U-I-144/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-144/94
Datum odločitve:
15. 7. 1994
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 45/94
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1994:U.I.144.94
Akt:
Zakon o lokalni samoupravi (Ur. list RS, št. 72/93) (ZLS), 13. čl. ter 1. in 3. odst. 14. čl.

Odlok o določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Koper (Ur. list RS, št. 38/94)

Odlok o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper (Ur. list RS, št. 38/94)
Izrek:
Razveljavijo se določbe 13. člena ter prvega in tretjega odstavka 14. člena Zakona o lokalni samoupravi.

Glede na odločitev iz prejšnje točke izreka se postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Koper in Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper ustavi.
Evidenčni stavek:
V nasprotju z ustavo je 13. člen Zakona o lokalni samoupravi, ker omogoča, da so se v postopku oblikovanja občin oblikovali predlogi, ki očitno ne ustrezajo ustavnemu konceptu lokalnih skupnosti. Ta merila za določitev območja občine so prepuščena poljubni izbiri, kar bi povzročilo, da bi nastajale občine, ki ne bi bile med seboj funkcionalno primerljive.
Prav tako tudi 14. člen Zakona o lokalni samoupravi ne ustreza ustavnemu namenu, ki ga ima referendum kot oblika izražanja volje prebivalcev za ustanovitev občine, saj Državni zbor zavezuje, da določi območje občine z zakonom v skladu z izraženo voljo polnoletnih prebivalcev, ki so glasovali na referendumu.
Prvi in tretji odstavek tega člena predpisujeta zavezujočo naravo referenduma, saj lahko Državni zbor le izjemoma sprejme popravke meja občine v primerih, ko ugotovi, da so si referendumske odločitve v nasprotju.
Ustavno sodišče meni, da na podlagi zakonsko predvidenih postopkov teče proces, po katerem naj bi v Sloveniji nastale lokalne skupnosti, ki ne izpolnjujejo ustavnih kriterijev za ustanovitev lokalnih skupnosti, in ki tudi niso v skladu z evropsko zasnovanim konceptom lokalne samouprave. Pri tem je ocenilo, da gre za vprašanje uresničevanja ustavnega koncepta lokalne samouprave, ki je usklajen tudi z Evropsko listino o lokalni samoupravi. Pravna država ima pri tem nalogo, da državljanom omogoča izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen, predvidljiv in z ustavo skladen način.
Ob oblikovanju občin je potrebno upoštevati tudi, katera območja lahko oblikujejo mestno občino. Zato je 5. člen Zakona o referendumu za ustanovitev občin predvidel sočasnost zborov občanov v krajevnih skupnostih, na katerih se oblikujejo predlogi za ustanovitev izvenmestnih in mestnih občin.
Nedopustno je namreč, da se območje, ki ne ustreza kriterijem mestne občine, pozneje po ustanovitvi mesta izloči in tako ostane okolje, iz katerega naj bi se tvorila izvenmestna občina, ne da bi bilo zagotovljeno, da takšen "ostanek" izpolnjuje kriterije za oblikovanje občine.
Ker je Ustavno sodišče omenjene določbe Zakona o lokalni samoupravi razveljavilo in ker je referendum konzultativne narave in ne zavezuje Državnega zbora, da ustanovi občine samo v skladu z referendumskim izidom, je postalo vprašanje ustavnosti obeh izpodbijanih Odlokov brezpredmetno in je Ustavno sodišče zato postopek za oceno njune ustavnosti ustavilo.
Ustavno sodišče ugotavlja, da je ustavno dopustno pri oblikovanju območja občine in pri ustanovitvi občine z zakonom to odločitev Državnega zbora opreti na izraženo voljo prebivalcev na že opravljenih referendumih ali pa na ponovljenih referendumih.
Geslo:
Pogoji za ustanovitev mestne občine.

Referendum po zakonu o lokalni samoupravi - zavezujoča ali konzultativna narava.

Evropski koncept lokalne samouprave.

Odklonilno ločeno mnenje sodnika ustavnega sodišča.
Pravna podlaga:
Ustava, 3. odst. 139. čl.5. čl.

Zakon o Ustavnem sodišču RS (ZUstS), 1. odst. 21. čl. in 4. odst. 26. čl. ter 30. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom ustavnega sodišča, z dne 12/7-1994 pridružena zadeva U-I-149/94 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državljanska pobuda Slovenska Istra, Koper
Datum vloge:
5. 7. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US17123
U-I-144/94
7/7-1994
S K L E P
Ustavno sodišče je na seji dne 7/7-1994 obravnavalo predlog Državljanske pobude Slovenska Istra iz Kopra za zadržanje izvrševanja Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper in
s k l e n i l o :
Do sprejetja končne odločitve se zadrži izvrševanje Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94).
O b r a z l o ž i t e v
Državljanska pobuda "Slovenska Istra" je vložila dne 5/7-1994 pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Koper in Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94). Pobuda navaja, da je Državni zbor z odlokom določil referendumsko območje za ustanovitev občine Koper v obsegu naselij sedanje občine Koper in še treh krajevnih skupnosti bivše občine Sežana, poleg tega pa je Državni zbor z odlokom razpisal referendum za ustanovitev občine Koper in določil datum glasovanja. Pobudnik meni, da sta oba odloka neustavna in nezakonita, ker tako določeno referendumsko območje Koper po predvidenem teritorialnem obsegu močno inočitno odstopa od ustavno določenega koncepta občine. Ker naj bi bilo referendumsko območje oblikovano protiustavno oziroma protizakonito, naj bi bilo na podlagi Odloka o razpisu referenduma tudi nesmiselno na takšnem območju ugotavljati voljo prebivalcev. Pobudnik je 21/6-1994 vložil ugovor na Državni zbor, ki na ugovor ni odgovoril.
Pobudnik tudi predlaga, da Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvajanje vseh opravil, ki so potrebna za izvedbo referenduma za ustanovitev občine Koper.
Po določbi prvega odstavka 161. člena Ustave lahko Ustavno sodišče pod pogoji, ki jih določa zakon (39. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94), do končne odločitve v celoti ali delno zadrži izvrševanje akta, katerega ustavnost ali zakonitost presoja.
V primeru, da bi Ustavno sodišče ob meritornem presojanju spornega odloka ugotovilo, da je ta v neskladju z Ustavo in bi ga razveljavilo, bi začetek izvrševanja tega odloka do končne odločitve Ustavnega sodišča lahko povzročil nepotrebne stroške.
Zato je Ustavno sodišče sklenilo do končne odločitve zadržati izvajanje vseh opravil, ki so potrebna za izvedbo referenduma za ustanovitev občine Koper.
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na seji na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki: dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti trem (proti so glasovali sodniki Šinkovec, Ude in Zupančič).
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
U-I-144/94-
15/7-1994
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Državljanske pobude Slovenska Istra iz Kopra in skupine občanov iz Dekanov, na seji dne 15/7-1994
o d l o č i l o :
1. Pobudi Državljanske pobude Slovenska Istra iz Kopra in skupine občanov iz Dekanov za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Koper in Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94) se sprejmeta.
2. Razveljavijo se določbe 13. člena ter prvega in tretjega odstavka 14. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93).
3. Glede na odločitev iz prejšnje točke izreka se postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Koper in Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94) ustavi.
4. Ustavno dopustno je, da Državni zbor z zakonom ustanovi občine na podlagi že izvedenih ali na podlagi ponovljenih referendumov.
O b r a z l o ž i t e v
A.
Državljanska pobuda "Slovenska Istra" iz Kopra in skupina občanov iz Dekanov sta vložili pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Koper in Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94). Prva pobuda navaja, da je Državni zbor z Odlokom določil referendumsko območje za ustanovitev občine Koper v obsegu naselij sedanje občine Koper in še treh krajevnih skupnosti bivše občine Sežana, poleg tega pa je Državni zbor z Odlokom razpisal referendum za ustanovitev občine Koper in določil datum glasovanja. Prvi pobudnik tudi meni, da sta oba Odloka neustavna in nezakonita, ker tako določeno referendumsko območje Koper po predvidenem teritorialnem obsegu močno in očitno odstopa od ustavno določenega koncepta občine. Ker naj bi bilo referendumsko območje oblikovano protiustavno oziroma protizakonito, naj bi bilo na podlagi odloka o razpisu referenduma tudi nesmiselno na takšnem območju ugotavljati voljo prebivalcev. Druga pobuda navaja, da naj bi oba izpodbijana Odloka prizadetim občanom v okviru prevelike občine Koper onemogočala uresničevanje njihove ustavno zagotovljene pravice do odločanja o njihovih lokalnih potrebah in interesih.
Oba pobudnika sta tudi vložila ugovor na Državni zbor. Ustavno sodišče je na predlog prvega pobudnika s sklepom U-I- 144/94-7 z dne 7/7-1994 do sprejetja svoje končne odločitve zadržalo izvrševanje izpodbijanega Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper.
Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora v svojem odgovoru opozarja na novost v prvem izpodbijanem Odloku, t.j. da določa, da se referendumsko glasovanje na območju občine Koper izvede tako, da bo mogoče ugotoviti izid glasovanja tudi za vsako krajevno skupnost. Na ponovljenih zborih občanov ljudje niso odločali o tem, ali se povezujejo v mestno občino, temveč je bilo vprašanje postavljeno tako kot tudi drugod v državi, t. j. ali se želijo povezati v občino Koper. Izpodbijani Odlok naj bi tudi občanom sedanje občine Koper omogočal, da enakopravno in po enakih pravilih kot veljajo za vsa druga območja v državi, na referendumu v skladu z ustavo in zakonom izrazijo svojo voljo glede ustanovitve občine.
Služba Vlade za reformo lokalne samouprave v svojem stališču meni, da je prvi izpodbijani odlok v skladu z Ustavo in zakoni.
Navaja tudi, da je nadaljevanje realizacije projekta lokalne samouprave pogojeno s tem, da se doseže soglasje glede ciljev in temeljnih rešitev ter da so nekatere rešitve v veljavnih zakonih s tega področja pomanjkljive in nedodelane. Pričakovane spremembe te zakonodaje naj bi omogočile, da se v bodoče tudi na območju sedanje občine Koper oblikuje več občin.
B.
Državni zbor je sprejel izpodbijani Odlok o določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94) na podlagi citiranega 8. člena Zakona o referendumu za ustanovitev občin, na podlagi 9. člena istega zakona pa Odlok o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94). Prvi odlok določa referendumsko območje za ustanovitev občine Koper enako, kot je to določala 73. točka I. poglavja Odloka o referendumskih območjih za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94), ki jo je Ustavno sodišče razveljavilo z odločbo št. U- I-90/94 z dne 20/5-1994. Referendumsko območje za ustanovitev občine Koper po prvem izpodbijanem Odloku tako obsega območja 104 naselij, med njimi tudi območja posameznih krajevnih skupnosti iz bivše občine Sežana (Podgorje, Rakitovec in Zazid). Odlok določa, da se referendumsko glasovanje izvede tako, da bo mogoče ugotoviti izid glasovanja tudi za vsako krajevno skupnost.
Razlog za uvedbo lokalne samouprave je bila nefunkcionalnost in predimenzioniranost dosedanje občine kot komune, to je kot "politične tvorbe", ki po svoji teritorialni strukturi ni bila občina, po svojih pristojnostih in načinu njihovega uresničevanja pa ni bila samoupravna (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-13/94 z dne 21/1-1994). Ugovor, da se ljudje na referendumu lahko odločijo za poljubno veliko občino, ne drži. V skladu z Ustavo je namreč občina osnovna teritorialna celica. Le na ta način ima 143. člen Ustave, ki omogoča povezave občin v širše samoupravne lokalne skupnosti, svoj smisel.
Ustanovitev občin je bistveni pogoj za dejansko izvrševanje lokalne samouprave. Ustava namreč v V. a) poglavju (členi 138 do 144) določa status občine, mestne občine in pokrajine kot lokalnih skupnosti. Temeljna lokalna skupnost je občina, katere ustavno zasnovo pogojujejo (1) skupne potrebe in interesi (2) prebivalcev (3) enega ali več naselij, (4) ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave (5) samostojno, se pravi, samoupravno v razmerju do države. Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti.
Republika Slovenija je v Ustavo v celoti prevzela koncept lokalnih skupnosti, kot jih predvideva Evropska listina o lokalni samoupravi, ki je Slovenija sicer še ni ratificirala, bila pa je podlaga za oblikovanje ustavnih določb o lokalni samoupravi. Ta listina poudarja, da so lokalne uprave temelji vsakega demokratičnega režima in da je pravica občanov, da sodelujejo v odločanju o javnih zadevah demokratičen princip, ki je prisoten v vseh članicah Evropskega sveta. Listina poudarja, da se ta pravica lahko najbolj neposredno uresniči na lokalni ravni in da obstoj lokalnih uprav z dejanskimi odgovornostmi lahko omogoči administracija, ki je učinkovita in obenem tudi blizu občanom. Listina poudarja, da je varovanje in ponovna krepitev lokalne samouprave v državah Evrope pomemben prispevek k izgradnji Evrope, zasnovane na principih demokracije in decentralizacije oblasti. To pa terja, kot določa listina, obstoj lokalnih uprav z demokratično konstituiranimi telesi in široko stopnjo avtonomije ter viri sredstev, potrebnih za njihovo uresničitev. Listina določa, da bo princip lokalne samouprave upoštevan v nacionalnih zakonodajah in, kjer je to izvedljivo, v ustavi. Evropska listina o lokalni samoupravi z lokalno samoupravo označuje pravico in sposobnost lokalne oblasti, da v mejah zakona predpiše in ureja pomemben delež javnih zadev z lastno odgovornostjo v interesu lokalnega prebivalstva. Sedanja politično-teritorialna členitev Slovenije na oblastne družbenopolitične skupnosti nikakor ne ustreza kriterijem Evropske listine o lokalni samoupravi in tudi ne ustavni opredelitvi lokalne skupnosti v teritorialnem in funkcionalnem smislu. V teritorialnem obsegu so sedanje občine razen nekaterih manjših neustrezne glede na kriterij, da lokalno oblast izvaja na lokalni ravni lokalno prebivalstvo.
Ustava je že v temeljnih določbah zagotovila lokalno samoupravo, v poglavju o lokalni samoupravi pa je to načelo nadalje razčlenila. Ker je rok za uskladitev zakonodaje z Ustavo že potekel, je dolžnost države, da zagotovi ustavni koncept lokalne samouprave v okvirih, kot jih določata Ustava in izvedbena zakonodaja, seveda kolikor je ta skladna z Ustavo.
S tem, ko je Republika Slovenija sprejela Ustavo, se je odločila, da bo sedanje oblastne občine preoblikovala v lokalne skupnosti v teritorialnem in funkcionalnem smislu in jim zagotovila ustavno zagotovljeno samostojnost. To pa pomeni, da posamezniki, ki živijo na določenem skupnem teritoriju, ki jih povezuje s skupnimi interesi in potrebami, sami brez vpletanja nadrejenih oblasti urejajo skupne zadeve, ki se tičejo vsakodnevnega življenja.
Razmejitev pristojnosti med državo in lokalno skupnostjo je prva značilnost lokalne samouprave ter hkrati način soupravljanja družbe in države. Druga enako pomembna značilnost lokalne samouprave pa je teritorialna povezanost ljudi na določenem območju. Teritorij lokalne skupnosti je lahko tolikšen, da imajo prebivalci preko neposredne povezanosti zavest, da oblikujejo skupnost, v kateri odločajo o zadevah skupnega pomena.
Teritorialna razsežnost je torej najpomembnejši element lokalne skupnosti. Tretji element predstavlja število prebivalcev, ki mora biti takšno, da omogoča izvajanje lokalne samouprave v funkcionalnem smislu. To pa pomeni, da spodnja in zgornja meja števila prebivalstva omogočata oblikovanje organov skupnosti v predstavniškem smislu in da je število prebivalcev takšno, da je organiziranje javnih dejavnosti, ki so nujne za življenje ljudi, smiselno. Členitev lokalne skupnosti ne sme biti takšna, da prebivalci ne čutijo medsebojne povezanosti s skupnimi interesi. Ustava v 139. členu določa, da se občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Volja prebivalcev je torej za ustanovitev občine odločilna, seveda kolikor je v skladu z ustavnim in zakonskim konceptom občine. Iz take ustavne zasnove bi moral izhajati tudi celoten zakon o lokalni samoupravi.
Ustavi in splošnim določbam Zakona o lokalni samoupravi pa ne sledita 13. in 14. člen istega Zakona. Člen 13 določa, katere funkcije mora izpolnjevati določeno območje, da se lahko oblikuje kot območje občine. Ker naj bi takšno območje izpolnjevalo večino od 11 nujnih funkcij občine, je s tem omogočeno, da so se v postopku oblikovanja občin oblikovali predlogi, ki očitno ne ustrezajo ustavnemu konceptu lokalnih skupnosti. Ta merila za določitev območja občine so prepuščena poljubni izbiri, kar bi povzročilo, da bi nastajale občine, ki ne bi bile med seboj funkcionalno primerljive. Zato Ustavno sodišče poziva Državni zbor, da ob upoštevanju že izdelanih strokovnih podlag določi enotne kriterije ter primere in pogoje za odstopanje od njih. Prav tako tudi 14. člen Zakona ne ustreza ustavnemu namenu, ki ga ima referendum kot oblika izražanja volje prebivalcev za ustanovitev občine, saj Državni zbor zavezuje, da določi območje občine z zakonom v skladu z izraženo voljo polnoletnih prebivalcev, ki so glasovali na referendumu.
Prvi in tretji odstavek tega člena predpisujeta zavezujočo naravo referenduma, saj lahko Državni zbor le izjemoma sprejme popravke meja občine v primerih, ko ugotovi, da so si referendumske odločitve v nasprotju.
Ustava pa v tretjem odstavku 139. člena ne predpisuje takega referenduma, ampak zavezuje, da se pred zakonsko določitvijo območja občine ugotovi volja prebivalcev z referendumom. V ustavni pristojnosti Državnega zbora pa je, da, upoštevajoč ustavni koncept, zakonske kriterije in v tem okviru voljo prebivalcev, z zakonom ustanovi občino in določi njeno območje.
Kolikor določeno referendumsko območje ne bi bilo v skladu z ustavnim konceptom lokalne samouprave, bi izid referenduma na podlagi 14. člena Zakona zavezoval Državni zbor, da sprejme zakon, ki bi v tem delu nasprotoval Ustavi.
Ustavno sodišče meni, da na podlagi zakonsko predvidenih postopkov teče proces, po katerem naj bi v Sloveniji nastale lokalne skupnosti, ki ne izpolnjujejo ustavnih kriterijev za ustanovitev lokalnih skupnosti.
Zato je Ustavno sodišče razveljavilo 13. člen ter prvi in tretji odstavek 14. člena Zakona o lokalni samoupravi. To je storilo ob uporabi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94), ker je ocenilo, da je razveljavitev določb Zakona, katerih ocena ustavnosti sicer ni bila vsebovana v pobudi, nujna za rešitev zadeve, hkrati pa so razveljavljene določbe tudi v medsebojni zvezi z izpodbijanima Odlokoma.
Z referendumom izraženo voljo, tako prebivalcev celotnega referendumskega območja kot tudi prebivalcev posameznih njegovih delov, bo treba upoštevati toliko, kolikor bo na njeni podlagi oblikovana občina v skladu z ustavnim konceptom lokalne samouprave ter v skladu z zakonskimi določbami, s katerimi bo Državni zbor nadomestil razveljavljene in z njimi povezane sporne določbe Zakona o lokalni samoupravi. Ustavno sodišče pripominja, da je po koneksiteti obravnavalo le 13. in 14. člen Zakona o lokalni samoupravi, ki sta neposredno povezana z izpodbijanima odlokoma. Zakonodajalec pa naj presodi, ali bo moral glede na natančnejše pogoje in postopke, ki jih bo določil za preobrazbo občin v samoupravne skupnosti, spremeniti oziroma dopolniti tudi druge določbe Zakona o lokalni samoupravi in z njim povezanih predpisov. Ustavno sodišče ni spremenilo svojega stališča glede referendumskega območja za ustanovitev občine Koper, ki je vsebovano v odločbi U-I-90/94. Ocenilo je, da je po izvedenih referendumih, na podlagi katerih naj bi prišlo do oblikovanja na eni strani številnih majhnih občin, na drugi strani pa do nespremenjenih ali celo razširjenih sedanjih občin, pričel teči proces, ki ne zagotavlja oblikovanja lokalnih skupnosti v skladu z Ustavo in s tem tudi ne zagotavlja državljanom uresničevanja z Ustavo zagotovljene lokalne samouprave.
Ustavno sodišče je tudi ocenilo, da gre za vprašanje uresničevanja ustavnega koncepta lokalne samouprave, ki je usklajen tudi z Evropsko listino o lokalni samoupravi. Pravna država ima pri tem nalogo, da državljanom omogoča izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen, predvidljiv in z ustavo skladen način.
Ustavno sodišče poudarja, da je ob oblikovanju občin potrebno upoštevati tudi, katera območja lahko oblikujejo mestno občino.
Zato je 5. člen Zakona o referendumu za ustanovitev občin predvidel sočasnost zborov občanov v krajevnih skupnostih, na katerih se oblikujejo predlogi za ustanovitev izvenmestnih in mestnih občin. Nedopustno je namreč, da se območje, ki ne ustreza kriterijem mestne občine, pozneje po ustanovitvi mesta izloči in tako ostane okolje, iz katerega naj bi se tvorila izvenmestna občina, ne da bi bilo zagotovljeno, da takšen "ostanek" izpolnjuje kriterije za oblikovanje občine.
Ustavno sodišče ocenjuje, da je Državni zbor kot najvišja zakonodajna oblast tisti, ki bi moral, glede na to, da je rok za uskladitev zakonodaje z Ustavo že potekel, na najbolj racionalen način zagotoviti razmejitev funkcij države in lokalnih zadev.
Pri tem pa je gotovo najpomembnejši dejavnik takšna členitev Slovenije na občine in mestne občine, ki bodo tako po teritoriju kot tudi številu prebivalstva sposobne prevzeti vse funkcije, pomembne za uresničevanje interesov lokalnega prebivalstva, razen tistih, ki so imanentno državne.
Ker je Ustavno sodišče omenjene določbe Zakona o lokalni samoupravi razveljavilo in ker je referendum konzultativne narave in ne zavezuje Državnega zbora, da ustanovi občine samo v skladu z referendumskim izidom, je postalo vprašanje ustavnosti obeh izpodbijanih Odlokov brezpredmetno in je Ustavno sodišče zato postopek za oceno njune ustavnosti ustavilo.
Ustavno sodišče ugotavlja, da je ustavno dopustno pri oblikovanju območja občine in pri ustanovitvi občine z zakonom to odločitev Državnega zbora opreti na izraženo voljo prebivalcev na že opravljenih referendumih ali pa na ponovljenih referendumih. Državni zbor bo na podlagi ustavnega koncepta občine, na podlagi novo oblikovanih zakonskih meril za ustanovitev občine, na podlagi ustavne določbe, da se občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, ter na podlagi te odločbe Ustavnega sodišča presodil, ali bi bilo potrebno na posameznih območjih referendum ponoviti.
C.
Ustavno sodišče je odločilo na podlagi prvega odstavka 21. člena, četrtega odstavka 26. člena in 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) na seji dne 14/7-1994 v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič in sicer glede prve točke izreka soglasno, glede drugih točk izreka pa z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika mag. Krivica
I.
Glasoval sem proti 2., 3. in 4. točki izreka - v skladu s svojim ločenim mnenjem v zadevi U-I-94/94, kjer sem že pred 29. majem predlagal preložitev vseh referendumov ter spremembo zakonskih podlag za izvedbo referendumov.
Strinjam se s temeljno idejo te odločbe - z zahtevo za spremembo zakonskih podlag za referendume , ne pa tudi z izvedbo te ideje: - proti 2. točki izreka sem glasoval, ker bi bilo po mojem mnenju namesto razveljavitve dveh členov ZLS treba zgolj ugotoviti neustavnost ZLS in ZRUO (Zakona o referendumu za ustanovitev občin) in prepustiti zakonodajalcu natančnejšo presojo o tem, katere vse člene je treba spremeniti (ali pa poleg 13. in 14. člena razveljaviti vsaj še peti odstavek 16. člena ZLS in 5. člen ZRUO);
- proti 4. točki izreka sem glasoval: a) iz vsebinskih razlogov: ker ustanovitev občin na podlagi že izvedenih referendumov tam, kjer naj bi bile ustanovljene drugačne občine od prvotno predlaganih, po mojem mnenju ustavno ni dopustna; b) iz formalnih razlogov (ker to spada v obrazložitev, ne v izrek); - v 3. točki izreka bi bilo zato treba odločiti, da se določitev tako koprskega kot tudi vseh drugih referendumskih območij odpravi (ker bi bilo treba na novih zakonskih podlagah določiti nova območja in na njih, če bodo bistveno spremenjena, izvesti referendume) - medtem ko sprejeta dikcija 3. točke izreka pomeni, da je izvedba koprskega referenduma 31. julija odvisna od tega, ali se bo Državni zbor glede na 4. točko izreka odločil ponavljati že izvedene referendume ali ne: če jih bo (praviloma) ponavljal, potem je koprski referendum 31. julija seveda nesmiselen, če jih ne bo ponavljal, je pa koprski referendum nujno enkrat izvesti, zdaj ali jeseni; slabost 3. točke izreka je torej tudi v okviru večinske koncepcije ta, da 15 dni pred referendumom ni jasno povedala, ali ta referendum bo ali ne, ampak je odločitev o tem preložila na Državni zbor in jo s tem še (vsaj) za nekaj dni odložila (če se Državni zbor o dilemi iz 4. točke izreka ne bi mogel takoj odločiti, bi bilo verjetno najbolje, da bi referendum 31. julija preklical, saj bi bil kasnejši referendum - seveda na različnih območjih - združljiv tako z enim kot tudi z drugim možnim odgovorom na dilemo iz 4. točke izreka).
II.
(k 2. točki izreka)
Moja odklonitev 2. točke izreka temelji na stališču, ki sem ga zastopal že 24. maja v ločenem mnenju k odločbi št. U-I-94/94 (o Odloku o določitvi ref. območij):
"4. Ker je izpodbijani Odlok le izvedbeni akt, njegove bistvene slabosti izvirajo iz neizdelanosti koncepta oziroma kriterijev v zakonu, zato bi bilo treba ugotoviti tudi neustavnost take zakonske ureditve in zahtevati od zakonodajalca, da jo nemudoma uskladi z ustavo, tako da bi bilo kljub temu možno reformo izpeljati do konca leta.
V že nastali časovni stiski je taka naloga videti na prvi pogled neizvedljiva. Mislim pa, da bo nadaljnje izvajanje nepopravljenega koncepta povzročalo toliko zapletov, ki bi se jim z dvema mesecema za naknadno izdelavo jasnejšega koncepta in kriterijev lahko izognili (nujno ponavljanje referendumov v nejasnih primerih - če pa DZ na izide referendumov dejansko ne bo vezan, ampak le načelno, kar po mojem sledi iz te odločbe, pa obilica sporov, tudi ustavnih, po sprejetju zakona), da bi po dveh mesecih, ko bi to opravili, proces lahko stekel gladko, brez zastojev (referendume bi se dalo ob jasnejših kriterijih in ob ustrezni spremembi 14. člena ZLS koncipirati tako, da bi zakonodajalcu v vsakem primeru dajali podlago za takojšnjo zakonsko ustanovitev vseh občin), predvsem pa ob trdnejšem prepričanju ljudi, da sodelujejo v nekem smiselnem početju, kar bi najbrž dalo tudi plodnejše rezultate.
Junija bi bilo možno sprejeti jasen koncept, kakšne občine hočemo, in temu ustrezne zakonske kriterije ter potrebne korekture 14. člena ZLS, nato bi na tej podlagi julija sprejeli nov Odlok, septembra izvedli referendume, oktobra sprejeli zakon o ustanovitvi občin in decembra izvedli volitve (če malo kasneje, bi pa za mesec ali dva pač moral poseben zakon urediti način vodenja nujnih tekočih zadev v novih občinah, dokler funkcij ne bi prevzeli novoizvoljeni župani in občinski sveti)." Ker to ni bilo storjeno ne takrat, še pred referendumi 29. maja, ne takoj po dvetretjinski zavrnitvi predlaganih območij na teh referendumih, bo isto ali nekaj podobnega treba storiti sedaj, dva meseca kasneje, le da se podaljšanju roka za ustanovitev novih občin sedaj verjetno ne bo več mogoče izogniti - razen v primeru, da za spremenjena območja novih občin ne bi več izvedli referenduma, kar pa po mojem mnenju ustavno ni sprejemljivo.
Ker so bili sedaj v obrazložitev večinske odločitve sprejeti le nekateri elementi mojega predloga, nekateri, po mojem mnenju prav tako bistveni, pa ne, svojo zamisel rešitve problema najlažje prikažem
Neizdelanost in druge slabosti koncepta, ki so pripeljale do velikega števila ustavno problematičnih predlogov in v dveh tretjinah tudi do referendumske odklonitve teh predlogov, temeljijo tudi po mojem mnenju predvsem na določbah 13. in 14. člena ZLS, vendar pa po mojem mnenju to s tega gledišča nista edini sporni zakonski določbi. Razveljavitev le dveh členov lahko povzroči nepotrebne zaplete, če se bo pokazalo, da bi bilo potrebno spremeniti še kakšne druge določbe, pa bi se nasprotniki takih sprememb potem skušali sklicevati na to, da Ustavno sodišče teh določb ni razveljavilo. Zato bi bilo po mojem mnenju bolje iti na generalno ugotovitev, da ZLS in ZRUO nista v skladu z Ustavo, kolikor njuni kriteriji in postopek ne zagotavljajo ustanovitve občin, sposobnih uresničevanja svoje ustavne funkcije, in hkratne ustanovitve mestnih občin ter kolikor to onemogoča tudi pretoga ureditev teh specifičnih referendumov (premalo jasna in premalo elastična postavitev referendumskih vprašanj, pretoga vezanost na izide tako zastavljenih referendumov). Na podlagi take, zgolj ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča bi potem zakonodajalec sam moral poskrbeti za to, da bi s spremembo zakonodaje ustvaril konsistenten, neprotisloven in praktično izvedljiv koncept - Ustavno sodišče pa bi v obrazložitvi svoje odločbe nakazalo le glavne zakonske določbe, ki bi jih bilo nujno spremeniti. Člen 13 ZLS ni v skladu z Ustavo, ker s preohlapnim določanjem pogojev za ustanovitev občine (zahteva le izpolnjevanje večine od 11 pogojev, ne glede na njihovo težo) omogoča nastanek občin, ki npr. ne bi imele ne osnovne šole ne osnovne komunalne opremljenosti ne dostopnosti do primarne zdravniške in socialne oskrbe ne osnovnih prometnih in PTT storitev ne prostorov za izvajanje občinskih dejavnosti.
Člen 14 ZLS ni v skladu z Ustavo, ker pretogo veže zakonodajalca na izid referenduma in v tretjem odstavku za primere, da si je več referendumskih odločitev med seboj v nasprotju (ne da bi bilo po tem zakonu in po ZRUO sploh jasno, kdaj je ta pogoj izpolnjen), dopušča le izjemoma "popravke meja občine", torej manjše popravke predvidenega območja občine, čeprav se je pokazalo, zlasti v primeru, da so bila na referendumih postavljena alternativna vprašanja, da tako nastalih nasprotij med referendumskimi odločitvami ni mogoče vedno rešiti le s "popravki meja", ampak da so včasih nujni korenitejši posegi (če se npr. od dveh sosednjih občin na referendumu ena odloči za samostojnost, druga pa za združitev s prvo, bo končna zakonodajalčeva odločitev nujno negirala enega od referendumskih izidov v celoti in nasprotja ne bo mogla rešiti s "popravki meja". Ugotovitev o pretogi vezanosti zakonodajalca na izid referenduma upošteva tudi dejstvo, da Ustava zahteva le, da se z referendumom volja prizadetega prebivalstva ugotovi, in ne, da ji mora zakon v vsakem primeru slediti. To pa ne pomeni, da bi šla zahtevana sprememba te zakonske določbe lahko v drugo skrajnost in da bi lahko predpisala preveliko ali celo popolno nevezanost zakonodajalca na izide referendumov, saj bi bil v tem primeru izničen demokratični pomen ustavno zahtevanega ugotavljanja volje prizadetega prebivalstva. Zakonodajalec bo moral pretehtati, v katerih primerih bi npr. zakon lahko dovolil neupoštevanje pritrdilnega referendumskega izida (ali samo v primeru naknadne argumentirane ugotovitve, da predvidena občina ne bi izpolnjevala ustavnih in zakonskih pogojev, ali morda še v kakšnem drugem primeru), in utemeljiti morebitna taka odstopanja s tehtnimi, ustavnopravno sprejemljivimi razlogi, zakon pa bi moral čim jasneje urediti tudi pooblastila zakonodajalca v primeru odklonilnih referendumskih izidov (ali je zakonodajalec v takem primeru povsem nevezan, ali je vezan morda na drugačno rešitev, kadar negativni referendumski izid nedvomno pomeni zavzemanje za neko drugo, ustavno dopustno rešitev). Da referendumi v takih primerih ne bi izpadli kot dokaj neobvezno spraševanje ljudi za mnenje, ki potem nima velikega vpliva na končno odločitev, kar bi bilo za ugled in bodočnost ustavnega instituta referenduma lahko zelo nevarno, bi bilo koristno razmisliti tudi o možnosti postavitve dodatnega referendumskega vprašanja (na vseh ali le na nekaterih, bolj spornih območjih), katero izmed več možnih drugačnih rešitev bi glasovalec podprl v primeru, da temeljni predlog na referendumu ne bo podprt (podobno ureditev poznajo v Švici na zakonodajnih referendumih). Stopnjo vezanosti zakonodajalca na odgovore na morebitno tako dodatno referendumsko vprašanje bi bilo treba posebej urediti, s čimer bi tak način izvedbe referenduma verjetno okrepil tako zanimanje kot tudi zaupanje ljudi v to demokratično obliko. Člen 16 ZLS ni v skladu z Ustavo, ker ne pomeni zadosti jasne konkretizacije 141. člena Ustave o mestni občini. To ustavno določbo, da lahko mesto dobi po postopku in ob pogojih, ki jih določa zakon, status mestne občine (torej določbo, ki je sama nekoliko nejasna, kolikor določa, da status mestne občine lahko dobi mesto - mesto pa ni nikakršen pravno izoblikovan subjekt), bi bilo prav zato treba z zakonom konkretizirati tako, da bi bilo po eni strani jasno, kakšne občine ali morda tudi samo deli občin se bodo po prvi vzpostavitvi ustavnega koncepta lokalne samouprave kasneje lahko potegovali za status mestne občine, po drugi strani pa bi bilo - ločeno od prejšnjega vprašanja - treba jasno določiti, pod kakšnimi pogoji se že ob prvem oblikovanju novih občin nekatere od njih oblikujejo kot mestne občine.
Določbe 16. člena ZLS so delno tudi protislovne. Tako npr. prvi odstavek določa, da "se na območju mesta ustanovi mestna občina", kar bi kazalo na to, da je tako občino že takoj treba ustanoviti kot mestno občino - v nasprotju s tem pa peti odstavek določa, da je treba za pridobitev statusa mestne občine vložiti posebno zahtevo, o kateri odloči Državni zbor.
Določba 5. člena ZRUO je bila sicer očitno namenjena temu, da bi se že ob prvem oblikovanju novih občin nekatere ustanovile kot mestne občine, vendar je bila tudi ta določba izoblikovana nejasno oziroma sporno. Njene dikcije, da zbori občanov v krajevnih skupnostih na območju mesta "oblikujejo predlog", katerega vsebino določa kar ta zakonska določba sama, ni mogoče razumeti drugače kot omejitev svobode izražanja svobodne volje občanov na takih zborih in je že zato ni mogoče šteti za skladno z Ustavo. Tudi omejitev njene veljavnosti na krajevne skupnosti "na območju mesta" ni niti dovolj jasna niti neproblematična, zlasti tudi z gledišča vprašanja, ali obmestne in primestne krajevne skupnosti potemtakem ne bi mogle biti vključene v mestno občino (določba namreč pravi, da se območja "njihovih", to je mestnih krajevnih skupnosti, "določijo kot referendumska območja mestne občine"). /Podrobnejšo analizo 16. člena ZLS in 5. člena ZRUO glej v mojem ločenem mnenju z dne 23. maja k odločbi št. U-I-90/94./
III.
(k 3. in 4. točki izreka)
Po spremembi neustreznih in z Ustavo neskladnih zakonskih določb, torej potem ko bo sprejel nov koncept oblikovanja novih občin, bi moral Državni zbor sprejeti tudi nov odlok o oblikovanju referendumskih območij in na podlagi njega ponovno izvesti referendume, saj Ustava v tretjem odstavku 139. člena nedvomno zahteva, da je pred ustanovitvijo občine treba na referendumu ugotoviti voljo prebivalstva "na določenem območju", torej na območju, predvidenem za oblikovanje nove občine. Ustava sicer ne predpisuje vezanosti zakonodajalca na referendumsko pritrditev njegovemu predlogu (stopnjo te vezanosti bo moral, vendar bolj elastično kot doslej, predpisati zakonodajalec) - zahteva pa referendumsko "ugotovitev volje prebivalstva na določenem območju", torej na tistem območju, kjer naj bi se ustanovila občina (z možnimi spremembami tega območja pod vnaprej določenimi zakonskimi pogoji in po možnosti nakazanimi tudi že z dodatnimi oziroma alternativnimi vprašanji na referendumu), in ne na kateremkoli, poljubnem območju.
Interpretacija, po kateri bi bilo določbi tretjega odstavka 139. člena Ustave zadoščeno že z referendumom, izvedenim na kateremkoli, poljubnem območju, bi povsem izničila demokratični smisel referendumskega ugotavljanja volje prebivalcev in je zato ni mogoče šteti za skladno z Ustavo. To bi namreč pomenilo, da bi lahko dal Državni zbor na referendum tudi povsem nesmiselen oziroma nesprejemljiv predlog - in ko bi bil tak predlog na referendumih seveda odklonjen, naj bi imel Državni zbor potem povsem proste roke za oblikovanje kakršnihkoli občin|? Tako interpretacijo te ustavne določbe zavrača tudi dikcija drugega odstavka 14. člena ZLS, ki poudarja, da je z referendumom treba ugotoviti voljo prebivalcev "določenih KS oziroma naselij o vključitvi v določeno občino" in to "pred določitvijo območja občine", kar še jasneje govori za to, da je na referendumu treba prebivalce vprašati, ali podpirajo ustanovitev občine, kakršno zakonodajalec namerava ustanoviti.
Drugače povedano: ni mogoče ustanoviti občine, glede katere prebivalci ne bi bili poprej na referendumu vprašani, ali z njeno ustanovitvijo soglašajo. Ker Ustava njihovega soglasja ne določa kot pogoja za ustanovitev občine, je ustanovitev torej možna tudi proti volji večine prebivalcev, vendar bi morala biti pravila za ustanavljanje občin v pravni državi oblikovana tako, da bi bilo ravnanje zakonodajalca v nasprotju z referendumsko izraženo voljo možno le v izjemnih primerih in nikakor ne kot pravilo, kar bi se lahko zgodilo ob gornji interpretaciji. Tak izjemni primer naj bi bil npr. nemožnost (glede na druge referendumske izide) ustanovitve kakršnekoli drugačne občine.
Možnost oziroma verjetnost takih izjemnih primerov bi se še nadalje močno zmanjšala, če bi bilo na teh referendumih zastavljeno še drugo vprašanje - vprašanje, za katero izmed več "rezervnih" možnosti se zavzema večina volilcev, če prva možnost ne bi dobila večine glasov. Zakon bi za take primere morda lahko predvidel vezanost zakonodajalca na varianto, ki bi dobila absolutno ali izrazito relativno večino glasov, v primeru sorazmerno enakomerne ali neizrazite razdelitve glasov pa naj bi mu omogočal uzakonitev katerekoli od njih. S takimi pravili bi bilo možno zagotoviti, da referenduma v nobenem primeru ne bi bilo treba potem še enkrat ponavljati, da pa bi hkrati referendumi vendarle obdržali svoj temeljni demokratični smisel. Sedaj bi bili torej potrebni novi referendumi na drugače določenih referendumskih območjih (razen seveda tam, kjer bo tudi po novem predlagana enaka občina, eventualno z manjšimi korekturami), zato bi bilo odloke o dosedanjih referendumskih območjih treba odpraviti - tudi zato, da ne bi prihajalo do nepotrebnih in motečih sporov s tistimi, ki bi želeli, da se na opisanih neustavnih osnovah sprejete referendumske odločitve vendarle uresničijo.
Ne glede na to, da se s stališčem v 4. točki izreka vsebinsko ne strinjam, pa tej točki nasprotujem tudi s formalnega gledišča, ker po mojem mnenju ne sodi v izrek, ampak v obrazložitev.
Obrazložitev tega mojega stališča glej v mojem ločenem mnenju k odločbi št. U-I-13/94.
Sodnik
mag. Matevž Krivic