U-I-28/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-28/94
Datum odločitve:
16. 2. 1995
Objavljeno:
OdlUS IV, 13
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.28.94
Akt:
Sklepi o višini RTV naročnine (Ur. list RS, št. 12/93, 28/93 in 17/94).
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti sklepov o višini RTV naročnine se zavrže.
Evidenčni stavek:
Sklep Sveta RTV o naročnini nima narave predpisa tudi ne narave splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, temveč je akt poslovanja. Za presojo takšnih aktov pa ustavno sodišče ni pristojno.
Geslo:
Nepristojnost ustavnega sodišča za oceno sklepov o višini RTV naročnine - posamični akt.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 25. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
akt podjetja oz. družbe
Vlagatelj:
Vladimir Bogolin, Loka pri Žusmu
Datum vloge:
10. 2. 1994
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US17336
Dokument v PDF obliki:
U-I-28-94.pdf
113 KB
Prenesite datoteko
U-I-28-94_LM Krivic.pdf
135 KB
Prenesite datoteko
U-I-28/94
16.2.1995
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Vladimirja Bogolina iz Loke pri Žusmu, ki ga zastopa Franc Pevec, odvetnik v Šentjurju, na seji dne 16.2.1995
s k l e n i l o:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepov o višini RTV naročnine (Uradni list RS, št. 12/93, 28/93 in 17/94) se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
Pobudnik je z vlogo z dne 7.2.1994 Ustavnemu sodišču predlagal, da sprejme pobudo in začne postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o višini RTV naročnine (Uradni list RS, št. 12/93), kakor tudi morebitnih poznejših sklepov o višini RTV naročnine, ki bi bili sprejeti po vložitvi pobude. Izpodbijani sklep je po mnenju pobudnika protiustaven, ker zavezuje vse državljane k plačilu celotne RTV naročnine ne glede na število programov, ki jih lahko sprejemajo. Tako morajo polno RTV naročnino plačevati tudi naročniki, ki sprejemajo le prvi program RTV Slovenija. Izpodbijani sklep je po mnenju pobudnika tudi v nasprotju s 15. členom Zakona o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85, 45/89 in 57/89), ki določa načelo enake vrednosti vzajemnih dajatev pri sklepanju dvostranskih pogodb.
Po 21. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) odloča Ustavno sodišče med drugim o ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Izpodbijani sklep je sprejel Svet RTV Slovenija. Ta sklep nima narave predpisa in tudi ne narave splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, temveč je akt poslovanja. Za presojo takšnih aktov pa Ustavno sodišče ni pristojno; morebitni spori v zvezi z izvajanjem naročniškega razmerja kot posebne vrste obligacijskega razmerja se rešujejo pred rednimi sodišči.
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik mag. Matevž Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Sklep temelji na presoji, da RTV naročnina nima narave javne dajatve, ampak naravo dajatve iz "naročniškega razmerja kot posebne vrste obligacijskega razmerja". S tem je Ustavno sodišče indirektno zavrnilo stališče nasprotnega udeleženca v tej zadevi (RTV Slovenija), da je to "posebna oblika javne dajatve" oziroma "bližja javni pristojbini oz. taksi za sprejemnik kot pa obligacijski dajatvi"[1]. S stališčem, da gre za obligacijsko dajatev, je utemeljilo svojo nepristojnost za presojo akta, s katerim je Svet RTV določil višino najemnine.
Sklep pristojnega organa časopisnega podjetja, s katerim ta določi višino naročnine na časopis, gotovo ni "splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil", ampak akt poslovanja, katerega zakonitost se ne more presojati pred Ustavnim sodiščem. Toda zakonitosti takega akta tudi v civilni pravdi ni mogoče izpodbijati: če si se naročil na časopis, si s tem pristal na plačevanje naročnine - če ti s povišanjem naročnine postane časopis predrag, ga lahko odpoveš.
Izdajanje časopisov je zasebna dejavnost - njihovih cen ne določa država, ampak izdajatelji. Dejavnost RTV Slovenija pa ni zasebna dejavnost, ampak dejavnost javnega zavoda, torej zavoda z javnimi pooblastili. Cene storitev tega zavoda sicer določa zavod sam, vendar po izrecnem zakonskem pooblastilu - in tudi dolžnost plačevanja cene (naročnine) za te storitve ne izvira iz pogodbe, ampak iz določbe 15. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (ZRTVS), po kateri je to zakonska dolžnost vsakega uporabnika sprejemnika na območju države, "kjer so zagotovljeni tehnični pogoji za sprejem vsaj enega programa RTV Slovenija".
Tudi če zakon to imenuje "naročnina" in daje pristojnost za določanje njene višine samemu zavodu[2], pa to še ne pomeni, da je določitev višine te naročnine v pravnem pogledu prav tako akt poslovanja "producenta" teh storitev (tako kot pri določitvi cene kateregakoli izdelka zasebne proizvodnje, vključno s časopisi).
Kupec te storitve namreč ne more na zanj previsoko določeno ceno reagirati tako, da namesto te, zanj predrage storitve začne kupovati podobne proizvode drugega proizvajalca. Če hoče uporabljati storitve kateregakoli elektronskega medija javnega obveščanja (to pa spada že k ustavni pravici do svobodnega zbiranja in sprejemanja vesti in mnenj - drugi stavek čl. 39/I Ustave), se namreč sploh ne more odpovedati le (predragi) naročnini na nacionalne programe in sprejemati samo še preostale, ker mu zakon dolžnost plačevanja naročnine prav za te programe nalaga že zgolj na podlagi tehničnih možnosti za njihov sprejem (ne glede na to, ali te programe res gleda in posluša ali ne)[3].
Glede na povedano po mojem mnenju akta takega javnega zavoda o višini take "naročnine" nikakor ni mogoče šteti za akt poslovanja (v okviru normalnih poslovnih razmerij med kupci in prodajalci ipd.), ampak bi ga bilo treba šteti za "splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil": Svet RTV je dobil to javno pooblastilo izrecno z določbo 18. člena ZRTVS[4] - ta akt pa ima tudi za uresničevanje ustavne pravice do svobodnega sprejemanja informacij neprimerno usodnejši pomen kot poslovna odločitev izdajatelja o ceni časopisa in ga tudi iz tega razloga ni dopustno pravno obravnavati zgolj kot akt poslovanja, ki ne uživa ustavnosodnega varstva (čeprav je od njega lahko v veliki meri odvisna možnost uresničevanja prej omenjene ustavne pravice).
Posebej poudarjam, da gre za akt nosilca javnih pooblastil - namreč ne le javnega zavoda kot takega[5], ampak v tem primeru njegovega organa, ki je ustanovljen z zakonom in sestavljen neposredno po zakonskih določbah, sprejemanje spornega akta pa mu je prav tako naloženo neposredno z zakonom.
II.
Če pobude torej ne bi zavrgli, češ da gre le za akt poslovanja, pa je prav tako ne bi smeli zavrniti. Po 26. členu ZUstS se pobuda zavrne, če je očitno neutemeljena ali če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Noben od teh dveh pogojev tu očitno ni izpolnjen, zato bi bilo treba pobudo sprejeti.
Že iz opomb pod I. je delno razvidno, da je vprašanje pravne narave takih ali drugačnih pristojbin oziroma naročnin za RTV zelo sporno tudi v drugih državah in da gre torej za pomembno pravno vprašanje, ki bi se ga bilo ob tej priložnosti treba lotiti tudi pri nas[6]. V knjigi Ch. Debbasch: Droit de l'audiovisuel (Dalloz, Paris 1993) je celo poglavje o pravni naravi pristojbin za TV, tudi z nekaterimi primerjalnopravnimi podatki, kar bi bilo pred meritorno odločitvijo vsekakor treba proučiti. Francoski Ustavni svet je o tem problemu izdal kar tri meritorne odločbe, ki so - komentirane - objavljene v knjigi: Les grands arrets du droit de l'audiovisuel (Sirey, Paris 1991). Do tega vprašanja se je opredelilo tudi nemško Zvezno ustavno sodišče leta 1971[7] (BVerfGE 31, 314-357).
Dolžnost plačevati naročnino je po našem zakonu izrecno vezana na možnost sprejemanja (vsaj enega) programa RTVS, pri čemer je v zakonu (čl. 15/II) izrecno določena tudi enaka višina pavšalno določene naročnine - vendar izrecno le glede na "število in vrsto sprejemnikov", ne pa tudi glede na število dostopnih programov. Če to ne bi bila naročnina, ampak taksa na sprejemnik, bi bilo najbrž drugače (to potrjuje tudi primerjalnopravni pregled[8]) - ker pa je to naročnina za programe nacionalne TV postaje, pa najbrž ni vseeno, ali od dveh nacionalnih programov lahko sprejemaš oba ali le enega. (V meritorni odločbi bi lahko povedali, sklicujoč se tudi na primerjalnopravne argumente, da je rešitev vprašanja odvisna tudi od pravne narave te dajatve: ustavno dopustna bi bila - če bi tako ugotovili - npr. tudi taksa ali, po francoskem zgledu, "parafiskalna taksa", kjer bi bila možnost pavšaliranja gotovo večja - dokler pa je to v zakonu opredeljeno kot naročnina, pa iz tega izvirajo drugačne pravne konsekvence, ker ta naročnina ni pogodbeno določena, ampak jo je določil organ RTV po javnem pooblastilu.)
Razlog, ki bi opravičeval pavšalno določitev naročnine ne glede na možnost sprejema vseh programov, bi bile morda lahko tehnične težave pri ugotavljanju, katere programe kdo lahko sprejema, in s tem povezani nesorazmerni stroški. Če bi to (o nesorazmernih stroških itd.) držalo, bi bil to lahko razlog za meritorno zavrnitev pobudnikovega stališča. V omenjeni knjigi "Droit de l'audiovisuel" pa sem našel tudi idejo, kako se zakonito izogniti tem (morebitnim) nesorazmernim stroškom in pavšaliranje ne sicer izključiti, pač pa omejiti na razumno mero:
"Zadoščalo bi ... /v zakonu / postaviti presumpcijo, da vsak posestnik sprejemnika lahko sprejema nacionalne programe, pri čemer bi bilo to presumpcijo možno (dovoljeno) ovreči le, kolikor na določenem območju (region) sprejem tehnično ni možen." (Op. cit., str. 300, par. 375).
Ta območja službe RTV že poznajo in torej ne bi bilo sploh nobenih dodatnih stroškov za njihovo ugotavljanje. Če bi pa hoteli omogočiti plačevanje nižje naročnine tudi naročniku zunaj teh območij, ki ima povsem individualno tako lego hiše, ki mu onemogoča sprejem enega programa, bi bilo pa možno tudi ta problem rešiti z dodatno določbo: kdor to želi, mora plačati meritve sam - če te potrdijo, da sprejem (tudi z dodatnimi antenami v razumnih stroškovnih mejah) ni možen, se mu stroški povrnejo.
Matevž Krivic
Opombe:
[1] Citirano iz odgovora generalnega direktorja RTV Slovenija št. 138/94 z dne 31.3.1994 na pobudo. V tem odgovoru so te trditve navedene v kontekstu, da RTV naročnina "ni naša posebnost, temveč smo jo ... vpeljali po vzoru drugih evropskih pravnih ureditev", kjer da se, enako kot pri nas, "naročnina plačuje za uporabo radijskega in TV sprejemnika, ne pa za prevzemanje radijskih in TV programov po zvrsteh in količini". Po mojem poznavanju tujih ureditev te trditve sicer držijo - razen v neki zelo pomembni točki: prav iz zgoraj navedenega razloga npr. v Nemčiji in Franciji to ni naročnina (dajatev iz obligacijskega razmerja), ampak državno predpisana pristojbina oziroma taksa ("Gebuhr", "taxe parafiscale"), ki jo določajo pristojni državni organi (parlament, vlada) in nikakor ne organi samih RTV zavodov.
[2] Ustavnost teh zakonskih določb bi bila lahko sama po sebi sporna, vendar to ni bilo predmet obravnave v tej zadevi.
[3] Prav to je seveda možen razlog za dvom v ustavnost ali vsaj primernost take zakonske ureditve - in hkrati razlog za to, da npr. v Nemčiji in Franciji to zakonsko ni določeno kot naročnina na nacionalne programe, ampak kot javna pristojbina (davščina, taksa), ki jo določa država in jo namenja za funkcioniranje in razvoj javnih zavodov, ki proizvajajo nacionalne programe.
[4] Sam sicer mislim, da gornja detaljnejša argumentacija niti ne bi bila potrebna, če bi Ustavno sodišče sprejelo moje že večkrat izraženo stališče (nazadnje v ločenem mnenju k odločbi U-I-209/93 z dne 6.3.1995 - glej tam pod IV., op. 5), da je celotna dejavnost javnih zavodov sama po sebi "izvrševanje javnih pooblastil" oziroma opravljanje javnih nalog ("offentliche Aufgabe", kot pravijo Nemci) in da so torej vsi splošni akti, ki jih pri tem izdajajo javni zavodi, akti za izvrševanje javnih pooblastil (ne pa samo tisti med njimi, kjer se ureja izvrševanje t.i. upravnega javnega pooblastila v najožjem smislu, torej pooblastila za izdajanje odločb, potrdil ipd.). V Nemčiji in Avstriji za take splošne akte javnih zavodov in drugih (neteritorialnih) javnopravnih oseb, ki jih teorija sicer označuje z izrazom "Satzungen" (pravila), v ustavah sploh nimajo posebnega pojma (kot pri nas "splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil"), ampak jih uvrščajo preprosto med "Verordnungen" ("uredbe", "odredbe" oziroma sploh "upravni predpisi"). Ker to stališče pri nas (še) ni sprejeto, sem na gornjem mestu navedel dodatno argumentacijo, ki bi po mojem mnenju morala zadoščati, da bi obravnavani akt Sveta RTV o določitvi naročnine šteli za splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, tudi če tega statusa (še) ne priznavamo a priori vsem splošnim aktom javnih zavodov.
[5] V zvezi s tem glej prejšnjo opombo|
[6] Drugače bo gotovo ponovno prišlo v obravnavo kdaj kasneje, morda celo že v zvezi s kakšnimi poskusi, uveljaviti nezakonitost javno predpisane dajatve ("naročnine" za storitve javne RTV) - enako plačilo za bistveno neenake storitve (kršitev določb ZOR) - ali celo njeno protiustavnost (kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom) že na podlagi pričujočega sklepa (ki napotuje na pot pred rednimi sodišči) in na podlagi sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-146/93 z dne 18.11.1993, kjer je bilo za določbe prejšnjega zakona o RTV rečeno, da "določa le obveznost plačevanja radijske in televizijske naročnine, ne pa tudi njene (enake) višine" - s čimer je bilo prav tako nakazano, da je vprašanje, ali je določitev enakega plačila za bistveno neenak obseg javnih storitev skladna z Ustavo, vprašanje, ki ga je treba zastaviti nasproti ustreznemu aktu Sveta RTV in ne nasproti zakonu (toda Ustavno sodišče se je sedaj proglasilo za nepristojno za reševanje tega vprašanja - in če ga morda ne bo možno reševati tudi pred nobenim drugim sodiščem, se utegne na ta ali oni način celo to isto vprašanje še enkrat vrniti pred Ustavno sodišče).
[7] "Pristojbina ('Gebuhr') za uporabo sprejemnika ... ni odmena za storitev, ampak od zveznih dežel vpeljano sredstvo za financiranje celotne dejavnosti ('Gesamtveranstaltung')." (Str. 330). - Nemško ustavno sodišče je torej potrdilo že zakonsko določeni koncept javne dajatve, medtem ko je pri nas po zakonu to "naročnina" (na programe nacionalnega RTV zavoda), kjer je morebitno pavšaliranje te naročnine ne glede na možnost sprejemanja vseh programov lahko ustavno mnogo bolj sporno kot v svetu splošno priznana možnost pavšaliranja upravnih (ali tudi "parafiskalnih") taks.
[8] Čeprav je tudi taksa odmena za neko storitev, samo da je lahko povsem pavšalizirana.