U-I-107/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-107/96
Datum odločitve:
5. 12. 1996
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 1/97
Ur. list RS, št. 41/97 in OdlUS V, 173, OdlUS VI, 104
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1996:U.I.107.96
Akt:
Zakon o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja (Ur. list RS, št. 74/95) (ZZDZP), 1. al. 1. odst. 1. čl., 4. al. 1. odst. 1. čl.
Izrek:
1. Določba 1. alinee prvega odstavka 1. člena Zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja se razveljavi.

2. Določba 4. alinee prvega odstavka 1. člena Zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja ni v neskladju z Ustavo.

3. Prvi odstavek 1. člena Zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja se razveljavi, kolikor določa, da se za dobo treh let zadrži izvrševanje 27. člena Zakona o denacionalizaciji v primeru iz 4. alinee prvega odstavka 1. člena Zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja.

4. Razveljavitev iz 1. in 3. točke začne učinkovati po preteku šest mesecev od dneva objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
1. Izpodbijani zakon, ki za določene upravičence odlaga izvrševanje 27.člena ZDen, ne pomeni kršitve načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Zakonodajalec lahko že sprejeti zakon spremeni ali dopolni edino z novim zakonom.
Običajno se takšen zakon imenuje zakon o spremembah in dopolnitvah, kar pa ne pomeni, da zakonodajalec ne bi smel uporabiti tudi kakšne druge formalne oblike. Z vidika ustavnosti je le pomembno, da je to storil z istovrstnim pravnim aktom, v obravnavanem primeru z zakonom.
2. Ker se z izpodbijanimi ukrepi posega v ustavnovarovana upravičenja denacionalizacijskih upravičencev, ki izhajajo iz pomembnega tranzicijskega zakona, morajo biti razlogi, motivi, namen in cilji zakonodajalca ne samo opredeljivi, stvarno upravičeni in ustavno legitimni, ampak morajo biti na njih temelječi ukrepi tudi v demokratični družbi neogibni, ker jih narekuje nujna javna potreba. Zakonodajalčevi posegi oziroma zakonske rešitve pa morajo biti v skladu z načelom sorazmernosti primerni in neogibno potrebni za dosego zakonodajalčevega cilja ter v sorazmerju z vrednostjo zastavljenih zakonodajnih ciljev (točka 15 obrazložitve).
3. Pristojnost zakonodajalca je, da spremlja izvrševanje predpisov, ki jih sprejme, in da v primeru, ko pride do bistvenih in težjih problemov pri njihovem izvrševanju, morebiti tudi ustrezno ukrepa. Načelo pravičnosti, pravne varnosti in zaupanja v pravo zahteva, da se zakoni kot splošni in abstraktni predpisi sprejemajo za daljši čas. ZDen je glede na svoj namen sistemski zakon, v katerem so se jasno opredelila vsa osnovna načela procesa denacionalizacije, ki se v skladu z načeli pravne države lahko spremenijo le, če so podani pogoji in okoliščine, navedeni v točki 15 obrazložitve.
4. Z začasnim zadržanjem denacionalizacije kmetijskih zemljišč in gozdov nad 200 ha je zakonodajalec brez stvarno upravičenega razloga povzročil razlikovanje med denacionalizacijskimi upravičenci in s tem poleg načela pravne države (2. člen Ustave) kršil splošno pravico do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Različno obravnavanje posameznih denacionalizacijskih upravičencev ali celo nepriznanje pravice do denacionalizacije določenim skupinam prejšnjih lastnikov podržavljenega premoženja, bi bilo ustavno dopustno le ob pogojih in okoliščinah, navedenih v točki 15 obrazložitve.
5. Za začasno zadržanje izvajanja 27. člena ZDen v primerih iz 4. alinee prvega odstavka 1. člena izpodbijanega zakona je zakonodajalec imel dovolj opredeljen, stvarno upravičen in ustavno legitimen razlog za poseg v ustavno varovane položaje denacionalizacijskih upravičencev in je začasno zadržanje tudi primeren in neogibno potreben ukrep za dosego zakonodajalčevega cilja.
6. Načelo pravne države zahteva, da so ukrepi, s katerimi zakonodajalec poseže v samo izvrševanje določenega zakona in prepušča tiste, ki na podlagi takega zakona uveljavljajo določene pravice, v negotovosti, omejeni na najkrajši možni čas. Zato je Ustavno sodišče razveljavilo rok treh let, ki je bil določen brez kakšnega posebej opredeljivega razloga in v nesorazmerju z ugotovljenimi cilji izpodbijanega zakona.
Odločilo je, da začne razveljavitev iz 1. in 3. točke izreka učinkovati po preteku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Geslo:
Denacionalizacija, vračanje premoženja, moratorij.
Verska skupnost, premoženje.
Kmetijska zemljišča, gozdovi.
Načelo pravne in socialne države.
Načelo delitve oblasti.
Načelo enakosti pred zakonom.
Pravica do zasebne lastnine in dedovanja.
Varovanje naravne in kulturne dediščine.
Verske skupnosti - status.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 3., 2., 14., 33., 73., 7., 67. čl.
Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 1. čl.
Zakon o denacionalizaciji (ZDen), 1., 2., 58., 27., 14., 63., 10., 92. čl.
Zakon o izvrševanju kazenskih sankcij (ZIKS), 145. čl.
Zakon o kmetijskih zemljiščih (ZKZ), 4. čl.
Stanovanjski zakon (SZ), 125. čl.
Zakon o likvidaciji agrarne reforme, 12., 10. čl.
Zakon o dedovanju kmetijskih zemljišč (ZDKZ), 67. čl.
Zakon o Slovenskem odškodninskem skladu (ZSOS), 7. b čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 26., 21., 43. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-140/94 z dne 8.1.1995 (OdlUS IV,124), št.
U-I-95/91 z dne 14.5.1992 (OdlUS I,35), št. U-I-22/95 z dne 14.3.1996 (OdlUS V,29), št. U-I-119/94 z dne 21.3.1996 (OdlUS V,32), št. U-I-105/91 z dne 23.4.1992 (OdlUS I,28), št. U-I- 122/91 z dne 10.9.1992 (OdlUS I,56), št. U-I-57/92 z dne 3.11.1994 (OdlUS III,117), št. U-I-25/92 z dne 4.3.1993 (OdlUS II,23), št. U-I-10/92 z dne 5.11.1992 (OdlUS I,79) in št. U-II- 119/96 z dne 6.6.1996.
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-67/96, št. U-I-88/96 z dne 11.4.1996, št. U-I-133/96 z dne 11.7.1996, št. U-I-277/96, št. U-I-244/96 z dne 10.9.1996, št. U-I-12/96 z dne 21.11.1996 in št. U-I-255/96 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Rimskokatoliške škofije Maribor in drugi
Datum vloge:
16. 4. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US18133
Dokument v PDF obliki:
U-I-107-96.pdf
256 KB
Prenesite datoteko
U-I-107-96_LM Krivic.pdf
145 KB
Prenesite datoteko
U-I-107-96_LM Šinkovec.pdf
165 KB
Prenesite datoteko
U-I-107-96_LM Ude_Zupančič.pdf
136 KB
Prenesite datoteko
U-I-107-96_sklep.pdf
143 KB
Prenesite datoteko
U-I-107-96_sklep_LM.pdf
109 KB
Prenesite datoteko
U-I-107/96
5.12.1996
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Rimskokatoliške škofije Maribor, ki jo zastopa Mateja Maček, odvetnica v Mariboru, Metke Belec, Majde Rumpret in Božene Eržen - Deu iz Ljubljane, ki jih zastopa Pavla Sladič - Zemljak, odvetnica v Ljubljani, Antonije Dolenc, ki jo zastopa Eda Brecelj, odvetnica v Ljubljani, Karoline Hubmayer, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Jadek in Pensa v Ljubljani, Cistercijanske opatije Stična, ki jo zastopa Eda Brecelj, odvetnica v Ljubljani, Carla grofa de Villavicencio - Margheri, ki ga zastopa dr. Mirko Silvo Tischler, odvetnik v Ljubljani, Benediktinskega priorata Maribor, ki ga zastopa Božena Čačkovič, odvetnica, na Ptuju in Petra Bedjaniča iz Ljubljane, ki ga zastopa pooblaščenec Novica Novaković, na seji dne 5. decembra 1996
o d l o č i l o:
1. Določba 1. alinee prvega odstavka 1. člena Zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja (Uradni list RS, št. 74/95) se razveljavi.
2. Določba 4. alinee prvega odstavka 1. člena Zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja ni v neskladju z Ustavo.
3. Prvi odstavek 1. člena Zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja se razveljavi, kolikor določa, da se za dobo treh let zadrži izvrševanje 27. člena Zakona o denacionalizaciji v primeru iz 4. alinee prvega odstavka 1. člena Zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja.
4. Razveljavitev iz 1. in 3. točke začne učinkovati po preteku šest mesecev od dneva objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Rimskokatoliška škofija Maribor meni, da izpodbijani zakon ni v skladu z 2., 14. in 22. členom Ustave ter 14. členom Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in predlaga njegovo odpravo. Državni zbor, ki predstavlja zakonodajno vejo oblasti, naj ne bi imel pooblastila za zadržanje izvajanja določb veljavnega zakona, ker je za izvrševanje zakona pristojna izvršilna oblast, v katero tudi zakonodajna oblast ne sme posegati. Zakonodajalec lahko zakon spremeni, dopolni ali razveljavi, ne sme pa posegati v njegovo izvrševanje. S sprejemom izpodbijanega zakona naj bi Državni zbor po mnenju pobudnice kršil načelo pravne države iz 2. člena Ustave, ki vsebuje tudi načelo pravne varnosti in načelo zaupanja v veljavnost in trajnost zakona. Poudarja, da izpodbijani zakon povzroča negotovost med državljani, na katere se nanaša, kar je v nasprotju z ustavnim načelom pravne države.
Izpodbijani zakon po mnenju pobudnice pomeni tudi kršitev načela enakosti pred zakonom, ker uzakonjuje diskriminacijo za določeno kategorijo upravičencev, to je upravičencev, ki zahtevajo nad 200 ha kmetijskih zemljišč, in o njihovih zahtevah zaradi počasnega dela upravnih organov še ni bilo odločeno. Opozarja, da bi na dan uveljavitve izpodbijanega zakona v skladu z enoletnim zakonskim rokom moralo biti odločeno že o vseh denacionalizacijskih zahtevkih. Zadržanje izvajanja zakona naj bi bilo zaradi tega v izrecnem nasprotju z 22. členom Ustave, ki zagotavlja vsakomur enako varstvo pravic v postopku pred organi, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih in pravnih interesih. Denacionalizacijski upravičenci, na katere se nanaša izpodbijani zakon, pa so v neenakopravnem položaju tudi nasproti tistim upravičencem, ki zahtevajo vračilo nad 200 ha stavbnih zemljišč, in prav tako nasproti agrarnim skupnostim.
2. Pobudnice Metka Belec, Majda Rumpret in Božena Eržen - Deu navajajo, da so s pravnomočno odločbo dobile vrnjeno več kot 200 ha gozdov in kmetijskih površin, in da zaradi izpodbijanega zakona ne morejo dobiti vrnjenih še preostalih nepremičnin, glede katerih postopki še tečejo. S sprejetjem izpodbijanega zakona naj bi bilo kršeno načelo pravne varnosti, saj so državljani, o katerih zahtevkih še ni bilo odločeno, izgubili možnost pridobitve teh nepremičnin za obdobje treh let. Z izpodbijanim zakonom je po mnenju pobudnic zamajano načelo zaupanja v veljavnost in trajnost zakona. Zakon odenacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen) je bil namreč sprejet za popravo krivic in s tem dal upravičencem zaupanje, da jim bo država popravila krivice in jim omogočila tudi realizacijo te pravice. Ker je ZDen dal upravičencem pravico do vrnitve nepremičnin, izpodbijani zakon pa posega v te z zakonom že pridobljene pravice, naj bi bila podana tudi kršitev načela o prepovedi retroaktivnega delovanja zakona. Pobudnice tudi predlagajo, da Ustavno sodišče v smislu 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču oceni ustavnost celotnega izpodbijanega zakona, čeprav ne izkazujejo pravnega interesa za spodbijanje vseh alinej prvega odstavka 1. člena.
3. Karolina Hubmayer v svoji pobudi navaja, da je skupaj s svojo pokojno materjo in ženo pokojnega brata upravičenka za vrnitev več kot 200 ha gozdov in kmetijskih zemljišč. S šestimi delnimi odločbami je bilo do sedaj vrnjeno vsem trem upravičencem okoli 212 ha gozdov in kmetijskih zemljišč.
Pristojni upravni organ je tudi za vse tri upravičence z ugotovitveno odločbo odločil, da so v času podržavljanja imeli jugoslovansko državljanstvo. Meni, da je izpodbijani zakon v nasprotju z načelom pravne varnosti, katerega element je tudi pravičnost. Namen ZDen je bil poprava krivic, storjenih v povojnem času, izpodbijani zakon pa odlaga to popravo krivic samo določenim osebam. Namen izpodbijanega zakona po mnenju pobudnice ni jasen. V javnosti se je navajal problem vračanja gozdov tujim državljanom in osebam, ki so dobile ali bi lahko dobile odškodnino od tuje države, in problem vnovičnega vzpostavljanja veleposesti. Meni, da Zakon o denacionalizaciji jasno opredeljuje, da se lahko vrne premoženje le tistim, ki so bili ob podržavljanju jugoslovanski državljani. Dejstvo, da državljanstvo pobudnice in članov njene družine ni bilo evidentirano v uradnih evidencah, ne more spremeniti njenega statusa. V začetku leta 1946 so bili prisilno izgnani, kljub temu da jim ni bilo mogoče ničesar očitati. Zato po mnenju pobudnice ni pravično, da se kakorkoli omejuje ali odlaga s popravo krivic osebam, ki jih je povojni nedemokratični režim enostavno črtal iz svojih evidenc in morajo sedaj dokazovati svoje državljanstvo. Pobudnica nadalje meni, da sedaj veljavni pravni red dopušča ustvarjanje veleposestev, in se v svoji pobudi sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-222/91 z dne 10.9.1992, s katero je bil razveljavljen zemljiški maksimum, in na odločbo U-I-57/92 z dne 3.11.1994, v kateri je izrecno omenjena možnost obstoja velikih kmetij (veleposestev). Ker izpodbijani zakon zadržuje izvajanje 27. člena ZDen glede na gmotno stanje upravičencev, naj bi bil tudi v nasprotju s 14. členom Ustave, ki zagotavlja vsakomur enakost pred zakonom. V nasprotju z načelom enakosti naj bi bil tudi, ker diskriminira upravičence glede na narodnost. Pobudnica ni bila vpisana v državljansko evidenco zato, ker je bila njena mati nemške narodnosti. Poudarja, da je ZDen jasno izločil iz kroga upravičencev tuje državljane in tiste, ki so se med vojno pregrešili zoper svojo takratno državo in sodržavljane. Meni tudi, da je izpodbijani zakon v neskladju s 33., 67., 69., 70. in 71. členom Ustave, ker ji omejuje pravico pridobitve lastnine na nepremičninah, ki so predmet zadržanja, in tudi ne določa za čas zadržanja nikakršne odškodnine.
Ker je skrb sedanjih upravljavcev moratorijskih gozdov pomanjkljiva, utegne pobudnici nastati v času triletnega zadržanja nepopravljiva škoda, katere povrnitev bo uveljavljala na podlagi 26. člena Ustave. Zato predlaga, da Ustavno sodišče o njeni pobudi čimprej odloči.
4. Cistercijanska opatija Stična v svoji pobudi izpodbija 1.alineo prvega odstavka 1. člena izpodbijanega zakona, ker preprečuje reševanje njenih denacionalizacijskih zahtev glede vračanja gozdov in kmetijskih zemljišč. Meni, da je tako zadržanje v nasprotju z 2. členom Ustave in prikrito podaljševanje denacionalizacije, za katero pa je sam zakonodajalec v prvem odstavku 58. člena ZDen določil rok enega leta. Pobudnica meni, da je z izpodbijanim zakonom Državni zbor posegel v izvršilni del oblasti in ni imel pravice zadržati izvajanja zakona. Izpodbijana določba nasprotuje tudi načelu enakosti iz 14. člena Ustave, ker diskriminira upravičence glede na površino kmetijskih zemljišč in gozdov. Ker je po 51. členu Zakona o obligacijskih razmerjih eden izmed načinov pridobitve lastninske pravice tudi akt državnega organa, izpodbijana določba onemogoča in preprečuje pridobitev in uživanje lastnine na kmetijskih zemljiščih in gozdovih, ki so bili podržavljeni, in je zato po mnenju pobudnice celoten zakon v nasprotju s prvim odstavkom 67. člena Ustave.
Dopolnitev pobude, ki jo je na podlagi posebnega pooblastila vložil odvetnik dr. Mirko Silvo Tischler, obravnava vprašanje aktivne legitimacije rimskokatoliške cerkve in njenih ustanov v Sloveniji v zvezi z vračanjem cerkvenega premožneja. Meni, da stališče nekaterih pravnikov, med njimi tudi akademika dr. Stojana Pretnarja, da gre pri institucijah rimskokatoliške cerkve za pravno osebo tujega prava, ni pravilno. Zakon o pravnem položaju verskih skupnosti je priznal verskim skupnostim in njihovim organom lastnost pravne osebe, kar pomeni, da so slovenske rimskokatoliške institucije nosilci pravic in obveznosti. Zakon o verskih skupnosti je tudi izrecno izključil javno veljavo aktov verskih skupnosti in njihovih organov, kar pomeni, da Republika Slovenija ne priznava javne veljavnosti splošnih aktov rimskokatoliške cerkve. Rimskokatoliške institucije so vezane na Codex iuris canonici (v nadaljevanju:
CIC), vendar po teritorialnem principu tudi na nacionalno pravo in mora biti njihovo ravnanje v skladu z veljavnimi splošnimi akti, saj cerkvene institucije ne uživajo eksteritorialnih pravic. Določba kanona 373, ki daje delnim cerkvam lastnost pravne osebe, ustreza slovenski zakonodaji, saj je slovenski zakon verskim skupnostim podelil status pravne osebe. Nadalje meni, da določbi kanona 1273 in 1292 ne jemljeta slovenskim cerkvenim pravnim osebam avtonomije v smisli veljavnega slovenskega prava. Pri obeh določbah gre le za dajanje soglasja k določenim ravnanjem (consensus in consilium), kar ureja kanon 127. Nespoštovanje tega instituta pa ima sankcije le v notranjem cerkvenem pravu, le za notranja cerkvena razmerja, ne pa navzven nasproti tretjim. Poudarja, da so slovenske rimskokatoliške institucije pravne osebe slovenskega prava, ki so samostojne, in so morebitne omejitve v CIC za slovenske državne organe irelevantne. CIC daje pravnim osebam cerkvenega prava avtonomijo in je sveti sedež prvenstveno le "krovna organizacija" glede idealnega namena Cerkve (krščanski nauk, pobožnost, apostolat in krščanska dobrodelnost). Gre le za univerzalni idealni skupni namen (enotnost) ob hkratnem pluralizmu pravnih oseb, podobno kot je to v gospodarskem pravu pri koncernih, holdingih in drugih asociacijah, ko gre za dogovorjen skupen ekonomski interes in pluralizem pravnih oseb. Meni, da iz določb kanona 1273 in 1292 ni mogoče odrekati cerkvenim organizacijam aktivne legitimacije v ustavnem sporu in uveljavljanju denacionalizacijsih zahtevkov. Predlaga, da Ustavno sodišče pobudi v celoti ugodi.
5. Antonija Dolenc v svoji pobudi navaja, da je pravna naslednica denacionalizacijskega upravičenca pokojnega Pavla Dolenca, za katerega je bilo izdano potrdilo, da se je štel za jugoslovanskega državljana od 28.8.1945 dalje, in se zaradi 4. alinee prvega odstavka 1. člena izpodbijanega zakona denacionalizacijska zadeva ne more reševati. Izpodbijana določba po pobudničinem mnenju pomeni kršitev 2. člena Ustave, ki proklamira Republiko Slovenijo kot pravno državo, in 67. člena Ustave, ker se z izpodbijano določbo v nasprotju s tretjim odstavkom 16. člena omejujejo njene ustavne pravice. Omejitve ustavnih pravic so dopustne le izjemoma in to le v vojnem in izrednem stanju. Nadalje meni, da predstavlja izpodbijani zakon prikrito podaljševanje denacionalizacije in se pri tem sklicuje na določbo prvega odstavka 58. člena, ki določa, da mora biti o pravilno sestavljeni zahtevi za denacionalizacijo odločba organa prve stopnje izdana in vročena upravičencu v roku enega leta.
Predlaga razveljavitev izpodbijane določbe.
6. Carl grof de Villavicencio - Margheri navaja, da je bila na podlagi tretjega odstavka 63. člena ZDen izdana odločba, s katero je bilo ugotovljeno, da njegov oče kot denacionalizacijski upravičenec ni državljan Republike Slovenije in da se tudi po predpisih o državljanstvu, ki so na območju Republike Slovenije veljali do uveljavitve Zakona o državljanstvu Republike Slovenije, ni štel za jugoslovanskega državljana. Ker odločba še ni pravnomočna, meni, da ima neposreden pravni interes za izpodbijanje Zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja. Pobudnik meni, da je celoten zakon, ki je za dobo treh let zadržal izvajanje 27. člena ZDen v določenih primerih, v nasprotju z 2., 86. in drugim odstavkom 155. člena Ustave. Meni, da zakonodajalec nima ustavnega pooblastila za odložitev izvajanja zakona, ki je že v veljavi in se uporablja. Zakonodajalec bi lahko le spremenil sam Zden. Z izpodbijanim zakonom naj bi bilo po mnenju pobudnika kršeno tudi načelo pravne države, predvsem pa načelo zaupanja v pravo in načelo varstva pridobljenih pravic. Pobudnik tudi poudarja, da celoten izpodbijani zakon posega v zadeve, ki so že odločene, in je zaradi tega v nasprotju z načelom prepovedi retroaktivne veljave zakona. Pobudnik tudi predlaga, da Ustavno sodišče po koneksiteti preizkusi ustavnost določb 16. poglavja Zakona o splošnem upravnem postopku, ki urejajo posebne primere odprave, razveljavitve in spremembe upravnih odločb, ker meni, da so v nasprotju z Ustavo. Pobudnik predlaga, da Ustavno sodišče izpodbijani zakon v celoti razveljavi.
7. Benediktinski priorat Maribor kot denacionalizacijski upravičenec za vrnitev okoli 519 ha zemlje v svoji pobudi meni, da je izpodbijani zakon v nasprotju s 1., 2., 14., 16., 22., 33. in 155. členom Ustave. V neskladju pa naj bi bil tudi z 8. členom Ustave in v zvezi z njim s 14. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Pobudnik meni, da so denacionalizacijski upravičenci dobili pravico do premoženja z vložitvijo zahteve za denacionalizacijo, če že ne z uveljavitvijo Zden. Izpodbijani zakon, ki je zdržal izvajanje 27. člena Zden, naj bi bil v nasprotju z načelom pravne države in načelom enakosti pred zakonim, saj ustvarja med denacionalizacijskimi upravičenci očitno diskriminacijo.
Pobudnik poudarja, da ni nikjer razviden namen zakonodajalca za določitev meje 200 ha za vrnitev nacionalizirane zemlje.
Predlaga, da Ustavno sodišče ugotovi neustavnost izpodbijanega zakona.
8. Peter Bedjanič zatrjuje, da je pravni naslednik po denacionalizacijski upravičenki pok. Olgi Kocič, ki zahteva vrnitev nad 200 ha kmetijskih zemljišč in gozdov. V svoji pobudi navaja, da je 1. alinea prvega odstavka 1. člena zakona v nasprotju s 14., 15., 22. in 155. členom Ustave. Meni, da izpodbijani zakon, s tem ko omejuje vrnitev kmetijskih zemljišč in gozdov nad 200 ha, posega v temeljno človekovo pravico do zasebne lastnine in dedovanja iz 33. člena Ustave in povzroča krivično razlikovanje glede na gmotno stanje. Razlikovanje je podano tudi med denacionalizacijskimi upravičenci, ki so nacionalizirano premoženje, ki je presegalo 200 ha, že dobili vrnjeno in tistimi, ki zaradi zavlačevanja pristojnih organov še niso dobili vrnjenih kmetijskih zemljišč in gozdov, ki presegajo 200 ha. Predlaga, da Ustavno sodišče izpodbijano določbo razveljavi.
9. Državni zbor, Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve, po opravljeni obravnavi na Odboru za notranjo politiko in pravosodje, v pojasnilih z dne 26.6.1996 navaja, da so bili razlogi, zaradi katerih je bil sprejet izpodbijani zakon, javnosti dovolj jasno in prepričljivo predstavljeni. Odločitev Državnega zbora je bila posledica dejstva, da v času sprejemanja zakona ni bil znan celotni obseg morebitnih kršitev ZDen in Ustave. Edini namen izpodbijanega zakona je bil preizkus ustavnosti in zakonitosti določenih postopkov denacionalizacije. V pojasnilih nasprotni udeleženec nadalje meni, da izpodbijani zakon ne nasprotuje načelom pravne države in načelu delitve oblasti. Bilo bi v nasprotju z načelom predstavniške demokracije, če bi bil zakonodajalec v svojih zakonodajnih pristojnostih omejen zgolj na spremembe in dopolnitve predpisov in na odločitve o prenehanju veljavnosti zakonov, ne bi bil pa pristojen za odločanje o blažjem ukrepu, to je o začasnem zadržanju izvajanja zakona. Ker izpodbijani zakon ne določa novih pravic in jih tudi ne odvzema, ampak samo v omejenem obsegu omejuje izvajanje ene same določbe ZDen v primerih, v katerih so se pokazale nepravilnosti pri izvajanju, po mnenju nasprotnega udeleženca ni kršeno načelo enakopravnosti.
Izpodbijani zakon sicer prizadene le določene upravičence denacionalizacije, vendar so v primerih, ki jih določa zakon, vsi prizadeti v enakem položaju. Zakonodajalec pa je določil začasno zadržanje izvajanja zakona iz dovolj jasno predstavljenih razlogov.
B. - I.
10. Ustavno sodišče je v točki A te obrazložitve navedene pobude združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. Iz vsebine pobud in priloženih listin izhaja, da vsi pobudniki izkazujejo pravni interes za vložitev pobude za oceno 1. in 4. alinee prvega odstavka 1. člena ZZDZP; Ustavno sodišče pa ni našlo razlogov, ki bi narekovali odločanje o ustavnosti drugih določb izpodbijanega zakona.
Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - nadaljevanju: ZUstS) je Ustavno sodišče pobude sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
11. Večina pobudnikov meni, da izpodbijani zakon pomeni kršitev načela delitve oblasti, ker naj bi bil z njim Državni zbor kot zakonodajni organ presegel svoja pooblastila.
12. Izpodbijani zakon vpeljuje tako imenovani moratorij oziroma triletni odlog izvrševanja določb 27. člena ZDen, ki urejajo vračanje kmetijskih zemljišč in gozdov v denacionalizacijskih postopkih. Moratorij kot obliko pravnega urejanja določenih specifičnih situacij je zakonodajalec v našem pravnem sistemu že večkrat uporabil in je Ustavno sodišče tudi presojalo ustavnost takšnih zakonov. Tako je na področju denacionalizacije v odločbi št. U-I-140/94 z dne 8.1.1995 (OdlUS IV, 124) Ustavno sodišče določbo 7. b člena Zakona o Slovenskem odškodninskem skladu vsebinsko označilo kot moratorij na začetek uresničevanja pravice do odškodnine in sprejelo stališče, da so takšni posegi v ustavno varovane položaje pobudnikov dopustni le, če je zakonodajalec pri njihovem sprejemanju upošteval načelo sorazmernosti. Pri odločanju, kako strogo merilo bo uporabilo pri presoji, ali je zakonodajalec ob sprejetju izpodbijane določbe upošteval načelo sorazmernosti, je Ustavno sodišče upoštevalo, da pri tranzicijskih predpisih, ki so podlaga za nastajanje novega pravnoekonomskega sistema in s katerimi se urejajo vprašanja, glede katerih zakonodajalec ne more imeti nobenih izkušenj, rešitev pa ne more iskati v primerljivih zakonodajah, pripada zakonodajalcu razmeroma široko polje proste presoje.
13. Izpodbijani zakon, ki za določene upravičence odlaga izvrševanje 27.člena ZDen, ne pomeni kršitve načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Zakonodajalec lahko že sprejeti zakon spremeni ali dopolni edino z novim zakonom.
Običajno se takšen zakon imenuje zakon o spremembah in dopolnitvah, kar pa ne pomeni, da zakonodajalec ne bi smel uporabiti tudi kakšne druge formalne oblike. Z vidika ustavnosti je le pomembno, da je to storil z istovrstnim pravnim aktom, v obravnavanem primeru z zakonom. Zato je Ustavno sodišče opravilo presojo skladnosti določb izpodbijanega zakona z Ustavo, predvsem njegove skladnosti z 2., 14. in 33. členom Ustave.
14. Ustavno sodišče je pravici upravičencev do denacionalizacije v svojih odločitvah namenilo posebno varstvo, upoštevajoč pri tem namen in smisel denacionalizacije. ZDen je bil sprejet kot posledica političnega soglasja, da se popravijo krivice, ki so bile storjene s posegom države v lastninsko pravico, katero nova ustava uvršča med človekove pravice in temeljne svoboščine. Že z ustavnim aktom o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije - Deklaracijo o neodvisnosti (Uradni list RS, št. 1-7/91) se je Slovenija zavezala, da bo v svobodni demokratični družbi spoštovala poleg drugih temeljnih človekovih pravic tudi pravico do nedotakljivosti lastnine.
Zato je Ustavno sodišče v primeru kolizije dveh pravic, pravice do odkupa in lastninske pravice, dalo prednost lastninski pravici kot podlagi za pravico do denacionalizacije (U-I-95/91 z dne 14.5.1992, OdlUS I, 35). Tako stališče je Ustavno sodišče izrecno potrdilo v odločbi U-I-22/95 z dne 14.3.1996 (OdlUS V, 29), v kateri je opredelilo, da pravica denacionalizacijskih upravičencev, ki se nanaša na prepoved lastninskega preoblikovanja podjetja do pravnomočnosti odločitve o predlogu za izdajo začasne odredbe, izhaja "iz njihovih ustavnopravno varovanih specifičnih lastninskih oziroma premoženjskopravnih upravičenj do njihovega nekdanjega premoženja, izhajajočih iz 33. člena Ustave in iz Protokola št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic, in ima tako prednost pred lastninskimi upravičenji podjetij oziroma njihovih delavcev do lastninskega preoblikovanja." V svoji odločbi št. U-I-119/94 z dne 21.3.1996 (OdlUS V, 32) je Ustavno sodišče štelo, da določbe 125. člena Stanovanjskega zakona kršijo ne samo lastninsko pravico tistih, ki so že postali lastniki denacionaliziranih stanovanj, ampak tudi "na ZDen temelječa pričakovanja tistih, ki so pravočasno zahtevali denacionalizacijo stanovanj in bodo s pravnomočnostjo odločbe o denacionalizaciji postali njihovi lastniki." Glede na navedena stališča je Ustavno sodišče štelo začasno zadržanje izvajanja denacionalizacije kmetijskih zemljšč in gozdov v izpodbijanem zakonu za poseganje v upravičenja, ki izhajajo iz ustavnopravno zagotovljene pravice do lastnine iz 33. člena Ustave.
15. Da bi Ustavno sodišče lahko opravilo ustavnosodno presojo izpodbijanih določb, je moralo najprej ugotoviti, kakšni so bili motivi, oziroma kakšen je bil zakonodajalčev cilj za njihov sprejem, nato pa presoditi tudi upravičenost zakonodajalčevih ukrepov. Ker se z izpodbijanimi ukrepi posega v ustavnovarovana upravičenja denacionalizacijskih upravičencev, ki izhajajo iz pomembnega tranzicijskega zakona, morajo biti razlogi, motivi, namen in cilji zakonodajalca ne samo opredeljivi, stvarno upravičeni in ustavno legitimni, ampak morajo biti na njih temelječi ukrepi tudi v demokratični družbi neogibni, ker jih narekuje nujna javna potreba. Zakonodajalčevi posegi oziroma zakonske rešitve pa morajo biti v skladu z načelom sorazmernosti primerni in neogibno potrebni za dosego zakonodajalčevega cilja ter v sorazmerju z vrednostjo zastavljenih zakonodajnih ciljev.
B. - II.
16. Postopek za sprejem izpodbijanega zakona se je začel s predlogom zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja cerkvam in drugim verskim skupnostim oziroma redovom razen vračanja sakralnih objektov, v katerem je bilo predlagano zadržanje izvajanja 14. člena ZDen do sprejema Zakona o verskih skupnostih (Poročevalec, št. 19/95). Iz obrazložitve predloga tega zakona je razvidno, da je bil njegov namen doseči odlog izvajanja denacionalizacije v primerih, ko so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove ali redovi. Razlogi, ki naj bi utemeljevali takšen predlog so bili naslednji:
- Glede na predpise o agrarni reformi Kraljevine Jugoslavije bi bilo potrebno raziskati, ali je cerkev upravičena uveljavljati lastninsko pravico na podlagi aktov Kraljevine Jugoslavije in ali je glede na cerkveno pravo možno šteti organizacije rimskokatoliške cerkve za domače pravne osebe. V obrazložitvi je podan opis sekularizacije v Sloveniji, prikaz nastanka lastninske pravice Ljubljanske nadškofije na gozdovih in postavljeno vprašanje skladnosti uredbe, s katero je bilo premoženje Kranjskega verskega sklada dodeljeno Ljubljanski nadškofiji, s predpisi o agrarni reformi Kraljevine Jugoslavije. Izražena je bila bojazen, da bi cerkev z vrnitvijo vseh nepremičnin dobila položaj fevdalne cerkvene gosposke, od česar je evropska civilizacija odstopila že zdavnaj s sekularizacijskimi procesi.
- Odložitev izvajanja 14. člena ZDen naj bi narekoval tudi poseben splošen interes, ki je v ohranitvi naravnega bogastva kot javnega dobra. Proces denacionalizacije gozdov naj bi bistveno spremenil lastninsko strukturo gozdov in bi Slovenija po izvršeni denacionalizaciji imela le 20% javnih gozdov, kar bi pomenilo, da bi bila na dnu lestvice evropskih držav. Dolžnost države je, da zagotavlja varovanje naravne in kulturne dediščine ter preprečuje na tem področju uveljavljanje gospodarskih interesov zasebnih inštitucij (73. člen Ustave). Zakon o varstvu okolja je določil v 16. členu, da je javno dobro, ki je sestavina ekosistemov kmetijskih zemljišč, gozdov itd., lastnina republike ali lokalne skupnosti. Kljub temu pa bi cerkev dobila v last Jelovico, Pokljuko, Mežaklo in del Triglavskega narodnega parka.
17. V drugi obravnavi zgoraj opisanega predloga zakona so poslanske skupine treh strank vložile skupen amandma, s katerim je bilo predlagano, da se začasno, delno zadržanje vračanja premoženja cerkvam in drugim verskim skupnostim razširi tudi na vračanje premoženja drugim osebam - veleposestnikom, osebam, za katere je sporno, ali so pridobile oziroma so imele možnost pridobiti odškodnino od tujih držav, in osebam, glede katerih je sporna pridobitev državljanstva na podlagi tretjega odstavka 63. člena ZDen. Predlagani amandma po svoji vsebini predstavlja sprejeti izpodbijani zakon. Iz obrazložitve amandmaja je razvidno, da je bil predlagan iz razloga, ker so se v zvezi z izvajanjem ZDen v zadnjem času pojavile določene dileme, ki naj ob sprejemanju zakona, pa tudi kasneje, ne bi bile predstavljene zakonodajnemu organu. Navedene so naslednje dileme oziroma vprašanja:
- Problem vračanja premoženja nekdanjim veleposestnikom in ponovne vzpostavitve veleposesti v Republiki Sloveniji glede na to, da zakon o agrarni reformi iz leta 1920 verjetno ni bil zemljiškoknjižno izveden kljub temu, da so bile odločbe o odvzemu zemljišč in gozdov veleposestnikom izdane in tudi izplačane odškodnine.
- Problemi pri ugotavljanju državljanstva v času podržavljanja in pri izvajanju drugega odstavka 10. člena ZDen glede na to, da v naših arhivih ni na voljo ustreznih dokumentov, s katerimi bi bilo mogoče preveriti dejstva, ki so za izvajanje ZDen nujno potrebna.
Iz obrazložitve je nadalje razvidno, da so predlagatelji amandmaja želeli doseči odlog izvajanja 27. člena ZDen glede določenih kategorij denacionalizacijskih upravičencev, da bi državni organi lahko razčistili sporna dejanska in pravna stanja. Iz tega razloga je bil predlagan tudi tretji in četrti odstavek predlaganega amandmaja, ki sta določala obveznost upravnih enot, da pošiljajo odločbe o vrnitvi kmetijskih zemljišč in gozdov ter odločbe o priznanju državljanstva državnemu tožilcu.
18. Iz zgoraj navedenega je razvidno, da je bil cilj izpodbijanega zakona doseči odlog izvajanja denacionalizacije za določene kategorije oseb, ki so v predpisanem roku vložile zahteve za denacionalizacijo, da bi se lahko v času zadržanja stanje in problemi analizirali in potem po potrebi vložila izredna pravna sredstva. Zakon je bil sprejet po dolgotrajni obravnavi v Državnem zboru, v kateri so bili ugotovljeni in opredeljeni problemi in posledice, ki nastajajo v zvezi z realizacijo denacionalizacije. Razprava v Državnem zboru je bila močno pod vplivom javnosti. Večina sredstev javnega obveščanja je obveščala javnost o vračanju premoženja veleposestnikom, ki naj v večini primerov tudi ne bi bili naši državljani, in opozarjala na agrarno reformo Kraljevine Jugoslavije, na podlagi katere bi smela veleposestva na Slovenskem obdržati 75 ha obdelovalne zemlje ali 200 ha zemlje sploh.1
19. Nedvomno je pristojnost zakonodajalca, da spremlja izvrševanje predpisov, ki jih sprejme, in da v primeru, ko pride do bistvenih in težjih problemov pri njihovem izvrševanju, morebiti tudi ustrezno ukrepa. Pri tem je vezan na vsa temeljna načela pravne države. Načelo pravičnosti, pravne varnosti in zaupanja v pravo zahteva, da se zakoni kot splošni in abstraktni predpisi sprejemajo za daljši čas. ZDen je bil sprejet kot "posledica političnega soglasja, da se popravijo krivice, ki so bile v povojnem obdobju storjene s poseganjem države v lastninske odnose v imenu revolucionarne preobrazbe takratne družbe in z uvajanjem socialističnih družbenoekonomskih odnosov ter v imenu obračuna s takratnemu režimu sovražnimi osebami" (Poročevalec, št. 7/91). Namen in smisel denacionalizacije ni samo v popravi krivic, ampak tudi v privatizaciji nekdanje družbene lastnine (odločba Ustavnega sodišča U-I-169/93, OdlUS III, 83). ZDen je glede na svoj namen sistemski zakon, v katerem so se jasno opredelila vsa osnovna načela procesa denacionalizacije, ki se v skladu z načeli pravne države lahko spremenijo le, če so podani pogoji in okoliščine, navedeni v 15. točki te obrazložitve.
20. Iz predloga za izdajo ZDen z osnutkom zakona (Poročevalec, št. 7/91 - ESA 299), ki ga je Skupščina RS obravnavala in sprejela dne 19.3.1991, izhaja, da je bilo kot eno izmed najbolj spornih vprašanj v osnutku zakona izpostavljeno vprašanje vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov v naravi - glede na to, da so veljavni predpisi omejevali pridobitev lastninske pravice na teh nepremičninah tako za osebe, ki so kmetje, še zlasti pa za nekmete. V osnutku zakona (24. člen) je bilo predlagano, da se kmetijska zemljišča in gozdovi vračajo v celoti le, če so upravičenci kmetje po 4. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih; v ostalih primerih pa le v obsegu, ki ga je določal Zakon o kmetijskih zemljiščih. Predlagan pa je bil tudi variantni predlog, da se pri denacionalizaciji zemljiški maksimum ne upošteva. Iz obrazložitve predloga ZDen (Poročevalec, št. 21/91) je razvidno, da je predlagatelj pri pripravi predloga upošteval 3. točko ustavnega amandmaja XCIX (začetek veljavnosti z razglasitvijo dne 20.2.1991 - Uradni list RS, št. 7/91), s katero so bile odpravljene določbe Ustave, ki so določale lastninski maksimum na kmetijskih zemljiščih in gozdovih, in določbe, ki izključujejo lastninsko pravico na stavbnem zemljišču v mestih in naseljih mestnega značaja. Iz obrazložitve je razvidno, da predlagani 27. člen glede na navedeni amandma določa le posebne pogoje za vračanje kmetijskih zemljišč.
21. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec ob sprejemanju ZDen obravnaval vprašanje zemljiškega maksimuma in se ni odločil za omejitev vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov z denacionalizacijo, čeprav je 3. točka ustavnega amandmaja XCIX dopuščala, da omejitve lastnine ureja zakon.
22. Le šestnajst dni po začetku veljavnosti ZDen je bila sprejeta nova ustava, ki je v poglavju o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah v 33. členu določila, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine in dedovanja. Uvrstitev te pravice med človekove ustavne pravice je pomenila, da uskladitveni rok iz 1. člena Ustavnega zakona za izvedbo Ustave za predpise, ki lastninsko pravico omejujejo, ne velja. Po drugem odstavku navedenega člena ustavnega zakona je bilo dopustno začeti postopek za oceno ustavnosti predpisov že pred 31.12.1993, če je šlo za predpis, ki posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. Tako je Ustavno sodišče z odločbama št U-I-105/91 z dne 23.4.1992 (OdlUS I, 28) in št. U-I-122/91 z dne 10.9.1992 (OdlUS I, 56) razveljavilo določbe Zakona o stavbnih zemljiščih in Zakona o kmetijskih zemljiščih, ki so omejevale oziroma izključevale lastninsko pravico na stavbnih zemljiščih v mestih in naseljih mestnega značaja in na kmetijskih zemljiščih.
Sprejelo je stališče, da zakonske določbe, ki na splošno omejujejo ali izključujejo lastninsko pravico, niso v skladu z novo Ustavo. Poudarilo je, da Ustava ne omejuje lastninske pravice (33. člen), ampak le omogoča, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija (67. člen), oziroma omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice le v javno korist pod zakonsko določenimi pogoji. Navedeno stališče je Ustavno sodišče sprejelo tudi v odločbi U-I-57/92 z dne 3.11.1994 (OdlUS III, 117), s katero je razveljavilo Zakon o dedovanju kmetijskih zemljišč in zasebnih kmetijskih gospodarstev (kmetij). Posebej je poudarilo, da je bil zemljiški maksimum odpravljen, in da zaščita pred drobljenjem srednjih kmetij ni potrebna za velike kmetije - veleposestva, pri katerih socialna funkcija lastnine ne prihaja v poštev. Vsa vprašanja o vezanosti denacionalizacije kmetijskih zemljišč in gozdov na zemljiški maksimum so bila torej razrešena že v samem zakonodajnem postopku, zakonodajne rešitve pa so dobile svojo potrditev tudi v Ustavi in odločbah Ustavnega sodišča.
23. V postopku sprejemanja izpodbijanega zakona se je kot razlog za predlagane rešitve navajala tudi potreba po proučitvi vprašanja, ali je glede na cerkveno pravo možno šteti organizacije rimskokatoliške cerkve za domače pravne osebe oziroma za denacionalizacijske upravičence. Zden je v 14. členu povsem jasno določil, da gre pravica do vrnitve premoženja tudi cerkvam in drugim verskim skupnostim, njihovim ustanovam oziroma redom, ki ob njegovi uveljavitve delujejo na območju Republike Slovenije. Ustavno presojo te določbe je že opravilo Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-25/92 z dne 4.3.1993 (OdlUS II, 23). V obrazložitvi navedene odločbe je Ustavno sodišče odgovorilo na vprašanja, ki so se pojavljala v zakonodajnem postopku ob sprejemanju izpodbijanega zakona. V obrazložitvi je izrecno zapisano: "Države in verske skupnosti so ločene (7. člen Ustave). Bistveno za sistem ločitve je, da so cerkvene organizacije in ustanove vezane na državno pravo in da so tudi glede pravne osebnosti odvisne od državnih predpisov. Ti subjekti so bili tako v času podržavljenja njihovega premoženja kot tudi v celotnem obdobju do sprejetja zakona o denacionalizaciji po predpisih, ki so veljali v tem času, obravnavani kot domače pravne osebe in jih kot take opredeljuje tudi pozitivno pravo (Zakon o pravnem položaju verskih skupnosti v Republiki Sloveniji, Uradni list SRS, št.15/76 in 42/86 ter Uradni list RS, št. 22/91). Določba 14. člena zakona o denacionalizaciji torej ni v neskladju z določbo 68. člena Ustave, kot to neutemeljeno zatrjuje predlagatelj GG Nazarje.
Ustava tudi nikomur ne omejuje lastninske pravice glede obsega premoženja. Z zakonom se samo določi način pridobivanja in uživanja lastnine, tako da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija (67. člen ustave). Vprašanje lastništva cerkve na posameznem zemljišču ali drugi nepremičnini pa se bo reševalo v postopku za vrnitev premoženja." Ustavno sodišče je torej že v navedeni odločbi sprejelo stališče, da je potrebno vsako lastništvo cerkve na posamezni nepremičnini reševati v samem denacionalizacijskem postopku, torej da je potrebno vsako morebitno sporno lastništvo cerkve, tako kot vseh drugih denacionalizacijskih upravičencev, reševati v samem denacionalizacijskem postopku2. Z navedeno odločbo Ustavnega sodišča je v celoti v skladu tudi pravna argumentacija pobudnice Cistercijanske opatije Stična, ki jo podaja v dopolnitvi svoje pobude z dne 9.9.1996, in je navedena pod A, točka 4.
B. - III.
24. Pregled predpisov Kraljevine Jugoslavije o agrarni reformi in nekatere pravno - zgodovinske literature3 pokaže, da razlogi, ki so narekovali sprejem 1. alinee prvega odstavka 1. člena izpodbijanega zakona, ki za dobo treh let zadržuje izvajanje 27. člena ZDen v vseh tistih primerih, ko se za enega upravičenca zahteva vrnitev nad 200 ha kmetijskih zemljišč in gozdov, nimajo stvarno upravičene podlage in so bili tako v zakonodajnem postopku, kakor tudi v tisku in drugih oblikah javnega obveščanja, predstavljeni brez preverjanja in skrbne presoje.
25. "Predhodne odredbe" za pripravo agrarne reforme, objavljene v uradnem glasilu "Službene novine" z dne 27. februarja 1919 (v nadaljevanju: Predhodne odredbe) so vsebovale le načela za reševanje agrarnega vprašanja v takratnih političnih, ekonomskih in socialnih razmerah. Osnovna načela agrarne reforme so bila postavljena že pred združitvijo v Kraljevino SHS in sicer v poslanici Narodnega sveta Države SHS z dne 14. novembra 1918. Po razglasitvi Kraljevine SHS je regent Aleksander Karadjordjević v svojem manifestu o agrarni reformi z dne 6. januarja 1919 obljubil "pravično" reševanje agrarnega vprašanja. Predhodne odredbe so bile prvi zakonodajnopravni akt o agrarni reformi; v naslednjih mesecih in letih so bili izdani še številni predpisi, ki so dopolnjevali osnovna načela, vsebovana v Predhodnih odredbah. Značilno za vse predpise je bilo, da so, tako kot Predhodne odredbe, imeli le začasen značaj - do dokončne ureditve agrarnega vprašanja. To začasno stanje, ki so ga imenovali tudi provizorij ali provizorično stanje, je trajalo vse do sprejema Zakona o likvidaciji agrarne reforme na veleposestvih z dne 19. junija 1931, noveliranega z uredbami z dne 5. decembra 1931, 24. junija 1933, 5. maja 1934 in 31. decembra 1934 (v nadaljevanju: Zakon o likvidaciji).
Predhodne odredbe so vsebovale načelo, da agrarna reforma zajame vse veleposesti, in so kot take v par. 10 razglasile vse posesti, ki obsegajo površino od 100 do 500 juter (57,5 do 287,5 ha) obdelovalne zemlje "prema posedovnim i ekonomskim prilikama svoga kraja". V Predhodnih odredbah je bilo tudi sprejeto, da se za odvzeto zemljo daje odškodnina s tem, da je bila določitev višine odškodnine in način plačila prepuščena naknadni ureditvi z zakonom (11. par.). V par. 14 je bilo določeno, da bo država do definitivne razdelitve veleposestev, označenih v par.10, dajala te začasno v zakup v manjših ali večjih kompleksih proti zakupnini. Glede gozdov je v par. 17 Predhodnih odredb določeno, da "svi veći šumski kompleksi prelaze u svojinu države, pa će zemljoradnici u njima imati pravo na popašu i drva za ogrev i gradnju." Vprašanje odškodnine in ureditev pravic kmetov je bilo prepuščeno posebnim zakonom (par. 18). Katere veleposesti spadajo v okvir agrarne reforme je bilo natančneje določeno z Uredbo o prepovedi odsvojitve in obremenitve z dne 21.julija 1919 (postala Zakon o prepovedi odtujitve in obremenitve zemljišč velikih posesti z dne 20. maja 1922), v katerem sta bila za določena področja predvidena dva maksimuma, eden za obdelovalno zemljo, drugi pa za zemljišče na sploh (skupaj z gozdovi in pašniki). Za Slovenijo je bil maksimum 75 ha obdelovalne zemlje ali 200 ha zemlje nasploh (par.2, točka b). Z Uredbo o oddajanju veleposesti v štiriletni zakup z dne 3. septembra 1920, ki je 4. junija 1922 postala zakon (Zakon o četverogodišnjem zakupu) so bili veleposestniki zavezani dati zemljo, ki je presegala maksimum, le v štiriletni zakup. Že ta uredba je določala, v katerih primerih se veleposestniku lahko pusti več zemlje, kot je določeni maksimum (npr: za ohranitev agrarne in mlekarske industrije). Obveznost zakupa se je podaljševala vse do sprejetja Zakona o likvidaciji agrarne reforme. Leta 1925 je bil s Finančnim zakonom z dne 31. julija 1925 dovoljen fakultativni odkup zemlje, oddane v zakup agrarnim interesentom. Minister za agrarno reformo je imel pooblastilo, da je lahko odobril prodajo in zemljiškoknjižni prenos nepremičnin, ki so bile zajete v okvir agrarne reforme.
Možnost fakultativnega odkupa je bila podaljšana vse do sprejetja Zakona o likvidaciji agrarne reforme.
V času začasnega stanja so dobili agrarni interesenti zemljo, ki je bila vključena v agrarno reformo, le v zakup. Lastninska pravica je bila še vedno vpisana na veleposestnika; vpisana je bila le prepoved odsvojitve in obremenitve. Posamezni viri navajajo, da je obsegala v času provizorija skupna površina veleposesti v Sloveniji okoli 200.000 ha zemlje in da je bilo do zakona o likvidaciji zakupljenih 16.294 ha obdelovalne in neobdelovalne zemlje.4 Na podlagi Predhodnih odredb bi morali gozdovi, ki naj bi jih zajela razlastitev, preiti v začasno upravo države, dokler se ne bi dokončno zakonsko uredilo vprašanje lastništva in uprave razlaščenih gozdov. Te določbe v času začasne ureditve niso bile realizirane in je razlastitev gozdov uredil šele Zakon o likvidaciji. Zato gozdovi veleposestev niso bili zajeti v površine agrarne reforme.5 Zakon o likvidaciji agrarne reforme pomeni dokončno pravno ureditev agrarne reforme v času med obema vojnama. Uzakonjeno je bilo predvsem stanje pred izdajo zakona, urejena oblika in višina odškodnine in določen dokončen odkup zakupljenih zemljišč. Na novo pa je zakon o likvidaciji, zlasti z Novelo iz leta 1933, vključil v agrarno reformo tudi pašnike in gozdove.
Drugače od začasne ureditve je ta zakon poznal poleg ožjega in širšega maksimuma tudi supermaksimum. Člena 15 in 16, ki sta urejala supermaksimum, sta dopuščala številne izjeme, ko je bilo lahko lastniku puščeno več zemlje kot sta določala ožji in širši maksimum (npr. prvi odstavek 16. člena je določal: "Samo za tista poskusna vzrejališča živine, za kobilarnice, za semenske postaje in za posebej organizirana vzorna gospodarstva, za katere se strokovno ugotovi, da je v narodno-gospodarskem interesu potrebno, da se obdrže, se lahko pusti veleposestvu tudi čez maksimum potrebna površina zemlje kot supermaksimum.
Lastnik takega posestva je dolžan dajati ministrstvu za kmetijstvo svoje pridelke po predkupu na razpolago"). Iz komentarja te določbe je razvidno, da se je supermaksimum dovoljeval iz splošnih gospodarskih razlogov. Tako je veljal supermaksimum tudi za velike posesti v lasti države, samoupravnih, cerkvenih in drugih javnih institucij za potrebe njihovih prosvetnih, humanitarnih, verskih in splošno koristnih namenov (člen 17 se je glasil: "Državnim, samoupravnim, cerkvenim veleposestvom in veleposestvom drugih javnih naprav se smejo pustiti kot supermaksimum površine, potrebne za njih prosvetne, človekoljubne, verske in obče koristne namene, če je kaj zemljišča prostega ali če se ga more kaj oprostiti po tem zakonu. Za te supermaksimume ne veljajo utesnitve iz par. 16 tega zakona"). Z novelo iz leta 1933 je bil 17. členu dodan nov odstavek (par. 4.a.), ki se je glasil:"Cerkveno zemljišče, ki doslej ni razdeljeno, se sme razlastiti na predlog ministra za kmetijstvo z odobritvijo ministrskega sveta".
Iz navedenih zakonskih določb je razvidno, da je bila razlastitev cerkvene veleposesti (obdelovalne in neobdelovalne zemlje) urejena s posebno določbo in je bila po sprejemu Zakona o likvidaciji dopustna le z odobritvijo ministrskega sveta. V času začasne ureditve so bila v agrarno reformo formalno vključena tudi cerkvena veleposestva, vendar dejansko ni bila izvedena kakšna večja razlastitev cerkvenih veleposesti. Med izvajanjem agrarne reforme se je namreč pojavilo vprašanje ustavnosti razlastitve cerkvene zemlje6; cerkve so se tudi sklicevale na razlike pri izvajanju agrarne reforme7 in prevladovalo je stališče, da se bo vprašanje cerkvene lastnine uredilo dokončno s sklenitvijo konkordata s Sveto stolico8.
Prav tako je bilo nerešeno vprašanje pravne narave verskih zakladov, ki jih je nova država prevzela z razpadom avstroogrske monarhije, in ki prav tako niso bili zajeti v agrarno reformo9.
Ker je zakon o dajanju veleposesti v zakup določal, da se lahko dajo v začasni zakup le obdelovalne površine in pašniki in " ono šumsko zemljište, koje je u tom vremenu bilo upotrebljeno za obradjivanje", so bile na podlagi 12. člena Zakona o likvidaciji agrarne reforme (spremenjen z novelo iz leta 1933) zajete v agrarno reformo te gozdne površine (prvi odstavek), kakor tudi (po potrebi in v sporazumu z ministrom za šume in rudnike) tista zemljišča na relativnih gozdnih tleh, ki so bila že nad pet let pod kmetijsko kulturo (drugi odstavek). V agrarno reformo pa so bili na podlagi 24. člena Zakona o likvidaciji agrarne reforme vključeni tudi gozdovi na področju Slovenije (vse področje Dravske banovine) in sicer če so presegali 1000 ha. Agrarni subjekti so bili lahko le pravne osebe (občine, zemljiške skupnosti, premoženjske občine in skupine kmetov kot pravne osebe), če so jim bili gozdovi potrebni za pašo, gorivo, gradbeni material in druge gospodarske potrebe, pri tem pa je bilo potrebno še upoštevati kriterij celovitosti gospodarskih enot in potrebe gozdne industrije na preostalih površinah dotičnega veleposestva. Določeni so bili tudi roki, v katerih so morali zainteresirani agrarni subjekti podati prošnje za dodelitev gozda (rok za vložitev prošnje je bil 30 dni, ki je začel teči z dnem veljavnosti zakona), o katerih je moral minister za gospodarstvo (v sporazumu z ministrom za gozdarstvo in v soglasju z ministrskim svetom) odločiti v šestih mesecih. Šesti odstavek par. 24 je tudi določal, da se s tako odločitvijo zadeva dokončno reši ("zatvarja") in da se iz vseh ostalih gozdov izbriše prepoved odtujitve in obremenitve. Komentar k temu členu pravi, da so roki prekluzivni in se ne morejo podaljševati brez posebnega zakona.
Na podlagi 7. točke 10. člena Zakona o likvidaciji agrarne reforme iz leta 1931 pa so bili izrecno izvzeti iz agrarne reforme gozdovi in neobdelana zemljišča kot vse druge površine cerkvenih veleposesti, ki na dan veljavnosti zakona niso bila vključena v agrarno reformo. Z razveljavitvijo navedene točke (točke 7 par.10) z novelo iz leta 1933 pa so bili vključeni v agrarno reformo tudi gozdovi cerkvenih veleposesti (poleg gozdov pa še zemljišča, ki niso sposobna za obdelovanje, kakor tudi vse ostale površine, ki še niso bile odvzete). Ta razveljavitev je pomenila, da so se cerkveni gozdovi tretirali enako kot veleposestniški. Za njihovo razlastitev je veljal par. 24, ki je bil zaradi prej opisane razveljavitve 7. točke par. 10 dopolnjen z dvema novima odstavkoma - osmi in deveti odstavek.
Osmi odstavek par. 24 se je nanašal na gozdove cerkvenih veleposesti v Sloveniji, ki so presegali 1000 ha (novi osmi odstavek se je glasil: "Na cerkvenih veleposestvih v Dravski Banovini, katerih gozdovi presezajo 1000 ha, se morajo razlastiti gozdovi in gozdno zemljišče po odredbah 1., 2., 3., 4., in 6. odstavka tega paragrafa v šestih mesecih, ko zadobi ta zakon o izpremembah in dopolnitvah moč"). Deveti odstavek pa je urejal razlastitev gozdov v drugih srezih in je bil dvakrat noveliran - z uredbo z dne 5. maja in 31. decembra 1934.
Ureditev razlastitve gozdov v "ostalih srezih" je bila omejena "na največ 25% tistih gozdnih zemljišč, ki v poedinem posestvu skupaj presegajo 1000 katastrskih juter", določeni pa so bili še drugi posebni pogoji. Prav tako so bili določeni roki za vložitev in rešitev prošenj. Končni rok za rešitev prošenj, določen z zadnjo novelo, je bil 31. marec 1935; po tem datumu se je morala "v zemljiških knjigah odsvojilna in obremenilna prepoved z gozdov veleposestev izbrisati."
Posledice vključitve veleposestniških in cerkvenih gozdov v okvire agrarne reforme so v posameznih virih različno prikazane. Erić (stran 469) navaja, da je bilo v Sloveniji razlaščenih 23.556 ha veleposestniškega gozda in da so bili razlaščeni gozdovi vse do začetka druge svetovne vojne pod upravo "Začasne državne uprave razlaščenih veleposestniških gozdov" v Ljubljani. Hkrati Erić (stran 471-472) tudi opozarja na nezanesljivost statističnih podatkov in meni, da končni rezultati reforme v Sloveniji, Hrvaški in Vojvodini ne kažejo niti približno jasne slike, kolikšne površine so bile razlaščene tujcem, cerkvam, upravnim občinam in koliko jim je zemlje ostalo. Marentič v svoji razpravi Slovenska vas pod kapitalističnim jarmom, ki jo je napisal v letih 1935-36 po študiju na Agronomski fakulteti v Zagrebu, navaja, da je bilo od 144.627 ha gozdov razlaščenih okoli 40.000 ha. Dr. Čepič (stran 30) navaja, da je bilo v Sloveniji zajetih v agrarno reformo 31.922 ha gozdov.
Zakon o likvidaciji je urejal tudi odškodnino za razlaščena zemljišča (III. poglavje). Odškodnina se je plačevala lastnikom s 4% obveznicami, za katere je jamčila država (par. 39). Za obveznice je bilo določeno, da se amortizirajo v 30 letih in so deležne vseh ugodnosti, ki jih imajo državne obveznice (par. 40). Agrarni subjekti naj bi plačali zemljo, razlaščeno v njihovo korist, v 30 letih s 5% letnih obresti, do dokončnega plačila pa se je na razlaščene nepremičnine postavila hipoteka v korist države ( par. 41). Zakon je tudi dopuščal, da se agrarni subjekti, ki so dobili zemljo po predpisih pred izdajo zakona, svobodno sporazumejo z lastnikom posestva o višini cene in načinu plačila za dobljeno zemljo. Take sporazume so lahko stranke sklepale v obliki kupoprodajnih pogodb, ki jih je moral odobriti minister za kmetijstvo, in to le, če še ni bila izdana odločba o razlastitvi (par. 36). Odškodnina se je ugotovila v razlastitveni odločbi (par.54). Vsebino razlastitvene odločbe je določal par. 56, ki je v sedmem odstavku tudi določal, da je zoper odločbe o razlastitvi dovoljena pritožba na pristojno kraljevsko bansko upravo, katere odločba je dokončna. V par. 70 je bilo vsebovano tudi pooblastilo, da se vse odločbe, ki se izdajajo na podlagi Zakona o likvidaciji, izdajajo na podlagi zakona in po svobodni oceni ter da zoper te odločbe ni dopustna tožba po predpisih o državnem svetu in upravnih sodiščih.
Zakon je tudi urejal vpis razlastitvene odločbe v zemljiško knjigo. Par. 59 je določal, da komisija za likvidacijo agrarne reforme pošlje odpravek odločbe pristojnemu zemljiškoknjižnemu sodišču po pravnomočnosti razlastitvene odločbe in ko agrarni subjekti vplačajo 2% prispevka v kolonizacijski sklad ministrstva za poljedelstvo. Agrarni subjekti so bili na podlagi tretjega odstavka par. 44 zavezani, da plačajo v ta sklad "4% ugotovljene odškodnine v gotovem denarju in to 2% v 30 dneh od dne prejema razlastitvene odločbe. Če se prispevek ne plača v tem roku, se smatra, da je agrarni interesent od zemlje odstopil. Drugi del prispevka 2% se mora vplačati v dveh letih." Nadalje je bilo tudi določeno, da se pri vseh zemljiškoknjižnih prenosih zemljišča z imena dosedanjih lastnikov na ime agrarnih subjektov zaznamuje v zemljiški knjigi predkupna pravica v korist Privilegirane agrarne banke, ki preneha po 10 letih od dneva razlastitve.
26. Iz navedenega prikaza pravne ureditve agrarne reforme je razvidno, da je bila agrarna reforma v Kraljevini Jugoslaviji enkraten ukrep in da je bila za izvedbo tega ukrepa določena površina obdelovalne zemlje in površina gozdov, ki je agrarna reforma ni mogla zajeti. Določitev maksimuma 200 ha oziroma 1000 ha gozdov za potrebe izvedbe agrarne reforme ni pomenila zemljiškega maksimuma v tistem smislu, kot so zemljiški maksimum določali predpisi povojne Republike Jugoslavije in ki so prepovedovali tudi vsako nadaljnjo pridobitev zemljišča preko zemljiškega maksimuma. Zakon o likvidaciji je imel namen, da se vprašanje agrarne reforme zaključi, da se razlaščena zemlja razdeli med agrarne upravičence, vendar po zaključku agrarne reforme ni prepovedoval pridobitve lastninske pravice na zemljiščih v naprej. Za ugotovitev veleposesti na podlagi Zakona o likvidaciji je bila "odločilna lastninska pravica, kakor je bila vpisana v zemljiških knjigah na dan 27. februarja 1919" (prvi odstavek par. 8).
Razlogi, ki so pogojevali zakonodajalčevo odločitev, da začasno zadrži denacionalizacijo le za tiste upravičence, ki so vložili zahtevek za denacionalizacijo nad 200 ha, torej nimajo stvarno upravičene podlage in ne izpolnjujejo enega izmed pogojev za dopustnost poseganja v ustavnovarovana upravičenja denacionalizacijskih upravičencev. Agrarno reformo Kraljevine Jugoslavije, ne glede na to, s kakšnimi pomanjkljivostmi je bila izvedena, je pravno mogoče upoštevati le, kolikor je bila izvedena na podlagi pravnomočnih razlastitvenih odločb. Zato se tudi ni mogoče sklicevati na zemljiške maksimume, ki so bili določeni v tedanjem zakonu, saj so se njegove določbe izčrpale in prenehale veljati. Potem ko je bila agrarna reforma končana in prepovedi odtujitve (kolikor je do njih prišlo) izbrisane iz zemljiške knjige, za pridobitev lastninske pravice ni bilo več omejitev glede zemljiških maksimumov.
27. Kot pomemben razlog za sprejem izpodbijanega zakona se je v v zakonodajni obravnavi navajal tudi splošen interes za ohranitev gozdov kot narodnega bogastva, saj da bo Slovenija po izvršeni denacionalizaciji imela le 20% javnih gozdov.
Državni zbor je na seji 15. februarja 1996 sprejel Program razvoja gozdov v Sloveniji (Uradni list RS, št. 14/96), s katerim določa nacionalno politiko sonaravnega gospodarjenja z gozdovi, usmeritve za ohranitev in razvoj gozdov ter pogoje za njihovo izkoriščanje oziroma večnamensko rabo (Uvod, prvi odstavek). V navedenem programu je Državni zbor sprejel usmeritve glede lastništva in povečevanja deleža javnih gozdov (4. poglavje, točka 12). V programu je tudi ugotovljeno, da bo Slovenija po denacionalizaciji imela predvidoma 80% zasebnih gozdov (poglavje 2, točka 6). V usmeritvah je poudarjeno, da je država zaradi javnega interesa zainteresirana za povečevanje deleža javnih gozdov, in si bo zato prizadevala za postopen odkup gozdov. V programu je sprejeta usmeritev reševanja postopnega povečevanja javnih gozdov zaradi javnega interesa, vendar le s postopnim odkupom gozdov in ne z omejitvijo vračanja gozdov v denacionalizacijskih postopkih. Časovna omejitev ni primeren ukrep za povečevanje fonda javnih gozdov, ker zgolj v škodo denacionalizacijskih upravičencev reševanje le odloži.
Odlaga ne le nastanek zasebnega, ampak tudi javnega fonda gozdov, ki pa ga s tem ukrepom v nobenem primeru ne more povečati. Zato Ustavno sodišče ocenjuje, da tudi razlog, da se zadrži proces denacionalizacije gozdov nad 200 ha zaradi javnega interesa, nima stvarno upravičene podlage, ki bi ga Ustavno sodišče pri svoji presoji lahko upoštevalo.
28. Z začasnim zadržanjem denacionalizacije kmetijskih zemljišč in gozdov nad 200 ha je zakonodajalec brez stvarno upravičenega razloga povzročil razlikovanje med denacionalizacijskimi upravičenci in s tem poleg načela pravne države (2. člen Ustave) kršil splošno pravico do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Upravičenci, ki so prizadeti z izpodbijanim zakonom, so v neenakopravnem položaju s tistimi upravičenci, ki so upravičeni do vrnitve pod 200 ha kmetijskih zemljišč in gozdov, in s tistimi, katerim so bila zemljišča ali gozdovi že pravnomočno vrnjeni v večjem obsegu, nad 200 ha. Različno obravnavanje denacionalizacijskih upravičencev bi moral zakonodajalec utemeljiti z opredeljivimi, stvarno upravičenimi in ustavno legitimnimi razlogi. S tem ukrepom je zakonodajalec tudi brez ustavno legitimnega razloga posegel v osnovna načela, sprejeta v Zden (glej pod B. II, točke 19 - 22 te odločbe). Glede na to, da je Ustavno sodišče že na podlagi najsplošnejše ustavnosodne presoje ugotovilo, da je začasno zadržanje vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov nad 200 ha v nasprotju z Ustavo, nadaljnji ustavnopravni preizkus izpodbijanega ukrepa še z vidika kriterijev, nakazanih v točki 15 te obrazložitve, ni bil potreben.
Z začasnim zadržanjem denacionalizacije kmetijskih zemljišč in gozdov je bilo kršeno tudi načelo zaupanja v pravo, ki je element pravne države. ZDen zagotavlja vračanje vsega premoženja, ki je bilo podržavljeno v okviru 1. in 2. člena ZDen v skladu s splošnimi pogoji Zden za vračanje v naravi, in tudi določa obveznost pristojnega organa prve stopnje, da izda odločbo najpozneje v enem letu po vložitvi pravilno sestavljene zahteve za denacionalizacijo (prvi odstavek 58. člena ZDen). Ta rok je v večini denacionalizacijskih postopkov že potekel, z začasnim zadržanjem, povzročenim z izpodbijanim zakonom, pa se ta rok še podaljšuje.
Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče 1. alineo prvega odstavka 1. člena izpodbijanega zakona razveljavilo. Odločilo je, da razveljavitev začne učinkovati po preteku 6 mesecev od dneva objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. S tem je Ustavno sodišče dalo zakonodajalcu možnost, da ponovno preveri, ali morebiti obstajajo za zadržanje vračanja zemljišč in gozdov glede na njihov obseg kakšni drugi opredeljivi, stvarno upravičeni in ustavno legitimni razlogi, oziroma da v tem času preuči veljavno ureditev vračanja zemljišč in gozdov v denacionalizacijskih postopkih in jo morebiti zakonsko preuredi. Različno obravnavanje posameznih denacionalizacijskih upravičencev ali celo nepriznanje pravice do denacionalizacije določenim skupinam prejšnjih lastnikov podržavljenega premoženja bi bilo ustavno dopustno le ob pogojih in okoliščinah, navedenih v 15. točki te obrazložitve. Ustavno sodišče opozarja, da bi bilo potrebno oceniti, ali je vračanje veleposestev fevdalnega izvora v skladu z državnoustavno ureditvijo Republike Slovenije. Iz zgodovinskih virov je razvidno, da so bila v Sloveniji v času podržavljenja največja veleposestva, ki so izvirala iz nekdanjih fevdalnih veleposestev v avstroogrski monarhiji10, in da jih agrarna reforma Kraljevine Jugoslavije, čeprav je bila protifevdalno usmerjena, ni uspela v celoti zajeti.11 Poleg tega bi bilo potrebno upoštevati, da iz nekdanjih fevdalnih odnosov izvirajoča veleposest po svoji naravi ni združljiva s pojmovanjem republike kot državne oblike in s pojmovanjem demokratične države. Nadalje bi bilo potrebno posebej upoštevati, da cerkve in verskih skupnosti v primerih, ko se pojavljajo kot denacionalizacijski upravičenci, glede na njihovo vlogo obče koristne ustanove in glede na njihov položaj v našem pravnem redu, ne bi bilo ustavno dopustno enačiti z veleposestvi fevdalnega izvora, oziroma z lastninskimi odnosi, ki izvirajo iz historično izkazanih fevdalnih odnosov, kot je bilo to razvidno iz obravnav v Državnem zboru ob sprejemanju izpodbijanega zakona. Z veleposestvi fevdalnega izvora tudi ni mogoče enačiti veleposestev, ki so nastala kot rezultat svobodne gospodarske pobude. Zaradi varstva zaupanja v pravo je nujno, da zakonodajalec postopa hitro in odpravi negotovost, v katero je spravil vse tiste denacionalizacijske upravičence, ki so zahtevali vrnitev preko 200 ha zemljišč in gozdov. Ustavno sodišče meni, da rok šest mesecev, ki bo začel teči od objave te odločbe v Uradnem listu, omogoča zakonodajalcu, da preuči vprašanja, ki so se v zvezi z vračanjem kmetijskih zemljišč in gozdov pojavila po sprejemu ZDen, in vprašanja, na katere je opozorilo Ustavno sodišče v tej odločbi, in jih zakonsko uredi, kolikor bi ugotovil, da bi bil poseg v skladu s pogoji, navedenimi v 15. točki te obrazložitve.
29. V zvezi s pripravami na morebitne spremembe in dopolnitve ZDen Ustavno sodišče pojasnjuje, da je z odločbo U-I-10/92 z dne 5.11.1992 (OdlUS I, 79) sicer razveljavilo 92. člen ZDen, ki je določal, da se za vračanje premoženja, zaplenjenega v kazenskih postopkih, ki so bili pravnomočno končani do 31.12.1958, uporabljajo določbe ZDen tudi, če je bila kazen zaplembe premoženja razveljavljena na podlagi obnove postopka, vendar s to razveljavitvijo ni izključilo kakšne drugačne ureditve vračanja zaplenjenega premoženja, ki se sedaj vrača na podlagi 145. člena Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij, zlasti pa tudi ne morebitne drugačne ureditve odškodninske odgovornosti države v takšnih primerih. Ustavno sodišče meni, da bi bilo razlikovanje ustavno dopustno v skladu s pogoji, navedenimi v točki 15 te obrazložitve. Predvsem bi bilo potrebno ovrednotiti, kaj dejansko pomeni povrnitev škode zaradi neopravičenih obsodb, ki so jih izrekla do 31.12.1958 sodišča prejšnjega nedemokratičnega sistema pod prevlado monopolne politične partije. Novejše pravne in zgodovinske raziskave, ki temeljijo na proučevanju primarnih virov iz zgodovinskih arhivov, izkazujejo, da tedanja sodišča niso bila samostojna, neodvisna in nepristranska oblast. Bila so orodje za izvajanje revolucije, "bič v rokah ljudstva", "učinkovito sredstvo za uničenje ljudskih škodljivcev", "borbeni organ za preganjanje razrednega sovražnika" in kot taka podrejena upravnemu aparatu in monopolni komunistični partiji.12 Zato bi bilo potrebno oceniti, ali je upravičeno posebej razlikovati med odpravo posledic zaradi odvzema lastnine s strani sodišč in med odpravo posledic zaradi odvzema lastnine s strani upravnih organov. Eni in drugi so bili orodje v rokah komunistične partije za sistematičen odvzem lastnine v skladu z njenim ravolucionarnim programom. Zato tudi ni šlo za posamezne ekscese s strani državnih organov (to bi namreč opravičevalo poseben zakonski tretma v takih primerih), ampak za usklajeno in politično usmerjevano delovanje tedanjih kazenskih sodišč in upravnih organov.
Nadalje bi bilo potrebno oceniti, ali je Republika Slovenija finančno zmožna popraviti te krivice v celoti, kar pomeni, ne samo z vrnitvijo zaplenjenega premoženja, ampak tudi s povrnitvijo izgubljenega dobička in negmotne škode, česar ZDen denacionalizacijskim upravičencem ne priznava. Tudi Zakon o popravi krivic prepušča ureditev višine odškodnine posebnemu zakonu, ki je pripravljen za drugo obravnavo, in v katerem je predlagana omejitev odškodnine za negmotno škodo. Zato Ustavno sodišče opozarja na potrebo, da se ponovno preuči vprašanje načinov za vračanje premoženja, zaplenjenega v kazenskih postopkih, ki so bili pravnomočno končani do 31.12.1958.
30. Ustavno sodišče je v zadevi U-II-119/96 z dne 6. junija 1996 opozorilo na prepočasno postopanje državnih organov v denacionalizacijskih zadevah. Na tem mestu ponavlja to opozorilo in poziva vse državne organe na potrebo po hitrem reševanju odprtih zadev v zvezi z vračanjem premoženja. Pri tem bi bilo potrebno zagotoviti tudi to, da se tisti denacionalizacijski upravičenci, katerih premoženje je bilo odvzeto s kazenskimi sodbami in ki so se namesto uveljavljanja zahtevkov po Zden odločili za vložitev zahtevkov na podlagi Zakona o kazenskem postopku in Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij, zakonodajalec pa bi to možnost (kolikor se za to odloči) spremenil oz. izenačil s pogoji vračanja premoženja po Zden, ne bi znašli v neenakem položaju glede hitrosti reševanja njihovih vlog, v primerjavi s tistimi upravičenci, ki so svoje zahteve ves čas uveljavljali po Zden. Upoštevati je namreč treba, da so sodni postopki v povprečju daljši kot postopki pred upravnimi organi in da stranke pred sodišči ne morejo uveljavljati pravice do pritožbe zaradi neizdaje odločbe zaradi molka državnega organa, kot je to možno v upravnem postopku. V javnem interesu je, da se vsi postopki vračanja odvzetega premoženja kot prva oblika privatizacije v državi čimprej dokončajo. Pri tem je treba posebej upoštevati, da nastajajo zaradi dolgotrajnih postopkov dodatni visoki stroški zavezancem, ki bodo morali po končanih postopkih poravnati škodo, ki nastaja zaradi nemožnosti uporabljanja premoženja.
B. - IV.
31. Pobudniki Karolina Hubmayer, Antonija Dolenc in Carl Graf de Villavicencio - Margheri izpodbijajo 4. alineo prvega odstavka 1. člena izpodbijanega zakona, ki določa, da se za dobo treh let zadrži izvajanje 27. člena ZDen v primeru, ko je pristojni upravni organ z ugotovitveno odločbo iz 63. člena ZDen odločil, da je imel upravičenec v času podržavljenja jugoslovansko državljanstvo.
32. Tretji odstavek 63. člena Zden pooblašča pristojne organe za notranje zadeve (upravne enote), da izdajo ugotovitveno odločbo o državljanstvu denacionalizacijskega upravičenca, če ta ni vpisan v evidenco o državljanstvu. Ker so na podlagi prvega odstavka 9. člena upravičenci do denacionalizacije le osebe, ki so bile v času, ko jim je bilo premoženje podržavljeno, jugoslovanski državljani in jim je bilo po 9.5.1945 to državljanstvo priznano z zakonom ali mednarodno pogodbo, so bile izdane številne ugotovitvene odločbe v primerih, ko stranke niso bile vpisane v evidenco državljanov. Iz podatkov, ki jih je posredovalo Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano dne 14.6.1996, je razvidno, da je bila izdana ugotovitvena odločba o državljanstvu 1.504 upravičencem, za 1.397 upravičencev pa je uveden postopek za izdajo odločbe. Iz informacije o realizaciji sklepov Državnega zbora v zvezi z denacionalizacijo, sprejetih ob obravnavi problematike v zvezi s preoblikovanjem družbene lastnine (Poročevalec, št. 53 z dne 7.12.1995 - EPA 1148), je razvidno, da je Državni zbor že pred sprejemom izpodbijanega zakona obravnaval vprašanje nadzorstva nad zakonitostjo izdanih upravnih odločb v denacionalizacijskih postopkih. Ob obravnavi predloga izpodbijanega zakona so poslanci predvsem opozarjali na dejstvo, da pozitivne ugotovitvene odločbe o državljanstvu niso bile podvržene nikakršni presoji zakonitosti in da je potrebno preveriti vse tiste odločbe, zoper katere ni bilo vloženega nobenega pravnega sredstva. Med drugim so od Vlade zahtevali analizo pravnih predpisov, ki se uporabljajo v denacionalizacijskih postopkih, na podlagi katere bi se Državni zbor lahko odločil za morebitne spremembe in dopolnitve samega denacionalizacijskega postopka.
33. Ustavno sodišče ugotavlja, da so bili cilji zakonodajalca pri sprejemu izpodbijane alinee jasno opredeljeni, stvarno upravičeni in ustavno legitimni. Temeljili so na spoznanju, da prihaja pri opredeljevanju, kdo se šteje za upravičenca do denacionalizacije na podlagi 9. člena ZDen, do različne prakse in interpretacije predpisov o državljanstvu, in da je glede na podatke, ki so jih navajali mediji kakor tudi sami poslanci v razpravi ob sprejemanju izpodbijanega zakona, potrebno začasno ustaviti proces denacionalizacije v teh primerih. Da so bila ta spoznanja in predvidevanja zakonodajalca upravičena, je razvidno predvsem iz ugotovitev, do katerih so pristojni državni organi prišli že kmalu po sprejemu izpodbijanega zakona. Iz Informacije Vlade o realizaciji sklepov Državnega zbora v zvezi z denacionalizacijo (Poročevalec, št. 7 z dne 7.3.1996) je razvidno, da Vlada sama ugotavlja, da je nujno potrebno preveriti tiste pozitivne ugotovitvene odločbe, zoper katere ni bilo vloženo nobeno pravno sredstvo, in poroča, da bodo za realizacijo tega nadzora zaposleni dodatni kadri ter ustvarjeni pogoji za njihovo takojšnjo vključitev v reševanje vseh postopkov, ki sodijo v delovno področje Oddelka za osebna stanja Ministrstva za notranje zadeve. Tako je Vlada sprejela sklep, da se v to delo vključi 10 strokovno usposobljenih diplomiranih pravnikov z ustrezno prakso in da se zagotovijo tudi potrebna denarna sredstva iz proračunske rezerve. V desetem poročilu o uresničevanju ZDen (Poročevalec, št. 9/96 - EPA 1409) Vlada poroča, da je do 20.2.1996 Ministrstvo za notranje zadeve pregledalo 300 spisov, da so bile v devetih primerih ugotovljene nepravilnosti v zvezi s presojo pogojev, določenih v drugem odstavku 35. člena Zakona o državljanstvu FLRJ iz leta 1948, in da bo v navedenih primerih v okviru zakonskih pooblastil ukrepalo. Iz dodatnega poročila k Desetemu poročilu o uresničevanju ZDen Komisije Državnega zbora za spremljanje in nadzor lastninskega preoblikovanja družbene lastnine z dne 5.6.1996 (EPA 1409) pa izhaja, da je Ministrstvo za notranje zadeve pri izvajanju nadzorstva nad izdanimi odločbami o ugotovitvi državljanstva ugotovilo, da so organi prve stopnje v 59 primerih izdali ugotovitvene odločbe o državljanstvu v nasprotju z materialnimi predpisi.
34. Nadaljnje pomembne strokovne ugotovitve v zvezi z ugotovitvenimi odločbami, izdanimi na podlagi tretjega odstavka 63.člena ZDen, so ugotovitve Državnega tožilstva. Četrti odstavek izpodbijanega zakona namreč nalaga, da so državni tožilci dolžni v primerih, ko so izpolnjeni z zakoni določeni pogoji, v skladu s svojimi zakonskimi pooblastili vložili ustrezna pravna sredstva zoper odločbe, izdane v primerih začasnega zadržanja na podlagi izpodbijanega zakona. Tako Državno tožilstvo v svojem poročilu št. Tu 112/96 - 1 z dne 29.3.1996, ki je bilo poslano Državnemu zboru, obravnava številna pravna vprašanja in probleme, ki se pojavljajo v zvezi z ugotavljanjem državljanstva na podlagi tretjega odstavka 63. člena ZDen. Po mnenju Državnega tožilstva je nerešeno vprašanje, kdo je stranka v postopku ugotavljanja državljanstva, povzročilo številne nepravilnosti, prav tako pa bo potrebno rešiti vprašanja, ki se pojavljajo v zvezi z razlago drugega odstavka 9. in 12. člena ZDen. Pred Ustavnim sodiščem prav tako že teče postopek za oceno ustavnosti 9., 11. in 12. člena ZDen in bo Ustavno sodišče o ustavnosti navedenih določb odločalo posebej. 35. Vsi navedeni podatki potrjujejo, da je zakonodajalec imel dovolj opredeljen, stvarno upravičen in ustavno legitimen razlog za svoj poseg v ustavno zavarovane položaje denacionalizacijskih upravičencev. Ustavno sodišče nadalje ugotavlja, da je bilo začasno zadržanje v primerih iz 4. alinee prvega odstavka 1. člena izpodbijanega zakona primeren in neogibno potreben ukrep za dosego zakonodajalčevega cilja. Cilj zakonodajalca je bil, da se v času začasnega zadržanja preuči dejansko in pravno stanje na tem področju, in da se na podlagi take preučitve pripravijo ustrezne zakonske rešitve. Kot je bilo že večkrat poudarjeno, morajo biti razlogi za razlikovanje za vračanje nacionaliziranega premoženja opredeljivi, stvarno upravičeni in ustavno legitimni ter v demokratični družbi neogibno potrebni (15. točka te obrazložitve). Ob tem Ustavno sodišče opozarja, da bi bilo potrebno preučiti možnost različnega obravnavanja denacionalizacijskih upravičencev, ki so v času razlastitve sicer imeli jugoslovansko državljanstvo, zahtevajo pa vrnitev veleposestev fevdalnega izvora. Ti denacionalizacijski upravičenci po drugi svetovni vojni niso ostali v državi, v kratkem času so pridobili tuje državljanstvo in so zato imeli možnost, da so se izognili trajnemu in sistematičnemu ogrožanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin v tedanjem komunističnem sistemu ter uživali temeljne človekove pravice in svoboščine - zlasti svobodo izražanja, pravico do političnega združevanja, pravico do svobodne gospodarske pobude in vse druge, za katere so bili tisti, ki so ostali v tedanji državi, prikrajšani.
Ustavno sodišče ugotavlja, da je z začasnim zadržanjem zakonodajalec sicer posegel v ustavnopravna upravičenja denacionalizacijskih upravičencev, vendar je to storil z ukrepom, ki je v sorazmerju z vrednostjo zastavljenega cilja, to je doseči spoštovanje ustavnosti in zakonitosti v denacionalizacijskih postopkih. Zato je Ustavno sodišče v 2. točki izreka te odločbe ugotovilo, da izpodbijana 4. alinea prvega odstavka 1. člena izpodbijanega zakona ni v neskladju z Ustavo.
36. Posebej pa je Ustavno sodišče moralo presoditi, ali je trajanje začasnega zadržanja za dobo treh let v sorazmerju z vrednostjo zastavljenega cilja. Izpodbijani zakon določa, da se zadrži izvrševanje 27. člena ZDen za dobo treh let. Iz obravnave v zakonodajnem postopku in drugih zakonodajnih gradiv ni mogoče razbrati razloga, ki bi kakorkoli utemeljeval, da je za dosego ciljev sprejetega zakona potrebno določiti dobo treh let. V zakonodajnem postopku so se predlagali različni roki - eno, dve in tri leta. Načelo pravne države zahteva, da so ukrepi, s katerimi zakonodajalec poseže v samo izvrševanje določenega zakona in prepušča tiste, ki na podlagi takega zakona uveljavljajo določene pravice, v negotovosti, omejeni na najkrajši možni čas. Pri izpodbijanem zakonu je potrebno še posebej upoštevati, da je zakonodajalec podaljšal rok za izdajo denacionalizacijskih odločb, ki je večini upravičencev že potekel. ZDen je namreč v prvem odstavku 58. člena postavil rok enega leta za izdajo odločbe o denacionalizaciji na prvi stopnji. Ustavno sodišče je v odločbi U-II-119/96 z dne 6.6.1996 (Uradni list RS, št. 36/96) ob reševanju spora o pristojnosti v denacionalizacijski zadevi opozorilo na prepočasno postopanje pristojnih organov v denacionalizacijskem postopku. Zato Ustavno sodišče ugotavlja, da je rok treh let, ki je bil določen brez kakšnega opredeljivega razloga, v nesorazmerju z ugotovljenimi cilji izpodbijanega zakona. Iz že navedenih informacij je razvidno, da so pristojna ministrstva na podlagi sklepov, ki jih je sprejela Vlada v zvezi z realizacijo izpodbijanega zakona, in sklepov Državnega zbora, sprejetih ob sprejemu izpodbijanega zakona, pričela z intenzivnim delom na tem področju. Iz navedenih razlogov Ustavno sodišče ocenjuje, da roka treh let ni mogoče opravičiti kot dobo, ki bi bila v sorazmerju z ciljem zakona in varovanimi pravicami denacionalizacijskih upravičencev. Zato je v 4. točki izreka te odločbe odločilo, da se prvi odstavek 1. člena izpodbijanega zakona razveljavi z odložnim rokom šest mesecev, kolikor določa rok treh let za zadržanje izvrševanja 27. člena ZDen tudi v primeru iz 4. alinee prvega odstavka izpodbijanega zakona.
37. Pri določitvi roka je Ustavno sodišče poleg zgoraj navedenih razlogov upoštevalo, da ZDen ne odreka denacionalizacijskim upravičencem pravice do odškodnine v skladu s splošnimi pravili odškodninskega prava iz naslova nemožnosti uporabe oziroma upravljanja premoženja ter iz naslova vzdrževanja nepremičnin od dneva vložitve popolne zahteve za denacionalizacijo, kolikor je bila ta vložena po uveljavitvi ZDen, torej tudi v času, ko je z izpodbijanim zakonom začasno zadržano vračanje premoženja. V tem roku zakonodajalec lahko zakonsko uredi vsa vprašanja, ki se pojavljajo v zvezi s 1. in 4. alineo prvega odstavka izpodbijanega zakona. S potekom roka, določenega v 4. točki izreka, bosta določbi, navedeni v 1. in 3. točki izreka, v tam navedenem obsegu prenehali veljati.
C.
38. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilna ločena mnenja so dali sodniki Krivic, Šinkovec, Ude in Zupančič.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Opombe:
1Nedelo, 17. dec. 1995 - nedeljska reportaža: Grofje Thurni s pliberškega gradu čakajo na koroške gozdove (Majda Struc); Nas gozdovi vračajo v čas fevdalne gospode? (Marjeta Šoštarič)
Mag, št. 36/1995 - tema tedna - Bežite grof gre.
Delo, 5.dec.1995 - Čigavi so koroški gozdovi (Ivan Praprotnik)
Republika, 12. dec. 1995: Slovenski gozdovi so talci koalicije (Mateja Bertoncelj)
Republika, 18. dec. 1995: Vračanje gozdov razburja javnost - Državi bi ostala le petina gozdov.
Delo, 12. dec.1995: Vračanje gozdne posesti tujcem je lahko le začetek podiranja domin.
2 V sredstvih javnega obveščanja in na obravnavah v Državnem zboru so bili izraženi pomisleki o ustavnosti uredbe z zakonsko močjo, ki je urejala prenos premoženja verskih zakladov v last in upravo katoliške cerkve (Službeni list kraljevske banske uprave Dravske banovine z dne 17. maja 1939). V Kraljevini Jugoslaviji je bila praksa izdajanja uredb z zakonsko močjo zelo razširjena. Izvršilna oblast je s finančnim zakonom za leto 1927/28 začela dobivati široka pooblastila, in je tako z uredbami urejala zadeve, ki so bile prej zakonsko normirane. Z začetkom veljave t. im. oktroirane ustave v letu 1931 se je ta praksa nadaljevala in razširila. Po letu 1937 je imela uprava v rokah praktično celotno državno normativno funkcijo. Skupščina je dejansko sprejemala samo še proračune s finančnimi zakoni, ki so vsebovali najširša pooblastila. Na podlagi takih pooblastil so posamezni ministri ali pa vlada (ministrski svet) sprejemali številne uredbe z zakonsko močjo, ki so regulirale celoten pravni red, tudi z menjanjem in ukinitvijo prejšnjih zakonov (Mustafa Kamarić: Savezna ustavna ovlaštenja za donošenje uredaba sa zakonskom snagom, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, XX, 1972, Sarajevo, str. 29). V svoji razpravi o sodnem nadzoru uredbe Krbek natančno analizira pravno podlago za izdajanje uredbe z zakonsko močjo v Kraljevini Jugoslaviji po ustavi iz leta 1931. Krbek zaključuje, da gre za ureditev, ki je analogna tedanji francoski ustavnopravni ureditvi. Po Krbekovem stališču je treba uporabo uredb z zakonsko močjo tolmačiti kot običajno pravo, tako kot to velja v francoskem pravu. Sorazmerno hitro uveljavitev tega običaja Krbek pripisuje pojavu, da tedanja jugoslovanska sodišča niso prakticirala kontrole ustavnosti zakonov. (Ivo Krbek: Sudska kontrola naredbe, Jugoslavenska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb 1939, str. 32). Dr. Laza Kostić pa v komentarju Ustave Kraljevine Jugoslavije (Jugoslovansko ustavno pravo, Beograd, 1934) pravi, da zakonodajalec še naprej smatra, da ima pooblastilo za izdajanje uredb z zakonsko močjo oziroma pravnih uredb in da se ne da ugotoviti, s kakšnim namenom so bile v ustavi izpuščene določbe prejšnje ustave, ki so tako pooblastilo vsebovale.
Kostić meni, da je najbolj pravično, da se ugotovi volja zakonodajalca na podlagi pravil pravne interpretacije.
Na podlagi prikazane pravne ureditve v Kraljevini Jugoslaviji je Uredba o prenosu imovine verskih zakladov katoliške cerkve v last in upravo katoliške cerkve po svoji vsebini pravna uredba, ki se je od zakona razlikovala le po tem, da jo je na podlagi zakonskega pooblastila izdala upravna oblast. Njeno bistveno vsebino je že določil finančni zakon za leto 1939/40, ki je v 8. točki 35. par. jasno povedal, kaj se mora urediti s to uredbo.
3 1. Prethodne odredbe za pripremu agrarne reforme, Službene novine z dne 27.2.1919;
2. Agrarna reforma, uredbe, naredbe i raspisi, Izdanje Ministrstva za agrarnu reformu Kraljevine SHS, Beograd 1920;
3. Zakon o likvidaciji agrarne reforme na velikim posedima sa komentarom i potrebnim zakonima agrarne reforme, Beograd 1931;
4. Zakon o izpremembi in dopolnitvi zakona o likvidaciji agrarne reforme na veleposestvih od 19. junija 1931, Službeni list kraljevske banske uprave Dravske banovine za leto 1931, letnik II;
5. Zakon o izpremembah in dopolnitvah zakona o likvidaciji agrarne reforme na veleposestvih z dne 19. junija 1931, z izpremembami in dopolnitvami tega zakona z dne 5. decembra1931, Službeni list kraljevske banske uprave Dravske Banovine, Ljubljana, dne 12. julija 1933;
6. Uredbi o izpremembi zakona o likvidaciji agrarne reforme na veleposestvih z dne 19.junija 1931, z izpremembami in dopolnitvami z dne 5.decembra 1931 in 24. junija 1933, Službeni list kraljevske banske uprave Dravske banovine z dne 26. maja 1934 in 12. januarja 1935;
7. dr. Milivoje Erić: Agrarna reforma u Jugoslaviji 1918 - 1941, Sarajevo 1958;
8. Sergij Vilfan: Pravna zgodovina Slovencev, Ljubljana 1961;
9. Albin Prepeluh: Naš veliki socijalni problem Agrarna reforma, Ljubljana 1933;
10. Fran Erjavec: Kmetiško vprašanje v Sloveniji, Ljubljana 1928;
11. Gospodarska in družbena zgodovina Slovencev, Zgodovina agrarnih panog, II. zvezek, izdala Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Ljubljana, 1980;
12. Inž. Janez Marentič: Slovenska vas pod kapitalističnim jarmom;
13. dr. Branko Čepič: Agrarna reforma in kolonizacija v Sloveniji (1945 - 1948), 1995;
14. Dr. Rado Kušej: Ustavne meje agrarne reforme, Slovenski pravnik, 1927, stran 246 in sl.;
15. Dr. Rado Kušej:Verski zaklad in patronatska bremena, Ljubljanski škofijski list, 1928, št.7 in 8; stran 73 in sl. 4dr. Čepič, stran 28 in dr. Erić, stran 465, tabela I 5Albin Prepeluh, stran 14, ugotavlja, da agrarna reforma pri nas pred Zakonom o likvidaciji agrarne reforme ni dosegla svojega socialnega in nacionalnega namena, najmanj pa v Sloveniji, ker ni zajela glavnega dela veleposestniške zemlje, to je gozdov.
6Dr. Rado Kušej: Ustavne meje agrarne reforme, stran 246 in sl.
V tem članku avtor ugotavlja, da je zakonski osnutek o agrarni reformi, kolikor se tiče cerkvenih posestev, naravnost protiustaven. Poudarja, da se 43. člen Ustave, ki dovoljuje razlastitev v socialne svrhe, nanaša le na kapitalistično veleposest, ne pa na občekoristne ustanove - kar so nedvomno cerkve - in se morajo zato iz agrarne reforme izločiti.
7Erić, stran 327, navaja tudi, da je bilo z odločbo ministra za agrarno reformo puščeno zagrebškemu kaptolu celotna posest v površini 8.012 katastrskih juter.
Marentič, na strani 49 piše, sklicujoč se na Kmetski glas št. 24 iz leta 1929, da je bilo pri veleposestvu ljubljanske škofije, ki meri nad 25.000 ha, odvojenega zemljišča za agrarne interesente samo 80 ha.
8Kušej, Ustavne meje agrarne reforme, stran 262, navaja: "Glede katoliške cerkve je obstajala in menda še obstaja namera, da se meje avtonomije določijo v posebni konvenciji z rimsko stolico." O nujnosti ureditve razmer katoliške cerkve v državi govori tudi v svojem članku "Verski zaklad in patronatska razmerja" z dne 10. oktobra 1928, v katerem tudi razpravlja o posameznih določbah osnutka konkordata, ki se je v tistem času pripravljal.
9dr. Kušej v svojem članku "Verski zaklad in patronatska razmerja" obrazlaga spor, ki je nastal v zvezi s plačilom patronatskih obveznosti Kranjskega verskega zaklada (eno petino stroškov za popravilo župne cerkve v Hotiču) in opozarja, da mora vlada, kolikor nima sredstev za kritje katoliškega kulta, izročiti imovino verskega zaklada škofom. Dokler pa država upravlja verski zaklad v svojo korist, pa mora izpolnjevati vse obveznosti, ki so mu zakonito naložene. Avtor zastopa stališče, da verski zaklad patronatskih bremen nikdar ni nosil kot kanonični patron, ampak kot patron v smislu bivše avstroogrske zakonodaje, po katerem pomeni patronat javnopravno breme, ki se ga nihče ne more otresti brez posebnega odkupa, tudi če se patronatskim pravicam odreče (stran 86-87).
Zakon o likvidaciji je v končnih odredbah (par. 62) uredil vprašanje patronatskih pravic in obveznosti veleposestnikov do cerkve in priznal cerkvi pravico do odškodnine v primeru, ko veleposestnik ne želi obdržati patronatskih pravic in obveznosti na zemljišču, ki se mu pusti na prosto razpolaganje.
Vprašanje lastnine verskih zakladov je bilo pravno razrešeno šele s Finančnim zakonom za leto 1939/40 (Službeni list kraljevske banske uprave Dravske banovine z dne 29. aprila 1939). Ta zakon v 8.točki par. 35 pooblašča ministra za pravosodje, da sme po odobritvi ministrskega sveta predpisati uredbo z zakonsko močjo o prenosu imovine verskega zaklada katoliške cerkve v last in upravo katoliške cerkve, predpisati vrhovni državni nadzor nad upravljanjem te imovine in natančnejše določbe o opravi prenosa in upravljanju. Na podlagi navedenega izrecnega zakonskega pooblastila je izdal minister za pravosodje dr. Ružić uredbo z zakonsko močjo o prenosu imovine verskih zakladov katoliške cerkve v last in upravo katoliške cerkve (Službeni list kraljevske banske uprave Dravske banovine z dne 17. maja 1939), nakar jo je Ministrski svet izrecno tudi potrdil. Navedena uredba je urejala prenos premoženja vseh verskih zakladov v last in upravo katoliške cerkve. Določeno je bilo, da se premoženje posameznega verskega zaklada prenese na ime pristojnega ordinariata z odlokom ministra za pravosodje o prenosu imovine v last katoliške cerkve. Ta odlok je bil na podlagi 9. člena pravna podlaga za vknjižbo lastninske pravice na ime pristojnega ordinariata. V 10. členu te uredbe je bila narejena izjema od določb 7. in 8. člena, ki sta določali, kateri ordinariat je pristojen za prevzem premoženja verskih zakladov, in je bila kot pristojni organ za prevzem Kranjskega verskega zaklada določena samo ljubljanska škofija.
10dr. Čepič, stran 113 in 114, navaja:
- "Po merilih agrarne reforme iz obdobja med svetovnima vojnama je bilo v Sloveniji okoli 200 veleposestev. Skupna površina le- teh je znašala 206.581 hektarjev. Od tega je bila večina veleposesti v ožjem smislu: zasebna posestva, lastništvo petnajstih je pripadalo cerkvi, posameznim samostanom in obema škofijama, ljubljanski in mariborski, lastniki sedemnajstih pa so bila podjetja in delniške družbe. Po površini je bilo 80% veleposestniške zemlje v privatnih rokah. Pri tem je pomembno tudi narodnostno poreklo lastnika. Večji del posestev je bil v rokah lastnikov, ki niso bili slovenskega rodu. Po popisu iz leta 1922, jih je bilo največ nemške narodnosti, in sicer 91, Madžarov je bilo 9, Italijanov pa 7. Po tem popisu je bilo veleposetnikov slovenske narodnosti 80."
- "Pri teh treh skupinah razlaščenih posestnikov je v resnici šlo za gozdna veleposestva. Gozda je bilo namreč med vso razlaščeno zemljo teh treh lastnikov v zemljiškem skladu malenkost manj kot tri četrtine".
- "Veleposestva v zasebni lasti so se v Sloveniji uvrščala med največje veleposestnike. Bili so fevdalnega porekla in večina neslovenskega rodu, potomci nemških, italijanskih in madžarskih plemiških rodbin. To so bile najbolj znane fevdalne rodbine, ki so živele na Slovenskem in so dolgo krojile slovensko zgodovino."
11Prepeluh, stran 67 - 77.
- na strani 76 navaja: "V smislu par.24 Zakona o likvidaciji agrarne reforme z dne 19. junija 1931, je vlada razlastila v Sloveniji del veleposestniških gozdov, predvsem onih inozemskih fevdalcev." Sledijo podatki o razlaščenih gozdovih v Dravski banovini z imeni veleposestnikov.
Erić, na straneh 177 - 190 ločeno obravnava stališče fevdalnih veleposestnikov in stališče veleposestnikov do agrarne reforme. 12dr. Lovro Šturm: O kršenju človekovih pravic in temeljnih svoboščin na področju javne uprave v Sloveniji, Javna uprava št. 3, 1996; str. 307 in sl.;
dr. Lovro Šturm: Ozadje slovenskega pravosodja 1945 - 1950; Prispevki k zgodovini in pojasnjevanju ozadij sodnih procesov na slovenskem po komunističnem prevzemu oblasti leta 1945 (zbirka dokumentov iz obdobja 1945-1950, Ljubljana 1950, 1. knjiga str. 1-350, 2. knjiga, str. 351-633 .
Posamezne izvode hranijo:
- Narodna univerzitetna knjižnica v Ljubljani, sign. št. 449819 II/1-2,
- Univerzitetna knjižnica Maribor, sign. št. II 38987/1-2, - knjižnica Pravne fakultete Univerze v Ljubljani, sign.št.
99.862, 99.863,
- knjižnica Ustavnega sodišča RS, sign. št. 5499/1, 5499/2, - knjižnica Inštituta za novejšo zgodovino, sign. št. II/978, - Centralna pravosodna knjižnica pri Vrhovnem sodišču RS, sign. št. B 2439/1 in B 2439/2.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Šinkovca
Z odločitvijo, kakor je opredeljena v izreku soglašam.Triletni rok odlaganja je nedvomno v nasprotju z načeli pravne države, saj tolikšen čas pomeni preobčuten poseg v pravno varnost in zaupanje v pravo. Soglašam tudi z odločitvijo, da določba 4. alineje prvega odstavka izpodbijanega zakona ni v nasprotju z ustavo in tudi z odločitvijo, da je potrebno na novo presoditi obseg vračanja nepremičnin, zlasti z vidika fevdalnega načina pridobitve. Nesoglasje izražam z deli obrazložitve odločbe in navajam:
1. Zakone, ki začasno omejijo izvajanje nekih pravic uvrščamo med takoimenovane zakone ukrepanja (Massnahmengesetz). Taki zakoni so lahko predmet ustavnosodne presoje, zlasti glede zahteve, ali so norme splošne in abstraktne, saj ti zakoni praviloma posegajo na stvarno in personalno omejeno življenjsko področje. Po namenu so taki zakoni situacijsko vezani na konkretno stanje v družbi. V sodobnem času taki zakoni niso redki, saj so pogosti primeri, ko morajo biti določena vprašanja hitro rešena za kratko prehodno obdobje, v katerem se pripravi sprejem novega zakona ali sprememba in dopolnitev že veljavnega. Sprejem takega zakona temelji na prognozi, ki pokaže, ali je nek družbeni problem toliko aktualen, da so ukrepi nujni, potrebni in sorazmerni. V praksi evropskih ustavnih sodišč in v teoriji štejejo take zakone za sprejemljive:
- če veljavni zakon ni dovolj jasen, tako, da državnim organom in prizadetim subjektom ne zagotavlja dovolj razčiščenega pravnega položaja, ki ga je treba razrešiti. Norme morajo biti tako jasne, da omogočajo sodno kontrolo;
- poseg zlasti ni sporen, če so upravičenci in državni organi vedeli, da gre za nejasne ali protiustavne norme in so lahko računali na spremembo in dopolnitev zakona;
- pomemben element pri sprejemanju takih zakonov je tudi varovanje splošnega blagostanja (javne koristi), ki se ugotavlja s tehtanjem individualnih in javnih koristi. Uveljavi se pravica socialne države, da zakonodajo prilagaja zahtevam splošnega blagostanja.
Opisana pravila pomenijo, da državni ukrepi ne morejo biti neomejeni in neutemeljeni, temeljiti morajo na opredeljenem legitimnem namenu, ki je tudi merljiv in omogoča tehtanje individualnih in javnih koristi. Ukrepi morajo biti primerni, nujni in sorazmerni.
V razlogih odločbe, s katerimi ne soglašam, ni glede izpodbijanega zakona v celoti niti glede posameznih delov zavzeto decidirano stališče o nobenem od gornjih vprašanj.
2. Odločba se pretežno ukvarja z razlogovanjem o (ne)dopustnem omejevanju obsega vračanja nepremičnin.
Moje stališče je, da ima zakonodajalec pravico omejiti vračanje zemljišč in gozdov v postopku denacionalizacije. Za tako odločitev ima podlago že v sami ustavi:
-denacionalizacijske pravice je dopustno omejevati, ker gre za posebno odpravljanje krivic, ne pa za civilnopravne odškodninske zahtevke. Ustavna pravica iz 26. člena
ustave do povračila škode je specifična in se lahko z zakonom ureja drugače, kot to ureja civilno pravo za običajne primere povrnitve škode;
- Republika Slovenija je demokratična in socialna država, zato je očitno sporno, če bi varovala lastnino, pridobljeno na fevdalen način, saj je splošna značilnost sodobnih družb, da so odpravile fevdalne privilegije in izvedle agrarne in druge reforme;
- Republika Slovenija je socialna država in je kot taka dolžna zagotavljati potrebno stopnjo socialnega ravnotežja in zato javne koristi primerjati z individualnimi interesi, skladno s tem opraviti tehtanje obeh interesov ter sprejemati take ukrepe, ki zagotavljajo varovanje javne blaginje in socialno utemeljeno prerazporeditev dobrin;
- Ustava v 67. členu določa, da se z zakoni ureja način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Z zakonom o denacionalizaciji se ureja originaren način pridobivanja lastninske pravice, zato zakonodajalec lahko ta vprašanja posebej ureja. K temu je še izrecno pozvan, saj ustava veleva, da zakon določa pogoje, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva (70.člen); lahko določa posebne pogoje za uporabo zemljišč in posebno varstvo kmetijskih zemljišč (71.člen) in končno nalaga zakonodajalcu, da je treba z zakonom zavarovati naravne znamenitosti (73. člen).
Tudi drugi zakoni poudarjajo pomen obravnavanih nepremičnin in poudarjajo problem javne koristi. Zakon o gozdovih poudarja večnamensko funkcijo gozdov, kjer je v ospredju njihova ekološka in ne le gospodarska funkcija. Zakon o varstvu okolja poudarja pomembne elemente naravovarstvene funkcije in zahtevo po ureditvi posebej varovanih območij. Slednje se izvaja z uvajanjem javnega dobra. Ob tem ni mogoče spregledati direktive Evropske skupnosti (Ur.l. ES 1992, Nr L 117), ki predvideva, da naj bi bilo v prihodnosti 10 do 20% celotne površine držav članic posebej varovanih (nacionalni, regijski parki kot javno dobro itd). V Rio de Janeiru (1992) je bila sprejeta Izjava o načelih splošnega soglasja o upravljanju, varstvu in smotrnem razvoju vseh vrst gozdov. Ta izjava je obsežna, med drugim poudarja, da imajo države neomejeno pravico do uporabe, upravljanja in razvijanja gozdov, skladno z razvojnimi potrebami in ravnjo socialnoekonomskega razvoja, izraženega v planih.
Za moje pravno pojmovanje so nesprejemljivi razlogi v odločbi, ko se zatrjuje, da zakonodajalec za tako odločitev ni imel stvarne podlage. Stvarna in pravna podlaga je dana v citiranih ustavnih določbah, v zakonih s tega področja in glede na splošno evropsko ter planetarno usmeritev. Kolikor odločba izpodbija prav obseg 200 ha, pa tudi nima prav, saj je bil tako sprva določen agrarni maksimum v Kraljevini Jugoslaviji (Uredba z dne 21. julija 1919), ta obseg je bil tudi pretežno sprejet ob evropskih agrarnih reformah.
3. Odločba navaja, da je zakon brez razumnega in stvarnega razloga povzročil razlikovanje med denacionalizacijskimi upravičenci in s tem poleg načel pravne države (2. člen ustave) kršil še splošno pravico do enakosti pred zakonom (14. člen ustave). Ali je imel zakonodajalec podlago z vidika pravne države (razen nesorazmernega trajanja moratorija), je bilo razlogovano v prejšnji točki tega mnenja. Stališče o neenakosti (glede na obseg nepremičnin) v odločbi je nesprejemljivo. Bistvo načela enakosti se odraža v splošno ustavnopravno sprejetem pravilu: na enako dejansko stanje se uporablja enaka pravna norma, na različna pa drugačna. Ustava že sama uveljavlja določene elemente neenakosti, ko na primer omejuje svobodo lastnine glede naravnih bogastev, stvari v splošni rabi, glede posebej varovanih območij (naravne znamenitosti). Ne gre za kršitev enakosti, uveljavlja se relativnost pravice glede na naravo in namen stvari, ki je objekt uravnavanja, saj bi bila sicer ustava sama s seboj v nasprotju. Neenakost subjektov lahko nastane iz razlogov ekonomske, ekološke ali socialne funkcije lastnine ob različnih dejanskih temeljih.Taki so primeri različnega (privilegiranega) obdavčevanja visokogorskih kmetij, na demografsko ogroženih področjih itd. Različnost je lahko utemeljena z vidika racionalnosti, ne sme pa biti kršeno načelo o enakem obravnavanju enakih dejanskih stanj in s tem omogočanje samovoljnega in arbitrarnega odločanja državnih organov. V danem primeru so enako obravnavani subjekti glede na obseg premoženja, ta kriterij je enoten in bistveni element dejanskega stanja v izpodbijanem zakonu. Stališče, izraženo v odločbi, meri na to, kot da ob tem načelu iščemo "poprečnega človeka (subjekt)", čeprav je splošno sprejeto stališče, da v pravu ne gre za iskanje nekih matematičnih poprečij, tehtajo se pravne posledice, uveljavlja se tudi načelo pravičnosti. Zakon lahko obravnava subjekte različno, glede na njihov skupen karakterističen element (obseg premoženja), če pri tem uporabi razloge, ki so legitimni, utemeljeni iz načel socialne države ali splošno priznane javne koristi. Obseg premoženja je lahko karakterističen skupen element in mora biti enoten za enako pravico. Vse to je v obravnavenem primeru zakon upošteval, določil je enotno dejansko stanje in nanj oprl pravno pravilo.
Skladno s povedanim izpodbijani zakon načela enakosti ni kršil.
4. Razlogi odločbe ne dajejo odgovora na vsa sporna vprašanja v zvezi z izvajanjem agrarne reforme v Kraljevini Jugoslaviji, pretežno posvečajo pozornost le premoženjskim vprašanjem rimskokatoliške cerkve (RKC), čeprav so z agrarno reformo zajeti različni subjekti. Ob sprejemanju zakona o denacionalizaciji (Zden) ta vprašanja sploh niso bila načeta in so zato v praksi nastala številna sporna vprašanja in nejasnosti, kar je posebej utemeljilo sprejem izpodbijanega zakona.
Bistveno vprašanje, ki ga bo moral rešiti zakon o spremembah in dopolnitvah Zden je, ali lahko denacionalizacijski upravičenci zahtevajo vrnitev premoženja ne glede na obseg, ki so ga predpisi Kraljevine Jugoslavije o agrarni reformi omejevali na dan 6. aprila 1941. Odločba navaja, da agrarna reforma Kraljevine Jugoslavije lahko pomeni oviro za vračanje le v tistih primerih, ko je bil zakon udejanjen - izdana odločba in odvzem vpisan v zemljiško knjigo. Moje stališče pa je, da preseganje agrarnega maksimuma predstavlja nezakonito stanje, na nezakonito stanje se ne more nihče sklicevati in trditi, da je bil glede presežka zakoniti lastnik. Nesporno je tudi, da tak subjekt ni bil niti dobroverni posestnik, če je vedel, da zakon prepoveduje določen obseg zemljišč. V vrsti primerov so bile v zemljiške knjige celo vpisane zaznambe o uvedbi postopka agrarne reforme.
5. Odločba se ni zadržala pri presoji izpodbijanega zakona, pač pa je vnaprej zavzela stališča o morebitnih spremembah Zden. V tem ustavnem sporu je bilo potrebno odgovoriti na vprašanje o ustavnosti zakona ukrepanja, ne pa o morebitnih spremembah Zden. Ker pa so razlogi odločbe posegli na ta vprašanja, imam pravico, da polemiziram z njimi.
V letu 1933 je Kraljevina Jugoslavija dokončno uredila agrarno reformo s sprejemom zakona o likvidaciji agrarne reforme na veleposestvih, ki je bil dopolnjevan (Službeni list kraljevske banske uprave dravske banovine z dne 19. junija 1933 in z dne 21. julija 1933). Bistvene določbe končnega besedila so: - za Dravsko banovino se šteje kot veleposestvo tisto, ki ima 130 kj obdelovalnega zemljišča ali 347 kj vobče;
- na cerkvenih veleposestvih v dravski banovini, katerih gozdovi in gozdno zemljišče presegajo 1000 ha, se morajo razlastiti gozdovi in gozdna zemljišča.
Po povedanem je bil z zakonom opredeljen zemljiški maksimum, ki ni v ničemer privilegiral RKC. Supermaksimum je bil določen enotno za primere potreb za vzdrževanje pepinierskih vzrejališč živine in kobilarnic, za gojišča semena, za pridelovanje riža, za sadne in trtne razsadnike in za koncesionirane ribnike.
Po povedanem menim, da je pri vračanju zemljišč in gozdov potrebno upoštevati citirani zakon, zahtevki oziroma odločbe morajo biti omejene na vrnitev dovoljenega maksimuma, pri čemer velja upoštevati pravila racionalnega gospodarjenja (da pridobi denacionalizacijski upravičenec ali država zaokroženo območje).
Ni sprejemljivo, da demokratična in socialna država ne upošteva splošnih gibanj agrarne reforme v XX. stoletju in sekularizacijskih v istem in prejšnjih obdobjih, ter tako ohranja fevdalne privilegije, ki jih je v veliki meri že odpravila Kraljevina Jugoslavija, sebi pa nalaga nesorazmerna bremena v škodo nacionalnega gospodarstva.
Pri vsem tem ni mogoče spregledati političnih manevrov pri oviranju izvajanja agrarne reforme. Vse to je razvidno iz dokumentacije, ki jo je predložilo GG Nazarje. Pri obravnavanju škofijskega gornjegrajskega veleposestva je bilo izdelano obširno poročilo o stanju kmetijskega prebivalstva. V okraju je bilo 3313 kmečkih družin, od tega brez lastnega gozda 1748 družin, premalo lastnega gozda je imelo 599 družin, kmečke družine so imele 1665 ha lastne paše, potrebne pa jo je bilo glede na stanje živine 17910 ha. Zato je bila izdana ustrezna odločba. V letu 1940 pa je ban Natlačen dosegel spremembo odločbe, kljub izrecnim zakonskim določbam in kljub temu, da je bila škofijska pritožba zoper prvo odločbo zavrnjena kot neutemeljena.
Razlogi odločbe, s katerimi ne soglašam, se lotevajo tudi analize Uredbe z zakonsko močjo o prenosu imovine verskih zakladov katoliške cerkve v last in uporabo katoliške cerkve (1939). Ta uredba je izšla na podlagi finančnega zakona za leto 1939/40 (proračun). Zakon je v 35. členu dal ministru za pravosodje pooblastilo, da v soglasju z ministrskim svetom predpiše uredbo z zakonsko močjo o prenosu imovine verskega zaklada katoliške cerkve v last in upravo katoliške cerkve.
V razlogih odločbe je navedeno, da je glede na prakso kraljeve vlade, ki je uveljavljala uredbe z zakonsko močjo, ta uredba pravno nesporna, čeprav ustava takih uredb ni dovoljevala.
Neustavna praksa normodajalca ne more postati ustavna, protipravnost ne more postati pravna. Razlogi za neveljavnost te uredbe so naslednji:
Po določbi 22. člena kraljeve ustave določa vsebino in obseg lastninske pravice le zakon, določanje lastninske pravice z uredbo je torej bilo v nasprotju z ustavo. V 81. členu iste ustave je bilo določeno, da sme upravna oblast izdajati uredbe, ki so potrebne za izvajanje zakonov, uredbe torej ne morejo samostojno opredeljevati pravic in obveznosti (pridržanje zakonski materiji). Skladno s povedanim se uveljavi pravilo, da uredba ne sme biti v naprotju z zakonom. Če je finančni zakon dal pooblastilo za prenos državnega cerkvenega sklada, je bil ta prenos dopusten le v mejah veljavnega zakona, ki je določal agrarni maksimum. Verski cerkveni skladi so bili državna lastnina, le morebitni del ustvarjenega dobička se je lahko namenjal za potrebe RKC. V drugem odstavku 106. člena ustave Kraljevine Jugoslavije je bilo določeno, da odvajanje državnih posestev ureja poseben zakon (ne uredba).
Pri analizi uredbe je možno ugotoviti, da je protislovna sama s seboj. V 1. členu je določeno, da se uredba nanaša na verske zaklade in fonde, ki so bili ustanovljeni iz imovine katoliške cerkve z verskimi dokladami in prostovoljnimi prispevki vernikov in služijo cerkveno - prosvetnim namenom katoliške cerkve.
Očitno je, da državni cerkveni zaklad na Pokljuki, Jelovici in Mežaklji ni bil ustanovljen iz takih virov, saj ga je RKC preko briksenških škofov pridobila leta 1004 in ga prodala leta 1858 ter prejela kupnino. Od briksenških škofov je bila lastnina prenesena na industrialca Ruarda. Ko je ta zašel v težave je gozdove prodal Avstriji, s pravnim nasledstvom je nato premoženje prešlo na Kraljevino Jugoslavijo. Avstrija in kasneje Kraljevina Jugoslavija sta oblikovali državni cerkveni sklad.
Uredba je nesprejemljiv naslov za pridobitev lastninske pravice RKC, saj ustava Kraljevine Jugoslavije ni poznala uredb z zakonsko močjo, je tudi v nasprotju z zakonom določenim agrarnim maksimumom, saj je bil agrarni maksimum ljubljanske škofije že presežen s premoženjem v gornjegrajskem okolišu.
6. V zvezi s položajem RKC je v razlogih odločbe še nekaj spornih stališč. Ni jasno, zakaj citira članek prof. R. Kušeja o ustavno spornem poseganju Kraljevine Jugoslavije na premoženje RKC, saj to za rešitev tega ustavnega spora sploh ni relevantno, stališče avtorja pa tudi ustavnopravno ni utemeljeno. RKC je bila (in je še) pravna oseba zasebnega prava in za njo veljajo vsa pravila o pravnih osebah. Izjeme za RKC bi morda lahko določil konkordat med Kraljevino Jugoslavijo in Svetim sedežem, ta pa nikoli ni bil sklenjen. Konkordati praviloma določajo izjeme pri poseganju na lastninsko pravico le glede stvari kultne narave (res sacrae), pa še tu so možne izjeme ob dogovoru o nadomestni gradnji.
7. V razlogih je še navedeno, da cerkve in verskih skupnosti, ko se pojavljajo kot denacionalizacijski upravičenci, glede na njihov specifični položaj in vlogo v našem pravnem redu ne bi bilo ustavno dopustno enačiti s fevdalnimi veleposestvi.
O fevdalnem pomenu neke veleposesti lahko odločamo predvsem glede na način pridobitve lastninske pravice, saj so bila očitna fevdalna bremena (tlaka, desetina ipd.) že zdavnaj ukinjena, kasneje so se izvajala v manj grobih oblikah (hlapčevanje, kočarstvo, viničarstvo, kolonat ipd.). Pri aristokraciji in RKC je zgodovinsko izkazan način pridobitve lastnine na temelju ukazov kralja ali cesarja, ki je nekomu podelil aristokratski naslov in s tem določen obseg nepremičnin, praviloma na podlagi sodelovanja obdarjenega s kraljem v vojni. Cerkvena gosposka je pridobivala lastnino tudi s cesarskimi ukazi, na področju Slovenije sprva zlasti kot nagrado za nasilno pokristjanjevanje in germanizacijo, kasneje pa še na temelju takrat veljavnega načela delitve oblasti med posvetno in cerkveno gosposko. Jasno je, da aristokracija in RKC niso pridobivali lastninske pravice na temelju dela ali z vlaganjem lastnega kapitala, kar je razlika napram fevdalnemu načinu pridobivanja lastnine. Gornjegrajsko veleposest in grad Goričane je dobila ljubljanska škofija potem, ko je leta 1461 cesar Friderik III. ustanovil v soglasju s papežem Pijem II. ljubljansko škofijo in je del dotedanjega premoženja oglejskega patriarhata tako prerazdelil. Način pridobitve lastnine oglejskih patriarhov je bil tipično fevdalen. Ljubljanski škof je nato cesarju zaprisegel osebno zvestobo, za nagrado pa je dobil gornjegrajsko posest.
Briksenški škofi so dobili veleposest na Gorenjskem od nemškega cesarja Henrika II. leta 1004. Na enak način so nastala fevdalna posestva aristokracije, z izjemo posestev barona Borna, ki je zemljišča kupil.
Za fevdalno veleposest je predvsem značilen pravni naslov in način pridobitve in zato ne morem soglašati z razlogi, da bi bila cerkev in sploh verske skupnosti iz tega izvzete. Razlogi v odločbi niso utemeljeni in v bistvu posegajo v pristojnost zakonodajalca. Sodišče ni upravičeno razbremeniti zakonodajalca pri opredeljevanju fevdalnega načina pridobitve lastninske pravice in si tako prilastiti zakonodajno pristojnost.
V čem naj bi bil specifičen položaj in vloga cerkve ter verskih skupnosti v veljavnem pravnem redu, iz odločbe ni razvidno, dana je gola trditev. Ali to tezo dopušča ločenost države in cerkve, enakost verskih skupnosti, enakost pravnih oseb pred zakonom, svoboda vesti, ali kakšna druga ustavna določba, ni jasno. Ni pa mogoče zanikati posebnosti verskih skupnosti v družbenem življenju, kar omogoča njihovo sofinansiranje s strani države, sporno pa jim je prepuščati naravna bogastva, na kar nam kažejo tudi sekularizacijska gibanja v Evropi.
Odločba ne zavzema stališč glede nekaterih določb Zakonika cerkvenega prava (CIC), čeprav so nekateri pobudniki to načeli.
Sklicuje se le na že sprejeto odločbo v zvezi z zakonom o denacionalizaciji. Po našem pravu je izključena javna veljava aktov verskih skupnosti in njihovih organov. Nekatere določbe CIC pa so lahko pomembne, ker pojasnjujejo notranja razmerja v RKC in ob tem pomen in vlogo naravnih dobrin z vidika narodnega gospodarstva. Že v uvodu k CIC se poudarja potreba po enotnosti pravnega reda vesoljne cerkve, tako da se primerno predvidi odmera takoimenovane "decentralizacije" (torej šele enkrat v bodoče), ko se odstrani nevarnost razkrajanja ali nastajanja narodnih cerkva. Pri premoženjskih vprašanjih je pomemben kan. 1256, ki določa: "Lastninsko pravico na premoženju ima pod vrhovno oblastjo rimskega papeža pravna oseba, ki si je premoženje pridobila." Po muensterskem komentarju k CIC naj bi imel papež dominium altum, to je pravico nadzora, s tem da določa norme, kako se cerkvene dobrine pridobivajo, posedujejo, upravljajo in odtujujejo. Temelj tega pravila je bil sprejet na prvi rimski škofovski sinodi leta 1967, ko so bile sprejete smernice za spremembo CIC. Uveljavljeno je bilo načelo subsidiarnosti, da je intervencija najvišje avtoritete potrebna tedaj, če subjekt ni v stanju izpolniti obveznosti, ki izhajajo iz specifičnosti cerkvenega premoženja. Ne glede na dominium altum pa ni mogoče spregledati kan. 1273, ki se glasi: "Rimski papež je po prvenstvu vodstva vrhovni upravitelj in oskrbnik vsega cerkvenega premoženja". Pojmovanje vesoljne cerkve in njenega premoženja ni nujno skladno z nacionalnimi interesi.
8. Razlogi odločbe se lotevajo odškodninske odgovornosti države glede odvzemov lastninske pravice, čeprav to sploh ni materija izpodbijanega zakona. Razlogi se zopet lotevajo poseganja v zakonodajalčevo pristojnost in odpirajo vrsto zelo spornih pogledov.
Razlogi zastavljajo vprašanje, ali je dopustno razlikovanje odškodnine pri osebah, za katere je bila na podlagi obnove odpravljena kazen zaplembe v kazenskih sodbah. Razlikovanje naj ne bi bilo utemeljeno, ker sta v prejšnjem sistemu delovali protipravno sodna in upravna oblast (ali so tedaj sporna vsa pravna razmerja, nastala v petdesetletnem obdobju ?). Tudi v ZRN glede bivše NDR in v drugih postsocialističnih državah se razlike priznavajo, ker je v sodnih odločbah temelj v krivdnem in protipravnem ravnanju, praviloma pa je prav to sporno. V drugih primerih pa gre za splošen odvzem določenih stvari (agrarne reforme, denacionalizacije ipd). Pravni temelj odvzema je odločno različen, zato so tudi pravne posledice in odprava krivic lahko, ne pa nujno različne.
Sporno je vprašanje, ki se načenja, čeprav ne sodi v ta ustavni spor, kolikšna odškodnina pripada zaplenjencu po odpravi izreka o zaplembi. Strinjam se s stališčem, da je potrebno to specifično obliko odškodnine regulirati z zakonom, ker splošna pravila obligacijskega prava tu ne prihajajo v poštev. Potrebna je zakonska opredelitev ustavne pravice do povračila škode (26. člen ustave). Ni pa mogoče pritrditi stališču (ki sicer ni decidirano izraženo), da bi bila možna povrnitev vsakršne škode in v vsakršnem obsegu. Po mojem mnenju gre za specifičen primer poprave krivic, ne pa za tipično odškodnino po civilnem pravu.Tako se pojavljajo sporna vprašanja o izgubljenem dobičku za čas odvzema stvari, ne glede na to, da je v petdesetletnem obdobju lahko nastopila vrsta rizikov (spremembe na trgu, meddržavni odnosi, sposobnost sledenja tehnološkim spremembam in sploh konkurenci, kapitalska usposobljenost posameznega subjekta itd). Ali so na vrnitev premoženja in do odškodnine upravičene tudi tiste osebe, ki so bile le še formalni lastniki, ker so bile nepremičnine obremenjene s hipotekami, ki so že presegale njihovo vrednost, dejansko aktivnega premoženja sploh ni bilo (proprietas nuda), ali pa je bilo aktivno premoženje vrednostno globoko nižje in ga ne izkazuje zemljiškoknjižno stanje v lastninskem listu, brez upoštevanja vknjiženih bremen. Ali je država dejansko sposobna zagotavljati odškodnino ali pa le na določen način zagotoviti zadoščenje za utrpele krivice je temeljna pravno - politična dilema, na katero bi moral odgovoriti zakonodajalec z upoštevanjem načela socialne države, ki veleva uravnoteženje socialnih razmerij in bremen.
Zakonodajalec bi moral pri sprejemu odločitve upoštevati tudi realne možnosti v skladu s splošnim stanjem nacionalnega gospodarstva, kakor to uveljavlja večina držav v tranziciji.
Očitno gre za specifičen problem poravnavanja krivic, ne pa za tipično civilnopravno odškodninsko razmerje in je potrebno ta vprašanja regulirati s posebnim zakonom.
V zvezi z odškodnino razlogi navajajo tudi odškodnino (po splošnih pravilih odškodninskega prava) iz naslova nemožnosti uporabe stvari od dneva uveljavitve popolne zahteve za denacionalizacijo. Očitno meri odločba na drugi odstavek 72. člena Zden, ki izključuje take zahtevke za čas od podržavljenja do dneva uveljavitve zakona. Vprašljivo je, ali zakon res uveljavlja pravico do odškodnine za nemožnost uporabe do vrnitve stvari, saj tega izrecno ne navaja, ne določa nikakršnih meril in tudi ne zavezanca (ali je to zavezanec v denacionalizacijskem postopku ali pa država, ker so njeni organi zamujali z zakonom določene roke za rešitev zahtevkov). Če bi Zden to imel v mislih, bi moral določiti merila, ali bi šlo na primer za udeležbo na dobičku pravne osebe v sorazmernem deležu (potem seveda tudi na izgubi), ali pa vzpostaviti kakšen drug model.
Iz nedorečene in nejasne norme ni mogoče uveljavljati posebnih pravic, saj mora te vedno in izrecno opredeliti na jasen in določen način zakon. Pri tem tudi ni mogoče spregledati dosedanjih stališč Ustavnega sodišča, da Zden na novo ureja lastninska razmerja z učinkom za naprej (ex nunc) in da ne učinkuje neposredno, je le pravni temelj za vodenje postopkov in izdajo odločb. Upravičencem se premoženje ne vrne, na podržavljenem premoženju pridobijo šele s pravnomočno odločbo lastninsko pravico (U-I-72/93).
9. Razlogi omogočajo razlikovanje med denacionalizacijskimi upravičenci, čeprav jo v uvodnem delu zavračajo. Strinjam se s stališčem o spornem vračanju nepremičnin, pridobljenih na fevdalen način, poudaril sem že moje stališče do premoženja RKC. Prav tako je po mojem mnenju sporno vračanje nepremičnin komurkoli, če te presegajo dovoljen obseg po predpisih, veljavnih na dan 6. aprila 1941, ker so v tem času bili glede presežka nezakoniti lastniki. Zagovarjanje drugačnega stališča kaj lahko privede do tega, da se ustvarijo razlikovanja po rojstvu (potomci fevdalnih gospodov in drugi), čeprav bi lahko predstavljal fevdalni način pridobitve element posebnega dejanskega stanja in zato tudi posebne norme.
Povsem svojstveno je stališče, da bi se morali drugače obravnavati upravičenci, ki so živeli v tujini, od teh, ki so ostali doma in bili prikrajšani na uveljavljanju nekaterih ustavnih svoboščin. Uživanje ustavnih svoboščin v tujini naj bi opravičevalo do drugačnih meril. Ali gre za posebno imaterialno škodo, ki pa je Zden ne priznava? Ali bi po tej logiki razlogov lahko zahtevali posebno odškodnino vsi, ki so živeli v prejšnjem sistemu in bili prikrajšani na ustavnih svoboščinah?
10. Razlogi v odločbi so v marsikaterem delu nenavadni, kot je na primer očitek o medijih, ki so veliko pisali o spornih vprašanjih. Najbrž ni mogoče trditi, da so javne razprave lahko omajale svobodno voljo poslancev, saj so javne razprave o mnogih vprašanjih pogoste, znana je tudi vloga pisem bralcev pod vplivom različnih lobijev. Tako so na primer znani proglasi in pisma bralcev denacionalizacijskih upravičencev, ki pa v razlogih niso omenjani.
11. Z odločbo niso bila rešena vsa vprašanja, sprožena v tem ustavnem sporu. Državni tožilec in še dva pobudnika sta sprožila problem dopustnosti revizij pravnomočnih odločb. Sproženo je bilo tudi vprašanje ustavnosti izrednih pravnih sredstev v Zakonu o splošnem upravnem postopku, glede na načelo o pridobljenih pravicah. Načeta vprašanja o dopustnosti revizij pravnomočnih odločb so osrednje vprašanje v tem sporu. Ali je odločba s tem kršila pravico pobudnikov (predlagatelja) do uveljavljanja pravnih sredstev, niti ni preveč odprto vprašanje.
dr. Janez Šinkovec
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivic
I.
Pri tej izredno pomembni odločbi sem se kljub nekaterim pomislekom v zvezi s formulacijo 1. in 4. točke izreka odločil glasovati za izrek v celoti in s tem učinkoviteje podpreti tiste nosilne razloge v njeni obrazložitvi, zlasti v točkah 28-30, ki kljub pomanjkljivostim izreka omogočajo zakonodajalcu, da bi tranzicijski proces vračanja krivično odvzetega premoženja (nacionaliziranega in kazensko zaplenjenega) z naknadnimi korekturami denacionalizacijske in kazenske zakonodaje uskladil z načeli pravne in socialne države - tako da se ne bi vračala veleposestva v obsegu, ki z omenjenimi načeli ni združljiv (upoštevajoč pri tem vse nedoslednosti in slabosti izvedbe agrarne reforme v Kraljevini Jugoslaviji kakor tudi pravno problematičnost pridobitve cerkvene gozdne veleposesti tik pred drugo svetovno voljno), in da bi bilo tudi vprašanje odškodnine urejeno enotno, ne pa bistveno različno glede na to, ali gre za odškodnino po denacionalizacijski ali po kazenski zakonodaji (pri čemer so razlike lahko tako ogromne, da so nevzdržne tako z gledišča enakosti vseh prizadetih kakor tudi z gledišča socialne države, ki jo izplačevanje enormnih odškodnin, kakršnih svojim denacionalizirancem niti bogata Nemčija ni mogla dati in jih je zato močno degresivno omejila, lahko bistveno prizadene in onemogoči v izpolnjevanju njenih vitalnih funkcij).
Tistemu delu obrazložitve, ki gornji, zame bistveni vsebini te odločbe nasprotuje ali ji daje zame nesprejemljive ali sporne poudarke ali ki je zame kakorkoli drugače sporen, pa nasprotujem v tem pritrdilnem ločenem mnenju.
II.
1. Nezdružljivost veleposesti z ustavnimi načeli: katere veleposesti in s katerimi ustavnimi načeli?
Odločba se je v 28. točki postavila na stališče, da to velja le za veleposest, izvirajočo iz fevdalnih odnosov (ne pa tudi za tisto, ki je nastala "kot rezultat svobodne gospodarske pobude", in tudi ne za cerkveno, ne glede na njen izvor). Veleposest fevdalnega izvora naj namreč ne bi bila združljiva s pojmovanjem republike kot državne oblike in s pojmovanjem demokratične države. Toda z demokracijo najbrž le fevdalni odnosi (po vsebini) niso združljivi, ne pa izvor neke veleposesti sam po sebi - in z republikansko državno obliko le privilegiji (fevdalnega) plemstva pri izvrševanju državne oblasti ne bi bili združljivi, ne pa pa obseg zemljiške veleposesti kogarkoli.
Čeprav se ne s prvim (katera veleposest naj danes ne bi bila dopustna) ne z drugim (iz katerega razloga) ne strinjam, pa se mi zdi citirano stališče iz 28. točke kljub temu izredno pomembno. Poudarjam zlasti dva stavka: "Ustavno sodišče opozarja, da bi bilo potrebno oceniti, ali je vračanje veleposestev fevdalnega izvora v skladu z državnoustavno ureditvijo Republike Slovenije." in "... iz nekdanjih fevdalnih odnosov izvirajoča veleposest po svoji naravi ni združljiva s pojmovanjem republike ... in ... demokratične države." Drugi stavek torej že sam podaja ustavnopravno oceno, ki bi jo bilo po prvem stavku treba šele narediti. Ta ustavnopravna - še več: ustavnosodna - ocena je za omenjeno vrsto veleposesti kategorično negativna. Če je tako, potem si je seveda možno zastaviti vprašanje, zakaj te kategorično ugotovljene neustavnosti Zakona o denacionalizaciji (ZDen) ta odločba ni izrazila tudi v svojem izreku, kar bi zakonodajalca še mnogo močneje zavezovalo k čimprejšnji odpravi te protiustavnosti kot sedanja navedba te neustavnosti zgolj kot razloga za to, da je bil moratorij razveljavljen s šestmesečnim odlogom, v katerem naj bi bilo to neustavnost možno odpraviti. Če je bil eden od razlogov za tako ravnanje tudi to, da predmet odločanja v tej zadevi ni bil ZDen, ampak le zakon o moratoriju na njegovo izvrševanje, bi se bilo pri morebitnem kasnejšem izpodbijanju samega ZDen iz tega razloga morda vendarle treba neposredno izreči tudi o tem vprašanju.
Morda pa je celo bolje, da Ustavno sodišče o tem vprašanju ni neposredno odločalo, saj tako zakonodajalec pri svojem usklajevanju ZDen z ustavnimi načeli ni tako kategorično vezan na že razsojena vprašanja, kaj je in kaj ni v skladu z Ustavo, in lahko, če s potrebno večino tako presodi, spremeni zakonsko ureditev, če za to ugotovi nujne razloge v smislu 15. točke obrazložitve, tudi nekoliko širše in ne le v obsegu, za katerega pravzaprav že ta odločba ugotavlja neustavnost sedanje ureditve. Strinjam se sicer z ugotovitvijo v 28. točki, da cerkvenih veleposesti glede na vlogo cerkve v družbi in glede na njen pravni položaj ne bi bilo ustavno dopustno enačiti z veleposestvi fevdalnega izvora "oziroma z lastninskimi odnosi, ki izvirajo iz historično izkazanih fevdalnih odnosov", toda takih lastninskih odnosov najbrž tudi na ne-cerkvenih veleposestvih danes ni več niti dopustno niti sploh mogoče ponovno vzpostaviti. Zahteva odločbe po ne-enačenju cerkvene veleposesti z veleposestjo, kjer naj bi obstajali navedeni lastninski odnosi, torej še ne pomeni avtomatične prepovedi zakonodajalcu, da bi smel iskati razloge za morebitno omejevanje vračanja tudi cerkvene veleposesti (npr. v razlogih socialne države, javnega interesa itd.). Tudi za veleposestva, "ki so nastala kot rezultat svobodne gospodarske pobude", pravi odločba samo, da jih z veleposestvi fevdalnega izvora ni mogoče enačiti, ne pa, da npr. z upoštevanjem dejanskih razlik ne bi bilo možno tudi nasproti takim veleposestvom - spet glede na načela pravne in socialne države - uveljaviti določenih zakonskih omejitev pri obsegu vračanja.
Poudarjam, da pri vseh teh vprašanjih ne gre za to, ali je z načeli socialne države združljiva morebitna veleposest, ki bi danes na novo nastajala kot rezultat svobodne gospodarske pobude (to je posebno vprašanje, v katerega se tu ni niti potrebno niti mogoče spuščati), ampak gre le za vprašanje, koliko je z načeli socialne države združljivo, da bi taka veleposest danes v trenutku nastala tako, da bi jo država, ki nima dovolj za pokojnine, zdravstvo, šolstvo itd., "vračala" tistim, ki jim je predvojna agrarna reforma ni dosledno vzela - ob tem ko ustava tej državi dovoljuje in celo zapoveduje, da "z zakonom določa način pridobivanja lastnine"|
Po mojem mnenju bi država mirno lahko določila, da (kolikor je veleposest s socialno državo sploh združljiva) veleposesti (nad določenim obsegom - lahko diferencirano za različne vrste veleposesti) od same države ne bo nihče dobil, čeprav mu jo je komunizem vzel brez odškodnine, in je pravna, demokratična in socialna država dolžna 50 let stare krivice popraviti samo do te mere, kolikor ji ekonomsko stanje to dopušča storiti brez bistvene škode za zagotavljanje človeka vrednega življenja množici svojih sedanjih državljanov, perspektive mladini itd.
Tudi primerjalnopravni kriteriji (kako so to storile druge države v tranziciji in celo bogata Nemčija) govorijo v prid takemu razumevanju obveznosti sodobne socialne države do vračanja nekdanjih veleposesti.
Do cerkvene veleposesti ima s tega gledišča socialna država lahko drugačen odnos. Če sprejema kot svojo dolžnost, da cerkvi zagotovi sredstva za vzdrževanje kulturnih spomenikov, za karitativno in izobraževalno dejavnost itd., potem ji najbrž to sicer lahko zagotovi tudi tako, da ji da ("vrne") v last in v izkoriščanje gozdna veleposestva - ali pa seveda tudi tako, da ji tega (recimo zaradi odpora velikega dela laične javnosti in zaradi pravne spornosti načina, kako je cerkev te gozdove nekoč dobila) ne "vrne" ter ji potrebna sredstva za njeno družbeno koristno vlogo in delo zagotovi na drug način.
2. Vprašanje roka
Naknadno usklajevanje tako pomembnega tranzicijskega zakona, kot je ZDen, s temeljnimi načeli pravne in socialne države šele pet let po njegovem sprejetju je seveda tako težak poseg v druga načela pravne države, da ga je, kolikor je sploh dopusten (pod pogoji iz 15. točke odločbe), treba potem v takem položaju narediti kar najhitreje. Zato sem tudi sam glasoval za rok šest mesecev po objavi te odločbe - saj je medtem eno leto od zakonsko predvidenega triletnega moratorija tudi že minilo.
Dodaten resen problem lahko nastane samo v primeru, če ne bo kmalu formirana trdna vlada, ki bi z zanesljivo večino v parlamentu sploh bila sposobna takoj ugrizniti v to kislo jabolko in v teh šestih mesecih zakonsko realizirati to, kar ta odločba omogoča. Sprašujem se, ali bi bilo v primeru neuspešnih poskusov formiranja vlade in razpisa novih volitev možno Ustavnemu sodišču predlagati izjemno podaljšanje tega roka - direktno ali morda tudi indirektno, s sprožitvijo postopka za oceno skladnosti denacionalizacijske in kazenske zakonodaje z ustavnimi načeli pravne in socialne države. Ta druga pot bi morda imela tudi nekatere prednosti, saj uskladitveni rok v morebitni ugotovitveni odločbi, ki bi iz takega postopka lahko izvirala, ni prekluzivne narave in z njegovim potekom vendarle ne nastanejo tako ostre cezure kot pri poteku odložilnega roka za razveljavitev, ki utegnejo biti tudi zelo boleče.
3. Ali je zakonski kriterij 200 ha res brez stvarne podlage? Točka 28 načelno dopušča naknadne omejitvene posege, katerih utemeljitev in dimenzioniranje (seveda v ustavnih okvirih) prepušča zakonodajalcu. Če bo novela ZDen torej lahko prinesla omejitev vračanja veleposesti, potem ne vzdrži stališče, da maksimumi iz predvojne agrarne reforme (200 ha, 1000 ha itd.) ne morejo več imeti nobenega pomena, ker da je bila agrarna reforma enkraten akt in da po njenem koncu ni bilo nič nezakonitega, če je kdo obdržal (ali ponovno pridobil) več od teh maksimumov.
Potem najbrž tudi ni mogoče trditi, da je zakonski kriterij 200 ha brez vsake stvarne podlage. Ni res - stvarno podlago ima v predvojnem kriteriju agrarne reforme kot specifičnem kriteriju, veljavnem prav za Dravsko banovino oziroma za Slovenijo.
Namesto tega razloga za razveljavitev ustrezne določbe moratorijskega zakona bi obrazložitev po mojem mnenju morala navesti razlog neenakosti pred zakonom in nesorazmernosti posega (tisti do 200 ha dobijo neovirano vse, tistim nad 200 ha pa moratorijski zakon ni omejil le vračanja v obsegu nad 200 ha, ampak se jim je zadržalo vračanje vsega).
4. Ali javni interes za večji obseg gozdov v javni lasti res ne pomeni razumnega in nujnega razloga?
V točki 27 je temu razlogu zanikana razumnost in nujnost z argumentom, da program razvoja gozdov v Sloveniji, ki ga je sprejel Državni zbor, sicer opredeljuje povečevanje deleža javnih gozdov kot javni interes, vendar da kot sredstvo za dosego tega cilja predvideva le postopen odkup gozdov, ne pa tudi omejitve vračanja gozdov v denacionalizacijskih postopkih.
Dejstvo, da v omenjenem programu ta javni interes ni bil identificiran, pa seveda še ne pomeni, da tak javni interes ne obstaja. Tudi argument, da moratorijski poseg sploh ne more biti primerno sredstvo za dosego takega cilja, po mojem mnenju ne drži: moratorij sam seveda deleža javnih gozdov ne bi mogel povečati - ustvaril pa je (z zadržanjem vračanja veleposesti) pogoje za to, da bi se s spremembo zakonodaje ta cilj lahko dosegel.
5. Poseg v 33. člen - ali v 2., 14. in 22. člen Ustave? Obrazložitev se v 14. točki sklicuje na tri prejšnje odločbe (U- I-95/91, 22/95, 119/94) kot zgled za sedanjo odločitev , ne da bi "opazila", da sta prvi dve v neki načelno izredno pomembni točki v neskladju s tretjo (zadnjo) in da bi bilo treba slediti zadnji, ne prvima dvema:
- V prvi (14.5.1992) je bilo res rečeno, da je treba lastninski pravici nekdanjih lastnikov stanovanj dati prednost pred pravico stanovalcev do odkupa stanovanja - čeprav je šlo le za bivšo in bodočo lastninsko pravico, ne pa za takrat obstoječo; po današnjem razumevanju problema bi takrat morali reči: gre ne za kolizijo dveh obstoječih pravic (saj ne lastninska ne pravica do odkupa še ni obstajala, še ni nastala), ampak za kolizijo dveh "pričakovalnih pravic" (Anwartschaftsrecht) - in v tej koliziji smo pa res dali prednost prvi pravici. Zadrega se indirektno kaže tudi v sedanjem poskusu povzetka bistva tiste odločbe, ki je pripeljal do problematične formulacije, katere vsebino (glej četrti stavek 14. točke) je možno smiselno pvzeti takole: Zato je US v primeru kolizije dveh pravic, pravice A in pravice B, dalo prednost pravici B kot podlagi pravice C . Formulacija namreč pokaže, da v resnici ni šlo za kolizijo pravic A in B (kjer prednost pravice B gotovo ne bi bila sporna), ampak za kolizijo pravic A in C, kjer pa bi bilo za odločitev treba najti drug kriterij in ne kriterij pravice B.
- V drugi odločbi (14.3.1996) smo formulacije sicer že precej izboljšali (specifična lastninska oz. premoženjskopravna upravičenja do njihovega nekdanjega premoženja ... imajo prednost pred lastninskimi upravičenji podjetij oz. njihovih delavcev do lastninskega preoblikovanja), a še vedno nismo povsem jasno povedali, da gre spet za kolizijo dveh "pričakovalnih pravic" (do ponovne pridobitve nekdaj nacionalizirane lastnine in do pridobitve delničarske lastnine v olastninjenih podjetjih), kjer smo prvi dali prednost pred drugo;
- Šele v tretji odločbi (21.3.1996 - le teden dni za drugo|) smo končno dosegli potrebno jasnost: "... je US štelo, da določbe 125. člena SZ kršijo ne samo lastninsko pravico tistih, ki so že postali lastniki denacionaliziranih stanovanj, ampak tudi na ZDen temelječa pričakovanja tistih, ki so pravočasno zahtevali denacionalizacijo stanovanj in bodo ... postali njihovi lastniki".
Da bi bil gornji prikaz čim jasnejši, sem iz prikaza druge "precedenčne" odločbe (kjer so tri pike) izpustil nekaj, na kar pa sedaj posebej opozarjam: tam navedena specifična lastninska oz. premoženjska upravičenja do nekdanjega premoženja naj bi bila "izhajajoča iz 33. člena Ustave" - pravilno pa bi bilo: "izhajajoča iz ZDen oz. iz načela varstva zaupanja v pravo" , torej iz 2. člena Ustave, zaradi varstva enakosti pred zakonom in enakega varstva pravic v postopkih pa še iz 14. in 22. člena Ustave|
To formulo (čeprav še brez izrecnega sklicevanja na 2., 14. in 22. člen) pa je v osnovi pravilno uporabila tretja odločba - in zato bi se zadnji stavek 14. točke moral zgledovati po njej - in ugotoviti ne poseg v upravičenja iz 33. člena, ampak iz 2., 14. in 22. člena Ustave.
Gornje razlikovanje je velikega načelnega in precedenčnega pomena, za to konkretno zadevo pa je nepomembno. Bilo bi tudi tu zelo pomembno (v negativnem smislu za pobudnike), če bi namesto posega v 33. ugotovili le poseg v 2. in 14. člen, kajti potem bi pri presoji ustavne dopustnosti tega posega namesto strogega testa sorazmernosti (zaradi posega v posamezno, specifično ustavno pravico iz 33. člena) prišel v poštev le najmilejši test arbitrarnosti (ki se uporablja glede posegov v splošno načelo enakosti pred zakonom po čl. 14/II). Zato je zelo pomembno, da bi ugotovili tudi poseg v specifično ustavno pravico iz 22. člena - in vsa nadaljnja argumentacija v odločbi, temelječa na strogem testu sorazmernosti, bi lahko ostala.
Zakaj je pravilna identifikacija kršenih ustavnih pravic in načel zelo pomembna načelno oziroma za naprej, pa najbrž ni potrebno posebej obrazlagati.
Matevž Krivic
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta, ki se mu pridružuje sodnik dr. Zupančič
1. Z odločitvijo, ki v bistvu razveljavlja triletni rok za delno zadržanje vračanja premoženja na podlagi Zakona o denacionalizaciji (ZDEN), se strinjam. Tudi po mojem mnenju je ta rok nesorazmerno dolg, tako da krši načela zaupanja v pravo in pravno varnost. Treba je upoštevati, da je Zakon o denacionalizaciji (ZDEN) v 58. členu predpisal, da mora biti odločba organa I. stopnje o zahtevi za denacionalizacijo izdana in vročena upravičencu najpozneje v enem letu po vložitvi pravilno sestavljene zahteve. Vsi roki so že zdavnaj pretekli, številne zadeve pa še niso rešene. V takem položaju iznenada uvesti triletni delni moratorij je tudi po mojem mnenju z ustavno-pravnega vidika nesprejemljivo.
Obenem se strinjam tudi s tč. 2 izreka odločbe, da določba 4. alinee prvega odstavka 1. člena Zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja ni v neskladju z Ustavo. Ta izrek se nanaša na primere, ko je upravni organ z ugotovitveno odločbo iz 63. člena Zakona o denacionalizaciji odločil, da je imel upravičenec v času podržavljenja jugoslovansko državljanstvo. Ta primer je povsem specifičen, predpisan zaradi morebitne uveljavitve izrednih pravnih sredstev zoper pravnomočne odločbe o ugotovitvi jugoslovanskega državljanstva, ki je eden izmed pogojev za vračanje podržavljenega premoženja. Glede na oceno zakonodajalca je treba s pomočjo izrednih pravnih sredstev preveriti pravilnost izdanih odločb. Za ta namen pa je predpisani rok primeren.
2. Strinjam se tudi s tistim delom obrazložitve, ki vsebuje stališče Ustavnega sodišča, da je mogoče Zakon o
denacionalizaciji v nekaterih delih tudi spremeniti in dopolniti. To vprašanje seveda z ustavno-pravnega vidika nikakor ni enostavno. Mogoče mu je ugovarjati, da po petih letih po uveljavitvi Zakona o denacionalizaciji ni mogoče spreminjati in dopolnjevati nekaterih bistvenih izhodišč tega zakona. Nekateri postopki so bili namreč že končani, v pravnomočne odločbe in v pridobljene pravice pa v načelu ni mogoče posegati za nazaj (določba drugega odstavka 155. člena Ustave). Drži tudi, da bodo v primeru sprememb nekaterih zakonskih določb tisti upravičenci, ki še niso prejeli odločb o denacionalizaciji, v slabšem položaju od tistih, katerim je bilo premoženje s pravnomočno odločbo o denacionalizaciji vrnjeno.
Kljub tem pomislekom pa menim, da je tako stališče Ustavnega sodišča pravilno. Že v uvodnih pojasnilih k Zakonu o denacionalizaciji (glej Zakon o denacionalizaciji - druga dopolnjena izdaja), v izdaji Časopisnega zavoda Uradni list RS, Ljubljana 1992, str. 9-12, sem poudaril, da vseh primerov, ki se bodo pojavili v zvezi z izdajanjem Zakona o denacionalizaciji, v naprej hipotetično ni bilo mogoče predvideti. Pravna in dejanska razmerja so se v obdobju 45 let bistveno spreminjala. V tem časovnem obdobju je prihajalo do številnih pravnih poslov in dejanskih posegov na premoženjske predmete, ki so sedaj predmet zahteve za vrnitev. Treba je upoštevati, da je ZDEN sam v 3. členu naštel 29 predpisov, ki so bili podlaga za podržavljenje, da je v 4. členu predpisal, da so upravičenci do denacionalizacije tudi osebe, ki jim je bilo premoženje neodplačno podržavljeno na podlagi predpisa, izdanega do uveljavitve Ustave SFRJ iz leta 1963, ki ni naveden v 3. členu ali pa kar z ukrepom državnega organa brez pravnega organa, in da je v 5. členu predpisal, da se za upravičenca do denacionalizacije šteje tudi fizična oseba, katere stvari ali premoženje so prešle v državno last na podlagi pravnega posla, sklenjenega zaradi grožnje, sile ali zvijače državnega organa oziroma predstavnika oblasti. Z enim predpisom je bilo nemogoče natanko obdelati vse primere. Zaradi tega je Zakon o denacionalizaciji poln splošnih določb, ki jih lahko opredeljujemo kot generalne klavzule. Take generalne klavzule pa so za predpis, ki v bistvu ureja premoženjsko-pravna oziroma lastninska razmerja nenavadne, zlasti če predstavljajo temeljni zakonodajni pristop.
Že ob izdaji Zakona o denacionalizaciji sem tudi opozoril, da vsem tem vprašanjem upravni organi, ki so praviloma pristojni odločati o zahtevi za denacionalizacijo, ne bodo kos.
Na drugi strani pa je Zakon o denacionalizaciji eden od tistih, ki so za oblikovanje našega pravnega sistema najpomembnejši. Na eni strani naj bi zakon odpravil prej povzročene krivice, na drugi strani pa je tudi podlaga za lastninjenje prejšnje družbene lastnine, saj so bile in bodo na njegovi podlagi vrnjene v zasebno lastnino nepremičnine (poslovni objekti in prostori, stanovanja, kmetijska zemljišča, gozdovi, stavbna zemljišča) in podjetja, poleg tega pa bodo priznane odškodnine vzpostavile v nekaterih primerih (glej člene 37 in 42 ZDEN) tudi lastninske deleže.
Vse te značilnosti ZDEN, ki kot rečeno niso običajne in ga v pravnem sistemu postavljajo na posebno mesto, opravičujejo tudi poseben pristop do tega zakona. Čeprav je preteklo od uveljavitve zakona že pet let, menim, da je mogoče opraviti nekatere korekcije oziroma, da ga je mogoče dopolniti in upoštevati pri tem tudi vsa tista vprašanja, ki so se odprla šele v samih postopkih denacionalizacije ali pred upravnimi organi ali pa morebiti šele kasneje v upravnem sporu. Seveda mora biti tak pristop vedno restriktiven, zakonodajalec pa bo moral pri tem tehtati, ali kaže zaradi posebej utemeljenih javnih interesov poseči v zakon.
3. Ne strinjam pa se s številnimi razlogi v obrazložitvi odločbe, h kateri dajem pritrdilno ločeno mnenje. Zlasti se ne strinjam z razlogi iz tč. 19-22 obrazložitve odločbe, katerih bistvo je, da pri spreminjanju in dopolnjevanju zakona ne bi bilo v skladu z Ustavo splošno omejevanje ali izključevanje lastninske pravice (uveljavitev zemljiškega maksimuma pri denacionalizaciji). Mnenja sem, da omejevanje vračanja zemljišč in gozdov ni v nasprotju z Ustavo.
Odločbe Ustavnega sodišča, na katere se ta odločba, h kateri dajem pritrdilno ločeno mnenje sklicuje, so bile izdane v zvezi s predpisi, ki se nanašajo predvsem na obdobje in probleme preoblikovanja družbene in v tem okviru tudi gospodarske ureditve. Res so sicer nekateri razlogi v omenjenih odločbah taki, da bi bilo iz njih mogoče zaključiti, da ni v skladu z novo Ustavo kakršnokoli splošno fizično omejevanje ali izključevanje lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih in gozdovih.
Mnenja pa sem, da je tako stališče odraz docela liberalističnega pojmovanja zasebne lastnine. Tudi druge države, katerih gospodarstvo že vso zgodovino sloni na zasebni lastnini, so poznale in poznajo nacionalizacijo, agrarno reformo in različne omejitve lastninske pravice. Pri tem so nekatera ustavna besedila v takih državah identična našemu ustavnemu besedilu.
Zakaj naj bi bilo torej glede tako temeljnega vprašanja v naši pravni ureditvi v nasprotju z Ustavo nekaj, kar je v skladu z ustavo v drugih civiliziranih državah?
Naša Ustava izrecno govori o gospodarski, socialni in ekološki funkciji lastnine (določba prvega odstavka 67. člena). Na podlagi te ustavne določbe je mogoče omejevati lastnika pri pridobivanju in uživanju lastnine ter mu pripisovati dolžnosti.
Gre za dolžnosti in omejitve, ki so zaradi javnih interesov nujne zaradi varstva okolja, interesov širše družbe (zagotoviti je na primer treba obdelavo kmetijskih zemljišč, predvideti možnost razlastitve ipd.), zaradi varstva javnega dobra, naravnih bogastev, zemljišč, pa tudi omejitve zaradi sosedskih odnosov in prepoved opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristijo. Te dolžnosti in omejitve so lahko po obsegu in vsebini tako pomembne, da lahko vplivajo na sam pojem lastninske pravice (glej o tem: Ustava RS z uvodnim komentarjem, Časopisni zavod Uradni list RS, Ljubljana 1992, str. 51 in 52). Dolžnosti in omejitve lahko pripeljejo do tega, da ostane lastniku "gola lastnina" (nuda proprietas). Med vsebinskim omejevanjem lastninske pravice in njenim fizičnim omejevanjem seveda ni kvalitetne razlike, saj vsebinsko omejevanje lastninske pravice lastnika v bistvu lahko v skrajnem primeru razlasti.
Pa tudi nova zakonodaja, na primer Zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96) očitno računa na zemljiški maksimum, saj v 8. alinei tretjega odstavka 19. člena predpisuje, da se odobritev pravnega posla za pridobitev kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda ne izda, če se pridobivajo kmetijska zemljišča, gozdovi ali kmetija oziroma njen del in se s tem veča veleposest preko 200 ha primerljive kmetijske površine po Zakonu o dedovanju kmetijskih gospodarstev, vendar ne več kot skupno 600 ha, razen če gre za pridobitev v lastnino Republike Slovenije ali občine.
V tem primeru vprašanje morebitnega zemljiškega maksimuma ni bilo predmet odločanja, temveč je Ustavno sodišče le v razlogih reklo (obiter dictum), da naj tako omejevanje lastninske pravice na splošno ne bi bilo v skladu z Ustavo. Mnenja sem, da bo dokončno mogoče odločiti o tem, za pravni sistem izredno pomembnem vprašanju, le tedaj, kadar bo odločanje Ustavnega sodišča osredotočeno prav na to vprašanje, morebiti že ob obravnavanju novega zakona o kmetijskih zemljiščih.
4. Ne strinjam se tudi z razlogi, ki se nanašajo na vračanje kmetijskih zemljišč in zlasti gozdov cerkvi (razlogi iz točk 23., 24. in 25). Pri tem ne mislim, da bi morali biti cerkev in verske skupnosti obravnavani povsem enako kot drugi veleposestniki. Ne strinjam pa se s tistimi razlogi, ki v bistvu že opredeljujejo odnos Ustavnega sodišča do konkretnega vračanja cerkvi podržavljenih zemljišč, zlasti gozdov. Sodišče je v odločbi (tč. 23 obrazložitve) pravilno navedlo, da je potrebno "vsako lastništvo cerkve na posamezni nepremičnini reševati v samem denacionalizacijskem postopku, torej da je potrebno vsako morebitno sporno lastništvo cerkve, tako kot vseh drugih denacionalizacijskih upravičencev, reševati v samem denacionalizacijskem postopku". Kljub takemu stališču pa se je nato Ustavno sodišče spustilo v ocenjevanje, ali je cerkev na podlagi predpisov Kraljevine Jugoslavije v času podržavljenja bila lastnik nepremičnin. Zlasti se je spustilo v ocenjevanje uredbe z zakonsko močjo, ki je urejala prenos premoženja verskih zakladov v last in upravo katoliške cerkve. Sam se ne opredeljujem do te uredbe in do drugih vprašanj, ki bodo pomembna v postopkih denacionalizacije, v katerih cerkev zahteva vrnitev kmetijskih zemljišč in gozdov. Mnenja sem, naj se v vsakem postopku posebej ugotovi, kdo je upravičenec do denacionalizacije. To velja seveda tudi za vračanje premoženja cerkvam, verskim skupnostim, njihovim ustanovam in redom.
5. Na splošno sem mnenja, da je odločba sicer upravičeno segla preko problematike moratorija in opozorila na nekatera vprašanja, ki so ključna za učinkovitejše postopke denacionalizacije in ki so za te postopke tudi vsebinsko pomembna. Mislim pa, da nekateri razlogi v obrazložitvi vsebujejo stališča, ki bi jih bilo mogoče zavzeti le v postopkih, ko bi bila vprašanja, na katera se ta stališča nanašajo, predmet odločanja.
dr. Lojze Ude
dr. Boštjan M. Zupančič
U-I-107/96
4.7.1997
S K L E P
Ustavno sodišče je na predlog Državnega zbora na seji dne 4. julija 1997
s k l e n i l o :
Rok, določen v 4. točki izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U- I-107/96 z dne 5.12.1996, ki poteče dne 10. julija 1997, se podaljša do 31. julija 1997.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Predsednik Državnega zbora je dne 30.4.1996 poslal Ustavnemu sodišču sklep, ki ga je Državni zbor sprejel na 4. seji dne 29.4.1997 in s katerim "predlaga Ustavnemu sodišču, da rok šest mesecev v četrti točki svoje odločbe št. U-I-107/96 z dne 5. decembra 1996 podaljša za nadaljnjih šest mesecev." Iz priloženega gradiva je razvidno, da je bil navedeni sklep sprejet na predlog poslanske skupine ZLSD in poslanske skupine SNS . Predlagatelj v svojem predlogu za podaljšanje roka z dne 10.4.1997 navaja, da podaljšanje roka opravičuje dejstvo, da je prišlo na prvi obravnavi v zvezi s predlogom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o denacionalizaciji na 3. seji Državnega zbora do različnih stališč in pogledov do spreminjanja Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: Zden). Na to različnost kaže tudi izid glasovanja o predlogu za podaljšanje roka na 3. seji Državnega zbora, saj je 36 poslank in poslancev glasovalo za in 36 poslank in poslancev proti. Drugi razlog, ki po mnenju predlagateljev opravičuje podaljšanje roka, je dejstvo, da je prišlo do razpisa zakonodajnega referenduma pod geslom "Ohranimo naše bogastvo" in da referendum ne bo izveden do poteka roka.
Nadaljnji tehten razlog za podaljšanje roka naj bi bilo tudi dejstvo, da več kot dva meseca ni bila konstituirana vlada. Po mnenju predlagateljev bo spreminjanje in dopolnjevanje Zden trajalo dalj časa in njegove spremembe in dopolnitve ne bodo mogle biti uveljavljene do 10.7.1997.
2. Iz poročila Odbora za notranjo politiko in pravosodje Državnega zbora z dne 27.3.1997 je razvidno, da je odbor podprl predlog za podaljšanje roka. Vlada v svojem mnenju z dne 27.3.1997 ni nasprotovala predlogu, vendar je menila, da bi bilo mogoče doseči potrebne spremembe in dopolnitve Zakona o denacionalizaciji v roku, ki je določen z odločbo Ustavnega sodišča.
3. V zvezi s predlogom Državnega zbora je Ustavno sodišče zahtevalo od Ministrstva za pravosodje poročilo o tem, kaj je bilo v času od izdaje odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-107/96 storjeno na področju denacionalizacije. Iz poročila z dne 12.6.1997 je razvidno naslednje:
- Ministrstvo za finance je od 1.1.1997 glede na opozorila Ustavnega sodišča pospešilo postopke denacionalizacije. Za večje število zahtevkov (16) bo dokončalo zadnje cenitve in bo Ministrstvo o njih odločilo najpozneje v začetku julija 1997.
Pričelo je tudi s pripravami materialnopravnih podlag za drugačno urejanje plačevanja odškodnin, ki jih upravičenci uveljavljajo po določbi 145. člena ZIKS.
- Ministrstvo za okolje in prostor je organiziralo posvete z upravnimi delavci, ki vodijo denacionalizacijske postopke na prvi stopnji s področja vračanja stanovanjskih hiš, poslovnih stavb in prostorov ter stavbnih zemljišč.
- Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je pripravilo spremembo in dopolnitev drugega odstavka 27. člena ZDen, ki bi omogočala hitrejše vračanje zemljišč iz kompleksov, na katerih zemljiškoknjižno stanje parcel ni usklajeno s stanjem parcel v naravi (zaradi neodmerjenih naselij, vodotokov, poti, cest in drugih infrastruktirnih objektov ter delov parcel, ki segajo izven kompleksa, kar onemogoča opredelitev celotnega kompleksa po površini in vrednosti).
- Ministrstvo za kulturo ugotavlja, da je potekalo delo na denacionalizacijskih zadevah, ki so ga opravljali zunanji sodelavci, prepočasi in da bodo v letu 1997 na področju denacionalizacije redno zaposlili delavce, ki bodo delali na denacionalizacijskih zadevah, in v bodoče ne bodo več zaposlovali zunanjih sodelavcev.
- Ministrstvo za gospodarske dejavnosti ni sprejelo posebnih ukrepov, je pa poskrbljeno za neprekinjeno kadrovsko zasedbo za reševanje pritožb zoper odločbe prvostopnih upravnih organov, ki se nanašajo na denacionalizacijo zasebnih gospodarskih podjetij. - Ministrstvo za notranje zadeve je nadzor nad ugotovitvenimi odločbami državljanstva, izdanimi na podlagi tretjega odstavka 63. člena ZDen, pričelo izvajati 1.2.1996 in zaključilo avgusta 1996. Pregledano je bilo 1.626 spisov in v 157 primerih so bile ugotovljene nezakonitosti. Ker so roki za vložitev izrednih pravnih sredstev v večini zadev, v katerih so bile ugotovljene nezakonitosti, že potekli, je mogoče doseči spremembo, odpravo ali razveljavitev nezakonite odločbe le z obnovo, ki pa jo lahko po uradni dolžnosti uvede le prvostopni organ. Zato so bile te zadeve vrnjene prvostopnim organom. Ministrstvo je v zvezi z izobraževanjem delavcev, ki delajo v upravnih zadev na področju osebnih stanj, organiziralo tečaj s posebnim poudarkom na postopku ugotavljanja državljanstva v zvezi z denacionalizacijskimi postopki.
- Ministrstvo za pravosodje je pripravilo delovna gradiva v zvezi s poenotenjem vračanja premoženja po ZDen in Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij, s posegi v pridobljene pravice glede na predlagane spremembe 25. in 27. člena ZDen, z državljanstvi, z vračanjem nepremičnin fevdalnega izvora, s procesnimi določbami za pospešitev postopka, z vračanjem nadomestnih nepremičnin, kulturnih spomenikov v splošnem interesu , z določitvijo obveznosti upravnega organa, da ugotavlja okoliščine iz drugega odstavka 10. člena ZDen, z vračanjem kompleksov zemljišč, s pravnim nasledstvom pravnih oseb in z revizijami. V zvezi s prvo obravnavo predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah ZDen je bil organiziran sestanek za pripravo amandmajev Vlade, ki naj bi upoštevali stališča Ustavnega sodišča, izražena v odločbah št.U-I-107/96, U-I-121/97 in U-I-23/93.
B.
4. Ustava v prvem odstavku 161. člena določa, da razveljavitev protiustavnega zakona začne učinkovati takoj ali v roku, ki ga določi Ustavno sodišče, vendar pa ta rok ne sme biti daljši od enega leta. Navedena določba daje Ustavnemu sodišču pooblastilo, da s svojo odločitvijo o razveljavitvi zakona hkrati določi tudi rok, v katerem bo razveljavitev začela učinkovati. Ustava in Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) ne vsebujeta izrecnih določb, ki bi urejale pogoje za spremembo roka, ki ga je Ustavno sodišče določilo v okviru ustavnega pooblastila. Vendar to ne pomeni, da Ustavno sodišče ne bi moglo spremeniti svoje odločitve, če tisti, ki ga rok zavezuje, pred njegovim potekom navede nove okoliščine oziroma razloge, ki opravičujejo podaljšanje roka znotraj meja, določenih z Ustavo. Ustavno sodišče lahko na podlagi 6. člena ZUstS uporablja določbe tudi drugih zakonov, ki urejajo postopke pred sodišči. Ker je rok, določen v 161. členu Ustave, po svoji naravi sodni rok, je Ustavno sodišče smiselno uporabilo določbo 111. člena Zakona o pravdnem postopku in s sklepom odločilo o predlogu za podaljšanje roka, ki ga je določilo v 4. točki izreka odločbe št. U-I-107/97 z dne 5.12.1996.
5. Ustavno sodišče je v 1. točki izreka odločbe št. U-I- 107/96 razveljavilo določbo 1. alinee prvega odstavka 1. člena Zakona o začasnem, delnem zadržanju vračanja premoženja (Uradni list RS, št. 74/95 - v nadaljevanju: ZZDZVP), ki je določala, da se za dobo treh let zadrži izvajanje 27. člena ZDen v primeru, ko se za enega upravičenca zahteva vrnitev nad 200 ha kmetijskih zemljišč in gozdov. Ustavno sodišče je navedeno določbo razveljavilo, ker je ugotovilo, da je zakonodajalec z začasnim zadržanjem denacionalizacije kmetijskih zemljišč in gozdov nad 200 ha brez stvarno upravičenega razloga povzročil razlikovanje med denacionalizacijskimi upravičenci in s tem poleg načela pravne države iz 2. člena Ustave kršil pravico do enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ugotovilo je tudi, da je z začasnim zadržanjem kršeno načelo zaupanja v pravo, saj bi na podlagi prvega odstavka 58. člena Zden morale biti odločbe prve stopnje izdane v enem letu po vložitvi pravilno sestavljene zahteve za denacionalizacijo in je ta rok v večini denacionalizacijskih zadev že potekel. Odločitev, da razveljavitev te določbe začne učinkovati po preteku 6 mesecev od dneva objave v Uradnem listu, je Ustavno sodišče sprejelo izključno iz razloga, da bi zakonodajalcu dalo možnost, da preveri skladnost vračanja veleposestev fevdalnega izvora z ustavno ureditvijo Republike Slovenije. Ustavno sodišče je posebej opozorilo na vprašanje vračanja veleposestev fevdalnega izvora in pozvalo zakonodajalca, naj to vprašanje uredi v tem odložitvenem roku, sicer bo razveljavitev začela učinkovati oziroma bo določba 1. alinee prvega odstavka 1. člena izpodbijanega zakona prenehala veljati. To pomeni, da bi se s potekom roka morali denacionalizacijski postopki, v katerih posamezni upravičenci zahtevajo vrnitev nad 200 ha kmetijskih zemljišč in gozdov, nadaljevati in ne bi obstajala več prepoved vračanja glede na obseg zahtevanega zemljišča. To bi tudi pomenilo, da ne bi obstajala več ovira za morebitno vrnitev veleposestev fevdalnega izvora, kolikor bi upravičenec izpolnjeval tudi druge zakonske pogoje za vrnitev.
Zakonodajalec je na podlagi citirane odločbe v primeru zadržanja vrnitve nad 200 ha kmetijskih zemljišč zavezan le, da preuči vprašanje vračanja veleposesti fevdalnega izvora in da predlaga in na podlagi obravnave sprejme ali ne sprejme ustrezne spremembe in dopolnitve ZDen.
6. Pri tem je potrebno še opozoriti, da je vprašanje omejitve vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov Ustavno sodišče obravnavalo tudi, ko je presojalo vsebino referendumskih vprašanj v zadevi št. U-I-121/97 z dne 23.5.1997 (Uradni list RS, št.34/97). Ugotovilo je, da za spremembo ZDen v smeri omejevanja vračanja odvzetih kmetijskih zemljišč in gozdov z določitvijo maksimumov niso izkazani stvarno upravičeni in neizogibno potrebni razlogi, ki bi jih narekovala nujna javna potreba (točka 35 obrazložitve).
7. Rok, določen v odločbi št. U-I-107/96, se ne nanaša na morebitna druga vprašanja v zvezi z vprašanji denacionalizacije, ki bi jih bilo potrebno tudi urediti, kot npr. vprašanja, na katera opozarja Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano v zvezi z drugim odstavkom 27. člena ZDen. Na eno tako vprašanje je opozorilo tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I- 107/96 (točka 29 obrazložitve) in sicer gre za vprašanje morebitne drugačne ureditve odškodninske odgovornosti države v primerih vračanja zaplenjenjenega premoženja na podlagi 145. člena Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij. Ureditev tega vprašanja ni vezana na noben rok, določen v odločbi št. U-I- 107/96.
8. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-121/97, s katero je odločalo o ustavnosti vsebine referendumskih vprašanj, poudarilo, da lastnine fevdalnega izvora v večini primerov (po razpoložljivih podatkih pa celo v vseh primerih) ni mogoče vrniti že na podlagi sedaj veljavnih določb ZDen (točka 11 obrazložitve). Tisti, ki zahtevajo vrnitev veleposestev fevdalnega izvora, namreč po teh podatkih ne izpolnjujejo pogojev za ugotovitev jugoslovanskega državljanstva (prvi odstavek 9. člena ZDen) ali pa so za odvzeto premoženje že dobili odškodnino od tuje države oziroma so bili upravičeni do nje (drugi odstavek 10. člena ZDen).
9. Ustavno sodišče je v 2. točki izreka odločbe št. U-I-107/96 odločilo, da določba 4. alinee prvega odstavka 1. člena ZZDZVP, ki določa zadržanje v primerih, ko je pristojni upravni organ z ugotovitveno odločbo iz 63. člena ZDen odločil, da je imel upravičenec v času podržavljenja jugoslovansko državljanstvo, ni v neskladju z Ustavo. Ugotovilo pa je, da zadržanje vračanja premoženja iz tega razloga za dobo treh let ni v sorazmerju s ciljem zakona in z varovanimi pravicami denacionalizacijskih upravičencev. Zato je v 3. točki izreka navedene odločbe razveljavilo le rok, kolikor je določal, da se zadrži za dobo treh let vračanje premoženja v primerih iz 4. alinee prvega odstavka 1. člena ZZDZVP. To razveljavitev roka pa je Ustavno sodišče odložilo za šest mesecev zato, da bi zakonodajalec lahko preučil vprašanja v zvezi z ugotavljanjem državljanstva, na katera sta opozorila Ministrstvo za notranje zadeve in Državno tožilstvo (točka 33 in 34 obrazložitve odločbe št. U-I- 107/97). Ustavno sodišče je upoštevalo, da bo v tako določenem roku mogoče zaključiti pregled vseh ugotovitvenih odločb o državljanstvu, zoper katere ni bilo vloženo nobeno pravno sredstvo, in da ta rok tudi omogoča, da se predlagajo in sprejmejo določene potrebne spremembe in dopolnitve ZDen.
Zakonodajalec bi v okviru navedene razveljavitve po končanem pregledu vseh ugotovitvenih odločb moral le preučiti, ali redna in izredna pravna sredstva, določena v Zakonu o upravnem postopku, omogočajo odpravo tistih odločb, za katere je bilo ugotovljeno, da v nasprotju z zakonom priznavajo jugoslovansko državljanstvo, kar je imelo ali bi lahko imelo za posledico vrnitev nacionaliziranega premoženja. Kot je razvidno iz poročila Ministrstva za notranje zadeve, je bil pregled vseh ugotovitvenih odločb o ugotovitvi državljanstva na podlagi tretjega odstavka 63. člena Zden zaključen meseca avgusta 1996 in so bile ugotovljene nezakonitosti v 157 zadevah. Osnovni problem naj bi bil v tem, da Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 - v nadaljevanju: ZUP) določa za vložitev izrednih pravnih sredstev izredno kratke roke, ki so pa v večini primerov že potekli. Ustavno sodišče je z odložitvenim rokom 6 mesecev omogočilo, da bi zakonodajalec v primerih, ki bi jih opravičevale okoliščine najstrožje ustavnosodne presoje (stvarna upravičenost, ustavna legitimnost, nujna javna potreba, sorazmernost - 15. točka obrazložitve odločbe št. U-I-107/96), lahko uvedel možnost revizije ugotovitvenih odločb o državljanstvu. V odločbi št. U-I-121/97 z dne 23.5.1997 (Uradni list RS, št.34/97), s katero je Ustavno sodišče odločilo o ustavnosti vsebine referendumskih vprašanj v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o spremembah in dopolnitvah ZDen, je Ustavno sodišče sicer odločilo, da bi bila uvedba splošne revizije vseh odločb o denacionalizaciji v nasprotju z Ustavo, kar pa ne pomeni, da ne bi bila ustavno dopustna revizija, omejena na določene primere. Na to je Ustavno sodišče posebej opozorilo v 52. točki obrazložitve te odločbe. V zvezi z odpravo nezakonitih odločb o ugotovitvi državljanstva, izdanih na podlagi tretjega odstavka 63. člena ZDen, pa Ustavno sodišče pripominja, da je obnovo postopka kot izredno pravno sredstvo mogoče uvesti po uradni dolžnosti iz obnovitvenega razloga iz 9. točke 249. člena ZUP tudi v primerih, ko denacionalizacijski zavezanec za varstvo svojih pravic ali pravnih koristi ni bil udeležen kot stranka v tem postopku (49. člen ZUP).
10. Iz navedenega sledi, da bi se s potekom odložitvenega roka v primerih iz 4. alinee prvega odstavka 1. člena ZZDZV morali nadaljevati vsi tisti denacionalizacijski postopki, v katerih je bilo ugotovljeno jugoslovansko državljanstvo z ugotovitveno odločbo iz 63. člena ZDen. Glede na to, da so bile vse ugotovitvene odločbe že pregledane in da so bila izredna pravna sredstva, kolikor so bila dopustna na podlagi ZUP, že vložena, se postavlja samo vprašanje odprave tistih pravnomočnih ugotovitvenih odločb, na podlagi katerih je bilo pri določeni osebi ugotovljeno jugoslovansko državljanstvo v nasprotju z ZDen, ni pa mogoče na podlagi veljavnih določb ZUP o izrednih pravnih sredstev doseči njihovo odpravo. Iz podatkov Ministrstva za notranje zadeve je skupno 142 primerov, v katerih je bilo v nasprotju z ZDen ugotovljeno jugoslovansko državljanstvo.
11. Na podlagi navedenega Ustavno sodišče zaključuje, da so za odpravo morebitnih posledic, ki bi nastale zaradi poteka odložitvenega roka, določenega v 4. točki izreka odločbe št. U- I-107/97, potrebne le manjše spremembe in dopolnitve ZDen, ki bi jih zakonodajalec lahko opravil v roku, ki ga je določilo Ustavno sodišče. Zato razlogi, ki naj bi opravičevali podaljšanje odložitvenega roka še za šest mesecev, niso stvarno utemeljeni ter jih prav tako ne narekuje nujna javna potreba.
Konstituiranje novega Državnega zbora in Vlade, vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma in različna stališča glede predlaganih sprememb in dopolnitev ZDen v obravnavanem primeru ne morejo predstavljati stvarno utemeljenih razlogov za podaljšanje roka še za šest mesecev, zlasti ker bi se odprava posledic poteka odložitvenega roka s strokovno utemeljenimi predlogi v zakonodajnem postopku lahko dosegla hitro (hitri postopek) in z manjšimi spremembami in dopolnitvami. Iz predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah ZDen (EPA 1644 - Poročevalec, št.40 z dne 10. oktobra 1996) je razvidno, da so bile predlagane širše spremembe in dopolnitve ZDen, ki niso vsebinsko povezane z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-107/96, s katero je Ustavno sodišče odločilo le o ustavnosti začasnega zadržanje vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov v primerih iz 1. in 4. alinee prvega odstavka ZZDZVP. S predlogom zakona, s katerim bi se predlagala le ureditev tistih vprašanj, na katere vpliva odložitveni rok razveljavitve posameznih določb ZZDZVP, to je vprašanje vračanje veleposestev fevdalnega izvora in vprašanje odprave tistih nezakonitih ugotovitvenih odločb o državljanstvu, ki so že pravnomočne in zoper nje ni mogoče več vložiti nobenega pravnega sredstva, bi se po oceni Ustavnega sodišča lahko dosegel namen odložitvenega roka iz 4. točke izreka odločbe št. U-I-107/96 še v roku, ki ne bi bistveno prizadel pravic denacionalizacijskih upravičencev. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da podaljša odložitveni rok do 31. julija 1997. Vsako dodatno podaljševanje roka bi pomenilo neutemeljeno podaljševanje neustavnega stanja, ki traja že leto in pol in predstavlja kršitev pravic vseh drugih prizadetih denacionalizacijskih upravičencev. Podano bi bilo tudi očitno nesorazmerje med posledicami, ki lahko nastanejo zaradi poteka odložitvenega roka, in posledicami, ki jih povzroča zadržanje vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov vseh denacionalizacijskih upravičencev, ki zahtevajo nad 200 ha, in vseh tistih, glede katerih je ugotovljeno, da so ugotovitvene odločbe o državljanstvu zakonite, in ne obstaja več razlog, da se denacionalizacijski postopki ne bi takoj nadaljevali.
C.
12. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi 6. člena ZUstS ob smiselni uporabi 111. člena Zakona o pravdnem postopku v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Šinkovec, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Lovro Šturm
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Šinkovca
Glasoval sem proti izreku, ker menim, da je odobreno podaljšanje roka neučinkovito glede na obseg problemov.
dr. Janez Šinkovec