U-I-147/93
Natisni
Opravilna št.:
U-I-147/93
Datum odločitve:
19. 1. 1995
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 5
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1995:U.I.147.93
Akt:
Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (Ur. list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93, 32/94 - odl. US in 43/95 - odl. US) (ZLPP), 2. odst. 15. čl. in in 1. odst. 11. čl.

Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Ur. list RS, št. 31/93) (ZLPP-B), 4. čl.
Izrek:
Drugi odstavek 15. čl. v zvezi z 11. členom Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij in 4. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij nista v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
1. Zavarovanje pravic denacionalizacijskih upravičencev do vrnitve premoženja v skladu z določbami 34. do 39. člena Zakona o denacionalizaciji, ki ga predpisuje Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij kot pogoj za vrnitev v naravi, je specialna norma, s katero je zakonodajalec zavaroval zavezance in omogočil njihovo lastninsko preoblikovanje in ni v neskladju z Ustavo.
2. Določba 4. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij, s katero je zakonodajalec po izteku zakonskega roka ta rok podaljšal, je v javnem interesu, da se čim večjemu številu denacionalizacijskih upravičencev omogoči vrnitev premoženja v naravi, pri tem pa ne posega v pridobljene pravice zavezancev in je v skladu z drugim odstavkom 155. člena Ustave.
Geslo:
Zavarovanje pravic denacionalizacijskih upravičencev do vrnitve premoženja.
Podaljšanje zakonskega roka za lastninsko preoblikovanje podjetij v javnem interesu.
Načelo enakosti pred zakonom.
Pravna podlaga:
Ustava, 14., 15. čl.
Zakon o denacionalizaciji (ZDen), 34. in 39. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 1. odst. 21. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom z dne 14.7.1994 pridružena zadeva U-I-149/93 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Gospodarska družba Kroj d.d., Ljubljana
Datum vloge:
29. 6. 1993
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17331
Dokument v PDF obliki:
U-I-147-93.pdf
155 KB
Prenesite datoteko
U-I-147-93_LM Zupančič.pdf
118 KB
Prenesite datoteko
U-I-147/93
19.1.1995
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na predlog gospodarske družbe Kroj d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Ksenija Ocvirk, odvetnica v Ljubljani, in na pobudi Ivana Podboja iz Ljubljane, ki ga zastopa Bojana Ozimek, odvetnica v Ljubljani, ter Petra Tomana, ki ga zastopa Ksenija Ocvirk, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 19.1.1995
u g o t o v i l o:
Drugi odstavek 15. člena v zvezi z 11. členom Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92) in 4. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 31/93) nista v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v:
A.
1. Pobudnika Ivan Podboj in Peter Toman navajata, da sta kot denacionalizacijska upravičenca pri pristojnih organih vložila zahtevka za vrnitev njunima pravnima prednikoma nacionaliziranega premoženja. Zahtevala sta, da se premoženje vrne v naravi. Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (v nadaljevanju: ZLPP), ki je stopil v veljavo 5.12.1992, je v 10. in 11. členu določil, da morajo upravičenci za zavarovanje zahtevkov za vrnitev nacionaliziranega premoženja v naravi pri pristojnem prvostopenjskem organu, ki vodi postopek denacionalizacije, do 5.3.1993 vložiti predlog za izdajo začasne odredbe. V skladu s 15. členom citiranega zakona pa lahko podjetje kot denacionalizacijski zavezanec v primeru, ko predlog za izdajo začasne odredbe v roku ni bil vložen, vključi stvari oziroma lastninski delež, ki se zahteva v postopku denacionalizacije, v postopek lastninjenja, upravičencu pa gre v tem primeru le pravica do odškodnine v obliki obveznic Slovenskega odškodninskega sklada ali delnic v lasti Republike Slovenije. Rok za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe je novela zakona, ki je stopila v veljavo 12.6.1993, podaljšala do 7.6.1993. Pobudnik Podboj Ivan navaja, da je rok za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe zamudil, ker zanj ni vedel, drugi pobudnik Toman Peter pa, da ni uspel pravočasno pridobiti potrebne dokumentacije. Pobudnika menita, da drugi odstavek 15. člena ZLPP ni v skladu z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in splošnimi načeli mednarodnega prava, ker bistveno zožuje in omejuje pravice denacionalizacijskih upravičencev do vračanja odvzetega premoženja v naravi. Rok za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe naj bi bil prekratek, podzakonski predpisi za izvedbo lastninskega preoblikovanja naj ne bi bili pravočasno sprejeti in zato po navedbah pobudnikov kratek rok ni utemeljen.
Pobudnika še navajata, da je načelo Zakona o denacionalizaciji (Ur. list RS, št. 27/91, 56/92 - odl. US, 13/93 - odl. US in 31/93 - v nadaljevanju: ZDen), da se v postopkih denacionalizacije odvzeto premoženje vrača v naravi in šele podrejeno, v posameznih primerih, naštetih v Zakonu, v drugih oblikah.
Denacionalizacijski upravičenci, katerih premoženje je v sredstvih družbenopolitičnih skupnosti ali pravnih oseb, ki se ne lastninijo, so po mnenju pobudnikov v prednostnem položaju nasproti onim, katerih podržavljena sredstva so v sredstvih subjektov, ki se lastninsko preoblikujejo. Tudi s tega gledišča naj bi Zakon različno obravnaval upravičence, kar je po mnenju pobudnikov v nasprotju s 14. členom Ustave. Vračilo podržavljenega premoženja v obliki odškodnine vrednostno predstavlja le 20-30% vrednosti premoženja v naravi, zato naj bi se z izpodbijanimi določbami kršilo tudi načelo pravičnosti. Pobudnika naj bi zaradi zamude roka za vložitev začasne odredbe izgubila pravico do vrnitve premoženja v naravi, kljub temu, da sta v vlogi za denacionalizacijo to izrecno zahtevala. Nadalje zatrjujeta, da ZDen v 88. členu prepoveduje razpolaganje in s tem tudi lastninsko preoblikovanje podjetij, da zavezanca nista nasprotovala zahtevama pobudnikov in da se zavezanca zaradi nepravočasnega sprejema zakonodaje nista lastninsko preoblikovala. Po prepričanju pobudnikov je vlaganje zahtevkov za izdajo začasne odredbe po 10. členu ZLPP nepotrebno in je glede na 88. člen ZDen povsem odveč ter s to določbo v nasprotju.
Nadalje pobudnika izpodbijata 4. člen ZLPP-B, s katerim je zakonodajalec podaljšal rok za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe do 7.6.1993. Pobudnika navajata, da je bilo podaljšanje roka povsem neučinkovito, saj je bila novela, ki ga je podaljšala, objavljena šele 11.6.1993 in je stopila v veljavo 12.6.1993.
Sprememba torej učinkuje za nazaj in je v nasprotju s 155. členom Ustave. Tak način podaljšanja je torej omogočil uveljavljanje pravic le poslancem, delovnim skupinam v parlamentu in njihovim osebnim znancem in krši pravico do enakega varstva pravic tistih, ki z določilom pred objavo zakonskih določb niso bili seznanjeni, kar pa je v nasprotju s 14. členom Ustave. Pobudnika opozarjata, da je bil z novelo ZDen, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 31/93, podaljšan rok za vložitev zahteve za denacionalizacijo do 7.12.1993, določbe izpodbijanega zakona glede začasne odredbe pa spremembi roka za vložitev zahtevka niso sledile. Upravičenci, ki bi v podaljšanem roku vlagali zahtevke, zato sploh ne bi imeli možnosti za fizično vrnitev nacionaliziranega premoženja.
Z izpodbijanim 4. členom ZLPP-B naj bi bilo kršeno določilo 14. člena in 155. člena Ustave, na podlagi katerega zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Zakonski rok za vložitev zahtevka za izdajo začasne odredbe mora biti za vse upravičence enak, zakon pa ima z izpodbijano določbo učinke za nazaj in to le za privilegirane denacionalizacijske upravičence in za tiste, ki so predloge vložili z zamudo, po 5.3.1993, pristojni organi pa o njih niso odločili do 7.6.1993, medtem ko pa za druge določilo nima učinka in jih postavlja v neenakopraven položaj.
Določba 68. člena ZDen je z novelo Zakona ostala nespremenjena in je na podlagi te mogoče predlagati izdajo sklepa za zavarovanje, s katerim se zavezancem za vračilo prepove razpolaganje s stvarmi, ki so predmet zahtevka, ali pa kapitalsko preoblikovanje. Po mnenju pobudnikov je nesprejemljivo, da imata vsebinsko povsem identični odredbi različen pravni status. Določilo 68. člena bi torej bilo potrebno odpraviti, to pa šele od 11.6.1993 dalje, do sprejema sprememb zakona pa bi se na podlagi določbe 68. člena moral doseči enak učinek, torej preprečitev lastninskega preoblikovanja podjetja.
Pobudnika še navajata, da ni jasno, kaj je bila osnova za določitev novega roka v spremenjenem 11. členu ZLPP, kajti ZLPP v drugem odstavku 52. člena določa, da začnejo v primerih, ko v roku šestih mesecev od uveljavitve ZLPP ne bi bili sprejeti Zakon o gospodarskih družbah (Ur. list RS, št. 30/93, 29/94 in 82/94 - v nadaljevanju: ZGD) in drugi predpisi, za izdajo katerih je pristojna Vlada, teči roki z dnem, ko stopijo v veljavo ti predpisi (4., 19., 21. in 36. člen ZLPP). Za podaljšanje roka torej ni bilo razloga, še zlasti, ker so se lahko na podlagi 68. člena ZDen vlagali predlogi za zavarovanje denacionalizacijskih zahtevkov do 7.12.1993. Pobudnika menita, da izpodbijana določba 4. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah ZLPP ni v skladu z Ustavo niti s splošnimi načeli mednarodnega prava.
Predlagatelj Kroj d.d. izpodbija določbo 4. člena ZLPP-B. V utemeljitvi zahtevka navaja, da je bila veljavnost roka za vložitev začasne odredbe podaljšana do 7.6.1993, preden je bila sprememba roka sprejeta. Določba 4. člena naj bi torej veljala za nazaj, s tem da ni veljala niti na dan sprejetja spremembe, kaj šele na dan njene objave. Po predlagateljevem prepričanju je sprememba roka za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe v neskladju s 155. členom Ustave, saj za retroaktivni učinek niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 155. člena Ustave. Javna korist za tako učinkovanje Zakona ni izkazana, izpodbijana določba pa posega v pridobljene pravice denacionalizacijskih zavezancev, zoper katere do 5.3.1993 predlog za izdajo začasne odredbe ni bil vložen. Po poteku tega roka so zavezanci pridobili pravice iz 41. člena ZDen, za tem pa naj bi te pravice izgubili, ker je bil rok z retroaktivno veljavnostjo zakonske spremembe za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe podaljšan. Rok za pravočasno vložitev predloga za izdajo začasne odredbe na podlagi prvega odstavka 11. člena ZLPP je zamudila peščica upravičencev, zato javna korist za retroaktivno podaljšanje roka ni izkazana.
Predlagatelj navaja, da je denacionalizacijski upravičenec vložil predlog za izdajo začasne odredbe za zavarovanje premoženja, s katerim predlagatelj upravlja, dne 11.3.1993. Meni, da je s potekom roka 5.3.1993 pridobil pravico, da vključi v lastninsko preoblikovanje premoženje, ki ni bilo zavarovano z začasno odredbo v skladu z ZLPP. Z uveljavitvijo 4. člena ZLPP-B se zato krši načelo enakosti pred zakonom.
2. Državni zbor v zvezi z navedbami pobudnikov in predlagatelja meni, da je ZDen v 41. členu določil, da se v primeru, če predpis, ki ureja lastninsko preoblikovanje podjetij, zahteva v zvezi z uveljavljanjem pravic iz ZDen predhodno priglasitev upravičenja do denacionalizacije v postopku privatizacije podjetja, določbe 34. do 39. člena ZDen uporabljajo samo za podjetja, glede katerih je bila taka priglasitev veljavno opravljena, in v obsegu, v katerem je bila opravljena. Ta določba izrecno napotuje na ZLPP kot poseben zakon, ki naj uredi navedene zadeve, če je zavezanec za vračilo podjetje, ki se lastninsko preoblikuje. S to določbo ZDen izrecno napotuje denacionalizacijske upravičence pri uveljavljanju zahtevkov do podjetij na pravočasno in veljavno priglasitev upravičenj v postopkih privatizacije le-teh. Meni, da je ZLPP glede lastninskega preoblikovanja podjetij specialen zakon glede na ZDen, zato ni mogoče trditi, da je določba ZLPP, ki ureja vložitev predloga za izdajo začasne odredbe, glede na že sprejeto določbo 88. člena ZDen odveč. Določba 88. člena ZDen je po navedbah Državnega zbora splošna določba in se nanaša na vsakršno razpolaganje s kakršnimkoli premoženjem, ki se vrača.
Pravne posledice začasne odredbe, izdane po ZLPP, naj bi zato bile omejene le na zavarovanje zahtevkov za vračanje premoženja v procesih lastninskega preoblikovanja in zato specialne narave.
Načelo enakosti po navedbah Državnega zbora zavezuje zakonodajalca, da enake situacije obravnava enako, zato naj bi bila zakonska rešitev, vsebovana v drugem odstavku 15. člena ZLPP, enaka za vse naslovljence. Določb ZLPP o začasni odredbi naj ne bi bilo dopustno enačiti z določbo 68. člena ZDen, prav tako pa naj ne bi bile identične z začasnimi odredbami o zavarovanju po 292. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 46/86 - prečiščeno besedilo - v nadaljevanju: ZUP). Po stališču Državnega zbora gre za različne pravne situacije, ki jih je zakonodajalec različno uredil.
V zvezi z navedbami pobudnikov, da nista mogla uveljavljati svojih zahtevkov v podaljšanem roku, Državni zbor pobudnikoma pritrjuje in meni, da je podaljšanje roka pravno nesprejemljivo. Navaja, da je do tega prišlo zaradi ponovnega odločanja o sprejemu Zakona o spremembah in dopolnitvah ZLPP, kar je povzročil odložilni veto Državnega sveta. Podaljšanje roka je zato ostalo brez učinkov in na podlagi podaljšanja roka organi, pristojni za vodenje denacionalizacijskih postopkov, niso mogli odločati; podaljšani rok po mnenju Državnega zbora ne more biti podlaga za vlaganje predlogov za izdajo začasne odredbe. Podaljšani rok je zato glede uveljavljavljanja pravic nesprejemljiv in nasprotuje načelom pravne države.
V zvezi z navedbami predlagatelja Kroj d.d. Državni zbor meni, da zavezanci tudi po izteku roka za vložitev niso pridobili nikakršnih pravic, le oblika njihove obveznosti na podlagi 15. člena naj bi se pretvorila v odškodnino. S podaljšanjem roka za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe je po navedbah Državnega zbora zakonodajalec podaljšal rok do izteka prvotnega roka za vložitev denacionalizacijskega zahtevka v skladu s 64. členom ZDen (Uradni list RS, št. 27/91). V tej zvezi Državni zbor meni, da s podaljšanjem roka ni kršeno načelo enakosti in prepovedi retroaktivnosti.
B.
1. Denacionalizacija ni zasnovana na dispozitivnih normah, ampak na normah prisilnega značaja (jus cogens). Denacionalizacijski upravičenci pridobijo pravice na podlagi odločb državnih organov. Pravice iz naslova denacionalizacije lahko upravičenci v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDen uveljavljajo v upravnem postopku, če ZDen ne določa drugače in če posamezne določbe ZUP niso v nasprotju s pravnim redom Republike Slovenije (Ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije - Uradni list RS, št. 1/91-I in Ustavni zakon za izvedbo Ustave - Uradni list RS, št. 33/91).
Člen 292 ZUP ureja izdajo začasnega sklepa o zavarovanju zahtevkov v upravnem postopku. V skladu s to določbo sme organ, ki je pristojen za odločanje o strankini pravici oziroma obveznosti, v primerih, ko je pravica oziroma obveznost podana ali vsaj verjetno izkazana in je nevarno, da bi zavezana stranka s premoženjem razpolagala ali kako drugače onemogočala oziroma znatno otežila izpolnitev obveznosti, še preden izda odločbo, izdati začasen sklep o zavarovanju izpolnitve. Izdaja začasnega sklepa o zavarovanju se lahko opravi po uradni dolžnosti ali na predlog upravičenca v postopku.
Člen 88 ZDen določa, da z dnem njegove uveljavitve ni dopustno nobeno razpolaganje z nepremičninami oz. s premoženjem, glede katerega obstoji po določbah ZDen dolžnost vrnitve. Pravni posli in enostranske izjave volje, ki bi bili v nasprotju s to prepovedjo, so nični.
V 68. členu ZDen določa, da lahko organ prve stopnje, ki vodi postopek denacionalizacije, zaradi zavarovanja zahtevkov denacionalizacijskih upravičencev ali iz drugih tehtnih razlogov izda sklep, s katerim odredi, da se začasno prepove razpolaganje z nepremičninami ali delno ali popolno kapitalsko preoblikovanje podjetij in drugih gospodarskih subjektov, in če je pravna in dejanska podlaga zahtevka za vrnitev nepremičnine verjetno izkazana, lahko organ odredi tudi prenos nepremičnin v začasno uporabo upravičencu.
V 41. členu je ZDen določil, da lahko predpis, ki ureja lastninsko preoblikovanje podjetij, v zvezi z uveljavljanjem pravic iz naslova denacionalizacije zahteva predhodno priglasitev upravičenj do denacionalizacije v postopku privatizacije podjetja in se določbe 34. do 39. člena ZDen v tem primeru uporabljajo samo za podjetja, glede katerih je bila taka priglasitev veljavno opravljena ter v obsegu priglasitve.
V skladu s 54. členom ZDen o denacionalizacijskih zahtevkih na prvi stopnji odločajo upravni organi, o zahtevkih za denacionalizacijo iz 5. člena ZDen (premoženje, ki je prešlo v družbeno last na podlagi pravnega posla, sklenjenega zaradi grožnje, sile ali zvijače državnega organa ali predstavnika oblasti) pa v skladu s 56. členom ZDen odloča sodišče v nepravdnem postopku.
2. V 88. členu je ZDen predpisal, da so pravni posli in enostranske izjave volje, s katerimi bi zavezanci razpolagali z nepremičninami, za katere obstoji dolžnost vrnitve denacionalizacijskim upravičencem, nični. Namen te zakonske določbe je, da se s predpisom prisilnega značaja zavarujejo pravice in pravni interesi denacionalizacijskih upravičencev.
Varstvo denacionalizacijskih upravičencev s prepovedjo po 88. členu ZDen je za ohranitev premoženja, glede katerega obstoji dolžnost vrnitve, pomembna določba, ki pa jo je zakonodajalec zaradi praktične možnosti uveljavljanja še dopolnil.
V primerih, ko je denacionalizacijski zahtevek verjetno izkazan in obstoji nevarnost, da bi denacionalizacijski zavezanec kršil določbo 88. člena ZDen, s tem ko bi razpolagal s premoženjem, ki je predmet denacionalizacije, ali kako drugače onemogočal ali znatno otežil vrnitev nepremičnin, je zakonodajalec predvidel dodatno varovanje interesov upravičencev in je v 68. členu določil možnost za zavarovanje zahtevkov upravičencev. ZDen v drugem odstavku 6. člena napotuje na uporabo ZUP, s posebno določbo 68. člena pa zavarovanje, predvideno z ZUP, dopolnjuje in prilagaja potrebam v postopkih denacionalizacije. Člen 68 ZDen torej predvideva poleg razlogov in možnosti za izdajo začasne odredbe po 292. členu ZUP še dodatne možnosti in dopušča, da prvostopni organ zavaruje zahtevke upravičencev tudi v primerih, ko ugotovi druge tehtne razloge, in ne le pod pogoji, določenimi po ZUP. Določba 68. člena ZDen je torej širša od 292. člena ZUP. Sklep organa prve stopnje lahko vsebuje kakršnekoli odredbe, s katerimi se bo dosegel namen zavarovanja koristi in pravnih interesov upravičencev in se lahko nanaša na vse vrste premoženja, ki je predmet denacionalizacije. Določba 68. člena ZDen omogoča tudi prenos nepremičnin v začasno uporabo upravičencu, če je za prenos verjetno izkazana dejanska in pravna podlaga, čeprav za tak prenos zadošča že splošna določba ZUP (217. člen).
ZDen je torej izčrpno uredil zavarovanje pravic in pravnih interesov denacionalizacijskih upravičencev in z opisanimi mehanizmi preprečil razpolaganja in vsa druga ravnanja zavezancev za vrnitev, s katerimi bi se lahko onemogočila vrnitev premoženja, ki se vrača, premoženje obremenilo ali zmanjšala njegova vrednost.
3. ZDen je zasnovan na načelu pravičnosti kot izrazu pravne države, zato poleg varovanja pravic in pravnih interesov denacionalizacijskih upravičencev varuje tudi določene pravne koristi in interese upravljalcev družbene lastnine kot denacionalizacijskih zavezancev ter s tem posredno tudi interese upravičencev do lastninjenja.
Denacionalizacija in lastninjenje družbenega kapitala sta temelj preoblikovanja pravnega in političnega sistema v Sloveniji. Oba procesa potekata vzporedno in bi se lahko zaradi nasprotujočih si interesov denacionalizacijskih upravičencev in zavezancev, ki se lastninsko preoblikujejo, preobrazba ovirala ali onemogočala. ZDen je zato skušal to nevarnost preprečiti in je v 41. členu predvidel, da bodo, če bo tako zahteval zakon, ki bo urejal lastninsko preoblikovanje podjetij, upravičenci morali v zvezi z uveljavljanjem pravic iz ZDen predhodno priglasiti upravičenja do denacionalizacije v postopku privatizacije podjetij. Pravočasna priglasitev upravičenj do denacionalizacije je po določbah ZDen pogoj, da bodo upravičenci lahko uveljavljali denacionalizacijske zahtevke v skladu z določbami 34. do 39. člena ZDen.
ZLPP je v II. poglavju uredil zavarovanje pravic bivših lastnikov in njihovih pravnih naslednikov v procesih lastninskega preoblikovanja podjetij. Pri tem Zakon upravičencem nalaga, da v roku treh mesecev od njegove uveljavitve vložijo pri upravnem organu, pristojnem za odločanje na prvi stopnji, predlog za izdajo začasne odredbe o zavarovanju denacionalizacijskih zahtevkov v procesih lastninskega preoblikovanja podjetij. Podjetje, zavezanec v postopku denacionalizacije, se do pravnomočnosti odločbe o predlogu za zavarovanje denacionalizacijskega zahtevka ne more lastninsko preoblikovati glede stvari ali lastninskega deleža, na katerega se nanaša predlog za izdajo začasne odredbe, razen če se z upravičencem drugače sporazume. Če upravičenec do 5.3.1993 ne bi vložil predloga za izdajo začasne odredbe, se lahko podjetje lastninsko preoblikuje in v preoblikovanje vključi tudi stvari ali lastninske deleže, na katere se nanaša denacionalizacijski zahtevek. V tem primeru pripada upravičencu le odškodnina v obliki obveznic odškodninskega sklada ali delnic v lasti Republike Slovenije.
4. Zakonodajalec določa pravice pravnim subjektom z abstraktnimi in splošnimi pravnimi normami. Krog delovanja pravnih subjektov pri uveljavljanju pravic in vprašanje, kje pravica enega subjekta preneha in se začne pravica drugega, sta odvisna od družbenega namena pravne norme. Ker so pravice pravnih subjektov pogojene z ekonomskimi in političnimi interesi družbe, je oblika varstva pri različnih pravicah različno urejena.
V zvezi s pravicami zakonodajalec določa roke, v katerih lahko pravni subjekti uveljavljajo pravice, in roke za opravo dejanj v postopkih uveljavljanja teh pravic. S tem zakonodajalec subjektom zagotavlja pravno varnost kot bistveni element pravne države.
Pravnemu subjektu, ki mu torej gre določena pravica na podlagi abstraktne in splošne norme, s potekom določenega roka ta pravica bodisi ugasne ali pa zastara njena uveljavitev, če zavezanec zastaranju ugovarja. Poleg navedenih pravnih posledic poteka časa, določenega z zakonskimi normami, zakonodajalec časovno veže pravne subjekte na opravo dejanj v postopkih uveljavljanja abstraktno določenih pravic. Pravila o rokih so praviloma prisilnega značaja in jih pravni subjekti, stranke v postopku, z dogovori ne morejo spreminjati.
ZLPP ureja lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z znanimi lastniki. Družbeni cilj je torej, da se ti procesi čimprej pričnejo in čim hitreje odvijejo. Da bi se v teh procesih zavarovale pravice denacionalizacijskih upravičencev in hkrati omogočilo izvajanje ZLPP, je Zakon organom, pristojnim za vodenje denacionalizacijskih postopkov, naložil, da zahtevke za vrnitev premoženja zavezanih podjetij, ki se lastninijo, na predlog upravičencev zavarujejo. Pravne posledice nezavarovanih zahtevkov so v izgubi uveljavljanja pravice do zavezanega podjetja, pravica upravičencev do uveljavitve denacionalizacijskega zahtevka pa s tem ne preneha, pač pa se spremeni v pravico do odškodnine, ki se odmeri v skladu z ZDen in predpisi, na katere se ta zakon sklicuje.
Izpodbijana določba drugega odstavka 15. člena v zvezi z 11. členom Zakona torej po oceni Ustavnega sodišča ni posegla v pravico denacionalizacijskih upravičencev do same denacionalizacije, uveljavljanje zahtevkov do vrnitve podjetij, sredstev ali vzpostavitev lastninskih deležev na družbenem kapitalu je le vezala na pogoj zavarovanja in na rok, v katerem morajo denacionalizacijski upravičenci zavarovanje zahtevati. S tem je Zakon uzakonil ter konkretiziral le to, kar je predvidel že ZDen v 41. členu. Zakon tako denacionalizacijskim upravičencem v skladu z Ustavo zagotavlja njihove pravice in pravno varnost, obseg oziroma oblike pravic pa jim v razmerju do drugih pravnih subjektov (podjetij, ki se lastninsko preoblikujejo) omejuje, ko jim nalaga, da v danem roku zahtevajo posebno zavarovanje zahtevkov glede oblike, v kateri naj se jim vrne premoženje.
Ustavno sodišče zavrača navedbe pobudnikov, da predstavlja vračilo podržavljenega premoženja v obliki odškodnine le 20-30% vrednosti premoženja v naravi. V skladu s 1. odstavkom 44. člena ZDen se namreč vrednost podržavljenega premoženja določi po stanju premoženja v času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti. Prav tako pa ne gre za neenakopravnost med tistimi upravičenci do denacionalizacije, katerih zavezanci so podjetja, ki se lastninsko preoblikujejo, in onimi, katerih zavezanci so drugi subjekti. Nacionalizirano premoženje ima glede na pravni status zavezancev, njihovo dejavnost oziroma njihovo družbeno funkcijo ter naravo premoženja različno namembnost. Dejanski in pravni položaj zavezancev, posledično pa tudi denacionalizacijskih upravičencev, je različen in je zakonodajalec uveljavljanje denacionalizacijskih zahtevkov bil upravičen različno urediti.
Ustavno sodišče nadalje še ugotavlja, da je zakonodajalec z izpodbijanimi določbami ZLPP sploh omogočil proces lastninskega preoblikovanja podjetij. Brez ureditve vprašanja izrecnih rezervacij denacionalizacijskih upravičencev bi zaradi učinkov 88. člena ZDen in morebitnih odredb organov, ki vodijo postopke denacionalizacije, izdanih na podlagi 68. člena ZDen, podjetje sploh ne moglo pričeti s postopkom lastninskega preoblikovanja in bi se glede na zakonske roke za lastninsko preoblikovanje sploh ne lastninilo.
Ustavno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana določba utemeljena s ciljem ZLPP, cilji tega zakona pa so skladni z družbenimi potrebami in interesi. Omejitev pravic denacionalizacijskega upravičenca, ki jo predstavlja na prekluzivni rok vezana zahteva za začasno odredbo, je ukrep, ki je potreben za to, da se zagotovi nemoten in pravočasen potek lastninjenja. Ukrep zahteva samo določeno aktivnost stranke v postopku in je njegova teža sorazmerna z dobrino, ki bi bila prizadeta, če ta ukrep ne bi bil predpisan, to pa je potreba po čimprejšnjem in nemotenem prehodu iz sistema gospodarskih subjektov z družbenim kapitalom v sistem subjektov z znanimi lastniki.
Izpodbijane določbe drugega odstavka 15. člena v zvezi z 11. členom Zakona niso posegle v pravice denacionalizacijskih upravičencev, temveč so uveljavljanje zahtevkov do vrnitve podjetij in sredstev ali vzpostavitev lastninskega deleža na družbenem kapitalu s specialno določbo vezale le na pogoj zavarovanja in na rok, v katerem morajo denacionalizacijski upravičenci zavarovanje zahtevati. S tem je zakonodajalec uzakonil ter konkretiziral le to, kar je predvidel že ZDen v 41. členu.
Hkrati je Zakon določil pravne posledice opustitve denacionalizacijskih upravičencev, ki niso v tem, da bi izgubili pravico, ki jim jo Zakon še naprej priznava, toda v obliki odškodnine. Denacionalizacijskim upravičencem torej Zakon v skladu z Ustavo zagotavlja pravno varnost njihovih pravic, krog njihovega delovanja pa omejuje le v razmerju do drugih pravnih subjektov, to je podjetij kot denacionalizacijskih zavezancev, ki se na podlagi ZLPP lastninijo. Ukrep, ki ga je zakonodajalec z izpodbijano določbo uzakonil, je po oceni Ustavnega sodišča v skladu z načeli pravne države. Utemeljen je s ciljem lastninskega preoblikovanja družbenega kapitala po ZLPP in sorazmeren ter skladen z družbenimi potrebami in interesi.
5. ZLPP je v 11. členu določil, da morajo upravičenci vložiti predlog za izdajo začasne odredbe najpozneje v treh mesecih po njegovi uveljavitvi, to je do 5.3.1993. S 4. členom ZLPP-B pa je bil kot zadnji dan za vložitev takšnega predloga določen 7.6.1993. Ta sprememba je bila objavljena v Uradnem listu RS dne 11.6.1993, veljati pa je začela 12.6.1993.
Izpodbijana določba 4. člena ZLPP-B je torej začela veljati potem, ko je že iztekel prvotno določeni rok in tudi ni omogočala vlaganja pravočasnih predlogov po uveljavitvi te spremembe. Zato je ni mogoče šteti kot podaljšanje prvotno določenega roka, saj v času svoje veljavnosti ni mogla učinkovati kot veljavna pravna podlaga za vlaganje pravočasnih predlogov za izdajo začasne odredbe. Pač pa je izpodbijana določba lahko učinkovala tako, da so predlogi, ki so bili glede na prvotno besedilo Zakona vloženi z zamudo, do 7.6.1993 (to pa je datum, ko je potekel prvotno določeni rok za vlaganje zahtevkov za denacionalizacijo, določen v prvem odstavku 64. člena ZDen), postali pravočasni. Takšna naknadna odprava posledic zamude ne nasprotuje načelom pravne države. Po svojih učinkih se približuje vrnitvi v prejšnje stanje, ki je ukrep, ki ga daje zakonodaja na razpolago organom v vseh sodnih in upravnih postopkih in s katerim se iz upravičenih razlogov odpravljajo posledice prekluzije zaradi zamude rokov.
Ustavno sodišče ugotavlja, da je navedena zakonska določba učinkovala za nazaj. Vendar pa kljub temu ni protiustavna, saj izpolnjuje zahteve, ki jih določa drugi odstavek 155. člena Ustave. Povečanje možnosti vračanja v naravi - kadar so izpolnjeni drugi pogoji po ZDen - je v javnem interesu, saj se na ta način popolneje popravijo krivice, hkrati pa se ne obremenjujejo odškodninski skladi oziroma Republika Slovenija. Na drugi strani pa možnosti, da se zaradi upravičenčeve prekluzije podjetje lastninsko preoblikuje po drugem odstavku 15. člena ZLPP, ni mogoče šteti za pridobljeno pravico zavezanca, dokler ta ne pridobi pisnega soglasja Agencije RS za prestrukturiranje in privatizacijo.
C.
To odločbo je Ustavno sodišče sprejelo na podlagi prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Ur. l. RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev o oceni drugega odstavka 15. člena v zvezi z 11. členom ZLPP je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu (proti je glasoval sodnik Šturm), odločitev o oceni 4. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah ZLPP pa s sedmimi glasovi proti dvema (proti sta glasovala sodnika Krivic in Snoj). Sodnik Zupančič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
U-I-147/93
21.2.1995
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Zupančiča
V zadevi sem pritrdilno glasoval, ker se v celoti strinjam z odločbo. Ker pa je v obrazložitvi večine stavek, ki kaže na drugačno razumevanje pojma enakosti pred zakonom, kakor ta izhaja iz 14. člena Ustave, dajem pritrdilno ločeno mnenje. V večinskem mnenju gre za stavek, ki pravi: "Nacionalizirano premoženje ima glede na pravni status zavezancev, njihovo dejavnost oziroma njihovo družbeno funkcijo ter naravo premoženja različno namembnost. Dejanski in pravni položaj zavezancev, posledično pa tudi denacionalizacijskih upravičencev, je različen in je zakonodajalec uveljavljanje denacionalizacijskih zahtevkov bil upravičen različno urediti."
Ker sem ob vprašanju enakosti pred zakonom podrobneje pisal drugje, glej naprimer "Ustavno kazensko procesno pravo", Ljubljana 1995, str. 51 do 63, in ker v tem primeru ta argument nikakor ni odločilen, dajem samo osnovne argumente za to, da se ustavni postulat o enakosti, kar zadeva zakonodajalca, pred zakonom ne nanaša na "podobno urejanje podobnih situacij". Če bi bil namen ustavne določbe o enakosti pred zakonom (ne v zakonu|) zavezati zakonodajalca, da podobno ureja podobne življenske situacije, potem bi mu bila v veliki meri onemogočena smiselna zakonodajna dejavnost. Filozofsko naivno je domnevati, da so podobne življenske situacije, ki jih zakon razlikuje, kar apriori "podobne" ali celo "enake". Taka predpostavka izhaja iz še globje domneve, da obstaja nekakšna "objektivna realnost", v kateri so podobnosti in razlike vnaprej dane. Zakon je po svoji naravi normativno-pojmovno orodje, katerega namen je v večini primerov delati razlike (klasificirati situacije) tam, kjer jih prej ni bilo. Tudi formalno-logično je res, da so si življenske situacije podobne oziroma različne, gre za analogijo|, vedno samo glede na merila, ki jih določi tisti, ki jih presoja. Enakost pred zakonom torej nikakor ne more pomeniti zaveze zakonodajalcu, da teh razlik ne dela. Edine izjeme od tega so opredeljene v prvem odstavku 14. člena Ustave, ko je govor o prepovedanih razlikovanjih, torej o vidikih diskriminacije.
Širjenje ustavne doktrine o enakosti pred zakonom na področju omejevanja zakonodajačeve arbitrarnosti, kot to počnejo nekatera evropska ustavna sodišča, pomeni, da si arogirajo pristojnosti, ki jih vsaj po naši Ustavi Ustavno sodišče nima. Odločanje na podlagi enakosti v smislu, da zakonodajalec ne sme različno urejati podobnih situacij, prehaja s področja formalne enakosti na področje materialne enakosti, kar je navadno tisto teleološko vprašanje ("primernosti"), ki je značilno in izrazito v domeni zakonodajalca.
dr. Boštjan M. Zupančič