## RASIONALITAS DAN KEBIJAKAN PUBLIK STUDI KASUS: ABSENNYA KEBIJAKAN BERPERSPEKTIF GENDER DALAM MENANGANI KEBAKARAN LAHAN GAMBUT PADA 2019
Shera Ferrawati 1 , Julian Aldrin Pasha 2
Pascasarjana Program Studi Ilmu Politik, Universitas Indonesia, Depok 1
Program Studi Ilmu Politik, Universitas Indonesia, Jakarta 2 ferrawatishera@gmail.com 1 japasha@yahoo.com 2

## Abstract
Indonesia is a country with vast forest and peatland areas. However, this is in line with the  destruction  of  the  forest  and  peatlands.  Peatland  fires  in  Indonesia  are  quite alarming,  which  have  a  wide  impact  on  various  aspects  of  life,  including  the environment,  health,  social  and  economy,  the  impacts  of  which  are  specifically experienced by women. Various policies have been taken by the government. However, in reality these policies are more likely to attempt to extinguish forest and peat fires, not yet answering thoroughly about the problems and impacts behind them experienced by women.  This  happens  because  there  are  problems  in  the  step  of  formulating  the problems of these policies, also the rationality used is not yet fully gender perspective.
Keywords : Policy, rationality, peatland area, women

## Abstrak
Indonesia adalah salah satu negara dengan wilayah hutan dan lahan gambut yang luas. Namun,  hal  ini  selaras  dengan  kerusakan  hutan  dan  lahan  gambut  tersebut.  Kasus kebakaran  lahan  gambut  di  Indonesia  cukup  memprihatinkan  dan  berdampak  luas terhadap  berbagai  aspek  kehidupan,  meliputi  lingkungan,  kesehatan,  sosial  dan ekonomi, yang dampaknya dialami secara khusus oleh perempuan. Berbagai kebijakan telah  diambil  oleh  pemerintah.  Namun,  nyatanya  kebijakan-kebijakan  tersebut  lebih cenderung  untuk  upaya  memadamkan  kebakaran  hutan  dan  lahan  gambut,  belum menjawab  secara  menyeluruh  mengenai  permasalahan  dan  dampak  di  baliknya  yang dialami oleh perempuan. Hal ini terjadi karena adanya masalah dalam tahap perumusan masalah  kebijakan-kebijakan  tersebut,  juga  rasionalitas  yang  digunakan  belum sepenuhnya berperspekif gender.
Kata kunci: Kebijakan, rasionalitas, lahan gambut, perempuan

## PENDAHULUAN
Gambut  memiliki  karakteristik  tertentu  yang  berbeda  dengan  jenis  tanah  pada umumnya.  Gambut  merupakan  bahan  organik  yang  terbentuk  secara  alami  selama ribuan tahun dan tidak terurai secara sempurna, kemudian menumpuk dengan ketebalan tertentu  di  suatu  tempat.  Gambut  biasanya  terdapat  di  rawa  dan  berbentuk  cekungan. Lahan  gambut  itu  sendiri  adalah  bentang  lahan  yang  tersusun  oleh  tanah  hasil dekomposisi  tidak  sempurna  dari  vegetasi  pepohonan  yang  tergenang  air  sehingga kondisinya  anaerobik  (Risnandar  dan  Fahmi,  dalam  jurnalbumi.com,  2020).  Lahan gambut  bersifat  seperti  spons  yang  dapat  menyerap  dan  menyimpan  air  dalam  jumlah banyak. Karena itu, tekstur lahan gambut sangat basah dan memiliki kandungan karbon yang tinggi.
Persebaran lahan gambut di bumi cukup luas. Setengah dari luas lahan basah di bumi adalah lahan gambut. Lahan gambut pun bisa ditemukan hampir di semua negara, termasuk wilayah Asia Tenggara. Sekitar 60% lahan gambut tropis  terletak di  wilayah ini, yang 83%-nya berada di wilayah Indonesia (jurnalbumi.com 2020). Lahan gambut di  Indonesia  tersebar  di  berbagai  pulau,  beberapa  yang  terbesar  adalah  Provinsi  Riau, Jambi,  Sumatera  Selatan,  Kalimantan  Barat,  Kalimantan  Tengah,  Kalimantan  Selatan, dan Papua.
Gambut  memiliki banyak manfaat bagi  ekosistem  di  Indonesia.  Sebagian besar lahan  gambut  masih  berupa  hutan  yang  menjadi  habitat  tumbuhan  dan  satwa  langka. Selain itu, sifat spons yang dimiliki gambut membuat gambut mempunyai kemampuan untuk  menyimpan  air  yang  sangat  banyak.  Hal  ini  bermanfaat  untuk  mengendalikan banjir  ketika  musim  hujan  dan  mengalirkan  cadangan  air  ketika  musim  kemarau. Ekosistem lahan gambut banyak pula dimanfaatkan untuk menanam pohon kelapa yang menghasilkan  nilai  ekonomi.  Di  sisi  lain,  tanaman  purun  yang  biasanya  menjadi tanaman lahan gambut pun banyak dimanfaatkan untuk pembuatan berbagai alat rumah tangga dan juga kerajinan.
Sayangnya,  lahan  gambut  di  Indonesia  justru  mengalami  kerusakan.  Banyak lahan  gambut  justru  dialihfungsikan  menjadi  lahan  pertanian  atau  perkebunan  dalam skala  besar.  Salah  satu  potret  tersebut  dikemukakan  oleh  Triwibowo  (dalam  Kompas, 2020), sepanjang 1990 hingga 2000-an, kelapa menjadi primadona di Kelurahan Bahaur Basantan,  desa  dengan  lahan  gambut  yang  luas.  Ada  600  hektare  kebun  kelapa  di
pinggir  Sungai  Kahayan.  Namun,  semuanya  berubah  ketika  perusahaan  perkebunan kelapa  sawit  mengekspansi  kawasannya.  Banyak  lahan  dikonversi  ke  kelapa  sawit. Kelapa mulai ditinggalkan.
Untuk melakukan pengalihfungsian ini, tentu lahan gambut dibuka dengan cara pembabatan. Lahan gambut yang basah terlebih dulu dikeringkan supaya bisa ditanami tanaman yang harus ditanam dalam tanah kering, sebagian besar untuk ditanami sawit. Pembukaan  lahan  gambut  ini  dinilai  akan  menyuburkan  lahan  yang  baru  karena  akan menghasilkan banyak unsur hara, yang dianggap akan membuat lahan lebih produktif.
Biasanya  pembukaan  lahan  gambut  dilakukan  dengan  cara  membuat  parit  atau saluran  agar  air  mengalir  keluar.  Namun,  alih-alih  mengeringkan  lahan  gambut  yang basah, justru yang terjadi adalah kebakaran lahan gambut. Ketika air yang ada di dalam lahan  gambut  dikeringkan  dan  disalurkan  keluar,  tentu  gambut  akan  kehilangan kemampuannya untuk menyerap air. Saat musim kemarau, hal ini menyebabkan sangat rawan  terjadi  kebakaran,  ditambah  dengan  kandungan  karbon  yang  tinggi  akan menyulitkan  untuk  dipadamkan.  Bahkan  api  kecil  atau  rokok  pun  dapat  memicu kebakaran.  Kebakaran  yang  panjang  akan  membuat  asap  terus  diproduksi  oleh  lahan gambut.  Hal  ini karena walaupun  api  di  permukaan  sudah padam,  bukan berarti api  di lapisan  dalam  yang  kaya  akan  karbon  pun  padam.  Api  bisa  bertahan  berbulan-bulan, bahkan menjalar ke tempat lain (pantaugambut.id, 2020).
Kasus kebakaran lahan gambut di Indonesia cukup memprihatinkan. Mongabay (2020)  mencatat  bahwa  hutan  dan  lahan  gambut  yang  terbakar  sepanjang  tahun  2019 mencapai  858  ribu  hektare.  Angka  ini  terbilang  signifikan  jika  dibandingkan  dengan tahun-tahun sebelumnya, 2016: 438 ribu hektare, 2017: 165 ribu hektare, dan 2018: 510 hektare  (katadata.id,  2020).  BNPB  (dalam  katadata.id,  2020)  menambahkan  bahwa salah satu kebakaran hutan dan lahan yang terbesar berada di Provinsi Riau.
Artikel  ini  akan  fokus  membahas  kebijakan-kebijakan  pemerintah  dalam menanggulangi  dan  mengatasi  kebakaran  lahan  gambut  di  Indonesia  pada  2019,  yang dampaknya secara khusus mempengaruhi para perempuan.
Studi terdahulu yang membahas mengenai kebijakan dan gender cukup banyak. Nurdin dan Pasha (2019) melakukan studi mengenai absennya pengarusutamaan gender dalam  Perpres  No.  86  Tahun  2018  tentang  Reforma  Agraria.  Studi  tersebut menganalisis  bagaimana  gerakan  perempuan  dan  gerakan  pembaruan  agraria  mencoba
melakukan  advokasi  dalam  perumusan  dan  pelaksanaan  dari  Perpres  tersebut.  Pada dasarnya,  lahirnya  kebijkan  reforma  agraria  tersebut  tidak  dapat  dilepaskan  dari  peran organisasi  gerakan  sosial  yang  mendesak  agenda  reforma  agraria,  termasuk  untuk mendorong pentingnya kebijakan reforma agraria yang berkeadilan gender.
Studi  lainnya  dilakukan  oleh  Muthaleb.  Ia  menganalisis  pengalaman  sejumlah perempuan di beberapa kabupaten di Aceh dalam menggunakan ha katas informasi. Hal ini terjadi karena perempuan desa di sana kerap mengalami berbagai diskriminasi yang membatasi  perempuan  untuk  mencapai  potensi  optimum  dirinya,  salah  satunya  dalam hal  diskriminasi  dalam  mengakses  informasi  publik.  Studi  ini  memaparkan  bagaimana para  perempuan  menngunakan  UU  Keterbukaan  Informasi  Publik  sebagai  dasar  untuk melakukan  advokasi  atas  tata  kelola  lahan  dan  hutan  di  lingkungan  tempat  tinggal mereka.
Berdasarkan  studi-studi  terdahulu,  penulis  melihat  adanya  celah  dalam penelitian  sebelumnya  dan  peneliti  bermaksud  untuk  mengisi  celah  tersebut,  yaitu dengan  membahas  kebijakan-kebijakan  pemerintah  dalam  menanggulangi  dan mengatasi  kebakaran  lahan  gambut  di  Indonesia  pada  2019,  yang  dampaknya  secara khusus  mempengaruhi  para  perempuan.  Penelitian  dilakukan  dengan  metode  studi pustaka dari berbagai sumber dan menganalisis data yang ada dengan teori.

## PEMBAHASAN
Kebakaran lahan gambut ini berdampak luas terhadap berbagai aspek kehidupan. Pertama, dampak terhadap lingkungan.  Kebakaran lahan gambut menyebabkan  adanya perubahan  dalam  kualitas  fisik  gambut  seperti  penurunan  kadar  air  yang  tersedia  di lahan gambut dan struktur kerapatan lahan gambut. Penurunan ini juga berbanding lurus dengan  penurunan  kualitas  kimia  dalam  lahan  gambut.  Hal  ini  menyebabkan  proses dekomposisi  lahan  gambut  terganggu  karena  mikroorganisme  yang  menjadi  aktor pengurai mati seiring terjadinya kebakaran. Populasi dan komposisi vegetasi hutan pun akan terganggu, keanekaragaman hayati pun akan menurun.
Selain  itu,  lahan  gambut  yang  kering  akan  berdampak  pada  rusaknya  siklus hidrologi.  Beberapa  di  antaranya  adalah  menurunkan  kemampuan  menyerap  air  dan menurunkan  kelembaban  tanah,  serta  jika  musim  hujan  akan  meningkatkan  jumlah  air yang  mengalir  di  permukaan.  Juga  jika  terjadi  kebakaran,  akan  terjadi  emisi  gas
karbondioksida  yang  besar,  yang  akan  berdampak  pada  pemanasan  global  dan perubahan iklim.
Kedua, dampak terhadap aspek kesehatan. Asap yang dihasilkan dari kebakaran lahan  gambut  menjadi  penyebab  munculnya  penyakit  infeksi  saluran  pernapasan  serta iritasi  mata, hidung,  dan tenggorokan.  Partikel-partikel kecil  yang terdapat  dalam asap akan menjadi masalah bagi paru-paru dan jantung. Selain itu, kualitas air yang menurun menyebabkan  air  menjadi  kurang  layak  diminum.  Akibatnya,  banyak  penyakit  yang akan  muncul  jika  kualitas  air  yang  digunakan  sehari-hari  tidak  layak.  Bahkan,  asap kebakaran  dapat  menyebabkan orang meregang nyawa.  Lutfi, siswa MI Negeri 1 Riau (12  tahun),  harus  mengembuskan  napas  karena  kabut  asap  yang  tak  kunjung  menipis, yang  mau  tak  mau  selalu  ia  hirup  (katadata.id,  2020).  Dokter  mengatakan  bahwa  ada penipisan  kadar  oksigen  di  jantung  Lutfi,  paru-parunya  tampak  berawan.  Berdasarkan hasil  rontgen,  paparan  karbon  monoksida  dapat  memicu  efek  jangka  panjang  yang cukup  berbahaya,  seperti  sakit  kepala,  mual,  depresi,  dan  gangguan  neurologi (katadata.id,  2020).  Polusi  udara  berat  akibat  kebakaran  lahan  gambut  di  Indonesia dapat memicu sejumlah penyakit yang bisa berujung pada kematian.
Di  samping  itu,  dampak  kebakaran  lahan  gambut  dirasakan  dalam  aspek  sosial dan ekonomi. Sebagian besar masyarakat yang selama ini mata pencariannya dari lahan gambut  harus  kehilangan  sumber  pendapatannya  tersebut.  Triwibowo  menuturkan bahwa  saat  banyak  perusahaan  masuk  di  kawasan  (Kelurahan  Bahaur  Basantan,  desa dengan lahan gambut yang luas) tersebut, petani kelapa hanya menjadi penonton. Harga kelapa  pun  jatuh,  padahal  dulu  jaya  sekali.  Kebanyakan  dari  mereka  awalnya memanfaatkan  lahan  gambut  untuk  berladang  atau  beternak  dalam  skala  kecil.  Jika lahan gambut dibuka oleh perusahaan, berarti masyarakat harus mencari pekerjaan lain.
Selain  itu,  asap  yang  dihasilkan  karena  kebakaran  hutan  pun  bisa  mengganggu jarak pandang, terutama untuk transportasi penerbangan. Asap akan menyulitkan proses transportasi dan perpindahan orang dari satu tempat ke tempat lain. Yang pada ujungnya akan menyulitkan pula ruang gerak aktivitas masyarakat untuk mengakses hal tertentu, misalnya akses kesehatan ke rumah sakit.
Selain  dampak  umum  tersebut,  dampak  dari  kebakaran  lahan  gambut  pun dialami  perempuan  secara  khusus.  Kebakaran  lahan  gambut  bukanlah  isu  baru, melainkan  isu  tahunan  yang  selalu  ada,  dan  bahkan  tak  kunjung  usai  dalam  hal
pencegahan  dan  penanganannya.  Di  beberapa  wilayah  lahan  gambut,  khususnya Kalimantan, perempuanlah yang menjadi motor penggerak dalam memanfaatkan lahan gambut.  Mereka  biasanya  memproduksi  perlengkapan  rumah  tangga  atau  kerajinan tangan dari tanaman purun yang biasanya hidup melimpah di lahan gambut. Tak jarang, hal ini membantu perekonomian keluarga dan menjadi sumber pendapatan yang cukup untuk menghidupi keluarga.
Selain itu, perempuan memanfaatkan lahan gambut secara maksimal. Kelompok Perempuan Bunga Desa di Selingsing memanfaatkan lahan gambut untuk memproduksi pelet  dengan  bahan  alami  yang  terkandung  di  lahan  gambut  (mediaindonesia.com, 2018).  Tak  hanya  itu,  perempuan  di  Kalimantan  Tengah  memanfaatkan  teknik  cocok tanam  yang  beragam  dan  bervariasi  di  lahan  gambut.  Hal  ini  menjadi  gambaran bagaimana  perempuan  memanfaatkan  lahan  gambut  dengan  maksimal.  Namun,  jika lahan  gambut  dibuka,  biasanya  sistem  cocok  tanam  tersebut  akan  tergantikan  dengan sistem  yang  lebih  monokultur  dengan  hasil  panen  yang  membutuhkan  waktu  panjang, seperti tanaman kelapa sawit.
Kebakaran  lahan  gambut  akan  menyebabkan  ekosistem  lahan  gambut  ikut terdegradasi,  yang  ujungnya  akan  menghancurkan  ruang  hidup  manusia  terutama berbagai  kelompok  marginal,  juga  meluasnya  lahan-lahan  “tidur”  yang  rentan  diambil alih  oleh  perusahaan.  Hal  ini  akan  mempengaruhi  kondisi  ekonomi  masyarakat  yang selama  ini  menggantungkan  mata  pencarian  dari  lahan  gambut.  Kemiskinan  pun  tak terhindarkan  dan  membuat  hilangnya  kemandirian  pangan,  terutama  dialami  oleh perempuan  yang  sebagian  besar  menggantungkan  hidup  dengan  memanfaatkan  lahan gambut.
Mengapa perempuan lebih mengalami dampak dari kebakaran lahan gambut ini? Karena  mayoritas  laki-laki  akan  bermigrasi  untuk  mencari  sumber  penghidupan  baru. Kemudian,  tinggallah  dan  hanya  menyisakan  perempuan  dan  anak-anak  di  desa.  Tak heran,  jumlah  perempuan  sebagai  kepala  keluarga  pun  meningkat.  Untuk  bertahan hidup,  mayoritas  perempuan  akan  menjadi  buruh  harian  lepas  di  perkebunan  sawit dengan  segala  risiko  kerja  yang  tak  terlindungi—padahal  awalnya,  mereka  melakukan kegiatan  bertani  atau  berkebun  dalam  skala  kecil  (ICCTF,  2019)  yang  mampu mengidupi  perekonomian  keluarga.  Kemiskinan  yang  dialami  perempuan  akan merambat kepada aspek lainnya. Beberapa contoh adalah tingginya angka anak dengan
stunting,  tingginya  angka  anak  putus  sekolah,  bahkan  hingga  tingginya  angka perkawinan anak.
Di  sisi  lain,  asap  yang  dihasilkan  karena  kebakaran  hutan  dan  lahan  gambut sangat berbahaya bagi ibu hamil. Dewi, seorang dokter paru, mengatakan bahwa semua partikel asap yang dihirup akan masuk ke paru, ini akan mempengaruhi perkembangan dan pertumbuhan janin karena zat-zat yang masuk itu berbahaya (kompas.com, 2019).
Pemerintahan  Jokowi  telah  mengambil  beberapa  kebijakan  untuk  menangani kebakaran  lahan  gambut.  Pertama,  dilansir  melalui  liputan6.com,  salah  satu  kebijakan tersebut  (yang  dikemukakan  oleh  Wiranto  sebagai  Menkopolhukam  ketika  itu)  adalah penguatan  dalam  persiapan  alat-alat  pemadaman  kebakaran  hutan.  Wiranto  meminta adanya penguatan Manggala Agni atau pasukan pemadam kebakaran dari Kementerian Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan.  Manggala  Agni  melakukan  pemadaman  lahan gambut  di  beberapa  titik,  di  antaranya  di  daerah  Rokan  Ilir,  Dumai,  Kampar,  dan lainnya.  Hal  tersebut  dilakukan  dengan  cara  aksi  pencegahan  melalui  patrol-patroli pencegahan  di  wilayah  rawan  kebakaran,  juga  memonitoring  titik  panas  dan  segera mengeceknya  ke  lapangan.  Di  daerah  lainnya,  Manggala  Agni  membuat  sekat  bakar untuk mencegah kebakaran menyebar (Reisha dalam detik.com, 2019).
Kebijakan  lainnya  akan  diupayakan  pula  untuk  hujan  buatan  dengan  teknis penaburan  garam.  Di  Kalimantan  Tengah,  hujan  buatan  dengan  menggunakan Teknologi  Modifikasi  Cuaca  dilakukan  oleh  Badan  Pengkajian  dan  Penerapan Teknologi  (Aida  dalam  kompas.com,  2019).  Hujan  yang  turun  diharapkan  mampu membasuh asap dan memadamkan api di hutan dan lahan yang terbakar.
Metode lainnya adalah water bombing atau bom air. Dibandingkan dengan hujan buatan,  bom  air  bisa  diarahkan  langsung  tepat  di  lokasi  dan  titik  kebakaran.  Untuk melakukan bom air ini, dipersiapkan sejumlah helikopter. Upaya pemadaman dilakukan dengan cara satgas darat, satgas udara, dan teknologi modifikasi cuaca. Namun, bom air dinilai kurang efektif karena jumlah air yang dibawa sangat terbatas, maksimal sekitar 8 meter kubik.
Selain  kebijakan  penanganan  kebakaran  hutan  dan  lahan  gambut,  pemerintah juga  mengeluarkan  kebijakan  “moratorium”  bagi  perusahaan  yang  menyebabkan kebakaran  tersebut.  Melalui  Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan  Hutan,  pemerintah menyegel  42  perusahaan  di  lima  provinsi,  yaitu  Riau,  Jambi,  Sumatera  Selatan,
Kalimantan  Barat,  dan  Kalimantan  Tengah.  Dalam  hal  ini,  KLHK  bertindak  dengan melakukan  upaya  penegakan  hukum  administratif,  perdata,  dan  pidana  kepada  pelaku kebakaran hutan dan lahan. KLHK juga mendorong agar pemerintah daerah melakukan pengawasan atas izin usaha yang diberikan kepada korporasi dalam pengelolaan lahan.
Kebijakan tentang tata kelola hutan dan lahan gambut lainnya sebenarnya telah diatur dalam Instruktur Presiden No. 5 Tahun 2019 tentang Penghentian Izin Baru dan Penyempurnaan  Tata  Kelola  Hutan  Alam  Primer  dan  Lahan  Gambut.  Kebijakan  ini bertujuan untuk menyelamatkan keberadaan hutan alam primer dan lahan gambut serta menurunkan  emisi  dari  deforestasi  dan  degradasi  hutan  dan  lahan  gambut  (Ady  Thea dalam  hukumonline.com,  2019).  Namun,  nyatanya  dampak  dari  kebijakan  ini  belum terlihat terhadap tingkat perlindungan seluruh hutan alam dan lahan gambut yang ada di Indonesia.  Hal  ini  karena  kebijakan  tersebut  terbatas  pada  perlindungan  hutan  alam primer  saja,  padahal  sangat  penting  juga  untuk  melindungi  hutan  atau  sekunder  yang kaya karbon, keanekaragaman hayati, dan tumpuan hidup masyarakat adat dan lokal.
Jika dilihat dari berbagai kebijakan  yang diambil pemerintah dalam menangani kebakaran  hutan  dan  lahan  gambut,  kebijakan-kebijakan  tersebut  lebih  mengarah kepada  penanganan  kebakarannya  secara  langsung.  Padahal,  ada  dampak  dan permasalahan lainnya yang ditimbulkan karena kebarakan hutan dan lahan gambut yang belum disentuh secara menyeluruh, yaitu dampak yang dirasakan oleh para perempuan. Dengan  kata  lain,  kebijakan  yang  telah  dilakukan  pemerintah  belum  menyentuh permasalahan lainnya yang ditimbulkan karena kebakaran lahan gambut, permasalahan yang tidak disentuh tersebut adalah dampak yang dirasakan oleh para perempuan.
Mengapa  hal  ini  terjadi?  Dalam  teori  kesalahan  tipe  ketiga  ( Errors  Type  III ), Dunn mengemukakan bahwa perumusan masalah yang salah ( input ) akan menghasilkan kebijakan ( output ) yang salah pula. Kesalahan tipe ketiga adalah kesalahan yang terjadi dalam tahap perumusan masalah atau problem structuring , bisa terjadi dalam empat fase perumusan  masalah  yang  saling  tergantung.  Dengan  kata  lain,  kebijakan  yang  salah disebabkan karena adanya kesalahan atau kekeliruan dalam pencarian masalah ( problem search), pendefinisian  masalah  ( problem  definition ),  spesifikasi  masalah  ( problem specification ), dan pengenalan masalah  ( problem  sensing ).
Dalam  hal  kebijakan  kebakaran  hutan  dan  lahan  gambut  ini,  penulis berargumentasi  bahwa  kebijakan  yang  diambil  cenderung  tidak  menyentuh  dampak
yang dirasakan oleh perempuan karena dalam  perumusan masalah, permasalahan  yang dialami oleh perempuan akibat kebakaran hutan dan lahan gambut tidak diperhitungkan. Sehingga, tak heran kebijakan yang dihasilkan pun tidak menyentuh secara menyeluruh mengenai dampak yang dialami oleh perempuan tersebut.
Perumusan  masalah  itu  sendiri  adalah  tahap  pertama  dan  utama  dalam pembuatan  kebijakan.  Tahap  ini  mengindentifikasi  metamasalah  (masalah  yang  tidak tertata rapi) menjadi masalah substantif (mendefinisikan masalah dan mengkonseptualisasikan  kondisi  masalah),  kemudian  menjadi  masalah  formal (spesifikasi  masalah  menjadi  lebih  rinci  dan  spesifik),  yang  akan  dicarikan  solusinya. Setelah  menentukan  masalah  substantif  dan  masalah  formal,  kemudian  ditentukan apakah masalah tersebut termasuk masalah ekonomi, sosial, politik, atau lainnya. Isu-isu permasalahan ini akan menentukan pendekatan yang akan dilakukan dan kebijakan yang akan diambil.
Permasalahan  yang  muncul  sering  kali  diinterpretasikan  secara  berbeda  oleh para  pembuat  kebijakan.  Hal  ini  bukan  karena  informasi  yang  disampaikan  tidak konsisten,  melainkan  karena  para  pembuat  kebijakan  memiliki  asumsi-asumsi  yang sering  berbeda  pula.  Isu  kritis  dari  perumusan  masalah  adalah  bagaimana  masalah- masalah substantif dan formal secara aktual terkait dengan kondisi masalah sebenarnya (Dunn,  1994).  Jika  kondisi  masalah  kompleks,  formulasi  masalah  substantif  dan masalah  formal  harus  mampu  mencerminkan  kompleksitas  tersebut.  Tahap  perumusan masalah  ini  sangat  penting  karena  menggambarkan  hubungan  antara  kondisi  masalah yang ada dengan masalah substantif dan masalah formal yang dirumuskan. Juga sebagai sistem  petunjuk  pokok  atau  mekanisme  pendorong  yang  mempengaruhi  semua  fase kebijakan.
Jika  menganalisis  kebijakan-kebijakan  yang  diambil  pemerintah  mengenai kebakaran hutan dan lahan gambut seperti yang telah disebutkan di bagian sebelumnya, dapat  diketahui  bahwa  aspek  yang  dijadikan  masalah  adalah  lebih  ke  bagaimana menangani  kebakaran  hutan  dan  lahan  gambut,  sehingga  kebijakan  yang  diambil  pun untuk tujuan mengupayakan memadamkan kebakaran hutan dan lahan gambut.
Di  sisi  lain,  dalam  membuat  keputusan,  aktor  bersifat  aktor  rasional  yang mencari  pencapaian  maksimal  untuk  kepentingan  tertentu,  baik  kepentingan  individu atau  kelompok.  Pilihan  rasional  mengasumsikan  bahwa  aktor  memiliki  preferensi  dari
berbagai  pilihan  dan  akan  menentukan  pilihan  yang  dinilai  menghasilkan  hasil  terbaik dengan  perhitungan  risiko  dan  manfaat  tertentu.  Aktor  akan  memilih  opsi  yang optimum dan mampu menjawab permasalahan.
Teori  ini  mempertimbangkan  kebijakan  yang  dihasilkan  dengan  situasi  yang menjadi  latar  belakang  diambilnya  kebijakan  dan  informasi  yang  didapatkan  meliputi risiko dan manfaat dari suatu kebijakan tersebut. Berdasarkan teori ini, kebijakan publik merupakan bentuk aksi dari kepentingan aktor kebijakan yang dipengaruhi rasional atau nalar  tertentu.  Pilihan  rasional  ini  umumnya  cocok  untuk  menjelaskan  hasil  kebijakan yang  didasarkan  pada  tindakan  yang  mana  keinginan,  keyakinan,  dan  preferensi  aktor diidentifikasi sebagai penyebab tindakan tersebut.
Rasionalitas yang digunakan dalam kebijakan-kebijakan tersebut sebagian besar berfokus  kepada  lingkungan.  Dibutuhkan  rasionalitas  yang  berperspektif  gender  untuk bisa  menjawab  dan  menghasilkan  solusi  atas  permasalahan  yang  berdampak  kepada perempuan.
Teori  ini  memprediksi  formulasi  yang  dilakukan  para  aktor  pembuat  kebijakan dalam merespons suatu masalah. Lebih jauh, Mayhew (dalam Kraft dan Furlong, 2015) menganalisis  pengaruh  motivasi  atau  kepentingan  aktor  dalam  membuat  kebijakan berdasarkan  pertimbangan-pertimbangan  yang  mengarah  kepada  perilaku  sosial  dan ekonomi. Rasionalitas terjalin  dengan memaksimalisasi  utilitas. Individu  yang  rasional ketika  dihadapkan  dengan  opsi  kebijakan,  akan  memilih  opsi  yang  memaksimalisasi utilitas.  Rasionalitas  kemudian  muncul  dari  kapasitas  aktor  untuk  menghitung  dan mempertimbangkan  risiko  dan  manfaat  untuk  setiap  opsi  kebijakan  yang  tersedia (Dunleavy, Majore, Elster, dalam Griggs 2007).
Di  samping  itu,  William  Dunn  lebih  lanjut  menjelaskan  bentuk-bentuk  pilihan rasional  dalam  kebijakan  publik.  Pilihan  rasional  dalam  kebijakan  publik  bersifat multirasional.  Suatu  kebijakan  tidak  tepat  dikatakan  tidak  rasional,  karena  pasti  ada sudut  pandang  lain  yang  mampu  melihat  kebijakan  tersebut  rasional  (Dunn,  2003). Dunn  membagi  dasar  rasionalitas  dalam  pilihan  kebijakan  menjadi  beberapa  bentuk, yaitu:
1 . Rasionalitas teknis, yang lebih mempertimbangkan hasil efektif dengan aspek teknis atau teknologi yang tepat.
2.  Rasionalitas  ekonomi,  yang  lebih  bertujuan  pada  hasil  yang  efisien  dengan mempertimbangkan aspek ekonomi.
3. Rasionalitas legal, yang lebih mempertimbangkan aspek pelanggaran atau kepatuhan terhadap hukum.
4.  Rasionalitas  sosial,  yang  lebih  mengedepankan  aspek  sosial  dalam  pertimbangan pengambilan kebijakan.
5.  Rasionalitas  substantif,  yang  memperhitungkan  semua  aspek  (multiaspek)  dalam pertimbangan pengambilan kebijakan.
Dengan menggunakan teori tersebut, dapat dianalisis bahwa kebijakan-kebijakan awal  pemerintah  dalam  menangani  kebakaran  hutan  dan  lahan  lebih  cenderung menggunakan  rasionalitas  teknis,  yaitu  bagaimana  cara  memadamkan  api  dengan segera.  Sehingga,  tak  heran  banyak  permasalahan  lainnya  yang  ditimbulkan  karena kebakaran  lahan  gambut  tersebut  tidak  tersentuh,  salah  satu  adalah  dampak  secara khusus  kepada  perempuan.  Hal  ini  sering  kali  membuat  permasalahan  perempuan terabaikan, tak teratasi.
Namun,  kebijakan  Jokowi  lainnya  perlu  diapresiasi.  Sebelumnya,  pada  masa pemerintahan  periode  pertama,  Jokowi  telah  membentuk  Badan  Restorasi  Gambut (BRG) melalui Peraturan Presiden No. 1 Tahun 2016 tentang Badan Restorasi Gambut. BRG  bekerja  secara  khusus,  sistematis,  terarah,  terpadu,  dan  menyeluruh  untuk mempercepat  pemulihan  dan  pengembalian  fungsi  hidrologis  gambut  yang  rusak terutama  akibat  kebakaran  dan  pengeringan  (brg.go.id).  BRG  memiliki  tugas  untuk mengkoordinasikan dan memfasilitasi restorasi gambut di beberapa provinsi yang lahan gambutnya cukup luas, yaitu Provinsi Riau, Jambi, Sumatera Selatan, Kalimantan Barat, Kalimantan  Tengah,  Kalimantan  Selatan,  dan  Papua.  Dilansir  melalui  brg.go.id,  BRG memiliki  tiga  sasaran  restorasi,  yaitu  (1)  pemulihan  hidrologi,  vegetasi,  dan  daya dukung  sosial  ekonomi  ekosistem  gambut  yang  terdegradasi,  (2)  perlindungan ekosistem  gambut  bagi  penyangga  kehidupan,  dan  (3)  penataan  ulang  (pemanfaatan) ekosistem gambut secara berkelanjutan.
Hal ini tentu sangat baik. Namun, tetap harus diperhatikan kebijakan-kebijakan yang  diperlukan  pada  saat  kebakaran  hutan  dan  lahan  gambut  terjadi.  Kebijakan  yang dibutuhkan  adalah  kebijakan  yang  juga  berperspektif  gender,  yang  mampu  menjawab permasalahan yang dialami perempuan secara khusus akibat kebakaran lahan gambut,

## KESIMPULAN
Lahan gambut di Indonesia sebagian besar mengalami kerusakan. Banyak lahan gambut  justru  dialihfungsikan  menjadi  lahan  pertanian  atau  perkebunan  dalam  skala besar.  Biasanya  pembukaan  lahan  gambut  dilakukan  dengan  cara  membuat  parit  atau saluran  agar  air  mengalir  keluar.  Namun,  alih-alih  mengeringkan  lahan  gambut  yang basah, justru yang terjadi adalah kebakaran lahan gambut.
Kasus kebakaran lahan gambut di Indonesia cukup memprihatinkan. Mongabay (2020) mencatat hutan dan lahan gambut yang terbakar sepanjang tahun 2019 mencapai 858  ribu  hektare.  BNPB  (dalam  katadata.id,  2020)  menambahkan  bahwa  salah  satu kebakaran  hutan  dan  lahan  yang  terbesar  berada  di  Provinsi  Riau.  Angka  ini  terbilang signifikan  jika  dibandingkan  dengan  tahun-tahun  sebelumnya,  2016:  438  ribu  hektare, 2017: 165 ribu hektare, dan 2018: 510 hektare (katadata.id, 2020).
Kebakaran lahan gambut ini berdampak luas terhadap berbagai aspek kehidupan. Beberapa  aspek  di  antaranya  adalah  lingkungan,  kesehatan,  ekonomi,  dan  sosial,  yang secara khusus  berdampak terhadap perempuan. Pemerintahan Jokowi telah mengambil beberapa  kebijakan  untuk  menangani  kebakaran  lahan  gambut.  Namun,  nayatanya kebijakan-kebijakan  yang  diambil  belum  menjawab  permasalahan  dan  dampak  yang dialami oleh perempuan akibat kebakaran hutan dan lahan gambut.
Karena  itu,  dibutuhkan  proses  perumusan  masalah  yang  tepat  dan  rasionalitas yang  tepat  pula  untuk  menghasilkan  kebijakan  yang  menjawab  permasalahan  yang dialami oleh perempuan akibat kebakaran hutan dan lahan gambut.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku dan Jurnal
Budiardjo,    Mirriam.    2018. Dasar-Dasar    Ilmu    Politik .    Jakarta:    PT    Gramedia Pustaka Utama.
Dunn,  William  N.  2003. Pengantar  Analisis  Kebijakan  Publik ,  (Edisi  kedua). Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Dunn,  William  N.  2016.  Sixth  Edition. Public  Policy  Analysis:  An  Integrated Approach . New York: Routledge.
Dye,  Thomas  R.  2013. Understanding  Public  Policy .  ( Fourth  edition ).  USA: Pearson Education.
Fischer,  Frank,  Gerald  J.  Miller,  and  Mara  S.  Sidney.  (Editors).  2007. Handbook  of Public Policy Analysis . Taylor & Francis Group.
Jurnal Perempuan. 2019. Agensi Perempuan Pedesaan . Jakarta.
Parsons, Wayne. 2005. Public Policy: Pengantar Teori dan Praktik Analisis Kebijakan . Jakarta: Prenada Media.
Winarno,  B udi.    2011. Kebijakan    Publik    (Teori,    Proses,    dan    Studi    Kasus) . Yogyakarta: CAPS.

## Internet
Alat  Uji .  2020.  “Kebijakan  Pemerintah  Mengenai  Lahan  Gambut”.  alatuji.com. alatuji.com/article/detail/934/kebijakan-pemerintah-mengenai-lahan-gambut. Diakses pada 20 Februari 2020.
Aida,  Nur  Rohmi.  2019.  “Memahami  Cara  Kerja  Hujan  Buatan  Memadamkan  Api Kebakaran Hutan”. kompas.com. kompas.com/tren/read/2019/09/21/122949565/memahami-cara-kerja-hujan- buatan-memadamkan-api-kebakaran-hutan?page=3.  Diakses  pada  20  Februari 2020.
BRG  Indonesia .  2020.  “Program  Kerja”.  brg.go.id/program-kerja/?lang=en.  Diakses pada 20 Februari 2020.
Ekarina.  2019.  “BNPB  Catat  328.724  Hektare  Hutan  dan  Lahan  Terbakar  hingga Agustus”. katadata.co.id. katadata.co.id/amp/berita/2019/09/20/bnpb-catat- 328724-hektare-hutan-dan-lahan-terbakar-hingga-agustus.  Diakses  pada  20 Februari 2020.
Fajar, Jay. 2019. “Kebakaran Hutan dan Lahan Terus Terjadi, Bagaimana Solusinya?”. mongabay.co.id.  mongabay.co.id/2019/11/16/kebakaran-hutan-dan-lahan-terus- terjadi-bagaimana-solusinya/amp/. Diakses pada 20 Februari 2020.
icctf.or.id.  2019.  “Dampak  Sosial  dari  Degradasi  Ekosistem  Gambut”. icctf.or.id/2019/10/28/dampak-sosial-dari-degradasi-ekosistem-gambut/.  Diakses pada 20 Februari 2020.
liputan6. com . 2019.  Liputan6.com/news/read/4063959/langkah-langkah-pemerintah- atasi-kebakaran-hutan. Diakses pada 20 Februari 2020.
mediaindonesia.com . 2018.
“Perempuan
Berdaya di Lahan Gambut”.
mediaindonesia.com/read/detail/172029-perempuan-berdaya-di-lahan-gambut.
Diakses pada 20 Februari 2020.
Pantau Gambut . 2020. “Kebakaran Hutan”. pantaugambut.id.
pantaugambut.id/pelajari/dampak-kerusakan-lahan-gambut/kebakaran-hutan.
Diakses pada 20 Februari 2020.
Reisha,  Tia.  2019.  “Manggala  Agni  KLHK  Terus  Siaga  Cegah  Karhutla  di  2019”. detik.com. detik.com/news/berita/4374013/manggala-agni-klhk-terus-siaga-cegah- karhutla-di-2019. Diakses pada 20 Februari 2020.
Risnandar,  Cecep  dan  Ali  Fahmi.  2018.  “Lahan  Gambut”.  jurnalbumi.com. jurnalbumi.com/knol/lahan-gambut/. Diakses pada 20 Februari 2020.
Tanjung, Idon. 2019. “Ketahui Bahaya Kabut Asap Terhadap Ibu Hamil”. kompas.com. kompas.com/regional/read/2019/09/17/12235041/ketahui-bahaya-kabut-asap- terhadap-ibu-hamil. Diakses pada 20 Februari 2020.
Triwibowo, Dionisius Reynaldo. 2019. “Siasat Petani di Lahan Gambut”. Kompas .