U-I-330/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-330/96
Datum odločitve:
11. 6. 1997
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 39/97 in OdlUS VI, 88
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1997:U.I.330.96
Akt:
Pravilnik o plačilih staršev za programe v vrtcih (Uradni list RS, št. 44/96), 4. in 5. odst. 3., 5., 4. odst. 22. čl.
Izrek:
V Pravilniku o plačilih staršev za programe v vrtcih se razveljavijo:
- četrti in peti odstavek 3. člena,
- 5. člen in
- del četrtega odstavka 22. člena, ki se glasi: "ki se jim plačilo določi na osnovi petega odstavka 3. člena oziroma upoštevaje premoženje iz 5. člena tega pravilnika, in za starše".

Razveljavitev začne učinkovati po poteku šest mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Zakonska ureditev, ki predpisuje, da starši plačujejo del cene programa, v katerega je otrok vključen, glede na dohodke in premoženje družine, ni v neskladju z Ustavo in mednarodnimi akti.
Kriteriji, ki jih določa izpodbijani pravilnik so v okviru zakonskega pooblastila in tudi v sorazmerju s ciljem, ki ga je zakonodajalec zasledoval: upoštevanje dohodkov in premoženja družine tako, da bo v čim večji meri zaobseženo dejansko materialno in socialno stanje družine. Ni ovire, da se pri ugotavljanju premoženja družine upoštevajo dohodki in premoženje, ki pokažejo realni materialni in socialni položaj družine. Vendar mora normodajalec - v tem primeru pristojni minister - v okviru namena zakona in skladno z Ustavo določiti take kriterije, ki bodo zagotovili sorazmernost prispevka staršev z njihovimi dejanskimi premoženjskimi zmožnostmi.
Lestvica, ki starše razvršča v plačilne razrede mora to sorazmerje upoštevati. Le v tem okviru lahko pristojni minister določi prejemke in premoženje, ki se upoštevajo za določitev plačila staršev.
Gmotno stanje je lahko podlaga za določitev višine plačila vrtca, ni pa ga mogoče upoštevati kot izključevalnega kriterija pri ugodnosti postopnega zviševanja plačil. V tem delu so vsi starši v enakem položaju, zato ni podlage za njihovo različno obravnavanje.
Geslo:
Načelo pravne in socialne države.
Načelo enakosti pred zakonom.
Pravica do sodnega varstva.
Pravica do socialne varnosti.
Zakonska zveza in družina.
Pravice in dolžnosti staršev.
Pravice otrok.
Državni zbor, zakonska pristojnost.
Načelo legalitete v javni upravi.
Načelo medsebojne usklajenosti pravnih aktov.
Prepoved retroaktivnosti.
Otroško varstvo, plačilo staršev za programe v vrtcih.
Presoja skladnosti podzakonskega akta z mednarodno konvencijo.
Podzakonski akt, razveljavitev z odložnim rokom.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 23., 50., 53., 54., 56., 87., 120., 153., 155. čl.
Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI), 1., 6., 7., 10., 11., 41., 78. čl.
Zakon o vrtcih (ZVrt), 1., 2., 25., 28., 29., 30., 32., 33. čl.
Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah, 23., 24. čl.
Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, 10. čl.
Konvencija o otrokovih pravicah, 3., 18., 26. čl.
Zakon o socialnem varstvu (ZSV), 28. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 24., 26., 45. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-343/96 z dne 14.11.1996, št. U-I- 388/96 9.1.1997, št. U-I-34/97 z dne 6.2.1997, št. U-I-52/97 z dne 6.3.1997 in št. U-I-102/97 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Marjetka in Rado Kuhar, Radovljica ter drugi
Vrhovno sodišče
Datum vloge:
22. 10. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US18385
Dokument v PDF obliki:
U-I-330-96.pdf
165 KB
Prenesite datoteko
U-I-330/96
11.6.1997
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude Marjetke in Rada Kuharja iz Radovljice, Vande Zadnik iz Kočevja, Rudija Bregarja iz Litije, Janeza Jeriča iz Novega mesta, Maje Čuk iz Trbovelj in Franca Rogelška iz Šoštanja, na seji z dne 11. junija 1997
o d l o č i l o :
V Pravilniku o plačilih staršev za programe v vrtcih (Uradni list RS, št. 44/96) se razveljavijo:
- četrti in peti odstavek 3. člena,
- 5. člen in
- del četrtega odstavka 22. člena, ki se glasi: "ki se jim plačilo določi na osnovi petega odstavka 3. člena oziroma upoštevaje premoženje iz 5. člena tega pravilnika, in za starše".
Razveljavitev začne učinkovati po poteku šest mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Marjetka in Rado Kuhar menita, da je v neskladju z 2. in 14. členom Ustave določba 3. alinee 5. člena Pravilnika, ki opredeljuje opravljanje poklica kot premoženje. Pravilnik v celoti pa izpodbijata tudi zato, ker naj bi bil v neskladju s 56. členom Ustave (pravice otrok) in 23. členom Pakta o državljanskih in političnih pravicah. Navajata, da naj bi bil način plačevanja varstva arbitraren in samovoljen, nepregleden in netransparenten in v bistvu neizvedljiv. V bistvu pa naj bi povečal ceno vrtca, kar naj bi posledično vodilo k zmanjšanju vpisa v vrtce. Po njunem mnenju je 23. člen Pakta treba razumeti tako, da mora država urediti režim brezplačnega varstva otrok v vrtcih.
2. Vanda Zadnik meni, da sta 1. in 3. alinea 5. člena Pravilnika v nasprotju z Zakonom o vrtcih in v neskladju s 14. členom Ustave, ker se premoženje enači s statusom oziroma lastništvom gospodarske družbe ali z opravljanjem zasebne dejavnosti in ker se neenako urejajo enake situacije: enako premoženjsko stanje pri tistih, ki opravljajo zasebno dejavnost ali imajo v lasti kapital, se ne upošteva enako kot pri drugih. Meni tudi, da je Pravilnik prekoračil zakonska pooblastila in ureja nekaj, kar bi po 87. členu Ustave lahko urejal le zakon. Le zakon naj bi namreč lahko določil, katero premoženje se lahko upošteva.
3. Rudi Bregar navaja, da peti in šesti odstavek 3. člena Pravilnika za starše, ki razpolagajo s premoženjem, avtomatično določi, da plačajo najmanj 60 odstotkov cene vrtca. S tem naj bi bili brez pravice do ocene vrednosti premoženja izključeni iz lestvice, določene v četrtem odstavku istega člena. Elementi, ki so v 5. členu Pravilnika opredeljeni kot premoženje, naj bi bili nedefinirani in diskriminirajoči. Premoženje je ugotovljivo in ocenljivo, zato naj bi bili starši, ki plačujejo na podlagi premoženja iz 5. člena Pravilnika, postavljeni v neenakopraven položaj s starši, ki plačujejo na podlagi lestvice iz 3. člena Pravilnika. Meni tudi, da opredelitev premoženja ne bi smela biti stvar Pravilnika, pač pa zakona. Iz istih razlogov izpodbija tudi prehodno določbo četrtega odstavka 22. člena Pravilnika, ki naj bi enako neenakopravnost uveljavila tudi ob prehodu na nov sistem plačevanja vrtcev.
4. Janez Jerič navaja, da naj bi bil Pravilnik neustrezen in brez zakonske podlage, ker zahteva poračun za nazaj: odločba, datirana z 31.12.1996, naj bi se uveljavila od 1.9.1996. Sporna se mu zdi določba 4. člena Pravilnika o preračunavanju dohodka iz kmetijske dejavnosti, ki naj bi brez pravne podlage pomenila povečanje katastrskega dohodka, že ugotovljenega z odločbo o odmeri dohodnine. Izpodbija pa tudi določbo 3. člena Pravilnika o upoštevanju premoženja po 5. členu istega pravilnika, na podlagi katerega bo moral zaradi oddajanja stare hiše v najem plačati 60 odstotkov cene vrtca, čeprav je od dohodka od najemnine že plačal davek.
5. Maja Čuk meni, da ureditev petega odstavka 3. člena v zvezi s 5. členom Pravilnika krši ustavno načelo enakosti pred zakonom.
Osebam, ki razpolagajo s premoženjem, navedenim v Pravilniku, naj ne bi bilo omogočeno plačevanje vrtca po enakih kriterijih kot ostalim. Samo dejstvo, da je nekdo samostojni podjetnik ali lastnik delnic gospodarske družbe, naj ne bi avtomatično pomenilo tudi, da ima večje dohodke. Za ugotavljanje zaslužkov oziroma obdavčljivih dohodkov pa so pristojne davčne službe.
6. Franc Rogelšek navaja, da naj bi se plačilo za vrtec staršem, od katerih je vsaj eden samostojni podjetnik ali obrtnik, po izpodbijanem Pravilniku povečalo za 123 odstotkov. Meni, da je sporna ureditev Pravilnika, po kateri se šteje opravljanje samostojne dejavnosti za premoženje.
7. Ministrstvo za šolstvo in šport v odgovoru na pobudo Marjetke in Rada Kuharja navaja, da je bil izpodbijani Pravilnik izdan na podlagi 33. člena Zakona o vrtcih in v skladu s podlagami za plačilo staršev, opredeljenimi v 32. členu Zakona. Taka rešitev naj bi bila nujno potrebna zaradi zagotovitve pravičnosti za vse starše, ki imajo otroke vključene v vrtec. Starši, ki se jim iz javnih sredstev zagotavlja večji delež subvencije za vrtec, ne morejo biti v ugodnejšem položaju kot tisti starši, ki se jim iz javnih sredstev zagotavlja nižji delež subvencije. Po prej veljavni ureditvi so se lahko upoštevali samo izkazani dohodki, ki pa v mnogih primerih niso odražali resničnega socialnega položaja družine. Premoženje poleg prejemkov, ki se odražajo v dohodku na družinskega člana, dopolni sliko materialnega položaja družine in naj bi bilo pomembno predvsem pri opredeljevanju materialnega položaja družin zasebnikov, obrtnikov in podjetnikov, pri katerih naj bi dobiček ne bil ustrezna osnova za ugotavljanje dohodka na družinskega člana.
Upoštevanje premoženja pri ugotavljanju upravičenosti do socialnovarstvenih prejemkov je uveljavljeno tudi v Zakonu o socialnem varstvu iz leta 1992.
8. Opustitev premoženja kot ene od osnov za določitev plačila staršev naj bi v prakso zopet vrnila stanje, ki je pomenilo vprašanje pravičnosti sistema. Starši, ki imajo kot edine vire dohodkov plače, bi se znašli v neenakopravnem položaju s starši, ki pridobivajo svoje dohodke kot obrtniki, samostojni podjetniki oziroma s samostojnim opravljanjem svojega dela. V teh primerih naj bi namreč še vedno obstajala velika razlika med formalno izkazanimi dohodki in dejanskim materialnim položajem družine.
Temeljni princip Zakona in Pravilnika je omogočiti pravično določitev plačila v vsakem konkretnem primeru na podlagi dohodkov in prejemkov ter premoženja. V izjemnih primerih pa je mogoče upoštevati tudi druga dejstva in okoliščine, ki odražajo dejanski socialni položaj družine.
9. Pravilnik naj bi bil po nekaj let trajajoči pravni praznini prinesel red na to področje. Elementi, ki določajo ceno programa v vrtcih, so opredeljeni v 30. členu Zakona o vrtcih. Cena programa obsega stroške vzgoje, varstva in prehrane otroka v vrtcu, s čimer je zagotovljena enotna metodologija za določitev cen v vrtcih za celotno državo. Ministrstvo tudi meni, da 23. člen Pakta o državljanskih in političnih pravicah ne obvezuje države, da zagotovi za otroke brezplačno varstvo. Pakt in Konvencija o otrokovih pravicah zavezujeta državo, da otrokom zaposlenih staršev zagotavlja službe in ustanove za varstvo otrok. To pa naj bi zagotavljala sistem organizirane predšolske vzgoje, ki jo izvajajo javni vrtci, in obveznost lokalne skupnosti, da zagotovi zadostno število prostih mest v javnem vrtcu ali razpiše koncesijo.
B.
10. Vsi pobudniki izkazujejo pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS). Vsi so starši enega ali več predšolskih otrok, vpisanih v vrtec, in jim je bilo odmerjeno plačilo na podlagi izpodbijanih določb Pravilnika.
11. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-330/96 z dne 21.11.1996 zavrnilo predlog pobudnice Vande Zadnik za začasno zadržanje izvrševanja petega odstavka 3. člena in 5. člena Pravilnika. Na seji dne 11.6.1997 je nato pobude, združene zaradi enotnega obravnavanja, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
I. Ustavne in zakonske podlage
12. V Sloveniji so vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj ali katerokoli drugo osebno okoliščino (prvi odstavek 14. člena Ustave). Ustava v 50. členu zagotavlja vsem državljanom pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti. Obenem zavezuje državo, da uredi obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje.
13. Država varuje družino, materinstvo, očetovstvo, otroke in mladino ter ustvarja za to varstvo potrebne razmere (tretji odstavek 53. člena Ustave). Otroci uživajo posebno varstvo in skrb (prvi odstavek 56. člena Ustave). Starši imajo pravico in dolžnost vzdrževati, izobraževati in vzgajati svoje otroke (prvi odstavek 54. člena Ustave).
14. Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96, popr. št. 23/96 - v nadaljevanju:
ZOFVI) ureja pogoje za opravljanje dejavnosti na področju vzgoje in izobraževanja ter določa način financiranja vzgoje in izobraževanja tudi na področju predšolske vzgoje (1. člen ZOFVI), ki jo opravljajo vrtci in zasebniki (6. člen ZOFVI).
Vrtec se lahko ustanovi kot vzgojno-izobraževalni zavod ali gospodarska družba, javni vrtec pa kot javni vzgojno- izobraževalni zavod (7. člen ZOFVI). Programe za predšolske otroke opravljajo javni vrtci in na podlagi koncesije zasebni vrtci kot javno službo (10. člen ZOFVI). Za opravljanje javne službe na področju predšolske vzgoje se organizira javna mreža vrtcev, ki mora omogočiti staršem in otrokom dostopnost in izbiro programa za predšolske otroke (11. člen ZOFVI). Javne vrtce ustanavlja lokalna skupnost (41. člen ZOFVI). Po določbi 78. člena se vzgoja in izobraževanje financira iz javnih sredstev ter drugih virov, v predšolski vzgoji pa izrecno iz "plačila staršev za storitve".
15. Zakon o vrtcih (Uradni list RS, št. 12/96 - v nadaljevanju: ZVrt) ureja predšolsko vzgojo, ki jo izvajajo javni in zasebni vrtci, in kot njihovo temeljno nalogo navaja pomoč staršem pri celoviti skrbi za otroke, izboljšanje kvalitete življenja družin in otrok ter ustvarjanje pogojev za razvoj otrokovih telesnih in duševnih sposobnosti (1. in 2. člen ZVrt). Programi predšolske vzgoje se financirajo iz javnih sredstev, sredstev ustanovitelja, plačil staršev ter donacij in drugih virov (25. člen ZVrt). Osnova za plačilo staršev je cena programa, v katerega je otrok vključen, in obsega stroške vzgoje, varstva in prehrane (ne pa tudi sredstev za investicije in investicijsko vzdrževanje; 30. člen ZVrt). Iz proračuna lokalne skupnosti se za razliko med ceno programov in plačilom staršev zagotavljajo sredstva za plače in prejemke ter davke in prispevke za zaposlene v vrtcih in za materialne stroške (28. člen ZVrt). Iz državnega proračuna pa se zagotavljajo sredstva za oddelke vrtcev v bolnišnicah in za otroke s posebnimi potrebami ter del sredstev na narodno mešanih območjih in za oddelke otrok Romov (29. člen ZVrt). Plačilo staršev določi lokalna skupnost na podlagi lestvice, ki starše razvršča v razrede, upoštevaje dohodek na družinskega člana v primerjavi s povprečno plačo na zaposlenega v RS in upoštevaje premoženje družine (prvi odstavek 32. člena ZVrt). ZVrt v 33. členu pooblašča Ministra za šolstvo in šport za izdajo izvršilnega predpisa, s katerim določi "lestvico, prejemke, ki se vštevajo v dohodek na družinskega člana, in premoženje, ki se upoštevajo za določitev plačila, način njihovega ugotavljanja ter način in postopek uveljavljanja znižanega plačila".
II. Mednarodni akti
16. Splošna deklaracija človekovih pravic v drugem odstavku 16. člena določa, da je družina naravna in temeljna celica družbe in da ima pravico do družbenega in državnega varstva. Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah ima v prvem odstavku 23. člena enako določbo, v 24. členu pa določa, da ima vsak otrok brez razločevanja, ki bi temeljilo na rasi, barvi, spolu, jeziku, veri, nacionalnem ali socialnem poreklu, gmotnih razmerah ali rojstvu, pravico, da mu njegova družina, družba in država izkazujejo varstvo, ki ga zahteva njegova mladoletnost.
Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah v 10. členu določa:
- da mora biti družina, ki je naravni in temeljni sestavni del družbe, deležna čim širšega varstva in pomoči, zlasti pri njeni ustanovitvi in tisti čas, dokler je ona odgovorna za preživljanje in vzgojo otrok, za katere skrbi;
- da so za varstvo in pomoč otrokom in mladini potrebni posebni ukrepi brez kakršnegakoli razločevanja iz rodbinskih ali drugih razlogov.
17. Konvencija o otrokovih pravicah določa:
- da naj bodo pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki otrokove koristi glavno vodilo (prvi odstavek 3. člena),
- da starši nosijo glavno odgovornost za otrokovo vzgojo in razvoj (prvi odstavek 18. člena),
- da naj država staršem nudi ustrezno pomoč pri izvrševanju njihovih odgovornosti pri otrokovi vzgoji in zagotovi razvoj ustanov, zavodov in služb za varstvo otrok (drugi odstavek 18. člena),
- da naj država otrokom zaposlenih staršev z vsemi ustreznimi ukrepi zajamči pravico do uživanja tistih ugodnosti služb in ustanov za varstvo otrok, do katerih so upravičeni (tretji odstavek 18. člena),
- da naj država vsakemu otroku prizna pravico do ugodnosti socialnega varstva in sprejme potrebne ukrepe za uresničitev te pravice; ugodnosti pa naj se odobrijo upoštevaje sredstva in zmožnosti otroka in oseb, ki so odgovorne za njegovo vzdrževanje (26. člen).
III. Ocena ustavnosti in zakonitosti
A. 56. člen Ustave in 23. člen Pakta o državljanskih in političnih pravicah
18. Ne Ustave ne citiranih mednarodnih aktov ni mogoče razlagati tako, da bi morala država zaradi varstva otrok "urediti režim brezplačnega varstva v vrtcih". Dolžnost vzdrževanja, izobraževanja in vzgoje otrok je po Ustavi obveznost staršev, država pa jim je zaradi svoje obveznosti za varstvo družine in otrok dolžna nuditi ustrezno pomoč. V okvir te pomoči je treba šteti ustrezno organiziranost mreže javnih in zasebnih vrtcev in zagotovitev njihove dostopnosti čim večjemu številu otrok brez razločevanja po katerikoli njihovi osebni okoliščini. Konvencija o otrokovih pravicah poleg splošne obveznosti za nudenje ustrezne pomoči staršem državo še posebej zavezuje, da otrokom zaposlenih staršev zajamči pravico do uživanja tistih ugodnosti služb in ustanov za varstvo otrok, do katerih so upravičeni. To pomeni možnost vpisa vsakega otroka v vrtec pod enakimi pogoji.
19. Okoliščina, ki na dostopnost vrtca gotovo najbolj vpliva, pa je cena, ki jo morajo starši plačati zanj. Če so stroški vrtca previsoki, se bo povečalo število tistih (praviloma zaposlenih) staršev, ki bodo iskali druge možnosti varstva za svoje otroke. Pri tem je treba upoštevati, da "funkcija vrtcev ni le zagotavljanje varstva otroka in reševanje socialnih problemov" (obrazložitev ciljev in načel predloga ZVrt, Poročevalec št. 46/94), temveč so temeljne naloge vrtcev pomoč staršem pri celoviti skrbi za otroke, izboljšanje kvalitete življenja družin in otrok ter ustvarjanje pogojev za razvoj otrokovih telesnih in duševnih sposobnosti (2. člen ZVrt).
20. Konvencija o otrokovih pravicah zavezuje državo, da naj vsakemu otroku prizna pravico do ugodnosti socialnega varstva, pri čemer pa naj se pri odobritvi takih ugodnosti upoštevajo sredstva in zmožnosti otroka in oseb, ki so odgovorne za njegovo vzdrževanje. Zakonska ureditev (32. člen ZVrt), ki predpisuje, da starši plačujejo del cene programa, v katerega je otrok vključen, glede na dohodke in premoženje družine, zato ni v neskladju z Ustavo in mednarodnimi akti.
Dokler je del vzgojnega programa v predšolski vzgoji tudi še priprava otrok na osnovno šolo v letu pred vstopom v šolo (do 1.9.2000), pa mora biti - kljub opuščeni delitvi cene vrtca na vzgojni in oskrbni del - po zakonu zagotovljena brezplačnost programa v tem delu (66. člen ZVrt v zvezi s 13. in 14. členom Zakona o vzgoji in varstvu predšolskih otrok, Uradni list SRS, št. 5/80).
B. 87., 120. in 153. člen Ustave
21. Po Ustavi (120. člen) so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati določen izvršilni predpis v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil presoji izvršilne oblasti, ampak ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in da ji je za to določil tudi rok. Načelo delitve oblasti pa izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo oziroma da bi podzakonski splošni akti vsebovali določbe, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti (87. in 153. člen Ustave).
22. Pristojnost ministra za določitev meril in postopka za določitev deleža staršev v ceni programa je določil ZVrt. Načelo legalitete, ki v demokratičnem pravnem redu določa razmerje med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti, z določitvijo takega pooblastila ni bilo kršeno. V skladu z načelom legalitete mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni veji oblasti za izdajo upravnih aktov po vsebini, namenu in obsegu dovolj določno in omejeno, da je ravnanje uprave za državljana predvidljivo. To načelo pa zakonodajalcu ne prepoveduje uporabe generalnih klavzul in nedoločenih pravnih pojmov. Podzakonski predpis mora v takem primeru vsebino nedoločenega pravnega pojma določiti tako, da je s tem dosežen cilj zakonske norme.
23. Dosedanji sistem plačil staršev za programe v vrtcih, kot ga je urejal Samoupravni sporazum o uresničevanju
socialnovarstvenih pravic (prečiščeno besedilo, Uradni list SRS, št. 27/89), je izhajal iz dveh predpostavk:
- stroški, ki so sestavljali ceno programa v vrtcu, so se delili na stroške vzgojnega dela in oskrbne stroške (stroški prehrane, nastanitve in varstva),
- iz javnih virov so se pokrivali celotni stroški vzgojnega dela, starši pa so prispevali del oziroma največ polno ceno oskrbnih stroškov, glede na "stvarni mesečni dohodek na družinskega člana".
24. ZVrt (30. člen) opušča delitev cene na vzgojni in oskrbni del, plačilo staršev pa veže na ceno programa, v katerega je otrok vključen. ZVrt v 32. členu določa okvir za plačilo staršev tako, da plačujejo polno ceno programa starši, ki niso zavezanci za dohodnino v Sloveniji2, starši, ki prejemajo denarni dodatek po predpisih o socialnem varstvu3, pa so plačila oproščeni. Vsi ostali starši plačujejo vrtec glede na uvrstitev v "plačilni" razred, v katerega se razvrstijo, upoštevaje dohodek na družinskega člana v primerjavi s povprečno plačo na zaposlenega v državi in upoštevaje premoženje družine. Zakon sam predpisuje le eno dodatno olajšavo: če je v vrtec vključen več kot en otrok iz družine, starši za starejše otroke plačujejo za en razred nižjo ceno (četrti odstavek 32. člena ZVrt). Lokalna skupnost, ki določi plačilo staršev (z individualno upravno odločbo), pa lahko v izjemnih primerih upošteva tudi druga dejstva in okoliščine, "ki odražajo dejanski socialni položaj družine".
25. Izpodbijani Pravilnik v tretjem odstavku 3. člena določa kot polno plačilo staršev plačilo 85% cene programa. To pomeni, da se najmanj 15% cene programa za vsakega otroka v vrtcu plača iz javnih sredstev. Polno plačilo prispevajo starši, če znaša mesečni dohodek na družinskega člana več kot 150% povprečne plače v državi (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), in starši, ki ne uveljavljajo znižanega plačila (prvi odstavek 18. člena Pravilnika). Starši, ki uveljavljajo znižano plačilo, uveljavljajo s tem priznanje pravice do večje pomoči države.
Kriteriji, ki jih določa izpodbijani pravilnik, so v okviru zakonskega pooblastila in tudi v sorazmerju s ciljem, ki ga je zakonodajalec zasledoval: upoštevanje dohodkov in premoženja družine tako, da bo v čim večji meri zaobseženo dejansko materialno in socialno stanje družine.
C. 2. in 14. člen v zvezi s 50. in 53. členom Ustave
26. Ustavno sodišče ocenjuje, da - kolikor predpisuje tudi upoštevanje premoženja - izpodbijana ureditev ni v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom. Že v več odločbah (na primer: OdlUS III, 111in IV, 76) je odločilo, da to načelo normodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. Tovrstno razločevanje, s katerim normodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina normodajne pristojnosti.
27. Znižanje plačila cene vrtca ima naravo socialnovarstvene dajatve. Zato izpodbijani Pravilnik v petem odstavku 4. člena utemeljeno predpisuje upoštevanje dohodka iz kmetijske dejavnosti tudi v tem primeru enako, kot je določeno za uveljavljanje socialnovarstvenih pravic po Zakonu o socialnem varstvu (četrti odstavek 28. člena)4. S tem je zagotovljeno enako upoštevanje dohodka iz kmetijske dejavnosti v vseh primerih, ko se tak dohodek všteva v osnovo za pridobitev socialnovarstvenih pravic.
28. ZVrt določa, da se starši uvrstijo v plačilni razred glede na dohodek na družinskega člana in premoženje družine.
Izpodbijani Pravilnik pa to zakonsko določbo izpelje tako, da lestvico, ki starše razvršča v plačilne razrede, oblikuje z upoštevanjem (samo) mesečnega dohodka na družinskega člana (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), določeno premoženje družine pa upošteva kot dodaten kriterij, ki starše avtomatično uvršča najmanj v 6. plačilni razred (peti odstavek 3. člena Pravilnika). Iz dveh priloženih obvestil je razvidno, da se starši, ki razpolagajo s premoženjem iz 5. člena Pravilnika, razvrstijo v 6. plačilni razred ne glede na to, koliko sicer znaša dohodek na družinskega člana, in tudi ne glede na to, za kakšno (kolikšno) premoženje gre5. Beseda "najmanj" v petem odstavku 3. člena Pravilnika se torej očitno razume tako, da se starši, ki razpolagajo z določenim premoženjem, uvrstijo v 6. plačilni razred, če bi dohodek na družinskega člana presegal 95% povprečne plače, pa bi se uvrstili v ustrezno višji plačilni razred.
29. V tem delu pa je ureditev v nasprotju z zakonom in tudi z njegovim namenom, ki je določitev plačila na podlagi dohodkov in prejemkov ter premoženja družine oziroma na podlagi dejstev in okoliščin, ki odražajo dejanski materialni in socialni položaj družine. Ustava zagotavlja pravico do socialne varnosti pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek 50. člena Ustave) ob upoštevanju načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave).
Zakonski kriterij za uveljavljanje ugodnosti, ki ima naravo socialnovarstvene pomoči, je sorazmernost prispevka staršev k ceni programa z dejanskimi premoženjskimi zmožnostmi družine.
Lestvica, ki starše razvršča v plačilne razrede, mora to sorazmerje upoštevati. Po določbi 33. člena Pravilnika lahko pristojni minister le v tem okviru določi prejemke in premoženje, ki se upoštevajo za določitev plačila.
30. Tudi 5. člen Pravilnika je iz istih razlogov v neskladju z Ustavo in zakonom. Kot premoženje je določeno lastništvo osnovnega kapitala gospodarske družbe ali zavoda, posedovanje delnic oziroma kapitalskih deležev gospodarske družbe, nepremično premoženje ter opravljanje zasebne dejavnosti.
31. Opravljanja zasebne dejavnosti samega po sebi nedvomno ni mogoče šteti za premoženje, saj gre le za način opravljanja pridobitne dejavnosti, s katero si posameznik šele ustvarja dohodek za preživljanje in povečanje premoženja. Ta dohodek pa se na podlagi 4. člena Pravilnika že upošteva pri ugotavljanju dohodka družine in posledično pri razvrstitvi v plačilni razred. Prizadetim posameznikom bi se tako najprej upošteval dohodek, ki ga z opravljanjem zasebne dejavnosti pridobivajo (kar ni v neskladju z Ustavo in zakonom), nato pa dodatno še golo dejstvo, da se ukvarjajo z zasebno dejavnostjo.
32. Nepremičnine sicer so premoženje, vendar so materialne posledice, ki iz njihovega lastništva izhajajo, prav tako že upoštevane pri razvrstitvi v plačilni razred na podlagi dohodka. Po 4. členu Pravilnika se namreč v letnem dohodku družine upoštevajo vsi dohodki in prejemki družinskih članov, ki so viri dohodnine. V konkretnem primeru pobudnika bi to na primer pomenilo, da bi se mu pri dohodku na družinskega člana najprej upošteval dohodek iz najemnine za hišo, nato pa dodatno še samo dejstvo, da je lastnik te hiše.
33. Podobno kot za nepremičnine velja tudi za lastništvo kapitala ali delnic oziroma kapitalskih deležev gospodarskih družb. Poleg tega pa je določba 1. alinee 5. člena Pravilnika tudi toliko pomanjkljiva, da ne zagotavlja enakopravne obravnave staršev. Osnovni kapital je premoženje kapitalske družbe, razdeljeno na delnice oziroma poslovne deleže. Delničar oziroma družbenik na podlagi lastništva delnic ali poslovnih deležev uveljavlja (sorazmerno) svoje upravljalske in materialne pravice v gospodarski družbi. Za osebne družbe, pri katerih družbeniki odgovarjajo za obveznosti družbe z vsem svojim premoženjem, pa osnovni kapital sploh ni bistven. Zato sploh ni jasno, v čem je smisel razlikovanja med "lastništvom nad 20% vrednosti osnovnega kapitala gospodarske družbe" in "posedovanjem delnic oziroma kapitalskih deležev gospodarske družbe". Zlasti še, ker določba uporablja pojem "posedovanje" delnic oziroma kapitalskih deležev in določa fiksno višino dveh milijonov tolarjev (torej ne več ne manj). Ob najnižjem znesku osnovnega kapitala delniške družbe 3.000.000,00 tolarjev pa je že "posedovanje" delnic v višini 600.000,00 tolarjev 20% vrednosti osnovnega kapitala (pri družbi z omejeno odgovornostjo pa so ti zneski za polovico manjši).
34. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da so četrti in peti odstavek 3. člena ter 5. člen Pravilnika v neskladju s 14., 50. in 53. členom Ustave ter 32. in 33. členom ZVrt. Ni ovire, da se pri ugotavljanju premoženja družine upoštevajo dohodki in premoženje, ki pokažejo realni materialni in socialni položaj družine. Vendar mora normodajalec - v tem primeru pristojni minister - v okviru namena zakona in skladno z Ustavo določiti take kriterije, ki bodo zagotovili sorazmernost prispevka staršev z njihovimi dejanskimi premoženjskimi zmožnostmi. Ker določitev prispevka staršev glede na dejanski materialni in socialni položaj družine, ni ustavnopravno sporna v obravnavanem primeru ni potrebe po odpravi škodljivih posledic. Zato Ustavno sodišče izpodbijanih določb ni odpravilo ampak, razveljavilo z odložnim rokom, v katerem bo imel pristojni minister možnost uskladiti lestvico, ki bo starše razvrščala v plačilne razrede na podlagi dejanskega materialnega in socialnega položaja družine - torej ob upoštevanju tako dohodkov in prejemkov kot premoženja.
D. 155. člen Ustave
35. Pobudniki neutemeljeno uveljavljajo neskladnost 22. člena Pravilnika s 155. členom Ustave oziroma njegovo povratno veljavnost. Pravilnik je bil sprejet 30. julija 1996 in objavljen v Uradnem listu dne 9. avgusta 1996. Veljati je začel 10. avgusta 1996, po določbi 21. člena pa se kriteriji za znižanje plačila uveljavijo s 1. septembrom 1996. Določba 22. člena Pravilnika ureja le način postopne uveljavitve plačil, kolikor bi bilo plačilo, odmerjeno po novih kriterijih, več kot 10% višje ali nižje od dosedanjega plačila.
36. V neskladju s prvim odstavkom 14. člena Ustave pa je del določbe četrtega odstavka 22. člena Pravilnika, ki možnosti postopnega plačila višjega prispevka ne daje tistim staršem, ki razpolagajo s premoženjem, določenim v 5. členu Pravilnika.
Možnost postopne uveljavitve plačila je predvidena za tiste starše, katerih plačilo bi za več kot 10% odstopalo od dosedanjega plačila. Gmotno stanje je lahko podlaga za določitev višine plačila vrtca, ni pa ga mogoče upoštevati kot izključevalnega kriterija pri ugodnosti postopnega zviševanja plačil. V tem delu so vsi starši v enakem položaju, zato ni podlage za njihovo različno obravnavanje. Iz tega razloga je Ustavno sodišče v izreku navedeni del te določbe prav tako razveljavilo.
C.
37. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k:
dr. Lovro Šturm
Opombe:
1Glej 23. člen izpodbijanega Pravilnika.
2Zavezance za dohodnino določa Zakon o dohodnini (Uradni list RS, št. 71/93, 7/95, 14/96 in 44/96).
3Po Zakonu o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92, 26. člen) je do denarnega dodatka za otroke do dopolnjenega 6. leta starosti upravičen posameznik, če dohodek na družinskega člana ne doseže 29% zajamčene plače.
4Po metodologiji, ki jo na podlagi navedenega zakona predpisuje Pravilnik o metodologiji za upoštevanje dohodka iz kmetijske dejavnosti za pridobitev pravice do socilnovarstvenih dajatev in denarne pomoči (Uradni list RS, št. 57/94)
5V prvem primeru je ugotovljen dohodek na družinskega člana v višini 41,51% povprečne plače, kar bi starše uvrstilo v 4. plačilni razred; v drugem primeru pa je ugotovljen dohodek na družinskega člana v višini 56% povprečne plače, kar bi starše uvrstilo v 5. plačilni razred.