U-I-304/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-304/96
Datum odločitve:
7. 11. 1996
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 68/96 in OdlUS V, 147
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1996:U.I.304.96
Akt:
Odlok o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Ur. list RS, št. 44/96 in 53/96) (OdRZRV)
Izrek:
Tretja in četrta točka Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor sta v neskladju z zakonom.
Evidenčni stavek:
S sistematično razlago (upoštevanje vseh določb ZRLI kot povezane celote) in teleološko razlago (upoštevanje namena zakonskih določb o rokih in dnevu razpisa referenduma ) določb 30., 31. in 33. člena ZRLI ni mogoče priti do ugotovitve, da ZRLI dopušča odlaganje izvedbe referenduma za nesorazmerno dolgo obdobje. Za dejanja od vložitve zahteve do dneva izvedbe glasovanja so v ZRLI določeni relativno kratki roki; določitev teh rokov bi bila brez vsakega pomena, če bi bilo mogoče določbi 30. in 33. člena ZRLI razlagati kot pooblastilo Državnemu zboru, da odlaga izvedbo referenduma. Od dneva objave akta o razpisu referenduma do dneva, ki je določen kot dan razpisa referenduma, ne bi smelo miniti več kot 15 dni (razen v omenjenih izjemnih primerih).
Geslo:
Načelo neposrednega izvrševanja oblasti.
Sodelovanje pri upravljanju javnih zadev.
Zakonodajni referendum.
Volitve v Državni zbor.
Volilni sistem.
Delno odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 3., 44., 90. čl.
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI), 30., 31., 33., 19. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 1., 1. odst. 48. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve U-I-265/96 z dne 31/7-1996, U-I-279/96 z dne 10/9- 1996 in U-I-201/96 z 14/6-1996.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Podpisniki pobude za razpis referenduma
Datum vloge:
20. 9. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US18072
Dokument v PDF obliki:
U-I-304-96.pdf
140 KB
Prenesite datoteko
U-I-304-96_LM.pdf
169 KB
Prenesite datoteko
U-I-304-96_LM Ude.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
U-I-304-96_LM Testen.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
U-I-304-96_LM Jambrek.pdf
146 KB
Prenesite datoteko
U-I-304-96_LM Jerovšek.pdf
120 KB
Prenesite datoteko
U-I-304/96
7.11.1996
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo vlagateljev zahteve za razpis referenduma o volilnem sistemu, na seji dne 7. novembra 1996
o d l o č i l o :
Tretja in četrta točka Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/96 in 53/96) sta v neskladju z zakonom.
O b r a z l o ž i t e v :
A.
1. Predstavnik pobudnikov predlaga, da Ustavno sodišče odpravi tretjo in četrto točko Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju: OdRZRV). Navaja, da je Državni zbor dne 19.9.1996 sprejel Odlok o spremembah in dopolnitvah OdRZRV (v nadaljevanju: novela OdRZRV), s katerim je za dan razpisa referenduma določil 8. november 1996, za dan izvedbe referenduma pa 8. december 1996 (tretja in četrta točka OdRZRV). Zatrjuje, da sta tretja in četrta točka OdRZRV v neskladju s 30. členom v zvezi z 19. in 33. členom Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 39/96 in 43/96 - odl. US; v nadaljevanju: ZRLI). Pri tem se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I- 279/96. Poleg odprave spornih točk OdRZRV predlaga tudi, naj Ustavno sodišče za dan razpisa referendumov določi 10. oktober 1996, za dan glasovanja pa nedeljo, 10. novembra 1996, češ da bo le tako mogoče preprečiti nadaljnje nepopravljive posledice izpodbijanega OdRZRV . Meni, da so zaradi političnih in osebnih interesov večine poslancev kršene človekove pravice državljank in državljanov Republike Slovenije .
2. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru na pobudo povzema poglavitne poudarke iz razprave ob sprejemanju OdRZRV, ki naj bi tudi predstavljali temelj za odločitev, ki je dobila končni odraz v vsebini Odloka. Ti poudarki so naslednji:
- Izvedba referenduma o volilnem sistemu in volitve poslancev Državnega zbora na isti dan naj bi pomenila nedopustno mešanje glasovanja o dveh izredno pomembnih temeljih sistema parlamentarne demokracije in bi bila na škodo obeh; pomenila naj bi grožnjo ustavnemu institutu volilne pravice.
- Istočasnost (prepletanje) volilne in referendumske kampanje naj bi povzročila motnje in škodljive posledice na obeh straneh.
- Daljši čas do dneva razpisa referenduma naj bi bil potreben tudi zaradi zapolnitve pravne praznine v ZRLI glede načina glasovanja in ugotavljanja izidov v primeru konkurenčnih predlogov.
- Odložitev dneva razpisa naj bi bila utemeljena z razlogi instrumentalne narave, kot jih je opredelilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-279/96, in naj ne bi bila nesorazmerno dolga.
Sekretariat v odgovoru tudi poudarja, da ni nobene pravne podlage, da bi Ustavno sodišče ugodilo pobudnikom in samo določilo dan razpisa in dan izvedbe referenduma. Dodaja tudi, da je uveljavitev OdRZRV nujna za realizacijo možnosti, da bodo državljani na referendumu sami odločali o izbiri volilnega sistema.
B.
3. Državni zbor je po odločitvi Ustavnega sodišča o ustavnosti vsebine zahtev za razpis referenduma o volilnem sistemu (odločba v zadevi št. U-I-265/96 z dne 31.7.1996) razpisal referendum o štirih referendumskih vprašanjih, pri čemer je za dan razpisa, s katerim začnejo teči roki za opravila, potrebna za izvedbo referenduma, določil devetdeseti dan po konstituiranju Državnega zbora novega sklica. Za dan izvedbe referenduma pa je bila določena prva nedelja po preteku trideset dni od dneva razpisa referenduma.
4. Ustavno sodišče je na pobudo vlagateljev zahteve za razpis referenduma z odločbo v zadevi št. U-I-279/96 z dne 10.9.1996 razveljavilo tretjo točko OdRZRV zaradi neskladnosti z zakonom. V obrazložitvi odločbe je poudarilo, da analiza rokov, ki jih za izvedbo posameznih dejanj od vložitve zahteve za razpis referenduma (oziroma od morebitne odločitve Ustavnega sodišča o ustavnosti vsebine zahtev) do izvedbe glasovanja predpisuje ZRLI, pokaže, da določb o dnevu razpisa referenduma ni mogoče razlagati tako, kot da pooblaščajo Državni zbor, da po svoji presoji odloži dan razpisa referenduma za nesorazmerno dolgo obdobje. Ustavno sodišče je ocenilo, da imajo določbe o dnevu razpisa referenduma podoben učinek kot vakacijski rok (možnost seznanitve vlagateljev zahtev in organov, pristojnih za izvedbo referenduma, z vsebino akta o razpisu) ter da imajo poleg tega namena le tehničen oziroma instrumentalen značaj. Če niso podani razlogi tehnične ali instrumentalne narave (kar pa je glede na razpon preostalih rokov - roka za razpis referenduma in roka od dneva razpisa do dneva izvedbe referenduma - malo verjetno), od dneva objave akta o razpisu referenduma do dneva, določenega kot dan razpisa, ne bi smelo miniti več kot 15 dni, kolikor znaša presumptivni ustavni vakacijski rok. Ob drugačni razlagi zakona bi imel Državni zbor možnost, da odloži izvedbo referenduma za poljubno dolgo obdobje.
Ustavno sodišče je z navedeno odločbo naložilo Državnemu zboru, da v sedmih dneh po vročitvi odločbe določi nov dan razpisa referenduma, v obrazložitvi odločbe pa ugotovilo, da nezakonitosti OdRZRV za nazaj sploh ni več mogoče odpraviti.
5. Državni zbor je 19.9.1996 s sprejetjem nove tretje točke in s spremembo četrte točke OdRZRV določil za dan razpisa referenduma 8. november 1996, za dan izvedbe glasovanja pa 8. december 1996.
6. Ustavno sodišče znova poudarja, da s sistematično razlago (upoštevanje vseh določb ZRLI kot povezane celote) in teleološko razlago (upoštevanje namena zakonskih določb o rokih in dnevu razpisa referenduma ) določb 30., 31. in 33. člena ZRLI ni mogoče priti do ugotovitve, da ZRLI dopušča odlaganje izvedbe referenduma za nesorazmerno dolgo obdobje. Za dejanja od vložitve zahteve do dneva izvedbe glasovanja so v ZRLI določeni relativno kratki roki; določitev teh rokov bi bila brez vsakega pomena, če bi bilo mogoče določbi 30. in 33. člena ZRLI razlagati kot pooblastilo Državnemu zboru, da odlaga izvedbo referenduma. Od dneva objave akta o razpisu referenduma do dneva, ki je določen kot dan razpisa referenduma, ne bi smelo miniti več kot 15 dni (razen v omenjenih izjemnih primerih).
7. Argumenti, s katerimi Državni zbor opravičuje svoje ravnanje, niso utemeljeni.
Trditev, da hkratna izvedba referenduma in volitev ogroža volilno pravico, izhaja iz predpostavke, da volilci niso sposobni na isti dan odgovorno glasovati na volitvah in referendumu. Ta predpostavka je z vidika določb 3., 44. in 90. člena Ustave pravno nevzdržna. Referendum in volitve je mogoče tehnično izvesti tako, da ni nobenih ovir, ki bi oteževale udeležbo volilcev na eni in drugi obliki demokratičnega izražanja volje. Pravni argumenti, ki jih v podporo svoji odločitvi navaja Državni zbor, so torej neutemeljeni.Oportunost hkratne izvedbe referenduma in volitev pa je stvar politične ocene. Morebitne zgolj politične posledice (vpliv na volilni izid in na izid referenduma) izvedbe referenduma na dan volitev ne morejo biti razlog za nespoštovanje določb ZRLI, ki ga Državni zbor sprejema z dvetretjinsko večino glasov navzočih poslancev.
Iz ravnanja Državnega zbora pri sprejemanju prvotnega besedila OdRZRV (tedaj je Državni zbor utemeljeval najmanj polletni odlog izvedbe referenduma z nevarnostjo, da bi bil na referendumu sprejet eden izmed predlogov, volitve pa bi potekale po drugem volilnem sistemu, kar naj bi postavilo pod vprašaj njihovo legitimnost) in pri sprejemanju novele je mogoče sklepati, da je Državni zbor zaradi političnih ciljev namenoma kršil zakon. Na to kaže tudi dejstvo, da Državni zbor v Odloku o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Uradni list RS, št. 25/96), s katerim je razpisal samo referendum na zahtevo 35 poslancev in s tem diskriminiral druge vlagatelje zahtev za razpis referenduma, ni imel nobenih pomislekov glede vpliva referenduma na legitimnost volitev in je določil dan razpisa referenduma v skladu z ZRLI. V navedenem primeru so poslanci vložili zahtevo dne 17.4.1996, Državni zbor je sprejel odlok dne 14.5.1996, objavljen je bil dne 16.5.1996, kot dan razpisa pa določen 23.5.1996, to je devet dni po sprejetju akta o razpisu referenduma oziroma sedem dni po njegovi objavi v Uradnem listu RS.
8. Utemeljitev, ki jo za odložitev dneva razpisa referenduma navaja Državni zbor na prvem mestu, ne predstavlja razlogov tehnične oziroma instrumentalne narave. Ti razlogi pridejo v poštev izjemoma, kadar bi določitev dneva razpisa znotraj petnajstdnevnega roka po objavi akta o razpisu privedla do položaja, v katerem bi izvedba referenduma padla na dan, ko bi bila udeležba na referendumu onemogočena ali otežena večjemu številu volilcev. Ustavno sodišče je kot takšen razlog v obrazložitvi odločbe v zadevi U-I-279/96 primeroma navedlo počitnice (torej npr. mesec avgust). V primeru hkratne izvedbe referenduma in volitev pa ne gre za takšen ali temu podoben razlog, saj sovpadanje datuma izvedbe referenduma in volitev ne otežuje glasovanja na referendumu.
9. Utemeljevanje odlaganja izvedbe referenduma na čas, ki presega zakonsko dopustne roke, z mešanjem volilne in referendumske kampanje, prav tako temelji na politični oceni oportunosti rešitve, ki bi privedla do takšnega položaja, saj prepletanje referendumske in volilne kampanje v ničemer ne ogroža volilne pravice.
10. Utemeljitev, da je potreben pred izvedbo referenduma daljši čas zaradi nujnosti zapolnitve pravne praznine glede načina glasovanja in ugotavljanja izidov, je brezpredmetna, saj je Ustavno sodišče v svoji odločbi v zadevi U-I-201/96 ugotovilo, kakšna razlaga določb ZRLI o načinu glasovanja, ugotavljanja izidov in vezanosti Državnega zbora na izid referenduma je v skladu z Ustavo, kadar gre za več referendumov o izključujočih se vprašanjih. Poleg tega je Državni zbor na seji dne 1. oktobra 1996 sprejel Zakon o načinu glasovanja in o ugotavljanju izida glasovanja na referendumu o volilnem sistemu (Uradni list RS, št. 57/96), s katerim so urejena prav ta vprašanja.
11. Ustavno sodišče je moralo v obravnavani zadevi odgovoriti na vprašanje, ali določbe ZRLI o dnevu razpisa referenduma vsebujejo pooblastilo za odlaganje dneva izvedbe referenduma zaradi razlogov, s katerimi to odlaganje utemeljuje Državni zbor (mešanje referendumske in volilne kampanje, mešanje glasovanja). S teleološko in sistematično razlago zakona je prišlo do odgovora, da tega pooblastila ZRLI ne vsebuje.
12. Tretja in četrta točka OdRZRV sta iz navedenih razlogov v neskladju s 30. členom v zvezi z 19. in 33. členom ZRLI.
13. Ustavno sodišče lahko v skladu s prvim odstavkom 45. člena ZUstS nezakonit podzakonski predpis razveljavi ali odpravi. V obravnavanem primeru bi to pomenilo odpravo ali razveljavitev tretje in četrte točke OdRZRV. Vendar z odpravo ali razveljavitvijo ne bi nastalo zakonito stanje, ampak stanje, ko dan razpisa referenduma sploh ne bi bil določen, kar bi pomenilo še hujšo kršitev zakona od obstoječe. Veljavni OdRZRV kljub nezakonitosti zagotavlja, da bo referendum izveden še v letošnjem letu.
Tudi če bi Ustavno sodišče takoj po prejemu odgovora Državnega zbora na pobudo odločilo o zadevi in ocenilo, da ima na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) pooblastilo, da samo določi dan razpisa referenduma, bi bil s tem dosežen premik dneva izvedbe referenduma na zgodnejši čas za največ štiri tedne. Za uresničevanje določb 3., 44. in 90. člena Ustave pa takšen premik v času, ko je že nekaj časa jasno, da referendum ne more vplivati na spremembo Zakona o volitvah v Državni zbor pred razpisom teh volitev, ne bi imel nobenega pomena.
Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče v tem primeru uporabilo institut ugotovitvene odločbe iz prvega odstavka 48. člena ZUstS. Kljub nezakonitosti tretja in četrta točka OdRZRV v celoti ostajata v veljavi.
14. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je Ustavno sodišče pooblaščeno, da v primeru ugotovitvene odločbe naloži organu, ki je izdal protiustaven oziroma nezakonit akt, da ugotovljeno protiustavnost ali nezakonitost v določenem roku odpravi.
V obravnavani zadevi pa ugotovljene nezakonitosti sploh ni mogoče odpraviti. Zaradi potez, ki jih je napravil Državni zbor, in glede na to, da nezakonite določbe OdRZRV ni mogoče odpraviti z učinkom za nazaj, sploh ni več mogoče določiti dneva razpisa referenduma v skladu z zakonom. Roki iz ZRLI so namreč začeli teči z dnem, ko je bila Državnemu zboru vročena odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-265/96. Rok, do katerega bi bilo mogoče v skladu z zakonom določiti dan razpisa referenduma, je že iztekel. Predstava, da začne ta rok teči znova vsakič po morebitni razveljavitvi odloka o razpisu referenduma, je napačna, saj bi pomenila, da lahko Državni zbor s ponavljanjem kršitve zakona doseže, da bo na koncu "zakonito" določil dan razpisa referenduma, ki bo poljubno oddaljen od dneva, ko je Državni zbor prejel zahtevo za razpis referenduma oziroma odločbo Ustavnega sodišča o ustavnosti referendumskega vprašanja.
Naložitev odprave nezakonitosti v obravnavanem primeru torej ne bi imela nikakršnega pomena. Celo če bi Ustavno sodišče o pobudi odločilo takoj po prejemu odgovora Državnega zbora in določilo za odpravo nezakonitosti OdRZRV najkrajši rok (upoštevaje, da mora biti ta rok razumen) in četudi bi Državni zbor v celoti spoštoval odločbo in nemudoma sprejel novelo OdRZRV, v kateri bi določil za dan razpisa referenduma dan v okviru petnajst dni po objavi OdRZRV, to ne bi pomenilo odprave nezakonitosti, referendum pa bi se izvedel kvečjemu dva do štiri tedne prej, kar bi imelo za uresničevanje določb 3., 44. in 90. člena Ustave minimalen pomen. Glede na dan sprejema te odločbe (7. november 1996) pa bi bila uporaba pooblastila iz drugega odstavka 48. člena ZUstS sploh nesmiselna. Ustavno sodišče zato pooblastila iz drugega odstavka 48. člena ZUstS ni uporabilo.
15. Slovenija je pravna država. Njen ustavni sistem temelji na delitvi oblasti. Organi zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti v okviru svojih pristojnosti izvajajo funkcije državne oblasti, pri čemer je med njimi vzpostavljen sistem mehanizmov medsebojnega nadzora in omejevanja. Ustavno sodišče ima v sistemu delitve oblasti vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti, in sicer v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. ZUstS v tretjem odstavku 1. člena določa, da so odločbe Ustavnega sodišča obvezne.
V prvem postopku za oceno zakonitosti OdRZRV je Ustavno sodišče razveljavilo nezakonito določbo tega akta in v obrazložitvi odločbe pojasnilo, kakšna je pravilna razlaga določb ZRLI o dnevu razpisa referenduma, ni pa moglo samo določiti dneva razpisa.
Državni zbor je sprejel novelo OdRZRV, ki je v nasprotju s stališčem, izraženim v odločbi Ustavnega sodišča, in tako poleg določb ZRLI kršil tudi tretji odstavek 1. člena ZUstS. Ustavno sodišče ocenjuje, da je Državni zbor z neupoštevanjem vsebine odločbe ogrozil ravnovesje v ustavnem sistemu, ki temelji na spoštovanju z Ustavo in zakoni določenih medsebojnih razmerjih organov oblasti.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Krivic, Šinkovec in Ude. Pritrdilno ločeno mnenje so dali sodniki Jambrek, Jerovšek in Testen, odklonilno pa sodnika Ude in Krivic.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
(o pozitivni sestavini te odločbe)
Kljub globokemu pravnemu nestrinjanju s to odločbo naj na začetku poudarim njeno zame edino, a zelo pomembno pozitivno sestavino: dejstvo, da je bila (zavestno) sprejeta 7. novembra, torej nekaj dni pred volitvami, razglašena pa šele po volitvah, tako da ni mogla biti uporabljena kot sredstvo v predvolilnem boju. Zasluge za to imajo tisti sodniki iz večinske šesterice, ki niso podprli stališča, da bi smelo Ustavno sodišče samo določiti dan izvedbe referenduma. Da je bilo to predlagano, je razvidno iz enega pritrdilnega ločenega mnenja.
II.
(ali bi smelo US samo določiti dan izvedbe referenduma)
Če se ne bi bilo zgodilo tako, kot se je, in če bi si bilo torej Ustavno sodišče vzelo pravico, da samo določi dan izvedbe referenduma, potem bi - ob tako očitni pravni neutemeljenosti stališča, da je Državni zbor z 8. decembrom kršil zakon in odločbo Ustavnega sodišča in to celo namenoma - sam to svoje odklonilno ločeno mnenje lahko poantiral z verzi iz znamenite basni o volku in jagnjetu, ko se jagenjček brani, da vendar ni mogel volku skaliti vode, če pa je pil iz potoka nižje od njega, toda volk "razsodi":
"Ti kriv si že, ker lakota me grudi",
je rekel volk - in janjčku vrat zavil.
Stopnja prepričljivosti krivdoreka iz prvega verza je sicer v sedaj sprejeti odločbi ostala enaka, le izvršitev sankcije sedaj ni možna (referendum bo 8. decembra - in ga 7. novembra seveda ni bilo več niti mogoče razpisati za 10. november).
Kakorkoli utegne ta prispodoba koga razburiti, bi Ustavno sodišče, če bi poseglo v parlamentovo (ustavno in zakonsko|) pristojnost razpisovanja referendumov in bi ga razpisalo kar samo (in to tako, kot bi to ustrezalo eni od strank v tem sporu), s tem v bistvu res ravnalo "po volčje": Državnemu zboru in njegovi, kar s 50 proti 9 glasov izraženi politični volji bi s tem res kratkomalo "zavilo vrat". Naš (in katerikoli) parlament nasproti ustavnemu sodišču seveda, v celoti gledano, ni nikakršen brezmočni in nedolžni jagenjček, saj (tudi drugod po svetu) ustavna sodišča svojim parlamentom marsikdaj sploh ne morejo do živega (kadar namreč razveljavitev neustavne določbe ni dovolj, ampak je treba sprejeti novo, to pa je stvar parlamenta) - toda v primeru, ko bi si Ustavno sodišče vzelo pravico kar samo odločiti o tem, kar je izključna ustavna pristojnost parlamenta, pa bi bil parlament seveda brez moči. Lahko bi samo še spremenil ustavo (če bi za to obstajala potrebna večina), a še to najbrž samo za naprej. Takrat bi bil torej res v položaju nemočnega (pa četudi ne povsem nedolžnega) jagnjeta, ki so mu zavili vrat.
Ustavna sodišča drugod po svetu tega ne počnejo - zlasti zato, ker dosledno spoštujejo ustavne določbe o delitvi oblasti in o svojih pristojnostih znotraj tega in jih štejejo za nepremostljivo prepreko morebitnim nasprotnim težnjam. Velika večina ustavnih sodišč že misel na dopustnost takih svojih posegov a priori odklanja in le nemško ustavno sodišče, kolikor vem (italijansko je nekaj časa poskušalo nekaj podobnega s t.i. sentenze manipolative, a te "manipulativne" poskuse zadnji čas spet opušča), si je doslej v 45 letih dvakrat dovolilo nekakšen poseg v zakonodajalčevo pristojnost (in še nekajkrat v pristojnost nižjih normodajalcev, kar pa še zdaleč ni več tako sporno), a še takrat obakrat (in to ob velikih pomislekih v strokovni javnosti) le kot začasno nadomestitev razveljavljene ureditve z začasno svojo ureditvijo, ker bi v teh dveh primerih pravna praznina, nastala z razveljavitvijo, brez takojšnje nadomestitve manjkajočih pravil lahko nepopravljivo prizadela pomembne ustavne pravice.
Naš primer je tudi po nemških (tudi tam še vedno spornih) merilih daleč od tega, da bi zahteval (in opravičeval) tak skrajno izjemni poseg ustavnega sodišča v pristojnost parlamenta: znotraj same večine v Ustavnem sodišču ni bilo soglasja o tem, ali zatrjevana nezakonita odločitev Državnega zbora sploh pomeni kršitev ustavne pravice do (zakonodajnega) referenduma ali ne, izvedba takega (pa navsezadnje tudi pravega zakonodajnega) referenduma nekaj mesecev prej ali kasneje pa sploh ni vprašanje, zaradi katerega bi Ustavno sodišče smelo postaviti pod vprašaj ustavno določeno ravnovesje med najvišjimi ustavnimi organi v državi. Še zlasti tega ne bi smelo storiti pri svojem septembrskem in kasnejšem odločanju, ko čas izvedbe referenduma tudi teoretično ni več mogel vplivati na spremembo volilnega sistema za letošnje volitve in bi bilo forsiranje čimprejšnje izvedbe referenduma lahko predvsem volilno- politično in ne ustavnopravno argumentirano.
Tako forsiranje tudi ne bi moglo biti utemeljeno z ustavnopravnim argumentom, da gre za neodložljivo nujnost izjemne intervencije Ustavnega sodišča v zadevi, kjer ne bi bilo mogoče morebitnih nezakonitih odločitev Državnega zbora potrpežljivo in hladnokrvno razveljavljati toliko časa, dokler bi bile nezakonite. "Teorija" o tem, da bi na ta način parlament z vedno novimi nezakonitimi odločitvami lahko poljubno dolgo odlagal razpis neprijetnega referenduma, je namreč prazna in neprepričljiva: "teoretično" je to sicer možno, praktično pa ne, ker bi bila politična cena (na volitvah) za parlamentarno večino, ki bi si kaj takega privoščila, previsoka. Sankcija za trdovratno nezakonito ravnanje torej tu sicer ne bi bila pravna, ampak politična - zato pa tembolj učinkovita. Ni torej res, da bi morebitno trdovratno ponavljanje nezakonitih odločitev (z ignoriranjem odločitev ustavnega sodišča) lahko učinkovito preprečilo le še samo ustavno sodišče - in da naj bi bilo v tem opravičilo za njegovo intervencijo v ustavno pristojnost parlamenta.
III.
(o domnevni namernosti kršitve zakona)
To se je jasno pokazalo tudi v našem primeru. Prva odločitev DZ (o razpisu le enega od konkurenčnih referendumov) je bila na Ustavnem sodišču razveljavljena celo soglasno, druga (o hkratni izvedbi vseh treh, a pet mesecev po volitvah) pa je bila tudi razveljavljena, češ da ni v skladu z zakonom. Ugotovljena nezakonitost je bila vedno druga, ne obakrat istovrstna. Zgoraj omenjeni efekt bojazni pred politično (volilno) sankcijo se je pri tretjem odločanju že povsem jasno pokazal - praktično vse poprej nasprotujoče stranke (ZLSD, LDS itd.) so se bile pripravljene sprijazniti s "priporočilom" Ustavnega sodišča o 10. novembru kot dnevu volitev in referendumov hkrati, da ne bi tvegale še enkratnega "poraza" pred Ustavnim sodiščem. Šele predlog krščanskih demokratov in podpredsednika DZ Mozetiča je preobrnil situacijo in pripeljal do sprejetja spornega odloka z ogromno večino 50:9.
Kdor prebere magnetogram seje (jaz sem si ga priskrbel sam), jasno vidi, kakšna so bila začetna stališča vodstev strank in kako so jih med razpravo ob upoštevanju navedenih argumentov poslanci spremenili, kako torej to ni bil kakšen zrežiran strankarski manever za zaslepljevanje javnosti, ampak iskreno in verodostojno opredeljevanje na podlagi soočanja argumentov: kako je npr. liberalni demokrat Partljič nasprotoval tako stališčem svoje stranke kot poslanca Kocijančiča, kako se je poslanec Kocijančič kar v dveh nastopih zavzemal za "upoštevanje sugestije Ustavnega sodišča", kljub nestrinjanju s stališči Ustavnega sodišča svaril poslance pred tem, da bi nasprotovali sugestiji Ustavnega sodišča in s tem šli "v novo pravno past" ter v svojem drugem nastopu v repliki poslancu Jelinčiču pribil: "... je to zadnje stališče Ustavnega sodišča za nas in za vse druge dokončno in ga moramo ... spoštovati in po svoji najboljši volji uresničiti", kako je poslanec Potrč v imenu ZLSD svaril pred drugačnimi rešitvami ("mi ne bi radi pri tem sodelovali, ker predpostavljamo, da bodo novi ustavni spori, ki k ničemur ne vodijo") itd.
Toda nasproti takim stališčem so prevladala stališča, da predlog krščanskih demokratov ni v ničemer v nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča in da tehtni razlogi v skladu z odločbo Ustavnega sodišča govorijo za njegovo sprejetje. Za ilustracijo nekaj citatov iz (neavtoriziranega) magnetograma:
Miroslav Mozetič: ... ni namen zavlačevanje, ni namen, da do referenduma ne pride, pač pa samo to, ... da se ne meša kampanja o eni in drugi stvari in da bi imeli tudi volitve dovolj pregledne in dovolj jasne. ... Da se da težo referendumu in da se da težo tudi državnozborskim volitvam. In na volitvah na tisti dan ... da bi se jim ljudje dejansko posvetili - iz razloga, da bodo izvolili res tiste, za katere mislijo, da jih bodo najbolje zastopali ... da bi imeli dovolj časa tisti dan na razpolago, da lahko pregledajo vse kandidatne liste, vidijo, kdo so kandidirali kot stranke, in vidijo, kdo so kandidirali kot ljudje. Če bomo pa imeli še vrsto drugih zadev, potem bo najbrž ta zadeva bolj nepregledna, bolj nejasna in večja možnost, da bodo ljudje morda tudi koga napačno obkrožili.
Ivan Sisinger: ... kajti volitve v DZ zahtevajo za vsako stranko vendarle posebne temeljite priprave za razpravo, predvsem o programih ..., zahtevajo vendarle temeljite razgovore z volivci ...
Tone Partljič: ... že sedaj prav veliko ljudi zunaj reče, raje ne bom šel volit, ne razumem dobro listkov in vsega, /kar/ mi kažejo, kaj naj delam na rednih volitvah - če bom pa imel sedaj še kup pairja zraven, si ne znam predstavljati, kako bo to izgledalo.
Ivan Verzolak: ... preprosti ljudje enostavno več ne razumejo in so že siti vsega tega ...
dr. Ciril Ribičič: ... bo razprava o referendumu v pripravah na volitve zameglila razpravo o kandidatih, seveda tudi o programih strank, ampak zlasti o kandidatih. ... Jaz bi bil najbolj miren, če bi pred seboj tukaj imeli rešitev zakona in že odločbo Ustavnega sodišča, da je to skladno z Ustavo, in bi v tistem trenutku razpisali referendum. ... ni nič vnaprej jasno, kakšna bo odločitev. Bistvo referenduma je priprava, v kateri se ljudje odločijo za eno, drugo, tretjo ali četrto rešitev, za to je potreben čas; tako kot bistvo volitev ni obkrožanje kandidatov, ampak presoja programov strank in kandidatov. Za eno in za drugo je potreben čas; ta čas se medsebojno ne sme mešati. ... ne bo kakovostna rešitev, ne bo v interesu prebivalcev, volivcev, kakovostnih odločitev in posledično seveda tudi ne razvoja te države in demokracije v njej.
dr. France Bučar: Se v celoti pridružujem stališču krščanskih demokratov ... Gre za čisto enostavno vprašanje, ali jemljemo referendum resno ali ne. ... Ali smo vezani točno na 35- oz. 45- dnevni rok? ... popolnoma ustrezen predlog, da preložimo referendum na en drug čas, ker mislim, da je to tudi pravno popolnoma vzdržen argument. ...kajti ekonomičnost in racionalnost se ne skrči samo na vprašanje denarja, kajti bistvo referenduma ni v denarju, koliko stane, ampak v odločitvi. In smiselnost odločitve in racionalnost ravno govori proti temu, da bi ti dve stvari povezovali.
Gornje daljše citiranje se mi je zdelo nujno potrebno kot dokaz ne le o popolni neutemeljenosti trditev, da bi Ustavno sodišče smelo in celo moralo samo ukazati izvedbo referendumov hkrati z volitvami, češ da bi bilo to nujno zaradi zavarovanja ustavnih pravic in demokracije (tako stališče sicer na srečo ni dobilo večine), ampak še bolj kot dokaz o očitni neutemeljenosti stališča, ki pa je dobilo večino, in ki pomeni bistvo in jedro te odločbe: stališča, da sporni odlok pomeni kršitev zakona in prejšnje odločbe Ustavnega sodišča - in to celo namerno kršitev. O (ne)prepričljivosti trditve, da je Državni zbor celo namenoma kršil zakon, bi bila že po gornjih citatih najbrž vsaka nadaljnja beseda odveč. Če pomislimo na neudeleženca teh sporov, ki bo čez nekaj let brez vnaprejšnje opredeljenosti - zgolj zaradi študija ali iz radovednosti - bral to našo odločbo, še toliko bolj.
A vendarle. Da ustavno sodišče kot eden od vrhovnih državnih organov države, ki želi biti normalna evropska država, parlamentu te države v odločbi očita, da je "zaradi političnih ciljev namenoma kršil zakon", bi bilo problematično (in vredno temeljitega premisleka) celo v primeru, če bi bilo to nesporno res in če bi ustavno sodišče to ugotovilo soglasno. V tem primeru pa je sklepanje, ki je do sklepa o namerni kršitvi zakona pripeljalo, še povsem "nesklepčno". To sklepanje (v 7. točki odločbe) se glasi (poudarki moji):
Iz ravnanja Državnega zbora pri sprejemanju prvotnega besedila OdRZRV (tedaj je Državni zbor utemeljeval najmanj polletni odlog izvedbe referenduma z nevarnostjo, da bi bil na referendumu sprejet eden izmed predlogov, volitve pa bi potekale po drugem volilnem sistemu, kar naj bi postavilo pod vprašaj njihovo legitimnost) in pri sprejemanju novele (sedaj naj bi bila utemeljitev v tem, da naj se ne mešajo vprašanja predvolilne in referendumske kampanje ), je mogoče sklepati, da je Državni zbor zaradi političnih ciljev namenoma kršil zakon. Na to kaže tudi dejstvo, da Državni zbor v Odloku o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Uradni list RS, št. 25/96), s katerim je razpisal samo referendum na zahtevo 35 poslancev in s tem diskriminiral druge vlagatelje zahtev za razpis referenduma, ni imel nobenih pomislekov glede vpliva referenduma na legitimnost volitev in je določil dan razpisa referenduma v skladu z ZRLI. V navedenem primeru so poslanci vložili zahtevo dne 17.4.1996, Državni zbor je sprejel odlok dne 14.5.1996, objavljen je bil dne 16.5.1996, kot dan razpisa pa določen 23.5.1996, to je devet dni po sprejetju akta o razpisu referenduma oziroma sedem dni po njegovi objavi v Uradnem listu RS.
Seveda ob tistem referendumu DZ ni imel nobenih tovrstnih pomislekov, saj bi bil to referendum zgolj o tistih manjših spremembah volilnega zakona, ki so bile v parlamentu že tako tik pred sprejetjem in bi torej v juliju povsem realno lahko bile še sprejete - tak referendum pa ne glede na svoj izid na legitimnost volitev gotovo ne bi mogel vplivati| Površni bralec nesmiselnosti zgoraj citiranega "argumenta" sicer morda ne bo niti opazil - toda "obsojeni" DZ pa jo gotovo bo opazil (tudi če to v tem ločenem mnenju ne bi bilo omenjeno) in, čeprav bo to že nov DZ, na tako hud, krivičen in neutemeljen očitek gotovo ne bo molčal. Upam sicer, da kakšnim poslancem pri tem ne bodo spet "ušle" kakšne neprimerne izjave na naš račun - toda odgovornost za nepotrebna in ugledu države škodljiva zaostrovanja med DZ in US prevzema s tako neutemeljeni očitki tudi Ustavno sodišče samo.
In očitek US, da je DZ "namenoma kršil zakon", ima - ne glede na subjektivne namene piscev te trditve - objektivno predvsem to "funkcijo", da služi kot orožje za politična obračunavanja med poprejšnjo večino in opozicijo. Za pravno utemeljitev naše odločbe so očitki o domnevnih zavržnih namenih Državnega zbora povsem nepotrebni - celo če ne bi bila trditev povsem nesklepčna, kot je v tem primeru.
A če kršitev že ni bila namerna, je bila vsaj res kršitev? O tem pa podrobneje v nadaljevanju.
IV.
(v čem naj bi bila sama kršitev)
Ker pravila in uzusi ustavnemu sodniku ne dovoljujejo, da bi v svojih ločenih mnenjih razkrival potek odločanja in stališča drugih sodnikov pri tem, dovoljujejo pa mu pojasnjevanje lastnih stališč in njihovega razvoja, naj povem, kaj sem kolegom napisal že takoj na začetku naših internih posvetovanj o sporni odločitvi Državnega zbora o razpisu referenduma za 8. december: "Če hočete to odločitev DZ razveljaviti (kot nesorazmerno - in zlasti kot nespoštovanje odločbe US), bo treba obrazložiti, zakaj tako podaljšanje ni utemeljeno z 'razlogom instrumentalne narave', ki ga je DZ očitno štel za utemeljenega - namreč: 1. s potrebo po časovni ločitvi volitev in referendumov (zaradi 'transparentnosti' enih in drugih) in 2. s potrebo po časovni ločitvi predvolilne in predreferendumske kampanje - tu pa ne le zaradi 'transparentnosti' obeh, ampak zlasti tudi zato, ker prva je zakonsko urejena, druga pa v bistvu ne (oz. mnogo manj), in bi časovno prekrivanje druge s prvo omogočalo pravno in dejansko nepreprečljive zlorabe (glede financiranja, glede "enakosti šans" v medijih itd.) in iz tega izvirajoča možna utemeljena naknadna izpodbijanja ne le legitimnosti, ampak celo zakonitosti in ustavnosti volilnih in referendumskih izidov. ... Naša zadnja odločba dovoljuje prestavitev referenduma na dan, 'ki omogoča racionalno in ekonomično izvedbo referenduma': če šteje DZ izvedbo referenduma hkrati z volitvami ne le za neracionalno, ampak celo za ustavno in zakonsko sporno (najmanj pa za neracionalno) - potem bi rad videl vašo obrazložitev, ki bo razumno utemeljila, da je to sklepanje DZ nerazumno."
Take obrazložitve žal nisem videl in je tudi ni mogoče napisati, ker odločitev DZ seveda navaja racionalne (razumne) razloge za izvedbo referendumov en mesec po volitvah in ne hkrati z njimi. S temi razlogi se lahko kdo strinja ali ne, težko pa bo trdil, da to niso racionalni razlogi. Za dokaz o zakonitosti izpodbijane odločitve pa to, vem, seveda še ni dovolj. Odločitev bi bila kljub svoji racionalnosti (prestavitev referenduma na dan, "ki omogoča racionalno in ekonomično izvedbo referenduma") lahko še vedno nezakonita (oziroma v nasprotju s prejšnjo odločbo US), če bi izbrani dan sicer omogočal tako izvedbo referenduma, toda odlog bi bil predolg in ga ne bi bilo mogoče utemeljiti s prepričljivimi, resnično obstoječimi in nujnimi "tehničnimi ali instrumentalnimi razlogi". Tu je "monocentrično bistvo" tega spornega vprašanja, tu zadeva stoji ali pade: če tak razlog obstaja, je odločitev zakonita, če ne obstaja, ni.
Da tak razlog (celo več, najmanj dva) obstaja, je jasno razvidno že iz mojega pisanja kolegom prvi večer po tem, ko smo za sporno odločitev zvedeli. Zadošča, da tak razlog obstaja, tudi če ga DZ sam niti ne bi navajal. A jih v svojem odgovoru na pobudo je navedel, celo pet - med njimi (na svoj način) tudi "moja" dva razloga, pod a) in b). Kljub mojemu izrecnemu opozorilu, da bi teh pet točk odgovora DZ v naši odločbi moralo biti citiranih integralno (saj mu očitamo nezakonito ravnanje, celo namerno|), so iz argumentacije DZ najprej v našem povzetku v 2. točki odločbe izpuščeni bistveni elementi (to bom v nadaljevanju dokazal), nato pa odločba v točkah 7 - 9 z argumenti DZ "obračuna" v bistvu tako, da ignorira njihovo pravo vsebino (ali jo ignorira zavestno ali je preprosto ne razume ali noče razumeti, ne vem).
Prvi razlog je v moji verziji "potreba po časovni ločitvi volitev in referendumov - zaradi transparentnosti enih in drugih". Da je transparentnost volilnega in referendumskega procesa ključnega pomena za regularnost in s tem ustavnost teh dveh temeljnih demokratičnih postopkov, se mi zdi na nivoju ustavnosodnega odločanja odveč posebej dokazovati. V verziji DZ je ta razlog (po mojem mnenju) sicer slabše, premalo jasno formuliran (pa še iz te formulacije je v našem povzetku izpuščen ključni stavek "Oba elementa demokratičnosti sta toliko pomembna, da je treba o vsakem od njih odločati odgovorno in samostojno"), toda v stališču US v 7. in 8. točki je povsem ignoriran ustavnopravni argument (ne)transparentnosti obeh vsebinsko zahtevnih demokratičnih procesov, če se izvajata hkrati.
Kljub seznanjenosti s tem "instrumentalnim razlogom" za izvedbo referendumov en mesec po volitvah si odločba (nedopustno) olajša delo s tem, da zgoraj navedeni, a v odločbi necitirani stavek Državnega zbora najprej preinterpretira tako, da stališču Državnega zbora pripiše "predpostavko, da volilci niso sposobni na isti dan odgovorno glasovati na volitvah in na referendumu" (kar je že pomemben premik poudarka v tej misli), predvsem pa ta argument zavrne s "protiargumentom", ki se glasi (oba poudarka moja): "Referendum in volitve je mogoče tehnično izvesti tako, da ni nobenih ovir, ki bi oteževale udeležbo volilcev na eni in drugi obliki demokratičnega izražanja volje. Pravni argumenti ... DZ so torej neutemeljeni." Komentar najbrž ni potreben, je škoda besed. Da pri tem prvem razlogu morda ne gre za zavestno ignoriranje, ampak verjetno prej za nerazumevanje bistva problema, bi se dalo sklepati iz enega od naslednjih stavkov, ki se glasi: "Morebitne zgolj politične posledice (vpliv na volilni izid in na izid referenduma) izvedbe referenduma na dan volitev ne morejo biti razlog za nespoštovanje določb ZRLI ...". Če pustimo ob strani pogosto logično napako v argumentiranju (petitio principii), ki jo zasledimo tudi tu (da je to in to "nespoštovanje zakona", bi bilo tu treba šele dokazati, kar pa se v tem stavku kar predpostavlja), gre predvsem za očitno nerazumevanje ustavnopravnega pomena morebitnega vpliva hkratnosti izvedbe volitev in referendumov na njune izide. Odločba tu očitno možnosti takega vpliva ne zanika, problem pa "reši" z apodiktično trditvijo, da bi bile take morebitne posledice "zgolj politične" (|), torej ustavnopravno nepomembne in neupoštevne.
Nekoliko nenavadno je, če je treba ustavnemu sodišču dopovedovati, da so volitve pravno urejeno politično "tekmovanje" in da zato vnaprej ugotovljivi vplivi na volilne izide, ki jih je mogoče odstraniti, niso zgolj politično, ampak lahko hkrati pomembno ustavnopravno vprašanje. V Italiji so referendumi hkrati z volitvami (in sploh v vsem volilnem letu) celo izrecno prepovedani - kjer niso, se pa lahko zastavi vprašanje "implicitnih ustavnopravnih ovir" (če to povem "po italijansko") oziroma vprašanje, ali ni tak poseg v "časovno" svobodo in poljubnost referendumov nujen zaradi varovanja še višje ustavne dobrine, namreč regularnosti, transparentnosti itd. volitev parlamenta kot najpomembnejšega pravno-političnega dejanja državljanov vsaka štiri leta (če to isto povem "po nemško").
Cilj tako "transparentnih" volitev (kot demokratičnega postopka za izbiro nosilcev oblasti) kakor tudi "transparentnega" referenduma je namreč ta, da bi bila izbira obojega (nosilcev oblasti in izbira zakonov) v skladu z resnično ljudsko voljo o enem in o drugem, ne pa slučajen rezultat nekih (lahko celo namerno povzročenih) koincidenc. Ali je vpliv koincidence volitev in referendumov ustavnopravno dopusten (morda celo zaželen) ali ne, je posebno vprašanje, do katerega pa tu sploh še nismo prišli - odločba namreč zatrjuje, da ima ta vpliv "zgolj politične posledice" in da torej sploh ni ustavnopravno relevanten. - Iz nakazane problematike pa je seveda razvidno, da bi ob ustavnopravno korektnejši argumentaciji v zvezi s tem prvim zatrjevanim "instrumentalnim razlogom" za časovno ločitev volitev in referendumov najbrž težko našli skupen kriterij za oceno, ali je zgoraj omenjeni vpliv koincidence ustavno dopusten ali ne. Zato prehajam na drugi razlog, kjer pa je presoja bistveno lažja (a se ji je odločba kljub temu povsem izognila).
Drugi razlog pa se v moji verziji in v verziji DZ glasi podobno. Ker sem svojo navedel že prej, navajam tu verzijo DZ - zlasti zato, ker je v 2. točki odločbe nedopustno "okleščena" oziroma oropana svojega bistva. Odločba v 2. točki navaja ta bistveni razlog takole: "Istočasnost (prepletanje) volilne in referendumske kampanje naj bi povzročila motnje in škodljive posledice na obeh straneh." V odgovoru DZ pa je ta razlog naveden takole (poudarek moj): "Volitve v DZ na eni strani ter izvajanje referenduma na drugi strani že v samih pripravah in tudi kampanji oziroma propagandi tečeta po različnih pravnih podlagah in bi njuno hkratno izvajanje oziroma prepletanje povzročilo motnje in škodljive posledice na obeh straneh."
Ni odgovor na ta problem v tem, kot piše v 7. točki odločbe, da je obe obliki glasovanja tehnično mogoče izvesti tako, da volilcem ni otežena udeležba. Prav tako tu ne gre več za vprašanje (kot pri prvem razlogu), ali časovna koincidenca kaj vpliva na volilne in referendumske rezultate (in za težje vprašanje, ali je ta vpliv ustavno dopusten ali ne), ampak za ustavnopravno vrednotenje nekega pravnega dejstva - namreč dejstva, da je volilna kampanja dokaj natančno zakonsko urejena, referendumska pa bistveno manj, iz česar pa lahko izvirajo pomembne pravne (in seveda tudi politične) posledice:
- niso dovoljeni nekateri načini financiranja volilne kampanje, za katere pri referendumski kampanji ni omejitev: kako reševati te probleme, če sta volilna in referendumska kampanja vsebinsko tako prepleteni, da ju ni mogoče ločiti?
- podobna razlika se pojavlja pri pravilih oziroma omejitvah za medijsko nastopanje - problem je analogen;
- da je od regularnosti financiranja in izvedbe kampanje lahko močno odvisen tudi izid glasovanja in s tem njegova legitimnost, pa je sploh zunaj vsakega dvoma.
In kako na te probleme odgovarja odločba? Njen odgovor (v 9. točki) - zaradi svoje prepričljivosti - zasluži, da ga citiram v celoti (poudarek moj): "Utemeljevanje odlaganja izvedbe referenduma na čas, ki presega zakonsko dopustne roke, z mešanjem volilne in referendumske kampanje, prav tako temelji na politični oceni oportunosti rešitve, ki bi privedla do takšnega položaja, saj prepletanje referendumske in volilne kampanje v ničemer ne ogroža volilne pravice."
Prejšnja odločba US, ki je hkratno izvedbo obojega celo sugerirala, je pragmatične razloge "ekonomičnosti in racionalnosti" ex cathedra razglasila za pravne razloge - resnično pravnim razlogom (zakonske neurejenosti občutljivega finančnega, medijskega in vsakršnega prepletanja obeh kampanj) pa isto ustavno sodišče sedaj odreka pravno naravo|? Res prepričljivo.
Tu ponavljam: volitve so pravno urejeno politično "tekmovanje" - in dodajam: vsaka pravna neurejenost tega, za demokracijo ključnega pravnega postopka ima lahko bistvene politične posledice, ki so (v takih primerih) hkrati tudi pravne. Kdor tega ne ve ali to (hote) ignorira, ignorira tudi pojem ustavnega prava (in volilnega ter referendumskega prava kot njegovega pomembnega dela še posebej). Če se kaj takega pripeti celo ustavnemu sodišču - toliko slabše.
Odločba torej ustavne dopustnosti obeh bistvenih "razlogov instrumentalne narave" sploh ni ocenila (ne pozitivno ne negativno) po njuni vsebini, saj vsebine prvega razloga očitno ni razumela, na še mnogo pomembnejši drugi razlog pa po vsebini sploh ni odgovorila, ampak je namesto moči argumenta v 9. točki uporabila argument moči oziroma avtoritete: v enem samem stavku je preprosto zatrdila, da prepletanje obeh kampanj "v ničemer ne ogroža volilne pravice" - in pika. Na ta način je seveda možno "učinkovito" zavrniti vsak argument.
Da ne bom česa bistvenega izpustil, naj odgovorim še na argument 8. točke odločbe (naveden izrecno nasproti prvemu razlogu, čeprav naj bi verjetno veljal tudi nasproti drugemu). Po tej točki naj bi "razlogi tehnične oziroma instrumentalne narave" za podaljšanje 15-dnevnega roka prihajali v poštev le izjemoma, če bi drugače "izvedba referenduma padla na dan, ko bi bila udeležba na referendumu onemogočena ali otežena večjemu številu volilcev" (npr. v avgustovskih počitnicah), ne pa v obravnavanem primeru, ko hkratnost volilnega in referendumskega glasovanja nikomur ne bi oteževala, da se glasovanja udeleži.
Ta argument je pa v nekem smislu še bolj problematičen kot gornja dva. Z njim je namreč odločba, namesto da bi dokazala kršitev prejšnje odločbe US Državnemu zboru, pravzaprav "dokazala", da se je ne drži sama. Prejšnja odločba namreč "razlogov tehnične ali instrumentalne narave" nikakor ni omejevala izključno na razloge, ki volilcem onemogočajo samo (fizično) udeležbo, kot se to poskuša z naknadno interpretacijo lastne prejšnje odločbe v sedanji 8. točki. DZ jo je razumel širše (in jaz, ki sem pri njenem sprejemanju sodeloval, prav tako), saj je bila tako tudi napisana. Izrecno je govorila tudi o dnevu, "ki omogoča racionalno in ekonomično izvedbo referenduma", in ne le o dnevu, ki naj bi omogočil vsem le neovirano fizično udeležbo - in njeno besedilo že s tem zanika upravičenost poskusa naknadne preinterpretacije v sedanji 8. točki. DZ je zato v svojem odgovoru izrecno zapisal: "V tem primeru iz prej navedenih razlogov ne gre za nerazumno odlaganje izvedbe referenduma in že razpisani datumi pomenijo vsekakor razumen rok (izjema je vsaj toliko utemeljena kot v obrazložitvi odločbe US omenjene 'počitnice')."
Če se US s tem ne strinja, bi moralo ta argument zavrniti (ne pa prezreti) in jasno povedati, zakaj naj bi bil zanj dopusten razlog za preložitev datuma referenduma
le nemožnost udeležbe dela volilcev, vse drugo, kar bi lahko ogrozilo regularnost in legitimnost njegovih priprav, poteka in izida, pa ne. In če bi za tako stališče našlo ustrezne argumente, o čemer močno dvomim, bi lahko to stališče predstavilo kvečjemu kot spremembo oziroma zaostritev stališča iz prejšnje odločbe, torej kot novo, odslej veljavno stališče, in ne bi moglo Državnemu zboru očitati, da je s svojo odločitvijo kršil prejšnjo odločbo US, v kateri takega stališča še ni bilo.
V.
(kaj res ogroža ravnovesje v ustavnem sistemu)
Če bi v neki državi parlament zavestno ignoriral in kršil odločbe ustavnega sodišča, bi s tem res "ogrozil ravnovesje v ustavnem sistemu, ki temelji na spoštovanju z ustavo in zakoni določenih medsebojnih razmerij organov oblasti". Gornja analiza pa je (meni - in morda še komu) jasno pokazala, da so očitki našemu Državnemu zboru, da je v tem konkretnem primeru kršil zakon in odločbo US, popolnoma in očitno neutemeljeni - da o očitku namerne (zavestne) kršitve sploh ne govorim. Na mestu se mi torej zdi vprašanje, ali ravnovesij in stabilnosti v ustavnem sistemu ne ogroža celo v večji meri lansiranje tako hudih očitkov najvišjim ustavnim organom, kadar utemeljenost takih očitkov ni res nesporno ugotovljena.
Sodnik
Matevž Krivic
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta,
ki se mu pridružuje sodnik dr. Šinkovec
1. Že k odločbi št. U-I-279/96, ki se tudi nanaša na odlok o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v državni zbor in ki prav tako obravnava vprašanje, kolikšen rok je dopusten med objavo akta o razpisu referenduma in dnem razpisa referenduma, sem dal ločeno mnenje, na katerega se v celoti sklicujem. Zlasti se sklicujem na točke 1-4 tega ločenega mnenja. Že takrat sem zavzel stališče, da bi referendum o volilnem sistemu, izveden istočasno z volitvami ali časovno v neposredni bližini dneva volitev, ogrožal volilno pravico iz 43. člena v zvezi z 80. členom Ustave Republike Slovenije. Prišlo bi namreč do prepletanja propagande za referendum in propagande za volitve, posebej nepregledno pa bi bilo financiranje propagande za referendum, za katero Zakon o volilni kampanji ne velja. Za propagando za referendum torej ne veljajo omejitve o višini sredstev, ki jih organizator volilne kampanje sme porabiti za njeno financiranje. Že takrat sem zavzel stališče, da sta referendum o volilnem sistemu in same volitve tudi ustavno-pravno in ne le politično v medsebojni zvezi in da izvedba referenduma o volilnem sistemu tik pred volitvami, na dan volitev ali takoj po volitvah ogroža volilno pravico.
2. Vendar pri ocenjevanju nove 3. in 4. točke odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v državni zbor, ki jo obravnava odločba št. U-I-304/96, ni bilo treba več ocenjevati, ali je izvedba referenduma o volilnem sistemu na sam dan volitev v državni zbor v skladu z Ustavo in zakonom ali ne, temveč, ali je glede na ustavne določbe, določbe Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju: ZRLI) ter glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-279/96 v nasprotju z Ustavo in zakonom premaknitev dneva izvedbe referenduma za en mesec po izvedbi volitev v državni zbor.
Pri tej oceni pa je treba upoštevati, da je Ustavno sodišče v svoji odločbi št. U-I-279/96 le svetovalo državnemu zboru, naj za dan referenduma določi dan, ko bodo izvedene volitve v državni zbor. V tej odločbi je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da je treba upoštevati, da so po ZRLI določeni relativno kratki roki za vsa dejanja v postopku med vložitvijo zahteve za razpis referenduma in izvedbo referenduma in da od objave akta o razpisu referenduma do dneva, ki je določen kot dan razpisa, ne sme preteči več kot 15 dni, "razen če obstajajo utemeljeni razlogi tehnične oziroma instrumentalne narave". Pri tem je Ustavno sodišče primeroma navedlo dva taka utemeljena razloga in sicer potrebo po določitvi dneva glasovanja na referendumu na nedeljo ali drug dela prosti dan in potrebo določiti dan glasovanja na dan, ki omogoča racionalno in ekonomično izvedbo referenduma (na primer istočasno z volitvami ali izven obdobja daljših praznikov, počitnic ipd.). Zlasti zadnji primer seveda omogoča prestavitev referenduma tudi za mesec dni ali več, saj večina volilcev izkorišča svoje dopuste julija in avgusta. Tak utemeljen razlog pa je po mojem mnenju tudi primer, ko bi se izvedle ob upoštevanju 15-dnevnega roka, ki naj praviloma velja za dopustni rok med objavo akta o razpisu referenduma in dnevom, ki je določen kot dan razpisa, volitve istočasno z referendumom oziroma tik pred ali tik po referendumu o volilnem sistemu. Taka ocena državnega zbora po mojem mnenju ne predstavlja kršitve ustavne in zakonske ureditve o referendumu, pa tudi ne nespoštovanja odločbe Ustavnega sodišča. 3. Čeprav ni moja navada komentirati obrazložitve večinske odločbe, pa moram vendarle izraziti nestrinjanje z ostrimi ocenami "da je državni zbor zaradi političnih ciljev namenoma kršil zakon" (drugi odstavek 7. točke obrazložitve) in celo da je državni zbor z neupoštevanjem odločbe Ustavnega sodišča "ogrozil ravnovesje v ustavnem sistemu, ki temelji na spoštovanju z Ustavo in zakoni določenih medsebojnih razmerij organov oblasti" (opredelitev v drugem odstavku 15. točke obrazložitve).
Glede na to, da je Ustavno sodišče samo dopustilo preložiti dan referenduma zaradi razlogov "tehnične in instrumentalne narave" in da državni zbor ni sledil le svetovalnemu mnenju Ustavnega sodišča, da istočasnost dneva volitev in dneva referenduma ter prekrivanje referendumske in volilne kampanje ne predstavlja takega opravičljivega razloga, so take ostre ocene nesprejemljive. Samo Ustavno sodišče je na nekaj mestih obrazložitve reklo, da gre pri ocenjevanju, ali kaže istočasno izvesti volitve in referendum o volilnem sistemu, za politično ocenjevanje. Zakaj naj bi torej politična ocena državnega zbora, ki je drugačna kot politična ocena Ustavnega sodišča o tem vprašanju, predstavljala nič manj kot ogrožanje načela o delitvi oblasti kot temeljnega načela parlamentarne demokracije?
S o d n i k
dr. Lojze Ude
Se pridružujem
s o d n i k
dr. Janez Šinkovec
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
Z odločitvijo v celoti soglašam. To ločeno mnenje dajem zato, da se opredelim do nekaterih vprašanj, ki so se v zvezi z zadevo izkristalizirala v postopku obravnavanja, zaradi ne do konca izpeljane kontradiktornosti postoka pred ustavnim sodiščem pa udeleženci o njih niso dali ustreznih navedb in jih zato sodišče ne obravnava v obrazložitvi odločbe. Pričakujem pa, da bodo svoja stališča do teh vprašanj v svojih odklonilnih ločenih mnenjih objavili kolegi sodniki, ki se z odločitvijo niso strinjali. Brez dodatnih pojasnil v pritrdilnem ločenem mnenju bi bila v takšnem primeru odločba lahko na videz pomanjkljivo utemeljena.
1. Eno od ključnih vprašanj v obravnavani zadevi je bilo, ali so podlage, ki jih je za odložitev dneva izvedbe referendumov navajal državni zbor, lahko ustavna oziroma zakonska podlaga za takšno odločitev, ali pa gre le za politične argumente državnega zbora.
2. Državni zbor v svojem odgovoru navaja podlage za odločitev o določitvi dneva razpisa referenduma in teh podlag seveda ne kvalificira kot politično presojo. Vse razloge, ki so ga vodili k ponovnemu odlaganju dne razpisa referenduma, opredeljuje kot utemeljene razloge instrumentalne narave. Odločitev o odlaganju dne razpisa referenduma torej državni zbor v svojem odgovoru opira na zakon, pri tem pa ga razlaga očitno drugače kot ga je v svoji odločbi U-I-279/96 razložilo ustavno sodišče. Da se izognem ponavljanju tega, kar je o tem že napisano v obrazložitvi odločbe, h kateri dajem to ločeno mnenje, naj samo opozorim, da je kot razlog instrumentalne oziroma tehnične narave ustavno sodišče v odločbi U-I-279/96 navedlo tudi možnost, da se datum referenduma, ki bi moral biti z mehanično uporabo določb 30. člena ZRLI opravljen pred volitvami, pomakne na dan volitev. Da se takšen razlog lahko uporabi tudi pri referendumih o vprašanjih, vezanih z volilno zakonodajo, pa jasno izhaja iz točke 21 obrazložitve navedene odločbe. Iz navedene odločbe ustavnega sodišča torej več kot jasno izhaja, da (obstoječi) zakon ne more biti podlaga za takšno odlaganje dne izvedbe referendumov na čas po volitvah.
Hujše ignoriranje odločbe ustavnega sodišča, kot ga je v tem primeru storil državni zbor, si je težko predstavljati. Če ostajam v okviru primeroma naštetih razlogov za dopustnost odlaganja izvedbe referenduma iz navedene odločbe ustavnega sodišča, bi bila odločitvi v izpodbijanem odloku podobna na primer odločitev državnega zbora, ki bi dan razpisa referenduma, katerega izvedba bi sicer padla v čas pred dopusti, odložil za en mesec in se pri tem skliceval na to, da v skladu z odločbo ustavnega sodišča razlogi instrumentalne in tehnične narave zahtevajo, da se referendum opravi med dopusti.
3. Prej navedena stališča ustavnega sodišča pa logično implicirajo tudi njegovo stališče, da izvedba referendumov na isti dan z volitvami ne bi bila tudi v nasprotju z ustavo.1 S tem v zvezi opozarjam še na odločbo ustavnega sodišča U-I-47/94 z dne 19.1.1995 (OdlUS IV,4), kjer je ustavno sodišče razveljavitev 10. člena zakona o referendumu in ljudski iniciativi utemeljilo s tem, da tudi zaradi varstva javnega interesa in pravic drugih državni zbor ne sme z zakonom posegati v ustavno pravico po 90. in tudi po 44. členu ustave, ker je za dosego tega cilja na razpolago milejši ukrep, to je postopek pred ustavnim sodiščem po 16. členu ZRLI. Četudi v tem primeru takšnega milejšega ukrepa ni na razpolago, pa seveda državni zbor ne more posegati v navedene pravice brez zakonskega pooblastila s podzakonskim aktom, kakršen je izpodbijani odlok o razpisu referenduma.2
4. Pri obravnavanju te zadeve pa se je pokazalo, da državni zbor tudi glede drugih vprašanj ne upošteva odločb ustavnega sodišča. Kot enega od razlogov za odlaganje dne razpisa referendumov namreč državni zbor navaja tudi potrebo po tem, da se pred izvedbo referendumov uredi pravna praznina v zakonu glede načina izvedbe referenduma o več nasprotujočih si vprašanjih o isti temi ter o ugotavljanju rezultatov takšnega referenduma. Trditev, da je šlo na navedenem področju za pravno praznino, je v direktnem nasprotju z odločbo ustavnega sodišča U-I-201/96 (Uradni list RS, št. 34/96). V navedeni odločbi je ustavno sodišče dalo interpretacijo ustreznih določb zakona. Državni zbor je pozneje te določbe spremenil (zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o referendumu in ljudski iniciativi - Uradni list RS, št. 38/96), vendar je ustavno sodišče spremembe zakona razveljavilo z odločbo U-I-266/96 (Uradni list RS, št. 43/96), tako da v času, ko je državni zbor sprejemal izpodbijani odlok, na tem področju ni bilo pravne praznine, ampak je veljala ureditev, kakršno je ugotovilo ustavno sodišče z odločbo U-I-201/96. Na to je ustavno sodišče tudi izrecno opozorilo v točki 16 obrazložitve navedene odločbe.3
5. Da gre za vprašanje, ki je (tudi) stvar politične ocene, ni potrebno posebej utemeljevati. Od tega, kdaj bodo referendumi o volilni zakonodaji, je gotovo lahko odvisen tudi izid referendumov in s tem razporeditev moči oziroma oblasti med političnimi strankami. Povsem legitimno je torej, da politične stranke in poslanci pri odločanju o tem, kdaj naj bodo referendumi o volilnih sistemih, upoštevajo tudi, kako bo čas izvedbe referendumov vplival na ohranjanje oziroma razporeditev politične moči (oblasti). Vendar mora tudi državni zbor pri tem ostajati v okvirih ustave in zakona. Ob tem, ko je v času določanja dne razpisa referenduma državni zbor razpolagal z interpretacijo zakona, ki jo je dalo ustavno sodišče, ob sklicevanju na zakon pa odločil očitno v nasprotju z njim, ustavno sodišče ni moglo najti drugih kot politične motive za takšno odločitev državnega zbora.
Sodnik
Franc Testen
Opombe:
1Državni zbor sploh ni utemeljil, zakaj bi referendum, izveden istočasno z volitvami ogrozil ustavni institut volilne pravice. Pravila predreferendumske kampanje tudi v času pred izvedbo odloženega referenduma niso uzakonjena. Potreba po zapolnitvi pravne praznine ne obstaja in temelji na razumevanju, ki ne spoštuje odločitev ustavnega sodišča (glej v nadaljevanju).
2Pri zavračanju takšnega stališča se tudi ni mogoče sklicevati na stališče, izraženo v odločbi ustavnega sodišča U-I-265/96 (Uradni list RS, št. 43/96), s katero je bila zavržena zahteva državnega zbora glede zahteve, naj ugotovi, da ni v skladu z ustavo izvedba referenduma o dveh referendumskih vprašanjih v času neposredno pred rednimi volitvami v državni zbor. V navedeni odločbi je sodišče ugotovilo, da vprašanje ustavnosti izvedbe referenduma v določenem času ni isto kot vprašanje ustavnosti referendumskih vprašanj. Če bi hotel zakonodajalec urediti to vprašanje, bi ga moral urediti z zakonom (kar je v 1. členu novele ZRLI - Uradni list RS, št. 38/96, vendar z veljavnostjo od 1.1.1997 tudi storil). S tem, da je ustavno sodišče reklo, da ne gre za primer, ki ga ureja 16. člen ZRLI, seveda ni reklo, da presojo ustavnosti izvedbe referenduma v določenem času v vsakem posamičnem primeru lahko opravi državni zbor s podzakonskim aktom.
3Dne 1.10.1996 pa je državni zbor sprejel zakon o načinu glasovanja in ugotavljanju izida glasovanja na referendumu o volilnem sistemu (Uradni ist RS, št. 57/96). Ta zakon velja samo za referendume o volilnih sistemih, ki so bili v času njegovega sprejetja že razpisani, zatrjevano "pravno praznino" ZRLI za druge referendume, kjer bo morebiti tudi postavljenih več nasprotujočih si vprašanj, pa pušča odprto. To pomeni, da za druge referendume velja ureditev, kot jo je interpretiralo ustavno sodišče, za sporne referendume pa nova ureditev, ki po moji oceni vsebuje postopkovne določbe, zaradi katerih bo prišlo do cepljenja glasov in velikega zmanjšanja možnosti, da se na referendumu sprejme katerikoli predlog.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Jambreka
1. Soglašal sem z izrekom sodbe in z nosilnimi razlogi iz njene obrazložitve. Tudi sam sem namreč prišel do sklepa, da je Državni zbor zaradi političnih ciljev namenoma kršil zakon. Seveda je primerno dodati, da je zakon kršil Državni zbor kot ustavna inštitucija, subjektivne odgovornosti za kršitev pa nimajo tisti poslanci in tiste poslanske skupine sedaj že bivšega sklica Državnega zbora, ki za njegov nezakoniti odlok niso glasovali.
2. Strinjam se tudi z oceno Ustavnega sodišča, da imajo določbe o dnevu razpisa refernduma podoben učinek kot vakacijski rok ter da imajo poleg tega namena le tehničen oziroma instrumentalen značaj. Vendar pa v razliko od večinske argumentacije razloge tehnične ali instrumentalne narave zožujem predvsem na tiste, ki so navedeni v 32. členu ZRLI: da se izvede referendum na nedeljo, ali na drug dela prost dan, ali da se za isti dan glasovanja razpišeta dva ali več referendumov. Tudi razpis referenduma na dan volilnega glasovanja bi po analogiji štel za razlog tehnične oziroma instrumentalne narave, ker zasleduje cilje racionalnosti in ekonomičnosti.
Niti tokrat, niti pri glasovanju o prejšnji odločbi (v zadevi U-I- 279/96) pa se nisem strinjal z oceno, da bi pojem tehničnega ali instrumentalnega razloga lahko pokril tudi "obdobje daljših praznikov, počitnic, ipd." Ustavno sodišče je izrecno obravnavalo tudi to vprašanje, sam pa sem bil mnenja, da daljši prazniki ali počitnice ne preprečujejo izvajanja predreferendumske kampanje, ampak da utegnejo prav nasprotno imeti tako pasivni kot tudi aktivni udeleženci kampanje v takem obdobju na voljo še več časa kot med običajnim dnevnim in tedenskim delovnim ritmom. Tudi zato so "daljši prazniki" ali počitnice" z vidika instrumentalnosti nerelevanten razlog.
3. Sicer pa je tudi v tej zadevi za moje stališče ključna ugotovitev, da monocentrično bistvo vsega niza ustavnih sporov, od prvega o ustavni pritožbi zoper dejanje predsednika Državnega zbora, do sedanjega, ni "le" ustavnosodna razlaga zakonodajnega roka za razpis in za izvedbo referenduma, ampak odločitev o konkretni in aktualni pravici podpisnikov pritožbe in pobud (in posredno vseh državljanov z volilno pravico) do neposrednega, to je referendumskega odločanja o volilnem sistemu pred izvedbo aktualnih volitev v Državni zbor. To je zame tudi pravo merilo za presojo posledic vsega niza odločitev Ustavnega sodišča.
4. Sedanja odločba Ustavnega sodišča je zastavila vprašanje, kako po ugotovljeni nezakonitosti odloka Državnega zbora ponovno vzpostaviti zakonito stanje in je ocenila, da ugotovljene nezakonitosti sploh ni bilo mogoče odpraviti. Sam pa dodajam, da je bil ves niz nezakonitih dejanj in aktov Državnega zbora v funkciji oziroma da je imel za posledico kršitev temeljne ustavne pravice 43.710 državljanov Republike Slovenije do neposredne demokracije, in se sprašujem, ali in kako bi Ustavno sodišče lahko učinkovito realiziralo svojo ustavno in zakonito pristojnost zavarovanja te temeljne človekove pravice. Ali je torej opravilo nalogo, ki jo je bilo dolžno izvršiti v ustavno urejenem razmerju med nosilci državne oblasti?
5. Slovenska ustava ureja sodno varstvo ustavnih pravic posameznika, v katere je posegla država z nezakonitim dejanjem ali aktom (157/2 člen), in ustavnosodno varstvo, če je država s posamičnim aktom kršila človekovo pravico ali temeljno svoboščino (160. člen, ustavna pritožba). Sicer pa Ustavno sodišče pri izvajanju abstraktne kontrole ustavnosti in zakonitosti odloča o skladnosti zakonov z ustavo, ter podzakonskih predpisov z ustavo in z zakoni.
Zdi se torej, kot da v Sloveniji posameznik ne more neposredno uveljaviti svoje pravice do sodnega in do ustavnosodnega varstva, če je v njegovo pravico posegla država s splošnim predpisom, ali morda s predpisom, ki se nahaja na območju "sive cone", na vmesnem prostoru med splošnim in posebnim, konkretnim in abstraktnim pravnim aktom. V takem primeru sicer lahko izpodbija splošni predpis in upa, da bo država (organ izvršne ali zakonodajne veje oblasti) razveljavljeno ali odpravljeno normo nadomestila z novo, takšno torej, s katero bi bile opravljene posledice nezakonitega ali protiustavnega posega v posameznikovo pravico.
V 46. členu Zakon o ustavnem sodišču (ZUst) sicer ureja odpravo škodljivih posledic, ki so nastale upravičeni osebi na podlagi odpravljenega podzakonskega predpisa. Odpravo posledic lahko prizadeti zahteva od organa, ki je izdal predpis. Vendar bi v tej zadevi bile za pobudnike ustavnega spora odpravljene škodljive posledice le tako, da bi Državni zbor brez odlašanja storil prav to, čemur se je že od marca letos na vso moč upiral: V zakonitem roku bi moral razpisati referendum, sprejeti po njegovi izvedbi nov volilni zakon v skladu z izidom referenduma, predsednik republike pa bi šele po sprejemu na referendum vezanega volilnega zakona lahko razpisal nove državnozborske volitve. Se pravi, da bi sodila za prizadete pobudnike ustavnega spora s 46. ZUst predvidena pravna pot v območje ustavno-pravne fantastike.
Ustavno sodišče v primeru abstraktne kontrole torej nima za izvršitev svoje odločbe takih orodij, s kakršnimi razpolaga v primerih odločanja o ustavni pritožbi: da bi na primer samo odločilo o pravici, ali da bi določilo organ, ki naj izvrši njegovo sodbo in tako odpravi posledice posega v posameznikovo pravico (59. in 60. člen Zust).
6. Evropska konvencija za človekove pravice zgoraj omenjenega razlikovanja ne pozna. V prvem členu najprej zavezuje vse pogodbene stranke, da vsakomur znotraj svoje jurisdikcije zagotovijo s Konvencijo predpisane pravice in svoboščine. Nato pa s 25. členom najprej omogoča "vsaki osebi, nevladni organizaciji ali skupini posameznikov, ki zatrjuje, da je žrtev kršitve katere izmed s Konvencijo varovanih pravic", da njihovo pritožbo obravnava Komisija za človekove pravice. Sodišče za človekove pravice pa je pristojno interpretirati in aplicirati Konvencijo (45. člen), oziroma presojati, ali "je odločitev ali ukrep, ki ga sprejme pravna oblast ali katerakoli druga oblast Visoke pogodbene stranke v celoti ali deloma v nasprotju z obveznostmi, ki jih predpisuje Konvencija ... (50. člen)"
Evropsko sodišče torej ni omejeno le na presojo "posamičnih aktov", ampak lahko ugotovi, da je v posameznikovo s Konvencijo varovano pravico posegla država tudi s kako splošno določbo, ki jo vsebuje zakon ali kak drug splošni pravni akt. Seveda Evropsko sodišče ne more takega akta (kot tudi nobenega drugega, konkretnega ne) razveljaviti, ampak lahko le ugotovi morebitno kršitev in eventuelno razsodi po 50. členu Konvencije ("pravična satisfakcija").
7. Podobno je opredeljena tudi ustavna pristojnost nemškega Zveznega ustavnega sodišča: Člen 93 (para. 1) Temeljnega zakona predpisuje, da "Zvezno ustavno sodišče: 4.(a) odloča o ustavnih pritožbah, ki jih lahko vloži vsaka oseba, ki zatrjuje, da so javne oblasti kršile katero izmed njegovih ali njenih temeljnih pravic, ki jih varujejo členi 20(4), 33, 38, 101, 103 in 104." Zakon o Zveznem ustavnem sodišču v členu 95 ureja različne pravne učinke odločbe sodišča v primeru ugotovljene protiustavnosti odločbe ("posamičnega akta") (točka 2.) oziroma, če je prišlo do kršitve posameznikove pravice s protiustavnim zakonom (točka 3). V slednjem primeru sodišče zakon razveljavi.
8. V aktualnem primeru, ali bolje nizu ustavnosodnih zadev v zvezi z referendumi, je Ustavno sodišče obravnavalo najprej ustavno pritožbo in nato pobude za abstraktno presojo. Vendar je očitno, da so tudi pobude, s katerimi so bile napadene bodisi zakonske določbe ali odloki Državnega zbora, bile vložene z izrečnim namenom, da bi sodišče ugotovilo in restituiralo kršitev ustavne pravice pobudnikov.
Zastavlja se tudi vprašanje, ali niso obravnavani odloki Državnega zbora pravzaprav posamični akti, ali pa vsaj "ne-splošni", konkretni ali "mešani" - torej taki, da vsebujejo prvine splošnega in posamičnega akta (Glej n.pr. judikaturo in gradiva Ustavnega sodišča v zvezi z ustanovitvenimi akti lokalnih javnih podjetij). Seveda pa slednje vprašanje ni neposredno relevantno za aktualno ustavnosodno presojo, ker ga pobudniki sami niso zastavili.
Aktualno pa je vprašanje izvrševanja obveznih sodb Ustavnega sodišča, ki vsebujejo abstraktno presojo ustavnosti in zakonitosti splošnih določb zakona ali odloka, še posebej, če je od take izvršitve odvisna tudi učinkovita restitucija oziroma satisfakcija za kršitve pravic, ki je nastala na podlagi nezakonite ali protiustavne splošne določbe.
9. V tem pogledu si lahko pomagamo tudi z načeli, ki jih je razvilo Evropsko sodišče za človekove pravice. Najprej opozarjam na nedavno sodbo Sussman v. Nemčija (16. september 1996), s katero je ugotovilo, da celotni postopek pred nemškim Ustavnim sodiščem sodi pod kontrolo 6.1 člena Konvencije, če (a) obravnava zadeve pred Ustavnim sodiščem lahko vpliva na razrešitev spora pred rednimi sodišči, in (b) če je razrešitev ustavnega spora odločilnega pomena za civilne pravice in obveznosti ali kazenske obtožbe. Nadaljujem pa z judikaturo, ki vsebuje stališča o obvezni naravi sodnih odločb.
10. Člen 6.1 Konvencije vsebuje dva ključna termina: "odločanje" ("determination", "qui decidera") in "tribunal". Z vrsto odločb je Evropsko sodišče razsodilo, da "že sam pojem tribunala vsebuje moč sprejemati obvezno odločitev, ki je ne more spremeniti ne- sodna oblast v škodo posamezne stranke ... "(Glej Van der Hurk v. Nizozemska, april 1994; Benthem v. Nizozemska, oktober 1985; H. v. Belgija, november 1987: Belilos v. Švica, april 1988).
Vendar je šla Evropska komisija v zadevi D. in A.A.H. v. Grčija (pendentna zadeva pred Evropskim sodiščem Hornsby v. Grčija) še dalje. Zgodba je na kratko taka: Dva državljana Združenega kraljestva sta želela na otoku Rodosu ustanoviti zasebno podjetje za pouk tujih jezikov. Regionalna šolska oblast jima je ustrezno vlogo zavrnila, sklicujoč se na zakon, ki opravljanje take dejavnosti pogojuje z grškim državljanstvom. Ta zakonska določba pa je zaradi neposredne veljave njej nasprotnega prava Evropske unije neveljavna. Tako je razsodilo luksemburško sodišče (Evropske unije), grška sodišča pa so v razumnem roku in po poštenem postopku ugodila pritožbi obeh tujcev proti upravni odločbi šolske oblasti. Vendar slednje svoje razveljavljene odločbe niso nadomestile z novo, ampak so se skozi daljše obdobje nekaj let na različne načine izogibale izvršitvi sodne odločbe - z zavlačevanjem, nesprejemanjem vlog in molkom upravnega organa.
Posledično je ostala sodba neizvršena.
11. Evropska komisija je pri obravnavanju te zadeve soglasno ugotovila (s 27 glasovi velikega senata), da je bil v tem primeru prekršen člen 6.1. Konvencije - ker grške oblasti niso ničesar ukrenile, da bi zagotovile izvršitev odločbe višjega upravnega sodišča ("Council of the State").
To ugotovitev je pojasnila z naslednjimi razlogi: Pravica dostopa do sodišča je le en vidik pravice do sodišča, ki jo vsebuje člen 6.1. Oprla se je na stališče Evropskega sodišča, da je potrebno interpretirati različne garancije člena 6.1 z ozirom na "široko razglašeno in globoko prepričanje Visokih pogodbenih strank v vladavino prava, v skladu z njihovim kontekstom in v luči ciljev in namena Konvencije" (sodba Golder v. Združeno kraljestvo, februar 1975). Komisija je v tej zvezi opozorila, da "Konvencija nima namena varovati pravic, ki so teoretične ali iluzorne, ampak pravice, ki so praktične in učinkovite. To pa še posebej velja za različne pravice, ki jih varuje člen 6, upoštevajoč pomembno mesto, ki ga zavzemajo prav te pravice v demokratični družbi (Airey v. Irska, oktober 1979; Artico v. Italija, maj 1980)...
Vendar bi bila pravica do sodišča popolnoma iluzorna in teoretična, če bi državne oblasti lahko zavrnile izvršitev sodnih odločb, ki so razsodile proti njim v sporih glede civilnih pravic in obveznosti."
Se pravi, da je Komisija zavzela stališče, da nosilna sestavina do poštenega sodnega postopka ni zgolj "dostop do sodišča" ("access"), niti zgolj pošteno obravnavanje pritožbe ("fair trial"), ampak tudi dejansko učinkovanje sodne odločbe. Vladavina prava ("pravna država") in pravica do sodnega varstva torej nista zgolj načelne narave ("law in books", "blue laws"), ampak morata biti "praktični in učinkoviti" ("law in action"), če želi država ostati znotraj evropskih pravnih standardov.
12. Neposredna posledica ugotovljene nezakonitosti odloka Državnega zbora je protiustaven poseg v pravico 43.710 državljanov do neposrednega odločanja o volilnem sistemu, po katerem naj bi bile izvedene aktualne volitve, vendar kršitev ni bila sanirana. Dejstvo je, da Ustavno sodišče spora med zakonodajalcem in predlagatelji referenduma ni nikoli natančno opredelilo na zgornji način. Zato se je samo ujelo v past delnih, začasnih in abstraktnih intervencij, ki se jim je Državni zbor vedno znova izognil , sklicujoč se izrečno ali implicitno na časovno nedoločenost spora.
Zato tudi post festum težko pristajam na sorazmerno "ležerni" sklic obeh sej Ustavnega sodišča, na katerih je odločalo o pravici pobudnikov do referenduma: Pobuda 43.710 volilcev in volilk je prispela 9. avgusta 1996 na Ustavno sodišče, ki je o njej odločilo na seji dne 10. septembra . Sedanja vloga istih pobudnikov je prispela 20. septembra 1996, Ustavno sodišče pa je o njej odločilo na seji dne 7. novembra 1996.
Če bi sodišče obakrat odločilo brez nepotrebnega odlašanja, prvič tako da bi odločitvi o zatrjevani kršitvi pravice dalo prednost pred sodnimi počitnicami, in drugič tako, da ne bi (zavestno) pričakalo dneva volitev, bi po mojem mnenju vsaj tehnično in hipotetično omogočilo Državnemu zboru sklicati referendum, ki bi lahko odločil o sistemu letošnjih volitev. Tako bi vse breme odgovornosti za nadaljevanje kršitve ustavne pravice do neposredne demokracije še enkrat nedvoumno preneslo na zakonodajalca.
13. Državni zbor se je namreč skliceval pri omejevanju ustavne pravice na razlog oziroma dejavnik, ki ga je sam nadziral. Nadzor "zapletenosti", "komplekstnosti", zamudnosti" ipd. za izvedbo referendumov in za sprejem novega volilnega sistema potrebnega zakonodajnega postopka je bil v izključni pristojnosti Državnega zbora samega. Če je bil slednji sposoben nemudoma in z vsako potrebno (tudi dvotretjinsko) večino sprejeti pravne akte, s katerimi je vsakič znova onemogočil realizacijo ustavnih pravic nasprotne stranke v sporu, potem bi bil - vsaj glede na tehnično izvedljivost - enako sposoben pravočasno sprejeti tudi akte, s katerimi bi isto pravico tudi realiziral.
Argument dolžine in kompleksnosti zakonodajnega postopka je torej omogočil arbitriranje eni stranki v sporu, to je Državnemu zboru, ki je potemtakem lahko (poljubno) podaljševal in zapletal zakonodajno proceduro in se hkrati skliceval na njeno dolžino kot na legitimni razlog omejevanja ustavne pravice nasprotne strani, kar pomeni da je deloval po načelu agire contra factum proprium.
14. Sklepno moram z obžalovanjem ugotoviti, da slovensko Ustavno sodišče ni uspelo zagotoviti realizacije ustavne pravice podpisnikov zahteve za zakonodajni referendum o volilnem sistemu, ki jim jo je omejil oziroma suspendiral zakonodajalec. Post festum pa se lahko samokritično vprašamo, ali je bilo sodišče morda neuspešno deloma tudi po lastni krivdi, ker ni reagiralo pravočasno in s pravimi orodji ustavnosodne kontrole, ali pa zato, ker slovenski pravni sistem ustreznih sredstev ne zagotavlja oziroma ne pozna.
Vendar pa je dobro vedeti vsaj to, da slovensko Ustavno sodišče, čeprav nemočno v aktualnem primeru, lahko resno računa na pomoč evropskega mehanizma za varovanje človekovih pravic v vseh primerih, ko oblasti slovenske države ne bi zagotovile izvršitve njegovih odločb o ustavnih pritožbah zaradi kršitev zakonitih civilnih pravic in obveznosti ali pravic v kazenskem postopku (6.1 člen Konvencije) ter s Konvencijo varovanih pravic (13. člen). V vseh takih primerih bi se prizadete stranke lahko kljub zanje uspešni sodbi Ustavnega sodišča, ki pa je slovenske oblasti ne bi izvršile, lahko pritožile pred evropskim mehanizmom zaradi kršitve pravice do učinkovitega sodnega varstva.
Sodnik
Dr. Peter Jambrek
Delno odklonilno ločeno mnenje
predsednika dr. Toneta Jerovška
Ustavno sodišče je ugotovilo, da sta tretja in četrta točka Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor, v neskladju z zakonom. Sodišče ni razveljavilo omenjenih nezakonitih določb, pač pa se je zadovoljilo z ugotovitvijo, da to ne bi bilo smiselno, ker ugotovljene nezakonitosti sploh ni mogoče odpraviti, ker ni več mogoče določiti dneva razpisa referenduma v skladu z zakonom.
Za odločbo sem glasoval, ker je ugotovitev o nezakonitosti odloka sicer pravilna, vendar pa z njo nisem zadovoljen, ker ugotovitev Ustavnega sodišča, ki ne vzpostavi ustavnega ali zakonitega stanja, nima nobenega smisla. Nasprotno lahko celo pomeni potuho kršitelju, da je mogoče s proceduralnimi in zakonodajnimi manevri nekaznovano kršiti ustavo ali zakon, in da ugotovljeno nezakonito stanje lahko še kar naprej traja, kar je primer v tem primeru.
Takšna ugotovitev: ODLOK JE NEZAKONIT, vendar nič ne moremo, je najbolj nevaren presedan za demontažo pravne države in demokracije sploh.
Ustavno sodišče je že z odločbo št. U-I-279/76 v isti zadevi ugotovilo nezakonito določitev dneva, ki se šteje za dan razpisa referenduma in v posledici tega nezakonitost dneva izvedbe referenduma. Državni zbor je po razveljavitvi odloka ponovno samovoljno v nasprotju z odločbo določil nov nezakoniti dan izvedbe referenduma. Že samo to dejstvo bi terjalo, da se v demokratični državi prižgejo vsi alarmi civilne družbe, še zlasti, če gre za nespoštovanje ustave in zakona, ki naj omogočita ustavno pravico do zakonitega roka odločanja na referendumu, s katerim se želi določena skupina državljanov obrniti na vse državljane in se s tem iz kakršnihkoli motivov izogniti odločanju izvoljenih predstavnikov v parlamentu.
Ustavno sodišče je varuh ustavnosti in zakonitosti, zato mu je dana ustavna pravica, da zakonodajni in izvršilni oblasti razveljavi zakon oziroma odpravi ali razveljavi podzakonski predpis in vzpostavi ustavno oziroma zakonito stanje. V konkretnem primeru je Ustavno sodišče s prvo razveljavitvijo omogočilo, da se vzpostavi zakonito stanje, ker je imel zakonodajalec še čas, da določi zakoniti rok za dan izvedbe referenduma, čeprav že ta rok ni več omogočal, da se volitve izvedejo na podlagi zakona, ki bi ga pogojeval izid referenduma. To so namreč preprečila prejšnja ravnanja Državnega zbora oziroma njegovih predstavnikov. Pri ponovnem odločanju o odloku, ki je šel v direktno nasprotje z odločbo Ustavnega sodišča in s katero je bilo namerno vzpostavljeno ponovno nezakonito stanje, pa sodišče z novo razveljavitvijo odloka ne bi več moglo zagotoviti spoštovanja rokov, ker bi bila najkrajša poslovniška procedura v Državnem zboru predolga, če bi Državni zbor sploh ravnal po odločbi.
V nastalih razmerah, ko zakonodajna oblast ne spoštuje odločitve najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti, je bila dolžnost Ustavnega sodišča, da ugotovi nastalo situacijo in samo vzpostavi zakonito stanje in določi zakoniti zadnji dopustni dan izvedbe referenduma. Pri tem Ustavno sodišče ne bi v ničemer prekoračilo svoja pooblastila, saj odloka o razpisu referenduma ni razveljavilo v celoti, pač pa samo nezakoniti narok referenduma, ki bi ga določilo v skladu z zakonom. Za to pa je Ustavno sodišče imelo dovolj časa in tudi je obravnavalo pobudo predlagateljev na prvi seji po počitnicah, na kateri predlog podpisanega, da Ustavno sodišče samo določi zakoniti dan izvedbe referenduma, ni dobil večinske podpore.
Glede na navedeno ugotavljam, da je sprejeta odločba za predlagatelje pobude brez vsakega smisla, razen, če je njen cilj obvestiti demokratično javnost, da Državni zbor ne spoštuje vseh odločitev Ustavnega sodišča. V tem smislu se temu cilju pridružim, zato javnost obveščam o nastalih razmerah glede možnosti varstva ustavnosti in zakonitosti.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek