U-I-58/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-58/95
Datum odločitve:
6. 7. 1995
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 65/95 in OdlUS IV, 68
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.58.95
Akt:
Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95 in 20/95) (ZLS), 28. čl., 6., 7., 8. in 11. al. 29. čl., 30. čl., 31. čl., 4. odst. 33. čl., 1. stavek 5. odst. 35. čl., 2. odst. 42. čl., 1. odst. 50. čl. in 2. stavek 2. odst. 99. čl.
Izrek:
28. čl., 6., 7., 8. in 11. al. 29. čl., 30. čl., 31. čl., 4. odst. 33. čl., 1. stavek 5. odst. 35. čl., 2. odst. 42. čl., 1. odst. 50. čl. in 2. stavek 2. odst. 99. čl. Zakona o lokalni samoupravi, niso v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
1. Določbe novele Zakona o lokalni samoupravi, ki spreminjajo položaj občinskih odborov v delovna telesa občinskega sveta, ohranjajo pa temeljni položaj in pristojnosti občinskega sveta kot najvišjega organa odločanja v občini, ne kršijo načela pravne države (2. člen Ustave).
2. Pristojnosti, ki so bile dane občinskemu svetu z Zakonom o lokalni samoupravi, ki je veljal v času volitev, niso pridobljene pravice posameznih izvoljenih članov občinskega sveta v smislu drugega odstavka 155. člena Ustave.
3. Iz same narave lokalne samouprave izhaja, da mora biti samim občinam prepuščeno, da urejajo razmerja, ki spadajo v njihovo pristojnost, avtonomno v skladu z Ustavo in zakoni.
4. Zakon o lokalni samoupravi predvideva dovolj mehanizmov, ki preprečujejo morebitno nezakonito ali samovoljno ravnanje župana kot individualnega organa občine.
Geslo:
Lokalna samouprava.
Občinski svet.
Organizacija občine - avtonomija organizacije.
Načelo pravne države.
Pridobljene pravice.
Župan in njegove pristojnosti.
Načelo smotrnosti in primernosti.
Načelo samoomejitve ustavnega sodišča.
Delno odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 9., 155., 154. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21. čl.
Opomba:
V obrazložitvi odločbe se ustavno sodišče sklicuje na svojo odločbo št. U-I-94/94, z dne 23.5.1994.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Mestni svet Mestne občine Ljubljana
Datum vloge:
13. 4. 1995
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17498
Dokument v PDF obliki:
U-I-58-95.pdf
148 KB
Prenesite datoteko
U-I-58-95_LM Jerovšek.pdf
115 KB
Prenesite datoteko
U-I-58-95_LM Krivic.pdf
116 KB
Prenesite datoteko
U-I-58/95 - 7
6.7.1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana, na seji dne 6.7.1995
o d l o č i l o :
28. člen, šesta, sedma, osma in enajsta alineja 29. člena, 30. člen, 31. člen, četrti odstavek 33. člena, prvi stavek petega odstavka 35. člena, drugi odstavek 42. člena, prvi odstavek 50. člena in drugi stavek drugega odstavka 99. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 in 14/95) niso v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti določb 6., 7., 8., 9., 10., 13., 15., 18. in 22. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 14/95 - v nadaljevanju: ZLS - D), ker meni, da so v nasprotju z načelom pravne države (2. člen Ustave) in načelom prepovedi povratne veljave predpisov (155. člen Ustave). Izpodbijane določbe, ki spreminjajo pristojnosti občinskih odborov in občinskega sveta po začetku delovanja novih občin in po že izvedenih volitvah v organe novih občin, so po mnenju predlagatelja v nasprotju z javno koristjo in posegajo v že pridobljene pravice. Kandidatom za občinski svet in župana bi morale biti znane dokončno opredeljene zakonske pristojnosti organov občine še pred njihovo odločitvijo za kandidaturo. ZLS - D je spremenila veljavno razmejitev pristojnosti po opravljenih volitvah organov občine in bi bilo tako sistemsko spremembo pristojnosti organov občine možno uveljaviti šele za naslednje mandatno obdobje. Zato naj bi spremembe in dopolnitve, ki spreminjajo status občinskih odborov in občinskega sveta in poskušajo podrediti najvišji organ odločanja v občini izvršilnemu organu, v nasprotju z javno koristjo posegle v že pridobljene pravice in kršile načelo pravne države. Nadalje predlagatelj izpodbija 10. člen ZLS - D, ki na novo določa pristojnost župana, da skrbi za objavo splošnih aktov občine, ter novi drugi odstavek 15. člena, ki ne predvideva nikakršnih sankcij za samovoljno ravnanje izvršilnega organa, zlasti če ta ne bi izvrševal odločitev občinskega sveta.
Predlagatelj še predlaga, da Ustavno sodišče ugotovi, da je prvi stavek novega četrtega odstavka 13. člena - D v skladu z Ustavo le, če se razlaga tako, da je župan oziroma tajnik občine dolžan zagotavljati uresničevanje pravic in obveznosti delavcev, zaposlenih v strokovni službi občinskega sveta, v skladu z odločitvami občinskega sveta oziroma od njega pooblaščene komisije. Takšna razlaga naj bi bila potrebna, ker je izpodbijana določba pomanjkljiva in nedorečena ter dopušča razlago, ki ne upošteva razlike med funkcijami občinskega sveta ter župana.
2. Državni zbor v svojem odgovoru na zahtevo Mestnega sveta Ljubljana meni, da izpodbijane določbe ne kršijo Ustave ter splošno veljavnih načel mednarodnega prava. Spremembe in dopolnitve odpravljajo nejasnosti, ki jih je vseboval Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) glede položaja in funkcije občinskih odborov; natančneje razmejujejo in določajo pristojnosti občinskega sveta in župana. Spremembe utrjujejo načela pravne države, saj bi nejasne določbe o pristojnostih in položaju posameznih organov potencirale konflikte med njimi in omogočale njihovo arbitrarno odločanje. Spremembe in dopolnitve tudi ne učinkujejo za nazaj; ohranjajo osnovno ureditev in temeljni položaj glavnih organov občine. Koncept ZLS temelji na ločenosti funkcij občinskega sveta in župana; oba organa sta neposredno izvoljena, za svoje delo sta odgovorna volilcem, odgovorna sta za ustavnost in zakonitost svojega delovanja, prav tako pa sta tudi materialno in kazensko osebno odgovorna. Noben od njiju ne more posegati v pristojnost drugega in tudi ne povzročiti prenehanja mandata drugega. Glede izpodbijane določbe 13. člena Državni zbor poudarja, da je ta določba usmerjena zgolj na racionalnost zaposlovanja in delovanja zaposlenih v občinski upravi in ne na odgovornost in delovno podrejenost strokovnih in administrativnih delavcev v občinskem svetu in njegovih delovnih telesih županu. Drugačna razlaga naj bi nasprotovala temeljnim določbam zakona, ki urejajo funkcijo in položaj občinskega sveta in župana.
B.
3. Z Zakonom o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 in 69/94 - v nadaljevanju: ZUODNO) je bilo ustanovljenih 147 občin (11 mestnih), ki so na podlagi Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94 in 33/94 - v nadaljevanju: ZLV)) izvolile svoje temeljne organe - občinske (mestne) svete in župane. Z ustanovitvijo občin in z izvolitvijo njihovih organov so s 1.1.1995 prenehale delovati prejšnje občine in pričel se je postopek uvajanja in uresničevanja novega sistema lokalne samouprave v skladu z načeli urejanja lokalnih samoupravnih skupnosti, ki jih določa. Zahteva za oceno ustavnosti izpodbija določbe zadnje novele ZLS, ki jo je Državni zbor sprejel po hitrem postopku in je pričela veljati 11.3.1995, torej v času izgrajevanja in začetka delovanja novega sistema lokalne samouprave. Iz obrazložitve predloga te novele ZLS (Poročevalec Državnega zbora RS, št. 6, 14.2.1995) je razvidno, da je bil sprejem ZLS - D predlagan predvsem zato, ker so pri začetku delovanja občinskih svetov in županov nastale težave, ki so bile posledica tega, da v ZLS nekaj vprašanj lokalne samouprave ni bilo urejenih ali pa so bile posamezne določbe nedorečene ali nejasne. Nadalje iz obrazložitve izhaja, da je bil glavni cilj predloga ZLS - D, da se omogoči tekoče in usklajeno delovanje občinskih svetov in županov, da se olajša priprava statuta, poslovnika in drugih aktov občinskega sveta in aktov župana ter da ZLS - D ne posega v sam koncept zakona in njegove temeljne vsebinske rešitve.
4. Predlagatelj izpodbija ustavnost 6., 8. in 9. člena ZLS - D (spremembe 28., 30. in 31. člena ZLS) ter šesto, sedmo, osmo in enajsto alineo 7. člena, 10., 18. in 22. člen ZLS - D (spremembe in dopolnitve drugega odstavka 29., četrtega odstavka 33., 50. in drugega odstavka 99. člena), ker meni, da je sprememba, s katero občinskim odborom ni več priznan položaj organov občine, ampak le položaj delovnih teles občinskega sveta, v nasprotju s 155. členom, ker je uveljavljena po začetku delovanja novih občin in po že izvedenih volitvah v organe novih občin. Izpodbijana sprememba pa je po mnenju predlagatelja tudi v nasprotju z ustavnim načelom pravne države, ker predstavlja poskus podreditve najvišjega organa odločanja v občini izvršilnemu organu.
5. Člen 28 ZLS je določal, da so organi občine poleg občinskega sveta, župana in nadzornega odbora lahko tudi občinski odbori. Občinski odbori po navedeni določbi niso bili obvezni organi občine (razen nadzornega odbora), ampak je bilo prepuščeno občinskemu svetu, da sam presodi, ali bo ustanovil enega ali več občinskih odborov. Občinski svet je lahko ustanovil občinski odbor tako, da je izmed svojih članov in občanov izvolil člane občinskega odbora (30. člen). V 31. členu je ZLS opredeljeval občinski odbor kot izvršilni organ občinskega sveta, ki je lahko: predlagal sprejem odločitev iz pristojnosti sveta, nadzoroval in usmerjal delo občinske uprave, nadzoroval delovanje občinskih javnih služb in sprejemal pravilnike in druge akte iz svoje pristojnosti. Občinski svet je občinskemu odboru lahko izrekel tudi nezaupnico na predlog najmanj četrtine članov, vendar le, če je hkrati izvolil nov odbor (43. člen). Z navedenimi določbami je bila izvršilna funkcija razdeljena med občinske odbore in župana, ki je bil po 33. členu pristojen, da predstavlja in zastopa občino, da skrbi in odgovarja za izvajanje odločitev občinskega sveta in občinskih odborov ter vodi občinsko upravo (prvi odstavek 49. člena).
6. ZLS - D je z izpodbijanimi določbami občinskim odborom odvzela položaj izvršilnih organov in jih opredelila kot delovna telesa občinskega sveta, katerih pristojnost je, da obravnavajo zadeve iz pristojnosti občinskega sveta in dajejo občinskemu svetu mnenja in predloge. Občinski svet lahko ustanovi odbore kot svoja delovna telesa in sicer tako, da jih imenuje izmed svojih članov, lahko pa tudi izmed drugih občanov (8. člen).
Izvršilna funkcija pripada v celoti županu (drugi odstavek 33. člena - 10. člen ZLS - D), občinski svet pa nadzoruje delo župana in občinske uprave glede izvrševanja njunih odločitev (8. alinea drugega odstavka 29. člena - 7. člen ZLS - D). Novela v skladu z opisanimi spremembami tudi opredeljuje položaj in pristojnosti podžupana. Podžupan pomaga županu pri njegovem delu, ga nadomešča v primeru njegove odsotnosti ali zadržanosti; župan pa ga lahko tudi pooblasti za opravljanje posameznih nalog iz svoje pristojnosti (šesta alinea drugega odstavka 29. člena - 7. člen ZLS - D in 33.a člen - 11. člen ZLS - D). Opisane spremembe so pričele veljati naslednji dan po objavi, in sicer 11. marca 1995 (26. člen ZLS - D), občine pa so morale uskladiti svoje splošne akte, sprejete do uveljavitve ZLS - D, v roku 30 dni (100.c člen - 25. člen ZLS - D). Izpodbijane spremembe so torej veljale za naprej; sprejete so bile v času, ko večina občin še niti ni sprejela začasnih statutarnih sklepov, s katerimi so nove občine urejale prehodno obdobje do sprejetja statuta kot tistega temeljnega akta občine, s katerim se določijo temeljna načela za organizacijo in delovanje občine in s katerim naj bi se tudi določilo število občinskih odborov in njihove pristojnosti.
7. ZLS - D ne spreminja temeljnega položaja občinskega sveta.
Občinski svet je še vedno najvišji organ odločanja v vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine in opravlja poleg funkcije odločanja tudi volilno in nadzorno funkcijo. S tem, ko je bila občinskemu svetu odvzeta možnost, da lahko "po potrebi" ustanovi enega ali več odborov kot svoje izvršilne organe ter da ne voli, ampak le na predlog župana imenuje podžupana, ZLS - D ni posegel v glavno in temeljno funkcijo občinskega sveta, ki jo ima kot organ odločanja, ampak je le odpravil stanje, ki je v praksi že povzročalo težave in nejasnosti, zlasti glede položaja in pristojnosti župana in podžupana oziroma podžupanov. Župan je prav tako kot občinski svet neposredno izvoljen od prebivalcev lokalne skupnosti, kar pomeni, da ima nasproti občinskemu svetu nedvomno močnejši položaj, kot bi ga imel, če bi župana izvolil občinski svet izmed svojih članov. ZLS - uveljavlja na področju lokalne samouprave strožjo delitev funkcij, kot jo je določili Zakon v prvotnem besedilu. Vendar to ne pomeni, da sta občinski svet kot nosilec normativne funkcije in župan kot nosilec izvršilne funkcije med seboj popolnoma ločena in neodvisna. Nasprotno, Zakon je določil, da stopata med seboj v različna razmerja v okviru svojih vnaprej določenih pristojnosti in pooblastil in se med seboj omejujeta. Načelo pravne države zahteva, da je tudi področje lokalne samouprave urejeno z jasnimi in določnimi pravnimi normami, ki bodo omogočile hitrejše in učinkovitejše uveljavljanje sistema lokalne samouprave kot bistvenega dela nove ustavne ureditve (9. člen Ustave). Neposredna izvolitev župana zahteva strožjo delitev funkcij med organi lokalne samouprave, kot je sicer uveljavljena v sistemih (večine evropskih držav), ki ne določajo neposredne izvolitve župana in je župan izvršilni organ občinskega sveta. Jasnejša razmejitev funkcij med občinskim svetom in županom pomeni, da oba organa delujeta v okviru svojih pristojnosti in pooblastil, ki so jima dana z zakoni in akti občine in ne pomeni v nobenem oziru podreditve občinskega sveta županu. Načelo pravne države zahteva jasno in nedvoumno določitev pristojnosti in pooblastil nosilcev oblasti oziroma funkcij. Zato z izpodbijanimi določbami, ki so razmejile pristojnosti med občinskim svetom in županom, in niso oslabile temeljnega položaja in pristojnosti občinskega sveta kot najvišjega organa odločanja v sistemu lokalne samouprave, ni bilo kršeno načelo pravne države, določeno v 2. členu Ustave.
8. Prav tako ni bilo kršeno načelo prepovedi povratne veljave pravnih aktov, določeno v 155. členu Ustave. V skladu z ZLV so bile v decembru 1994 opravljene volitve, na katerih so bili izvoljeni občinski sveti in župani na podlagi splošne in enake volilne pravice na svobodnih in neposrednih volitvah s tajnim glasovanjem. Z izvolitvijo so člani občinskega sveta dobili pravico opravljati svojo funkcijo v skladu z veljavnimi predpisi - z Ustavo, zakoni in akti občine, ki pa se v času njihovega mandata lahko tudi spreminjajo in dopolnjujejo.
Pristojnosti, ki so bile dane občinskemu svetu z ZLS, ki je veljal v času volitev, zato ne morejo biti pridobljene pravice posameznih izvoljenih članov občinskega sveta v smislu drugega odstavka 155. člena Ustave in zato ta ustavna določba z izpodbijanimi določbami tudi ne more biti kršena.
9. Novi četrti odstavek 33. člena (10. člen ZLS - D), ki določa, da župan skrbi za objavo statuta, odlokov in drugih splošnih aktov občine, naj bi po predlagateljevem mnenju omogočal samovoljo izvršilnega organa, za katero pa ni predvidena nikakršna sankcija. Prejšnje določbe 33. člena niso vsebovale določbe o tem, kdo pošlje v objavo statut in druge splošne akte občine, upoštevajoč, da je ZLS sistemski zakon, ki naj bi določal le načela ureditve lokalnih skupnosti, vse podrobnejše urejanje pa naj bi bilo prepuščeno samim lokalnim skupnostim.
Namen uvrstitve te podrobnejše določbe v zakon je preciznejša ureditev postopka v primeru, ko župan zadrži izvajanje splošnega akta občinskega sveta, če meni, da je nezakonit. Novi peti odstavek 33. člena ta postopek ureja in sicer določa, da župan lahko zadrži le objavo splošnega akta (po prejšnji določbi je zadržal izvajanje), ter da mora na prvi naslednji seji predlagati občinskemu svetu, da o njem ponovno odloči; če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži zahtevo za oceno njegove skladnosti z Ustavo in zakonom. Nova določba ureja razmerje, ki nastane v primeru nesporazuma med županom in občinskim svetom o zakonitosti oziroma nezakonitosti splošnega akta, ki ga je sprejel občinski svet. Do samovolje, na katero se sklicuje predlagatelj, lahko pride le v primeru, ko bi župan zadržal objavo splošnega akta, občinski svet bi vztrajal pri svoji odločitvi, župan pa tega splošnega akta potem ne bi poslal v objavo ali bi ga poslal z zamudo. Iz zakonskega besedila ne sledi, da je le župan pooblaščen, da pošlje v objavo splošni akt, ki ga je sprejel občinski svet; njemu je le kot izvršilnemu organu, ki je odgovoren za izvajanje odločitev občinskega sveta, naložena tudi skrb za objavo vseh splošnih aktov občine in ne samo tistih, ki jih sprejme občinski svet. Iz same narave lokalne samouprave izhaja, da mora biti samim občinam prepuščeno, da urejajo ta razmerja avtonomno v skladu z Ustavo in zakonom. Občinski svet lahko natančneje s statutom ali s poslovnikom občinskega sveta opredeli roke, v katerih je župan dolžan objaviti splošne akte občine, in predvidi tudi rešitve primerov, na katere opozorja predlagatelj. Občinski svet kot najvišji organ odločanja v občini je nedvomno pooblaščen, da predpiše natančen postopek, po katerem se bodo predpisi občine objavljali v skladu s 154. členom Ustave, ki določa, da morajo biti vsi predpisi, tudi predpisi lokalnih skupnosti, objavljeni, preden začno veljati. Glede na navedeno novi določbi četrtega in petega odstavka 33. člena ne kršita načela pravne države, ker samo natančneje urejata vprašanje, ki je že v tem kratkem času delovanja novih občin povzročalo v praksi težave in različna tolmačenja.
10. Predlagatelj izpodbija tudi 18. in 22. člen ZLS - D. Z 18. členom se spreminja 50. člen ZLS tako, da je za sprejem načrta delovnih mest oziroma po ZLS - D sistemizacije delovnih mest pristojen župan in ne več občinski svet; v 22. členu pa je le določen rok, v katerem mora župan izdati akt o sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi in sicer v enem mesecu po sprejemu akta o organizaciji in delovnem področju občinske uprave. Občinski svet določi temeljna načela za organizacijo občinske uprave s statutom, ki ga sprejme samostojno in pri tem ni vezan na predlog župana (prva alinea drugega odstavka 29. člen in 64. člen ZLS). Nadaljnji pomemben akt za ustanovitev in organizacijo občinske uprave je akt o organizaciji in delovnem področju občinske uprave, ki ga na predlog župana tudi sprejme občinski svet (prvi odstavek 49. člena). Iz povedanega izhaja, da ima občinski svet še vedno odločujoč vpliv na organizacijo in delo občinske uprave in s tem, ko ni več pristojen za sprejem akta o sistemizaciji delovnih mest, se njegova vloga in položaj nista bistveno spremenila. Tudi izpodbijana sprememba 18. člena je torej posledica cilja, ki ga je zasledovala ZLS -D, in sicer, da se natančneje razmejijo in opredelijo pristojnosti obeh organov občine, to je občinskega sveta in župana.
11. Predlagatelj nadalje meni, da je v nasprotju z načelom pravne države tudi dopolnitev 35. člena ZLS (13. člen ZLS -) in sicer prvi stavek novega petega odstavka, ki določa: "strokovno in administrativno pomoč pri pripravi in vodenju sej občinskega sveta, njegovih komisij in odborov zagotavlja župan z zaposlenimi v občinski upravi". Predlagatelj meni, da navedene naloge po svoji naravi ne sodijo med upravne naloge, ki jih opravlja občinska uprava, in da zato delavci, ki opravljajo ta dela, ne morejo biti odgovorni za svoje delo županu, ampak le občinskemu svetu. Novi peti odstavek 35. člena predstavlja organizacijsko določbo, ki pomeni, da je potrebno zagotoviti strokovno in administrativno pomoč pri pripravi in vodenju sej občinskega sveta in njegovih delovnih teles v okviru občinske uprave ter da sam občinski svet ne more ustanavljati kakšnih posebnih delovnih teles za opravljanje teh strokovno administrativnih nalog. Enako velja tudi za sekretarja, ki ga na podlagi drugega stavka petega odstavka 35. člena za opravljanje teh del lahko imenuje občinski svet. Tudi sekretar mora skleniti delovno razmerje v občinski upravi v primeru, če bi opravljal svoje delo na podlagi delovnega razmerja, čeprav ga imenuje občinski svet povsem samostojno. Izpodbijana določba ne ureja odgovornosti delavcev v primeru, ko opravljajo ta dela in naloge izključno za občinski svet, kot to zatrjuje predlagatelj, ampak se ureditev tega vprašanja prepušča samostojnemu urejanju posamezne občine, kolikor občina šteje to za potrebno. ZLS - D v drugem odstavku 100.b člena občine zavezuje le, da se za zaposlene v občinski upravi uporabljajo predpisi o delovnih razmerjih in plačah, ki veljajo za delavce v državni upravi (Zakon o delavcih v državnih organih, Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91, 2/91). Ustavno sodišče je že v svoji odločbi št. U-I-94/94 z dne 23.05.1994 (OdlUS III,59) poudarilo, da Ustavno sodišče s svojimi odločitvami ne more nadomestiti zakonodajalca pri iskanju in določanju najsmotrnejših načinov za uvajanje lokalne samouprave, temveč lahko njegove odločitve presoja izključno le z vidika skladnosti z Ustavo in zakonom, ne pa tudi z ugotavljanjem njihove smotrnosti oziroma primernosti. Izpodbijana določba le natančneje ureja notranjo organizacijo in opravljanje določenih del in nalog in ne pomeni zatrjevane kršitve načela pravne države.
12. Predlagatelj izpodbija tudi 15. člen ZLS - D in sicer novi tretji odstavek 42. člena ZLS, ki določa, da se glede prenehanja mandata župana primerno uporabljajo določbe 37.a člena, ki določa, kdaj lahko preneha mandat članu občinskega sveta.
Predlagatelj meni, da dopolnitev ni popolna, ker ne določa sankcij za primer, ko župan ne bi izvajal odločitev občinskega sveta, kar naj bi bilo v nasprotju s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava, zlasti z načelom pravne države.
13. Novi 37.a člen določa, kdaj članu občinskega sveta preneha mandat, in sicer:
1. če izgubi volilno pravico,
2. če postane trajno nezmožen za opravljanje funkcije,
3. če je s pravnomočno sodbo obsojen na nepogojno kazen zapora, daljšo od šest mesecev,
4. če v treh mesecih po potrditvi mandata ne preneha opravljati dejavnosti, ki ni združljiva s
funkcijo člana občinskega sveta,
5. če nastopi funkcijo ali začne opravljati dejavnost, ki ni združljiva s funkcijo člana
občinskega sveta ali
6. če odstopi.
Županu lahko preneha mandat iz istih razlogov. Županu torej preneha mandat na podlagi samega zakona, brž ko nastopijo okoliščine oziroma stanja, določena v 37.a členu. ZLS ne predvideva nobene druge možnosti razrešitve ali odpoklica župana. ZLS prav tako ne predvideva možnosti odpoklica ali razrešitve posameznega člana občinskega sveta, ampak le razpustitev občinskega sveta. V 58. členu določa, da lahko Državni zbor razpusti celotni občinski svet in razpiše predčasne volitve v dveh primerih, in sicer: če občinski svet v letu, za katero ni bil sprejet proračun, tudi za prihodnje leto ne sprejme proračuna, ki bi lahko začel veljati ob začetku leta, ali če se po najmanj trikratnemu sklicu občinskega sveta v obdobju šestih mesecev občinski svet ne sestane na sklepčni seji. Župana volijo državljani, ki imajo v občini stalno prebivališče, na neposrednih tajnih volitvah (42. člen ZLS).
Značilnost za položaj župana je, da je voljen neposredno in zato tudi ni neposredno odgovoren občinskemu svetu in mu ta ne more izreči nezaupnice. Župan je poleg občinskega sveta najpomembnejši organ občine; oba organa sta neposredno izvoljena in zato nastopata v medsebojnem razmerju kot enakopravna organa in nista v razmerju nadrejenosti ali podrejenosti.
14. Vendar ZLS določa številne mehanizme, s katerimi se nadzoruje delo župana in ki onemogočajo njegovo nezakonito ali samovoljno ravnanje. Predvsem nadzoruje celotno delo župana občinski svet, ki je pristojen za sprejem vseh najpomembnejših splošnih aktov lokalne skupnosti (8. alinea drugega odstavka 29. člena ZLS) in katerih predlagatelj bo najpogosteje župan.
Drugi in tretji odstavek 33. člena ZLS določata, da župan predlaga občinskemu svetu v sprejem proračun občine in zaključni račun proračuna, odloke in druge akte iz pristojnosti občinskega sveta, da lahko predlaga sklic seje občinskega sveta ter obravnavanje določenih zadev na seji sveta. Občinski svet torej lahko bistveno omejuje delovanje župana s tem, da ne sprejme aktov, ki jih predlaga župan, da zahteva spremembe in dopolnitve ali da mu da navodila za pripravo le-teh. Nad finančnim poslovanjem župana opravljajo nadzor nadzorni odbor kot samostojni organ občine (32. člen ZLS) kakor tudi Računsko sodišče ter Ministrstvo za finance (59. člen ZLS). Tako kot državni organi so tudi organi lokalnih skupnosti vezani na načelo zakonitosti. Ustava v 144. členu določa, da zakonitost dela organov lokalnih skupnosti nadzorujejo državni organi, ZLS pa vsebuje podrobnejše določbe o nadzoru državnih organov v 88. - 90. členu in daje županu še posebej vlogo varuha zakonitosti v lokalni skupnosti. Županova vloga varuha zakonitosti izhaja tudi iz petega odstavka 33. člena ZLS, ki daje županu pravico, da zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit. Organi občine so pooblaščeni tudi za odločanje s posamičnimi akti v upravnih stvareh iz lastne in iz prenesene pristojnosti (67. člen ZLS). Tudi v teh primerih ZLS dopušča vsa možna pravna sredstva (pritožba, upravni spor) zoper posamične akte organov občine, torej tudi zoper posamične akte, ki jih lahko izdaja župan (64. - 70. člen ZLS). V skladu z načelom neposredne demokracije je ZLS predvidel tudi možnost samih volivcev (najmanj pet odstotkov), da zahtevajo izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskih organov (48. člen). Iz navedenega izhaja, da je v ZLS predvideno dovolj mehanizmov, ki preprečujejo nezakonito ali samovoljno opravljanje funkcije župana. Zato niso potrebne zakonske dopolnitve izpodbijane določbe in ZLS ureja odgovornost župana kot individualnega organa občine v skladu z načelom demokratičnosti in pravne države (1. in 2. člen Ustave).
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno, razen glede drugega odstavka 42. člena, glede katerega je bila odločitev sprejeta s petimi glasovi proti trem (proti so glasovali sodniki Krivic, Testen in Zupančič, odklonilno ločeno mnenje je dal sodnik Krivic) in glede prvega odstavka 50. člena, glede katerega je bila odločitev sprejeta s petimi glasovi proti trem (proti so glasovali sodniki Jerovšek, Jambrek in Šturm, odklonilno ločeno mnenje je dal sodnik Jerovšek).
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Glasoval sem proti tistemu delu izreka, v katerem se ugotavlja, da tudi tretji odstavek 42. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) ni v neskladju z Ustavo.
Določba tretjega odstavka 42. člena ZLS sama po sebi (po tem, kar določa) sicer tudi po mojem mnenju ni protiustavna in zato nisem glasoval za njeno razveljavitev, ampak le za ugotovitev njene neskladnosti z Ustavo, kolikor ne ureja odpoklica župana kot posebne oblike neposrednega odločanja občanov v lokalnih samoupravnih skupnostih - s šestmesečnim rokom, v katerem bi zakonodajalec moral to neustavno stanje odpraviti.
Podpiral sem tudi že pripravljeno obrazložitev take odločitve, ki se je glasila:
"Položaj župana kot neposredno izvoljenega individualnega organa je v naši lokalni skupnosti izredno pomemben. Župan predstavlja in zastopa občino, je varuh zakonitosti, vodi občinsko upravo, je predlagatelj najpomembnejših splošnih aktov občine, odloča o pritožbah zoper posamične akte občinske uprave v upravnih stvareh iz lastne pristojnosti občine ter opravlja številne druge naloge, za katere ga lahko pooblasti občinski svet.
Opisani položaj, vloga in pristojnosti župana zahtevajo, da bi volivcem morala biti dana možnost odpoklica v primerih, ko župan izgubi zaupanje volivcev (npr. zaradi ponavljajočega se nezakonitega ravnanja in odločanja). Ker ZLS tega ne omogoča, je v neskladju s 1. in 2. členom Ustave, torej z določbama, da je Slovenija demokratična in pravna država."
Z načeli pravne države namreč po mojem mnenju ni združljivo, če nosilec neke izvršilne funkcije za svoje delo med trajanjem mandata ni nikomur politično odgovoren (z možnostjo predčasne razrešitve) - ne predstavniškemu organu ne volilcem, od katerih je bil neposredno izvoljen. Vprašanje, ali je ob takih pristojnostih, kot mu jih zakon daje, združljiv z načeli demokratične in pravne države sam zakonski koncept neposrednih volitev župana sploh, je vprašanje, ki ga predlagatelj presoje v tej zadevi ni zastavil in ki ga zato Ustavno sodišče ni reševalo. Glede na to je sodišče izhajalo iz predpostavke, da je bila odločitev za tak način volitev župana stvar odločitve zakonodajalca - vendar pa bi zakonodajalec v tem primeru moral poskrbeti za to, da ureditev ne bi prekršila temeljnih načel demokratične in pravne države. Ker za to z izpodbijano zakonsko ureditvijo ni poskrbel, bi ga po mojem mnenju k temu moralo pozvati Ustavno sodišče z ustrezno ugotovitveno odločbo.
Matevž Krivic
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška
Z odločitvijo Ustavnega sodišča soglašam, razen glede prvega odstavka 18. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi, za katerega menim, da ni v skladu z ustavno zasnovo občine ter iz nje izpeljanimi razmerji med občinskim svetom in županom. Z novelo zakona, ki določa, da sistemizacijo delovnih mest v občinski upravi določi župan, se razveljavlja prejšnja določba, po kateri je občinski svet določil načrt delovnih mest v občinski upravi na predlog župana. S tem je občinskemu svetu odvzeta pravica, da v skladu s svojo politiko programira obseg celotnega upravnega in administrativnega aparata občine, ki naj zagotavlja izvajanje javnih funkcij občine in varstvo občinskih koristi, kar je temeljna funkcija občine. Večina v odločbi navaja, da ima občinski svet še vedno odločujoč vpliv na organizacijo in delo občinske uprave, ker sprejema akt o organizaciji in delovnem področju občinske uprave na predlog župana. Prav tako pa statut občine določa temeljna načela za organizacijo in delovanje občine. Omenjeni akt je predvsem organizacijski in pristojnostni akt, s katerim še ni mogoče predvideti obsega občinske uprave, kar je predvsem stvar omenjenega akta o sistematizaciji delovnih mest oziroma prejšnjega načrta delovnih mest.
Načrt oziroma sistemizacija delovnih mest v občinski upravi predstavlja pomemben del politike delovanja uprave in izvajanja upravnih nalog občine, kar pomeni, da o tem odloča občinski svet, ki je po 25. členu ZLS najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine. Med pristojnostmi po tem členu so naštete tudi take, ki so bistveno manj pomembne od izpodbijane, kot npr. dajanja mnenj k imenovanjem... Pa tudi sicer je ureditev po navedeni noveli zakona povzročila neskladje, ko svet sprejema proračun, medtem, ko župan določa sistemizacijo delovnih mest, ki pa finančno ne bo pokrita, če se svet z njo ne bo strinjal.
Prav tako pa je potrebno opozoriti, da je za demokratično državo nesprejemljivo, razen v nujnih primerih, ki jih je mogoče pravno utemeljiti, da se med mandatom predstavniškemu organu občine spreminjajo oziroma odvzemajo pristojnosti, ki tako opredeljene kot so bile, ne morejo biti ustavno sporne.
dr. Tone Jerovšek