U-I-354/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-354/96
Datum odločitve:
9. 3. 2000
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 31/2000 in OdlUS IX, 53
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.354.96
Akt:
Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92) (ZVDZ), 1. in 4. odst. 92. čl.
Izrek:
Prvi in četrti odstavek 92. člena Zakona o volitvah v Državni zbor nista v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Načelo enakosti volilne pravice, zapisano v 43. členu Ustave, zahteva, da imajo vsi volilci enako število glasov in da imajo vsi glasovi enako vnaprejšnjo možnost, da se upoštevajo pri ugotavljanju volilnega izida (razdelitvi mandatov). Ni pa potrebno, da bi imeli glasovi vseh volilcev tudi enak dejanski učinek na volilni izid oziroma da bi volilni sistem zagotavljal popolno sorazmernost med deležem glasov in deležem pridobljenih mandatov. Prav tako načelo enakosti volilne pravice ne zahteva, da bi vse politične stranke potrebovale za en mandat enako število glasov; dovolj je, da imajo politične stranke (natančneje: kandidati oziroma liste kandidatov) enake vnaprejšnje možnosti za pridobitev mandata oziroma mandatov.
Skladnost volilnega sistema z ustavnim načelom enakosti volilne pravice se presoja glede na enakopravnost volilcev ob glasovanju in ne ob delitvi predstavniških mandatov.
Izpodbijane določbe urejajo način razdelitve mandatov in nimajo nobenega vpliva na enakovrednost glasov volilcev ob glasovanju.
Odmik od sorazmernosti med deležem glasov in deležem mandatov ne pomeni neenakega položaja volilcev ob glasovanju. Vsakemu volilcu se lahko z enako stopnjo verjetnosti zgodi, da bo njegov glas pri delitvi mandatov vreden več ali manj, da bo imel večjo ali manjšo težo. Odmik od sorazmernosti, ki ga povzroči delitev dela poslanskih mandatov na podlagi seštevkov ostankov glasov istoimenskih list iz volilnih enot, in dejstvo, da je končni učinek glasu odvisen od tega, za katero listo je glasoval volilec, zato ne pomenita kršitve načela enakosti volilne pravice.
Geslo:
Načelo enakosti volilne pravice.
Volitve, v Državni zbor.
Državni zbor, volitve.
Volitve, razdelitev mandatov.
Ustavno sodišče, sprememba stališča.
Načelo pravne države.
Načelo neposrednega izvrševanja oblasti.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 3., 43. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-44/96 z dne 13. 6. 1996 (Uradni list RS, št. 36/96 - OdlUS V,98).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Liberalna demokracija Slovenije
Datum vloge:
14. 11. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US19979
Dokument v PDF obliki:
U-I-354-96.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-354-96_LM Ude.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
U-I-354-96_LM Čebulj.pdf
137 KB
Prenesite datoteko
U-I-354-96_LM Testen.pdf
123 KB
Prenesite datoteko
U-I-354/96
9. 3. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Liberalne demokracije Slovenije, na seji dne 9. marca 2000
o d l o č i l o :
Prvi in četrti odstavek 92. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92) nista v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki izpodbijajo določbi prvega in četrtega odstavka 92. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju: ZVDZ), ki določata, da se pri volitvah v Državni zbor mandati, ki niso bili razdeljeni na podlagi volilnega količnika v volilnih enotah, delijo na ravni države na podlagi seštevka ostankov glasov istoimenskih list. Zatrjujejo, da so izpodbijane določbe v neskladju z načelom enakosti volilne pravice (43. člen Ustave), ker povzročijo, da imajo glasovi volilcev različno težo pri ugotavljanju volilnega izida. Navajajo, da delitev mandatov na podlagi ostankov glasov učinkuje tako, da se mandati ne razdelijo med istoimenske liste sorazmerno deležu glasov. Navajajo teoretične in praktične primere, ki utemeljujejo njihove trditve - med drugim to, da je na volitvah v Državni zbor leta 1996 Liberalna demokracija Slovenije za en mandat potrebovala 11 543 glasov, Slovenska ljudska stranka 10 987 glasov, Socialdemokratska stranka Slovenije 10 279 glasov, Slovenski krščanski demokrati 10 728 glasov, Združena lista socialnih demokratov 10728 glasov, Demokratična stranka upokojencev 9 218 glasov in Slovenska nacionalna stranka 8 600 glasov. Za mandat iz prve delitve je bilo po navedbah pobudnikov potrebnih 12 377 glasov, za mandat iz druge delitve pa 8 441 glasov.
2. Dejstvo, da je za en mandat neke politične stranke potrebnih več glasov kot za mandat druge politične stranke, po mnenju pobudnikov pomeni, da je glas volilca, ki je glasoval za listo druge politične stranke, vreden več kot glas volilca, ki je glasoval za listo prve politične stranke. Zatrjujejo, da so izpodbijane določbe v neskladju z 2., s 3. in s 43. členom Ustave. Predlagajo, naj Ustavno sodišče razveljavi besedo ostanki v prvem in četrtem odstavku 92. člena ZVDZ ali (podrejeno) razveljavi prvi in četrti odstavek 92. člena ZVDZ v celoti.
3. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru na pobudo navaja, da so učinki izpodbijanih določb ZVDZ v resnici takšni, kot trdijo pobudniki, in da to dokazujejo tudi rezultati volitev v letu 1992 in v letu 1996. Navaja, da takšna ureditev sicer ni diskriminatorna, ker velja za vse politične stranke. Razlike se pojavijo šele naknadno, to je v razmerju med prejetimi glasovi in izvoljenimi kandidati posameznih list.
Sekretariat navaja, da je takšno nesorazmerje že sam Državni zbor z visoko stopnjo soglasja ocenil za neprimerno. Vložen in v prvi obravnavi sprejet je bil zakonski predlog, ki naj bi odpravil izpodbijano ureditev. Sekretariat se sklicuje na drugi odstavek 301. člena Poslovnika Državnega zbora in navaja, da mu glede na to, da je v postopku zakonski predlog, ki naj bi spremenil sporno zakonsko ureditev, ni treba pojasnjevati te ureditve.
B. - I.
4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-354/96 z dne 14. 11. 1996 sprejelo navedeno pobudo, predlog za zadržanje izpodbijane določbe ZVDZ pa je zavrnilo.
5. Izpodbijane določbe 92. člena ZVDZ urejajo t.i. drugo delitev mandatov pri volitvah v Državni zbor. Prva delitev se opravi tako, da posameznim listam v volilnih enotah pripade po en mandat za število glasov, ki je enako volilnemu količniku; pri tem se volilni količnik dobi tako, da se skupno število oddanih glasov za vse liste v volilni enoti deli s številom poslancev, ki se volijo v volilni enoti, to je s številom 11. Kolikokrat lista doseže to število, toliko mandatov ji pripade na podlagi prve delitve. Ker se zaradi ostankov glasov na ta način ne morejo razdeliti vsi mandati, se preostali (nerazdeljeni) mandati delijo na državni ravni na podlagi seštevka ostankov glasov istoimenskih list v vseh volilnih enotah. Pri delitvi se uporablja t.i. d'Hondtov sistem, po katerem se seštevki ostankov glasov delijo s števili od ena do števila nerazdeljenih mandatov, mandati pa se razdelijo med liste po vrstnem redu najvišjih količnikov.
6. Mandati, ki niso razdeljeni na podlagi volilnega količnika v volilnih enotah, se delijo sorazmerno glede na seštevke ostankov glasov posameznih istoimenskih list. Druga delitev mandatov je torej urejena tako, da se delijo le preostali mandati (tisti, ki niso bili razdeljeni pri prvi delitvi) in to na podlagi seštevkov ostankov glasov. To pomeni, da se ohranjajo morebitna nesorazmerja, nastala pri prvi delitvi mandatov (delitvi na podlagi volilnih količnikov), poleg tega pa se ustvarja določena nesorazmernost predvsem v korist list, ki so pridobile manj mandatov na podlagi prve delitve. Drugi pojav je predvsem posledica tega, da se pri delitvi na podlagi ostankov delijo tudi mandati, ki bi pripadli listam, ki niso dosegle volilnega praga. Pri delitvi teh mandatov so pomembni samo ostanki glasov, ne pa celotno število glasov, ki ga dosežejo istoimenske liste.
Zato delitev ni popolnoma sorazmerna.
7. Izpodbijana ureditev, po kateri se pri drugi delitvi sorazmerno delijo le mandati, ki niso bili razdeljeni v prvi delitvi, in to le glede na seštevke ostankov glasov, torej lahko povzroči odstopanja od načela sorazmernosti med deležem glasov in deležem mandatov istoimenskih list. Delitev na podlagi ostankov povzroči, da je število mandatov lahko odvisno od naključij in da skupni delež mandatov, dobljen na podlagi volilnega količnika v volilnih enotah in na podlagi druge delitve, ni sorazmeren s celotnim uspehom istoimenskih list na volitvah. Posamezne politične stranke (ali drugi predlagatelji) tako potrebujejo za mandate svojih list različno število glasov.
B. - II.
8. Ustava v prvem odstavku 43. člena določa, da je volilna pravica splošna in enaka. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I- 44/96 z dne 13. 6. 1996 (Uradni list RS, št. 36/96 in OdlUS V, 98) sprejelo naslednje stališče: Enakost volilne pravice pomeni, da ima vsak volilec enako število glasov in da imajo glasovi vseh volilcev enako vrednost. V proporcionalnem volilnem sistemu je to zagotovljeno s tem, da se poslanski mandati delijo sorazmerno s številom glasov za posamezne kandidatne liste, kar pomeni, da ima vsak glas enako težo (za izvolitev vsakega poslanca je potrebno približno enako število glasov in pri tem se upošteva vsak veljaven glas). Vsak odstop od načela sorazmernosti v tem volilnem sistemu pomeni poseg v enakost volilne pravice.
9. Dosledna uporaba stališča iz odločbe št. U-I-44/96 bi pomenila, da je z načelom enakosti volilne pravice skladen le takšen volilni sistem, ki zagotavlja popolno (kolikor je matematično sploh mogoča) sorazmernost med deležem glasov in deležem mandatov. Ob doslednem spoštovanju tega stališča bi bile dopustne le takšne izjeme od popolne sorazmernosti, ki bi varovale neko drugo ustavno vrednoto, bile za njeno doseganje nujno potrebne in s koristjo, ki bi jo prinesle, sorazmerne (kot npr. volilni prag). Vsako drugo odstopanje načina delitve mandatov od sorazmernosti med deležem glasov in deležem mandatov pa bi bilo protiustavno. Stališče, ki enači načelo enakosti volilne pravice in načelo sorazmerne delitve mandatov, torej omejuje zakonodajalčevo lastno presojo pri izbiri volilnega sistema, skladnega z načelom enakosti volilne pravice, na proporcionalni sistem z zagotovljeno največjo možno sorazmernostjo med deležem glasov in deležem pridobljenih mandatov.
10. Takšna razlaga načela enakosti volilne pravice je preozka; stališče, izraženo v odločbi št. U-I-44/96, pomeni prestrogo presojo tega ustavnega načela. Ustava zakonodajalcu ne omejuje lastne politične presoje v tolikšni meri. Načelo enakosti volilne pravice, zapisano v 43. členu Ustave, zahteva, da imajo vsi volilci enako število glasov in da imajo vsi glasovi enako vnaprejšnjo možnost, da se upoštevajo pri ugotavljanju volilnega izida (razdelitvi mandatov). Ni pa potrebno, da bi imeli glasovi vseh volilcev tudi enak dejanski učinek na volilni izid oziroma da bi volilni sistem zagotavljal popolno sorazmernost med deležem glasov in deležem pridobljenih mandatov. Prav tako načelo enakosti volilne pravice ne zahteva, da bi vse politične stranke potrebovale za en mandat enako število glasov; dovolj je, da imajo politične stranke (natančneje: kandidati oziroma liste kandidatov) enake vnaprejšnje možnosti za pridobitev mandata oziroma mandatov.
11. Načelo enakosti volilne pravice torej zahteva, da vsak volilec prinese na volišče enako število glasov z enako vrednostjo, četudi se nato pri delitvi mandatov zgodi, da se glasovi nekaterih volilcev ne upoštevajo oziroma da imajo manjšo težo za volilni izid. Če imajo vsi volilci enako število glasov in če imajo njihovi glasovi enako vnaprejšnjo možnost vplivati na izid volitev (delitev mandatov), so ob glasovanju enakopravni; vsakomur pa se lahko z enako stopnjo verjetnosti zgodi, da je njegov glas pri delitvi mandatov bolj ali manj upoštevan. Pravila delitve mandatov so enaka za vse volilce in noben izmed njih ni diskriminiran. Kršitev enakosti volilne pravice pa bi bila podana npr. tedaj, ko bi bilo zaradi bistvene neenake velikosti volilnih enot (merjeno s številom volilnih upravičencev) že pred glasovanjem oziroma ob glasovanju jasno, da glas enega volilca (volilca iz ene volilne enote) pomeni manj kot glas drugega volilca (volilca iz druge volilne enote).
12. Iz povedanega izhaja, da se skladnost volilnega sistema z ustavnim načelom enakosti volilne pravice presoja glede na enakopravnost volilcev ob glasovanju in ne ob delitvi predstavniških mandatov.
13. Izpodbijane določbe urejajo način razdelitve mandatov in nimajo nobenega vpliva na enakovrednost glasov volilcev ob glasovanju. Res je, da povzročajo odmik od proporcionalnega načela. Vendar odmik od sorazmernosti med deležem glasov in deležem mandatov ne pomeni neenakega položaja volilcev ob glasovanju. Vsakemu volilcu se lahko z enako stopnjo verjetnosti zgodi, da bo njegov glas pri delitvi mandatov vreden več ali manj, da bo imel večjo ali manjšo težo. Odmik od sorazmernosti, ki ga povzroči delitev dela poslanskih mandatov na podlagi seštevkov ostankov glasov istoimenskih list iz volilnih enot, in dejstvo, da je končni učinek glasu odvisen od tega, za katero listo je glasoval volilec, zato ne pomenita kršitve načela enakosti volilne pravice.
14. Odmik od stališča v odločbi št. U-I-44/96 ne pomeni, da Ustavno sodišče šteje odločitev, sprejeto v navedeni zadevi, za nepravilno. Izrek odločbe (ugotovitev skladnosti z Ustavo) bi bil namreč enak tudi v primeru, če bi bilo stališče Ustavnega sodišča že tedaj takšno, kot ga je zavzelo v pričujoči zadevi.
Drugačna bi bila le obrazložitev.
15. Pobudniki zatrjujejo tudi neskladnost izpodbijane ureditve z 2. in s 3. členom Ustave. Neskladja z 2. členom Ustave (načelo pravne države) ne utemeljujejo, zato se Ustavno sodišče ni spuščalo v presojo te trditve. V drugem odstavku 3. člena Ustave je določeno, da ima v Slovenijo oblast ljudstvo ter da jo izvršuje neposredno in na volitvah. Ta določba zahteva, da je zakonska ureditev volitev v Državni zbor skladna z načeli demokratičnih volitev (zlasti z načeli splošnosti in enakosti volilne pravice, svobode in tajnosti glasovanja ter neposrednosti volitev). Glede na to, da pobudniki izrecno zatrjujejo le kršitev načela enakosti volilne pravice, je Ustavno sodišče skladnost izpodbijane ureditve presodilo le s tega vidika, ne pa tudi z vidika drugih načel demokratičnih volitev.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Čebulj in Testen, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji. Sodnik Ude je dal pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
1. Glasoval sem za izrek, da prvi in četrti odstavek 92. člena Zakona o volitvah v državni zbor nista v neskladju z Ustavo, strinjam pa se tudi z obrazložitvijo odločbe. Želim dodati nekaj razlogov, ki jih obrazložitev ne vsebuje.
2. Nobenega dvoma ni, da sistem delitve "ostanka glasov", kot ga urejata prvi in drugi odstavek 92. člena Zakona o volitvah v državni zbor, ni dober in da pripelje do "različne teže" oddanih glasov pri ugotavljanju volilnega izida. Dejstvo je, da je po tem sistemu za en mandat neke politične stranke potrebnih več glasov kot za mandat druge politične stranke in da je ta razlika sorazmerno velika in z ustavnega vidika komajda še sprejemljiva. Sistem delitve "ostanka glasov" daje prednost manjšim političnim strankam, tako da je razumljivo, da je vprašanje protiustavnosti take ureditve zastavila najmočnejša politična stranka. Kljub temu pa sem mnenja, da veljavni sistem ni v nasprotju z Ustavo, ker tudi noben proporcionalni sistem ne more zagotoviti popolne sorazmernosti med deležem glasov in deležem pridobljenih mandatov (gledano z vidika posamezne politične stranke). Bistvo je, da imajo politične stranke enake vnaprejšnje možnosti za pridobitev mandata oziroma mandatov.
Kolikor bi Ustavno sodišče ocenilo veljavni sistem delitve "ostanka glasov" za protiustavnega, se mi zastavlja vprašanje, ali je večinski sistem že v izhodišču skladen z Ustavo. Znano mi je teoretično razlikovanje med ustavno-sodno oceno večinskega in proporcionalnega sistema, po kateri se proporcionalni sistem ocenjuje s stališča, ali je zaradi enakosti volilne pravice čim bolj enaka končna vrednost danega glasu, večinski sistem pa z vidika, ali ima vsak glas enake možnosti, pri čemer se predpostavlja, da ne bo imel enakega končnega vpliva na oblikovanje parlamenta. S takšnim razlikovanjem ustavno-sodne presoje pa se ne morem strinjati, saj gre v vsakem primeru za ocenjevanje volilnega sistema z vidika iste človekove pravice, to je volilne pravice iz 43. člena Ustave, ki je po določbi prvega odstavka tega člena splošna in enaka.
Pri večinskem volilnem sistemu pride lahko do položaja, da stranka, ki dobi na volitvah manj kot 40 % glasov, zasede v parlamentu tudi do 2/3 sedežev. Disproporc med končno "težo" oddanega glasu je tu popoln in je vgrajen v sam sistem. Ne morem se strinjati s stališčem, da merimo pojem enakosti volilne pravice pri ocenjevanju proporcionalnega sistema z lekarniško tehtnico, enakost volilne pravice pri ocenjevanju večinskega sistema pa s tehtnico za tovornjake.
3. Osebno sem tudi mnenja, da večinska odločba pomeni tudi odgovor na vprašanje, kaj v primeru, če v času razpisa volitev ne bo sprejet zakon, katerega sprejem odreja odločba Ustavnega sodišča št. U-I-12/97. Zavestno sem uporabil sintagmo "odreja odločba Ustavnega sodišča" in ne "izid referenduma", ker menim, da izid referenduma v tej odločbi ni bil pravilno ugotovljen.
Vsej slovenski javnosti so znani spori o vsebini odločbe št. U- I-12/97 in dogajanja v zvezi s sprejemanjem Zakona o večinskem volilnem sistemu. Slovenska javnost tudi ve, da nekateri odrekajo volitvam, ki bi se izvedle na podlagi starega zakona, legitimnost (ta pojem meni osebno ni jasen) ali celo legalnost.
Ko je Ustavno sodišče odločalo o ustavnosti veljavnega zakona, ki vsebuje proporcionalni volilni sistem, je seveda tudi samo vedelo za ta očitek nelegalnosti ali vsaj nelegitimnosti veljavnega volilnega sistema. Kljub temu je ocenilo veljaven zakon kot ustaven in se s tem po mojem osebnem mnenju tudi opredelilo, da je zakon v skladu z Ustavo tudi ne glede na odločbo US št. u-I-12/97.
dr. Lojze Ude
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja
V tej zadevi je Liberalna demokracija Slovenije (LDS) izpodbijala določbe 92. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 - v nadaljevanju: ZVDZ) v delu, v katerem urejajo delitev mandatov, ki niso bili razdeljeni v volilnih enotah, na ravni države na podlagi ostankov glasov, oddanih za istoimenske liste, ki so bile vložene v dveh ali več volilnih enotah (prvi odstavek 92. člena). Ostanki glasov se seštejejo, mandati pa razdelijo na podlagi količnikov d'Hondtovega sistema (četrti odstavek 92. člena). Ta sistem naj bi namreč v nasprotju z 2., 3. in 43. členom Ustave povzročal, da je na državnozborskih volitvah v letu 1996 LDS potrebovala za en mandat 11543 glasov, vse druge stranke pa manj. Najmanj glasov je potrebovala Slovenska nacionalna stranka (SNS) in sicer 8600 glasov. Poleg tega naj bi izpodbijana ureditev delitve mandatov na podlagi ostankov glasov (t.i. druga delitev) sprevrgla oddani glas v njegovo nasprotje. Pobudnica (LDS) namreč zatrjuje, da večje število glasov za listo pomeni manjše število mandatov na podlagi druge delitve. Glasovi, oddani za listo, lahko pri drugi delitvi dejansko pomenijo glasove, oddane proti listi (za drugo listo).
Ustavno sodišče je na seji dne 9.3.2000 odločilo, da prvi in četrti odstavek 92. člena ZVDZ nista v neskladju z Ustavo.
Glasoval sem proti tej odločitvi, ker se ne strinjam s spremembo stališča Ustavnega sodišča, vsebovanega v odločbi št. U-I-44/96 z dne 13.6.1996 (Uradni list RS, št. 36/96 in OdlUS V, 98).
Poleg tega, da je to stališče, ki bo citirano v nadaljevanju, pravilno, tudi ni nobenih ustavnopravnih razlogov za njegovo spremembo. Kriterija "enakopravnosti volilcev ob glasovanju", ki ga je sodišče uporabilo v zadevi, v kateri pišem ločeno mnenje (št. U-I-354/96), pri ocenjevanju ureditve proporcionalnega volilnega sistema z vidika 43. člena Ustave (enakost volilne pravice) ni mogoče uporabljati.
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-44/96 sprejelo naslednje stališče: "Enakost volilne pravice pomeni, da ima vsak volilec enako število glasov in da imajo glasovi vseh volilcev enako vrednost. V proporcionalnem volilnem sistemu je to zagotovljeno s tem, da se poslanski mandati delijo sorazmerno s številom glasov za posamezne kandidatne liste, kar pomeni, da ima vsak glas enako težo (za izvolitev vsakega poslanca je potrebno približno enako število glasov in pri tem se upošteva vsak veljaven glas). Vsak odstop od načela sorazmernosti v tem volilnem sistemu pomeni poseg v enakost volilne pravice".
Navedeno stališče je Ustavno sodišče sprejelo ob ocenjevanju ustavnosti tistega dela 92. člena ZVDZ, ki za sodelovanje pri drugi delitvi mandatov zahteva, da listi pripadejo na podlagi količnikov d'Hondtovega sistema vsaj trije mandati (t.i. volilni prag). Odločbo in v njej vsebovano stališče je sprejelo soglasno. Tedanji sodnik mag. Matevž Krivic pa je dal pritrdilno ločeno mnenje, ker sodišče ni povedalo, ali bi v večinskem volilnem sistemu za presojo posegov v enakost volilne pravice lahko veljali drugačni kriteriji, in ker v obrazložitvi ni povsem jasno povedalo, da bi bilo v neskladju z Ustavo vsako bistveno povečanje volilnega praga oziroma, z besedami sodnika Krivica: "Višji volilni prag bi pomenil nedopusten poseg v enakost volilne pravice, če za zagotovitev omenjenega ustavnega cilja (za dosego funkcionalne sposobnosti Državnega zbora, op.p.) ne bi bil nujen". Tega v obrazložitvi odločbe št. U-I- 44/96 Ustavno sodišče res ni izrecno navedlo, navedlo pa je, da višina ustavno dopustnega volilnega praga ni neomejena - dopustna je takšna višina volilnega praga, ki je za dosego ustavno dopustnega cilja nujna.
Pri ocenjevanju ustavnosti določb 92. člena ZVDZ, ki urejajo drugo delitev mandatov, je Ustavno sodišče dejansko sprejelo stališče, po katerem volilni prag sploh ne pomeni posega v enakost volilne pravice. Tega sicer ni navedlo izrecno (glej 14. točko obrazložitve), vendar - kakšna pa naj bi sicer bila drugačna obrazložitev odločbe št. U-I-44/96 ob odmiku od stališča, na katerem je temeljil njen izrek. Razlika bi bila edino v tem, da tudi precej višji volilni prag ne bi bil neustaven. To stališče pa hkrati pomeni, da tudi v proporcionalnem volilnem sistemu ni v neskladju s 43. členom Ustave, če bi lista z 51% deležem glasov dobila vse poslanske mandate v Državnem zboru. Za skladnost volilnega sistema z ustavnim načelom enakosti volilne pravice je namreč pomembna enakopravnost volilcev ob glasovanju in ne ob delitvi predstavniških mandatov (glej 11. in 12. točko obrazložitve). In to po mnenju večine sodnic in sodnikov velja tako za večinski, kot tudi za proporcionalni volilni sistem. To pa pomeni še nekaj. V tej zadevi se Ustavno sodišče sicer ni ukvarjalo z vprašanjem morebitne protiustavnosti ZVDZ zaradi neupoštevanja z odločbo št. U-I-12/97 (Uradni list RS, št. 82/98 in OdlUS VII, 180) ugotovljenega izida referenduma o volilnem sistemu, ki je bil 8.12.1996, niti z vprašanjem ustavnosti volitev, ki bi bile izvedene po veljavnem ZVDZ namesto po volilnem sistemu, kakršen je bil predlagan v predlogu, glede katerega je Ustavno sodišče v navedeni odločbi ugotovilo, da je bil sprejet na referendumu.
Izreklo pa se je o tem, da je dvokrožni večinski sistem ustaven. Stališče o enakopravnosti volilcev ob glasovanju in ne ob delitvi predstavniških mandatov lahko velja za večinski sistem, ne more pa po mojem mnenju veljati za proporcionalni volilni sistem. Bistvo proporcionalnega volilnega sistema je namreč ravno v tem, da se poslanski mandati delijo sorazmerno (proporcionalno) s številom glasov za posamezne kandidatne liste, načelo enakosti volilne pravice v okviru tega sistema pa zahteva, da ima pri izračunavanju volilnih rezultatov vsak glas tudi (vsaj približno) enako težo. Torej: ne samo enako težo ob oddaji glasu, temveč tudi približno enako težo pri izračunavanju volilnih rezultatov (pri delitvi mandatov). Bistvo proporcionalnega sistema je torej v tem, da je za izvolitev vsakega poslanca potrebno približno enako število glasov in da se pri tem upošteva vsak veljaven glas. To bistvo pa opredeljuje tudi okvir in kriterije presoje ureditve proporcionalnega volilnega sistema z vidika njegove skladnosti s 43. členom Ustave.
Jasno je, da ni idealnega proporcionalnega sistema, ki bi zagotavljal, da prav vsak glas šteje in da šteje povsem enako, kot štejejo vsi drugi oddani veljavni glasovi. Odstopanja od sorazmernosti so. Lahko so tudi nujna, kadar naj bi prispevala k učinkovitemu izvrševanju ustavnih nalog Državnega zbora, vključno z oblikovanjem stabilne vlade, s tem pa tudi k normalnemu delovanju političnega sistema. Vendar tudi če so nujna, takšna odstopanja od sorazmernosti (takšnenesorazmernosti torej) pomenijo poseg v volilno pravico iz 43. člena Ustave. Zato so dopustna le, kolikor so v skladu s kriteriji t.i. testa sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena Ustave). Takšen test je opravilo Ustavno sodišče v primeru volilnega praga (zadeva št. U-I-44/96) in ugotovilo, da volilni prag, kakršen je uzakonjen in ob tedanjih razmerah predstavlja še dopustno nesorazmernost. To bi moralo storiti v primeru morebitnega izpodbijanja velikosti volilnih enot, če bi njihova različna velikost (glede na število v posamezni enoti zajetih volilcev) povzročala prevelika nesorazmerja med deležem glasov za posamezno listo in deležem njej pripadajočih poslanskih mandatov. In to bi moralo storiti pri presoji določb o drugi delitvi mandatov po d'Hondtovem sistemu v odločbi, s katero je ugotovilo, da prvi in četrti odstavek 92. člena ZVDZ nista v neskladju z Ustavo.
Po mojem mnenju test sorazmernosti pri d'Hondtovem sistemu, kakršen je uzakonjen v 92. členu ZVDZ, ne bi uspel. Poudarjam - pri različici sistema, kakršna je uzakonjena v 92. členu ZVDZ.
Res je, da nobena različica d'Hondtovega sistema ni idealna.
Vendar je njegov namen doseči čimvečjo proporcionalnost, kolikor je to matematično pač mogoče. Zato o njegovi združljivosti z enakostjo volilne pravice v okviru proporcionalnega volilnega sistema gotovo ne more biti dvoma. Dvom pa se pojavi pri takšni njegovi različici, po kateri nesorazmerje med deležem glasov za posamezno listo in deležem njej pripadajočih mandatov doseže 30% ali več, oziroma po kateri glasovi volilcev oddani v volilni enoti za eno listo dejansko prinesejo pri delitvi ostankov glasov na državni ravni mandat drugi listi. Takšna različica d'Hondtov sistem namreč sprevrže v svoje nasprotje - ne prispeva več v čimvečji meri k sorazmernosti (kar je namen tega sistema), temveč povečuje nesorazmernost.
Res je, da je močan argument proti morebitni razveljavitvi prvega in četrtega odstavka 92. člena ZVDZ ta, da bi v tem kratkem času pred volitvami lahko ostali brez zakona, ki bi, če ne bo sprejet zakon o dvokrožnem večinskem volilnem sistemu (ali pa če bo ta "izločen iz igre" na podlagi odločitve Ustavnega sodišča o 12.a členu Zakona o referendumu in ljudski iniciativi - odločba št. U-I-276/96 z dne 10.2.2000; na enak način bi bil lahko "izločen" tudi zakon o spremembi 92. člena ZVDZ), urejal bližnje državnozborske volitve. Odlog volitev bi namreč lahko posegel v volilno pravico, če je periodičnost volitev njen del.
Vendar ta argument ni ustavnopraven argument. Lahko bi bil le podlaga za ugotovitveno odločbo, kot je bilo to v primeru, ko je Ustavno sodišče prvič ocenjevalo Zakon o ustanovitvi občin in o določitvi njihovih območij.
dr. Janez Čebulj
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Testena
1. Nisem mogel glasovati za sprejeto odločitev, ker ne soglašam s stališčem, da enakost volilne pravice zahteva le enakopravnost volivcev ob glasovanju, ne pa tudi ob delitvi predstavniških mandatov. V celoti namreč ostajam pri tem, kar je glede tega vprašanja Ustavno sodišče reklo v zadevi U-I-44/96 - OdlUS V, 98. Pripominjam le, da navedeno stališče velja, kadar je zakonodajalec izbral proporcionalni volilni sistem, ne pa nujno tudi v primeru, ko se je odločil za večinski sistem. Potem, ko se je zakonodajalec odločil za enega od možnih volilnih sistemov, mora pri izbiri zakonodajnih rešitev, ki bodo omogočile njegovo delovanje, ostajati "zvest" logiki izbranega sistema. Znotraj proporcionalnega volilnega sistema po tem kriteriju predstavlja poseg v enakost volilne pravice vsaka rešitev, ki pri delitvi poslanskih mandatov povečuje tiste disproporce, ki so nujni, ker že matematika ne omogoča, da bi za vsakim izvoljenim poslancem stalo natančno enako število oddanih veljavnih glasov volivcev. Izpodbijana ureditev 92. člena ZVDZ že na prvi pogled predstavlja takšen poseg v enakost volilne pravice v proporcionalnem volilnem sistemu. Tak poseg bi bil po ustaljeni judikaturi Ustavnega sodišča lahko ustavno dopusten, če bi prestal test proporcionalnosti. Glede na izbrani drugačen kriterij presoje v sprejeti odločbi ta test ni opravljen, sam pa se na tem mestu tudi ne opredeljujem do vprašanja, ali je navedeni očitni poseg tudi protiustaven.
2. Kljub določenim pomislekom, ki sem jih imel zato, ker bo odločitev sodišča "padla" v predvolilni čas in čas, ko potekajo parlamentarne razprave o spremembi volilnega sistema, nisem nasprotoval temu, da Ustavno sodišče meritorno odloča o tej zadevi, ki je po razporedu dela prišla na vrsto. Da pa ne bi tudi ta odločba " ... še dodatno ogrozila normalnih priprav na volitve ..." (Glej Odločbo U-I-276/96 z dne 10.2.2000), se mi zdi v zvezi z njenimi posrednimi učinki potrebno povedati naslednje.
Ustavno sodišče (in vsak sodnik) mora ves čas odločanja paziti na obstoj (vseh) procesnih predpostavk. Zato se mi je pri obravnavanju te zadeve med drugim zastavilo vprašanje, ali ZVDZ sploh še predstavlja veljaven zakon, glede na to, da ni usklajen z izidi referenduma o volilnem sistemu, ki je bil 8. decembra 1996. Če bi zakon ne veljal več, bi namreč obstajala procesna ovira po 47. členu ZUstS in bi moralo Ustavno sodišče pobudo zavreči. Štejem torej, da sem se s soglasjem za meritorno odločanje o pobudi do tega vprašanja opredelil.
Na drugi strani pa po ustaljeni judikaturi Ustavnega sodišča sama ugotovitev, da izpodbijana določba (v tem primeru prvega in četrtega odstavka 92. člena ZVDZ) ni v neskladju z Ustavo, še nič ne pove o morebitni protiustavnosti drugih določb zakona ali zakona v celoti. Še več - takšna odločitev nima učinkov rei iudicatae niti glede določbe, ki je izrecno navedena v izreku: celo za takšno določbo lahko sodišče ob morebitni ponovni presoji na podlagi novih argumentov v (po)nov(ljen)i pobudi odloči, da ni v skladu z Ustavo.
Franc Testen