U-I-201/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-201/96
Datum odločitve:
14. 6. 1996
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 34/96 in OdlUS V, 99
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1996:U.I.201.96
Akt:
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (Ur. list RS, št. 15/94) (ZRLI)
Odlok o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Ur. list RS, št. 25/96), 3. in 4. tč.
Izrek:
1. Zakon o referendumu in ljudski iniciativi ni v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako:

- da se hkrati izvedejo referendumi o vseh vprašanjih, ki naj bodo predmet referenduma, vsebovanih v vseh pobudah ali zahtevah za razpis referenduma o vprašanjih, ki se urejajo z istim zakonom, če so bile vložene do sprejetja akta o razpisu zakonodajnega referenduma, glede vseh pa so izpolnjeni pogoji iz 15. in 16. člena Zakona, in

- da je Državni zbor v primeru, če je sprejeta odločitev na dveh ali več referendumih, vezan na izid tistega, ki je dobil največji odstotni delež glasov "za" v celotnem številu volivcev, ki so glasovali na posameznem referendumu.

2. Tretja in četrta točka Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor se odpravita.
Evidenčni stavek:
1. Zakon o referendumu in ljudski iniciativi ni v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako:
- da se hkrati izvedejo referendumi o vseh vprašanjih, ki naj bodo predmet referenduma, vsebovanih v vseh pobudah ali zahtevah za razpis referenduma o vprašanjih, ki se urejajo z istim zakonom, če so bile vložene do sprejetja akta o razpisu zakonodajnega referenduma, glede vseh pa so izpolnjeni pogoji iz 15. in 16. člena Zakona, in
- da je Državni zbor v primeru, če je sprejeta odločitev na dveh ali več referendumih, vezan na izid tistega, ki je dobil največji odstotni delež glasov "za" v celotnem številu volivcev, ki so glasovali na posameznem referendumu.
Geslo:
Zakonodajni referendum.
Volitve v Državni zbor.
Sodelovanje pri upravljanju javnih zadev.
Načelo enakosti pred zakonom.
Načelo demokratične države.
Interpretativna odločba Ustavnega sodišča.
Začasna odredba (odlok Državnega zbora).
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 44., 90., 14., 1., 3. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 45. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 23/5-1996 pridružena zadeva U-I-199/96 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni svet
Datum vloge:
9. 5. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17897
Dokument v PDF obliki:
U-I-201-96_sklep.pdf
117 KB
Prenesite datoteko
U-I-201-96_odl..pdf
144 KB
Prenesite datoteko
U-I-201-96_LM Ude.pdf
125 KB
Prenesite datoteko
U-I-201-96_LM Jambrek.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
U-I-201-96_LM Testen.pdf
139 KB
Prenesite datoteko
U-I-201-96_LM Krivic.pdf
219 KB
Prenesite datoteko
U-I-201-96_LM Šturm.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-201/96
23.5.1996
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji dne 23. maja 1996
sklenilo:
Izvrševanje Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Ur. list RS, št. 25/96) se zadrži.
Obrazložitev
A.
1. Državni svet je dne 9.5.1996 vložil ustavno pritožbo zoper sklic 44. izredne seje Državnega zbora, s katero naj bi predsednik Državnega zbora nedopustno diskriminiral Državni svet, ker je v predlog dnevnega reda uvrstil le predlog Odloka o razpisu referenduma za volitve v Državni zbor na zahtevo 35 poslancev, ne pa tudi predloga odločitve o zahtevi Državnega sveta za razpis referenduma o volilnem sistemu. Zahteva Državnega sveta je bila po navedbah Državnega sveta vložena le nekaj minut po vložitvi zahteve skupine 35 poslancev.
2. Državni svet podrejeno (če Ustavno sodišče ne bi ugodilo ustavni pritožbi) predlaga oceno ustavnosti 9. do 25. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Ur. list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZRLI) in začasno zadržanje izvrševanja tega dela zakona. V dopolnitvi vloge Državni svet navaja, da je v okviru predloga, da naj Ustavno sodišče 'odpravi začeto dejanje diskriminacije Državnega sveta in kršitve njegove pravice ter prepreči nadaljevanje te kršitve', razumeti tudi predlog, da naj Ustavno sodišče razveljavi Odlok o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Ur. list RS, št. 25/96 - v nadaljevanju: Odlok).
3. Ustavno sodišče je s sklepom ustavilo postopek za preizkus ustavne pritožbe Državnega sveta zoper sklic 44. izredne seje DZ in sklenilo obravnavati zahtevo za oceno navedenih določb ZRLI in Odloka v posebnem postopku.
B.
4. Člen 39 Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) določa, da sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona ali drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
5. V Odloku je določeno, da se za dan razpisa referenduma, s katerim začnejo teči roki za opravila, ki so potrebna za izvedbo referenduma, šteje 23. maj 1996. S tem dnem bi se morale torej začeti priprave na izvedbo referenduma. Če bi se izkazalo, da je Odlok v neskladju z Ustavo oziroma zakonom in da bi ga moralo Ustavno sodišče odpraviti oziroma razveljaviti, bi bila vsa na podlagi Odloka izvršena opravila brezpredmetna. Glede na to je Ustavno sodišče sklenilo, da se izvrševanje Odloka zadrži do dokončne odločitve, tako da se dotlej ne opravljajo nobena dejanja v zvezi z razpisom referenduma. Izvedba posameznih dejanj v zvezi z referendumom na zahtevo 35 poslancev bi lahko v primeru, da se ugotovi neustavnost oziroma nezakonitost Odloka, pomenila tudi diskriminacijo zahteve Državnega sveta, kar bi prav tako lahko povzročilo težko popravljive škodljive posledice.
C.
6. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 26. in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek
U-I-201/96
14.6.1996
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Državnega sveta in na pobudo Socialdemokratske stranke Slovenije in podpisnikov pobude za zbiranje podpisov pod zahtevo za referendum o večinskem volilnem sistemu na seji dne 14. junija 1996
o d l o č i l o :
1. Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94) ni v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako:
- da se hkrati izvedejo referendumi o vseh vprašanjih, ki naj bodo predmet referenduma, vsebovanih v vseh pobudah ali zahtevah za razpis referenduma o vprašanjih, ki se urejajo z istim zakonom, če so bile vložene do sprejetja akta o razpisu zakonodajnega referenduma, glede vseh pa so izpolnjeni pogoji iz 15. in 16. člena Zakona, in
- da je Državni zbor v primeru, če je sprejeta odločitev na dveh ali več referendumih, vezan na izid tistega, ki je dobil največji odstotni delež glasov "za" v celotnem številu volivcev, ki so glasovali na posameznem referendumu.
2. Tretja in četrta točka Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Uradni list RS, št. 25/96) se odpravita.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Državni svet izpodbija Odlok o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Uradni list RS, št. 25/96 - v nadaljevanju: Odlok), ker naj bi z njegovim sprejetjem Državni zbor diskriminatorno obravnaval zahtevo Državnega sveta za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma. Državni svet navaja, da je bila njegova zahteva za razpis referenduma vložena le nekaj minut po vložitvi zahteve skupine 35 poslancev Državnega zbora. Državni svet zatrjuje, da je bil z vložitvijo zahteve 35 poslancev zlorabljen postopek, in sicer "z namenom, da se prehiti Državni svet ter se onemogoči izvedba zahteve Državnega sveta".
2. Državni svet podrejeno (če Ustavno sodišče ne bi odpravilo oziroma razveljavilo Odloka) izpodbija tudi določbe 9. do 25. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZRLI). Po njegovih navedbah naj bi zakon predhodni zakonodajni referendum urejal nepopolno in tako omogočal proceduralna izigravanja ustavne pravice zahtevati razpis referenduma (drugi odstavek 90. člena Ustave) oziroma ustavne pristojnosti Državnega sveta, da zahteva razpis referenduma (prvi odstavek 97. člena Ustave).
3. Podpisniki pobude za zbiranje podpisov pod zahtevo za referendum o večinskem volilnem sistemu (v nadaljevanju: podpisniki) in Socialdemokratska stranka Slovenije (v nadaljevanju: SDS) izpodbijajo Odlok zato, ker naj bi diskriminiral zahtevo 40.000 volivcev za razpis referenduma.
Podpisniki in SDS menijo, da Državni zbor ne bi bil smel razpisati nobenega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor (EPA 1286) pred iztekom roka za zbiranje podpisov pod zahtevo. O pobudi za zbiranje podpisov je bil po navedbah podpisnikov pobude in SDS predsednik Državnega zbora obveščen 12.4.1996.
Podpisniki in SDS zatrjujejo, da je bilo z razpisom referenduma na zahtevo skupine poslancev "postavljeno pod vprašaj bistvo referenduma", ki naj bi bilo v tem, da nasprotje med voljo ljudstva in Državnega zbora razreši merodajna odločitev ljudstva, ki je za Državni zbor zavezujoča. Razpis referenduma na zahtevo skupine poslancev in vložitev zahteve Državnega sveta za razpis referenduma ocenjujejo kot zlorabo pravice za vložitev zahteve za razpis referenduma. Menijo, da bi moral Državni zbor najprej razpisati referendum na zahtevo 40.000 volivcev. Nasprotujejo pa zadržanju izvrševanja oziroma razveljavitvi ZRLI, saj bi bilo to po njihovem mnenju v neskladju z načeli pravne države.
4. Podpisniki pobude in SDS izpodbijajo Odlok tudi zaradi tega, ker naj bi bilo referendumsko vprašanje v delu, ki govori o "neposrednem vplivu volivcev na izbiro poslancev" nejasno in zavajajoče ter zato v neskladju z ZRLI in Ustavo.
5. Na zahtevo Državnega sveta in pobudo podpisnikov ter SDS je odgovoril Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju: Sekretariat).
Sekretariat meni, da izpodbijani Odlok ni predpis, temveč posamičen akt, in da zato ne more biti predmet postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti. Meni tudi, da Odlok v vsebinskem smislu ni sporen, saj naj bi bil Državni zbor moral razpisati referendum na zahtevo skupine poslancev, ki je bila vložena prva. Sekretariat se sklicuje na "splošna pravna načela časovne prioritete vlaganja zahtev in njihovega reševanja". Sklicuje se tudi na 25. člen ZRLI, po katerem je Državni zbor vezan na izid referenduma in eno leto po izvedbi referenduma ne more sprejeti zakona, ki bi bil v nasprotju z izidom referenduma, niti ponoviti referenduma o istem vprašanju. Prav tako se sklicuje na določbo 49. člena ZRLI, da se pri ugotavljanju izida glasovanja ugotavlja število volivcev, ki so glasovali "za" in število volivcev, ki so glasovali "proti".
Glede na to po mnenju Sekretariata v ZRLI ni zakonsko urejen položaj, ko bi se hkrati izvedla dva ali več referendumov o isti vsebini z nasprotujočimi si referendumskimi vprašanji. V odgovoru Sekretariata je analiziran tudi pojem "isto vprašanje", ki naj bi pomenil "isto rešitev v zakonu oziroma zadevo, ki jo zakon ureja ali naj bi jo uredil tako ali drugače".
Sekretariat sklepa, da v danih okoliščinah ni podlage za razpis še drugega referenduma o istih vprašanjih zakonske ureditve, "ker bi šlo za med seboj izključujoča se zakonodajna referenduma".
Sekretariat opozarja tudi na stališče Ustavnega sodišča, izraženo v odločbi Up-62/96, da bi bil referendum o bistvenih spremembah volilnega sistema v času tik pred volitvami lahko ustavno sporen. Referendumsko vprašanje, o katerem je bil z Odlokom razpisan referendum, pa se, navaja Sekretariat, nanaša le na manjše korekture obstoječega volilnega sistema.
6. Glede pobude podpisnikov pobude in SDS Sekretariat navaja, da zanjo smiselno veljajo vsi razlogi, navedeni v zvezi z zahtevo Državnega sveta. Posebej pa poudarja, da "glede na jasno določbo Ustave in 19. člen ZRLI Državni zbor ni smel čakati z razpisom referenduma po vloženi zahtevi poslancev Državnega zbora". Glede vprašanja jasnosti referendumskega vprašanja, ki je izpostavljeno v pobudi, Sekretariat navaja, da se to vprašanje "po določbah ZRLI obravnava in o njem odloči v Državnem zboru in to ni stvar odločanja v ustavnem sporu".
7. Glede zahteve za oceno ustavnosti 9. do 25. člena ZRLI pa Sekretariat meni, da razlogi, ki jih navaja Državni svet, niso utemeljeni in da je s pravilno razlago določb ZRLI mogoče rešiti zaplet, ki ga kot spornega prikazuje Državni svet.
B. - I.
8. Dejansko stanje med vlagatelji in Državnim zborom ni sporno.
Socialdemokratska stranka Slovenije je dne 12.4.1996 predsednika Državnega zbora obvestila o pobudi volivcem za zbiranje podpisov pod zahtevo za razpis referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor. Referendumsko vprašanje je zastavljeno tako, da sprašuje volivce, ali so za uvedbo dvokrožnega večinskega volilnega sistema v 86 volilnih enotah.
Dne 17.4.1996 so zahtevi za razpis dveh referendumov vložili Državni svet in skupina 35 poslancev Državnega zbora. Zahteva skupine poslancev je bila vložena pred zahtevo Državnega sveta.
Zahtevi vsebujeta referendumski vprašanji, ki se nanašata na isto vsebino - volilni sistem. Referendumsko vprašanje, ki je postavljeno v zahtevi skupine poslancev, se nanaša na modifikacije veljavnega proporcionalnega volilnega sistema (odprava nacionalnih list, enakomerna zastopanost volilnih enot, upoštevanje uspešnosti posameznega kandidata z liste pri delitvi mandatov v okviru liste, zmanjšanje volilnega količnika, potrebnega za pridobitev mandata v volilni enoti).
Referendumsko vprašanje, zastavljeno v zahtevi Državnega sveta, pa se nanaša na uvedbo volilnega sistema, ki temelji na dveh glasovih. Enega odda volivec za neposredno izvolitev poslanca v enem od 44 volilnih okrajev, drugega pa za listo kandidatov v volilni enoti, pri čemer se vsi poslanski mandati med liste delijo proporcionalno (na podlagi drugih glasov).
Dne 23.5.1996 je Ustavno sodišče od podpisnikov in SDS prejelo v vednost zahtevo 43.710 volilk in volilcev in zapisnik z dne 23.5.1996 o prevzemu te zahteve ter obrazcev s podpisi. Šteti je (kolikor ne bodo kasneje ugotovljene pomanjkljivosti), da je bila tega dne vložena zahteva volivcev na pobudo SDS.
9. Izpodbijani Odlok vsebuje pet točk. Prva točka določa, da se na zahtevo 35 poslancev razpiše predhodni zakonodajni referendum o predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor (EPA 1286). V drugi točki je opredeljeno vprašanje, ki se daje na referendum. V tretji točki je določen 23.5.1996 kot dan razpisa referenduma, s katerim začnejo teči roki za opravila, ki so potrebna za izvedbo referenduma. Četrta točka pa določa, da se referendum izvede v nedeljo, 30. junija 1996.
Odlok je po svoji obliki podzakonski predpis. Vsebinska analiza pa pokaže, da vsebuje pravne norme, ki so generalne (ker se nanašajo na vse volilne upravičence) in konkretne (ker konkretizirajo zakonske določbe za vse volilne upravičence, ki bodo lahko glasovali, in za vse organe, zadolžene za pripravo in izvedbo referenduma). Ustavno sodišče je ocenilo, da je lahko Odlok predmet postopka za oceno ustavnosti, ne pa predmet ustavne pritožbe.
10. Ustava določa v drugem odstavku 3. člena, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami. V 44. členu Ustave pa je določeno, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Oblika neposredne demokracije je referendum. Zakonodajni referendum ureja Ustava v 90. členu, kjer je (v prvem in drugem odstavku) določeno: "(1) Državni zbor lahko o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum. Državni zbor je vezan na izid referenduma. (2) Državni zbor lahko razpiše referendum iz prejšnjega odstavka na svojo pobudo, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali štirideset tisoč volivcev."
Ustavne določbe (90. člen) določajo predmet referendumskega odločanja ("vprašanja, ki se urejajo z zakonom"), vezanost Državnega zbora na izid referenduma in obveznost Državnega zbora, da razpiše referendum, če to zahteva Državni svet, najmanj tretjina poslancev ali 40.000 volivcev. V četrtem odstavku 90. člena je določeno, da je predlog na referendumu sprejet, če zanj glasuje večina volivcev, ki so glasovali.
11. Z ZRLI je zakonodajalec uredil dve obliki zakonodajnega referenduma - predhodni in naknadni referendum. Naknadni referendum je referendum o zakonu, ki ga je Državni zbor že sprejel. Referendumsko vprašanje, o katerem se odloča na predhodnem referendumu, pa se nanaša na predlog zakona, ki je predložen Državnemu zboru. Vsebina referendumskega vprašanja, ki se daje na predhodni referendum, je urejena v 18. členu ZRLI.
ZRLI ureja postopek vlaganja zahtev za razpis referenduma. V primeru zahteve 40.000 volivcev se postopek začne s pobudo, ki jo lahko da vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje državljanov. Pobuda mora vsebovati opredeljeno zahtevo (v materialnem smislu, torej "potencialno" zahtevo), ki je obrazložena in v kateri je jasno izraženo referendumsko vprašanje, in mora biti podprta s podpisi najmanj 200 volivcev. Pobudnik o pobudi obvesti predsednika Državnega zbora, ta pa ministrstvo, pristojno za vodenje evidence volilne pravice. Predsednik Državnega zbora mora tudi določiti rok za zbiranje podpisov.
Navedene določbe veljajo tako za predhodni kot za naknadni referendum. ZRLI vsebuje le nekatere postopkovne določbe, ki veljajo samo za predhodni referendum. Takšne določbe vsebujejo 17., 18. člen in 19. člen. Slednji določa rok, v katerem mora Državni zbor razpisati predhodni zakonodajni referendum. Ta rok je trideset dni po vložitvi zahteve oziroma sedem dni po odločitvi Ustavnega sodišča v morebitnem postopku za presojo ustavnosti referendumskega vprašanja.
Referendum (predhodni ali naknadni) se mora razpisati tako, da od dneva razpisa do izvedbe ne preteče manj kot 30 dni in ne več kot 45 dni (33. člen). V 46. členu ZRLI sta določena vsebina glasovnice in način glasovanja. Glasovnica vsebuje vprašanje, o katerem se odloča na referendumu, in navodilo o načinu glasovanja. Če se glasuje o več referendumskih vprašanjih, se o vsakem vprašanju glasuje s posebno glasovnico. Glasuje se tako, da glasovalec obkroži na glasovnici besedo "za" ali "proti".
Odločitev je na referendumu sprejeta, če zanjo glasuje večina volivcev, ki so glasovali (23. člen ZRLI).
V 25. členu ZRLI je izpeljana ustavna določba o vezanosti Državnega zbora na izid referenduma. V drugem odstavku je določeno, da mora Državni zbor pri sprejemanju zakona upoštevati odločitev, sprejeto na predhodnem referendumu. V tretjem odstavku 25. člena pa ZRLI določa, da Državni zbor eno leto po izvedbi referenduma ne more sprejeti zakona, ki bi bil v nasprotju z izidom referenduma, niti ponoviti referenduma o istem vprašanju. Pri predhodnem zakonodajnem referendumu vezanost na izid pomeni, da mora Državni zbor vsebino, ki je predmet referendumskega vprašanja, urediti tako, da v zakon vgradi rešitve, ki upoštevajo (pozitivni ali negativni) referendumski izid, oziroma da določenih rešitev (spet upoštevaje referendumski izid) v zakon ne vgradi.
Določba o enoletni prepovedi sprejetja zakona, ki bi bil v nasprotju z referendumskim izidom, pa pomeni, da Državni zbor v zakon, na katerega je navezano referendumsko vprašanje, ali v katerikoli drug zakon, ne sme vgraditi rešitev v nasprotju z referendumskim izidom.
B. - II.
12. Zahteva Državnega sveta in pobuda podpisnikov in SDS očitata Odloku, da neupravičeno daje prednost zahtevi skupine poslancev. Državni svet meni, da je potrebno določbe ZRLI o predhodnem zakonodajnem referendumu razveljaviti oziroma ugotoviti njihovo neustavnost, če jih ni mogoče interpretirati tako, da se preprečijo zlorabe in diskriminacija.
13. Izpodbijani Odlok vsebuje določbe o razpisu referenduma na zahtevo skupine 35 poslancev. Čeprav je bila istega dne vložena tudi zahteva Državnega sveta, Državni zbor te zahteve ni upošteval in ni razpisal referenduma o vprašanju, ki ga predlaga Državni svet. Prav tako ni upošteval možnosti, da se na pobudo SDS, o kateri je bil predsednik Državnega zbora obveščen v skladu z ZRLI, zbere zadostno število podpisov, da nastane nova zahteva za razpis referenduma.
14. ZRLI posebej ne ureja položaja, ko pride do kumulacije več referendumskih zahtev o isti vsebini, čeprav je po zakonu možno (in to je tudi realno pričakovati), da lahko ob vsaki pobudi za začetek zbiranja podpisov pod zahtevo za razpis referenduma Državni svet in skupina poslancev vložijo zahteve, s katerimi predlagajo svoje protipredloge v zvezi z istim zakonom. Prav tako lahko svoj protipredlog postavi Državni zbor, ki lahko referendum razpiše tudi na lastno pobudo. Iz ZRLI ne izhaja, da bi Državni zbor v tem primeru moral upoštevati vrstni red, v katerem so bile zahteve vložene. Upoštevanje kriterija časovne prioritete torej nima podlage v zakonu, poleg tega pa krši načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave). Takšna nepravilna razlaga ZRLI krši tudi načela demokratične države (1. in 3. člen Ustave). Zaporedno razpisovanje referendumov o isti vsebini namreč ne omogoča demokratičnega ugotavljanja volje volivcev, saj je mogoče, da le- ti večinsko podpirajo več izmed vloženih predlogov (zahtev). Tako se lahko zgodi, da referendum, ki se izvede prvi, uspe in se tako onemogoči izvedba referenduma o protipredlogu, ki bi ga lahko volivci prav tako večinsko (in celo v večjem številu) podprli.
15. Zahtevi Državnega sveta in skupine poslancev Državnega zbora sta bili vloženi na isti dan. Zahteva volivcev je bila sicer vložena 35 dni kasneje kot zahtevi Državnega sveta in skupine poslancev, vendar je bila pobuda za začetek zbiranja podpisov pod zahtevo dana že pred vložitvijo drugih dveh zahtev. Državni zbor mora v takšnem položaju vse tri zahteve obravnavati enako. To pa pomeni, da mora razpisati vse tri referendume za isti dan. Čeprav se vsi referendumi izvedejo na isti dan, se izvede vsak posebej; za vsak referendum se izdela posebna glasovnica, ki v skladu s 46. členom ZRLI vsebuje vprašanje, navodilo, kako se glasuje, in besedi "za" in "proti". Volivec se lahko udeleži enega ali več referendumov. Na vsakem referendumu lahko glasuje "za" ali "proti". Za vsak referendum posebej se v skladu z 49. členom ZRLI ugotovi število volivcev, ki so glasovali, število volivcev, ki so glasovali "za" in število volivcev, ki so glasovali "proti". V skladu s četrtim odstavkom 90. člena Ustave in 23. členom ZRLI je odločitev na posameznem izmed referendumov sprejeta, če zanjo glasuje večina volivcev, ki so glasovali na posameznem izmed njih.
16. Ob hkratni izvedbi več referendumov z nasprotujočimi si predlogi odločitev lahko pride do položaja, ko v smislu četrtega odstavka 90. člena Ustave hkrati uspe več referendumov. V tem primeru je potrebno interpretirati določbo prvega odstavka 90. člena Ustave in 23. člen ZRLI tako, da se kot merilo za ugotavljanje, kateri izmed uspelih referendumov zavezuje Državni zbor, uporabi odstotni delež glasov "za" v celotnem številu volivcev, ki so glasovali na posameznem referendumu. Državni zbor pa lahko na podlagi pooblastila iz petega odstavka 90. člena Ustave z dopolnitvijo ZRLI postavi tudi drugačen kriterij, vendar se lahko ta kriterij uporabi za referendume, razpisane na zahtevo Državnega sveta, skupine poslancev in volivcev, samo v primeru, da ta zakonska določba stopi v veljavo pred dnem izvedbe glasovanja.
17. Ustavno sodišče je odpravilo 3. in 4. točko Odloka, ki določata dan, ki se šteje za dan razpisa referenduma (23.5.1996), in dan glasovanja (30.6.1996). Državni zbor bo moral zato v Odloku določiti nov dan glasovanja, za isti dan pa bo moral razpisati tudi preostala dva referenduma. Državni zbor bo moral, če niso podane ovire iz 15. in 16. člena ZRLI (nejasno izraženo vprašanje, zahteva brez obrazložitve, neskladje vsebine zahteve z Ustavo), razpisati vse referendume najkasneje do dne, ko izteče rok iz prvega odstavka 19. člena ZRLI za zadnjo izmed vloženih zahtev.
C.
18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodniki Krivic, Snoj, Šinkovec in Ude. Sodniki Krivic, Šinkovec in Ude so dali odklonilna ločena mnenja, sodniki Jambrek, Jerovšek, Šturm in Testen pa pritrdilna.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek
Ločeno mnenje sodnika Udeta, ki se mu pridružuje sodnik Šinkovec
1. Odločba večine ugotavlja, da Zakon o referendumu in ljudski iniciativi ni v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako, da se hkrati izvedejo referendumi o vseh vprašanjih, ki naj bodo predmet referenduma, vsebovanih v vseh pobudah ali zahtevah za razpis referenduma o vprašanjih, ki se urejajo z istim zakonom in da je Državni zbor v primeru, če je sprejeta odločitev na dveh ali več referendumih, vezan na izid tistega, ki je dobil največji odstotni delež glasov "za" v celotnem številu volivcev, ki so glasovali na posameznem referendumu.
Poleg tega pa odločba večine v obrazložitvi (tč. 14) ugotavlja, da v primeru kumulacije več referendumskih zahtev o isti vsebini upoštevanje kriterija časovne prioritete nima podlage v zakonu ter krši načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave). V 15. in 16. tč. obrazložitve pa odločba vsebuje pravila o izvedbi referendumov in o ugotavljanju rezultatov teh referendumov. Tako je zapisano, da se izvede vsak referendum posebej, da se na vsakem referendumu lahko glasuje "za" ali "proti", da se za vsak referendum posebej ugotovi število volivcev, ki so glasovali in število volivcev, ki so glasovali "za" ter število volivcev, ki so glasovali "proti". Z izrekom in obrazložitvijo je torej Ustavno sodišče odgovorilo tako na vprašanje o ustavnosti Zakona o referendumu in ljudski iniciativi kot tudi predpisalo pravila za izvedbo referendumov, zlasti tedaj, kadar se referendumske zahteve nanašajo na isto zakonodajno področje in se med seboj vsebinsko izključujejo.
2. Formalno je torej odločba večine ocenjevala tudi ustavnost zakona, pri tem pa je obšla vsa ustavno-pravna vprašanja, ki se nanašajo na sam institut predhodnega referenduma, ki jih je zlasti obširno že med postopkom in v svojem ločenem mnenju prikazal sodnik Krivic. Za svoj prikaz je uporabil tudi bogato primerjalno- pravno literaturo. Menim, da bi moralo Ustavno sodišče odgovoriti vsaj na naslednja vprašanja:
- Ali je predhodni referendum, kot ga uveljavlja naš zakon, z ustavno-pravnega vidika dopusten in ali pomeni uveljavitev določb drugega odstavka 3. člena in 90. člena Ustave?
- Ali je predhodni referendum v zakonu urejen popolno, ali torej zakon ureja vsa ključna vprašanja, ki se nanašajo na vsebino in postopek referenduma ter na vprašanje, kako referendumsko odločitev uveljaviti v zakonodajnem postopku (kolikor bi seveda ocenili, da je predhodni referendum tak, kot je urejen v zakonu, ustavno-pravno dopusten) in ali torej zadovoljuje načelom pravne države iz 2. člena Ustave in tudi pomeni uveljavitev določbe petega odstavka 90. člena Ustave?
Kar se tiče vprašanja, ali pomeni institut predhodnega referenduma uveljavitev določb drugega odstavka 3. člena in 90. člena Ustave, sem mnenja, da je odgovor na to vprašanje lahko samo negativen. Čeprav je predhodni referendum zavezujoč (način uveljavitve referendumske odločitve v zakonodajnem postopku pa ni določen), se vendarle nanaša samo na reševanje konceptualnih vprašanj zakona, ki ga na koncu sprejema Državni zbor. Ne gre torej za neposredno izvrševanje oblasti s strani državljanov. Predhodni referendum, kot je uveljavljen, predstavlja kvečjemu uveljavitev določbe 44. člena Ustave, ki govori o sodelovanju državljanov pri upravljanju javnih zadev. Kar se tiče drugega vprašanja, ali je predhodni referendum, tak kot ga opredeljuje zakon, urejen z vidika pravne države dovolj popolno, tako da je njegova izvedba brez določanja posebnih pravil sploh mogoča, pa sem osebno mnenja, da je institut predhodnega referenduma v zakonu podnormiran in iz tega razloga v neskladju z Ustavo.
Menim, da izvedba predhodnega referenduma (predhodnih referendumov) le na podlagi interpretacijske odločbe in pomanjkljivega zakona ter brez natančnejše proučitve vseh odprtih konceptualnih in izvedbenih vprašanj ne koristi institutu referenduma kot oblike neposredne demokracije.
3. Ustavno sodišče je izdalo "interpretacijsko odločbo", ki po mojem mnenju ne predstavlja razlage zakona, temveč predpisuje pravila postopka in s tem zakon dopolnjuje. Očitno je (to ugotavlja tudi odločba večine), da zakon ne ureja vprašanja, kaj tedaj, ko je predlaganih več referendumov o istem zakonodajnem področju, referendumske zahteve pa se med seboj izključujejo.
Zakon tudi ne ureja vprašanja, kako v takem primeru izpeljati referendume (ali po vrstnem redu ali istočasno), ali se v takem primeru izvede več referendumov ali pa le enega (na katerem bi bila zastavljena nasprotujoča si vprašanja udeležencem referenduma tako, da bi se opredelili lahko z "za" le za enega) in kateri referendum je treba upoštevati, če je sprejeta odločitev na dveh ali več referendumih. Vsa ta vprašanja predstavljajo gotovo dopolnjevanje pravil za izvedbo referenduma ne pa interpretacijo zakona.
Mnenja sem, da je mogoče izdati interpretacijsko odločbo le tedaj, kadar zakon dopušča več razlag, le ena od njih pa je ustavno dopustna. V tem primeru pa po mojem mnenju že sama odločitev, da je treba izvesti referendume istočasno, presega interpretacijo. Še v večji meri to velja za pravila o ugotavljanju izida referendumov in o vezanosti zakonodajalca le na izid enega od referendumov.
4. Po določbi petega odstavka 90. člena Ustave se referendum ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev (s tako večino sprejema Državni zbor po 24. členu tudi poslovnik, medtem, ko je za zakon, ki ureja volilni sistem, predpisana v četrtem odstavku 80. člena dvotretjinska večina glasov vseh poslancev). V tem primeru je torej interpretacijska odločba Ustavnega sodišča nadomestila zakonsko urejanje referenduma, nadomestila je torej zakon, ki se sprejema s kvalificirano večino in ki se nanaša na eno najbolj občutljivih pravno-političnih področij, na uveljavitev oblik neposrednega izvrševanja oblasti s strani državljanov. To je storilo Ustavno sodišče celo v primeru, ko bo predmet referendumskega odločanja volilni sistem, ki je temeljni kamen parlamentarne demokracije.
S o d n i k
dr. Lojze Ude
Se pridružujem:
S o d n i k
dr. Janez Šinkovec
Pritrdilno ločeno mnenje sodnikov Jambreka in Jerovška
Z odločbo in z njeno obrazložitvijo se v celoti strinjam, želim pa še dodatno pojasniti nekatera svoja stališča, ki sem jih zagovarjal med obravnavanjem te zadeve.
1. Ustavno sodišče je moralo v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Državnega sveta in z dvema pobudama odločiti, ali je napadeni zakon (ZRLI) protiustaven zato, ker omogoča diskriminacijo določene referendumske zahteve ali/in ker zaradi nepopolnega urejanja omogoča zlorabo postopka.
Ustavno sodišče je odločalo v situaciji, ko si trije subjekti (35 poslancev, Državni svet, pobudniki) prizadevajo za realizacijo ustavnih in zakonitih pravic do neposrednega izvrševanja oblasti (3. člen Ustave), do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave), do referenduma (90. člen Ustave), do zahteve za razpis referenduma (97. člen Ustave) in do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave).
Svoje zahteve za izvedbo referenduma in za oceno ustavnosti zakona so podali v dobri veri na podlagi Ustave in veljavne zakonske ureditve.
Vsak poseg Ustavnega sodišča v veljavno zakonsko ureditev (ZRLI), ki bi onemogočil realizacijo katerekoli od navedenih ustavnih pravic, bi bil v nasprotju s pravnimi koristmi in zahtevami upravičencev. Kolikor bi bodisi zgolj razveljavil določbe zakona, bodisi jih pustil v veljavi brez legitimne ustavnosodne razlage, ki omogoča njihovo realizacijo, bi suspendiral ustavne pravice.
Ustavno sodišče torej pravic subjektov ne bi zavarovalo, ampak bi jih proti njihovi volji omejilo. Hkrati z (morebiti) umazano vodo, bi iz posode zlilo tudi dojenčka.
2. Tak poseg Ustavnega sodišča bi imel retroaktivne učinke, saj bi za nedoločen čas suspendiral (zamrznil) učinke že začetih in izvršenih dejanj zbiranja podpisov in podpisovanja zahteve za referendum in predložitve zahtev za razpis referenduma. Suspenz teh dejanj, ki so bila opravljena v dobri veri na podlagi ustavnih pravic in v skladu z veljavnim zakonom, bi nasprotoval ustavnemu določilu prepovedi povratne veljave pravnih aktov in načelu zaupanja v pravo, ki je bistvena sestavina ustavnega določila o pravni državi .
3. Zakon določa, da je Ustavno sodišče najvišji organ sodne oblasti za varstvo človekovih pravic in svoboščin. Tudi za ustavne pravice do neposrednega izvrševanja oblasti, do enakosti pred zakonom, do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev in do glasovanja na referendumu velja, da se uresničujejo neposredno na podlagi ustave in da je z zakonom mogoče predpisati le način njihovega uresničevanja, kadar to določa ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Omejene so lahko le s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava.
Zato tudi zakon, ki ureja referendum, ustavnih pravic ne more omejiti, niti jih ne more Ustavno sodišče v postopku ocene ustavnosti istega zakona suspendirati. Ustavno sodišče mora delovati in favorem libertatis. Njegova temeljna naloga je, da odstrani zakonske ovire za uresničitev določene ustavne pravice ali svoboščine, tako da zakonsko določbo razveljavi ali poda tako njeno interpretacijo, ki je v skladu z Ustavo.
4. Tudi sam soglašam z zatrjevanjem Državnega sveta, ko pravi, da zakon (ZRLI) ureja zakonodajni referendum nepopolno, da omogoča proceduralna izigravanja ustavne pravice zahtevati razpis referenduma ter diskriminiranje vlagateljev zahtev.
Vendar podnormiranost ni vedno v nasprotju z ustavnim načelom pravne države v tolikšni meri, da bi se morala izteči v oceno neustavnosti ustrezne zakonske ureditve. Še posebej to velja za pričujoče pravno vprašanje, ko bi razveljavitev zaradi nepopolne ureditve imela za posledico suspenz ustavne pravice. V tem primeru se nujno zastavlja vprašanje tehtanja ustavnih vrednot: V končni posledici vrednote svobodne demokratične družbe na eni in normativno regulirane družbe na drugi strani. Zato je moralo Ustavno sodišče s svojim posegom zagotoviti optimalno realizacijo obeh vrednot. S svojo odločbo je vsem prizadetim omogočilo realizacijo njihovih ustavnih pravic in temeljnih svoboščin tako, da je z interpretacijo zakona določilo zgolj način njihove uresničitve.
5. Ustavno sodišče ni pristojno za oceno strokovne, politične ali primerjalnopravne primernosti ureditve zakonodajnega referenduma v slovenski Ustavi in zakonodaji. Oboje sta značilni nalogi ustavodajalca in zakonodajalca. Ugotovilo je lahko le, da zakonita ureditev (ZRLI) ne nasprotuje ustavnemu inštitutu zakonodajnega referenduma. S sodbo, kateri pritrjujem in jo s pričujočim ločenim mnenjem poskušam dopolniti, je odgovorilo na vprašanja, ki so mu jih zastavili vlagatelji zahteve oziroma pobude za ustavnosodni postopek.
Ustavno sodišče tudi ni pristojno odgovarjati na vprašanja, ki se utegnejo zastaviti kasneje, na primer: Kakšna je narava vezanosti Državnega zbora na izid referenduma? V kolikšni meri (dobesedno, v celoti, v vseh podrobnostih, glede na bistvene rešitve) mora Državni zbor upoštevati pri sprejemanju zakona odločitev, sprejeto na predhodnem referendumu? V kakšnem času (roku) mora Državni zbor sprejeti zakon, ki naj uredi vprašanje, o katerem je odločil referendum?
V skladu z načelom delitve oblasti je, da ta in morebitna druga vprašanja - če bi se pojavila - uredi parlament sam z zakonodajnimi orodji, s katerimi razpolaga. Le kolikor bi odpovedala običajna sredstva parlamentarne demokracije, kulture političnega pogajanja in zakonodajnega urejanja, bi se utegnilo to ali ono od omenjenih vprašanj prevesti v ustavnosodni problem. Do takrat pa mora ravnati Ustavno sodišče v skladu z načelom samoomejevanja in v okviru svoje specifične funkcije varuha Ustave in z njo zagotovljenih pravic.
dr. P. Jambrek
dr. T. Jerovšek
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
A. SPLOŠNO O SPORNIH VPRAŠANJIH
1. Državni svet je izpodbijal tiste določbe Zakona o referendumu in ljudski iniciativi, ki urejajo vprašanja, ki nastanejo, kadar je vloženih več zahtev za razpis predhodnega referenduma k istemu zakonu, predlogi rešitev, vsebovanih v referendumskih vprašanjih (referendumsko vprašanje v materialnem smislu) pa si medsebojno nasprotujejo oziroma se izključujejo. Ureditev naj bi omogočala proceduralna izigravanja ustavne pravice zahtevati razpis referenduma. Pri obravnavanju te zahteve in pobude pa je Ustavno sodišče ugotovilo, da je lahko sporno tudi, ali je institut predhodnega zakonodajnega referenduma, kot ga ureja Zakon, sploh v skladu z Ustavo.
2. Glede prvega vprašanja sem se prvenstveno zavzemal za drugačno rešitev kot je sprejeta v odločbi. Glede drugega vprašanja pa sem kljub mnogim resnim pomislekom prišel do prepričanja, da ureditev predhodnega zakonodajnega referenduma v ZRLI ni v neskladju z Ustavo, da pa številna stališča pobudnikov in predlagatelja, razprave v medijih, pa tudi stališča znotraj večine sodnikov, ki smo glasovali za sprejeto odločitev, kažejo, da se daje temu institutu vsebina, ki je po Zakonu nima. Nesporazumi glede tega vprašanja lahko v primeru, da bo kakšen od referendumskih predlogov dobil potrebno večino, vzbudijo nepravilne razlage, neutemeljena pričakovanja in zahteve volivcev. Vprašanja udeleženci niso izrecno postavili, sodišče pa ga je moralo implicitno rešiti, da je sploh lahko odločilo o tem, kar je bila vsebina zahteve za preizkus ustavnosti. Ob tem, da takšne ureditve nihče ne izpodbija, večina sodnikov pa je mnenja, da je v skladu z Ustavo, se stališče do tega vprašanja ne more izraziti niti v izreku niti v obrazložitvi odločbe. Zato, in pa, ker so sodniki, ki so ostali v manjšini, izrekali resne pomisleke zoper skladnost navedene ureditve z Ustavo, se mi zdi potrebno, da v tem ločenem mnenju tudi sam povem svoje stališče do tega vprašanja.
B. VEČ PREDLOGOV, KATERIH VSEBINA SE MEDSEBOJNO IZKLJUČUJE
3. Glede vprašanja, kakšen položaj je nastal s tem, da so vložene tri zahteve za razpis referenduma k istemu zakonu, katerih vsebina se medsebojno izključuje, sem se zavzemal za takšno razlago Zakona, kot jo navaja v svojem odgovoru Sekretariat državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve: takšnega položaja Zakon izrecno ne ureja, iz določb 25. člena pa izhaja, da lahko eno leto po izvedbi referenduma (ob)velja samo en na referendumu sprejeti predlog rešitve določenega vprašanja, na katero se po 18. členu Zakona nanaša vprašanje. Zakon za eno leto izrecno prepoveduje ponovitev referenduma o istem vprašanju. Prepoved zastaviti "isto vprašanje" pa sam razumem ravno tako, da v primeru, da je določena rešitev, vsebovana v referendumskem vprašanju v materialnem smislu, na referendumu sprejeta, ni mogoče dati na referendum predloga rešitve, ki bi bil z izglasovano rešitvijo nezdružljiv. Če predlagana rešitev na referendumu ni sprejeta, pa predloga z isto vsebino ni mogoče ponoviti na novem referendumu pred potekom enega leta. V prid takšni razlagi govorita tudi določba četrtega odstavka 90. člena Ustave in analogna določba 23. člena Zakona, ki določata, da je predlog na referendumu sprejet, če je zanj glasovala večina volivcev, ki so glasovali. Zakon tudi ne vsebuje izrecne določbe, katera odločitev naj obvelja, če bi bili znotraj roka enega leta s potrebno večino sprejeti dve različni odločitvi glede "istega vprašanja". Navedeni razlogi so tudi mene prepričevali, da je konkurenco več referendumov o istem vprašanju treba reševati tako, da se referendumi razpisujejo po vrstnem redu, tako kot so bile vložene zahteve oziroma pobude.1
4. Nisem soglašal tudi z ugotovitvijo, da bi upoštevanje vrstnega reda vloženih zahtev kršilo načelo enakosti pred zakonom in da bi nasprotovalo načelom demokratične države, ker naj bi ne omogočalo demokratičnega ugotavljanja volje volivcev. Sklicevanje na enakost izhaja iz predpostavke, da ima predlog, o katerem se glasuje najprej, določeno prednost. Takšen argument podcenjuje referendum kot postopek za ugotavljanje volje volivcev: predlagatelji nasprotnih rešitev imajo možnost v okviru javne propagande pred glasovanjem na referendumu predstaviti svoje predloge, o katerih se bo lahko glasovalo na novem referendumu. Če novega referenduma zaradi določbe 25. člena Zakona ne bo mogoče izvesti, je to zato, ker so volivci že povedali svoje stališče. Ne morem soglašati s stališčem, da lahko volivci v istem trenutku večinsko podpirajo več rešitev, ki se med seboj izključujejo. Tehnika referendumskega odločanja, kjer se lahko glasuje le "za" ali "proti", ni primerna za odločanje o več variantah. Večinsko podporo ima lahko le en predlog: če jo istočasno dobita dva ali več, je del te podpore vedno rezultat glasov, ki so bili oddani za takšno rešitev kot druga, rezervna izbira, pri čemer lahko volivec z oddajo takšnega rezervnega glasu povzroči, da v nasprotju z njegovo pravo voljo na referendumu ni izglasovan predlog, ki predstavlja njegovo osnovno izbiro.2
5. Potem, ko moj predlog za to, naj se referendumi razpisujejo po vrstnem redu, tako kot so bile vložene zahteve oziroma pobude, ni dobil potrebne večine, sem se lahko pridružil stališču, ki interpretira določbo drugega odstavka 46. člena Zakona tako, da se istočasno lahko glasuje tudi o več vprašanjih, katerih vsebina se med seboj izključuje. Za takšno interpretacijo ob vseh prej navedenih pomislekih govori zlasti zahteva po ekonomičnosti.
Načelo spoštovanja vrstnega reda bi v primeru, da predlog, o katerem se je glasovalo najprej, ne bi dobil potrebne večine glasov, pomenilo, da je treba neposredno za prvim referendumom opraviti še drugega in nato morebiti še naslednje referendume o variantnih predlogih rešitev k istemu zakonu, za katere so bile vložene zahteve za razpis referenduma.
6. Ob razlagi, da se po 46. členu ZRLI lahko na isti dan glasuje tudi o več takšnih predlogih, Zakon ustrezno ureja vsa procesna vprašanja, ki morajo biti urejena za uspešno izvedbo referenduma. Ker gre za več med seboj postopkovno neodvisnih referendumov, pa se lahko zgodi, da več predlogov, ki ne morejo sobivati, dobi potrebno večino. V naravi stvari je, da lahko v takšnem primeru kot volja volivcev obvelja samo en referendumski predlog. Ustava in Zakon ne urejata izrecno, kateri od več izglasovanih predlogov naj obvelja v takšnem primeru. Po določbi četrtega odstavka 90. člena Ustave in 23. člena Zakona je kriterij za "uspešnost" referenduma razmerje med številom volivcev, ki so glasovali za predlog in številom vseh volivcev, ki so glasovali. Logična razlag navedenih določb zahteva, da je med več "uspelimi" referendumi uspešnejši tisti, pri katerem je navedeno razmerje ugodnejše.
7. Pač pa imam tudi ob takšni rešitvi pomisleke glede tega, o koliko referendumskih vprašanjih se glasuje v takšnih primerih.
Stališče, naj ima vsak volivec možnost, da glasuje "za" več predlogov, ki se med seboj izključujejo, je logično le, če vsak nadaljnji glas "za" opravičimo kot "rezervni glas" za drugo, lahko pa tudi tretjo volivčevo prioriteto.3 Če pa ima volivec možnost dati glas za svojo rezervno izbiro, bi moral po mojem stališču imeti tudi možnost, da oblikuje samostojen glas, ki se glasi: za nobenega od (v našem primeru treh) predlogov. Če te možnosti nima, je v neenakopravnem položaju, ker se mora za uveljavitev svoje osnovne izbire odpovedati oddaji rezervnega glasu, ali pa z njegovo oddajo žrtvuje svojo osnovno izbiro: ker bo vsaj pri enem predlogu obkrožil (rezervni, vendar to iz glasu ne bo razvidno) "za", njegovega glasu ne more biti med tistimi, ki so glasovali zoper vse predloge.
C. ALI JE PREDHODNI ZAKONODAJNI REFERENDUM PO ZRLI V NASPROTJU Z USTAVO?
8. Po ZRLI volivci na referendumu ne morejo sprejeti besedila zakona. To izhaja iz celotne ureditve v drugem oddelku II. poglavja Zakona (členi 9 do 25). Člen 9 določa, da se na predhodnem referendumu volivci (le) vnaprej izjavijo o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom. Tudi iz določbe 25. člena Zakona jasno izhaja, da tudi zakon, ki ureja vprašanja, o katerih je bil opravljen predhodni referendum, sprejema Državni zbor. Gre za nenavadno razdelitev moči med Državnim zborom in volilci, ki res ne predstavlja polne vsebinske izvedbe določbe 3. člena Ustave, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo in tudi ne izvedbe določbe 90. člena Ustave, ki od zakonodajalca zahteva ureditev zakonodajnega referenduma. Vendar ugotovitev, da gre pri našem predhodnem zakonodajnem referendumu le za eno od možnih dodatnih oblik ljudskega odločanja o raznih vprašanjih (ki se urejajo z zakonom), še ne vodi k sklepu, da je ureditev predhodnega zakonodajnega referenduma v Zakonu sama po sebi protiustavna. (Takšno je bilo tudi stališče nekaterih kolegov sodnikov, ki so s svojim predlogom odločitve ostali v manjšini: gl. o tem n. pr. tudi ločeno mnenje sodnika Krivica).
9. ZRLI ne ureja razveljavitvenega zakonodajnega referenduma. Preliminarne razprave kažejo na ustavno spornost naknadnega zakonodajnega referenduma. Predhodni referendum pa glede na povedano v tč. 8 ni pravi zakonodajni referendum.4 Zakonodajalec torej svoje obveznosti po petem odstavku 90. člena Ustave ni izpolnil. Iz teh ugotovitev (popolna pravna praznina na področju "pravih" zakonodajnih referendumov) pa ni mogoče napraviti sklepa, da bi bilo treba razveljaviti določbe Zakona o predhodnem referendumu. Tudi če Zakon s takšno ureditvijo ne daje ljudstvu položaja suverenega zakonodajalca, pa je možnost, dajati zakonodajalcu (obvezne) napotke glede tega, kako naj bodo urejena posamezna vprašanja, ki se urejajo z zakonom, element uresničevanja pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev po 44. členu Ustave. Ni mi jasno, s kakšno utemeljitvijo bi bilo mogoče zaradi ugotovljene pravne praznine na enem področju razveljaviti z ustavo skladen institut, ki pokriva drugo področje.
10. Državni zbor je po izrecni določbi prvega odstavka 90. člena Ustave in prvega odstavka 25. člena Zakona vezan na izid referenduma. Niti Zakon niti Ustava ne vsebujeta določb, ki bi operacionalizirale takšno vezanost Državnega zbora. Zakonodajalec si je z ZRLI sam delno zvezal roke. Pri tem je treba upoštevati, da je moral biti Zakon sprejet z dvetretjinsko večino glasov navzočih poslancev. Gre za vprašanje delitve moči med zakonodajalcem in ljudstvom, urejeno z zakonom, ki je po svoji vsebini in formi skoraj ustavni zakon, zato mora biti Ustavno sodišče s svojimi morebitnimi posegi še posebej zadržano.5 Toliko bolj, ker tudi iz odgovora Sekretariata za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora, ki je nasprotni udeleženec, izhaja, da se ta zaveda svoje vloge in položaja, ki nastane z morebitnim izglasovanjem zanj obveznih stališč do posameznih vprašanj, ki se urejajo z zakonom.
11. Zahtev za razreševanje položajev, ki bi nastali, če bo določena rešitev na referendumu izglasovana, še ni pred Ustavnim sodiščem in zato sodišče teh vprašanj ne sme in ne more reševati. Sodišče je bilo postavljeno samo pred vprašanje, kako zagotoviti zakonit in ustaven referendumski postopek, morebitno vprašanje ustavnosti pravil, ki jih bo treba uporabiti potem, ko bodo referendumi izvedeni, pa bo mogoče presoditi šele, ko bodo dejanski razvoj in izkušnje omogočile celovit pogled na tako nastale položaje. Ne nazadnje se je ravno pri nekaterih dosedanjih odločitvah Ustavnega sodišča o vprašanjih v zvezi z referendumi pokazalo, da reševanje hipotetičnih vprašanj otežkoča pravilno pravno presojo in lahko povzroči zmotne in premalo pretehtane odločitve.
Franc Testen
Opombe:
1Čeprav določba 19. člena Zakona izrecno govori o zahtevi, sem se glede na okoliščine, ki jih o načinu nastajanja vseh treh zahtev navajata pobudnik in predlagatelj, zavzemal za to, da se Ustavno sodišče ne zadovolji z enostavnim ugotavljanjem, kdaj je bila posamezna zahteva formalno vložena, ampak z uporabo ustreznih ustavnopravnih orodij ugotovi, glede katere zahteve mora Državni zbor razpisati prvi referendum. Ker moje stališče, da je pri takšni medsebojni konkurenci več vprašanj odločilen vrstni red, ni dobilo podpore, Ustavno sodišče takšne ocene ni opravilo.
2Možnost glasovanja o več alternativnih rešitvah, ki si medsebojno nasprotujejo, je bistvu referendumskega odločanja tuja, postopke močno zaplete, vprašanje pa je, koliko doda k demokratičnosti odločanja. Že vsebina posamezne predlagane zakonodajne rešitve (vprašanja) je za povprečnega volivca lahko pogosto prezapletena. Če se mora opredeliti glede (istega) vprašanja le enkrat z "za" ali proti", pa je zadeva vendarle mnogo manj zapletena, kot v primeru, da se lahko neposredno za tem glede "istega vprašanja" ponovno spet opredeli z "za" ali "proti", z izrecnim navodilom, da se tokrat lahko opredeli neodvisno od tega, kako se je opredelil prvič, in nato še enkrat ali tudi večkrat na enak način.
3V primeru, ki je pred nami, bi n.pr. voljo volivca, ki bo na vseh treh glasovnicah obkrožil "za", lahko razložili tako, da je volivec za vsakršno spremembo bolj kot za obstoječe stanje.
4Iz te ugotovitve pa izhaja, da razveljavitve veljavnega zakona ni mogoče doseči niti posredno, po poti zakonodajne iniciative za sprejem zakona o razveljavitvi takega zakona in na to vezane zahteve za razpis predhodnega referenduma o predlogu takega zakona, kot je to utemeljevalo Ustavno sodišče v svoji odločitvi v zadevi U-I-47/94 - OdlUS IV,4.
5Na tem mestu bi rad spomnil na svoje stališče in stališče nekaterih kolegov sodnikov v zadevi U-I-266/65 - OdlUS IV,116. Tam sem se zavzemal, da Ustavno sodišče v fazi zbiranja podpisov za podporo k očitno protiustavnemu referendumskemu predlogu še ne bi smelo presojati skladnosti referendumskega vprašanja z Ustavo. Če sem se tedaj - tudi zaradi zaščite pravice iz 44. člena Ustave - zavzemal prvenstveno za to, da Ustavno sodišče ne sme preprečevati zbiranja podpisov za predlog, ki očitno ni mogel roditi nobenega rezultata, se tudi danes ne morem zavzemati za prepoved izvedbe referenduma, češ da po opravljenem referendumu morda ne bo jasno, na kakšen način dobljeni izid zavezuje Državni zbor.
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
A. Temeljne teze (rezime)
Temeljne teze tega ločenega mnenja, nekatere podrobneje obrazložene kasneje pod B, so:
1. Večinska odločba (5:4) temelji (implicitno) na razumevanju predhodnega referenduma kot realizacije ustavne pravice iz 90. člena Ustave, torej na pojmovanju, ki ga eden od sodnikov iz te večinske peterice ne sprejema. Peterica je torej dosegla "konsenz na dissenzu" - soglasje le na izreku, ne pa tudi na tem, kaj ta izrek v bistvu pomeni. Iz tega lahko izvirajo težave v primeru uspeha enega od referendumskih predlogov: kaj pomeni vezanost zakonodajalca na tak predlog, iz 25. člena ZRLI ni povsem jasno razvidno (le "negativna" ali tudi "pozitivna" vezanost) - ta nejasnost pa je bistveno drugačne teže, če gre pri predhodnem referendumu za realizacijo ustavne pravice do zakonodajnega referenduma iz 90. člena Ustave (kot bi bilo možno sklepati iz obrazložitve večinske odločbe), kakor pa v primeru, če ta referendum ni pravi zakonodajni referendum po 90. členu Ustave, ampak le "ena od možnih dodatnih oblik ljudskega odločanja o raznih vprašanjih"(stališče sodnika Testena). Stališče, da je to pravi zakonodajni referendum iz 90. člena Ustave, torej v Ustavnem sodišču nima večine - s tem pa po mojem mnenju insistiranje večinske odločbe na takojšnji izvedbi takega referenduma z nejasnim pomenom, ne da bi odločba ta njegov pomen (oziroma ustavnost zakonskega koncepta takih referendumov) pojasnila, izgublja pravi smisel oziroma se lahko kasneje sprevrže celo v razočaranje volivcev, ki se teh zakonskih nejasnosti niso zavedali in jim jih tudi odločba (brez študija zahtevnih ločenih mnenj) ne pojasnjuje.
2. Izpodbijani zakon (ZRLI) s svojo koncepcijo v svetu nepoznanega "predhodnega" zakonodajnega referenduma je v temelju neskladen z Ustavo, ker tak referendum sploh ne omogoča ustavno obljubljene in zahtevane "ljudske zakonodaje" oziroma neposredne demokracije.
3. Neskladen z ustavo je tudi koncept "naknadnega referenduma", njegova morebitna nadomestitev z razveljavitvenim referendumom (po italijanskem vzoru) pa tudi ne bi zadostila ustavnim intencijam 3. in 90. člena Ustave.
4. ZRLI torej ne omogoča z Ustavo skladnega načina uresničevanja ustavnih načel in pravic iz 3.in 90. člena Ustave, zato bi ga bilo treba razveljaviti in zahtevati uzakonitev ene od poznanih vrst pravega zakonodajnega referenduma, ki ljudstvu omogoča sprejemanje zakonov, ne le dajanje smernic zakonodajalcu, ki se jim ta lahko izogne.
5. Ker je pravi zakonodajni referendum glasovanje o izdelanem "ljudskem" zakonskem predlogu in ker sta vsaj dve referendumski zahtevi za spremembo našega volilnega sistema (zahteva Državnega sveta in zahteva 44.000 volivcev) že temeljili na takem izdelanem zakonskem predlogu, sem se zavzemal za tako odločbo Ustavnega sodišča, s katero bi bilo Državnemu zboru naloženo, da takoj po uzakonitvi pravega zakonodajnega referenduma razpiše referendum o teh dveh zakonskih predlogih.
6. Da "predhodni referendum" po ZRLI ni zakonodajni referendum v smislu Ustave in da njegovo uresničevanje ne pomeni uresničevanja ustavne pravice do zakonodajnega referenduma, ni le moja teza, ampak, kakor je razvidno iz njegovega ločenega mnenja, tudi stališče enega od sodnikov iz večinske peterice.
7. Odločba Ustavnega sodišča do vseh teh ustavnopravnih vprašanj ni zavzela nikakršnega stališča. Tudi ob predpostavki konceptualne skladnosti ZRLI z Ustavo pa bi morala ugotoviti vsaj protiustavno podnormiranost zakona, ker v njem sploh ni predvidena možnost hkratne izvedbe konkurirajočih referendumov in ker v ZRLI ni tej situaciji ustreznega pravila, kako se v takem specifičnem primeru oblikuje glasovnica in kakšna so pravila za glasovanje - pravila o tem, na katerega od več sprejetih referendumskih predlogov je zakonodajalec vezan, pa v zakonu sploh ni.
8. Nadomestitev tega manjkajočega zakonskega pravila z odločbo Ustavnega sodišča pomeni zame protiustaven poseg Ustavnega sodišča v urejanje vprašanj, ki so po 90. členu Ustave izrecno pridržana posebnemu, po vsebini in formi skoraj ustavnemu zakonu, ki se lahko sprejme samo z dvetretjinsko večino navzočih poslancev - torej očitno kršitev načela delitve oblasti kot enega od temeljnih ustavnih načel. Tudi v 40. členu Zakona o Ustavnem sodišču za tak poseg ni podlage.
9. S tem protiustavnim posegom v pristojnost zakonodajalca je Ustavno sodišče - praktično gledano - ukazalo takojšnjo izvedbo že zahtevanih treh konkurenčnih referendumov o volilnem sistemu konec julija ali začetek avgusta, torej v času dopustniškega političnega mrtvila in tik pred volitvami, ko volilnega zakona na podlagi referendumskega izida ni več mogoče spremeniti in lahko torej služi tak referendum bolj ustvarjanju politične zmede in delegitimiranju volitev kot pa stabiliziranju političnega sistema kot legitimnemu ustavnopravnemu cilju.
10. Odločba Državnemu zboru formalno sicer omogoča "zadrževalni manever" po 15. ali 16. členu ZRLI, s katerim bi bilo mogoče razpis treh volilnih referendumov zadržati vsaj toliko, da bi potem padel npr. v normalnejši septembrski čas - toda ni nujno, da bo v Državnem zboru v pregretem predvolilnem ozračju (in ob verjetnem šoku zaradi te nenavadne odločitve) dovolj glasov za tako odločitev. Tako ali drugačno odločitev o tem vprašanju bodo gotovo vse stranke skušale vpeti v svojo predvolilno strategijo - in ne bilo bi nič čudnega, če bi (malo iz interesa, malo iz kljubovalnosti) raje rekle: no, prav, pa naj bodo ti referendumi avgusta, če celo Ustavnega sodišča to nič ne moti.
11. Tudi prestavitev referendumov na september pa bi odstranila le največji nesmisel - drugi bi ostali: referendumsko zapravljanje milijonov dva meseca pred volitvami (v ZDA imajo referendume samo vsakih nekaj let enkrat, hkrati z volitvami, v Italiji pa samo spomladi in to ne v volilnem letu) - in to zapravljanje milijonov za "referendum", s katerim ljudstvo svoje volje nasproti parlamentu sploh ne more uveljaviti, ker mu ZRLI ni dal na razpolago za to pravega referenduma, kakršnega že več kot sto let poznajo drugod po svetu, kjer neposredno demokracijo jemljejo resno (Ustavno sodišče pa takega varljivega kvazi-referenduma ni hotelo razveljaviti).
12. Poskus iskanja razumnega izhoda iz tega položaja bi morda lahko bil tudi v tem, da vlada ali katerihkoli 30 poslancev uvidi (česar doslej niso uvideli), da sedanji ZRLI ne omogoča uveljavljanja ustavno obljubljene neposredne demokracije, ker namesto pravih omogoča le varljive kvazi-referendume, in da pred izvedbo prvih referendumov od Ustavnega sodišča zahteva odločitev o tem predhodnem ustavnopravnem vprašanju, do odločitve pa zadržanje izvrševanja spornega zakona. Toda sedaj je za to še prezgodaj - Ustavno sodišče bi najbrž le na drug način ponovilo sedanjo odločitev. Morda bo taka poteza smiselna kasneje, ko bo nekaj teh kvazi-referendumov že izvedenih in se bo v praksi pokazalo, kaj v resnici pomenijo.
13. Za primer, da bo enkrat pri nas vendarle uveden pravi, normalni zakonodajni referendum, pa naslednje: zakonu bi bilo v tem primeru treba dodati posebno določbo glede vezanosti Državnega zbora na izid referendumov o volilnem sistemu: referendumsko sprejetega volilnega zakona (razen morda v kakšnih tehnično- izvedbenih malenkostih) Državni zbor pred volitvami ne bi smel spremeniti, tudi če bi mu za to ostalo še tri leta časa. To zadnje sem dodal zato, da ne bi kdo nujnosti letošnje izvedbe "volilnih" referendumov tik pred volitvami opravičeval s sedanjim 25. členom ZRLI, češ, če bi ob sedanjem ZRLI izvedli take referendume kmalu po volitvah, na njihove izide Državni zbor že po enem letu sploh ne bi bil več vezan in bi spet lahko uredil volilni sistem po svoje. Ta zadnja možnost pa je seveda samo še dodaten dokaz za mojo tezo, da je ZRLI konceptualno in tehnično-izvedbeno protiustaven in da ga je treba razveljaviti.
B. Posamezne teze - podrobneje
I.
(ad A.1)
K svoji prvi tezi (zgoraj pod A.1) naj dodam samo še to, da zgoraj opisani "konsenz na dissenzu" sicer ne prizadeva formalne veljavnosti ali pravne dopustnosti take odločbe (taki primeri so mi znani tudi iz tuje ustavnosodne prakse) - prizadeva le njeno prepričljivost in v določenih primerih lahko tudi njeno uresničljivost.
II.
(ad A.5)
In na začetku - pred podrobnejšo obravnavo težjih ustavnopravnih vprašanj - samo še kratko pojasnilo k moji 5. uvodni tezi. "Pravi" zakonodajni referendum je, kot bo natančneje pojasnjeno kasneje, referendum po švicarsko-nemško-ameriškem "modelu" - to je ljudsko glasovanje o sprejetju ali zavrnitvi kompletnega zakona, izdelanega zakonskega predloga. Ker dve od naših treh sedanjih referendumskih zahtev (zahtevi SDS in DS) že temeljita na takem izdelanem zakonskem predlogu, ni nikakršne ovire, da se po uzakonitvi novega modela referendumov - brez vsakega ponovnega zbiranja podpisov ipd. - ta dva referenduma takoj izvedeta. Če bi nova zakonska ureditev morda postavila referendumskim zahtevam še kakšne nove omejitve, bi bilo v prehodnih določbah zakona treba določiti, da take dodatne omejitve za ti dve zahtevi, ki sta bili vloženi še po starih pravilih, ne veljajo - da s tem ne bi bila izigrana volja subjektov (državljanov in svetnikov DS), ki so bona fide zahtevali referendum po takrat veljavnih pravilih (ker so tisti nujni pogoj, brez katerega pa pravega zakonodajnega referenduma sploh ne more biti - izdelan zakonski predlog, pa že brez zakonske zahteve sami izpolnili). Celo v (malo verjetnem) primeru, da bi Državni zbor odklonil uvedbo "pravega", v svetu normalnega (švicarsko-nemško-ameriškega) tipa referenduma in bi se, recimo, odločil za zožitev referendumskih možnosti pri nas zgolj na razveljavitveni referendum italijanskega tipa (kar po mojem mnenju sploh ne bi bilo ustavno dopustno - glej A.3 oziroma B.V.), bi naša odločba, za kakršno sem se zavzemal, morala zahtevati, da zakon v prehodnih določbah omogoči pred tem še takojšnjo izvedbo teh dveh referendumov na "klasičen" način, seveda z ustrezno izrecno ureditvijo vprašanj konkurence dveh referendumov (o tem glej pod B.VII.1 in fine).
III.
(ad A.2)
Ustavno sodišče je enkrat - januarja 1995 (OdlUS IV,4 - razveljavitev 10. člena ZRLI itd.) - že naredilo napako, ko se je omejilo le na presojo ustavnosti posameznih členov ZRLI znotraj temeljnega koncepta ZRLI o tem, kakšne zakonodajne referendume pri nas sploh imamo ("predhodne" in "naknadne", pri čemer zlasti prvih svet med zakonodajnimi referendumi sploh ne pozna, ker kot taki sploh niso možni) - ne da bi poprej presodilo, ali je ta temeljni koncept zakona sploh v skladu z Ustavo. Toda takrat te omejitve ni naredilo zavestno, ampak zaradi slabega poznavanja te zelo specifične ustavnopravne problematike (tudi sam sem takrat opozarjal le na "velike težave in zaplete, ki jih lahko povzroča predhodni referendum", nisem pa še dojel in odprl problema njegove ustavnosti) - sedaj pa smo se problema že zavedali, kar se vidi vsaj iz dveh ločenih mnenj, a odločba o tem temeljnem problemu kljub temu molči. Dejstvo, da problema niso zaznali in zahtevali odgovora nanj pobudniki postopka, je tu nepomembno: če ga je zaznalo Ustavno sodišče samo, bi moralo nanj tudi odgovoriti, tako kot je to storilo že mnogokrat - taka je, kolikor jo poznam, tudi praksa tujih ustavnih sodišč.
Moja temeljna teza je, da je "predhodni referendum" neustaven, ker sploh ne omogoča uresničitve ustavno obljubljene neposredne demokracije oziroma ljudske zakonodaje (ljudstvo namreč mora imeti možnost sprejeti zakon in to tudi proti volji parlamenta, ne le možnost glasovati o nekakšnih smernicah za zakon, katerih uresničitev pa je potem odvisna od volje parlamenta). Namesto da bi zakon ljudstvo tretiral kot suverenega zakonodajalca, kot bi ga po Ustavi moral, ga tretira kot nekakšnega "predlogodajalca", na katerega predloge naj bi bil parlament potem sicer vezan, vendar to žal ni izvedljivo in tudi 25. člen ZRLI1 dovolj jasno pove, da je vezan le negativno (eno leto ne sme sprejeti drugačnega zakona), ne pa tudi pozitivno (da bi tak zakon sploh moral sprejeti in to v določenem roku)2. V internih razpravah sem za ponazoritev te svoje teze že uporabil prispodobo, da je to tako, kot če bi nogometna pravila sicer dovoljevala amaterjem, da igrajo tekmo s profesionalci, toda zabiti gol pa amaterjem ne bi bilo dovoljeno: amaterji (ljudstvo) sicer lahko sklenejo na referendumu, kakšen naj bi zakon bil, sprejeti ga pa ne morejo - to lahko naredijo le profesionalci (poslanci v parlamentu).
Amaterji lahko torej le tekajo po igrišču - na gol pa smejo streljati le profesionalci.
Ni tako malo držav na svetu, katerih ustave referendumov ne poznajo, in še več je takih, kjer so referendumi možni le na zahtevo "profesionalcev" (parlamenta, predsednika republike ipd.). Ljudstvo torej tam k zakonodaji ali sploh ni prepuščeno ali pa le takrat, kadar ga k temu posebej pokliče profesionalna politika.
Naša ustava pa poleg posredne zagotavlja tudi neposredno demokracijo (ali neposredno izvrševanje oblasti, kot pravi 3. člen Ustave) - in zakon bi moral to omogočiti, ne pa preprečevati. In ustavno sodišče bi moralo tako hude protiustavnosti v zakonu ugotoviti in ukazati njihovo odpravo, ne pa "zamižati" pred njimi, kot da je važno samo, kdaj referendumi bodo (sedaj ali kasneje) - kakšni (ustavni ali neustavni), to pa ni več važno.
IV.
(ad A.9)
Čeprav sam že tri mesece (ob drugem delu) intenzivno študiram dosegljivo svetovno literaturo o referendumih in so moja stališča v tem ločenem mnenju v veliki meri prav rezultat tega študija, pa želim najprej (tudi tu pod močnim vplivom te literature) pred natančnejšo obrazložitvijo svojega stališča o pravni napačnosti te odločbe opozoriti na praktične posledice te abstraktne presoje na odvijanje ustavno urejenega političnega dogajanja v Sloveniji od sedaj do volitev. Pa ne v zbanaliziranem smislu "kateri stranki bo to koristilo", ampak kot kritiko odločbe, ki ni upoštevala ustavnopravne relevantnosti zlasti časovnega konteksta, v katerega pade njeno uresničevanje. Mislim na to, da je po odločbi Državni zbor dolžan razpisati vse tri doslej zahtevane referendume (in morda še kakšnega zraven) v tednu dni - po zakonu pa jih mora razpisati za neko nedeljo čez 30-45 dni, torej konec julija ali začetek avgusta.
Referendum ni igračka, referendum naj bi bil resna stvar. O kateremkoli zakonu, o volilnem pa še toliko bolj. Če ga ustavno sodišče ukaže izvesti sredi dopustniškega in tudi sicer za resne in množične politične razprave skrajno neprimernega časa (Bavarska ima celo v ustavi zapisano, da so referendumi praviloma spomladi ali jeseni, Italija pa v zakonu, da so lahko le od 15. aprila do 15. junija, v volilnem letu pa sploh ne), potem se bo seveda marsikdo vprašal, kaj je ustavno sodišče pri tem mislilo in ali je sploh kaj mislilo. Odgovora ne bo dobil, ker ga v odločbi ni - vse drugo pa so lahko samo ugibanja.
Toda če je ustavno sodišče že naredilo, če se blago izrazim, tako skrajno nenavadno potezo, potem bi po mojem mnenju moralo tudi pojasniti, zakaj jo je naredilo in kateri so tisti tehtni razlogi, zaradi katerih je, recimo, izvedba ljudskega glasovanja o tako odločilnih vprašanjih za nadaljnji razvoj političnega sistema v času dopustov in poletne vročine ter tik pred volitvami manjše zlo od ljudskega odločanja o tem po volitvah, v normalnih okoliščinah in ne v meteorološki in predvolilni vročici. Vprašanje je videti čudno, saj slednje (odločanje o važnih stvareh v normalnih okoliščinah) ni sploh nikakršno zlo, ampak dobro. Nasprotna teza (morda se bo pojavila tudi v kakšnem od pritrdilnih ločenih mnenj) bi najbrž lahko bila kvečjemu ta, da je to vendarle zlo, če bi bilo s tem ljudstvu onemogočeno, da bi lahko v zakonskem roku uresničilo svojo ustavno pravico do referenduma. In favorem libertatis (v korist ustavne pravice) naj bi bilo torej dopustno tudi to: bolje referendum avgusta, če drugače ne gre - kot da ga sploh ne bi bilo; ustavne pravice je treba spoštovati.
Pa je "predhodni referendum" po ZRLI res taka libertas , je to sploh res realizacija ustavne pravice iz 3. in 90. člena Ustave, torej ustavne pravice do neposredne demokracije, do neposrednega sprejemanja zakonov? Da zame nikakor ni, sem na kratko že razložil (podrobneje bo to utemeljeno s primerjalnopravnim prikazom tujih ureditev v eni od naslednjih točk), in prav tako, da to tudi za enega od sodnikov iz večinske peterice ni. V zvezi s tem vprašanjem prehajam na naslednjo svojo tezo - na tezo o tem, da tudi "naknadni referendum" ni ustavno sprejemljiva oblika uresničevanja ustavne pravice do zakonodajnega referenduma.
V.
(ad A.3,4 in 6)
Pri študiju tuje literature o referendumih sva namreč tik pred sejo oba s sodnikom Testenom prišla do dotlej nam neznanega podatka, da tudi v nekaterih švicarskih kantonih (očitno poleg običajnega, pravega zakonodajnega referenduma) poznajo tudi nekaj podobnega našemu "predhodnemu referendumu", namreč referendum o načelih za bodočo zakonsko ureditev3. Sam sem poleg tega v pregledu nemških deželnih ureditev (kjer v vseh 16 zveznih deželah razen v Hamburgu poznajo "pravi" zakonodajni referendum) našel podatek, da le v eni od teh dežel (Schleswig-Holstein) poleg tega poznajo tudi (vsaj teoretično) neko posebno vrsto referenduma, ki bi v kateremkoli vprašanju lahko rezultirala v nekakšen poziv deželnemu parlamentu, kaj naj naredi.4
Tako sva oba prišla do spoznanja, da naš "predhodni referendum" pravzaprav ni neustaven sam po sebi (namreč če ga razumemo le kot eno od možnih dodatnih, manj obvezujočih oblik ljudskega odločanja o raznih vprašanjih), le da to seveda ni oblika zakonodajnega referenduma, kakršnega zahtevata 3. in 90. člen naše ustave - kar zame pomeni, da je ZRLI torej neustaven le, če skozi koncept predhodnega (in naknadnega) referenduma ne zagotavlja uresničevanja ustavne pravice do pravega zakonodajnega referenduma.
Pri tem zadnjem - in odločilnem - vprašanju pa sva prišla do diametralno nasprotnih sklepov: sodnik Testen je pojasnil v svojem ločenem mnenju, zakaj meni, da ZRLI ni v neskladju z Ustavo (ker da ZRLI ne s predhodnim in morda tudi z naknadnim referendumom sicer res ne zagotavlja uresničevanja ustavne pravice do pravega zakonodajnega referenduma iz 90. člena Ustave, pač pa da s tem omogoča uresničevanje ustavne pravice iz 44. člena Ustave) - sam pa menim:
- prvič, da je tudi koncept "naknadnega referenduma" (v svetovnem merilu kot vrsta zakonodajnega referenduma enako nepoznan kot "predhodni"5) neustaven,
- drugič, da tudi v primeru, če sam po sebi ne bi bil neustaven, zgolj ta vrsta zakonodajnega referenduma, kjer ljudstvo zakona ne more sprejeti, ampak lahko le že sprejetega ne potrdi, ne ustreza ustavnim načelom in določbam 3. in 90. člena Ustave, iz katerih bi Ustavno sodišče pri interpretaciji moralo potegniti sklep, da je Ustava hotela ljudstvu omogočiti predvsem "pozitivno" in ne le "negativno" zakonodajno moč6,
- in tretjič, če bi ZRLI poleg pravih zakonodajnih referendumov omogočal dodatno še take "neprave" in neučinkovite (na drugih mestih sem zanje uporabil izraz kvazi-referendumi), zato seveda ne bi bil protiustaven - pač pa je protiustaven zato, ker te "kvazi- referendume" ponuja kot prave, kot realizacijo ustavne pravice do zakonodajnega referenduma iz 90. člena Ustave.
Tudi v zgoraj omenjenem drugem primeru je torej uzakonitev zgolj naknadnega ("negativnega") referenduma vsaj premalo, da bi lahko šteli ZRLI za ustavno sprejemljivo uresničitev ustavnih določb o neposredni demokraciji in "ljudski zakonodaji". A najprej naj pojasnim svoje primarno stališče - da je tudi koncept naknadnega referenduma neustaven.
Koncept naknadnega referenduma (kot edine realizacije ustavno obljubljenega zakonodajnega referenduma, potem ko smo - ne sicer vsi - ugotovili, da predhodni referendum to ni) je po mojem mnenju neustaven že zato, ker bi kot tak mnogo preveč zoževal v 3. členu Ustave obljubljeno "oblast ljudstva", kolikor jo "državljanke in državljani izvršujejo neposredno", oziroma v 90. členu Ustave obljubljeni zakonodajni referendum (zakonodaja ali legislativa je "dajanje", sprejemanje zakonov) - zoževal bi jo zgolj na možnost nepotrditve v parlamentu že sprejetega zakona, volivci pa bi v tem primeru za zbiranje 40.000 podpisov po 21. členu ZRLI imeli na razpolago manj kot 30 dni časa, lahko še manj kot tri tedne. Taka zožitev ustavno obljubljene "neposredne oblasti ljudstva", ki je po naravi stvari seveda lahko samo zakonodajna, bi bila v preveč očitnem nasprotju ne le z "objektivno" vsebino določb 3. in 90. člena Ustave, ampak tudi s "subjektivnim" namenom ustavodajalca, izraženim v uradni obrazložitvi v začetku decembra 1991 predlaganega 90. člena Ustave z besedami: "Nadaljnjo prvino demokracije je mogoče videti tudi v široko odprti možnosti referendumskega odločanja (90. člen)" (poudarek moj). Ta "široko odprta" možnost referendumskega odločanja pa je bila po tem predlogu zagotovljena samo s predhodnim referendumom, kajti obrazložitev predloga poudarja (Poročevalec št. 30/91, str. 16), da predlog ustave (v nasprotju z osnutkom) ne predvideva več naknadnega ("poznejšega") referenduma, ker da bi ta vrsta referenduma "lahko preveč podaljšala čas za uveljavitev sprejetega zakona" (kar je argument z ustavnopravno težo: onemogočanje parlamentu, da bi lahko uspešno opravljal svojo ustavno funkcijo - pravočasno zakonodajno urejanje vprašanj, ki to zahtevajo).
Čeprav bi bila torej ustavno zagotovljena le ena vrsta referenduma ("predhodni"), bi ta vrsta referenduma res zagotavljala širok dostop do vseh "vprašanj, ki se urejajo z zakonom". Kot se je izkazalo kasneje, bi bil problem "samo" v tem, da to sploh ne bi mogel biti zakonodajni referendum (o zakonu), ampak le neke posebne vrste referendum o tem, kaj naj bi šele prišlo v zakon - če bo parlament tak zakon sploh sprejel. Na podlagi mojega opozorila o neproučenosti in spornosti koncepta predhodnega referenduma je ustavna komisija zadnji trenutek (na seji 19.12.1991 - glej Poročevalec št. 1/92, str. 23-26) iz predlaganega 90. člena Ustave črtala besedo "predhodni" in to obrazložila takole: "S tem je prepuščeno zakonu, da določi, ali bo zakonodajni referendum predhodni ali poznejši (t.j. potrditveni)."
Problem interpretacije pravega pomena 90. člena Ustave se je s tem seveda precej zapletel. Ustavodajalec je najprej predvidel obe (njemu znani?) vrsti referenduma, potem je naknadnega (z navedbo tehtnega razloga ustavnopravne narave) izločil in obdržal samo predhodnega, zadnji trenutek pa je izločil konkretno navedbo katerekoli določene vrste referenduma in torej prepustil izbiro zakonodajalcu. Ali zgoraj citirani stavek iz obrazložitve pomeni, da je zakonodajalčeva izbira nujno omejena samo na ti dve, v obrazložitvi izrecno omenjeni vrsti referenduma? Zakonodajalec z več izkušnjami kot naš bi ob sprejemanju ZRLI moral najprej preveriti, ali sta ti dve vrsti referenduma ustavno sploh dopustni, sprejemljivi in izvedljivi: če bi ta "test ustavnosti" prestala le ena, bi gotovo smel uvesti le to - a že tu ga ustavne določbe ne bi ovirale, da ne bi poleg te uvedel tudi kakšno pravo, v svetu poznano in preizkušeno vrsto zakonodajnega referenduma. Ta "test ustavnosti" pa takrat žal ni bil opravljen in zakonodajalec je kljub ustavodajalčevim pomislekom proti obema vrstama referenduma uzakonil kar obe - in nobene take, s katero bi bilo ljudstvu res omogočeno to, kar s svojim "objektivnim" pomenom napovedujeta 3. in 90. člen Ustave, torej neposredna zakonodajna oblast ljudstva7 (kadar jo ljudstvo pač hoče vzeti v svoje roke).
Če "testa ustavnosti" ne predhodni ne naknadni referendum ne bi uspešno prestala (že takrat - ali pa sedaj pred ustavnim sodiščem), potem pa seveda sploh ne vidim ustavnopravne ovire za uzakonitev pravega zakonodajnega referenduma - ta pa je (z izjemo italijanskega modela razveljavitvenega referenduma) tako in tako vsaj v bistvu po vsem svetu enak: na referendumu se dokončno sprejema od "ljudske iniciative" ali tudi od koga drugega predloženi zakon, ne le ideje o tem, kakšen zakon naj bi šele kasneje izdelal parlament ( tako Švica, nemške zvezne dežele, ameriške zvezne države itd. - z večjimi ali manjšimi modifikacijami pa tudi vsi drugi, razen če se omejijo na razveljavitveni referendum - ali pa celo samo na posvetovalni, neobvezujoči referendum). V 90. členu naše ustave ni ovire za uvedbo pravega zakonodajnega referenduma (stavek, da je parlament vezan na njegov izid, bi v tem primeru pomenil pač vezanost na referendumsko sprejeti zakon), načelna določba 3. člena Ustave pa ga v kontekstu z "izvedbenim" 90. členom tako rekoč zahteva: načelna ustavna določba o tem, da mora imeti ljudstvo možnost neposrednega izvrševanja oblasti, bi bila zgolj z "naknadnim" referendumom morda še za silo realizirana, če bi bil naknadni referendum vsaj sam po sebi ustavno sprejemljiv (pa mislim, da ni), toda v kontekstu z 90. členom, ki obljublja zakonodajni referendum, in s prvotno obrazložitvijo, ki je obljubljala "široko odprte možnosti referendumskega odločanja", pa zgolj "naknadni" referendum preprosto ni dovolj. Pomenil bi prej, da je zakon "oropal" ljudstvo vpliva, ki mu po Ustavi gre, kot da je korektno in ustrezno zagotovil uresničevanje za tip in vsebino naše demokracije izredno pomembnih ustavnih načel in pravic iz 3. in 90. člena Ustave.
Če je tudi koncept "naknadnega referenduma" že sam ustavno nesprejemljiv, pa gornja vprašanja sploh odpadejo. Zakaj je že sam po sebi ustavno nesprejemljiv, je z enega gledišča nakazala že zgoraj citirana uradna obrazložitev ustavnega predloga: ker bi to "lahko preveč podaljšalo čas za uveljavitev spornega zakona". Podaljšalo bi ga za 7+7+(30do45) dni (glej ustrezne člene ZRLI) oziroma v primeru zbiranja podpisov še za kakšne tri tedne - skupaj torej za dva do tri mesece. Že to je za normalno zakonodajno dejavnost parlamenta - še zlasti v nestabilnih tranzicijskih razmerah - nesprejemljivo. Naj opozorim še zlasti na to, da določbe ZRLI omogočajo vsakomur, ki zbere 200 podpisov (in ki resnega namena, da bi zbral 40.000 podpisov, niti nima), da "vtakne palico v zakonodajno kolesje" in zadrži uveljavitev kateregakoli zakona za 30 dni. Vsaj dokler 10. člen ZRLI ne bo dopolnjen tako, kot to omogoča odločba Ustavnega sodišča iz januarja 1995 (OdlUS IV,4). Ta odločba pa je ustavnopravno težo možnega tovrstnega "vtikanja palice v zakonodajno kolesje" tudi očitno podcenila (glej tudi navedbe zgoraj pod B.II.).
A ustavnopravni problem ni samo v tem. V primeru "pozitivnega" izida referenduma (v parlamentu sprejeti zakon ljudstvo na referendumu zavrne in zakon sploh ne stopi v veljavo) lahko nastanejo drugačni problemi, do neke mere podobni tistim ob "italijanskem" tipu razveljavitvenega referenduma. Italija ima za reševanje teh problemov na razpolago zlasti dve pravni sredstvi: eno je prenehanje veljavnosti razveljavljenega zakona šele po 60 dneh s posebnim sklepom predsednika republike, da bi parlament v tem času lahko poskrbel za vsaj zasilno zapolnitev pravnih praznin, ki bi z razveljavitvijo lahko nastale, drugo pa praksa ustavnega sodišča, ki se v primerih, ko prvo sredstvo predvidoma ne bi zadoščalo (npr., kadar gre za zakon, nujen za funkcioniranje državne oblasti, in bi razveljavitev povzročila ustavno nedopustno pravno praznino), ne obotavlja izvedbo takega referenduma kljub zbranim 500.000 podpisom prepovedati.8 Pri nas pa ustavnopravni problemi, ki bi iz take "čudaške", v svetu prav tako kot "predhodni" referendum neznane vrste referenduma (razen kadar parlament sam da svoj zakon pred uveljavitvijo na referendum) lahko izvirali, niso niti teoretično anticipirani oziroma analizirani, da bi zakon lahko za njihovo reševanje vsaj skušal predvideti ustrezna pravna sredstva.
Domnevamo lahko, da je že zgoraj opisana neomejena možnost "vtikanja palic v zakonodajno kolesje" zadosten razlog, da se v svetu za take čudne vrste referenduma ne ogrevajo. Navsezadnje je referendum edina sodobna oblika neposredne demokracije - kolikor pod ta pojem v širšem smislu štejemo tudi ljudsko iniciativo (Volksbegehren) in kolikor zanemarimo v Evropi neuporabljani ameriški institut odpoklica javnih funkcionarjev (recall) - bistvo neposredne demokracije pa je možnost, da si ljudstvo postavi zakone, kakršne hoče, ne pa oviranje parlamenta pri izvrševanju njegove ustavne zakonodajne funkcije. Če neka država že noče pripustiti ljudstva k "pozitivni zakonodajni funkciji" (ali: amaterjev k tej visoko profesionalni "igri", kot se glasi ena od možnih prispodob) in ga pripušča le k "negativni zakonodajni funkciji", potem je najbrž še vedno bolj sprejemljiva italijanska varianta z razveljavljanjem že uveljavljenih zakonov (in to le enkrat na leto) kot pa v našem ZRLI predvidena možnost vsakogar, ki mu za to uspe zbrati 200 podpisov, da za en mesec zadrži uveljavitev kateregakoli zakona. Pa tudi "italijanski" razveljavitveni referendum kot edina realizacija našega nedvomno mnogo širše zastavljenega ustavnega koncepta neposredne demokracije (v 3., 44. in 90. členu Ustave) iz že prej pojasnjenih razlogov ne bi zadoščal.
Po tej zavrnitvi pri odločanju obravnavane teze, da predhodni referendum sam po sebi ni protiustaven zato, ker da je realizacija ustavne pravice iz 3. in 90. člena Ustave zagotovljena v ZRLI vsaj z naknadnim referendumom, pa se moram vrniti še k tezi v ločenem mnenju sodnika Testena, da zakonska ureditev predhodnega referenduma ni protiustavna zato, ker da jo je treba pač šteti le za realizacijo ustavne pravice iz 44. člena Ustave (do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev). Da kot taka ta ureditev tudi po mojem mnenju ni sama po sebi protiustavna, sem povedal že na začetku te točke (v drugem odstavku). Toda protiustavna je zato, ker to v našem sistemu ni le ena od dodatnih, šibkejših oblik neposredne demokracije, ob katerih pa so na razpolago tudi močnejše oziroma prave (kot v omenjenih švicarskih kantonih ali v deželi Schleswig-Holstein), ampak je tako rekoč edina, pravih pa sploh ni (tudi sodnik Testen govori v svojem ločenem mnenju o popolni pravni praznini na tem področju). ZRLI torej ponuja ljudem predhodni (in naknadni) referendum kot realizacijo njihove ustavne pravice iz 90. člena in jih s tem zavaja v zmoto (pa ne le ZRLI, ampak tudi obrazložitev večinske odločbe, ki v 11., 15. in 16. točki izhaja iz tega pojmovanja). Državni svetniki in tisoči volivcev, ki so za realizacijo svojih političnih in državljanskih pravic uporabili institut predhodnega referenduma, so ga uporabili kot edino možnost za realizacijo svoje ustavne pravice iz 90. člena Ustave in prav s tem namenom - če jim to sredstvo obljubljenega in pričakovanega učinka ne zagotavlja, pa je prav zato protiustavno. Če spet uporabim "nogometno" prispodobo: ne gre jim le za nesmiselno in brezplodno tekanje po igrišču - oni bi radi igrali pravo igro in streljali na gol. In realna dilema je bila naslednja: ali bo Ustavno sodišče prekinilo to tekanje po igrišču in ukazalo spremembo pravil (iz nenormalnih v normalna, iz protiustavnih v ustavna), po spremembi pravil pa pravo igro s streli na gol - ali pa bo reklo: tekanje po igrišču sicer ni prav učinkovito, ampak protiustavno pa ni, vi kar tekajte (in s tem boste svojo pravico iz 90. člena potrošili). In ta dilema je sedaj razrešena - v korist tekanja.
In drugič: tudi, če gornja argumentacija ne bi bila sprejemljiva, bi še vedno ostalo vsaj vprašanje, kako to, da ZRLI niti zato ni v neskladju z Ustavo, ker realizacije ustavne pravice iz 90. člena Ustave (čemur je bil ta zakon sploh namenjen - saj za zakone o uresničevanju pravic iz 44. člena Ustave ni predpisana dvetretjinska večina|) sploh ne zagotavlja. Dejstvo, da udeleženci postopka tega niso zatrjevali, molka Ustavnega sodišča o tako pomembnem vprašanju po mojem prepričanju ne opravičuje.
VI.
(ad A.7 in 8)
Tudi če predhodnega in naknadnega referenduma, kakor sta uzakonjena v ZRLI, ne spoznamo že za konceptualno ustavno nesprejemljiva, ampak ta ustavnopravni problem zanemarimo in, tako kot ta odločba, molče izhajamo iz njune konceptualne sprejemljivosti, pa bi bilo treba ugotoviti, da ZRLI tudi v tem okviru ni v skladu z Ustavo, ker sploh ne ureja vprašanj, katerih zakonska ureditev je za demokratično izvedbo referendumske prakse nujna. Poudarjam še enkrat - za demokratično izvedbo referendumske prakse. Referendumska praksa naj bi bila namreč ustvarjanje (ali ukinjanje) za vse veljavnih zakonov, kar nujno zahteva demokratično sprejeta in po vsebini demokratična pravila za tako izjemno pomembno početje. Če bodo ta pravila demokratično sprejeta, je (v normalnih okoliščinah) s tem že podana precejšnja stopnja verjetnosti, da bodo ta pravila tudi po vsebini demokratična. Zato ustava za sprejem parlamentarnega poslovnika, ki določa pravila zakonodajnega postopka, zahteva dvetretjinsko večino glasov, in za sprejem ZRLI, ki določa pravila referendumskega odločanja, prav tako dvetretjinsko večino. In le še za en zakon - za volilni zakon (tam celo dvetretjinsko večino vseh poslancev), torej za zakon, ki pa ureja za demokracijo še pomembnejši postopek kot sta zakonodajni in referendumski postopek, namreč volitve - to je postopek, po katerem si ljudstvo izbira predstavnike v parlament.
Da bi si ustavno sodišče dovolilo morebitne ugotovljene pravne praznine v kateremkoli od teh treh po formi in po vsebini "skoraj ustavnih" predpisov (ki jih dejansko vsa ustavna teorija brez pomislekov prišteva k tako imenovanim materialnim ustavnim predpisom) zapolniti kar samo z lastno odločitvijo, je nekaj, česar si v demokratični pravni državi ni mogoče niti zamisliti (razen morda, če bi šlo za kakšna povsem tehnična in s političnega oziroma demokratičnega gledišča povsem nevtralna pravila). Ustavna sodišča po vsem svetu so namreč organ, ki se ne more sklicevati na svoj neposredno demokratični izvor, zato lahko svojo moč in svojo legitimnost črpa samo iz ustavnih in zakonskih pooblastil, s katerimi so mu demokratično izvoljeni predstavniki ljudstva zaupali določene funkcije.
Naše ustavno sodišče je (po mojem mnenju) storilo že marsikaj spornega, toda tako hudega in ustavno nedopustnega posega v zakonodajno oblast in s tem tako hude kršitve ustavnega načela delitve oblasti pa še ni zagrešilo - in jo bo težko še kdaj.
Že to, da bi Ustavno sodišče nadomestilo ugotovljene pravne praznine9 v navadnem, ne "skoraj ustavnem" ("dvetretjinskem") zakonu, je namreč nekaj, na kar pri svojem doslej šestletnem dokaj intenzivnem spremljanju tuje ustavnosodne prakse še nisem naletel. Pravzaprav sem se izrazil preblago, premalo odločno. Prav odpravljanje ugotovljenih pravnih praznin je namreč v teoriji in na mednarodnih srečanjih pogosto obravnavana tema, kjer si teoretiki in praktiki "lomijo zobe" ob tem trdem orehu: kako naj ustavno sodišče prisili zakonodajalca, kadar ta ne uboga ukaza ustavnega sodišča, naj v določenem roku ugotovljeno pravno praznino sam odpravi, naj jo "zapolni" z ustreznimi normami, ki jih lahko sprejme samo on, zakonodajalec. Prva poteza ustavnega sodišča ob ugotovljeni pravni praznini je torej vedno (kjer se z njo sploh "spopadejo" - nekatera se namreč štejejo celo za sploh nepristojna za tak "spopad") le ugotovitev protiustavne pravne praznine z nalogom zakonodajalcu, naj jo v primernem roku odpravi. Zlasti v Italiji so za primer neupoštevanja takega prvega ukaza razvili teorijo "dvojnih odločitev" (doppia pronuncia), ko naj bi nespoštovanju prvega ukaza sledila druga, ostrejša odločitev; problem je le v tem, da je ta ostrejša odločitev praktično lahko le razveljavitev zakona - ta pa je ob problemu pravne praznine le redkokdaj sploh možna. Da bi take pravne praznine ustavno sodišče lahko kar samo zapolnilo z manjkajočimi normami, nikomur ne pride niti na misel. Ustavno načelo delitve oblasti za njih pač ni fraza, ampak eden od temeljnih kamnov zahodne demokracije.
Drugačna so stališča do pravnih praznin, ki jih ustavno sodišče šele samo ustvari z razveljavitvijo protiustavnega zakona. Le tam si nekatera ustavna sodišča, ki jim zakon dovoljuje (npr. nemškemu - in po nemškem vzgledu tudi našemu), da v primeru potrebe določijo način izvršitve svoje odločbe, upajo to določbo uporabiti tako, da z lastno razveljavitvijo nastalo pravno praznino zapolnijo z normami, ki jih začasno sama postavijo kot nekakšen zasilni normodajalec. In še v tistih dveh ali treh primerih (v 50 letih), ko si je npr. nemško ustavno sodišče to dovolilo ob razveljavitvi zakona , je to vedno vzbudilo v strokovni in politični javnosti veliko vznemirjenje in ostre kritike. Roman Herzog je že leta 1965 opozarjal, da je tudi v blažjih primerih preširoko razumevanje zakonskega pooblastila ustavnemu sodišču, da samo določi način izvršitve svoje odločbe, ustavno nesprejemljivo, kolikor ustavno sodišče pri tem ne spoštuje ustavno in zakonsko določenih pravil o pristojnosti državnih organov in o postopkih pred njimi.10 Pestalozza11 pa je še mnogo ostrejši: "To pooblastilo ustavnemu sodišču je zgolj pooblastilo v navadnem zakonu, ne ustavno pooblastilo, zato ustavnopravnih meja pristojnosti ustavnega sodišča ne more prekoračevati. Navidez brezmejno pooblastilo ustavnemu sodišču je s tem vnaprej omejeno. ... Izvršilne odredbe ustavnega sodišča zato načeloma ne smejo seči dlje kot podobne odredbe drugih sodišč, še posebej nasproti drugim vejam oblasti. ... Izdajanje začasnih (nadomestnih) pravil ni nikakršna izvršba. Take norme ničesar ne izvršujejo, ampak le zapolnjujejo pravno praznino med odločbo (kadar je namreč praznino ustvarila sama odločba US - op. M. K.) in zakonom, ki ga bo še treba sprejeti. ... Za tak začasen poseg v načelo delitve oblasti, v njegovo jedro, ni mogoče najti nikakršnega, niti najrahlejšega ustavnopravnega opravičila."
Toda, ponavljam: za zapolnjevanje pravnih praznin, ki jih ni povzročilo ustavno sodišče samo, ampak jih je le ugotovilo, pa se ta "tehnika" sploh ne uporablja - in če bi bile to pravne praznine v zakonu, ne le v podzakonskih aktih, še toliko manj.
Tudi naše ustavno sodišče je doslej nemškemu analogno pooblastilo v 40. členu ZUstS uporabljalo zelo previdno, po mojem mnenju celo preveč obotavljivo - in seveda nikoli tako, da bi ga uporabilo za zapolnjevanje ugotovljenih (ne s svojimi odločbami povzročenih) pravnih praznin, še pri podzakonskih aktih ne, kaj šele pri zakonih. Tu pa gre celo za materialni ustavni predpis (o temeljnih pravilih neposredne demokracije), ki je tudi formalno "skoraj ustaven" predpis - in človeku kratkomalo zmanjka besed, ki bi z njimi lahko (na še sprejemljiv način) izrazil svoje zaprepaščenje nad tem, kar se je zgodilo: da si je ustavno sodišče kar samo vzelo pravico po svoji presoji (s 5:4) rešiti najtežja in za demokratična referendumska pravila najpomembnejša vprašanja, ki bi jih po izrecni ustavni določbi smel in moral rešiti samo zakonodajalec in to celo z dvetretjinsko večino:
- ali tudi pri "dvetretjinskem" (volilnem|) zakonu za "zmago" na referendumu zadošča en glas več pri kakršnikoli, tudi minimalni udeležbi (ali pa četrti in peti odstavek 90. člena Ustave vendarle dopuščata vsaj določitev večje potrebne udeležbe za zavezujočo odločitev o tako temeljnih vprašanjih demokracije in političnega sistema - za večinsko odločbo to sploh ni nikakršno vprašanje in ga niti ne omenja),
- ali je ustavno dopustno tudi medsebojno konkurenčna referendumska vprašanja predložiti ljudem ne "konkurenčno" (tako da z ene same glasovnice izberejo le eno od variant), česar pa ZRLI ne ureja, ker očitno takih primerov sploh ni predvidel, ampak jih kar po sklepu ustavnega sodišča predložiti ljudem "vzporedno", enega ob drugem, da bo ob že tako velikem nerazumevanju zapletene volilne problematike zmeda med volivci še večja,
- še zlasti nedopustno pa je, da je ustavno sodišče kar samo določilo, da v primeru pozitivnega izida za dva ali več medsebojno konkurirajočih referendumov zavezuje tisti, ki je dobil glas oziroma promil več od drugega - ponavljam: ob kakršnikoli udeležbi in to celo ob izbiri volilnega sistema, ki bi ga parlament po izrecni ustavni določbi smel sprejeti oziroma spremeniti samo z dvetretjinsko večino vseh poslancev.
Kot sem nakazal že v opombi 7, dejstvo, da se večinska odločba na pooblastilo iz člena 40/II ZUstS sploh ne sklicuje, ampak da je že njen izrek oblikovan (v drugi alineji 1. točke) tako, kot da gre pri vsem tem zgolj za interpretacijo, pravno utemeljenost takega ravnanja še zmanjšuje. V omenjeni opombi sem že pojasnil, kaj zame pomeni interpretacija, kaj sklepanje po analogiji in zakaj v tem primeru niti od daleč ne gre ne za eno ne za drugo, ampak za tipičen primer pravne praznine (in njenega ustavno nedopustnega zapolnjevanja z odločbo ustavnega sodišča). Skopost obrazložitve večinske odločbe v tej točki (tč. 16) je v tem pogledu tudi zelo zgovorna. Če bi šlo res za interpretacijo, bi bilo v skladu z našo in tujo ustavnosodno prakso ob "interpretacijskih odločbah" v obrazložitvi seveda treba marsikaj natančno razložiti: zakaj iz dane norme izhaja tudi ta interpretacija, katera drugačna interpretacija je še možna in zakaj ta druga ustavno ni sprejemljiva, ampak le tista prva - le pod temi pogoji namreč ustavna sodišča izdajajo tako imenovane interpretacijske odločbe. V našem primeru pa namesto vsega tega beremo v 16. točki obrazložitve v bistvu le to, da je v opisanem primeru "potrebno interpretirati določbo prvega odstavka 90. člena Ustave in 23. člen ZRLI tako, da se kot merilo ... uporabi odstotni delež glasov ...". Zakaj in kako naj bi bilo to merilo vsaj smiselno vsebovano že v navedenih dveh členih in s kakšno interpretacijo smo ga iz njunega besedila in smisla potegnili (brez tega namreč o interpretaciji ni mogoče govoriti) - o vsem tem ne najdemo v obrazložitvi te "interpretacijske odločbe" niti besedice.
VII.
(dodatno ad A.2,3,4)
Ker se rok za izdelavo ločenih mnenj že izteka, naj na koncu navedem samo še nekaj mest iz obširne argumentacije, ki se mi je nabrala ob večmesečnem študiju referendumske problematike v tuji ustavnopravni literaturi (s čimer sem kolege večinoma že sproti seznanjal). Ta prikaz - v teh okoliščinah - seveda ne bo ne izčrpen ne sistematičen.
1. Kakšen je "pravi" zakonodajni referendum
Večkrat sem že mimogrede omenil "švicarsko-nemško-ameriški model" kot praktično edini model pravega "pozitivnega" referenduma, ki ljudstvu omogoča sprejetje "ljudskega" (ali pa kakšnega drugega) zakonskega predloga. Seveda so med temi tremi državami v tem pogledu tudi velike razlike (v Nemčiji in ZDA npr. referendumov na zvezni ravni skoraj ali sploh ne poznajo, v Švici pa jih prakticirajo od komunalne preko kantonalne do zvezne ravni), toda v osnovi je ta "klasični" referendumski model vendarle enak.
Prva značilnost je logična povezanost dveh institutov neposredne demokracije, ki jih sicer pozna tudi naš ZRLI, vendar medsebojno povsem nepovezana (kot v Avstriji in Italiji): ljudske iniciative in referenduma (Volksbegehren - Volksentscheid oziroma initiative - referendum).
Klasični model: za povsem izdelan zakonski predlog se najprej izvede Volksbegehren (zbiranje podpisov - v nemških zveznih deželah so za to potrebni podpisi kar 10-20% volivcev, ne le 3% - 40.000, kot pri nas za referendum, za iniciativo pa celo le 5.000 podpisov - in že za začetek zbiranja podpisov je na Bavarskem potrebna vloga s 25.000 podpisi, ne le z 200 podpisi kot pri nas). V Italiji, Avstriji in pri nas je na tako iniciativo parlament vezan le proceduralno (mora jo obravnavati in nič več) - v "klasičnem modelu" pa je bistveno drugače: iniciativa ("ljudski zakonski predlog") gre najprej obvezno v mnenje vladi, nato v parlament - parlament pa ga lahko samo v celoti (ne da bi karkoli spremenil) sprejme, drugače ga mora obvezno dati na referendum. Tu pa pride do pomembne razlike v nadaljnjem postopku: v polovici nemških zveznih dežel in skoraj povsod v Švici (za ZDA pa nisem preveril) ima parlament (ali ponekod vlada) možnost, da poleg odklonjenega "ljudskega" predloga da hkrati na referendum tudi svoj "protipredlog", točneje: konkurenčni predlog, ki včasih "ljudskemu" v bistvu ne nasprotuje, ampak v njem morda popravi le nekaj določb in tako sami ideji "ljudskega predloga" včasih celo pomaga h končnemu uspehu, včasih pa seveda tudi izkrivi njegov pravi smisel, ga popači ipd.
Konkurenca dveh referendumov v gornjem smislu večinoma zakonsko ni natančneje urejena, ker so referendumi v Nemčiji (zaradi ostrih pogojev) vendarle zelo redki in jim je doslej očitno povsem zadoščalo preprosto pravilo: oba predloga na eni glasovnici, glasuješ lahko le za enega - toda tudi to preprosto pravilo mora biti seveda zakonsko določeno, drugače tak referendum ni izvedljiv.
Švicarski model: Švica je v tej "tehniki glasovanja" pred deset leti naredila pomemben korak naprej (gotovo pri zveznih ustavodajnih referendumih - ali so to prenesli kasneje tudi na druge referendume, nam še ni uspelo ugotoviti). Pri dveh konkurenčnih referendumih se volivcem (na eni glasovnici) zastavijo tri vprašanja: 1. ali ljudski predlog predpostavljate sedaj veljavni ureditvi (da - ne); 2. ali vladni protipredlog predpostavljate sedaj veljavni ureditvi (da - ne); 3. če bo večina za oba predloga, kateremu potem dajete prednost. Za analizo možnih prednosti in slabosti tega modela za demokratično ugotavljanje prave ljudske volje tu žal ni časa in prostora - bi bila pa taka analiza (po proučitvi tujih izkušenj) nujna, preden bi se pri nas odločili za taka ali drugačna pravila o tem pomembnem vprašanju.
Ureditev konkurence več kot dveh referendumov sem v Evropi zasledil doslej le v bavarskem zakonu. Pravilo je zelo preprosto, vendar se mi zdi z gledišča demokratičnosti oz. ugotavljanja prave ljudske volje nadvse problematično in tudi v praksi, mislim, sploh še ni bilo preizkušeno: vsa konkurenčna vprašanja so na eni glasovnici, na vsako odgovarjaš z da - ne, vendar lahko le enkrat odgovoriš "da" - kljub temu pa zakon predvideva možnost pozitivnega izida za več referendumskih predlogov (ker ni nujno, da vsakdo tudi res odgovori na vsa vprašanja), za ta primer pa zakon določa, da je zmagal pač tisti predlog, ki je dobil več pozitivnih glasov. Da namesto parlamentarne večine v takem primeru lahko sprejme za vse zavezujoč zakon celo manjšina od tistih, ki so na referendum sploh prišli, se mi zdi vse prej kot demokratično. Preden bi pri nas uzakonili tako (ali drugačno) pravilo o tem pomembnem vprašanju, bi bilo vsekakor treba vprašanje (in tuje izkušnje) temeljito proučiti.
Ameriške posebnosti: Te so pri nas najmanj poznane in najslabše proučene. Za sedaj bi si (v naglici) upal po pregledu nekaj knjig in člankov zapisati le to, da poznajo ustavodajni referendum skoraj vse ameriške zvezne države, razne vrste zakonodajnega referenduma pa kakšna polovica. Zlasti znana, bogata in tudi v Evropi vse bolj proučevana je na tem področju kalifornijska praksa. V Ameriki so referendumi praviloma le vsakih nekaj let (skupaj z volitvami) - zato pa jih je takrat lahko kar po 20-30 naenkrat, rekord je 52. Kako resno lahko volivec, recimo, v pol ure odgovori na toliko različnih vprašanj in s kakšno zanesljivostjo taka glasovanja odražajo pravo ljudsko voljo, je seveda posebno vprašanje. Iz bežnega pregleda literature imam vtis (morda zmoten), da praktične Američane pri tem bolj zanimajo vprašanja, kako z denarjem, propagando, vnašanjem zmede med volivce ipd. preprečiti uspeh nasprotnemu predlogu ali pripomoči k morebitnemu uspehu lastnega predloga, kot pa iskanje demokratičnih zakonskih pravil za urejanje teh vprašanj.
Pravilo za konkurenco več referendumov: Razumne in demokratično sprejemljive rešitve tega problema doslej, kolikor je videti, še nikjer niso uzakonili. V Evropi se tak primer, kot je videti, sploh še ni zgodil, v Ameriki pa imajo očitno močni dovolj denarja, da z manipuliranjem preprečijo za njih neugodne referendumske odločitve in dlje od te pat-pozicije očitno tam še niso prišli. Pa razumne in demokratične rešitve morda ne le bi bilo tako težko najti. V mojih razgovorih s kolegi sodniki in strokovnimi sodelavci je bila že navržena recimo ideja o uporabi "irske" volilne tehnike single transferable vote, ki pa je žal zelo zapletena (za volilne komisije še precej bolj kot za volilce, pa že za njih je pri referendumih najbrž prezahtevna). Druga taka ideja: vsa vprašanja na eni glasovnici, dovoljen je le en "za", za zmago je potrebna večina glasujočih (ne le glas ali odstotek več kot za drug predlog) - pri volilnem ("dvetretjinskem") zakonu pa tudi udeležba vsaj večine, če ne dveh tretjin vseh volivcev, da bi izid zavezoval (ob ustavni določbi v členu 90/IV, da na vseh referendumih odloča večina glasujočih). Toda tako pomembno pravilo lahko po ustavi sprejme samo zakonodajalec z dvetretjinsko večino, ne ustavno sodišče (celo s 5:4).
2. Italijanske izkušnje
Implicitne ustavne omejitve referendumov: Italijansko ustavno sodišče o ustavni dopustnosti referendumov odloča šele potem, ko je 500.000 podpisov že zbranih, in ne dovoli ne le izvedbe izrecno ustavno prepovedanih referendumov (o proračunu, davkih itd.), ampak ne dovoli tudi izvedbe takih referendumov, ki bi po presoji US nasprotovali kakšnim ustavnim načelom ali normam ("implicitne ustavne prepovedi"). Med take šteje prepoved referendumov o zakonih, ki se sprejemajo po kakšnem posebno kvalificiranem postopku (npr. zakon o odnosih s cerkvijo, ki zahteva poprejšen sporazum s cerkvijo) - pri nas bi to lahko bili "dvetretjinski" ("skoraj ustavni") zakoni, kakršnih v Italiji ne poznajo.
"Moratorij" na referendume je v Italiji trajal 23 let: Ob pomislekih pri nas, češ, ali bi bilo dopustno zaradi zatrjevane neustavnosti celotnega koncepta "predhodnega referenduma" za leto dni zadržati izvrševanje referendumov, dokler zakon ne bi bil usklajen z ustavnimi načeli neposredne demokracije, navajam dejstvo, da je italijanska ustava že leta 1947 dala 500.000 volivcem pravico zahtevati referendum - zakonsko pa je bilo to omogočeno šele leta 1970.
Pogosti referendumi lahko ogrozijo stabilnost političnega sistema: V krizi parlamentarnega političnega sistema v zadnjih letih, ko "politične stranke niso bile sposobne najti poti iz krize", je italijansko US to svoje prvotno stališče sicer nekoliko omililo (in je dopuščalo več referendumov), vendar italijanski referat na strasbourškem seminarju (glej op. 6) junija 1995 že poroča o ponovno restriktivnejšem pristopu ustavnega sodišča. Tudi predsednik republike Scalfaro je pred dnevi kot nevarnost za stabilnost italijanskega političnega sistema poleg pretiravanja z decreti-legge navedel tudi pretiravanje z referendumi.
US lahko intervenira tudi zoper referendumski izid: Čeprav je izvedbo referenduma dovolilo, lahko ustavno sodišče po njegovi izvedbi razveljavi ureditev, ki nastane z referendumsko razveljavitvijo nekega zakona (ali posameznih členov), če presodi, da je s tem nastalo neustavno stanje.
Petletna prepoved ponovitve zavrnjenega ref. predloga: Po zavrnitvi predloga na referendumu je nov predlog z isto vsebino možen šele čez pet let.
3. Kakšen referendum torej uzakoniti pri nas?
Vsekakor pravi, "klasični" zakonodajni referendum - le njegove prve faze pri nas ne bo mogoče imenovati "ljudska iniciativa", ker ta naziv Ustava in ZRLI pač uporabljata že za nekaj drugega, namreč za manj pomembni in mnogo manj učinkoviti tovrstni institut v italijansko-avstrijskem, ne v "klasičnem" smislu (zato že Ustava zanj zahteva le 5.000 podpisov - za referendum pa 40.000)
Spreminjanja ZRLI v tem smislu - in s tem njegovega usklajevanja z ustavnimi postulati neposredne demokracije oziroma neposrednega izvrševanja zakonodajne oblasti (3. člen Ustave) - se Državni zbor seveda lahko loti tudi sam, ne da bi mu to ukazalo Ustavno sodišče. Že iz te odločbe Ustavnega sodišča in ločenih mnenj k njej pa izhaja, da bi se taka odločitev Državnega zbora lahko po vsebini oprla ne le na stališča manjšine štirih sodnikov v tej zadevi, ampak tudi na stališče v pritrdilnem ločenem mnenju sodnika Testena, skupno torej na stališča večine sodnikov Ustavnega sodišča.
Prva, načelna odločitev bi pri tem seveda morala biti odločitev za tip zakonodajnega referenduma, kjer v osnovi, kot že rečeno, pravzaprav niti ni nobene izbire (če zanemarimo italijanski razveljavitveni referendum) - nujna bi bila torej uvedba pravega, "klasičnega" zakonodajnega referenduma. Druga pomembna odločitev na tej poti pa bi morala biti načelna odločitev, izhajajoča iz dejstva, da naša ustava dopušča in že sama zagotavlja nenavadno širok in lahak dostop do referenduma (kar štirje možni subjekti, le 40.000 podpisov itd.): ali naj zakon uvede neke dodatne ovire, ki bi pogostost referendumov praktično spravile nazaj v običajne evropske okvire (z izjemo Švice in delno Italije)12 - če pa to ni možno, ali naj potem pogostost referendumov (kar je lahko tudi neznosno finančno breme) zreducira na italijanski način (vsi referendumi le enkrat na leto), na ameriški način (le ob vsakokratnih volitvah) ali morda še kako drugače.
In tretje pomembno vprašanje: kako na razumen in hkrati demokratičen način, ki bo zagotavljal ugotovitev resnične volje večine ljudstva, urediti pravila za izvedbo medsebojno konkurirajočih referendumov. Referendumskemu načinu odločanja bi gotovo najbolj ustrezalo, če bi bilo možno najti način, kako bi se referendumska izbira lahko zreducirala le na konkurenco dveh predlogov (kjer bi potem morda prišel v poštev "švicarski model" na dva predloga vezanih treh vprašanj) - če to ne bo možno, pa bo treba poiskati razumno in demokratično pravilo za konkurenco med več referendumskimi predlogi (glej zgoraj pod VII.1 in fine ).
Matevž Krivic
Opombe:
1Ustavnost tega člena je celo posebej izpodbijana v posebni pobudi Vaneta Gošnika že z dne 3.4.1996, pa se bo o tej pobudi (zadeva U- I-93/96) posebej odločalo šele kasneje.
2Nekateri menijo, da vsaj drugi odstavek 25. člena ZRLI pomeni vsaj poskus pozitivnega vezanja zakonodajalca na doseženi referendumski izid, pa čeprav bi bila to lex imperfecta (določba brez sankcije): "Državni zbor mora pri sprejemanju zakona upoštevati odločitev, sprejeto na predhodnem referendumu." Mislim, da je tudi ta interpretacija napačna. V citatu poudarjene besede dovolj jasno povedo, da je tu DZ "pozitivno vezan" res le točno v tem okviru, kot ga ta določba postavlja, torej "pri sprejemanju zakona": če bo zakon sprejel, mora v njem upoštevati referendumsko odločitev - ta določba pa ga očitno in brez vsakega dvoma ne zavezuje k temu, da bi pa tak zakon sploh moral sprejeti. Če ga bo, mora biti vanj "vgrajena" tudi referendumska odločitev - če pa ga sploh ne bo sprejel ali če ga bo sicer sprejel, vendar kasneje kot v enem letu, pa vezanosti ni (vezanost po drugem odstavku 25. člena tega sploh ne zajema, ne le, da bi bila to lex imperfecta).
3Gradivo seminarja Evropske komisije za demokracijo skozi pravo "Constitutional justice and democracy by referendum", Strasbourg, junij 1995 - poročilo Ulricha Hafelina "The referendum and its control in Switzerland", str. 64-65.
4Gunther Jurgens: Direkte Demokratie in den Bundeslandern, Boorberg, Stuttgart 1993, str. 94.
5Razen seveda v obliki, ko parlament sam svoj zakon pred uveljavitvijo da še na referendum.
6Ustavodajalec je v predlogu 90. člena predvideval celo izključno predhodni referendum, na pisno opozorilo pisca tega ločenega mnenja, da v svetu tega ne poznajo in da je institut zelo sporen, pa je v zadnjem trenutku, ko ni bilo več časa za temeljitejšo preformulacijo te ustavne določbe, zgolj črtal iz predvidenega besedila 90. člena besedo "predhodni" in s tem izbiro našemu ustavnemu sistemu ustrezne vrste referenduma prepustil zakonodajalcu.
7Iz gradiva ob sprejemanju Ustave in ZRLI je povsem očitno, da ne ustavodajalec ne zakonodajalec v svetu prevladujoče in (razen razveljavitvenega referenduma) sploh edine vrste pravega zakonodajnega referenduma v bistvu sploh ni poznal - in je prav zato (ne pa morda zato, ker bi imel proti njej kakršnekoli pomisleke) ne pri pripravi ustavnega besedila ne pri sprejemanju ZRLI sploh ni upošteval. Ker ta moja trditev o nepoznavanju prevladujoče referendumske prakse v svetu nepoznavalcu zveni skoraj neverjetno, naj dodam, da se mi je še v zadnjih mesecih potrdila v razgovorih z mnogimi pravniki znotraj Ustavnega sodišča in zunaj njega.
8Glej v op. 2 citirano gradivo - Sergio Bartole: Referendums and the Constitutional Court in Italy, str. 57
9Moja argumentacija torej izhaja iz tega, da je večinska odločba dejansko nadomestila v ZRLI manjkajočo določbo s pravilom "največjega odstotnega deleža glasov za". Dejstvo, da se odločba pri tem niti ne sklicuje na pooblastilo iz člena 4o/II ZUstS, ampak je napisana, kot da gre pri tem zgolj za interpretacijo pravil, ki da jih ZRLI in Ustava že vsebujeta, pravne utemeljenosti in dopustnosti takega ravnanja ne povečuje, ampak kvečjemu še dodatno spušča še na nižjo raven. Z interpretacijo namreč ni mogoče "iztisniti" iz norme nekaj, česar v njej tudi ob najbolj ohlapnem razumevanju ni najti niti v sledovih. V teoriji interpretacije je npr. znan problem meje med interpretacijo in sklepanjem po analogiji: pri ekstenzivni interpretaciji ugotavljamo, kaj bi pri najbolj širokem razumevanju norma še lahko pomenila - analogija pa pride v poštev takrat, kadar nekega primera tudi ob najbolj širokem razumevanju ne moremo več "stlačiti" v okvir pojmov, uporabljenih v interpretirani normi, in ugotovimo: norma sama takih primerov sicer več ne zajema, pač pa lahko isto normo uporabimo tudi za ta primer po analogiji - če namreč zanj druge, prave, zanj mišljene norme sploh ni, primer pa ni npr. s kazenskega področja, kjer je uporaba analogije prepovedana. V primeru, ki ga obravnava pričujoča večinska odločba, pa povsem očitno ne gre niti za interpretacijo in tudi za analogijo ne: gre za povsem tipičen primer pravne praznine, ko sporni primer (kateri od dveh sprejetih referendumov zakonodajalca obvezuje) ni rešljiv niti z interpretacijo niti z analogijo (ali njej nasprotnim argumentom a contrario). Trditev, da je pravilo "med dvema pozitivnima izidoma zavezuje tisti, ki je dobil večji odstotni delež pozitivnih glasov" zgolj interpretacija pravila "odločitev je sprejeta, če zanjo glasuje večina volilcev, ki so glasovali", ne potrebuje dodatnega komentarja.
10Cit. po Maunz et al.: Bundesverfassungsgerichtsgesetz - Kommentar, Beck, Munchen 1992 (par. 35, Rn. 2).
11Christian Pestalozza: Verfassungsprozessrecht, Beck, Munchen 1991, str. 267.
12Recimo: 5.000 podpisov že za pobudo - namesto 200 kot sedaj (bavarski zakon jih zahteva 25.000).
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Šturma
Pri sprejemanju končne odločitve v tej zadevi se je bilo treba glede na razpravo opravljeno v okviru Ustavnega sodišča odločiti med razveljavitvijo ZRLI (to bi pomenilo ukinitev ustavne pravice do referenduma za nedoločen čas) in med iskanjem možnosti, da ta ustavna pravica ostane v veljavi. Ker je interpretacija ZRLI, tako kot jo je podalo Ustavno sodišče v sprejeti odločitvi, pokazala, da se da ustavno pravico na ta način udejaniti, sem se odločil za tako odločitev. Pri tem izhajam iz povdarka, ki ga slovenska ustava pripisuje institutu svobodne demokratične družbe, kot nasprotju preteklega nedemokratičnega totalitarnega sistema in s tem zvezanim pomenom temeljnih ustavnih svoboščin, ki so neločljiv sestavni del svobodne demokratične družbe. Tako stališče pomeni, da se je v dvomu glede razlage zakona ali razumevanja posamezne ustavne določbe treba odločiti v prid taki razlagi, ki omogoča uveljavitev ustavne pravice in svoboščine - in dubio pro libertate.
V obravnavanem primeru bi šlo za posebno hudo obliko omejevanja ustavne pravice, saj se je za referendum o spremembi volilnega sistema poleg Državnega sveta in tretjine poslancev odločilo tudi več kot 40.000 volivcev. Pravica do referenduma izhaja iz 3., 44. in 90. člena Ustave. Zakon, ki ureja referendum, lahko v skladu s 15. členom Ustave določa samo način uresničevanja te ustavne pravice. Z ustavno pravico do referenduma ne kolidira nobena druga ustavna pravica, ki bi v takem primeru lahko bila razlog za soočanje dveh ustavno varovanih dobrin ter za ustavnosodno tehtanje o tem, kateri od dobrin dati prednost. ZRLI pravice do referenduma ne sme omejevati, njegova bistvena naloga je, da to pravico pomaga uresničevati.
Odločitev za to, da gre prednost ustavni pravici do referenduma je bila toliko lažja tudi zato, ker je v prikazanem primeru šlo tudi za očitno zlorabo pravice do referenduma s strani tretjine poslancev. Šlo je za posebno obliko zlorabe in sicer za zlorabo postopka. V primerjalnopravni literaturi je ta pojav opredelila zlasti francoska pravna doktrina in sicer kot "detournement de procedure". Primer je tako značilen in tako šolski, da je vreden kazuističnega obravnavanja pri seminarskih vajah študentov prava in ni dvoma, da bo dobil mesto v standardnih pravnih učbenikih.
Pri iskanju odgovora na vprašanje ali daje ZRLI v primerih, kadar je treba odločati med različnimi zahtevami Državnega sveta, tretjine poslancev in 40.000 volivcev, prednost eni od teh zahtev, bi bila v konkretnem primeru najbolj v skladu z ZRLI razlaga, po kateri bi imela v primeru treh takšnih medsebojno si konkurirajočih zahteva prednost zahteva 40.000 volivcev, ker je bila časovno prva. Razlaga pomeni tudi pravilo za vse podobne primere vnaprej. Vendar za takšno razlago zakona ni bilo mogoče doseči potrebne večine, zato sem glasoval za sprejeto kompromisno rešitev, da se referendumi izvedejo hkrati. Nedvomno je sprejemljiva tudi takšna rešitev, saj je upoštevanje ekonomičnosti ustavno sprejemljiv kriterij za ustavnosodno presojo. Ne gre prezreti tudi tega, da je sprejeta rešitev obenem tudi v skladu s pojmovanjem pravičnosti, ki vsem različnim zahtevam daje možnost za enakopravno soočanje.
Ob dilemah, kako ravnati v primerih, kadar pride do normativne praznine, se zavzemam poleg vseh možnih interpretacijskih oblik pri odločanju Ustavnega sodišča tudi za možnosti v zvezi z načinom izvršitve odločb Ustavnega sodišča.
Zakon o Ustavnem sodišču (Ur. l. RS, št. 15/94) med splošnimi določbami v tretjem odstavku 1. člena določa, da so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Posebno zakonsko normo o načinu izvrševanja odločb Ustavnega sodišča določa prvi stavek drugega odstavka 40. člena, ki se glasi: "Če je potrebno, določi Ustavno sodišče, kateri organ mora izvršiti odločbo in na kakšen način". Ta določba se nahaja v četrtem poglavju zakona, ki obravnava oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Določbe tega poglavja se smiselno uporabljajo tudi za odločanje v drugih zadevah iz pristojnosti Ustavnega sodišča, kar izrecno določa 49. člen zakona. V petem poglavju, ki je namenjeno ustavni pritožbi, obravnava 60. člen zakona posebne situacije v zvezi z izvršitvijo odločbe Ustavnega sodišča pri morebitni odpravi posamičnega akta v okviru odločanja o ustavni pritožbi.
V primerjalnopravnem pogledu je zanimiva nemška ureditev, kajti nemški zakon o ustavnem sodišču ima v 35. členu podobno generalno klavzulo o odreditvi oblike in načina izvršitve odločb nemškega Zveznega ustavnega sodišča. To zakonsko določilo dovoljuje sodišču, da samo določi način izvršitve. Z izvršitvijo razume nemška ustavnosodna presoja vse ukrepe, ki so potrebni za udejanjanje z ustavno določbo spoznanega prava (BVerfGE 6, 300, 304).
Pojem izvršitve v širšem pomenu besede vsebuje celo take izvršilne predpise, ki so enakovredni zakonski normi in nemško Zvezno ustavno sodišče zakonsko pooblastilo tudi uporablja v tem smislu - čeprav zelo previdno (BVerfGE 1, 14, 65; 37, 324, 325 in 39, 1, 2 in sl.; 43, 47, 53; 46, 337 in 48, 127, 130 in sl.) V nekaterih primerih se nemško ustavno sodišče ne sklicuje izrecno na 35. člen nemškega zakona. V največjem številu primerov je šlo za prehodno pravno ureditev. Daljnosežno novo normativno ureditev z izrecnim sklicevanjem na 35. člen in v do takrat še neznanem obsegu je prinesla druga odločba nemškega Zveznega ustavnega sodišča o prekinitvi nosečnosti ( BVerfGE 88, 203, 209 in sl.).
Posebna vprašanja nastajajo, kadar ravnanje zakonodajalca ni v skladu z odločitvami ustavnosodne presoje. Nemška teorija je mnenja, da je uporaba 35. člena zakona, ki je bil sprejet že v letu 1951, zasilni izhod. Vendar nemška teorija priznava, da je ekstenzivna uporaba pooblastil v zvezi z izvršitvijo odločbe ustavnega sodišča edini izhod v primeru, kadar zakonodajalec ne opravlja svoje dolžnosti. Zlasti v takih primerih je treba na novo presoditi tudi pristojnosti ustavnega sodišča glede na njegovo vlogo kot varuha ustave. Generalna klavzula 35. člena odpira tudi možnost za "dopolnilno zakonodajo". V ekstremnih primerih se nemško Zvezno ustavno sodišče ne obotavlja in oblikuje ustrezno normativno nadomestilo. Nemška doktrina stoji na stališču, da do take ekstremne situacije lahko pride tudi tedaj, kadar zakonodajalec ne izpolni svoje ustavne dolžnosti za izboljšanje in dopolnitev neustavnega zakona oz. neke zakonske ureditve. Vsekakor pa je treba v vsakem konkretnem primeru vedno znova pretehtati, ali je poseg v področje legislative upravičen (Cristian Mayer, Die Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers, Baden-Baden, 1996 str. 232).
Še bolj daljnosežno je v tem pogledu stališče Herzoga. Izrecno se postavlja na stališče, da bi nemško Zvezno ustavno sodišče teoretično lahko nek zakon, ki ga zahteva ustava, izdalo celo samo (Herzog v: Maunz- Durig, Grundgesetz, Kommentar, Beck, 1991 Art. 20, II, Rn 13).
Še prej kot nemško Zvezno ustavno sodišče pa je v podobnih primerih normativno praznino s svojimi odločitvami vsebinsko nadomeščalo Vrhovno sodišče ZDA. Referenčni primer je Miranda v. Arizona 384 U.S. 436 (1966).
dr. Lovro Šturm