Comune di Pisa (PI) — 2022-11-29
4. IL PIANO DI RAZIONALIZZAZIONE DELLE PARTECIPAZIONI SOCIETARIE

Occorre ricordare che la redazione del Piano di razionalizzazione delle partecipazioni societarie dirette e indirette, previsto dall'art. 20 del TUSP, implica una serie di riscontri e di verifiche che, in sintesi, devono essere svolti in ordine:
- alla ricognizione delle partecipazioni dirette e di quelle indirette;
- all'analisi del tipo societario che, ai sensi dell'art. 3 del D.Lgs. 175/2016, deve essere quello della società per azioni o della società a responsabilità limitata, anche consortili o in forma cooperativa;
- all'analisi dell'oggetto sociale che, ai fini del mantenimento della partecipazione, deve riguardare attività di produzione di beni e servizi strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali dell'Ente (c.d. "vincolo di scopo") secondo quanto disciplinato dall'art. 4, comma 1, del TUSP, salve le deroghe previste dal comma 3 e dai commi da 5 a 9-quater dello stesso articolo;
- alla verifica che la società rientri in una delle categorie di cui all'art. 4, comma 2, del TUSP (c.d. "vincolo di attività"), salve le deroghe di cui sopra;
- alla verifica che la società soddisfi i requisiti di cui all'art. 5, commi 1 e 2, del TUSP: si tratta, in sostanza, di condurre un "test di economicità" per accertare che il modello societario offra condizioni di efficienza, efficacia ed economicità rispetto alle possibili alternative;
- alla verifica che la società soddisfi le condizioni definite dall'art. 20, comma 2, del TUSP: si tratta di effettuare un "test parametrico" il cui eventuale esito negativo è ritenuto sintomatico dell'esigenza di attuare interventi di razionalizzazione della società o di dismissione della partecipazione.

Va considerato che le disposizioni del TUSP si applicano "solo se espressamente previsto" alle "società quotate" e alle "società da esse partecipate, salvo che queste ultime siano, non per il tramite di società quotate, controllate o partecipate da amministrazioni pubbliche". L'art. 26, comma 3, del TUSP specifica che "le pubbliche amministrazioni possono comunque mantenere le partecipazioni in società quotate detenute al 31 dicembre 2015" dove per società quotate devono intendersi, secondo la definizione datane dall'art. 2, comma 1, lett. p), "le società a partecipazione pubblica che emettono azioni quotate in mercati regolamentati; le società che hanno emesso, alla data del 31 dicembre 2015, strumenti finanziari diversi dalle azioni, quotati in mercati regolamentati". Il mantenimento delle partecipazioni già detenute nelle società quotate al 31.12.2015 è rimesso quindi alla valutazione di ciascuna amministrazione.

Premesso quanto sopra e salvo le deroghe normative sinteticamente richiamate, una partecipazione societaria è detenibile se strettamente necessaria per il perseguimento delle finalità istituzionali dell'Ente. Quindi, lo strumento societario è ammesso dal Legislatore ma solo quando strettamente necessario per il perseguimento delle finalità istituzionali; si tratta di situazioni nelle quali il socio pubblico non ha la possibilità di perseguire in modo migliore l'interesse generale.

Le modalità con cui valutare la stretta necessità della partecipazione in ordine al perseguimento delle finalità istituzionali dell'Ente sono state oggetto di autorevoli interventi già con riferimento alla Legge 244/2007.

Fra questi, la Delibera n. 5/2009 della Corte dei Conti, Sez. di controllo per il Veneto, ha a suo tempo affermato che "La valutazione di stretta necessità, da compiersi caso per caso, comporta il raffronto tra l'attività che costituisce l'oggetto sociale (art. 2328 c. 2 n. 3 c.c.) e le attività di competenza dell'ente, quali derivanti dall'attuale assetto istituzionale, che vede i Comuni, le Province e le Città metropolitane titolari di funzioni amministrative proprie e di funzioni conferite – secondo i noti criteri di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza –, con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze."

La Sez. di controllo per la Toscana della Corte dei Conti, con Delibera n. 46/2012, ha precisato che sono da "Valutare caso per caso le finalità che l'ente intende realizzare con l'utilizzo dello strumento societario, se rispondono alle funzioni ed attività di competenza degli enti. A tale riguardo gli enti locali, in relazione all'individuazione delle finalità istituzionali, possono riferirsi alle funzioni fondamentali, ovvero essenziali per il funzionamento degli enti e per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento, come provvisoriamente enucleati dall'art. 21, comma 3, della legge 42/2009. Oltre al riferimento di legge, a supporto, sono presenti in ciascun ente gli strumenti di pianificazione e programmazione a partire dalle linee programmatiche di mandato, al piano generale di sviluppo, alla relazione previsionale e programmatica che si basano sull'attuale struttura del bilancio degli enti locali in relazione alle principali funzioni e, all'interno delle medesime, ai servizi e agli interventi di pertinenza."

Il T.A.R. Veneto, Sez. I, con la Sentenza n. 363 del 05.04.2018, ha ritenuto che, affinché una società di gestione di un servizio di interesse generale possa essere ritenuta "strettamente necessaria per il perseguimento delle finalità istituzionali dell'ente" occorre che "l'intervento dell'ente stesso sia necessario per garantire l'erogazione del servizio ossia nell'ipotesi in cui, senza l'intervento pubblico, sarebbero differenti le condizioni di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza del servizio". Secondo il T.A.R., una partecipazione poco significativa o "pulviscolare" non consentirebbe al socio di influire sulle decisioni strategiche della società né sulle decisioni relative alle condizioni di accesso al servizio erogato, con ciò venendo meno il presupposto legittimante il mantenimento della stessa partecipazione.

In ogni caso, il criterio di cui all'art. 4, comma 1, del TUSP (c.d. "vincolo di scopo") va oggi verificato congiuntamente al fatto che la società rientri in una delle categorie previste dal comma 2 (c.d. "vincolo di attività") dello stesso articolo, salvo le deroghe previste dal comma 3 e dai commi da 5 a 9-quater. In particolare, le attività elencate al comma 2 sono le seguenti:
- produzione di un servizio di interesse generale, ivi inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti funzionali ai servizi medesimi;
- progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai sensi dell'articolo 193 del decreto legislativo n. 50 del 2016;
- realizzazione e gestione di un'opera pubblica ovvero organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale attraverso un contratto di partenariato di cui all'articolo 180 del decreto legislativo n. 50 del 2016, con un imprenditore selezionato con le modalità di cui all'articolo 17, commi 1 e 2;
- autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni, nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina nazionale di recepimento;
- servizi di committenza, ivi incluse le attività di committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo 3, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 50 del 2016.

Il mantenimento di una partecipazione societaria deve comunque essere supportato dalle condizioni di economicità previste dai commi 1 e 2 dell'art. 5 del D.Lgs. 175/2016. In particolare, l'atto deliberativo dell'Ente deve evidenziare
- le ragioni e le finalità che giustificano tale scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria e in considerazione della possibilità di destinazione alternativa delle risorse pubbliche impegnate, nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato. La motivazione deve anche dare conto della compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell'azione amministrativa;
- la "compatibilità dell'intervento finanziario previsto con le norme dei trattati europei e, in particolare, con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato alle imprese".

Il tema della convenienza economica dell'utilizzo dello strumento societario rispetto alle possibili alternative gestionali assume un ruolo centrale nell'ambito delle valutazioni che devono essere compiute dall'ente locale.

Come affermato dalla Corte dei Conti, Sez. di controllo per il Piemonte (Deliberazione n. 92/2016), il socio pubblico deve sottoporre le società partecipate ad un penetrante controllo in ordine all'efficiente impiego delle risorse, le quali vanno intese come capitale di rischio bensì come fondi pubblici funzionalmente vincolati allo scopo di sostenere iniziative nei settori di pertinenza.

Sulla questione risultano di particolare chiarezza talune conclusioni cui è pervenuta la Sez. di controllo per l'Umbria con la Deliberazione n. 130/2016:
- La scelta di adottare o mantenere lo strumento societario per perseguire la finalità pubblica individuata richiede, in conformità ai principi generali dell'azione amministrativa, una puntuale motivazione sotto i profili dell'efficacia, dell'efficienza e dell'economicità.
- È altresì necessario valutare le conseguenze della scelta, sulla base di una adeguata istruttoria tecnica della gestione economico-finanziaria e patrimoniale degli enti proprietari.
- L'obiettivo del mantenimento della partecipazione può trovare adeguata motivazione, se non in un ritorno economico dell'investimento, nella prospettiva - dettagliatamente argomentata - di un ritorno in termini di sviluppo dell'indotto sul territorio, da monitorare costantemente e rendicontare (cfr. deliberazione Sezione Campania n. 71/2016/VSGO).
- Con riguardo al criterio della eliminazione di partecipazioni non indispensabili (vedi lettera a) del comma 611), la valutazione dell'ente non può prescindere da un'attenta analisi comparativa dei costi attuali e potenziali della partecipata.
- Allo stesso modo, il piano non può ignorare le gestioni strutturalmente deficitarie delle partecipate che, in assenza di particolari ed argomentate motivazioni, di per sé depongono per la obbligatoria dismissione della partecipazione. Nei confronti delle società in perdita strutturale, le cui partecipazioni si ritenga ciononostante di mantenere, occorre motivare e finalizzare gli eventuali interventi finanziari di sostegno, vincolandoli ad analitici piani di recupero societario (cfr. Sezione Piemonte, idem).
- L'obbligo di dismettere le società che non sono "indispensabili" al perseguimento dei fini tipici dell'ente si estende anche alle società che perseguono scopi meramente coerenti con quelli dell'ente. In tal senso, non appaiono normalmente indispensabili le partecipazioni c.d. "polvere", che spesso costituiscono mero investimento in capitale di rischio, fatta salva l'ipotesi in cui si attesti, sotto la responsabilità diretta dell'organo di vertice e, in ogni caso, sulla base di adeguata motivazione, che la partecipazione è necessaria in quanto indispensabile al perseguimento dei fini dell'ente (deliberazione 26 febbraio 2016, n. 61/2016/INPR – Sezione Sicilia).
- Nei piani di razionalizzazione deve altresì trovare posto una riflessione circa l'incidenza, sul costo della produzione, delle spese per il personale, avendo presente che elevati indici di incidenza possano essere sintomo di scarsa efficacia delle politiche di contenimento del costo del lavoro e dei vincoli assunzionali nei confronti delle società partecipate da enti pubblici (cfr. deliberazione Sezione delle Autonomie n. 27/2016/FRG).

In particolare, il test di economicità previsto dall'art. 5 del TUSP richiede la disponibilità di sufficienti informazioni in ordine all'andamento delle società partecipate.

Nella presente analisi le informazioni sono state desunte dai bilanci di esercizio delle partecipate, dall'attività di controllo posta in essere ai sensi dell'art. 147-quater del D.Lgs. 267/2000 e dalle analisi effettuate per la redazione del Bilancio consolidato del Gruppo Comune di Pisa dell'esercizio 2021. In particolare, nell'Appendice conoscitiva sui risultati delle società partecipate ed enti, allegata al Bilancio consolidato, è stato preso in esame l'andamento economico-patrimoniale, la situazione e i risultati di esercizio delle singole società partecipate e degli enti controllati dal Comune, con un'analisi più approfondita per le aziende di maggiore rilevanza. Detta analisi, condotta sotto il profilo economico-finanziario e con la determinazione di indici di bilancio con andamento pluriennale, ha riguardato le società e gli enti direttamente partecipati ed alcune società partecipate indirettamente. Le risultanze analitiche direttamente richiamate nella presente relazione e prese a riferimento.

Infine, fatte salve le deroghe e la disciplina transitoria, l'art. 20, comma 2, del TUSP individua una sorta di test parametrico a cui sottoporre le partecipazioni dirette e indirette e dal cui risultato discende la necessità di predisporre "un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione". I parametri a cui fare riferimento sono i seguenti:
- partecipazioni societarie che non rientrino in alcuna delle categorie di cui all'articolo 4;
- società che risultino prive di dipendenti o abbiano un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
- partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali;
- partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro;
- partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d'interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti;
- necessità di contenimento dei costi di funzionamento;
- necessità di aggregazione di società aventi ad oggetto le attività consentite all'articolo 4.

In proposito, la Deliberazione n. 19 del 21.07.2017 della Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, nell'individuare le linee guida per la revisione straordinaria delle partecipazioni, ha precisato che: "Nel motivare sugli esiti della ricognizione effettuata è importante tener conto dell'attività svolta dalla società a beneficio della comunità amministrata. Pertanto, in caso di attività inerenti ai servizi pubblici locali, occorre esplicitare le ragioni della convenienza economica dell'erogazione del servizio mediante la società anziché in forme alternative (gestione diretta, azienda speciale, ecc.) e della sostenibilità della scelta in termini di costo-opportunità per l'ente. In relazione ai servizi pubblici a rete di rilevanza economica, occorre anche dimostrare che non sono necessarie operazioni di aggregazione con altre società operanti nello stesso settore e che la società svolge servizi non compresi tra quelli da affidare per il tramite dell'Ente di Governo d'Ambito."