U-I-322/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-322/94
Datum odločitve:
18. 10. 1995
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 71/95 in OdlUS IV, 105
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.322.94
Akt:
Zakon o zavodih (Ur. list RS, št. 11/91) (ZZ)
Izrek:
Ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o zavodih ne določa, da se sredstva zavodov, ki so jih pogodbeno financirale fizične ali pravne osebe, pretvorijo v njihove deleže v kapitalski družbi, v katero se mora zavod v takem primeru preoblikovati.
Evidenčni stavek:
Ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 11/91) ne določa, da se sredstva zavodov, ki so jih pogodbeno financirale fizične ali pravne osebe, pretvorijo v njihove deleže v kapitalski družbi, v katero se mora zavod v takem primeru preoblikovati.
Geslo:
Preoblikovanje zavoda v kapitalsko družbo.
Načelo enakosti.
Ocena primernosti zakonske ureditve.
Pravne praznine.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 14. čl.
Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (ZLPP), 47. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 26., 24., 25., 48. čl.
Opomba:
V obrazložitvi odločbe se ustavno sodišče sklicuje na svoje odločitve v zadevah št. U-I-95/91 (OdlUS I,36), št. U-I-46/92 (OdlUS II,117), št. U-I-110/92 (OdlUS II,48), št. U-I-57/92 (OdlUS III,117), št. U-I-178/93 (OdlUS III,54), št. U-I-3/94 (OdlUS III,96), št. U-I-23/94 (OdlUS III, 111), št. U-I-203/93 (OdlUS IV,6).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Aleksander Bajt, Ljubljana
Datum vloge:
6. 12. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17615
Dokument v PDF obliki:
U-I-322-94.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
U-I-322-94_LM Krivic.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
U-I-322/94
18.10.1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo dr. Aleksandra Bajta iz Ljubljane, na seji dne 18.10.1995
u g o t o v i l o:
Ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 11/91) ne določa, da se sredstva zavodov, ki so jih pogodbeno financirale fizične ali pravne osebe, pretvorijo v njihove deleže v kapitalski družbi, v katero se mora zavod v takem primeru preoblikovati.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Dr. Aleksander Bajt je dal pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o zavodih (v nadaljevanju: ZZ), ker ne daje fizičnim - in tudi ne pravnim - osebam enakih pravic do sredstev oziroma na temelju sredstev, ki so jih vložile v zavode, kot jih daje Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93, 32/94 - odl. US in 43/95 - v nadaljevanju ZLPP); ta namreč v tretjem odstavku 47. člena določa, da se podjetja, ki upravljajo s sredstvi, ki so jih na osnovi pogodb financirale fizične ali pravne osebe, preoblikujejo v kapitalske družbe, pri čemer se posameznemu financerju prizna solastništvo družbe v sorazmerju z deležem njegovega vložka. Ker take določbe ZZ nima, s tem po mnenju pobudnika krši načelo iz 14. člena Ustave, saj uzakonja neenake pravice občanov na temelju ene od osebnih okoliščin, namreč na temelju sektorja, v katerem so investirali. Pobudnik opozarja na pomembnost enakega obravnavanja v omenjenem smislu, saj se v procesu lastninjenja odloča o prihodnjem družbenoekonomskem položaju državljana. Morebitni poseben interes države na področjih negospodarskih javnih služb ne bi smel iti na račun občanov, investitorjev v ta podjetja; po njegovem gre za pravico do rezultatov lastnega dela, ta pa bi vsekakor morala biti uzakonjena tudi v sklopu uvajanja zasebnolastniškega sistema.
Ustavno sodišče naj torej ugotovi neskladnost ZZ z Ustavo in zakonodajalcu naloži, da jo v primernem roku odpravi.
2. Pobudnik utemeljuje svoj pravni interes s tem, da je v času, ko z Ekonomskim inštitutom pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju: EIPF) ni bil v delovnem razmerju, bil pa je njegov dejanski ustanovitelj (v javnosti je institucija znana kot "Bajtov inštitut"), vanj v različnih oblikah vložil veliko svojih sredstev, ki so pretežen del današnjega premoženja tega inštituta.
3. Nasprotni udeleženec meni, da očitanega neskladja ZZ z Ustavo ni: zakon namreč na splošen način in za vse enako obravnava vsa razmerja v zavodih, tudi lastninjenje; razlike v primerjavi z lastninjenjem podjetij pa terjajo posebnosti, ki so skupne dejavnostim zavodov in zaradi katerih je zanje zmeraj veljal poseben režim; pri njih namreč ni gibalo uspešnosti finančni uspeh, temveč velja predvsem načelo trajnega in nemotenega opravljanja dejavnosti, načelo javnosti poslovanja in enake dostopnosti storitev. S takim namenom so bila vanje tudi vlagana sredstva. Cilj lastninjenja zavodov je bil predvsem ohraniti celotno premoženje v funkciji opravljanja javne službe in zagotoviti njeno nemoteno opravljanje do ureditve vsakega posameznega področja posebej in tako tudi preprečiti nekontrolirano spreminjanje namena, za katerega so bila sredstva zbrana, oziroma divje lastninjenje.
B. - I.
4. Ustavno sodišče je ugotovilo, da pobudnik, ki trdi, da je v minulem obdobju vlagal svoja sredstva v EIPF, ima pravni interes za oceno ustavnosti ZZ v nakazanem smislu: določba v tem zakonu, enaka tisti v tretjem odstavku 47. člena ZLPP, bi neposredno in znatno vplivala na njegov pravni položaj v razmerju do EIPF in njegovega premoženja.
5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in na podlagi četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Iz obravnavanja in odločanja je bil na lastno željo po sklepu sodišča izločen sodnik dr. Lojze Ude.
B. - II.
7. Če je podatek o pobudnikovih zasebnih vlaganjih v družbeno pravno osebo s področja družbenih dejavnosti (znanosti) pomemben za njegov pravni interes kot procesni pogoj (24. in 25. člen ZUstS), pa usoda tako vloženih sredstev oziroma pobudnikova upravičenost do teh sredstev ni predmet preizkusa ustavnosti ZZ v skladu s pobudo: izpodbijani zakon le olastnini družbeno lastnino v zavodih; vrnitev teh sredstev ni tisto, za kar bi se pobuda, sklicujoč se na načelo enakopravnosti, zavzemala: očitek neustavnosti leti na dejstvo, da se podjetja, če upravljajo s sredstvi, ki so jih pogodbeno financirale fizične ali pravne osebe, po sili zakona (namreč ZLPP) preoblikujejo v kapitalske družbe,vložki investitorjev pa v solastniške deleže, medtem ko ZZ tega za primere zasebnih vlaganj v zavode ne predvideva.
8. Ustavno sodišče je že večkrat, med drugim v zadevah št. U-I- 95/91 (OdlUS I,36), št. U-I-46/92 (OdlUS II,117), št. U-I-110/92 (OdlUS II,48), št. U-I- 57/92 (OdlUS III,117), št. U-I-178/93 (OdlUS III,54), št. U-I-3/94 (OdlUS III,96), št. U-I- 23/94, (OdlUS III,111), št. U-I- 203/93 (OdlUS IV,6) poudarilo in pojasnilo tale stališča:
Ustavnega načela enakosti ne gre razumeti, kot da ukazuje enako zakonsko obravnavanje vseh, ne glede na različnost upoštevnih sestavin primerov, ker bi taka slepa pravna enakost prinašala dejansko neenakost. Pooblastilo, da prepoznava relevantne različnosti tipičnih primerov in da tem različnostim primerno vzpostavi tudi različno zakonsko ureditev, nujno pripada zakonodajni oblasti, saj bi brez tega ne mogla opravljati svojega poslanstva. Različnost pravnega urejanja mora biti v razumnem sorazmerju z različnostjo urejanih zadev in razmerij ter racionalna glede na namen zakona. Znotraj teh načel Ustavno sodišče ne presoja primernosti rešitev, ki jih je zakonodajalec izbral. To velja toliko bolj, dokler je država Slovenija v prehodnem obdobju: zakonodajalec mora imeti dovolj proste roke v oceni najprimernejših potov, načinov in dinamike spreminjanja družbenega sistema, lastninjenje pa mora izpeljati tako, da bo v skladu z novim ustavnim redom med drugim zagotavljalo izpolnjevanje specifičnih nalog države. Pri vsem tem mora zakonodajalec zaradi načela enakosti izhajati iz splošnih povprečnih dejanjskih stanj, saj oblikuje splošne in abstraktne norme, in se na netipične primere ne more ozirati.
9. Področje javnih služb se od področja gospodarstva kljub možnim mnogim sorodnostim ali podobnostim v nekaj bistvenih potezah pomembno razlikuje. Med drugim je za to področje v celoti, čeprav za nekatere njegove segmente bolj izrazito kot za druge, značilno, da mora država zaradi javne koristi delovanje javnih služb zagotavljati ne glede na to, koliko so se le-te sposobne s svojimi storitvami same uveljavljati na prostem trgu. Ta specifika terja tudi posebno pravno ureditev tega področja, drugačno od ureditve gospodarstva v celoti, kar med drugim nujno prinaša tudi razlike v pravnem položaju ljudi, ki na tem oziroma onem področju delujejo. Take distinkcije same po sebi ni mogoče šteti za kršitev ustavnega načela o enakosti.
10. Dejstvo, da kdo deluje, investira ali se kako drugače interesno veže na področju javnih služb ali pa v gospodarstvu, ne sodi med njegove osebne okoliščine, na podlagi katerih Ustava prepoveduje razlikovanje (prvi odstavek 14. člena Ustave). Za kršitev te določbe bi šlo, če bi ZZ delal razlike med posamezniki znotraj področja javnih služb na podlagi njihovih osebnih okoliščin, ne pa, ko različno ureja različna področja dejavnosti sama po sebi.
11. Ni nesorazmerno opisanim specifikam področja javnih služb, da je zakonodajalec tudi lastninjenje poprej družbene lastnine na tem področju uredil posebej in drugače kot na področju gospodarstva. Ni tudi v nasprotju z načelom razumnosti in spoštovanja namena zakona, ko je - drugače kot v gospodarski sferi, v kateri je z lastninjenjem iskal predvsem zasebnega lastnika, ki bo zainteresiran za uspešno gospodarjenje - družbena sredstva v negospodarskih javnih službah spremenil v javno lastnino in tako na začetku postopka prehajanja v novi družbeni sistem zavaroval njihovo doslejšnjo namembnost, saj mora, kot rečeno, država zagotavljati razmere za normalno delovanje javnih služb. Tudi v teh pogledih ZZ s tistim, kar mu očita pobudnik, ni v neskladju z Ustavo.
12. Ali bo kakšno kategorijo zavodov glede na lastninsko sestavo njihovega premoženja po sili zakona preoblikoval v gospodarske družbe, kakor je to naredil za podjetja (in ali bo vmesno področje gospodarskih javnih služb uredil bolj po tem ali bolj po onem vzorcu), sodi v polje proste presoje zakonodajalca; primernosti odločitev o teh vprašanjih Ustavno sodišče ne more in ne sme presojati.
13. V polje proste presoje zakonodajalca sodi - posebno v obdobju prehajanja v novi družbeni sistem - tudi njegova strategija postopnega urejanja področja javnih služb, kot jo je ubral, ko je najprej vse področje z ZZ zakonodajno uredil celostno, v temeljih in prehodno, hkrati pa predvidel oziroma dopustil tudi drugačno zakonodajno ureditev za posamezna ožja področja javnih služb.
14. Ko pobudnik opiše svoj primer investitorstva v zavod, sam pripomni, da je redek, morda celo edini tak. Ustavno sodišče ugotavlja, da gre za izjemo, ki je prejšnji sistem ni poznal.
Zakonu o zavodih ni mogoče očitati neskladnosti z Ustavo zato, ker ni imel pred očmi tako netipičnega primera, posebno še ne spričo že omenjene splošne in prehodne narave tega zakona.
15. Zaradi očitane drugačnosti od ZLPP torej ZZ ne krši ustavnega načela enakosti in tudi sicer ni v neskladju z Ustavo. 16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Krivic, Šinkovec in Zupančič. Sodnik Krivic je dal ločeno mnenje.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Proti izreku nisem glasoval zato, ker se vsebinsko ne bi strinjal z njim, ampak zato, ker niti za tako odločitev, ki pobudnikovega predloga ne sprejema, niti za nasprotno, kakršno je sam predlagal, pobudnik po moji presoji ne izkazuje pravnega interesa - čeprav se zavedam izjemnosti tega primera v vsakem pogledu in tudi v pogledu izkazanosti pravnega interesa.
Kljub temu mislim, da pravni interes pobudnika vendarle ni izkazan. Odločba mu ga je v 4. točki obrazložitve priznala tako, da je, izhajajoč iz njegove trditve, "da je v minulem obdobju vlagal svoja sredstva v EIPF", prišla do sklepa: "Določba v zakonu, enaka tisti v tretjem odstavku 47. člena ZLPP, bi neposredno in znatno vplivala na njegov pravni položaj v razmerju do EIPF in njegovega premoženja".
Tretji odstavek 47. člena ZLPP se glasi: "Podjetja, ki upravljajo s sredstvi, ki so so jih na osnovi pogodb financirale fizične in pravne osebe, se preoblikujejo po tem zakonu v kapitalske družbe. Posameznim soinvestitorjem se prizna solastništvo družbe v sorazmernem deležu njihovega vložka." Pobudnik se je sam zavedal, da njegova vlaganja v EIPF niso bila vlaganja "na osnovi pogodb", zato je v svoji pobudi o tem zapisal tole: "Navidez bi lahko nastal problem zaradi zahteve člena 47/3 ZLPP, da so bila sredstva fizičnih in/ali pravnih oseb vlagana na podlagi pogodbe. Agencija za privatizacijo se namreč v praksi drži načela, da dovoli privatizacijo le tistih vloženih sredstev, za katera obstaja pisna pogodba. Sodna ugotovitev (na podlagi ugotovitvene tožbe investitorja), da so bila sredstva fizičnih in/ali pravnih oseb vložena v kapital podjetja ali zavoda, bi bila prav gotovo enako trdna pravna osnova kot pisna pogodba."
Sam - drugače kot pobudnik - mislim, da gre pri citirani ureditvi po ZLPP izrecno in namenoma za omejitev le na resnično pogodbena vlaganja in da še zlasti pri morebitnem (predlaganem) analognem prenosu te ureditve s področja lastninjenja gospodarskih podjetij na področje javnih zavodov široka (ekstenzivna) interpretacija zakonske določbe o pogodbenih vlaganjih ne pride v poštev - saj celo morebitna resnična pogodbena vlaganja v prave (prej in sedaj proračunske) javne zavode tudi po mojem mnenju ne bi mogla biti priznana kot pravni naslov za privatizacijo takih javnih zavodov. Če je kdo vlagal svoje delo ali neposredno sredstva - pogodbeno ali kako drugače - v "proračunske" oziroma v celoti iz javnih sredstev financirane zavode ali celo v državne institucije v najožjem pomenu besede (v državne organe ipd.), bi moral za to že takrat in tudi sedaj dobiti ustrezno družbeno priznanje (ker je vse to v bistvu podarjal državi oziroma zavodom, ki jih mora financirati izključno država sama), ni pa teh njegovih vlaganj v take dejavnosti mogoče danes izenačevati z enakimi nekdanjimi vlaganji v gospodarska podjetja. Tovrstna "vlaganja" v nekdanje samoupravne gospodarske organizacije (recimo, če nekdo svoje inovacije podjetju sploh ni "zaračunal", čeprav so mu jo bili pripravljeni plačati) so bila namreč vendarle "darila" drugačne narave kot enaka "darila" državnim ali paradržavnim institucijam: za tako "darilo" svojemu samoupravnemu podjetju je bil darovalec vendarle vsaj indirektno ekonomsko motiviran oziroma nagrajen (uspešnejše podjetje - večja plača, zanesljivejše delovno mesto itd.), medtem ko taka "darila" državnim ali paradržavnim institucijam, kadar do njih sploh pride, niso motivirana s tovrstnimi, ampak z drugačnimi razlogi in pričakovanji. Zato tudi po mojem mnenju načelo enakosti pred zakonom ne zahteva, da bi tovrstna "darila" morali v obeh bistveno različnih situacijah obravnavati enako. Gornje sklepanje seveda sloni na oceni, da je bila v nekdanjem sistemu med samoupravnimi gospodarskimi organizacijami in tistimi "posebnega družbenega pomena" (v "družbenih" in tudi nekaterih gospodarskih dejavnostih) kljub vsemu vendarle podobna pomembna razlika kot danes med dejavnostmi zasebnopravnega in javnopravnega sektorja. Če danes kdo nekaj na prej opisani način "podari" državi, to stori brez misli in brez upanja na kasnejšo "reprivatizacijo" tega darila - in v zasebnem gospodarstvu seveda prav tako oziroma analogno.
Moje gornje stališče, na podlagi katerega zavračam obstoj pobudnikovega pravnega interesa za tako spremembo Zakona o zavodih, kakršno je zahteval v tej pobudi, pa ne pomeni, da s tem že vnaprej zavračam njegov pravni interes in tudi utemeljenost morebitne pobude v drugačni smeri in na drugačni podlagi. Dejavnost raziskovalnih inštitutov namreč nikakor ni dejavnost, ki bi nujno morala biti organizirana in financirana izključno iz javnih sredstev. Glede na to pa tudi morebitnih zasebnih vlaganj v raziskovalne inštitute v prejšnjem sistemu morda vendarle ni mogoče povsem enačiti z "darili" državnim ali paradržavnim institucijam - še zlasti ne v primeru, kakršen je EIPF, kjer je bil delež takih zasebnih vlaganj izredno visok. V kontekstu tu obravnavane pobude je bilo to enačenje sicer nujno, ker je pobuda pristala na predpostavko, da so po veljavni pravni ureditvi vsi nekdanji "samoupravni" instituti danes podržavljeni in je šele na te podržavljene inštitute skušala uporabiti analogijo z lastninjenjem nekdanjih samoupravnih podjetij po ZLPP. Problem pa se bo, mislim, pokazal v drugačni luči, če se bo zastavilo enkrat od istega pobudnika že zastavljeno vprašanje, ali je prav in v skladu z Ustavo, da so bili vsi ti inštituti stoodstotno podržavljeni, tudi kolikor niso bili stoodstotno financirani iz javnih sredstev. V tem primeru bo morda možno uspešneje zahtevati pretvorbo takega inštituta v kapitalsko družbo ali ustrezen drugačen način upoštevanja zasebnih vlaganj - ne na podlagi analogije z ZLPP in domnevnega nespoštovanja načela enakosti pred zakonom, ampak preprosto zaradi ustavno zagotovljenega varstva zasebne lastnine. Če je Ustavno sodišče na tej ustavni podlagi priznalo varstvo celo nekaterim premoženjskopravnim pravicam in interesom bivših upravljalcev "čiste" družbene lastnine, bo po mojem mnenju tem lažje priznalo na tej podlagi tudi varstvo zasebnopravnih premoženjskih pravic in interesov, čeprav se te pravice in interesi v prejšnjem sistemu na področju raziskovalne dejavnosti niso mogli izraziti neposredno. Zelo poenostavljeno rečeno: če bi v sedanjem zasebnolastninskem sistemu s tovrstnimi vlaganji lahko nastal pretežno ali v celoti zaseben institut (oziroma bi bilo v duhu takega sistema in njegove ustavne ureditve, da se to pravno omogoči), ne vidim razloga, da ob transformaciji prejšnjega družbenolastninskega sistema v sedanjega zasebnolastninskega država ne bi bila dolžna na ustrezen način priznati tudi tovrstnih vlaganj še v okviru prejšnjega sistema.
Matevž Krivic