U-I-271/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-271/95
Datum odločitve:
15. 5. 1996
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 73/95, Ur. list RS, št. 27/96 in OdlUS V, 82
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1996:U.I.271.95
Akt:
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Ur. list RS, št. 58/95)
Izrek:
1. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje ni v neskladju z Ustavo.
2. Odločba začne učinkovati 75. dan po objavi v Uradnem listu.
Evidenčni stavek:
1. Niso v neskladju z Ustavo določbe ZAPPNI-A, s katerimi se ustanavlja Agencija za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij kot samostojna in neodvisna pravna oseba javnega prava s položajem, kakršnega naj bi taka kontrolna institucija imela po odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/94 z dne 9. marca 1995.
2. Določbe ZAPPNI-A, ki zagotavljajo delavcem APPNI zaposlitev in nadaljnje opravljanje istih nalog v tistem državnem organu, v katerega delovno področje je prešlo njihovo opravljanje, ne posega v njihovo pravico do svobode dela in proste izbire zaposlitve po 49. členu Ustave.
3. Določbe ZAPPNI-A, ki predvidevajo, da ima Agencije za revidiranje Svet kot poseben organ upravljanja sicer samostojne in neodvisne kontrolne institucije, niso v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave). Izpodbijane določbe o Svetu ne omogočajo ustavno nesprejemljivega nadzora oziroma vpliva zakonodajne ali izvršilne veje oblasti na Agencijo za revidiranje.
4. Načela pravne države zahtevajo jasno določene pristojnosti državnega organa in upoštevanje sorazmernosti med sprejetimi zakonskimi rešitvami z namenom zakona. Zakon je skladen z Ustavo, če je mogoče z jezikovno in teleološko interpretacijo ugotoviti vsebino predpisa in je na ta način ravnanje organov, ki ga morajo izvajati, determinirano. V skladu s temi načeli je sprememba določbe o pristojnosti APPNI, ki ob nespremenjenem namenu zakona o zagotavljanju kontrole nad razpolaganjem z družbeno lastnino, dokler ta kot taka še obstaja, omogoča razlago o pristojnosti Agencije za revidiranje za kontrolo vseh pravnih oseb z družbenim kapitalom in ne le tistih, ki se lastninsko preoblikujejo po ZLPP.
5. Ni v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave) in načelom delitve oblasti (3. člen Ustave) določba ZAPPNI-A, ki omogoča bankam, da pod enakimi pogoji kot vse druge bančne posle in pod enakimi pogoji kot APPNI, opravljajo tudi posle plačilnega prometa za pravne osebe v državi.
6. Ni v neskladju s 153. členom Ustave določba ZAPPNI-A, ki pooblašča Banko Slovenije in Ministra, pristojnega za finance, da v okviru vsak svojih pristojnosti, določenih z zakoni, določita zaporedje in način prenosa nalog plačilnega prometa med pravnimi osebami v državi na banke ter o izdaji dovoljenj bankam za opravljanje teh poslov. Skladnost njunih splošnih ali posamičnih aktov z Ustavo in zakonom se bo lahko presojala šele, ko bodo taki akti izdani.
Geslo:
Začasna odredba.
Način izvršitve odločbe ustavnega sodišča.
Ustavni položaj Agencije za plačilni promet.
Ustavni položaj Agencije za revidiranje.
Načelo pravne države.
Načelo demokratičnosti.
Načelo delitve oblasti.
Načelo proste izbire zaposlitve.
Legalitetno načelo (4. odst. 153. čl. Ustave).
Računsko sodišče.
Načelo sorazmernosti.
Jezikovna in teleološka interpretacija zakona.
Banke, opravljanje plačilnega prometa za pravne osebe.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 3., 150., 151., 49. čl.
Zakon o bankah in hranilnicah (ZBH), 2., 15. čl.
Zakon o deviznem poslovanju (ZDP), 22., 23. čl.
Zakon o upravi (ZUpr), 9. čl.
Zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev (ZODPM), 5. čl.
Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (ZLPP), 20. čl.
Zakon o delavcih v državnih organih (ZDDO), 55., 56. čl.
Zakon o računskem sodišču (ZRacS), 5. čl.
Zakon o delovnih razmerjih (ZDR), 29., 30., 31., 32., 33., 34., 35., 36. i, 100. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 2. odst. 40. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji odločbi št. U-I-158/94 z dne 9/3-1995 (OdlUS IV,20) in U-I- 327/94 z dne 16/3-1995 (OdlUS IV,25).
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 7/12-1995 pridružena zadeva U-I-265/95 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Agencija RS za plačilni promet, nadziranje in informiranje
Datum vloge:
9. 11. 1995
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17831
Dokument v PDF obliki:
U-I-271-95_sklep.pdf
130 KB
Prenesite datoteko
U-I-271-95_odl..pdf
197 KB
Prenesite datoteko
U-I-271-95_LM Šinkovec.pdf
123 KB
Prenesite datoteko
U-I-271-95_LM Jerovšek.pdf
119 KB
Prenesite datoteko
U-I-271-95_LM Šturm.pdf
113 KB
Prenesite datoteko
U-I-271/95
7.12.1995
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Agencije Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, ki jo zastopa Franc Skinder iz Ljubljane, na seji dne 7.12.1995
s k l e n i l o:
1. Do končne odločitve se zadrži izvrševanje Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 58/95), razen določbe 8. člena in razen določbe 21. člena v delu, ki se nanaša na pričetek uporabe 8. člena.
2. Zadržanje izvrševanja zakona začne učinkovati z dnem vročitve pismenega odpravka sklepa udeležencem.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Agencija Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (v nadaljevanju: Agencija za plačilni promet) je dne 9.11.1995 predlagala oceno ustavnosti Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Agenciji RS za plačilni promet, nadziranje in informiranje (v nadaljevanju: ZAPPNI-A). Predlog se po vsebini sklicuje na predlog delavcev, vložen pri Ustavnem sodišču dne 27.10.1995, iz katerega izhaja:
- da naj bi bila ustanovitev nove Agencije Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij (v nadaljevanju: Agencija za revidiranje, 3. člen ZAPPNI-A) tik pred zaključkom postopkov revidiranja lastninskih preoblikovanj nepotrebna in naj bi to negativno vplivalo na tekoče revizije oziroma lastninska preoblikovanja ali jih celo začasno ustavilo;
- da takih sprememb tudi ne narekuje odločba Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-158/94, čeprav se navaja kot temeljni razlog za sprejem izpodbijanega zakona;
- da naj bi zaradi nejasnih in nasprotujočih si določb o delavcih, ki opravljajo revizije (17. in 19. člen ZAPPNI-A), ne bila zagotovljena kontinuiteta revidiranja;
- da naj bi spremenjena pristojnost glede nadziranja izvajanja finančno materialnih predpisov ter razpolaganja z družbeno lastnino (prvi odstavek 14. člena ZAPPNI-A) pomenila, da z 28.10.1995 Agencija za plačilni promet za to nadziranje ne bi bila več pristojna, Agencija za revidiranje pa bo to nalogo prevzela šele s 1.1.1996 in da naj bi bila pristojnost Agencije za revidiranje ožja, kot pa je sedaj pristojnost Agencije za plačilni promet (tako naj ne bi bila več pristojna za preverjanje zakonitosti poslovanja in razpolaganja z družbeno lastnino v igralnicah, loteriji, bankah, zavarovalnicah in drugih pravnih osebah, ki se lastninijo po posebnih predpisih in ne po ZLPP);
- da bi prenos opravljanja plačilnega prometa na poslovne banke (drugi odstavek 14. člena ZAPPNI-A) moral biti usklajen z ustreznimi spremembami tudi drugih zakonskih določb o plačilnem prometu, ob istočasni zagotovitvi še nadaljnjega rednega pobiranja davkov in prispevkov (kar je še naprej v pristojnosti Agencije za plačilni promet), predvsem pa, da bi moral biti ta prenos urejen z zakonom in ne z odločitvijo (guvernerja) Banke Slovenije in Ministra za finance.
Po mnenju predlagatelja naj bi bil izpodbijani zakon v nasprotju s 1., 2., 3., 49. in 153. členom Ustave.
2. Agencija predlaga, da Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje zakona, ker bi sicer zaradi njegovega izvrševanja nastale težko popravljive škodljive posledice. V utemeljitvi tega predloga se navajajo možne negativne posledice izvajanja 17. in 19. člena, prvega odstavka 14. člena ter drugega odstavka 14. člena ZAPPNI-A.
B. - I.
3. Agencija opredeljuje svojo vlogo za začetek postopka kot zahtevo na podlagi 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS). Svoj status predlagatelja ustavnosodnega postopka utemeljuje s stališčem Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-158/94, ki da je dal Agenciji status, kot ga ima Računsko sodišče. Iz tega sklepa, da ima tudi v postopku pred Ustavnim sodiščem Agencija enak položaj kot Računsko sodišče.
4. V 23. členu ZUstS so na podlagi drugega odstavka 162. člena Ustave določeni predlagatelji zahteve za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem, torej tisti subjekti, katerih pravni interes za začetek ustavnosodnega postopka se šteje za izkazanega že po samem zakonu. Za vse predlagatelje velja splošna omejitev, da niso upravičeni zahtevati presojo ustavnosti in zakonitosti svojih lastnih aktov (drugi odstavek 23. člena), nekateri med njimi (predlagatelji, našteti v 5. do 8. alinei prvega odstavka 23. člena) pa imajo še dodatno določeno ožjo legitimacijo, ki izhaja iz njihovega položaja in pristojnosti.
5. Organi, določeni kot predlagatelji postopka v 5. alinei prvega odstavka 23. člena ZUstS, so organi sodne in monetarne oblasti, organi kazenskega pregona in organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe. Njihova legitimacija za vložitev zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti je omejena na vprašanja, ki nastanejo "v zvezi s postopki, ki jih vodijo".
Praviloma gre torej za možnost izpodbijana zakona ali drugega predpisa, ki bi ga bilo treba uporabiti v konkretnem postopku (v sodnem postopku npr. na podlagi 156. člena Ustave).
6. Agencija za plačilni promet, nadziranje in informiranje ima v prehodnem obdobju, ko in kolikor še opravlja dejavnosti, vezane na preoblikovanje družbene lastnine, po odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/94 z dne 9.3.1995 (OdlUS 20/IV) neodvisen in samostojen status, ki je analogen položaju Računskega sodišča. Gre za opravljanje nadzorne (kontrolne) funkcije v postopkih lastninskega preoblikovanja pravnih oseb ter preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov in razpolaganja z družbeno lastnino pravnih oseb. Vsebina nalog, vezanih na lastninsko preoblikovanje, je torej tisti element, ki po odločitvi Ustavnega sodišča zahteva zagotovitev posebnega, Računskemu sodišču analognega položaja Agencije.
7. Ne zgolj formalna analogija z Računskim sodiščem, ampak tudi specifičen položaj Agencije kot posebnega in začasnega kontrolnega organa v prehodnem obdobju preoblikovanja družbene lastnine zato utemeljuje smiselno uporabo določbe 5. alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS, da se ji prizna položaj predlagatelja postopka za oceno ustavnosti izpodbijanega zakona. Pri tem je omejitev "v zvezi s postopki, ki jih vodi" nujno razumeti širše: ne samo v zvezi s konkretnim, posamičnim postopkom, ampak tudi kot možnost sprožiti ustavni spor v primeru, ko bi izpodbijana zakonska norma lahko vplivala na to, da Agencija določenih kontrolnih postopkov sploh ne bi več mogla opravljati ali pa bi jih lahko opravljala bistveno težje oziroma manj učinkovito kot dosedaj.
B. - II.
8. Po določbi 39. člena ZUstS lahko Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali deloma zadrži izvršitev zakona, če presodi, da bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Pri tem pretehta tudi možne posledice, ki bi zaradi zadržanja izvršitve zakona lahko nastale.
9. Že v postopku, ki je tekel pod št. U-I-158/94, je bilo ugotovljeno, da se je zakonodajalec odločil kontrolne naloge bivše SDK v prehodnem obdobju, ko še obstaja družbena lastnina, porazdeliti med dve kontrolni instituciji - Agencijo in Računsko sodišče (točka 23 odločbe št. U-I-158/94). Ob tej razdelitvi so naloge v zvezi z lastninskim preoblikovanjem ostale Agenciji na podlagi takratne ocene zakonodajalca, da Računsko sodišče kot organ, ki se šele konstituira, ne bo moglo zagotoviti kontinuitete pri izvajanju teh nalog (točka 26 odločbe št. U-I-158/94).
10. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-158/94 odločilo, da je Državni zbor dolžan analogno neodvisnost in vezanost na Ustavo in zakon, kot jo ima Računsko sodišče, zagotoviti tudi Agenciji, vse dokler in kolikor je vključena v dejavnosti v zvezi s preoblikovanjem družbene lastnine. Zakonodajne rešitve, s katerimi bi bilo treba urediti vprašanja o položaju in upravljanju Agencije, ker jih ne bi bilo mogoče rešiti s smiselno uporabo določb o Računskem sodišču, pa morajo upoštevati temeljno izhodišče takratne odločbe Ustavnega sodišča: da je treba Agenciji omogočiti neovirano in učinkovito opravljanje nalog revidiranja lastninskega preoblikovanja in kontrole razpolaganja z družbeno lastnino, dokler se ta ne preoblikuje na ustaven in zakonit način.
11. Zato je Ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo izvršitev izpodbijanega zakona, razen v izreku navedenih določb. Ocenilo je, da je nevarnost nastanka škodljivih posledic, če bi se kasneje ugotovilo, da zakona ni potrebno razveljaviti, manjša, kot pa bi bila nevarnost nastanka škodljivih posledic takojšnje uveljavitve zakona, če bi se kasneje izkazalo, da zakon ni v skladu z Ustavo.
12. Takojšnja izvedba predvidene reorganizacije Agencije za plačilni promet bi pomenila konstituiranje novega državnega organa z vsem, kar iz tega izhaja: konstituiranje organov, imenovanje nosilcev funkcij, razmejitev pristojnosti in ne nazadnje prerazporeditve pooblaščenih delavcev in zagotovitev novemu organu ustreznih pogojev za delo, kar bi bilo v primeru razveljavitve zakona težko vzpostaviti v prejšnje stanje.
13. Zadržanje izvršitve zakona pomeni, da se začasno ustavijo vsi postopki v zvezi z reorganizacijo Agencije za plačilni promet, vključno z imenovanji novih organov in prerazporeditvami delavcev. Agencija za plačilni promet še naprej opravlja vse dosedanje naloge z istimi pristojnostmi kot do uveljavitve izpodbijanega zakona. Tudi plačilni promet se bo še naprej opravljal tako kot dosedaj, do končne odločitve o tem, ali je izpodbijano pooblastilo Banki Slovenije in Ministru za finance v skladu z Ustavo in zakonom.
14. Ustavno sodišče pa ni zadržalo izvrševanja 8. člena izpodbijanega zakona (spremembe 21. člena osnovnega zakona), ki niti ni izpodbijan, niti nima nobene neposredne zveze s sporno reorganizacijo Agencije za plačilni promet, ampak se nanaša na način opravljanja plačilnega prometa.
C.
15. Iz obravnavanja in odločanja v tej zadevi je bil na lasten predlog po sklepu ustavnega sodišča izločen sodnik mag. Matevž Krivic (zaradi ožjega sorodstvenega razmerja z enim od pooblaščenih delavcev Agencije).
16. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 22. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude.
Predsednik:
dr. Tone Jerovšek
U-I-271/95
15. maj 1996
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Agencije Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje ter na pobudo delavcev Agencije Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, ki jih zastopa pooblaščenec Franc Skinder, po javni obravnavi dne 15. februarja 1996 na seji dne 15. maja 1996
o d l o č i l o:
1. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 58/95) ni v neskladju z Ustavo.
2. Odločba začne učinkovati 75. dan po objavi v Uradnem listu.
O b r a z l o ž i t e v
A. Postopek
1. Postopek v tej zadevi se je začel z vložitvijo zahteve Agencije Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (v nadaljevanju: APPNI) dne 9. novembra 1995, na podlagi 22. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), ob upoštevanju sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-271/95 z dne 7. decembra 1995, s katerim je bil APPNI priznan položaj predlagatelja postopka po 23. členu ZUstS.
2. Tej zadevi je bila v sprejetem delu pridružena pobuda delavcev APPNI z dne 27. oktobra 1995, po sklepu Ustavnega sodišča št. U- I-265/95 z dne 7. decembra 1995.
3. Ustavno sodišče je na nejavni seji dne 7. decembra 1995 na podlagi 39. člena ZUstS sprejelo sklep o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega zakona do končne odločitve, razen določbe 8. člena in z njo povezanega dela 21. člena.
4. Na zahtevo oziroma pobudo je dne 23. januarja 1996 na podlagi mnenja Odbora Državnega zbora za finance in kreditno-monetarno politiko odgovoril Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju: Sekretariat za zakonodajo). Državni zbor je z vlogo z dne 7. februarja 1996 predložil tudi mnenje Vlade o navedbah predlagatelja oziroma pobudnikov.
5. Svoja stališča do navedb APPNI, ki se nanšajo na plačilni promet, je dne 20. decembra 1995 poslala Banka Slovenije. Komisija Državnega zbora za spremljanje in nadzor lastninskega preoblikovanja družbene lastnine pa je Ustavnemu sodišču dne 29. januarja 1996 poslala sklepa, sprejeta ob obravnavi zahteve oziroma pobude na seji Komisije kot zainteresiranega delovnega telesa Državnega zbora.
6. Predsednik Ustavnega sodišča je na podlagi drugega odstavka 35. člena ZUstS na predlog treh sodnikov dne 15. februarja 1996 razpisal javno obravnavo, na katero so bili na podlagi prvega odstavka 36. člena ZUstS vabljeni udeleženci v postopku in njihovi pooblaščenci ter Vlada in Banka Slovenije.
B. Navedbe predlagatelja in pobudnikov o dejanskih okoliščinah
7. Po lastnih podatkih je APPNI do 15. februarja 1996 pričela z revidiranjem lastninskega preoblikovanja v 1041 podjetjih, kar pomeni v 97 odstotkih vseh podjetij (1071), katerim je SDK oziroma APPNI izdala sklepe o uvedbi postopka revizije. Med temi podjetji so vsa tista (959), katerim je bil izdan sklep o pričetku revizije maja 1993 in pri katerih revizija zadrži lastninsko preoblikovanje. Do 15. februarja 1996 je bilo izdanih 927 revizijskih poročil. APPNI je torej opravila revizijo lastninskega preoblikovanja pri 87 odstotkih vseh podjetij, katerim je bil doslej izdan sklep o uvedbi postopka revizije.
8. Po podatkih APPNI se število prejetih zahtev in pobud za revidiranje v zadnjih mesecih povečuje, predvsem na predlog sindikatov podjetij, vladne delovne skupine za preprečevanje oškodovanj družbenega kapitala in Agencije RS za prestrukturiranje in privatizacijo. Do 15. februarja 1996 je bilo vloženih 70 novih predlogov za revizijo (navedba predstavnika APPNI na javni obravnavi), vendar ni bil v vseh primerih izdan sklep o uvedbi revizije - tudi tam, kjer je bil, pa ne zadrži izvedbe lastninskega preoblikovanja (49.a člen ZLPP).
9. Kontrolni postopki, ki jih v okviru svojih pristojnosti opravljala APPNI, potekajo tako, da je bil za vse postopke pooblaščen isti delavec, inšpektor APPNI: za revizijo lastninskega preoblikovanja podjetij (po ZLPP za čas do 31. decembra 1992); za preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov, ki urejajo finančno-materialno poslovanje pravnih oseb ter razpolaganje z družbeno lastnino do lastninskega preoblikovanja (za čas po 1. januarju 1993 na podlagi prvega odstavka 73. člena ZAPPNI); in za davčno inšpiciranje (ves čas na podlagi ZAPPNI oziroma še prej po predpisih o SDK).
10. Pooblaščeni delavec APPNI je glede na veljavno zakonodajo izdajal o svojih ugotovitvah tri različne vrste aktov: revizijsko poročilo, zapisnik v kontrolnem postopku preverjanja finančno- materialnega poslovanja in razpolaganja z družbeno lastnino ter zapisnik v davčnem postopku. Za vsakega posebej so v veljavni zakonodaji predpisane pristojnosti APPNI ter drugih organov (posebej tudi Družbenega pravobranilca) in postopki (upravni in sodni).
11. APPNI posebej poudarja, da ne po prejšnjih ne po sedaj veljavnih predpisih nima nobenih pristojnosti in možnosti odpravljanja oškodovanj družbene lastnine, ugotovljenih v kontrolnih postopkih za čas po 1. januarju 1993, tako kot je to po ZLPP predpisano za čas do 31. decembra 1992. V teh primerih lahko o svojih ugotovitvah le obvesti Družbenega pravobranilca in organe pregona oziroma nove ali bodoče prihodnje.
12. Pri opravljanju plačilnega prometa APPNI izvaja še sprotno nadziranje in pobiranje davkov in prispevkov od pravnih oseb.
Trenutno je tako sistem pobiranja davkov od pravnih oseb še vedno vezan na opravljanje plačilnega prometa. APPNI skupno pobere 87 odstotkov vseh javnih dajatev za državni proračun, za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in za zdravstveno zavarovanje.
13. V APPNI opravlja naloge revidiranja lastninskega preoblikovanja podjetij 90 inšpektorjev (od približno 240), ki so strokovno najbolj usposobljeni tudi za opravljanje nalog davčnega inšpiciranja. Vsi imajo potrebna specifična ekonomska in pravna znanja ter praktične izkušnje in dobro poznavanje splošnega upravnega postopka (vključno z opravljenim posebnim strokovnim izpitom po posebnih predpisih). Kolikor je odločitev o tem prepuščena njihovim željam, naj nihče izmed njih ne bi bil pripravljen delati v novi Agenciji za revidiranje,
C. Ocena ustavnosti
14. Predlagatelj in pobudniki izpodbijajo ZAPPNI-A, s katerim se: - ustanavlja nova Agencija Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij (v nadaljevanju: Agencija za revidiranje) ter določajo njen status kot osebe javnega prava in njene pristojnosti - 1. do 3. člen, prvi odstavek 14., 15. in 16. člen ZAPPNI-A;
- predpisuje možnost prenosa opravljanja plačilnega prometa v državi na poslovne banke na podlagi dovoljenja Banke Slovenije in ministra, pristojnega za finance - drugi odstavek 14. člena ZAPPNI-A;
- določajo status in pristojnosti APPNI kot javnega zavoda - 4. do 7., 9. do 13., 18. in 20. člen ZAPPNI-A;
- določajo pravice in obveznosti delavcev APPNI ob njeni reorganizaciji - 17. in 19. člen ZAPPNI-A.
15. Po mnenju predlagatelja in pobudnikov izpodbijani zakon krši: - načela pravne države (2. člen Ustave), zlasti načelo sorazmernosti, poštenega obravnavanja, varstva zaupanja v pravo, zakonitosti, razumnosti in določnosti pravnih predpisov; - načelo demokratičnosti (1. člen Ustave);
- načelo o delitvi oblasti (3. člen Ustave);
- načelo proste izbire zaposlitve (49. člen Ustave); in - načelo, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov in nosilcev javnih pooblastil, temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (četrti odstavek 153. člena Ustave).
16. Ustavno sodišče je moralo oceniti:
- ali je ustanovitev nove Agencije za revidiranje v skladu z Ustavo in ali upošteva stališča Ustavnega sodišča, navedena v odločbi št. U-I-158/94 z dne 9. marca 1995 (OdlUS IV,20) o položaju in upravljanju Agencije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, dokler še in kolikor še opravlja naloge, povezane s preoblikovanjem družbene lastnine;
- ali je v skladu z Ustavo in zakonom pooblastilo Banki Slovenije in Ministru za finance za izdajo dovoljenj poslovnim bankam za opravljanje plačilnega prometa v državi;
- ali so posamezne zakonske določbe, zlasti tiste, ki določajo pristojnosti APPNI oziroma Agencije za revidiranje, jasne in določne v tolikšni meri, da omogočajo nemoteno nadaljevanje in zaključek postopkov revizije lastninskega preoblikovanja družbene lastnine in omogočajo jasno razmejitev pristojnosti med posameznimi državnimi organi; in
- ali so delavcem APPNI ob njeni reorganizaciji zagotovljene z Ustavo in zakonom zajamčene pravice do dela in zaposlitve oziroma pravice iz delovnega razmerja.
17. Ustavno sodišče je z odločbo OdlUS IV, 20 Agenciji za plačilni promet, nadziranje in informiranje dalo položaj samostojne in neodvisne službe, kolikor v skladu z Ustavo in zakonom še opravlja naloge nadziranja in revidiranja razpolaganja z družbeno lastnino v postopkih lastninskega preoblikovanja. Ta položaj je analogen položaju in upravljanju Računskega sodišča kot državnega organa. Pri tem pa je posebej navedlo (36. točka obrazložitve), da bo moral v primeru, ko smiselna uporaba pravil o Računskem sodišču glede posameznih vprašanj ne bo mogoča, zakonodajalec nastale pravne praznine zapolniti, ob upoštevanju stališč Ustavnega sodišča. Posebej pa je (v 33. točki obrazložitve) reklo tudi, da ima zakonodajalec legitimno pravico ob spremembi zakonodaje urediti prehodni režim. Ta režim naj zagotavlja kontinuiteto dela in zagotavlja opravljanje tistih dejavnosti, ki so nujne za funkcioniranje države in gospodarstva. Pri tem mora upoštevati načela pravne države, posebej načela pravne varnosti, jasnosti v zakonih in prepovedi uporabe ukrepov, ki presegajo namen zakona.
18. V odločbi št. U-I-327/94 z dne 16. marca 1995 (OdlUS IV,25), kjer je šlo za presojo ustavnosti zakona, s katerim je bil ustanovljen Družbeni pravobranilec namesto dotedanjega Družbenega pravobranilca samoupravljanja, je Ustavno sodišče izrecno zapisalo (točka B.3 obrazložitve), da lahko zakonodajalec v prehodnem obdobju preoblikovanja družbene lastnine funkcije, ki jih je treba opravljati zato, da se zavaruje družbeni kapital oziroma družbena lastnina, uredi tudi tako, da v ta namen ustanovi nov državni organ, če to šteje za vsebinsko primerno in če lahko zagotovi učinkovito izvrševanje te funkcije.
I. Ustanovitev Agencije za revidiranje
19. Kot eden izmed razlogov za sprejem ZAPPNI-A je bila v zakonodajnem postopku navedena (Poročevalec Državnega zbora št. 33/95) potreba po razrešitvi vprašanja statusa APPNI, ker so bile določbe o tem razveljavljene z odločbo Ustavnega sodišča. Med cilji ZAPPNI-A je bilo navedeno, da naj bi se "uredil status agencije tako, da bi bila realizirana odločba Ustavnega sodišča, po kateri revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij in preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov pri podjetjih v družbeni lastnini ne more opravljati pravna oseba, ki je odgovorna Vladi, temveč le statusno tako oblikovana pravna oseba, podobna Računskemu sodišču, ki je odgovorna le Državnemu zboru".
20. Predlagatelj navaja, da APPNI ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča o smiselni uporabi določb o Računskem sodišču "zakonito posluje brez težav in nemoteno opravlja vse svoje naloge".
21. Sekretariat za zakonodajo v odgovoru navaja: "... odločba Ustavnega sodišča št. U-I-158/94 z dne 9. marca 1995 v izreku vsebuje le razveljavitev nekaterih določb zakona o Agenciji, ne določa pa ničesar glede statusa Agencije, niti glede morebitne uporabe določb zakona o Računskem sodišču. ... Pač pa je Ustavno sodišče le v obrazložitvi omenilo možnost smiselne uporabe določb o položaju in upravljanju Računskega sodišča kot državnega organa, sicer pa je na zapolnitev morebitnih nastalih pravnih praznin napotilo zakonodajalca." Nadalje tudi navaja, da za ureditev pristojnosti in opredelitev pravnega statusa državnega organa ne more biti uporabljena analogija oziroma smiselna uporaba določb zakona, ki ureja nek drug državni organ, ampak mora to urediti zakon.
22. Predstavnik Državnega zbora je na javni obravnavi med drugim navedel tudi: "Ko smo zakon obravnavali, smo bili enotnega mnenja, da obstaja najmanj en vidik, kjer smiselna uporaba Zakona o Računskem sodišču ni mogoča s še tako elastičnim pojmovanjem prava in ta vidik je določanje tarife za plačilni promet. Vse drugo bi se dalo z veliko nenavadne elastičnosti prilagoditi določbam Zakona o Računskem sodišču, to vprašanje pa se na noben način ne da zato, ker Računsko sodišče pač ne zaračunava nobenih tarif za svoje delo".
23. Iz mnenja Vlade ob pobudi (brez datuma, priloga k odgovoru Državnega zbora) izhaja, da naj bi bil namen zakonodajalca "predvsem urediti nekatere pravne praznine, ki so nastale z razveljavitvijo nekaterih določil ZAPPNI" in ki naj bi "ovirale izvajanje nalog davčnega nadzora". Zlasti naj bi šlo za določitev pravne narave APPNI kot pravne osebe, ki opravlja številne upravne naloge in ima upravne pristojnosti; opredelitev, komu je APPNI za opravljanje svojih nalog odgovorna in določitev organa upravljanja APPNI. Ker APPNI ni imela določenega organa upravljanja, naj bi bilo onemogočeno izvajanje številnih nalog, na primer imenovanje in razreševanje direktorja in drugih vodilnih delavcev, spreminjanje statuta in tarife za plačilo storitev, sprejemanje finančnega načrta in letnega poročila, izdajanje oziroma spreminjanje aktov APPNI ipd..
24. Ustavno sodišče poudarja, da je bistvo njegove odločbe OdlUS IV,20 v tem, da zagotavlja APPNI, dokler še in kolikor še opravlja naloge, povezane s preoblikovanjem družbene lastnine, neodvisen status tako nasproti zakonodajni kot izvršilni in sodni veji oblasti (glej posebej točke 20, 21 in 22 navedene odločbe). Z namenom zagotoviti ji tako samostojnost in neodvisnost je Ustavno sodišče uporabilo analogijo z Računskim sodiščem. Gre za smiselno uporabo pravnih norm in pravil o položaju in upravljanju Računskega sodišča kot državnega organa. Le če bi se izkazalo, da takšna smiselna uporaba navedenih pravil glede posameznih vprašanj ne bi bila mogoča, naj bi zakonodajalec zapolnil nastale pravne praznine - s tem, da je pri tem vezan na stališča Ustavnega sodišča, izražena v njegovi odločbi. To pomeni zagotoviti APPNI samostojnost in neodvisnost, kakršno ima Računsko sodišče, glede tistega dela nalog, ki se nanašajo na preoblikovanje družbene lastnine.
25. Način preobrazbe APPNI iz nekdanje SDK s postopnim prenosom njenih nalog na druge ustrezne institucije je bil predviden v tretjem odstavku 73. člena ZAPPNI - izhajajoč iz predpostavke, da so naloge APPNI, ki jih je podedovala od SDK, po svoji naravi nezdružljive. Ker pa je bilo vsako od njih še vedno treba opravljati, je bila za prehodno obdobje sprejeta rešitev, da se do ustrezne (novemu gospodarskemu sistemu prilagojene) organiziranosti začasno opravljajo v skupni instituciji. Odločba Ustavnega sodišča take preobrazbe ni razglasila za neustavno ali celo zapovedala kakšnega drugega načina: za neskladno z Ustavo je bila zakonska rešitev ocenjena toliko, kolikor kontrolne in revizijske naloge v postopkih lastninskega preoblikovanja podreja izvršni veji oblasti.
26. To, kar je bistvo tega spora, je način oziroma pot, po kateri bi se naloge sedanje APPNI vsebinsko dosledno in časovno usklajeno prenesle na ustrezne institucije.
27. S predvidenimi spremembami v davčni zakonodaji (Zakon o davčni službi je bil sprejet 20. marca 1996 in objavljen v Uradnem listu RS št. 18/96 dne 2. aprila 1996) bodo nujno povezane spremembe v plačilnem prometu zlasti glede na to, na kakšen način se trenutno še pobirajo davki od pravnih oseb. Iz izhodišč, na katerih temelji organiziranost nove davčne službe (Osnove za projekt vzpostavitve nove davčne službe, uvodni obrazložitvi zakona o davčni službi in zakona o davčnem postopku; vse Poročevalec DZ št. 42/94), izhaja, da naj bi bila davčna uprava "ustanovljena kot nova davčna služba, ki ne pomeni združitve dosedanjih dveh služb, ampak le prevzem njunih nalog ter kadrovskih in materialnih virov". Sedanji sistem pobiranja davkov za pravne osebe naj bi ostal v prehodnem obdobju - do 1.januarja 1998 - še povezan s plačilnim prometom (prehodne določbe Zakona o davčnem postopku, Uradni list RS št. 18/96).
Prenos nalog davčnega nadzora je torej v predlagani davčni zakonodaji predviden tako, kot je bilo določeno v tretjem odstavku 73. člena ZAPPNI.
28. Zakonodajne rešitve vprašanj, povezanih s položajem in upravljanjem APPNI, ki jih ni mogoče rešiti s smiselno uporabo določb o Računskem sodišču, morajo upoštevati temeljno izhodišče odločbe Ustavnega sodišča: da je treba zagotoviti neovirano in učinkovito dokončanje nalog revidiranja lastninskega preoblikovanja in kontrole razpolaganja z družbeno lastnino, dokler se ta ne preoblikuje na ustaven in zakonit način.
29. Ustavno sodišče je v svoji odločbi OdlUS IV,20 pri uporabi analogije z Računskim sodiščem izhajalo iz analogije tistih organov in organizacij, ki jih ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti (točka 21) in so samostojne v razmerju do katerekoli klasične veje oblasti (točka 22), tudi v razmerju do zakonodajalca. O tem je Ustavno sodišče izrecno navedlo, da s takim neodvisnim statusom APPNI ni skladen niti nadzor Državnega zbora nad izvedbo posameznih revizijskih postopkov ob že danem sodnem nadzoru (točka 30). To pa ne pomeni, da APPNI ni odgovorna nikomur. APPNI je vezana na Ustavo in zakon (točka 25).
Pristojnosti APPNI, njenih nalog, obveznosti in odgovornosti kot državnega organa sui generis ne določa APPNI sama, ampak se določijo z zakonom (analogno kot za Računsko sodišče po drugem odstavku 150. člena Ustave).
30. Postavlja se vprašanje, ali je s stališča presoje skladnosti z Ustavo in z odločbo Ustavnega sodišča OdlUS IV, 20 kakšna bistvena in odločujoča razlika med načinom, ki ga je predvideval tretji odstavek 73. člena ZAPPNI, na eni in izpodbijanim načinom z ustanovitvijo nove Agencije za revidiranje na drugi strani. V končni posledici bo namreč rezultat isti: prenos nalog davčnega nadzora v ustrezen upravni organ, reforma plačilnega prometa in postopen zaključek nalog revidiranja lastninskega preoblikovanja.
31. Po oceni Ustavnega sodišča tudi izpodbijana zakonska rešitev zagotavlja na eni strani nemoten zaključek postopkov revidiranja lastninskega preoblikovanja in na drugi strani samostojnost in neodvisnost organa, ki bo te postopke vodil.
32. Ustavno sodišče v postopku ocene skladnosti zakona z Ustavo ne presoja tudi strokovnosti posameznih predlaganih rešitev ali konceptov. To je stvar predlagatelja zakona, v postopku pred Državnim zborom pa pridejo povsem legitimno do izraza tudi politični momenti. Ali je zakonska rešitev skladna z Ustavo, Ustavno sodišče ne presoja po pravilih posameznih strok in po političnih kriterijih, ampak izključno po ustavnopravnih kriterijih. Zakonodajalec je prisiljen upoštevati oziroma tehtati številne nasprotujoče si interese, zaradi česar so posamezne zakonske rešitve pogosto večnamenske. Prej izjema kot pravilo je, da zakonodajalec pri sprejemanju zakona sprejme odločitev, motiviran izključno z enim interesom.
33. Iz gradiva v zakonodajnem postopku je razvidno, da je bila uskladitev ZAPPNI z odločbo Ustavnega sodišča samo eden od razlogov za spremembe in dopolnitve zakona. Navedeni so vsaj še trije razlogi:
1. sprememba pri poslovanju s čeki,
2. določitev zakonske podlage za začetek postopnega prenosa plačilnega prometa na poslovne banke, in
3. dodatne ali vsaj drugače določene pristojnosti organa, zadolženega za revidiranje lastninskega preoblikovanja.
34. Ne glede na to, kakšne so možnosti revizijskega organa za odpravo posledic oškodovanj družbene lastnine na podlagi revizij za obdobje po 1. januarju 1993, dodatne zadolžitve na področju revidiranja lastninskega preoblikovanja družbene lastnine spreminjajo pomen in težo navedb, da so ti postopki v zaključni fazi. Ne gre namreč več samo za zmanjševanje števila revizijskih postopkov (kar bi kazalo na nepotrebnost ustanavljanja novega državnega organa), ampak za istočasno odpiranje novih postopkov. V temelju gre pri vseh revizijah lastninskega preoblikovanja za iste cilje: ugotovitev prave vrednosti družbenega kapitala, ki se lastnini, in ugotovitev morebitnih oškodovanj (prikrajšanj) tega družbenega kapitala (tudi na škodo že znanih ali bodočih novih lastnikov). Zato je razumljiv in legitimen namen zakonodajalca, da se tako že začeti kot tudi naknadno začeti postopki revidiranja lastninskega preoblikovanja opravijo v organu, ki bo samostojen in neodvisen v skladu z odločitvijo Ustavnega sodišča. Ob upoštevanju teh dejstev pa je kot eno od sprejemljivih in razumnih rešitev mogoče šteti tudi možnost ustanovitve novega državnega organa.
Posledice bi bile iste, tudi če bi se ustanovila samostojna pravna oseba za opravljanje plačilnega prometa, revizijske naloge pa bi ostale v APPNI - ob dejstvu, da bodo naloge davčnega nadzora prenesene v novo enotno davčno službo kot upravni organ.
35. Ustavno sodišče torej ocenjuje, da izpodbijani zakon v delu, v katerem se ustanavlja nova Agencija za revidiranje, ni v neskladju z Ustavo in da taka rešitev upošteva stališča Ustavnega sodišča v odločbi OdlUS IV,20.
36. Obrazložitev glede pravic in obveznosti delavcev APPNI ob njeni reorganizaciji je v točkah od 60 do 67, posebej izpodbijane pa so še določbe 3. člena ZAPPNI-A (nova člena 1.g in 1.h) glede Sveta Agencije za revidiranje. Navedene določbe ZAPPNI-A določajo, da je poleg direktorja in njegovega namestnika organ Agencije za revidiranje tudi njen Svet, ki ima predsednika in šest članov, ki jih imenuje Državni zbor izmed neodvisnih strokovnjakov za dobo štirih let. Iz teh določb naj bi po mnenju predlagatelja ne bilo jasno, za kakšen organ pravzaprav gre, predvsem pa ne, kakšne so njegove pristojnosti. V zakonu nima nobenih posebej določenih pristojnosti, poslovnik pa sprejema Agencija za revidiranje sama. Iz utemeljitev v zakonodajnem postopku je razumeti, kot da naj bi šlo za organ upravljanja, njegova sestava pa kaže bolj na strokovni, posvetovalni organ.
37. Načela pravne države po 2. členu Ustave zahtevajo, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče - tudi z uporabo pravil o interpretaciji pravnih norm - nedvoumno razbrati in razmejiti pristojnosti posameznih državnih organov kot tudi pristojnosti, naloge in odgovornosti posameznih organov in nosilcev javnih pooblastil v posameznem državnem organu. Ustavno sodišče z odločbo OdlUS IV, 20 ni "ukinilo" Sveta APPNI zato, ker bi ocenilo, da je v neskladju z Ustavo, da ima APPNI poseben organ upravljanja. Po oceni Ustavnega sodišča je bila v nasprotju z ustavnim konceptom APPNI kot samostojne in neodvisne službe "organiziranost te službe kot javnega zavoda ter posebne oblike podrejanja Agencije Vladi ter upravljanje in nadzorovanje delovanja Agencije preko njenega sveta, oblikovanega, kot da gre za javni zavod" (27. točka obrazložitve odločbe OdlUS IV,20).
38. Računsko sodišče sestavlja devet članov, ki jih imenuje Državni zbor (5. člen Zakona o Računskem sodišču; Uradni list RS, št. 48/94, v zvezi s 150. in 151. členom Ustave). Glede na tako sestavo ter njej prilagojen sistem dela in odločanja Računskega sodišča ni potrebe po določanju še posebnih organov upravljanja in poslovodnih organov. Ni pa mogoče z analogijo prenašati take ureditve na APPNI tako, da naj bi funkcije in pristojnosti, ki jih imajo člani Računskega sodišča, v APPNI imel njen generalni direktor. Določitev posebnega (kolegijskega) organa upravljanja sicer samostojne in neodvisne pravne osebe javnega prava zato ni v neskladju z Ustavo. Izpodbijane določbe o Svetu Agencije za revidiranje v ZAPPNI-A tudi ne vzpostavljajo take organizacijske in upravljalske ureditve (oziroma takega sistema upravljanja in vodenja Agencije za revidiranje), ki bi v nasprotju z zgoraj citiranimi razlogi odločbe Ustavnega sodišča, omogočala ustavno nesprejemljiv nadzor zakonodajne in izvršilne veje oblasti nad Agencijo za revidiranje.
II. Plačilni promet
39. Po mnenju predlagatelja, bi bilo treba najprej določiti temeljne pravne podlage za vse udeležence v plačilnem prometu in zagotoviti njihovo enakopravno obravnavanje. Zato naj bi bil zakonodajalec dolžan določiti osnove plačilnega prometa s posebnim zakonom ali ustrezno dopolniti obstoječo zakonodajo. Na taki podlagi bi bila lahko tudi Banka Slovenije in finančni minister pooblaščena za dajanje pooblastil bankam za opravljanje plačilnega prometa med pravnimi osebami. Predlagatelj in pobudniki tudi navajajo, da izpodbijani ZAPPNI-A ne rešuje vprašanja, ali bodo pooblaščene banke tudi pobirale davke in prispevke od pravnih oseb, za katere bodo opravljale plačilni promet, dokler te naloge ne bo prevzela nova davčna služba.
40. Sekretariat za zakonodajo v odgovoru navaja, da sta Banka Slovenije in minister za finance pri izdajanju dovoljenj poslovnim bankam za opravljanje plačilnega prometa vezana na zakonsko obveznost po zagotovitvi nemotenega izvajanja vseh nalog po 4. členu ZAPPNI. Pri opravljanju plačilnega prometa kot poslovne funkcije bodo tako banke kakor APPNI glede pogojev za njegovo opravljanje v enakem položaju. Plačilni promet kot enega od običajnih pravnih poslov bank določa tudi 2. člen Zakona o bankah in hranilnicah (Uradni list RS, št. 1/91, 38/92 in 46/93, v nadaljevanju: ZBH). Gre za prenos opravljanja teh poslov iz javnopravne v zasebnopravno sfero in za njihovo urejanje s pogodbenim pravom. Navaja tudi, da banke že sedaj opravljajo plačilni promet s tujino in da ni razlogov, da domačega plačilnega prometa ne bi smele opravljati. To naj bi bilo ob konvertibilnosti domače valute tudi nesmiselno, zaradi položaja bank in približevanja ureditvam držav Evrope pa tudi sistemsko nevzdržno.
41. Podobno kot za naloge davčnega nadziranja je ZAPPNI v tretjem odstavku 73. člena tudi za naloge plačilnega prometa določal, da se opravljajo v APPNI, vse dokler ne bodo na podlagi drugih zakonov prenesene na druge institucije. Predlog izpodbijanega zakona (Poročevalec DZ št. 33/95) navaja kot enega od razlogov za sprejem potrebo po prilagoditvi obstoječega plačilnega sistema spremenjenim razmeram v gospodarskem sistemu. Kot eden od ciljev zakona pa je navedeno, da je zato, "ker bodo plačilni promet v bodoče v celoti opravljale banke, treba v ZAPPNI določiti rok, ko se tovrstni posli začnejo opravljati v bankah; prav tako je potrebno oblikovati javni zavod za opravljanje plačilnega prometa, ki dejansko opravlja poslovno funkcijo, ki se bo kasneje, v skladu s konceptom Banke Slovenije glede ureditve plačilnega prometa v državi, opravljala v bankah".
42. Predlog ZAPPNI-A je spreminjal tretji odstavek 73. člena ZAPPNI tako, da je določal datum 31. december 1997, do katerega še opravlja naloge plačilnega prometa APPNI, s 1. januarjem 1998 pa naj bi te naloge v skladu s posebnim zakonom v celoti začele opravljati poslovne banke. Ob tem je treba upoštevati, da je bilo s predlogom ZAPPNI-A predvideno tudi, da bodo že s 1. januarjem 1996 naloge davčnega nadziranja prešle na novo davčno službo.
Odbor za finance je na podlagi mnenj Vlade in Banke Slovenije sprejel amandma, ki naj bi v sprejetem besedilu dajal bankam pravno podlago za pričetek postopnega prevzema opravljanja plačilnega prometa.
43. Banka Slovenije razume določbo drugega odstavka 14. člena ZAPPNI-A kot pravni temelj, na podlagi katerega lahko poleg APPNI opravljajo plačilni promet za pravne osebe v državi tudi poslovne banke. Ta določba naj bi predstavljala tudi zakonsko pooblastilo Banki Slovenije in Ministru za finance, da izdata podzakonski predpis, ki bo natančno opredelil kvalitativne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati banke za opravljanje plačilnega prometa. Banko Slovenije pri izdaji dovoljenj bankam za opravljanje bančnih poslov zavezujejo tudi sklepi in pravilniki o licenciranju.
44. ZBH opredeljuje "opravljanje poslov plačilnega prometa" kot enega od bančnih poslov (3. alinea prvega odstavka 2. člena ZBH). Isti zakon pooblašča Ministra za finance, da lahko na podlagi mnenja guvernerja Banke Slovenije določi tudi druge bančne posle, ki jih sme opravljati banka (drugi odstavek 2. člena ZBH).
Poslovanje banke pa zakon veže na dovoljenje za poslovanje, ki ga izda Banka Slovenije in s katerim se dovoli opravljanje določenih bančnih poslov na podlagi pogojev in meril, ki jih tudi predpiše Banka Slovenije (prvi in drugi odstavek 15. člena ZBH). Dovoljenje se lahko izda za opravljanje vseh ali samo določenih bančnih poslov (neomejeno ali omejeno dovoljenje).
45. ZAPPNI ureja plačilni promet v državi. Kaj je s tem mišljeno, je določeno v 8. členu ZAPPNI, kdo ta plačilni promet opravlja, pa v 6. členu ZAPPNI. Kot je navedel predstavnik Državnega zbora na javni obravnavi, poteka v praksi plačilni promet tako, da "plačilni promet za potrebe države s tujino opravlja Banka Slovenije; plačilni promet za pravne in fizične osebe s tujino opravljajo poslovne banke; plačilni promet za fizične osebe, ki opravljajo dejavnost znotraj države, opravljajo poslovne banke; plačilni promet za pravne osebe znotraj države opravlja APPNI; plačilni promet med posameznimi fizičnimi osebami, ki ne opravljajo dejavnosti in so komitenti ene poslovne banke, opravlja ta poslovna banka; plačilni promet med fizičnimi osebami, ki niso komitenti ene banke, ali pa so, pa ne želijo opravljati plačilnega prometa preko te poslovne banke, pa spet opravlja APPNI".
46. Banke lahko opravljajo posle plačilnega prometa enako kot vse druge bančne posle: če imajo neomejeno dovoljenje Banke Slovenije za poslovanje ali če jim je v okviru omejenega dovoljenja dovoljeno opravljanje teh bančnih poslov. ZBH govori o "poslih plačilnega prometa" ne glede na to, kje in za koga se ti posli opravljajo. Z drugim odstavkom 15. člena ZBH je dano Banki Slovenije pooblastilo, da izda splošni (podzakonski) akt, s katerim predpiše pogoje in merila za opravljanje določenih bančnih poslov. Na področju plačilnega prometa pa je ZAPPNI kot specialen predpis določil, da poteka plačilni promet za pravne osebe v državi le preko APPNI. Ne gre torej za to, da banke teh bančnih poslov ne bi mogle opravljati, ampak jim Banka Slovenije opravljanja teh poslov ni mogla dovoliti v celoti, ker ji je to preprečevala posebna ureditev v specialnem zakonu. Na drugi strani tudi APPNI ni mogla opravljati plačilnega prometa s tujino, ker je poseben zakon (Zakon o deviznem poslovanju, Uradni list RS, št. 1/91-I, 71/93 in 63/95, člena 22 in 23 - v nadaljevanju: ZDP) določil, kdo je pooblaščen za opravljanje teh poslov: za državo opravlja plačilni promet s tujino Banka Slovenije, ostali plačilni promet s tujino (tudi za pravne osebe) pa opravljajo pooblaščene banke in Poštna banka. ZDP kot pooblaščeno banko razume "banko, ki je za opravljanje poslov s tujino dobila dovoljenje v skladu z zakonom, ki ureja poslovanje bank".
47. Izpodbijana določba drugega odstavka 14. člena ZAPPNI-A je črtala prepoved, ki je bankam onemogočala opravljanje enega od bančnih poslov za pravne osebe. Banke bodo plačilni promet za pravne osebe tudi v državi lahko opravljale, če bodo in ko bodo za to dobile dovoljenje Banke Slovenije, enako kot velja za vse druge bančne posle. Izpodbijana določba ne daje ministru za finance in Banki Slovenije nobenih novih oziroma širših pooblastil, ki jih ne bi imela po že veljavnem ZBH (2. in 15. člen ZBH). V ničemer tudi ne posega v pristojnost organov Banke Slovenije, kot jo določata Zakon o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I) in Statut Banke Slovenije. Ni pa mogoče izhajati iz predpostavke, da bosta minister za finance in Banka Slovenije v tem primeru ravnala v nasprotju s svojimi pooblastili in v nasprotju z veljavnimi predpisi.
48. Ustavno sodišče sprejema navedbe Državnega zbora, da izpodbijana določba v zadostni meri zavezuje ministra za finance in Banko Slovenije, da pri določanju zaporedja in načina prenosa nalog plačilnega prometa na banke oziroma pri izdaji dovoljenj posameznim bankam:
1. zagotovita nemoteno izvajanje tudi drugih nalog iz 4. člena ZAPPNI, zlasti davčno nadziranje, in
2. zagotovita enakopravno obravnavanje vseh bank z vnaprejšnjo objavo kriterijev, v skladu s katerimi bodo banke lahko opravljale naloge plačilnega prometa za pravne osebe.
49. Banka Slovenije je že po 10. členu ZAPPNI zadolžena za nadzor nad zakonitostjo in pravilnostjo opravljanja plačilnega prometa. Za zakonito in učinkovito opravljanje davčnega nadzora kot funkcije državne uprave pa je zadolžen minister za finance (9. člen Zakona o upravi, v zvezi s 5. členom Zakona o organizaciji in delovnem področju ministrstev). Določitev njune skupne pristojnosti za učinkovit in usklajen prenos teh nalog na ustrezne institucije zato ni v neskladju z načeli pravne države in načelom o delitvi oblasti.
III. Pristojnosti APPNI in Agencije za revidiranje
50. Predlagatelj navaja, da pri "dodatnih " pooblastilih Agenciji za revidiranje, ki jih uvaja 1.a člen izpodbijanega zakona, dejansko ne gre za dodatna pooblastila, ki jih doslej ne bi že imela APPNI. Oškodovanja družbene lastnine po 1. januarju 1993 je APPNI doslej ugotavljala na podlagi prvega odstavka 73. člena ZAPPNI, ko je preverjala zakonitost finančno-materialnega poslovanja podjetij z družbenim kapitalom, ali pa je to ugotavljala pri davčnem pregledu. V vseh teh primerih pa APPNI ni mogla sama odpravljati oškodovanj, ampak je zapisnike o teh pregledih pošiljala v pristojno reševanje Družbenemu pravobranilcu in organom pregona. APPNI meni, da tudi Agencija za revidiranje ne bo mogla odpravljati oškodovanj, ugotovljenih v revizijskih postopkih na podlagi 1.a člena, na enak način kot za čas do 31. decembra 1992. Po zakonu podjetja vpišejo lastninsko preoblikovanje v sodni register po ugotovljeni vrednosti družbenega kapitala na dan 1. januarja 1993. Oškodovanja po tem datumu pa naj bi lahko odpravil le lastnik, če gre za kršitev davčnih obveznosti, pa davčna služba.
51. Nadalje predlagatelj navaja, da določba prvega odstavka 14. člena ZAPPNI-A bistveno spreminja pristojnost Agencije za revidiranje v primerjavi s pristojnostjo APPNI po prvem odstavku 73. člena ZAPPNI za preverjanje zakonitosti finančno- materialnega poslovanja pravnih oseb. Namesto pristojnosti za nadzor pri vseh pravnih osebah, ki se lastninsko preoblikujejo po kateremkoli zakonu, je po njegovem mnenju določena pristojnost le za tiste pravne osebe, ki se lastninijo po ZLPP. S tem naj bi Agencija za revidiranje izgubila pristojnost preverjanja zakonitosti razpolaganja z družbenim kapitalom tudi pri vseh tistih subjektih, ki se ne lastninijo po ZLPP (zavarovalnice, igralnice, zadruge).
52. Vlada navaja (mnenje, priloženo odgovoru Sekretariata za zakonodajo), da se naloge Agencije za revidiranje, ki jih je opravljala v pogojih družbene lastnine, razlikujejo od nalog v pogojih tržnega gospodarstva. Smiselno navaja, da se je v postopkih lastninskega preoblikovanja podjetij družbeni kapital spremenil v kapital z novimi lastniki po stanju na dan 31. december 1992. Zato zakon v 1.a členu posebej pooblašča revizijski organ, da lahko opravlja revizijo v teh podjetjih. Revizijski organ ugotavlja resnično stanje premoženja, v primerih nepravilnosti pa je ukrepanje v pristojnosti organov pregona, davčnega organa ali pa lastnikov.
53. Kot je bilo navedeno že v 33. točki te obrazložitve, je določitev pristojnosti državnega organa v izključni pristojnosti zakonodajalca. Državni organ sam ne more določati svoje pristojnosti ali jo širiti izven okvirov, določenih z zakonom.
54. ZLPP ureja lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z znanimi lastniki. Lastninsko preoblikovanje podjetja pomeni spremembo podjetja z družbenim kapitalom v podjetje z znanimi lastniki na celotnem trajnem kapitalu preoblikovanega podjetja (prvi odstavek 17. člena ZLPP) in je izvedeno z dnem vpisa v sodni register (drugi odstavek 20. člena ZLPP).
55. Po določbi prvega odstavka 73. člena ZAPPNI je bila APPNI pristojna za kontrolo finančno-materialnega poslovanja pravnih oseb z družbeno lastnino, "dokler se te lastninsko ne preoblikujejo po zakonih o lastninskem preoblikovanju" - kar pomeni do dneva vpisa lastninsko preoblikovanega podjetja v sodni register. S prvim odstavkom 14. člena ZAPPNI-A je Agencija za revidiranje pristojna za kontrolo finančno-materialnega poslovanja pravnih oseb z družbeno lastnino, "ki še niso vpisane v sodni register v skladu z 20. členom ZLPP".
56. Agencija za revidiranje je enako kot prej APPNI pristojna le za kontrolo finančno-materialnega poslovanja še neolastninjenih podjetij in le do njihovega vpisa v sodni register. Oba pojma "dokler se lastninsko ne preoblikuje" in "ki še ni vpisano v sodni register" pomenita v postopku lastninskega preoblikovanja družbene lastnine pravno isti dogodek: zaključek lastninskega preoblikovanja podjetja.
57. Po navedbah predlagatelja pa naj bi se spreminjala pristojnost glede kroga subjektov, ki še razpolagajo z družbeno lastnino in katerih finančno-materialno poslovanje lahko nadzira Agencija za revidiranje. Gre za nadzor nad poslovanjem z družbeno lastnino (družbenim kapitalom) in nad zakonitostjo razpolaganja z njo, dokler še nima lastnika, ki naj bi potem sam skrbel za ta nadzor, in ne za postopek revizije lastninskega preoblikovanja. Za slednjega je lahko (in v nekaterih primerih tudi je) APPNI oziroma Agencija za revidiranje pooblaščena s posebnimi predpisi (npr. za pravne osebe, ki prirejajo posebne igre na srečo, je bilo tako pooblastilo dano z Zakonom o začasni prepovedi lastninskega preoblikovanja pravnih oseb, ki prirejajo posebne igre na srečo, Uradni list RS št. 35/94).
58. Obrazložitev amandmaja Vlade, na podlagi katerega je bila ta pristojnost dana APPNI kot pravni naslednici SDK (Poročevalec DZ št. 26/94, predlog ZAPPNI) navaja: "V obdobju do dokončnega preoblikovanja družbene lastnine je potrebno še zadržati ureditev, po kateri Agencija opravlja preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov, ki urejajo finančno-materialno poslovanje pravnih oseb, dokler se te lastninsko ne preoblikujejo." Tekst predlaganega amandmaja je sicer določal še "po zakonu (op.: v ednini) o lastninskem preoblikovanju". Očitno pa je, da namen zakonodajalca ni bil omejiti pristojnosti APPNI le na pravne osebe, ki se lastninsko preoblikujejo po ZLPP, ampak naj bi bila pristojna za kontrolo vseh pravnih oseb, dokler še poslujejo z neolastninjeno družbeno lastnino. Sprejeta določba prvega odstavka 73. člena ZAPPNI se je tako sklicevala na "zakone (op.: v množini) o lastninskem preoblikovanju".
59. Ustavno sodišče je zato ocenilo, da določbe prvega odstavka 14. člena ZAPPNI-A ni mogoče razlagati na način, kot ga ponuja APPNI. Razlaga mora izhajati iz nespremenjenega namena zakona, da samostojna in neodvisna kontrolna institucija opravlja kontrolo zakonitosti in pravilnosti finančno-materialnega poslovanja ter razpolaganja z družbeno lastnino vseh pravnih oseb, ki z družbeno lastnino še razpolagajo in dokler z njo še razpolagajo. Z upoštevanjem tega izhodišča pa je izpodbijano določbo prvega odstavka 14. člena ZAPPNI-A v povezavi z drugim odstavkom 20. člena ZLPP mogoče razumeti le tako, da je Agencija za revidiranje pristojna za kontrolo nad razpolaganjem z družbeno lastnino v vseh pravnih osebah, ki z družbeno lastnino še razpolagajo, vse dokler se njihovo lastninsko preoblikovanje, ne glede na to, po katerem predpisu je bilo izvedeno, ne vpiše v sodni register.
IV. Pravice in obveznosti delavcev APPNI
60. Pobudniki navajajo, da naj bi zaradi nejasnih in nasprotujočih si določb o delavcih, ki opravljajo revizije (17. in 19. člen ZAPPNI-A) ne bila zagotovljena kontinuiteta revidiranja. Prav tako naj bi te zakonske določbe o obvezni zaposlitvi delavcev, ki opravljajo naloge revidiranja lastninskega preoblikovanja v novoustanovljeni Agenciji za revidiranje, tem delavcem ne zagotavljale pravne varnosti predvsem zato, ker bo obstoj te Agencije kratkotrajen. Delavci, ki opravljajo naloge plačilnega prometa, naj bi zaradi nejasnih in nepopolnih določb o prenosu izvajanja plačilnega prometa v banke ne mogli oceniti svojega delovnopravnega položaja, negotov pa naj bi bil tudi delovnopravni položaj delavcev, ki izvajajo skupne naloge.
61. Zakon o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91 in 4/93 - v nadaljevanju: ZDDO) v 55. členu določa, da v primeru odprave državnega organa prevzame državni organ, v katerega delovno področje preidejo naloge odpravljenega državnega organa, tudi delavce, ki so opravljali ta dela. Že do sedaj veljavna zakonodaja je torej zagotavljala delavcem, zaposlenim v Agenciji za plačilni promet, nadziranje in informiranje, določene pravice, ki so jim v 17. členu ZAPPNI-A samo še posebej zagotovljene v tem konkretnem primeru prehoda opravljanja določenih nalog APPNI na nov državni organ. Glede na to, da so naloge revidiranja lastninskega preoblikovanja podjetij začasne narave ne glede na to, v katerem državnem organu se v prehodnem obdobju še opravljajo, je v tretjem odstavku 17. člena ZAPPNI-A še posebej delavcem, ki te naloge opravljajo, dano zagotovilo, da bodo prevzeti na delo v drug državni organ, ko bo prenehala potreba po revidiranju lastninskega preoblikovanja. Gre za državni organ, ki naj bi v prihodnje opravljal naloge enotne davčne službe, torej za državni organ, na katerega bodo v končni fazi prešle vse še preostale naloge davčnega nadziranja in v katerega bodo prevzeti vsi delavci, ki sedaj opravljajo te naloge v Agenciji za plačilni promet, nadziranje in revidiranje. To pomeni, da so delavcem, ki zdaj opravljajo naloge revidiranja lastninskega preoblikovanja podjetij, v celoti in enako zagotovljene vse pravice iz delovnega razmerja ne glede na to, v katerem državnem organu te naloge opravljajo v prehodnem obdobju (APPNI ali Agenciji za revidiranje).
62. V odločbi OdlUS IV,25 je Ustavno sodišče zapisalo, da v primeru, ko se za opravljanje določene (državne) funkcije ustanovi nov organ, funkcija osebam, ki so jo opravljale v prejšnjem organu, preneha skupaj s prenehanjem organa. Pri tem lahko zakonodajalec za opravljanje funkcije v novem organu določi strožje pogoje, če to šteje za vsebinsko primerno in če tako lahko zagotovi učinkovito izvrševanje funkcije (vse v točki B. 3 obrazložitve).
63. V odločbi OdlUS IV,20 pa je Ustavno sodišče na samostojen in neodvisen položaj Agencije za plačilni promet, nadziranje in informiranje navezalo tudi temu ustrezno zahtevo po zagotovitvi samostojnosti in strokovne neodvisnosti vodilnih delavcev - tistih, ki so vezani na mandat in posebna pooblastila. Pri tem je izrecno navedlo, da prehodna ureditev položaja in nalog Agencije sama po sebi ne more biti podlaga za prekinitev mandata poslovodnim in vodilnim delavcem izven ali celo brez ugotavljanja pogojev, ki so za to sicer predpisani.
64. Ustavno sodišče sodi, da določba 19. člena ZAPPNI-A ni v nasprotju s stališčem, navedenim v prejšnji točki. Ustanovitev Agencije za revidiranje nima nobenega neposrednega vpliva na obstoječi mandat sedanjih poslovodnih in vodstvenih delavcev niti na mandat pooblaščenih delavcev Agencije za plačilni promet, nadziranje in informiranje. Daje jim le dodatno možnost izbire, v katerem državnem organu bodo v prehodnem obdobju do zaključka svojega mandata nadaljevali z delom. Le za delavca, ki opravljata poslovodno funkcijo, je v tretjem odstavku določena dodatna obveznost, ki pa je po oceni Ustavnega sodišča v razumnem sorazmerju z obveznostjo države, da zagotovi učinkovito opravljanje funkcij tako v Agenciji za plačilni promet kot v Agenciji za revidiranje.
65. Pobudniki si napačno razlagajo vsebino in obseg pravice svobode dela, zagotovljene z 49. členom Ustave. Ta ustavna norma zagotavlja vsakomur pravico do proste izbire zaposlitve, enako dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji in določa prepoved prisilnega dela. Ne zagotavlja pa trajnosti zaposlitve in še manj stalnost zaposlitve na določenem delovnem mestu. Država je po 66. členu Ustave zavezana, da ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo ter da zagotavlja njuno zakonsko varstvo. To pomeni, da lahko le zakon določa primere in pogoje za prenehanje delovnega razmerja (pri čemer že iz drugih ustavnih določb izhaja obveznost spoštovanja tudi minimalnih postopkovnih garancij, danih delavcem).
66. Veljavna delovnopravna zakonodaja sicer še vedno zagotavlja določeno trdnost in trajnost zaposlitve tudi v primerih tehnoloških, organizacijskih ali strukturnih sprememb v organizacijah oziroma pri delodajalcu. Delodajalec lahko ukrep prenehanja delovnega razmerja v primeru prenehanja potreb po delu delavca uporabi šele kot skrajno sredstvo: pravilo naj bi bilo zagotovitev drugega ustreznega dela (29. do 36.i Zakona o delovnih razmerjih; Uradni list RS, št. 14/90, 5/91 in 71/93 - v nadaljevanju: ZDR). Te pravice so v enaki meri zagotovljene tudi zaposlenim v državnih organih (56. člen ZDDO), ki pa jim zakon v že navedeni določbi 55. člena ZDDO zagotavlja še dodatno trajnost zaposlitve. Pri tem ne gre za nikakršno prisilno delo in poseg v svobodo izbire zaposlitve. Posledica nesprejema ponujene zaposlitve, ki v konkretnem primeru pomeni še nadaljnje opravljanje enakega dela kot do sedaj, le v drugem državnem organu, pa seveda pomeni z zakonom predvideno prenehanje delovnega razmerja (9. točka 100. člena ZDR).
67. Po presoji Ustavnega sodišča si določbe prvega odstavka 17. člena ter prvega in drugega odstavka 19. člena ZAPPNI-A niso med seboj v nasprotju in niso nejasne, če se razumejo skladno z namenom, ki ga je zakonodajalec z njimi hotel doseči, ko je hotel zagotoviti kontinuirano opravljanje nalog revidiranja lastninskega preoblikovanja podjetij z upoštevanjem veljavne delovnopravne zakonodaje. To pomeni, da vse delavce (tako pooblaščene delavce kot druge delavce), ki opravljajo naloge revidiranja lastninskega preoblikovanja podjetij prevzame Agencija za revidiranje, na katero preide tudi opravljanje teh nalog. Pri tem ni bistveno, da bi ti delavci sicer lahko opravljali tudi druge naloge, ki se bodo še naprej opravljale v Agenciji za plačilni promet. Zakonsko določen kriterij je dejansko opravljanje nalog revidiranja lastninskega preoblikovanja podjetij. Določba prvega odstavka 19. člena pa drugim vodilnim in pooblaščenim delavcem sedanje Agencije za plačilni promet, nadziranje in informiranje zagotavlja nadaljnjo zaposlitev v Agenciji za plačilni promet najmanj do izteka mandata, daje pa jim dodatno možnost nadaljevanja dela v Agenciji za revidiranje, kolikor to sami želijo. Določb prvega in drugega odstavka 19. člena torej ni mogoče razumeti tako, da daje tako možnost izbire tistim delavcem, ki opravljajo naloge revidiranja lastninskega preoblikovanja.
D. Način izvršitve te odločbe
68. Ustavno sodišče je izvrševanje izpodbijanega zakona začasno zadržalo. Sklep o tem je bil sprejet potem, ko je ZAPPNI-A že začel veljati in ko so že pričeli teči roki za izvedbo predvidene reorganizacije APPNI. Ti roki so do končne odločitve potekli (1. januar 1996 oziroma 28. februar 1996). Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da ustanovitev Agencije za revidiranje ni v neskladju z Ustavo, s končno odločitvijo pa preneha veljavnost sklepa o začasnem zadržanju izvrševanja ZAPPNI-A, reorganizacija APPNI in ustanovitev Agencije za revidiranje v prvotno predvidenih rokih ni več mogoča. Zato je Ustavno sodišče določilo način izvršitve svoje odločbe tako, da je določilo, kdaj začne učinkovati. Rok 75 dni od objave odločbe Ustavnega sodišča daje približno enak rok za izvedbo vseh potrebnih postopkov, kot je bil določen z izpodbijanim zakonom (približno dva meseca in pol po objavi ZAPPNI-A).
69. Opredelitev dneva, s katerim prične učinkovati ta odločba pomeni, da s potekom 75. dne od objave odločbe prične z delom Agencija za revidiranje (prvi odstavek 15. člena) in prevzame na ta dan nedokončane postopke revizije (drugi odstavek 15. člena) ter delavce, ki na ta dan opravljajo naloge revidiranja lastninskega preoblikovanja podjetij v APPNI (prvi odstavek 17. člena). S potekom 75 dni od objave te odločbe se pričnejo uporabljati določbe 5., 6., 7., 9., 10., 11., 12. in 13. člena o APPNI kot javnem zavodu (21. člen), Banka Slovenije in minister, pristojen za finance, pa sta do izteka tega roka dolžna objaviti kriterije, v skladu s katerimi banke lahko izvajajo naloge plačilnega prometa za pravne osebe v državi (drugi odstavek 14. člena). V nadaljnih dveh mesecih od izteka 75 dni od objave te odločbe morata Agencija za revidiranje oziroma APPNI sprejeti Poslovnik oziroma Statut (prvi odstavek 15. člena in 18. člen).
70. Izvrševanje določbe 8. člena ZAPPNI-A (sprememba 21. člena) ni bilo zadržano in ta določba velja od 1. januarja 1996 dalje. Rok po tretjem odstavku 19. člena pa je sicer potekel še pred sprejemom sklepa o začasnem zadržanju njegovega izvajanja. Vendar je prizadetima delavcema treba omogočiti izrabo pravice, ki jima jo je ZAPPNI-A zagotavljal v okviru preoblikovanja APPNI v dve novi agenciji. Svojo namero, da nadaljujeta z delom v Agenciji za revidiranje, morata sporočiti Državnemu zboru v 30 dneh po objavi te odločbe.
E.
71. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem (proti so glasovali sodniki Jerovšek, Jambrek in Šturm). Odklonilno ločeno mnenje sta dala sodnika Jerovšek in Šturm, pritrdilno ločeno mnenje pa sodnik Šinkovec.
Predsednik:
dr. Tone Jerovšek
U-I-271/95
9/4-1995
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Janeza Šinkovca
Soglašam z odločbo, vendar menim, da sodišče ni imelo osnove za začetek postopka in navajam:
Nesporno je, da je Agencija državni organ in ji zato ni mogoče priznati pravice do sprožanja ustavnega spora zaradi kršitve ustavnih pravic in svoboščin.
Ustava razrešuje razmerja med državo in naravnimi ter zasebnopravnimi osebami. Za zasebne pravne osebe se smiselno uporabljajo ustavne pravice in svoboščine, zato se tem osebam priznava legitimacija za varstvo njihovih pravic, saj so te osebe rezultat svobodnega razvoja naravnih oseb. Za zasebnopravno osebo so posamezne naravne osebe (družbeniki), ki v njej uresničujejo pravico do združevanja in svobodnega podjetništva, zato jim je omogočeno ustavnosodno varstvo.
Javne pravne osebe so podaljšana roka države (posredni upravni organi), te ne odigravajo vloge kot zasebnopravne osebe in zato niso nosilec ustavnih pravic in svoboščin. Ustava vzpostavlja razmerje med državljanom in državo, zato je nesprejemljivo, da bi se kot nosilec pravic napram državi pojavljal državni organ.
Ustavna realnost pozna številne organizacijske oblike: teritorialne korporacije, zavodi, fundacije javnega prava, pa tja do upravnih enot z različno pravno sposobnostjo in posebnim državnim premoženjem, kar vse predstavlja posebne pojavne oblike enotne državne oblasti. Med različnimi oblikami državnega delovanja prihaja do različnih medsebojnih razmerij nosilcev teh funkcij, kar se odraža z razmejitvijo pristojnosti. Razmejitev pristojnosti med državnimi organi ni mogoče obravnavati kot neposredno razmerje države do posameznika. Če bi posameznemu državnemu organu priznali, da je nosilec ustavnih pravic, bi bila ohromljena organiziranost državne oblasti. Država mora organizirati upravo skladno z namenom, upoštevajoč dejansko stanje na določenem področju, pri tem zasleduje javen interes, ne pa morda interes zaposlenih v določenem državnem organu. Državni organi izvajajo oblast napram tretjim, ne izvajajo svojih pravic, izvajajo le pristojnosti, zato nimajo legitimacije v ustavnosodnih postopkih.
Obravnavanje pravic predstavlja določen vrednostni sistem, ki naj zagotovi v socialni skupnosti možnosti svobodnega razvoja osebnosti in njihovega dostojanstva. S porazdelitvijo pristojnosti se ne opravi nikakršna personifikacija nosilcev pravic in obveznosti, izvajajo se le obveznosti do subjektov po posameznih interesnih področjih. Javne pravne osebe izvajajo javne naloge, to so pristojnosti določene z zakoni. Javna pravna oseba torej izvaja državne naloge, kar izključuje možnost vzpostavljanja razmerja: subjekt - država, saj gre za državni organ.
V obravnavanem zakonu ne gre za vprašanje individualnih pravic, temveč za objektivno določene pristojnosti, očitno je, da Agencija ni nosilec splošnih ustavnih pravic in svoboščin, ustava pa ji ne dodeljuje posebnih. Izjemoma se lahko prizna ustavno opredeljenim javnopravnim osebam legitimacija za ustavni spor, če so za take osebe določene posebne pravice. Tak primer je za univerze zaradi zagotovljene ustavne pravice do avtonomije in svobode znanstvenega dela in RTV v zvezi s pravico svobode izražanja mnenj. Ustava Agencije sploh ne omenja, torej je dejansko le del integrirane državne ureditve, izvaja funkcijo javne oblasti, kar je razvidno iz oblike in načina njenega delovanja, izvaja tudi funkcijo, ki je v trenutnem tranzicijskem obdobju zaradi varstva družbene lastnine, tipično v splošnem interesu. Zato je treba pritrditi teoretiku Esserju, da si ni mogoče privoščiti posiljevanja realnega stanja.
Ustavno sodišče bi lahko odločalo, če bi bilo z napadenim zakonom kršeno načelo delitve oblasti. Tak primer bi bil, če bi Agenciji pripisali pristojnosti sodne ali zakonodajne oblasti. V danem primeru ne gre za tako vprašanje.Res morajo biti pristojnosti porazdeljene racionalno, tako, da ne kršijo načela enakosti pred zakonom, da se preprečuje zakonodajalčeva samovolja in da se zagotovi bistvo pravne države.V vse to ne sodi razporejanje pristojnosti med državnimi organi na temelju delitve dela.
Večina sodnikov Ustavnega sodišča je glede na že sprejeto odločbo U-I-158/94 sprejela stališče, da ima Agencija legitimacijo za sprožanje spora,ker je v navedeni odločbi izrazilo stališče, da je potrebno Agenciji podeliti neodvisen in samostojen status, kakor ga ima Računsko sodišče. S takim stališčem sem že polemiziral v ločenem mnenju v opisani zadevi. Državni organi so razporejeni med zakonodajne,izvršilne in sodne, izjeme od tega pravila lahko določa le Ustava, ne pa Ustavno sodišče. Ustava je izjemen status podelila Računskemu sodišču in Varuhu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ne glede na ta temeljni pomislek o ustavnem opredeljevanju nekega organa,pa je večina sodnikov, po mojem mnenju, spregledala tudi peto alinejo prvega odstavka 23. člena Zakona o ustavnem sodišču. Ta določa,da lahko zahtevo vložijo sodišče, državni tožilec, Banka Slovenije in računsko sodišče le v primeru, če nastane vprašanje ustavnosti in zakonitosti v zvezi s postopki, ki jih vodijo. Agencija ni vložila pobude (predloga) ob kakršnemkoli postopku, pač pa izključno iz vidika lastnih pristojnosti, za kar pa po vsem navedenem, po mojem mnenju, nima pravice.
Sodnik
dr. Janez Šinkovec
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Toneta Jerovška glede druge točke izreka odločbe U-I-271/95 z dne 20. maja 1996
Odločitev o preoblikovanju Agencije Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje bi bila skladna z Ustavo, če bi bila izvedena tako, da bi omogočala učinkovito dokončanje nalog revidiraja v zvezi z preoblikovanjem družbene lastnine in naloge storitev plačilnega prometa. Iz prehodnih določb Zakona o davčnem postopku (Ur. l. Republike Slovenije, št. 18/96) v 239. členu in Zakona o davčni službi - isti Uradni list Republike Slovenije - iz 67. člena pa razvidno, da naj bi isti delavci v bistvu opravljali naloge davčnega nadzora v novi davčni službi, hkrati pa bi v bistvu isti delavci opravljali naloge plačilnega prometa. Tudi ni jasno, kakšne bodo možnosti realizacije nalog revidiranja, ne da bi bila v prehodnem obdobju z ustreznimi spremljajočimi izvedbenimi akti izpeljana simulacija delovanja obeh novih pomembnih institucij, kakršni sta Agencija in davčna služba. Tako pa so omenjene prehodne in druge določbe vseh treh zakonov, ki urejajo delovanje omenjenih institucij medsebojno neusklajene, nejasne in neizvedljive. V razmerju do zakonitih nalog Agencije, bo zato trpela možnost realizacije tako nalog Agencije kot tudi nalog nove davčne službe, kar je za pravno državo nesprejemljivo.
Glede odločitve, kdaj začne učinkovati odločba Ustavnega sodišča, pa sem menil, da je 75 dni po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije prekratek rok, v katerem bi lahko Agencija Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje opravila revidiranje lastninskega preoblikovanja tudi v podjetjih, glede katerih je dan predlog sindikatov podjetij, Vladne delovne skupine za preprečevanje oškodovanj družbenega kapitala in Agencije za prestrukturiranje in privatizacijo. Menim namreč, da glede na število teh predlogov, Agencija ne bo mogla opraviti teh nalog v tem času. V tem času pa ji je Ustavno sodišče z odločbo Odl. US IV,20 dalo položaj samostojne in neodvisne službe, ki je analogen položaju in upravljanju Računskega sodišča kot državnega organa. Menim namreč, da bi ta rok moral biti vsaj do konca leta 1996, v katerem bi bilo mogoče pretežno končati naložene naloge nadziranja in revidiranja razpolaganja z družbeno lastnino v postopkih lastninskega preoblikovanja.
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Lovra Šturma
Glasoval sem proti odločitvi zato, ker menim, da je takšna odločitev v neskladju z razlogi Ustavnega sodišča, zaradi katerih je to sprejelo začasno odredbo o zadržanju izvrševanja zakona. V danem primeru gre za posebnost. Zakon je bil ob sprejemu ustavno sporen, zato ker bi njegova uresničitev pomenila de facto prekinitev učinkovitega nadzora nad obstoječo družbeno lastnino in nad zakonitostjo njenega lastninskega preoblikovanja, čeprav je predstavnik Državnega zbora na javni obravnavi zatrjeval, da je namen zakona zagotoviti učinkoviti nadzor nad omenjenimi procesi in da Državni zbor temu pripisuje velik pomen. Res je, da vloga Agencije Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje zaradi vse večjega števila opravljenih revizij zgublja na pomenu in zakonu zaradi tega ob izteku revidiranja ni več mogoče očitati ustavne spornosti. Vendar bi po obstoječih podatkih do tega prišlo šele v drugi polovici leta 1996. Zaradi tega sem izrazito proti drugi točki izreka. V tej točki bi bilo treba določiti začetek veljavnosti odločbe šest mesecev po objavi v Uradnem listu. Ob takem roku in z drugačno obrazložitvijo bi bil pripravljen glasovati tudi za prvo točko izreka. Ker do tega ni prišlo, sem glasoval proti celotni odločitvi.
dr. Lovro Šturm