U-I-150/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-150/94
Datum odločitve:
15. 6. 1995
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 65/95 in OdlUS IV, 63
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.150.94
Akt:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. list RS, št. 12/92 in 5/94) (ZPIZ), 4. odst. 39. čl. in 4. odst. 52. čl.
Izrek:
Določbe 4. odst. 39. čl. in 4. odst. 52. čl. Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju niso v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Zakonska določba, ki na novo predpisuje dopolnitev določene starosti kot pogoj za pridobitev pravice do starostne pokojnine tudi v primerih, ko zavarovanci dopolnijo polno pokojninsko dobo, pri tem pa določa ustrezno prehodno obdobje, ne posega v že pridobljene pravice zavarovancev in v pravico do socialne varnosti niti ni v neskladju z načelom enakosti ali drugimi načeli pravne in socialne države.
V skladu z načelom enakosti je zakonska določba, s katero je posebej zagotovljeno izredno povečanje pokojnine le tistim zavarovancem, ki so zaradi spremenjenih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, prisiljeni še ostati v delovnem razmerju in podaljšati pokojninsko zavarovanju.
Določitev različnih pogojev ter meril za odmero pravic iz pokojninskega zavarovanja je v pristojnosti zakonodajalca in ni v neskladju z Ustavo, kolikor temelji na legitimnih ciljih in so ukrepi za dosego teh ciljev določeni racionalno in sorazmerno, glede na objektivno ugotovljene razlike med zavarovanci.
Geslo:
Pridobljene pravice.
Pravica do socialne varnosti.
Načelo enakosti.
Načelo pravne in socialne države.
Starost kot pogoj za pridobitev pravice do starostne pokojnine.
Pogoji in merila za odmero pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja.
Načelo sorazmernosti.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2. odst. 14., 50., 2., 155. čl.
Zakon o delovnih razmerjih (ZDR), 101. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21. in 2. odst. 41. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Jožefa Sever, Ljubljana
Datum vloge:
15. 7. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17497
Dokument v PDF obliki:
U-I-150-94.pdf
132 KB
Prenesite datoteko
U-I-150-94_LM Krivic.pdf
118 KB
Prenesite datoteko
U-I-150/94-16
15.6.1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Jožefe Sever, ki jo zastopa pooblaščenec Andrej Sever, oba iz Ljubljane, in Antona Megliča iz Hoč na seji dne 15.6.1995
o d l o č i l o:
Določbe četrtega odstavka 39. člena in četrtega odstavka 52. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92 in 5/94) niso v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnica navaja, da se je zaposlila s 15 leti starosti. Ob dopolnitvi delovne dobe 35 let se ne bo mogla upokojiti, ker ne bo dovolj stara. Meni, da gre v primeru četrtega odstavka 39. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ) za obvezno podaljševanje pokojninske dobe le za tiste, ki so začeli delati pred 18. letom starosti. Delati bo morala še dodatno leto in deset mesecev več kot drugi, ki so se zaposlili nekoliko kasneje, seveda pa mora tudi v pokojninski sklad plačevati toliko časa dlje kot drugi. Dodatna diskriminacija za te delavce naj bi bil tudi odstotek za odmero pokojnine, ki se sicer povečuje za vsakih šest mesecev delovne dobe po en odstotek, tistim, ki so prisiljeni ostati na delu preko polne pokojninske dobe, pa le za polovico odstotka za enako obdobje.
2. Pobudnik navaja, da je uveljavil starostno pokojnino po dopolnjenih 65 letih starosti in s preko 46 let delovne dobe.
Več kot pet let nad polno pokojninsko dobo je delal zaradi službenih potreb. Meni, da mu niso pravično priznane pravice glede na vloženo delo ter plačane prispevke za pokojninsko zavarovanje za čas nad polno pokojninsko dobo. Po njegovem mnenju je potrebno zavarovancu, ki je ostal v zavarovanju po dopolnitvi polne pokojninske dobe, odmeriti starostno pokojnino, povečano za 1% za vsako dopolnjeno leto, ki presega polno pokojninsko dobo, saj se za ta čas plačujejo vsi zakonski prispevki.
3. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da gre pri pravici do starostne pokojnine za pravice zavarovanca za primer starosti, ki vsebuje pretežno elemente zagotavljanja socialne varnosti v času starosti. Ta pravica se po določbah ZPIZ uveljavlja na podlagi načela vzajemnosti in solidarnosti. ZPIZ določa kot pogoj za pridobitev starostne pokojnine poleg pokojninske dobe tudi določeno starost, ki velja za vse zavarovance v enakih okoliščinah. Zato naj ne bi bilo kršeno ustavno načelo o enakosti vseh pred zakonom. Zakonska ureditev, ki je veljala do uveljavitve ZPIZ, pa v primeru izpolnitve polne pokojninske dobe ni predpisovala še dodatnega pogoja izpolnitve določene starosti. Zato je ZPIZ v četrtem odstavku 52. člena uredil prehod na novo ureditev za tiste zavarovance, ki so se jim zaostrili starostni pogoji za upokojitev, hkrati pa jim je ponudil tudi posebno ugodnost pri določitvi najvišje pokojninske osnove, če se odločijo, da ostanejo zaposleni. Tudi v tem primeru ne more iti za kršitev načela enakosti pred zakonom, saj se le na poseben način ureja poseben primer zavarovancev.
Izpodbijane določbe tudi ne morejo biti v nasprotju s pravico do socialne varnosti, saj ta zavarovancem ni ogrožena.
B.
4. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 19.1.1995 sprejelo pobudo Jožefe Sever in začelo postopek za oceno ustavnosti v izreku navedenih zakonskih določb. S sklepom z dne 4.5.1995 je bila tej zadevi pridružena še pobuda Antona Megliča za oceno ustavnosti 52. člena ZPIZ.
5. Po drugem odstavku 14. člena Ustave so vsi pred zakonom enaki. Ena od ustavno varovanih pravic je tudi pravica do socialne varnosti, ki je po 50. členu Ustave zagotovljena državljanom pod pogoji, določenimi z zakonom. V okviru pravice do socialne varnosti Ustava posebej nalaga državi, da uredi obvezno pokojninsko zavarovanje in skrbi za njegovo delovanje.
Zakonodajalec je torej pooblaščen, da določi pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja, pri čemer mora zakonska ureditev zagotavljati posamezniku socialno varnost in njegovo enakost pred zakonom, ob upoštevanju temeljnega načela o Sloveniji kot pravni in socialni državi (2. člen Ustave). Načelo enakosti pred zakonom pomeni predvsem zahtevo po nearbitrarni uporabi prava do pravnih subjektov, zavezuje pa tudi zakonodajalca k zagotavljanju enakosti subjektov pri zakonodajnem normiranju. Ne preprečuje, da bi zakonodajalec različno urejal pravna razmerja, ampak ga obvezuje, da mora enaka razmerja urejati enako ter različna različno. Pri tem mora v okviru namena zakona oziroma njegove posamezne norme izbrati ustrezna sredstva, sorazmerna objektivno ugotovljeni neenakosti med posameznimi subjekti.
6. Določba 50. člena Ustave varuje posameznikovo pravico do socialne varnosti, v primeru pokojninskega zavarovanja pravico do njegove socialne varnosti v starosti. Pokojninsko zavarovanje je obvezno; ureja ga zakon, ki tudi določa pogoje za pridobitev pravic iz takega zavarovanja in njihov obseg. Pravice iz pokojninskega zavarovanja niso odvisne samo od prispevkov posameznika na podlagi dela, ampak tudi od drugih prispevkov oziroma sredstev, pa tudi od uveljavljanja načela vzajemnosti in solidarnosti. Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj (155. člen Ustave). Ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države. Pogoji za pridobitev pravic iz pokojninskega zavarovanja se lahko tudi spremenijo z določitvijo dodatnega pogoja, seveda le z veljavnostjo za naprej in kolikor to ne prizadene pravice do socialne varnosti ali enakosti prizadetih zavarovancev pred zakonom. Sistem, kot je pokojninski, ne prenese hitrih radikalnih sprememb. Spremembe sistema pokojninskega zavarovanja se lahko sprejmejo le za naprej in z daljšim prehodnim obdobjem. To velja tudi za spremembe pri posameznih pravicah iz pokojninskega zavarovanja ali pri določenih kategorijah zavarovancev. Gre za varovanje ne samo (že) pridobljenih pravic, ampak v določeni meri tudi pričakovanih pravic iz pokojninskega zavarovanja. Pri tem je treba upoštevati, da se posameznik ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni zakon, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil. Prepoved retroaktivnosti in načelo varstva zaupanja v pravo varujeta pred posegi zakonodajalca v pravice in pravna razmerja, ki so že nastala pod veljavo prejšnjega prava in še vedno obstajajo. Pričakovane pravice so zavarovane posredno, ob upoštevanju načela enakosti pred zakonom s tem, ko zakonodajalca zavezujejo k izbiri primernih in sorazmernih sprememb, skladnih s predvidenimi cilji in načelom pravičnosti.
7. Po določbi četrtega odstavka 39. člena ZPIZ pridobi pravico do starostne pokojnine zavarovanec, ko dopolni pokojninsko dobo 40 let in starost 58 let (moški) oziroma pokojninsko dobo 35 let in starost 53 let (ženske). Po predpisih, veljavnih do uveljavitve ZPIZ (do 1.4.1992), pa je bila možna tudi polna starostna upokojitev ob dopolnjenih 35 letih pokojninske dobe za zavarovanke oziroma 40 letih za zavarovance, ne glede na starost. Ker gre za uveljavitev novega oziroma dodatnega pogoja, je v petem odstavku 39. člena ZPIZ predvideno prehodno obdobje petih let, v katerih se bo potrebna starost za upokojitev s polno pokojninsko dobo postopoma dvigovala od 50 let in pol oziroma 55 let in pol v letu 1993 do 53 oziroma 58 let od 1.1.1998 dalje.
8. V 52. členu ZPIZ so določena merila za odmero starostne pokojnine. Le-ta se odmeri od pokojninske osnove v odstotkih, določenih odvisno od pokojninske dobe. Gre za obvezni zavarovalni sistem s pokojninami, ki so odvisne od minulih dohodkov zavarovanca. Tak sistem je značilen za večino evropskih držav (Avstrija, Italija, Nemčija, Francija, Španija), pa tudi n. pr. za ZDA. Pokojnina se odmeri tako, da v določeni meri zagotavlja kontinuiteto življenjskega standarda, ki ga je imel zavarovanec v aktivni dobi, saj se mu s pokojnino v določenem deležu nadomešča dohodek, od katerega so se plačevali prispevki za pokojninsko zavarovanje. Bistvena razlika med slovenskim in tujimi sistemi pa je v tem, da v našem sistemu pokojninska doba ne vpliva samo na višino pokojnine, ampak je tudi bistven pogoj za pridobitev same pravice do pokojnine.
9. Osnova za odmero pokojnine je določena po dohodkih, ki jih je zavarovanec dobil v desetih najugodnejših letih zavarovanja (43. člen ZPIZ), odstotki za odmero od osnove pa so v 52. členu ZPIZ določeni tako, da progresivno rastejo glede na pokojninsko dobo, do največ 85%. Sistem izbranega desetletnega obdobja, ki se kot dohodkovno najugodnejše obdobje iz celotne pokojninske dobe upošteva pri določitvi pokojninske osnove, pomeni odstop od načela sorazmernosti med plačanimi prispevki za pokojninsko zavarovanje in pokojnino kot dajatvijo iz tega zavarovanja.
10. Zaostritev pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine ob dopolnitvi polne pokojninske dobe s tem, da je tudi v tem primeru določen kot pogoj dopolnitev določene starosti, temelji na objektivno utemeljenih razlogih. Podaljšanje življenjske dobe prebivalcev je vplivalo tudi na povečanje števila uživalcev pokojnin, kar je ob slabšanju ekonomskih razmer povzročilo večje nesorazmerje med številom upokojencev in številom aktivnih zavarovancev v škodo slednjih. Nadaljnje slabšanje tega razmerja bi vplivalo na finančne možnosti za zagotavljanje vseh zakonsko zagotovljenih pravic iz pokojninskega zavarovanja tako za nove kot za stare upokojence.
Zato je bila zvišana starostna doba, ki je pogoj za pridobitev pravice do pokojnine - pri zavarovancih, ki dopolnijo polno pokojninsko dobo, pa gre tudi za izenačitev pogojev z drugimi zavarovanci, za katere je bila določena starost že po prejšnjih predpisih bistveni pogoj za pridobitev pravice do starostne pokojnine.
11. Določba četrtega odstavka 39. člena ZPIZ ne krši pravice do enakosti pred zakonom. S to določbo se uvaja za vse zavarovance v obveznem pokojninskem zavarovanju isti temeljni pogoj za pridobitev pravice do starostne pokojnine: dopolnitev določene starosti. Pogoj dopolnitve določene pokojninske dobe vpliva na višino pokojnine in sam po sebi ne daje pravice do starostne pokojnine. Tistim zavarovancem, ki se zaposlijo s 15 leti starosti, se enako kot vsem ostalim upošteva celotna pokojninska doba, pri čemer se glede na sprejeti sistem pokojninskega zavarovanja v pokojninsko osnovo štejejo le dohodki izbranega najugodnejšega desetletnega obdobja. To obdobje se jim ne povečuje zaradi dela preko polne pokojninske dobe 35 oziroma 40 let, kar velja tudi za zavarovance, ki so iz drugih razlogov ostali v zavarovanju po izpolnitvi pogojev za polno starostno pokojnino (n.pr. na podlagi 101. člena Zakona o delovnih razmerjih). Pogoja dopolnjene pokojninske dobe in določene starosti sta v vseh primerih starostne upokojitve po 39. členu ZPIZ predpisana kumulativno, tako da je ob višji starosti določena krajša, ob nižji starosti pa daljša pokojninska doba.
Zavarovanci so glede trajanja pokojninske dobe kot pogoja za pridobitev pravice do starostne pokojnine v objektivno različnih, neenakih dejanskih položajih, ki jih zakon lahko različno obravnava.
12. Določba četrtega odstavka 52. člena ZPIZ ne krši pravice do enakosti pred zakonom in pravice do socialne varnosti. Ta določba velja le za tiste zavarovance, ki jih zadene sprememba pogojev za starostno upokojitev. Če ob dopolnitvi polne pokojninske dobe še ne bodo dosegli na novo predpisanega pogoja starosti, potrebne za upokojitev, se jim odmerjena pokojnina poveča. Z dopolnitvijo polne pokojninske dobe se jim pokojnina namreč že odmeri v najvišjem predpisanem odstotku od pokojninske osnove (85%). Ker pa pogojev za pridobitev pravice do te pokojnine še ne bi izpolnili, so dejansko prisiljeni nadaljevati z delovnim razmerjem in podaljšati pokojninsko zavarovanje. Zato je določitev odmene, ki se kaže v bodočem povečanju pokojnine iz tako podaljšanega zavarovanja, utemeljena z njihovim objektivno drugačnim položajem v primerjavi z drugimi zavarovanci, ki ostanejo v zavarovanju potem, ko so že izpolnili pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine. Zato za slednje ta posebna pravica utemeljeno ne velja.
13. Ustreznosti višine povečanja pokojnine po četrtem odstavku 52. člena ZPIZ pa Ustavno sodišče ne more ocenjevati, ker gre za vprašanje, ki ga lahko zakonodajalec ureja samostojno in sicer glede na cilje, ki jih zasleduje na tem področju. Ustavno sodišče le pripominja, da se odstotki za odmero pokojnine sicer različno določajo že v prvem, drugem in tretjem odstavku 52. člena tako glede na pokojninsko dobo kot glede na spol zavarovanca.
C.
14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in drugega odstavka 41. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev je sprejelo s sedmimi glasovi za in enim proti. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
Predsednik:
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Z vso načelno argumentacijo (zlasti v točkah 5 in 6) se strinjam, mislim pa, da bi iz nje za primere tistih, ki so začeli delati pred 18. letom starosti, moral slediti drugačen sklep: da izpodbijana določba četrtega odstavka 39. člena ZPIZ ni v skladu z Ustavo, kolikor se nanaša tudi na take primere oziroma kolikor takih primerov ne obravnava drugače kot primere tistih, ki so začeli delati šele s polnoletnostjo. S tem ta zakonska določba ne izpolnjuje zahteve, izražene v 5. točki obrazložitve ("izbrati ustrezna sredstva, sorazmerna objektivno ugotovljeni neenakosti med posameznimi subjekti"), in zahteve iz 6. točke po upoštevanju načela enakosti pred zakonom in načela pravičnosti. Že zgolj slednje - v povezavi z načeli socialne države - bi po mojem mnenju zahtevalo večje upoštevanje bremena, ki ga za človeka in njegov razvoj pretežno (povprečno) pomeni redna zaposlitev v času mladoletnosti (zmanjšanje možnosti nadaljnjega šolanja, vplivi na zdravje in osebnostni razvoj itd.). Predvsem pa se ne morem strinjati z argumentacijo v točkah 10 in 11, da je položaj te kategorije zavarovancev primerljiv z drugimi v tem smislu, da njihova izenačitev glede potrebne starosti za upokojitev ne krši načela enakosti pred zakonom. Specifičnost položaja ljudi, ki se zaposlijo še kot mladoletni, je v mnogih aspektih tolikšna, da to z utemeljenim razlogom upošteva zlasti delovnopravna (in morda še kakšna) zakonodaja - in morala bi jo upoštevati tudi pokojninska zakonodaja. Če podaljševanje življenjske dobe in slabšanje razmerja med številom upokojencev in aktivnih zavarovancev nujno zahteva zvišanje starostne dobe kot pogoja za polno upokojitev, to še ne pomeni, da je pri tem dopustno spregledati specifičnost položaja tistih, ki so začeli delati kot mladoletni, in jih tretirati kot vse ostale - še zlasti v primerih, kadar so npr. od 15. leta naprej delali neprekinjeno do izpolnitve polne pokojninske dobe. To ne pomeni, da bi (po mojem mnenju) morali imeti pravico, da se polno upokojijo že pri 55 letih starosti (moški), če se bo za druge zahtevala starost 63 let, pač pa, da bi se ta meja (63 let) za njih morala znižati na primer za dobo, ko so delali kot mladoletniki (v gornjem hipotetičnem primeru torej od 63 na 60 let).
Popolno neupoštevanje te bistvene razlike med omenjenima dvema kategorijama zavarovancev za Ustavno sodišče ne bi moglo biti razlog za ugotovitev neustavnosti takega posega v pravice prve od teh dveh kategorij kvečjemu v primeru, če bi šlo za primer zakonske ureditve, ki jo lahko Ustavno sodišče presoja le s t.i. najmilejšim testom, torej s testom samovolje, ko je zakonsko ureditev možno spoznati za neustavno le v primeru, kadar ji manjka sploh kakršnakoli razumna in stvarna (s predmetom urejanja povezana) utemeljitev in jo je zaradi tega treba spoznati za povsem samovoljno (arbitrarno) - pa še v tem primeru nisem prepričan, da bi bilo izenačitev potrebne starosti na 63 let za tiste, ki so začeli delati že kot mladoletniki, in za vse druge možno šteti kot ureditev, ki - ob vsej neutemeljenosti - vendarle temelji vsaj na nekem razumnem in stvarnem razlogu (v zgornjem smislu) in je torej vsaj ne bi bilo mogoče šteti za samovoljo zakonodajalca. Ta najmilejši test pa v tem primeru po mojem mnenju ne pride v poštev zato, ker ne gre samo za vprašanje enakosti pred zakonom v širšem smislu, torej za vprašanje skladnosti z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ampak gre hkrati tudi za vprašanje skladnosti s prvim odstavkom tega člena, torej za vprašanje diskriminacije nekaterih zavarovancev glede na "... gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj ali katerokoli drugo osebno okoliščino" (prvi odstavek 14. člena Ustave). Prav ljudje z zgolj osnovnošolsko izobrazbo (na katero pa so se mnogi bili prisiljeni omejiti prav zaradi svojega gmotnega stanja in družbenega položaja|) so namreč tisti, ki jih pretežno prizadeva izpodbijana zakonska ureditev - pri vprašanju, ali je zakonska ureditev diskriminatorna glede na katerokoli okoliščino iz prvega odstavka 14. člena Ustave (in tu so "v igri" kar tri|), pa prej omenjeni najmilejši test skladnosti zakona z Ustavo ni več indiciran.
Matevž Krivic