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GR1 (Government): Le lendemain, le Conseil fédéral a adopté une ordonnance mettant en œuvre cet embargo.
GR1 (Government): Après la chute du régime de Saddam Houssein, le Conseil de sécurité a adopté la résolution n°1483, en étant en 2003, remplaçant la résolution mentionnée avant, n°661.
GR1 (Government): Le paragraphe 23 de la nouvelle résolution prévoit le gel des fonds ou d'autres avoirs financiers ou ressources économiques sortis d'Irak ou acquis par Saddam Houssein ou d'autres aux responsables de l'ancien régime, ainsi que le transfert de ces avoirs aux fonds de développement pour l'Irak.
GR1 (Government): En conséquence, l'ordonnance fédérale fut modifiée le 28 mai 2003 de manière à prévoir le gel des avoirs en question.
GR1 (Government): Le 26 avril 2004, le comité des sanctions a porté les requérances sur la liste des personnes et des entités auxquelles s'appliquent les sanctions.
GR1 (Government): Le comité retenait en substance que le requérant avait la responsabilité de la gestion des investissements des services secrets irakiens et qu'il était le directeur de la dite société.
GR1 (Government): Suite à ce listing, les requérants ont été inscrits sur les listes annexées à l'ordonnance suisse également.
GR1 (Government): La semaine suivante, le 18 mai 2004, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance sur la confiscation et sur le transfert.
GR1 (Government): Une procédure a été engagée par la suite.
GR1 (Government): C'est cette procédure de confiscation qui est à l'origine de la requête introduite devant votre cour.
GR1 (Government): Passons au cadre juridique dans lequel il convient de placer la présente affaire.
GR1 (Government): Au paragraphe 118 de son arrêt, la Chambre soulignait que le système onusien de délisting, même dans sa forme améliorée, n'offre pas les garanties telles que prévues à l'article 6 de notre convention.
GR1 (Government): Nous n'avons pas besoin d'entrer dans les détails sur ce point.
GR1 (Government): Les carences du système sont généralement admises.
GR1 (Government): Et je vous assure, M. le Président,
GR1 (Government): que la Suisse prend au sérieux les soucis des requérants à cet égard.
GR1 (Government): Ces carences et ces soucis sont justement la raison pour laquelle la Suisse s'engage et continue à s'engager avec d'autres États pour une amélioration du système au niveau onusien.
GR1 (Government): Si le système connaît toujours des carences, il est vrai aussi que ces carences ne portent pas atteinte à une garantie absolue.
GR1 (Government): Contrairement à la position défendue par les requérants encore devant le tribunal fédéral suisse, l'article 6, qui est important, on est d'accord, mais l'article 6 ne fait pas partie du Jus Cogens.
GR1 (Government): Pas besoin non plus d'approfondir le débat sur ce point.
GR1 (Government): Il suffit de rappeler que l'accès au tribunal n'est pas absolu, citant à titre d'exemple l'arrêt de la Grande Chambre dans l'affaire Al-Azhani contre le Royaume-Uni, confirmé par la suite dans d'autres arrêts et décisions également.
GR1 (Government): Un troisième élément doit être rappelé.
GR1 (Government): Selon une jurisprudence bien établie de la Cour, je cite, les principes sur lesquels repose la Convention, ne pouvant s'interpréter et s'appliquer dans le vide, la Cour doit aussi prendre en compte toute règle pertinente du droit international.
GR1 (Government): La Chambre cite cette jurisprudence, paragraphe 112, mais ne la discute pas et ne l'applique pas.
GR1 (Government): Ce qui m'amène au dernier élément à relever.
GR1 (Government): Dans ces arrêts, le tribunal fédéral a constaté qu'il y a un conflit entre deux obligations internationales et qu'il n'est pas possible en l'espèce de surmonter ce conflit par une interprétation harmonisante.
GR1 (Government): Par conséquent, il a recouru aux normes de collision ancrées en droit national.
GR1 (Government): On parle évidemment des articles 25 et 103 de la Charte et de l'article 30 de la Convention de Vienne.
GR1 (Government): Pour les requérants, toutefois, il n'y a pas conflit.
GR1 (Government): Ils viennent de confirmer cette position.
GR1 (Government): Selon eux, il ne peut y avoir mise en oeuvre des résolutions sans respect des droits de l'homme.
GR1 (Government): Mais les choses ne sont pas si simples que ça.
GR1 (Government): Jamais les organes de l'ONU n'ont demandé aux États d'examiner dans chaque cas concret si la mise en oeuvre des sanctions était bien, à leur avis, conforme aux droits de l'homme et aux principes de la proportionnalité en particulier.
GR1 (Government): Il faut, au contraire, partir de l'idée que le Conseil de sécurité a accepté que la mise en oeuvre de certaines résolutions puisse entrer en conflit avec les droits de l'homme.
GR1 (Government): En effet, la résolution 1483 ne peut être interprétée différemment.
GR1 (Government): Dans son arrêt, dans toute la partie en droit, la Chambre a évité le terme conflit.
GR1 (Government): De même, on cherchera en vain une référence à la disposition précitée, notamment à l'article 103.
GR1 (Government): Je le cite parce qu'on avait l'impression, après avoir entendu le représentant des requérants, qu'il s'agit d'une norme du droit international comme d'autre.
GR1 (Government): En cas de conflit entre les obligations des membres des Nations unies en vertu de la présente charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront, « shall prevail ».
GR1 (Government): Il s'agit d'une primauté absolue et générale qui opère indépendamment de la nature du traité, primauté reconnue par tous les États, par la Cour internationale de justice et par la doctrine.
GR1 (Government): Nous vous renvoyons à l'argumentation développée en détail dans les mémoires des gouvernements français, britanniques et suisses.
GR1 (Government): Comment faire abstraction de cette règle non équivoque dans une situation dans laquelle la Suisse ne disposait d'aucune marge d'appréciation?
GR1 (Government): La Chambre se réfère d'abord au concept de la juridiction au sens de l'article 1er de la Convention.
GR1 (Government): Mais, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres de la Cour, dans une constellation qui oblige les États à respecter les décisions, article 25, et qui ne laisse aucune marge de manœuvre, qu'est-ce qui reste de la juridiction au sens de l'article 1?
GR1 (Government): Avoir la juridiction implique aussi le pouvoir d'annuler ou de modifier les ordonnances et ces annexes de son propre chef, notamment la compétence d'ajouter ou de supprimer des noms de la liste.
GR1 (Government): Mais ces listes ne revêtent aucun caractère dispositif.
GR1 (Government): Comme l'a formulé le juge Sayot, la mise en œuvre d'une obligation inconditionnelle limite l'action de l'État à celle d'un agent des Nations unies.
GR1 (Government): Comment donc concilier la conclusion que les résolutions pertinentes ne laissent aux États aucun pouvoir discrétionnaire, par le 117, avec l'affirmation selon laquelle les parties contractantes sont responsables en vertu de l'article 1 de tous les actes et omissions de leurs organes, que ceci découle du droit interne ou d'obligations juridiques internationales, par un grave sens?
GR1 (Government): L'incohérence nous paraît évidente.
GR1 (Government): La Cour a déjà eu à connaître d'affaires soulevant la question du rapport entre deux obligations divergentes, dans le contexte onusien également.
GR1 (Government): Toutefois, comme l'a relevé le juge Lorentzen, jusqu'à présent, la Cour n'a jamais conclu à la réalité du conflit allégué, soit elle estimait que la résolution n'imposait pas la mesure adoptée par l'État en question, affaire Al-Jeda contre le Royaume-Uni, soit elle a conclu que l'État disposait d'une certaine marge d'appréciation permettant d'appliquer les restrictions de façon moins stricte, affaire Nada contre Suisse.
GR1 (Government): En l'espèce, vu le libellé clair des résolutions, il s'agit d'un conflit normatif ouvert, admis par le tribunal fédéral, par les trois juges minoritaires et, implicitement, par le juge Saïo également.
GR1 (Government): En effet, toutes les pistes visant à contourner ce dilemme amènent à des voies sans issue.
GR1 (Government): Première piste, Jusqu'au Genf, on l'a dit, cette exception n'entre pas en ligne de compte dans notre affaire.
GR1 (Government): Autre idée présentée à l'époque, j'ose dire, par les requérants, il faudrait distinguer entre radiation et la confiscation.
GR1 (Government): Le tribunal fédéral, en considérant neuf de son arrêt, a donné la réponse qui s'impose.
GR1 (Government): Le listing n'a pas une fin en soi.
GR1 (Government): Il ne peut déployer ses effets qu'en combinaisant avec les autres éléments, à savoir le gel et la confiscation.
GR1 (Government): Rappelons dans ce contexte que, pour respecter l'article 6, il ne suffit pas d'examiner le bien fondé, comme le laisse entendre le paragraphe 133 de l'arrêt, le bien fondé des contestations, encore faut-il que le tribunal décide de ces contestations et, en plus, que cette décision soit, le cas échéant, exécutée, ce qui constituerait une violation flagrante de la résolution 1483.
GR1 (Government): Une troisième piste proposée est celle de la proportionnalité.
GR1 (Government): La Chambre soulève deux éléments à cet égard.
GR1 (Government): Le premier consiste à dire qu'il y aurait une différence entre les résolutions qui répondent à une menace imminente de terrorisme et les résolutions qui s'inscrivent dans le prolongement d'un conflit qui a son origine en 1990.
GR1 (Government): Le second élément, sous le titre « proportionnalité », souligne que les requérants subissent des restrictions importantes depuis un laps de temps considérable.
GR1 (Government): Ni l'un ni l'autre élément ne saurait convaincre.
GR1 (Government): Quant au premier, l'ensemble des résolutions pertinentes a été adopté en vertu du chapitre 7 de la Charte.
GR1 (Government): Laisser le choix aux États membres de décider quelles sont les sanctions à mettre en place, comme prévue par les conseils de sécurité, à la lettre, soi-disant, et quelles sont les sanctions à mettre en place de manière différenciée, serait une approche dangereuse.
GR1 (Government): Rappelons également que la résolution 1483, nous sommes en an 2003, affirme expressément que la situation de l'Irak continue de menacer la paix et la sécurité internationale.
GR1 (Government): Quant au considérant portant sur la durée de la mesure, n'oublions pas la nature de cette mesure.
GR1 (Government): Il s'agissait de soustraire à certaines catégories de personnes la disposition sur leurs avoirs et de transférer ces avoirs aux fonds de développement.
GR1 (Government): La durée est donc inhérente à ce type de mesure.
GR1 (Government): La soustraction a été accomplie avec le jail des avoirs.
GR1 (Government): Le fait que le transfert n'a pas encore eu lieu pour certains de ces avoirs est directement lié à la procédure pendante devant votre cour depuis le 1er février 2008.
GR1 (Government): Et remettons les choses dans leur contexte.
GR1 (Government): Il n'est pas vrai, comme l'affirme la Chambre au paragraphe 131, que, je cite, les requérants étaient privés de l'accès à leurs avoirs depuis un laps de temps considérable, veut dire depuis 1990.
GR1 (Government): Pour ce qui concerne la Suisse, nous relevons, premièrement, les requérants, avant que les mesures ont été prises en application de la résolution 1483 en 2003, ne se sont jamais plaints de ne pas avoir accès à leurs biens.
GR1 (Government): Et on croit savoir pourquoi.
GR1 (Government): Parce que jusqu'en 2004, donc jusqu'au listing des requérants, le premier requérant pouvait disposer de ses comptes personnels bancaires.
GR1 (Government): Il avait d'ailleurs encore une carte de crédit jusqu'en 2004 qu'il a utilisée.
GR1 (Government): Deuxièmement, depuis 2007, 2007 seulement, le Secrétariat d'État à l'économie, le SECO, a débloqué en total environ 850 000 francs suisses pour frais d'avocat et plus de 200 000 francs suisses pour les avances de frais de procédure.
GR1 (Government): Nous pouvons mettre à disposition de la Cour la liste détaillée qui a été établie par le SECO.
GR1 (Government): Finalement, jusqu'en février 2014, le requérant n'a entrepris aucune démarche visant le déblocage de moyens financiers pour assurer ses frais de subsistance.
GR1 (Government): Apparemment, il avait donc d'autres sources après 2004 également.
GR1 (Government): Ce n'est que par lettre du 25 février 2014 qu'il a informé le SECO que ses ressources financières étaient aujourd'hui épuisées et qu'il réclamait un montant de 25 000 dollars par mois pour couvrir ses frais.
GR1 (Government): Demande que le SECO a partiellement admise.
GR1 (Government): Revenons, Monsieur le Président, aux considérations juridiques, plus précisément à l'affaire Al-Azhani contre le Royaume-Uni.
GR1 (Government): Dans cette affaire, l'obstacle à l'accès au tribunal était l'immunité des États.
GR1 (Government): La Grande Chambre a considéré que cet obstacle était suffisamment solide, même pour débouter un requérant qui réclamait des dommages d'intérêt pour actes de torture.
GR1 (Government): Il nous semble que le principe de la primauté ancré à l'article 103 se situe au moins sur le même niveau normatif que celui de l'immunité.
GR1 (Government): Les deux principes font d'ailleurs partie des normes universellement reconnues visant à sauvegarder la paix internationale.
GR1 (Government): C'est cette même paix internationale qui était primordiale pour la Cour dans sa décision Stichting Mathers of Srebrenica contre Peyba quand elle a défendu l'immunité des Nations unies devant les juridictions nationales.
GR1 (Government): En résumé, sur la base des articles 25 et 103 de la Charte, et vu que la Suisse ne disposait en l'espèce d'aucune marge de manœuvre, ni la référence erronée aux Jus Coghens, ni la distinction artificielle entre radiation et confiscation, ni encore des considérations de proportionnalité sont aptes à concilier les deux obligations dont l'une ne peut être respectée sans accepter de violer l'autre.
GR1 (Government): Pour contourner ce qui est incontournable, la majorité fait recours aux critères de la protection équivalente.
GR1 (Government): Voilà, semble-t-il, la dernière issue pour se sortir d'une situation qui a été nommée Catch-22 dans la doctrine.
GR1 (Government): Toutefois, à cet égard également, l'arrêt de la Chambre ne nous convainc pas.
GR1 (Government): Que la Cour n'ait jamais exclu l'application du critère dans le contexte onusien, comme l'affirme la Chambre au paragraphe 116, ne suffit pas, vu l'article 103 et l'inexistence d'une marge d'appréciation.
GR1 (Government): Encore faut-il démontrer que les conditions pour une application analogue sont réunies.
GR1 (Government): Cette démonstration est toutefois vouée à l'échec.
GR1 (Government): Il y a en effet une différence fondamentale par rapport aux affaires dans lesquelles le critère a été appliqué.
GR1 (Government): Jusqu'à présent, toutes les applications concernant des normes placées sur le même niveau hiérarchique, à savoir notamment des normes du droit de l'Union européenne d'une part et les garanties de la Convention d'autre part.
GR1 (Government): Dans ces constellations, le critère permet de résoudre d'une façon pragmatique les conflits entre les obligations divergentes en jeu sans être liés par une règle d'hierarchie ou de collision.
GR1 (Government): Mais ici, en présence de l'article 103 de la Charte, on joue dans une autre ligue.
GR1 (Government): Si vous permettez de citer un passage d'un article rédigé en anglais de Monsieur Milanovic, « Normes, conflits et lois internationales avec les droits humains? »
GR1 (Government): Je cite, « Si il y a une relation quasi-hierarchique entre deux normes, la norme de bas niveau, par définition, ne peut pas mettre en place aucune condition sur l'application de la norme de haut niveau, même si cette condition est la protection équivalente des droits humains. »
GR1 (Government): Plus clair me semble-t-il.
GR1 (Government): On ne peut pas dire ce qu'il faut dire.
GR1 (Government): Si le principe de la protection équivalente ne donne pas, lui non plus, une réponse satisfaisante, la Cour doit faire face au conflit, un conflit qu'on ne peut résoudre qu'en accordant la primauté à l'une ou l'autre des obligations.
GR1 (Government): C'était la position des juges minoritaires, également la position du tribunal fédéral.
GR1 (Government): Le gouvernement y souscrit, tout en reconnaissant les efforts de la Cour pour trouver un juste équilibre en harmonisant les positions dans toute la mesure du possible.
GR1 (Government): Toutefois, en l'espèce, il n'y a pas équilibre parce qu'on fait porter à un État parti à la Convention et à lui seul la responsabilité d'avoir mis en œuvre des mesures imposées par le Conseil de sécurité sans que cet État, la Suisse, dispose d'une marge d'appréciation et sans qu'il ait été impliqué dans la mise en place des mesures, des sanctions en question.
GR1 (Government): Parlons des conséquences si on suivait l'approche de la Chambre.
GR1 (Government): Même si elle se garde de l'affirmer expressément, son arrêt confère à la Convention la primauté sur les résolutions du Conseil de sécurité, même au-delà du Jus Coghens.
GR1 (Government): Cette approche contient des risques considérables.
GR1 (Government): Et l'ambassadeur Zelvega reviendra sur ce point tout à l'heure dans une optique plus générale.
GR1 (Government): Pour ma part, je me limite aux aspects liés au système de contrôle de la Convention.
GR1 (Government): En vertu de l'article 46, les États sont tenus de mettre en œuvre les arrêts de la Cour.
GR1 (Government): Cela voudrait dire, lors de la mise en œuvre des sanctions de l'ONU, les États devraient, dans chaque cas, procéder à un examen complet du bien fondé des mesures indiquées.
GR1 (Government): Et si la juridiction nationale arrivait à la conclusion qu'il y a un problème de fond, ce que prétendent bien entendu les requérants, est-ce qu'un arrêt constatatoire suffirait?
GR1 (Government): Ou faudrait-il rendre un arrêt ordonnant la levée des sanctions, en dépit du fait que ces sanctions sont maintenues au plan onusien?
GR1 (Government): Ou est-ce qu'il faudrait même supprimer le nom de l'intéressé de la liste?
GR1 (Government): Et qu'en est-il des mesures de caractère général?
GR1 (Government): Qu'est-ce que l'État en question pourrait présenter au comité des ministres à ce propos?
GR1 (Government): L'arrêt de la Chambre reste muet à ces égards.
GR1 (Government): Une approche semblable à celle de la Chambre a d'ailleurs été développée, on le sait, il a été rappelé tout à l'heure, par la Cour de justice dans l'affaire Cady.
GR1 (Government): La Cour de justice a en effet examiné les motifs fournis par le Conseil de sécurité et a estimé qu'ils n'étaient pas suffisamment démontrés.
GR1 (Government): Elle a donc confirmé la radiation de M. Cady de la liste.
GR1 (Government): Par chance, on pourrait dire, le nom de M. Cady
GR1 (Government): ne figurait déjà plus sur la liste.
GR1 (Government): Et sur la liste du Conseil de sécurité, et cela depuis plusieurs mois.
GR1 (Government): Mentionnons dans le même contexte les procédures qui, selon les requérants, seraient menées dans d'autres États.
GR1 (Government): À notre connaissance, aucun État n'a installé de procédure permettant d'examiner le bien-fonder des sanctions onusiennes.
GR1 (Government): Le requérant lui-même n'en nomme pas.
GR1 (Government): La Chambre, quant à elle, se réfère bien à des procédures menées au Royaume-Uni et au Canada.
GR1 (Government): Les extraits sont toutefois trompeurs.
GR1 (Government): Les deux arrêts appliquent l'article 103 de la Charte et accordent donc la primauté aux résolutions du Conseil de sécurité.
GR1 (Government): Je vous prie maintenant, M. le Président,
GR1 (Government): de bien vouloir passer la parole à M. l'Ambassadeur Zellweger.
GR1 (Government): Et si vous le permettez, je vais reprendre la parole pour conclure après.
Dean Spielmann (JudgeP): Monsieur l'Ambassadeur, vous avez la parole.
GR2 (Government): Monsieur le Président, mesdames et messieurs les membres de la Cour, j'aimerais aborder les deux points suivants.
GR2 (Government): En premier lieu, je vais parler de la résolution 1483, de la portée juridique de l'article 103 de la charte et des conséquences de sa violation.
GR2 (Government): En second lieu, je vais traiter des efforts entrepris par la Suisse pour satisfaire à ses obligations positives de la Convention.
GR2 (Government): Permettez-moi de commencer par la question de la résolution 1483 et de l'article 103.
GR2 (Government): Le paragraphe 23 de la résolution pose les conditions d'un gel des avoirs et leur transfert au fond.
GR2 (Government): Il doit s'agir, et je cite, des avoirs sortis d'Irak ou acquis par Saddam Hussein ou d'autres hauts responsables de l'ancien régime irakien ou des membres de leur famille proche.
GR2 (Government): La question de savoir qui remplit ces conditions nécessite une appréciation politique.
GR2 (Government): Quels hauts responsables de l'ancien régime, quels membres de leur famille proche, comment donc tracer le cercle des personnes concernées?
GR2 (Government): Cette appréciation relève de la compétence des organes rennusiens uniquement.
GR2 (Government): Concrètement, la mise en oeuvre de l'article 6 exigerait que tous les Etats reçoivent du comité des sanctions et des Etats ayant demandé le listing des informations et moyens de preuves sur les motifs du listing.
GR2 (Government): En plus, l'effectivité du système des sanctions dépend de l'obligation de chaque Etat de les appliquer de la même manière.
GR2 (Government): Et voilà la raison d'être de l'article 103 de la charte.
GR2 (Government): Comme l'a formulé le juge Saïd, la tendance croissante de certains organes régionaux et nationaux à adopter des approches pluralistes qui mettent les ordres constitutionnels nationaux et les ordres régionaux en concurrence avec la charte des Nations unies risque de fragmenter le système existant au grand détriment de la stabilité et de l'ordre international.
GR2 (Government): Le représentant des requérants nous critique pour défendre les intérêts de, comme il dit, l'Etat.
GR2 (Government): L'Etat, l'Etat.
GR2 (Government): Monsieur le président, membre de la Cour, ce n'est pas l'Etat en tant que tel que défend la Suisse.
GR2 (Government): C'est le maintien de la paix et de la sécurité internationale.
GR2 (Government): La Suisse, tout comme les autres membres des Nations unies, prend ses mesures pour sauvegarder la paix.
GR2 (Government): La paix au bénéfice des êtres humains, les mêmes êtres humains que la Convention est appelée à protéger.
GR2 (Government): L'ONU a pour objectif principal le maintien de cette paix et de cette sécurité internationale.
GR2 (Government): Je cite la Cour dans la décision Bérin-Millet.
GR2 (Government): S'il est tout aussi clair que la protection des droits de l'homme contribue de manière importante à l'établissement de la paix internationale, il n'en demeure pas moins que la responsabilité essentielle quant à cet objectif incombe au Conseil de sécurité, qui dispose de moyens considérables en vertu du chapitre VII pour l'atteindre, notamment par l'adoption de mesures coercitives.
GR2 (Government): La responsabilité du Conseil de sécurité, à cet égard, est unique.
GR2 (Government): Et je continue à citer la Cour dans la même affaire.
GR2 (Government): La Convention ne saurait s'interpréter de manière à faire relever du contrôle de la Cour les actions et omissions des parties contractantes couvertes par des résolutions du Conseil de sécurité.
GR2 (Government): Cela équivaudrait à imposer des conditions à la mise en oeuvre d'une résolution du Conseil de sécurité qui n'était pas prévue par le texte de la résolution lui-même.
GR2 (Government): Ce raisonnement, M. le Président, membre de la Cour,
GR2 (Government): ce raisonnement est applicable aussi en l'espèce.
GR2 (Government): J'en viens au second point, que la responsabilité de la Suisse pour les violations allégées doit être établie à la lumière de ses obligations positives.
GR2 (Government): Je commence, et je vous demande de me le permettre, par une autre citation, cette fois de l'arrêt Ilasco.