ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015

## PENGARUH KONFIGURASI POLITIK PEMERINTAH TERHADAP PRODUK HUKUM

## Solikhul Hadi
STAIN Kudus, Jawa Tengah, Indonesia solikhikul623@gmail.com

## Abstrak
Konfigurasi  politik  tertentu  akan  menghasilkan  karakter  produk hukum  tertentu.  Pada  periode  1945-1959,  konfigurasi  politik  yang ditunjukkan di era ini adalah konfigurasi politik demokratis. Kehidupan politik ditandai sebagai demokrasi liberal. Konfigurasi ini muncul bahwa politik memainkan peran yang sangat dominan dalam proses perumusan kebijakan  melalui  negara  hukum  (parlemen).  Dalam  era  demokrasi terpimpin  (1959-1966),  konfigurasi  politik  yang  ditampilkan  adalah konfigurasi  otoriter.  Partai  politik,  kecuali  Partai  Komunis  Indonesia (PKI),  tidak  memiliki  peran  politik  yang  signifikan  dalam  periode ini.  Secara  umum,  produk  hukum  yang  dihasilkan  di  era  ini  adalah hukum konservatif. Pada periode 1966 - 1993, awal Orde Baru adalah demokrasi. Namun, Orde Baru ini akhirnya membentuk konfigurasi otoriter. Eksekutif  sangat dominan, press atau media dikontrol, legislatif ditandai sebagai lembaga yang lemah karena telah ditanamkan di tangan eksekutif  melalui Golongan Karya (Golkar) dan Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI). Dengan demikian, produk hukum yang dihasilkan  adalah  karakter  konservatif.  Di  era  reformasi,  hukum yang langsung diubah, terutama hukum publik yang berkaitan dengan distribusi  kekuasaan  (hukum  konstitusi).  Berbagai  undang-undang
ADDIN, Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
produk politik Orde Baru langsung diubah dengan membongkar pada asumsi-asumsi serta hilangnya kekerasan politik.
Kata Kunci: Konfigurasi, Politik, Produk, Hukum.

## Abstract
THE  INFLUENCE  OF  GOVERNMENT’S  POLITICAL CONFIGURATION TO THE PRODUCT OF LAW. Certain political configuration will produce the character of  certain law products. In the period 1945-1959, the political configuration shown in this era was a democratic political configuration. Political life was characterized as a liberal democracy. This configuration appeared that parties played a  very  dominant  role  in  the  process  of   policy  formulation  through  the constitutional state (parliament). In the era of  guided democracy (1959- 1966), the political configuration displayed was the configuration of  the authoritarian. Political parties, except the Communist Party of  Indonesia (PKI), did not have a significant political role in this period. In general, the law product resulted in this era was a conservative law. In the period 1966 - 1993, the beginning of  the New Order was democratic. However, this New Order eventually formed authoritarian configuration. Executive was very dominant, Press or media was controlled, legislative characterized as a weak institution because it has been implanted in the hands of  the executive  through  the  Functional  Group  (Golkar)  and  the  Indonesian Armed Forces (ABRI). Thus, the resulting law product was conservative character. In the reform era, the laws were directly modified, especially public  laws  relating  to  the  distribution  of   power  (constitutional  law). Various laws of  New Order politics products directly were changed by dismantling upon assumptions as well as the disappearance of  political violence.
Keywords: Configuration, Politics, Products, Laws.

## Pendahuluan
A. Pada awalnya, Mahfud MD membangun hipotesis bahwa konfigurasi  politik  tertentu  akan  melahirkan  karakter  produk hukum  tertentu  pula.  Dan,  dalam    penelitiannya, 1 Mahfud
1 Mahfud  MD , Hukum  dan  Pilar-pilar  Demokrasi  ( Yogyakarta:  Gama Media, 1999), hlm. 6.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
menguraikan,  variabel  bebas  (konfigurasi  politik)  dan  variabel terpengaruh (karakter produk hukum) dibagi dalam dua ujung yang dikotomis. Variabel konfigurasi politik dibagi atas  konfigurasi yang  demokratis  dan  konfigurasi  yang  otoriter,  sedangkan variabel  karakter  produk  hukum  dibagi  atas    produk  hukum yang  berkarakter  responsif  atau  otonom  dan  produk  hukum yang berkarakter ortodoks/konservatif atau menindas. Dengan pemecahan kedua variabel tersebut ke dalam konsep-konsep yang dikotomis, hipotesis di atas dinyatakan secara lebih rinci bahwa; konfigurasi  politik  yang  demokratis  akan  melahirkan  produk hukum  yang  berkarakter  responsif  atau  otonom,  sedangkan konfigurasi politik yang otoriter akan melahirkan produk hukum yang berkarakter konservatif/ortodoks atau menindas.
Konsep demokratis dan otoriter diidentifikasi berdasarkan tiga  indikator  yaitu  sistem  kepartaian  dan  peranan  badan perwakilan, peranan eksekutif, dan kebebasan pers; sedangkan konsep  hukum  responsif/otonom  diidentifikasi  berdasarkan proses  pembuatan  hukum,  pemberian  fungsi  hukum,  dan kewenangan  menafsirkan  hukum 2 Berdasarkan  indikator- indikator itu, maka Mahfud menjabarkannya dalam pengertian konseptual sebagai berikut. 3 Konfigurasi politik demokratis 1. adalah konfigurasi yang membuka peluang  bagi  berperannya  potensi  rakyat  secara  maksimal untuk  turut  aktif  menentukan  kebijakan  negara.  Di  dalam konfigurasi  yang  demikian  pemerintah  lebih  merupakan “komite”  yang  harus  melaksanakan  kehendak-kehendak masyarakatnya,  yang  dirumuskan  secara  demokratis,  badan perwakilan rakyat dan parpol berfungsi secara proporsional dan  lebih  menentukan  dalam  pembuatan  kebijakan  negara, sedangkan dunia pers dapat melaksanakan fungsinya dengan bebas tanpa ancaman pembreidelan.
Konfigurasi politik otoriter
2. adalah konfigurasi yang menempatkan
2 Philippe  Nonet  dan  Philip  Selznick, Law  and  Society  in  Transition: Toward Responsive Law ( New York: Harper and Row , 1978). 3 Mahfud MD , Hukum dan Pilar-pilar Demokrasi , hlm. 8.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
pemerintah  pada  posisi  yang  sangat  dominan  dengan  sifat yang  intervensionis  dalam  penentuan  dan  pelaksanaan kebijakan  negara  sehingga  potensi  dan  aspirasi  masyarakat tidak teragregasi dan terartikulasi secara proporsional. Bahkan dengan  peran  pemerintah  yang  sangat  dominan,  badan perwakilan rakyat dan parpol tidak berfungsi dengan baik dan lebih merupakan alat justifikasi ( rubber stamps ) atas kehendak pemerintah; sedangkan pers tidak memiliki kebebasan  dan senantiasa di bawah kontrol pemerintah dan bayang-bayang pembreidelan.
Produk  hukum  responsif/otonom 3. adalah  produk  hukum  yang karakternya  mencerminkan  pemenuhan  atas  tuntutan- tuntutan baik individu maupun berbagai kelompok sosial di dalam masyarakat sehingga lebih mampu mencerminkan rasa keadilan di masyarakat. Proses pembuatan hukum responsif ini  mengundang  secara  terbuka  partisipasi  dan  aspirasi masyarakat,  dan  lembaga-lembaga  peradilan,  hukum  diberi fungsi  sebagai  alat  pelaksana  bagi  kehendak  masyarakat; sedangkan rumusannya biasanya cukup rinci sehingga tidak terbuka untuk dapat diinterpretasikan berdasarkan kehendak dan visi pemerintah sendiri.
Produk hukum konservatif/ortodoks 4. adalah produk hukum yang karakternya mencerminkan visi politik pemegang kekuasaan, sehingga  pembuatannya  tidak  mengundang  partisipasi  dan aspirasi  masyarakat  secara  sungguh-sungguh.  Jika  prosedur seperti itu ada, biasanya lebih formalitas. Di dalam produk yang demikian biasanya hukum diberi fungsi dengan sifat positivis instrumentalis  atau menjadi alat bagi pelaksanaan ideologi dan program  pemerintah.  Rumusan  materi  hukumnya  biasanya bersifat  pokok-pokok  saja  sehingga  dapat  diinterpretasi pemerintah  menurut  visi  dan  kehendaknya  sendiri  dengan berbagai peraturan pelaksanaan.

## Pembahasan B.
Untuk  membuktikan  benar  tidaknya  hipotesis  di  atas, Mahfud  melakukan  analisis  dengan  mengklasifikasikan  sejarah
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
perkembangan  politik  dan  konstitusi  Indonesia  ke  dalam  tiga periode,  yaitu  periode  1945-1959  (yang  di  dalamnya  berlaku tiga macam konstitusi, yaitu UUD 1945, Konstitusi RIS 1959, dan UUDS 1950), periode 1959-1966 (UUD 1945) dan 1966- sekarang /1993 (UUD 1945) 4 .
Menurut  Mahfud,  sepanjang  sejarah  Indonesia  ternyata telah terjadi tolak-tarik atau dinamika antara konfigurasi politik demokratis  dan  konfigurasi  politik  otoriter.  Demokrasi  dan otoriterisme  muncul  secara  bergantian  dengan  kecenderungan linear di setiap periode pada konfigurasi otoriter. Sejalan dengan tolak-tarik konfigurasi politik itu, perkembangan karakter produk hukum memperlihatkan keterpengaruhannya dengan terjadinya tolak-tarik  antara  produk  hukum  yang  berkarakter  responsif dan  produk  hukum  yang  berkarakter  konservatif  dengan kecenderungan linear yang sama.
Semua  konstitusi  yang  pernah  berlaku  di  Indonesia menjadikan  “demokrasi”  sebagai  salah  satu  asasnya  yang menonjol;  tetapi  tidak  semua  konstitusi  mampu  melahirkan konfigurasi politik yang demokratis. Artinya, sebuah konstitusi yang  jelas-jelas  menganut  paham  demokrasi  dapat  melahirkan konfigurasi politik yang tidak demokratis atau otoriter. Bahkan di  bawah  sebuah  konstitusi  yang  sama  dapat  lahir  konfigurasi politik yang berbeda-beda pada periode yang berbeda-beda pula. UUD  1945  yang  berlaku  pada  periode  1945-1949  melahirkan konfigurasi yang jauh berbeda dengan konfigurasi politik pada saat  UUD  tersebut  berlaku  pada  periode  1959-1966,  untuk selanjutnya melahirkan konfigurasi politik yang berbeda lagi pada periode setelah 1966. Secara lebih rinci, perkembangan konfigurasi politik dari periode ke periode adalah sebagai berikut. 5
Periode 1945-1959 1.
Pada  periode  1945-1959  konfigurasi  politik  yang  tampil adalah  konfigurasi  politik  yang  demokratis.  Kehidupan  politik
4 Ibid. hlm. 11-15. 5 Ibid . hlm. 11.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
pada periode ini dicirikan sebagai demokrasi liberal. 6 Di dalam konfigurasi  yang  demikian  tampak  bahwa  partai-partai  yang memainkan  peranan  yang  sangat  dominan  dalam  proses perumusan  kebijakan  negara  melalui  wadah  konstitusionalnya (parlemen). 7 Seiring dengan itu lembaga eksekutif berada pada posisi  yang  “kalah  kuat”  dibandingkan  dengan  partai-partai sehingga pemerintah senantiasa jatuh bangun dan keadaan politik berjalan secara tidak stabil. 8 Kebebasan pers, bila dibandingkan dengan periode-periode lainnya, dapat dikatakan berjalan dengan baik;  bahkan  pada  periode  demokrasi  liberal  inilah  peraturan sensor  dan  pembreidelan  yang  berlaku  sejak  zaman  Hindia Belanda dicabut secara resmi.
Mahfud  mencontohkan  keterkaian  antara  konfigurasi politik  dengan  produk  hukum  agraria  nasional.  Pada  periode 1945-1959 ini segera bermunculan tuntutan kepada pemerintah untuk membuat produk hukum agraria nasional yang baru dan berwatak  responsif 9 .  Tanggapan  pemerintah  pada  periode  ini terdiri atas dua macam, yaitu pertama, mengeluarkan berbagai UU secara parsial dalam bidang agraria yang berisi pencabutan terhadap  beberapa  bagian  dalam  hukum  agraria  peninggalan kolonial yang sangat menindas; dan kedua, membuat rancangan UU Agraria Nasional untuk menggantikan Agrarische Wet (AW) 1870  melalui  beberapa  panitia  perancang.  Dalam  Diktum “Memutuskan” UUPA disebutkan pencabutan atas:
Agrarische Wet Stb. a. 1870 No. 55 sebagai yang termuat dalam Pasal 51 IS Stb. 1925 No. 447 dan ketentuan dalam ayat- ayat lainnya dari pasal itu. Peraturan-peraturan tentang
b. domein verklaring ;
6 Meoljarto T. Beberapa Pokok Pikiran tentang Sistem Kepartaian di Indonesia (Yogyakarta: Seksi Penerbitan Fakultas Sospol UGM, 1968), hlm. 7.
7 Yahya Muhaimin, Bisnis dan Politik: Kebijaksanaan Ekonomi Indonesia 1950-1980, terj. Hasan Basari dan Muhadi Sugiono (Jakarta: LP3ES,1990), hlm. 43.
8 Meoljarto T, Beberapa Pokok Pikiran , hlm. 7.
9 Pelzer, Karl J., Sengketa Agraria: Pengusaha Perkebunan Melawan Petani ( Jakarta: Pustaka Harapan, 1991), hlm. 41.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
1) “Domeinverklaring” tersebut dalam Pasal 1 “Agrarisch Besluit” (S.1870-118);
2)  “Algemene Domeinverklaring” tersebut dalam S. 1875-119 1a;
3)  “Domeinverklaring untuk Sumatera” tersebut dalam Pasal 1 dari S. 1874-94f;
4)  “Domeinverklaring untuk Karesidenan Menado” tersebut dalam Pasal 1 dari S. 1877-55;
5)  “Domeinverklaring untuk residentie Zuider en Oosteraf- deling van Borneo” tersebut dalam Pasal 1 dari S. 1888-58.
Koninklijk Besluit tanggal 16 April 1872 No. 29 (S. 1872- c. 117) dan peraturan pelaksanaannya.
Buku II Kitab Undang-Undang Hukum Perdata Indonesia
d. sepanjang yang mengenai bumi, air, serta kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, kecuali ketentuan-ketentuan mengenai hypotheek yang  masih  berlaku  pada  mulai berlakunya undang-undang ini. 10
Pada  akhirnya  rancangan  UU  tersebut  berhasil  disusun tetapi pengundangannya baru dilakukan pada periode berikutnya. Secara  umum  produk  hukum  dan  respons  pemerintah  dalam masalah agraria pada periode ini merupakan produk hukum dan tindakan-tindakan yang responsif.

## Periode 1959-1966 2.
Konfigurasi politik yang demokratis berakhir pada tahun
1959,  ketika  Presiden  Soekarno  mengeluarkan  dekrit  yang kemudian  dianggap  sebagai  jalan  bagi  tampilnya  demokrasi terpimpin. Pada era demokrasi terpimpin yang berlangsung pada tahun  1959-1966  konfigurasi  politik  yang  ditampilkan  adalah konfigurasi yang otoriter. 11 Partai politik, kecuali Partai Komunis Indonesia (PKI), tidak mempunyai peran politik yang berarti pada
10 Urip Santoso, Hukum Agraria: Kajian Komprehensib (Jakarta: Presada Media, 2012), hlm 49.
11 Sutan  Takdir  Alisjahbana, Indonesia:  Social  and  Cultural  Revolution, terj. Benedict R. Anderson (Kuala Lumpur: Oxford University Press, 1966), hlm.173.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
periode  ini.  Selain  Soekarno,  dua  kekuatan  politik  yang  masih bisa berperan adalah Angkatan Darat dan PKI. 12 Tiga kekuatan politik  (Soekarno,  AD  dan  PKI)  tersebut  melakukan  tarik tambang, 13 saling memanfatkan sekaligus saling bersaing, 14 tetapi kekuatan  terbesar  terletak  pada  Soekarno.  Presiden  Soekarno mengatasi  lembaga-lembaga  konstitusional,  menekan  partai- partai, dengan menutup kebebasan pers sambil sering membuat peraturan perundang-undangan yang secara konstitusional tidak dikenal seperti Penpres dan Perpres. 15
Mahfud 16 menjelaskan, RUU tentang Agraria Nasional yang berhasil disusun pada periode 1945-1959 kemudian diundangkan pada  awal  periode  1959-1966  setelah  diadakan  penyesuaian dengan konstitusi dan konfigurasi politik yang baru, yakni UU No. 5 Tahun 1960 atau Undang-undang tentang Pokok-Pokok Agraria (UUPA). UUPA adalah UU yang sangat responsif karena ia merombak seluruh sistem yang dianut di dalam Agrarische Wet (AW) 1870 dan semua peraturan pelaksananya. Masalah-masalah mendasar dalam hukum agraria lama yang dihapus oleh UUPA meliputi domeiverkelaring, feodalisme,  dan  hak  konversi  dalam hukum tanah, serta dualisme hukum. UUPA menegaskan adanya fungsi sosial bagi setiap hak milik atas tanah.
Meskipun  UU  No.  5  Tahun  1960  (UUPA)  ini  diproduk dalam  konfigurasi  politik  yang  otoriter  (demokrasi  terpimpin), UU ini tetap berkarakter sangat responsif, karena empat alasan. Pertama ,  rancangan  UU  tersebut  merupakan  wawasan  periode sebelumnya yang dirumuskan oleh berbagai panitia perancang. Kedua , materi UU tersebut merupakan pembalikan total terhadap
12 Herbert  Feith, The  Decline  of   Constitusional  Democracy  in  Indonesia (Ithaca: Cornell University Press, 1962), hlm. 583.
13 Afan Gaffar, Parties and Party Systems in Indonesia, Since Constitusional Democratic Era , hlm. 54. 14 Rex  Mortimer, Indonesian  Communism  Under  Sukarno:  Ideology  and Politics (Ithaca: Cornell University Press, 1989), hlm. 366-367. 15 Mahfud MD, Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi (Yogyakarta: Gama Media, 1999), hlm.22.
16 Ibid. hlm.24.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
UU yang diwariskan oleh pemerintah kolonial Belanda, sehingga pasti  diterima  oleh  pemerintah  nasional. Ketiga ,  materi  UU tersebut tidak menyangkut distribusi kekuasaan politik ( gezagver houding )  sehingga  pemberlakuannya  tidak  akan  mengganggu posisi  pemegang  kekuasaan  politik  yang  dominan. Keempat, UUPA  memuat  dua  bidang  sekaligus  yaitu  hukum  publik  dan hukum perdata. Pengaruh konfigurasi politik terhadap karakter produk  hukum  secara  signifikan  akan  mengena  pada  bidang hukum publik yang menyangkut gezagver houding. 17
Periode 1966 – 1993 3.
Pada  periode  ini,  atas  dasar  logika  pembangunan  yang menekankan pada bidang ekonomi dan paradigma pertumbuhan, 18
konfigurasi  politik  didesain  untuk  negara  kuat  yang  mampu menjamin  dan  membentuk  negara  kuat.  Kehidupan  politik yang  stabil  sengaja  diciptakan  karena  pembangunan  ekonomi hanya akan berhasil jika didukung oleh stabilitas nasional yang mantap. 19
Pada  awalnya  Orde  Baru  memulai  langkahnya  secara demokratis. 20 Akan tetapi, secara pasti lama-kelamaan Orde Baru membentuk  konfigurasi  yang  cenderung  otoriter.  Eksekutif sangat  dominan,  kehidupan  pers  dikendalikan,  legislatif dicirikan sebagai lembaga yang lemah karena di dalamnya telah ditanamkan  tangan-tangan  eksekutif  melalui  Golongan  Karya (Golkar) dan Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI). Banyak  identifikasi  teoritis  yang  diberikan  oleh  para  sarjana untuk menjelaskan realita kepolitikan Orde Baru ini. Di antara identifikasi  teoritis  itu  adalah  Patrimonialisme, 21 Bureaucratic
17 Ibid . hlm. 25.
18 Ichlasul Amal, Regional and Central Government in Indonesia Politics, West Sumatra and South Sulawesi 1949-1979 (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1992), hlm. 106.
19 Sudarsono, Juwono, “Integrasi, Demokrasi, dan Pembaruan Politik”, dalam Kompas 2 Desember 1987.
20 Amir Effendi Sitegat, Patah Tumbuh Hilang Berganti (Jakarta: Karya Unipress, 1983), hlm. 32.
21 Lihat D.K. Emmerson, The Bureaucracy in Indonesia (Cambridge, Mass:
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015

## Polity,
22 Rezim Birokratis yang Otoriter, 23 dan sebagainya. Akan tetapi dari sekian banyak penjelasan teoritis itu terdapat satu hal yang sama yakni realita kepolitikan Orde Baru bukanlah realita yang demokratis 24 . Oleh karenanya kualifikasi yang muncul adalah konfigurasi politik di bawah Orde Baru merupakan konfigurasi non-demokratis 25 .
Ketika Orde Baru lahir pada tahun 1966, di Indonesia sudah ada hukum agraria nasional yaitu Undang-undang Tentang Pokok- pokok Agraria (UUPA) sehingga sudah tidak lagi diperlukan lagi sebuah produk hukum agraria nasional yang baru. Yang dihadapi pemerintah Orde Baru dalam bidang agraria ini adalah tuntutan pembaruan terhadap beberapa peraturan dalam bidang agraria yang sifatnya parsial, pembuatan berbagai peraturan pelaksana yang  ternyata  lamban 26 ,  dan  proses  pembebasan  tanah  untuk keperluan pembangunan.
Jika  akan  diukur  dari  indikator  yang  telah  ditentukan, sebenarnya konfigurasi politik Orde Lama dan Orde Baru adalah sama-sama tidak demokratis. Akan tetapi, menyamakan begitu
Center  for  International  Studies  MIT,  1974);  D.K.  Emmerson, Indonesia’s Elite:  Political  Culture  and  Cultural  Politics (Ithaca:  Cornell  University  Press, 1976), et passim; Yahya Muhaimin, ”Beberapa Segi Demokrasi di Indonesia” dalam Prisma No.  10/1980.  Dijelaskan,  patrimonialisme  berarti  paham pemerintahan yang tunduk pada pimpinan tertinggi.
22 Lihat Molljarto T., Politik Pembangunan Sebuah Analisis Konsep, Arah, dan  Strategi (Yogyakarta:  Tiara  Wacana,  1987).  Dijelaskan,  pemerintahan Indonesia  pada  masa  Orde  Baru  adalah  sebuah  pemerintahan  yang menggunakan politik birokrasi yang dikendalikan oleh pemimpin pemegang kekuasaan.
23 Manuel Kaisiepo, “Dari Kepolitikan Birokratik ke Korporatisme Negara: Birokrasi dan Politik di Indonesia Era Orde Baru”, dalam Jurnal Ilmu Politik (Jakarta: AIPI-LIPI dan Gramedia, 1987), hlm 29. Dijelaskan, Indonesia pada era Orde Baru merupakan bentuk pemerinthan sentralistik yang otoriter.
24 Gaffar, Javanese Voters, A Case Study of  Election Under Hegemonic Party System (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press,1992), hlm.186. 25 Mahfud MD, Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi (Yogyakarta: Gama Media, 1999), hlm. 17.
26 Iman Sutiknjo, Politik Agraria Nasional (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1990), hlm. 95.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
saja otoriterian yang ada pada keduanya adalah kurang fair, karena otoriterisme pada kedua periode tersebut memang mengandung perbedaan-perbedaan, yaitu:
Pada era Orde Lama tidak ada sistem kepartaian, sedangkan a. pada era Orde Baru yang hidup adalah sistem kepartaian hegemonik.
Tumpuan kekuatan Orde Lama adalah Soekarno sebagai b. Presiden, sedangkan tumpuan kekuatan Orde Baru adalah Presiden Soeharto, ABRI, GOLKAR, dan Birokrasi.
Jalan yang ditempuh Orde Lama adalah inkonstitusional, c. sedangkan Orde Baru memilih justifikasi melalui cara-cara konstitusional sehingga perjalanan menuju otoritariannya memang didasarkan pada peraturan yang secara “formal” ada atau dibuat. 27

## Era Reformasi
4.
Menurut Mahfud, tampak jelas dan terbukti secara gamblang bahwa  hukum  sebagai  produk  politik  sangat  ditentukan  oleh perubahan-perubahan politik. Begitu rezim Orde Baru di bawah kekuasaan  Soeharto  jatuh,  maka  hukum-hukum  juga  langsung diubah, terutama hukum-hukum publik yang berkaitan dengan distribusi kekuasaan yakni hukum tata negara. Berbagai undang- undang  bidang  politik  produk  Orde  Baru  langsung  diubah dengan  pembongkaran  atas  asumsi-asumsi  serta  penghilangan atas kekerasan-kekerasan politik yang menjadi muatannya. 28
Konsep  reformasi  politik  mengacu  kepada  proses perubahan secara gradual pada semua aspek kehidupan politik dalam  rangka  menciptakan  kehidupan  politik  yang  lebih demokratis,  yang    mendorong  terwujudnya  aspek  kedaulatan rakyat, kebebasan, persamaan, dan keadilan. Kata-kata “secara gradual” di sini membedakan reformasi dengan revolusi. 29
27 Mahfud MD, Hukum dan Pilar-pilar Demokrasi (Yogyakarta: Gama Media, 1999), hlm. 17.
28 Mahfud  MD, Politik  Hukum  di  Indonesia (Jakarta:  Raja  Grafindo Persada: 2010), hlm. 374.
29

## ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
Berikut  ini  beberapa  contoh  perubahan  hukum-hukum publik;
UU  Tentang  Partai  Politik  dan  Golongan  Karya  diganti a. dengan UU tentang Kepartaian. Jika semula rakyat dipaksa untuk hanya menerima dan memilih tiga organisasi sosial politik tanpa boleh mengajukan alaternatif, maka sekarang rakyat  diperbolehkan  membentuk  partai  politik  yang eksistensinya di parlemen bisa dibatasi oleh rakyat melalui pemilu  dengan  pemberlakuan electoral  thershold dan/atau parliamentary thershold. 30 UU Tentang Pemilu dibongkar dengan menghapus porsi b. anggota  DPR  dan  MPR  yang  diangkat  oleh  presiden. Penyelenggaraan  Pemilu  juga  dilepaskan  dari  hubungan struktural dengan pemerintah, dari semula diselenggarakan oleh Lembaga Pemilihan Umum (LPU) yang diketuai oleh Menteri  Dalam  Negeri  dialihkan  ke  Komisi  Pemilihan Umum  (KPU)  yang  bersifat  mandiri.  Bahkan  ketentuan tentang  ini  kemudian  dimasukkan  dalam  UUD  1945 hasil  amandemen  yakni  dalam  Pasal  22E  Ayat  (5)  yang berbunyi,  “Pemilihan  umum  diselenggarakan  oleh  suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri”. 31
UU  Tentang  Susunan  dan  Kedudukan  MPR,  DPR,  dan c. DPRD dirombak sejalan dengan perubahan UU Tentang Pemilu. Perubahan atas UU ini sampai pada tahun 2004 secara prinsip hanya berisi pengurangan terhadap jumlah anggota DPR yang diangkat serta pengangkatan anggota- anggota MPR secara lebih terbuka. Namun, sejak pemilu tahun  2004,  perubahan  atas  UU  sudah  meniadakan
30 Parliamentary threshold merupakan pengganti dari upaya penyaringan atau upaya penyederhanaan parpol dengan electoral threshold. Legal Policy ini pernah dikritik, bahkan diuji materi ke MK, karena dalam pelaksanaannya tidak konsisten.
31 Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia ( Jakarta: PT Rajagrafindo Persada, 2010), hlm. 374.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
pengangkatan  sama  sekali  dan  memasukkan  Dewan Perwakilan Daerah sebagai lembaga negara yang baru sejalan dengan  amandemen  atas  UUD  1945  yang  menentukan bahwa MPR terdiri dari anggota DPR dan anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD). 32
UU Tentang Pemerintahan Daerah juga diganti, dari semula d. yang berasas otonomi nyata dan bertanggung jawab menjadi berasas otonomi luas, dari yang secara politik sentralistik menjadi  desentralistik.  Asas  otonomi  luas  ini  bukan hanya  dituangkan  di  dalam  UU  Tentang  Pemerintahan Daerah, tetapi juga dituangkan di dalam UUD 1945 hasil amandemen, yakni di dalam Pasal 18 ayat (5) yang berbunyi, “Pemerintahan  Daerah  menjalankan  otonomi  seluas- luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang- undang ditentukan sebagai urusan pemerintahan pusat”. 33
Selain  contoh-contoh  tersebut,  masih  banyak  UU  lain yang diubah sejalan dengan perubahan politik dari Orde Baru ke Reformasi. Ketentuan Surat Izin Usaha Penerbitan Pers (SIUPP) dicabut,  Dwifungsi  ABRI  dihapus,  TNI  dipisahkan  dari  Polri, Pedoman Penghayatan dan Pengamalan Pancasila (P4) dihapus, Kekuasaan Kehakiman disatuatapkan, dan masih banyak contoh lainnya. 34
Prasyarat sistemis yang dibutuhkan dalam reformasi politik mesti mencakup pembaruan pada: pertama, aspek ideologi dan konstitusi; kedua, aspek kultur; dan ketiga, aspek struktur, fungsi, proses, dan produk setiap komponen dalam sistem politik.
Pasca  Reformasi  1998  perubahan  hukum  bukan  hanya mengantarkan  pada  perubahan  berbagai  UU  seperti  yang dikemukakan  di  atas,  melainkan  menyentuh  juga  peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yakni Ketetapan Majelis Permusyawaratan  Rakyat  (Tap  MPR)  dan  UUD  1945.  Untuk tingkat Tap MPR yang mula-mula ditiadakan adalah Tap MPR
32 Ibid. 33 Ibid, hlm.375. 34 Ibid.

## ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
No. II/MPR/1978 Tentang Pedoman Penghayatan Pengamalan Pancasila  (P4)  dan  Tap.  MPR  No.  IV/MPR/1983  Tentang Referendum.  Akhirnya,  Tap  MPR  sendiri  dinyatakan  dihapus dari peraturan perundang-undangan sejalan dengan perubahan atau amandemen atas UUD 1945. 35
Selama  ini  UUD  1945  dikesankan  sakral  oleh  penguasa sehingga  menutup  diri  terhadap  kemungkinan  pembukaan wacana  diskusi  yang  mendorong  munculnya  pemikiran  baru yang  kritis  atau  bahkan  perubahan-perubahan  disesuaikan dengan tuntutan dan perkembangan keadaan. Pensakralan UUD 1945 penuh dengan nuansa politis. Sebab pasal-pasal di dalam UUD 1945 memberikan wewenang amat besar kepada eksekutif, memungkinkan munculnya lembaga eksekutif yang dominan.
Amandemen  UUD  1945  mengubah  hubungan  antar lembaga negara dari yang vertikal-struktural menjadi horizontal- fungsional sehingga tidak ada lagi lembaga tertinggi negara. MPR yang  semula  merupakan  lembaga  tertinggi  negara  diturunkan menjadi  lembaga  negara  biasa  yang  sejajar  dengan  lembaga negara lainnya yaitu DPR, DPD, Presiden, BPK, MA, Mahkamah Konstitusi (MK), dan Komisi Yudisial. 36
Dengan  posisi  MPR  yang  tidak  lagi  sebagai  lembaga tertinggi negara maka peraturan perundang-undangan di dalam tata hukum kita tidak lagi mengenal Tap MPR sebagai peraturan ( regeling ). Tap MPR yang tadinya merupakan peraturan perundang- undangan dan tempatnya pada derajat kedua di dalam hierarki peraturan  perundang-undangan  digantikan  oleh  UU/Perppu yang  semula  menempati  derajat  ketiga.  Pada  saat  ini  memang masih dimungkinkan adanya Tap MPR, tetapi bukan lagi sebagai peraturan  ( regeling )  melainkan  sebagai  penetapan  ( beschikling ),
35 Ibid. 36 Masih ada perbedaan pandangan tentang posisi Komisi Yudisial. Ada  yang  mengatakannya  sebagai  lembaga  negara  yang  sejajar  dengan lembaga negara yang lainnya, namun ada juga yang mengatakannya sebagai lembaga yang tidak sejajar dengan lembaga negara lainnya karena sifatnya hanya supporting agent.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
seperti  ketetapan  tentang  Penetapan  Wakil  Presiden  menjadi Presiden  jika  presiden  berhalangan  tetap. Regeling (peraturan) bersifat  umum-abstrak,  sedangkan beschikling bersifat  konkret- individual. 37
Untuk menyelesaikan masalah Tap-Tap MPRS/MPR yang sudah  terlanjur  ada  (yang  jumlahnya  mencapai  139  Tap)  sejak tahun  1960  dan  diberlakukan  sebagai  peraturan  perundang- undangan,  pada  tahun  2003  diatur  dengan  Pasal  1  Aturan Tambahan UUD 1945 hasil amandemen, 38 MPR mengeluarkan Tap No. 1/MPR/2003 yang memberi posisi baru yang memberi posisi  baru terhadap semua Tap MPRS/MPR yang sudah ada. Tap No. 1/MPR/2003 ini merupakan Tap terakhir yang menutup semua Tap MPR yang bersifat mengatur dalam arti tidak boleh ada lagi setelah itu Tap MPR yang bersifat mengatur. 39
Simpulan C. Menurut  Mahfud, 40 jika  kita  ingin  membangun  hukum yang  responsif,  maka  syarat  pertama  dan  utama  yang  harus dipenuhi lebih dulu  adalah demokratisasi dalam politik. Tidaklah mungkin  kita  membangun  hukum  yang  responsif  tanpa  lebih dahulu  membangun  sistem  politik  yang  demokratis,  sebab hukum  responsif  tidak  mungkin  lahir  di  dalam  politik  yang
37 Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia , hlm. 376. 38 Pasal  ini  berbunyi,  “Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  ditugasi melakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk diambil putusan pada sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat tahun 2003”.
39 139 Tap MPRS/MPR itu dikelompokkan dalam posisi-posisi baru sebagai berikut: (1) 8 Tap dicabut dan dinyatakan tak berlaku; (2) 3 TAP dinyatakan tetap berlaku dengan ketentuan tertentu; (3) 8 Tap dinyatakan tetap berlaku sampai dengan terbentuknya pemerintahan hasil pemilu; (4) 11 Tap dinyatakan tetap berlaku sampai dengan terbentuknya UU; (5) 5 Tap dinyatakan  masih  tetap  berlaku  sampai  dengan  dikeluarkannya  Peraturan Tata-Tertib baru oleh MPR hasil Pemilu tahun 2004; (6) 104 Tap dinyatakan tidak perlu dilakukan tindakan hukum lebih lanjut baik karena bersifat final ( einmalig ), telah dicabut, maupun karena telah selesai dilaksanakan. 40 Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, hlm. 380.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
otoriter. Melalui amandemen konstitusi (1999-2002), Indonesia telah membuat struktur dan pola hubungan kekuasaan negara yang dari sudut ketatanegaraan lebih menjamin tampilnya sistem politik yang demokratis. Meskipun begitu, ada dua hal yang harus diperhatikan untuk selalu mengaktualisasikan sistem demokratis itu, yaitu:
Pertama, sistem demokrasi yang telah dikukuhkan melalui amandemen konstitusi  haruslah diikuti dengan moralitas atau semangat  untuk  mewujudkannya  oleh  penyelenggara  negara, sebab  sistem  dan  semangat  penyelenggara  negara  itu  sama pentingnya.
Kedua, Sebagai  produk  kesepakatan  ( resultante )  yang  lahir dari keadaan dan waktu tertentu UUD itu tidak boleh ditutup dari kemungkiinan untuk diubah dengan resultante baru. UUD yang merupakan hasil amandemen pun harus membuka kemungkinan untuk diamandemen lagi dengan resultante baru jika keadaan dan waktu menuntut dilakukannya hal itu.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015

## DAFTAR  PUSTAKA
Alisjahbana, Sutan Takdir, Indonesia: Social and Cultural Revolution, terj.  Benedict  R.  Anderson,  Kuala  Lumpur:  Oxford University Press,1966.
Amal, Ichlasul, Regional and Central Government in Indonesia Politics, West  Sumatra  and  South  Sulawesi  1949-1979, Yogyakarta:
Gadjah Mada University Press, 1992.
Feith, Herbert, The Decline of  Constitusional Democracy in Indonesia, Ithaca: Cornell University Press 1962. Gaffar,  Afan,  “Parties  and  Party  Systems  in  Indonesia,  Since Constitusional Democratic Era”. tt, tidak diterbitkan.
-------, Javanese Voters, A Case Study of  Election Under Hegemonic Party System, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1992. Mahfud  MD,  Moh., Pergulatan  Politik  dan  Hukum  di  Indonesia,
Yogyakarta: Gama Media, 2004.
-------, Hukum dan Pilar-pilar Demokrasi, Yogyakarta: Gama Media, 1999.
-------, Politik  Hukum  di  Indonesia, Jakarta:  PT  Rajagrafindo Persada, 2010.
Meoljarto  T., Beberapa  Pokok  Pikiran  tentang  Sistem  Kepartaian  di Indonesia, Yogyakarta:  Seksi  Penerbitan  Fakultas  Sospol UGM, 1968.
-------, Politik Pembangunan: Sebuah Analisis Konsep, Arah dan Strategi, Yogyakarta: Bayu Indah Grafika, 1987.
Mortimer, Rex, Indonesian Communism Under Sukarno: Ideology and Politics, Ithaca: Cornell University Press, 1989. Muhaimin,  Yahya, Bisnis  dan  Politik:  Kebijaksanaan  Ekonomi Indonesia 1950-1980, terj. Hasan Basari dan Muhadi Sugiono,
Jakarta: LP3ES, 1990. Nonet, Philippe dan Philip Selznick, Law and Society in Transition: Toward Responsive Law, New York: Harper and Row, 1978. Pelzer,  Karl  J., Sengketa  Agraria:  Pengusaha  Perkebunan  Melawan Petani, Jakarta: Pustaka Harapan, 1991.
ADDIN , Vol. 9, No. 2, Agustus 2015
Santoso,  Urip, Hukum  Agraria:  Kajian  Komprehensif, Jakarta: Prenada Media, 2012. Sitegat,  Amir  Effendi, Patah  Tumbuh  Hilang  Berganti, Jakarta:
Karya Unipress, 1983.
Sudarsono,  Juwono,  “Integrasi,  Demokrasi  dan  Pembaruan Politik,” dalam Kompas 2 Desember 1987.
Sutiknjo,  Iman, Politik  Agraria  Nasional, Yogyakarta:  Gadjah Mada University Press, 1990.