U-II-43/92
Natisni
Opravilna št.:
U-II-43/92
Datum odločitve:
2. 7. 1992
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 35/92
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1992:U.II.43.92
Akt:
Spor o pristojnosti
Izrek:
Izpodbijane določbe statuta in njegovih sprememb in dopolnitev se odpravijo.

Ugotavlja se, da je bila pravica občine, da daje soglasje k spremembam in dopolnitvam mestnega statuta, kršena glede tistih določb statuta, ki jih je ustavno sodišče odpravilo.
Evidenčni stavek:
Položaju mesta Ljubljane, ki ima s prejšnjo ustavo določene izvirne pristojnosti, ne ustreza več statutarno določba, ki vsako spremembo mestnega statuta pogojuje s soglasjem vseh skupščin ljubljanskih občin. Pravica občine do soglasja k spremembam in dopolnitvam mestnega statuta je zato kršena le, če so te spremembe in dopolnitve brez soglasja občin razširile tiste pravice in dolžnosti mesta, ki jih občine prenašajo na mesto.
Geslo:
Spor o pristojnosti med občinami in mestom Ljubljana.

Sprejem sprememb in dopolnitev statuta mesta na skupščini mesta brez soglasja občinskih skupščin.

Kršitev pravic občin.
Pravna podlaga:
Ustava 1991, 2. čl.

Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 7. čl.

Zakon o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (ZUSS), 4. alinea 11. čl. in 1. odst. 32. čl.
Opomba:
Obravnavana zadeva je bila odprta kot poseben spis v zvezi z zadevo U-I-119/91 (sklep 15. seje ustavnega sodišča z dne 16/4-1992).
Vrsta zadeve:
spori o pristojnosti
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Ustavno sodišče na lastno pobudo
Datum vloge:
16. 4. 1992
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
odprava podzakonskega predpisa/predpisa za izvrševanje javnih pooblastil
Dokument:
US16067
U-I-119/91-
U-II-43/92-
2.7.1992
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je na predlog Skupščine občine Ljubljana Šiška ter izvršnih svetov skupščin občin Ljubljana Vič-Rudnik in Ljubljana Center v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti sprememb in dopolnitev statuta mesta Ljubljane in na predlog Skupščine občine Ljubljana Šiška v sporu zaradi pristojnosti med občino Ljubljana Šiška in mestom Ljubljana na seji dne 2.7.1992
I. o d l o č i l o :
1. Odpravijo se naslednje določbe sprememb in dopolnitev statuta mesta Ljubljane (Uradni list RS, št. 21/91-I):
a) 15. člena,
b) 17. člena v delu, ki se glasi: "ustanavlja zdravstvene organizacije na mestnem nivoju",
c) 19. člena
- v uvodnem stavku novega 72. člena statuta besede, ki se glase: "zakona ter..." in "... in pri tem zlasti";
- druga alinea novega 72. člena statuta, razen kolikor se nanaša na organizacije s področja komunalne dejavnosti;
- četrta alinea novega 72. člena statuta.
2. Ta odločitev ima pravne posledice, določene v 414. in 415. členu ustave iz leta 1974.
II. u g o t o v i l o :
Pravica občine Ljubljana Šiška, da daje soglasje k spremembam in dopolnitvam statuta mesta Ljubljane je bila kršena glede tistih določb 15., 17. in 19. člena sprememb in dopolnitev statuta mesta Ljubljana (Uradni list RS, št. 21/91-I), ki jih je ustavno sodišče v postopku za oceno njihove ustavnosti in zakonitosti odpravilo. O B R A Z L O Ž I T E V :
Skupščina občine Ljubljana Šiška ter izvršna sveta skupščin občin Ljubljana Vič-Rudnik in Ljubljana Center so s predlogi začeli postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti sprememb in dopolnitev statuta mesta Ljubljane, ki jih je sprejela Skupščina mesta Ljubljane dne 8.10.1991. Predlagatelji predlagajo oceno ustavnosti in zakonitosti naslednjih določb mestnih statutarnih sprememb:
Skupščina občine Ljubljana Šiška 8. in 19. člena, Izvršni svet Skupščine občine Ljubljana Vič-Rudnik 15., 17. in 19. člena in Izvršni svet Skupščine občine Ljubljana Center 8., 11., 15., 17. in 19. člena. Vsi navajajo, da si je s spornimi določbami mesto brez soglasja občin pridobilo nove pristojnosti, ki po amandmaju XLI k ustavi SR Slovenije niso bile določene kot izvirne mestne pristojnosti.
Predsednik Skupščine mesta Ljubljane je v kratkem odgovoru na predloge sporočil, da so bile spremembe in dopolnitve statuta mesta Ljubljane sprejete na podlagi amandmaja XLI k ustavi SR Slovenije, s katerim je mesto dobilo izvirne pristojnosti in da zaradi tega za odločanje o njih skupščina mesta ne potrebuje soglasja občinskih skupščin. Predlogov za omejevanje izvirnih mestnih pristojnosti pa da skupščina mesta ni bila dolžna in tudi ni smela upoštevati glede na imperativno vsebino ustavnega amandmaja XLI.
Spremembe in dopolnitve statuta mesta Ljubljane so bile sprejete v času, ko je še veljala ustava Republike Slovenije iz leta 1974 z amandmajskimi spremembami in dopolnitvami. Po tedanji ustavni ureditvi so bile s prvim odstavkom amandmaja XLI določene izvirne pravice in dolžnosti mesta v okviru pravic in dolžnosti občin. O teh pravicah in dolžnostih odločajo organi mesta, kakor tudi o zadevah iz pristojnosti republike, ki jih na mesto prenese zakon (tretji odstavek XLI. amandmaja). Druge pravice in dolžnosti občin lahko mesto prevzame le, če mu jih v skupnem interesu poverijo občine same, torej le z njihovim soglasjem. Nova ustava Republike Slovenije določa v obliki načel lokalne samouprave drugačno ureditev lokalnih skupnosti, vključno z mesti, vendar je njena izvedba prepuščena zakonu. V času do zakonske izvedbe ustavnih določb o lokalni samoupravi, vključno s pristojnostmi občin in mest, ostajajo v veljavi s prejšnjo ureditvijo določena delitev pristojnosti med občinami in mestom, kolikor niso z določbami novih zakonov s posameznih področij pristojnosti občin drugače urejene, in način spreminjanja teh pristojnosti. To sledi zlasti iz 1. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I), ki ohranja veljavni pravni red do njegove uskladitve z novo ustavo, pa tudi iz 5. člena tega zakona, ki ureja prehodno obdobje do prevzema državnih funkcij, ki jih sedaj opravljajo občine. Pri tem je potrebno poudariti, da gre v sedaj veljavnem sistemu delitve pristojnosti glede pravic in dolžnosti med občinami in mestom za delitev pravic in dolžnosti občin, razen v primeru, če je mestu z zakonom poverjena določena zadeva iz pristojnosti republike. Zaradi tega isto pravico in dolžnost lahko opravlja le občina ali mesto in ne oba hkrati.
Samovoljno spreminjanje teh pristojnosti, bodisi v občinah bodisi v mestu, je zaradi prej navedenih razlogov v nasprotju tudi z načeli pravne države (2. člen ustave).
Pri oceni ustavnosti in zakonitosti posameznih določb sprememb in dopolnitev statuta mesta Ljubljane, ki jih navajajo posamezni predlagatelji, je ustavno sodišče ugotovilo, da 8. in 11. člen nista neskladna z ustavo ali zakonom. V 8. členu sta dodana dva nova člena, 49.a in 49.b., ki pa ne določata pravic in dolžnosti mesta, temveč področja, na katerih ima mesto izvirne (49.a člen) oziroma prenesene pristojnosti (49. b člen), in to glede izvirnih pristojnosti v skladu z določbami amandmaja XLI, glede prenesenih pristojnosti pa v skladu z dotedanjo statutarno ureditvijo (Uradni list SRS, št. 13/86). V 11. členu so določene pravice in dolžnosti mesta na področju prostorskega in urbanističnega urejanja, vključno z gospodarjenjem s stavbnimi zemljišči. Določbe tega člena niso v neskladju z določbo 1. odstavka amandmaja XLI, ki določa izvirne pravice in dolžnosti mesta, deloma pa so bile posamezne pravice in dolžnosti mesta že vsebovane v statutu mesta Ljubljane (55. člen oziroma 51. člen).
Pač pa so delno v neskladju z ustavo oziroma z zakonom določbe 15., 17. in 19. člena sprememb in dopolnitev statuta mesta Ljubljane. 15. člen spreminja prvo alineo 65. člena statuta tako, da določa kot pristojnost mesta ustanavljanje
vzgojno-izobraževalnih zavodov namesto vzgojno-izobraževalnih organizacij srednjega usmerjenega izobraževanja, kot je bilo prej določeno v statutu. Razširja torej pristojnosti mesta brez soglasja občin na področju, ki ni izvirna pristojnost mesta. Iz pravno-tehničnih razlogov je ustavno sodišče, da bi bila ureditev, ki po uveljavitvi te odločbe ostane v veljavi, skladna z ustavo in zakonom, odpravilo 15. člen sprememb statuta v celoti, s čimer ostaja v veljavi nespremenjeno besedilo 65. člena statuta. 17. člen dodaja mestnim pristojnostim, določenim v 68. členu statuta, ustanavljanje zdravstvenih organizacij na mestnem nivoju in s tem razširja pristojnosti mesta brez soglasja občin na področju, ki ni izvirna pristojnost mesta. Z 19. členom pa se z uvodnim stavkom k novemu 72. členu statuta ter z 2. in 4. alineo razširjajo pristojnosti mesta na področju obrambe in zaščite, ki ni izvirna pristojnost mesta, pri čemer je določbo uvodnega stavka mogoče razumeti tako, da poleg navedenih pristojnosti občin, ki jih določa zakon o obrambi in zaščiti (Uradni list RS, št. 15/91 in 18/91), tudi druge pristojnosti s tega področja opravlja mesto in ne občine. Navedene določbe 15., 17. in 19. člena, ki niso izvirne pristojnosti mesta in tudi ne zadeve republike, prenešene na mesto, so bile v času sprejetja v nasprotju s 1. odstavkom amandmaja XLI k prejšnji ustavi. Presoja skladnosti teh določb z novo ustavo ne pride v poštev, razen kolikor je samovoljno širjenje mestnih pristojnosti na račun občinskih v nasprotju z ustavnim zakonom za izvedbo ustave in z načeli pravne države (2. člen ustave). Nova ustava namreč "mesta, razdeljenega na občine" kot posebne lokalne skupnosti, predvidene v ustavi, ne predvideva več, vendar se določbe nove ustave o lokalni samoupravi še ne uporabljajo, ker po 1. členu ustavnega zakona za izvedbo ustave do uskladitve z njo ostanejo začasno v veljavi zakoni, občinski statuti in mestni statut, izdani na podlagi prejšnjega ustavnega koncepta mesta, ki pa morajo biti ta čas seveda v skladu s tem ustavnim konceptom. Zato je ustavno sodišče navedene statutarne določbe mestnega statuta odpravilo. V primeru odprave ustavno sodišče v skladu s pooblastilom iz 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave praviloma odloči, da ima odprava pravne posledice po 414. in 415. členu ustave iz leta 1974, kakor je odločilo tudi v tem primeru.
Skupščina občine Ljubljana Šiška ter izvršni sveti skupščin občin Ljubljana Vič-Rudnik, Ljubljana Center in Ljubljana Moste-Polje so z vlogami tudi predlagali, naj ustavno sodišče ugotovi, da so bile s posameznimi določbami sprememb in dopolnitev statuta mesta Ljubljana kršene pravice navedenih ljubljanskih občin, saj te statutarne spremembe in dopolnitve niso bile sprejete s soglasjem skupščin prizadetih občin.
Po četrti alinei 11. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) lahko vloži predlog za odločitev v sporu o pravicah in dolžnostih med družbenopolitičnimi skupnostmi le skupščina družbenopolitične skupnosti in ne tudi drugi organi družbenopolitične skupnosti ali skupščine. Po določbi 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije se do sprejema zakona o ustavnem sodišču smiselno uporabljajo določbe sedaj veljavnega zakona; zato je bil postopek v tem primeru začet le s predlogom Skupščine občine Ljubljana Šiška, ki ga je po njenem pooblastilu vložil njen predsednik. Spor se nanaša na vprašanje, ali je Skupščina mesta Ljubljana dolžna sprejemati spremembe in dopolnitve mestnega statuta na podlagi soglasja skupščin ljubljanskih občin ali ne; o tem je pristojno odločati ustavno sodišče in ne drugo sodišče (prvi odstavek 32. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS).
Ustavno sodišče je v tem sporu sprejelo stališče, da so kršene pravice občine Ljubljana Šiška (in drugih ljubljanskih občin), če so s spremembami in dopolnitvami mestnega statuta brez soglasja občin določene nove pravice in dolžnosti mesta, ki niso bile z XLI. amandmajem k ustavi SRS določene kot izvirne pristojnosti mesta. Statut mesta Ljubljane (Uradni list SRS, št. 13/86) je sicer v 236. členu določil, da je sprememba tega statuta sprejeta, če z njo soglašajo skupščine vseh ljubljanskih občin. Vendar je po sprejetju tega statuta mesto dobilo z ustavo določene izvirne pristojnosti. Odtlej dalje je mesto kot posebna družbenopolitična skupnost spremenilo svojo ustavno značilnost in položaj; ni namreč več le trdnejša skupnost občin z nanjo od občin prenesenimi pristojnostmi, temveč posebna družbenopolitična skupnost, ki ima tudi lastne z ustavo določene pristojnosti. Takemu položaju mesta pa ne ustreza več določba, ki vsako spremembo mestnega statuta pogojuje s soglasjem občinskih skupščin. Prav tako tudi prenehanje veljavnosti določbe 95. člena mestnega statuta, ki je določala, da zbor občin mestne skupščine na podlagi soglasja delegacij vseh občin sprejema določene akte, ne spreminja tega stališča. Gre namreč za akte, ki so po XLI. amandmaju k ustavi SRS v izvirni pristojnosti mesta; zato prenehanje veljavnosti tega člena ni poseg v pravice občin. Organi mesta namreč o izvirnih pravicah in dolžnostih mesta odločajo samostojno brez soglasja občin, lahko pa tudi samostojno odločijo, da del teh pravic in dolžnosti izvajajo organi občin ali organi mesta s soglasjem ali drugo obliko sodelovanja organov občin. Po drugi strani pa ustavno sodišče tudi meni, da so v prehodnem obdobju sprejete začasne rešitve razmejitve pravic in dolžnosti med občinami in mestom take narave, da jih ni mogoče šteti kot trajen prenos pravic in dolžnosti občin na mesto. Zato pri prej navedenem stališču ni upoštevalo določb odlokov Skupščine mesta Ljubljane o začasnem opravljanju nalog samoupravnih interesnih skupnosti (Uradni list SRS, št. 42/89 in Uradni list RS, št. 21/91), oziroma o pristojnostih zborov in volitvah funkcionarjev v Skupščini mesta Ljubljane (Uradni list RS, št. 10/91); slednji je veljal le do uskladitve statuta z ustavo (drugi odstavek 18. člena ustavnega zakona IX do LXXXIX k ustavi SRS), prvi pa do drugačne zakonske ureditve.
Do ureditve lokalne samouprave v skladu z novo ustavo torej pravice in dolžnosti mesta tvorijo tiste pravice in dolžnosti, ki so bile z ustavo določene kot izvirne pravice in dolžnosti mesta ali ki so bile prenesene na mesto na način, ki izkazuje, da gre za odločitev občin, ki ni le pogojna oziroma začasna.
Po prej navedenem so bile torej pravice občine Ljubljana Šiška kot predlagatelja, pa tudi ostalih ljubljanskih občin, kršene le v obsegu, v katerem je Skupščina mesta Ljubljane s spremembami in dopolnitvami statuta presegla obseg pravic in dolžnosti mesta, določen v prejšnji ustavi ali določen z dotlej na mesto prenesenimi pravicami in dolžnostmi občin. S spremembami in dopolnitvami, ki presegajo ta obseg, bi morale soglašati skupščine ljubljanskih občin.
Ustavno sodišče pa je te statutarne spremembe in dopolnitve odpravilo, s čimer je bila v smislu 2. odstavka 32. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS omogočena odprava posledic ugotovljene kršitve pravic občine Ljubljana-Šiška.
To odločbo je sprejelo ustavno sodišče na seji na podlagi 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije ter druge alinee 3. odstavka 25. člena in 2. odstavka 32. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) v naslednji sestavi sodnikov: sodnik, ki nadomešča predsednika dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, dr. Anton Perenič, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in dr. Lovro Šturm.
S o d n i k ,
ki nadomešča predsednika
dr. Tone Jerovšek