U-I-114/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-114/95
Datum odločitve:
7. 12. 1995
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 120
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.114.95
Akt:
Zakon o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (Ur. list RS, št. 67/93 in 74/94 - odl. US), (ZPPSL), 51., 46. in 47. čl.
Izrek:
1. Določbe 51. člena Zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji o prenehanju delovnega razmerja kot ukrepu zaradi finančne reorganizacije se ne smejo uporabljati, dokler ne stopijo v veljavo zakonske določbe o posebnih pravicah delavcev, napovedane v drugem odstavku 8. člena istega zakona.

2. Prva točka izreka začne učinkovati naslednji dan po objavi te odločbe v Uradnem listu RS in velja tudi za tiste postopke prisilne poravnave, ki vključujejo načrt finančne reorganizacije (46. in 47. člen istega zakona ) z zmanjšanjem števila pri dolžniku zaposlenih delavcev, pri katerih sklep o potrditvi prisilne poravnave do tega dne še ni postal pravnomočen.
Evidenčni stavek:
Ker zakonodajalec v roku iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-17/94 (Ur. list RS, št. 74/94) ni s posebnim zakonom v skladu z drugim odstavkom 8. člena Zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (Uradni list RS, št, 67/93) uredil pravic delavcev, ki jim na podlagi 51. člena citiranega zakona preneha delovno razmerje, je Ustavno sodišče na ponovno zahtevo predlagatelja prepovedalo uporabo 51. člena tega zakona, dokler ne bodo stopile v veljavo določbe napovedanega posebnega zakona.
Prepoved uporabe velja tudi za tiste postopke prisilne poravnave, ki vključujejo načrt finančne reorganizacije (46. in 47. člen istega zakona), po katerem je predvideno zmanjšanje števila pri dolžniku zaposlenih delavcev, pri katerih sklep o potrditvi prisilne poravnave na dan objave te odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije še ni pravnomočen.
Geslo:
Prenehanje delovnega razmerja zaradi prisilne poravnave, stečaja in likvidacije.
Prepoved uporabe zakona.
Pravne praznine.
Obnova postopka pred Ustavnim sodiščem.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 3. odst. 161., 2., 3. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 26., 48., 43., 44. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 30.11.1995 pridružena zadeva št. U-I-273/95 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
V obrazložitvi odločbe se Ustavno sodišče sklicuje na svojo odločbo št. U-I-17/94, z dne 13.10.1994.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Sindikat kovinske in elektroindustrije Slovenije
Datum vloge:
28. 6. 1995
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US17651
Dokument v PDF obliki:
U-I-114-95.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
U-I-114-95_LM Jerovšek.pdf
115 KB
Prenesite datoteko
U-I-114/95
7.12.1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Sindikata kovinske in elektroindustrije Slovenije in Državnega sveta, na seji dne 7/12-1995
o d l o č i l o :
1. Določbe 51. člena Zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (Uradni list RS, št. 67/93 in 74/94 - odl. US) o prenehanju delovnega razmerja kot ukrepu zaradi finančne reorganizacije se ne smejo uporabljati, dokler ne stopijo v veljavo zakonske določbe o posebnih pravicah delavcev, napovedane v drugem odstavku 8. člena istega zakona.
2. Prva točka izreka začne učinkovati naslednji dan po objavi te odločbe v Uradnem listu RS in velja tudi za tiste postopke prisilne poravnave, ki vključujejo načrt finančne reorganizacije (46. in 47. člen istega zakona) z zmanjšanjem števila pri dolžniku zaposlenih delavcev, pri katerih sklep o potrditvi prisilne poravnave do tega dne še ni postal pravnomočen.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Ustavno sodišče je že z odločbo z dne 13/10-1994 v zadevi U- I-17/94 (Ur. list RS, št. 74/94) ugotovilo, da je določba 51. člena Zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (v nadaljevanju: ZPPSL) v neskladju z Ustavo, ker zakonodajalec ni uredil pravic delavcev, ki jim bo na podlagi te določbe prenehalo delovno razmerje, s posebnim zakonom v skladu z drugim odstavkom 8. člena istega zakona. Zakonodajalcu je s to odločbo naložilo, da v šestih mesecih po njeni objavi v Uradnem listu RS tak zakon sprejme. V obrazložitvi odločbe ga je še opozorilo, da bo treba urediti pravice odpuščenih delavcev insolventnih podjetij z veljavnostjo za nazaj, od dneva uveljavitve ZPPSL.
2. Rok za odpravo protiustavnosti se je iztekel 31.5.1995.
3. Prvi predlagatelj v zahtevi z dne 28.6.1995 ugotavlja, da zakonodajalec ni upošteval odločbe Ustavnega sodišča. Zato je po mnenju predlagatelja nastala pravna praznina, saj je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da pravice delavcev v primeru iz 51. člena ZPPSL niso urejene z Zakonom o delovnih razmerjih (Ur. list RS, št. 14/90, 5/91, 29/92 - odl. US in 71/93, ki določa pravice presežnih delavcev; delavci, ki izgubijo ali so izgubili delo zaradi uvedbe postopka prisilne poravnave, pa tudi niso zaščiteni s posebnim zakonom, ki bi imel retroaktivno veljavo, saj ta zakon ni bil sprejet. Predlagatelj torej vnovič zatrjuje kršitev načela pravne države (2. člen Ustave). Zakonodajalcu tudi očita, da s takim svojim ravnanjem vzbuja dvom o avtoriteti Ustavnega sodišča, saj ne spoštuje njegovih odločb. Predlaga razveljavitev 51. člena ZPPSL.
4. Isto predlaga v zahtevi z dne 9.11.1995 Državni svet.
5. Državni zbor na zahtevi ni odgovoril.
B.
6. Ustavno sodišče je obe zadevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja in ko je ugotovilo, da so procesni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) podani, takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. Ustava v tretjem odstavku 161. člena določa, da ureja pravne posledice odločitev Ustavnega sodišča zakon. ZUstS pa v drugem odstavku 48. člena določa, da mora zakonodajalec protiustavnost, ugotovljeno z odločbo Ustavnega sodišča, odpraviti v roku, ki ga določi Ustavno sodišče.
8. Zakonodajalec v obravnavanem primeru ni spoštoval na ustavni določbi temelječe zakonske obveznosti, čeprav je eno od temeljnih pravil pravne države (2. člen Ustave), da mora zakonitost spoštovati najprej zakonodajalec sam.
9. Tako njegovo ravnanje žal ni osamljen primer. Tudi v zadevah št. U-I-104/92, št. U-I-42/94, št. U-I-48/94 in št. U-I-47/94 zakonodajalec v rokih, ki jih je določilo Ustavno sodišče, ni odpravil ugotovljenih protiustavnosti v šestih obravnavanih zakonih in traja njegova zamuda tudi še v času tega odločanja.
Ne gre torej za posamičen naključen spregled ali za manjšo zamudo, nastalo zaradi spleta nepredvidenih okoliščin: Državni zbor očitno že pri načrtovanju svojega dela ne ravna po pravilu, da je ugotovljene protiustavnosti treba v določenem roku odpraviti.
S tem zakonodajalec hudo krši načela pravne države in tudi načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave).
Spoštovanje načela delitve oblasti namreč ni le v tem, da nobena od vej oblasti ne posega v pristojnosti druge, ampak tudi v tem, da nobena ne opušča dejavnosti, ki jih je znotraj svojega delokroga dolžna opraviti - še zlasti, kadar ji je taka dolžnost naložena s sodno odločbo. Na to je Ustavno sodišče v skladu s svojo ustavno funkcijo toliko bolj dolžno opozarjati, ker Ustava, razumljivo, ne predvideva takih kršitev temeljnih pravil izvrševanja oblasti v skladu z načeli pravne države in zato tudi ne sistemskih ukrepov zoper nje.
10. V obravnavanem primeru je teža protiustavnosti toliko večja, ker bi - kot izhaja tudi iz samega zakonskega besedila - moral zakonodajalec že hkrati z uveljavitvijo ZPPSL in v njem izpodbijanega 51. člena posebej uzakoniti posebne pravice delavcev, tako da njegova zamuda traja, vsebinsko gledano, že od januarja 1994, torej v času tega odločanja Ustavnega sodišča že 22 mesecev, na kar je bil opozorjen vsaj z vložitvijo zahteve predlagatelja v letu 1994, z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I- 17/94 istega leta, v tej odločbi postavljeni rok za odpravo protiustavnosti pa je potekel 31.5.1995. S ponovno zahtevo za razveljavitev 51. člena je bil zakonodajalec seznanjen 5.9.1995 in nanjo ni odgovoril. Po drugi strani pa daje posebno težo protiustavnosti dejstvo, da gre za pravni položaj, ki lahko z veliko verjetnostjo povzroča posameznikom težko popravljive posledice.
Vsi ti znaki kažejo, kot da ne gre zgolj za zamudo pri sprejemanju napovedanega zakona. Ustavno sodišče mora, nasprotno, ko se na temelju obeh zahtev v novem postopku za oceno ustavnosti srečuje z omenjenim zakonskim položajem, računati tudi z možnostjo, da zakonodajalec napovedanega in naloženega zakona ne namerava sprejeti oziroma ga ne bo sprejel.
11. Kot je Ustavno sodišče obrazložilo že v ugotovitveni odločbi št. U-I-17/94, protiustavnost 51. člena ni v tem, kar ta člen določa, to je v uzakonjeni možnosti, da dolžnik, ki je predlagal začetek postopka prisilne poravnave (23. člen zakona), priloži (46. člen) tudi tak načrt finančne reorganizacije, v katerem kot eno od metod racionaliziranja proizvodnje oziroma poslovanja (3. točka 49. člena) predvidi zmanjšanje števila pri njem zaposlenih delavcev, pri tem pa pripravi in predloži tudi program prenehanja teh delovnih razmerij (prvi odstavek 51. člena), ki se sprejme v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja. Prav tako niso v neskladju z Ustavo določbe, ki po obsegu, izbiri in načinu omejujejo pravice dolžnika do odločanja oziroma pri odločanju o prenehanju delovnih razmerij.
12. Kolikor izpodbijani zakon daje dolžniku v omenjenih okvirih pravico odločiti o posameznih konkretnih primerih prenehanja delovnega razmerja (drugi odstavek 51. člena), pa ta določba, ki logično izhaja iz prejšnjih, prav tako ni v neskladju z Ustavo sama po sebi, še posebej tudi ne zaradi določbe drugega odstavka 8. člena, ki prizadetim delavcem poleg pravic po tem zakonu (med drugim četrti odstavek 51. člena) daje še posebne pravice, določene s posebnim zakonom.
13. Toda tega posebnega zakona ni. Zato pravni položaj delavca, ki bi mu po 51. členu prenehalo delovno razmerje, ni v celoti pravno urejen. Dokler pa je tako, bi nasprotovalo ustavnemu načelu o Sloveniji kot pravni državi, če bi bilo mogoče posameznika v tak, neurejen pravni položaj po pravni poti postavljati.
14. Ustavno sodišče zato izpodbijanega člena ne razveljavlja, prepoveduje pa njegovo uporabo, dokler ne bo pravni položaj delavcev, ki bi jim po tej poti prenehalo delovno razmerje, v celoti in v skladu z zakonskimi napovedmi pravno urejen.
Prepoved uporabe (suspenz) zajema celotno uporabo metode, uzakonjene v izpodbijanem členu, ker uporaba te metode brez možnosti prenehanja delovnih razmerij izgubi svoj končni smisel.
15. Načelo zaupanja v pravo, ki velja tudi za zakonske norme, o katerih je sicer odločeno, da so v neskladju z Ustavo, a še veljajo, ne dovoljuje, da bi prepoved uporabe izpodbijanega člena posegla tudi v individualna razmerja, izvirajoča iz pravnomočnih sklepov o potrditvi prisilne poravnave; to bi namreč naknadno odvzelo smisel takim sklepom, kadar bi bili sprejeti na temelju načrta o finančni reorganizaciji z zmanjšanjem števila zaposlenih. Ob tem Ustavno sodišče vnovič opozarja, da bo zakon moral pravice odpuščenih delavcev insolventnih podjetij urediti z veljavnostjo za nazaj, od dneva uveljavitve ZPPSL.
16. Ustavno sodišče je prepoved uporabe izpodbijanega člena izreklo na podlagi smiselne razlage prvega stavka 43. člena ZUstS z interpretacijo "a maiori ad minus": ker po tej določbi zakon lahko razveljavi, ga lahko, ker je to blažji poseg od razveljavitve, tudi suspendira (začasno izvzame iz uporabe), kadar - tako kot v tem primeru - ogroženih ustavnih vrednot ne more zavarovati na običajen način. V tem primeru je Ustavno sodišče tak izjemen način svojega odločanja izbralo zato, ker po ustavnosodni ugotovitvi neustavnosti zakona zakonodajalec ni storil ničesar, da bi ugotovljeno neustavnost zakonske ureditve, ki prizadeva pomembne ustavne vrednote (zlasti načela pravne in socialne države), odpravil, razveljavitev pomanjkljive zakonske določbe pa ni možna oziroma smiselna. Tudi suspenz sporne zakonske določbe bo sicer imel nekatere negativne posledice (začasno nemožnost uporabe ene od metod prisilne poravnave), vendar se je ob upoštevanju načela sorazmernosti Ustavno sodišče kljub temu odločilo zanj, ker je to po njegovi presoji najblažje sredstvo, s katerim je možno doseči spoštovanje ustavnih vrednot, prizadetih z ugotovljeno neustavno zakonsko ureditvijo, in hkrati spoštovanje načela delitve oblasti v smislu 9. točke obrazložitve.
C.
17. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi določb 43. in 44. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno, drugo točko izreka pa s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jerovšek, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška
V tej zadevi sem glasoval za prvo točko izreka, glede druge točke pa imam naslednje mnenje:
Ustavno sodišče lahko zakon samo razveljavi, medtem ko lahko podzakonski predpis tudi odpravi z učinkom za nazaj. Odločitev v prvi točki izreka odločbe predstavlja začasno razveljavitev določbe 51. člena ZPPSL, v obsegu kot je določeno, čeprav je v obrazložitvi odločbe obrazloženo, da Ustavno sodišče izpodbijanega člena ne razveljavlja, pač pa prepoveduje njegovo uporabo, dokler ne bo pravni položaj delavcev urejen v skladu z v zakonu napovedanimi predpisi. Če bi Ustavno sodišče sporno določbo začasno razveljavilo, bi bila možna tudi odločitev iz druge točke izreka.
Sporna določba se bo lahko uporabljala ponovno, ko bo oziroma če bo sprejet predpis iz drugega odstavka 8. člena tega zakona.
Druga točka izreka pa preprečuje uporabo izpodbijane določbe tudi za primere, ko je bila ta določba že uporabljena, sklep o potrditvi prisilne poravnave pa še ni pravnomočen. Prav s to drugo točko izreka pa odločitev Ustavnega sodišča preprečuje uporabo tega instituta finančne reorganizacije z zmanjšanjem števila zaposlenih delavcev, kar pa pomeni, da bodo lahko posledice odločitve Ustavnega sodišča hujše kot, če bi se ta institut še lahko uporabljal, saj se dolžnik ne bo mogel poslužiti prisilne poravnave z načrtom finančne reorganizacije z možnostjo racionalizacije poslovanja z zmanjšanjem števila pri njem zaposlenih delavcev, če oziroma dokler zakonodajalec ne bo sprejel omenjenega predpisa po 8. členu tega zakona. Dolžnik bo prisiljen v stečaj, s tem pa bodo delo izgubili vsi delavci in ne le nekateri. V tem primeru celo vsi delavci ne bodo upravičeni do ugodnosti, ki bi jih že moral določiti manjkajoči predpis. Zato bi bilo ustrezneje, če bi sodišče dovolilo uporabo te določbe, četudi sklep o potrditvi poravnave še ni pravnomočen. Seveda pa bi moralo odločiti, da gredo vse pravice iz bodoče zakonodaje tudi tem delavcem. In še več, tudi tistim delavcem, ki jim je že doslej prenehalo delovno razmerje zaradi uporabe te podnormirane določbe.
dr. Tone Jerovšek