Comune di Pisa (PI) — 2022-11-29
5. RILEVAZIONE DELLE PARTECIPAZIONI DEL COMUNE

Premesso quanto sopra, occorre in primo luogo effettuare la rilevazione delle partecipazioni comunali direttamente e indirettamente possedute.

## 5.1 Partecipazioni societarie dirette
Il successivo elenco (Tabella 3) riporta le partecipazioni direttamente detenute dal Comune di Pisa alla data di redazione della presente relazione.

Nella precedente Tabella 3, in corrispondenza di ciascuna partecipazione, è indicato se trattasi di partecipazione di controllo da parte del Comune di Pisa e/o di partecipazione in società a controllo pubblico. In proposito occorre soffermarsi sulla nozione di società controllata secondo la definizione (di tipo "funzionale") recata dal TUSP.

Ai sensi dell'art. 2, comma 1, lett. b), del TUSP, per "controllo" si intende "la situazione descritta dall'art. 2359 del codice civile. Il controllo può sussistere anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all'attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono in controllo".

Si ricorda che l'art. 2359, comma 1, del Codice Civile prevede le seguenti fattispecie:
- il c.d. "controllo di diritto", ossia il possesso "della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria" della società;
- il c.d. "controllo di fatto", ossia il possesso dei "voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria" della società (quindi per approvarne le delibere, con particolare riferimento alla nomina degli amministratori);
- il c.d. "controllo contrattuale", ossia la situazione nella quale l'influenza dominante è esercitata "in virtù di particolari vincoli contrattuali" che rendono la società oggettivamente dipendente.

Tuttavia, la nozione di controllo definita dalla lettera b) del comma 1 dell'art. 2 del TUSP è più ampia di quella recata dall'art. 2359 del Codice Civile; aggiunge infatti l'ipotesi in cui "per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all'attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono in controllo" (c.d. "influenza interdittiva" del socio).

La lett. m) del comma 1 dell'art. 2 del TUSP definisce inoltre "società a controllo pubblico" le "società in cui una o più amministrazioni pubbliche esercitano poteri di controllo ai sensi della lettera b)". Dunque nella definizione di "società a controllo pubblico" rientrano sia le società a "controllo solitario" che quelle c.d. a "controllo congiunto" o anche "controllo plurisoggettivo".

Sull'interpretazione di tale disposizione si è sviluppato un ampio dibattito che ha dato luogo a pronunciamenti di diverso tenore.

Il Ministero dell'Economia e delle Finanze - Dipartimento del Tesoro - Direzione VIII, con l'Orientamento del 15.02.2018 ha ritenuto che al controllo esercitato dalla Pubblica Amministrazione sulla società appaiono riconducibili non soltanto le fattispecie recate dall'art. 2, comma 1, lett. b), del TUSP, ma anche le ipotesi in cui le fattispecie di cui all'art. 2359 c.c. si riferiscono a più Pubbliche Amministrazioni, le quali esercitano tale controllo congiuntamente e mediante comportamenti concludenti, pure a prescindere dall'esistenza di un coordinamento formalizzato" e quindi anche a prescindere dall'esistenza di vincoli legali, statutari, contrattuali, convenzionali o di patti parasociali.

Sull'interpretazione letterale della norma, oltre al citato Ministero, si sono attestate anche varie sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti che hanno fatto fra l'altro rilevare come tale conclusione, coerentemente con la ratio del TUSP, eviterebbe che le società a capitale pubblico frazionato possano sottrarsi all'applicazione delle disposizioni che regolano in modo stringente le "società a controllo pubblico" (in materia di personale, di organo amministrativo, etc.), magari eccependo l'assenza di vincoli legali, statutari o pattizi fra i soci pubblici.

Le Sezioni riunite in sede giurisdizionale della Corte dei Conti, con la Sentenza n. 16 del 22.05.2019, hanno fornito un'indicazione di metodo rispetto all'indagine in ordine alla situazione di controllo pubblico di una società specificando che "il richiamo alla nota di orientamento della struttura di controllo e monitoraggio non sia risolutivo, e che l'accertamento della sussistenza dello status di "società a controllo pubblico" non possa essere desunto da meri indici costituiti dalla maggioranza delle azioni ma richieda precipua attività istruttoria volta a verificare se, nel caso concreto, sussistano le condizioni previste dall'art. 2, lett.) del TUSP." Ed ancora: "la situazione di controllo pubblico non può essere presunta in presenza di "comportamenti univoci e concludenti" ma deve risultare esclusivamente da norme di legge, statutarie e da patti parasociali. Peraltro, sotto il profilo normativo, nessuna disposizione prevede espressamente che gli enti detentori di partecipazioni debbano provvedere alla gestione delle partecipazioni in modo associato e congiunto: l'interesse pubblico che le stesse sono tenute a perseguire, infatti, non è necessariamente compromesso dall'adozione di differenti scelte gestionali o strategiche che ben possono far capo a ciascun socio pubblico in relazione agli interessi locali di cui sono esponenziali.".

Sulla materia di sono espresse anche le Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei Conti che, con la Deliberazione n. 11 del 20.06.2019, dopo aver ampiamente richiamato i pronunciamenti delle sezioni regionali, hanno ritenuto che "sia sufficiente, ai fini dell'integrazione della fattispecie delle "società a controllo pubblico", rilevante quale ambito di applicazione, soggettivo o oggettivo, di alcune disposizioni del d.lgs. 175 del 2016, che una o più amministrazioni pubbliche dispongano, in assemblea ordinaria, dei voti previsti dall'art. 2359 del codice civile". Tuttavia, secondo quanto riportato nella stessa deliberazione il "criterio di individuazione, basato sull'applicazione letterale del combinato disposto delle lettere b) ed m) dell'art. 2 del TUSP, deve essere rivisto quando, in virtù della presenza di patti parasociali (art. 2314-bis cod. civ.), di specifiche clausole statutarie o contrattuali, risulti provato che, pur a fronte della detenzione della maggioranza delle quote societarie da parte di uno o più enti pubblici, sussista un'influenza dominante del socio privato o di più soci privati (nel caso, anche unitamente ad alcune delle amministrazioni pubbliche socie).".

Rispetto agli orientamenti contrastanti sommariamente riepilogati, l'Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali, istituito presso il Ministero dell'Interno, è intervenuto il 12.07.2019 adottando l'"Atto di indirizzo ex art. 154, comma 2, del Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sulla precisazione delle definizione di "società a controllo pubblico" ai sensi e per gli effetti di cui al Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica approvato con decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175".

L'Osservatorio, ricostruendo il controverso contesto di cui trattasi, fermo restando l'auspicio di un chiarimento legislativo, ritiene che il concetto di società a controllo pubblico non possa essere esteso tanto da farlo coincidere con quello diverso di società a prevalente capitale pubblico. In conclusione, l'Osservatorio ritiene che una società debba essere ricondotta nel perimetro delle "società a controllo pubblico" allorquando:
- una amministrazione pubblica dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria della società, ovvero dispone di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria della società, ovvero esercita un'influenza dominante sulla società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa; ovvero anche quando in virtù di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all'attività sociale sia richiesto anche il consenso di tale amministrazione pubblica;
- più amministrazione pubbliche, in virtù di un coordinamento formalizzato in forza di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, dispongono congiuntamente della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria della società, ovvero dispongono di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria della società, ovvero esercitano un'influenza dominante sulla società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa; ovvero anche quando per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all'attività sociale sia richiesto anche il consenso unanime di tali amministrazioni pubbliche in virtù di norme di legge o statuarie o di patti parasociali (laddove per consenso unanime si intende l'espressione di una volontà collettiva unitaria, vincolante anche per le amministrazioni che abbiano espresso un dissenso minoritario).

Successivamente è emerso anche l'orientamento della giustizia amministrativa, consolidato in due sentenze:
- TAR Marche, Sentenza 11 novembre 2019 n. 695;
- TAR Emilia-Romagna, Sentenza 10 dicembre 2020 n. 858.

Le conclusioni a cui giunge la Sentenza del TAR Emilia-Romagna discendono dal canone interpretativo generale posto dall'art. 1, comma 3, del TUSP secondo cui "Per tutto quanto non derogato dalle disposizioni del presente decreto, si applicano alle società a partecipazione pubblica le norme sulle società contenute nel Codice civile e le norme generali di diritto privato".

Ne segue che, con diretto riferimento a quanto statuito dall'art. 2359 del Codice Civile, "nelle società partecipate da più amministrazioni pubbliche il controllo pubblico non sussiste in forza della mera sommatoria dei voti spettanti alle amministrazioni socie; dette società sono a controllo pubblico solo allorquando le amministrazioni socie ne condividono il dominio perché sono vincolate – in forza di previsioni di legge, statuto o patto parasociale – ad esprimersi all'unanimità per l'assunzione delle decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all'attività sociale." Quindi, la mancanza di disposizioni statutarie o patti parasociali che impongano ai soci pubblici l'assunzione di decisioni unanimi per le scelte strategiche dalla società, porta a negare la sussistenza del controllo pubblico nel senso delineato dall'art. 2359 del Codice Civile.

## 5.2 Partecipazioni societarie indirette
L'art. 2, comma 1, lett. g), del TUSP definisce ""partecipazione indiretta": la partecipazione in una società detenuta da un'amministrazione pubblica per il tramite di società o altri organismi soggetti a controllo da parte della medesima amministrazione pubblica".

Il Comune di Pisa non ha "organismi a controllo pubblico" (diversi dalla società) che siano titolari di partecipazioni societarie.

Alla luce di quanto sopra, parrebbero doversi includere nell'ambito delle "partecipazioni indirette" (ai fini del TUSP) le sole partecipazioni detenute attraverso le società controllate o gli organismi controllati dal Comune ai sensi dell'art. 2, comma 1, lett. b), del TUSP (ossia le società indirette partecipate attraverso società dirette a controllo solitario).

Tuttavia, ai fini dell'individuazione del perimetro oggettivo entro cui effettuare la revisione periodica delle partecipazioni, le Linee guida emanate congiuntamente dal Dipartimento del Tesoro e dalla Corte dei Conti, facendo riferimento alla definizione di "partecipazione" di cui all'art. 2, comma 1, lett. f), del TUSP, ritengono che "rientrano fra le "partecipazioni indirette" soggette alle disposizioni del TUSP sia le partecipazioni detenute da una pubblica amministrazione tramite una società o un organismo controllati dalla medesima (controllo solitario), sia le partecipazioni detenute in una società o in un organismo controllati congiuntamente da più Pubbliche Amministrazioni (controllo congiunto)."

Si elencano nella seguente Tabella 4 le partecipazioni societarie detenute indirettamente dal Comune di Pisa, per il tramite delle proprie dirette, alla data di redazione della presente relazione.

Occorre ricordare che RetiAmbiente S.p.A., società a totale partecipazione pubblica, con l'approvazione del nuovo statuto da parte dell'Assemblea dei soci il 13.11.2020, è stata strutturata secondo il modello in house. Risulta che il 29.12.2020 (prot. 99003) l'Autorità A.T.O. Toscana Costa ha chiesto l'iscrizione nell'Elenco ANAC delle società in house (art. 192 del D.Lgs. 50/2016 e Linee guida n. 7 dell'ANAC).

Quanto sopra ha comportato la necessità di considerare nel novero delle partecipazioni indirette da valutare anche quelle direttamente detenute da RetiAmbiente S.p.A. (le c.d. "società operative locali" o "SOL" facenti parte del Gruppo RetiAmbiente).

A norma dell'art. 3.7 dello statuto di RetiAmbiente S.p.A., la stessa "detiene tali partecipazioni fino alla loro incorporazione, secondo i piani di razionalizzazione definiti dai comuni soci ai sensi dell'art. 20 del D.Lgs. 175/2016". L'art. 3.8 dello statuto aggiunge poi che "le società operative locali sono assoggettate al controllo analogo congiunto dei comuni soci di RetiAmbiente S.p.A. Allo scopo RetiAmbiente S.p.A. svolge funzione di holding operativa delle società operative locali, esercitandone la direzione, il coordinamento ed il controllo".

Peraltro, secondo il modello definito per il Gruppo, l'effettività del sistema di controllo di RetiAmbiente sulle proprie partecipate passa anche attraverso l'adeguamento degli statuti di queste ultime secondo il modello standard approvato dalla capogruppo nonché dalla sottoscrizione di patti parasociali. Tale processo non è stato ancora completato.

Possono invece essere escluse dalle successive analisi della presente relazione le partecipazioni per le quali dalla colonna "Diretta a controllo pubblico" della Tabella 4 non è rilevato il controllo; in tali casi si tratta infatti di partecipazioni detenute dal Comune tramite società alle quali il Comune stesso partecipa in assenza delle condizioni di controllo di cui all'art. 2, comma 1, lett. m), del TUSP. Peraltro, talune di dette partecipazioni sono indirettamente detenute dal Comune attraverso Toscana Aeroporti S.p.A., società quotata nel mercato telematico azionario; come anzidetto, le disposizioni del TUSP si applicano "solo se espressamente previsto" alle "società quotate" e alle "società da esse partecipate, salvo che queste ultime siano, non per il tramite di società quotate, controllate o partecipate da amministrazioni pubbliche". Può essere inoltre esclusa dalle successive analisi anche Interporto Toscano "A. Vespucci" S.p.A. in quanto partecipata anche direttamente e quindi esaminata in tale contesto.

Riepilogando, ai fini del Piano di razionalizzazione, rimangono quindi da prendere in esame le partecipazioni indirette nelle seguenti società:
- Acque S.p.A. (detenuta tramite Gea S.r.l. - in liquidazione);
- Acque 2o S.p.A. (detenuta tramite Gea S.r.l. - in liquidazione);
- Sviluppo Pisa S.r.l. - in liquidazione (detenuta tramite Valdarno S.r.l.);
- le partecipate indirette del Gruppo RetiAmbiente: ASCIT Servizi Ambientali S.p.A., Azienda Ambientale di Pubblico Servizio (A.AM.P.S.) S.p.A., Bagni di Lucca Servizi S.r.l., Elbana Servizi Ambientali (E.S.A.) S.p.A., ERSU S.p.A., Geofor S.p.A., REA Rosignano Ambiente S.p.A., SEA Ambiente S.p.A..