U-I-86/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-86/96
Datum odločitve:
12. 12. 1996
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 62/96, Ur. list RS, št. 2/97 in OdlUS V, 176
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1996:U.I.86.96
Akt:
Zakon o vojnih invalidih (Ur. list RS, št. 63/95) (ZVojI), 2. odst. 20., 2. odst. 40., 1. odst. 78., 123., 86., 130., 1. odst. 1., 9., 3. odst. 20., 21. do 25., 28., 62., 104., 105., 116., 119., 120. in 121. čl.
Izrek:
1. Členi 20 (drugi odstavek), 40 (drugi odstavek), 78 (prvi odstavek) in 123 Zakona o vojnih invalidih so v neskladju z Ustavo. Ugotovljene neskladnosti v 20. in 123. členu je zakonodajalec dolžan odpraviti v šestih mesecih, preostale pa najkasneje v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu RS.

2. Člena 86 in 130 se razveljavita.

3. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti členov 1 (prvi odstavek), 9, 20 (tretji odstavek), 21 do 25, 28, 62, 104, 105, 116, 119, 120 in 121 se zavrnejo.
Evidenčni stavek:
Nova, nižja osnova za odmero invalidnine vojnemu invalidu v Zakona o vojnih invalidih je določena samovoljno, brez jasnih kriterijev in zato v nasprotju z načelom pravne in socialne države ter izmed načel pravne države zlasti z načelom varstva zaupanja v pravo.
Ureditev dodeljevanja funkcionalnih oblik pomoči po ZVojI, ki omogoča samovoljno odločanje upravnih organov, ni v skladu z Ustavo.
Ni v skladu z 3. odstavkom 50. člena Ustave način usklajevanja odmerne osnove in mesečnih denarnih prejemkov vojnih invalidov, ki ne omogoča vzdrževanja doseženega razmerja do prejemkov primerjanih skupin.
Razlog za spremembo načina izplačevanja denarnih prejemkov po ZVojI tako, da se ti pričnejo izplačevati za nazaj, mora biti stvarno utemeljen.
Ni v skladu z Ustavo ureditev, ki ne zagotavlja, da bi bile odločbe o zmanjšanju prejemkov po ZVojI izdane vsem upravičencem pred dnem, ki je določen oziroma v okviru zakonskega roka izbran za dan uveljavitve tega zmanjšanja in s tem ne preprečuje izdaje teh odločb naknadno, s povratnim učinkom.
Uvedba pojma "neposredna posledica teh okoliščin" ne nasprotuje načelom pravne države. Če pri uporabi pravnih pojmov pride do samovoljnih razlag in zlorab, so zoper to na razpolago redna in izredna pravna sredstva in tudi ustavna pritožba.
Ni v neskladju z Ustavo, če je za nove primere upravičenih družinskih članov uveden dodatni pogoj, če se družinski invalidnini po padlem borcu in po drugi osebi ne določita v enakem odstotku in se družinska invalidnina določa v različnih razmerjih med posameznimi skupinami invalidnosti. Prav tako ni v neskladju z Ustavo tudi ureditev, po kateri se v zvezi z ugotavljanjem upravičenosti do dodatka za postrežbo in pomoč uporabljajo predpisi s področja pokojninskega in invalidskega zavarovanja.
Geslo:
Začasna odredba.
Načelo pravne in socialne države.
Pravica do socialne varnosti.
Prepoved povratne veljave pravnih aktov.
Pravica do pravnega sredstva.
Pravice invalidov.
Pravnomočnost.
Vojni invalidi, odmera invalidnine.
Načelo varstva zaupanja v pravo.
Retroaktivnost, zakon.
Pravni pojem, razlaga.
Načelo enakosti.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 50., 155., 25., 52., 158. čl.
Ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS (UZITUL), 18. čl.
Zakon o temeljnih pravicah vojaških invalidov in družin padlih borcev (ZTPVI), 110. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 26., 24., 2. in 4. odst. 26., 43., 48. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo U-I-123/92 z dne 18.11.1996 (OdlUS II,109).
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča prudružene zadeve U-I-15/96, U-I-59/96, U-I-79/96 z dne 25.4.1996, U-I-111/96, U-I-121/96, U-I-137/96, U-I-138/96, U-I-141/96, U-I- 142/96, U-I-145/95, U-I-146/96, U-I-147/96, U-I-148/96, U-I- 149/96, U-I-150/96, U-I-151/96, U-I-153/96, U-I-154/96, U-I- 155/96, U-I-156/96, U-I-157/96, U-I-158/96, U-I-160/96, U-I- 162/96, U-I-163/96, U-I-164/96, U-I-165/96, U-I-166/96, U-I- 168/96, U-I-169/96, U-I-170/96, U-I-171/96, U-I-172/96, U-I- 173/96, U-I-174/96, U-I-175/96, U-I-176/96, U-I-177/96, U-I- 178/96, U-I-179/96, U-I-180/96, U-I-181/96, U-I-186/96, U-I- 187/96, U-I-188/96, U-I-189/96, U-I-190/96, U-I-191/96, U-I- 192/96, U-I-193/96, U-I-194/96, U-I-195/96, U-I-196/96, U-I- 197/96, U-I-198/96, U-I-200/96, U-I-202/96, U-I-203/96, U-I- 204/96, U-I-205/96, U-I-206/96, U-I-207/96, U-I-208/96, U-I- 209/96, U-I-210/96, U-I-211/96, U-I-212/96, U-I-213/96, U-I- 214/96, U-I-229/96, U-I-232/96, U-I-259/96, U-I-260/96, U-I- 261/96, U-I-262/96, U-I-263/96, U-I-264/96, U-I-289/96, U-I-329/96 in U-I-331/96 z dne 30.9.1996 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Zveza društev civilnih invalidov Slovenije, Ljubljana in drugi
Datum vloge:
1. 4. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US18151
Dokument v PDF obliki:
U-I-86-96_sklep.pdf
116 KB
Prenesite datoteko
U-I-86-96_odl..pdf
204 KB
Prenesite datoteko
U-I-86/96
29.10.1996
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud sedeminštirideset pobudnikov, ki jih zastopa Carmen Dobnik, odvetnica v Ljubljani, in drugih za oceno ustavnosti na seji dne 29. oktobra 1996
s k l e n i l o :
Do končne odločitve o stvari se zadrži izvrševanje Zakona o vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/95), kolikor se uporablja kot podlaga za zahtevke za poračun domnevno preveč izplačanih invalidskih prejemkov v letu 1996, temelječih na veljavnih odločbah, izdanih na podlagi dotlej veljavne zakonodaje.
O b r a z l o ž i t e v
1. Pobudniki izpodbijajo 1., 20., 24., 28., 40., 62., 86., 104., 105., 119., 121., 123. in 130. člen Zakona o vojnih invalidih in predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje zakona, ker naj bi sicer utrpeli nepopravljivo škodo. Nepopravljivost škode naj bi bila očitna zato, ker bi v primeru razveljavitve izpodbijanih določb, ki učinkuje za naprej, pobudniki izgubili razliko v višini invalidnine in drugih oblik varstva invalidov. Zahtevkom za oceno ustavnosti 116. člena pa je bilo priloženo gradivo, iz katerega je razvidno, da upravne enote ob sklicevanju na 116. in 117. člen obravnavanega zakona pozivajo, naj tisti, ki so v letu 1996 v zvezi z usklajevanjem z novo zakonodajo prejemali do izdaje novih odločb višje invalidske prejemke po prejšnji zakonodaji, te domnevno preveč izplačane zneske vrnejo.
2. Ustavno sodišče lahko po 39. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) do končne odločitve v celoti ali deloma zadrži izvršitev zakona, če presodi, da bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Pri tej presoji mora sodišče pretehtati tudi posledice, ki bi jih povzročilo zadržanje izvrševanja zakona v primeru, ko bi odločilo, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo. Sodišče je ocenilo, da je zaradi posledic, ki bi jih lahko imela njegova končna odločitev tako za pobudnike kot tudi za državni proračun, nujno, da organi, ki so pristojni za izvrševanje obravnavanega zakona, takoj prenehajo pošiljati in izvrševati zahteve za poračun domnevno preveč izplačanih invalidskih prejemkov. Zato je izvrševanje Zakona zadržalo v obsegu, kolikor se uporablja kot podlaga za opaženo prakso upravnih enot.
3. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.
P e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
U-I-86/96
12.12.1996
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo 47 pobudnikov, ki jih zastopa Carmen Dobnik, odvetnica v Ljubljani, in še 159 drugih pobudnikov, na seji dne 12. decembra 1996
o d l o č i l o :
1. Členi 20 (drugi odstavek), 40 (drugi odstavek), 78 (prvi odstavek) in 123 Zakona o vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/95) so v neskladju z Ustavo. Ugotovljene neskladnosti v 20. in 123. členu je zakonodajalec dolžan odpraviti v šestih mesecih, preostale pa najkasneje v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu RS.
2. Člena 86 in 130 se razveljavita.
3. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti členov 1 (prvi odstavek), 9, 20 (tretji odstavek), 21 do 25, 28, 62, 104, 105, 116, 119, 120 in 121 se zavrnejo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki v 79 vlogah z različnim številom podpisnikov največkrat izpodbijajo 20. člen v izreku te odločbe navedenega zakona, ki določa osnovo za odmero osebne invalidnine. Pobude pa se nanašajo tudi na določbe, ki urejajo status vojnega invalida (1. člen), krog družinskih članov (9. člen), dodatek na posebno invalidnost (21.člen), dodatek za pomoč in postrežbo (22. - 25. člen), zdravstveno varstvo (28. člen), funkcionalne oblike pomoči (40. člen), odmero družinske invalidnine (62. člen), usklajevanje odmerne osnove in invalidskih prejemkov (78. člen), izplačevanje zneskov za nazaj (86. člen), rok za obnovo postopka (104. člen ), razveljavitev po nadzorstveni pravici (105. člen), povrnitev neupravičeno pridobljenih prejemkov (116. člen) in prehodne določbe (119. 120., 121., 123. in 130. člen). Pobudniki menijo, da spremenjena ureditev teh vprašanj posega v dotedanjo raven varstva vojnih invalidov v nasprotju z 2. členom Ustave, ki določa, da je Republika Slovenija pravna in socialna država, in s 50. členom Ustave, ki vojnim veteranom in žrtvam vojnega nasilja zagotavlja posebno varstvo v skladu z zakonom, ter z 18. členom Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 z dne 25.6.1996 - v nadaljevanju: UZITUL), ki naj bi zagotavljal varstvo pravic v obsegu in pod pogoji, ki so jih do uveljavitve tega zakona določali predpisi SFRJ med drugimi tudi vojaškim invalidom in članom družin padlih borcev. Določbe posameznih izpodbijanih členov naj bi bile v neskladju še z nekaterimi drugimi ustavnimi ali celo zakonskimi določbami.
Pobudniki so predlagali tudi, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvajanje izpodbijanih določb.
2. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve je v svojih pojasnilih navedel razloge, zakaj naj bi posamezni izpodbijani členi ne bili v neskladju z Ustavo. Navedel pa je tudi, da pobudniki izpodbijajo ustavnost večjega dela osnovnih določb Zakona in da se glede na to ne bo mogoče izogniti ocenjevanju Zakona kot celote, pri čemer naj bi bilo temeljno vprašanje interpretacije 18. člena UZITUL.
B. - I.
3. Ustavno sodišče je pobude združilo za skupno obravnavo. Pobude je deloma sprejelo, deloma pa zavrnilo. Zvezi društev civilnih invalidov vojne Slovenije ni priznalo pravnega interesa za vložitev pobude, ker izpodbijane zakonske določbe ne posegajo neposredno v njene pravice, pravne interese ali pravni položaj.
Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) je v sprejetem delu pobud takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Ustavno sodišče je ocenjevalo zatrjevane neskladnosti izpodbijanih določb z Ustavo in ne tudi z 18. členom UZITUL. S slednjim je Republika Slovenija ob osamosvojitvi med drugimi tudi vojaškim invalidom zagotovila varstvo pravic v obsegu in pod pogoji, ki so jih do takrat določali predpisi SFRJ, kar je bilo potem tudi uresničeno in je ostalo v veljavi vse do uveljavitve izpodbijanega zakona. Določbe 18. člena UZITUL pa ni mogoče razumeti tako, kot da je s tem Republika Slovenija določeni kategoriji upravičencev zagotovila, da se višina njihovih socialnih prejemkov nikoli ne bo zmanjšala - ne glede na gospodarsko oziroma finančno sposobnost države za izplačevanje takih prejemkov in ne glede na primerljivost takih prejemkov z drugimi (po načelu enakosti pred zakonom - seveda ob upoštevanju ustavne določbe, da gre tej kategoriji upravičencev posebno varstvo, torej praviloma večji obseg pravic). Po osamosvojitvi Slovenije so bila zagotovila iz 18. člena UZITUL torej uresničena, po uveljavitvi Ustave 23.12.1991 pa je tudi ta vprašanja treba presojati po določbah in merilih Ustave.
5. Izhodiščni določbi za oceno izpodbijanih členov sta določbi 2. člena Ustave, po kateri je Slovenija pravna in socialna država, ter izmed načel pravne države zlasti načelo varstva zaupanja v pravo, in tretjega odstavka 50. člena Ustave, po kateri je vojnim veteranom in žrtvam vojnega nasilja zagotovljeno posebno varstvo v skladu z zakonom. Določba o posebnem varstvu po navedenem tretjem odstavku 50. člena kot vsebinsko nadaljevanje določb prvih dveh odstavkov istega člena, ki vsem državljanom zagotavljajo socialno varnost pod pogoji, določenimi z zakonom, in državo obvezujejo, da ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje in skrbi za njihovo delovanje, obvezuje državo do takšnega posebnega varstva vojnih veteranov in žrtev vojnega nasilja, ki presega tiste pravice, ki jih obsega zagotavljanje socialne varnosti, ali pravice iz obveznega socialnega zavarovanja. Posebno varstvo torej pomeni zagotovitev posebnih pravic ali večjega obsega pravic.
6. Z izpodbijanimi določbami Zakona o vojnih invalidih se je ureditev nekaterih pravic spremenila. Spreminjanje ureditve samo po sebi ne nasprotuje ustavnim načelom pravne države in drugim ustavnim določbam. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšajo za čas po uveljavitvi zakona oziroma po spremembi odločb, izdanih na podlagi take zakonske spremembe. Šele zmanjšanje pravic za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenilo pravo retroaktivnost, kakršna po 155. členu Ustave ni dopustna.
To pa še ne pomeni, da je zmanjševanje pravic za naprej, kar se v delu teorije označuje tudi kot neprava retroaktivnost, a priori ustavno dopustno oziroma neproblematično. Načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države, kakor je to Ustavno sodišče navedlo že v svoji odločbi št. U-I-123/92 z dne 18.11.1993 (OdlUS II, 109) posamezniku namreč zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu.
7. V nadaljevanju te obrazložitve so pri posameznih zakonskih določbah, za katere je Ustavno sodišče ugotovilo, da niso v skladu z Ustavo, podrobneje navedene okoliščine, iz katerih je razvidno, da gornji pogoj za dopustnost zmanjšanja pravic ni bil izpolnjen. Že na tem mestu pa je možno navesti splošnejše stališče predlagatelja izpodbijanega zakona, iz katerega je razvidno, na čem je temeljilo generalno zmanjšanje dotedanjega obsega pravic - in zakaj tega ni mogoče šteti za ustavno dopusten razlog za tako občuten poseg v načelo varstva zaupanja v pravo. Predlagatelj je v obrazložitvi predloga zakona navedel naslednje: "Ob redni letni odmeri pravic v prvem letu po osamosvojitvi RS je, ob smiselni uporabi zakona o temeljnih pravicah vojaških invalidov in družin padlih borcev, ki kot osnovo za odmero teh pravic določa povprečni mesečni osebni dohodek v SFRJ iz predhodnega leta, povečan za 80%, torej ob prehodu na povprečni mesečni osebni dohodek v Republiki Sloveniji iz predhodnega leta, povečan za 80%, prišlo do velikega, 28-odstotnega zvišanja osnove. Ta izjemen dvig osnove je predlagatelj zakona upošteval pri predlagani novi osnovi za odmero osnovnih invalidskih pravic. S tem je bila smiselno vključena tudi pripomba Komisije za invalidsko varstvo Vlade RS, da naj bo osnova za odmero materialnih pravic dinamična in prilagojena splošnim gospodarskim razmeram ter soodvisna od materialnega položaja ostalih državljanov." (Poročevalec Državnega zbora, št.10/94)
8. Upravičenci so utemeljeno šteli ta obseg pravic za zakoniti obseg svojih pravic, priznan v novi državi, katerega naknadno zmanjševanje sicer ustavno ni povsem izključeno, vendar ga lahko (glej zgoraj) utemelji le "stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu". Od predlagatelja zakona zgoraj navedeni razlog sicer nedvomno je stvaren razlog (povezan s stvarjo, ki se ureja), ni pa mogoče šteti, da bi bil ta razlog utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Če bi država štela, da zvišanje obravnavanih prejemkov po osamosvojitvi ni utemeljeno, oziroma da je preveliko, bi ga morala ustrezno zmanjšati takoj (pri čemer se Ustavno sodišče seveda ne opredeljuje do utemeljenosti te teze o domnevno prevelikem takratnem povišanju1) - znižati take socialne prejemke iz tega razloga šele potem, ko so upravičencem že pet let povsem zakonito in brez kakršnihkoli pomislekov pripadali v povečanem obsegu, pa ni utemeljeno v javnem interesu - še zlasti, če se upošteva visoka starost pretežnega dela teh upravičencev in kratek čas, ko bodo te pravice sploh še mogli uživati.
9. Javni interes za znižanje tovrstnih socialnih prejemkov bi bil po presoji Ustavnega sodišča lahko le v ekonomski nezmožnosti države za izplačevanje teh in drugih socialnih prejemkov ali v posebej in izrecno ugotovljenih morebitnih očitnih nesorazmerjih med pravicami posameznih kategorij upravičencev do socialnih prejemkov (upoštevajoč pri vojnih veteranih in žrtvah vojnega nasilja njihovo ustavno pravico do posebnega varstva). Dejstvo, da je bila pred petimi leti določena skupina upravičencev zakonsko ugodneje obravnavana kot drugi, bi bila lahko pri takem nujnem usklajevanju upoštevana kvečjemu kot neki dodaten, manj pomemben korektiv, nikakor pa ne kot temeljni razlog za naknadno zmanjšanje pravic in celo za višino tega zmanjšanja.
10. Ker je bila na ta način ugotovljena neskladnost teh zakonskih določb že z 2. členom Ustave oziroma z načeli pravne države, ni bilo potrebno podrobneje analizirati, ali bi bilo take zakonske spremembe, s katerimi se zakonsko določeni obseg neke ustavne pravice zmanjšuje, treba šteti hkrati tudi že za poseg v neko določeno ustavno pravico, torej v ustavno pravico iz tretjega odstavka 50. člena Ustave - ta bi bil namreč ustavno dopusten samo pod še strožjimi pogoji (v skladu s tremi zahtevami načela sorazmernosti, ki veljajo za take posege: primernost posega za dosego ustavno dopustnega cilja, njegova nujnost in njegova sorazmernost v ožjem smislu). Ti strogi pogoji za dopustnost posega v ustavno pravico nedvomno veljajo za posege v ustavne pravice, katerih vsebina in obseg sta (vsaj okvirno) določena že v Ustavi - pri ustavnih pravicah, kjer je tako imenovani zakonski pridržek (ko Ustava delno ali v celoti pridržuje določitev vsebine in obsega posamezne pravice naknadni zakonski ureditvi) zelo širok, kakršen je tudi pri ustavni pravici iz tretjega odstavka 50. člena Ustave, pa se seveda postavlja vprašanje, do kod je pri opredeljevanju vsebine in obsega take ustavne pravice zakonodajalec ustavno vezan in od kod naprej gre že za polje njegove lastne presoje (kjer je ustavno vezan le še s splošnimi ustavnimi načeli, ne pa več z ustavno določeno vsebino posamezne, specifične ustavne pravice). Zakonsko ureditev na takem "polju", kjer vsebina ustavne pravice ni niti okvirno opredeljena že v Ustavi, ampak je to v celoti prepuščeno zakonu, bi potem zakonodajalec lahko spreminjal tudi na slabše, ne da bi se to štelo za poseg v ustavno pravico. Tudi tak poseg v zgolj zakonsko določeni obseg pravice pa bi bil seveda dopusten le ob spoštovanju načel pravne države, zlasti že omenjenega načela varstva zaupanja v pravo (torej le takrat, kadar bi za to obstajal "stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu", npr. v ekonomski nezmožnosti države za pokrivanje prevelikih socialnih dajatev, za kar pa bi potem po načelu enakosti pred zakonom in po načelu sorazmernosti morala breme porazdeliti sorazmerno na različne kategorije prebivalstva in na različne kategorije upravičencev do socialnih dajatev).
11. Tretji odstavek 50. člena Ustave se glasi: "Vojnim veteranom in žrtvam vojnega nasilja je zagotovljeno posebno varstvo v skladu z zakonom." Obseg tega posebnega varstva torej določa zakon - stvar ustavnosodne presoje v posameznem spornem primeru pa bi lahko bila, ali je neko zmanjšanje dotlej zakonsko zagotovljenega "posebnega varstva", ki bi bilo po blažjih splošnejših kriterijih pravne države sicer dopustno, morda ustavno nedopustno zato, ker je že poseglo v samo jedro ustavno zagotovljenega "posebnega varstva" te skupine ljudi (in je zakonodajalec s tem poslabšanjem že prekoračil "lastno polje presoje" in posegel v ustavno zavarovano jedro ali bistvo ustavne pravice). Ker pa so v našem primeru obravnavane zakonske določbe ustavno nedopustne že po splošnejših kriterijih pravne države, ugotavljanje njihovega morebitnega poseganja v bistvo ustavne pravice iz tretjega odstavka 50. člena Ustave ni bilo potrebno povsod in so nekateri elementi takega poseganja v bistvo te ustavne pravice navedeni le na nekaterih mestih.
12. Zakonodajalec označuje kot namen sprejema zakona celovito urejanje, z enim zakonom, varstva invalidnih oseb, ki so ga dotlej urejali štirje zakoni: Zakon o temeljnih pravicah vojaških invalidov in družin padlih borcev (Uradni list SFRJ, št. 68/81, 41/83, 75/85, 44/87, 87/89, 20/90 in 42/90), ki se je uporabljal kot republiški predpis, Zakon o vojaških invalidih (Uradni list SRS, št. 30/78, 12/85, 11/88 in Uradni list RS, št. 5/90), Zakon o civilnih invalidih vojne (Uradni list RS, št. 56/92) in Zakon o varstvu žrtev vojaške agresije na Republiko Slovenijo v letu 1991 (Uradni list RS, št. 12/91-I). Zlasti določbe Zakona o temeljnih pravicah vojaških invalidov in družin padlih borcev naj bi bile neprimerne za spremenjene razmere v Sloveniji. Vsebinski razlog za izdajo zakona naj bi bil tudi v prilagoditvi varstva teh oseb sodobnim principom invalidskega varstva.
13. V postopku sprejemanja zakona je bila v ospredju potreba, da se vzpostavi primernejše razmerje do prejemkov na drugih področjih in da se s tem zniža tudi globalni obseg sredstev, ki so potrebna za izvajanje Zakona. Podatki za primerjavo so zajemali povprečni neto osebni dohodek, najnižje pokojnine za polno pokojninsko dobo in najvišjo invalidnino oziroma invalidnino za I. skupino vojaških invalidov (Poročevalec Državnega zbora RS, št. 10/94, Tabela 5). Primerjava najvišje invalidnine (ki jo je po podatku za leto 1993 prejemalo 116 vojaških invalidov in 224 civilnih invalidov vojne, število pa zaradi starosti upravičencev upada) z najnižjo pokojnino in povprečno neto plačo, torej primerjava precej neprimerljivih podatkov, kaže na izpostavitev obravnavane vrste prejemkov z namenom ustvariti pogoje za čim radikalnejši poseg. Zakonodajalec je sicer opravil tehtanje oziroma primerjavo med denarnimi sredstvi, ki bi bila potrebna za vojne invalidnine in druge prejemke, če ureditve ne bi spreminjal, in sredstvi, ki jih država za ta namen lahko oddvoji, ne da bi pri tem prekomerno prizadela proračun, vendar ob ponujenih podatkih ni povsod izbral rešitev, ki bi bile v skladu z objektivno neprimerljivostjo vojne invalidnine z drugimi obravnavanimi prejemki. Obravnava posameznih izpodbijanih določb pokaže naslednje:
a) Člen 20
14. Po prvem odstavku 20. člena se invalidnina vojnega invalida odmeri v mesečnem znesku po skupini invalidnosti. Izpodbijana sta drugi in tretji odstavek 20. člena, po katerih osnova za odmero invalidnine vojnega invalida znaša 92.600 tolarjev, mesečni znesek pa se odmeri v odstotku od odmerne osnove in znaša po skupinah: I.-100%, II.-73%, III.-55%, IV.-41%, V.-29%, VI.-18%, VII.-14%, VIII.-8%, IX.-6% in X.-4%. Ta osnova je izhodiščna tudi za odmero dodatka za posebno invalidnost, dodatka za pomoč in postrežbo, oskrbnino, invalidski dodatek in družinsko invalidnino. Po navedbah pobudnikov je odmerna osnova pred uveljavitvijo obravnavanega zakona znašala 111.729 tolarjev. Do te višine naj bi bila zrasla z občasnim zviševanjem, kot so to določali predpisi, zlasti Pravilnik o usklajevanju denarnih prejemkov po Zakonu o vojaških invalidih in Zakonu o civilnih invalidih vojne (Ur.l.RS, št. 20/90). Pobudniki zatrjujejo poseg v pridobljene pravice z namenom, da se sredstva, namenjena vojnim invalidom, čimbolj znižajo. Iz obrazložitve Predloga zakona o vojnih invalidih v februarju 1994 (Poročevalec Državnega zbora Republike Slovenije, št.10/94) sledi, da je bila sprva predlagana odmerna osnova v znesku, ki je bil za 24,3% manjši od veljavne osnove na dan 1. januarja 1994.
15. V predlogu zakona prvotno predvideni znesek 63.800 tolarjev (ki je predstavljal povprečno plačo v Republiki Sloveniji iz preteklega leta, povečano za 80%) je bil na predlog Vlade v januarju 1995 za drugo obravnavo zakona v Državnem zboru povečan na 92.600 (kar naj bi predstavljalo zaokroženi znesek osebne invalidnine I. skupine, določen z veljavnostjo od 1. julija 1994). V peti točki obrazložitve predloga zakona za drugo obravnavo (Poročevalec Državega zbora, št. 4/95) je predlagatelj zakona navedel, da bi z uveljavitvijo odmerne osnove v prvotni višini preveč radikalno posegli v temeljne pravice vojnih invalidov. S takim predlogom so soglašali tudi predstavniki prizadetih invalidov oziroma njihove organizacije.
16. Ob določitvi besedila predloga zakona za tretjo obravnavo na seji dne 29. junija 1995 pa Vlada višine predlagane odmerne osnove ni več spremenila, čeprav je že razpolagala s podatkom, da po tedaj veljavnih predpisih odmerna osnova znaša 108.160 tolarjev (Poročevalec Državnega zbora, št.34/95, Priloga 1 k obrazložitvi predloga zakona). V obravnavanem 20. členu predpisani in s 1. januarjem 1996 uveljavljeni znesek torej ni bil določen po kriterijih, ki so bili uporabljeni v postopku nastajanja predloga zakona za prvo in drugo obravnavo. Ustavno sodišče ne more ocenjevati, ali je višina uveljavljenega zneska primerna, pač pa mora zakonodajalca opozoriti na to, da pri urejanju pravic, zlasti ko gre za zniževanje že doseženih ravni, ne sme ravnati samovoljno. Znesek, ki je dne 12. januarja 1995, ko ga je Vlada določila za del besedila predloga zakona za drugo obravnavo v Državnem zboru, še predstavljal po veljavnem republiškem predpisu določen znesek odmerne osnove in je bil tudi s prizadetimi dogovorjen kot možno izhodišče za zakonsko ureditev, v času sprejemanja zakona v Državnem zboru dne 17. oktobra 1995 gornjim kriterijem ni več ustrezal. Če je zakonodajalec ocenil, da prejšnji kriteriji zaradi spremenjenega dejanskega stanja ne ustrezajo več, bi moral to posebej ugotoviti in opredeliti nove kriterije za določitev ustrezne višine odmerne osnove.
Sklicevanje predlagatelja zakona na dogovor s prizadetimi ob očitno spremenjenem dejanskem stanju po desetih mesecih ni bil več utemeljen.
17. Odmerna osnova, določena na podlagi podatka iz julija 1994, je tako - ne upoštevajoč rast cen življenjskih potrebščin ali tekočih dejanskih valorizacij po dotedanjih predpisih - postala odmerna osnova za prvo polovico leta 1996. Pri sprejemanju zakona v tretji obravnavi je torej šlo za odločitev, ki ni bila podprta s strokovnimi stališči oziroma ni temeljila na nikakršnih jasnih kriterijih, s katero pa je prišlo do skoraj 20-odstotnega znižanja odmerne osnove in s tem tudi do ustreznega znižanja drugih prejemkov vojnih invalidov, čeprav bi bilo po načelu varstva zaupanja v pravo to dopustno le ob jasno ugotovljenih in javnosti predstavljenih kriterijih, utemeljenih v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Kolikor je zakonodajalec oziroma predlagatelj zakona odsotnost takih kriterijev želel nadomestiti s kompromisno rešitvijo, za katero bi pridobil pristanek prizadetih oziroma njihovih predstavnikov, kar se je ob predlogu za drugo obravnavo zgodilo, bi moral pri tem vztrajati in pridobiti njihovo soglasje tudi za ponovno predložitev nevaloriziranega zneska za dosti kasnejšo tretjo obravnavo - ali pa dogovorjeni znesek sam ustrezno valorizirati.
18. Tolikšno znižanje prejemkov ni doletelo nobene druge skupine ljudi. Sporna je tudi odločitev zakonodajalca za takojšen prehod na znižano odmerno osnovo, saj je v našem pravnem sistemu pogostejši postopen prehod z zadrževanjem usklajevanja previsokih prejemkov, dokler ne dosežejo željene ravni. Tudi to kaže na to, da je zakonodajalec o pravicah vojnih invalidov odločal arbitrarno in strožje kot pri drugih skupinah ljudi, kar tudi ni v skladu s tretjim odstavkom 50. člena Ustave.
b) Drugi odstavek 40. člena
19. Člen 40 v zvezi z oblikami funkcionalne oblike pomoči (v obliki doplačil k stroškom za prilagoditev bivalnih prostorov, za instaliranje sanitarne in druge opreme ter za druge tehnične pripomočke) uvaja upoštevanje premoženjskih razmer in drugih socialnih okoliščin, v katerih vojni invalid živi. Pobudniki zatrjujejo, da je razlikovanje na podlagi premoženjskih in drugih socialnih okoliščin v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom, saj naj bi bila invalidnost osebna okoliščina, ki invalidne osebe ne glede na njihove premoženjske razmere enako prizadene in naj bi bila zato enaka tudi potreba po prilagoditvi bivalnih prostorov in tehničnih pripomočkih. Menijo tudi, da določba dopušča prosto presojo okoliščin in torej arbitrarno odločanje.
20. Določba ni v skladu z Ustavo (z načeli pravne države). Po 7. točki 11. člena obravnavanega zakona naj bi bile "funkcionalne oblike pomoči" ena od pravic vojnih invalidov, vendar pa jih 40. člen ne opredeljuje kot pravico, ampak z besedo "lahko" v prvem in tretjem odstavku 40. člena vpeljuje odločanje po prostem preudarku. Gre torej za možnost diskrecijskega dodeljevanja socialne pomoči, ne za pravico. V zakonu bi moral biti namen takega diskrecijskega odločanja dovolj jasno določen (ali iz zakona vsaj dovolj jasno razviden), da bi bil s tem podan po eni strani kriterij za diskrecijsko, torej nearbitrarno odločanje upravnih organov in po drugi strani podlaga za možnost upravnosodne kontrole zakonitosti takih odločb. V izpodbijanem 40. členu pa takega kriterija (oziroma zakonskega namena za diskrecijsko odločanje) za dodeljevanje pomoči za nakup avtomobila tistim, ki pogoje iz tretjega odstavka 40. člena izpolnjujejo, sploh ni, čeprav je obseg diskrecije širok ("do dvanajst odmernih osnov"), pa tudi zakonski namen za diskrecijsko dodeljevanje doplačil po prvem odstavku 40. člena (za prilagoditev bivalnih prostorov itd.) je - ob neomejenem obsegu diskrecije - določen preohlapno ("ob upoštevanju premoženjskih razmer in drugih socialnih okoliščin, v katerih vojni invalid živi"), da bi lahko preprečeval arbitrarno odločanje. Tudi pri morebitni spremembi sedanjega diskrecijskega načina odločanja po 40. členu v odločanje o pravici, ki pa bi bila vezana na premoženjski cenzus (če bi ustavnopravna analiza. ki bi jo opravil zakonodajalec, pokazala, da je taka ureditev ustavno dopustna), bi moral biti v zakonu, če zakon cenzusa ne bi določil sam, določen vsaj "okvir" za natančnejšo določitev takega premoženjskega cenzusa s podzakonskim predpisom, kajti slednji je v skladu s 120. členom Ustave vezan na zakonsko podlago in okvir.
c) Prvi odstavek 78. člena
21. Strožji pristop k urejanju pravice je bil zavzet tudi pri določbi prvega odstavka 78. člena, ki določa, da se odmerna osnova in mesečni denarni prejemki usklajujejo polletno za naprej na podlagi uradnih podatkov Zavoda republike Slovenije za statistiko o rasti cen življenjskih potrebščin. Pobudniki navajajo, da naj bi bili s takim načinom usklajevanja vojni invalidi dvakratno prikrajšani v primerjavi s prejšnjo ureditvijo, ki se je ravnala po usklajevanju pokojnin, saj so se prejemki takrat usklajevali z gibanjem plač in je bila ureditev tudi časovno ugodnejša. Polletni zamik usklajevanja naj bi pomenil, da tekočo rast cen življenjskih potrebščin krijejo upravičenci sami. V oktobru 1996 v Državnem zboru obravnavani predlog za spremembo zakona, po katerem naj bi zakonodajalec izpodbijani 78. člen sam spremenil, kaže na to, da že tudi zakonodajalec sam ocenjuje ureditev za neprimerno, pri čemer pa iz pripravljenega gradiva ni bila razvidna namera odpraviti posledice določbe, ki se je uporabljala od 1. januarja 1996. Ustavno sodišče ugotavlja, da s pobudami izpodbijana ureditev ni v skladu z Ustavo. Uvedeni način usklajevanja ne omogoča vzdrževanja doseženega razmerja do prejemkov drugih skupin, temveč vodi v slabšanje tega razmerja, kar pa ni v skladu s tretjim odstavkom 50. člena Ustave. č) Prvi odstavek 86. člena
22. Invalidnina in družinska invalidnina, dodatek za posebno invalidnost, dodatek za pomoč in postrežbo, invalidski dodatek in družinski dodatek ter oskrbnina se po prvem odstavku 86. člena izplačujejo v mesečnih zneskih za nazaj. Ti prejemki dospejo v izplačilo zadnjega dne v mesecu, za katerega se opravi izplačilo. Pobudniki zatrjujejo, da to pomeni enomesečni odvzem prejemkov, saj so se po prejšnji ureditvi ti prejemki izplačevali za naprej. Eni od pobud pa je priložena tudi dokumentacija, ki naj bi dokazovala, da je pobudnik dejansko že prejemal prejemke ob koncu meseca, torej za nazaj. Sprememba, ki jo prinaša izpodbijana določba, naj bi pomenila poseg v pridobljene pravice. Nasprotni udeleženec meni, da stališče pobudnikov ni utemeljeno, saj se tudi drugi tovrstni prejemki izplačujejo za nazaj (prejemki po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju in po predpisih o socialnem varstvu).
23. Invalidnina po obravnavanem zakonu ni prejemek, ki bi izhajal iz dela, niti ne gre za socialno pomoč, zato ni nujno, da bi se moral v načinu izplačevanja ravnati po navedenih predpisih. Če se za ilustracijo opozori na določbe Zakona o obligacijskih razmerjih (Ur.l.SFRJ. št.29/78, 39/85, 2/89 - odločba USJ, 57/89), da ima v primeru smrti, telesne poškodbe ali okvare zdravja odškodnina praviloma obliko denarne rente (prvi odstavek 188. člena) in da se denarna renta, prisojena kot odškodnina, plačuje mesečno vnaprej, če sodišče ne določi kaj drugega (drugi odstavek 188. člena), se pokaže, da sklicevanje na podobnost prejemkov ni primeren razlog za spremembo, ki upravičencem poslabša njihov položaj. Razlog za uvedbo izplačevanja za nazaj torej ni stvarno utemeljen z jasno ugotovljenim oziroma nesporno prevladujočim in legitimnim javnim interesom.
f) Člen 123
24. Člen 123 določa, da o višini prejemkov po novem zakonu (torej o spremembi dosedanjih prejemkov posameznih upravičencev) odločijo upravne enote v šestih mesecih po uveljavitvi zakona. Če ne bi v praksi prišlo do izdajanja teh upravnih odločb s povratnim učinkovanjem, torej z odmerjanjem nove višine prejemkov za čas od 1.1.1996 in ne za čas po pravnomočnosti odločbe, za kar ni bilo zakonske podlage ne v 123. členu ne v 116. členu, ki ureja povsem druge primere, bi zakonito izvrševanje določb 123. člena pripeljalo do tega, da bi do občutnega zmanjšanja dotedanjih prejemkov prišlo pri posameznih upravičencih npr. že v začetku leta 1996, pri nekaterih pa šele konec junija - odvisno zgolj od tega, kdaj bi bila posamezniku upravna odločba izdana. Načelo enakosti pred zakonom zahteva, da se v takih primerih - kadar je zmanjšanje dotedanjih prejemkov ustavno dopustno - tako zmanjšanje uveljavi za vse upravičence hkrati, pri čemer pa morajo biti odločbe izdane pred tem in ne naknadno s povratnim učinkom.
Nastalo stanje zato zahteva, da ga zakonodajalec ustrezno sanira. Iz tega razloga je bilo treba ugotoviti, da 123. člen ni v skladu z Ustavo.
d) Člen 130
25. Ta člen določa le postopen način prehoda na izplačevanje prejemkov v mesečnih zneskih za nazaj, kar je bilo določeno v razveljavljenem 86. členu. Člena tvorita smiselno celoto in je bilo zato treba razveljaviti tudi 130. člen.
B. - II.
26. Zakonskih določb, navedenih v 1. točki izreka, Ustavno sodišče ni moglo razveljaviti, ker bi s tem nastala pravna praznina, ki bi v času do sprejetja z Ustavo skladne nove ureditve onemogočala uveljavljanje tam urejenih pravic novim upravičencem, zato je v skladu z 48. členom ZUstS le ugotovilo njihovo neskladnost z Ustavo in naložilo zakonodajalcu, da ugotovljene neskladnosti odpravi v določenem roku. Po členu 123 so bile odločbe o novi višini invalidnin medtem že izdane. V novem, z Ustavo usklajenem besedilu te določbe bo zakonodajalec moral poskrbeti za to, da bo na novo (z Ustavo skladno) določena višina odmerne osnove uveljavljena za vse upravičence z istim dnem - bodisi po uveljavitvi teh bodočih zakonskih sprememb bodisi že pred tem, če bo zakonodajalec ugotovil, da so pogoji za tako retroaktivno določbo iz 155. člena Ustave izpolnjeni (da to zahteva javna korist in da se s tem ne posega v pridobljene pravice), seveda tudi v tem primeru šele po datumu, ko je bilo končano izdajanje odločb na podlagi Zakona, ki je začel veljati 1.1.1996. S temi odločbami so bile določene nove višine invalidnin sicer na podlagi zakonske določbe, ki je bila kasneje (s to odločbo Ustavnega sodišča) spoznana za neusklajeno z Ustavo, vendar pa od uveljavitve teh invalidskih odločb (iz začetka leta 1996) naprej invalidnin v prejšnji višini ni več mogoče šteti za "pridobljeno pravico". Na drugi strani pa bo nova, z Ustavo usklajena zakonska ureditev morala določiti tudi takojšnjo povrnitev vseh v vmesnem času premalo izplačanih prejemkov z obrestmi: do datuma hkratne uveljavitve novih invalidnin (glej zgoraj) razlike med staro in morebitno že znižano invalidnino, od tega datuma do dejanskega začetka izplačevanja novih invalidnin pa morebitne razlike med prvotno preveč znižanimi in novimi invalidninami. Po enakih načelih bo nova zakonska ureditev morala zagotoviti tudi ureditev drugih prejemkov, katerih višina je bila določena s posebnimi odločbami (hkratna uveljavitev, povrnitev premalo izplačanih prejemkov z obrestmi). Tistim, katerim so se medtem z odločbami prejemki povišali, le-teh za ta čas ne bo mogoče zmanjšati.
27. Za odpravo neustavnosti 2o. in 123. člena je Ustavno sodišče določilo kratek rok, da bi izplačevanje z neustavnimi določbami določenih (preveč znižanih) prejemkov trajalo čim krajši čas, da bi se nova, z Ustavo skladna raven prejemkov določila čimprej in da bi se čimprej poračunale tudi razlike, seveda z obrestmi.
Obrazložitev te odločbe omogoča (če zakonodajalec ne bi hotel ali mogel iti na iskanje nekih povsem novih kriterijev - glej 16. točko) preprosto rešitev: ustrezno valoriziranje s predstavniki prizadetih usklajenega zneska odmerne osnove.
B. - III.
28. Glede določb, ki so navedene v 3. točki izreka te odločbe, Ustavno sodišče ugotavlja, da v okviru s pobudami zatrjevanih neustavnosti ni bilo razloga za začetek postopka za oceno ustavnosti.
a) Prvi odstavek 1. člena
29. Pojem "neposredna posledica teh okoliščin" naj bi bilo po navedbah pobudnikov razumeti kot dodaten pogoj za pridobitev statusa vojnega invalida, ki naj bi ga v dosedanji ureditvi ne bilo. Ta dodatni pogoj naj bi še povečeval nedorečenost in nepopolnost norme, ki da je že v prejšnji zakonski ureditvi vodila v arbitrarnost pri upravnem odločanju o domnevno pretrgani vzročni zvezi med najdbo zapuščenega vojaškega materiala in poškodbo.
Nedoločeni pojmi naj bi omogočali samovoljno razlago in zlorabo pristojnih organov v postopku. Določba naj bi bila zato v nasprotju z načeli pravne države .
30. Pojem "neposredna posledica teh okoliščin" je uporabljen v prvem odstavku 1. člena v zvezi z definiranjem pojma vojni invalid: "Vojni invalid je oseba, ki je v okoliščinah po tem zakonu, kot neposredno posledico teh okoliščin brez svoje krivde dobila najmanj 20% okvaro zdravja zaradi poškodbe ali bolezni ali poslabšanja bolezni, ki jo je imela že prej, ali za katero sicer ni mogoče zanesljivo ugotoviti, da so jo povzročile te okoliščine, vendar je mogoče sklepati, da so vojne razmere znatno vplivale, da se je poslabšala." Kritika izpodbijanega člena kot nedorečenega in nepopolnega je neutemeljena. Pobuda ne pojasni, zakaj šteje izpostavljeni pojem za nedoločen pojem. Ta pojem, ki je v zakonu uporabljen v zvezi z ugotavljanjam dejanskih okoliščin, dovolj jasno pove, da se zahteva (nepretrgana) vzročna zveza med dogodkom in posledico. Zato ne gre za previsoko nedoločenost in tudi ne za nasprotovanje načelom pravne države. Če pri uporabi nedoločenih pravnih pojmov pride do samovoljnih razlag in zlorab, so zoper to na razpolago redna in izredna pravna sredstva in tudi ustavna pritožba.
b) Člen 9
31. Pobudniki izpodbijajo novo omejitev, po kateri so do varstva po tem zakonu upravičeni le tisti družinski člani, ki jih je vojni invalid, padli borec ali druga oseba preživljala vsaj zadnje leto pred svojo smrtjo, zaradi česar naj bi dober del upravičencev izgubil dosedanje pravice. Po mnenju enega pobudnika je takšna omejitev neutemeljena in bi zlasti zakoncu, otrokom do določene starosti in staršem morali pravice po tem zakonu priznati brez pogojevanja z raznimi okoliščinami, podvrženimi prosti presoji upravnega organa. Pojem preživljanja v smislu tega zakona naj bi bil neopredeljen, ker da zakon ne daje meril, kdaj je podano preživljanje.
32. Predlagatelj zakona je v obrazložitvi za prvo obravnavo navedel, da je krog družinskih članov, upravičenih do varstva, zožen glede na dotlej veljavno zakonodajo, s tem da je, razen za otroke in posvojence, vpeljan kriterij preživljanja. Vendar pa naj bi dosedanji uživalci pravic obdržali pridobljene pravice ne glede na izpolnjevanje zaostrenih pogojev, saj bi v nasprotnem primeru prišlo do drastičnega zmanjšanja števila upravičencev. Po uveljavljenem besedilu zato družinski član, ki mu je bila priznana pravica do družinske invalidnine do uveljavitve tega zakona, uživa tudi po uveljavitvi tega zakona pravice, ki jih ima uživalec družinske invalidnine, ob pogojih in v obsegu, predpisanih s tem zakonom (drugi odstavek 119. člena). Ker s "pogoji in obsegom pravic" v smislu te določbe ni mogoče razumeti izpodbijane omejitvene določbe 9. člena (saj bi bilo to v nasprotju z drugim odstavkom 119. člena), ampak le določbe o pogojih in obsegu pravic v zakonskih poglavjih o posameznih pravicah, izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo z gledišča zatrjevanega zmanjševanja pravic dosedanjih upravičencev. Prav tako ni v neskladju z Ustavo zaradi zatrjevane neopredeljenosti pojma preživljanja, ki je v pravnem sistemu in v pravni praksi dovolj opredeljen, da onemogoča zatrjevano "prosto presojo upravnih organov" oziroma njihovo arbitrarnost. Morebitna neskladnost z Ustavo z drugih gledišč ni bila zatrjevana in je v okviru odločanja o sprejetju ali zavrnitvi pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti Ustavno sodišče ni moglo podrobneje preverjati.
c) Tretji odstavek 20. člena
33. V zvezi z določenimi odstotki invalidnin od odmerne osnove nekateri pobudniki navajajo, da ti (pri vseh skupinah invalidnosti razen pri prvi) močno in popolnoma nesorazmerno odstopajo od odstotka invalidnosti. Invalidnina ni v neposredni odvisnosti od invalidnosti, saj da je po izpodbijani določbi navedeno odstopanje tem večje, čim večja je zastopanost invalidov v posamezni skupini. Krivična razmerja naj bi bila nekritično privzeta iz zakonodaje bivše SFRJ.
34. V zvezi s tretjim odstavkom obravnavanega člena je predlagatelj Zakona v svojem uvodu med drugim navedel: "Glede razmerij med višinami invalidnin je potrebno v zvezi z pripombo Ljubljanskega medobčinskega društva civilnih invalidov vojne , da odmerni odstotki invalidnin niso ustrezni glede na dejansko razmerje prizadetosti, zlasti med srednjimi invalidskimi skupinami, in da takšnega nesorazmerja med invalidninami različnih skupin tuja, na primer nemška zakonodaja ne pozna, pojasniti naslednje: predlagatelj zakona praktično ne spreminja dosedanjega razmerja v višini invalidnin, razen za najnižje skupine invalidov (od VII. do X. skupine), kjer je šlo že doslej za izredno nizke zneske invalidnin, ki niso odražale stopnje invalidnosti (tedaj veljavno razmerje med I. in X. skupino je bilo 33:1)" - in da je odstotkovno razmerje med invalidninami različnih skupin doktrinarno in projektno vprašanje glede na vse vrste invalidnosti. Načelo enakosti pred zakonom pa zakonodajalcu tudi ne preprečuje, da bi v mejah svoje pristojnosti določil kriterije, po katerih bo nekatera podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice.
35. Iz navedb pobudnikov ni bilo mogoče razbrati, v čem naj bi bila izpodbijana ureditev protiustavna, zato pobude v tej točki niso bile sprejete.
č) Členi 21 do 25
36. V eni od pobud se zatrjuje, da je dodatek za posebno invalidnost, ki je bil uveden namesto dotedanjega ortopedskega dodatka, skrčen po obsegu in višini, ker ni več izrecno določeno, da se okvare razvrščajo v štiri skupine in ker so določeni nižji odstotki od odmerne osnove, kot je bilo to po prejšnji ureditvi. Vpogled v besedilo izpodbijanega člena pokaže, da so še vedno ohranjene štiri skupine dodatka. Odstotki za izračun dodatka so res nižji, vendar to, upoštevajoč obrazložitev celotne koncepcije zakona kakor tudi stališča v tej odločbi zgoraj pod B.-I., ni v neskladju z Ustavo.
37. Glede dodatka za pomoč in postrežbo več pobudnikov nasprotuje ureditvi, po kateri se potreba po stalni pomoči in postrežbi, potreba po stalnem nadzorstvu ter nepokretnost ugotavljajo po kriterijih in merilih, določenih po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, pa tudi temu, da nova ureditev namesto prejšnjih treh stopenj tega dodatka določa le dve stopnji.
38. Po besedilu za prvo obravnavo zakona naj bi se za ugotavljanje upravičencev do dodatka za postrežbo in pomoč uporabljali poleg kriterijev po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju tudi kriteriji, ki bi jih - za najtežje invalide - določil pristojni minister. Iz obrazložitve je razvidno, da se krog upravičencev do dodatka širi od kroga vojnih invalidov z 80% invalidnostjo na invalide z 70% invalidnostjo, da bi to obliko varstva zagotovili tudi vojnim invalidom, ki kot težji psihiatrični bolniki neogibno potrebujejo stalno nadzorstvo.
Dotedanja ureditev razvrščanja po zakonu o Temeljnih pravicah vojaških invalidov in družin padlih borcev naj bi bila po načelih medicinske znanosti zastarela, saj naj bi invalidov ne razvrščala v stopnje dodatka zgolj po stopnji potrebe po pomoči in postrežbi. Dve različni stopnji dodatkov naj bi bili potrebni glede na to, ali je vojnemu invalidu potrebna pomoč in postrežba izključno ali pretežno glede na vojno invalidnost ali pa izključno ali pretežno glede na drugo invalidnost, ki ni v zvezi z vojno invalidnostjo. V besedilu za drugo obravnavo je bila v zvezi z razvrščanjem invalidov ohranjena samo navezava na predpise pokojninskega in invalidskega zavarovanja.
39. Sprejemanje ureditve dodatka za posebno invalidnost (21. člen) in še posebej dodatka za pomoč in postrežbo (22. do 25.člen) je bilo v Državnem zboru pospremljeno tudi z obširno razpravo. Za te spremembe ni mogoče trditi, da so bile arbitrarne oziroma brez stvarnega, v legitimnem javnem interesu utemeljenega razloga, zato v tem delu pobude niso bile sprejete.
d) Člen 28
40. Po izpodbijanem členu se zagotavlja plačilo zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zavarovanja. S pobudami se zatrjuje zmanjšanje varstva, ker Zakon o zdravstvenem varstvu v 24. členu določa, da se vojaškim invalidom in civilnim invalidom vojne zagotavlja plačilo zdravstvenih storitev v celoti, s tem da razliko nad ravnijo obveznega zavarovanja zagotavlja Republika Slovenija iz državnega proračuna.
41. Po predlogu besedila za prvo obravnavo je posebni odstavek tedanjega 26. člena vojnemu invalidu zagotavljal plačilo zdravstvenih storitev v celoti, kar je po obrazložitvi pomenilo, da se za to populacijo ohranja izredno pomembna pravica. Enako je bilo navedeno za pravico do zdraviliško-klimatskega zdravljenja - to pravico veljavno besedilo ohranja. Iz naslednjih obravnav besedila je razvidno, da je predlagatelj zakona vztrajal pri obsegu zagotavljanja zdravstvenega varstva vojnim invalidom po Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in da je tudi zavrnil stališče Državnega zbora, naj predvidi možnost upoštevanja premoženjskega stanja posameznega upravičenca, ker da bi takšna selektivnost bila bolj restriktivna od ureditve v Zakonu o zdravstvenem varstvu. Državni zbor je na seji dne 13. aprila 1995 v drugi obravnavi sprejel k temu členu amandma, ki je bil nato vključen v besedilo za tretjo obravnavo. Besedilo iz predloga za tretjo obravnavo je enako veljavnemu besedilu.
42. Besedili obravnavanega 28. člena in 24. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju se razlikujeta predvsem po tem, da prvo govori o zagotavljanju plačila razlike do polne vrednost storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zavarovanja (kar bi pomenilo pokrivanje stroška participacije oziroma tistega dela cene storitev, za katerega se največkrat sami dodatno zavarujemo), drugo besedilo pa govori o razliki nad ravnijo obveznega zavarovanja, kar pa ne pomeni stroškov nadstandardnih storitev, za kar se tudi lahko dodatno zavarujemo, ampak je treba obe zakonski določbi kljub različni dikciji (glede na različen kontekst in različen čas nastanka) razumeti enako.
Glede na to pobude v tem delu niso bile sprejete.
e) Člen 62
43. Izpodbijani 62. člen spreminja odmero družinske invalidnine tako, da določa drugačno odmerno osnovo (prej 100% odmerne osnove - sedaj 60% odmerne osnove) in določa tudi drugačne odstotke po posameznih upravičencih. Pobudniki menijo, da gre za retroaktiven poseg v pridobljene pravice, da so razlike v osnovah za odmero družinske invalidnine po umrlem vojnem invalidu od I. do III.skupine (15%) in od IV. do VII. skupine (7,5%) nesorazmerno velike in da nesorazmerna diferenciacija nima nobene realne osnove ter da naj bi ureditev, po kateri znaša osnova za odmero družinske invalidnine po padlem borcu 60% odmerne osnove, po drugi osebi pa 30%(v primeru ene pobudnice npr. po sinu, umrlem leta 1943 v taborišču na otoku Rabu) pomenila neustavno razlikovanje po politični pripadnosti.
44. Obrazložitev k prvemu besedilu predloga Zakona navaja, da je predlagana zaostritev osebnih pogojev za priznanje pravice do družinske invalidnine in da so tudi pri višini družinske invalidnine opravljene pomembne korekcije glede na dotedanjo ureditev. Medtem ko je slednja poznala le dve osnovni višini družinske invalidnine - višjo za uživalce družinske invalidnine po padlem borcu in nižjo (tako rekoč simbolično) za vse ostale uživalce, so bile v predlogu Zakona predlagane štiri različno visoke odmerne osnove. Za drugo obravnavo je predlagatelj, kot mu je bilo naloženo, proučil možnost izenačitve družinske invalidnine po padlem borcu z družinsko invalidnino po drugi umrli osebi, in ocenil, da sistemsko ni uresničljiva. Skrb za varstvo družin padlih borcev kot aktivnih nosilcev obrambe in varnosti države naj bi se morala odraziti na višji ravni v odnosu do varstva družin drugih umrlih oseb po tem Zakonu. Pobudniki zatrjujejo samo to, da je razmerje med skupinama nesorazmerno veliko in brez vsakršne realne osnove. Ker je stvaren razlog za razlikovanje očitno mogoče najti že v tem, da so manj prizadeti invalidi lahko v večji meri skrbeli za svoje družinske člane kot bolj prizadeti invalidi, so bile pobude v tej točki očitno neutemeljene. Kot očitno neutemeljeno je bilo treba oceniti tudi pojmovanje, da je razlikovanje v višini osnove za odmero v primeru padlih borcev in drugih oseb razlikovanje po politični pripadnosti.
f) Člen 104
46. Ta člen ureja obnovo postopka in naj bi pravico do obnove postopka omejeval, s tem ko določa možnost obnove postopka tudi po izteku rokov po splošnih predpisih. To naj bi bilo po mnenju nekaterih pobudnikov v nasprotju s 25. In 52. členom Ustave, po navedbah nekaterih drugih pa naj ne bi bilo v skladu s 50. členom Ustave , saj naj bi ta zakon od vseh znanih edini zaostroval to pravno sredstvo. Člen določa, da se postopek za odločanje o pravicah po tem zakonu, končan z odločbo, zoper katero ni rednega pravnega sredstva v upravnem postopku, lahko obnovi tudi po rokih (torej:po izteku rokov), ki so določeni za obnovo postopka v zakonu, ki ureja splošni upravni postopek. Ker podaljšanja možnosti za obnovo postopka ni mogoče šteti za poslabšanje pravnega varstva, čeprav je možna obnova postopka tako na zahtevo stranke kakor tudi po uradni dolžnosti, so bile pobude v tej točki zavrnjene.
g) Člen 105
47. S 105. členom je določeno, da je v roku petih let mogoče v upravnem postopku dokončno odločbo o pravicah po tem zakonu razveljaviti po nadzorstveni pravici, če je bil z njo prekršen materialni zakon v korist posameznika. Enak, torej petletni rok sta določala tudi 110. člen Zakona o temeljnih pravicah vojaških invalidov in družin padlih borcev in tretji odstavek 42. člena Zakona o vojaških invalidih. Takšna ureditev ni v nasprotju z načeli pravne države, saj omenjena določba že vnaprej sporoča, da bo po nadzorstveni pravici razveljavljena dokončna odločba, če se bo po njeni dokončnosti ugotovilo, da je bila posamezniku priznana pravica, ki mu po zakonu ne pripada. To je tudi v skladu s 158. členom Ustave, ki dovoljuje odpravo, razveljavitev ali spremembo pravnomočne in s tem tudi dokončne odločbe v primerih in po postopku, določenih v zakonu. Načelo pridobljenih pravic zato ne more biti - glede na cilje, ki jih to izredno pravno sredstvo zasleduje - varovano močneje, kot to dopuščajo načela socialnih pravic, pri katerih pa je pomembna tudi sorazmernost, ki bi bila povsem porušena, če bi posameznik prejemal na račun nezakonite odmere več kot drugi posamezniki. To bi bilo tudi v nasprotju z načelom pravičnosti, ki je prav na tem področju še toliko bolj občutljivo glede na primerljivost po zakonu izenačenih posameznikov. Pri tem je potrebno opozoriti, da je zakonodajalec predvidel le razveljavitev nezakonite odločbe z učinki za vnaprej in ne odprave z učinki za nazaj. To pa pomeni, da posameznik, ki bi mu bila odločba razveljavljena po dokončnosti in s tem tudi izvršljivosti, ne bo dolžan vračati preveč izplačanih zneskov. h) Člen 116
48. Eden od pobudnikov navaja, da so upravne enote sedaj začele obveščati upravičence o preplačilu invalidskih prejemkov (ker so do prejetja odločb z odmero prejemkov po novem zakonu, nekateri torej vse doslej, še dobivali višje prejemke po prejšnjem zakonu) in da zahtevajo vračanje teh domnevnih preplačil, pri tem pa da se sklicujejo na 116. člen Zakona. Pobudnik zato predlaga oceno ustavnosti tega člena.
49. Izpodbijani člen ureja povsem druga vprašanja in je sklicevanje nanj pri zahtevah upravnih enot za vračanje zgoraj omenjenih domnevnih preplačil povsem neutemeljeno. V zvezi s tem je Ustavno sodišče s sklepom z dne 29. oktobra 1996 zadržalo izvajanje Zakona o vojnih invalidih, kolikor se uporablja kot podlaga za zahtevke za poračun domnevno preveč izplačanih invalidskih prejemkov v letu 1996, temelječih na veljavnih odločbah, izdanih na podlagi dotlej veljavne zakonodaje. Ta domnevna preplačila ne izhajajo iz odločb, izdanih po "tem" zakonu, torej zakonu iz leta 1995. Določba 116. člena sama po sebi ni v neskladju z Ustavo. Zato je bilo treba tudi pobudo zavrniti kot očitno neutemeljeno. Z vprašanjem izdaje novih odločb in njihovo uveljavitvijo je povezan 123. člen Zakona, glede katerega je Ustavno sodišče ugotovilo, da ni v skladu z Ustavo (glej 21. in 23. točko obrazložitve te odločbe).
i) Člena 119 in 120
50. Sprejete tudi niso bile pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti prehodnih določb 119. in 120. člena. Določbe teh členov dosedanjim upravičencem zagotavljajo status invalida oziroma družinskega člana (torej ne glede na morebitno drugačno opredelitev tega statusa v prvem poglavju izpodbijanega zakona v primerjavi s prejšnjimi predpisi) , pravice pa ob pogojih in v obsegu, predpisanimi s tem zakonom (torej v nadaljnjih poglavjih tega zakona). Že brez takih prehodnih določb bi določbe izpodbijanega zakona že same po sebi (po načelu lex posterior derogat legi priori) veljale tudi za dosedanje upravičence, tako da izpodbijane prehodne določbe (razen glede zagotavljanja statusa) pravzaprav nimata samostojne vsebine in tudi z gledišča zagotavljanja enakosti vseh upravičencev pred zakonom nista ustavnopravno sporni. Zakon, ki iz ustavno dopustnih razlogov in v ustavno dopustnem obsegu za naprej zmanjšuje neke socialne prejemke, mora v prehodnih določbah le zagotoviti, da bo individualna odmera novih, nižjih prejemkov uveljavljena za vse dotedanje prejemnike tako, da to ne bo odvisno od hitrejšega ali počasnejšega dela upravnih organov pri izdajanju odločb - iz tega razloga pa je bil za neskladnega z Ustavo spoznan 123. člen izpodbijanega zakona. Zmanjšanje pravic invalidov po izpodbijanem zakonu tudi po nekaterih drugih členih ni bilo v skladu z Ustavo, zato je Ustavno sodišče s to odločbo take zakonske določbe spoznalo za neskladne z Ustavo in naložilo zakonodajalcu odpravo te neskladnosti - prehodne določbe 119. in 120. člena pa niso ustavnopravno sporne.
k) Člen 121
51. Eden od pobudnikov (ki s svojimi različnimi statusi invalida izkazuje pravni interes po 24. členu ZUstS) izpodbija določbo prvega odstavka tega člena, po kateri zahteve za priznanje statusa in pravic vojaškega vojnega invalida oziroma civilnega invalida vojne na podlagi okvare zdravja zaradi bolezni ali poslabšanja bolezni, dobljene v okoliščinah za priznanje statusa vojaškega vojnega invalida oziroma civilnega invalida vojne do uveljavitve tega zakona, ter zahteve za priznanje pravic družinskim članom osebe, ki je umrla zaradi posledic bolezni, dobljene v takšnih okoliščinah, po uveljavitvi tega zakona ni več mogoče vložiti.
Pobudnik navaja, da je pričakoval, da bo nova ureditev vsem upravičencem, ne le tistim, ki so sodelovali v vojni za osamosvojitev Slovenije, dala možnost, da v določenem roku uveljavljajo pravico, za katero menijo, da jim gre.
52. Obrazložitev k predlogu Zakona navaja, da osebe, ki so postale invalidne zaradi bolezni ali njenega poslabšanja do uveljavitve tega zakona, pa statusa vojaškega vojnega invalida in civilnega invalida vojne doslej bodisi niso uveljavljale ali pa ga niso mogle uveljavljati (na primer zaradi prenizkega odstotka invalidnosti), ter njihovi družinski člani te možnosti tudi vnaprej ne bi imele. V zvezi s tem je predlagatelj zakona opozoril, da je bil rok za uveljavljanje statusa vojaškega vojnega invalida na podlagi bolezni zaprt že 31.12.1952, medtem ko za mirnodobne vojaške invalide še velja petletni rok od dneva odpusta s služenja vojaškega roka za uveljavljanje statusa mirnodobnega vojaškega invalida na podlagi bolezni. Za mirnodobne vojaške invalide je bilo predlagano znižanje minimalnega odstotka invalidnosti za priznanje statusa na podlagi bolezni od 60% na 20%, zaradi česar naj bi jim bilo potrebno dopustiti možnost uveljavljanja tega statusa tudi vnaprej. Za uveljavljanje statusa civilnega invalida vojne na podlagi bolezni naj bi rok potekel 31.12.1993. Določba se v delu, ki se nanaša na civilne invalide vojne, v naslednjih obravnavah ni spremenila.
53. Določba predvsem prikazuje dejansko stanje, ki je nastalo na podlagi uporabe dotedanjih različnih zakonov, ki so urejali vprašanja sedaj v tem zakonu zajetih invalidov. Če zakonodajalec tega ni spremenil, je tako smel ravnati v polju svoje pristojnosti. Morebitna neskladnost z Ustavo z drugih gledišč pa ni bila zatrjevana in je zato v okviru odločanja o sprejetju ali zavrnitvi pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti ni bilo mogoče preverjati.
C.
54. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi drugega in četrtega odstavka 26. člena ter 43. in 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič.
Prvo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu (proti je glasoval sodnik Jerovšek), drugo in tretjo točko izreka pa soglasno.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Opomba:
1Pobudniki (U-I-79/96), seznanjeni z navedenim stališčem predlagatelja o izrazitem povečanju zneskov ob prehodu (1. 10. 1991), navajajo, da je to povečanje sledilo šele po enem letu, kajti zadnje povečanje pred tem da je bilo 1.11.1990. Glede na inflacijo, rast plač in pokojnin in rast življenjskih stroškov v obravnavanem letu naj bi bilo to povečanje prej nizko kot visoko.