Up-77/94
Natisni
Opravilna št.:
Up-77/94
Datum odločitve:
16. 9. 1997
Objavljeno:
OdlUS VI, 188
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1997:Up.77.94
Akt:
Sodba Vrhovnega sodišča št. U 1161/93-4 z dne 7.4.1994 in odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 00111/11-XVII-306.738 z dne 16.8.1993
Izrek:
Sodba Vrhovnega sodišča in odločba Ministrstva za notranje zadeve se odpravita.

Zadeva se vrne Ministrstvu za notranje zadeve v novo odločanje.
Evidenčni stavek:
Odločanje o pridobitvi državljanstva po 40. členu ZDRS zgolj na podlagi razlage, da že samo dejstvo zapustitve ozemlja Republike Slovenije skupaj z Jugoslovansko armado in nadaljnje službovanje v njej pomeni prekinitev dejanskega življenja v Republiki Sloveniji, in brez ugotavljanja odločilnih dejstev, je v nasprotju z jamstvom enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
Geslo:
Državljanstvo, sprejem v državljanstvo.
Predpisi, nedoločeni pravni pojmi.
Ustavna pritožba, odprava akta, vrnitev v ponovno odločanje.
Ustavne pravice in svoboščine, enako varstvo pravic.
Ustavno načelo, enakosti pred zakonom.
Ustavno načelo, legalitetno načelo pri delovanju državne uprave (120. čl. Ustave).
Sodišča, enotna sodna praksa.
Pravna podlaga:
Ustava, 14., 15., 22., 25. čl.
Zakon o upravnem postopku (ZUP), 143. čl.
Zakon o državljanstvu RS (ZDRS), 40.,
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 1. odst. 59. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. Up-84/94 z dne 11.7.1996 (OdlUS V,184), št. Up- 17/95 z dne 4. 7. 1996 (OdlUS V,182) in št. Up-38/93 z dne 6. 7. 1995 (OdlUS IV,130).
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
drugi akti
Datum vloge:
12. 8. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US18508
Dokument v PDF obliki:
Up-77-94.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
Up-77/94
16.9.1997
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi F. B. iz I. B., ki ga zastopa V. Ž., odvetnica v L. na seji dne 16. septembra 1997
o d l o č i l o :
1. Sodba Vrhovnega sodišča št. U 1161/93-4 z dne 7.4.1994 in odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 00111/11-XVII-306.738 z dne 16.8.1993 se odpravita.
2. Zadeva se vrne Ministrstvu za notranje zadeve v novo odločanje.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pritožnik izpodbija sodbo Vrhovnega sodišča, s katero je to zavrnilo tožbo zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) o zavrnitvi vloge za sprejem v državljanstvo na podlagi 40. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in 30/91-I, 38/92 in 13/94 - v nadaljevanju: ZDRS). Pritožnik meni, da gre za politično odločitev, ker naj bi niti Vrhovno sodišče niti MNZ svojih odločitev pravno ne utemeljili. Ker ZDRS pojma dejansko bivanje ne opredeljuje, bi sodišče to pomanjkljivost Zakona lahko zapolnilo kvečjemu z analogno uporabo stanovanjske zakonodaje, ki ta pojem edina opredeljuje. Za prenehanje prebivanja bi se tako lahko štela le šestmesečna nepretrgana odsotnost. Pritožnik je navedel, da mu je delovno razmerje na lastno željo prenehalo 30.11.1991. Do tedaj naj bi bil dolžan ostati v delovnem razmerju, da je lahko predal delovne zadolžitve svojemu nasledniku in da delovno razmerje ni prenehalo krivdno. Res naj bi šele v tožbi navedel, da se je pretežni del enomesečne delovne odsotnosti vozil na delo na R. iz I. B., vendar pa je s tem le želel utemeljiti, da je ves čas živel v Sloveniji in da je ni nameraval zapustiti. Z izpodbijanima odločbama naj bi bila kršena določba o enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave in uresničevanje pravic na podlagi zakona iz drugega in četrtega odstavka 15. člena Ustave. Ker naj bi zoper izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča ne bilo moč vložiti niti pritožbe niti izrednega pravnega sredstva, naj bi bila kršena tudi pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.
2. Vrhovno sodišče je v izpodbijani sodbi zavzelo stališče, da je tudi kratkotrajnejša odsotnost iz države pomembna za ugotovitev, da prosilec v Republiki Sloveniji dejansko ne živi.
Pritožnikov odhod iz države skupaj z Jugoslovansko armado (v nadaljevanju: JA) v trenutku, ko so to državo zapustile vse njene enote in ustanove in ko pritožnik ni mogel vedeti, kje utegne biti bodoči sedež vojaške ustanove, kjer je bil zaposlen, naj bi predstavljal prekinitev pritožnikovega življenja v Sloveniji. Dejstva, ki ga je pritožnik navedel v tožbi, češ da se je na delo na R. ves čas vozil iz I. B., Vrhovno sodišče ni upoštevalo. Ker naj bi pritožnik ne utemeljil, zakaj tega dejstva ni navedel že v upravnem postopku, naj bi ga bilo sodišče dolžno upoštevati le, če bi na njegovi podlagi spoznalo, da je bil iz dejstev, ugotovljenih v upravnem postopku, napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja, in da zato v zadevi ne more odločiti (drugi odstavek 39. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list SFRJ, št. 4/77, in drugi odstavek 232. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list SFRJ, št. 47/86 v nadaljevanju: ZUP).
3. Po odločbi MNZ je bilo v upravnem postopku ugotovljeno, da je bil pritožnik civilna oseba v JA, da je bil zaposlen kot načelnik doma JA v I. B., da je 25.10.1991, ko je bil dom JA predan Teritorialni obrambi, z vojsko zapustil Slovenijo in da je do ponovne vrnitve dne 30.11.1991 v kasarni T. pri R. opravljal dela knjižničarja. Ker ni živel ves čas do izdaje odločbe v Republiki Slovenije, ampak jo je z enotami JA zapustil in bil v tem času odvisen od odredb vojaške oblasti, po oceni MNZ njegove odsotnosti ni mogoče šteti za opravičeno delovno odsotnost. Njegovo vlogo za sprejem v državljanstvo je zato na podlagi prvega odstavka 40. člena ZDRS zavrnilo.
4. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 25.3.1997 ustavno pritožbo sprejelo.
5. Vrhovno sodišče na ustavno pritožbo ni odgovorilo.
B.
6. Pritožnik izpodbija odločbi, s katerima je bila na podlagi prvega odstavka 40. člena ZDRS zavrnjena njegova vloga za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije. Po prvem odstavku 40. člena ZDRS državljan druge republike, ki je imel na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije dne 23. decembra 1990 prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in tukaj tudi dejansko živi, pridobi državljanstvo Republike Slovenije, če v šestih mesecih od uveljavitve ZDRS vloži vlogo pri pristojnem upravnem organu. V delu, kjer določba govori o "in tukaj tudi dejansko živi", je zakonodajalec uporabil nedoločen pravni pojem.
7. Že iz odločbe št. Up-84/94 z dne 11.7.1996 (OdlUS V, 184) izhaja, da uporaba nedoločenega pravnega pojma pri določanju predpostavk za sprejem v državljanstvo ni nedopustna. Za razliko od prostega preudarka, kjer zakonodajalec zamenjuje okvir dopustnih pravnih posledic, nedoločeni pravni pojmi opredeljujejo zakonski dejanski stan. Tako nedoločenih pravnih pojmov kot pooblastila za odločanje po prostem preudarku pa se zakonodajalec posluži tedaj, kadar ne more določno predvideti vseh možnih dejanskih položajev, ki lahko nastanejo na določenem področju pravnega urejanja. V obeh primerih zakonodajalec prepusti upravi določen prostor presoje, da lahko ta ob upoštevanju vseh bistvenih okoliščin primera odloči na najprimernejši način. Pri presoji, katere so te bistvene okoliščine oziroma kaj je vsebina nedoločenega pravnega pojma, izhajata upravni organ in sodišče iz besedila zakonske določbe, njenega sobesedila, morebitne ureditve v drugih zakonih s primerljivim predmetom urejanja. Upoštevata smisel in namen predpisa ter naravo stvari.
8. Očitek ustavne pritožbe, češ da je določba prvega odstavka 40. člena ZDRS pomanjkljiva, ker ne določa vsebine pojma "dejansko bivanje", po navedenem ni utemeljen. Prav tako je neutemeljena trditev, da bi sodišče tako pomanjkljivost Zakona lahko odpravilo le z analogno uporabo stanovanjske zakonodaje, ker je le tam opredeljeno, kaj se šteje za prenehanje prebivanja.
9. Utemeljen pa je očitek pritožnika, da odločitev upravnega organa ni utemeljena in da "ni razumljivo stališče sodišča, da naj bi to dejstvo Šda se je v času odsotnosti iz Slovenije vsak dan vozil iz I. B. uveljavljalŠa] že v upravnem postopku".
Pritožnik je te očitke sicer opredelil kot kršitev enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), po praksi Ustavnega sodišča pa gre v takem primeru za kršitev jamstva o enakem varstvu pravic (22. člen Ustave).
10. Ustavno sodišče je že poudarilo, da odločanje po prostem preudarku ni pravno nevezano (tako npr. v odločbi št. Up-84/94). Ker določbe Ustave, ki - naravnost ali posredno - postavljajo načelo o vezanosti uprave na zakon, veljajo za odločanje uprave nasploh, niti odločanje uprave o vsebini nedoločenih pravnih pojmov ni pravno nevezano. Določbe, ki postavljajo načelo o vezanosti uprave na zakon, je Ustavno sodišče navedlo v odločbi št. Up-84/94. V sobesedilu odločanja o obravnavani ustavni pritožbi velja posebej omeniti določbi 22. člena o enakem varstvu pravic ter 14. člena o enakosti pred zakonom. Upravni organ je s tema dvema določbama vezan na način odločanja v prejšnjih primerljivih primerih. Ne da bi imel utemeljen razlog, v kasnejših podobnih primerih ne sme odločiti drugače kot v prejšnjih primerih.
11. Drugi vidik ustavnega jamstva o enakem varstvu pravic je procesni. Iz določbe 22. člena Ustave izhajata dve zahtevi, bistveni za odločitev v konkretnem primeru. Kot prvo mora biti prizadeti osebi v upravnem postopku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (to izrecno določa tudi tretji odstavek 143. člena ZUP; glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-17/95 z dne 4.7.1996 - OdlUS V, 182). Kot drugo mora biti odločba upravnega organa obrazložena.
Da bi sodišče lahko presojalo zakonitost odločbe upravnega organa, morajo biti v njej navedeni hipotetično zakonsko dejansko stanje - v tem okviru mora upravni organ, ki odloča o izpolnjenosti predpostavk iz prvega odstavka 40. člena ZDRS, navesti, kakšno vsebino je dal pojmu "dejanskega življenja v Republiki Sloveniji" -, dejansko stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo, dokaze, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in razloge, ki so bili odločilni pri presoji dokazov. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Upravni organi mora navesti t.im. nosilne, to je bistvene razloge za odločitev po prostem preudarku.
12. V odločbi št. Up-38/93 z dne 6.7.1995 (OdlUS IV, 130), kjer je obravnavalo podoben primer kot je pritožnikov, je Ustavno sodišče ugotovilo obstoj kršitve ustavne določbe o enakosti pred zakonom (14. člen), češ da je Vrhovno sodišče po izdaji izpodbijane odločbe spremenilo svojo prakso in pojem "dejanskega življenja v Sloveniji" odtlej interpretiralo bistveno drugače kot v pritožnikovem primeru. Pri odločanju o obravnavani zadevi je Ustavno sodišče ponovno pregledalo odločbe Vrhovnega sodišča, dostopne v njihovi računalniški bazi.
13. Vrhovno sodišče je v večjem številu primerov zavzelo ali pa izhajalo iz stališča, da je pojem dejanskega življenja potrebno razlagati glede na to, kje oseba, ki je prosila za sprejem v državljanstvo, opravlja bistvene življenjske aktivnosti. Pri tem ni potrebno, da je oseba ves čas fizično prisotna na ozemlju Republike Slovenije. Na dejansko življenje kažejo še druge okoliščine kot na primer: kje oseba dejansko stanuje, s čim si služi sredstva za preživljanje, kje izpolnjuje svoje obveznosti do države. Če pa se določen čas ne nahaja na tem območju, na odgovor na vprašanje, ali tu še dejansko živi, vpliva med drugim tudi dejstvo, koliko časa je bila odsotna s tega območja, pa tudi razlogi, zakaj je bila odsotna. Izrecno je navedeno stališče Vrhovno sodišče zavzelo na primer v sodbah št. U 1377/93 z dne 14.9.1994, št. U 1010/93 z dne 8.12.1994, št. U 1185/93 z dne 5.1.1995, posredno pa na primer v sodbah št. U 473/92, št. U 669/92, št. U 742/92, št. U 739/92, št. U 740/93, št. U 962/93 z dne 19.1.1994, št. U 452/93 z dne 28.4.1994, U 978/93 z dne 25.8.1994, U 916/93 z dne 8.9.1994, št. U 844/94 z dne 5.6.1996, št. U110/94 z dne 7.11.1996. V nekaterih odločbah je Vrhovno sodišče še dodalo, da je "država od prosilcev pričakovala, da bodo ti v obdobju po plebiscitu, ki je bilo zanjo vsekakor kritično obdobje, dejansko, brez daljših prekinitev zaradi okoliščin na njihovi strani, ves čas živeli na njenem teritoriju in ji s tem tudi izkazali svojo lojalnost" (npr. v sodbi št. U 749/93 z dne 25.8.1994).
14. V primerih, v katerih je oseba, ki prosi za sprejem v državljanstvo, zapustila ozemlje Republike Slovenije skupaj z Jugoslovansko armado, Vrhovno sodišče šteje tako zapustitev in posledično odsotnost za prekinitev dejanskega bivanja v Republiki Sloveniji. Sodišče je tako opredelitev pojma dejanskega bivanja utemeljilo s tem, da se je oseba, ki je zapustila ozemlje Republike Slovenije skupaj z JA, bila dolžna ravnati po njenih poveljih in da je bilo od teh povelj tudi odvisno, kje bo oseba živela (tako npr. v sodbah št. U 324/92-7, št. U 571/93-6, št. U 1004/93 z dne 9.11.1994, U 1525/93 z dne 20.4.1995, št. U 1085/94 z dne 31.7.1996, št. U 361/95 z dne 25.9.1996). V eni izmed sodb je še dodalo: "Morebitna ponovna vrnitev v RS ni nadaljevanje prejšnjega stanja, pač pa pomeni novo stanje, ki ga prehodna določba 1. odstavka 40. člena ZDRS sploh ni imela namena reševati. In tako je stanje, če pride do prekinitve dejanskega življenja v Sloveniji zaradi pripadništva bivši JA, ko je bilo od poveljstva te armade odvisno, kje naj pripadnik dejansko živi. To pa je bilo po njenem umiku iz Slovenije območje druge države."
15. V teh primerih sodišče ni zahtevalo od upravnega organa, naj ugotavlja še druge okoliščine, ki bi kazale na to, kje oseba dejansko živi. Izhajalo je iz razlage, da samo dejstvo zapustitve ozemlja Republike Slovenije z JA in nadaljnje službovanje v njej pomeni prekinitev dejanskega življenja v Republiki Sloveniji. Taka razlaga sama po sebi ni v nasprotju z vezanostjo upravnega organa in sodišča, ki presoja pravilnost upravne odločbe, na način odločanja v primerljivih primerih in s tem v nasprotju z jamstvom enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Zapustitev ozemlja Republike Slovenije skupaj z JA in nadaljnje službovanje v njej sta bila praviloma povezana s spremembo kraja bivanja in s tem s spremembo kraja opravljanja bistvenih življenjskih aktivnosti. Nadaljnje službovanje v JA, ki je bila tedaj vojska tuje države, je bilo praviloma povezano tudi z nadaljnjim izpolnjevanjem obveznosti do te - tuje - države. V nasprotju z enakim varstvom pravic iz 22. člena Ustave pa je odločanje na podlagi take razlage brez ugotavljanja vseh relevantnih dejstev, ki tako razlago lahko potrdijo ali ovržejo.
16. Tako izpodbijana odločba MNZ kot sodba Vrhovnega sodišča sta v pritožnikovem primeru izhajali iz razlage, da njegov odhod iz Republike Slovenije skupaj z JA že sam po sebi pomeni prekinitev dejanskega bivanja, in zgolj na podlagi tega zavrnili pritožnikovo vlogo za sprejem v državljanstvo. Zaradi neustavne razlage nedoločenega pravnega pojma iz prvega odstavka 40. člena ZDRS MNZ ni ocenilo pritožnikove navedbe v vlogi za državljanstvo, da je delodajalcu po enem mesecu dal odpoved, "ker se ne želi seliti iz Republike Slovenije". V dokaz te trditve je pritožnik priložil sklep o prenehanju službe v JA z dne 27.11.1991. Upoštevanje te trditve bi lahko pripeljalo do drugačne odločitve upravnega organa.
17. Tako neustavno razlago zakonske določbe, napravljeno v odločbi upravnega organa, je z izpodbijano sodbo Vrhovno sodišče potrdilo. Če bi izhajalo iz izpodbojne domneve o prekinitvi pritožnikovega dejanskega bivanja v Republiki Sloveniji, bi moralo odločbo MNZ odpraviti. Upravni organ namreč ni upošteval dejstva, ki je bilo bistveno za odločitev o sprejemu v državljanstvo. Če bi izhajalo iz take razlage pojma dejanskega bivanja, iz kakršne je izhajalo v svoji ustaljeni praksi, bi tudi ne moglo trditve pritožnika, češ da se je pretežni čas svoje odsotnosti iz Republike Slovenije vozil na delo iz I. B., opredeliti kot novo dejstvo, ki ni bilo tako, da bi moglo vzpostaviti dvom v ugotovljeno dejansko stanje. Takšen sklep je lahko napravilo le ob predpostavki, da je MNZ pojmu dejanskega bivanja dalo vsebino, skladno z ustaljeno sodno prakso, in s tem skladno z določbo o enakem varstvu pravic (22. člen Ustave). Temu pa, kot je bilo ugotovljeno v prejšnji točki, ni bilo tako.
18. Ker je bilo z izpodbijanima odločbama kršeno ustavno jamstvo o enakem varstvu pravic iz 22. člena Ustave, je Ustavno sodišče obe odločbi odpravilo in vrnilo zadevo v novo odločanje upravnemu organu (prvi odstavek 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94).
19. Ker je Ustavno sodišče ustavni pritožbi ugodilo že zaradi tega, ker je bila z izpodbijanima odločbama kršena določba 22. člena Ustave, se v presojo o obstoju kršitve pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in kršitve 15. člena Ustave ni bilo potrebno spuščati.
C.
20. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jerovšek in Ude.
P r e d s e d n i k
dr. Lovro Šturm