Up-38/93_1
Natisni
Opravilna št.:
Up-38/93_1
Datum odločitve:
6. 7. 1995
Objavljeno:
OdlUS IV, 130
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:Up.38.93
Akt:
Sodba Vrhovnega sodišča št. 1083/92-6 z dne 24/6-1993 Odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 0011/6-XVII-306-259/1 z dne 26/10-1992
Izrek:
Sodba Vrhovnega sodišča in odločba Ministrstva za notranje zadeve se odpravita.

Zadeva se vrne Ministrstvu za notranje zadeve v ponovno odločanje.
Evidenčni stavek:
1. Zaradi neenakega obravnavanja analognih primerov pred sodiščem je izpodbijana sodba z nezakonito interpretacijo pojma "dejanskega življenja" v Sloveniji po 40. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije kršila pritožnikovo pravico iz drugega odstavka 14. člena Ustave (pravica do enakosti pred zakonom).
2. Ker 13. člen Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije govori o pridobitvi državljanstva pod povsem enakimi pogoji kot hkrati z njim uveljavljeni 40. člen Zakona o državljanstvu Republike Slovenije, je s tem pravica do državljanstva pridobila ustavni značaj. Izpodbijana sodba je tako kršila tudi to, z ustavnim zakonom zagotovljeno pravico.
Geslo:
Pravicah do enakosti pred zakonom.
Nezakonita interpretacija zakonskega pojma (instituta).
Pravica do državljanstva kot ustavna pravica.
Dejansko prebivališče (kraj) kot pogoj za pridobitev državljanstva.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 14. čl.
Ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, 13., 16. čl.
Zakon o državljanstvu RS, 40. čl.
Zakon o tujcih, 81. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču, 53., 1. odst. 59. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
drugi akti
Datum vloge:
20. 8. 1993
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US17514
Dokument v PDF obliki:
Up-38-93_Odl..pdf
132 KB
Prenesite datoteko
Up-38-93_LM Šturm.pdf
112 KB
Prenesite datoteko
Up-38-93_LM Krivic.pdf
137 KB
Prenesite datoteko
Up-38-93_LM Jerovšek.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
Up-38-93_LM Jambrek.pdf
116 KB
Prenesite datoteko
Up-38/93
6/7-1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A.A. na seji dne 6/7-1995
o d l o č i l o :
1. Sodba Vrhovnega sodišča št. 1083/92-6 z dne 24.6.1993 in odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 0011/6-XVII-306.259/1 z dne 26.10.1992 se odpravita.
2. Zadeva se vrne Ministrstvu za notranje zadeve v ponovno odločanje.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pritožnik navaja, da je z izpodbijano sodbo Vrhovno sodišče zavrnilo njegovo tožbo zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ), s katero je bila zavrnjena njegova prošnja za pridobitev državljanstva po 40. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju: ZDRS).
Pritožnik meni, da je Vrhovno sodišče zmotno in nepopolno ugotovilo dejansko stanje ter nepravilno uporabilo materialno pravo, ko je pritrdilo ugotovitvi upravnega organa, da je pritožnik prekinil dejansko bivanje v Sloveniji in da zato ne izpolnjuje pogojev za pridobitev državljanstva po 40. členu ZDRS. Pritožnik zatrjuje, da je Vrhovno sodišče s tako odločitvijo kršilo njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, zagotovljene z Ustavo in z mednarodnim pravom o človekovih pravicah.
2. Pritožnik navaja, da je v Z. odšel konec avgusta 1991 med dopustom zaradi zdravniških pregledov in nadaljnjega zdravljenja, kajti za vojaške osebe z območja Slovenije naj bi bila tedaj pristojna le bolnica v Z. Po končanih zdravniških pregledih se je nameraval takoj vrniti v V. a ker ni imel potnega lista, je moral počakati, da so mu ga od doma poslali, nato pa se je z letalom preko U. vrnil v Slovenijo 4. oktobra 1991. Meni, da sta tako MNZ kot Vrhovno sodišče napačno razlagala določbo 40. člena ZDRS, ker štejeta, da prekinitev dejanskega bivanja pomeni neizpolnjevanje pogoja, da prosilec "dejansko živi v Republiki Sloveniji".
Pritožnik zatrjuje, da je MNZ in Vrhovnemu sodišču predložil vrsto dokazov (predložil jih je znova tudi Ustavnemu sodišču) o tem, da je dejansko živel na območju Republike Slovenije (v nadaljevanju: RS). Vrhovno sodišče po njegovem mnenju tudi napačno ugotavlja, da je odšel iz Slovenije kot vojaška oseba in da se je kot vojaška oseba moral podrejati vojaški oblasti. Pritožnik obsežno pojasnjuje, kakšen je bil njegov status v Jugoslovanski armadi in sklene z ugotovitvijo, da zavrnitev njegove prošnje za sprejem v državljanstvo ni bila utemeljena na pravnih, temveč na političnih razlogih in da je zato diskriminatorska.
3. Ministrstvo za notranje zadeve v svoji odločbi ugotavlja, da je prosilec kot aktivni pripadnik Jugoslovanske armade okrog 20. avgusta 1991 z vojaško kompozicijo z vlakom odšel iz T. v Z. in da se je v Slovenijo vrnil 4.10.1991, kar da je potrdil sam z izjavo na zapisnik pri MNZ dne 14.4.1992. Ker je po mnenju MNZ s tem prekinil dejansko bivanje v RS, njegovi prošnji ni bilo mogoče ugoditi, češ da s tem ni bil izpolnjen eden bistvenih pogojev 40. člena ZDRS.
4. Vrhovno sodišče v izpodbijani sodbi soglaša z utemeljitvijo v odločbi MNZ, da tožnik ni ves čas živel na ozemlju RS. Na tožnikovo trditev, da je odšel iz Slovenije na zdravljenje, ker se v S. ni mogel zdraviti, odgovarja, da zakon ne določa, kakšni razlogi morajo biti dani, da je moč sklepati, da prosilec dejansko ni živel na ozemlju RS. Iz dejstva, da je "tožnik odšel kot vojaška oseba in da se je kot vojaška oseba bil dolžan podrediti odredbam vojaških organov", sodišče sklepa, da "torej ni dejansko živel na ozemlju RS ves čas, dokazano od sredine avgusta do 4. oktobra 1991, zaradi česar ne izpolnjuje enega od pogojev za pridobitev državljanstva RS".
B.
5. Pritožnik v ustavni pritožbi sicer, tako kot to zahteva prvi odstavek 53. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), izčrpno navaja dejstva, s katerimi pritožbo utemeljuje, vendar pa poleg splošnega zatrjevanja, da so bile kršene njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, izrecno navaja le domnevno kršitev načela enakosti pred zakonom, torej pravice iz drugega odstavka 14. člena Ustave, in samo to domnevno kršitev tudi izrecno argumentira. Zato je bilo treba izpodbijani akt najprej preskusiti s tega gledišča.
6. Glede tega pritožnik najprej navaja naslednje: "Vrhovno sodišče je tudi zmotno in nepopolno ugotovilo dejansko stanje ter zmotno uporabilo materialno pravo, vse v mojo škodo, tako da sem stavljen v neenakopraven položaj pred Ustavo in zakonom v primerjavi z drugimi prosilci, ki so že pridobili državljanstvo RS po čl. 40 ZDRS." Zatrjevana dejstva, tudi če so resnična, ne morejo pomeniti kršitve pritožnikove pravice do enakosti pred zakonom, razen če bi pritožnik dokazal, da v analognih primerih ustrezne določbe materialnega prava niso bile zmotno uporabljene, ampak da se je to zgodilo le v njegovem in morda še v kakšnih drugih primerih, kjer bi bilo torej možno govoriti o nespoštovanju načela enakosti pred zakonom pri sodnem odločanju v analognih primerih - tega pa pritožnik niti ni poskušal dokazati.
7. Dalje pritožnik opozarja na razliko med pojmoma "tukaj dejansko živi" (iz 40. člena ZDRS) in "ves čas živel na ozemlju RS" (iz sodbe). Drugi pojem je po njegovem mnenju izrazito restriktiven in ga je lahko zlorabiti v škodo prosilca za državljanstvo, medtem ko da je prvi pojem bolj primeren za življenjske situacije prosilcev, ki niso Slovenci. Z uporabo drugega pojma bi se po njegovem mnenju lahko zavrnila vsaka prošnja Neslovenca, ker vsi iz različnih razlogov niso ves čas živeli na ozemlju RS. Smiselno torej s temi navedbami zatrjuje diskriminacijo glede na narodnost (kršitev pravice iz prvega odstavka 14. člena Ustave), vendar tudi temu argumentu ni mogoče pritrditi. Že zato ne, ker tako in tako veliko večino prosilcev za državljanstvo tvorijo Neslovenci, pa tudi pri maloštevilnih prosilcih slovenske narodnosti nikakor ni izključeno ali bistveno manj verjetno, da bi med svojim sicer stalnim bivanjem v Sloveniji za krajši čas zapuščali njeno ozemlje (turistično, poslovno, zaradi obiskov pri sorodnikih, zaradi zdravljenja in podobno). Šele v primeru, če bi se ta dejstva ugotavljala le pri Neslovencih, pri slovenskih prosilcih pa ne, bi bilo možno govoriti o neenakosti pred zakonom glede na narodnost - toda tudi tega prosilec ni dokazoval.
8. Nadaljnja diskriminacija v njegovo škodo naj bi bila v tem, da drugim prosilcem ni bilo treba predlagati dokazov o izpolnitvi tega pogoja, kakor so to zahtevali od njega. Ker za to zatrjevano diskriminacijo pritožnik ni predložil nikakršnih dokazov, je ni bilo mogoče preveriti.
9. V III. delu ustavne pritožbe očita Vrhovnemu sodišču diskriminacijsko razlago obravnavane zakonske določbe, ko se v sodbi navaja, da "zakon ne določa, kakšni razlogi morajo biti dani, da je moč sklepati, da prosilec dejansko ni živel na območju RS", kar naj bi pomenilo "voluntaristično razlago, v škodo samo enega od udeležencev postopka". Ne glede na vprašanje prepričljivosti oziroma utemeljenosti tega argumenta v sodbi pa za svojo trditev, da je uporaba tega argumenta v njegovem primeru pomenila diskriminacijo, pritožnik ni predložil nikakršnih dokazov, in enako tudi ne za svojo sklepno trditev, da je bila njegova prošnja zavrnjena "izključno iz političnih razlogov".
10. Ne glede na ugotovitve v prejšnjih točkah pa je z nezakonito interpretacijo pojma "dejanskega življenja" v Sloveniji iz 40. člena ZDRS izpodbijana sodba kršila njegovo pravico iz drugega odstavka 14. člena Ustave (pravica do enakosti pred zakonom), vendar, kakor je bilo prikazano že v točkah 6-9, ne iz razlogov, ki jih navaja pritožnik, ampak zaradi neenake uporabe zakona pred sodiščem. Kot vse ustavne pravice pravnih subjektov so tudi pravico do enakosti pred zakonom dolžne spoštovati vse tri veje državne oblasti (zakonodajna, izvršilna in sodna). Pravica do enakosti pred zakonom je torej lahko kršena tudi z neenakim obravnavanjem analognih primerov pred sodiščem, kar se je zgodilo v tem primeru, s tem ko je Vrhovno sodišče kmalu po izdaji izpodbijane odločbe spremenilo svojo prakso in odtlej interpretiralo pojem "dejanskega življenja v Sloveniji" na bistveno drugačen način, zaradi česar je v analognih primerih tožbenim zahtevkom celo zoper odločbe Ministrstva, izdane pred A.A.-jevo ugodilo, medtem ko tožniku A.A. ni ugodilo.
11. Prva taka sodba, dostopna v računalniški bazi sodb Vrhovnega sodišča, je sodba U 473/92 z dne 6/5-1993, s katero je bila odpravljena odločba MNZ z dne 25.5.1992 (medtem ko je tožnik A.A. izpodbijal celo kasnejšo odločbo MNZ z dne 26.10.1992).
V tej sodbi je med drugim rečeno: "Po prepričanju sodišča za to, da se lahko šteje, da določena oseba dejansko živi na nekem območju, ni potrebno, da je ves čas fizično prisotna na tem območju. Na dejansko življenje kažejo poleg navzočnosti na določenem območju še druge okoliščine, iz katerih se da napraviti sklep, da določena oseba opravlja svoje bistvene življenjske aktivnosti na določenem območju. Če pa se določen čas ne nahaja na tem območju, na vprašanje, ali tu še dejansko živi, vpliva med drugim tudi dejstvo, koliko časa je bila odsotna s tega območja, pa tudi razlogi, zakaj je bila odsotna." In nadalje: "... naj tožena stranka v ponovljenem postopku ugotovi, kje so potekale tožnikove osnovne življenjske aktivnosti v času pred plebiscitom in po njem. Zlasti, s čim si služi sredstva za preživljanje, kje stanuje, ali izpolnjuje in kje izpolnjuje svoje obveznosti do države. Nadalje naj tožena stranka ugotovi, koliko časa je bil tožnik ... odsoten iz Slovenije in kakšni so bili razlogi za to. Z ugotovitvijo teh dejstev bo mogoče odgovoriti na vprašanje, ali tožnik živi v Makedoniji (ali kje drugje) in obiskuje Slovenijo, ali pa živi v Sloveniji in je bil na obisku v Makedoniji."
12. V računalniški bazi je poleg navedene še 16 kasnejših sodb, v katerih je obravnavan pojem "dejanskega življenja v Sloveniji" kot pogoj iz 40. člena ZDRS - v vseh na enak način kot v zgoraj citirani, seveda prilagojeno posebnostim posameznih obravnavanih primerov. V sodbi U 1067/93 z dne 13/4-1994 (odprava odločbe MNZ z dne 18.5.1993) je npr. ugotovljeno, da štiriinpolmesečna odsotnost zaradi začasnega dela v tujini sama po sebi še ne zadošča za sklep, da pogoj dejanskega življenja v Sloveniji ni bil izpolnjen, v sodbi U 985/92 z dne 7/10-1993 (odprava odločbe MNZ z dne 10.9.1992), da samo na podlagi okoliščine, da je oseba na začasnem delu v tujini, še ni mogoče v vsakem primeru zanesljivo sklepati, da ta oseba dejansko živi v tujini, v nekaterih drugih sodbah (U 606/93 z dne 27/10-1994, U 1156/92 z dne 30/6-1993) se med okoliščinami, ki kažejo na opravljanje bistvenih življenjskih aktivnosti, posebej navaja tudi redno vračanje z začasnega dela v tujini k družini v Sloveniji in podobno.
13. Z izpodbijano sodbo in z odločbo MNZ pa je bila kršena tudi pritožnikova pravica iz 13. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju: UZ-TUL). Ta ustavni zakon je bil razglašen in je začel veljati istega dne (25. junija 1991) kot ZDRS, vsebina 13. člena UZ-TUL in 40. člena ZDRS pa je usklajena: državljanom drugih republik bivše SFRJ, ki so na dan 23.12.1991 imeli prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in ki "tukaj tudi dejansko živijo", je 40. člen ZDRS dal pravico do pridobitve državljanstva, če v šestih mesecih vložijo ustrezno vlogo, 13. člen UZ-TUL pa jih je "do pridobitve državljanstva Republike Slovenije po 40. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije oziroma do izteka rokov po 81. členu Zakona o tujcih" izenačil v pravicah in dolžnostih z državljani Republike Slovenije, razen v primerih iz 16. člena UZ-TUL (glede pridobivanja stvarnih pravic na nepremičninah v Sloveniji). Ker 13. člen UZ-TUL govori o pridobitvi državljanstva pod povsem enakimi pogoji kot hkrati z njim uveljavljeni 40. člen ZDRS, je s tem pravica do pridobitve državljanstva pod temi pogoji pravzaprav pridobila ustavni značaj oziroma je bila povzdignjena na raven pravice, zagotovljene s predpisom ustavnega ranga, tako da je bilo treba v tem primeru izpodbijane posamične akte odpraviti tudi zaradi kršitve te, z navedenim ustavnim zakonom zagotovljene pravice.
14. V skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUstS se zadeva vrne pristojnemu upravnemu organu, da o njej odloči v skladu z zakonom in ob spoštovanju ustavnih pravic pritožnika, tako kot izhaja iz razlogov te odločbe.
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jambrek, Jerovšek in Šturm, ki so dali odklonilna ločena mnenja, pritrdilno ločeno mnenje pa je dal sodnik Krivic.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek, l.r.
13/7-1995
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Jerovška
Večina sodnikov Ustavnega sodišča je sprejela ustavno pritožbo, ker naj bi bila kršena pravica do enakosti pred zakonom in pravica iz 13. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije. V 13. členu sicer izenačuje do pridobitve državljanstva Republike Slovenije po 40. členu ZD, državljane drugih republik v pravicah in dolžnostih, z državljani Republike Slovenije, razen glede nepremičnin, vendar jim z ničemer ne priznava državljanskega statusa. To pa pomeni, da bi ustavno pritožbo lahko pritožnik vložil glede kršitve katerekoli ustavne pravice s sodnim ali upravnim aktom, razen pritožbe, s katero izpodbija nesprejem v državljanstvo.
Ni torej upravičen izpodbijati akta, s katerim se odloča o dobroti države ali bo tujcu podelila svoje državljanstvo, ker ne gre za ustavno pravico. Procesni predpogoj za vložitev ustavne pritožbe je kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ustavni zakon pa ni nikjer določil, da je treba šteti stalno prebivališče državljanov drugih republik v Sloveniji do odločitve o pridobitvi slovenskega državljanstva, kot statusno pravico, ki je izenačena z državljanstvom, ker bi to pomenilo, da jim že ustavni zakon podeljuje državljanstvo. To pa bi hkrati pomenilo, da v tem istem 13. členu ustavnega zakona ne bi bilo potrebno govoriti o posebnem statusu državljanov drugih republik glede nepremičnin. To torej pomeni, da aktov, s katerimi se zavrne sprejem v državljanstvo, ni mogoče izpodbijati z ustavno pritožbo.
Nihče, ne glede na to, ali je državljan drugih republik bivše Jugoslavije ali kakšne druge države, ne uživa ustavnosodnega varstva zoper akt države, s katerim se odloča o zahtevku, ki ne predstavlja ustavne pravice. To velja tudi za zahtevke po 40. členu ZD, ker bi sicer primer neustavne pravice užival enako varstvo kot ustavne pravice.
Izenačenost državljanov drugih republik v pravicah in dolžnostih po 13. členu ustavnega zakona, torej ne pomeni izenačenost glede državljanstva, pač pa izenačenost glede drugih pravic.V odločbi večine se govori: "Ker 23. člen UZ-TUL govori o pridobitvi državljanstva pod povsem enakimi pogoji kot hkrati z njim uveljavljeni 40. člen ZDRS, je s tem pravica do pridobitve državljanstva pod temi pogoji pravzaprav pridobila ustavni značaj oziroma je bila povzdignjena na raven pravice, zagotovljene s predpisom ustavnega ranga, tako da je bilo treba v tem primeru izpodbijane posamične akte odpraviti tudi zaradi te, z navedenim ustavnim zakonom zagotovljene pravice".
Trditev večine ne drži. Omenjeni člen ustavnega zakona sploh ne govori o pridobitvi državljanstva in tudi ne o pogojih. To je iz dikcije 13. člena UZ tako očitno razvidno, da na tem mestu nima pomena razlagati očitnega spodrsljaja. UZ v tem členu govori o pogojih, ob katerih so, če so izpolnjeni, državljani drugih republik, do pridobitve državljanstva Republike Slovenije izenačeni v pravicah in dolžnostih z državljani Republike Slovenije. Res pa je, da je 40. člen ZDRS enake pogoje kot so bili določeni za izenačenost državljanov drugih republik glede pravic z državljani Republike Slovenije do pridobitve državljanstva, določil kot pogoje za pridobitev državljanstva. O kakršnem koli povzdignjenju pravice do pridobitve državljanstva na raven pravice ustavnega ranga torej ne more biti govora.
Glede na navedeno ustavno sodišče ni bilo pristojno presojati, ali je bila pravilno uporabljena določba 40. člena ZD ter ali je bil zakonito interpretiran pojem "dejansko živi" v Sloveniji .
Glede zakonite uporabe te določbe je pritožnik užival najvišje sodno varstvo, ki se glede neustavnih pravic konča pred Vrhovnim sodiščem Slovenije.
Odločba večine pa je tudi glede odpravnih razlogov zaradi kršitve načela enakosti pred zakonom neprepričljiva. Z upravno odločbo in sodbo naj bi bila kršena ustavna pravica do enakosti pred zakonom zaradi neenakega obravnavanja analognih primerov, kar naj bi se zgodilo v tem primeru, ko je Vrhovno sodišče kmalu po izdaji izpodbijane odločbe spremenilo svojo prakso in odtlej interpretiralo pojem "dejanskega življenja v Sloveniji" drugače kot dotlej v analognih primerih.
Če je večina sodnikov sprejela ustavno pritožbo, bi bilo to še razumljivo, če bi odločba zasledovala cilj, odpraviti neko očitno in za pravno državo nedopustno napako - morda celo sodno zmoto. V tem primeru pa je Ustavno sodišče s petimi glasovi večine svojo odločitev utemeljilo na kršitvi načela enakosti pred zakonom zaradi spremenjene sodne prakse.
Da je Vrhovno sodišče upravičeno do spreminjanja svoje sodne prakse, je nesporno. Nesporno je tudi, da zaradi spremenjene sodne prakse stranke, o katerih pravicah je že bilo odločeno, ne morejo vlagati zahtevkov za obnovo postopka in tudi ne izpodbijati zakonitosti z drugimi izrednimi pravnimi sredstvi. Spremenjena sodna praksa sodišča je primer, ko se sodišče pojavi kot "zakonodajalec", glede na spremenjene dejanske družbene okoliščine, ki pa še ne pogojujejo noveliranja predpisa, ker je spremenjena interpretacija norme še v mejah dopustne in razumne interpretacije.
V takih primerih, tudi če bi šlo za ustavne pravice, sodnih aktov ni mogoče uspešno izpodbijati zaradi pravice do enakosti pred zakonom.
Nedopustno bi bilo, in samo tedaj bi bilo prizadeto načelo enakosti, če bi sodišče od primera do primera spreminjalo svoje odločitve. V tako sporni situaciji kot je ta, ki jo ugotavlja večina, bi večina pri presoji morala ravnati skrajno zadržano, kar je primer tudi v primerljivih državah. Ker pa v konkretnem primeru gre za sprejem v državljanstvo, ki ni ustavna pravica nikogar in kjer je dopustna ohlapnost presoje v teh zadevah že pri upravnem organu največja, čeprav po 40 členu ZDRS ni dana disktrecija, in če upoštevamo še okoliščine, v kakršnih je bila država, ko je pritožnik s tujo vojsko zapustil državo, se pokaže, da je dopustna presoja večine sodnikov presežena.
Sodnik mag. Matevž Krivic je v pritrdilnem ločenem mnenju zapisal: "Obžalujem,da pri tej pomembni odločbi ni bilo dovolj glasov za to, da bi odprava izpodbijanih posamičnih aktov temeljila v prvi vrsti na ugotovitvi o kršenosti ustavne pravice do svobode gibanja in ne samo na ugotovitvi o kršenosti ustavne pravice do enakosti pred zakonom ter pravice ustavnega ranga iz 13. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine." Sam pa obžalujem, da je z enim glasom večine Ustavno sodišče odpravilo sodbo Vrhovnega sodišča in odločbo ministrstva, na zame neprepričljivih trditvah o kršitvi načela enakosti pred zakonom.
dr. Tone Jerovšek, l.r.
18. 9. 1995
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Šturma
V celoti se pridružujem odklonilnima ločenima mnenjema sodnikov dr. Jerovška in dr. Jambreka.
Kratko dodajam, da splošna zapoved enakosti ne sme ovirati pravnega razvoja in pravnega napredka. Ustavnosodna presoja mora zato zelo previdno posegati v posamične sodne akte zaradi morebitne kršitve načela enakosti kot posledice odstopanja od ustaljene sodne prakse. Sodišča, zlasti Vrhovno sodišče so upravičena do spremembe načelnih stališč. Kršitev načela enakosti je v takih primerih podana le, če gre za izrazito samovoljno ali muhavo odločanje sodišča v posameznem primeru.
V obravnavani zadevi ni šlo za tak primer in zato tudi ne gre za kršitev načela enakosti.
dr. Lovro Šturm, l.r.
10.7.1995
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Obžalujem, da pri tej pomembni odločbi ni bilo dovolj glasov za to, da bi odprava izpodbijanih posamičnih aktov temeljila v prvi vrsti na ugotovitvi o kršenosti ustavne pravice do svobode gibanja in ne samo na ugotovitvi o kršenosti ustavne pravice do enakosti pred zakonom ter pravice ustavnega ranga iz 13. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine (torej pravice do pridobitve državljanstva pod pogoji iz 40. člena ZDRS). Za pritožnika je sicer bistveno le to, da je bilo njegovi ustavni pritožbi ugodeno - za nadaljno ustavnosodno prakso pa je seveda pomembno tudi, iz katerih razlogov ji je bilo ugodeno.
V tem primeru gre pravzaprav za zelo pomembno načelno vprašanje, ali je neka ustavna pravica (npr. svoboda gibanja) lahko kršena le z direktnim odvzemom ali omejitvijo - ali pa tudi indirektno, torej s tem, da je človek zaradi zakonite uporabe take pravice prizadet ali prikrajšan nekje drugje, v neki drugi pravici ali pravnem interesu. V našem primeru je bil pritožnik zaradi zakonite uporabe svobode gibanja prizadet v svoji (specifični, iz 40. člena ZDRS izhajajoči) pravici do državljanstva celo na način, ki je v nasprotju tudi s samim ZDRS, torej nezakonito. Iz nemške ustavnosodne prakse pa jasno izhaja, da gre lahko za kršitev ustavne pravice celo v primeru, kadar je bil zaradi uporabe take ustavne pravice človek prikrajšan v neki drugi pravici ali interesu "zakonito", torej v skladu z določbami zakona, ki to drugo pravico ali interes ureja - kadar namreč takih zakonskih določb ni mogoče šteti za zakonske določbe, ki dovoljujejo ustavno dopustna poseganja v prvo ustavno pravico. V takem primeru ustavno sodišče takih zakonskih določb ne razveljavi (če njihova uporaba praviloma v ustavno pravico ne posega) in razveljavi le posamični akt, pri katerem pa je uporaba teh zakonskih določb pripeljala do kršitve ustavne pravice.
Za ponazoritev odnosa nemškega ustavnega sodišča do tega vprašanja navajam značilno mesto iz študije Kay Heilbronner: Freizugigkeit (iz zbornika Isensee/Kirchhof: Handbuch des Staatsrechts, Band VI - Freiheitsrechte, Muller Verlag, Heidelberg 1989, str. 162): "Finančne obremenitve, ki se direktno nanašajo na menjavo kraja prebivanja, varovano z 11. členom GG (Freizugigkeit - svoboda gibanja), torej zaradi priselitve ali odselitve, niso združljive z 11. členom GG - kolikor ne gre za plačilo upravnih storitev. ... Iz tega razloga je Zvezno ustavno sodišče (BVerfG) v odločbah o obdavčitvah podružnic (Zweigstellensteuer ) in drugega stanovanja (Zweitwohnungssteuer ) pojasnilo, da glede na zagotovljeno Freizugigkeit nikogar ni mogoče višje obdavčiti zato, ker ni domačin."
Obdavčitev preseljevanja le-tega ne prepoveduje, torej ni direkten poseg v svobodo gibanja, ampak indirekten (lahko se preseliš, samo plačal boš - kot pri našem pritožniku: lahko si šel v Z. samo državljanstva zaradi tega ne boš dobil) - a tudi taki indirektni posegi niso ustavno dopustni (če niso z zakonom predvideni in če taka zakonska omejitev ni "pokrita" z zakonskim pridržkom v ustavi).
Nemška praksa gre še dalje. Nekatera deželna upravna sodišča (Hessen, Baden-Wurttemberg) razveljavljajo zaradi kršitve svobode gibanja (|) celo upravne odločbe s področja Leistungsverwaltung, če se npr. socialna pomoč neutemeljeno odreka ne-domačinom. Ali bi na tem področju enako morala in zmogla ravnati tudi revnejša Slovenija, je seveda drugo vprašanje. Da bi na področju klasične Eingriffsverwaltung, torej oblastvenega upravnega odločanja o pravicah, zatiskali oči pred očitnimi posegi v svobodo gibanja (z zanikanjem pravice do državljanstva nekomu zato, ker je šel za mesec in pol v Z. - z vojaškim konvojem ali z navadnim vlakom, je popolnoma irelevantno, saj ne eno ne drugo ni bilo prepovedano), pa po mojem mnenju nikakor ni sprejemljivo.
II.
Ker obrazložitev, ki je bila pripravljena za utemeljitev izreka tudi na kršitvi svobode gibanja, ni bila sprejeta, jo sedaj navajam kot del svojega pritrdilnega ločenega mnenja k sprejeti odločitvi: ""10. V II. delu ustavne pritožbe pa pritožnik med drugim navaja, da bi bilo določbo o dejanskem življenju na ozemlju RS treba uporabiti "na podlagi ustavnih pravic in pravic iz mednarodnega prava, ki se nanašajo na domicil, pravico ljudi do prostega gibanja, odhoda iz države in prostega prihoda v njo zaradi zdravljenja, urejanja pokojninsko-invalidskih zadev, zadev iz delovnega razmerja, obiska ožjih družinskih članov zunaj države, izrave letnega dopusta in podobno". To navedbo je mogoče razumeti tudi kot zatrjevanje, da je uporaba omenjene zakonske določbe brez upoštevanja navedenih pravic, zlasti svobode gibanja iz 32. člena Ustave, pomenila hkrati kršitev pravkar omenjene ustavne pravice .
11. V 32. členu Ustave je določeno: "Vsakdo ima pravico, da se prosto giblje in si izbira prebivališče, da zapusti državo in se vanjo kadarkoli vrne. Ta pravica se sme omejiti z zakonom, vendar samo, če je to potrebno, da bi se zagotovil potek kazenskega postopka, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, se zavaroval javni red ali če to zahtevajo interesi obrambe države. Tujcem se na podlagi zakona lahko omeji vstop v državo in čas bivanja v njej."
12. V ustavnem besedilu izrecno določena sestavina svobode gibanja je torej med drugim tudi pravica zapustiti državo in se vanjo kadarkoli vrniti. Vse sestavine svobode gibanja so izrecno zagotovljene "vsakomur", ne le državljanom. Za tujce tretji odstavek sicer predvideva možnost nekaterih zakonskih omejitev, vendar prosilci za državljanstvo po 40. členu ZDRS do izteka rokov po 81. členu Zakona o tujcih niso imeli statusa tujca, ampak so bili izenačeni z državljani RS (13. člen Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS - v nadaljevanju: UZ-TUL). Če bi zakon določal, da se nekomu zaradi začasne zapustitve države kakorkoli poslabša njegov pravni položaj, ne da bi bilo to potrebno iz razlogov, navedenih v drugem odstavku obravnavanega ustavnega člena, bi bila taka zakonska določba lahko ustavno sporna - toda v 40. členu ZDRS kaj takega sploh ni določeno. Ta člen kot enega od pogojev za pridobitev državljanstva za določen krog ljudi določa le to, da so na dan 23.12.1990 imeli prijavljeno stalno prebivališče v RS in da v njej "tudi dejansko živijo".
13. Dejstva, da je pritožnik med 23.12.1990 in vložitvijo prošnje za pridobitev državljanstva (18.12.1991) bil krajši čas (mesec in pol) začasno odsoten od doma in iz Slovenije, ne da bi odjavil stalno prebivališče ali na kakršenkoli drug način izkazal svojo namero, da morebitno začetno začasno odsotnost spremeni v trajno, nikakor ni dopustno razlagati tako, kot da je zaradi tega prenehal dejansko (stalno) živeti v Sloveniji. Razlaga zakonskega pogoja dejanskega življenja v Sloveniji na način iz izpodbijane sodbe, da torej izrazito začasna odsotnost pomeni, da prosilec dejansko ne živi več v Sloveniji, čeprav je dejansko živel v Sloveniji vse od 23.12.1990 dalje (oziroma konkretni prosilec v tej zadevi stalno že od maja 1965) in se je po mesecu in pol tudi vrnil v Slovenijo oziroma k svoji družini, je v očitnem nasprotju že s povsem jasno dikcijo te zakonske določbe, ki za omenjeno napačno razlago ne daje nikakršne podlage. Če bi kdo vendarle ne bil gotov pravega pomena te zakonske določbe - če bi jo štel torej za nejasno ali dvoumno, pa bi moral upoštevati, da je morebitne nejasne določbe, ki ljudem dajejo neke pravice, treba v dvomu razlagati v korist in ne na škodo teh pravic, predvsem pa, da jih ni dopustno razlagati tako, da bi bile s tem prizadete neke ustavne pravice, kot v tem primeru svoboda gibanja. Toda, kot rečeno, v tem primeru zakonska določba ni nejasna, vsaj ne do te mere, da bi bila dopustna in zakonita tudi njena interpretacija na način iz izpodbijane sodbe in da bi zato Ustavno sodišče moralo najprej z interpretacijsko odločbo določiti tkim. ustavnokonformno interpretacijo sporne določbe in šele v skladu z njo spoznati izpodbijano sodbo za neskladno z ustavnimi pravicami pritožnika. Sodba pomeni nedopusten poseg v pritožnikovo ustavno pravico do svobode gibanja zato, ker je z napačno razlago pojma "dejansko živi v Sloveniji" pripisala tej zakonski določbi, da prosilcem za državljanstvo po 40. členu ZDRS omejuje njihovo svobodo gibanja - v resnici pa ta zakonska določba te ustavne pravice ne omejuje in nedopusten omejevalni poseg vanjo pomeni šele napačna uporaba te zakonske določbe.
14. Če bi bila razlaga v izpodbijani sodbi zgolj napačna, nezakonita, to samo po sebi še ne bi bil zadosten razlog za njeno uspešno izpodbijanje z ustavno pritožbo. Ker pa sta ta sodba in pred njo že odločba MNZ nedopustno posegli v pritožnikovo ustavno pravico do svobode gibanja, ne da bi za kaj takega obstajala ustavno dopustna oziroma sploh kakršnakoli zakonska podlaga, je bilo treba ustavni pritožbi ugoditi in oba izpodbijana akta odpraviti. V svobodo gibanja sicer nista posegla neposredno (tako da bi pritožniku svobodo gibanja prepovedovala ali onemogočala), pač pa tako, da sta mu zaradi zakonite uporabe te ustavne svoboščine odrekla neko drugo pravico (pravico iz 40. člena ZDRS), čeprav za to nista imela nikakršne zakonske podlage. Nezakonito poslabšanje pravnega položaja posameznika zaradi zakonite uporabe ustavne svoboščine je namreč treba šteti za nedopusten poseg v tako ustavno svoboščino.""
Pripravljena je bila še naslednja, 15. točka tega besedila, ki je utemeljevala izrek tudi na kršitvi tkim. splošne svobode ravnanja, izhajajoče iz tkim. generalne klavzule o osebnostnih pravicah na koncu 35. člena Ustave - po kateri je v pravni državi pravnim subjektom dovoljena "splošna svoboda ravnanja" (da smejo storiti vse, kar ni prepovedano v skladu z Ustavo in zakonom). Od predloga po vključitvi tega dela obrazložitve sem že sam odstopil in sicer zato, ker je (enaka je nemška ustavnosodna praksa) ugotavljanje kršitve te "splošne svobode ravnanja" potrebno in smiselno le takrat, kadar ni bila hkrati kršena tudi kakšna od specifičnih ustavnih svoboščin (v tem primeru svoboda gibanja). Ker pa tudi ugotovitev o kršenosti svobode gibanja ni bila sprejeta, navajam sedaj kot del svojega ločenega mnenja tudi zadnji del omenjene 15. točke predložene obrazložitve, ki se po vsebini prav tako kot na "splošno svobodo ravnanja" iz 35. člena lahko nanaša tudi na svobodo gibanja iz 32. člena Ustave:
""Če se je v tu obravnavanem primeru pritožnik odločil, da iz kakršnihkoli razlogov, ki jih državnim organom sploh ni dolžan pojasnjevati, začasno zapusti kraj in državo, kjer sicer živi, je to stvar njegove svobodne odločitve. Poseg v kakršnekoli druge njegove pravice zgolj iz tega razloga je nedopusten, ker pomeni omejevanje njegove ustavno zagotovljene splošne svobode ravnanja. Take omejitve bi bile dopustne samo, če bi bile z zakonom izrecno predvidene in če bi bile take zakonske omejitve bodisi ustavno dovoljene že s takoimenovanim zakonskim pridržkom v ustavni določbi o posamezni pravici (česar v 35. členu Ustave ni) bodisi - v skladu z načeli sorazmernosti - nujno potrebne zaradi varstva ustavnih pravic drugih. Celo v primeru, kadar bi bila zapustitev države kazniva (npr. zaradi izmikanja vojaški obveznosti), bi storilca zaradi tega seveda lahko doletela predpisana kazenska sankcija - sankcija izgube pravice do pridobitve državljanstva po 40. členu ZDRS pa samo v primeru, če bi bilo to v zakonu predvideno in če bi bila taka določba ustavno dopustna (kar v takem primeru najbrž seveda ne bi moglo biti sporno).""
Matevž Krivic, l.r.
13. 6. 1995
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Jambreka
V celoti se pridružujem odklonilnemu ločenemu mnenju sodnika Jerovška k odločbi Ustavnega sodišča o ustavni pritožbi A.A.
Dodajam pa še naslednje svoje mnenje:
Po 160. členu Ustave je Ustavno sodišče, inter alia, pristojno za odločanje "o ustavnih pritožbah zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin s posamičnimi akti". 125. člen Ustave določa, da so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni; vezani so na ustavo in zakon.
Navedene določbe sam razumem tako, da je Ustavno sodišče pristojno ocenjevati ustavnost sodb rednih sodišč (in Vrhovnega sodišča RS), ne pa njihove zakonitosti.
Ustavno sodišče pa je v para. 10. svoje odločbe ugotovilo, da je izpodbijana sodba Vrhovnega sodišča nezakonito interpretirala pojem "dejanskega življenja" v Sloveniji.
Z vsem spoštovanjem do stališča večine moram žal ugotoviti, da se z njim v tem pogledu ne morem strinjati: Ustavno sodišče ni bilo pristojno za oceno zakonitosti (oziroma nezakonitosti) sodbe Vrhovnega sodišča, ki je v tem pogledu zadnja sodna inštanca v državi (čeprav je US seveda v postopku abstraktne presoje pristojno za oceno skladnosti podzakonskih predpisov z zakoni).
Ni povsem jasno, kaj je večina ustavnih sodnikov želela izraziti z veznikom "z", ko je ugotovila, da je Vrhovno sodišče "z nezakonito interpretacijo...kršilo pravico do enakosti" - vendar po vsakdanji jezikovni rabi v tem kontekstu omenjeni veznik opredeljuje vzročno-posledično zvezo med "nezakonito interpretacijo" in kršitvijo Ustave. Kakorkoli že, za presojo zakonitosti akta Vrhovnega sodišča Ustavno sodišče po mojem mnenju ne more biti pristojno. Kolikor je bila presoja zakonitosti akta VS preliminarna glede na odločitev o njegovi ustavnosti, bi bila na mestu zadržanost Ustavnega v razmerju do Vrhovnega sodišča.
Peter Jambrek, l.r.