U-I-1/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-1/96
Datum odločitve:
4. 4. 1996
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 23/96 in OdlUS V, 34
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1996:U.I.1.96
Akt:
Uredba o določitvi najvišjih cen zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev (Ur. list RS, št. 70/95 in 15/96)
Izrek:
Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o določitvi najvišjih cen zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev se v delu, ki se nanaša na ukrepe določitve cen proizvajalcev medicinskega blaga v zvezi z določanjem veleprodajnih cen domačih proizvajalcev, zavrže.

Prvi odstavek 2. člena Uredbe iz 1. točke izreka se odpravi v delu, po katerem se za najvišje veleprodajne cene medicinskega blaga določijo tiste, ki so se uporabljale na tržišču v obdobju od 19. julija do 15. novembra, kolikor se ukrep nanaša na uvoženo medicinsko blago in kolikor zaradi ukrepa devizna protivrednost in carinska stopnja uvoženega medicinskega blaga kot elementa neto veleprodajne cene nista upoštevana skladno z veljavnimi predpisi.

Uredba iz 1. točke izreka ni v skladu z zakonom, kolikor se nanaša na določanje deleža trgovine z zdravili na debelo v veleprodajni ceni.
Evidenčni stavek:
Z vezanjem najvišjih cen medicinskega blaga na obdobje, v katerem se je cene omejevalo tudi na način, za katerega je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-145/95 z dne 9.11.1995 ugotovilo, da je nazakonit, ker je posegel v pravice uvoznikov, ki jih imajo na podlagi veljavne zakonodaje, kar ni v skladu z načelom zakonitosti, izvedenim iz ustavnega načela delitve oblasti, je Vlada ponovno presegla zakonsko pooblastilo, zaradi česar se je Ustavno sodišče v tem delu odločilo za odpravo izpodbijane uredbe.
Interventni ukrep določitve cen, ki vsebinsko pomeni podaljševanje prejšnjega takega ukrepa, je zakonit le, kolikor so ob njegovem sprejemu ponovno podane vse zakonske predpostavke ZCen in kolikor se podaljševanje ne spremeni v trajen sistem.
Ker Vlada ni izkazala zakonsko utemeljenih predpostavk za takšno "podaljšanje" ukrepa določitve cen, Ustavno sodišče ocenjuje, da je presegla pooblastila, ki jih ima po 5. členu ZCen.
Geslo:
Cene medicinskega blaga.
Preseganje zakonskih pooblastil z aktom vlade.
Urejanje zakonske materije z drugim aktom.
Intervencija vlade v področje cen.
Pravni interes kot procesni pogoj za vložitev pobude pred ustavnim sodiščem.
Delitev oblasti.
Načelo demokratične pravne države.
Legalitetno načelo.
Načelo usklajenosti pravnih akta.
Obveznost odločitve ustavnega sodišča.
Načelo zakonitosti.
Pravna podlaga:
Ustava, 74., 1., 2., 3., 120., 153. čl.
Zakon o deviznem poslovanju (ZDP), 11., 27. čl.
Zakon o cenah (ZCen), 5. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 4. odst. 26., 24., 3. odst. 46., 1. odst. 21. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo odločbo št. U-I-145/95 z dne 9/11-1995 in U-I-145/93 z dne 17/3-1994 (OdlUS III,24).
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 16/2-1996 pridružena zadeva U-I-19/96 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Družba Salus d.d., Ljubljana
Datum vloge:
3. 1. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US17761
Dokument v PDF obliki:
U-I-1-96.pdf
150 KB
Prenesite datoteko
U-I-1/96
4.4.1996
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Salus d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Anton Marolt, odvetnik v Ljubljani, in družbe Kemofarmacija, veletrgovina za oskrbo zdravstva, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Bojan Pečenko, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 4. aprila 1996
o d l o č i l o :
1. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o določitvi najvišjih cen zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev (Uradni list RS, št. 70/95 in 15/96) se v delu, ki se nanaša na ukrepe določitve cen proizvajalcev medicinskega blaga v zvezi z določanjem veleprodajnih cen domačih proizvajalcev, zavrže.
2. Prvi odstavek 2. člena Uredbe iz 1. točke izreka se odpravi v delu, po katerem se za najvišje veleprodajne cene medicinskega blaga določijo tiste, ki so se uporabljale na tržišču v obdobju od 19. julija do 15. novembra, kolikor se ukrep nanaša na uvoženo medicinsko blago in kolikor zaradi ukrepa devizna protivrednost in carinska stopnja uvoženega medicinskega blaga kot elementa neto veleprodajne cene nista upoštevana skladno z veljavnimi predpisi.
3. Uredba iz 1. točke izreka ni v skladu z zakonom, kolikor se nanaša na določanje deleža trgovine z zdravili na debelo v veleprodajni ceni.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnika navajata, da je Vlada dne 8.12.1995 izdala Uredbo o določitvi najvišjih cen zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev (v nadaljevanju: izpodbijana uredba), s katero je kot najvišje veleprodajne cene medicinskega blaga določila cene, ki so se uporabljale na trgu v obdobju do 19. 7.1995 do 15.11.1995, in hkrati določila, da delež veleprodajne cene, namenjen pokritju stroškov veletrgovine, ostane nespremenjen. Oba pobudnika sta opozorila, da Vlada omejuje veleprodajne cene medicinskega blaga že od julija 1995. Ustavno sodišče je na pobudo obeh prvo tovrstno uredbo, Uredbo o načinu oblikovanja cen zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev (Uradni list RS, št. 41/95), z odločbo št. U-I-145/95 z dne 9.11.1995 razveljavilo v delu, v katerem je ta v nasprotju z 11. in 27. členom Zakona o deviznem poslovanju (Uradni list RS, št. 1/91-I in 71/93, v nadaljevanju: ZDP) "zamrznila" devizni tečaj (kot element za določanje veleprodajne cene uvoženega medicinskega blaga) na dan 20.6.1995. Vlada naj bi sedaj z novo izpodbijano uredbo, ki je navišje veleprodajne cene vezala na razdobje, v katerem je veljala uredba, ki jo je Ustavno sodišče delno razveljavilo, obšla odločbo Ustavnega sodišča. Izpodbijana uredba naj bi zato ponovno v nasprotju z ZDP posegla v pravice pobudnikov, pri čemer je tečaj tolarja medtem padal. Uredbodajalec naj bi s tem, ko je zaobšel odločbo Ustavnega sodišča, grobo kršil načelo pravne države in zlorabil svojo pravico preko dovoljenega okvira. Zloraba pravice pa predstavlja nezakonito ravnanje normodajalca in kršitev temeljnih načel pravne države, s tem pa naj bi bila kršena tudi pravica pobudnikov do pravne varnosti v pravno urejeni državi, ki bi morala spoštovati lastne pravne norme in akte Ustavnega sodišča. Oba pobudnika menita, da je izpodbijana uredba v nasprotju s pogoji 5. člena Zakona o cenah (Uradni list RS, št. 1/91-I - v nadaljevanju: ZCen); iz drugega odstavka tega člena naj bi izhajalo, da je ukrep po tej določbi lahko le začasen in omejen na štiri mesece tudi v vsebinskem smislu. Neprestano podaljševanje ukrepa z novimi vsebinsko enakimi uredbami naj bi prav tako pomenilo zlorabljanje pravic prek okvirov, ki jih ima normodajalec po zakonu. Tudi takšna zloraba naj bi bila v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave). Ker gre za gospodarski družbi, naj bi izpodbijana uredba z določitvijo višine veleprodajne cene, ki naj ne bi zadoščala niti za kritje stroškov, bila v nasprotju z pravico pobudnikov do pridobivanja dobička po 1. členu Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93, 29/94 in 82/94) in v nasprotju s 74. členom Ustave (svobodna gospodarska pobuda). Izpodbijana uredba naj bi bila tudi v nasprotju s 4. členom Zakona o trgovini (Uradni list, RS št. 18/93), ki določa, da trgovcu ni mogoče z akti državnih organov in organov lokalne skupnosti omejiti pravic do svobodnega nastopanja na trgu, preprečevati konkurenco in ga spravljati v neenak položaj, razen v primerih, določenih z zakonom. Vlada naj bi namreč z izpodbijano uredbo postavila veletrgovce z medicinskim blagom v neenak položaj v razmerju do veletrgovcev, ki trgujejo z drugim blagom, pa tudi do proizvajalcev. V nasprotju z zakonom naj bi bila omejena tudi konkurenca, saj tudi proizvajalci prodajajo medicinsko blago na debelo, veletrgovci pa so pri gospodarski tekmi s proizvajalci zato v slabšem položaju.
2. Pravni interes pobudnika izkazujeta s sklicevanjem na podatke spisa Ustavnega sodišča U-I-145/95. Prvi pobudnik tudi ponovno pove, da je gospodarska družba in je njegova pretežna dejavnost veletrgovina z zdravili in medicinskim blagom, drugi pobudnik pa, da je trgovska družba, ki na debelo prodaja medicinsko blago profesionalnim porabnikom v zdravstvu.
Pobudnika sta predlagala tudi zadržanje izvrševanja izpodbijane odločbe do končne odločitve Ustavnega sodišča, pri čemer prvi pobudnik meni, da bi bilo tudi v primeru odprave težko od kupcev izterjati razliko v ceni, drugi pobudnik pa se sklicuje zgolj na finančno škodo, ki mu nastaja.
3. Na pobudo prvega pobudnika je Vlada odgovorila, da je sprejela ukrep določitve najvišjih cen medicinskega blaga predvsem zaradi visoke rasti odhodkov za zdravila v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja, ker naj bi se delež za zdravila v obdobju 1989 do 1994 povečal z 9 na 18 odstotkov. Z izpodbijano uredbo naj bi se le popravila napačna dikcija, ki je bila razveljavljena. Ker naj bi se izpodbijana uredba nanašala le na medicinsko blago, ki bremeni Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije, dobiček, ki ga podjetja ustvarijo s prodajo na prostem trgu, ni omejevan. Vlada naj bi posegla po ukrepu, ker so bile ugotovljene motnje pri gibanju cen medicinskega blaga izražene v hitri rasti veleprodajnih cen in deleža za kritje stroškov trgovine, hkrati pa naj bi šlo za oligopol obeh pobudnikov, pri čemer naj bi prvemu šel 27% tržni delež, drugemu pa 51% tržni delež. Ukrep naj bi bil zato v skladu s 5. členom ZCen. Ker izpodbijana uredba na prosti trg ne posega (posega le na del, ki bremeni Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije), naj veletrgovci ne bi bili postavljeni v neenak položaj v primerjavi z drugimi trgovci, pa tudi ne s proizvajalci, saj je bila "zamrznjena" tudi raven proizvodnih cen. Nasprotno, veletrgovci z medicinskim blagom naj bi bili v privilegiranem položaju, kar naj bi bilo razvidno iz ugodnih poslovnih rezultatov in nadpovprečnih plač. Vlada se sklicuje tudi na možnost po 3. členu izpodbijane uredbe, da podjetje v primeru znatne spremembe prodajnih in poslovnih pogojev vloži zahtevek za spremembo cen medicinskega blaga.
4. Na tako Vladino mnenje o njegovi pobudi odgovarja prvi pobudnik in meni, da je ukrep posegel samo na področje veletrgovinskih marž in je zato vprašljiv smisel kontrole cen pri veletrgovcih, saj so za nivo cen pretežno odgovorni proizvajalci. Pobudnik prereka odgovor Vlade, da naj bi šlo le za popravo napačne dikcije, ki je bila razveljavljena z odločbo Ustavnega sodišča. Nasprotno, z izpodbijano Uredbo naj bi se obšla odločba Ustavnega sodišča. Pobudnik opozarja, da je bil medtem sprejet tudi novi Zakon o carinski tarifi (Uradni list RS, št. 74/95, 75/95, 76/95), ki je v povprečju znatno povečal carinske stopnje zdravil, pri hormonu-insulin tako primeroma od 0% na 15%. Ker je carina ne glede na stopnjo priznan kalkulativni element oblikovanja neto veleprodajne cene in je nivo cen od 19.6.1995 do 15.11.1995, ki jih maksimira izpodbijana Uredba, vključeval v povprečju nižje carinske stopnje, kot veljajo v Sloveniji od 1.1.1996, veletrgovcem izpodbijana uredba s tem povzroča še dodatno škodo in jih sili prodajati zdravila iz uvoza po bistveno nižji ceni, kot je nabavna. Pobudnik izpodbija Vladine navedbe o hitri rasti veleprodajnih cen zdravil in deleža za kritje stroškov veletrgovine, ki niso podkrepljene s konkretnimi podatki. Po njegovem se cene zdravil v povprečju niso povečale bolj kot stopnja inflacije, tudi delež za kritje stroškov veletrgovine se v tem času ni povečeval, priložil pa je tudi cenik dobavitelja Leka iz let 1994 in 1995. Pobudnik izpodbija tudi Vladine navedbe o oligopolu, saj je pogoj za obstoj oligopola poleg ustreznega tržnega deleža tudi dogovarjanje o višjih cenah (zidanje cen), tega pa ni bilo.
Pobudnika naj bi si močno konkurirala, koncem leta 1994 pa je obstajalo še 37 drugih veledrogerij, ki so se borile za tržni delež. Pobudnik navaja, da imajo tudi drugje v svetu večji distributerji podobne tržne deleže, pa zato niso obdolženi, da bi bili oligopolisti. Pobudnik navaja, da so bile marže veledrogerij nižje od povprečja veleprodajnih marž v celotni panogi veletrgovine in prilaga obvestilo Gospodarske zbornice Slovenije, Združenja za trgovino, z dne 14.2.1996, iz katerega izhaja, da je bila povprečna stopnja razlike v ceni za trgovino na debelo za leto 1994 (podatkov za leto 1995 še ni) 26,9%. S poročilom revizorja Coopers & Lybrand d.d. Ljubljana in z lastnim izračunom po vzorcu, ki izhaja iz navedenega obvestila Gospodarske zbornice Slovenije, pa dokazuje, da je v istem razdobju njegova razlika v ceni znašala 17,5%. Pobudnik še navaja, da se stroški za zdravila niso povečevali zaradi povečevanja deleža stroškov veletrgovine v veleprodajni ceni, temveč zaradi povečane porabe zdravil, kar je trend povsod po svetu zaradi staranja prebivalstva in tudi novih, bolj učinkovitih, a dražjih zdravil.
5. Vlada je dne 19.3.1996 odgovorila na vlogo drugega pobudnika in dala repliko na nove navedbe prvega pobudnika. V tej pove le, da je bila v oktobru 1995 obveščena s strani Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, da se rast izdatkov za zdravila umirja in je nižja od rasti izdatkov za zdravstvene storitve. Glede izkazane stopnje razlike v ceni, kot jo je predložil prvi pobudnik, odgovarja, da tako visoka stopnja razlike v trgovini na debelo zahteva proučitev celotne dejavnosti. Navaja pa podatke Gospodarske zbornice Slovenije - Službe za konjukturo in ekonomsko politiko o razmerju čistih prihodkov iz prodaje in usredstvenih lastnih učinkov ter nabavne vrednosti ali proizvajalnih stroškov prodanih količin. V letu 1994 naj bi bil koeficient navedenega razmerja za trgovino na debelo 0,998, za trgovino na debelo z zdravili pa 1,026. Vlada meni, da je to posledica drugačnih pogojev poslovanja, ki jih imajo veledrogeristi. V primerjavi z ostalimi veletrgovci naj bi bili namreč soočeni z manjšimi riziki pri prodaji. Vlada predvideva, da bo prisotnost ukrepov določitve cen medicinskega blaga prisotna še največ eno leto, ko bodo znana merila, ki jih bo na podlagi Zakona o zdravilih (Uradni list RS, št. 9/96) določil minister, pristojen za zdravstvo.
B.
6. Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) je Ustavno sodišče pobudo delno sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. Po 24. členu ZUstS lahko vsakdo da pisno pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Pobudnika sta veletrgovca - veledrogerista s statusom gospodarskih družb, dejavnost prvega je pretežno trgovina na debelo z medicinskim blagom, dejavnost drugega pa oskrba profesionalnih porabnikov v zdravstvu. Z vsemi dosedanjimi ukrepi je Vlada v nasprotju s trditvami prvega pobudnika "zamrznila" tudi cene proizvajalcev, zato pobudnikoma že z odločbo Ustavnega sodišča U-I-145/95 z dne 9.11.1995 (Uradni list RS, št. 68/95) ni bil priznan pravni interes za izpodbijanje prve tovrstne uredbe v delu, kjer se je ukrep nanašal na določitev cen proizvajalcev medicinskega blaga v zvezi z določanjem veleprodajnih cen medicinskega blaga domačih proizvajalcev. V tem delu se jima pravni interes ponovno ne prizna in se pobuda v tem delu zavrže. V preostalem delu se izpodbijana uredba nanaša na delež veleprodajne cene, namenjen pokrivanju stroškov veletrgovine (rabat, ki ga lahko v strukturi cene dogovori s proizvajalcem), nanaša pa se tudi na veleprodajne cene medicinskega blaga, uvoženega iz drugih držav, ter v tej zvezi deleža, namenjenega pokrivanju stroškov veletrgovine (marža). Ustavno sodišče v tem delu pobudnikoma priznava pravni interes in se pri tem sklicuje na razloge svoje prejšnje odločbe.
8. Ustavno sodišče je že v odločbi U-I-145/95 podalo vsebino 74. člena Ustave (svobodna gospodarska pobuda) in možnosti omejitve le-te tudi po ZCen, pri čemer je poudarilo, da se njegova pristojnost nanaša le na presojo usklajenosti izpodbijanega podzakonskega akta z zakonom in Ustavo, ne pa na presojo njegove usklajenosti z gospodarsko politiko države. Po 1. in 2. členu Ustave je Slovenija demokratična in pravna država, v kateri velja načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvšilno in sodno (3. člen Ustave). Po 120. členu Ustave opravljajo upravni organi svoje delo na podlagi in v okviru Ustave ter zakonov samostojno. Po 153. členu Ustave pa morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Načelo delitve oblasti torej veže upravne organe pri izdaji predpisov na zakonsko pooblastilo. Pravic in obveznosti pravnih subjektov upravni organi ne morejo samostojno urejati, spreminjati ali ukinjati. Zakonsko normo smejo dopolnjevati le tako, da prispevajo k udejanjenju z zakonom določenega cilja.
9. Ustavno sodišče je ocenilo, da je v tej novi zadevi predvsem potrebno odgovoriti na dve novi vprašanji (v preostalem se sklicuje na svojo prejšnjo odločitev). Ali je Vlada z izpodbijano uredbo res vsebinsko zaobšla odločbo Ustavnega sodišča U-I-145/95, ki je delno razveljavila Uredbo o načinu oblikovanja cen zdravil za humano rabo in pomožnih sredstev (Uradni list RS, št. 41/95) in ali je Vlada v preostalem delu, za katerega pobudnika izkazujeta pravni interes, zakonito "podaljašala" ukrep določitve cen?
10. Ustavno sodišče ugotavlja, da je Vlada je z novo sedaj izpodbijano uredbo (Uradni list RS, št. 70/95) določila kot najvišje cene medicinskega blaga cene med 19.7.1995 in 15.11.1995, torej cene, ki so se uporabljale v obdobju veljavnosti Uredbe o načinu oblikovanja cen zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev (Uradni list RS, št. 41/95). To pa seveda pomeni, da je Vlada fiksno določila najvišje cene uvoženega medicinskega blaga in da ni možno oblikovanje cen niti po kriterijih stare uredbe, glede carinskih stroškov. Vlada je z izpodbijano uredbo onemogočila, da bi se upoštevala devizna protivrednost uvoženega medicinskega blaga po ZDP, s čimer je ponovno kršila 11. in 27. člen ZDP v nasprotju z stališčem, ki ga je Ustavno sodišče zavzelo v že navedeni odločbi. Medtem je pričel veljati tudi novi ZCT, ki je v nekaterih primerih spremenil (v določenih primerih celo močno zvišal) carinske stopnje. Vlada na očitke pobudnikov glede teh vprašanj s svojimi navedbami ni odgovorila. Iz obrazložitve izpodbijane uredbe, ki jo je Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj (v nadaljevanju: Ministrstvo) pripravilo za Vlado pred sprejemom izpodbijane Uredbe, ki jo je Ustavno sodišče zahtevalo od Ministrstva, pa izhaja, da je Ministrstvo predlagalo Vladi sprejem izpodbijane uredbe pred iztekom prejšne Uredbe o določitvi najvišjih cen zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev (Uradni list RS, št. 64/95) prav zato, ker naj bi dikcija 2. člena zadnje navedene uredbe skupaj z odločbo Ustavnega sodišča U-I-145/95 omogočala povečanje veleprodajnih cen uvoženega medicinskega blaga za rast tečaja. Zato je bila predlagana Vladi v sprejem nova, sedaj izpodbijana uredba z dikcijo, ki naj bi pomenila, da cene zdravil ne glede na poreklo (torej tudi uvoženih) ohranijo raven, ki jo je narekovala Uredba o načinu oblikovanja cen zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev (Uradni list RS, št. 41/95).
11. Vlada je bila torej že z odločbo U-I-145/95, s katero je bila prva tovrstna uredba v tem delu razveljavljena, opozorjena, da je napačno in nezakonito vezati neto veleprodajno ceno medicinskega blaga na devizno protivrednost medicinskega blaga na določen dan (v konkretnem primeru 20.6.1995), da je to v nasprotju z pravicami, ki jih imajo prodajalci po ZDP, in v nasprotju s pooblastili, ki jih ima sama po ZCen. Vlada je kljub temu z izpodbijano uredbo, s katero je kot najvišje določila cene, ki so se uporabljale v obdobju od 19.7.1995 do 15.11.1995, ki pa so se oblikovale na podlagi tečaja z dne 20.6.1995, dosegla, da se veletrgovcem - veledrogeristom ne priznava dejanska cena, ki so jo dolžni v skladu z ZDP plačati za uvoženo blago, kot kalkulativni element neto veleprodajne cene. Od 1.1.1996 pa tako določene cene, vezane na obdobje 19.7.1995 do 15.11.1995, pobudnikom lahko povzročajo še dodatno škodo, saj so po novi carinski zakonodaji dolžni ob uvozu plačevati carine po spremenjeni carinski stopnji, ki pa je v mnogih primerih tudi večja, kot je bila v omenjenem obdobju. Z izpodbijano uredbo so torej določene najvišje cene tako, da se uvoznikom medicinskega blaga ne priznavajo dejanske cene, ki so jih dolžni v skladu z ZDP in ZCT plačati za uvoženo blago, kot kalkulativni element neto veleprodajne cene. S tem pa je Vlada ponovno presegla pooblastilo iz 5. člena ZCen. Posegla je v pravice teh uvoznikov, ki jih imajo v skladu z veljavnimi predpisi, kar pa ni v skladu z načelom zakonitosti, izvedenim iz načela delitve oblasti. Vlada v odgovorih ponovno ni izkazala, kako naj bi dejanska cena uvoženega medicinskega blaga, zaobseženega z vladnim ukrepom, vplivala na hude motnje na trgu, prav tako ni dokazala, kako naj bi sprejeti ukrep vplival na odpravo domnevnega stanja. Vlada bi se morala zavedati, da bo njeno ravnanje, ob znanem stališču Ustavnega sodišča do tega problema, izraženem v navedeni odločbi, izpostavljeno strožji presoji kot prvič. Ustavno sodišče se je v tem delu zato odločilo za odpravo. Odprava pa ne pomeni, kot to napačno razumeva prvi pobudnik Salus d.d., posega v obstoječa pogodbena razmerja v smislu, da bi bilo možno razlike v ceni za nazaj nekako izterjati od dobrovernih kupcev, temveč na temelju te odločbe, po 3. odstavku 46. člena Zakona o Ustavnem sodišču od tistega, ki je predpis izdal, to je od države.
12. Ustavno sodišče ne sprejema stališča pobudnikov, da interventnega ukrepa sploh ni mogoče "podaljšati" oziroma sprejeti novega vsebinsko enakega. Vlada pa bi seveda morala vse pogoje 5. člena ZCen ponovno ugotoviti ob "podaljšanju" ukrepa in to tudi izkazati. Ne glede na povedano pa obstajajo neke meje takega "podaljševanja ukrepa", da ta ne bi izgubil svoje bistvene lastnosti, da gre za začasni "interventni" ukrep. Že v odločbi U-I-145/93 z dne 17.3.1994 (OdlUS III,24) je bilo poudarjeno, da bi bilo protiustavno in nezakonito take izredne interventne ukrepe s podaljševanjem spreminjati v trajen sistem.
13. Ustavno sodišče ocenjuje, da Vlada s svojimi navedbami ni zadovoljivo odgovorila na ta vprašanja. Pavšalne trditve o oligopolu zgolj zaradi tržnega deleža, brez dokaza o utemeljenosti suma, da gre za zidanje cen, ob protidokazih pobudnika Salus d.d., da je povprečna stopnja razlike v ceni za trgovino na debelo mnogo višja od te stopnje v njegovem primeru, ne vzdržijo. Potrebno je torej pritrditi pobudniku Salusu d.d., da Vladine trditve o oligopolu veletrgovcev z medicinskim blagom v Sloveniji niso izkazane. Tudi navedbe o rastočih in nadpovprečnih maržah veletrgovcev niso izkazane.
14. Ne glede na navedbe pobudnika Salus d.d., da naj bi bili njegovi poslovni uspehi posledica dobre organizacije poslovanja in visoke produktivnosti, ki naj bi bila na ravni svetovnih distributerjev, pa Ustavno sodišče pritrjuje Vladi, da so veletrgovci z zdravili vendarle v privilegiranem položaju in so v primerjavi z ostalimi veletrgovci soočeni z manjšimi riziki v prodaji. Na njihove poslovne uspehe ima vpliv sam obseg potrošnje zdravil, kot tudi sama specifika blaga, s katerim trgujejo, saj gre za blago, ki se mu potrošniki ne morejo odreči, ker je nujno potrebno. Veledrogeristi so torej glede na ostale veletrgovce toliko v privilegiranem položaju, kolikor gre za specifiko blaga, s katerim trgujejo, in trga, zato jim tudi manjše marže kot povprečne v veletrgovini še vedno v povprečju omogočajo visoke profite. Na to kažejo tako podatki Vlade o razmerju čistih prihodkov iz prodaje in usredstvenih lastnih učinkov ter nabavne vrednosti ali proizvajalnih stroškov prodanih količin, kot tudi podatki Zavoda Republike Slovenije za statistiko, ki jih je Ustavno sodišče pridobilo o povprečni bruto plači v mesecu januarju 1996. Ti podatki o plačah kažejo še vedno zelo visoke bruto plače delavcev, zaposlenih pri veletrgovcih z medicinskim blagom (296.270 SIT), v primerjavi z bruto plačami delavcev, zaposlenih v trgovini na debelo (128.680 SIT), in z bruto plačami delavcev v Sloveniji (119.709 SIT). Ne glede na navedeno pa je omejevanja profita (čeprav še tako velikega) poseg v svobodo trga, ki mora biti zakonsko opravičen in izkazan.
15. Ustavno sodišče ocenjuje, da Vlada ni izkazala zakonsko utemeljenih predpostavk za podaljšanje ukrepa. Vlada se v vlogah sklicuje na podatke o rasti deleža stroškov za zdravila Zavoda za zdravstveno zavarovanje v obdobju od leta 1989 do 1994. Opisano stanje je lahko opravičevalo prvo uvedbo ukrepa (tudi Ustavno sodišče je ugotovilo, da prva uredba iz juliju 1995 v tem delu ni bila v nasprotju z Ustavo), ne pove pa dosti o razlogih za podaljšanje ukrepa novembra in decembra 1995.
Vlada v vlogi z dne 14.3.1995 celo sama pove, da se po podatkih Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, o katerih so bili obveščeni meseca oktobra 1995, rast izdatkov za zdravila umirja. Iz že navedene obrazložitve predloga izpodbijane uredbe, ki ga je Ministrstvo pripravilo Vladi, ni razviden noben drug razlog za sprejem izpodbijane uredbe kot ta, da se hitro spremeni dikcija prej veljavne uredbe iz že navedenih razlogov. Iz obrazložitve predloga Uredbe o določitvi najvišjih cen zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev (Uradni list RS, št. 64/95), ki ga je Ministrstvo pripravilo Vladi, je razvidno, da naj bi se rast stroškov za zdravila umirila, da pa naj bi bilo mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje RS, da naj se veljavnost uredb, ki urejajo področje kontrole cen medicinskega blaga, podaljša do uveljavitve ZZdr. Ministrstvo naj bi preverilo vpliv ukrepa določitve cen na veledrogeriste in ugotovilo, da so razmere pri njih, predvsem pa plače, še vedno ugodne. Ustavno sodišče meni, da ob podatkih, da naj bi se rast stroškov za zdravila umirila, same navedbe o visokih plačah v tej dejavnosti, ob neizkazanih ostalih trditvah, še ne opravičujejo podaljševanja ukrepa določitve cen. Vlada tudi ne navaja in ne dokazuje kakih drugih razlogov za sprejem ukrepa določitve cen (npr. povečana rast inflacije in vpliv cen zdravil nanjo). Ustavno sodišče kot posebej sporno ocenjuje izraženo stališče Vlade, ki predvideva, da bo veljavnost ukrepov določitve cen medicinskega blaga prisotna še največ eno leto, dokler ne bodo znana merila za oblikovanje cen medicinskega blaga, ki jih bo na podlagi ZZdr določil minister, pristojen za zdravstvo. Ustavno sodišče iz gornjih razlogov ocenjuje, da je Vlada s takim "podaljšanjem" ukrepa določitve cen, ki zadeva veletrgovce z medicinskim blagom, presegla pooblastila, ki jih ima po 5. členu ZCen.
16. Ker je Ustavno sodišče odločalo tik pred potekom veljavnosti izpodbijane uredbe, ki po zakonu lahko velja največ štiri mesece, se je v tem delu omejilo le na ugotovitev, da je bila izpodbijana uredba v neskladju z zakonom, kolikor se nanaša na določanje deleža trgovine z zdravili na debelo v veleprodajni ceni - brez učinkov odprave.
C.
17. To odločbo je Ustavno sodišče sprejelo na podlagi prvega odstavka 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je v prvi in tretji točki izreka sprejelo soglasno, v drugi pa s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jerovšek in Šinkovec.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek