U-I-7/91
Natisni
Opravilna št.:
U-I-7/91
Datum odločitve:
20. 2. 1992
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 12/92 in OdlUS I, 10
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1992:U.I.7.91
Akt:
Sklep Izvršnega sveta Skupščine RS o predpisovanju zdravil (Uradni list RS, št. 45/90)

Pravilnik Republiškega sekretariata za zdravstvo in socialno varstvo o razvrščanju zdravil (Ur. list RS, št. 45/90, 7/91, 14/91 in 8/91)
Izrek:
Izpodbijani sklep se odpravi.

Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega pravilnika se ne sprejme.
Evidenčni stavek:
Ni v skladu z zakonom določba podzakonskega predpisa, ki nalaga obveznost plačila celotnega ali polovičnega zneska vrednosti zdravil določenim kategorijam uporabnikov zdravstvenega varstva, ki jim po zakonu ni mogoče določiti prispevka v zvezi z uveljavljanjem pravic do zdravstvenega varstva.
Ustavno sodišče ni začelo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa, ki ureja razvrstitev zdravil z vidika stroke in nima vpliva na z zakonom zagotovljene pravice do zdravstvenega varstva.
Geslo:
Urejanje zakonske materije s podzakonskim aktom (pravilnik republiškega upravnega organa).

Participacija za zdravila - urejanje z aktom izvršnega sveta (vlade).

Preseganje pooblastil za podzakonsko urejanje.

Razvrščanje zdravil kot strokovni pripomoček zdravniku pri predpisovanju zdravil.

Ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava 1974, 415. čl.

Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 7. čl.

Zakon o zdravstvenem varstvu (ZZV-80), 1., 1. odst. 8., 20., 46. čl.

Zakon o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (ZUSS), 2. al. 3. odst. 25. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila po sklepu ustavnega sodišča z dne 13/2-1992 pridružena zadeva U-I-67/91 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Marija Legan, Ljubljana
Datum vloge:
30. 3. 1991
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
odprava podzakonskega predpisa/predpisa za izvrševanje javnih pooblastil
Dokument:
US15471
Dokument v PDF obliki:
U-I-7-91.pdf
126 KB
Prenesite datoteko
U-I-7-91_LM Krivic.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
U-I-7/91 - 16
20/2-1992
O D L O Č B A I N S K L E P
Ustavno sodišče je na pobudo Marije Legan iz Ljubljane in Zveze društev Slovenije za boj proti sladkorni bolezni, Ljubljana, v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa o predpisovanju zdravil in pravilnika o razvrščanju zdravil na sejah dne 13. in 20/2-1992
1. o d l o č i l o :
Sklep Izvršnega sveta Skupščine Republike Slovenije o predpisovanju zdravil (Uradni list RS, št. 45/90) se odpravi, kolikor se nanaša na obveznost, da uporabniki iz drugega in tretjega odstavka 20. člena zakona o zdravstvenem varstvu (Uradni list SRS, št. 1/80, 45/82, 42/85, 42/89 in Uradni list RS, št. 8/90) prispevajo k plačilu zdravil.
2. s k l e n i l o :
Ustavno sodišče ne sprejme pobude Zveze društev Slovenije za boj proti sladkorni bolezni, Ljubljana, in ne bo začelo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti pravilnika o razvrščanju zdravil, ki ga je izdal Republiški sekretariat za zdravstveno in socialno varstvo (Uradni list RS, št. 45/90, 7/91, 14/91 in 8/91, leto I).
O b r a z l o ž i t e v
Pobudnika izpodbijata ustavnost in zakonitost v izreku te odločbe navedenega sklepa, ki zagotavlja uporabnikom pravico do zdravil tako, da razvršča zdravila na pozitivno listo zdravil, za katera uporabnik plača predpisano participacijo, vmesno listo zdravil, za katera uporabnik plača 50 % vrednosti izdanega zdravila, in negativno listo zdravil, za katera uporabnik plača izdana zdravila v celoti. Pobudnika sta mnenja, da napadena določba, ki določa plačilo zdravil z vmesne in negativne liste, ni skladna z določbo 20. člena in 46. člena zakona o zdravstvenem varstvu, ki predpisuje, da prispevkov posameznih uporabnikov v zvezi z uveljavljanjem pravic do zdravstvenega varstva ni mogoče določiti v zakonu naštetim kategorijam upravičencev. Pobudnica Zveza društev Slovenije za boj proti sladkorni bolezni pa iz istih razlogov daje tudi pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti pravilnika o razvrščanju zdravil, ker meni, da na osnovi določb tega pravilnika diabetiki plačujejo 50 % vrednosti zdravil z vmesne liste, z negativne liste pa 100 % vrednosti zdravil. Mnenja je tudi, da sta oba napadena akta v nasprotju s 7. točko 11. člena samoupravnega sporazuma o uresničevanju zdravstvenega varstva.
Ustavno sodišče je s sklepom z dne 23/5-1991 sprejelo pobudo Marije Legan, ki je bila vložena dne 30/1-1991, in začelo postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti. S sklepom z dne 13/2-1992 je združilo zadevi obeh pobudnikov zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Zakon o zdravstvenem varstvu (Uradni list SRS, št. 1/80, 45/82, 42/85, 32/89, 42/89 in Uradni list RS, št. 8/90) določa enotna načela za sistem zdravstvenega varstva, njegovo vsebino, zagotavlja pravico do zdravstvenega varstva ter ureja druga vprašanja na tem področju (1. člen). Delavci, drugi delovni ljudje in občani v Republiki Sloveniji imajo pravico do obsega zdravstvenega varstva, ki ga zagotavlja ta zakon (prvi odstavek 8. člena). Na področju zdravstvenega varstva so vsem občanom zagotovljene pravice, ki med drugimi obsegajo tudi pravico do zdravil (46. člen). S samoupravnim sporazumom ali pogodbo se lahko določi, da prispevajo posamezni uporabniki za zadovoljevanje skupnih potreb ali k plačilu za določene zdravstvene storitve iz svojega osebnega dohodka oziroma iz drugih svojih sredstev (prvi odstavek 20. člena). Prispevka posameznim uporabnikom ni mogoče določiti v zvezi z uveljavljanjem pravic do zdravstvenega varstva, ki ga ta zakon zagotavlja določenim kategorijam uporabnikov (drugi in tretji odstavek 20. člena). Izpodbijani sklep o predpisovanju zdravil (Uradni list RS, št. 45/90), ki ga je sprejel Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije na podlagi četrtega odstavka 12. člena ustavnega zakona za izvedbo ustavnih amandmajev IX do LXXXIX k ustavi SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 32/89), s katerim je urejen prevzem nalog samoupravnih interesnih skupnosti na ravni republike, je začel veljati 22. decembra 1990, uporablja pa se od 1. januarja 1991.
Napadeni pravilnik o razvrščanju zdravil, ki ga je izdal Republiški sekretariat za zdravstveno in socialno varstvo (Uradni list RS, št. 45/90, 7/91, 14/91 in 8/91, leto I) s prilogo, ki je sestavni del pravilnika, pa ureja razvrščanje zdravil na pozitivno, vmesno in negativno listo zdravil.
Ustavno sodišče ugotavlja, da je razvrščanje zdravil z namenom, da služi kot strokovni pripomoček zdravniku pri predpisovanju zdravil, ker ga opozarja na zastarela zdravila ali preparate brez učinkov in ga usmerja k zdravilom z večjo verjetnostjo zdravilnega učinka, stvar stroke in zato nesporno. Sporen pa je sklep o predpisovanju zdravil, če se z njim urejajo zadeve, ki so že urejene z zakonom ali se urejajo v nasprotju z njim. Zakon v prvem odstavku 20. člena določa, da se lahko s samoupravnim sporazumom ali pogodbo določi, da prispevajo posamezni uporabniki za zadovoljevanje skupnih potreb ali k plačilu za določene zdravstvene storitve iz svojega osebnega dohodka oziroma iz drugih svojih sredstev. V drugem in tretjem odstavku 20. člena pa izrecno določa, da prispevka posameznih uporabnikov ni mogoče določiti v zvezi z uveljavljanjem pravic do zdravstvenega varstva, ki jih zagotavlja ta zakon v prvem odstavku 8. člena in 20. členu.
Strokovno razvrščanje zdravil ne sme imeti vpliva na z zakonom določen sistem pravic do zdravstvenega varstva. Drugi odstavek 46. člena zakona namreč ne pooblašča izvršnega sveta, da bi z natančnejšo opredelitvijo pravic ter z načinom in pogoji njihovega uresničevanja v nasprotju z drugim in tretjim odstavkom 20. člena kategorijam uporabnikov, ki so izvzete od plačila participacije, določal za določena zdravila obveznost plačati polovično ali polno ceno zdravila. Po določbi 20. člena zakona uporabnikom iz drugega odstavka, in iz tretjega odstavka, če gre za zdravljenje bolezni, navedenih v tretjem odstavku te določbe, ni mogoče določiti prispevka in so v celoti oproščeni vsake participacije, torej tudi plačevanja polovične ali polne cene zdravila.
Ustavno sodišče pa ni sprejelo pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku tega sklepa navedenega pravilnika že iz zgoraj navedenih razlogov, ker gre pri razvrščanju zdravil le za strokovno razvrstitev, ki pa ne sme imeti vpliva na z zakonom zagotovljene pravice do zdravstvenega varstva.
Ob pogojih iz 415. člena ustave iz leta 1974 imajo uporabniki iz drugega in tretjega odstavka 20. člena zakona pravico zahtevati vračilo plačanih zneskov za zdravila.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo in sklep na podlagi prvega odstavka 161. člena ustave ob uporabi določbe druge alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št. 32/74 in 28/76) na seji v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki: dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, dr. Anton Perenič, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in dr. Lovro Šturm.
P r e d s e d n i k
dr. Peter Jambrek
Ločeno mnenje
sodnika Matevža Krivica
k zadevi U-I-7/91
Nasprotujem izreku, da se izpodbijani sklep odpravi, 'kolikor se nanaša' na obveznosti določenih ukrepov. Tak izrek je po mojem mnenju nelogičen in celo neizvršljiv. Razveljavitev ali odprava predpisa pomeni, da tak predpis z dnem objave odločbe ustavnega sodišča izgubi veljavo (z učinkom ex nunce oz. ex tunc), zato mora biti iz izreka jasno razvidno, katere določbe, deli ali besede v izpodbijanem predpisu so takrat prenehali veljati.
V tem primeru pa vse določbe izpodbijanega sklepa ostanejo še naprej v veljavi, le da se nekatere ne smejo več uporabljati nasproti uporabnikom iz drugega in 3. odst. 20. čl. ZVZ. Da bi se smele, v sklepu tudi ni bilo določeno. Sklep v tč. II le na splošno določa, da uporabniki za zdravila s pozitivne liste plačajo participacijo, za zdravila z vmesne liste polovično in za zdravila z negativne liste celotno ceno. S tem ni bilo določeno, da morajo participacijo (ali pa polovično ali celotno ceno zdravila) plačati tudi uporabniki čl. 20/2, 3 ZVZ, saj jih plačevanja kakršnihkoli prispevkov oprošča zakon. Glede participacij je bil sklep tako tudi mišljen in se participacija od teh uporabnikov ni pobirala. Glede plačevanja polovične ali celotne cene zdravila je bil namen izdajatelja sklepa sicer drugačen in se je v praksi sklep tako tudi izvajal ((plačevati so morali tudi ti uporabniki), vendar pa ta namen v besedilu sklepa ni bil izražen. Izdajatelj sklepa je očitno menil, da omenjena kategorija uporabnikov s sklepom izvzeta iz oprostitve plačevanja za zdravila z vmesne in negativne liste, ker sklep pri teh dveh listah ne govori o participaciji, ampak o plačilu '50% vrednosti izdanega zdravila' in o plačilu izdanega zdravila v celoti.
Ustavno sodišče pa je ugotovilo, da je tudi plačilo polovične vrednosti zdravila prispevek (participacija) v smislu zakona, le v drugi obliki (plačilo celotne vrednosti pa po zakonu sploh ni dopustno le da Ustavno sodišče o tem ni odločilo, ker se je omejilo na zahtevek iz pobude). Kadar besedilo besedila ne dopušča interpretacije, kakršna se pri uporabi predpisu daje in kakršno mu daje tudi sam izdajatelj, mora v sporu sodišče seveda izhajati iz zapisanega besedila in ne iz nezapisanih namenov izdajatelja predpisa.
Ustavno sodišče ni odpravilo nobenega dela ali določbe izpodbijanega sklepa (vse veljajo še naprej) le da je v praksi uveljavljeno interpretacijo nekaterih določb spoznalo za napačne. Če ni odpravilo nobenega dela izpodbijanega sklepa, bi se izrek torej moral glasiti, da izpodbijani sklep ni v nasprotju ali v neskladju z drugim in tretjim odstavkom 20. čl. ZVV - evntualno z dopolnitvijo, da 2. in 3. al. tč. II ter 2. al. I ni mogoče (oz. dopustno) razlagati tako, kot da zavezujeta k polovičnemu ali celotnemu plačilu določenih zdravil tudi tiste uporabnike, katerim po 20. čl. ZVV ni mogoče predpisati nikakršnih prispevkov. V primeru tako dopolnjenega izreka bi bilo potem v izrek najbrž treba vključiti še klavzulo o možnosti odpravljanja posledic s smiselno uporabi 415. čl. prejšnje Ustave - v primeru krajšega izreka (sklep ni v neskladju s čl. 20/2, 3 ZVV) pa tudi dopolnjevanje izreka s klavzulo o uporabi 415. čl. najbrž ne bi bilo možno, ker bi bila nezakonitost oz. nedopustnost v praksi uveljavljene interpretacije pojasnjena samo v obrazložitvi, zato bi bilo za odpravljanje posledic nezakonite uporabe predpisa treba uporabiti druge pravne možnosti (civilno tožbo) in ne 415. čl.
II
Ob izreku, kakršen je bil sprejet, pa bi bilo v izrek vsekakor treba vključiti tudi določbo o možnosti odprave posledic po 415. čl. Omenjati to samo v obrazložitvi (ali niti tam ne) je bilo možno prej, dokler so te ustavne določbe avtomatično veljale - ne pa sedaj, ko je posebnem členu UZ samo Ustavno sodišče pooblaščeno, da smiselno uporablja te prejšnje ustavnega določbe. O tem, kakšna je smiselna uporaba teh določb v posameznem primeru, mora torej v vsakem primeru posebej odločiti - taka odločitev pa seveda sodi v izrek odločbe in ne le v njeno obrazložitev.
Besedilo, kakršnega smo sprejeli (... pravico zahtevati vračilo plačanih zneskov za zdravila) bi pa celo že pod staro Ustavo morali dati v izrek, saj s tem ne odpiramo možnosti za normalno uporabo 415. čl. (zahtevati spremembo pravnomočnih odločb), ampak samo - ne da bi to v obrazložitvi povedali, kar tudi ni prav - dejansko uporabili možnost, ki nam jo daje 4. odst. 415. čl.: ker smo ugotovili, da se posledice ne dajo odpraviti s spreminjanjem posamičnih aktov, smo dejansko odredili odpravo posledic z vrnitvijo v prejšnje stanje, s povračilom škode ali kako drugače, konkretno z vzpostavitvijo pravice uporabnikov zahtevati vračilo plačanih zneskov za zdravila. Kljub raznim možnim proceduralnim pomislekom tako rešitev zagovarjam in mislim, da je možna (brez čakanja na neuspešnost poskusa spremeniti odločbe, ki jih tu sploh ni, brez čakanja na individualne predloge za ukrepanje po 4. odst. 415. čl. itd.) - toda povsem nesporno gre za odločitev Ustavnega sodišča (... lahko Ustavno sodišče odredi), ki mora biti kot taka izražena v izreku. Ker pa bi utegnila zgolj načelna vzpostavitev te pravice omenjenih uporabnikov brez določitve načina njenega uresničevanja povzročiti precejšnje težave, bi bilo ob tem v izreku koristno in potrebno določiti tudi, da morajo izvršni svet in pristojni upravni organ storiti v okviru svojih pristojnosti vse, kar je potrebno, da se omogoče izvršitev tega dela izreka, in pa, da se sredstva za to vračilo zagotovijo iz proračunskih sredstev.
Sodnik:
Matevž Krivic