INNOVATIVE: Journal Of Social Science Research Volume 4 Nomor 2 Tahun 2024 Page 2460-2483 E-ISSN 2807-4238 and P-ISSN 2807-4246
Website: https://j-innovative.org/index.php/Innovative

## Kebijakan Ketahanan Pangan Di Kabupaten Rokan Hilir Tahun 2019-2021
Syaiful Anwar 1 ✉ , M. Saeri 2 , Auradian Marta 3
Universitas Riau
Email: syaifunwar@gmail.com 1 ✉

## Abstrak
Kabupaten Rokan Hilir yang memiliki areal persawahan dan tanah yang begitu luas serta subur, sangat berpotensi  untuk  menjadi  Kabupaten  penghasil  beras.  Akan  tetapi  permasalahan  selama  ini  adalah Kebijakan yang diambil oleh Pemerintahan Kabupaten Rokan Hilir minim sekali terkait dengan peraturan pembatasan  fungsi  alih  lahan  di  Rokan  Hilir.  Sehingga  banyak  masyarakat  mengalihkan  lahan  padi mereka  ke  lahan  yang  lain  seperti  lahan  kelapa  sawit.  Penelitian  ini  bertujuan  untuk  mengetahui Pelaksanaan Kebijakan Ketahanan Pangan di Kabupaten Rokan Hilir dan Hambatan-hambatan dalam Pelaksanaan Kebijakan Ketahanan Pangan di Kabupaten Rokan Hilir. Hasil penelitian ini menunjukan bahwa komunikasi yang dilakukan pemerintah mengenai perlidungan lahan pertanian berkelanjutan belum maksimal karena masih terjadinya alih fungsi lahan pertanian padi di Rokan Hilir. Sumber daya yang  belum  mendukung,  disposisi  dan  struktur  birokrasi  yang  belum  berjalan.  Faktor  penghambat dalam  kebijakan  ketahanan  pangan  adalah  Banyaknya  Kepentingan  yang  ada  dalam  kebijakan ketahanan  pangan.  Azas  manfaat  yang  terjadi  adalah  kebijakan  ketahanan  pangan  hanya mementingkan  kelompok  tertentu.  Budaya  yang  berakibat  pada  perubahan  sikap masyarakat,  yang lebih mementingkan permasalahan ekonomi. Aparat pelaksana yakni pemerintah yang diwakili Dinas Ketahanan Pangan dan Pertanian Kabupaten Rokan Hilir telah melakukan tugasnya dengan baik, akan tetapi  kendala  yang  terjadi  adalah  masyarakat  lebih  mementingkan  efesiensi  dan  cendrung  tidak memperhatikan dampak dari alih fungsi lahan tersebut. Anggaran yang tersedia pada dasarnya belum mencukupi untuk meningkatkan ketahanan pangan di Kabupaten Rokan Hilir.
Kata Kunci: Kebijakan, Ketahanan Pangan, Kabupaten Rokan Hilir

## Abstract
Rokan  Hilir  Regency,  which  has  vast and fertile  areas  of  rice  fields  and  land,  has  great  potential  to become a rice producing district. However, the problem so far is that the policies taken by the Rokan Hilir Regency Government are very minimal regarding regulations limiting land transfer functions in Rokan Hilir. So many people divert their rice land to other land such as oil palm land. This research aims to determine the implementation of food security policies in Rokan Hilir Regency and the obstacles in implementing food security policies in Rokan Hilir Regency. The results of this research show that the government's communication regarding sustainable agricultural land protection has not been optimal because there is still conversion of rice farming land in Rokan Hilir. Resources that are not yet supported, dispositions  and  bureaucratic  structures  that  are  not  yet  operational.  The  inhibiting  factor  in  food security policy is the many interests that exist in food security policy. The principle of benefit that occurs is that food security policies only prioritize certain groups. Culture that results in changes in people's attitudes, which prioritize economic problems. The implementing apparatus, namely the government, represented by the Food Security and Agriculture Service of Rokan Hilir Regency, has done its job well, however, the problem that occurs is that the community is more concerned with efficiency and tends not to pay attention to the impact of land conversion. The available budget is basically insufficient to increase food security in Rokan Hilir Regency.

## Keywords: Licy, Food Security, Rokan Hilir Regency

## PENDAHULUAN
Ketahanan pangan adalah situasi yang terjadi ketika semua orang, setiap saat, memiliki akses  fisik,  sosial  dan  ekonomi  terhadap  pangan  yang  cukup,  aman  dan  bergizi  yang memenuhi kebutuhan pangan dan preferensi pangan mereka untuk hidup aktif dan sehat” (FAO,  2002).  Empat  'pilar'  yang  menyertai  ketahanan  pangan  didefinisikan  sebagai ketersediaan, akses, pemanfaatan dan stabilitas (FAO, 2009).
Permasalahan  alih  fungsi  lahan  yang  secara  masif  terjadi  di  Provinsi  Riau mengakibatkan ketahanan pangan sulit diwujudkan, sekitar 120 ribu hektar lahan pertanian beralih  fungsi  pada  setiap  tahunnya.  Alih  fungsi  lahan  pertanian  merupakan  salah  satu fenomena  yang  cukup  banyak  terjadi  pada  saat  ini  dalam  pemanfaatan  lahan.  Hal  ini disebabkan seiring dengan pertambahan penduduk dan kegiatan pembangunan sehingga mengakibatkan  semakin  tinggi  dan  bertambahnya  akan  permintaan  dan  kebutuhan terhadap  lahan  yang  dipergunakan  untuk  menyelenggarakan  kegiatan,  baik  sektor pertanian  maupun  sektor  non  pertanian.  Hal  ini  sesuai  dengan  prinsip  ekonomi,  bahwa pengguna selalu akan memaksimalkan penggunaan lahannya.
Lebih dari 50 persen ekonomi kabupaten ini berasal dari sektor pertanian, khususnya dari  bagian  sektor  perkebunan,  perikanan,  tanaman  pangan  dan  kehutanan.  Sektor  lain yang  memberikan  kontribusi  besar  adalah  perdagangan,  hotel  dan  restoran,  khususnya pada  sektor  perdagangan.  Kabupaten  Rokan  Hilir  yang  memiliki  areal  persawahan  dan tanah yang begitu luas serta subur, sangat berpotensi untuk menjadi kabupaten penghasil beras.  Melalui  Pemerintah,  Kabupaten  Rohil  terus  menggesa  dalam  mengejar  target Pemerintah Pusat untuk menuju Indonesia Swasembada pangan.
Target  Pemerintah Pusat dalam mewujudkan swasembada pangan 2017  mendapat respon dari Pemerintah Daerah Rokan Hilir. Meski saat ini kebutuhan pangan masih harus impor,  tapi  Pemerintah  kabupatenRokan  Hilir  berkomitmen  untuk  meningkatkan  jumlah hasil panen padinya serta jumlah areal lahan pertanian padinya. Oleh karena itu kebijakan Pemerintah Kabupaten Rokan Hilir yang menetapkan pentingnya peningkatan ketahanan pangan  melalui  Peraturan  Daerah  Nomor  30  Tahun  2001  adalah  tepat  mengingat  letak geografis Kabupaten Rokan Hilir yang strategis sehingga secara langsung akan berhadapan dengan negara tetangga di dalam kancah persaingan global.
Kunci keberhasilan peningkatan produksi pangan di Kabupaten Rokan Hilir, antara lain optimalisasi  sumber  daya  pertanian,  penerapan  teknologi  maju  dan  spesifik  lokasi, dukungan  sarana  produksi  dan  permodalan,  jaminan  harga  gabah  yang  memberikan insentif  produksi  serta  dukungan  penyuluhan  pertanian  dan  pendampingan.  Sementara strategi  yang  dilakukan  untuk  mewujudkan  keberhasilan  itu,  yakni  dengan  peningkatan produktivitas,  perluasan  areal  tanam,  pengamanan  produksi,  dan  pemberdayaan kelembagaan pertanian serta dukungan pembiayaan usaha tani.
Pemerintah  Daerah  melalui  dinas  terkait  saling  bersinergi  dengan  petani  dalam menjalankan  program  ketahanan  pangan  daerah.  Sehingga  dari  berdirinya  Kabupaten Rokan Hilir sampai Tahun 2012 di kenal sebagai Daerah surplus beras, bahkan Rokan Hilir menjadi salah satu daerah pemasok beras untuk memenuhi kebutuhan penduduk Provinsi Riau.
Berdasarkan data luas wilayah pangan di Kabupaten Rokan Hilir oleh Dinas Ketahanan Pangan  tahun  2019-2021  mencatat  bahwa  jika  di  lihat  dari  luas  wilayah,  pertumbuhan penduduk, serta kondisi ketahanan pangan Kabupaten Rokan Hilir pada tahun 2019, hasil produksi  beras   sudah  sangat  jauh  merosot  dari  tahun-tahun  sebelumnya.  Dengan  luas wilayah  8.881,59  Km  persegi,  Pada  tahun  2019  jumlah  penduduk  Rokan  Hilir  berjumlah 618.355 jiwa dengan laju pertumbuhan penduduk mencapai 4,58 % pertahun. Sedangkan hasil produksi padi berjumlah 49.321 ton (beras 28.685,06 ton), sementara kebutuhan beras
penduduk di Kabupaten Rokan Hilir mencapai 65.545,63 ton. Artinya kebutuhan pangan di Kabupaten Rokan Hilir sudah mengalami kekurangan (defisit). Sementara tahun 2019-2021, produksi padi semakin menurun yaitu 10.321 ton, 2021 terdiri dari 12.997, dan 2021 hanya 12.606 ton.
Beberapa upaya yang dilakukan Pemerintah Kabupaten Rokan Hilir bersama DPRD Rokan Hilir untuk menjaga ketahanan pangan yakni telah mengesahkan Peraturan Daerah Kabupaten  Rokan  Hilir  Nomor  02  Tahun  2016  Tentang  Perlindungan  Lahan  Pertanian Pangan  Berkelanjutan.  Hal  ini  dilakukan  sebagai  bentuk  keseriuasan  pemerintah  untuk meningkatkan kabutuhan pangan. Namun tidak sampai disitu saja, langkah ini akan diiringi lagi  dengan  Peraturan  Bupati  yang  diantarnya  ada  kewajiban  pemerintah  untuk memberikan  intensif  kepada  petani  dan  kewajiban  petani  untuk  meningkatkan produktifitasnya. Selain itu kewajiban petani tidak mengalihfungsikan lahannya. Sehingga kewajiban pemerintah bagaimana kedepan lahan yang dimiliki petani menjadi produktif. Langkah berikutnya, Pemerintah akan membuat Peraturan Bupati yang isinya penetapan lahan mana saja yang harus dilindungi, dan insentif apa yang akan diberikan kepada petani. Antara lain, sarana prasarana harus dilengkapi, serta masalah harga juga harus ditangani. Selain produktivitas padi sawah, kabupaten Rokan Hilir juga memiliki potensi produktivitas tanaman pertanian padi gogo yang terkonsentrasi pada Kecamatan Tanah Putih Tanjung Melawan,  Pujud,  dan  Bagan  Sinembah.  Padi  Gogo  merupakan  tanaman  padi  yang ditanaman  dengan  sistem  ladang  sering  dikembangkan  pada  tanah  bekas  hutan,  atau semak belukar yang dibuka melalui pembersihan lahan.
Sedangkan untuk periode oktober 2018 sampai April 2019 jumlah lahan pertanian yang ditanam mencapai 11.885 hektar. Pada musim tanam (MT) ke dua yang mulai berjalan bulan mei ini hingga September 2019 target tanam padi diperkirakan seluas 6.406 hektar. Angka itu, mengalami peningkatan jika dibanding sebelumnya tahun 2018 lalu. Dimana, 2018 MT 1 dan MT 2 jumlah areal yang ditanam totalnya 12.997 hektar. Sedangkan 2019 jika ditotalkan MT 1 dan MT 2 mencapai 17 ribuan hektar. Untuk hasilnya sendiri, Angka Sementara (Asem) tahun 2022 di Rokan Hilir dari data perhitungan panen padi tercatat di BPS Provinsi Riau sebanyak 50,056 Ton.
Dinas Pertanian dan Ketahanan Kabupaten Rokan Hilir melakukan pemetaan lebih dari 6.000 hektare lahan untuk dijadikan sawah sebagai upaya swasembada pangan pokok. Areal persawahan itu berada di sejumlah wilayah Kecamatan dan untuk Kecamatan Bangko dan Kecamatan Sinaboi dipetakan lahan seluas 2.000 hektare lebih. yang akan dijadikan sawah tanaman padi dan di Kecamatan Pekaitan juga dengan luas lahan yang sama. Sedangkan
di Kecamatan Kubu dan Pasir Limau Kapas total luas areal pertanian hanya ada 116  hektare dan di Kecamatan Bagan Sinembah dipetakan lahan seluas 100 hektare. Program pemetaan dimaksudkan untuk mengtahui luas total areal pertanian padi dan sentra produksi padi di Kabupaten Rokan Hilir. Untuk luas lahan areal pertanian padi sawah di sentra produksi padi Kecamatan Rimba Melintang saat ini yang telah mulai dalam masa penanaman seluas 949 hektare, 300 hektare di antaranya telah mulai panen. Dijadikanya sentra produksi pertanian padi berada di Kecamatan Rimbo Melintang, karena daerah tersebut bisa dilakukan 3 kali tanam dan 2 kali panen dalam setahun. Undang-undang Nomor 41 tentang tahun 2009 tentang  Perlindungan  lahan  Pertanian  Pangan  Berkelanjutan.  Dalam  Pasal  3  dikatakan bahwa  Perlindungan  Lahan  Pertanian  Pangan  Berkelanjutan  diselenggarakan  dengan tujuan:
1. Melindungi kawasan dan lahan pertanian pangan secara berkelanjutan;
2. Menjamin tersedianya lahan pertanian pangan secara berkelanjutan;
3. Mewujudkan kemandirian, ketahanan, dan kedaulatan pangan;
4. Melindungi kepemilikan lahan pertanian pangan milik petani;
5. Meningkatkan kemakmuran serta kesejahteraan petanidan masyarakat;
6. Meningkatkan perlindungan dan pemberdayaan petani;
7. Meningkatkan penyediaan lapangan kerja bagi kehidupan yang layak;
8. Mempertahankan keseimbangan ekologis; dan
9. Mewujudkan revitalisasi pertanian.
Berikut ini adalah hal-hal yang mempengaruhi upaya Pemerintah Kabupaten Rokan Hilir  dalam  menanggulangi  permasalahan  ketahanan  pangan  di  Kabupaten  Rokan  Hilir diantaranya adalah:
1. Masih tingginya konversi lahan produktif ke  lahan  non  pertanian tanaman  pangan (perumahan, perkebunan, fasilitas sosial). Tingginya laju alih fungsi lahan sawah juga dapat disebabkan karena tidak adanya insentif bagi petani untuk mempertahankan sawah  yang  dikelolanya,  sehingga  tidak  ada  keinginan  dari  petani  untuk  tetap mempertahankan  lahan  sawah  tersebut  dan  menggantinya  dengan  tanaman  yang lebih efisen dalam pengelolaannya yakni perkebunan kelapa sawit yang pada dasarnya masih  menjadi  isu  atau  permasalahan  yang  sulit  diselesaikan,  mengingat  banyak Kepentingan dari pemangku kekuasaan yang turut andil dalam politisasi pengambilan kebijakan pertanian yang justru luas kebun kelapa sawit di Rokan Hilir di dominasi oleh pejabat-pejabat baik eksekutif maupun legislatif di Daerah.
Tabel 1. Luas dan Laju Alih Fungsi Lahan Sawah di Kabupaten Rokan Hilir
(2012-2021) Tahun Luas Lahan Sawah (ha) Luas Alih Fungsi Lahan Sawah (ha) Luas Pembukaan Lahan Sawah (ha) Laju Penyusutan Luas Lahan Sawah (%) 2012 56.218,00 0,00 0,00 0,00 2013 55.540,00 678,00 0,00 -1,21 2014 55.332,00 208,00 0,00 -0,37 2015 55.325,00 7,00 0,00 -0,01 2016 55.523,00 0,00 198,00 0,36 2017 55.291,00 232,00 0,00 -0,42 2018 55.110,00 181,00 0,00 -0,33 2019 55.336,00 0,00 226,00 0,41 2020 54.417,00 919,00 0,00 -1,66 2021 53.553,00 864,00 0,00 -1,59 Total 551.645,00 3.089,00 424,00 -4,82 Rata-rata 55.164,50 308,90 42,40 -0,48
Sumber Data: Dinas Ketahanan Pangan dan Pertanian Kabupaten Rokan Hilir tahun 2022
Dari uraian tabel diatas dapat diketahui bahwa alih fungsi lahan sawah ini dari tahun ke tahun terus meningkat dan dikhawatirkan dalam jangka waktu yang lama dapat mengancam  ketahanan  pangan  beras  di  Kabupaten  Rokan  Hilir,  hal  ini  menuntut Pemerintah untuk lebih pro aktif dalam menanam padi ketimbang Perkebunan Kelapa Sawit demin Kepentingan semua pihak.
2. Minimnya sarana irigasi di Kabupaten Rokan Hilir yang mengakibatkan berkurangnya produksi padi di Kabupaten Rokan Hilir. Ketersediaan air untuk kebutuhan budidaya padi  sawah  juga  terlihat  sangat  mempengaruhi  kinerja  dalam  penigkatan  Indeks Pertanaman (IP).
Dari uraian grafik diatas dapat diketahui bahwa selama periode 2010-2015 telah terjadi penurunan  produksi  tanaman  padi  sawah  di  Kabupaten  Rokan  Hilir  sebanyak  71,5 persen. Pada tahun 2016 produksi padi sawah di Kabupaten Rokan Hilir telah mencapai 175.745 ton, dan kemudian menurun menjadi 50.056 ton pada tahun 2021.
3. Penurunan produksi ini  sedikit terimbangi  dengan adanya perbaikan kinerja  dalam peningkatan  produktivitas  tanaman  padi  sawah.  Pada  tahun  2021  diperoleh produktivitas tanaman padi sawah sebesar 4,01 ton/ha, sedikit menigkat dibandingkan dengan tahun 2016 yaitu sebesar 3,92 ton/ha, atau mengalami peningkatan sebesar 2,4  persen.  Peningkatan  produktivitas  melalui  upaya  intensifikasi  tanaman  menjadi sangat diperlukan untuk meningkatkan kinerja peningkatan produksi tanaman padia sawah di Kabupaten Rokan Hilir.
4. Perubahan  iklim  ekstrim  dan  rusaknya  infrastruktur  menjadi  kendala  yang  harus diatasi.
5. Kecilnya  skala  usaha  pertanian  tanaman  pangan,  perikanan  maupun    peternakan sehingga  hasilnya  tidak  mampu  mensejahterakan  petani  dan  berakibat  pada kurangnya investasi untuk peningkatan produksi
6. Terbatasnya teknologi tepat guna yang dapat diakses oleh petani
7. Jenis tanah yang didominasi oleh podzolik merah kuning dan jenis lahan lain relatif kurang responsif terhadap penggunaan input kimiawi
8. Sistem pengairan yang sebagian besar masih tadah hujan; dan
9. Rendahnya akses petani terhadap modal usaha.
10. Permasalahan dalam Aspek Penyuluhan diantaranya:
a. Kuantitas, Kapasitas dan Profesionalisme  SDM aparatur belum memadai
b. Belum optimalnya pelaksanaan kegiatan penyuluh
c. Akses petani terhadap permodalan masih terbatas
d. Nilai Tukar Petani dan Nilai Tukar Peternak masih rendah
e. Kapasitas SDM petani masih rendah
f. Sebagian besar daerah sentra produksi pertanian rawan banjir dan kekeringan
g. Terbatasnya media informasi pertanian
Dilema  bagi  Kabupaten  Rokan  Hilir  adalah  bahwa  Petani  tidak  banyak  menikmati harga  dasar  pangan  yang  adil.  Sayangnya  harga  yang  adil  bagi  petani  identik  dengan naiknya harga pangan. Revitalisasi pertanian yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Rokan Hilir, saat ini hanya menyentuh aspek produksi dan tidak banyak menjawab persoalan
yang  lebih  hakiki  yakni  soal  akses  atas  pangan  yang  berkualitas  dengan  harga  yang terjangkau. Dalam penelitian ini, peneliti berupaya menyoroti kebijakan ketahanan pangan, khususnya pada peluang dan tantangan untuk membangun sistem pangan yang lebih adil dan berkelanjutan-serta politik pembangunan Pangan yang lebih luas di Kabupaten Rokan Hilir.

## METODE PENELITIAN
Metode  penelitian  yang  digunakan  metode  penelitian  kualitatif,  yaitu  usaha mengumpulkan, menyusun dan menginterpretasikan data yang ada kemudian menganalisa data tersebut, menelitinya, menggambarkan dan menelaah secara lebih jelas dari berbagai faktor yang berkaitan dengan kondisi, situasi dan fenomena yang diselidiki (Lexi J. Meleong, 1991:30). Metode penelitian ini tentunya bisa menggambarkan perjalanan suatu gagasan atau pemikiran yang terkait dalam masalah-masalah yang dibatasi dalam penelitian ini.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## Pelaksanaan Kebijakan ketahanan Pangan di Kabupaten Rokan Hilir
1. Komunikasi antar Organisasi
Keberhasilan  implementasi  kebijakan  mensyaratkan  agar  implementor  mengetahui apa  yang  harus  dilakukan.  Apa  yang  menjadi  tujuan  dan  sasaran  kebijakan  harus ditransmisikan kepada kelompok sasaran ( Target Group) sehingga akan mengurangi distorsi implementasi.  Apabila  tujuan  dan  sasaran  suatu  kebijakan  tidak  jelas  atau  bahkan  tidak diketahui sama sekali oleh kelompok sasaran, maka kemungkinan akan terjadi resistensi dari kelompok sasaran. Sejauh ini kegiatan sosialisasi yang secara khusus diselenggarakan dalam rangka  perlindungan  lahan  pertanian  berkelanjutan  belum  pernah  diadakan,  melainkan telah sering disampaikan kepada masyarakat dalam acara-acara penyuluhan di desa-desa pada acara yang diadakan oleh Dinas pertanian Kabupaten Rokan Hilir.
Himbauan yang dilakukan oleh Dinas  Ketahanan Pangan dan Pertanian Kabupaten Rokan  Hilir  kepada  masyarakat  Petani  supaya  jangan  mengalih  fungsikan  lahan pertaniannya  belum  menunjukan  hasil,  ini  terbukti  masih  terjadinya  alih  fungsi  lahan pertanian  padi  menjadi  perkebunan  Kelapa  Sawit.  Belum  ada  kejelasan  informasi  yang didapatkan  oleh  masyarakat  petani  mengenai  perlindungan  lahan  pertanian.  Hal  ini disebabkan  oleh  belum  adanya  peraturan  daerah  yang  mengatur  tentang  hal  tersebut. Belum adanya perda menjadi hambatan dalam kegiatan sosialisasi karena lahan pertanian yang dilindungi belum ditetapkan, sehingga tidak ada payung hukum yang jelas seandainya
terjadi pelanggaran, demikian pula dalam menyampaikan informasi lahan-lahan mana yang dijadikan lahan yang dilindungi.
Komunikasi yang dilakukan oleh Pemerintahan Dearah Rokan Hilit terkait peralihan fungsi lahan belum berjalan efektif, ini masih dijumpai masih banyak ditemukan lahan padi warga dialih fungsikan menjadi lahan kelapa sawit dan belum ada kejelasan informasi yang didapatkan oleh masyarakat petani mengenai perlindungan lahan pertanian.

## 2. Sumber Daya
Sumber daya juga mempunyai peranan penting dalam menyampaikan ketentuan atau aturan serta bagaimanapun akuratnya dalam menyampaikan ketentuan tersebut, namun jika  personil  yang  bertanggung  jawab  melaksanakan  kebijakan  kurang  memilki  sumber untuk melakukan pekerjaan secara efektif. Sumber penting dalam implementasi kebijakan yang dimaksud antara lain mencakup staf yang harus mempunyai keahlian dan kemampuan melaksanakan tugas, perintah, dan anjuran atasan. Selain itu, harus ada kelayakan antara jumlah  staf  yang  dibutuhkan  dan  keahlian  yang  harus  dimiliki  sesuai  tugas  yang  akan dikerjakan. Dalam implementasi kebijakan harus ditunjang oleh sumber daya seperti sumber daya manusia, material dan metoda.
Sasaran tujuan dan isi kebijakan, walaupun sudah dikomunikasikan secara jelas dan konsisten,  tetapi  apabila  implementor  kekurangan  sumber  daya  untuk  melaksanakan, implementasi tidak akan berjalan efektif dan efisien. Sumber daya adalah faktor penting untuk implementasi kebijakan agar efektif dan efisien.Tanpa sumber daya, kebijakan hanya untuk  memberikan  pemecahan  permasalahan  yang  ada  dimasyarakat  dan  upaya memberikan  pelayanan  pada  masyarakat.  Sumber-sumber  yang  penting  seperti  :  Staf, Informasi, Wewenang, Fasilitas- fasilitas.

## 3. Kemampuan Implementator
Kemampuan Implementator dalam hal ini petugas adalah para pelaksana kebijakan merupakan  faktor  yang  penting  dalam  implementasi  kebijakan  agar  dapat  efektif.  Yaitu kemampuan petugas dalam memahami kebijakan dan keahlian yang dimilikinya.dalam hal ini peran PPL (penyuluh pertanian lapangan) dengan tingkat pendidikan cukup baik, yaitu selesai pendidikan D3 dan S1.
Tingkat pendidikan yang tinggi dari petugas akan sangat mendukung tersampainya informasi  dengan  baik,  sedangkan  berdasarkan  jumlah  PPL  kurang  memadai  karena mengingat lokasi dan jumlah mereka disetiap Desa, satu orang PPL bertugas di Dua Desa bersamaan.  Sedangkan  Pemahaman  terhadap  Kebijakan  dalam  implementasinya  di
lapangan,  para  implementor  mengerti  akan  kebijakan,  Masing-masing  lembaga  yang bersangkutan dengan proses alih fungsi lahan ini berpedoman pada aturan yang ada sesuai dengan  tupoksinya.  Sumber  Daya  Manusia  sangat  berpengaruh  terhadap  pelaksanaan kebijakan  kabupaten  Rokan  Hilir,  dan  menjadi  kendala  adalah  jumlah  PPL  yang  sangat terbatas sehingga sosialisasi menjadi terhambat.

## 4. Disposisi (Sikap)
Implementasi  perlindungan  lahan  pertanian  berkelanjutan  memerlukan  koordinasi dan  kerjasama  antar  instansi  terkait,  mengingat  permasalahan  lahan  pertanian  ini merupakan  permasalahan  lintas  sektoral.  Dari  segi  teknis,  dinas  pertanian  sangat berkompeten dalam permasalahan ini, tetapi jika ditinjau dari segi lahannya, pihak BPN lah yang memiliki wewenang. Kebijakan perlindungan lahan merupakan wewenang pemerintah daerah.  Oleh karena itu sangat  diperlukan adanya koordinasi antar instansi  terkait demi suksesnya implementasi perlindungan lahan pertanian berkelanjutan tersebut.
Implementor  kebijakan  perlindungan  lahan  pertanian  berkelanjutan  di  Kabupaten Rokan  hilir  menunjukkan  sikap  bahwa  mereka  memberikan  respon  yang  baik  terhadap kebijakan. Meskipun baru pada tahap identifikasi lokasi, hal ini telah menunjukkan bahwa para  pemangku  kepentingan  bersama  instansi  terkait  telah  berupaya  melaksanakan  isi kebijakan  dari  Undang-Undang  Nomor  41  tahun  2009  tentang  perlindungan  Lahan Pertanian pangan berkelanjutan.
Respon  positif    terlihat  dengan  adanya  rencana  membuat  Perda  tentang  Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, sebagai tindak lanjut Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Lahan Pangan Berkelanjutan, selain itu semakin banyaknya bantuan-bantuan dari  dinas  terkait  yaitu  Dinas  Pertanian  kepada  petani  supaya  petani  tidak  mengalih fungsikan lahan pertaniannya lagi, bantuan ini seperti bantuan pupuk, bibit, dan mencetak sawah baru,mengikuti Program Rumah Pangan Lestari (RPL) dan Program Kampung Iklim (Proklim), mengembangkan sarana pengairan pompanisasi di Rokan Hilir

## 5. Struktur Birokrasi
Salah  satu  dari  aspek  struktur  yang  penting  dari  setiap  organisasi  adalah  adanya prosedur operasi yang standar ( Standart Operating Procedures) atau SOP, yang menjadi pedoman  bagi  setiap Implementator dalam bertindak. Menurut Edward  III terdapat dua karakteristik utama dari struktur birokrasi yaitu prosedur- prosedur kerja standard (SOP) dan fragmentasi. Masyarakat sebagai sasaran pelaksanaan kegiatan, kejelasan informasi tentang suatu  kegiatan  sangat  diperlukan,  agar  tidak  terjadi  kesalah  pahaman.  Dengan
menggunakan SOP, para pelaksana dapat memanfaatkan waktu yang tersedia. Selain itu SOP juga menyeragamkan tindakan-tindakan dari para pejabat dalam organisasi-organisasi yang  kompleks  dan  tersebar  luas,  yang  pada  gilirannya  dapat  menimbulkan  fleksibilitas yang besar (orang dapat dipindahkan dengan mudah dari suatu tempat ke tempat lainnya dan kesamaan yang besar dalam penerapan peraturan-peraturan).
Faktor-faktor yang mempengaruhi Kebijakan ketahanan Pangan di Kabupaten Rokan Hilir
1. Kepentingan
Dalam proses implementasi suatu kebijakan publik seringkali menimbulkan konflik dari kelompok sasaran atau masyarakat, artinya terbuka peluang munculnya kelompok tertentu diuntungkan (gainer),  sedangkan  dipihak  lain  implementasi  kebijakan  tersebut  justru merugikan  kelompok  lain (looser),  (Agus  Dwiyanto,  2000).  Implikasinya,  masalah  yang muncul  kemudian  berasal  dari  orang-orang  yang  merasa  dirugikan.  Upaya  untuk menghalang-halangi,  tindakan complain  bahkan  benturan  fisik  biasa  saja  terjadi. Singkatnya, semakin besar konflik kepentingan yang terjadi dalam implementasi kebijakan publik, maka semakin sulit pula proses implementasi nantinya, demikian pula sebaliknya.
Konflik  kepentingan  yang  terjadi  diakibatkan  oleh  fenomena  alih  fungsi  lahan pertanian menjadi Non Pertanian menjadi masalah serius yang sejatinya menjadi perhatian khusus,  ini  yang  terjadi  di  Kabupaten  Rokan  Hilir  yang  menariknya  kecenderungan pengalihan fungsi lahan pertanian di kabupaten Rokan Hilir paling besar adalah menjadi perkebunan  Kelapa  Sawit,  yang  dari  tahun  ketahun  mengalami  peningkatan.  Lahan Pertanian  yang  mengalami  alih  fungsi  ke  perkebunan  kelapa  sawit  ini  pada  umumnya merupakan  lahan  pertanian  yang  produktif  atau  subur.  Pembahasan  dan  penanganan masalah alih fungsi  lahan pertanian yang  dapat mengurangi jumlah lahan  pertanian ini, telah berlangsung sejak lama. Akan tetapi sampai saat ini pengendalian alih fungsi lahan pertanian  belum  berhasil  diwujudkan  dikarenakan  banyaknya  kepentingan  yang  ada  di dalam  kebijakan  ketahanan  pangan  tersebut.  Luas  lahan  perkebunan  Kelapa  Sawit  di Kabupaten Rokan Hilir tidak hanya milik masyarakat, tetapi juga hampir 50 % merupakan milik Pejabat Legislatif dan Pejabat Pemrintah Kabupaten Rokan Hilir.
Sulit  untuk  menyelesaikan  alih  fungsi  lahan  sawah  dimana  faktanya  menunjukkan, bahwa alih fungsi lahan sawah memang terus berlangsung. Ironinya disatu pihak Daerah harus memiliki ketahanan pangan bahkan kedaulan pangan, namun disisi lain alih fungsi lahan lahan sawah terus berlangsung.
Pada  dasarnya kebijaksanaan atau  program yang dilaksanakan dalam suatu  sistem politik  tertentu  melibatkan  banyak  kepentingan  baik  ditingkat  pusat  maupun  daerah,
lingkungan politisi, birokrat maupun kekuatan sosial dan bisnis dalam masyarakat. Masing- masing aktor ini dalam kadar tertentu mempunyai kekuasaan dan strategi tersendiri untuk memperjuangkan  kepentingan.  Selain  itu  juga  akan  dipaparkan  keterlibatan  aktor-aktor yang  lain  secara  langsung  dan  berkesinambungan  dalam  mendukung  program  dari pemerintah Provinsi Riau yaitu program Operasi Pangan Riau Makmur.
Tujuannya  yaitu  untuk  mencapai  target  swasembada  beras.  Maka  dalam  hal  ini melibatkan  banyak  kepentingan  aktor.  Aktor-Aktor  lain  yang  terlibat  dalam  pencapaian swasembada  beras  yaitu  Sekretaris  Daerah  Kabupaten  Rokan  Hilir,  Asisten  II  Setda Kabupaten Rokan Hilir, Kepala BAPPEDA Kabupaten Rokan Hilir Dinas Ketahanan Pangan dan Pertanian Kabupaten Rokan Hilir, Kepala Badan Pelaksana Penyuluhan dan Ketahanan Pangan,  Kepala  Dinas  Pekerjaan  Umum,  Kepala  Dinas  Perindag,  Koperasi  dan  UMKM, Kepala Dinas Kehutanan dan Perkebunan, Kepala Badan Pusat Statistik, Kepala Badan Pusat Statistik, Kepala Badan Pertanahan. Lembaga-lembaga diatas memiliki kepentingan dalam perumusan  kebijakan  ketahanan  pangan  di  Kabupaten  Rokan  Hilir,  karena  pihak-pihak tersebut  saling  terkait  dan  dituntut  unmtuk  selalu  berkoordinasi  dalam  penyelesaian permasalahan Ketahanan Pangan di Kabupaten Rokan Hilir.
Alih  fungsi  lahan  sawah  yang  lebih  besar  dibandingkan  dengan  pembukaan  lahan sawah  mengindikasikan  adanya  potensi  kehilangan  hasil  produksi  pangan  yang  besar, sehingga  hal  ini  dapat  memberikan  ancaman  bagi  ketahanan  pangan  penduduk  di Kabupaten Rokan Hilir. Tingginya laju alih fungsi lahan sawah juga dapat disebabkan karena tidak adanya insentif bagi petani untuk mempertahankan sawah yang dikelolanya, sehingga tidak ada keinginan dari petani untuk tetap mempertahankan lahan sawah tersebut dan menggantinya dengan tanaman yang lebih efisen dalam pengelolaannya yakni perkebunan kelapa  sawit  yang  pada  dasarnya  masih  menjadi  isu  atau  permasalahan  yang  sulit diselesaikan, mengingat banyak Kepentingan dari pemangku kekuasaan yang turut andil dalam politisasi pengambilan kebijakan pertanian yang justru luas kebun kelapa sawit di Rokan Hilir  di  dominasi oleh  pejabat-pejabat  baik eksekutif maupun legislatif di Daerah. Berikut ini adalah tabel Luas dan Laju Alih Fungsi Lahan Sawah di Kabupaten Rokan Hilir yaitu sebagai berikut:
Tabel 2. Luas dan Laju Alih Fungsi Lahan Sawah di Kabupaten Rokan Hilir
(2012-2021) Tahun Luas Lahan Sawah (ha) Luas Alih Fungsi Lahan Sawah (ha) Luas Pembukaan Lahan Sawah (ha) Laju Penyusutan Luas Lahan Sawah (%) 2012 56.218,00 0,00 0,00 0,00 2013 55.540,00 678,00 0,00 -1,21
2014 55.332,00 208,00 0,00 -0,37 2015 55.325,00 7,00 0,00 -0,01 2016 55.523,00 0,00 198,00 0,36 2017 55.291,00 232,00 0,00 -0,42 2018 55.110,00 181,00 0,00 -0,33 2019 55.336,00 0,00 226,00 0,41 2020 54.417,00 919,00 0,00 -1,66 2021 53.553,00 864,00 0,00 -1,59 Total 551.645,00 3.089,00 424,00 -4,82 Rata-rata 55.164,50 308,90 42,40 -0,48
Sumber Data: Dinas Ketahanan Pangan dan Pertanian Kabupaten Rokan Hilir tahun 2019
Dari uraian tabel diatas dapat diketahui bahwa alih fungsi lahan sawah ini dari tahun ke  tahun  terus  meningkat  dan  dikhawatirkan  dalam  jangka  waktu  yang  lama  dapat mengancam  ketahanan  pangan  beras  di  Kabupaten  Rokan  Hilir,  hal  ini  menuntut Pemerintah untuk lebih pro aktif dalam menanam padi ketimbang Perkebunan Kelapa Sawit demin Kepentingan semua pihak.
Upaya Pemerintah Daerah Kabupaten Rokan Hilir untuk menjaga ketahanan pangan memang sangat tidak terlepas dari banyaknya kepentingan dan lebih terkesan dilematis, disisi lain Pemerintah dituntut untuk tetap mempertahankan lahan pertanian agar dapat terus menyediakan produksi yang besar agar terus dapat menjadi daerah penghasil pangan. Namun,  dilain  sisi  Pemerintah  juga  dituntut  untuk  mengembangkan  sektor-sektor pembangunan agar semakin berkembang salah satunya tentu bisa lahan-lahan pertanian akibat pembangunan, disini kemudian pemerintah terkadang sangat dilematis disebabkan keinginan  Pemerintah  Daerah  untuk  mempertahankan  lahan  sesuai  amanat  Peraturan Daerah  Kabupaten  Rokan  Hilir  Nomor  02  Tahun  2014  Tentang  Perlindungan  Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan.
Akan tetapi, tekanan dari para pegusaha dan legislatif yang punya kekuatan lobby terkadang  sulit  dihindari  apabila  ada  tekanan  Pemerintah  untuk  memberi  izin pembangunan akibatnya kebijakan-kebijakan Ketahanan Pangan yang ada menjadi tidak efektif  disebabkan  pemerintah  terkadang  lebih  mementingkan  para  investor  dan  para pengusaha.

## 2. Azas Manfaat
Dalam  konteks  Pemerintahan  yang  efektif,  pemerintah  haruslah  menyelesaikan persoalan-persoalan, walaupun tidak bisa dikatakan seluruh persoalan, karena keterbatasan
diri Pemerintah sendiri, untuk kemudian memberdayakan masyarakat atau melalui LSM dan organisasi lainnya untuk menyelesaikan persoalan mereka yang muncul dalam masyarakat. Azas  Manfaat  yang  dari  kebijakan  Ketahanan  Pangan  di  Kabupaten  Rokan  Hilir  dapat dilakukan melalui konsistensi Regulasi dari kebijakan ketahanan pangan tersebut. Situasi ini jelas dapat mengancam ketahanan pangan sekaligus kedaulatan pangan beras. Oleh karena itu  memang  sangat  perlu  adanya  regulasi  untuk  melindungi  lahan  sawah  sehingga  ada lahan sawah abadi untuk mengasilkan beras secara berkelanjutan. Adanya perencanaan tata ruang  wilayah  yang  mantap  baik  regional  maupun  nasional  yang  memposisikan  lahan sawah sebagai ruang yang abadi akan sangat mendukung kebijakan ini.
Berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Rokan Hilir Nomor 02 Tahun 2016 Tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, dalam pasal 6 Peraturan Daerah ini bertujuan untuk:
1. Mengendalikan alih fungsi lahan pertanian pangan berkelanjutan.
2. Mewujudkan kemandirian, ketahanan, dan kedaulatan pangan daerah
3. Meningkatkan pemberdayaan, pendapatan dan kesejahteraan bagi petani
4. Memberikan kepastian usaha bagi pelaku usaha tani.
5. Mewujudkan keseimbangan ekologis
6. Mencegah pemubaziran investasi infrastruktur pertanian.
Salah satu bentuk kebijakan yang dilakukan pemerintah daerah Kabupaten Rokan Hilir dalam mewujudkan kemandirian, ketahanan, dan kedaulatan pangan daerah yaitu melalui swasembada yang manfaatnya akan lebih banyak tidak hanya bagi petani mealinkan juga bagi perekonomian di Daerah.
Pengadaan program swasembada beras di Kabupaten Rokan Hilir ini, tujuan utama dilaksanakannya  program  swasembada  beras  ini  dari  Dinas  Ketahanan  Pangan  dan Pertanian yaitu :
1. Mendorong berkembangnya usaha pertanian dan peningkatan produksi pertanian.
2. Meningkatkan  pendapatan,  kesempatan  kerja,  pengembangan  ekonomi  wilayah dalam  rangka  mensejahterakan  para  petani  dan  produksi  serta  mendukung pertumbuhan pendapatan nasional
3. Peningkatan kualitas Sumber Daya Manusia (SDM) khususnya petani
4. Mempermudah petani mendapatkan modal kerja.
5. Meningkatkan kuantitas pemasaran hasil pertanian khususnya beras.
Selain  itu  manfaat  yang  dihasilkan  dengan  diadakannya  swasembada  beras  di
Kabupaten Rokan Hilir ini adalah menjadikan Rokan Hilir sebagai daerah dengan penghasil
beras sendiri sehingga tidak ada lagi impor beras dari luar daerah, kemudian menjadikan petani yang mandiri dengan berbagai usaha, dan yang paling penting yaitu menaikkan taraf ekonomi para petani.
Selain ketepatan dalam memilih instrumen kebijakan, aspek lain yang menarik dari hasil  penelitian  ini  adalah,  instansi  terkait  di  Kabupaten  Rokan  Hilir  belum  sepenuhnya menyadari adanya zonasi untuk melindungi lahan sawah dari ancaman alih fungsi di dalam RTRW yang telah disusun. Sementara itu dalam implementasinya, lembaga terkait belum berpartisipasi  secara  signifikan  dalam  sosialisasi  tentang  pengendalian  alih  fungsi  lahan sawah. Sebagian besar berpendapat bahwa efektivitas instrumen kebijakan yang selama ini diterapkan masih rendah.
Sejalan dengan itu pemerintah Kabupaten Rokan Hilir juga mengeluarkan Peraturan Daerah  Nomor  02  Tahun  2016  Tentang  Perlindungan  Lahan  Pertanian  Pangan Berkelanjutan.  Untuk  mendukung  keberhasilan  program  dimaksud  diperlukan  adanya kepastian  lahan  sawah  yang  disebut  dengan  lahan  pertanian  pangan  berkelanjutan. Walaupun peraturan-peraturan ini telah ada, tetapi yang terjadi di Kabupaten Rokan Hilir masih ada saja pihak-pihak yang melakukan alih fungsi lahan pertanian padi ke perkebunan kelapa sawit dan dari tahun ketahun mengalami peningkatan.
Untuk  mencegah  terjadinya  alih  fungsi  lahan  pertanian  pemerintah  daerah  jangan sampai terlena serta jangan mementingkan sektor yang lain agar ketahanan pangan dapat terus  terjaga,  oleh  sebab  itu  pemerintah  daerah  harus  menjaga  lahan  pertanian  karena selain sebagai mata pencaharian para petani juga sebagai daerah pensuplai pangan, maka dari  itu  lahan  pertanian  harus  terus  dijaga  serta  kesejahteraan  para  petani  harus ditingkatkan agar masyarakat yang menggantungkan hidupnya di pertanian tidak menjual lahannya untuk sektor yang lain.
Manfaat  Pertanian  yang  vital  ini  harus  ditularkan  kepada  masyarakat  secara  terus menerus untuk mendapat persepsi dan langkah yang sama, bahwa alih fungsi lahan sawah itu  harus  dihindari.  Merujuk  pada  tujuan  dan  sasaran  jangka  menengah  pembangunan ketahanan pangan dan pertanian di Kabupaten Rokan Hilir, maka strategi Dinas Ketahanan Pangan  dan  Pertanian  Kabupaten  Rokan  Hilir  dalam  melaksanakan  pembangunan ketahanan pangan dan pertanian dapat dirumuskan sebagai berikut:
Tabel 3. Strategi dan Kebijakan Pelayanan Dinas Ketahanan Pangan dan Pertanian
Kabupaten Rokan Hilir tahun 2016 Tujuan Sasaran Strategi Menumbuh kembangkan usaha pertanian melalui
peningkatan produksi, produktivitas dan mutu hasil pertanian, perkebunan dalam rangka mencapai ketahanan pangan daerah, meningkatkan pendapatan dan kesejahteraan petani
Meningkatnya produksi dan produktivitas tanaman padi Peningkatan ketersediaan lahan pertanian
pangan
Peningkatan pemafaatan lahan pertanian pangan
Peningkatan cakupan infrastruktur irigasi dan sarana jalan usaha tani pada lahan pertanian pangan
Peningkatan pengendalian dan mitigasi serangan organisme penggangu tanaman (OPT) pada pertanian pangan
Sumber Data: Dinas Ketahanan Pangan dan Pertanian Kabupaten Rokan Hilir
Dari uraian diatas dapat diketahui bahwa untuk peningkatan pendapatan aset daerah (PAD)  dalam  bidang  pertanian  tanaman  pangan,  pemerintah  Kabupaten  Rokan  Hilir merencanakan  sasaran  dan  realisasi  tanaman  padi,  untuk  tahun  kedepannya  mampu menghasilkan produksi beras yang berkecukupan.
Dalam  penyelesaian  Permasalahan  Ketahanan  Pangan  dapat  dilakukan  dengan adanya  sebuah  kebijakan  yang  pada  dasarnya  merupakan  sebuah  upaya  intevensi pemerintah yang harus  bermanfaat bagi masyarakat baik langsung atau tidak langsung, dimana manfaat itu bagi pemerintah sendiri akan berdampak sangat positif. Jika dilihat dari aspek  bermanfaat  atau  tidak,  maka  semakin  bermanfaat  implementasi  kebijakan  publik, dengan sendirinya dalam proses implementasi nantinya akan lebih mudah, mudah dalam arti untuk waktu yang tidak begitu lama implementasi, sebaliknya bila tidak bermanfaat, maka akan sulit dalam proses implementasi lebih lanjut.

## 3. Budaya
Budaya  yang  terjadi  dalam  alih  fungsi  lahan  adalah  dimana  bagi  pemilik  lahan pertanian  yang  hanya  menggantungkan  kehidupannya  pada  usaha  pertanian  akan  sulit dipisahkan dari lahan pertanian yang dimilikinya. Mereka tidak berani menanggung resiko atas  ketidakpastian  penghidupannya  setelah  lahan  pertaniannya  berpindah  alih  kepada orang  lain.  Disamping  itu,  status  sosial  penduduk  pedesaan  masih  ada  yang  dikaitkan dengan luas kepemilikan lahannya.
Kondisi sosial ekonomi pada masyarakat petani di Kabupaten Rokan Hilir saat pasca alih fungsi lahan mengalami perubahan yang signifikan setelah melewati jangka waktu yang sangat panjang. Sekarang ini, keadaan sosial masyarakat petani di Kabupaten Rokan Hilir sudah lebih baik dari sebelumnya. Dimana, dahulu para orang tua yang bekerja sebagai petani sekarang sudah menjadi pemilik kebun sawit yang berproduksi tinggi. Dengan status sosial  yang  tinggi,  mereka  telah  sanggup  membiayai  kebutuhan  keluarganya  terutama dalam hal pendidikan. Tidak heran, apabila anak-anak petani pada saat sekarang ini, orang tuanya  sudah  mampu  membiayai  pendidikan  akademik  bagi  anak-anaknya  yang  hanya bersandar dari hasil perkebunan kelapa sawit yang dikelola oleh orang tuanya.
Pemerintah Daerah Kabupaten Rokan Hilir juga telah mengeluarkan Peraturan Daerah Nomor 02 Tahun 2016 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan. Karena pemerintah Kabupaten Rokan Hilir masih menganggap bahwa Undang-Undang yang ada sudah cukup mampu menangani hal tersebut dan pemerintah masih beranggapan bahwa di Kabupaten Rokan Hilir alih fungsi lahan belum menjadi ancaman serius dan masih banyak lahan  yang  kosong  akan  tetapi  seiring  berjalannya  waktu,  hal  tersebut  menjadi  sebuah ancaman  nyata,  dimana  terjadi  tarik  ulur  antara  Pemerintah  Daerah  dan  Legislatif  di Kabupaten Rokan Hilir dalam menetapkan Kebijakan pengendalian alih fungsi Lahan. Jalan pintas  Pemerintah  Daerah  untuk  mengatasi  alih  fungsi  lahan  jelas  memperlihatkan lemahnya pengetahuan Pemerintah Kabupaten Rokan Hilir dalam membuat kebijakan yang mendukung masyarakat untuk sejahtera. Kebijakan merupakan hal yang mengikat sebagai suatu  upaya  pencapaian  tujuan  yang  diinginkan  dengan  bersifat  strategis  dan  jangka panjang.  Kebijakan  harus  bisa  diimplementasikan  ke  ruang  publik.  Selain  itu,  Kebijakan adalah  suatu  tindakan  yang  mengarah  pada  tujuan  yang  diusulkan  oleh  seseorang, kelompok,  atau  pemerintah  dalam  lingkungan  tertentu  sehubungan  dengan  adanya hambatan-hambatan  tertentu  seraya  mencari  peluang  untuk  mencapai  tujuan  yang diinginkan.
Upaya  Pemerintah  untuk  menjaga  terjadinya  alih  fungsi  lahan  pertanian  tentunya menghadapi  tantangan  yang  sangat  besar,  disebabkan  masyarakat  kelompok  tani cenderung  lebih  mengutamakan  sektor  perkebunan  kelapa  sawit.  Salah  satu  upaya pemerintah  untuk  mempertahankan  lahan  pertanian  adalah  dengan  mengeluarkan Peraturan  Deaerah  Kabupaten  Rokan  Hilir  Nomor  2  Tahun  2016  Tentang  Perlindungan Lahan  Pertanian  Pangan  Berkelanjutan,  dimana  ketentuan  pidana  pada  Pasal  81  ayat  1 menyatakan  bahwa  setiap  orang  atau  badan  hukum  yang  melakukan  pelanggaran
Peraturan Daerah ini diancam pidana kurungan paling lama 6 (enam) bulan dan atau denda paling banyak Rp. 50.000.000 (lima puluh juta rupiah).
Masyarakat  Kabupaten  Rokan  Hilir  mulai  melakukan  alih  fungsi  lahan  pertanian menjadi  perkebunan  kelapa  sawit  dimulai  sejak  tahun  2014  dan  peningkatan  alih  fungsi lahan menjadi kebun kelapa sawit terluas terjadi pada tahun 2016 yaitu sebanyak 25 orang petani  dari  Kecamatan  Kubu,  Kecamatan  Rimbah  Melintang  dan  Kecamatan  Sinaboi, melakukan alih fungsi lahan seluas 28 Ha. Dengan dikeluarkan Peraturan Daerah tersebut pada tahun 2017, sudah jarang terjadi alih fungsi lahan di Kabupaten Rokan Hilir.
Instrumen hukum yang ada dalam Peraturan Daerah Kabupaten Rokan Hilir Nomor 2 Tahun  2016  tentang  perlindungan  lahan  pertanian  pangan  berkelanjutan  merupakan landasan hukum pemerintah untuk menjaga terjadinya alih fungsi lahan selain pertanian agar ketahanan pangan dapat dicapai. Akan tetapi penerapan dari Undang-undang yang ada  hanya  sebatas  aturan  saja  ketika  melihat  fakta-fakta  yang  ada  dilapangan  karena pemerintah  lebih  mengedepankan  pembangunan  atau  lebih  mengutamakan  para pengusaha  sehingga  para  petani  menjadi  korban  dari  kebijakan  pemerintah  yang  lebih menguntungkan  para  pengusaha  dan  para  investor  yang  memang  terkadang  lebih memberi keuntungan yang besar sehingga kebijakan larangan alih fungsi lahan cenderung tidak dipedulikan Pemerintah.

## 4. Aparatur Pelaksana
Aparat pelaksana atau implementor merupakan faktor lain yang menentukan apakah satu kebijakan publik sulit atau tidak diimplementasikan. Komitmen untuk berperilaku sesuai tujuan kebijakan penting dimiliki oleh  aparat pelaksana. Oleh Darwin (1999) mengatakan bahwa dalam hal ini diperlukan pengembangan aturan yang jelas dan sistem monitoring dan  kontrol  yang  efektif  dan  transparan  yang  dapat  mencegah  kemungkinan  terjadinya perilaku aparat yang berlawanan dengan tujuan publik tersebut.
Selain itu, masyarakat perlu diberdayakan agar lebih kritis dalam menyikapi perilaku aparat  yang  menyimpang.  Upaya  aparatur  Pemerintah  sebagai  pelaksana  kebijakan ketahanan pangan adalah dengen berupaya melakukan kegiatan pencegahan Alih Fungsi lahan dengan menjalankan Peraturan Daerah Kabupaten Rokan Hilir Nomor 02 Tahun 2016 Tentang  Perlindungan  Lahan  Pertanian  Pangan  Berkelanjutan.  Pada  pasal  6  dibunyikan bahwa peraturan daerah ini bertujuan untuk :
1. Mewujudkan dan menjamin tersedianya lahan pertanian berkelanjutan
2. Mengendalikan alih fungsi lahan pertanian pangan berkelanjutan
3. Mewujudkan kemandirian, ketahanan, dan kedaulatan pangan daerah
4. Meningkatkan pemberdayaan, pendapatan dan kesejahteraan bagi petani
5. Memberikan kepastian usaha bagi pelaku usaha tani
6. Mewujudkan keseimbangan ekologis
7. Mencegah pemubaziran investasi infrastruktur pertanian.
Adapun  tindakan  yang  dilakukan  oleh  Dinas  Ketahanan  Pangan  dan  Pertanian Kabupaten  Rokan  Hilir  sebagai  organisasi  yang  berkuasa  dalam  bidang  pertanian  dan berperan dalam menjalankan program swasembada beras di Kabupaten Rokan Hilir yaitu:
1. Meningkatkan program cetak sawah baru dan program Intensitas Penanaman 300 (IP 300), yaitu menanam tiga (3) kali dalam setahun. Hal ini diharapkan dapat membantu pencapaian produksi beras.
2. Mempersiapkan  pengusaha-pengusaha  lokal  untuk  membeli  gabah  petani  untuk mencegah para tengkulak dari luar daerah yang memborong secara besar-besaran padi milik petani dengan harga yang murah.
3. Meningkatkan  produktivitas  tanaman  padi  yaitu  dengan  melakukan  upaya  pinjam pakai kawasan hutan yang belum dimanfaatkan untuk tanaman pangan.
Dari  ketiga  strategi  diatas  dapat  dilihat  bahwa  pihak-pihak  harus  dapat memaksimalkan  usahanya  untuk  mendapatkan  serta  mencapai  target  yang  telah ditetapkan. Jika ada koordinasi antara pihak yang bertanggungjawab terhadap pelaku usaha maka target mudah tercapai. Pemerintah Kabupaten Rokan Hilir dalam program analisis ketersediaan padi maupun beras adalah menjadi fokus yang pertama dalam mengelola aset daerah  dan  mewujudkan  kembali  swasembeda  padi  yang  berkecukupan,  mampu menopong kebutuhan ekonomi daerah. Berikut ini adalah tabel Kebutuhan dan Produksi Beras di Kabupaten Rokan Hulir 201-2017 yaitu sebagai berikut:
Tabel 4. Kebutuhan dan Produksi Beras (Ton) Kab. Rokan Hilir Tahun 2019
No Bulan Produksi Keluar Masuk Ketersediaan Ketersediaan 1. Januari 19.779 10.000 500 16.841 5.046 2. Febuari 30.096 12.000 500 31.237 5.046 3. Maret 8.383 8.000 400 26.956 5.046 4. April 3.007 8.000 1.000 17.899 5.046 5. Mei 579 2.000 1.000 12.414 5.046 6. Juni 1.105 - 3.000 11.478 5.046 7. Juli 12.007 9.000 1.000 18.987 5.046 8. Agustus 11.987 7.000 1.000 12.578 5.046 9. September 24.054 17.000 300 15.978 5.046
10. Oktober 245 - 4.000 8.454 5.046 11. November 1.967 1.000 2.000 9.934 5.046 12. Desember 24.671 2.000 400 19.978 5.046 Data Badan Ketahanan Pangan 2019 Tabel 5. Kebutuhan dan Produksi Beras (Ton)Kab. Rokan Hilir Tahun 2020 No Bulan Produksi Keluar Masuk Ketersediaan Ketersediaan 1. Januari 8.027 5.000 2.000 16.792 5.323 2. Febuari 16.083 10.000 1.000 17.126 5.323 3. Maret 22.617 10.000 2.000 25.994 5.323 4. April 4.041 5.000 2.500 19.886 5.323 5. Mei 2.847 2.000 1.000 14.980 5.323 6. Juni - - 2.500 11.775 5.323 7. Juli 10 - 5.000 9.996 5.323 8. Agustus - - 500 8.247 5.323 9. September 197 - 6.000 7.695 5.323 10. Oktober 2.973 - 6.000 9.919 5.323 11. November - - 6.000 9.170 5.323 12. Desember - - 6.000 9.847 5.323
Data: Dinas Ketahanan Pangan dan Pertanian Kabupaten Rokan Hilir tahun 2021
Dari  hasil  pemantauan  Kebutuhan  beras  Kabupaten  Rokan  Hilir  akan  semakin bertambah  sesuai  dengan  jumlah  penduduk.  Dan  tabel  diatas  menjelaskan  bahwa Kabupaten  Rokan  Hilir  memproduksi  padi  yang  akan  di  ekspor  dan  beras  yang  sudah digiling  bersih  di  impor  kembali  ke  Kabupaten  Rokan  Hilir  sesuai  dengan  kebutuhan masyarakat daerah, dan padi yang di ekspor tersebut yang akan menjadi pendapat aset daerah (PAD). Berdasarkan isi Peraturan Pemerintah Nomor 01 tahun 2011 Pasal 35 ayat 1, Lahan yang sudah ditetapkan sebagai Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan dilindungi dan dilarang dialih fungsikan. Maka Kecamatan Rimba melintang yang merupakan salah satu kecamatan  penghasil  padi  terbesar  di  Kabupaten  Rokan  Hilir,  termasuk  daerah  yang berpotensi melakukan pengalihan fungsi lahan Pertanian padi keperkebunan Kelapa sawit diperlukan perhatian Khusus oleh Pemerintah untuk mencegah terjadinya alih fungsi lahan pertanian padi ke perkebunan kelapa sawit.
Selama  ini  ketentuan  yang  mengatur  tentang  alih  fungsi  lahan  pertanian  padi keperkebunan kelapa sawit di Kabupaten Rokan Hilir masih mengacu pada ketentuan yang dikeluarkan  oleh  Pemerintah  pusat,  baik  berupa  surat  keputusan  atau  surat  edaran  dari
Menteri  Agreria/  BPN,  dan  atau  Perundang-undangan,  yang  pembuatan  kebijakannya masih  berada  dilevel  pusat  sedangkan  daerah  hanya  sebagai  Pelaksana.  Tetapi Implementasi  kebijakan  perlindungan  lahan  pertanian  berkelanjutan  berdasarkan  UU  41 Tahun  2009  di  Kabupaten  Rokan  Hilir  khususnya  di  Kecamatan  Rimba  Melintang  yang merupakan lumbung padi terbesar belum terlaksana Karena belum ada peraturan daerah yang mengatur tentang hal tersebut.
Dari uraian penjelasan diatas, maka dapat diketahui bahwa kebijakan ini juga memiliki tujuan untuk meningkatkan kesejahteraan petani dan peningkatan daerah. Kalau didalami lebih  lanjut,  dari  berbagai  instrumen  ekonomi  yang  ada  maka  kompensasi  terhadap hilangnya manfaat yang dapat dinikmati dari sifat multi fungsi lahan sawah, bantuan teknis pengembangan  teknologi,  subsidi  harga,  dan  perbaikan/rehabilitasi  infrastruktur merupakan pilihan yang banyak diusulkan pemerintah daerah sebagai bentuk implementasi kebijakan yang dilakukan pemerintah daerah agar kebijakan dianggap berjalan.

## 5. Anggaran
Suatu program akan dapat terimplementasi dengan baik jika didukung oleh sumber daya yang memadai, dalam hal ini dapat berbentuk dana, peralatan teknologi, dan sarana serta prasarana lainnya. Kesulitan untuk melaksanakan satu program terkait erat dengan beberapa hal yang disebut terakhir, bila sumber daya yang ada tidak mendukung, maka implementasi program tersebut nantinya akan menemui kesulitan.
Anggaran ketahanan pangan di Kabupaten Rokan Hilir penting untuk meningkatkan ketersediaan  alat-alat  pertanian  yang  memang  sangat  diperlukan  dalam  proses peningkatan  hasil  produksi  beras.  sebagaimana  alat-alat  pertanian  tersebut  digunakan sesuai  fungsinya  masing-masing.  Namun  hal  ini  juga  tidak  luput  dari  pengawasan pemerintah,  agar  kegiatan  yang  berhubungan  dengan  pertanian,  seperti  proses penanaman,  panen  dan  lain  sebagainya  dapat  berjalan  dengan  lancar  dan  segera tercapai.Tidak hanya itu dalam variabel isi kebijakan ini kita harus mengetahui berapa jumlah petani  dan  kelompok  tani  yang  terdaftar  sebagai  petani  tanaman  padi  yang  ada  di Kabupaten Rokan Hilir. Karena petani dan kelompok tani disini adalah orang yang sangat berperan  penting  dalam  melaksanakan  program  swasembada  beras  dengan  cara meningkatkan jumlah produksi beras yang ada di Kabupaten Rokan Hilir.

## SIMPULAN
Berdasarkan  hasil  penelitian  yang  dilandasi  dengan  kajian  teori  dan  perumusan masalah  yang  telah  dibahas,  selanjutnya  dapat  diambil  kesimpulan  bahwa  sebelum Peraturan  Daerah  No  02  Tahun  2016  tentang  Perlindungan  Lahan  Pertanian  Pangan Berkelanjutan diterbitkan, kebijakan perlindungan lahan pertanian berkelanjutan tersebut di Rokan Hilir baru sampai pada tahap identifikasi lokasi dan belum ada suatu peraturan daerah yang mengatur tentang hal tersebut.
Komunikasi  yang  dilakukan  oleh  lembaga  terkait  dalam  hal  ini  dinas  Pertanian kabupaten  Rokan  Hilir  bahwa  sejauh  ini  kegiatan  sosialisasi  yang  secara  khusus diselenggarakan dalam rangka perlindungan lahan pertanian berkelanjutan belum pernah diadakan, Tetapi persoalan perlindungan lahan pertanian berkelanjutan ini telah sering disampaikan kepada masyarakat dalam acara-acara penyuluhan di desa-desa pada acara yang diadakan oleh Dinas pertanian di Kabupaten Rokan Hilir. Dan dapat disimpulkan bahwa  komunikasi  yang  dilakukan  pemerintah  mengenai  perlidungan  lahan  pertanian berkelanjutan  dan  himbauan  kepada  petani  agar  jangan  mengalih  fungsikan  lahan pertanian padinya pernah dilakukan tetapi belum maksimal karena masih terjadinya alih fungsi lahan pertanian padi di Rokan Hilir
Pelaksanaa  Kebijakan  Hambatan-hambatan  yang  timbul  dalam  pelaksanaan kebijakan  alih  fungsi  lahan  adalah:  Pertama,  Banyaknya  Kepentingan  yang  ada  dalam kebijakan  ketahanan  pangan  yang  diakibatkan  Kepemilikan  lahan  tidak  hany  dimiliki masyarakat  daja,  melainkan  pejabat  pemerintah  maupun  legislatif,  sehingga  kebijakan tersebut sulit terealisasi secara optimal. Kedua Azas manfaat yang terjadi adalah kebijakan ketahanan  pangan  hanya  mementingkan  kelompok  tertentu,  karena  pada  dasarnya kebijakan tidak hanya mementingkan kelompok tertentu melainkan seluruh masyarakat. Ketiga,  Budaya  yang  berakibat  pada  perubahan  sikap  masyarakat,  yang  lebih mementingkan  permasalahan  ekonomi.  Keempat,  Aparat  pelakaksa  yakni  pemerintah yang  diwakili  Dinas  Ketahanan  Pangan  dan  Pertanian  Kabupaten  Rokan  Hilir  telah melakukan tugasnya dengan baik, akan tetapi kendala yang terjadi adalah masyarakat lebih  mementingkan  efesiensi  dan  cendrung  tidak  memperhatikan  dampak  dari  alih fungsi lahan tersebut. Kelima, Anggaran yang tersedia pada dasarnya belum mencukupi untuk  meningkatkan  ketahanan  pangan  di  Kabupaten  Rokan  Hilir  terutama  dalam penyediaan sarana dan Prasarana irigasi, tractor dll.

## DAFTAR PUSTAKA
Ariani, W. Dinamika Konsumsi Beras Rumah Tangga dan Kaitannya Dengan Diversifikasi Konsumsi Pangan. Jakarta: Departemen Pertanian. 2004.
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional. 2007. Rencana Aksi Nasional Pangan dan Gizi 2006- 2010. Jakarta. 2007
Badan Pusat Statistik (BPS) Provinsi Riau tahun 2022
Blichfeldt, B.S., Mikkelsen, M., Gram,  M., 2015. When it stops being food: the  edibility, ideology,  procrastination,  objectification  and  internalization  of  household foodwaste.
Bungin, Burhan. 2007. Penelitian Kualitatif. Jakarta: Kencana.
Dewan Ketahanan Pangan. 2006. Kebijakan Umum Ketahanan Pangan 2006-2009. Jakarta. Englberger, L., Marks, G.C., Fitzgerald, M.H., 2003. Insights on food and nutrition in the Federated  States  of  Micronesia:  a  review  of  the  literature.  Public  Health  Nutr.  6. http://dx.doi.org/10.1079/PHN2002364 .
Frankerberger. Timothy R. 1997. Indicators And Data Collection Methods For Assessing Household Food Security dalam Simon Maxwell Dan Timothi R. Frankerberger (eds)
House Hold Food Security : Concepts. Indicators, Measurements. Uniceps. New York. Fieldhouse, P., 1995. Food and Nutrition: Customs and Culture. Chapman & Hall, London. FAO, 2002. The State of Food Insecurity in the World 2001. Rome.
FAO, 2009. Declaration of the World Summit on Food Security., WSFS 2009/2. Rome.
Hak Azasi Manusia. Makalah Pada Seminar Nasional Hak Atas Kecukupan Pangan, Jakarta 13 April 2005.
Hudiyanto. Ekonomi Politik. Jakarta: Bumi Aksara. 2004.
LAKIP Dinas Ketahanan Pangan dan Pertanian Kabupaten Rokan Hilir tahun 2019-2021 Laporan Utama, “Ironi Negeri Agraris Mengimpor Pangan”,Majalah GATRA No. 27 Tahun XVIII, 10-16 Mei 2012
Lexy.J Moleong,  2001. Metodologi Penelitian Kualitatif, PT Remaja Rosdakarya, Bandung Maxwell,  S.  Dan  Smith,  M.  1997.  Household  And  Food  Secutity  :A  Conceptual  Review dalam Simon Maxwell dan Timothy R. Frankenberger (eds) Household Food Security : Concept, Indicator, Measurement, Uniceps. New York.
Martianto.  D,  Baliwati.YF,  Dahrulsyah  dan  Handewi.  2007.  Laporan  Akhir  Koordinasi Kebijakan  Solusi  Sistemik  Masalah  Ketahanan  Pangan  Dalam  Upaya  Perumusan Kebijakan  Pengembangan  Penganekaragaman  Pangan;  Kementriaan  Koordinator Bidang Perekonomian Republik Indonesia
Mills, E., Singh, S., Wilson, K., Peters, E., Onia, R., Kanfer, I., 2006. The challenges of involving traditional  healers  in  HIV/AIDS  care.  Int.  J.  STD  AIDS  17,  360 – 363.  http://
dx.doi.org/10.1258/095646206777323382
Mustopadidjaja AR (2003). Manajemen Proses Kebijakan Publik Formulasi,Implementasi Dan Evaluasi Kinerja, LAN RI Jakarta: Duta Pertiwi Foundation.
Surakhmad,  Winarno.  1982.  Pengantar  Penelitian  Ilmiah:  Dasar,  Metode,  dan  Tekhnik. Bandung: Penerbit Tarsito.
Suryana  A  2003.  Kapita  Selekta  Evolusi  Pemikiran  Kebijakan  Ketahanan  Pangan,  BPFE: Yogyakarta
Suryana A 2002. Analisis Kebijaksanaan Ketahanan Pangan, Tekanan Penduduk, Degradasi Lingkungan Dan Ketahanan Pangan. BPFE: Yogyakarta
Suryana A 2001 . Critical Review On Food Security In Indonesia . Makalah Pada Seminar Nasional Ketahanan Pangan. Jakarta, 29 Maret 2001 .
Syarifudin Hidayat dan Sedarmayanti, 2002. Metodologi Penelitian, Bandaung : Mandar Maju.
Thahyadi,  dalam  Muhammad  Jafar  Hafsah.  2006.  Kedaulatan  Pangan.  Pustaka  Sinar Harapan: Jakarta
Winarno, Budi. 2007. Kebijakan Publik :Teori dan Proses. Yogyakarta :Med Press ( Anggota IKAPI).
Undang-Undang No 18 Tahun 2012 Tentang Pangan
Undang-undang Nomor 41  tahun 2009  tentang Perlindungan  lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 7 Tahun 1996 Tentang Pangan; Jakarta.
Peraturan Pemerintah nomor 68 Tahun 2002 tentang Ketahanan Pangan Peraturan Daerah Kabupaten Rokan Hilir Nomor 02 Tahun 2016 Tentang Perlindungan
Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan.