Regione Lombardia — 2014-10-31
1. Adempimenti sanzionatori previsti nell'ambito delle attività di vigilanza e controllo

Le ASL, nell'espletamento della funzione di vigilanza e controllo, possono riscontrare inadempienze sull'attività di gestione delle unità d'offerta sociosanitarie rispetto a quanto previsto dalla normativa. L'attuale formulazione dell'articolo 15 della legge regionale 12 marzo 2008, n. 3, Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario, contempla, in relazione alla diversa entità delle carenze riscontrate in sede di controllo, una serie di conseguenze. Ai sensi del comma 3 del citato articolo, nell'ambito dei poteri amministrativi e delle procedure sancite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, nonché dalla legge regionale 1 febbraio 2012, n. 1, Riordino normativo in materia di procedimento amministrativo, diritto di accesso ai documenti amministrativi, semplificazione amministrativa, potere sostitutivo e potestà sanzionatoria, la ASL, in caso di accertata carenza dei requisiti minimi previsti dalla vigente normativa, previa diffida e impartendo le eventuali prescrizioni, dispone la chiusura della struttura e propone la revoca dell'eventuale atto di accreditamento secondo le procedure indicate nell'Allegato 2, Procedura per l'esercizio e l'accreditamento delle unità d'offerta sociosanitarie. In caso di accertato pericolo per la salute o per l'incolumità delle persone, l'autorità competente dispone l'immediata chiusura della struttura e prescrive le misure da adottare per la ripresa dell'attività.

Accanto a questi poteri di amministrazione attiva (diffida, revoca, chiusura), convivono anche poteri/doveri sanzionatori, nei termini considerati dal comma 3 bis del citato articolo 15 della legge regionale n. 3/2008, che prevede una graduazione della sanzione amministrativa connessa alla gravità della violazione accertata. Trattandosi di espressione di potestà sanzionatorie pubbliche, il tenore testuale del comma 3 bis non lascia margini alla discrezionalità, essendo le fattispecie precettive connotate da tassatività e tipicità e riconnettendosi alle stesse le relative misure sanzionatorie. Trattandosi di funzioni sanzionatorie, per effetto dell'articolo 39, comma 2, della legge regionale n. 1/2012, si applicano alla procedura di accertamento delle violazioni e di irrogazione delle sanzioni le norme della legge 24 novembre 1981, n. 689, Modifiche al sistema penale, in quanto non derogate o integrate dalla stessa legge regionale n. 1/2012.

La funzione sanzionatoria considerata dal comma 3 bis attiene, con riguardo alle ASL, a entrambe le fasi del procedimento sanzionatorio amministrativo strutturato dalla legge n. 689/1981:
- accertamento della violazione (espletamento delle attività di accertamento di cui all'articolo 13 della legge n. 689/1981, verbalizzazione dell'accertamento, contestazione o notifica della violazione, ammissione al pagamento in misura ridotta, ecc.);
- irrogazione della sanzione (ricezione del rapporto di mancato pagamento in misura ridotta di cui all'articolo 17 della legge n. 689/1981, ricezione di scritti difensivi, espletamento di audizioni, adozione di ordinanze di ingiunzione, adozione di ordinanze di archiviazione, notificazione di titoli, incasso e riscossione, ecc.)

Ciascuna ASL, conformemente alle indicazioni dell'articolo 27 della legge regionale n. 1/2012, individua il personale titolato all'espletamento di ciascuna delle due fasi sopra indicate, tenendo conto dell'adeguata qualificazione tecnica e giuridica richiesta da ciascuna di esse.

È altresì opportuno, in osservanza dei principi di imparzialità dell'azione amministrativa, che chi sia chiamato a svolgere compiti di accertamento della violazione, concluda - con l'inoltro del rapporto di cui all'articolo 17 della legge n. 689/1981 - la gestione del procedimento sanzionatorio, lasciando ad altri soggetti, diversamente qualificati, la fase dell'irrogazione della sanzione e di gestione delle fasi contenziose che attengono ad essa.

Ai sensi del comma 3 bis dell'articolo 15: "Fatte salve le responsabilità di natura civile e penale, nonché le sanzioni previste per le violazioni di altre normative regionali o nazionali, le unità d'offerta sociosanitarie incorrono nelle seguenti sanzioni:
- da € 5.000 a € 50.000 per la mancata presentazione della segnalazione certificata di inizio attività;
- da € 1.000 a € 10.000 per l'esercizio dell'attività in mancanza dei requisiti minimi;
- da € 500 a € 5.000 per il mancato mantenimento di uno o più requisiti di accreditamento;
- da € 500 a € 5.000 per codifiche che, rispetto alle indicazioni regionali, non rappresentino in modo corretto la classificazione della fragilità degli utenti o l'appropriatezza delle prestazioni erogate."

La norma prevede quattro distinte casistiche, rispettivamente collegate a una specifica risposta sanzionatoria:

## a) Mancata presentazione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA)
L'illecito consiste nella violazione dell'obbligo di presentazione della SCIA di cui all'Allegato 2, introdotta in attuazione della legge regionale n. 3/2008 come modificata dalla legge regionale n. 2/2012. Per presentazione va inteso l'effettivo ricevimento della SCIA da parte della ASL.

La sanzione andrà applicata:
- sia nell'ipotesi di esercizio di attività senza la presentazione della SCIA;
- sia nell'ipotesi di esercizio dell'attività sulla base della presentazione di una SCIA gravemente incompleta sotto il profilo formale e documentale previsto nell'Allegato 2. In questo caso, la sanzione si applica quando si accerta lo svolgimento dell'attività nonostante la comunicazione da parte della ASL di irricevibilità, inammissibilità o improcedibilità della SCIA ai sensi della legge n. 241/1990.

## b) Esercizio dell'attività in mancanza dei requisiti minimi
L'illecito riguarda tutte le unità d'offerta e attiene alla verifica del possesso (e mantenimento) di una estesa varietà di requisiti. Sebbene la norma non faccia espressamente riferimento ad uno o più requisiti mancanti, la sua struttura depone in favore di un trattamento punitivo unico, anche in presenza di più requisiti minimi mancanti. Da qui si può pertanto escludere che, alla mancanza di più requisiti riscontrata nel medesimo atto di accertamento, debbano corrispondere più sanzioni, essendo queste orientate a punire l'esercizio in mancanza dei requisiti e non a far variare la punizione in funzione di quanti siano i requisiti mancanti. Il potere di graduazione della sanzione è esercitabile in fase di irrogazione della sanzione da parte dell'autorità competente, ma non anche in fase di accertamento della violazione e quindi l'addetto all'accertamento rileva e annota le diverse carenze ricadenti nel capo in esame e ne fa oggetto di un'unica contestazione.

Laddove poi il destinatario della contestazione della violazione non intenda accedere al pagamento in misura ridotta della sanzione, l'autorità amministrativa, nel determinare l'entità della sanzione da comminare in via definitiva, potrà graduare la sua entità economica in funzione del numero e della gravità delle carenze rilevate, così adattando la risposta sanzionatoria pubblica all'entità dell'illecito, conformemente alle previsioni dell'articolo 11 della legge n. 689/1981.

Laddove un requisito di esercizio dovesse configurarsi anche come requisito di accreditamento si applica l'articolo 8 della legge n. 689/1981: "Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con un'azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo". Ne deriva che, a fronte della maturata certezza in capo all'addetto all'accertamento della violazione di due precetti, si dovrà procedere alla contestazione delle due violazioni, possibilmente con due separati verbali, ammettendo al pagamento in misura ridotta entrambe le ipotesi.

Laddove l'obbligato non intenda aderire al pagamento in misura ridotta, anche a prescindere dalla proposizione di scritti difensivi, l'irrogazione della sanzione dovrà essere unica, con applicazione del cumulo giuridico prescritto dal richiamato articolo 8.

L'applicazione delle sanzioni di cui al presente capo determina alcune implicazioni aggiuntive. Si ricorda che l'accertata carenza dei requisiti minimi comporta, in aggiunta alla contestazione dell'illecito, l'adozione dei provvedimenti previsti dal comma 3 dell'articolo 15 della legge regionale n. 3/2008 (diffida con eventuali prescrizioni, chiusura dell'attività e revoca dell'eventuale accreditamento). In proposito si evidenzia come la possibilità di adottare le misure di cui al comma 3 sia condizionata dal previo accertamento della violazione amministrativa in esame. Non occorre, al fine dell'attivazione dei poteri di cui al comma 3, che l'accertamento si sia già avviato verso la seconda fase del procedimento sanzionatorio (attraverso la contestazione e notifica del verbale di accertamento della violazione) né, a maggior ragione, occorrerà attendere la fase di irrogazione definitiva della sanzione.

## c) Mancato mantenimento di uno o più requisiti di accreditamento
In linea generale, anche per questa casistica, vale quanto descritto al precedente punto b), in tema di principio di unicità della sanzione a fronte di più requisiti mancanti, di tassatività e di cumulo.

L'illecito riguarda le sole unità d'offerta che abbiano ottenuto l'accreditamento istituzionale e la sua applicazione è soggetta all'accertamento, in loco o previa verifica documentale, della perdita di uno o più requisiti dell'accreditamento.

## d) Codifiche che, rispetto alle indicazioni regionali, non rappresentino in modo corretto la classificazione della fragilità degli utenti o l'appropriatezza delle prestazioni erogate
In questo caso, come in quello vagliato al punto b), l'accertamento delle violazioni è punito con sanzioni amministrative. L'attività di accertamento dovrà evidenziare:
- in maniera individuale e precisa ciascuna codifica errata di fragilità;
- in maniera dettagliata le inappropriatezze assistenziali, in relazione agli indicatori previsti dalla D.G.R. 8 maggio 2014, n. 1765, Il sistema dei controlli in ambito socio sanitario: definizione degli indicatori di appropriatezza, dando luogo alla contestazione di un'unica violazione, punita con sanzione amministrativa qualora si superi la soglia di tolleranza prevista dalla citata deliberazione;
- in maniera individuale le fattispecie di incoerenza di cui alla D.G.R. n. 1765/2014, per le unità di offerta ove non è prevista una classificazione delle fragilità.

Il comma 3 bis del citato articolo 15 si apre con il seguente inciso: "Fatte salve le responsabilità di natura civile e penale, nonché le sanzioni previste per le violazioni di altre normative regionali o nazionali...", con cui il legislatore regionale ha inteso porre le sanzioni in esame in chiave additiva.

Per fatti penalmente rilevanti, gli addetti all'accertamento delle sanzioni amministrative, che non rivestano anche qualità di polizia giudiziaria, pur non abilitati a svolgere indagini rilevanti a fini penalistici, devono in ogni caso riferire alle competenti autorità la potenziale esistenza di reati. Pertanto, se nel corso dell'attività di vigilanza dovessero essere accertati fatti che integrino fattispecie di reato (come ad esempio: l'utilizzo di posti letto non accreditati per rendicontazioni economiche alla ASL, false certificazioni, false abilitazioni alla professione, falso ideologico, maltrattamento di ospiti, utilizzo inadeguato di farmaci psicotropi, ecc.) il personale accertatore, per il tramite del dirigente della struttura di appartenenza, informa l'autorità giudiziaria. La qualificazione del fatto come reato appartiene infatti esclusivamente all'autorità giudiziaria e, pertanto, a questa va riferita ogni circostanza di fatto emersa in sede di ispezione o di accertamenti della violazione per le opportune valutazioni e deduzioni del caso.