U-I-90/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-90/94
Datum odločitve:
20. 5. 1994
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 29/94 in OdlUS III, 58
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1994:U.I.90.94
Akt:
Odlok o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Ur. list RS, št. 22/94), ki določa referendumska območja za ustanovitev občine Koper, I. poglavja 73. točke
Izrek:
V Odloku o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94) se razveljavi 73. točka I. poglavja, ki določa referendumsko območje za ustanovitev občine Koper.
Evidenčni stavek:
Če naselja niso povezana s skupnim potrebami in interesi prebivalcev na tak način, da bi dosegala območja občine kot temeljne lokalne samoupravne skupnosti, pa so kljub temu vključeni v referendumsko območje za določitev območja občine, ni mogoče govoriti o območju občine, ki je določeno v skladu z ustavo in zakonom.
Geslo:
Merila za oblikovanje referendumskega območja za ustanovitev mestne občine.
Odklonilno ločeno mnenje sodnika ustavnega sodišča.
Pravna podlaga:
Ustava, 9., 44., 138., 139. 140., 141., 143., 144. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 4., 12., 13., 14., 16. čl.
Zakon o referendumu za ustanovitev občin (ZRUO), 1., 2., 3., 5., 8. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču RS (ZUstS), 1. odst. 21. čl. in 4. odst. 26. čl.
Opomba:
V obrazložitvi odločbe se ustavno sodišče sklicuje na obrazložitev sovje odločbe št. U-I-13/94 z dne 21/1-1994.
K obravnavani zadevi je bila s sklepom ustavnega sodišča z dne 12/5-1994 pridružena zadeva U-I-95/94 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Državljanska pobuda Slovenska Istra iz Kopra in drugi
Datum vloge:
6. 5. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US17038
Dokument v PDF obliki:
U-I-90-94.pdf
133 KB
Prenesite datoteko
U-I-90-94_LM.pdf
148 KB
Prenesite datoteko
U-I-90/94
20/5-1994
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je na pobudo Državljanske pobude Slovenska Istra iz Kopra in na zahtevo 31 poslancev Državnega zbora v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji dne 20/5-1994
o d l o č i l o :
1. Pobuda Državljanske pobude Slovenska Istra za oceno ustavnosti in zakonitosti 73. točke I. poglavja Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94), ki določa referendumska območja za ustanovitev občine Koper, se sprejme.
2. V Odloku o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94) se razveljavi 73. točka I. poglavja, ki določa referendumsko območje za ustanovitev občine Koper.
O b r a z l o ž i t e v
Pobudniki in predlagatelji izpodbijajo ustavnost in zakonitost 73. točke prvega poglavja Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin. Navajajo, da je bil Državni zbor dolžan določiti obravnavano referendumsko območje tako, da bi ga opredelil za območje mestne občine Koper, dejansko pa je referendumsko območje v nasprotju z ustavno in zakonsko določenimi merili razširil celo na posamezna druga naselja izven sedanje občine. Državni zbor po navedbah pobudnikov ni upošteval njihovega predloga referendumskih območij, ki izhajajo iz strokovnih podlag Službe Vlade RS za reformo lokalne samouprave, pobudniki pa so jih dopolnili z zgodovinskimi, zemljepisnimi in drugimi lokalnimi posebnostmi.
Državni zbor RS v svojem odgovoru z dne 11/5-1994 poudarja, da je bistvena okoliščina, ali in kako predlogi prebivalcev na zborih občanov ali s podpisi za določitev referendumskih območij zavezujejo Državni zbor pri sprejemanju akta o določitvi referendumskih območij. Po obstoječi ureditvi je Državni zbor dolžan izpeljati postopek, v katerem se na zakonsko določen način oblikujejo predlogi za določitev referendumskih območij, vendar je pri svojem končnem odločanju samostojen in si lahko določi lastna merila za obravnavanje in upoštevanje predlogov ter ugovorov zborov občanov oz. prebivalcev. Pri tem lahko uveljavlja določeno splošno politiko preobrazbe občin, za kar je kot zakonodajalec tudi politično odgovoren. Predlogi zborov občanov se po svoji naravi štejejo za pripravljalna dejanja in so zanje določeni minimalni pogoji. Zato ni mogoče v vseh takšnih primerih predpostavljati, da gre že v tej pripravljalni fazi za izražanje večinske volje prebivalcev, ki se bo kvalificirano izkazala na samem referendumu. Zato določitev referendumskih območij z izpodbijanim odlokom po mnenju Državnega zbora ne prejudicira odločitev o območjih občin, ki bodo določena s posebnim zakonom na podlagi rezultatov referendumov. Izpodbijani odlok ima naravo izvedbenega akta k zakonu o referendumu za ustanovitev občin. Državni zbor lahko obravnavani odlok po lastni presoji tudi sam spremeni. Nadalje navaja, da vloge na Ustavno sodišče ni mogoče utemeljevati s tem, da so se zbori občanov izjasnjevali za mestno občino Koper v dosedanjem teritorialnem okviru. Komisija navaja, da je po Zakonu o lokalni samoupravi odvisna pridobitev statusa mestne občine od izpolnjevanja zakonskih meril in da bo Državni zbor o zahtevi mesta, da dobi status mestne občine, odločal po ustanovitvi občine po posebnem postopku in s posebnim zakonom.
Zato Državni zbor ugotavlja, da sta celotni postopek in sam Odlok v skladu z ustavo in zakonom in da bi kakršnokoli njegovo spreminjanje onemogočilo izvedbo referenduma konec maja in volitve v organe občin do konca leta 1994, torej do roka, do katerega je bil podaljšan mandat občinskim skupščinam.
Služba Vlade RS za reformo lokalne samouprave v svojem mnenju z dne 10/5-1994 poudarja, da je bil obravnavani odlok pripravljen ob doslednem upoštevanju volje občanov, pri čemer so strokovne podlage predstavljale le strokovno pomoč in napotek za možno oblikovanje referendumskih območij. Služba ugotavlja, da so zbori občanov na koprskem območju potekali v skladu z zakonom, da so se krajani odločili za enotno občino Koper in da sta celotni postopek in sprejem odločitve v Državnem zboru v skladu z zakoni in ustavo. Po Ustavi je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava (9. člen). Ustava tudi zagotavlja temeljno ustavno pravico vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen). Prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih (138. člen).
Občina je samoupravna skupnost. Območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Občina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Zakon tudi določi območje občine (139. člen). V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine (140. člen). Mesto lahko dobi po postopku in ob pogojih, ki jih določa zakon, status mestne občine. Mestna občina opravlja kot svoje tudi z zakonom določene naloge iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest (141. člen).
Po Zakonu o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93) se mestna občina ustanovi na območju mesta po postopku in ob pogojih, ki jih določa ta zakon (4. člen). Območje občine obsega območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev (12. člen). Območje občine se oblikuje po merilih iz 13. člena istega zakona, ki določa 11 funkcij, katerih večino mora biti občina sposobna izpolnjevati.
Državni zbor določi območje občine z zakonom v skladu z izraženo voljo polnoletnih prebivalcev, ki so glasovali na referendumu.
Pred določitvijo območja občine se z referendumom ugotovi volja polnoletnih prebivalcev določenih krajevnih skupnosti oziroma naselij o vključitvi v določeno občino. Državni zbor lahko izjemoma sprejme popravke meja občine v primerih, ko ugotovi, da so si referendumske odločitve v nasprotju (14. člen). Na območju mesta se zaradi enotnega prostorskega in urbanističnega urejanja, zadovoljevanja komunalnih potreb in planiranja ustanovi mestna občina. Na mestno občino država lahko prenese opravljanje določenih nalog iz svoje pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mesta. Mesto lahko dobi status mestne občine, če ima najmanj 10.000 prebivalcev in je geografsko, gospodarsko in kulturno središče svojega gravitacijskega območja. Izjemoma lahko pridobi status mestne občine mesto iz zgodovinskih razlogov. O zahtevi mesta, da dobi status mestne občine, odloči Državni zbor. Z zakonom se določijo ime in meje mestne občine (16. člen).
Zakon o referendumu za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 5/94) ureja postopek za določitev območij, na katerih se izvede referendum, s katerim se ugotovi volja prebivalcev določenega območja za ustanovitev občin in postopek za izvedbo referenduma (1. člen). Državni zbor določi začetek postopka in roke za izvedbo postopka za določitev referendumskih območij (2. člen).
Prebivalci naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi, oblikujejo predlog na svojih zborih, katero območje se določi kot referendumsko območje za ugotovitev volje prebivalcev za ustanovitev občine. Zbori občanov se sklicujejo po krajevnih skupnostih (3. člen). Zbori občanov v krajevnih skupnostih na območju mesta oblikujejo predlog, da se območja njihovih krajevnih skupnosti določijo kot referendumska območja mestne občine. Pri tem morajo upoštevati urbanistične, prostorske, komunikacijske in druge pogoje, ki oblikujejo mesto (5. člen). Državni zbor po prejemu predlogov iz občin določi referendumska območja in jih objavi v javnih občilih. Pri določitvi referendumskih območij je treba upoštevati območja in povezanost naselij ter sedanja narodnostno mešana območja. Če državni zbor pri določitvi referendumskih območij ne upošteva posameznih predlogov za njihovo oblikovanje, imata predlagatelj in samoupravna narodna skupnost pravico v 7 dneh vložiti ugovor pri Državnem zboru zoper njegovo odločitev. Državni zbor o predlogu ponovno odloči (8. člen). Na podlagi citiranega 8. člena Zakona o referendumu za ustanovitev občin je državni zbor sprejel izpodbijani Odlok o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94). Odlok določa referendumska območja za ustanovitev občin, med drugim v št. 73 referendumsko območje za ustanovitev občine Koper, ki obsega območja 104-ih naselij, med njimi celo območja posameznih krajevnih skupnosti, ki so sedaj v občini Sežana (Podgorje, Rakitovec in Zazid). Iz odloka sta izpuščeni naselji Potok in Kocjančiči, ki sta naseljeni in označeni v popisu iz leta 1991.
Odlok tudi določa, da se v postopku izvedbe referenduma v vseh primerih, ko je začet postopek za delitev območja posameznega naselja, in v primerih, ko je tako odločil Državni zbor na podlagi ugovorov, izvede glasovanje na način, da bo možno ugotoviti rezultate glasovanja za posamezen del referendumskega območja oziroma za posamezen del naselja.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da obravnavani odlok o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin v 73. referendumskem območju za ustanovitev občine Koper vključuje poleg območja sedanje teritorialno zelo obsežne občine Koper celo dodatna območja. Glede na navedbe pobudnikov in vlagateljev zahteve, da tolikšno območje ne daje možnosti za pridobitev statusa mestne občine, in ob upoštevanju, da so strokovne podlage predvidevale členitve občine Koper, je ustavno sodišče ocenilo, da določitev tolikšnega referendumskega območja za ustanovitev občine nasprotuje ustavnim in zakonskim določbam o lokalni samoupravi.
Razlog za uvedbo lokalne samouprave je bila nefunkcionalnost in predimenzioniranost dosedanje občine kot komune, to je kot "politične tvorbe", ki po svoji teritorialni strukturi ni bila občina, po svojih pristojnostih in načinu njihovega uresničevanja pa ni bila samoupravna (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-13/94 z dne 21/1-1994). Ugovor, da se ljudje na referendumu lahko odločijo za poljubno veliko občino, ne drži. V duhu Ustave je namreč občina osnovna teritorialna celica. Le po tej poti dobi 143. člen Ustave, ki omogoča povezave občin v širše samoupravne lokalne skupnosti, svoj smisel.
Ustanovitev občin je bistveni pogoj za dejansko izvrševanje lokalne samouprave. Ustava namreč v V. a) poglavju (členi 138 do 144) določa status občine, mestne občine in pokrajine kot lokalnih skupnosti. Temeljna lokalna skupnost je občina, katere ustavno zasnovo pogojujejo (1) skupne potrebe in interesi (2) prebivalcev (3) enega ali več naselij, (4) ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave (5) samostojno, se pravi, samoupravno v razmerju do države. Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti.
Iz te ustavne zasnove izhaja Zakon o lokalni samoupravi (2. in 3. člen Zakona).
Gre za proces oblikovanja novih občin na podlagi demokratično izražene volje občanov o lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti občino kot naravno in funkcionalno lokalno skupnost.
Pravna država ima pri tem nalogo, da občanom omogoča izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen in predvidljiv način (odločba Ustavnega sodišča št. 13/94 z dne 21/1-1994). Če torej naselja niso povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev na tak način, da bi obsegala območje občine kot temeljne lokalne samoupravne skupnosti (12. člen Zakona), pa so kljub temu vključena v referendumsko območje za določitev območja občine, ni mogoče govoriti o območju občine, ki je določeno skladno z ustavo in zakonom.
Prav za takšen primer pa gre po oceni Ustavnega sodišča v primeru spornega referendumskega območja za ustanovitev občine Koper. Referendumsko območje Koper po predvidenem teritorialnem obsegu, po številu vključenih naselij in prebivalcev in po posledični notranji heterogenosti tako močno in očitno odstopa od ustavno določenega koncepta občin kot tudi od vseh drugih, z navedenim odlokom predvidenih referendumskih območij, da ne ustreza območju referenduma, s katerim naj se v skladu s 3. odstavkom 139. člena Ustave ugotovi volja prebivalcev, da se na tem območju ustanovi občina v skladu z zakonom. Referendumsko območje (ki obsega ožje mestno območje Kopra in še 103 druga naselja širše regije), na katerem bi bila ustanovljena občina, bi bilo prav tako v nasprotju z ustavno zasnovo mestne občine, ki se v skladu s 16. členom Zakona o lokalni samoupravi ustanovi na območju mesta zaradi enotnega prostorskega in urbanističnega urejanja, zadovoljevanja komunalnih potreb ter planiranja razvoja, hkrati pa bi bila tudi v nasprotju z določbo Zakona o referendumu za ustanovitev občin, ki v 5. členu določa, da zbori občanov v krajevnih skupnostih na območju mesta oblikujejo predlog, da se območja njihovih krajevnih skupnosti določijo kot referendumsko območje, pri čemer morajo upoštevati urbanistične, prostorske, komunikacijske in druge pogoje, ki oblikujejo mesto. Glede na navedeno je Ustavno sodišče obravnavani odlok v izpodbijanem delu razveljavilo.
Ustavno sodišče je odločilo na podlagi prvega odstavka 21. člena in četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) na seji v naslednji sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je k odločbi dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Svoje odklonilno ločeno mnenje predstavljam v obliki odločbe, kakršno sem predložil v sprejem namesto tiste, ki je bila sprejeta.
Izrek naj bi se glasil:
1. Odlok o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94) pod I v 73. točki (občina Koper) v povezavi z določbo pod II ni v neskladju z Ustavo in zakonom, če se določba pod II razlaga tako, da se tudi v Kopru "izvede glasovanje na način, da bo možno ugotoviti rezultate glasovanja za posamezen del referendumskega območja".
2. Določbe 5. člena Zakona o referendumu za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 5/94) in 16. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93) iz razlogov, navedenih v obrazložitvi, niso v skladu z Ustavo. Državni zbor je ugotovljene neskladnosti dolžan odpraviti v najkrajšem možnem času.
V obrazložitvi pa naj bi bilo navedeno naslednje: V zvezi z navedbami pobudnikov in predlagateljev o značilnostih z Odlokom predvidene nove občine Koper, ki da zaradi svoje velikosti in heterogenosti ne bi bila v skladu z določbo, da občina obsega "naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev", je treba ugotoviti, da v Ustavi in v zakonih ni objektiviziranih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče ugotavljati, ali je ta ustavni pogoj v posameznem primeru izpolnjen ali ne. Ali gre za "naselja, povezana s skupnimi potrebami in interesi", je v naši sedanji ureditvi torej vprašanje, ki je v celoti prepuščeno subjektivni presoji prizadetega prebivalstva. Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) je v prvem odstavku 14. člena določil, da Državni zbor določi območje občine z zakonom v skladu z voljo prebivalcev, izraženo na referendumu, da je torej na referendumski izid vezan - razen izjemoma v primerih iz tretjega odstavka tega člena (kadar so si referendumske odločitve med seboj v nasprotju). Izid referenduma je seveda v določeni meri odvisen tudi od tega, na kako oblikovanih referendumskih območjih se bo volja ugotavljala - toda tudi zakon o referendumu za ustanovitev občin (v nadaljevanju: ZRUO) Državnemu zboru ne daje možnosti za odločilen vpliv na to; oblikovanje referendumskih območij je bilo odvisno predvsem od predlogov, dobljenih na zborih občanov ali s podpisi.
Na območju, ki je za pobudnike in predlagatelje v tej zadevi sporno, ni prišlo do nikakršnih tovrstnih predlogov za ustanovitev samostojnih občin, niti do ugovorov zoper z Odlokom določeno referendumsko območje, ki bi jih vložili tisti, ki so po zakonu pooblaščeni za to. Glede na take zakonske določbe in tak, z zakonom predpisan postopek Državni zbor niti ni mogel referendumskega območja določiti drugače - razen če bi bilo tako referendumsko območje v nasprotju z ustavnimi ali zakonskimi določbami o lokalni samoupravi. Predlagatelji zatrjujejo, da je bil Odlok sprejet v nasprotju s 5. členom ZRUO, ki se glasi: "Zbori občanov v krajevnih skupnostih na območju mesta oblikujejo predlog, da se območja njihovih krajevnih skupnosti določijo kot referendumska območja mestne občine. Pri tem morajo upoštevati urbanistične, prostorske, komunikacijske in druge pogoje, ki oblikujejo mesto." Čeprav tega niso izrecno navedli, je očitno, da po njihovem mnenju ta določba pomeni, da se kot referendumsko območje mestne občine lahko določijo samo območja krajevnih skupnosti na območju mesta. Kaj je mestna občina, naj bi bilo po njihovem mnenju razvidno iz 141. člena Ustave ter iz 4. in 16. člena ZLS.
Za odločitev v tej zadevi je bilo torej odločilno vprašanje, kako je treba razumeti pojem "mesto" oziroma "območje mesta" v vseh navedenih določbah. Prvi odstavek 141. člena Ustave se glasi: "Mesto lahko dobi po postopku in ob pogojih, ki jih določa zakon, status mestne občine." Dikcija te določbe - po običajnem pomenu v njej uporabljenih besed - kaže na to, da bi mestno občino lahko tvorilo le mesto, torej območje mesta v ožjem pomenu besede (brez okolice oziroma zaledja). Toda pojem mesta in mestnega območja v Sloveniji ni pravno opredeljen pojem, po strokovnih merilih drugih strok (geografije, urbanizma, sociologije) pa tudi ni mogoče v vseh primerih povleči ostre meje med mestom ter obmestnimi in primestnimi naselji. Ker omenjena ustavna določba omenja pogoje, ki naj jih določi zakon, bi torej omenjeno nejasnost, izvirajočo iz splošnosti ustavne norme, lahko odpravil zakon oziroma bi jo celo moral odpraviti.
Zakon o lokalni samoupravi pa v 4. členu le povzema omenjeno ustavno določbo v nekoliko drugačnem besedilu, katerega pomen pa je v bistvu isti (namesto ustavne dikcije "mesto lahko dobi status mestne občine" je tu dikcija "mestna občina se ustanovi na območju mesta"). Ista dikcija, le v obrnjenem vrstnem redu ("na območju mesta se ustanovi mestna občina"), je tudi v prvem odstavku 16. člena ZLS, z dodatno opredelitvijo cilja oziroma namena ustanavljanja takih občin: "zaradi enotnega prostorskega in urbanističnega urejanja, zadovoljevanja komunalnih potreb in planiranja razvoja". Ta dikcija (da se na območju mesta ustanovi mestna občina z navedenim namenom) ima glede na znano ureditev v prejšnjem sistemu gotovo tudi pomen zanikanja možnosti, da bi se mestno območje lahko razdelilo na več občin.
Iz pregleda pripravljalnih gradiv za Ustavo (zapisniki in druga gradiva skupščinske ustavne komisije in njene skupine za lokalno in drugo samoupravo) je razvidno, da je tudi pri tem šlo v tej točki vseskozi za vprašanje preprečitve dotedanje možnosti razdelitve mesta na več občin in ne za vprašanje, ali naj mestna občina zajame le območje mesta v ožjem pomenu besede ali tudi njegovo ožje ali širše zaledje. V teh gradivih se ponavljata dve ugotovitvi: da obstaja soglasje znotraj delovne skupine in komisije o tem, da je mesto ena občina (torej nedeljivo), in o tem, da se z možnostjo ustanavljanja mestnih občin odpravlja dotedanja enotipskost občin, ki ni upoštevala razlik med njimi - ne da bi bil tip mestne občine pobliže opredeljen.
V osnutku Ustave, ki je bil v javni razpravi, tega člena še ni bilo - le v tedanjem 135. členu je bila določba, da je območje mesta ena občina. Namesto tega je bil na predlog omenjene skupine pri ustavni komisiji v besedilo vnesen nov, 138. člen, ki je do sprejetja Ustave, kjer je to sedaj 141. člen, doživel poleg zgolj redakcijskih le dve manjši spremembi: prvotno besedilo je govorilo o "mestih z določenim večjim številom prebivalcev", medtem ko sprejeto besedilo ta kvantitativni kriterij nadomestilo s "pogoji, ki jih določi zakon", in drugič, v prvotnem besedilu "občina v mestu lahko dobi ... status mestne občine" je bil izraz "občina v mestu" kasneje nadomeščen z izrazom "mesto". Glede na to pomena izraza "mesto" v 141. členu Ustave ni mogoče vnaprej (glede na voljo ustavodajalca) omejiti na mesto v ožjem pomenu besede. Zakonodajalec ima torej možnost in dolžnost, da ob določanju pogojev, pod katerimi mesto lahko dobi status mestne občine, hkrati jasneje oziroma natančneje opredeli tudi pojem mesta (v zvezi s pojmom mestne občine).
Kot je bilo že navedeno, zakonodajalec te možnosti v 4. členu in v prvem odstavku 16. člena ZLS ni izkoristil. Določitev posebnega namena oblikovanja mestnih občin (zaradi enotnega prostorskega in urbanističnega urejanja, zadovoljevanja komunalnih potreb in planiranja razvoja) namreč sama po sebi še ne pomeni razrešitve tega vprašanja, saj bi mestna občina te funkcije lahko opravljala tako za ožje kot tudi za širše mestno območje (mesta z zaledjem). Šele v tretjem odstavku 16. člena ZLS je določba, ki je vsaj posredno v zvezi z obravnavanim vprašanjem. Glasi se: "Mesto lahko pridobi status mestne občine, če ima najmanj 10.000 prebivalcev in je geografsko, gospodarsko in kulturno središče svojega gravitacijskega območja." To sicer (nujno) ne pomeni, da bi vse to gravitacijsko območje moralo biti - ali da bi lahko bilo - vključeno v to mestno občino, saj bodo okrog mestne občine gotovo lahko tudi druge občine, če bodo sposobne samostojnega življenja oziroma če bodo izpolnjevale za to predpisane minimalne pogoje. Po drugi strani pa ta določba vendarle vsaj posredno kaže na to, da bi - vsaj v primeru zainteresiranosti in volje prebivalcev ožjega ali širšega mestnega zaledja - taka mestna občina lahko vključevala tudi to zaledje "v gravitacijskem območju" samega mesta. Možno je namreč domnevati, da bi bilo v celotnem takem gravitacijskem območju ali v njegovem določenem delu lahko objektivno koristno in potrebno "enotno prostorsko in urbanistično urejanje, zadovoljevanje komunalnih potreb in planiranje razvoja". Če bi bilo to hkrati tudi subjektivno, od prebivalcev zaželeno oziroma sprejeto, kar je po sedanji ustavni in zakonski ureditvi glavni kriterij za oblikovanje občin pri nas, potem ni videti razlogov, da bi bilo tako odločitev prizadetega prebivalstva treba šteti za nasprotno Ustavi in zakonu in da je zakonodajalec ne bi smel upoštevati.
Sedanja ureditev namreč vsem občinam, torej tudi morebitnim večim občinam znotraj takega gravitacijskega območja nekega mesta sicer omogoča ustanovitev širše lokalne skupnosti, kjer bi se lahko samoupravno urejale skupne lokalne zadeve takega gravitacijskega območja z enakopravnim sodelovanjem mestne in drugih občin, vendar pa jim tega ne zagotavlja. Ustanovitev take širše lokalne skupnosti je namreč možna le ob soglasju vseh prizadetih občin, zato ob morebitnih konfliktih interesov lahko taka skupna prizadevanja doživijo tudi neuspeh. Ob taki ureditvi je treba šteti za legitimen interes krajev, ki se štejejo za na ta način povezane, da si trdnejšo povezanost zagotovijo z oblikovanjem skupne, večje občine.
Pri tem je pomembno tudi to, da se pri nas teritorialno preoblikovanje občin ne izvaja na podlagi enotnega koncepta in kriterijev o velikosti in drugih značilnostih občin, tako kot se to izvaja v večini drugih držav, kjer parlamenti ali celo vlade o tem odločajo samostojno, ampak je pri nas že ustava predpisala obvezno referendumsko podlago temu odločanju, z zakonom pa si je zakonodajalec mimo tega predpisal še takorekoč popolno vezanost na izide teh referendumov. Ob taki ustavni in zakonski ureditvi, ki sta v tem procesu izrazito prednost dali ugotavljanju in spoštovanju volje prizadetega prebivalstva, kriterijev za velikost in obseg občin pa država ni predpisala, čeprav bi to lahko storila, ni mogoče morebitne odločitve prebivalstva na enem delu države (če bo namreč taka odločitev tudi na referendumih potrjena) za večjo občino, kot so jih predvidevale neobvezne vladne "strokovne podlage", medtem ko je se je povsod drugod pokazala težnja po oblikovanju bistveno manjših občin, šteti za neskladno z Ustavo in zakonom. Če sta Ustava in zakon skoraj v celoti prepustila oblikovanje občin volji prizadetega prebivalstva, je kot eno od posledic takega pristopa k temu vprašanju pač treba sprejeti tudi bistveno razliko v velikosti občin, do katere na ta način lahko pride. Pri tem seveda ni izključeno, da se bodo postopno te razlike zmanjšale tako zaradi avtonomnega spreminjanja tako nastalih občin kakor tudi na podlagi morebitnih sprememb zakonodaje, ki bi šle v smer predpisovanja trdnejših kriterijev za oblikovanje občin.
Ali bo občina Koper, če bo na podlagi referendumskih izidov potrjena v sedaj predvidenem obsegu, lahko dobila status mestne občine, je po stališču Državnega zbora v njegovem odgovoru na pobudo posebno vprašanje, o katerem bo Državni zbor odločal šele po ustanovitvi občine. Na zborih občanov v vseh 20 krajevnih skupnostih sedanje občine Koper je bil sicer sprejet sklep, da so "za določitev referendumskegsa območja za določitev svoje občine, ki bo obsegala mestno občino Koper", vendar Državni zbor ne ob prvi ne ob drugi objavi odloka, s katerim je določil referendumska območja, pri nobeni občini, tudi npr. pri Ljubljani in Mariboru, ni določil, da bi bilo to referendumsko območje za ustanovitev mestne občine.
To je v skladu s prej citiranim stališčem Državnega zbora v tem postopku, da bo o dodelitvi statusa mestne občine v vseh primerih odločal posebej, torej po končanem postopku preoblikovanja dosedanjih občin v nove občine kot lokalne skupnosti. Ob prvi objavi prej omenjenega odloka v časopisih dne 11.4.1994 je bila objavljena tudi obrazložitev odloka, v kateri med drugim piše: "Tako kot za druga naselja velja tudi za mestna naselja, da se ne morejo deliti. Po strokovnih kriterijih za oblikovanje mestnih občin velja, da sodijo v območje mestne občine tudi obmestne oziroma primestne krajevne skupnosti.
Kakšno bo konkretno območje bodoče mestne občine, se bo lahko določalo tudi v postopku, ko bo občinski svet zahteval od Državnega zbora, da se občini prizna status mestne občine." (Gornje stališče o vključitvi t.i. obmestja v mestno občino ima strokovno podlago npr. v prispevku dr. Marjana Ravbarja, direktorja Inštitutaza geografijo Univerze v Ljubljani, v prispevku "Mestne občine", objavljenem v brošuri vladne Službe za reformo lokalne samouprave iz februarja letos, kjer je med drugim zapisano: "Sodobno mesto skupaj z bližnjimi obmestnimi naselji tvori integrirano prostorsko celoto. Zaradi tega mnogi urbani geografi govorijo o enotnem organizmu, ki ga tvori mesto s svojo bližnjo in širšo okolico. Označujejo ga tudi kot 'mestno regijo' /Functional Urban Regions, Stadt-Umland-Region, agglomerations urbaines/. ... Njegov obstoj je možen le v funkcijskih povezavah z osrednjim mestnim naseljem, zato morajo obmestja postati integrirani del mestnih občin.)" Obstajajo pa tudi tehtni razlogi za nasprotno stališče, po katerem bi moral Državni zbor že ob prvem ustanavljanju novih občin določiti, katere občine se ustanovijo kot mestne občine. Za to govori zlasti dikcija 5. člena ZRUO: "Zbori občanov v krajevnih skupnostih na območju mesta oblikujejo predlog, da se območja njihovih krajevnih skupnosti določijo kot referendumska območja mestne občine. Pri tem morajo upoštevati urbanistične, prostorske, komunikacijske in druge pogoje, ki oblikujejo mesto." Toda dikcija, da ti zbori "oblikujejo predlog" z zakonsko določeno vsebino, je zelo problematična. Če jo razumemo dobesedno - kot zapoved, da morajo oblikovati prav tak predlog, je to v nasprotju z vlogo zborov občanov kot oblike izražanja svobodne volje občanov in take določbe ni mogoče šteti za skladno z Ustavo - drugače razumeti je pa niti ni mogoče. V zakonodajnem postopku je Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve celo dvakrat opozoril na ta problem in predlagal drugačno, smiselno formulacijo, vendar brez uspeha. Po njegovem predlogu z dne 16.12.1993 naj bi se sporni prvi stavek tega člena glasil: "Zbori občanov v krajevnih skupnostih na območju mesta oblikujejo predlog za določitev referendumskih območij mestne občine." Vsebina predloga jim torej ne bi bila z zakonom vnaprej predpisana, ampak bi jo lahko oblikovali sami (ali bi vanjo vključili tudi primestna območja ali ne). Toda ta predlog ni bil sprejet in sprejeta je bila prej omenjena določba. Zaradi njene neustavnosti, pa tudi zaradi njene nerazumljivosti in neživljenjskosti seveda ni presenetljivo, da se v praksi ni mogla uveljaviti.
Na to, da bi bilo treba že takoj ob prvem ustanavljanju novih občin tiste od njih, ki izpolnjujejo v 16. členu ZLS postavljene pogoje, ustanoviti kot mestne občine, bi se sicer dalo sklepati tudi iz nekaterih drugih zakonskih določb in iz celotne logike ustanavljanja novih občin, vendar pa je na drugi strani spet res, da so te zakonske določbe marsikdaj protislovne. Tako na primer prvi odstavek 16. člena ZLS določa, da "se na območju mesta ustanovi mestna občina" (seveda le, če so izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka), kar bi kazalo na to, da je tako občino pač že ob prvem ustanavljanju občin treba ustanoviti kot mestno občino - v nasprotju s tem pa peti odstavek določa, da je treba za pridobitev statusa mestne občine vložiti posebno zahtevo, o kateri odloči Državni zbor. Kot subjekt, ki naj bi vložil to zahtevo, je v tej določbi navedeno kar "mesto", čeprav sploh ni jasno, kdo naj bi to bil, saj mesta kot taka niso pravne osebe, nimajo svojih organov itd. V že citirani obrazložitvi ob prvi objavi odloka Državnega zbora je napisano, da naj bi to zahtevo kasneje (že po oblikovanju občin) dal občinski svet take nove občine, kar je očitno ena od možnih interpretacij te nejasne zakonske določbe. Odraz zadrege ob vseh teh nejasnostih v zvezi s postopkom oblikovanja mestnih občin je očitno tudi prav tako že citirana formulacija iz prej omenjene obrazložitve, kjer je rečeno, da se bo o konkretnem območju bodoče mestne občine lahko odločalo tudi v prej omenjenem postopku na podlagi posebne zahteve mesta. Če ne gre izključno za lapsus, bi za to formulacijo lahko stalo pojmovanje, da bi se o območju mestne občine lahko odločalo tudi že prej, torej v postopku ustanavljanja prvih novih občin, kasneje pa na posebno zahtevo.
Čeprav bi bilo gotovo najbolj v skladu z logiko ustanavljanja novih občin, da bi se že takoj občine ustanavljale kot mestne ali kot navadne občine, pa so zgoraj opisane nejasnosti in celo protiustavnosti nekaterih določb tolikšne, da ni mogoče zahtevati, naj se te nejasnosti in protiustavnosti najprej odstranijo, preden bi se do konca izpeljal začeti postopek oblikovanja novih občin, v katerega oblikovanje mestnih občin žal ni bilo organsko vključeno. Pri tem je treba upoštevati tudi to, da je glede na iztek roka za uskladitev vse zakonodaje z Ustavo konec leta 1993 postopek oblikovanja novih občin ustavnopravno že tako in tako v zamudi in da bi bilo ta postopek vsekakor treba dokončati do konca leta 1994. Zato je bilo treba glede protiustavnih, nejasnih in med seboj neskladnih zakonskih določb o pridobivanju statusa mestne občine sprejeti v izreku te odločbe ustrezno ugotovitev s pozivom zakonodajalcu, naj ugotovljene slabosti odpravi v najkrajšem možnem času, tako da bi bile po možnosti do konca leta 1994 občine, ki za to izpolnjujejo zakonske pogoje, konstituirane tudi že kot mestne občine - pa čeprav sedaj prvič morda po posebej tem okoliščinam prilagojenem postopku, medtem ko bi za kasnejše pridobivanje statusa mestne občine zakon morda predpisal tudi drugačen postopek.
Glede na gornje ugotovitve torej ni mogoče presojati skladnosti izpodbijane določbe Odloka s specifičnimi ustavnimi in zakonskimi določbami o ustanavljanju mestnih občin, ampak le s splošnimi določbami o ustanavljanju občin. Glede tega pa je bilo že ugotovljeno, da v tem pogledu določitve referendumskega območja za bodočo občino Koper ni mogoče šteti za protiustavno ali nezakonito.
Ker pa je na drugi strani očitno, da obstajajo tudi strokovno nedvomno utemeljeni razlogi in pogoji za oblikovanje določenega števila samostojnih občin znotraj območja sedanje občine Koper (glej npr. vse štiri variante "strokovnih podlag" vladne službe za lokalno samoupravo) - čeprav volja za njihovo oblikovanje v nobeni od njih v sedanjih postopkih ni prišla do izraza, in ker je Državni zbor kot udeleženec v tem postopku v svojem odgovoru na pobudo zagotovil, da se bo tudi na referendumskem območju za ustanovitev občine Koper zagotovila izvedba glasovanja po krajevnih skupnostih na način, da bo možno ugotoviti rezultate glasovanja za vsako volišče oziroma krajevno skupnost posebej, pa je bilo treba ugotoviti, ali tako zagotovilo zadošča in ali res zagotavlja, da bo morebitno nasprotovanje vključitvi v koprsko občino pri takih izvenmestnih krajevnih skupnostih res ugotovljeno na način, ki bo zagotavljal spoštovanje referendumsko izražene volje prebivalstva v smislu 139. člena Ustave in 14. člena ZLS. Pri tem bo glede na to, da to zagotovilo vendarle ni bilo dano v obliki sprejete določbe zakona ali odloka, izvedba tega zanesljiveje zagotovljena (tudi v primeru morebitnih sodnih sporov), če Ustavno sodišče odloči, da je izpodbijana določba Odloka skladna z Ustavo in zakonom samo, če se določba pod II razlaga tako, da se tudi v koprski občini izvede glasovanje tako, da bo možno ugotoviti rezultate glasovanja za posamezen del referendumskega območja. Tudi to samo po sebi seveda še ne bo zadoščalo, če Državni zbor tako ugotovljenih rezultatov ne bi upošteval. Potrebno je torej tudi določbo tretjega odstavka 14. člena ZLS razumeti in razlagati tako, da gre tudi v takem primeru za nasprotje med referendumskimi odločitvami in da torej Državni zbor v skladu s prvim odstavkom tega člena referendumsko izraženo voljo mora spoštovati - v tem smislu, da območij, kjer bi bila vključitev v koprsko občino zavrnjena in ki bi sama izpolnjevala zakonske pogoje za ustanovitev lastne občine, ne vključi v koprsko občino, ampak jih glede na okoliščine konkretnega primera bodisi ustanovi kot samostojno občino (kadar bo negativen odgovor na referendumsko vprašanje nedvomno možno razumeti samo kot zahtevo po ustanovitvi povsem določene občine) bodisi izvede dodaten postopek ugotavljanja, v kakšno občino bi ta območja želela biti vključena. Da bi se zagotovilo spoštovanje take interpretacije 14. člena ZLS, bo zadoščala interpretacija v obrazložitvi te odločbe, ne da bi bilo zato potrebno tudi to interpretacijo vključiti v izrek in v ta namen postopek tudi formalno razširiti še na 14. člen ZLS.
S o d n i k
Matevž Krivic