U-I-197/93
Natisni
Opravilna št.:
U-I-197/93
Datum odločitve:
3. 3. 1994
Objavljeno:
OdlUS III, 19
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1994:U.I.197.93
Akt:
Zakon o prometnem davku (Ur. list RS, št. 4/92) (ZPD)
Izrek:
Postopek za oceno ustavnosti zakona o prometnem davku se ustavi.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče je postopek ustavilo, ker ukinitev olajšave, ki so jo invalidska podjetja imela po enajsti točki 18. člena zakona o prometnem davku, ob dejstvu, da ugodnosti v smislu realizacije določbe prvega odstavka 52. člena ustave ureja še vrsta drugih predpisov, ne predstavlja nastanka pravne praznine in poseganja v ustavno zagotovljen položaj invalidov, za oživitev razveljavljene pravne norme pa ustavno sodišče ni pristojno.
Geslo:
Pravne praznine - opustitev zakonodajalca.
Oprostitev plačila prometnega davka za podjetja, ki zaposlujejo invalide.
Nepristojnost ustavnega sodišča za oceno primernosti zakonske ureditve.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 52. čl.
Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 7. čl.
Zakon o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (ZUSS), 1. al. 2. odst. 25. čl. in 13. čl.
Opomba:
Ustavno sodišče se v obrazložitvi sklepa sklicuje na svojo odločbo U-I-92/92, z dne 18/2-1993.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Birografika Bori, Ljubljana
Združenje invalidskih podjetij Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
5. 11. 1993
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
ustavitev
Dokument:
US16994
Dokument v PDF obliki:
U-I-197-93.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
U-I-197-93_LM Krivic.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
U-I-197/93-9
3/3-1994
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na predlog Birografike Bori p.o. in Združenja invalidskih podjetij Slovenije, obeh iz Ljubljane, na seji dne 3/3-1994
s k l e n i l o :
Postopek za oceno ustavnosti zakona o prometnem davku (Uradni list RS, št. 4/92 in 71/93) se ustavi.
O b r a z l o ž i t e v
Birografika Bori s predlogom, vloženim dne 5/11-1993, in dopolnitvijo predloga, vloženo dne 22/11-1993, skupaj z Združenjem invalidskih podjetij Slovenije izpodbija ustavnost v izreku sklepa navedenega zakona. Predlagatelja navajata, da je z razveljavitvijo določbe enajste točke 18. člena zakona o prometnem davku, ki jo je ustavno sodišče razveljavilo z odločbo št. U-I-92/92-13 dne 18/2-1993, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 12/93, in z nesprejetjem nove zakonske določbe, ki bi razveljavljeno nadomestila, nastalo pravno stanje, ki ni skladno z 52. členom ustave. Ta namreč določa, da je invalidom v skladu z zakonom zagotovljeno varstvo ter usposabljanje za delo. Poleg tega predlagatelja menita, da je s tem, ko zakonodajalec do 1/11-1993 ni uveljavil nove zakonske ureditve, kršeno tudi načelo enakosti pred zakonom, saj je prav razveljavljena oprostitev plačila davka od prometa proizvodov omogočala izenačitev invalidskih podjetij z neinvalidskimi podjetji.
Ustavnemu sodišču zato predlagata, da obstoječo pravno praznino, nastalo po 1/11-1993, razveljavi ter odloči, naj se prej veljavna oprostitev plačevanja prometnega davka po enajsti točki 18. člena zakona še naprej uporablja.
Vlada Republike Slovenije meni, da z razveljavitvijo navedene določbe zakona o prometnem davku oziroma z neuveljavitvijo nove zakonske ureditve s 1/11-1993 ni nastala pravna praznina.
Navaja, da je ministrstvo za finance pri predlaganju novih davčnih ukrepov izhajalo iz dejstva, da predpisovanje oprostitve plačila prometnega davka od proizvodov, ki jih izdelajo določeni davčni zavezanci, ni primerno, ker imajo na ta način drugi davčni zavezanci, ki dajejo na trg istovrstne proizvode, avtomatično slabši položaj na trgu. Glede na dejstvo, da so za invalide tudi že na drugih področjih predpisane olajšave, ministrstvo za finance ni predlagalo nove zakonske določbe namesto razveljavljene enajste točke 18. člena zakona o prometnem davku, pač pa je vladi predlagalo, da se podjetjem, ki zaposlujejo invalide, ob ustreznih kriterijih namesto oprostitve prometnega davka, zagotovi subvencija iz državnega proračuna.
Tudi Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora Republike Slovenije meni, da z razveljavitvijo enajste točke 18. člena zakona o prometnem davku ni nastala pravna praznina, pač pa je odpadla dotedanja davčna olajšava, s čimer so bila invalidska podjetja oziroma zavodi pri nastopanju na trgu postavljeni v enak položaj kot drugi davčni zavezanci, ki proizvajajo enake proizvode. Zakonodajalec je sicer imel možnost, da to vprašanje po 1/11-1993 drugače uredi, vendar tega ni bil dolžan storiti.
V obravnavani zadevi predlagatelja od ustavnega sodišča terjata, naj ugotovi obstoj zakonske praznine ter njeno neskladje z 52. členom ustave. Predlagata tudi, naj sodišče pravno praznino razveljavi tako, da bo razveljavljena oprostitev plačevanja prometnega davka po enajsti točki 18. člena zakona o prometnem davku ponovno veljavna, dokler zakonodajalec ne bo sprejel drugačne strokovno in socialno utemeljene rešitve na tem področju.
Ustavno sodišče ugotavlja, da je po določbi 13. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) treba v predlogu oziroma pobudi opredeliti zahtevek in navesti dejstva ter dokaze, na katere se ta zahtevek opira.
Predmet presoje ustavnosti zakona je torej posamezna ali več njegovih norm oziroma celoten predpis ali pa zatrjevano protiustavno stanje, ker zakonodajalec ni uredil vprašanja, ki bi ga bil po ustavi dolžan urediti.
Ustavno sodišče ugotavlja, da pravno stanje, ki je nastalo, potem ko državni zbor po razveljavitvi enajste točke 18. člena zakona o prometnem davku ni sprejel nove zakonske ureditve namesto razveljavljene določbe in je potekel rok, s katerim je začela učinkovati razveljavitev ustavnega sodišča, ni pravna praznina. O neustavnem stanju bi lahko govorili le v primeru, če bi zakonodajalec opustil ureditev, ki je nujna zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Ukinitev olajšave, ki so jo invalidska podjetja imela, pa ob dejstvu, da ugodnosti v smislu realizacije določbe prvega odstavka 52. člena ustave ureja še vrsta drugih predpisov (s področja delovnih razmerij, pokojninskega in invalidskega zavarovanja, zdravstvenega varstva, dohodnine in davka od dobička pravnih oseb), ne predstavlja nastanka pravne praznine in poseganja v ustavno zagotovljen položaj invalidov. Ob tem pa ustavno sodišče ugotavlja tudi, da je predlog za vzpostavitev prejšnje pravne norme brezpredmeten, saj ustavno sodišče ne more oživiti prej veljavne norme, ki je bila razveljavljena in je dokončno prenehala veljati. Za takšno odločanje po ustavi in po zakonu ni pristojno.
Ustavno sodišče pa se ni spuščalo v presojo primernosti sedanje ureditve olajšav invalidskih podjetij, ker za to ni pristojno.
Opozarja pa, da je s svojo odločbo U-I-92/92 - 13 z dne 18/2-1993 razveljavilo enajsto točko 18. člena zakona o prometnem davku z 8-mesečnim odložilnim rokom z namenom, da bi zakonodajalec lahko namesto razveljavljene določbe pravočasno sprejel novo zakonsko določbo. V tem smislu pa odločitev ustavnega sodišča v državnem zboru še vedno ni realizirana.
Ta sklep je ustavno sodišče sprejelo na podlagi 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije in 1. alinee drugega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) v naslednji sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. K sklepu je dal odklonilno ločeno mnenje sodnik mag. Krivic.
P r e d s e d n i k
dr. Peter Jambrek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Nastalo pravno stanje sicer res ni pravna praznina, kot je napačno navajal predlagatelj, kar pa še ne pomeni, da je njegovo izpodbijanje zakonodajalčeve opustitve sprejetja nove zakonske ureditve namesto razveljavljene neutemeljeno.
Strinjam se z navedbo v obrazložitvi, da bi "o neustavnem stanju lahko govorili le v primeru, če bi zakonodajalec opustil ureditev, ki je nujna zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine" - toda iz odločbe, s katero je ustavno sodišče prejšnjo oprostitev prometnega davka vsem invalidskim podjetjem razveljavilo, izhaja prav to, namreč nujnost nove zakonske ureditve tega vprašanja. Če ta ne bi bila nujna in če bi bilo neustavnost možno odstraniti že z običajno razveljavitvijo prejšnje sporne določbe, potem je ustavno sodišče ne bi razveljavilo z rokom, v katerem naj bi zakonodajalec namesto razveljavljene sprejel novo zakonsko določbo. Zaradi take izrecne navedbe v obrazložitvi tiste odločbe torej tudi navedbe v isti obrazložitvi, da oprostitve prometnega davka od prometa proizvodov po oceni ustavnega sodišča ne ustrezajo kriterijem za ustavno dopustnost davčnih olajšav, navedenih v tej obrazložitvi, ni mogoče vzeti povsem dobesedno, saj potem nadomeščanje razveljavljene zakonske določbe z novo ne bi bilo smiselno in bi zadoščala že sama razveljavitev. V celotnem kontekstu tiste odločbe oziroma njene obrazložitve bi bilo navedeno misel torej treba razumeti tako, da navedenim kriterijem ne ustrezajo take oprostitve, kot so bile z zakonom določene (torej nediferencirano za vsa invalidska podjetja - tako za tista, ki so s tem neutemeljeno privilegirana pred konkurenco, kot za tista, ki jim glede na naravo njihove dejavnosti in s tem povezane višje stroške invalidske proizvodnje morda šele ta olajšava izenačuje položaj na tržišču s konkurenco), ne pa nujno vsaka možna oprostitev prometnega davka za določena invalidska podjetja.
Nastalo pravno stanje je torej neustavno, če uporabim dikcijo iz obrazložitve, prav zaradi zakonodajalčeve opustitve "ureditve, ki je nujna zaradi same narave pravice" - namreč zaradi pravice do enakosti pred zakonom, na katero se je prejšnja odločba ustavnega sodišča sklicevala, ko je povedala, kakšne davčne olajšave so dopustne oziroma skladne z ustavnim načelom enakosti pred zakonom. Da naj bi zakonodajalec namesto s temi kriteriji neskladne določbe "pravočasno sprejel novo zakonsko določbo", pa je bilo v odločbi ustavnega sodišča izrecno zapisano. Oziroma točneje: rok je bil dan zato, da bi zakonodajalec tako novo določbo lahko pravočasno sprejel.
Zakonodajalec bi torej moral imeti možnost, nadomestiti razveljavljeno določbo z novo - če bi presodil, da ustavnopravni kriteriji dopustnosti davčnih olajšav, postavljeni z odločbo ustavnega sodišča, to zahtevajo. Če bi, nasprotno, presodil, da s temi kriteriji niso skladne nikakršne oprostitve prometnega davka (za nobeno invalidsko podjetje) in da je enak položaj nekaterih od teh podjetij na tržišču treba zagotoviti na drug način, bi to seveda prav tako lahko storil, pri čemer bi morebitni spor o ustavnosti take njegove odločitve seveda spet lahko prišel pred ustavno sodišče. Kakšen bi bil izid takega ustavnega spora, seveda ni mogoče reči vnaprej, jasno pa je, da zakonodajalcu ne bi bilo mogoče očitati, da je odločbo ustavnega sodišča in v njej opredeljene ustavnopravne kriterije za davčne oprostitve ignoriral (ne glede na to, ali bi ustavno sodišče njegovo sprejeto odločitev spoznalo vsebinsko za skladno z ustavo ali ne).
V tu obravnavanem primeru pa se to ni zgodilo. Zakonodajalec omenjene odločbe ustavnega sodišča sploh ni obravnaval.
Odločitev, da na podlagi odločbe ustavnega sodišča sprememba zakonodaje sploh ni potrebna in da je nastalo pravno stanje skladno z ustavnopravnimi kriteriji iz odločbe ustavnega sodišča, ni bila njegova odločitev, ampak le odločitev pristojnih ministrstev in vlade in še to šele potem, ko je Združenje invalidskih podjetij Slovenije pred iztekom 8-mesečnega roka najprej večkrat opozorilo na to, da ne vlada ne državni zbor za uresničitev odločbe ustavnega sodišča nista storila ničesar, nato pa je skupaj z Birografiko Bori še sprožilo ustavnosodni postopek v tej zadevi.
Iz informacij, ki jih je ustavno sodišče zbralo še v okviru spremljanja postopka izvrševanja njegove prejšnje odločbe, je razvidno, da so pristojni upravni organi vse do zadnjega (skoraj do izteka roka) stali na stališču, da je bila sporna davčna olajšava že z odločbo ustavnega sodišča pač razveljavljena in da zato vladi in državnemu zboru pri izvrševanju te odločbe ni treba storiti ničesar. Tudi potem, ko je tik pred iztekom roka vlada vendarle sklenila invalidskim podjetjem namesto ukinjene davčne oprostitve zagotoviti subvencije iz proračuna, je to sklenila sama, ne da bi to odločitev predlagala državnemu zboru. Kljub izrecnemu, čeprav indirektnemu pozivu zakonodajalcu v prejšnji odločbi ustavnega sodišča in kljub temu, da bi tudi brez tega moralo biti izvrševanje ustavnih pravic "pokrito" z odločitvami parlamenta (način uresničevanja ustavnih pravic je mogoče predpisati z zakonom - drugi odstavek 15. člena ustave), torej vlada tega državnemu zboru ni predlagala niti ni tega storil sam.
To bi bilo po mojem mnenju treba oceniti kot nedopusten odnos do odločbe ustavnega sodišča (po prvem odstavku 36. člena še veljavnega zakona o postopku pred ustavnim sodiščem so državni organi in sploh vsi nosilci javnih funkcij "v okviru svojega delovnega področja dolžni izvrševati odločitve ustavnega sodišča"), hkrati pa s takim ravnanjem nastalo zakonsko ureditev davčnih oprostitev za invalidska podjetja oceniti kot formalnopravno (ne vsebinsko oziroma materialnopravno) neskladno z ustavo in zakonodajalcu naložiti odpravo te neustavnosti.
Dejstvo, da zakonodajalec po razveljavitvi prejšnje davčne oprostitve ni uveljavil nove, drugačne, namreč samo po sebi, kot je bilo omenjeno že prej, nujno še ne pomeni (vsebinske) protiustavnosti, saj bi se po presoji vseh relevantnih elementov za tako odločitev lahko izkazalo, da je enak položaj na tržišču vsem invalidskim podjetjem v ustrezni meri zagotovljen že z drugimi davčnimi oprostitvami in da bi bile zato kakršnekoli dodatne davčne oprostitve v nasprotju z ustavnopravnimi kriteriji iz odločbe ustavnega sodišča. Toda ustavnopravna vprašanja davčne zakonodaje in znotraj njih še posebej vprašanja ustavne dopustnosti davčnih olajšav so tako tesno prepletena z vprašanji presoje ekonomske, fiskalne in druge primernosti takih zakonskih rešitev (v kar pa se ustavno sodišče ne more spuščati), da ustavnopravna presoja prvih vprašanj včasih sploh ni možna, če ni svoje presoje poprej (po soočenju vseh nasprotujočih interesov, na podlagi ustreznih analiz in izračunov itd.) opravil že zakonodajalec. Kvečjemu bi morda na to, da izpodbijana sedanja zakonska ureditev tudi vsebinsko ni skladna z ustavo in da z njo enakopraven položaj invalidskih podjetij na tržišču ni zagotovljen, kazalo dejstvo, da je vlada štela za potrebno, da invalidskim podjetjem v tako nastalem položaju pomaga s subvencijami. Ustrezni vladni akt sicer invalidskim podjetjem pod določenimi pogoji (ki so seveda prav tako lahko sporni) daje celo nekakšno "pravico do subvencij" - toda način izvrševanja ustavnih pravic bi moral biti določen z zakonom (vsaj okvirno) in ne le z vladnimi predpisi. Šele "v okviru in na podlagi zakona" bi tako vprašanje eventualno lahko uredila vlada ali ministrstvo s svojim izvršilnim predpisom - bi se pa potem, ko bi bila taka zakonska podlaga in okvir podana, morda lahko izkazalo (seveda spet po skrbni presoji vseh relevantnih elementov za tako odločitev), da sedanja ureditev subvencij s podzakonskim predpisom po vsebini v ustrezni meri zagotavlja enakost invalidskih podjetij na tržišču.
Zato bi bilo v tem trenutku, ko zakonodajalec svoje presoje teh vprašanj sploh ni opravil, najbrž možno s potrebno zanesljivostjo ugotoviti samo to, da prav te njegove opustitve (presoje potrebnosti ali nepotrebnosti dodatnih, morda selektivnih davčnih oprostitev pri prometnem davku, ter ustvaritve zakonske podlage in okvira za morebitno subvencioniranje) pomenijo tolikšno formalnopravno neskladnost sedaj veljavne zakonske ureditve teh vprašanj z ustavo, da bi to opravičevalo in zahtevalo ustrezno ugotovitveno odločbo ustavnega sodišča z ustreznim pozivom zakonodajalcu za odpravo ugotovljenih formalnopravnih neskladnosti z ustavo.
Zavedam se, da je moje gornje stališče dokaj nenavadno in česa povsem podobnega tudi v tuji literaturi in judikaturi doslej še nisem zasledil. Toda dokaj redke in neobičajne so (že v tujini, pri nas pa sploh) tudi odločbe, s katerimi bi ustavna sodišča razveljavljala veljavne zakonske določbe zaradi njihove formalnopravne (v postopku, v pristojnosti, v obliki) in ne zaradi njihove materialnopravne (vsebinske) neskladnosti z ustavo. Taki primeri so pač precej redki, zato je razumljivo, da je pa še toliko redkejši primer, ko do tolikšnih formalnopravnih pomanjkljivosti, ki pomenijo že protiustavnost, pride ne ob sprejemanju nekega zakona, torej ob nekem dejanju zakonodajalca, ampak ob neki njegovi opustitvi (ko nečesa ne uredi - pa ta neureditev nekih vprašanj ni posledica njegove zavestne odločitve za tako pravno stanje, ampak zgolj opustitve nekih ustavnopravno nujnih procesnih dejanj v postopku sprejemanja zakonodajnih odločitev: ocene potrebnih korakov za realizacijo neke odločbe ustavnega sodišča, ki se nanaša neposredno nanj, in tehtanja nasprotujočih si interesov pri uresničevanju ustavnih pravic, ki ga lahko s potrebno demokratično legitimacijo opravi samo zakonodajalec, šele za njim v primeru spora potem še ustavno sodišče). In do takega zelo redkega primera je pač prišlo v zadevi, ki je bila predmet tega postopka.
S o d n i k :
Matevž Krivic