U-I-199/97
Natisni
Opravilna št.:
U-I-199/97
Datum odločitve:
18. 12. 1997
Objavljeno:
OdlUS VI, 176
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1997:U.I.199.97
Akt:
Zakon o zagotovitvi sredstev za potrebe Republike Slovenije v obdobju začasnega financiranja v letu 1997 (Uradni list RS, št. 31/97)(ZZF97)
Izrek:
Postopek za oceno ustavnosti Zakona o zagotovitvi sredstev za potrebe Republike Slovenije v obdobju začasnega financiranja v letu 1997 se ustavi.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče je ustavilo postopek za oceno ustavnosti zakona, ki je med postopkom prenehal veljati in niso podani pogoji za uporabo 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču.
Geslo:
Ustavitev postopka pred Ustavnim sodiščem zaradi prenehanja veljavnosti izpodbijanega predpisa med postopkom.
Nepristojnost Ustavnega sodišča za oceno predpisa, ki je med postopkom prenehal veljati.
Proračun, začasno financiranje.
Proračun, državni proračun.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 148. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 6., 28., 47. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Poslanci Državnega zbora
Datum vloge:
25. 7. 1997
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
ustavitev
Dokument:
US18711
Dokument v PDF obliki:
U-I-199-97.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
U-I-199-97_LM_Krivic.pdf
136 KB
Prenesite datoteko
U-I-199-97_LM_Šinkovec.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
U-I-199-97_LM_Šturm_Jambrek.pdf
130 KB
Prenesite datoteko
U-I-199/97
18.12.1997
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo 32 poslancev Državnega zbora, na seji dne 18. decembra 1997
s k l e n i l o:
Postopek za oceno ustavnosti Zakona o zagotovitvi sredstev za potrebe Republike Slovenije v obdobju začasnega financiranja v letu 1997 (Uradni list RS, št. 31/97) se ustavi.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Skupina 32 poslancev je vložila zahtevo za oceno ustavnosti v izreku navedenega zakona, s predlogom, da ga Ustavno sodišče razveljavi. Navajajo, da Ustava v 148. členu natančno določa začasno financiranje, ki mora do sprejetja novega potekati po starem proračunu. Izpodbijani zakon naj bi daleč presegal meje navedene določbe in naj bi imel nekatere značilnosti proračuna, zajemal pa naj bi tudi kredite in poroštva, ki bi morali biti predmet posebnega zakona, v katerem bi bili natančneje opredeljeni. Zakon naj bi bil zato tudi v nasprotju s 149. členom Ustave. Predlagatelji menijo, da poteka začasno financiranje do sprejetja proračuna za tekoče leto že po sami Ustavi, zato sprejetje posebnega zakona ni bilo potrebno. Z njegovim sprejetjem naj bi si Vlada želela le podaljšati rok za predložitev proračuna za leto 1997.
Izpodbijani zakon naj bi bil v nasprotju tudi z načeli pravne države ter s 153. členom Ustave, po katerem morajo biti zakoni v skladu z Ustavo, saj glede na svojo vsebino nima ustavne podlage. Ob tem ko država nima proračuna, naj Državni zbor ne bi mogel opravljati svoje ustavne naloge, s tem pa naj bi bilo kršeno tudi načelo delitve oblasti po 3. členu Ustave.
2. Državni zbor v odgovoru na zahtevo navaja, da je bilo na vprašanje ustavnosti izpodbijanega zakona opozorjeno že med obravnavo njegovega predloga. Posebej so bila izpostavljena vprašanja razmerja predloženega zakona do 148. člena Ustave, do sistemske ureditve v Zakonu o financiranju javne porabe in do ureditve v Poslovniku Državnega zbora, ki določa poseben postopek za pripravo, obravnavo in sprejemanje proračuna.
Ob pomislekih pravnosistemske narave nanj bi bila v obravnavi upoštevana tudi letošnja specifična situacija na področju začasnega financiranja potreb iz državnega proračuna, ki izhaja iz uveljavitve posameznih zakonov v drugi polovici preteklega leta in zaradi financiranja določenih namenov pri nekaterih proračunskih uporabnikih zahteva povečanje obsega odhodkov začasnega financiranja, določenega sicer z uredbo Vlade. Te obstoječe specifične razmere na področju začasnega financiranja naj bi onemogočile izvajanje temeljnih državnih funkcij oziroma tistih nalog, ki so neobhodne za zagotavljanje socialne države.
B.
3. Zakon o zagotovitvi sredstev za potrebe Republike Slovenije v obdobju začasnega financiranja v letu 1997 (v nadaljevanju: ZZF97) je sprejel Državni zbor na seji dne 16.5.1997. Objavljen je bil v Uradnem listu Republike Slovenije dne 30.5.1997 in je pričel veljati naslednji dan po objavi, torej 31.5.1997. Zahteva za oceno ustavnosti je bila vložena 25.7.1997, ko naj bi bilo po mnenju predlagateljev "povsem jasno, da izpodbijani zakon ni bil sprejet kot začasna rešitev, saj je od njegovega sprejema poteklo že več kot dva meseca, Vlada pa še vedno ni predložila predloga proračuna".
4. Zahteva je bila na podlagi prvega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) dne 25.7.1997 poslana v odgovor Državnemu zboru, ki je odgovoril 1.8.1997. Vlada je svoje mnenje o zahtevi posredovala 9.9.1997, na zahtevo Ustavnega sodišča pa je 18.9.1997 dodatne podatke posredovalo še Ministrstvo za finance. Ustavno sodišče je zadevo obravnavalo na seji 29.10.1997, vendar odločitve ni sprejelo zaradi proučitve dodatnih vprašanj, zlasti primerjalnopravne narave.
5. Državni zbor je na seji dne 2.12.1997 sprejel proračun Republike Slovenije za leto 1997 (Uradni list RS, št. 78/97), na seji 3.12.1997 pa še Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračuna (Uradni list RS, št. 78/97 - v nadaljevanju: ZIPRS-A). ZIPRS-A je pričel veljati 13.12.1997, z njegovo uveljavitvijo pa je prenehal veljati izpodbijani ZZF97.
6. Če zakon, katerega presoja je bila zahtevana, med postopkom pred Ustavnim sodiščem preneha veljati, lahko Ustavno sodišče le ugotovi, da ni bil v skladu z Ustavo - pod pogojem, da niso bile odpravljene posledice neustavnosti (47. člen ZUstS). Ustavno sodišče lahko zakonsko določbo le razveljavi oziroma ima tudi ob ugotovitvi neskladnosti z Ustavo njegova odločitev v tem primeru le učinek razveljavitve. Tako niso izpolnjeni pogoji, pod katerimi bi lahko Ustavno sodišče ocenjevalo ustavnost izpodbijanega zakona, ki je med postopkom prenehal veljati in je bilo treba nadaljnji postopek za oceno ustavnosti v tej zadevi ustaviti. Zato Ustavno sodišče tudi še ni zavzelo stališča do vprašanja, ali bi Državni zbor v primerih, ko bi šlo res za nujne izdatke, lahko za čas do sprejetja proračuna s posebnim zakonom odobril take nujne državne oziroma javne izdatke nad obsegom, ki ga predvideva začasno financiranje po drugem odstavku 148. člena Ustave.
7. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 6. člena v zvezi s 47. členom ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jambrek, Snoj in Šturm. Sodnika Krivic in Šinkovec sta dala pritrdilno ločeno mnenje, sodnika Jambrek in Šturm pa odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k:
dr. Lovro Šturm
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Šturma, ki se mu pridružuje sodnik dr. Jambrek
Glasoval sem proti izreku v tej zadevi zato, ker menim, da bi bilo ob pobudi potrebno zavzeti stališče do spornih vprašanj in sicer:
1. Javnega financiranja si ni mogoče zamisliti brez upoštevanja določenega reda (postopka), ki je pogoj za uspešno in nepretrgano opravljanje državnih funkcij. Zaradi številnih nalog in ciljev država ne rešuje vprašanja njihovega finančnega kritja sproti, ampak se vnaprej načrtujejo tako obseg izdatkov kot dohodkov. V ta namen država vse svoje izdatke in potrebne dohodke sistematično načrtuje vnaprej za določeno časovno obdobje - v posebnem dokumentu, ki je pravno gledano poseben splošni akt, medtem ko je ekonomsko gledano finančni načrt. S tem poskrbi za zanesljivo materialno podlago svojih nalog, na drugi strani pa skuša vzdrževati pravilno ravnotežje med razpoložljivim narodnim dohodkom in javnimi izdatki (Franc Žibert, Teorija javnih financ, ČZ URL, 1993).
2. Proračun je torej mehanizem financiranja javne porabe, hkrati pa tudi finančni, politični in pravni akt. Vsebuje prikaz javnih finančnih tokov - javnih prihodkov in javnih izdatkov. Prikaz javnih prihodkov predstavlja finančni načrt predvidenih prihodkov po posameznih virih. Pri razporejanju sredstev javne porabe za posamezne namene (javni izdatki) ima Državni zbor pri sprejemanju proračuna določeno prosto polje politične presoje, v določeni meri pa je vezan na finančne obveznosti države, ki izhajajo iz posameznih zakonov oziroma drugih prevzetih obveznosti (odločba US št. U-I-40/96 z dne 3.4.1997; Uradni list RS, št. 24/97).
3. Preko proračuna se mora financirati vsa javna poraba v okviru države. Vsi prihodki in izdatki države za financiranje javne porabe morajo biti zajeti v njenem proračunu. Državni zbor je tisti, ki sprejema odločitve o prihodkih proračuna in namenih njihove porabe. Proračun kot pravni akt učinkuje kot pooblastilo proračunskim uporabnikom za uporabo sredstev javne porabe in določa finančne okvire njihovega delovanja. S proračunom Državni zbor bistveno vpliva na delovanje proračunskih uporabnikov, zlasti organov izvršilne oblasti. Od zbiranja in porabe proračunskih sredstev je odvisna tudi politika vlade.
4. Po 17. členu ZFJP mora biti proračun sprejet pred pričetkom leta, na katero se nanaša. Zaradi zagotovitve pravočasnega sprejema proračuna Poslovnik DZ v prvem odstavku 215. člena zavezuje ("mora") Vlado, da predlog proračuna predloži najkasneje do 1. oktobra tekočega leta. Po obravnavi predloga proračuna v delovnih telesih Državni zbor opravi splošno razpravo o predlogu proračuna in odloči, da se predlog ne sprejme ali pa da se nadaljuje postopek sprejemanja državnega proračuna. Po opravljeni splošni razpravi se lahko vlagajo amandmaji. Amandmaji se vlagajo v skladu s 190. členom Poslovnika (le-ta ureja vlaganje amandmajev k zakonskemu predlogu). Vlagajo jih lahko poslanci, matično delovno telo, zainteresirano delovno telo in Vlada kot predlagatelj. Pri vlaganju amandmajev mora vlagatelj upoštevati načelo uravnoteženosti proračuna (drugi odstavek 217. člena).
Državni zbor razpravlja o predlogu proračuna po delih (220. člen). O amandmajih k predlogu odloča Državni zbor na koncu razprave o delu proračuna, h kateremu je bil vložen amandma (prvi odstavek 221. člena). Ko je končano glasovanje po delih proračuna, se ugotovi, ali je proračun usklajen, in nato glasuje o njem v celoti (222. člen). Če se ugotovi, da proračun ni usklajen, matično delovno telo pripravi predlog za njegovo uskladitev. V tem primeru se najprej glasuje o tem predlogu, nato pa o proračunu v celoti (223. člen). V 225. členu Poslovnika je urejeno sprejemanje rebalansa proračuna. Rebalans sprejema Državni zbor po določbah Poslovnika, ki veljajo za sprejem zakona po hitrem postopku.
5. Narava proračuna in tudi poseben postopek njegovega sprejemanja kaže na to, da gre pri proračunu predvsem za urejanje razmerij med zakonodajno in izvršilno oblastjo (Državnim zborom in Vlado).
Obveznosti državljanov in drugih oseb na finančnem področju so določene s področnimi zakoni, ki urejajo davčni sistem, carinski sistem, sisteme drugih obveznih dajatev, denarne kazni itd., njihove pravice pa z zakoni, ki urejajo socialnovarstvene, odškodninske in druge pravice finančne narave. Pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb imajo torej temelj v zakonu; njihovo uveljavljanje neposredno ni odvisno od proračunskih postavk. Pravice do socialnovarstvenih dajatev ali dajatev iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti, odškodninske zahtevke do države in druge pravice, ki imajo podlago v zakonu, uveljavljajo pravni subjekti pri upravnih organih in sodiščih neposredno na podlagi zakona. Posamične odločitve (pravni akti; odločbe upravnih organov in sodbe) o teh pravicah imajo vsebinski temelj v zakonu. Organi, ki odločajo o teh pravicah (kakor tudi o finančnih obveznostih do države) vsebinske podlage za svoje odločitve ne morejo iskati v proračunu.
6. Drugi odstavek 148. člena Ustave (in enako drugi odstavek 17. člena ZFJP) predvideva začasno financiranje v primeru, če proračun ni pravočasno sprejet. Gre torej predvsem za možnost, ki jo ureja 224. člen Poslovnika DZ: če Državni zbor proračuna ne sprejme. V takem primeru naloži Vladi, da v določenem roku pripravi nov predlog proračuna, ki ga nato obravnava po hitrem postopku za sprejem zakona.
7. Ne Ustava ne zakonodaja ne predvidevata posebnega mehanizma za pravočasen sprejem proračuna v primeru, da Vlada njegovega predloga ne predloži v rokih, ki zagotavljajo njegov pravočasen sprejem. Sankcija za to je v bistvu predvsem politične narave (politična odgovornost vlade pred parlamentom), posredno pa naj bi bila "sankcija" tudi predvideni sistem začasnega financiranja.
Omejitev financiranja javne porabe po namenih in obsegu na prejšnji proračun omejuje Vlado v njenem delovanju in jo sili k pravočasnemu oz čimprejšnjemu sprejemu proračuna.
8. Kot je navedlo Ustavno sodišče v odločbi OdlUS I, 62, že Ustava sama začasno financiranje tudi vsebinsko povsem izrecno opredeljuje. Z zakonom bi se zato lahko določil le način izvrševanja ustavno predpisanega začasnega financiranja po prejšnjem proračunu.
9. Časovno neomejena možnost začasnega financiranja je predvidena zaradi zagotavljanja nepretrganega financiranja javne porabe v okvirih, ki jih določi Državni zbor - po višini in po namenih, opredeljenih z zadnjim sprejetim proračunom. Na ta način je zagotovljeno spoštovanje načela delitve oblasti in možnost vsebinske kontrole (nadzora) Državnega zbora nad delovanjem Vlade.
10. Konkretizacija proračunskih ciljev je težavna, pogosto je rezultat kompromisa med različnimi stališči političnih skupin (strank) in zrcalo političnih vplivov, ki so toliko bolj aktualni, kolikor bližnje so volitve in s tem potrebe političnih skupin (strank) po pridobivanju simpatij volivcev. Nerealno bi bilo pričakovati, da parlamentarne volitve ne bodo vplivale na delovanje Državnega zbora in Vlade.
11. Dejanske okoliščine, s katerimi je Vlada opravičevala sprejem izpodbijanega zakona, ne morejo predstavljati pravne podlage za sprejem izpodbijanega zakona. Po vsebini je ta zakon neke vrste "delni oziroma začasni proračun". Delno povečuje javne izdatke za posamezne namene in tudi sprejel ga je Državni zbor. Ustavna ureditev začasnega financiranja v 148. členu Ustave podlage za sprejem delnega oziroma začasnega proračuna ne daje. Take podlage tudi ni mogoče najti v določbi prvega odstavka 4. člena ZIPro. Po tej določbi je Vlada pooblaščena za prerazporeditve sredstev oziroma dodatne zadolžitve za nove obveznosti, nastale med izvrševanjem proračuna. Predpostavka za tako pooblastilo pa je sprejet proračun.
12. Izpodbijani zakon je bil v neskladju z drugim odstavkom 148. člena Ustave, ker je v nasprotju z ustavno določenim začasnim financiranjem po prejšnjem proračunu, brez ustrezne ustavne in zakonske podlage, za čas do sprejema "pravega" proračuna vpeljal sistem začasnega oziroma delnega proračuna.
dr. Lovro Šturm
dr. Peter Jambrek
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Šinkovca
Glasoval sem za izrek v tej odločbi, vendar menim, da je ob pobudi potrebno zavzeti stališče do nekaterih spornih vprašanj in sicer:
1. V prvem odstavku 148. člena Ustave je določeno, da morajo biti vsi prihodki in izdatki države zajeti v proračunu. Če ta ni sprejet do prvega dne, ko ga je treba izvrševati, se upravičenci, ki se financirajo iz proračunov, začasno financirajo po prejšnjem proračunu (drugi odstavek 148. člena Ustave). Te določbe pa izrecno ne prepovedujejo sprejem posebnega zakona, ki začasno, vse do sprejema proračuna, uredi financiranje javne porabe. Poudariti je potrebno, da Državni zbor z nobeno ustavno določbo ni omejen glede normiranja, vezan je le na ustavo in uresničevanje splošnega interesa. Zato ni mogoče trditi, da je ureditev začasnega financiranja z zakonom v direktnem nasprotju z Ustavo.
2. Vsi državni organi so dolžni zagotavljati izvajanje zakonov in sprejetih obveznosti s pravnimi posli. Če financiranje v smislu drugega odstavka 148. člena Ustave ne pokrije z zakonom določenih socialnih transferjev sprejetih v preteklem letu, lahko pride do kršitve socialnih pravic, ki v celoti temeljijo na ustavi. Podobno je s financiranjem javne infrastrukture, glede na že sklenjene pravne posle, ki se izvajajo po načrtovani dinamiki. Opustitev izpolnjevanje zakonskih in poslovnih obveznosti je v nasprotju z načelom pravne države (2. člen Ustave), ki to narekuje z zahtevo po pravni varnosti in stabilnosti pravnih in drugih razmerjih.
3. Vlada je v postopku sprejemanja izpodbijanega zakona navedla obveznosti, ki niso bile vsebovane v proračunu za leto 1996, vplivale pa bodo na obseg proračunskih odhodkov v letu 1997. Gre predvsem za obveznosti na podlagi zakonov oziroma predpisov, sprejetih ali uveljavljenih v drugi polovici leta 1996 ali v letošnjem letu ter pogodbene obveznosti, ki bodo zapadle v plačilo v letu 1997.
Na področju plač so povečana izplačila v letu 1997 posledica rasti osnove za obračun plač, povečanega števila zaposlenih (predvsem v davčni službi in Agenciji za revidiranje) in novih zakonov in podzakonskih aktov, sprejetih v letu 1996. Finančni učinki teh predpisov se v letu 1996 niso odražali v polni meri, v letu 1997 pa se zaradi prenosa izhodiščnega stanja iz decembra 1996 odražajo skozi vse leto (uveljavitev predpisov, sprejetih na podlagi Zakona o razmerjih plač za zaposlene v državni upravi in sodstvu, uveljavitev sprememb Kolektivne pogodbe za dejavnost vzgoje in izobraževanja, obveznosti za nadomestila plač poslancem prejšnjega sklica po prenehanju mandata).
Na področju socialnih transferjev gre za povečanje obveznosti iz proračuna zaradi uveljavitve novih zakonov, povečevanja osnove za valorizacijo posameznih socialnih transferov (zajamčene in povprečne plače) ter povečanja števila upravičencev (nadomestila za brezposelnost, otroški dodatek, socialne pomoči in štipendije ter obveznosti na podlagi novih zakonov o vojnih invalidih, vojnih veteranih in žrtvah vojnega nasilja). Večje so tudi obveznosti iz proračuna do ZPIZ, ki so deloma posledica tudi znižane prispevne stopnje za pokojninsko in invalidsko zavarovanje sredi leta 1996 in s tem tudi znižanih izvirnih prihodkov ZPIZ.
V letu 1997 je potrebno dodatno zagotoviti proračunska sredstva za povračila stroškov volilne kampanje, ki niso bila vključena v proračun leta 1996 in sredstva za zapiranje Cementarne Anhovo na podlagi posebnega zakona.
V letu 1997 bo potrebno v proračunu zagotoviti tudi sredstva za plačilo obveznosti, ki so jih posamezni uporabniki zakonito prevzeli v letu 1996 (naprimer obveznosti Direkcije za ceste za investicije iz naslova pogodb in tudi že izvršenih del) in iz naslova obresti oziroma zapadlih anuitet.
4. Dejansko stanje, ki ga navaja nasprotni udeleženec, (volilni boj v preteklem letu, volitve, konstituiranje državnih organov itd.) je znan. Podoben položaj je bil v Združeni republiki Nemčiji zaradi volitev v letu 1982, ko je bil za to sprejet zakon, ki je predstavljal delni proračun. Takrat je bilo poudarjeno, da ko proračun ni sprejet pravočasno, ima lahko Vlada izdatke, ki so potrebni. Tu so mišljene izpolnitve zakonskih obveznosti in pravno utemeljene nastale obveznosti v zvezi z nadaljevanjem gradenj in drugih storitev. Gre za nujni proračun, ki je potreben zaradi eksistence države, vse dokler ni sprejet veljavni letni proračun. V takih primerih v bistvu odpadejo politične odločitve, saj bi te bile lahko predmet spreminjanja porazdelitve moči v parlamentu.
Nujno se torej v demokratični družbi uveljavijo pravila o proračunu v sili, ki ne vodi v politični konflikt. Začasni proračun je potreben, da se zagotovi normalno funkcioniranje države. Vlada in uprava ne moreta poslovati mimo države in zakonov, zato potrebujeta instrumentarij, ki jim omogoča spoštovanje načela ustavnosti in zakonitosti, to pa je tudi delni proračun. Ustavno sodišče ZRN je v eni izmed odločb (zbirka 45) odločilo, da se določeni izdatki lahko regulirajo v delnem proračunu. Delni proračun je politični parlamentarni akt, ki daje Vladi pooblastilo, zato Vladi ni omogočeno enostransko in nekontrolirano ravnanje. S takim delnim proračunom oz. začasno ureditvijo dobi vlada temelj za svoja ravnanja, saj se ne more nahajati v stanju popolne neodvisnosti, ker jo ustava veže na ravnanje izključno v okviru ustave in zakonov. Ni sprejemljivo stališče, da bi vlada delovala skozi vse leto po preteklem proračunu, ali mimo odločitve Državnega zbora, in da bi morda Državni zbor naknadno odobril vse njene izdatke. Na ta način bi bil izigran Državni zbor, odvzeta bi mu bila možnost svobodnega odločanja. V bistvu gre za kratkotrajno premoščanje ob nesprejemu proračuna, saj Vlada z začasnim financiranjem ne more prevzeti zakonodajne funkcije parlamenta. Zasilni zakon je zaradi nujne vezanosti Vlade na Državni zbor potreben. Uveljavljanje začasnega financiranja z namenom, da bi se obšla pravica parlamenta, da bi odločal o proračunu kot zakonu, ni sprejemljivo. Izpodbijani zakon je torej omogočil uveljavljanje že sprejetih zakonskih obveznosti in obveznosti iz sklenjenih pravnih poslov.
5. Opustitev urejanja teh vprašanj bi omogočila samovoljo Vlade, s financiranjem po preteklem letu, pa bi nastale motnje v poslovanju državnih organov, ne bi bile izpolnjene zakonske obveznosti iz ustavnih pravic določenih z zakonom, prišlo bi do plačila visokih zamudnih obresti v primeru neizpolnitve poslovnih obveznosti in podobno. Vlada je v primeru začasnega financiranja omejena. Zagotoviti mora delovanje vseh institucij, ki so določene z zakonom (uprava, sodstvo, vojska, instituti, šolstvo, vlaganje v že sprejeta načrte gradnje in podobno). Izvajati mora tudi ukrepe, ki so določeni z zakoni (plače), pri čemer se poraba izenačuje s preteklim letom (višina plač, dodatkov in podobno).
Izpolnjuje pravno veljavne obveznosti iz pravnih poslov (krediti, izgradnja javnih cest, šol in podobno). V vseh primerih pa je vlada omejena, da lahko realizira le tiste odhodke, ki so nujni za doseganje že določenih ciljev, oziroma namenov, ter take, ki jih ni mogoče prestavljati na kasnejši čas. Tako tudi tehtanje posledic v primeru omejene možnosti po drugem odstavku 148. člena ustave in teh ki so nastale z izpodbijanim zakonom pokaže, da ni kršeno načelo sorazmernosti ukrepov. Še enkrat velja poudariti, da Državni zbor ni omejen v pogledu normiranja, saj z zakonom lahko sprejema kakršenkoli družbeno utemeljen, potreben, nujen in z ustavo skladen ukrep.
dr. Janez Šinkovec
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Strinjal sem se z ustavitvijo postopka, vendar sam ob tem ne bi pustil neodgovorjenega vprašanja (glej 6. točko obrazložitve), ali je bil izpodbijani zakon ustavno dopusten ali ne. Če ni bil, bi v primeru, da posledice neustavnosti (namreč s kasneje sprejetim proračunom) ne bi bile odpravljene, Ustavno sodišče to res lahko zgolj ugotovilo (z ugotovitveno odločbo po 47. členu ZUstS), kot je to navedeno v 6. točki obrazložitve. S procesnega gledišča temu dodajam, da je pa v obeh drugih primerih (torej, če je zakon sicer bil neustaven, vendar so bile posledice neustavnosti s kasnejšim proračunom odpravljene, kakor tudi v primeru, če sploh ni bil neustaven) to možno pravzaprav ugotoviti prav v obrazložitvi sklepa o ustavitvi postopka - če ima namreč ugotovitvena odločba po 47. členu ZUstS za svojo vsebino res lahko samo ugotovitev, da izpodbijani, a ne več veljavni zakon ni bil v skladu z Ustavo (ne pa tudi drugih dveh zgoraj navedenih ugotovitev). Na to zadnje vprašanja ta sklep izrecnega odgovora ne daje, saj to za sprejeto odločitev ni bilo potrebno - mislim pa, da mi tako stališče omogoča, da v pritrdilnem ločenem mnenju povem, da sem za ustavitev postopka glasoval zato, ker po moji presoji izpodbijani zakon vsaj v načelu (in izpodbijan je bil prav v načelu, ne v posameznih določbah) ni bil v neskladju z Ustavo.
Stališče, da bi bila država v času brez sprejetega proračuna glede na 148. člen Ustave nujno vezana izključno na začasno financiranje po prejšnjem proračunu, torej mesečno na t.i. proračunske dvanajstine, je namreč nevzdržno - čeprav bi zgolj gramatikalna razlaga 148. člena Ustave in upoštevanje zgolj tega ustavnega člena res kazala na tako striktno vezanost. Na misel (hipotezo) o nevzdržnosti take interpretacije nas mora pripeljati že preprosto tehtanje ustavnih vrednot: nesporno višja vrednota je spoštovanje zakonskih obveznosti države do tretjih (socialne dajatve, plače itd.) kot spoštovanje avtomatizma "začasnih dvanajstin", če bi tak avtomatizem pomenil protiustaven poseg v pravice drugih. Ta avtomatizem po drugem odstavku 148. člena Ustave je pač avtomatizem, brez zakona - zakonodajalec pa ne le sme, ampak celo mora s posebnim zakonom zagotoviti spoštovanje pravic drugih, če se je sprejetje proračuna iz kakršnihkoli razlogov zavleklo.
Morebitno nasprotno sklepanje, da je namen 148. člena Ustave in "krutosti" njegovih "dvanajstin" prav ta, naj v primeru nesprejetja proračuna socialne in druge pravice kar bodo prizadete, češ da bo to pač toliko hitreje (zaradi socialnih pritiskov) prisililo vlado in stranke v čim hitrejše sprejetje proračuna, je za sodobno pravno, demokratično in socialno državo očitno nesprejemljivo. Z ustavnopravnega gledišča je nujno (glej tudi spodaj nemška stališča o tem) drugačno temeljno gledanje na ta vprašanja: ustavnopravna prioriteta je zagotovitev finančnega kritja za zakonske in druge pravne obveznosti države nasproti fizičnim in pravnim osebam (vključno s plačami za državne uradnike) - če ni proračuna, pa z začasno zakonsko ureditvijo ("delni oziroma začasni proračun"); prej omenjena logika omejenih finančnih virov kot pritiska na kar najhitrejše sprejetje proračuna pride v poštev šele nad prej opisano ravnjo finančnega pokritja zakonskih obveznosti - torej šele v tem smislu, da v času brez proračuna država ne more prevzemati novih obveznosti, z zakoni širiti dotedanjih pravic, investirati ali na kakršenkoli drug način trošiti dodatnih sredstev. Že to je seveda za vsako vlado dovolj močna omejitev njene dejavnosti in dovolj močan pritisk na čim hitrejše sprejetje proračuna - nikakor pa ni ustavno dopustno, da bi iz tega razloga država ne izplačevala plač, socialnih dajatev itd.
Za primerjavo je zanimivo navesti, da ima Nemčija že kar v ustavi (čl. 111 GG) drugačno, mnogo bolj elastično ureditev (v brezproračunskem času je vlada že z ustavo pooblaščena za vse nujne izdatke, zlasti za kritje vseh pravnih obveznosti države), poleg tega so po členu 112 GG v primeru nepredvidenih in neodklonljivih potreb s soglasjem finančnega ministra dovoljeni celo "nadplanski in izvenplanski izdatki" (uberplanmassige und ausserplanmassige Ausgaben) - pa vendar je celo ob tako širokih pooblastilih vlade za izdatke daleč nad našimi "dvanajstinami", nemško ustavno sodišče izrecno dopustilo možnost podobnega začasnega zakonskega urejanja proračunske materije kot pri nas (z "delnim oziroma začasnim proračunom", za katerega ne velja ustavna zapoved uravnoteženosti proračuna) - oziroma je takemu zakonskemu urejanju (čeprav to v ustavi ni predpisano) dalo celo prednost pred "nadplanskimi in izvenplanskimi izdatki" po 112. členu GG, tako da so slednji dopustni le, "če ni možna pravočasna odobritev takih izdatkov po zakonodajalcu" (tretji Leitsatz k odločbi BVerfGE 45, 1).
Tudi v nemški ustavi taka možnost zakonskega začasnega urejanja proračunske materije v brezproračunskem času sploh ni predvidena, pa jo je, kot že rečeno, nemško ustavno sodišče kljub temu priznalo kot ustavno dopustno - čeprav glede na precizno ustavno pooblastilo vladi sami za nujne izdatke ta potreba še zdaleč ni tako pereča kot pri nas, kjer je (z očitno problematično in premalo domišljeno ustavno normo) vlada pooblaščena za izdatke le do višine lanskoletnih dvanajstin, tudi če so se z novo zakonodajo ali na druge načine državne obveznosti medtem bistveno povečale. Tudi nemška literatura seveda poudarja, da so take izjeme od rednega proračunskega financiranja dopustne le izjemoma, če so nujne zaradi posebnih okoliščin: "Možno si je npr. zamisliti, da v istem letu pride do večkratnih zaporednih parlamentarnih volitev, da bi lahko prišli do parlamentarne večine, sposobne formirati vlado" - češ, v takem primeru že ne bi bilo mogoče pravočasno sprejeti proračuna (Maunz-Durig, GG - Kommentar, Beck, Munchen 1993, Art. 111, Rn. 13). Drug komentar v tem smislu omenja primer volitev v jesenskem času (Heuer: Kommentar zum Haushaltsrecht, Luchterhand, Neuwied 1995, Art. 111 GG, str. 6) - če so volitve jeseni, to je v času, ko bi vlada morala predložiti proračun, vlade pa še ni, tudi proračun ni mogel biti predložen. G. Kisker (Staatshaushalt - prispevek v zborniku Isensee/Kirchhof: Handbuch des Staatsrechts, Band II, Heidelberg 1989, str. 254) pa dodatno pojasnjuje, da nujni izdatki po 111. členu GG niso dovoljeni vladi samo v zgoraj omenjenih primerih zakasnitve proračuna: "Določba je uporabna tudi na primer proračunskega konflikta, torej na primere, ko se neki vladi - po možnosti z namenom njenega zrušenja - predlog proračuna zavrne iz političnih razlogov. To sledi iz čl. 67 GG (konstruktivna nezaupnica): ta člen bi bil v bistvu brez pomena (leerlaufend), če bi mu bilo odrečeno proračunsko "bočno zavarovanje" (Flankensicherung), če bi bil torej parlament v položaju, da bi kanclerja, ki ga ne bi mogel vreči s konstruktivno nezaupnico, lahko onesposobil za delo z zavrnitvijo proračuna."
Zelo relevantno tudi za nas| Če so naše ustavne določbe o proračunu izredno skope, to torej še ne pomeni, da tudi teh skopih določb ne bi bilo treba interpretirati v kontekstu ustavne ureditve kot celote - in da torej tudi iz določb o konstruktivni nezaupnici, ki jih imamo tudi v naši ustavi, ne bi sledile zelo pomembne konsekvence tudi za proračun. Zgoraj citirana nemška argumentacija v celoti velja tudi za nas. Ker v naši ustavi takega "111. člena" kot v nemški ustavi žal ni ("dvanajstine" po čl. 148/II ne omogočajo finančnega pokritja niti za zakonske obveznosti države), zato zgoraj citirana nemška argumentacija za nas - mutatis mutandis - pomeni: ustavne določbe o konstruktivni nezaupnici bi bile brez pomena, če v času vladne krize (npr. v času iskanja koalicije, ki bi bila sposobna sprejeti proračun) vlada niti začasne zakonske ureditve izpolnjevanja državnih finančnih obveznosti ne bi smela predlagati - oziroma parlament ne sprejeti. Mnogo bolj ustavno nedopustno bi bilo to, če zaradi začasne nesposobnosti manjšinske vlade, nastale na podlagi ustavnih določb o konstruktivni nezaupnici, da bi lahko spravila skozi parlament redni proračun, taka vlada ne bi predlagala parlamentu niti začasne ureditve, s katero bi se zagotovilo vsaj redno izpolnjevanje zakonsko že sprejetih obveznosti nasproti tretjim - kot to, da bi bila s sprejetjem začasne rešitve opozicija prikrajšana za nekatere pravice oziroma možnosti, ki ji jih nudi redni proračunski postopek.
Podobno seveda velja tudi v primeru, kot je naš sedanji, ko vlada sicer ni bila manjšinska, ampak so ji pravočasno predložitev proračuna najprej povsem objektivno preprečile najprej decembrske volitve in nato dolgotrajni postopek formiranja vlade, nato pa (subjektivno) še nesposobnost ali neizkušenost nove vladne koalicije, da bi ob drugih izrednih in nujnih potrebah (v zvezi s pridruževanjem EU) pravočasno poskrbela tudi za pripravo rednega proračuna. Sankcije za tovrstno ravnanje vlade so po mojem mnenju lahko samo politične (ali bodo volilci vladnim strankam zaradi takega ravnanja odrekli podporo ali ne), ne morejo pa biti v tem, da zaradi tega država ne bi mogla (ali celo smela) izplačevati zakonsko predpisanih socialnih dajatev, plač in vseh drugih svojih zakonskih obveznosti.
Kolikor je v našem primeru izpodbijani zakon šel morda preko tega okvira zagotavljanja zakonsko nujnih izdatkov - v tem obsegu je bil morda neustaven. Tu pa se vračam na procesno problematiko, obravnavano v uvodnem odstavku tega ločenega mnenja: ker je tudi ta morebitni obseg izdatkov "pokril" naknadno sprejeti proračun, po njegovem sprejetju zakona, ki s tem ne velja več, glede na 47. člen ZUstS ni več mogoče presojati pred Ustavnim sodiščem.
Tokratna izkušnja s takim zakonom je bila torej morda koristna v tem smislu, da so se znotraj Ustavnega sodišča ob študiju te zahtevne problematike vendarle izoblikovala neka stališča (ali vsaj nastavki zanje), ki bi ob morebitnem ponovnem podobnem primeru omogočila hitrejšo intervencijo Ustavnega sodišča. Ta bi bila seveda olajšana tudi s tem, če že predlagatelj postopka v morebitnem takem novem primeru ne bi več izpodbijal dopustnosti tovrstnega zakona samega po sebi, ampak le morebitne prekoračitve njegovega ustavno dopustnega okvira.
Iz vsega zgoraj navedenega pa je menda jasno, da bi bilo na seznam ustavnih določb, ki čakajo na spremembo ali dopolnitev ob prvi priložnosti, nujno treba uvrstiti tudi dopolnitev 148. člena ustave z ustreznimi pooblastili vladi za pokrivanje zakonskih in drugih nujnih obveznosti države v brezproračunskem času. Ta ustavna sprememba je morda od vseh, ki (že predolgo) čakajo na uresničitev, sploh najnujnejša. Volitve bodo namreč, če sedanjega ritma ne porušijo kakšne predčasne volitve, namreč še naprej vedno novembra ali decembra - in vsaj vsaka štiri leta se bo zgodba z zamujanjem proračuna nujno ponovila. (Mimogrede: ali ne bi bila primerna tudi "prehodna" ustavna določba, ki bi sedanjemu parlamentu mandat izjemoma za pol leta skrajšala ali podaljšala, da bi se znebili teh nesrečnih in tako škodljivih novembrskih volitev?)
Ker sem zgoraj že omenil, da bi bila dopolnitev 148. člena ustave morda najnujnejša, ne pa edina nujna ustavna sprememba, naj na kratko navedem še druge, ki bi bile po mojem mnenju zelo nujne - tako za boljše funkcioniranje te države kot tudi za njen ugled v evropski družini demokratičnih držav. Kot sem že večkrat povedal in napisal, bi bilo nujno spremeniti ustavne določbe o imenovanju oziroma volitvah ministrov in sodnikov (ne v parlamentu - 112. in 130. člen - saj tega "normalni" svet ne pozna), o zakonodajnem referendumu (90. člen - že z ustavo ukazati uvedbo "pravega" referenduma, kot ga v svetu prakticirajo že sto let), o lokalni samoupravi (140. in 143. člen - ukiniti sedaj zahtevano soglasje vsake občine za morebitno ustanovitev pokrajin ali za prenos državnih pristojnosti), morda pa tudi dopolniti določbo 36. člena tako, da bi v boju proti najhujšim oblikam kriminala - ob zaostrenih kavtelah - dovoljevala nameščanje prisluškovalnih naprav tudi s tajnim vstopom v stanovanje, česar po mojem mnenju sedaj ne dovoljuje - in morda še povečati v 163. členu število ustavnih sodnikov od devet na deset, o čemer sem pisal v časopisnih člankih.
Matevž Krivic