U-I-147/92
Natisni
Opravilna št.:
U-I-147/92
Datum odločitve:
6. 5. 1993
Objavljeno:
OdlUS II, 45
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1993:U.I.147.92
Akt:
Zakon o dopolnitvi zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 30/91-I) (ZDRS-A)
Izrek:
Pobuda za oceno ustavnosti izpodbijanega zakona se ne sprejme.
Evidenčni stavek:
Zakonska določba, po kateri se ne glede na izpolnjene pogoje iz 1. odst. 40. čl. zakona o državljanstvu vloga državljana druge republike za pridobitev državljanstva lahko zavrne, če so podani razlogi iz 8. tč. 1. odst. 10. čl., ki kot pogoj za pridobitev državljanstva z naturalizacijo določa, da sprejem v državljanstvo ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države, ni z učinkom za nazaj posegla v pobudnikovo pravico, saj prosilec postane državljan šele z dnem, ko mu je vročena odločba o pridobitvi državljanstva.
Geslo:
Retroaktivni (povratni) učinek zakona.
Ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 155. čl.
Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 7. čl.
Zakon o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (ZUSS), 15. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Husein Kasumović, Tržič
Datum vloge:
26. 11. 1992
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
nesprejem pobude
Dokument:
US16632
Dokument v PDF obliki:
U-I-147-92.pdf
111 KB
Prenesite datoteko
U-I-147-92_LM.pdf
130 KB
Prenesite datoteko
U-I-147/92
6/5-1993
S K L E P
Ustavno sodišče je na seji dne 6/5-1993 obravnavalo pobudo Huseina Kasumovića iz Tržiča, ki ga zastopata Miro Senica ter Barbara Menart - Senica, odvetnika v Ljubljani in
s k l e n i l o :
Ustavno sodišče ne sprejme pobude in ne začne postopka za oceno ustavnosti zakona o dopolnitvi zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 30/91-I).
O b r a z l o ž i t e v
Pobudnik utemeljuje svojo pobudo z navedbo, da je dne 8/10-1991 vložil prošnjo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije na podlagi 40. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I in 38/92). Z odločbo z dne 20/7-1992 njegovi prošnji ni bilo ugodeno iz razlogov, navedenih v tretjem odstavku 40. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije. Ta določa, da se ne glede na izpolnjene pogoje iz prvega odstavka tega člena vloga državljana druge republike za pridobitev državljanstva lahko zavrne, če so podani razlogi iz 8. točke prvega odstavka 10. člena tega zakona, ki kot pogoj za pridobitev državljanstva z naturalizacijo določa, da sprejem v državljanstvo ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države. Določbo tretjega odstavka 40. člena zakona o državljanstvu pa je uveljavil zakon o dopolnitvi zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 30/91-I), ki je začel veljati dne 14/12-1991. Pobudnik zaradi navedenih razlogov meni, da se zakon uporablja retroaktivno, kar je v nasprotju z ustavo in predlaga naj ustavno sodišče ta zakon odpravi.
Ustavno sodišče je ocenilo, da pobuda ni utemeljena. Zakon o dopolnitvi zakona o državljanstvu Republike Slovenije ne določa svojega učinka za nazaj in je začel veljati z dnem objave v državnem uradnem listu. Tudi v pobudnikovem primeru se ni uporabljal z učinkom za nazaj. Pobudnik je sicer vložil prošnjo za pridobitev državljanstva pred uveljavitvijo zakona, katerega ustavnost izpodbija. Vendar pa zakon o državljanstvu Republike Slovenije v 15. členu izrecno določa, da postane prosilec za državljanstvo po 40. členu zakona državljan šele z dnem, ko mu je vročena odločba o pridobitvi državljanstva. Odločba o tem, da se pobudnikovi prošnji ne ugodi, pa je bila izdana 20/7-1992, torej po uveljavitvi izpodbijanega zakona. Odločba torej ni z učinkom za nazaj posegla v pobudnikovo pravico, temveč se je oprla na zakonsko določbo, ki je začela veljati pred iztekom upravnega postopka. Glede na izrecno določbo 15. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije po mnenju ustavnega sodiča ni razlogov, da bi v tem primeru tako uporabo zakona označili kot retroaktivno.
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije, ob uporabi 15. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76).
P r e d s e d n i k
dr. Peter Jambrek
Ločeno mnenje sodnika mag. Krivica
Izpodbijana novela zakona o državljanstvu tudi po mojem mnenju ni retroaktivna, toda pobudo bi bilo treba sprejeti zato, da bi v postopku ocene ustavnosti izpodbijane novele ustavno sodišče ugotovilo, ali s to novelo dodani novi tretji odstavek 40. člena zakona o državljanstvu (ZDrž) pomeni ustavno nedopusten poseg v načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države in s tem kršitev 2. člena ustave ter kršitev pravice do enakosti pred zakonom (14. člen ustave) in s tem v zvezi tudi načela zakonitosti za delo uprave (120. člen ustave).
Načelo varstva zaupanja v pravo je ustavno sodišče izrecno potrdilo kot eno od načel pravne države v zadevi U-I-123/92. V sklepu z dne 22.4.1993, s katerim ni sprejelo pobude, da bi ocenjevalo novelo zakona o pokojninskem zavarovanju zaradi njene domnevne retroaktivnosti, ker je ugotovilo, da novela velja le od svoje uveljavitve naprej in da se ne uporablja tudi za nazaj, je dodalo: "To pa ne pomeni, da varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege z učinkom za naprej v našem ustavnem sistemu sploh ni možno oziroma ni zagotovljeno. Zagotovljeno je v okviru tistih splošnih načel pravne države, ki v ustavi sicer niso izrecno določena, ki pa jih je treba šteti za zagotovljena že na podlagi ustavne določbe, da je Slovenija pravna država (2. člen ustave). Med taka načela pravne države je po presoji ustavnega sodišča treba šteti v okviru širšega pojma pravne varnosti vsekakor tudi načelo varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšala."
Povsem očitno je, da tudi izpodbijana novela ZDrž pomeni poseg v načelo varstva zaupanja v pravo: državljanom drugih republik bivše Jugoslavije s stalnim prebivališčem v Sloveniji na dan 23.12.1990 je zakon o državljanstvu v svojem 40. členu omogočil pridobitev državljanstva Slovenije pod edinim pogojem, da pravočasno vložijo predpisano vlogo. Za te ljudi zaradi specifične situacije, v kateri so se znašli ob razpadu bivše federativne države, pridobitev slovenskega državljanstva torej ni bila prepuščena diskrecijskemu odločanju države, ampak jim je država pod opisanimi pogoji priznala pravico do pridobitve državljanstva. Z ustavnim zakonom za izvedbo temeljne ustavne listine jim je v 13. členu tega ustavnega zakona to pravico še ustavno utrdila in jih za čas, dokler še niso postali državljani - torej v bistvu prav na podlagi prej omenjene pravice do pridobitve državljanstva - v pravicah in dolžnostih pravno izenačila z državljani (razen glede pridobivanja stvarnih pravic na nepremičninah). Ob tem kaže mimogrede pripomniti, da je s tako ureditvijo Slovenija uresničila del tistega, za kar si nekateri - seveda v drugačnih okoliščinah - prizadevajo tudi v Nemčiji,namreč da bi bilo v primeru, kadar država izda prosilcu za naturalizacijo potrdilo (zagotovilo), da izpolnjuje vse pogoje in da čaka le še na odpust iz dotedanjega državljanstva, treba šteti, da je ob izpolnitvi še tega preostalega pogoja država državljanstvo dolžna podeliti in da bi zato že v vmesnem času prosilca morala notranjepravno obravnavati tako, kot da bi državljanstvo že imel. Pri tem se sklicujejo na analogijo z institutom "pričakovalne pravice"
(Anwartschaftsrecht), kakor ga je razvilo nemško civilno pravo (Dr. Albert Bleckmann: Anwartschaft auf die deutsche Staatsangehoerigkeit?, Neue Juristische Wochenzeitung 1990, str. 1397-1401) - naše javno pravo pa je tako "pričakovalno pravico" v prej navedenih primerih že izrecno uzakonilo in celo potrdilo s predpisom ustavnega ranga.
Če so se ti ljudje na tako, z zakonom in ustavnim zakonom določeno ureditev zanesli in tudi glede na to uravnavali svoje ravnanje in življenjske izbire (če jim državljanstvo ne bi bilo zagotovljeno, bi morda ravnali drugače), država pa je to ureditev naknadno in to šele po tem, ko so mnogi prizadeti že vložili vloge za pridobitev državljanstva in s tem zahtevani pogoj izpolnili, spremenila v njihovo škodo s predpisovanjem dodatnih pogojev, je s tem nadvse očitno prekršila prej omenjeno načelo varstva zaupanja v pravo.
S tem pa še ni rečeno, da je bil ta poseg nujno protiustaven. Kot so celo izrecne ustavne pravice omejene s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava (tretji odstavek 15. člena ustave), in so posegi v take pravice torej lahko ustavno dopustni, kadar je to iz navedenih razlogov neizogibno, tako je isto načelo "tehtanja ustavnih dobrin" treba uporabiti tudi v primeru, kadar niso v koliziji izrecne ustavne pravice, ampak druge ustavne določbe ali ustavna načela. Tudi zakonski poseg v neko ustavno načelo je torej lahko ustavno dopusten, če je neizogiben zaradi varstva nekega drugega ustavnega načela oziroma ustavne dobrine, ki ji je pri "tehtanju dobrin" treba priznati prednost - seveda le v minimalnem oziroma res nujno potrebnem obsegu. V tu obravnavanem primeru bi bilo torej pobudo nujno treba sprejeti in nato v postopku oceniti, ali je navedeni poseg v ustavno načelo varstva zaupanja v pravo morda ustavno dopusten iz zgoraj navedenih razlogov. Sam v tej fazi postopka za to ne vidim nikakršnih razlogov, še zlasti ne za poseg v omenjeno načelo z novim tretjim odstavkom noveliranega 40. člena ZDrž, po katerem se vloga za državljanstvo lahko zavrne osebi, katere sprejem v državljanstvo bi po oceni pristojnih organov pomenil nevarnost za javni red, varnost ali obrambo države. Če je država ob osamosvojitvi zagotovila svojim prebivalcem brez svojega državljanstva, da ga bodo dobili vsi, tudi zanjo potencialno nevarne osebe - če je to torej zagotovila v času, ko sta bila njena varnost in obramba neprimerno bolj ogroženi kot pol leta kasneje, ko je sprejela izpodbijano spremembo prejšnje ureditve, ni videti utemeljenega razloga, zakaj bi v mirnejšem in varnejšem času smela to svoje prejšnje zakonsko in celo ustavno zagotovilo prekršiti, oziroma, katere pomembnejše ustavne dobrine od načel pravne države je bilo neizogibno zavarovati na ta način in jih je bilo možno zavarovati samo na ta način. Obstoj države oziroma njeno varnost in obrambo bi sicer morda lahko ocenili za tako pomembne dobrine, nikakor pa ni mogoče utemeljeno trditi, da jih omenjene potencialno nevarne osebe ogrožajo do te mere, da teh dobrin ni mogoče zaščititi na noben drugih način. Država ima namreč za zaščito svojih varnostnih in obrambnih interesov na razpolago vrsto drugih sredstev. Če si pridržuje pravico, da potencialno nevarnim osebam, kadar so te zgolj tujci - prosilci za državljanstvo, po prosti presoji (diskreciji) državljanstvo podeli ali ne, je to ustavnopravno neoporečno, vendar pa je to ne opravičuje, da enako ravna tudi nasproti nosilcem "pravice do pridobitve državljanstva" v poprej opisanem smislu, ki jim je to pravico sama podelila. Nasproti njim bi to smela storiti le iz res nujne ustavne potrebe, močnejše od potrebe po varstvu načela zapanja v pravo, ki je drugače kot na ta način sploh ne bi bilo mogoče zadovoljiti.
Nasproti tujcem - prosilcem za državljanstvo se država lahko postavi na stališče, da za potencialno nevarne osebe preprosto ni zainteresirana - nasproti nosilcem "pravice do pridobitve državljanstva" pa zgolj pomanjkanje interesa ne zadošča. Kadar je ogroženo spoštovanje ustavnih pravic in ustavnih načel, ni pomembno, ali so osebe, ki bi bile s tem prizadete, za državo potencialno nevarne ali ne.
V primerih, ki jih ureja drugi odstavek noveliranega 40. člena ZDrž, pa ne gre za zgolj potencialno nevarne osebe, ampak za osebe, ki so po osamosvojitvi Slovenije dejansko storile posebno nevarna kazniva dejanja zoper Republiko Slovenijo in druge pomembne vrednote, zato je vprašljivo, ali bi se take osebe lahko sklicevale na načelo varstva zaupanja v pravo nasproti tisti državi, zoper katero so same dokazano nevarno oziroma kaznivo delovale in to po tem, ko so od nje dobile obljubo oziroma zagotovilo o pridobitvi državljanstva. Analogije s pravnimi instituti prepovedi zlorabe pravic, dedne nevrednosti, pravice do odstopa od pogodbe zaradi partnerjevega nespoštovanja pogodbe in s podobnimi pravnimi instituti, med katerimi vsaj nekateri gotovo prav tako spadajo med ustavno zagotovljena načela pravne države, v tem primeru najbrž državi dovoljujejo ravnanje, za kakršnega se je odločila z drugim odstavkom noveliranega 40. člena ZDrž.
V zvezi z zgoraj obravnavanim vprašanjem pogojev, pod katerimi so dopustni zakonodajni posegi v ustavne pravice in ustavna načela, bi kazalo precizirati, da so tudi pri nas, tako kot je to opredeljeno v tuji, zlasti v nemški ustavnosodni teoriji in praksi, taki posegi dopustni pod naslednjimi pogoji: 1. "primernost" oziroma "sposobnost" posega (nemški izraz je ustreznejši: Geeignetheit) - da se zaželeni cilj (varstvo druge ustavne dobrine) z njim sploh lahko doseže, da torej ne gre za absolutno "neprimerno" oziroma "nesposobno" sredstvo; 2. nujnost posega - zavarovanje druge ustavne dobrine je možno samo na ta in na noben drug način; 3. sorazmernost posega - dopusten je le najblažji izmed možnih posegov, s katerim se zaželeni in ustavno nujni cilj še lahko doseže (prepoved prekomernih posegov).
Z izpodbijanim tretjim odstavkom novega 40. člena ZDrž pa je, kot sem navedel že v uvodu, kršena tudi pravica do enakosti pred zakonom (14. člen ustave). Določba namreč določa, da se omenjenim potencialno nevarnim osebam vloga za državljanstvo lahko zavrne kar po kriterijih za interpretacijo, obrazloženih v odločbi ustavnega sodišča št. U-I-69/92 z dne 1.10.1992, pomeni, da tem odloča pristojni organ po prostem preudarku, ne da bi bil v zakonu naveden ali iz njega vsaj z interpretacijo ugotovljiv namen, s katerim je zakonodajalec tako diskrecijsko pooblastilo upravnim organom dal. Brez takega zakonsko določenega namena, ki ga zahteva tudi legalitetno načelo za delovanje uprave (120. člen ustave), namreč ljudem ni zagotovljena enakost pred zakonom, saj ni zakonskega kriterija, po katerem bi sodišče v primeru upravnega spora lahko presojalo, ali je bila odločitev upravnega organa zakonita ali pa morda arbitrarna, torej nasprotna načelu enakosti pred zakonom.
Obstajajo torej utemeljeni razlogi za dvom v skladnost izpodbijane ureditve z 2., 14. in 120. členom ustave, zato bi bilo pobudo treba sprejeti. Če ureditev ni v skladu s 14. členom ustave, s tem posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, s čimer je izpolnjen tudi pogoj, ki ga za začetek postopka za ustavnosodno presojo predpisov, sprejetih do razglasitve temeljne ustavne listine dne 25.6.1991, postavlja 1. člen ustavnega zakona za izvedbo ustave.
Sodnik:
mag. Matevž Krivic