## NETRALITAS PEGAWAI NEGRI SIPIL (PNS) DALAM PEMILU MENURUT  UNDANG-UNDANG NOMOR 10 TAHUN 2008

## I Made Mandi Widhiana
Program Studi, Fakultas Hukum , Universitas Mahendradatta Jl. Ken arok No 12, Peguyangan Denpasar Utara, Bali 80115
(mandiwidhiana@gmail.com)
Abstrak- Dalam  aspek  hukum  dan  pemerintahan,  reformasi  birokrasi  netraitas    PNS menjadi issue yang sangat kuat untuk direalisasikan. Hal ini karena birokrasi pemerintah Indonesia  ditengarai  telah  memberikan  kontribusi  yang  sangat  besar  atas  terjadinya berbagai  krisis  tersebut.  Dengan  memperrgunakan  metode  penelitian  hukum  normatip suatu  metode  peneltian  yang  membahas  dasi  sudut  norma  dalam  bahan  hukum. Selanjutnya beberapa pemasalahan yang akan dikaji adalah   1)  tentang netralitas PNS dalam  Pemilu  dan  2)    bagaimana  uapaya  upaya  menjamin  netralitas  PNS  itu  sendiri Dengan  mempergunakan  beerapa  teori  Negara  hukum,  teori  konstitusi  dan  teori perundangan dan teori kewenangan , dan dengan mempergunakan teori hukum normaif maka akan memperoleh pembahasan sebagai  berkut  :
1. Birokrasi  yang  dibangun  oleh  pemerintah  Orde  Baru  telah  menumbuhkan budaya birokrasi yang kental dengan korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN),
2. Oleh  karena  itu  reformasi  birokrasi  diharapkan  merupakan  langkah-langkah koreksi terhadap kebijakan politik Pemerintah setelah Orde Baru.
Kesimpuan  yang  diperoleh  adalah  :    1  )  netralitas  PNS  dalam  reformasi  birokrasi, Pemerintah  telah  menetapkan  kebijakan  baru  dalam  pembinaan  Pegawai  Negeri  Sipil (PNS)  sebagai  bagian  dari  pembinaan    2)  upaya    untuk  menjamin  netralitas  PNS dilakukan dengan sosiliasasi dan pendekatan pendekatn waktu upacara
Kata Kunci: Netralitas, PNS dan Jaminan
Abstract- In  the  legal  and  governmental  aspects,  civil  servant  bureaucracy  reform  is  a very  strong  issue  to  be  realized.  This  is  because  the  Indonesian  government bureaucracy is suspected to have contributed greatly to the occurrence of these various crises.  By  using  the  method  of  normative  legal  research  a  research  method  that discusses tie the norm angle in legal material. Furthermore, some of the problems that will be studied are 1) about the neutrality of civil servants in the General Election and 2) how to ensure the neutrality of civil servants themselves. By using a number of state legal theories, constitutional theories and legislative theories and theories of authority, and using the normative legal theory it will obtain discussion as follows:
1. The  bureaucracy  built  by  the  New  Order  government  has  fostered  a bureaucratic  culture  that  is  thick  with  corruption,  collusion  and  nepotism (KKN),
2. Therefore  bureaucratic  reform  is  expected  to  be  a  corrective  step  towards  the Government's political policy after the New Order.
The  conclusions  obtained  are:  1)  the  neutrality  of  civil  servants  in  the  reform  of  the bureaucracy,  the  Government  has  established  new  policies  in  coaching  Civil  Servants (PNS) as part of coaching 2) efforts to guarantee the neutrality of civil servants carried out with socialization and approach approach to the ceremony
Keywords: neutrality, civil servants and guarantees

## PENDAHULUAN
Bahwa  PNS  harus  netral  dari  pengaruh partai  politik,  sebenarnya  dari  aspek peraturan  perundang-undangan  sudah jelas di atur mulai dari Undang-Undang sampai dengan Peraturan Kepala Badan Kepegawaian Negara. Sederetan peraturan perundang-undangan dimaksud adalah 1. Undang-Undang Nomor 43 Tahun  1999  tentang    Perubahan Atas  Undang-Undang  Nomor  8 Tahun  1974  tentang  Pokok-
pokok Kepegawaian;
2. Undang-Undang  Nomor  Nomor
32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah;
3. Undang-Undang Nomor 10
Tahun  2008  tentang  Pemilu
Anggota  DPR,  DPRD,  dan DPD; 4. Undang-Undang Nomor 42 Tahun  2008  tentang  Pemilu Presiden dan Calon Wakil
Presiden;
5. Peraturan Pemerintah Nomor 37
Tahun  2004  tentang  larangan PNS  menjadi  Anggota  Partai Politik;
6. Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2005 Jo Peraturan
Pemerintah  Nomor  6  Tahun 2005 tentang Pemilihan, Pengesahan,  Pengangkatan,  dan Pemberhentian  Kepala  Daerah dan Wakil Kepala Daerah;
7. Peraturan Pemerintah Nomor 53
Tahun  2010  tentang  Disiplin PNS; 8. Peraturan Kepala Badan Kepegawaian  Negara  Nomor  10 Tahun  2005  tentang  PNS  yang menjadi  calon  Kepala  Daerah dan Calon Wakil Kepala Daerah; 9. Surat Kepala Badan Kepegawaian  Negara  Nomor: K.26-30/V.31-3/99  tanggal  12 Maret  2009  tentang  Netralitas
PNS  dalam  Pemilihan  Umum
Calon  Legislatif  dan  Calon Presiden/Wakil Presiden.
10. Dalam  Undang    Undang  Nomer 7 Tahun 2018 tentang pemilu
Berdasarkan  Pasal  3  Undang-
Undang  Nomor  43  Tahun  1999  tentang
Perubahan Atas Undang-Undang
Nomor  8  Tahun  1974  tentang  Pokok- pokok  Kepegawaian,  Pegawai  Negeri sebagai  unsur  aparatur  Negara  harus netral  dari  pengaruh  semua  golongan dan  Partai  Politik,  tidak  diskriminatif
dalam  memberikan  pelayanan  kepada masyarakat, dan dilarang menjadi Anggota  dan/atau  Pengurus  Partai
Politik.  Pegawai  Negeri  Sipil  yang menjadi  Anggota  dan/atau  Pengurus
Partai Politik harus diberhentikan sebagai Pegawai Negeri. Dalam  Undang-Undang  Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Pemilu, Undang- Undang  Nomor  10  Tahun  2008  tentang Pemilihan  Umum  Anggota  DPR,  DPD, dan DPRD, dan Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan  Umum  Presiden  dan  Wakil Presiden,  antara  lain  ditentukan  bahwa
Pegawai  Negeri  Sipil  sebagai  warga
Negara dan anggota masyarakat diperbolehkan mengikuti kegiatan kampanye sebagai Peserta Kampanye. Selanjutnya pada Peraturan
Pemerintah  Nomor  53  Tahun  2010 tentang  Disiplin  Pegawai  Negeri  Sipil, masalah netralitas Pegawai Negeri Sipil sudah  di  atur  dalam  Pasal  4  angka  12, 13,  14,  dan  15,  dimana  setiap  Pegawai Negeri Sipil dilarang :
Pasal  12  memberikan  dukungan kepada  calon  Presiden/Wakil  Presiden,
Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan Perwakilan Daerah, atau Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan cara:
a. ikut  serta  sebagai  pelaksana kampanye;
b. menjadi peserta kampanye dengan  menggunakan  atribut partai atau atribut PNS;
c. sebagai peserta kampanye dengan  mengerahkan  PNS  lain; dan/atau d. sebagai peserta kampanye dengan  menggunakan  fasilitas negara;
Pasal  13  memberikan  dukungan kepada  calon  Presiden/Wakil  Presiden dengan cara:
a. membuat  keputusan  dan/atau tindakan  yang  menguntungkan
atau merugikan salah satu pasangan  calon  selama  masa kampanye; dan/atau
b. mengadakan kegiatan yang mengarah  kepada  keberpihakan terhadap  pasangan  calon  yang menjadi peserta pemilu sebelum, selama, dan sesudah masa kampanye  meliputi  pertemuan, ajakan,  himbauan,  seruan,  atau pemberian  barang  kepada  PNS dalam  lingkungan  unit kerjanya, anggota keluarga, dan masyarakat; Pasal  14  memberikan  dukungan kepada calon anggota Dewan Perwakilan  Daerah  atau  calon  Kepala
Daerah/Wakil  Kepala  Daerah  dengan cara memberikan surat dukungan disertai foto kopi Kartu Tanda Penduduk atau Surat Keterangan Tanda Penduduk  sesuai  peraturan  Perundang- undangan;  dan  Pasal  15  memberikan dukungan kepada calon Kepala Daerah/Wakil  Kepala  Daerah,  dengan cara:
a. terlibat  dalam  kegiatan kampanye untuk mendukung calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah; b. menggunakan fasilitas
yang terkait dengan jabatan  dalam  kegiatan kampanye; c. membuat keputusan dan/atau  tindakan  yang menguntungkan atau merugikan  salah  satu pasangan  calon  selama masa kampanye; dan/atau d. mengadakan kegiatan yang  mengarah  kepada keberpihakan terhadap pasangan calon yang menjadi  peserta  pemilu sebelum,  selama,  dan sesudah  masa  kampanye meliputi pertemuan, ajakan, himbauan, seruan,  atau  pemberian barang kepada PNS dalam  lingkungan  unit kerjanya, anggota keluarga, dan masyarakat. Sebagai  pelaksanaan  ketentuan Undang-undang tersebut telah ditetapkan Peraturan Pemerintah Nomor
37  Tahun  2004  tentang  Larangan Pegawai  Negeri  Sipil  menjadi  Anggota Partai  Politik,  yang  menegaskan  bahwa sejak  ditetapkannya  Undang-undang Nomor  43  Tahun  1999,  maka  PNS dilarang  menjadi  anggota  dan  atau
pengurus  parpol.  PNS  yang  menjadi anggota dan atau pengurus parpol harus diberhentikan  sebagai  PNS,  yaitu  :  1. diberhentikan  dengan  hormat  sebagai PNS  apabila  telah  memberitahukan terlebih  dahulu  kepada  pejabat  yang berwenang  ;  2.  diberhentikan  tidak dengan  hormat  sebagai  PNS  apabila tidak  memberitahukan  terlebih  dahulu kepada pejabat yang berwenang.
Ketentuan larangan menjadi anggota dan atau parpol juga diberlakukan bagi Calon Pegawai
Negeri  Sipil,  yang  ditegaskan  dalam
Peraturan  Pemerintah  11  Tahun  2002 tentang  Perubahan  Atas  Peraturan Pemerintah  98  Tahun  2000  tentang Pengadaan Pegawai Negeri Sipil. Dalam perkembangannya prinsip
netralitas  PNS  tersebut  juga  diterapkan dalam  pelaksanaan  Pemilihan  Umum baik  Pemilihan  Presiden,  Anggota Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  Dewan Perwakilan  Daerah  serta  Pemilihan Kepala  Daerah  (Pilkada),  yaitu  dalam Peraturan  Pemerintah  Nomor  6  Tahun 2005  yang  tiga  kali  diubah  terakhir dengan  dengan  Peraturan  Pemerintah Nomor 49 Tahun 2008.
Catatan  berbagai  media  massa menunjukkan  betapa  netralitas  politik Pegawai  Negeri  Sipil  merupakan  hasil perjuangan yang keras untuk melepaskan diri dari tekanan kepentingan politik penguasa pada masa lalu  utamanya  pada  masa  Orde  Baru.
Sehingga  sejak  ditetapkannya  netralitas sebagai paradigma baru dalam pembinaan  PNS,  netralitas  seakan
menjadi  sesuatu  yang  “sakral”  dan partai politik seolah menjadi bagian dari “organisasi  terlarang”  dan  siapapun yang  mengkritisi  kebijakan  netralitas tentu  akan  mendapat  kecaman.  Apalagi PNS  yang  kedapatan  “ada  main” dengan  parpol  atau  terlibat  kegiatan politik  praktis  akan  mendapat  sanksi tegas  dari  yang  ringan  berupa  tegoran sampai  yang  paling  berat  berupa pemberhentian.
Sosialisasi kepada seluruh  jajaran  PNS  maupun  kepada masyarakat  luas  gencar  dilaksanakan melalui  berbagai  forum  dan  media,
terutama menjelang
pelaksanaan Pemilihan  Umum  (Pemilu)  maupun Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada). Hal ini  dapat  dimaklumi  karena  terkait dengan  kesadaran  hukum  masyarakat, utamanya  di  kalangan  PNS  yang  wajib mentaati peraturan perundang-undangan yang berlaku sebagai ius constitutum.
Netralitas  birokrasi  diartikan sebagai tindakan yang sengaja dirancang  dan  dilakukan  oleh  institusi birokrasi  dan  individu  PNS  untuk menjaga jarak yang sama terhadap para kandidat dalam proses pemilu. Netralitas  politik  juga  diartikan  sebagai upaya  dan  sekaligus  pengkondisian untuk menjaga ketidakberpihakan institusi  birokrasi  dan  individu  PNS
pada proses kompetisi untuk mendapatkan kekuasaan politik.
Dengan  posisi  netral  tersebut birokrasi  diharapkan  mampu  berlaku independen  dan  profesional  dalam menjalankan  fungsinya.  Di  samping  itu birokrasi  yang  netral  dan  profesional
merupakan  prasyarat  penting  bagi terselenggaranya  proses  politik  yang demokratis.    Dalam  tataran  yuridis formal sebenarnya netralitas PNS dalam pilkada  telah  diatur  seperti  dalam Peraturan  Pemerintah  Nomor  6  Tahun 2005  tentang  Pemilihan,  Pengesahan, Pengangkatan dan Pemberhentian Kepala  Daerah  dan  Wakil  Kepala Daerah  ,  yang  merupakan  petunjuk pelaksanaan dari Undang-Undang
Nomor    32  Tahun  2004  Tentang Pemerintahan  Daerah  ,  bunyi  Pasal  54 ayat  (1)  hurup  c  mengatakan    larangan anggota  DPRD  merangkap  sebagai pegawai negeri sipil, anggota TNI/Polri, pegawai pada badan usaha milik negara, badan  usaha  milik  daerah  dan/atau badan lain yang anggarannya bersumber dari  APBN/APBD    dan    Pasal  79  ayat (4)  yang  menyatakan  bahwa  pasangan calon  dilarang  melibatkan  pegawai negeri  sipil,  anggota  Tentara  Nasional Indonesia,  dan  anggota  Kepolisian Negara  Republik  Indonesia  sebagai peserta  kampanye  dan  juru  kampanye dalam  pemilihan  kepala  daerah  dan wakil  kepala  daerah.  Maupun  Surat
Edaran Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor SE/18.1/M.PAN/5/2004  tentang  Sanksi bagi  Pegawai  Negeri  Sipil  yang terlibat dalam Kampanye.
Penelitian ilmiah berkaitan dengan netralitas PNS pernah dilakukan pada  tahun  2005  oleh  seorang  senior yaitu  English  Nainggolan,  dalam  tesis berjudul  ”Kenggotaan  Pegawai  Negeri Sipil Dalam Partai Politik Dan Implikasinya  Pada  Netralitas  Birokrasi,
Suatu  Tinjauan  Yuridis  Normatif  dan Empirik”    yang  meskipun  memberikan kajian  dengan  cara  pandang  dan  tolok ukur  yang  berbeda  yaitu  dari  sudut Hukum  Administrasi,  tetapi  sebagian kesimpulannya  menghasilkan  prinsip- prinsip  yang  sejalan  dengan  penulis yang  menggunakan  cara  pandang  dan tolok  ukur  dari  sudut  Hukum  Tata Negara (Konstitusi).
Penelitian mengenai
implementasi  kebijakan  netralitas  PNS juga  pernah  dilakukan  oleh  Pusat Penelitian  dan  Pengembangan  Badan Kepegawaian  Negara  pada  tahun  2005 dengan responden meliputi PNS, Anggota  DPRD yang  berasal dari PNS, Anggota KPUD Provinsi, serta masyarakat  di  10  provinsi.  Menurut penulis penelitian tersebut lebih merupakan  evaluasi  terhadap  tingkat kesadaran  hukum  mengenai  kebijakan netralitas  PNS  yang  berlaku  (ius constitutum)  yang  bersifat  deskriptif, dengan asumsi bahwa kebijakan netralitas  PNS  tersebut  telah  mendapat legitimasi  karena  telah  diatur  dalam Undang-undang  Pokok  Kepegawaian sehingga  wajib  untuk  ditaati,  terlepas dari persoalan apakah kebijakan tersebut sudah tepat.
Dengan demikian penelitian yang  dilakukan  cukup  orisinil  karena menggunakan  cara  pandang  berbeda yaitu  memandang  bahwa  netralitas politik PNS merupakan sarana alternatif  untuk  mewujudkan  good governance  guna  mencapai  tujuan  yang
sebenarnya yaitu
kesejahteraan masyarakat. Untuk itulah penelitian sinkronisasi peraturan perundang- undangan ini diharapkan dapat membuka wacana baru dalam menentukan arah pembinaan manajemen kepegawaian dalam suasana yang  demokratis  yang  dijamin  oleh konstitusi.

## Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian  tersebut, maka  yang  menjadi  permasalahan utama dalam kajian ini adalah :
1. Apakah  PNS  yang  merupakan bagian dari , Birokrasi Pemerintah  Daerah  dapat  di jamin Kenetralitasannya ? 2. Bagaimanakah  upaya      yang dapat dilakukan untuk menjamin Kenetralitasan PNS

## TUJUAN PENELITIAN

## Tujuan Umum
Penelitian  ini  bertujuan untuk  dapat  menjadi  pembuka  bagi wacana  baru  dan  dapat  mendorong peneliti lain untuk mengkaji masalah-masalah yang terkait dengan sikap politik PNS berdasarkan  kajian  ilmu  lainnya, sehingga  dapat  melengkapi  hasil penelitian ini sebagai bahan pertimbangan bagi pembinaan
Birokrasi  di  Pemerintah  Kabupaten Tabanan.

## Tujuan Khusus
Adapun  tujuan  khusus  penelitian ini adalah sebagai berikut :
a. Untuk menjelaskan dan mendeskripsikan  pertimbangan hukum  (ratio  legis)  maupun pertimbangan  lainnya  terkait dengan    kenetralitasan  Birokrasi serta Untuk mengetahui pengaruh perubahan sistem politik  terhadap  perkembangan keanggotaan  Pegawai  Negeri Sipil  dalam partai politik; b. Untuk  mengetahui  Faktor  yang dapat  menjamin  kenetralitasan
Birokrasi dalam pemilihan kepala daerah secara langsung di Kabupaten Tabanan.

## Manfaat Penelitian
Atas  dasar  tujuan  tersebut, maka penelitian
ini diharapkan bermanfaat,  baik  dari  tinjauan  teoritis maupun dari tinjauan praktis, yaitu :
1. Secara  teoritis,  hasil  penelitian ini diharapkan akan meningkatkan  pemahaman  atas netralitas    Birokrasi  baik  dari aspek  hukum  maupun  aspek politik.  Disamping    itu  pula,
Untuk  memberikan  kontribusi berupa saran-saran kepada Pemerintah Daerah dalam membentuk birokrasi pemerintah  yang  netral,  efisien dan efektif; 2. Secara  praktis,  hasil  penelitian ini  diharapkan  dapat  menjadi bahan pertimbangan dan
evaluasi terkait dalam kenetralitasan  Birokrasi  dalam pemilihan Kepala Daerah secara
langsung .
Penelitian  ini  merupakan  suatu penelitian  yuridis  normatif,  oleh  karena itu untuk menganalisa netralitas birokrasi dalam pemilihan kepala daerah,    menggunakan  landasan  teori: Negara  Hukum,  Teori  Perundang- undangan,  Konsep  Birokrasi,  Konsep Netralitas,  Konsep  Demokrasi,  dan Konsep  Pemerintahan  yang  baik  (Good Governance).
Yang dimaksudkan dengan landasan  teoritis  adalah  upaya  untuk mengidentifikasikan teori hukum, konsep – konsep, asas – asas hukum dan lain  –  lain.  Umumnya  teori  bersumber dari  Undang  –  undang,  buku  –  buku karya  tulis  bidang  ilmu  dan  laporan penelitian
.

## METODE

## Jenis Penelitian
Sesuai dengan substansi permasalahan  hukum  yang  hendak dianalisis,  penelitian  ini  merupakan penelitian  hukum  nrmatif  ,  untuk menemukan  aturan  hukum,  prinsip- prinsip  hukum,  maupun  doktrin- doktrin  hukum  guna  menjawab  isu hukum. Penelitian hukum dilakukan untuk  menghasilkan  argumentasi, teori,  atau  konsep  baru  sebagai preskripsi dalam menyelesaikan masalah  yang  dihadapi.  Jawaban
yang  diharapkan  dalam  penelitian hukum adalah,  right,  appropriate, in appropriate  or  wrong,  yang  bersifat normatif  (dogmatik)  yaitu  suatu penelitian yang terutama menganalisis ketentuan-ketentuan hukum  positif  maupun  asas-asas hukum, dengan melakukan penjelasan secara sistematis. ketentuan  hukum  dalam  sebuah kategori hukum tertentu, menganalisis hubungan antara ketentuan  hukum,  menjelaskan  dan memprediksi pengembangan
kedepan  .  meneliti  hukum  dengan mengkaitkan  dengan  aspek  non hukum,  yaitu  aspek  politik.  Dalam hal  ini  hukum  dipandang  sebagai sarana  atau  alat  untuk  mengatur masyarakat,  yang  tidak  lepas  dari pengaruh aspek sosial, ekonomi dan aspek  lainnya,  “Tindakan  apapun yang  akan  diambil  oleh  pemegang peran,  lembaga-lembaga  pelaksana maupun  pembuat  undang-undang selalu berada dalam lingkup kompleksitas kekuatan-kekuatan sosial,  budaya  ekonomi  dan  politik, dsb. Seluruh kekuatan-kekuatan sosial  itu  selalu  ikut  bekerja  dalam setiap  upaya  untuk  memfungsikan peraturan-peraturan yang berlaku  .

## Jenis Pendekatan
Untuk menganalisis permasalahan  yang  ada,  Penelitian ini  menggunakan  jenis  pendekatan perundang  –  undangan  ( statute approach), pendekatan konsep (conceptual  research),  pendekatan
historis  (historical  approach)    dan penelitian  hukum  sosiologis  (socio- lega research) yang bersifat eksploratif, dimaksudkan untuk menelaah sinkronisasi Undang-
undang  Pokok  Kepegawaian  (UU No.  43  Tahun  1999)  khususnya Pasal  3  yang  mengatur  larangan PNS  menjadi  anggota  parpol,  yang bertentangan  terhadap  konstitusi (UUD 1945).

## Sumber Bahan Hukum
Untuk menunjang pembahasan terhadap permasalahan yang diajukan  sumber  bahan  hukum  di peroleh dari :
a. Bahan Hukum Primer
Dalam  penulisan  Tesis ini  digunakan  bahan  hukum yang  bersifat  mengikat  yang bersumber dari peraturan perundang-undangan
(Undang-undang  Nomor  43
Tahun  1999  tentang  Pokok- pokok Kepegawaian, yang ditindaklanjuti dengan dikeluarkannya PP 5/1999 dan diganti  dengan  PP  12/    1999, Surat Edaran Menteri Pedayagunaan Aparatur Negara Nomor : SE/18.1/M.PAN/5/2004,  Surat Kepala  Badan  Kepegawaian Nasional Nomor K.26- 17/V.19-14/99  perihal  PNS yang  Menjadi  Anggota  Partai Politik,  Surat  Ketua  KPU Nomor  1077/15/VI/2004,  dan
juga  sikap  ketiga  dari  6  Sikap Keputusan Musyawarah Nasional  ke-5  Korpri  yang merupakan satu-satunya organisasi PNS di luar kedinasan, menyatakan  “ PNS tidak  melibatkan  diri  dalam kegiatan  Parpol”  Undang-
undang  Nomor  31  Tahun
2002,  tentang  Partai  Politik,
Undang-undang  Nomor  32 Tahun 2004, tentang
Pemerintahan Daerah.
b. Bahan Hukum Sekunder
Bahan  hukum  yang dalam  penelitian  ini  berupa  : bahan  hukum  yang  bersumber dari pendapat para ahli hukum/doktrin-doktrin yang ada kaitan dengan permasalahan  yang  dibahas juga  di  dapat  melalui    Buku, Literatur, majalah ilmiah,
jurnal  yang  ada  kaitannya dengan  permasalahan,  yaitu
Tinjauan  Pemilihan  kepala daerah
c. Bahan hukum tertier
yaitu bahan yang memberikan petunjuk maupun  penjelasan  terhadap bahan  hukum  primer  dan bahan hukum sekunder, seperti kamus (hukum), ensiklopedia  dan  sebagainya yang berkaitan dengan penelitian ini.

## Teknik Pengumpulan Bahan Hukum
Sesuai  dengan  tujuan  penelitian ini,  maka  fokus  obyek  penelitian  akan diarahkan pada :
1. Netralitas  Pegawai  Negeri
Sipil, untuk menegaskan asumsi yang menjadi pertimbangan  kenetralitasan birokrasi berupa larangan menjadi anggota parpol dalam Pilkada; 2. Perkembangan    Netralitas Birokrasi dan membandingkan dengan karakteristik peraturan perundang-undangan yang mengatur  keanggotaan  PNS dalam  partai  politik  serta, menelaah  faktor  yang  dapat menjamin kenetralitasan birokrasi  dalam  pemerintaha Untuk  memperoleh  informasi tersebut  maka  bahan  hukum yang menjadi obyek penelitian adalah bahan hukum sekunder yang meliputi :
1. Bahan  hukum  primer,  yaitu  bahan- bahan hukum yang mengikat, terdiri dari :
a. Norma  atau  kaedah  dasar,  yaitu Pembukaan  Undang-Undang Dasar 1945.
b. Peraturan  Perundang-undangan
yang berkaitan dengan manajemen  kepegawaian  dan netralitas PNS, antara lain : (a) Undang-undang Pokok
Kepegawaian,  Undang-
undang  Partai  Politik, dan  Undang-undang  lain yang terkait ; (b) Peraturan Pemerintah tentang  Larangan  PNS menjadi  Anggota  Parpol dan  PP lain yang terkait ; (c) Petunjuk Pelaksanaan (Juklak)  dan  petunjuk Teknis  (Juknis)  tentang pelaksanaan netralitas PNS. 2. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan yang memberikan penjelasan mengenai  bahan  hukum  primer, seperti  rancangan  undang-undang, hasil  hasil  penelitian,  pendapat pakar  hukum,  risalah  pembahasan RUU tentang Pokok-pokok Kepegawaian,  serta  catatan-catatan sejarah mengenai kondisi dan sistem politik pada masa lalu.
3. Bahan  hukum  tertier,  yaitu  bahan yang  memberikan  petunjuk  maupun penjelasan  terhadap  bahan  hukum primer  dan  bahan  hukum  sekunder, seperti kamus (hukum), ensiklopedia 4. Selanjutnya  bahan  hukum  primer, sekunder  dan  tertier  dikumpulkan berdasarkan  metode  sistematis  serta dicatat  pada  kartu-kartu  dengan ukuran  tertentu.  Dalam  kartu  ini juga  dicatat  sumber  darimana  data tersebut diperoleh (nama pengarang/ penulis,  judul  buku  atau  artikel, impresium, halaman, dan lain sebagainya.    Kartu-kartu  tersebut kemudian disusun berdasarkan
pokok  bahasan  untuk  memudahkan analisis  dan  pada  kartu  juga  dicatat konsep-konsep yang ada hubungannya dengan Netralitas
Birokrasi  dalam  Pemilihan  Kepala Daerah secara langsung.

## Teknik Pengolahan dan  Analisis Bahan Hukum
Sesuai dengan penelitian hukum normatif,  maka  dalam  penelitian  ini yang diperoleh lewat penelusuran dengan metode sebagaimana disebutkan di  atas.  Analisis  bahan  hukum  adalah proses penyederhanaan bahan hukum ke dalam  bentuk  yang  lebih  mudah  dibaca dan diinterpretasikan, secara : Deskripsi, Analitis, Sistematis, Evaluatif, Argumentatif dan menguraikan bahan-bahan hukum secara  bermutu  dengan  bentuk  kalimat yang  teratur,  runtun,  logis,  tidak tumpang  tindih  dan  efektif  sehingga memudahkan  interpretasi  bahan  hukum dan pemahaman hasil analisa komprehensif, artinya analisa dilakukan secara  mendalam  dan  berbagai  aspek sesuai dengan lingkup penelitian. Metode  analisis  yang  dipergunakan adalah  metode  bahan  hukum  dilakukan dengan teknik deskripsi, Analitis, interpretasi,  dan  argumentasi,  yaitu dengan :
1. mengidentifikasi dan mendeskripsikan ciri-ciri konfigurasi  politik  dan  karakter produk  peraturan  kepegawaian, dengan menelusuri sejarah perkembangan peraturan perundang-undangan tentang
keanggotaan  PNS  dalam  partai politik ;
2. menganalisis  karakter  peraturan perundang-undangan
dengan berdasarkan  landasan  teori  dan konsep  yang  berkaitan,  antara lain mengenai : konsepsi demokrasi dan konsepsi netralitas,  asas-asas  perundang-
undangan,  kedudukan  Birokrasi, dan lain-lain.
Selanjutnya  dilakukan  penilaian berdasarkan  alasan-alasan  yang  bersifat penalaran hukum, yakni dengan mengemukakan  doktrin  dan  asas-asas yang berkaitan dengan disiplin Pegawai Negeri Sipil.

## PEMBAHASAN

## Netralitas PNS
Dalam  netraitas  PNS    sesuai aspek  peraturan  perundang-undangan sudah  jelas  di  atur  mulai  dari  Undang- Undang sampai dengan Peraturan Kepala  Badan  Kepegawaian  Negara. Sederetan peraturan perundang-
undangan dimaksud  adalah :
1. Undang-Undang  Nomor  43  Tahun 1999  tentang    Perubahan  Atas
Undang-Undang  Nomor  8  Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian; 2. Undang-Undang Nomor Nomor  32
Tahun  2004  tentang  Pemerintahan
Daerah;
3. Undang-Undang  Nomor  10  Tahun 2008  tentang  Pemilu  Anggota DPR, DPRD, dan DPD;
4. Undang-Undang  Nomor  42  Tahun 2008  tentang  Pemilu  Presiden  dan Calon Wakil Presiden;
5. Peraturan  Pemerintah  Nomor  37 Tahun  2004  tentang  larangan  PNS menjadi Anggota Partai Politik;
6. Peraturan  Pemerintah  Nomor  17 Tahun 2005 Jo Peraturan Pemerintah  Nomor  6  Tahun  2005 tentang  Pemilihan,  Pengesahan,
Pengangkatan,  dan  Pemberhentian Kepala  Daerah  dan  Wakil  Kepala Daerah;
7. Peraturan  Pemerintah  Nomor  53
Tahun 2010 tentang Disiplin PNS; 8. Peraturan Kepala Badan Kepegawaian  Negara  Nomor  10 Tahun  2005  tentang  PNS  yang menjadi  calon  Kepala  Daerah  dan
Calon Wakil Kepala Daerah;
9. Surat  Kepala  Badan  Kepegawaian Negara Nomor: K.26-30/V.31-3/99 tanggal  12  Maret  2009  tentang Netralitas  PNS  dalam  Pemilihan Umum  Calon  Legislatif  dan  Calon Presiden/Wakil Presiden.
10. Undang  Undang  Nomer  7  Tahun 2018 tentag Pemilu
Berdasarkan  Pasal  3  Undang- Undang  Nomor  43  Tahun  1999  tentang
Perubahan Atas Undang-Undang
Nomor  8  Tahun  1974  tentang  Pokok- pokok  Kepegawaian,  Pegawai  Negeri sebagai  unsur  aparatur  Negara  harus netral  dari  pengaruh  semua  golongan dan  Partai  Politik,  tidak  diskriminatif dalam  memberikan  pelayanan  kepada
masyarakat, dan dilarang menjadi
Anggota  dan/atau  Pengurus  Partai Politik.  Pegawai  Negeri  Sipil  yang menjadi  Anggota  dan/atau  Pengurus
Partai Politik harus diberhentikan sebagai Pegawai Negeri Dalam  Undang-Undang  Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Pemilu, Undang- Undang  Nomor  10  Tahun  2008  tentang Pemilihan  Umum  Anggota  DPR,  DPD, dan DPRD, dan Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan  Umum  Presiden  dan  Wakil Presiden,  antara  lain  ditentukan  bahwa
Pegawai  Negeri  Sipil  sebagai  warga
Negara dan anggota masyarakat diperbolehkan mengikuti kegiatan kampanye sebagai Peserta Kampanye. Selanjutnya pada Peraturan
Pemerintah  Nomor  53  Tahun  2010 tentang  Disiplin  Pegawai  Negeri  Sipil, masalah netralitas Pegawai Negeri Sipil sudah  di  atur  dalam  Pasal  4  angka  12, 13,  14,  dan  15,  dimana  setiap  Pegawai Negeri Sipil dilarang :
Pasal  12  memberikan  dukungan kepada  calon  Presiden/Wakil  Presiden, Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan Perwakilan Daerah, atau Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan cara:
a. ikut  serta  sebagai  pelaksana kampanye;
b. menjadi peserta kampanye dengan  menggunakan  atribut partai atau atribut PNS;
c. sebagai peserta kampanye dengan mengerahkan PNS lain; dan/atau d. sebagai peserta kampanye dengan  menggunakan  fasilitas negara;
Pasal  13  memberikan  dukungan kepada  calon  Presiden/Wakil  Presiden dengan cara:
a. membuat  keputusan  dan/atau tindakan  yang  menguntungkan atau  merugikan  salah  satu pasangan  calon  selama  masa kampanye; dan/atau
b. mengadakan kegiatan yang mengarah  kepada  keberpihakan terhadap  pasangan  calon  yang menjadi peserta pemilu sebelum,  selama,  dan  sesudah masa kampanye meliputi pertemuan,  ajakan,  himbauan, seruan,  atau  pemberian  barang kepada  PNS  dalam  lingkungan unit kerjanya, anggota keluarga, dan masyarakat; Pasal  14  memberikan  dukungan kepada calon anggota Dewan
Perwakilan  Daerah  atau  calon  Kepala Daerah/Wakil  Kepala  Daerah  dengan cara memberikan surat dukungan disertai foto kopi Kartu Tanda Penduduk atau Surat Keterangan Tanda Penduduk  sesuai  peraturan  Perundang- undangan;  dan  Pasal  15  memberikan dukungan kepada calon Kepala Daerah/Wakil  Kepala  Daerah,  dengan cara:
a. terlibat dalam kegiatan kampanye  untuk  mendukung calon Kepala Daerah/Wakil
Kepala Daerah;
b. menggunakan fasilitas yang terkait  dengan  jabatan  dalam kegiatan kampanye;
c. membuat  keputusan  dan/atau tindakan  yang  menguntungkan atau merugikan salah satu pasangan  calon  selama  masa kampanye; dan/atau
d. mengadakan kegiatan yang mengarah  kepada  keberpihakan terhadap  pasangan  calon  yang menjadi peserta pemilu sebelum, selama, dan sesudah masa kampanye  meliputi  pertemuan,
ajakan,  himbauan,  seruan,  atau pemberian  barang  kepada  PNS dalam  lingkungan  unit kerjanya, anggota keluarga, dan masyarakat. Sebagai  pelaksanaan  ketentuan Undang-undang tersebut telah
ditetapkan Peraturan Pemerintah Nomor 37  Tahun  2004  tentang  Larangan Pegawai  Negeri  Sipil  menjadi  Anggota Partai  Politik,  yang  menegaskan  bahwa sejak  ditetapkannya  Undang-undang Nomor  43  Tahun  1999,  maka  PNS dilarang  menjadi  anggota  dan  atau pengurus  parpol.  PNS  yang  menjadi anggota dan atau pengurus parpol harus diberhentikan  sebagai  PNS,  yaitu  :  1. diberhentikan  dengan  hormat  sebagai PNS  apabila  telah  memberitahukan terlebih  dahulu  kepada  pejabat  yang berwenang  ;  2.  diberhentikan  tidak dengan  hormat  sebagai  PNS  apabila
tidak  memberitahukan  terlebih  dahulu kepada pejabat yang berwenang.
Ketentuan larangan menjadi anggota dan atau parpol juga diberlakukan bagi Calon Pegawai
Negeri  Sipil,  yang  ditegaskan  dalam
Peraturan  Pemerintah  11  Tahun  2002 tentang  Perubahan  Atas  Peraturan Pemerintah  98  Tahun  2000  tentang Pengadaan Pegawai Negeri Sipil. Dalam perkembangannya prinsip
netralitas  PNS  tersebut  juga  diterapkan dalam  pelaksanaan  Pemilihan  Umum baik  Pemilihan  Presiden,  Anggota Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  Dewan Perwakilan  Daerah  serta  Pemilihan Kepala  Daerah  (Pilkada),  yaitu  dalam Peraturan  Pemerintah  Nomor  6  Tahun 2005  yang  tiga  kali  diubah  terakhir dengan  dengan  Peraturan  Pemerintah Nomor 49 Tahun 2008.
Upaya yang dilakukan untuk netralitas PNS
Catatan  berbagai  media  massa menunjukkan  betapa  netralitas  politik Pegawai  Negeri  Sipil  merupakan  hasil perjuangan yang keras untuk melepaskan diri dari tekanan kepentingan politik penguasa pada masa lalu  utamanya  pada  masa  Orde  Baru.
Sehingga  sejak  ditetapkannya  netralitas sebagai paradigma baru dalam
pembinaan  PNS,  netralitas  seakan menjadi  sesuatu  yang  “sakral”  dan partai politik seolah menjadi bagian dari “organisasi  terlarang”  dan  siapapun yang  mengkritisi  kebijakan  netralitas tentu  akan  mendapat  kecaman.  Apalagi PNS  yang  kedapatan  “ada  main”
dengan  parpol  atau  terlibat  kegiatan politik  praktis  akan  mendapat  sanksi tegas  dari  yang  ringan  berupa  tegoran sampai  yang  paling  berat  berupa pemberhentian.
Sosialisasi kepada seluruh  jajaran  PNS  maupun  kepada masyarakat  luas  gencar  dilaksanakan melalui  berbagai  forum  dan  media,
terutama menjelang pelaksanaan Pemilihan  Umum  (Pemilu)  maupun Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada). Hal ini  dapat  dimaklumi  karena  terkait dengan  kesadaran  hukum  masyarakat, utamanya  di  kalangan  PNS  yang  wajib mentaati peraturan perundang-undangan yang berlaku sebagai ius constitutum.
Netralitas birokrasi diartikan sebagai tindakan yang sengaja dirancang dan dilakukan oleh institusi birokrasi dan individu  PNS  untuk  menjaga  jarak  yang sama  terhadap  para  kandidat  dalam proses  pemilu.  Netralitas  politik  juga diartikan  sebagai  upaya  dan  sekaligus pengkondisian  untuk  menjaga  ketidak berpihakan institusi birokrasi dan individu  PNS  pada  proses  kompetisi untuk mendapatkan kekuasaan politik.
Dengan  posisi  netral  tersebut birokrasi  diharapkan  mampu  berlaku independen dan profesional dalam menjalankan  fungsinya.  Di  samping  itu birokrasi  yang  netral  dan  profesional merupakan prasyarat penting bagi terselenggaranya  proses  politik  yang demokratis.    Dalam  tataran  yuridis formal  sebenarnya  netralitas  PNS  dalam pilkada  telah  diatur  seperti  dalam Peraturan  Pemerintah  Nomor  6  Tahun 2005  tentang  Pemilihan,  Pengesahan,
Pengangkatan dan Pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah ,  yang  merupakan  petunjuk  pelaksanaan dari  Undang-Undang  Nomor    32  Tahun 2004  Tentang    Pemerintahan  Daerah  , bunyi  Pasal  54  ayat  (1)  hurup  c mengatakan    larangan  anggota  DPRD merangkap  sebagai pegawai  negeri sipil, anggota  TNI/Polri,  pegawai  pada  badan usaha  milik  negara,  badan  usaha  milik daerah dan/atau badan lain yang anggarannya bersumber dari
APBN/APBD    dan    Pasal  79  ayat  (4) yang menyatakan bahwa pasangan calon dilarang melibatkan pegawai negeri sipil, anggota Tentara Nasional Indonesia, dan anggota  Kepolisian  Negara  Republik Indonesia sebagai peserta kampanye dan juru  kampanye  dalam  pemilihan  kepala daerah dan wakil kepala daerah. Maupun
Surat  Edaran  Menteri  Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor SE/18.1/M.PAN/5/2004  tentang  Sanksi bagi  Pegawai  Negeri  Sipil  yang  terlibat dalam Kampanye. Penelitian mengenai
implementasi  kebijakan  netralitas  PNS juga  pernah  dilakukan  oleh  Pusat Penelitian  dan  Pengembangan  Badan
Kepegawaian  Negara  pada  tahun  2005 dengan responden meliputi PNS, Anggota  DPRD  yang  berasal  dari  PNS, Anggota KPUD Provinsi, serta masyarakat  di  10  provinsi.  Dalam penelitian  tersebut  lebih  merupakan evaluasi  terhadap  tingkat  kesadaran hukum  mengenai  kebijakan  netralitas PNS yang berlaku (ius constitutum) yang bersifat deskriptif, dengan asumsi bahwa kebijakan  netralitas  PNS  tersebut  telah
mendapat  legitimasi  karena  telah  diatur
dalam Undang-undang Pokok
Kepegawaian  sehingga  wajib  untuk ditaati,  terlepas  dari  persoalan  apakah kebijakan tersebut sudah tepat.

## Seperti  berdasarkan  ketentuan
Pasal  2  huruf    f    Undang  Undang Nomer  5  Tahun  2014    tentang  ASN , bahwa  “  setiap  pegawai  ASN  tidak berpihak  dari  segala  manapun  dan  tidak memihak kepentingan siapapun
Putusan  Mahkamah  Konstitusi nomer  41  /PUU-XIII-/2014 Tanggal  6
Juli  2015,  PNS  yang  mencalonkan  diri menjadi caon Gubernur / Wakil
Gubernur,  Bupati  dan    Waki  Bupati,
Wali  Kota  dan  Wakil  Wali  Kota menyatakan  penguduran  dirnya  seecara tertulis  sebagai  PNS  sejak  ditetapkan sebagai calon peserta Pemilihan Gubernur/ wakl Gubernur, bupati/ Wakil
Bupati,  Wali  Kota/  Wakl  Wali  Kota Kemudian  di  tiap  tiap  Instansi    dientuk Model  pengawasan  dengan  membetuk tim    di  tiap  tiap  instansi    yag  tugasnya mengawasi  PNS  trutama  prilaku  PNS yang ada  hubungannya  dengan    masalah politik
PNS  merupakan  sarana  alternatif untuk  mewujudkan  good  governance guna  mencapai  tujuan  yang  sebenarnya yaitu  kesejahteraan  masyarakat.  Dalam upayanupaya  nyanng  dapat  dilakukan untuk  menjamin  netralinas  PNS  maka perlu ditngkatkan sosialisasi dan
pengaraan  pengarahan  pmpinan  kepada PNS  seperti  dalam  upacara  bendera rapat kerja dan sebagainya

## KESIMPULAN
Dari  uraian  tersebut  di  atas dapatlah disimpulkn sebagai berikut :
1. Tentang    netrlitas  PNS  dalam reformasi  birokrasi,  Pemerintah telah  menetapkan  kebijakan  baru dalam  pembinaan  Pegawai  Negeri Sipil  (PNS)  sebagai  bagian  dari peraturan perundang undangan seperti  disiplin  pegawai  negeri  dan Undang Undang partai politik
2. Upaya    untuk  menjamin  netralitas PNS  dilakukan dengan sosialiasasi dan  pendekatan  pendekatan    pada waktu  upacara  bendera,  sosialisasi rapat rapat kerja,pegawasan sehingga  netralitas  PNS  dapat terwujud  secara  maksimal  Model pengawasan dengan membetuk  tim di tiap tiap instansi  yang tugasnya mengawasi PNS

## DAFTAR PUSTAKA
Abdul Kadir Muhammad, 2004, Hukum
dan Penelitian Hukum, Penelitian  Hukum,  PT.  Citra Aditya Bakti, Bandung. Abdullah,  Rozali,  2005,  Pelaksanaan Otonomi Luas dengan Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung, Raja Grafindo Persada, Jakarta. Abdullah, Syukur, 1991, Budaya Birokrasi Indonesia dalam Alfian dan Nazaruddin Sjamsudin  (ed).  Profil  Budaya
Politik Indonesia, Pustaka Utama Grafiti, Jakarta. Abidin,  2004,    Pelaksanaan  Pemilihan Kepala  Daerah  Dalam  Dimensi Hukum, Jakarta :  CV Rajawali
Agustino, Leo, 2005, Politik &
Otonomi  Daerah,  Untirta  Press, Banten.
A. Hamid S. Attamimi, 1992, Teori
Perundang-undangan  Indonesia (Suatu  sisi  Ilmu  Pengetahuan Perundang-undangan  Indonesia yang Menjelaskan dan Menjernihkan Pemahaman), Pidato Pengukuhan Jabatan Guru  Besar  Tetap  Fakultas Hukum  Universitas  Indonesia, Jakarta.
Alamsyah,  Kamal,  Konflik  Pilkada Cederai Nilai Demokrasi, Piliran Rakyat,  didownload  dari  :  http: www.pikiran_rakyat.com.
Afadlal, dkk, 2003, Dinamika Birokrasi Lokal  Era  Otonomi  Daerah,
Pusat  Penelitian  Politik  (PLP) LIPI.
Afan  Gaffar,  1999,  Politik  Indonesia  : Transisi  Menuju  Demokrasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Amiruddin,  2004,  Pengantar  Metode
Penelitian  Hukum,  PT  Raja
Grafindo Perkasa, Jakarta.
Anwar Arifin, 2003, Tujuan Komunikasi Politik Citra Politik, Pendapat Umum
Partisipasi  politik  dan  Pemilu, Jakarta :LPK DPP Partai Golkar.
Arbi  Sanit,  1998,  Reformasi  politik, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Bagir    Manan,  1993,  Dasar-dasar
Perundang- Undangan di Indonesia, Indo. Hill,co. Jakarta. Bagir    Manan,  1994,  Hubungan  antara Pusat  dan    Daerah  menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta. Batinggi,  Ahmad,  1999,  Suplemen Modul  ;  Manajemen  Pelayanan Umum,  Materi  Pokok  :  IPEM 4429 : Sejarah Netralitas Birokrasi  Pemerintah  Indonesia dalam  Memberikan  Pelayanan Umum Kepada Masyarakat, Universitas Terbuka didownload melalui http.www.Universitas_Terbuka. Com. Budiardjo, Miriam, 1996, Demokrasi di Indonesia – Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Pancasila, Gramedia, Jakarta. Budiyanto,  2004,  Kewarganegaraan, PT. Erlangga, Jakarta. Davey, KJ, 1988, Pembiayaan Pemerintah daerah, Praktek- Praktek Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga, Penerbit  Universitas  Indonesia,
Jakarta.
Dwipayana, Ari, 005, “Sebelas Problematika  Pilkadal,”  Buletin
Himpunan  Mahasiswa,  Nomor 01, Tahun 1, Mei.
Dwiyanto,  Agus,  2001,  Reformasi Birokrasi  Publik  di  Indonesia, PSKK-UGM, Yogyakarta.
English  Nainggolan,  2005,  Kenggotaan Pegawai  Negeri  Sipil  Dalam Partai  Politik  Dan  Implikasinya
Pada  Netralitas  Birokrasi,  Suatu Tinjauan  Yuridis  Normatif  dan Empirik,  Tesis  Magister  Ilmu Hukum Universitas Krisna Dwipayana, Jakarta.