## BHUMI: Jurnal Agraria dan Pertanahan
Received: January 8, 2021; Reviewed: May 7, 2021; Accepted: May 25, 2021.
To cite this article: Gaol, H.S.L & Hartono, R. N. 2021. Political Will Pemerintah Terhadap Pengelolaan Hutan Adat Sebagai Upaya Penyelesaian Konflik Agraria, Bhumi, Jurnal Agraria dan Pertanahan , 7(1), 42-56.
DOI: 10.31292/bhumi.v7i1.468
Copyright: ©2021 Heru Saputra Lumban Gaol, Rizky Novian Hartono. All articles published in Jurnal Bhumi are licensed under a Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0 International license.

## Regular Research Article

## POLITICAL WILL PEMERINTAH TERHADAP PENGELOLAAN HUTAN ADAT SEBAGAI UPAYA PENYELESAIAN KONFLIK AGRARIA
Heru Saputra Lumban Gaol 1* & Rizky Novian Harton0 2
1 Laboratorium Hukum Keperdataan, Fakultas Hukum, Universitas Surabaya 2 Alumnus Fakultas Hukum, Universitas Surabaya *Koresponden E-mail: herusaputra@staff.ubaya.ac.id
Abstract : Article 67 of The Law of The Republic of Indonesia Number 41 year 1999 concerning Forestry stated that Affirmation of existence and extinction of indigenous law shall be stipulated in Regional Regulation. Local governments play essential roles in making a Regional Regulation to provide recognition of the traditional rights of indigenous peoples. In fact, political will of the local governments is not powerful enough to provide the protections intended. There are so many indigenous people who become the victims of endless agrarian conflicts, especially regarding customary forests. This paper uses normative approach that focuses on examining the forestry law and the existence of the indigenous people. At the end of this article, there are some alternative ways that local government could apply to handle the conflicts, namely encouraging the local governments to have powerful political will in order to create regulations regarding indigenous people recognition. Government should hasten the process of creating a bill concerning Indigenous People Protections and therefore there will be a legal certainty of the indigenous people in Indonesia.
Keywords : Agrarian Conflicts, Indigenous People, Regional Regulation, Political Will
Intisari :  Pasal  67  Undang-Undang  Kehutanan  mensyaratkan  bahwa  instrumen  pengukuhan  mengenai keberadaan masyarakat adat adalah melalui Peraturan Daerah. Pemerintah daerah memegang peranan penting dalam  mengeluarkan  kebijakan  berupa  regulasi  daerah  untuk  memberikan  pengakuan  terhadap  hak-hak tradisional masyarakat adat. Faktanya, political will yang dimiliki oleh pemerintah daerah belum cukup kuat untuk memberikan perlindungan hukum yang dimaksud. Banyak masyarakat adat yang menjadi korban dari konflik agraria yang tak berkesudahan, khususnya mengenai hutan adat. Tulisan ini merupakan tulisan hukum normatif yang berfokus menelaah regulasi hukum terkait kehutanan dan posisi masyarakat adat sebagai suatu dinamika sosial. Pada akhir bagian tulisan akan diberikan beberapa alternatif yang dapat dilakukan oleh pemerintah dalam menghadapi konflik masyarakat adat, pemerintah, dan perusahaan, yakni mendorong agar pemerintah daerah memiliki strong political will untuk mengeluarkan kebijakan berupa Peraturan Daerah yang mengakui keberadaan masyarakat adat.  Pemerintah  juga  harus segera  melakukan pengesahan  terhadap  Rancangan  Undang-Undang Perlindungan Masyarakat Hukum Adat untuk memberikan kepastian hukum bagi masyarakat adat dan hak-hak tradisonalnya.
Kata Kunci : Konflik Agraria, Masyarakat Adat, Peraturan Daerah, Political Will .

## A. Pendahuluan
Seluas  120,6  juta  hektar  luas  daratan  Indonesia  didistribusikan  sebagai  area  Kawasan  Hutan (Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan Republik Indonesia, 2018). Dengan demikian, sudah sewajarnya masyarakat Indonesia menggantungkan hidupnya sehari-hari melalui hutan dan menjadikan masyarakat Indonesia bercorak agraris. Rezim Udang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (UU  Kehutanan)  sendiri  telah  lama  melekatkan  pengelola  kawasan  hutan  sumber  daya  alam  pada masyarakat hukum adat (Wicaksono & Malik, 2018). Ini artinya, eksistensi masyarakat adat diakui oleh hukum negara sebagai salah satu entitas yang memiliki hak dalam pengelolaan kawasan hutan sumber daya alam tersebut. Sebenarnya jauh sebelum upaya advokasi penetapan hutan adat ramai diberitakan, secara  sosiologis  masyarakat  adat  dengan  hukum  adatnya  telah  lama  hidup  berdampingan  dengan kawasan hutan sumber daya alam. Hal demikian ternyata tidak membuat masyarakat adat bebas dari persoalan menyangkut konflik agraria, khususnya terkait konflik hutan adat. Konflik agraria terus saja terjadi, baik konflik yang bersifat horizontal (internal) maupun yang bersifat vertikal (dengan negara dan pemilik modal atau korporasi).
Sepanjang tahun 2016-2019, Tim Percepatan Penyelesaian Konflik Agraria (TPPKA) dan Kantor Staf Kepresidenan (KSP) mencatat terdapat 666 kasus konflik agraria yang melibatkan 176.132 kepala keluarga dengan luas lahan sebesar 457.084 hektar. Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) juga mencatat telah terjadi 28 konflik agraria dalam kurun waktu bulan Maret hingga Juli. Konflik ini juga sejalan dengan tindakan “kriminalisasi” terhadap masyarakat adat. Salah satunya adalah kasus penangkapan Efendi Buhing selaku tokoh Adat Laman Kinipan. Efendi Buhing ditahan atas upaya melakukan pembelaan diri karena hutan adat di Desa Kinipan akan dikonversi menjadi perkebunan sawit oleh PT. Sawit Mandiri Lestari selaku perusahaan pemegang konsesi (Raja, 2020).
Konflik agraria terkait kawasan hutan adat ini sebenarnya dipengaruhi oleh kekuatan struktur negara yang kenyataanya selalu menekan otonomi masyarakat adat. Otonomi masyarakat adat seringkali harus berhadapan dengan struktur negara yang jauh lebih kuat dari hukum masyarakat adat tersebut, yaitu otonomi Pemerintah Daerah. Keberadan Pasal 67 ayat UU Kehutanan memperlihatkan bahwa “Peraturan Daerah” menjadi satu-satunya mekanisme pengakuan eksistensi masyarakat adat merujuk pada kalimat “pengukuhan keberadaan dan hapusnya masyarakat hukum adat ditetapkan dengan Peraturan Daerah” dalam  ketentuan  tersebut.  Interpretasi  pada  bahasa  undang-undang  ini  secara  jelas  menjadikan prasyarat  Peraturan  Daerah  sebagai  instrumen  utama  pelaksanaan  pengakuan  masyarakat  adat  dan haknya dalam melakukan kegiatan pengelolaan kawasan hutan. Hal ini menjadikan pemerintah daerah menjadi faktor utama yang dapat menghambat sekaligus penentu pelaksanaan hak bagi masyarakat adat dalam UU Kehutanan itu sendiri.
Terlebih dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (UU Minerba), terdapat paradigma baru mengenai kewenangan penguasaan, pengelolaan hingga perizinan mineral dan batubara yang sebelumnya turut melibatkan pemerintah daerah namun terkini atribusi kewenangan tersebut  dicabut  dan  berpindah  kepada  pemerintah  pusat.  Dengan  paradigma  baru  tersebut  justru akan menimbulkan berbagai problematika lainnya, yakni semakin meningkatnya kerusakan dan/atau pencemaran  lingkungan  akibat  kegiatan  usaha  pertambangan  sebab  pemerintah  daerah  tidak  lagi memiliki kewenangan untuk mengeluarkan kebijakan pengelolaan lingkungan hingga pengawasan.
Kebijakan politik-ekonomi pemerintah daerah yang cenderung berpihak pada investasi skala besar juga menghambat realisasi pengakuan hak-hak masyarakat adat (Wicaksono & Malik, 2018). Hal ini tidak lepas dari miskonsepsi bahwa negara berperan terhadap penguasaan sumber daya alam di dalam undang-undang. Dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) ditentukan bahwa “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai

## Bhumi: Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 7 No. 1 Mei 2021
oleh  negara  dan  dipergunakan  untuk  sebesar-besar  kemakmuran  rakyat”.  Kemudian,  dalam  Pasal  4 ayat (1) UU Kehutanan yang menentukan bahwa “Semua hutan di dalam wilayah Republik Indonesia termasuk  kekayaan  alam  yang  terkandung  di  dalamnya  dikuasai  oleh  Negara  untuk  sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Keberadaan kata “dikuasai” yang dalam hal ini terjadi perluasaan makna.
Konsepsi  penguasaan  negara  terhadap  sumber  daya  alam  khususnya  hutan,  cenderung diinpretasikan sebagai ideologi negara sebagai “forest corporation” sebagaimana dikemukan oleh Nancy Lee Peluso. Peran negara sebagai “forest corporation” cenderung mengarah pada orientasi profit dalam pengelolaan  kawasan  hutan,  misalnya pengelolaan  hutan  melalui  Perum  Perhutani  (Prawesthi  2016, 1786).  Bentuk  pemahaman  ini  dalam  sektor  swasta  diimplementasikan  berupa  pemberian  izin  atau konsesi yang diberikan bagi pemilik modal dalam mengelola hutan untuk sementara waktu. Akibatnya, arti  dari  penguasaan  negara  dengan  dalih  kemakmuran  rakyat  justru  sering  disalahgunakan  dan mengenyampingkan  konsep  pengelolaan  hutan  dengan  nilai-nilai  kearifan  dan  mengenyampingkan hak masyarakat adat.
Memang,  terdapat  ketentuan  yang  menentukan  penguasaan  hutan  oleh  Negara  tetap  harus memeprhatikan  hak  masyarakat adat, sebagaimana tertuang dalam  Pasal  4 ayat  (3)  UU  Kehutanan. Namun, ketentuan ini menyertakan pula syarat “sepanjang kenyataannya masyarakat adat masih ada dan diakui keberadaannya, serta tidak bertentangan dengan kepentingan nasional”. Frasa “kepentingan nasional”  ini  kemudian  memberikan  perspektif  yang  kabur  dan  tidak  realistis,  karena  seringkali kepentingan masyarakat adat untuk mengelola hutan tidak sejalan dengan kepentingan pembangunan nasional  itu sendiri.  Kemudian,  frasa  “sepanjang  kenyataan  masyarakat adat  masih ada dan diakui” menunjukan bahwa pengakuan ada atau tidak adanya masyarakat adat harus terlebih dahulu menjadi instrument.  Padahal,  kenyataannya  negara  sendiri  enggan  melegalisasikan  pengakuan  terhadap masyarakat adat tersebut.
Berkaitan dengan hal ini beberapa upaya Judicial Review terhadap UU Kehutanan juga telah dilakukan. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 terhadap Pasal 1 angka 6 UU Kehutanan telah merevisi  pengertian  hutan  adat  yang  semula  didefinisikan  sebagai  hutan  negara.  Saat  ini  dengan Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  35/PUU-X/2012  hutan adat didefinisikan sebagai  hutan yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat. Konsekuensinya, pemerintah harus mengakui bahwa masyarakat adat dan dimensi hukum adatnya memiliki wewenang terhadap pengelolaan wilayah hutan adat tersebut.
Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  35/PUU-X/2012  ini  sendiri  telah  membawa  dampak pada pembaharuan  hukum agraria  nasional.  Setelah  kehadiran putusan tersebut,  muncul  69 poduk hukum daerah baru yang mengatur mengenai masyarakat hukum adat dan pengakuan atas hak-hak tradisionalnya.  Sayangnya,  hanya  21  produk  hukum daerah yang  menampilkan  peta wilayah,  tanah, dan hutan adat (Wicaksono & Malik 2018, 32). Padahal, penetapan peta wilayah, tanah, maupun hutan adat adalah bentuk nyata serta komitmen pemerintah daerah dalam memberikan pengakuan terhadap keberadaan masyarakat adat. Ketiadaan pemetaan wilayah, tanah, maupun hutan adat yang jelas dan terpetakan akan mengaburkan bentuk kepastian hukum bagi masyarakat adat itu sendiri.
Persoalan legalitas keberadaan masyarakat hukum adat yang bertolak belakang dengan otonomi pemerintah  daerah  ini  tentu  akan  terus  membawa  gejolak  sendiri  bagi  masyarakat  adat.  Dinamika politik hukum, khususnya terkait penetapan produk hukum daerah untuk mengatur penetapan hutan adat menentukan bagaimana konflik agararia ini dapat dituntaskan. Tulisan ini akan menyampaikan ide bahwa pentingnya political will pemerintah dalam bentuk penyelarasan hak hutan adat yang sudah didefinisikan oleh Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012.

## B. Metode
Metode yang digunakan untuk menjawab problematika yang muncul adalah dengan menggunakan metodologi  penelitian  hukum  normatif.  Metodologi  penelitian  hukum  normatif  sebagai  penelitian hukum  doktrinal  akan  menelaah  aspek-aspek  internal  dalam  hukum  positif  sebagai  penelitian kepustakaan  ( library research ).  Data  sekunder  pada  metode  ini  dibedakan  menjadi  bahan  hukum primer dan bahan hukum sekunder (Benuf & Azhar, 2020).
Sumber  utama  atau  primer  penelitian  berangkat  dari  regulasi  terkait  UU  Pokok  Agraria,  UU Kehutanan,  dan  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  35/PUU-X/2012  dan  digunakan  alas  hukum dalam mengkaji konflik agraria dan hak masyarakat atas hutan adat yang berangkat dari miskonsepsi definisi dan disharmonisasi antara regulasi pusat, daerah dan norma hukum yang hidup. Sementara, naskah publikasi, laporan penelitian, dan jurnal-jurnal terkait hukum pertanahan digunakan sebagai bahan hukum sekunder yang melengkapi analisis dan pembahasan. Hal ini dilakukan untuk melihat sudut padang para ahli, akademisi, dan penelitian sebelumnya dalam mengkaji isu ini. Pada akhir tulisan akan ditarik logika berpikir deduktif yang menempatkan norma dan peraturan sebagai premis mayor, kemudian bahan hukum sekunder digunakan sebagai premis minor untuk menjawab persoalan terkait pentingnya political will pemerintah dalam upaya penyelarasan hak hutan adat yang sudah didefinisikan oleh Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012.

## C.  Miskonsepsi Pengertian Hutan Adat
Konsep  lampau  mendefinisikan  hutan  merupakan  tempat  bagi  seorang  raja  untuk  bersenang- senang  dan  berburu  (Kauzar,  2016).  Hutan  juga  dideskripsikan  sebagai  wilayah  yang  ditumbuhi sejumlah pepohonan yang cukup luas, dimana tumbuh-tumbuhan atau pepohonan tersebut kemudian menentukan lingkungan dari kawasan hutan tersebut (Dengler, 2016). Hutan juga didefinisikan sebagai suatu ekosistem yang menyimpan sumber daya alam berupa kayu dan non kayu yang dapat diambil manfaatnya oleh masyarakat (Harry, 2019)
Pengaturan tentang keberadaan hutan di Indonesia sebenarnya erat kaitannya dengan kebijakan penguasa atau pemerintahan pada saat itu. Ketika Hindia Belanda masih dijajah oleh kolonial, terdapat pengakuan terhadap hak ulayat dari masyarakat adat setempat melalui Pasal 62 ayat (6) Agrarische Wet 1870 yang menentukan bahwa:
Tanah yang dipunyai oleh orang-orang pribumi dengan hak pakai pribadi yang turun temurun (yang dimaksudkan adalah: hak milik adat) atas permintaan pemiliknya yang sah dapat diberikan kepadanya dengan  hak eigendom ,  dengan  pembatasan-pembatasan  yang  diperlukan  sebagai  yang  ditetapkan dengan ordonansi dan dicantumkan dalam surat eigendom nya yaitu yang  mengenai  kewajibannya terhadap  negara  dan  desa  yang  bersangkutan,  demikian  juga  mengenai  kewenangannya  untuk menjualnya kepada non-pribumi.
Setelah Indonesia merdeka, UUD 1945 sebagai hukum dasar mengakui keberadaan masyarakat adat beserta hak-haknya melalui ketentuan Pasal 18B ayat (2) UUD 1945. Dalam pasal tersebut, ditentukan bahwa, “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak- hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.”  Ketentuan pasal tersebut mengindikasikan  bahwa  keberadaan  masyarakat  adat  hanya  akan  diakui  secara  bersyarat  yakni: Pertama, selama masyarakat adat masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat; Kedua, tidak bertentangan dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia; dan Ketiga harus diatur dalam undang-undang.

## Bhumi: Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 7 No. 1 Mei 2021
Lebih lanjut, Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 memberikan amanat kepada negara berupa konstruksi hak milik negara terhadap seluruh sumber daya alam di Indonesia, termasuk hutan. Hal ini memposisikan negara  sebagai  penguasa  tunggal  terhadap  sumber  daya  alam  yang  berwenang  untuk  mengatur, menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan, pemeliharaannya, dan menentukan hak-hak yang dapat dipunyai atas sumber daya alam tersebut.
Selanjutnya  hak  penguasaan  negara atas sumber daya alam  ini secara organis diatur  pula dalam Undang-Undang Nomor 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). UUPA pada dasarnya adalah sebuah undang-undang yang dibentuk untuk menggantikan peraturan mengenai agraria  dari  produk  pemerintah  kolonial.  Melalui  UUPA  ini,  dimaksudkan  untuk  terbentuknya sebuah unifikasi hukum yang mengatur keseluruhan pengurusan sektor agraria di wilayah Indonesia. Konsekuensi unifikasi hukum melalui UUPA ini pada dasarnya mempengaruhi pula hak pengelolaan masyarakat adat akan kawasan hutan adatnya atau hak ulayatnya.
Pasal 3 UUPA kembali mempertegas bahwa hak ulayat masyarakat adat diakui “sepanjang menurut kenyataannya masih ada”. Frasa persyaratan “sepanjang masih ada” kembali menjelaskan bahwa terlebih dahulu keberadaan masyarakat adat tersebut harus diakui/diberikan pengakuan keberadaannya oleh hukum  negara  dan  tidak  betolak  belakang  dengan  kepentingan  negara.  Terlebih  dalam  penjelasan umum UUPA angka 3 alinea-3 bahwa:
Tetapi  sebaliknya  tidaklah  dapat  dibenarkan,  jika  berdasarkan  hak  ulayat  itu  masyarakat  hukum tersebut menghalang-halangi pemberian hak guna usaha itu, sedangkan pemberian hak tersebut di daerah itu sungguh perlu untuk kepentingan yang lebih luas. Demikian pula tidaklah dapat dibenarkan jika sesuatu masyarakat hukum berdasarkan hak ulayatnya, misalnya menolak begitu saja dibukanya hutan secara besar-besaran dan teratur untuk melaksanakan proyek-proyek yang besar dalam rangka pelaksanaan rencana menambah hasil bahan makanan dan pemindahan penduduk.
Dari  alinea  penjelasan  umum  tersebut  tampak  bahwa  dengan  dikonstruksikannya  peran  negara menguasai seluruh sumber daya alam, maka berdampak pada penguasaan hutan adat dan sekaligus definisi hutan adat itu sendiri. Hal ini dapat dilihat dari definisi hutan adat dalam Pasal 1 angka 6 UU Kehutanan yang mendefinisikan hutan adat sebagai hutan negara yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat.
Kenyataanya, politik hukum agraria di Indonesia memberikan kekuasaan yang sangat luas kepada negara atas sumber daya agraria. Terjadi ekspansi konsep “hak menguasai” oleh negara yang seolah tidak mengenal  kata  batas.  Konsep yang pada  mulanya  bertujuan  memulihkan  konsep domain verklaring pemerintah kolonial karena “merampas” tanah masyarakat hukum adat, justru dalam penerapannya tidak jauh berbeda dengan konsep domain verklaring itu sendiri (Mukmin, 2016).
Menjawab problematika tersebut, melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 definisi hutan adat dalam Pasal 1 angka 6 UU Kehutanan yang mulanya mendefinisikan hutan adat sebagai hutan negara yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat kemudian diubah menjadi hutan yang berada dalam wilayah masyarakat adat. Kata “negara” dalam hal ini kemudian dihapus oleh putusan tersebut.
Adapun  peninjauan  kembali  frasa  “hutan  adat  adalah  hutan  negara”  menimbulkan  implikasi yuridis  bahwa  negara  dengan  hak  menguasai  yang  absolut  dapat  memberikan  berbagai  macam instrumen  perizinan yang dibebankan  pada wilayah adat,  termasuk  hutan adat.  Pembebanan suatu izin  terhadap  hutan  adat  ini  kemudian  memicu  konflik  agraria.  Konflik  agraria  ini  mengakibatkan keberadaan  masyarakat  adat  termarginalkan  dari  hutan  adatnya  sendiri.  Masyarakat  adat  rentan mengalami  kriminalisasi  bahkan  terusir  dari  hutan  adatnya  dalam  konflik  melawan  korporasi  yang telah mengantongi izin dari pemerintah selaku pemegang “hak menguasai”.

## D.  Problematika Penetapan Hutan Adat
Penghayatan terhadap masyarakat hukum adat tidak lepas dari faktor teritorial dan genealogis. Hal ini  menjadi dasar  pembentukan dan  kesinambungan  hidup  masyarakat  hukum adat  (Agung,  2019). Artinya ada unsur berupa tanah, hutan, air dan segala macam penghidupan dari alam, serta ada dimensi kehidupan turun-temurun dalam kehidupan masyarakat adat. Hal ini kemudian secara tidak langsung berpengaruh terhadap konsep penetapan hutan adat. Penetapan hutan adat tidak hanya berdimensi ekonomis, melainkan mengandung falsafah kehidupan bagi masyarakat yang tinggal di hutan tersebut. Sesuai dengan corak religio-magis dan komunal masyarakat adat, maka pengelolaan hutan dilakukan untuk  menghormati  nilai-nilai yang  hidup yang diwariskan  leluhur.  Kenyataannya,  masyarakat adat memang dikenal sebagai salah subyek hukum yang mampu mengelola hutan secara arif dan bijaksana selaras dengan nilai hukum yang hidup dalam masyarakat (living law) .
Sebagai masyarakat yang mendasarkan kehidupan sehari-hari pada kebiasaan dan aturan yang tidak tertulis, otonomi masyarakat adat dipaksa melebur dalam konsep hukum negara ketika dihadapkan dengan konteks hidup bernegara. Masyarakat adat yang memiliki hukumnya sendiri harus tunduk pada keberadaan hukum nasional yang menjunjung tinggi rasionalitas dan legalitas. Hal ini sebenarnya wajar terjadi dalam konsep suatu negara. Namun, peleburan kehidupan sosial-budaya masyarakat adat ke dalam konteks kehidupan bernegara seharusnya diiringi pemeliharaan atas hak-hak tradisional masyarakat adat. Dalam perkembangannya, hak tradisional masyarakat adat atas hutan adatnya seringkali dibebani izin seperti hak guna usaha kepada korporasi atau perusahaan. Ironisnya, hal ini dilakukan oleh negara dan  bukan didasari  konsensus atau  kesepakatan  masyarakat adat  itu sendiri.  Lemahnya  pengakuan pemerintah baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah terhadap keberadaan masayarakat adat, melatarbelakangi persoalan ini.
Bagian pertimbangan hukum Mahkamah Konstitusi yang termuat di Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor  35/PUU-X/2012  menyatakan  bahwa  negara  memang  mempunyai  wewenang  penuh  untuk mengatur  dan  memutuskan  persediaan,  peruntukan,  pemanfaatan,  pengurusan  serta  hubungan- hubungan  hukum  yang  terjadi  di  wilayah  hutan  negara.  Putusan  tersebut  juga  menyatakan  bahwa kewenangan  pengelolaan  oleh  negara  di  bidang  kehutanan  idealnya  diberikan  kepada  kementerian yang bidangnya meliputi urusan kehutanan. Sementara, terhadap hutan adat wewenang ini dibatasi, karena berada dalam cakupan hak ulayat dan berada dalam satu kesatuan wilayah (ketunggalan wilayah) masyarakat hukum adat.
Mulai diakuinya keberadaan sekaligus hak-hak tradisional masyarakat adat menjadikan pengelolaan terhadap  hutan  sedikit  demi  sedikit  kembali  terbuka  bagi  masyarakat  adat.  Masyarakat  adat  dapat menikmati  kembali  hak  untuk  mengelola  kawasan  hutan  adat.  Hal  ini  selaras  dengan  program pemerintahan Joko Widodo melalui Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 2 tahun 2015 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional tahun 2015-2019. Perpres ini menentukan bahwa pemerintah akan melakukan reforma agraria di bidang kehutanan dengan skema perhutanan sosial dengan target 12,7 juta hektar. Skema perhutanan sosial tersebut meliputi hutan desa, hutan kemasyarakatan, hutan tanaman rakyat, hutan adat, dan kemitraan kehutanan. Salah satu regulasi dalam rangka mewujudkan tujuan tersebut adalah dengan dikeluarkannya Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (Permen  LHK)  No.P.21/Menlhk/Setjen/KUM.1/4/2019 tentang  Hutan Adat dan  Hutan  Hak  (Sukirno, 2019).
Problematika  yang  kemudian  muncul  ialah  pada  tataran  empiris.  Permen  LHK  2019  ternyata belum  dapat  menyelesaikan  akar  permasalahan  dalam  mengakomodir  pengakuan  eksistensi  suatu masyarakat adat. Pasal 5 ayat (2) huruf b Permen LHK 2019, secara eksplisit menyatakan bahwa salah satu persyaratan yang wajib dipenuhi dalam rangka mengajukan permohonan penetapan hutan adat adalah melampirkan produk hukum yang mengakui keberadaan masyarakat adat di daerah tersebut.

## Bhumi: Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 7 No. 1 Mei 2021
Produk  hukum yang dimaksud  berupa  Peraturan  Daerah  (Perda) untuk  Hutan Adat yang  berada di dalam Kawasan Hutan Negara atau Keputusan Kepala Daerah untuk Hutan Adat yang berada di luar Kawasan Hutan Negara.
Diperlukan political will dari pejabat-pejabat yang berwenang untuk merumuskan dan mengeluarkan sebuah produk hukum. Dalam hal ini, Bupati dan/atau Dewan Perwakilan Rakyat Daerah harus memiliki komitmen yang kuat dan kontinyu untuk mengakui keberadaan masyarakat adat tersebut. Penetapan hutan adat sejatinya lebih dari sekedar memberi jaminan perlindungan bagi masyarakat adat atas ruang hidup bagi masyarakat adat melangsungkan kehidupan. Penetapan hutan adat juga sebagai satu upaya untuk menjaga keberadaan hutan di Indonesia agar terhindar pula dari tujuan-tujuan investasi yang mendegradasi  lingkungan  hidup  dan  mengabaikan  dimensi  sosial-budaya.  Sudah  sewajarnya  pula masyarakat adat sebagai subyek  hukum yang  langsung  berinteraksi dengan  hutan dilibatkan dalam proses penetapan hutan adat, khususnya dalam hal pemetaan Kawasan Hutan Adat.

## E.  Konsep Pemanfaatan Hutan Adat dan Konflik Agraria
Konsep Hukum Nasional dan Hukum Adat dalam Pemanfaatan Hutan Adat berada dalam dimensi yang sama sekaligus berbeda. Kesamaan dimensi ini adalah upaya dalam rangka mengambil manfaat dari  hutan  tersebut.  Perbedaannya  terletak  pada  dasar  kepentingan.  Negara  memanfaatkan  hutan guna kepentingan nasional atau pembangunan nasional, sementara masyarakat adat memanfaatkan hutan untuk kepentingan hidup sehari-hari. Orientasi kepentingan negara cenderung mengarah pada terbukanya iklim investasi pada pemilik modal. Pemilik modal sendiri orientasinya tentu menuju pada upaya  menghasilkan  profit  atau  keuntungan.  Perbedaan  dimensi  yang  mendasar  ini  menyebabkan terjadi  gesekan  antara  masyarakat  adat,  pemerintah,  atau  korporasi  sebagai  pemilik  modal.  Hal  ini dikarenakan, masyarakat adat sangat menggantungkan hidupnya secara berkelanjutan pada kelestarian hutan.
Pasal 1 angka 3 Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 11 Tahun 2016 tentang Penyelesaian Kasus Pertanahan (Permen Agraria dan Tata Ruang/BPN tentang Penyelesaian Kasus Pertanahan) mendefinisikan Konflik Agraria sebagai perselisihan pertanahan antara orang perseorangan, kelompok, golongan, organisasi, badan hukum, atau lembaga yang mempunyai kecenderungan  atau  sudah  berdampak  luas.  Konflik  ini  merupakan  persoalan  yang  berpautan  dan multidimensi.  Suatu  konflik agraria dapat  berlangsung  selama  beberapa generasi atau dapat  terjadi hingga puluhan tahun. Lamanya jangka waktu penyelesaian suatu konflik agraria disebabkan karena tidak adanya upaya dari pemerintah secara signifikan untuk menyelesaikan konflik secara singkat. Ketika konflik tersebut melibatkan masyarakat adat dan perusahaan yang memperoleh izin dari pemerintah, masyarakat adat akan termarginalkan dari hutan yang menjadi ruang hidupnya selama turun-temurun.
Salah satu hal yang dapat memicu terjadinya konflik agraria adalah dapat dibebankannya tanah ulayat dengan hak guna usaha melalui ketentuan Pasal 5 huruf c Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/ Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pengaturan dan Tata Cara Penetapan Hak Guna Usaha (Permen Agraria dan Tata Ruang/BPN tentang Pengaturan dan Tata Cara Penetapan Hak Guna Usaha). Pasal 8 ayat (1) Permen Agraria dan Tata Ruang/BPN tentang Pengaturan dan Tata Cara Penetapan Hak Guna Usaha mensyaratkan bahwa perolehan hak guna usaha dari tanah ulayat harus terlebih dahulu diperoleh persetujuan tertulis dari  Masyarakat Hukum Adat untuk kemudian tanah ulayat dilepaskan menjadi Tanah Negara. Namun, langkah preventif ini hanya seperti utopia belaka. Hal ini dikarenakan masyarakat adat tersebut harus terlebih dahulu mendapatkan pengakuannya melalui produk hukum daerah sebagaimana yang diatur dalam Pasal 67 UU Kehutanan (Sulaiman 2017, 14)
Pelepasan tanah ulayat dalam Pasal 8 ayat (1) tersebut tidak sesuai dengan hukum adat yang melandasi UUPA. Pembentuk UUPA dengan tegas menyatakan bahwa hukum agraria yang berlaku atas bumi, air
dan ruang angkasa ialah hukum adat dengan pembatasan-pembatasan, sebagaimana tercantum dalam Pasal 5 UUPA (Sukirno, 2019). Hak ulayat mempunyai ciri yaitu keabadian hak-hak komunitas. Artinya, hak ini bukan obyek yang dapat diperjualbelikan atau dialihkan dikarenakan fungsinya meghimpun hubungan dalam komunitas tersebut (Sukirno, 2019).
Terdapat dua hal yang menyebabkan kekaburan pengaturan masyarakat adat dalam hukum negara dari  jaman  dahulu  hingga  saat  ini.  Pertama,  ketidakmampuan  pemerintah  dalam  dalam  menyusun keragaman  masyarakat  adat  dengan  seluruh  aspek  sosialnya  dalam  suatu  produk  hukum.  Kedua, lemahnya political will dalam menetapkan regulasi yang mendukung hak dan keberadaan masyarakat adat  (Mukmin,  2016).  Faktor  yang  kedua  ini  merupakan  persoalan  yang  paling  mendasar  apabila dikaitkan dengan Pasal 67 UU Kehutanan yang mensyaratakan pengukuhan keberadaan dan hapusnya masyarakat hukum adat harus ditetapkan dengan Peraturan Daerah.
Lebih lanjut, konflik juga muncul ketika bertemunya konsep ipso jure (konsep yuridis) dan konsep ipso facto (konsep  fakta) atas  kepmilikan  tanah.  Dalam  konsep yuridis,  kepemilikan sah atas  tanah ada jika masyarakat dapat menunjukan alat bukti hukum otentik (surat atau sertifikat) kepemilikan atas tanah tersebut. Sementara, konsep fakta menganggap bahwa bukti kepemilikan tanah dilihat dari hubungan  manusia  yang  terus-menerus  dengan  tanah  serta  adanya  pengakuan  masyarakat  sekitar terhadap hal tersebut (Mukmin, 2016). Dengan kata lain, kepemilikan tersebut diakui melalui proses interaksi sosial masyarakat adat dengan hutan yang berlangsung secara turun-temurun.
Tidak dapat dipungkiri nilai kearifan menjadi tonggak pengelolaan masyarakat adat terhadap alam dan lingkungan. Konsep nilai yang diwariskan turun-temurun dan tradisi membedakan cara pengelolaan alam  dan  hutan  yang  dilakukan  oleh  masyarakat  adat  dengan  orang-orang  yang  hidup  diluar  dari kebiasaan  tersebut  (Armansyah,  2015).  Hal  ini yang  kemudian  harus dilindungi dengan  keberadaan political will pemerintah untuk mengakui kehadiran masayarakat adat dalam upaya menjaga nilai-nilai pengelolaan hutan. Pengakuan masyarakat adat diperlukan antara lain untuk menjamin perlindungan terhadap  keseluruhan  aspek  hak  ekonomi,  sosial,  serta  budaya  yang  telah  diperoleh  sejak  turun- temurun. Kemudian, pengakuan konstitusional juga akan melindungi masyarakat adat dari tindakan diskriminasi,  eksploitasi,  ketidakadilan,  dan  intimidasi  baik  karena  konflik  dengan  korporasi  atau perusahaan juga konflik dengan kepentingan pemerintah (Melantik, 2019). Konflik agraria merupakan perselisihan yang memang mempunyai potensi atau sudah berdampak luas terhadap kehidupan sosial masyarakat. Ketika konflik tersebut melibatkan masyarakat adat dan berhadapan dengan perusahaan yang memperoleh izin dari pemerintah, masyarakat adat akan termarginalkan dari hutan sebagai ruang hidupnya selama turun-temurun.

## F.  Penyelarasan Hak Penguasaan Hutan oleh Negara dan Kepentingan Masyarakat Adat
UUPA sebagai payung hukum mengenai tanah di Indonesia sejatinya tidak memberikan hak milik atas tanah kepada negara (staatsdomein). Dalam Penjelasan Umum Bagian II UUPA, dijelaskan bahwa Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 tidak memberikan hak pada negara untuk memiliki tanah melainkan hanya  sekedar  memberikan  hak  menguasai  atas  bumi,  air,  dan  ruang  angkasa,  termasuk  kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Pada dasarnya, dalam Pasal 5 UUPA mengakui hak adat sebagai hukum asli rakyat sehingga  UUPA  juga  menerima  konsep  hak adat atas tanah yang disebut sebagai hak ulayat (Afifah, 2013). Hak ulayat menurut UUPA sama dengan beschikkingrecht yang menurut Van Vollenhoven dan para ahli hukum adat lainnya dimaksudkan sebagai hak komunal dari masyarakat adat untuk  mengatur dan  mengolah tanah dengan seisinya  (Maria,  2005).  Namun pengakuan  hak ulayat tersebut bukan tanpa tapi melainkan penggunaannya tidak boleh bertentangan dengan kepentingan nasional serta harus sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

## Bhumi: Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 7 No. 1 Mei 2021
Dalam  beberapa  putusan  Mahkamah  Konstitusi  yaitu  Putusan  No.  36/PUU-X/2012  tentang pengujian Undang-Undang No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi, Putusan No. 058-059- 060-063/PUU-II/2004  tentang  pengujian  Undang-Undang  No.  7  Tahun  2004  tentang  Sumber  Daya Air, dan Putusan No. 001-021-022/PUU-I/2003 tentang Pengujian Undang-Undang No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan, Mahkamah Konstitusi memutuskan bahwa konsep hak menguasai negara merupakan manifestasi kedaulatan rakyat. Mandat yang diberikan kepada negara berupa hak untuk menguasai bumi, air, dan kekayaan alam mewajibkan negara untuk menjalankan 5 (lima) fungsi yaitu, fungsi  pembuat  kebijakan,  fungsi  pengurusan,  fungsi  pengaturan,  fungsi  pengelolaan,  dan  fungsi pengawasan.
Peluso dan Ribot mengemukakan bahwa hak kepemilikan dikendalikan oleh sekelompok hak (a bundle of rights) , yang dicirikan dengan penguasaan si pemilik  hak untuk  memiliki,  menggunakan, mewariskan, dan memindahkan penguasaannya kepada pihak lain (Kus, 2013). Menurut Peluso dan Ribot, jika hak kepemilikan dikendalikan oleh sekelompok hak (a bundle of rights) , maka akses dikendalikan oleh sekelompok kekuasaan (a bundle of powers). Menurut theory of access dengan konsep a bundle of powers menganggap bahwa kekuasaan lebih berperan daripada klaim dalam pengambilan manfaat atas suatu sumber daya sehingga memungkinkan sekelompok orang yang mungkin tidak mempunyai hak menurut hukum positif, namun karena kekuasaan yang melekat padanya menjadikannya mungkin untuk  mengakses  sumber  daya  bahkan  mengklaim  kepemilikan  atas  suatu  sumber  daya  tertentu sebab adanya legitimasi sosial yang diperoleh (Kus, 2013). Berbeda dengan theory of property rights sebagaimana yang dikemukakan oleh Schlager dan Ostrom dengan konsep kunci a bundle of rights , sehingga hak adalah faktor yang menentukan seseorang dapat mengakses sumber daya alam sehingga dengan dimilikinya hak maka pemegang hak tersebut merupakan orang yang paling berwenang untuk melepaskan penguasaannya terhadap sumber daya alam yang dikuasainya (Kus, 2013). Dari teori-teori tersebut dapat diketahui bahwa terdapat gap yang sangat jauh berkenaan dengan bagaimana seseorang atau  sekelompok  orang  dapat  mengakses  sumber  daya  alam  sekaligus  menikmati  hasilnya.  Jika penguasaan terhadap suatu sumber daya alam oleh seseorang atau sekelompok orang hanya didasarkan pada kekuasaan maka dapat dimungkinkan terjadi berbagai pelanggaran terhadap hak orang lain yang sejatinya sebagai penguasa sumber daya alam tersebut sehingga menimbulkan ketidakpastian hukum.
Tabel 1. Identifikasi permasalahan yang ditemukan rises sistematis STPN 2012

## tentang Kebijakan Penyelesaian Konflik Agraria Kontemporer
Unsur-unsur agraria Negara Pasar Kelompok Masyarakat Subjek dalam konflik agraria Ruang (tanah, air, udara) dan isinya Komoditas berbasis ruang Relasi-relasi kekuasaan Hal yang direform Hukum dan kebijakan Ketidakpastian Hak dan Akses Struktur penguasaan Pendekatan Landreform Dipandu negara Landreform Dipandu pasar Landreform Dipandu Organisasi Masyarakat (by leverage) Tujuan Kepastian hukum melalui tertib Jaminan keamanan investasi Pemerataan distribusi ruang pengakuan kelembagaan atas wilayah adat Pelaku Utama Lembaga negara Badan usaha didorong Badan Finansial Internasional Lembaga Masyarakat Realisasi Sertifikasi Sertifikasi Pasar tanah Sertifikasi, Pluralisme hukum (dalam beberapa hal)
Sumber: Saleh, 2012
Politik hukum agraria yang menempatkan asas hukum positif sebagai satu-satunya asas yang diizinkan hidup dalam masyarakat, dengan kata lain meniadakan sistem hukum yang lain hanya akan melahirkan konflik yang tiada  habis sebab  konsep  kepemilikan yang didasarkan pada ipso jure dan  bukan pada
ipso facto (Kus 2013, 43). Dengan tidak adanya pengakuan terhadap masyarakat hukum adat yang telah mendiami wilayah tertentu sejak ratusan tahun lalu selama beberapa generasi namun kemudian wilayah tersebut dirambah untuk kepentingan nasional tanpa memberikan perlindungan terhadap masyarakat hukum adat merupakan bukti bahwa keberadaan masyarakat hukum adat secara de facto yang telah menguasai wilayahnya secara ipso facto diindahkan dengan adanya izin yang keluar berdasarkan teori ipso jure. Sehingga dengan begitu adanya harmonisasi dalam perspektif hukum normatif yang bersifat positif  dan  perspektif  sosiologis  dengan  mengakui  keberadaan  masyarakat  hukum  adat  merupakan kunci untuk menciptakan penyelarasan hak yang seharusnya dimiliki, diberikan, sekaligus dijamin bagi masyarakat hukum adat itu sendiri agar tidak semakin tertinggal dan tertindas di tengah massifnya perkembangan zaman.
Terlebih  dengan  diundangkannya  Undang-Undang  Nomor  3  Tahun  2020  tentang  Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (UU Minerba), terdapat paradigma baru mengenai kewenangan penguasaan, pengelolaan hingga perizinan mineral dan batubara yang sebelumnya turut melibatkan pemerintah daerah namun terkini atribusi kewenangan  tersebut dicabut dan  berpindah  kepada  pemerintah  pusat.  Dalam  Pasal  4 ayat  (2)  UU Minerba disebutkan  bahwa,  “Penguasaan  Mineral dan  Batubara oleh  negara sebagaimana dimaksud pada ayat  (1) diselenggarakan oleh  Pemerintah  Pusat sesuai dengan  ketentuan undang-undang  ini.” Absennya pemerintah daerah dalam pengelolaan mineral dan batubara di daerahnya masing-masing justru akan menimbulkan berbagai problematika baru, yakni semakin meningkatnya kerusakan dan/ atau pencemaran lingkungan akibat kegiatan usaha pertambangan sebab pemerintah daerah tidak lagi memiliki  kewenangan  untuk  mengeluarkan  kebijakan  pengelolaan  lingkungan  hingga  pengawasan. Tidak hanya itu, paradigma baru kewenangan pengelolaan mineral dan batubara ini dapat meningkatkan eskalasi konflik sengketa tanah antara masyarakat adat dengan pemegang izin pertambangan sebab kompleksitas  permasalahan  dalam  kawasan  hutan  yang  penetapannya  dilakukan  oleh  pemerintah pusat  telah  lama  menimbulkan  berbagai  bentuk  konflik-konflik  tenurial,  konflik  masyarakat  lokal, dan masyarakat adat dengan pemegang izin, namun dalam penyelesaian hak atas tanah tidak tuntas (Wahyu, 2020).
Atribusi  kewenangan  pengelolaan  mineral  dan  batubara  yang  kini  berada  dalam  kekuasaan pemerintah  pusat  hendaknya  mempertimbangkan  keberadaan  masyarakat  adat  di  daerah  tersebut. Pemerintah  pusat  harus  memastikan  sekaligus  menghormati  hak-hak  konstitusional  masyarakat adat agar tidak tercederai dengan dikeluarkannya izin pertambangan mineral dan batubara di suatu daerah yang dimungkinkan sebagai  kawasan  milik  masyarakat adat.  Atribusi  kewenangan  ini dapat memunculkan  kekhawatiran  bahwa  pemerintah  pusat  tidak  mampu  memahami  kebutuhan  dari masyarakat  di  daerah  tersebut  sebab  melalui  Pasal  137A  ayat  (1)  UU  Minerba  menentukan  bahwa, “Pemerintah  Pusat  melakukan  penyelesaian  permasalahan  hak  atas  tanah  untuk  kegiatan  Usaha Pertambangan  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  134,  Pasal  135,  Pasal  136,  dan  Pasal  137.”  Dalam penjelasan pasal a quo, disebutkan bahwa Pemerintah Pusat melakukan penyelesaian permasalahan hak atas tanah melalui mediasi dalam hal tidak tercapainya kesepakatan antara Pemegang IUP atau IUPK dengan pemegang hak atas tanah. Pelibatan negara dalam penyelesaian permasalahan hak atas tanah yang terjadi antara Pemegang IUP/UPK dengan pemegang hak atas tanah justru akan mengaburkan fungsi negara sebagai pengatur (regelandaad), pemberi izin (bestuurdaad), serta berpotensi melahirkan politik  transaksional  di  pemerintah  pusat,  sementara  pemegang  IUP  tidak  dibebankan  kewajiban penyelesaian permasalahan hak atas tanah (Wahyu, 2020).
Mediasi yang digagas oleh Pemerintah Pusat antara pemegang IUP dan pemegang hak atas tanah juga berpotensi menimbulkan ketidakseimbangan kedudukan para pihak yang bersengketa, khususnya bagi masyarakat adat. Dalam Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala BPN No. 18 Tahun 2019 tentang  Tata  Cara  Penatausahaan  Tanah  Ulayat  Kesatuan  Masyarakat  Hukum  Adat,  penatausahaan

## Bhumi: Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 7 No. 1 Mei 2021
tanah ulayat baru bisa dilakukan setelah ada pengakuan terhadap masyarakat adat itu sendiri melalui peraturan daerah, sehingga secara a contrario , jika tidak ada peraturan daerah maka masyarakat adat tidak  dapat  dianggap  sebagai  subjek  hukum  yang  memiliki  hak  untuk  melindungi  kepentingannya dalam mediasi tersebut.
H .  Political Will Pemerintah sebagai Upaya Penyelesaian Konflik Agraria
Secara umum terdapat  berbagai peraturan yang  mengatur  mengenai  masyarakat adat, yakni  UU tentang Sumber Daya Alam, UU tentang Pemda, UU tentang Otonomi Khusus dan Istimewa, dan UU  Kehutanan.  Sejatinya,  ketika  berhadapan  dengan  kepentingan  masyarakat  adat  maka  dengan keberadaan peraturan perundang-undangan tersebut posisi masyarakat adat seharusnya lebih dominan dan  dilindungi.  Kenyataannya,  posisi  masyarakat  masih  belum  terlindungi  secara  menyeluruh (Sulaiman,  2019).  Sepanjang  tahun  2019  tercatat  terjadi  279  konflik  agraria  di  berbagai  wilayah  di Indonesia dan terjadi peningkatan jumlah kepala keluarga (masyarakat adat) terdampak, serta luasan wilayah terdampak konflik agraria (Konsorsium Pembaruan Agraria, 2019).
Kondisi  demikian  semakin  menguji  keberadaan  keadilan  sebagai  jantungnya  hukum.  Keadilan yang  dimaksud  dalam  hal  ini  adalah  mengenai  posisi  masyarakat  adat  yang  harus  berhadapan dengan kepentingan praktis pembangunan. Ironinya, kontrol negara kemudian dibenturkan dengan kepentingan pembangunan tersebut dan kepentingan kemudian didominasi pembangunan ekonomi semata (Sulaiman, 2019). Akibatnya, kepentingan pembangunan ekonomi ini menciderai kepentingan masyarakat  adat.  Gesekan  kepentingan  ini  terus  berlanjut  dan  menimbulkan  konflik  atau  sengketa lahan.
Sengketa lahan sendiri merupakan bagian dari konflik agraria yang meliputi hal-hal perebutan hak atas lahan pertanian, perkebunan, hingga tambang yang terjadi antara masyarakat dengan pemerintah dan swasta (Mukmin, 2016). Konflik ini erat kaitanya dengan kerugian sosial budaya dan lingkungan hidup yang dialami oleh masyarakat adat (Prawesthi, 2016). Sayangnya, untuk mengatasi persoalan ini alas hukum dan regulasi harus diupayakan melalui produk hukum daerah.
Kehadiran  pengakuan  eksistensi  masyarakat  adat  melalui  suatu  perangkat  Peraturan  Daerah sebenarnya  selaras  dengan  semangat  dinamika  politik  otonomi  daerah.  Semangat  ini  memberikan wewenang bagi pemerintah daerah untuk mengatur dan memiliki otonomi terhadap daerahnya sendiri. Sayangnya, dalam skala lebih kecil lagi, pemerintah pusat dan daerah melupakan otonomi masyarakat adat atas wilayahnya. Hal ini dikarenakan negara cenderung salah menafsirkan fungsi menguasai yang diamanatkan oleh konstitusi dalam mengelola sumber daya alam, khusunya hutan.
Sebenarnya upaya-upaya untuk mengkoreksi kekeliruan berpikir ini telah dilakukan dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 sebagai upaya judicial review terhadap penafsiran hutan adat yang keliru ditafsirkan sebagai hutan negara. Selanjutnya, secara eksplisit Pasal 67 ayat (1) huruf a, huruf b, huruf c, dan ayat (2) UU Kehutanan memberikan pengakuan eksistensi masyarakat adat untuk melakukan pemungutan hasil hutan dalam rangka pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari. Persoalannya, pengukuhan keberadaan dan hapusnya masyarakat hukum adat perlu ditetapkan dengan Peraturan Daerah.
Menyikapi hal ini, pemerintah pusat dan daerah harus menyelaraskan political will untuk melindungi keberadaan masyarakat adat itu sendiri. Political will menjadi sesuatu yang harus dikedepankan oleh setiap pemerintah dalam menjalankan tugas dan kewajibannya sebagai pengayom masyarakat. Upaya dan keseriusan telah dilakukan dari sisi pemerintah pusat dengan mengeluarkan Surat Keputusan mengenai Peta Hutan Adat dan Wilayah Hutan Adat Indikatif. Penetapan peta hutan adat, sekaligus wilayah hutan adat indikatif merupakan bentuk fasilitas untuk mempercepat penyelesaian konflik ruang dengan para pihak serta memfasilitasi percepatan penerbitan Peraturan Daerah dalam penetapan hutan adat. Selain
itu, penetapan wilayah indikatif hutan adat ini merupakan sebuah langkah dari pemerintah pusat untuk mendorong pemerintah daerah yang memiliki kewenangan dalam membentuk kebijakan pengakuan dan perlindungan masyarakat adat. Meskipun pemerintah pusat telah melakukan upaya-upaya dalam rangka memberikan perlindungan bagi masyarakat hukum adat, pemerintah daerah juga harus aktif dan  berkomitmen  memberikan  perlindungan  dalam  bentuk  teknis.  Hal  ini  dikarenakan  penetapan hutan adat harus memenuhi salah satu persyaratan yakni telah diakuinya keberadaan masyarakat adat tersebut melalui Peraturan Daerah sebagaimana yang ditentukan dalam Pasal 67 UU Kehutanan.
Mengacu  pada  persoalan  sebelumnya,  maka dapat dilakukan dua  upaya alternatif dalam  rangka percepatan pengakuan hutan adat. Pertama, dengan mewujudkan strong political will oleh pemerintah daerah sebagai pihak yang berwenang untuk mengeluarkan kebijakan di daerahnya berupa Peraturan Daerah maupun Surat Keputusan Kepala Daerah yang berkenaan dengan pengukuhan masyarakat adat. Pemerintah  Daerah  harus  melibatkan  partisipasi  masyarakat  dalam  penyelenggaraan  Pemerintahan Daerah mencakup penyusunan kebijakan daerah yang mengatur dan membebani masyarakat baik secara lisan  dan/atau  tulisan.  Dengan  melibatkan  partisipasi  masyarakat  adat  maupun  Lembaga  Swadaya Masyarakat (LSM) sebagai representasi dari kelompok kepentingan masyarakat, maka aspirasi dapat disampaikan dan sumbangsih pemikiran terhadap suatu kebijakan yang akan diambil oleh Pemerintah Daerah  dapat  selaras  dengan  kebutuhan  masyarakat  adat.  Hal  ini  dikarenakan  adanya  sinkronisasi pemikiran yang dikomunikasikan secara dua arah.
Lebih  lanjut,  komitmen  Pemerintah  Daerah  harus  ditindaklanjuti  dalam  bentuk  Rancangan Peraturan Daerah yang lahir atas aspirasi masyarakat adat. Rancangan ini kemudian harus dibawa ke dalam Program Legislasi Daerah (Prolegda) Provinsi ataupun Kabupaten/Kota. Sebagaimana yang didefinisikan dalam Pasal 1 angka 10 UU P3U Prolegda merupakan instrumen perencanaan program pembentukan Peraturan Daerah Provinsi atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis.  Dimasukkanya  Perda yang  mengakui eksistensi  masyarakat adat ke dalam Prolegda akan menjadi bentuk nyata dan keseriusan Pemerintah Daerah untuk merangkul dan menganggap masyarakat adat sebagai bagian integral dan tak terpisahkan dalam tatanan hidup bernegara.  Penetapan  skala  prioritas  pembangunan  yang  sesuai  dengan  perkembangan  kebutuhan hukum  masyarakat  akan  terwujudkan  melalui  Prolegda  tersebut.  Kehadirannya,  sekaligus  dapat memuat  problematika  masyarakat  adat  menjadi  substansi  atau  muatan  yang  harus  dilindungi  oleh hukum positif.
Melalui produk hukum daerah, masyarakat adat akan mendapatkan perlindungan mengenai hak- hak  tradisional  termasuk  hak  ulayat  berupa  pemanfaatan  hutan  adat.  Hak  ulayat  tersebut  selama ini  terancam  dibebani  izin  pihak  perusahaan  atau  pemilik  modal  dalam  mengkonversi  hutan  guna kepentingan ekonomi. Upaya dengan mengandalkan pemerintah daerah ini juga perlu diiringi dengan pengawasan yang  kuat dan  ketat sebab dimungkinkan  munculnya  keterkaitan  korupsi sumber daya alam didalamnya dengan pilkada (Hariadi, 2018).
Alternatif  kedua,  yakni  dengan  mensahkan  Rancangan  Undang-Undang  (RUU)  Perlindungan Masyarakat  Hukum  Adat  sesegera  mungkin.  Pengesahan  RUU  tersebut  akan  membawa  perubahan konsepsi bahwa masyarakat adat adalah subyek hukum yang kepentingannya juga harus dilindungi. Perlindungan  masyarakat  adat  ini  juga  harus  diselaraskan  dengan  konsep  baru  yang  mengubah mekanisme  perizinan.  Jika  pada  awalnya,  pemerintah  adalah  pemberi  izin  dan  perusahaan  sebagai pihak penerima izin sementara masyarakat adat hanya sekedar “penonton”, selanjutnya konsesi harus berorientasi  pada  izin  masyarakat  adat.  Artinya,  jika  pemanfaatan  hutan  ini  orientasinya  ekonomi, maka para pihak dalam hubungan ekonomi itulah yang mempunyai kepentingan untuk mengatakan kesepakatan sekaligus mengizinkan. Para pihak yang berkepentingan harus saling berhadapan untuk bernegosiasi dan pemeritah justru berfungsi memfasilitasi.

## Bhumi: Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 7 No. 1 Mei 2021
Pasal 8 ayat (1) Permen Agraria dan Tata Ruang/BPN tentang Pengaturan dan Tata Cara Penetapan Hak Guna Usaha memang telah menetapkan syarat diperolehnya persetujuan tertulis dari masyarakat adat  terlebih dahulu  untuk  memperoleh  hak guna  usaha atas  tanah  ulayat.  Namun,  berangkat dari persetujuan  tertulis  tersebut  justru  tanah  ulayat  dilepaskan  menjadi  Tanah  Negara.  Pada  akhirnya, karena statusnya telah menjadi Tanah Negara maka negara merasa berhak menjadi institusi pemberi izin kepada pemilik modal. Kenyataanya, mekanisme ini utopia semata dan dapat dilihat konflik agraria masih terjadi. Hal ini dikarenakan setelah perjanjian tertulis diberikan, masyarakat adat dianggap tidak memiliki kepentingan lagi atas “Tanah Negara” tersebut karena status tanah telah ada dalam penguasaan negara. Konsep pemberian izin tertulis ini seharusnya tidak mengubah status tanah atau hutan adat menjadi  hutan  negara.  Hal  ini dapat dianalogikan seperti  perbuatan  hukum dalam  perjanjian sewa penyewa, yang mana tidak mengubah status nilai kepemilikan obyek sewa meskipun penyewa telah memegang perjanjian tertulis atas obyek tersebut.
Maka,  perubahan  konsepsi  yang  dimaksud  ialah  masyarakat  adat  adalah  pihak  utama  yang memberikan persetujuan, bernegosiasi, memberikan izin kepada perusahaan. Peran pemerintah hanya sebatas mengeluarkan izin dari kesepakatan yang telah terjadi dan melakukan pengawasan manakala salah  satu  pihak  terciderai  kepentingan  hukumnya.  Disinilah  fungsi  hukum  sebagai  institusi  yang memberikan keadilan hadir dalam wujud negara sebagai pelindung warga negaranya (masyarakat adat) dapat  berjalan,  sekaligus  fungsi  hukum  sebagai  pembangunan  berjalan dalam  upaya  pembangunan nasional yang berkelanjutan.

## E.   Kesimpulan
Konflik  agraria  yang  melibatkan  masyarakat  adat  masih  sering  terjadi  dikarenakan  lemahnya political will pemerintah untuk mengakui keberadaan masyarakat adat. Diperlukan strong political will dari pemerintah khsususnya daerah untuk segera mengeluarkan regulasi yang mengakui keberadaan masyarakat adat.  Dengan  begitu  masyarakat adat dapat  mengajukan permohonan penetapan  hutan adat pada Pemerintah Pusat. Penetapan atau pengakuan hutan adat tersebut oleh pemerintah dapat mencegah terjadinya sengketa pertanahan di kemudian hari.
Terdapat  solusi  sebagai  alternatif  percepatan  pengakuan  hutan  adat  yakni  dengan  mewujudkan strong political will oleh  pemerintah  daerah  dengan  mengeluarkan  kebijakan  di  daerahnya  berupa Peraturan Daerah maupun surat keputusan yang berkenaan dengan pengukuhan masyarakat adat yang berada di daerahnya. Dalam upaya ini penting pula melibatkan partisipasi masyarakat adat atau LSM sebagai representasi atas kelompok yang berkepentingan pada pembentukan peraturan daerah. Dengan demikian, masyarakat adat atau LSM dapat menyampaikan aspirasi dan menentukan substansi hukum yang sesuai dengan problematika yang terjadi. Pengakuan keberadaan masyarakat adat melalui produk hukum daerah seyogyanya akan memberikan perlindungan bagi masyarakat adat. Alternatif lain yang juga harus dilakukan adalah dengan melakukan pengesahan Rancangan Undang-Undang Perlindungan Masyarakat Hukum Adat.

## DAFTAR PUSTAKA
Antoro,  K.S.  (2013).  Anatomi  konsep  penyelesaian  konflik  agraria:  studi  perbandingan  antara  ranah kebijakan dan ranah perjuangan agraria, Jurnal Bhumi , 37, 28-48.
Benuf, K., Azhar, M. (2020). Metodologi penelitian hukum sebagai instrumen mengurai permasalahan hukum kontemporer, Jurnal Gema Keadilan, 7 (1), 20-33. Tariq K. (2016). Efektivitas  Pengawasan  Hutan  Laposo  Niniconang  Kabupaten  Soppeng  Berdasarkan Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999, Skripsi pada Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, Makassar.
Kartodihardjo,  H.  (2018).  Pilkada  dan  Korupsi  SDA, Kompas  Online ,  28  Februari,  dilihat  pada  10 November 2020, http://kompas.com
Kusumadara, A. (2013). Perkembangan hak negara atas tanah: hak menguasai atau hak memiliki?, Jurnal Media Hukum , 20(20), 262-276.
Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan  Republik  Indonesia.  (2018). Status  Hutan  dan Kehutanan Indonesia 2018 , Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan Republik Indonesia, Jakarta.
Konsorsium Pembaruan Agraria. (2019). Laporan  Akhir  Tahun  2019  Konsorsium  Pembaruan  Agraria (Dari Aceh Sampai Papua: Urgensi Penyelesaian Konflik Struktural dan Jalan Pembaruan Agraria ke Depan , Konsorsium Pembaruan Agraria), Jakarta.
Lande, P.R. (2015). Tinjauan Hukum Internasional Terhadap Indigenous and Tribal Peoples Convention 1989 dan Implementasinya di Indonesia, Skripsi pada Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, Makassar.
Lumbanrau, R.E. (2020). Masyarakat adat: Penangkapan Ketua Adat Kinipan dan Pelegalan Negara Atas Perampokan di Tanah Adat di Era Jokowi, Tudingan Aktivis Lingkungan , 28 Agustus, dilihat pada 10 November 2020, https://www.bbc.com/indonesia
Nugroho,  W.  (2020).  Persoalan  hukum  penyelesaian  hak  atas  tanah  dan  lingkungan  berdasarkan perubahan Undang-Undang Minerba, Jurnal Hukum Ius Quia Iustum , 27 (3), 568-591.
Rompegading,  M.,  Maemanah.  (2019).  Pengakuan  Atas  Konstitusionalitas  Kedudukan  Hukum Masyarakat Hukum Adat Dalam Pengujian Undang-Undang di Makhamah Konstitusi (Studi Pada Kesatuan  MHA  Matteko,  Kabupaten  Gowa,  Sulawesi  Selatan, Pusat Penelitian dan Pengkajian Perkara dan Pengelolaan Perpustakaan Mahkamah Konstitusi , Penelitian Kompetitif. Saleh, D.D., Widhiana H.P., Khusiyati S.F., Antoro, K.S, (2012). ‘Kebijakan Penyelesaian Konflik Agraria Kontemporer  dalam  Kebijakan,  Konflik,  dan  Perjuangan Agraria  Indonesia Awal Abad  21  (Hasil Penelitian Sistematis STPN 2012) , Yogyakarta, PPPM STPN. Sihombing, B.F. (2018). Sejarah Hukum Tanah Indonesia . Jakarta, Prenadamedia Group. Suginingsih. (2008). Buku Ajar Silvikultur. Yogyakarta, Fakultas Kehutanan Universitas Gadjah Mada. Sukirno. (2019). Rekonstruksi Regulasi untuk Akselerasi Penetapan Hutan Adat, Jurnal Hukum Progresif Fakultas Hukum Universitas Diponegoro, 7 (1), 81-97.
Sulaiman.,  Adli,  M.,  &  Mansur,  T.  M.  (2019).  Ketidakteraturan  Hukum  Pengaturan  Pengakuan  dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat di Indonesia, Law Reform Fakultas Hukum Universitas Diponegoro, 15 (1), 12-24.
Sumardjono, M.S.W. (2005). Kebijakan Pertanahan: Antara Regulasi dan Implementasi , Jakarta, Kompas. Supriady, H. (2019). Pengelolaan hutan lindung oleh masyarakat adat di Kecamatan Parittiga Kabupaten Bangka Barat Provinsi Bangka Belitung, Skripsi  pada  Fakultas  Hukum  Universitas  Sriwijaya, Palembang.
Wibowo,  A.  (2019).  Asal-usul  kebijakan  pencadangan  hutan  adat  di  Indonesia, Jurnal Agraria dan Pertanahan, 5 (1), 26-41.
Wicaksono., Muki T., & Malik. (2018). Konteks Politik Hukum di Balik Percepatan Penetapan Hutan Adat: Catatan Ke Arah Transisi 2019, Jurnal Hukum Lingkungan , 4 (2), 25-46.
Zakie, M. (2016). Konflik Agraria yang Tak Pernah Reda, Jurnal Legality, 24 (1), 40-55.

## Peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Amandemen II
Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara

## Bhumi: Jurnal Agraria dan Pertanahan Vol. 7 No. 1 Mei 2021
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana yang telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan sebagaimana yang telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan Undang-Undang Nomor 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012
Peraturan Presiden Nomor 2 tahun 2015 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019
Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 18 Tahun 2019 tentang Tata Cara Penatausahaan Tanah Ulayat Kesatuan Masyarakat Hukum Adat Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan No.P.21/Menlhk/Setjen/KUM.1/4/2019 tentang Hutan Adat dan Hutan Hak
Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pengaturan dan Tata Cara Penetapan Hak Guna Usaha
Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 11 Tahun 2016 tentang Penyelesaian Kasus Pertanahan
Prawesthi,  W.  (2016).  Politik  Kehutanan  dalam  Penegakan  Hukum  Lingkungan  dan  Pengendalian Pengurangan Risiko Bencana, Jurnal Kajian Politik dan Masalah Pembangunan , 12 (1), 1781-1792.