Bakgrunden till utredningen var kommunernas ökade ansvar för samhällsservicen , vilket visserligen inneburit att tyngdpunkten för samhällsverksamheten lagts på en nivå där medborgarna har störst möjlighet att påverka utvecklingen , men också inneburit en byråkratisering och en viss passivisering av medborgarna ( klientisering ) .