U-I-36/91
Natisni
Opravilna št.:
U-I-36/91
Datum odločitve:
3. 10. 1991
Objavljeno:
Ur. l. RS, št. 24/91 - I
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1991:U.I.36.91
Akt:
Odlok Skupščine mesta Ljubljane o organiziranju javnega podjetja Vodovod - Kanalizacija (Uradni list RS, št. 7/91 in 9/91), 9. čl. in 2. stavek 1. odst. 12. čl.
Izrek:
Razveljavijo se:

9. člen in drugi stavek prvega odstavka 12. člena

 - odloka o organiziranju javnega podjetja Vodovod - Kanalizacija (Uradni list RS, št. 7/91 in 9/91),

 - odloka o organiziranju javnega podjetja Ljubljanske tržnice (Uradni list RS, št. 7/91) in

 - odloka o organiziranju javnega podjetja Parkirišča (Uradni list RS, št. 10/91);

6. člen odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o organiziranju javnega podjetja Snaga (Uradni list RS, št. 10/91).

Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti drugih določb odloka o organiziranju javnega podjetja Parkirišča se ustavi.
Evidenčni stavek:
V neskladju z ustavo in zakonom so določbe odlokov o organiziranju javnih podjetij, po katerih ima ustanovitelj ne glede na obseg vloženega kapitala v podjetje poglavitni vpliv na upravljanje javnega podjetja.
Prav tako so v neskladju z ustavo in zakonom določbe teh odlokov, ki določajo pravico organa družbenopolitične skupnosti, da sprejme začasno statutarno ureditev javnega podjetja.
Geslo:
Pristojnosti organov družbenopolitične skupnosti (mestna skupščina) glede javnih podjetij.

Zagotavljanje posebnega družbenega interesa pri opravljanju dejavnosti posebnega družbenega pomena (posebni pogoji in načini opravljanja, soodločanje družbene skupnosti, uveljavljanje nadzora, vpliv pri imenovanju in razrešitvi poslovodnega organa. Ustavitev postopka zaradi umika predloga.

Ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava SRS 1974, 51., 413. čl.

VA XIII, 13. tč., XIV, 5. tč., XCIX, 3. tč.

Zakon o podjetjih (ZPod), 2. odst. 196. b, 24. a čl.

Zakon o družbenem kapitalu ( ), 7. a čl.

Zakon o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (ZUSS), 2. al. 2. odst. 25., 5. al. 2. odst. 25. čl.
Opomba:
Obravnavana zadeva je po svoji vsebini povezana z zadevami U-I-37/91, U-I-38/91, U-I-39/91.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Miro Lubej in Dušan Kumer, Ljubljana
Datum vloge:
28. 3. 1991
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US14843
U-I-36/91, U-I-37/91
U-I-38/91 in U-I-39/91
3.10.1991
O D L O Č B A I N S K L E P
Ustavno sodišče Republike Slovenije je na pobudo mag.Mira Lubeja in Dušana Kumra iz Ljubljane in na predlog podjetja Parkirišča iz Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti odlokov Skupščine mesta Ljubljane o organiziranju javnih podjetij Vodovod - Kanalizacija, Ljubljanske tržnice, Parkirišča in Snaga na seji dne 12.9.1991 in 3.10.1991
I. o d l o č i l o :
Razveljavijo se:
1. 9. člen in drugi stavek prvega odstavka 12. člena - odloka o organiziranju javnega podjetja Vodovod - Kanalizacija (Uradni list RS, št. 7/91 in 9/91),
- odloka o organiziranju javnega podjetja Ljubljanske tržnice (Uradni list RS, št. 7/91) in
- odloka o organiziranju javnega podjetja Parkirišča (Uradni list RS, št. 10/91);
2. 6. člen odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o organiziranju javnega podjetja Snaga (Uradni list RS, št. 10/91).
II. s k l e n i l o :
Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti drugih določb odloka o organiziranju javnega podjetja Parkirišča se ustavi.
O b r a z l o ž i t e v
Ustavno sodišče je s sklepi št. U-I-36/91, U-I-37/91, U-I-38/91 in U-I-39/91 z dne 28.6.1991 delno sprejelo pobudo in začelo postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti določb 9. člena in prvega odstavka 12. člena odlokov o organiziranju javnih podjetij Vodovod - Kanalizacija, Ljubljanske tržnice in Parkirišča, ki so po vsebini in po oštevilčenju členov enaki ter 6. člena odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o organiziranju javnega podjetja Snaga, ki je po vsebini enak 9. členu navedenih odlokov. Glede določbe 8. člena prvih treh odlokov, po kateri podjetje ne sme brez soglasja Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane odtujiti svojih sredstev, ustavno sodišče pobude ni sprejelo.
Po mnenju pobudnikov 9. člen odlokov, po katerem organ upravljanja javnega podjetja šteje pet članov, od katerih jih ustanovitelj imenuje štiri, ni v skladu z določbami 24. člena zakona o komunalnih dejavnostih o soodločanju delegatov uporabnikov in predstavnikov družbenopolitične skupnosti v organu upravljanja ter z določbami zakona o podjetjih o delavskem upravljanju podjetij v družbeni lastnini, o načinu uresničevanja posebnega družbenega interesa in o tem, da v javnih podjetjih družbenopolitična skupnost sodeluje pri upravljanju v sorazmerju z vloženim kapitalom. Določba prvega odstavka 12. člena v izreku odločbe pod tč. I.1. navedenih odlokov, da mestni izvršni svet lahko sprejme začasni statutarni sklep, pa po mnenju pobudnikov ni v skladu z določbo 48. člena ustave, da so v organizacijah možni le taki začasni ukrepi, ki jih predvideva zakon.
Po določbi 11. točke XIII. amandmaja k ustavi ima vlagatelj enako kot ustanovitelj pravico do udeležbe pri upravljanju podjetja sorazmerno z vloženimi sredstvi in delom. To velja tudi za družbenopolitično skupnost, saj tudi drugi odstavek 196.b člena zakona o podjetjih (Uradni list SFRJ, št. 77/88, 40/89, 46/90 in 61/90) v zvezi z reorganizacijo obstoječih organizacij združenega dela v javna podjetja določa, da sodeluje družbenopolitična skupnost pri upravljanju v javnem podjetju v sorazmerju z vloženim kapitalom. Za vloženi kapital družbenopolitične skupnosti pa se po prvi točki drugega odstavka 7.a člena zakona o družbenem kapitalu (Uradni list SFRJ, št. 84/89 in 46/90) štejejo le sredstva, ki jih je družbenopolitična skupnost združila, vložila ali prenesla v podjetje.
Udeležba mesta Ljubljane pri upravljanju javnega podjetja bi torej lahko temeljila na sredstvih, ki so po zakonu že njegova last. S predpisom Skupščine mesta Ljubljane pa ni mogoče preoblikovati družbene lastnine v druge lastninske oblike; to namreč po 3. točki amandmaja XCIX k ustavi lahko uredi le zakon. Stališče Skupščine mesta Ljubljane, da mora imeti mesto Ljubljana kot ustanovitelj ne glede na obseg vloženega kapitala v podjetje poglavitni vpliv na upravljanje javnega podjetja, torej v tem pogledu nima opore v ustavi in v veljavnih zveznih zakonih, ki se sedaj v Republiki Sloveniji smiselno uporabljajo kot republiški predpisi.
Ne glede na lastnino sredstev javnega podjetja pa lahko družbenopolitična skupnost uveljavlja svoj vpliv na delovanje javnih podjetij tako, da zagotavlja uveljavljanje posebnega družbenega interesa v oblikah in na način, kot jih določajo 5. točka amandmaja XIV k ustavi v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ustave in peti odstavek 24. a člena zakona o podjetjih.
Udeležba predstavnikov družbenopolitične skupnosti v organu upravljanja lahko torej pomeni obliko udeležbe pri upravljanju podjetja glede na delež vloženega kapitala (po 196.b členu zakona o podjetjih) kakor tudi način uresničevanja posebnega družbenega interesa po 24. a členu zakona o podjetjih. Če bi se izkazalo, da noben del dosedanje družbene lastnine v upravljanju nekdanjih komunalnih organizacij združenega dela še ni bil spremenjen v državno lastnino (oziroma v lastnino
družbenopolitične skupnosti), bi bilo do take spremembe torej treba še vsa sredstva novega javnega podjetja šteti za družbeno lastnino, s katero po prvem odstavku 3. člena zakona o podjetjih upravljajo izključno delavci. Udeležba predstavnikov družbenopolitične skupnosti v organu upravljanja bi torej v tem primeru lahko pomenila samo način uresničevanja posebnega družbenega interesa oziroma ustavno in zakonsko dovoljen način omejitve samoupravnih pravic delavcev, ki pa ne more biti določen kot večinska udeležba predstavnikov družbenopolitične skupnosti v organu upravljanja javnega podjetja. Lahko pa bi družbenopolitična skupnost predpisala, da določene odločitve tega organa ne bi mogle biti sprejete brez soglasja predstavnikov družbenopolitične skupnosti v tem organu. Ker ni razvidno, ali je bil kapitalski vložek družbenopolitične skupnosti v javno podjetje že ugotovljen in kolikšen je, torej tudi ni zakonite podlage za razmerje udeležbe v organu upravljanja, določeno v odlokih. Določb 9. člena odlokov tudi ni mogoče uvrstiti med pogoje in način opravljanja dejavnosti javnega podjetja, kar po tretjem odstavku 24. a členu zakona o podjetjih ureja skupščina družbenopolitične skupnosti s predpisom. Zaradi tega določbe 9. člena odlokov niso skladne z ustavo in s še veljavno zakonodajo.
V drugem stavku prvega odstavka 12. člena navedenih odlokov je določena pristojnost Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane, da sprejme začasni statutarni sklep, če statut javnega podjetja ni sprejet v roku, določenem z odloki. Tudi te določbe odlokov niso skladne z ustavo in zakonom. Organi družbenopolitične skupnosti imajo tudi glede javnih podjetij samo tiste pristojnosti, ki jih določata ustava in zakon. Po 5. točki amandmaja XIV k ustavi v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ustave se posebni družbeni interes pri opravljanju dejavnosti ali zadev posebnega družbenega pomena, kamor po 24.a členu zakona o podjetjih sodi tudi dejavnost javnih podjetij, zagotavlja s tem, da se lahko določijo posebni pogoji in način opravljanja takšnih dejavnosti ali zadev, soodločanje uporabnikov, ustanoviteljev in organov družbenopolitične skupnosti, uveljavljanje nadzora ter posebni pogoji in način imenovanja oziroma razrešitve ter pravice in dolžnosti poslovodnega organa. Sprejemanja statutarne ureditve javnega podjetja, začasne ali trajne, ni mogoče uvrščati med ta pooblastila organov družbenopolitične skupnosti, temveč le soodločanje o tem. Tako pooblastilo tudi ni utemeljeno v 12. členu ustavnega zakona za izvedbo ustavnih amandmajev IX do LXXXIX k ustavi SR Slovenije, s katerim so bile naloge samoupravnih interesnih skupnosti in torej tudi komunalnih skupnosti prenesene na izvršne svete skupščin družbenopolitičnih skupnosti.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločitev na podlagi 413. člena ustave Republike Slovenije ter v skladu z 2. alineo tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76).
Podjetje Parkirišča je dne 21.6.1991 dalo predlog za oceno ustavnosti in zakonitosti celotnega odloka o organiziranju javnega podjetja Parkirišča, podrejeno pa nekaterih posamičnih določb odloka. To zadevo pod opravilno štev. U-I-66/91 je ustavno sodišče združilo z zadevo štev. U-I-38/91 zaradi skupnega obravnavanja. Z vlogo z dne 30.9.1991 je predlagatelj predlog umaknil, zato je ustavno sodišče na podlagi 5. alinee drugega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije sklenilo, da postopek, sprožen s predlogom, ustavi.
Ustavno sodišče je sprejelo odločbo in sklep v sestavi: predsednik sodišča dr. Peter Jambrek in sodniki mag. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, dr. Anton Perenič, dr. Janez Šinkovec in dr. Lovro Šturm.
P r e d s e d n i k
dr. Peter Jambrek
U-I-36/91, U-I-37/91,
U-I-38/91, U-I-39/91
11.10.1991
Ločeno mnenje
I
Ne strinjam se s sklepom, da se zaradi umika predloga ustavi postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o organiziranju javnega podjetja Parkirišča kot celote oziroma podrejeno njegovih posameznih členov. Ta predlog je namreč vložilo družbeno podjetje Parkirišča, torej pravna oseba, ki jo izpodbijani odlok ukinja oziroma transformira v javno podjetje, in ta pravna oseba s svojim predlogom izpodbija prav ustavnost in zakonitost te transformacije oziroma svojega prenehanja. Ker ta transformacija bistveno spreminja status podjetja (iz avtonomnega gospodarskega subjekta, ki ga do izvedbe lastninjenja upravljajo izključno delavci, v javno podjetje, na katerega upravljanje ima močan vpliv družbenopolitična skupnost), gre lahko za konflikt interesov delavcev in organov sedaj že bivšega družbenega podjetja na eni ter
družbenopolitične skupnosti in od nje postavljenih organov javnega podjetja na drugi strani. Predlog prve pravne osebe (družbenega podjetja) je umaknila druga pravna oseba - njena pravna naslednica, katere nastanek pa bi bil anuliran, če bi bilo predlogu prve pravne osebe v postopku pred ustavnim sodiščem ugodeno. Gre torej za izrazit konflikt interesov, vendar v povsem specifičnem primeru: med "bivšo" pravno osebo, katere "človeški substrat" pa seveda še obstaja, in njeno pravno naslednico.
Nesmiselno je in tudi pravno nedopustno, da bi smel kdo razpolagati s pravnimi sredstvi za varstvo interesov svojega interesnega nasprotnika, saj bi to izničilo kontradiktornost kot eno od temeljnih načel varstva pravic v sodnih postopkih. To bi bilo tudi v nasprotju z znanim procesnim načelom, po katerem sodišče ne upošteva razpolaganja strank, ki bi bilo v nasprotju z javno moralo ( 3. člen zakona o pravdnem postopku). V konkretnem primeru torej ustavno sodišče javnemu podjetju Parkirišča ne bi smelo dovoliti umika predloga, ki ga je vložil njegov pravni prednik in interesni nasprotnik. Pri tem bi se ustavno sodišče lahko oprlo tudi na določbo pete alineje drugega odstavka 25. člena zakona o postopku pred ustavnim sodiščem, ki določa, da ustavno sodišče odloča na seji, "če vložnik umakne predlog oziroma pobudo ter ustavno sodišče sklene, da ne bo nadaljevalo postopka" - iz česar po sklepanju a contrario sledi, da bi sodišče v takem primeru lahko sklenilo tudi, da postopek nadaljuje. Umik predloga bi v tem primeru lahko, če bi bil predlog utemeljen, povzročil, da bi se s tem uveljavilo protiustavno in nezakonito stanje, pri čemer bi ustavno sodišče z lastno procesno odločitvijo onemogočilo varstvo ustavnosti in zakonitosti.
Sam sicer ne mislim, da se je v tem konkretnem primeru to res zgodilo, ker stojim na stališču, da za presojo glavnega vprašanja, ki ga predlog odpira, to je vprašanja, ali mestna skupščina s svojim odlokom že ustanovljeno družbeno podjetje lahko transformira v javno podjetje ali ne, ustavno sodišče ni pristojno (ker je odlok o organiziranju nekega javnega podjetja posamični in ne splošni akt), zaradi česar bi torej glede tega vprašanja (t.j. glede odloka kot celote oziroma glede 1. člena) ustavno sodišče na podlagi predloga sproženi postopek moralo po mojem mnenju zaradi nepristojnosti ustaviti, glede drugih izpodbijanih členov pa nadaljevati.
Ali je vpis nekega konkretnega subjekta v register po zakonu možen ali ne, presoja registrsko sodišče, kar je v tem konkretnem primeru tudi že storilo. Seveda je prvostopno sodno odločbo možno z uporabo rednih in izrednih pravnih sredstev tudi spremeniti. Ob presoji možnosti ali nezmožnosti pretvorbe družbenega podjetja v javno podjetje bi bilo možno in potrebno presoditi tudi, ali je bila poprejšnja pretvorba komunalne organizacije združenega dela v navadno (ne-javno) družbeno podjetje sploh zakonita, ker je to podjetje obdržalo kot svoja sredstva dobrine v splošni rabi, ki so izven pravnega prometa, in ker naj bi imelo način upravljanja, možen samo pri javnih podjetjih - in ali glede na to ne bi bilo potrebno vpis takega podjetja po uradni dolžnosti izbrisati iz registra in na ta način omogočiti mestni skupščini zakonito oblikovanje javnega podjetja. Te možnosti razpleta zadeve pred pristojnim registrskim sodiščem sem moral omeniti zato, ker obstaja prepričanje, da nastalega vsekakor nenormalnega položaja ni mogoče razrešiti drugače kot tako, kot je to naredila mestna skupščina z izpodbijanim odlokom, torej s prisilno pretvorbo družbenega podjetja v javno podjetje.
II
Moje že omenjeno stališče, da je odlok o organiziranju nekega konkretnega javnega podjetja posamični in ne splošni akt, predstavlja drugo točko, kjer izražam ločeno mnenje nasproti pravnemu naziranju, ki je implicitno (ne da bi bilo izrecno izraženo) vsebovano v odločbi.
Splošni pravni akt je tisti, ki pravice in dolžnosti pravnih subjektov ureja splošno in praviloma tudi abstraktno oziroma vnaprej, medtem ko posamični pravni akt ureja pravice in dolžnosti individualno določenega pravnega subjekta in to konkretno, ko abstraktno predvidena situacija v življenju dejansko nastane.
Ustanovitveni akt podjetja je po obeh kriterijih posamični in ne splošni akt: nanaša se na poimensko določeno pravno osebo in to v konkretno nastali situaciji, ko so po mnenju ustanovitelja izpolnjeni ustavno in zakonsko vnaprej določeni pogoji za ustanovitev takega podjetja oziroma za njegovo pretvorbo. Ali je ta ustanovitveni akt podjetja ali zavoda po formi pogodba, upravna odločba ali odlok občinske skupščine, je za presojo njegove vsebine povsem nepomembno. Če v formi odloka občinske skupščine izdajajo svoje predpise, torej splošne akte, to še ne pomeni, da ne bi smele tudi individualne odločitve v konkretni zadevi sprejeti z aktom iste forme, če to predpisi dopuščajo. Če so odloki o organiziranju posameznih javnih podjetij posamični akti, potem ustavno sodišče seveda ne bi smelo odločati o ustavnosti in zakonitosti nobene od določb teh odlokov. Tu pa je treba upoštevati, da bi po 51. členu ustave in po 24.a členu zakona o podjetjih občinske skupščine morale izdati predpise o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati komunalna javna podjetja, in o načinu uresničevanja posebnega družbenega interesa v njih, a da tega niso storile. Namesto da bi to uredile s predpisom, torej splošno in abstraktno (za vsa tovrstna javna podjetja in vnaprej), so to uredile kar v ustanovitvenih aktih za vsako tako javno podjetje posebej. To je do neke mere razumljivo v občinah, kjer imajo eno samo javno podjetje, manj pa npr. v mestu Ljubljana, kjer je javnih podjetij več.
Ustreznost takega načina normativnega urejanja teh vprašanj je seveda sporna, vendar po drugi strani temu nenavadnemu normativnemu urejanju v posamičnih namesto v splošnih aktih (predpisih) spet ni mogoče preprosto odreči ustavnosodnega varstva oziroma nadzorstva. Ker za presojo zakonitosti takih norm tudi registrska niti kakšna druga sodišča niso pristojna (le morebitno kršenje ustavnih pravic z njimi bi neposredno prizadeti morda lahko uveljavljali v postopku po 66. členu zakona o upravnih sporih pred vrhovnim sodiščem), morebitnih nezakonitih tovrstnih določb v tem primeru torej sploh ne bi bilo mogoče odpraviti. Zato je treba priznati omenjenim normam tovrstnih odlokov kljub njihovi individualni formi naravo splošnih norm in tako omogočiti ustavnosodno oceno njihove ustavnosti in zakonitosti.
Tem normam je možno priznati naravo splošnih norm tudi po splošno priznanem stališču pravne teorije o tem, da pristojni organ v odločbi o konkretnem primeru lahko zapolni morebitno pravno praznino (neurejenost primera s predpisi) tako, da po analogiji ali v duhu celotnega pravnega sistema sam ustvari splošno in abstraktno normo, ki pa velja samo za obravnavani konkretni primer. Čeprav so bili doslej taki primeri poznani predvsem iz sodnega odločanja, gre tudi pri odlokih občinskih skupščin kot ustanovitvenih aktih javnih podjetij prav za to: ob pomanjkanju predpisa, ki bi ga sicer te skupščine morale same izdati, so vprašanje uredile kar v posamičnem aktu o konkretnem primeru, pri čemer pa ima ta akt celo isto formo (odlok občinske skupščine) kot predpis, s katerim bi bilo vprašanje treba urediti.
Za oceno ustavnosti in zakonitosti nekaterih določb odlokov o javnih podjetjih je bilo torej ustavno sodišče pristojno samo v tem smislu oziroma iz zgoraj obrazloženih razlogov, ne pa zato, ker bi bili izpodbijani odloki sami po sebi splošni akti in kot taki v celoti podvrženi ustavnosodni presoji.
S o d n i k
mag. Matevž Krivic