U-I-224/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-224/96
Datum odločitve:
22. 5. 1997
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 36/97 in OdlUS VI, 65
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1997:U.I.224.96
Akt:
Zakon o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 in 45/95) (ZS), 2. odst. 61., 1. in 5. odst. 62., 3. odst. 64. in 66. čl.

Zakon o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94 in 8/96) (ZSS), 15. do 36. čl.
Izrek:
Določba 62. člena Zakona o sodiščih ni v neskladju z Ustavo.

Pobuda Sodnega sveta za oceno ustavnosti drugega odstavka 61. člena, prvega do petega odstavka 62. člena, tretjega odstavka 64. člena in 66. člena Zakona o sodiščih ter 15. do 36. člena Zakona o sodniški službi se zavrže.
Evidenčni stavek:
Sodni svet ni zakonsko določen predlagatelj postopka za oceno ustavnosti pred Ustavnim sodiščem. Ker tudi ne uživa položaja, ki bi bil analogen položaju sodišča ali katerega drugega zakonsko določenega predlagatelja, mu ni mogoče priznati, da lahko z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti zakona.
Zakonsko določene (ne)pristojnosti, na podlagi katere Sodni svet odloča o pravicah drugih, ni mogoče priznati kot njegove pravice, zaradi katere bi izkazoval pravni interes za izpodbijanje zakonskih določb. Prav tako državni organ ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje zakonskih določb, ki neposredno posegajo v pravni položaj oseb, o katerih pravicah ta državni organ odloča.
Načelo delitve oblasti ne pomeni avtonomnosti posameznih vej oblasti, ampak med njimi vzpostavlja medsebojno odvisnost.
Institut zavor in ravnovesij je bistven sestavni del načela delitve oblasti tako s funkcionalnega kot z organizacijskega vidika. Ker so sodniki nosilci oblasti, za katere ni vzpostavljena neposredna odgovornost volivcem, je v skladu z zahtevo po medsebojni odvisnosti nosilcev različnih funkcij državne oblasti, da izvršilna in zakonodajna oblast sodelujeta pri imenovanju sodnikov. Zato določba Zakona o sodiščih, po kateri je minister za pravosodje pristojen imenovati predsednika sodišča izmed treh kandidatov, ki jih predlaga Sodni svet, in zakonska določba, po kateri predsednika Vrhovnega sodišča imenuje Državni zbor na predlog ministra za pravosodje in po poprejšnjem mnenju Sodnega sveta in občne seje, nista v neskladju z načelom delitve oblasti.
Določba Zakona o sodiščih o načinu imenovanja predsednika Vrhovnega sodišča ni v neskladju z načeli pravne države, ker jo je po splošnih interpretacijskih pravilih mogoče razlagati le tako, da se z njo drugače ureja samo pristojnost organov, ki sodelujejo in odločajo v postopku imenovanja predsednika sodišča, ter število kandidatov, ki jih mora vsebovati predlog za imenovanje, ne pa tudi druga vprašanja glede načina imenovanja predsednika sodišča.
Geslo:
Načelo pravne in socialne države.
Pravica do sodnega varstva.
Svoboda dela.
Neodvisnost sodnikov.
Trajnost sodniške funkcije.
Prenehanje in odvzem sodniške funkcije.
Predsednik sodišča, položaj, pristojnosti.
Načelo delitve oblasti.
Načelo ljudske suverenosti.
Pravni interes kot procesni pogoj za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem na podlagi pobude.
Sodni svet, statut predlagatelja pred Ustavnim sodiščem.
Agencija Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, status predlagatelja pred Ustavnim sodiščem.
Sodni svet, položaj in pristojnosti.
Sodniki, imenovanje (predsedniki sodišč).
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 3., 23., 49., 125., 129., 130., 132., 162. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 22., 23., 24., 25., 1. odst. 40. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-271/95 z dne 15.5.1996 (OdlUS V,82), št. U- I-158/94 z dne 9.3.1995 (OdlUS IV,20) in št. U-I-83/94 z dne 14.7.1994 (OdlUS III,89).
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 21.11.1996 pridružena zadeva št. U-I-355/96 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Sodni svet in Vrhovno sodišče
Datum vloge:
12. 6. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US18364
Dokument v PDF obliki:
Hans Peter Bull.pdf
684 KB
Prenesite datoteko
VGH Mannheim.pdf
620 KB
Prenesite datoteko
U-I-224-96.pdf
175 KB
Prenesite datoteko
U-I-224-96_LM.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-224/96
22.5.1997
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Sodnega sveta in v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji dne 22. maja 1997
o d l o č i l o:
1. Določba 62. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 in 45/95) ni v neskladju z Ustavo.
2. Pobuda Sodnega sveta za oceno ustavnosti drugega odstavka 61. člena, prvega do petega odstavka 62. člena, tretjega odstavka 64. člena in 66. člena Zakona o sodiščih ter 15. do 36. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94 in 8/96) se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Sodni svet je 12.6.1996 vložil zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 61. člena, prvega do petega odstavka 62. člena, tretjega odstavka 64. člena in 66. člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju: ZS) in za oceno ustavnosti 15. do 36. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju: ZSS). Sodni svet meni, da so izpodbijane določbe ZS v nasprotju z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave), načelom neodvisnosti sodnikov (125. člen Ustave) in 130. členom Ustave, ki določa, da sodnike voli Državni zbor na predlog Sodnega sveta. Izpodbijane določbe naj bi postavljale Sodni svet kot samostojen sodni organ in kot predstavnika sodstva in s tem tudi sodno vejo oblasti v podrejen položaj v razmerju do izvršilne veje oblasti. Predsednik sodišča bi lahko s svojimi zakonsko določenimi pristojnostmi bistveno posegal v položaj in delo sodnika. Zato naj bi bila izvršilni veji oblasti dana možnost, da preko "svojih predsednikov" posega v neodvisen položaj sodnika in politično nadzira sodno oblast. Ker naj bi izpodbijana ureditev posegala v neodvisnost sodnikov, naj bi bila tudi v neskladju z načeli pravne države in s pravico do sodnega varstva po 23. členu Ustave. Po mnenju Sodnega sveta izpodbijana ureditev ni v skladu z načelom sorazmernosti, ker ni nujna in ni primerna, da bi se z njo dosegli ustavno načelo suverenosti ljudstva in pravica do učinkovitega sodnega varstva. To naj bi bilo zagotovljeno že na podlagi 128., 130., in 132. člena Ustave, vlogo zavor in ravnotežij v smislu nadzora nad sodno oblastjo pa naj bi predstavljala še druga ustavna načela, določena v členih 24, 25 in 26 Ustave. Sodni svet meni, da bi bila v skladu z Ustavo le takšna ureditev, ki bi določala Sodni svet kot izključnega predlagatelja vseh vodstvenih sodnikov, kot organ, pristojen za njihovo imenovanje, pa Državni zbor ali Sodni svet (v slednjem primeru bi bil lahko minister za pravosodje predlagatelj).
2. Sodni svet predlaga, da Ustavno sodišče oceni ustavnost določb 15. do 36. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju: ZSS). Meni, da določba prvega odstavka 19. člena ZSS ni v skladu z Ustavo, kolikor jo je mogoče razumeti tako, da je Sodni svet dolžan predlagati Državnemu zboru v izvolitev edinega prijavljenega kandidata, ki sicer izpolnjuje splošne in posebne pogoje za izvolitev, pa vendar ne v takšni meri, ki bi po oceni Sodnega sveta omogočala vzpostavitev kvalitetne ravni sodstva (visoka strokovnost in takšne osebnostne kvalitete kandidata, ki so podlaga zaupanja in ugleda). Po mnenju Sodnega sveta institut hitrejšega napredovanja v Zakonu ni opredeljen, s čimer so zaradi nedoločnosti zakonske ureditve glede namena in obsega diskrecijskega odločanja kršena načela pravne države.
Določba 27. člena ZSS naj tudi ne bi bila v skladu z Ustavo, kolikor ne predvideva možnosti, da sodnik okrajnega ali okrožnega sodišča na podlagi rednega napredovanja pridobita naziv svetnik. Ker Zakon tako možnost ureja za sodnike višjih in Vrhovnega sodišča in ni razumnih oziroma utemeljenih razlogov za navedeno razlikovanje, naj bi bila določba v neskladju s 14. členom Ustave. Izpodbijana določba naj bi bila tudi v nasprotju z načelom pridobljenih pravic, kolikor jo je mogoče razlagati tako, da naziv svetnika ni vezan na določeno sodišče, sodnik, ki napreduje na višje sodniško mesto, pa ga izgubi. Sodni svet predlaga, da Ustavno sodišče ugotovi protiustavnost izpodbijanih določb oziroma jih razveljavi.
3. Sodni svet meni, da je upravičen predlagatelj po peti alinei prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS). Meni, da je sodni organ, v katerem so člani večinoma sodniki, z določenimi pomembnimi javnimi pooblastili, ki jih urejata ZS in ZSS. Če Ustavno sodišče ne bi sprejelo takšne razlage 23. člena ZUstS, pa naj po predlagatelju to vlogo šteje kot pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti. Izpodbijane določbe po mnenju Sodnega sveta neposredno posegajo v njegov pravni položaj in njegove pravne interese, ker mu ustavna in zakonska ureditev dajeta položaj najvišjega kadrovskega organa v sodstvu in položaj zastopnika sodne veje oblasti v razmerju do ostalih dveh vej oblasti. Na podlagi svojih pristojnosti naj bi bil Sodni svet garant sodniške neodvisnosti. Zato naj bi bil izkazan njegov interes, da ima zagotovljene pristojnosti, ki mu bodo omogočale učinkovito prizadevanje za uresničitev takšnega položaja.
4. Vrhovno sodišče je 14.11.1996 na podlagi pete alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 62. člena ZS. Izpodbijana določba naj bi bila v nasprotju z načelom delitve oblasti, ki ga ureja drugi odstavek 3. člena Ustave. Po mnenju Vrhovnega sodišča pristojnost Sodnega sveta za izbiro in predlaganje kandidatov za predsedniška mesta v primerjavi s pristojnostmi ministra za pravosodje v postopku imenovanja predsednika sodišča ne zagotavlja izvedbe tega načela. Določba petega odstavka 62. člena ZS naj bi postavljala ministra v nadrejen položaj Sodnemu svetu kot predstavniku sodne veje oblasti, katerega mnenja minister ni dolžan upoštevati. V skladu z vlogo Sodnega sveta, poudarjeno v Ustavi, bi moralo biti imenovanje predsednikov nižjih sodišč zaupano Sodnemu svetu.
Izpodbijana določba naj bi bila tudi v nasprotju z načeli pravne države, ker naj bi zaradi pomanjkljivega urejanja omogočala različne razlage.
5. Vrhovno sodišče je zahtevi priložilo listine, iz katerih je razvidno, da je zaradi ocene ustavnosti izpodbijane določbe prekinilo postopek v šestih upravnih sporih, v katerih tožniki izpodbijajo dva sklepa ministrice za pravosodje in štiri sklepe Sodnega sveta, izdane v postopku kandidiranja sodnikov na mesta predsednika Vrhovnega sodišča in predsednikov ter
podpredsednikov okrožnih sodišč.
6. Zahtevi sta bili predloženi Državnemu zboru. Ta je na zahtevo Sodnega sveta odgovoril. Po mnenju Državnega zbora vodstveni sodniki nimajo takih pristojnosti, da bi lahko posegali v sodnikovo odločanje. Če bi zakon vseboval takšne določbe, bi jih bilo treba izločiti iz pravnega reda. Državni zbor opozarja na določbo 2. točke prvega odstavka 64. člena ZS, po kateri se predsednik sodišča razreši, če s kršitvijo predpisov ali kako drugače okrni načelo neodvisnosti sodnikov pri sojenju. Zato po mnenju Državnega zbora ni utemeljena trditev, da izvršilna oblast preko predsednikov sodišč posega v neodvisnost sodnikov.
Dvomljivo naj bi bilo, ali zakonska ureditev, ki ni le posebnost naše države, predstavlja kršitev načela delitve oblasti. Sodni svet ni v povsem podrejenem položaju, kakor trdi, ker je vodstveni sodnik lahko imenovan samo izmed kandidatov, ki jih predlaga Sodni svet. S stališča razlogov in predlogov, ki jih za drugačno ureditev ponuja Sodni svet, naj bi bila prav tako dvomljiva ureditev, po kateri bi vodstvene sodnike imenoval Državni zbor, saj je ta v enaki meri kot izvršilna oblast, reprezentant "političnih opcij" volivcev in v primerjavi s sodstvom druga veja oblasti. Državni zbor meni, da je sicer treba razmisliti o drugačni ureditvi imenovanja predsednikov sodišč, kar je mogoče uveljaviti v zakonodajnem postopku, vendar pa tudi izpodbijana ureditev ni v nasprotju z Ustavo. Državni zbor meni, da procesni položaj Sodnega sveta ni jasen. Po njegovem mnenju glede na določbi drugega odstavka 162. člena Ustave in 23. člena ZUstS Sodni svet ne more biti predlagatelj postopka pred Ustavnim sodiščem. Dvomljivo pa naj bi bilo tudi, ali izpolnjuje pogoje iz drugega odstavka 24. člena ZUstS.
7. V skladu z določbo drugega odstavka 28. člena ZustS je bilo Ministrstvo za pravosodje zaprošeno za pojasnila k navedbam v zahtevah. Ministrstvo v svojem mnenju navaja naslednje:
- Ustava daje Sodnemu svetu le funkcijo posebnega organa, ki zagotavlja sodelovanje med zakonodajno in sodno oblastjo pri postavljanju sodnikov; njegovo vlogo sta dokaj okrepila ZS in ZSS; kadar gre za kadrovske zadeve glede sodnikov, so te v sodnoupravni pristojnosti personalnega sveta ali Sodnega sveta;
- za delovanje sodne veje oblasti je pomembno tudi sodno osebje, katerega število določa minister za pravosodje in ki je hierarhično podrejeno predsedniku sodišča, ki za njih ureja tudi vse sodnoupravne zadeve; ker so zakonsko natančno razmejene pristojnosti Sodnega sveta in predsednika sodišča, po mnenju ministrstva izpodbijane določbe ne posegajo v položaj Sodnega sveta;
- sam akt imenovanja predsednika sodišča je v pristojnosti ministra za pravosodje, ki pa v resnici nima dejanske izbire; v parlamentu minister kot član vlade odgovarja za delo sodstva - ne za sojenje, ampak za to, da so sodstvu zagotovljeni materialni pogoji za delo, da imajo sodniki zadostno podporo sodnega osebja, da se zagotovi štipendiranje za potrebe sodstva - vzpostavitev te odgovornosti zahteva na drugi strani tudi določene pristojnosti ministra;
- ZS zagotavlja predsedniku neodvisen položaj, ki je bistveno okrepljen z zakonsko ureditvijo razrešitvenega postopka , po kateri (tretji in četrti odstavek 64. člena ZS) je onemogočeno, da bi bil predsednik razrešen v nasprotju s stališčem Sodnega sveta brez sodne odločitve;
- z veljavno ureditvijo je zagotovljeno ravnotežje med posameznimi vejami oblasti; spremembe, ki jih predlaga Sodni svet, bi težišče moči prenesle v korist zakonodajne ali sodne oblasti, ministru za pravosodje pa bi ostala odgovornost, da sodstvu zagotovi takšne pogoje, da bo lahko izvrševalo ustavno pravico iz 23. člena Ustave;
- ustavna jamstva iz 24., 25. in 26. člena Ustave ne morejo nadomeščati vloge zavor in ravnovesij med posameznimi vejami oblasti, katera so vpeljana ravno zaradi varstva ustavnih pravic;
- izpodbijana ureditev natančno razmejuje funkcijo sojenja od sodne in pravosodne uprave, zato je tudi v skladu z načeli pravne države.
B. - I.
8. Po določbi prvega odstavka 22. člena ZUstS se postopek za oceno ustavnosti predpisa začne z vložitvijo pisne zahteve predlagatelja oziroma s sklepom Ustavnega sodišča o sprejetju pobude za začetek postopka. Zato je bilo treba najprej preizkusiti, ali so izpolnjeni procesni pogoji za postopek. V skladu z drugim odstavkom 162. člena Ustave določa predlagatelje zahteve za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem ZUstS v 23. členu. Po določbi pete alinee prvega odstavka tega člena lahko vložijo zahtevo sodišče, državni tožilec, Banka Slovenije in Računsko sodišče, če nastane vprašanje ustavnosti in zakonitosti v zvezi s postopki, ki jih vodijo. Vrhovno sodišče je izkazalo, da je vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 62. člena ZS v zvezi s postopki, ki jih je prekinilo. Zato je bil postopek za oceno ustavnosti te določbe začet z vložitvijo zahteve Vrhovnega sodišča kot predlagatelja.
9. Sodni svet meni, da je upravičen predlagatelj po določbi pete alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS. Člen 23 ZustS taksativno našteva predlagatelje postopka pred Ustavnim sodiščem. Sodni svet med njimi ni naveden. Doslej je Ustavno sodišče (s sklepom št. U-I-271/95 z dne 7.12.1995, odločba št. U-I-271/95 z dne 15.5.1996, Uradni list RS, št. 27/96) priznalo položaj predlagatelja v postopku Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, čeprav ni izrecno navedena med predlagatelji v 23. členu ZUstS. Vendar s to odločitvijo Ustavno sodišče ni pojmovno širilo kroga zakonsko določenih predlagateljev, ampak je organu, ki je imel začasno analogen pravni položaj kot Računsko sodišče (torej kot zakonsko izrecno določen predlagatelj), priznalo položaj predlagatelja.
Zato je Ustavno sodišče preizkusilo, ali je mogoče Sodnemu svetu na enak način priznati tak procesni položaj. Sodni svet zatrjuje, da je sodni organ, torej bi bil njegov položaj lahko tak kot je položaj sodišča po peti alinei prvega odstavka 23. člena ZUstS.
10. Člen 131 Ustave določa sestavo in način oblikovanja Sodnega sveta. V njem je šest članov, ki jih izmed sebe izvolijo sodniki, in pet članov, ki jih predlaga v izvolitev Predsednik republike, izvoli pa jih Državni zbor. Državni zbor lahko izvoli za člane Sodnega sveta samo kandidate, ki jih predlaga predsednik republike. To pomeni, da pri oblikovanju Sodnega sveta sodelujejo zakonodajna oblast, predsednik republike in sodna oblast ter da imajo v njem glede na ustavno določeno sestavo sodniki večino. Funkcija Sodnega sveta je ustavno opredeljena v določbah 130. člena in drugega odstavka 132. člena Ustave. Po določbi 130. člena sodnike voli Državni zbor na predlog Sodnega sveta. Po določbi drugega odstavka 132. člena lahko Državni zbor na predlog Sodnega sveta sodnika razreši, če pri opravljanju sodniške funkcije krši Ustavo ali huje krši zakon. Po Ustavi je torej Sodni svet tisti organ, ki je pristojen med več kandidati opraviti izbiro in predlagati kandidata za izvolitev v sodniško funkcijo, ki je po določbi prvega odstavka 129. člena Ustave trajna; prav tako je pristojen predlagati Državnemu zboru razrešitev sodnika. Drugih pristojnosti Ustava Sodnemu svetu ne daje. Dal pa mu jih je zakonodajalec. Po prvem odstavku 28. člena ZS daje Sodni svet Državnemu zboru mnenje k predlogu proračuna za sodišča in mnenje o zakonih, ki urejajo položaj, pravice in dolžnosti sodnikov ter osebja sodišč. Po ZSS pa poleg tega, da opravlja funkcijo izbire in predlaganja kandidatov za izvolitev v sodniško funkcijo, odloča praviloma o vseh vprašanjih, ki zadevajo pravni položaj sodnika: s potrditvijo negativne ocene sodniške službe odloča o prenehanju sodniške funkcije (33. člen), odloča o nezdružljivosti sodniške funkcije z drugimi funkcijami in opravljanjem dela (tretji odstavek 43. člena), odloča o sodnikovi plači (51. člen) ter o napredovanju v plačilne razrede in o napredovanju v sodniški hierarhiji, razen na mesta vrhovnih sodnikov (tretji in četrti odstavek 24. člena), odloča o pogojih in višini prejemkov iz naslova povračila stroškov v zvezi s službenimi potovanji (57. člen), odloča o podelitvi sodniške štipendije (drugi odstavek 63. člena), odloča o premestitvah in dodelitvah sodnika (67. člen), odloča o suspenzu predsednika Vrhovnega sodišča in o pritožbah zoper odločitev predsednika Vrhovnega sodišča o suspenzu drugih sodnikov (tretji odstavek 95. člena in prvi odstavek 96. člena). Vse navedene pristojnosti dejansko omogočajo, da Sodni svet lahko označimo kot enega od jamstev sodniške neodvisnosti, ker o sodnikovem položaju odloča organ, v katerem imajo sodniki večino, preostala sestava tega organa pa naj bi omogočala prevladujočo vlogo strokovnih kriterijev pri odločanju o vprašanjih, ki opredeljujejo sodnikov položaj.
11. Vendar pa glede na zgoraj navedeno ni mogoče sklepati, da je Sodni svet organ sodne oblasti. Sodniki, ki so člani Sodnega sveta, v njem ne izvršujejo sodne funkcije, ampak soodločajo o pravicah in obveznostih sodnikov. Sodno oblast lahko sodniki izvršujejo le po pristojnem sodišču, ustanovljenem z zakonom (23. člen Ustave) - ko sodijo. Sodni svet zato ni zastopnik sodne veje oblasti pred drugima dvema vejama oblasti. Sodni svet je državni organ, v katerem so večinsko s svojimi izvoljenimi predstavniki zastopani nosilci sodne veje oblasti. Njegovo sestavo dopolnjujejo člani, ki jih postavljata v sodelovanju zakonodajna oblast in predsednik republike. Sodni svet je torej organ, ki opravlja posebno vlogo pri konstituiranju sodne oblasti ter po veljavni zakonski ureditvi praviloma odloča o vprašanjih, ki zadevajo pravni položaj sodnika. Z vidika organizacije državne oblasti je Sodni svet poseben organ (državni organ sui generis), ki ga ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti.
12. Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da položaj Sodnega sveta ni analogen položaju sodišča. Sodni svet tudi ni v enakem položaju kot drugi organi, ki imajo po 23. členu ZustS položaj predlagatelja. Ker tudi sicer med njimi ni izrecno naveden, mu torej ni mogoče priznati položaja predlagatelja v postopku za oceno ustavnosti zakona. Zato je bilo treba preizkusiti, ali Sodni svet izkazuje pravni interes za oceno ustavnosti določb, ki jih izpodbija. Pravni interes za vložitev pobude je po drugem odstavku 24. člena ZUstS podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Sodni svet je državni organ. Njegove (ne)pristojnosti, da odloča o pravicah drugih, mu ni mogoče priznati kot njegove pravice, zaradi katere bi izkazoval pravni interes za presojo zakonskih določb, ki mu to pristojnost dajejo. Državni organ tudi ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje določb, ki neposredno posegajo v pravni položaj oseb, o katerih pravicah ta državni organ odloča. Za njihovo izpodbijanje lahko izkažejo pravni interes le te osebe same.
Zato glede na določbo drugega odstavka 24. člena ZUstS pravni interes Sodnega sveta za izpodbijanje navedenih določb ZS in ZSS ni podan in je bilo treba pobudo na podlagi 25. člena ZUstS zavreči.
B. - II.
13. Vrhovno sodišče izpodbija določbo 62. člena ZS, ki se glasi:
"(1) Predsednika sodišča imenuje minister, pristojen za pravosodje, izmed treh kandidatov, ki jih predlaga Sodni svet, za dobo šestih let z možnostjo ponovnega imenovanja.
(2) Sodni svet javno pozove sodnike k vložitvi kandidatur za prosto mesto predsednika sodišča. Poziv se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.
(3) Če v roku, določenem v pozivu, niso vložene vsaj tri kandidature, Sodni svet javni poziv ponovi.
(4) Če v ponovljenem pozivu niso vložene vsaj tri kandidature, lahko Sodni svet predlaga v imenovanje enako število kandidatov, kot je prijavljenih kandidatur.
(5) Ne glede na določbe prejšnjih odstavkov imenuje in razrešuje predsednika Vrhovnega sodišča Republike Slovenije Državni zbor na predlog ministra, pristojnega za pravosodje, po poprejšnjem mnenju Sodnega sveta in občne seje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.
(6) Če je za predsednika sodišča imenovan sodnik, ki do imenovanja ni opravljal sodniške funkcije na tem sodišču, šteje imenovanje za predsednika sodišča hkrati za imenovanje na sodniško mesto tega sodišča."
Pravni položaj predsednika sodišča opredeljuje ZS že med temeljnimi določbami. V 7. členu določa, da predsednik vodi poslovanje sodišča in da je za predsednika sodišča lahko imenovan samo sodnik. V njegove pristojnosti sodijo zadeve sodne uprave, če zakon ne določa drugače (prvi odstavek 61. člena ZS). V zadeve sodne uprave pa ZS uvršča odločanje in druga opravila, s katerimi se na podlagi zakona, sodnega reda in drugih predpisov zagotavljajo pogoji za redno izvajanje sodne oblasti (prvi odstavek 60. člena ZS). Opravljanje zadev sodne uprave nadzoruje predsednik sodišča, ki ima neposredno višji položaj, in ministrstvo za pravosodje, ki izvaja službeni nadzor nad delom sodišča preko predsednikov višjih sodišč. Navedeno pa ne velja za Vrhovno sodišče (67. člen ZS). V okviru zadev sodne uprave in izvajanja nadzora nad njenim izvrševanjem ni dovoljeno posegati v neodvisen položaj sodnika pri odločanju o zadevah, ki so mu dodeljene v reševanje (drugi odstavek 60. člena ZS). Člen 63 ZS določa, v katerih primerih preneha funkcija predsednika sodišča po zakonu, člen 64 pa ureja predčasno razrešitev predsednika sodišča, pri čemer ta ne vpliva na položaj, pravice in odgovornosti, ki jih ima razrešeni kot sodnik (65. člen ZS).
O razrešitvi predsednika sodišča po določbi tretjega odstavka 64. člena ZS odloči minister za pravosodje, ki mora pred odločitvijo zahtevati mnenje Sodnega sveta. Če Sodni svet nasprotuje odločitvi o razrešitvi, mora minister zahtevati, da o razrešitvi odloči disciplinsko sodišče, ki je na drugi stopnji pristojno za disciplinski postopek zoper sodnika (tretji in četrti odstavek 64. člena ZS). Predsednika sodišča v odsotnosti nadomešča podpredsednik. Za njegovo imenovanje in razrešitev se uporabljajo določbe, ki veljajo za predsednika sodišča (drugi in tretji odstavek 61. člena ZS). Zakonske določbe o predsedniku in podpredsedniku sodišča se smiselno uporabljajo za predstojnike okrajnih sodišč in njihove namestnike, ki jih imenuje na predlog predsednika okrožnega sodišča minister za pravosodje po predhodnem mnenju Sodnega sveta (prvi in drugi odstavek 66. člena ZS).
14. Pristojnosti, ki jih ZS in ZSS izrecno dajeta predsedniku sodišča, so naslednje:
- je po položaju član personalnega sveta sodišča (31. člen ZS); personalni svet sprejema odločitve z večino glasov vseh članov, predsednika personalnega sveta in njegovega namestnika izvolijo izmed sebe člani personalnega sveta (32. člen ZS); - daje predhodno mnenje k predlogu ministra za pravosodje o določitvi sodniških mest, ki jih po 38. členu ZS določi Sodni svet;
- predlaga vodjo notranje organizacijske enote (oddelka) na sodišču, ki ga postavi personalni svet (69. člen ZS); - vodi službo za informatiko sodišča (70. člen ZS); - predlaga personalnemu svetu letni razpored sodnikov na določena pravna področja (prvi odstavek 71. člena ZS); - lahko od sodnika na podlagi prejete nadzorstvene pritožbe zahteva poročilo o stanju zadeve (drugi odstavek 72. člena ZS) in odredi pregled poslovanja sodišča v takšni zadevi (73. člen ZS);
- imenuje in razrešuje sodnike porotnike pri okrožnih sodiščih (prvi odstavek 44. člena ZS);
- imenuje višje strokovne sodelavce na sodišču (tretji odstavek 53. člena ZS) in odloča o združljivosti dela strokovnega in upravnotehničnega osebja z drugim delom (prvi odstavek 57. člena ZS);
- predlaga razpis prostega sodniškega mesta (prvi odstavek 15. člena ZSS);
- ugovarja pri personalnem svetu neposredno višjega sodišča, če se ne strinja z oceno sodniškega dela za sodnika (drugi odstavek 36. člena ZSS);
- predlaga Sodnemu svetu, da odloči o nezdružljivosti dela, ki ga sodnik opravlja, s sodniško funkcijo (drugi odstavek 43. člena ZS);
- odobri sodniku izredni dopust (60. člen ZSS);
- odloči o udeležbi sodnika v izobraževalnih oblikah, na posvetovanjih ali na drugih srečanjih pravnih strokovnjakov (drugi odstavek 64. člena ZSS);
- predlaga Sodnemu svetu dodelitev okrajnega ali okrožnega sodnika (z njegovo privolitvijo) na delo na Vrhovno sodišče (drugi odstavek 68. člena ZSS);
- predsednika pristojnih sodišč predlagata s privolitvijo sodnika začasno dodelitev višjega sodnika okrožnemu sodišču oziroma okrožnega sodnika okrajnemu sodišču (četrti odstavek 69. člena ZSS);
- lahko zahteva uvedbo disciplinskega postopka zoper sodnika (80. člen ZSS);
- predsednik Vrhovnega sodišča je pristojen za izrek suspenza sodniku (prvi in drugi odstavek 95. člena ZSS).
15. Navedene pristojnosti sodijo med zadeve sodne uprave, ki jih v zakonsko določenem obsegu izvršuje predsednik sodišča. Z izvrševanjem določenega dela zgoraj navedenih pristojnosti predsednik sodišča lahko vpliva tudi na položaj sodnika, vendar je njegova vloga v pretežni večini omejena na predlaganje.
Odločanje o bistvenih vprašanjih sodnikovega položaja (točka 10 te obrazložitve) je pridržano Sodnemu svetu. Sodnoupravno funkcijo izvršuje predsednik poleg sodniške funkcije. Kadar sodi, mora predsednik sodišča uživati vsa jamstva neodvisnega položaja, ki zagotavljajo nepristransko odločanje o pravicah, obveznostih in odgovornosti posameznikov in pravnih oseb (23. člen Ustave). Kadar opravlja funkcijo sodne uprave, mora biti njegov položaj tak, da lahko odgovorno vodi in organizira poslovanje sodišča, da se zagotovi nemoteno izvrševanje sodne oblasti. Ker sta funkciji združeni v isti osebi istočasno, je jasno, da mora predsednik sodišča uživati tolikšno neodvisnost, kakor jo uživa sodnik. Njegov sodniški položaj zaradi istočasnega opravljanja funkcije predsednika sodišča ne sme biti okrnjen.
B. - III.
16. Ustava v drugem odstavku 3. člena opredeljuje načelo ljudske suverenosti in načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Absolutna izvedba načela delitve oblasti ne obstaja v nobeni državni ureditvi, ker bi to pomenilo, da nosilci posamezne veje oblasti postavljajo sami sebe na funkcijo in le njej sami tudi odgovarjajo (organizacijska neodvisnost) ter da si le sami določajo svojo pristojnost in da s svojimi odločitvami ne smejo posegati v področje druge veje oblasti (funkcionalna neodvisnost). Tako državna oblast kot celota ne bi mogla delovati. Bistvo načela delitve oblasti je, kakor je že reklo Ustavno sodišče (odločba št. U-I-158/94 z dne 9.3.1995 - OdlUS IV, 20), v njegovi temeljni funkciji varovanja človekove svobode in dostojanstva v razmerju do države. Demokratična učinkovitost delitve oblasti je zato odvisna predvsem od kakovosti razmerij vzajemnega nadzora, omejevanja, pa tudi sodelovanja, ko gre za skupno, uravnoteženo in učinkovito doseganje nacionalnih ciljev. Načelo delitve oblasti zato ne dopušča avtonomnosti posameznih vej oblasti, ampak med njimi vzpostavlja medsebojno odvisnost in zagotavlja, da vsaka od njih izvršuje funkcije, ki so po svoji naravi izvršilne, zakonodajne in sodne. Institut zavor in ravnovesij je bistveni sestavni del načela delitve oblasti tako s funkcionalnega kot z organizacijskega vidika. Zato z organizacijskega vidika tega načela velja (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-83/94 z dne 14.7.1994 - OdlUS III, 89), da praviloma nosilci posameznih vej oblasti ne postavljajo sami sebe, ampak jih na funkcijo postavlja neposredno (poslance z volitvami na primer) ali posredno ljudstvo (v postopku postavljanja na oblast s takšnimi in drugačnimi pristojnostmi sodelujejo predstavniki drugih vej oblasti). Konkretna izvedba tega načela je v vsaki posamezni državi tako različno izpeljana, da ob takšnih vprašanjih, kot je ureditev postavljanja sodnikov ali imenovanje predsednikov sodišč, ni mogoče določiti splošnega pravila. Receptov za vzpostavitev ravnotežja med posameznimi vejami oblasti ni. To je odvisno od vsake posamezne države, njene specifične ustavne ureditve, ki nastane in živi v določenih zgodovinskih in družbenih okoliščinah. Zato so, kakor je Ustavno sodišče že reklo v zgoraj citirani odločbi v zadevi U-I-158/94, možne in tudi v resnici obstajajo različne organizacijske izvedbe načela horizontalne, vertikalne in funkcionalne delitve oblasti v skladu s specifičnimi zgodovinskimi in kulturnimi okoliščinami konkretne žive in dejavne ustavne ureditve. Sodna oblast je funkcionalno mnogo bolj neodvisna od drugih dveh vej oblasti, čeprav tudi ta neodvisnost ni absolutna (sodstvo si ne določa samo pristojnosti, sodnik je vezan na zakon). Zato pa je ta neodvisnost lahko manjša, ko gre za organizacijski vidik delitve oblasti. Ker so sodniki nosilci oblasti, za katere ni vzpostavljena neposredna odgovornost volivcem, je v skladu z zahtevo po medsebojni odvisnosti nosilcev različnih funkcij državne oblasti to, da izvršilna in zakonodajna oblast sodelujeta pri imenovanju sodnikov. Pri tem imajo v nekaterih evropskih državah ministri za pravosodje bistven vpliv na njihovo imenovanje (na primer v ZRN in Avstriji). Prav tako imajo določen vpliv tudi v državah, ki sicer poznajo institucijo sodnega sveta že vse od druge svetovne vojne, kakor sta to Francija in Italija. Pri tem je vloga ministra za pravosodje v Franciji, kjer je tudi član in podpredsednik sodnega sveta, večja, kakor v Italiji, čeprav ima tudi v Italiji posebej, ko gre za imenovanje vodstvenih sodnikov, zagotovljen zakonsko določen vpliv (je predlagatelj imenovanja, o katerem odloča sodni svet). Vpliv zakonodajne veje oblasti je v zahodnoevropskih državah zagotovljen bodisi s tem, da parlament imenuje člane posebnih teles, ki kadrirajo sodnike (odbori, sodni sveti), bodisi s tem, da (zlasti na nekatera višja sodniška mesta) imenovanje sodnikov ali predsednikov sodišč učinkuje s potrditvijo v parlamentu ali pa je ta pristojen za njihovo imenovanje.
17. Izpodbijana ureditev ni v nasprotju z ustavnim načelom delitve oblasti. Po določbi prvega odstavka 62. člena ZS je minister za pravosodje pristojen za imenovanje predsednika sodišča. Pri tem je omejen, saj lahko imenuje za predsednika le enega od kandidatov, ki jih je predlagal Sodni svet. To pomeni, da je Sodnemu svetu pridržana prva (vsebinska) izbira med kandidati. Po določbi petega odstavka 62. člena ZS je pristojen imenovati predsednika Vrhovnega sodišča Državni zbor.
Predlagatelj tega imenovanja je minister, ki mora poprej o kandidatih pridobiti mnenje Sodnega sveta in občne seje Vrhovnega sodišča. Po Ustavi je Sodni svet tisti organ, ki predlaga kandidate za izvolitev v trajno sodniško funkcijo (130. člen Ustave). Zato, da lahko izvršuje tako opredeljeno funkcijo (in funkcijo iz drugega odstavka 132. člena Ustave), je ustavodajalec v 131. členu Ustave določil njegovo sestavo. V teh določbah ni najti izrecne drugačne podlage, ki bi omejevala zakonodajalca pri izvedbi načela delitve oblasti. Določba 130. člena Ustave namreč ne zahteva, da bi moral Državni zbor imenovati tudi predsednike sodišč, ki so z izvolitvijo v sodniško funkcijo v skladu s prvim odstavkom 129. člena Ustave že pridobili trajen mandat za izvrševanje sodne oblasti. Iz teh ustavnih določb pa tudi ni mogoče sklepati, da bi moral zakonodajalec obvezno določiti, da je predsednike sodišč pristojen imenovati le Sodni svet. Prav tako ni mogoče pritrditi stališču predlagatelja, da je minister za pravosodje po določbi petega odstavka 62. člena ZS nadrejen Sodnemu svetu, ker da minister njegovega mnenja ni dolžan upoštevati. Tu ne gre za razmerje nadrejenosti in podrejenosti, ampak za razmerje medsebojnega omejevanja. Res po zakonski določbi mnenje Sodnega sveta in občne seje za ministra formalnopravno ni obvezujoče. To pa ne pomeni, da mnenje kateregakoli od teh dveh organov - glede na to, da gre za predsednika Vrhovnega sodišča, še toliko bolj občne seje tega sodišča - minister lahko pri oblikovanju predloga obide, ne da bi se do njega opredelil. Minister za pravosodje mora svoj predlog obrazložiti, v tem postopku pa mora biti spoštovana tudi ustavna pravica kandidatov iz tretjega odstavka 49. člena Ustave (da jim je to mesto dostopno pod enakimi pogoji). Če bi bilo mnenje vsebinsko povsem brezpredmetno, potem bi bilo vseeno, če ga zakonodajalec sploh ne bi predvidel. Tako pa ni mogoče razlagati te in drugih zakonskih določb, ki zahtevajo pridobitev (formalno neobvezujočega) mnenja drugega organa v postopku odločanja o pravici.
18. Glede na navedeno ureditev, po kateri predsednike sodišč imenuje minister za pravosodje na predlog Sodnega sveta, ni v neskladju z načelom delitve oblasti. Prav tako pa z njim tudi ni v neskladju ureditev, po kateri predlaga minister v imenovanje Državnemu zboru predsednika Vrhovnega sodišča po poprejšnjem mnenju Sodnega sveta in občne seje.
19. Ustava določa v 125. členu načelo neodvisnosti sodnikov. To načelo ima svojo vlogo že pri samem načinu postavljanja sodnika na funkcijo. Odločilno vlogo pa ima predvsem potem, ko je sodnik že pridobil mandat za izvrševanje sodne oblasti. Tudi na to načelo je tako kot na načelo delitve oblasti mogoče gledati z organizacijskega in funkcionalnega vidika. Medtem ko funkcionalni vidik zagotavlja, da se nihče ne sme vmešavati v sojenje, pa je pomemben del organizacijskega vidika prav v tem, kdo in pod kakšnimi pogoji odloča o pravnem položaju sodnika med njegovim izvrševanjem funkcije. Po veljavni zakonski ureditvi predsednik sodišča nima takšnih pristojnosti, da bi z njihovim izvrševanjem posegel v neodvisni položaj sodnikov. To velja tako glede možnosti poseganja v sojenje kakor tudi glede možnosti poseganja v sodnikov položaj. V sojenje posameznega sodnika - torej v odločanje v posameznih zadevah - mu je sploh prepovedano posegati. Po določbi 2. točke prvega odstavka 64. člena ZS so vsi takšni poskusi tudi sankcionirani. Če predsednik sodišča s kršitvijo predpisov ali kako drugače okrni načelo neodvisnosti sodnikov pri sojenju, je to razlog za njegovo razrešitev. Vpliv predsednika sodišča pri odločanju o pravnem položaju sodnika je razviden iz njegovih pristojnosti, navedenih v točki 14 te obrazložitve. Te pristojnosti pa niso takšne, da bi predsednik sodišča z njimi lahko posegal v sodniško neodvisnost. Kar pa zadeva neodvisnost predsednika sodišča kot sodnika, pa je treba ugotoviti, da ima Zakon vgrajene rešitve, ki jo zagotavljajo. Po določbi 65. člena ZS razrešitev predsednika sodišča ne vpliva na položaj, pravice, dolžnosti in odgovornosti, ki jih ima razrešeni kot sodnik. Če je njegov sodniški položaj varovan celo v primeru predčasne razrešitve, potem je glede na določbo 63. člena ZS še toliko bolj varovan v primeru prenehanja funkcije predsednika sodišča zaradi poteka mandata, za katerega je bil imenovan. Zato sodniški položaj predsednika sodišča z izpodbijano ureditvijo ni okrnjen, s tem pa tudi ni kršeno načelo sodniške neodvisnosti, ki jo določa 125. člen Ustave.
B. - IV.
20. Predlagatelj ne utemeljuje podrobneje, v čem naj bi obstajala nejasnost izpodbijanih določb, zaradi česar naj bi bile te v nasprotju z načeli pravne države. Glede na listine, priložene zahtevi, Ustavno sodišče sklepa, da se trditev nanaša na določbo petega odstavka 62. člena ZS. To določbo uvede besedilo "Ne glede na določbe prejšnjih odstavkov", kar bi po jezikovni razlagi besedila kazalo na to, da za predsednika Vrhovnega sodišča ne velja nobeden od prejšnjih odstavkov tega člena. Če bi zakonsko določbo razlagali tako, potem bi za razpis mesta predsednika Vrhovnega sodišča morala veljati splošna določba 15. člena ZSS, po kateri prosto sodniško mesto razpiše Ministrstvo za pravosodje. Tako je očitno določbo razlagalo pristojno ministrstvo ob razpisu prostega mesta predsednika Vrhovnega sodišča. Po takšni razlagi za to mesto ne bi veljal omejen mandat, ki ga določa prvi odstavek 62. člena ZS, prav tako tudi ne ostale določbe tega člena.
21. Ob uporabi logične, teleološke in sistemske interpretacije je treba določbo razložiti drugače. Vsebina te določbe je predvsem v tem, da daje drugim organom pristojnosti v postopku imenovanja predsednika Vrhovnega sodišča, kakor to velja za druge predsednike sodišč. Pri drugih predsednikih je določen kot organ, ki opravi izbiro med kandidati in predlaga kandidate v imenovanje, Sodni svet, akt imenovanja pa izda pristojni minister. Pri predsedniku Vrhovnega sodišča akt imenovanja izda Državni zbor, pravico predlagati kandidata pa ima pravosodni minister (ki pa si mora pred oblikovanjem predloga pridobiti mnenje Sodnega sveta in občne seje Vrhovnega sodišča). Namen te določbe je torej v tem, da se pristojnost imenovanja predsednika prenese na Državni zbor, ki po določbi četrtega odstavka 24. člena ZSS odloča na predlog Sodnega sveta tudi o napredovanju na mesto vrhovnega sodnika. Tudi za predsednika Vrhovnega sodišča velja temeljna določba 7. člena ZS - lahko je imenovan samo sodnik. Zato mora tudi za to mesto veljati pravilo iz drugega odstavka 62. člena ZS, po katerem Sodni svet pozove sodnike k vložitvi kandidatur - le da tokrat Sodni svet ne opravi izbire in oblikovanja predloga, ampak da k vsem kandidaturam svoje mnenje; enako tudi občna seja. Prav tako ni razlogov, ki bi govorili proti temu, da je treba tudi za predsednika Vrhovnega sodišča upoštevati pravilo o omejenem mandatu, ki ga določa prvi odstavek izpodbijane določbe. Peti odstavek 62. člena ZS je torej mogoče razložiti le tako, da je izjema glede tistih vprašanj, ki so v njem posebej urejena. Posebej pa je urejeno, kdo imenuje predsednika Vrhovnega sodišča, na čigav predlog in kdo daje h kandidaturam mnenje. Ker Zakon izrecno pravi, da predsednika imenuje Državni zbor "na predlog" ministra, je jasno, da predstavlja ureditev v petem odstavku 62. člena ZS tudi izjemo od pravila treh kandidatur, ki jih vzpostavlja za druge predsednike sodišč prvi odstavek 62. člena ZS. Glede na to se v postopku imenovanja predsednika Vrhovnega sodišča ne moreta uporabljati določbi tretjega in četrtega odstavka 62. člena ZS, ki sta namenjeni izpeljavi pravila treh predlaganih kandidatov iz prvega odstavka tega člena. Pristojni minister zato potem, ko se izvede poprej opisani postopek, predlaga Državnemu zboru v imenovanje le enega kandidata za predsednika Vrhovnega sodišča.
22. Glede na navedeno izpodbijani določbi ni mogoče očitati nejasnosti, nanjo pa tudi ni mogoče sklepati na podlagi očitno napačne razlage Ministrstva za pravosodje. Zato izpodbijana določa ni v neskladju z določbo 2. člena Ustave.
23. Glede na to, da ne obstoji zatrjevano neskladje z Ustavo glede določb prvega in petega odstavka 62. člena ZS, tudi določbe drugega do četrtega odstavka 62. člena ZS niso v neskladju z Ustavo. Predlagatelj ne utemeljuje posebej neskladnosti določbe šestega odstavka 62. člena ZS, čeprav jo formalno zatrjuje z izpodbijanjem cele določbe 62. člena ZS, Ustavno sodišče pa samo tudi ni našlo razlogov, ki bi govorili za njeno ustavno neskladnost. Zato je bilo treba odločiti, kakor izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
C.
24. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 25. člena in prvega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Točko 1 izreka je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodniki Krivic, Snoj, Testen in Šturm. Sodnik Krivic je dal odklonilno ločeno mnenje. Točko 2 izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude.
P r e d s e d n i k
dr. Lovro Šturm
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
(k 1. točki izreka)
I.
Glasoval sem proti odločitvi, da 62. člen Zakona o sodiščih (ZS) ni v neskladju z Ustavo. Mislim torej, da je v neskladju z Ustavo - in sicer z načelom delitve oblasti. To načelo sicer tudi sam razumem in razlagam enako kot večinska odločba v 16. točki obrazložitve, torej zlasti z institutom zavor in ravnovesij kot njegovim bistvenim sestavnim delom. Prav tako se v celoti strinjam s stališčem v omenjeni točki, ki se glasi: "Konkretna izvedba tega načela je v vsaki posamezni državi tako različno izpeljana, da ob takšnih vprašanjih, kot je ureditev postavljanja sodnikov ali imenovanje predsednikov sodišč, ni mogoče določiti splošnega pravila. Receptov za vzpostavitev ravnotežja med posameznimi vejami oblasti ni. To je odvisno od vsake posamezne države, njene specifične ustavne ureditve, ki nastane in živi v določenih zgodovinskih in družbenih okoliščinah."
Toda nadaljnja argumentacija večinskega stališča po mojem mnenju ne upošteva prav gornjih bistvenih izhodišč za presojo predloženega ustavnopravnega vprašanja - to je vprašanja, ali je vloga pravosodnega ministra pri postavljanju predsednikov sodišč konkretno v naših razmerah v skladu z načelom delitve oblasti, kot je zgoraj razloženo - morda bi bilo torej bolje reči, v skladu z ustavno zapovedanim ravnovesjem treh vej oblasti. Ta nadaljnja argumentacija večinske odločbe se namreč v nadaljevanju 16. točke zadovolji s sicer točno ugotovitvijo, da je vloga pravosodnih ministrov pri imenovanju sodnikov v zahodnoevropskih državah velika - te ugotovitve pa ne oceni z gledišča zgoraj citiranega načelnega izhodišča. Ne oceni torej, ali je tudi v naših konkretnih "zgodovinskih in družbenih okoliščinah" primerno in skladno z ustavno zapovedanim ravnovesjem treh vej oblasti dati pravosodnemu ministru tako velik vpliv na postavljanje predsednikov sodišč, kot ga eksekutiva pri tem tradicionalno ima v zahodnoevropskih državah. Večje pozornosti pri tej analizi bi moralo biti deležno že dejstvo, da ima v teh državah pravosodni minister zelo močan vpliv sploh na izbiranje, premeščanje in napredovanje sodnikov in v tem okviru potem tudi na postavljanje predsednikov sodišč - pri nas pa "samo" na postavljanje predsednikov sodišč. Na prvi pogled govori to v prid večinski odločbi in proti mojemu stališču - češ, če tam (ponekod) minister celo postavlja sodnike, zakaj potem pri nas niti predsednikov sodišč ne bi smel postavljati. Stvar pa je treba pogledati z drugega aspekta. Še vedno (vsaj formalno) močna vloga eksekutive na tem področju je, zgodovinsko gledano, ostanek nekdanje monarhove pravice postavljanja sodnikov. Moderni šef države (parlamentarni monarh ali predsednik republike) je zato praviloma obdržal pristojnost formalnega postavljanja sodnikov, vendar na predlog pravosodnega ministra (Anglija, Nemčija, Avstrija itd.) ali na predlog posebnega sodnega sveta (Francija, Italija) ob tako ali drugače zagotovljeni vlogi pravosodnega ministra. Toda v vseh teh in drugih državah tradicionalne parlamentarne demokracije z bogato pravno tradicijo in kulturo obstajajo pisana in nepisana pravila in mehanizmi, ki bolj ali manj učinkovito zagotavljajo, da se vpliv eksekutive na postavljanje sodnikov ne izrodi v postavljanje po strankarsko-političnih kriterijih. Spoštovanje visokih strokovnih kriterijev zagotavlja - poleg splošne pravne kulture, tradicionalno zasidrane tudi med nosilci zakonodajne in izvršne oblasti - še formalna in neformalna vloga pripadnikov samega sodniškega stanu pri rekrutaciji novih pripadnikov tega stanu, pri čemer se vloga eksekutive in drugih dejavnikov zunaj sodniškega stanu razume vse bolj kot tisti element, ki postavljanju novih sodnikov (in napredovanju dotedanjih) daje demokratično legitimacijo in s tem hkrati preprečuje samoreprodukcijo sodniškega stanu kot zaprtega ceha oziroma morebitno preozko upoštevanje zgolj njegovih lastnih kriterijev. Ker novonastalim državam parlamentarne demokracije, kot je tudi Slovenija, vse zgoraj navedeno v veliki meri manjka, se jim je ob spreminjanju sistema zdelo praviloma nepojmljivo in nezdružljivo z načelom delitve oblasti, da bi nosilce sodne oblasti lahko postavljala kar eksekutiva in so zato marsikje, tudi v Sloveniji, žal to zaupali parlamentu. Ta je res še najbolj zanesljivi reprezentant ljudstva, vendar pa je hkrati nujno strankarsko-politično razcepljen, kar mu onemogoča, da bi lahko funkcijo postavljanja sodnikov opravljal na podoben način in s podobnim ljudskim konsenzom, kot to tradicionalno uspeva celo eksekutivi v mnogih prej omenjenih ustaljenih demokratičnih državah. V nekaterih od njih pa so potrebe in zahteve 20. stoletja prinesle tudi korak naprej: Francija in Italija sta to funkcijo prenesli z eksekutive na poseben sodni svet pod predsedstvom predsednika republike, v katerem so poleg predstavnikov eksekutive zastopani predvsem sami sodniki, pa tudi pripadniki drugih pravniških poklicev (in že večkrat sem javno izrazil obžalovanje, da Slovenija ni sledila temu zgledu - z upanjem, da še bo), v Nemčiji pa so v zveznih deželah začeli imenovanje sodnikov postopno prenašati na posebne "odbore za volitve sodnikov" (Richterwahlausschusse), izvoljene od deželnih parlamentov in od samih sodnikov, pri čemer so deželni pravosodni ministri ponekod vanje vključeni, ponekod pa o teh vprašanjih z njimi soodločajo. Vloga pravosodnih ministrov samih pri postavljanju sodnikov se na ta način torej v omenjenih državah postopno zmanjšuje. Kot bo zelo nazorno razvidno iz dveh novejših nemških judikatov, ki jih prikazujem kasneje v nadaljevanju, pa je - verjetno v vseh zahodnih deželah, ne le v Nemčiji in Franciji, glede katerih mi je to znano - tako velika vloga pravosodnega ministra brez bistvene škode za politično nepristranskost pri imenovanju sodnikov možna zlasti tudi zaradi izdelanega in ustaljenega mehanizma pravnega varstva, torej sodne kontrole upravnega odločanja o imenovanjih sodnikov.
Ker je tudi ta funkcija pri nas še zelo nerazvita, splošna pravna kultura in demokratična tradicija pa sploh, je torej zame nezdružljivo z načelom ravnovesja treh vej oblasti, da se z zakonom podeli ministru pristojnost postavljanja predsednikov sodišč. Kar v zahodnem demokratičnem svetu lahko bolj ali manj dobro funkcionira, je pri nas naletelo v pravosodnih krogih na razumljiv odpor. Ni sicer možno izključiti tega, da je del tega odpora morda pripisati tudi želji po zapiranju sodniškega stanu navznoter in po njegovi samoreprodukciji, toda v obstoječih razmerah, ko se neodvisnost sodne oblasti po dolgih desetletjih sodniške podrejenosti politiki šele postopno in počasi vzpostavlja, se mi zdi prenevarno omogočiti eksekutivi tako močan vpliv na sodno oblast, kot je to možnost imenovanja predsednikov sodišč. Prenos te pristojnosti pri imenovanju predsednika Vrhovnega sodišča na parlament stvari bistveno ne spreminja (če je še ne poslabšuje), saj ima eksekutiva v parlamentu praviloma večinsko podporo, le da bi bilo pri morebitni strankarsko-politični zlorabi tovrstne pristojnosti še vedno lažje uveljaviti odgovornost vlade oziroma pravosodnega ministra kot pa parlamenta, kjer poslanci za svoje glasovanje ne odgovarjajo nikomur in jim ga niti obrazložiti ni treba.
Utemeljevanje potrebe po vlogi pravosodnega ministra pri postavljanju predsednikov sodišč s tem, da so predsedniki sodišč nosilci funkcije sodne uprave, je po mojem mnenju zgrešeno. Tudi če se pristojnosti, naštete v 14. točki obrazložitve, teoretično res lahko uvrščajo med "zadeve sodne uprave", pa pri tem pretežno ne gre za tisto sodno upravo, za katero je odgovoren pred parlamentom pravosodni minister (zlasti v zvezi z zagotavljanjem finančnih, prostorskih in kadrovskih možnosti za delo sodstva), ampak prevladujejo pristojnosti, ki so mnogo bolj povezane z notranjim funkcioniranjem sodstva oziroma s samim sojenjem (delovanje personalnih svetov, nadzorstvene pritožbe, imenovanje sodnikov porotnikov in višjih strokovnih sodelavcev, uvedba disciplinskega postopka, izrekanje suspenza itd.).
Sporna zakonska ureditev pa je po mojem mnenju v nasprotju z Ustavo tudi zato, ker imenovanje predsednika sodišča tretira ne tako, kot se to razume povsod po svetu in kot to sodniki seveda dojemajo tudi pri nas, namreč kot eden od načinov napredovanja sodnika, ampak kot dodelitev nekakšne od sojenja povsem ločene upravne funkcije, ki na ugled in položaj takega sodnika kot sodnika nima nobenega vpliva. Samo s tem (povsem nerealističnim in neživljenjskim) pojmovanjem je seveda lahko povezana ureditev, da se predsednik imenuje samo za omejeno mandatno dobo (za šest let), potem pa naj bi se, če ne bi bil ponovno imenovan, pač vrnil na svoje prejšnje sodniško mesto - in v svoj prejšnji status. Ker je ohranitev mesta in statusa predsednika po izteku mandatne dobe torej odvisna od odločitve oziroma privolitve takratnega pravosodnega ministra (in ker drugi mehanizmi za depolitiziranje takih odločitev pri nas najbrž še dolgo ne bodo delovali tako avtomatično in učinkovito kot v ustaljenih zahodnih demokracijah), obstaja v kritičnem času pred iztekom mandata torej povsem realna nevarnost zavestnega ali tudi podzavestnega prilagajanja predsednikov željam eksekutive - in s tem zmanjševanja njihove neodvisnosti.
Omejena mandatna doba predsednikov sodišč bi bila morda sprejemljiva in združljiva z neodvisnostjo sodne oblasti samo v primeru, če (ponovno) imenovanje predsednika sodišča ne bi bilo v ničemer odvisno od ministra, ampak le npr. od Sodnega sveta - toda tudi razmišljanje o tej možnosti je brezpredmetno, saj je treba priznati realnost in postavljanje predsednikov sodišč postaviti v kontekst sodniškega napredovanja, kamor po naravi stvari, po subjektivnem dojemanju sodnikov in po dejanski ureditvi verjetno povsod po svetu sodi. Brž ko imenovanje na predsedniško mesto razumemo kot napredovanje, pa je seveda zunaj vsakega dvoma, da to ne more biti časovno omejeno.
II.
Moje nasprotovanje temu, da predsednike sodišč imenuje pravosodni minister, pa ne pomeni, da v celoti soglašam s tem, naj bi jih postavljal Sodni svet - tak, kot je sedaj. Kot sem javno poudaril že večkrat (začenši z javno razpravo pred sprejetjem ustave), se zavzemam za okrepitev vloge Sodnega sveta po italijanskem vzoru, torej tako, da bi mu predsedoval Predsednik republike, da bi bili vanj morda vključeni tudi pravosodni minister, predsednik Vrhovnega sodišča in morda po položaju še kdo - in da končno v njem ne bi imeli večine sodniki. Na ta način bi tako personalno okrepljeni Sodni svet prenehal biti razumljen kot nekakšen "napol sodni" organ, za kakršnega se sedaj (neutemeljeno) očitno šteje celo sam, in bi se okrepila njegova vloga organa, v katerem so zastopane vse tri veje oblasti in ki zato izraža in omogoča uravnovešenje njihovega vpliva na postavljanje sodnikov, hkrati pa temu postavljanju daje tudi potrebno demokratično legitimacijo - v bistveno večji meri kot sedaj, in ki končno predstavlja organ, katerega glavno poslanstvo je zagotavljati neodvisnost sodstva.
Da bi takemu Sodnemu svetu pripadala tudi pristojnost imenovanja predsednikov sodišč, bi bilo potem samo po sebi razumljivo.
Danes Sodni svet žal še ni tak. Toda kljub temu je - kljub pomanjkljivostim, ki izvirajo iz njegove sedanje sestave in vloge - še vedno bolje in bolj v skladu z ustavno zapovedanim ravnovesjem treh vej oblasti, da postavljanje predsednikov sodišč že sedaj pride v njegovo pristojnost, kot da ostane v pristojnosti pravosodnega ministra. Verjetne slabosti, ki bi jih pri tem povzročala sedanja sestava in vloga Sodnega sveta, pa bi verjetno še pospešile čimprejšnjo ustavno transformacijo sestave in vloge tega pomembnega organa.
III.
Strinjam se z ugotovitvami v 17. točki obrazložitve, da iz petega odstavka 82. člena ZS ne izhaja nadrejenost ministra Sodnemu svetu in da mora minister svoj predlog za izvolitev predsednika Vrhovnega sodišča obrazložiti in se pri tem opredeliti do mnenja Sodnega sveta in mnenja občne seje Vrhovnega sodišča. Žal pa ni nič povedano o tem, ali se mora minister enako opredeliti tudi do predloga Sodnega sveta, kadar mu ta predlaga tri kandidate npr. za imenovanje predsednika okrožnega ali višjega sodišča, ali mora svojo "izbirno diskrecijsko" odločitev obrazložiti, ali je pri tej "izbirni diskreciji", kot to imenujejo Nemci, pravno vezan na upoštevanje določenih kriterijev ali ne in ali je glede na to ta njegova odločitev podvržena sodni kontroli ali ne. Zgolj po analogiji na to namreč še ni mogoče sklepati, češ, če se mora po tej odločbi minister opredeliti do mnenja Sodnega sveta, se mora najbrž tudi do njegovih troimenskih predlogov - saj sta vsebina odločanja in njegov domet v obeh primerih bistveno različna, tako da bi po analogiji prej in bolj zanesljivo lahko prišli do drugačnega sklepa: da mora enako kot minister svoj predlog Državnemu zboru obrazložiti tudi Sodni svet svoje predloge ministru (kar pa je Ustavno sodišče tudi direktno povedalo že v svoji odločbi, s katero je odpravilo neobrazloženi sklep Sodnega sveta, s katerim edina kandidatka za neko razpisano sodniško mesto ni bila predlagana Državnemu zboru v izvolitev, in potem še enkrat, ko je pri ponovljenem odločanju Sodni svet svojo odločitev sicer obrazložil, vendar po vsebini ignoriral z odločbo Ustavnega sodišča ugotovljene pravice kandidatke, zaradi česar je prišlo do ponovne odprave njegove odločitve).
Ta vprašanja - zlasti vprašanje pravne vezanosti pri tem "izbirno-diskrecijskem" odločanju ter vprašanje možnosti njegove sodne kontrole - so tako pomembna, hkrati pa v našem pravnem redu in tudi pravni teoriji doslej tako neznana in neobdelana, da se jim ta odločba po mojem mnenju ne bi smela izogniti.
Zaradi pomanjkanja časa oziroma izteka roka za oddajo tega ločenega mnenja žal ne utegnem teh vprašanj tu do konca obdelati na način, primeren in običajen za tovrstne tekste, zato sem prisiljen to zahtevno problematiko zajeti tako, da v svoje ločeno mnenje (vsaj v to prvo verzijo - končno krajšo verzijo bom za končno objavo iz tega gradiva pripravil naknadno) kot posebni prilogi vključim svoja prevoda dveh izredno zanimivih in poučnih nemških tekstov o tej problematiki - skupaj s svojimi komentarji znotraj teh tekstov, v katerih opozarjam na možno aplikacijo nemških stališč na naše razmere. Ta dva priložena teksta sta prevod članka dr. H. P. Bulla "Volitve sodnikov pod nadzorom konkurentov" in pa prevod sklepa deželnega upravnega sodišča Mannheim (v zvezi s tožbo neizbranega kandidata za zasedbo mesta predsednika 1. kazenskega senata na nemškem Zveznem sodišču).
Matevž Krivic