U-I-266/97
Natisni
Opravilna št.:
U-I-266/97
Datum odločitve:
13. 11. 1997
Objavljeno:
OdlUS VI, 150
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1997:U.I.266.97
Akt:
Splošna kolektivna pogodba za gospodarske dejavnosti (Uradni list RS, št. 40/97) (SKPG), 2. odst. 17. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 17. člena Splošne kolektivne pogodbe za gospodarske dejavnosti se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče ni pristojno za oceno ustavnosti Splošne kolektivne pogodbe za gospodarske dejavnosti. Zato je pobudo zavrglo.
Geslo:
Nepristojnost Ustavnega sodišča za oceno ustavnosti in zakonitosti kolektivne pogodbe.
Neodvisnost sodnikov.
Konkretna kontrola ustavnosti in zakonitosti (156. čl. Ustave).
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 125., 156. čl.
Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS), 6. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 25. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-220/94 in št. U-I-75/97.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Marta Šela, Slovenska Bistrica
Datum vloge:
23. 10. 1997
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US18591
Dokument v PDF obliki:
U-I-266-97.pdf
115 KB
Prenesite datoteko
U-I-266-97_LM.pdf
139 KB
Prenesite datoteko
U-I-266/97
13.11.1997
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Marte Šela iz Slovenske Bistrice na seji dne 13. novembra 1997
s k l e n i l o :
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 17. člena Splošne kolektivne pogodbe za gospodarske dejavnosti (Uradni list RS, št. 40/97) se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
1. Pobudnica navaja, da je določba drugega odstavka 17. člena Splošne kolektivne pogodbe za gospodarske dejavnosti (v nadaljevanju: SKPGD) v nasprotju z določbo drugega odstavka 36.d člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91 in 71/93 - v nadaljevanju: ZDR). Po pobudničinem prepričanju je izpodbijana določba SKPGD, ki določa, da poleg primerov, ki jih določa zakon, ne more prenehati delovno razmerje brez soglasja tudi delavcu, ki je starejši od 55 let, oziroma delavki, ki je starejša od 50 let, in ima najmanj 15 let delovne dobe pri delodajalcu oziroma 25 let skupne delovne dobe, v nasprotju z navedeno določbo ZDR zato, ker ne vsebuje dopolnilnega pogoja "če mu je (delavcu) zagotovljeno denarno nadomestilo iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti do izpolnitve pogojev za upokojitev", kot to določa ZDR. Pobudnica trdi, da SKPGD z izpodbijano določbo ne dopolnjuje, temveč spreminja ZDR glede varovanih kategorij delavcev oziroma da s tem jemljejo starejšemu delavcu pravice, ki mu gredo po zakonu.
2. Po določbi 3. točke prvega odstavka 6. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94) so o skladnosti kolektivnih pogodb z zakonom pristojna odločati delovna sodišča v kolektivnih sporih. Glede na to, da so po Ustavi (125. člen) sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani na Ustavo in zakon, vsebuje sodna presoja skladnosti kolektivnih pogodb z zakonom hkrati tudi presojo njihove skladnosti z Ustavo. Če pa bo delovno sodišče pri presoji zakonitosti kolektivne pogodbe menilo, da je zakon, s katerim mora biti kolektivna pogodba skladna, v neskladju z Ustavo, bo moralo po 156. členu Ustave postopek prekiniti in začeti postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem
3. Iz povedanega sledi, da Ustavno sodišče za presojo ustavnosti in zakonitosti izpodbijane določbe navedene kolektivne pogodbe ni pristojno in je pobudo zavrglo, kot je ravnalo tudi v zadevah št. U-I-220/94 in št. U-I-75/97.
4. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi določbe 25. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in Franc Testen. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Lovro Šturm
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Kratki sklep, zoper katerega dajem to odklonilno ločeno mnenje, se v bistvu omejuje na stališče, da Ustavno sodišče za presojo ustavnosti (in zakonitosti) kolektivnih pogodb ni pristojno, in se s tem izogne vrsti pomembnih teoretičnih in praktičnih vprašanj, pomembnih za kasnejše spore v zvezi z ustavnostjo in zakonitostjo kolektivnih pogodb. Temeljno tako vprašanje je, ali kolektivne pogodbe (vse ali le tiste s splošno veljavnostjo tudi za nepodpisnike) spadajo med "splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil", za presojo katerih Ustavno sodišče po 160. členu Ustave je pristojno. Če spadajo, potem nepristojnosti Ustavnega sodišča za presojo njihove ustavnosti in zakonitosti ne bi bilo mogoče utemeljiti zgolj z ugotovitvijo iz 2. točke obrazložitve, da o njihovi zakonitosti (in po dodani interpretaciji celo ustavnosti) odločajo delovna sodišča - saj zakonska pristojnost delovnih sodišč (po ZDSS) za take spore ne more izključiti ustavne pristojnosti Ustavnega sodišča in bi bilo v takem primeru treba odgovoriti na vprašanje, ali je taka zakonska ureditev v skladu z Ustavo. Če obravnavana kolektivna pogodba ne spada med "splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil", pa Ustavno sodišče za presojo njene ustavnosti ni pristojno iz tega razloga - in ne iz razloga, navedenega v 2. točki obrazložitve.
Do te indirektne in nejasne argumentacije je očitno prišlo zaradi izognitve prej omenjenemu temeljnemu vprašanju. Mislim pa, da sklep (implicitno, to v njem ni izrecno povedano) temelji tudi na napačnem razumevanju 57. člena ZDSS, iz katerega po mojem mnenju ne izhaja pristojnost delovnega sodišča za presojo zakonitosti (in ustavnosti) kolektivnih pogodb v istem smislu, kot to velja za presojo ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem, to je z možnostjo razveljavitve ali odprave nezakonitega ali protiustavnega splošnega akta.
II.
1. Kaj pomeni 57. člen ZDSS?
Po prvem odstavku tega člena delovno sodišče (poudarki so moji):
"1. ugotovi kršitev pravic ali obveznosti, neskladnost kolektivne pogodbe z zakonom ali neskladnost med kolektivnimi pogodbami;
2. delno ali v celoti razveljavi oz. odpravi splošni ali posamični pravni akt in glede na okoliščine primera naloži udeležencem sprejem ali sklenitev novega pravnega akta."
Na prvi pogled je v 2. točki delovnemu sodišču dano tudi pooblastilo za razveljavljanje oz. odpravljanje kolektivnih pogodb (ki so, razen v svojem obligacijskem delu, nedvomno splošni pravni akti) - toda natančnejša analiza pokaže, da z izrazom "splošni akt" v 2. točki ni mišljen katerikoli splošni akt, ampak je ta izraz tu uporabljen v mnogo ožjem smislu in sicer v istem smislu, kot se uporablja v naši delovnopravni zakonodaji (v ZDR) - kjer pojma kolektivna pogodba in splošni akt nista v razmerju ožji : širši pojem (species : genus), ampak v razmerju dveh vrstnih pojmov, ki se medsebojno izključujeta.
To se jasno vidi iz cele vrste členov ZDR (npr. 9., 17. itd.), kjer je rečeno, da se to in to ureja "s kolektivno pogodbo oziroma s splošnim aktom", pri čemer tisti "oziroma" nesporno pomeni "ali": tisto vprašanje je torej lahko urejeno ali s kolektivno pogodbo ali s splošnim aktom, z izrazom splošni akt pa so mišljeni nekdanji samoupravni splošni akti, torej danes interni splošni akti posameznih organizacij.
Pravilnost te interpretacije potrjuje tudi naslednji (drugi) odstavek 57. člena ZDSS, ki se glasi: "V primerih iz 1. točke prejšnjega odstavka (ko se torej le ugotovi neskladnost kol. pogodbe z zakonom, kajti razveljavitev je možna le v primerih iz 2. točke|) lahko glede na naravo razmerja sodišče na zahtevo posameznega udeleženca naloži drugemu udeležencu izpolnitev določene obveznosti."
Še dodatno pa pravilnost gornje interpretacije potrjuje logika nadaljnjih odstavkov 57. člena: cit. drugi odstavek posebej za primere iz 1. točke (kjer gre za kolektivne pogodbe) omogoča naložitev določene obveznosti drugemu udeležencu prav zato, ker je za primere iz 2. točke (kjer ne gre za kol. pogodbe, ampak za interne spl. akte) to urejeno drugače: že v sami 2. točki piše, da sodišče po razveljavitvi/odpravi lahko naloži udeležencem sprejem ali sklenitev novega pravnega akta (splošnega ali posamičnega) in bodo obveznosti torej naložene tam - če je za varstvo pravic to nujno in se na sklenitev novega akta ne more čakati, pa lahko sodišče ob razveljavitvi (da tu ni omenjena tudi odprava, je verjetno lapsus) "s sklepom delno ali v celoti nadomesti sporni akt".1
Iz gornje analize sledi, da zakon delovnim sodiščem ni dal pristojnosti za razveljavljanje oz. odpravljanje kolektivnih pogodb, ampak le za ugotovitvene odločbe o njihovi neskladnosti z zakonom. Pri tistih kolektivnih pogodbah, ki jih ni mogoče šteti za "splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil" (gotovo pri tistih iz 113. člena ZDR - "kolektivna pogodba za posamezno organizacijo oz. delodajalca"), gotovo ni razloga, da zakon takega pooblastila delovnim sodiščem ne bi dal - nasprotno, priporočljiva bi bila ustrezna dopolnitev zakona v tej smeri.
Drugače pa je pri tistih kolektivnih pogodbah, ki ne veljajo le za delavce in delodajalce znotraj določenih organizacij, ampak veljajo (po tretjem odstavku 112. člena ZDR) za vse delavce in delodajalce v Sloveniji in je torej njihova veljavnost splošna in to kar v dveh pogledih: (1) teritorialno - za vso državo, in (2) personalno - tudi za delavce in delodajalce, ki jih skleniteljice take kolektivne pogodbe morda ne zastopajo. Ker je splošna veljavnost takih kolektivnih pogodb (ali so to le t.i. splošne kolektivne pogodbe ali tudi panožne, je posebno vprašanje) enako splošna kot veljavnost državnih predpisov in ker jih je tudi sicer šteti za "splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil" (o tem več v nadaljevanju), pa zanje seveda ne bi mogla veljati enaka pristojnost delovnih sodišč, ampak bi o njihovi zakonitosti in ustavnosti moralo odločati Ustavno sodišče. Na takih izhodiščih je to vprašanje urejeno tudi v vsaj okvirno primerljivih ureditvah teh vprašanj v Nemčiji in Avstriji - o vsem tem več v nadaljevanju.
2. Pravna narava "splošno obveznih" kolektivnih pogodb Splošna obveznost nekih splošnih pravnih aktov (ne nujno za vse državljane - lahko le za določene kategorije ali tudi le za določen ožji teritorij, npr. lokalni predpisi) je v nemškem in avstrijskem pravnem redu že dovolj, da take akte štejejo kar pod ustavnopravno kategorijo izvršilnih oz. podzakonskih predpisov (Verordnungen), ker posebne ustavnopravne kategorije "splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil2" niti ne poznajo. Med predpise sicer pri njih ne štejejo nobene vrste kolektivnih pogodb, vsaj neposredno ne - to pa iz preprostega razloga, ker pri njih nobena kolektivna pogodba sama po sebi nima splošne veljavnosti. Splošno veljavnost lahko neki kolektivni pogodbi izjemoma podeli šele ustrezen državni organ (v Nemčiji ministrstvo oz. v Avstriji poseben Einigungsamt pri ministrstvu) - in formalno potem štejejo za predpis, ki je podvržen tudi ustavnosodni presoji, ta državni akt, z njim razglašeno kolektivno pogodbo kot splošno veljavno pa le posredno (podobno, kot neposredno presojajo ustavnost ratifikacijskega akta, ustavnost ratificirane mednarodne pogodbe pa le posredno).
Da je pri nas že kar z zakonom razglašena splošna veljavnost (nekaterih) kolektivnih pogodb, je za t.i. splošne kolektivne pogodbe (za gospodarstvo in za negospodarstvo) morda razumljivo, smotrno in sprejemljivo - za t.i. panožne ali branžne kolektivne pogodbe (kolikor bodo ostale) pa se že postavlja vprašanje, ali ne bi bil nemško-avstrijski sistem primernejši.
Toda sedanja ureditev je, kakršna je - in iz nje izhaja, da so pri nas sedaj že kar po zakonu splošno obvezne kar vse kolektivne pogodbe (razen tistih iz 113. člena ZDR). To pa pomeni, da je zakonodajalec pogajalskima stranema (delavskim in delodajalskim organizacijam) vnaprej dal "javno pooblastilo", da urejata vrsto delovnopravnih vprašanj ne le z veljavnostjo za svoje člane, ampak kar s splošno veljavnostjo za vse. Da je tako kolektivno pogodbo potem nujno treba šteti za "splošni akt za izvrševanje javnega pooblastila", za katerega presojo je že po Ustavi pristojno Ustavno sodišče, je po mojem razumevanju teh vprašanj zunaj vsakega razumnega dvoma. Ob takem stališču bi se seveda za take kolektivne pogodbe potem zastavilo vprašanje, ali je zakonska ureditev po ZDSS, po kateri o skladnosti vseh kolektivnih pogodb z zakoni odločajo delovna sodišča, v skladu z Ustavo - ali pa bi bilo v tem delu treba to določbo 57. člena ZDSS spoznati za neskladno z Ustavo, kolikor posega v ustavne pristojnosti Ustavnega sodišča (čeprav po svoji sedanji dikciji delovnim sodiščem razveljavljanja in odpravljanja kolektivnih pogodb sicer še ne omogoča - glej zgoraj pod 1.).
3. Ali je tretji odstavek 112. člena ZDR v skladu z Ustavo? Če bi ga razumeli tako, kot da se nanaša na vse kolektivne pogodbe (tudi na tiste iz 113. člena ZDR), potem bi ga bilo po mojem mnenju treba šteti za neskladnega z Ustavo - vendar pa je tako razumevanje najbrž že pojmovno izključeno. Kolektivna pogodba "za posamezno organizacijo oziroma delodajalca" že po definiciji ne more veljati "za vse delavce ... pri delodajalcih v Sloveniji", poleg tega pa to jasno sledi tudi iz normativne sistematike, saj obravnavani določbi neposredno sledi že omenjeni 113. člen ZDR, ki se glasi: "Kolektivna pogodba se lahko sklene tudi za posamezno organizacijo oziroma delodajalca." - torej, poleg tistih, ki so splošno obvezne, tudi taka, ki velja zgolj znotraj ene organizacije.
4. Pristojnost za presojo deliti med ustavnim in delovnimi sodišči
Moje gornje stališče je v skladu tudi s predlogom zakona o kolektivnih pogodbah, kjer se v besedilu za prvo obravnavo z dne 24.3.1994 v poglavju o kolektivnih sporih člen 26 glasi takole (poudarek moj):
"Vsakdo, ki ima pravni interes, lahko začne pred sodiščem, pristojnim za delovne spore, postopek v zvezi s sporom o: - veljavnosti kolektivne pogodbe,
- skladnosti kol. pogodbe z drugo kol. pogodbo, s katero mora biti skladna,
- skladnosti kol. pogodbe z zakonom in drugimi predpisi, razen v primerih, v katerih je možno sprožiti spor pred ustavnim sodiščem,
- drugim kolektivnim sporom, za katerega je v skladu z zakonom pristojno sodišče za delovne spore.
Odločba sodišča je obvezna za pogodbeni stranki in vsakogar, na katerega se kolektivna pogodba nanaša."
Tudi ta predlog zakona (pripravljan v istem času kot zgoraj analizirani ZDSS - marca 1994) torej, enako kot ZDSS, ne daje delovnim sodiščem pristojnosti razveljavljanja ali odpravljanja kolektivnih pogodb (vsaj izrecno ne), poleg tega pa tiste kolektivne pogodbe, za katere je pristojno Ustavno sodišče, izrecno izvzema iz pristojnosti delovnih sodišč. Povedati, katere so te kolektivne pogodbe - torej narediti ločnico med enimi in drugimi - pa bi končno ne le moglo, ampak tudi moralo prav Ustavno sodišče, drugače se bodo nejasnosti v zvezi z vsem tem v teoriji in v praksi še kar nadaljevale in kopičile.
Matevž Krivic
Opombi:
1Teoretično oz. sistemsko sicer ne vidim razloga, da se analogna ureditev ne bi mogla vpeljati tudi za kolektivne pogodbe (če bi zakon dovoljeval tudi njihovo razveljavljanje) - toda ta zakon (ZDSS) tega očitno ne omogoča, ampak stoji na koncepciji, da sodišče interne splošne akte lahko razveljavlja (in po potrebi nadomešča z lastnimi sklepi), glede kolektivnih pogodb pa lahko zgolj ugotovi njihovo nezakonitost in potem po čl. 57/II le na zahtevo enega udeleženca "naloži drugemu udeležencu izpolnitev določene obveznosti" - kar pa po vsebini seveda ni dosti drugače, kot če bi smelo kolektivno pogodbo razveljaviti in jo nadomestiti z lastnim sklepom; razlika je morda le v tem, da tak sklep, ki nadomešča interni splošni akt, velja gotovo tudi za bodoče primere, medtem ko določba čl. 57/II govori bolj o naložitvi (enkratne?) "izpolnitve določene obveznosti".
2In tudi kategorije "javnega pooblastila" ne: za njih spada kar v državno eksekutivo (upravo) vse izvrševanje "javnih nalog" (offentliche Aufgaben), t.j. zakonsko določenih dejavnosti, funkcij in opravil, ne glede na to, kdo take "javne naloge" opravlja. Po tem, kdo jih opravlja, Nemci ločijo neposredno in posredno državno (|) upravo, pri čemer so nosilci slednje javnopravne korporacije, zavodi in ustanove, Avstrijci pa "posredno državno upravo" enačijo s pojmom "samouprave v pravnem smislu", ki jo delijo na tipično samoupravo (lokalno - občine in personalno - gospodarske in poklicne zbornice), atipično samoupravo (socialno zavarovanje in univerze) in na "ureditve, podobne samoupravi" (RTV, vodne, agrarne, lovske skupnosti itd., verske skupnosti itd.). - Naš pojem organizacije z "javnimi pooblastili" bi bilo torej treba razumeti analogno njihovemu pojmu organizacij z "javnimi nalogami", torej z zakonsko določenimi nalogami, ki jih opravljajo v javnem (in ne v zasebnem) interesu - ne pa pojem "javnega pooblastila" iz 153. in 160. člena Ustave enačiti z (vsaj pri nas) ožjim pojmom "javnega pooblastila za upravljanje nekaterih funkcij državne uprave" iz 121. člena Ustave, ki ga vsaj del naše teorije še dodatno zožuje zgolj na pooblastilo za izdajanje odločb, potrdil in podobnih posamičnih upravnih aktov. Na nujnost širšega razumevanja pojma "javnega pooblastila" kaže tudi 145. člen Ustave (pod naslovom "Druga samouprava"), po katerem se državljanom lahko z zakonom prepusti samoupravno urejanje posameznih zadev iz državne (torej ne le upravne - op. M. K.) pristojnosti.