U-I-140/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-140/94
Datum odločitve:
14. 12. 1995
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 11/96 in OdlUS IV, 124
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.140.94
Akt:
Zakon o Slovenskem odškodninskem skladu (Ur. list RS, št. 7/93 in 48/94) (ZSOS), 7. in 7. b čl.
Izrek:
Določbi 7. člena in 7. b člena Zakona o Slovenskem odškodninskem skladu nista v neskladju z Ustvo.
Evidenčni stavek:
1. Z ustanovitvijo Slovenskega odškodninskega sklada je zakonodajalec uredil le metodo oziroma način, po katerem bo država izpolnjevala svojo obveznost denacionalizacijskim upravičencem iz naslova odškodnin za nacionalizirano premoženje oziroma obveznosti do imetnikov obveznic. S tem se država ni izognila obveznosti do upravičencev v primeru, ko uzakonjeni viri za financiranje ne bi zadostovali za kritje obveznosti, zato samo dejstvo, da zakonodajalec ni določil poroštva države za Skladove obveznosti, ni v neskladju z Ustavo.
2. Ni v neskladju z Ustavo z zakonom določen zamik roka za izplačevanja obveznosti Sklada iz izdanih obveznic, ker je imel zakonodajalec za zamik pravnopolitično utemeljene razloge, ukrep pa izpolnjuje tudi zahteve glede sorazmernosti v ožjem pomenu.
Geslo:
Načelo enakosti (različni položaji denacionalizacijskih upravičencev).
Denacionalizacija - vračilo v naravi.
Javni interes.
Odškodninski sklad kot namenski sklad.
Pravica do zasebne lastnine.
Načelo pravne države.
Načelo varstva zaupanja v pravo.
Moratorij na začetek uresničevanja pravice.
Načelo sorazmernosti.
Načelo primernosti zakonskega urejanja.
Razlastitev ali omejitev lastninske pravice na nepremičninah v javnem interesu.
Pravica do rehabilitacije in odškodnine po krivem obsojenega.
Pravna podlaga:
Ustava, 14., 2., 33., 66., 69., 30. čl.
Prvi Protokol k Evropski konvenciji o človekovih pravicah, 1. odst. 1. čl.
Zakon o denacionalizaciji (ZDen), 2., 45., 47., 49., 9. čl.
Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (ZLPP), 22. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 26., 21. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-167/94 z dne 9.2.1995, št. U-I-173/94 z dne 13.10.1994 in št. U-I-223/95 z dne 7.12.1995 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Združenje lastnikov razlaščenega premoženja, Ljubljana
Datum vloge:
4. 7. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17688
Dokument v PDF obliki:
U-I-140-94.pdf
152 KB
Prenesite datoteko
U-I-140/94
14.12.1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Združenja lastnikov razlaščenega premoženja, Ljubljane, ter Pavla Zorenča, Maje Dreu in Grete Krulc iz Maribora, Marjana Žuraja iz Celja, Katje Daneu iz Ljubljane, ki jih zastopa Božidar Vidmar, odvetnik v Mariboru, ter Majde Sikošek, Liljane Kunst- Dolgan, Katarine Bebler, Vladimirja Saxa, dr. Eda Pirkmajerja, Ane Jenko, Sonje Klinar, Lea Souvana, Aleša Pavlina in Svetozarja Hribarja iz Ljubljane, na seji dne 14. decembra 1995
o d l o č i l o :
Določbi 7. člena in 7. b člena Zakona o Slovenskem odškodninskem skladu (Uradni list RS, št. 7/93 in 48/94) nista v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki, ki jih zastopa odvetnik Božidar Vidmar iz Maribora, navajajo, da naj bi se v skladu z 2. členom Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91, 56/92 - odl. US, 31/93, 24/95 - odl. US, 29/95 in 74/95 - v nadaljevanju: ZDen) denacionalizacija izvajala z vrnitvijo podržavljenega premoženja v naravi, denacionalizacija v obliki nadomestnega premoženja, vrednostnih papirjev ali denarja pa naj bi prišla v poštev le v primerih, ko vrnitev v naravi ne bi bila mogoča. Po trditvah pobudnikov naj bi bili z uzakonitvijo prvega odstavka 7. člena Zakona o Slovenskem odškodninskem skladu (v nadaljevanju: ZSOS) in z novelo Zakona uveljavljenega 7.b člena denacionalizacijski upravičenci, ki bodo upravičeni do odškodnine za nacionalizirano premoženje v obliki obveznic, postavljeni v neenakopraven položaj nasproti upravičencem, ki jim bo premoženje vrnjeno v naravi. Po prepričanju pobudnikov viri sredstev za kritje obveznosti Slovenskega odškodninskega sklada (v nadaljevanju: SOS ali Sklad) ne zagotavljajo izplačila odškodnin, do katerih so upravičeni po ZDen. Z ZSOS določeni viri naj ne bi bili garancija, da se bo v Skladu nabralo dovolj sredstev. Za primanjkljaje v Skladu bi po njihovem prepričanju morala odgovarjati država. Ob tem pobudniki ugotavljajajo, da ekonomska moč države ne zagotavlja, da bo zmogla po poteku zakonskega roka pričeti z izplačevanjem glavnice denacionalizacijskim upravičencem oziroma da bo izplačilo sploh kdaj zmogla. Navajajo, da plačilo obveznosti iz naslova podržavljenega premoženja povzroča hude težave tudi najbolj razvitim državam. Nemčija naj bi z izplačili pričela šele leta 2004. Menijo, da je Slovenija ekonomsko šibkejša kot Nemčija, zato so prepričani, da je njihova negotovost utemeljena. Pobudniki navajajo, da je ZSOS predpisal, da prične Sklad z izvrševanjem pravnomočnih odločb denacionalizacijskih upravičencev najkasneje v 18 mesecih od uveljavitve Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93 in 31/93, 32/94 - odl. US in 43/95 - odl. US - v nadaljevanju: ZLPP), to je maja leta 1994. Člen 7 b, uveden z novelo izpodbijanega zakona, pa naj bi rok, po katerem mora Sklad pričeti z izplačevanjem obveznosti, podaljšal do 1.1.2005, obveznost za pričetek izplačevanja obresti pa do 31.12.1996. S tem naj bi bili upravičenci še bolj v negotovem položaju kot na podlagi osnovnega zakona.
2. Pobudniki kot denacionalizacijski upravičenci, ki naj bi jim bilo podržavljeno premoženje vrnjeno v obliki odškodnin, menijo, da sta 7. člen in 7.b člen ZSOS v nasprotju s 14. členom Ustave, ker da so z njima postavljeni v bistveno slabši položaj kot upravičenci, ki jim bo premoženje vrnjeno v naravi. Z omejitvami, uzakonjenimi z izpodbijanima določbama, naj bi jim začasno razveljavil in omejil pravice, ki so jih pridobili na podlagi ZDen. Pobudniki menijo, da zakonodajalec ni upravičen sprejemati zakonov, ki po vsebini omejujejo ali začasno suspendirajo njihove pravice. Človekove pravice in temeljne svoboščine bi se lahko po mnenju pobudnikov omejile le v času trajanja vojnega ali izrednega stanja in to le v obsegu, ki ga tako stanje zahteva, in tako, da sprejeti ukrepi ne bi povzročili neenakopravnosti, ki bi temeljila na rasi, narodni pripadnosti, spolu, jeziku, veri, političnem ali drugem prepričanju, gmotnem stanju, rojstvu, izobrazbi, družbenem položaju ali katerikoli drugi osebni okoliščini. Po trditvah pobudnikov pa naj bi bile z izpodbijanima določbama, po katerih za obveznosti Sklada ne jamči država, izplačilo odškodnine pa je odloženo, kršene določbe 14., 16. in 33. člena Ustave.
3. Pobudniki menijo, da kot upravičenci do odškodnine izkazujejo pravni interes za to pobudo, in predlagajo, da Ustavno sodišče razveljavi prvi odstavek 7. člena ZSOS in 7.b člen ZSOS, uveden z novelo.
4. Pobudniki Majda Sikošek, Liljana Kunst-Dolgan, Katarina Bebler, Vladimir Sax, dr. Edo Pirkmajer, Ana Jenko, Sonja Klinar, Leo Souvan in Aleš Pavlin izpodbijajo 7.b člen ZSOS in navajajo, da izpodbijana določba določa 10-letni moratorij za pričetek izplačevanja odškodnin za podržavljeno premoženje, ki jim ne bo vrnjeno v naravi. Menijo, da naj bi se jim s tem odlogom bistveno zmanjšala sedanja vrednost obveznic. Šestodstotna obrestna mera naj bi bila občutno nižja od obrestne mere, veljavne na trgu kapitala. Korist od tega naj bi imelo slovensko gospodarstvo. S tem naj bi bila izpodbijana določba 7.b člena v nasprotju s 30., 33. in 69. členom Ustave. Menijo, da so z uveljavitvijo ZDen pridobili lastninsko pravico, ki pa naj bi jim jo izpodbijana določba novele ZSOS omejila. Hkrati naj bi bila izpodbijana določba 7. b člena Zakona v nasprotju s 14. členom Ustave, ker naj bi še povečala razliko med upravičenci do denacionalizacije, ki bodo dobili vrnjeno nacionalizirano premoženje v naravi, in onimi, ki bodo upravičeni le do odškodnine.
5. Pobudniki menijo, da imajo pravni interes za vložitev te pobude, ker so številni med njimi že bili obveščeni o tem, da jim bo za nacionalizirano premoženje šla le odškodnina, ker fizična vrnitev ne bo mogoča.
6. Zveza lastnikov razlaščenega premoženja navaja, da ZSOS ni v skladu z Ustavo, ker ne zagotavlja, da bi država jamčila za obveznosti Sklada, oziroma, ker ne zagotavlja, da bi država neposredno izplačala obveznosti, določene z ZDen. Povojni zakoni, s katerimi je država podržavila zasebno lastnino, naj bi po njihovih trditvah določali obveznost države za plačilo odškodnine ali vsaj njeno jamstvo. Menijo, da naj bi že na podlagi predpisov o podržavljenju pridobili pravico, da jim država plača odškodnino. ZSOS naj bi jim zato v nasprotju s 155. členom Ustave posegel v pridobljeno pravico. Prav tako pa naj bi bil ZSOS v nasprotju tudi z 2. členom Ustave, ker posega v njihovo pravno varnost.
Menijo, da je bistvo pravne države v pravni varnosti, v zaupanju v pravo, v prepovedi retroaktivnega učinkovanja predpisov ter v zanesljivosti zakonodajalca. Teh kriterijev pa naj bi ZSOS ne izpolnjeval, ker nima določb o jamstvu države za obveznosti Sklada, s čimer naj bi bila pravna varnost upravičencev prizadeta.
7. ZSOS naj bi kršil tudi ustavno pravico do zasebne lastnine, zato naj bi bil v nasprotju s 33. členom Ustave ter v nasprotju z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic, zlasti s Protokolom I. Po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice na področju razlastitev naj bi bil zavezanec za plačilo odškodnine tisti, v čigar interesu se je lastninska pravica odvzela ali omejila. Omejevanje lastninske pravice naj bi bilo v interesu države, zato naj bi bila le-ta zavezanec za plačilo odškodnine.
Navajajo še, da je ZSOS v nasprotju s 17. členom Splošne deklaracije OZN o človekovih pravicah ter z načeli mednarodnega prava. Pobudnik je mnenja, da obseg obveznosti za državo pri presoji ustavnosti izpodbijane določbe ni pomemben.
8. Pobudnik Svetozar Hribar izpodbija 7. člen ZSOS. Navaja, da je na podlagi odločbe Občine Ljubljana Bežigrad št. 301-33/92-3/PA z dne 5.11.1993 dne 2.3.1995 pridobil obveznice SOS. Meni, da država za obveznosti Sklada ne odgovarja, iz tretjega odstavka 4. člena ZSOS pa naj bi izhajala možnost likvidacije Sklada. Njegova pravica, ki jo je pridobil z obveznicami, bi zato lahko bila z likvidacijo Sklada izničena. Da viri sredstev Sklada ne bodo zadostovali za izpolnitev obveznosti do denacionalizacijskih upravičencev, po njegovem mnenju izhaja iz poročila o delovanju SOS, objavljenega v Poročevalcu Državnega zbora št. 44/94. Kot lastnik obveznic naj bi bil v neenakem položaju nasproti upravičencem, ki jim bo nacionalizirano premoženje vrnjeno v naravi. Izpodbijana določba ZSOS naj bi zato bila v nasprotju s 14. členom Ustave in s 7. členom Splošne deklaracije o človekovih pravicah iz leta 1948. Po Zakonu o nacionalizaciji gospodarskih podjetij (Uradni list SFRJ št. 98/46) in Zakonu o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (Uradni list RS, št. 52/58) za poravnavo odškodnine za podržavljeno premoženje jamči država. Republika Slovenija je po prepričanju pobudnika prevzela vse pravice in obveznosti, ki so bile na podlagi prejšnjih ustav prenesene na organe SFRJ. To pa naj bi na podlagi 2. člena Ustave veljalo tudi za jamstvo države za obveznosti SOS (Zakon o Skladu Republike Slovenije za sukcesijo - Uradni list RS, št. 10/93 in drugi zakoni, s katerimi je RS ob osamosvojitvi prevzela obveznosti SFRJ).
9. Večina drugih pobudnikov navaja, da so bili upravičenci v postopku denacionalizacije vsaj za del nacionaliziranega premoženja upravičeni le do odškodnine iz SOS, zato naj bi bil njihov pravni interes za dano pobudo izkazan.
10. Državni zbor v odgovoru navaja, da o navedbah pobudnikov nima stališč. V pojasnilo pa je Ustavnemu sodišču posredoval nekaj informacij o pomenu spornih določb. Navaja, da naj bi z ZSOS določeni viri za financiranje Sklada ob zadostni skrbnosti in ustrezni strokovnosti omogočili tekoče in redno izpolnjevanje obveznosti do upravičencev. Dejstvo, da država za obveznosti Sklada ne jamči, naj zato ne bi poslabšalo položaja upravičencev. Obveznice, s katerimi Sklad izpolnjuje svoje obveznosti, kotirajo na borzi vrednostnih papirjev. Nominirane so v nemških markah in se izplačujejo v tolarjih s šestodstotno obrestno mero. Očitek, da je obrestna mera prenizka, po mnenju Državnega zbora ni utemeljen. Spremembe in dopolnitve 6. in 7. člena ZSOS so bile po navedbah Državnega zbora potrebne zato, da bi se odpravile nejasnosti pri izvajanju ZSOS in da bi se uresničila prvotna predvidevanja o poteku denacionalizacije ter lastninskega preoblikovanja podjetij. Drugačna ureditev bi lahko povzročila omejitve in posege v druge pravice, za uveljavljanje katerih se zagotavljajo sredstva iz javnih virov. Državni zbor je mnenja, da ZSOS z izpodbijanima določbama ni v neskladju z ratificiranimi mednarodnimi konvencijami in načeli mednarodnega prava (8. člen Ustave), pa tudi z načeli pravne države ne (2. člen Ustave).
Izpodbijana ureditev naj ne bi bila vsebinsko povezana z določbami 16., 30., 33. in 69. člena Ustave. Zakon določa le način odškodovanja za nacionalizirano premoženje ali drugače odvzeto premoženje v zasebni lasti, zato naj bi izpodbijane določbe ne bile v nasprotju s 33. členom Ustave, temveč nasprotno zagotavljajo uresničevanje pravic do zasebne lastnine. ZSOS in njegova novela ne učinkujeta za nazaj in ne posegata v pridobljene pravice pravnih subjektov, zato naj ne bi bila v nasprotju s 155. členom Ustave. Izpodbijani zakon naj ne bi uvajal razlikovanja med upravičenci do denacionalizacije, kot to trdijo pobudniki. Na podlagi ZSOS naj bi se upravičenci obravnavali enako, zato naj bi izpodbijani določbi naj ne bi bili v nasprotju s 14. členom Ustave.
B.
11. Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) je Ustavno sodišče pobude sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
12. Pobudnik Združenje lastnikov razlaščenega premoženja zatrjuje, da je ZSOS v celoti v neskladju z Ustavo, pri tem pa je podal argumentacijo zgolj v zvezi s 7. členom izpodbijanega zakona, zato je Ustavno sodišče na podlagi njegove pobude presojalo le ustavnost določbe 7. člena.
13. Pobudniki neposredno ne izpodbijajo določb ZDen, s katerimi je zakonodajalec uredil oblike odškodovanja denacionalizacijskih upravičencev, pač pa zatrjujejo, da so kot upravičenci odškodovanja v obliki obveznic SOS na podlagi izpodbijanega 7. člena ZSOS v neenakopravnem položaju nasproti upravičencem, ki jim bo nacionalizirano premoženje vrnjeno v naravi.
14. Zakonodajalec je z ZDen uzakonil vrnitev podržavljenega premoženja v naravi kot pravilo (prvi odstavek 2. člena). Hkrati je to načelo močno omejil z določbami, po katerih je v posameznih primerih možnost denacionalizacije z vrnitvijo v naravi izključil in predvidel denacionalizacijo v obliki odškodovanja. S tem je ZDen uvedel diferenciacijo med upravičenci, ki jim bo podržavljeno premoženje vrnjeno v naravi, in onimi, ki bodo odškodovani.
15. Za tako različno ureditev pravnega položaja upravičencev je imel zakonodajalec po oceni Ustavnega sodišča utemeljene razloge. Z omejitvami pri vračanju nacionaliziranega premoženja je zakonodajalec zavaroval pridobljeno lastninsko pravico fizičnih in civilnopravnih oseb na tem premoženju (3. odstavek 16. člena), zbirke javnih muzejev, galerij in drugih podobnih ustanov (17. člen), kulturne spomenike in naravne znamenitosti (18. člen), javnopravne ustanove in njihovo nemoteno funkcioniranje, infrastrukturne objekte, nemoteno delovanje državnih organov, kompleksnost prostora in nepremičnin (19. člen) itd.
16. Ti razlogi izhajajo iz javnega interesa in objektivnih ovir pri vračanju premoženja, različnost v ureditvi pa ni taka, da bi bilo s tem kršeno ustavno načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave).
17. ZDen je v 45. členu določil, da se bo odškodnina, ki bo priznana denacionalizacijskim upravičencem, plačevala z izdajo obrestovanih obveznic, nominiranih v nemških markah, ki bodo izplačljive v enakih polletnih obrokih v roku 20 let. V 47. členu je določil, da bodo imetniki obveznic z njimi lahko kupovali delnice skladov Republike Slovenije ali delnice, s katerimi bodo ti skladi razpolagali. Uporabili jih bodo lahko za nakup nepremičnin in kapitala v postopkih privatizacije. V 49. členu je ZDen predvidel ustanovitev SOS, v katerem se bodo zbirala sredstva za kritje obveznosti iz izdaje obveznic. Po tej določbi naj se Sklad ustanovi na podlagi posebnega zakona.
18. Z ZDen napovedano ustanovitev Sklada je zakonodajalec uredil s sprejemom izpodbijanega zakona. Poleg poravnave obveznosti do upravičencev po ZDen je s tem posebnim zakonom zakonodajalec Skladu naložil tudi izpolnitev obveznosti iz naslova denacionalizacije po Zakonu o zadrugah in drugih predpisih, ki urejajo denacionalizacijo premoženja.
19. Statusno je ZSOS Sklad opredelil kot delniško družbo v lasti Republike Slovenije. Viri sredstev, s katerimi naj Sklad krije obveznosti države do imetnikov obveznic, so: ustanovitveni kapital v višini 40 milijonov SIT; sredstva, pridobljena na podlagi upravljanja in razpolaganja z vrednostnimi papirji in drugimi sredstvi, ki jih bo Sklad pridobil na podlagi ZLPP; del kupnine, pridobljene s prodajo družbenih stanovanj, če upravičenci po ZDen ne bodo uveljavljali zahtevkov; del sredstev iz Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, ter drugi viri, določeni z zakonom (9. člen). Na podlagi 22. člena ZLPP so podjetja dolžna izdati in prenesti na Sklad navadne delnice za deset odstotkov družbenega kapitala. Prejšnji uporabniki družbenih stanovanj so dolžni od uveljavitve izpodbijanega zakona (OdlUS št. IV,6) odvajati v Sklad deset odstotkov kupnine, pridobljene po Stanovanjskem zakonu (Uradni list RS, št. 18/91, 13/93, 9/94 - odl. US, 21/94 in 29/95), ter od uveljavitve ZDen celotno kupnino, pridobljeno s prodajo podržavljenih stanovanj, če upravičenci po ZDen niso uveljavljali zahtevkov (10. člen ZSOS). Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov mora na podlagi 11. člena ZSOS do pokritja obveznosti do upravičencev iz naslova nacionalizacije kmetijskih zemljišč in gozdov plačevati 10% od priliva sredstev, pridobljenih iz kupnin in zakupnin za kmetijska zemljišča in gozdove in deset odstotkov od prihodkov, ustvarjenih z gospodarjenjem s sredstvi v lasti Republike Slovenije oziroma celotno vrednost, pridobljeno od kmetijskih zemljišč z zamenjavo priznanic za obveznice SOS.
20. Republika Slovenija je z ustanovitvijo namenskega sklada in določitvijo virov za financiranje uredila le metodo oziroma način, po katerem bo izpolnjevala svojo obveznost denacionalizacijskim upravičencem iz naslova odškodnin za nacionalizirano premoženje oziroma obveznosti do imetnikov obveznic. S tem pa se ni izognila obveznosti, ki so ji jo naložili ZDen in drugi zakoni, ki urejajo denacionalizacijo premoženja.
21. S tem ko je država za izpolnjevanje svojih obveznosti ustanovila namenski sklad, ne da bi prevzela poroštvo za obveznosti Sklada, po oceni Ustavnega sodišča še ni prekršena Ustava. Ustavne pravice imetnikov obveznic bi bile lahko prizadete, če zakonodajalec v primeru nelikvidnosti Sklada ne bi zagotovil dodatnih virov, ki bi Skladu omogočili tekoče izplačevanje obresti in glavnice. Zakonodajalec bo zato dolžan permanentno spremljati obseg virov Sklada in njihove finančne učinke ter skrbeti za to, da bo finančna sposobnost Sklada usklajena z zapadlimi obveznostmi iz izdanih obveznic. V primeru, ko bi torej viri ne zadostovali za redno izplačevanje obveznosti, bo morala država zagotoviti dodatne vire, za kar je pravna podlaga v točki d 9. člena ZSOS že predvidena: ureditev, ki tega ne bi zagotavljala, ne bi bila v skladu z Ustavo.
22. V 6. členu je ZSOS določil, da Sklad izpolnjuje naloge z izdajo obveznic in drugih vrednostnih papirjev ter z upravljanjem in razpolaganjem z vrednostnimi papirji in drugimi sredstvi, pridobljenimi v skladu z zakonom. Sklad izroča obveznice upravičencem na podlagi pravnomočnih denacionalizacijskih odločb. Z izpodbijanimi spremembami in dopolnitvami ZSOS je zakonodajalec določil, da Sklad prične z izplačevanjem glavnice za izdane obveznice najkasneje do 1. januarja 2005, z izplačevanjem obresti pa od 31. decembra 1996 dalje.
23. V 7.b členu je ZSOS res prvič jasno določil čas za začetek izplačevanja glavnice in obresti od izdanih obveznic. S sprejemom navedenih določb je zakonodajalec odpravil nejasnosti in nedorečenosti, ki sta jih glede teh rokov povzročila in puščala tako ZDen kot prvotno besedilo ZSOS. Vendar pa je s tem, ko je določil, da se mora glavnica začeti izplačevati najkasneje do 1. januarja 2005 (Vlada pa je v okviru tako postavljenega skrajnega roka na podlagi 7.c člena Zakona z Uredbo določila kot dan dospelosti 1. decembra 2004), zakonodajalec v bistvu določil približno desetletni odlog za uresničevanje pravice do odškodnine.
24. Pobudniki zatrjujejo, da so bile s takšnim odlaganjem dospelosti pravic iz obveznic kršene določbe 2., 14., 15., 30., 33. in 69. člena Ustave. Na podlagi določb 45. člena ZDen in tudi 7. člena ZSOS so upravičenci utemeljeno pričakovali, da bo prvi obrok obveznosti iz obveznic dospel neposredno po njihovi izročitvi. Z določbo, ki je vsebinsko uvedla moratorij na začetek uresničevanja te pravice, je zakonodajalec posegel v načelo varstva zaupanja v pravo, ki je eno od načel pravne države (2. člen Ustave). Ravno tako je zakonodajalec še dodatno poslabšal položaj teh upravičencev v primerjavi z upravičenci, ki bodo imeli možnost takoj dobiti premoženje vrnjeno v naravi, in tudi v primerjavi s tistimi, ki bodo pridobili odškodnino z vzpostavitvijo lastninskega deleža na pravni osebi. Izpodbijana določba pa vpliva tudi na premoženjski položaj upravičencev in s tem posredno posega v pravico do zasebne lastnine po 33. členu Ustave.
25. Posegi v navedene ustavno varovane položaje pobudnikov pa v tem primeru niso v neskladju z Ustavo, ker je zakonodajalec pri sprejemanju izpodbijanih določb upošteval načelo sorazmernosti.
Pri odločanju, kako strogo merilo bo uporabilo pri presoji, ali je zakonodajalec ob sprejetju izpodbijane določbe 7.b člena upošteval načelo sorazmernosti, je Ustavno sodišče upoštevalo, da ZSOS predstavlja enega v sklopu medsebojno prepletenih tranzicijskih predpisov, ki urejajo vprašanja spreminjanja nelastninske koncepcije družbene lastnine v koncept lastnine z znanimi titularji in poprave krivic, povzročenih s podržavljenjem. Gre za predpise, ki so podlaga za nastajanje novega pravnoekonomskega sistema in s katerimi se urejajo vprašanja, glede katerih zakonodajalec ne more imeti nobenih izkušenj, rešitev pa tudi ne more iskati v primerljivih zakonodajah. Zato pripada po presoji Ustavnega sodišča zakonodajalcu v tem primeru razmeroma široko polje proste presoje.
26. Vlada v predlogu sprememb in dopolnitev ZSOS navaja, da obveznosti v rokih, prvotno določenih z ZSOS, ne bo mogoče poravnavati. Vzroki za to naj bi bili v tem, ker se niso uresničile ocene o poteku lastninskega preoblikovanja podjetij, ker predpisi, s katerimi Republika Slovenija spreminja svoj politični in pravni red, niso časovno, vsebinsko in rokovno usklajeni, prav tako pa ni usklajena dinamika uresničevanja predpisov, ki vplivajo na vire za pokrivanje obveznosti Sklada (izpad oziroma časovni odmik določenih prilivov sredstev ter motnje pri dospelosti prilivov, še zlasti zaradi podaljšanja rokov za lastninsko preoblikovanje podjetij), sprejem novih zakonov, ki nalagajo Skladu nove obveznosti (Zakon o lastninjenju zavarovalnic), nepravilne ocene pri pripravi ZDen itd. Na podlagi naštetih razlogov naj bi vztrajanje pri rokih za pričetek izpolnjevanja obveznosti, določenih z ZSOS, imelo resne posledice za bodoče delovanje Sklada in za uresničevanje njegovih nalog. Po oceni predlagatelja naj bi najpomembnejši vir za financiranje obveznosti Sklada predstavljala sredstva, pridobljena na podlagi ZLPP. Tega vira pa, kot izhaja iz obrazložitve predloga za spremembe in dopolnitve ZSOS, Sklad v celoti še ni pridobil. Pa tudi, ko bi ga, v prvih letih tako ali tako še ne bo pridobil denarnih sredstev. Vztrajanje pri prvotno določenih rokih za začetek izpolnjevanja obveznosti naj bi Sklad prisililo k prodaji delnic oziroma poslovnih deležev nadpovprečno uspešnih in perspektvinih podjetij, to je tistih, ki bi mu sicer prinašala dividende. V portfelju Sklada bi tako ostale le naložbe v manj uspešna podjetja. To so razlogi, da je Vlada Državnemu zboru predložila spremembe in dopolnitve ZSOS, s katerimi je uskladila dospelost obveznosti iz izdanih obveznic z dinamiko dotoka sredstev iz zakonsko določenih virov.
27. Iz navedenih obrazložitev Vlade so razvidni pravnopolitično utemeljeni razlogi za sprejetje izpodbijanih določb 7.b člena ZSOS. Začasen odlog izvajanja pravic do odškodovanja je ukrep, ki je primeren za preprečitev takojšnje insolventnosti Sklada.
Moratorij je poznan in tudi primerjalnopravno uveljavljen ukrep za začasno razbremenitev izdatkov javne porabe in s tem povezanih obveznosti davkoplačevalcev, zaradi uskladitve javnih obveznosti in virov za njihovo pokritje. Ker se je pokazalo, da se predvidevanja glede dinamike lastninskega preoblikovanja in s tem prilivov v Odškodninski sklad niso uresničila, je zakonodajalec utemeljeno uskladil roke za izplačilo obveznosti z roki prilivov v Sklad. Sprejeti ukrep pa izpolnjuje tudi zahteve glede sorazmernosti v ožjem smislu. Višina obveznosti Sklada iz obveznic je vezana na stabilno tujo valuto, za čas odloga plačila pa je zakonodajalec upravičencem določil pravico do obresti, ki so višje kot trenutna obrestna mera za vezane vloge v devizah pri poslovnih bankah v Sloveniji.
28. V zvezi z zatrjevanjem pobudnikov, da jim je država odgovorna za plačilo odškodnine že na podlagi predpisov o podržavljenju, Ustavno sodišče meni, da med odgovornostjo na podlagi teh predpisov in izpodbijanim zakonom ni pravne kontinuitete.
Upravičenci, ki so imeli pravico do odškodnine na podlagi predpisov o podržavljenju, so le-to lahko uveljavili po upravni ali sodni poti. Denacionalizacijo nacionaliziranega premoženja je zakonodajalec uredil s posebnim zakonom, ki upravičencem ne zagotavlja odškodovanja v civilnopravnem pomenu, ampak je le temelj za popravo krivic, ki so bile pravnim subjektom prizadejane z brezplačnim podržavljenjem premoženja ali s podržavljenjem z neustrezno odškodnino, glede na dejansko vrednost premoženja (OdlUS št. IV,42). Izpodbijani določbi torej ne urejata vprašanj, na katera se nanaša določba prvega odstavka 1. člena Prvega Protokola k Evropski konvenciji o človekovih pravicah. Z odlogom pričetka izdajanja obveznic in odlogom začetka izplačevanja glavnice in obresti iz pridobljenih obveznic zakonodajalec ni kršil 33. člena Ustave. V zvezi s pravicami, ki jih je priznal upravičencem iz naslova podržavljenega premoženja, je namreč zakonodajalec določil način, kako jih bodo lahko upravičenci uveljavljali, in pa postopnost pri uveljavljanju. To je zakonodajalec uredil razumno in v polju svoje proste presoje.
29. Člen 69 Ustave ureja razlastitev ali omejitev lastninske pravice na nepremičninah v javnem interesu. Izpodbijani določbi Zakona pa urejata uveljavljanje denarnih zahtevkov, zato z izpodbijanima določbama tudi določba 69. člena Ustave ni kršena.
30. Prav tako izpodbijane določbe ne kršijo pravice do rehabilitacije in uveljavljanja odškodnine. Po 30. členu Ustave ima pravico do rehabilitacije in odškodnine tisti, ki je bil po krivem obsojen za kazniv dejanje ali mu je bila neutemeljeno odvzeta prostost. O pravicah tako prizadetih oseb pa je Ustavno sodišče že zavzelo stališče (OdlUS I,79) .
C.
31. To odločbo je Ustavno sodišče sprejelo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek