U-I-33/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-33/94
Datum odločitve:
7. 7. 1994
Objavljeno:
Ur. list RS, št. 69/94 in OdlUS III, 87
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1994:U.I.33.94
Akt:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. list RS, št. 12/92 in 5/94) (ZPIZ), 160. čl.
Sklepa Upravnega odbora Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje o uskladitvi pokojnin od 1/1-1994 z dne 18/1-1994 (Ur. list RS, št. 4/94) in z dne 15/2-1994 (Ur. list RS, št. 9/94)
Izrek:
160. čl. zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ni v neskladju z Ustavo.

Sklepa Upravnega odbora Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje o uskladitvi pokojnin nista v neskladju z Ustavo in zakonom.
Evidenčni stavek:
Začasno spremenjeno usklajevanje pokojnin ni v neskladju z določbami ustave, ki zagotavljajo pravico do socialne varnosti, niti ni v neskladju z drugimi načeli pravne in socialne države.
Geslo:
Usklajevanje pokojnin s plačami zaposlenih.
Ustavna pravica do socialne varnosti.
Načela pravne in socialne države.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2. in 50. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču RS (ZUstS), 1. odst. 21. čl.
Opomba:
V obrazložitvi odločbe se ustavno sodišče sklicuje na svojo odločbo U-I-93/93, z dne 9/12-1993.
K obravnavani zadevi je bila s sklepom z dne 7/4-1994 pridružena zadeva U-I-40/94 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Obalni sindikat upokojencev, Koper
Datum vloge:
16. 2. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US17160
Dokument v PDF obliki:
U-I-33-94.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
U-I-33-94_LM.pdf
125 KB
Prenesite datoteko
U-I-33/94
7/7-1994
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudi Obalnega sindikata upokojencev, Koper, in Zorke Mihelčič iz Ljubljane, na seji dne 7/7-1994
u g o t o v i l o :
1. Člen 160. Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št.12/92 in 5/94) ni v neskladju z Ustavo.
2. Sklepa Upravnega odbora Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje o uskladitvi pokojnin od 1/1-1994 z dne 18/1-1994 (Uradni list RS, št.4/94) in z dne 16/2-1994 (Uradni list RS, št.9/94) nista v neskladju z Ustavo in zakonom.
O b r a z l o ž i t e v
A.
Obalni sindikat upokojencev iz Kopra je vložil pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o uskladitvi pokojnin od 1/1- 1994 z dne 18/1-1994 (Uradni list RS, št. 4/94), ker je po njegovem mnenju v nasprotju s 160. členom Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Z izpodbijanim sklepom je Upravni odbor Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje določil, da se od 1/1-1994 uskladijo pokojnine na podlagi gibanja plač vseh zaposlenih delavcev v mesecu novembru 1993 v primerjavi s predhodnim mesecem. Takšno usklajevanje naj ne bi bilo v skladu s 160. členom Zakona, ki v svojem drugem odstavku določa, da upokojencem pripada usklajena pokojnina od prvega dne meseca, za katerega je ugotovljen porast plač, ki še ni bil upoštevan pri prejšnjih uskladitvah pokojnin. Zato bi moral Upravni odbor pri uskladitvi pokojnin upoštevati tudi decembrsko rast plač.
Upokojenka Zorka Mihelčič iz Ljubljane je vložila pobudo za oceno ustavnosti 160. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Navaja, da se je v javnosti pojavilo več različnih mnenj, kako bi bilo treba razlagati 160. člen Zakona. Sklep o uskladitvi pokojnin od 1/1-1994 z dne 18/1-1994 je nastal pod vplivom za upokojence neugodne vladne razlage Zakona. Če je vladna razlaga Zakona pravilna, je po mnenju pobudnice Zakon v nasprotju s pravico do socialne varnosti (50. člen Ustave) ter načeli pravne in socialne države (2. člen Ustave). Predlaga, da Ustavno sodišče to ugotovi oziroma pove, katera od možnih razlag Zakona je v skladu z Ustavo.
Ustavno sodišče je na seji dne 7/4-1994 obe zadevi združilo zaradi enotnega obravnavanja in odločanja.
Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (Zavod) v odgovoru na pobudo navaja, da je Upravni odbor Zavoda sporni sklep o uskladitvi pokojnin sprejel ob upoštevanju 160.člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ) in 4. člena Zakona o usklajevanju pokojnin in denarnih nadomestil za primer brezposelnosti v letu 1993. Pri tem je bilo upoštevano pisno navodilo Vlade z dne 18/1-1994 o načinu uskladitve pokojnin na podlagi gibanja plač, doseženih v novembru in decembru 1993. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve navaja, da je bilo v interventnem zakonu o usklajevanju pokojnin za leto 1993 določeno, da se določba 160. člena ZPIZ ne uporablja do konca leta 1993. V tem času so se pokojnine usklajevale brez dvomesečnih poračunov, tako da je povprečna starostna pokojnina, preračunana na znesek za polno pokojninsko dobo, znašala 85% povprečne plače na zaposlenega v republiki za mesec, za katerega je bilo ugotovljeno gibanje plač, ki se je moralo upoštevati pri uskladitvi pokojnin.
B.
1. Ustavno sodišče je pobudi sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
2. Ustavno sodišče je na podlagi 30.člena Zakona o ustavnem sodišču presojalo tudi zakonitost Sklepa Upravnega odbora Zavoda o uskladitvi pokojnin od 1/1-1994 z dne 16/2-1994 (Uradni list RS, št.9/94), saj temelji na isti dejanski in pravni podlagi, odločitev Ustavnega sodišča pa bi se nujno nanašala tudi na ta sklep.
3. Po določbi prvega odstavka 160. člena ZPIZ v povezavi s 159. členom istega zakona se pokojnine usklajujejo mesečno v skladu z gibanjem plač vseh zaposlenih na območju republike na podlagi uradnih statističnih podatkov. Drugi odstavek 160. člena ZPIZ ureja t.i. poračun pokojnin za nazaj: upokojencem pripada usklajena pokojnina od prvega dne meseca, za katerega je ugotovljen porast plač, ki še ni bil upoštevan pri prejšnjih uskladitvah. Razlog za take poračune je način spremljanja in objave podatkov o gibanju plač zaposlenih v Republiki Sloveniji. Ti podatki, ki so podlaga za uskladitev pokojnin, se objavijo z dvomesečnim zamikom.
Na podlagi take zakonske ureditve v 160. členu ZPIZ se torej pokojnine usklajujejo sproti vsak mesec in to po dikciji zakonske norme bodisi navzgor bodisi navzdol. To izhaja tudi iz namena norme: zagotoviti enako razmerje med pokojnino in plačo, kakršno je bilo ob odmeri. Za ohranitev tega razmerja oziroma realne vrednosti pokojnin v primerjavi s plačami, je predvideno sprotno usklajevanje.
Če je gibanje plač pozitivno, se pokojnine temu ustrezno zvišajo za naprej, upokojencem pa gre tudi poračun za ves čas od prejšnje uskladitve (praviloma za dva meseca). Če pa je gibanje plač negativno (torej, če se plače vseh zaposlenih delavcev na območju republike znižajo), delijo pokojnine enako usodo. Za naprej se ustrezno znižajo, poračun (znižanje) za nazaj pa se glede na dikcijo drugega odstavka 160. člen ZPIZ ne opravi.
V letu 1993 je usklajevanje pokojnin urejal Zakon o usklajevanju pokojnin in denarnih nadomestil za primer brezposelnosti v letu 1993 (Uradni list RS, št.12/93 in 17/93), ki je veljal za obdobje od 1/4-1993 do 31/12-1993. Ta zakon je določil drugačen način usklajevanja pokojnin in izrecno tudi, da se v času njegove veljavnosti ne uporablja 160.člen ZPIZ. O ustavnosti interventnega zakona je Ustavno sodišče odločilo z odločbo št. U-I-93/93 z dne 9/12-1993 (Uradni list RS št.1/94) in ugotovilo, da ni v neskladju z Ustavo. V odločbi je obrazloženo, da se obseg pravic, določen z zakonom, z zakonom lahko tudi zmanjša, seveda le z veljavnostjo za naprej. Zato začasno spremenjeno usklajevanje pokojnin ni v neskladju s 50. členom Ustave, ki zagotavlja pravico do socialne varnosti, niti ni v neskladju z drugimi načeli pravne in socialne države (2.člen Ustave).
S 1/1-1994 pa se je ponovno začel uporabljati sistem usklajevanja pokojnin po 160. členu ZPIZ. Tako je sklep Upravnega odbora Zavoda z dne 18/1-1994 določil mesečno uskladitev pokojnin za naprej, ni pa določil tudi poračuna za november in december 1993. Vendar ne zaradi tega, ker bi bil v nasprotju s 160. členom ZPIZ, ampak zato, ker upošteva interventni zakon za leto 1993. Porast plač je bil že upoštevan pri uskladitvi pokojnin za november in december 1993 v skladu s takrat veljavno zakonodajo le do toliko, da je poprečna starostna pokojnina, preračunana na znesek za polno pokojninsko dobo, znašala 85% poprečne plače na zaposlenega v republiki, to je do višine oziroma razmerja, ki ga kot najnižjega določa prvi odstavek 159. člena ZPIZ.
Če bi obveljalo stališče pobudnikov, bi to pomenilo retroaktivno uskladitev pokojnin v nasprotju z zakonom, ki je veljal za leto 1993, in to na podlagi določbe, ki se v tem času izrecno ni uporabljala. Omenjeni interventni zakon je za čas, dokler je veljal, izključil uporabo 160. člena ZPIZ.
Po presoji Ustavnega sodišča zato sklepa Upravnega odbora Zavoda nista v neskladju s 160. členom ZPIZ, saj določata uskladitev pokojnin v skladu s takrat veljavno zakonodajo, torej na drugačen način za november in december 1993, na drugačen način pa ponovno od 1/1-1994 dalje. Razlogi, ki jih pobudnica navaja glede skladnosti 160.člena ZPIZ z Ustavo, pa se smiselno nanašajo na zakon o usklajevanju pokojnin za leto 1993, o katerem je Ustavno sodišče odločilo z že navedeno odločbo v zadevi U-I-93/93.
C.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21.člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev v 1. točki izreka je sprejelo soglasno, odločitev v 2. točki izreka pa s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Krivic (ki je dal ločeno mnenje), Snoj in Testen.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Člen 160 ZPIZ sicer tudi po mojem mnenju ni v nasprotju z Ustavo, vendar pa je po mojem mnenju Ustavno sodišče prišlo do ugotovitve, da izpodbijana sklepa Upravnega odbora ZPIZ nista v neskladju z njim, na podlagi napačne interpretacije njegovih določb in še zlasti na podlagi napačne interpretacije določb interventnega zakona za leto 1993.
Besedilo 160. člena ZPIZ (obeh odstavkov) se glasi: "Pokojnine se usklajujejo na podlagi uradnih statističnih podatkov o mesečnem gibanju plač vseh zaposlenih delavcev na območju republike.
Upokojencem pripada usklajena pokojnina od prvega dne meseca, za katerega je ugotovljen porast plač, ki še ni bil upoštevan pri prejšnjih uskladitvah pokojnin."
V obrazložitvi odločbe Ustavnega sodišča gornja vsebina 160. člena ZPIZ že v prvih treh odstavkih pod B.3. ni najbolj posrečeno oziroma povsem ustrezno povzeta. Obrazložitev namreč tam govori o "sprotnem" usklajevanju pokojnin vsak mesec ("za naprej") in o poračunu za nazaj. V resnici mesečno usklajevanje pokojnin s plačami ni "sprotno", ampak z nujno dvomesečno zamudo. Zato tudi ni točna navedba v tretjem odstavku pod B.3., da gre upokojencem poračun "za ves čas od prejšnje uskladitve (praviloma za dva meseca)" - poračun jim gre namreč za ves čas od "prejšnjih uskladitev" (v množini oziroma dvojini, kot to piše v Zakonu) in ne le od zadnje uskladitve (kadar je do nje prišlo tudi v prejšnjem mesecu). Omenjena nepreciznost v obrazložitvi sama po sebi najbrž niti ni pomembna, razen če morda delno tudi iz nje izvira kasnejše, po mojem mnenju napačno interpretiranje pravnega položaja, ki je nastal 1.1.1994, ko je prenehal veljati interventni zakon za leto 1993 in je spet stopil v veljavo 160. člen ZPIZ, katerega uporabo je interventni zakon izključil. Tudi obrazložitev (v šestem odstavku pod B.3.) navaja, da je interventni zakon izključil uporabo 160. člena ZPIZ "za čas, dokler je veljal", torej od 1. aprila do 31. decembra, kot je izrecno navedeno v 1. členu tega zakona. Da je ta zakon za ta čas izključil uporabo 160. člena ZPIZ, pa v njem ni navedeno izrecno, ampak to smiselno izhaja iz njegovega 4. člena (pred novelo in po njej). Pri tem je za presojo tu obravnavanega spornega vprašanja bistveno, da je ta interventni zakon urejal usklajevanje pokojnin "v letu 1993", kot jasno piše tako v naslovu kot v 1. členu in kot je tudi povsem logično - in ne morda usklajevanje pokojnin "za leto 1993", tako da bi bilo npr. še januarja in februarja 1994, ko interventni zakon nesporno ni več veljal, še vedno treba upoštevati njegove določbe v tem smislu, da npr. januarja ne bi bilo dovoljeno izplačati poračuna za nazaj, češ, novembrska in decembrska pokojnina (pokojnini za november in december) sta bili že takrat (po interventnem zakonu) obračunani kot definitivni, brez možnosti naknadnih poračunov, torej ni razloga, da bi januarja te poračune izplačevali.
Interventni zakon pa, kot rečeno, ni urejal izplačevanja pokojnin za april, maj ... in december 1993, ampak izplačevanje pokojnin v aprilu, maju ... in decembru 1993. Aprila bi bila, če ne bi bilo interventnega zakona, torej po 160. členu ZPIZ, izplačana le akontacija pokojnine za april (plus morebitni poračuni za nazaj), dokončna višina pokojnine za april pa bi bila znana in izplačana šele z junijskim poračunom, ker so pač šele takrat znani podatki o aprilskih plačah, na katere je aprilska pokojnina vezana. Interventni zakon pa je v času od 1. aprila do 31. decembra 1993 izključil vse poračune za nazaj in tako aprila in maja tudi februarska in marčna pokojnina nista bili s poračuni naknadno povečani - in vse do 31. decembra se tudi za naslednje mesece niso izplačevali nikakršni poračuni.
Toda s 1.1.1994 je interventni zakon prenehal veljati, 160. člen ZPIZ se je ponovno začel uporabljati - in če od 1.1.1994 spet velja, velja v celoti, torej prvi in drugi odstavek, ne pa, kot sledi iz odločbe Ustavnega sodišča, da bi npr. januarja 1994 drugi odstavek 160. člena ZPIZ (o poračunih za nazaj) še ne veljal oziroma se še ne uporabljal.
Moj gornji poudarek na tem, da je interventni zakon urejal izplačevanje pokojnin "v letu 1993" in ne "za leto 1993" (oziroma točneje - ne: za april, maj, ... in december 1993), je seveda pomemben le v tem smislu, da je v tem primeru neizplačilo poračunov januarja in februarja 1994 (za novembrsko in decembrsko pokojnino) očitno nezakonito, da pa je bilo zakonito neizplačilo analognih poračunov aprila in maja 1993 (za februarsko in marčno pokojnino). Taka interpretacija interventnega zakona je po mojem mnenju sicer edina pravilna, saj se tako glasita ne le naslov in 1. člen, ampak tudi 4. člen (v obeh verzijah) govori o "pokojnini, izplačani v mesecu" in ne o "pokojnini, izplačani za mesec" - in v skladu s tako interpretacijo aprila in maja 1993 tudi dejansko niso bili izplačani nikakršni poračuni za nazaj (ker torej v aprilu, maju, ... in decembru 1993 ni bilo dovoljeno izplačevanje poračunov - in ga tudi res ni bilo). Januarja in februarja 1994 pa interventni zakon za leto 1993 ni več veljal in 160. člen ZPIZ (o poračunih za nazaj) bi bilo treba spet v polnem obsegu uporabljati, enako kot je bila njegova uporaba s 1. aprilom 1993 v polnem obsegu ukinjena.
Če bi iz kakršnihkoli, čeprav zame nesprejemljivih razlogov prevladalo stališče, da je kljub jasni dikciji naslova ter 1. in 4. člena interventnega zakona le-tega treba razumeti tako, kot da se ne nanaša na vsa izplačila v omenjenem času, ampak na vsa izplačila, ki se (tudi za nazaj) le nanašajo na ta čas, bi taka interpretacija potem sicer "rešila" januarsko in februarsko ravnanje UO ZPIZ pred nezakonitostjo, vendar pa bi upokojenci v tem primeru imeli vso pravico zahtevati izplačilo pripadajočih poračunov za februar in marec 1993.
Ne glede na to, za katero interpretacijo se odločimo, je država upokojence torej nezakonito prikrajšala za dvomesečni poračun.
Uporabo interventnega zakona, ki jo je sam izrecno določal le za devet mesecev v letu 1993 (od 1. aprila do 31. decembra), je raztegnila na enajst mesecev - oziroma točneje: v celoti še na januar 1994 (nobenih poračunov) in delno še na februar 1994 (poračun le za januar, ne pa tudi za december). To je navsezadnje v nasprotju tudi z bistvom oziroma smislom intervencijske zakonodaje: z interventnim zakonom za leto 1993 je država hotela sanirati javne finance za leto 1993 - in je z njegovo uporabo do 31. decembra ta cilj tudi dosegla: izdatki po tem datumu ne bremenijo več finančnega leta 1993, ampak naslednje leto, za katero pa interventni zakon ni bil več izdan.
Sodnik
Matevž Krivic