U-I-72/93
Natisni
Opravilna št.:
U-I-72/93
Datum odločitve:
20. 4. 1995
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 24/95 in OdlUS IV, 42
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.72.93
Akt:
Zakon o denacionalizaciji (Ur. list RS, št. 27/91, 56/92 - odl. US, 13/93 - odl. US in 31/93) (ZDen), 22., 33., 4. odst. 42., 47., 48., 51. in 72., in 4. odst. 16. čl.
Izrek:
Določbe 22., 33., 4. odst. 42., 47., 48., 51. in 72. člena Zakona o denacionalizaciji niso v nasprotju z Ustavo.

Določba četrtega odstavka 16. člena Zakona o denacionalizaciji se razveljavi, kolikor se nanaša na pravne osebe v mešani lastnini, v katerih je zasebni oziroma tuji kapital udeležen z bagatelnimi vložki. V ostalem delu določba četrtega odstavka 16. člena ni v nasprotju z Ustavo, če se razlaga in uporablja tako, kot je navedeno v obrazložitvi te odločbe.
Evidenčni stavek:
Premoženje, ki so ga v podjetje prispevali zasebniki, je nedotakljivo, oz. pri podjetjih z mešano lastnino je mogoče vračati le družbeno premoženje, saj morata breme poprave krivic nositi predvsem lastnina brez znanega lastnika in država, ne pa posamezne osebe ali podjetja, v katerih je že udeležen zasebni kapital. Izjema velja le za mešana podjetja, v katerih je zasebni kapital minimalen. Pravilo o neposeganju v pridobljene pravice z ureditvijo z zakonom o denacionalizaciji ni kršeno, ker se z denacionalizacijo ne ohranja prejšnje stanje ob podržavljenju, temveč se z odločbami upravnih organov vrača le lastninska pravica nad tem premoženjem, oz. se prizna oškodnina. Pri zakonu ne gre za razlastitev podjetij, temveč le za odpravo krivic, povzročenih z nacionalizacijo. Pravičnost in poprava krivic pa ne dovoljujeta novih krivic.
Geslo:
Denacionalizacija in njen namen.
Načelo pravne države.
Načelo pravičnosti.
Načelo enakosti.
Status denacionalizacijskih zavezancev.
Primernost zakonskega urejanja denacionalizacije.
Interpretativna odločba ustavnega sodišča.
Pravica denacionalizacijskega upravičenca glede na vložek kapitala (tuji, zasebni kapital).
Prepoved razpolaganja z nepremičninami, glede katerih obstaja dolžnost vrnitve.
Pravna podlaga:
Ustava, 14., 22., 66., 67., 69. čl.
Zakon o Slovenskem odškodninskem skladu (ZSOS), 7. in 8. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi so bile s sklepom ustavnega sodišča pridružene zadeve U-I-109/93 (20.5.1993), U-I-105/93 (20.5.1993), U-I-141/93 (8.7.1993), U-I-103/93 (16.9.1993), U-I-80/93 (16.9.1993), U-I-200/93 (17.2.1994), U-I-145/94 (14.7.1994), U-I-159/94 (2.2.1995) zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Obravnavana zadeva je po svoji vsebini povezana tudi z zadevo U-I- 323/94.
Problematiko 22. člena izpodbijanega Zakona je Ustavno sodišče že obravnavalo v odločbi U-I-75/92 z dne 31.3.1994 in se sklicuje tudi na tam navedene razloge.
Obravnavana zadeva je po vsebini povezana tudi z odločbo U-I-25/92 z dne 4.3.1993.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Slovenijavino p.p., Ljubljana
Datum vloge:
26. 3. 1993
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17385
Dokument v PDF obliki:
U-I-72-93.pdf
164 KB
Prenesite datoteko
U-I-72/93
20.4.1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s predlogi predlagateljev Slovenijavino p.o., Ljubljana, Veletergovina Potrošnik p.o., Murska Sobota, Vektor d.o.o. Ljubljana, Delikatesa p.o., Ljubljana, KOTO p.o., Ljubljana, ki ga zastopa Barbara Pakiž, odvetnica v Ljubljani, in na pobude Nika Koritnika iz Ljubljane, Frančiške Skok iz Domžal, Josipa Olupa oziroma mag. Jožeta Olupa iz Ljubljane in Tovarne lahke obutve TOLO, Šentjur pri Celju, na seji dne 20.4.1995
o d l o č i l o:
1. Določbe 22., 33., četrtega odstavka 42., 47., 48., 51. in 72. člena Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in 31/93) niso v nasprotju z Ustavo.
2. Določba četrtega odstavka 16. člena Zakona o denacionalizaciji se razveljavi, kolikor se nanaša na pravne osebe v mešani lastnini, v katerih je zasebni oziroma tuji kapital udeležen z bagatelnimi vložki. V ostalem delu določba četrtega odstavka 16. člena ni v nasprotju z Ustavo, če se razlaga in uporablja tako, kot je navedeno v obrazložitvi te odločbe.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Predlagatelji Slovenijavino, Vektor, Delikatesa in pobudnik TOLO navajajo, da 16. in 51. člen Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen) vzpostavljata razlike med zavezanci glede na njihov status. S 16. členom ZDen naj bi bile pravne osebe v mešani lastnini v privilegiranem položaju glede na pravne osebe v družbeni lastnini. Prvim se premoženje ne odvzame, ne glede na to, kako so ga pridobile, pravne osebe v družbeni lastnini pa se razlastijo v korist upravičencev do denacionalizacije, na kar kaže tudi določba 73. člena izpodbijanega zakona. Ta določa, da se za nepremičnine, ki so jih zavezanci pridobili odplačno, določi le odškodnina in to po predpisih o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini. Po 69. členu Ustave se lahko lastninska pravica na nepremičninah odvzame ali omeji le v javno korist, ne pa v korist posameznikov, zato naj bi bila z izpodbijanimi določbami Ustava kršena.
2. Navajajo, da je Zakon o podjetjih (Ur. list SFRJ, št. 77/80, 40/89, 46/90 in 61/90 - v nadaljevanju: ZPod) v petem odstavku 2. člena določil, da imajo podjetja na trgu enak položaj, pravice in odgovornosti, ne glede na to, ali gre za podjetje v družbeni, zadružni, mešani ali zasebni lastnini. To pomeni, da katerokoli od navedenih vrst podjetij posluje pod enakimi pogoji in z enakimi posledicami pridobiva lastninsko pravico na nepremičninah in na premičnem premoženju. Dve podjetji, ki sta premoženji pridobili pod enakimi pogoji, zaradi različnega lastninskega statusa v postopku denacionalizacije ne moreta biti obravnavani različno.
3. Člen 16 ZDen naj bi z retroaktivno veljavnostjo razveljavil citirano določbo Zakona o podjetjih in naj bi bil v nasprotju s 155. členom Ustave, z različnim obravnavanjem pravnih oseb pa tudi z ustavnim načelom enakosti pred zakonom, določenim v 14. členu Ustave (stališče Ustavnega sodišča v obrazložitvi odločbe U-I-25/92 z dne 4.3.1993).
4. Odplačno pridobljeno premoženje so po navedbah predlagateljev le- ti pridobili na račun odpovedi delitvi dobička med zaposlenimi delavci. Z vlaganjem v razširitev materialne osnove dela so si zaposleni želeli zagotoviti večjo socialno in materialno varnost, ki pa naj bi jim jo ZDen odvzel. V pravni državi je pravna varnost zagotovljena vsem pravnim subjektom (2. člen Ustave). Predlagatelji menijo, da je kršeno načelo pravne varnosti tudi, če se z zakonom odvzamejo učinki veljavnih pravnih poslov, kar je po njihovih trditvah Zakon z izpodbijanimi določbami očitno storil.
5. Z 51. členom naj bi ZDen določil kot zavezance v denacionalizacijskih postopkih tudi tiste družbene pravne osebe, ki so pridobile nepremičnine odplačno, in jim s 73. členom priznal le pravico do odškodnine po predpisih o razlastitvi, kar pa naj bi pomenilo retroaktiven poseg v njihovo lastnino oziroma v pravico uporabe. Predlagatelji pri tem še navajajo, da je pravica uporabe glede upravičenj izenačena z lastninsko pravico in da je Zakon z izpodbijanimi določbami posegel v pravice delavcev do uporabe teh družbenih sredstev. Predlagatelji navajajo, da s sredstvi, s katerimi razpolaga, družbena pravna oseba odgovarja v razmerju do tretjih oseb, ZDen pa naj bi s posegi v njeno premoženje to jamstvo zmanjšal. Zakon naj bi bil do zavezancev v družbeni lastnini krivičen, kar naj bi priznavali tudi upravičenci, čeprav naj bi pri takih zahtevkih vseeno vztrajali.
6. Predlagatelji menijo, da morajo biti v skladu z 8. členom Ustave zakoni in drugi predpisi usklajeni z veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi, pogodbami. Splošno veljavno načelo mednarodnega prava "pacta sunt servanda" je po prepričanju predlagateljev z izpodbijanimi določbami ZDen grobo kršeno, kršena pa naj bi bila tudi Dunajska konvencija o prodajni pogodbi, ki taksativno našteva možnosti izpodbijanja pravnega posla prodaje.
7. Pobudnik TOLO še navaja, naj bi ZDen z izpodbijanim 51. členom v zvezi z 73. členom kršil poleg načel pravne države (2. člen Ustave) in drugega odstavka 14. člena tudi 22. člen Ustave. Pobudnik predlaga, da Ustavno sodišče odpravi diskriminacijo med pravnimi subjekti in da razveljavi določbo 73. člena ZDen, Zakon pa novelira tako, da bodo zavezanci upravičeni do odškodnine.
8. Pobudnica Frančiška Skok izpodbija četrti odstavek 16. člena ZDen, ki določa, da se lahko vrača premoženje pravnih oseb v mešani lastnini le v obliki lastninskega deleža na pravni osebi do višine deleža družbenega premoženja. Po njenih navedbah 2. člen ZDen določa, da pomeni denacionalizacija vrnitev podržavljenega premoženja v naravi, denacionalizacija pa naj bi se izvedla s poplačilom odškodnine v obliki nadomestnega premoženja, če vrnitev premoženja v naravi ne bi bila mogoča. Po četrtem odstavku 16. člena pa naj bi bila upravičencem do denacionalizacije pravica do vrnitve premoženja onemogočena, čeprav bi se le-to v naravi lahko vrnilo. Z nacionalizacijo je prešlo premoženje v družbeno lastnino, z ustanovitvijo mešanega podjetja se ni narava tega premoženja v ničemer spremenila, meni pobudnica. Zakon bi po njenem stališču lahko omejil pravico do vračanja premoženja v obsegu družbene lastnine, ne more pa omejiti oblike. Pobudnica zatrjuje, da je citirana določba Zakona v nasprotju s 14. členom Ustave, ki vsem pravnim subjektom zagotavlja enakost pred zakonom.
9. Pobudnik Josip Olup zatrjuje, da je četrti odstavek 16. člena neusklajen z drugimi predpisi o lastninskem preoblikovanju. Navaja, da mu je bil z delno odločbo vrnjen del hiše, ki ima stanovanjski status, medtem ko je bil v postopku denacionalizacije del stavbe, ki ima status poslovnega lokala, izločen, ker je prešel v času po objavi osnutka ZDen v mešano podjetje. S tem naj bi bil upravičenec postavljen v neenakopraven položaj in naj bi mu bilo onemogočeno uveljavljanje pravice tudi po prvem in drugem odstavku 88. člena ZDen. Pripominja, da mu je zaradi dela stavbe, ki mu ni bil vrnjen, za kar je ovira izpodbijana določba, onemogočeno gospodarno izkoriščanje in vzdrževanje objekta. V takem stanju naj bi mu Zakon kot denacionalizacijskemu upravičencu naložil velike obveznosti, zavezancu pa dajal koristi, s čimer naj bi ga spravil v neenakopraven položaj z zavezancem. Izpodbijana določba ZDen naj bi torej bila v nasprotju s 33. členom Ustave in s 1. členom Protokola iz leta 1952 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz leta 1950.
10. Četrti odstavek 16. člena varuje zasebno lastnino v okviru mešanega podjetja, s tem pa je po pobudnikovih trditvah prizadel pravico do denacionalizacije in osebno lastnino denacionalizacijskih upravičencev. Zakonodajalec naj bi preveč posplošeno in preveč samovoljno izoblikoval rešitev na podlagi tehtanja dveh pravnih interesov pri varovanju lastnine. Zakonodajalec bi po mnenju pobudnika moral upoštevati sorazmernost pravic obeh subjektov. Tako bi lahko določil kvečjemu, da se ne vračajo v naravi stvari iz premoženja tistih mešanih firm, v katerih je večinski kapital zaseben. V primerih, ko pa je zasebni kapital v podjetju le nekajodstoten, bi moral kot močnejši in ustavno varovani interes prevladati interes denacionalizacijskih upravičencev, meni pobudnik.
11. Pobudnik dr. Niko Koritnik navaja, da je Republika Slovenija kot pravna država v skladu s pravili mednarodnega javnega prava kot pravna naslednica bivše FLRJ dolžna prevzeti pravice in obveznosti iz zakonov o podržavljenju. V primerih, ko ni prišlo do odškodovanja, bi morala Republika Slovenija predpisati odškodovanje, s tem da bi se odškodnina odmerila po pravi vrednosti nacionaliziranega premoženja in pri tem upoštevati tudi izgubljeni dobiček za čas, ko je bilo premoženje lastniku odvzeto, hkrati pa bi zakonodajalec moral predvideti izplačilo oziroma možnost restitucije objekta. Drugi odstavek 72. člena po navedbah pobudnika ne rešuje odškodovanja upravičencev v navedenem smislu in še zlasti ne določa odškodovanja za izgubljeni dobiček zaradi nemožnosti rabe nacionaliziranega premoženja, zato naj bi bil v neskladju z Ustavo.
12. Predlagatelj Potrošnik še navaja, da je 22. člen ZDen v nasprotju z 69. členom Ustave, ker naj bi posegal v lastnino podjetja, ne da bi za tak poseg obstajal javni interes, bil pa naj bi tudi v nasprotju z načeli 66. in 67. člena Ustave. Člen 33 ZDen je po njegovih navedbah v nasprotju z 22. členom Ustave, ker naj bi bili zavezanci za vračilo kreditov, v zavarovanje katerih je bila ustanovljena hipoteka, vsi davkoplačevalci, torej tudi predlagatelj, kar pomeni poseg v njihovo lastnino. Četrti odstavek 42. člena ter 47. in 48. člen ZDen pa naj bi bili v nasprotju s 14. členom Ustave, ker naj bi privilegirali denacionalizacijske upravičence in ker naj bi zanje določili posebne možnosti pri uporabi dobljenih obveznic. Prvi odstavek 72. člena ZDen naj bi vzpostavil neenakost med tistimi, ki so ob nacionalizaciji dobili odškodnino v znesku 30% vrednosti stvari, in tistimi, ki so dobili višjo odškodnino.
Dodaja še, da bodo zavezanci, ki bodo vračali na račun najetih kreditov s hipoteko obremenjene nepremičnine, v skladu s 33. členom ZDen prevalili ta bremena na državni proračun. S tem pa naj bi Zakon posredno posegel v lastnino davkoplačevalcev, ki naj bi bili s tem dodatno obremenjeni. Po stališču predlagatelja naj bi zato bili pravni subjekti, ki so s hipoteko zavarovane kredite uporabili, v razmerju do predlagatelja v neenakem položaju, zato pa naj bi bila določba 33. člena ZDen v nasprotju z 22. členom Ustave.
13. Predlagatelj KOTO navaja, da naj bi ZDen v prvem odstavku 44. člena uzakonil kriterije za določitev odškodnine za podržavljeno premoženje, ki ga ni mogoče vrniti v naravi. Meni, da je zakonodajalec v korist denacionalizacijskih upravičencev uzakonil načelo polne odškodnine. Ne glede na vzročno zvezo med zmanjšanjem vrednosti podržavljenega premoženja in ravnanjem zavezanca naj bi imel upravičenec pravico do polne vrednosti nepremičnin tudi takrat, ko se je po podržavljenju vrednost nepremičnin bistveno zmanjšala (26. člen ZDen). Pravico do polne odškodnine naj bi imel tudi upravičenec, ki je svoje premoženje dobil nazaj na podlagi odplačnega pravnega posla (šesti odstavek 42. člena ZDen).
14. Drugačno stališče pa naj bi bilo po navedbah predlagatelja KOTO in pobudnika TOLO izraženo v prvem odstavku 73. člena ZDen, ki določa, da gre zavezancem, ki vrnejo odplačno pridobljene nepremičnine, odškodnina po predpisih o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini. Zakonsko določilo naj ne bi upoštevalo, da so zavezanci pridobili nepremičnine, s katerimi so v zavezi, na podlagi odplačnih pogodb, sklenjenih v dobri veri in na podlagi načel pogodbene svobode ter načel enakosti vrednosti vzajemnih dajatev. Odškodnina, ki gre zavezancem v skladu s prvim odstavkom 73. člena, po trditvah predlagatelja KOTO ni ekvivalent tržne vrednosti. Ustava določa, da so vse vrste lastnine enakopravne. Za različno oziroma neenakopravno obravnavanje zavezancev in denacionalizacijskih upravičencev naj bi zato ne bilo ustavne podlage.
15. Pobudnik TOLO še navaja, da je izpodbijana določba v nasprotju tudi z 22. členom Ustave, ki pravnim subjektom zagotavlja enako varstvo pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njihovih pravicah, dolžnostih in pravnih interesih, vendar pa pri tem ne navaja, v čem naj bi bili pravni subjekti v postopkih v neenakem položaju.
16. Na predloge in pobude je odgovoril Državni zbor, mnenje o njih pa je dalo Ministrstvo za pravosodje. O izpodbijanem 16. členu ZDen menita, da je ta določba maksimalen možen kompromis med varovanjem pravice denacionalizacijskih upravičencev in varovanjem zasebne lastnine v pravnih osebah. Zakon naj bi po njunem, izhajajoč iz načela pravne in socialne države, dosledno upošteval varstvo zasebne lastnine in naj bi določil vrnitev podržavljenega premoženja v naravi, razen če je v lasti fizičnih ali civilnopravnih oseb. Ker družbeniki v pravni osebi v mešani lastnini kljub ločenosti pravne osebe od njenih lastnikov ostajajo lastniki korporacijskih pravic na pravni osebi, bi po njunih trditvah Zakon v primeru fizične vrnitve premoženja denacionalizacijskim upravičencem posegal v zasebno lastnino družbenikov. Člen 16 naj ne bi bil v nasprotju z 69. členom Ustave. Družbena lastnina ima po mnenju Ministrstva nekatere atribute lastninske pravice, vendar pa je z lastninsko pravico ni mogoče enačiti. Veljavna Ustava družbenih sredstev oziroma družbene lastnine ne varuje, niti ne pozna instituta družbene lastnine. Poleg tega je po njunem mnenju neutemeljena trditev, da 16. in 51. člen Zakona vzpostavljata neenakopravnost med pravnimi osebami glede na njihovo pravnoorganizacijsko obliko. Merilo vračanja naj bi namreč bila vrsta lastnine in glede na to so vsi subjekti v enakem položaju. Navedeni določbi naj se ne bi razlikovali glede na okoliščine, naštete v prvem odstavku 14. člena Ustave. Izpodbijani določbi ne razveljavljata petega odstavka 2. člena Zakona o podjetjih. Ta določba se je po njunih navedbah nanašala na položaj podjetij na trgu, se pravi, predvsem na njihova obligacijskopravna razmerja.
17. V zvezi z izpodbijanim 72. členom ZDen menita, da ne vzpostavlja razlik med posameznimi upravičenci, ki so v enakem položaju.
Navajata, da je nepriznavanje pravice do povrnitve izgubljenega dobička odraz ekonomske možnosti naše družbe. Poleg tega naj bi zakonodajalec bil upravičen samostojno urediti vsebino in način izvedbe denacionalizacije, ker predpisi o podržavljenju niso postali del pravnega reda Republike Slovenije.
18. Odškodnino v obliki obveznic po 73. členu ZDen naj bi zakonodajalec določil ob upoštevanju materialnih možnosti družbe. Člen 69 Ustave naj bi varoval le nepremičnine, na katerih obstoji lastninska pravica. Ureditev po tem členu naj ne bi bila v nasprotju s konvencijo Združenih narodov o pogodbah o mednarodni prodaji blaga (Uradni list SFRJ, Mednarodne pogodbe, št. 10 - 1/84), saj naj bi ta urejala le prodajno pogodbo z mednarodnim elementom. ZDen po mnenju Državnega zbora ne posega v že sklenjene pravne posle in jih ne razveljavlja, ampak določa le učinke na podlagi denacionalizacijskih odločb ex nunc.
19. V zvezi z navedbami predlagateljev glede poslabšanja njihovega ekonomskega položaja zaradi denacionalizacijskih zahtevkov menita, da tudi tega vidika predlog za sprejem ZDen ni spregledal, saj naj bi s številnimi določbami omejil temeljno načelo vrnitve premoženja v naravi (npr. prvi odstavek 2., prvi in četrti odstavek 16.člena, 20.člen, drugi odstavek 21.člena in 22. člen).
B.
20. Ustavno sodišče je dele predlogov in pobud, ki se nanašajo na oceno 73. člena ZDen, izločilo in jih priključilo k zadevi pod številko U-I-323/94, ki poteka pred sodiščem na pobudo Slovenskega odškodninskega sklada. Ustavno sodišče bo argumentacijo pobudnikov in predlagateljev v zvezi s to določbo upoštevalo v navedenem postopku.
21. Namen ZDen je v popravi krivic, ki so bile prizadejane s strani države lastnikom zasebnega premoženja med drugo svetovno vojno in po njej. Zakon predpisov, ki so bili podlaga za podržavljanje, ne razveljavlja in tega ne predvideva v postopkih denacionalizacije. Zakon iz gospodarskih in političnih razlogov (lastninjenje in poprava krivic) na novo ureja lastninska razmerja z učinkom za naprej (ex nunc). ZDen ne učinkuje neposredno, je le pravni temelj za vodenje postopkov in izdajo odločb o dodelitvi premoženja oz. odškodovanju upravičencev ali njihovih pravnih naslednikov, če so za to izpolnjeni predpisani pogoji. Upravičencem se pravno formalno podržavljeno premoženje ne vrne, na podržavljenem premoženju pridobijo s pravnomočnostjo odločbe o denacionalizaciji lastninsko pravico. Zakon je prisilne narave in se izvaja na podlagi akta državnega organa tudi proti volji zavezancev. Zakon ni oblikoval denacionalizacijskega zahtevka kot odškodninskega.
22. ZDen je zasnovan na načelih pravne države, ki uveljavljajo pravičnost, torej odpravo povzročenih krivic z odvzemom premoženja. ZDen nima izrecnih določb o podržavljenju družbene lastnine, ureja pa preoblikovanje posredno, zato je zavezanec za vrnitev premoženja tista družbenopravna oseba, v katere premoženju je stvar, ki jo je potrebno vrniti, medtem ko pa je za plačilo odškodnine zavezancu pristojen Slovenski odškodninski sklad. Zavezanci so dolžni z odpravo podržavljenja vrniti prizadetim razlaščencem podržavljeno premoženje, če to še obstaja v njihovih sredstvih. Poleg zakonskega načela, da se upravičencem, ki to zahtevajo, vzpostavi lastninska pravica na podržavljenih sredstvih, če so ta še v sredstvih zavezancev kot družbenih pravnih oseb, Zakon izrecno varuje določene pravne koristi in interese upravljalcev družbene lastnine. Kakor izhaja iz obrazložitve predloga ZDen (Poročevalec, št. 7/91), Zakon sedanjih uporabnikov družbenih sredstev ne sme spraviti v tak položaj, da bi morali prenehati s svojo dejavnostjo oziroma da bi prišlo do likvidacije pravne osebe, s čimer je močno omejeno temeljno načelo Zakona o vrnitvi premoženja v naravi. V last in posest se torej nepremičnine denacionalizacijskim upravičencem vrnejo, če niso podane ovire, ki jih določa Zakon. V primeru ovir se upravičencu na podržavljenem premoženju vrne le lastninska pravica, samo premoženje pa dobi v posredno posest; izvršuje jo preko pravnega subjekta, ki je s premoženjem do vrnitve upravljal kot z družbenim sredstvom. Denacionalizacija se nadalje izvede v obliki priznanja lastninskega deleža, kadar to izhaja iz narave podržavljenega premoženja (kapital), ko se je vrednost premoženja bistveno povečala, ko premoženja objektivno ni mogoče vrniti v last in neposredno posest oziroma vrniti lastninske pravice na realno določenem premoženju. V primeru, ko vrnitev v naravi oziroma vzpostavitev lastninske pravice ni mogoča, gre upravičencu odškodnina.
23. ZDen v četrtem odstavku 16. člena izrecno določa, da se lahko premoženje pravnih oseb v mešani lastnini vrača le v obliki lastninskega deleža na pravni osebi do višine deleža družbenega premoženja. Podjetje v mešani lastnini je uvedel ZPod kot prehodno obliko postopnega vključevanja zasebne lastnine v družbenolastninsko oblikovano podjetje in bo odpadla, ko bodo podjetja lastninsko preoblikovana. S tem je Zakon omogočil oblikovanje tovrstnih podjetij in mešanje različnih oblik lastnine, pri čemer obseg in kombinacije pravno praviloma niso relevantne. Z ustanovitvijo mešanega podjetja se sicer lastninska pripadnost sredstev spremeni, sredstva pripadejo družbi, ne glede na to, kdo je sredstva prispeval in iz katere sfere so izšla. Vendar pa na družbi vlagatelji pridobijo korporacijske pravice. Z namenom ustavnega varstva zasebne lastnine je ZDen iz kroga denacionalizacijskih zavezancev izločil vse fizične in civilnopravne osebe, ki imajo lastninsko pravico na nacionaliziranem premoženju. Da bi torej Zakon te principe dosledno izpeljal, je diferencirano določil oblike posegov v materialni substrat ene ali druge pravnoorganizacijske oblike podjetij in zavaroval korporacijske pravice tistih vlagateljev, ki so za ustanovitev mešanih podjetij vložili zasebna sredstva. Podjetja v izključni družbeni lastnini sicer poseg v materialni substrat tudi lahko prizadene, vendar pa je zakonodajalec poseg, ki bi imel za posledico opustitev opravljanja dejavnosti ali likvidacijo, preprečil s posebnimi mehanizmi. Enakost pred zakonom pomeni, da se na enak dejanski in pravni položaj uporabi ista pravna norma in da je zakonodajalec pri normiranju dolžan upoštevati razlike, ki dejansko obstajajo. Med pravnimi subjekti v izključni družbeni lastnini in tistimi v mešani lastnini pa, kot rečeno, razlike obstajajo in je njihovo pravno različno urejanje stvarno upravičeno ter po oceni Ustavnega sodišča ne pomeni kršitve ustavnega načela enakosti (14. člen Ustave).
24. Ureditev, ki bi zavezovala k vračanju sredstev v naravi tudi pravne osebe, v katerih je zasebni kapital, bi prizadela pravice družbenikov, ki so vlagali kapital v skladu z zakonodajo, ki je bila kot veljavna sprejeta v pravni sistem Republike Slovenije. S tem, da takšno vračanje v naravi ni mogoče, je sicer delno prizadeta pravica denacionalizacijskih upravičencev, da se jim popravijo storjene krivice: ne morejo doseči položaja, ki bi bil podoben restituciji, pač pa samo neke vrste premoženjsko satisfakcijo. Zakonodajalec je pravilno pretehtal oba prizadeta interesa in dal prednost poznejšim veljavnim pravnim temeljem, ki so bili podlaga za razpolaganje z nacionaliziranim premoženjem. Takšno ureditev zahtevajo razlogi pravne varnosti. Breme popravljanja krivic naj nosita predvsem lastnina, ki nima znanega titularja in država, ne pa posamezne fizične osebe, in take pravne osebe, v katerih je že udeležen zasebni kapital, in ki so z veljavnimi pravnimi posli v dobri veri pridobile določene premoženjske pravice na premoženju, ki je prešlo v državno oziroma družbeno last z nacionalizacijo. Takšen poseg v pravico, da se upravičencem do denacionalizacije popravijo storjene krivice, pa je utemeljen tudi s pravičnostjo, ki zahteva, da se z denacionalizacijo ne smejo povzročati nove krivice. Izjemo od tega pomenijo le primeri, ko se pri obravnavanju posameznega primera posebej izkaže, da je lastninski vložek v očitnem nesorazmerju z vrednostjo premoženja denacionalizacijskega upravičenca, ki bi ga bilo sicer mogoče vrniti v naravi zlasti če gre za bagatelne lastninske deleže.
25. Da bi zakonodajalec zavaroval pravice denacionalizacijskih upravičencev, posredno pa tudi zavezancev, zlasti države, je v 88. členu ZDen določil, da z dnem uveljavitve tega zakona ni dopustno nobeno razpolaganje z nepremičninami oziroma premoženjem, glede katerega po določbah tega zakona obstaja dolžnost vrnitve. Uvedena prepoved se po mnenju Ustavnega sodišča nanaša na vsakršno razpolaganje s premoženjem, s katerim bi se poslabšal položaj upravičencev v postopku denacionalizacije. Statusne spremembe zavezancev, s katerimi bi ti postali mešana podjetja, bi tudi poslabšale položaj denacionalizacijskih upravičencev, ki so zahtevali vrnitev premoženja v naravi, hkrati pa bi se lahko prevalile obveznosti zavezancev na državo. Prepoved po 88. členu ZDen se torej nanaša tudi na statusne spremembe zavezancev.
26. Glede na takšno razlago vsebine 88. člena ZDen Ustavno sodišče še pripominja, da tudi določbe 91. člena ZDen ni mogoče razlagati v škodo denacionalizacijskih upravičencev. Navedene določbe ni mogoče razlagati tako, da lahko zavezanci, ki so bili v času uveljavitve ZDen pravne osebe v družbeni lastnini, po uveljavitvi ZDen do uveljavitve Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93 in 31/93 - v nadaljevanju: ZLPP) spreminjajo svojo lastninsko strukturo tako, da bi se z vključevajem lastniškega kapitala izognile obveznosti vračanja stvari v naravi. V sklopu prehodnih določb, ki naj zagotovijo upravičencem najmanj takšen pravni položaj, kot so ga imeli ob uveljavitvi ZDen, je navedeno določbo mogoče razumeti le tako, da se določba četrtega odstavka 16. člena nanaša le na tista podjetja v mešani lastnini, ki so bila takšna že ob uveljavitvi ZDen in so takšna ostala tudi še ob uveljavitvi ZLPP. Če je bil ob uveljavitvi ZDen zavezanec podjetje v mešani lastnini, ob uveljavitvi ZLPP pa ne več, se v korist upravičenca upošteva zavezančeva lastninska struktura ob uveljavitvi ZLPP.
27. Razmerja med deleži vloženih vrst kapitala posameznih lastninskih sfer v mešana podjetja ZPod ne predpisuje. Sodišče ob tem opozarja, da vložek zasebnega ali tujega kapitala v posameznih primerih legalno ustanovljenih mešanih podjetij lahko pomeni zlorabo statusne oblike za dosego ugodnosti po ZDen, če je bil dan s takim namenom.
28. V tej zvezi sodišče opozarja na določbo 89. člena ZDen, ki določa, da je zavezanec za vrnitev oziroma za odškodnino pravna oziroma fizična oseba, ki je v času odločanja o zadevi za denacionalizacijo lastnik premoženja, če je premoženje, na katero se nanaša vrnitev ali odškodnina, prešlo iz družbene lastnine v zasebno na podlagi špekulativnih oziroma fiktivnih pravnih poslov in aktov. Navedena določba se po svoji vsebini v celoti lahko uporablja tudi za primere, ko je nepremičnina oziroma drugo premoženje, ki se je nahajalo v družbeni pravni osebi, na podlagi takšnih aktov oziroma poslov prešlo v premoženje pravne osebe v mešani lastnini. Tudi v takšnih primerih se na podlagi določbe 89. člena Zakona lahko kljub določbi četrtega odstavka 16. člena Zakona zahteva izročitev nepremičnine oziroma premoženja v naravi od pravne osebe v mešani lastnini, ki je v času odločanja o denacionalizaciji lastnica takšnega premoženja. Takšni zahtevki pa niso odvisni od tega, da bi moral biti špekulativni ali fiktivni pravni posel sklenjen po uveljavitvi ZDen. V postopkih denacionalizacije je zato potrebno upoštevati določbo 89. člena ZDen, ki ureja položaj premoženja, ki je prešlo iz družbene lastnine v zasebno na podlagi špekulativnih oziroma fiktivnih pravnih aktov in poslov.
29. Ustavno sodišče zavrača navedbe predlagateljev, da je ZDen v nasprotju s 155. členom Ustave posegel v obstoječa pogodbena razmerja in v lastnino podjetij ter tako ogrozil njihov obstoj.
Spremembe v Republiki Sloveniji izhajajo iz legitimnih interesov družbe, da se preoblikuje pravni in politični sistem. Ustavne prepovedi povratnega učinka zakonov in drugih predpisov je pri ocenjevanju ZDen torej potrebno razumeti v kontekstu sprememb pravnega in političnega sistema. Dosedanja ureditev lastninskih razmerij ni skladna z veljavno ustavo, zato je potrebno vzpostaviti taka lastninskopravna razmerja, ki bodo z njo skladna. Pravice in obveznosti upravičencev in zavezancev je zakonodajalec oblikoval selektivno in naložil zavezancem obveznost vračila brez pravice do odškodnine le za tisto premoženje, ki so ga ti pridobili neodplačno. Za odplačno pridobljene nepremičnine Zakon daje zavezancem pravico do odškodnine v obliki obveznic Slovenskega odškodninskega sklada (73. člen ZDen). Hkrati je zakonodajalec predpisal mehanizme, s katerimi je zaščitil zavezance pred bistveno okrnitvijo ekonomske oz. tehnološke funkcionalnosti kompleksov (20. člen, drugi odstavek 21. člena, 27. člen itd.). Ustavno sodišče ocenjuje, da je v skladu z ustavnim načelom pravičnosti, da se nacionalizirano premoženje vrne tistim, ki jim je bilo odvzeto. Njihova pravica, da pridobijo, kar jim je bilo brezplačno ali z minimalnim plačilom podržavljeno, je močnejša od pravice tistih pravnih subjektov, ki so to premoženje pridobili neodplačno.
30. Z denacionalizacijo se pravni posli in akti, na podlagi katerih so zavezanci pridobili premoženje, ki je predmet denacionalizacije, ne razveljavijo, ne vzpostavlja se prejšnje stanje; odločbe pristojnih državnih organov so pravni naslovi, na podlagi katerih upravičenci pridobijo lastninsko pravico. Ni torej mogoče pritrditi predlagateljem v tem postopku, da jim je Zakon z izpodbijanimi določbami retroaktivno posegel v pravna razmerja in pridobljene pravice. Iz tega pa tudi izhaja, da vračanje podržavljenega premoženja ne krši načela "pacta sunt servanda" in tudi ne nasprotuje določbam predpisov, ki določajo pogoje za izpodbijanje pravnega posla prodaje.
31. Ustavno sodišče zavrača navedbe predlagateljev, da odškodnina za odplačno pridobljeno premoženje, ki ga bodo v skladu z odločbo o denacionalizaciji vrnili upravičencem, ni ustrezno določena, zato ocenjuje, da določbe četrtega odstavka 42., 47. in 48. člena ZDen niso v neskladju s 14. členom Ustave.
32. Za odplačno pridobljene nepremičnine je Zakon zavezancem priznal odškodnino v obliki obveznic, nominiranih v nemških markah s 6- odstotno obrestno mero. Obveznice imajo lastnost vrednostnega papirja in kotirajo na borzi vrednostnih papirjev. Upravičenec lahko v skladu z 8. členom Zakona o slovenskem odškodninskem skladu (Ur. list RS, št. 7/93 - v nadaljevanju: ZSOS) pridobi namesto obveznic ustrezno število delnic posameznega podjetja ali več podjetij, s katerimi razpolaga Republika Slovenija. To pomeni, da se substanca sredstev zavezanih podjetij zaradi vračila odplačno pridobljenih nepremičnin ne bo zmanjšala, spremenila se bo le oblika teh sredstev.
33. Na podlagi 7. člena ZSOS se obveznice glasijo na prinosnika in se njihovo lastništvo prenaša s tradicijo. Po svoji vsebini so enotne, zato se njihova namembnost glede lastnika ne razlikuje.
Pravni subjekti, ki imajo lastninsko pravico na teh papirjih, so glede upravičenj, ki iz njih izhajajo, izenačeni. Zakonodajalec je v skladu z možnostmi nacionalne ekonomije odškodnino, do katere so upravičeni denacionalizacijski upravičenci in zavezanci, določil v obveznicah.
34. ZDen je za primere, ko bi fizična vrnitev nepremičnin iz posesti zavezancev objektivno pomenila okrnitev ekonomske oziroma tehnološke funkcionalnosti podjetja, predpisal, da se nepremičnine upravičencev ne vrnejo ali da se vrnejo v določenih rokih. S tem je Zakon zavaroval produkcijsko sposobnost zavezancev in ohranil zaposlenost delavcev, zato izpodbijane določbe tudi niso v nasprotju s 66. členom Ustave. S prikazanimi rešitvami je zakonodajalec uravnotežil javni interes o odpravi krivic s pravicami zavezancev.
35. ZDen ne vzpostavlja stanja ob podržavljenju in ne posega v razmerja do njegove uveljavitve. Upravičencem se vzpostavi lastninska pravica na podržavljenem ali nadomestnem premoženju oziroma prizna odškodnina s pravnomočno odločbo o denacionalizaciji. Odškodninskega zahtevka iz naslova nemožnosti uporabe oziroma upravljanja premoženja kakor tudi iz naslova vzdrževanja nepremičnin v času od podržavljenja do dneva denacionalizacije Zakon ne uvaja, ker gre za specifično obliko nadomestil in ne za odškodnino po pravilih civilnega prava. V tem zakonu, ki ureja poseben primer odškodnine, gre za odškodovanje, ne pa za polno nadomestilo škode, kot je izgubljeni dobiček ali hipotetični premoženjski razvoj. Zakonodajalec je bil upravičen, da glede na posebnosti, ki jih je povzročilo podržavljenje in dalj časa trajajoče stanje podržavljenja, na poseben način uredi odškodovanje in sprejme specialen predpis nasproti splošnim pravilom civilnega prava. Denacionalizacijo je uredil na podlagi tehtanja javnega interesa o odpravi krivic in ekonomske sposobnosti države na eni strani ter pravic posameznikov na drugi strani. Zato drugi odstavek 72. člena ZDen ni v nasprotju z Ustavo.
36. Ni mogoče pritrditi stališču, da je prvi odstavek 72. člena ZDen vzpostavil neenakost med tistimi, ki so ob denacionalizaciji dobili odškodnino v višini do 30 odstotkov vrednosti stvari, in tistimi, ki so dobili višjo odškodnino. Kot rečeno, se odprava krivic ne izvaja po pravilih civilnega prava. Če je nekdo prejel manj kot 30 odstotkov odškodnine, se ta ne upošteva in dobi polno nadomestilo.
Zakonodajalec je s tem vzpostavil socialno vrednotenje na temelju distributivne pravičnosti, kjer je neenakost dovoljena, če za to obstoje splošno sprejemljivi temelji. Tak splošen temelj pa je podan, če gre za nadomestilo, ki je pretežno simbolične narave. Ustavno sodišče primernosti zakonodajalčeve odločitve praviloma ni pristojno ocenjevati. Presoja jo lahko le v primerih, če bi ugotovilo, da je odločitev zakonodajalca arbitrarna in v nasprotju s pojmovanjem socialne pravičnosti (načela socialne države). Ker pa v zvezi s prvim odstavkom 72. člena ZDen gre za različna dejanska stanja glede na višino odškodnine, po oceni Ustavnega sodišča ne gre za kršitev načela enakosti pred zakonom in je neenakost utemeljena ob upoštevanju obravnavanega vprašanja pravičnosti.
37. Ni mogoče pritrditi stališču, da je določba 33. člena ZDen, ki uveljavlja pravico, da se nepremičnine vrnejo proste hipotekarnih bremen, nastalih po njihovem podržavljenju, v nasprotju z 22. členom Ustave. Določba 33. člena ZDen je materialnopravne narave. V skladu z načelom pravičnosti je, da denacionalizacijski upravičenec ne prevzema hipotekarnih bremen, ki so nastala po podržavljenju, saj pri tem ni sodeloval in ga za to ne more zadeti obveznost jamčenja.
38. V zvezi z 22. členom izpodbijanega zakona predlagatelji zatrjujejo, da je v nasprotju z 69. členom Ustave, ki ureja razlastitev. Po ZDen ne gre za razlastitev pravnih oseb, pač pa je ZDen, kot rečeno, specialen predpis, ki naj v okviru danih možnosti odpravi krivice, povzročene s podržavljenjem premoženja, in gre torej za drug pravni temelj, kot je podan v 69. členu Ustave. Člen 22 tudi ni v nasprotju s 66. in 67. členom Ustave. Varstvo dela (66. člen Ustave) se zagotavlja s predpisi s področja delovnega in socialnega prava. ZDen vsebuje tudi določbe, ki varujejo produkcijsko sposobnost prizadetih zavezancev, in ob tehtanju interesov zagotavlja primerno socialno varnost zaposlenih, o čemer je bilo v tej odločbi že razlogovano. Zakon tudi ni v nasprotju z določbo 67. člena Ustave. Pri upravičenjih družbenih pravnih oseb na sredstvih v družbeni lastnini ne gre za lastnino. Denacionalizacijski upravičenci, ki bodo z vrnitvijo zaplenjenega premoženja postali njegovi lastniki, pa bodo morali tako kot drugi subjekti spoštovati pravila o gospodarski, socialni in ekološki funkciji lastnine.
Problematiko 22. člena izpodbijanega Zakona je Ustavno sodišče že obravnavalo v odločbi U-I-75/92 z dne 31.3.1994 (Uradni list RS, št. 23/94) in se sklicuje tudi na tam navedene razloge.
C.
39. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek