U-I-44/93
Natisni
Opravilna št.:
U-I-44/93
Datum odločitve:
12. 5. 1994
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 32/94 in OdlUS III, 52
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1994:U.I.44.93
Akt:
Zakon o financiranju javne porabe (Ur. list RS, št. 48/90, 34/91, 30/92 in 7/93) (ZFJP), 36. a, 36. b in 36. č čl.
Izrek:
36. a, 36. b in 36. č čl. Zakona o financiranju javne porabe niso v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Ni v neskladju z Ustavo ureditev, po kateri so določeni okviri za zadolževanje občin v začetku leta 1993 in ki prepovedujejo novo zadolževanje občin preko teh okvirov.
Ni v neskladju z Ustavo ureditev, po kateri Republika Slovenija ne jamči za finančne obveznosti občin.
Ni v neskladju z Ustavo ureditev, po kateri se sredstva finančne izravnave, ki se zagotavljajo občini, ki ne more izpolnjevati dospelih obveznosti iz dolgoročne zadolžitve, uporabljajo za zajamčene plače delavcev in funkcionarjev v organih, ki se financirajo iz občinskega proračuna.
Geslo:
Načelo prepovedi retroaktivnega učinka zakona.
Omejevanje zadolževanja občin.
Odgovornost občine za svoje obveznosti.
Uporaba sredstev finančne izravnave za občine, ki ne morejo izpolnjevati dospelih obveznosti iz dolgoročne zadolžitve.
Pravna podlaga:
Ustava, 155. čl.
Zakon o financiranju javne porabe (ZFJP), 36. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču RS (ZUstS), 1. odst. 21. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom ustavnega sodišča z dne 25/3-1993 pridružena zadeva U-I-50/93 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Izvršni svet Skupščine občine Laško
Datum vloge:
8. 3. 1993
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17060
Dokument v PDF obliki:
U-I-44-93.pdf
136 KB
Prenesite datoteko
U-I-44/93
12/5-1994
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je na predlog Izvršnega sveta Skupščine občine Laško in na predlog Skupščine občine Zagorje ob Savi v postopku za oceno ustavnosti na seji dne 12/5-1994
u g o t o v i l o :
36.a, 36.b in 36.č člen Zakona o financiranju javne porabe (Uradni list RS, št. 48/90, 34/91, 30/92 in 7/93) niso v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Izvršni svet Skupščine občine Laško je dne 25/2-1993 vložil predlog za začetek postopka za oceno ustavnosti določb 36.a, 36.b in 36.č člena Zakona o financiranju javne porabe. Izvršni svet Skupščine občine Zagorje ob Savi je z vlogo z dne 23/2-1993 vložil predlog za oceno ustavnosti določb 36.b in 36.č člena navedenega zakona.
Predlagatelja izpodbijata napadene določbe Zakona o financiranju javne porabe z naslednjimi utemeljitvami:
a) Izvršni svet Skupščine občine Laško izpodbija 36.a člen Zakona o financiranju javne porabe, češ da je s tem republika preko noči presekala vse dosedanje aktivnosti, onemogočila izvajanje sprejetih programov in nadaljevanje že začetih poslov, ki jih občina izvaja iz naslova sredstev že izdanih obveznic.
Predlagatelj meni, da niso v skladu z Ustavo določbe Zakona, po katerih se ustavi vsa nadaljnja prodaja že emitiranih obveznic in s tem prekinejo že vzpostavljena razmerja brez vsakih določb o prehodu na nov sistem financiranja nalog občine. V tem smislu imajo izpodbijane določbe Zakona retroaktivni učinek, kar ni v skladu s 155. členom Ustave.
b) Predlagatelja izpodbijata 36.b člen navedenega zakona z utemeljitvijo, da so finančne možnosti in odgovornosti občine v pretežni meri urejene z republiško zakonodajo, zato se Republika ne more izogniti obveznostim iz naslova občinske javne porabe.
Dokler ni zakonsko uveljavljen status občine kot lokalne skupnosti, država odgovarja tudi za obveznosti občin. Tako imajo po mnenju predlagateljev kupci obveznic možnost, da lahko izterjajo svoje pravice iz občinskih obveznic tudi od države, saj država s svojimi ukrepi slabi plačilno sposobnost občine in kupce obveznic postavlja v slabši položaj.
c) Predlagatelja izpodbijata del 36.č člena Zakona o financiranju javne porabe, po katerem se iz sredstev za finančno izravnavo zagotavljajo sredstva le za zajamčene plače delavcev in funkcionarjev v občinskih organih. Predlagatelja navajata, da določbe navedenega člena postavljajo delavce v državni upravi v neenak položaj v primerjavi z drugimi delavci v negospodarstvu.
Takšna določba po mnenju predlagateljev ni v skladu z Ustavo, saj ima delavec v državni upravi povsem drugačen položaj v odločanju in vplivanju na poslovanje občine kot delavci v gospodarstvu in negospodarstvu. Zato je nemogoče, da bo delavec občinske uprave zaradi ukrepov občinske skupščine prejemal zajamčeni osebni dohodek, delavec, ki je glasoval za tak ukrep, pa ne bo čutil nobenih posledic.
2. Državni zbor na predlog ni odgovoril, Ministrstvo za finance pa v svojem mnenju navaja, da je bil osnovni namen izpodbijanih določb v tem, da se pri zadolževanju občin vzpostavi finančni red, ki bo onemogočil nekrito zadolževanje.
V zvezi s predlogi za oceno ustavnosti posameznih izpodbijanih členov pa Ministrstvo za finance meni:
a) Izpodbijani 36.a člen pomeni le začetek izvajanja sistemske določbe o omejevanju zadolževanja občin iz četrtega odstavka 36. člena Zakona (ki pa je predlagatelj ne izpodbija). Navedena norma se po mnenju Ministrstva za finance nanaša na novo zadolževanje in tako ne posega v že sprejete zadolžitve za nazaj. Občina Laško je v trenutku, ko je bil sprožen ustavni spor, že presegla limit tako glede višine zadolževanja kot glede odplačevanja obveznosti v letu 1992, zato bi bila nadaljnja prodaja izdanih obveznic ter novo zadolževanje v nasprotju z zakonom. Ministrstvo za finance še navaja, da je Izvršni svet Skupščine Občine Laško v smislu določb šestega odstavka 36. člena Zakona o financiranju javne porabe vložil na Ministrstvo za finance vlogo za izjemno odobritev zadolževanja nad navedenimi okvirji, vendar Ministrstvo k tako povečanemu zadolževanju ni dalo soglasja.
b) Po mnenju Ministrstva za finance stališče predlagateljev do 36.b člena Zakona ni utemeljeno, saj po Ustavi ni predvidena neposredna odgovornost republike za obveznosti občin. Republika po Ustavi res zagotavlja delovanje političnega sistema in v tem smislu tudi financiranje javne porabe, vendar z zakonodajnimi in drugimi ukrepi, ki jih izvajajo njeni organi. Takšna splošna ustavna oziroma politična obveznost pa nikakor ne pomeni civilnopravne odgovornosti republike za vsak finančni posel, ki ga sklene občina. Po tretjem odstavku 36. člena Zakona o financiranju javne porabe zagotavlja občina odplačevanje obveznosti iz dolgoročne zadolžitve s celotnimi sredstvi javne porabe občine in s premoženjem občine. Tako niti v Ustavi niti v zakonih ni predvidena civilnopravna odgovornost republike za finančne obveznosti občin.
c) Osnovni namen rešitve v 36.č členu je po mnenju Ministrstva za finance v tem, da se občinam, kjer je proračun blokiran, kljub blokadi omogoči izvajanje nekaterih temeljnih funkcij občine. Zato so v izpodbijanem členu izrečno predvideni nameni, za katere se lahko uporabljajo sredstva finančne izravnave med trajanjem blokade občinskega proračuna. Med temi nameni so predvidene tudi zajamčene plače delavcev in funkcionarjev v organih, ki se financirajo iz občinskega proračuna. S tem je po mnenju Ministrstva za finance tudi za delavce občinske uprave in občinske funkcionarje vzpostavljeno podobno načelo, kot je uveljavljeno za delavce v gospodarstvu, kadar so njihove organizacije v izgubi oziroma blokadi.
B.
1) Ustavno sodišče je ocenilo, da določbe 36.a člena izpodbijanega zakona niso v neskladju z določbami 155. člena Ustave, s katerimi je določeno načelo prepovedi retroaktivnega učinka zakona. Sistem omejevanja zadolževanja občin je urejen v 36. členu Zakona o financiranju javne porabe. V drugem odstavku 36. člena so določeni nameni, za katere se občine lahko dolgoročno zadolžujejo, v četrtem odstavku pa so predvideni globalni okviri za takšno zadolževanje. Po četrtem odstavku 36. člena zakona se lahko občine zadolžujejo le v obsegu, ki ne presega 10 % sredstev za javno porabo v letu zadolževanja, odplačilo glavnice in obresti pa v posameznem letu odplačila ne sme preseči 5 % sredstev za javno porabo.
Začetek izvajanja navedene določbe je podrobneje opredeljen v 36.a členu, po katerem se določeni okviri za zadolževanje v začetku leta 1993 (ko so pričele veljati omejevalne norme) vežejo na stanje zadolžitev na dan 31/12-1992. Tako je v 36.a členu predvideno, da se občine, katerih zadolžitev po stanju na dan 31/12-1992 presega 10 % sredstev za javno porabo občine za leto 1992, oziroma pri katerih letna obveznost odplačila glavnice in obresti presega 5 % sredstev za javno porabo v letu 1992, ne smejo zadolževati na novo. Predlagatelj ne izpodbija ustavnosti četrtega odstavka 36. člena Zakona, kjer je postavljen sistem omejevanja zadolževanja, temveč izpodbija ustavnost le 36.a člena Zakona, ki pomeni pravzaprav le prehod na izvajanje novih omejitvenih ukrepov.
Izpodbijane določbe 36.a člena Zakona nimajo retroaktivnega učinka, saj ne posegajo v že sprejete zadolžitve občine za nazaj, temveč se nanašajo le na novo zadolževanje po uveljavitvi omejitvenih ukrepov. Temeljno izhodišče pri opredelitvi stališča do trditve predlagatelja je v vprašanju, v katerem trenutku je nastala obveznost občine iz naslova zadolžitve z obveznicami. Iz predloga predlagatelja izhaja, da je takšna obveznost po njegovem mnenju nastala z dnem izdaje obveznic. Vendar takšno stališče ni sprejemljivo, saj s samim sprejetjem akta o izdaji obveznic še ni nastala zadolžitev občine. Zadolžitev občine dejansko nastane šele s trenutkom, ko se obveznice prodajo oziroma ko občina prejme vplačana sredstva. Akt o izdaji obveznic je enostranski pravni akt, s katerim se izraža izdajateljeva volja, da gre v zadolževanje z izdajanjem obveznic, medtem ko pravno razmerje med izdajateljem in vplačnikom nastane šele z dnem nakupa oziroma vpisa obveznic. Če bi izdajatelj izdal veliko število obveznic, pa mu ne bi uspelo vnovčiti nobene od njih, potem zanj ne bi nastala nikakršna obveznost iz naslova izdanih obveznic. Zadolžitev občine nastaja torej šele s prodajo izdanih obveznic. Tako je občina - izdajatelj v vsakem trenutku zadolžena le za takšen znesek, za kakršnega je prodala obveznice, ne glede na skupno emisijsko vrednost izdanih obveznic.
Določba 36.a člena izpodbijanega zakona pomeni torej, da občina, ki je v začetku leta 1993 že presegla limit zadolževanja glede na višino zadolžitve po stanju na dan 31/12-1992, ne sme več povečevati tega zadolževanja, in sicer tudi ne s prodajo že izdanih (vendar še ne prodanih) obveznic iz prejšnjih let.
Takšna prepoved velja vse dotlej, dokler zadolžitev občine ne pade pod limite, ki so po 36.a členu določeni glede na stanje zadolžitev občine na dan 31/12-1992.
2) Ustavno sodišče je ocenilo, da določbe 36.b člena Zakona o financiranju javne porabe niso v neskladju z Ustavo. Občina je tako po prejšnji kot sedanji ustavi samostojna pravna oseba in v tem svojstvu sama odgovarja za svoje obveznosti. Morebitna odgovornost neke pravne osebe za obveznosti druge pravne osebe mora biti določena z zakonom ali sprejeta z ustreznim pravnim poslom na podlagi zakona. V novi ustavi kakor tudi v prejšnji ustavi in v obstoječi zakonodaji ni nikjer določeno, da republika jamči za finančne obveznosti občine.
Odgovornost občine za njene finančne obveznosti je glede odplačevanja obveznosti iz dolgoročne zadolžitve podrobneje urejena v 36. členu Zakona o financiranju javne porabe. Po tretjem odstavku navedenega člena občina zagotavlja odplačevanje obveznosti iz dolgoročne zadolžitve s celotnimi sredstvi javne porabe in premoženjem občine. Če obveznosti iz naslova dolgoročne zadolžitve občine presegajo njene finančne možnosti, lahko po isti zakonski določbi Državni zbor uvede ukrepe glede razpolaganja s sredstvi javne porabe občine. To pomeni, da lahko republika v takšnih primerih s svojimi odločitvami usmerja razpolaganje s sredstvi javne porabe občine in lahko odredi uporabo sredstev občinske javne porabe za odplačevanje dolgoročne obveznosti občine. Iz navedenega sledi, da se za izpolnjevanje obveznosti občine vselej uporabljajo le njena sredstva in ne tudi sredstva republike. Republika z navedenim zakonom ni v ničemer prevzela neposredne odgovornosti za izpolnjevanje obveznosti občine. Republika torej ni porok za finančne obveznosti občine.
Republika po Ustavi zagotavlja delovanje političnega sistema in v tem smislu tudi financiranje javne porabe. Zato mora občinam v okviru sprejetega sistema financiranja javne porabe zagotoviti možnosti, da bodo lahko izvajale svoje ustavne funkcije. Tako mora republika z zakoni predvideti finančne vire, ki pripadajo občini za izvajanje njenih nalog.
Tako v novi kot v prejšnji ustavi je postavljeno načelo, da mora država zagotavljati ustrezna dodatna oziroma dopolnilna sredstva tistim občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti s svojimi viri ne morejo v celoti zagotoviti opravljanje svojih nalog. Republika je tako s predpisovanjem izvirnih prihodkov občine kakor tudi z zagotavljanjem dopolnilnih sredstev občinam odgovorna za to, da so občinam zagotovljeni materialni okviri za opravljanje njihovih nalog. To pa seveda ne pomeni, da je republika tudi neposredno odgovorna za vsako finančno obveznost, ki jo prevzame občina. Takšna odgovornost (bodisi kot subsidarna ali kot solidarna) ni v veljavni zakonodaji nikjer določena.
Republika torej zagotavlja izvajanje sistema delovanja občin, ni pa neposreden plačnik posameznih finančnih obveznosti občine.
Takšno pravno razmerje med republiko in občinami izhaja neposredno iz temeljnih ustavnih načel o njihovem položaju in pravnem statusu. Zato so določbe 36.b člena Zakona o financiranju javne porabe, po katerih republika ne jamči za finančne obveznosti občin, pravzaprav povsem odveč in jih je mogoče šteti le kot instruktivno normo.
3) Ustavno sodišče je ocenilo, da izpodbijane določbe 36.č člena Zakona o financiranju javne porabe niso v neskladju z Ustavo. V 36.č členu izpodbijanega zakona je urejeno vprašanje uporabe sredstev finančne izravnave za občine, ki ne morejo izpolnjevati dospelih obveznosti iz dolgoročne zadolžitve. Z Zakonom so podrobneje določeni nameni, za katere lahko občina uporablja sredstva finančne izravnave tudi v primeru blokade občinskega proračuna. Osnovni namen te zakonske norme je v tem, da se tudi med blokado občinskega proračuna omogoči izvajanje nekaterih temeljnih funkcij občine, ki jih mora občina izvajati po Zakonu in Ustavi.
Tako so v izpodbijanem členu predvideni naslednji nameni, ki se v času blokade občinskega proračuna financirajo iz sredstev finančne izravnave: plačila storitev v vzgojno-varstvenih ustanovah, plačila storitev na področju socialnega varstva, plačila materialnih stroškov v osnovnih šolah, plače in materialni stroški medobčinskih inšpekcijskih služb in občinskih sodnikov za prekrške in zajamčene plače delavcev in funkcionarjev v organih, ki se financirajo iz občinskega proračuna.
Po mnenju Ustavnega sodišča takšna ureditev ni v neskladju z Ustavo, saj država v uresničevanju svoje odgovornosti za izvajanje ustavnih nalog na vsem njenem območju lahko podrobneje določi namene za uporabo sredstev finančne izravnave, ki jih iz svojega proračuna zagotavlja posameznim občinam. Navedena določba ne posega neposredno v pravice delavcev in funkcionarjev v občini, marveč določa le namene, za katere lahko občina uporabi namenska sredstva, ki jih republika po lastni odločitvi zagotavlja občinam, ki zaidejo v finančne težave. Glede te pravice je skladno z določbo 36. člena Zakona položaj vseh občin izenačen.
C.
To odločbo je Ustavno sodišče sprejelo na podlagi prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločba je bila glede 36.a in 36.b člena sprejeta soglasno, glede 36. č člena izpodbijanega zakona pa s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika mag. Matevž Krivic in dr. Lovro Šturm.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek