U-I-128/92
Natisni
Opravilna št.:
U-I-128/92
Datum odločitve:
27. 10. 1992
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 53/92 in OdlUS I, 75
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1992:U.I.128.92
Akt:
Zakon o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v državni zbor (Ur. list RS, št. 46/92) (ZDVEDZ), 4. čl.
Izrek:
Ustavno sodišče ne sprejme pobude in ne začne postopka za oceno ustavnosti določb 4. čl. zakona o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v državni zbor in njihove skladnosti z določbami 20. čl. zakona o volitvah v državni zbor.
Evidenčni stavek:
Niso v neskladju z ustavo in z zakonom o volitvah v državni zbor (ZVDZ) določbe zakona o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v državni zbor (ZVE), po katerem so v velikosti volilnih okrajev po številu prebivalcev velike razlike, če so te razlike neizogibne glede na 3. in 4. odstavek 20. člena zakona o volitvah v državni zbor.
Pri presoji ustavnosti volilnega sistema se mora ustavno sodišče zato omejiti na presojo njegove skladnosti z izrecnimi ustavnimi načeli splošnosti in enakosti volilne pravice, tajnosti volitev itd., presojo večje ali manjše politične pravičnosti in primernosti tega ali onega volilnega sistema pa mora - tudi po načelu samoomejevanja sodne oblasti, ki je pod imenom 'judicial selfrestraint' znana v vseh državah z izvedenim načelom ločitve oblasti - prepustiti parlamentu.
Izpodbijane določbe zakona o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v državni zbor niso v nasprotju z načeli, določenimi v zakonih o volitvah v državni zbor. So sicer v nasprotju z določbo 5. odst. 20. čl. ZVDZ približno enake velikosti volilnih okrajev, vendar pa bi spoštovanje te določbe nujno pripeljalo do kršitve določbe 3. in zlasti 4. odst. istega člena. Zato je bilo treba presojati skladnost določb ZVE z 20. čl. ZVDZ kot celota.
Geslo:
Ustavno načelo o enakosti volilne pravice.

Merila za oblikovanje volilnih enot in volilnih okrajev.

Nepristojnost ustavnega sodišča za oceno medsebojne skladnosti dveh zakonov.

Pristojnost ustavnega sodišča za oceno skladnosti izvedbenega zakona s sistemskim.

Ocena medsebojne skladnosti določb istega zakona.
Pravna podlaga:
Ustava 1991, 1. odst. 43. čl., 80. čl. in 160. čl.

Zakon o volitvah v državni zbor (ZVDZ), 1. čl., 2., 20. čl. in 91. čl.

Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 7. čl.

Zakon o postopkom pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (ZUSS) , 15. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Demokratična stranka upokojencev Slovenije, občinski odbor Celje
Datum vloge:
14. 10. 1992
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
nesprejem pobude
Dokument:
US16153
Dokument v PDF obliki:
U-I-128-92.pdf
132 KB
Prenesite datoteko
U-I-128/92-5
27/10-1992
S K L E P
Ustavno sodišče je na seji dne 27/10-1992 obravnavalo pobudo Demokratične stranke upokojencev Slovenije, občinskega odbora Celje in
s k l e n i l o :
Ustavno sodišče ne sprejme pobude in ne začne postopka za oceno ustavnosti določb 4. člena zakona o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v državni zbor (Uradni list RS, št. 46/92) in njihove skladnosti z določbami 20. člena zakona o volitvah v državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92).
O B R A Z L O Ž I T E V
Pobudnik zatrjuje, da dva volilna okraja, na katera je razdeljena občina Celje, in ki štejeta eden 32.567 in drugi 33.050 prebivalcev, daleč preko dopustnih mej presegata po zakonu predvideno odstopanje, ki naj bi znašalo največ pet odstotkov od povprečne velikosti volilnega okraja v V. volilni enoti (23.584 prebivalcev). Taka ureditev v zakonu o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v državni zbor (v nadaljevanju: ZDVEDZ) po mnenju pobudnika pomeni grobo kršitev 5. odstavka 20. člena zakona o volitvah v državni zbor (v nadaljevanju: ZVDZ) ter kršitev ustavnih določb o enakosti volilne pravice (43. člen ustave) in o enakosti pred zakonom (14. člen ustave). Zaradi razlike v velikosti volilnih okrajev naj bi glasovi volivcev v obeh celjskih volilnih okrajih imeli dvakrat ali celo trikrat manjšo veljavo kot glasovi volivcev v najmanjših volilnih okrajih. Volivci v občini Celje naj bi bili prizadeti za en volilni okraj. S tem naj bi bila določeni skupini državljanov odvzeta možnost, da postavijo in eventualno tudi izvolijo enega, po zakonu jim pripadajočega kandidata. Izpodbijana ureditev naj bi omogočala izvolitev kandidata, ki nima niti približno večinske podpore volivcev, ker ga je podprlo dvakrat ali celo trikrat manj volivcev.
Sistem volitev po ZDVZ je po mnenju pobudnika skladen z ustavo le ob približno enakih volilnih okrajih.
Ustavno sodišče pobude ni sprejelo, ker je ugotovilo, da izpodbijane določbe ZDVEDZ niso v neskladju niti z ustavo niti z zakonom o volitvah v državni zbor.
Po mnenju pobudnika naj bi bila kršena enakost volilne pravice, zagotovljena v 43. členu ustave. Načelo enakosti volilne pravice pomeni, da mora biti glas vsakega volivca enakovreden, in bi bilo kršeno, če volilne enote ne bi bile oblikovane v skladu z načelom, da se en poslanec voli na približno enako število prebivalcev.
Pravne ureditve nekaterih zahodnoevropskih držav tudi 25- in 33-odstotnega odstopanja od povprečja pri tem še ne štejejo za kršitev načela enakosti volilne pravice, naš zakon pa številčne meje sicer ne postavlja, vendar je bilo pri njegovi izdelavi striktno upoštevano največ petodstotno odstopanje od povprečne velikosti volilne enote. V tem smislu torej naša ureditev zagotavlja spoštovanje načela enakosti volilne pravice v bistveno večji meri kot v mnogih državah z dolgo demokratično tradicijo.
Po mnenju pobudnika naj bi bila enakost volilne pravice kršena z notranjo razdelitvijo vsake volilne enote na 11 volilnih okrajev, ki naj bi bili med seboj prav tako približno enako veliki (po določbah 5. odstavka 20. člena ZVDZ), kar pa v resnici niso. V celjski volilni enoti najmanjši volilni okraj (Mozirje s 16.633 prebivalci) odstopa od povprečne velikosti za 30%, največji (Celje II s 33.050 prebivalci) pa za 40%. V državnem merilu najmanjši volilni okraj (Hrastnik) odstopa od povprečja za 51,5%, največji (Slovenska Bistrica) pa za 46%. Z različno velikostjo volilnih okrajev (celo v razmerju 1:2 oziroma v državnem merilu 1:3) pa enakost volilne pravice ni prizadeta, ker se volilni rezultati kandidatnih list izračunavajo po volilnih enotah, med katerimi so razlike v velikosti minimalne, in ne po volilnih okrajih. Ni važno, ali je bil glas za določeno kandidatno listo oddan v majhnem ali velikem volilnem okraju znotraj volilne enote - vsi ti glasovi se preprosto seštevajo in imajo torej pri izračunavanju volilnega izida za posamezno kandidatno listo (koliko poslanskih mandatov je osvojila) vsi ti glasovi povsem enako težo.
Volilni izid po posameznih volilnih okrajih vpliva le na to, kateri izmed kandidatov neke kandidatne liste, ki je v volilni enoti npr. osvojila enega izmed skupno enajstih mandatov, je izvoljen. Mandat je bil osvojen z glasovi, ki so bili za to kandidatno listo oddani v vseh 11 volilnih okrajih, v vsakem praviloma za drugega kandidata - izvoljen pa ni tisti, ki je med njimi dobil absolutno največje število glasov (le ob taki ureditvi bi volilni okraji res morali biti enako veliki), ampak tisti, ki je v svojem okraju dobil večji delež (odstotek) glasov kot drugi kandidati z iste kandidatne liste v drugih okrajih. Pri takem pravilu, ki je določeno v drugem odstavku 91. člena ZVDZ, imajo torej načeloma enake možnosti za izvolitev kandidati v majhnih in velikih okrajih in niso eni ali drugi (in s tem njihovi volivci) niti privilegirani niti diskriminirani, čeprav je seveda res, da bo ob polni udeležbi 10-odstotni delež v mozirskem volilnem okraju znašal cca 1600 glasov, 9,5-odstotni delež v celjskem volilnem okraju pa dvakrat več (cca 3200 glasov). Toda poslanec je bil izvoljen z glasovi v vseh 11 volilnih okrajih, ne le v svojem.
Pobudnik trdi, da je izpodbijana ureditev za prizadeto prebivalstvo celjske občine ponižujoča, ker ga je prikrajšala za en volilni okraj: sedaj je razdeljeno na dva velika volilna okraja, po prvotnem osnutku zakona, ki je dopuščal le manjša odstopanja od povprečja, pa je bilo zajeto v štiri povprečno velike okraje (s po okrog 23.000 prebivalci), pri čemer pa so bili le v dveh volilnih okrajih to zgolj prebivalci celjske občine, ker jim je bilo v enem okraju dodanih 7500 prebivalcev žalske občine, v enem okraju pa je bilo 5000 prebivalcev celjske občine dodanih šentjurski občini z 19.500 prebivalci. Z enako ali morda še večjo upravičenostjo bi bilo torej mogoče prav za prvotni osnutek zakona trditi, da za celjsko prebivalstvo ni bil sprejemljiv, saj jih je razbil na štiri okraje skupaj še z dvema občinama in s tem otežil postavljanje kandidatov, ki naj bi izražali prav interese prebivalcev celjske občine.
Prvotni osnutek ZDVEDZ je bil namreč pripravljen na izhodišču, da morajo biti tudi volilni okraji čimbolj enaki in da morajo šteti od 20.444 do 24.986 prebivalcev, kar je bilo v obrazložitvi napačno označeno kot največ petodstotno odstopanje od povprečja (v resnici je to namreč desetodstotno odstopanje). Prvi osnutek se je tega izhodišča strogo držal, zato se seveda ni mogel držati občinskih meja in je moral manjše ali večje dele posameznih občin pripajati sosednjim občinam. Kot reakcija na nesprejemljivost takega nenaravnega oblikovanja volilnih okrajev sta bila v 20. člen ZVDZ kasneje na podlagi amandmajev vključena sedanji tretji in četrti odstavek, ki ju v osnutku še ni bilo, in ki se glasita: "Pri oblikovanju volilnih enot in volilnih okrajev je treba upoštevati geografsko zaokroženost ter skupne kulturne in druge značilnosti teh. Volilni okraj lahko obsega območje ene občine, območje dveh ali več občin, ali območje dela občine." Ob upoštevanju teh amandmajev je bil predložen tudi nov osnutek ZDVEDZ, ki ni več temeljil na poprej dogovorjenem največ pet- oziroma desetodstotnem odstopanju, ampak je zaradi upoštevanja novih kriterijev moral dopustiti večja odstopanja v velikosti volilnih okrajev. Enakost volilne pravice torej s tako ureditvijo ni prizadeta. V čem naj bi bilo prizadeto drugo ustavno načelo - enakost pred zakonom po 14. členu ustave, pobudnik izrecno ne navaja, bi bilo pa iz njegove navedbe o domnevni prizadetosti celjskega prebivalstva morda možno izpeljati stališče, da je z ureditvijo, ki mestno prebivalstvo združuje v večje volilne okraje, podeželsko prebivalstvo pa v manjše, prizadeta enakost mestnega prebivalstva pred zakonom, kolikor bi se z manjšim številom mestnih volilnih okrajev morda statistično nekoliko zmanjšala verjetnost, da bi bili znotraj posamezne kandidatne liste, ki je kot celota osvojila v volilni enoti določeno število mandatov, izvoljeni kandidati iz mestnih in ne iz podeželskih volilnih okrajev. Ker enaka velikost volilnih okrajev nujno zahteva neupoštevanje občinskih meja, pa v takem primeru spet ne bi bili izenačeni pred zakonom prebivalci občine, katere deli so bili priključeni prebivalstvu drugih občin, s tistimi, katerih občina je bila kot celota vključena v volilni okraj ali razdeljena na več volilnih okrajev, vendar brez dodajanja prebivalstva iz drugih občin. Ne glede na specifičnosti našega volilnega sistema je znano, da tudi noben drug volilni sistem ne more biti enako pravičen prav do vseh posameznikov in skupin v družbi. Pri presoji ustavnosti volilnega sistema se mora ustavno sodišče zato omejiti na presojo njegove skladnosti z izrecnimi ustavnimi načeli splošnosti in enakosti volilne pravice, tajnosti volitev itd., presojo večje ali manjše politične pravičnosti in primernosti tega ali onega volilnega sistema pa mora - tudi po načelu samoomejevanja sodne oblasti, ki je pod imenom "judicial selfrestraint" znana v vseh državah z izvedenim načelom ločitve oblasti - prepustiti parlamentu.
Pobudnik tudi navaja, da je ZDVEDZ v nasprotju s 5. odstavkom 20. člena ZVDZ (z načelom približne enakosti volilnih okrajev), ker ni bil spoštovan kriterij največ petodstotnega odstopanja od povprečne velikosti volilnega okraja, ampak znaša to odstopanje znotraj celjske volilne enote do 40%, v merilu vse države pa celo okrog 50%. Pri tem pobudnik ni upošteval, da kriterij največ petodstotnega odstopanja ni bil določen v zakonu in da ga je drugi osnutek ZDVEDZ izrecno opustil, ker ni bil združljiv z novima zakonsko določenima kriterijema v 3. in 4. odstavku 20. člena ZVDZ (skupne značilnosti, največja možna integriteta občine). Ker upoštevanje teh dveh kriterijev nujno pripelje do večjih, celo 50-odstotnih odstopanj od povprečja v velikosti volilnih okrajev in s tem v skrajnih primerih celo do razmerja 1:3 v njihovi velikosti, je jasno, da pri tako velikih odstopanjih ni več možno govoriti o približno enaki velikosti volilnih okrajev in da bi zakonodajalec ob sprejetju 3. in 4. odstavka 20. člena ZVDZ moral ustrezno spremeniti tudi določbo 5. odstavka. Ker tega ni storil, je sedaj te med seboj nezdružljive določbe treba razlagati skladno z voljo zakonodajalca oziroma s smislom zakona kot celote. Če bi izpodbijane določbe ZDVEDZ primerjali izključno in izolirano s 5. odstavkom 20. člena ZVDZ, bi bila očitna njihova neskladnost, če jih primerjamo z 20. členom ZVDZ kot celoto, pa ustavno sodišče ugotavlja, da so z njim skladne.
Ustavno sodišče sicer po 160. členu ustave presoja samo ustavnost zakonov in ne tudi medsebojne skladnosti raznih vrst zakonov, vendar je pri zakonih, ki se po ustavi sprejemajo z dvotretjinsko večino, torej tudi pri ZDVZ, treba upoštevati, da se z njimi zagotavlja izvedba nekaterih ustavnih načel v primerih, kjer se z zahtevo po dvotretjinski večini želi preprečiti, da bi majhna parlamentarna večina v politično občutljivih vprašanjih lahko prilagodila zakonsko ureditev svojim političnim interesom. Če bi taka vprašanja kasneje drugače uredil zakon, sprejet z navadno večino (v tem primeru ZDVEDZ), bi bilo tak zakon možno izpodbijati pred ustavnim sodiščem, ker je posegel v urejanje vprašanj, ki se po ustavi urejajo z drugačnim zakonom. V pričujoči zadevi, ki je predmet tega postopka, pa je položaj drugačen: ZDVEDZ ni protiustavno posegel v urejanje vprašanj, ki so po ustavi pridržana zakonom o volilnem sistemu, med katere vsekakor spada tudi ZVDZ, ampak je bil izdan prav na podlagi tega zakona oziroma izrecne določbe v njegovem 21. členu. V pravnem sistemu ima torej položaj izvedbenega predpisa k "sistemskemu" zakonu, vendar ta izvedbeni predpis ni izvršilni predpis upravnih ali lokalnih organov, torej podzakonski predpis, ampak je tudi sam zakon. Ker pa je to vendarle izvedbeni zakon za izvedbo načel, določenih v zakonu, ki se iz posebnih ustavno relevantnih razlogov sprejema z dvotretjinsko večino, bi bilo v nasprotju z načeli pravne države, če bi tak zakon kršil načela, katerih izvedbo bi moral zagotoviti, in bi ga v takem primeru ustavno sodišče moralo kot protiustavnega razveljaviti. V pričujoči zadevi pa je ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijane določbe ZDVEDZ niso v nasprotju z načeli, določenimi v zakonu o volitvah v državni zbor. So sicer v nasprotju z določbo 5. odstavka 20. člena ZVDZ o približno enaki velikosti volilnih okrajev, vendar pa bi spoštovanje te določbe nujno pripeljalo do kršitve določbe 3. in zlasti 4. odstavka istega člena. Iz 4. odstavka sledi striktna prepoved, da bi volilni okraj smel obsegati eno občino in še del druge občine, kar je po prvotnem osnutku zakona omogočalo pripravljavcem ZDVEDZ oblikovanje približno enako velikih volilnih okrajev, zato je ta striktna, zavestno hotena in v besedilo zakona naknadno vnesena prepoved nujno relativizirala pomen določbe 5. odstavka o približno enako velikih volilnih okrajih, čeprav je besedilo te določbe ostalo nespremenjeno. Zato je bilo potrebno presojati skladnost izpodbijanih določb ZDVEDZ z 20. členom ZVDZ kot celoto. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 160. člena ustave Republike Slovenije in 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije ter 15. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76).
P r e d s e d n i k
dr. Peter Jambrek