Up-62/96
Natisni
Opravilna št.:
Up-62/96
Datum odločitve:
11. 4. 1996
Objavljeno:
OdlUS V, 68
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1996:Up.62.96
Akt:
Ustavna pritožba SDSS in podpisnikov pobude za vložitev zahteve za razpis referenduma o predlogu Zakona o volitvah poslank in poslancev zoper posamični akt št. 005-02/96-4/1 z dne 7.3.1996, s katerim je predsednik Državnega zbora odločil, da o pobudi SDSS za razpis referenduma ne obvesti ministrstva, pristojnega za vodenje evidence volilne pravice, in da ne določi roka za zbiranje podpisov za zahtevo za razpis referenduma
Izrek:
Ustavna pritožba SDSS in podpisnikov pobude za vložitev zahteve za razpis referenduma o predlogu Zakona o volitvah poslank in poslancev zoper posamični akt, s katerim je predsednik Državnega zbora odločil, da o pobudi SDSS za razpis referenduma ne obvesti ministrstva, pristojnega za vodenje evidence volilne pravice, in da ne določi roka za zbiranje podpisov za zahtevo za razpis referenduma, se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče lahko na seji ponovno preizkusi obstoj procesne predpostavke iz drugega odstavka 51. člena Zakona o Ustavnem sodišču in zavrže ustavno pritožbo, čeprav je bila že sprejeta v senatu ali po četrtem odstavku 55. člena ZUstS.
Očitna kršitev v smislu drugega odstavka 51. člena ZUstS je podana, če trditve, da je prišlo do kršitve, ni mogoče ovreči ali omajati niti po vsestranskem preizkusu, ker vse okoliščine, zdrava pamet in vse izkušnje, brez dokazovanja in brez možnosti nasprotnega utemeljevanja izključujejo vsako možnost drugačnega sklepa.
Morebitna kršitev ustavne pravice ne more povzročiti nepopravljivih posledic za pritožnika, ker je bila pobuda za razpis referenduma o spremembi volilnega sistema vložena prepozno, da bi bila možna izvedba referenduma, nato pa v primeru uspeha referenduma še sprejem zakona, ki bi predstavljal podlago za bližajoče se volitve v Državni zbor.
Geslo:
Zakonodajni referendum.
Izjemno odločanje o ustavni pritožbi pred izčrpanjem pravnih sredstev.
Razmerje med senatno in plenarno odločitvijo ustavnega sodišča.
Očitnost zatrjevane kršitve in možni nastanek nepopravljivih posledic kot kumulativni predpostavki.
Izčrpanje pravnih sredstev kot procesni pogoj za vložitev ustavne pritožbe.
Interpretativna odločitev ustavnega sodišča (št. 51., 54. in 55. člen Zakona o Ustavnem sodišču).
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 80. čl.
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI), 11., 12., 13., 14., 17. čl.
Poslovnik Državnega zbora, 174., 177., 178. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 51., 56., 57., 58., 59., 60., 54., 1. odst. 55. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
drugi akti
Datum vloge:
12. 3. 1996
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US17770
Dokument v PDF obliki:
Up-62-96.pdf
147 KB
Prenesite datoteko
Up-62-96_LM Jambrek.pdf
181 KB
Prenesite datoteko
Up-62-96_LM Jerovšek.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
Up-62-96_LM Krivic.pdf
174 KB
Prenesite datoteko
Up-62-96_LM Šturm.pdf
139 KB
Prenesite datoteko
Up-62-96_LM Zupančič.pdf
163 KB
Prenesite datoteko
Up-62/96
11.4.1996
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi SDSS in podpisnikov pobude za vložitev zahteve za razpis referenduma o predlogu Zakona o volitvah poslank in poslancev na seji dne 11. aprila 1996
s k l e n i l o :
Ustavna pritožba SDSS in podpisnikov pobude za vložitev zahteve za razpis referenduma o predlogu Zakona o volitvah poslank in poslancev zoper posamični akt št. 005-02/96-4/1 z dne 7.3.1996, s katerim je predsednik Državnega zbora odločil, da o pobudi SDSS za razpis referenduma ne obvesti ministrstva, pristojnega za vodenje evidence volilne pravice, in da ne določi roka za zbiranje podpisov za zahtevo za razpis referenduma, se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pritožniki navajajo, da je dne 29.2.1996 SDSS (v nadaljevanju: SDSS) vložila v zakonodajni postopek predlog Zakona o volitvah poslank in poslancev in da je dne 5.3.1996 predsednika Državnega zbora (v nadaljevanju: DZ) obvestila o pobudi volilcem za zbiranje podpisov za predhodni zakonodajni referendum o navedenem zakonu. Obvestilu je priložila tudi 225 podpisov volilcev na posebnem seznamu.
Po navedbah pritožnikov predsednik DZ "v nasprotju z določili 13. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94) v treh dneh po prejemu obvestila o pobudi volilcem (...) ni določil roka za zbiranje podpisov, ampak je z aktom št. 005-02/96-4/1 z dne 7.3.1996 odločil, da niso izpolnjeni procesni pogoji za začetek zbiranja podpisov in s tem oblastno odločil o pravici pobudnikov". Predsednik DZ, navajajo pritožniki, je "odločil tudi, da bo določil rok, ko bo končan zakonodajni postopek v zvezi s predlogom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor".
2. Pritožniki zatrjujejo, da predsednik DZ za tako odločitev po Zakonu o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju: ZRLI) nima nobenih pooblastil. Navajajo tudi, da je po njihovem mnenju navedeno odločitev predsednika DZ mogoče šteti za posamičen akt v smislu 50. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS). Pritožniki navajajo, da je z izdajo posamičnega akta, ki vsebuje oblastno odločitev, predsednik DZ nastopil kot državni organ, čeprav mu Ustava in zakon tega položaja ne priznavata.
3. Pritožniki zatrjujejo, da so bile z očitno kršitvijo ZRLI, ki jo je z navedenim aktom storil predsednik DZ, kršene njihove ustavne pravice - pravica do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) in pravica do vlaganja peticij in drugih pobud splošnega pomena (45. člen Ustave). Pritožniki navajajo, da je z napadenim aktom predsednik DZ očitno kršil tudi 90. člen Ustave, ki med drugim določa, da mora DZ razpisati referendum, katerega izid je zanj zavezujoč, če to zahteva 40.000 volilcev.
4. Ustavno sodišče je na podlagi četrtega odstavka 55. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni listRS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) s sklepom treh sodnikov z dne 22.3.1996 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo.
5. Predsednik DZ v odgovoru navaja, da po njegovem mnenju za kršitev ustavne pravice sploh ne gre, poleg tega pa da ni podana nevarnost nepopravljivih posledic, saj v času, ki bi omogočil izvedbo letošnjih volitev po novem volilnem sistemu, ni mogoče izvesti referenduma in sprejeti nove volilne zakonodaje.
Predsednik DZ navaja, da je neutemeljeno in preuranjeno stališče o tem, da je preprečil zbiranje podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma in da je s tem s svojim aktom oblastno odločil brez pooblastila v zakonu. Navaja, da je le ravnal tako, kot mu nalaga 174. člen Poslovnika, in pri tem upošteval tudi dotedanjo prakso v takih primerih. Meni, da s tem ni onemogočil izvrševanja ustavnih pravic. "Ravnanje po Poslovniku v zvezi z zahtevanimi procesnimi pogoji nikakor še ne posega v samo ustavno oziroma zakonsko pravico, ki bo uresničena, ko bodo izpolnjeni ti procesni pogoji."
Predsednik DZ navaja, da so pobude in zahteve in vse aktivnosti v zvezi z referendumom glede posameznih vprašanj logično in smiselno neizbežno povezane z zakonodajnim postopkom glede tistega zakonskega predloga, ki se povezuje z referendumskim vprašanjem. Iz tega izhaja po njegovem mnenju tudi neločljiva povezanost med vsebino oziroma zahtevami ZRLI in določbami o zakonodajnem postopku, ki so stvar Poslovnika DZ. Določbe 13. člena ZRLI, meni pobudnik, ni mogoče obravnavati izolirano. Pri tem se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-266/95 z dne 20.11.1995.
Predsednik DZ navaja, da so 13. in 17. ter 18. člen ZRLI med seboj povezani . Meni, da se zahteva za razpis referenduma (v katerikoli fazi) lahko obravnava le v zvezi z zakonskim predlogom, ki je v zakonodajnem postopku. Meni, da bi bilo "povsem nesmiselno razpisovati in izvajati referendum ne glede na zakonodajni postopek oziroma ne glede na to, ali je zakon sploh predložen oziroma ne glede na možnost, da zakona, ki ga zadeva referendumsko vprašanje, sploh ne bo v postopku oziroma ob možnosti, da bo predložen v drugačnem besedilu in z drugačnimi rešitvami." Meni, da se v 17. členu ZRLI pobuda nedvoumno veže na predlog zakona, ki je v zakonodajni proceduri. Edina smiselna razlaga je po njegovem mnenju, da se predhodni zakonodajni referendum pripravlja in izvaja le ob konkretnem zakonskem predlogu in v okviru zakonodajnega postopka - vendar še pred končnim sprejetjem zakona. Argument a contrario pri razlagi prvega odstavka 17. člena ZRLI po njegovem mnenju ne pride v poštev.
Predsednik DZ meni, da so tudi pobudniki v pobudi za zbiranje podpisov izrazili željo za povsem jasno povezavo z zakonskim predlogom, ki je bil poslan v zakonodajni postopek, saj so referendumska vprašanja navezali na ta predlog.
Predsednik DZ iz vsega navedenega sklepa, "da obravnavana pobuda oziroma zahteva za razpis referenduma deli usodo tega predloga zakona v okviru zakonodajnega postopka".
Predsednik DZ meni, da predlog Zakona o volitvah poslank in poslancev ni bil predložen DZ v smislu prvega odstavka 17. člena ZRLI. Meni, da je logično sklepati, da se zakonodajni postopek začne, ko predsednik DZ, če ni procesualnih ovir oziroma so te odpravljene, dostavi predlog zakona poslancem, Državnemu svetu in drugim (177. člen Poslovnika) - na to so vezani tudi roki v zakonodajni proceduri. Pojem "dodelitev" zakonskega predloga se ne nanaša le na dodelitev delovnemu telesu, temveč ima širši pomen, meni predsednik DZ. Predsednik DZ v odgovoru razlaga namen določbe četrtega odstavka 174. člena Poslovnika - njen namen je v tem, da se prepreči položaj, ko bi DZ hkrati obravnaval več zakonskih predlogov s protislovnimi rešitvami.
Predsednik DZ nadalje navaja, da 174. člen Poslovnika DZ ne prikrajšuje predlagateljev zakonov v njihovih ustavnih pravicah, da predlagajo zakone. Navaja tudi, da doslej predlagatelji zakonov niso vztrajali pri "prehitevanju" zaporedja vloženih zakonskih predlogov, temveč so počakali, da je procesna ovira odpadla, oziroma so poskušali uveljaviti svoje predloge z vlaganjem amandmajev. V obravnavanem primeru, navaja predsednik DZ, bi bilo možno procesno oviro odstraniti tako, da bi predlagatelji zahteve za razpis referenduma dosegli umik prvotno vloženega zakona, ali pa tako, da bi zahtevo za razpis referenduma predstavili tako, da bi jo "vezali na materijo volitev, ki jo prav tako obravnava poprej vloženi predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor".
Predsednik DZ na tej podlagi sklepa, da pritožniki niso bili prizadeti v svojih pravicah, saj bi "ob upoštevanju nakazanih možnosti lahko izbrali pravilne in poslovniško nesporne poti".
Predsednik DZ zastavlja vprašanje, ali naj bi tudi v primeru nerazumljive, očitno protiustavne ipd. zahteve moral sprožiti zbiranje podpisov. Meni, da v takšnem primeru tega ne bi smel storiti, saj bi zbiranje podpisov šlo v prazno in bi volilce zavajalo.
Predsednik DZ tudi meni, da ni mogoče šteti, da bi nadaljnje izvrševanje odločitve predsednika DZ, da ne ravna v skladu s četrtim odstavkom 13. člena ZRLI, povzročilo nepopravljive posledice, saj referenduma ni mogoče izvesti v roku, ki bi omogočal sprejem nove volilne zakonodaje.
6. Ustavni pritožbi je priložen akt predsednika DZ št. 005- 02/96-4/1 z dne 7.3.1996. V njem predsednik DZ obvešča vlagatelja pobude, da bo rok za zbiranje podpisov za zahtevo za razpis referenduma določil, "ko bodo izpolnjeni pogoji" - ko bo končan zakonodajni postopek v zvezi s predlogom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor. Pri tem se sklicuje na priloženo mnenje Sekretariata DZ za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju: Sekretariat). Po mnenju Sekretariata ni mogoče šteti, da je predlog zakona predložen DZ v smislu prvega odstavka 17. člena ZRLI, če je v zakonodajnem postopku že zakon z enako oziroma podobno vsebino.
To naj bi bilo ugotovljeno že ob podobni pobudi poslancev Štefana Matuša in Marjana Poljšaka volilcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma v zvezi s 40. členom Zakona o državljanstvu. Po mnenju Sekretariata, na katero se opira predsednik DZ, je pobuda SDSS formalno pomanjkljiva in je "ni mogoče aktivirati oziroma ni mogoče razpisati zbiranja podpisov volilcev za podporo zahtevi za razpis referenduma vse do takrat, dokler ne bo izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka 174. člena Poslovnika DZ (Uradni list RS št. 40/93 in 80/94), t.j., dokler ne bo končan zakonodajni postopek o navedenen predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor". Sekretariat navaja, da bi v primeru drugačne razlage ZRLI in Poslovnika DZ "lahko prišlo do nesprejemljivih situacij v zakonodajnem postopku". Sekretariat v mnenju navaja tudi nekatere pomisleke glede vsebine pobude (oblikovanje referendumskega vprašanja, skladnost njegove vsebine z Ustavo).
7. Referendumsko vprašanje se nanaša na predlog Zakona o volitvah poslank in poslancev, ki so ga dne 29.2.1996 Državnemu zboru poslali v obravnavo in sprejem štirje poslanci - člani poslanske skupine SDSS. Predsednik DZ je dne 4.3.1996 vlagatelje obvestil, da je "na podlagi četrtega odstavka 174. člena Poslovnika DZ zadržal dodelitev predloga zakona, ki (so) ga DZ predložili v obravnavo dne 29.2.1996".
B.
8. ZRLI v 11. in 12. členu določa, da lahko Državni zbor razpiše referendum na svojo pobudo (predlog za razpis lahko da vsak poslanec), mora pa ga razpisati na zahtevo tretjine poslancev, Državnega sveta ali 40.000 volilcev.
V 13. členu določa ZRLI, da lahko da pobudo volilcem za vložitev zahteve vsak volilec, politična stranka ali drugo združenje državljanov. Pobudnik obvesti o pobudi predsednika DZ. Pobuda mora vsebovati opredeljeno zahtevo v skladu s 14. členom ZRLI (jasno izraženo referendumsko vprašanje) in mora biti podprta s podpisi najmanj dvesto volilcev na seznamu, ki vsebuje v zakonu zahtevane osebne podatke podpisnikov.
Četrti odstavek 13. člena ZRLI določa, da predsednik DZ obvesti o dani pobudi najpozneje v treh dneh po prejemu pobude ministrstvo, pristojno za vodenje evidence volilne pravice, in določi rok, v katerem se zbirajo podpisi volilcev za podporo zahtevi za razpis referenduma.
V prvem odstavku 17. člena ZRLI je določeno, da se predlog poslanca oziroma zahteva za razpis referenduma lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru, do začetka tretje obravnave predloga zakona. V drugem odstavku 17. člena je določeno, da se določi rok za zbiranje podpisov v trajanju 45 do 60 dni, če je pobuda za vložitev zahteve dana pred začetkom prve obravnave predloga zakona. Če je dana pozneje, se določi rok 30 do 45 dni.
9. Poslovnik Državnega zbora določa v tretjem odstavku 174. člena, ki je uvodni člen oddelka "Zakonodajni postopek": "Predlog zakona pošlje predlagatelj predsedniku DZ." V četrtem odstavku 174. člena pa določa, da predsednik DZ zadrži dodelitev predloga zakona, če še ni končan zakonodajni postopek o predlogu zakona z enako ali podobno vsebino, in o tem obvesti predlagatelja.
10. Ustavno sodišče je na seji ocenilo, da je potrebno ponovno ugotoviti, ali so podane procesne predpostavke za odločanje o ustavni pritožbi. ZUstS določa v 51. členu, da se lahko ustavna pritožba vloži šele, ko so izčrpana vsa pravna sredstva.
Izjemoma lahko po drugem odstavku istega člena Ustavno sodišče pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev odloča o ustavni pritožbi, če je zatrjevana kršitev očitna in če bi z izvršitvijo posamičnega akta nastale za pritožnika nepopravljive posledice.
Ti dve predpostavki sta predpisani kumulativno in le izkazan obstoj obeh predpostavk je lahko podlaga za izjemno odločanje Ustavnega sodišča pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev. Čeprav je bila ustavna pritožba že sprejeta s sklepom treh sodnikov, je Ustavno sodišče ocenilo, da je mogoče na seji ponovno odločati o obstoju procesnih predpostavk.
Tudi v običajnem postopku preizkusa ustavne pritožbe pred senatom (ne v izjemnem postopku na podlagi drugega odstavka 51. člena ZUstS) bi se lahko zgodilo, da bi senat (ali namesto njega trojica sodnikov po četrtem odstavku 55. člena ZUstS) štel procesne predpostavke, npr. izčrpanost pravnih sredstev, za izpolnjene, in bi ustavno pritožbo sprejel v obravnavo - sodišče pa bi bilo glede tega drugačnega mnenja in ne bi meritorno odločilo o ugoditvi ali neugoditvi ustavni pritožbi, ampak bi jo iz procesnih razlogov zavrglo (čeprav taka možnost v členih 56 - 60 ZUstS izrecno ni omenjena). Še toliko bolj je taka odločitev nujna takrat, kadar sodišče drugače od senata (ali trojice sodnikov) presodi podanost procesnih predpostavk za izjemno odločanje po drugem odstavku 51. člena ZUstS, saj je ena od dveh takih predpostavk ocena o očitnosti zatrjevane kršitve, torej v bistvu že anticipirana presoja meritornega vprašanja. Če podanosti te predpostavke celotno sodišče ne bi moglo (smelo) drugače presoditi kot poprej senat (ali trojica sodnikov), bi to pomenilo. da je preliminarna presoja trojice sodnikov s tem vnaprej omejila prosto presojo in svobodo odločanja preostalih sodnikov, kar bi bilo seveda nevzdržno.
Drugačno pojmovanje (da sklep senata ali trojice sodnikov že zavezuje sodišče k temu, da lahko sprejme samo še tako ali drugačno meritorno odločitev, ne pa več procesnega sklepa o zavrženju zaradi neizpolnjenosti procesnih predpostavk) ne upošteva tega, da je senatna odločitev (ali odločitev trojice sodnikov) o sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo le odločitev v posebnem postopku (preliminarnega) preizkusa ustavne pritožbe (urejenega v členih 54 in 55 ZUstS), katerega ustavni in zakonski smisel je zgolj v tem, da se ustavno sodišče kot celota v tej prvi fazi postopka razbremeni odločanja o množici ustavnih pritožb in da se to breme porazdeli na tri tričlanske senate.
Odločitve teh senatov zato za sodišče kot celoto niso vsebinsko zavezujoče niti, kadar je bila z njimi ustavna pritožba zavržena ali ne sprejeta v obravnavo (ker namreč lahko katerikoli trije sodniki v 15 dneh sprejmejo drugačno odločitev), niti, kadar je bila z njimi (ali s sklepom trojice) ustavna pritožba sprejeta v obravnavo. Tak sprejem v obravnavo zavezuje sodišče kot celoto le k temu, da mora ustavno pritožbo obravnavati - ne pa k temu, da npr. o obstoju procesnih predpostavk ne bi smelo presoditi drugače kot poprej senat ali trojica sodnikov.
Tudi sicer je treba v postopku pred Ustavnim sodiščem upoštevati splošno uveljavljeno procesno načelo, da mora sodišče paziti na obstoj procesnih predpostavk ves čas postopka (v civilnem pravdnem postopku in v kazenskem postopku mora na primer pritožbeno sodišče paziti na absolutne bistvene kršitve postopka, med katerimi so tudi kršitve v zvezi z obstojem nekaterih procesnih predpostavk, po uradni dolžnosti).
V zvezi z vprašanjem dopustnosti drugačne plenarne odločitve o obstoju procesnih predpostavk v izjemnem odločanju po drugem odstavku 51. člena ZUstS je treba opozoriti še na to, da ta določba ni uvrščena med določbe o posebnem postopku preizkusa ustavne pritožbe (54. in 55. člen ZUstS), ampak med splošne določbe o postopku z ustavno pritožbo in da omenjena določba tudi ne govori o izjemnem "sprejemu v obravnavo" (po senatu ali trojici sodnikov), ampak o izjemnem "odločanju o ustavni pritožbi."
Poudariti je treba tudi, da procesna predpostavka za izjemno odločanje po drugem odstavku 51. člena ZUstS "če je zatrjevana kršitev očitna" ni isto kot tako imenovana ugotovitev prima facie (na prvi pogled). "Očiten" pomeni takšen, ki ga ni mogoče ovreči ali omajati niti po vsestranskem preizkusu, ker vse okoliščine, zdrava pamet in vse izkušnje, brez dokazovanja in brez možnosti nasprotnega utemeljevanja izključujejo vsako možnost drugačnega sklepa. Prima facie pa pomeni takšen, kakršen se ugotovi na prvi pogled, še ne dovolj zanesljivo: verjetno izkazan. Da izjemna interventna pristojnost Ustavnega sodišča ne more temeljiti na površnem vtisu o kršitvi, izhaja iz besedila in iz logike drugega odstavka 51. člena ZUstS.
Brž ko očitnost kršitve ni izkazana (ker ni izključena vsaka razumna možnost drugačnega sklepa), enega od nujnih pogojev za izjemno intervencijo Ustavnega sodišča pred izčrpanjem drugih pravnih sredstev ni. Smisel ureditve, po kateri Ustavno sodišče lahko odloča šele po izčrpanju vseh drugih pravnih sredstev, je namreč - enako tudi v primerljivih tujih pravnih ureditvah - med drugim tudi v tem, da bo v težkih ustavnopravnih vprašanjih ustavno sodišče kot zadnji razsodnik pri svojem odločanju razpolagalo tudi s kompletno argumentacijo rednih sodišč, da bi se s tem omogočila kar največja zanesljivost njegove presoje.
11. Ustavno sodišče je ocenilo, da zatrjevana kršitev ni očitna. V razpravi na seji so bili izraženi argumenti, na podlagi katerih bi se dalo sklepati, da kršitve sploh ni. Ti argumenti so zlasti naslednji:
- Določba prvega odstavka 17. člena ZRLI je nejasna, saj iz dikcije (zlasti drugega in tretjega odstavka tega člena, ki izrecno govorita o pobudi) ni razvidno, ali se določba prvega odstavka tega člena nanaša le na zahtevo za razpis predhodnega referenduma ali pa tudi na pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma
- sam prvi odstavek pa na trenutek predložitve predloga zakona Državnemu zboru izrecno veže ne le vložitev formalne zahteve, ampak tudi vložitev predloga posameznega poslanca, ki mora prav tako najprej zbrati še najmanj 29 sopodpisnikov, preden iz predloga postane zahteva.
- Določbo četrtega odstavka 174. člena Poslovnika Državnega zbora je mogoče razumeti tudi tako, da predlog zakona ni predložen Državnemu zboru (da se zakonodajni postopek torej ne začne), dokler predsednik Državnega zbora ne dodeli predloga zakona delovnim telesom po 178. členu ter poslancem, Državnemu svetu in Vladi po 177. členu Poslovnika.
- Določbo drugega odstavka 17. člena ZRLI, kolikor ureja primer, ko je pobuda "dana pred začetkom prve obravnave predloga zakona", je mogoče razumeti tako, da se to nanaša na čas med vložitvijo predloga zakona v zakonodajni postopek (po 177. in 178. členu v zvezi s 174. členom Poslovnika) in začetkom prve obravnave (kar po nadaljnjih členih Poslovnika pomeni le obravnavo na plenumu DZ in ne tudi poprej v okviru delovnih teles itd.).
- Predsednik DZ se je pri ravnanju oprl na ustaljeno prakso Državnega zbora. V primeru nejasnih poslovniških ali zakonskih določb pa je tudi taka praksa lahko podlaga za odločanje predsednika, ki je skušal z uporabo ZRLI in poslovnika DZ preprečiti kasnejše nerazrešljive zagate v zakonodajnem postopku (zlasti v primeru kopičenja zahtev po izvedbi referenduma o vsebini istega zakona).
V razpravi na seji Ustavnega sodišča pa so bili Izraženi tudi argumenti v prid sklepanju, da je bilo ravnanje predsednika DZ nezakonito. Ti argumenti so zlasti naslednji:
- Določba prvega odstavka 17. člena govori o zahtevi v vsebinskem smislu, torej se ne nanaša tudi na pobudo. - Trenutek, ko je predlog zakona predložen v smislu prvega odstavka 17. člena, ni odvisen od tega, ali obstaja procesna ovira za obravnavanje predloga iz četrtega odstavka 174. člena Poslovnika DZ.
- Ne drži, da interpretacija prvega odstavka 17. člena ZRLI, na katero se sklicuje predsednik DZ, rešuje zaplete, ki lahko nastanejo zaradi kopičenja referendumskih pobud oziroma zahtev.
Vprašanje, ali je predsednik DZ kršil ustavno pravico vlagateljev ustavne pritožbe, je torej zapleteno pravno vprašanje, ki zahteva poglobljeno obravnavo. O tem, ali je bila kršitev storjena ali ne, bo v upravnem sporu, ki so ga pritožniki že sprožili, v okviru odločanja o zakonitosti izpodbijanega akta odločalo Vrhovno sodišče.
12. Ustavno sodišče je ocenilo, da tudi v primeru, če bi bila podana očitna kršitev, ni izkazano, da bi nastale za pritožnike nepopravljive posedice, kar je druga, kumulativno predpisana procesna predpostavka za izjemno odločanje o ustavni pritožbi pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev. Pobuda volilcem za razpis referenduma je bila vložena prepozno, da bi bila možna izvedba referenduma, nato pa v primeru uspešnega referenduma še zakonodajni postopek, tako da bi lahko nov zakon predstavljal podlago za predstoječe volitve v Državni zbor. Treba je namreč upoštevati, da je za sprejem zakona v volilnem sistemu treba doseči na podlagi določbe četrtega odstavka 80. člena Ustave dvotretjinsko večino vseh poslancev v Državnem zboru - pa tudi ne glede na to je za parlamentarno demokracijo zakon o volilnem sistemu tako ključnega pomena, da bi bil lahko ustavno sporen referendum o bistvenih spremembah volilnega sistema v času tik pred volitvami, ko parlamentu ne bi ostalo dovolj časa za normalno in dovolj pretehtano odločanje o morebitnih različnih možnih načinih vgraditve referendumsko sprejete odločitve v celovit in konsistenten volilni sistem. Zakon, ki ureja volilni sistem v Državni zbor, seveda ureja in bo moral tudi v bodoče urejati tudi vprašanja, ki jih referendumsko vprašanje ne zajema, tako da tudi vezanost Državnega zbora na izid referenduma ne predstavlja zagotovila, da bo zakon, ki ureja volilni sistem tudi dejansko in brez zapleta v kratkem času sprejet.
C.
13. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstvaka 55. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodniki Jambrek, Jerovšek, Šturm in Zupančič, ki so napovedali odklonilna ločena mnenja. Sodnik Krivic je napovedal pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Up-62/96
29/4-1996
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I. Vsebina ločenih mnenj
Na tistih ustavnih in drugih sodiščih po svetu, kjer je v navadi in dovoljeno, da k sodbam posamezni sodniki pišejo tudi ločena mnenja (odklonila in pritrdilna, dissenting and concurring opinions ), velja (večinoma nepisano) pravilo, ki pa očitno izhaja tudi iz same narave stvari: ločeno mnenje k sodni odločbi lahko "polemizira" le z odločbo in z njeno obrazložitvijo, torej z argumenti, ki so v njej zapisani (in eventualno še z argumenti, zapisanimi v drugih ločenih mnenjih - čeprav pri nas doslej te zlasti ameriške prakse še nismo posnemali, ne v dobrem ne v slabem). Praksa kaže, da se včasih ni niti mogoče niti smiselno izogniti tudi opredelitvi do argumentov za neko odločitev ali proti njej, ki sicer v odločbi niso zapisani, so pa nekako "v zraku" (argumenti, zastopani v strokovnem in drugem tisku, do katerih pa se odločba ni opredelila, ali možni argumenti, ki jih sicer še nihče ni javno zastopal, pisec ločenega mnenja pa se, da bi prepričljiveje utemeljil svoje stališče, opredeli tudi do njih, in podobno). Seveda bo korekten pisec ločenega mnenja take tuje ali hipotetične argumente potem tudi dejansko obravnaval kot take. Celo v primeru, če so take argumente pri sodniških posvetovanjih sicer (tudi) kolegi omenjali, a jih v sodbi ali v svojem ločenem mnenju niso izrazili (ker so svoje stališče oprli na druge argumente), bo korekten sodnik spoštoval tako kolegovo odločitev in bo s takim kolegovim dodatnim, praviloma manj pomembnim stališčem (za katerega javnost zaradi tajnosti sodniških posvetovanj sploh ne ve) polemiziral kvečjemu kot s hipotetičnim argumentom. Ne bo si torej lastil "pravice", da take dodatne argumente kolegov, ki jih sami niso navedli (ker imajo boljše), namesto njih - seveda po svoje prikrojene in komentirane - javnosti "razkrije" on.
Prav to pa se je - z očitnim namenom diskreditiranja kolegov kot avtorjev kritizirane sodbe - zgodilo v 30. točki in še huje v "sklepu" ločenega mnenja sodnika Jambreka. V sedmih alinejah prvega odstavka 30. točke je sodnik Jambrek tam navedel, kaj da so ti njegovi kolegi v prid sprejeti odločitvi med razpravo baje "tudi" navajali - češ, če sami nočete povedati, zakaj ste v resnici tako glasovali, bom pa to jaz "razkril". "Razkritje" samo pravzaprav ni po vsebini nič posebnega: spredaj dve alineji o nekih "političnih motivih" in "političnih razsežnostih", zadaj tri alineje o prognoziranjih o šansah sporne referendumske pobude, vmes pa ena resnična navedba (o ustavni spornosti vsebine zahteve) in eno neverjetno podtikanje (da smo kot razlog navajali politično spornost večinskega volilnega sistema).
Vsebina teh sedmih alinej očitno niti ni bistvena, saj avtor vsaj tu z nobeno sploh ne polemizira - bistveno je ustvarjanje vtisa, da so avtorji problematične sodbe bojda nekaj politizirali ...
Sam sem eden iz te problematične večinske peterice. K njeni odločitvi (ki je potrdila moje stališče že iz senatnega odločanja) sem v času plenumskega odločanja prispeval še nad 10 strani pisnega gradiva z ustavnopravnimi argumenti, ki sem jih nato zagovarjal tudi ustno - in insinuacij o kakršnemkoli politiziranju na svoj račun preprosto ne dovolim. Ta strokovna argumentacija je v obsegu, primernem za tovrsten tip odločbe (procesni sklep o zavrženju), vključena v njeno obrazložitev, zato je tu ne razširjam. Podrobneje jo bo treba razviti takrat, ko bo in če bo ustavno sodišče o spornih vprašanjih meritorno in dokončno odločalo. V strokovne argumente (zlasti v pravno vprašanje, ali plenum lahko ustavno pritožbo tudi zavrže - kar se je tudi zgodilo, potem ko je večina ugotovila, da procesne predpostavke niso bile izpolnjene) so bile usmerjene tudi razprave drugih sodnikov iz večine, vsaj še enega ali dveh izključno in samo v to. Kolikor je (in vsekakor je) kdo od preostalih dveh ali treh iz večinske peterice v svoja ustna pojasnjevanja vpletel poleg tega tudi svoje ocene političnih aspektov celotne zadeve, pa je, če se zelo blago izrazim, nadvse problematično:
1. da na podlagi tega drug sodnik v ločenem mnenju neženirano (kljub izrecnemu opozorilu) krši tajnost sodniškega posvetovanja in "razkriva" javnosti kolege, češ da so pri posvetovanju govorili tudi o političnih aspektih zadeve (kot da ne bi smeli - in kot da sedanja manjšina in drugi tega niso storili že mnogokrat);
2. da to stori celo tisti sodnik, ki sicer stalno poudarja (tudi) politične dimenzije in politično sodeterminiranost ustavnosodnega odločanja. Je postavljanje pravnih problemov v politični in socialni kontekst morda dopustno le, če si politično "na pravi strani"?
Drugi odstavek 30. točke naj bi sicer ustvaril vtis, kot da sodnik Jambrek našemu navajanju teh domnevno političnih razlogov ob določenih pogojih ne bi nasprotoval - npr., če bi pritožniki na te razloge na javni obravnavi lahko odgovorili "v skladu z načelom enakosti orožij" (kot da gre v sodnem postopku za "enakost orožij" stranke s sodniki in ne z nasprotno stranko|), ali pa, če bi sodišče izvajalo ustavnosodni test "politične zadeve"[1] na podlagi domneve, da zadeva ni rešljiva z ustavnosodnimi metodološkimi sredstvi (čeprav se je večina kategorično in jasno opredelila - prav nasprotno - za rešitev zadeve izključno z ustavnopravnimi sredstvi; gre torej spet za izrazito podtikanje).
Nemška ureditev ločenih mnenj, ki jo v 28. točki sodnik Jambrek citira in ji pritrjuje, dovoljuje sodniku pojasnjevanje svojega med razpravo zastopanega drugačnega stališča, ne pa navajanje domnevnih razlogov drugih sodnikov, ki jih le-ti sami v odločbi ali ločenih mnenjih niso navedli kot svoje resnične, odločilne razloge. Če jim jih na ta način imputira nekdo drug - to se mi zdi pa res "nevredno ustavnega sodišča".
Tudi ne vem, od kod (na koncu 31. točke) sodniku Jambreku pravica trditi, da drug sodnik pri argumentiranju svojih stališč ne bi smel razmišljati tudi o ustavnosti uporabljenega predpisa, češ da ga pri odločanju o ustavni pritožbi "sme zgolj interpretirati" (|?) - to mi je popolna uganka.
Vse meje ne le dopustnega, ampak sploh pojmljivega pri še tako kategoričnem zavračanju večinsko sprejete odločitve pa so bile prekoračene čisto na koncu, v Jambrekovem "Sklepu" (točka 32).
Tam piše nič več in nič manj kot to, da je večina sodnikov najprej ugotovila kršitev ("dala svojo besedo za sklep o kršitvi"), zatem pa da je "neka druga večina" ugotovila, da ni izkazana očitnost te kršitve. Če bi bilo katerokoli ustavno sodišče na svetu res zmožno storiti kaj takega, potem bi bilo težko ugovarjati kakršnikoli, še tako neprizanesljivi oceni take sodbe. Toda sodnik Jambrek zaradi natančnega internega pisnega razjasnjevanja nastalih nesporazumov gotovo dobro ve: prvič, da je s tem, ko javno piše, kaj da so sodniki baje menili, preden so o stvari dokončno odločili, zagrešil zavestno kršitev temeljnega pravila vseh sodišč na svetu o absolutni tajnosti sodniških posvetovanj, ki jih na koncu pripeljejo do končne odločitve, in drugič, da se ta domnevni obrat ("najprej" tako, "zatem" pa drugače) tudi v okviru javnosti skritega dela sodniških posvetovanj v resnici ni zgodil, pa če si nekateri iz manjšine še tako prizadevajo, da bi s skrajno nekorektnimi insinuacijami nekako ustvarili v javnosti ta vtis. Če kdo (pa ne sodnik Jambrek) tudi po četrti in peti razlagi noče ali pa zaradi premočne vsebinske predeterminiranosti v neki specifični situaciji morda res ne more razumeti neke bolj zapletene logične operacije in zato vztrajno ponavlja trditev o domnevnem "nemoralnem obratu", to drugim, npr. Jambreku, še ne daje pravice, da morda fingirajo nerazumevanje tudi sami ali da se na kakšen drug, meni nerazumljiv način dokopljejo do "spoznanja" in nato javnega razglašanja, da je nekdo iz večine med potekom internih posvetovanj baje spremenil svoje stališče, čeprav ga v resnici ni (četudi je neko preliminarno in tajno glasovanje, ker je bilo izvedeno na drugačnih, še nepreverjenih predpostavkah, dalo drugačen rezultat kot nato končno glasovanje). Kdor razočaranja, ki mu ga je prinesel ta (doslej) končni izid (ker je bil pri prvem preliminarnem glasovanju preveč "tangiran" in preveč nestrpen, da bi se potrudil poslušati, o čem smo takrat sploh glasovali), ne more preboleti drugače, kot da skuša legitimno sprejeti večinski sklep na vsak način razvrednotiti z zgoraj prikazanimi nedopustnimi sredstvi, vključno z očitno kršitvijo zapovedane tajnosti sodniških preliminarnih posvetovanj in glasovanj, ta naj najprej sebe vpraša, s čim lahko opraviči tako svoje ravnanje.
Če si potem vse to še upa zaključiti s frazo "z vsem spoštovanjem do kolegov sodnikov", bi že skoraj rekel, da mi ni žal, da je na ta način končno vse to prišlo na beli dan. A mi je vendarle žal: žal za naše ustavno sodišče, v katerem smo doslej različno misleči vendarle opravili pomembno skupno delo v interesu nove demokratične države. Nekateri smo doslej že mnogokrat pretrpeli bridke poraze in razočaranja v svojih pričakovanjih in trdnih prepričanjih, pa vendarle nikomur doslej ni prišlo niti na kraj pameti, da bi sprejeto večinsko odločitev izpodbijal in diskreditiral na tak način - tudi kadar je taka večina nastala po mnogo bolj korenitih (a internih, javnosti skritih) preobratih v stališčih kot tokrat, ko tega vehementno zatrjevanega preobrata v resnici sploh ni bilo. A kar je enim dovoljeno, naj drugim ne bi bilo. Quod licet Iovi, non licet bovi.
Zakaj je bil Jambreku po začetnih 27 točkah racionalnega, stvarnega argumentiranja (ne glede na njegovo kvaliteto2 in prepričljivost) ta poskus diskreditiranja potreben?Je morda zgolj podvomil v prepričljivost teh dolgih 27 točk in jih je hotel "okronati" še z efektnim, udarnim zaključkom - ali gre za začetek diskreditiranja Ustavnega sodišča sploh, če bi si še kdaj drznilo ustvariti tako večino kot tokrat - ali morda še za kaj drugega? To ve le on - jaz si lahko le mislim ... Če se bo zadnji trenutek premislil in nedopustne insinuacije umaknil, bom z olajšanjem te z muko napisane vrstice seveda umaknil tudi jaz. Če ne, naj pridejo v javnost. Sunt certi denique fines.
II. Nerazumevanje instituta predhodnega referenduma kot možen globlji vzrok za nesporazume ob tej zadevi
Na to temo opozarjam in pišem strokovna pojasnila že od začetka postopka, a (nasproti manjšini) doslej zaman. Ker je nasprotna argumentacija sedaj (Jambrek, točka 16) prišla tudi v ločena mnenja, se do nje lahko tudi javno opredelim.
Ta argumentacija najprej izhaja iz 9. člena ZRLI, po katerem se na predhodnem referendumu "lahko volivci vnaprej izjavijo o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom" - češ, o vsakem vprašanju, ki se lahko ureja z zakonom (katerimkoli), je možno izvesti referendum, in ne le o vprašanju, ki bi se lahko uredilo v nekem določenem zakonu, katerega predlog je že v Državnem zboru. Če ne bi bilo 17. člena, ki dopušča vložitev zahteve za tak referendum šele po predložitvi predloga zakona Državnemu zboru, bi bilo tako razumevanje 9. člena seveda možno - ob 17. členu pa (na srečo) nikakor ni možno. To neprijetno dejstvo zagovorniki nasprotnega razumevanja predhodnega referenduma kar nekako zamolčijo - oziroma ga obidejo tako, da se (morda nehote in nevede) zapletejo v razpravljanje le o vprašanju, ali 17. člen ta pogoj "predloženosti zakona Državnemu zboru" postavlja šele formalni referendumski zahtevi ali smiselno tudi že pobudi (kar je tudi zame še odprto, dokončno še ne rešeno vprašanje), pri tem pa kar nekako "pozabijo", da pa vsaj za formalno zahtevo ta pogoj v 17. členu povsem nesporno velja in da torej ni res, da bi bil po zakonu predhodni referendum možen, tudi če se ne bi nanašal na povsem določen zakonski predlog, ki je že v zakonodajnem postopku. Da je ureditev po 17. členu "na srečo" taka, pa sem zapisal zato, ker bi možnost izvajanja na konkretne zakonske predloge povsem nevezanih referendumov, katerih izidi bi potem v vrsti čakali "na zalogi", da bi se pojavil zakon, v katerega bi jih bilo možno vgraditi, naredila ta v svetu povsem neznani in v praksi nepreizkušeni "slovenski referendumski izum" za še bolj bizarnega in neuresničljivega kot je morda sedaj (o tem več pod III).
Nasprotna argumentacija, napačno izhajajoča iz absolutiziranja 9. člena (brez upoštevanja 17. člena), se nadalje opira na 18. člen, ki predvideva štiri možne vrste referendumskega vprašanja pri predhodnem referendumu. Prvo od teh štirih možnih vprašanj je tam namreč vprašanje, "ali naj se določeno vprašanje uredi z zakonom". Po moji interpretaciji (ki ne ignorira 17. člena) je to seveda treba razumeti kot "ali naj se določeno vprašanje uredi s tem zakonom" (namreč s tistim, ki je že v zakonodajnem postopku) - po nasprotni interpretaciji (ki ne upošteva 17. člena) pa kot "s katerimkoli zakonom" (tudi če takega zakona še ni v zakonodajnem postopku). Sam 18. člen torej nič ne pomaga - razen če pozabimo na to, da posameznih zakonskih določb ne smemo obravnavati izolirano, ampak v smiselni medsebojni povezavi.
Zakonska koncepcija, ki onemogoča izvedbo referenduma o vprašanjih brez navezave na že vloženi (svoj ali tuj) zakonski predlog, pa seveda ne pomeni, da volilci ne bi mogli dati pobude tudi za zakonsko ureditev nekega poljubnega vprašanja, ki trenutno ni predmet nobenega že v postopek vloženega zakonskega predloga. To jim omogočata 88. člen Ustave in 58. člen ZRLI s 5.000 podpisi, le da se temu ne reče "pobuda za zakonodajni referendum", ampak "ljudska iniciativa". Žal tej pobudi pri nas ne sledi obvezno referendum, tako kot v mnogih drugih državah, ampak je (podobno kot v Avstriji in Italiji) parlament na tako pobudo vezan le proceduralno (mora jo obravnavati), ne pa tudi vsebinsko (da bi jo moral ali sprejeti ali pa dati na referendum). Po tej poti bi torej volilci lahko Državnemu zboru vsilili svojo vsebino zakona le tako, da bi najprej s 5.000 podpisi vložili predlog zakona, nato pa (preden bi ga DZ zavrnil) še s 40.000 podpisi izsilili referendum, ki bi DZ zavezoval k določenim vsebinskim rešitvam v tem zakonu.
III. Ustavnopravna spornost samega instituta predhodnega referenduma - ali vsaj njegove zakonske izvedbe v ZRLI Da prihaja do nesporazumov okrog tega, kaj sploh je "predhodni referendum", je lažje razumeti, če upoštevamo, da pri nas z zakonodajnim referendumom nimamo absolutno nikakršnih izkušenj.
Razumljivo je, da je žeja po tem, da bi zajeli dosežke zahodne demokracije "z veliko žlico", vodila tudi v sprejetje zakonodajnega referenduma v prvo ustavo nove Slovenije - manj razumljivo oziroma sprejemljivo pa je, da je leta 1994 prišlo do zakonske ureditve teh vprašanj brez temeljite proučitve tujih ureditev in tujih izkušenj, kjer oblike "predhodnega referenduma" tako rekoč ni najti nikjer.
Sedanji 90. člen Ustave, ki omogoča zakonodajni referendum "o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom", je nekaj tednov pred sprejetjem Ustave govoril celo samo o predhodnem referendumu.
Pisec tega ločenega mnenja je takrat pisno opozoril ustavno komisijo na spornost in tveganost take nepremišljene določbe, nakar je bila v zadnjem trenutku beseda "predhodni" črtana iz predvidenega ustavnega besedila, da bi bilo do sprejetja zakona o referendumih možno temeljito proučiti tuje izkušnje in ugotoviti, katero vrsto referenduma bi bilo pri nas smotrno uvesti. Žal je bil leta 1994 - po mojem mnenju brez zadostnega razmisleka - z zakonom poleg naknadnega vendarle uveden tudi tako imenovani predhodni referendum.
V zadnjem času sem (zaradi te zadeve) pregledal precej literature o referendumih in drugih oblikah neposredne demokracije po svetu, ki je zelo bogata, izčrpna in poglobljena; poroča o najrazličnejših, tudi specifičnih oblikah neposredne demokracije, vendar ji je že pojem "predhodnega referenduma" povsem neznan. Razne monografije s tega področja razvrščajo referendume in druge oblike neposredne demokracije po najrazličnejših kriterijih (obligatorni - fakultativni, odločujoči - posvetovalni, ustavno urejeni - neurejeni itd.) - našo delitev referendumov na predhodne in naknadne pa sem v tuji literaturi doslej iskal zaman.
Iz literature o ustavnopravnih problemih neposredne demokracije v državah s parlamentarno demokracijo in delitvijo oblasti tudi ni težko razbrati, zakaj tam za "predhodni referendum" najbrž sploh ni ustavnopravnih možnosti: ker bi pomenil prisiljevanje nosilca zakonodajne oblasti, da oblikuje zakone proti svoji volji, oziroma prisiljevanje poslancev, ki so po ustavah tradicionalno nevezani na kakršnakoli navodila, da morajo izglasovati prav določene zakonodajne odločitve. Celo posvetovalnih referendumov zato nekatere države (in del teorije) ne dopuščajo, pri odločujočih referendumih pa so dopustni oziroma sploh pojmljivi samo taki, kjer ljudstvo na referendumu, kadar o nečem odloča, o tem tudi res samo odloči, ne da bi bila uveljavitev te njegove odločitve potem odvisna še od tega, ali jo bo parlament hotel in znal "preliti" v zakonsko besedilo.
Zato je po svetu zakonodajni referendum res to, kar pove ta naziv: referendum, na katerem ljudstvo samo sprejme (ali zavrne ali razveljavi) zakon ali posamezno zakonsko določbo - ne pa le glasovanje o smernicah zakonodajalcu, kako naj šele on v zakonu uredi posamezna vprašanja.
Od kod torej pri nas sploh ideja o "predhodnem referendumu"? Očitno smo vsi pozabili, da je bil to eden od "kuriozumov" nekdanje jugoslovanske ureditve, kjer je ta ideja figurirala v ustavah že vse od leta 1953, a seveda samo na papirju. Drugod po svetu so referendume prakticirali, pri nas so si pa namesto tega izmislili povsem novo, teoretično sporno in morda tudi praktično sploh neuresničljivo vrsto referenduma (za njen praktični preizkus pa tako in tako ni bilo ne politične volje ne demokratičnih možnosti).
Iz leta 1957 je tudi edino meni znano teoretično delo, v katerem je omenjena tudi delitev referendumov na referendume ante legem in post legem (Miodrag Jovičić: Referendum. Institut za uporedno pravo, Beograd 1957, glej str. 12). Tudi to delo navaja le tri primere "referenduma pre odlučivanja u predstavničkom telu" in to Liechtenstein, Saar in (takratno) Portugalsko - in to brez podatkov, iz katerih bi bilo možno zanesljiveje sklepati, da je vsaj v teh treh primerih res šlo za omenjeno vrsto referenduma in ne morda za napačno sklepanje na podlagi pomanjkljivih informacij (na to misel človeka napelje dejstvo, da tovrstnih podatkov ne najde v nobeni drugi monografiji o referendumih). Četrti primer je bila FLRJ po ustavnem zakonu iz leta 1953, kjer bi skupščina lahko dala zakon na referendum pred njegovim sprejetjem ali po njem. Do zadnje ustave SFRJ je ta ideja potem (še vedno seveda le na papirju) evoluirala od predhodnega referenduma o samem zakonskem predlogu do predhodnega referenduma "o posameznih vprašanjih iz pristojnosti skupščine" (146. člen Ustave SFRJ in 176. člen Ustave SRS), od tu pa - z dodano možnostjo ljudske zahteve za razpis takega referenduma - do oblike, kakršno je (po omahovanju ustavodajalca) določil ZRLI. Ta povsem nepreizkušeni in teoretično močno sporni "jugoslovanski izum" je poleg Slovenije prevzela tudi Hrvaška.[3] V demokratični Sloveniji pa naj referendum ne bi le "krasil" njene ustave, ampak naj bi se v resnici uporabljal. Že ob prvih poskusih praktične uporabe tega demokratičnega sredstva pa je prišlo do hudih težav. V zakonu, ki je hotel brez opiranja na tuje izkušnje izvirno urediti to izredno zahtevno in občutljivo materijo, se je že pri prvih poskusih in na začetku postopka pokazala vrsta nejasnosti: katere procesne določbe veljajo le za zahtevo in katere tudi za pobudo, ali se podpisi lahko zbirajo že pred začetkom zakonodajnega postopka ali ne, kdo lahko zavrne pobudo za zbiranje podpisov, če referendumsko vprašanje v njej ni postavljeno jasno in v skladu z zakonom itd. Možno bi si bilo zastaviti tudi vprašanje, kako zakon ureja (in ali sploh ureja) možne konflikte med sočasnimi, a med seboj nasprotujočimi si referendumskimi zahtevami k istemu zakonu. Še pomembnejša kot vprašanja prioritete teh predlogov so po mojem mnenju vprašanja, kakšna je vezanost Državnega zbora na izide izvedenih referendumov. Tretji odstavek 25. člena ZRLI pravi takole: "Eno leto po izvedbi referenduma državni zbor ne more sprejeti zakona, ki bi bil v nasprotju z izidom referenduma, niti ponoviti referenduma o istem vprašanju." Gre tu za pozitivno vezanost ("mora sprejeti zakon v skladu z izidom referenduma"?) ali le za negativno vezanost (ne sprejeti referendumu nasprotujočega zakona)? Ne sme ponoviti referenduma o istem referendumskem vprašanju, o istem tematskem vprašanju (o isti temi, o istem problemu) ali o istem zakonu? Sprožena je tudi že pobuda za presojo ustavnosti te določbe, ker Ustava govori le o vezanosti DZ na izid referenduma, zakon pa je to vezanost časovno omejil na eno leto (analogno z nekaterimi tujimi ureditvami, kjer pa je to praviloma določeno v sami ustavi). Je ustavno dopustno v parlamentarni demokraciji ob nenavadno olajšanem dostopu do referenduma (že 3% volivcev, 3o poslancev, Državni svet) uvesti referendum ne o izdelanem zakonskem predlogu, kot se to dela drugod po svetu, ampak načelno o posameznih vprašanjih, ki naj bi jih zakonodajalec nato šele vgradil v zakon, pri tem pa bi bil bodisi eno leto (po 25. členu ZRLI) bodisi vse do drugačnega izida novega referenduma o istem vprašanju (če 25. člen ZRLI ni v skladu z Ustavo) vezan na izid referenduma? In če to je ustavno dopustno, ali je ob tako sproščenem dostopu do referenduma ustavno dopustna zakonska ureditev, ki zahteva izvedbo vsakega referenduma posebej v 30 dneh po vložitvi zahteve (a brez jasne ureditve, kaj v primeru, če sta bili na isti dan vloženi dve nezdružljivi zahtevi, kot sedaj) - torej tudi v primeru, če bi bilo potem treba kar teden za tednom izvajati referendume enega za drugim (v zvezi z različnimi zakoni), in ne tako, kot je to predvideno v drugih državah z dopuščeno možnostjo kopičenja referendumskih zahtev, kjer se zato o vseh referendumih hkrati glasuje le enkrat na leto (Italija) ali pa celo le ob rednih volitvah (nekatere ameriške države)?
Vseh teh in še drugih težkih vprašanj sicer ni bilo treba reševati že pri odločanju v tej zadevi - kljub temu pa je bilo koristno pri odločanju o enem segmentu iz te problematike vendarle imeti pred očmi celotno problematiko (videti gozd, ne le posamezna drevesa).
IV. O domnevnem prejudiciranju odločitve Vrhovnega sodišča Ta očitek večinski odločbi je smiselno in izrecno zapisan v ločenem mnenju sodnika Jerovška. Resnica je prav nasprotna. Prav zato, da naša (procesna) odločitev ne bi prejudicirala odločitve Vrhovnega sodišča, se ne le ni hotela globje spustiti v argumentiranje, ali je kršitev bila ali je ni bilo, ampak je kot sprejeto večinsko stališče izrecno navedla le: "Ustavno sodišče je ocenilo, da zatrjevana kršitev ni očitna." V nadaljevanju je nato naštelo le glavne argumente za to, da kršitve morda sploh ni, in argumente, da je šlo za kršitev - ne da bi za prve ali druge navedlo, ali so bili to večinski ali manjšinski argumenti. To tudi povsem ustreza resnici, saj je odločitev temeljila le na glasovanju, ali šteje večina sodnikov zatrjevano kršitev za očitno (in, drugič, posledice za nepopravljive). Da o tem ne bi bilo res nikakršnega dvoma, se 11. točka obrazložitve konča takole: "Vprašanje, ali je predsednik DZ kršil ustavno pravico vlagateljev ustavne pritožbe, je torej zapleteno pravno vprašanje, ki zahteva poglobljeno obravnavo. O tem, ali je bila kršitev storjena ali ne, bo v upravnem sporu ... odločalo Vrhovno sodišče."
Po tako jasnih stališčih večinske odločbe v tem ključnem vprašanju je razumljivo, da se vsak poskus dokazati nasprotno nujno mora končati v nerazrešljivih protislovjih, če ne celo v poskusih prejudiciranja v nasprotni smeri. Taka nerazrešljiva protislovja opažam v ločenem mnenju sodnika Jerovška, ki celo v istem stavku trdi, da je bilo Ustavno sodišče pristojno "odločati le o tem, ali je kršitev očitna, ne pa več, ali se ustavna pritožba sprejme" - čeprav je prav očitnost kršitve ena od nujnih procesnih predpostavk za (predčasni) sprejem ustavne pritožbe v obravnavo. To protislovje očitno temelji tudi na napačnem izhodišču, da "obstajata o isti ustavni pritožbi dve končni odločitvi, ne da bi bila prva odpravljena". O tej ustavni pritožbi v resnici ni še nobene končne odločitve - obe doslej sprejeti sta le procesni: prva (trojice sodnikov), da procesne predpostavke so izpolnjene, in druga (deveterice sodnikov - s 5:4), da procesne predpostavke niso izpolnjene. Nikakršne potrebe ni, da bi plenum Ustavnega sodišča formalno razveljavljal odločitev trojice sodnikov (in za to tudi, mislim, formalno ni pristojen). Oni so bili pristojni skleniti, kar so sklenili, plenum pa je pristojen skleniti drugače - po logiki in tudi že praksi se zato v takem primeru izrek plenarne odločbe ne glasi "pritožba se ne sprejme v obravnavo" (ali celo "sklep trojice se odpravi"), ampak "pritožba se zavrže". Brez vsakega protislovja: najprej je bila ustavna pritožba (zakonito) od trojice sodnikov sprejeta v (predčasno) obravnavo, nato pa - zaradi drugačne plenarne presoje podanosti procesnih predpostavk - spet zakonito od plenuma zavržena. Pred ustavno sodišče torej ne bo mogla priti mimo Vrhovnega sodišča, ampak šele po njegovi odločitvi, če ta za pritožnike ne bo ugodna.
Še hujše protislovje, le da ni povsem eksplicitno izraženo, vidim v omenjenem ločenem mnenju v tem, da insistira na nespremenljivosti od trojice sodnikov sprejete odločitve, da so procesne predpostavke izpolnjene (in da je torej zatrjevana kršitev očitna), hkrati pa trdi, da "mora v takem primeru plenum Ustavnega sodišča odločati meritorno, in dejansko o zatrjevani kršitvi ustave". Kako naj bi plenum na domnevno nedotakljivi predpostavki o "očitnosti kršitve" nato lahko razsodil na primer, da pa kršitve sploh ni bilo (očitna je torej bila, le bilo je ni|?), mojemu razumu ni dojemljivo.
Učinek prejudiciranja v nasprotni smeri (čeprav morda nehoten) pa bi lahko izhajal iz očitno napačne navedb v enem ločenem mnenju, da je večina vseh sodnikov vsebinsko presodila, da je šlo za kršitev. Sodnik Jerovšek v svojem ločenem mnenju namreč omenja domnevne "večinske argumente, da ravnanje predsednika DZ ... pomeni kršitev človekove pravice", čeprav večinska odločba nobenih tovrstnih argumentov niti ne bi mogla označiti za večinske ali za manjšinske, ker je bilo odločeno šele o neizkazanosti očitnosti kršitve, ne pa še o tem, ali je kršitev sploh bila ali ne.
V. O domnevni dolžnosti meritornega odločanja ne glede na obstoj procesnih predpostavk
To stališče celotne četverice je še posebej poudarjeno in obrazloženo v ločenih mnenjih sodnikov Šturma in Zupančiča.
Sodnik Šturm iz dejstva, da je zatrjevano kršitev (morda) storil ne kdorkoli, ampak visok državni funkcionar, izpelje kategoričen sklep, da je v takih primerih "imanentna naloga Ustavnega sodišča, da brez odlašanja o tem presodi meritorno in se ne sklicuje na to, da bo to storilo Vrhovno sodišče". Ker takoj nato priznava, da se je Ustavno sodišče "pravnoformalno korektno oprlo na razumevanje večine o vsebini drugega odstavka 51. člena ZUstS", ne da bi sam podal kakšno drugačno možno razumevanje te določbe, njegovega stališča ne morem in ne znam razumeti drugače, kot da iz njega (če uporabim Šturmove lastne besede) "nedvoumno sledi tudi naslednje sporočilo, ki ga na kratko povzemam, kakor sledi": Kadar se očita kršitev ustavnih pravic visokemu državnemu funkcionarju, člen 51/II ZUstS ne velja (ali pa je zatrjevano kršitev šteti za očitno, tudi če ni očitna, in nepopravljivost posledic za ugotovljeno, tudi če ni bila ugotovljena) - drugače se utegne zgoditi marsikaj hudega, nakazanega v zadnjih treh odstavkih Šturmovega ločenega mnenja. /Konec povzetka./ - Sodnik Šturm tu žal ne pove niti, kje je tista meja npr. med visokimi in najvišjimi državnimi predstavniki, ki bi nam povedala, za koga člen 51/II ZUstS še velja in za koga ne več, niti tega, od kod Ustavnemu sodišču pooblastilo, da bi samo neke domnevno izjemne situacije urejalo drugače kot druge enake ali podobne situacije. To je izključna pristojnost zakonodajalca - in če je zakon Ustavnemu sodišču v vseh primerih brez izjeme dovolil predčasno odločanje o ustavni pritožbi samo ob zakonsko določenih pogojih, potem mora ustavno sodišče, če si noče uzurpirati zakonodajalčeve oblasti, zakon spoštovati. Očitek pravnega formalizma je tu povsem deplasiran. ("Zasutost Vrhovnega sodišča z nerešenimi zadevami" namreč, kot je prav tako dobro znano, namreč ne pomeni, da volilnih in podobnih nujnih zadev ne bi moglo ali hotelo reševati sproti - kadar so seveda res nujne.)
Kadar ustavno sodišče misli, da je zakon protiustaven, ga seveda lahko razveljavi ali ugotovi njegovo protiustavnost - toda le v zakonitem postopku, kjer bo zakonodajalec lahko sporni zakon branil, preden bo ustavno sodišče izreklo svojo razsodbo. Tega v našem postopku ni predlagal nihče, tudi sodnik Zupančič ne, ki sedaj v ločenem mnenju nakazuje to možnost (problem morebitne spornosti člena 51/II ZUstS pa sem na seji načel celo jaz sam in ne kdo drug|). A tudi, če bi bil postopek po koneksiteti razširjen še na presojo ustavnosti člena 51/II ZUstS, bi to lahko pomenilo kvečjemu odložitev meritornega odločanja o ustavni pritožbi referendumskih pobudnikov - in to ne le do takrat, ko bi US morda ugotovilo neustavnost te zakonske določbe (ker za najvišje funkcionarje ne predvideva drugačnih meril kot za vse druge), ampak vse do takrat, ko bi bil na podlagi take odločbe US zakon že spremenjen in bi pritožnikom v takih primerih odprl pot direktno na Ustavno sodišče (mimo Vrhovnega sodišča).
Kljub temu sodnik Zupančič v svoji kritiki večinske odločitve uporablja zelo kategorične trditve: da večina zaradi svoje ocene o neizpolnjenosti procesnih predpostavk šteje, da o zadevi US "sploh ne sme soditi", in da se je (objektivno gledano) večina s tem "odrekla določeni pristojnosti Ustavnega sodišča". Daleč od resnice: sme soditi in bo sodilo, brž ko bo zadeva po zakoniti poti prišla do njega. Razlog za čakanje na Vrhovno sodišče pa ni samo formalno spoštovanje zakonskih določb, ampak sta za to še dva zelo pomembna vsebinska razloga. Prvi je naveden že v obrazložitvi (na koncu 10. točke): da bo v težkih ustavnopravnih vprašanjih US kot zadnji razsodnik razpolagalo tudi s kompletno argumentacijo rednih sodišč, da bi se s tem omogočila tudi kar največja zanesljivost njegove presoje (ki je dokončna). Drugi pa je v tem, da ne drži nujno in v celoti Zupančičeva trditev, da "Vrhovno sodišče seveda ni v položaju, da bi v upravnem sporu presojalo na podlagi česarkoli drugega kot samo Ustavno sodišče". V upravnem sporu se namreč odloča o zakonitosti izpodbijanega akta (v celoti), pred Ustavnim sodiščem pa le o kršitvi ustavne pravice - in možno je (domnevam - vprašanje namreč še ni dokončno razjasnjeno), da bi del te presoje, ki je v upravnem sporu možen, na Ustavnem sodišču sploh ne bil več možen (kolikor namreč kakšna nezakonitost ne bi hkrati pomenila posega v ustavno pravico, kar je varovano z ustavno pritožbo).
Pač pa se strinjam s sodnikom Zupančičem (kot sem se odkrito že poprej, le da se o tem njegovem stališču žal ni glasovalo), da je ustavno sporna ureditev v četrtem odstavku 174. člena Poslovnika DZ, po kateri predsednik DZ sam in samo on lahko zadrži dodelitev predloga zakona v zakonodajni postopek, če je v njem že predlog z enako ali podobno vsebino. (Seveda tudi tu sporne določbe ne bi bilo mogoče kar takoj razveljaviti, ampak šele po izvedenem zakonitem postopku, torej po odgovoru Državnega zbora na sum protiustavnosti.) Vse ureditve po svetu, ki sem jih doslej pregledal, v takih primerih dopuščajo bodisi ugovor na parlamentarno predsedstvo ali plenum bodisi celo takojšnjo pritožbo na ustavno ali drugo najvišje sodišče (slednje namreč takrat, kadar gre za zavrnitev referendumskega predloga).
Ob tem pa je seveda treba dodati še nekaj: nikakor ne drži (ne pri nas ne drugod po svetu), da bi imel posamezni funkcionar (pri nas predsednik DZ), ki se mu po zakonu pošiljajo referendumske pobude in zahteve, zgolj "vlogo naslova", kamor se vloga pošlje, kot piše sodnik Zupančič, "ki pri tem o ničemer ne odloča" (Jerovšek). V vseh nemških deželah je npr. "presoja formalnih in materialnih predpostavk v rokah vlade" (v nekaterih deželah celo samega notranjega ministra) - v primeru spora pa odloča deželno ustavno sodišče.[4] Povsem normalno in prav je torej, da pri nas predsednik DZ najprej preizkusi, ali vložena pobuda sploh izpolnjuje zakonske predpostavke (če bi res moral omogočiti zbiranje podpisov tudi za nezakonite pobude, bi bila to anarhija in neresno igranje z referendumi oziroma z volilci) - sporno je tukaj morda le to, da zakon zoper take njegove odločitve ne daje pritožbe direktno na ustavno sodišče (če bi presodili, da je v takih zadevah hitrost odločitve pomembnejša od tega, da bi poprej moralo odločati še redno sodstvo). Ko bo zakonska ureditev taka, pa to ne bo več izjemno odločanje po členu 51/II ZUstS, ki je možno le ob izpolnjenih zakonskih pogojih, ampak direktna in izključna pristojnost Ustavnega sodišča.
Da to (žal) najbrž ni edina možna neustavnost v sedanji zakonski ureditvi "predhodnega referenduma" kot tipičnega jugoslovanskega "komunističnega izuma" v slovenski nekritični predelavi, pa sem obširneje prikazal zgoraj pod III.
Matevž Krivic
Opombe:
[1] ... kar pa na evropskih ustavnih sodiščih sploh ni možno. Ameriško Vrhovno sodišče namreč uporablja ta "test" na podlagi t.i. political-question-doctrine in sicer ob presoji, ali bo določeno vprašanje sploh vzelo v svojo jurisdikcijo - medtem ko za evropska ustavna sodišča tu velja načelo legalitete, kar pomeni, da je njihova pristojnost določena z zakonom in se odločanju tudi o političnih ali spolitiziranih vprašanjih, kadar ta sodijo v njihovo pristojnost, preprosto ne morejo izogniti, tudi s sklicevanjem na ameriško political-question-doctrine ne.
[2] O kvaliteti teh 27 točk si bo vsak bralec - zlasti pravnik - pač lahko sam ustvaril svojo sodbo, ko jih bo natančno prebral in jih soočil z argumentacijo v večinski odločbi in s svojim poznavanjem ter razumevanjem prava. Tu naj opozorim le na dve specifični točki, ki sta lahko zunaj dosega takega soočenja: 1. na nesmiselnost argumenta o nedopustnosti revotacije "zoper" odločitev trojice o sprejetju ustavne pritožbe v obravnavo v tč. 3 in 4 (kot da sodnik Jambrek ne bi vedel, kaj je to revotacija); 2. na nekoliko zavajajočo predstavitev nemške ureditve v Jambrekovih točkah 7 in 8.
Točko 7 namreč Jambrek uvede z namigom, da pri nas morda preglavic z razlago pojma "očitne utemeljenosti" ne bi bilo, če bi poznali nemško razlago tega pojma - nato korektno predstavi nemško ureditev (ki je v tej točki bistveno drugačna kot naša) - nato pa v 8. točki zaključi (spet korektno): "Če bi obravnavalo slovensko Ustavno sodišče sedanjo pritožbo po nemškem modelu, bi bila sprejeta v obravnavo in odločanje po izvedeni kontroli dopustnosti že s podpisoma dveh sodnikov." In zakaj je potem ta predstavitev vseeno zavajajoča? Zato, ker ni povedala, da pa tudi po takem sprejetju s podpisoma dvojice sodnikov (pri nas trojice) v nemški ureditvi ni izključena celo direktno nasprotna kasnejša odločitev celotnega senata (torej celo Nichtannahmebeschluss, vendar le, če nasprotna odločitev dvojice ni bila sporočena stranki) - brez vsakega dvoma pa je tudi po nemški ureditvi (enako kot po stališču večine pri nas) kljub takemu sprejetju v obravnavo še vedno možno zavrženje že v obravnavo sprejete ustavne pritožbe (le da je pri njih zavrženje vedno možno le soglasno, pri nas pa tudi z večino glasov). In prav to zavrženje celotna manjšina (razen sodnika Šturma) v svojih ločenih mnenjih vehementno napada ...
[3] V zakonodajnem postopku ob sprejemanju našega ZRLI je bil predlogu tega zakona v prvi obravnavi priložen tudi "Primerjalni pregled ureditve referenduma v tujih ustavah" (Poročevalec št. 39/93, str. 72-75), kjer pa je o tem, kje v tujini poznajo predhodni referendum, le en stavek, ki se glasi: "V veliki večini držav, ki predvidevajo zakonodajni referendum, se ta razpiše po sprejemu zakona v predstavniškem telesu (naknadni referendum) in le redkokje prej (predhodni referendum je predviden npr. na Hrvaškem)."
[4] Peter Krause: Verfassungsrechtliche Moglichkeiten unmittelbarer Demokratie - v Isensee/Kirchhof: Handbuch des Staatsrechts, Band II, Heidelberg 1991, str. 330.
19/4-1996
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Lovra Šturma
S sprejeto odločbo se ne strinjam iz naslednjih razlogov:
1. V obrazložitvi odločbe je zapisano, da kršitev, ki jo pritožniki očitajo predsedniku DZ, ni očitna. Menim, da je kršitev popolnoma očitna.
1.1 Za presojo, ali je odločitev predsednika DZ nezakonita, je potrebno odgovoriti na vprašanje, ali lahko predsednik DZ v fazi pobude volilcem za začetek zbiranja podpisov za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma sploh odloča o izpolnjenosti pogoja, da je zakon predložen - ali torej ZRLI zahteva, da mora biti predlog zakona, na katerega se nanaša referendumsko vprašanje, predložen Državnemu zboru v obravnavanje pred vložitvijo pobude (oziroma pred obvestilom o pobudi, kot določa tretji odstavek 13. člena ZRLI). Menim, da je odgovor na to vprašanje na dlani.
Prvi odstavek 17. člena ZRLI določa, da se predlog oziroma zahteva za razpis predhodnega referenduma lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru, do začetka tretje obravnave predloga zakona. Pojem "zahteva" je v tej določbi uporabljen v procesnem smislu, kar jasno izhaja iz izraza "vložiti". Na podlagi sklepanja po nasprotnem razlogovanju je mogoče določbo prvega odstavka 17. člena ZRLI razložiti le tako, da se navedeni procesni pogoji ne nanaša na pobudo.
Tudi iz tretjega odstavka 13. člena v zvezi s 14. členom ZRLI ne izhaja pogoj, da mora biti pobuda vložena po vložitvi predloga zakona. Zakon določa le, da mora biti pobuda podprta s podpisi najmanj 200 volilcev, vsebovati pa mora zahtevo (v materialnem smislu), ki je obrazložena in v kateri je jasno izraženo referendumsko vprašanje.
V prvem odstavku 17. člena ZRLI ima pojem "zahteva" procesni pomen, v tretjem odstavku 13. člena, 14., 15. in prvem odstavku 16. člena pa ima ta pojem materialni pomen, saj navedene določbe govorijo o vsebini zahteve. Odločba Ustavnega sodišča, na katero se sklicuje predsednik DZ v svojem odgovoru na ustavno pritožbo, se glede pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti vsebine zahteve za razpis referenduma sklicuje na prvi odstavek 16. člena ZRLI, v katerem se pojem "zahteva" uporablja v materialnem smislu. V obrazložitvi navedena odločba vsebuje ugotovitev, da v primeru neustavnosti referendumske zahteve (v materialnem smislu) s presojo ustavnosti ni potrebno čakati na trenutek, ko je vložena zahteva (v procesnem smislu), če je že pred tem očitno, da referendumskega vprašanja ne bo mogoče zastaviti (zaradi njegove ustavne nedopustnosti). V primeru, da predlog zakona ni predložen DZ, pa ni mogoče reči, da referendumskega vprašanja kasneje ne bo mogoče postaviti. Iz navedenih razlogov je sklicevanje predsednika DZ na citirano odločbo neutemeljeno.
Do predložitve zakonskega predloga DZ lahko pride ves čas med zbiranjem podpisov v podporo pobudi, lahko pa tudi potem, ko je že zbrano zadostno število podpisov. Šele obveznost DZ, da v skladu s prvim odstavkom 19. člena ZRLI razpiše referendum, je pogojena s predložitvijo predloga zakona.
Iz navedenih argumentov izhaja, da je ustavna pritožba očitno utemeljena, da je torej predsednik DZ brez zakonske podlage ravnal v nasprotju s četrtim odstavkom 13. člena ZRLI. S svojo odločitvijo, ki izhaja iz vsebine napadenega akta, je tako kršil pravico vseh volilcev, da s podpisi izrazijo svojo podporo zahtevi za razpis referenduma. S tem pa je bila pritožnikom kršena ustavna pravica iz 44. člena Ustave ("Vsak državljan ima pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev."), kakor tudi pravica, ki jo implicitno vsebuje 90. člen Ustave v določbi, da mora Državni zbor razpisati referendum, če to zahteva najmanj 40.000 volilcev. Onemogočanje začetka postopka za zbiranje podpisov za vložitev zahteve pomeni kršitev navedenih ustavnih pravic.
Argumenti, ki naj bi podpirali stališče, da kršitve sploh ni bilo, so neutemeljeni. Sklicevanje na "ustaljeno prakso" (v resnici gre po navedbah predsednika DZ za en sam tak primer, ki se je zgodil v preteklosti), je po mojem mnenju strokovno nevzdržno.
1.2 Čeprav že gornji argumenti prepričljivo utemeljujejo očitnost kršitve, jim dodajam še en argument. Menim, da je razlaga pojma "predložiti zakon" iz prvega odstavka 17. člena ZRLI, na katero se sklicuje predsednik DZ, pravno nevzdržna.
Poslovnik DZ določa v tretjem odstavku 174. člena, ki je uvodni člen oddelka "Zakonodajni postopek": "Predlog zakona pošlje predlagatelj predsedniku DZ." Četrti odstavek 174. člena pa določa, da predsednik DZ zadrži dodelitev predloga zakona, če še ni končan zakonodajni postopek o predlogu zakona z enako ali podobno vsebino, in o tem obvesti predlagatelja. Pojem "dodelitev" ni jasno opredeljen, v Poslovniku pa se pojavlja še v drugem odstavku 178. člena, iz katerega lahko sklepamo, da gre za dodelitev predloga zakona delovnemu telesu.
Da bi bil predlog zakona predložen v smislu prvega odstavka 17. člena ZRLI, je dovolj, da se pošlje predsedniku DZ (kar so pritožniki tudi storili). Izraza "predložiti predlog zakona" ni mogoče razlagati tako široko, da zajema tudi pošiljatev predloga zakona vsem naslovnikom, ki jih določa Poslovnik. Glede na to, da je DZ pri razpisu referenduma vezan na zakonsko določene roke, je logično, da teh rokov ni mogoče razvleči tako, da predsednik DZ "ne dodeli predloga zakona". Nedopustno je razlagati pojem predložitve iz prvega odstavka 17. člena ZRLI tako, da bi bil trenutek predložitve, ki je pomemben procesen pogoj za vložitev zahteve za razpis referenduma, odvisen od tega, ali je v zakonodajnem postopku morda že drug zakon s podobno vsebino. Predsednik DZ je v dopisu z dne 4.3.1996 celo izrecno navedel, da je "zadržal dodelitev predloga zakona ..., ki ste ga DZ predložili v obravnavo dne 29.2.1996." Poslovnik DZ ne daje podlage, da se referendumski postopek ustavi zato, ker je v zakonodajnem postopku že predlog z enako ali podobno vsebino. Da bi bila podana obveznost Državnega zbora, da razpiše referendum (19. člen ZRLI), je dovolj (ob upoštevanju pogojev glede ustavnosti, jasnosti in obrazložitve zahteve iz 14., 15.in 16. člena ZRLI), da vlagatelj zahteve pred njeno vložitvijo predloži predlog zakona, na katerega se referendumsko vprašanje nanaša, torej da ga v skladu s Poslovnikom DZ pošlje predsedniku DZ.
Predsednik DZ utemeljuje nasprotno stališče z nevarnostjo, da bi nastal položaj, "ko bi ob hkratni obravnavi več zakonskih predlogov o isti materiji, vendar z različnimi rešitvami, istočasno imeli opraviti tudi z več referendumi, ki bi jih zainteresirani vlagali v povezavi z rešitvami v posameznih različnih zakonih." Svojo razlago, kdaj je zakon predložen DZ v smislu prvega odstavka 17. člena ZRLI, predsednik DZ opira na teleološko razlago te določbe in njeno sistemsko povezanost z zakonodajnim postopkom oziroma s poslovniškimi določbami. Takšna interpretacija, ki se odmika od dobesednega pomena pojma "predložiti zakon", bi bila sprejemljiva, če bi tako razlagana določba prvega odstavka 17. člena ZRLI v zvezi s četrtim odstavkom 174. člena Poslovnika DZ v resnici lahko preprečila položaj, ko bi bilo lahko vloženih več (tudi nasprotujočih si) zahtev za razpis referenduma o isti ali podobni vsebini. Vendar ni tako. Do položaja, na katerega opozarja predsednik DZ, lahko pride tudi v primeru, da se vloži več nasprotujočih si referendumskih zahtev o isti ali podobni vsebini, ki se vežejo na isti zakon, ki ga DZ že obravnava. To se je po sprejemu odločbe o zavrženju ustavne pritožbe tudi zgodilo (nova pobuda SDSS, zahteva Državnega sveta, zahteva skupine poslancev).
Takšne primere deloma rešuje ZRLI v tretjem odstavku 25. člena, kjer je določeno, da eno leto po izvedbi referenduma DZ ne more sprejeti zakona, ki bi bil v nasprotju z izidom referenduma, niti ponoviti referenduma o istem vprašanju.
Edini možni argument za široko razlago pojma "predložiti zakon", na katero se opira predsednik DZ, glede na navedeno ne drži. Da bi bil zakon predložen v smislu prvega odstavka 17. člena ZRLI, ga mora legitimirani predlagatelj v predpisani obliki in na predpisan način vložiti pri predsedniku DZ. Zakonodajni postopek v zvezi z zakonom z enako ali podobno vsebino ne more biti ovira za razpis referenduma, če se refrendumsko vprašanje nanaša na zakon, ki ga DZ zaradi poslovniške ovire še ne more obravnavati. V primeru, da referendum uspe, pa referendumska odločitev veže DZ (prvi odstavek 25. člena ZRLI) - iz tega pa izhaja obveznost DZ, da v skladu s pravili postopka, določenimi v Poslovniku, zaključi obravnavo zakona, ki je v zakonodajnem postopku, in tako odpravi oviro za obravnavo novega zakonskega predloga. ZRLI sicer ne določa rokov za sprejem zakona v skladu z referendumsko odločitvijo, vendar je obveznost DZ, da odločitev spoštuje, nedvomno podana.
Iz navedenega izhaja, da so argumenti, na katere se sklicuje predsednik DZ pri široki razlagi pojma "predložiti zakon" iz prvega odstavka 17. člena ZRLI, neutemeljeni. Pravilna razlaga te določbe ne more povzročiti motenj v zakonodajnem postopku zaradi morebitnega kopičenja pobud za razpis referenduma.
2. Glede vprašanja nepopravljivih posledic pa menim (poleg argumentov, navedenih v uvodnem delu ločenega mnenja), da je utemeljena argumentacija sklepa treh sodnikov, sprejetega na podlagi četrtega odstavka 55. člena ZUstS, ki temelji na analizi rokov v zvezi z izvedbo referenduma in volitev v DZ.
2.1 Ne strinjam se s stališčem, izraženim v obrazložitvi odločbe, da je bila pobuda volilcem za razpis referenduma vložena "prepozno, da bi bila možna izvedba referenduma, nato pa v primeru uspešnega referenduma še zakonodajni postopek, tako da bi lahko nov zakon predstavljal podlago za predstoječe volitve v DZ". Iz analize rokov, opravljene v postopku za preizkus ustavne pritožbe, je razvidno, da bi bilo mogoče referendum izvesti v času, ki bi (upoštevaje določbo ZRLI, da je DZ vezan na izid referenduma) ob morebitnem uspehu tega referenduma omogočal volitve po novem volilnem sistemu. Izhodišče, ki vnaprej postavlja pod vprašaj možnost spremembe, ni sprejemljivo. Pri ustavnospornih posegih v ustavne pravice, ki so vezane na nek časovni rok, je treba izhajati iz stališča, da so nepopravljive škodljive posledice nastale, če so verjetne. Postavljanje domnev o morebitnih možnih proceduralnih ali drugih ovirah, ki naj bi preprečile realizacijo časovnega okvira, ni na ravni ustavne presoje. V dvomu se je v takih primerih treba odločiti v prid ustavne svoboščine (in dubio pro libertate|)
2.2. Vendar je pri tej zadevi še pomembnejši širši okvir presoje o nastanku nepopravljivih škodljivih posledic. Presojo o tem je sicer res mogoče vezati na oceno vprašanja, ali so te posledice nastale za pritožnika. Vendar se pri presoji o kršitvi ustavnih pravic, ki jih s svojim ravnanjem (ravnanje je najširši pojem, ki obsega tako storjena dejanja in posege, kakor tudi opustitve dolžnega ravnanja) storijo eminentni predstavniki Republike Slovenije - in predsednik DZ sodi mednje, ni mogoče omejiti le na ugotavljanje posledic za pritožnika. Zaradi spoštovanja načela svobodne demokratične družbe, načela demokratičnosti in načela pravne države je treba v takih primerih oceniti tudi nepopravljive škodljive posledice, ki ne zajemajo le pritožnika, ampak imajo tudi učinke širše razsežnosti. Če pride namreč do položaja, ko nastane dvom o tem, ali veljajo temeljna ustavna načela in spoštovanje zakonov za vse državljane, ali pa morebiti za najvišje predstavnike Republike Slovenije ta načela ne veljajo, je imanentna naloga Ustavnega sodišča, da brez odlašanja o tem presodi meritorno in se ne sklicuje na to, da bo to storilo Vrhovno sodišče.
Preambula Ustave postavlja na prvo mesto svobodno demokratično ustavno ureditev, ki zagotavlja temeljne človekove pravice in svoboščine. V ospredje postavlja človekovo duhovno, politično in gospodarsko svobodo. Človekove pravice in temeljne svoboščine se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave. Svobodna demokratična ustavna ureditev je nasprotje totalitarne države, ki odklanja človekovo dostojanstvo, njegove osebnostne pravice, varnost, svobodo in enakost. Ustavno sodišče se je pri odločanju v obravnavani zadevi pravnoformalno korektno oprlo na razumevanje večine o vsebini drugega odstavka 51. člena ZUSt. Vendar iz sprejete odločitve Ustavnega sodišča nedvoumno sledi tudi naslednje sporočilo, ki ga na kratko povzemam, kakor sledi: Tudi če je temeljne človekove pravice in svoboščine z nezakonitim ravnanjem kršil tako eminenten predstavnik demokratičnega parlamenta (|) kot je predsednik Državnega zbora, se Ustavno sodišče zaradi zapletenosti (sic|) pravnega vprašanja (potem, ko je o tem na več sejah izčrpno in poglobljeno razpravljalo devet ustavnih sodnikov - op. LŠ) postavi na stališče, da o tem ne bo razpravljalo. Vprašanje zahteva nadaljno poglobljeno obravnavo. Zadevo naj obravnava tričlanski senat Vrhovnega sodišča (za katerega je znano, da je zasuto z nerešenimi zadevami (op. LŠ). Nepopravljivih škodljivih posledic širših razsežnosti ni (konec povzetka).
Tako sporočilo je zaradi počasnega procesa pri izgrajevanju temeljnih postulatov svobodne demokratične družbene ureditve, v katerem se nahaja mlada slovenska država, izjemno nevarno.
Pomenilo bi, da smejo najvišji državni predstavniki ravnati v nasprotju z zakonom in se zanašati na počasno delovanje pravosodnega sistema. To velja še posebej za obdobje pred volitvami, saj bo morebitno spoznanje takega ravnanja kot nezakonitega po volitvah postalo relativno nepomembno. Kdaj bo Vrhovno sodišče odločilo o ustavni pritožbi je popolna neznanka. Glede na kopico nerešenih zadev v upravnem sporu ni izključeno, da bo odločilo šele leta 1999. Če bo medtem prišlo do reorganizacije zaradi ustanovitve posebnega upravnega sodišča (vsaka taka sprememba pa upočasni potek reševanja zadev), ni izključena niti rešitev ustavne pritožbe šele po letu 2000.
Institucija ustavne pritožbe ima dvojni namen in učinek. Njen namen se ne izčrpa le z zagotovitvijo individualnega pravnega varstva pritožnikom. Poleg tega kazuističnega kasacijskega učinka ima tudi splošen pravnocivilizacijski učinek. Je specifično pravno sredstvo za udejanjanje ustavnih pravic.
Zagotavlja in utrjuje ustavni red. S svojo odločitvijo, s katero se je izognilo meritorni presoji o ustavni pritožbi, je Ustavno sodišče prezrlo ta splošni pomen. Le upam lahko, da v javnosti in pri nosilcih politične oblasti, zlasti pri najbolj izpostavljenih, ne bo prišlo do vtisa, da smejo slednji ravnati nezakonito in kršiti ustavne pravice brez učinkovitega in pravočasnega ustavnosodnega nadzora nad takim ravnanjem.
Post scriptum:
Kratki zapis spoštovanega kolega sodnika Krivica v njegovem pritrdilnem ločenem mnenju, ki se nanaša na moje ločeno mnenje, je usmerjen v napačno smer. V njem moje stališče ni prav interpretirano. Večina petih sodnikov bi namreč lahko ob njihovem razumevanju in polnem spoštovanju drugega odstavka 51. člena ZUstS sprejela sklep o zavrženju ustavne pritožbe že tako, da bi se omejila na prvo procesno predpostavko in ugotovila le, da ni očitne kršitve. V tem primeru pač ne bi nič povedala o nepopravljivih posledicah. V tem primeru bi odpadel moj pomislek v zvezi z ugotavljanjem nepopravljivih posledic. Če pa se je že zdelo večini sodnikom, ki je sprejala sklep o zavrženju ustavne pritožbe, potrebno spregovoriti tudi o tem, da nepopravljivih posledic ni, potem mora pač računati s pomisleki, ki sem jih navedel v ločenem mnenju. Ustno sem jih navedel v razpravi in v pisni obliki sem jih predložil Ustavnemu sodišču pred končno odločitvijo. Nanje sprejeta odločitev ne odgovarja.
dr. Lovro Šturm
22. 4. 1996
Ločeno mnenje sodnika Toneta Jerovška
Procesne predpostavke za odločanje plenuma Ustavnega sodišča o sprejemu pritožbe
Z odločitvijo večine petih sodnikov ne soglašam iz naslednjih razlogov:
Večina je v sklepu navedla, da je sklep sprejela na podlagi prvega odstavka 55. člena ZUstS. V prvem odstavku 55. člena so navedeni razlogi, kdaj Ustavno sodišče pritožbo zavrže. V tretjem odstavku pa je določeno, da o zavrženju ustavne pritožbe odloči senat soglasno, če pa soglasja ni, se lahko za sprejem pisno izrečejo katerikoli trije sodniki (četrti odstavek). Omenjeni člen ZUstS torej ne daje plenumu Ustavnega sodišča pristojnosti za odločanje o sprejemu ali nesprejemu ustavne pritožbe. Gre torej za odločanje o sprejemu ustavne pritožbe brez zakonskega poblastila. Ker so o sprejemu ustavne pritožbe že odločili trije sodniki s svojim sklepom z dne 22. 3. 1996, je bilo ponovno odločanje o isti stvari glede istih pritožbenih strank nedopustno tudi zato, ker je stvar že res judicata.
S tako odločitvijo je nastala situacija, ko obstajata o isti ustavni pritožbi dve končni odločitvi, ne da bi bila prva odpravljena. To seveda predstavlja prejudic za Vrhovno sodišče, ki bo moralo po odločitvi peterice odločiti o kršitvi ustave s strani predsednika Državnega zbora. V odločitvi trojice sodnikov pa je ugotovljeno, da je zatrjevana kršitev predsednika Državnega zbora očitna, in da bi z trajanjem njegovega ukrepa nastale za pritožnika nepopravljive posledice.
Takšna ugotovitev je trojici sodnikov dopuščala odločitev o sprejemu ustavne pritožbe pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev. Trditev večine pa je, da kršitev ni očitna in da lahko v takem primeru sodišče odloči drugače od senata in pritožbo iz procesnih razlogov zavrže, to še toliko bolj v primerih po drugem odstavku 51. člena ZUstS, ker je drugače presodilo podanost procesnih predpostavk. Večina izhaja iz zmotnega in povsem nesprejemljivega stališča, da lahko plenum že sprejeto odločitev senata (ali trojice sodnikov) ponovno presodi glede procesnih predpostavk. Prav pri odločanju o pritožbi po drugem odstavku 51. člena gre za posebnost, ko senat odloča o meritornem vprašanju - podanost očitne kršitve - kot o predpogoju za sprejem pritožbe, ki še ni izčrpala predhodnega sodnega varstva. O istem vprašanju ne moreta eksistirati dve sodni odločitvi, še zlasti ne, če pretendirata na odločitev o dopustnosti pritožbe. Zato je bilo sodišče pristojno odločati le o tem, ali je kršitev očitna, ne pa več ali se ustavna pritožba sprejme. Senat oz. trojica je to vprašanje presojala v vsebinskem smislu le iz razlogov ali je dopustno sprejeti pritožbo zaradi še ne izčrpane pravne poti, medtem, ko mora v takem primeru plenum Ustavnega sodišča odločati meritorno, in dejansko o zatrjevani kršitvi ustave. Nikakor pa ponovno o sprejemu ali ne sprejemu pritožbe.
Tudi če bi prišlo do nepravilne ocene o izpolnjenosti procesnih predpostavk na seji senata in bi bila pritožba sprejeta, to ne bi pomenilo za Ustavno sodišče nobenega prejudica, razen, da je storjen preskok presoje v upravnem sporu, kar pa je utemeljeno vedno, ko je podana vsaj verjetnost, da bi s čakanjem na izčrpanje redne pravne poti nastale nepopravljive posledice. Ali bi v neki zadevi lahko prišlo do nepopravljivih posledic je Ustavnemu sodišču z gotovostjo težko predvideti. Če se nanaša na tako neznane okoliščine, v kakšnem roku bi lahko predlagatelji zbrali 40.000 podpisov in koliko časa bi Državni zbor potreboval, da bi sprejel zakon, v katerem bi bilo inkorporirano vprašanje, ki je bilo sprejeto na referendumu, je stvar čistih ugibanj, ki lahko mejijo na politične špekulacije, ki so dopustne strankam, niso pa stvar presoje Ustavnega sodišča.
Večina navaja, da je bila pobuda volilcem za razpis referenduma vložena prepozno, da bi bila možna izvedba referenduma, nato pa še zakonodajni postopek in da je potrebno doseči za zakon o volilnem sistemu z dvotretjinsko večino v Državnem zboru. Tu se ponovno špekulira z vprašanjem ali bi tak zakon, ki bi ga terjal uspešen referendum bil sprejet ali ne, kar spet ni stvar presoje Ustavnega sodišča. V nadaljevanju pa se večina celo sprašuje o morebitni ustavni spornosti predlaganega referenduma, če bi do njega prišlo. V tem delu je sklep večine popolnoma zašel iz polja pravnega v polje političnega.
Ali gre za očitno kršitev
Večina navaja, "da so bili na seji izraženi argumenti, na podlagi katerih bi se dalo sklepati, da kršitve sploh ni." Če se v odločbi že navajajo v razpravi navedeni argumenti iz katerih bi se dalo sklepati..., je potrebno opozoriti še na druge prav tako na seji izražene večinske argumente, da ravnanje predsednika Državnega zbora, ki v konkretnem primeru ni o pobudi SDSS za razpis referenduma obvestil ministrstva, pristojnega za vodenje evidence volilne pravice, in ni določil roka za zbiranje podpisov za zahtevo za razpis referenduma, pomeni kršitev človekove pravice.
Pobuda volilcem po 13. členu v razmerju do 17. člena ZLRI Argumenti, da kršitve sploh ni, pa naj bi bili v tem, da je določba prvega odstavka 17. člena ZRLI nejasna. Nesporno je, da pobuda volicem, ki so jo vložili pritožniki za zbiranje podpisov 40.000 volilcev po 13. členu ZRLI, ni v nikakršni zvezi z 17. členom ZRLI. Da bi dana pobuda postala zahteva za razpis predhodnega referenduma po 17. členu, bi morala najprej dobiti 40.000 podpisov volicev, nato bi morala prestati morebiten preizkus po 15. in 16. členu ZRLI, glede jasnosti izraženega referendumskega vprašanja oziroma celo ustavnosti, kar je stvar Državnega zbora oziroma šele nato Ustavnega sodišča, da bi se izenačila z zahtevo, ki jo lahko da tretjina poslancev ali Državni svet. Vse to pa je preprečil predsednik Državnega zbora s tem, ko ni o dani pobudi obvestil pristojno ministrstvo. ZRLI izrecno govori o tem, da predsednik Državnega zbora le obvesti ministrstvo in pri tem o ničemer ne odloča. Določi le čas zbiranja podpisov. Do uporabe 17. člena torej še sploh ni moglo priti, zato je sklicevanje predsednika Državnega zbora nanj povsem neutemeljeno, pa tudi sicer mu ta člen ne daje nobene pristojnosti, še posebej pa je zgrešeno, da to določbo v to presojo vpleta Ustavno sodišče.
Glede vseh ostalih pomislekov do odločbe večine pa se sklicujem na obrazložitev iz odločbe trojice, ki je ustavno pritožbo sprejelo (sklep Up-62/96-5) in večina ni povedala, kakšna je njena usoda, saj je ni odpravila, to pa očitno zato ne, ker v zakonu o Ustavnem sodišču ni nobene določbe, ki bi omogočala odpravo ali razveljavitev pravnomočnega procesnega sklepa sodišča, ki je bil vročen prizadetim udeležencem v tem sporu.
dr. Tone Jerovšek
Up-62/96
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Zupančiča
I.
Seveda gre v predmetni zadevi za spor med političnimi protagonisti opozicije ter predsednikom Državnega zbora. Kot ustavnega sodnika pa me politične dimenzije tega spora niti malo ne zanimajo, še zlasti ker tu v resnici ne gre za tisto, kar ustavna doktrina imenuje politično vprašanje.[1]
Toda toliko, kolikor ta spor vsaj posredno zadeva vprašanje volivnega sistema in njegove reprezentativnosti, je tu lahko pod vprašaj implicite postavljena dosedanja in prihodnja legitimnost predstavniške demokracije v Republiki Sloveniji.
Pobuda pritožnika je imela za svoj namen referendumsko- neposredno preveriti voljo ljudstva. Ljudstvo naj bi se na referendumu izrecno izjavilo o referendumskem vprašanju, ki se je nanašalo na volivni sistem. Predsednik Državnega zbora je to pobudo volivcem iz neprepričljivih razlogov blokiral. Pritožnik je vložil ustavno pritožbo, ki sta jo dva člana senata in en pridruženi sodnik Ustavnega sodišča sprejeli v obravnavo v skladu z določbami Zakona o Ustavnem sodišču.[2] Trije sodniki Ustavnega sodišča so se postavili na premišljeno stališče, da je kršitev predsednika Državnega zbora očitna in da bi za pritožnika zaradi te kršitve lahko nastale nepopravljive posledice.[3] Večina petih sodnikov pa je potem na plenarni seji Ustavnega sodišča zavzela stališče, da so se omenjeni trije sodniki v svoji presoji očitnosti kršitve in verjetnosti nepopravljivih posledic pač zmotili in da zaradi tega Ustavno sodišče kot celota, češ da niso podane "procesne predpostavke", o tem sploh ne sme soditi.[4]
Objektivno gledano torej ni dvoma o tem, da se je petčlanska večina v dani odločbi iz razlogov "procesne higiene" odrekla določeni pristojnosti Ustavnega sodišča. Če tu pustimo ob strani primerjave ustavnosodnega s civilnim (pravdnim) in celo s kazenskim (|) postopkom in če zanemarimo dejstvo, da Vrhovno sodišče seveda ni v položaju, da bi v upravnem sporu presojalo na podlagi česarkoli drugega kot samo Ustavno sodišče --, je še vedno res, da petčlanska večina ni hotela odločati o vsebini kapitalne ustavne zadeve iz formalnega razloga, češ da ji zakon (o Ustavnem sodišču) to preprečuje. S tem je večina zanemarila razliko med preskriptivno in instrumentalno normo in voz vpregla pred konja, ki bi ga moral vleči.
Zgodilo se je torej, da se je Ustavno sodišče zaradi pravno- tehničnih razlogov, točneje zaradi preozke presoje "procesnih predpostavk", izognilo svoji pristojnosti in s tem svoji odgovornosti v nekem kapitalnem vprašanju, ki posredno zadeva legitimnost celokupnega sistema predstavniške demokracije v Republiki Sloveniji. Če bi namreč ljudje na predloženo referedumsko vprašanje odgovorili, da so za večinski volivni sistem, bi bila s tem pod vprašaj postavljena demokratičnost nove slovenske države. Težko si je zamisliti bolj osrednje ustavno vprašanje.
II.
Zakon o ustavnem sodišču izhaja iz značilno linearnega in premalo razdrugačenega scenarija, po katerem ima senat (ali trojica sodnikov) možnost, da plenum Ustavnega sodišča prisili, da ustavno pritožbo obravnava. Pri tem Zakon izhaja iz normalne (linearne) predpostavke, da se bo plenum pač posvetil meritumu ustavne pritožbe in ne procesnim predpostavkam. Kot bomo videli pa je kljub vsemu Zakon dovolj jasen.
Zakon predvideva možno nesoglasje v senatu tudi glede tega, ali je kršitev očitna in ali bi z izvršitvijo posamičnega akta za pritožnika res nastale nepopravljive posledice. Da pa Zakon očitno favorizira dokončen sprejem ustavne pritožbe v obravnavo -- in najbrž ne zato, da bi se ponovno preverjale procesne predpostavke| --, izhaja iz tega, da lahko o sprejemu dokončno odloči katerikoli pridruženi sodnik (četrti odstavek 55. člena). Za tako razlago govori tudi dikcija 1. odstavka 54. člena, ki pravi da "ustavno sodišče odloči v senatu treh sodnikov, ali bo ustavno sodišče pritožbo sprejelo v obravnavo." Ker je v naravi vsake odločitve, da je dokončna, bi lahko sklepali, da je s tem vprašanje procesnih predpostavk v senatu že dokončno presojeno.
K taki razlagi autonomne funkcije senata nas navaja tudi 58. člen, ki daje temu senatu celo možnost, da sam zadrži izvršitev spornega posamičnega akta --, da torej ne le odloči o sprejemu ustavne pritožbe, ampak da temu sprejemu že odredi tudi konkretne pravne posledice.
Argument večine (argumentum ad absurdum), češ da to ne more biti res, ker senatna presoja očitnosti kršitve plenumu pač ne more vsiliti svoje meritorne presoje o obstoju kršitve, iz najmanj treh razlogov ne drži in v bistvu zavaja.
Prvič, če je senat nekaj prima facie presodil kot "očitnost kršitve", to plenumu še nikoli ni preprečilo, da ne bi tega kasneje presodil kot popolen "neobstoj kršitve".[5] Tu gre za povsem običajno možnost naknadnega meritornega pravnega nestrinjanja v luči tistega, kar se bo kasneje -- sicer po definitivnem sprejemu ustavne pritožbe v meritorno obravnavo| -- pokazalo kot argument ob plenarni obravnavi ustavne pritožbe.
Konec koncev je to razlog, zaradi katerega Ustavno sodišče sestavlja devet in ne trije sodniki| Poanta plenarne presoje pa seveda ne more biti še enkrat, ali gre res za prima facie ("očitno") kršitev. To je po naravi stvari funkcija predhodne presoje. Plenum dokončno presoja, ali res gre za kršitev.[6] Drugič, sicer meritorna prima facie presoja senata torej ustanavlja samo domnevo o očitnosti kršitve (in o verjetnosti nepopravljivih posledic) in ima le procesen učinek definitivnega sprejema ustavne pritožbe v meritorno plenarno obravnavo.
Na to kaže celoten 55. člen Zakona o ustavnem sodišču. Določbe členov 54 in 55 se pod marginalno rubriko "Postopek preizkusa ustavne pritožbe" v celoti nanašajo na predhodno obravnavanje ustavne pritožbe v senatu in se začnejo s stavkom "Ustavno sodišče odloči v senatu treh sodnikov na nejavni seji o tem, ali bo sprejelo ustavno pritožbo v obravnavo." V nadaljevanju teksta teh določb je stavek "ustavno sodišče v senatu treh sodnikov na nejavni seji" povsem očitno (iz razloga nomotehnične ekonomije) nadomeščen z besedama "ustavno sodišče".
Tako tudi v drugem odstavku 54. člena --, ko pravi: "Če je vloga pomankljiva in jo ustavno sodišče v senatu treh sodnikov na nejavni seji ne more preizkusiti, ker ne vsebuje vseh zahtevanih podatkov ali listin iz prejšnjega člena tega zakona, pozove ustavno sodišče po sklepu senata treh sodnikov na nejavni seji pritožnika, da v določenem roku dopolni vlogo." -- , Zakon očitno izhaja iz tega, da je to funkcija senata.
Podobno velja za prvi odstavek 55. člena, ki pravi: "Ustavno sodišče v senatu treh sodnikov na nejavni seji zavrže ustavno pritožbo..."
Isto velja za drugi odstavek 55. člena, ki pravi: "Ustavno sodišče v senatu treh sodnikov na nejavni seji ustavne pritožbe ne sprejme..." V tretjem odstavku 55. člena se kot naravno nadaljevanje prvega in drugega odstavka spet pojavi beseda "senat": "O zavrženju oziroma sprejemu ustavne pritožbe odloči senat soglasno. Zoper ta sklep ni dopustna pritožba." Tudi peti odstavek 55. člena se izrecno sklicuje na funkcijo senata: "Če senat ustavne pritožbe ni sprejel, je ustavna pritožba sprejeta, če se za tako odločitev v 15 dneh od dneva sprejema odločitve pisno izrečejo katerikoli trije sodniki ustavnega sodišča."
Iz tega tretjič jasno izhaja, da je Zakon pristojnost presoje očitnosti kršitve in nepopravljivih posledic te kršitve dodelil senatu in ne plenumu ustavnega sodišča: "Ustavno sodišče odloči v senatu treh sodnikov na nejavni seji, da zavrže ustavno pritožbo...če niso izčrpana pravna sredstva, razen če je zatrjevana kršitev očitna in če bi z izvršitvijo posamičnega akta nastale za pritožnika nepopravljive posledice." Da bi stvar še bolje razumeli, je treba pogledati naprimer situacijo iz prve alineje 55. člena: "Ustavno sodišče odloči v senatu treh sodnikov na nejavni seji, da ustavno pritožbo zavrže, če je ustavna pritožba prepozna, razen v posebno utemeljenih primerih ,ko lahko ustavno sodišče na plenarni seji izjemoma odloča o ustavni pritožbi, ki je vložena po izteku roka 60 dni od dneva vročitve posamičnega akta, zoper katerega je mogoča ustavna pritožba."
Tu se je treba analogno vprašati, ali lahko plenarna seja Ustavnega sodišča sklene, da ne gre za "posebno utemeljen primer", če pa je senat (po prvi alineji prvega odstavka 55. člena) že odločil, da gre za posebno utemeljen primer. Namen tega senatnega sklepa je očitno samo v tem, da ireverzibilno vsili meritorno presojo primera celoti Ustavnega sodišča.
Plenarna seja Ustavnega sodišča seveda lahko "ustavno pritožbo kot neutemeljeno zavrne", pa s tem še ne dezavuira senata, češ da ne gre "za posebno utemeljen primer". Primer je namreč jasno lahko "posebno utemeljen", s čemer pa še daleč ni rečeno, da bi bila ustavna pritožba (posebno) utemeljena in da bi bilo treba njegovi pritožbi na plenarni seji -- spričo predhodnega sklepa senata --, kar ugoditi|
Ne more torej biti dvoma o tem, da je Zakon naprimer pristojnost za dokončno odločitev o posebni utemeljenosti primera -- brez prejudica za končno odločitev | -- definitivno dodelil senatu.
Ker senat v takih primerih izda pisni sklep o tem, da gre za posebno utemeljen primer in da bo o meritumu pritožbe zato sodilo Ustavno sodišče kot celota, bi bilo najmanj nenavadno, če bi potem Ustavno sodišče kot celota na plenarni seji spet odločilo o tem, da ne gre za posebno utemeljen primer. Razlog sploh za senatovo odločanje o tem, ali je primer prima facie posebno utemeljen, je izključno in samo v tem, da po senatnem spregledu sicer prekluzivnega roka šestdesetih dni, plenarna seja o ustavni pritožbi mora meritorno odločiti.
Če to ne bi bilo tako, bi zaradi tega nesporazuma potem obstajali dve med sabo protislovni odločbi Ustavnega sodišča. Po senatni odločbi bi šlo za posebno utemeljen primer, po plenarni odločbi pa ne bi šlo za posebno utemeljen primer. Po senatni odločbi bi bila ustavna pritožba sprejeta v obravnavo, po plenarni odločbi pa bila ustavna pritožba a limine zavržena. To bi bilo seveda protislovno. A točno to se je zgodilo tudi v sedanji zadevi.
Ta nesporazum očitno izhaja iz nerazumevanja, da ima po zakonu senat treh sodnikov predhodno, izrecno in samostojno pristojnost, da o teh vprašanjih -- ki sploh niso nekakšne procesne predpostavke iz pravdnega ali kazenskega postopka| -- odloča meritorno in dokončno. Če ta meritorna odločitev senata ne bi bila dokončna in ne bi zavezovala plenarne seje celotnega Ustavnega sodišča, da odloča o ustavnem meritumu ustavne pritožbe, potem v 59. členu tudi ne bi bili taksativno našteti samo dve možnosti plenarne odločitve: "Ustavno sodišče Šv plenarni sestavi z odločbo ustavno pritožbo kot neutemeljeno zavrne ali pa ji ugodi..."
Tudi v zadevi pred nami, bi zato lahko Ustavno sodišče kot celota ustavno pritožbo samo (a) kot neutemeljeno zavrnilo, ali pa bi ji (b) ugodilo ter posamični akt predsednika Državnega zbora v celoti odpravilo.
III.
Meritorno vprašanje v pričujoči zadevi je, ali se 17. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI), ki za "Zahtevo za razpis referenduma" predpisuje, da se lahko vloži šele od dneva, ko je predlog zakona vložen pri Držvnem zboru, nanaša na "Zahtevo za razpis referenduma" stricto sensu (iz 12. člena), ali se nanaša na specificum zahteve, ki je predmet pobude 40.000 volivcem da 40.000 volivcev da zahtevo za razpis referenduma? Mislim, da je očitno, da je SDSS v skladu s členom 13(2) ZRLI "pristojno službo DZ" le "obvestila" o svoji "pobudi 40.000 volivcem, da dajo zahtevo zahtevo za razpis referenduma", torej o "pobudi", ki mora po členu 13(3) vsebivati (1) "zahtevo, ki je predmet pobude 40.000 volivcevm, da 40.000 volivcev da zahtevo za razpis referenduma" in (2) 200 podpisov volivcev.
Ker je "pristojna služba DZ" to "obvestilo" dobila SDSS je "očitno", da bi moral "predsednik DZ" pšostopati po členu 13(4) in (1) najpozneje v treh dneh potem, ko je obvestilo o pobudi prejela pristojna sužba DZ (2) obvestiti (3) "ministrstvo pristojno za vodenje evidence volivne pravice" in (4) določiti rok, v katerem se bo -- glede pobude, ki vsebuje obrazloženo referendumsko vprašanje (iz 14. člena) zbiralo 40.000 podpisov "za podporo eventuelno končni zahtevi za razpis referenduma" ter (5) o tem roku obvestiti tudi SDSS kot "pobudnika zahteve".
Da se določba 17. člena ne nanaša na predhodno zahtevo, ki je predmet pobude 40.000 volivcem, da dajo zahtevo 40.000 volivcev za razpis zakonodajnega referenduma" iz 14. člena -- , ampak na končno zahtevo iz 12. člena izhaja tudi naslednje:
A.
17. člen govori sočasno o "predlogu vsakega poslanca" iz člena 11(2) ter o "zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma" iz 13. člena.
Če da "predlog" en poslanec, se lahko zgodi dvoje:
1. predlog ne dobi 1/3 glasov v DZ in propade;
2. za predlog se ogreje 1/3 poslancev, kar potem preraste v a) zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma
Obe situaciji posegata neposredno v tekoče zakonodajne postopke. To eventuelno tudi ustavnopravno opravičuje določbo člena 174(3) Poslovnika DZ, po kateri lahko predsednik DZ "zadrži dodelitev predloga zakona ne zahteve za razpis referenduma| -- če še ni končan zakonodajni postopek o predlogu zakona z enako ali podobno vsebino in o tem obvesti predlagatelja" --, kar je tokrat per analogiam storil predsednik DZ.
Sam menim, da daje poslovniška določba člena 174(4) ustavnopravno gledano -- predsedniku DZ preširoka pooblastila, ker:
1) so respondentova izvajanja "o nesprejemljivih situacijah", ki bi lahko nastala, paternalistična, avtoritarna in tudi sicer neprepričljiva;
2) ker je po parlamentarni logiki tak parlamentarni funkcionar ali parlamentarno delovno telo le pomožna ekspozitura parlamentarnega telesa kot celote in to samo toliko in takrat, kadar ni smiselno, da bi celotno parlamentarno telo samo razpravljalo in odločalo o določenem vprašanju;
3) ker zaradi tega parlamentarno telo kot celota vedno lahko samo prevzame razpravo ali odločitev o določenem vprašanju;
4) ker lahko po določbi člena 174 (4) predsednik DZ potencialno samovoljno odloča, ali je materija enega zakonodajnega projekta "enaka" kot materija drugega zakonodajnega projekta --, kar je lahko predmet arbitrarne presoje;
5) ker določba člena 174(4) uporablja celo besedno zvezo "podobna vsebina" predloga zakona, vemo pa, da je presoja po podobnosti povsem odvisna od (sicer proste) izbire meril podobnosti: vse je podobno vsemu, treba je samo izbrati prava merila|
6) Zato bi bilo smiselno po koneksiteti kot nedemokratično in zato v neskladju z 2. členom Ustave razveljaviti tudi določbo člena 174(4) -, če bi se ta nanašala na pričujočo situacijo| SDSS pa s ploh ni vložila "zahteve za zakonodajnireferendum", ampak "pobudo "40.000 volivcem".
Da bi ta pobuda sploh postala "zahteva za zakonodajni referendum", se mora zgoditi vsaj še sledeče:
1. Predsednik DZ mora pobudo SDSS Šv skladu z določbo člena 13(3) poslati ministrstvu za vodenje evidence volivne praice; (Na tej točki je predsednik DZ neupravičeno zavrl postopek s pobudo zmotno izhahajoč iz predpostavke, da gre :
a) za zahtevo za zakonodajni referendum;
b) da je zato mogoče uporabiti določbo člena 17(1) ZRLI;
c) da je dalje zato mogoče uporabiti določbo člena 174(4) Poslovnika DZ);)
2. določiti rok za zbiranje ev. 40.000 podpisov;
3. o tem roku obvestiti SDSS;
4. poteči mora rok iz 2. točke (zgoraj): potem pa,
a) če ni zbranih 40.000 podpisov, pobuda 40.000 volivcem nikoli ne preraste niti v "zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma";
b) šele, če je v roku zbranih 40.000 podpisov, pobuda preraste v "zahtevo za razpis referenduma".
C.
To zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma je potem v skladu z določbo člena 17(1)
1. mogoče "vložiti";
2. DZ mora razpisati referendum, če
a) je predlog zakona že predložen DZ;
b) če se še ni začela 3. obravnava zakona.
1) Toda:
a) "pobuda za vložitev zahteve za razpis" je lahko "dana" pred začetkom prve obravnave zakona (člen 17(2)).
To "pobudo" je v našem primeru dala SDSS. Prav dikcija določbe člena 17(2) dokazuje, da tu ne gre za "zahtevo" iz 1. odstavka 17. člena -- in da je ta pobuda lahko dana:
a)I. pred prvo obravnavo zakona;
a)II. po prvi obravnavi zakona;
a)III. ne glede na to, kakšni predlogi zakonov in koliko predlogov je v določenem trenutku v zakonodajnem postopku; a)IV. in celo po tem, ko je bil zakon že sprejet -- pod pogoji iz 21. člena.
IV.
Vsiljuje se vprašanje, kakšna je sploh vloga ustavnega sodišča v ustavni demokraciji.
Predvsem je očitno, da bi bila ustavna sodišča nepotrebna, če bi ustavnosodnim potrebam zadoščalo že redno sodstvo v okviru običajne pravno-tehnične zakonitosti, s kakršno sem se spopadel v prejšnji točki tega ločenega mnenja. Celo, če bi v svojih pravno-tehničnih izvajanjih, arguendo, sam ne imel prav, je nesmiselno, da se je kapitalen ustavni spor odločil v okviru "procesne higiene." To je podobno kot če bi za nekoga splošni zdravnik ugotovil, da "očitno ima raka" in ga z napotnico brez odlašanja poslal k onkologu. Onkolog pa bi, potem ko bi si pacienta dodobra ogledal, dejal, da določeni razlogi sicer govorijo za to, da ima raka, drugi pa za to, da ga sploh nima -- vendar pa sam o tem ne bo sodil in sploh ne bo dal diagnoze, ker mu je jasno, da "ni očitno", da ima pacient raka. Splošni zdravnik, da nima pravice soditi o tem, da ima pacient raka in svoje mnenje vsiljevati specialistu. In tu bi se stvar ustavila. Od ustavnega sodišča pa pričakujemo točno tisto širino ustavne presoje, ki ne le da ni vezana na formalistično pravno pojmovanje, ampak je predvidena kot njegov glavni protistrup.
Ustava je pogodba med ljudstvom in državo. Zato mora nekdo stalno bdeti nad poštenim uresničevanjem te pogodbe. Če je skopi in abstraktni preskriptivni tekst Ustave prepuščen na milost in nemilost podrobnim zakonskim formulacijam, potem se lahko zgodi, da je preskriptivna ustavna norma postala žrtev instrumentalnih norm.
Zakoni služijo uresničevanju Ustave.
Če bi bilo res obratno, Ustavno sodišče ne bi imelo tistih pristojnosti, ki jih našteva 160. člen Ustave.
Toda Ustavno sodišče je zadolženo za razlago te pogodbe med ljudstvom in državo. Ustava mu nalaga, da skopi in abstraktni tekst te najbolj preskriptivne norme v pravnem redu razlaga ravno zato, ker je v primerjavi s tehničnimi podrobnostmi zakonov tako skop in abstrakten. Če te ustavnosodne razlage ne bi bilo, bi se pravna presoja nehala pri skladnosti podzakonskih in konkretnih pravnih aktov z zakoni. Ustava v takem primeru sploh ne bi bila neposreden pravni vir.
Partnerji te pogodbe med ljudstvom in državo so na strani države vse tri veje oblasti -- zakonodajna, izvršna in sodna.
V Sloveniji ima oblast ljudstvo. To oblast izvršujejo državljani in državljanke v prvi vrsti neposredno in potem tudi posredno z volitvami.[7] Ker je volivna pravica človekova pravica, je človekova pravica tudi, da ljudje svojo zakonodajno voljo izrazijo neposredno na referendumu. Človekove pravice pa se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave in jih je mogoče zakonsko urejati samo, kadar tako določa Ustava. Ta pravi v svojem 90. členu, da Državni zbor mora razpisati referendum, če to zahteva štirideset tisoč volilcev. Referendum se ureja z zakonom. Po tem zakonu je zbiranje teh podpisov urejeno tako, da pobudnik referenduma pobudo volivcem, da se začne zbiranje podpisov, to pobudo pa mora poslati predsedniku Državnega zbora. Ta samo odredi rok in pobudo pošlje pristojnemu organu izvršne oblasti.
Povsem očitno je, da imajo po Ustavi vsi, ki so (z zakonom) določeni za sodelovanje v pripravah za neposredno izvrševanje ljudske oblasti, dolžnost to omogočati in celo pospeševati. Tega jasno izraženega ustavnega namena ni dovoljeno ovirati ali onemogočati. Če bi zakon ali poslovnik Državnega zbora v resnici predstavljala oviro ali onemogočanje neposredne ljudske oblasti, bi ju moralo Ustavno sodišče (po koneksiteti) razveljaviti kot neskladna z Ustavo. Če pa bi Ustavno sodišče ob presoji zakonitosti in ustavnosti konkretnega ravnanja predsednika Državnega zbora ugotovilo, da so določbe zakona najmanj nejasne, bi moralo še toliko bolj veljati, da je treba tak konkreten predsednikov akt odpraviti in zakonodajalcu naložiti, da omenjene nejasnosti odpravi. Mutatis mutandis to velja za tiste določbe Zakona o Ustavnem sodišču, ki bi predstavljale oviro za omenjeno meritorno presojo.
Sam seveda menim, da so določbe Zakona o referendumu in ljudski iniciativi popolnoma jasne in da je iz njih mogoče sklepati, da je pobuda za pričetek zbiranja podpisov dana volivcem in ne Državnemu zboru in še toliko manj njegovemu predsedniku. Ta ima tu zgolj vlogo naslova, na katerega pobudnik pošlje svojo vlogo. V tem primeru se jasno soočata dva različna načina mišljenja. Na eni strani je široko ustavno pojmovanje, ki jemlje v ozir preskriptivne ustavne razsežnosti problema in presoja tehnične podrobnosti kot instrumentalne norme, ki se ali morajo Ustavi prilagoditi z ustavno-konformno interpretacijo ali pa propasti kot protiustavne. Na drugi strani je pojmovanje, ki jemlje prav te instrumentalne norme kot odločilne.
Razlika med obema načinoma je bila v tem primeru očitna in odločilna. Meni osebno je nepojmljivo že razlogovanje predsednika Državnega zbora, ki je zavrl zbiranje podpisov, češ da bi lahko prišlo do zmede v zakonodajnem telesu --, ko pa je povsem očitno, da pobudo od zahteve loči 40.000 še ne zbranih podpisov. Še bolj nerazumljivo pa mi je, da se je večina glede kapitalnega ustavnega vprašanja neposredne demokracije v Republiki Sloveniji lahko opredelila na podlagi analogije s pravdnim postopkom.[8]
Zato sem glasoval proti odločitvi večine.
Sodnik
Dr. Boštjan M. Zupančič
Opombe:
[1] Glej naprimer Profesor Alexander M. Bickel, The least Dangerous branch, The Supreme Court at the Bar of Politics, Bobbs Merrill, New York 1962, str. 183. Profesor Bickel našteva štiri ustavnopravne elemente političnega vprašanja. (1) nenavadnost problema in njegova težka pravna zasledljivost; (2) politična nabitost vprašanja, ki neuravnovesi sodno presojo; (3) verjetnost, da bo naslovljenec sodbi sicer sledil, a da se iz tega ne bo nič dobrega izcimilo; in (4) sodna zadržanost telesa, ki ni politično odgovorno svojim volivcem.
[2] "Če senat ustavne pritožbe ni sprejel, je pritožba Škljub temuĆ sprejeta, če se za tako odločitev v 15 dneh od sprejema odločitve pisno izrečejo katerikoli trije sodniki ustavnega sodišča." Zakon o Ustavnem sodišču, člen 55(4).
[3] "Pred izčrpanjem pravnih sredstev lahko ustavno sodišče izjemoma odloča o ustavni pritožbi, če je zatrjevana kršitev očitna in če bi z izvršitvijo posamičnega akta nastale za pritožnika nepopravljive posledice." Zakon o ustavnem sodišču, člen 51(2)
[4] Zakon o Ustavnem sodišču, člen 55(1),2. alinea: "Ustavno sodišče zavrže ustavno pritožbo, če niso izčrpana pravna sredstva, razen v primeru iz drugega odstavka 51. člena." Glej zgoraj opomba št. 3|
[5] Zakon je treba logično razlagati tudi, če je navidez v posameznih določbah nelogičen.
Ker določba druge alineje prvega odstavka 55. člena izrecno določa, da ustavno sodišče Šodloči v senatu treh sodnikov na nejavni seji o tem, daĆ sprejme ustavno pritožbo, če je zatrjevana kršitev očitna in če bi z izvršitvijo posamičnega akta za pritožnika nastale nepopravljive posledice je, prvič, jasno, da senat to pristojnost presoje očitnosti kršitve ima in, drugič, da senat s svojo odločitvijo glede samega obstoja kršitve -- pa čeprav je bila ta senatu "očitna" --, ne more zavezati plenuma Ustavnega sodišča. Iz tega, tretjič, logično izhaja, da senat sicer lahko oceni, da očitno gre za kršitev, čeprav se na koncu lahko izkaže, da sploh ne gre za kršitev.
Nasprotno bi bilo povsem nelogično in celo absurdno v vseh in ne samo v danem primeru.
Sintagma "prima facie presoja" je uveljavljen pravni pojem in pomeni, da je ob začetni oceni ustanovljena meritorna pravna domneva (presumptio juris), vendar samo dokler se ne dokaže, da je res obratno, to je, da kršitve sploh ni bilo. Glej podrobneje Black's Law Dictionary, s.v. prima facie in s.v. prima facie case: "such as will suffice until contradicted or overcome by other evidence". (Prima facie primer je tisti, ki zadošča, dokler se ne izkaže nasprotno oz. ga dokazi ne spreobrnejo.)
Logični izhod iz te navidezne zakonske protislovnosti je interpretacija, ki besedno zvezo "očitna kršitev" (člen 51, drugi odstavek) razlaga kot "prima facie kršitev". Če besedno zvezo "očitna kršitev" razlagamo kot "prima facie kršitev", potem to po eni strani ustreza namenu Zakona, ki daje senatu opolnomočje za predhodno (tudi meritorno) presojo ustavne pritožbe, po drugi strani pa to potem ni v logičnem nasprotju z eventualno kasnejšo oceno plenarne seje, da kršitve sploh ni bilo.
[6] Tak logičen namen Zakona o ustavnem sodišču dokazuje tudi določba prvega odstavka 59. člena, ki daje plenarni seji samo možnost, da ustavno pritožbo ali meritorno zavrne ali pa ji ugodi.
[7] Drugi odstavek 3. člena Ustave Republike Slovenije
[8] Ob tem je vendar jasno, da tisti, ki je pisal Zakon o Ustavnem sodišču niti ni mogel predvideti, da bodo nastale situacije, ko bo nekaterim ustrezalo, da se ustavijo pri vprašanju procesnih predpostavk, namesto da bi se spustili v vsebinsko presojo.
28. april 1996
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Jambreka
Odločanje o predpostavkah in o stvari sami
1. Poglavje V.1. ZUst (člena 54 - 55) ureja postopek preizkusa ustavne pritožbe ob upoštevanju predhodnih členov 50 - 53. V postopku preizkusa Ustavno sodišče odloči v senatu treh sodnikov o zavrženju oziroma o sprejemu ustavne pritožbe.
Poglavje V.2. ZUst (členi 56 - 60) ureja obravnavanje in odločanje Ustavnega sodišča po sprejemu ustavne pritožbe. V tem postopku odloča sodišče meritorno, se pravi o samem pritožbenem zahtevku, ki ga bodisi kot neutemeljenega zavrne ali pa mu ugodi: Sodišče odloči, ali je posamični akt organa posegel v ustavno varovano pravico pritožnika in ali je ta poseg protiustaven, se pravi, da poseg ni (ali je) utemeljen z ustavno legitimnim ciljem.
2. S sklepom z dne 22.3.1996 je Ustavno sodišče na podlagi 55/4 člena ustavno pritožbo SDSS in drugih podpisnikov sprejelo.
Odločitev o sprejetju vsebuje oziroma je utemeljena z odločitvijo o procesnih predpostavkah iz 51/2 člena ZUst: da je zatrjevana kršitev očitna in da bi z izvršitvijo akta nastale za pritožnika nepopravljive posledice. Tudi odklonilno ločeno mnenje k izjemnemu sprejetju ustavne pritožbe predloženo sodišču na podlagi 40 in 49 člena ZUst priznava sklepu o sprejemu naravo odločitve Ustavnega sodišča.
3. Te odločitve Ustavno sodišče samo ne more revotirati, ker je bila že podpisana, odposlana strankam in objavljena. Zoper odločitev (sklep) o sprejemu tudi ni dopustna pritožba (55/4). Če je ustavna pritožba sprejeta, jo sodišče mora obravnavati (57. člen ZUst) in po obravnavi o njej odločiti tako, da jo kot neutemeljeno zavrne ali pa ji ugodi (59/1) člen ZUst). Ustavno besedilo določa, da je pritožba "sprejeta v obravnavo".
Obravnavanje pritožbe se mora izteči v odločitev o njeni utemeljenosti oziroma o utemeljenosti njene zahteve, da Ustavno sodišče odloči ali je predsednik DZ s svojim nezakonitim aktom prekršil ustavne pravice pritožnikov, varovane s 44., 45. in 90. členom Ustave. Ustavno sodišče je po odločitvi o sprejemu dolžno odločiti meritorno.
4. Ustavno sodišče mora tako kot vsi drugi organi odločati na podlagi Ustave. Ustava v 160. členu, in fine določa, da "o tem, ali Ustavno sodišče ustavno pritožbo sprejme v obravnavo, odloči na podlagi meril in postopka, določenih z zakonom." V obravnavanem primeru je Ustavno sodišče že odločilo o procesnih predpostavkah, ko je odločilo o sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo. O tej svoji odločitvi ne more ponovno odločati, zoper njo ni dopustna niti pritožba niti revotacija.
Ker torej ni nobene ustavne in zakonite podlage za ponovno procesno odločanje o očitnosti kršitve in o obstoju nepopravljivih posledic, je opustitev meritorne obravnave in odločitve o zahtevi ustavnega pritožnika v nasprotju z ustavo in zakonom.
5. Ustavno sodišče je najvišji organ sodne oblasti v državi za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Odločitve Ustavnega sodišča so dokončne in obvezne.
Zato bi obstoj najmanjše možnosti in verjetnosti, da bi Ustavno sodišče samo kršilo Ustavo in zakon, pomenilo tako pomembno grožnjo za obstoj in varstvo ustavne demokracije v Sloveniji, da bi se ji moralo Ustavno sodišče samo izogniti "na daleč" in na podlagi najbolj stroge presoje.
6. Na dlani je primerjava z ureditvijo evropskega mehanizma za varovanje človekovih pravic, v katerem o sprejemu pritožbe ("admissibility") odloči EKoČP, sodišče pa meritorno. ESČP je že odločilo v svoji sodbi De Wilde, Ooms in Versyp proti Belgiji z dne 18. junija 1971 (Serija A, št. 12), da ima sodišče po tem, ko mu je bila zadeva posredovana, polno jurisdikcijo. Obseg zadeve, ki je pred njim, je določen z odločitvijo Komisije o sprejemu.
7. Ustavnemu sodišču dela preglavice zlasti razlaga zakonitega pogoja "očitne utemeljenosti" pritožbe, ki mora biti (kumulativno) izpolnjen za sprejem pred Izčrpanostjo pravnih sredstev. Ker domnevam, da se je slovenski ZUst zgledoval zlasti po nemškem Zakonu o zveznem ustavnem sodišču, je koristno seznaniti se z nemško ureditvijo sprejema oziroma zavrnitve ustavne pritožbe.
Člen 24. nemškega zakona (iz leta 1985) naprej na splošno določa, da sodišče lahko soglasno zavrže nedopustne ("unzulassig") ali očitno neutemeljene vloge (offsichtlich unbgrunded"). Člena 93a. in 93b. določata postopek za sprejem pritožbe v odločanje. Komora ("Kamer"), sestavljena iz treh sodnikov, ima dve pristojnosti. Njena prva pristojnost je, da soglasno zavrže ("verwirft") sprejem pritožbe (:če ni plačana sodna taksa, če je nedopustna ali iz drugih razlogov nima možnosti za uspeh, če je pričakovati, da je senat iz spodaj navedenih razlogov ne bo sprejel). Proti sklepu komore o zavrnitvi ni pritožbe.
V drugi pristojnosti komore pa je, da soglasno ugodi ("stattgeben") ustavni pritožbi, če je slednja očitno utemeljena ("offensichtlich begrunded"). Pogoj "očitne utemeljenosti" je že v istem stavku natančno opredeljen: "...,ker je ustavno sodišče že odločilo o ustavnopravnem vprašanju, relevantnem za zadevo." Se pravi, da v razliko od slovenske ureditve že komora treh sodnikov (pri nas "senat" v istem sestavu) lahko meritorno odloči o zadevi pritožnika. Njen sklep ima enako veljavo kot sodba senata osmih sodnikov, ki je nemški ekvivalent slovenske plenarne seje. Pojem "očitne utemeljenosti" v nemški ureditvi torej ni primerljiv s slovenskim niti po svoji funkciji v ustavnosodnem postopku, niti vsebinsko.
Se pravi, da nemška komora treh sploh ne odloča (kot pri nas) o sprejemu v odločanje. O tem vprašanju odloči senat osmih sodnikov vedno tedaj, kadar komora sprejema pritožbe ni niti zavrnila (ker ni bilo doseženo soglasje vseh treh njenih članov), niti ji ni meritorno ugodila. Senat osmih pa odloči o sprejemu pritožbe, če je izpolnjen pogoj pozitivnega stališča vsaj dveh od osmih sodnikov glede vsaj enega od dveh vprašanj: da je od odločitve pričakovati razjasnitev ustavnopravnega vprašanja ali če bi zaradi neodločitve o stvari nastala za pritožnika težka in neponovljiva posledica.
Člen 90(2) določa, da Zvezno ustavno sodišče lahko že pred izčrpanostjo pravnih sredstev takoj odloči o ustavni pritožbi, če je slednja splošnega pomena ali če bi za pritožnika nastala težka in nepopravljiva posledica, če bi bil najprej napoten na pravno sredstvo. Ureditev postopka sprejema ustavne pritožbe je tudi v tem primeru enak, čeprav nemški zakon o tem izrecno ne govori: Pritožbo lahko že komora treh zavrne ("ablehnt", ali o njej meritorno odloči tako, da ji ugodi - v obeh primerih ob izpolnjenih posebnih pogojih.
Pojem "težke in nepopravljive posledice" se v nemški ureditvi pojavlja na dveh mestih, v dveh vlogah in v dveh povsem različnih pomenih. V prvem pomenu je v funkciji enega od dveh alternativnih splošnih pogojev, o katerih se lahko izrečeta katerakoli dva izmed osmih sodnikov senata (drugega predstavlja "pojasnitev ustavnopravnega vprašanja"); njuna opredelitev zadostuje za odločitev senata o sprejemu pritožbe.
V drugem pomenu pa so "težke in nepopravljive posledice" v vzročni zvezi z napotilom na (redno) pravno pot: "falls er zunachst auf den Rechtsweg verwiesen wurde." Nemški zakonodajalec torej predvideva možnost nastanka škodljivih in nepopravljivih posledic tudi zaradi trajanja predhodnega rednega postopka, ki bi pritožniku preprečil domnevno hitrejšo in učinkovito intervencijo ustavnega sodišča.
Tudi o tako kvalificiranih, torej zaradi napotila na pravno sredstvo nastalih škodljivih in nepopravljivih posledicah mora najprej soglasno odločiti komora treh sodnikov, tako da pritožbo bodisi zavrne ali pa ji ugodi. Šele če ji to ne uspe, odloči senat osmih na podlagi opredelitve dveh sodnikov, ki se izrečeta o obstoju enega od dveh pogojev, s tem, da je v tem primeru splošni pogoj "škodljive in nepopravljive posledice" kvalificiran še z dodatnim pogojem njihovega nastanka "zaradi predhodne napotitve na pravno pot.
8. Po nemški ureditvi torej komora ne more prijudicirati odločitve plenuma (senata), potem ko je ugotovila očitno utemeljenost pritožbe, ker v takem primeru sama meritorno ugodi pritožbi. Problem, s katerim se je ubadalo slovensko ustavno sodišče, sploh ne nastane. Enako velja za situacijo sprejema: Če se dva člana nemškega plenuma izrečeta za sprejem, se šteje, da je to odločitev plenuma samega - torej se ne pojavi niti problem ne bis in idem, ki ga je razvozljavalo slovensko sodišče. Če bi obravnavalo slovensko Ustavno sodišče sedanjo pritožbo po nemškem modelu, bi bila sprejeta v obravnavo in odločanje po izvedeni kontroli dopustnosti že s podpisoma dveh sodnikov.
Javna obravnava
9. Ustavno sodišče je v dosedanjem postopku že odločilo o procesnem vprašanju izločitve na podlagi navedbe pritožnika, naj "razmisli o možnosti" sodnikove izločitve in sicer tako, da je s procesnim sklepom zavrnilo zahtevo za izločitev (sklep z dne 14.3.1996). To je sodišče storilo na podlagi ugotovitve, da meritorno vprašanje ustavnosti vsebine zahteve za zakonodajni referendum o uvedbi večinskega sistema državnozborskih volitev ni neposredno povezano z meritornim vprašanjem ustavnosti napadenega akta predsednika DZ.
Z obžalovanjem moram ugotoviti, da se obravnavanje ustavne pritožbe, ki se je izteklo v sklep o njenem zavrženju, ni uspelo izogniti razpravi o obeh vrstah meritornih vprašanj, kljub ustreznemu opozorilu na seji sodišča.
10.. Ustavno sodišče mora na podlagi 35. člena ZUst odločiti tudi o zahtevi pritožnika, "da o tej pritožbi odloča na javni seji", se pravi na javni obravnavi.
Tudi odločitev plenuma sodišča, da ponovno odloča o obeh procesnih predpostavkah, o katerih je že odločilo, ga ne odvezuje dolžnosti, da odloči o razpisu javne obravnave.
Predsednik DZ kot nasprotni udeleženec v svojem odgovoru na ustavno pritožbo obširno navaja razloge, zaradi katerih po njegovem mnenju obe procesni predpostavki iz 51/2) člena ZUst nista podani. Načelo poštenega postopka in še posebej enakosti orožij zahteva, da se o procesnih navedbah predsednika DZ lahko izreče tudi pritožnik.
Pritožnik svoj predlog za javno obravnavo opira na 6. člen EKČP. V tem pogledu je judikatura Evropskega sodišča (v Strasbourgu) nesporna in dosledna. Če stranka v postopku pred sodiščem zahteva javno obravnavo, jo sodišče mora razpisati. To velja tudi za odločanje sodišča o procesnih predpostavkah. Tudi ESČP samo izvaja o procesnih predpostavkah kontradiktorni postopek. O (ne)obstoju teh predpostavk ("preliminary objections") se izjavljajo stranke pred in na javni obravnavi ("hearing"); lansko leto je sodišče v zadevi Titina Loizidou v. Turkey postopek celo razdelilo na dva dela in najprej izvedlo javno obravnavo o procesnih predpostavkah, se o njih izreklo in objavilo sodbo, nadaljevalo postopek "on the merits" in izvedlo še en "hearing" namenjen samo obravnavi meritornih vprašanj.
Taka dvojna odločba (prva: "on preliminary objections", in druga: "on the merits") o isti zadevi je bila izdana že v več primerih.
11. EKČP je v zadevi Gerhard Sussman proti Nemčiji (glej: Report of the Commission, 12. april 1995, Application No. 20024/92, paras. 48-50) zavzela stališče, da je tudi postopek sprejema ustavne pritožbe na podlagi členov 90, 93a, 93b in 93c nemškega Zakona o zveznem Ustavnem sodišču podrejen nadzoru 6.1 člena EKČP. Nemška ureditev je primerljiva s slovensko, čeprav določa drugačne pogoje za sprejem ustavne pritožbe oziroma za njen sprejem že pred izčrpanostjo drugih pravnih sredstev ("če je splošnega pomena ali če bi nastala za pritožnika težka in nepopravljiva posledica, če bi bil najprej napoten na pravno pot", člen 90/2), 2. stavek). Zato je treba upoštevati, da je tudi slovenska ureditev postopka sprejema ustavne pritožbe v obravnavo podrejena kontroli 6.1 člena EKČP.
12. Zastavlja se vprašanje, ali bi javno obravnavo smel ali celo moral opraviti na zahtevo pritožnikov že senat. Sam nisem (bil) član upravnega senata Ustavnega sodišča, ki je najprej odločal o (ne)sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo, zato nisem mogel vplivati na njegovo presojo tega vprašanja, četudi bi se mi zastavilo že v tej fazi odločanja Ustavnega sodišča. Vendar se predhodno nagibam k stališču, da že senat sme in celo mora razpisati javno obravnavo, če to zahteva pritožnik in še posebej, če je senat razdeljen glede vprašanja sprejemljivosti.
Po analogiji s postopkom pred Evropsko komisijo za človekove pravice bi obravnava lahko potekala in camera.
Ureditev obravnavanja ustavne pritožbe pred senatom je potrebno presojati tudi v luči 55/4. Zust ob upoštevanju okoliščine, da sodnik, ki je naknadno s podpisom podprl sprejem pritožbe, ni sodeloval na (javni) obravnavi. V tem pogledu zaenkrat nimam oblikovanega stališča de lege ferenda, ali glede bodoče ustavnosodne prakse.
Vsekakor pa je potrebno obravnavati zahtevo pritožnika, da naj se razpiše javna obravnava v luči njegovih pravnih interesov.
Odločitev o sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo, h kateri sem prispeval s svojim podpisom, pomeni ugodno rešitev njegove zahteve v procesnem pogledu. Vztrajanje pri sicer sporni zahtevi po javni obravnavi bi bilo zato v nasprotju s pritožnikovimi pravnimi interesi, še manj razumljivo pa bi bilo, če bi se za njeno izvedbo zavzemal tudi sam.
Pač pa je pritožnikova zahteva za izvedbo javne obravnave v celoti utemeljena (glej supra, točka 7/1-4) glede postopka odločanja o procesnih predpostavkah na plenarni seji sodišča.
Vendar sam na plenarni seji nisem več vztrajal pri izvedbi obravnave zato, ker bi po moji presoji z vsakim dnem odloga končne odločitve sodišča nastajale za pritožnika vedno bolj nepopravljive škodljive posledice. Tehtanje obeh interesov pritožnika na eni strani po celoviti javni in kontradiktorni obravnavi njegove zahteve v procesnem in meritornem pogledu in na drugi strani vsakodnevnega porasta verjetnosti nastanka nepopravljivih škodljivih posledic je pokazalo, da je potrebno dati prednost hitri odločitvi. To razlogovanje pa ne zmanjšuje siceršnje utemeljenosti pritožnikove zahteve za izvedbo poštenega sodnega postopka v skladu s 6. členom EKČP.
Prekrivanje procesnih in meritornih vprašanj
13. V nadaljevanju tega besedila obravnavam meritorna vprašanja zadeve kolikor so povezana z odločitvijo sodišča o zavrženju ustavne pritožbe. Vprašanje nepopravljivih škodljivih posledic je namreč tesno povezano z vsebinskim vprašanjem, od katerega je lahko (ne pa nujno in v predvidljivem obsegu) odvisna presoja obstoja kršitve v smislu zatrjevanja predsednika DZ, da tvori pobuda vsebinsko celoto z zahtevo za razpis referenduma (5. točka odgovora). Predsednik DZ namreč zatrjuje, da bi bilo utemeljeno, resno in odgovorno pretehtati, "s kakšnim ravnanjem na podlagi zakona in poslovnika bo povzročena manjša družbena škoda".
Če to razlogovanje prevedem v ustaljeno metodo ustavnosodne presoje, potem bi Ustavno sodišče moralo oceniti ("pretehtati"), ali je bil ali ni bil poseg predsednika DZ v ustavne pravice pritožnikov sorazmeren z navajanimi legitimnimi cilji sestavljalca poslovnika DZ (predhodno ugotavljanje pomanjkljivosti pobude, nered v zakonodajnih postopkih, nemožnost izpeljave referenduma, ipd.).
Ustavna merila presoje
14. Vsakdo lahko vloži ustavno pritožbo, če meni, da mu je s posamičnim aktom državnega organa kršena njegova človekova pravica ali temeljna svoboščina. Pritožniki zatrjujejo, da so bile kršene njihovo ustavne pravice, da v skladu z zakonom neposredno sodelujejo pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave), da vlagajo peticije in pobude splošnega pomena (45. člen Ustave) in njihova pravica, da mora Državni zbor razpisati referendum, katerega izid je za Državni zbor zavezujoč, če to zahteva štirideset tisoč volilcev ter da se referendum ureja z zakonom, saj je s svojim dejanjem preprečil, da bi se izrazila volja ljudi (90 člen Ustave).
Navajane ustavne določbe so med seboj vsebinsko povezane, utemeljujejo pa jih zlasti splošne ustavne določbe, da je Slovenija demokratična republika in pravna država, v kateri ima oblast ljudstvo, in določba, da državljanke in državljani izvršujejo oblast, inter alia, neposredno.
Ustavno sodišče bi moralo torej najprej ugotoviti, ali je bil z napadenim aktom izvršen poseg v ustavno pravico do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev na podlagi referenduma, ki mora biti razpisan, če to zahteva štirideset tisoč volilcev.
Mislim, da je obstoj posega v ustavne pravice pritožnika utemeljeno podan.
Test zakonitosti
15. Ustava določa, da se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi Ustave in da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja ČPTS, kadar tako določa Ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. ČPTS so omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Zagotovljeni sta sodno varstvo ČPTS ter pravica do odprave njihove kršitve (15. člen Ustave).
16. Ustava določa, da se ustavni pravici do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev in do referenduma urejata z zakonom.
Ustavno sodišče je že odločilo (odločba U-I-47/94, Odl. US IV/1,4, str. 125), da Ustava v 90. členu z določbo petega odstavka, da se referendum ureja z zakonom, ne daje pooblastila za omejevanje ustavne pravice zahtevati razpis referenduma, tako da bi bila glede nekaterih vrst zakonov ta pravica izvzeta, ker je Ustava v prvem odstavku 90. člena sama določila obseg te pravice z določbo, da se referendum lahko razpiše o (vseh) vprašanjih, ki se urejajo z zakonom.
Z isto odločbo je tudi odločilo, da se z omejitvijo pravice iz 90. člena Ustave (se) indirektno omejuje tudi ustavna pravica iz 44. člena Ustave (pravica sodelovati pri upravljanju javnih zadev posredno ali neposredno, torej tudi z referendumskim odločanjem). Tudi določba 44. člena Ustave, da se ta pravica uresničuje "v skladu z zakonom", zakonodajalcu ne daje pooblastila za njeno omejevanje (po drugem odstavku 15. člena Ustave), ampak le pooblastilo za urejanje načina njenega uresničevanja (po tretjem odstavku istega člena).
Zakon lahko v skladu z določbo tretjega odstavka 15. člena Ustave ustavno pravico omejuje le, kadar je to nujno zaradi varstva pravic drugih (v skladu z načelom sorazmernosti), in pa v primerih, ko to Ustava sama določa - s tako imenovanimi zakonskimi pridržki (s formulacijami "pod pogoji, ki jih določa zakon", "v primerih, ki jih določa zakon", "v mejah zakona", "omejiti z zakonom" ipd.). Kadar sta vsebina in obseg pravice določena že v Ustavi, pomeni ustavna formulacija, da se ta pravica uresničuje "v skladu z zakonom" ali da "se ureja z zakonom", le pooblastilo zakonodajalcu, da (v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave) predpiše način uresničevanja pravice, ne pa tudi njenih omejitev (ibid.).
17. Sodba Ustavnega sodišča bi morala torej najprej odgovoriti na vprašanje, ali je bil akt predsednika DZ zakonit, izdan v skladu z zakonom. Izvesti bi se moral test zakonitosti akta, s katerim je bilo poseženo v pritožnikove ustavne pravice.
Ali je predložitev predloga zakona zakonit procesni pogoj za vložitev pobude volilcem
18. Pritožniki zatrjujejo, da predsednik DZ "v nasprotju z določili 13. člena ZRLI v treh dneh po prejemu obvestila o pobudi volilcem ni določil roka za zbiranje podpisov, ampak je z aktom št. 005-02/96-4/1 z dne 7.3.1996 odločil, da niso izpolnjeni procesni pogoji za začetek zbiranja podpisov in s tem oblastno odločil o pravici pobudnikov."
Nasprotni argumenti vidijo zakonito podlago za poseg v ustavne pravice pritožnikov v 17. in 18. členu ZRLI, ki da tvorita skupaj s 13. členom pomensko celoto. Predsednik DZ v svojem odgovoru navaja, da vsi trije členi skupaj izražajo "pravi smisel zakona glede na njegov namen in cilje," in da se zato predhodni zakonodajni referendum pripravlja in izvaja le ob konkretnem zakonskem predlogu in v okviru zakonodajnega postopka - vendar še pred končnim sprejetjem zakona, in končno, "da obravnavana pobuda oziroma zahteva za razpis referenduma deli usodo tega predloga zakona v okviru zakonodajnega postopka".
Zastavlja se torej predhodno vprašanje, na katero bi moralo odgovoriti sodišče:
Ali 13., 17. in 18. členi ZRLI v resnici tvorijo neločljivo povezano pomensko in logično celoto ?
19. Konkretno pa bi moralo odgovoriti na vprašanje, ali je tudi pobuda volilcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (13/2 člen ZRLI) pogojena enako kot zahteva za razpis predhodnega referenduma (17/1 člen ZRLI): da se lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru.
Predsednik DZ zatrjuje, da izrecno navedeni pogoj za vložitev zahteve iz 17. člena pogojuje tudi vložitev pobude v primeru 13. člena: Nasprotno stališče naj bi bilo, pravi "nesmiselno, nelogično in proti intenciji zakona" oziroma bi sledilo "ozko formalnim in gramatikalnim vidikom." 13. člen v zvezi s 14. členom ZRLI ne predpisuje pogoja, da mora biti pobuda vložena po vložitvi predloga zakona; "zahteva v 17/1 členu ima procesni, v 13., 14., 15. in 16/1 pa materialni pomen; do predložitve zakonskega predloga lahko pride ves čas med zbiranjem podpisov v podporo pobudi vse do nastanka obveznosti DZ da na podlagi v 19/1 člena ZRLI razpiše referendum.
Opozarjam tudi, da v fazi, ko obstaja šele pobuda in 200 podpisov, pobudniki sami ne morejo izpolniti ustavnega in poslovniškega pogoja za predložitev zakona Državnemu zboru (po 88. členu Ustave lahko zakon predloži 5000 volilcev); nedoločenost rokov za zbiranje podpisov ni argument za trditev, da ni možno zbirati podpisov pred predložitvijo zakona: v takem primeru mora predsednik DZ ravnati po 13/4 členu ZRLI in določiti rok, pri čemer nima omejitev.
Ustava v 90/1 členu določa, da "se lahko volilci vnaprej izjavijo o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, " torej o vprašanjih, ki so lahko zakonodajna materija. Vsebina vprašanja mora biti takšna, da je sploh lahko predmet urejanja z zakonom.
Niti iz Ustave niti iz ZRLI ne izhaja, da je predhodni zakonodajni referendum dovoljen samo o vprašanju, ki naj bi se urejal z že predloženim zakonom. Besedilo 9. člena ZRLI jasno določa, da se predhodni zakonodajni referendum izvede zato, da "se lahko volilci vnaprej izjavijo o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom."
Pobuda je res pogojena z opredeljeno zahtevo v skladu s 14. členom ZRLI tako, da je jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma; zahteva mora biti obrazložena. Tisto "vprašanje", ki naj bo po 14. členu "jasno izraženo", pa je istovetno z "določenim vprašanjem" iz vsakega od štirih možnih odgovorov na "uvodno vprašanje" 18. člena ; prva alinea 18. člena izrecno predvideva možnost predhodnega referenduma, ki se lahko nanaša na vprašanje " - ali naj se določeno vprašanje uredi z zakonom." Referendum bi se v takih primerih opredelil do "določenega vprašanja" in ne do "predloga zakona." Pobudo iz 13. člena ZRLI pogojuje torej le v materialnem smislu opredeljena zahteva, se pravi jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, ne pa nujno tudi zakonska artikulacija tega vprašanja, in še manj procesna "predloženost predloga zakona Državnemu zboru."
Gramatikalna in formalno-logična razlaga ZRLI v povezavi z relevantnim ustavnim besedilom omogoča zgolj en odgovor na zastavljeno vprašanje: Pobuda volilcem za vložitev zahteve za razpis referenduma ni pogojena s predhodno ali sočasno predložitvijo predloga zakona Državnemu zboru.
Prav razlaga predsednika DZ se izkaže za "nesmiselno, nelogično in proti intenciji zakona." Sicer pa mora biti prvi in zadnji smisel, logika in intencija vsakega zakona varovanje ali urejanje načina uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin; celo če bi se izkazalo, da je zakon mogoče razlagati na več načinov, bi se morala ustavnosodna presoja opredeliti in favorem libertatis, se pravi za razlago, ki ne utesnjuje, ampak sprošča uresničevanje ČPTS.
20. Zgornji odgovor na predhodno vprašanje pomeni, da so pobudniki izpolnili vse procesne pogoje za vložitev svoje pobude volilcem za vložitev zahteve za razpis referenduma: obstoj legitimiranega pobudnika, podprtost pobude s podpisi najmanj dvesto volilcev na seznamu, obvestilo predsedniku DZ, vloženo pri pristojni službi DZ, opredeljenost zahteve v skladu s 14. členom ZRLI (obrazloženost zahteve, jasno izraženo vprašanje).
Akt predsednika DZ št. 005-02/96-4/1 z dne 7/3-1996 je bil namreč izdan na podlagi naslednjih dveh predpostavk:
(a) da zadržanje dodelitve predloga zakona, ki so ga pritožniki predložili Državnemu zboru v obravnavo dne 29/2-1996 na podlagi 174/4 člena poslovnika DZ, z aktom št. 004-01/96-10/1 EPA 1408 z dne 4/3-1996 posledično pomeni, da predlog tega zakona (o volitvah poslank in poslancev) ni mogoče šteti za predloženega DZ v smislu 17. člena ZRLI,
(b) da predložitev predloga zakona "v smislu 17. člena ZRLI" predstavlja tudi pogoj za vložitev pobude volilcem za vložitev zahteve tudi "v smislu 13. člena ZRLI."
Na osnovi teh dveh predpostavk je predsednik DZ sprejel napadeni akt, s katerim je odločil, da bo določil rok za zbiranje podpisov šele takrat, ko bo v DZ končan zakonodajni postopek za zakon o spremebah in dopolnitvah zakona o volitvah, ki so ga tudi predlagali pritožniki.
Zgoraj je utemeljeno zakaj predpostavka predsednika DZ pod (b) nima zakonite podlage: predložitev predloga zakona Državnemu zboru ni zakonit procesni pogoj za vložitev pobude volilcem.
Vsak poseg v ustavne pravice, ki nima podlage v zakonu je v nasprotju z Ustavo. Predsednik DZ je torej z napadenim nezakonitim aktom očitno prekršil ustavne pravice pritožnikov.
Za to ugotovitev ni potrebno odgovarjati na vprašanje, ali je nezakonita tudi prvo navedena predpostavka predsednika DZ pod (a), se pravi, da predlog zakona, ki so ga pritožniki poslali predsedniku DZ ni bil predložen na zakonit način, konkretno v skladu s 17. členom ZRLI. Šele če bi bila zakonita predpostavka pod (b) supra, bi bilo potrebno odgovoriti, ali je/ni zakonita predpostavka pod (a) supra.
Ali je predlog zakona, katerega dodelitev je zadržana, zakonito predložen Državnemu zboru
21. Predsednik DZ je dne 4/3-1996 z aktom 004-01/96-10/1 EPA 1408 obvestil pritožnike, da je "na podlagi četrtega odstavka 174. člena poslovnika DZ (...) zadržal dodelitev predloga zakona, ki ste ga DZ predložili v obravnavo dne 29/2-1996. " Ta predlog je pristojna služba DZ opremila z delovno evidenčno številko (EPA) in ga objavila v uradnem glasilu DZ ("Poročevalec", ...).
V napadenem aktu pa predsednik DZ zavzema stališče, da "za predlog zakona...ni mogoče šteti v smislu 17. člena ZRLI, da je predložen DZ zato, ker..." je v zakonodajnem postopku že drug zakon z isto ali podobno vsebino. Predsednik DZ torej meni (v skladu s stališčem Sekretariata za zakonodajo in pravne zadeve DZ), da "pobude za razpis zakonodajnega referenduma ni mogoče aktivirati oziroma ni mogoče razpisati zbiranja podpisov volilcev v podporo zahtevi za razpis referenduma vse do takrat, dokler ne bo izpolnjen pogoj iz 174/4 poslovnika DZ".
22. Predhodno pa je potrebno odgovoriti na vprašanje, ali je v smislu odločbe Ustavnega sodišča (glej supra) poleg zakonodajalca pooblaščen za urejanje načina uresničevanja pravice iz 90. člena Ustave tudi poslovnik DZ.
Ustava določa, da ima Državni zbor poslovnik (94. člen Ustave).
Poslovnik DZ je po svojem 1. členu akt, ki ureja organizacijo in način dela DZ. Nobena splošna (pooblastilna) niti posebna (izvedbena) ustavna določba ne predpisuje možnosti uresničevanja ali omejevanja ustavnih pravic na podlagi določil poslovnika DZ. Zato poslovniške določbe (na primer 174. člena), na katere se sklicuje nasprotni udeleženec, pa čeprav bi bil napadeni akt z njimi v skladu, ne morejo nadomestiti pogoja zakonitosti in s tem zadovoljiti ustreznega ustavnosodnega testa.
Kolikor bi sodišče prišlo do drugačnega sklepa, bi moralo izvesti test zakonitosti v skladu s precedenčno odločbo upoštevajoč poleg zakonskih tudi relevantne poslovniške določbe.
23. Poslovnik DZ ima nesporno naravo "zakonu enakovrednega akta" v obsegu, ki sledi ustavnemu pooblastilu (do njegovega 174/3 člena), predsednik DZ pa sam ugotavlja v svojem odgovoru, da sta "nadaljnja dva odstavka (3 in 4, op. PJ) po vsebini originarna materija poslovnika in se nanašata na proceduro v zvezi z zakonskim predlogom".
Poslovnik se kot akt, s katerim se ureja organizacija in način dela DZ, ne more uporabljati kot dopolnitev zakona in to še tako, da se z njim omejuje ustavna pravica: To velja še toliko bolj, ker Ustava celo zakonu po že navedeni precedenčni odločbi Ustavnega sodišča dopušča urejati le način uresničevanja ČPTS.
Zato bi moralo Ustavno sodišče pravzaprav po načelu koneksitete presoditi o ustavnosti določbe 174/4 poslovnika glede na ustavno načelo demokratične republike (1. člen Ustave).
24. Restriktivno tolmačenje statusa predloženosti zakona Državnemu zboru je možno le s pritegnitvijo poslovniške določbe o dodelitvi. Le v tej povezavi je možno razlogovati, da zakon, katerega dodelitev je zadržana, ni zakonito predložen v smislu 17. člena ZRLI. Sam ne vidim možnosti, da bi Ustavno sodišče tokrat spremenilo oziroma dolpolnilo svoje precedenčno stališče o ustavno dopustnem omejevanju ČPTS tako, da bi bilo mogoče predpisati način njihovega uresničevanja tudi s poslovnikom DZ, ali pa morda ožje, da bi poslovniška določila predstavljala zadostno podlago za tolmačenja zakonskih določb o načinu uresničevanja ČPTS.
Le taka ali podobna argumentacija Ustavnega sodišča (ki bi sledila stališčem predsednika DZ) bi omogočala ugotovitev o zakonitosti posega v ustavne pravice pritožnikov, češ da predlagani zakon, ki je bil poslan predsedniku DZ, ni bil predložen "v smislu 17. člena ZRLI."
25. Zastavlja pa se še nadaljnje vprašanje razločevanja med generično opredelitvijo "predloženosti zakona", "začetka zakonodajnega postopka", ipd. ter ustrezno pravno definicijo za potrebe (v funkciji, v povezavi z, ali "v smislu") 17. člena ZRLI. Napadeni akt definicijo predloženosti zakona razume "v smislu 17. člena", odgovor predsednika DZ Ustavnemu sodišču pa se zdi, da isto definicijo razume tudi generično.
V obravnavani zadevi gre za vprašanje zakonitosti in ustavnosti posega v konkretno ustavno pravico pritožnikov do referenduma iz 90. člena Ustave, v povezavi s 3., 44. in 45. členom Ustave.
ZRLI predpisuje, da mora biti hkrati z zahtevo za razpis referenduma predložen Državnemu zboru predlog zakona, ki je predmet referenduma. Ustava določa, da je Državni zbor vezan na izid zakonodajnega referenduma, ZRLI pa, da mora DZ pri sprejemanju zakona upoštevati odločitev, sprejeto na predhodnem referendumu.
To pomeni, da je poslovniški inštitut "dodelitve" oziroma "zadržanja dodelitve" v primeru zakonodajnega postopka na podlagi predhodnega zakonodajnega referenduma v fazi pred sprejemom odločitve na referendumu (23. člen ZRLI) v nasprotju z ustavno in zakonsko ureditvijo ustrezne ustavne pravice.
Poslovniška omejitev zakonitega pogoja "predloženosti zakona Državnemu zboru" zato ni le protiustavna, ampak "v smislu 17. člena ZRLI" tudi brezpredmetna, nerazumna, v nasprotju s ciljem zakonitega načina uresničevanja relevantne ustavne pravice.
Iz zgoraj navedenih razlogov ugotavljam, da poseg predsednika DZ v ustavne pravice pritožnikov ni bil zakonit in da torej pomeni kršitev njihovih relevantnih pravic.
26. Obravnava zadeve pred Ustavnim sodiščem je odprla tudi dodatno vprašanje, ali ni bil predsednik DZ dolžan anticipirati bodoče ovire za realizacijo pobude. Ali ni bil torej upravičen slediti logiki Ustavnega sodišča iz njegove prejšnje referendumske odločitve in postopati analogno; vendar tokrat ne glede ustavnosti vsebine zahteve, ampak glede bodočega obstoja procesne ovire za nadaljevanje postopka, saj bi bila tudi po preteku roka za zbiranje podpisov, in ko bi bili zbrani podpisi, vložena zahteva odvisna od pogoja, da je predlog zakona predložen DZ.
V tej zvezi se zastavlja vrsta dodatnih vprašanj, na primer: možnosti, da bi bil v vmesnem času končan zakonodajni postopek za zakon, ki je bil že predhodno predlagan; okoliščine, da bodo v vmesnem času vložene druge, tudi nasprotujoče si zahteve za razpis referendumov o isti ali podobni vsebini; ali možnost širših posledic posegov v ustavne pravice s strani visokih državnih funkcionarjev za obstoj demokracije in zaupanja v pravo, ipd.
27. Zato bi Ustavno sodišče lahko šele po izvedenem preizkusu zanesljivo, dokončno, meritorno - in ne le prima facie - odločilo kakšne, kako težke in v kolikšni meri nepopravljive škodljive posledice ima za pritožnika kršitev Ustave z napadenim aktom. Šele v kontekstu meritorne presoje ustavnosti in zakonitosti posega bi bilo mogoče odgovoriti na vprašanje o obstoju nepopravljivih posledic kršitve glede na probleme kopičenja predlogov zakonov o istih vprašanjih, konkurence rednih in referendumskih zakonodajnih postopkov, hkratnega poteka več referendumov, škodljivih posledic za pritožnike skrajšanja roka iz 17. člena ZRLI s 45-60 dni na 30-45 dni, če bi predlagali "naj se na referendumu odloči o tem, da se vprašanje volitev uredi drugače kot v noveli zakona;" in drugih. Metodološko in procesno sporna argumentacija
28. Tudi slovenska ureditev ustavnega sodstva priznava sodniku pravico do ločenega mnenja, ki je priloženo sodbi. Mislim, da daje tudi za slovensko sodno prakso dovolj natančno definicijo ločenega mnenja nemški Zakon o zveznem Ustavnem sodišču (objavljen 12. decembra 1985): "Sodnik lahko v ločenem mnenju pojasni svoje med razpravo zastopano različno stališče glede odločitve ali njene obrazložitve;" ("Ein Richter kann seine in der Beratung vertretene abweichende Meinung zu der Entscheldung oder zu deren Begrundung in einem Sondervotum niederlegen;" para. 30/2/; angleški prevod ključne sintagme se glasi: "dissenting opinion on the decision or the reasons which he held during the deliberations").
29. Med razpravo na seji sodišča sem ustno in v pisnem prispevku k razpravi izrazil nasprotovanje navajanju razlogov politične narave v prid odločitvi o zavrženju ustavne pritožbe. To svoje stališče razčlenjujem in pojasnjujem v nadaljevanju tega ločenega mnenja.
30. Med razpravo so bili navajani v prilog zavrženju ustavne pritožbe tudi naslednji razlogi politične narave:
- da je pritožba politično motivirana glede na bližajoče se državnozborske volitve;
- da ima zadeva poudarjene politične razsežnosti, da je potrebno upoštevati tudi "širši kontekst" ter zgodovinske in politične dejavnike;
- da je večinski volilni sistem politično sporen;
- da je sporna vsebina zahteve same, na primer zaradi predlagane možnosti odpoklica poslancev;
- da je nerealno pričakovati, da bi bil postopek zakonodajnega referenduma zaključen pravočasno glede na bližajoče se državnozborske volitve;
- da bi moral pritožnik podati svoj referendumski predlog že prej, tako da ne bi zašel v časovno stisko, za katero je torej sam odgovoren;
- da pobuda nima izgledov na uspeh, da je odvisna končno od dvotretjinske državnozborske večine;
- ipd.
Ugotavljam, da bi ti in njim podobni argumenti lahko predstavljali morebitni legitimni, celo dobrodošli vložek ustavnosodne obravnave le ob izpolnjenih postopkovnih in metodoloških pogojih:
- če bi bilo v skladu z načelom enakosti orožij pritožnikom na (javni) obravnavi omogočeno, da bi nanje odgovorili; - če bi pritožbo sodišče obravnavalo meritorno na podlagi testov sorazmernosti, nujnosti in legitimnosti posega v demokratični družbi in/ali tehtanja ustavnih vrednot;
- če bi sodišče v kontradiktornem postopku presojalo podanost procesne predpostavke zlorabe procesa s strani pritožnika ("abuse of the right of petition," EKČP, člen 27/2); - če bi sodišče izvajalo ustavnosodni tekst "politične zadeve" ("political case") na podlagi domneve, da zadeva ni rešljiva z uporabo ustavnosodnih metodoloških orodij oziroma da predstavlja problem, ki je predvsem ali bolje rešljiv z metodami zakonodajne ali izvršilne veje oblasti.
Z obžalovanjem moram domnevati, da so tudi zgoraj navedeni razlogi politične narave utegnili vplivati na končno odločitev večine, čeprav niso bili umeščeni v standardni metodološki in procesni kontekst ustavnosodne obravnave.
31. Ustavno sodišče se je pri presoji spornih vprašanj moralo opreti na standardne metode interpretacije relevantnega zakona in ustavnih določb, med drugim na formalno-logično, gramatikalno, sistemsko in teleološko. V razpravi pa so bili ustno in pisno navajani tudi argumenti, ki ne pomenijo razlage zakonskih in ustavnih določil o zakonodajnem referendumu, ampak kritiko njihove zakonodajno-politične primernosti, ustavne dopustnosti, oziroma celo primernosti samih veljavnih ustavnih norm.
Tudi tovrstno razlogovanje je metodološko in procesno sporno.
Ustavno sodišče zadeve obravnava in o njih odloča na podlagi veljavnega pravnega sistema. O ustavnosti pravnih predpisov lahko odloča le v okviru z Ustavo in zakonom določenega postopka, v odgovor na zakonito pobudo ali zahtevo, lahko pa po načelu koneksitete tudi samo sproži postopek presoje ustavnosti predpisa. Zato spadajo osebna razmišljanja posameznega sodnika o primernosti, ustavnosti, ipd. predpisa, na podlagi katerega mora razsoditi o konkretni ustavni pritožbi, in ki ga v tem okviru sme zgolj interpretirati, v kategorijo brezpredmetne politične argumentacije.
S k l e p
32.Na koncu te pojasnitve mnenj in stališč, ki sem jih zagovarjal na seji sodišča, moram z vsem spoštovanjem do kolegov sodnikov in z iskrenim obžalovanjem ugotoviti, da Ustavno sodišče pri sprejemu te sodbe ni imelo najbolj srečne roke:
Najprej je večina sodnikov dala svojo besedo (pisno in ustno) za sklep o kršitvi Ustave z aktom predsednika DZ. Zatem je neka druga večina ugotovila, da ni izkazana očitnost te kršitve. Nato je na podlagi nedokazljive, v bistvu politične prognoze ocenila, da za pritožnike ne bi nastale nepopravljive posledice tudi, če bi bila kršitev očitna. In se posledično odrekla odgovornosti odločiti o pravici skupine državljanov, in favorem auctoritatis.
S o d n i k
dr. Peter Jambrek, l.r.