U-I-69/92
Natisni
Opravilna št.:
U-I-69/92
Datum odločitve:
10. 12. 1992
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 61/92 in OdlUS I, 102
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1992:U.I.69.92
Akt:
Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (Ur. list RS, št. 1/91-I, 30/91-I in 38/92) (ZD), 41. in 13. a člen
Izrek:
Izpodbijani določbi zakona se razveljavita.

Razveljavitev začne učinkovati dne 1/6-1993 s pravnim učinkom po prvem in drugem odstavku 414. člena ustave iz leta 1974.
Evidenčni stavek:
Da bi zadostil določbi drugega odstavka 120. člena ustave, mora zakon vse bistvene sestavine za delovanje upravnih organov določiti tako, da lahko prizadeti ugotovi svoj pravni položaj že na podlagi zakona. V skladu s tem legalitetnim načelom za delovanje uprave mora biti namen pooblastila za odločanje upravnega organa po prostem preudarku določen že v zakonu ali iz njega jasno razviden. Določba zakona, ki pooblašča upravni organ, da odloča po prostem preudarku, pa iz nje ni jasno razviden namen takega pooblastila, ni v skladu z ustavo.
Geslo:
Odločanje po prostem preudarku pri podelitvi državljanstva - odločanje brez obrazložitve.

Pravica do pravnega sredstva - pravica do pritožbe.

Načelo enakosti pred zakonom.

Načelo demokratičnosti.

Načelo pravne države.

Legalitetno načelo za delovanje uprave.
Pravna podlaga:
Ustava 1991, 120. čl., 1. čl., 2. čl., 1. odst. 5. čl., 1. odst. 161. čl.

Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. odst. 4. čl.

Ustava 1974, 1. odst. 414. čl.

Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 7. čl.

Zakon o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (ZUSS) , 2. al. 3. odst. 25. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom ustavnega sodišča z dne 17/9-1992 pridružena zadeva U-I-107/92.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Peter Urbanc, Ontario, Kanada
Datum vloge:
5. 6. 1992
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US16217
Dokument v PDF obliki:
U-I-69-92.pdf
139 KB
Prenesite datoteko
U-I-69/92-30
10/12-1992
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je na pobudo Petra Urbanca iz Ontaria, Kanada, in H.A. Novaka iz Gross-Zimmerna, Nemčija, v postopku za oceno ustavnosti na seji dne 10/12-1992
o d l o č i l o :
Razveljavita se 41. in 13.a člen zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I in 38/92).
Razveljavitev začne učinkovati dne 1/6-1993 s pravnim učinkom po prvem in drugem odstavku 414. člena ustave iz leta 1974.
O b r a z l o ž i t e v
Ustavno sodišče je dne 1/10-1992 sklenilo, da začne postopek za oceno ustavnosti 13.a in 41. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije in v njem odloči, ali sta navedeni zakonski določbi glede pravne vezanosti upravnega organa pri odločanju po prostem preudarku v skladu z ustavo.
Pobudnik Peter Urbanc meni, da je z določbo 41. člena zakona Ministrstvu za notranje zadeve dopuščeno, da diskrecijsko odloča, ali bo podelilo slovenskemu izseljencu državljanstvo, ki mu je prenehalo z odsotnostjo, medtem ko v primeru 40. člena zakona te diskrecijske pravice nima. Diskrecijsko odločanje je po njegovem mnenju v primeru 41. člena zakona v nasprotju z določbo 14. člena ustave, ki zagotavlja vsem enakost pred zakonom, pa tudi z določbo 25. člena ustave, ki zagotavlja vsem pravico do pravnega sredstva; slednjega namreč prizadeti ne more učinkovito utemeljiti v primeru zavrnitve prošnje in zaradi tega nima dovolj možnosti, da v upravnem sporu uspe. Po začetku postopka pa je pobudnik Peter Urbanc dopolnil svojo pobudo. V dopolnitvi je predvsem navedel, da pobeg, umik oziroma ostajanje v tujini ne more biti razlog izgube državljanstva, kar je določala povojna zvezna zakonodaja, saj to nasprotuje novi ustavi. Meni tudi, da je opredelitev, da so prizadeti "služili okupatorju" netočna, nesprejemljiva. Čeprav je v 41. členu zakona o državljanstvu Republike Slovenije navedeni zvezni zakon o odvzemu državljanstva podoficirjem in oficirjem bivše jugoslovanske vojske, ki se nočejo vrniti v domovino, pripadnikom vojnih formacij, ki so služili okupatorju in pobegnili v tujino, kot tudi osebam, ki so pobegnile v tujino po osvoboditvi, prenehal veljati že v letu 1962, pa so njegovi učinki ostali.
Drugi pobudnik H.A. Novak prav tako meni, da ima Ministrstvo za notranje zadeve v primeru 13.a in 41. člena zakona neupravičeno diskrecijsko pravico za odločanje o pridobitvi državljanstva, saj po lastni oceni lahko državljanstvo podeli ali ne, zakon pa glede tega ne določa nobenih kriterijev. Zato meni, da je s tako ureditvijo kršeno načelo o enakosti vseh pred zakonom.
Zakonodajno-pravna komisija Skupščine Republike Slovenije je v svojem mnenju o pobudi Petra Urbanca navedla, da ta pobuda nikakor ni utemeljena. Možnost odločanja po prostem preudarku daje zakon o splošnem upravnem postopku, ki v 4. členu določa, da mora biti odločba v upravnih stvareh, v katerih je organ upravičen odločati po prostem preudarku, izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano. Določba 41. člena navedenega zakona pomeni celo tisto možnost odločanja na podlagi prostega preudarka, v kateri mora upravni organ v obrazložitvi odločbe navesti tudi razloge za svojo odločitev. Zoper to odločbo je možen upravni spor, zato ta zakonska določba ni v nasprotju z 25. členom ustave, ki zagotavlja vsakomur pravico do pravnega sredstva, prav tako pa tudi ne z načelom enakosti vseh pred zakonom, določenim v 14. členu ustave. O pobudi H.A. Novaka, ki izpodbija tudi ustavnost 13. a člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije, pa komisija v določenem roku ni opredelila svojega mnenja.
V prvem odstavku 41. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije je določeno, da osebe, ki jim je bilo odvzeto državljanstvo Ljudske Republike Slovenije in FLRJ po zakonu o odvzemu državljanstva podoficirjem in oficirjem bivše jugoslovanske vojske, ki se nočejo vrniti v domovino, pripadnikom vojnih formacij, ki so služili okupatorju in pobegnili v tujino, kot tudi osebam, ki so pobegnile v tujino po osvoboditvi (Uradni list FLRJ, št. 86/46), in njihovi otroci, lahko pridobijo državljanstvo Republike Slovenije, če v dveh letih od uveljavitve tega zakona vložijo prošnjo pri republiškem upravnem organu, pristojnem za notranje zadeve. V drugem odstavku tega člena pa je določeno, da pod pogoji iz prvega odstavka lahko pridobijo državljanstvo Republike Slovenije slovenski izseljenci, ki jim je prenehalo državljanstvo Ljudske Republike Slovenije in FLRJ z odsotnostjo. O pridobitvi državljanstva po prvem in drugem odstavku 41. člena tega zakona odloča republiški upravni organ, pristojen za notranje zadeve (42. člen zakona) po prostem preudarku. Da gre pri 41. členu za odločanje po prostem preudarku, je - skladno z uradnimi obrazložitvami predlagatelja zakona v zakonodajnem postopku - razvidno iz uporabljene formulacije, da zainteresirani "lahko pridobijo državljanstvo" (medtem ko je v 40. členu, kjer ne gre za odločanje po prostem preudarku, uporabljena formulacija, da zainteresirani "pridobijo državljanstvo"), in iz dejstva, da v skladu s tem 41. člen govori o "prošnji", 40. člen pa o "vlogi" - čeprav bi bilo priporočljivo, da bi bile zakonske formulacije take, da bi bilo iz njih tudi za nestrokovnjake povsem jasno in nedvoumno, da pristojni organ lahko po prostem preudarku državljanstvo podeli ali ne, če so seveda zakonsko določeni pogoji izpolnjeni.
Odločanje upravnega organa po prostem preudarku pa ne sme biti samovoljno in pravno nevezano. Po določbi drugega odstavka 4. člena zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86) mora biti taka odločba izdana "v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano". Taka ureditev je v skladu z ustavnim načelom vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago in okvir (legalitetno načelo, načelo zakonitosti), ki je eno od temeljnih načel pravne države, za kakršno je Republika Slovenija opredeljena z 2. členom ustave. To legalitetno načelo je tudi izrecno določeno v drugem odstavku 120. člena ustave, po katerem upravni organi "opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov". Izvršilna oblast tudi na podlagi načela demokratičnosti (1. člen ustave) lahko pravno deluje oziroma odloča o pravicah in dolžnostih pravnih subjektov samo v okviru in na podlagi zakona, ki so ga sprejeli od ljudstva neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu.
Da bi zadostil določbam drugega odstavka 120. člena ustave, mora zakon vse bistvene sestavine za delovanje upravnih organov v organizacijskem, postopkovnem in vsebinskem pogledu določiti tako, da lahko prizadeti ugotovi svoj pravni položaj že na podlagi zakona in da se lahko ugotavlja zakonitost upravnega akta v upravnem sporu pred sodiščem, kjer lahko prizadeti zahteva sodno varstvo svojih pravic in interesov. V primeru, ko zakon pooblašča upravni organ za odločanje po prostem preudarku, to pomeni, da mora biti namen tega pooblastila praviloma izrecno določen že v zakonu ali vsaj jasno razviden oziroma ugotovljiv iz zakonskega besedila in ne morda le iz obrazložitev zakonskega predloga v zakonodajnem postopku.
V določbah 41. člena zakona o državljanstvu namen pooblastila za odločanje po prostem preudarku ni določen in ga tudi ni mogoče ugotoviti iz zakonskega besedila z interpretacijo po pravilih pravne stroke. Zato je ustavno sodišče ocenilo, da ta določba zakona ni v skladu z drugim odstavkom 120. člena ustave, pa tudi ne s 25. členom ustave, ki vsakomur zagotavlja pravico do pravnega sredstva proti odločbam državnih organov - to pravico pa je v skladu z odločbo ustavnega sodišča št. U-I-98/91 z dne 10/12-1992 treba razumeti kot pravico do učinkovitega pravnega sredstva. V zadevi U-I-98/91 ustavno sodišče ugotavlja, da je bila ta pravica kršena z zakonsko ureditvijo, po kateri upravnemu organu v odločbi, izdani po prostem preudarku, ni bilo treba navajati razlogov za zavrnitev prošnje - v pričujoči zadevi pa ugotavlja, da je ta pravica do učinkovitega pravnega sredstva kršena z zakonsko ureditvijo, po kateri iz zakona namen pooblastila za odločanje po prostem preudarku ni ugotovljiv in zato tudi pravna sredstva zoper take odločbe ne morejo biti učinkovita, saj v upravnem sporu ni mogoče učinkovito izpodbijati zakonitosti upravne odločbe zaradi njene morebitne neskladnosti z namenom tovrstnega odločanja, ki iz zakona ni ugotovljiv. Dejstvo, da v izpodbijani določbi 41. člena zakona namen pooblastila za diskrecijsko odločanje o državljanstvu ni določen, ima še večjo težo zato, ker gre po tem členu pravzaprav za vračanje državljanstva tistim, ki jim je bilo državljanstvo odvzeto po zveznem zakonu iz leta 1946 iz razlogov, katerih sedanja Slovenija kot pravna država v svoji sedanji zakonodaji večinoma ne more obravnavati kot razloge, ki bi jih vsaj takrat bilo možno šteti za legitimne razloge, ki bi v skladu z doseženo stopnjo pravne civilizacije v državi s kakršnimkoli političnim sistemom opravičevali odvzem državljanstva. Za tak razlog bi bilo možno šteti kvečjemu pripadnost "političnim organizacijam in vojaškim formacijam, ki so bile v službi okupatorja" ob dodatnem pogoju, da je prizadeti zapustil državo in živel v tujini (če se ne bi današnji zakonodajalec pri določanju današnjih posledic tega dejstva tudi med temi osebami odločil za ustrezno diferenciacijo, na primer za to, da bi vračanje državljanstva izključil samo pri tistih, za katere je bilo s pravnomočno sodbo ugotovljeno, da so storili vojni zločin) - saj tudi sedanji zakon o državljanstvu v 26. členu predvideva možnost odvzema državljanstva tistemu, ki "s svojim delom škoduje mednarodnim ali drugim interesom Republike Slovenije", pri čemer se za tako delo po zakonu šteje tudi zgolj pripadnost "organizaciji, katere aktivnost meri na rušenje ustavnega reda". Drugi razlogi - odklonitev od sovražnika ujetih oficirjev staro jugoslovanske vojske, da bi se vrnili v domovino, ali celo samo pobeg iz države - vsekakor niso razlogi, ki bi po pravnih standardih civiliziranih držav lahko opravičevali odvzem državljanstva, še zlasti, ker je šlo za državo, katere tedanja oblast je po končani vojni izvedla množične poboje bivših vojaških in takratnih političnih nasprotnikov, pravno nesprejemljive kazenske procese s smrtnimi kaznimi, nezakonite zaplembe premoženja, onemogočanje in likvidacijo političnih strank v nasprotju z lastnim pravnim redom itd., s čimer je povzročila pri prizadetih utemeljen strah za življenje v primeru bivanja v taki državi. Sedanji zakon o državljanstvu je očitno hotel omogočiti prizadetim vrnitev krivično odvzetega državljanstva. Pri tem bi moral bodisi določiti jasne zakonske pogoje, pod katerimi imajo prizadeti brez diskrecije pravico do vrnitve državljanstva, bodisi - in to le v primeru, če zakonska določitev vračanja krivično odvzetega državljanstva brez diskrecije iz utemeljenih razlogov res ne bi bila možna - v zakonu določiti namen, ki se ga morajo držati upravni organi, ko bi po prostem preudarku odločali o vračanju tako odvzetega državljanstva.
V skladu s prvim odstavkom 161. člena ustave je ustavno sodišče izpodbijano zakonsko določbo razveljavilo z odložilnim rokom, tako da razveljavitev začne učinkovati 1/6-1993. Razveljavitev s takojšnjim učinkom bi namreč preprečila zainteresiranim, ki bi se bili kljub spornosti izpodbijane zakonske določbe oziroma kljub njeni sedaj ugotovljeni protiustavnosti pripravljeni podvreči diskrecijski oceni upravnega organa, da bi po tej poti poskusili pridobiti državljanstvo, še preden bi zakonodajalec razveljavljeno zakonsko določbo nadomestil z novo, skladno z ustavo.
Razveljavitev z odložilnim rokom pa omogoča, da parlament do izteka roka sprejme novo zakonsko ureditev, ki bo iz sedanje odstranila protiustavnost, ki jo je ugotovilo ustavno sodišče, ne da bi bilo s tem komurkoli, ki to želi, preprečeno, da tudi v vmesnem času zaprosi za državljanstvo po določbah sedaj veljavnega zakona.
Iz enakih oziroma analognih razlogov je ustavno sodišče razveljavilo (z odložilnim rokom) tudi izpodbijani 13.a člen zakona o državljanstvu. Tudi pri tej določbi iz zakona ni razviden namen, zakaj je upravni organ dobil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, in je zato prizadeta tudi ustavna pravica do učinkovitega pravnega sredstva, saj v morebitnem upravnem sporu sodišče nima zakonskega kriterija (v zakonu določenega namena pooblastila), po katerem bi lahko presojalo, ali je bil tak zakonsko določeni namen pri diskrecijskem odločanju spoštovan ali ne.
Prav tako je tudi pri tem členu iz njegove geneze in iz njegovih obrazložitev, žal pa ne tudi iz zakonskega besedila samega, jasno, da je bil - vsaj pretežno - namenjen odpravljanju zgodovinskih krivic pri izgubljanju oziroma pridobivanju državljanstva, čeprav so "zgodovinske okoliščine" v njem izrecno navedene samo v zvezi s pridobivanjem državljanstva. Tudi tu bi torej zakon moral bodisi določiti jasne zakonske pogoje za pridobitev državljanstva brez diskrecijskega upravnega odločanja, torej za določitev pravice do državljanstva, bodisi - če to ne bi bilo mogoče - jasno določiti zakonski namen pooblastila za diskrecijsko odločanje.
Glede na to, da bo tej odločbi ustavnega sodišča ustrezna rešitev problema oziroma odprava ugotovljene protiustavnosti seveda zahtevala pri pripravi in sprejemanju nove, z ustavo skladne zakonodajne rešitve nekaj časa in glede na to, da gre pri ljudeh, ki naj bi jim 41. in 13.a člen zakona o državljanstvu omogočila odpravo storjenih krivic, v velikem številu za stare ljudi, ki tudi po demokratičnih spremembah v domovini že dolgo čakajo na odpravo teh krivic, opozarja ustavno sodišče na to, da je možna odprava teh krivic še po eni pravni poti. Na podlagi prej omenjenega zakona o odvzemu državljanstva iz leta 1946 je bilo prizadetim (v Sloveniji jih je bilo 1278) državljanstvo odvzeto s kolektivnimi odločbami, ki jih je izdalo zvezno ministrstvo za notranje zadeve in ki prizadetim niso bile nikoli vročene. Na enak način je bilo odvzeto državljanstvo tudi 67 osebam iz Slovenije zaradi odsotnosti po 15. členu zakona o državljanstvu FLRJ (Uradni list FLRJ, št. 54/46, 104/47, 88/48 in 105/48). Ker 263. člen zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86) v 5. točki prvega odstavka določa, da pristojni upravni organ dokončno upravno odločbo odpravi po nadzorstveni pravici, "če je bila odločba izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja", pri čemer taka odprava po izrecni določbi četrtega odstavka 264. člena zakona o splošnem upravnem postopku ni vezana na noben rok, obstaja torej možnost uporabe te zakonske določbe za hitrejšo in za prizadete vsebinsko tudi ugodnejšo odpravo z odvzemom državljanstva storjene krivice. Kot "poseben primer izsiljevanja ali pritiska" v smislu citirane zakonske določbe bi bilo namreč po mnenju ustavnega sodišča možno šteti pritisk, ki so ga splošno znane in že prej kratko omenjene okoliščine v takratni Jugoslaviji (popolna pravna negotovost vseh politično sumljivih oseb, vključno z življenjsko nevarnostjo; odstranjevanje političnih nasprotnikov s psevdolegalnimi postopki in z izmaličenimi pravnimi sredstvi; sistematično in brezobzirno izvajanje ustrahovanja prizadetih in podobnih represivnih ukrepov s strani tedanje politične oblasti in njenega državnega aparata ne samo na politične nasprotnike, ampak tudi na posamezne državne uradnike, posredno pa na celotno prebivalstvo - povzeto po knjigi Jere Vodušek-Starič: Prevzem oblasti, Cankarjeva založba, Ljubljana 1992 in njeni razpravi: Ozadje sodnih procesov v Sloveniji v prvem povojnem letu, objavljeni v Prispevkih za novejšo zgodovino XXXII - 1992) pomenile za prizadete, da se niso upali vrniti v domovino ali da so iz nje pobegnili - kot posledica tega pobega ali nevrnitve pa so bile potem po zakonu lahko izdane odločbe o odvzemu državljanstva. Ta način reševanja obravnavanega problema, če bodo pristojni organi ugotovili, da so zanj izpolnjeni vsi zakonski pogoji, bi lahko prišel v poštev tako za prizadete po 41. členu kot morda tudi za prizadete po 13.a členu zakona o državljanstvu, pri katerih je po presoji pristojnega organa prišlo do izgube državljanstva na krivičen, s pravnimi standardi civiliziranih držav nezdružljiv način oziroma s "posebnim primerom izsiljevanja ali pritiska" v smislu citirane določbe zakona o splošnem upravnem postopku.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 161. člena ustave in 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije ob uporabi 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) na seji v naslednji sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in dr. Lovro Šturm.
P r e d s e d n i k
dr. Peter Jambrek