U-I-285/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-285/94
Datum odločitve:
30. 3. 1995
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 20/95 in OdlUS IV, 30
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.285.94
Akt:
Zakon o upravi (Ur. list RS, št. 67/94) (ZUpr), 1. odst. 101. čl. Zakon o lokalni samoupravi (Ur. list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, 45/94 - odl. US, 57/94 in 14/95) (ZLS), 3. odst. 99. a čl.
Izrek:
Prvi odstavek 101. člena Zakona o upravi in tretji odstavek 99. a člena Zakona o lokalni samoupravi se razveljavita.

Razveljavitev začne učinkovati 1. junija 1995.
Evidenčni stavek:
Prevzem pristojnosti vseh funkcij prejšnjih občin na državo z generalno zakonsko določbo je v nasprotju z načeli pravne države in delitve oblasti, ki zahtevajo normativno ureditev pristojnosti po posameznih področjih upravnih funkcij in nalog z enim ali več zakoni, saj določbe o pristojnosti pomenijo pooblastilo določenim organom za odločanje o posameznih upravnih stvareh.
V neskladju z ustavo je zakonska določba, po katerih so pristojnosti prejšnjih občin, med njimi nujno tudi izvirne pristojnosti, prešle na državo, ker pojem zadeve iz državne pristojnosti ni opredeljen v nobenem predpisu.
Geslo:
Prenos pristojnosti občin na državo.
Lokalna samouprava.
Načelo pravne države.
Načelo delitve oblasti.
Razveljavitev zakonske določbe z odložnim rokom.
Interpretativna odločba.
Zavrnitev predloga za začasno odredbo.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 9., 44., 120., 140., 141. čl.
Evropska listina lokalne samouprave, 3. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 30., 43. čl.
Opomba:
V obrazložitvi odločbe se ustavno sodišče sklicuje na svojo odločbo št. U-I-13/94, z dne 20.1.1994.
K obravnavani zadevi je bila s sklepom ustavnega sodišča z dne 1.12.1994 pridružena zadeva U-I-297/94 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Izvršni svet Občine Krško
Datum vloge:
14. 11. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US17352
Dokument v PDF obliki:
U-I-285-94.pdf
137 KB
Prenesite datoteko
U-I-285-94_LM Krivic.pdf
167 KB
Prenesite datoteko
U-I-285-94_LM Testen.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
U-I-285/94
30.3.1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevi Izvršnega sveta Občine Krško in Državnega sveta, po javni obravnavi dne 17.3.1995 na seji dne 30.3.1995
o d l o č i l o:
Prvi odstavek 101. člena Zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94) in tretji odstavek 99.a člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94 in 14/95) se razveljavita.
Razveljavitev začne učinkovati 1. junija 1995.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Po mnenju prvega predlagatelja (Izvršnega sveta Občine Krško) določba prvega odstavka 101. člena Zakona o upravi (v nadaljevanju: ZUpr) prenaša na državo vse funkcije prejšnjih občin, kar po njegovem mnenju ni v skladu s 140. členom Ustave. V 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (Ur. list RS, št. 72/93, 57/94 in 63/95 - v nadaljevanju: ZLS) so bile sicer določene temeljne naloge občine, vendar niso bile taksativno naštete, tako da po mnenju predlagatelja izpodbijana določba ZUpr omogoča podržavljenje vseh nalog novih občin. Izvirne pristojnosti občin bi po njegovem mnenju morale biti določene še s področno zakonodajo, ki pa do prevzema nalog po 101. členu ZUpr še ne bo sprejeta. Zato predlaga, da Ustavno sodišče sporno določbo razveljavi oziroma sprejme v skladu z 48. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) ugotovitveno odločbo o njeni neskladnosti z Ustavo.
2. Drugi predlagatelj (Državni svet) se pri utemeljevanju neustavnosti izpodbijane določbe prav tako sklicuje na 140. člen Ustave in na 21. člen ZLS, poleg tega pa tudi opozarja, da Zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev (Uradni list RS, št. 71/94) zelo splošno določa pristojnosti posameznih ministrstev, zaradi česar po njegovem mnenju ni mogoče trditi, da izpodbijana določba ZUpr ne pomeni prenosa vseh občinskih upravnih zadev na pristojna ministrstva. Tudi v primeru, da pomeni izpodbijana določba le začasno rešitev, ker še niso sprejeti vsi področni zakoni, po mnenju Državnega sveta pomeni poseg države v lokalne zadeve, ki bi zaradi hkratnega prevzema upravnih delavcev povsem onemogočil uspešno opravljanje občinskih upravnih zadev.
3. Državni zbor v svojem odgovoru navaja, da je potrebno izpodbijano določbo razlagati v kontekstu celotnega ZUpr, katerega del je, in v povezavi s 5. členom Ustavnega zakona za izvedbo Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91), ki je določil, da organi občine opravljajo državne funkcije, dokler jih ne prevzame država, in podaljšal mandatno dobo organom prejšnjih občin do 31/12-1994. Izpodbijana določba naj bi torej urejala zgolj prenos državnih funkcij na področju uprave, ki so jih do navedenega datuma opravljali organi prejšnjih občin, na organe državne uprave. Zato naj ne bi bil posegel v lokalne zadeve, ki so po 140. členu Ustave ter po 21. in 22. členu ZLS v pristojnosti novih občin, in ne prenaša lokalnih upravnih zadev iz pristojnosti novih občin v pristojnosti organov državne uprave.
4. Državni zbor poudarja, da bistvena vsebina izpodbijane določbe ni razmejitev med državnimi in lokalnimi upravnimi zadevami, ampak v tem, da se državne funkcije na področju uprave, ki so jih opravljale prejšnje občine, prenesejo na upravne enote, razen nalog geodetske službe, nalog upravnega nadzorstva in nalog na področju obrambe, ki se prenesejo neposredno na pristojna ministrstva. Razmejitev med državnimi funkcijami na področju uprave in lokalnimi upravnimi zadevami pa naj ne bi bila stvar ZUpr, ampak področne zakonodaje. Po njegovem mnenju naj bi bil način prevzema državnih funkcij na področju uprave po 101. členu ZUpr z generalno klavzulo najbolj čist in najbolj jasen in naj bi izključeval vsako arbitrarnost pri presoji glede tega, kaj utegne biti na posameznem področju lokalnega in kaj državnega pomena.
Meni, da bi uporaba drugačnega pristopa, to je z metodo naštevanja konkretnih pristojnosti, ki je bil sicer v zakonodajnem postopku tudi predlagan, privedla do neprimerno večjega tveganja, ker bi lahko prišlo do napak pri tem naštevanju, poleg tega pa tudi do arbitrarnega razmejevanja nalog.
5. Na javni obravnavi, ki je bila 17.3.1995, so udeleženci vztrajali pri svojih navedbah, vsebovanih v zahtevah za oceno ustavnosti prvega odstavka 101. člena ZUpr in v odgovoru na zahteve. Predlagatelja sta tako ponovno poudarila, da izpodbijana določba pomeni prenos vseh nalog bivših občin na državo. Pri tem naj bi prihajalo tudi do njenega različnega razlaganja, kar povzroča zmedo, ki bo imela za posledico vse večje število sporov o pristojnosti.
Predstavnik Državnega zbora pa je vztrajal, da izpodbijana določba ZUpr ne bi smela biti sporna kot metoda prenosa nalog "en bloc" od občin na državo. Oporekati bi bilo mogoče le konkretne primere nalog, ki so bile prenesene v tem "paketu" in dokazovati, da gre za lokalne zadeve.
6. Ustavno sodišče je od občin in upravnih enot pridobilo tudi podatke o tem, kako se izpodbijana določba dejansko izvršuje, zlasti pa, ali občine po 1. januarju 1995 izdajajo kakšne upravne odločbe in na katerih področjih, kdo jih izdaja in kdo je določen kot pritožbeni organ.
B.
7. Načelo lokalne samouprave je uvrščeno med temeljne določbe Ustave ter podrobneje razčlenjeno v posebnem poglavju o lokalni in drugi samoupravi. Temeljno ustavno zagotovilo lokalne samouprave ("V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava", 9. člen Ustave) je institucionalni okvir odločanja o lokalnih javnih zadevah in s tem tudi temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave). Tudi Evropska listina lokalne samouprave v preambuli neposredno sooča naslednje tri določbe:
- da so lokalne oblasti eden od glavnih temeljev vsake demokratične vladavine;
- da je pravica državljanov, da sodelujejo pri opravljanju javnih zadev, eno od demokratičnih načel, ki so skupna vsem državam članicam Sveta Evrope, in
- da se ta pravica lahko najbolj neposredno izvršuje na lokalni ravni.
Iz zgornjih načelnih ugotovitev pa Evropska listina v 3. členu izvede opredelitev lokalne samouprave kot "pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v lastni pristojnosti in v korist lokalnega prebivalstva."
8. Že v odločbi U-I-13/94 z dne 20/1-1994 (Uradni lis RS, št. 6/94), s katero je razveljavilo 95. člen ZLS, je Ustavno sodišče poudarilo, da je temelj ustavnih in zakonskih določb o lokalni samoupravi vzpostavitev in zagotovitev temeljnih pogojev za uresničevanje lokalne samouprave po nekaj desetletij trajajočem obdobju "jugoslovanske komune". Ta temeljni cilj pa je mogoče udejaniti tako:
- da se oblikujejo območja in meje novih občin;
- da država prevzame v lastno izvrševanje državne upravne zadeve;
- da se opredelijo pristojnosti nove občine in
- da se vzpostavijo predstavniška in izvršilna telesa občin, ki naj omogočijo občanom pravico do lokalne demokracije, se pravi sodelovanje pri odločanju o lokalnih zadevah v okviru samoupravne občine.
Ustavno sodišče je torej že takrat povsem jasno povedalo, da mora Državni zbor ob prehodu v sistem lokalne samouprave razmejiti in določiti pristojnosti države in lokalnih skupnosti.
9. Uvedba lokalne samouprave pomeni tudi to, da država prevzame državne funkcije, ki so jih v komunalnem sistemu opravljale občine kot podaljšek državne oblasti. Na področju uprave to pomeni prevzem tistih upravnih nalog, ki sodijo v okvir funkcij državne uprave. V nasprotju s 140. členom Ustave pa bi bil prevzem tistih upravnih nalog, ki so povezane z uresničevanjem lokalne samouprave oziroma lokalnih javnih zadev in ki jih občina, enako kot država, opravlja na oblasten način. Občina je namreč v razmerju do države kakor tudi do svojih prebivalcev lokalna oblast. To posredno izhaja tudi iz v prejšnji točki citiranih treh določb Evropske listine lokalne samouprave. Prva namreč govori o lokalnih oblasteh, ki da so eden glavnih temeljev vsake demokratične vladavine, druga in tretja pa o demokratičnem načelu sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev in sicer na centralni in lokalni ravni, le da na lokalni ravni "najbolj neposredno".
10. Izpodbijani prvi odstavek 101. člena ZUpr določa, da s 1. januarjem 1995 prevzame država od občin vse upravne naloge in pristojnosti na področjih, za katera so ustanovljena posamezna ministrstva, ter vse druge z zakonom določene upravne naloge oblastvenega značaja iz pristojnosti občin.
11. Izpodbijana določba ZUpr tudi po navedbah Državnega zbora predstavlja normo za realizacijo 5. člena Ustavnega zakona za izvedbo Ustave. Ta člen določa, da, dokler država ne prevzame državnih funkcij, ki jih je doslej opravljala občina, opravljajo te funkcije organi občine. Njegova izvršitev torej zahteva natančno razmejitev med pristojnostmi države in pristojnostmi lokalnih skupnosti. Ta pa je mogoča le, če se določijo državne funkcije, ki jih prevzame država, ali pristojnosti, ki ostanejo kot izvirne lokalnim skupnostim, ali pa oboje.
12. Vendar Državni zbor tega ni storil. Namesto jasne razmejitve pristojnosti in določitve državnih funkcij, ki jih prevzame država, je sprejel izpodbijano določbo z nejasno vsebino, ki po razlagi Državnega zbora pomeni, da so z njo prenesene na organe državne uprave vse državne funkcije na področju uprave, ki so jih opravljale prejšnje občine. Pri tem je izhajal iz predpostavke, da že samo dejstvo, da so bile prejšnjim občinam pristojnosti naložene z zakoni, pomeni, da so to državne in ne lokalne zadeve. S tem je Državni zbor v nasprotju s 140. členom Ustave posegel v pristojnosti občin. Ministrstva so namreč ustanovljena za vsa področja javnega življenja v družbi, tudi za tista, ki spadajo po 21. in 22. členu ZLS med lokalne zadeve (npr. socialno skrbstvo, šolstvo, zdravstvo, kultura, turizem, gospodarske javne službe).
13. Državni zbor v svojem odgovoru na zahtevi za oceno ustavnosti izpodbijane odločbe navaja, da prevzem državnih nalog z generalno klavzulo ustvarja čist odnos med državo in lokalno samoupravo, da pa bo pri vsakem zakonu, ki bo izdan po 1. januarju 1995, potrebno presoditi, katere naloge so po naravi take, da sodijo kot lokalne zadeve v pristojnost občin - vseh ali samo mestnih - v skladu s 140. in 141. členom Ustave ter 21. in 22. členom ZLS. To pomeni, da Državni zbor v istem odgovoru enkrat navaja, da se z izpodbijano določbo ne posega v izvirne pristojnosti lokalnih skupnosti, drugič pa, da je z izpodbijano določbo prenesel na državo tudi naloge, ki bodo prenesene nazaj občinam in sicer ne kot prenesene naloge, temveč v njihovo izvirno pristojnost.
14. Izvedba 5. člena Ustavnega zakona za izvedbo Ustave torej zahteva, da se določijo državne funkcije in v tem okviru upravne naloge in pristojnosti, ki jih država oziroma njeni organi prevzamejo. Samo tak način prevzema državnih funkcij zagotavlja po eni strani učinkovito izvrševanje lokalne samouprave, po drugi strani pa spoštovanje načela pravne države oziroma načela pravne varnosti.
15. V praksi je prišlo tudi do neenakega obsega prevzetih občinskih upravnih nalog, tako da se v posameznih občinah sedaj kot občinske opravljajo naloge, ki se v drugih občinah opravljajo kot državne. Takšno stanje je pravno nedopustno, ker povzroča pri uveljavljanju pravic in urejanju pravnih razmerij, ki sodijo v upravno pristojnost državne uprave ali organov lokalne samouprave, pravni nered in ogroža pravno varnost.
16. Prevzem pristojnosti z generalno določbo 101. člena ZUpr je v nasprotju z načeli pravne države in delitve oblasti, ki zahtevajo normativno ureditev pristojnosti po posameznih področjih upravnih funkcij in nalog z enim ali več zakoni, saj določbe o pristojnosti pomenijo pooblastilo določenemu organu za odločanje v posameznih upravnih stvareh.
17. Med postopkom odločanja o ustavnosti izpodbijane določbe ZUpr je bil ZLS spremenjen in dopolnjen (Uradni list RS, št. 14/95). V novem 99.a členu ureja veljavnost predpisov prejšnjih občin in pristojnost za njihovo spreminjanje, v tretjem odstavku pa določa, da z zakoni in drugimi državnimi predpisi določene pristojnosti organov prejšnjih občin za urejanje in izvrševanje zadev iz državne pristojnosti ne preidejo na organe novih občin. Ker so navedene določbe v medsebojni zvezi z izpodbijanim 101. členom ZUpr, se je Ustavno sodišče skladno s 30. členom ZUstS odločilo, da bo ocenilo tudi njihovo skladnost z Ustavo.
18. Določba tretjega odstavka 99. a člena ZLS je nejasna. Določa, da z zakoni in drugimi državnimi predpisi določene pristojnosti organov prejšnjih občin za urejanje in izvrševanje zadev iz državne pristojnosti ne preidejo na organe novih občin. To pomeni, da so pristojnosti prejšnjih občin, med njimi so nujno tudi izvirne pristojnosti, prešle na državo, ker pojem "zadeve iz državne pristojnosti" ni opredeljen v nobenem predpisu. Zato je Ustavno sodišče ocenilo, da ta določba ni v skladu s 120. in 140. členom Ustave.
19. Ustavno sodišče je razveljavilo obe določbi z odložnim rokom zaradi tega, da se ohrani vsaj dosežena raven pravne varnosti.
Razveljavitev s takojšnim učinkom bi namreč po njegovi oceni stanje, nastalo na podlagi dejanskega izvajanja izpodbijane določbe, še poslabšalo.
20. Za razveljavitev z odložnim rokom se je torej Ustavno sodišče odločilo zato, da se ublažijo posledice razveljavitve 101. člena ZUpr, ki bi nastale, če bi vse občinske naloge takoj prešle nazaj na nove občine. Vse med njimi namreč niti še niso usposobljene za prevzem funkcij, saj še nimajo sprejetih statutov in drugih splošnih aktov in tudi ne organizirane uprave. Pravno varnost državljanov pa bi zmanjšala tudi ponovna (začasna) organizacijsko- kadrovska reorganizacija zaradi prenosa pristojnosti. Poleg tega Ustavno sodišče ocenjuje, da začasno vzdrževanje sicer neustavnega stanja, nastalega na podlagi dejanskega izvajanja 101. člena ZUpr, do razmejitve pristojnosti v skladu s to odločbo, zagotavlja vsaj doseženo stopnjo pravne varnosti, ki je in kolikor je bila v skladu s 140. členom Ustave dosežena na podlagi dosedanje dejanske razdelitve funkcij oziroma pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi.
21. Ustavno sodišče je sprejelo razveljavitev z odložnim rokom tudi zato, da bi Državni zbor v tem času lahko z zakonom nadomestil razveljavljeno določbo tako, da določi posamične pristojnosti in naloge, ki jih prevzame država. Po presoji Ustavnega sodišča bi pri tem moral biti:
- zagotovljen istočasen prenos nalog v vseh občinah,
- upoštevan poseben ustavni status mestnih občin,
- urejena veljavnost posamičnih aktov, izdanih v obdobju, dokler organi lokalnih skupnosti ne bodo prevzeli izvrševanja lokalnih zadev na podlagi zakonske razmejitve pristojnosti,
- lokalnim skupnostim zagotovljen potreben čas za prilagoditev občinskih aktov, organov in občinske uprave,
- zagotovljeno, da bosta organizacija občinske uprave in sistemizacija delovnih mest v njej pogojena s pristojnostmi občin,
- urejen položaj zaposlenih glede na morebitne spremembe obsega pristojnosti upravnih enot in občinske uprave.
22. Če Državni zbor do 1. junija 1995 ne bo določil pristojnosti v smislu te odločbe, bodo od dneva pričetka učinkovanja razveljavitve občine same na podlagi 140. člena Ustave in na podlagi 21. in 22. člena ZLS prevzele opravljanje upravnih nalog, ki spadajo v njihovo izvirno pristojnost.
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v naslednji sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Testen.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Nisem se mogel strinjati zlasti z naslednjimi bistvenimi elementi sprejete odločitve:
1. z razveljavitvijo čl. 101/I ZUpr (namesto katere sem zagovarjal ugotovitev neustavnosti - prav tako z rokom, ki pa v tem primeru nima enakega učinka), ker v primeru, da ob izteku razveljavitvenega roka zahtevana zakonska razmejitev državnih zadev od lokalnih še ne bo sprejeta (zaradi strokovnih ali političnih nesoglasij, strankarskih blokad, vladne krize ali tudi zaradi danes nepredvidljivih dogodkov), lahko ob takratni razveljavitvi te določbe pride do popolnega kaosa in kolapsa v delovanju državne in občinske uprave - take možnosti pa, čeprav je minimalna, Ustavno sodišče s svojo odločbo po mojem mnenju v nobenem primeru ne bi smelo dopustiti;
2. s tem, da kljub razveljavitvi z rokom, do izteka katerega čl. 101/I ZUpr začasno še velja, iz obrazložitve ni dovolj jasno razvidno, kakšna je vsebina te začasno še veljavne določbe - ali so z njo do 1. junija torej prenesene na državne upravne enote res vse z zakoni določene upravne zadeve bivših občin ali morda vendarle ne čisto vse (ker npr. 20. točka obrazložitve na koncu govori o "doseženi stopnji pravne varnosti ... na podlagi dosedanje dejanske razdelitve funkcij", kolikor da je bila dosežena "v skladu s 140. členom Ustave", iz česar bi lahko morda sledilo, da lahko ta "dejanska razdelitev funkcij" do 1. junija ostane v veljavi, čeprav je glede na še veljavni 101. člen nezakonita);
3. s tem, da odločba začasno sicer še pušča v veljavi čl. 101/I ZUpr (in to prav zaradi nujne ohranitve pravne varnosti, s čimer se strinjam), da pa ob tem te iste pravne varnosti ne zagotavlja (npr. s 4. točko izreka, kot v mojem predlogu), ampak v 20. točki obrazložitve celo izrecno tolerira nadaljnji obstoj v praksi (ob očitnih kršitvah zakona) dosežene "dejanske razdelitve pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi", ki je med občinami tudi močno različna in že zato pravne varnosti ne zagotavlja, saj so o enakih zadevah torej ponekod odločale občine, ponekod pa država, ne da bi se vedelo, kaj od tega je zakonito;
4. s tem, da (v nasprotju s 4. točko izreka po mojem predlogu) ne vzpostavlja pravnega reda in spoštovanja zakonitosti v razmerju do upravnih odločb, ki so jih ali jih še bodo do 1. junija izdale v tem času nepristojne občinske uprave, iz česar bodo lahko tudi še kasneje nastajali težko rešljivi spori, čeprav bi bilo to v skladu s pozivom iz 17. točke obrazložitve naknadno zakonsko urejeno z retroaktivnim učinkom (če in kadar taka ureditev ne bo protiustavno posegla v pravice, že pridobljene s pravnomočnimi odločbami); do sprejetja take ureditve torej ostaja stanje povsem neurejeno, s čimer se namesto odločne vzpostavitve pravnega reda tolerira - čeprav le začasno - vsakršna samovoljna razlaga še veljavnega 101. člena ZUpr;
5. s tem, da (v nasprotju z 2. in 3. točko izreka po mojem predlogu) ne določa neustavnosti ali razveljavitve še nekaterih zakonskih določb, ki so z določbo čl. 101/I ZUpr tesno povezane in katerih nadaljnja veljavnost lahko povzroči še precejšnje težave;
6. s tem, da v obrazložitvi ni odgovorila na interpretacijo prvega odstavka 140. člena Ustave, ki je v odgovoru DZ sicer samo implicitno vsebovana, na kateri pa očitno temeljita tako ta odgovor kot tudi sama izpodbijana zakonska ureditev; gre za tako interpretacijo pojma lokalnih zadev kot zadev, "ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine" (čl. 140/I Ustave), po kateri že dejstvo, da so bile prejšnjim občinam skoraj vse pristojnosti naložene z zakoni, pomeni, "da so to državne in ne lokalne zadeve"; ta interpretacija sloni, domnevam, na takem razumevanju pojma "zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno", pri katerem nekdanja zakonska določitev nekih zadev kot nekdaj občinskih (in analogno sedanja zakonska določitev nekih zadev kot izvirno občinskih tudi v smislu nove lokalne samouprave) že pomeni, da te zadeve niso zadeve, "ki jih občina lahko ureja samostojno", češ, saj so delno urejene tudi z zakonom - tako razumevanje tega ustavnega pojma pa je po mojem mnenju očitno preozko in povsem neživljenjsko, čeprav so ga v času sprejemanja ustave in kasneje nekateri teoretiki in politiki razlagali prav na ta način; zavzetje stališča do take razlage bi bilo po mojem mnenju potrebno zato, ker je le v primeru zavrnitve take razlage 101. člen ZUpr možno šteti za neskladnega z Ustavo.
Ad 1.: Do popolnega kaosa in kolapsa državne in občinske uprave bi v navedenem (čeprav na srečo malo verjetnem) primeru lahko prišlo zlasti zato, ker bi prenehanje začasne veljavnosti čl. 101/I ZUpr brez sprejetja nove zakonske ureditve pomenilo, da državnih pristojnosti država pač še z nobenim zakonom ni prenesla od občin nase in da bi morale te pristojnosti do nadaljnjega torej še naprej (oziroma spet) opravljati občine - toda občine so se medtem spremenile in večina od 147 novih občin ne 1. junija ne kadarkoli kasneje sploh ne bo sposobna opravljati vseh teh upravnih nalog - saj zaradi nedodelanega mehanizma odločanja po 47. členu Zakona o financiranju občin (ZFO) še vedno ne bo imela v svojih upravah sploh nobenih delavcev, še tistih za opravljanje najnujnejših lokalnih zadev ne (poleg tega pa se tudi po noveliranem Zakonu o lokalni samoupravi rok za izdajo akta o organizaciji občinske uprave izteče šele konec junija) - kaj šele za prevzem vseh upravnih pristojnosti nekdanjih občin.
Drugih točk svojega gornjega stališča ter svojih drugih nestrinjanj s sprejeto odločitvijo in njeno obrazložitvijo tu ne bom podrobneje obrazlagal, ampak bom pod II. navedel, enako kot že v svojih ločenih mnenjih k dvema prejšnjima odločbama o sporih v zvezi z uvajanjem lokalne samouprave, bistvene dele odločbe, za kakršno sem se sam zavzemal.
II.
Izrek bi se po mojem mnenju moral glasiti takole[1]:
"1. Prvi odstavek 101. člena Zakona o upravi je v neskladju z Ustavo. Državni zbor mora ugotovljeno neskladnost odpraviti do 31.5.1995.
2. Določbe o rokih in o načinu razporeditve delavcev v prvem in drugem odstavku 47. člena Zakona o financiranju občin so v neskladju z Ustavo. Državni zbor mora ugotovljeno neskladnost odpraviti do 31.5.1995.
3. Razveljavijo se:
a) prvi odstavek 99. člena Zakona o lokalni samoupravi,
b) v prvem odstavku 44. člena Zakona o financiranju občin besede 'za enake naloge oziroma namene kot v letu 1994'.
4. Na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču se določa naslednji način izvršitve te odločbe:
a) vse odločbe, ki so jih v nasprotju s 101. členom Zakona o upravi izdale občine, morajo župani takoj poslati državnemu nadzorstvenemu organu po 88. členu Zakona o lokalni samoupravi (pristojnemu ministrstvu), enako tudi še nerešene pritožbe zoper take odločbe;
b) šteje se, da je take odločbe izdal pristojni državni organ;
c) če se obstoječa začasna razporeditev upravnih delavcev ne spremeni, opravljajo upravne naloge, za katere je po 101. členu Zakona o upravi začasno pristojna država, ki pa jih je v nasprotju s tem opravljala občina s svojimi delavci, še naprej isti delavci, vendar za pristojno upravno enoto in po njenih navodilih;
č) določbe te točke se uporabljajo do morebitne drugačne zakonske ureditve."
V obrazložitvi bi bilo prvih 16 točk lahko v bistvu enakih kot v sprejeti odločbi (z dopolnitvijo glede razveljavitve drugega odstavka 99.a člena ZLS), nadaljnje pa bi se glasile takole: "
17. Izpodbijana določba je na državo prenesla ne le zadeve iz državne pristojnosti, temveč vse upravne naloge in pristojnosti na področjih, za katera so ustanovljena ministrstva, ter vse druge z zakonom določene upravne naloge oblastvenega značaja iz pristojnosti občin - namreč iz dotedanjih pristojnosti (do 1.1.1995) dotedanjih občin. Čeprav je odgovor DZ nekoliko protisloven v pojasnjevanju tega, ali naj bi 101. členu ZUpr kasneje sledilo vračanje nekaterih zadev občinam kot njihovih izvirnih pristojnosti (kar bi pomenilo, da 101. člen je posegel v izvirno pristojnost občine) ali ne, je tako iz besedila 101. člena ZUpr kot iz odgovora DZ očitno, da je ta določba s 1.1.1995 vsekakor prenesla na državo vse z zakonom določene upravne naloge oblastvenega značaja iz pristojnosti občin, kakršne so delovale do vključno 31.12.1994. Na nove občine so s tem dnem torej prešle od lokalnih zadev v smislu 140. in 141. člena Ustave ter 21. in 22. člena ZLS le "ne-upravne" naloge, torej pristojnosti predstavniškega organa (prej občinske skupščine, sedaj občinskega sveta), ter upravne naloge neoblastvenega značaja, od upravnih nalog oblastvenega značaja pa le morebitne take naloge, ki do 1.1.1995 niso bile določene kot upravne naloge z zakoni, ampak le z občinskimi predpisi. Tako majhen obseg občinskih pristojnosti očitno ne ustreza niti ustavnemu pojmu lokalnih zadev niti oceni v odgovoru DZ, da se je okrog 20% nalog prejšnjih občin nanašalo na lokalne zadeve (ki bi morale sedaj postati lokalne zadeve novih občin).
18. Določba 101. člena ZUpr kot določba o razmejitvi državnih zadev od lokalnih, kakor jo razume sam zakonodajalec (glej odgovor DZ), torej ni v skladu z Ustavo oziroma z ustavnim pojmom lokalnih zadev. Glede na to, da ta razmejitev ni bila z zakoni narejena že pred nastankom novih občin, kot bi bilo normalno, bi bila ob tako nepripravljenem prehodu od starih komun v nove občine določba 101. člena ustavno dopustna le kot začasna ureditev, ki za čas, dokler se zakonska razmejitev vendarle ne sprejme in dokler se na njeni podlagi občine normativno, organizacijsko in kadrovsko ne usposobijo za prevzem lokalnih zadev, začasno prenaša opravljanje vseh oblastvenih upravnih nalog (zlasti odločanje v upravnem postopku) na državne upravne enote, da bi se s tem zagotovila pravna varnost in normalno, nemoteno delovanje pravnega sistema. Seveda pa bi bilo ob tem treba poskrbeti za to, da bi bila manjkajoča zakonska razmejitev državnih zadev od lokalnih vsaj naknadno opravljena v najkrajšem možnem času - in šele na to bi bilo potem možno vezati rok, do katerega morajo nove občine sprejeti statute in druge akte ter opraviti druga opravila, potrebna za prevzem njihovih funkcij. Brez hkratne zakonske ureditve omenjenih vprašanj bi bil ustavno problematičen celo začasen prevzem lokalnih zadev po 101. členu ZUpr - v sedanji dikciji in pomenu pa je ta zakonska določba očitno neskladna z Ustavo.
19. Te z Ustavo neskladne zakonske določbe ni bilo mogoče razveljaviti, ker bi razveljavitev pomenila, da bi s tem tudi izvrševanje vseh državnih zadev iz pristojnosti prejšnjih občin začasno spet padlo nazaj na občine, ki pa so se medtem teritorialno in vsebinsko preoblikovale in ki teh nalog niti ne bi bile sposobne opravljati, vsekakor pa bi to pomenilo hudo grožnjo pravni varnosti državljanov kakor tudi uveljavljanju ustavne zamisli lokalne samouprave. Vsemu temu se ne bi bilo možno z zanesljivostjo izogniti niti z razveljavitvijo, ki bi stopila v veljavo šele čez določen čas, ker ni mogoče izključiti nevarnosti, da bi kakšni nepredvidljivi politični ali drugi dogodki kljub prizadevanjem Vlade in Državnega zbora preprečili odpravo vseh ugotovljenih neskladnosti z Ustavo v določenem roku - v tem primeru pa bi do zgoraj nakazanih negativnih posledic prišlo ob izteku tega roka. Odpadla bi tudi vsaka zakonita podlaga za upravne odločbe, ki so jih in bi jih do takrat še izdale državne upravne enote, pristojne za to na podlagi 101. člena ZUpr, kar bi lahko povzročilo veliko zmedo v delovanju oblasti in hudo grožnjo pravni varnosti in načelom pravne države sploh.
20. Zato je bilo treba na podlagi 48. člena ZUstS le ugotoviti neskladnost izpodbijane določbe z Ustavo in naložiti zakonodajalcu, naj ugotovljeno neskladnost odpravi do 1. junija 1995. Ta kratki rok je bil določen zato, ker je treba razmejitev državnih zadev od lokalnih, ki bi morala biti narejena že pred oblikovanjem novih občin oziroma celo pred referendumskim odločanjem o njihovem oblikovanju, vsaj sedaj narediti v najkrajšem možnem času, da bi nato občine lahko sprejele svoje statute in druge, za prevzem svojih pristojnosti nujne akte - in ker so po drugi strani strokovne podlage za tako razmejitev do določene mere že pripravljene. Če bi se pri dokončnem oblikovanju predloga razmejitve pokazalo, da v manjšem delu zadev razmejitev strokovno še ni dovolj proučena za dokončno razmejitev, obstaja tudi možnost, da se ta del zadev z zakonom dokončno še ne uvrsti med državne oziroma lokalne zadeve, ampak da se pusti v pristojnosti državnih upravnih enot le začasno - npr. do izteka posebnega, z zakonom določenega roka za dokončno zakonsko razmejitev. Zadržanje manjšega dela takih spornih zadev v začasni pristojnosti državnih upravnih enot ne bi pomenilo bistvenega in ustavno nedopustnega posega v pravice občin do samostojnega opravljanja lokalnih zadev, medtem ko je sedanje stanje, ko je zakon vse z zakonom določene upravne naloge oblastvenega značaja bivših občin proglasil za državne in ne lokalne zadeve, v tako hudem nasprotju z načeli lokalne samouprave, da ga je treba kar najhitreje končati, tudi če ga v tem kratkem roku ni mogoče končati z dokončno zakonsko razmejitvijo na prav vseh področjih.
21. Ob zahtevani zakonski razmejitvi državnih zadev od lokalnih je treba po možnosti predvideti tudi zadeve, ki so po svoji temeljni naravi sicer državne, ki pa bi jih država z zakonom po mehanizmu drugega odstavka 140. člena Ustave prenesla na občine ("prenesene pristojnosti"). Omenjena ustavna določba postavlja za tak prenos dva pogoja: soglasje občine in državno zagotovitev sredstev. Čeprav zaradi ustavne zahteve, da lahko pride do takega zakonskega prenosa šele "po predhodnem soglasju občine", do 1. junija 1995 takih zakonskih določb najbrž še ni mogoče sprejeti, bi bilo zaradi smotrnega organiziranja nastajajoče lokalne samouprave nujno, da bi hkrati z zakonsko razmejitvijo državnih zadev od lokalnih država občinam nakazala vsaj v glavnih obrisih tudi svoje namere glede državnih zadev, ki bi jih bilo smotrno že v tem začetnem obdobju oziroma čimprej prenesti v "preneseno pristojnost" občin. Če bi bile te namere lahko formulirane (vsaj glede nekaterih od takih zadev) že v obliki zakonskega predloga, bi to omogočilo, da bi ob formalno izraženem soglasju večine ali vseh občin take zadeve lahko morda celo že hkrati s temeljno razmejitvijo državnih in lokalnih zadev uzakonili kot "prenesene pristojnosti" - seveda le za občine, ki so dale svoje formalno soglasje.
22. Pri razmejevanju državnih zadev od lokalnih - ob upoštevanju tudi "prenesenih pristojnosti" - bi bilo treba kot enega od kriterijev upoševati tudi to, ali je neka zadeva po svoji naravi primerna za to, da o njej odloča v upravnem postopku občinski organ (občinska uprava) ne le na prvi stopnji, ampak tudi na drugi stopnji (župan - 67. člen ZLS). Opredelitev neke zadeve kot izvirno občinske zadeve bo namreč pomenila hkrati tudi prenos dosedanjega drugostopnega upravnega odločanja z ravni ministrstev na občinsko raven, pri čemer pa strokovna podpora za županovo drugostopenjsko odločanje najbrž ne bo mogla biti prav nič boljša kot za prvostopno odločanje občinske uprave. Pri zadevah, ki po vsebini intenzivneje, po obsegu pa množičneje posegajo v človekove pravice, pri odločanju o njih pa je treba zagotoviti tudi večjo raven strokovne usposobljenosti, bi prenos drugostopenjskega odločanja z dosedanje ministrske ravni na občinskega župana lahko pomenil občutno znižanje strokovnih standardov upravnega odločanja in s tem hkrati zmanjšanje pravne varnosti ljudi. Hkrati bi to lahko pomenilo občutno dodatno obremenitev že sedaj močno preobremenjenega upravnega sodstva z množico upravnih sporov zoper take odločbe. Ker bi bila z vsem tem lahko resno prizadeta načela pravne države kot ustavna kategorija, bi bilo torej pri razmejevanju državnih zadev od lokalnih treba ustrezno upoštevati tudi ta kriterij."
Obrazložitev predlagane 2. točke izreka
"23. V 2. točki izreka so bile spoznane za neskladne z Ustavo tudi določbe o rokih in o načinu razporeditve delavcev v prvem in drugem odstavku 47. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju: ZFO) in naložena Državnemu zboru odprava ugotovljenih neustavnosti v istem roku kot pod 1. točko izreka. Dejanski začetek opravljanja lokalnih zadev v novih občinskih upravah, kar bo normativno omogočila šele nadomestitev neustavne ureditve po 101. členu ZUpr z novo, ter sprejem občinskih statutov na tej podlagi je namreč odvisen tudi od tega, kdaj bodo vse nove občine tudi organizacijsko in personalno oziroma kadrovsko pripravljene za prevzem svojih upravnih nalog. Izpodbijana določba 101. člena ZUpr in navedene določbe ZFO so torej "v medsebojni zvezi", kar je po 30. členu ZUstS pogoj za to, da se lahko presoja tudi ustavnost takih določb, ki niso bile neposredno izpodbijane. Niso pa samo medsebojno povezane, ampak bi brez hkratne odprave tudi te druge neustavnosti (v 47. členu ZFO) lahko prišlo do tega, da bi odprava neustavnosti le v 101. členu ZUpr in z njo povezana postavitev novega roka občinam, kdaj morajo začeti z izvrševanjem svojih upravnih oblastvenih nalog, ostala neučinkovita in torej ne bi preprečila nadaljevanja neustavnega stanja, če ne bo hkrati odpravljena tudi neustavnost ureditve v 47. členu ZFO.
24. Besedilo prvega in drugega odstavka 47. člena ZFO se glasi: "Delavci, ki so na dan 31. decembra 1994 v delovnem razmerju v strokovnih službah izvršnih svetov ter skupščin občin ali posebnih družbenopolitičnih skupnosti in v občinskih upravnih organih, pa v skladu z zakonom o upravi ne preidejo v upravne enote oziroma v ministrstva, ostanejo v delovnem razmerju v občini, ustanovljeni na območju sedeža prejšnje občine, in sicer do sprejetja statutov in sistemizacij delovnih mest v vseh občinah, ustanovljenih na območju prejšnje občine.
Občinski sveti vseh občin, ustanovljenih na območju prejšnje občine, se morajo v enem mesecu po sprejetju statutov in sistemizaciji delovnih mest dogovoriti o razporeditvi delavcev v posamezne občine."
25. V položaju, ko je zagotovitev čimprejšnjega, a vendar usklajenega in pravno zanesljivega začetka delovanja nove lokalne samouprave že glede na prejšnje odločbe Ustavnega sodišča ustavnopravno vprašanje (vprašanje, kdaj se bo v resnici začelo uresničevati ustavno načelo lokalne samouprave), je potrebno tudi zakonske mehanizme, ki naj to omogočijo, ustavnopravno presojati z gledišča, ali to res omogočajo ali ne. Navedene določbe 47. člena ZFO vzpostavljajo mehanizem, ki je tako pomanjkljiv, da lahko privede v nekaterih občinah do dolgotrajne blokade delovanja in lahko torej prepreči začetek delovanja občinskih uprav, tudi ko bo vse drugo že pripravljeno. Po določbi prvega odstavka se namreč o razporeditvi delavcev prejšnje občine v občinske uprave novih občin te nove občine ne morejo dogovoriti prej, dokler niso prav vse sprejele svojih statutov in sistemizacij delovnih mest. Tovrstna zamuda pri samo eni od npr. devetih občin, ki so nastale iz nekdanjih petih ljubljanskih občin, lahko torej blokira začetek upravnega delovanja tudi v vseh drugih osmih občinah, vključno z ljubljansko mestno občino. Pa tudi potem, ko vse občine te akte sprejmejo, možnosti za začetek delovanja še zdaleč niso zagotovljene. Po drugem odstavku 47. člena ZFO se morajo prizadete nove občine, nastale na območju ene prejšnje občine, najprej "dogovoriti o razporeditvi delavcev v posamezne občine" - zakon pa sploh ne ureja vprašanja, kako rešiti morebitna nesoglasja, ki preprečijo sprejetje takega dogovora. Reševanje takih sporov pred Ustavnim sodiščem je pravno sicer možno, vendar Ustavno sodišče ni organ, ki bi bil primeren za reševanje tovrstnih sporov. Načela pravne države zahtevajo, da mora zakonodaja za reševanje tovrstnih sporov predvideti preprostejši in hitrejši mehanizem - in šele zoper take odločitve bi potem lahko v primerih, ki jih na ta način ni bilo mogoče zadovoljivo razrešiti, prišel v poštev še spor pred Ustavnim sodiščem. V položaju, ko je uvajanje lokalne samouprave glede na ustavne roke že tako v zamudi, je tak učinkovitejši mehanizem za reševanje tovrstnih sporov še toliko nujnejši.
26. Razveljavitev omenjenih dveh, med seboj tesno povezanih določb 47. člena ZFO ni možna, ker bi s tem status delavcev, ki jih niso prevzele upravne enote, ostal začasno povsem neurejen, zato je bilo treba o njih odločiti na enak način in z enakim uskladitvenim rokom kot o 101. členu ZUpr."
Obrazložitev predlagane 3. točke izreka
"27. Prvi odstavek 99. člena ZLS, ki je v drugem stavku prvotno določal, da morajo občinski sveti "sprejeti statut in druge akte, potrebne za prevzem funkcij po tem zakonu, v treh mesecih po konstituiranju sveta", kar bi se v večini občin izteklo proti koncu marca, je bil z novelo ZLS, ki je začela veljati 11. marca, nadomeščen z določbo: "Občinski sveti sprejmejo statute občin do 30. aprila 1995." Ker občinski sveti ne morejo niti resno pripraviti in še manj sprejeti z Ustavo skladnih statutov prej, preden bo sprejeta jasna zakonska razmejitev državnih zadev od lokalnih, jih je nedopustno k temu z zakonom prisiljevati, dokler zakonodajalec sam ni izpolnil prej omenjenega pogoja. Zato je bilo treba to določbo razveljaviti. Ob sprejetju nove, na tej odločbi temelječe zakonske razmejitve državnih upravnih zadev od lokalnih bo zato lahko Državni zbor tudi razveljavljeno določbo 99. člena ZLS nadomestil z novo, ki bo občinam omogočala, da sprejmejo s to razmejitvijo skladne statute.
28. Ob tem in ob morebitni nadomestitvi še drugih zakonskih določb z novimi bo zakonodajalec lahko tudi presodil, ali načelo pravne varnosti in druga načela pravne države zahtevajo poleg določitve realnih rokov za sprejem aktov, potrebnih za začetek upravnega delovanja novih občinskih uprav, tudi zakonsko določitev datuma, ko naj bi po vsej Sloveniji upravno odločanje o z zakonom določenih lokalnih zadevah oblastvenega značaja od državnih upravnih enot prevzele nove občinske uprave (če bi presodil, da je tak enoten prehod - z morebitnimi izjemami za posamezne zamudnice - zaželen ali celo nujen) - ali pa bi dopustil, da bi bil ta prehod lahko v vsaki občini ob drugem času. Ob taki ali drugačni rešitvi tega vprašanja pa bi bilo treba presoditi tudi potrebo po ureditvi vprašanja, ali posamezna občina sama presoja, ali je izpolnila zakonske pogoje za začetek svojega upravnega delovanja na zgoraj omenjenem področju, ali pa je tudi to možno ali celo potrebno urediti z zakonom (npr. z določitvijo nadzorstvenega državnega organa in postopka, po katerem se ob izteku roka ugotovi, katere občine zakonskih pogojev še niso izpolnile in zato pristojnosti z delavci vred do njihove izpolnitve začasno še obdrži upravna enota).
29. Določba prvega odstavka 44. člena ZFO, v kateri je bil s 3. točko izreka tudi razveljavljen en njen del, se glasi (razveljavljeni del je podčrtan):
"Do sprejetja proračunov občin za leto 1995 se financiranje občin začasno nadaljuje na podlagi proračuna prejšnje občine za enake naloge oziroma namene kot v letu 1994."
30. Navedeni del določbe prvega odstavka 44. člena ZFO je bilo treba razveljaviti zato, ker je zaradi njega določba - v nasprotju z načeli pravne države - očitno v protislovju z določbo prvega odstavka 101. člena ZUpr, ki bo tudi po tej odločbi v prehodnem obdobju, na katero se nanaša prvi odstavek 44. člena ZFO, še vedno veljala. Po njej namreč v tem obdobju občine nimajo še skoraj nobenih upravnih nalog - po določbi prvega odstavka 44. člena ZFO pa naj bi jim pripadala sredstva "na podlagi proračuna prejšnje občine za enake naloge oziroma namene kot v letu 1994". Določba bi bila smiselna, če bi se glasila, da jim pripadajo sredstva "na podlagi proračuna prejšnje občine za enake naloge oziroma namene, kot jih imajo občine v tem obdobju leta 1995" - toda določba se ne glasi tako in je ne glede na morebitni tak namen zakonodajalca, ki pa iz zakonodajnih materialij ni razviden, ni mogoče razlagati v nasprotju s tem, kar v njej piše. Po tem pa bi občinam za to obdobje leta 1995 pripadala sredstva ne "za opravljene naloge", ampak "za enake naloge (kot so jih imele prejšnje občine) v letu 1994" (v istem obdobju). Šele z razveljavitvijo spornega dela bi določba prvega odstavka 44. člena ZFO postala dostopna smiselni in s prvim odstavkom 101. člena ZUpr skladni interpretaciji."
Obrazložitev predlagane 4. točke izreka
"31. Prvi stavek drugega odstavka 40. člena ZUstS se glasi: "Če je potrebno, določi ustavno sodišče, kateri organ mora izvršiti odločbo in na kakšen način." V tem primeru je določitev načina izvršitve te odločbe potrebna zato, ker odločba le ugotavlja neustavnost prvega odstavka 101. člena ZUpr in poziva zakonodajalca k odpravi te neustavnosti - do njene odprave pa ta z Ustavo neskladna ureditev začasno še velja, ker bi njena razveljavitev brez hkratne nadomestitve z novo ureditvijo povzročila še bolj protiustavno stanje, zlasti zaradi nesposobnosti oziroma nepripravljenosti novih občin, da bi takoj prevzele vse upravne naloge, ki jih sedaj opravljajo državne upravne enote, pa tudi zaradi negotovosti glede pravne usode upravnih odločb, ki so jih izdale upravne enote, pa bi z razveljavitvijo 101. člena ZUpr te odločbe izgubile zakonsko podlago.
32. Ureditev po 101. členu ZUpr je bilo torej potrebno pustiti začasno še v veljavi, zato pa je bilo v izreku potrebno urediti (začasno - do morebitne drugačne zakonske ureditve) tudi vprašanje, kako ravnati v primerih, kadar občine pri izdajanju upravnih odločb v tem prehodnem obdobju niso ravnale v skladu s 101. členom ZUpr oziroma kadar pri prevzemanju delavcev bivših občin niso ravnale v skladu s 103. členom ZUpr in v skladu s 47. členom ZFO (v obeh primerih, kot kažejo podatki iz postopka, so v nekaterih občinah tako ravnale celo ob soglasju pristojnih državnih organov, ki torej določb 101. in 103. člena ZUpr niso izvrševali v vseh občinah enako). Brez enotne ureditve teh vprašanj (začasno s to odločbo Ustavnega sodišča, kasneje lahko z zakonom) bi se namreč že tako velik nered, ki je nastal zaradi nejasnosti 101. člena ZUpr in nedoslednosti njegovega izvrševanja, lahko še povečal, ker bi nastale še dodatne nejasnosti glede vprašanja, kako pravno tretirati tisto, kar je bilo že storjeno.
33. Vse odločbe, ki so jih v nasprotju s 101. členom ZUpr izdale občine namesto državnih upravnih enot (to pa so vse odločbe, izdane pri izvrševanju kakršnihkoli z zakonom določenih upravnih nalog oblastvenega značaja iz pristojnosti prejšnjih občin, in to tako prvostopne kot tudi morebitne drugostopne odločbe), morajo župani takoj poslati državnemu nadzorstvenemu organu po 88. členu ZLS, to je pristojnemu ministrstvu, enako tudi še nerešene pritožbe zoper take prvostopne odločbe. Po določbi točke 4.b izreka se šteje, da je take odločbe izdal pristojni državni organ (torej na prvi stopnji pristojna upravna enota). To pomeni, da državni nadzorstveni organ pri odločbah, katerih edina nezakonitost je v tem, da jih je izdal po zakonu nepristojni organ, ne bo ukrepal - druge nezakonite odločbe pa bo razveljavil ali odpravil v skladu z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v okviru odločanja o pritožbah oziroma o tistih izrednih pravnih sredstvih, ki so v njegovi pristojnosti). Zaradi točke 4.b izreka bo namreč imel ne le pristojnost nadzorovanja zakonitosti dela organov občin po 88. čl. ZLS, ampak tudi pristojnost drugostopenjskega organa po ZUP. S tem bo zagotovljeno, da bodo ljudje in pravne osebe v vseh občinah "enaki pred zakonom" - oziroma da jim bo lahko zagotovljena pravna varnost v razumnem roku, ne da bi na dokončno razrešitev morebitnih sporov pred sodišči morali - zaradi nejasne zakonske ureditve in njenih različnih interpretacij - čakati zelo dolgo, vmes pa tudi v povsem običajnih upravnih zadevah (npr. pri izdajanju lokacijskih dovoljenj) nikomur ne bi bilo jasno, kaj je zakonito in kaj ni.
34. Določba točke 4.c izreka je bila sprejeta zato, da ne bi ta odločba brez nujne potrebe še dodatno povečevala zmede in nejasnosti, ki so v praksi že nastale v zvezi z razporejanjem delavcev prejšnjih občinskih uprav. Po 103. členu ZUpr bi namreč država morala hkrati s prevzemom vseh "z zakonom določenih upravnih nalog oblastvenega značaja" prevzeti tudi vse delavce, ki so take naloge opravljali - to pa se ni zgodilo oziroma ni bilo izvršeno dosledno in v vseh občinah po enakih merilih. Ponekod je od zakonskih meril s svojim ravnanjem izrazito odstopala že država sama (zlasti izrazito npr. v Mariboru), ponekod pa se občine niso hotele podrediti tem merilom in so ravnale drugače. Zaradi zagotovitve pravne varnosti in spoštovanja veljavnih zakonov, tudi če so neskladni z Ustavo, je bilo nujno zagotoviti, da se bo 101. člen ZUpr, dokler začasno še velja, uporabljal v vsej državi enako, torej da se bodo kot pristojni organi za izdajanje upravnih odločb v zadevah iz 101. člena ZUpr šteli v tem času samo državni organi. To je treba zagotoviti ne le za čas od 1.1.1995 do objave te odločbe, ampak tudi za čas od takrat naprej pa do nove zakonske ureditve. Da bi bilo možno to doseči (da bi torej do takrat take upravne odločbe izdajali samo pristojni državni organi in ne še ne pristojne občine), pa vendarle ni nujno poseči tudi v trenutno obstoječo razporeditev delavcev med nove (za sedaj samo "sedežne") občine in državne upravne enote. Ta razporeditev je, kot že rečeno, močno nedosledna in bi bilo prisilno vzpostavljanje njene skladnosti z razmejitvijo pristojnosti po le začasno še veljavnem 101. členu ZUpr (torej le za kratek čas, potem pa bodo tako in tako potrebna nova premeščanja) nesmiselno in bi pomenilo nepotrebno vznemirjanje prizadetih ljudi, če je možno vprašanje začasno urediti na način, ki manj posega v pravice in pravno varnost prizadetih delavcev, hkrati pa strankam v upravnih postopkih zagotavlja ustrezno kvaliteto in hitrost storitev. Zato je bilo v točki 4.c izreka določeno, da lahko (če se prizadete občine in upravne enote - ob spoštovanju pravic prizadetih delavcev - v kakšnem primeru ne odločijo drugače) opravljajo upravne naloge iz 101. člena ZU za državno upravno enoto delavci, ki so jih opravljali do 1.1.1995, tudi če so bili medtem razporejeni že v občinsko upravo. V tem primeru seveda opravljajo te naloge za upravno enoto (s podpisom načelnika upravne enote ali morda, če je to možno, po njegovem pooblastilu) in seveda po njenih navodilih - le plačo za to delo bodo v tem vmesnem obdobju dobivali še naprej od občine. Če bi bili zaradi tega na slabšem v primerjavi z delavci upravne enote, bi bilo to vprašanje možno in potrebno urediti s posebnimi predpisi."
III.
Šele taka ali podobna odločba - pri tem mislim tako na izrek kot tudi na obrazložitev - bi po mojem mnenju v veliki zmedi, ki je v praksi nastala, lahko ustvarila pogoje za ponovno vzpostavitev zakonitosti in pravne varnosti. Zlasti se ne morem strinjati s tem, da je sprejeta odločba vprašanje pravnega statusa (pravne usode) v tem vmesnem času sprejetih odločb po zakonu nepristojnih občinskih uprav pustila do morebitne naknadne zakonske ureditve tudi tega vprašanja v celoti odprto, čeprav tako Zakon o Ustavnem sodišču (čl. 40/II) kot - primerjalno - tudi praksa nekaterih tujih ustavnih sodišč omogočata ustavnemu sodišču, da v takih povsem izjemnih primerih vprašanja, ki normalno seveda sodijo v pristojnost zakonodajalca, začasno z določbami o načinu izvršitve svoje odločbe uredi samo. Pri uporabi te izjemne možnosti mora biti ustavno sodišče seveda skrajno restriktivno. Kadar bi želelo to možnost uporabiti, bi moralo opraviti t.i. tehtanje ustavnih dobrin: ali potreba po začasnem nujnem varstvu v takem primeru ogroženih ustavnih dobrin odtehta neobičajni in sicer nezaželeni, toda z zakonom (torej od zakonodajalca samega) izjemoma vendarle dovoljeni poseg v "sfero zakonodajalca".
Po moji presoji so bili ti pogoji za ta neobičajni poseg v tem primeru vsekakor izpolnjeni. K zmedi, ki je v praksi nastala zaradi nejasnosti 101. člena ZUpr in še dodatno zaradi njegovega neenotnega izvrševanja v posameznih občinah (in ki s to odločbo žal še ne bo odpravljena), dodaja ta odločba nujno (temu se v nastalem položaju ni bilo mogoče izogniti) še en, za prakso nenavaden in moteč element - začasno veljavnost zakona, ki je bil spoznan za neustavnega. Znajti se ter zakonito in hkrati smotrno ravnati v tako zapletenem položaju bi najbrž predstavljalo zelo trd oreh tudi za rutinirane državne in lokalne uprave v državah z dolgo tradicijo (kjer sicer do takih položajev ne prihaja), kaj šele pri nas. Zgoraj opisani izjemni poseg Ustavnega sodišča, za kakršnega sem se zavzemal, bi bil v tem izjemnem položaju po mojem mnenju tudi s strani predstavnikov drugih vej oblasti sprejet kot dobrodošla in nujna izjemna intervencija in ne kot prekoračitev pristojnosti oziroma ustavne vloge Ustavnega sodišča.
Matevž Krivic
Opomba:
[1] S tem da bi bil v 1. točko, tako kot v sprejeti odločbi, lahko vključen tudi tretji odstavek 99.a člena ZLS, medtem ko bi bilo drugi odstavek tega člena, da ne bi bil v nasprotju z začasno še veljavnim 101. členom ZUpr, treba celo takoj razveljaviti, ob nadomestitvi 101. člena z novo zakonsko ureditvijo pa z morebitnimi dopolnitvami ponovno uveljaviti.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
1. Izpodbijano določbo sem razumel tako, da je s 1.1.1995 prenesla na državo vse upravne pristojnosti dotedanjih občin. Glede utemeljitve takšnega razumevanja te določbe se pridružujem razlogom, ki jih v svojem ločenem mnenju navaja sodnik Krivic. Določba je torej protiustavna zato, ker je v nasprotju z določbo 140. člena Ustave, saj so na ta način občine ostale brez vsakršnih pristojnosti tudi v lokalnih zadevah.
2. Glede na ugotovljeno protiustavnost izpodbijane določbe sem se zavzemal za takšno odločitev v tej zadevi, ki bi upoštevala naslednje zahteve:
- da bi bila že z odločitvijo Ustavnega sodišča ustvarjena ali ohranjena pravna podlaga za jasno razmejitev pristojnosti v oblastvenih upravnih zadevah med državo in lokalnimi skupnostmi,
- da bi se ta pravna podlaga spremenila le po posegu zakonodajalca, ne pa že z (neuspešnim) iztekom roka, ki bi ga zakonodajalcu postavilo Ustavno sodišče.
Pri tem sem izhajal še iz predpostavke, da izpodbijani 101. člen Zakona o upravi predstavlja edino pravno podlago za prenos občinskih pristojnosti na državo, v skladu s 5. členom Ustavnega zakona za izvedbo Ustave Republike Slovenije.
3. Glede na navedeno sem se zavzemal za odločitev, s katero bi Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijana določba protiustavna, zakonodajalcu pa določilo ustrezen rok, da protiustavnost odpravi. Ko takšna odločitev ni bila sprejeta z zadostno večino, sem se lahko, ob upoštevanju dejstva, da gola ugotovitev protiustavnosti v tem primeru temelji na (majhni) možnosti, da pred iztekom roka za učinkovanje razveljavitve zakonodajalec ne bo ustrezno uredil razdelitve pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi,[1] pridružil večinsko izglasovani odločitvi o tem, da se izpodbijana določba razveljavi, s tem da razveljavitev začne učinkovati po preteku določenega roka. Tudi takšna odločitev logično izhaja iz skupne ugotovitve, da je izpodbijana določba protiustavna.
4. K takšni odločitvi pa izražam določene pomisleke glede njene obrazložitve.
5. Ustavno sodišče se je lahko prepričalo, da se izpodbijana določba v praksi ni izvajala oziroma se vsaj ni izvajala tako, kot jo razumem: nekatere občine so do odločitve Ustavnega sodišča opravljale nekatere oblastvene upravne naloge, in sicer različne občine različen obseg teh nalog. Kako je bil del upravnih nalog puščen v pristojnosti občin oziroma "prenesen" v njihovo originarno (|) pristojnost, ni za vse občine glede vseh upravnih nalog povsem jasno. Dejstvo pa je, da se izpodbijana določba ni izvajala v celoti na način (z vsebino), zaradi katerega je protiustavna. Sam sem se zavzemal za to, da se od uveljavitve odločbe Ustavnega sodišča (t.j. od njene objave, ne šele po izteku v njej določenega roka) vzpostavi zakonito (čeprav začasno protiustavno)[2] stanje: to pomeni, da bi se dejansko stanje za naprej uskladilo z zakonskim. Upoštevanje nastalega stanja tudi za naprej, do izteka roka za učinkovanje razveljavitve, samo podaljšuje negotovost, omogoča arbitrarnost in samovoljo občinskih organov pri prevzemanju upravnih pristojnosti. To velja toliko bolj, ker je nastalo stanje v različnih občinah različno, predvsem pa je delno nastalo na podlagi neformaliziranih dejanj v posameznih občinah, ponekod pa "nastalega stanja" sploh ni, ker organi nove občine na posameznih upravnih področjih še niso začeli delovati.
6. Druga točka, v kateri nisem soglašal z obrazložitvijo, pa se tiče vprašanja, kakšno pravno stanje bi nastalo, če v roku, ki ga je določilo Ustavno sodišče za učinkovanje razveljavitve, zakonodajalec ne bi z zakonom, na način, skladen z Ustavo, uredil vprašanja razdelitve pristojnosti. Sam mislim, da bi z začetkom učinkovanja razveljavitve določbe 101. člena Zakona o upravi odpadla edina pravna podlaga za prevzem državnih funkcij s strani države in bi v skladu s 5. členom Ustavnega zakona vse funkcije starih občin prešle na nove občine (to je bil tudi razlog, da sem se zavzemal prvenstveno za ugotovitev protiustavnosti). Večina pa je v obrazložitvi sprejela stališče, da bi se v tem primeru neposredno na podlagi 140. člena Ustave lahko odvijal proces delitve funkcij med lokalnimi skupnostmi in državo. To pa je v nasprotju z ugotovitvijo sodišča, da se mora ta razdelitev opraviti z zakonom. Če zakon, ki bi operacionaliziral posamezno ustavno določbo, ni sprejet, najbrž res ni mogoče odklanjati spontanega neposrednega izvajanja ustave - četudi v tem primeru v postopkih neštevilnih (ustavnih) sporov o pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi. Vendar bi bilo glede določbe 140. člena Ustave to lahko res le, če bi Ustavni zakon za ta primer ne določal generalne pristojnosti občin.
Franc Testen
Opombe:
[1] Člen 48. Zakona o Ustavnem sodišču predvideva golo ugotovitev protiustavnosti le, kadar zakon ureja določeno vprašanje na način, ki ne omogoča razveljavitve (seveda: tudi z rokom). Stališče, da v tem primeru ni možna niti razveljavitev z rokom, pa izhaja iz podmene, da zakonodajalec v roku ne bo nadomestil protiustavne določbe s tako, ki bi bila v skladu z Ustavo, glede česar mu je dalo Ustavno sodišče dovolj natančna stališča.
[2] Če bi želeli takoj doseči ustavno stanje, bi morali protiustavno določbo zakona razveljaviti tako, da bi razveljavitev učinkovala takoj.