Utredningen ansåg att det är angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet , oavsett dess karaktär , ytterst måste grundas på skrivna normer och att det alltså går en skiljelinje mellan privaträttsliga subjekts principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas åligganden att fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas tjänst ( SOU 2010:29 , s. 147 ) .