U-I-85/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-85/94
Datum odločitve:
20. 5. 1994
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 29/94 in OdlUS III, 57
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1994:U.I.85.94
Akt:
Odlok o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Ur. list RS, št. 22/94), ki pod številko 22. razglaša referendumsko območje za ustanovitev občine Stari trg ob Kolpi, ki obsega tudi vsa naselja krajevne skupnosti Poljanska dolina ob Kolpi
Izrek:
Določbe Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin v poglavju I - in sicer:
- v točki 22 (Stari trg ob Kolpi): za območje KS Poljanska dolina ob Kolpi,
- v točki 236 (Ribnica): za območje KS Draga,
- v točki 115 (Ig): za območje KS Iška vas,
- v točki 179 (Škocjan): za območje KS Bučka - v povezavi z določbo poglavja II niso v neskladju z Ustavo in zakonom, če se določba poglavja II razlaga tako, da se tudi v navedenih referendumskih območjih izvede glasovanje na način, da bo možno ugotoviti rezultate glasovanja za posamezen del referendumskega območja.

Naslednje izpodbijane točke Odloka niso v neskladju z Ustavo in zakonom: točka 37 (Apače), točka 105 (Litija), točka 150 (Murska Sobota), točka 164 (Nova Gorica), točka 166 (Solkan), točka 167 (Kromberk) in točka 168 (Šempeter pri Gorici).

Del točke IV Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občin, v katerem je določeno referendumsko vprašanje za 108. referendumsko območje (Gabrovka), ni v neskladju z Ustavo in zakonom. Pri izvrševanju te odločbe je treba na vseh območjih, navedenih v 2. točki tega izreka, na voliščih objaviti naslednji razglas: "Na območju ... /navedba območja/ se bo na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-85/94 z dne 20.5.1994 ugotavljal rezultat referendumskega glasovanja posebej, da ga bo Državni zbor pri oblikovanju novih občin lahko upošteval, kolikor bo to možno glede na ustavne in zakonske določbe o lokalni samoupravi in o oblikovanju novih občin. - Ustavno sodišče."

Razglas mora biti v glasovalni kabini oziroma na drugem ustreznem glasovalnem mestu, lahko pa je tudi na drugih vidnih mestih na volišču.

Za izvrševanje te odločbe morajo poskrbeti Republiška volilna komisija in druge pristojne volilne komisije.
Evidenčni stavek:
Določbe odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin, ki se nanašajo na posamezna referendumska območja, v povezavi z določbo poglavja II, niso v neskladju z ustavo in zakonom, če se določba citiranega poglavja razlaga tako, da se tudi v navedenih referendumskih območjih izvede glasovanje na način, da bo možno ugotoviti rezultate glasovanja za posamezen del referendumskega območja.
Ustavno sodišče s svojimi odločitivami ne more nadomestiti zakonodajalca pri iskanju in določanju najsmotrnejših načinov za uvajanje lokalne samouprave, temveč lahko njegove odločitve v primeru postopkov pred ustavnim sodiščem presoja izključno le z vidika skladnosti odločitev z ustavo in zakonom, ne pa tudi z ugotovitvijo njihove smotrnosti oz. primernosti.
Geslo:
Oblikovanje referendumskih območij v zvezi z reformo lokalne samouprave.
Vezanost državnega zbora na voljo prizadetih prebivalcev.
Merila za oblikovanje referendumskih območij.
Narava odloka o določitvi referendumskih območij - izvedbeni akt k zakonu o referendumu za ustanovitev občin.
Kvalifikacija vloge krajevne skupnosti kot vlagatelja pred ustavnim sodiščem.
Nepristojnost ustavnega sodišča za oceno primernosti.
Interpretacijska odločba ustavnega sodišča.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika ustavnega sodišča.
Pravna podlaga:
Ustava, 2. odst. 139. čl.
Zakon o referendumu za ustanovitev občin (ZRUO), 8. čl., 6. čl., 5. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 13. čl., 14. čl., 16. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču RS (ZUstS), 1. odst. 21. čl. in 4. odst. 26. čl.
Opomba:
V obrazložitvi odločbe se ustavno sodišče sklicuje na obrazložitev svoje odločbe št. U-I-90/94 z dne 20/5.1994.
K obravnavani zadevi so bile s sklepom ustavnega sodišča z dne 20/5-1994 pridružene zadeve U-I-87/94, U-I-88/94, U-I-93/94, U-I- 98/94, U-I-101/94, U-I-102/94, U-I-103/94 in U-I-106/94 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Krajevna skupnost Poljanska dolina ob Kolpi
Datum vloge:
4. 5. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17029
Dokument v PDF obliki:
U-I-85-94_LM.pdf
143 KB
Prenesite datoteko
U-I-85-94.pdf
165 KB
Prenesite datoteko
U-I-85/94
20/5-1994
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji dne 20.5.1994
o d l o č i l o :
1. Pobude Sveta KS Poljanska dolina ob Kolpi, Sveta KS Draga, predsednika Sveta KS Iška vas, predsednikov KS Litija - levi breg in KS Litija - desni breg, predsednika Sveta KS Bučka, KS "Alija Kardoša" Murska Sobota, Goriške knjižnice Franceta Bevka iz Nove Gorice in skupine občanov iz občine Nova gorica in predsednika Sveta KS Apače za začetek postopka za oceno posameznih določb Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin in Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94) se sprejmejo.
2. Določbe Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin v poglavju I - in sicer:
- v točki 22 (Stari trg ob Kolpi): za območje KS Poljanska dolina ob Kolpi,
- v točki 236 (Ribnica): za območje KS Draga,
- v točki 115 (Ig): za območje KS Iška vas,
- v točki 179 (Škocjan): za območje KS Bučka - v povezavi z določbo poglavja II niso v neskladju z Ustavo in zakonom, če se določba poglavja II razlaga tako, da se tudi v navedenih referendumskih območjih izvede glasovanje na način, da bo možno ugotoviti rezultate glasovanja za posamezen del referendumskega območja.
3. Naslednje izpodbijane točke Odloka niso v neskladju z Ustavo in zakonom: točka 37 (Apače), točka 105 (Litija), točka 150 (Murska Sobota), točka 164 (Nova Gorica), točka 166 (Solkan), točka 167 (Kromberk) in točka 168 (Šempeter pri Gorici).
4. Del točke IV Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občin, v katerem je določeno referendumsko vprašanje za 108. referendumsko območje (Gabrovka), ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
5. Pri izvrševanju te odločbe je treba na vseh območjih, navedenih v 2. točki tega izreka, na voliščih objaviti naslednji razglas: "Na območju ... /navedba območja/ se bo na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-85/94 z dne 20.5.1994 ugotavljal rezultat referendumskega glasovanja posebej, da ga bo Državni zbor pri oblikovanju novih občin lahko upošteval, kolikor bo to možno glede na ustavne in zakonske določbe o lokalni samoupravi in o oblikovanju novih občin. - Ustavno sodišče."
Razglas mora biti v glasovalni kabini oziroma na drugem ustreznem glasovalnem mestu, lahko pa je tudi na drugih vidnih mestih na volišču.
6. Za izvrševanje te odločbe morajo poskrbeti Republiška volilna komisija in druge pristojne volilne komisije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Ustavno sodišče je od 4. do 19. maja 1994 poleg dveh vlog za oceno ustavnosti in zakonitosti točke 73 Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (referendumsko območje Koper), o katerih je odločilo z odločbo št. U-I-90/94 z dne 20.5.1994, prejelo še 17 drugih pobud ali drugače označenih vlog, s katerimi se izpodbijajo druge določbe tega Odloka (v nadaljevanju: Odlok) in v enem primeru tudi ena določba Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občin. Na seji dne 20.5.1994 je s to odločbo odločilo o devetih od teh vlog, odločitev o drugih pa je bila odložena, ker do tega dne še niso bili v zadostni meri pojasnjeni dejansko stanje ali pravna vprašanja, pomembna za odločitev.
2. S to odločbo je bilo odločeno o naslednjih vlogah: - predlog Sveta KS Poljanska dolina ob Kolpi za razveljavitev točke 22 Odloka - z dne 3.5.1994 (U-I-85/94),
- ustavna pritožba Sveta KS Draga proti točki 236 Odloka - z dne 5.5.1994 (U-I-88/94),
- pritožba predsednika Sveta KS Iška vas proti točki 115 Odloka - z dne 29.4.1994 (U-I-87/94),
- zahteva predsednika Sveta KS Bučka za delno razveljavitev točke 179 Odloka - z dne 10.5.1994 (U-I-98/94),
- tožba - ustavni spor predsednika Sveta KS Apače o ustavnosti točke 37 Odloka - z dne 16.5.1994 (U-I-106/94),
- pobuda predsednikov KS Litija - levi breg in KS Litija - desni breg za postopek ustavnosti in zakonitosti točke 105 Odloka in določbe o referendumskem vprašanju za 108. referendumsko območje Gabrovka v poglavju IV Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občin - z dne 5.5.1994 (U-I-93/94),
- pobuda KS "Alija Kardoša" Murska Sobota za presojo ustavnosti in zakonitosti točke 150 Odloka - z dne 12.5.1994 (U-I-101/94), - pobuda Goriške knjižnice Franceta Bevka, Nova Gorica, za oceno ustavnosti in zakonitosti točk 164, 166, 167 in 168 Odloka - z dne 12.5.1994 (U-I-102/94) in
- pobuda skupine občanov iz občine Nova Gorica za oceno ustavnosti in zakonitosti točk 164, 166, 167 in 168 Odloka - z dne 12.5.1994 (U-I-103/94).
Zaradi skupnega obravnavanja so bile vse te zadeve združene pod številko U-I-85/94.
3. Vloge so bile poslane v odgovor Državnemu zboru, za pojasnila v zvezi z njimi pa je bila zaprošena tudi vladna Služba za reformo lokalne samouprave. Do seje, na kateri je bila sprejeta ta odločba, je Ustavno sodišče prejelo odgovor v zadevah št. U-I-85, 87, 88 in 90/94, od vladne Službe za reformo lokalne samouprave pa pojasnila oziroma mnenje v istih zadevah in še v zadevah U-I-101, 102 in 103/94.
Odgovor je v skladu z drugim odstavkom 300. člena Poslovnika Državnega zbora na podlagi mnenja in stališč Komisije DZ za lokalno samoupravo dal Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve. Odgovor DZ najprej navaja načelna izhodišča, ki jih je DZ upošteval pri sprejemanju Odloka in ki naj bi jih bilo treba upoštevati tudi pri oceni ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Odloka:
- Predlogi prebivalcev za določitev referendumskih območij pri končnem odločanju Državnega zbora ne zavezujejo. Po prvem odstavku 8. člena Zakona o referendumu za ustanovitev občin (v nadaljevanju: ZRUO) Državni zbor po prejemu predlogov upošteva območja in povezanost naselij ter sedanja narodnostno mešana območja, kar logično pomeni, da predloge praviloma tudi korigira. To sledi tudi iz možnosti odločanja o vloženih ugovorih po drugem odstavku 8. člena ZRUO.
- Torej si DZ lahko določi lastna merila in kriterije za obravnavanje oziroma upoštevanje predlogov in ugovorov. Predlogi prebivalcev sicer služijo kot bistveni temelj za odločanje, na kar kaže tudi obravnava teh predlogov in ugovorov v dveh fazah, objava prve odločitve DZ v javnih občilih itd. Torej DZ ne sledi predlogom in ugovorom le iz zelo utemeljenih razlogov (neizpolnjevanje pogojev za občino, teritorialna zaokroženost oziroma povezanost območja, delitev naselij ter narodnostno mešana območja), vendar pri tem lahko tudi uveljavlja določeno splošno politiko preobrazbe občin, za kar nosi tudi politično odgovornost kot zakonodajalec.
- Dobljeni predlogi še niso nujno izraz večinske ljudske volje, ki se bo kvalificirano izkazala šele na referendumu. Določitev referendumskih območij torej ne prejudicira odločitev o območjih občin, ki bodo sprejete šele z zakonom. Pri pripravi tega zakona pa se ne bo upoštevala le izražena volja po posameznih referendumskih območjih v celoti, temveč tudi po delih, po voliščih, naseljih oziroma krajevnih skupnostih. Tak način ugotavljanja izidov je predviden tudi za sporna območja v teh postopkih pred Ustavnim sodiščem (krajevne skupnosti Draga, Iška vas, Poljanska dolina ob Kolpi in Koper).
- Izpodbijani odlok kot izvedbeni akt k ZRUO ni ne vsebinsko ne formalno v nikakršnem neskladju z zakonom, prav tako tudi ne z Zakonom o lokalni samoupravi oziroma z ustavnimi določbami o lokalni samoupravi. Pristojno matično delovno telo zato v navedenih primerih ni predlagalo sprememb Odloka. Na podlagi teh načelnih izhodišč odgovor navaja podrobneje stališča tudi v obravnavanih konkretnih spornih zadevah.
B. - I.
Ustavno sodišče je navedene, različno naslovljene vloge glede na njihovo vsebino štelo za pobude. Zahteve po 7. alinei prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) bodo namreč lahko vlagali šele predstavniški organi novih, že po Ustavi ustanovljenih lokalnih skupnosti, kar sedanje krajevne skupnosti še niso. Njim oziroma njihovim predstavnikom pa je bilo vsekakor treba priznati pravni interes za vlaganje pobud, saj ima tak pravni interes vsak prebivalec na spornem območju.
B. - II.
Pri ocenjevanju ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega odloka je bilo treba najprej ugotoviti, s katerimi ustavnimi in zakonskimi določbami bi bil Odlok lahko v nasprotju. Ustavno sodišče se je strinjalo s stališčem nasprotnega udeleženca, da z Odlokom določena referendumska območja še ne pomenijo dokončne odločitve o območjih novih občin, ki jo bo pomenil šele zakon, ki bo sprejet na podlagi izvedenih referendumov. Glede na to, da Odlok še ne pomeni odločitve, ki je na podlagi referendumsko izražene volje ne bi bilo mogoče spremeniti, in ker tudi sprejeta referendumska odločitev ne veže zakonodajalca pri določanju območja občine absolutno, ni bilo potrebno ocenjevati skladnosti Odloka s tistimi ustavnimi in zakonskimi določbami, ki postavljajo kriterije (merila) za oblikovanje občin, npr. z drugim odstavkom 139. člena Ustave (da območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev) ali s 13. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 - v nadaljevanju: ZLS), kjer je določenih 11 funkcij, katerih večino mora biti občina sposobna izpolnjevati. Ker je izpodbijani odlok le izvršilni akt k Zakonu o referendumu za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 5/94 - v nadaljevanju: ZRUO), torej akt, ki naj zagotovi izvedbo teh referendumov, se je Ustavno sodišče pri presoji njegove ustavnosti in zakonitosti v teh zadevah osredotočilo na presojo njegove skladnosti s tretjim odstavkom 139. člena Ustave, po katerem je na referendumu treba ugotoviti "voljo prebivalcev na določenem območju", s prvimi štirimi odstavki 14. člena ZLS, ki se nanašajo na te referendume, ter z določbami ZRUO kot zakona, ki v celoti ureja te referendume, še zlasti seveda z njegovim 8. členom.
Ustava zakonodajalca v tretjem odstavku 139. člena zavezuje le k temu, da mora pred ustanovitvijo novih občin izvesti referendum in na njem "ugotoviti voljo prebivalcev na določenem območju", ne da bi opredelila pojem območja in ne da bi zakonodajalca izrecno zavezovala k vsebinskemu upoštevanju te volje. Skladno z duhom te ustavne določbe se je s prvim odstavkom 14. člena ZLS zakonodajalec sam zavezal k temu, da bo (z zakonom) določil območja občin "v skladu z izraženo voljo ... na referendumu" - kadar seveda ta volja ni v neskladju s črko in duhom ustavnih določb o lokalni samoupravi, saj je zakonodajalec pred vsem drugim dolžan spoštovati Ustavo.
Glede na to bi bilo treba šteti, da je v procesu oblikovanja prvih občin po sedanji ustavi zakonodajalec na svojo "samoomejitev" v 14. členu ZLS vezan, vendar le toliko, kolikor bo v posameznem od spornih primerov odločitev o določitvi referendumskega območja, če bo na referendumu potrjena, lahko vzdržala presojo ustavnosti in zakonitosti tudi kot dokončna odločitev o ustanovitvi nove občine. Pri tem, ko Ustavno sodišče ugotavlja, da je zakonodajalec že pri opredeljevanju referendumskih območij za ustanovitev občin, zlasti pa kasneje pri sprejemu zakona o določitvi območja občin vezan na ustavni koncept občine, se seveda zastavlja vprašanje vsebine ustavne koncepcije občine. Pri tem se Ustavno sodišče sklicuje na opredelitve iz svoje odločbe U-I-90/94 z dne 20/5-1994. Po Ustavi je temeljna lokalna skupnost občina, katere ustavno zasnovo pogojujejo skupne potrebe in interesi prebivalcev enega ali več naselij, ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave samostojno, se pravi samoupravno v razmerju do države. Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti. Če naselja niso povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev na tak način, da bi obsegala območja občine kot temeljne lokalne samoupravne skupnosti, pa so kljub temu vključena v referendumsko območje za določitev območja občine, ni mogoče govoriti o območju občine, ki je določeno skladno z ustavo in zakonom. To bistvo ustavnega koncepta občine kot temeljne oblike lokalne samouprave pa bo seveda Državni zbor moral upoštevati zlasti tudi pri sprejemu zakona o določitvi območja občin.
Na drugi strani pa ustavna koncepcija občine tudi predpostavlja, da bodoča občina glede na število svojih prebivalcev in druge okoliščine sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve.
Kolikor ta element ustavne koncepcije ni prišel do izraza pri sprejemanju Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin, ga bo Državni zbor enako kot prej opisane kriterije upošteval pri določanju območij občin.
Državni zbor pa bo lahko pri določanju območij občin upošteval tudi določbe tretjega in četrtega odstavka 14. člena Zakona o lokalni samoupravi, torej določbe, ki postopkovno razrešujejo nasprotujoče si referendumske odločitve. Po določbi tretjega odstavka bo Državni zbor lahko izjemoma sprejel popravke meja tedaj, ko bo ugotovil, da so si referendumske odločitve v nasprotju, po določbi četrtega odstavka pa bo praviloma sicer pri določanju območja občine moral upoštevati meje katastrskih občin in krajevnih skupnosti, tako da meje občine ne bodo sekale meja katastrskih občin in krajevnih skupnosti, izjemoma pa se bo lahko odločil tudi za tak poseg.
V zvezi z določbami ZRUO kot "izvedbenega" zakona pa je bilo treba ob reševanju spornih zadev v tej odločbi odgovoriti predvsem na vprašanje, ali je treba posamezne določbe izpodbijanega odloka šteti za nezakonite tudi v primeru, če pri njihovem sprejemanju ni bil spoštovan postopek, predpisan v tem zakonu - če je bila npr. kršena določba petega odstavka 6. člena (kljub nasprotujočim si predlogom predsednik občinske skupščine ni sklical ponovnih zborov občanov za uskladitev teh predlogov) ali določba drugega odstavka 8. člena (Državni zbor izvede ponovno odločanje in spremeni prvotno odločitev glede območja, kjer ni bil vložen zoper prvotno odločitev nikakršen ugovor, kar se je zgodilo v primeru KS Iška vas). Zaradi kršitve postopka sprejemanja je možno razveljaviti predpis le v primeru bistvenih kršitev, ki bi lahko bistveno vplivale na vsebino sprejete odločitve. Ker pa sprejeta odločitev ni dokončna oziroma jo je do konca postopka ustanovitve prvih novih občin še možno popraviti, bodo že v tem postopku ugotovljene kršitve seveda element, ki ga bo potrebno upoštevati pri morebitnem presojanju ustavnosti in zakonitosti take končne odločitve.
Da bi bilo ločeno ugotavljanje referendumskih izidov za sporna območja znotraj posameznih referendumskih območij zagotovljeno trdneje oziroma zanesljiveje kot le s sklepom pristojne državnozborske komisije, ki je bil Ustavnemu sodišču sporočen v odgovoru Državnega zbora v teh postopkih, je Ustavno sodišče v primerih, kjer je bilo po njegovi presoji to potrebno (kjer bi bilo po ustavnopravnih kriterijih zaradi pomanjkljivosti v dosedanjem postopku za oblikovanje novih občin torej treba zagotoviti možnost ločenega izražanja referendumske volje na spornih območjih), odločilo, da so v teh primerih izpodbijane določbe Odloka skladne z Ustavo in zakonom le v primeru, če se izpodbijane določbe v povezavi s točko II Odloka in ob upoštevanju prej omenjenega sklepa pristojne državnozborske komisije razlagajo tako, da bo to ločeno ugotavljanje referendumskega izida zagotovljeno.
V zvezi s tem je tudi 5. točka izreka te odločbe, s katero je Ustavno sodišče odločilo, da je treba na spornih območjih, kjer se bo izid referenduma ugotavljal posebej, volilce s posebnim razglasom na to posebej opozoriti, da bi tudi to prispevalo k ugotovitvi prave volje prebivalcev na spornih območjih. To točko izreka je Ustavno sodišče sprejelo na podlagi prvega stavka drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču, po katerem lahko Ustavno sodišče, če je to potrebno, določi način izvršitve svoje odločbe.
B. - III.
1. Svet KS Poljanska dolina ob Kolpi izpodbija točko 22 Odloka, po kateri je območje te KS vključeno v ref. območje Stari trg ob Kolpi, čeprav je bilo skladno s predlogom zbora občanov v prvotnem besedilu Odloka, objavljenem v časopisih, to območje vključeno v ref. območje Kočevje. Do spremembe v končnem besedilu Odloka, ki jo pobudnik izpodbija, je prišlo na podlagi ugovorov zagovornikov drugačne ureditve, ki jim je Državni zbor ugodil.
V odgovoru Državnega zbora (v nadaljevanju: DZ) je stališče, da je bil postopek izveden v skladu z Ustavo in zakonom, da pa se bo kljub temu glasovanje izvedlo tako, da bo možno ločeno ugotoviti referendumski izid na spornem območju.
Ne glede na to, ali so bile v postopku morda storjene tudi napake (v kolikšni meri je DZ upošteval tudi ugovore subjektov, ki do tega po drugem odstavku 8. člena ZRUO niso bili upravičeni - česar zaradi hitrosti postopka ni bilo mogoče v celoti ugotoviti), je vsekakor prišlo do rešitve, glede katere bi bilo za končno odločitev nujno poznati tudi referendumsko ugotovljeno večinsko voljo prebivalstva na spornem območju. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da je izpodbijana določba Odloka v skladu z Ustavo in zakonom samo, če se razume in razlaga tako, da bo omogočila ločeno ugotavljanje referendumskega izida na spornem območju. (Ta element obrazložitve smiselno velja tudi pri vseh nadaljnjih točkah.)
2. Svet KS Draga izpodbija 236. točko Odloka, po kateri je območje te KS vključeno v ref. območje Ribnica, čeprav je njihov zbor občanov predlagal vključitev v ref. območje Kočevje. Ta predlog že v prvotnem besedilu Odloka ni bil upoštevan, zato je bil vložen ugovor (s ponovno zahtevo po vključitvi v Kočevje ali - alternativno - po lastni občini), ki je bil zavrnjen.
Odgovor DZ navaja, da je bil postopek skladen z Ustavo in zakonom in da ugovora ni bilo mogoče sprejeti: priključitev k ref. območju Kočevje ni možna zaradi ozemeljske ločenosti (vmes je samostojno ref. območje Kočevska Reka), za ustanovitev samostojne občine pa sporno območje ne izpolnjuje pogojev. Kljub temu naj bi se glasovanje na območju KS Draga izvedlo tako, da bo zanj možno ločeno ugotoviti izid glasovanja.
Ustavno sodišče z navedbami v odgovoru DZ soglaša, vendar soglaša tudi z navedbo pobudnika, da bo problem ozemeljske ločenosti odpadel, če na ref. območju Kočevska Reka ne bo ustanovljena samostojna občina. Zato je odločilo, kot je navedeno v izreku. 3. KS Iška vas izpodbija točko 115 Odloka, po kateri je območje te KS vključeno v ref. območje Ig, čeprav je bilo v prvotnem besedilu Odloka pod št. 117 predvideno kot samostojno ref. območje. Odgovor DZ navaja, da to območje ne izpolnjuje pogojev za samostojno občino in da je bil postopek v skladu z Ustavo in zakonom, da pa se bo kljub temu glasovanje na spornem območju izvedlo tako, da bo možno ugotoviti izid za to območje posebej. Ustavno sodišče je ugotovilo, da postopek ni bil v skladu z določbo drugega odstavka 8. člena ZRUO, ki bi jo bilo treba razumeti tako, da lahko Državni zbor prvotno določeno ref. območje spremeni samo na podlagi zakonito vloženih ugovorov. V tem primeru zoper prvotno odločitev DZ ni bilo nobenega ugovora, le da je DZ že prvotno odločitev (o samostojnem ref. območju Iška vas) - kot še v nekaj podobnih primerih - sprejel s pripombo, da bo vladna Služba za reformo lokalne samouprave naknadno opravila strokovno analizo, ali to območje izpolnjuje pogoje za ustanovitev občine po 13. členu ZLS. Državni zbor je novo odločitev sprejel na podlagi negativnega mnenja omenjene službe in ob zavrnitvi nasprotnega stališča KS Iška vas.
Ustavno sodišče je odločilo, da je tudi v tem primeru izpodbijana točka Odloka v skladu z Ustavo in zakonom le, če se razume in razlaga tako, da bo na spornem območju možna ločena ugotovitev ref. izida. Glede na stališče v odgovoru DZ, s katerim Ustavno sodišče soglaša, da bo o ustanovitvi občin dokončno odločeno šele s posebnim zakonom, bo v primeru, da bo na območju KS Iška vas vključitev v občino Ig referendumsko odklonjena, ustanovitev samostojne občine Iška vas možna samo v primeru, če bo Državni zbor ugotovil, da so za to izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji. 4. Svet KS Bučka izpodbija točko 179 Odloka, ker je bilo z njo celotno območje te krajevne skupnosti vključeno v ref. območje Škocjan, čeprav se je prebivalstvo kar trikrat, čeprav vedno le z majhno večino, odločilo za vključitev v ref. območje Sevnica.
Manjšina je bila pri vseh teh glasovanjih za vključitev v ref. območje Škocjan (sedanja občina Novo mesto). Kljub temu je bilo v prvem besedilu Odloka območje KS Bučka razdeljeno med ref. območji Sevnica in Raka (na območju sedanje občine Krško), ne med ref. območji Sevnica in Škocjan. Na tako odločitev sta vložili ugovor KS Bučka in občina Sevnica, obe v prid vključitve celotnega območja v ref. območje Sevnica. Zakaj je potem Državni zbor celotno sporno območje (del iz ref. območja Raka in del iz ref. območja Sevnica) vključil v ref. območje Škocjan, pobudniku ni znano.
Zaradi nujnosti zadeve je Ustavno sodišče o njej odločilo, preden je prejelo odgovor DZ.
Ker je pomembno ustavno in zakonsko izhodišče za določanje območja novih občin spoštovanje volje prizadetega prebivalstva, je Ustavno sodišče odločilo, da je tudi v tem primeru izpodbijana določba Odloka skladna z Ustavo in zakonom samo ob enaki interpretaciji kot v prej navedenih primerih.
B. - IV.
1. KS Apače izpodbija točko 37 Odloka, s katero je bilo območje te krajevne skupnosti in KS Stogovci določeno kot samostojno ref. območje in to na podlagi 15 glasov na zboru občanov v Apačah, medtem ko je bil zbor občanov v Stogovcih proti temu (za vključitev v ref. območje Gornja Radgona), prav tako je bil proti temu zbor občanov v naselju Lutverci v KS Apače, poleg tega pa je bilo zbranih preko 700 podpisov za vključitev v ref. območje Gornja Radgona.
Zaradi nujnosti zadeve je Ustavno sodišče o njej odločilo, preden je dobilo odgovor DZ.
V okviru samostojnega ref. območja Apače se bo na referendumu lahko zanesljiveje kot na zborih občanov ali z zbiranjem podpisov ugotovila volja tamkajšnjega prebivalstva. Na podlagi te odločitve bo Državni zbor, upoštevajoč ustavne določbe, moral odločiti, ali bo oblikoval samostojno občino ali pa bo to območje priključil k občini Gornja Radgona.
Glede na to je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijana točka Odloka ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
2. Krajevni skupnosti Litija - levi breg in Litija - desni breg izpodbijata točko 105 Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin, ker so z njo v njihovo ref. območje vključena tudi naselja iz KS Polšnik in KS Velika Štanga.
Prebivalci teh naselij sami sicer želijo biti vključeni v občino Litija, vendar pa so se po navedbah pobude prebivalci drugih delov tega ref. območja odločili za občino, v katero ta naselja ne bi bila vključena. Navajajo, da je KS Polšnik bliže Zagorju kot Litiji, KS Velika Štanga pa da bistveno bolj gravitira k Šmartnemu kot k Litiji, s katero da niti nima neposredne cestne povezave. Zaradi nujnosti zadeve je Ustavno sodišče o njej odločilo, preden je dobilo odgovor DZ.
Iz podatkov v sami pobudi je razvidno, da vlagatelji predloga za oblikovanje litijske občine brez spornih območij KS Polšnik in KS Velika Štanga glede naselij iz KS Polšnik, ki so bila vključena v ref. območje Litija že v prvem besedilu Odloka, niso izkoristili možnosti za ugovor, ki so jo imeli po 8. členu ZRUO. Iz navedb v pobudi in iz dejstva, da so bila naselja iz KS Velika Štanga v prvotnem besedilu Odloka vključena v ref. območje Šmartno, je mogoče sklepati, da je do spremembe v končnem besedilu Odloka prišlo na podlagi njihovega ugovora.
Glede na to določbam v 105. točki Odloka ni mogoče utemeljeno očitati, da bi bile sprejete v neskladju z zakonsko predpisanim postopkom, v katerem so zagovorniki drugačnih rešitev imeli možnost ugovarjati, vendar tega niso storili. Predvsem pa je treba glede manjših območij na mejnem področju med dvema ali več občinami, ki sama ne izpolnjujejo pogojev za novo občino in jih je torej v vsakem primeru treba priključiti ozemlju ene od teh občin, upoštevati predvsem voljo prebivalcev takega območja. V tem primeru nasprotovanje taki rešitvi ne prihaja s takega mejnega območja, ampak z osrednjega območja predvidene nove občine, in Ustavno sodišče tudi ni našlo drugih utemeljenih razlogov, da bi bilo določbo Odloka o tako oblikovanem referendumskem območju možno šteti za neskladno z Ustavo in zakonom.
3. KS "Alija Kardoša" Murska Sobota izpodbija točko 150 Odloka, s katero so bila v ref. območje Murska Sobota vključena tudi naselja Brezovci, Lemerje in Predanovci - v nasprotju z voljo zborov občanov na preostalem delu tega ref. območja, ki želijo ustanovitev občine Murska Sobota brez teh treh naselij. Po navedbah pobude so pooblaščeni predstavniki teh zborov občanov vložili zoper tako določbo v prvotnem besedilu Odloka pravočasen ugovor, ki pa ga Državni zbor ni upošteval. Pobuda navaja, da izpodbijana ureditev krši ustavne in zakonske določbe o povezanosti naselij v novih občinah, ker po mnenju pobudnice ta naselja oziroma interesi njihovih prebivalcev niso v ničemer povezani z interesi prebivalcev ostalih krajev s tega območja, s tako rešitvijo pa da bi bil lahko ogrožen tudi interes bodoče občine, da zaprosi za pridobitev statusa mestne občine. Zaradi nujnosti zadeve je Ustavno sodišče o njej odločilo, preden je dobilo odgovor DZ.
Kadar gre za vprašanje priključitve manjših območij, ki ne izpolnjujejo pogojev za samostojno občino, enemu od sosednjih območij, ni mogoče zahtevati doslednega spoštovanja izražene volje niti prebivalcev spornega območja niti prebivalcev "priključitvenega" območja, saj bi potem lahko prišlo do tega, da takega spornega območja ne bi bilo mogoče priključiti nikamor. Zato je v takih primerih treba priznati Državnemu zboru še večjo možnost samostojnega, vendar na Ustavo vezanega odločanja. 4. Goriška knjižnica Franceta Bevka iz Nove Gorice in skupina občanov iz občine Nova Gorica izpodbijajo točke 164, 166, 167 in 168 Odloka, s katerimi je bila na območju, ki ga pobudniki štejejo za enotno mestno območje, določena ustanovitev štirih samostojnih referendumskih območij za ustanovitev štirih novih občin: Nove Gorice, Solkana, Kromberka in Šempetra.
Goriška knjižnica navaja, da vsa ta štiri območja tvorijo enotno mestno območje, prepleteno z urbanističnimi, komunalnimi in drugimi sklopi, med katerimi je nad 60 regionalnih institucij, in da so zato izpodbijane točke Odloka v nasprotju s 16. členom ZLS in s 5. členom ZRUO, točka 167 pa tudi v nasprotju s 13. členom ZLS, ker da območje Kromberka ne izpolnjuje pogojev za ustanovitev občine. Skupina občanov poleg enakih argumentov navaja še, da veljajo KS Solkana, Nove Gorice, Kromberka, Rožne doline, Šempetra in Vrtojbe že nekaj desetletij za enotno mestno območje, kar da potrjujejo vsi občinski urbanistični dokumenti od leta 1967 naprej, publikacije republiškega Zavoda za statistiko, skupni komunalni objekti vseh teh predelov itd.
Navajajo tudi, da je bilo v 8. členu občinskega statuta iz leta 1978 izrecno določeno, da mesto obsega naselja Nova Gorica, Kromberk, Rožna dolina, Solkan, Stara gora, Šempeter, Vrtojba in Loke, nato pa navajajo škodljive posledice, ki bi jih taka ureditev po njihovem mnenju povzročila, med drugim tudi to, da se potem nobena od teh štirih novih občin ne bo mogla potegovati za status mestne občine, ker da nobena od njih ni sama zase središče svojega gravitacijskega območja v smislu 16. člena ZLS. Zaradi nujnosti zadeve je Ustavno sodišče o njej odločilo, preden je prejelo odgovor DZ.
Ustavno sodišče je z vpogledom v strokovna gradiva, ki bodo podlaga za posvetovanje o mestnih občinah (Inštitut za geografijo: Kriteriji za opredeljevanje mest v Sloveniji, Ljubljana 1993; dr. Igor Vrišer: Opredelitev mest in mestnih občin v Republiki Sloveniji, 18.4.1994) ugotovilo, da gre pri Solkanu, Kromberku in Šempetru nedvomno za samostojna naselja, katerih prebivalci imajo torej po veljavnih ustavnih in zakonskih določbah nedvomno pravico predlagati ustanovitev lastne občine. Še zlasti pa je iz omenjenih strokovnih gradiv razvidno, da mesto Nova Gorica tudi brez Solkana, Kromberka in Šempetra po strokovnih kriterijih ustreza pojmu mesta oziroma mestne občine. To seveda ne pomeni, da po sprejetju morebitnega posebnega zakona o mestnih občinah ali na drugačen način določenih kriterijev za oblikovanje mestnih občin, ko bo v take občine mogoče vključevati tudi obmestna naselja, ne bi prišla v poštev za vključitev v mestno občino Nova Gorica tudi omenjena obmestna naselja. Ustavno sodišče s svojimi odločitvami vsekakor ne more nadomestiti zakonodajalca pri iskanju in določanju najsmotrnejših načinov za uvajanje lokalne samouprave, ampak lahko njegove odločitve v primeru sproženih postopkov presoja izključno le z gledišča skladnosti teh odločitev z Ustavo in zakoni, ne pa z gledišča njihove smotrnosti oziroma primernosti. Iz teh razlogov, ki načelno veljajo tudi za druge, v tej odločbi obravnavane primere, in iz razlogov, navedenih posebej za ta primer, je Ustavno sodišče ugotovilo, da v tem primeru izpodbijane določbe Odloka niso v neskladju z Ustavo in zakonom. B. - V.
Krajevni skupnosti Litija - levi breg in Litija - desni breg poleg točke 105 Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin, o čemer je odločeno v 3. točki izreka te odločbe, izpodbijata tudi Odlok o razpisu referenduma za ustanovitev občin in sicer tisti del poglavja IV, kjer je določeno, da se na 108. ref. območju (za ustanovitev občine Gabrovka) ref. vprašanje glasi:
"Ali ste za to, da se ustanovi občina:
1. na našem ref. območju Gabrovka,
2. na območju, ki obsega naše ref. območje Gabrovka in ref. območje za ustanovitev občine Litija."
Pobudnici navajata, da so bili v Litiji s tem postavljeni v neenakopraven položaj, saj ne bodo imeli nobene možnosti vplivati na izid tega glasovanja.
Tudi v tem primeru je Ustavno sodišče odločilo, da izpodbijana določba Odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občin ni v neskladju z Ustavo in zakonom, ker je izhajalo iz razlogov, ki jih je navedlo pod točko B. - IV.1 za Krajevno skupnost Apače.
C.
To odločbo je Ustavno sodišče sprejelo na podlagi prvega odstavka 21. člena in četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik mag. Matevž Krivic.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Kot sem napovedal že v svojem odklonilnem ločenem mnenju k odločbi št. U-I-94/94 z dne 23.5.1994, ki je bilo dano in odposlano hkrati z odločbo, sem pri odločbi št. U-I-85/94 nekaj dni pred tem glasoval za izrek te odločbe, pri kasnejšem sprejemanju obrazložitve pa sem napovedal svoje ločeno mnenje k obrazložitvi, s katero se v nekaterih bistvenih točkah ne strinjam. Pri dokončnem sprejemanju besedila obrazložitve namreč ni bilo sprejeto moje stališče o vezanosti zakonodajalca na izide referendumov (natančnejši prikaz tega stališča v nadaljevanju - pod II.), zato (a ne le zato - glej omenjeno ločeno mnenje) sem pri odločbi št. U-I-94/94, kjer je bil že izrek sprejet na podlagi takega, zame nesprejemljivega izhodišča, glasoval tudi proti izreku oziroma za to, da bi bilo treba tako odlok o referendumskih območjih kakor tudi odlok o razpisu referenduma v celoti odpraviti in pozvati zakonodajalca, naj celoten proces oblikovanja novih občin zasnuje na trdnejšem, jasnejšem konceptu in kriterijih in naj temu prilagodi tudi zakonske določbe o svoji vezanosti na referendumske izide. Pri sprejemanju te, prve odločbe do tega spoznanja še nisem prišel - med drugim tudi zato ne, ker je bilo na podlagi mojega prvotno zamišljenega izhodišča zadeve, vključene v prvo odločbo, še možno med seboj skladno in neprotislovno rešiti, medtem ko se je pri reševanju preostalih zadev v okviru druge odločbe pokazalo, da to ni več mogoče (zaradi česar sem se, kot že rečeno, pri drugi odločbi zavzel za odpravo odloka v celoti in za nov pristop k oblikovanju novih občin).
Izhodišče za reševanje vseh teh zadev v prvi in drugi odločbi, za kakršno se je odločila večina, po mojem mnenju prav tako ni omogočilo med seboj skladne in neprotislovne rešitve vseh obravnavanih primerov, čeprav so neskladnosti na takem izhodišču izdanih odločb seveda manjše kot bi bile na mojem izhodišču - toda temu izhodišču sem nasprotoval ne le zaradi teh neskladnosti in protislovij v rešitvah posameznih zadev, ki so iz tega izhodišča izvirale, ampak predvsem zato, ker to izhodišče zame v nekaterih točkah ustavnopravno ni sprejemljivo. Predvsem zame ni sprejemljivo, da je sprejeto izhodišče (v obrazložitvi) skoraj povsem razvrednotilo oziroma razvodenilo vezanost Državnega zbora na referendumske izide, ki si jo je Državni zbor s 14. členom ZLS sam predpisal. Tudi po mojem mnenju sicer ta vezanost ne bi mogla iti tako daleč, da bi bil zaradi nje Državni zbor prisiljen ustanoviti občino, ki očitno ne izpolnjuje ustavnih in zakonskih pogojev - toda le takrat, kadar bi šlo za vnaprej znane ustavne ali zakonske pogoje (ustavni pogoj, da gre za eno ali več naselij, torej ne le za del naselja, in znanih 11 pogojev iz 13. člena ZLS). V primerih, kadar obstoj teh pogojev ob referendumu še ni bil dokončno razjasnjen (primeri Iška vas, Šalovci, Hafnerjevo naselje, Šentvid itd.), bi bilo dopustno šteti vezanost na referendumske izide za pogojno - glede na naknadno dokončno ugotovitev o obstoju ali neobstoju teh vnaprej znanih pogojev, zlasti še v primerih, ko sta bodisi Odlok sam (s t.i. zvezdicami) ali pa odločba Ustavnega sodišča izrecno opozorila na to, da obstoj teh pogojev še ni potrjen.
Med take, vnaprej znane pogoje pa ni mogoče šteti tudi pogoja iz drugega odstavka 139. člena Ustave, da gre za taka naselja, "ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev".
Zakonodajalec je namreč iz obeh zakonov, s katerima je postavil koncept oblikovanja novih občin (ZLS in ZRUO), zavestno izpustil - razen tistih iz 13. člena ZLS - kakršnekoli druge objektivizirane kriterije za ugotavljanje te interesne povezanosti in velikosti občin in je ugotavljanje te povezanosti s skupnimi potrebami in interesi v celoti prepustil volji prizadetega prebivalstva. Celo v prvi fazi oblikovanja odloka o referendumskih območjih, kjer bi glede na ZRUO edino lahko morda brez zakonskih meril, ki jih ni bilo, vendarle de facto uveljavil neki svoj koncept o velikosti bodočih občin, tega ni storil, ampak je tudi v tej fazi dokaj dosledno sledil predlogom, dobljenim od prizadetega prebivalstva (delno jih je korigiral le glede na merila iz 13. člena ZLS). Takega z zakoni in odlokom zastavljenega koncepta preoblikovanja občin bi se bil po mojem mnenju Državni zbor dolžan držati (podrobnejšo utemeljitev tega stališča glej kasneje pod II.).
Referendumske izide bi torej lahko "korigiral" le z manjšimi popravki meja na podlagi tretjega odstavka 14. člena ZLS, v večji meri pa le zaradi vezanosti na vnaprej znane ustavne in zakonske pogoje v prej razloženem smislu. Odločba, zoper katero izražam ločeno mnenje, se je tu postavila na bistveno drugačno stališče: po njej naj bi bil Državni zbor vezan "le toliko, kolikor bo na referendumu potrjena odločitev lahko vzdržala presojo ustavnosti in zakonitosti tudi kot dokončna odločitev o ustanovitvi nove občine", pri čemer pa naj to ne bi bila le presoja o izpolnjenosti vnaprej znanih pogojev (s tem da o izpolnjenosti pogoja "povezanosti s skupnimi potrebami in interesi" odloča le izražena volja prebivalcev, ne Državni zbor naknadno po kriterijih, ki prej niso bili znani), ampak v bistvu povsem prosta, na vnaprej znane kriterije nevezana presoja Državnega zbora o tem, ali po njegovem mnenju neko območje ustreza "ustavnemu konceptu občine" ali ne (glej tretji in četrti odstavek obrazložitve pod B-II).
Tudi ta odločba za to presojo ne daje nobenih zanesljivih, uporabnih kriterijev (čeprav bi jih moral dati zakonodajalec sam in to vnaprej). V omenjenem tretjem odstavku je ta "ustavna koncepcija občine" nakazana le z nekaj povsem splošnimi elementi (življenjska skupnost - ozemeljska povezanost - mreža medosebnih in sosedskih odnosov - zavest o pripadnosti občini), ki nikakor ne morejo fungirati kot kriteriji za zanesljivo, nearbitrarno odločanje niti Državnega zbora niti Ustavnega sodišča v morebitnih kasnejših sporih. Na podlagi tako splošnih, nezanesljivih in nepreverljivih elementov nato obrazložitev naredi naslednji sklep, pri katerem že vnaprej opozarjam na njegovo izrazito tavtološkost: "Če naselja niso povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev na tak način, da bi obsegala območje občine kot temeljne lokalne samoupravne skupnosti, pa so kljub temu vključena v referendumsko območje za določitev območja občine, ni mogoče govoriti o območju občine, ki je določeno skladno z ustavo in zakonom." Če z redukcijo nebistvenih elementov zreduciramo gornjo misel na njeno bistveno vsebino, ostane naslednje: "Če referendumsko območje ne obsega območja občine kot temeljne lokalne skupnosti, ni določeno v skladu z ustavo in zakonom." Kdaj je to tako in kdaj ne - za presojo o tem pa gornje stališče ne daje nikakršnega uporabnega, zanesljivega kriterija za nearbitrarno presojanje.
Podobno je s "kriterijem", navedenim v naslednjem, četrtem odstavku - da "ustavna koncepcija občine tudi predpostavlja, da bo bodoča občina glede na število svojih prebivalcev in druge okoliščine sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve". Res bi bilo treba šteti, da ustavna koncepcija občine to predpostavlja - toda na podlagi te predpostavke bi moral zakon bodisi to splošno ustavno predpostavko operacionalizirati do te mere, da bi bila praktično uporabna kot kriterij za nearbitrarno presojo, bodisi prepustiti to presojo v celoti (izvzemši kriterije iz 13. člena ZLS) prizadetemu prebivalstvu.
Zakonodajalec je očitno izbral to drugo možnost in tudi sam sem ob reševanju spornih zadev v okviru te odločbe še zagovarjal rešitev na podlagi spoštovanja tega zakonskega izhodišča. Ko se je ob naslednji odločbi to pokazalo za neizvedljivo, sem spremenil stališče in zagovarjal nujno spremembo zakonskega koncepta. Odločba pa se je postavila na drugo, zame nesprejemljivo stališče: če teh kvantitativnih in drugih kriterijev za nove občine zakonodajalec ni postavil vnaprej, naj si jih pa postavi naknadno (z besedami: "To bistvo ustavnega koncepta občine .. pa bo seveda Državni zbor moral upoštevati zlasti tudi pri sprejemu zakona o določitvi območja občin"). O sprejemljivosti takega stališča bi bilo po mojem mnenju smiselno razpravljati kvečjemu ob pogoju, da bi Ustavno sodišče hkrati razveljavilo zakonske določbe o strogi vezanosti Državnega zbora na referendumske izide in mu naložilo njihovo ustrezno spremembo, kar bi vsaj naknadno vzpostavilo neko skladnost med zakonskimi normami in dejanskim potekom oblikovanja novih občin. Tako pa so zakonske norme o vezanosti na referendumske izide ostale nedotaknjene, Ustavno sodišče pa je hkrati dalo Državnemu zboru tako rekoč proste roke pri oblikovanju novih občin, če bo le presodil, da neko območje ni v skladu z "ustavno koncepcijo občine" - pa čeprav ob oblikovanju referendumskih območij kriterijev za to ne on ne prebivalci niso imeli in čeprav ga zakon zavezuje k spoštovanju referendumskih izidov. Tako ravnanje je po mojem prepričanju v globokem nasprotju z načeli pravne države, zlasti z načelom zaupanja v pravo kot enim od teh načel, in upam, da Državni zbor tega bianco-pooblastila, ki mu ga v bistvu daje ta odločba, ne bo izkoristil in da bo vendarle našel pot, kako zagotoviti nastanek življenja sposobnih občin ob hkratnem spoštovanju tudi tistih ustavnih in zakonskih norm in načel, ki jih je ta odločba žal prezrla. (Kako si to sam predstavljam, sem prikazal v svojem ločenem mnenju v zadevi U-I-94/94, v sedaj dejansko nastalem položaju pa so najbrž možne tudi še kakšne drugačne rešitve.)
II.
Podobno kot v ločenih mnenjih k odločbama št. 90 in 94 tudi v tem ločenem mnenju podrobnejšo argumentacijo nekaterih svojih stališč prikazujem kar z izvlečki iz besedila obrazložitve, ki sem ga sam predložil v sprejem namesto tistega, ki je bilo kasneje sprejeto. Ti izvlečki se glase:
""Ustava zakonodajalca v tretjem odstavku 139. člena zavezuje le k temu, da mora pred ustanovitvijo novih občin izvesti referendum in na njem "ugotoviti voljo prebivalcev na določenem območju", ne da bi ga izrecno zavezovala k vsebinskemu upoštevanju te volje. Zakonodajalec sam se je skladno z duhom te ustavne določbe s prvim odstavkom 14. člena ZLS zavezal k temu, da bo (z zakonom) določil območja občin "v skladu z izraženo voljo ... na referendumu".
V zvezi s tem se postavlja vprašanje, pomembno tudi za rešitev teh spornih zadev, ali bo zakonodajalec pri sprejemanju tega bodočega zakona vezan na omenjeno določbo 14. člena ZLS, saj Ustava ne predpisuje medsebojne skladnosti zakonov, vsaj izrecno ne, in se s kasnejšimi zakoni lahko tudi molče razveljavljajo njim nasprotne določbe prejšnjih, starejših zakonov (načelo: lex posterior derogat legi priori). Kljub omenjenemu načelu pa neko temeljno skladnost zakonodaje zahtevajo že načela pravne države, zlasti med t.i. sistemskimi zakoni in tistimi, ki pomenijo že njihovo izvedbo. Če bi zakonodajalec s takim izvedbenim zakonom hotel spremeniti načela, določena v sistemskem zakonu, te možnosti sicer kljub nesistematičnosti takega pristopa z gledišča nomotehnike ni mogoče izključiti, vendar pa bi načela pravne države zahtevala, da bi morala biti taka sprememba drugega, "sistemskega" zakona v izvedbenem zakonu vsaj praviloma izrecno določena. Pa še v takem primeru bi se glede na okoliščine primera lahko upravičeno zastavilo vprašanje, ali ni taka naknadna sprememba poprej postavljenih zakonskih načel prekršila načelo zaupanja v pravo (kot eno od načel pravne države), zlasti če bi do nje prišlo že med postopkom izvedbe teh načel, ko so prizadeti že ravnali skladno s temi načeli, računajoč na njihovo veljavnost - potem pa bi jih zakonodajalec nenadoma spremenil. Glede na to bi bilo treba šteti, da je vsaj v procesu oblikovanja prvih občin po sedanji ustavi zakonodajalec na to svojo "samoomejitev" v 14. členu ZLS vezan, zato je bilo potrebno v tem postopku to upoštevati pri presoji vprašanja, ali bo v posameznem od spornih primerov odločitev o določitvi referendumskega območja, če bo na referendumu potrjena, lahko vzdržala presojo ustavnosti in zakonitosti tudi kot dokončna odločitev o ustanovitvi nove občine. Nesprejemljivo in tudi neskladno z načelom zaupanja v pravo kot enim od načel pravne države bi namreč bilo, če bi zakonodajalec rešitev, ki jo je z Odlokom prebivalcem nekega območja sam določil kot sprejemljivo, po njihovem referendumskem soglasju s tako rešitvijo spremenil, češ da ni skladna z Ustavo.
V takih primerih bi torej moral zakonodajalec svojo presojo ustavne dopustnosti predložene rešitve opraviti že pred sprejetjem Odloka - in če je morda ni ali pa je bila njegova presoja napačna, je v primeru spora dolžno to presojo opraviti Ustavno sodišče. Nadaljnje vprašanje, na katero je bilo potrebno odgovoriti pred reševanjem posameznih spornih vprašanj, je bilo vprašanje razmerja med prvim odstavkom 14. člena ZLS (o vezanosti Državnega zbora na referendumsko izraženo voljo) in tretjim odstavkom, ki se glasi: "Državni zbor lahko izjemoma sprejme popravke meja občine v primerih, ko ugotovi, da so si referendumske odločitve v nasprotju." Od interpretacije te določbe je namreč odvisno, ali bodo v spornih primerih, obravnavanih v tej odločbi Ustavnega sodišča, izpodbijane določbe Odloka omogočale, da bo pri sprejemanju zakona o ustanovitvi občin večinsko izražena volja na referendumih upoštevana ali ne - oziroma, ali bo dejstvo, da je Odlok zagotovil v vseh tu obravnavanih (in še mnogih drugih) spornih primerih, da se bo volja prebivalcev na spornih območjih ugotovila posebej, čeprav znotraj večjega referendumskega območja, hkrati zagotovilo tudi spoštovanje te volje v smislu prvega odstavka 14. člena ZLS.
Tretji odstavek je gotovo treba razumeti kot izjemo od prvega odstavka, ko bo med dvema referendumskima odločitvama, ki si bosta v nasprotju, zakon seveda lahko sledil le eni. Pomembno je, da sme to zakonodajalec storiti le izjemoma (da se to torej ne sme sprevreči v prevladujoče pravilo), predvsem pa, da sme v primerih nasprotujočih si referendumskih odločitev sprejeti le "popravke meja občine" (namreč meja bodoče občine, torej meja referendumskega območja - drugačna razlaga te določbe bi bila nesmiselna). Ta izjemna določba dovoljuje torej le manjše, nebistvene spremembe referendumskih območij - ne pa npr. tega, da bi dve enako veliki in enako poseljeni območji z Odlokom združili v enotno referendumsko območje, potem pa da bi na podlagi referendumske odklonitve te združitve v eni od obeh polovic šteli izločitev te polovice v samostojno občino le za "popravek meja" prvotno predvidene skupne občine. Za "popravek meja" prvotno predvidene občine bi šlo torej lahko le v primeru, če izguba izločujočega se dela (ali naknadna priključitev nekega dodatnega manjšega območja) za preostanek območja ne bi pomenila bistvene spremembe, pri čemer za presojo bistvenosti te spremembe seveda niso relevantni samo objektivni, ampak tudi subjektivni elementi (mnenje oziroma volja prebivalcev tega dela območja, ali je zanje sprejemljiva tudi občina s takim manjšim ozemeljskim in prebivalstvenim zmanjšanjem ali povečanjem - pri čemer seveda ne bo mogoče zahtevati, da bi bila ta volja izrecno referendumsko ugotovljena, saj potem ne bi bilo takih referendumov nikdar konec, ampak se bo treba zadovoljiti tudi z drugačnimi izrazi te volje ali celo s posrednim ugotavljanjem njene večje ali manjše verjetnosti). Kadar se na ta način manjši del območja, ki bi ga ena občina izgubila, ne bi priključil sosednji občini (seveda spet kot njen manjši, nebistven del, drugače tam ne bi bil to le "popravek njenih meja"), ampak bi bilo iz poprejšnjega poteka postopka jasno, da gre tu za samostojno občino, potem oblikovanja take nove občine sicer ne bi bilo mogoče pojmovno spraviti pod pojem "popravek meja prej predvidenih občin", kljub temu pa bi bilo najbrž nesmiselno to določbo razlagati tako togo, da bi bilo tudi v povsem jasnih in nespornih primerih treba za to novo občino najprej ponoviti referendum in jo šele potem z zakonom ustanoviti. V primerih, kadar zaradi nasprotujočih si referendumskih odločitev posameznih večjih delov istega območja ne bo mogoča ustanovitev občin le z manjšimi "popravki prvotno predvidenih meja" teh občin, bo pa seveda ponovitev referendumov, po potrebi na drugače zaokroženih referendumskih območjih, neizbežna. Prav tako seveda tudi v primeru, kadar znotraj nekega območja sicer ne bo med seboj nasprotujočih si referendumskih odločitev posameznih delov, ampak bo celotno območje predlagano ustanovitev občine na tem območju z večino glasov odklonilo.
Zaradi vezanosti zakonodajalca na referendumsko izraženo voljo namreč zakonska ustanovitev take občine ne bo možna - vprašanje pa je, kdaj bo možna interpretacija referendumskega negativnega odgovora na predlog ustanovitve take občine v smislu, da to nedvomno pomeni pozitiven odgovor na predlog za ustanovitev nekih drugačnih občin. V primeru večjega števila referendumskih izidov, ki zakonodajalcu - ob relativno ozkem manevrskem prostoru, ki si ga je sam začrtal z majhnim obsegom izjem, dopustnih po tretjem odstavku 14. člena ZLS - ne bi omogočali takojšnje ustanovitve vseh novih občin, ampak ki bi zahtevali dodatne referendume, bi bil seveda lahko ogrožen tudi celoten proces uvajanja lokalne samouprave v ustavnopravnem roku, to je do konca letošnjega leta. Ali bi bilo v takem primeru dopustno ustrezno spremeniti določbo tretjega odstavka 14. člena ZLS, je vprašanje, ki ni predmet tega postopka in na katero zato v tej odločbi ni potrebno odgovoriti.""
Sodnik
Matevž Krivic