sebagian besar konsumennya adalah para pengunjung, mucikari dan PSK. Keberadaan lokalisasi mampu menghidupkan perputaran roda ekonomi masyarakat sekitar.  Sedangkan  bagi  Komisi  Penanggulangan  AIDS  dengan  adanya  lokalisasi  lebih mudah  melakukan  penangananan,  pendampingan  dan  pemantauan  kepada  ODHA  dan  para PSK yang rawan sebagai penyebar virus HIV/AIDS.
Output implementasi  Perda  penutupan  lokalisasi  prostitusi  di  wilayah  Kabupaten Banyuwangi  telah  menghasilkan  kinerja  yang  relatif  baik  meskipun  belum  efektif,  karena masih  nampak  kegiatan  prostitusi  yang  dilakukan  secara  sembunyi  sembunyi  di  lokalisasi prostitusi  Padang  Bulan.  Pada  evaluasi  kebijakan  penutupan  lokalisasi  prostitusi  Padang Bulan,  peneliti  menggunakan  tolok  ukur  atau  kriteria  pendapat  Dunn,  yang  dapat disederhanakan dalam tabel berikut :

## Evaluasi Peraturan Bupati Banyuwangi Nomor 88 Tahun 2011
No Kriteria Seharusnya Kenyataan Kategori 1 Efektivitas Tujuan kebijakan adalah tutupnya lokalisasi prostitusi Lokalisasi  masih  buka  dan  ada kegiatan prostitusi di dalamnya, tetapi  berkurang  (tidak  seramai sebelum dinyatakan ditutup) Kurang efektif 2 Efisien Dengan  biaya  sesuai  yang ditetapkan  tujuan  kebijakan tercapai Dengan telah dikeluarkan usaha  dan  biaya  yang  besar, tetapi  tujuan  kebijakan  tidak tercapai (kurang efektif) Tidak Efisien 3 Kecukupan - Dengan  biaya  sesuai  yang ditetapkan  tujuan  kebijakan tercapai - Dengan  biaya  yang  lebih rendah  dapat  mencapai  tujuan kebijakan Dengan  biaya  yang  sudah ditetapkan,  tujuan  kebijakan tidak tercapai (kurang efektif). - Menimbulkan prostitusi liar di tempat lain - Tidak mampu menekan penyebaran virus HIV/AIDS) Tidak memenuhi kriteria kecukupan 4 Pemerataan Penutupan  lokalisasi  membawa manfaat  dan  dirasakan  oleh seluruh  lapisan  masyarakat, termasuk  mantan  PSK  dan mantan mucikari PSK dan mucikari serta masyarakat sekitar merasa dengan  penutupan  lokalisasi membuat penghasilannya sangat  berkurang  dan  sulit untuk  mencukupi  kebutuhan hidupnya Tidak memenuhi kriteria pemerataan 5 Responsivitas - Ada respon dari masyarakat -Ada respon dari PSK dan mucikari - Ada  respon  dari  masyarakat untuk  mendukung  penutupan lokalisasi - Pprogram pelatihan keterampilan bagi mucikari dan PSK,  yang  diberikan  sebagai alternatif  pekerjaan  yang  lebih baik,  mendapat  respon  dari PSK  dan  mucikari,  terbukti dengan mereka mengikuti pelatihan tersebut dan kemudian ada dari mereka yang beralih profesi Memenuhi kriteria responsivitas
6 Ketepatan Substansi menutup semua lokalisasi  prostitusi,  dan  tidak ada  lagi  kegiatan  prostitusi didalamnya Masih ada kegiatan prostitusi di lokalisasi yang sudah ditutup oleh pemerintah daerah Kurang memenuhi kriteria ketepatan

## Sumber data : Hasil penelitian diolah, tahun 2016
Dari kriteria evaluasi kebijakan yang digunakan dalam penelitian ini dapat dijelaskan bahwa, penutupan lokalisasi  yang dilakukan di Padang Bulan nampak kurang efektif karena hasil  yang  dicapai  tidak  sesuai  dengan  tujuan  yang  telah  ditentukan  lebih  awal,  melalui observasi  dapat  dilihat  secara  kasat  mata  bahwa  prostitusi  yang  berada  di  lokalisasi  Padang Bulan masih tetap ada, dengan masih ada PSK dan mucikari yang tinggal serta masih adanya kegiatan prostitusi.
Dari  sisi  efisiensi  terlihat  bahwa  penutupan  lokalisasi  prostitusi  Padang  Bulan  tidak efisien, karena banyak usaha yang dilakukan dengan banyaknya keterlibatan personil Satuan Kerja  Perangkat  Daerah  serta  TNI  dan  Polri,  juga  besarnya  biaya  yang  telah  dikeluarkan, tetapi  hasilnya  kurang  efektif,  karena  kebijakan  penutupan  lokalisasi  ini  hanya  mampu mengurangi PSK dan mucikari serta kegiatan prostitusi, belum mampu menghapus kegiatan prostitusi secara total..
Dari  kriteria  kecukupan  berdasarkan  tipe  I  dan  tipe  II,  kebijakan  diharapkan  dapat mencapai  tujuan  yang  diinginkan  semaksimal  mungkin  dengan  biaya  yang  seminimal mungkin.  Pada  penutupan  lokalisasi  Padang  Bulan  kurang  memenuhi  kriteria  kecukupan pada masalah tipe I dan tipe II karena usaha dan biaya  yang dikeluarkan tidak sedikit tetapi hasil  yang  dicapai  kurang  efektif,  yakni  tidak  mampu  meniadakan  kegiatan  prostitusi  di Padang Bulan.
Berkenaan  dengan  sisi  pemerataan  dalam  penutupan  lokalisasi  prostitusi  Padang Bulan, manfaat dari penutupan lokalisasi belum secara merata  dirasakan. PSK dan mucikari merasa  kehilangan  pekerjaannya  sebagai  sarana  mendapatkan  uang  untuk  memenuhi kebutuhan  hidupnya,  dan  masyarakat  sekitar  lokalisasi  yang  selama  ini  menggantungkan penghasilannya pada keberadaan lokalisasi merasa berkurangnya pendapatan mereka.
Dari kriteria responsivitas menunjukkan bahwa penutupan lokalisasi telah memenuhi kriteria  responsivitas,  karena  tanggapan  yang  telah  diberikan  oleh  masyarakat  pada umumnya,  kususnya  organisasi  keagamaan  juga  organisasi  kemasyarakatan  serta  tokoh agama dan tokoh masyarakat yang mendukung penutupan lokalisasi sebagai wujud penolakan terhadap kegiatan prostitusi yang dianggap sebagai kegiatan yang bertentangan dengan norma agama  dan  norma  kemasyarakatan.  Dari  pihak  sasaran  kebijakan  yaitu  PSK  dan  mucikari juga  memberikan  tanggapan,  yakni  dengan  munculnya  protes  keras  mengiringi  penutupan lokalisasi  prostitusi  melalui  demonstrasi  dan  upaya  negosiasi  untuk  mencegah pelaksanaannya, hal ini menunjukkan animo dan dorongan bertahan para pelaku dan sebagian pegiat prostitusi yang tinggi. Meskipun pada akhirnya demonstrasi besar-besaran tidak dapat mengubah  pemerintah  untuk  tetap  menutup  lokalisasi  prostitusi,  namun  dampak  dari penolakan  itu  termanivestasi  dengan  cepatnya  pembangkangan  pada  kebijakan  melalui menggeliatnya kembali praktek prostitusi di lokalisasi prostitusi Padang Bulan.
Dalam kriteria ketepatan, penutupan lokalisasi Padang Bulan tidak memenuhi kriteria ketepatan, karena kebijakan ini merujuk pada tujuan program pada Pasal 2 ayat 1 dan ayat 2 yang  menjelaskan  tentang  maksud  dan  tujuannya,  yakni  maksud  ditetapkannya  adalah memberikan  landasan  hukum  terhadap  proses  pengentasan  Penyandang  Masalah Kesejahteraan  Sosial  (PMKS)  di  Kabupaten  Banyuwangi,  dengan  tujuan  pencegahan  dan penanggulangan  Pekerja  Seks  Komersial  (PSK)  adalah  mengurangi  peredaran  penyebaran penyakit  HIV/AIDS  dan  penyakit  masyarakat  lainnya,  sasaran  pencegahan  dan penanggulangan adalah untuk berkurangnya jumlah PSK dan lokalisasi. Hal ini berarti bukan untuk penutupan lokalisasi prostitusi dan seharusnya mucikari tidak termasuk dalam sasaran kebijakan, karena mucikari bukan Penyandang Masalah Kesejahteraan Sosial (PMKS).
Pelaksanaan  kebijakan  penutupan  lokalisasi  prostitusi  di  Padang  Bulan  yang dilakukan oleh pemerintah daerah membawa dampak, baik secara positif maupun negatif. Dampak yang timbul antara lain adalah:
a. Dampak Sosial
Dampak positif, mampu menghentikan pengaruh moral negatif kepada generasi muda yang sering melihat hal-hal negatif dari kehidupan di lokalisasi, seperti pesta minuman keras, judi  dan  sikap  serta  kata-kata  yang  kurang  baik.  Dampak  negatif  adalah  tidak  mampu menghentikan  transaksi  prostitusi  secara  total  dan  menyeluruh  justru  transaksi  prostitusi dilakukan sembunyi-sembunyi di eks lokalisasi . b. Dampak kesehatan masyarakat
Dampak  positif  adalah  mampu  mengurangi  transaksi  prostitusi  dan  minuman  keras, Dampak  negatif  adalah  di  lokalisasi  keberadaan  PSK  dan  mucikari  serta  kegiatan  prostitusi banyak  berkurang,  tetapi  menimbulkan  banyak  tempat  prostitusi  liar,  hal  ini  menyebabkan jumlah  PSK  yang  terdeteksi  virus  HIV/AIDS  tidak  dapat  diketahui  keberadaannya  karena mereka  sudah  menyebar  kemana-mana  serta  tidak  bisa  ditangani  secara  intensif  pengobatan dan pendampingannya, sedangkan bagi  PSK  yang kembali  melakukan kegiatan prostitusi di eks  lokalisasi  Padang  Bulan  ini  juga  tidak  dapat  dideteksi  kesehatannya,  karena  sejak lokalisasi  ini  dinyatakan  ditutup  oleh  pemerintah  daerah,  otomatis  pelayanan  kesehatan  di lokalisasi bagi para PSK sudah tidak ada lagi.
c. Dampak ekonomi
Dampak  negatif  yang  muncul  adalah  membuat  masyarakat  sekitar  merasa  menurun dan berkurangnya pendapatan mereka, sedangkan bagi para PSK sendiri penutupan lokalisasi ini  dirasa  sebagai  hal  yang  akan  menyulitkan  dirinya  untuk  memenuhi  kebutuhan  hidup, sedangkan  dampak  positif  adalah  mampu  membuat  beberapa  warga  eks  lokalisasi berwiraswasta  dan  beralih  profesi.  Muncul  sikap  berwiraswasta  sebagai  upaya  alih  profesi dari para eks mucikari dan PSK.
Membahas isi kebijakan dalam Peraturan Bupati Banyuwangi Nomor 88 Tahun 2011 tentang  Pencegahan  dan  Penanggulangan  Penyebarluasan  Pekerja  Seks  Komersial  (PSK)  di Kabupaten  Banyuwangi,  pada  pasal  2  ayat  1  disebutkan  maksud  ditetapkannya  peraturan bupati  ini  adalah  memberikan  landasan  hukum  terhadap  proses  pengentasan  Penyandang Masalah  Kesejahteraan  Sosial  (PMKS).  Kebijakan  ini  kurang  spesifik  mengarah  pada penutupan lokalisasi prostitusi dan pelarangan terhadap kegiatan prostitusi di lokalisasi yang sudah  dinyatakan  ditutup  oleh  pemerintah.  Dari  hasil  penelitian  menunujukkan  bahwa  isi dalam kebijakan Peraturan Bupati Banyuwangi  Nomor 88 Tahun 2011  kurang tepat  apabila digunakan  untuk  penutupan  lokalisasi  prostitusi,  karena  maksud  ditetapkannya  tidak  secara jelas diperuntukkan penutupan lokalisasi dan tidak memuat tentang larangan kepada PSK dan mucikari mengadakan kegiatan prostitusi  pada lokalisasi  yang sudah dinyatakan tutup, serta tidak memuat larangan dan sanksi bagi pelanggar kebijakan.
Dari  hasil  penelitian  terlihat  implementasi  dari  kebijakan  tersebut  adalah  dengan menutup  seluruh  lokalisasi  prostitusi  yang  ada  di  kabupaten  Banyuwangi  karena  lokalisasi dianggap  sebagai  sarang  penyebaran  virus  HIV/AIDS.  Penutupan  lokalisasi  prostitusi membawa  hasil  yang  positif,  yakni  mampu  menutup  lokalisasi  prostitusi  yang  ada  tetapi masih  terlihat  kurang  efektif  karena  masih  ada  satu  lokalisasi  prostitusi  yang  masih  ada kegiatan  prostitusi  di  dalamnya,  yaitu  lokalisasi  prostitusi  Padang  Bulan  di  Desa  Benelan Kidul Kecamatan Singojuruh.
Pembangkangan  yang  terjadi  berkaitan  dengan  pasca  pelaksanaan  penutupan lokalisasi  ini  adalah  beberapa  PSK  yang  masih  tinggal  ini  menyadari  bahwa  razia  harus dihindari,  dengan  cara  apabila  ada  informasi  akan  dilakukan  razia  mereka  memilih  untuk keluar  sementara  dari  lokalisasi  prostitusi  tersebut  untuk  menyingkir  sampai  kemudian diterima berita bahwa keadaan sudah “aman” sehingga mereka bisa kembali berada di
lokalisasi prostitusi tersebut.  Inilah  yang disebut  upaya pembangkangan  yang terus menerus dilakukan.  Untuk  mendapatkan  informasi  bahwa  akan  dilakukan  razia  biasanya  dilakukan oleh “informan” yang sudah diketahui bersama oleh PSK dan mucikari, sebagai imbalannya para PSK ini membayar iuran secara rutin.
Menurut  hasil  wawancara  dengan  beberapa  informan  pada  penelitian  ini,  pada  saat lokalisasi  prostitusi  belum  ditutup,  rutin  dilakukan  pembinaan  terhadap  para  PSK  dan mucikari sebagai upaya pemberdayaan. Biasanya program pemberdayaan ini berupa pelatihan ketrampilan untuk wanita (seperti menjahit, memasak, salon, dan membuat kerajinan tangan). Sungguhpun demikian, semua program penambahan ketrampilan dianggap satu hal yang naif dan  hanya  buang-buang  tenaga  dan  uang  saja,  karena  para  PSK  tidak  memiliki  minat  yang dapat mengarahkan dirinya untuk lebih mendalami ketrampilan yang telah diberikan tersebut. Para prostitute itu mengikuti pelatihan hanya karena harus patuh pada pelaksanaan kegiatan yang  sudah  terjadwal  sebagai  bentuk  rutinitas  yang  wajib  untuk  diikuti  sebagai  penghuni lokalisasi  prostitusi.  Sehingga  program  kerja  pemberdayaan  para  perempuan  PSK  dan mucikari  yang  telah  dilakukan  sebelumnya  menjadi  suatu  yang  kurang  berperan  untuk merubah  status  perempuan  PSK  dan  mucikari  menjadi  pelaku  usaha  mandiri  sektor  bisnis normal.
Peraturan  Bupati  Banyuwangi  Nomor  88  Tahun  2011  yang  digunakan  sebagai  dasar penutupan  pada  lokalisasi  prostitusi  Padang  Bulan  terlihat  kurang  efektif  dalam  rangka membasmi  praktek  prostitusi,  karena  dengan  penutupan  lokalisasi  prostitusi  membuat keberadaan  PSK  terdistribusi  dengan  merata  di  tempat-tempat  strategis  dan  memunculkan banyak  tempat  prostitusi  liar,  disamping  itu  masih  ada  PSK  yang  kembali  ke  lokalisasi Padang  Bulan  untuk  tetap  melakukan  praktek  prostitusi  secara  sembunyi-sembunyi,  karena masih  ada  wisma  yang  buka  dan  menerima  PSK  yang  datang.  Hal  ini  disebabkan  karena mucikari  adalah  penduduk  asli  dan  pemilik  wisma,  yang  bersedia  keluar  dari  lokalisasi apabila tanah dan rumahnya dibeli oleh pemerintah daerah.

## E. Kesimpulan
Output dari  Evaluasi  Peraturan  Bupati  Banyuwangi  Nomor  88  Tahun  2011  tentang Pencegahan  dan  Penanggulangan  Penyebarluasan  Pekerja  Seks  Komersial  (PSK)  yang digunakan sebagai dasar kebijakan pada penutupan lokalisasi prostitusi Padang Bulan adalah:
1. Kurang efektif, lokalisasi masih buka dan ada kegiatan prostitusi di dalamnya, tetapi berkurang (tidak seramai sebelum dinyatakan ditutup)
2. Tidak  Efisien,  dengan  telah  dikeluarkan  usaha  dan  biaya  yang  besar,  tetapi tujuan kebijakan tidak tercapai (kurang efektif)
3. Tidak  memenuhi  kriteria  kecukupan,  dengan  biaya  yang  sudah  ditetapkan, tujuan kebijakan tidak tercapai (kurang efektif, menimbulkan prostitusi liar di tempat lain, tidak mampu menekan penyebaran virus HIV/AIDS)
4. Tidak  memenuhi  kriteria  pemerataan,  PSK  dan  mucikari  serta  masyarakat sekitar  merasa  dengan  penutupan  lokalisasi  membuat  penghasilannya  sangat berkurang dan sulit untuk mencukupi kebutuhan hidupnya
5. Memenuhi  kriteria  responsivitas,  ada  respon  dari  masyarakat  untuk mendukung  penutupan  lokalisasi,  program  pelatihan  keterampilan  bagi mucikari  dan  PSK,  yang  diberikan  sebagai  alternatif  pekerjaan  yang  lebih baik,  mendapat  respon  dari  PSK  dan  mucikari,  terbukti  dengan  mereka mengikuti  pelatihan  tersebut  dan  kemudian  ada  dari  mereka  yang  beralih profesi
6. Kurang  memenuhi  kriteria  ketepatan,  penutupan  lokalisasi  Padang  Bulan tersendat sendat
Pelaksanaan  kebijakan  penutupan  lokalisasi  prostitusi  di  Padang  Bulan  yang dilakukan  oleh  pemerintah  daerah  membawa  dampak,  baik  secara  positif  maupun  negatif. Dampak yang timbul antara lain adalah:
a. Dampak Sosial
Dampak positif, mampu menghentikan pengaruh moral negatif kepada generasi muda yang sering melihat hal-hal negatif dari kehidupan di lokalisasi, seperti pesta minuman keras, judi  dan  sikap  serta  kata-kata  yang  kurang  baik.  Dampak  negatif  adalah  tidak  mampu menghentikan  transaksi  prostitusi  secara  total  dan  menyeluruh  justru  transaksi  prostitusi dilakukan sembunyi-sembunyi di eks lokalisasi . b. Dampak kesehatan masyarakat
Dampak  positif  adalah  mampu  mengurangi  transaksi  prostitusi  dan  minuman  keras, Dampak  negatif  adalah  di  lokalisasi  keberadaan  PSK  dan  mucikari  serta  kegiatan  prostitusi banyak  berkurang,  tetapi  menimbulkan  banyak  tempat  prostitusi  liar,  hal  ini  menyebabkan jumlah  PSK  yang  terdeteksi  virus  HIV/AIDS  tidak  dapat  diketahui  keberadaannya  karena mereka  sudah  menyebar  kemana-mana  serta  tidak  bisa  ditangani  secara  intensif  pengobatan dan pendampingannya, sedangkan bagi  PSK  yang kembali melakukan kegiatan prostitusi  di eks  lokalisasi  Padang  Bulan  ini  juga  tidak  dapat  dideteksi  kesehatannya,  karena  sejak lokalisasi  ini  dinyatakan  ditutup  oleh  pemerintah  daerah,  otomatis  pelayanan  kesehatan  di lokalisasi bagi para PSK sudah tidak ada lagi.
c. Dampak ekonomi
Dampak  negatif  yang  muncul  adalah  membuat  masyarakat  sekitar  merasa  menurun dan berkurangnya pendapatan mereka, sedangkan bagi para PSK sendiri penutupan lokalisasi ini  dirasa  sebagai  hal  yang  akan  menyulitkan  dirinya  untuk  memenuhi  kebutuhan  hidup, sedangkan  dampak  positif  adalah  mampu  membuat  beberapa  warga  eks  lokalisasi berwiraswasta  dan  beralih  profesi.  Muncul  sikap  berwiraswasta  sebagai  upaya  alih  profesi dari para eks mucikari dan PSK.

## F. Saran
Saran yang diberikan adalah : 1. Melibatkan stakeholders yang  berkepentingan   secara  langsung dengan penutupan lokalisasi dari awal pembuatan kebijakan sampai evaluasi kebijakan dilaksanakan.
2. Membuat kebijakan yang isinya dengan jelas ditujukan untuk penutupan lokalisasi prostitusi.
3. Peraturan Bupati Nomor 88 Tahun 2011 adalah kebijakan regulatif, sehingga perlu melibatkan sasaran kebijakan dalam pelaksanaannya
4. Melakukan  evaluasi  setelah  pelaksanaan  kebijakan,  untuk  mengetahui efektivitas kebijakan
Disamping beberapa hal tersebut, melakukan penguatan di sektor ekonomi, sosial, dan keagamaan  dari  para  PSK  dan  mucikari  juga  merupakan  jalan  keluar  yang  tepat.  Akhirnya para  PSK  dan  mucikari  akan  menyadari  bahwa  ada  pilihan  pekerjaan  lain  yang  lebih  baik untuk mendapatkan uang dalam memenuhi kebutuhan hidupnya dan keluarganya.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku
Agustino, Leo. 2014. Dasar-dasar Kebijakan Publik. Bandung : ALFABETA.
Dunn, William N. 2003. Pengantar Analisis kebijakan Publik. Yogyakarta: UGM Press
Mustopadidjaja . 2002. Manajemen  Proses  Kebijakan  Publik:  Formulasi,  Implementasi  dan
Evaluasi Kinerja . Jakarta : LAN.
Purwanto, Irwan Agus dan Dyah Ratih Sulistyastuti.  2012. Implementasi Kebijakan Publik:
Konsep dan Aplikasinya di Indonesia. Yogyakarta : Gava Media.
Poerwardarminta, WJS. 1998. Kamus Umum Bahasa Indonesia. Jakarta: PN Balai Pustaka.
Winarno, Budi. 2007. Kebijakan Publik Teori dan Proses . Yogyakarta : Media Pressindo

## Peraturan Perundang-undangan
Peraturan  Bupati  Banyuwangi  Nomor  88  Tahun  2011  tentang  pencegahan  dan penanggulangan  penyebarluasan  Pekerja  Seks  Komersial  (PSK)  di  kabupaten Banyuwangi.