U-I-92/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-92/94
Datum odločitve:
7. 12. 1995
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 121
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.92.94
Akt:
Zakon o načinu opravljanja in financiranja prometa na obstoječi železniški mreži ter reorganizaciji in lastninskem preoblikovanju javnega podjetja Slovenske železnice (Ur. list RS, št. 71/93) (ZNOFP), 3. odst. 16. in 18. čl.
Izrek:
Določba tretjega odstavka 16. člena in določba 18. člena Zakona o načinu opravljanja in financiranja prometa na obstoječi železniški mreži ter reorganizaciji in lastninskem preoblikovanju javnega podjetja Slovenske železnice nista v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Ustavno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave ne preprečuje, da bi zakonodajalec različno urejal pravna razmerja, ga pa zavezuje, da mora enaka razmerja urejati enako ter različna različno. Za kršitev načela enakosti gre torej tedaj, kadar lahko zakonodajalčevo razlikovanje označimo kot samovoljno, torej takšno, za katero ni stvarnega opravičila. Izpodbijana določba tretjega odstavka 16. člena Zakona o načinu opravljanja in financiranja prometa na obstoječi železniški mreži ter reorganizaciji in lastninskem preoblikovanju javnega podjetja Slovenske železnice (Uradni list RS, št. 71/93), ki določa število profesionalnih članov v svetu delavcev javnega podjetja Slovenske železnice drugače kot Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93) sodi po oceni Ustavnega sodišča v polje prostega odločanja zakonodajalca. V zakonodajalčevo odločitev bi Ustavno sodišče v tem primeru poseglo samo, če bi bila očitno nerazumna ali pa v očitnem neskladju z namenom, ki ga ureditev zasleduje.
Geslo:
Načelo enakosti.
Načelo primernosti.
Načelo proste presoje zakonodajalca.
Sodelovanje delavcev pri upravljanju javnega podjetja.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 75., 14., 15. čl.
Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (ZSDU), 1., 64., 87., 2., 89., 98., 62., 63., 10., 5. čl.
Konvencija Mednarodne organizacije dela št. 135 o varstvu in olajšavah za predstavnike delavcev v podjetjih, 2. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 26., 21. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Sindikat železničarjev Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
4. 4. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17659
Dokument v PDF obliki:
U-I-92-94.pdf
133 KB
Prenesite datoteko
U-I-92-94_LM Krivic.pdf
146 KB
Prenesite datoteko
U-I-92/94
7.12.1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Sindikata železničarjev Slovenije, Ljubljana, na seji dne 7.12.1995
o d l o č i l o:
Določba tretjega odstavka 16. člena in določba 18. člena Zakona o načinu opravljanja in financiranja prometa na obstoječi železniški mreži ter reorganizaciji in lastninskem preoblikovanju javnega podjetja Slovenske železnice (Uradni list RS, št.71/93) nista v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik izpodbija tretji odstavek 16. člena in 18. člen Zakona o načinu opravljanja in financiranja prometa na obstoječi železniški mreži ter reorganizaciji in lastninskem preoblikovanju javnega podjetja Slovenske železnice (Uradni list RS, št. 71/93 - v nadaljevanju: ZNOFP), le-tega smiselno v delu, ki se nanaša na 64. člen Zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93 - v nadaljevanju: ZSDU).
Po mnenju pobudnika sta izpodbijani določbi ZNOFP v nasprotju s 75., 14. in 15. členom Ustave, ker omejujeta pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju v javnem podjetju Slovenske železnice in jih glede uresničevanja njihovih pravic postavljata v neenakopraven položaj nasproti drugim delavcem v gospodarskih družbah. V javnem podjetju, kjer je zaposlenih približno 10.000 delavcev, bi bilo namreč v skladu z določbo 64. člena ZSDU v svetu delavcev poklicnih članov 17, po izpodbijani ureditvi pa je takšnih članov le 5. Pobudnik predlaga, da Ustavno sodišče pobudo sprejme in o njej odloči tako, da izpodbijani določbi ZNOFP razveljavi.
2. Državni zbor v odgovoru na pobudo meni, da izpodbijana ureditev ni utemeljen razlog za neskladje s 15. členom Ustave, saj vsebina pravice do sodelovanja pri upravljanju načeloma ni odvisna in ni pogojena oziroma omejena s številom članov organa, ki to pravico delavcev izvaja. S tem v zvezi Državni zbor opozarja na določbo 75. člena Ustave, po kateri določa način in pogoje sodelovanja delavcev pri upravljanju zakon. Zakon, katerega ustavnost pobudnik izpodbija, je določil, da se v svet delavcev izvoli po en profesionalni predstavnik na 2000 zaposlenih delavcev zaradi posebnosti dejavnosti javnega podjetja in zaradi velikega števila delavcev, kar opravičuje različnost ureditve in zato po stališču Državnega zbora ne pomeni kršitve načela enakopravnosti.
3. Pobudnik v odgovoru na navedbe Državnega zbora oporeka stališču zakonodajalca. Trdi, da posebnost dejavnosti podjetja ni takšna, da bi opravičevala več kot trikrat manjše število članov sveta delavcev, kot bi bilo po ZSDU in kot je v drugih družbah z enakim številom delavcev, in da glede na velikost podjetja, ki pokriva ozemlje vse države, in glede na številčnost in strukturno različnost zaposlenih delavcev, svet, ki ga sestavlja samo pet članov, ne more zagotoviti in uspešno uveljaviti pravice delavcev do soupravljanja.
B.
4. Pobudnik izkazuje pravni interes za vložitev pobude kot sindikalna organizacija delavcev javnega podjetja Slovenske železnice, ki zastopa interese svojih članov. Z izpodbijano zakonsko določbo se posega v (pravni) interes delavcev javnega podjetja, da učinkovito uresničujejo ustavno pravico do sodelovanja pri upravljanju, s tem da njihovi predstavniki v svetu delavcev opravljajo svojo funkcijo profesionalno.
5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Ustava v 75. členu (soodločanje), ki sodi v III. poglavje (Gospodarska in socialna razmerja) zagotavlja delavcem sodelovanje pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. Iz citiranega besedila 75. člena izhaja, da Ustava jamči delavcem pravico, da sodelujejo pri upravljanju, zato sodi ta pravica po svoji naravi v okvire norm o človekovih pravicah, ki morajo biti zagotovljene vsem, in ki terjajo posebno intenzivno pravno varstvo, vključno z varstvom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Glede vsebinskega urejanja vprašanja sodelovanja delavcev pri upravljanju Ustava v 75. členu skladno z določbo drugega odstavka 15. člena, po kateri je mogoče z zakonom predpisati tudi način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava, napotuje na poseben zakon, ki naj uredi način in pogoje za sodelovanje.
7. ZSDU je bil sprejet na podlagi 75. člena Ustave kot sistemski predpis, ki vsebinsko ureja uresničevanje ustavne pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju, s tem da sistematično ureja tematiko vpliva delavcev in njihovih neposredno izvoljenih predstavnikov na odločanje v različnih organizacijah. ZSDU določa načine in pogoje za sodelovanje delavcev pri upravljanju gospodarskih družb, ne glede na obliko lastnine, in zadrug (prvi odstavek 1. člena), v podjetjih, ki opravljajo gospodarske javne službe, v bankah in zavarovalnicah pa velja samo, če ni s posebnim zakonom drugače določeno (drugi odstavek 1. člena ZSDU).
8. Takšen poseben zakon je ZNOFP, ki ureja specifično področje železniškega prometa kot gospodarske javne službe in v tem okviru tudi organizacijo javnega podjetja Slovenske železnice.
Sodelovanje delavcev pri upravljanju ureja ZNOFP v V. poglavju (Reorganizacija) in sicer v 16. in 18. členu. Po določbi 18. člena se za sodelovanje delavcev pri upravljanju javnega podjetja Slovenske železnice uporabljajo vse določbe ZSDU razen določb prvega odstavka 79. člena in 64. člena. V javnem podjetju je tako določena drugačna sestava nadzornega sveta (prvi odstavek 16. člena), z izpodbijano določbo tretjega odstavka 16. člena ZNOFP, po kateri izvolijo delavci javnega podjetja v svet delavcev po enega profesionalnega predstavnika na vsakih 2000 zaposlenih delavcev v podjetju, pa je določen drugačen ključ za določitev števila poklicnih članov sveta delavcev, kot je tisti iz 64. člena ZSDU.
9. Glede na opisano ureditev izpodbijani določbi nista v nasprotju ne s 15. in ne s 75. členom Ustave, saj je zakonodajalec na podlagi citiranih ustavnih določb in ZSDU kot splošnega predpisa pooblaščen, da samostojno (drugače kot v ZSDU) uredi način in pogoje sodelovanja delavcev pri upravljanju v javnem podjetju Slovenske železnice kot gospodarski javni službi.
10. Drugi odstavek 14. člena določa enakost vseh pred zakonom.
Ustavno sodišče je že v številnih zadevah do sedaj zavzelo stališče, da citirano ustavno načelo ne preprečuje, da bi zakonodajalec različno urejal pravna razmerja, ga pa zavezuje, da mora enaka razmerja urejati enako ter različna različno. Za kršitev načela enakosti gre torej tedaj, kadar lahko zakonodajalčevo razlikovanje označimo kot samovoljno, torej takšno, za katero ni stvarnega opravičila.
11. V obravnavanem primeru je ZNOFP z izpodbijano določbo tretjega odstavka 16. člena možnost posebnega urejanja načinov in pogojev za sodelovanje delavcev pri upravljanju, ki mu jo dajeta Ustava in ZSDU, uporabil tako, da je predpisal takšen ključ za določitev števila poklicnih članov sveta delavcev, po katerem je njihovo število v javnem podjetju Slovenske železnice manjše kot v gospodarskih družbah, za katere se uporablja 64. člen ZSDU.
12. Določba 64. člena sodi med tiste določbe ZSDU, ki v okviru II. poglavja urejajo način dela (3. točka), oblikovanje in sestavo, mandat in izvolitev članov (1. točka), varstvo volilne pravice in stroške volitev (2. točka) sveta delavcev kot enega od organov, preko katerega uresničujejo delavci pravice v zvezi s sodelovanjem pri upravljanju. Delavci naj bi namreč po ZSDU svojo ustavno pravico do sodelovanja pri upravljanju uresničevali predvsem preko sveta delavcev kot posebnega organa oziroma v družbah z do 20 zaposlenimi preko delavskega zaupnika. Ta oblika sodelovanja delavcev pri upravljanju se po ZSDU dopolnjuje še s sodelovanjem preko zbora delavcev in organov družbe. Uresničevanje pravice do sodelovanja pri upravljanju preko sveta delavcev je pravica in ne obveznost: če delavci sveta ne izvolijo oziroma če je svetu potekel mandat, delavci pri upravljanju na takšen način ne sodelujejo.
13. Od določb ZSDU, ki se nanašajo na svet delavcev, so najpomembnejše tiste, ki določajo pristojnosti sveta (87. člen), in tiste, ki podrobneje določajo načine uresničevanja pravic iz 2. člena preko sveta delavcev (89. do 98. člen) v okviru VI. poglavja (Sodelovanje delavcev pri upravljanju družbe). Zelo podrobno pa ZSDU ureja tudi oblikovanje, sestavo, mandat in izvolitev sveta delavcev, varstvo volilne pravice in stroške volitev ter način dela sveta delavcev (II. poglavje - Svet delavcev in delavski zaupnik). Med določbe o načinu dela sveta delavcev je zakonodajalec umestil ugodnosti, ki jih uživajo delavski predstavniki, kot so: pravice do plačanih ur, namenjenih za posvetovanje z delavci in za udeležbo na sejah delavcev, pravice do plačanih ur za izobraževanje, z možnostjo, da se z dogovorom med delodajalcem in svetom delavcev dogovorijo večje ali druge ugodnosti (62., 63. člen). Med te določbe sodi tudi 64. člen ZSDU, ki določa ključ za določitev števila (pol)profesionalnih predstavnikov v svetu delavcev, torej delavcev, ki kot člani sveta ne opravljajo več svojega rednega dela v družbi, temveč so plačani za polovičen oziroma poln delovni čas za delovanje kot člani sveta delavcev. Nobenega profesionalnega člana ni samo v družbah, ki zaposlujejo manj kot 50 delavcev. Kateri člani sveta bodo opravljali funkcije profesionalno, določi svet delavcev in ne delodajalec. Plača profesionalnega člana ne sme biti nižja od plače, ki jo je prejemal pred izvolitvijo za člana sveta delavcev za svoje redno delo za poln delovni čas.
14. Vsebinsko torej predstavlja izpodbijana določba ZNOFP, s katero se nadomešča 64. člen ZSDU, eno od olajšav oziroma ugodnosti, ki jo imajo predstavniki delavcev zato, da bi lahko hitro in učinkovito opravljali svojo funkcijo članov sveta delavcev in s tem uresničevali pravico so sodelovanja pri upravljanju, ki jo zagotavlja Ustava. V skladu z 2. členom ratificirane Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 135 o varstvu in olajšavah za predstavnike delavcev v podjetjih (Uradni list SFRJ, št. 14/82) morajo biti olajšave ustrezne tako s stališča podjetja kot s stališča predstavnikov delavcev. Pri njihovi določitvi je treba upoštevati značilnosti sistema odnosov v industriji posamezne države ter potrebe, velikost in možnosti zadevnega podjetja kot tudi učinkovitost poslovanja podjetja, ki se zaradi olajšav ne sme zmanjšati.
15. Vsebina izpodbijane določbe in njena umestitev v sistem uresničevanja pravic delavcev do sodelovanja pri upravljanju ter odločitev o tem, ali naj člani sveta delavcev opravljajo svojo funkcijo profesionalno ali ne in kolikšno naj bo število profesionalnih članov, sodi po oceni Ustavnega sodišča v polje prostega odločanja zakonodajalca. V zakonodajalčevo odločitev bi Ustavno sodišče v tem primeru poseglo lahko samo, če bi bila očitno nerazumna ali pa v očitnem neskladju z namenom, ki ga ureditev zasleduje.
16. Ustavno sodišče v obravnavanem primeru ugotavlja, da razloga za drugačno ureditev, ki ju navaja zakonodajalec, to je, posebnost dejavnosti in veliko število delavcev javnega podjetja Slovenske železnice, nista nerazumna, saj bi nadpovprečno število delavcev javnega podjetja na podlagi ureditve v ZSDU narekovalo nadpovprečno število poklicnih članov sveta delavcev, s tem pa povzročilo veliko finančno obremenitev za javno podjetje in posredno tudi za državni proračun. Prav tako ni mogoče v obravnavanem primeru govoriti o očitnem nesorazmerju s ciljem, ki ga želi izpodbijana ureditev doseči. Z izpodbijano določbo se namreč le zmanjšuje (in ne ukinja) ena od olajšav članov sveta delavcev in s tem na najblažji način posega v pravico delavcev do sodelovanja pri upravljanju.
17. Upoštevati je potrebno tudi dejstvo, da manjše število poklicnih članov sveta delavcev v konkretnem primeru ne more bistveno vplivati na učinkovitost pri uresničevanju pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju nasploh in še posebej preko sveta delavcev, saj se po določbi 18. člena ZNOFP uporabljajo za javno podjetje Slovenske železnice vse določbe ZSDU razen izpodbijane, tudi tista, ki določa (absolutno) število članov sveta delavcev, in ki je torej v javnem podjetju Slovenske železnice enako kot v gospodarskih družbah.
Izpodbijane določbe namreč ni mogoče razumeti tako, kot jo (v odgovoru na odgovor Državnega zbora) razume pobudnik, in sicer, da se z njo zmanjšuje število članov sveta delavcev. Kako se določi število članov sveta namreč ureja 10. člen ZSDU, ki velja tudi za javno podjetje, medtem ko se 64. člen nanaša izključno na določitev profesionalnih članov sveta delavcev. Res je v izpodbijanem tretjem odstavku 16. člena moteča beseda "izvolijo", saj se po ZSDU volijo predstavniki v svet delavcev, profesionalni člani pa se "določijo" znotraj sveta, vendar pa gre glede na siceršnje zakonsko besedilo očitno le za nedosledno formulacijo zakonodajalca.
Uporabljajo pa se tudi tiste določbe ZSDU, po katerih se s pisnim dogovorom med svetom delavcev in delodajalcem lahko dogovori tudi več soupravljalskih pravic delavcev, kot jih določa zakon (5. člen), pa tudi večje ugodnosti za člane sveta delavcev, kot jih določa zakon (63. člen), kar pomeni, da je z zakonom določeni obseg pravic minimalen in ga je zato z dogovorom vedno mogoče razširiti.
18. Ustavno sodišče na podlagi navedenega ugotavlja, da z izpodbijano ureditvijo zakonodajalec tudi ustavnega načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave ni prekršil, zato je odločilo tako, kot je razvidno iz izreka te odločbe.
C.
19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan Zupančič. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Pri tej zadevi je Ustavno sodišče imelo priložnost lotiti se pomembnega načelnega vprašanja, kako pristopati k presoji zatrjevane protiustavnosti zakona, kadar se zatrjuje, da zakon krši načelo enakosti pred zakonom (čl. 14/II Ustave) in hkrati eno od specifičnih ustavnih pravic - kjer torej ne gre za zatrjevano neenakost pri zakonskem urejanju "navadne" zakonske pravice, ampak ustavne pravice. Pobudnik (železničarski sindikat) je zatrjeval, da izpodbijani zakon o javnem podjetju Slovenske železnice nasprotuje tako načelu enakosti pred zakonom kakor tudi pravici do delavskega soodločanja iz 75. člena Ustave. Odločba, h kateri dajem odklonilno ločeno mnenje, je ocenila posebej, da zakon ni v nasprotju s 75. členom Ustave (obrazložitev, točke 6-9), in posebej, da tudi načelo enakosti pred zakonom ni bilo kršeno (točke 10-18). Čeprav se zlasti z drugo od teh dveh ocen ne strinjam, tudi če ju obravnavam izolirano, vsako posebej, se mi zdi še pomembneje najprej poudariti metodološko nestrinjanje s takim izoliranim pristopom samim.
V obravnavanem primeru namreč ne gre za to, da naj bi izpodbijana zakonska ureditev z nekimi svojimi določbami ali elementi kršila načelo enakosti, z drugimi pa pravico do delavskega soodločanja, ampak za to, da po mnenju pobudnika (in tudi po mojem mnenju) krši pravico do delavskega soodločanja prav s tem, ko železničarjem eno od teh pravic (do poklicnih članov sveta delavcev) bistveno zožuje v primerjavi z vsemi drugimi (od 17 na 5). Omenjeni ustavni pravici sta torej v tem primeru lahko bodisi kršeni obe (ena v povezavi z drugo) ali pa ni kršena nobena, tako da že iz tega razloga izolirano argumentiranje, zakaj da ni kršena ena in zakaj da ne druga (brez medsebojne povezave), zame ni sprejemljivo.
To moje stališče pa se opira tudi na nemško ustavnopravno judikaturo in literaturo, ki obe posvečata problemom uporabe načela enakosti pred zakonom zelo veliko pozornost. Pri tem sta prišli med drugim tudi do pomembnega spoznanja[1], da se po eni strani ustavna zapoved enakosti pred zakonom v bistvu sicer reducira na prepoved samovolje, ta pa pomeni, da razlikovanje ne sme biti nestvarno (razlikovanje je samovoljno, če zanj ni mogoče najti razumnega oziroma stvarnega, torej s predmetom urejanja povezanega in po možnosti iz ciljev zakona izhajajočega razloga - tako kot je to v skladu s tem spoznanjem zapisano tudi v 10. točki naše obrazložitve) - da pa je po drugi strani pri tem vedno treba upoštevati tudi splošne ustavne vrednote in načela[2] (načelo pravne države, načelo socialne države, demokratične ureditve itd.) in v tem okviru še posebej "temeljne svoboščine in pravice" oziroma ustavne pravice (Grundrechte), v katerih se še posebej odražajo temeljne vrednote, ki jih ustava varuje. Ob upoštevanju ustavnih vrednot in ustavnih pravic pa je določena razlikovanja, ki bi jih ob upoštevanju načela enakosti pred zakonom samega še lahko šteli za stvarna in torej dopustna, že treba šteti za nedopustna[3].
Ali, z drugimi besedami - "test" skladnosti zakonske ureditve z načelom enakosti pred zakonom mora biti strožji, kadar zakonska ureditev pomeni hkrati poseg tudi v neko drugo ("specifično") ustavno pravico, kakor takrat, kadar gre samo za vprašanje skladnosti z ustavno pravico do enakosti pred zakonom. Tega drugega spoznanja pa naša pričujoča odločba žal ne upošteva - in s tem tudi ni bila izkoriščena priložnost, da bi to pomembno spoznanje načelno in konkretno uveljavili tudi pri nas.
II.
Večinska odločba se je pri presoji skladnosti izpodbijane ureditve s 75. členom Ustave (delavsko soodločanje) v točkah 7-9 omejila v bistvu na naslednje ugotovitve:
1. da 75. člen Ustave napotuje na zakon, ki naj uredi način in pogoje za delavsko soodločanje (7. točka),
2. da Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (ZSDU) kot sistemski zakon po lastni določbi med drugim tudi za javna podjetja velja samo, če ni s posebnim zakonom drugače določeno (8. točka), in
3. da je izpodbijani zakon o železnici pač tak poseben zakon in da že zato njegove določbe niso v nasprotju s 75. členom Ustave (9. točka).
Tak posebni zakon bi po tej logiki torej delavcem na železnici lahko dal poljubno manj pravic kot jih daje sistemski zakon vsem drugim delavcem, pa zato ustavne pravice železničarjev do soodločanja še ne bi bile kršene, češ, saj je po Ustavi zakonsko urejanje obsega teh pravic predvideno, sistemski zakon sam pa izjeme za javna podjetja izrecno dopušča. Toda iz tega bi po mojem lahko sledil samo sklep, da zmanjševanje teh pravic železničarjem ni v nasprotju s sistemskim zakonom, ne pa tudi, da ni v nasprotju z ustavno pravico do soodločanja. Že tu se vidi, da iz presoje tega vprašanja ne smemo abstrahirati vprašanja enakosti pred zakonom, ker sicer lahko pridemo do absurdnih rezultatov (kakršenkoli obseg pravice do soodločanja bi na raznih področjih določili razni posebni zakoni, vse bi bilo skladno s 75. členom Ustave).
A tudi če tega vprašanja ne povežemo z vprašanjem upoštevanja zahtev načela enakosti, bi tudi pri takem izoliranem obravnavanju po moji presoji le težko prišli do sklepa, da pravica do soodločanja ni bila kršena. Pri takem presojanju bi morali vsekakor dati odgovor tudi na vprašanje, kaj pravzaprav pomeni ustavna dikcija, da "delavci sodelujejo pri upravljanju ... na način in pod pogoji, ki jih določa zakon". Dikcija "pod pogoji, ki jih določa zakon" praviloma pomeni, da imamo pri ustavni pravici opravka s tako imenovanim pridržkom zakona (Gesetzesvorbehalt) - ustava pravico daje s pridržkom možnih zakonskih omejitev[4].
V tem primeru pa se glede na skopost opredelitve te pravice v sami ustavi (zgolj: "delavci sodelujejo pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih") pred tem postavlja še vprašanje, ali tu lahko štejemo, da je neki temeljni obseg te pravice vendarle vsaj pojmovno določen že v Ustavi oziroma, da si jo je mogoče vsaj zamisliti, kot pravi temu nemška teorija (v tem primeru je "pogoje, ki jih določi zakon", treba šteti že za omejitve tako določene oziroma zamišljene pravice oziroma za posege vanjo - posegi pa so dopustni le v skladu z načelom sorazmernosti) - ali pa bi bilo treba šteti, da je v ustavi sami obseg te pravice do te mere nedoločen, da bo zakon sploh šele izoblikoval njen pojmovni obseg (v tem primeru pa zakonskih pogojev za izvrševanje pravice ne bi smeli šteti za posege v pravico). Le v tem drugem primeru bi potem (če načela enakosti hkrati ne bi upoštevali) lahko rekli, da ustavna pravica do soodločanja sama po sebi ni bila kršena, saj njeno vsebino tako in tako določa šele zakon (da je različni zakoni ne smejo določati bistveno različno, pa zapoveduje šele načelo enakosti pred zakonom).
Vprašanje, za katero izmed gornjih dveh možnih interpretacij 75. člena Ustave bi se bilo tu pravilneje odločiti, pa lahko tu pustimo ob strani, saj, kot rečeno, vprašanja skladnosti izpodbijane ureditve s pravico do soodločanja ne bi smeli presojati izolirano, brez tesne povezanosti z načelom enakosti pred zakonom.
III.
Za presojo skladnosti izpodbijane ureditve z načelom enakosti pred zakonom si je večinska odločba, ker ni upoštevala, da je tu v igri ustavna vrednota oziroma specifična ustavna pravica, zlasti v točki 15 obrazložitve postavila po mojem mnenju neustrezen (preblag) kriterij. Taka ali drugačna ureditev pravice soodločanja, različna na različnih področjih, bi res sodila "v polje prostega odločanja zakonodajalca" kvečjemu takrat, kadar ne bi šlo za zakonsko urejanje ustavne pravice do soodločanja, ampak za nekaj, kar lahko zakonodajalec po svoji volji da ali pa ne da. Pa še takrat bi imel pomisleke zoper tu navedeni kriterij presoje, po katerem naj bi bila zakonska ureditev (z gledišča enakosti pred zakonom) nedopustna samo, "če bi bila očitno nerazumna ali pa v očitnem neskladju z namenom, ki ga ureditev zasleduje". V nadaljevanju bi bilo namreč pojem "nerazumne" oziroma "očitno nerazumne ureditve" mogoče razumeti preveč v smislu "nesmiselne, nespametne ureditve", medtem ko bi bilo po mojem mnenju pojem "nerazumne ureditve" (tu se spet sklicujem na nemške izkušnje, po katerih je povzeta tudi ustreznejša dikcija v 10. točki obrazložitve) treba razumeti v smislu "nestvarne", torej s predmetom zakonskega urejanja nepovezane ali "stvari tuje" (sachfremd) ureditve.[5] Ta navidez malo pomembna finesa lahko pomeni pomembno razliko v strogosti uporabljenega kriterija oziroma "testa": neka zakonska ureditev lahko sicer prestane test "razumnosti" v tem ožjem smislu (ni nesmiselna - ima nek smisel), ne pa tudi testa "stvarnosti" (tisti njen smisel ni v nikakršni razumni povezavi s stvarjo, ki se ureja, s predmetom urejanja, ampak je s tako ureditvijo uvedeno razlikovanje prav zaradi njegove "nestvarnosti" ali "tujosti" treba označiti kot samovoljno in zato nedopustno).
Omenjeni (pre)blagi kriterij iz 15. točke pa je v tej konkretni odločbi še posebej v protislovju s konstatacijo v 6. točki, da delavska pravica do sodelovanja pri upravljanju sodi "po svoji naravi v okvire norm o človekovih pravicah, ki morajo biti zagotovljene vsem in ki terjajo posebno intenzivno pravno varstvo, vključno z varstvom enakosti pred zakonom". Kljub tej načelni konstataciji večinska odločba tej pravici po mojem mnenju ni zagotovila "posebno intenzivnega pravnega varstva".
V 15. točki postavljeni (preblagi) kriterij je v odločbi nato uporabljen v 16. in 17. točki.
V 16. točki sta navedena dva po oceni večine razumna (oziroma ne nerazumna) razloga za bistveno manjše število plačanih delavskih predstavnikov na železnici kot v drugih podjetjih (eden na 2000 zaposlenih namesto na 600 zaposlenih kot drugod - zmanjšanje od 17 na 5). Prvi element prvega razloga (da bi nadpovprečno število delavcev na železnici ob uporabi splošnega pravila narekovalo nadpovprečno število poklicnih delavskih predstavnikov) v bistvu sploh ne drži in torej tudi v tistem najožjem smislu ni "razumen": če bi tudi železnica imela po enega delavskega profesionalca na 600 zaposlenih, ne bi bila nad povprečjem, ampak točno na povprečju - sedaj pa je globoko pod njim. Drugi element prvega razloga (da bi bila to velika finančna obremenitev za javno podjetje in posredno za proračun), je morda "razumen" v tistem ožjem pomenu, ni pa stvaren: za podjetje s 1000 delavci sta dva plačana delavska predstavnika lahko prav tako huda finančna obremenitev kot bi jih bilo 17 za železnico z 11.000 zaposlenimi. "Obremenitev proračuna"? S kakšno pravico pa država zasebnim lastnikom podjetij nalaga bremena, ki jih sama v svojih podjetjih ni sposobna oziroma ni pripravljena nositi? - Drugi razumni razlog pa naj bi bil ta, da ne gre za "očitno nesorazmerje s ciljem, ki ga želi izpodbijana ureditev doseči" in sicer zato ne, ker da se "le zmanjšuje (in ne ukinja) ena od olajšav članov sveta delavcev". Če bi bil cilj zakonske ureditve teh vprašanj samo to, da delavci povsod dobijo neke "olajšave" (pa ni važno, ali nekje trikrat manjše kot drugod), potem izpodbijana ureditev s takim ciljem res ne bi bila "v nesorazmerju". Toda cilj zakonske ureditve je bil očitno drug: dati delavcem povsod take "olajšave" (pravice) oziroma toliko plačanih predstavnikov, da bodo z vzdrževanjem stikov z vsemi delavci lahko poskrbeli za učinkovito delovanje sveta delavcev in za zaščito delavskih pravic. Če upoštevamo še to, da večina drugih podjetij deluje na eni ali nekaj lokacijah, železničarji pa so razpršeni po vsej državi in po naravi svojega dela tudi sicer težje dostopni svojim predstavnikom, potem za trditev o razumnosti ureditve, ki železničarjem daje celo manj takih predstavnikov kot drugim (namesto kvečjemu več), zmanjka vsake podlage. In s tem tudi za trditev v 17. točki, da manjše število teh predstavnikov pri železničarjih "ne more bistveno vplivati na učinkovitost pri uresničevanju pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju".
Do gornjih stališč me je pripeljalo že izolirano presojanje skladnosti izpodbijane ureditve zgolj z načelom enakosti samim po sebi - brez upoštevanja, da gre tu celo za enakost v neki posebni ustavni vrednoti oziroma v ustavni pravici. Upoštevanje še tega elementa pri moji presoji torej rezultata presoje ne bi spremenilo - le še bolj jasno bi bilo, da tako pomembne vrednote kot je ustavna pravica ni mogoče z zakonom poljubno "dodeljevati" tu več in tam manj - oziroma da bi bilo "razumnost" ali "stvarnost" razlogov za omejevanje pravice nekaterim treba v tem primeru presojati še strožje. Pri presoji, ki je pri izoliranem presojanju prišla do drugačnega rezultata (da pravica do soodločanja sama zase ni bila kršena in ona druga sama zase tudi ne), pa bi morda že upoštevanje metodološkega načela, da je za presojo kršitve enakosti treba uporabiti strožje merilo, kadar gre hkrati še za neko drugo ustavno pravico, lahko privedlo do drugačnega rezultata. Ali, če parafraziram Alfreda Bleckmanna (glej zgoraj pod I. oziroma opombo 3): tudi če bi bilo, kakor to presoja večina, izpodbijano ureditev z gledišča načela enakosti samega po sebi še mogoče šteti za stvarno (razumno), pa ob upoštevanju narave pravice, za katero gre, to gotovo ni več mogoče.
In še nekaj zelo pomembnega se spremeni, če skladnosti ureditve z obema pravicama ne presojamo za vsako posebej, ampak skupaj, povezano: jasno postane, da je sistemski zakon natančneje določil vsebino te ustavne pravice oziroma jo v pomembnih elementih tudi šele pojmovno izoblikoval, načeloma za vse enako, in da je odtlej vsa odstopanja "navzdol" v posebnih zakonih pojmovno gotovo treba šteti za omejitve tako izoblikovane ustavne pravice, torej za posege vanjo - ti pa so dopustni samo, če so v skladu z načelom sorazmernosti z vsemi tremi njegovimi elementi (primernost, nujnost, sorazmernost v ožjem smislu), torej še pod bistveno strožjimi pogoji, kot je samo zgoraj izvedeni "test razumnosti". V tu obravnavani zadevi je zlasti pomembno to, da bi bilo v tem primeru zmanjšanje pravic železničarjem dopustno le, če bi bilo to edino možno sredstvo za dosego nekega drugega, ustavnopravno vsaj približno enako pomembnega cilja. Varčevanje pri proračunu ali za nekaj promilov nižje cene železniškega prevoza zaradi plačevanja petih namesto 17 delavskih profesionalcev tak legitimen cilj gotovo ne bi moglo biti - in če bi tudi bilo, bi bilo težko dokazati, da enakega zneska ne bi bilo mogoče - brez direktnega poseganja v neko ustavno pravico - privarčevati tudi kje drugje.
Matevž Krivic
Opombe:
[1] prim. Albert Bleckmann: Staatsrecht II - Die Grundrechte, Heymann, Munchen 1989, str. 569, 576 in 596.
[2] "... posebne vrednostne odločitve v ustavi (Wertentscheidungen des Grundgesetzes) omejujejo svobodo zakonodajalca, da bi sam določal, kaj naj bo 'enako' ali 'neenako' ..." (BVerfGE 42, 64 (73)).
[3] "Ustavne pravice (Grundrechte) imajo v tem okviru predvsem to funkcijo, da določena razlikovanja, ki bi jih bilo z gledišča splošnega načela enakosti še mogoče šteti za stvarna, vendarle prepovedujejo." Bleckmann, op. cit., str 569.
[4] Namreč omejitev po tretjem odstavku 15. člena Ustave - ne le "s pridržkom" možnega urejanja načina izvrševanja pravice po drugem odstavku istega člena (kadar urejanje načina izvrševanja preide že v omejevanje pravice oziroma ima naravo posega v pravico, pa tudi zanj seveda veljajo določbe tretjega odstavka 15. člena Ustave).
[5] Judikatura BVerfG je tu ustaljena. Prikaz povzemam po Bleckmannu (glej op.1) in dodajam dva značilna citata iz judikature nemškega ustavnega sodišča: Polje proste presoje zakonodajalca ni neomejeno. Skrajne (zunanje) meje tega polja proste presoje (oz. oblikovanja - GestaltungsspieIraum) so presežene, če ob upoštevanju pravičnosti (unter steter Ausrichtung am Gerechtigkeitsgedanken) ni več možno najti stvarnih, razumnih ali očitnih (jasnih - einleuchtende) razlogov za razlikovanje. ... Od Aristotelove Nikomahove etike naprej je bilo v pravni filozofiji in posledično tudi v pozitivnem pravu sprejeto, da nepravičnost obstaja v bistvu v kršitvi načela enakosti in pri tem predvsem v samovolji. Če sedaj samovoljo identificiramo z nestvarnostjo (Unsachlichkeit), gre za kršitev enakosti vedno takrat, kadar je ureditev nestvarna. Pojmi "stvarno", "razumno" in "očitno" so pri tem načeloma zamenljivi, pomenijo v glavnem eno in isto. BVerfG navaja kar vse tri izraze hkrati zato, ker jih pobliže ni mogoče definirati in se tako z uporabo vseh treh jasneje zajame tisto, kar je bilo mišljeno. ... Po pojmovanju BVerfG mora obstajati neka "notranja zveza" med razlogom razlikovanja in (sporno) ureditvijo. Pod tem je treba razumeti to, da mora biti razumno in očitno, da je bil ta razlog (za razlikovanje) uporabljen prav za to razlikovanje . .... treba je upoštevati zakonitosti stvari same (in der Sache selbst ligenden Gesetzlichkeiten). Stvarnost mora torej izhajati iz posebnosti razmerij, ki se urejajo.
BVerfGE 17, 122: "Tudi način razlikovanja ne sme biti stvari tuj (sachfremd). To pomeni, da mora biti možno iz razmerij, ki se urejajo, izpeljati prav za njih stvarno utemeljen razlog." (131) "Kaj je stvarno utemeljeno, kaj pa stvari tuje in zato samovoljno - tega ni mogoče določiti abstraktno in splošno, ampak vedno le glede na posebnosti konkretnih razmerij, ki se urejajo." (130)
BVerfGE 18, 38 (46): "Načelo enakosti prepoveduje, da bi neenako obravnavali tisto, kar je v bistvu enako; kršeno je, če za zakonsko razlikovanje ni mogoče najti razumnega, iz narave stvari izhajajočega ali sicer stvarno očitnega /utemeljenega/ razloga in če je torej - ob gledanju, usmerjenem v misel o pravičnosti - ureditev treba označiti kot samovoljno."