U-I-176/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-176/94
Datum odločitve:
5. 10. 1995
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 65/95 in OdlUS IV, 88
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.176.94
Akt:
Pravilnik o zakupih kmetijskih zemljišč in kmetij (Ur. list RS, št. 7/94), 2. st. 1. čl., 2., 4., 5., 6., 7. in 8. čl., 3. čl., 4. al. 3. odst. 9., 10., 11., 17., 18., 2. odst. 20., 21. in 23. čl.
Izrek:
1. V Pravilniku o zakupih kmetijskih zemljišč in kmetij se odpravijo:

- drugi stavek 1. člena,

- 2., 4., 5., 6., 7. in 8. člen,

- 3. člen, razen prvega stavka drugega odstavka,

- četrta alinea tretjega odstavka 9. člena, 10. in 11. člen, - 17. in 18. člen,

- drugi odstavek 20. člena, 21. in 23. člen.

2. Določbe 9. člena v neodpravljenem delu ter določba prvega odstavka 20. člena Pravilnika so v neskladju z Ustavo in zakonom, kolikor se nanašajo na dosedanje upravljalce in uporabnike kmetijskih zemljišč, in se nasproti njim ne smejo uporabljati.
Evidenčni stavek:
1. Kmetijska zemljišča s podržavljenjem na podlagi 5. člena ZLPP oziroma 14. člena ZSKZ niso postala javno dobro, ampak je bil določen le njihov lastnik.
2. Sklad je z ZSKZ dobil javno pooblastilo za gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi, katerih lastnik je država. S tem je dobil tudi pooblastilo za izdajanje izvršilnih predpisov oziroma splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil, pri čemer pa je omejen z določbami 120. in 153. člena Ustave, da mora imeti tak predpis vsebinsko podlago v zakonu in da ostaja v zakonskem okviru.
3. Izvrševanje javnih pooblastil in pri tem posebej izdajanje splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil v okviru in na podlagi Ustave in zakonov pomeni, da nosilec javnega pooblastila ne more (ne sme) sprejemati splošnih aktov, ki bi spreminjali v veljavni zakonodaji določene pravice in obveznosti pravnih subjektov ali ki bi samostojno ustvarjali (določali) nove pravice in obveznosti pravnih subjektov.
4. V neskladju z Ustavo in zakonom so določbe Pravilnika, ki - določajo omejitev zakupa samo na državljane RS oziroma domače pravne osebe z večinskim deležem domačega kapitala, - določajo vsebino in trajanje zakupnih razmerij, kolikor je to že urejeno z ZOR in ZKZ,- ne upoštevajo pravic in obveznosti dosedanjih upravljalcev in uporabnikov kmetijskih zemljišč, ki so jim priznane po 5. členu ZLPP in ZDen in - mimo zakona določajo omejitve pravic in merila za izvrševanje pravic izven zakonskih okvirov.
Geslo:
Kmetijska zemljišča kot javno dobro.
Podržavljanje kmetijskih zemljišč.
Javno pooblastilo.
Sklad kmetijskih zemljišč - pooblastilo za gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi ter za izdajanje izvršilnih predpisov.
Urejanje zakonske materije s podzakonskim aktom - izvršilnim predpisom.
Omejitev zakupa samo za državljane RS.
Vsebina in trajanje zakupnih razmerij.
Pridobljene pravice.
Omejevanje pravic izven zakonskih okvirjev.
Načelo delitve oblasti.
Varstvo lastninske pravice.
Lastninska pravica tujcev.
Načelo pravne države.
Interpretativna odločba ustavnega sodišča.
Nejasna zakonska določba - nepopolna.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 70., 71., 120., 121.. 5. al. 160., 3., 67., 13., 68. čl. 
Zakon o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov RS (ZSKZ), 3., 9., 10., 5., 2., 14., 17. čl.
Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (ZLPP), 5. čl.
Zakon o Vladi, 5. čl.
Zakon o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-86), 26. in 40. čl.
Zakon o denacionalizaciji (ZDen), 22., 44. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 4. odst. 26., 2. odst. 45. in 48. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Mercator - KŽK Kmetijstvo Kranj d.o.o., Marcator - Kmetijsko gospodarstvo Kočevje d.o.o., Kmetijski kombinat Hmezad - Kmetijstvo Žalec p.o., Kmetijsko gospodarstvo Rakičan p.o. in PS Kmmetijstvo Vipava - Agrogorica p.o.
Datum vloge:
22. 9. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
odprava podzakonskega predpisa/predpisa za izvrševanje javnih pooblastil
Dokument:
US17539
Dokument v PDF obliki:
U-I-176-94.pdf
150 KB
Prenesite datoteko
U-I-176-94_LM Jerovšek.pdf
113 KB
Prenesite datoteko
U-I-176/94-16
5.10.1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo pobudnikov: Mercator - KŽK Kmetijstvo Kranj d.o.o., Mercator - Kmetijsko gospodarstvo Kočevje d.o.o., Kmetijski kombinat Hmezad - Kmetijstvo Žalec p.o., Kmetijsko gospodarstvo Rakičan p.o. in PS Kmetijstvo Vipava - Agrogorica p.o., ki jih na podlagi pooblastila zastopa Združenje agroživilstva pri Gospodarski zbornici Slovenije, na seji dne 5.10.1995
o d l o č i l o :
1. V Pravilniku o zakupih kmetijskih zemljišč in kmetij (Uradni list RS, št. 7/94) se odpravijo:
- drugi stavek 1. člena,
- 2., 4., 5., 6., 7. in 8. člen,
- 3. člen, razen prvega stavka drugega odstavka,
- četrta alineja tretjega odstavka 9. člena, 10. in 11. člen, - 17. in 18. člen,
- drugi odstavek 20. člena, 21. in 23. člen.
2. Določbe 9. člena v neodpravljenem delu ter določba prvega odstavka 20. člena Pravilnika so v neskladju z Ustavo in zakonom, kolikor se nanašajo na dosedanje upravljalce in uporabnike kmetijskih zemljišč, in se nasproti njim ne smejo uporabljati.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki navajajajo, da je Svet Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije sprejel izpodbijani Pravilnik, čeprav naj za sprejemanje splošnih aktov Sklad ne bi bil pristojen. Navajajo, da se Sklad pri tem sklicuje na 17. člen Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93 - v nadaljevanju: ZSKZ), ki pa mu po mnenju pobudnikov ne daje pooblastila za sprejem Pravilnika. Po prepričanju pobudnikov naj bi Sklad s sprejemom izpodbijanega splošnega akta prekršil načelo delitve oblasti, ki ga Ustava določa v 3. členu. Po tej ustavni določbi naj bi bili izvršilni in upravni organi omejeni v normativni funkciji.
Navajajo še, da naj bi bili upravni organi upravičeni delovati le na podlagi zakona, z izdajo Pravilnika pa naj bi Sklad prekršil tudi 120. in 153. člen Ustave. S podržavljenjem kmetijskih zemljišč naj bi po mnenju pobudnikov ta postala javno dobro. V skladu s 70. členom Ustave naj bi se pravica uporabe na takih zemljiščih pridobila le pod pogoji, ki jih določa zakon, ne pa pravilnik.
2. Pobudniki še navajajo, da jih na podlagi Pravilnika Sklad sili v sklepanje enoletnih pogodb in da ne upošteva zakonskih določb o dolgoročnem zakupu. Za sklenitev vsiljenih pogodb naj bi postavljal kratke roke in jim grozil, da bo razdelil zemljišča zasebnim zakupnikom, če pogodb ne bodo v roku podpisali.
3. Pobudniki utemeljujejo pravni interes za podano pobudo s tem, da so bili z izvajanjem Pravilnika neposredno prizadeti. Na podlagi Pravilnika naj bi bil Sklad uvajal zakupnino za odvzeta zemljišča, ki je ne zmorejo plačevati in ki jih bo privedla do gospodarskega zloma.
4. Sklad oporeka navedbam pobudnikov in meni, da izpodbijani Pravilnik ni v neskladju ne z Ustavo in ne z ZSKZ. Navaja, da Sklad nima značaja upravnega organa, ampak javnega zavoda.
Potemtakem Sklad ni pristojen za sprejemanje podzakonskih aktov. Pravilnik naj bi bil Skladov interni akt, zato po njegovem prepričanju ne more biti v nasprotju s 120. in 153. členom Ustave. V Uradnem listu RS ga je Sklad objavil le zato, da bi se javnost lažje seznanila z njegovo vsebino.
5. Za sprejem in izdajo izpodbijanega pravilnika naj bi imel Sklad pooblastilo v petem odstavku 17. člena Zakona in v Statutu Sklada. V Pravilniku naj bi povzel po Zakonu o kmetijskih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 17/86 in Uradni list RS, št. 9/90, 5/91 in 46/92 - odl. US) - v nadaljevanju: ZKZ-86) določbe, ki se nanašajo na sklepanje zakupnih razmerij. Na novo naj bi uredil le dolžino trajanja zakupa zemljišč s trajnimi nasadi, postopek oddaje zemljišč v zakup, izbiro zakupnika v primeru, ko bi nastopilo več enakovrednih interesentov, ter višino zakupnine. Pri priznavanju kupnine za odplačno pridobljena zemljišča, ki se poračunava z zakupnino, naj bi Sklad smiselno uporabil merila Odloka o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč in gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, v postopku denacionalizacije (Uradni list RS, št. 16/92, 21/92).
6. Sklad še navaja, da mu od 1.1.1993 v skladu s 15. členom ZSKZ pripadajo vsi prihodki od gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči. Glede na to Sklad meni, da navedbe pobudnikov, da imajo do sklenitve zakupnih pogodb pravico zemljišča obdelovati brezplačno, niso utemeljene.
7. Po stališču Sklada se določbe 70. člena Ustave ne nanašajo na kmetijska zemljišča in njihovo uporabo, ampak varstvo teh zemljšč ureja 71. člen Ustave. Izpodbijani pravilnik vprašanj varstva kmetijskih zemljišč ne ureja, zato po navedbah Sklada s to ustavno določbo ne more biti neskladen.
B.
8. Glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) je Ustavno sodišče pobudo sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
9. ZSKZ je ustanovil Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov kot pravno osebo za gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti Republike Slovenije. Sklad posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode, če ni z zakonom drugače določeno (3. člen ZSKZ). Sklad je za svoje delo odgovoren Vladi, njegovo delo pa nadzirata Ministrstvo za kmetijstvo in gozdarstvo ter Ministrstvo za finance (9. člen). Za izvajanje dejavnosti Sklad pridobiva sredstva z gospodarjenjem s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi, lahko pa tudi iz proračuna in iz drugih virov. Presežki prihodkov nad izdatki Sklada so v skladu s finančnimi načrti in programi Sklada prihodek Republike Slovenije (10. člen). Organ upravljanja Sklada je po 5. členu Zakona svet. Svet je pristojen zlasti za sprejemanje finančnega načrta in programa Sklada ter za sprejemanje zaključnega računa in statuta. Vse te akte Sklad sprejema s soglasjem Vlade. Svet, ki ga imenuje in razrešuje Državni zbor na predlog Vlade, je sestavljen iz petih članov ustanovitelja, treh predstavnikov zakupnikov in enega predstavnika delavcev Sklada. Gospodarjenje obsega upravljanje in razpolaganje (2. člen).
10. Sklad gospodari s kmetijskimi zemljišči in gozdovi, ki so jih bila dolžna izločiti iz svojih sredstev in jih nanj prenesti v skladu s 5. členom Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS št. 55/92 - v nadaljevanju: ZLPP) podjetja z družbenim kapitalom v postopku lastninskega preoblikovanja, s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi, ki so postali last države oziroma občin po Zakonu o zadrugah (Uradni list RS, št. 13/92, 7/93 in 22/94), kmetijskimi zemljišči ter gozdovi, ki so jih temeljne organizacije kooperantov dobile v upravljanje in razpolaganje na neodplačen način, ter s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi, ki so postali last Republike Slovenije na podlagi 14. člena ZSKZ.
11. Ni utemeljeno stališče pobudnikov, da so kmetijska zemljišča in gozdovi s podržavljenjem postali javno dobro oziroma naravno bogastvo, kot ga ureja 70. člen Ustave. Zemljišča so javno dobro le, če so po naravi stvari namenjena splošni rabi vseh pod enakimi pogoji ali če jih zakonodajalec (z zakonom) izrecno opredeli kot javno dobro. Sicer pa so zemljišča stvari, podrejene režimu civilnega prava. So v pravnem prometu in načeloma se lahko uporabljajo na kakršenkoli način. Glede na stopnjo javnega interesa pa v pravni režim teh stvari bolj ali manj intenzivno posega javno pravo. Glede na namen in uporabo nekaterih stvari se njihov pravni položaj lahko približa režimu javnega dobra (ne da bi stvari same zaradi tega postale javno dobro). Za zemljišča nasploh in za kmetijska zemljišča posebej je ustavna podlaga za določanje posebnih pogojev za uporabo oziroma za posebno varstvo v 71. členu Ustave. Pri tem ne gre za posebno pravico uporabe, kot je za javno dobro določena s 70. členom Ustave.
12. Sklad je z ZSKZ dobil javno pooblastilo, da gospodari s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v državni lasti. Z izpodbijanim pravilnikom Sklad ureja razmerja v zvezi z gospodarjenjem na splošen in abstrakten način in se pri tem sklicuje na zakonsko pooblastilo v 17. členu ZSKZ. Peti odstavek tega člena se glasi: "Sklad določi višino zakupnine oziroma odškodnine za koncesijo, amortizacijsko dobo vlaganj v zemljišča in trajne nasade po tretjem odstavku tega člena ter pogoje in merila za vračunavanje kupnine v zakupnino oziroma odškodnino iz prejšnjega odstavka v šestih mesecih po uveljavitvi tega zakona." Čeprav v tej zakonski določbi ni izrecno zapisano, da Sklad vse to določi s splošnim aktom, je iz vsebine določbe in iz njene dikcije povsem jasno, da mora Sklad to vsebino določiti s splošnim aktom. Po naši ustavi upravni organi za izdajanje izvršilnih predpisov k zakonu ne potrebujejo izrecnega zakonskega pooblastila, ampak je glede na 120. člen Ustave potrebno le, da so taki predpisi izdani" v okviru in na podlagi ustave in zakona". V skladu s 121. členom Ustave zakon lahko da raznim organizacijam in posameznikom "javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave", torej tudi pooblastilo za izdajanje predpisov za izvrševanje zakona. Glede na to določba 17. člena ZSKZ ni v neskladju z Ustavo. Ker je možno opravljanje vseh dejavnosti, ki jih je Skladu naložil Zakon, šteti za izvrševanje javnega (zakonskega) pooblastila v širšem smislu, torej ne v smislu javnega pooblastila za opravljanje zgolj oblastvenih funkcij uprave, kot je izdajanje odločb in predpisov, kot se je pojem javnega pooblastila pri nas doslej večinoma razlagal (čeprav ga 121. člen Ustave tako ne omejuje), niti ni nujno, da bi izpodbijani pravilnik morali formalno šteti za izvršilni predpis, izdan po javnem pooblastilu, ampak ga je možno šteti tudi za "splošni akt, izdan za izvrševanje javnega pooblastila" v smislu 5. alinee prvega odstavka 160. člena Ustave.
13. Tisti, ki ga zakon pooblasti za izdajo podzakonskega predpisa oziroma splošnega akta, je pri tem vezan na okvir, ki ga določata Ustava in zakon. Brez podlage v zakonu takih predpisov oziroma splošnih aktov upravni organi in tisti, ki izvajajo javna pooblastila, nimajo pravice izdajati. Po načelu delitve oblasti (3. člen Ustave) s takim podzakonskim splošnim aktom ni dopustno samostojno urediti vprašanja, ki se urejajo z zakonom (zakonska materija). Podzakonski predpisi zlasti ne smejo samostojno urejati pravic in obveznosti pravnih subjektov. Zakonske določbe lahko dopolnjujejo le toliko, da z dopolnjevanjem udejanjajo smisel zakonske norme, iz katere izhajajo. To pomeni, da morajo imeti upravni organi in tisti, ki izvajajo javna pooblastila, za svoje normiranje v zakonu izrecno določen ali iz njega vsaj ugotovljiv okvir in podlago.
14. Z nepremičninami in drugim premoženjem Republike Slovenije upravlja Vlada, če glede posameznih nepremičnin s posebnim zakonom ni drugače določeno (drugi odstavek 5. člena Zakona o Vladi, Uradni list RS, št. 4/93 in 71/94). Gre za neoblastno funkcijo države, ki je z javnim pooblastilom po ZSKZ prepuščena v izvajanje Skladu. Ker tudi z javnim pooblastilom ni mogoče prenesti več pravic, kot pa jih ima siceršnji upravljalec državnega premoženja, ima Sklad kot nosilec javnega pooblastila lahko le tiste in toliko pravic in dolžnosti, kot bi jih imela Vlada pri izdajanju predpisov in urejanju razmerij med pravnimi subjekti. To pa pomeni splošno pooblastilo za urejanje in razčlenjevanje z zakonom določenih razmerij v skladu z namenom in kriteriji zakona.
15. Po določbi 67. člena Ustave zakon določa način pridobivanja in način uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Po določbi 68. člena Ustave tujci lahko pridobivajo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji, ki jih določa zakon, na zemljiščih pa le z dedovanjem ob pogoju vzajemnosti. Druge pravice tujcev (in zakup ni pravica stvarnega, ampak obligacijskega prava) določata Ustava in zakon (13. člen Ustave). Samo Ustava in zakon lahko določita pravice, ki gredo le državljanom Republike Slovenije. Z izpodbijanim Pravilnikom zato ni mogoče določiti, da je zemljišče mogoče dati v zakup le državljanom Slovenije, niti v nasprotju z veljavnimi predpisi (ZGD) opredeljevati, katera pravna oseba se šteje za domačo oziroma med njimi delati razlik glede na strukturo njihovega kapitala.
16. Podzakonski predpisi in splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno urejati pravic in obveznosti. Taki akti smejo dopolnjevati zakonsko normo samo tako daleč, da z dopolnjevanjem ne bodo originarno pravno urejali družbenih razmerij, ampak morajo v vseh elementih stremeti k izpolnitvi cilja, ki ga vsebuje zakonska norma.
Ustavno načelo delitve oblasti med drugim pomeni, da upravni (in izvršilni) organi ter nosilci javnih pooblastil nimajo pravice izdajati splošnih norm brez podlage v zakonu. Vezanost izvršilno-upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil na Ustavo in zakon izključuje možnost, da bi se z izvršilnimi predpisi, podzakonskimi predpisi ali splošnimi akti za izvrševanje javnih pooblastil spreminjala ali samostojno urejala zakonska materija.
17. Izpodbijani Pravilnik v II., III. in IV. poglavju (členi od 2 do 8) ureja delno drugače oziroma po svoje razmerja, ki so že urejena na splošen način v Zakonu o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85, 45/89 - odl. US in 57/89 - členi 567 do 599) in glede na posebnosti zakupa kmetijskih zemljišč specialno še v Zakonu o kmetijskih zemljiščih (členi 38 do 52). Za kaj takega Sklad nima ne splošnega pooblastila kot nosilec javnega pooblastila ne posebnega pooblastila v Zakonu.
Po določbi petega odstavka 17. člena ZSKZ je pooblaščen le za določitev amortizacijske dobe vlaganj v zemljišča in trajne nasade, kar je materija prvega stavka drugega odstavka 3. člena Pravilnika, ki je v tem delu zato skladen z zakonom.
18. V V. poglavju Pravilnika je Sklad uredil postopek sklepanja zakupnih razmerij, pri tem pa ni upošteval pravic dosedanjih upravljalcev oziroma uporabnikov kmetijskih zemljišč in gozdov, ki jim jih zagotavljajo drugi in tretji odstavek 5. člena ZLPP ter prvi, drugi in tretji odstavek 17. člena ZSKZ, in je ta vprašanja uredil drugače, kot to določajo navedene norme. Sklad je z izpodbijanim pravilnikom v V. poglavju uredil postopek oddaje kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov v zakup oziroma v koncesijo ter uredil način vračunavanja kupnine za odplačno pridobljena zemljišča v zakupnino oziroma odškodnino, ni pa uredil postopka in načina za sklepanje pogodb s prejšnjimi uporabniki teh zemljišč skladno z Zakonom. Na podlagi citiranega člena ZSKZ in 5. člena ZLPP se z dosedanjimi upravljalci kmetijskih zemljišč in gozdov vzpostavi zakupno razmerje ali se jim podeli koncesija in to najmanj za čas, ki ustreza amortizacijski dobi vlaganj v zemljišča oziroma trajne nasade. Podjetja, ki so bila do uveljavitve ZLPP in ZSKZ nosilci pravice uporabe na zemljiščih in kmetijah, je Pravilnik izenačil z drugimi interesenti. S tem pa je presegel zakonska pooblastila in celo spremenil pomen zakonske norme.
19. Določbe 4. alinee tretjega odstavka 9. člena ter 10. in 11. člena Pravilnika so v nasprotju z določbo drugega odstavka 5. člena ZLPP, ki daje dosedanjim upravljalcem in uporabnikom zemljišč (prednostno) pravico, da še naprej uporabljajo ta zemljišča in da zanje sklenejo zakupno pogodbo v skladu z zakonom (drugi odstavek 17. člena ZSKZ). Pri tem ZLPP v tretjem odstavku 5. člena oziroma ZSKZ v tretjem odstavku 17. člena določata najmanjšo dobo trajanja zakupa in obvezno upoštevanje plačanih kupnin za odplačno pridobljena zemljišča. Določanje pravic pravnih subjektov je pridržano zakonu, kar pomeni tudi, da se z zakonom določene pravice ne smejo s podzakonskimi predpisi ali splošnimi akti za izvrševanje javnih pooblastil spreminjati oziroma zmanjševati. Prednostna pravica do zakupa je za dosedanje upravljalce in uporabnike določena z ZLPP in ZSKZ, za druge upravičence pa v ZKZ (26. člen v zvezi s 40. členom).
20. Druge določbe 9. člena Pravilnika so v neskladju z ZLPP in ZSKZ le, kolikor se nanašajo na dosedanje upravljalce in uporabnike zemljišč in ne upoštevajo njihovih z navedenimi zakoni določenih pravic. Ker nasproti drugim niso v neskladju z Ustavo in zakonom, jih ni bilo mogoče odpraviti, zato je Ustavno sodišče v 2. točki izreka ob ugotovitvi delne neskladnosti teh določb z Ustavo in zakonom le določilo, da se, kolikor niso skladne z Ustavo in zakonom, ne smejo uporabljati.
21. Isto velja tudi za prvi odstavek 20. člena. Nasproti dosedanjim upravljalcem in uporabnikom zemljišč se ta določba ne sme uporabljati, ker bi bilo to v nasprotju z drugim odstavkom 5. člena ZLPP. Izpodbijana določba prvega odstavka 20. člena Pravilnika namreč izhaja iz predpostavke, da je tudi med njimi in Skladom že po samem zakonu (ex lege) nastalo zakupno razmerje (z dnem uveljavitve ZLPP 5.12.1992 ali na podlagi 15. člena ZSKZ vsaj 1.1.1993), ki naj bi v primeru vrnitve zemljišča denacionalizacijskemu upravičencu takrat potem moralo spet po zakonu prenehati - toda ta predpostavka ne drži. Medtem ko je v četrtem odstavku 22. člena Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91, 56/92 - odl. US, 13/93 - odl. US, 31/93, in 24/95 - odl. US - v nadaljevanju: ZDen) določeno, da se v primeru vrnitve nepremičnine v denacionalizacijskem postopku šteje, da je najemno razmerje nastalo po samem zakonu, pa ne v ZLPP ne v ZSKZ take določbe ni.
22. V drugem odstavku 5. člena ZLPP je določeno le naslednje: "Podjetje lahko nadaljuje z uporabo in upravljanjem kmetijskih zemljišč in gozdov, če jih obdeluje oziroma izkorišča samo in za njih skrbi kot dober gospodar, do izdaje pravnomočne odločbe o denacionalizaciji oziroma do podelitve koncesije ali sklenitve zakupne pogodbe v skladu z zakonom." Po tej določbi se do sklenitve zakupne pogodbe pravni položaj podjetja torej spremeni samo v tem, da podržavljena zemljišča niso več družbena lastnina v upravljanju tega podjetja, ampak last države, pri čemer pa po izrecni zakonski določbi do izdaje pravnomočne odločbe o denacionalizaciji (oziroma v drugih primerih do sklenitve zakupne pogodbe) še vedno ostanejo v upravljanju podjetja. Do takrat torej po tej zakonski določbi še ne gre za zakupno razmerje, ki zato s pravnomočnostjo odločbe o denacionalizaciji seveda tudi ne more prenehati, kot to določa prvi odstavek 20. člena Pravilnika.
23. Ta zakonska določba tudi s 15. členom kasnejšega ZSKZ, ki je začel veljati 10.3.1993, ni bila spremenjena. Kljub nejasni dikciji tega člena oziroma različnim možnim interpretacijam njegove vsebine je gotovo, da tudi s to zakonsko določbo ni bilo vzpostavljeno ex lege zakupno razmerje, saj določba o tem (in o morebitni nadomestitvi ureditve po 5. členu ZLPP z novo) ne govori niti direktno niti morda indirektno (z morebitnim omenjanjem zakupnine ali podobno). Kakšen pravni pomen potem dejansko imajo določbe 15. člena ZSKZ in ali jih je sploh možno interpretirati na ustavno konformen način ali pa so, nasprotno, neskladne z načeli pravne države (če jih je namreč mogoče razumeti samo tako, da določajo prihodke podjetij kot samostojnih pravnih oseb za prihodke državnega sklada oziroma občin - in to celo retroaktivno), je vprašanje, ki neposredno ni predmet odločanja v tej zadevi. Za odločitev v tej zadevi zadošča ugotovitev, da tudi s temi določbami vsekakor ni bilo vzpostavljeno ex lege zakupno razmerje in da zato določba prvega odstavka 20. člena Pravilnika nasproti dosedanjim upravljalcem zemljišč ni v skladu z zakonom.
24. Po določbi petega odstavka 17. člena ZSKZ je Sklad pooblaščen za določitev višine zakupnine, torej za določitev meril za določanje zakupnine. V skladu s takim zakonskim pooblastilom so tako določbe Pravilnika o zakupnini v 13. in 16. členu.
25. Sklad je po petem odstavku 17. člena ZSKZ pooblaščen za "določitev pogojev in meril za vračunavanje kupnine za odplačno pridobljena zemljišča v zakupnino". Določba 17. člena Pravilnika pa je preko takega zakonskega pooblastila (pri čemer Ustavno sodišče za sedaj pušča ob strani vprašanje ustavnosti zakonske določbe o prenosu pooblastil za določitev pogojev za uresničevanje pravic) in v nasprotju s tretjim odstavkom 5. člena ZLPP ter četrtim odstavkom 17. člena ZSKZ omejila kupnino za odplačno pridobljena zemljišča le na "kupnino, plačano iz lastnih sredstev", čeprav za tako omejitev v zakonu ni podlage.
Ob tem je taka določba še nejasna in nedoločna, tako da dopušča možnost različne razlage in arbitrarnega odločanja. Pravilnik v 18. členu kot merilo za vračunavanje kupnine v zakupnino določa valorizacijo plačanih kupnin. Pri tem pa izven zakonskih okvirov upošteva pariteto dinarja oziroma tolarja do ZDA dolarja - torej valorizacijo, ki je po petem odstavku 44. člena ZDen posebej predpisana za ugotavljanje vrednosti podržavljenih podjetij, ni pa te zakonske določbe mogoče razumeti kot "zakonski okvir", znotraj katerega je po Ustavi dopustno urejanje z izvršilnimi predpisi. Sklad se pri tem sicer sklicuje na smiselno uporabo Odloka o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, v postopku denacionalizacije (Uradni list RS, št. 16/92 in 21/92) kar pa ne more držati, saj navedeni odlok (izdan na podlagi tretjega odstavka 44. čl. ZDen) upošteva povsem druga merila za ugotavljanje vrednosti kmetijskih zemljišč.
26. V drugem odstavku 20. člena Pravilnik določa prednostno pravico pri zakupu v korist denacionalizacijskih upravičencev ali njihovih pravnih naslednikov, čeprav lahko pravice in obveznosti pravnih subjektov določa le zakon.
27. V 21. členu je Pravilnik v nasprotju s prvim odstavkom 17. člena ZSKZ določil, da se do zaključitve postopkov o denacionalizaciji pogodbe o zakupu zemljišč sklepajo le za dobo enega leta, čeprav Zakon daje upravljalcem kmetijskih zemljišč in gozdov pravico, da ti uporabljajo ta zemljišča in gozdove do pravnomočnosti odločbe o denacionalizaciji - nasproti drugim zakupnikom pa je ta določba v nasprotju z določbami ZKZ o minimalnem trajanju zakupa.
28. Določba 21. člena je splošna in nejasna. Ne loči med zemljišči, za katera obstaja dolžnost vrnitve po ZDen (za katera je zahtevana vrnitev v postopku denacionalizacije), in med zemljišči, za katera take dolžnosti (zahteve) ni, in torej niso predmet denacionalizacijskega postopka. Za ta slednja zemljišča ni nobene zakonske podlage za sklepanje enoletnih zakupnih pogodb oziroma zakupnih pogodb za dobo, ki bi bila krajša kot z zakonom (ZKZ) predpisana najkrajša zakupna doba za kmetijska zemljišča.
29. Tudi kolikor se določba 21. člena razume tako, da se nanaša le na zakup zemljišč, za katera obstaja dolžnost vrnitve po ZDen (za katera je vložena zahteva za vrnitev v denacionalizacijskem postopku), določbe 88. člena ZDen ni mogoče šteti kot zakonsko podlago za tako omejitev (določitev) zakupne dobe. Prepoved po 88. členu ZDen (ki je bil sprejet pred ZLPP in ZSKZ) pomeni prepoved vsakega razpolaganja z nepremičninami, za katere po določbah ZDen obstaja dolžnost vrnitve. Določbe 5. člena ZLPP in 17. člena ZSKZ pa dajejo dosedanjim uporabnikom in upravljalcem kmetijskih zemljišč pravico, da nadaljujejo z njihovo uporabo in upravljanjem do izdaje pravnomočne odločbe o denacionalizaciji.
Upoštevati je treba, da je splošna prepoved razpolaganja po prvem odstavku 88. člena ZDen v skladu s tretjim odstavkom 88. člena v zvezi s 64. členom ZDen veljala le še 30 dni po izteku 24 mesecev, predpisanih za vložitev zahteve (to je do 7.1.1994), potem pa le še za nepremičnine, za katere je bila vložena zahteva za denacionalizacijo.
30. Po določbi tretjega odstavka 14. člena ZSKZ so postala državna last tudi nezazidana stavbna zemljišča, za katera ni veljavnega prostorskega izvedbenega načrta oziroma ni bil izvršen odkup oziroma prenos v sklad stavbnih zemljišč in ki se štejejo za kmetijska zemljišča. Določbo 22. člena Pravilnika je mogoče razumeti le tako, da se stavbna zemljišča, ki so postala last države na podlagi tretjega odstavka 14. člena ZSKZ, dokler se uporabljajo kot kmetijska zemljišča, dajejo v zakup pod enakimi pogoji in na enak način kot (vsa druga) kmetijska zemljišča v lasti države.
31. V 23. členu Pravilnika je določeno, da začne veljati s sprejetjem, kar je v nasprotju s prvim odstavkom 154. člena Ustave, po katerem morajo biti predpisi objavljeni, preden začno veljati.
32. Ustavno sodišče ugotavlja, da je potrebno omogočiti odpravo škodljivih posledic, ki so nastale z izvajanjem v izreku odločbe citiranih določb Pravilnika, zato jih je v skladu z drugim odstavkom 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču odpravilo.
C.
33. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi drugega odstavka 45. člena in s smiselno uporabo 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jambrek. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Jerovšek.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška
Zadnji odstavek 17. člena ZSKZ, ki je bil podlaga za sprejem izpodbijanega pravilnika, je v bistvu nejasen glede tega, ali sploh gre za podzakonski predpis ali za dolžnost Sklada, da ta razmerja po tem odstavku ureja za vsakega uporabnika kmetijskih zemljišč posebej. Za prvo stališče bi bila opora v besedilu "... določi v šestih mesecih po uveljavitvi tega zakona". Vendar pa vsebina te določbe ne opravičuje te razlage, saj npr. višino odškodnine za koncesijo ni mogoče določati za vnaprej, generalno za vse uporabnike, pač pa izključno od primera do primera glede na kulturo, boniteto itd. Če pa je kakšen element pravilnika pogojno le predpis po javnem pooblastilu, pa tako obsežna odprava v bistvu izniči smisel in cilj celotnega predpisa in se pokaže kot neuporaben. Zato sem v razpravi o naravi tega akta štel, da gre le za "obvestilo" sklada o vnaprejšnjih okvirnih kriterijih za oddajo kmetijskih zemljišč ... v lasti Republike Slovenije, ki jih v smislu 17. člena dogovorita pogodbena partnerja. Po tako obsežni odpravi izpodbijanih določb so ostali le še okvirni kriteriji, ki jih bo potrebno konkretizirati ob vsakem posameznem primeru, s tem pa se posledice te odločitve približajo mojemu izhodiščnemu stališču, vsled česar sem lahko glasoval tudi za predlagano odločitev.
dr. Tone Jerovšek