U-I-82/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-82/96
Datum odločitve:
17. 4. 1997
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 35/97 in OdlUS VI, 52
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1997:U.I.82.96
Akt:
Zakon o upravi (Uradni list RS, št. 67/94) (ZU), 3. odst. 103. čl.
Izrek:
Tretji odstavek 103. člena Zakona o upravi ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
1. Ustava opredeljuje lastninsko pravico kot enovit pojem in je zato dano varstvo pravice ne glede na to, ali je nosilec pravic fizična, zasebna ali javnopravna oseba.
2. Vsebina lastninske pravice javnopravnih oseb je lahko različna napram lastnini fizičnih in zasebnopravnih oseb, ker pri javnopravni osebi v veliki meri odpadejo tržna pravila, nekatere stvari so izvzete iz pravnega prometa in manjša je avtonomnost teh oseb, ker morajo prvenstveno izpolnjevati naloge v javno korist.
3. Med državnimi organi in državo ter javnopravnimi osebami se ne uveljavljajo tipično tržna razmerja, pač pa posebna na temelju finančne, zlasti proračunske politike ob upoštevanju dopustnosti in možnosti davčnih obremenjevanj.
4. V nasprotju z načeli pravne države je norma, ki ni jasno opredeljena in daje možnost njene različne uporabe in arbitrarnost organov. Zakon je skladen z ustavo, če je mogoče z gramatikalno in teleološko interpretacijo posredovati vsebino predpisa in je ravnanje pooblaščenih organov v zvezi s tem povsem determinirano. Ravnanje državnih organov mora biti predvidljivo in opredeljeno.
Geslo:
Načelo koneksitete (nevezanost na vlogo), 30. čl. ZUstS.
Načelo lokalne samouprave.
Pravica do zasebne lastnine in dedovanja.
Lastnina, varstvo.
Lokalna samouprava, uresničevanje, delovno področje lokalnih skupnosti.
Občina, dohodki.
Občina, lastnina na prostorih in sredstvih občinskih upravnih organov.
Občine, prevzem državnih funkcij ob ustanovitvi novih občin, državna uprava, državne enote v občini.
Načelo pravne države.
Načelo pravne varnosti.
Solastnina, etažnik lastnikov.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 9., 33., 67., 138., 140., 142. čl.
Stanovanjski zakon (SZ), 12. čl.
Zakon o nepravdnem postopku (ZNP), 116. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 1. odst. 21., 30. in 43. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni svet
Datum vloge:
28. 3. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US18325
Dokument v PDF obliki:
U-I-82-96.pdf
137 KB
Prenesite datoteko
U-I-82-96_LM_Jerovšek_Zupančič.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
U-I-82-96_LM_Krivic.pdf
135 KB
Prenesite datoteko
U-I-82/96
17.4.1997
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji dne 17. aprila 1997
o d l o č i l o :
Tretji odstavek 103. člena Zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94) ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Državni svet izpodbija določbo tretjega odstavka 103. člena Zakona o upravi (v nadaljevanju: ZU) in zatrjuje, da je ta določba v neskladju z ustavnimi določbami o lastnini in o lokalni samoupravi. Državni svet v svoji zahtevi opisuje potek zakonodajnega postopka v zvezi z izpodbijano določbo tretjega odstavka 103. člena ZU. Predlog zakona naj bi bil prvotno vseboval določbo, da postanejo prostori in sredstva, ki so jih uporabljali občinski upravni organi, ki so opravljali državne funkcije, državna last po stanju na dan 31.12.1993. Za drugo branje je bil po navedbah Državnega sveta pripravljen predlog, po katerem naj bi sredstva, oprema in prostori občinskih upravnih organov, ki jih prevzame država, ne postali državna last, temveč bi jih država prevzela samo v posest; iz tega izvirajoča razmerja med državo in občino naj bi se uredila s pogodbami. Predvideno je bilo tudi, da Vlada s svojim aktom določi enotno ceno za odkup oziroma najem teh prostorov in sredstev. Državni zbor je po navedbah Državnega sveta na seji dne 30. in 31. maja 1994 v drugem branju sprejel predlog določbe, po kateri naj bi prostori in sredstva prešli v posest države po stanju na dan 31.12.1993, za njihovo uporabo pa naj bi Vlada zagotovila povračilo sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje.
Na tretji obravnavi je po navedbah Državnega sveta Državni zbor na seji dne 28.9.1994 sprejel dokončno besedilo 103. člena ZU, po katerem prostori in sredstva po stanju na dan 31.12.1993 ostanejo v lasti občin, le-te pa so jih dolžne prepustiti v uporabo upravnim enotam. Za uporabo teh prostorov in sredstev zagotavlja Vlada povračilo sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje.
Državni svet je zahteval od Državnega zbora, da ponovno odloča o ZU, Državni zbor pa je na 18. izredni seji dne 20.10.1994 preglasoval odložni veto Državnega sveta in sprejel zakon v nespremenjenem besedilu.
Državni svet navaja, da povzroča formulacija tretjega odstavka 103. člena ZU načelne dileme in spore ter da je zaradi tega nezadovoljstvo v posameznih občinah vse večje. V občinah menijo, navaja Državni svet, da bi jim morale upravne enote plačevati najemnino za uporabo prostorov in sredstev, ki so last občin.
Državni svet navaja tudi, da v nekaterih občinah država ne poravnava svojih obveznosti, ki izhajajo iz tretjega odstavka 103. člena ZU.
Po mnenju Državnega sveta je zakonodajalec z omejitvami v tretjem odstavku 103. člena ZU posegel v institut lastnine in v ustavno zagotovljeni položaj občine. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju z ustavnimi določbami o lastnini (33., 67. in 69. člen) in o lokalni samoupravi (9. ter 138. do 144. člen).
Državni svet meni, da je izpodbijana določba protislovna, saj po eni strani priznava občinam lastninsko pravico na omenjenih prostorih in sredstvih, po drugi strani pa onemogoča uveljavljanje upravičenj, ki izhajajo iz lastnine, kamor nedvomno spada pravica do razpolaganja s stvarjo. Najemnina, navaja Državni svet, je izraz lastnine. Državni svet meni, da je zakon občini prisilno odvzel posamezna lastninska upravičenja in ji s tem substancialno omejil lastninsko pravico. Določil naj bi ji najemnika prostorov, hkrati pa ji preprečil, da bi vplivala na vsebino tega najemniškega odnosa.
Državni svet navaja, da je ena izmed podlag uresničevanja lokalne samouprave definiranje in oblikovanje premoženja občin ter zagotovitev trajnih in zadostnih virov financiranja njihovih nalog. Eden izmed virov tega financiranja so tudi prihodki iz premoženja občine. Z izpodbijano določbo naj bi bil zakonodajalec posegel v razmerja med državo in občino tako, da naj bi bile lokalne skupnosti v podrejenem položaju. To naj bi bilo v nasprotju z določbami poglavja Ustave, ki govori o lokalni samoupravi.
Državni svet predlaga, da Ustavno sodišče razveljavi drugi stavek tretjega odstavka 103. člena ZU, ki se glasi: Za uporabo teh prostorov in sredstev zagotavlja Vlada RS povračilo sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje.
Podrejeno pa Državni svet predlaga razveljavitev dela prvega stavka tretjega odstavka 103. člena ZU, ki se glasi: s tem, da so jih občine dolžne prepustiti v uporabo upravnim enotam .
2. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju: Sekretariat) je na podlagi mnenja Odbora za notranjo politiko in pravosodje odgovoril na zahtevo.
Sekretariat navaja, da so bili s sporno zakonsko določbo olastninjeni prostori in sredstva, ki so se uporabljali za opravljanje nalog državne uprave. Namen tega premoženja, ki naj bi bilo prej v družbeni lasti, po navedbah Sekretariata ni bil spremenjen. Še naprej naj bi bilo namenjeno delovanju upravnih organov, ki opravljajo državne upravne naloge. Ustava naj ne bi vsebovala določb o načinu in načelih lastninjenja družbenega premoženja. Sekretariat navaja, da naj bi ZU v javnem interesu ustrezno rešil vprašanje lastninjenja prostorov in sredstev za poseben namen. Navaja tudi, da zakon ni posegel v lastninska upravičenja občine, pridobljena pred njegovo uveljavitvijo.
Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi pravična, saj bi ob drugačni ureditvi bili obremenjeni vsi davčni zavezanci, koristi pa bi uživale le občine, v katerih upravne enote delujejo.
Sekretariat v odgovoru navaja tudi, da ne glede na enovit ustavni koncept lastnine obstajajo razlogi za različnost lastninskih upravičenj v primerih javne lastnine, kjer gre za drugačno naravo pravnega subjekta in s tem za razlike v funkciji tega subjekta . Sekretariat se sklicuje tudi na določbo 67. člena Ustave, ki določa, da ima lastnina gospodarsko, socialno in ekološko funkcijo. V okvir socialne funkcije po mnenju Sekretariata sodita tudi pravična davčna obremenitev in redno, nemoteno, dostopno in učinkovito opravljanje nalog državne uprave.
Sekretariat navaja tudi, da je lastninska pravica občine glede spornih prostorov in sredstev omejena le, če in dokler jih uporabljajo upravne enote.
B. - I.
3. Izpodbijana določba je umeščena v prehodne določbe ZU, ki urejajo zlasti prevzem državnih funkcij ob ustanovitvi novih občin, v zvezi s tem pa tudi prevzem zaposlenih, dokumentacije, prostorov in sredstev. Upravne enote po določbi drugega odstavka 103. člena ZU opravljajo delo v prostorih in s sredstvi, ki so jih kot družbeno premoženje do 1.1.1995 uporabljali občinski upravni organi za opravljanje upravnih nalog, ki so jih z navedenim dnem prevzele upravne enote. Tretji odstavek 103. člena ZU pa določa, da ti prostori in sredstva ostanejo v lasti občin , le-te pa so jih dolžne prepustiti v uporabo upravnim enotam. Za uporabo teh prostorov in sredstev zagotavlja Vlada povračilo sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje.
4. Ustava določa v 33. členu, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine, v 67. členu pa, da zakon ureja način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Navedeni ustavni določbi kot neločljivo povezana celota predstavljata ustavno jamstvo lastnine.
5. Zakonodajalec z ureditvijo, po kateri občinam pripada lastninska pravica na premoženju, ki je bilo namenjeno opravljanju tistih nalog državnega pomena, ki so jih do 1.1.1995 opravljale občine, upravne enote pa imajo proti plačilu sorazmernega dela stroškov pravico uporabe na tem premoženju, ni posegel v ustavno varovan lastninski položaj države in lokalnih skupnosti. Izpodbijane določbe urejajo lastninsko preoblikovanje družbene lastnine, ki so jo do 1.1.1995 uporabljali občinski upravni organi. Pred uveljavitvijo zakona občina ni imela lastninske pravice na spornem premoženju, ki je bilo v družbeni lasti. Šele z uveljavitvijo ZU je bila vzpostavljena lastninska pravica občin na tem premoženju; ker jo je zakonodajalec s tem zakonom šele vzpostavil, jo je lahko obremenil s pravico uporabe v korist države (upravnih enot).
Občine so v prejšnjem sistemu opravljale pretežno naloge državnega pomena, ki jih sedaj opravljajo upravne enote, medtem ko so občine pristojne opravljati predvsem zadeve lokalnega pomena. Kolikor bi zakonodajalec upošteval samo izhodišče, da naj država postane lastnik tistih poslovnih prostorov, ki so že v preteklosti in bodo v prihodnje služili opravljanju nalog državnega pomena, bi lahko priznal državi na delu poslovnih prostorov, ki so po izpodbijanem zakonu prešli v last občin, celo lastninsko pravico. Zakonodajalec pa se je odločil za vmesno stališče, pri čemer je očitno upošteval, da še niso jasno razmejene pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi in da zlasti tudi niso opredeljene naloge iz državne pristojnosti, ki jih bodo v prihodnje po določbi drugega odstavka 140. člena Ustave opravljale lokalne skupnosti. Zakonodajalec je tako sicer dal prostore in sredstva, ki so služili opravljanju upravnih nalog, v last občin, vendar pa je državi priznal pravico uporabe na teh prostorih proti povračilu sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje. Pri tem Ustavno sodišče še ugotavlja, da je zakonodajalec izrazil svojo odločitev z nenatančnim besedilom in opredelil, da "ostanejo prostori in sredstva v lasti občine", čeprav ne gre le za prostore, temveč gre za celotne poslovne stavbe (pač pa posamezne prostore oziroma dele stavb uporabljajo upravne enote) in čeprav gre za prehod prejšnjih prostorov in sredstev iz družbene lastnine v lastnino lokalnih skupnosti, ne pa za ohranitev lastninske pravice občin.
6. Glede na to, da gre pri izpodbijanih določbah za lastninsko preoblikovanje družbene lastnine in da zato ni mogoče govoriti o posegu v ustavno varovano lastnino, se Ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje, ali (oziroma v kolikšni meri) ustavna jamstva lastnine veljajo tudi za lastnino oseb javnega prava oziroma še posebej za lastnino občine.
B. - II.
7. Glede na to, da izpodbijane določbe niso v neskladju z ustavnimi določbami o lastnini, je bilo potrebno presoditi še njihovo skladnost z ustavnimi določbami o lokalni samoupravi.
Ustava določa v 9. členu, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. Prebivalci Slovenije jo uresničujejo v občinah in v drugih lokalnih skupnostih (138. člen). V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine (prvi odstavek 140. člena).
Občina se financira iz lastnih virov; občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva (142. člen).
8. Ena izmed komponent lokalne samouprave je tudi materialna ali finančna podlaga za njeno uresničevanje. V skladu z navedenimi ustavnimi določbami je zakonodajalec dolžan urediti sistem financiranja in premoženje občine tako, da lahko prebivalci v občini uresničujejo lokalno samoupravo. Materialna podlaga mora ustrezati nalogam, ki jih občina opravlja v okviru svojega izvirnega in prenesenega delokroga. Država s posegi v premoženje občine ne sme onemogočiti izvajanja njenih pristojnosti. Ne le, da mora zakonodajalec ob določanju izvirnih pristojnosti občine spoštovati določbo prvega odstavka 140. člena Ustave - ustavno nedopustno bi bilo tudi, če bi zakon posegel v materialno podstat za uresničevanje teh pristojnosti.
V obravnavanem primeru je zakonodajalec uredil pravna razmerja glede dela premoženja, ki je namenjeno izvajanju državnih upravnih nalog. Ta del premoženja ni nujno potreben za uresničevanje ustavnih pristojnosti občine, zato prevzem tega premoženja ne more pomeniti kršitve ustavnih določb o lokalni samoupravi. Zakonodajalec bi bil lahko - ne da bi pri tem prekršil ustavne določbe o lokalni samoupravi - sporno premoženje (premoženje, potrebno za izvajanje prevzetih državnih upravnih nalog) v celoti prenesel v last države. Torej je po sklepanju a maiori ad minus z vidika ustavnih določb o lokalni samoupravi dopustna tudi omejitev lastninske pravice občine s pravico uporabe v korist države oziroma upravnih enot. Občini je po tretjem odstavku 103. člena ZU ostala lastninska pravica na prostorih in sredstvih, namenjenih za opravljanje državnih upravnih nalog, obremenjena s pravico uporabe.
9. Ustavno sodišče je presodilo tudi, ali je izpodbijana ureditev v skladu z načeli pravne države - zlasti z načelom pravne varnosti. Posebej je s tega vidika analiziralo določbo o povračilu sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje spornega premoženja. Ocenilo je, da je ta določba dovolj jasna in določna, da ustreza merilom pravne varnosti.
Višina sorazmernega dela stroškov je v vsakem primeru posebej ugotovljiva. Razlagati jo je potrebno tako, da je država dolžna kriti stroške, ki se neposredno nanašajo na prostore in opremo, ki jo uporabljajo upravne enote (popravilo opreme, vzdrževanje prostorov). Skupne stroške, ki se ne nanašajo neposredno na del spornega premoženja, ki ga uporablja upravna enota, niti neposredno na del tega premoženja, ki ga uporablja občina (npr. popravilo strehe, priključitev na plinovod, popravilo inštalacij ipd.), pa krije država v sorazmernem deležu - npr. sorazmerno deležu površine prostorov, ki jih uporablja, v površini celotne zgradbe.
Naš pravni sistem pozna tako obračunavanje stroškov na primer v zvezi s solastnino etažnih lastnikov na skupnih delih, objektih in napravah v večstanovanjski hiši in sploh v zvezi z urejanjem razmerij med solastniki po Zakonu o nepravdnem postopku (Uradni list SRS, št. 30/86 - v nadaljevanju ZNP). Tudi po določbi 12. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91 in 21/94) so pravice in obveznosti solastnikov na skupnih prostorih, delih, objektih in napravah (ti solastniki so etažni lastniki v večstanovanjski hiši) sorazmerne vrednosti njihovih solastninskih deležev. Po določbi 116. člena ZNP pa solastniki trpijo skupne stroške v sorazmerju z vrednostjo svojih deležev na solastni stvari.
C.
10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21., 30. in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jerovšek in Krivic. Sodnika Jerovšek in Krivic sta dala odklonilni ločeni mnenji.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
1. Dvakrat napačno ustavnopravno izhodišče za presojo spora Odločba v 5. točki obrazložitve jemlje kot svoje izhodišče ugotovitev, da sporne zakonske določbe "urejajo lastninsko preoblikovanje družbene lastnine, ki so jo do 1.1.1995 uporabljali občinski upravni organi" in na kateri da je bila "šele z uveljavitvijo ZU vzpostavljena lastninska pravica občin"; ker naj bi bil ta zakon (ZU) lastninsko pravico občin na tem premoženju šele vzpostavil, naj bi jo bil zato tudi smel "obremeniti s pravico uporabe v korist države (upravnih enot)".
Tudi če bi pristal na tezo, da tudi za državno (oziroma državno- občinsko) upravno premoženje velja za druge dele nekdanje družbene lastnine doslej nesporno načelo, da se ta družbena lastnina lahko "olastnini" samo z zakonom oziroma na način, določen z zakonom - tudi v tem primeru se s sprejeto odločitvijo ne bi mogel strinjati. V tem primeru bi namreč ta odločitev slonela na napačnem izhodišču, da je pri odločanju o lastninjenju take družbene lastnine (torej državno-občinskega upravnega premoženja) zakonodajalec ustavnopravno povsem nevezan glede tega, ali to premoženje dodeli v last državi ali občinam.
To stališče je jasno zastopano v drugem odstavku 5. točke in v drugem odstavku 8. točke obrazložitve te odločbe. Z njim se ne morem strinjati, saj to pomeni v bistvu arbitrarno (samovoljno) ali vsaj diskrecionarno odločanje zakonodajalca - namesto da bi ustavno sodišče v takem primeru (če izhaja z gornjega izhodišča) od zakonodajalca zahtevalo, da to bivše državno-občinsko upravno premoženje ob lastninjenju razdeljuje ne arbitrarno ali diskrecionarno, ampak po nearbitrarnem in nediskrecionarnem funkcionalnem kriteriju: če neko tako premoženje služi izvrševanju izvirnih občinskih funkcij, naj postane občinska last - če služi izvrševanju državnih funkcij, pa naj postane državna last. Dejstvo, da še niso dokončno razmejene pristojnosti med državo in občinami (argument iz drugega odstavka 5. točke obrazložitve), tu ne more biti odločilno: če se bodo naknadno še kakšne upravne dejavnosti prenesle od države v izvirno pristojnost občin, bi s tem takrat avtomatično morala preiti tudi lastnina nad prostori in sredstvi za opravljanje takih dejavnosti.
Izhajati iz ustavnopravne nevezanosti zakonodajalca pri urejanju tega vprašanja je torej po mojem mnenju prvo napačno izhodišče za ustavnosodno presojo tega spora. Toda "podlaga" za to izhodišče je neka še bolj temeljna in še pomembnejša dilema, kjer po mojem mnenju tudi ni bilo zavzeto pravilno stališče. To dilemo sem nakazal na začetku prejšnjega odstavka: gre za to, ali tudi za državno (oziroma državno-občinsko) upravno premoženje velja načelo, ki je vsaj doslej nesporno veljalo za druge dele nekdanje družbene lastnine, namreč načelo, da se družbena lastnina lahko "olastnini" samo z zakonom oziroma na način, določen z zakonom.
To načelo "historično" izvira že iz znanega 99. amandmaja k prejšnji slovenski ustavi, po katerem se z zakonom določi preoblikovanje družbene lastnine v zasebno in druge oblike "prave" lastnine (takrat je ta ustavna določba v bistvu pomenila "dekonstitucionalizacijo" družbene lastnine) - sedaj pa bi ga bilo ustavnopravno možno izvajati iz 1. člena ustavnega zakona za izvedbo sedanje ustave, po katerem je vso z ustavo neskladno zakonodajo treba uskladiti z novo ustavo. Za
"dekonstitucionalizirano" bivšo družbeno lastnino na posameznih področjih bi torej področni zakoni morali določiti način njenega preoblikovanja v zasebno ali druge oblike lastnine, tako kot je npr. Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij to določil glede tega, kdo in kako naj postane lastnik bivših družbenih podjetij (nič pa še ne - vsaj izrecno ne - glede tega, da tudi sredstva teh že "olastninjenih" podjetij prenehajo biti družbena lastnina in postanejo zasebna lastnina teh podjetij - delničarji so namreč lastniki podjetja, ne tudi lastniki njegovih sredstev, kajti lastnik sredstev podjetja je le podjetje kot pravna oseba).
Doslej splošno veljavna teza se glasi: dokler neka oblika ali vrsta družbene lastnine še ni bila z zakonom preoblikovana v "pravo" lastnino (zasebno, državno, občinsko), ostaja še vedno družbena lastnina (torej brez titularja, brez lastnika), kajti samo "zakon lahko določi preoblikovanje družbene lastnine ...". Če ta teza velja tudi za državno-občinsko upravno premoženje, potem je tokratna odločitev ustavnega sodišča po mojem mnenju, kot že rečeno, napačna samo v prej opisanem "diskrecionarnem" izhodišču za razdeljevanje tega premoženja med državo in občine. In če ne velja?
Zakaj pa ravno za to premoženje ne bi veljala? Po mojem mnenju že zato ne, ker bi njena veljava tudi za to premoženje pripeljala do povsem nelogičnih, celo prav absurdnih pravnih situacij. Je logično, da je premoženje javnih zavodov in gospodarskih javnih služb (z zakoni) že postalo državna ali občinska last, "upravno premoženje" (zgradbe, inventar in denar) države in občin pa še ne?? Da torej npr. parlament in vlada delata v prostorih, ki (še) niso državna last? In da celo davki po novi ustavi (od konca 1991 dalje) še vedno pritekajo v "družbeno lastnino", ne v državno premoženje - skratka, da državni (občinski) proračunski denar ni državna (občinska) last, ampak "družbena lastnina" |?
Vse te in še druge paradokse, anomalije in protislovja lahko preprosto odpravimo s tem, da štejemo pretvorbo tako imenovanega upravnega premoženja RS v državno lastnino za nekaj po novi ustavi samoumevnega oziroma samodejnega, kar sploh ne potrebuje potrditve oziroma izvedbe z zakonom. Zakaj? Zato, ker je v času od 99. amandmaja do nove ustave (ko je še veljala prejšnja ustava) res še bilo potrebno vsako transformacijo družbene lastnine izvesti z zakonom - od nove ustave naprej, ki je družbeno in s tem tudi lastninsko ureditev postavila na povsem nove temelje, pa ni več prav nobene potrebe, da bi moral šele poseben zakon povedati, da državno premoženje od uveljavitve tega zakona naprej ni več zgolj "družbena lastnina v upravljanju države", ampak preprosto državna lastnina. Saj so vendar že volitve 1990 pomenile bistveno spremembo družbenega sistema in ko je konec leta 1991 to spremembo še dokončno pravno fiksirala nova ustava, ni ostalo v pravnem sistemu niti najmanjše pravne podlage za to, da bi premoženje te nove države še vedno šteli zgolj za nekakšno "družbeno lastnino", ki da jo država le upravlja "v imenu vseh delovnih ljudi in občanov". To bi bilo res absurdno. Da, 99. amandma je res zahteval zakonsko obliko za vse transformacije dotedanje družbene lastnine - toda kaj potem, če je bilo državno upravno premoženje iz "družbene lastnine" (molče, smiselno) transformirano v državno lastnino kar s samo ustavo, saj je ustava pravno vendar nad zakonom|
Tudi po sprejetju nove ustave je za transformacijo posameznih oblik družbene lastnine v zasebno ali druge oblike lastnine sicer še vedno lahko potreben zakon - namreč tam, kjer ne zadošča že sama ustavna transformacija dotedanjega upravljalca družbene lastnine v pravni subjekt, ki mu je (v novem pravnem in družbenem sistemu) sposobnost biti nosilec lastninske pravice imanentna. Ponekod to namreč ne zadošča zato, ker gre za prenos nekdanjih upravičenj na več takih pravnih subjektov, pri čemer lahko šele zakon podrobneje uredi način in obseg prenosa teh upravičenj na posamezne od njih - oziroma pota in načine, kako lahko posamezni od njih taka upravičenja pridobijo. Tako npr. lastninjenje podjetij ni bilo možno, dokler poseben zakon (ZLPP) ni natančno določil, kdo in po kakšni poti lahko postane lastnik podjetja oziroma deleža ali delnic v njem. Na drugi strani pa ni nikakršne dileme o tem, kdo lahko postane lastnik sredstev tako olastninjenega podjetja: to sploh ne more biti nihče drug kot to podjetje kot pravna oseba. Zato je nesmiselno vztrajati pri tezi: le zakon lahko transformira družbeno lastnino v zasebno - in ker ZLPP tega glede sredstev olastninjenih podjetij ni storil (ampak je izrecno uredil le lastninjenje podjetij samih), so sredstva olastninjenih podjetij pravno še vedno "družbena lastnina". Moj odgovor na ta nedvomni absurd je: če lastnine zasebnih podjetij ni (izrecno) spremenil v zasebno lastnino teh podjetij že ZLPP, je treba šteti, da je to storil implicitno - ali pa, da to izhaja že neposredno iz ustave; ta ne omogoča več nastajanja družbene lastnine - že z njo (če ne celo že prej) so vsa podjetja postala pravi lastniki svojih sredstev, ZLPP pa je moral omogočiti le še lastninjenje samih podjetij (torej pasiv podjetij, ne njihovih aktiv) in proces lastninjenja bi bilo s tem treba šteti za v celoti zaključenega, na pasivni in tudi na aktivni strani.
In kako bi bilo v tem primeru (če bi bilo moje gornje gledanje sprejeto) možno in potrebno razrešiti vprašanje, kdo je v trenutku sprejetja nove ustave postal lastnik bivšega državno- občinskega upravnega premoženja (kolikor namreč štejemo nekdanje občine za element države same in ne, vsaj v celoti in v bistvu ne, za od države ločene lokalne skupnosti)? Preprosto. Glede na 5. člen ustavnega zakona za izvedbo nove ustave ("Dokler država ne prevzame državnih funkcij, ki jih je doslej opravljala občina, opravljajo te funkcije organi občine") oziroma po analogiji s to določbo bi bilo treba za vse premoženje takratnih občin šteti, da je 23.12.1991 postalo občinska lastnina. V trenutku, ko je te državne funkcije ponovno prevzela v svoje roke država, pa bi seveda z zakonom (npr. s 103. členom ZU) država smela in morala eno vrsto javne lastnine transformirati v drugo, torej po funkcionalnem načelu občinsko lastnino spremeniti v državno (ne pa, kot se je s 103. členom ZU v resnici zgodilo - iz domnevno še "družbene" v občinsko|).
2. Drugi odstavek 103. člena ZU
Na podlagi gornjih, po mojem mnenju ustavnopravno pravilnih izhodišč bi bilo treba po koneksiteti razširiti postopek z izpodbijanega tretjega tudi na drugi odstavek 103. člena ZU - oziroma na zakonsko koncepcijo kot tako. V samem drugem odstavku ("Upravne enote opravljajo delo v prostorih in s sredstvi, ki so jih kot družbeno premoženje do tedaj uporabljali občinski upravni organi") .bi bilo pravzaprav kot neskladne z ustavo treba razveljaviti samo besede "kot družbeno premoženje" - iz zgoraj podrobneje pojasnjenih razlogov (ker so bili ti prostori in sredstva že od ustave naprej občinska last, ne "družbeno premoženje v upravljanju občine"). Za zakonsko koncepcijo v celoti pa bi bilo treba ugotoviti, da ni v skladu z ustavo, ker izhaja iz (prav tako že zgoraj pojasnjenih) napačnih ustavnopravnih izhodišč, in dati zakonodajalcu rok za zakonsko ureditev prenosa dotlej občinskega upravnega premoženja v državno upravno premoženje - ali pa, s smiselno enakim napotkom, razveljaviti navedeni del drugega odstavka 103. člena ZU s primernim (nekajmesečnim) rokom, v katerem bi zakonodajalec lahko pripravil z ustavo skladno zakonsko ureditev.
3. Tretji odstavek 103. člena ZU
Tretji odstavek bi bilo treba kot protiustaven razveljaviti v celoti. Njegov prvi stavek zato, ker za sporne prostore in sredstva določa, da "ostanejo v lasti občin" (čeprav po določbi drugega odstavka še niso bili v njihovi lasti|), namesto da bi jih po funkcionalnem načelu prenesel v državno last - razveljavitev drugega stavka pa bi bila potem seveda nujna in logična posledica. V primeru delitve prostorov med občino in državo v isti stavbi bi potem seveda prišlo do delitve stroškov za vzdrževanje skupnih delov takih stavb po natančno istih načelih, ki jih odločba opisuje v 9. točki obrazložitve, le da bi bila to povsem normalna posledica solastnine države in občine na skupnih delih stavb, v katerih bi bili državni in občinski prostori - torej povsem normalna in v pravnem redu običajna stvar, ne pa šele rezultat aplikacije teh sicer jasnih načel na neko nejasno in povsem neobičajno pravno podlago.
Matevž Krivic
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška, ki se mu pridružuje dr. Zupančič
Z odločitvijo in razlogi večine ne soglašam, ker menim, da je določba tretjega odstavka 103. člena Zakona o upravi v nasprotju z ustavnim načelom o zagotovljeni lokalni samoupravi in v povezavi s tem tudi z načelom o pravni državi. Ta določba namreč vzpostavlja nejasna razmerja med državo in lokalno skupnostjo, ker vzpostavlja institute, ki na pravno nedosleden in institutu lastnine nedopusten način omejuje lastninska upravičenja občine oziroma mesta do te mere, da to presega dopustne omejitve lastninskih upravičenj občin, ki jih do neke mere varuje 33. člen Ustave v smislu varovanja lastnine. S sporno določbo pa se pojavljajo tudi številna sporna razmerja med državo in občinami, kar že samo posebi opravičuje ugotovitev neustavnosti, saj so norme, ki so nejasne oziroma, ki generirajo sporna razmerja, v nasprotju z 2. členom Ustave, ki govori o pravni državi. Sploh pa je sporna določba, ki zagotavlja lastnino na prostorih in sredstvih bivših občin novim občinam, nato pa odvzame lastniku vsa bistvena lastninska upravičenja, to je pravico razpolaganja in pravico določanja uporabnine, v nasprotju z institutom lastnine nasploh. Ta institut je do te mere omejen, da je privilegiran uporabnik pred lastnikom, čeprav so omejitve dopustne glede na to, da gre za lastnino, ki naj zagotavlja javno korist, vendar tako, da so ohranjeni temeljni principi lastnine.
Izhajajoč iz navedenega so v odločbi sporna stališča, ki izhajajo iz domnev, ki jih postavlja ustavno sodišče, in to: - da bi lahko država v svoji lastnini obdržala sporne prostore in sredstva. Za to presojo je to nepomembno, ker jih ni obdržala in je za lastnika naredila občine, nato pa to lastnino omejila z obvezno prepustitvijo v uporabo državi - upravnim enotam in s pravico enostranskega določanja povračila sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje. Taka določba lastnika spravlja v neenakopraven položaj z uporabnikom. Onemogoča mu, da bi svojo lastnino uporabljal za svoje potrebe glede na to, da so bile pristojnosti občin že razširjene po sprejemu sporne določbe, tudi z odločbo Ustavnega sodišča, uporaba prostorov in sredstev pa je zamrznjena po uporabnikih po stanju na dan 31. 12. 1993, glede na dikcijo: "Prostori in sredstva iz prejšnjega odstavka po stanju na dan 31. 12. 1993, ostanejo v lasti občin s tem, da so jih občine dolžne prepustiti v uporabo upravnim enotam." Odstopanje od te določbe ni predvideno nikjer, čeprav odločba nakazuje dolžnost zakonodajalca, da je dolžan urediti premoženje občine tako, da lahko prebivalci občine uresničujejo lokalno samoupravo. Seveda je to opozorilo v nasprotju s tem, kar sporna določba že preprečuje.
- da del premoženja, ki ga zasedajo upravne enote ni nujno potreben za uresničevanje ustavnih pristojnosti občine.
Predpostavljam, da ustavno sodišče nima nobenega dejanskega in celo ne hipotetičnega parametra, po katerem bi lahko od občine do občine ugotavljalo dejanske potrebe občin. Na ravni ugibanj pa je v sredstvih obveščanja opaziti zahteve občin po izročitvi nujno potrebnih sredstev in prostorov, ki jih uporablja država. - da je določba o povračilu sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje dovolj jasna in določna, da ustreza merilom pravne varnosti. Določba ne daje nobenega kriterija, kaj šteti za sorazmerno. Zato sodišče na neobičajen pragmatičen način pojasnjuje, kaj naj bi to predstavljalo (državi nalaga popravilo opreme, vzdrževanje prostorov, ki jih uporablja; glede npr. popravila strehe, pa državi nalaga sorazmerno kritje stroškov v sorazmerju s površino prostorov). Če odmislimo spornost teh navodil glede na dejanske situacije, se pokaže nejasnost te določbe zaradi svoje podnormiranosti.
Ob tem je potrebno opozoriti tudi na to, da je sporna določba umeščena v prehodne določbe ZU, po svoji vsebini pa ne gre za prehodno določbo, saj vzpostavlja na eni strani trajno lastninsko pravico občine na prostorih in sredstvih, na drugi strani pa trajno pravico upravnih enot, da uporabljajo te prostore in sredstva. Norma nima določb do kdaj lahko takšno stanje traja, ne glede na to, da se bodo očitno zaradi krepitve ekonomske in socialne funkcije občine njene naloga povečevale, in bo potreba po teh prostorih vedno večja. Določba torej nima značaja prehodne določbe in je v tem smislu podnormirana, ker ne predvideva končne ureditve takega stanja oziroma do kdaj bi država vendarle morala zapustiti prostore, glede katerih je odločila, da ostanejo v lasti občine. Celotna ureditev sporne določbe 103. člena torej lahko samo generira konfliktna razmerja zaradi nejasnosti, podnormiranosti, zaradi vzpostavljanja institutov, ki znane, uveljavljene civilne institute lastnine do te mere spreminjajo, da ne omogočajo vzpostavljanja normalnih pogodbenih razmerjih.
dr. Tone Jerovšek
dr. Boštjan M. Zupančič