U-I-46/92
Natisni
Opravilna št.:
U-I-46/92
Datum odločitve:
9. 12. 1993
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 3/94 in OdlUS II, 117
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1993:U.I.46.92
Akt:
Zakon o zadrugah (Ur. list RS, št. 13/92) (ZZad), 1. in 3. odst. 57. čl., 1. odst. 58. čl., 59. čl., 61. čl., 62. čl., 64. čl. in 68. čl.

Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o zadrugah (Ur. list RS, št. 7/93) (ZZad-A), 3. čl.
Izrek:
Določbe prvega in tretjega odstavka 57. člena, prvega odstavka 58. člena, 59. člena, 61. člena, 62. člena, 64. člena in 68. člena zakona o zadrugah in določba 3. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zadrugah niso v neskladju z ustavo in mednarodnim paktom o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71).

Postopek za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 58. člena in dela prvega odstavka 59. člena zakona o zadrugah, ki se nanaša na" knjižno vrednost družbenega kapitala podjetja", se ustavi.
Evidenčni stavek:
1. a) Niso v neskladju z 2. členom ustave določbe X. poglavja zakona, ki se sklicujejo na zakonodajo, ki ob uveljavitvi zakona še ni bila sprejeta, ker je le-ta bila sprejeta in uveljavljena med predhodnim postopkom pred ustavnim sodiščem. Prav tako z določitvijo 45 % deleža zadrug pri lastninjenju podjetij ni kršeno načelo pravičnosti, ker preteklo in predvideno bodoče sodelovanje zadrug predstavlja le podlago za utemeljeno pričakovanje, da bodo zadružni upravičenci motivirani za učinkovito gospodarjenje podjetij, kjer bodo postali solastniki. Višina lastninskega deleža pa je stvar primernosti, ki je ustavno sodišče ni pristojno presojati.
b) Ni kršeno načelo enakosti (14. člen ustave) pri lastninjenju podjetij med delavci teh podjetij in med zadružniki, ker gre v teh primerih za različne subjekte in različne situacije in jih zato zakonodajalec lahko različno obravnava. Ker se je zakonodajalec odločil za različne načine lastninjenja podjetij s ciljem, da bi v bodoče bolj učinkovito gospodaril, mu ni mogoče očitati, da je kršil načelo enakosti med gospodarskimi subjekti, ker je v lastninjenje podjetij vključil tudi zadruge, ki ob uveljavitvi zakona še niso obstajale.
c) Nista v neskladju s 23. in 25. členom ustave določbe zakona, ki odločanje o lastninskih razmerjih prenašata v pristojnost upravnih organov, ker ima Vrhovno sodišče Slovenije možnost, da v upravnem sporu odloča tudi o dejanskih in ne le o pravnih vprašanjih, torej odloča v sporu polne jurisdikcije. Tak upravni spor pa lahko štejemo za 'drugo pravno sredstvo' po 25. členu ustave.
2. Določbe zakona niso v neskladju z mednarodnim paktom o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, ker ne posegajo v razmerja, ki so predmet delovno-obligacijske narave.
3. Ustavi se postopek za oceno 2. in 3. odstavka 58. člena in dela prvega odstavka 59. člena, ki se nanaša na 'knjižno vrednost družbenega kapitala podjetja', ker so se te zakonske določbe v teku predhodnega postopka pred ustavnim sodiščem spremenile in jih ustavno sodišče, ki po 161. členu ustave zakon lahko le razveljavi, ni pristojno ocenjevati.
Geslo:
Sklicevanje zakonske norme na še nesprejeto zakonodajo.
Nepristojnost ustavnega sodišča za oceno zakonitosti določb, ki so prenehale veljati.
Načelo pravičnosti.
Lastninsko preoblikovanje podjetij - lastninjenje.
Relativnost ustavnega načela enakosti - različno obravnavanje različnih dejanskih stanj.
Ocena skladnosti z mednarodno konvencijo.
Nepristojnost ustavnega sodišča za oceno primernosti.
Načelo enakosti pravnih subjektov.
Pravni interes kot procesna predpostavka.
Smislena uporaba zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij - pravica do popusta.
Sodno varstvo civilnih pravic.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava 1991, 2., 33., 14., 67., 23., 25., 157., 161. čl., 1. odst. 160. čl.
Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 7. čl.
Zakon o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (ZUSS), 2. al. 3. odst. 25. čl.
Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, 7. čl. Evropska konvencija o človekovih pravicah, 6. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi so bile s sklepom ustavnega sodišča pridružene zadeve U-I-53/92, U-I-54/92, U-I-58/92, U-I-61/92, U-I-62/92, U-I-64/92, U-I-66/92, U-I-73/92, U-I-76/92, U-I-77/92, U-I-81/92 in U-I-86/92 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Družbeno podjetje Jata - Meso Zalog, p.o., Ljubljana
Datum vloge:
24. 4. 1992
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US16248
Dokument v PDF obliki:
U-I-46-92.pdf
153 KB
Prenesite datoteko
U-I-46-92_LM Krivic.pdf
129 KB
Prenesite datoteko
U-I-46-92_LM Šinkovec.pdf
117 KB
Prenesite datoteko
U-I-46/92-55
9/12-1993
O D L O Č B A in S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na predlog podjetij Jata-meso, Zalog, p.o., Zalog, MIR, Mesna industrija Gornja Radgona, p.o., Gornja Radgona, Mesarstvo Šentjur, p.o., Šentjur, Tima Košaki, Tovarna mesnih izdelkov, p.o., Maribor, Kmetijsko gospodarstvo Rakičan, p.o., Rakičan, Bistriške mesnine, p.o., Slovenska Bistrica, Kmetijstvo Vipava, Agroind., p.o., Vipava, Emona, Mesna industrija Zalog, d.o.o., Zalog, Ritoznojčan, p.o., Slovenska Bistrica, Kras Sežana, Mesna-predelovalna industrija, p.o., Sežana, Agrotehnika Gruda, Mesarija in prekajevalnica, p.o., Litija, MIT, Meso izdelki, p.o., Trbovlje, Kmetijski kombinat Ptuj, TOZD Slovenske Gorice - Haloze, p.o., Mercator, Kmetijsko gospodarstvo, p.o., Kočevje, Agrogorica, p.o., Šempeter pri Gorici in Mlinopek Murska Sobota, p.o., Murska Sobota, Mesna industrija Primorske, p.o., Nova Gorica in Vino "Bizeljsko - Brežice", p.o., Brežice, na seji dne 9/12-1993
I. u g o t o v i l o :
Določbe prvega in tretjega odstavka 57. člena, prvega odstavka 58. člena, 59. člena, 61. člena, 62. člena, 64. člena in 68. člena zakona o zadrugah (Uradni list RS, št. 13/92) in določba 3. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zadrugah (Uradni list RS, št. 7/93) niso v neskladju z ustavo in mednarodnim paktom o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71)
II. s k l e n i l o :
Postopek za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 58. člena in dela prvega odstavka 59. člena zakona o zadrugah, ki se nanaša na" knjižno vrednost družbenega kapitala podjetja" (Uradni list RS, št. 13/92) se ustavi.
O b r a z l o ž i t e v
Predlagatelji so predlagali oceno ustavnosti X. poglavja zakona o zadrugah. V vlogah navajajo, naj bi določbe 57., 58., 59. in 68. člena izpodbijanega poglavja zakona kršile načelo pravne države (2. člen ustave), ker se sklicujejo na zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij, ki ga zakonodajalec še ni sprejel in naj bi zato bile posledice uporabe izpodbijanih določb zakona povsem nepredvidljive (Kmetijstvo Vipava, Kras Sežana in drugi ter Vino Bizeljsko). Kršeno naj bi bilo tudi načelo pravičnosti, ker je 45-odstotna višina deleža določena ne glede na obseg poslovnega sodelovanja med subjekti. Z njimi pa naj bi bila kršena tudi ustavna pravica do zasebne lastnine (33. člen ustave), ker so še pred sprejemom lastninske zakonodaje posegle v obstoječo družbeno lastnino, ki naj bi se po tej zakonodaji preoblikovala tako, da se bodo pravice na družbenem premoženju priznavale zasebnikom in posameznim fizičnim osebam kot zasebna lastnina (Bistriške mesnine, Emona d.o.o. Zalog in Mesna industrija Primorske).
Vsi predlagatelji tudi trdijo, da določbi 57. in 59. člena nista v skladu s 14. členom ustave; nekateri trdijo tudi, da nista v skladu z Mednarodnim paktom o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Jata, Mesna industrija Gornja Radgona, Mercator Šentjur in Tima Košaki).
Omenjeni določbi zakona naj bi diskriminirali delavce, zaposlene v podjetjih, navedenih v 57. členu, v primerjavi z zadružniki in kooperanti. Le-tem naj bi preko nedeljive kolektivne lastnine priznavali trajne pravice na uživanju rezultatov njihovega minulega dela, zaposlenim pa naj bi te pravice odrekali.
Izpodbijani določbi priznavata zadružnim organizacijam in organizacijam kooperantov 45-odstotni lastninski delež knjižne vrednosti premoženja zavezancev kot kapitalski vložek v teh podjetjih, pri čemer ni jasno, po kakšnih kriterijih je zakonodajalec prišel do kritičnega obdobja petih let (1/1-1986 do 31/12-1990). Predlagatelj Kmetijsko gospodarstvo Rakičan navaja, da so se ob pripravi in sprejemanju zakona o zadrugah nekatere kmetijske zadruge bolj in druge manj angažirale pri uveljavljanju svojih interesov glede uvrščanja podjetij na seznam iz 57. člena zakona, zato so bila na seznam uvrščena samo tista podjetja, glede katerih so to zahtevale posamezne zadruge oziroma zadružna zveza, ne da bi bila pri tem podjetjem dana možnost, da s podatki dokažejo obseg svojega proizvodnega in poslovnega sodelovanja s potencialnimi upravičenci.
Zakonodajalec po njihovem mnenju pri tem ni upošteval javnega interesa, pač pa izključno parcialne interese zadrug. S tem naj bi bila prizadeta enakopravnost subjektov, saj naj bi bili le-ti, ki so sicer v popolnoma enakem izhodiščnem položaju, različno obravnavani. Kršeno naj bi bilo tudi načelo pravičnosti, ki ga mora upoštevati vsaka pravno urejena država.
Te pravice daje zakon celo zadrugam, ki bodo šele ustanovljene.
Neenakost pa naj bi zakon uvajal tudi s tem, ko zadrugam in organizacijam kooperantov priznava poleg pravice do vrnitve odvzetih vloženih stvari še pravico do lastninjenja, kar bi lahko interpretirali kot nadomestilo izgubljenega dobička, česar pa zakon o denacionalizaciji upravičencem ne priznava.
Princip udeležbe na dobičku je po mnenju predlagateljev lahko vloženi kapital ali delo. Zakon pa ne izhaja niti iz enega niti iz drugega, ampak priznava zadrugam pravice brez pravnega temelja. Obligacijsko razmerje ne more biti podlaga za priznanje kapitalskih vložkov v podjetjih zavezancev. Obligacijsko razmerje z izpolnitvijo prevzete obveznosti pogodbenih strank ugasne. Sporne določbe zakona so se v zakonodajnem postopku utemeljevale s tem, da naj bi upravičenci ne prejemali prave cene za prodano blago. Predlagatelji pa pri tem opozarjajo, da je za pretežni del živilskega asortimana cene interventno določala ali urejala režim cenovnega oblikovanja država. S tem so bili prizadeti tako pridelovalci kot tudi predelovalci, med njimi pa je vedno obstajala velika razlika. Primarni proizvajalec je za prodano surovino prejel plačilo in ni ga več zadeval ves proizvajalni in prodajni riziko, proizvodni stroški, obresti za obratna sredstva, reklama in transport. Upravičenci torej niso participirali na številnih rizikih, prav tako njihova kupnina ni bila odvisna od pridobljenega dobička, še manj pa od izgube. Če je zakonodajalec izhajal iz realne cene, torej domnevno tržne cene, je tudi s tega gledišča kršeno načelo enakopravnosti, kajti zakonodajalec ne zagotavlja enakih pravic vsem, ki niso prejemali realne odmene za vložena sredstva in delo. Ne nazadnje so bili oškodovani tudi zaposleni, ki niso prejemali nobenih tržno vrednotenih plač.
Načelo enakopravnosti je po njihovem mnenju kršeno tudi s tem, da se pravica do priznanja kapitalskih deležev prizna le zadrugam in organizacijam kooperantov, ne priznava pa se obrtnim in drugim zadrugam, ki so prav tako sodelovale z industrijskimi podjetji, niti drugim kmetijskim družbenim podjetjem, ki so prispevala znaten delež surovin. S tem da je zakon določil enotno merilo 45%, ne oziraje se na obseg sodelovanja med subjekti, naj bi kršil tudi načelo pravičnosti, saj razlikovanja ni mogoče opravičiti ne s stvarnimi in ne z racionalnimi argumenti. Podjetja s seznama Tima Košaki, Jata - Meso Zalog, MIT Trbovlje in Mlinopek Murska Sobota pa so tudi sama vlagala v premoženje zadružnih upravičencev, n.pr. v izgradnjo klavnic.
Predlagatelj Kmetijsko gospodarstvo Rakičan izpodbija tudi spremenjeni 60. člen zakona o zadrugah, ki določa, da preostali del družbenega kapitala podjetij iz 57. člena zakona, ki ostane po 45-odstotnem lastninjenju, lahko v celoti ali delno odkupijo pri podjetju ali zadružnem upravičencu zaposleni, bivši zaposleni oziroma upokojeni delavci, člani zadružnih upravičencev in zadružni upravičenci. Po mnenju predlagatelja pomeni takšna zakonska ureditev neenakopravno obravnavanje posameznih državljanov oziroma zaposlenih v zvezi z lastninjenjem in sicer iz dveh razlogov:
a) Zaposleni v podjetjih, ki se lastninijo po zakonu o zadrugah, so v neenakopravnem položaju z zaposlenimi v drugih podjetjih, ki pri odkupu delnic lahko uveljavljajo popust na tem delu družbenega kapitala, medtem ko za delavce, zaposlene pri predlagatelju, ta popust ni možen, ker se sporna določba zakona ne sklicuje na zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij, ki to omogoča.
b) Ta določba zakona naj bi dajala članom zadružnih upravičencev kot fizičnim osebam privilegiran položaj v primerjavi z vsemi ostalimi državljani, saj bodo svoje lastniške certifikate direktno zamenjevali za delnice pri podjetjih, pri katerih sicer nikoli niso bili zaposleni in niti ni nujno, da bi v preteklosti z njimi poslovno sodelovali, vsi ostali državljani pa te možnosti nimajo, saj svoje certifikate lahko zamenjujejo za delnice le v podjetjih, kjer so zaposleni, oziroma za delnice investicijskih družb.
Vsi predlagatelji izpodbijajo tudi določbo 58. člena zakona, ki zavezancem nalaga, da se morajo v petih mesecih po zakonu preoblikovati v delniške družbe, kar naj bi bilo v neskladju z določbo 74. člena ustave, ki proklamira svobodo podjetništva, in s tem brez dvoma obsega pravico do izbire statusne organiziranosti v skladu z zakonom.
Tretji odstavek te določbe, ki predvideva delitev podjetja, če zadružni upravičenci uveljavljajo pravice iz 57. člena, naj bi bil povsem nedorečen, ker ne določa pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za delitev podjetij. To lahko posledično ogrozi obstoj podjetja, zmanjšanje asortimana produkcije in povzroči izničenje vlaganj v afirmacijo na trgu.
Določba 59. člena naj bi bila v nasprotju s 67. in 74. členom ustave, ker določa knjižno vrednost podjetja kot osnovno glavnico kapitalske družbe in delitev te glavnice na delnice, s tem pa naj bi postavljala podjetja v neenakopraven položaj, posegala v svobodo podjetništva in ustavno proklamirano gospodarsko funkcijo lastnine. To naj bi imelo za posledico neenakopraven položaj gospodarskih subjektov na trgu. Določba 59. člena, ki razrešuje premoženjsko pravna razmerja med zavezanci in upravičenci, naj bi bila v neskladju s 23. členom ustave, ki določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih odloča sodišče, določba 62. člena pa s 25. členom ustave, ker ne omogoča pritožbe in ne ureja vprašanja pritožbe, ampak daje le možnost upravnega spora, kar pa ne more nadomestiti redne inštančne stopnje.
Skupščina Republike Slovenije je dne 5/12-1992 kot odgovor posredovala mnenje svoje zakonodajno-pravne komisije, ki ga je ta sprejela na seji dne 2/11-1992 in v katerem ugotavlja, da so predlogi za oceno ustavnosti X. poglavja zakona o zadrugah posledica nesprejetja zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij, saj ta dva zakona skupaj predstavljata vsebinsko in pravno sistemsko celoto. Dne 29/11-1993 pa je Državni zbor Republike Slovenije omenjeni predlog dopolnil. V njem navaja, da je bil medtem sprejet zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij in zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o zadrugah, s čimer je nastala drugačna pravna ureditev za nekatera bistvena dejstva, ki jih predlagatelji v svojih vlogah zatrjujejo.
Pri vračanju zadružnega premoženja in pri udeležbi zadružnih upravičencev pri lastninjenju podjetij naj bi šlo za dva različna temelja, sicer pa zakon o zadrugah pri izvedbi lastninskega preoblikovanja podjetij s seznama v osnovi temelji na zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij. Zakon o zadrugah tako določa v širšem kontekstu lastninjenja prioriteto vračanja zadružnega premoženja, ki pa je utemeljena zaradi načina prehoda zadružne lastnine v upravljanje posameznih podjetij. Zato konkretni potek lastninjenja zagotavlja tudi delavcem teh podjetij enakopraven položaj, saj jim je v skladu z določbami X. poglavja tega zakona omogočena interna razdelitev delnic na istem obsegu družbenega kapitala, na katerem se izvede olastninjenje za zadružne upravičence. Ta posebnost je imela namen zagotoviti enakopraven položaj tudi delavcem, zaposlenim v tovrstnih podjetjih, na kar so razprave med postopkom sprejemanja zakona izrecno opozarjale. S tem je sicer zmanjšan obseg družbenega kapitala, za katerega obstoje nadaljnje poti lastninjenja po zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij, vendar to velja za vse nadaljnje upravičence, tudi za sklade in je odraz posebnosti v poslovanju agroživilskih podjetij (reproverige). Zadružni upravičenci v podjetjih s seznama olastninijo 45% družbenega kapitala, ugotovljenega v skladu z zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij. Odstotek in seznam podjetij predstavljata na podlagi analiz dejanskega stanja oblikovan politični konsenz, ki naj prispeva k učinkovitemu uresničevanju ciljev X. poglavja tega zakona. Ti pa so (glede na obrazložitev predloga zakona) "dati materialno osnovo za organiziranje zadrug na klasičnih načelih in za nadaljnji razvoj zadružništva, zato morajo določbe omogočati take rešitve, ki bodo izvedljive v čim krajših in čim manj zapletenih postopkih, po možnosti sporazumno." Pri tem pa je treba opozoriti, da je mogoče po tretjem odstavku 62. člena izvzeti od lastninjenja s strani zadrug (po 59. členu) tisti del premoženja podjetja s seznama, za katerega se ugotovi, da ne služi opravljanju osnovne dejavnosti podjetja. Izpodbijane določbe so bile v zakon o zadrugah vnesene zato, da se zadrugam in njihovim članom popravijo krivice, ki so jim bile storjene s preobrazbo zadružništva in z izenačitvijo zadrug z organizacijami združenega dela. Pri iskanju zakonskih rešitev za vračanje zadružnega premoženja in vzpostavitve lastninskih deležev zadrug v nekaterih podjetjih se je izhajalo iz zgodovinske preobrazbe zadrug in njihovega premoženja ter politične opredelitve, da država podpira razvoj zadružništva in se tudi zadrugam odpravijo krivice, ki so jim bile storjene.
Zato naj bi se z vračanjem zadružnega premoženja in s sodelovanjem zadrug pri lastninjenju nekaterih podjetij ponovno vzpostavila zadružna lastnina vsaj v približno enakem obsegu kot je bila pred 2. svetovno vojno, hkrati pa je ustrezno zagotovljeno, da niso prizadete pravice delavcev do lastninjenja teh podjetij, ki jih ureja zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da izpodbijane določbe zakona niso v neskladju z ustavo in mednarodnim paktom o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah.
Med postopkom pred ustavnim sodiščem je bil sprejet in uveljavljen zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij. Zato nista utemeljeni trditvi predlagateljev, da je kršeno načelo pravne države (2. člen ustave), ker bodo nastale z izvajanjem določb 57., 58., 64. in 68. člena, ki se sklicujejo na zakonodajo, ki še ni sprejeta, povsem nepredvidljive posledice ter da je kršena pravica do zasebne lastnine (33. člen ustave), ker je še pred sprejemom lastninske zakonodaje zakon posegel v obstoječo družbeno lastnino.
Tudi trditev, da je zakonodajalec kršil načelo pravičnosti, ker je določil 45-odstotni lastninski delež zadrug pri lastninjenju podjetij iz 57. člena zakona o zadrugah, ne da bi pri tem upošteval obseg proizvodnega in poslovnega sodelovanja med subjekti, po oceni ustavnega sodišča ni utemeljena. Obseg proizvodnega in poslovnega sodelovanja med podjetji iz 57. člena zakona in kmetijskimi zadrugami oziroma kmetijskimi kooperanti ni služil zakonodajalcu kot kriterij za lastninjenje. Preteklo in predvideno bodoče sodelovanje predstavlja le podlago za utemeljeno pričakovanje, da bodo zadružni upravičenci motivirani za učinkovito gospodarjenje podjetij, kjer bodo postali solastniki. To pa je logična in legitimna, ne pa arbitrarno izbrana podlaga za določanje lastnikov na dosedanjem družbenem kapitalu. Določitev funkcionalnih lastnikov je eden osnovnih ciljev lastninskega preoblikovanja družbene lastnine. Glede na svojo dejavnost in svoje interese imajo zadružni upravičenci motiv za izgradnjo predelovalnih zmogljivosti in tako tudi za uspešno poslovanje obstoječih podjetij, ki opravljajo to dejavnost in v katerih imajo solastninske deleže; v nasprotnem primeru bi začeli sami graditi predelovalne obrate, kar bi privedlo do neracionalnega podvajanja investicij.
Trditev predlagateljev, da je kršeno načelo enakosti - med delavci podjetij, ki se lastninijo po 57. členu zakona in se jim pri lastninjenju ne upošteva njihovo minulo delo, ter med zadružniki oziroma kooperanti, ki se jim minulo delo upošteva ter - med kmetijskimi zadrugami in organizacijami kooperantov, ki jim zakon na podlagi poslovnega in proizvodnega sodelovanja priznava deleže pri lastninjenju, in obrtnimi in drugimi zadrugami ter drugimi družbenimi podjetji, ki so prav tako prispevali znaten delež surovin podjetjem, ki se lastninijo, pa se jim delež ne priznava, priznava pa se zadrugam, ki ob sprejemu zakona še niso bile ustanovljene, je po oceni ustavnega sodišča neutemeljena.
Država Slovenija je v prehodnem obdobju, ko se spreminjata tako politični kot družbeni sistem, in s tem v zvezi je tudi na prehodu iz družbenolastninskega v lastninski koncept in s tem povezano tržno gospodarjenje. Pravna podlaga za urejanje lastninsko-pravnih razmerij je 67. člen ustave. V skladu s to ustavno določbo je zakonodajalec s posameznimi zakoni določil način in pogoje lastninskega preoblikovanja podjetij. V kategorijo teh zakonov je treba šteti tudi zakon o zadrugah oz. izpodbijano X. poglavje tega zakona. Ker pa se izpodbijane določbe zakona sklicujejo na zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij, je potrebno tudi pri presoji ustavnosti teh zakonskih določb upoštevati celotno zakonodajo, ki ureja ta vprašanja. Ker je iskanje načinov in pogojev za lastninjenje po ustavi v pristojnosti zakonodajalca, mora imeti le-ta v prehodnem obdobju, v kakršnem se družba nahaja, dovolj prostora, da lahko uresniči in udejanji svoje pravne, gospodarske, socialne in politične cilje na način, ki ga sam oceni za najprimernejšega, seveda pa s tem ne sme kršiti temeljnih ustavnih načel oz. ustavnih določb, med katere spada tudi pravica do enakosti pred zakonom. Poudariti pa je potrebno, da enakost pred zakonom ni absolutna, temveč zgolj relativna, sicer si ne bi bilo mogoče zamisliti učinkovitega pravnega sistema, saj zakonodajalec ne bi imel nobene možnosti za kakršnokoli razlikovanje med subjekti in situacijami. Načelo enakosti zavezuje zakonodajalca, da sorodne situacije obravnava enako, kar pa ni ovira, da različne obravnava različno.
Zakon o zadrugah oziroma njegov 57. člen direktno ureja lastninjenje za zadružne upravičence (obstoječe zadružne organizacije in organizacije kooperantov ter tiste zadruge, katerih ustanovitev bo priglašena sodišču v 90 dneh in v katere so včlanjene fizične osebe, vse s pogojem, da so v času od 1/1-1986 do 31/12-1990 na podlagi pogodbe proizvodno oziroma poslovno sodelovali s podjetji, ki se lastninijo), medtem ko imajo delavci v teh podjetjih pravico do neodplačne razdelitve delnic v skladu s predpisi o lastninskem preoblikovanju podjetij.
V zakonu o zadrugah je kriterij za lastninjenje pravnih subjektov njihovo pogodbeno proizvodno oziroma poslovno sodelovanje v obdobju od 1/7-1986 do 31/12-1990, medtem ko po zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij pridobijo lastniške certifikate lahko le osebe, ki so bile dne 5.12.1992 državljani Republike Slovenije. Člen 23 tega zakona pa daje zaposlenim, bivšim zaposlenim in upokojenim delavcem podjetja možnost, da certifikate uporabijo za pridobitev navadnih delnic za največ 20% vrednosti družbenega kapitala podjetja po otvoritveni bilanci.
Iz vsega že navedenega sledi, da ni utemeljena trditev predlagateljev, da omenjeni zakonski določbi nista v skladu s 7. členom mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah. Pakt zavezuje države članice, da zagotavljajo vsem delavcem nagrado, s katero sta jim zagotovljena vsaj pravičen zaslužek in enaka nagrada za delo enake vrednosti. Izpodbijane zakonske določbe pa ne posegajo v razmerja, ki so predmet delovno obligacijske narave, ampak urejajo lastninjenje podjetij, ki sloni na že omenjenih kriterijih, med katerimi pa ni zaslediti dela oz. minulega dela. Zakonodajalec je v izpodbijanih določbah zakona uredil položaj, ki ga imajo v postopkih lastninjenja podjetij pravne osebe - kmetijske zadruge, položaj, ki ga imajo v tem postopku državljani - posebej delavci, pa je uredil v zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij, pri čemer pa mu kot kriterij za tovrstno lastninjenje ni služilo delo oz. minulo delo, ampak zakon delavcem na podlagi sedanjega oz. minulega dela le omogoča, da svoje certifikate zamenjajo za delnice podjetja, v katerih so ali pa so bili zaposleni.
V tem primeru gre za različne subjekte in različne situacije in s tega vidika zakonodajalcu ni mogoče očitati, da je kršil načelo enakosti oziroma l4. člen ustave. Višina lastninskega deleža pa je stvar primernosti, ki je ustavno sodišče ni pristojno presojati. V zvezi s trditvijo, da je kršeno načelo enakosti pravnih subjektov, ki so s podjetji iz 57. člena zakona poslovno sodelovali (kmetijske organizacije, obrtne zadruge) pa niso vključeni v lastninjenje po tem zakonu, je ustavno sodišče ugotovilo, da predlagatelji glede tega vprašanja ne izpolnjujejo procesne predpostavke iz 7. točke 411. člena prejšnje ustave, ki podjetjem omogoča, da so v postopku pred ustavnim sodiščem predlagatelji, če je prizadeta njihova pravica, ki je določena v ustavi ali v zakonu. V tem primeru ne gre za kršitev take pravice. Iz istih razlogov pa tudi ni izkazan pravni interes za pobudo.
Glede trditve, da je kršeno načelo enakosti med gospodarskimi subjekti, ker je dana pravica do lastninjenja podjetij iz 57. člena zakona tudi zadrugam, ki ob uveljavitvi zakona še sploh niso obstajale, ustavno sodišče na podlagi že prej omenjenih kriterijev, ki so zakonodajalcu služili pri lastninjenju, ugotavlja, da je zakonodajalec z navedeno zakonsko rešitvijo posredno omogočil tudi kmetom oz. kooperantom, ki v omenjenem obdobju (od 1/1-1986 do 31/12-1990) niso bili člani obstoječih zadrug, so pa s podjetji poslovno in proizvodno sodelovali, da se prek pravnih subjektov (na novo ustanovljenih kmetijskih zadrug) vključijo v lastninjenje teh podjetij in tako aktivno prispevajo k večji gospodarski učinkovitosti podjetij. Ker se je zakonodajalec odločil za različne načine lastninjenja podjetij (2. člen zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij), vse s ciljem njihove večje gospodarske učinkovitosti, mu tudi v tem primeru ni mogoče očitati, da je s tem kršil načelo enakosti med gospodarskimi subjekti.
Trditev Kmetijskega gospodarstva Rakičan, da spremenjeni 60. člen zakona ni v skladu s 14. členom ustave, ker zaposleni v podjetjih, ki se lastninijo po zakonu o zadrugah, ne morejo uveljavljati popusta pri odkupu delnic za preostali del družbene lastnine in so zato v neenakopravnem položaju v primerjavi z delavci, ki so zaposleni v podjetjih, ki se lastninijo po zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij, ni utemeljena. Člen 58 zakona o zadrugah določa, da se za lastninsko preoblikovanje podjetij s seznama smiselno uporabljajo določbe predpisov o lastninskem preoblikovanju podjetij, kolikor s tem zakonom ni drugače določeno.
Člen 2 zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij v četrti alinei prvega odstavka določa, da se ta zakon ne uporablja za podjetja, ki se preoblikujejo po zakonu o zadrugah. V drugem odstavku pa določa, da, če določa posebni zakon, se ta zakon uporablja tudi za preoblikovanje podjetij in organizacij iz prejšnjega odstavka tega člena.
Iz navedenih določb zakona o zadrugah in zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij je mogoče razbrati, da se zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij smiselno uporablja tudi pri lastninjenju podjetij iz 57. člena zakona o zadrugah, kolikor ta ne določa drugače. Ker spremenjeni 60. člen zakona o zadrugah določa le, da preostali del družbenega kapitala, ki ostane po 45-odstotnem lastninjenju in po razdelitvi navadnih delnic do 20% celotne vrednosti družbenega kapitala, lahko v celoti ali deloma odkupijo pri podjetju ali zadružnem upravičencu zaposleni, bivši zaposleni oziroma upokojeni delavci ....., in posebej ne določa pogojev za odkup, je to potrebno razlagati tako, da se tudi glede odkupa smiselno uporabljajo določbe zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij, kar pomeni, da imajo tudi ti delavci pravico do popusta.
Tudi trditev, da imajo člani zadružnih upravičencev privilegiran položaj v primerjavi z vsemi ostalimi državljani, ker bodo lahko svoje lastninske certifikate direktno zamenjevali za delnice pri podjetjih, pri katerih sicer nikoli niso bili zaposleni, ni utemeljena. Izpodbijana določba spremenjenega 60. člena zakona o zadrugah omogoča članom zadružnih upravičencev le sodelovanje pri odkupu preostalega dela družbenega kapitala, ki ostane po olastninjenju 45% družbenega kapitala in po razdelitvi navadnih delnic do 20% celotne vrednosti družbenega kapitala v skladu z zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij. Ta določba ne omogoča članom zadružnih upravičencev, da bi svoje certifikate zamenjevali za delnice podjetja, ki se lastnini po 57. členu zakona o zadrugah. Certifikate lahko zamenjajo za delnice podjetja le zaposleni, bivši zaposleni in upokojeni delavci podjetja, ki se lastnini, oziroma za preostanek delnic do 20% vrednosti družbenega kapitala podjetja, ki niso bile razdeljene med prej naštete, pa še ožji družinski člani zaposlenih (23. čl. zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij). Trditev predlagateljev, da sta določbi 59. in 62. člena v neskladju s 23. in 25. členom ustave, ker odločanje o premoženjskih razmerjih prenašata v pristojnost upravnih organov, po ustavi pa je o tem pristojno odločati le sodišče, ni utemeljena. Člen 23 ustave določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Iz 157. člena ustave pa izhaja, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.
Iz navedenih ustavnih določb ne izhaja direktna obveza, da bi moralo biti vsem pravicam zagotovljeno sodno varstvo s polno jurisdikcijo. Tako sodno varstvo zagotavlja 6. člen evropske konvencije o človekovih pravicah, ki je Slovenija še ni ratificirala. Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice izhaja, da mora biti sodno varstvo s polno sodno jurisdikcijo zagotovljeno vsaj na koncu postopka tudi tedaj, kadar po nacionalni zakonodaji o nekaterih premoženjskih pravicah v začetnih fazah postopka odločajo upravni ali drugi nesodni organi.
Vrhovno sodišče Slovenije v upravnem sporu presoja zakonitost upravnega akta, in to praviloma na podlagi dejanskega stanja oz. okoliščin, ki so bile ugotovljene v upravnem postopku. Izjemoma pa sme sodišče tudi samo odločiti o upravni stvari na podlagi dejanskih okoliščin, ugotovljenih v upravnem postopku, ali na podlagi dejanskih okoliščin, ki jih je ugotovilo samo. V takih primerih sodišče odloča v upravnem sporu polne jurisdikcije. Ker ima sodišče možnost, da v upravnem sporu odloča tudi o dejanskih in ne le o pravnih vprašanjih, pri odločanju po 59. členu zakona o zadrugah ni kršena določba 23. člena ustave.
Ustavno sodišče je tudi ugotovilo, da 62. člen zakona o zadrugah ni v nasprotju s 25. členom ustave, ki določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva.
Pod "drugim pravnim sredstvom" se šteje tudi pravica do upravnega spora pred Vrhovnim sodiščem Slovenije, ki je v tem primeru predlagateljem zagotovljen.
Ustavno sodišče ni ocenjevalo ustavnosti tistega dela določb 58. in 59. člena zakona, za kateri predlagatelji trdijo, da sta v nasprotju s 67. in 74. členom ustave. Izpodbijana določba 58. člena zakona, ki je določala, da se podjetja iz 57. člena preoblikujejo v petih mesecih po sprejetju zakona že po samem zakonu, je spremenjena in sicer tako, da se podjetja v roku enega leta preoblikujejo v delniške družbe ali v družbe z omejeno odgovornostjo v skladu z zakonskimi pogoji. Tudi določba 59. člena, ki je bilanco podjetja vezala na knjižno vrednost podjetja, je spremenjena in usklajena s predpisi o lastninjenju. Ker po 161. členu ustave ustavno sodišče zakon oziroma njegove posamezne določbe lahko le razveljavi z veljavnostjo za naprej in ker predlagatelji spremenjenih določb zakona niso izpodbijali, ustavno sodišče izpodbijanih določb zakona, ki so prenehale veljati, ni ocenjevalo.
To odločbo je ustavno sodišče sprejelo na podlagi prvega odstavka 160. člena ustave in 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave ob uporabi 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) na seji v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. K odločbi sta napovedala odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivic in Šinkovec.
P r e d s e d n i k
dr. Peter Jambrek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Z odločbo se strinjam le v delu, v katerem je bodisi zavrnila predloge bodisi ustavila postopek v zvezi s tistimi izpodbijanimi določbami, pri katerih je bila zatrjevana neustavnost naknadno odpravljena s sprejetjem zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij in z noveliranjem zakona o zadrugah. V zvezi s temi določbami nasprotujem le formulacijam v obrazložitvi, ki ne povedo jasno, da so bile trditve predlagateljev glede teh določb prvotno utemeljene in da so izgubile svojo utemeljenost šele s prej omenjenimi naknadnimi spremembami zakonodaje.
Preostale izpodbijane določbe so po mojem mnenju v resnici protiustavne in to iz razlogov, ki jih navajajo že predlagatelji in ki jim v nadaljevanju le še dodajam nekaj svojih utemeljitev - le pri spremenjenem 60. členu zakona iz drugih razlogov, ki jih v nadaljevanju prav tako navajam.
V obrazložitvi odločbe se kot argument za vzpostavitev lastninskega deleža zadrug pri lastninjenju podjetij iz 57. člena ZZad ne navajajo argumenti nasprotnega udeleženca - poprava krivic zadružništvu, podpiranje razvoja zadružništva in ponovna vzpostavitev zadružne lastnine vsaj v približno enakem obsegu kot pred vojno, ampak povsem drug argument - določitev funkcionalnih lastnikov nekdanji družbeni lastnini. Ponovna vzpostavitev zadružne lastnine na ta način, torej poleg vračanja nekoč odvzetega zadružnega premoženja - z dodatnim državnim posegom v lastninsko strukturo prizadetih podjetij, tu celo brez kakršnekoli kompenzacije - je po mojem mnenju očitno protiustavna in tudi v nasprotju tako z načeli denacionalizacije kot tudi lastninskega preoblikovanja podjetij, s slednjimi pa je v očitnem nasprotju tudi v obrazložitvi navedeni argument. Po njem naj bi bila "določitev funkcionalnih lastnikov eden osnovnih ciljev lastninskega preoblikovanja družbene lastnine".
Razlika med zakonsko sprejetim modelom lastninjenja podjetij, ki podjetjem pravih lastnikov ne določa, ampak jih z veliko stopnjo avtonomije le postavlja na začetek procesa iskanja pravih lastnikov, ki starta iz "čimbolj enakomerno porazdeljene in ustrezno razpršene lastnine", na eni strani in dejansko določitvijo zadrug za 45-odstotne lastnice prizadetih podjetij (celo po seznamu, ki je sestavni del zakonađ), na drugi strani je tako velika, da gornjemu argumentu očitno jemlje vsako težo.
Za splošni cilj lastninskega preoblikovanja torej ni mogoče razglašati državne določitve funkcionalnih lastnikov, ampak njihovo "iskanje" oziroma pridobivanje v nekem avtonomnem procesu, v katerem so le izhodiščne pozicije zakonsko določene - in to seveda ob spoštovanju ustavnih načel pravne države, zlasti načela enakosti pred zakonom.
Z X. poglavjem zakona o zadrugah je še zlasti močno kršena enakost podjetij pred zakonom (v procesu lastninskega preoblikovanja): ne toliko kvantitativno (ker dobijo drugod skladi 40%, tu pa zadruge 45%), kolikor kvalitativno. Lastniki tistih 40% so namreč - socialno in pravno gledano - vendarle "razpršeni lastniki" (v skladu z načeli pravičnosti in socialne države), medtem ko je teh 45% država dodelila ozko omejenemu krogu upravičencev, ki bo v mnogih primerih že s tem deležem imel v rokah kontrolni paket delnic za upravljanje s podjetjem.
Ali so glede na pravno in socialno naravo zadrug ("pospeševanje gospodarske koristi svojih članov" - 1. člen ZZad) zadruge res primerne za "funkcionalnega lastnika" prizadetih podjetij in za pospeševanje njihovega pridobitnega namena, je posebno, a s prejšnjim seveda povezano vprašanje.
Nadaljnja pomembna neenakost pred zakonom je v tem, da ima ta ozki krog 45-odstotnih lastnikov privilegiran položaj nato še pri možnosti prednostnega odkupa preostalega dela družbenega kapitala, če se podjetje za tak odkup odloči - namreč privilegiran položaj v tem smislu, da jim je (zadrugam, njihovim članom itd.) sodelovanje pri takem prednostnem odkupu zakonsko omogočeno, medtem ko je pri drugih podjetjih ta možnost omejena na pripadnike samega podjetja. Kot protiargument se tu včasih navaja, da lahko podjetje temu krogu privilegiranih upravičencev s svojo avtonomno odločitvijo možnost povečevanja njihovega 45-odstotnega deleža po tej poti prepreči, če se za tak odkup pač ne odloči, vendar se tudi v tem pogledu neenakost pred zakonom samo še potrjuje: podjetje namreč ne more s svojo avtonomno odločitvijo izločiti od pristopa k takemu odkupu samo tega kroga privilegiranih upravičencev, ampak jih lahko izloči samo tako, da v tak odkup sploh ne gre - to pa pomeni, da s tem to možnost odvzame tudi svojim delavcem. Da so bili s tem v neenak položaj pred zakonom (v primerjavi z drugimi delavci) postavljeni tudi delavci takih podjetij, je seveda jasno, toda na tem mestu obravnavam to predvsem kot še en dodaten element ustavno nesprejemljivega razlikovanja med podjetji: s tem zakonom prizadeta podjetja se za metodo takega odkupa tudi takrat, kadar bi zanjo pri njih govorili vsi drugi razlogi, morda ne bodo mogla odločiti prav zato, ker bi s tem privilegiranim 45-odstotnim lastnikom omogočila pridobiti še večji delež. Tudi v primeru, če bi 59. člen zakona (45-odstotni delež) šteli za ustavno sprejemljivega, bi bilo treba kot protiustavne razveljaviti vsaj
tu obravnavane določbe 60. člena, ker zelo občutno in povsem neutemeljeno (za to niti takih argumentov kot za vzpostavitev 45-odstotnega deleža ni mogoče navesti) kršijo tako enakost podjetij med seboj kot tudi enakost delavcev med seboj, obojih v družbeno izjemno pomembnem procesu lastninskega preoblikovanja podjetij. Z zgoraj navedenimi ugotovitvami štejem tudi za izpodbito stališče v obrazložitvi, da je izpodbijani zakon uredil le položaj zadrug kot pravnih oseb, medtem ko naj bi zakonodajalec položaj "državljanov, posebej delavcev" uredil v zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij (ZLPP). Jasno je, da položaj državljanov (tudi delavcev) v 60. členu ureja tudi zakon o zadrugah in to bistveno drugače kot ZLPP - diskriminatorno do delavcev v prizadetih podjetjih in do teh podjetij samih. Ne strinjam se tudi z ugotovitvijo, da odločanje o spornih vprašanjih iz tega zakona pred upravnimi organi in nato v upravnem sporu ni v neskladju z ustavo in z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami. Pri tem se sklicujem na ustrezni del ločenega mnenja, ki sem ga skupaj s sodnikoma Šinkovcem in Zupančičem dal k sklepu št. U-I-2/92 z dne 10.6.1993, in na tam navedene argumente. Ti v tem primeru, ko ne gre za denacionalizacijo, ampak za novo lastninjenje, veljajo po mojem mnenju še v večji meri kot v prejšnjem primeru. H konkretnim formulacijam sedanje odločbe navajam le še nekatere dodatne pomisleke in protiargumente.
Evropska konvencija v 6. členu ne zagotavlja sodnega varstva s polno jurisdikcijo vsem pravicam, kot bi se to morda dalo razumeti iz nekoliko neprecizne formulacije v obrazložitvi, ampak le v kazenskih in civilnih zadevah. Enako je omejena tudi zagotovitev sodnega varstva po mednarodnem paktu o državljanskih in političnih pravicah, ki je za Slovenijo obvezujoč. Ali je pravice zavezancev in upravičencev v naših postopkih lastninjenja nekdanje družbene lastnine treba šteti za civilne, državljanske oziroma premoženjske pravice v smislu obeh teh konvencij, je vprašanje, ki je podrobneje obravnavano v prej omenjenem ločenem mnenju.
Drugačno, posebno vprašanje pa je vprašanje, ali naša ustava sama zagotavlja vsem pravicam sodno varstvo s polno jurisdikcijo. V obrazložitvi je izrecno rečeno, da ne. Mislim, da bi se tako stališče morda dalo zagovarjati kvečjemu glede sodnega varstva pravic, o katerih odločajo upravni organi, po prvem odstavku 157. člena ustave, kolikor ta v teh primerih omejuje sodno varstvo na odločanje o zakonitosti - vendar bi bilo treba v tem primeru natančneje razjasniti razmerje med ustavnimi garancijami po 23. in po 157. členu ustave.
Obrazložitev odločbe pa ne gre v to smer, ampak navaja, da je tudi v upravnem sporu izjemoma možno sodno odločanje tudi o dejanskih in ne le o pravnih vprašanjih - s sklepom, da prav zato "pri odločanju po 59. členu zakona o zadrugah ni kršena določba 23. člena ustave". Iz tega je možno sklepati, čeprav to v obrazložitvi ni izrecno navedeno, da ustavno sodišče določbo 23. člena ustave vendarle razume kot določbo, ki tudi pravicam iz 157. člena ustave zagotavlja polno sodno varstvo (ki da z ureditvijo upravnega spora vendarle je zagotovljeno). Bistvena pomanjkljivost te argumentacije je v tem, da ureditev, ki le v izjemnih primerih oziroma zelo restriktivno omogoča, da v upravnem sporu vendarle pride do sodnega varstva pravic "s polno jurisdikcijo", tega ne jamči vsakomur (kot 23. člen), ampak le daje možnost sodišču, da se samo za to odloči in še to samo pod zakonsko določenimi pogoji. Če bi bila brez sodnega varstva polne jurisdikcije kršena določba 23. člena ustave, kot je možno razumeti prej citirani del obrazložitve, potem je z ureditvijo našega upravnega spora ta ustavna določba, ki vsekakor zagotavlja neko ustavno pravico in ne le diskrecionarno možnost, kršena in ne nasprotno, kot citirana obrazložitev zatrjuje. V tem delu je obrazložitev po mojem mnenju torej notranje protislovna.
Tudi trditev predlagateljev o nasprotju 62. člena ZZad s 25. členom ustave po mojem mnenju v obrazložitvi ni prepričljivo zavrnjena. Če v nekem postopku ni pritožbe ali njej ustreznega rednega pravnega sredstva, s katerim je mogoče odločbo izpodbijati iz kateregakoli razloga, ampak je zagotovljeno le sodno varstvo v upravnem sporu nepolne jurisdikcije (prav tak pa je tu obravnavani primer), potem tu ni sporno le, ali je s tem zagotovljena ustavna pravica do sodnega varstva po 23. členu ustave (jamstvo sodnega odločanja o vseh pravicah je namreč po mojem mnenju treba razumeti kot jamstvo sodnega odločanja o vseh elementih take pravice, pravnih in dejanskih), ampak je sporno tudi, ali je s tem res zagotovljena ustavna pravica do pravnega sredstva iz 25. člena ustave: če imam namesto pritožbe le upravni spor in niti v tem primeru s tem edinim pravnim sredstvom nimam pravice izpodbijati odločbo iz vseh razlogov, potem mi pravica do pravnega sredstva v tem obsegu pač ni zagotovljena; pravica do pravnega sredstva mi sicer ni povsem zanikana, mi je pa bistveno okrnjena, kar je prav tako treba šteti za kršitev ustavne pravice iz 25. člena ustave.
Sodnik
Matevž Krivic
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Janeza Šinkovca
1.
V odločbi je poudarjeno, da 45% lastninski delež zadrug pri lastninjenju podjetij iz 57. člena zakona o zadrugah ne krši načela pravičnosti in da s tako ureditvijo ni kršeno ustavno načelo enakosti pred zakonom, ker ta ni absolutna, temveč zgolj relativna, saj sicer zakonodajalec ne bi imel nobene možnosti za kakršnokoli razlikovanje med subjekti in situacijami.
Načelo enakosti pred zakonom, pa tudi pravičnosti, se uveljavlja s splošnimi in abstraktnimi normami, saj le take preprečujejo diskriminacijo med subjekti. Velja pravilo, da se za enako dejansko stanje uporablja enaka norma. Pri lastninjenju podjetij so dane splošne in abstraktne norme v zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij, tam so določene tudi nekatere izjeme.
Za stvarno diferenciacijo štejemo lahko le tisto, ki temelji na splošnem interesu v demokratični družbi. Z uveljavljanjem splošnega interesa je omejena arbitrarnost zakonodajalca, saj bi sicer prihajalo do ekscesov v uporabi njegove moči. Za diferencirano obravnavanje subjektov mora biti izkazana družbena potreba, izhajati je treba iz povprečnega obravnavanja subjektov in ne poudarjati položaja posameznih primerov, saj se sicer razvrednotijo splošni predpisi. Pri lastninjenju podjetij je v ospredju vprašanje distributivne pravičnosti z določanjem subjektov, ki bodo izvajali upravičenja kot družbeniki v kapitalskih gospodarskih družbah. Problem se nanaša na delitev premoženja gospodarskih družb. V tem primeru je neenakost lahko utemeljena, če izvira iz različnih prispevkov pri ustvarjanju dobrin in če je to v družbenem interesu za povečanje splošnega blagostanja, zlasti za povečanje družbenega produkta, kar predstavlja racionalni temelj za uveljavitev posebnosti (neenakosti). Uveljavljanje neenakosti pri razporejanju dobrin, ki ne vodi k povečanemu družbenemu blagostanju ali varovanju socialno ogroženih skupin, je v nasprotju s splošnim interesom, ki ga mora uveljavljati zakon.
Zadruge so organizacije, ki imajo namen pospeševati koristi svojih članov (1. člen zakona o zadrugah), ne gre za gospodarske organizacije, katerih namen bi bil pridobivanje dobička pravni osebi, torej povečevanje gospodarske učinkovitosti organizacije same. Tak namen zadrug je posebej razviden iz določb zakona o delitvi presežka, ko se ta razporeja v sklade, obvezen je le rezervni, sicer pa se deli med člane. Taka ureditev postavlja pod vprašaj utemeljitev v odločbi, da bo kapitalska udeležba zadrug v predelovalni industriji privedla do učinkovitega gospodarjenja, kar naj bi bil osnovni cilj lastninskega preoblikovanja podjetij.
Zakonodajalec je določil splošen in enak odstotek udeležbe za zadruge, ne glede na to, če so nastale kasneje, ko niso kot pravne osebe sodelovale s predelovalno industrijo in ne glede na dejanski obseg sodelovanja. Če bi sledili zahtevi po enakosti pred zakonom in načelu pravičnosti, bi zakonodajalec moral določiti splošna merila za udeležbo, čeprav je spreminjanje obligacijskih razmerij v udeležbo pri kapitalskih družbah vprašljivo, možno je le ob obstoju terjatve in spremembi le-te v vložek ali delnice. Spreminjanje obligacijskih razmerij v družbena se ne uveljavlja pri drugih gospodarskih družbah, pa čeprav so lahko imele številna kooperacijska razmerja. Pokaže se privilegiran položaj kmetijskih zadrug, kar je v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom.
2.
V odločbi je zavrnjeno stališče predlagateljev, da sta določbi 59. in 62. člena zakona o zadrugah v neskladju s 23. in 25. členom ustave. Izključitev možnosti pritožbe naj bi bila skladna s četrtim odstavkom 11. člena zakona o splošnem upravnem postopku, ki to dovoljuje, če je odločbo izdal organ druge stopnje.
Nedvomno je udeležba v kapitalski gospodarski družbi premoženjskopravne narave, o njej lahko odloča le sodišče. Gre za spor med dvema subjektoma, ne pa za reševanje zadeve, kjer sta v igri javni in individualni interes, kar je značilnost upravnega postopka. Stališče o sodni pristojnosti in nezadovoljivosti sodnega varstva preko upravnega spora je že bilo objavljeno v ločenem mnenju v zadevi U-I-2/92 ter vsega tega ne kaže ponavljati.
Postopki morajo zagotoviti uveljavljanje ustavnih pravic in svoboščin, v ta namen morajo biti dane procesne garancije. Z navedenim zakonom je bila izključena možnost uveljavljanja pritožbenega razloga o zmotni in nepopolni ugotovitvi dejanskega stanja, saj sodišče v upravnih sporih praviloma ne deluje v smislu polne jurisdikacije. Ustavno zagotovljena pravica do pritožbe se uveljavi le z učinkovitostjo pritožbenega postopka.
V postopkih je treba zagotoviti enako varstvo pravic (22. člen ustave). Drugačen pristop ne zagotavlja pravne varnosti, kar je temeljno izhodišče pravne države (2. člen ustave).
Sodnik
dr. Janez Šinkovec