U-I-266/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-266/95
Datum odločitve:
20. 11. 1995
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 69/95 in OdlUS IV, 116
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.266.95
Akt:
Zahteva za razpis referenduma 40. čl. Zakona o državljanstvu RS (Ur. list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92 in 13/94) (ZDRS)
Izrek:
I. Ustavno sodišče je pristojno za odločanje v tej zadevi.

II. Vsebina zahteve za razpis referenduma, vsebovana v pobudi Štefana Matuša in Marijana Poljška volilcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki se glasi:
" Ali ste za to, da Državni zbor RS sprejme zakon o odvzemu državljanstev Republike Slovenije, pridobljenih na osnovi 40. člena Zakona o državljanstvu RS (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/9-I, 38/92 in 13/94), vložen 2.9.1994, s katerim bo uredil:
1. da se odvzame državljanstvo Republike Slovenije osebam, ki so ga pridobile po 40. členu Zakona o državljanstvu RS, 
2. da izguba statusa državljanstva po tem zakonu ne vpliva na lastninsko pravico in druge premoženjske pravice, ki so jih te osebe pridobile kot državljani Republike Slovenije, 
3. da osebe, ki tako izgube status državljanstva Republike Slovenije, dobe potni list za tujce, če nimajo ali ne morejo pridobiti potnega lista države, katere državljani so." ni v skladu z Ustavo.
Evidenčni stavek:
1. Ustavno sodišče je pristojno za odločitev o zahtevi Državnega zbora po 16. členu ZRLI za presojo ustavnosti vsebine zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma že v fazi zbiranja podpisov za podporo taki zahtevi.
2. Vsebina zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, po kateri naj bi bilo odvzeto državljanstvo Republike Slovenije vsem osebam, ki so ga pridobile na podlagi 40. člena ZDRS, je v nasprotju z Ustavo, ker bi preklic veljavnosti posamičnih upravnih aktov, s katerimi je bilo pridobljeno državljanstvo, pomenil poseg v ustavno pravico do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave) in v varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave) ter kršitev načela pravne varnosti in zaupanja v pravo (2. člen Ustave).
Geslo:
Predhodni zakonodajni referendum.
Pristojnost ustavnega sodišča za odločanje o postopku referenduma.
Državljanstvo Republike Slovenije.
Odvzem državljanstva.
Načelo pravne varnosti in zaupanja v pravo.
Pogoji za pridobitev državljanstva.
Ustavna pravica do osebnega dostojanstva in varnosti.
Varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic.
Delno odklonilno in delno pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 160., 34., 35. čl.
Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI), 16., 12., 13., 14. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni zbor
Datum vloge:
30. 10. 1995
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17603
Dokument v PDF obliki:
U-I-266-95_LM Krivic.pdf
179 KB
Prenesite datoteko
U-I-266-95_LM Šturm,LM Jerovšek.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
U-I-266-95_LM Testen.pdf
118 KB
Prenesite datoteko
U-I-266-95_LM Zupančič.pdf
135 KB
Prenesite datoteko
U-I-266-95.pdf
134 KB
Prenesite datoteko
U-I-266/95
20.11.1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku, začetem z zahtevo Državnega zbora, za oceno ustavnosti zahteve za razpis referenduma na seji dne 16.11. in 20.11.1995
o d l o č i l o:
I. Ustavno sodišče je pristojno za odločanje v tej zadevi.
II. Vsebina zahteve za razpis referenduma, vsebovana v pobudi Štefana Matuša in Marijana Poljška volilcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki se glasi:
" Ali ste za to, da Državni zbor RS sprejme zakon o odvzemu državljanstev Republike Slovenije, pridobljenih na osnovi 40. člena Zakona o državljanstvu RS (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/9-I, 38/92 in 13/94), vložen 2.9.1994, s katerim bo uredil:
1. da se odvzame državljanstvo Republike Slovenije osebam, ki so ga pridobile po 40. členu Zakona o državljanstvu RS,
2. da izguba statusa državljanstva po tem zakonu ne vpliva na lastninsko pravico in druge premoženjske pravice, ki so jih te osebe pridobile kot državljani Republike Slovenije,
3. da osebe, ki tako izgube status državljanstva Republike Slovenije, dobe potni list za tujce, če nimajo ali ne morejo pridobiti potnega lista države, katere državljani so." ni v skladu z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Državni zbor je 30.10.1995 vložil zahtevo za oceno ustavnosti vsebine zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, ki je vsebovana v pobudi volilcem za zbiranje podpisov v podporo tej zahtevi, in zadeva vprašanja, ki naj bi jih uredil Zakon o odvzemu državljanstev Republike Slovenije, pridobljenih na podlagi 40. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92, 61/92 - odl. US, 13/94 - v nadaljevanju: ZDRS). Državni zbor meni, da je vsebina zahteve v nasprotju z Ustavo, ker naj bi bila z njo kršena temeljna ustavna načela ter človekove pravice in temeljne svoboščine. Državni zbor predlaga, da Ustavno sodišče zaradi preprečitve možnosti nastanka širših negativnih družbenih posledic ter zaradi preprečitve morebitnega protiustavnega spodbujanja k neenakopravnosti in nestrpnosti ob smiselni uporabi 16. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in 13/95 - odl. US, v nadaljevanju: ZRLI) odloči, ali je vsebina zahteve v nasprotju z Ustavo.
2. Državni zbor je vloženi zahtevi priložil v II. točki izreka te odločbe navedeno pobudo z njeno obrazložitvijo, poročilo Odbora Državnega zbora za notranjo politiko in pravosodje, mnenje Sekretariata Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve ter predlog Zakona o odvzemu državljanstev Republike Slovenije, pridobljenih na podlagi 40. člena Zakona o državljanstvu, ki sta ga vložila poslanca Štefan Matuš in Marijan Poljšak.
3. Poslanec Marijan Poljšak v odgovoru na zahtevo Državnega zbora meni, da je bilo mnenje Državnega zbora izglasovano v postopku, ki ni bil v skladu z ZRLI. Meni tudi, da niso utemeljeni razlogi, ki naj bi utemeljevali predhodno odločanje o ustavnosti vsebine referendumske zahteve. Na podlagi 40. člena ZDRS naj bi državljanstvo pridobilo približno 171.000 ljudi.
Take odločitve ne bi smel sprejeti parlament, ampak narod sam.
Meni, da pravica do pridobitve državljanstva po 40. členu ZDRS ni zagotovljena že v 13. členu Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, saj naj bi ta določba le začasno reševala status tujcev s stalnim prebivališčem v Sloveniji na dan 23.12.1990. Predlagani zakon naj bi tudi ne pomenil kršitve 14. člena Ustave, ker naj bi bili skoraj vsi "državljani po 40. členu" dvojni državljani in zato v privilegiranem položaju nasproti Slovencem. Z odvzemom bi prizadete osebe izgubile le državljanstvo Republike Slovenije, ne pa tudi svojega matičnega državljanstva. Državljanstvo je status, zato naj tudi ne bi bilo mogoče govoriti o posegu v pridobljene pravice. Poleg tega predlagani zakon prizadetim osebam ne jemlje materialnih dobrin; njegov namen je le motivirati priseljence, da se bodo po koncu vojne vrnili v svojo matično državo.
4. Poslanec Štefan Matuš v odgovoru meni, da je potrebno pri sprejemu v državljanstvo Republike Slovenije upoštevati javni oziroma državni interes, saj državljanstvo ni človekova pravica. Referendum naj bi bil edini način, ki bi izkazal dejanski javni interes, ki je pred interesom posameznikov. Interes za pridobitev državljanstva naj bi bil predvsem imigracijsko- ekonomski. Odprto naj bi bilo tudi vprašanje, ali je bila pridobitev državljanstva po 40. členu ZDRS ustavna pravica.
B. - I.
5. Ustavno sodišče je najprej preverilo, ali so podane procesne predpostavke za obravnavo zahteve Državnega zbora in sicer z vidika, na katerega opozarja tudi sam Državni zbor: ali Ustavno sodišče lahko presoja ustavnost vsebine zahteve že v fazi, ko je vložena pobuda volilcem za podporo zahtevi in zbiranje podpisov še teče, ali pa so procesne predpostavke za oceno ustavnosti izpolnjene šele po vložitvi zahteve, ki ji je priloženo tudi štirideset tisoč podpisov.
6. Po določbi enajste alinee prvega odstavka 160. člena Ustave je Ustavno sodišče razen v zadevah, za katere mu pristojnost dajejo ustavne določbe, pristojno odločati tudi o drugih zadevah, ki so mu naložene z zakoni. Z določbo 16. člena ZRLI je določeno, da Ustavno sodišče odloča o zahtevi Državnega zbora za oceno ustavnosti zahteve za razpis referenduma. Po določbi drugega odstavka 90. člena Ustave in 12. člena ZRLI mora Državni zbor razpisati zakonodajni referendum, če to zahteva štirideset tisoč volilcev. Po 13. členu ZRLI zahtevo volilcev vloži njihov predstavnik skupaj s predložitvijo najmanj štirideset tisoč podpisov. O pobudi volilcem za vložitev zahteve, ki jo lahko da vsak volilec, mora po določbi tretjega odstavka 13. člena ZRLI pobudnik obvestiti predsednika Državnega zbora. Pobuda mora po tej določbi vsebovati opredeljeno zahtevo v skladu s 14. členom tega zakona in mora biti podprta z najmanj dvesto podpisi volilcev. Člen 14 ZRLI pa določa, da mora biti v zahtevi jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma. Določba 13. člena ZRLI torej uporablja pojem "zahteva" v dveh pravnih pomenih. V prvem odstavku 13. člena ZRLI ta pojem označuje zahtevo v procesnem smislu, to je vlogo, na podlagi katere se sproži postopek za razpis referenduma, v tretjem odstavku pa govori o zahtevi v materialnopravnem pomenu - torej o vsebini zahteve, o kateri naj se odloča na referendumu in ki mora biti torej vsebovana že v pobudi volilcem. Člen 16 izrecno določa, da Ustavno sodišče presoja ustavnost vsebine zahteve.
7. Glede vprašanja, ali je že v fazi zbiranja podpisov za podporo zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma možna odločitev Ustavnega sodišča, je Ustavno sodišče izhajalo iz vsebine 16. člena ZRLI. Ta člen pooblašča Ustavno sodišče, da odloči, ali je vsebina zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo. V trenutku, ko predsednik Državnega zbora določi rok za zbiranje podpisov, so državljani pozvani, naj se opredelijo, ali so za vsebino zahteve. S tem je vprašanje zastavljeno vsem državljanom, ki imajo volilno pravico. Vprašanje, ki se zastavlja v tej fazi postopka za razpis zakonodajnega referenduma, je povsem isto kot vprašanje, ki bi se zastavilo na referendumu, če bi dobilo potrebno podporo. Tako v prvem kot v drugem primeru je vprašana ista ciljna populacija. Zato se zastavi vprašanje, ali je samo zaradi tega, ker zbiranje podpisov v tej fazi postopka še nima narave zahteve v smislu 12. člena ZRLI, je pa to že vsebinsko opredeljena zahteva, ki potrebuje samo še podporo volilcev, potrebno čakati, da to postane še formalno, če je že v tej situaciji očitno, da tega vprašanja ne bo dopustno zastaviti isti ciljni populaciji kasneje. Ustavno sodišče ocenjuje, da je taka razlaga zakona v demokratični in pravni državi nedopustna.
B. - II.
8. Ker so torej procesne predpostavke za obravnavo zahteve podane, je Ustavno sodišče odločalo o ustavnosti vsebine zahteve, kot je navedena v II. točki izreka te odločbe.
9. Po vsebini zahteve naj bi zakon, ki naj bi bil sprejet po izvedenem zakonodajnem referendumu, odvzel državljanstvo Republike Slovenije vsem osebam, ki so ga pridobile na podlagi 40. člena ZDRS. Te osebe naj bi kljub odvzemu državljanstva obdržale lastninsko pravico in druge premoženjske pravice, ki so jih pridobile kot državljani Republike Slovenije, sicer pa naj bi imele status tujcev.
10. Vsebina zahteve ni v skladu z Ustavo, ker nedopustno posega v pravico do osebnega dostojanstva in varnosti po 34. členu Ustave ter v varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic po 35. členu Ustave in ker je v nasprotju z načeli pravne države.
11. Pravna država mora spoštovati načelo zaupanja v pravo, pravno varnost in druga načela pravne države. Načelo zaupanja v pravo zahteva, da so posamezne odločitve, ki so zakonite in sprejete brez vnaprejšnjih pridržkov ter po svoji naravi niso prehodnega značaja, stabilne. Pravo lahko uveljavlja svojo funkcijo urejanja družbenega življenja, če je v čim večji meri stalno in trajno. Tako pravo kot tudi celotno ravnanje vseh državnih organov mora biti predvidljivo, ker to zahteva pravna varnost. Varnost državljanov je odvisna tudi od trajnosti aktov. S tem se uresničuje zaupanje državljana v pravo in državo.
12. Po določbi prvega odstavka 40. člena ZDRS je državljan druge republike, ki je imel na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije, dne 23. decembra 1990, prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in je tukaj tudi dejansko živel, pridobil državljanstvo Republike Slovenije, če je v šestih mesecih od uveljavitve ZDRS vložil vlogo pri pristojnem upravnem organu. V nadaljnjih dveh odstavkih je zakonodajalec določil dve izjemi od tega splošnega pravila.
13. Na podlagi določbe 40. člena ZDRS so torej posamezniki s posamičnimi upravnimi akti pridobili državljanstvo Republike Slovenije na način, ki je bil določen z zakonom, pri čemer zakonodajalec ni z ničimer določil, da gre za kakšno prehodno ali začasno rešitev, oziroma za rešitev, ki bi jo spremljali kakšni posebni pogoji, ki bi jih posameznik moral izpolniti in bi bila torej pridobitev državljanstva odvisna od njih. To pomeni, da v zakonu ni bilo nobene podlage za predvidevanje prizadetih oseb, da je odločitev o njihovem državljanstvu le začasne narave. S posamičnim pravnim aktom o pridobitvi državljanstva je bilo vzpostavljeno pravno razmerje med posameznikom in Republiko Slovenijo in s tega vidika je državljanstvo, ki ga je posameznik pridobil, pridobljena pravica. In prav za državljanstvo, s katerim se opredeljuje status posameznika v odnosu do države, je glede na njegovo naravo značilna trajnost. Zakon, ki bi odvzel državljanstvo, bi ga sicer odvzel za naprej - to je od uveljavitve zakona dalje.
Vendar bi tak zakon bistveno posegel v pravna razmerja in pravice, ki so nastale na podlagi prejšnje zakonske ureditve.
Taka zakonska ureditev sicer ne bi bila retroaktivna v tem smislu, da bi zakon izrecno v posameznih določbah imel povratno veljavo, vendar bi njegova uveljavitev imela učinke, podobne retroaktivnim - poseg v pridobljene pravice. Preklic veljavnosti posamičnih upravnih aktov, s katerimi je bilo pridobljeno državljanstvo, bi pomenil kršitev načela pravne varnosti in načela zaupanja v pravo. Državljanstvo je torej pravica, pridobljena s posamičnim upravnim aktom, in kot taka, če je pridobljena na ustavni in zakoniti podlagi - ne glede na stališče o tem, ali je državljanstvo tudi človekova pravica, ki ji gre še posebno ustavno varstvo - uživa varstvo pravne države.
14. Odvzem državljanstva z zakonom bi pomenil poseg v varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic, določeno v 35. členu Ustave, in v pravico do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave. Državljanstvo ustvarja celovito razmerje med posameznikom in državo, v kateri živi. Pravni red veže na državljanstvo pomemben del posameznikovih pravic. Že Ustava sama priznava nekatere človekove pravice le državljanom. Le državljanom gre tako volilna pravica, pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, pravica do peticije, pravica do neizročitve tuji državi. Le državljanom zagotavlja Ustava pravico do socialne varnosti, na kar zakonodajalec veže dostopnost stanovanja, različne oblike socialne pomoči itd.
Zakonodajalec pomembno omejuje možnost zaposlitve osebam, ki nimajo državljanstva Republike Slovenije. Odvzem državljanstva bi zato pomenil bistveno omejitev možnosti razvoja posameznika kot osebnosti in torej nedopusten poseg v njegove osebnostne pravice, ki so mu zagotovljene v 35. členu Ustave. Poseg v državljanstvo bi bil tudi poseg v varnost prizadetih. Osebe, ki so pridobile državljanstvo na podlagi 40. člena ZDRS, so se zanesle na svoj državljanski status. Pravna država pa mora varovati človekove pravice in v pravni državi mora vsakdo uživati pravico do varnosti - torej tudi do pravne varnosti. Če se posameznik ne more zanesti na trajnost na zakonit način pridobljenih pravic, za katere mu je zakonodajalec sprva dal vedeti, da so trajne narave, potem se ne more čutiti varnega pred arbitrarnimi posegi države v pridobljene pravice. Tudi to pa je pomen človekove pravice do varnosti po 34. členu Ustave.
15. Na podlagi navedenega je razvidno, da bi bila zakonska ureditev, ki je v vsebini zahteve, v nasprotju z 2. in 34. ter 35. členom Ustave, zato je bilo treba odločiti, kot je navedeno v II. točki izreka. Pristojni državni organi morajo po objavi odločbe ravnati v skladu z njeno vsebino.
C.
16. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 16. člena ZRLI v sestavi : predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo točko izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti trem (proti so glasovali sodniki Krivic, Snoj in Testen), drugo točko izreka pa je sprejelo soglasno. Delno odklonilno in delno pritrdilno ločeno mnenje sta dala sodnika Krivic in Testen. Pritrdilno ločeno mnenje sta dala sodnika Šturm in Zupančič.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Zupančiča
Sporna zahteva za razpis referenduma odpira v kontekstu ustavnosodne presoje celo vrsto zapletenih prejudicialnih (procesnih) in materialnih vprašanj. Kar zadeva prejudicialna vprašanja, gre tu predvsem za problem justiciabilnosti, t.j. za vprašanje, ali je Ustavno sodišče pristojno za presojo vprašanj, ki so najbolj primerna za to, da najdejo svoj odgovor v normalnem političnem procesu. Ustavna sodišča se praviloma ne lotevajo vprašanj, ki so v zakonodajnem nastajanju (legislativna visečnost), ker pri normalni ustavnosodni presoji lahko pride do spora šele, ko je vprašanje monocentrično izostreno. Ta monocentrična izostrenost navadno zadeva osredotočeno vprašanje, ali je točno določen predpis v skladu z ustavo ali ne. Doktrina političnega vprašanja predvideva, da pred ustavna sodišča ne prihajajo vprašanja, ki so predmet političnega procesa. Normalen nasledek političnega procesa se artikulira v zakonu. Zakonodajna veja oblasti je torej tisto mesto, na katerem političen proces v reprezentativni demokraciji politično voljo, ki jo zastopajo posamezne stranke, pretvarja v zakon. Šele ta zakon je potem predmet ustavnosodnega spora. Če bi se ustavna sodišča predhodno in po nepotrebnem vmešavala v političen proces, bi po nepotrebnem zemegljevala možnosti za političen kompromis, katerega končni nasledek je prav zakonodajni produkt, ta pa je navsezadnje, kot rečeno, predmet ustavnega spora. Prezgodnje vmešavanje ustavnega sodišča v političen proces ni priporočljivo tudi iz razloga, ker v tej fazi razvoja materija, ki kasneje postane zakon, ni povsem določno formulirana in je že zaradi tega otežena tista monocentričnost, ki je predpostavka vsakega sodnega, tako pa tudi ustavnosodnega, spora. Z drugo besedo, če bi Državni zbor dejansko obravnaval zakon, kakršnega predlagajo pobudniki referenduma, potem v tej fazi razvoja ne bi bilo primerno presojati, ali bi bil tak zakon, če bi bil sprejet, skladen z ustavo.
V danem primeru je situacija drugačna. Dan je bil predlog za referendum. Ta predlog je povsem določne vsebine in če bi uspel zbrati potrebnih 40.000 podpisov, bi ta isti predlog šel na splošni referendum in bi bil v takem plebiscitarnem izjasnjevanju ljudi lahko sprejet --, ali pa tudi ne. Če bi tako sprejet zakon prišel pred Ustavno sodišče, bi bil spet podvržen normalni ustavnosodni presoji, kakor to velja za vsak drug zakon, ki ga izglasuje zakonodajna veja oblasti.
Zahteva Državnega zbora, da naj Ustavno sodišče presodi ustavnost vsebine zahteve za referendum, je torej na prvi pogled analogna in povsem podobna situacji, v kateri bi zakonodajno telo še v fazi sprejemanja nekega zakonodajnega akta, od Ustavnega sodišča zahtevalo, da presodi, ali bi bil tak zakon, če bi bil sprejet, skladen z Ustavo. Lex specialis, ki v skladu z 11. alineo prvega odstavka 160. člena Ustave, pravi, da Ustavno sodišče odloča tudi o drugih zadevah, ki so mu naložene z zakoni, je 16. člen Zakona o referendumu in ljudski iniciativi, ki dobesedno pravi: "Če Državni zbor meni, da je vsebina zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo, zahteva, naj o tem odloči Ustavno sodišče."
Tukaj gre torej za situacijo, v kateri zakon v skladu z Ustavo izrecno nalaga Ustavnemu sodišču, da v samem teku zakonodajnega postopka presoja skladnost zakonskega predloga z Ustavo.
Postavlja se vprašanje, zakaj ravno pri referendumu omenjeni zakon daje Ustavnemu spodišču pravico in dolžnost, da presoja o skladnosti z Ustavo nečesa, kar še ni postalo zakon. Zdi se na prvi pogled jasno, da je ta izjemna določba 16. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi nastala zato, ker je želel zakonodajalec preprečiti, da bi prišlo do vsesplošnega izjasnjevanja ljudi glede nečesa, kar bi bilo mogoče že v tej zgodnji fazi nesporno opredeliti kot protiustavno. Teleološka razlaga prvega odstavka 16. člena torej jasno kaže na povsem razumno namero zakonodajalca, da prepreči nepotrebno plebiscitarno opredeljevanje ljudi na referendumu v tistih situacijah, v katerih je vnaprej jasno, da bi bil končni nasledek takega referenduma ustavnopravno nesprejemljiv --, zaradi česar bi bil sam referendum najmanj neploden in bi predstavljal morda celo nepotrebno politično polarizacijo glede nečesa, kar bi bilo morda navsezadnje s strani Ustavnega sodišča presojeno kot ustavnopravno nesprejemljivo.
Če potemtakem ugotavljamo, zakaj je 16. člen izjema od situacije običajnega zakonodajnega postopka, v katerega se Ustavno sodišče ne vmešava, dokler zakon ni izglasovan, potem se zdi očitno, da gre za preventiven namen zakonodajalca v situaciji, ki ni normalna zakonodajna situacija. V normalni zakonodajni situaciji ne prihaja do predhodnega preverjanja ustavnosti zato, ker normalni zakonodajni postopek nima ne politične in ne dejanske cene, kakršno predstavlja referendum.
Če torej izhajamo iz preventivnega namena, ki stoji za 16. členom Zakona o referendumu in ljudski iniciativi, potem je očitno, da je indicirana zgodnja presoja ustavnosti in da je povsem nebistveno vprašanje, ali naj Ustavno sodišče presoja vsebino zahteve za razpis referenduma po tem, ko je že bilo zbranih 40.000 podpisov, ali pred tem, ko je bilo zbranih 40.000 podpisov. Prav v luči preventivnega namena, ki ima za svoj smoter preprečevanje stroškov in politične polarizacije, je smiselno, če pride do ustavnosodne presoje čimprej. Zaradi tega sem glasoval za prvo točko izreka in nimam glede nje nikakršnih pomislekov. Prav tako ne mislim, da gre v dani situaciji za politično vprašanje, to je, za vprašanje, glede katerega bi predhodno vmešavanje Ustavnega sodišča pregrobo poseglo v zakonodajni postopek.
Poleg tega menim, da je vsebina zahteve za referendum take narave, da bi bilo Ustavno sodišče pristojno za njeno presojo tudi zato, ker gre za referendum iz naslova nekaterih materialnih ustavnih določb, naprimer 63. člena Ustave. 63. člen Ustave razglaša za protiustavno vsakršno spodbujanje k narodni, rasni, verski ali drugi neenakopravnosti ter Švsakršno] razpihovanje narodnega, rasnega, verskega ali drugega sovraštva ali nestrpnosti. Odvzeti državljanstvo osebam drugega etničnega izvora iz naslova njihove narodne drugačnosti, je seveda samo po sebi protiustavno. Vendar v tej fazi razvoja ne gre za to, ali bi bil tak zakon, če bi bil enkrat, pa čeprav na referendumu, sprejet, protiustaven. Gre namreč za vprašanje, ali ni že sam razpis referenduma oblika spodbujanja k narodni neenakopravnosti, ali razpihovanje narodnega sovraštva in nestrpnosti.
Po 3. členu Ustave je Slovenija država vseh svojih državljank in državljanov, kar seveda pomeni, da je personalna osnova slovenske države državljanstvo in ne etnični izvor. Ne glede na to, ali je oseba po svoj rasi, narodnem izvoru, veri ali kakšni drugi osebni okoliščini drugačna od tistih, ki so etnično po svojem izvoru Slovenci, je taka oseba enakopraven nosilec državnosti v državi, ki se proglaša za državo svojih državljank in državljanov in ne za državo etničnih Slovencev.
Po 13. členu Ustavnega zakona za izvedbo temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije so državljani drugih republik, ki so na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Slovenije 23.12.1990 imeli stalno prijavljeno bivališče v Republiki Sloveniji in so tukaj tudi dejansko živeli, pridobili državljanstvo Republike Slovenije po 40. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije.
Potemtakem gre v citirani določbi 13. člena Ustavnega zakona, ki se izrecno sklicuje na 40. člen Zakona o državljanstvu, za blanketno normo, s katero je 40. člen Zakona o državljanstvu povzdignjen v ustavnopravno materijo, saj se ustavni zakon nanj izrecno sklicuje. Že iz tega razloga je očitno, da predlog referenduma, po katerem bi se odvzelo državljanstvo Republike Slovenije osebam, ki so ga pridobile po 40. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije, eklatantno protiustaven.
Osebe, ki so pridobile državljanstvo po 40. členu Zakona o državljanstvu, so konstitutivni nosilci slovenske državnosti od samega spočetka države, ki se v svoji Ustavi, točneje v njenem 3. členu proklamira za državo svojih državljank in državljanov - -, torej tistih, ki so to državljanstvo pridobili po 13. členu Ustavnega zakona. Po tej določbi so namreč osebe, ki so to državljanstvo tako pridobile, v svojih pravicah in dolžnostih izenačene z državljani Republike Slovenije z edino izjemo, ki jo opredeljuje 16. člen omenjenega Ustavnega zakona.
Posebej je treba poudariti, da je potemtakem tu govor o najbolj temeljnem vidiku samega vzpostavljanja slovenske države in še posebej o tem, kdo so tiste osebe, ki kot državljanke in državljani v skladu s 3. členom Ustave predstavljajo tisto suvereno ljudstvo, omenjeno v drugem odstavku 3. člena, ki je slovensko državo sploh vzpostavilo. Tu potemtakem ne gre samo za to, da je državljanstvo, pridobljeno po 40. čl. Zakona o državljanstvu zgolj pridobljena pravica prizadetih oseb, ampak gre veliko globje za to, da je bila slovenska država od samega spočetka vzpostavljena z ljudmi, ki so bili po 13. členu ustavnega Zakona in po 40. čl. Zakona o državljanstvu, državljani in državljanke Republike Slovenije, ki je torej njihova država.
Če torej pravimo, da vprašanje o pridobljenih pravicah zbledi v primerjavi z vprašanjem samega konstituiranja slovenske države, potem je skoraj odveč omenjati dejstvo, da vsebina zahteve za referendum, kakršna je bila predložena, kolidira s 63. členom Ustave zato, ker vsekakor predstavlja spodbujanje k narodni neenakopravnosti, oziroma je po mojem mnenju razpihovanje narodne nestrpnosti.
Prav tako zbledi vprašanje, ali ne gre v nasprotju s 14. členom Ustave v omenjeni situaciji za to, da bi se določenim osebam kratile enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, jezik in morda vero oziroma kakšno drugo osebno okoliščino. Zahteva za referendum seveda ne omenja take diskriminacije, je pa popolnoma očitno, da je populacija, ki je zajeta s 40. členim Zakona o državljanstvu, zvečine etnično neslovenska in da gre torej za zelo slabo prikrit poskus razlikovanja, ki bi temeljilo na teh etničnih razlikah. V moderni ustavnosodni doktrini sodišča seveda zelo skrbno preučujejo situacije, ki so formalnopravno morda formulirane tako, da ne kolidirajo z načelom o prepovedi diskriminacije, katerih učinki pa so jasno naperjeni zoper določeno etnično, rasno, versko, spolno ali kako drugače opredeljeno skupino. Bil bi seveda višek pravnega formalizma, če bi presojali na videz nevtralno sklicevanje zahteve za referendum zgolj na 40. člen Zakona o državljanstvu, ko je pa očitno, kakšne narodnosti so bile osebe, ki so v skladu z dikcijo tega člena državljanstvo tako pridobile. Prvi odstavek 40. čl. Zakona o državljanstvu izrecno določa, da je državljan druge republike, ki je imel na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije dne 23.12.1990 prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in je tukaj tudi dejansko živel, pridobil državljanstvo Republike Slovenije, če je v šestih mesecih od uveljavitve tega zakona pri pristojnem upravnem organu podal vlogo za pridobitev takega državljanstva. Ker so torej izrecno omenjeni državljani druge republike, je očitno, da gre za osebe neslovenskega etničnega izvora, ki jim je Slovenija ob samem konstituiranju lastne državnosti s 13. členom ustavnega Zakona, ta pa se sklicuje na citirano določbo 40. člena Zakona o državljanstvu ne le podelila somo državljanstvo, ampak jih je ipso iure napravila za ustanovitelje slovenske države. To je očitno glede na simultanost Ustavnega zakona Ustave in Zakona o državljanstvu.
V situaciji torej, v kateri je že zakonodajalec iz navedenih razlogov predvidel, da je smotrna predhodna presoja referendumskega zakonodajnega postopka in v kateri je vsebina zahteve za referendum v neskladju s celo vrsto določb Ustave -- in še zlasti v situaciji, v kateri je vsebina take zahteve za referendum naperjena zoper najbolj temeljno izhodišče konstituiranja same slovenske države, je očitno, ne le da je Ustavno sodišče pristojno za predhodno presojo, ampak da je meritorno vsebina same zahteve za referendum protiustavna.
V resnici bi si bilo težko zamisliti kaj bolj protiustavnega, kajti vsebina zahteve za referendum pravzaprav ne leti samo na somo Ustavo, ampak globje na sam proces konstituiranja slovenske države, katerega nasledek je pa bila tudi sama Ustava.
dr. Boštjan M. Zupančič
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Šturma in sodnika dr. Jerovška
Strinjava se z izrekom, obrazložitev pa dopolnjujeva, kakor sledi.
Preambula Ustave Republike Slovenije izhaja iz Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije z dne 25. junija 1991, ki v svoji preambuli ugotavlja, da nekdanja Socialistična Federativna Republika Jugoslavija ni delovala kot pravno urejena država in da so se v njej hudo kršile človekove pravice. Ob upoštevanju tega historičnega dejstva in izhajajoč iz svojega temeljnega poslanstva postavlja preambula Ustave na prvo mesto svobodno demokratično ustavno ureditev, ki zagotavlja temeljne človekove pravice in svoboščine. V ospredje postavlja človekovo dostojanstvo in njegovo duhovno, politično in gospodarsko svobodo. Človekove pravice in temeljne svoboščine se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave. Način njihovega uresničevanja in druge oblike njihovega omejevanja so ustavno dopustne le ob pogojih iz 15. člena Ustave in izhajajoč iz splošnih ustavnih vrednot, le če so v skladu s splošnimi ustavnimi načeli.
Izhodišče za temeljno ureditev svobodne demokratične družbe je pojmovanje, da ima človek svojo lastno vrednost in da sta svoboda in enakost trajni temeljni vrednoti državne enotnosti.
Zato je temeljna ustavna ureditev tista, ki je povezana z vrednotami. Je nasprotje totalitarne države, ki kot izključna oblast monopolne politične elite odklanja človekovo dostojanstvo, njegove osebnostne pravice, varnosti, svobodo in enakost. Vse to so temeljne predpostavke svobodne demokratične družbene ureditve.
63. člen Ustave izrecno proglaša kot protiustavno vsakršno vzpodbujanje k narodni, rasni, verski ali drugi neenakopravnosti. Velika skupina državljanov, ki je pridobila državljanstvo na podlagi 40. člena Zakona o državljanstvu in katere člani so od pridobitve državljanstva postali enakopravni z drugimi državljani Republike Slovenije, bi bila postavljena v izrazito neenakopraven položaj z odvzemom državljanstva Republike Slovenije in bi lahko ostali tudi brez državljanstva.
Protiustavna in neupravičena diskriminacija je bila v mnogih primerih značilnost prejšnjega nedemokratičnega sistema pod monopolom komunistične partije. V tem sistemu je prihajalo do množičnih odvzemov državljanstva pa tudi do drugih oblik diskriminacije na podlagi kriterijev družbenopolitične primernosti, o čemer se je Ustavno sodišče izreklo v svoji odločbi št. U-I-344/94 z dne 1.6.1995, ko je odločalo o ustavnosti Zakona o notariatu.
S svojo odločbo je Ustavno sodišče odločalo le o ustavni dopustnosti referendumskega vprašanja o odvzemu državljanstva.
Dejstvo pa je, da 40. člen povzroča celo vrsto pravnih in dejanskih problemov, ki jih bo država morala razreševati.
Nesporno je, da se vsak pravno urejeni sistem mora izogibati podeljevanju državljanstva osebam, ki ga že imajo, in ki se dotedanjemu ne želijo odpovedati. Zato se 40. člen pokaže kot pravna ureditev, ki nima primere niti v državah nekdanje Sovjetske zveze, niti v državah nekdanje SFRJ, saj je uzakonjeno sprejemanje tujcev brez pogojev in zgolj na dejstvu, da je prosilec imel na dan 23. decembra 1990 stalno prebivališče v Sloveniji in da tu dejansko živi. Sprejemanje tujcev, ki so se določenega dne iz različnih ekonomskih, socialnih in drugih razlogov znašli v državi, v državljanstvo brez pogojev, pomeni tudi za kasnejše urejene razmere, do katerih bo nujno prišlo v državah na teritoriju nekdanje Jugoslavije, akt enostranske volje, pred katerega so bile postavljene te države. Zato ni mogoče izključevati tudi ustreznih zahtev teh držav do Slovenije in do še vedno svojih državljanov, vključno z zahtevo po izpolnjevanju njihovih državljanskih obveznosti. Znano je, kakšne odzive v Sloveniji je povzročila ureditev sosednje Republike Italije, ki je omogočila pridobitev njihovega državljanstva našim državljanom.
Smiselno bi namreč bilo, ko bi se vprašanje državljanstva državljanov drugih republik nekdanje SFRJ reševalo začasno za prehodno obdobje, ko bi se poleg sukcesije držav naslednic SFRJ urejal tudi režim državljanstva teh oseb, skladno z njihovimi interesi in interesi držav, katerih državljani so. Ustavni zakon za izvedbo temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije je namreč državljanom drugih republik zagotovil izenačenost v pravicah in dolžnostih do pridobitve državljanstva, sicer po omenjenem 40. členu.
Seveda s tem ne misliva, da Republika Slovenija ni bila dolžna ob razpadu prejšnje skupne države, glede na enakost vseh, tudi tujcev, ki so ustvarjali in delali v Sloveniji daljše obdobje, tem omogočiti pridobitev slovenskega državljanstva, seveda s pravico izbire oziroma s pogojem, da se odpovedo prejšnjemu državljanstvu, ne da bi se s tem odpovedali svoji narodni pripadnosti. Glede na pravno ureditev teh vprašanj je treba ugotoviti, da je dvojno državljanstvo dejansko izjema, ki jo dopuščajo države le za posamezne primere ali posebne okoliščine, kot na primer sprejem v državljanstvo nekdanjih državljanov, ki so zapustili državo zaradi politične represije ali so se izselili kot ekonomska emigracija. Ustava namreč v drugem odstavku 5. člena omogoča, da Slovenci brez slovenkega državljanstva lahko uživajo v Sloveniji posebne pravice in ugodnosti, katerih vrsto in obseg določa zakon.
Dejstvo je, da je Slovenija ne le sprejela omenjeni člen zakona, pač pa ga je tudi realizirala z izdajo posamičnih odločb, kar pomeni predstavlja odgovornost nosilcev tedanje oblasti in kar jo zavezuje, da od tu dalje uporablja samo mehanizme, ki so dopustni v demokratični in pravni državi. Zato se Ustavno sodišče ob tej zahtevi tudi ni spuščalo v vprašanja ali država sme zahtevati od svojih državljanov naj se opredelijo za eno od državljanstev, da bi tako poleg pravic, ki jih priznava državljanom lahko terjala tudi dosledno izpolnjevanje državljanskih obveznosti in preprečila možnost izogibanja ali celo izigravanja državljanskih dolžnosti.
dr. Lovro Šturm
dr. Tone Jerovšek
Delno odklonilno in delno pritrdilno ločno mnenje sodnika Krivica
I.
Moje ločeno mnenje je delno odklonilno - ker sem glasoval proti 1. točki izreka oziroma ker mislim, da US ni pristojno za odločanje v tej zadevi (razen po koneksiteti za ugotovitev neskladnosti tako 16. kot tudi 15. člena ZRLI z Ustavo) in delno pritrdilno - ker sem v 2. točki izreka glasoval za ugotovitev protiustavnosti vsebine zahteve, saj tudi po mojem mnenju vsekakor je protiustavna, čeprav po mojem mnenju za odločanje o tem po 16. členu ZRLI ustavno sodišče ni pristojno in bi torej lahko glasoval tudi proti (oziroma bi bilo to morda celo bolj v skladu z vsebino mojih na seji izraženih stališč). Ker pa sem iz navedenega razloga glasoval za, v pritrdilnem delu tega ločenega mnenja ob tej točki izreka utemeljujem svoje nasprotovanje nekaterim delom obrazložitve 2. točke izreka.
II.
1. Kljub upravičeni zaskrbljenosti Državnega zbora (DZ) in drugih zaradi posledic, do katerih bi morda lahko pripeljalo zbiranje podpisov v tem konkretnem primeru, po mojem mnenju Ustavno sodišče (US) za intervencijo po 16. členu ZRLI v tem primeru ni pristojno - še zlasti pa tega zbiranja podpisov ne sme preprečiti ali celo direktno prepovedati, če za tak poseg v ustavno pravico zbiranja podpisov za referendum ni z zakonom jasno pooblaščeno (vsaj slednjega s to odločbo, kakor je napisana, po mojem mnenju tudi ni naredilo - o tem več kasneje). V dvomu, ali tako pristojnost po 16. členu Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI) ima ali ne (in že iz stališča samega DZ kot zakonodajalca izhaja najmanj dvom o tem), bi se po mojem mnenju Ustavno sodišče moralo odločiti za restriktivno (ozko) interpretacijo sporne zakonske določbe. Določba namreč že v svojem nespornem obsegu omogoča omejevanje neke ustavne pravice - omejevalne določbe pa je v dvomu treba razlagati in favorem libertatis, torej v smislu čim manjšega in ne čim večjega omejevanja prizadete pravice. Omejitve pravic, če naj bodo dopustne, morajo biti v zakonu izrecno in jasno predvidene. Dokler zakon (ZRLI v 16. in 19. členu) jasno dopušča le omejitev pravice zahtevati razpis referenduma kljub zbranim 40.000 podpisom (tako da se po ugotovitvi neustavnosti referendumskega vprašanja referendum ne razpiše) in ne tudi omejitve pravice zbirati podpise - in dokler ničesar ne pove tudi o morebitni možnosti preprečiti že zbiranje podpisov za tak referendum (in o načinu te preprečitve), toliko časa po mojem mnenju taka zakonita možnost pač ne obstaja.
2. Če vendarle obstaja (in z večino 6:3 je bilo ugotovljeno, da obstaja oziroma da US je pristojno za odločanje v tej zadevi), pa bi bilo po mojem mnenju treba v odločbi jasno povedati, na kateri zakonski (ali morda ustavni) podlagi taka pristojnost obstaja. Če po mnenju večine taka možnost obstaja na podlagi "ustavnokonformne interpretacije" 16. člena ZRLI, kakršna je implicitno podana v 7. točki obrazložitve (s to interpretacijo se po vsebini ne strinjam - o tem glej kasneje), bi bilo v skladu z ustaljenim in po praksi drugih ustavnih sodišč povzetim načinom oblikovanja izrekov v primeru te "nove tehnike odločanja" treba najprej v izreku ugotoviti, katera izmed dveh možnih razlag 16. člena ZRLI je v skladu z Ustavo in nato prav na to zakonsko podlago opreti pristojnost Ustavnega sodišča za odločanje v tej zadevi.
3. Omenjeni "ustavnokonformni interpretaciji" 16. člena ZRLI sicer po vsebini nasprotujem - toda če je večina na njej utemeljila pristojnost US za odločanje v tej zadevi, bi morala o tej interpretaciji odločiti v izreku (in v obrazložitvi povedati, da je bilo to storjeno po koneksiteti z uporabo 30. in 49. člena ZUstS), iz česar bi potem avtomatično sledila pristojnost US za meritorno odločanje v tej zadevi, kar bi se navedlo le v obrazložitvi. Za to, da se je sprejeta odločitev v izreku temu izognila in namesto s tujo in lastno dosedanjo prakso edino združljivega izreka uvedla "inovacijo", po kateri se v izreku izrecno ugotovi pristojnost, ne vidim nikakršne potrebe. Če lahko tako oblikuje svoj "operativni del odločbe" Evropsko sodišče za človekove pravice v Strasbourgu, se mi zdi to razumljivo, ker njegovi ugotovitvi o pristojnosti potem sledijo ugotovitve o tem, ali so bile kršene posamezne določbe Konvencije ali ne - oziroma, drugače povedano, ker Evropsko sodišče ne odloča o ustavnosti (in kasiranju) pravnih aktov, ampak le o obstoju ali neobstoju zatrjevanih kršitev Konvencije. Naše in druga ustavna sodišča pa odločajo o ustavnosti in s tem o morebitnem kasiranju pravnih aktov, zato ugotovitvi o nepristojnosti po tradiciji in splošni praksi pri nas in v tujini sledi izrek, da se vloga zavrže (ker niso izpolnjene procesne predpostavke) - v nasprotnem primeru (če pristojnost in druge procesne predpostavke so podane) pa sledi meritorni izrek o (ne)skladnosti izpodbijanega akta z ustavo in (praviloma še) o njegovi razveljavitvi, odpravi itd., ne da bi poprej sodišče v izreku ugotavljalo (potrjevalo) svojo pristojnost.
4. Ne podcenjujem nevarnosti, da bi ob zbiranju podpisov za tako referendumsko zahtevo (za očitno protiustaven odvzem državljanstva 160.000 ljudem) lahko prišlo do hudih napetosti, do protiustavnega spodbujanja nacionalne nestrpnosti in podobnega. A naj bo ta nevarnost še tako velika - če jo je zakrivila država s svojo pomanjkljivo zakonodajo, ki možnosti nastanka takega položaja ni predvidela, ji ne preostane drugega, kot da v takem položaju uporabi zakonita sredstva za njegovo obvladovanje (zlasti okrepljen nadzor nad zbiranjem podpisov, vključno z represivnimi sredstvi zoper morebitne pojave spodbujanja nacionalne in druge nestrpnosti), pa čeprav jo bo to seveda stalo več kot zahteva ustavnemu sodišču, naj prepove zbiranje podpisov. Naj bo omenjena nevarnost še tako velika - še bolj je po mojem mnenju nevarno, če si država v takem položaju dovoli kakršenkoli "spregled" ali manj strogo spoštovanje sicer strogih pravil o tem, kdaj in pod kakšnimi pogoji so ji izjemoma dovoljeni posegi v ustavne pravice državljanov. - O nevarnosti spodbujanja k nestrpnosti sem tu govoril zato, ker je bil to eden od deklariranih motivov Državnega zbora za njegov predlog Ustavnemu sodišču - začuda pa sprejeta odločitev Ustavnega sodišča o tem kot o enem od razlogov, ki bi lahko upravičevali njegovo intervencijo oziroma poseg, sploh ne govori. (Kako to razumeti nasproti zahtevi 15. točke, da morajo pristojni organi ravnati v skladu z vsebino te odločbe, ni povsem jasno - več o tem kasneje.)
5. Res naj bi sicer tu šlo za poseg v ustavno pravico enih, da bi preprečili kršitev ustavnih pravic drugih, kar je načeloma dopustno (kadar ni na razpolago milejšega sredstva) - toda tudi takega posega noben državni organ ne sme narediti, če zanj ni pristojen po zakonu. Po načelu sorazmernosti ustavna sodišča povsod po svetu presojajo ravno dopustnost zakonskih ureditev, ki take posege dopuščajo in predpisujejo - brez zakonske podlage (ali izjemoma izrecne ustavne podlage - npr. v državah, kjer že ustava sama izrecno dopušča določenemu organu prepoved politične stranke) pa taki posegi niso dopustni. V našem primeru že prej omenjeni pogoj za ustavno dopustnost takega posega, celo če bi bil tak poseg z zakonom izrecno predviden, ni kar a priori podan že s tem, ko bi ugotovili, da se hočejo zbirati podpisi za kakršnokoli protiustavno referendumsko zahtevo: v tem primeru predlagani protiustavni odvzem državljanstva je možno preprečiti še s kasnejšo zahtevo Ustavnemu sodišču, ki jo DZ vloži potem, ko je zahteva že vložena, morebitno spodbujanje nacionalne in druge nestrpnosti med zbiranjem podpisov pa na druge, zakonsko predvidene načine. Le za primere, kadar bi že samo zbiranje podpisov lahko ogrozilo pravice drugih ali druge po teži primerljive ustavne vrednote do te mere in na tak način, da tega za demokratično družbo nevarnega ogrožanja ne bi bilo možno učinkovito preprečiti (po presoji zakonodajalca) na noben milejši način, bi bila ustavno dopustna tudi uvedba zakonske možnosti za prepoved zbiranja podpisov (če bi tako presojo v primeru ustavnega spora potrdilo tudi ustavno sodišče).
6. V nasprotju s tem mojim stališčem odločba pove le, zakaj in v čem je vsebina zahteve protiustavna, ničesar pa ne pove o tem, s čim utemeljuje poseg v pravico pobudnikov do zbiranja podpisov - če je 15. točko obrazložitve sploh možno razumeti v tem smislu, da bi po objavi odločbe pristojni organi morali zbiranje podpisov ustaviti. Sam mislim, da bi tak poseg, če bi bil dopusten (kar po mojem mnenju po sedanjem ZRLI ni), Ustavno sodišče moralo izrecno odrediti v izreku svoje odločbe (na podlagi določbe čl. 40/II ZUstS, da bi mu s tem zagotovilo zakonsko podlago). Ker tega v izreku ni in tudi v obrazložitvi ne, mislim, da "vsebina odločbe" nikjer ne zahteva od pristojnih organov, da zbiranje podpisov ustavijo. Odločba ugotavlja le, da je vsebina zahteve protiustavna - edina posledica, ki jo ZRLI za tak primer predvideva (in še to le indirektno - po sklepanju a contrario iz vsebine drugega odstavka 19. člena), pa je ta, da DZ na podlagi take zahteve referenduma ne razpiše. Ustavitve zbiranja podpisov ZRLI ne predvideva, v odločbi US pa na podlagi določbe čl. 40/II ZUstS tudi ni bila odrejena. Smisel zahteve 15. točke obrazložitve ("ravnati v skladu z vsebino odločbe") je po mojem mnenju torej samo v tem, da se ne glede na število podpisov, ki bi bili do izteka 60-dnevnega roka zbrani, referendum v nobenem primeru ne razpiše. Ker je to manjši poseg v pravico do zbiranja podpisov kot bi bila ustavitev oziroma prepoved (nadaljnje zbiranje le indirektno omeji z vnaprejšnjo ugotovitvijo neustavnosti vsebine zahteve, zaradi česar se bo interes za podpisovanje gotovo zmanjšal), se mi zdi taka odločba seveda manj sporna od odločbe, ki bi ob sklicevanju na 40. člen ZUstS odredila ustavitev zbiranja podpisov (sporna zato, ker za noben tak poseg žal ni zakonske podlage - ne zato, ker taki posegi, če bi bila zakonska podlaga dana, ne bi bili opravičljivi s potrebo po varstvu ogroženih pravic drugih).
7. Zakonsko vnaprej predviden poseg je torej ustavno dopusten le v tistih primerih, kjer ga je ob tehtanju dveh (ali več) medsebojno kolidirajočih ustavnih pravic oziroma dobrin treba dopustiti zato, ker drugih realno ogroženih pravic ni mogoče učinkovito zavarovati na noben milejši in po načelih sorazmernosti sprejemljiv način. Gornji razmislek me vodi k naslednjemu sklepu: ne le, da v 16. členu ZRLI ni jasnega pooblastila Ustavnemu sodišču za intervencijo že v fazi zbiranja podpisov - tudi če bi tako pooblastilo tam že bilo, bi bilo (po mojem mnenju) mogoče izpodbijati njegovo skladnost z Ustavo, če bi omogočalo poseg v vseh primerih, ne upoštevajoč prej omenjeno načelo sorazmernosti, in ga torej tudi Ustavno sodišče samo ne bi smelo uporabiti, ne da bi poprej opravilo t.i. test dopustnosti takega posega po načelu sorazmernosti.
8. Pri ocenjevanju dopustnosti takih omejevalnih posegov v izvrševanje političnih pravic bi moralo biti po mojem mnenju Ustavno sodišče še posebej previdno in zadržano. Pri svojem prvem odločanju o političnih pravicah v zvezi z referendumom (odločba št. U-I-47/94 z dne 19.1.1995 - OdlUS IV,4) je že ugotovilo, da na to nanašajočih se določb 44. in 90. člena Ustave, ki omogočajo podrobnejše urejanje teh vprašanj z zakonom, "ni mogoče razumeti kot t.i. zakonski pridržek, s katerim Ustava dovoljuje zakonodajalcu omejevanje ustavne pravice (kadar je pravica torej urejena v Ustavi, vendar z izrecnim pridržkom možnih zakonskih omejitev)". V primeru takih, v Ustavi izrecno predvidenih možnih zakonskih omejitev je treba zakonodajalcu priznati večje polje proste presoje, kako bo s temi možnimi omejitvami dejansko izoblikoval vsebino pravice, ki je v Ustavi le načelno ali okvirno določena - po nemški ustavnosodni praksi je tu bistvena omejitev zakonodajalca v tem, da ne sme poseči v bistvo ali jedro ustavno zagotovljene pravice oziroma jo s prevelikimi omejitvami dejansko "izvotliti" (Kerngehalt, Wesentlichkeitstheorie).
9. Mnogo manjše polje proste presoje pa ima zakonodajalec pri ustavnih pravicah, ki so v Ustavi določene brez zakonskega pridržka in ki jih je torej možno - v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave - omejevati le, kadar je to nujno zaradi varstva pravic drugih (in to v skladu z že večkrat omenjenim in v odločbah US obrazloženim načelom sorazmernosti). Med političnimi pravicami je najširši zakonski pridržek uporabljen pri ugovoru vesti (če tudi to pravico štejemo med politične pravice), kjer ta pravica sploh obstaja le "v primerih, ki jih določi zakon", razmeroma širok pa je tudi pri pravicah iz 42. člena Ustave (do zbiranja, zborovanja, združevanja): dopušča zakonske omejitve, ki jih zahteva "varnost države ali javna varnost ter varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni" (morebitne še druge omejitve so torej možne le po strožjem kriteriju - kadar je to nujno zaradi varstva pravic drugih). Za neke posebne vrste "zakonski pridržek" glede pravice združevanja v politične stranke bo najbrž treba šteti tudi določbo 160. člena Ustave, da Ustavno sodišče odloča tudi "o protiustavnosti aktov in delovanja političnih strank", kar je gotovo treba razumeti kot pooblastilo, da se z Zakonom o ustavnem sodišču določijo tudi pravne posledice tovrstnih odločitev Ustavnega sodišča (razveljavitev aktov, prepoved delovanja - 68. člen ZUstS). Druge politične pravice, med njimi poleg pravic v zvezi z referendumom tudi svoboda izražanja, torej obe, ki sta "v igri" v tej zadevi, pa so v naši ustavi določene brez vsakega pridržka možnih zakonskih omejitev. Pri njih so torej omejitve možne le, kadar je to nujno zaradi varstva pravic drugih (po prej omenjenem strožjem kriteriju).
10. Zakaj je prav pri presojanju dopustnosti posegov v politične pravice (in še zlasti pri presojanju obstoja ali neobstoja zakonskih pooblastil Ustavnemu sodišču za tovrstne posege) nujna še prav posebna previdnost in zadržanost Ustavnega sodišča, najbrž niti ni potrebno posebej utemeljevati. Kljub temu želim opozoriti na to, da je bil prav v času odločanja o tej zadevi v reviji Pravna praksa objavljen članek, ki izrecno opozarja, da bi v tem primeru "morebitna kršitev postopka odločanja s strani ustavnega sodišča ... pomenila nevaren precedens, ki bi dopuščal problematične posege v formalno načelo demokratičnosti (odločanje večine ljudstva) ter bi nasprotoval tudi nekaterim formalnim (pod)načelom pravne države ..."[1] (poudarek moj).
Ob aktualnih razpravah v Nemčiji o sodbi njihovega ustavnega sodišča o obešanju križev v javnih šolah pa je prav tako v teh dneh v tedniku Das Parlament izšel članek, v katerem je bilo pod nadnaslovom "Koliko politike je ustavnemu sodišču dovoljeno?" ob omembi znanega sistema "zavor in ravnovesij" (checks and balances ) med tremi vejami oblasti v državi, kjer se nosilci teh treh oblasti medsebojno omejujejo in kontrolirajo, navedeno tudi naslednje (poudarek M. K.): "Ker pa ustavno sodišče take kontrolne oblasti nad sabo nima, ne sme dopustiti, da bi se pojavila tudi le senca dvoma, da prekoračuje svoje pravice ... Če ustavno sodišče prekorači svoje pristojnosti le za en gran, spremeni s tem demokratično ravnovesje oblasti. Zato je tu bistvena in nepogrešljiva ... etika samoomejevanja in neomejeno zaupanje v njeno učinkovitost."[2]
III.
1. Po mojem mnenju v postopku po 16. členu ZRLI Ustavno sodišče lahko odloča:
a) le o ustavnosti zahteve za razpis referenduma in ne tudi o ustavnosti - kratko rečeno - pobude (oziroma vsebine zahteve, ki je vsebovana šele v pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, in ne v sami zahtevi, ki je v tej fazi postopka še ni), in
b) samo na zahtevo Državnega zbora.
2. V tej zadevi manjka oboje: zahteva za razpis referenduma in zahteva DZ za odločanje po 16. členu ZRLI. Da zahteve za razpis referenduma še ni, se je zavedal tudi sam DZ, ki zato zavestno (namenoma) sploh ni vložil zahteve za odločanje na podlagi 16. člena ZRLI, ampak le predlog za (morebitno) odločanje ob smiselni uporabi omenjenega člena[3] (če bi, kot je bilo rečeno v razpravi ob sprejemanju tega predloga, US našlo neko drugo pravno "osnovo za svoj poseg", ki je sam 16. člen ZRLI v veljavnem besedilu ne daje). Za primer, da US pravne podlage za svoj poseg ne bi našlo, je bil z istim sklepom DZ njegov predsednik že vnaprej pooblaščen, da v tem primeru (namesto sedanjega predloga) vloži zahtevo za odločanje po 16. členu ZRLI takrat, ko bi bila po zbranih 40.000 podpisih res vložena zahteva za razpis referenduma.
Sprejeta odločba za poseg US ni našla nikakršne druge pravne podlage, ampak je bila izdana kar direktno na podlagi 16. člena ZRLI in sicer na podlagi interpretacije tega člena, ki je sam zakonodajalec ni štel za možno in ki tudi po mojem mnenju ni sprejemljiva.
3. Čeprav 16. člen ZRLI pravne podlage za odločanje o ustavnosti pobude za vložitev zahteve za razpis referenduma po mojem mnenju ne daje, nisem nasprotoval temu, da bi v postopku, ki je bil sprožen na tak nenavaden način, Ustavno sodišče odločalo po koneksiteti o ustavnosti 16. člena ZRLI. Kot je bilo omenjeno že zgoraj, pa se ne strinjam z oceno, da je dopustno 16. člen ZRLI razlagati tudi tako, kot je navedeno v obrazložitvi. Po mojem mnenju bi bilo treba ugotoviti, da 16. člen ZRLI ne omogoča, da bi DZ zahteval že oceno ustavnosti pobude in da prav zato ni v skladu z Ustavo. Točneje: ne zato, ker bi bilo po Ustavi nujno že v tej fazi zaustaviti vsako pobudo za razpis referenduma s protiustavno vsebino (oziroma omogočiti Državnemu zboru, da to zahteva od Ustavnega sodišča), saj npr. v Italiji ustavno sodišče ustavnost razpisa referendumov presoja vedno šele po formalni vložitvi ustreznih zahtev oziroma po poprejšnjem zbiranju podpisov - ampak zato, ker ne omogoča tega v tistih primerih, v katerih ne gre le za to, da bi izglasovani referendum pripeljal v pravni red neko protiustavno ureditev, temveč pri njih obstaja realna nevarnost, da bi glede na predlagano novo ureditev že politično zavzemanje zanjo v postopku zbiranja podpisov lahko privedlo do tako hudih kršitev ustavnih pravic drugih (npr. do spodbujanja rasne, verske ali druge nestrpnosti), da bi se bilo pri tehtanju med takim (preventivnim) posegom v ustavno pravico do zbiranja podpisov za referendum in med realno nevarnostjo tako hudih posegov v še pomembnejše ustavne pravice drugih treba odločiti v prid slednjih (v skladu z argumentacijo zgoraj, torej, kadar slednjih ne bi bilo mogoče učinkovito zavarovati na noben drug način, dopusten po načelu sorazmernosti).
IV.
(podrobneje k nekaterim točkam obrazložitve)
1. (k 7. točki): V tej točki po mojem mnenju ne držita zlasti dva argumenta:
a) da je vprašanje v fazi pobude (vedno) povsem isto kot vprašanje, ki bi se kasneje zastavilo na referendumu (tako bi res moralo biti, toda 15. člen ZRLI omogoča, da se zaradi morebitne "nejasnosti" prvotno vprašanje kasneje spremeni - o tem glej več pod V.) in
b) da sta obe vprašanji zastavljeni isti ciljni populaciji, češ, če teh istih ljudi na referendumu nečesa ne bo dovoljeno vprašati, kako naj bi bilo potem isto vprašanje tem istim ljudem v prvi fazi dovoljeno postaviti.
"Ciljna populacija" ni ista (zbiranje 40.000 podpisov se usmerja k somišljenikom, kajti zbirajo se le podpisi "za", ne tudi "proti" - medtem ko se na referendumu glasuje "za" in "proti"), predvsem pa je namen zbiranja "odgovorov" na vprašanje (prvič podpisov, drugič glasov na referendumu) bistveno različen: prvič je cilj zbrati dovolj podpisov, da se zahteva za razpis referenduma sploh lahko vloži (toda razpis protiustavnega referenduma se v tej fazi lahko še prepreči) - drugič (na samem referendumu) pa je rezultat "zbiranja odgovorov" tako rekoč že sprejem protiustavnega zakona, ki ga Ustavno sodišče šele naknadno lahko razveljavi, potem ko je že stopil v veljavo in vsaj kratek čas že veljal (in imel protiustavne učinke). Da je z ustrezno zakonsko ureditvijo drugo mnogo bolj nujno preprečiti kot prvo, se mi zdi očitno - in veljavno besedilo 16. člena ZRLI preprečitev drugega nedvomno omogoča, preprečitev prvega pa po mojem mnenju ne. Zato se ne morem strinjati z oceno iz obrazložitve, da je taka razlaga 16. člena ZRLI v demokratični in pravni državi nedopustna - kar naj bi pomenilo, da je torej ustavno dopustna le ona druga razlaga (iz obrazložitve), čeprav prav zanjo ne v zakonskem besedilu ne v njegovem kontekstu po mojem mnenju ni nikakršne podlage.
Ta druga razlaga torej po mojem mnenju sploh možna ni (lege artis, torej z uporabo strokovno priznanih interpretacijskih pravil, do nje sploh ne moremo priti). V obrazložitvi odločbe (v 7. točki) sta bila v prid take razlage 16. člena uporabljena le dva interpretacijska argumenta (da gre tudi v fazi pobude nujno za isto vprašanje kot kasneje in da je tudi "ciljna populacija" obakrat ista), ki sem ju zgoraj že zavrnil, in iz njiju izvedeno sklepanje, da je ustavno nedopustno tej isti populaciji dovoliti, da zbira podpise za podporo protiustavnemu vprašanju, ki ga kasneje na referendumu ne bo dovoljeno postaviti. Če bi bilo to "v demokratični in pravni državi" res nedopustno, potem bi bila italijanska ureditev protiustavna. Toda za njihovo ureditev - in s tem hkrati za našo, kolikor intervencijo US dopušča šele po zbranih podpisih - je že na prvi pogled viden vsaj en razlog, zakaj taka ureditev ni protiustavna: zato, ker je ob morebitni poplavi referendumskih pobud (kakršna je Italijo že doletela, nas pa morda še bo), bolj pomembna in zavarovanja potrebna ustavna vrednota "funkcijska sposobnost ustavnega sodišča", kot temu v podobnih primerih rečejo Nemci (ne ustavnega sodišča, ki je že tako povsod močno preobremenjeno, po nepotrebnem obremenjevati z množico pobud, ki morda sploh ne bodo zbrale zadostnega števila podpisov), kot pa "pravica" pobudnikov, da v spornih primerih že vnaprej zvedo, ali je njihova pobuda sploh ustavno dopustna ali ne. Če bi bila odločilni razlog res ta njihova "pravica", potem bi najbrž zakon moral to pravico dati v prvi vrsti njim samim - da ne bi zaman zbirali podpisov za nekaj, kar sploh ne more uspeti. Očitno pa je bistvo zadeve drugje - v vprašanju, ali sme država (parlament) tako zbiranje podpisov vnaprej prepovedati? Moj odgovor: da, a samo, kadar bi to zbiranje lahko preveč ogrozilo po teži primerljive pravice drugih - ne pa zato, da bi zagovornikom neke protiustavne ureditve onemogočilo, da to svoje mnenje s podpisi javno izrazijo. Je predlaganje protiustavnih zakonov morda prepovedano in ustavno nedopustno? Poslancem gotovo ne - in državljanom prav tako ne, saj bi drugače predlagatelje morala zadeti še kakšna druga sankcija in ne samo ta, da njihov predlog ne bo sprejet, ali pa, če bo sprejet, da bo protiustavni zakon ustavno sodišče morda razveljavilo. In če 40.000 državljanov neki predlog formalno hoče vložiti, ni razloga, da ne bi smeli zbirati podpisov zanj - razen če bi že predlog sam kršil pravice drugih (npr. vseboval žalitve, spodbujanje nestrpnosti ipd.). S čimer se argumentacija vrača na to, kar sem poudaril že v točki II.7: tudi če bi pooblastilo Ustavnemu sodišču, da presoja že ustavnost pobud, v 16. členu ZRLI res že bilo zapisano, bi bilo ustavno sporno, če bi omogočalo presojo ustavnosti z možnostjo "prepovedi" vsake pobude - ne samo tiste, ki resno ogroža po teži primerljive druge ustavne vrednote.
Toda, naj končam še z argumentacijo o tem, ali je tako pooblastilo v sedanjem ZRLI res že vsebovano ali ne. Po gornji zavrnitvi argumentov iz odločbe naj dodam samo še en dodaten interpretacijski argument v prid nasprotne razlage 16. člena ZRLI (da ta govori le o intervenciji DZ in US zoper formalno vloženo zahtevo in ne tudi zoper pobudo). Gre za t.i. sistemsko interpretacijo sporne določbe v kontekstu celotnega zakona: tako lokacija te določbe v zaporedju členov kakor še zlasti drugi odstavek 19. člena govorita izrazito v prid te razlage. Slednji namreč določa, kako mora ravnati Državni zbor "v primeru iz 16. člena": če je US ugotovilo, da zahteva ni protiustavna, mora v sedmih dneh razpisati zahtevani referendum - nikjer pa ni nobene določbe o tem, kako naj bi se ravnalo v primeru, ko bi US že pri pobudi ugotovilo njeno protiustavnost. Očitno je torej "primer iz 16. člena" samo primer odločanja US o zahtevi in ne tudi o pobudi.
In končno: v tem delu obrazložitve gre, kot je prikazano zgoraj, očitno za oceno, da je izmed dveh možnih razlag 16. člena ZRLI le ena ustavno dopustna - o taki "ustavnokonformni interpretaciji" neke zakonske določbe pa se po logiki te "nove tehnike odločanja", ki smo jo po praksi italijanskega in nemškega ustavnega sodišča povzeli tudi pri nas, odloča v izreku in ne le v obrazložitvi. V izreku torej ne glede na to, ali se US šteje za odločanje o predlogu DZ v tem primeru za pristojno ali ne, v vsakem primeru manjka odločitev o skladnosti ali neskladnosti 15. in 16. člena ZRLI z Ustavo. Po 30. členu ZUstS (v zvezi z 49. členom) namreč US "po koneksiteti" lahko odloči tudi o vprašanju ustavnosti, ki v predlogu ni bilo zastavljeno, med drugim tudi v primeru, "če je to nujno za rešitev zadeve". Za rešitev vprašanja o pristojnosti US za odločanje o konkretnem predlogu DZ je to nujno, zato bi US ne le smelo, ampak celo moralo o ustavnosti navedenih dveh členov ZRLI odločiti v izreku.
2. (k 15. točki): V njej je vsebina 2. točke izreka obrazložena le kot ugotovitev o neustavnosti zahtevane zakonske ureditve (nasprotje z 2., 34. in 35. členom Ustave). Kakšen je glede na to pomen k tej ugotovitvi dodanega stavka: "Pristojni državni organi morajo po objavi odločbe ravnati v skladu z njeno vsebino." ?
Če je vsebina odločbe le ugotovitev neustavnosti vsebine referendumske zahteve, ta stavek očitno zahteva le spoštovanje te ugotovitve in spoštovanje iz 19. člena ZRLI izvirajoče konsekvence (nedopustnost razpisa takega referenduma), tudi če je večina s tem stavkom hotela doseči kaj več, npr. prenehanje zbiranja podpisov.
To bi lahko - glede na to, da taka konsekvenca odločitve US v ZRLI ni predpisana in iz njega niti indirektno ne izhaja - odločba US dosegla le tako, da bi na podlagi določbe čl. 40/II ZUstS določila, "kateri organ mora izvršiti odločbo in na kakšen način". Take odločitve seveda že po svoji vsebini nujno spadajo v izrek - dejstvo, da v zakonu temu stavku (da ustavno sodišče to "določi") šele sledi stavek "Odločba mora biti obrazložena", pa še dodatno kaže na to, da je prej omenjeno seveda element izreka in ne le del obrazložitve.
Če bi bila določitev organa in načina izvršitve v tej odločbi morda vsebovana le v obrazložitvi, to torej sicer ne bi bilo v skladu z ZUstS, toda bilo bi vsaj jasno, kaj je bilo s to točko obrazložitve sploh mišljeno (nedoločitev tega v izreku bi po mojem mnenju seveda lahko povzročila težave pri presoji zakonitosti in ustavnosti morebitne ustavitve zbiranja podpisov, če bi prizadeti pobudniki zbiranja podpisov zahtevali sodno varstvo zoper ta poseg v njihovo ustavno pravico). Sedaj pa način izvršitve te odločbe tudi v obrazložitvi ni določen in ostaja to vprašanje torej povsem nerešeno. Zapisano obrazložitev je možno razumeti le tako, da se je ustavno sodišče omejilo na ugotovitev neustavnosti predlaganega referendumskega vprašanja brez direktnega poseganja v nadaljnje zbiranje podpisov (če bi kdo kljub vnaprejšnji ugotovitvi nedopustnosti referenduma vendarle še hotel dati v podporo pobudi svoj podpis oziroma druge spodbujati k temu) - ne glede na to, kaj je večina s tako odločbo in njeno obrazložitvijo v resnici hotela doseči.
V podkrepitev svojemu gornjemu stališču o nujnosti določitve takega posega v izreku, če naj bi veljal kot obvezen in dopusten, navajam še nekaj stališč iz nemške literature. Ta je relevantna tudi za nas zlasti zato, ker sta ob podobnosti celotne ureditve našega in nemškega ustavnega sodstva člena, ki v ustreznih zakonih o ustavnem sodišču (ZUstS in BVerfGG) urejata izvršitev ustavnosodnih odločb, celo skoraj dobesedno enaka. Prvi stavek drugega odstavka 40. člena ZUstS se glasi: "Če je potrebno, določi ustavno sodišče, kateri organ mora izvršiti odločbo in na kakšen način." - člen 35 BVerfGG pa se glasi: "Zvezno ustavno sodišče lahko v svoji odločbi določi, kdo jo izvrši; v posameznem primeru lahko uredi tudi način izvršitve (Art und Weise der Vollstreckung)".
Pestalozza v knjigi Verfassungsprozessrecht (Beck, Munchen 1991) to določbo (njen prvi polstavek) razlaga takole: "To pomeni nedvoumno in za vse primere, da je nalog za izvršbo možen le kot dopolnilna odločitev (Annex-Entscheidung )." - toda po njegovem mnenju le znotraj glavne odločitve, ne kot poseben sklep (str. 266, Rn. 10), po mnenju samega ustavnega sodišča pa so možne tudi samostojne izvršilne odredbe (Vollstreckungsanordnungen ) - str. 270, Rn. 15.
V obeh primerih torej brez vsakega dvoma nujno v izreku.
Tudi v znanem komentarju BVerfGG Umbach/Clemens (Muller, Heidelberg 1992) je dilema opisana enako: "Praviloma se izdata odločitev v stvari (Sachentscheidung ) in izvršilna odredba skupaj. Izvršitev pa se lahko uredi tudi naknadno s posebnim sklepom." (str. 692, Rn. 24). Dalje: "Da lahko ustavno sodišče v posameznem primeru uredi način izvršitve, je sodišče samo v ustaljeni sodni praksi interpretiralo kot pooblastilo, da sme samo določiti pomembne pravne posledice svojih odločitev." (str. 695, Rn. 40). Tudi iz Rn. 43 na isti strani, kjer je rečeno, da za izvršilne odredbe ni predpisana posebna oblika, ampak da zanje veljajo splošna pravila o obliki odločb, jasno izhaja, da gre za po vsebini kompletno odločbo (z izrekom in obrazložitvijo), pa če je samostojna ali vključena kot poseben del v glavno odločbo (o stvari).
Še posebej je za primerjavo z našim primerom, o katerem je odločala pričujoča odločba, zanimiva navedba v omenjenem komentarju Umbach/Clemens o odločbi, s katero je zvezno ustavno sodišče naložilo hessenskemu ministru za notranje zadeve, naj izpelje vse potrebne ukrepe za uresničitev prepovedi referenduma (BVerfGE 8, 47). Kadar so posledice odločbe US urejene že z zakonom, pa posebna odločitev ustavnega sodišča o tem seveda ni potrebna: "Izvršba pa vsekakor ni potrebna, kadar so posledice sodbe US že zakonsko urejene. Tako zvezno ustavno sodišče v sodbi o ugotovitvi protiustavnosti nemške KP ni odredilo nobene posebne izvršbe v smislu izgube poslanskih mandatov, ker je bila KPD zastopana le v parlamentih tistih dežel, ki so imele to že zakonsko urejeno." (Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer: Bundesverfassungsgerichtsgesetz-Kommentar , čl. 35, Rn. 14).
Zoper morebitna pojmovanja, da pri nas posebna "izvršilna odredba" v izreku ni potrebna, ker da so že tako in tako vsi dolžni spoštovati in izvrševati odločbe US glede na določbo čl. 1/III ZUstS ("Odločbe US so obvezne.")[4], pa naj navedem spet Umbach-Clemensov komentar BVerfGG (str. 691, Rn. 21): "... je treba učinek obveznosti ustavnosodnih odločitev (Bindungswirkung ) jasno ločiti od izvršbe. Vsaka ustavnosodna odločitev veže vse ustavne organe, sodišča in upravne organe v vsakem trenutku[5].
Nasprotno pa je izvršba nova odločitev na podlagi poprejšnje. Ta nova odločitev ima sicer lastne obvezujoče učinke (Bindungswirkungen), toda prav zato nujno kolidira z obvezujočim učinkom prejšnje /=glavne, meritorne/ odločitve. Pri tej konkurenci ima izvršilna odredba US prednost že zato, ker je kasnejša in bolj specialna. Lahko prevlada (hinwegsetzen ) nad Bindungswirkung. Člena 31 BVerfGG /=člena 1/III ZUstS - op.M.K./ se ne sme razumeti kot načina izvršbe. Pri izvršbi ne gre abstraktno za uveljavitev (Durchsetzung) ustavnosodnih odločitev, ampak za ureditev nasledkov odločitve (Regelung der Entscheidungsfolgen)."
V.
V izreku bi bilo po mojem mnenju treba ugotoviti tudi neskladnost 15. člena ZRLI z Ustavo in sicer deloma iz enakih, deloma pa tudi iz drugačnih razlogov kot pri 16. členu. Pri njem bi se bilo - drugače kot pri 16. členu - pri logični interpretaciji njegove vsebine sicer možno postaviti na stališče, da vsaj spreminjanje formulacije vprašanja, ki naj bo predmet referenduma, po že zbranih 40.000 podpisih sploh nima več nikakršnega smisla in da to logično sklepanje torej vodi k ugotovitvi, da s 15. členom sploh ni mišljeno spreminjanje formulacije tega vprašanja po zbranih podpisih, torej v fazi vložitve zahteve, ampak samo (ali pa vsaj: tudi) v fazi pobude.
Ob takem stališču pa določba ne bi bila v skladu z Ustavo zato, ker bi v tem primeru omogočala spremembo vprašanja, potem ko se je zbiranje podpisov že začelo, ne da bi kakorkoli uredila vprašanje, kaj je z že dotlej zbranimi podpisi in z rokom, ki je dotlej že potekel. Taka nejasna ureditev načina uresničevanja ustavne pravice bi bila že sama po sebi v neskladju z načeli pravne države. - Omenjene interpretacije 15. člena ZRLI pa ne bi bilo mogoče sprejeti kot nesporne, saj se drugi v njej urejeni primer (če zahteva ni obrazložena, državni zbor pozove predstavnika predlagatelja, naj zahtevo dopolni z obrazložitvijo), na pobudo sploh ne more nanašati (pobuda ne zahteva nujno obrazložitve, pobudo pa daje pobudnik in "predstavnika predlagatelja" v tej fazi postopka še ni). V primeru, da določbo razumemo zgolj tako, kot je napisana (torej kot določbo, ki se nanaša izključno na postopek v fazi po vložitvi formalne zahteve na podlagi že zbranih 40.000 podpisov), pa je njena protiustavnost v tem, da predlagatelju zahteve omogoča (na zahtevo DZ) drugačno formulacijo referendumskega vprašanja od tiste, za katero je bilo zbranih 40.000 podpisov. Če so bili ti podpisi dani v podporo zahtevi, ki jo kasneje DZ oceni za premalo jasno in zahteva njeno drugačno formulacijo, ni več zanesljivo, ali podpisniki prejšnje formulacije podpirajo tudi to novo. - V vsakem primeru pa je tudi 15. člen ZRLI v neskladju z Ustavo zaradi nejasnosti, na katere primere se v njem določena možnost omejitve ustavne pravice nanaša, in še posebej zato, ker v drugem odstavku omogoča Državnemu zboru, da v primeru, če predstavnik predlagatelja ne ustreže njegovim zahtevam iz prvega odstavka, zahtevanega referenduma ne razpiše. S tem zakon omogoča omejitev ustavne pravice iz 90. člena Ustave, ne da bi bil izpolnjen ustavni pogoj za tako omejitev (nujnost take omejitve zaradi zavarovanja pravic drugih, v skladu z načelom sorazmernosti).
Matevž Krivic
Opombe:
[1] Mag. Miro Cerar: Zakonodajni referendum o odvzemu državljanstev - Vprašanje demokracije in pravne države; Pravna praksa, Ljubljana, št. 19-20/95, 2.11.1995.
[2] Otfried Hoffe: Was macht der Richter in Talk-Show? Das Parlament, Bonn, št. 44-45/95, str. 11.
[3] Državni zbor zahteve sploh ni vložil. Predsednik DZ je Ustavnemu sodišču z dopisom le poslal sklepe DZ s prošnjo, da ga obvestimo "o odločitvi v zvezi z drugim sklepom DZ". Ta drugi sklep pa se glasi, da DZ "predlaga Ustavnemu sodišču, da ... ob smiselni uporabi 16. člena ZRLI odloči, ali ...". Iz magnetograma seje je razvidno, da je bilo vse to storjeno zavestno in namenoma: Ž. Pregelj (str. 53): ... zbor sicer lahko to predlaga Ustavnemu sodišču, toda ne na podlagi 16. člena, ampak v smislu 16. člena. ... ne gre za zahtevo. Gre v bistvu za prošnjo Ustavnemu sodišču.
M. Baškovič (str. 54): ... je to poskus poziva Ustavnemu sodišču, ... da vendarle v okviru siceršnjih svojih kompetenc ... in svoje široke, nadzakonske pravzaprav, možne razlage nekaterih relacij in tehtanja ... najde neko možnost, da že v tej fazi zagrabi ta problem in skuša najti osnovo za svoj poseg ... Glasovanje (str. 57): ... predlaga pa se, da se ... zamenja besedici "na podlagi 16. člena" z "ob smiselni uporabi 16. člena". (41 za, 1 proti). Sklep v celoti: 46 za, 4 proti.
[4] Ta določba našega ZUstS ima svoj "pendant" v določbi 31. člena nemškega BVerfGG, ki pa ima precej večji oziroma globji domet: "Odločitve zveznega ustavnega sodišča vežejo ustavne organe zveze in dežel kakor tudi vsa sodišča in upravne organe." Po teoriji ta določba pomeni pravzaprav učinek erga omnes.
[5] Ker tako izrecno določa čl. 31 BVerfGG - naš čl. 1/III ima tu žal mnogo manjši domet.
Delno odklonilno in delno pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
I.
Glasoval sem proti odločitvi iz I. točke izreka.
Po določbi 16. člena ZRLI namreč tudi po mojem mnenju Ustavno sodišče lahko odloča le o ustavnosti zahteve za razpis referenduma, ne pa že tudi o ustavnosti pobude oziroma vsebine zahteve, ki je vsebovana v pobudi volilcem za vložitev zahteve za razpis referenduma.
Dokler referendumska pobuda za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma nima podpore najmanj 40 000 volivcev, ni mogoče govoriti o zahtevi za razpis referenduma, pri kateri lahko glede ustavnosti njene vsebine Državni zbor po 16. členu ZRLI zahteva odločitev Ustavnega sodišča.
Če se določba 16. člena ZRLI razume na način, kot jo je razumela večina sodnikov, ni mogoče razrešiti nastalega nasprotja med to določbo in določbo drugega odstavka 19. člena ZRLI. Sicer pa se glede tega vprašanja pridružujem stališčem, ki jih je navedel sodnik Krivic v svojem ločenem mnenju v tč. III. 3. in IV. 1..
II.
Potem, ko je bila izglasovana odločitev, da so izpolnjene procesne predpostavke za odločanje Ustavnega sodišča v tej zadevi, sem štel, da sem kljub svojemu drugačnemu stališču do tega vprašanja vezan s takšno odločitvijo večine in da lahko glasujem o vprašanju, ki ga je zastavil Državni zbor.
V tem primeru sem o meritornem delu glasoval toliko laže, ker sem, drugače kot sodnik Krivic, mnenja, da bi zakonodajalec (z ustrezno spremembo 16. člena ZRLI) lahko določil pristojnost Ustavnega sodišča, da vedno, ne pa le v primerih, kadar bi samo zbiranje podpisov pomembno ogrožalo druge človekove pravice, na zahtevo državnega zbora odloča o ustavnosti vsebine referendumskega vprašanja že v fazi zbiranja podpisov. Takšna zakonska ureditev bi bila utemeljena v načelu, da je Slovenija pravna država. Sam se namreč ne bojim, da bi morebitna takšna zakonska določba "izvotlila" jedro ustavno zavarovane svobode izražanja in pravice zbiranja podpisov v zvezi z zakonodajnim referendumom. Te pravice kot del formaliziranega postopka predhodnega zakonodajnega referenduma so, če je vsebina določbe, ki naj bi na ta način prišla v zakon, protiustavna, že same po sebi "votle", ker ne morejo doseči rezultata, zaradi katerega so dane.
III.
Zavzemal sem se tudi za to, da se Ustavno sodišče določno opredeli do vprašanja, kakšno ravnanje pristojnih državnih organov je v skladu z vsebino odločbe in kateri so ti "pristojni" organi ter to pove bodisi v izreku (na podlagi 40. člena ZUstS), če bi se odločilo, da je na podlagi odločbe treba ustaviti zbiranje podpisov, bodisi v obrazložitvi, če bi ugotovilo, da odločba dovolj učinkuje že s tem, da morebitnim podpisnikom podpore sporoči, da njihovi podpisi ne bodo mogli roditi sadu. Sam sem se v tem primeru zavzemal za prvo možnost, utemeljeval pa sem jo z določbo 63. člena Ustave.
Franc Testen