U-I-114/92
Natisni
Opravilna št.:
U-I-114/92
Datum odločitve:
9. 12. 1993
Objavljeno:
OdlUS II, 119
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1993:U.I.114.92
Akt:
Navodila Ministrstva za šolstvo in šport za izračun plač delavcem po zakonu v aprilu 1992
Izrek:
Ustavno sodišče pobude ne sprejme in ne začne postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega dela navodila.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče ni pristojno za oceno internih upravnih navodil, ki po svoji pravni naravni ne predstavljajo predpisa, ki bi moral biti objavljen v uradnem listu.
Geslo:
Pravna narava internih upravnih navodil.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 1. odst. 160. čl.
Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 7. čl.
Zakon o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (ZUSS), 1. al. 2. odst. 25. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Obalni sindikat delavcev vzgoje in izobraževanja, Koper
Datum vloge:
16. 9. 1992
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
nesprejem pobude
Dokument:
US16269
Dokument v PDF obliki:
U-I-114-92.pdf
111 KB
Prenesite datoteko
U-I-114-92_LM.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-114/92-11
9/12-1993
S K L E P
Ustavno sodišče je na seji dne 9/12-1993 obravnavalo pobudo Obalnega sindikata delavcev vzgoje in izobraževanja, Koper, in
s k l e n i l o :
Ustavno sodišče pobude ne sprejme in ne začne postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti s pobudo izpodbijanega dela Navodil za izračun plač delavcem po zakonu, ki jih je izdalo Ministrstvo za šolstvo in šport v aprilu 1992.
O b r a z l o ž i t e v
Pobudnik, ki se preko Obalne sindikalne organizacije Koper vključuje v Konfederacijo sindikatov 90 Slovenije, v svoji vlogi navaja, da navodila v delu, ki se nanaša na obračun osnovne plače pedagoških delavcev, tistim, ki imajo tedensko pedagoško obveznost največ za tri ure manjšo od predpisane, nezakonito določajo zmanjšane koeficiente, tistim, ki imajo še manjšo pedagoško obveznost, pa v nasprotju z zakonom spreminjajo delovno razmerje, sklenjeno za poln delovni čas, v delovno razmerje s krajšim delovnim časom od polnega. Izpodbijane določbe so v delu Navodil pod vmesnim naslovom "Obračun obsega pedagoškega dela, manjšega od normativne učne obveznosti" (na 6. in 7. strani Navodil).
Plače delavcev v javnih vzgojnoizobraževalnih zavodih ureja zakon o plačah delavcev v javnih vzgojnoizbraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 16/92 in 42/93). Ob prehodu na nov način financiranja, ki ga je uvedel navedeni zakon, je ministrstvo izdelalo in z dopisom z dne 15/4-1992 poslalo pristojnim upravnim organom in šolam "Enotno metodologijo za zbiranje, obdelavo in uporabo osebnih podatkov o zaposlenih delavcih v vzgoji in izobraževanju", ki med drugim obsega tudi izpodbijana "Navodila za izračun plač delavcem po zakonu". Ne gre torej za izvršilni predpis, objavljen v Uradnem listu RS, ampak za t.i. interna upravna navodila, ki niso predpis. Kolikor so bila ta navodila uporabljena pri financiranju šol, pri izplačevanju plač in pri določanju delovnopravnega statusa učiteljev, je prizadetim zoper to zagotovljeno pravno varstvo pred sodišči, ki niti na upravne predpise niti na interna upravna navodila niso vezana, ampak sodijo po ustavi in zakonih. Ker izpodbijani akt torej ni predpis, ustavno sodišče za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti ni pristojno in zato pobude ni sprejelo.
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 160. člena ustave in 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave ob uporabi 1. alinee drugega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Anton Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. M. Boštjan Zupančič. Sklep je sprejelo s sedmini glasovi proti dvema. K sklepu sta dala odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivic in Šturm.
P r e d s e d n i k
dr. Peter Jambrek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica,
ki se mu pridružuje sodnik Šturm
Kadar se pod formo internega upravnega navodila, namenjenega samo upravnim organom,"skriva" (tudi) predpis, s katerim se posega v pravice in dolžnosti pravnih subjektov, bi ustavno sodišče moralo dati vsebini prednost pred formo in šteti tak akt (ali njegov sporni del) za predpis, za katerega oceno je pristojno - zlasti v primeru, kadar je vprašanje zakonitosti spornih določb težko in zapleteno in bi prepustitev reševanja takega vprašanja redni sodni poti, ki bi šele po dolgotrajnem usklajevanju morebitnih različnih stališč nižjih sodišč na vrhovnem sodišču ali morda celo šele ponovno na ustavnem sodišču ob reševanju ustavnih pritožb pripeljala do enotnega pravnega stališča, zato bilo nesprejemljivo z gledišča zagotavljanja pravne varnosti in drugih načel pravne države. Mislim, da gre tu za tak primer, zato sem glasoval za sprejem pobude.
Sporno navodilo sicer res ni neposredno navzven učinkujoč predpis, saj bo stranka upravno odločbo, izdano na podlagi morebitnega nezakonitega navodila lahko izpodbijala v upravnem sporu - toda saj tudi izvršilni predpisi (uredbe, navodila itd.) navzven učinkujejo samo posredno - preko upravnih odločb - pa so vendarle tudi sami podvrženi ustavnosodni kontroli. Sodišča tudi na te izvršilne predpise niso vezana, če so nezakoniti. Bistvena razlika med "internimi" in "javnimi" upravnimi navodili je pravzaprav samo v dolžnosti objave slednjih v uradnem glasilu: pri njih je že a priori jasno, da zadevajo tudi stranke (ne le notranje poslovanje upravnega organa) in da mora biti zato njihova vsebina javnosti dostopna. Če neko neobjavljeno "interno" navodilo poseže prek meja svojega dometa, torej s samim tem izgubi karakter "internosti" in bi potem seveda moralo biti objavljeno. Zaradi vsebine torej je oziroma bi bilo podvrženo ustavnosodni kontroli, toda ustavno sodišče bi meritorno presojo vendarle zavrnilo: po vsebini gre sicer za predpis, toda ker ta predpis ni bil objavljen, bi lahko v izreku svoje odločitve le ugotovilo, da zaradi tega sploh ni začel veljati in da se torej tudi ne sme uporabljati - seveda pa bi v obrazložitvi ob pojasnjevanju svoje ugotovitve, da gre po vsebini za predpis in zakaj, lahko tudi povedalo ali vsaj indirektno nakazalo, ali so sporne določbe, čeprav niso bile objavljene, po svoji vsebini v skladu z zakonom ali ne. Po sprejetju pobude bi se v našem primeru torej izrek končne, meritorne odločitve (po naši ustaljeni praksi) lahko glasil: "izpodbijani deli navodila niso začeli veljati, ker niso bili objavljeni v Uradnem listu RS" - z obrazložitvijo, zakaj bi morali biti objavljeni in zakaj bi bili pa v primeru objave nezakoniti.
Ključna za to presojo je po mojem mnenju določba 12. člena zakona o plačah v šolah, ki se glasi: "Učne ure, ki jih učitelj opravi v obsegu do z zakonom določene zgornje meje neposrednega vzgojnoizobraževalnega dela v okviru polnega delovnega časa, se vrednotijo kot učne ure, opravljene med polnim delovnim časom." Zelo verjetno je seveda, da je bil namen te, nekoliko nerodno zapisane določbe predvsem ali celo zgolj v tem, da bi se preprečilo obračunavanje ur nad "normalno" obremenitvijo (22) pa do maksimalno dovoljene obremenitve (25) kot "nadur" (s 3o-odstotnim pribitkom), in da bi se torej tudi te ure lahko obračunavale kot "normalne" ure. Toda, čeprav je bil namen te določbe verjetno ta, je bila zapisana mnogo bolj splošno in nedoločeno: postavlja le zgornjo mejo, spodnje pa ne. In velja to, kar piše - ne to, kar je zakonodajalec morda hotel določiti, pa se mu ni posrečilo.
Posledica: vse ure, ki jih učitelj opravi do meje 25 ur, "se vrednotijo kot učne ure, opravljene med polnim delovnim časom" (tudi če jih je manj kot 19). Tako pač določa ta norma, kot je napisana. Gornjo mejo je namreč zakon postavil zlasti zaradi zaščite kvalitete pedagoškega dela (to je znano in po potrebi iz materialij lahko dokazljivo), tako da iz določbe "zaradi kvalitete se dopušča največ 22 plus 3 ure" nikakor še ne sledi določba "kdor hoče biti v delovnem razmerju s polnim delovnim časom, ne sme učiti tedensko manj kot 22 minus 3 ure".
Taka določba bi sicer morda lahko sledila po analogiji iz določbe zakona o delovnih razmerjih, ki kot polni delovni čas pod določenimi pogoji dopušča tudi delovni čas 36 ur tedensko namesto 42 ur (po sklepanju: 42 proti 22 je kakor 36 proti 19), toda tudi v tem primeru bi bilo delovno razmerje z manj kot 19 tedenskimi pedagoškimi urami najprej treba po zakoniti poti preoblikovati v delovno razmerje s krajšim delovnim časom in šele potem na to vezati morebitno drugačno plačevanje takega dela, pri čemer bi seveda kriteriji za tako drugačno plačevanje spet morali biti določeni v zakonu ali iz njega vsaj določljivi.
Že iz tega se lepo vidi, da uradna razlaga meša dvoje oziroma celo troje vprašanj (in norm, ki ta vprašanja urejajo, žal pomanjkljivo): - vprašanje pedagoško dopustnega maksimuma tedenskih ur, - vprašanje, ob kakšni obremenitvi se sklene delovno razmerje s polnim delovnim časom, in
- vprašanje, kako naj bodo opravljene ure plačane.
Z drugimi besedami: cit. 12. člen ureja le vprašanje "vrednotenja" učnih ur med polnim delovnim časom (namreč kot "navadnih" ur in ne kot "nadur", ne da bi vsaj nakazoval kakršenkoli drug količinski kriterij), nikakor pa ne določa niti tega, da je delovno razmerje učitelja z manj kot 19 ted. urami kar avtomatično, brez privolitve delavca, postalo delovno razmerje s krajšim delovnim časom (kar pobudnik upravičeno napada), niti tega, da so ure do vključno 18 ur tedensko plačane sorazmerno glede na plačo za 22 ur (ure od 19-21 pa nekoliko bolje), kar bi bilo najbrž vsebinsko povsem sprejemljivo, če bi bilo z učitelji z manj kot 19 urami res sklenjeno delovno razmerje s krajšim delovnim časom (ure od 19-21 morajo biti v tem primeru najbrž res nekoliko bolje plačane, saj bo to učiteljeva edina plača, medtem ko bo tisti s 15 urami lahko sklenil še eno DR npr. za 7 ali 10 ur tedensko, da jih bo imel skupaj 22 ali celo 25 in s tem višjo plačo); za učitelje v delovnem razmerju s polnim delovnim časom, ki jim urnik prinese manj kot 19 ur, pa za diskriminacijo plačila za 18 ur nasproti tistemu za 19 ur ni prav nobene zakonske osnove in pobudnik torej tudi to določbo po mojem mnenju upravičeno napada kot nezakonito. Vprašanje, kako se vrednotijo ure, opravljene v DR s krajšim delovnim časom, v zakonu sploh ni urejeno - gre torej za pravno praznino. Ker ni podlage za nikakršno analogijo, po kateri bi bilo treba te ure vrednotiti nižje kot tiste v DR s polnim delovnim časom (kar bi bilo najbrž sporno tudi z gledišča enakosti pred zakonom), jih je torej treba vrednotiti enako. Kolikor se druga od treh izpodbijanih določb navodil nanaša na učitelje, ki so sklenili DR s krajšim delovnim časom, torej po vsebini ni nezakonita - problem pa je v tem, da jo v praksi uporabljajo tudi za učitelje s sklenjenim DR s polnim delovnim časom, kar pa ni zakonito. Prav tako sta po mojem mnenju nezakoniti prva in tretja od izpodbijanih določb (da za učitelja z manj kot 19 urami "ni več mogoče uveljavljati polnega delovnega časa" in določba, da "se manjši obseg dela opravi v krajšem delovnem času od polnega, lahko pa tudi po pogodbi" - kolikor se namreč to v praksi ne razume samo kot navodilo šolam, kdaj naj sklepajo taka delovna razmerja in pogodbe, ampak tudi kot določbo, na podlagi katere se - vsaj pri izračunavanju plač - ravna tako, kot da bi s tem delovna razmerja prizadetih učiteljev, sklenjena za poln delovni čas, že bila spremenjena v DR s krajšim delovnim časom ali v pogodbe).
Tudi določba "standardov in normativov", da je tedenska učna obveznost 22 ur, je le podlaga za sistemizacijo delovnih mest in financiranje, ne pa morda kriterij za kategorizacijo že sklenjenih delovnih razmerij - in če bo državna šola sklenila veljavno delovno razmerje z učiteljem za poln delovni čas, pa mu potem z urnikom ne bo dala dovolj ur za to, ga bo kljub temu morala plačati za poln delovni čas, dokler to delovno razmerje ne bo na zakonit način prenehalo ali se spremenilo.
Na koncu še pripomba glede tega, kaj pomeni novela zakona oziroma sedaj uveljavljena dopolnitev 12. člena zakona:
1. če bi zakon naknadno določil isto, kar so prej določala sporna "interna" navodila, s tem nezakonitost teh navodil in s tem tudi prakse, ki se je po njih ravnala, nikakor ne bi bila odstranjena; 2. mislim pa, da se to niti ni zgodilo, ampak da je nova zakonska ureditev:
a) nekatere najbolj sporne določbe navodila izpustila, b) kriterije za višino plačila pa postavila drugače kot prej navodilo: po navodilu se je plača za krajši delovni čas (1-18 ur) določala sorazmerno glede na plačo za 22 ur (plača za 19-21 ur pa nekoliko višje, kar je najbrž prav), po novem 12. členu zakona pa velja za 19-21 ur načelo sorazmernega plačila glede na plačo za 22 ur, torej manj kot doslej, za manj kot 19 ur pa odslej isti kriterij kot za 19-21 ur (in isti kot prej) - medtem ko pobudniki niso zahtevali znižanja za tiste z 19-21 urami, ampak zvišanje za tiste z manj kot 19 urami (če so v DR s polnim delovnim časom).
Glede na vse navedeno mislim, da bi bilo pobudo treba sprejeti in nato ugotoviti, da sporne določbe navodila niso zakonito interno navodilo upravnim organom in šolam, kako izvrševati zakon, ampak nezakonit poseg v pravice učiteljev, ki pa zaradi neobjavljenosti teh navodil sploh ni začel veljati in se torej tudi ni smel zakonito uporabljati.
Sodnik
mag. Matevž Krivic
Sodnik
dr. Lovro Šturm