U-I-112/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-112/95
Datum odločitve:
8. 5. 1997
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 57
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1997:U.I.112.95
Akt:
Zakon o poravnavanju davkov in prispevkov javnega podjetja Slovenske železnice Ljubljana (Uradni list RS, št. 12/93, 32/95) (ZPDPJP)
Izrek:
Zakon o poravnavanju davkov in prispevkov javnega podjetja Slovenske železnice Ljubljana v delu, ki se nanaša na odložitev plačila prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje, ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
S tem ko se z ZPDPJP odlaga plačilo obveznosti in s tem možna izterjava v situaciji, ko pobudnik kot upnik obveznosti Slovenskih železnic kot dolžnika iz naslova prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje, do katerih je upravičen na podlagi ZZVZZ in ki so zapadle v plačilo pred uveljavitvijo izpodbijanega zakona, do njegove uveljavitve še ni izterjal niti ni začel z njihovo izterjavo, ne gre za prepovedani retroaktivni učinek zakona iz drugega odstavka 155. člena Ustave.
Zakonske pravice pobudnika kot nosilca obveznega zdravstvenega zavarovanja se lahko spremenijo tudi z zakonsko določitvijo olajšav posameznim zavezancem, vendar le z veljavnostjo za naprej in kolikor se s tem ne prizadene ustavna pravica do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave oziroma širša pravica do socialne varnosti iz 50. člena Ustave.
Geslo:
Pravica do sodnega varstva.
Pravica do socialne varnosti.
Pravica do zdravstvenega varstva.
Prepoved povratne veljavnosti zakona, retroaktivnost.
Zdravstveno zavarovanje, pravice, prispevki.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 23., 50., 51., 155. čl.
Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ), 45., 46., 47., 48., 49., 59. čl.
Zakon o zavodih (ZZ), 49. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 26., 40. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije
Datum vloge:
27. 6. 1995
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US18316
Dokument v PDF obliki:
U-I-112-95.pdf
135 KB
Prenesite datoteko
U-I-112-95_LM_Jambrek.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-112-95_LM_Krivic.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-112/95.12
8.5.1997
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, ki ga zastopa direktor Franc Košir, na seji dne 8. maja 1997
o d l o č i l o:
Zakon o poravnavanju davkov in prispevkov javnega podjetja Slovenske železnice Ljubljana (Uradni list RS, št. 12/93, 32/95) v delu, ki se nanaša na odložitev plačila prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje, ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik izpodbija ustavnost Zakona o poravnavanju davkov in prispevkov javnega podjetja Slovenske železnice Ljubljana (Uradni list RS, št.12/93, 32/95 - v nadaljevanju: ZPDPJP), s katerim je bila dvakrat odložena poravnava dospelih pa neporavnanih obveznosti javnega podjetja Slovenske železnice, ki so mu nastale iz naslova davkov in prispevkov za obdobje od leta 1991 do vključno 30.6.1993 - smiselno v delu, ki se nanaša na odložitev plačila prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje. Po določbah izpodbijanega zakona je odložena poravnava obveznosti do proračuna RS, do Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje RS in do Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije - pobudnika. Zapadlost prvega mesečnega obroka je bila v osnovnem besedilu določena na dan 25.7.1995, s spremembo zakona pa je bil odlog podaljšan za dve leti, tako da prvi obrok zapade v plačilo 25.7.1997. Obveznosti se po zakonu preračunajo na dan dospelosti v obračunsko enoto ECU po srednjem tečaju Banke Slovenije.
2. Izpodbijani zakon naj bi po navedbah pobudnika kršil 2. člen Ustave, ker ima v nasprotju s 155. členom Ustave po vsebini učinek za nazaj in ker posega v že pridobljene pravice pobudnika, da neplačane prispevke v okviru obstoječih predpisov izterja. S 23. členom Ustave naj bi bil v nasprotju, ker negira sodno pot za izterjavo dospelih in neporavnanih obveznosti, z 51. členom Ustave pa zato, ker se na podlagi njegovih določb v določenem obdobju zmanjšujejo namenska sredstva, s katerimi pobudnik kot javni zavod po določbah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju samostojno gospodari in zagotavlja uresničevanje pravic iz navedenega zakona, s tem pa tudi uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva.
3. Pobudnik Ustavnemu sodišču smiselno predlaga, da pobudo sprejme in ZPDPJP v izpodbijanem delu razveljavi.
4. Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru na pobudo meni, da očitki pobudnika niso utemeljeni. V zvezi z očitano kršitvijo prvega odstavka 51. člena Ustave opozarja, da Ustava zagotavlja uresničevanje te pravice v okviru pogojev, določenih z zakonom.
Ker ta obveznost ne more biti odvisna od trenutnega finančnega položaja pobudnika, ki je sicer nosilec obveznega zdravstvenega zavarovanja, odgovarja na podlagi Zakona o zavodih in Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju za obveznosti, ki jih pobudnik ne bi mogel poravnati, Republika Slovenija kot njegov ustanovitelj. Zato z obravnavanim odlogom obveznosti ustavna pravica do zdravstvenega zavarovanja ne more biti prizadeta. Dodaja še, da z izpodbijanim zakonom javno podjetje Slovenske železnice ni oproščeno plačila navedenih obveznosti, ampak je njihovo plačilo le odloženo, in sicer tako, da se ohrani njegova realna vrednost.
5. Državni zbor tudi meni, da ne gre za kršitev načel pravne in socialne države iz 2. člena Ustave in prepovedi učinkovanja predpisov za nazaj iz 155. člena Ustave. V zvezi z očitano kršitvijo 155. člena se še sprašuje, ali sodijo terjatve pobudnika iz naslova prispevkov v okvir ustavnega pojma pridobljenih pravic, saj so v celoti odvisne od odločitve zakonodajalca, tudi glede načina in rokov plačila. Glede posega v pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave Državni zbor meni, da ni podan.
B.
6. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. V postopku preizkusa je ugotovilo, da pobudnik izkazuje pravni interes za vložitev pobude s svojim položajem nosilca obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki mu ga daje Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92 - v nadaljevanju ZZVZZ), ki kot sistemski zakon na področju zdravstvenega varstva ureja temeljna vprašanja zdravstvenega varstva v Republiki Sloveniji, nosilce družbene skrbi za zdravje, pa tudi sistem zdravstvenega zavarovanja kot način financiranja zdravstvenega varstva.
8. Iz določb ZZVZZ, zlasti iz določb o prispevkih (45. do 59. člen), je namreč razvidno, da je po ZZVZZ obvezno zdravstveno zavarovanje zamišljeno kot skoraj čist zavarovalniški sistem, kjer so obveznosti v skladu z načelom prispevnega samofinanciranja natančno porazdeljene med različne skupine zavezancev. V okviru tega sistema daje ZZVZZ pobudniku kot nosilcu obveznega zdravstvenega zavarovanja veliko samostojnost pri upravljanju oziroma gospodarjenju z zbranimi sredstvi, pri čemer se pobudniku kot specializirani instituciji javne porabe, ki je enako samostojna kot proračun in ZPIZ, vplačujejo izključno in v celoti vsi prispevki za obvezno zdravstveno zavarovanje, ki naj bi se po ZZVZZ tudi uporabljali izključno v ta namen. Po 45. členu ZZVZZ se namreč sredstva za obvezno zdravstveno zavarovanje zagotavljajo s prispevki, ki jih plačujejo Zavodu zavarovanci, delodajalci in drugi z zakonom določeni zavezanci. Pobudnik predlaga stopnje prispevkov za obvezno zavarovanje, ki jih sicer določi Skupščina Republike Slovenije (55. člen). Poleg tega pobudnik samostojno določa zvišane prispevne stopnje (56. člen), višino prispevkov, ki se določijo v pavšalnih zneskih (57. člen), ter merila in pogoje, pod katerimi se določenim zavezancem plačilo prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje lahko zmanjša ali odpiše. Glede tehnike obračunavanja prispevkov, zamudnih obresti, odpisa zaradi neizterljivosti, poroštva, zastaranja in kaznovanja se smiselno uporabljajo določbe posebnega zakona, ki ureja plačevanje prispevkov. Po določbi 59. člena ZZVZZ ima pristojnost glede nadzora nad obračunavanjem in plačevanjem prispevkov pobudnik. S tem ko je zakonodajalec Slovenskim železnicam kot zavezancu odložil plačilo prispevkov, je glede na navedeno posegel v pobudnikov pravni položaj nosilca obveznega zdravstvenega zavarovanja, in sicer tako v pravico pobudnika, da zapadle prispevke izterja ali pa da sam odloči o morebitnem odlogu plačila prispevkov Slovenskim železnicam, kot v obseg sredstev, ki so, prav tako z zakonom, zagotovljena pobudniku za izvajanje obveznega zdravstvenega zavarovanja.
9. Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče poseči z učinkom za nazaj (155. člen Ustave). V obravnavanem primeru ne gre, kot to meni pobudnik, za prepovedan retroaktivni učinek zakona, saj zakon povratno učinkuje le tedaj, kadar kot trenutek začetka uporabe določa trenutek pred uveljavitvijo zakona, oziroma kadar posega v pravne situacije ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prejšnje pravne norme. Retroaktivnost v skladu z navedenim po ugotovitvi Ustavnega sodišča ni podana, saj se z izpodbijanim zakonom odlaga plačilo obveznosti in s tem možna izterjava v situaciji, ko pobudnik kot upnik obveznosti Slovenskih železnic kot dolžnika iz naslova prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje, do katerih je upravičen na podlagi ZZVZZ, in ki so zapadle v plačilo pred uveljavitvijo izpodbijanega zakona, do njegove uveljavitve še ni izterjal, niti ni začel z njihovo izterjavo, čeprav bi to lahko storil.
10. Spreminjanja zakonskih pravic ali pogojev za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej pa Ustava ne preprečuje, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države. Pogoji in načini za pridobivanje sredstev Zavoda kot nosilca obveznega zdravstvenega zavarovanja iz naslova prispevkov, kot jih določa ZZVZZ, se torej lahko spremenijo, in sicer tudi z zakonsko določitvijo olajšav posameznim zavezancem, seveda le z veljavnostjo za naprej in kolikor se s tem ne prizadene ustavna pravica do zdravstvenega varstva iz 51. člena oziroma širša pravica do socialne varnosti iz 50. člena Ustave. V skladu z načelom varstva zaupanja v pravo gre namreč za varovanje ne samo (že) pridobljene pravice, ampak v določeni meri tudi za varstvo pričakovanih pravic iz zdravstvenega zavarovanja, pri čemer načelo varstva zaupanja v pravo prizadetim subjektom zagotavlja, da jim država njihovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, ki je utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu.
11. Javna korist je bila ob sprejemanju osnovnega besedila zakona obrazložena v smislu "preprečevanja večjih motenj v gospodarstvu". V obrazložitvi zakonskega predloga se predlagatelj sklicuje na odlok o ustanovitvi javnega podjetja za področje železniškega prometa, po katerem Republika Slovenija sofinancira dejavnost javnega podjetja Slovenske železnice kot javne službe. Navaja še, da je Zakon o proračunu skladno z navedenim sicer določil višino proračunskih sredstev za sofinanciranje, ki pa ne zadoščajo za poravnavo zakonskih obveznosti iz naslova davkov in prispevkov. Razlog za primanjkljaj naj bi bili manjši transportni prihodki od predvidenih, do česar je prišlo zaradi zmanjšanega obsega dela, ki je "posledica splošnega stanja slovenskega gospodarstva in političnih razmer na območju nekdanje Jugoslavije". Ob spremembi Zakona predlagatelj navaja, da glede na podkapitaliziranost Slovenskih železnic in višino obveznosti, ki zapadejo v plačilo v letu 1995, lahko le nadaljnji odlog plačila zapadlih obveznosti zagotovi nemoteno in uspešno izvajanje že začete sanacije Slovenskih železnic pa tudi njen "načrten tehnološki razvoj in posodobitev tehnološkega procesa kot predpogoja za vključitev v evropske transportne tokove".
12. Po navedenem je zakonodajalec za odložitev plačila prispevkov Slovenskim železnicam imel v nezmožnosti Slovenskih železnic oziroma proračuna, da pokrije nastali primanjkljaj denarnih sredstev, potrebnih za nemoteno poslovanje, nedvomno stvaren razlog (povezan s stvarjo, ki se ureja). Izkazal pa je tudi javni interes, ki je v nemoteni sanaciji in s tem v nemotenem delovanju javnega podjetja Slovenske železnice kot izvajalca javne službe, zato po oceni Ustavnega sodišča izpodbijani zakon ni v neskladju z načeli pravne države.
13. Po določbi 51. člena Ustave ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon. Vsebino in obseg te pravice torej določa zakon, stvar ustavnosodne presoje v konkretnem primeru pa je, ali je zmanjšanje namenskih sredstev za zdravstveno varstvo v določenem obdobju morda ustavno nedopustno zato, ker je že poseglo v ustavno zagotovljeno zdravstveno varstvo državljanov.
14. Ustavno sodišče ocenjuje, da v konkretnem primeru do posega v ustavno pravico ni prišlo. Res je zakonodajalec z izpodbijanim zakonom posegel v namenska sredstva zdravstvenega zavarovanja, vendar pa pobudnik hkrati ne izkaže, da bi mu izpodbijani odlog plačila kot nosilcu onemogočil izvajanje nalog obveznega zdravstvenega zavarovanja. Izkazal ni niti, da je zaradi posega prišlo do zvišanja prispevnih stopenj ali morda do zmanjšanja obsega storitev, ki jih zagotavlja v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja. Poleg tega zakon sredstev zapadlih prispevkov pobudniku ni odvzel v smislu njihovega zmanjšanja (npr. znižanja prispevne stopnje) ali odvzema (npr. odpisa terjatev), temveč je samo začasno odložil njihovo plačevanje oziroma izterjavo. S tem v zvezi je potrebno opozoriti še na določbo drugega odstavka 50. člena Ustave, iz katere izhaja obveznost države, da skrbi (tudi) za delovanje zdravstvenega zavarovanja, preko katerega se uresničuje pravica do socialne varnosti in s tem tudi pravica do zdravstvenega varstva. V tem smislu je potrebno pritrditi nasprotnemu udeležencu, da do prizadetosti pravice do zdravstvenega varstva niti ne bi smelo priti, ker je Republika Slovenija v skladu z navedeno ustavno določbo ustanovitelj pobudnika kot javnega zavoda, kot ustanovitelj pa v skladu z 49. členom Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91) jamči tudi za obveznosti, ki bi jih Zavod ne mogel poravnati. S takšnimi navedbami namreč nasprotni udeleženec utemeljeno opozarja na dejstvo, da ima pobudnik kljub oziroma ob samostojnosti specializirane institucije javne porabe tudi poseben položaj kot javni zavod in izvajalec javne službe, za katerega je značilno, da mora država zaradi javne koristi zagotavljati njegovo delovanje, ne glede na to, koliko je pri tem sam uspešen.
15. ZPDPJP tudi ne "negira" sodne poti za izterjavo dospelih in neporavnanih obveznosti Slovenskih železnic v tem smislu, da bi pobudniku vzel pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave.
Pravico do uveljavljanja ustavno zagotovljenega sodnega varstva v primeru neplačila ali nepravočasnega plačila prispevkov namreč pobudnik še vedno ima, le možnost, da jo uveljavi, je posledično - s tem, ko je odložena obveznost plačila prispevkov oziroma njihova zapadlost - tudi odložena.
16. Ker po navedenem Ustavno sodišče zatrjevanih kršitev ustavnih določb ni ugotovilo, je odločilo tako, kot izhaja iz izreka te odločbe.
C.
17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jambrek, Jerovšek in Šturm. Sodnik Krivic je dal pritrdilno ločeno mnenje, sodnik dr. Jambrek pa odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Lovro Šturm
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Jambreka
V tej zadevi sem glasoval proti odločitvi Ustavnega sodišča, da Zakon o poravnavanju davkov in prispevkov javnega podjetja Slovenske železnice Ljubljana (Uradni list RS, št. 12/93 in 32/95) v delu, ki se nanaša na odlog plačila zapadlih prispevkov Slovenskih železnic iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja, ni v neskladju z Ustavo.
Svoje glasovanje pojasnjujem z naslednjimi razlogi:
1. Soglašam sicer z zaključkom večine, da je ob sprejemanju ZPDPJP in njegovih sprememb obstajal tako stvarni razlog kot tudi javni interes za to, da se Slovenskim železnicam kot javnemu podjetju, ki opravlja prometne storitve (tudi) zaradi javnega interesa, odloži plačilo prispevkov in s tem zagotovi nemoteno poslovanje. Pač pa po moji oceni zakonodajalec ni izkazal, da je bil izbrani način nujno potreben za to, da se opisani namen doseže, še zlasti, ker ob tehtanju koristi ni izkazano, da je teža interesov, ki jih vsebuje zakonodajalčev cilj, večja od tistih, ki jih zasleduje nasprotna stran.
2. Država, ki je po Ustavi in zakonu dolžna zagotavljati uresničevanje ustavne pravice do socialne varnosti, vključno s pravico do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave, je bila namreč sama tista, ki je določila takšen sistem socialne varnosti in takšen način financiranja socialne varnosti, po katerem je zdravstveno zavarovanje s sprejetjem ZZVZZ izločila iz proračuna, s katerim se sicer financira javna poraba, to je funkcije, ki jih po zakonu opravljajo republika in občine. S tem je pobudnik, kot je navedeno v 8. točki odločbe, postal specializirana institucija javne porabe, ki je enako samostojna kot proračun in ZPIZ in pri kateri gre za popolno finančno specializacijo, saj se pobudniku vplačujejo izključno in v celoti vsi prispevki za obvezno zdravstveno zavarovanje, ki naj bi se po ZZVZZ tudi uporabljali izključno v ta namen.
3. Ustava v prvem odstavku 148. člena (proračun) določa: "Vsi prihodki in izdatki države in lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe morajo biti zajeti v njihovih proračunih." Prvi odstavek 150. člena pa vsebuje naslednjo določbo: "Računsko sodišče je najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe."
Na podlagi gramatikalne in logične primerjave in razlage zgoraj navedenih ustavnih določb ni mogoče zanesljivo opredeliti razmerja med ustavnimi kategorijami "javne porabe" in "celotne javne porabe", "državnega proračuna" in "državnih računov".
Odprta ostajajo zlasti naslednja vprašanja:
- Ali zaobsega kategorija "celotne javne porabe" iz 150. člena Ustave kaj več od kategorije "javne porabe" iz 148. člena? - Ali so "državni računi" ločeni od "državnega proračuna"? In če so, kakšna so njihova medsebojna razmerja? Kolikšna je stopnja samostojnosti "državnih računov" od "državnega proračuna"? - Ali so v skladu z načelom "integralnega proračuna" "državni računi" znotraj ali izven "državnega proračuna"?
4. Da bi lahko odgovorili na vprašanje, kaj obsega javna poraba, oziroma ali obsega tudi celoten sistem financiranja obveznega zdravstvenega zavarovanja, se je zato potrebno opreti na razlago določb 50. in 51. člena Ustave. Vsebina prvih odstavkov navedenih ustavnih določb zagotavlja državljanom pravico do socialne varnosti in pravico do zdravstvenega varstva, s tem pa smiselno vzpostavlja dolžnost države, da zagotovi uresničitev te pravice - pod pogoji, določenimi z zakonom. To ureditev vsebuje ZZVZZ, ki določa tudi vsebino in obseg ustavne pravice. Zato bi bilo mogoče zaključiti, da sodi obvezno zdravstveno zavarovanje med pravice, ki jih zagotavlja država, s tem med njene funkcije in tudi v okvir javne porabe iz 148. člena Ustave.
5. Vendar pa ZZVZZ uvaja tudi že opisani zavarovalniški sistem, ki ima podlago v drugem odstavku 50. člena Ustave, po katerem država "ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje", kar vse napotuje k drugačnemu zaključku. Z upoštevanjem citiranega drugega odstavka 50. člena Ustave je namreč v okvir državnih funkcij, ki se financirajo iz državnega proračuna mogoče šteti le skrb države za delovanje zdravstvenega zavarovanja, po drugem odstavku 51. člena Ustave pa še zagotavljanje tistega dela sredstev, za katerega je država zadolžena neposredno na podlagi zakona, ne pa sistema financiranja zdravstvenega zavarovanja kot celote.
6. Takšna razlaga relevantnih ustavnih določb je tudi v skladu z ZZVZZ, ki določa Zavod za nosilca obveznega zdravstvenega zavarovanja, kateremu država predpiše okvir delovanja. Država kot ustanoviteljica tega javnega zavoda tudi jamči za njegove obveznosti, v skladu z zakonom pa financira še tiste splošne naloge, ki niso vključene v obvezno zavarovanje ter investicije v javne zdravstvene zavode, katerih ustanovitelj je Republika Slovenija. Vse našteto pa zagotavlja državljanom uresničevanje pravic iz zdravstvenega zavarovanja oziroma ustavne pravice do zdravstvenega varstva.
7. Iz skupščinskega gradiva, predloženega ob sprejemanju osnovnega besedila ZPDPJP, ne izhaja, da bi zakonodajalec najprej (neuspešno) poskušal zagotoviti manjkajoča denarna sredstva za pokrivanje obveznosti javnega podjetja Slovenske železnice v okviru državnega proračuna, tako npr. v okviru prihrankov pri istem uporabniku, s prihranki oziroma zmanjšanjem postavk pri drugih uporabnikih proračuna oziroma iz tekoče proračunske rezerve. Še manj je to razvidno iz gradiv ob sprejemanju podaljšanja uzakonjenega odloga plačila, ko se morebitno pomanjkanje sredstev v okviru proračuna za ta namen sploh več ne omenja, čeprav je v Odloku in v Zakonu o načinu opravljanja in financiranja prometa na obstoječi železniški mreži ter reorganizaciji in lastninskem preoblikovanju javnega podjetja Slovenske železnice (Uradni list RS, št. 71/93) izrecno določen proračun kot vir financiranja javne službe, po Izhodiščih za pripravo sanacijskega načrta Slovenskih železnic pa naj bi se, kot ugotavlja v svojem mnenju o predlogu ZDPJP zakonodajno-pravna komisija Državnega zbora, zagotavljala iz proračuna tako sredstva za njihovo sanacijo kot tudi sredstva za prevzem obveznosti Slovenskih železnic na podlagi osnovnega zakona. S takšnim pristopom po moji presoji zakonodajalec ni v zadostni meri upošteval položaja pobudnika kot specializirane institucije javne porabe. Zato je šteti izvršeni poseg v namenska sredstva zdravstvenega zavarovanja za pokrivanje obveznosti proračuna, ki predstavlja prav tako samostojno, od drugih dveh oziroma z občinskimi vred treh, ločeno "državno blagajno", za nedopusten in v nasprotju z načelom zaupanja v pravo kot z enim od načel pravne države, vsebovanim v 2. členu Ustave. Obravnavani odlog plačila obveznosti iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja Slovenskim železnicam je torej po mojem mnenju neustaven, kolikor ZPDPJP hkrati ne ureja "prevzema" zapadlih prispevkov Slovenskih železnic oziroma pokrivanja prispevnega izpada s strani države.
dr. Peter Jambrek
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Odločba je bila sprejeta le s petimi glasovi proti trem. Sam sem nihal med glasom za, za kakršnega sem se na koncu odločil, in glasom proti - vendar iz povsem nasprotnih razlogov kot drugi trije sodniki, ki so glasovali proti. Nagibam se namreč k mnenju, da bi bilo morda treba pobudo ne le po vsebini zavrniti, tako kot je bilo sedaj odločeno, ampak celo zavreči, ker pobudniku - javnemu zavodu - morda niti ne bi smeli priznati pravnega interesa za izpodbijanje zakonske ureditve, ki jo je izpodbijal.
Da Zavod za zdravstveno zavarovanje (ZZZ) kot javni zavod svojega pravnega interesa ne more opirati na morebitno prizadetost svojih pravic, je zame sploh zunaj vsakega doma - že zato, ker tako državni organi kot tudi drugi nosilci javnih pooblastil (če ti drugi nimajo izjemoma statusa pravne osebe zasebnega prava) sploh ne morejo biti nosilci nikakršnih pravic (razen eventualno procesnih). So nosilci pristojnosti ("javnih pooblastil"), ne pravic. V dvomu sem bil zgolj zato, ker 24. člen ZUstS za podanost pravnega interesa ne zahteva nujno poseganja izpodbijane ureditve prav v pobudnikove pravice, ampak zadošča že poseganje v njegove "pravne interese oziroma pravni položaj". V dvomu - ker ta aspekt vprašanja po mojem mnenju še ni v zadostni meri razjasnjen, namreč, ali izpodbijana ureditev res posega vsaj v pravni položaj ZZZ (poudarjam, v njegov pravni, ne zgolj ekonomski oziroma finančni položaj) - sem pristal na to, da se pobudniku v tem primeru prizna pravni interes in sprejme zadeva v meritorno odločanje.
Z meritorno presojo v odločbi se strinjam, zato sem glasoval zanjo. Zaradi pomembnosti vprašanja, kdaj nosilci javnih pooblastil oziroma javnopravne osebe lahko uveljavljajo varstvo "svojih" (|?) pravic in interesov pred ustavnim sodiščem, pa v tem pritrdilnem ločenem mnenju navajam nekatere argumente, na katere sem se opiral pri odločanju o tem vprašanju. Nemška literatura o tem vprašanju seveda govori izključno o tem, ali je osebam javnega prava možno priznati Grundrechtsfahigkeit (sposobnost biti nosilec ustavnih pravic), saj nemška ustava možnosti vlaganja pobud za abstraktno presojo predpisov pred ustavnim sodiščem sploh ne pozna in se problem pri njih postavlja le glede vprašanja, ali javnopravna oseba lahko vloži ustavno pritožbo za varstvo svojih kršenih ustavnih pravic.
Moje stališče glede tega vprašanja v naši zadevi, zajeto v mojem internem prispevku z naslovom "Javni zavod - nosilec ustavnih pravic?", je bilo naslednje:
""Še preden sem šel podrobneje študirat nemško literaturo o teh vprašanjih, se mi je nekako samo po sebi upiralo pojmovanje, da bi ustavno sodišče razsojalo v sporu med parlamentom in eno od treh "javnih blagajn", kdo jo ima pravico "polniti in prazniti": le od parlamenta izbrani upravitelj te blagajne - ali lahko kakšne večje posege, za katere ta upravitelj z zakonom ni pooblaščen, naredi parlament sam (seveda z zakonom). Gre, skratka, za spor znotraj državnega (v širšem smislu) mehanizma oziroma med različnimi nosilci javnopravnih funkcij, pri čemer pa ne gre za kompetenčni spor (kjer bi ustavno sodišče vsekakor bilo pristojno). Če je parlament z zakonom modificiral način "polnjenja in praznjenja" omenjene javne blagajne, s tem pravice te blagajne niso mogle biti prizadete, saj taka javna blagajna (tu: Zavod za zdr. zav.) pravic sploh nima - ima le zakonsko določene pristojnosti. Če so z izpodbijanim zakonom bile prizadete kakšne pravice, so bile lahko prizadete samo pravice zavarovancev - pravni interes za njihovo obrambo pa imajo samo oni sami (vsak od njih) in ne "javna blagajna", ki zbira in razdeljuje denar, potreben za varstvo pravic zdravstvenih zavarovancev.
Te moje preliminarne poglede je v celoti potrdil tudi nagli (in zato gotovo še nepopolni in površni) pregled dela dostopne nemške literature o teh vprašanjih, konkretno Maunz-Durigovega komentarja GG (1977) in V. zvezka zbornika Isensee-Kirchhof (1992).
O tem, da Nemci načelno odklanjajo osebam javnega prava sposobnost biti nosilec ustavnih pravic oz. temeljnih pravic (Grundrechtsfahigkeit) in da jo le izjemoma priznavajo pod določenimi pogoji, sem vam že dvakrat poročal ob dveh zadevah, kjer je šlo za tovrstno sposobnost občin. In kako je s tovrstno sposobnostjo javnih zavodov (offentlichrechtliche Korperschaften und Anstalten)? Naj mi bo najprej dovoljeno iz doslej že dvakrat predstavljenih pasusov iz Maunz-Duriga tokrat citirati zgolj pasus, ki govori prav o (nekaterih) javnih zavodih - tu seveda le v zvezi z ustavnim varstvom lastninske pravice:
Veljava ustavnih pravic v korist pravnih oseb javnega prava je bila od Zveznega ustavnega sodišča sprejeta le v izjemnih primerih, ki pa v pogledu 14. člena GG praviloma ne pridejo v poštev. Po eni strani gre za postopkovne ustavne pravice (čl.101/II - o specializiranih sodiščih, čl. 103/I - pravica biti zaslišan), po drugi strani pa velja izjema za tiste pravne osebe, ki državljanu služijo za uresničevanje določenih individualnih ustavnih pravic in ki so "samostojne, od države neodvisne ali distancirane ustanove" - npr. za RTV zavode glede pravice iz čl.5/I (svoboda poročanja), za univerze in fakultete glede pravice iz čl. 5/III (svoboda znanosti in poučevanja) kot tudi za verske skupnosti. Slednje so tudi nosilke ustavne lastninske pravice (ker jim to GG izrecno priznava - medtem ko javnopravnim RTV ustanovam Zvezno ustavno sodišče sklicevanja na 14. člen ni priznalo). - /Rn. 206/ - Naknadna opomba M.K.:
RTV in univerza "državljanu služita za uresničevanje pravic" (svobode izražanja, svobode znanosti) tako, da ti dve svoboščini ti dve instituciji tudi sami aktivno uporabljata - zavodi za socialno zavarovanje pa so le "blagajna" za plačevanje socialnih pravic.
Iz nemških pogledov na sposobnost drugih javnih zavodov, biti nosilec ustavnih pravic, naj že tu citiram le en ključni stavek: "Še zlasti nosilcev socialnega zavarovanja Zvezno ustavno sodišče ne šteje za nosilce temeljnih pravic in šteje socialno zavarovanje bolj kot posredno državno upravo kakor kot samopomoč prizadetih." Več o tem v prilogi. ""
Iz te obsežne priloge pa naj tu citiram le nekaj odlomkov - najprej nekaj odlomkov iz dela Maunz-Durig: Grundgesetz - Kommentar, Beck, Munchen 1993 (komentar k členu 19/III GG: dr. Gunter Durig, 1977). Zaradi lažjega in čimbolj dobesednega prevajanja nemškega besedila ter zaradi lažje primerljivosti dolgih povzetkov sem tu uporabljal naslednje kratice: GRF - Grundrechtsfahigkeit, sposobnost biti nosilec ustavnih pravic; JPO - javnopravne osebe; ZPO - zasebnopravne osebe; TP - temeljne (ali ustavne) pravice; BVerfG -
Bundesverfassungsgericht, Zvezno ustavno sodišče.
- c) Zlasti Bachof in Durig GRF javnopravnih oseb v načelu zanikata in jo priznavata le tam, kjer za javnopravno org. formo v resnici stojijo zasebni interesi, kjer JPO ne predstavlja "podaljšane roke države". BVerfG je pustilo odprto, ali v tem leži zadosten razlog za priznanje GRF. Na splošno odklanja GRF države in njenih "podenot" tam, kjer te izpolnjujejo javne naloge (offentliche Aufgaben). TP pa je priznalo tam, kjer so državne institucije dejavne na področju varovanih TP, kot so to npr. univerze na področju svobode znanosti in poučevanja. V celoti je možno stališče te skupine označiti kot prevladujoče (herrschend). - /Rn. 33/
- 3. Na to vprašanje daje ta komentar jasen odgovor: TP so primarno pravice posameznika proti javni oblasti. Člen 19/III razširja varstvo na uveljavljanje TP v skupnosti z drugimi - toda pravo "etatistično norčevanje" bi bilo, če bi to varstvo priznali isti javni oblasti, zoper katere delovanje je namenjeno. ... TP ni mogoče brez posiljevanja njihove narave (bistva) prenesti na kompetenčna in druga razmerja med različnimi organi javne oblasti. - /Rn. 36/
- b) Spor pridobi na pomenu šele takrat, kadar bi bilo vsakokratni zakon treba "meriti" (oceniti) glede na TP ali kadar oblastveni poseg sploh ne temelji na zakonih (kar pa je ... seveda zelo redko). V ostalem pa se lahko državne institucije vedno postavijo v bran zoper zakone - bodisi da uveljavljajo nepristojnost ali kršitev načel pravne države bodisi da ... se obračajo na ustavno sodišče. Le sklicevanje na TP in s tem ustavna pritožba sta jima odrečena. To ima hkrati pomemben pravnopolitičen aspekt: pristojnost odločanja BVerfG v teh vprašanjih je omejena. - /Rn. 39/
- a) Kot primer za nosilca socialnega zavarovanja izbrana AOK (Splošna krajevna bolniška blagajna) je javnopravno organizirana (obvezna) korporacija. Finančno se pokriva s prispevki zavarovancev in njihovih delodajalcev kakor tudi z državnimi dodatki. Vseobsežni, ne na posamezne poklice omejeni krog oseb, pomen državnega sofinanciranja (torej omejitev zavarovalnega principa), zgodovina nastanka (Bismarckov "državni socializem" kot odgovor na rastočo socialdemokracijo), določanje pravil po občinah: vse to potrjuje, da za javnopravno org. formo ne stoji uresničevanje družbenih interesov, ampak da gre tu v celoti za državno nalogo. BVerfG je torej pravilno zanikalo GRF nekega deželnega zavarovalnega zavoda ... Prav tako je konsekventno zavrglo ustavno pritožbo različnih splošnih krajevnih bolniških blagajn (Allgemeine Ortskrankenkassen) proti spremembi območja in razpustitvi. - /Rn. 50/
- b) Le navidezna izjema pa je v tem, da BVerfG občasno uporabi načelo enakosti pred zakonom v prid države ali njenih "podenot". V novejših odločbah je ustavno sodišče korektneje argumentiralo in je opozorilo na odločilni moment: v teh primerih ne gre za TP-kvaliteto načela enakosti pred zakonom, ampak za njegovo veljavo tudi zunaj področja TP, kot splošnega, v načelu pravne države zasidranega načela. - /Rn. 55/
In še nekaj odlomkov iz članka Wolfgang Rufner: Nosilci temeljnih pravic (str. 485-526, Rn. 1-84) v zborniku Isensee/Kirchhof: Handbuch des Staatsrechts, Band V (Allgemeine Grundrechtslehren), C. F. Muller Juristischer Verlag, Heidelberg 1992:
- BVerfG je v dosedanji judikaturi kriterije razmejitve le orisalo, še ne dokončno določilo (festgelegt). Na JPO niso uporabne TP, kolikor te JPO izpolnjujejo javne naloge - tako se glasi temeljno pravilo, iz katerega je sodišče razvilo konzistentno koncepcijo, za katero se zdi, da se je kljub mnogim dvomom uveljavila. - /Rn. 65/
- BVerfG šteje pravne osebe za legitimne nosilce TP le takrat, kadar je njihovo delovanje izraz prostega razvijanja zasebnih naravnih oseb ... BVerfG utemeljeno odklanja, da bi TP- varstvo priznalo tam, kjer ne gre več za svobodno ravnanje zasebnikov ali od njih ustanovljene svobodne organizacije, ampak za ravnanje "javne roke" (der off. Hand), vezane na TP. - /Rn. 66/
- BVerfG doslej ni kazalo nobenega nagnjenja, da bi priznalo GRF še kakšni drugi JPO razen cerkvam, RTV zavodom in univerzam. Še zlasti nosilcev socialnega zavarovanja ne šteje za nosilce TP in šteje socialno zavarovanje bolj kot posredno državno upravo kakor kot samopomoč prizadetih. Zavod za pokojninsko zavarovanje (BVerfGE 21, 362), Splošna krajevna bolniška blagajna (BVerfGE 39, 302). - /Rn. 78/
Matevž Krivic