U-I-279/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-279/96
Datum odločitve:
10. 9. 1996
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 51/96 in OdlUS V, 126
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1996:U.I.279.96
Akt:
Odlok o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Ur. list RS, št. 44/96) (OdRZRV)
Izrek:
1. Tretja točka Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor se razveljavi.

2. Četrta točka Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor ni v neskladju z Ustavo in zakonom.

3. Državni zbor mora določiti nov dan razpisa referenduma o vprašanjih, vsebovanih v Odloku iz prve točke tega izreka, v sedmih dneh po vročitvi te odločbe.
Evidenčni stavek:
Določba Zakona o referendumu in ljudski iniciativi, ki pooblašča Državni zbor, da v aktu o razpisu referenduma določi dan razpisa referenduma, ne dopušča odlaganja dneva izvedbe glasovanja za daljši čas, saj ima zgolj instrumentalen oziroma tehničen namen. Po svojem učinku je enaka vakacijskemu roku, zato lahko praviloma (če ni utemeljenih razlogov tehnične narave, npr. daljših praznikov) od dneva objave akta o razpisu referenduma do dneva, ki je določen kot dan razpisa, preteče največ 15 dni.
Geslo:
Zakonodajni referendum.
Volitve v Državni zbor.
Ustavna pravica do referenduma.
Retroaktivnost zakona.
Načelo demokratične države.
Načelo delitve oblasti.
Sodelovanje pri upravljanju javnih zadev.
Načelo racionalnosti in ekonomičnosti.
Veljavnost predpisov in njihovo objavljanje.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 3., 44., 90., 154. čl.
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI), 17., 18., 19., 30., 31., 33., 32. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 16., 21., 2. odst. 40. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo odločbo št. U-I-265/96 z dne 31/7-1996.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Državni zbor
Datum vloge:
9. 8. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US17981
Dokument v PDF obliki:
U-I-279-96.pdf
137 KB
Prenesite datoteko
U-I-279-96_LM Krivic.pdf
160 KB
Prenesite datoteko
U-I-279-96_LM Jambrek.pdf
129 KB
Prenesite datoteko
U-I-279-96_LM Ude.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-279/96
10.9.1996
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo vlagateljev zahteve za razpis referenduma o volilnem sistemu, na seji dne 10. septembra 1996
o d l o č i l o:
1. Tretja točka Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/96) se razveljavi.
2. Četrta točka Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
3. Državni zbor mora določiti nov dan razpisa referenduma o vprašanjih, vsebovanih v Odloku iz prve točke tega izreka, v sedmih dneh po vročitvi te odločbe.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki - 43.710 volivk in volivcev kot vlagateljev zahteve za razpis referenduma o volilnem sistemu, ki jih zastopa Janez Janša - predlagajo, da Ustavno sodišče ugotovi, da sta tretja in četrta točka Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (v nadaljevanju: OdRZRV) v neskladju z Ustavo in Zakonom o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 38/96 in 43/96 - odl. US; v nadaljevanju: ZRLI) ter da naj ju odpravi.
2. Po mnenju pobudnikov naj bi bila tretja točka OdRZRV v neskladju z 19. členom ZRLI, ki po njihovem mnenju nedvoumno določa roke za razpis referenduma. Razlaga, po kateri bi Državni zbor lahko poljubno odložil izvedbo referenduma v neskončnost, bi bila po mnenju pobudnikov v nasprotju z namenom rokov, ki so predpisani za sprejem odločitve Ustavnega sodišča in za razpis referenduma po prejemu odločitve Ustavnega sodišča o ustavnosti vsebine zahteve za razpis referenduma. Zaradi neskladnosti z 19. členom ZRLI naj bi bila tretja točka OdRZRV v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ki določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in z zakoni.
3. Pobudniki navajajo, da bi uresničitev tretje točke OdRZRV povzročila nepopravljive posledice za 43.710 vlagateljev zahteve za razpis referenduma, saj naj bi izničila ustavno določbo o pravici do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (v zakonitih rokih). S tem naj bi bila dokončno izigrana njihova jasno izražena volja, da sami izberejo sistem, po katerem bodo volili že na teh ali katerihkoli naslednjih državnozborskih volitvah. Poleg tega naj bi ta točka odprla tudi različne možnosti zlorabe postopka.
4. Zaradi medsebojne povezanosti se na enake razloge kot glede tretje točke OdRZRV pobudniki sklicujejo tudi pri zatrjevanju, da je v neskladju z Ustavo in ZRLI četrta točka istega odloka.
Zato predlagajo, da Ustavno sodišče odpravi obe.
5. Ker naj bi bilo po mnenju pobudnikov očitno, da v konkretnem primeru Državni zbor ne namerava spoštovati Ustave, ZRLI in odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-265/96 (Uradni list RS, št. 43/96), predlagajo, da Ustavno sodišče določi dan, s katerim pričnejo teči roki za opravila, potrebna za izvedbo referenduma, in dan glasovanja o referendumih za volitve v Državni zbor, saj naj bi bilo le tako mogoče preprečiti nepopravljive posledice izpodbijanega odloka.
6. Državnemu zboru je bila pobuda poslana v odgovor 12.8.1996.
Državni zbor je 16.8.1996 poslal kot odgovor gradivo, ki je bilo obravnavano na njegovi 49. izredni seji ob sprejemanju OdRZRV.
Po njegovem mnenju je iz tega gradiva (predlog OdRZRV, poročilo Odbora DZ za notranjo politiko in pravosodje ter magnetogram seje) razvidno, da je bila večina vprašanj, ki jih navajajo pobudniki, prisotna v razpravi na seji Državnega zbora. Gradivu je priložen tudi predlog sklepa, ki ga je ob sprejemanju OdRZRV predlagal Državnemu zboru poslanec dr. Ciril Ribičič. S tem sklepom naj bi Državni zbor Vlado zadolžil, da do 15.9.1996 pripravi spremembe ZRLI, ki bodo razrešile vprašanje načina glasovanja in ugotavljanja izida v primeru, če se na isti dan razpiše več konkurenčnih referendumov.
B. - I.
7. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-265/96 z dne 31.7.1996 odločilo o zahtevi Državnega zbora za oceno ustavnosti vprašanj, vsebovanih v zahtevah za razpis referenduma, ki so ju vložili Državni svet ter 43.710 volilk in volilcev. Ugotovilo je, da vprašanje, vsebovano v zahtevi Državnega sveta, ni v neskladju z Ustavo, da pa je v neskladju z njo peta alinea vprašanja, vsebovanega v zahtevi skupine 43.710 volilk in volilcev. Zato je z navedeno odločbo med drugim naložilo Državnemu zboru, da mora razpisati referendum o preostalem delu vprašanja, vsebovanega v zahtevi skupine volilk in volilcev, in o vprašanju, vsebovanem v zahtevi Državnega sveta.
8. Državni zbor je razpisal predhodni zakonodajni referendum o štirih referendumskih vprašanjih z OdRZRV, ki je začel veljati 10.8.1996. V tretji točki OdRZRV je določeno, da je dan razpisa referenduma, s katerim začnejo teči roki za opravila, potrebna za izvedbo referenduma, devetdeseti dan po konstituiranju Državnega zbora novega sklica. V njegovi četrti točki pa je določeno, da se glasovanje na referendumu izvede prvo nedeljo po preteku trideset dni od dneva razpisa referenduma.
B. - II.
9. Ustava v drugem odstavku 3. člena določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami. V 44. členu Ustave je določeno, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev.
10. Zakonodajni referendum ureja Ustava v 90. členu, kjer je v drugem odstavku določeno: "Državni zbor lahko razpiše referendum iz prejšnjega odstavka na svojo pobudo, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali štirideset tisoč volilcev." Ta določba Ustave torej določa obveznost Državnega zbora, da razpiše referendum, če to zahteva Državni svet, najmanj tretjina poslancev ali 40.000 volilcev.
11. ZRLI, ki ureja izvedbo zakonodajnega referenduma, vsebuje nekatere postopkovne določbe, ki veljajo samo za predhodni zakonodajni referendum. Takšne določbe vsebujejo 17., 18. in 19. člen. Slednji določa rok, v katerem mora Državni zbor razpisati predhodni zakonodajni referendum. Ta rok je trideset dni po vložitvi zahteve oziroma sedem dni po odločitvi Ustavnega sodišča v morebitnem postopku za presojo ustavnosti vsebine zahteve za razpis referenduma. V takšnem postopku mora Ustavno sodišče odločiti v tridesetih dneh (16. člen).
12. ZRLI določa vsebino akta o razpisu referenduma (30. člen).
Akt o razpisu referenduma določa vrsto referenduma, akt, o katerem se odloča na referendumu, besedilo vprašanja, ki se daje na referendum, dan razpisa referenduma in dan glasovanja na referendumu. Z dnem, ki je določen kot dan razpisa referenduma, začnejo teči roki za opravila, ki so potrebna za izvedbo referenduma (31. člen).
13. ZRLI določa obdobje, ki mora oziroma ki lahko preteče med dnevom razpisa in dnevom izvedbe referenduma (33. člen ZRLI).
Referendum se mora namreč razpisati tako, da od dneva razpisa do izvedbe ne preteče manj kot 30 dni in ne več kot 45 dni.
B. - III.
14. V konkretnem primeru je bil po določbi 19. člena ZRLI Državni zbor dolžan razpisati referendum najkasneje v sedmih dneh po prejemu odločbe Ustavnega sodišča, da zahtevi skupine 43.710 volilk in volilcev (razen pete alinee vprašanja, vsebovanega v njihovi zahtevi) in Državnega sveta nista protiustavni. Skladno z odločbo Ustavnega sodišča in 30. členom ZRLI je Državni zbor sprejel akt o razpisu referenduma (OdRZRV) in z njim določil tudi dan razpisa referenduma in dan glasovanja na referendumu.
15. Kot dan razpisa referenduma je Državni zbor določil devetdeseti dan po konstituiranju Državnega zbora novega sklica. To pomeni, da je določil kot dan razpisa dan, ki je od dneva uveljavitve akta o razpisu (OdRZRV) odmaknjen vsaj 180 dni.
Pooblastilo iz prvega odstavka 30. člena ZRLI, da v aktu o razpisu referenduma določi tudi dan razpisa referenduma, je razumel tako, kot da lahko ta dan določi po lastni presoji in s tem posredno preloži tudi dan izvedbe referenduma za čas, ki se mu zdi primeren.
16. ZRLI določa za posamezna dejanja med vložitvijo zahteve za razpis referenduma in izvedbo glasovanja naslednje roke: rok za odločitev Ustavnega sodišča o ustavnosti vprašanja, vsebovanega v zahtevi (30 dni), rok za razpis referenduma (30 oziroma 7 dni) in rok med dnem razpisa in dnem izvedbe referenduma (30 do 45 dni). Analiza teh rokov pokaže, da ZRLI ne dopušča odlaganja izvedbe referenduma brez podlage v Ustavi ali zakonu. Določb, ki govorijo o "dnevu razpisa referenduma" oziroma o "dnevu, ki je določen kot dan razpisa referenduma", ni mogoče razlagati tako, kot da pooblaščajo Državni zbor, da določi čas med objavo akta o razpisu referenduma in dnem razpisa referenduma, ki ni v razumnem sorazmerju z drugimi roki, določenimi v ZRLI.
17. Določbe ZRLI, ki govorijo o posebnem "dnevu, ki je določen kot dan razpisa", so bile mehanično privzete iz Zakona o volitvah v Državni zbor. V obeh zakonih imajo te določbe le tehničen oziroma instrumentalen pomen. Teh določb v ZRLI ni mogoče razlagati kot pooblastilo za odlaganje dneva izvedbe referenduma. Njihov namen je lahko le v tem, da se predlagatelji referenduma in organi, pristojni za izvajanje dejanj v zvezi z referendumom, seznanijo z vsebino akta o razpisu. Njihov namen je lahko tudi v drugih razlogih instrumentalne oziroma tehnične narave, npr. v potrebi po določitvi dneva glasovanja v skladu s prvim odstavkom 32. člena ZRLI (na nedeljo ali drug dela prost dan) oziroma v potrebi po določitvi glasovanja na dan, ki omogoča racionalno in ekonomično izvedbo referenduma (npr. istočasno z volitvami ali izven obdobja daljših praznikov, počitnic ipd.). Rok, ki poteče od objave akta o razpisu do "dneva, ki je določen kot dan razpisa", ima pomen in učinek vakacijskega roka (vacatio legis), ki mora poteči od objave do uveljavitve splošnega pravnega akta.
18. Ker ZRLI določa relativno kratke roke za vsa dejanja v postopku med vložitvijo zahteve za razpis referenduma in izvedbo le-tega, pri sprejemanju akta o razpisu referenduma Državni zbor ne sme zlorabiti instituta "vacatio legis", prav tako pa tudi ne (temu institutu podobnega) pooblastila za določitev dneva razpisa referenduma za nerazumno odlaganje izvedbe referenduma.
Ker izrecne določbe o tem, kolikšen čas lahko preteče od objave akta o razpisu do dneva, ki je določen kot dan razpisa, v ZRLI ni, je potrebno kot razumen rok šteti z Ustavo določen presumptivni vakacijski rok, torej 15 dni. To pomeni, da seštevek vakacijskega roka, določenega v aktu o razpisu referenduma, in časa od uveljavitve tega akta do dneva, ki je določen kot dan razpisa, praviloma ne bi smel presegati tega roka. Od objave akta o razpisu referenduma do dneva, ki je določen kot dan razpisa, torej ne sme preteči več kot 15 dni, razen če obstajajo utemeljeni razlogi tehnične oziroma instrumentalne narave, opisani v prejšnji točki.
19. Tretja točka OdRZRV je iz navedenih razlogov v neskladju s 30. členom v zvezi z 19. in 33. členom ZRLI. Čeprav to neskladje obstaja že od same uveljavitve OdRZRV, pa posledic nezakonitosti za nazaj ni mogoče odpraviti, saj mora biti zagotovljen čas (najmanj 30 dni) za pripravo referenduma in za referendumsko kampanjo. Zato Ustavno sodišče OdRZRV ni odpravilo (z učinkom za nazaj), temveč razveljavilo (z učinkom za naprej). Ker kršitev ZRLI s tem ni odpravljena oziroma ker je z razveljavitvijo 3. točke OdRZRV nastopilo stanje, kakršno je bilo ob izdaji odločbe v zadevi U-I-265/96, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) in ob smiselni uporabi 19. člena ZRLI Državnemu zboru naložilo, da v sedmih dneh po vročitvi te odločbe določi dan razpisa referenduma, torej sprejme novo, z ZRLI skladno tretjo točko OdRZVZ.
20. V četrti točki OdRZRV je Državni zbor določil rok za izvedbo glasovanja na referendumu. Rok je določil skladno z 32. in 33. členom ZRLI, zato ni v nasprotju niti z njim niti z Ustavo. Četrta točka OdRZRV, ki napotuje na prejšnjo (tretjo) točko istega akta, je seveda z razveljavitvijo tretje točke izgubila svoj pomen. Ko bo Državni zbor nadomestil razveljavljeno tretjo točko OdRZVZ, bo ta pomanjkljivost odpravljena; četrta točka se bo nanašala na novo tretjo.
21. Pri tem ima seveda Državni zbor možnost, da v okviru zakonskega razpona (30 do 45 dni, pri čemer je dan glasovanja nedelja), spremeni tudi četrto točko. Državni zbor torej lahko dan razpisa (v mejah, določenih v 17. in 18. točki te obrazložitve) in rok med tem dnem in dnem glasovanja določi tako, da bo(do) referendum(i) izveden(i) hkrati z volitvami v Državni zbor. Takšna rešitev bi po mnenju Ustavnega sodišča ustrezala tudi pravnim načelom racionalnosti in ekonomičnosti.
C.
22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu (proti je glasoval sodnik Krivic), drugo točko izreka soglasno, tretjo točko pa s sedmimi glasovi proti dvema (proti sta glasovala sodnika Krivic in Ude). Odklonilno ločeno mnenje sta napovedala sodnika Krivic in Ude, pritrdilno ločeno mnenje pa sodnik Jambrek.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Glasoval sem proti prvi (in tretji) točki izreka, ker ne vidim, zakaj naj bi bil izpodbijani odlok v nasprotju z Zakonom o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI). Tudi iz obrazložitve večinske odločbe, s katero se skoraj v celoti lahko strinjam (razen s 15. točko), ni povsem jasno razvidno (ni eksplicirano), v čem naj bi bila neskladnost izpodbijanega odloka z ZRLI. Le implicitno je to povedano z ugotovitvijo v 15. točki, da je ta odlok "določil kot dan razpisa dan, ki je od dneva uveljavitve akta o razpisu odmaknjen vsaj 180 dni". Lahko sicer z zanesljivostjo sklepamo, da po mnenju večine prav to ni v skladu z interpretacijo ZRLI (zlasti 30. ter 19. in 33. člena), podano v točkah 16-18, torej s tam zahtevanim "razumnim sorazmerjem (tega roka) z drugimi roki, določenimi v ZRLI" oziroma s tam določenim praviloma največ 15-dnevnim dopustnim rokom med objavo akta in v njem določenim dnevom razpisa, ki bi smel biti daljši samo, "če obstajajo utemeljeni razlogi tehnične oziroma instrumentalne narave, opisani v 17. točki".
Zakaj naj bi v tem primeru takih "razlogov instrumentalne narave"za podaljšanje tega roka (celo na šest mesecev) ne bilo - čeprav po mojem mnenju obstajajo in to zelo razumni in utemeljeni (o tem v nadaljevanju) - odločba izrecno ne pove. Le v drugem stavku že omenjene 15. točke je to indirektno nakazano s trditvijo, naj bi bil Državni zbor omenjene določbe ZRLI "razumel tako, kot da lahko ta dan določi po lastni presoji, da torej lahko posredno preloži dan izvedbe referenduma za čas, ki se mu zdi primeren".
Ta očitek je v očitnem nasprotju z zgoraj citiranim stališčem v obrazložitvi, po katerem je sporni rok lahko daljši od 15 dni, kadar obstajajo za to "utemeljeni razlogi instrumentalne narave". Če Državni zbor torej (izjemoma, le ob obstoju takih razlogov) sme določiti več kot 15-dnevni rok, je jasno, da o obstoju ali neobstoju takih razlogov in o dolžini roka, ki ga ti razlogi zahtevajo, odloča "po lastni presoji" - kot o vsem, o čemer je pristojen odločati. In ta odločba Ustavnega sodišča mu priznava, da o izjemnem podaljšanju tega 15-dnevnega roka je pristojen odločati, če ugotovi obstoj utemeljenih razlogov.
Seveda je njegova presoja v primeru ustavnega spora podvržena presoji pred Ustavnim sodiščem (kot v tem primeru) - toda Ustavno sodišče bi moralo pri tem povedati, zakaj od Državnega zbora navajani razlogi za podaljšanje roka niso utemeljeni, ne pa da (kot v tem primeru) Državnemu zboru neutemeljeno očita določanje tega roka "po lastni presoji" - s čimer je verjetno mišljeno, a ne povedano: brez utemeljenih razlogov.
Toda Državni zbor je v odgovor na vloženo pobudo zoper svoj odlok poslal gradivo iz postopka sprejemanja tega odloka, iz katerega so ti razlogi dovolj jasno razvidni.
Najprej je že v poročilu matičnega odbora (na katerega predlog je bilo sporno besedilo odloka sprejeto) jasno in razumljivo - in zame tudi povsem sprejemljivo - naveden naslednji razlog za kasneje izglasovano odločitev:
"Neodgovorno bi bilo izvesti referendum, dokler ni z zakonom urejeno vprašanje načina glasovanja in ugotavljanja izida za primer, ko se na isti dan razpiše več konkurenčnih referendumov. To bi namreč vodilo do številnih sporov in različnih tolmačenj referendumskih rezultatov po referendumu. Poleg tega ni nobene realne možnosti, da bi bilo mogoče referendumsko odločitev prenesti v volilno zakonodajo tako hitro, da bi se lahko letošnje volitve izvedle že v skladu z njo. To bi lahko služilo kot podlaga za izpodbijanje legitimnosti volitev in na njih izvoljenega državnega zbora.
Po drugi strani je treba z odlokom o razpisu referenduma preprečiti možnost, da bi se po nepotrebnem zavlačevala izvedba referenduma po opravljenih volitvah. Trimesečni rok po konstituiranju državnega zbora bi omogočil, da se razčistijo odprta vprašanja glede načina glasovanja in ugotavljanja izida in vgradijo v zakon o referendumu in o ljudski iniciativi.
Opozoriti velja, da rešitev, za katero se zavzema Ustavno sodišče, ni postala sestavni del Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi, ker amandma, ki je to rešitev povzemal, ni dobil potrebne podpore. To pomeni, da se bodo razprave o načinu glasovanja in ugotavljanju izida nadaljevale še po razpisu referenduma in morda razrešile šele nekaj dni pred glasovanjem.
Takšno razpisovanje referenduma ne bi izražalo odgovornega odnosa do ugotavljanja ljudske volje in dograjevanja volilnega sistema, pri katerem gre v mnogo čem za ustavno materijo." Iz odgovoru Državnega zbora priloženega magnetograma 49. izredne seje pa povzemam samo nekatere razloge posameznih poslancev iz večine, ki je odločitev kasneje izglasovala, ter sekretarja Sekretariata DZ za zakonodajo in pravna vprašanja:
Dr. Ciril Ribičič: Drugi argument proti temu, da bi na hitro v kratkem roku razpisovali referendum, je v tem, da ni mogoče na korekten način realizirati v volilni zakonodaji ... tiste odločitve, ki bi bila sprejeta na referendumu. Po izračunih ... ostane dobesedno nekaj dni, 3-4 dnevi ostanejo za spremembo volilne zakonodaje, tako da praktično ne bi mogli realizirati referendumske odločitve, kar bi dalo krila vsem tistim, ki bi potem tolmačili, ... da je vprašljiva legitimnost teh volitev itd. ... To je rešitev, ki po eni strani omogoča dograditev zakonodaje in razrešitev vseh odprtih vprašanj, po drugi strani pa preprečuje nepotrebno zavlačevanje, ker točno določi dan, nedeljo, kdaj se referendumi izvedejo, in mislim, da je to prednost te rešitve. Zdi se mi, da bi drugačno ravnanje lahko kazalo zelo neresen, neodgovoren odnos do razpisa referenduma - zaradi tega, ker bi se po referendumu nadaljevali spori ... glede različnih možnih tolmačenj o tem, katera odločitev je bila na referendumu sprejeta in do kakšne mere in katera je zavezujoča za Državni zbor. Zato v poslanski skupini podpiramo odlok. (str. 4 in 5).
Milan Baškovič: ... pač tisti čas, ki mora upoštevati dejanske in po moje tudi pravne okoliščine posameznega primera. ...
Zdaj, ali je ta realni rok en mesec, tri tedne ali tri mesece ... ali so ti roki daljši ali krajši - prav gotovo pa ne smejo biti takšni, da ne bi imeli utemeljitve, da jih ni mogoče braniti ... (str. 12 in 13).
Anton Peršak: ... To je ... očitno zakonodajalec nekako prepustil nekakšni svoji presoji, upajmo, zdravorazumski. K tej zdravorazumski presoji spada pa ravno to - seveda tudi nek logičen, nek razumen rok - ampak spada ravno to, (ali) kdaj je čas za nek referendum primeren. ... je potrebno ta rok določiti v nekem razumnem času, v nekem logičnem času (kot ta predlog odloka sedaj predlaga). (str. 22 in 23).
Sklep: Da, res je, Državni zbor je ta rok določil "po lastni presoji" - toda to pravico mu 17. in 18. točka obrazložitve priznavata, in ga ni določil, kot bi se dalo razumeti iz 15. točke obrazložitve, kar tako, brez argumentov (samovoljno, arbitrarno, poljubno), ampak iz zgoraj navedenih ter razumno utemeljenih razlogov. Če Ustavno sodišče misli, da to niso "utemeljeni razlogi instrumentalne narave" (da naj bodo pred izvedbo teh štirih konkurenčnih referendumov najprej sprejeta oziroma popravljena "pravila igre" - in to v skladu s smernicami iz prejšnje odločbe Ustavnega sodišča - in to najkasneje v 90 dneh po konstituiranju novega Državnega zbora), potem bi moralo pač razložiti, zakaj to niso utemeljeni razlogi - ali pa, zakaj je določeni rok za ta konkretno navedeni "instrumentalni razlog" predolg oziroma ni "v razumnem sorazmerju z drugimi roki ZRLI".
Ta "instrumentalni razlog" (da morajo biti za odločanje, ki je za demokracijo tako pomembno, najprej izdelana ustrezna "pravila igre", preden se ta "igra" izvede), je seveda tako izjemen - kajti v vseh primerljivih demokratičnih državah imajo taka pravila že vnaprej sprejeta - da je tudi "razumno sorazmerje" z drugimi roki prav v tem izjemnem primeru treba presojati ob upoštevanju vsebine tega posebnega "instrumentalnega razloga", torej ob upoštevanju tega, kaj je razumen rok za zakonodajno razrešitev tako strokovno in politično zahtevnega vprašanja, kot je sprejetje razumnih in demokratičnih pravil za izvedbo več kot dveh konkurirajočih si referendumov hkrati.
V svojem ločenem mnenju k prejšnji odločbi Ustavnega sodišča sem podrobno razložil, kakšni problemi se tu odpirajo, katere pomembne dileme je pri tem treba razjasniti oziroma o njih sprejeti take ali drugačne odločitve - in da teh problemov, kolikor je pri nas znano, še nikjer na svetu nimajo zadovoljivo proučenih. Relativno hitro bi bilo najbrž možno pripraviti za uzakonitev le "modificirani bavarski model", kot sem ga sam imenoval v omenjenem ločenem mnenju - toda pred tem bi morali poslanci vendarle imeti čas, da se seznanijo vsaj še z zapletenim modelom single transferable vote (ki ga prejšnja odločba Ustavnega sodišča izrecno priporoča|) in da se morda raje odločijo zanj - čeprav bi se jim v tem primeru kaj lahko zgodilo, da jim 90 dni po konstituiranju ne bi zadoščalo za uzakonitev tega zahtevnega in za referendumsko odločanje še nikjer na svetu uporabljenega modela (uporablja se le na Irskem in na Malti za volitve, ne za referendume). Skratka, 90-dnevni rok za zadostitev temu "instrumentalnemu razlogu" gotovo ni nerazumen rok, je prej kratek kot dolg.
Če bi se z izvedbo referendumov mudilo, da bi še ujeli čas, ko bi bilo možno referendumsko izbrani volilni sistem "preliti" v zakon, potem bi bil seveda tudi 90-dnevni rok lahko predolg.
Toda v začetku avgusta, ko je bil izpodbijani odlok sprejet, je bilo za to že zdavnaj prepozno. To indirektno, a povsem jasno sledi tudi iz te odločbe, ki je končno vendarle priznala (v 17. točki), da v obdobju počitnic ni mogoča "racionalna in ekonomična izvedba referenduma" in da je prav to lahko tudi eden od "utemeljenih instrumentalnih razlogov" za preložitev dneva glasovanja o referendumih. "Racionalna izvedba referenduma" (ki v avgustovskem počitniškem času torej ni možna) namreč ni samo izvedba samega glasovanja na neko nedeljo zunaj počitniškega časa, ampak prav tako tudi izvedba "predreferendumske kampanje" - torej mora tudi 30-45-dnevni rok za to kampanjo pasti v normalen (nepočitniški) čas, ne pa npr. v avgust, ko so na dopustu tako politiki, ki naj bi ljudem razlagali, kaj pomenijo njihovi referendumski predlogi, kot tudi tisti, ki naj bi to poslušali.
Zakaj ni bil realen in sprejemljiv predlog iz tu obravnavane pobude, naj bi bil referendum 30. avgusta razpisan za 29. september, je pa tudi jasno že na prvi pogled: ker bi bilo po razglasitvi rezultatov referenduma (če časa za možne sodne spore o tem niti ne upoštevamo) le še nekaj dni do 8. oktobra kot zadnjega možnega datuma za razpis volitev. Argument, da je Državni zbor bil sposoben referendumski zakon popraviti na izrednem zasedanju v eni sami noči, je ničev: tam je šlo za povsem preprosto spremembo treh členov (pa še te, sprejete v naglici, je Ustavno sodišče potem proglasilo za protiustavne|) - pri volilni zakonodaji pa gre za najmanj dva obsežna ter strokovno in politično izredno zahtevna zakona, od katerih je enega možno sprejeti le z izredno težko dosegljivo dvotretjinsko večino, kar zahteva poprej dolgotrajna medstrankarska pogajanja, iskanje kompromisov (ki morajo biti ne le politično, ampak tudi strokovno oziroma ustavnopravno sprejemljivi) itd. itd.
Iz vseh navedenih razlogov je torej jasno, da je - brž ko smiselna (racionalna) izvedba teh referendumov pred volitvami ni bila več mogoča - tudi razumnost rokov za njihovo izvedbo treba presojati bistveno drugače kot v obdobju, ko je racionalno izvedbo še mogoče zagotoviti (recimo, praviloma vsaj eno leto pred volitvami). Ko to ni več mogoče (in vsaj avgusta tudi po stališčih te odločbe gotovo ni bilo več mogoče), ni več prav nobenega razumnega razloga za hitenje - češ, tudi tu bi bil dopusten kvečjemu 15-dnevni odlog razpisa, večmesečni odlog pa nikakor ne. Prej nasprotno: celo če poslanci ne bi nujno potrebovali vsaj tistih 90 dni za uzakonitev "pravil igre" (ker bi zakon, recimo, taka pravila že vseboval), bi bilo povsem nerazumno npr. že mesec dni po splošnih volitvah izvesti še (splošno) referendumsko glasovanje o izbiri bodočega volilnega sistema, ki se bo uporabil šele čez štiri leta (ali morda čez dve leti za lokalne volitve). Pobudniki v tej zadevi so v 9. točki svoje pobude celo sami navedli razloge, iz katerih, če le malo razmislimo, logično sledi, da bi (prezgodnja) izvedba takih referendumov po letošnjih volitvah (kakor tudi hkrati z njimi) lahko bila celo "kontraproduktivna" - glede na to, da je Državni zbor, kakorkoli je že vezan na izide referendumov, nanje po 25. členu ZRLI vezan samo eno leto. Če mu torej referendumsko izbranega volilnega sistema v enem letu ne bi uspelo sprejeti z dvotretjinsko večino, ki jo Ustava za ta zakon zahteva, ga najbrž tudi kasneje ne bi sprejel, saj bi po enem letu vsaj njegova pravna vezanost na izid referenduma celo prenehala.
Tako vsaj določa sedanji 25. člen ZRLI, ki ga je g. Vane Gošnik s pobudo izpodbijal že marca letos, pa se Ustavnemu sodišču ob nobeni od številnih letošnjih referendumskih zadev ni zdelo potrebno, da bi tudi o tem vprašanju odločalo hkrati z njimi.
Mislim, da zato ne, ker bi se potem težko izognilo tudi odločanju o ustavnosti celotnega koncepta našega referendumskega zakona, torej "jugoslovansko-slovenskega izuma" predhodnega in naknadnega referenduma - namesto v svetu poznanih in v praksi potrjenih oblik pravega, resničnega zakonodajnega referenduma, ki daje kot svoj rezultat z ljudsko voljo dokončno sprejete zakone, ne pa zgolj nekakšne smernice zakonodajalcu, kakšen zakon naj šele on sprejme. Stališča, da je tak naš "predhodni" referendum v skladu s 3. členom Ustave, ki ljudstvu obljublja neposredno izvrševanje oblasti, in z 90. členom Ustave, ki obljublja zakonodajni referendum, strokovno preprosto ni mogoče braniti. Ljudstvo namreč v moderni državi od treh vej oblasti lahko neposredno izvršuje samo zakonodajno oblast (izvršilne in sodne ne more, ker npr. ostrakizma v današnjih državah ni več) - zakonodajno oblast pa lahko neposredno izvršuje samo tako, da zakone sprejema, in ne tako, da daje zakonodajalcu smernice, kakšne zakone naj on sprejme. Slednje je kvečjemu posredno izvrševanje zakonodajne oblasti - oziroma (zaradi ustavnopravne nemožnosti prisiliti zakonodajalca, da bo referendumski izid ne glede na voljo poslancev vgrajen v zakon) to niti posredno izvrševanje oblasti ni, ampak gre le za močnejšo obliko vplivanja na zakonodajalca.
To svoje znano stališče sem tudi tu ponovil zato, ker je bila ob tokratnem odločanju spet priložnost, da bi problem zagrabili pri korenu: zadržati bi morali izvrševanje referendumov, dokler ne odločimo o ustavnosti 25. in vseh drugih členov ZRLI, torej o še mnogo pomembnejših "pravilih igre" kot so tista o izračunavanju referendumskih izidov, kajti kaj nam pomaga vedeti, kdo je na referendumu zmagal, če si - grobo rečeno - ljudstvo to "zmago" lahko zatakne za klobuk; ustavno obljubljene neposredne zakonodajne moči mu namreč referendumski zakon ne daje, Ustavno sodišče pa ta grobi poseg v temeljna oblastna razmerja pri nas mirno gleda in ne reče nič. Ves letošnji referendumski "vihar v kozarcu vode" zato ne le za te, ampak tudi za naslednje volitve volilnega sistema najbrž ne bo spremenil. Nekateri komentatorji so že ob marčnem začetku tega "viharja" zatrjevali, da njegov glavni namen tako in tako ni sprememba volilnega sistema (ki je realno že takrat ni bilo mogoče pričakovati), ampak pridobivanje volilnih glasov za te volitve. Ustavno sodišče je s svojimi parcialnimi intervencijami in z odklanjanjem radikalnega posega v bistvo problema trajanje tega brezplodnega "viharja" samo podaljševalo. Na vprašanje, ali sta imela od takega ravnanja korist ljudstvo in njegova ustavno obljubljena neposredna zakonodajna moč - ali pa kdo drug, odgovor po mojem mnenju ni težak.
II.
Kakšna bi bila po mojem mnenju prava, radikalna rešitev nastalih zapletov, sem (ne prvič) povedal zgoraj. Toda tudi, če izhajamo iz (nesprejemljive) predpostavke Ustavnega sodišča o konceptualni skladnosti ZRLI z Ustavo, je ta odločba zgrešena.
Zakaj tudi po kriterijih za presojo dopustnosti daljše premaknitve dneva razpisa, postavljenih v točkah 16-18 obrazložitve, izpodbijani odlok ni nezakonit, sem prikazal že zgoraj. Druga točka, kjer se z odločbo ne strinjam, pa je njeno "priporočilo", naj bi se referendumi izvedli hkrati z volitvami, češ da bi to ustrezalo "pravnim načelom racionalnosti in ekonomičnosti". Mimogrede: dalo bi se najti precej odločb tega Ustavnega sodišča, v katerih so kriteriji ekonomičnosti in smotrnosti (primernosti) obravnavani kot nepravni (ali vsaj ne ustavnopravni) kriteriji - tokrat pa je bil uporabljen malo drugačen pristop. A bistvo seveda ni v tem.
In, da ne bo nesporazuma, naj takoj povem: brž ko je bil večmesečni odlog referendumov (sprejet z namenom, da bi se prej sprejela ustreznejša zakonska "pravila igre") razveljavljen kot nezakonit, čeprav brez argumentacije, zakaj tak odlog ni utemeljen, se tudi meni ne bi zdelo smiselno, če bi potem ta ista odločba "priporočala" npr. le skrajšanje odloga npr. od 90 na 30 dni po konstituiranju novega parlamenta - ali celo izvedbo referendumov že kakšen mesec ali dva po volitvah. S tega vidika je potem gotovo bolj smotrno izvesti te referendume (če so nam "pravila igre" zanje tako malo pomembna) hkrati z volitvami, saj s tem država prihrani težke milijone - če seveda ob tem ponovno zanemarimo, da je presoja po kriterijih smotrnosti stvar parlamenta, ki za to tudi nosi odgovornost pred volilci, in ne ustavnega sodišča. V nadaljevanju zato svoje načelne pomisleke zoper hkratno izvedbo volitev in kar štirih referendumov o volilnem sistemu navajam ne v smislu izolirane kritike zgolj tega elementa obrazložitve, ampak kot dodaten argument, zakaj bi bilo po tem, ko pravočasen razpis referendumov pred volitvami ni bil več možen (in to že aprila ni več bil), mnogo bolje izvesti te referendume šele več mesecev po volitvah, ne pa takoj po volitvah ali celo hkrati z njimi - in, če se Ustavno sodišče že spušča v "priporočanje" česarkoli, priporočiti prav to, ne pa izvedbo takih referendumov hkrati z volitvami.
Najprej zato, ker s slednjim referendumsko odločanje nujno izgublja svoj samostojni, od volitev drugačni namen, pomen in smisel in se spreminja (celo deformira) v sredstvo predvolilne propagande (še zlasti sedaj, ko prava predvolilna kampanja vsaj za silo je zakonsko urejena, "predreferendumska" pa ne). Drugače je v Ameriki, kjer imajo referendume vedno in obvezno samo hkrati z volitvami in so tega navajeni - čeprav je tam referendume poleg drugega razvrednotila tudi "inflacija" (ob volitvah je hkrati še 20, 30, tudi 50 referendumov). V Italiji, kjer so imeli v nekaterih letih tudi skoraj "ameriško" poplavo referendumov, pa so vsi referendumi hkrati vedno le enkrat letno (med 15. aprilom in 15. junijem), v volilnem letu in še nekaj mesecev za tem pa so sploh prepovedani - vsi, ne le taki o volilnem sistemu. Vprašanje, ali je ustavnopravno dopustna hkratna izvedba volitev in referendumov, je torej očitno pomembno ustavnopravno vprašanje, na katero so možni zelo različni odgovori. Če naša ustava o tem molči, to sicer pomeni, da hkratna izvedba volitev in referendumov pri nas ni že vnaprej ustavno prepovedana, ne pomeni pa, da taka hkratna izvedba ne bi mogla biti v posameznem konkretnem primeru ustavnopravno neprimerna ali celo nedopustna - takrat namreč, kadar bi taka hkratna izvedba preveč ogrozila druge pomembne ustavne vrednote. Taki pomembni ustavni vrednoti, ki ju hkratna izvedba volitev in referenduma (zlasti še takega o izbiri med štirimi oziroma petimi volilnimi sistemi) po mojem mnenju lahko hudo ogrozi, sta kar dve: "transparentnost" (razvidnost, preglednost, razumljivost itd.) tako volilnega kot tudi referendumskega odločanja - kot dveh najbolj temeljnih in hkrati za vse motnje najbolj občutljivih instrumentov sodobne demokracije.
V nekem smislu bi lahko rekli, da hkratna izvedba volitev in referendumov (še zlasti takih, torej o volilnem sistemu) bolj ali manj "deformirata" tako volilni kot tudi referendumski izid. Za možno tovrstno "deformiranje" volilnega rezultata bi sicer težko rekli, da je to res deformiranje: če bi npr. več volilcev kot sicer glasovalo za stranko, ki predlaga ljudem najlažje razumljivi večinski volilni sistem, ni to v bistvu prav nič narobe: zagovarjanje takega ali drugačnega volilnega sistema je pač eden od legitimnih kriterijev, po katerih se volilci lahko odločajo za podporo tej ali oni stranki. Kvečjemu bi lahko govorili o pravem deformiranju volilnega rezultata v tolikšni (torej najbrž majhni) meri, kolikor hkratnost volilnega in referendumskega odločanja pritegne k stranki, ki zagovarja najbolj "popularno" varianto volilnega sistema, več volilcev, kot bi jih pritegnilo zgolj to, da bi ta stranka ta sistem tudi v predvolilni kampanji zagovarjala, toda referendumsko bi se pa o tem odločalo kdaj kasneje. Ali, nekoliko bolj "učeno" povedano: pomen ali "ponder" teme "volilni sistem" se v volilnem odločanju volilcev za stranke gotovo nekoliko poveča, če se hkrati z volitvami tudi referendumsko glasuje o teh volilnih sistemih. V "normalni" volilni kampanji je teža te teme najbrž nekoliko manjša.
Do pravega deformiranja pa bi prav gotovo prišlo pri referendumskih izidih: določen del volilcev drugih strank (ni pa jasno, kako velik) bo gotovo dal svoj glas ne le svoji stranki, ampak tudi "njenemu" referendumskemu predlogu, pa čeprav bi ob časovni in siceršnji večji ločenosti tega glasovanja raje glasoval za drugačen volilni sistem, kot ga sedaj podpira njegova stranka. Če bi (jaz) tu rezoniral zgolj kot nasprotnik večinskega sistema (ki ga v naših sedanjih razmerah štejem za ustavno nedopustnega), bi torej lahko celo "navijal" za izvedbo referendumov hkrati z volitvami, kajti tu so šanse večinskega sistema za zmago najbrž manjše kot pri kasnejšem odločanju. Toda skušam ostati zvest stališču, naj bodo vsa ljudska glasovanja izvedena v času in v okoliščinah, ki bodo dali čimbolj realne (pravi ljudski volji ustrezne, čim manj popačene) rezultate - naj se torej vsaj taki referendumi ne izvajajo hkrati z volitvami (če bi že kdaj kasneje novi referendumski zakon pri nas grozečo poplavo stroškov za referendume skušal omejiti ne na italijanski način, torej z referendumi le enkrat na leto, toda ne hkrati z volitvami ali celo nikoli v volilnem letu, ampak na ameriški način, torej z izvajanjem referendumov hkrati z volitvami).
III.
Da ne bo nesporazuma, moram na koncu tega ločenega mnenja precizirati še nekaj - v bistvu zgolj še enkrat poudariti neko mimogrede že povedano misel, da se ne bi izgubila med dosedanjim obsežnim navajanjem odločbi nasprotujočih argumentov: s kriteriji za presojo ustavne dopustnosti krajšega odlaganja dneva razpisa in s tem dneva izvedbe referenduma, podanimi v točkah 16-18 te odločbe, se v bistvu v celoti strinjam. Le v 17. točki je preozko razumljen namen določbe 30. člena ZRLI, ki omogoča določitev posebnega "dneva razpisa", kasnejšega od dneva uveljavitve odloka o razpisu. Njen namen namreč ni le v tam navedenih razlogih "instrumentalne oziroma tehnične narave", ampak lahko tudi v tem (odvisno od konkretnega primera), da se npr. nasprotnikom nenadoma, brez vnaprejšnjih napovedi vloženega referendumskega predloga omogoči ustrezen čas za pripravo njihovih argumentov proti takemu predlogu, pa tudi za organizacijske priprave zagovornikov in nasprotnikov referenduma na začetek "predreferendumske kampanje", da bi potem v tistih 30-45 dneh, ki so prav temu namenjeni, eni in drugi lahko nastopili enakopravno oziroma z enakimi možnostmi. Enakost možnosti ( Chancengleichheit po ustaljeni nemški ustavnopravni terminologiji) bi namreč pri referendumih morala imeti enak pomen in enako težo kot pri volitvah - če ta enakost ne bi bila zagotovljena, bi bil to lahko tudi razlog za izpodbijanje veljavnosti referendumskega izida.
S to edino korekturo se torej s kriteriji iz točk 16-18 v celoti strinjam. Strinjam se torej tudi s kriterijem, da mora biti morebitna preložitev "dneva razpisa" na dan, ki je kasnejši od dneva uveljavitve akta o razpisu, v razumnem sorazmerju z drugimi roki ZRLI, in da seštevek tega roka in običajnega vakacijskega roka praviloma ne bi smel presegati 15 dni - razen če obstajajo že citirani "utemeljeni razlogi tehnične oziroma instrumentalne narave". Z odločbo se torej ne strinjam "samo" v tem, da sam štejem, da je v tem specifičnem primeru tu nastali "instrumentalni razlog" (potreba po poprejšnji uzakonitvi "pravil igre") tako specifičen, da nujno zahteva pač precej daljši čas od 15 dni, in da zato ob upoštevanju dejstva, da bodo naslednje volitve šele čez nekaj let, podaljšanje tega roka - seveda samo v takem povsem izjemnem primeru, ko je bil vmes še zaradi dopustov neuporabni avgust ter zaradi volitev neuporabni september, oktober in november - od običajno dopustnih 15 dni celo na šest ali sedem mesecev ostaja tudi "v razumnem sorazmerju z drugimi roki", predvsem pa očitno utemeljeno z nujnimi razlogi "instrumentalne narave".
Drugače povedano: raztegnitev tega roka od običajno dopustnih največ 15 dni kar na več mesecev bo praviloma (skoraj vedno) očitna in groba zloraba zakonskih določb 30. člena ZRLI - razen če bi se še kdaj pojavil tako izjemen razlog "instrumentalne narave" kot tokrat, kar pa je malo verjetno (če izvzamemo možnost naravnih nesreč večjega obsega, s katerimi pa je v pravnem redu tudi treba računati in jih ustavnopravni institut izrednega stanja vsaj praviloma ne pokriva).
Sodnik
Matevž Krivic
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Jambreka
1. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je Državni zbor z določitvijo nerazumno dolgega roka, s katerim je odložil izvedbo zahtevanega referenduma, zlorabil zakonito pooblastilo za določitev dneva razpisa referenduma. Ustavno sodišče je zato ustrezni pravni akt Državnega zbora (OdRZRV) kot nezakonit razveljavilo. S to odločitvijo ustavnega sodišča sem v celoti soglašal.
2. Vendar moram z obžalovanjem ugotoviti, da Ustavno sodišče s svojo odločbo ni odpravilo tudi posledic nezakonitega akta Državnega zbora, se pravi kršitve zakonitih in ustavnih pravic 43.710 državljanov, ki so podpisali pobudo za zbiranje podpisov za zahtevo za referendum o predlogu zakona o volitvah poslank in poslancev. Zato niso bile odpravljene tudi možne pravne posledice posredne kršitve ustavnih pravic do glasovanja na referendumu (90. člen Ustave RS), do neposrednega izvrševanja oblasti (3. člen Ustave RS), oziroma do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev vseh slovenskih državljanov, ki imajo volilno pravico (44. člen Ustave RS).
3. Podpisniki pobude namreč niso zahtevali uveljavitve njihovih ustavnih in zakonitih pravic in abstracto, ampak so zahtevali izvedbo konkretne pravice do "demokratičnega neposrednega odločanja o volilnem sistemu pred izvedbo volitev v državni zbor", torej pred izvedbo letošnjih volitev. Monocentrično bistvo ustavnega spora torej ni bila "le" sodna interpretacija zakonodajnih rokov pro futuro, ampak odločitev o konkretni in aktualni pravici podpisnikov pobude, in posredno vseh državljanov z volilno pravico.
4. Od 5. marca letos dalje, ko je bila podana pobuda za zakonodajni referendum o predlogu Zakona o volitvah poslank in poslancev, pa do sedanjega (10. november 1996) ali skrajnega (decembrskega) dneva državno-zborskih volitev je bilo na razpolago dovolj časa za normalno pripravo in izvedbo zakonodajnega referenduma in za sprejem volilnega zakona, ki bi bil vezan na njegov izid (90. člen Ustave RS). To med drugim potrjujeta tudi sorazmerno novi parlamentarni izkušnji sprejema volilnega zakona tik pred volitvami aprila leta 1990 in sprejema Zakona o plebiscitu neposredno pred njegovo izvedbo decembra leta 1990.
5. Znani so zapleti, zaradi katerih je bila v letošnjem letu realizacija prve referendumske zahteve ovirana in podaljševana - od odločitve predsednika državnega zbora z dne 7.3.1996, da o ustrezni pobudi ne obvesti ministrstva, pristojnega za vodenje evidence volilne pravice, in da ne določi roka za zbiranje podpisov za zahtevo za razpis referenduma, preko vlaganja vzporednih referendumskih zahtev, do zadnjega ukrepa zakonodajalca, s katerim je bila izvedba referendumov odložena na pozno pomlad prihodnjega leta. Državni zbor je sprejel celo posebni sklep (z dne 18.7.1996), s katerim je zahteval od ustavnega sodišča, naj ugotovi "da je zaradi vsebine zahtev za razpis referenduma... izvajanje teh referendumov v času neposredno pred rednimi volitvami v državni zbor, v nasprotju z Ustavo RS".
6. Ustavno sodišče je različne pobude in zahteve za presojo ustavnosti in zakonitosti aktov, ki urejajo izvedbo referendumov, obravnavalo prednostno in je uspelo razrešiti oziroma odpraviti večino ustavno spornih vprašanj. Bistvo vsega niza teh vprašanj pa predstavlja seveda nasprotje med ljudstvom in njegovimi predstavniki, torej poslanci državnega zbora:
Ustavno sodišče je pravzaprav moralo razsoditi v sporu med ustavno pravico ljudstva, da pod določenimi pogoji prevzame zakonodajno oblast samo v svoje roke in med ustavno pristojnostjo državnega zbora na drugi strani, da z zakonom uredi način izvrševanja izvirne in prvotne demokratične pravice ljudstva.
7. Izkazalo se je, da je ustavnemu sodišču uspelo razrešiti ta spor le abstraktno in za bodoče sporne primere. V konkretni zadevi je sicer ugotovilo delno nezakonitost akta državnega zbora, s katerim je bila časovno suspendirana ustavna pravica do referenduma. Vendar pa ni uspelo odpraviti pravnih učinkov nezakonitega akta. Pravica 43.710 državljanov do neposrednega odločanja o volilnem sistemu, po katerem naj bi bile izvedene aktualne volitve, je bila prekršena, vendar kršitev ni bila sanirana. Za pobudnike ustavnega spora ostaja torej odločba ustavnega sodišča zgolj deklarativne narave, brez praktičnih posledic za njihov pravni interes.
8. Čeprav je ustavno sodišče tem državljanom priznalo status žrtve, katere ustavno legitimna pričakovanja so bila fustrirana, je državnemu zboru tega mandata vendar uspelo z nezakonitim aktom in s posledično kršitvijo ustavne pravice prisvojiti si tisti kos oblasti, ki bi ga moral na podlagi ustave in zakona prepustiti ljudstvu samemu. Državnemu zboru je uspelo tudi za aktualne volitve ohraniti v veljavi volilni sistem, ki ga je sam uzakonil.
9. V tem pogledu in obsegu je ostala ustrezna patologija slovenskega ustavnega sistema endemična, ali po naše, "krajevno udomačena". Spomniti se je namreč potrebno, da je tradicija ljudskega glasovanja o važnih javnih zadevah "v teh krajih" slabotna in prehodna: Slovenska tridomna delegatska skupščina, ki se ji je iztekel mandat pred prvimi povojnimi svobodnimi volitvami aprila leta 1990, se je krčevito in do svojega konca uspešno upirala pobudam za izvedbo referenduma o dopolnilih tedanje socialistične ustave, katerih cilj je bil korenito krčenje pristojnosti tedanje slovenske republike. Naslednja na aprilskih volitvah leta 1990 izvoljena skupščina pa je že v polovičnem dvoletnem mandatu uspela izvesti z ljudskim glasovanjem primerljivo državljansko razpravo o novi ustavi ter brez omahovanja realizirati samoodločbo naroda na temelju plebiscita. Z obžalovanjem moram ugotoviti, da so poslanci državnega zbora sedanjega sklica s svojo večinsko odločitvijo o suspenzu referenduma v čas mandata naslednjega državnega zbora v resnici obnovili pred-osvobodilno in pred-demokratično izročilo oblastnega nezaupanja do ljudskega glasovanja. Ustavno sodišče samo žal lahko le deloma in z omejenimi učinki nadomesti ustrezni manjko parlamentarne politične volje in demokratične pravne kulture.
10. Spomniti se je potrebno razlogov, s katerimi je utemeljevala svoje nezaupanje do ljudskega glasovanja že prejšnja oblast brez demokratične legimitete. Poučno je tudi primerjati tedanje razloge s pomisleki, ki letos spremljajo poskuse časovno zavreti ali celo povsem onemogočiti sedanje ljudsko glasovanje. V obeh primerih ni težko zaslediti kontinuitete nezaupanja in podcenjevanja "preprostih", "navadnih" ali potencialno "zavedenih" ljudi, da bi razumeli in se razumno odločili o "zapletenih", "strokovno zahtevnih", "prenagljenih", ipd. referendumskih vprašanjih. Zato je potrebno tudi ob tej priložnosti opozoriti, da demokracija po definiciji vključuje tudi možnost, da imajo ljudje pravico izražati in slišati ideje, ki se včasih in nekaterim zdijo tudi "neumne", "skrajne", "napadalne" ali "žaljive". Evropsko sodišče za človekove pravice v takih primerih govori o idejah, "which shock and offend (Handyside v. UK)": Samo taka sodniška drža je lahko zanesljiva ovira pravno in politično dejavnemu paternalizmu vsakokratne oblasti v razmerju do državljanov.
Sodnik
Peter Jambrek
Ločeno mnenje sodnika dr. Lojzeta Udeta k U-I-279/96 k tč. 3. izreka
1. Glasoval sem proti odločitvi v točki 3 izreka odločbe ustavnega sodišča, da mora državni zbor določiti nov dan razpisa referenduma o vprašanjih, vsebovanih v Odloku o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v državni zbor, v sedmih dneh po vročitvi odločbe ustavnega sodišča. Bistvo te odločitve je, da ima državni zbor možnost določiti nov dan razpisa referenduma tako, da bi bil referendum lahko časovno v neposredni bližini volitev (14 dni pred volitvami ali teden dni po njih) oziroma, da bi bil na sam dan volitev. Ustavno sodišče zakonodajalcu svetuje naj razpiše referendum tako, da bo dan referenduma isti kot dan volitev, češ da je taka rešitev racionalna in ekonomična.
Mnenja sem, da referendum, izveden istočasno z volitvami ali časovno v neposredni bližini dneva volitev ogroža volilno pravico iz 43. člena v zvezi z 80. členom Ustave Republike Slovenije.
2. Zakon o volilni kampanji (Uradni list RS, št. 62/94) je bil sprejet zaradi tega, da bi bila zagotovljena enakopravnost kandidatov ter političnih strank in drugih predlagateljev kandidatov pri predstavitvi kandidatov in njihovih programov za volitve. Dolžna obveznost javnih glasil in drugih oblik objavljanja informacij je, da so dolžni pri izrabi programskega časa oziroma časopisnega prostora za predstavitev kandidatov, političnih strank in njihovih programov zagotoviti to njihovo enakopravnost. Zakon ureja tudi plakatiranje z volilno- propagandnimi sporočili, predvolilne shode in zlasti tudi financiranje volilne kampanje.
3. Z odločitvijo, ki določa roke za določitev dneva razpisa referenduma in dneva njegove izvedbe (v bistvu gre za štiri referendume na isti dan) tako, da bo državni zbor lahko razpisal referendum o volilnem sistemu časovno v neposredni bližini dneva volitev ali pa na sam dan volitev, je ustvarjen položaj, ko se bosta volilna kampanja in propaganda za referendum prepletali.
Predlagatelji referendumov (zlasti tistih, iz vrst političnih strank) bodo lahko v okviru propagande za referendum v bistvu vršili propagando za volitve. Težko si je predstavljati, kako bo to mogoče preprečiti. Pri tem bo zlasti povsem nepregledno tudi financiranje propagande za referendum, za katero Zakon o volilni kampanji po izrecni določbi prvega odstavka 1. člena ne velja.
Tako torej ne veljajo za propagando za referendum omejitve iz 20. člena Zakona o volilni kampanji o višini sredstev, ki jih organizator volilne kampanje sme porabiti za njeno financiranje. Veljajo torej le splošne določbe o financiranju strank iz členov 21-26 Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94).
4. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da se ustavno sodišče ni ukvarjalo z vprašanjem medsebojne kolizije volilne pravice iz 43. člena Ustave RS, ki jo za volitve v državni zbor ureja tudi 80. člen Ustave RS in pravice do referenduma, ki izhaja iz 44. člena in ki jo ureja tudi 90. člen Ustave RS. Očitno je bila večina mnenja, da referendum o volilnem sistemu in same volitve v državni zbor nista z ustavno-pravnega vidika med seboj povezani tako, da bi bilo s tega vidika treba ocenjevati, ali je dopustno izvesti referendum o volilnem sistemu in volitve same na isti dan oziroma v kratkih časovnih razmakih. Osebno sem drugačnega mnenja. Referendum o volilnem sistemu in same volitve so po mojem mnenju tudi ustavno-pravno in ne le politično v medsebojni zvezi, saj izvedba referenduma tik pred volitvami, na dan volitev ali takoj po volitvah ogroža volilno pravico.
Ker bo mogoče morebitno uspelo referendumsko odločitev uveljaviti v zakonodaji tako, da bo veljala nova volilna zakonodaja šele za prihodnje volitve (torej po štirih letih), je za samo pravico do referenduma povsem brez pomena, kdaj se referendum izvede (ali tik pred volitvami, na dan samih volitev ali kasneje). Mogoče je celo trditi, da bodo volitve sedaj, ko je jasno, da morebitni uspeli referendum nanje ne bo vplival, potisnile referendumsko odločanje v ozadje. Na drugi strani pa bo referendumsko odločanje ogrožalo volilno pravico, zlasti v času volilne kampanje. Pri tehtanju obeh pravic in njihove medsebojne kolizije se po mojem mnenju izkaže, da je ustavno- pravno nedopustno razpisati referendum o volilnem sistemu istočasno z volitvami ali v kratkem časovnem razdobju pred ali po volitvah.
5. Glede na to, da pa sem vendarle glasoval za razveljavitev odloka in glede na dosedanje razlagovanje v tem ločenem mnenju, me seveda lahko kdo vpraša, kaj pa je potem narobe, če je državni zbor razpisal kot dan razpisa referenduma 90. dan po konstituiranju državnega zbora novega sklica. Na to vprašanje odgovarjam, da sem za uveljavitev odloka glasoval iz razloga, ker je zakonodajalec pri razpisu referenduma napačno interpretiral zakon, ki ga je sam sprejel. Napačno ga je interpretiral iz razlogov, ki so navedeni v odločbi ustavnega sodišča. Bistvo ureditve, ki določa roke za sprejem akta o razpisu referenduma, za določitev dneva razpisa referenduma in za določitev dneva glasovanja na referendumu je, da zakon uveljavlja težnjo, naj se referendum izvede v sorazmerno kratkih rokih. Po določbi 19. člena ZRLI mora državni zbor razpisati predhodni referendum najkasneje v tridesetih dneh po vložitvi zahteve za razpis (oziroma v sedmih dneh po prejemu odločbe ustavnega sodišča), po določbi 33. člena ZRLI pa od dneva razpisa do izvedbe referenduma ne sme preteči manj kot trideset in ne več kot petinštirideset dni. Če bi sprejeli razlago državnega zbora, da je sicer akt o razpisu referenduma treba sprejeti v tridesetih (v sedmih) dneh, da pa je mogoče v tem aktu določiti kot dan razpisa zelo oddaljen datum, bi izničili intenco zakonodajalca, da je treba izvesti referendum v sorazmerno kratkih rokih. Za izrek pod tč. 1, ki razveljavlja 3. točko Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v državni zbor sem torej glasoval, ker je bil odlok sprejet na podlagi napačne interpretacije zakona. Tako interpretacijo pa bi lahko uporabil državni zbor tudi v primeru morebitnih drugih referendumov.
S o d n i k
dr. Lojze Ude