U-I-13/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-13/94
Datum odločitve:
21. 1. 1994
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 6/94 in OdlUS III, 8
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1994:U.I.13.94
Akt:
Zakon o lokalni samoupravi (Ur. list RS, št. 72/93) (ZLS), 95. čl.
Izrek:
Razveljavi se prvi odstavek 95. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93).

1. Z iztekom roka za uskladitev pravnega sistema države z novo ustavo in z uveljavitvijo zakona o lokalni samoupravi se je začel postopek preoblikovanja obstoječih občin v nove občine.

2. Ni v skladu z načelom pravne države in načelom enakosti pred zakonom dvojna ureditev postopka za ustanovitev novih občin in brez zakona, ki bi omogočal izvedbo referenduma.

3. V nasprotju z ustavo bi bile volitve v organe občin, ki ne bi bile ustanovljene v skladu z določbo 139. člena ustave.

4. Ustavno dopustno je, da se do preobrazbe obstoječih občin z zakonom odloži izvedba volitev v organe novih občin in da se za ustrezen čas, v katerem bo preobrazbo dejansko mogoče izvesti in ki bo glede na trajanje celotnega mandata sorazmerno kratek, podaljša mandat obstoječim organom v občinah.
Evidenčni stavek:
Prehodna določba zakona o lokalni samoupravni, ki uvaja dvojni (paralelni) sistem (stari in novi) lokalne samouprave ter določa roke za izvedbo referendumov in volitev, ki jih ni mogoče izvršiti, ni v skladu z 2., 9., 14. in 139. členom ustave.
Geslo:
Postopek preoblikovanja obstoječih občin v nove občine kot samoupravne lokalne skupnosti - roki, referendum, dinamika.
Tehtanje prizadetih ustavno zavarovanih dobrin v postopku za oceno ustavnosti - kolizija ustavnih vrednot oz. dobrin.
Podaljšanje mandata organom v obstoječih občinah.
Načelo pravne države.
Enakost pred zakonom.
Uresničevanje lokalne samouprave.
Evropska listina lokalne samouprave.
Načelo pravne varnosti.
Opozorilna odločba ustavnega sodišča - nove tehnike odločanja.
Ločeno mnenje sodnika ustvnega sodišča.
Pravna podlaga:
Ustava, 9., 44., 2., 14. in 134. čl.
Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 7. čl.
Zakon o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (ZUSS), 2. al. 3. odst. 25. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane
Datum vloge:
12. 1. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US16305
Dokument v PDF obliki:
U-I-13-94.pdf
165 KB
Prenesite datoteko
U-I-13-94_LM Testen.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
U-I-13-94_LM Krivic.pdf
139 KB
Prenesite datoteko
U-I-13/94
21/1-1994
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je na predlog Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti na seji dne 21/1-1994
I. o d l o č i l o :
Razveljavi se prvi odstavek 95. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93).
II. u g o t o v i l o :
1. Z iztekom roka za uskladitev pravnega sistema države z novo ustavo in z uveljavitvijo zakona o lokalni samoupravi se je začel postopek preoblikovanja obstoječih občin v nove občine.
2. Ni v skladu z načelom pravne države in načelom enakosti pred zakonom dvojna ureditev postopka za ustanovitev novih občin in brez zakona, ki bi omogočal izvedbo referenduma.
3. V nasprotju z ustavo bi bile volitve v organe občin, ki ne bi bile ustanovljene v skladu z določbo 139. člena ustave.
4. Ustavno dopustno je, da se do preobrazbe obstoječih občin z zakonom odloži izvedba volitev v organe novih občin, in da se za ustrezen čas, v katerem bo preobrazbo dejansko mogoče izvesti, in ki bo glede na trajanje celotnega mandata sorazmerno kratek, podaljša mandat obstoječim organom v občinah.
O b r a z l o ž i t e v
Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane je dne 12/1-1994 vložil predlog za oceno ustavnosti drugega stavka prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi, obenem pa predlagal podaljšanje rokov iz prvega stavka prvega odstavka 95. člena istega zakona. Predlagal je tudi, da se zadrži do dokončne odločitve ustavnega sodišča izvrševanje drugega stavka prvega odstavka 95. člena navedenega zakona.
Prvi odstavek 95. člena navedenega zakona se glasi: "V delih občin, kjer se državljani na zborih krajanov v krajevnih skupnostih, skladno z zakonom o referendumu za ustanovitev občin odločijo, da bodo izvedli referendume o oblikovanju novih občin do 31. marca 1994, se izvedejo volitve do 30. junija 1994. V drugih občinah se izvedejo volitve aprila 1994, referendumi o oblikovanju novih občin pa najkasneje do 31. decembra 1995."
Po mnenju predlagatelja naj bi bila zakonska ureditev, ki jo vsebuje izpodbijani drugi stavek prvega odstavka 95. člena zakona in katere namen je izvedba volitev v organe sedanje občine in odložitev roka za izvedbo referendumov za te občine do konca prihodnjega leta, s čimer bi se uvedel dvojni (paralelni) sistem (stari in novi) lokalne samouprave, v neskladju s 138. členom, z drugim in tretjim odstavkom 139. člena, z drugim odstavkom 14. člena, z drugim odstavkom 140. člena in s prvim odstavkom 141. člena ustave. Roki, določeni v 1. stavku prvega odstavka 95. člena pa naj bi bili, ker navedenih rokov ni mogoče izvršiti, v neskladju z ustavnim načelom, da je Slovenija pravna država.
Podrobnejša utemeljitev predloga je naslednja. Po ustavi naj bi bila lokalna samouprava pravica, ki jo prebivalci uresničujejo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Izpodbijana določba naj bi jemala prebivalcem na določenih območjih v Sloveniji (tam, kjer se na zborih krajanov ne bodo odločili za ustanovitev novih občin) možnost uresničevati to pravico. Ker naj bi en del prebivalcev Slovenije spravljala v drugačen položaj od drugih (enim pravico do referenduma daje, drugim pa ne), naj bi bila izpodbijana določba zakona tudi v nasprotju z enakostjo pred zakonom, zagotovljeno z ustavo. Izpodbijana določba zakona naj bi bila v nasprotju z določbami ustave o mestni občini, kar naj bi se nanašalo še posebej na primer Ljubljane, če se ne bi prebivalci vseh krajevnih skupnosti odločili za ustanovitev nove občine. Mesto Ljubljana bi tako ostalo razdeljeno na več občin in njenim prebivalcem bi še zlasti očitno bila odvzeta možnost urejanja mesta kot celote. Popolnoma mogoče naj bi bilo, da po aprilu 1994 mesto Ljubljana kot celota ne bi imelo nobenih organov. Zakonodajalec naj bi tudi spregledal obveznost, da bo moral z zakonom na novo določiti območja tistih ostankov sedanjih občin, kjer se bodo morali v njih delih prebivalci odločiti, da ustanovijo novo občino, ker v nasprotnem primeru ti ostanki pravno ne bodo obstajali.
V prvem stavku prvega odstavka 95. člena zakona naj bi bili določeni neizvedljivo kratki roki za ustanavljanje novih občin.
Ti roki naj bi bili neizvedljivi še posebej zato, ker zakon o referendumu za določitev območja občin še ni bil sprejet. Iz tega razloga predlagatelj zahteva od ustavnega sodišča, naj podaljša roke za izvedbo referenduma do konca maja 1994, rok za volitve v nove občine pa do konca novembra 1994.
Ustavno sodišče je zaradi tehtnosti in pomembnosti zadeve kljub kratkemu času izvedlo obširen pripravljalni postopek. Dne 13/1-1994 je z dopisom pozvalo Državni zbor Republike Slovenije, da do 18/1-1994 do 13. ure odgovori na navedbe v predlogu, česar državni zbor ni storil.
Predhodnega razgovora o zadevi, ki je bil dne 19/1-1994 v razpravni dvorani ustavnega sodišča, sta se udeležila poslanca državnega zbora dr. Ciril Ribičič in Tone Peršak ter sekretar sekretariata za zakonodajo in pravne zadeve državnega zbora Milan Baškovič. Ustavnemu sodišču so predlagali, naj odloži odločanje o zadevi do oblikovanja odgovora državnega zbora, nato pa so izrazili naslednja mnenja in stališča. Po njihovem mnenju ustavni zakon za izvedbo ustave ne vsebuje rokov za uveljavitev nove zakonodaje, pač pa določa roke za uskladitev zakonodaje z ustavo. Ta rok je bil glede zakona o lokalni samoupravi spoštovan in enako tudi glede zakona o lokalnih volitvah, ni pa bil spoštovan na nekaterih drugih področjih, ki so povezana z lokalno samoupravo, kot n.pr. glede predpisov o državni upravi in o javnih financah. Tudi še ni zakona o kriterijih za pridobitev posebnega statusa občin v primerih, ko gre za obmejne, gorske, razvojno šibke, ekološko degradirane in narodnostno mešane občine. Nobena od rešitev, ki so bile v razpravi glede spremembe ustavnega zakona za izvedbo ustave, ni dobila dvotretjinske podpore, tako da ta zakon ni mogel razrešiti navedenih vprašanj. Podaljševanje mandata naj bi bilo na splošno vprašljivo tako z vidika naše ustavne ureditve kakor tudi z vidika izkušenj drugih demokratičnih držav. V postopku da je že sprememba zakona o lokalni samoupravi, ki naj bi spremenila tudi izpodbijano določbo 95. člena. Navedena sprememba naj bi dala enake možnosti vsem občinam za preobrazbo po novi ustavi. Ravno definiranje mestne občine, še posebej v Ljubljani, naj bi potrjevalo, da preoblikovanje lokalne samouprave ne more biti izvršeno čez noč. Zakon o državni upravi naj bi bil po predvidenem rokovniku sprejet v mesecu maju 1994.
Izvedene naj bi bile tudi spremembe v predlogu zakona o referendumu za ustanovitev občin, ki naj bi bile usmerjene k zagotovitvi takšnih možnosti za ugotavljanje volje prebivalcev, kot jih predlaga predlagatelj. Ustavno sodišče naj ne bi bilo pristojno spremeniti datumov oziroma rokov, določenih v prvem stavku prvega odstavka 95. člena, ker bi s tem poseglo v funkcijo zakonodajalca. V pripravljalnem postopku je ustavno sodišče pisno zaprosilo vse občine, da se izjavijo o predlogu.
Pisno ali ustno na že omenjenem predhodnem razgovoru dne 19/1-1994 so se izjavili predstavniki 40 občin. Od občin, ki so se izjavile, večina podpira predlog predlagatelja, velika večina pa soglaša s tem, da so roki, vsebovani v izpodbijani določbi zakona, nerealni, oziroma menijo, da jim izpodbijana določba zaradi tega povzroča velike težave.
Pridobljeno je bilo mnenje vladne službe za reformo lokalne samouprave, ki pisno seznanja ustavno sodišče z nekaterimi mnenji, sprejetimi na sestanku strokovne skupine za lokalno samoupravo dne 6/1-1994. Po njenem mnenju bi bilo potrebno referendume in volitve izvesti v vseh občinah hkrati. Roki iz 95. člena o lokalni samoupravi za pripravo in izvedbo volitev naj bi bili nerealni in v praksi neuresničljivi. Z ustavnim zakonom naj bi bilo treba zagotoviti podaljšanje mandata obstoječim občinskim skupščinam do konca 1994. leta.
Teritorialna organizacija občin naj bi bila le en vidik reforme lokalne samouprave in volitve v obstoječe občine naj bi pomenile predvsem docela novo kakovost (organizacija, vsebina) ter jih ne bi kazalo enačiti z volitvami iz predhodnih obdobij. Za izvajanje reforme lokalne samouprave naj bi bila nujna ustrezna reorganizacija državne uprave. Vsa ministrstva bi morala prevzeti svoj del odgovornosti za določitev svojih upravnih funkcij v občinah in za njihov morebitni prenos na lokalne skupnosti. Posebno pozornost naj bi bilo treba posvetiti področni zakonodaji, ki da na posameznih področjih lahko bistveno vpliva na kakovost izvedbe zakona o lokalni samoupravi. Vse bolj pa naj bi se tudi povečevala obseg in dinamika naših mednarodnih obveznosti na področju lokalne samouprave.
Pridobljena so bila mnenja tudi drugih strokovnih institucij in strokovnjakov.
Ustavno sodišče se je seznanilo tudi z dopisom predsednika državnega zbora predsednikom občinskih skupščin z dne 14/1-1994, ki občine seznanja z najnujnejšimi opravili pri izvajanju 95. člena zakona o lokalni samoupravi, obenem pa jih obvešča, da je predlagana sprememba navedenega zakona. Dopisu je priložen tudi rokovnik za izvedbo opravil po predlaganih spremembah zakona o lokalni samoupravi. Ustavno sodišče je odločilo, ne da bi čakalo na odgovor nasprotnega udelaženca. Rok, določen v pozivu, je namreč potekel, v pripravljalnem postopku pa je sodišče dobilo zadostno podlago za svojo odločitev.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da je drugi stavek prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi v neskladju z določbami 2., 9., 14. in 139. člena ustave. Ker pa bi razveljavitev zgolj drugega stavka in smiselno nanj vezanih delov prvega stavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi povsem spremenila smisel prvega stavka (iz ene od dveh možnosti, ki bi jih imeli povsod na izbiro, v obveznost za vse, čeprav brez izrecno določene sankcije), bi s tako rešitvijo ustavno sodišče pravzaprav prevzelo nalogo zakonodajalca, da določi najprimernejši rok za izvedbo referendumov. Ker to ne bi bilo sprejemljivo (oziroma ne bi bilo v skladu z načelom delitve oblasti ter z vlogo ustavnega sodišča), pa tudi zaradi pomislekov mnogih občin in za mnenje vprašanih strokovnjakov o uresničljivosti tako kratkega roka, je ustavno sodišče sklenilo razveljaviti tudi prvi stavek, torej celoten prvi odstavek 95. člena zakona.
V okviru svoje presoje je ustavno sodišče najprej analiziralo cilje ustavne in zakonske uvedbe lokalne samouprave in roke za njeno uresničitev.
Razvoj lokalne samouprave srednjeevropskega tipa, ki je bila uveljavljena na ozemlju današnje slovenske države že med prvo svetovno vojno, med obema svetovnima vojnama in po drugi svetovni vojni, je bil prekinjen z uvedbo t.i. komunalnega sistema leta 1955. V tem sistemu je bila občina hkrati oblastna in samoupravna skupnost, raziskave pa so dokazale, da je pomenilo okoli 85% dejavnosti organov komune oz. "občine" le izvrševanje tedanjih jugoslovanskih in republiških predpisov.
Pristojnosti povprečne občine v Sloveniji je določalo več kot 500 predpisov, tako da so bili po strokovni oceni iz leta 1974 upravni organi povprečne slovenske občine pristojni za 2600 upravnih zadev, ki so vsebovale enako število direktnih upravnih opravil. Tako naj bi jugoslovanska komuna prek izvajanja državne zakonodaje spremenila naravo države same in jo preobrazila v samoupravno državo, zgodilo pa se je prav nasprotno: prevladala je država in uničila lokalno samoupravo. Celotna operacionalizacija ideje o komuni v njenem vsebinskem, organizacijskem in teritorialnem smislu je dejansko pomenila likvidacijo lokalne samouprave.
Upravno-politična razdelitev Slovenije (in Jugoslavije) iz leta 1952, ki je nastala po tem, ko so opustili krajevne ljudske odbore, ustanovljene po letu 1945, je sledila predvojni razdelitvi. Prvi prehod na novo komunalno ureditev je pomenila upravna razdelitev iz leta 1955. Leta 1939 je bilo na ozemlju Slovenije 469 občin, l. 1952 380 in l. 1958, po uvedbi "komunalnega sistema", le še 65 - 62 občin. Zato označujejo strokovnjaki to reformo tudi kot primer oktroirane združitve malih občin ter kot umetno in vsiljeno integracijo naravnih skupnosti.
Po drugi strani pa sta bili mesti Ljubljana in Maribor v nasprotju z načeli funkcionalne urbane uprave razdeljeni na več občin, od katerih je vsaka (razen tistih, ki so obsegale središče mesta) obsegala del mesta in njegovo primestno in podeželsko zaledje. Zato v tem primeru lahko govorimo o umetni in vsiljeni segmentaciji mestne lokalne skupnosti.
Tako je skozi vse obdobje od leta 1955 do sedanjih začetkov ponovnega uvajanja pristne lokalne samouprave obstajala v Sloveniji komuna, ki je bila po svojem ozemlju nekajkrat večja od povprečne evropske občine in torej neprimerna za izvrševanje značilnih nalog lokalne samouprave, po drugi strani pa premajhna za izvrševanje značilnih državnih upravnih nalog na ravni okraja. Naloženo ji je bilo izvrševanje državnih pristojnosti s "samoupravnimi" akti lokalnih predstavniških organov, ki pa so imeli po svoji funkciji in vsebini naravo upravnih aktov. Janez Šmidovnik (Koncepcija jugoslovanske občine, Ljubljana, Uradni list, 1970) ugotavlja, da je bila kot vzor za ureditev jugoslovanske občine postavljena pariška komuna iz leta 1871. Ta ideološka zmota analitikov pariške komune, "ki se sploh niso ukvarjali s komunalnimi problemi Pariza", in snovalcev jugoslovanske komune pa je imela za posledico, da jugoslovanska komuna vse do danes po svoji teritorialni strukturi ni občina, po svojih pristojnostih in načinu njihovega uresničevanja pa ni samoupravna. To pomeni, da državljani Slovenije v okviru obstoječe ureditve nimajo možnosti uresničevanja lokalne samouprave, kakor jo določa slovenska ustava in ureja Evropska listina lokalne samouprave Sveta Evrope iz leta 1985. Slovenska ustava v okviru poglavja o temeljnih pravicah in svoboščinah sicer izrecno ne govori o pravici do lokalne samouprave, pač pa je načelo lokalne samouprave uvrščeno med temeljne določbe ustave ter pobliže opredeljeno v posebnem poglavju o lokalni in posebni samoupravi. Vendar pa je "pravica do lokalne samouprave" neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave ("V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava", 9. člen ustave) kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah na eni strani, ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen ustave). Tako tudi Evropska listina lokalne samouprave, ki v preambuli neposredno sooča naslednja tri določila:
- da so lokalne oblasti eden od glavnih temeljev vsake demokratične vladavine;
- da je pravica državljanov, da sodelujejo pri upravljanju javnih zadev, eno od demokratičnih načel, ki so skupna vsem državam članicam Sveta Evrope, in
- da se ta pravica lahko najbolj neposredno izvršuje na lokalni ravni.
Iz zgornjih načelnih ugotovitev pa listina v 3. členu izvede opredelitev lokalne samouprave kot "pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v lastni pristojnosti in v korist lokalnega prebivalstva." Temelj ustavnih in zakonskih določb o lokalni samoupravi je torej vzpostavitev in zagotovitev temeljnih pogojev za uresničevanje lokalne samouprave po nekaj desetletij trajajočem obdobju "jugoslovanske komune". Ta temeljni cilj pa je mogoče udejaniti tako, da se
- oblikujejo območja in meje novih občin;
- da država prevzame v lastno izvrševanje državne upravne zadeve;
- da se opredelijo samoupravne pristojnosti nove občine in - da se vzpostavijo predstavniška in izvršilna telesa občin, ki naj omogočijo občanom pravico do lokalne demokracije, se pravi sodelovanje pri odločanju o lokalnih zadevah v okviru samoupravne občine.
V nasprotju z vsiljenim združevanjem občin kot samoupravnih skupnosti, ki je označevalo prehod na sistem jugoslovanskih komun, je proces njihove razgraditve z ustavnimi in zakonskimi določili (zakon o lokalni samoupravi z izvedbenimi predpisi) pravno opredeljen v smislu "reforme od spodaj navzgor", na podlagi demokratično izražene volje občanov o lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti "svojo" občino kot naravno in funkcionalno lokalno skupnost. Naloga pravne države pa je, da občanom omogoči izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen in predvidljiv način.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da se je postopek preoblikovanja obstoječih občin v nove občine kot samoupravne lokalne skupnosti začel z iztekom roka za uskladitev pravnega sistema države z novo ustavo (31/12-1993) in z uveljavitvijo zakona o lokalni samoupravi (15/1-1994).
Posebno pozornost je ustavno sodišče namenilo tudi obravnavanju vprašanj v zvezi z dvojno ureditvijo postopka za ustanovitev novih občin ter načeli pravne države in enakosti pred zakonom.
Nesočasno preoblikovanje starih občin v nove samoupravne občine bi pomenilo, da se nova ustava na tem področju ne bi uveljavila v vsej Sloveniji hkrati, kar bi bilo v nasprotju z načeli pravne države in z načelom enakosti vseh pred zakonom, pa tudi ustavni zakon za izvedbo ustave za tak način prehoda k novem ustavnemu stanju ne daje podlage. Že samo dejstvo, da je po opravljenih referendumih treba ustanoviti občine z zakonom, nujno zahteva sočasno odločanje o teritorialnem preoblikovanju občin, saj bi bilo drugače lahko zakonsko prejudicirano referendumsko odločanje na določenih spornih območjih - oziroma bi zakonodajalec moral sprejeti zakonsko odločitev o ustanovitvi določenih občin, preden bi mu bile znane referendumske odločitve tudi na sosednjih oziroma na potencialno spornih območjih. Tudi državljani Slovenije bi bili s tem glede lokalne samouprave v najbolj ključnem trenutku njenega uvajanja, t. j. v trenutku oblikovanja občin, v neenakem položaju. To pa bi bilo v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (14. člen ustave).
Ustava uvaja lokalno samoupravo kot enega od temeljev državne ureditve. Prehoda iz prejšnjega komunalnega sistema na ustavno koncipirani sistem lokalne samouprave ustavodajalec ni uredil z ustavnim zakonom za izvedbo ustave. Glede na to okoliščino ustavno sodišče meni, da je kljub vsemu ustavno dopustno ob tehtanju prizadetih ustavnih dobrin urediti ta prehod tudi tako, da se z navadnim zakonom za sorazmerno kratko obdobje podaljša mandat organom v obstoječih občinah. Čeprav je prišlo s potekom roka za uskladitev zakonov in podzakonskih aktov z novo ustavo do protiustavnega stanja tudi na področju uresničevanja lokalne samouprave, to ne pomeni, da sme zakonodajalec, ki ni pravočasno poskrbel za ustrezne izvedbene predpise, uvajati predpise, ki pomenijo kršitev ustave. Neusklajenost starih predpisov z novo ustavo oziroma zamujanje pri uresničevanju ustave je sicer v neskladju z ustavo, kljub temu pa je takšno stanje v manjšem nasprotju z ustavo, kot pa sprejemanje novih predpisov, ki so v vsebinskem nasprotju z njo.
V pravni državi mora obstajati tak sistem organizacije, ki omogoča izvajanje ustave in zakonov ter postopke, ki omogočajo izvajanje pravic in svoboščin. Uveljaviti je zato potrebno ustrezen pravni sistem, ki naj bo koherenten in neprotisloven.
Le tak pravni sistem lahko zagotavlja ustavnost in zakonitost na podlagi načela hierarhije v pravu ter deluje kot integralna celota, sestavljena iz struktur, ki se med seboj povezujejo, so med seboj odvisne in si ne nasprotujejo. Ni torej v skladu z načelom pravne države hkratni obstoj ustavno že preoblikovanih in ustavno še ne preoblikovanih občin. Napadena določba 95. člena zakona o lokalni samoupravi bi omogočala prav takšno dvojnost ureditve, ko bi hkrati s "starimi" občinami obstajale tudi že nove, pa tudi še ostanki "starih", iz katerih bi se izločila določena območja. Po prvem načinu, ki ga določa prvi stavek prvega odstavka 95. člena ZLS, bi se občine konstituirale do konca junija 1994, po drugem načinu pa šele do konca leta 1995. Gre torej za veliko časovno razliko (leto in pol) glede postopka, ki ima vendarle povsem enoten cilj in namen, to je izvedba ustavne ureditve lokalne samouprave. Jasna in istočasna prostorsko-politična razdelitev države je pomembna tudi za sprejemanje področne zakonodaje, ki postavlja temelje določenih družbenih podsistemov v sferi javnih služb (zdravstvo, šolstvo, komunala, energetika ipd.). Zaradi sprejemanja te zakonodaje in notranje usklajenosti celotnega pravnega sistema je potrebno lokalno samoupravo v državi uvesti naenkrat na celotnem območju. Istočasni obstoj novih preoblikovanih in delno preoblikovanih občin bi predstavljal veliko oviro za prenos pristojnosti na podlagi področne zakonodaje ter bi vodil v nepreglednost. Takšna notranja nedoslednost v pravnem sistemu nasprotuje javnemu interesu. Ob tem bi bilo praktično tudi izredno težko izvedljivo morebitno prenašanje nalog državne uprave na lokalne skupnosti.
Celotna reforma nadalje ne bi bila usklajena s proračunskim letom oziroma izvrševanjem državnega proračuna. Zato je zaradi nujne enotnosti pravnega sistema ter zagotovitve enakega uresničevanja ustavnih pravic v javnem interesu potrebno usklajeno in istočasno nastajanje občin kot temeljnih oblik lokalne samouprave v Sloveniji.
Načelo pravne države (2. člen ustave) oziroma načelo pravne varnosti kot eden njegovih bistvenih elementov med drugim zahteva, da morajo biti pravna izhodišča za vedenje in ravnanje pravnih subjektov vnaprej določena ali vsaj določljiva. Prvi odstavek 95. člena zakona o lokalni samoupravi se sklicuje na zakon o referendumu, ki v času, ko je zakon o lokalni samopravi stopil v veljavo, še ni bil sprejet. Določba, ki se v svojem bistvenem delu navezuje na neobstoječ predpis, nasprotuje načelu pravne varnosti in s tem načelu pravne države. Prvi odstavek 95. člena zakona o lokalni samoupravi je zato tudi v tem pogledu protiustaven.
Dvotirno, tj. časovno neusklajeno oblikovanje novih občin bi vsaj začasno onemogočalo uresničevanje ustavno zagotovljene lokalne samouprave povsod tam, kjer se ne bi mogli izreči o oblikovanju občin že v prvi fazi. Glede na določbo prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi bi morali tam, kjer niso izvedli referendumov, voliti nove občinske svete v obstoječih občinah, tj. v občinah, ki jih niso ustanovili v skladu s tretjim odstavkom 139. člena ustave. Ustanovitev občin je bistveni pogoj za dejansko izvrševanje lokalne samouprave. V tem pogledu ne bi bilo mogoče govoriti o uresničevanju ustavno zagotovljene lokalne samouprave, če ta, čeprav začasno, ne bi vsebovala tudi pravice do oblikovanja občine v skladu z interesi in potrebami prebivalcev.
Kot posledica dvotirnega prehajanja na nove občine bi tudi tam, kjer bi izvedli referendume, lahko prišlo do tega, da bi se nove občine oblikovale le na delih obstoječih občin, tako da bi predstavljali začasno podlago za uresničevanje lokalne samouprave poleg novooblikovanih občin tudi okrnjeni ostanki sedanjih občin. Ti ostanki bi bili območja, ki ne bi predstavljala funkcionalnih celot in tudi v tem pogledu ne bi ustrezali interesom prebivalcev v smislu 139. člena ustave. Ker pa morata biti območje in sedež občin določena z zakonom, bi to pripeljalo do nevzdržnega pravnega položaja: ostanki sedanjih občin, ki se ne bi oblikovali kot nove občine, pravno ne bi obstajali, saj sprejme državni zbor v smislu 98. člena zakona o lokalni samoupravi le zakon o ustanovitvi in mejah novih občin.
Pravno bi tako poleg sedaj obstoječih občin, v katerih se ne bi referendumsko odločali o ustanovitvi novih občin, obstajale le nove občine, ne pa morebitni ostanki sedanjih občin, ki ne bi prešli v nove občine.
Tretji odstavek 139. člena ustave določa, da se občina ustanovi po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Volitve v nove organe obstoječe občine, ki jih določa drugi stavek prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi za občine, v katerih se na zborih krajanov ne odločijo za referendume, bi bile v neskladju z ustavo. Tega ne more spremeniti dejstvo, da izvedba preoblikovanja občin v vsej državi ni mogoča pred iztekom mandatov sedanjim občinskim organom. V ustavnem zakonu za izvedbo ustave ni nikjer določen rok za preoblikovanje občin.
Določba 5. člena, ki ji nekateri napačno pripisujejo ta pomen, češ da ta rok izteče takrat, ko bo država prevzela državne funkcije dosedanjih občin, v resnici ureja le opravljanje teh funkcij v prehodnem obdobju, ne da bi kakorkoli posegala v splošni rok za uskladitev predpisov z ustavo. Ker je ta rok že potekel, bi moralo biti stanje na vseh področjih, tudi na področju lokalne samouprave kot bistvenega elementa državne ureditve, že usklajeno z ustavo. Zaradi izteka tega roka in zaradi uveljavitve zakona o lokalni samoupravi ni več nikakršnega razloga za odlaganje uveljavitve ustavnih določb o lokalni samoupravi. Zakonodajalec je dolžan to omogočiti s čimprejšnjim sprejetjem manjkajoče zakonodaje in s čimprejšnjo nadomestitvijo s to odločbo razveljavljenega prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi z ustrezno novo ureditvijo.
Ustavno sodišče nima na voljo ne sredstev ne metod, s katerimi bi lahko samo določalo podlage in najprimernejše roke za to preoblikovanje. To tudi ni njegova ustavna naloga, marveč je to naloga zakonodajalca.
Sorazmerno kratko podaljšanje mandata občinskim organom je kot ustavno dopustno poznano v evropski ustavni praksi, kadar je to utemeljeno z važnimi razlogi javnega interesa (dokončanje teritorialne reforme in zagotovitev hkratne izvedbe občinskih volitev). V našem primeru obstaja sicer argument zoper podaljšanje mandata obstoječim občinskim organom v tem, da obstoječe občine tudi vsebinsko ne ustrezajo ustavnemu pojmu lokalne samouprave in da tvorijo njihove skupščine tudi zbori združenega dela, ki so bili v bistvu nezdružljivi že s prehodnim ustavnim obdobjem. V nastalem položaju prihaja torej do kolizije dveh ustavnih vrednot oziroma dobrin, ki se izraža v dilemi, ali dopustiti dolgotrajnejše priprave na preoblikovanje občin in zato znotraj starih občin predpisati volitve po novem sistemu, ali pa z navadnim zakonom postaviti vsem občinam kratek, a realen rok za preoblikovanje in do takrat podaljšati mandat sedanjim občinskim skupščinam. Nobena rešitev ni ustavnopravno čista in nesporna, toda pri tehtanju navedenih kolidirajočih ustavnih dobrin je ustavno sodišče presodilo, da je treba v nastalem položaju dati prednost čimprejšnji ustavni preobrazbi občin, pa čeprav za ceno nekajmesečnega podaljšanja mandatov organom sedanjih občin.
Predlagatelj zahteva razveljavitev določb o rokih iz prvega stavka prvega odstavka napadenega člena, njihovo nadomestitev z novimi (nekoliko daljšimi) roki ter razveljavitev drugega stavka istega odstavka. Oba stavka prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi vsebujeta vrsto splošnih pravnih pravil, ki urejajo oblikovanje novih občin v skladu z ustavno koncepcijo lokalne samouprave. Iz argumentacije predlagatelja je razvidno, da zahteva naslednje:
- razveljavitev možnosti dveh načinov oblikovanja novih občin, oziroma ustrezne dvotirnosti,
- razveljavitev daljšega roka za oblikovanje novih občin na podlagi referendumov, ki naj bodo izvedeni najkasneje do 31/12-1995,
- razveljavitev možnosti volitev v organe starih občin,
- razveljavitev krajših rokov za oblikovanje novih občin in njihovo nadomestitev z novimi, daljšimi roki.
Ustavno sodišče je oblikovalo odločbo v skladu z 31. členom veljavnega zakona o postopku pred ustavnim sodiščem, ki določa, da mora biti odločba obrazložena, ter v skladu z drugim odstavkom 36. člena poslovnika ustavnega sodišča, ki določa, da odločba ustavnega sodišča vsebuje navedbo o sestavi ustavnega sodišča, navedbo predpisa ali splošnega akta, ki je bil predmet ocene, izrek odločbe ter dejstva in razloge za odločitev.
Tehnično je odločbo oblikovalo tako, da je v skladu s svojo ustavno pristojnostjo razveljavilo tekstualno opredeljeni del predpisa pod I., ter pod II. še posebej identificiralo v tem tekstu vsebovani protiustavni vsebinski normi (pod 2. in pod 3.).
Ker pa je zaradi razveljavitve vsega teksta prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi in v njem vsebovanih ter v izreku odločbe še posebej identificiranih norm nastala v dveh pogledih pravna praznina, se je ustavno sodišče odločilo to pravno stanje identificirati ter do slednjega zavzeti v obliki dveh ugotovitev (pod 1. in 4.) stališče.
Ker ti dve ugotovitvi nimata pravnih učinkov, ki bi zavezovali zakonodajalca, niti nimata narave argumentacije razveljavitvenega dela izreka, ju tudi ni bilo mogoče uvrstiti v obrazložitveni del odločbe. Obe ugotovitvi sta v funkciji opozorila zakonodajalcu, ki na njuni podlagi lahko predvideva morebitno bodoče ravnanje ustavnega sodišča.
Z razveljavitvijo 95. člena namreč postopek preoblikovanja obstoječih občin v nove občine ni ustavljen, ampak se nadaljuje, tako kot je določeno v zakonu o lokalni samoupravi in zakonu o lokalnih volitvah, vendar ne več dvotirno, pač pa enovito v vsej državi. Z razveljavitvijo 95. člena je nadalje postalo očitno, da bo med postopkom preoblikovanja sedanjih občin in še preden bodo ustanovljene nove občine, v stare pa po razveljavitvi ni več mogoče voliti, iztekel mandat občinskim skupščinam, zaradi česar bo nastala institucionalna in funkcionalna praznina, ki je ustavno sodišče ne sme povzročiti, ne da bi nakazalo zanjo ustavno dopustne rešitve. Od tod izhaja ugotovitev ustavnega sodišča o dopustnosti odložitve izvedbe volitev, čeprav je rok za uskladitev zakonodaje že potekel, in o dopustnosti podaljšanja mandata obstoječim organom v občinah. Ugotovitev ustavnega sodišča tako postane logično nadaljevanje prvega dela izreka, s čimer ustavno sodišče, spoštujoč načelo pravne države, ne sme v pravni red, torej v zakon, poseči tako, da bi zaradi razveljavitve posamezne določbe postali neizvedljivi tudi sicer nesporni deli predpisa in s tem celo delno že zagotovljena možnost preoblikovanja prejšnjega komunalnega sistema v ustavno zagotovljeno lokalno samoupravo. Ugotovitve, navedene v izreku, in ne le kot opozorila v obrazložitvi, so bile torej nujne in presegajo pomen formalnih ugovorov glede razmerja med izrekom in obrazložitvijo odločbe, še zlasti zato, ker je vprašanje pravnomočnosti odločb ustavnega sodišča v odnosu do pravnomočnosti le izreka sodb rednih sodišč povsem neopredeljeno v pozitivni regulativi kot tudi v teoriji.
O predlogu za zadržanje izvrševanja drugega stavka prvega odstavka 95. člena obravnavanega zakona ustavno sodišče ni odločalo, ker je že odločilo o glavni stvari.
Ustavno sodišče je v obravnavani zadevi odločilo hitro, t.j. že v petek 21/1-1994, ker je bila za torek 25/1-1994 sklicana seja državnega zbora, na kateri naj bi razpravljali o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi. Da bi bili poslanci državnega zbora še pravočasno obveščeni o odločitvi ustavnega sodišča, je ustavno sodišče ob uporabi pravil zakonov, ki urejajo postopke pred sodišči (drugi odstavek 1. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS, Ur. l. SRS, št. 39/74 in 28/76), v ponedeljek 24/1-1994 javno razglasilo izrek odločbe in ustno navedlo bistvene razloge odločitve.
Ustavno sodišče je odločilo na podlagi prvega odstavka 161. člena ustave, 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije in 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) na seji v naslednji sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo soglasno. Sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj in Franc Testen so nasprotovali umestitvi ugotovitev v izrek odločbe. Sodnika mag. Matevž Krivic in Franc Testen sta dala pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Peter Jambrek
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
I.
Soglašam z vsebino sprejete odločitve v celoti.
Zavzemal pa sem se za to, da se ugotovitve sodišča, ki so sedaj vsebovane v izreku odločbe pod II v tč. 1 do 4, uvrstijo v obrazložitev odločbe. Kljub takšnemu stališču, pri katerem vztrajam in ga utemeljujem v nadaljevanju, sem glasoval za odločbo zaradi posebne situacije, ki je nastala zaradi potrebe po hitri razglasitvi odločitve - vključno z jasno in nedvoumno navedbo poglavitnih razlogov, ki so sedaj vsebovani v izreku odločbe - kar je omogočilo takojšnje nadaljevanje dela zakonodajalca za odpravo pravne praznine, ki je nastala z razveljavitvijo prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi.
II.
V zakonih, ki urejajo postopke pred sodišči in katerih pravila smiselno uporablja tudi ustavno sodišče, je razmerje med izrekom in obrazložitvijo odločb tako glede vsebine kot glede pravne narave in pravnih posledic jasno določeno. Za odločbe, ki jih izda ustavno sodišče v postopku naknadne abstraktne kontrole skladnosti zakonov z ustavo, navedena pravila ne veljajo neposredno in v celoti. V takšnem ustavnosodnem postopku namreč ni mogoče neposredno uporabiti številnih določb sodnih postopkov, ki so povezane z vsebino, pojmom in pravno naravo izreka in obrazložitve. Takšne so na primer določbe o strankah, o zahtevku, o razlikovanju med dejanskimi in pravnimi vprašanji, o učinkih odločbe, o pravnomočnosti, izvršljivosti in podobno.
Ta ugotovitev sicer relativizira razliko med izrekom in obrazložitvijo v odločbah ustavnega sodišča. Vendar pa iz zakona o postopku pred ustavnim sodiščem izhaja, da imajo tudi odločbe (in sklepi) ustavnega sodišča izrek in obrazložitev (31. člen).
Vsebino in pomen izreka oziroma obrazložitve in učinka ter pravnih posledic, ki jih imata, pa je mogoče razlagati s smiselno uporabo določb zakonov o sodnih postopkih.
V vseh sodnih postopkih predstavlja izrek odločbo v ožjem smislu: tisti del odločitve sodišča, s katerim se razreši sporno vprašanje. Kaj je v posameznem postopku sporno vprašanje, mora tudi v ustavnosodnem postopku opredeliti predlagatelj oziroma pobudnik: v predlogu oziroma pobudi je treba opredeliti zahtevek in navesti dejstva ter dokaze, na katere se ta zahtevek opira (13. člen zakona o postopku pred ustavnim sodiščem). Vprašanja dispozitivnosti ali oficielnosti ustavnosodnega postopka, vezanosti sodišča na zahtevek, odločanja po uradni dolžnosti zaradi načela koneksitete ipd. presegajo okvir tega razmišljanja. Iz določbe, da mora predlagatelj oziroma pobudnik postaviti zahtevek, pa izhaja, da tudi ustavno sodišče lahko odloča le o vprašanjih, ki so jih zastavili udeleženci, o sporu, ki se je izkristaliziral med obema stranema v eni točki tako, da je sodišču omogočena monocentrična presoja. V obravnavani zadevi se je spor izkristaliziral okoli vprašanja, ali je prvi odstavek 95. člena zakona o lokalni samoupravi v skladu z ustavo. Ustavno sodišče je na to sporno vprašanje, ki ga je zastavil predlagatelj v obliki trditve, da določba ni v skladu z ustavo, odgovorilo v izreku odločbe pod tč. I. V točkah pod II 1 do 3 pa obravnava razloge za takšno odločitev, torej ne, kaj je sodišče odločilo glede spornega vprašanja, ampak zakaj je odločilo, da razveljavi prvi odstavek 95. člena. V delu izreka pod tč. II 4 pa sodišče daje še ustavnopravno oceno položaja, ki je nastal z navedeno odločitvijo. Tudi takšne ocene posledic izrečene odločbe pojmovno in tradicionalno sodijo v obrazložitev odločbe. Glede na povedano sodi ugotovitveni del izreka te odločbe ustavnega sodišča po svoji vsebini v obrazložitev.
III.
Poleg tega, da ugotovitve, vsebovane v izreku odločbe v tč. II po vsebini sodijo v obrazložitev, pa tudi ni izrecne ustavne in zakonske podlage za to, da bi ustavno sodišče izrekalo takšne ugotovitvene odločbe.
Po določbi 161. člena ustave ustavno sodišče zakon v celoti ali delno razveljavi, če ugotovi, da je protiustaven. Takšno odločitev lahko sistemsko uvrstimo med oblikovalne odločitve.
Ustava ne določa, kaj mora izreči sodišče v primeru, kadar ugotovi, da izpodbijani zakon ni protiustaven. To ustavno sodišče v takšnih primerih ne zavrne predlagateljevega oziroma pobudnikovega zahtevka, pač pa ugotovi, da izpodbijana določba ni v neskladju z ustavo. Takšna praksa je utemeljena v smiselni uporabi določb zakona o pravdnem postopku. Tudi zavrnilna sodba v pravdnem postopku je namreč po svoji pravni naravi vedno ugotovitvena.
Poleg navedenega primera lahko ustavno sodišče izda ugotovitveno odločbo tudi v primerih predhodne kontrole ustavnosti po drugem odstavku 160. člena ustave.
Nekateri primeri izdaje ugotovitvenih odločb bi lahko bili utemeljeni tudi na smiselni uporabi določb o ugotovitvenih tožbah po zakonu o pravdnem postopku: zahtevo za izdajo ugotovitvene odločbe bi bilo mogoče dati vedno, kadar je to izrecno predpisano z zakonom ali kadar ima vlagatelj za izdajo takšne odločbe pravni interes.
Ustavnosodna praksa v primerjalnih zakonodajah je pokazala, da ustavno sodišče svoje funkcije "negativnega zakonodajalca" ne more vedno opraviti samo z znanimi in izrecno predpisanimi oblikami odločanja. To se je pokazalo zlasti v primerih neustavnega stanja, ki je nastalo zaradi tega, ker določena vprašanja niso bila urejena z zakonom ali pa v primerih, ko bi razveljavitev neustavnega zakona povzročila še večjo protiustavnost. V takšnih primerih so si ustavna sodišča pomagala s takoimenovanimi novimi tehnikami odločanja in izdajala ugotovitvene odločbe. Takšno možnost je brez izrecne ustavne oziroma zakonske podlage uporabilo že tudi to sodišče, sedaj pa jo predvideva tudi predlog novega zakona o ustavnem sodišču.
Tudi za vse navedene primere velja, da sodišče ne more odločati brez izraženega pravnega interesa udeležencev, kar je osnovna procesna predpostavka vsakega sodnega postopka. Pravni interes pa se med drugim kaže tudi v tem, da gre za rešitev vprašanja, ki ga je zastavil pobudnik oziroma predlagatelj (in zato sodi v izrek), ne pa za vprašanje, ki si ga je postavilo sodišče samo, ker njegova rešitev predstavlja podlago za odločitev (in zato sodi v obrazložitev).
V ugotovitveni odločbi, ki jo je izdalo sodišče v tej zadevi, pa ne gre za nobenega od zgoraj opisanih položajev: ugotovitve ustavnega sodišča, vsebovane v izreku odločbe pod II, predstavljajo nekakšno predhodno ustavno kontrolo zakona, ki ga še ni. Za takšno predhodno kontrolo pa ni izrecne pravne podlage in v tem primeru tudi ne potrebe zanjo s pomočjo morebitne smiselne uporabe drugih postopkovnih predpisov.
IV.
Zakaj torej toliko besed o vprašanju, ali ugotovitve, s katerimi se sicer vsebinsko v celoti strinjam, sodijo v izrek ali v obrazložitev odločbe? Zato, ker je sodišče s sistemsko napačno uvrstitvijo "nosilnih" razlogov v izrek po nepotrebnem ustvarilo videz, da presega svoja pooblastila, ki jih ima kot "negativni zakonodajalec". S tem se je izpostavilo nevarnosti nepravilnega razumevanja odločbe in neupravičene kritike, da ustvarja pravo in s tem posega na področje, ki je pridržano zakonodajalcu.
Pravilen ugotovitveni izrek ustvarja stanje, ki se je (glede na presumirani ali izkazani pravni interes) zahtevalo v predlogu.
Ugotovitve, ki so v odločbi uvrščene v izrek pod II 1 do 4, pa samo povzemajo in razlagajo ustavne okvire, ki že obstajajo in obvezujejo zakonodajalca zato, ker so predpisani z ustavo, ne pa morda zato, ker jih je ugotovilo ustavno sodišče.
Izreki odločb učinkujejo z močjo, ki jim jo daje zakon, obrazložitve pa z močjo, ki jim jo daje njihova prepričljivost.
S tem, ko je potegnilo razloge v izrek, je sodišče zmanjšalo prepričljivost odločbe, ne da bi se hkrati povečala njena moč.
Tako kot za vse ugotovitvene odločbe tudi za to odločbo v njenem ugotovitvenem delu velja, da je ni potrebno in je tudi ni mogoče izvršiti. Če bo zakonodajalec pri sprejemanju zakonov ravnal v nasprotju z ugotovitvami ustavnega sodišča, bo mogoče odločbo sodišča v tem delu "izvršiti" samo tako, da bo sodišče morebitne takšne zakonske rešitve v morebitnem novem ustavnem sporu razveljavilo. Zaradi golega nasprotovanja "izreku" odločbe takšne zakonske rešitve ne bodo neveljavne. Ravno tako jih sodišče ne bi moglo razveljaviti po uradni dolžnosti. Pač pa bi lahko njihovo razveljavitev predlagal vsak pobudnik oziroma predlagatelj in ne le Izvršni svet skupščine mesta Ljubljane. Tu pa se ponovno pokaže, da za izdajo takšne ugotovitvene odločbe ni pravnega interesa, saj bi vsak pobudnik oziroma predlagatelj lahko dosegel enako razveljavitev tudi, če bi bile ugotovitve uvrščene v obrazložitev ali pa jih sploh ne bi bilo.
S o d n i k:
Franc Testen
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
V celoti soglašam z razlogi, ki jih v svojem ločenem mnenju navaja sodnik Testen v prid stališču, da gre pri točki II izreka pravzaprav za nosilne razloge odločitve (ki sodijo v obrazložitev) in ne za izrek v pravem pomenu besede. Tem razlogom samo še dodajam nekatere primerjalnopravne argumente.
V evropskem ustavnem sodstvu, zlasti v Nemčiji in Italiji, so se v povojni praksi, zlasti močno v zadnjem desetletju, razvile tako imenovane "nove tehnike odločanja", o katerih so poglobljeno razpravljali tudi na VII. konferenci evropskih ustavnih sodišč leta 1988 v Lizboni in ki jih je v zadnjem letu postopno začelo uvajati v svojo prakso - ob mojem polnem soglasju in sodelovanju - tudi naše ustavno sodišče. Najpomembnejše med njimi so "ustavnokonformna razlaga" (nerazveljavitev zakona, kadar je ena izmed možnih razlag zakona skladna z ustavo, druge pa ne), "gola ugotovitev neustavnosti" (brez formalne razveljavitve) in "poziv zakonodajalcu". Prvo "novo tehniko" je naše ustavno sodišče prvič uporabilo v zadevi U-I-108/91, ko je sporni drugi odstavek 145.b člena zakona o podjetjih samo ob eni izmed možnih razlag spoznalo za skladnega z ustavo, drugo "novo tehniko" pred kratkim v zadevi U-I-66/93, ko je na pobudo nekega zapornika spoznalo neko določbo zakona o izvršilnem postopku za (delno) neskladno z ustavo, ne da bi jo zato razveljavilo - tretje "nove tehnike" pa, čeprav sem to sam občasno že predlagal, še ni uporabilo. Gre za tako imenovani poziv zakonodajalcu, naj zakon, ki ga ustavno sodišče spozna za (začasno) "še-ne-neskladnega z ustavo", v določenem roku ali v primernem času ustrezno spremeni ("Appellentscheidungen", "sentenze di indirizzo").
V pričujočem primeru generalna uporaba nobene od teh "novih tehnik" ni potrebna oziroma ne pride v poštev, ker je ustavno sodišče izpodbijano določbo (člen 95/1 ZLS) preprosto in v celoti razveljavilo (glej izrek pod I.). Ob tem bi bilo sicer možno in utemeljeno pozvati zakonodajalca k pravočasni in ustrezni nadomestitvi razveljavljene določbe z novo - toliko bolj, ker s to razveljavitvijo ni nastala le običajna "pravna praznina", ampak odsotnost zakonske ureditve, nujno potrebne za čimprejšnjo likvidacijo protiustavnega stanja oziroma za čimprejšnjo uskladitev stanja na področju lokalne samouprave z novo ustavo. Tak "dodatni" poziv zakonodajalcu (poleg razveljavitve izpodbijane določbe) je torej možen, seveda pa še toliko bolj sodi le v obrazložitev in ne v izrek, če vemo, da v Nemčiji in Italiji celo v primeru prave "Appellentscheidung" (kadar torej izpodbijanega zakona ni mogoče razveljaviti in ustavno sodišče delno "ugodi" predlagatelju le s pozivom zakonodajalcu, naj izpodbijano ureditev spremeni) ustavno sodišče ta "apel" uvrsti le v obrazložitev in ne v izrek svoje odločbe. V ilustracijo te trditve navajam le nekaj značilnih odlomkov iz komparativne študije (komparacija italijanskega in nemškega ustavnega sodstva) Jorga Luthra: Die italienische Verfassungsgerichtsbarkeit (Nomos, Baden-Baden, 1992):
- Uvrščanje teh odločb (Appellentscheidungen, sentenze di indirizzo) v ustavno procesno pravo predstavlja problem že zato, ker jih ne karakterizira lasten standardiziran obrazec tenoriranja, temveč pogosto le oblika "obiter dictum" /obrobne pripombe - op.M.K./. (Op. cit., str. 127.)
- Te izjave ustavnega sodišča se procesnopravno obravnavajo le kot sestavni deli razlogov sodbe, ne kot posebne glavne ali stranske odločbe. (Op. cit., str. 128.)
- V Italiji in Nemčiji predstavlja zagovor teh oblik odločb problem. Formalno jih je možno legitimirati z obveznostjo utemeljitve sodbe ... Odpravljanje 'ustavnoimperfektnih pravnih položajev', izpolnjevanje 'ustavnih nalogov' in preprečevanje 'tega, da bi zakoni postali protiustavni', ni možno s togimi odločbami, temveč le s fleksibilnimi prehodi, posredovanji in približevanji ustavnemu stanju. (Op. cit., str. 129.)
- V Italiji se štejejo "nosilni razlogi" le kot interpretacijsko sredstvo za izrek odločbe, ne pa kot v Zvezni republiki Nemčiji in v novejšem času v Španiji kot posebni obvezujoči sestavni deli odločbe. (Op. cit., str. 132.) /Op.M.K.: Tudi v Nemčiji seveda "nosilni razlogi" spadajo v obrazložitev, ne v izrek odločbe, le da jim nemško ustavno procesno pravo - glede na posebno ureditev v nemškem zakonu o ustavnem sodišču - pripisuje skoraj enako obvezujoč učinek kot samemu izreku, ki ga ti "nosilni razlogi" pojasnjujejo. Tudi pri nas bo - še zlasti, če bo v novem zakonu o ustavnem sodišču potrjena nemški podobna ureditev - treba začeti znotraj obrazložitve jasneje razločevati med obvezujočimi "nosilnimi razlogi" in neobvezujočimi "obiter dicta", ne pa v posameznih primerih, tako kot v tem, nekatere razloge spravljati v izrek oziroma jih dodajati pravemu izreku, druge pa puščati v obrazložitvi./
- Tudi "pozivi zakonodajalcu" ne izzovejo pravnih posledic obvezujoče narave. (Op. cit., str. 136.)
II.
V to, ali bi bilo glede na zgoraj povedano vse štiri točke izreka pod II. možno šteti vsaj za resnično "nosilne razloge" te odločbe (v zgoraj razloženem smislu) - drugo in tretjo točko vsekakor - se glede na to, da sem predvsem zaradi soglašanja z razveljavitvijo celotnega prvega odstavka 95. člena (in ne morda le drugega stavka v tem odstavku), torej predvsem zaradi soglašanja s I. delom izreka, vendarle glasoval za to odločbo, v tem ločenem mnenju ne bom podrobneje spuščal. Ker sem še z dvema sodnikoma, kot je navedeno tudi v obrazložitvi odločbe, tako in tako nasprotoval uvrstitvi teh štirih točk v izrek, se mi ni zdelo bistveno, ali so vse štiri dobro in logično formulirane. (Prva na primer po mojem mnenju, tako kot je oblikovana, sploh nima nikakršne pravno relevantne vsebine, ne za izrek ne za obrazložitev.) Svoje stališče o tem, s kakšnimi razlogi bi bilo treba utemeljiti razveljavitev čl. 95/1 ZLS (poleg tistih, ki so v obrazložitvi že navedeni in s katerimi se večinoma tudi strinjam, saj sem pri mnogih formulacijah tudi sam aktivno sodeloval), podrobneje pojasnjujem pod III.
III.
1. Nasprotoval sem temu, da se v obrazložitvi pojasnjujejo razlogi za nadomestitev kardeljanskega koncepta komune s tradicionalno lokalno samoupravo v naši sedanji ustavi, saj to ne direktno ne indirektno ne v tej zadevi ne drugače pri nas ni bilo sporno - niti ta pojasnila niso potrebna kot uvod v to obrazložitev. V tej zadevi je bilo sporno namreč samo to, ali se sme prehod od prejšnjega v novi ustavni sistem na tem področju izvršiti po dveh, časovno in postopkovno različnih poteh, ali pa mora biti ta prehod iz ustavnopravnih razlogov sočasen. Pravici iz 44. člena naše ustave analogne ustavne pravice ne poznajo, drugače pa je lokalna samouprava v njihovi ustavi obravnavana podobno kot pri nas, je v teoriji in judikaturi stvar sploh povsem jasna: "pravica do lokalne samouprave" ni individualna pravica ne državljanov ne občin. "Handbuch des Staatsrechts" pravi, da lokalne skupnosti "niso od države neodvisne ali distancirane ustanove in nimajo državljanskih pravic" in po dikciji nemškega ustavnega sodišča "niso prirejene življenjskemu področju, varovanemu s temeljnimi pravicami"; bolj gre pri njih za "ustavnopravno zavarovano samostojnost in samoupravne pravice", vprašanja njihovega razmerja do države pa "spadajo k vprašanjem ureditve pristojnosti, ne k vprašanjem temeljnih pravic" (Isensee - Kirchhof: Handbuch des Staatsrechts, Band V, str. 519).
3. Ne strinjam se z ugotovitvijo, da je drugi stavek prvega odstavka 95. člena ZLS v neskladju tudi s 139. členom ustave.
Točka II.3 v izreku tega ne trdi (zato tudi nisem štel za potrebno izrecno glasovati proti vsebini te točke izreka), saj zatrjuje samo, da bi bile "volitve v organe občin, ki ne bi bile ustanovljene v skladu s 139. členom ustave", v nasprotju z ustavo - ne da bi povedala, s katerimi ustavnimi določbami. Take volitve v organe ustavno še nepreoblikovanih občin bi bile v nasprotju z načeli pravne države, enako kot sam nadaljnji obstoj takih občin poleg že ustavno preoblikovanih, in morda bi lahko poleg tega navedli še njihovo nasprotje s 1. členom ustavnega zakona za izvedbo ustave, glede na katerega so po 31.12.1993 pač vse z novo ustavo še neusklajene institucije (npr. tudi SDK) seveda protiustavne in zato seveda tudi njihovo kadrovsko izpopolnjevanje z novimi volitvami in podobnim. Povsem neutemeljena (in glede na gornje tudi povsem nepotrebna) pa je trditev, da bi bile volitve v organe takih "starih" občin v nasprotju s 139. členom ustave, ki določa le, kaj je občina "po novem" in kako se ustanovi (na podlagi referenduma). Sporni 95. člen ZLS pa ne določa, naj bi se ustanovile kakšne nove občine (brez referenduma), zato seveda ni v nikakršni relaciji s 139. členom ustave. Ustavnopravni problem je torej hkratni obstoj "starih" in "novih" občin, ne volitve v "starih" občinah same po sebi. Dodaten argument za to, da same volitve "novih organov" v starih občinah ne bi bile protiustavne, je tudi v tem, da se v primeru, če preobrazba zaradi nezadostne pripravljenosti danes sploh še ne bi bila izvedljiva, najbrž tudi ustavno sodišče ne bi moglo postaviti na stališče, da bi bilo v tem primeru večletno podaljšanje mandata starim skupščinam ali pa ponovne volitve v stare trodomne skupščine bolj v skladu z ustavo kot takojšnje volitve novih občinskih svetov, pa čeprav v še ne preoblikovanih občinah (oziroma preoblikovanih morda le delno, le z odvzemom nekaterih državnih funkcij, ne pa še celovito v teritorialnem in funkcionalnem smislu).
4. Pomembna pomanjkljivost obrazložitve je tudi v tem, da izrecno ne pove, da bi bilo podaljšanje mandatov organom sedanjih občin z ustavnim zakonom seveda ustavnopravno neprimerno sprejemljivejše od podaljševanja z navadnim zakonom.
Logično je to stališče sicer zajeto tako v točki II.3 izreka (ki določa le, da je odložitev volitev ustavno dopustna, torej nekakšen izhod v sili, če ne bi bilo druge rešitve) kot tudi v ustreznem delu obrazložitve (da je prav glede na odsotnost ureditve z ustavnim zakonom in ob tehtanju prizadetih ustavnih dobrin "kljub vsemu ustavno dopustno ... urediti ta prehod tudi" s podaljšanjem mandata z navadnim zakonom.
Vsekakor pa že iz točke II.3 izreka jasno sledi, da bi bilo podaljšanje mandata z navadnim zakonom možno oziroma ustavno dopustno le "obstoječim organom v občinah", torej sedanjim trodomnim skupščinam in od njih izvoljenim organom. Brž ko bi hoteli določiti, da v tem podaljšanem mandatu občinske skupščine delujejo kot enodomne (samo na ta način pa bi bilo najbrž možno preprečiti zaradi "naravnega" odmiranja anahronističnih zborov združenega dela vse pogostejše blokade delovanja trodomnih skupščin, kar pomeni pravo negiranje ustavnih načel parlamentarne demokracije in pravne države sploh), pa tega seveda ne bi bilo mogoče določiti drugače kot z ustavnim zakonom.
5. V tistem delu obrazložitve, kjer je rečeno, da je pri tehtanju prizadetih ustavnih dobrin treba dati prednost čimprejšnji ustavni preobrazbi občin, pa čeprav za ceno sorazmerno kratkega podaljšanja mandatov sedanjim, z novo ustavo neskladno sestavljenim občinskim skupščinam, bi bilo po mojem mnenju nujno treba dodati še naslednje: Ob tem je treba v njihovem delovanju na ustrezen način zagotoviti spoštovanje načel pravne države in parlamentarne demokracije, zlasti v razmerju med predstavniškim in izvršnim organom, ter spoštovanje ustavne pravice vsakega državljana, da "v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev" (44. člen ustave), upoštevajoč pri tem tudi ustavno zagotovljeno sodno varstvo vseh ustavnih pravic, kadar drugače njihovega uresničevanja ni mogoče zagotoviti. Če je ustavno sodišče smelo "pozvati zakonodajalca" celo k sicer protiustavnemu podaljšanju mandata (da bi preprečili še hujšo protiustavnost), potem bi ga bilo najbrž dolžno pozvati tudi k temu, naj z ustavnimi sredstvi prepreči protiustavno stanje, ki v nekaterih lokalnih skupščinah že dolgo obstaja, in ki bi se po 95. členu ZLS aprila vsaj končalo, zaradi naše razveljavitve tega člena pa se bo še podaljšalo. To stanje pa pomeni eno od najhujših možnih kršitev načel parlamentarne demokracije - preprečevanje predstavniškemu telesu, da bi moglo izvrševati kontrolo nad delom nosilcev izvršilne oblasti. Ko je parlament to poskušal sanirati s protiustavno odpravo ustavnega instituta začasnega financiranja po 148. členu ustave, mu je ustavno sodišče to dvakrat preprečilo in ga pri tem opozorilo, da stanje sicer res ni ustavno, vendar da ga ne sme sanirati s protiustavnimi sredstvi. Sedaj mu je samoiniciativno pomagalo rešiti dilemo, ali sme podaljšati mandate (česar nas niti vprašal ni), zato bi ga moralo hkrati opozoriti tudi na nujnost rešitve še druge, s tem tesno povezane, same po sebi pa še mnogo hujše neustavnosti že sedanjega stanja, ki pa se utegne v nadaljnjem še nadalje poslabševati oziroma razširiti.
6. Na mestu, kjer obrazložitev poziva zakonodajalca, naj določi za izvedbo referendumov čim krajši, a izvedljiv rok, bi ga bilo po mojem mnenju dobro pozvati še k temu, naj zagotovi, da bodo pred referendumskim odločanjem pravočasno znane morda še manjkajoče najnujnejše sistemske rešitve, brez katerih ljudem ne bi bilo omogočeno demokratično odločanje o oblikovanju novih občin.
7. Odločno pa podpiram točko I izreka (razveljavitev celotnega prvega odstavka 95. člena ZLS), zlasti zaradi njene neskladnosti z načeli pravne države, in vse tiste dele obrazložitve, do katerih v tem ločenem mnenju nisem zavzel kritičnega stališča.
Sodnik
Matevž Krivic