U-I-44/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-44/96
Datum odločitve:
13. 6. 1996
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 36/96 in OdlUS V, 98
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1996:U.I.44.96
Akt:
Zakon o volitvah v Državni zbor (Ur. list RS, št. 44/92) (ZVDZ), 2. in 3. odst. 92., 2. odst. 93. čl.
Izrek:
1. Drugi in tretji odstavek 92. člena Zakona o volitvah v Državni zbor nista v neskladju z Ustavo.

2. Pobuda Zveze za Primorsko se zavrne, kolikor se nanaša na drugi odstavek 93. člena Zakona o volitvah v Državni zbor.
Evidenčni stavek:
Volilni prag pomeni poseg v enakost volilne pravice, ki pa je ustavno dopusten, kadar in kolikor je nujno potreben za to, da prepreči tolikšno politično drobitev Državnega zbora, ki bi lahko onemogočila učinkovito izvrševanje njegovih ustavnih nalog, vključno z oblikovanjem stabilne vlade, s tem pa tudi normalno delovanje političnega sistema.
Geslo:
Volitve v Državni zbor.
Načelo splošne in enake volilne pravice.
Načelo neposrednosti in tajnosti volitev poslancev Državnega zbora.
Omejevanje in uresničevanje pravic.
Volilni prag.
Pravica narodnih skupnosti.
Ponovno odločanje Ustavnega sodišča o isti zadevi.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 43., 80., 15. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 1. odst. 21. in 2. odst. 26. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-106/95.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Zveza za Primorsko, Sežana
Datum vloge:
29. 2. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17914
Dokument v PDF obliki:
U-I-44-96.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
U-I-44-96_LM Krivic.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-44/96
13.6.1996
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Zveze za Primorsko, Sežana, na seji dne 13. junija
o d l o č i l o :
1. Drugi in tretji odstavek 92. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92) nista v neskladju z Ustavo.
2. Pobuda Zveze za Primorsko se zavrne, kolikor se nanaša na drugi odstavek 93. člena Zakona o volitvah v Državni zbor.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica predlaga razveljavitev drugega in tretjega odstavka 92. člena ter drugega odstavka 93. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju: ZVDZ). Meni, da sta določbi drugega in tretjega odstavka 92. člena ZVDZ, ki postavljata "volilni prag" za sodelovanje list pri delitvi mandatov na podlagi ostankov glasov iz volilnih enot, v neskladju s 15. in 43. členom Ustave. Meni, da je takšno omejevanje možnosti strank za pridobitev poslanskih mandatov nedemokratično in da omogoča parlamentarnim strankam, da izločijo iz volilnega boja zunajparlamentarne stranke. Navaja, da postaja zaradi volilnega praga Državni zbor "vse bolj enostrankarski in politično enobarven". Meni, da je lahko volilni prag le ustavna kategorija. Zatrjuje, da volilni prag onemogoča izvolitev nestrankarskih kandidatov, ki nikakor ne morejo zadostiti kriteriju tretjega odstavka 93. člena.
Pobudnica ne utemeljuje predloga za razveljavitev drugega odstavka 93. člena ZVDZ, ki določa, da se največ polovica mandatov, ki jih dobijo istoimenske liste na državni ravni, dodeli kandidatom po vrstnem redu na spisku kandidatov s teh list, ki jih določi predlagatelj (t.i. "nacionalne liste").
2. Državni zbor na pobudo v določenem roku ni odgovoril.
B.
3. Volilni sistem za volitve poslancev Državnega zbora se ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvetretjinsko večino vseh poslancev. Zakonodajalec mora pri tem upoštevati ustavna načela splošne in enake volilne pravice (43. člen Ustave) ter neposrednosti in tajnosti volitev poslancev Državnega zbora (80. člen Ustave).
4. Enakost volilne pravice pomeni, da ima vsak volivec enako število glasov in da imajo glasovi vseh volivcev enako vrednost. V proporcionalnem volilnem sistemu je to zagotovljeno s tem, da se poslanski mandati delijo sorazmerno s številom glasov za posamezne kandidatne liste, kar pomeni, da ima vsak glas enako težo (za izvolitev vsakega poslanca je potrebno približno enako število glasov in pri tem se upošteva vsak veljaven glas). Vsak odstop od načela sorazmernosti v tem volilnem sistemu pomeni poseg v enakost volilne pravice. Takšen poseg predstavlja tudi volilni prag, ki povzroči, da se glasovi določenega števila volivcev pri ugotavljanju volilnega izida sploh ne upoštevajo.
5. Poseg v ustavno pravico je v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave in v skladu z ustaljeno domačo in tujo ustavnosodno prakso dopusten le, če je nujen zaradi varstva pravic drugih - oziroma zaradi varstva primerljivih ali še pomembnejših ustavnih dobrin, katerih ogrožanje bi hkrati pomenilo tudi ogrožanje pravic drugih ljudi.
6. Volilni prag preprečuje pridobitev mandatov na podlagi ostankov glasov iz volilnih enot strankam, ki imajo na državni ravni majhno podporo volivcev. S tem se preprečuje pretirana politična drobitev Državnega zbora, ki bi lahko onemogočila učinkovito izvrševanje njegovih ustavnih nalog, vključno z oblikovanjem stabilne vlade, s tem pa tudi normalno delovanje političnega sistema. Volilni prag torej zagotavlja normalno delovanje političnega sistema, ki je pogoj za uresničevanje demokracije. Institut volilnega praga poznajo številne demokratične države s proporcionalnim volilnim sistemom.
7. Volilni prag je zakonski ukrep, ki je nujno potreben za zagotovitev gornjega cilja. Vendar v proporcionalnem volilnem sistemu, ki temelji na delitvi mandatov, sorazmerni številu glasov, višina ustavno dopustnega volilnega praga ni neomejena.
Dopustna je takšna višina volilnega praga, ki je za doseganje opisanega ustavno dopustnega cilja nujna.
8. Volilni prag treh mandatov za doseganje opisanega ustavnega cilja ni prekomeren. Ta prag onemogoča vstop v parlament strankam, ki v vsedržavnem merilu zberejo neznatno število glasov. Volilni prag je določen za drugi krog delitve mandatov (delitev mandatov na državni ravni), tako da strankam, ki imajo zgoščeno podporno jedro v določeni volilni enoti, ne preprečuje pridobitve enega ali več mandatov na podlagi volilnega količnika že na ravni volilne enote. Volilni prag tudi ne vpliva na možnost nestrankarskih kandidatov na izvolitev, kot meni pobudnica; nestrankarske liste imajo prav tako možnost, da pridobijo mandat že v volilni enoti. Volilni prag tudi ne vpliva na pravice narodnih skupnosti, ki imajo po Ustavi pravico do po enega poslanca.
9. Ustavnost določbe drugega odstavka 93. člena ZVDZ ("nacionalne liste") je Ustavno sodišče presodilo že v zadevi št. U-I-106/95. Ugotovilo je, da institut nacionalne liste ni v neskladju z Ustavo, če zakon predpisuje objavo nacionalnih list pred volitvami. Pobuda Zveze za Primorsko je torej v delu, ki se nanaša na to določbo, očitno neutemeljena.
C.
10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena in drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) na seji v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilni ločeni mnenje je dal sodnik Krivic.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek
U-I-44/96
1.7.1996
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Strinjam se z izrekom odločbe in tudi z njeno obrazložitvijo, razen kolikor je obrazložitev po mojem mnenju nedorečena oziroma pomanjkljiva v dveh točkah:
- ko (v 4.točki) pove, da v proporcionalnem sistemu vsak odstop od načela sorazmernosti pomeni poseg v enakost volilne pravice - ne pove pa, ali bi potem v večinskem volilnem sistemu za presojo posegov v enakost volilne pravice morda lahko veljali drugačni kriteriji, in
- ko (v 8. točki) pove le, da sedanji volilni prag treh mandatov ne pomeni prekomernega posega v enakost volilne pravice, vendar iz zelo skope obrazložitve ni povsem jasno razvidno, ali pa bi (glede na uporabljeni kriterij presoje) bistveno povišanje volilnega praga že lahko pomenilo tak prekomeren poseg, ki torej ustavno ne bi bil več dopusten.
II.
Prva pomanjkljivost obrazložitve je torej to, da ne pove, po kakšnih kriterijih bi se presojala ustavna dopustnost posegov v enakost volilne pravice znotraj večinskega volilnega sistema.
Problem je seveda v tem, da pri večinskem sistemu ne gre več za vprašanje, ali so in do kakšne mere so znotraj njega dopustni posamezni elementi, ki pomenijo poseg v enakost volilne pravice (npr. volilni prag), ampak da že sam večinski volilni sistem po svojem bistvu zanika enakost volilne pravice, kolikor te enakosti ne razumemo (kot nekoč) le kot načelo "en človek - en glas" oziroma kot prepoved volilnih kurij, pluralnega votuma in eventualno še diskriminatorne "volilne geometrije" (gerrymandering), ampak kot načelo, ki zahteva tudi, da ima pri izračunavanju volilnih rezultatov vsak glas tudi (vsaj približno) enako težo. Če bi v vseh volilnih enotah v državi stranka A dobila na primer po 51-60% glasov, stranka B pa po 40-49%, v državnem povprečju pa bi bilo razmerje 55:45%, bi v večinskem volilnem sistemu stranka B ne dobila 45% poslanskih mest (kot v proporcionalnem sistemu), ampak nobenega, stranka A pa namesto 55% kar vsa poslanska mesta v parlamentu. Taki ekstremni primeri se v praksi sicer ne dogajajo, ker pristaši posameznih strank niso enakomerno razporejeni po vseh volilnih enotah, kljub temu pa gornji hipotetični primer jasno kaže, zakaj večinski volilni sistem že po svojem bistvu zanika moderno razumljeno načelo enakosti volilne pravice: ker volilni glasovi, oddani za volilne poražence, nimajo sploh nikakršne teže, ne štejejo nič, kar bi lahko v skrajnem primeru pripeljalo celo do tega, da bi npr. stranka s podporo 51% volivcev zasedla vsa poslanska mesta, stranka s podporo 49% volivcev pa nobenega - tudi v praksi pa se lahko zgodi, da npr. stranka s podporo 45% volivcev dobi dve tretjini poslanskih mandatov in podobno. Tako huda nesorazmerja med deležem glasov za posamezno stranko in deležem njej pripadajočih poslanskih mandatov seveda nujno pripeljejo do vprašanja, ali je to še združljivo z enakostjo volilne pravice.
Da se je večinski sistem vse doslej obdržal v Veliki Britaniji, ZDA in Franciji, je v veliki meri možno pripisati ne le navezanosti na tradicijo, ampak tudi dejstvu, da prav v teh relativno stabilnih in zelo razvitih državah uporaba večinskega volilnega sistema praviloma (ali nikoli) ne pripelje do tako hudih nesorazmerij, kot so bila kot možna prikazana zgoraj, zato tudi problem enakosti volilne pravice v gornjem smislu v teh državah doslej ni bil zastavljen kot resen ustavnopravni problem. Poleg tega to v Veliki Britaniji pravzaprav sploh ne more biti tak problem, saj ta država sploh nima pisane ustave in šteje tudi večinski volilni sistem za del svoje tradicionalne ustavne ureditve, v ustavi ZDA pa načela enakosti volilne pravice ni.
V državah, kjer večinski volilni sistem ni del politične in ustavne tradicije - in take so vse druge zahodnoevropske demokracije - pa o ustavnopravnem problemu enakosti volilne pravice skoraj ni mogoče razpravljati, ne da bi se pri tem opredelili tudi do neenakosti volilne pravice v večinskem volilnem sistemu. Ko se je pred tem vprašanjem že leta 1951, torej še v času anglo-ameriško-francoske zasedbe Nemčije, znašlo nemško zvezno ustavno sodišče (ob vprašanju ustavne dopustnosti 7,5- odstotnega volilnega praga v deželi Schleswig-Holstein), se mu je izognilo s pomočjo koncepta "sistemske zvestobe" (Systemtreue).
Zakonodajalec naj bi bil prost v izbiri proporcionalnega ali večinskega volilnega sistema - ko bi enega izbral, naj bi ga pa "sistemska zvestoba" vezala na zakonitosti izbranega sistema. Tako naj bi bili znotraj proporcionalnega sistema dopustni le najnujnejši posegi v enakost volilne pravice (npr. z volilnim pragom), čeprav bi večinski volilni sistem že sam po sebi pomenil mnogo hujši poseg v enakost volilne pravice. Ker uvedba večinskega volilnega sistema v Nemčiji ni aktualno vprašanje (na zvezni in deželni ravni je povsod v uporabi proporcionalni sistem), gornje stališče nemškega zveznega ustavnega sodišča dolgo ni vzbujalo posebne pozornosti, v novejšem času pa je doživelo ostro teoretično kritiko profesorja dr. Hansa Meyerja (v znanem zborniku Isensee/Kirchhof: Handbuch des Staatsrechts, Band II, Muller, Heidelberg 1987).
Meyer je vpeljal v ustavnopravno (ne zgolj politološko) analizo volilnih sistemov dve bistveni "inovaciji": analizo je usmeril od preseženih problemov iz časa porajanja moderne demokracije v probleme našega časa, predvsem pa je tudi ustavno normo o enakosti volilne pravice podvrgel istim ustavnopravnim kriterijem kot vse druge ustavne pravice: posegi vanjo so ustavno dopustni le, če so nujni (neizogibni) in ne prekomerni[1]. Še več: pri presoji posegov v volilno pravico (ker na njej temelji celotna demokratična državna ureditev, celotna oblast|), mora biti ustavno sodišče še strožje kot običajno - to pa že ni več le Meyerjevo stališče, ampak ustaljena praksa vseh nemških ustavnih sodišč.
Ključne Meyerjeve teze, prilegajoče se tako rekoč dobesedno tudi na našo pravno ureditev, so zlasti naslednje:
1. molk nemške ustave o volilnem sistemu je nedopustno razlagati kot apriorno dopustnost tudi večinskega sistema,
2. večinski sistem bi bil a priori ustavno dopusten le ob ustavni koncipiranosti parlamenta kot skupščine lokalnih predstavnikov; ker je moderna koncepcija parlamenta ravno nasprotna in je v njej večinski volilni sistem le eden od volilnih sistemov s ciljem, zagotoviti v parlamentu učinkovito, delovanja sposobno večino, je podvržena uvedba večinskega sistema ustavnosodni kontroli enako in pod enakimi kriteriji kot uvedba katerekoli druge vrste volilnega sistema s takim ciljem, npr. uvedba volilnega praga znotraj proporcionalnega sistema;
3. najmočnejša ustavnopravna vezanost sodobnega zakonodajalca je njegova vezanost na enakost volilne pravice; to načelo je danes najbolj politično izmed vseh petih volilnih načel (splošnost, tajnost, neposrednost, svobodnost, enakost), ker neposredno meri na karakter volitev kot načina razdelitve oblasti (Machtverteilung);
4. pri presoji navadnih zakonov sicer self-restraint nalaga ustavnemu sodišču zadržanost in puščanje čimvečjega "prostora proste presoje" zakonodajalcu - pri presoji volilnih zakonov pa je drugače: predpogoj, da bi zakonodajalec lahko "užival" to relativno veliko svobodo pri oblikovanju vseh drugih zakonov, je ravno v tem, da pa ustavno sodišče s kar najstrožjimi merili preprečuje vsak ustavnopravno problematičen poskus preobrnitve razdelitve oblasti (Machtverteilung) s pomočjo spremembe volilne zakonodaje; zato mora ustavno sodišče kot varuh fair postopka za pridobitev oblasti (to pa so volitve) ustavne norme proti volilnemu diskriminiranju s posebno občutljivostjo uporabljati nasproti zakonodajalcu kar najstrožje;
5. načelu enakosti volilne pravice optimalno ustreza čisti proporcionalni sistem (brez volilnih enot, brez volilnega praga) - toda zaradi zagotovitve funkcionalno sposobnega parlamenta so nujna večja ali manjša odstopanja od tega ideala; čisti večinski sistem je povsem na drugem ekstremu tega kontinuuma in ni ustavno dopusten, če so na razpolago blažja sredstva za doseganje istega nujnega ustavnega cilja.[2]
Za grob poseg v enakost volilne pravice gre pri večinskem sistemu ne le zaradi neupoštevanja skoraj polovice glasov v vsaki posamezni volilni enoti, ampak zlasti zato, ker večinski sistem lahko pripelje do popolnega neupoštevanja skoraj polovice glasov tudi v državi kot celoti, kar pa je še mnogo hujša kršitev enakosti volilne pravice kot v primeru, če v eni vol. enoti sicer "gre v nič" 45% glasov za opcijo A, v drugi pa 40% glasov za opcijo B in se tako na koncu (v vsedržavnem merilu) ta neenakost vendarle vsaj do neke mere izravna. To se praviloma dogaja prav v ustaljenih, razvitih demokratičnih državah (V. Britanija, ZDA, Francija), kjer zato doslej tradicionalna uporaba večinskega sistema ni povzročila prehudih in preveč motečih disproporcev in se je zato (doslej) obdržala, čeprav ima sicer vsa "stara" Evropa (z delno izjemo Italije) proporcionalni sistem. V manj ustaljenih družbah z večjimi notranjimi nasprotji pa večinski sistem lahko povzroči hude politične disproporce in s tem postavi pod vprašaj demokratičnost tako (lahko celo od manjšine) izvoljene oblasti. V večinskem sistemu lahko z 20, 30 ali teoretično celo z 49% glasov stranka ostane celo brez vsakega poslanca v parlamentu - ali, kar je še hujša kršitev enakosti volilne pravice in sploh načela demokratičnosti ("večinske demokracije"): stranka z manjšino glasov lahko osvoji večino, celo absolutno večino (izjemoma lahko celo dvetretjinsko večino) mest v parlamentu, stranka z več glasovi pa lahko (v prvih dveh primerih) ostane v manjšini. In to se lahko zgodi prav v "večinskem" sistemu in samo v njem - v proporcionalnem nikoli.
Moje stališče torej je, da je posege v načelo enakosti volilne pravice treba presojati po enakih kriterijih pri vseh volilnih sistemih in ne le pri proporcionalnem.
III.
Dosedanje izkušnje z volilnim pragom, kakršen je izpodbijan v tej zadevi, kažejo, da veljavni volilni prag zadošča za dosego funkcionalne sposobnosti Državnega zbora. Ker ni videti razlogov za bistveno poslabšanje položaja ob naslednjih volitvah (da bi ob enakem volilnem pragu grozila bistveno večja razdrobljenost parlamenta kot doslej), pa bi bilo v neskladju z Ustavo vsako bistveno povečevanje volilnega praga. Obstoječi volilni prag zagotavlja normalno delovanje političnega sistema oziroma funkcionalno sposobnost parlamenta za izpolnjevanje njegovih ustavnih nalog. Višji volilni prag bi pomenil nedopusten poseg v enakost volilne pravice, če za zagotovitev omenjenega ustavnega cilja ne bi bil nujen.
Matevž Krivic
Opombe:
[1]Torej bi bila tudi uvedba večinskega sistema kot poseg v enakost volilne pravice dopustna le, če bi bil tak poseg nujen in ne prekomeren. Ne seveda v Veliki Britaniji in ZDA. V britanski "domovini" večinskega sistema pisane ustave sploh nimajo, niti ustavnega sodišča - ustavne norme o političnem sistemu temeljijo na tradiciji, parlament pa jih lahko spreminja z navadnimi zakoni. Angleško tradicijo je ob osamosvojitvi pred 200 leti kot samoumevno prevzela tudi Amerika - in zato, zanimivo, ob več ustavnih amandmajih o volilnem sistemu in volilni pravici v ustavi ZDA ni ustavne norme o enakosti volilne pravice (imajo le splošno "enakost pred zakonom" - ta pa, kot je znano, zakonodajalcu dovoljuje prav vse razen očitne arbitrarnosti). Tudi Francija nima določbe o "suffrage egal" izrecno med ustavnimi pravicami, večinski sistem je politično in ustavno tradicionalen, pravega ustavnega sodišča pa Francija tudi nima. V Italiji pa je bila delna uvedba večinskega sistema očitno nujna, da bi se v konkretnih italijanskih razmerah lahko parlamentarni sistem sploh ohranil, in bi tako ta italijanski poseg v enakost volilne pravice najbrž celo prestal "test sorazmernosti in nujnosti" (če ga italijansko ustavno sodišče sploh uporablja enako strogo kot nemško ali naše).
[2]Te teze so povzete iz prve od obeh Meyerjevih razprav v zborniku Isensee/Kirchhof ("Demokratische Wahl und Wahlsystem", zlasti na str. 258-266). V drugi razpravi ("Wahlgrundsatze und Wahlverfahren") jih nato obdela še podrobneje (zlasti na str. 281- 298).