U-I-285/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-285/95
Datum odločitve:
30. 1. 1997
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 10/97 in OdlUS VI, 8
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1997:U.I.285.95
Akt:
Statut Občine Šoštanj (Ur. list Občine Šoštanj, št. 6/95), 2. odst. 49. čl. in 3. al. 55. čl.
Izrek:
Drugi odstavek 49. člena in tretja alinea 55. člena Statuta Občine Šoštanj se razveljavita.
Evidenčni stavek:
Določbe občinskega statuta, po katerih krajani člane sveta svoje KS imenujejo - ali njihovo imenovanje samo predlagajo - na zboru občanov krajevne skupnosti, potrdi pa jih občinski svet, so vsaka zase in vse skupaj v neskladju z določbami Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95), ki določajo in urejajo volitve članov svetov krajevne skupnosti, ter s 44. in 153. členom Ustave.
Geslo:
Začasna odredba.
Volilna pravica.
Sodelovanje pri upravljanju javnih zadev.
Usklajenost pravnih aktov.
Volitve članov sveta krajevne skupnosti, sodelovanje krajanov, pravica do soodločanja.
Delno odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 43., 44., 153. čl.
Zakon o lokalnih volitvah (ZLV), 2., 109. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 30., 45. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Krajevna skupnost Šoštanj
Datum vloge:
27. 11. 1995
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US18179
Dokument v PDF obliki:
U-I-285-95_odločba.pdf
120 KB
Prenesite datoteko
U-I-285-95_sklep.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
U-I-285-95-LM Ude.pdf
125 KB
Prenesite datoteko
U-I-285-95_LM Krivic.pdf
132 KB
Prenesite datoteko
U-I-285-95_LM Šturm_Jambrek.pdf
116 KB
Prenesite datoteko
U-I-285/95
21.12.1995
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Krajevne skupnosti Šoštanj za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji dne 21.12.1995
s k l e n i l o :
1. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti petega odstavka 8. člena Statuta občine Šoštanj (Uradni list RS, št. 38/95) se zavrne.
2. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 49. člena istega statuta se sprejme.
3. Do končne odločitve se izvrševanje določbe iz druge točke tega izreka zadrži.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Predlagateljica izpodbija obe v izreku tega sklepa navedeni določbi občinskega statuta. Glede prve navaja, da je Krajevna skupnost Šoštanj po sedanjem stanju pravna oseba in hoče to tudi ostati, Statut Občine Šoštanj pa določa, da krajevne skupnosti v občini nimajo statusa pravnih oseb. Po stališču pobudnice odločitev o statusu krajevnih skupnosti ne more biti v pristojnosti sveta občine v postopku sprejemanja občinskega statuta, temveč mora taka odločitev temeljiti na predhodno izraženi volji krajanov na zboru krajanov. Pobudnica ne sprejema odločitve, vsebovane v izpodbijani določbi Statuta, dokler takšna odločitev ne bo predhodno sprejeta na zboru krajanov. Glede druge izpodbijane določbe, ki določa, da krajevni svet imenuje zbor občanov krajevne skupnosti, potrdi pa svet občine, pa pobudnica meni, da nasprotuje 109. členu Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, št. 7/94 - odl. US, 33/94 in 61/95 - odl. US), ki določa, da se za volitve članov sveta krajevne skupnosti smiselno uporabljajo določbe zakona, ki veljajo za volitve v občinski svet; zanje pa veljajo volitve z neposrednim in tajnim glasovanjem.
2. Pobudnica predlaga razveljavitev izpodbijanih določb, do končne odločitve Ustavnega sodišča pa zadržanje njunega izvrševanja.
B.
3. Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude ugotovilo, da so procesni pogoji iz 25. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) izpolnjeni.
4. V postopku preizkusa pobude glede petega odstavka 8. člena Statuta Ustavno sodišče ugotavlja, da je zakonodajalec v 19. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95 in 20/95) odločitev o pravnem statusu morebitnih krajevnih skupnosti ali drugih ožjih delov občine izrecno prepustil statutu občine. Za odločanje o tem vprašanju ni predpisal poprejšnjega ugotavljanja volje krajanov. Zato ni v neskladju z omenjenim zakonom določba Statuta, ki je uredila pravni status krajevnih skupnosti. Ker krajevna skupnost ni ustavna kategorija, lokalna samouprava pa se izvorno izvršuje v občini kot temeljni lokalni skupnosti, takšna ureditev tudi ni v nasprotju z Ustavo.
Pobuda za preizkus ustavnosti in zakonitosti petega odstavka 8. člena Statuta je torej očitno neutemeljena in jo je bilo zato treba zavrniti.
5. Člen 49. Statuta v drugem odstavku določa, da krajevni svet (kot organ krajevne skupnosti) imenuje zbor občanov krajevne skupnosti, potrdi pa ga svet občine. Za to določbo bi se lahko pokazalo, da je v neskladju z Zakonom o lokalnih volitvah, ki v določbi 2. člena med drugim predpisuje, da se tudi člani svetov krajevnih skupnosti volijo na podlagi splošne in enake volilne pravice na neposrednih volitvah s tajnim glasovanjem.
Zato je Ustavno sodišče pobudo za preizkus ustavnosti in zakonitosti te izpodbijane določbe Statuta sprejelo in jo poslalo občinskemu svetu v odgovor (28. člen ZUstS).
6. Po prehodni določbi Statuta (četrti odstavek 128. člena) morajo krajevne skupnosti do 31/12-1995 imenovati krajevne svete. Taka imenovanja (in njihova potrditev) po izpodbijani določbi bi terjala delo in stroške, a bi se lahko po končni odločitvi Ustavnega sodišča izkazala kot odvečna; tudi od krajanov bi to v takem primeru terjalo dvakratno dejavnost po različnih postopkih za oblikovanje organa krajevne skupnosti, kar bi upravičeno vzbujalo njihovo nejevoljo. To ocenjuje Ustavno sodišče kot škodljive in težko popravljive posledice morebitne nezakonitosti izpodbijane odločbe. Zato je ugodilo predlogu pobudnice za začasno zadržanje izvrševanja te določbe. Taka odločitev je primerna tudi zaradi sklepa Ustavnega sodišča o zadržanju izvršitve 109. člena Zakona o lokalnih volitvah, zaradi katerega začasno tudi volitve v krajevne sveta niso izvedljive.
C.
7. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega in tretjega odstavka 26. člena ter 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič.
Prvo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema (proti sta glasovala sodnika Krivic in Ude), drugo točko izreka s sedmimi glasovi proti dvema (proti sta glasovala sodnika Jambrek in Šturm), tretjo točko izreka pa s šestimi glasovi proti trem (proti so glasovali sodniki Jambrek, Šturm in Zupančič). Sodniki Jambrek, Krivic in Ude so dali delno odklonilno ločeno mnenje, sodnik Šturm pa je dal pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
1. Glasoval sem proti izreku pod toč. 1, da se pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti petega odstavka 8. člena Statuta občine Šoštanj (Uradni list RS, št. 38/95) zavrne. Večina je sprejela tako odločitev na podlagi določbe drugega odstavka 26. člena Zakona o ustavnem sodišču. Večina je torej menila, da je pobuda očitno neutemeljena. Mnenja sem, da je taka odločitev preuranjena, saj bi bilo treba proučiti in zavzeti stališče o nekaterih pomembnih vprašanjih, ki se nanašajo na ustanavljanje krajevnih skupnosti kot ožjih oblik lokalne samouprave. Sam se zaradi tega nisem mogel opredeliti za stališče večine.
2. Obrazložitev odločitve o zavrnitvi pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti petega odstavka 8. člena Statuta občine Šoštanj je skopa in ne dovolj prepričljiva. V obrazložitvi večina ugotavlja, da je statutarna določba, ki krajevnim skupnostim ne daje statusa pravnih oseb, v skladu z 19. členom Zakona o lokalni samoupravi, ki je izrecno prepustil odločitev o pravnem statusu morebitnih krajevnih skupnosti ali drugih ožjih delov občine statutu občine in pri tem za odločanje o tem vprašanju ni predpisal poprejšnjega ugotavljanja volje krajanov. Po mnenju večine takšna ureditev (mišljena je očitno zakonska in statutarna ureditev) ni v nasprotju z ustavo, saj krajevna skupnost ni ustavna kategorija, lokalna samouprava pa se izvorno izvršuje v občini kot temeljni lokalni skupnosti.
Mnenja sem, da takšna obrazložitev pušča odprto vprašanje določbe 19. člena Zakona o lokalni samoupravi, ki pravi, da statut podrobneje določa naloge, ki jih ožji deli občine opravljajo samostojno, način njihovega financiranja, načela za organiziranost in delovanje njihovih organov ter njihov pravni status. Izgleda, kot da je večina mnenja, da je taka zakonska ureditev v skladu z ustavno zasnovo lokalne samouprave in da je statut pravni akt, ki lahko opredeljuje pravni status krajevnih skupnosti. Osebno sem mnenja, da je to vprašanje odprto in da bi moralo ustavno sodišče na podlagi določbe 30. člena Zakona o ustavnem sodišču razširiti oceno ustavnosti tudi na določbe 19. člena Zakona o lokalni samoupravi, posebej še v interpretaciji, ki jo je dal državni zbor z obvezno razlago 19. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 63/95).
Zastavlja se namreč vprašanje, ali je statut sploh lahko pravni akt, ki opredeljuje pravni status krajevne skupnosti oziroma, ki lahko opredeli krajevne skupnosti kot osebe javnega prava. V našem pravnem sistemu namreč pravno osebnost posameznih oblik združevanja opredeljuje zakon.
Na drugi strani pa se zastavlja celo vprašanje, ali bi bilo dopustno, da bi sam zakon opredelil krajevne skupnosti kot pravne osebe in s tem tudi kot osebe javnega prava, saj pravna teorija opozarja, da bi tako krajevne skupnosti postale nova vrsta lokalnih samoupravnih skupnosti, ki jih ustava ne predvideva.
Ne da bi zavzel o teh pravno sistemskih vprašanjih dokončno stališče, sem mnenja, da so ta vprašanja dovolj pomembna, da bi jih bilo potrebno globje proučiti in o njih zavzeti stališče.
Lakonična obrazložitev nesprejema pobude, ustvarja vtis, kot da je zakonska ureditev, ki prepušča statutu občine opredeljevanje krajevnih skupnosti in njihovega pravnega statusa v skladu z ustavno ureditvijo.
3. Na drugi strani pa se zastavlja vprašanje, ali je izpodbijana statutarna določba dejansko v skladu z 19. členom Zakona o lokalni samoupravi, še posebej z njegovo obvezno razlago. Obvezna razlaga 19. člena Zakona o lokalni samoupravi namreč pravi, da obsega pravni status ožjih delov občine, njihovo pravno samostojnost in njihova pravna upravičenja oziroma pravice in pooblastila v pravnem prometu, ki jih v skladu s statutom občine ožji deli občine opravljajo samostojno in da je v tem okviru možno, da se kot pravni status določi "status pravne osebe" oziroma "status osebe javnega prava". Iz te obvezne razlage je torej razvidno, da je opredeljevanje pravnega statusa krajevnih skupnosti v statutu odvisno od nalog krajevne skupnosti in da statut pri opredeljevanju statusa krajevnih skupnosti ni docela svoboden in da zlasti ne sme brez kakršnihkoli kriterijev (torej arbitrarno) podeliti ali ne podeliti krajevni skupnosti statusa pravne osebe. Nikakor torej po mojem mnenju ne drži, da je izpodbijana statutarna določba v skladu z določbo 19. člena Zakona o lokalni samoupravi, na drugi strani pa se v nasprotni smeri zastavlja vprašanje skladnosti 19. člena Zakona o lokalni samoupravi z ustavno zasnovo lokalne samouprave. Dovolj razlogov je torej za sprejem pobude.
4. Opozarjam še na obrazložitev, da je povsem v skladu z zakonom in z ustavo, da statut za odločanje o pravni osebnosti krajevnih skupnosti ni predpisal poprejšnjega ugotavljanja volje krajavnov. To obrazložitev je namreč mogoče razumeti tako, kot da za oblikovanje ožjih oblik lokalne samouprave sploh ni potrebno ugotavljati volje krajanov. Tak zaključek res sledi tudi iz določbe drugega odstavka 18. člena zakona o lokalni samoupravi, ki predpisuje, da se le interes prebivalcev za ustanovitev četrtnih skupnosti ugotavlja na zborih krajanov.
Osebno menim, da je oblikovanje ožjih oblik lokalne samouprave po ustavni zasnovi lokalne samouprave v določeni meri odvisno od volje krajanov. Res sicer ta volja ne more biti absolutno zavezujoča, saj obstojajo za vse oblike lokalne samouprave kriteriji za njihovo organiziranje, poleg tega pa se lahko pojavljajo med posameznimi lokalnimi skupnostmi in njihovimi deli tudi nasprotujoče si odločitve prebivalcev na določenih območjih. Vendar pa je imanentno vsaki samoupravi tudi samoodločanje.
Kolikor se to samoodločanje giblje v okviru ustavnih in zakonskih kriterijev za oblikovanje posameznih oblik lokalne samouprave, je treba tako voljo spoštovati. To toliko bolj, kolikor gre za ožje lokalne skupnosti kot so na primer krajevne skupnosti. Težko si je zamisliti organiziranje krajevne skupnosti proti volji prebivalcev z določenega območja. Tudi to vprašanje, ki se zastavlja v zvezi z izpodbijano določbo petega odstavka 8. člena Statuta občine Šoštanj, je ostalo neproučeno, obrazložitev pod B. tč. 4 odločbe pa omogoča interpretacijo, da je poprejšnje ugotavljanje volje krajanov za organiziranje in pravni status krajevnih skupnosti nepotrebno. Osebno menim, da je vsaj za organiziranje krajevnih skupnosti, kolikor so te skupnosti predvidene v statutu občine, ugotavljanje volje prebivalcev na določenem območju nujen predpogoj.
dr. Lojze Ude
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Šturma, ki se mu pridružuje sodnik dr. Jambrek
Strinjam se z odločitvijo Ustavnega sodišča v prvi točki izreka. Glasoval sem za zavrnitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti 5. odstavka 8. člena Statuta občine Šoštanj, vendar iz drugačnih razlogov od tistih, ki jih navaja obrazložitev pod B 4. Menim namreč, da je rešitev zakonodajalca iz 19. člena Zakona o lokalni samoupravi, ki je odločitev o pravnem statusu morebitnih krajevnih skupnosti ali drugih ožjih delov občine izrecno prepustil statutu občine, ustavno sporna. Sporno je namreč, ali je status krajevnih skupnosti kot pravnih oseb javnega prava sploh ustavno dopusten. Navedena zakonska ureditev prepušča odločitev o tem statutu občine, kar pomeni, da so lahko v neki občini krajevne skupnosti, ki tak status imajo, v drugi občini pa ne. Taka ureditev slabi pravno varnost, ker subjekti, ki stopajo v pravna razmerja s krajevnimi skupnostmi, ne vedo, kakšen status ima krajevna skupnost na podlagi zakona ter kakšne so njene pravice in odgovornosti. Nesporno je, da se občani v posameznih krajevnih skupnostih lahko svobodno združujejo, bodisi v obliki društev ali skupin občanov (n.pr. vaških skupnosti) ali da ustanove posebno societetno družbo. Možnost ustanavljanja civilnopravnih oseb, v katerih občani prostovoljno uresničujejo svoje skupne interese, je torej podana in načeloma neomejena. Zato tudi ni stvarnih razlogov za ustanavljanje krajevnih skupnosti, ki bi imele status pravnih oseb javnega prava. Ustavnopravni pomislek proti temu, da bi krajevne skupnosti smele pridobiti status pravne osebe, pa je v ustavnih določbah o lokalni samoupravi, ki kot temeljno samoupravno lokalno skupnost določajo občino in bi potemtakem krajevne skupnosti s statusom pravne osebe javnega prava pomenile dezintegracijo ustavnega koncepta lokalne samouprave.
Dr. Lovro Šturm
Dr. Peter Jambrek
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Tudi pobudo glede petega odstavka 8. člena Statuta Občine Šoštanj bi bilo po mojem mnenju treba sprejeti in v zvezi s tem razširiti postopek na oceno zakonitosti celotnega 8. in 9. člena Statuta - in morda še na oceno ustavnosti 18. in 19. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS).
II.
Glede slednjega sam sicer ne vidim utemeljenih dvomov v ustavnost 18. člena ZLS, torej v ustavnost ustanavljanja krajevnih (vaških, četrtnih) skupnosti kot oseb javnega prava s statutom občine oziroma "v skladu s statutom občine". Praksa potrjuje živ interes po obstoju takih oblik v večini slovenskih občin in ne vidim razloga, zakaj bi zakon ne smel občinam, ki to želijo, omogočiti ustanavljanja takih javnopravnih oblik združevanja oziroma lokalnega odločanja, oziroma zakaj naj bi to pomenilo dezintegracijo ustavnega koncepta lokalne samouprave. Med ustavnimi določbami o lokalni samoupravi ni izrecne določbe niti o načelu samoorganiziranja občine niti o načelni vezanosti notranje organizacije občin na zakon, tako da se mi zdi način, kako sta v to posegla 18. in 19. člen ZLS, vsaj načelno povsem v skladu s tako ustavno ureditvijo: občinam nista ukazala, da morajo ali da ne smejo biti notranje razčlenjene, ampak sta jim določila le nek (predvidoma, domnevno) nujen okvir, v katerem se lahko gibljejo, ko se odločajo o tem, ali se - vsaka glede na svoje specifičnosti (teritorialni obseg, razvitost, tradicije itd.) - želijo nadalje notranje razčleniti ali ne.
Ker po 18. in 19. členu ZLS občinski statut določa ne le, ali občina je razčlenjena (razdeljena) na ožje teritorialne skupnosti ali ne, ampak obvezno tudi, katere lokalne (občinske) naloge v tem primeru take ožje skupnosti opravljajo, po mojem mnenju ni mesta za načelne dvome o ustavnosti take zakonske ureditve: tako o uvedbi take "notranje decentralizacije" (da ali ne) kot tudi o njenem obsegu (katere občinske naloge se prenesejo navzdol) odloča občina kot celota oziroma njen občinski svet s statutom1. Kvečjemu bi kot ustavnopravno relevantno slabost obstoječe zakonske ureditve teh vprašanj morda lahko šteli to, da ta ureditev omogoča decentralizacijo "dela občinskih nalog", ne da bi bil obseg tega dela nalog, ki se lahko prenesejo navzdol, kakorkoli omejen - recimo, vsaj načelno na naloge, ki se lahko na ta način "decentralizirajo", ne da bi bilo s tem ogroženo uresničevanje skupnih občinskih zadev in ustavna vloga občine. Mislim pa, da nevarnosti, da bi v občinah to razumno mero decentralizacije prekoračevali (tako da skupnim občinskim organom, recimo, ne bi ostalo skoraj nič ali bistveno premalo pristojnosti) v praksi ni - če bi v kakšni občini do česa podobnega izjemoma vendarle prišlo, pa takih določb občinskega statuta ne bi bilo težko spoznati za protiustavne in razveljaviti. In morda bi bila ustavnopravno relevantna slabost sedanje zakonske ureditve teh vprašanj - namreč z gledišča načel demokracije - lahko še v tem, da v primeru razdelitve občine na take ožje skupnosti njihovo ozemeljsko oblikovanje na noben način ni vezano na voljo prizadetega prebivalstva in njeno ugotavljanje, pa tudi morebitno odločitev o tem, da v neki občini takih ožjih skupnosti sploh ne bodo oblikovali, lahko občinski svet ob sprejemanju statuta sprejme celo v nasprotju z voljo večine prebivalstva. Zoper to zadnjo možnost bi bila sicer morda zadostna protiutež možnost, da deset odstotkov volilcev zahteva o tem referendumsko odločitev - vendar ni povsem jasno, ali bi po določbah ZLS volilci lahko tako referendumsko odločitev izsilili samo v času pred sprejetjem statuta ali tudi kasneje.
V tem okviru se mi zdita načelno nesporna tudi 19. člen ZLS in njegova obvezna razlaga, po kateri je pravni status teh ožjih skupnosti odvisen od obsega nalog, ki so jih dobile od občine v samostojno opravljanje. Od tu dalje - pri podrobnejši izvedbi tega načela - pa se tudi meni začenjajo pojavljati določeni dvomi. Ali ne bi bilo treba šteti, da načela pravne države zahtevajo, da podelitev katerihkoli (tudi minimalnega obsega) občinskih nalog v samostojno pristojnost tem ožjim skupnostim že sama po sebi pomeni, da je v tem obsegu tem skupnostim že s samim tem priznana lastnost pravne osebe (seveda pravne osebe javnega prava, saj razdelitev občine na ožje skupnosti s statutom nujno pomeni, da to niso prostovoljna združenja državljanov, ampak v tej občini obvezne teritorialne skupnosti za izvrševanje dela javnih lokalnih nalog)? Brž ko bi statut neke občinske naloge prenesel tem ožjim skupnostim v samostojno opravljanje, bi jim torej najbrž že po zakonu morala biti priznana v tem okviru lastnost pravne osebe in to najbrž ne bi smelo biti več odvisno od statuta.
S tem v zvezi je potem nadaljnje vprašanje skladnosti med 18. členom ZLS, ki govori le o opravljanju dela občinskih nalog v teh ožjih skupnosti (samostojnem - ali tudi nesamostojnem, torej le s soglasjem pristojnega organa občine?), in 19. členom ZLS, ki omenja le "samostojno opravljanje" takih nalog, način "njihovega financiranja" itd. Če take ožje skupnosti brez samostojnih pristojnosti ni (in najbrž je ne more biti), potem je tudi njen status pravne osebe (v obsegu samostojnih pristojnosti) vnaprej jasen in že z zakonom določljiv. Krajevna (vaška, četrtna) skupnost brez samostojnih pristojnosti urejanja določenih občinskih nalog v bistvu ni več teritorialna skupnost (pravna oseba) - za take primere bi zakon lahko predvidel kvečjemu formiranje krajevnih (vaških, četrtnih) odborov, ki bi bili torej le pomožni (nesamostojni) organi enotne občinske samouprave, seveda brez pravne osebnostI. Namesto nekoliko nejasnega pooblastila občinam, naj krajevnim skupnostim določijo pravni status v odvisnosti od obsega dodeljenih nalog, bi bila z vidika načel pravne države najbrž bolj sprejemljiva in tudi za same občine (za njihovo razumevanje problema) jasnejša ureditev, ki jih ne bi postavljala pred dilemo "dati krajevnim skupnostim status pravne osebe ali ne", ampak pred dilemo (kadar neke oblike "decentralizacije" odločanja hočejo imeti): ali ustanoviti krajevne (vaške, četrtne) skupnosti s samostojnimi pristojnostmi (in statutom, svetom, lastnimi sredstvi itd.), ki v tem okviru avtomatično (po zakonu) imajo lastnost pravne osebe - ali pa ustanoviti le krajevne (vaške, četrtne) odbore z večjim ali manjšim vplivom na odločitve pristojnih občinskih organov (od zgolj posvetovalnega do dajanja mnenj ali celo soglasij).
III.
Če gornji problem skladnosti zakonske ureditve z Ustavo zanemarimo (in sprejeta odločitev ga je zanemarila), ostane še vedno problem skladnosti statutarne ureditve z zakonom.
V 8. členu Statuta Občine Šoštanj zadnji odstavek, ki ga KS Šoštanj izpodbija (da KS nimajo statusa pravnih oseb), sam po sebi res ni sporen - pač pa je je v tem členu sporno (po mojem mnenju nezakonito) vse drugo, kar pa je seveda podlaga za zadnji odstavek. Če bi v občini Šoštanj bile s statutom na zakonit način ustanovljene KS in takim (zakonito ustanovljenim) KS statut ne bi dal statusa pravne osebe, to morda ne bilo nezakonito - odvisno od tega, kakšne naloge bi te KS po statutu dobile v samostojno opravljanje. Šoštanjski statut pa ne določa jasno, ali občina je razdeljena na krajevne skupnosti ali ne (v 8. členu je le omogočil njihovo morebitno ustanovitev z referendumom, v prehodnih določbah pa je v 128. členu osem KS sam ustanovil - nejasno razmerje med določbami teh dveh členov), predvsem pa v 9. členu ni "podrobneje določil nalog, ki jih KS opravljajo samostojno" (kar je v nasprotju z 19. členom ZLS).
Odločitev, ali bo občina imela KS ali ne, je statutarna materija. Po čl. 18/I ZLS je "območje občine lahko v skladu s statutom razdeljeno na KS" itd. Ni torej možno, da bi na delu občine bile ustanovljene KS (VS, ČS), drugje pa ne2. Šoštanjski 8. člen statuta je po mojem mnenju torej nezakonit, ker ne določa, ali občina je razdeljena na KS ali ne (da bi se KS po določenem postopku ustanovile kasneje, bi glede na 18. člen ZLS seveda lahko določil, le zagotovljena bi morala biti ustanovitev KS na vsem ozemlju), ampak določa le, da se KS lahko ustanovijo, kjer se to izglasuje na referendumu (torej ne nujno povsod - razen če naj bi določba 8. člena veljala le za morebitno ustanavljanje novih KS na občinskem teritoriju, ki pa je z določbo 128. člena že v celoti razdeljen na tam navedenih osem KS). Predvsem pa, kot že rečeno, v statutu ni določeno (9. člen to prepušča občinskemu svetu oz. odloku), katere naloge KS opravljajo samostojno, kar je spet v očitnem nasprotju z 19. členom ZLS.
Pravni status KS pa je po zakonu odvisen prav od obsega nalog, ki so s statutom prepuščene krajevnim skupnostim v samostojno odločanje, zato se ob nezakoniti ureditvi obsega nalog KS ni mogoče postaviti na stališče, češ, saj pobudnik izpodbija samo zadnji odstavek 8. člena statuta, ta pa sam po sebi ni nezakonit. Pobudo bi bilo torej treba sprejeti v celoti in obravnavo po koneksiteti razširiti na celoten 8. in 9. člen.
Matevž Krivic
Opombi:
1V podkrepitev gornjemu načelnemu stališču navajam tudi mnenje "misije strokovnjakov iz Sveta Evrope, ki je s slovenskimi organi razpravljala o osnutku zakonodaje za reformo lokalne samouprave" in v 5. točki svojih "glavnih zaključkov" zapisala: "Glede na razdelitev občin v soseske, četrti ali vasi so strokovnjaki mnenja, da bi take enote lahko opravljale koristno funkcijo v smislu sodelovanja državljanov in izvajanja funkcij izrecno krajevnega značaja. Vendar poudarjajo pomembnost določil 26. člena, da se zagotovi, da take enote ostanejo podrejene občini in da z občino ne tekmujejo."
2Tu puščam ob strani še nerazjasnjeno vprašanje, ali ima občina lahko samo eno od teh treh vrst ožjih delov (KS, VS, ČS) ali pa bi lahko, recimo, sicer razdelila vse svoje ozemlje na ožje dele, vendar bi bile ponekod to KS, ponekod pa npr. vaške skupnosti (ali v mestu četrtne skupnosti) - pri čemer bi bilo lahko različno le ime teh skupnosti, status pa enak, ali pa bi bil različen tudi status.
U-I-285/95
30.1.1997
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Krajevne skupnosti Šoštanj, na seji dne 30. januarja 1997
o d l o č i l o :
Drugi odstavek 49. člena in tretja alinea 55. člena Statuta Občine Šoštanj (Uradni list Občine Šoštanj, št. 6/95) se razveljavita.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Krajevna skupnost Šoštanj, zanjo njen svet, ki ga zastopa predsednik Matjaž Natek, je dala med drugim pobudo za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti drugega odstavka 49. člena Statuta Občine Šoštanj, ker je po njenem mnenju v nasprotju s 109. členom Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95 - v nadaljevanju: ZLV), ki določa, da se za volitve članov sveta krajevne skupnosti smiselno uporabljajo določbe Zakona, ki veljajo za volitve v občinski svet - to pa so volitve z neposrednim in tajnim glasovanjem.
2. Pobudnik je predlagal tudi zadržanje izvršitve izpodbijane določbe do končne odločitve Ustavnega sodišča.
3. Ustavno sodišče je s sklepom 21.12.1995 to pobudo sprejelo in temu predlogu ugodilo.
4. Občinski svet Občine Šoštanj na pobudo ni odgovoril.
5. Ker tretja alinea 55. člena Statuta Občine Šoštanj zadeva isto vsebino in je z izpodbijanima določbama neločljivo povezana, je Ustavno sodišče v skladu s 30. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) razširilo oceno zakonitosti in ustavnosti tudi nanjo.
B.
6. ZLV v 2. členu med drugim določa, da se člani svetov krajevnih skupnosti volijo na podlagi splošne in enake volilne pravice na svobodnih in neposrednih volitvah s tajnim glasovanjem.
V III. poglavju isti zakon natančneje ureja nekatera vprašanja volitev članov svetov krajevnih sklupnosti in v noveliranem 109. členu določa, da se za te volitve smiselno uporabljajo njegove določbe o večinskih volitvah v občinski svet. To poglavje predpisuje še podrobnosti glede časa razpisa, volilnih organov, kandidiranja, subsidiarno tudi glede določanja števila članov sveta KS in glede določanja volilnih enot.
7. Izpodbijana določba drugega odstavka 49. člena Statuta Občine Šoštanj, ki za člane sveta KS namesto neposrednih volitev predpisuje imenovanje teh članov na zboru volilcev KS, je zato v neskladju z ZLV. Neskladje ni le terminološko, temveč vsebinsko in kakovostno: po poti imenovanja na zboru občanov ni mogoče doseči kvalitet, ki jih ZLV predpisuje. Imenovanja bi pravno ne bilo mogoče izoblikovati tako, da bi občanu - krajanu ne bila okrnjena pravica do sodelovanja v upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Izpodbijana določba izključuje uveljavljanje norm o volitvah članov sveta KS iz ZLV. Zato je v neskladju s tem zakonom, s 44. členom Ustave in z njenim 153. členom, ki med drugim določa, da morajo biti predpisi lokalnih skupnosti v skladu z zakoni.
8. Nadaljnja določba drugega odstavka 49. člena Statuta, po kateri občinski svet potrdi imenovanje članov sveta KS, je s prvo tako povezana, da brez nje ne more obstajati. Sama zase pa je poglobitev pravkar obrazloženega neskladja z Ustavo in zakonom: pomembno, v negativni smeri celo odločilno besedo o vprašanju, ki ga zakon v celoti prepušča krajanom kot volivcem, daje v nasprotju s tem zakonom in z lastnostmi in kakovostmi volilne pravice kot ene od človekovih ustavnih pravic (43. člen Ustave) drugemu, namreč občinskemu svetu.
9. Tretja alinea 55. člena Statuta gre - v navzkrižju tudi s prvo določbo drugega odstavka 49. člena - še korak dlje v že opisanih kršitvah: po njej krajani na svojem zboru niti ne imenujejo članov svojega sveta (pa čeprav ne dokončno, ker gre imenovanje še v potrditev občinskemu svetu), temveč imenovanje le predlagajo.
Formalno sicer neskladna tudi s prejšnjo izpodbijano določbo ta določba v bistvu izzveni kot komentar k prejšnji: razkrije namreč, da je z izpodbijano statutarno ureditvijo krajanu odvzeta pravica do (so)odločanja, kdo bodo člani sveta njegove krajevne skupnosti. 10. Te določbe je bilo torej treba razveljaviti. Odpravljati jih ni bilo treba, ker je bilo doslej njihovo izvrševanje s sklepom Ustavnega sodišča zadržano.
C.
11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 30. in 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in člani dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj. dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek