U-I-121/97
Natisni
Opravilna št.:
U-I-121/97
Datum odločitve:
23. 5. 1997
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 69
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1997:U.I.121.97
Akt:
Zahteva za oceno ustavnosti vsebine zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o denacionalizaciji
Izrek:
1. Prva točka vprašanja, vsebovanega v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o spremembah in dopolnitvah zakona o denacionalizaciji (ZDen-B), ki se glasi: "da se ne vračajo zemlja, gozdovi in druga lastnina fevdalnega izvora", ni v nasprotju z Ustavo, razen kolikor se nanaša na primere, v katerih so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove ali redovi.

2. Druga točka referendumskega vprašanja, ki se glasi: "da se posameznemu upravičencu ne vračajo zemlja in gozdovi, ki presegajo 100 ha primerljive kmetijske površine", je v nasprotju z Ustavo.

3. Tretja točka referendumskega vprašanja, ki se glasi: "da se v primerih pod 1 in 2 ne prizna odškodnina in da gozdovi ostanejo v javni lasti", ni v nasprotju z Ustavo, razen v delu, ki se glasi: "in da gozdovi ostanejo v javni lasti".

4. Četrta točka referendumskega vprašanja, ki se glasi: "da se uvede obvezna revizija denacionalizacijskih odločb v primerih, ko je izkazana verjetnost, da je prišlo do kršitve zakona in oškodovanja družbene lastnine", je v nasprotju z Ustavo.

5. Prva točka izreka te odločbe se izvrši tako, da glasovnica pri 1. točki referendumskega vprašanja vsebuje pojasnilo, da se vprašanje ne nanaša na primere, v katerih so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove ali redovi.

6. Tretja točka izreka te odločbe se izvrši tako, da se v 3. točki referendumskega vprašanja črta besedilo "in 2" in besedilo "in da gozdovi ostanejo v javni lasti".
Evidenčni stavek:
1. Ustavnost vsebine referendumskega vprašanja je Ustavno sodišče presojalo s stališča, ki ga je sprejelo v odločbi št. U- I-107/96 z dne 5.12.1996, da je ZDen kot tranzicijski zakon glede na svoj namen sistemski zakon, v katerem so bila jasno opredeljena vsa osnovna načela procesa denacionalizacije, ki se v skladu z načeli pravne države lahko spremenijo le, če so podani pogoji in okoliščine, ki zadostijo kriterijem najstrožje ustavnosodne presoje. Pogoji in okoliščine te najstrožje presoje so: 1. razlogi, motivi, namen in cilji zakonodajalca za spremembo ZDen morajo biti stvarno upravičeni in ustavno legitimni (ne samo opredeljivi); 2. predvideni ukrepi morajo biti v demokratični družbi neogibni, ker jih narekuje nujna javna potreba in 3. zakonodajalčevi posegi (ukrepi, zakonske rešitve) morajo biti v skladu z načelom sorazmernosti primerni, neogibno potrebni za dosego zakonodajalčevega cilja in v sorazmerju z vrednostjo zastavljenih ciljev. Ustavno sodišče je vezano na navedene kriterije presoje tudi pri presoji vsebine obravnavanega referendumskega vprašanja.
2. Razlogi, ki narekujejo 1. točko referendumskega vprašanja, so stvarno upravičeni in ustavno legitimni ter jih narekuje nujna javna potreba. Zakon o denacionalizaciji je, kolikor dopušča vračanje veleposestev fevdalnega izvora, že od začetka svoje veljavnosti v nasprotju z načeli ustavne ureditve, da je Slovenija demokratična republika (1. člen Ustave). Vračanje veleposestev fevdalnega izvora ni v skladu z državno ureditvijo, za katero se je Republika Slovenija odločila že z
osamosvojitvenimi akti, to je s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti (Uradni list RS, št. 1/91-I) in Deklaracijo ob neodvisnosti (Uradni list RS, št. 1/91-I), kakor tudi ne z novo ustavo, ki je bila ob sprejemu ZDen tik pred sprejemom.
3. Ustavno sodišče je v skladu s stališčem, ki ga je sprejelo v svoji odločbi št. U-I-107/96 z dne 5.12.1996 (točka 28 obrazložitve), da podržavljene lastnine cerkev in verskih skupnosti glede na njihovo vlogo občekoristnih ustanov in glede na njihov položaj v našem pravnem redu ne bi bilo ustavno dopustno enačiti z veleposestvi fevdalnega izvora, odločilo, da je 1. točka referendumskega vprašanja v skladu z Ustavo le, kolikor se ne nanaša na primere, v katerih so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove ali redovi. Poleg okoliščin, ki opravičujejo poseben položaj verskih ustanov kot denacionalizacijskih upravičencev, je Ustavno sodišče upoštevalo: prvič, da je ZDen v 14. členu izrecno priznal verskim skupnostim pravico do vrnitve premoženja, vendar le pod pogojem, da so ob njegovi uveljavitvi delovale na območju Republike Slovenije, drugič, da so verske skupnosti domače pravne osebe, ki delujejo v okviru pravne ureditve Republike Slovenije, in tretjič, da jih iz tega razloga ni mogoče enačiti z zasebnimi lastniki veleposestev fevdalnega izvora - še zlasti, če sedaj živijo v tujini - in jim s stališča državnega in javnega interesa ni mogoče priznati kakšnega posebnega položaja, tako kot verskim skupnostim.
4. Ustavno sodišče je pri oceni ustavnosti 2. točke referendumskega vprašanja upoštevalo, da bi zakonska sprememba, ki bi omejevala vračanje kmetijskih zemljišč in gozdov, posegla v ustavno varovana upravičenja vseh tistih denacionalizacijskih upravičencev, ki izpolnjujejo pogoje za vrnitev podržavljenega premoženja, in da bi bila taka sprememba zakona mogoča le, če so izpolnjeni pogoji in okoliščine najstrožje ustavnosodne presoje. Ker za predlagano spremembo ZDen v točki 2 predlaganega referendumskega vprašanja niso izkazani stvarno upravičeni in neizogibno potrebni razlogi, ki bi jih narekovala nujna javna potreba, je Ustavno sodišče odločilo, da navedena točka ni v skladu z Ustavo.
5. Kolikor ni v nasprotju z Ustavo, da se ne vrača lastnina fevdalnega izvora drugih nekdanjih lastnikov, tudi ni v nasprotju z Ustavo, da se v takih primerih ne prizna odškodnina. 6. Ker omejitev vračanja zemlje in gozdov ni v skladu z Ustavo, je del vprašanja, ki predvideva omejitev vračanja brez odškodnine, postal nepotreben. Ustavno sodišče je zato na podlagi določbe, po kateri sme določiti način izvršitve svoje odločbe (drugi odstavek 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču), odločilo, da je to spremembo potrebno upoštevati pri postavitvi referendumskega vprašanja.
7. Nejasno referendumsko vprašanje je v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave) in v nasprotju s samim bistvom referenduma kot oblike neposrednega odločanja državljanov, na katerem morajo biti glasovalci natančno seznanjeni z vsebino vprašanja, o katerem glasujejo. Ker del vprašanja, ki se glasi "in da gozdovi ostanejo v javni lasti", ni dovolj jasen in ne predstavlja povezane celote s preostalim delom referendumskega vprašanja, je v nasprotju z 2. in 90. členom Ustave.
8. Naknadna uvedba pravnega sredstva zoper pravnomočne odločbe o denacionalizaciji predstavlja poseg v načelo zaupanja v pravo in v načelo pravne varnosti (2. člen Ustave) ter poseg v ustavno varovana lastninska upravičenja, zato je tak poseg dopusten le ob izpolnjevanju predpostavk najstrožjega testa sorazmernosti.
Ker referendumsko vprašanje predlaga uvedbo splošne revizije odločb o denacionalizaciji, ker so subjekti, prizadeti z odločbo o denacionalizaciji, že imeli možnost uveljavljati tako kršitve pri ugotavljanju dejanskega stanja kot kršitve materialnega prava s pravnimi sredstvi po Zakonu o splošnem upravnem postopku in s tožbo v upravnem sporu, ker referendumsko vprašanje predlaga uvedbo revizije po petih letih od uveljavitve Zakona o denacionalizaciji in po dveh letih od trenutka, ko bi moral biti izveden, in ker bi bila uvedba novega pravnega sredstva le v primerih, ko naj bi bila oškodovana družbena lastnina, ne pa tudi v primerih, ko naj bi bil zakon kršen v škodo denacionalizacijskih upravičencev, v nasprotju z ustavnim jamstvom o enakem varstvu pravic (22. člen), je referendumsko vprašanje v delu, kjer predlaga uvedbo obvezne revizije denacionalizacijskih odločb v primerih, ko je izkazana verjetnost, da je prišlo do kršitve zakona in oškodovanja družbene lastnine, v nasprotju z Ustavo.
Geslo:
Denacionalizacija, vračanje kmetijskih zemljišč in gozdov.
Vračanje lastnine fevdalnega izvora.
Vračanje premoženja, naknadna omejitev.
Denacionalizacija, položaj denacionalizacijskih upravičencev.
Denacionalizacija, revizija odločb.
Kmetijska zemljišča, denacionalizacija.
Konvencije, mednarodni sporazumi, mednarodni dokumenti - 1. protokol k (Evropski) konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, citacija sodne prakse.
Referendum, predhodni zakonodajni.
Referendum, jasnost referendumskega vprašanja.
Pravica do zasebne lastnine in dedovanja.
Enako varstvo pravic.
Enakost pred zakonom.
Ustavno sodišče, izvršitev odločbe Ustavnega sodišča.
Ustavno sodišče, pristojnost po 16. členu Zakona o referendumu in ljudski iniciativi.
Načelo pravne države.
Varstvo zaupanja v pravo.
Načelo pravne varnosti.
Predpisi, retroaktivnost zakona.
Prepoved retroaktivnosti.
Pravnomočnost, odločb o denacionalizaciji
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 22., 33., 90., 155., 158. čl.
Ustavni amandma XCIX, 3. tč.
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI), 14., 15., 16. čl.
Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), 3., 60., 223., 230., 240., 249. čl.
Zakon o upravnih sporih (ZUS), 2. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 2. odst. 40. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-265/96 z dne 31.7.1996 (OdlUS V,125), št.
U-I-107/96 z dne 5.12.1996 (OdlUS V,174), št. U-I-25/92 z dne 4.3.1993 (II,23), št. U-I-140/94 z dne 14.12.1995 (OdlUS IV,124), št. U-I-23/93 z dne 20.3.1997, št. U-I-266/95 z dne 20.11.1995 (OdlUS IV,116), št. U-I-153/94 z dne 5.10.1995 (OdlUS IV,92) in št. U-I-133/93 z dne 31.3.1994 (OdlUS III,28).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Državni zbor RS
Datum vloge:
30. 4. 1997
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US18317
Dokument v PDF obliki:
U-I-121-97.pdf
213 KB
Prenesite datoteko
U-I-121-97_LM_Jerovšek.pdf
125 KB
Prenesite datoteko
U-I-121-97_LM_Krivic.pdf
174 KB
Prenesite datoteko
U-I-121-97_LM_Šinkovec.pdf
168 KB
Prenesite datoteko
U-I-121-97_LM_Šturm.pdf
149 KB
Prenesite datoteko
U-I-121-97_LM_Testen.pdf
130 KB
Prenesite datoteko
U-I-121-97_LM_Ude.pdf
133 KB
Prenesite datoteko
U-I-121-97_LM_Zupančič.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
U-I-121/97
23.5.1997
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti vprašanja, vsebovanega v zahtevi za razpis referenduma, začetem z zahtevo Državnega zbora, na seji dne 23. maja 1997
o d l o č i l o :
1. Prva točka vprašanja, vsebovanega v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o spremembah in dopolnitvah zakona o denacionalizaciji (ZDen-B), ki se glasi: "da se ne vračajo zemlja, gozdovi in druga lastnina fevdalnega izvora", ni v nasprotju z Ustavo, razen kolikor se nanaša na primere, v katerih so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove ali redovi.
2. Druga točka referendumskega vprašanja, ki se glasi: "da se posameznemu upravičencu ne vračajo zemlja in gozdovi, ki presegajo 100 ha primerljive kmetijske površine", je v nasprotju z Ustavo.
3. Tretja točka referendumskega vprašanja, ki se glasi: "da se v primerih pod 1 in 2 ne prizna odškodnina in da gozdovi ostanejo v javni lasti", ni v nasprotju z Ustavo, razen v delu, ki se glasi: "in da gozdovi ostanejo v javni lasti".
4. Četrta točka referendumskega vprašanja, ki se glasi: "da se uvede obvezna revizija denacionalizacijskih odločb v primerih, ko je izkazana verjetnost, da je prišlo do kršitve zakona in oškodovanja družbene lastnine", je v nasprotju z Ustavo.
5. Prva točka izreka te odločbe se izvrši tako, da glasovnica pri 1. točki referendumskega vprašanja vsebuje pojasnilo, da se vprašanje ne nanaša na primere, v katerih so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove ali redovi.
6. Tretja točka izreka te odločbe se izvrši tako, da se v 3. točki referendumskega vprašanja črta besedilo "in 2" in besedilo "in da gozdovi ostanejo v javni lasti".
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Državni zbor je na podlagi sklepa, sprejetega v skladu s 16. členom Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 13/95 - odl. US, 38/96 in 43/96 - odl. US - v nadaljevanju: ZRLI) zahteval, da Ustavno sodišče oceni, ali je vprašanje, vsebovano v zahtevi 50.823 volivk in volivcev za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o spremembah in dopolnitvah Zakona o denacionalizaciji (ZDen-B) - EPA 1644 (v nadaljevanju: referendumska zahteva) po svoji vsebini v nasprotju z Ustavo, predvsem z določbami 2. (pravna država), 14. (enakost pred zakonom), 15. (uresničevanje in omejevanje pravic), 22. (enako varstvo pravic) in 33. člena (pravica do zasebne lastnine in dedovanja). Zahteva ni posebej obrazložena; razlogi so navedeni v predlogu poslanske skupine
Socialdemokratske stranke Slovenije za vložitev zahteve za oceno ustavnosti vsebine referendumske zahteve (v nadaljevanju: predlagateljica zahteve).
2. Referendumsko vprašanje se glasi: "Ali ste za to, da Državni zbor Republike Slovenije z zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o denacionalizaciji (ZDen-B) - EPA 1644 uredi:
1. da se ne vračajo zemlja, gozdovi in druga lastnina fevdalnega izvora,
2. da se posameznemu upravičencu ne vračajo zemlja in gozdovi, ki presegajo 100 ha primerljive kmetijske površine,
3. da se v primerih pod 1 in 2 ne prizna odškodnina in da gozdovi ostanejo v javni lasti,
4. da se uvede obvezna revizija denacionalizacijskih odločb v primerih, ko je izkazana verjetnost, da je prišlo do kršitve zakona in oškodovanja družbene lastnine."
3. V utemeljitvi neskladnosti prve točke vprašanja z Ustavo se predlagateljica zahteve za oceno ustavnosti referendumskega vprašanja sklicuje na dve odločbi Ustavnega sodišča: odločbo št. U-I-107/96 z dne 5.12.1996 (Uradni list RS, št. 1/97 - v nadaljevanju: odločba U-I-107/96) in odločbo št. U-I-25/92 z dne 4.3.1993 (OdlUS II, 23). Predlagateljica zahteve se sklicuje na to, da je Ustavno sodišče v prvi odločbi opozorilo, da "cerkve in verskih skupnosti, kadar se pojavijo kot denacionalizacijski upravičenci, glede na njihovo vlogo obče koristne ustanove in glede na njihov položaj v našem pravnem redu, ne bi bilo ustavno dopustno enačiti z veleposestvi fevdalnega izvora oziroma z lastninskimi odnosi, ki izvirajo iz historično izkazanih fevdalnih odnosov". V drugi odločbi je Ustavno sodišče napisalo: "Država in verske skupnosti so ločene. Bistveno za sistem ločitve je, da so cerkvene organizacije in ustanove vezane na državno pravo in da so tudi glede pravne osebnosti odvisne od državnih predpisov. Ti subjekti so bili tako v času podržavljanja njihovega premoženja kot tudi v celotnem obdobju do sprejetja Zakona o denacionalizaciji po predpisih, ki so veljali v tem času, obravnavani kot domače pravne osebe in jih kot take opredeljuje tudi pozitivno pravo."
Druga in tretja točka vprašanja naj bi bili v nasprotju s pravno ureditvijo države, določeno v Ustavi, še posebej s četrtim odstavkom 15. člena in 33. členom Ustave. Ustavno sodišče naj bi bilo že zavzelo stališče, da zakonske določbe, ki na splošno omejujejo ali izključujejo lastninsko pravico, niso v skladu z Ustavo (odločba št. U-I-105/91 - OdlUS I, 28, št. U-I-122/91- OdlUS I, 56 in št. U-I-57/92 - OdlUS III, 117). Določba 33. člena Ustave naj bi ne omejevala lastninske pravice, ampak naj bi le dopuščala, da zakon določi način pridobivanja in uživanja lastnine zaradi zagotovitve njene gospodarske, socialne in ekološke funkcije (67. člen). Ustava naj bi le izjemoma dopuščala, da se zaradi javne koristi lastninska pravica omeji ali odvzame, vendar izključno proti nadomestilu v naravi ali odškodnini (69. člen). V odločbi U-I-107/95 naj bi Ustavno sodišče navedlo, da razlogi za omejevanje pravice do vrnitve odvzetega premoženja nimajo stvarno upravičene podlage in so bili tako v zakonodajnem postopku kakor tudi v tisku in drugih oblikah javnega obveščanja predstavljeni brez preverjanja in skrbne presoje. Zakonska ureditev, uveljavljena na podlagi 2. in 3. točke vprašanja, bi denacionalizacijske upravičence, ki pravnomočnih odločb še niso prejeli, postavila v neenakopraven položaj v razmerju do tistih, o katerih zahtevah je že bilo pravnomočno odločeno. S tem naj bi bili kršeni določbi 14. in 22. člena Ustave ter načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave).
Ker ne določa, kdo in na kakšen način naj izkaže verjetnost kršitve zakona in oškodovanja družbene lastnine, naj bi 4. točka referendumskega vprašanja ne bila jasna. Možnost revizije naj bi že bila predvidena v predpisih o upravnem postopku. Problem naj bi bil v tem, da državni organi teh predpisov ne poznajo oziroma jih ne izvršujejo. Referendumska zahteva naj bi ne reševala morebitnih zlorab, storjenih v denacionalizacijskih postopkih.
Uzakonitev take določbe bi po vsej verjetnosti pomenila zgolj nadaljnje zavlačevanje denacionalizacijskih postopkov.
4. Na zahtevo za oceno ustavnosti referendumskega vprašanja so odgovorile vse tri politične stranke, ki nastopajo kot predstavniki predlagateljev referenduma: Združena lista socialnih demokratov (v nadaljevanju: ZLSD), Slovenska nacionalna stranka in Zelena alternativa Slovenije (v nadaljevanju: predstavniki predlagateljev referenduma). Ker se argumenti iz obrazložitve referendumske zahteve in iz odgovorov v veliki meri prekrivajo, jih Ustavno sodišče povzema skupaj.
5. Predstavniki predlagateljev referenduma menijo, da referendumska zahteva ni v nasprotju z jamstvom lastnine iz 33. člena Ustave in iz 1. člena Protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, Mednarodne pogodbe, št. 7/94 - v nadaljevanju: Protokol). Zakon o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91, 56/92 - odl. US, 13/93 - odl. US, 31/93, 24/95 - odl. US, 29/95 in 74/95 - v nadaljevanju: ZDen) naj bi bil vzpostavil le temelje za ponovno pridobitev lastnine; lastnino naj bi bili denacionalizacijski upravičenci pridobili s pravnomočno odločbo o denacionalizaciji. Do izdaje pravnomočne odločbe naj bi upravičenja nekdanjih lastnikov lahko imela sicer prednost pred upravičenji drugih interesentov, ne morejo pa zavezovati države, da bi ne mogla omejiti vračanja odvzetega premoženja. Država naj bi bila do izdaje pravnomočne odločbe upravičena presojati, ali obstoje dejanski in pravni razlogi za spremembo zakona. Da taka sprememba ni v nasprotju s 33. členom Ustave, naj bi potrjevala tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-23/93 z dne 20.3.1997 (Uradni list RS, št. 23/97 - v nadaljevanju: odločba U-I-23/93). Tudi 1. člen Protokola po stališču predstavnikov predlagateljev referenduma ne varuje pričakovanj, ampak šele lastnino, potem ko je vzpostavljena. Protokol naj bi dopuščal, da države uveljavijo zakone, potrebne za nadzor nad uporabo premoženja, če to terja splošni interes. Zakonodajalcu naj bi bila pri tem dana visoka stopnja proste presoje o tem, kaj je zaradi zagotovitve gospodarske in socialne funkcije lastnine v javnem interesu.
Upoštevanje bistveno spremenjenih razmer in dejanske nezmožnosti države za izpolnitev obveznosti naj bi ne mogli biti v nasprotju s Protokolom.
Glede 1. točke vprašanja predstavniki predlagateljev referenduma menijo, da bi bilo vzpostavljanje fevdalne posesti v nasprotju z ustavno določbo, po kateri je Slovenija demokratična država, in v nasprotju z materialnimi možnostmi države. Na dejstvo, da bi bila lahko dopustna omejitev vračanja lastnine fevdalnega izvora, naj bi bilo v odločbi U-I-107/96 opozorilo že Ustavno sodišče. Lastnina fevdalnega izvora naj bi bila "tista lastnina, ki je bila podarjena od monarha, ki je imel absolutno oblast in je skupaj z lastnino prejemniku podaril tudi pravice, izvirajoče iz fevdalne lastnine, to so predvsem tlačanski odnosi, pravica do desetine in še druge pravice." Bistveno naj bi bilo tudi dejstvo, da se pridobitni naslov v vmesnem času ni spremenil.
Predstavniki predlagateljev referenduma poudarjajo, da sta fevdalnega izvora lahko tako posvetna kot cerkvena veleposest.
Veleposesti cerkve naj bi ne bilo mogoče izključiti zgolj na podlagi trditve, da gre za občekoristno ustanovo. Po mnenju predstavnikov predlagateljev referenduma ni mogoče trditi, da je protiustavno referendumsko vprašanje, ki v postopkih vračanja premoženja ne predpostavlja privilegiranega ali manj ugodnega položaja cerkve. Posebno oceno nastanka in obstoja največje cerkvene veleposesti na Slovenskem naj bi utemeljevalo tudi dejstvo, da naj bi cerkev zahtevala vrnitev desetine vsega premoženja, ki ga zahtevajo denacionalizacijski upravičenci, in da je to premoženje vredno milijardo nemških mark. (Predstavniki predlagateljev referenduma so na tem mestu podali svoje gledanje na izvor dela premoženja cerkve, ki ga prikazuje gradivo Milana Cajnarja "Posebnosti denacionalizacije gozdov - Zakaj spremembe zakona o denacionalizaciji?")
Določitev maksimuma vračanja zemljišč in gozdov so predstavniki predlagateljev referenduma utemeljili predvsem s trditvijo, da bi z vračanjem v obsegu po veljavnem ZDen Slovenija ne mogla uresničevati svojih funkcij in nalog, ki izvirajo iz načela socialne države. Podatki o obsegu in vrednosti premoženja, katerega vrnitev se zahteva, naj bi bili bistveno drugačni od tistih ob uveljavitvi ZDen (obseg zahtevanih kmetijskih zemljišč naj bi se povečal za 100 %, obseg gozdov pa za 25 %; vrednost premoženja, predvidena ob sprejemu ZDen, je bila tri in pol milijarde nemških mark; po stališču prejšnje ministrice za pravosodje naj bi šlo za sedem milijard nemških mark, kar naj bi predstavljalo en letni proračun). Po veljavnem ZDen naj bi imeli upravičenci pravico zahtevati več zemlje in gozdov, kot jih je na razpolago. Zaradi vračanja velikih površin naj bi bili prikrajšani tisti, ki zahtevajo malo; z omejitvijo vračanja naj bi bila dana možnost vsaj delne vrnitve čim širšemu krogu upravičencev (prek 16.000 ha kmetijskih zemljišč naj bi bilo dano agrarnim upravičencem ob nacionalizaciji; najmanj 3.000 ha naj bi jih bilo uporabljenih za gradnjo). Tudi vse vzhodnoevropske države in Nemčija naj bi premoženje vračale v zelo omejenem obsegu. Predlagane spremembe ZDen naj bi ne posegale v pridobljene pravice in naj bi ne kršile načela enakosti pred zakonom: rešitve, katerih spremembo so predlagali, naj bi bile že ob sprejetju ZDen protiustavne; tudi Ustavno sodišče naj bi v odločbi U-I-107/96 in odločbi št. U-I-81/94 z dne 20.3.1997 (Uradni list RS, št. 20/97 - v nadaljevanju: odločba U-I-81/94) poseglo v veljavne zakonske rešitve; ker gre za tranzicijski zakon in vseh razsežnosti njegovih posledic ob sprejetju ni bilo mogoče predvideti, naj bi bil zakonodajalec upravičen poseči v že sprejete rešitve.
Bistveno spremenjene razmere naj bi utemeljevale nujnost sprememb ZDen. Glede ustavno nedopustnih rešitev naj bi zakonodajalec lahko spremenil zakon tudi za nazaj. Če je ustavno dopustno, da se lastnina fevdalnega izvora ne vrača in da se omeji obseg vračanja, naj bi bilo v teh primerih ustavno dopustno tudi neplačilo odškodnine. Predstavniki predlagateljev referenduma so hkrati izrazili prepričanje, da kaže vse gozdove, izvzete iz denacionalizacije, zavarovati pred nadaljnjo privatizacijo in zato v zakonu predvideti, da ostanejo v javni lasti.
Predstavniki predlagateljev referenduma zavračajo trditev, da 4. točka vprašanja ni jasna. V obrazložitvi referendumskega predloga naj bi bili navedeni primeri in razlogi za uvedbo tega pravnega sredstva zoper pravnomočne odločbe o denacionalizaciji. Revizija naj bi bila utemeljena vsaj v primerih, (1) kjer v postopku ni bil udeležen javni pravobranilec, (2) kjer so bile posebej izdane ugotovitvene odločbe o državljanstvu, (3) kjer je bil upravičenec nekdanji državljan SFRJ, ki je v času podržavljenja že zapustil Slovenijo, (4) kjer so bile opravljene cenitve odškodnine, ki je bila upravičencem ob podržavljenju že dana, (5) kjer so bile opravljene cenitve glede povečanja vrednosti podržavljenih nepremičnin in (6) kjer vrnitev ne bi bila mogoča, če bi presojali vse zahtevke, nanašajoče se na posameznega zavezanca.
Predstavniki predlagateljev referenduma menijo, da je revizije mogoče predpisati (1) v primerih, ko se naknadno ugotovi, da so bile zakonske rešitve in na njih pridobljene pravice protiustavne (vračanje premoženja fevdalnega izvora) ali objektivno nesprejemljive (obseg vračanja premoženja) oziroma (2) v primerih, ko je bil kršen zakon, pa niso bila predvidena ali uveljavljena pravna sredstva, ki bi omogočala odpravo nezakonitosti. Revizije naj bi predvidela tudi novela Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 7/93 - v nadaljevanju: ZLPP-B) in te revizije je Ustavno sodišče štelo za skladne z Ustavo. Za bistveno manjši obseg premoženja je revizije predvidel tudi Zakon o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 63/95, 8/96 in 44/96 - v nadaljevanju: ZZVN).
B.
6. Ustavno sodišče je presojalo skladnost referendumskega vprašanja z Ustavo, ker se zahteva Državnega zbora izrecno sklicuje na določbo 16. člena ZRLI, ki določa pristojnost Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti vsebine zahteve za razpis referenduma. V tej zahtevi sicer res ni izrecno navedeno, da je Državni zbor štel referendumsko vprašanje za protiustavno, vendar pa tako njegovo stališče vsebinsko izhaja iz odločitve, da začne postopek pred Ustavnim sodiščem po 16. členu ZRLI.
Enako je Ustavno sodišče ravnalo tudi v zadevi št. U-I-265/96 z dne 31.7.1996 (Uradni list RS, št. 43/96). Po stališču Ustavnega sodišča so torej izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko presojo ustavnosti referendumskega vprašanja.
7. Ustavnost vsebine referendumskega vprašanja je Ustavno sodišče presojalo s stališč, ki jih je sprejelo v odločbi U-I- 107/96 in na katera se sklicujejo tako predlagatelji zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma kot tudi predlagateljica zahteve za oceno ustavnosti referendumskega vprašanja. Osnovno stališče, ki ga je Ustavno sodišče sprejelo v tej odločbi, je, da je ZDen kot tranzicijski zakon glede na svoj namen sistemski zakon, v katerem so bila jasno opredeljena vsa osnovna načela procesa denacionalizacije, ki se v skladu z načeli pravne države lahko spremenijo le, če so podani pogoji in okoliščine, ki zadostijo kriterijem najstrožje ustavnosodne presoje. Pogoji in okoliščine te najstrožje presoje, ki jih je Ustavno sodišče jasno opredelilo v 15. točki obrazložitve, so: 1. razlogi, motivi, namen in cilji zakonodajalca za spremembo ZDen morajo biti stvarno upravičeni in ustavno legitimni (ne samo opredeljivi); 2. predvideni ukrepi morajo biti v demokratični družbi neogibni, ker jih narekuje nujna javna potreba in 3. zakonodajalčevi posegi (ukrepi, zakonske rešitve) morajo biti v skladu z načelom sorazmernosti primerni, neogibno potrebni za dosego zakonodajalčevega cilja in v sorazmerju z vrednostjo zastavljenih ciljev. Ustavno sodišče je vezano na navedene kriterije tudi pri presoji vsebine obravnavanega referendumskega vprašanja.
Presoja ustavnosti referendumskega vprašanja pod točko 1:
8. Iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah ZDen, v zvezi s katerim je predlagan predhodni zakonodajni referendum, je razvidno, da predlagana zakonska rešitev ne ureja vračanja veleposestev fevdalnega izvora posebej, ampak predlaga vračanje kmetijske zemlje in gozdov v tistem obsegu, ki ne bi presegal zemljiškega maksimuma, določenega s predpisi, ki so veljali dne 6.4.1941 (prvi odstavek 27.a člena). Lastniki veleposestev, ne glede na izvor veleposestva, po tem predlogu torej lahko pridobijo položaj denacionalizacijskega upravičenca (ob izpolnitvi zakonskih pogojev za pridobitev položaja denacionalizacijskega upravičenca) in naj bi imeli za tisti del premoženja, ki se jim ne vrne v last in posest, pravico do odškodnine (10. člen predloga). Referendumsko vprašanje v 1. točki predlaga drugačno ureditev vprašanja vračanja veleposestev fevdalnega izvora. Iz vsebine 1. točke referendumskega vprašanja in iz obrazložitve zahteve izhaja, da naj bi se z referendumom odločilo, "da se ne vračajo zemlja, gozdovi in druga lastnina fevdalnega izvora", torej, da se ne vrača nič, kar pomeni, da lastniki lastnine fevdalnega izvora sploh niso denacionalizacijski upravičenci. Tako razumevanje 1. točke referendumskega vprašanja potrjuje tudi 3. točka referendumskega vprašanja, ki predlaga, da naj se v primerih pod 1. točko ne prizna odškodnina.
9. Iz 28. točke obrazložitve odločbe U-I-107/96 je razvidno, da je Ustavno sodišče odločilo, da razveljavitev prepovedi vračanja nad 200 ha kmetijskih zemljišč in gozdov začne učinkovati po poteku šest mesecev od dneva objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije prav iz razloga, da bi imel zakonodajalec možnost, da ponovno preveri razloge, ki bi narekovali morebitne zakonske spremembe in dopolnitve ZDen. Pri tem je Ustavno sodišče samo opozorilo zakonodajalca, da bi bilo potrebno oceniti, ali je vračanje veleposestev fevdalnega izvora, katerih obstoj v času podržavljenja potrjujejo zgodovinski viri, v skladu z ustavno ureditvijo Republike Slovenije. Navedeno opozorilo je Ustavno sodišče oprlo na oceno, da vračanje fevdalnih veleposestev po svoji naravi ne bi bilo združljivo s pojmovanjem republike kot državne oblike in s pojmovanjem demokratične države.
10. ZDen se je pripravljal, bil sprejet in začel veljati (dne 7.12.1991) pred sprejetjem Ustave. Iz zakonodajnega gradiva, pripravljenega ob sprejemanju ZDen, je razvidno, da zakonodajalec vprašanja vračanja fevdalnih veleposesti ni posebej obravnaval, zlasti ne z vidika nove ustavne ureditve.
Vprašanje vračanja fevdalnih veleposesti se je pojavilo šele po uveljavitvi ZDen, ko se je ugotovilo, da ob izpolnjevanju splošnih pogojev za pridobitev položaja denacionalizacijskega upravičenca lahko v skladu z ZDen pride tudi do vračanja veleposestev fevdalnega izvora. Na podlagi navedenega Ustavno sodišče ocenjuje, da bi v primeru obravnavanja tega vprašanja v času sprejemanja ZDen zakonodajalec moral oceniti, da vračanje veleposestev fevdalnega izvora ni v skladu z državno ureditvijo, za katero se je Republika Slovenija odločila že z osamosvojitvenimi akti, to je s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti (Uradni list RS, št. 1/91-I) in Deklaracijo ob neodvisnosti (Uradni list RS, št. 1/91-I), kakor tudi ne z novo ustavo, ki je bila tik pred sprejemom. ZDen je torej - kolikor dopušča vračanje veleposestev fevdalnega izvora - že od začetka svoje veljavnosti v nasprotju z načeli ustavne ureditve, da je Slovenija demokratična republika (1. člen Ustave). Razlogi, ki narekujejo 1. točko referendumskega vprašanja, so iz navedenih razlogov stvarno upravičeni in ustavno legitimni in jih narekuje nujna javna potreba. Prav tako je predvideni ukrep, to je nepriznavanje položaja denacionalizacijskega upravičenca prejšnjim lastnikom veleposestev fevdalnega izvora, neogiben v demokratični družbi in tudi v sorazmerju z vrednostjo zastavljenega zakonodajnega cilja.
11. Ustavno sodišče na tem mestu poudarja, da lastnine fevdalnega izvora vsaj v večini primerov - po podatkih, pridobljenih v postopku odločanja o sporni referendumski zahtevi, pa sploh vsa - ne bi bilo mogoče vrniti že na podlagi sedaj veljavnih določb ZDen. Po izhodiščni določbi poglavja o upravičencih so namreč upravičenci le osebe, ki so bili v času podržavljenja jugoslovanski državljani in jim je bilo po 9.5.1945 to državljanstvo priznano z zakonom ali z mednarodno pogodbo (prvi odstavek 9. člena). Kot izhaja iz Enajstega poročila o uresničevanju Zakona o denacionalizaciji (Poročevalec, št. 7/97), zaradi odprave morebitnih nezakonitosti pri Ministrstvu za notranje zadeve teče tudi pregled vseh ugotovitvenih odločb o državljanstvu. Poleg tega ZDen kot upravičence izrecno izključuje tudi tiste osebe, ki so za odvzeto premoženje že dobile odškodnino od tuje države, in tudi tiste, ki so tako pravico imele, pa je niso izkoristile (drugi odstavek 10. člena).
12. To, na kar predlagateljica zahteve za oceno ustavnosti referendumskega vprašanja posebej opozarja, je stališče predstavnikov predlagateljev referenduma, da 1. točka referendumskega vprašanja zajema tudi primere, ko je denacionalizacijski upravičenec cerkev ali pravna oseba cerkvenega prava, če se ugotovi, da je bila podržavljena cerkvena lastnina fevdalnega izvora.
13. Takšno stališče predstavnikov predlagateljev referenduma je v očitnem nasprotju s stališčem, ki ga je Ustavno sodišče sprejelo v svoji odločbi U-I-107/96 (točka 28 obrazložitve), da podržavljene lastnine cerkev in verskih skupnosti glede na njihovo vlogo občekoristnih ustanov in glede na njihov položaj v našem pravnem redu ne bi bilo ustavno dopustno enačiti z veleposestvi fevdalnega izvora. Ustavno sodišče se ponovno sklicuje na razloge iz navedene odločbe in poudarja, da pri presoji morebitne spremembe zakona, ki bi pravnim osebam iz 14. člena ZDen v celoti odvzela pravico do vrnitve premoženja fevdalnega izvora, ne bi moglo upoštevati argumentov predstavnikov predlagateljev referenduma, da je potrebno vso lastnino fevdalnega izvora glede na načelo enakosti obravnavati enako ne glede na to, kdo je denacionalizacijski upravičenec.
Poleg okoliščin, ki opravičujejo poseben položaj verskih ustanov kot denacionalizacijskih upravičencev in jih je Ustavno sodišče že obrazložilo v navedeni odločbi, je potrebno še poudariti: prvič, da je ZDen v 14. členu izrecno priznal verskim skupnostim pravico do vrnitve premoženja, vendar le pod pogojem, da so ob njegovi uveljavitvi delovale na območju Republike Slovenije, drugič, da so verske skupnosti domače pravne osebe, ki delujejo v okviru pravne ureditve Republike Slovenije (glej odločbo U-I- 25/92), in tretjič, da jih iz tega razloga ni mogoče enačiti z zasebnimi lastniki veleposestev fevdalnega izvora - še zlasti, če sedaj živijo v tujini - in jim s stališča državnega in javnega interesa ni mogoče priznati kakšnega posebnega položaja, tako kot verskim skupnostim. Iz navedenih razlogov Ustavno sodišče zaključuje, da je 1. točka referendumskega vprašanja, ki predlaga, da se z zakonom izključi vračanje lastnine fevdalnega izvora, v skladu z Ustavo le, kolikor se ne nanaša na primere, v katerih so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove ali redovi.
14. Iz obrazložitve zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma in odgovora predlagateljev je očitno, da se 1. točka referendumskega vprašanja nanaša tudi na podržavljeno lastnino cerkev in verskih skupnosti, za katero bi se ugotovilo, da je fevdalnega izvora. Ker tako razumljena in tudi obrazložena vsebina 1. točke referendumskega vprašanja iz razlogov, obrazloženih v prejšnji točki, ni v skladu z Ustavo in bi lahko pomenila zavajanje volilcev, da je Ustavno sodišče s tem odločilo tudi o ustavnosti vračanja premoženja fevdalnega izvora pravnim osebam iz 14. člena ZDen, je Ustavno sodišče odločilo, da mora glasovnica pri 1. točki referendumskega vprašanja vsebovati pojasnilo, da se v 1. točki referendumskega vprašanja ne odloča o vračanju cerkvenega premoženja (drugi odstavek 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS).
15. Iz magnetograma razprave 4. seje Državnega zbora z dne 24.4.1997, na kateri je bila sprejeta zahteva za oceno ustavnosti vsebine referendumske zahteve, izhaja, da so posamezni poslanci v razpravi kot morebitni razlog neustavnosti poudarjali tudi dejstvo, da pojem "lastnina fevdalnega izvora" ni nikjer definiran, in da referendum o vprašanju, ki ni natančno določeno in opredeljivo, lahko pomeni zavajanje volilcev oziroma večina volilcev ne bo imela pravilne predstave, kaj pomeni lastnina fevdalnega izvora. Zato je Ustavno sodišče presojalo 1. točko referendumskega vprašanja tudi s tega vidika.
16. ZRLI določa v 14. členu, da mora biti vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, jasno izraženo. V 15. členu je predviden postopek za primer, če Državni zbor meni, da v zahtevi za razpis referenduma ni jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma. Ustavno sodišče je v citirani odločbi U-I- 107/96 uporabilo pojem "veleposestva fevdalnega izvora" oziroma "iz nekdanjih fevdalnih odnosov izvirajoča veleposest" in tudi navedlo vire, iz katerih izhaja, da je bilo veleposest na Slovenskem pred drugo svetovno vojno po njenem izvoru mogoče razdeliti na fevdalno, cerkveno in kapitalistično.Ti viri so predvsem že navedeno delo dr. Čepiča, delo dr. Milivoja Erića, Agrarna reforma u Jugoslaviji 1918 - 1941, Sarajevo, 1958 in delo Albina Prepeluha, Naš veliki socijalni problem, Agrarna reforma, Ljubljana, 1933. V slovenski javnosti že dolgo potekajo razprave o vračanju fevdalnih veleposestev in večina sredstev javnega obveščanja je natančno, s poimenskimi seznami in navedbami zgodovinskih virov, obveščala javnost o vračanju veleposestev, predvsem veleposestniških gozdov. Upoštevajoč navedene razloge Ustavno sodišče zaključuje, da je vsebina 1. točke referendumskega vprašanja dovolj jasna, čeprav pojem "lastnina fevdalnega izvora" še ni pravno definiran in ga bo, kolikor bo referendumski predlog izglasovan, na podlagi že doslej znanih strokovnih opredelitev moral natančno opredeliti zakon. Zakonodajalec se bo moral pri tem opredeliti tudi do vprašanja, ali je mogoče pod tem pojmom razumeti le kmetijska zemljišča in gozdove ali pa lahko ta pojem zajema oziroma do katere mere zajema tudi drugo nepremično in premično premoženje fevdalnega izvora. Pojem "druga lastnina fevdalnega izvora" je tako nedoločen, da bo pri zakonskem urejanju tudi z ustavnega vidika treba presojati, ali bo neko premoženje (npr. premično premoženje, stanovanjske hiše v naseljih) sploh dopustno opredeliti kot lastnino fevdalnega izvora.
Presoja ustavnosti referendumskega vprašanja pod točko 2:
17. Ustavno sodišče je o vprašanju naknadnega omejevanja vračanja nacionaliziranega in odvzetega premoženja sprejelo svoja stališča že v odločbi U-I-107/96 in tudi v drugih odločbah, na katere predlagateljica zahteve za oceno ustavnosti opira svoje argumente za neustavnost referendumskega vprašanja pod 2. točko.
18. Iz zakonodajnega gradiva, pripravljenega ob sprejemanju ZDen (Poročevalec, št. 7/91 in 21/91), je razvidno, da je bilo vprašanje vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov v naravi eno najbolj spornih vprašanj in da se je zakonodajalec, upoštevajoč 3. točko Ustavnega amandmaja XCIX (Uradni list RS, št. 7/91) - s katero so bile odpravljene določbe prejšnje ustave, ki so določale zemljiški maksimum na kmetijskih zemljiščih in gozdovih - odločil, da za vračanje gozdov in kmetijskih zemljišč ta maksimum ne velja. Zakonodajalec je s sprejemom ZDen, katerega namen je bil popraviti storjene krivice, uredil vračanje kmetijskih zemljišč in gozdov brez omejitev po obsegu. ZDen je nastal kot posledica odločitve, da se popravijo krivice, storjene v povojnem času. Ta odločitev je slonela na načelu pravičnosti in zakonodajalec bi se lahko ob sprejemanju zakona odločil za določene omejitve vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov. Že v odločbi št. U-I-140/94 z dne 14.12.1995 (OdlUS IV, 124) je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da gre zakonodajalcu v primeru, ko gre za enega izmed medsebojno prepletenih tranzicijskih predpisov o vprašanjih lastninjenja in poprave krivic, povzročenih s podržavljenjem, in ko gre hkrati za vprašanja, glede katerih zakonodajalec ne more imeti nobenih izkušenj in rešitev ne more iskati niti v primerljivih zakonodajah, razmeroma široko polje proste presoje. Načelo enakosti pred zakonom v teh primerih terja, da je zakonodajalčeva rešitev razumna, da ni arbitrarna in da obstaja razumna zveza med izbrano rešitvijo in zasledovanim ciljem. Le v tem primeru Ustavno sodišče pri morebitni presoji ne bi bilo vezano na najstrožji test ustavnosodne presoje.
19. S sprejemom ZDen pa je zakonodajalec določil tako krog denacionalizacijskih upravičencev kakor tudi obseg vračanja podržavljenega premoženja. Osebe, ki so izpolnjevale pogoje za pridobitev položaja denacionalizacijskega upravičenca, so pridobile pravico do vrnitve podržavljenega premoženja, če so v 24 mesecih po uveljavitvi ZDen (do 7.12.1993, razen za pravne osebe, za katere je ta rok potekel 13.5.1995) vložile zahtevo za denacionalizacijo (64. člen). Zakonodajalec je tudi določil, da mora biti odločba organa prve stopnje o zahtevi izdana in vročena upravičencu najpozneje v enem letu po vložitvi pravilno sestavljene zahteve, pri čemer se za dan vložitve pravilno sestavljene vloge šteje dan, ko je bila pomanjkljiva zahteva v celoti dopolnjena (58. člen).
20. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče v odločbi U-I- 107/96 začasno zadržanje izvajanja denacionalizacije kmetijskih zemljišč in gozdov štelo "za poseganje v upravičenja, ki izhajajo iz ustavnopravno zagotovljene pravice do lastnine iz 33. člena Ustave" (15. točka obrazložitve). Že z vložitvijo formalno pravilne vloge - in ne šele s pravnomočnostjo odločbe o denacionalizaciji - so torej upravičenci do denacionalizacije po ZDen pridobili upravičenja, varovana tako po 33. členu Ustave kot po 1. členu Protokola. Takega svojega stališča Ustavno sodišče z odločbo U-I-23/93, na katero se sklicujejo predstavniki predlagateljev referenduma, ni spremenilo.
Stališče, zavzeto v tej odločbi (gre predvsem za 33. in 35. točko), se ne nanaša na položaje, kjer je ZDen že določil vrnitev premoženja in so denacionalizacijski postopki že v teku in za katere tudi gre v obravnavanem primeru. Stališče, zavzeto v odločbi U-I-23/93, se nanaša na primere, v katerih ZDen ni priznal določenim osebam pravice do denacionalizacije.
Sklicevanje predstavnikov predlagateljev referenduma na odločbo U-I-23/93 zato ni utemeljeno. Prav tako ni utemeljeno sklicevanje predstavnikov predlagateljev referenduma na pravne ureditve drugih evropskih držav, ki so s svojimi zakoni bistveno omejile vračanje premoženja, podržavljenega v obdobju socialističnih pravnih sistemov. Gre za države, ki so že na samem začetku omejile vračanje podržavljenega premoženja in so tako upravičene osebe pridobile lastninska upravičenja le v obsegu, določenem z zakonom. Zato Ustavno sodišče navedenih razlogov, ki naj bi po mnenju predstavnikov predlagateljev referenduma bili stvarni in utemeljeni razlogi za predlagano spremembo zakona, ni upoštevalo.
21. Stališče Ustavnega sodišča, zavzeto v odločbah U-I-107/96 in U-I-23/93, potrjuje tudi praksa organov, ki odločajo na podlagi EKČP. Evropska komisija za človekove pravice je z odločitvijo z dne 4.3.1996 štela za nesprejemljivo pritožbo, v kateri je pritožnik zatrjeval kršitev 1. člena Protokola, češ da bi mu morala biti po pogodbi o združitvi obeh Nemčij dana možnost za vrnitev premoženja oziroma za odškodnino za premoženje, odvzeto v obdobju med letom 1945 in 1949. Komisija se je v odločitvi sklicevala na stalno prakso Sodišča. Za lastnino po 1. členu Protokola šteje že obstoječa lastnina ali premoženjska vrednost oziroma zahtevek, glede katerega lahko pritožnik izkaže, da ima vsaj upravičene izglede na njegovo uresničitev. V zadevi Pine Valley Developments Ltd in drugi proti Irski je Evropsko sodišče odločilo, da gre za poseg v pravico iz 1. člena Protokola, ker je obstajalo legitimno pričakovanje ("legitimate expectation", "l'esperance legitime") (sodba z dne 29.11.1991, Publications of the European Court of Human Rights, Series A, Vol. 222, točka 51); v zadevi Pressos Compania Naviera S. A. in drugi proti Belgiji je štelo odškodninski zahtevek za aktivo ("asset") in s tem za premoženje ("possession"), varovano po 1. členu Protokola (sodba z dne 20.11.1995, točka 31).
22. Iz zgoraj navedenih razlogov mora Ustavno sodišče pri oceni ustavnosti 2. točke referendumskega vprašanja upoštevati, da bi zakonska sprememba, ki bi omejevala vračanje kmetijskih zemljišč in gozdov, posegla v ustavno varovana upravičenja vseh tistih denacionalizacijskih upravičencev, ki izpolnjujejo pogoje za vrnitev podržavljenega premoženja, in da bi bila taka sprememba zakona mogoča le, če bi bili izpolnjeni pogoji in okoliščine najstrožje ustavnosodne presoje, obrazložene v uvodu te obrazložitve. Predlagateljica zahteve za oceno ustavnosti meni, da te okoliščine in pogoji niso podani.
23. Predstavniki predlagateljev referenduma bi v skladu z navedenim testom morali najprej izkazati, da so razlogi, motivi, namen in cilji predlaganih sprememb ZDen stvarno upravičeni in da predlagane spremembe narekuje nujna javna potreba. Po njihovih navedbah naj bi bil cilj predlaganih sprememb omogočiti vrnitev kmetijskih zemljišč in gozdov čim širšemu krogu upravičencev. Predstavniki predlagateljev referenduma izhajajo iz predpostavke, da država zaradi bistvenega povečanja obsega zahtevanih kmetijskih zemljišč in gozdov nima na razpolago dovolj zemlje, da bi ugodila vsem denacionalizacijskim upravičencem, in da bodo zaradi tega denacionalizacijski upravičenci, ki zahtevajo vrnitev manjših površin, prikrajšani. Omejitev vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov utemeljujejo z načelom socialne države.
24. Ustavno sodišče je pri oceni tega razloga upoštevalo zadnje podatke, ki so navedeni v predlogu 12. poročila o uresničevanju ZDen z dne 30.4.1997, ki ga je pripravilo Ministrstvo za pravosodje, podatke Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z dne 16.5.1997 in podatke Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov z dne 13.5.1997. Upoštevalo je tudi podatke, navedene v Prilogi k obrazložitvi Predloga ZDen, objavljene v Poročevalcu št. 21 z dne 25.7.1991.
25. Iz 12. poročila je razvidno, da se je vsota zahtevanih kmetijskih zemljišč in gozdov v primerjavi s skupno površino, ocenjeno v letu 1991, povečala. Ob sprejemu ZDen je bilo predvideno, da bo predmet denacionalizacije 70.000 ha kmetijskih površin in 132.300 ha gozdov. Pri tem je potrebno poudariti, da je iz Priloge k obrazložitvi Predloga ZDen razvidno, da v predvidenem obsegu niso bile upoštevane površine zemljišč in gozdov, ki so bile zaplenjene tako imenovanim nemškim posestvom. Tako je bilo od skupno podržavljenih 92.000 ha zemljišč odštetih 22.000 ha in od skupno podržavljenih 166.000 ha gozdov odštetih 33.600 ha gozdov. Navedeni podatki pojasnjujejo povečanje obsega sedaj zahtevanih gozdov in delno tudi povečanje obsega kmetijskih zemljišč, saj so za zemljišča in gozdove tako imenovanih nemških posesti vložene zahteve za denacionalizacijo in so te površine upoštevane v podatkih o obsegu zahtevanih kmetijskih zemljiščih in gozdovih v 12. poročilu o uresničevanju ZDen.
26. Iz tabele 7 v 12. poročilu izhaja, da je ob upoštevanju odstotka ugodenih in zavrnjenih zahtev za denacionalizacijo na podlagi že izdanih odločb predvideno, da bo ob zaključku denacionalizacije vrnjenih 120.295 ha oziroma največ 130.816 ha kmetijskih zemljišč in 156.290 ha oziroma največ 169.959 ha gozdov - ob pogoju, da se razmerje ugodeno-zavrnjeno ne bo spremenilo. Iz vseh teh podatkov je torej razvidno, da naj bi bilo ob zaključku denacionalizacije vrnjenih za 50.295 ha (največ za 60.816 ha) kmetijskih zemljišč in za 23.990 ha (največ za 36.659 ha) gozdov več, kot je bilo predvideno ob sprejemu ZDen.
27. Iz Poročila Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov je razvidno, da je bilo po katastrskih podatkih na dan 31.12.1993 v lasti države 190.000 ha kmetijskih zemljišč in 360.000 ha gozdov in da je od teh potrebno odšteti odstotek vrnjenih površin po 10.10.1996, najmanj 100.000 ha površin, ki so postale last občin po Zakonu o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti ter vrnitvi njihovega premoženja in pravic (Uradni list RS, št. 5/94, 38/94, 69/95 in 22/97), in površine, ki se vračajo po 145. členu Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (Uradni list RS, št. 17/78, 23/82, 41/87, 8/90, 12/92, 58/93 in 71/94) in o katerih obsegu nimajo podatkov. Sklad v navedenem poročilu tudi pojasnjuje, da navedba predlagateljev zahteve, da bi bili zaradi vračanja velikih površin zemlje in gozdov nekaterim upravičencem prikrajšani mnogi upravičenci, ki zahtevajo majhne površine zemlje ali gozdov, "drži le v zelo majhnem obsegu in sicer le v tistih primerih, ko je bila ista nepremičnina podržavljena dvakrat dvema različnima upravičencema, ker se v tem primeru vrača v naravi prvemu lastniku, drugemu pa dodeli odškodnina".
Sklad opozarja, da so podatki nezanesljivi, predvsem zaradi neskladja med katastrskimi podatki in stanjem v naravi.
28. Iz tabele 13 in 14 v 12. poročilu je razvidno, da se je v dosedanjih denacionalizacijskih postopkih večina kmetijskih zemljišč in gozdov vračala v naravi. Tako je bilo v last in posest vrnjenih 19.103 ha ali 72 % kmetijskih zemljišč, z vzpostavitvijo lastninske pravice na nepremičnini 2.391 ha ali 9,01 % kmetijskih zemljišč, s solastniškim deležem pa 1.395 ha ali 5,26 % kmetijskih zemljišč. Odškodnina v obveznicah je bila dana za 147 ha ali 0,55 %, odškodnina v priznanicah za 14 ha ali 0,05 % in poravnava z gotovino za 22 ha ali 0,08 %. Za gozdove je delež vrnitve v last in posest še večji. Tako je bilo v last in posest vrnjeno 66.093 ha ali 89,65 % gozdov. Odškodnina v obveznicah in priznanicah je bila dana za 27 ha ali 0,041 % gozdov.
29. Iz 12. poročila je razvidno, da je bilo že vrnjeno v last najmanj 20.000 ha kmetijskih zemljišč in najmanj 66.000 ha gozdov. To pomeni, da bo predvidoma potrebno vrniti še 100.000 ha (največ 110.000 ha) kmetijskih zemljišč in 90.000 ha (največ 104.000 ha) gozdov, pod pogojem, da ostane razmerje ugodeno - zavrnjeno nespremenjeno. Pri tem je potrebno poudariti, da so v tem obsegu zajeta vsa kmetijska zemljišča in gozdovi, za katerih vrnitev so vloženi denacionalizacijski zahtevki, torej tudi za veleposestva, za katera se s 1. točko referendemskega vprašanja predlaga, da se s spremembami ZDen izključijo kot predmet denacionalizacije. Kolikor bo prišlo do zahtevane zakonske spremembe, bo obseg vrnjenih kmetijskih zemljišč, zlasti pa obseg gozdov, manjši.
30. Na podlagi navedenih podatkov Ustavno sodišče zaključuje, da razlogi predlagateljev, ki naj bi utemeljevali omejitev vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov denacionalizacijskim upravičencem, nimajo stvarno utemeljene podlage. Iz dosedaj razpoložljivih podatkov ne izhaja, da bi bilo mogoče utemeljeno in upravičeno pričakovati, da ne bo na razpolago dovolj zemlje za vrnitev vsem denacionalizacijskim upravičencem v naravi. Navedeni podatki ne kažejo, da bi bilo s tem, ko bi se vrnile v naravi večje površine kmetijskih zemljišč in gozdov, kršeno načelo socialne države (2. člen), ker bi prišlo do prikrajšanja tistih, ki zahtevajo manjše površine. Sklad v svojem poročilu pojasnjuje, v katerih primerih lahko pride do nemožnosti vrnitve v naravi in da so to redki primeri.
31. Ustavno sodišče je v svojih odločbah že večkrat poudarilo, da je namen denacionalizacije tudi, da se privatizira tisti obseg družbene lastnine, ki je nastal s krivičnim podržavljenjem zasebnega premoženja. Predstavniki predlagateljev referenduma ne izkazujejo nujne javne potrebe, da bi kmetijska zemljišča in gozdovi, ki so bili podržavljeni, ostali v državni lasti. Po mnenju Ustavnega sodišča bi lahko obstajala javna potreba le po povečanju gozdov v javni lasti. Vendar pa taka potreba ni izkazana kot nujna potreba, ki bi opravičevala posege v ustavnovarovane položaje denacionalizacijskih upravičencev.
Ustavno sodišče je že v 27. točki obrazložitve odločbe U-I- 107/96 navedlo razloge, zaradi katerih se splošen interes za ohranitev gozdov kot narodnega gospodarstva ne more uresničevati na račun denacionalizacijskih upravičencev, ampak se lahko uresničuje z drugimi ukrepi in načini. Zakon o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93) zagotavlja ohranitev in sonaravni razvoj vseh gozdov in njihovih funkcij, ki so v javnem interesu, ne glede na lastništvo gozdov in ne glede na velikost gozdne posesti. Zakonodajalec ima vedno vse možnosti, da sprejme še dodatne ukrepe, kolikor bi se v praksi pokazalo, da sedaj veljavna pravna ureditev ne zagotavlja ohranitve gozdov kot narodnega bogastva.
32. Ustavno sodišče kot stvarno utemeljenega razloga tudi ni moglo upoštevati navedbe predstavnikov predlagateljev referenduma, da se je zaradi izrednega povečanja zahtevanih površin kmetijskih zemljišč in gozdov povečala vrednost celotnega zahtevanega premoženja od predvidene 3,5 milijarde DEM na 7 milijard DEM. Analiza podatkov, razvidnih iz 12. poročila, pokaže, da je povečanje vrednosti celotnega zahtevanega premoženja predvsem povzročilo dejstvo, da leta 1991 ni bila ocenjena vrednost podržavljenih stavbnih zemljišč (zazidanih in nezazidanih) in premičnin, katerih skupaj zahtevana vrednost znaša 1.740.466.000 DEM, kar predstavlja bistven razlog za povečanje vrednosti celotnega zahtevanega premoženje. Pri tem je treba navesti, da je iz Priloge k obrazložitvi Predloga ZDen razvidno, da je bila predvidena zaradi možnih napak tudi večja vrednost podržavljenega premoženja - do 4 milijarde DEM (kar ni presegalo 10 odstotkov vrednosti takrat ocenjenega družbenega premoženja).
33. Predstavniki predlagateljev referenduma ne navajajo razlogov, ki bi utemeljevali, da se bodo zaradi neomejenega vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov povečale materialne obveznosti države. Po stališču Ustavnega sodišča vračanje kmetijskih zemljišč in gozdov ne more predstavljati kakšnega bistvenega povečanja materialnih obveznosti države, vse dokler je na razpolago dovolj kmetijskih zemljišč in gozdov in se večina površin vrača v naravi. Kolikor bo potrebno zaradi nemožnosti vrnitve v naravi v posameznih primerih izplačati odškodnino, to ne more predstavljati bistvene obremenitve gospodarske sposobnosti države. Ti primeri ne morejo predstavljati stvarno upravičenega razloga za poseg v ustavno varovana upravičenja denacionalizacijskih upravičencev. Glede na to, da so bile številnim denacionalizacijskim upravičencem že vrnjene površine, ki bi presegale predlagane omejitve, bi predlagana ureditev pomenila tudi kršitev načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave). Pri tem Ustavno sodišče opozarja na možnost vračanja nadomestnih zemljišč, ki bi jo bilo potrebno izvajati oziroma z morebitnimi spremembami ZDen ustrezneje urediti.
34. Prav tako predlagatelji referenduma niso izkazali, ali bi se s predvidenimi omejitvami povečala površina kmetijskih zemljišč in gozdov v državni lasti. Iz podatkov Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano izhaja, da 59 denacionalizacijskih upravičencev (vključeni so vsi - tudi tisti, za katere bodo morebitne spremembe ZDen določile, da zahtevajo fevdalno veleposest, verske skupnosti in druge pravne osebe) zahteva več kot 100 ha zemlje, od teh 20 upravičencev zahteva več kot 800 ha gozdov in 55 upravičencev več kot 100 ha zemlje. Ker pristojni organi niso zbirali podatkov o zahtevanih površinah glede na primerljive površine, ampak le glede kmetijskih zemljišč in gozdov, ni mogoče oceniti, ali bi predlagani ukrepi v skladu z načelom sorazmernosti bili primerni in neogibno potrebni za dosego cilja predlaganih sprememb.
35. Ker za predlagano spremembo ZDen v 2. točki predlaganega referendumskega vprašanja niso izkazani stvarno upravičeni in neizogibno potrebni razlogi, ki bi jih narekovala nujna javna potreba, je Ustavno sodišče odločilo, da navedena točka ni v skladu z Ustavo.
Presoja ustavnosti referendumskega vprašanja pod točko 3:
36. Posebnih argumentov, zakaj naj bi bila 3. točka vprašanja v delu, ki se nanaša na 1. točko vprašanja, v nasprotju z Ustavo, predlagatelji zahteve za oceno ustavnosti referendumske zahteve niso navedli. Kolikor se ta del vprašanja nanaša na primere, v katerih so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove in redovi, je vprašanje o izključitvi odškodnine postalo nepotrebno. Ker cerkev in drugih verskih skupnosti, njihovih ustanov in redov glede na odločitev o ustavnosti 1. točke referendumskega vprašanja ni mogoče izključiti kot denacionalizacijskih upravičencev, bodo lahko svoje pravice do vrnitve podržavljenega premoženja uveljavljali v skladu z veljavnim ZDen. Kolikor gre za lastnino fevdalnega izvora drugih nekdanjih lastnikov, pa izključitev odškodnine iz razlogov, navedenih pri presoji ustavnosti 1. točke referendumskega vprašanja, ni v nasprotju z Ustavo.
37. Po ugotovitvi, da omejitev vračanja zemlje in gozdov ni v skladu z Ustavo, je vprašanje o izključitvi odškodnine v primerih iz 2. točke referendumskega vprašanja postalo nepotrebno. Ker bo pravni temelj za vračanje premoženja še vedno veljavni ZDen, bo pri odločanju o vrnitvi v naravi ali v odškodnini potrebno uporabljati že določena pravila. Posledica neustavnosti 2. točke vprašanja je torej, da na referendumu ne bo mogoče postaviti 3. točke vprašanja v delu, ki se nanaša na 2. točko vprašanja. Ustavno sodišče je zato na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS v 6. točki izreka odločilo, da je to spremembo potrebno upoštevati pri postavitvi referendumskega vprašanja in da je zato pri 2. točki referendumskega vprašanja treba črtati besedilo "in 2".
38. Pri presoji ustavnosti 3. točke referendumskega vprašanja se je postavilo tudi vprašanje o vsebini drugega dela tega dela vprašanja, ki se glasi "in da gozdovi ostanejo v javni lasti".
Ta del vprašanja je mogoče razumeti na dva načina: kot nadaljevanje prvega dela vprašanja ali kot samostojen del referendumskega vprašanja. Če ga razumemo kot nadaljevanje prvega dela vprašanja pod točko 3, je pravno gledano nepotreben. Dejstvo, da bodo gozdovi ostali v javni lasti, je logična posledica vprašanj pod točko 1 in 2, ki želita doseči nevrnitev določenih gozdov in s tem ohraniti obstoječe stanje. Če ga razumemo kot samostojen del referendumskega vprašanja, gre za prepoved odsvojitve gozdov v javni lasti. Tako razumljeno vprašanje sistemsko ne sodi v ZDen, na katerega se nanaša obravnavana referendumska zahteva. Ureditev tega vprašanja v predlaganih spremembah in dopolnitvah ZDen niti ni predvidena (Poročevalec, št. 40/96, str. 13 in naslednje). Če drugi del 3. točke razumemo kot samostojen del referendumskega vprašanja, niti ni jasno, zakaj sledi delu vprašanja, ki se nanaša na nepriznanje odškodnine, oziroma zakaj ni oblikovano kot samostojna točka. Z vprašanjem odškodnine prepoved odsvojitve gozdov namreč ni povezana. Povprečen volivec po navedenem težko razbere njegovo posebno vsebino. Dvoma o pomenu tega dela referendumskega vprašanja ne odpravlja niti obrazložitev referendumske zahteve. Predstavniki predlagateljev referenduma so v obrazložitvi le kratko navedli: "Poleg tega smo prepričani, da kaže vse gozdove, ki bodo izvzeti iz denacionalizacije, zavarovati pred nadaljnjo privatizacijo tako, da se v zakonu predvidi, da obvezno ostanejo v javni lasti - to je v lasti držav ali občin - pač glede na konkretne interese in odločitve."
39. Če drugi del vprašanja pod 3. točko razumemo le kot nadaljevanje prvega dela vprašanja, je nepotreben; če pa ga razumemo kot samostojen del vprašanja, je v nasprotju z določbo 14. člena ZRLI. Po tej določbi mora biti referendumsko vprašanje v zahtevi jasno izraženo. Določba pomeni tudi, da mora referendumsko vprašanje predstavljati povezano celoto. V primerjalnem pravu (npr. v ZDA se to pravilo označuje kot "single-subject rule", v Italiji kot "univocita") gre pri tej zahtevi za odraz pravice volivca, da je njegov glas za ali proti referendumskemu vprašanju pravilen (korekten) odraz njegove svobodne volje. Državni zbor glede tega dela referendumskega vprašanja ni začel postopka po 15. členu ZRLI. Vendar pa je moralo Ustavno sodišče ob ocenjevanju ustavnosti celotnega referendumskega vprašanja presoditi tudi ustavnost tega dela, saj je tudi nejasno vprašanje (oziroma nejasen del vprašanja) v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave), pa tudi s samim bistvom referenduma kot oblike neposrednega odločanja državljanov, na katerem morajo biti glasovalci natančno seznanjeni z vsebino vprašanja, o katerem glasujejo. Nejasno vprašanje je zato tudi v nasprotju z 90. členom Ustave.
40. Ustavno sodišče je po navedenem na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS v 6. točki izreka odločilo, da se iz 3. točke referendumskega vprašanja črta tudi del, ki se glasi"in da gozdovi ostanejo v javni lasti".
Presoja ustavnosti referendumskega vprašanja pod točko 4:
41. Pomislek predlagateljice zahteve glede jasnosti 4. točke referendumskega vprašanja, češ da ne določa, kdo in na kakšen način naj izkaže verjetnost, da je prišlo do kršitve zakona, ni utemeljen. Omejitev, da naj bi se revizija uvedla le tedaj, ko je "izkazana verjetnost" kršitve zakona in oškodovanja družbene lastnine, je le navidezna. Vprašanje dejansko predlaga uvedbo splošne revizije odločb o denacionalizaciji. Naknadni presoji pravilnosti in zakonitosti naj bi bile podvržene vse pravnomočne odločbe, s katerimi je bilo odločeno v korist denacionalizacijskih upravičencev.
42. Naknadna uvedba pravnega sredstva zoper pravnomočne odločbe predstavlja poseg v načelo zaupanja v pravo in v načelo pravne varnosti, ki sta zagotovljeni z določbo Ustave, da je Slovenija pravna država (2. člen). Ustava sicer dopušča odpravo, razveljavitev oziroma spremembo pravnomočnih odločb, če primere in postopek za odločanje o takšnih posegih določa zakon (158. člen). Vendar pa je v povezavi z določbo 155. člena (prepoved povratne veljave pravnih aktov) in 2. člena Ustave tudi določbo 158. člena potrebno razlagati tako, da so posegi v pravnomočne odločbe praviloma dopustni le, ko zakon tak poseg vanjo predvidi še pred izdajo pravnomočne odločbe. Zakon, ki poseg v pravnomočno odločbo predvidi naknadno, sam po sebi sicer še ne učinkuje za nazaj, zato za njegovo ustavnost Ustava ne določa tako strogih pogojev, kot jih v 155. členu določa za retroaktivne zakone. Ker pa bi taka ureditev imela učinke, podobne retroaktivnim - poseg v pridobljene pravice (odločba št. U-I-266/95 z dne 20.11.1995 - OdlUS IV, 116), je prav tako dopustna le izjemoma in le ob posebej opravičenih razlogih.
Ustavno sodišče je ob presoji določbe Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94), ki je uvedla naknadno revizijo v nekaterih delovnih sporih, kot tak razlog navedlo diskriminatorno odločanje ali napačno uporabo ali zlorabo prava, ki je imela hujše posledice za posameznikovo eksistenco oziroma socialno varnost (odločba št. U-I-153/94 z dne 5.10.1995 - OdlUS IV, 92).
43. Že iz navedenega izhaja, da argument, češ da je zakonodajalec obvezno revizijo predvidel tudi v primeru bistveno manjših obveznosti za državo po ZZVN, ni utemeljen. Revizija je bila predvidena v prvotnem besedilu ZZVN in zato za njeno dopustnost veljajo "le" splošni pogoji iz 158. člena Ustave.
44. S predlagano revizijo ni primerljiva niti revizija, določena z ZLPP-B. Ustavno sodišče je res ugotovilo, da revizija po ZLPP ni v neskladju z Ustavo (odločba št. U-I-133/93 z dne 31.3.1994 - OdlUS III, 28). Vendar pa predstavniki predlagateljev referenduma nimajo prav, ko kot nosilni razlog obrazložitve navajajo, da je šlo za tranzicijski zakon. Tako iz obrazložitve kot iz kratkega povzetka odločbe izhaja stališče Ustavnega sodišča, da je sporna določba le operacionalizirala že prej določena načela za gospodarjenje z družbenimi sredstvi in načela poslovne morale. V prej omenjenem primeru za razliko od revizije, ki jo predlaga referendumska zahteva, ni šlo za revizijo pravnomočnih sodnih oziroma upravnih odločb, ampak za revizijo pravnih aktov in dejanj podjetij, izvršenih pred oziroma v postopku lastninskega preoblikovanja podjetij.
45. Bistvena razlika med vsemi opisanimi revizijami in revizijo, predvideno v referendumski zahtevi, je tudi, da gre pri reviziji, ki jo predlaga referendumska zahteva, za poseg v pravnomočne odločbe, s katerimi so bili vzpostavljeni lastninska pravica oziroma druga upravičenja lastninske narave. Za dopustnost takega posega morajo biti zato izpolnjeni pogoji, navedeni v 7. točki obrazložitve.
46. Namen, ki ga zasleduje 4. točka referendumskega vprašanja - to je odprava domnevno storjenih nepravilnosti in nezakonitosti v denacionalizacijskih postopkih v škodo družbene lastnine - je ustavno legitimen. Razlogi, ki se navajajo za uvedbo revizije, pa ne pretehtajo razlogov, ki govorijo zoper to - zato že po prvem od kriterijev uporabljene najstrožje presoje (ustavna legitimnost namena revizije ter stvarna upravičenost razlogov zanjo) presoja ustavne dopustnosti tega vprašanja ne more biti pozitivna. Glede na to se niti ni bilo potrebno spuščati še v presojo po drugem in tretjem kriteriju (nujna javna potreba, sorazmernost).
47. Trditev predstavnikov predlagateljev referenduma, češ da ZDen v primerih, ko je šlo za vračanje družbene oziroma javne lastnine, ni predvidel subjekta, ki bi nastopal na strani nosilca te lastnine, ne drži. Že ZDen - ne le Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 - v nadaljevanju: ZUP), ki se subsidiarno uporablja tudi v postopku po ZDen (3. člen ZUP) - daje položaj stranke v denacionalizacijskem postopku tako upravičencu kot tudi zavezancu in vsaki drugi pravni ali fizični osebi, ki ima za varstvo svojih pravic ali pravnih koristi pravico udeleževati se postopka (prvi odstavek 60. člena). Za odpravo kršitev pri ugotavljanju dejanskega stanja in pri uporabi materialnega ter procesnega prava tako ZDen kot ZUP že predvidevata pravna sredstva za vse stranke v postopku. Vsaka stranka ima tako po ZUP pravico do pritožbe (223. člen). Rok za pritožbo začne teči za vsako stranko posebej - od tedaj, ko ji je bila vročena odločba (drugi odstavek 230. člena ZUP).
Pritožbo je mogoče vložiti tako zaradi nepravilno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja kot tudi zaradi kršitve materialnega prava (argument iz prvega odstavka 240. člena ZUP). Zaradi nekaterih primerov nepravilne ugotovitve dejanskega stanja (npr. 1., 2., 3. in 5. točka 249. člena ZUP) in zaradi kršitve najbolj temeljne procesne zahteve - imeti možnost, udeleževati se postopka (9. točka 249. člena ZUP), je mogoče zahtevati tudi obnovo postopka. Poleg tega ima posameznik ali pravna oseba, ki misli, da mu je z upravnim aktom kršena kakšna pravica ali na zakon oprta neposredna osebna korist, pravico zahtevati presojo zakonitosti upravnega akta v upravnem sporu.
Upravni spor lahko sproži tudi javni pravobranilec, če je z upravnim aktom kršen zakon v škodo subjektov, ki jih po zakonu zastopa (prvi in peti odstavek 2. člena Zakona o upravnih sporih, Uradni list SFRJ, št. 4/77).
48. S pravnimi sredstvi in tožbo v upravnem sporu so torej vsi subjekti, prizadeti z odločbo o denacionalizaciji, lahko uveljavljali tako kršitve pri ugotavljanju dejanskega stanja kot kršitve materialnega prava. Dejstvo, da teh možnosti niso (pravočasno) izkoristili, zahteve po naknadni uvedbi novega pravnega sredstva ne utemeljuje.
49. Pri presoji dopustnosti naknadne uvedbe pravnega sredstva je pomemben tudi časovni vidik. Ob upoštevanju rokov, določenih v ZDen (in navedenih v 19. točki obrazložitve), bi morale biti vse odločbe o denacionalizaciji izdane najkasneje v treh letih po uveljavitvi Zakona. Referendumska zahteva predlaga torej uvedbo splošne revizije po petih letih od uveljavitve Zakona in po dveh letih od trenutka, ko bi moral biti izveden.
50. Z enako verjetnostjo, s katero predstavniki predlagateljev referenduma izkazujejo kršitve, napravljene v škodo družbene lastnine, so izkazane tudi kršitve, napravljene v škodo denacionalizacijskih upravičencev, še posebej tistih, ki svoje pravice uveljavljajo v postopkih lastninskega preoblikovanja podjetij. Uvedba novega pravnega sredstva le v primerih, ko naj bi bila oškodovana družbena lastnina, bi bila zato tudi v nasprotju z ustavnim jamstvom o enakem varstvu pravic (22. člen).
51. Po navedenem Ustavno sodišče ugotavlja, da je referendumsko vprašanje pod 4. točko v nasprotju z Ustavo.
52. Ker referendumska zahteva predlaga uvedbo splošne revizije vseh odločb o denacionalizaciji, se Ustavnemu sodišču v tej odločbi ni bilo potrebno spuščati v presojo, ali bi bila morda uvedba revizije, omejena na določene primere vračanja premoženja, izjemoma dopustna.
C.
53. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 16. člena ZRLI in 21. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo drugo, tretjo, peto in šesto točko izreka je sprejelo s petimi glasovi proti štirim (proti so glasovali sodniki Krivic, Šinkovec, Ude in Zupančič), četrto točko izreka pa s sedmimi glasovi proti dvema (proti sta glasovala sodnika Šinkovec in Zupančič). Sodniki Jerovšek, Krivic, Šinkovec, Šturm, Testen, Ude in Zupančič so napovedali pritrdilna oziroma odklonilna ločena mnenja.
P r e d s e d n i k
dr. Lovro Šturm
Ločeno mnenje sodnika Krivica
(pritrdilno k četrti in odklonilno k vsem drugim točkam izreka)
1. Splošno
V tem ločenem mnenju bom, kot običajno, seveda navedel razloge za svoje nasprotovanje prvim trem točkam izreka ter obrazložitvi četrte točke izreka (peta in šesta točka sta samo tehnično- izvedbene narave), vendar pa bom še pred tem storil nekaj, kar pa ni običajno - ker se mi zdi to v sedanjem ozračju, nabitem s političnimi strastmi, in ob nizki pravni kulturi naše politične javnosti še pomembnejše: skušal bom (zlasti seveda z opozorili na pravne argumente) prispevati svoj delež k uravnoteženemu, poštenemu in korektnemu odnosu javnosti do večinske odločitve.
Bili so primeri, ko to ustavno sodišče, tako kot se to občasno dogaja tudi vsem drugim ustavnim sodiščem na svetu, ni zmoglo v zadostni meri izločiti zunajpravnih kriterijev iz svojega odločanja - včasih sem ga iz tega razloga kritiziral tudi sam, včasih drugi mene. Problema se torej še kako zavedam. Zato še toliko bolj želim v tem primeru, ko dosedanja ekstremna politizacija obravnavanega vprašanja zunaj ustavnega sodišča grozi, da se bo prenesla tudi na ocenjevanje odločitve ustavnega sodišča, posebej opozoriti na to, da gre v tem primeru za odločitev, sprejeto strogo po legitimnih ustavnopravnih kriterijih - ne glede na to, da smo z uporabo teh istih kriterijev sodniki prišli v nekaterih točkah do močno nasprotujočih si ugotovitev.
Sam sem tej odločitvi (v treh od štirih bistvenih točk) sicer nasprotoval in ji nasprotujem. Mislim torej, da bi bilo bolje in pravilneje, če bi bilo razsojeno drugače. Očitno je, da zelo velik del laične javnosti (kako velik, bi se zanesljiveje pokazalo šele na referendumu) misli podobno, velik del še precej bolj radikalno kot jaz. Toda hkrati je jasno in razumljivo, da je laična javnost - še zlasti pri tako občutljivih vprašanjih - lahko pod velikim vplivom javnih medijev samih ter nastopov politikov v njih. Odgovornost teh in drugih "mnenjskih voditeljev" za to, ali bo ta razsodba ustavnega sodišča podvržena uravnoteženi, stvarni in razumni kritiki (kot naj bi bila vsaka) ali pa apriorističnim napadom, ki jim v bistvu ni mar ne ustava ne spoštovanje pravne in občečloveške kulture ne ugled državnih institucij doma in v tujini, ampak jim je dovolj poenostavljena logika "ustavno sodišče misli drugače kot jaz - torej narobe" ali pa jim gre celo le za demagoško nabiranje političnih točk (tja do skrajno neresnih in nedostojnih izjav v stilu "ustavni sodniki sodijo po diktatu cerkve in po kodeksu cerkvenega prava") - ta njihova odgovornost je v tem primeru še posebej velika in zato štejem za potrebno in dopustno nanjo posebej opozoriti.
Če skušam najprej na čimbolj preprost način povedati, zakaj bi bil vsak vik in krik zoper to odločitev ustavnega sodišča neutemeljen in odveč: najprej že zato, ker je lahko vsak pazljiv in trezen opazovalec dogajanja, če se je seveda potrudil prebrati prejšnjo ("moratorijsko") odločbo ustavnega sodišča, ne le skopa časopisna poročila o njej, lahko že vnaprej vedel, kakšna ta (sedanja) odločba bo1. Čeprav je bila prejšnja odločba glede izreka soglasna, je bilo iz štirih ločenih mnenj jasno videti, da je bilo prav glede vračanja cerkvenih gozdov, ki je bilo sedaj v ospredju, že takrat razmerje 5:4 - zanesljivo pa je bilo mogoče predvideti tudi, da bo glede referendumsko predvidene splošne omejitve vračanja zemljišč in odškodnin razmerje kvečjemu enako, če ne še slabše. Politiki, ki tega niso znali predvideti in ki so z vnaprej izgubljeno referendumsko pobudo zapravljali dragoceni čas in denar, so (zame) s tem padli na zelo pomembnem izpitu v svoji karieri, če jo seveda razumejo kot kariero resnega politika - ne takega, ki mu je v tej zadevi šlo v resnici za glasove, ne za gozdove. Da bodo sedaj vsaj nekateri pozornost javnosti skušali odvrniti od tega svojega očitnega fiaska z zvračanjem "krivde" na ustavno sodišče, ni težko predvideti.
Kdor se ni strinjal s prvim "5:4" na ustavnem sodišču, se seveda tudi z drugim, sedanjim, najbrž ne bo - toda, če misli stresati jezo na ustavne sodnike, naj se raje nauči šteti do devet - ali pa naj se potrudi prebrati kakšno knjigo o ustavnih sodiščih po svetu. V tej zadevi so bili pravni pogledi vseh devetih sodnikov pravzaprav že vnaprej znani in javno zapisani. In prav vseh devet je pri tem odločanju, to želim posebej poudariti, odločalo in glasovalo (po mojem dojemanju) točno tako, kot pravne in moralne norme od njih zahtevajo: po ustavi in po svoji vesti - torej po ustavi, tako kot jo po svoji strokovni in človeški vesti razumejo. Da razni nedoločeni pojmi kot npr. socialna država, ločitev cerkve in države in še mnogi drugi v nobeni ustavi niso in ne morejo biti precizno določeni, je menda jasno - zato so tudi razlike med posameznimi sodniki pri razumevanju prave ustavne vsebine takih nedoločenih pojmov povsod po svetu, ne le pri nas, povsem normalne.
Tistim petim, s katerimi se npr. jaz nisem strinjal ne zadnjič ne sedaj, bi lahko očitali nedoslednost in podleganje političnim pritiskom le v nasprotnem primeru, torej tedaj, če bi pri sedanjem odločanju svoje prvotno mnenje spremenili (npr. pod pritiskom javnega mnenja), ne da bi za to lahko navedli kakšne utemeljene pravne razloge. Takih utemeljenih razlogov za spremembo njihovega stališča pa od prejšnje ("moratorijske") odločbe do te sedanje preprosto ni bilo. Kvečjemu bi pri prvem referendumskem vprašanju tak razlog morda lahko bilo naknadno jasnejše ločevanje med fevdalno in nefevdalno pridobljenim delom cerkvenih gozdov - toda tudi tu je pri tej peterici (povsem legitimno) pač prevladala drugačna presoja. Celo nasprotno - med našim prvim in drugim odločanjem je postajalo vse bolj jasno, da je bilo medijsko poudarjanje domnevne nevarnosti vračanja gozdov tujim grofom v marsičem pretirano in da najbrž sploh nobena veleposest fevdalnega izvora že iz drugih razlogov (ker so to pač tujci, brez našega državljanstva, pa ker so imeli možnost dobiti odškodnino za to v svoji državi itd.) ne bi mogla biti vrnjena. Kljub temu seveda zakonska (ali referendumska) izrecna prepoved vračanja lastnine fevdalnega izvora vsaj načelno ne bi bila odveč, že za rezervo (če bi se kakšen dejanski tujec nekako morda le izmuznil skozi filtre priznavanja državljanstva ipd.) - zato je vseh devet sodnikov tudi glasovalo v prid prvega referendumskega podvprašanja (čeprav le manjšina štirih za to, da tudi cerkev svojega fevdalno pridobljenega dela nekdanje posesti ne dobi nazaj - toda tudi za te štiri npr. ljubljanska nadškofija seveda ni tujec).
Pri drugem referendumskem podvprašanju je bilo razlogov za morebitno spremembo stališč večinske peterice še manj. Vseh devet sodnikov je že prvič trdno stalo na stališču, da je naknadno spreminjanje pogojev denacionalizacije (po petih letih|) nekaj povsem drugega kot razpravljanje o tem, ali so bili prvotno, leta 1991, ti pogoji v zakonu pravilno in pravično postavljeni - in da imajo sedaj vsi naknadni posegi v zakonsko poprej že priznane oziroma obljubljene pravice naravo omejevanja ustavnopravno varovanih upravičenj, kar je po ustavi dopustno le v skrajno izjemnih primerih, kadar je taka omejitev nujna (neizogibna) zato, da se v skladu z načelom sorazmernosti zavarujejo ustavne pravice drugih oziroma nujni javni interesi.
Pobudnikom referenduma ni uspelo izkazati, da bi bila ta nujnost preprosto "fizična" (da je razpoložljive zemlje za vračanje premalo in da je že zato treba vračanje po velikosti omejiti, da bi vsi dobili vsaj nekaj) - za ugotovitev, da je ta nujnost "socialna" (v zvezi z ustavnim pojmom socialne države), kar seveda sploh ni "matematično" dokazljivo in je odvisno zlasti od "tehtanja" tako težko primerljivih "količin" kot so načela socialne države na eni in načela pravne države (pravna varnost, zakonitost, zaupanje v pravo itd.) na drugi strani, pa je bilo že po ločenih mnenjih iz prejšnje odločbe prav tako vnaprej jasno, da tako gledanje (ob ostrih pogojih soglasno sprejete 15. točke prejšnje odločbe) ne more dobiti večine. In še bolj jasno je bilo vse to pri tretjem referendumskem podvprašanju - in še bolj pri četrtem.
Kdor je pričakoval drugačen rezultat, torej ne zna brati odločb ustavnega sodišča. Kdor jih sploh ne bere, a se kljub temu spušča v razprave o njihovih posledicah (takih sem spoznal še več, na obeh straneh političnega spektra), pa s tem kaže še mnogo hujšo stopnjo pravne in politične ignorance.
Nikomur se ni treba strinjati z odločbami ustavnega sodišča. Za politike pa bi bilo koristno, če bi vedeli, da imajo odločitve ustavnega sodišča (vključno z "nosilnimi razlogi", pojasnjenimi v obrazložitvah) v pravni državi pravno moč in da brez tehtnih razlogov ustavni sodniki praviloma ne spreminjajo svojih znanih in trdnih stališč.
Z vsemi zgoraj omenjenimi vrstami pravne, politične in kulturne ignorance in arogance je bila pri temi "vračanje gozdov" itd. že doslej narejena interesom pravne in socialne države (kot jih sam razumem) že velika škoda. V duhovni sferi (z vzbujanjem nestrpnosti, z obujanjem starega in sterilnega antiklerikalizma - in konceptov "vojskujoče se cerkve" na drugi strani) huda in težko popravljiva, v materialni sferi pa doslej sicer še ne zelo velika (saj veleposest fevdalnega izvora - razen cerkvene - gotovo ne bo vrnjena, saj so to vse stranke pripravljene vnesti v zakon tudi brez referenduma). Toda ob morebitnem nadaljnjem neodgovornem poigravanju z usodo sprememb denacionalizacijske in z njo povezane kazenske zakonodaje, od katerih bi vsaj prve morale morale biti sprejete do 10. julija (druge pa najbrž takoj za njimi), se tudi materialna škoda lahko poveča do neslutenih razsežnosti. Kot sem poudaril že v svojem ločenem mnenju k prejšnji ("moratorijski") odločbi, je dala odločba US možnost, "da bi bilo tudi vprašanje odškodnine urejeno enotno, ne pa bistveno različno glede na to, ali gre za odškodnino po denacionalizacijski ali po kazenski zakonodaji (pri čemer so razlike lahko tako ogromne, da so nevzdržne tako z gledišča enakosti vseh prizadetih kakor tudi z gledišča socialne države, ki jo izplačevanje enormnih odškodnin, kakršnih svojim denacionalizirancem niti bogata Nemčija ni mogla dati in jih je zato močno degresivno omejila, lahko bistveno prizadene in onemogoči v izpolnjevanju njenih vitalnih funkcij)." Ali bo rok 10. julij podaljšan, je še povsem odprto vprašanje - da bi ga bilo ustavno sodišče pripravljeno podaljševati za morebitne nove referendumske avanture, je pa najbrž zunaj treznega razmisleka. Naj se ne pozabi, da je ustavno sodišče triletni moratorij po letu dni kljub ugotovljeni protiustavnosti povsem izjemoma v bistvu podaljšalo še za šest mesecev. Da bi ga še za kakšen mesec ali dva, bi bilo najbrž realno pričakovati le v primeru, če bi resno zastavljeno zakonodajno delo na teh spremembah to res nujno potrebovalo za svoje solidno dokončanje, ne pa za to, da bi ga takrat pravzaprav šele resno začeli - ali da bi se celo najprej tri mesece ukvarjali še z novim referendumom.
2. Prva (in peta) točka izreka
S prvo točko izreka se ne strinjam, kolikor cerkvi dovoljuje ponovno pridobivanje lastnine fevdalnega izvora. V "moratorijski" odločbi je bilo sicer rečeno, da bivše cerkvene lastnine "ne bi bilo ustavno dopustno enačiti z veleposestvi fevdalnega izvora" - vendar je bilo to rečeno v kontekstu poziva zakonodajalcu, da možnost izključitve vračanja vse take veleposesti ponovno preveri. Poleg tega natančen pregled "moratorijske" odločbe pokaže, da se je v njej ustavno sodišče zelo natančno ukvarjalo s spornim načinom cerkvene ponovne pridobitve lastnine nad gozdovi v sedanjem Triglavskem narodnem parku (katerih vračanje je kljub nespornemu vpisu cerkvene lastnine v zemljiško knjigo zame še vedno sporno - moralno in pravno - kar iz dveh razlogov: ker je te gozdove cerkev zastonj dobila v last od države leta 1939, potem ko jih je leta 1858 prodala, in pa zato, ker so se ti gozdovi z vrnitvijo cerkvi leta 1939 povsem izognili agrarni reformi, saj so bili v času izvajanja agrarne reforme v državni lasti) in da je bilo pri tem povsem potisnjeno v ozadje dejstvo, da pa je fevdalni izvor cerkvene veleposesti okrog Gornjega Grada (katere izločitev iz agrarne reforme pa je bila že bila že takrat pravno močno sporna) povsem nesporen in časovno do podržavljenja nepretrgan.
Ta pomembna dejstva bi bilo treba po mojem mnenju sedaj ponovno celovito ovrednotiti - kar je mene pripeljalo do stališča, da razlika med tovrstno cerkveno in na drugi strani vso drugo veleposestjo fevdalnega izvora ni tolikšna, da bi bilo njuno referendumsko enačenje ustavno nedopustno. Vprašanje je s tem po moji presoji prešlo iz polja ustavne nujnosti v polje zakonodajalčeve lastne presoje - zakonodajalec bi torej za ta del cerkvene nekdanje lastnine sicer lahko predpisal drugačno obravnavanje kot za vso drugo lastnino fevdalnega izvora, ne bi bil pa k temu ustavnopravno zavezan. In če pri tej presoji on sam ne bi bil ustavnopravno vezan, prav tako ne bi moglo biti vezano ljudstvo na referendumu - tudi njemu bi bilo treba dopustiti možnost, da se o tem vprašanju svobodno izreče.
Tu pa presoja tega vprašanja zadene še ob en ustavnopravni problem, znan iz primerjalnega prava (iz drugih držav). Gre za pravilo, da se referendumsko vprašanje ne šteje za dovolj jasno, da bi volilcem omogočalo enoznačno izražanje njihove volje, če sta v enem vprašanju povezani v bistvu dve vprašanju, na kateri odgovor vsakega volilca ni nujno enak (single-subject rule, univocita). V našem primeru je bilo prvo referendumsko podvprašanje sicer zastavljeno kot enotno in s tega gledišča nesporno. Šele ko je odločba ustavnega sodišča v tem vprašanju ločila njegov ustavno dopustni in ustavno nedopustni del, je iz dotlej enotnega vprašanja naredila pravzaprav dve vprašanji, ki bi po načelu o enotnosti in jasnosti vprašanja nujno morali biti volilcem na referendumu zastavljeni ločeno - če bi seveda bili obe ustavno dopustni. Ker po večinski presoji drugo od teh dveh vprašanj ustavno ni dopustno, je iz prve točke izreka nujno morala slediti peta točka (proti njej sem glasoval zaradi njene močne vsebinske navezanosti na prvo točko - ne zato, ker se z njo ne bi strinjal v procesno-tehničnem oziroma izvedbenem smislu).
Seveda pa bi načelo o enotnosti referendumskega vprašanja v primeru, da bi v tej zadevi ustavno sodišče spoznalo za ustavno dopustno ne le eno od skupno štirih podvprašanj, ampak dve ali več, nujno zahtevalo, da bi tudi naše ustavno sodišče, sledeč tuji praksi, v takem primeru zahtevalo izvedbo glasovanja oziroma referenduma o vsakem takem samostojnem vprašanju posebej. V primeru dopustnosti tretjega podvprašanja bi bilo to podvprašanje torej nujno treba razdeliti celo na tri samostojna vprašanja: a) ali naj se ne prizna odškodnina v primerih lastnine fevdalnega izvora, b) ali naj se ne prizna odškodnina v primerih omejitve vračanja nad 100 ha primerljive kmetijske površine - in c) ali naj (nevrnjeni) gozdovi ostanejo v (trajni) javni lasti. Nikakršne logične nujnosti namreč ni, da bi posamezni volilec moral na vsa ta tri vprašanja odgovoriti enako. (Mimogrede: tudi to problematiko bo novelirani ZRLI, ko bo do njegove temeljite revizije enkrat vendarle prišlo, najbrž moral vsaj procesno obdelati.)
3. Druga točka izreka
Že zgoraj (v 1. točki) sem nakazal, da pobudnikom referenduma ni uspelo izkazati, da bi bila omejitev, ki jo predlagajo, nujna v "fizičnem" smislu (da razpoložljive zemlje ne bi bilo dovolj za vse zahtevke). V tej točki se z ugotovitvami v odločbi strinjam - vendar z opozorilom, da tudi nasprotno ni dokazano. Iz tega sledi, da bi zakonodajalec, če bi mu naknadno uspelo izkazati to "fizično nujnost", v zakonu še vedno lahko določil omejitev vračanja, o kakršni sedaj na referendumu ne bo mogoče odločati. Že iz tega, kar sem nakazal v 1. točki, pa je razvidno, da bi po mojem mnenju predlagano omejevanje vračanja zemljišč in gozdov v naravi na mejo, ki bi preprečila "denacionalizacijsko" ustvarjanje novih veleposesti, v zadostni meri upravičevala "socialna nujnost". Če se bodo ta veleposestva "vračala" (pravno gledano torej na novo ustvarjala) iz sedanjega fonda zemljišč in gozdov v državni lastnini, ki jih sedaj država oddaja v dolgoročni zakup, bo to pomenilo seveda izpad določenega dela državnih prihodkov in dodatno obremenitev vsega drugega prebivalstva. Tudi če se to ne bi zgodilo v meri, ki bi imela usodne posledice za socialni in ekonomski razvoj v Sloveniji, je po mojem mnenju v položaju, v katerem bo mnoge socialne pravice Slovenija že tako (iz razlogov ekonomskega preživetja) nujno morala zmanjševati, socialno nedopustno oziroma neskladno z načeli socialne države, da bi jih morala še v večji meri zmanjševati zato, da bi v celoti izpolnila očitno premalo premišljeno in nerealno velikodušno zakonsko zavezo iz leta 1991, da bo tudi bivšim veleposestnikom ponovno podelila lastninsko pravico na neokrnjenem obsegu njihove nekdanje veleposesti. Gotovo bi tak naknadni poseg v zakonsko že obljubljene pravice pomenil občuten poseg v pravno varnost, v načelo zaupanja v pravo in v druga načela pravne države - toda tak poseg v pravice izredno majhnega števila ljudi, ki zaradi tega ne bi bili ne socialno ne ekonomsko ogroženi, bi po moji presoji moral imeti prednost pred posegom v socialne pravice mnogo širšega kroga ljudi, ki bi bil po obsegu za vsakega posameznika sicer bistveno manjši, a lahko kljub temu bolj ogrožajoč njihovo socialno varnost.
Končno se mi zdi vračanje veleposesti, ki se je na kakršenkoli način izmaknila nedosledno izvedeni agrarni reformi v Kraljevini Jugoslaviji, v nasprotju tudi z načeli demokratične in pravne države - oziroma bi bila tudi naknadna uskladitev zemljiških odnosov s temi kriteriji nekakšen nujen dolg sodobne Slovenije njenemu "normalnemu" demokratičnemu in socialnemu razvoju, ki je bil nasilno pretrgan najprej z nedemokratično ureditvijo predvojne in nato še povojne Jugoslavije. Celo v primeru, če bi bila ta naknadna uskladitev v tem smislu nedosledna, da bi ne posegla retroaktivno v zemljišča, ki bi bila preko takega naknadno določenega obsega dotlej že pravnomočno pridobljena. V tem primeru bi pač načelo pravne varnosti prevladalo nad načelom enakosti pred zakonom, saj bi bilo že pridobljeni lastninski pravici (tudi zaradi njenega močnejšega varstva po Evropski konvenciji o človekovih pravicah) gotovo treba priznati močnejše varstvo kot pričakovalnim upravičenjem tistih denacionalizacijskih upravičencev, ki take lastnine v procesu denacionalizacije še niso pridobili.
4. Tretja (in šesta) točka izreka
Socialna nujnost omejitve vračanja zemljišč in gozdov v naravi sicer ne pomeni že sama po sebi nujno tudi popolne negacije vsake odškodnine za nevrnjeni presežek. Ali bi načela socialne države v tem primeru nujno zahtevala popolno negacijo odškodnine ali morda le njeno degresivno zmanjšanje, je vprašanje tehtanja posegov v ustavne dobrine na eni in na drugi strani po načelu sorazmernosti. Ker tako tehtanje ni bilo opravljeno (ker zaradi negativnega odgovora na drugo podvprašanje ni bilo potrebe po njem), sem v dvomu glasoval v prid dopustnosti tretjega referedumskega podvprašanja - torej proti tretji točki izreka.
Glede drugega, po vsebini samostojnega dela tretjega podvprašanja (ali naj nevrnjeni gozdovi ostanejo v javni lasti) pa sem že v 2. točki tega ločenega mnenja pojasnil svoje stališče, da gre tu nedvomno za samostojno, s prvim delom nepovezano vprašanje, ki bi zato volilcem moralo biti zastavljeno posebej. Ni videti, zakaj tako samostojno vprašanje ne bi bilo ustavno dopustno. Tudi če vprašanje sistemsko res ne sodi v zakon o denacionalizaciji, to še ne pomeni, da bi bila njegova referendumska zastavitev ob noveli tega zakona protiustavna - mislim pa tudi, da morebitna ureditev nadaljnje usode nevrnjenih gozdov ne bi bila tuja namenu take novele denacionalizacijskega zakona, ki bi prav z namenom povečanja obsega gozdov v javni lasti zmanjšala njihovo vračanje zasebnikom.
5. Obrazložitev četrte točke izreka
Pri četrti točki izreka, za katero sem glasoval, se sicer strinjam z vsebino vseh točk obrazložitve, še zlasti s 45. in 52. točko - ne morem pa se strinjati z uvodno 41. točko, ki za četrto referendumsko podvprašanje zatrjuje, da se v njem "dejansko predlaga uvedba splošne revizije", ki naj bi podvrgla naknadni presoji pravilnosti in zakonitosti vse dosedanje pravnomočne odločbe, izdane v korist denacionalizacijskih upravičencev. S tem se ne morem strinjati, saj za tako preinterpretacijo bistveno drugače glasečega se vprašanja ne vidim utemeljenih razlogov. Tudi v sami odločbi (v predzadnjem odstavku 5. točke obrazložitve) je povzeto stališče predlagateljev referenduma, da bi bila revizija "utemeljena vsaj v primerih", ki so nato posebej našteti in utemeljeni (šest primerov oziroma razlogov za uvedbo naknadne revizije).
Predlagatelji referenduma torej ne predlagajo uvedbe splošne revizije vseh dosedanjih pravnomočnih ugoditvenih
denacionalizacijskih odločb, ampak jo predlagajo le v določenih primerih - v samem vprašanju z besedami "v primerih, ko je izkazana verjetnost, da je prišlo do kršitve zakona in oškodovanja družbene lastnine", v obrazložitvi pa navajajo, naj bi bilo takih primerov vsaj šest vrst in kateri naj bi taki primeri bili.
Sam štejem tako formulirano vprašanje za ustavno nedopustno ne zato, ker naj bi zahtevana revizija ne bila omejena, temveč splošna, ampak zato, ker je ta omejitev v samem besedilu referendumskega vprašanja preveč ohlapna in nejasna, da bi volilci lahko točno vedeli, kakšna revizija (v kakšnih primerih) jim je predlagana, in da bi glede na to lahko zavzeli svoje stališče do takega predloga. Tudi iz formulacij v obrazložitvi referendumskega predloga, da naj bi bila uvedba revizije utemeljena "vsaj" v tam navedenih primerih, logično sledi, da je bilo to referendumsko podvprašanje mišljeno le kot iskanje nekakšne splošne podpore med volilci za samo idejo uvedbe nekakšne naknadne revizije, medtem ko naj bi (po morebitni referendumski odobritvi take splošne ideje) šele zakon natančneje določil, v katerih primerih naj bi se taka revizija res uvedla. Do te mere nejasnega vprašanja seveda tudi na našem specifičnem tipu "predhodnega referenduma" ne more biti dopustno postaviti, saj v primeru referendumske odobritve takega premalo jasnega vprašanja ni jasno, h kakšnemu ravnanju bi bil s tem zakonodajalec zavezan. Med volilci bi lahko nastala zelo različna mnenja in razlage o tem, kaj je bilo v tej točki pravzaprav izglasovano, iz česar bi v fazi izdelave in sprejemanja zakona potem lahko nastajali mnogi in težko rešljivi spori.
Tako ohlapno formulirano vprašanje je po mojem mnenju torej premalo jasno, da bi ga lahko šteli za ustavno dopustno (namreč za predložitev v referendumsko odločanje). Ker tudi odločba (v 52. točki obrazložitve) ne izključuje možnosti, da bi v določenih primerih revizija lahko bila izjemoma dopustna, zakonodajalcu ta možnost še vedno ostaja odprta - seveda ob strogih ustavnopravnih pogojih, navedenih v tej odločbi.
6. "Najstrožji test" (6. točka obrazložitve)
S "strogostjo" testa (oziroma kriterijev presoje) v 6. točki obrazložitve te odločbe oziroma v 15. točki prejšnje odločbe se strinjam - pripominjam le, da je lahko naziv "najstrožji test" oziroma "najstrožja presoja" nekoliko zavajajoč. Načelno že dalj časa nasprotujem temu, da bi tudi naše ustavno sodišče (po vzoru Vrhovnega sodišča ZDA) razvijalo široko paleto različnih testov za različne vrste primerov, ker tudi ameriške izkušnje (vsaj po mnenju nekaterih teoretikov) kažejo, da se ti testi potem dokaj poljubno, da ne rečem arbitrarno, izbirajo in dodatno modificirajo, kar v očeh prizadetih in strokovne javnosti lahko bolj zmanjšuje predvidljivost kriterijev ustavnosodnega odločanja in s tem pravno varnost kot morda povečuje pravičnost odločanja v različnih primerih. Namesto tega se zavzemam - po vzoru nemškega ustavnega sodišča - za zanesljivejše temeljno razlikovanje le med "blagim" testom samovolje, ki se uporablja pri presoji zatrjevanih kršitev načela enakosti pred zakonom (kršitev je podana le, če za zakonsko razlikovanje med podobnimi primeri ni najti sploh nikakršnega razumnega, s stvarjo urejanja povezanega razloga in je tako ureditev zato treba šteti za izraz zakonodajalčeve arbitrarnosti), in med "strogim" testom sorazmernosti, ki se uporablja pri presoji zatrjevanih posegov v vse druge, torej v t.i. specifične ustavne pravice - čeprav lahko z določenimi niansami, npr. ublažitvami pri socialno- ekonomskih pravicah, zaostritvami pri pravicah do življenja, svobode, zasebnosti ipd.
Ne glede na ta moj temeljni odnos do vprašanja uvajanja široke in premalo določene palete različno strogih ustavnosodnih testov pa zgoraj omenjeni "najstrožji test" po moji presoji ni sploh v ničemer kakorkoli strožji od standardnega testa sorazmernosti.
Tri točke, s katerimi je v 6. točki obrazložitve opisan ta domnevno "najstrožji test", se v ničemer ne razlikujejo od znanih treh elementov standardnega testa sorazmernosti, ki jih kratko označujemo kot zahteve po primernosti in nujnosti posega ter njegovi sorazmernosti v ožjem smislu - če si v literaturi preberemo natančnejšo obrazložitev vsakega od teh elementov, pa vidimo, da gre za povsem iste sestavine kot v zgoraj omenjenem "najstrožjem testu".
Po najbolj restriktivni logični analizi bi lahko prišli celo do spoznanja, da je ta naš test v nekem elementu celo blažji od standardnega - kadar namreč slednjega uporabljamo pri nas, torej pod pogoji iz tretjega odstavka 15. člena naše ustave. Ta naša ustavna določba je namreč (pri restriktivni razlagi) strožja od pogojev nemške ustave, evropske konvencije ipd. Ker tam nimajo izrecne omejitve, da so omejitve pravic dopustne samo zaradi varstva pravic drugih, lahko širše kot pri nas dovoljujejo tudi omejitve zaradi varstva javnih interesov. Seveda morajo po načelu sorazmernosti tudi tam izkazati nujnost posega (in pojem "nujne javne potrebe" iz našega testa ni nič drugega kot prav to) - pri nas pa bi bilo (pri restriktivni razlagi omenjene ustavne določbe) treba za vsak poseg izkazati njegovo nujnost za varstvo pravic drugih, ne le za varstvo javnega interesa, javne koristi ipd. Enkrat ali dvakrat smo sicer v naših odločbah že argumentirali, da (v tistem konkretnem primeru) varstvo javnih interesov hkrati pomeni tudi varstvo pravic drugih - in tudi v prihodnje bomo najbrž morali ravnati enako: varstvo javnih interesov je lahko razlog za omejitev ustavne pravice samo pod pogojem, da to hkrati pomeni tudi varstvo "pravic drugih". Če bi res zadoščala že "nujna javna potreba" sama, potem bi bil to nekoliko blažji, ne strožji test. Če je pri nas vedno potrebno izkazati - vsaj indirektno - tudi nujen poseg v pravice drugih, je pa to (pod pogoji naše ustave) standardni (kar pomeni strogi) test sorazmernosti in nič drugega. Recimo bobu bob.
7. Ustavna dopustnost tega konkretnega "predhodnega referenduma" Od lanskoletnih odločanj o takih referendumih nisem spremenil svojega načelnega stališča, da je zakonska ureditev o zakonodajnih referendumih (ZRLI) protiustavna, ker ponuja le možnost predhodnega in naknadnega referenduma, ne pa tudi "pravega" zakonodajnega referenduma, znanega v svetovni praksi, na katerem lahko ljudje dokončno izglasujejo zakon po svoji volji in ne le nekakšne smernice zakonodajalcu, kakšen zakon naj bi šele on sprejel. Tem smernicam oziroma svoji obveznosti, sprejeti zakon v skladu z izidom referenduma, se zakonodajalec (po določbah ZRLI) namreč lahko celo izmakne na ta način, da leto dni zakona ne sprejme, nato pa ta njegova obveznost preneha.
Prav v tej točki se tokratni predlagani referendum o vračanju gozdov itd. bistveno razlikuje od tistega lanskega in tudi od drugih možnih - namreč zaradi izjemnih pravnih okoliščin, v katerih naj bi do njega prišlo. To bi bil namreč referendum v zvezi z zakonom, ki bi bil glede na odločbo ustavnega sodišča v "moratorijski" zadevi smiselen le, če bi bil sprejet do 10. julija letos - za njegovo sprejetje pa so iz političnih in drugih razlogov močno zainteresirane prav vse parlamentarne stranke. Glede na to ni realne nevarnosti, da bi po izvedbi referenduma parlament zavlačeval s sprejetjem zakona, da bi tako izigral spoštovanje referendumskih izidov, če ti parlamentarni večini ne bi bili všeč. V tem specifičnem primeru sem torej že iz tega razloga štel predlagano referendumsko odločanje za smiselno angažiranje volilcev in državnega denarja v ta namen.
Kljub temu sem bil tudi v tem primeru pripravljen glasovati za radikalen rez v ZRLI oziroma za takojšnje zadržanje njegovega izvrševanja, dokler ne bi presodili o njegovi skladnosti z ustavo - če bi se le našlo dovolj glasov za to. Do takega stališča me je pripeljalo tehtanje ustavnih vrednot: čeprav je ta konkretni referendum, kot že rečeno, sicer zakonsko uresničljiv in torej ne bi pomenil neustavnega zavajanja volilcev, pa se mi zdi še mnogo pomembnejše čimprej odstraniti iz pravnega sistema tako protiustaven, škodljiv, zavajajoč in celo nevaren zakon, kot je ZRLI. Svoje prioritete sem torej postavil povsem jasno. Žal ta moj predlog tudi tokrat ni bil sprejet, zato sem se tudi sam vključil v meritorno presojo izpodbijanih referendumskih vprašanj.
Svoje prvotno mnenje o neustavnosti samega instituta "predhodnega referenduma" sem spremenil samo v eni (sicer pomembni) točki - toda že lani, v načelu že na zadnji seji, ko smo o tem odločali. Takrat sem (podobno kot sodnik Testen) povedal, da me je študij tujih izkušenj pripeljal do spoznanja, da institut "predhodnega referenduma" ni protiustaven sam po sebi: protiustavna je le zakonska ureditev, v kateri se ta "mutant okrasne narave" pojavlja kot edina realizacija ustavne pravice do zakonodajnega referenduma, pri čemer pa to zakonodajni referendum sploh ni; kjer imajo (menda v eni nemški zvezni deželi in v enem švicarskem kantonu) poleg zakonodajnega referenduma v sistemu še tega "mutanta", je to pač povečanje izbire - in če si kdo zavestno (zavedajoč se razlik med eno in drugo vrsto referenduma) izbere to drugo, s tem njegove ustavne pravice gotovo niso prizadete. Prizadete pa so, če mu (pri nas) ustava obljublja možnost spreminjanja zakonov na referendumu - ZRLI pa mu take možnosti sploh ne daje.
To misel sem še podrobneje razvil v lani objavljenem pismu v MAG-u2, kjer sem se zavzel za to, da ob uskladitvi ZRLI z ustavo možnosti "predhodnega referenduma" kot dodatne možnosti ne bi črtali - zlasti zato ne, ker so nekatera vprašanja po svoji naravi taka ali pa se pojavljajo v takih okoliščinah, da državljanski iniciativi kompletnega zakona izdelati praktično ni mogoče ali pa si tega niti ne želi, želi pa si, nasprotno, da bi ljudje z referendumskim odločanjem vplivali le na razrešitev nekaterih posameznih vprašanj znotraj materije nekega zakona, medtem ko odgovornost za zakonsko obdelavo detajlov ter drugih, na referendumu neobravnavanih vprašanj sama želi prepustiti vladi in parlamentu.
Kadar je volja pobudnikov referenduma res taka, ni seveda prav nič protiustavno, če jim zakon daje na razpolago mehanizem specifičnega referenduma za uveljavitev prav take volje. Toda, ponavljam že ne vem katerikrat, naša ustava pa (v 3. in 90. členu) daje ljudem tudi pravico, da bi na referendumu sprejemali zakone (ne le nekakšna težko uresničljiva navodila zakonodajalcu, kako naj jih on sprejme) - te ustavne obljube pa ZRLI ni realiziral. Zato je protiustaven.
Matevž Krivic
Opombi:
1Edino presenečenje bi bil lahko drugačen (nasproten) izid glasovanja o prvem referendumskem podvprašanju oziroma o prvi točki izreka, do kakršnega bi lahko prišlo, če bi drugačna vsebina tretje točke izreka sodniku Jerovšku tako glasovanje omogočila (glej njegovo ločeno mnenje). Toda do take, od njega zaželene vsebine tretje točke izreka ni prišlo - in tako je tudi izid glasovanja pri prvi točki izreka ostal v mejah realnih pričakovanj. Želim pa tu poudariti še nekaj. Če bi se zgodilo drugače in bi bilo prvo referendumsko vprašanje v celoti ocenjeno za skladno z ustavo (brez sedanjega izločanja cerkvenih veleposestev) in bi bila ta izjema glede cerkve iz prve točke prenesena v tretjo (da se cerkvena veleposest fevdalnega izvora torej sicer ne bi vračala, da pa bi bilo spoznano za neustavno, če bi cerkvi za ta del veleposesti odrekli pravico do odškodnine), bi to sicer lahko zmanjšalo obseg vračanja cerkvene veleposesti, vendar ne od 26.000 ha gorenjskih in gornjegrajskih gozdov le na 1.000 ha, kot je to predvideval "Černačev referendum", ampak bi bila ta številka lahko zmanjšana le za gornjegrajske gozdove "fevdalnega izvora", za gorenjske pa najbrž ne (saj jih je cerkev po prodaji leta 1858 ponovno dobila v last šele leta 1939 in to od države, takrat seveda ne več na fevdalen način). To hkrati pomeni, da bi bil celo Černačev mnogo zmernejši referendumski predlog za pravne okvire, kakor jih je spreminjanju zakona o denacionalizaciji že vnaprej zakoličilo ustavno sodišče, verjetno preradikalen (razen če bi morda njegova argumentacija lahko vendarle kaj premaknila) - da pa je bila nadaljnja radikalizacija z referendumsko pobudo ZLSD in SNS (glede na vnaprej znane pravne okvire) vsekakor pravno že vnaprej povsem izgubljena bitka.
2Takrat z besedami: "Morda bi bilo sicer še bolje - to dodatno idejo pa omenjam sedaj prvič - če bi naš zakon storil še korak naprej in bi pobudnikom vsakega referenduma dal na izbiro, da glede na zahtevnost problematike sami izberejo eno od dveh možnosti: ali bodo sami pripravili kompleten zakon in zahtevali o njem pravi zakonodajni referendum - ali pa bodo zahtevali le "predhodnega", kjer bi potem zavestno prepustili poslancem, ali bodo znali in hoteli na referendumu le načelno in okvirno izraženo voljo volilcev preliti v zakon, in kdaj jim bo to uspelo. Kadar jim ne bi zaupali, bi pobudniki pač zakon raje sami pripravili - toda pri kakšnih vprašanjih bi bil pa morda tudi "predhodni" referendum za vse bolj sprejemljiv. Toda vnaprej bi vedeli, kaj od te ali one oblike neposrednega odločanja v resnici lahko pričakujemo - "pravila igre" bi bila vnaprej znana in jasna, medtem ko sedaj niso. - Žal znotraj ustavnega sodišča doslej s temi svojimi opozorili nisem uspel - morda pa bo po končanih volitvah tako med mojimi kolegi kot tudi med novimi poslanci in v javnosti več pripravljenosti zgrabiti bika za roge."
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Šinkovca
V zvezi z odločbo, ki je bila sprejeta z večino glasov se ne strinjam v naslednjih vprašanjih:
I. Fevdalna lastnina
1. V zvezi s fevdalnim izvorom premoženja rimskokatoliške cerkve (RKC) vztrajam pri stališčih, ki sem jih podal v ločenem mnenju v zadevi U-I-107/96. Nesporno je, da je RKC pridobila ozemlje na slovenskem preko salzburških in briksenških škofov ter oglejskih partriarhov od takratnih cesarjev kot nagrado za nasilno pokristjanjevanje in germanizacijo Slovencev. Za opredeljevanje fevdalnega izvora neke lastnine je bistven način pridobitve, ne pa morebitno sedanje stanje, saj je fevdalni sistem z grobimi elementi že zdavnaj ponehal. Za vsako lastnino je temeljno vprašanje pravni naslov in način pridobitve (iustus titulus, modus aquirendi). Zato različno obravnavanje aristokratske in cerkvene lastnine, ali s tem povezana vprašanje odškodnine ni sprejemljivo. Možno bi bilo upoštevanje posebne vloge RKC v družbenem življenju, vendar mnogo bolj s cerkvenim davkom, kot pa z vračanjem premoženje pridobljenega na fevdalen način ali s posebnimi (tržnimi) odškodninami.
2. Nesporno je, da je treba šteti gornjegraško cerkveno premoženje za fevdalno, saj ga je tudi doletela agrarna reforma Kraljevine Jugoslavije. Glede premoženja državnega cerkvenega sklada na Gorenjskem, pa menim, da je uredba Kraljeve vlade, ki je dodelila to premoženje RKC protiustaven akt, ne more biti pravni naslov za sedanje zahtevke, kar sem obširno obrazložil v ločenem mnenju v zadevi U-I-107/96. Glede slednjega tudi ni mogoče mimo ugotovitev akademika Grafenauerja v pismu, ki ga je naslovil na ljubljanskega škofa. Zato bo potrebno v postopku presojati sporna vprašanja za vsak kompleks, ki ga vsebujejo zahtevki RKC.
3. Slovenski pastoralni svet je z izjavo z dne 28. marca 1997 zavzel stališče, da naj bi bilo vračilo premoženja stvar dogovora med Cerkvijo in državo, ne pa rezultat sovražnega vpliva in preglasovanja v Državnem zboru. S takim stališčem Pastoralni svet uveljavlja tezo, da za vračanje cerkvenega premoženja ne veljajo slovenski zakoni. Pastoralni svet zahteva poseben status, potrebna bi bila pogodba med cerkvijo in državo. Ali Pastoralni svet s tem meni, da je slovenska cerkev tuja organizacija, s katero se ureja razmerja le na podlagi mednarodnih pogodb (konkordat)? Pastoralni svet odreka Državnemu zboru kot nosilcu suverenosti slovenskega naroda pravico, da odloča v zadevah, ki so v splošnem interesu. Po takem razlogovanju je možno precej drugače razumeti Zakon cerkvenega prava, ki ga doslej RKC v Sloveniji ni razlagala v tej smeri, poudarjala je lastnost slovenske pravne osebnosti in zato tudi drugače pojmovala kanon 1273, ki sem ga omenjal v prejšnjem ločenem mnenju. Zakaj RKC vztraja na fevdalnih pridobitvah je precej bolj razumljivo, če upoštevamo mnenje gospoda Kovačiča - Peršina, ki navaja, da je notranji ustroj cerkve in delovanje navzven povsem fevdalen, saj hoče biti cerkev mednarodna, naddržavna znotraj civilnih držav in prva mednarodna sila (Delo z dne 22. marca 1997).
II. Ali gre za poseg v pravico do zasebne lastnine?
1. Večinsko stališče v odločbi je, da bi zmanjševanje vračanja premoženja predstavljalo poseg v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave).
2. Ustavno sodišče RS je v več odločbah poudarilo, da ima zakon o denacionalizaciji za namen popravo krivic, ki so bile prizadejane s strani države lastnikom zasebnega premoženja med drugo svetovno vojno in po njej. Zakon predpisov, ki so bili podlaga za podržavljenje, ne razveljavlja in tega ne predvideva v postopkih denacionalizacije. Zakon iz gospodarskih in političnih razlogov (lastninjene in poprava krivic) na novo ureja lastninska razmerja z učinkom za naprej (ex nunc). Zden ne učinkuje neposredno, je le pravni temelj za vodenje postopkov in izdajo odločb o dodelitvi premoženja oziroma odškodovanja upravičencev ali njihovih pravnih naslednikov, če so za to izpolnjeni predpisani pogoji. Upravičencem se pravno formalno podržavljeno premoženje ne vrne, na podržavljenem premoženju pridobijo šele s pravnomočnostjo odločbe o denacionalizaciji lastninsko pravico (U-I- 72/93, Ur. l. RS, štev. 24/95).
Pomembni so tudi razlogi v odločbi U-I-23/93. V tej odločbi je poudarjeno, da Zden ne jemlje premoženja in ne posega v lastninsko pravico, ampak omogoča pod določenimi pogoji njeno pridobitev na premoženju, ki je bila doslej družbena lastnina.
Zden ni razveljavil predpisov in posameznih odločb, na podlagi katerih in s katerimi je bilo izvedeno podržavljenje v povojnem obdobju. Ti predpisi so posegali v lastninsko pravico tedaj, ko je bilo premoženje podržavljeno. Zato se s tega vidika ne more zastavljati vprašanje ustavne dopustnosti omejevanja lastninske pravice in zato določbe Zden niso v nasprotju s 33. členom ustave in 1. členom prvega protokola k EKPČ (33. točka odločbe). V 35. točki iste odločbe pa je rečeno, da določbe Zden niso mogle poseči v zasebno lastnino pobudnikov, ker ta v času uveljavitve tega tipično prehodnega zakona ni obstajala. Pač pa Zden v določenih primerih in v določeni meri ureja poseben način pridobitve lastninske pravice. Način pridobitve in uživanje lastnine, pa je po določbi 67. člena ustave predmet zakonske ureditve, pri čemer je funkcija zakonodajalca določiti omejitve ustavne pravice do zasebne lastnine, tako da se zagotovi gospodarska, socialna in ekološka funkcija lastnine. V točki 53. pa je rečeno: prvi odstavek 26. člena ustave zagotavlja povrnitev škode, ki jo je v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti povzročil državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila s svojim protipravnim ravnanjem posamezniku. Ta ustavna pravica do povračila škode, je posebna pravica, ki se lahko z zakonom drugače uredi za denacionalizacijske pravice, ki niso običajni civilnopravni odškodninski zahtevki, saj gre za posebno odpravljanje krivic.
3. Namen denacionalizacije torej ni vzpostavitev v prejšnje stanje, temveč poprava krivic, pri čemer so možne različne modalitete. Pri vračanju kmetijskih zemljišč in gozdov so torej možne modalitete, ki upoštevajo njihovo specifičnost, zlasti je pomembna ocena javnega interesa, težnja po ustrezni agrarni strukturi, upoštevanje kmetijske (ne)dejavnosti upravičenca in zavračanje zgolj kapitalskega ravnanja. Po odločbi ustavnega sodišča o moratoriju vračanja gozdov in kmetijskih zemljišč je na podlagi upoštevanja javnega interesa, pomemben tudi način pridobitve.
4. Ker gre za popravo krivic in ne za vzpostavljanje v prejšnje stanje so s tega vidika zanimive stališča nemške teorije in sodne prakse. Prof. Isensee je1 poudaril, da kolo zgodovine ni mogoče zavrteti za štirideset let nazaj. Pri tem se je skliceval tudi na mednarodno pravo o odtujevanju pravic, ki določa tridesetletni zastaralni rok. Prof. Badura je navajal, da ni mogoča vzpostavitev v prejšnje stanje, dana je možnost rešitve posameznih primerov na podlagi zakona, ki bi dovoljeval obširno revizijo vseh odtujitev, vendar bi morali biti izdelani posebni pogoji2. Prof.Maurer je zavzel vmesno stališče, da mora zakonodajalec zagotoviti institucionalno jamstvo lastnine in bi moral v okviru tega upoštevati prejšnjo odvzeto lastnino, kar pa ne pomeni enostavno vzpostavitev prejšnjega stanja , vendar tudi ne ignoriranje preteklosti3. Clausen je bil mnenja, da naj se Bodenreforma (mišljena v DDR) in odprava njenih posledic obravnava le izjemoma ob z zakonom določenimi pogoji4.
5. Ker je bila v ZRN sprejeto stališče, da ne gre za vzpostavitev prejšnjega stanja, so določili predvsem odškodnino, vendar po načelu degresivnosti. Wagner prikazuje5 tabelo, pri čemer vzpostavlja razmerje med tržno ceno in upoštevajoč zakon o odškodovanju.Tako prihaja do razlike med prometno vrednostjo in izravnavo od 1: 5 do 1 : 12. Pokaže se, da ne gre za odškodnino v smislu civilnega prava, zlasti ne upoštevaje tržna razmerja, pač pa gre za nadomestilo z upoštevanjem socialnega položaja prizadetega. Ugodnejši je položaj malih lastnikov.
Degresivno lestvico, upoštevaje višino denarnega zneska je ZRN uvedla tudi na drugih področjih nadomestil6. Tako za zahtevani znesek do 10000 DM dobi upravičenec celotno vsoto, pri zneskih preko 30.000.000 DM pa le še 5 odstotkov.
6.Tem vprašanjem je posvetilo pozornost nemško zvezno ustavno sodišče in redno vrhovno sodišče7: Navajamo odločbe Ustavnega sodišča ZRN povzete iz zbirke BVerfGE, pri čemer prva številka predstavlja številko zbirke, druga pa stran.
Ustavna določba o lastnini nalaga zakonodajalcu, da odškodnino določi ob tehtanju interesov javnosti (splošni interes) in prizadetih (BVerfGE 24, 367). Ustavi je tuja, trda, na trg orientirana odškodnina, tistemu, ki je bila stvar odtujena, ni obvezno dati poln ekvivalent odvzetega (BVerfGE 46, 268), Odškodnine so lahko različno opredeljene, če razlike temeljijo na različnih dejanskih okoliščinah in razmerah prizadetega.
Razlog različnega obravnavanja je lahko tudi precejšen časovni odmik od odvzema stvari, vsekakor pa zavračanje vsake odškodnine ne bi bilo ustavno sprejemljivo (BVerfGE 84, 90). Zvezno ustavno sodišče ZRN je v primerih, ko prihaja do zelo številnih odškodninskih zahtevkov poudarilo, da je dovoljeno sprejeti posebna pravila, ki se odmikajo od civilistične koncepcije.
Posebna odločba poudarja, da ustava ne zagotavlja nedotakljivosti pravice, pa tudi ne prepoveduje spremembe njene vsebine, pač pa omogoča zakonodajalcu, da ob določenih predpostavkah poseže v pravice in jim določi novo vsebino (BVerfGE 31, 275).V drugi odločbi, ki je podobna našim razmeram pa je rečeno: Potrebno je doseči določeno stopnjo uravnovešenja med zahtevki posameznika in pravnim redom, ki ga narekuje socialna država, gre za nujne temelje splošnega blagostanja, ki narekujejo upoštevanje sorazmernosti in dajanje prednosti temu pred svobodnim opredeljevanjem zahtevkov posameznikov (BVerfGE 26, 215).
III. Posebni problemi odškodnine
1. Prikazal sem že nemški model degreseivne lestvice pri odškodninah. Naša odločba razloguje o odškodnini brez omejitev, kar predstavlja civilistično koncepcijo. Takega stališča ne morem sprejeti, ker bi predstavljal preobčuten in nesprejemljiv poseg v javno financiranje, s čimer bi bile prizadete javne potrebe ter nacionalno blagostanje, na kar posebej opozarjam v točki IV/2, z vidika širiših nacionalnih vidikov pa v točki IV/3.
2. V naši sodni praksi se ob sodni rehabilitaciji za kazniva dejanja neredko uveljavlja zahteva po izgubljenem dobičku.
Nemško zvezno sodišče je v zvezi z izgubljenim dobičkom poudarilo, da se o tem lahko odloča, če je bil obrat tako urejen, da bi brez ovir neomejeno lahko izvajal dejavnost (BGHZ 30, 338), kar velja tudi za posledično škodo po odvzemu. Tu je možno upoštevati le poseg v konkretne vrednosti, ne pa le morebitna pričakovanja ali le goli gospodarski interes (BGHZ 83, 1). Ni mogoče upoštevati hipotez o nadaljnjem razvoju in vrednosti povečavi obrata (BGHZ sodba z dne 11.3.1976 - III ZR 154/73). Pri morebitnem določanju odškodnine je potrebno upoštevati tudi morebitne davčne obveznosti, ki bi zadele tožnika.
3. Pa tudi sicer se v primerih, ko nastanejo zelo številni odškodninski zahtevki lahko uveljavijo posebna pravila, ki predstavljajo odmik od klasične civilistične koncepcije. V zvezi s tem je zanimiva odločba nemškega zveznega ustavnega sodišča v zadevi "contergan", ki je povzročil okvare pri otrocih, ki so jih rodile matere, ki so uživale to zdravilo. V tej odločbi (BVerfG 1. senat, 1 BvL 19 in 20/75, 1 BvR 148/75) sodišče poudarja, da ustava ne zagotavlja nedotakljivosti pravice, pa tudi ne prepoveduje spremembe njene vsebine, pač pa omogoča zakonodajalcu, da ob določenih predpostavkah poseže v pravice in jim določi novo vsebino (enako v odločbi BVerfGE 31, 275). To upravičenje države ni neomejeno, opredeljene so določene meje.
Vse dokler se objekt lastnine nahaja v socialnih razmerjih in je v socialni funkciji, ima zakonodajalec določen svoboden prostor. Poseganje v avtonomno opredeljevanje zahtevkov zahteva posebno legitimacijo, ki zavisi od narave stvari, ni mogoče zatrjevati, da vsa lastninska področja enako zadevajo v blaginjo skupnosti.
Potrebno je doseči določeno stopnjo uravnovešenja med zahtevki posameznika in pravnim redom, ki ga narekuje socialna država, gre za nujne temelje splošnega blagostanja, ki narekujejo upoštevanje sorazmernosti in tako dajanje prednosti temu pred svobodnim opredeljevanjem zahtevkov posameznikov (BVerfGE 26, 215). V zvezi s talidomidom in conterganom je prišlo do miljardnih zahtevkov (podobno pri nas ob denacionalizaciji in popravi drugih krivic). V takih primerih ni mogoče zadev reševati s klasičnim instrumentarijem civilnega prava, potrebni so ukrepi, ki omogočajo razumne in sprejemljive razdelitvene kriterije celokupne razpoložljive mase. Potreben je instrumentarij za porazdelitev možnega volumna, ki hkrati omogoča enostavne in učinkovite postopke, ter prepreči zahtevne in dolgotrajne sodne spore (imaterialna škoda, izgubljeni dobiček itd). V zvezi s tem se postavlja zahteva po socialni solidarnosti, kar je utemeljeno iz načela socialne države, posebej še ob upoštevanju načela sorazmernosti. Takih ukrepov ni mogoče opredeljevati kot odvzem pravice, v precejšnjem delu so taki ukrepi tudi v korist posameznikov, v bistvu gre za novacijo ob načelnem ohranjanju meril vrednosti. Ob tem je bilo v odločbi še poudarjeno, da čeprav gre za individualno pravno pozicijo, je vendar neupravičeno, da bi jo obravnavali izolirano, potrebno je upoštevati celoto in globalno reguliranje. Posamezni zahtevki so povezani v globalna razmerja, saj je posamezni upravičenec vključen med številne oškodovance, in je tako siceršnja individualnost precej izgubila na pomenu, zahtevki dobijo poseben značaj. Posameznik v takih masovnih primerih nujno pripada skupnosti ošdkodovancev, kar v bistvu šele omogoča uveljavljanje zahtevkov, zato ne more pričakovati, da bo njegov položaj obravnavan skrajno individualno, ko oškodovanec deli usodo oškodovancev iz istega pravnega temelja, zlasti če gre za porazdelitev določene (določljive, možne) mase.
4. Izhajajoč iz te ustavno močno utemeljene obrazložitve je možen sprejem zakona, ki bi v vseh primerih ko zakoni urejajo odpravo krivic, uveljavil splošna pravila, upoštevajoč realne možnosti nacionalnega gospodarstva in individualne interese.
Zastavlja se tudi vprašanje ali je zakon, ki ne regulira teh vprašanj in bi zahtevki po civilnopravno koncepciji presegli sposobnost države, bil v skladu z načelom pravne države. Niso namreč v skladu s pojmovanjem pravne države zakoni, ki niso sposobni uresničitve, ali taki, ki bi ogrozili normalno blagostanje narodne skupnosti. Zato je treba pritrditi že obravnavani odločbi Ustavnega sodišča, da naj se poenoti izplačevanje vseh odškodnin, zlasti tudi tistih, ki temeljijo na spremembi kazenske obsodbe.
5. Tudi sicer je potrebno obravnavati probleme v skladu s socialno funkcijo stvari, ne le kmetijska zemljišča in gozdove, pač pa tudi sposobnost delovanja gospodarskih subjektov in ljudi, ki so v določenih razmerjih (npr. najemniki stanovanj).
Ustavno sodišče ZRN je poudarilo, da je treba pri obravnavanju stvari upoštevati dialektično celoto ustavno zagotovljenih svoboščin, potrebno je upoštevati načelo socialnopravičnega lastninskega reda, pa tudi upoštevati varovanja vredne interese udeležencev v teh razmerjih, tako, da pride do pravične izmenjave in vzpostavitve razumnih razmerij (BVerfGE 24, 367 in 25, 112).
6. Naj poudarim še nekaj ustavnosodnih opredelitev lastnine po nemški praksi. Norme o vsebini lastninke pravice se določajo za v bodoče in morajo biti v materialnem pogledu skladne z ustavo (BVerfGE 21, 73; 24, 367; 25, 112 in 42, 263) Zakonodajalec mora opredeliti vsebino in meje lastnine. Pri tem mora uresničiti socialni model, čigar normativni elementi temeljijo na ustavni opredelitvi lastnine, tudi na njeni socialni vezanosti. Oba elementa morata biti razvidna, pri čemer se tehta interes prizadetih z javno koristjo, podana mora biti sorazmernost.
Enostransko dajanje prednosti prizadetim, ni skladno s pojmovanjem socialne vezanosti lastnine (BVerfGE 37, 32).
Zakonodajalec je vedno vezan na ustavno pravilo o sorazmernosti. Javna korist ni le temelj, temveč tudi meja za določanje omejitev. Omejitve lastnikovih upravičenj ne morejo preseči varovalnega namena, ki ga predstavlja zakonska ureditev (BVerfGE 21, 150; 25, 112; 37, 132).Mera in obseg socialne vezanosti lastnine zavisi od tega v kolikšni meri je lastninski objekt v nekem socialnem razmerju in v neki socialni funkciji.Čim močneje je posameznik vezan na rabo tuje lastnine, tem bolj široka je možnost zakonodajalca za urejanje teh vprašanj. (BVerfGE 52, 1 ; 68, 36 in 79, 283). Merila nimajo nujno v vsakem času in v vsakem primeru enako težo. Pravila so lahko v vojnih časih in v časih stiske drugačna zaradi spremejenih gospodarskih in družbenih razmerij. Kljiub temu je treba varovati substanco lastnine (BVerfGE 62, 263) in načelo enakosti pred zakonom (BVerfGE 34, 319; 37, 132; 42, 263 in 52, 1).
IV. Revizija pravnomočnih odločb
1. Odločba se sklicuje na 15. točko obrazložitve v odločbi U-I- 107/96, kjer je rečno: Ker se z izpodbijanimi ukrepi posega v ustavno varovana upravičenja denacionalizacijskih upravičencev, ki izhajajo iz pomembnega tranzicijskega zakona, morajo biti razlogi, motivi in cilji zakonodajalca ne samo opredeljivi, stvarno opravičeni in ustavno legitimni, ampak morajo biti na njih temelječi ukrepi tudi na demokratični družbi neogibni, ker jih narekuje nujna javna potreba. Ukrepi morajo biti v skladu z načelom sorazmernosti, primerni in neogibno potrebni z dosego zakonodajalčevega cilja ter v sorazmerju z vrednostjo zastavljenih zakonodajnih ciljev.
2. Predlagatelji referenduma niso uveljavljali zahtevo po reviziji vseh odločb iz denacionalizacijskih postopkov, pač pa so to omejili na kršitve zakona in oškodovanje družbene lastnine. Take revizije postopkov so pričakovane, saj jih ureja ZUP v določbah o obnovi postopka in o ničnosti odločb, ter se zato ni mogoče sklicevati na načelo zaupanja v pravo.
Referendumska vprašanja so kratka, dvomom bi se lahko izognili ob zakonodajnem referendumu le, če bi bilo predstavljeno popolno besedilo sprememb zakona. Dvom v obseg referendumskega vprašanja pa ne zadošča za ugotovitev neskladnosti z ustavo, saj gre za uveljavljene pravice, pri tem pa morajo sodišča upoštevati načelo in dubio pro libertate. Še enkrat naj poudarim, da problem nacionalnega blagostanja tudi po pravilih o tehtanju interesov in načelu sorazmernosti preseže individualni interes.
3. Razlogi za spremembo ZDen so povsem jasno opredeljivi, stvarno opravičeni in ustavno legitimni. Ob sprejemanju ZDen je bilo predvideno, da bo vrednost podržavljenih stvari znašala 3.446.206.000 DM, po sedanji oceni pa 5.970.881.000 DM, kar predstavlja po sedanjem stanju razliko za skoraj dve in pol milijarde DM. Tako bistvene spremembe glede zahtev napram javni porabi ni mogoče spregledati, zakonodajalec pa mora na tako ugotovitev ukrepati, zlasti še ob tako skromnem nacionalnem blagostanju. Če upoštevamo še podatke Slovenskega odškodninskega sklada, ki je ob ustanovitvi računal na obveznosti v višini 3,96 milijard DM, sedanji izračun pa kaže na 7,6 milijard DM je torej ukrepanje nujno.
4. Glede na večnamensko funkcijo gozdov se v javnem interesu uveljavljajo številne omejitve lastninske pravice. To poudarja tudi mednarodna izjava dana v Rio De Janeiru. V sodobnem pravu se uveljavljajo številna pravila z zapovedmi in prepovedmi, pa tudi z omejevanjem pravice uporabe, vse to zaradi javnih potreb, kar temelji na naslednjih načelih:
- človeka, naravno bogastvo, zlasti tla, vodo, zrak, podnebje, živali in rastline ter druge stvari je treba varovati pred škodljivim ravnanjem človeka;
- naravne dobrine, kot so tla, voda, zrak, živali in rastline, je treba uporabljati skrbno in varčno, pri tem je treba zmanjševati škodljive vplive za njihovo sposobnost rabe in za njihovo sposobnost življenja, zagotavljati je treba ravnovesje med vsemi temi elementi, razlike pa odločno zmanjševati; - dosedanje negativne vplive na naravno bogastvo je treba odločno zmanjšati, izravnati ravnovesje, po možnosti tudi v celoti odpraviti;
- uveljaviti je treba načelo prevencije in vzročnosti, tako da bodo človekove podlage ohranjene in izboljšane ter da bo proizvodnja prijazna okolju.
5. Skladno s temi načeli je Zvezno nemško ustavno sodišče poudarilo, da ima zakonodajalec pravico, da z zakonom regulira stvarno potrebno agrarno politiko. Pri prometu s kmetijskimi zemljišči in gozdovi ni mogoče zagovarjati politiko svobode trga. (BVerfGe 21,73). Zakonodajalec lahko preprečuje nezdravo delitev zemljišč. Taka odločitev zakonodajalca izvira iz načel skupnega gospodarstva in načel socialnih temeljev ter zato ni prizadeta splošna svoboda ravnanja, temveč se uveljavlja ustavno načelo o socialni državi, ki svobodo sklepanja pogodb vsebinsko opredeli in omeji, kar je tudi skladno z načelom socialne vezanosti lastnine (BVerfG 21,87). Zanimiva je tudi odločba, ki zavrača uveljavljanje zgolj tržnih pravil pri prometu z gozdovi in kmetijskimi zemljišči, ker gre za socialno vezanost lastnine. To velja posebej za zemljišča, kjer je ponudba in povpraševanje manj fleksibilna kot pri drugih premoženjskih dobrinah, po drugi strani pa socialna vezanost občutna. Zemljišč ni mogoče povečevati, težje se tudi spreminja določena raba in je lahko tržna cena glede na socialno funkcijo lastninskega objekta neprimerna. Zato ni nujno, da bi se zakon odrekel reguliranju tega vprašanja (BVerfGE 21,73).
Očitno je torej, da sodobno pravo močno poudarja javno potrebo in javno korist, kar vsega glede na večnamensko funkcijo gozdov ni potrebno posebej obrazlagati, saj to očitno poudarjata biologija in ekologija. Zavračanje javne potrebe in javne koristi na tem področju predstavlja le vztrajanje na pojmovanju lastnine kot absolutne pravice, kar pa je že zdavnaj preživet pogled. Zato so prizadevanja za ohranitev čim večjih kompleksov v javnem dobru utemeljena, saj je mogoče resno zagotavljati naravno ravnoveseje, predvsem v zaključenem ekosistemu. Drobitev zemljišč ni skladna s sodobnimi pogledi biologije, na kar kaže tudi nemška pravna praksa. Ni bistvenega pomena, ali obstoja zadovoljiv fundus nepremičnin za pokritje zahtevkov, pač pa je odločilno vprašanje zagotavljanje možnosti izpolnjevanja sodobnih načel naravnih znanosti.
6. Nesporno je, da mora zakonodajalec reagirati na spremembe in razvojna gibanja ter odpravljati pomanjkljivosti prejšnjega zakona. Upoštevati je sicer treba pravno kontinuiteto, ki se veže na pojmovanje pravne in demokratične države. Po stališčih nemške teorije in prakse Ustavnega sodišča je pri učinkovanju zakonskih sprememb treba upoštevati načelo zaupanja v pravo. Pri tem izhajajo iz načela o pravni državi in poudarjajo, da je treba tehtati, ali je zasebni interes manj pomemben od javnega, v tem primeru princip zaupanja v pravo ne bi bil prizadet (ravnotežje interesov). S spremembami zakona prihaja tudi do problema retroaktivne veljave zakona, kar pa mora imeti oporo v legitimnosti ukrepa, čemur služi uveljavljanje uravnoteženja interesov. Nemški teoretiki8 menijo, da je retroaktivnost dopustna:
- če mora biti uveljavljena iz razlogov pravne varnosti, materialne pravičnosti, zlasti enakosti pred zakonom, če so prejšnje norme v nasprotju z ustavo, če so norme nejasne, ali so rešitve krivične.
7. Podan je torej razlog za spremembo zakona, saj sedanji, kot je že bilo rečeno, očitno ni sposoben uresničenja brez resnega ogrožanja nacionalnega blagostanja.
Pravnomočne odločbe se praviloma ne preklicujejo, razen če gre za določene izjeme, ki jih nemška teorija9 opredeljuje takole: 1) če je preklic predviden že v zakonu ali odločbi sami; 2) če z odločbo dan nalog (pogoj) ni bil izpolnjen; 3) če se je spremenilo v odločbi opisano dejansko ali pravno stanje in
4) preklic zaradi varstva ali preprečitve težke škode za blagostanje v skupnosti.
V našem primeru velja predvsem 4. točka, ko bi bil brez preklica odločbe ogrožen javni interes, v bistvu gre za ogrožanje blagostanja javnosti. Pri prenehanju veljave upravne odločbe se upošteva javni interes in interes prizadetega subjekta, pri slednjem zlasti, če je njegov interes upravičen in sicer varovan, ter tako preseže morebiten javni interes. V bistvu gre za problem sorazmernosti, kjer se upoštevajo zlasti naslednji pogoji:
- da je cilj, ki ga država zasleduje, legitimen, to je stvarno upravičen;
- da so od države uporabljena sredstva, kot taka pravno dopustna;
- da so izbrana sredstva za dosego cilja primerna, uporabna in možna in kot taka pridejo v poštev;
- da so vpoštev prihajajoča sredstva za dosego cilja potrebna; - da niso zunaj vsakega razumnega razmerja, do družbene in politične vrednosti cilja, oz. da mora biti vzpostavljeno proporcionalno sorazmerje med prizadeto ustavno pravico posameznika, ki jo povzroči uporaba sredstva in med ustrezno koristjo, ki jo pridobimo z uporabo sredstva, v prid skupnosti.
Angleška teorija pri uporabi proporcionalnosti razlikuje 5 stopenj:
- najprej je treba identificirati relevantne interese; - interese, ki smo jih opredelili, je treba opremiti z določenim ponderjem; to pomeni, da jim je treba pripisati ustrezno težo in vrednost, kajti to je predpogoj za tehtanje interesov; - posebej se je treba opredeliti do nekaterih ključnih interesov, ki se jim je mogoče odpovedati v zameno za druge; - pri posameznem primeru in ob upoštevanju dejanskega stanja glede na dosedanje premise je treba presoditi, ali je izpodbijana norma uporabljena sorazmerno.
Pri iskanju odgovora na prejšnje vprašanje je treba opraviti naslednji preizkus:
- ali je izpodbijani ukrep najmanj omejujoče sredstvo, ki ga je mogoče uporabiti v danih primerih;
- ali sredstva, ki so uporabljena za dosego namena, ustrezajo pomenu namena in ali so za njegovo uresničenje tudi potrebna; - ali je izpodbijani akt uporaben in potreben za dosego namena, in ali je takšen, da ne nalaga nepotrebnih bremen posamezniku; - kakšni so zadevni stroški in koristi od izpodbijanega ukrepa; - pri različnih vrstah primerov je treba zgornje ugotovitve uporabiti glede na naravo primera. Prvo vprašanje je običajno v vseh tistih primerih, kadar je sporni ukrep v navzkrižju z neko človekovo pravico ali temeljno svoboščino, to je tedaj, kadar gre za interventne oblastvene posege;
- sodišče samo se mora odločiti, kako intezivno bo uporabilo kateregakoli od zgoraj prikazanih testov, kajti vsakega od njih je mogoče uporabiti z različno stopnjo intezivnosti sodne presoje.10
Za utemeljevanje pravnih pogledov sem se posluževal predvsem tuje literature, zlasti nemške, ki se srečuje s podobnimi problemi v zvezi z problemi dežel, ki so bile naknadno priključene k ZRN kar nam dokazuje, da imajo razvite tržno orientirane države izdelane poglede. O tem, da obstaja nujna javna potreba za reguliranje teh vprašanj ni dvoma, kar nam dokazujejo podatki o potrebnih javnih sredstvih in sodobni biološki in ekološki pogledi na zemljišča in gozdove, kar vse sprejema tudi sodobno pravo, ki izrecno zavrača preživele poglede na pojmovanje lastnine kot absolutne pravice.
dr. Janez Šinkovec
Opombe:
1Zeitschrift fuer Parlamentsfragen 1990, stran 327 dalje
2 Der Verfassungsauftrag der Eigentumsgarantie im wiedervereinigten Deutschland, Deutsche Verwaltungsblatt 1990, stran 1256 dalje
3 Die Eigentumsregelung in Einigungsvertrag, Juristenzeitung, 1992, stran 183 dalje
4Der Grundsatz "Rueckgabe" oder Entschaedigung, Neue Justiz, 1992, stran 297 in dalje
5Rueckgabe und Entschaedigung von konfisziertem Grundeigentum (Nomos Verlag, 1994)
6 Rodenbach - Loefler:Entschaedigungen und Ausgleichleistungen fuer Vermoegenverluste in der ehemaligen DDR in SBZ, Berlin Verlag, 1995, stran 97
7Zbirka:Krohn: Enteignung, Entschaedigung, Staatshaftung, Verlag Kommunikationsforum, Koeln, 1993)
8Mauer: Kontinuitaetsgewalt und Vertraunsschutz, v Handbuch des Staatsrecht, Mueller Verlag, Heidelberg 1988, Band III, 198, paragraf 60
9 Frotscher: Vermoegensschutz oder Bestandstuz bei der Ruecknahme von Verwaltungsakten, Deutsches Vervaltungsblatt 1976, od 281. str. naprej
10 Šinkovec: Pravna, demokratična in socialna država, Delavska enotnost 1996
Šturm: Načelo sorazmernosti, kot splošno ustavno načelo, Javna uprava 2/95
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška
Glasoval sem za odločbo v sedanjem besedilu izreka potem, ko ni dobilo večinske podpore variantno besedilo prve točke, po kateri bi bilo ustavno dopustno volivce na referendumu vprašali ali ste za to , da se ne vračajo zemlja, gozdovi in druga lastnina fevdalnega izvora, brez dodatka "razen kolikor se nanaša na primer, v katerih so denacionalizacijski upravičenci cerkve...". Takšna prva točka izreka pa je bila v tretji točki glede ustavne dopustnosti vprašanja, da se ne prizna odškodnina in da gozdovi ostanejo v javni lasti, v primerih iz 1. točke, pogojevana z dodatkom, da to ne velja v primerih, v katerih so denacionalizacijski upravičenci, cerkve in druge verske skupnosti...
Menim, da bi takšna rešitev ustrezala enotnemu obravnavanju lastnine fevdalnega izvora glede na pridobitni način.
Preprečevala bi vračanje v naravi, ne glede na subjekt, ki je to lastnino imel v času odvzema. Hkrati pa bi v okviru dopustnega in nujnega razlikovanja, cerkvi priznavala pravico do pravične odškodnine v skladu z že sprejeto odločitvijo Ustavnega sodišča o nujnem razlikovanju cerkve kot občekoristne ustanove v razmerju do posameznikov z veleposestjo fevdalnega izvora. Zakon o denacionalizaciji je bil utemeljen na izhodišču, da se popravijo storjene krivice. Pri tem pa popravljanje krivic ne sme iti v razlikovanje do te mere, da se primerljiva lastnina obravnava povsem različno. Tako nedopustno razlikovanje, ki bi prekomerno posegalo v načelo enakosti, sem videl v tem, da lastnina fevdalnega izvora, če bi bila po ustavno dopustnih kriterijih ugotovljena, ne bi mogla imeti povsem različen režim vračanja. Nekaterim v naravi vse, drugim nič. Enakost upravičencev bi dopuščala ureditev, da se lastnina fevdalnega izvora v naravi ne vrača, ne glede na zahtevajočega upravičenca. Bilo pa bi pa ustavno dopustno, da zakonodajalec glede na funkcijo lastnine in položaj denacionalizacijskih upravičencev in njihovo vlogo v družbi, prizna samo določenim upravičencem pravično odškodnino. Za omenjeno lastnino samo pridobitni način ne preprečuje različnega obravnavanja denacionalizacijskih upravičencev. Pri popravi krivic je v ospredju ciljna funkcija lastnine. Pri tem je potrebno opozoriti, da je lastnina cerkve služila in služi zagotavljanju vrste javnokoristnih funkcij (karitativna dejavnost, vzdrževanje kulturnih spomenikov itd.).
Prav splošno koristne funkcije v javnem interesu pa terjajo, da se denacionalizacijski upravičenci, potem, ko je zakon že veljal in že omogočal vrnitev, pri naknadnem spreminjanju obravnavajo različno. Pri tem je potrebno upoštevati, da je imela lastnina zemljišč cerkve, zlasti lastnina raznih redov, posebno gospodarsko funkcijo v okviru njihove gospodarske dejavnosti.
Enačenje cerkve z drugimi subjekti, pri katerih bi bila izkazana lastnina fevdalnega izvora, bi bilo glede dopustnosti odškodnine, ne glede na pridobitni način, nedopustno tudi zato, ker bi bilo v očitnem nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča U-I- 107/96, po kateri podržavljeno lastnino cerkev in verskih skupnosti, glede na njihovo vlogo občekoristnih ustanov in glede na njihov položaj v našem pravnem redu, ne bi bilo ustavno dopustno enačiti z veleposestmi fevdalnega izvora. Takšno stališče je tudi v skladu z odločbo Ustavnega sodišča U-I-25/92, po kateri določba 14. člena ZDen daje cerkvi in verskim skupnostim položaj denacionalizacijskega upravičenca. Na podlagi teh izhodišč sem menil, da je argument predstavnikov predlagateljev referendumskega vprašanja, da je zaradi načela enakosti potrebno vso lastnino fevdalnega izvora obravnavati enako, ne glede na to, kdo je denacionalizacijski upravičenec, neutemeljen. Poleg okoliščin, ki opravičujejo poseben položaj verskih ustanov kot denacionalizacijskih upravičencev in jih je Ustavno sodišče že obrazložilo v navedenih odločbah, je potrebno še poudariti: prvič, da je ZDen v 14. členu izrecno priznal verskim skupnostim pravico do vrnitve premoženja, vendar le pod pogojem, da so ob njegovi uveljavitvi delovale na območju Republike Slovenije, drugič, da so verske skupnosti domače pravne osebe, ki delujejo v okviru pravne ureditve Republike Slovenije, in tretjič, da jih iz tega razloga ni mogoče enačiti z lastniki veleposestev fevdalnega izvora, katerih potomci, ki bi na podlagi denacionalizacije pridobili lastninsko pravico na veleposestvih fevdalnega izvora, sedaj živijo v tujini in jim s stališča državnega in javnega interesa ni mogoče priznati kakšnega posebnega položaja, tako kot verskim skupnostim. Po navedenem bi Ustavno sodišče lahko odločilo, da je 3. točka referendumskega vprašanja, kolikor se nanaša na primere, v katerih so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove ali redovi, v nasprotju z Ustavo, kolikor jim ne priznava pravične odškodnine.
Takšno razlikovanje je upravičeno tudi zato, ker bi referendum v bistvu predvsem prizadel na podlagi Zakona o denacionalizaciji že pridobljene pravice cerkve, saj so drugi upravičenci, ki imajo lastnino fevdalnega izvora večinoma že izključeni, bodisi zato, ker niso imeli v času podržavljenja jugoslovanskega državljanstva ali pa zato, ker jih glede denacionalizacije izlkjučuje drugi odstavek 10. člena Zakona o denacionalizaciji, ki se glasi: "Niso pa upravičenci v smislu tega zakona tiste fizične osebe, ki so dobile ali imele pravico dobiti odškodnino za odvzeto premoženje od tuje države."
Če bi Ustavno sodišče ne dopustilo razlikovanja denacionalizacijskih upravičencev glede na pridobitni način in ne bi priznalo cerkvi pravico do odškodnine, bi prav slednji spremembe Zakona o denacionalizaciji, če bi referendum uspel, pomenile najhujši poseg v pričakovano upravičenje na podlagi veljavnega zakona. S tem pa bi Državni zbor najbolj neposredno posegel v načelo demokratične in pravne države, katerega podnačelo je načelo zaupanja v pravo. Upoštevati pa je potrebno tudi, da so tudi nekatere cerkvene ustanove kot denacionalizacijski upravičenci, po podatkih, ki jih je pridobilo Ustavno sodišče, že dobile v manjšem obsegu vrnjeno premoženje v naravi.
Ker zgoraj navedena rešitev, za katero sem se zavzel, ni dobila zadostne podpore, sem glasoval za sedanjo večinsko odločitev, ki je bližja ustavni dopustnosti od tiste, ki cerkvi, glede na ugotovljeno različnost denacionalizacijskih upravičencev, ne bi priznala nobenih upravičenj niti odškodnine.
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Zupančiča
Glede presoje ustavnosti referendumskega vprašanja sem glasoval proti odločitvi večine. Izpolnjena namreč ni bila odločilna procesna predpostavka za to, da bi sploh bila vzpostavljena jurisdikcija Ustavnega sodišča. 16. člen Zakona o referendumu in ljudski iniciativi namreč povsem jasno določa, da Ustavno sodišče presoja ustavnost referendumskega vprašanja samo v primerih, kadar je Državni zbor, seveda v svoji glasovalni večini, odločil, da je referendumsko vprašanje protiustavno.1 Že formulacija sklepa, kakršnega je predsednik Državnega zbora dal na glasovanje v Državnem zboru dne 29.4.19972 da dopušča dvom o tem ali da je bilo predsedniku in članom Državnega zbora jasno, da mora biti po 16. členu ZRLI večinsko izglasovano stališče, da je referendumsko vprašanje nedvomno protiustavno.
Dvome o jasnosti te zahteve iz ZRLI pa potrjuje sama razprava v Državnem zboru. V tej razpravi so se posamezni poslanci večinoma opredeljevali ne do protiustavnosti referendumskega vprašanja, ampak do vprašanja, ali naj o tem za njih samo nejasnem problemu vnaprej presodi Ustavno sodišče. Razen enega razpravljalca, tako izhaja iz transkripta parlamentarne debate, nihče od udeležencev parlamentarne debate ni decidirano trdil, da je referendumsko vprašanje protitustavno. Iz tega je mogoče sklepati, da tudi končni sklep, kakršnega je predsednik Državnega zbora dal na glasovanje, zakonsko predpostavljene trditve o protiustavnosti referendumskega vprašanja ne vsebuje.
ZRLI postavlja zahtevo, da se mora Državni zbor dokončno opredeliti glede protiustavnosti referendumskega vprašanja zato, ker s tem šele nastane relevanten spor med Državnim zborom na eni in pobudniki referenduma kot potencialnimi predstavniki tistega ljudstva, ki se bo opredelilo na samem referendumu, na drugi strani.
Z drugo besedo do jurisdikcije Ustavnega sodišča po 16. členu ZRLI pride šele takrat, ko pride do izrazite in nepomirljive nezdružljivosti med stališčem Državnega zbora na eni strani ter pobudniki referenduma na drugi strani. Šele v tem sporu je potem Ustavno sodišče tisto, ki ima nalogo razsoditi med obema stranema, torej dosodi, katera od obeh strani ima prav, ko odloči o tem, ali je referendumsko vprašanje res protiustavno ali ne.
Večina se je postavila na stališče, da je premisi iz 16. čl. ZRLI "smiselno" zadoščeno že s tem, ko se formalni sklep, s katerim je Državni zbor postavil zahtevo Ustavnemu sodišču na ta 16. člen izrecno sklicuje. Žal pa iz vsebine parlamentarnega sklepa, kakor tudi iz debate, izhaja prav nasprotno: namreč da Državni zbor od Ustavnega sodišča pričakuje vnaprejšnje pravno mnenje in pomoč (advisory opinion), ne da bi se pred tem dokončno izostril tisti spor, v katerem je Ustavno sodišče šele res sodišče --, ne pa redakcijska komisija Državnega zbora.
Ustaljeno stališče v ustavnem pravu je, da takih vnaprejšnjih mnenj brez izražene kontroverze ("case and controversy") ustavna sodišča ne dajejo, razen tam, kjer je preventivna kontrola ustavnosti v sami ustavi izrecno predvidena.
Ker s svojo začetno procoesno ekscepcijo o nepristojnosti ustavnega sodišča nisem uspel, mi je v meritornem odločanju preostalo le, da v vseh posameznih točkah vztrajam na stališču, da naj ostane referendumsko vprašanje v celoti nedotaknjeno.
Dr. Boštjan M. Zupančič
Opombi:
1 Uradni list RS, št. 15/94, člen 16: "Če državni zbor meni, da je vsebina zahteve za razpis referenduma v nasprotju z ustavo, zahteva, naj o tem odloči ustavno sodišče. Ustavno sodišče odloči o zahtevi v tridesetih dneh."
24. seja Državnega zbora, dne 29.4.1997, magnetogram, str. 24: "Prehajamo na glasovanje o predlogu sklepa, da Državni zbor zahteva, da Ustavno sodišče odloči, ali je (sic|) vsebina zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah zakona o denacionalizaciji v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije."
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
1. Glasoval sem za izrek v celoti, soglašam tudi z nosilnimi razlogi obrazložitve odločbe. Obrazložitev odločbe pa na številnih mestih utemeljuje ne samo (proti)ustavnost, ampak tudi večjo ali manjšo (ne)smotrnost takšne ali drugačne zakonske ureditve posameznih vprašanj denacionalizacije. Še v večji meri se gibljejo v okvirih presoje (ne)primernosti, ne pa izrecno samo presoje (ne)skladnosti z Ustavo obstoječe ureditve in ureditve, kot bi izhajala iz referendumskih predlogov, utemeljitve v ločenih mnenjih sodnikov, ki so ostali v manjšini (n.pr. s sklicevanjem na to, kako so posamezna vprašanja urejena v primerljivih zakonodajah v drugih državah, s smiselnim ali izrecnim sklicevanjem na to, da bi (bil?) lahko zakonodajalec posamezna vprašanja uredil tudi drugače kot jih je in podobno).
Temu se odločba in ločena mnenja niso mogla izogniti, ker tudi pobudniki referenduma predlagane spremembe Zakona o denacionalizaciji utemeljujejo z neustreznostjo, delno tudi škodljivostjo, manj pa z neustavnostjo dosedanje ureditve.
2. Glede na to se mi zdi potrebno opozoriti na to, da se Ustavno sodišče pri odločanju o ustavnosti referendumskih vprašanj ni opredeljevalo do tega, ali so posamezne rešitve v Zakonu o denacionalizaciji tudi najprimernejše. Pri ureditvi vprašanj, vezanih na prehod Slovenije iz enega v drug političen in gospodarski sistem je imel zakonodajalec zelo široko polje lastne presoje, kako bo uredil posamezna vprašanja: predvsem način spremembe družbene lastnine v pravo lastnino ("z znanimi lastniki") je bil skoraj v celoti zunaj polja ustavne nujnosti.
Pri sprejemanju tkim. tranzicijskih zakonov je imel zakonodajalec na razpolago številne izbire, ki so bile tedaj enako skladne z Ustavo, s stališča različnih interesov pa seveda različno primerne. Tedaj so se nosilci posameznih interesov lahko povsem legitimno sklicevali tudi na to, kako so posamezna vprašanja urejena v drugih državah in se zavzemali za različne modele lastninjenja, denacionalizacije, prodaje stanovanj in podobno.
3. Razprave o tem, kje je zakonodajalec napravil napako, se lahko v strokovni in politični javnosti povsem legitimno nadaljujejo še tudi potem, ko so bili ustrezni predpisi sprejeti in na nekaterih področjih tudi v celoti izvedeni. Vendar pa si je zakonodajalec s tem, da je uzakonil določeni model tranzicije na posameznem področju, možnost in polje lastne (naknadne) presoje močno zožil: vprašanja, ki jih je z zakonom uredil, so se s polja proste presoje v celoti preselila na polje ustavne nujnosti: vsaka sprememba pravil v času, ko postopki še tečejo pa tudi potem, ko so pravnomočno končani, je podvržena ustavnopravnim omejitvam, ki jih določajo načela, izražena v 2. členu, delno v 33. členu in v 155. členu Ustave. Posebej ostro se to vprašanje zastavlja v primerih, ko zakonske določbe niso v celoti uresničene zato, ker država po svojih organih ni odločila v rokih, ki jih določajo predpisi. Ponavljam, da utemeljitev večinske odločbe in tudi utemeljitve v odklonilnih ločenih mnenjih vsebujejo tudi oceno teh ustavnosodnih kriterijev, kljub temu pa nekateri, mestoma celo prevladujoči poudarki v odločbi in v ločenih mnenjih puščajo vtis, da smo posamezni sodniki nasedli pobudnikom referenduma in sprejeli politično - vrednostni kriterij pri presoji ustavnosti posameznih referendumskih vprašanj.
4. Ob tem, da so bili politično interesni razlogi za predlagane spremembe ZDen vsaj pri pobudnikih referenduma ves čas v ospredju, pa ni mogoče zanemariti, da za nekatere spremembe posameznih določb ZDen lahko govorijo tudi pomembni ustavnopravni razlogi, ki so pretehtali tudi pri kolegih sodnikih, ki so glasovali proti sprejeti odločitvi, zlasti določba, da je Slovenija socialna država. Razloge, zakaj so pri meni ob presoji ustavnosti predlaganih sprememb Zakona o denacionalizaciji nad razlogi socialne države pretehtala načela pravne stabilnosti in varstva zaupanja v pravo, kot sestavini določbe, da je Slovenija pravna država, ustavna določba o enakosti, pa tudi varstvo pravice do zasebne lastnine ter prepoved retroaktivnosti, sem (si) ponazoril s primerom, ki je zaenkrat samo hipoteza, vendar pa ima precejšnjo oporo v načinu razmišljanja nekaterih upoštevanja vrednih socialnih in interesnih skupin v Sloveniji. Gre za to, kako določene družbene skupine gledajo na Zakon o lastninskem preoblikovanju (ZLPP) in na Stanovanjski zakon (SZ). Zanimivo in značilno je, da se pobudniki sprememb teh predpisov sklicujejo na podobne vrednostne in ustavnopravne razloge kot pobudniki sprememb Zakona o denacionalizaciji.
5. Problemi so torej resni, vendar pa glede na to, kako se jih nekateri lotevajo, velja, da difficile est satyram non scribere. Dovolil sem si torej ugibati, kako bo nasprotna stran oblikovala in utemeljila svoje (referendumske) predloge.
a) ali ste za to, da se ZLPP in SZ spremenita tako, da ne morejo sodelovati pri notranjem lastninjenju in da ne morejo odkupiti stanovanj osebe, ki so bile pred demokratičnimi spremembami sistema vodilni delavci v družbenih pravnih osebah in tisti, ki so bili v vodstvu tedanjih družbenopolitičnih organizacij (zveze komunistov, sindikatov in socialistične zveze delovnega ljudstva)?
Kratka obrazložitev: vprašanje je korelat prvemu vprašanju iz izpodbijane referendumske pobude. Položaj nosilcev prejšnje nelegitimne oblasti in privilegijev, ki so iz tega izhajali, je analogen položaju fevdalcev - na podlagi svojega fevdalnega položaja - tedaj se je to imenovalo "moralno politična neoporečnost" so dobili privilegiran položaj, Slovenija kot demokratična republika pa teh privilegijev ne more ohranjati še naprej. Moralno politično neoporečne osebe so idejni nasledniki tistih, ki so v Sloveniji nasilno uvedli komunizem, ki je za petdeset let suspendiral človekove pravice, ustavil gospodarski razvoj, Slovenijo sovjetiziral in nato balkaniziral in jo izločil iz družbe civiliziranih narodov Evrope.
b) ali ste za to, da se ZLPP spremeni tako, da z notranjim lastninjenjem posameznik ne more pridobiti deleža na družbenem kapitalu, ki bi presegal vrednost en milijon SIT? Ali ste za to, da se SZ spremeni tako, da posameznik, skupaj s svojimi družinskimi člani, ne more odkupiti več kot eno stanovanje, ki pa ne sme presegati največ dvakratne površine zanj primernega stanovanja po SZ?
Kratka obrazložitev: vprašanje je korelat drugemu vprašanju iz izpodbijane referendumske pobude. Za takšno spremembo govorijo razlogi socialne države. Znano je, kako neverjetno so se z notranjim lastninjenjem obogatili posamezniki. Izkušnje so pokazale, da so notranji lastniki najmanj učinkoviti lastniki kapitala. Pokazala se je "privatizacijska luknja", ki je zakonodajalec ob sprejemanju zakona ni predvidel, zaradi česar bo moral v privatizacijo vključiti dodatno državno premoženje.
Popolnoma nesprejemljivo je, da so v državi, ki ima na trgu cene stanovanj in najemnine, ki so višje od evropskih, privilegirani posamezniki s plačilom simboličnih zneskov pokupili po več stanovanj, zaradi česar je bil popolnoma uničen stanovanjski sklad javega sektorja, ob tem pa država ni sposobna rešiti najnujnejših stanovanjskih potreb socialno ogroženih, mladih družin, intelektualcev in tistih, ki stanujejo v stanovanjih, ki bodo predmet denacionalizacije.
c) Ali ste za to, da za premoženje, ki presega obseg, določen v vprašanju pod a) in b), ne pripada nobena odškodnina, tako pridobljena (vrnjena) stanovanja in deleži na kapitalu pa morajo ostati v javni lasti?
Kratka obrazložitev: vprašanje je korelat tretjemu vprašanju iz izpodbijane referendumske pobude. Dodatne obrazložitve ne potrebuje, saj so razlogi za takšno ureditev v celoti enaki kot za ureditev po spornem tretjem referendumskem vprašanju. d) Ali ste za to, da se opravijo obvezne revizije vseh končanih postopkov lastninskega preoblikovanja in vseh sklenjenih pogodb o prodaji družbenih stanovanj, v primerih, ko je izkazana verjetnost, da je prišlo do oškodovanja družbenega premoženja oziroma do kršitve pravil, izraženih v vprašanjih a do c? Kratka obrazložitev: vprašanje je korelat četrtemu vprašanju iz izpodbijane referendumske pobude. Dodatna obrazložitev ni potrebna: razlogi, ki narekujejo takšno rešitev in vprašanja, ki jih takšna ureditev sproža, so povsem analogna tistim, ki jih vsebuje izpodbijano referendumsko vprašanje.
6. Ob presoji izpodbijanih referendumskih vprašanj se mi glede na povedano ni bilo potrebno opredeliti do tega, ali bi bila ureditev, kakršno predlagajo pobudniki referenduma, ustreznejša in pravičnejša od ureditve v obstoječem zakonu. Glede na to, da je bil ZDen že sprejet, bi bila takšna naknadna ureditev protiustavna. Ker je zakonodajalec uredil tudi vprašanje lastninjenja in prodaje stanovanj, (tudi ti postopki še niso v celoti končani) mi tudi ni potrebno povedati, ali bi bila drugačna ureditev teh vprašanj (na primer takšna, kot se mi je zapisala v točki 5 tega ločenega mnenja) ustreznejša in pravičnejša od obstoječe ureditve na tem področju. Čas za morebitna takšna razmišljanja je bil, dokler predpisi niso bili sprejeti. Ali bi bile sedaj takšne spremembe skladne z Ustavo, pa bo treba povedati, če se bo to vprašanje pojavilo pred Ustavnim sodiščem. Če namerava kdo predlagati takšne spremembe, lahko iz tega ločenega mnenja dovolj zanesljivo ugotovi, kaj si zaenkrat mislim o njihovi skladnosti z Ustavo.
Franc Testen
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Šturma
1. Splošno o zasebni lastnini, privatizaciji družbene lastnine, denacionalizaciji ink drugi točki izreka
Nekdanji jugoslovanski in v njegovem okviru slovenski družbenopolitični sistem ni priznaval pravice do zasebne lastnine. Zgledujoč se po sovjetskem vzoru je bila zasebna lastnina delno že med vojno, še bolj pa po njenem zaključku, predmet sistematičnega razlaščevanja oz. podržavljanja.
Podržavljanje je potekalo v več etapah. Ključno vlogo pri upravljanju družbene lastnine je imela komunistična partija. V resničnih odnosih družbene moči je družbena lastnina funkcionirala kot "lastnina politikov". Tedanja Ustava ni priznavala pravice do zasebne lastnine, dovoljena je bila le omejena osebna lastnina.
Z uveljavitvijo demokratičnega ustavnega reda in svobodne demokratične družbe se je v Sloveniji temeljito spremenil tudi ustavno pravni položaj zasebne lastnine. Njena uveljavitev kot temeljne človekove pravice ustavnega ranga je bila postopna preko ustavnih amandmajev do nove Ustave iz 1991. leta. Ta opredeljuje ustavno pravico do zasebne lastnine kot temeljno človekovo pravico. Njeno varstvo zagotavljajo tudi mednarodne konvencije, ki so postale sestavni del slovenskega pravnega reda. Vrednotenje lastninske pravice je v slovenskem javnem mnenju povezano z razumevanjem zasebne lastnine kot podlage za individualno svobodo in neodvisnost.1
Zakon o denacionalizaciji (ZDen) iz leta 1991 in Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (ZLPP) iz leta 1992 sta najpomembnejša pravna predpisa v procesu nastajanja zasebne lastnine. Prvi je določil pravne načine vračanje premoženja lastnikom, ki ga jim ga je nasilno odvzela komunistična oblast,2 drugi zakon pa je pravno omogočil preoblikovanje anonimne družbene lastnine v zasebno.
Nekdanji komunistični sistem ni omogočal svobodne (in v njenem okviru zasebne) gospodarske pobude. Svobodna gospodarska pobuda ni samo nepogrešljiva sestavina svobodne demokratične družbe, ampak tudi poglavitno gibalo inovativnosti in razvoja in s tem tudi odstranjevanja socialnih problemov z odpiranjem novih delovnih mest in z ustrezno davčno politiko. Navsezadnje je prav družbena ureditev temelječa na svobodni gospodarski pobudi omogočila uresničenje ustavnega načela o socialni državi v evropskih demokratičnih državah. Zato je mogoče samo pritrditi stališčem dr. Ljuba Sirca, da bo z gospodarskim razvojem slabo, če država ne bo vrnila odvzetega premoženja, ker se slovensko gospodarstvo ne bo prestrukturiralo. Nasprotniki vračanja (nekateri imajo premožne ljudi še vedno za "razredne sovražnike") ne razumejo, da nevračanje pomeni zmanjševanje slovenske akumulacije in sicer akumulacije v privatnih rokah, ki je bistvena za uspeh tržnega gospodarstva.
Tu pridemo do vprašanja, namreč ali je Slovenija dovolj bogata, da popravi krivice. Vprašanje je mogoče postaviti tudi drugače: ali je Slovenija dovolj bogata, da krivic ne popravi, to se pravi, dovolj bogata, da nekdanjim lastnikom ne vrne kapitala in s tem zmanjša slovensko akumulacijo v podjetniških rokah. Vsa vzhodna Evropa se je uprla komunističnemu političnemu in gospodarskemu sistemu, ker je pripeljal do tega, da danes ni dovolj za pokojnine, zdravstvo, šolstvo itd. in ni zagotovljeno človeka vredno življenje. Do tega je prišlo, ker so komunisti odpravili privatno lastnino na proizvajalnih sredstvih, ki je zagotavljala učinkoviltost in kar največjo blaginjo.
Značilni so podatki o bruto družbenem proizvodu na prebivalca v Sloveniji v primerjavi z Avstrijo. Te številke so bile 60 % leta 1910, 80 % leta 1938 in le 48 % leta 1993. Primerjava odstotka kupne moči, ki so jo imele slovenske čiste plače leta 1994 v primerjavi z avstrijskimi pokaže 37,5 %. Vidno je nazadovanje, do katerega je prišlo zaradi tega, ker smo v Sloveniji od leta 1945 do 1990 živeli v gospodarsko premalo učinkovitem sistemu. Vzrok za gospodarsko zaostajanje s sosednjimi demokratičnimi državami je bilo ideološko zanikanje vloge zasebne lastnine in s tem povezano njeno podržavljanje, zlasti nacionalizacija. Poglejmo, kakšne so bile njene oblike.
Nacionalizacija na Slovenskem po drugi svetovni vojni je sledila vzoru iz oktobrske revolucije v Rusiji. V jugoslovanski revoluciji pod vodstvom komunistov so ti delno že med vojno sledili sovjetskemu vzoru, še bolj pa po koncu vojne. Osnovni način razlaščevanja oz. podržavljanja (nacionalizacije) je bila v času vojne in prvo leto in pol po njej zaplemba. Bila je osnovni način prenosa zasebne lastnine v državno lastnino vse do uzakonitve nacionalizacije konec 1946. leta. Nacionalizacija po 1946. letu je bila pričakovana in napovedana in je temeljila na splošnih zakonitosti marksizma in leninizma. Bila je ključno povojno politično gospodarsko vprašanje. Taktika spreminjanja lastninskih odnosov oz. razlaščevanja se je spreminjala. Od prikritega in nejavnega spreminjanja lastninskih odnosov z zaplembo je prišlo do drugih taktičnih oblik. Takšna oblika je bila uvedba in 1946. leta ustavna uzakonitev "mešanega gospodarstva" z obstojem državnega, zadružnega in privatnega sektorja, pri čemer prva dva označuje za "eksponenta partije", privatnega pa kot "eksponent buržoazije". Dejansko je bilo takšnega stanja konec v decembru 1946. leta, torej z uzakonitvijo prve nacionalizacije. Formalno pa je mešano gospodarstvo iz Ustave 1946. leta obstajalo do 1953. leta, ko je bila z Ustavnim zakonom uveljavljena družbena lastnina, zasebna pa je ostala predvsem na področju omejene zemljiške lastnine in obrti. Privatni sektor je, z izjemo omenjenih dveh področij gospodarskega delovanja, nehal obstajati z izvedbo druge nacionalizacije 1948. leta. Podržavljanje gozdov je bilo opravljeno posebej z zakonom o agrarni reformi in kolonizaciji, ki je zajemal tudi večja kmetijska zemljišča. Nadaljnjo nacionalizacijo na področju kmetijstva je uvedel zakon o kmetijskem skladu splošnega ljudskega premoženja in dodeljevanju zemlje kmetijskim organizacijam, ko je vsa obdelovalna zemlja kmetov nad 10 hektari postala splošno ljudsko premoženje, kakor se je takrat imenovala državna lastnina. Do t.im. tretje nacionalizacije je prišlo 1958. leta, ko so bili objekt podržavljanja stanovanja oz. najemne zgradbe in gradbena zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja.
Nacionalizacija je načeloma odvzem premoženja s plačevanjem odškodnine, vendar je bila pri nacionalizacijah, ki jih je izvršila tedanja komunistična oblast, odškodnina simbolična in še ta se največkrat ni izplačala. Oblastem se je zdelo, da so bile cenitve nacionaliziranega premoženja previsoke, zato so bile cenitve v več primerih spremenjene oz. je bila zmanjšana vrednost nacionaliziranega premoženja.
Našteli smo najbolj znane oblike nacionalizacije kot odvzema zasebnega premoženja. Poleg tega je bilo uporabljenih cela vrsta zakonov, v mnogih primerih tudi s področja kazenskega prava, kjer je bil kot posebna oblika kazni predviden odvzem premoženja obsojencem. Številni so bili tudi odvzemi premoženja z upravnimi odločbami ali celo brez pravnega naslova.
Z nastopom demokratične ureditve po 1990. letu se poprava krivic, ki so jo razlaščencem storile nekdanje komunistične oblasti, zagotavlja zlasti z ZDen, ki je posebnega pomena tudi kot privatizacijski zakon v tranziciji družbenega sistema in v procesu preoblikovanja družbene lastnine v zasebno. Namen in smisel lastninskega preoblikovanja v ZDen je večkrat podala tudi ustavnosodna presoja, zato v nadaljnjem prikazujem ključne poudarke iz te presoje.
Ustavno sodišče je z odločitvijo OdlUS III, 117, razveljavilo zakon o dedovanju kmetijskih zemljišč in zasebnih kmetijskih gospodarstev (kmetij) (Ur. l. SRS, št. 26/73 in 1/86). Posamezne določbe tega zakona je Ustavno sodišče razveljavilo že 1992. leta - OdlUS I, 56. Ustavno sodišče je tedaj odločilo, da zakonske določbe, ki na splošno omejujejo oz. izključujejo lastninsko pravico na kmetijskih zemljiščih, niso skladne z ustavnimi določbami, ki zagotavljajo pravico do osebne lastnine in dedovanja. V skladu s tem stališčem je v nasprotju z Ustavo tudi preširoko omejevanje dedovanja. Iz prvega člena razveljavljenega zakona je razvidno, da je bil le-ta sprejet tudi z namenom, da se omejuje prehod kmetijskega zemljišča v last oseb, ki zemlje ne obdelujejo. Takšno omejevanje lastninske pravice presega okvir drugega odstavka 67. člena Ustave, po katerem zakon določi način in pogoje dedovanja. Ureditev namreč določeni kategoriji državljanov povsem jemlje možnost, da bi pod enakimi pogoji dedovali tudi kmetijsko zemljišče ali kmetijo.
Ustavno sodišče je poudarilo, da je bil zemljiški maksimum odpravljen. Bistveni namen zakona je namreč, da zavaruje dediča srednje kmetije pred tem, da se kmetija ne bi drobila. Tako je dosežena socialna funkcija lastnine. Taka zaščita pa ni potrebna za velike kmetije (veleposestva).
V odločbi OdlUS III, 27 Ustavno sodišče začenja z obrazložitvijo predloga za izdajo ZDen (Poročevalec, št. 7/91).
Iz te obrazložitve izhaja, da je ZDen posledica doseženega političnega soglasja, da popravijo krivice, ki so bile v povojnem obdobju storjene s poseganjem države v lastninske odnose v imenu revolucionarne preobrazbe takratne družbe in z uveljavljanjem socialističnih družbenoekonomskih odnosov ter v imenu obračuna s takratnemu režimu sovražnimi osebami. Navedene krivice so bile storjene na podlagi predpisov in drugih prisilnih ukrepov državnih organov, s katerimi so praviloma brez odškodnine ali pa s simbolično odškodnino podržavljali zasebno premoženje fizičnih in pravnih oseb. Razlog denacionalizacije je tudi že potekajoča in predvidena privatizacija družbene lastnine. Pravično je, da se v tem procesu in v primeru vzpostavljanja modernih, demokratičnih ekonomskih odnosov, predhodno ali vsaj sočasno prvenstveno privatizira tisti del oziroma obseg družbene lastnine, ki je nastal s krivičnim podržavljanjem zasebnega premoženja. Krivice naj bi se popravile tako, da se upravičencem vrne podržavljeno premoženje v naravi. Če to iz določenih razlogov ni mogoče, pripada upravičencem odškodnina v obliki nadomestnega premoženja in vrednostnih papirjev ali v denarju.
V odločitvi o ustavnosti 11. člena ZLPP, OdlUS IV/1, 5 Ustavno sodišče ugotavlja, da sta denacionalizacija in lastninjenje družbenega kapitala na podlagi (ZLPP) temelj preoblikovanja pravnega in političnega sistema v Sloveniji. Oba procesa potekata vzporedno. Zaradi nasprotujočih si interesov upravičencev in zavezancev, ki se lastninsko preoblikujejo, bi posamezniki lahko preobrazbo ovirali ali onemogočali. Zato je smiselna pravna ureditev ZLPP, ki je posebej vzpostavila pravne zahteve za zavarovanje zahtevkov denacionalizacijskih upravičencev glede oblike, v kateri naj se jim vrne premoženje. Ustavno sodišče posebej poudarja, da je vsako povečanje možnosti vračanja v naravi - kadar so izpolnjeni drugi pogoji po ZDen - v javnem interesu, saj se na ta način popolneje popravijo krivice, hkrati pa se ne obremenjujejo odškodninski skladi oziroma Republika Slovenija.
V odločitvi OdlUS V, 29 je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da pravica denacionalizacijskih upravičencev izhaja iz njhovih ustavnopravno varovanih specifičnih lastninskih oz. premoženjsko pravnih upravičenj do njihovega nekdanjega premoženja, ki temeljijo na 33. členu Ustave in Protokolu št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic, in imajo prednost pred lastninskimi upravičenji podjetij oz. njihovih delavcev do lastninskega preoblikovanja. Identično stališče o tem, da ima v koliziji dveh pravic in sicer v koliziji med pravico do odkupa stanovanj in lastninsko pravico denacionalizacijskega upravičenca, slednja prednost, je Ustavno sodišče zavzelo v odločbi OdlUS I, 35. V skladu z ustavnim načelom pravičnosti je, da se nacionalizirano premoženje vrne tistim, ki jim je bilo odvzeto (OdlUS IV, 42). V "moratorijski" odločbi U-I-107/96 z dne 5. 12. 1996 je Ustavno sodišče v 30. točki ponovilo opozorilo o prepočasnem postopanju državnih organov v denacionalizacijskih zadevah in izreklo poziv vsem državnim organom na potrebo po hitrem reševanju odprtih zadev v zvezi z vračanjem premoženja. V javnem interesu je, da se vsi postopki vračanja odvzetega premoženja kot prva oblika privatizacije v državi čimprej dokončajo. Pri tem je treba posebej upoštevati, da nastajajo zaradi dolgotrajnih postopkov dodatni visoki stroški zavezancev, ki bodo morali po končanih postopkih poravnati škodo, ki nastaja zaradi nemožnosti uporabe premoženja. V 14. točki iste odločbe je Ustavno sodišče presodilo, da bi pomenil zakonodajalčev poseg v ZDen poseg v upravičenja, ki izhajajo iz ustavnopravno zagotovljene pravice do lastnine iz 33. člena Ustave. Tak poseg je po stališču Ustavnega sodišča ustavno dopusten le v izjemnih primerih in le pod izredno strogim testom, ki ga je Ustavno sodišče posebej za take primere naknadnih zakonodajalnih posegov v ključne tranzicijske zakone oblikovalo v 15. točki te odločbe in ki ga je upoštevalo tudi pri obravnavi zadeve U-I-121/97 z dne 23. 5. 1997 (glej 7. točko).
2. Prva in peta točka izreka
Pri odločanju o zadevi U-I-107/96 je Ustavno sodišče v 28. točki navedlo, "da bi bilo potrebno posebej upoštevati, da cerkve in verske skupnosti v primerih, ko se pojavljajo kot denacionalizacijski upravičenci, glede na njihovo vlogo obče koristne ustanove in glede na njihov položaj v našem pravnem redu ne bi bilo ustavno dopustno enačiti z veleposestvi fevdalnega izvora". Tedaj ni bilo posebne razlage, kaj pomeni položaj cerkve v našem pravnem redu, razen tiste iz ugotovitev Ustavnega sodišča izraženih v odločbi U-I-25/92 z dne 4. 3. 1993 (OdlUS II, 23). Tam je Ustavno sodišče povedalo, da so bile verske skupnosti po pravnih predpisih, ki so veljali tako v času podržavljenega njihovega premoženja, kakor tudi v celotnem obdobju do sprejetja Zakona o denacionalizaciji, obravnavane kot domače pravne osebe.
Na tem mestu dodatno osvetljujem položaj verskih skupnosti v domačem pravnem redu. Ni mogoče spregledati, da je cerkev ves čas prejšnjega nedemokratičnega sistema bila v državi in skupaj z ljudmi delila vse dobre in slabe strani tedanjega sistema.
Slabih je bilo zanjo več kot dobrih. Ugotovitev iz odločitve Ustavnega sodišča U-I-107/96 z dne 5. decembra 1996 v točki 35. in iz odločitve U-I-23/93 z dne 20. marca 1997 v točki 40., da so bili jugoslovanski državljani, ki so ostali v državi, desetletja podvrženi trajnemu in sistematičnemu ogrožanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin v tedanjem družbenopolitičnem sistemu, velja v polni meri tudi za cerkev.
Posebej velja opozoriti, da pravni in dejanski položaj verskih skupnosti v tedanjem sistemu ni bil določen samo s splošno znanimi predpisi, ampak je bil njihov položaj, še posebej pa položaj Rimskokatoliške cerkve v Sloveniji podrobneje definiran s strogo zaupnimi, skrivnimi internimi navodili, ki so tedaj skupaj z drugimi skrivnimi predpisi tvorila paralelni skrivni pravni sistem. V nadaljevanju opozarjam na nekatere tovrstne najbolj značilne dokumente tajne politične policije nekdanjega komunističnega režima, ki se izčrpno ukvarjajo z Rimskokatoliško cerkvijo . Pridobljeni so bili iz dokumentacije SOVE, v katero imajo ustavni sodniki direkten vpogled To so:
1. Obvezno navodilo o sodelovanju javne in državne varnosti v SRS, 19. 7. 1967
2. Priročnik - nekaj problemov državno varnostnega značaja in naloge v zvezi z njihovim razreševanjem, maj 1970
3. Pravila Postaje milice, RSNZ, Ljubljana, maj 1982 4. Priročnik za delo milice na področju varstva ustavne ureditve, RSNZ, Ljubljana, junij 1985
Rdeča nit, ki povezuje strogo zaupna interna navodila iz naštetih skrivnih dokumentov, je gledanje na katoliško cerkev kot na permanentnega notranjega sovražnika, ki je po podpisu protokola med SFRJ in Vatikanom iz leta 1966 sicer opustil direktno nasprotovanje socializmu, vendar je "Cerkev prešla na idejno konfrontacijo s tedanjimi družbenopolitičnim koncepcijami."
Prikazane navedbe prepričljivo izkazujejo, kakšen je bil položaj cerkve v domačem pravnem redu v nekdanjem sistemu. Oživljanje proticerkvene agitacije in poskusi stigmatizacije cerkve kot fevdalne gosposke in tujka na slovenskem pomenijo v bistvu perpetuiranje ideološkopolitičnih stališč iz dokumentov nekdanje tajne politične policije o cerkvi kot permanentnem notranjem sovražniku in generiranje novih umetno ustvarjenih nasprotij, kar vodi k protiustavnemu spodbujanju nestrpnosti do cerkve v nasprotju z 63. členom Ustave.
3. Glede naknadnih posegov zakonodajalca v ključne tranzicijske zakone podpiram stališča sodnika Testena in se v tem delu v celoti pridružujem njegovemu pritrdilnemu ločenemu mnenju.
dr. Lovro Šturm
Viri:
dr. Jože Prinčič: Povojne nacionalizacije v Sloveniji (1945 do 1963), Novo Mesto, 1994
dr. Ljubo Sirc: Iščemo podjetnike, Zgodba o premajhnem uspehu v Sloveniji, Gospodarski vestnik, Ljubljana 1996
- dr. Ljubo Sirc, Memorandum o denacionalizaciji, Ljubljana 1997 - dr. Lovro Šturm (ured.): Varstvo zasebne lastnine kot temeljne človekove pravice, Ustanova za človekove trajne vrednote - Perennia, Ljubljana 1996
Opombi:
1Večina ljudi razume lastninsko pravico kot pogoj za uveljavljanje drugih pravic oziroma kot osnovo človekove samostojnosti in svobode. Takšno moderno pojmovanje lastninske pravice se kaže skozi stališča respondentov v raziskavi slovenskega javnega mnenja na vprašanje "Kaj vam pomeni zasebna lastnina?"
- zasebna lastnina je sredstvo za izkoriščanje drugih ljudi 10,6 %
- je pogoj za varno prihodnost 14,1 %
- je pogoj za samostojno življenje in samostojno oblikovanje svoje prihodnosti 55,1 %
- je sredstvo za brezskrbno in lagodno življenje 4,8 % - drugo, ne vem 15,4 %
2Zanimivi so pogledi javnega mnenja na vzpostavljanje lastninske pravice. V mednarodni anketi, ki je zajela nekdanje vzhodnoevropske države, prikazujejo v odstotkih izraženi odgovori, naj bi zemljo vrnili prejšnjim lastnikom, po posameznih državah in posebej za Slovenijo, naslednjo sliko:
- Bolgarija 45 %
- Češkoslovaška 42 %
- Litva 26 %
- Madžarska 19 %
- Romunija 38 %
- Slovenija 66 %
Odstotek vprašanih, ki zagovarjajo vrnitev zemlje prejšnjim lastnikom je v Sloveniji najvišji med vsemi vzhodnoevropskimi državami.
Delno pritrdilno in delno odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
1. Glasoval sem za izrek pod tč. 4 odločbe, da je 4. točka referendumskega vprašanja, ki se glasi: "da se uvede obvezna revizija denacionalizacijskih odločb v primerih, ko je izkazana verjetnost, da je prišlo do kršitve zakona in oškodovanja družbene lastnine" v nasprotju z Ustavo. Strinjam se tudi z delom odločitve pod tč. 1, in sicer s tistim delom, ki šteje za skladen z Ustavo del referendumskega vprašanja o nevračanju zemlje, gozdov in druge lastnine fevdalnega izvora. Ne strinjam pa se z odločitvijo, da je tedaj, kadar so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove in redovi 1. točka referendumskega vprašanja v nasprotju z Ustavo. Ne strinjam se tudi z odločitvami pod tč. 2, 3, 5 in 6, katerih bistvo je, da je v nasprotju z Ustavo omejevanje vračanja zemlje in gozdov, ki presegajo 100 ha primerljive kmetijske površine.
2. Za pravno državo, v kateri poteka proces preoblikovanja prejšnje družbene lastnine v lastnino z znanimi titularji, imajo poseben pomen tisti zakoni, ki uveljavljajo lastninsko preoblikovanje. To so zlasti Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij, Zakon o denacionalizaciji, Stanovanjski zakon, Zakon o zadrugah, Zakon o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov RS, Zakon o gospodarskih javnih službah in Zakon o zavodih. Poseben pomen imajo tudi posamične določbe o lastninjenju v drugih zakonih (na primer v Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju). Na podlagi določb o lastninjenju se ta čas odvija in deloma (na nekaterih področjih) že zaključuje časovno omejen proces, ki bo šele ustvaril podlage za odvijanje vseh lastninskih odnosov.
Zato je bilo treba že pri oblikovanju zakonov soočiti vse interese (pri denacionalizaciji na primer interese upravičencev, interese zavezancev, javni interes, ki se kaže zlasti v zahtevi, da mora denacionalizacija potekati v obsegu, ki ga nova država ekonomsko zmore). Zakon o denacionalizaciji je bil sprejet, ne da bi se ti interesi do konca soočili in do največje možne mere uskladili. Zaradi tega prihaja do soočanja interesov med izvajanjem zakona. To je tudi edino opravičilo za naknadno poseganje v zakon, ki bi v bistvu moral biti že v celoti izveden.
Pri vseh zakonih, ki so podlaga za lastninsko preoblikovanje, je treba upoštevati, da spreminjanje zakonskih določb potem, ko so na podlagi teh določb določeni subjekti pridobili lastninsko in druge pravice in ko so oblikovali medsebojna pravna razmerja, nasprotuje načelom pravne države. Škodljive pa so take spremembe tudi z gospodarskega vidika. Vsak poseg v zakonodajo, ki je sama po sebi prehodnega značaja in ki je v celoti ali delno izvedena, je treba dejansko z ustavnega vidika presoditi najstrožje kot je to opredeljeno v tč. 7 obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča, h kateri dajem ločeno mnenje. Sam osebno sem se že doslej zavzemal proti reviziji pravnih aktov v postopku lastninskega preoblikovanja, tudi v zvezi z Zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij. Pri tem pa je v primeru lastninskega preoblikovanja podjetij šlo le za revizijo pravnih aktov samih gospodarskih subjektov, ne pa za revizijo upravnih ali celo sodnih odločb. Zaradi tega sem tudi odločno proti splošni reviziji denacionalizacijskih odločb, "ko je izkazana verjetnost, da je prišlo do kršitve zakona in oškodovanja družbene lastnine".
3. V zvezi z veleposestjo fevdalnega izvora se nisem mogel opredeliti za mnenje večine, da je v nasprotju z Ustavo del referendumskega vprašanja, ki se zavzema za nevračanje zemlje, gozdov in druge lastnine fevdalnega izvora, kolikor se nanaša na primere, v katerih so denacionalizacijski upravičenci cerkve in druge verske skupnosti, njihove ustanove ali redovi. Že v svojem ločenem mnenju k odločbi U-I-107/95 sem zapisal, da cerkve, verskih skupnosti, njihovih ustanov ali redov ni mogoče enostavno enačiti z drugimi titularji fevdalne lastnine. Mnenja pa sem, da tudi ni mogoče v celoti izključiti opredelitve bivše cerkvene lastnine kot lastnine fevdalnega izvora. V vsakem konkretnem primeru bi bilo treba oceniti, ali je mogoče lastnino cerkve, verskih skupnosti, njihovih ustanov ali redov označiti kot lastnino fevdalnega izvora. Pri tem sem mnenja, da za tako oceno ne bi bil pomemben samo način pridobitve. Tudi vprašanje, ali je ta lastnina dejansko služila razvoju fevdalnih odnosov, ali pa so cerkev, njeni redovi in ustanove (na primer posamezni samostani) gospodarili s kmetijskimi zemljišči in gozdovi sami in ali je torej ta lastnina služila njihovim lastnim dejavnostim in funkcijam, bi bilo pomembno pri opredeljevanju določene lastnine kot lastnine fevdalnega izvora. Kot rečeno pa sem mnenja, da ni utemeljeno stališče, da cerkvene lastnine v nobenem primeru ustavno ni dopustno oceniti kot lastnino fevdalnega izvora. Če je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I- 107/95 uporabilo ta brez dvoma nedoločen pojem, ki ga bo treba v zakonodaji natančneje opredeliti, po mojem mnenju ne bi smelo nekaterih titularjev take lastnine s svojo odločbo izključiti.
4. Tudi pri odločitvi pod tč. 2 odločbe sem glede na vse, kar sem v tem ločenem mnenju doslej pojasnil, ocenjeval ali je upravičeno tako naknadno omejevanje vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov in s tem pravzaprav omejevanje odškodnine za podržavljena kmetijska zemljišča in gozdove. Odločitev je bila še težja, ker so nekateri postopki o vračanju veleposestev že končani, upravne odločbe pa dokončne in pravnomočne. Kot rečeno načela pravne države takim naknadnim posegom v zakonodajo niso naklonjene. Kljub temu sem mnenja, da bi javni interes vendarle opravičeval tako naknadno omejevanje vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov. Ko je bil sprejet Zakon o denacionalizaciji, je zakonodajalec razpolagal tudi s podatki o predvidenem skupnem obsegu kmetijskih površin in gozdov, ki naj bi bil v postopku denacionalizacije vrnjen bivšim lastnikom (glej tč. 25 in 26 obrazložitve te odločbe). Izkazalo pa se je, da so predvidevanja nerealna in da je dejanski obseg kmetijskih zemljišč in gozdov, ki so predmet postopka denacionalizacije in ki bodo predvidoma vrnjeni upravičencem, mnogo večji od predvidenega (vrnjenih naj bi bilo za 50.000 ha do 60.000 ha več kmetijskih zemljišč in za 24.000 ha do 36.000 ha več gozdov).
Med postopkom izvajanja Zakona o denacionalizaciji se je torej izkazalo, da bo obseg vrnjenih kmetijskih zemljišč in gozdov mnogo večji od predvidenega, kar pa nujno mora vplivati ali na zmanjšanje obsega kmetijskih zemljišč in gozdov v državni lasti ali pa na občutno povečanje skupnega obsega odškodnine, ki bo priznana denacionalizacijskim upravičencem tedaj, kadar ne bo prišlo do vračanja kmetijskih zemljišč in gozdov v naravi.
Zaradi tega sem mnenja, da bi javni interes upravičeval tak naknadni poseg v Zakon o denacionalizaciji že iz narodno- gospodarskih vidikov.
5. Mnenja sem tudi, da tak poseg ne bi bil v nasprotju s stališči Evropske komisije za človekove pravice in z odločbami Evropskega sodišča, citiranimi v tč. 21 obrazložitve odločbe.
Bistvo teh odločb in stališč je, da uživajo lastninsko varstvo tudi premoženjsko-pravni zahtevki, za katere imajo nosilci upravičene izglede, da se bodo uresničili. Obenem pa iz mnenj in odločb izhaja, da je odškodnino za taka odvzeta ali omejena premoženjsko-pravna upravičenja vendarle mogoče omejiti. Mnenja sem, da bi bilo zaradi tega dopustno omejiti tudi vračanje veleposesti, obenem pa ne priznati odškodnine za tisti del premoženja, ki ne bi bilo vrnjeno. Že razmeroma visok obseg vrnjenega premoženja (100 ha primerljive kmetijske površine, ki pomeni v primeru gozdov kar 800 ha) zadovoljuje zahtevam, da morajo prejeti nosilci lastninskih in drugih premoženjskih pričakovanj določeno odškodnino (ali v naravi ali v obliki denarne odškodnine po mojem mnenju za samo ustavno-pravno presojo ni bistveno, čeprav se seveda zavedam, da je s premoženjskega vidika za upravičence to vprašanje pomembno).
6. Tako naknadno omejevanje bi bilo po mojem mnenju tudi v skladu z opredelitvami o socialni in ekonomski funkciji lastnine, torej zlasti z opredelitvami v 67. členu Ustave.
Mnenja sem, da je tudi pri vračanju podržavljenega premoženja treba upoštevati ekonomske in socialne vidike lastnine. Daleč je čas, ko je bila lastnina pojmovana predvsem kot pravica titularja, da vsakogar izključi od poseganja v njo. V modernih pravnih in ekonomskih sistemih vse bolj in bolj prihajajo do izraza gospodarska, socialna in v zadnjem času tudi ekološka funkcija lastnine. O teh funkcijah lastnine ne govori le naša Ustava v 67. členu. Podobne so tudi določbe drugih modernih ustav, na primer določbi 42. člena italijanske ustave in 14. člena nemške ustave. Lastninska razmerja so tista, ki vplivajo na razvoj družbeno-ekonomskih odnosov oziroma vseh družbenih odnosov (vštevši tudi politične). Zaradi tega je nujno uveljaviti gospodarsko, socialno in ekološko funkcijo lastnine.
Z uveljavitvijo teh funkcij pa pride do dolžnosti in omejitev lastnine, ki jih pravni red uveljavi zaradi varstva interesov vse družbe (zagotoviti je na primer treba obdelavo kmetijskih zemljišč, predvideti možnost razlastitve ipd.), zaradi varstva javnega dobra, naravnih bogastev, zemljišč in zaradi varstva okolja. Zaradi uveljavitve gospodarske in socialne funkcije prihaja tudi do omejitev lastnine v sosedskih odnosih, do prepovedi opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo itd. Samo zaradi tega, ker je po drugi svetovni vojni in po izvedeni socialni revoluciji tedanja oblast pravno in ekonomsko neupravičeno in večkrat nasilno odvzela lastnino, se sedaj ni mogoče zavzemati za povsem liberalističen pojem lastnine. Zavzemati se je treba za moderno lastnino ter uveljavljati njene socialne, gospodarske in ekološke funkcije.
To pa bi po mojem mnenju moralo priti do izraza tudi pri obsegu vračanja lastnine v postopkih denacionalizacije.
Pri tem pa posebej poudarjam, da spoštujem tudi nasprotno stališče večine, ki je iz razlogov varovanja načel pravne države ocenilo posege v ustavno varovana upravičenja denacionalizacijskih upravičencev kot protiustavna. Pri moji opredelitvi so v tem primeru pretehtali razlogi, da je treba iz narodno-gospodarskih vidikov omejiti pri veleposestvih obseg vračanja odvzetega oziroma podržavljenega premoženja in da je taka omejitev tudi v skladu z ekonomsko in socialno funkcijo lastnine, t. j. z modernim pojmovanjem vsebine lastninske pravice.
dr. Lojze Ude