U-I-172/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-172/94
Datum odločitve:
9. 11. 1994
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 73/94 in OdlUS III, 123
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1994:U.I.172.94
Akt:
Zakon o Radioteleviziji Slovenija (Ur. list RS, št. 18/94) (ZRTVS), 2. odst. 31. čl.
Izrek:
Določba drugega odstavka 31. člena zakona se razveljavi.
Evidenčni stavek:
Izpodbijana določba drugega odstavka 31. člena ZRTVS, ki poleg veljavne ureditve za imenovanje in razrešitev direktorja javnega zavoda RTVS, uvaja nedoločen in pravno neopredeljen pojem potrditve imenovanja, je v neskladju z načelom pravne države (2. člen Ustave).
Takšna ureditev ne omogoča preizkusa zakonitosti postopka, dejanskega stanja in uporabe materialnega prava; omogoča arbitrarno odločanje in ne zagotavlja prizadetemu minimalnih procesnih pravic.
Takšna ureditev tudi ne zagotavlja generalnemu direktorju RTVS potrebne samostojnosti in neodvisnosti v razmerju do nosilcev družbene moči in vsakokratne politične oblasti, v interesu varovanja ustavne pravice do svobode tiska.
Geslo:
Načelo pravne države.
Imenovanje poslovodnega organa - direktorja RTV.
Načelo svobode dela.
Nepopolna zakonska določba - pomanjkljiva.
Načelo demokratične države.
Svoboda tiska in komunikacij.
Retroaktivnost zakona.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 155., 156. čl.
Zakon o javnih glasilih (ZJG), 45. čl.
Zakon o zavodih (ZZ), 3. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču RS (ZUstS), 43. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Vrhovno sodišče
Datum vloge:
15. 9. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US17272
Dokument v PDF obliki:
U-I-172-94_sklep.pdf
119 KB
Prenesite datoteko
U-I-172-94_odl..pdf
146 KB
Prenesite datoteko
U-I-172-94_LM Ude.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-172-94_LM Šinkovec.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
U-I-172-94_LM Krivic.pdf
160 KB
Prenesite datoteko
U-I-172/94
6/10-1994
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji dne 6/10-1994
s k l e n i l o :
Zadrži se izvršitev drugega odstavka 31. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/94) do končne odločitve o njegovi ustavnosti.
Obrazložitev
A.
G. Žarko Petan je pri Vrhovnem sodišču vložil zahtevo po drugem odstavku 157. člena Ustave in 66. členu Zakona o upravnih sporih proti sklepu Sveta RTV Slovenija, s katerim ni bilo potrjeno njegovo imenovanje za generalnega direktorja RTV Slovenija. S tem naj bi ta dokončni posamični akt, sprejet na podlagi drugegaodstavka 31. člena Zakona o RTV Slovenija, posegel v njegove ustavne pravice.
Vrhovno sodišče je menilo, da določba drugega odstavka 31. člena Zakona o RTV Slovenija ni v skladu z 2. in 155. členom Ustave, zato je na podlagi 156. člena Ustave postopek prekinilo in vložilo zahtevo za presojo ustavnosti. Predlaga tudi, da Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvršitev izpodbijane zakonske določbe, z utemeljitvijo, da bo v primeru njene razveljavitve lahko nastala nepopravljiva škoda in negotov pravni položaj tako za g. Žarka Petana, katerega mandat ni bil potrjen, kot tudi za novega generalnega direktorja, ki bi ga v tem času Svet imenoval in Državni zbor k imenovanju dal soglasje.
Državni zbor na zahtevo še ni odgovoril.
B.
Po določbi prvega odstavka 31. člena Zakona o RTV Slovenija opravlja funkcijo generalnega direktorja RTV tudi po uveljavitvi tega zakona dosedanji generalni direktor, imenovan po prej veljavnem zakonu o RTV (Ur. l. RS, št. 14/90, 24/90 in 43/90). V spornem drugem odstavku pa 31. člen določa, da mora ne glede na določbo prvega odstavka novokonstituirani Svet potrditi njegovo imenovanje. Kolikor ga ne potrdi, mora razpisati mesto generalnega direktorja. Ta določba je bila v prvem delu tudi že izvršena: Svet imenovanja dosedanjega generalnega direktorja ni potrdil, imenoval je vršilca dolžnosti in razpisal mesto generalnega direktorja. Javni razpis je zaključen, ni pa še opravljena izbira med prijavljenimi kandidati, imenovanje izbranega in pridobitev soglasja Državnega zbora. Izbira in imenovanje direktorja sta samo zadnje dejanje oziroma akt predpisanega razpisnega postopka. Zato v tem delu določba drugega odstavka 31. člena še ni v celoti izvršena.
Ustava v 161. členu določa, da lahko Ustavno sodišče pod pogoji, ki jih določa zakon, do končne odločitve v celoti ali delno zadrži izvrševanje akta, katerega ustavnost ali zakonitost presoja. Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v 39. členu kot pogoj določa obstoj nevarnosti za nastanek težko popravljivih škodljivih posledic.
Z imenovanjem novega generalnega direktorja bi temu v primeru poznejše razveljavitve izpodbijane zakonske določbe lahko nastale težko popravljive škodljive posledice, če bi se izkazalo, da ima takšna razveljavitev za posledico pravico prejšnjega direktorja, da ponovno zasede to mesto. Ne gre pa prezreti predvsem posledic, ki z negotovim dejanskim in pravnim stanjem lahko nastanejo za javni zavod RTV Slovenija. Imenovanje direktorja, katerega pravni položaj je že ob imenovanju negotov, ne omogoča normalnega opravljanja poslovodne funkcije, ki se opravlja v tem primeru v splošnem, javnem interesu.
Glede na naravo izpodbijane norme zadržanje njene izvršitve v še neizvršenem delu pomeni, da do končne odločitve Ustavnega sodišča imenovanje novega generalnega direktorja ni možno, pa tudi ne vzpostavitev mandata prejšnjemu direktorju. Taka posledica predstavlja neprimerno manjšo škodo kot zadržanje, ki bi se ob končni odločitvi izkazalo za neutemeljeno, saj bo do takrat to funkcijo opravljal že imenovani vršilec dolžnosti generalnega direktorja.
C.
Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.
Predsednik:
dr. Tone Jerovšek
U-I-172/94
9/11-1994
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti zakona, začetem na zahtevo Vrhovnega sodišča na podlagi 156. člena Ustave, na seji dne 9.11.1994
o d l o č i l o:
Določba drugega odstavka 31. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/94) se razveljavi.
Obrazložitev
A.
1. Vrhovno sodišče je ob odločanju v konkretni zadevi v upravnem sporu menilo, da določba drugega odstavka 31. člena Zakona o RTV Slovenije ni v skladu z 2. in s 155. členom Ustave, zato je na podlagi 156. člena Ustave postopek prekinilo in vložilo zahtevo za presojo ustavnosti. V zahtevi navaja:
- da pojem "potrditve" imenovanja vnaša v zakonsko določbo nejasnost, saj poleg že standardnih in uveljavljenih pojmov "imenovanja in razrešitve" uvaja nov pojem, pri čemer pa ne določa niti pogojev, ki naj bi bili svetu RTV (v nadaljevanju: Svet) podlaga pri odločanju, niti ne določa postopka za ugotavljanje teh pogojev,
- glede na status RTV Slovenija kot javnega zavoda, glede na naloge generalnega direktorja in glede na sestavo Sveta spada funkcija generalnega direktorja med javne funkcije, ni pa to izključno politična funkcija,
- izpodbijana zakonska določba je nedorečena in onemogoča Vrhovnemu sodišču, da bi preverilo skladnost izpodbijanega akta (t.j. sklepa Sveta) z zakonom,
- načelo pravne države zahteva, da je zakonska ureditev dovolj jasna in nedvoumna, torej taka, da zagotavlja varovanje pravic in onemogoča zlorabo zakonskih določb,
- izpodbijana določba tudi retroaktivno posega v pridobljene pravice pri izvrševanju funkcije generalnega direktoja, ki je bil imenovan za štiri leta; k imenovanju je dal soglasje Državni zbor, z izpodbijano zakonsko določbo pa je odločanje o potrditvi ali nepotrditvi mandata prepuščeno Svetu, tako da o tem arbitrarno odloča.
2. Državni zbor v odgovoru na zahtevo navaja, da ima izpodbijana zakonska določba značaj prehodne določbe, ki ne predvideva prekinitve mandata dosedanjemu generalnemu direktorju ex lege, ampak ureja institut "potrditve" (zaupnice), ki mu v primeru pozitivnega izida glasovanja omogoča nadaljevanje mandata.
Takšna ali drugačna ureditev tega vprašanja pa je nedvomno v domeni zakonodajalca in ne more biti ustavno sporna. Državni zbor ob tem še navaja:
- potrditev imenovanja dosedanjega generalnega direktorja pomeni predvsem izraz (akt) zaupanja novo sestavljenega Sveta, novega organa upravljanja javnega zavoda, do generalnega direktorja kot osebe, odgovorne za uresničevanje programske in poslovne politike RTV Slovenija, ki jo določa Svet,
- potrditev je potrebna tudi zaradi presoje Sveta, ali dosedanji generalni direktor ustreza novim obveznostim, ki mu jih nalaga Zakon,
- izraženo zaupanje novega organa upravljanja dotedanjemu direktorju je predpogoj za normalno sodelovanje med njima in za poslovanje javnega zavoda v celoti,
- izpodbijana določba ni nedorečena in nejasna: v primeru potrditve teče mandat generalnega direktorja naprej, nepotrditev pa ima za posledico ex lege prenehanje mandata,
- Zakon implicite vsebuje tudi pogoje za potrditev oziroma nepotrditev mandata: gre za zaupanje Sveta v osebo, ki opravlja glavno izvršilno in poslovodno funkcijo in za oceno njene primernosti glede na nove naloge,
- Zakon ne določa postopka za ugotavljanje pogojev pri izvolitvi, razrešitvi, potrditvi ali nepotrditvi generalnega direktorja, temveč ureditev prepušča Statutu oziroma v primeru izpodbijane prehodne določbe, odločitvi Sveta,
- demokratičnega glasovanja v Svetu ni mogoče proglasiti za "arbitrarno odločanje", neskladno z ustavnim sistemom Republike Slovenije,
- Zakon ne učinkuje retroaktivno: vse posledice za prizadetega so nastale po njegovi uveljavitvi; izpodbijana določba prav tako ne posega retroaktivno v pridobljene pravice bivšega generalnega direktorja, ki izhajajo iz delovnega razmerja,
- "pridobljenih pravic" na javno ali poslovodno funkcijo zakon in Ustava ne poznata: predčasna razrešitev je zakonita, običajna možnost, na katero pristane vsakdo, ki sprejema oziroma kandidira na javno ali poslovodno funkcijo.
B. - I.
1. Zakon o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/94, v nadaljevanju: ZRTVS) ureja status, dejavnost, financiranje, upravljanje, vodenje in nadzor RTV Slovenija kot javnega zavoda. Glede na navedeno vsebino gre za akt o ustanovitvi javnega zavoda na podlagi prvega odstavka 45. člena Zakona o javnih glasilih (Uradni list RS, št. 18/94) in v skladu s 3. členom Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, v nadaljevanju: ZZ). Vendar je treba upoštevati, da je RTV Slovenija obstajala kot javni zavod že pred uveljavitvijo ZRTVS. Po določbi 62. člena v zvezi s 64. členom ZZ je od 1/4-1991 dalje RTV Slovenija (dotlej delovna organizacija na področju družbenih dejavnosti) nadaljevala z delom kot javni zavod. Po določbi 28. člena ZRTVS obstaja pravna kontinuiteta in statusnopravna identiteta RTV Slovenija, ustanovljene s tem zakonom, in RTV Slovenija, ki je nastala kot javni zavod po ZZ.
Javni zavod RTV Slovenija je ob uveljavitvi ZRTVS torej obstajal in je imel generalnega direktorja, imenovanega po določbah prej veljavnega Zakona o RTV Slovenija (Uradni list RS, št. 14/90, 24/90 in 43/90). To izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 31. člena ZRTVS, na podlagi katere po uveljavitvi tega zakona funkcijo generalnega direktorja RTV Slovenija še naprej opravlja dotedanji generalni direktor.
2. Položaj generalnega direktorja RTV Slovenija ob uveljavitvi ZRTVS ureja izpodbijana prehodna določba 31. člena. Sicer pa statusna vprašanja zavodov ureja ZZ, ki kot splošni predpis za vse zavode (tudi javne) v 6. členu izrecno določa svojo subsidiarno veljavnost: njegove določbe se uporabljajo, če v posebnem, specialnem zakonu posamezna vprašanja niso drugače urejena. Za pravni položaj generalnega direktorja javnega zavoda RTV Slovenija to v skladu z 18. členom, prvim in osmim odstavkom 20. člena, 21. členom in 26. členom ZRTVS ter določbami 31. do 39. člena ZZ pomeni, da:
- ga imenuje in razrešuje Svet RTV Slovenija,
- k imenovanju in razrešitvi daje soglasje Državni zbor,
- se imenuje za mandatno dobo štirih let in
- je lahko razrešen pred potekom mandata iz razlogov, taksativno navedenih v drugem odstavku 38. člena ZZ, ali iz drugih, v Statutu vnaprej določenih razlogov, po poprej opravljenem predpisanem postopku.
3. Imenovanje direktorja javnega zavoda za določen čas, z določitvijo razlogov in postopkov, ki lahko povzročijo prenehanje mandata pred potekom tega časa, zagotavlja relativno stabilnost in s tem samostojnost funkcije generalnega direktorja. Takšna stabilnost mu omogoča, da opravlja javno funkcijo v javnem interesu. Negotov položaj, ki bi nastal s tem, da bi lahko upravljalec brez navedbe razlogov za to in v postopku, ki prizadetemu ne zagotavlja procesnih pravic, prosto odločil o predčasnem prenehanju mandata, bi direktorju javnega zavoda onemogočal, da se neodvisno in ustvarjalno posveča aktivnostim, ki jih mora izvajati v javnem interesu.
Predčasno prenehanje mandata po ZZ pomeni tudi poseg v integriteto osebe, ki funkcijo opravlja. Gre za uveljavitev statusne odgovornosti poslovodnega organa. Razrešitev po ZZ ima elemente kaznovanja in zato ne more biti v popolni diskreciji nosilcev upravljanja v javnem zavodu. Poslovodstvo ima značilnosti tako poklica kot funkcije. Interesentom je dostopno na podlagi javnega razpisa in temu ustrezno mora biti trajno varovano, saj od nosilcev zahteva dolgoročno načrtovano delovanje. V času mandata jim daje tudi ustrezen socialno ekonomski položaj.
Razlogi, ki narekujejo takšno ureditev v Zakonu o zavodih, seveda niso podani pri gospodarskih družbah, ki niso ustanovljene zaradi izvajanja dejavnosti v javnem interesu, ampak zaradi pridobivanja dobička. Zato ureditve mandata in razlogov ter postopkov za predčasen odpoklic ali za izrek nezaupnice upravi oziroma poslovodstvu gospodarskih družb, ki jih vsebuje Zakon o gospodarskih družbah, tudi smiselno ni mogoče uporabiti glede teh vprašanj za direktorje javnih zavodov. Enako velja glede določb o zaupnici osebam, ki opravljajo politične funkcije.
4. Izpodbijana določba drugega odstavka 31. člena ZRTVS uvaja pravno neopredeljen pojem "potrditve imenovanja" poslovodnega organa. Točna je sicer ugotovitev Državnega zbora, da ima zakonodajalec, ki je v tem primeru tudi ustanovitelj javnega zavoda, legitimno pravico odločati o tem, kako bo ob spremembi zakona uredil prehodni režim, ki naj zagotavlja kontinuiteto dela javnega zavoda in njegovih organov. Vendar zakonodajalec pri tem ne more imeti popolne svobode. Poleg posebnih zahtev, ki jih glede na posebno naravo dejavnosti RTV pred zakonodajalca postavlja spoštovanje načela demokratičnosti in svoboda tiska, mora zakonodajalec v vsakem primeru upoštevati načelo pravne države (2. člen Ustave).
Načelo pravne države zahteva, da so zakonske rešitve splošne in abstraktne. Pri zakonskih določbah, ki se glede na naravo vprašanja, ki ga urejajo, nanašajo na vnaprej določen krog oseb ali celo samo na eno osebo, je toliko pomembneje, da je njihov vpliv na položaj teh oseb omejen, s tem pa tudi merljiv in predvidljiv. Namen zakonske ureditve mora biti jasno razviden, ukrepi pa natančno opisani. Zakonodajalec mora sprejeti jasne norme ter določiti njihovo vsebino: nedopustno je, če zakonodajalec prepušča določitev vsebine norme drugemu organu.
Norme morajo biti predvidljive in sposobne preizkusa. Če norma ni jasno opredeljena, je dana možnost različne uporabe zakona in arbitrarnost državnih organov. Zakon je skladen z ustavo, če je mogoče z gramatikalno in teleološko interpretacijo posredovati vsebino predpisa in je na ta način ravnanje organov, ki ga morajo izvajati, determinirano.
5. Ustavna določba, da je Slovenija pravna država, je zelo splošna. Zato je abstraktna ocena, ali določen predpis nasprotuje temu ustavnemu načelu, pogosto negotova. V primeru abstraktne presoje ustavnosti izpodbijane določbe pa gre za presojo skladnosti zakonske določbe, ki ureja en sam posamičen primer. Ta določba je konzumirana s tem, da jo je Svet že uporabil, in da je bilo tudi Vrhovno sodišče postavljeno pred nalogo, da jo uporabi. Zato se je Ustavno sodišče o njeni uporabnosti lahko prepričalo s tem, da je preverilo, kako so jo organi, na katere je naslovljena, dejansko znali uporabiti. Pri tem pa se je pokazalo, da je določba v resnici premalo jasna.
Način dela obeh organov, ki sta doslej morala določbo uporabiti, pokaže, da nista mogla določiti njene vsebine.
Iz zapisnika 2. seje Sveta z dne 14.7.1994 je razvidno, da so člani Sveta RTV na seji, na kateri so naposled glasovali o potrditvi mandata, zahtevali preložitev seje, ker vsebine določbe niso razumeli. Dan je bil tudi predlog, naj Državni zbor poda uradno razlago. Na seji je bila sprejeta razlaga, da gre za "imenovanje" direktorja. Pri tem ta razlaga ne upošteva, da je imenovanje možno le na prazno mesto, ki pa v času te seje Sveta glede na izrecno določbo 1. odstavka 31. člena ZRTVS ni bilo prazno. Poleg tega je imenovanje mogoče izvesti samo po opravljenem javnem razpisu, ki pa v tem primeru ni bil izveden oziroma razpisan. Posledica takšne razlage izpodbijane določbe je tudi dejstvo, da je eden od članov Sveta ob glasovanju o potrditvi izrazil stališče, da bi bil dotedanji direktor RTV moral predložiti svojo "vizijo nadaljnjega dela RTV " (in je očitno glasoval o "imenovanju" direktorja ob predpostavki, da kandidat ni izpolnil obveznosti, da to vizijo predloži). S takšno neizglasovano potrditvijo, ki predstavlja enega od možnih načinov uporabe izpodbijane določbe, je bila dotedanjemu direktorju dejansko vnaprej izrečena nezaupnica oziroma ocena, da ne izpolnjuje pogojev za direktorja glede na novo vsebino dela, s tem pa v nasprotju z načelom svobode dela, določenim v 49. členu Ustave, tudi prejudicirana odločitev o njem kot o morebitnem kandidatu na razpisu, saj bi Svet RTV v tem primeru le ponovno odločal o kandidatu, ki ga je prej že zavrnil v postopku, v katerem pa ni imel nobenih kriterijev za odločanje, kandidat pa nobenih procesnih pravic.
6. Vrhovno sodišče je v zahtevi povedalo, da izpodbijane določbe ne zna uporabiti in da ne more preizkusiti zakonitosti sklepa, ki je bil na podlagi takšne določbe sprejet. Takšna negotovost pri uporabi izpodbijane določbe dovolj prepričljivo kaže, da ima določba pomanjkljivosti, zaradi katerih ne izpolnjuje pogojev, ki jih pred zakonodajalca postavlja načelo, da je Slovenija pravna država.
Ustavno sodišče se pridružuje stališču Vrhovnega sodišča, da izpodbijana določba ne omogoča preizkusa zakonitosti postopka, dejanskega stanja in uporabe materialnega prava, ki je bilo podlaga za sprejetje sklepa, ki ga presoja Vrhovno sodišče. Svet za svojo odločitev namreč ni imel kriterijev in je bilo zato njegovo odločanje arbitrarno. Ustavno sodišče ne soglaša s stališčem Državnega zbora, da glasovanje v Svetu RTV ne more biti arbitrarno. Državni zbor v odgovoru sam navaja, da "ZRTV ne določa postopka za ugotavljanje pogojev pri izvolitvi, razrešitvi, potrditvi ali nepotrditvi generalnega direktorja, temveč ureditev prepušča statutu RTVS (26. člen) oziroma odločitvi Sveta (v primeru prehodne določbe drugega odstavka 31. člena).". Šestindvajseti člen ZRTVS se od tu navedene vsebine, kot jo povzema Državni zbor, razlikuje v dveh pogledih: a. na ureditev v statutu ne odkazuje le "postopka za ugotavljanje pogojev", ampak določitev pogojev za imenovanje in razrešitev generalnega direktorja, in b. govori le o imenovanju in razrešitvi, ne pa tudi o potrditvi in nepotrditvi. Posledice neizglasovane potrditve so za dotedanjega generalnega direktorja enake posledicam razrešitve. Zato Ustavno sodišče soglaša s stališčem Državnega zbora, da bi se morale določbe 26. člena ZRTVS smiselno uporabiti tudi pri institutu (ne)potrditve, kar pa pomeni, da bi morali biti pogoji za takšno odločitev Sveta vnaprej določeni, ne pa, da so, kot pravilno ugotavlja Državni zbor, v izpodbijani določbi prepuščeni odločitvi Sveta. Zaradi takšne arbitrarnosti pri odločanju niso bili spoštovani minimalni procesni standardi, ki jih mora zagotoviti demokratična in pravna država.
7. Pri tem pa ni mogoče prezreti, da za izglasovanje odločitve o (ne)zaupnici izpodbijana določba predpisuje navadno večino. Ni videti nobenega razloga, zakaj lahko o nepotrditvi mandata v postopku, kjer niso določeni nikakršni kriteriji, odloča Svet z navadno večino, o imenovanju in razrešitvi, kjer se meritorno odloča v postopku, v katerem je položaj prizadetega natančno opredeljen, pa po določbi drugega odstavka 18. člena Zakona odloča z večino glasov vseh članov. Pri tem pa lahko Svet odloča takoj po konstituiranju, to je, ko sta imenovani dve tretjini njegovih članov (peti odstavek 17. člena Zakona). Možnosti, da Svet s sedmimi glasovi na tajnem glasovanju izreče dotedanjemu generalnemu direktorju nezaupnico, ni mogoče šteti kot primerno sredstvo za ugotovitev, ali "civilna družba" še zaupa generalnemu direktorju nacionalne televizije. Pri tem pa je pravica do glasovanja o zaupnici konzumirana z izvršitvijo izpodbijane določbe, saj Zakon podobnega glasovanja ne predvideva za primere, da se pozneje sestava Sveta spremeni.
B.-II.
1. Položaja in mesta generalnega direktorja RTV Slovenija pa ni mogoče presojati samo s stališča zakonske ureditve položaja direktorjev javnih zavodov, ampak tudi glede na poseben pomen, ki ga ima in ga mora imeti generalni direktor pri zagotavljanju svobode tiska, s katero na tem mestu označujemo generično širši pojem svobode javnih glasil oz. javnih medijev in v tem kontekstu zlasti tudi elektronskih medijev.
Slovenija je demokratična država (1.člen Ustave). Teorija demokracije poudarja, da je učinkovitost demokratičnega procesa odvisna zlasti od (a) poštenih volitev na vseh ravneh, ki omogočajo oblikovanje predstavniških organov države in lokalne samouprave v skladu z voljo ljudstva, (b) od javnega nadzora nad zakonodajno, sodno in izvršno vejo oblasti, ter (c) od priznane pravice do politične opozicije vsakokratni oblasti. Enega od ključnih institucionalnih pogojev učinkovitosti demokratičnega procesa pomeni svoboda tiska. Svobodni, od oblasti neodvisni tisk pomaga vzpostavljati in oblikovati nepristransko informirano javnost, pogojuje njeno sposobnost nadzirati vse veje oblasti ter zagotavlja učinkovito delovanje politične opozicije vsakokratni oblasti. Svobodni tisk s svojim delovanjem omogoča uravnoteženo ravnanje politične oblasti v državi in nadzor državnih oblastnih struktur.
Ustavno sodišče v tej zvezi opozarja na dolžnost vseh vej oblasti v demokratični državi, zlasti pa na dolžnost zakonodajalca, da v procesu razvoja demokratične države zagotavlja svobodo tiska in vsakega posameznega novinarja posebej. V ta namen je treba zagotavljati tako svobodo izražanja posameznika kakor tudi varstvo svobode tiska kot institucije. Odgovornost države za zagotovitev ter razvoj svobodnega tiska, vključno z RTV, je še posebej poudarjena prav v času ponovne graditve demokratičnih institucij v novi slovenski državi, ki je podedovala številne in močne prvine nedemokratične politične kulture, ki so predstavljale ustavne in dejanske temelje enopartijske oblasti na območju bivše Jugoslavije. Zato so še vedno lahko prisotni občutki tesnobe in strahu pred oblastjo, ki se pri novinarjih lahko izražajo v obliki (samo)cenzure, pri javnosti pa v obliki politične apatičnosti in odtujenosti.
2. ZRTVS v 21. členu predpisuje naloge generalnega direktorja RTVS. Slednji med drugim organizira in vodi delo in poslovanje RTV, imenuje vodje organizacijskih enot, usklajuje delo direktorjev programov in vodij organizacijskih enot in odloča o morebitnih sporih med njimi ter opravlja tudi druge naloge, določene s statutom. Direktor RTV daje tudi poprejšnje mnenje o predlogih za imenovanje direktorjev radijskih in televizijskih programov ter za direktorja narodnostnega programa. Zaradi tega je tudi od njegovega dela odvisna realizacija zakonskih načel, na katerih temelji dejavnost javnih glasil, in s tem spoštovanje temeljne ustavne pravice do svobode tiska. Zato si ni mogoče zamisliti svobode tiska in novinarjev v RTV brez relativne samostojnosti in strokovne neodvisnosti direktorja RTV v razmerju do nosilcev družbene, ekonomske in politične moči ter do vsakokratne oblasti, ki so zastopani v Svetu kot organu upravljanja. Zahtevana neodvisnost je seveda legitimno omejena z načinom izvolitve direktorja RTV in z njegovo javno odgovornostjo za opravljanje javne funkcije v javnem interesu. Vendar morata biti njegova avtonomnost in odgovornost razvidni in predvidljivi. Te zahteve niso izpolnjene, če je direktorjev položaj odvisen od vsakokratne sestave organa upravljanja, od vsakokratne razporeditve politične moči pri "ustanovitelju" zavoda ali od formalnih sprememb, ki jih ta lahko kadarkoli sprejme glede statusa zavoda.
B.- III.
Ni pa mogoče pritrditi predlagatelju, da je izpodbijana določba v neskladju s 155. členom Ustave. Določba nima učinka za nazaj, ker velja od dneva uveljavitve dalje. Prav tako ne posega v pridobljene pravice posameznika. Imenovanja na poslovodno funkcijo z določitvijo mandata in zakonsko predvideno možnostjo predčasne razrešitve ni mogoče šteti za pridobljeno pravico, ki jo Ustava v drugem odstavku 155. člena varuje pred posegi zakonodajalca.
C.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi : predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Krivic, Šinkovec in Ude, ki so dali ločena mnenja.
Predsednik:
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
1. Ustavno sodišče je razveljavilo določbo drugega odstavka 31. člena Zakona o radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/94), češ da je ta določba v neskladju z določbo 2. člena Ustave, ki pravi, da je Slovenija pravna država. To načelo zahteva, da so zakonske rešitve splošne in abstraktne, da so dovolj jasne, tako da jih organi, na katere so naslovljene, znajo uporabljati. Po mnenju odločbe Ustavnega sodišča izpodbijana zakonska določba tudi ne omogoča preizkusa zakonitosti postopka. S tem stališčem se ne strinjam. Mnenja sem namreč, da je izpodbijana določba drugega odstavka 31. člena v skladu z Ustavo, tudi z določbo 2. člena Ustave, ki pravi, da je Slovenija pravna država.
2. Izpodbijana določba se v obrazložitvi pod B.II sklicuje na načelna stališča o svobodi tiska in s tem tudi RTV Slovenije. Tem načelnim stališčem je seveda treba pritrditi. Nobenega dvoma ni, da je "eden od ključnih institucionalnih pogojev učinkovitosti demokratičnega procesa svoboda tiska, da svobodni in od oblasti neodvisni tisk pomaga vzpostavljati in oblikovati nepristransko informirano javnost in pogojuje njeno sposobnost nadzirati vse veje oblasti". Strinjam se tudi s stališčem, da je "dolžnost vseh vej oblasti v demokratični državi, zlasti pa dolžnost zakonodajalca, da v procesu razvoja demokratične države zagotavlja svobodo tiska in vsakega posameznega novinarja posebej".
Mnenja pa sem, da bi morala ta načelna izhodišča pripeljati do nasprotne odločbe, to je do odločbe, da je izpodbijani drugi odstavek 31. člena Zakona o RTV Slovenija v skladu z Ustavo.
3. Dejstvo je, da je prej veljavni zakon o RTV Slovenija (Uradni list RS, št. 14/90, 24/90 in 43/90) zlasti po zadnji noveli iz novembra 1990 določal, da šteje Svet RTV Slovenija kot njen organ upravljanja 25 članov, ki jih vse imenuje tedanja Skupščina Republike Slovenije, od tega pa 3 iz vrst zaposlenih v RTV Slovenija ter po enega predstavnika na predlog madžarske in italijanske narodnostne skupnosti. Prejšnja normativna ureditev je torej omogočala popoln nadzor Državnega zbora nad sestavo organa upravljanja RTV Slovenija. Prav ta organ, v celoti sestavljen s strani Državnega zbora, je tudi imenoval generalnega direktorja RTV Slovenija, k njegovemu imenovanju pa je dal soglasje Državni zbor.
Nov zakon pa v 16. členu določa, da šteje Svet RTV Slovenija kot organ upravljanja te institucije 25 članov, od katerih imenuje 5 članov Državni zbor Republike Slovenije (upoštevajoč pri tem proporcionarno zastopanost predstavnikov parlamentarnih strank), po 1 člana imenujeta italijanska in madžarska narodna skupnost, preostale člane pa imenujejo neposredno druge institucije in združenja. Nobenega dvoma ni torej, da taka sestava daje ustreznejše normativne okvire za uveljavitev načelno proklamirane svobode tiska kot pa prej veljavna zakonodaja.
Mnenja sem, da je zaradi tega določba drugega odstavka 31. člena Zakona o RTV Slovenija, ki predvideva potrditev dosedanjega generalnega direktorja RTV s strani novega sveta, povsem v skladu z Ustavo. Novemu organu, ki ni več pod "patronatom" Državnega zbora, daje možnost, da se izjavi o zaupanju generalnemu direktorju, ki ga je imenoval s strani Državnega zbora oblikovan svet. Odločba, h kateri dajem ločeno mnenje, pa odvzema novemu organu upravljanja to možnost in s tem Svetu onemogoča, da tudi pri potrditvi ali nepotrditvi generalnega direktorja uveljavi neodvisnost te pomembne institucije.
4. Po mojem mnenju je ključno vprašanje za odgovor, ali je določba drugega odstavka 31. člena novega zakona v skladu z Ustavo, vprašanje, ali bi zakonodajalec smel z zakonom določiti, da se s konstituiranjem novih organov upravljanja razrešijo brez posebnega postopka (ex lege) dosedanji organi upravljanja, med njimi tudi generalni direktor. Celo iz odločbe Ustavnega sodišča sledi, da zakonodajalec tako pravico ima. Pod tč. 4 obrazložitve namreč odločba ugotavlja, da je točna ugotovitev Državnega zbora, da ima zakonodajalec, ki je v primeru RTV Slovenija tudi ustanovitelj javnega zavoda, legitimno pravico odločati o tem, kako bo ob spremembi zakona uredil prehodni režim, ki naj zagotavlja kontinuiteto dela javnega zavoda in njegovih organov. Iz tega sledi zaključek, da je zakonodajalec torej imel pravico urediti prehodni režim, tudi prehod s starega na nov sistem upravljanja. Del sistema upravljanja pa je tudi imenovanje generalnega direktorja.
Če pa je zakonodajalec torej imel pravico z zakonom celo razrešiti dosedanje organe upravljanja, med njimi tudi generalnega direktorja, je prav gotovo smel storiti tudi manj: predvideti, da je funkcija dosedanjega generalnega direktorja odvisna od tega, ali ga bo potrdil nov Svet. S tem je dal zakonodajalec dosedanjemu generalnemu direktorju celo določeno prednost pred drugimi kandidati.
5. Izgleda, da je ključni argument odločbe Ustavnega sodišča o neskladju drugega odstavka 31. člena Zakona o RTV Slovenija z 2. členom Ustave, ugotovitev, da je ta zakonska določba nejasna.
Nejasnost pravne norme lahko v skrajnem primeru povzroči tudi njeno neustavnost, torej neskladnost z določbo 2. člena o pravni državi. Vendar je to mogoče trditi le v primeru skrajnih, izrazitih nejasnosti. Pri določbi drugega odstavka 31. člena pa ne gre za tako nejasnost. Pravzaprav je mogoča le ena razumna interpretacija: kolikor nov Svet ne potrdi dosedanjega generalnega direktorja, mu s tem preneha mandat. Pri tem očitno ne gre za razrešitev, kot jo sicer ureja Zakon o zavodih, zlasti njegov 38. člen. Gre za prenehanje mandata, ki je posledica prehoda s prej veljavnega na nov sistem upravljanja. Tako prenehanje mandata pa seveda ne vsebuje nobenih elementov kaznovanja in torej ne predstavlja posega v integriteto osebe, ki funkcijo opravlja. Gre pač za vprašanje, ali ima nov organ upravljanja dovolj zaupanja v osebo, ki je ob uveljavitvi novega zakona opravljala funkcijo generalnega direktorja, torej v konkretnem primeru v osebo sedanjega generalnega direktorja g. Žarka Petana.
Če si Svet RTV Slovenija ni bil na jasnem, kako interpretirati določbo drugega odstavka 31. člena (ali kot razrešitev ali kot imenovanje), to pač ne more biti zadosten argument za ugotovitev o nejasnosti pravne norme, ki naj bi celo prerasla v njeno protiustavnost. Isto velja za stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, da izpodbijana zakonska določba onemogoča, da bi sodišče "preverilo usklajenost izpodbijanega akta z zakonom", češ da uvaja nov pojem potrditve, pri čemer pa ne določa niti pogojev pri odločanju o potrditvi oziroma nepotrditvi mandata niti postopka za ugotavljanje teh pogojev. V primeru premajhne dorečenosti pravne norme se je pač potrebno poslužiti vseh možnih interpretacij, zlasti gramatikalne, logične in teleološke. Z interpretacijo pa je v tem konkretnem primeru mogoče ugotoviti vsebino pravne norme. Nov pojem potrditve samo zaradi tega, ker je nov, ne more biti protiustaven. Posebnih pogojev za potrditev oziroma nepotrditev zakonodajalec ni določil, ker ne gre za razrešitev kot sankcijo, temveč za institut prehoda s prejšnjega sistema upravljanja na nov sistem in za odločanje o tem, ali dosedanji generalni direktor uživa zaupanje novega organa upravljanja. Za postopek pa bi bilo mogoče uporabiti pravila, ki sicer veljajo za imenovanja in razrešitve po določbah Zakona o zavodih in po določbi 31. člena Zakona o RTV Slovenija.
6. Mnenja sem torej, da izpodbijana določba drugega odstavka 31. člena Zakona o RTV Slovenija ni v neskladju z 2. členom Ustave.
Vprašanje, ali je bil postopek potrditve oziroma nepotrditve dosedanjega generalnega direktorja pravilen in zakonit in ali so bile v njem varovane tudi pravice dosedanjega nosilca te funkcije, pa bi moralo oceniti Vrhovno sodišče Republike Slovenije pri ocenjevanju zakonitosti konkretnega akta.
Sodnik
dr. Lojze Ude
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Šinkovca
Vrhovno sodišče je v zahtevi za oceno ustavnosti drugega odstavka 31. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija uveljavljalo kršitev 2. in 155. člena Ustave, ker naj bi bila napadena določba nejasna in nedorečena in ker posega v že pridobljene pravice.
Po mojem mnenju izpodbijana določba zakona ni v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave). Po ustaljeni praksi evropskih Ustavnih sodišč obstoje enotne zahteve, da so norme opredeljene tako, da jih je mogoče izvajati; da je možno z gramatikalno in teleološko razlago posredovati vsebino predpisa brez pravnih praznin in je s tem ravnanje organov ali subjektov determinirano. Pojmi so sprejemljivi, če se jim da po objektivnih merilih določiti njihov smisel in če se upoštevajo predstave, ki veljajo v življenju. Načelo vladavine prava in pravne varnosti terjata, da pravna odločitev v konkretnem primeru temelji na zakonu, dejansko življenje in dejanski interesi pa narekujejo, da je treba pravno urediti tudi primere, za katere ne najdemo ustrezne opore v zakonu. Pravna praznina je tako le tista nepopolnost pravne ureditve, ki pomeni vrzel v izvedbi pravne zasnove: ne gre za pravno neurejeno področje, ki je kot celota ostalo neurejeno in se zakonodajalec do njega sploh ni opredelil, ampak gre za vrzel, ki se napolni z zakonodajalčevo zasnovo in se zato v skladu s to zasnovo ugotovi, kje in v kolikšnem obsegu je nepopolna in zato pristojni organ nepopolnost vsebinsko napolni na temelju pravnih pravil in načel, kot jih je izoblikoval zakonodajalec. Gre za načela, ki prevevajo posamezne enote prava, pravne panoge, pravna področja in sistem prava kot celote - argumentum a simile ad simile - (Pavčnik: Čemu razprava o prazninah v pravu, Podjetje in delo 6/1992).
V izpodbijani določbi je določeno, da Svet RTV potrdi imenovanje dosedanjega glavnega direktorja, če ga pa ne potrdi, to delovno mesto razpiše. Že povsem enostavna gramatikalna interpretacija teh določb omogoča razlago, da gre v danem primeru za nadaljevanje mandata ali razrešitev in če pride do razrešitve, se delovno mesto razpiše. Norma torej ni v nasprotju z načeli pravne države, saj je njen smisel več kot očiten.
Med Svetom Zavoda in generalnim direktorjem mora obstajati zaupanje, saj je to pogoj za delovanje pravne osebe (načelo lojalnosti med organi). Zaupanje je narušeno, če poslovodni organ ne izvaja del in nalog skladno s cilji pravne osebe, ni nujno, da gre za protipravno ravnanje. Namen zakona je torej bil, da se ugotovi, ali obstaja zaupanje med Svetom in generalnim direktorjem. Causa legis je legitimna.
Ne soglašam s stališčem, izraženim v odločbi, da za direktorje javnih zavodov ni mogoče niti smiselno uporabljati določb o poslovodstvu gospodarskih družb. Poslovodske funkcije so v vrsti stvari identične za javne in druge pravne osebe (zastopanje, obveznosti glede premoženja pravne osebe, skrb za zakonitost, prepoved konkurenčne dejavnosti in drugih pravil, ki jih narekuje načelo zvestobe pravni osebi, koordinacija med posameznimi deli pravne osebe) in posebnosti, ki jih morda narekuje narava pravne osebe. Relativna samostojnost poslovodnih organov je značilnost vseh pravnih oseb, kar je npr. še posebno izraženo v delniških družbah in je to splošna lastnost poslovodnih struktur. Sodišča ne morejo zavračati zahtevkov, če obstaja pravna praznina, poseči morajo po pravilih o napolnjevanju pravnih praznin. Isto veja tudi za druge organe in sploh subjekte. Dejstvo, da je Vrhovno sodišče sprožilo ustavni spor, ne more biti dokaz, da gre za nejasno normo in za nasprotje pravni državi. Ustavno sodišče pa ima dolžnost, da presodi ustavnost določbe po vsebini, ne oziraje se na lastnosti predlagatejev ali pobudnikov, pa tudi ne glede na njihovo posebno pravno usposobljenost. Isto velja tudi za druge organe, ki morajo v odločanju spoštovati pravila o interpretaciji prava in napolnjevanju pravnih praznin.
Ni nujno, da zakonodajalec pri opredeljevanju posebnih dejavnosti ureja prav vsa področja. V konkretnem primeru je določanje pogojev za imenovanje in razrešitev generalnega direktorja, direktorjev programov, vodij organizacijskih enot in odgovornih urednikov prepuščeno statutu (26. člen Zakona). Pri tem bo moral statut slediti temeljnim pravilom, ki veljajo za vse pravne osebe in posebej za javne zavode. Generalni direktor je funkcija, hkrati pa ima vse elemente delovnega razmerja, saj to predstavlja za izvajalca funkcije eksistenčno podlago in je temelj pravic iz socialnega zavarovanja. Svet Zavoda bi torej moral odločati skladno s temeljnimi pravili o odgovornosti in ob spoštovanju varstva pravic iz delovnega razmerja, Vrhovno sodišče pa bi moralo sklep preizkusiti z uporabo pravil o napolnjevanju pravnih praznin in temeljnimi opredelitvami o odgovornosti, ki so v pravu že kar tradicionalna.
Izpodbijano določbo zakona bi Ustavno sodišče lahko presojalo še v primeru, če bi šlo za suspektno legislativno motivacijo, torej če bi šlo za diskriminatorne ali drugače ustavno nesprejemljive motive. Vrhovno sodišče ni zatrjevalo obstoja suspektne legislativne motivacije. Za tak zaključek tudi ni podlage v zakonu, pa tudi ne v razpravi v Državnem zboru.
Ustavno sodišče je pristojno za presojo splošnih in abstraktnih norm in se v uresničevanje le teh spušča le ob ustavnih pritožbah.
Sodnik
dr. Janez Šinkovec
Odklonilno ločeno mnenje sodnika mag. Krivica
I.
Izpodbijana določba ZRTVS, ki jo je Ustavno sodišče razveljavilo, po mojem mnenju ni v nikakršnem neskladju z Ustavo - razen morda glede večine, ki jo za potrditev ali ne-potrditev imenovanja zahteva (to specifično vprašanje samo za sebe pa je bilo v postopku po mojem mnenju še premalo proučeno), pač pa bi bilo treba v izreku vsekakor razveljaviti drugi stavek prvega odstavka 20. člena ZRTVS, po katerem k imenovanju generalnega direktorja RTV Slovenija daje soglasje Državni zbor.
II.
Da bi bila vsakomur zagotovljena ustavna svoboda sprejemanja in širjenja vesti in mnenj (39. člen Ustave) in da bi javni radijski in televizijski programi pri tem ustrezno upoštevali interese vseh različnih relevantnih družbenih skupin, ne le političnih strank, bi bilo v zvezi z zakonskimi določbami o načinu upravljanja RTV Slovenija ustavno svobodo izražanja tudi pri nas treba razumeti tako, kot je to že v več svojih odločbah razglasilo nemško ustavno sodišče, torej kot "svobodo radia in televizije od državnega obvladovanja in vpliva", ki jo je treba zagotoviti tako, da bodo kolegijski organi teh institucij sestavljeni "iz predstavnikov vseh pomembnih političnih, svetovnonazorskih in družbenih skupin"1. Tudi v Sloveniji zakonska ureditev od zadnje spremembe dalje sledi tem načelom, vendar do nje ni prišlo na zahtevo Ustavnega sodišča (kot v Nemčiji), čeprav je v zadevi U-I-68/92 (združeni z zadevo U-I-14/91) podpredsednik tedanjega Sveta RTV dr. Slavko Splichal že 4.6.1992 dal Ustavnemu sodišču pobudo za razveljavitev takratne zakonske ureditve, ki je vodenje RTV dajala v roke izrazito od države in od političnih strank oblikovanemu Svetu, v katerem po njegovi oceni "institucije civilne družbe (javni zavodi, nepolitične organizacije in društva) mimo političnih strank nimajo možnosti niti vplivati na delo Sveta, kaj šele biti v njem zastopane". Naše ustavno sodišče pa je z reševanjem te zadeve čakalo, dokler ni zakonodajalec sam spremenil zakona - na srečo v duhu zgoraj prikazanih načel. Za tako rešitev se je vseskozi zavzemal pripravljalec zakonskega predloga - vladni Urad za informiranje pod vodstvom Mileta Šetinca, nasprotovala pa ji je tako opozicija kot tudi vladna koalicija in šele v tretji zakonodajni fazi je pripravljalcu zakona uspelo znotraj vladne koalicije premagati odpore proti taki depolitizaciji načina upravljanja RTV.
Čeprav so odpori pri opoziciji temeljili predvsem na bojazni oziroma prepričanju, da so institucije civilne družbe, katerih predstavniki v novem Svetu RTV prevladujejo, pretežno pod vplivom "starih političnih sil" in da po tej poti torej pri nas ne more priti do resnične deetatizacije in depolitizacije RTV, je v nasprotju s temi pričakovanji tako sestavljeni Svet z 12:9 glasovi odklonil predstavnika vladajoče koalicije Mileta Šetinca kot kandidata za predsednika Sveta. Ker je z enakim razmerjem glasov nato izglasoval tudi sporno nepotrditev Žarka Petana za generalnega direktorja, bi to utegnilo pomeniti, da med dvema politično polariziranima deloma članov Sveta obstaja morda vendarle neka "depolitizirana" sredina, ki ne odloča po politični opredeljenosti, ampak po drugih, stvarnih kriterijih. Pomemben stvarni kriterij pri odločanju o tem, kdo je primeren za predsednika Sveta in kdo za direktorja RTV, pa bi pri deklariranem poskusu depolitiziranja RTV moralo biti tudi to, ali je konkretni kandidat morda preveč politično opredeljen, ali bo subjektivno zmogel svojo politično opredeljenost potisniti v ozadje in ali mu javnost (po presoji članov Sveta) v tem pogledu zaupa ali ne.
Toliko o mojih pogledih na ustavno dopustnost prejšnjega in sedanjega, novega koncepta upravljanja RTV (odsotnost stališča do tega vprašanja v odločbi je po mojem mnenju ena od njenih največjih slabosti)2, kakor tudi na doslejšnjo realizacijo slednjega v praksi. Morebitno izmaličenje načelnih izhodišč v konkretni praksi bi bilo namreč pomembno tudi za ustavnopravno presojo skladnosti zakonske ureditve z ustavnimi načeli.
Ocenjujem, da do tega ni prišlo, vsaj ne v tolikšni meri, da bi bilo zaradi tega upravičeno in nujno zavreči ustavnopravno pravilna izhodišča in cilje sedanje zakonske ureditve upravljanja RTV in z razveljavitvijo sporne zakonske določbe zanikati ustavnost ureditve, s katero je bila prvemu "nedržavnemu" Svetu RTV dana pravica, da avtonomno oceni, ali dotedanji direktor ustreza novemu konceptu upravljanja RTV ali ne.
Res je, da ta namen preverjanja ustreznosti dotedanjega direktorja v zakonu ni bil izrecno zapisan - toda tudi v tuji ustavnopravni judikaturi je znano in nesporno načelo, da prav pri presojanju, ali je neka sporna zakonska ureditev res arbitrarna, kot se zatrjuje, ali pa vendarle temelji na nekem razumnem, stvarnem razlogu, nikakor ni nujno, da bi bil ta razlog naveden v zakonu ali vsaj v njegovih obrazložitvah ali da bi bil upoštevan v dotedanji praksi - zadošča, da tak razlog objektivno obstaja (izvrševanje zakona je zakonito seveda le v primeru, če sledi temu ustavno dopustnemu razlogu). V našem primeru ta razlog niti v razpravi na Svetu ob spornem odločanju ni bil izrecno omenjen - kar pa še ne pomeni, da pri večjem ali manjšem številu članov Sveta ni igral nobene vloge pri njihovem odločanju. Člani namreč niso pojasnjevali razlogov, iz katerih nameravajo glasovati tako ali drugače. Glasovanje je bilo tajno, kar je za glasovanja pri volitvah, imenovanjih oziroma razrešitvah normalno in v skladu s pravili.
Ni utemeljeno stališče Vrhovnega sodišča, da je izpodbijana zakonska določba nedorečena oziroma nejasna, ker da poleg standardnih pojmov imenovanja in razrešitve uvaja nov, nejasen pojem potrditve imenovanja, pri čemer ne določa niti pogojev niti postopka za njegovo uporabo. Pojem potrditve imenovanja (ne ob imenovanju, ampak kasneje, potem ko je bil direktor že polnopravno imenovan in je določen čas že opravljal svojo funkcijo) je sicer nenavaden, vendar tudi tu tej zakonski ureditvi ni mogoče utemeljeno očitati arbitrarnosti, saj za njo stoji jasno razviden in od Državnega zbora v tem postopku tudi izrecno zatrjevan razlog: prenehanje mandata dotedanjemu direktorju bi ob tako bistveni spremembi koncepta upravljanja RTV lahko odredil neposredno zakon sam, vendar je zakonodajalec "izbral smiselno blažjo rešitev" - naložil je novemu Svetu, naj sam presodi ustreznost dotedanjega direktorja tudi v okoliščinah novega koncepta upravljanja, kar bi mu v primeru naklonjenosti Sveta prihranilo ponovno kandidiranje v konkurenci še z drugimi kandidati in bi se tako zanj v tem primeru lahko izkazalo kot ugodnejša rešitev. Možno je sicer razpravljati o tem, ali ne bi bila čistejša in smotrnejša ureditev, po kateri bi dotedanjemu direktorju mandat prenehal že po zakonu, nakar bi se lahko ponovno potegoval za novega skupaj z drugimi kandidati - toda zakonodajalec je izbral prej omenjeno varianto, ki pa ji tudi ni mogoče utemeljeno očitati arbitrarnosti in s tem neustavnosti.
Da ima pri tej varianti ne-potrditev smiselno enake posledice kot razrešitev, povsem jasno sledi iz drugega stavka izpodbijane določbe, po katerem je v tem primeru treba v 10 dneh mesto na novo razpisati. Da za to razrešitev sui generis v zakonu niso predpisani nobeni pogoji, je povsem razumljivo, saj gre samo za ugotovitev, ali dotedanji direktor uživa zaupanje na nov način sestavljenega Sveta, ki personificira nov način upravljanja RTV (brez direktnega oziroma prevladujočega državnega vpliva). Ker za ta posebni primer razrešitve tudi poseben postopek ni bil predpisan (razen specifične določbe, da za razrešitev v tem primeru zadošča to, da potrditev ni bila izglasovana z večino glasov3), to seveda nujno pomeni, da je po analogiji treba smiselno uporabiti pravila postopka za druga, običajna imenovanja in razrešitve. Glede na to bi bilo v tem postopku treba smiselno uporabiti določbo tretjega odstavka 38. člena Zakona o zavodih, po kateri mora pristojni organ "pred sprejemom sklepa o razrešitvi seznaniti direktorja z razlogi za razrešitev in mu dati možnost, da se o njih izjavi".
Smiselna uporaba te splošne določbe na ta specifični primer razrešitve bi seveda pomenila, da direktorja ni mogoče "seznaniti z razlogi za razrešitev", saj se glasuje hkrati o potrditvi imenovanja in (v primeru ne-potrditve) o razrešitvi, ta morebitna razrešitev sui generis pa po zakonu ni vezana na nobene posebne razloge, ampak samo na obstoj ali neobstoj zadostne stopnje zaupanja novega Sveta v novem konceptu RTV. Namesto z "razlogi za razrešitev" bi bilo torej v tem primeru direktorja treba "seznaniti" samo z dejstvom, da gre za tako vrsto glasovanja - in seveda omogočiti članom Sveta, da povedo svoje morebitne pomisleke, mu postavijo vprašanja in podobno. Predvsem pa bi bilo direktorju nujno treba "dati možnost, da se izjavi" tako o morebitnih izraženih pomislekih zoper to, da bi se njemu potrdil mandat, kot tudi o vsem tistem, kar bi po njegovem lastnem mnenju v tej specifični situaciji lahko vplivalo na odločitev Sveta. Ne drži torej, da ni uporabnih zakonskih določb o postopku, veljavnem tudi za take specifične primere - pač pa te določbe v konkretnem postopku očitno niso bile spoštovane. Ustavno sodišče bi torej predlog Vrhovnega sodišča za razveljavitev izpodbijane zakonske določbe moralo zavrniti - Vrhovno sodišče pa bi nato moralo razsoditi o tem, ali zgoraj omenjene in morebitne še druge nezakonitosti v postopku narekujejo odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve Svetu v ponovno (zakonito) odločanje.
Obrazložitev odločbe, zoper katero izražam to ločeno mnenje, vsaj izrecno ne izpodbija stališča Državnega zbora, da je zatrjevani namen izpodbijane zakonske določbe (preverjanje zaupanja) legitimen in skladen z Ustavo, toda določba sama naj očitno tudi takemu namenu ne bi ustrezala, ker - po mnenju Ustavnega sodišča - zaradi nejasnosti omogoča različne razlage in arbitrarnost pri odločanju. Premajhna jasnost zakonskih določb sama po sebi še ni razlog za njihovo ustavnosodno razveljavitev, kadar je z interpretacijo možno priti do njihovega pravega pomena - pa čeprav v konkretnem primeru do tega v dosedanjem odločanju nista prišla ne Svet RTV ne Vrhovno sodišče. Tuja ustavnosodna praksa pozna mnogo primerov, zlasti pri reševanju konkretnih ustavnih pritožb, ko ustavna sodišča zavračajo interpretacije najvišjih "rednih" sodišč in kot najvišja instanca ugotavljajo, kakšne interpretacije zakon dopušča in, če jih dopušča več, katera izmed njih je v skladu z Ustavo. V našem primeru Vrhovno sodišče samo ni našlo zakonite interpretacije zakonske določbe in je zato predlagalo njeno razveljavitev, Ustavno sodišče pa bi moralo pokazati na zakonito in z Ustavo skladno interpretacijo ter predlog razveljavitve določbe zavrniti4. Izpodbijana zakonska določba namreč tudi zatrjevane arbitrarnosti pri odločanju ne vpeljuje: vpeljuje glasovanje o potrditvi ali ne-potrditvi na podlagi zaupanja (torej na podlagi legitimnega in z Ustavo skladnega namena) - taka glasovanja pa so praviloma nevezana na obstoj nekih posebnih razlogov, ne da bi jih zato lahko šteli za nedopustno arbitrarna5.
Ustavno dopustnost takih zakonskih določb tudi primerjalnopravno potrjuje odločba francoskega Ustavnega sveta (Conseil constiututionnel) v neki podobni zadevi6. V njej je Ustavni svet odločal o več aspektih ustavnosti zakona o svobodi komuniciranja7, s katerim je bila med drugim dotedanja nadzorna instanca nad avdiovizualnimi mediji, ustanovljena z zakonom leta 1982, nadomeščena z novim organom z drugačnimi pristojnostmi (Commission nationale de la communication et des libertes). V zvezi s tem in z drugimi določbami novega zakona je bilo treba zamenjati "administratorje" v posameznih programskih družbah (administrateurs des societes nationales de programme) - in sprožitelji ustavnega spora so izpodbijali zakonsko določbo, ki je tem administratorjem predčasno odvzela mandat oziroma jih je pustila v funkciji (zelo podobno kot v našem primeru), dokler ne bodo imenovani novi na podlagi novih zakonskih določb (najpozneje v 6 mesecih). Ustavni svet je izpodbijano zakonsko določbo spoznal za skladno z Ustavo, ker ni posegla v zakonska jamstva za izvrševanje določb ustavnega značaja, in je v odločbi izrecno zapisal: "Zakonodajalec je zato smel, ne da bi s tem kršil katerokoli pravilo ali načelo ustavne veljave, določiti, da se konča, tako kot je to določeno v členu 102, mandat administratorjev nacionalnih programskih družb ..., ki so bili imenovani na podlagi določb zakona iz leta 1982."
Francoski zakonodajalec je torej smel določiti, da njihovim administratorjem preneha funkcija z dnem, ko bodo imenovani novi (lahko seveda tudi ponovno dotedanji) - naš zakonodajalec pa naj ne bi bil smel določiti, da našemu administratorju preneha funkcija, če ga novi, prvi "nedržavno" sestavljeni Svet ne bo potrdil kot ustreznega za opravljanje te (oziroma celo delno spremenjene) funkcije? Ne francoski ne naš zakon ne navajata posebej razlogov za to (pri nas morebitno) zamenjavo dotedanjih administratorjev, ker bi to ob spremembi sistema upravljanja medija moralo biti samo po sebi razumljivo. V Franciji je očitno (vsaj po intervenciji Ustavnega sveta) tako tudi bilo, pri nas pa so vse zadeve očitno tako strankarsko spolitizirane, da so zagovorniki razrešenega direktorja preprosto ignorirali bistveno spremembo sistema upravljanja, ki jo pomeni uvedba "nedržavnega" Sveta RTV, kot legitimen in ustavno dopusten razlog za predčasen odvzem mandata direktorju, imenovanemu še od "državno sestavljenega" Sveta - in Ustavno sodišče jim je žal dalo prav.
Ob morebitni nadomestitvi razveljavljene zakonske določbe z novo bi torej najbrž kazalo v zakonu izrecno poudariti motiv oziroma razloge, zaradi katerih bo sprejeta taka ali drugačna ureditev tega vprašanja, in morda tudi cilje, ki naj jih zasleduje Svet pri morebitnem ponovnem odločanju o takem ali podobnem vprašanju.
Sprejeto odločitev močno obžalujem. Z drugačno odločitvijo, za kakršno sem se sam zavzemal, namreč ne bi bila prizadeta avtonomija tega prvega "nedržavnega" Sveta RTV (kakorkoli bi že odločil, potem ko bi mu bila zadeva vrnjena v ponovno zakonito odločanje z opozorilom na nezakonitosti pri prvem odločanju), medtem ko sedaj sprejeta odločitev Ustavnega sodišča zadevo vrača ne Svetu RTV, ampak zakonodajalcu, kjer se utegne še dodatno spolitizirati. S tem utegne ta odločitev pomeniti udarec prav tisti morebitni zmerni, depolitizirani sredini med obema političnima poloma v Svetu, ki bi jo bilo treba v njenem občutljivem položaju med obema mlinskima kamnoma krepiti, ne pa z grobimi posegi v njene avtonomne odločitve (ponavljam še enkrat: tako podpiranca vladne kot podpiranca opozicijske strani za dve pomembni funkciji je zavrnila) zmanjševati njen pomen in jo s tem siliti v naročje enemu ali drugemu polu. Ni sicer jamstva, da bo poskus (vsaj delne) depolitizacije RTV s pomočjo take sestave Sveta RTV dolgoročno uspel, toda v svetu je to doslej edini posnemanja vredni model. Morali bi z njim vsaj resno poskusiti in ga ne uničiti, še preden je sploh imel priložnost pokazati svoj domet.
III.
Zgoraj pod II. sem skušal čim natančneje prikazati svoj pogled na sporno zadevo kot celoto. Tu bi dodal samo še nekaj svojih kritičnih pripomb k tistim delom sprejete odločitve oziroma njene obrazložitve, s katerimi se ne strinjam, a jih nisem zajel že pod II.
- Ad B.I.3: Da predčasno prenehanje mandata pomeni tudi poseg v integriteto osebe, ki funkcijo opravlja? In da poslovodstvo ni le funkcija, ampak tudi poklic? Že mogoče, ampak pri tako pomembni javni funkciji javni interes po ustreznem vodstvu RTV pri tehtanju prizadetih dobrin močno odtehta vse osebne interese prizadetega, za katere mora biti in je poskrbljeno na drug način. In da ima odvzem mandata elemente kaznovanja ? Če bi se to lahko dogajalo ob vsaki redni zamenjavi članov Sveta, morda - ne pa, če se to zgodi kot povsem razumljiv ukrep ob bistveni zakonski spremembi koncepta upravljanja RTV (iz "državnega" v "nedržavnega").
- ad B.I.3: Da postopek po sporni zakonski določbi "prizadetemu ne zagotavlja procesnih pravic"? Tu opozarjam na protislovje z navedbo pod B.I.2, kjer se izrecno priznava subsidiarna veljava ZZ: iz tega izhaja, da so procesne pravice prizadetega tako kot v vseh drugih primerih zagotovljene z določbo tretjega odstavka 38. člena ZZ (glej zgoraj). Navedba, da bi razlogi za predčasno razrešitev morali biti (tudi v tem specifičnem primeru) določeni ali v zakonu ali v Statutu RTV (B.I.2 in B.I.6), pa ne drži: v ZRTVS ta razlog sicer ni izrecno naveden, je pa določljiv s pravilno interpretacijo - trditev, da bi tak razlog tudi za to izjemno razrešitev moral biti določen v Statutu RTV, pa je v očitnem neskladju z določbo petega odstavka 31. člena ZRTVS, po kateri je bilo treba sporno glasovanje izvesti najkasneje v 30 dneh po konstituiranju novega Sveta, uskladitev Statuta z novim zakonom pa šele kasneje (v 60 dneh).
- ad B.I.4: Da je zakonodajalec v tem primeru "prepustil določitev vsebine norme drugemu organu"? To preprosto ne drži, saj mu ni prepustil določitve vsebine norme (to je: glasovati v 30 dneh o potrditvi zaupanja - to je namreč vsebina zakonske norme), ampak je Svetu naložil le izvršitev te norme (sicer nejasne, a z interpretacijo ugotovljive vsebine).
- ad B.I.5: Da konkretna ne-potrditev predstavlja le "enega od možnih načinov uporabe izpodbijane določbe"? Kateri naj bi bili drugi možni načini (torej da se ta ne-potrditev ne bi štela za specifično vrsto razrešitve), v obrazložitvi ni navedeno. - ad B.I.6: Da "Svet za svojo odločitev ni imel kriterijev in je bilo zato njegovo odločanje arbitrarno"? Povsem jasnih kriterijev iz zakona sam res ni znal potegniti, vsaj izrecno eksplicirali njegovi člani tega niso in zato je bilo njegovo odločanje morda res delno arbitrarno. Toda to (da niso znali v celoti pravilno interpretirati sporne zakonske določbe), še ne pomeni, da je sama določba protiustavna, ampak le to, da je bilo njihovo ravnanje nezakonito - zaradi česar bi njihovo odločitev Vrhovno sodišče, če bi tudi samo presodilo enako, moralo razveljaviti. - ad B.I.6: Da Državni zbor sam "pravilno ugotavlja", da "bi morali biti pogoji za takšno odločitev Sveta vnaprej določeni, ne pa, da so ... prepuščeni odločitvi Sveta"? Ta trditev ne ustreza dejstvom: Državni zbor v svojem odgovoru ugotavlja le, da je določitev "postopka za ugotavljanje pogojev" prepuščena Statutu, ne pa tudi določitev teh pogojev (odg. DZ, 3. točka, tretji odstavek).
- ad B.II.2: Da ni prav, če je "direktorjev položaj odvisen od vsakokratne sestave organa upravljanja"? Seveda ne, toda tu sploh ne gre za njegovo odvisnost od "vsakokratne sestave", torej od neke redne zamenjave članov Sveta, ampak od bistvene spremembe koncepta upravljanja (zamenjave "državnega" z "nedržavnim" Svetom).
IV.
Iz vsega doslej povedanega je jasno, zakaj bi bilo po mojem mnenju treba takoj razveljaviti drugi stavek prvega odstavka 20. člena ZRTVS: ker je imenovanje in razreševanje generalnega direktorja RTV treba odločno deetatizirati in depolitizirati. Imenuje in razrešuje naj ga "nedržavno" sestavljeni Svet RTV brez parlamentarnega, to je strankarskega potrjevanja, tako kot je bilo v sedaj razveljavljeni določbi 31. člena za tam urejeni specifični primer že predvideno. Ustavno sodišče pa je razveljavilo prav to določbo, predloga za razveljavitev državnega vmešavanja v redna imenovanja in razrešitve (moj predlog - razširitev presoje po koneksiteti) pa ni sprejelo.
V.
Končno med primerjalnopravnimi argumenti za svoje stališče citiram še odlomek iz pisnega prispevka sodnika Šinkovca pri obravnavi te zadeve:
"V zvezi z nejasnostjo in nedorečenostjo pravne norme zahteva načelo pravne države, da so norme opredeljene tako, da jih je mogoče izvajati; da je mogoče z gramatikalno in teleološko razlago posredovati vsebino predpisa brez pravnih praznin in je tako ravnanje organov ali subjektov s tem determinirano. Taki pojmi so sprejemljivi, če se jim da po objektivnih merilih določiti njihov smisel in če se upoštevajo predstave, ki veljajo v rednem življenju in jih je stroka opredelila. (Povzetek stališč Ustavnega sodišča Avstrije, glej J. Šinkovec: O pravni državi, Podjetje in delo, št. 5/92)."
Sodnik
mag. Matevž Krivic
Opombe:
1Glej zlasti odločbe BVerfGE 12, 205(262); 57, 295(334); 59, 231(260).
2Le na enem mestu (B.I.7) sploh omenja (v narekovaju) pojem civilne družbe, formulacija na drugem mestu (B.II.2) o "neodvisnosti direktorja RTV v razmerju do nosilcev družbene, ekonomske in politične moči ter do vsakokratne oblasti, ki so zastopani v Svetu" pa bi lahko - ob neopredeljenosti načelnega stališča do novega koncepta upravljanja RTV - kazala celo na morebitno nerazumevanje (ali neodobravanje?) bistva tega novega, z novim zakonom uvedenega koncepta (nemško ustavno sodišče npr. poudarja, da gre tu za predstavnike "vseh pomembnih družbenih skupin" - naše pa, da gre tu za nosilce družbene moči in oblasti). Tudi, kolikor so naše institucije civilne družbe (delno) morda nosilec nelegitimne (iz prejšnjega, nedemokratičnega sistema izvirajoče) družbene moči, je po moji presoji kljub temu model upravljanja RTV preko predstavnikov civilne družbe edini posnemanja vreden in perspektiven. S postopno "normalizacijo" in globjo demokratizacijo naše družbe bo namreč tudi ta "kontaminiranost" nekaterih institucij civilne družbe z nelegitimnimi vrednotami in vplivi vse bolj izginjala (dokler še obstaja, pa bi jo bilo morda možno in potrebno nevtralizirati s kakšnimi dodatnimi, prehodnimi varovalnimi mehanizmi) - medtem ko bi ohranitev prejšnjega koncepta upravljanja RTV v resnici obdržala generalnega direktorja RTV v močni odvisnosti "od vsakokratne razporeditve politične moči v parlamentu" (kljub varovalnim določbam o možnosti razrešitve le iz vnaprej predvidenih "krivdnih" razlogov, ki so kot redni mehanizem nujne), še zlasti seveda ob izteku njegovega mandata.
3Za potrditev imenovanja bi glede na to specifično določbo 31. člena ZRTV zadoščala večina oddanih glasov in ne bi bila potrebna večina glasov vseh članov Sveta, ki je v 18. členu Zakona predpisana za običajna imenovanja in razrešitve. Temu nasprotna ugotovitev oziroma sklep Sveta, da dotedanji direktor po tem členu ni bil potrjen, ker ni dobil "večine glasov vseh članov Sveta", torej v tej točki ni bila v skladu z zakonom. V drugem odstavku 18. člena je namreč izrecno predpisana "večina vseh članov Sveta", v drugem odstavku 31. člena pa izrecno "večina glasov" - kar povsod po svetu in povsem nesporno pomeni večino oddanih glasov (zlasti v anglosaških pravnih sistemih pa celo samo večino t.i. opredeljenih glasov, torej brez upoštevanja vzdržanih). Kot sem omenil že pod I., pa je določba o tej večini (manjši kot za druga imenovanja in razrešitve) tudi po mojem mnenju ustavno sporna, torej verjetno protiustavna. Po mojem v naslednjem smislu oziroma obsegu: ker omogoča, da bi bil ob tej izjemni, enkratni priložnosti dotedanji direktor lahko potrjen za direktorja v 25- članskem Svetu že z manj kot 13 glasovi (lahko celo bistveno manj), kar bi bilo za tako pomembno družbeno funkcijo nedopustno (če zakon sicer utemeljeno zahteva za imenovanje večino vseh članov Sveta, le tu to ne bi bilo potrebno). V drugem delu (da premalo glasov za potrditev avtomatično pomeni razrešitev, tu brez ugotavljanja razlogov) pa ta določba po mojem mnenju ob nakazani korekturi ne bi bila protiustavna: morebitna ne-potrditev (razrešitev) ob večinski, samo premajhni podpori se potem nikakor ne bi mogla razumeti kot definitivna nezaupnica, ki bi prizadetega diskvalificirala za ponovno kandidaturo, ampak bi mu samo odvzela zakonski "privilegij", da bi bil z zadostno podporo lahko v tem specifičnem primeru potrjen celo brez razpisa in konkurence drugih kandidatov. Potreben bi bil torej razpis - in če bi se izkazalo, da so drugi kandidati šibkejši, bi kaj lahko prvotno ne-potrjeni kandidat sedaj namesto 12 dobil potrebnih 13 ali še več glasov. (Za ilustracijo spominjam, da pa v našem konkretnem primeru prizadeti ni bil ne-potrjen z 12 glasovi za, ampak z 12 glasovi proti.)
4Oziroma v primeru, da bi razveljavilo v sporni določbi le njen del o potrebni večini za potrditev, v obrazložitvi precizirati, da je bila v delu, ki je relevanten za odločanje Vrhovnega sodišča v konkretni zadevi, izpodbijana zakonska določba torej potrjena.
Razveljavitev tega dela določbe bi pomenila, da je ob njeni odsotnosti treba uporabiti splošne določbe o potrebni večini za vsako imenovanje. Potrebna bi bila torej (tudi za "potrditev imenovanja" - vsaj po analogiji) večina vseh članov Sveta, ki pa v konkretnem primeru ni bila dosežena (medtem ko za razrešitev v tem specifičnem primeru ne-potrditve, kot sem razložil že zgoraj, taka večina ne bi bila potrebna).
5Arbitrarna v nekem smislu seveda so, tako kot je npr. lahko arbitrarna izvolitev ali neizvolitev nekoga za ministra, za predsednika vlade itd. - ali pa razrešitev: zadošča ustrezno število glasov pri glasovanju - in od nikogar ni mogoče zahtevati, naj pove razloge, iz katerih je glasoval tako ali drugače (niti sploh, kako je glasoval, saj so taka glasovanja praviloma tajna). In če so razlogi vsakogar od glasujočih njegova nedotakljiva tajnost, potem v takem primeru seveda tudi od organa kot celote navajanja razlogov za razrešitev ni mogoče zahtevati.
6Odločba št. 86-217 DC z dne 18.9.1986, objavljena v knjigi "Les grands arrets du droit de l'audiovisuel", Charles Debbasch, Editions SIREY, Paris 1991, str. 245-266.
7Loi No. 86-1067, relative a la liberte de communication