U-I-161/92
Natisni
Opravilna št.:
U-I-161/92
Datum odločitve:
30. 6. 1994
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 67/94 in OdlUS III, 85
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1994:U.I.161.92
Akt:
Zakon o Državnem svetu (Ur. list RS, št. 44/92) (ZDSve)
Izrek:
Izpodbijani 26. člen zakona ni v neskladju z ustavo.
Evidenčni stavek:
Pravica postavljanja kandidatov za člane Državnega sveta kot predstavnike določenih funkcionalnih oziroma lokalnih interesov gre le ustreznim interesnim organizacijam oziroma lokalnim skupnostim. Ti interesi so po sami naravi stvari ekonomski in socialni. Zato ni v nasprotju z Ustavo določba 26. člena Zakona o Državnem svetu (Ur. list RS, št. 44/92), ki ureja volilno pravico enako v tem smislu, da jo imajo vsi člani vseh interesnih organizacij, ki se oblikujejo kot organizacije nosilcev interesa delojemalcev.
Geslo:
Zastopanje interesov sindikatov v državnem svetu.
Sindikati kot predstavniki interesov delojemalcev.
Funkcija državnega sveta in njegova struktura.
Svoboda združevanja.
Ustavna pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev.
Sindikalna svoboda.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2. odst. 42., 44. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču RS (ZUstS), 21. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Neodvisnost - Konfederacija novih sindikatov Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
21. 12. 1992
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17164
Dokument v PDF obliki:
U-I-161-92.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
U-I-161-92_LM.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
U-I-161/92-12
30/6-1994
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na predlog Neodvisnosti - Konfederacije novih sindikatov Slovenije iz Ljubljane, na seji dne 30/6-1994
u g o t o v i l o :
Člen 26 Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 44/92) ni v neskladju z ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
Pedlagatelj izpodbija ustavnost 26. člena Zakona o Državnem svetu, po katerem volilno telo za volitve v Državni svet izbirajo sindikati. Meni, da ni mogoče sklepati, da so vsi zaposleni slovenski državljani tudi člani sindikatov in da zato sindikati ne morejo predstavljati interesa vseh delojemalcev; torej lahko volijo elektorje samo delojemalci v podjetjih in javnih službah neposredno. Zato je obstoječa zakonska ureditev po predlagateljevem mnenju v nasprotju s 76. in 96. členom Ustave.
B.
Po Ustavi ima vsakdo pravico, da se svobodno združuje z drugimi (2. odstavek 42. člena Ustave). Ustava tudi določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev (44. člen). Ustanavljanje in delovanje sindikatov ter včlanjevanje vanje je svobodno (76. člen Ustave).
Ustava tudi določa, da je Državni svet zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov. Ima 40 članov in ga sestavljajo predstavniki delodajalcev, predstavniki delojemalcev, predstavniki kmetov, obrtnikov in samostojnih poklicev, predstavniki negospodarskih dejavnosti in predstavniki lokalnih interesov. Organizacijo Državnega sveta ureja zakon (96. člen Ustave).
Po Zakonu o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 44/92) volijo štiri člane Državnega sveta - predstavnike delojemalcev reprezentativni sindikati za območje države. Člane Državnega sveta voli volilno telo, ki ga sestavljajo izvoljeni predstavniki reprezentativnih sindikatov. Reprezentativna zveza oziroma konfederacija sindikatov izvoli v volilno telo toliko predstavnikov, kolikor je v njej združenih reprezentativnih sindikatov. Posamezni reprezentativni sindikat, ki ni združen v zvezo ali konfederacijo, izvoli v volilno telo enega predstavnika. Poleg navedenih predstavnikov izvoli zveza, konfederacija in posamezni sindikat še po enega predstavnika na vsakih dopolnjenih deset tisoč članov (26. člen).
Ustavno sodišče ugotavlja, da je v primerjavi z Državnim zborom, ki ga sestavljajo poslanci državljanov kot predstavniki vsega ljudstva, Državni svet zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov - torej interesno predstavništvo, ki ne deli pristojnosti z Državnim zborom.
Specifičen položaj in struktura Državnega sveta narekujeta tudi ustrezen volilni sistem, ki je nujno različen od volilnega sistema za Državni zbor. Temeljne razlike so v volilni pravici, v vlogi političnih strank in sistemu razdelitve mandatov. Člani Državnega sveta so predstavniki nosilcev določenih interesov in se volijo na podlagi posebne volilne pravice, ki pripada nosilcem teh interesov. Ti interesi se oblikujejo v ustreznih interesnih organizacijah oziroma v lokalnih skupnostih. Ustava sicer ne določa načina volitev v Državni svet, vendar z Ustavo določena struktura Državnega sveta, njegov položaj in pristojnosti govorijo za posredne volitve, ki se opravijo v ustreznih interesnih organizacijah oziroma lokalnih skupnostih po volilnih telesih, ki jih sestavljajo člani predstavniških organov ali izvoljeni predstavniki interesnih organizacij oziroma lokalnih skupnosti. Glede na položaj in strukturo Državnega sveta kot interesnega predstavništva torej pripada pravica postavljanja kandidatov za člane Državnega sveta kot predstavnike določenih funkcionalnih oziroma lokalnih interesov le ustreznim interesnim organizacijam oziroma lokalnim skupnostim. Pred sprejetjem ustrezne zakonske ureditve (Zakon o reprezentativnosti sindikatov, Uradni list RS, št. 13/93) so volili pri prvih volitvah člane Državnega sveta za to področje sindikati ter zveze oziroma konfederacije sindikatov, organizirani za območje vse države. Volitve so bile opravljene tako, da je člane Državnega sveta volilo volilno telo, ki so ga sestavljali izvoljeni predstavniki reprezentativnih sindikatov.
Poleg tega pa Ustavno sodišče ugotavlja, da je treba s pojmom sindikata razumeti vsako organizacijo ali združenje delavcev, katerega namen je izboljšati in zavarovati interese delavcev, ne glede na naziv. Ti interesi so po sami naravi stvari ekonomski in socialni. Glede na to, da izpodbijana zakonska določba ureja volilno pravico enako v tem smislu, da jo imajo vsi člani vseh interesnih organizacij, ki se oblikujejo kot organizacije nosilcev interesa delojemalcev, ni v nasprotju z Ustavo.
C.
To določbo je Ustavno sodišče sprejelo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) na seji v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jerovšek, Krivic in Šturm, sodnik Krivic pa je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Po mojem mnenju je 26. člen ZDSve v neskladju z Ustavo in prav tako tudi še nekateri drugi (analogni) členi. Zato bi se izrek po mojem mnenju moral glasiti: "Določbe prvega dela Zakona o Državnem svetu, po katerih predstavnike nosilcev socialnih, gospodarskih in poklicnih interesov volijo njihove interesne oziroma poklicne organizacije, niso v skladu z Ustavo. Državni zbor mora to neskladnost z Ustavo odpraviti pred razpisom novih splošnih volitev v Državni svet."
Trditev v obrazložitvi, da se "ti interesi oblikujejo v ustreznih interesnih organizacijah", je po mojem mnenju nepravilna. Navedeni socialni, gospodarski in poklicni interesi se oblikujejo v življenjski resničnosti, v vseh njenih manifestacijah, v vsakodnevnih razmerjih, v katera vstopajo sami nosilci teh interesov - to pa nikakor niso samo člani navedenih organizacij. Te organizacije bi torej v volilnih postopkih lahko zastopale kvečjemu svoje člane, nikakor pa ne tudi nečlanov (ki jih je pri sindikatih celo mnogo več kot članov).
Naši zakonski ureditvi teh volitev podobna ureditev sicer velja na Bavarskem, od koder je bila prevzeta v našo ustavo tudi zamisel državnega sveta oziroma senata, vendar pa je naš zakonodajalec tu neutemeljeno zanemaril bistveno razliko med bavarsko in našo ustavo: po bavarski ustavi je njihov senat izrecno opredeljen kot predstavništvo raznih javnopravnih in zasebnopravnih korporacij, med drugim tudi sindikatov, medtem ko je ustavna opredelitev našega Državnega sveta bistvena drugačna. V 96. členu Ustave je v prvem odstavku določeno, da je Državni svet "zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov" (torej samih nosilcev teh interesov, ne njihovih organizacij oziroma korporacij), v skladu s tem pa tudi drugi odstavek izrecno govori o štirih predstavnikih delojemalcev (ne morda delojemalskih organizacij) itd. Zakonska ureditev je po mojem mnenju torej v očitnem nasprotju s 96. členom Ustave. Ne strinjam se tudi z navedbo v obrazložitvi, da struktura, položaj in pristojnosti Državnega sveta "govorijo za posredne volitve", kolikor bi se to razumelo kot stališče, da so posredne volitve tu ustavno nujne oziroma da neposredne sploh ne bi bile dopustne. Z gornjo navedbo bi se sicer lahko strinjal, kolikor pomeni, naj bi bile volitve v Državni svet, če je to le mogoče, posredne - ob tem pa moram opozoriti, da sporne zakonske določbe nosilcem navedenih interesov (razen lokalnih) niti posrednih volitev ne zagotavljajo oziroma ne omogočajo. V 2. členu ZDSve je v drugem odstavku sicer določeno, da imajo pravico voliti in biti voljeni za člane državnega sveta - predstavnike delojemalcev itd. "osebe, ki v Sloveniji opravljajo ustrezno dejavnost oziroma so v delovnem razmerju", kar bi omogočalo posredne volitve, če bi vse te osebe (npr. vsi delojemalci) volili kakršnekoli elektorje ali elektorska telesa, ti pa potem državne svetnike - toda v II. poglavju je ta pravilna načelna določba v celoti negirana, ko je npr. v 26. členu določeno, da elektorsko (volilno) telo sestavljajo "izvoljeni predstavniki reprezentativnih sindikatov" in ne izvoljeni predstavniki vseh nosilcev volilne pravice, določenih v 2. členu. Navedena in njej analogne določbe II. poglavja (razen določb o volitvah predstavnikov lokalnih interesov, kjer pa gre res za posredne volitve preko predstavniških organov lokalnih skupnosti, izvoljenih od vseh prebivalcev) so torej ne le v nasprotju s 96. členom Ustave, ampak tudi v nasprotju z načelnimi določbami Zakona samega, zaradi česar je Zakon tudi v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave), namreč zaradi svoje notranje protislovnosti in iz nje izvirajoče neizvršljivosti (v 2. členu zagotavlja pravico, ki po 26. členu ni izvršljiva).
Iz navedenega je razvidno, da je izpodbijana zakonska ureditev v nasprotju tudi s 44. členom Ustave - s pravico vsakega državljana, da neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Delavci, kmetje in nosilci drugih interesov, ki niso včlanjeni v ustrezne interesne oziroma poklicne organizacije, namreč pri delu Državnega sveta, katerega funkcije nedvomno sodijo pod pojem "upravljanja javnih zadev", ne sodelujejo po izvoljenih predstavnikih, saj pri njihovi izvolitvi niso mogli (niti posredno) sodelovati.
Odprava tako ugotovljene neskladnosti z Ustavo bi bila možna ali z uvedbo delavskih, delodajalskih, kmečkih in drugih ustreznih zbornic z obveznim članstvom (če bi ustrezna analiza, ki bi jo bilo treba še opraviti, pokazala, da je uvedba takih zbornic, kot jih ponekod poznajo, v skladu z našo ustavo, in da je tudi smotrna) ali z uvedbo neposrednih volitev tudi za predstavnike teh interesov ali morda še na kak drug način, ki bi bil v skladu z drugim odstavkom 96. člena Ustave - če nič od tega ne bi bilo sprejemljivo, pa bi seveda preostala le še sprememba ustavnih določb o Državnem svetu, po kateri bi sedanje zakonske določbe o načinu volitev državnih svetnikov postale ustavno dopustne.
Sodnik
Matevž Krivic