U-I-274/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-274/95
Datum odločitve:
12. 7. 1996
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 39/96 in OdlUS V, 119
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1996:U.I.274.95
Akt:
Zakon o lokalni samoupravi (Ur. list RS, št. 72/93, 6/94 - odločba US, 45/94 - odločba US, 57/94, 20/95 - odločba US in 63/95 - obvezna razlaga) (ZLS), 3. odst. 18., del 19, čl.
Izrek:
Tretji odstavek 18. člena Zakona o lokalni samoupravi ni v neskladju z Ustavo.

2. Del 19. člena Zakona o lokalni samoupravi, ki se nanaša na pravni status ožjih delov občine, in njegova obvezna razlaga nista v neskladju z Ustavo. V neskladju z Ustavo je, da z zakonom niso urejene glavne statusnopravne značilnosti ožjih delov občin s pravno subjektiviteto. Državni zbor mora to neskladje odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Ni v neskladju z ustavnimi določbami o lokalni samoupravi in z načeli pravne države, če zakon dopušča, da občina v statutu določi, da so njeni ožji deli (krajevne, vaške in četrtine skupnosti) pravne osebe. V neskladju z Ustavo pa je, da glavne statusnopravne značilnosti teh pravnih subjektov niso zakonsko urejene.
Geslo:
Določitev roka zakonodajalcu za uskladitev zakona z ustavo.
Določitev območja občine.
Pravni status ožjih delov občine.
Načelo pravne in socialne države.
Zakonska ureditev statusa ožjih lokalnih skupnosti.
Pravna osebnost ožjih lokalnih skupnosti.
Pravne praznine.
Pravna podlaga:
Ustava 1974, 139., 72. čl.
Ustava 1991, 140., 2. čl.
Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (ZUODNO), 4. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 48. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Občina Vodice
Datum vloge:
10. 11. 1995
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17937
Dokument v PDF obliki:
U-I-274-95.pdf
154 KB
Prenesite datoteko
U-I-274/95
12.7.1996
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti na zahtevo Občine Vodice na seji dne 12. julija 1996
o d l o č i l o :
1. Tretji odstavek 18. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odločba US, 45/94 - odločba US, 57/94, 20/95 - odločba US in 63/95 - obvezna razlaga) ni v neskladju z Ustavo.
2. Del 19. člena Zakona o lokalni samoupravi, ki se nanaša na pravni status ožjih delov občine, in njegova obvezna razlaga nista v neskladju z Ustavo. V neskladju z Ustavo je, da z zakonom niso urejene glavne statusnopravne značilnosti ožjih delov občin s pravno subjektiviteto. Državni zbor mora to neskladje odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Vlagatelj zahteve, župan občine Vodice, meni, da določba tretjega odstavka 18. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) in določba 19. člena ZLS v delu, ki se nanaša na pravni status ožjih delov občine, nista v skladu z Ustavo. Po njegovem mnenju v tretjem odstavku 18. člena, ki določa, da se lahko "v krajevni, vaški ali četrtni skupnosti ... v skladu s statutom občine in z zagotovitvijo finančnih sredstev opravlja del nalog, ki jih ima po tem zakonu občina", ni vgrajena nobena omejitev glede obsega nalog, ki se prenašajo na ožji del občine. Zakon po mnenju vlagatelja dopušča prenos nalog na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti v takem obsegu, da lahko nastane stanje, ko bi se naloge lokalne samouprave opravljale pretežno v ožjem delu občine. Tako naj bi nastala nova stopnja lokalne samouprave, ki je Ustava ne predvideva. Take skupnosti naj bi na območjih, kjer bi bile ustanovljene, negirale občino samo. Brez omejitev v obliki taksativnega naštevanja ali na kakšen drug način naj bi določba 3. odstavka 18. člena ZLS ne bila v skladu z Ustavo.
2. Glede 19. člena ZLS vlagatelj meni, da ni v skladu z Ustavo, ker dopušča občini, da v statutu določi pravni status ožjih delov občine. Po obvezni razlagi tega dela določbe 19. člena, ki jo je sprejel Državni zbor, je v tem okviru dopustno, da občina določi ožjemu delu občine "status pravne osebe oziroma osebe javnega prava". Vlagatelj meni, da se tak status v našem pravu lahko določi samo z zakonom. Meni tudi, da ožji deli občine ne morejo biti pravne osebe, ker nimajo izvirnih pristojnosti.
Obvezna razlaga po mnenju vlagatelja tudi preprečuje občini, da bi ožjemu delu občine določila status osebe zasebnega prava. S tem pa, meni vlagatelj, obvezna razlaga krši ustavne pravice občine.
3. Vlagatelj meni, da so z izpodbijanim delom določbe 19. člena ZLS kršena tudi načela pravne države, saj v ZLS po njegovem mnenju ni nobene določbe, ki bi opredeljevala trenutek nastanka pravne subjektivitete ožjega dela občine. Zaradi tega naj bi obstajala možnost, da se v statutu občine določi trenutek nastanka ožjega dela občine "na povsem neprimeren, sporen, nejasen ali celo nezakonit način".
4. Vlagatelj opisuje tudi dejanske posledice izpodbijane določbe. V manjših občinah naj bi prišlo do nemogočega položaja, saj imajo po navedbah vlagatelja krajevne skupnosti premoženje (prostore za delovanje), občine pa ne. Nad financami krajevnih skupnosti naj bi ne bilo nobenega nadzora.
5. Odgovor na zahtevo je dal Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju: Sekretariat) na podlagi mnenja Komisije Državnega zbora za lokalno samoupravo.
Sekretariat meni, da zahteva ni utemeljena. Vprašanja v zvezi z notranjo členitvijo občine in pristojnostmi njenih delov naj bi bile lokalne zadeve, ki zadevajo samo prebivalce posamezne občine. Izpodbijane zakonske določbe, meni Sekretariat, urejajo to vprašanje tako, da ne posegajo v samostojnost občine. Taka ureditev naj bi utrjevala občino kot samoupravno lokalno skupnost, pa tudi njeno demokratičnost, saj o ureditvi teh vprašanj odločajo izvoljeni predstavniki občanov. Nasprotna ureditev bi bila po mnenju Sekretariata v neskladju z Ustavo, ker bi pomenila nedopusten poseg v lokalno avtonomijo.
6. Zaradi prepustitve odločitve o statusu ožjih delov občine sami občini po mnenju Sekretariata ne bo ogrožen status občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti. Zakon pušča odprte vse možnosti tako glede obstoja kot glede statusa ožjega dela občine. Izbira ene izmed variant naj bi bila ustavna pravica prebivalcev občine. Ravno tako naj ne bi bila ogrožena pravna varnost, saj ta "ne more biti sporna samo zaradi tega, ker pravnih razmerij, na katera se zahteva nanaša, ne ureja zakon, temveč občinski statut".
7. Sekretariat tudi meni, da sta trenutek prenehanja krajevne skupnosti in pravno nasledstvo urejena tako, da je zadoščeno merilom pravne varnosti - na obe vprašanji je mogoče najti odgovor v občinskem statutu.
B. - I.
8. Do uvedbe novega sistema lokalne samouprave na podlagi Ustave in ZLS na prehodu iz leta 1994 v leto 1995 je bila občina "temeljna celica samoupravljanja" in je delovala predvsem kot prva stopnja državne uprave, manj pa kot lokalna skupnost.
Tipične funkcije temeljne lokalne skupnosti pa je v veliki meri izvajala krajevna skupnost (v nadaljevanju: KS).
9. Pravna podlaga za obstoj KS je bila Ustava iz leta 1974 (Uradni list SRS, št. 6/74). Ta je v 139. členu določala, da se s statutom občine določijo načela postopka za ustanavljanje KS.
KS je bila opredeljena kot pravna oseba. Imela je svoj statut, v katerem so bila urejena poglavitna vprašanja njene organizacije in delovanja. Način sprejemanja statuta je bil urejen v statutu občine.
Člen 72 Ustave iz leta 1974 je opredeljeval KS kot obliko samoupravnega organiziranja ljudi. Določeno je bilo, da v krajevni skupnosti ljudje odločajo o uresničevanju svojih skupnih interesov in o opravljanju nalog ter o solidarnem zadovoljevanju skupnih potreb na nekaterih področjih (medsebojni odnosi v naselju, urejanje naselij in drugega prostora ter prebivanje, upravljanje stanovanj, otroško varstvo in socialno skrbstvo, zdravstveno varstvo, vzgoja in izobraževanje, prosveta in kultura, javno obveščanje, telesna kultura ter rekreacija, komunalne in druge dejavnosti za neposredno zadovoljevanje njihovih potreb" itd.).
10. Krajevne skupnosti so bile tudi pooblaščene za upravljanje stvari v družbeni lastnini. Delovanje krajevne skupnosti se je financiralo iz več virov: s samoprispevkom, z delom davkov in drugih javnih dajatev, ki jih je občina odstopila krajevni skupnosti, iz občinskega proračuna, s sredstvi, ki so jih krajevnim skupnostim s svojimi plani namenile "samoupravne interesne skupnosti". S svojimi sredstvi so krajevne skupnosti izvajale pomembne investicije v komunalno infrastrukturo in infrastrukturo na področju družbenih dejavnosti ter tako postale nosilec pravice razpolaganja s temi nepremičninami.
Krajevna skupnost je bila "družbena pravna oseba" (245. člen Zakona o združenem delu) in je imela "pravico razpolaganja z družbenimi sredstvi, ki jih upravljajo delavci in drugi delovni ljudje te družbene pravne osebe, v mejah pooblastil, ki jih določa samoupravni sporazum, statut ali zakon".
11. Z ustavnimi amandmaji (Uradni list SRS, št. 32/89) so bile ustavne določbe o KS spremenjene. Amandma XXXV je določil, da ljudje v KS "sodelujejo pri upravljanju družbenih zadev in odločanju o vprašanjih skupnega pomena v občini". Izpuščeno je bilo naštevanje področij delokroga KS. Pomemno novost je prinesel amandma na področju financiranja: delovanje KS naj bi se po novem financiralo v skladu z zakonom iz občinskega proračuna, iz samoprispekov in prostovoljnih prispevkov.
12. Krajevne skupnosti so v komunalnem sistemu v veliki meri delovale kot prave samoupravne lokalne skupnosti, čeprav niso imele trdnega položaja v sistemu javne uprave. Ljudje so v teh skupnostih zadovoljevali velik del javnih potreb primarnega (lokalnega) značaja. Socialne vezi, ki so pomembna značilnost lokalne skupnosti, so nastajale prav v teh skupnostih. Na področjih, naštetih v Ustavi iz leta 1974, so KS (predvsem z denarjem, zbranim s samoprispevki, pa tudi s pomočjo občin) investirale v gospodarsko (lokalne ceste, vaški vodovodi, kanalizacija) in negospodarsko (kulturni in večnamenski domovi, športni objekti) infrastrukturo. S to infrastrukturo, ki je bila v družbeni lasti, so KS tudi upravljale.
13. Z dnem uveljavitve Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93) so prešli v last občine vsi infrastrukturni objekti, naprave in omrežja ter mobilna in druga sredstva, ki so v skladu s predpisi namenjeni izvajanju lokalnih (komunalnih) gospodarskih javnih služb, pod pogojem, da so bili financirani preko mehanizmov javne porabe (iz proračuna, preko samoupravnih interesnih skupnosti, iz samoprispevka itd.). Na podlagi tega zakona je v last občine prešel del družbene lastnine, s katero so prej upravljale krajevne skupnosti.
Preoblikovanje lastninskih razmerij glede infrastrukture na področju negospodarskih dejavnosti (v ta sklop sodijo npr. kulturni in drugi domovi) pa doslej še ni bilo urejeno - razen za infrastrukturo, s katero so upravljali izvajalci javnih služb ("dejavnosti posebnega družbenega pomena"). Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91) je uredil le spremembo lastninskih razmerij glede premoženja delovnih organizacij, ki so se na podlagi Zakona o zavodih preoblikovale v zavode.
Prav tako niso bila preoblikovana lastninska razmerja glede drugega premoženja v družbeni lasti in upravljanju krajevnih skupnosti (sistemi kabelskih komunikacij, rekreacijski objekti ipd.).
B. - II.
14. Ustava določa, da je občina samoupravna lokalna skupnost. V njeno pristojnost sodijo vse javne zadeve lokalnega pomena. V skladu z ustavno zasnovo lokalne samouprave torej prebivalci Slovenije zadovoljujejo lokalne javne potrebe v občini. Ustava ožjih samoupravnih lokalnih skupnosti ne predvideva.
15. ZLS je v 18. členu določil, da je območje občine lahko v skladu s statutom občine razdeljeno na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti, če je to utemeljeno s prostorskimi, zgodovinskimi, upravno-gospodarskimi ali kulturnimi razlogi in če je to v interesu prebivalcev občine. V drugem odstavku 18. člena je določeno, da se interes prebivalcev za četrtne skupnosti ugotovi na zborih krajanov. Zakon torej dopušča ohranitev krajevnih skupnosti oziroma nastanek novih ožjih delov občine, vendar ne zahteva od občine, da bi zagotovila njihov obstoj.
Tretji (izpodbijani) odstavek 18. člena ZLS določa, da se lahko v ožjem delu občine v skladu s statutom občine in z zagotovitvijo finančnih sredstev opravlja del nalog, ki jih ima po zakonu občina. V tej določbi ni z ničimer omejen obseg dopustnega prenosa nalog z občine na ožjo skupnost.
16. V 19. členu ZLS je določeno, da "statut občine podrobneje določa naloge, ki jih ožji deli občine opravljajo samostojno, način njihovega financiranja, načela za organiziranost in delovanje njihovih organov ter njihov pravni status".
Zaradi nejasnosti v praksi je Državni zbor sprejel obvezno razlago 19. člena (točneje, pojma "pravni status"). V tej obvezni razlagi (Uradni list RS, št. 63/95) je sporni del določbe 19. člena obrazložen takole: "Pravni status ožjih delov občine (...) obsega njihovo pravno samostojnost in njihova pravna upravičenja oziroma pravice in pooblastila v pravnem prometu, ki jih določa statut občine in so odvisna od nalog, ki jih v skladu s statutom občine ožji deli občine opravljajo samostojno. V tem okviru je možno, da se kot pravni status določi 'status pravne osebe' oziroma 'status osebe javnega prava'."
17. Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 - v nadaljevanju: ZUODNO) je določil v 4. členu, da "obstoječe KS in njihovi organi nadaljujejo z delom do konstituiranja na prvih volitvah izvoljenih svetov novih vaških, krajevnih ali četrtnih skupnosti oziroma do uveljavitve občinskega statuta, če v občinskem statutu ne bo predvidena delitev občine na te skupnosti". Zakon je uredil tudi vprašanje pravnega nasledstva: "Premoženje in delavce obstoječih KS prevzamejo nove vaške, krajevne ali četrtne skupnosti oziroma občina v skladu z občinskim statutom". Ureditev pravnega nasledstva je torej prepuščena občinskim statutom. V primeru, da statuti ne predvidijo ožjih skupnosti, seveda ni druge možnosti, kot da z uveljavitvijo statuta občina stopi v pravni položaj dotedanjih KS (glede zaposlenih in premoženja). V primeru, da so te skupnosti predvidene, pa sta odprti dve opciji: pravni naslednik so te skupnosti ali pa občina sama.
Zakon o financiranju občin pa je določil, da se žiro računi krajevnih skupnosti, ki niso predvidene v občinskem statutu, odpravijo najkasneje do 31.12.1995. Če niso odpravljeni v tem roku, se odpravijo po uradni dolžnosti.
B. - III.
18. Občina je v Ustavi opredeljena kot samoupravna lokalna skupnost, v kateri prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo (odločajo o lokalnih javnih zadevah). Tako zasnovana občina je nadomestila bivšo občino (komuno), ki je opravljala pretežno državne funkcije. Kot temeljna samoupravna lokalna skupnost, ki ureja lokalne javne zadeve na primarni ravni, pa je občina nadomestila tudi krajevno skupnost. Vloga krajevne skupnosti in drugih ožjih delov občine je v novem sistemu lokalne samouprave drugačna, kot je bila vloga krajevne skupnosti v starem komunalnem sistemu. Ožjih delov občine za razliko od Ustave iz leta 1974 nova Ustava ne omenja, torej jim tudi ne jamči obstoja. V prvem odstavku 140. člena Ustava nalaga občini skrb za lokalne zadeve, "ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine". Občina je kot samoupravna lokalna skupnost sama odgovorna za izvrševanje nalog, določenih z zakoni. Ožji del občine je v skladu z Ustavo v ZLS predviden le kot oblika racionalizacije urejanja lokalnih zadev in možnost približevanja odločitev o določenih vprašanjih ožjega lokalnega pomena ljudem. Ožji del občine ne sme postati "občina v občini" oziroma ne sme nadomestiti občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti.
19. ZLS v tretjem odstavku 18. člena določa, da se obseg nalog, ki jih občina prenese na ožji del občine, določi v statutu občine. S prenosom nalog občina izvede dekoncentracijo nekaterih svojih funkcij, tako da izkoristi zainteresiranost ljudi v ožjih delih občine za reševanje zadev, ki se nanašajo na njihovo neposredno okolje.
Občina na ožje skupnosti nalog ne more prenašati neomejeno.
Zlasti ne bi bilo ustavno dopustno, če bi prišlo do prenosa oblastnih nalog (npr. izdajanja pravnih aktov). Prav tako ne bi bil ustavno dopusten prenos nalog v obsegu, ki bi preložil odgovornost za izvrševanje bistvenih nalog občine na ožje skupnosti. ZLS ne omejuje obsega prenosa nalog na ožje dele občine. Zastavlja se vprašanje, ali bi moral zakonodajalec omejiti ta prenos tako, da bi preprečil opisano nevarnost - npr. na ta način, da bi z zakonom določil, da se lahko poverijo v izvajanje le naloge, ki se nanašajo na gradnjo in vzdrževanje infrastrukture krajevnega pomena, izvajanje določenih javnih služb krajevnega pomena (oskrba s pitno vodo, odvajanje komunalnih odpadnih voda), društveno dejavnost, organizacijo krajevnih prireditev, ohranjanje običajev in podobe kraja ipd.
20. Izrecna omejitev v ZLS ni potrebna. Iz ustavnih določb o občini kot samoupravni lokalni skupnosti in določb ZLS ter področnih zakonov, ki določajo naloge občine, izhaja, da ni dopusten prenos oblastnih nalog oziroma prenos drugih nalog v obsegu, ki bi izvotlil odgovornost občine za njene naloge. Iz veljavne ureditve torej izhaja, da takšen obseg prenosa nalog na ožje dele občine ni dopusten.
B. - IV.
21. Vlagatelj zahteve zatrjuje, da možnost, da občina s statutom določi, da so njeni ožji deli pravne osebe, pomeni nevarnost dezintegracije občine, uvajanje nove stopnje lokalne samouprave in da je zato v nasprotju z ustavnimi določbami o občini kot temeljni samoupravni lokalni skupnosti. ZLS daje občini na izbiro več opcij:
- občina je lahko enovita in se ne razdeli na ožje dele,
- občina se lahko pod pogoji iz 18. člena ZLS razdeli na ožje dele in jim podeli status pravne osebe,
- občina se lahko pod pogoji iz 18. člena razdeli na ožje dele, ki pa nimajo pravne subjektivitete.
Glede na to, da občina s statutom samostojno odloča o obstoju in pravni subjektiviteti svojih ožjih delov, ni mogoče govoriti o ogroženosti občine s strani ožjih delov, ki imajo pravno subjektiviteto. Občina se lahko odloči za podelitev statusa pravne osebe svojim ožjim delom zato, da bi ti lahko v pravnem prometu nastopali v svojem imenu in za svoj račun in tako lažje izvrševali svoje naloge (predvsem na področju javnih služb in gospodarjenja z infrastrukturo). Podelitev pravne osebnosti je torej le instrument, ki ga občina uporabi, če meni, da je to potrebno za učinkovito izvajanje nalog, poverjenih ožjim delom.
22. Vlagatelj zatrjuje, da so z izpodbijanim delom določbe 19. člena ZLS kršena tudi načela pravne države, saj v ZLS po njegovem mnenju ni nobene določbe, ki bi opredeljevala trenutek nastanka pravne subjektivitete ožjega dela občine. Zaradi tega naj bi obstajala možnost, da se v statutu občine določi trenutek nastanka ožjega dela občine "na povsem neprimeren, sporen, nejasen ali celo nezakonit način".
ZUODNO določa, da "obstoječe KS in njihovi organi nadaljujejo z delom do konstituiranja na prvih volitvah izvoljenih svetov novih vaških, krajevnih ali četrtnih skupnosti oziroma do uveljavitve občinskega statuta, če v občinskem statutu ne bo predvidena delitev občine na te skupnosti". Zakon ureja tudi vprašanje pravnega nasledstva: "Premoženje in delavce obstoječih KS prevzamejo nove vaške, krajevne ali četrtne skupnosti oziroma občina v skladu z občinskim statutom". Ureditev pravnega nasledstva je torej prepuščena občinskemu statutu.
Iz navedenih določb ZUODNO in 19. člena ZLS je mogoče razbrati, da pravna subjektiviteta ožjega dela občine nastane (oziroma se v primeru starih krajevnih skupnosti nadaljuje) z uveljavitvijo statuta, ki ožje dele ustanovi (ohrani) in jim podeli (ohrani) pravno subjektiviteto. Če bi občinski statut res določil trenutek nastanka pravne subjektivitete ožjega dela na nejasen način, bi bile te določbe v neskladju z načeli pravne države. To pa ne pomeni, da je v neskladju s temi načeli tudi zakonska določba, ki pooblašča občino, da samostojno odloča o pravni subjektiviteti svojega ožjega dela.
23. Prav tako ne drži trditev vlagatelja, da lahko status pravne osebe določi le zakon. Zakoni urejajo tipe pravnih oseb, kot so gospodarske družbe, zavodi, društva in ustanove. To pa ne pomeni, da odločitev o tem, ali neka organizacijska oblika (v tem primeru ožji del občine) bo ali ne bo pravna oseba, ne more biti prepuščena samoupravnemu odločanju občine. Pooblastilo občini, da samostojno odloča o pravnem statusu ožjega dela, zato ni v neskladju z načeli pravne države.
24. Zakonska ureditev, ki dopušča pravno subjektiviteto ožjega dela občine, torej sama po sebi ni v neskladju z Ustavo. Vendar morajo biti v skladu z načeli pravne države zakonsko urejene glavne statusnopravne značilnosti teh pravnih oseb, saj se le tako lahko zagotovi varnost pravnega prometa.
Ustava določa v 2. členu, da je Slovenija pravna država. Eno izmed načel pravne države je načelo pravne varnosti. Pravni subjekti morajo imeti na podlagi veljavnega prava možnost predvideti, kakšne bodo pravne posledice njihovih ravnanj. To velja tudi za ravnanja v pravnem prometu. Iz tega načela izhaja tudi dolžnost države, da uredi statusna vprašanja pravnih oseb tako, da je zagotovljena varnost pravnega prometa. Ta zahteva velja za osebe zasebnega prava in za osebe javnega prava. Pri poslovanju s teritorialnimi osebami javnega prava se varnost pravnega prometa zagotovi tako, da se določijo viri njihovega financiranja, možnosti zadolževanja, odgovornost za njihove obveznosti, pooblastila za zastopanje, pri lokalnih skupnostih pa tudi vprašanja, povezana s pravnim nasledstvom. Zakonodaja s področja javnih financ (Zakon o financiranju javne porabe, Zakon o izvrševanju proračuna in na njegovi podlagi izdani podzakonski predpisi, kakor tudi Zakon o financiranju občin) zagotavljajo visoko stopnjo varnosti udeležencem pravnega prometa, ki poslujejo z državo ali občino. To je zagotovljeno z določbami o proračunu, zadolževanju, obveznem oblikovanju rezerv itd. Ni pa zakonskih določb, ki bi zagotavljale enako stopnjo varnosti v pravnem prometu udeležencem, ki poslujejo z ožjimi deli občine s pravno subjektiviteto. Pravna ureditev, ki glede ožjih delov občine določa le, da so lahko osebe javnega prava, ne določa pa njihovih temeljnih statusnopravnih lastnosti, ustvarja na tem področju pravno praznino, ki ni v skladu z načeli pravne države.
25. Zakonodajalec mora to neskladje z Ustavo odpraviti tako, da v ZLS, v zakonu, ki ureja financiranje občin, ali v drugem zakonu uredi zlasti naslednje statusnopravne značilnosti ožjih delov občine s pravno subjektiviteto:
- zastopanje,
- pooblastila v pravnem prometu,
- odgovornost ožjega dela občine za obveznosti in odgovornost občine za obveznosti ožjega dela,
- pravno nasledstvo v primeru prenehanja,
- omejitev zadolževanja in
- finančno poslovanje.
Za nekatera izmed teh vprašanj zadostuje, da zakonodajalec predpiše njihovo določitev kot obvezno sestavino občinskega statuta v primerih, ko ta ustanavlja ožje dele s pravno subjektiviteto. To velja za zastopanje, pooblastila v pravnem prometu in finančno poslovanje. Preostale izmed navedenih statusnih značilnosti pa bi moral urediti sam zakon. Posebej pomembno je vprašanje odgovornosti občine za obveznosti njenega ožjega dela. Načelo pravne varnosti terja, da se zakonsko določi vsaj subsidiarna odgovornost občine (ki ustanovi ožji del) za obveznosti ožjega dela. Glede omejitve zadolževanja bi moral zakonodajalec zagotoviti, da se z zadolževanjem ožjih delov občine ne morejo izigrati določbe o zadolževanju občine. Glede pravnega nasledstva v primeru prenehanja ožjega dela (oziroma prenehanja njegove pravne subjektivitete) pa obstajata le dve možnosti: pravno nasledstvo občine ali pravno nasledstvo novega ožjega dela občine, ki nastane na območju prejšnjega.
26. Navedeno neskladje z Ustavo mora Državni zbor odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno, drugo pa s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jambrek, Šturm in Zupančič.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek