U-I-12/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-12/95
Datum odločitve:
20. 11. 1997
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 76/97 in OdlUS VI, 152
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1997:U.I.12.95
Akt:
Odredba Ministrstva za obrambo št. 14/100 z dne 27. 9. 1991, št. 14/1-A z dne 7. 1. 1992 in št. 143/1439 z dne 26. 11. 1993 Zakon o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94) (ZObr), 2. odst. 108. čl.
Izrek:
Odredbe Ministrstva za obrambo se odpravijo.

Drugi odstavek 108. člena Zakona o obrambi ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Na podlagi 108. člena Zakona o obrambi je upravičencem priznana pravica do pokojnine kot posebna pravica zaradi prenehanja delovnega razmerja po odločitvi Ministra za obrambo - smiselno zaradi predvidenih presežkov delavcev. Taka zakonska rešitev za osebe, ki so prestopile v Teritorialno obrambo Slovenije ni v neskladju s 14. členom Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (UZ TUL). Vsem enako zagotavlja neko posebno pravico, ki pa ne posega v pravice, pridobljene v času služenja v JLA.
Pravica iz 14. člena UZITUL namreč ne pomeni, da tem delavcem pod pogoji, določenimi z zakonom, delovno razmerje v Teritorialni obrambi ne bi moglo prenehati.
Minister za obrambo je z izpodbijano odredbo uredil vprašanja, za urejanje katerih ni bil pristojen. Ne gre za nepristojnost po 21. členu UZITUL, ampak za nepristojnost na podlagi Zakona o delavcih v državnih organih. Če bi bilo potrebno določiti nove skupine delovnih mest in nove koeficiente za ta delovna mesta v Teritorialni obrambi, bi to lahko storila le Vlada. Ministrstvo za obrambo pa je lahko v okviru z zakonom in z vladnim sklepom določenih razponov, določilo koeficiente za posamezna delovna mesta, določena v aktu o sistemizaciji oziroma s formacijo v teritorialni obrambi. Ob tem je Zakon o delavcih v državnih organih tudi za sistemizacijo delovnih mest v drugem odstavku 3. člena predpisoval soglasje Izvršnega sveta (Vlade). To kar ureja izpodbijana odredba bi moralo Ministrstvo za obrambo urediti s konkretnimi akti - odločbami za vsakega posameznika, ki je prestopil k Teritorialni obrambi posebej. Razporediti bi ga moralo na ustrezno delovno mesto, pri čemer bi moralo upoštevati pridobljene pravice, zagotovljene tem osebam po 14. členu UZITUL.
Geslo:
Teritorialna obramba, pravice oseb, ki so prestopile v Teritorialno obrambo.
Upokojitev, administrativna upokojitev delavcev stalne sestave Teritorialne obrambe.
Nepristojnost ministrstva za urejanje vprašanj, ki jih je pristojna urejati Vlada.
Načelo enakosti pred zakonom.
Predpisi, veljavnost predpisov.
Ustavno sodišče, ocena skladnosti z mednarodno pogodbo.
Ljudska obramba, določanje plač zaposlenih oseb.
Zatečene, pridobljene pravice.
Učinek, izvršitev odločbe Ustavnega sodišča, pravne posledice.
Pokojninska osnova, obračunavanje na podlagi posebnega dohodka.
Pravna podlaga:
Ustava, 14. čl.
Splošna deklaracija človekovih pravic, 23. čl.
Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, 7. čl.
Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 1. čl.
Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (ZTPDR), 49., 51. čl.
Ustavni zakon o izvedbi Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (UZITUL), 4., 14., 21. čl.
Ustavni zakon za izvedbo ustavnih amandmajev XCVI in XCVII, 2. čl.
Zakon o delavcih v državnih organih (ZDDO), 3., 60., 63., 64., 65. čl.
Zakon o obrambi in zaščiti (ZOZ), 44., 58., 61., 132. čl.
Ustavni zakon za izvedbo ustavnih amandmajev k Ustavi Republike Slovenije na področju ljudske obrambe, 11. čl.
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ), 169., 170., 270. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 40., 45. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi sta bile s sklepom Ustavnega sodišča pridruženi zadevi št. U-I-38/96 z dne 7. 3. 1996 in št. U-I- 285/96 z dne 3. 10. 1996 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Oto Brvar, Brežice in drugi
Datum vloge:
19. 1. 1995
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
odprava podzakonskega predpisa/predpisa za izvrševanje javnih pooblastil
Dokument:
US18599
Dokument v PDF obliki:
U-I-12-95_odločba.pdf
160 KB
Prenesite datoteko
U-I-12-95_sklep.pdf
125 KB
Prenesite datoteko
U-I-12/95-10
16. maj 1996
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Ota Brvarja iz Brežic in Vinka Tuljaka iz Pesja na seji dne 16. maja 1996
s k le n i l o :
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti dopolnilne formacije vojaških in civilnih dolžnosti za aktivne vojaške osebe in civilne osebe iz JLA z dne 15.7.1991 se zavrže.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti odredb Ministrstva za obrambo št. 14/100 z dne 27.9.1991, št. 14/1-A z dne 7.1.1992 in št. 143/1439 z dne 26.11.1993 se sprejme.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 108. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94) se sprejme.
O b r a z l o ž i t e v
1. Pobudnik Oto Brvar izpodbija odredbe Ministrstva za obrambo, št. 14/100 z dne 27.9.1991, št. 14/1-A z dne 7.1.1992 in št. 143/1439 z dne 26.11.1993, ki naj bi bile v nasprotju s 14. in 21. členom Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju: UZITUL). Meni, da minister za obrambo ni imel pooblastila za urejanje statusnih pravic oseb iz 14. člena UZITUL. V nasprotju z določbo 21. člena naj bi bil izdal tudi dopolnilno formacijo, s katero naj bi uvedel fiktivna delovna mesta inštruktorjev brez oznake činov TO za osebe, ki so bile v službi v JLA. Te osebe naj bi bile s tem izgubile čin, saj naj bi naziv inštruktor ne določal njihovega položaja v vojaški hierarhiji. Poleg tega naj bi bile ves čas do sprejema Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94 - v nadaljevanju: ZO) te osebe ostale nerazporejene. Zaradi tega naj bi bil pobudnik izgubil poklic vojaka; odvzeta naj bi mu bila možnost napredovanja in možnost upokojitve po ugodnejših predpisih. Predlaga odpravo izpodbijanih aktov.
2. Pobudnik Vinko Tuljak izpodbija iste akte kot Oto Brvar. Meni, da naj bi se bila z uvedbo del in nalog s splošnim nazivom "inštruktor" v Ministrstvu za obrambo (v nadaljevanju: MO) uveljavila praksa fiktivnih delovnih mest za drugorazredne delavce z manjšim obsegom pravic. S tem, ko je bil pri dodelitvi naziva pomemben samo čin, naj bi bilo MO porušilo razmerja plač, ki so izhajala iz razlik v vojaški evidenčni specialnosti. Ta bi morala biti namreč temelj za razporeditev na formacijsko mesto (251. člen Zakona o službi v oboroženih silah, Uradni list SFRJ, št. 7/85, 40/89 in 26/90). Z izpodbijanimi odredbami naj bi MO ne le ne bilo upoštevalo zadnje plače pred prestopom, ampak naj bi bilo tudi razlikovalo med razporejenimi in nerazporejenimi osebami, ki so prestopile iz JLA v TO. Takšno razlikovanje naj bi bilo v nasprotju s 14. členom UZITUL in 14. členom Ustave.
3. Pobudnik Brvar je v kasnejši dopolnitvi pobudo razširil še na drugi odstavek 108. člena ZO. Meni, da bi moral biti enako, kot je urejen položaj naslovnikov te določbe, urejen tudi položaj oseb, ki so se upokojile pred uveljavitvijo ZO. Določba naj bi bila v nasprotju s 14. členom UZITUL in 14. členom Ustave.
4. Ministrstvo za obrambo meni, da izpodbijani akti niso v nasprotju z Ustavo in UZITUL. Pristojnost ministra za obrambo za potrditev dopolnilne formacije vojaških in civilnih dolžnosti za aktivne vojaške osebe in civilne osebe iz JLA z dne 15.7.1991 je bila določena v Odloku o prenosu določenih zadev vodenja v Teritorialni obrambi Republike Slovenije na republiškega sekretarja za ljudsko obrambo (Uradni list RS, št. 35/90), navedeni odlok pa je bil sprejet na podlagi Ustavnega zakona za izvedbo ustavnih amandmajev XCVI in XCVII k Ustavi (Uradni list RS, št. 35/90, 10/91 in 20/91). Na podlagi te formacije so bile posameznikom, ki so na poziv Predsedstva RS prestopili iz JLA v TO, izdane odločbe o sklenitvi delovnega razmerja, v katerih je bila določena tudi plača. Ker se plače obračunavajo po sistemu koeficientov in ker ustreznega formalnega akta ni bilo, je minister za obrambo z odredbo št. 14/100 z dne 27.9.1991 določil višino koeficientov za aktivne vojaške osebe in civilne osebe.
Določeni koeficienti so bili precej višji od tistih, določenih v Sklepu Vlade RS o določitvi koeficientov za delovna mesta v državnih organih (Uradni list RS, št. 17/92). Ker so tako delavci za čakanje doma prejemali višje plače, kot če bi (na ustreznih delovnih mestih) delali, je minister z odredbo št. 143/1439 z dne 26.11.1993 te koeficiente popravil. Po mnenju MO so pobudniku priznane vse statusne in druge pravice, ki jih je imel do prestopa v TO, od tedaj pa tiste, ki jih je bilo mogoče zagotoviti v skladu s pravnim redom Republike Slovenije.
B.
5. Izpodbijana dopolnilna formacija ni predpis, ki bi ga MO izdalo kot organ izvršilne oblasti. Kot izhaja iz tretjega odstavka 133. člena Zakona o obrambi in zaščiti (Uradni list RS, št. 15/91), je bila formacija akt, s katerim so bila določena delovna mesta aktivnih vojaških oseb v Teritorialni obrambi. Ministrstvo je formacijo izdalo v funkciji delodajalca, zato jo je šteti kot akt poslovanja. Po določbi 160. člena Ustave Ustavno sodišče za presojo takih aktov ni pristojno. Morebitne kršitve svojih pravic imajo prizadete osebe možnost uveljavljati v postopku pred pristojnim sodiščem.
6. Na podlagi izpodbijanih odredb je MO določilo višino plače aktivnim vojaškim osebam, vojakom po pogodbi in osebam v službi v Jugoslovanski ljudski armadi, ki so v času med 27. junijem 1991 in 18. julijem 1991 prestopile v Teritorialno obrambo (1. člen Odredbe št. 14/100 z dne 27.9.1991). V postopku odločanja o sprejeti pobudi bo Ustavno sodišče predvsem presojalo, ali je bil za izdajo izpodbijanih odredb minister za obrambo pristojen in ali so v skladu s 14. členom UZITUL.
7. Izpodbijana določba drugega odstavka 108. člena ZO določa višino pokojnine (med drugim) za tisti del naslovljencev določbe 14. člena UZITUL, ki jih v šestih mesecih po uveljavitvi ZO ni bilo mogoče razporediti na delo oziroma jim zagotoviti druge ustrezne zaposlitve izven državne uprave. Zakon določa dve možni pokojninski osnovi, izmed katerih se v konkretnem primeru upošteva tista, ki je za upravičenca ugodnejša: 1) 85% povprečne mesečne plače v zadnjem koledarskem letu ali 2) primerljiva plača za zaposlenega v TO z enako izobrazbo kot jo ima upravičenec. V postopku odločanja o sprejeti pobudi bo Ustavno sodišče presojalo predvsem, ali je izpodbijana določba v skladu s 14. členom UZITUL.
C.
8. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in tretjega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Točki 1 in 2 sklepa je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu, 3. točko pa soglasno. Proti 1. točki je glasoval sodnik Krivic, proti 2. točki pa sodnik Snoj.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
U-I-12/95-50
20.11.1997
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Ota Brvarja iz Brežic in drugih, na seji dne 20. novembra 1997
o d l o č i l o :
1. Odredbe Ministrstva za obrambo št. 14/100 z dne 27.9.1991, št. 14/1-A z dne 7.1.1992 in št. 143/1439 z dne 26.11.1993 se odpravijo.
2. Drugi odstavek 108. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94) ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik Oto Brvar izpodbija odredbe Ministrstva za obrambo št. 14/100 z dne 27.9.1991, št. 14/1-A z dne 7.1.1992 in št. 143/1439 z dne 26.11.1993, ki naj bi bile v nasprotju s 14. in 21. členom Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju: UZITUL). Meni, da minister za obrambo ni imel pooblastila za urejanje statusnih pravic oseb iz 14. člena UZITUL. V nasprotju z določbo 21. člena naj bi bil izdal tudi dopolnilno formacijo s katero naj bi bil uvedel fiktivna delovna mesta inštruktorjev brez oznake činov Teritorialne obrambe Republike Slovenije (v nadaljevanju: TOS) za osebe, ki so bile v službi v JLA. Te osebe naj bi bile s tem izgubile čin, saj naj bi naziv inštruktor ne določal njihovega položaja v vojaški hierarhiji. Poleg tega naj bi bile ves čas do sprejema Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94 - v nadaljevanju: ZObr) te osebe ostale nerazporejene. Zaradi tega naj bi bil pobudnik izgubil poklic vojaka; odvzeta naj bi mu bila možnost napredovanja in možnost upokojitve po ugodnejših predpisih.
Predlaga odpravo izpodbijanih aktov.
2. Pobudnik Vinko Tuljak izpodbija iste akte kot Oto Brvar.
Meni, da naj bi se bila z uvedbo del in nalog s splošnim nazivom "inštruktor" v Ministrstvu za obrambo (v nadaljevanju: MO) uveljavila praksa fiktivnih delovnih mest za drugorazredne delavce z manjšim obsegom pravic. S tem, ko je bil pri dodelitvi naziva pomemben samo čin, naj bi bilo MO porušilo razmerja plač, ki so izhajala iz razlik v vojaški evidenčni specialnosti. Ta bi morala biti namreč temelj za razporeditev na formacijsko mesto (251. člen Zakona o službi v oboroženih silah, Uradni list SFRJ, št. 7/85, 40/89 in 26/90). Z izpodbijanimi odredbami naj bi MO ne le ne bilo upoštevalo zadnje plače pred prestopom, ampak naj bi bilo tudi razlikovalo med razporejenimi in nerazporejenimi osebami, ki so prestopile iz JLA v TOS. Takšno razlikovanje naj bi bilo v nasprotju s 14. členom UZITUL in 14. s členom Ustave.
3. Pobudnik Brvar je v kasnejši dopolnitvi pobudo razširil še na drugi odstavek 108. člena ZObr. Meni, da bi moral biti enako, kot je urejen položaj naslovnikov te določbe, urejen tudi položaj oseb, ki so se upokojile pred uveljavitvijo ZObr.
Določba naj bi bila v nasprotju s 14. členom UZITUL in s 14. členom Ustave.
4. Skupina 12 nekdanjih civilnih oseb, zaposlenih na vojaškem letališču Cerklje ob Krki, izpodbija drugi odstavek 108. člena ZObr in odredbe ministra za obrambo o določitvi akontacij osebnih dohodkov oseb, ki so prestopile v TOS. Navajajo, da jim je bil z odredbami zmanjšan osebni dohodek, ki so ga imeli do prestopa v TOS. S tem jim je bila zmanjšana tudi pokojninska osnova ter negirani in izničeni že vplačani prispevki v pokojninsko-invalidski sklad. Ker jim 14. člen UZITUL zagotavlja zatečeni status, ki so ga imeli do prestopa v TOS, naj bi bile z izpodbijanimi akti njihove socialne, materialne in druge pravice očitno kršene.
5. Ministrstvo za obrambo meni, da izpodbijani akti niso v nasprotju z Ustavo in UZITUL. Pristojnost Ministra za obrambo za potrditev dopolnilne formacije vojaških in civilnih dolžnosti za aktivne vojaške osebe in civilne osebe iz JLA z dne 15.7.1991 je bila določena v Odloku o prenosu določenih zadev vodenja v Teritorialni obrambi Republike Slovenije na republiškega sekretarja za ljudsko obrambo (Uradni list RS, št. 35/90), navedeni odlok pa je bil sprejet na podlagi Ustavnega zakona za izvedbo ustavnih amandmajev XCVI in XCVII k Ustavi (Uradni list RS, št. 35/90, 10/91 in 20/91). Na podlagi te formacije so bile posameznikom, ki so na poziv Predsedstva RS prestopili iz JLA v TOS, izdane odločbe o sklenitvi delovnega razmerja, v katerih je bila določena tudi plača. Ker se plače obračunavajo po sistemu koeficientov in ker ustreznega formalnega akta ni bilo, je Minister za obrambo z odredbo št. 14/100 z dne 27.9.1991 določil višino koeficientov za aktivne vojaške osebe in civilne osebe.
Določeni koeficienti so bili precej višji od tistih, določenih v Sklepu Vlade RS o določitvi koeficientov za delovna mesta v državnih organih (Uradni list RS, št. 17/92). Ker so tako delavci za čakanje doma prejemali višje plače, kot če bi (na ustreznih delovnih mestih) delali, je minister z odredbo št. 143/1439 z dne 26.11.1993 te koeficiente popravil. Po mnenju MO so pobudnikom priznane vse statusne in druge pravice, ki so jih imeli do prestopa v TOS, od tedaj pa tiste, ki jih je bilo mogoče zagotoviti v skladu s pravnim redom Republike Slovenije.
6. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru na pobudo za oceno ustavnosti drugega odstavka 108. člena ZObr navaja, so bile pripadnikom bivše JLA na podlagi podpisane izjave o prestopu v TOS izdane odločbe o sklenitvi delovnega razmerja za nedoločen čas v MO. To je mogoče razlagati v smislu 14. člena UZITUL kot zagotavljanje statusnih in socialnih pravic, pridobljenih do uveljavitve UZITUL. Zaposleni v Slovenski vojski pa so se in se še vedno razporejajo na dolžnosti, določene s formacijo, ki opredeljuje dolžnost v določenem poveljstvu ali enoti in zahtevane pogoje za zasedbo glede strokovne izobrazbe in delovnih izkušenj, določa pa tudi višino količnika za določitev plače in dodatke. Vse nerazporejene osebe v TOS (tako kot na primer pobudnik Oto Brvar) so do 1.12.1993 prejemale plačo v višini količnika, ki je bil precej višji, kot pa so bili koeficienti za delovna mesta v državnih organih. Zato naj bi bili prejemali tudi znatno višjo plačo kot osebe iste izobrazbene ravni, ki so bile do takrat zaposlene na konkretnih delovnih dolžnostih v TOS in državni upravi. S spremembo izpodbijane odredbe z dne 26.11.1993 je MO ta nesorazmerja popravilo tako, da je bil osebam brez konkretne zaposlitve določen količnik za določeno dolžnost, povečan za vrednotenje delovne dobe. Za izračun plače se je upoštevala vrednost količnika kot vsem ostalim zaposlenim v ministrstvu.
Niso pa navedene osebe mogle uveljavljati dodatka pri plači za posebne pogoje dela, zato ker niso aktivno delale.
7. Zakon o obrambi na nov način ureja koncept, vrsto, organizacijo in obseg obrambe države. Temu je prilagojena tudi izpodbijana določba 108. člena. Zakon o obrambi je v tem delu specialen zakonski predpis v primerjavi z Zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Določa rešitev za vse tiste pripadnike Slovenske vojske (in torej ne samo za pristopnike iz JLA na podlagi 14. člena UZITUL), ki jih ni bilo mogoče ustrezno razporediti na delo oziroma jim zagotoviti druge ustrezne zaposlitve in ki hkrati niso izpolnjevali pogojev za upokojitev po splošnih predpisih.
B. - I.
8. S sklepom z dne 16.5.1996 je Ustavno sodišče sprejelo pobudi Ota Brvarja in Vinka Tuljaka
- za oceno ustavnosti in zakonitosti odredb Ministrstva za obrambo št. 14/100 z dne 27.9.1991, št. 14/1-A z dne 7.1.1992 in št. 143/1439 z dne 26.11.1993, in
- za oceno ustavnosti drugega odstavka 108. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94).
Z istim sklepom je Ustavno sodišče zaradi nepristojnosti za presojo takih aktov zavrglo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti dopolnilne formacije vojaških in civilnih dolžnosti za aktivne vojaške osebe in civilne osebe iz JLA z dne 15.7.1991. S sklepom z dne 3.10.1996 je k tej zadevi pridružilo še pobude 12 drugih posameznikov za oceno ustavnosti in zakonitosti istih aktov.
9. Izpodbijane odredbe (gre pravzaprav za eno odredbo z dvema spremembama) urejajo akontacijo osebnega dohodka aktivnih vojaških oseb, vojakov po pogodbi in oseb na službi v JLA, ki so v času od 27.6.1991 do vključno 18.7.1991 prestopile v TOS.
Odredbe so tako glede subjektivne veljavnosti kot glede vsebine povsem jasne. Veljajo le za tiste nekdanje aktivne pripadnike JLA, ki so v določenem obdobju prestopili v TOS in urejajo njihovo pravico do akontacije osebnega dohodka.
10. Pravica do plače (osebnega dohodka) ni izrecno navedena kot ustavna pravica. Kot splošno človekovo pravico jo navaja Splošna deklaracija človekovih pravic (23. člen)1, posebej pa tudi Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (7. člen)2. Slovenijo zavezuje tudi Konvencija MOD št. 131 o minimalnih osebnih dohodkih (Uradni list SFRJ-Mednarodne pogodbe št. 14/82 v zvezi z Aktom o notifikaciji nasledstva ... Uradni list RS-Mednarodne pogodbe št. 15/92). Zakon zagotavlja delavcem za delo osebni dohodek (plačo) v skladu s splošnim aktom, usklajenim s kolektivno pogodbo in zakonom (prvi odstavek 49. člena Zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja, Uradni list SFRJ, št. 60/89 in 42/90 v zvezi s 1. členom Ustavnega zakona za izvedbo Ustave, Uradni list RS, št. 33/91- v nadaljevanju: ZTPDR) ter pravico do zajamčenega osebnega dohodka (plače) v skladu z zakonom in splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo (51. člen ZTPDR). To velja tudi za zaposlene v državnih organih (1. člen Zakona o delavcih v državnih organih, Uradni list RS, št. 15/90 in naslednji - v nadaljevanju: ZDDO). Iz navedenih aktov in predpisov izhaja, da sta zaposlenim iz delovnega razmerja zakonsko zagotovljeni pravica do plače za opravljeno delo in zajamčena plača. Ni pa mogoče šteti kot pridobljene pravice plače v določeni višini, ker se ta lahko spreminja v skladu z zakonom, kolektivno pogodbo in splošnim aktom delodajalca.
11. Republika Slovenija je s 14. členom UZITUL zagotovila aktivnim vojaškim osebam, vojakom po pogodbi in civilnim osebam v JLA, ki nadaljujejo delo (službo) v TOS, statusne, socialne in druge pravice, pridobljene do 25.6.1991 v JLA. Določbe 14. člena UZITUL pa ni mogoče razumeti tako, kot da je s tem Republika Slovenija določeni kategoriji upravičencev zagotovila, da se višina njihovih socialnih oziroma drugih prejemkov (zatečenih ob osamosvojitvi oziroma ob prestopu v TOS) nikoli ne bo zmanjšala - ne glede na gospodarsko oziroma finančno sposobnost države za izplačevanje takih prejemkov in ne glede na primerljivost takih prejemkov z drugimi (po načelu enakosti pred zakonom - seveda ob upoštevanju ustavne določbe, da gre tej kategoriji upravičencev posebno varstvo, torej praviloma večji obseg pravic). Po osamosvojitvi Slovenije bi morala biti zagotovila iz 14. člena UZITUL uresničena, po uveljavitvi Ustave 23.12.1991 pa je tudi ta vprašanja treba presojati po določbah in merilih Ustave.
12. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v mnenju ob prošnji štirih pilotov, ki so prestopili iz JLA v TO, za uradno razlago 14. člena UZITUL ugotavlja, da je bil namen ustavodajalca ohraniti ustrezno raven zatečenih pravic - dosežen častniški čin in z njim povezan materialni položaj (plačo in druge denarne prejemke), štetje zavarovalne dobe s povečanjem, ustrezno zdravstveno zavarovanje in druge bonitete, ki gredo aktivnim vojaškim osebam pri opravljanju službe v oboroženih silah. V odgovoru na pobudo pa isti Sekretariat navaja, da je bil namen 14. člena Ustavnega zakona "zagotoviti navedeni kategoriji bivših pripadnikov JLA enak položaj tudi v obrambnih silah RS".
13. Ob prestopu pobudnikov v TOS je službo v TOS urejal Zakon o obrambi in zaščiti (Uradni list RS, št. 15/91 - v nadaljevanju: ZOZ), ki pa je v tretjem odstavku 61. člena določal, da se za aktivne vojaške osebe v TO uporabljajo predpisi, ki so urejali službo v oboroženih silah. To pa je bil isti predpis, kot je urejal položaj aktivnih vojaških oseb v JLA: Zakon o službi v oboroženih silah (Uradni list SFRJ, št. 7/85 in nasl. - v nadaljevanju: ZSOS). ZSOS se v RS ni uporabljal le v delu, ki se je nanašal na TO in vojaške obveznike v rezervni sestavi (11. člen Ustavnega zakona za izvedbo ustavnih amandmajev k Ustavi RS na področju ljudske obrambe, Uradni list RS, št. 35/90, 10/91 in 20/91). Z amandmajem XCVII k Ustavi RS (Uradni list RS, št. 35/90) je namreč Slovenija konec septembra 1990 prevzela urejanje teritorialne obrambe ter urejanje načina služenja vojaškega roka in druga vprašanja vojaške obveznosti. Položaj aktivnih vojaških oseb pa je do 25.6.1991 še vedno urejal ZSOS ne glede na to, ali so bile v službi v JLA ali v Teritorialni obrambi.
14. Z osamosvojitvijo je Republika Slovenija prevzela vse pravice in dolžnosti, ki so bile z ustavo prenesene na organe SFRJ. Na obrambnem področju je to pomenilo tudi prevzem nalog in pristojnosti, ki so jih dotedaj imeli zvezni organi ter poveljstva, enote in zavodi JLA. JLA ni več predstavljala oboroženih sil Republike Slovenije, njene naloge in pristojnosti je prevzela TOS. Na podlagi prvega odstavka 4. člena UZITUL pa so se do izdaje ustreznih predpisov v Republiki Sloveniji še naprej smiselno uporabljali kot republiški predpisi le tisti zvezni predpisi, ki so veljali v Republiki Sloveniji na dan 25.6.1991 - kolikor niso nasprotovali pravnemu redu Republike Slovenije in kolikor ni bilo z UZ drugače določeno.
15. Od osamosvojitve dalje so "predpisi, ki urejajo službo v oboroženih silah" lahko le še predpisi, ki urejajo službo v TOS kot edinih oboroženih silah v Sloveniji. To je bil najprej ZOZ, od 14.1.1995 dalje pa Zakon o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94).
16. Po določbi tretjega odstavka 132. člena ZOZ so se delovna mesta, ki jih v teritorialni obrambi opravljajo aktivne vojaške osebe, določila s formacijo. Po določbi drugega odstavka 58. člena ZOZ je aktivne vojaške osebe postavljal na ustrezna formacijska mesta v teritorialni obrambi poveljnik TOS ali pooblaščeni starešina. Stalni sestav teritorialne obrambe je določal republiški upravni organ, pristojen za obrambne zadeve, po predhodnem soglasju Predsedstva RS (četrti odstavek 44. člena ZOZ).
17. Aktivne vojaške osebe, ki so bile razporejene v teritorialno obrambo, so uresničevale pravice in dolžnosti kot drugi delavci (zaposleni) v teritorialni obrambi, če ni bilo z zakonom drugače določeno (tretji odstavek 44. člena ZOZ). Kot je bilo že navedeno, je z osamosvojitvijo Republike Slovenije odpadla podlaga za ločevanje med aktivnimi vojaškimi osebami (kot pripadniki JLA) in drugimi zaposlenimi v stalni sestavi teritorialne obrambe. Šlo je le še za pripadnike stalne sestave TOS.
18. Položaj (status) pripadnikov nekdanje JLA, ki so nadaljevali z delom v TOS oziroma MO, je bil torej popolnoma jasen: pri uresničevanju pravic in dolžnosti so bili izenačeni z drugimi (že prej ali na novo) zaposlenimi v TOS. UZITUL pa jim je v 14. členu zagotovil spoštovanje med služenjem v JLA pridobljenih pravic - kar je lahko pomenilo v določenem delu tudi večji obseg pravic.
19. To, kar je bistveno za presojo spoštovanja zagotovljenih pravic po 14. členu UZITUL v primerih pobudnikov, je, ali so jim bile pri zagotavljanju pravic iz naslova zaposlitve v TOS ustrezno upoštevane pravice, pridobljene do 25.6.1991. To pa je predmet posamičnih, konkretnih postopkov za vsakega od pobudnikov posebej: razporeditev na ustrezno delovno mesto v TOS in iz take razporeditve izhajajoče pravice (plača in drugi osebni prejemki, letni dopust, ipd.) oziroma, kolikor razporeditev v TOS ne bi bila mogoča, zagotovitev druge ustrezne pravice - v obeh primerih z upoštevanjem med služenjem v JLA pridobljenih pravic (čin, specialnosti, beneficirana doba, ipd.). Neskladnost posamičnih odločitev s 14. členom UZITUL pa lahko pobudniki uveljavljajo v posamičnih postopkih za varstvo pravic v okviru MO in v postopkih pred pristojnim sodiščem. Šele po izčrpanju vseh zagotovljenih pravnih sredstev bi o tem lahko odločalo tudi Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo.
B. - II.
20. Z ZObr je bila "delavcem, ki so pridobili varstvo zatečenih statusnih, socialnih in drugih pravic po 14. členu UZITUL" in ki jih ni bilo mogoče razporediti na delo oziroma jim zagotoviti druge ustrezne zaposlitve niti izven državne uprave, zagotovljena pravica do upokojitve pod ugodnejšimi pogoji (drugi odstavek 108. člena ZObr). Pri uveljavitvi te pravice je treba upoštevati tudi Uredbo o ugotavljanju in vpisovanju zavarovalne dobe osebam, ki so prestopile v Teritorialno obrambo Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 63/92).
21. Upokojitev pomeni uveljavitev pravic iz pokojninskega zavarovanja ob istočasnem prenehanju delovnega razmerja. Pogoje za upokojitev določa Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94 in 7/96; ZPIZ), ki v 169. in 170. členu predvideva tudi posebne pravice in njihovo financiranje za nekatere kategorije zavarovancev. Kateri kategoriji zavarovancev gredo, v katerih primerih in na kakšen način, pa mora biti določeno z zakonom. Ena od takih kategorij zavarovancev so na podlagi drugega odstavka 108. člena ZObr tudi delavci TOS, ki jih v šestih mesecih po uveljavitvi ZObr ni bilo mogoče razporediti na ustrezno delovno mesto. Sredstva za financiranje teh pravic zagotavlja država iz proračuna (peti odstavek 108. člena ZObr).
22. Delavcu na podlagi 108. člena ZObr delovno razmerje ne preneha zaradi dopolnitve pogojev za polno starostno upokojitev. Pravica do pokojnine mu je priznana kot posebna pravica zaradi prenehanja delovnega razmerja po odločitvi Ministra za obrambo - smiselno zaradi predvidenih presežkov delavcev. Taka zakonska rešitev za osebe, ki so prestopile v TOS ni v neskladju s 14. členom UZITUL. Vsem enako zagotavlja neko posebno pravico, ki pa ne posega v pravice, pridobljene v času služenja v JLA. Pravica iz 14. člena UZITUL namreč ne pomeni, da tem delavcem pod pogoji, določenimi z zakonom, delovno razmerje v TOS ne bi moglo prenehati.
23. V bistvu pa je problem pri pobudnikih tudi v tem primeru povezan z njihovo nerazporeditvijo na konkretno delovno mesto, kar je imelo za posledico drugačno določitev plače ("akontacije osebnega dohodka"), kot je veljala za delavce TOS, ki so tudi dejansko delali. Po drugem odstavku 108. člena ZObr je pokojninska osnova povprečna mesečna plača delavca v zadnjem koledarskem letu - če je zanj ugodneje, pa se upošteva primerljiva plača za zaposlenega delavca v TOS z enako izobrazbo. Za tiste, ki so se upokojili pred uveljavitvijo ZObr, seveda ta posebna pravica ob prenehanju delovnega razmerja ni veljala - upokojili so se lahko po splošnih predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Tudi pri njih pa je lahko bilo sporno vprašanje plače v TOS, ki se je upoštevala pri določitvi pokojninske osnove.
24. Rešitev v 108. členu ZObr pomeni, da je zakonodajalec šele v letu 1995 rešil vprašanje tistih nekdanjih aktivnih vojaških oseb (v JLA), ki so prestopile v TOS, pa jih ni bilo mogoče razporediti na delo oziroma jim zagotoviti druge ustrezne zaposlitve. Do tedaj je MO njihov položaj reševalo s formalnimi oziroma fiktivnimi zaposlitvami na delovna mesta "instruktorjev". To pa pomeni, da velja tudi za presojo pobude v tem delu ugotovitev iz 19. točke te obrazložitve.
B. -III.
25. Po 21. členu UZITUL je bil takratni Izvršni svet zadolžen za izvrševanje UZ in pooblaščen, da v okviru svojih pristojnosti sprejema akte in ukrepe, ki so potrebni za njegovo izvrševanje.
To pomeni, da naj bi Izvršni svet sprejemal le tiste akte in ukrepe, ki so potrebni za izvrševanje UZ. Nobene potrebe po sprejemanju posebnih aktov pa ni bilo tam, kjer je bilo že v okviru veljavne zakonodaje mogoče uveljavljati pravice, zagotovljene z UZ. V tem primeru je bil Izvršni svet (sedaj Vlada) le dolžna skrbeti za ustrezno izvajanje predpisov.
26. Minister za obrambo je kot pravno podlago izpodbijane odredbe navedel tretji odstavek 2. člena Zakona (pravilno sicer Ustavnega zakona) za izvedbo ustavnih amandmajev XCVI in XCVII k Ustavi RS na področju ljudske obrambe (Uradni list RS, št. 35/90, 10/91 in 20/91). Na podlagi te določbe je Predsedstvo RS lahko preneslo določene zadeve vodenja v TOS na republiškega sekretarja za ljudsko obrambo. Predsedstvo je to storilo s posebnim odlokom (Uradni list RS, št. 35/90). Pri tem je treba upoštevati, da je Predsedstvo lahko preneslo le tiste zadeve, ki so bile po prvem odstavku 2. člena istega ustavnega zakona sicer v njegovi pristojnosti - torej na področju vodenja in poveljevanja teritorialni obrambi. Gotovo pa med take zadeve ni spadalo določanje plač v TOS. Ta vprašanja je urejal že ZDDO in na njegovi podlagi izdani predpisi.
27. Šele v drugi spremembi izpodbijane odredbe je minister kot pravno podlago navedel 14. člen UZITUL - v povezavi s sklepom Vlade št. 113-01/91-4/4-8 z dne 26.3.1992 (Uradni list RS, št. 17/92). Navedeni vladni sklep je določal koeficiente za določanje osebnih dohodkov za delovna mesta v državnih organih.
Pred tem (v celem letu 1991) je isto materijo urejal sklep Vlade št. 113-01/91-4/1-8 z dne 10.1.1991 (Uradni list RS, št. 2/91).
28. Koeficiente za posamezne skupine delovnih mest v državni upravi je do 23.4.1994 določal ZDDO (drugi odstavek 60. člena, 63., 64. in 65. člen), od tedaj dalje pa so določeni v Zakonu o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94). V drugem odstavku 64. člena pa je ZDDO pooblaščal Izvršni svet (Vlado), da določi koeficiente za delovna mesta v okviru posameznih skupin delovnih mest upravnih in strokovno tehničnih delavcev.
Po 65. členu ZDDO je bil Izvršni svet (Vlada) pooblaščen tudi za določitev višjega koeficienta za delovna mesta, ki zahtevajo specifična strokovna znanja ali posebno izurjenost.
29. Minister za obrambo je z izpodbijano odredbo uredil vprašanja, za urejanje katerih ni bil pristojen. Ne gre za nepristojnost po 21. členu UZITUL, ampak za nepristojnost na podlagi ZDDO. Če bi bilo potrebno določiti nove skupine delovnih mest in nove koeficiente za ta delovna mesta v TOS, bi to lahko storila le Vlada. MO pa je lahko v okviru z zakonom in z vladnim sklepom določenih razponov določilo koeficiente za posamezna delovna mesta, določena v aktu o sistemizaciji oziroma s formacijo v teritorialni obrambi. Ob tem je ZDDO tudi za sistemizacijo delovnih mest v drugem odstavku 3. člena predpisoval soglasje Izvršnega sveta (Vlade). To, kar ureja izpodbijana odredba, bi moralo MO urediti s konkretnimi akti - odločbami za vsakega posameznika, ki je prestopil k TOS, posebej. Razporediti bi ga moralo na ustrezno delovno mesto, pri čemer bi moralo upoštevati pridobljene pravice, zagotovljene tem osebam po 14. členu UZITUL. Dejanska višina osebnega dohodka bi bila pri tem podrejenega pomena.
30. Če pa posameznih oseb, ki so prestopile k TOS, ni bilo mogoče razporediti na dejansko delovno mesto, če jim torej ni bilo mogoče zagotoviti dela v TOS, je njihov položaj enak, kot bi bil položaj presežnih delavcev. S to razliko, da jim je 14. člen UZITUL zagotavljal večji obseg pravic. Do sprejema ZObr, ki je položaj takih oseb rešil z upokojitvijo pod ugodnejšimi pogoji, ne bi smeli biti v slabšem položaju zgolj zato, ker jim ni bilo mogoče zagotoviti ustreznega dela. Ohraniti bi morali vse pravice, pridobljene do 25.6.1991v JLA. Osebni dohodek in drugi osebni prejemki so odvisni od razporeditve na delovno mesto in dejanskega opravljanja dela (pogoji dela, uspešnost, ipd.). Ker pobudniki iz razlogov, ki niso na njihovi strani, niso bili razporejeni na konkretna delovna mesta, bi zato v skladu s 14. členom UZITUL morali ohraniti "zatečene" pravice.
To pa ne more pomeniti zgolj fiktivne razporeditve, s katero se jim zagotavlja le ena od pravic: zaposlitev v TOS. Njihov osebni dohodek bi moral biti enak, kot bi ga imeli, če bi v TOS opravljali delo na delovnem mestu, ki ustreza njihovi strokovni izobrazbi (činu) in siceršnji usposobljenosti, oziroma na delovnem mestu, analognem delovnemu mestu, na katerem so delali v JLA. Le na tak način bi bilo zadoščeno na eni strani zavezi iz 14. člena UZITUL in na drugi strani istočasno tudi ustavno zagotovljeni enakosti pred zakonom.
31. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da drugi odstavek 108. člena ZObr ni v neskladju z Ustavo oziroma 14. členom UZITUL, izpodbijane odredbe pa je odpravilo. To pomeni, da jih sodišče v tekočih sporih (na primer pri pobudniku Brvarju) ne more uporabiti, ampak bo moralo o tovrstnih zahtevkih odločiti na podlagi ZDDO in na njegovi podlagi izdanih predpisov tako, da bodo prizadetim zagotovljene pravice po 14. členu UZITUL. Tisti pobudniki in drugi prizadeti, ki sodnih postopkov niso začeli, pa imajo na podlagi prvega odstavka 46. člena ZUstS možnost zahtevati ustrezno spremembo posamičnih odločb o razporeditvi in določitvi akontacije osebnega dohodka.
Enako možnost imajo tudi tisti posamezniki, ki so se upokojili pred uveljavitvijo ZObr, in tisti upokojeni po ZObr, ki jim je bila na podlagi odpravljenih odredb morda napačno obračunana pokojninska osnova. Na podlagi spremenjene odločbe o osebnem dohodku od 25.6.1991 do upokojitve bodo lahko uveljavljali tudi spremembo dokončnih odločb o določitvi pokojnine (270. člen ZPIZ).
C.
32. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. in 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločitev v 1. točki izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu (proti je glasoval sodnik Snoj), odločitev v 2. točki pa je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k:
dr. Lovro Šturm
Opombe:
123. člen Splošne deklaracije človekovih pravic (OZN):
"(1) ...
(2) Vsakdo ima, brez kakršnekoli diskriminacije, pravico do enakega plačila za enako delo.
(3) Vsakdo, kdor dela, ima pravico do pravične in zadovoljive nagrade, ki zagotavlja njemu in njegovi družini človeka vreden obstoj ...
(4) ..."
27. člen Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (OZN):
"Države članice tega pakta priznavajo vsakomur pravico do pravičnih in ugodnih delovnih pogojev, ki zlasti zagotavljajo:
a) nagrado, s katero sta vsem delavcem zagotovljena vsaj:
i) pravičen zaslužek in enaka nagrada za delo enake vrednosti brez kakršnegakoli razločka, ... ;
ii) dostojno življenje zanje in njihove družine ...;
b) ...
c) za vse enako možnost napredovanja pri delu in ustrezno višjo kategorijo, upoštevajoč pri tem le službena leta in sposobnosti;
d) ..."