U-I-313/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-313/98
Datum odločitve:
16. 3. 2000
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 33/2000 in OdlUS IX, 60
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.313.98
Akt:
Zakon o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94, 44/97, 87/97 in 13/98 - odl. US) (ZObr), 2. odst. 9. čl., 4. odst. 11. čl.

Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Uradni list RS, št. 64/94) (ZVNDN), 1. in 4. odst. 25. čl., 2. in 3. odst. 25. čl., 3. odst. 30. čl.

Uredba o izvajanju materialne dolžnosti za potrebe obrambe, zaščite, reševanja in pomoči (Uradni list RS, št. 35/97)
Izrek:
Drugi odstavek 9. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94, 44/97, 87/97 in 13/98 odl. US) ni v neskladju z Ustavo. Četrti odstavek 11. člena Zakona o obrambi je v neskladju z Ustavo.

Prvi in četrti odstavek 25. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Uradni list RS, št. 64/94) nista v neskladju z Ustavo.

Drugi in tretji odstavek 25. člena ter tretji odstavek 30 člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami so v neskladju z Ustavo.

Uredba o izvajanju materialne dolžnosti za potrebe obrambe, zaščite, reševanja in pomoči (Uradni list RS, št. 35/97) je v neskladju z Ustavo.

Zakonodajalec mora protiustavnost, ugotovljeno v točkah 2 in 4 izreka te odločbe, odpraviti v roku devetih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu.

Vlada mora protiustavnost, ugotovljeno v točki 5 izreka te odločbe, odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu.
Evidenčni stavek:
Obveznost izvrševanja materialne dolžnosti v času, ko ni vojnega ali izrednega stanja, predstavlja primerno sredstvo za dosego ustavno nujnega cilja. Ozemeljsko enotnost in nedeljivost države (4. člen Ustave) in obrambo nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja (124. člen Ustave) pa je mogoče uspešno zagotoviti le tako, da se obramba organizira in pripravlja že v miru, med drugim tudi s pregledi razpoložljivih sredstev za obrambne potrebe in z vajami. Po naravi stvari je zato ukrep materialne dolžnosti tudi v miru primerno sredstvo za dosego navedenega cilja. Izpolnjen pa je tudi pogoj nujnosti ukrepa, saj cilja, to je organizacije obrambe tudi v nevojnem stanju in ustrezne popolnitve z materialnimi sredstvi, ni mogoče zagotoviti na noben drug način, ki ne bi pomenil posega v eno od ustavnih pravic ali na način, ki bi pomenil blažji poseg v ustavno pravico. Teža posega v lastninsko pravico, ki jo predstavlja ukrep materialne dolžnosti, ustreza teži ustavnopravno utemeljenega cilja, tj. da se v nevojnem času zagotovi ustrezna priprava na obrambo države. Določitev materialne dolžnosti v miru zaradi pregledov in vaj sama po sebi ni v neskladju s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Zato tudi drugi odstavek 9. člena ZObr ni v neskladju z Ustavo.
ZObr ne določa ustreznih meril in kriterijev, tj. okvira za izvajanje materialne dolžnosti. Pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa mora biti v zakonu jasno in opredeljeno z ustreznimi merili in kriteriji. Določitev teh meril in kriterijev pa zakonodajalec ne sme prepustiti podzakonskemu predpisu. Pooblastilo Vladi iz četrtega odstavka 11. člena ZObr za ureditev izvajanja materialne dolžnosti pa je neopredeljeno, s čimer so kršena načela pravne države (2. člen Ustave).
Ugotovljena neustavnost četrtega odstavka 11. člena ZObr pomeni, da je s podzakonskim predpisom, izdanim za izvrševanju materialne dolžnosti, kršeno legalitetno načelo. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijana Uredba ni v skladu s 120. in 153. členom Ustave.
Ukrep materialne dolžnosti je zaradi zaščite, reševanja in pomoči potreben in nujen ob naravnih in drugih nesrečah, teža posega v vsebino in pomen lastninske pravice pa je pri izvajanju materialne dolžnosti v izjemnih razmerah tudi v sorazmerju (sorazmernost v ožjem pomenu) z varstvom dobrin drugih, ki so prizadete ob naravnih in drugih nesrečah. Pri omejitvi lastninske pravice na podlagi določb prvega in četrtega odstavka 25. člena ZVNDN torej načelo sorazmernosti ni kršeno, zato navedeni določbi nista v neskladju s tretjim odstavkom 15. člena Ustave.
Neustavnost drugega in tretjega odstavka 25. člena ZVNDN, ki sta neposredna podlaga za izvrševanje materialne dolžnosti z namestitvijo sredstev in naprav za opazovanje, obveščanje in alarmiranje na poslovnih in drugih stavbah, izjemoma pa tudi na stanovanjskih stavbah, če teh sredstev in naprav ni mogoče namestiti na drugih objektih, je v tem, da izvrševanje te oblike materialne dolžnosti ni opredeljeno z ustreznimi zakonskimi okviri. Navedeni določbi sta zato v neskladju z načelom pravne države (2. člen Ustave), ki terja, da so zakonske določbe jasne in nedvoumne.
Iz enakih razlogov, kot pooblastilo za izvrševanje materialne dolžnosti za obrambne potrebe (četrti odstavek 11. člena ZObr), je v neskladju z Ustavo (2. člen Ustave) tudi tretji odstavek 30. člena ZVNDN. Pooblastilo Vladi za določitev vrste materialnih sredstev, za katere lahko upravni organ naloži materialno dolžnost, namreč ne v tej določbi ne v drugih določbah nima postavljenih meril in kriterijev za oblikovanje podzakonskega predpisa.
Geslo:
Materialna dolžnost za obrambne in druge potrebe.
Materialna dolžnost ob naravnih in drugih nesrečah.
Obrambna dolžnost.
Lastninska pravica, poseg v lastninsko pravico.
Legaliteta, načelo legalitete pri delu upravnih organov.
Pravna praznina.
Nedotakljivost in celovitost državnega ozemlja.
Lastnina, gospodarska, socialna in ekološka funkcija.
Načelo demokratičnosti.
Enakost in nedeljivost države.
Materialna dolžnost, sodno varstvo.
Načela pravne države.
Načelo usklajenosti pravnih aktov.
Načelo sorazmernosti.
Omejevanje in uresničevanje pravic.
Zakon, nejasne zakonske določbe.
Določitev roka normodajalcu za uskladitev po 48. členu ZUstS.
Javni interes.
Načelo pravne varnosti.
Urejanje zakonske materije s podzakonskim aktom brez zakonskega pooblastila.
Načelo socialne države.
Varstvo pravic in svoboščin.
Jasne in nedvoumne zakonske določbe (zakon).
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 5., 2. odst. 15., 3. odst. 15., 33., 2. odst. 120., 3. odst. 153. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 30., 48. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Bojan Avbar, Novo mesto
Datum vloge:
14. 9. 1998
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US20030
Dokument v PDF obliki:
U-I-313-98.pdf
195 KB
Prenesite datoteko
U-I-313-98_LM Čebulj.pdf
139 KB
Prenesite datoteko
U-I-313-98_LM Testen.pdf
132 KB
Prenesite datoteko
U-I-313/98
16. 3. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Bojana Avbarja iz Novega mesta, na seji dne 16. marca 2000
o d l o č i l o :
1. Drugi odstavek 9. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94, 44/97, 87/97 in 13/98 odl. US) ni v neskladju z Ustavo.
2. Četrti odstavek 11. člena Zakona o obrambi je v neskladju z Ustavo.
3. Prvi in četrti odstavek 25. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Uradni list RS, št. 64/94) nista v neskladju z Ustavo.
4. Drugi in tretji odstavek 25. člena ter tretji odstavek 30 člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami so v neskladju z Ustavo.
5. Uredba o izvajanju materialne dolžnosti za potrebe obrambe, zaščite, reševanja in pomoči (Uradni list RS, št. 35/97) je v neskladju z Ustavo.
6. Zakonodajalec mora protiustavnost, ugotovljeno v točkah 2 in 4 izreka te odločbe, odpraviti v roku devetih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu.
7. Vlada mora protiustavnost, ugotovljeno v točki 5 izreka te odločbe, odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik izpodbija Uredbo o izvajanju materialne dolžnosti za potrebe obrambe, zaščite, reševanja in pomoči (v nadaljevanju: Uredba), s katero je Vlada določila vrste sredstev in opreme (sredstva iz popisa), za katere se lahko na podlagi 3. alinee prvega odstavka 6. člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju: ZObr) naloži materialna dolžnost. Uredba določa tudi način vodenja evidence, postopek razporejanja in prevzema sredstev iz popisa, višino nadomestila za uporabo ter način ugotavljanja in izplačevanja škode. Izpodbijana Uredba naj bi bila v nasprotju s 14., 15., 16., 32. in 33. členom Ustave.
2. Pobudnik svoj pravni interes utemeljuje s tem, da ga je upravni organ, pristojen za obrambo, pozval k popisu družinskega osebnega avtomobila. Meni, da Uredba ne določa meril in kriterijev, na podlagi katerih bi lahko upravni organi izvajali popise sredstev. Popis sredstev naj bi bil prepuščen prosti presoji upravnega organa, zato naj bi prihajalo do neenakega obravnavanja oseb in s tem kršenja 14. člena Ustave. To utemeljuje s tremi drugimi primeri, v katerih naj bi šlo za določitev materialne dolžnosti za terensko vozilo znamke Lada Niva, za osebni avto (podaljšana limuzina) znamke Renault Megane in za vozilo pravne osebe, katere dejavnost je izposoja vozil.
3. Uredba naj bi v nasprotju s 15. členom Ustave širila ustavno dopustno omejitev pravic iz 16. člena Ustave iz vojnega ali izrednega stanja tudi v obdobje miru. Poseg v lastninsko pravico naj bi pomenil že način popisa materialnih sredstev. S prevzemom vojaške listine za sredstvo naj bi bili ustvarjeni nadaljnji pogoji za poseg v ustavne pravice, materialna dolžnost pa naj tudi ne bi bila časovno omejena. Po mnenju pobudnika zoper vojaško listino, ki naj bi pomenila odločbo v upravnem postopku, ni pritožbe, za nespoštovanje določb Uredbe pa so zagrožene visoke kazni. Poseg v lastninsko pravico naj bi pomenil tudi vpoklic stvari; če pa je vpoklican osebni avtomobil, naj bi bila omejena tudi lastnikova svoboda gibanja (32. člen Ustave). Prav tako naj bi bil lastnik omejen pri razpolaganju s stvarjo, ker naj bi mu bila prodaja take (popisane in razporejene) stvari praktično onemogočena. Zato meni, da tak poseg v lastninsko pravico (33. člen Ustave) v obdobju miru ni v skladu z načelom sorazmernosti.
4. Državni zbor meni, da pomeni obveznost izvrševanja materialne dolžnosti v času, ko ni vojnega ali izrednega stanja, ustavno dopustno omejitev posameznih pravic. Po prvem odstavku 123. člena Ustave je obramba države za državljane obvezna, kar naj bi nujno obsegalo tudi obveznosti, ki niso prostovoljne in ki posegajo tudi v absolutnost nekaterih človekovih pravic. Iz 123. člena Ustave in iz določbe prvega odstavka 124. člena Ustave, ki določa, da zakon ureja vrsto, obseg in organizacijo obrambe, naj bi logično izhajalo, da se državljanova dolžnost obrambe ne more omejiti le na čas vojnega stanja in da obveznosti, ki začasno omejujejo človekove pravice, niso dopustne izključno le v tem času. Navaja, da je organizacija priprave obrambe nujna tudi v nevojnem stanju in sicer v obsegu te nujnosti in v sorazmerju z njo. Državni zbor meni, da izpolnjevanje materialne dolžnosti v nevojnem stanju zaradi pregledov in vaj ne presega obsega nujnih priprav za obrambo, ter da je, ob nadomestilu za uporabo sredstev (11. člen ZObr) in plačilu morebitne škode (19. člen ZObr), tudi sorazmerna z ustavno določeno dolžnostjo.
5. Enako je tudi mnenje Državnega zbora glede določb Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (v nadaljevanju: ZVNDN). Po tem zakonu ima vsakdo pravico do varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami; v takih razmerah je vsak dolžan pomagati po svojih močeh in sposobnostih (9. in 10. člen ZVNDN). Tovrstna vzajemnost in solidarnost naj bi po mnenju Državnega zbora temeljila na ustavnem načelu socialne države. Za organiziran del varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami naj bi bila nujna priprava in organizacija, še preden nastopijo naravne in druge nesreče. Določena materialna dolžnost pa naj bi se izvrševala le ob naravnih in drugih nesrečah, torej v izrednih razmerah. Zaradi varnosti oziroma zaradi interesov obrambe države naj bi tudi v teh primerih začasna omejitev uživanja lastninske pravice ter nekaterih drugih pravic ne nasprotovala Ustavi. Varnost in obramba države naj bi bili kot z Ustavo določeni dobrini tudi razloga za omejitev pravic (npr. 32. člen Ustave). Poleg tega naj bi bil način uživanja lastnine z Ustavo opredeljen tako, da ne nasprotuje javnim in socialnim koristim (67. člen Ustave).
6. Vlada v odgovoru na pobudo navaja, da je z Uredbo, ki jo je izdala na podlagi pooblastil ZObr in ZVNDN, podrobneje določila vrsto sredstev in opreme, ki je lahko predmet materialne dolžnosti, vodenje evidenc, postopek razporejanja in prevzema sredstev iz popisa, višino nadomestila za uporabo ter način ugotavljanja in izplačevanja škode. Meni, da so navedbe pobudnika neutemeljene. Materialna dolžnost naj bi kot ena izmed dolžnosti državljanov pri obrambi države (poleg vojaške in delovne dolžnosti) temeljila na 123. členu Ustave. Tako za obrambo države kot za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami naj bi veljalo, da sta v širšem družbenem interesu kot tudi v interesu posameznika. Meni, da uživanje lastnine ne more biti absolutno oziroma neodvisno od javnih koristi in koristi drugih. Vlada se pri tem sklicuje tudi na 67. člen Ustave.
Materialna dolžnost kot omejitev uživanja lastnine naj bi tako izhajala predvsem iz socialne, deloma pa tudi iz gospodarske funkcije lastnine. Navedena ustavna izhodišča naj bi veljala zlasti v miru; izvajanje materialne dolžnosti v izrednem ali vojnem stanju pa naj bi temeljilo tudi na 16. členu Ustave.
Poudarja, da razpolagalna upravičenja lastnika sredstva, ki je predmet materialne dolžnosti, niso omejena. Zato naj bi materialna dolžnost ne posegala v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave). Vsebina Uredbe pa naj ne bi presegala zakonskih izhodišč oziroma pooblastil.
7. Pri organiziranju in usposabljanju mirnodobne in vojne sestave Slovenske vojske (v nadaljevanju: SV) naj bi bilo treba upoštevati dejstvo, da SV še ni v zadostni meri popolnjena z lastnimi materialnimi sredstvi. Zato naj bi bilo le z izvajanjem materialne dolžnosti mogoče na ustrezen način preverjati mobilizacijsko pripravljenost in usposobljenost vojne sestave ter s tem zagotavljati ustrezen nivo bojne pripravljenosti.
8. Uredba naj bi natančno določala vrste sredstev, ki so lahko predmet materialne dolžnosti. Prav tako naj bi bil urejen popis vseh sredstev in ne le nekaterih. Zato naj bi ne bila možna primerjava med tistimi, ki so lastniki sredstev, ki so lahko predmet materialne dolžnosti, in tistimi, ki takšnih sredstev nimajo. Vsi zavezanci pa ne morejo biti istočasno obremenjeni z materialno dolžnostjo, ker to ni potrebno. Uporabniki naj bi namreč lahko zahtevali sredstva iz popisa le, če jih ne morejo zagotoviti iz lastnih sredstev (11. člen Uredbe). Podlage za to naj bi predstavljali načrti popolnitve vojnih enot SV, obrambni načrti oziroma obrambni dokumenti ter merila za organiziranje in opremljanje enot, služb in organov Civilne zaščite. Pri tem naj bi bila pomembna tudi Uredba o obrambnem načrtovanju (Uradni list RS, št. 15/96), ki naj bi v členih 19 do 21 natančno določala pogoje in postopke popolnjevanja obrambnih in zaščitno reševalnih sestavov iz sredstev iz popisa. Pomembno naj bi bilo tudi dejstvo, da materialna dolžnost, ki pomeni začasno uporabo zemljišč in objektov, na katerih se izvaja mobilizacija vojske ali vojaška vaja, omogoča usposabljanje Slovenske vojske tudi zunaj območij vojaških objektov oziroma zemljišč.
9. Uredba naj bi nadomestila, ki pripadajo lastnikom materialnih sredstev za čas vpoklica, vrednotila bolj realno od prej veljavne uredbe. Postopek, zlasti pa višina odškodnin za poškodovana, uničena ali pogrešana materialna sredstva naj bi bila opredeljena "racionalno in realno". Ob tem pa Vlada še posebej poudarja, da se število popisanih in razporejenih materialnih sredstev za potrebe Slovenske vojske (brez zemljišč in objektov) v zadnjih letih zmanjšuje.
10. Še bolj kot za obrambno področje naj bi to veljalo tudi za področje varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. Vlada poudarja nujnost zakonske ureditve, po kateri je ob naravnih in drugih nesrečah predvideno aktiviranje in uporaba sil za zaščito, reševanje in pomoč, vključno s sredstvi iz naslova materialne dolžnosti, če je to potrebno, da se rešijo človeška življenja ter da se zavarujeta telesna integriteta posameznika in premoženje. Materialno dolžnost na področju varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami naj bi zagotavljalo tudi delovanje sistema za opazovanje, obveščanje in alarmiranje (drugi odstavek 25. člena ZVNDN). Zato naj bi opustitev materialne dolžnosti pomenila, da nekaterih nalog sistema v miru ne bi bilo mogoče izvajati ali bi bilo njihovo izvajanje bistveno oteženo.
B. - I.
Procesne predpostavke
11. Ustavno sodišče je zadevo obravnavalo prednostno na podlagi druge alinee 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 49/98). S sklepom z dne 26. 11. 1998 je pobudo sprejelo, obenem pa na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) sklenilo začeti tudi postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 9. člena in četrtega odstavka 11. člena ZObr ter 25. člena in tretjega odstavka 30. člena ZVNDN. Predloga pobudnika za razpis javne obravnave Ustavno sodišče ni sprejelo, ker je dejansko stanje dovolj pojasnjeno in dodatno pojasnjevanje udeležencev ni potrebno.
B. - II.
Izpodbijana ureditev
12. Materialna dolžnost je ena izmed treh vrst obrambnih dolžnosti (prvi odstavek 6. člena ZObr). Poleg materialne dolžnosti Zakon določa še vojaško in delovno dolžnost. Delovna dolžnost se izvršuje le v vojnem ali izrednem stanju, če tako odloči Državni zbor (prvi odstavek 9. člena ZObr). Vojaško dolžnost pa določa Zakon o vojaški dolžnosti (Uradni list RS, št. 18/91 in 74/95 - v nadaljevanju: ZVojD).Tretja alinea prvega odstavka 6. člena ZObr določa, da imajo državljani materialno dolžnost, ki jo uresničujejo z dajanjem vozil, strojev, objektov in drugih sredstev za vojsko, državne organe in druge obrambne potrebe. Materialna dolžnost se torej nanaša na premičnine in nepremičnine. Drugi odstavek 9. člena istega zakona pa določa, da se materialna dolžnost izvršuje v vojnem in izrednem stanju, če tako določi Državni zbor, v miru pa le zaradi pregledov in vaj. Tako se na podlagi tretjega odstavka 11. člena ZObr za materialno dolžnost šteje tudi začasna uporaba zemljišč ali objektov, na katerih se izvaja mobilizacija vojske ali vojaške vaje.
13. Druga alinea 15. člena ZVNDN določa, da morajo državljani pri varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami dajati materialna sredstva, prvi odstavek 25. člena tega zakona pa določa, da državljani materialno dolžnost uresničujejo z dajanjem vozil, strojev, opreme in drugih materialnih sredstev, zemljišč, objektov, naprav ter energetskih virov, potrebnih za zaščito, reševanje in pomoč ob naravnih in drugih nesrečah, v uporabo Civilni zaščiti. Drugi odstavek 25. člena določa, da se za materialno dolžnost šteje tudi namestitev sredstev in naprav za opazovanje, obveščanje in alarmiranje na poslovnih in drugih stavbah, izjemoma pa tudi na stanovanjskih stavbah, če teh sredstev in naprav ni mogoče namestiti na drugih objektih.
14. Izpodbijana Uredba je torej izdana na podlagi četrtega odstavka 11. člena ZObr in tretjega odstavka 30. člena ZVNDN.
Navedeni določbi pooblaščata Vlado za določitev vrst sredstev in opreme, za katere lahko upravni organ naloži materialno dolžnost, višino nadomestila za uporabo ter način ugotavljanja in izplačevanja škode. Člen 2 Uredbe določa "sredstva iz popisa". Premičnine so naštete v navedenem členu v točkah od 1 do 10 in zajemajo motorna vozila vseh vrst, zmogljivosti, nosilnosti in namenov, delovne stroje in sredstva, plovila, zrakoplove vseh vrst, računalniško opremo, akumulatorske postaje, postaje za pridobivanje in polnjenje acetilenskih in kisikovih jeklenk, vire električne energije, agregate za vodo, varilne aparate, žage in druga orodja, opremo v avtopralnicah, prenosne rezervoarje in posode za vodo ter druga sredstva in opremo, ki se lahko uporabi za dekontaminacijo ter sredstva in opremo za pripravo hrane. Za nepremičnine pa obstaja materialna dolžnost v obliki začasne uporabe zemljišč in objektov ter namestitve sredstev za opazovanje, obveščanje in alarmiranje na objekte.
15. Točka 6 prvega odstavka 20. člena ZObr določa, da upravni organ, pristojen za obrambne zadeve, zaradi popolnitve vojske ter drugih obrambnih potreb zbira, obdeluje, uporablja in hrani podatke o: vrsti, zmogljivosti, stanju transportnih in drugih sredstev, imenu in priimku ter prebivališču lastnikov in uporabnikov teh sredstev oziroma zemljišč in objektov. Podobno določbo o vodenju teh podatkov zaradi popolnitve štabov, enot in služb Civilne zaščite vsebuje druga alinea prvega odstavka 32. člena ZVNDN. Drugi odstavek 22. člena ZObr in drugi odstavek 34. člena ZVNDN določata, da lahko osebne podatke iz navedenih določb upravni organ pridobi iz obstoječih zbirk podatkov, neposredno pa le, če jih ni mogoče zagotoviti iz obstoječih zbirk. Uredba pa način vodenja evidence sredstev iz popisa določa v členih od 4 do 7. Člen 6 določa, da se sredstva popišejo po evidencah, ki jih vodijo državni organi, ter po evidencah gospodarskih družb, zavodov in drugih organizacij. Če podatkov ni mogoče dobiti iz obstoječih zbirk ali če podatki ne zadoščajo, jih pristojni upravni organ lahko zahteva od lastnikov sredstev. Ti pa so mu dolžni poslati podatke in listine o sredstvih na vpogled oziroma mu omogočiti pregled sredstev zaradi popisa.
16. ZObr ne vsebuje posebnih določb o razporejanju materialne dolžnosti. V četrtem odstavku 12. člena določa, da Vlada podrobneje predpiše kriterije za razporejanje na obrambne dolžnosti, med katere poleg vojaške in delovne dolžnosti sodi tudi materialna dolžnost. ZVNDN vsebuje le določbo o razporejanju državljanov v Civilno zaščito. Uredba o kriterijih za razporejanje državljanov na obrambne dolžnosti (Uradni list RS, št. 6/97), ki jo je Vlada izdala na podlagi četrtega odstavka 12. člena ZObr, se nanaša le na razporejanje državljanov na vojaško dolžnost in na delovno dolžnost.
17. Iz določb 19. do 21. člena Uredbe o obrambnem načrtovanju, ki jo je Vlada izdala na podlagi šestega odstavka 25. člena (izvajanje mobilizacije) in tretjega odstavka 69. člena (izdelava in vsebina obrambnih načrtov) ZObr, je razvidno, da je od načrtov popolnitve vojne sestave SV v okviru priprav za izvajanje mobilizacije odvisno, katera materialna sredstva in oprema se zagotavljajo iz sredstev in opreme SV in katera materialna sredstva je treba zagotoviti na podlagi materialne dolžnosti iz "sredstev iz popisa". Kriterijev za razporejanje na materialno dolžnost torej ne vsebujejo ne zakon ne podzakonski predpisi, temveč obrambni dokumenti. To pa so dokumenti, s katerimi se določajo posamezne organizacijske, kadrovske in materialne rešitve za delovanje v vojnem stanju organa, organizacije ali lokalne skupnosti (2. točka 2. člena Uredbe o obrambnem načrtovanju).
18. Izpodbijana uredba v 8. členu določa, da se s sredstvi iz popisa popolnjuje manjkajoče število sredstev in opreme, ki jih uporabnik potrebuje za izvedbo nalog in jih ne more zagotoviti iz lastnih sredstev. Sredstva razporeja pristojni upravni organ na podlagi načrtov popolnitve vojnih enot in enot za zveze ter na podlagi predlogov organov in oseb iz druge in tretje alinee drugega odstavka 8. člena Uredbe. O razporeditvi sredstev iz popisa izda upravni organ pisno obvestilo (9. člen Uredbe), ki velja kot vpoklic (drugi odstavek 14. člena Uredbe).
19. Člen 15 ZObr določa dolžnost zglasitve (vpoklic) na določenem kraju in ob določenem času oziroma dolžnost dostaviti materialno sredstvo. Prvi odstavek 25. člena ZVNDN določa uresničevanje materialne dolžnosti ob naravnih in drugih nesrečah, 26. člen pa določa dolžnost zglasitve oziroma dolžnost predati materialno sredstvo na podlagi poziva pristojnega organa.
20. Člen 11 Uredbe določa, da se vpoklic sredstev iz popisa na preglede in vaje načrtuje v letnih načrtih dela SV, če vaj ni mogoče opraviti s sredstvi, s katerimi razpolaga SV. Vpoklic na vaje izvrši upravni organ v skladu s predpisi, ki urejajo vpoklic pripadnikov vojne sestave, vpoklic v času izvajanja mobilizacije pa v skladu s predpisi o mobilizacijskih pripravah. Na preglede in vaje se sredstva iz popisa vpokličejo tudi v skladu z letnimi načrti usposabljanja Civilne zaščite. Imetnik sredstva iz popisa je na podlagi drugega odstavka 15. člena Uredbe dolžan izročiti drugo nadomestno sredstvo, če obstajajo navedeni razlogi, zaradi katerih imetnik sredstva iz popisa ne more izročiti. Če pa imetnik nima nadomestnega sredstva, je to dolžan takoj sporočiti upravnemu organu. Prevzem sredstev določa 16. člen Uredbe. V primeru enkratne uporabe zemljišč in objektov, na katerih se izvaja mobilizacija ali vaje SV, se izvrši vpoklic brez predhodnega postopka razporeditve.
21. Prvi odstavek 11. člena ZObr določa, da ima državljan, ki je zavezan materialni dolžnosti, pravico do nadomestila za uporabo sredstev, ki jih je predal za obrambne potrebe. Četrti odstavek tega člena pa določa, da višino nadomestila določi Vlada. Prvi odstavek 19. člena ZObr določa, da ima državljan pravico do povračila škode, ki jo je utrpel pri opravljanju obrambnih dolžnosti, po splošnih predpisih, v drugem odstavku pa je določeno, da ima oseba pravico do povračila dejanske škode, ki jo je utrpela zaradi vojaških vaj. Postopek za ugotavljanje škode in izplačilo odškodnine iz drugega odstavka 19. člena ZObr predpiše Minister za obrambo. Pravico do nadomestila za uporabo sredstev in povračilo škode predvideva tudi ZVNDN v 30. členu. V teh primerih naj bi šlo vsako povračilo škode po splošnih predpisih, višino nadomestila ter način ugotavljanja in izplačevanja škode pa na podlagi tretjega odstavka 30. člena ZVNDN določa Vlada. Na podlagi obeh zakonov je Vlada z izpodbijano uredbo določila tarifo za nadomestila za uporabo sredstev iz popisa, postopek ugotavljanja škode in izplačilo odškodnine za poškodovana, uničena ali pogrešana sredstva.
B. - III.
Kriteriji presoje uresničevanja in omejevanja pravic
22. Ustava dovoljuje zakonodajalcu, da predpiše način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar je tako določeno v njej sami, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine (drugi odstavek 15. člena Ustave). Zakonodajalcu s tem ni dana možnost omejevanja ustavne pravice, ampak le možnost (in hkrati dolžnost) predpisati način njenega uresničevanja. Človekove pravice in temeljne svoboščine so lahko tudi omejene, vendar samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava (tretji odstavek 15. člena Ustave). Meja med omejevanjem ustavnih pravic (po tretjem odstavku 15. člena Ustave) in predpisovanjem načina njihovega uresničevanja (po drugem odstavku istega člena) sicer ni vedno lahko določljiva. V spornih primerih gre torej najprej za presojo, ali je v posameznem primeru predpisovanje načina izvrševanja pravice že preraslo v omejevanje pravice ali še ne.
23. Ureditev materialne dolžnosti se nanaša na pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Zato je treba v obravnavanem primeru naprej odgovoriti na vprašanje, ali pomeni določitev materialne dolžnosti predpisovanje načina uresničevanja lastninske pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave) ali gre za omejevanje lastninske pravice (tretji odstavek 15. člena Ustave).
24. Lastnina je pravni institut. Kaj je predmet lastnine in katera so varovana lastninska upravičenja, določa pravni red ob upoštevanju gospodarskih in družbenih razmerij nasploh. Vsebina lastnine kot pravnega instituta je torej odvisna od funkcij, ki ji jih daje pravni red ob spoštovanju namena ustavnega jamstva lastnine, tj. zagotovitev in uresničitev posameznikove svobode.
Ustave demokratičnih držav varujejo lastninsko pravico kot posebno obliko materialnega varstva človekove svobode, ki naj z drugimi ustavnimi pravicami zagotavlja možnost svobodnega življenja, zadovoljevanja življenjskih potreb in osebnostni razvoj v družbi. Hkrati pa se v teh pravnih sistemih uveljavlja spoznanje, da posameznikova svoboda na premoženjskem področju ne more biti neomejena, vezana le na posameznika - lastnika, temveč da se morajo pri izvrševanju te pravice upoštevati tudi interesi drugih članov skupnosti. Navedena spoznanja so upoštevana tudi v Ustavi. Pravica do zasebne lastnine je načelno zagotovljena v 33. členu Ustave. V 67. členu Ustave pa je določeno, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.
Ta člen vsebuje tudi pooblastilo zakonodajalcu, da določi vsebino lastninske pravice v okviru teh njenih funkcij. Zato sta določbi 33. in 67. člena Ustave neločljivo povezani, kar je zakonodajalec pri konkretizaciji vsebine lastninske pravice dolžan upoštevati. To, da posameznik pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj ni neomejen, temveč mora upoštevati interese drugih članov skupnosti in skupnosti kot take, sodi že v koncept lastninske pravice po rimskem pravu. V teh primerih gre torej za predpisovanje načina uresničevanja lastninske pravice v smislu drugega odstavka 15. člena Ustave. Tako stališče je Ustavno sodišče že sprejelo - npr. v odločbi št. U- I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98 in OdlUS VII, 150).
25. Členov 123 in 124 Ustave pa ni mogoče razumeti tako, da bi dolžnost sodelovanja pri obrambi države oziroma vrsta, obseg in organizacija nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja in morebitna posebna ureditev lastninskih položajev v zvezi s tem predstavljali eno izmed funkcij lastnine v smislu 67. člena Ustave. Dolžnost obrambe države sama po sebi tudi nima zveze z vsebino lastninske pravice. Izpodbijana ureditev torej ne pomeni predpisovanja načina uresničevanja lastninske pravice v smislu drugega odstavka 15. člena Ustave, temveč gre za poseg v lastninsko pravico. Glede na zgoraj nakazano možnost omejevanja ustavnih pravic je torej treba presojati, ali je določitev materialne dolžnosti v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave.
B. - IV.
Drugi odstavek 9. člena ZObr
26. Tretji odstavek 15. člena Ustave omogoča omejitev človekove pravice ali temeljne svoboščine v dveh primerih: ko gre za omejitev pravice s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. V Ustavi je možnost omejevanja lastninske pravice (vključno z odvzemom) izrecno predvidena zgolj zaradi razlastitve nepremičnin (69. člen Ustave). Zakonodajalec pa tudi primera uresničevanja materialne dolžnosti zaradi začasne uporabe zemljišč in objektov, na katerih se izvaja mobilizacija vojske ali vojaške vaje (tretji odstavek 11. člena ZObr), ni opredelil kot razlastitev. Zato lahko na podlagi 123. in 124. člena Ustave zakon ureja omejevanje lastninske pravice le, če bi bilo to nujno zaradi varstva pravic drugih.
27. Dolžnost sodelovanja pri obrambi države nedvomno izhaja iz javnega interesa, ki je v Ustavi opredeljen kot obramba nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja. Ustava določa, da je Slovenija ozemeljsko enotna in nedeljiva država (4. člen Ustave), ki na svojem ozemlju (med drugim) varuje človekove pravice in temeljne svoboščine (5. člen Ustave). Gre torej za varstvo javnega interesa, ki v obravnavanem primeru pomeni hkrati tudi varstvo pravic drugih. Zato je treba preiskusiti, ali je sporna ureditev uresničevanja materialne dolžnosti v miru v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Take omejitve ustavnih pravic zaradi varstva pravic drugih (ali javnega interesa) so dopustne samo, če so v skladu s tako imenovanim načelom sorazmernosti, torej če so za varstvo teh drugih pravic sploh primerne, če so za dosego cilja nujne (cilj ni dosegljiv na noben drug način oziroma z blažjim sredstvom ali blažjim posegom v ustavno pravico) in če je teža posega v eno ustavno pravico zaradi varstva druge tudi v sorazmerju s "težo" varovane ustavne pravice (sorazmernost v ožjem pomenu).
28. Obveznost izvrševanja materialne dolžnosti v času, ko ni vojnega ali izrednega stanja, predstavlja primerno sredstvo za dosego ustavno nujnega cilja. Državni zbor navaja, da nujni cilj, ki ga zasleduje s to omejitvijo, predstavlja organizacija obrambe države tudi v nevojnem stanju. Prvi, nesporni del določbe drugega odstavka 9. člena ZObr določa izvrševanje materialne dolžnosti v vojnem ali izrednem stanju, če tako določi Državni zbor. Ozemeljsko enotnost in nedeljivost države (4. člen Ustave) in obrambo nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja (124. člen Ustave) pa je mogoče uspešno zagotoviti le tako, da se obramba organizira in pripravlja že v miru, med drugim tudi s pregledi razpoložljivih sredstev za obrambne potrebe in z vajami. Po naravi stvari je zato ukrep materialne dolžnosti tudi v miru primerno sredstvo za dosego navedenega cilja.
29. Izpolnjen pa je tudi pogoj nujnosti ukrepa, saj cilja, to je organizacije obrambe tudi v nevojnem stanju in ustrezne popolnitve z materialnimi sredstvi, ni mogoče zagotoviti na noben drug način, ki ne bi pomenil posega v eno od ustavnih pravic ali na način, ki bi pomenil blažji poseg v ustavno pravico. Priprav v miru na morebitno izvajanje materialne dolžnosti za primer vojne ali izrednega stanja ni mogoče uresničiti na primer z zagotovitvijo lastnih sredstev v okviru notranjih prerazporeditev sredstev ali z najemom potrebnih sredstev. Kot nujen ukrep za organizacijo vojne pripravljenosti v miru lahko štejemo tudi zbiranje osebnih podatkov zaradi popolnitve vojske ter drugih obrambnih potreb. To so podatki o vrsti, zmogljivosti, stanju transportnih in drugih sredstev ter imenu in priimku ter prebivališču lastnikov in uporabnikov teh sredstev oziroma zemljišč in objektov (6. točka prvega odstavka 20. člena ZObr).
30. Materialna dolžnost v miru pa prestane ustavnosodni preizkus tudi s stališča sorazmernosti v ožjem pomenu. Teža posega v lastninsko pravico, ki jo predstavlja ukrep materialne dolžnosti, ustreza teži ustavnopravno utemeljenega cilja, tj., da se v nevojnem času zagotovi ustrezna priprava na obrambo države.
31. Določitev materialne dolžnosti v miru zaradi pregledov in vaj torej sama po sebi ni v neskladju s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Zato tudi drugi odstavek 9. člena ZObr ni v neskladju z Ustavo.
Četrti odstavek 11. člena ZObr
32. Četrti odstavek 11. člena ZObr vsebuje pooblastilo Vladi za določitev vrste sredstev in opreme, za katero lahko upravni organ, pristojen za obrambne zadeve, naloži materialno dolžnost, za določitev višine nadomestila za uporabo ter za določitev načina ugotavljanja in izplačevanja škode.
33. Izvršilna oblast ima pooblastilo, da s podzakonskimi predpisi v okviru pogojev in temeljnih kriterijev, določenih v zakonu, zagotavlja izvrševanje zakonov in sprejema ukrepe, ki so potrebni za izvrševanje nalog iz državne pristojnosti na posameznih področjih (3. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 4/93 in nasl. - ZVRS). Iz načel pravne države (2. člen Ustave) pa izhaja, da mora biti iz zakona razvidno ali vsaj predvidljivo, s kakšnimi omejitvami mora posameznik računati. Iz načela, zapisanega v drugem odstavku 120. člena, in iz tretjega odstavka 153. člena Ustave izhaja, da mora zakonodajalec, kadar pooblasti izvršilno oblast za izdajo podzakonskega predpisa, prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet takega predpisa, in določiti okvire ter usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje.
34. Iz tretje alinee prvega odstavka 6. člena ZObr ne izhaja nujna potreba po splošni določitvi materialne dolžnosti zaradi pregledov in vaj za vsa vozila, stroje in druga sredstva.
Materialna dolžnost namreč pomeni dajanje vozil, strojev, objektov in drugih sredstev za vojsko, državne organe ter druge obrambne potrebe in ne zgolj njihov popis. Tudi iz četrtega odstavka 11. člena ZObr, ki pooblašča Vlado za določitev vrste sredstev in opreme, za katero se lahko naloži materialna dolžnost, izhaja, da je materialno dolžnost mogoče naložiti le za določeno vrsto sredstev in opreme. Zakonodajalec pa glede tega ni določil nobenih meril in kriterijev, v okviru katerih bi lahko podzakonski predpis določil vrsto teh sredstev in opreme.
Pooblastilo iz navedene določbe ZObr se nanaša tudi na določitev višine nadomestila za uporabo sredstev in opreme ter na način ugotavljanja in izplačevanja škode, za kar zakonodajalec prav tako ni določil potrebnih meril in kriterijev.
35. Zakon ne predvideva, da bi bilo materialno dolžnost za preglede in vaje praviloma mogoče izvajati le v nujnih primerih, kot na primer, če je mogoče predvideti, da v posameznih primerih uporabniki sredstev le-teh ne bodo mogli zagotoviti iz lastnih virov, ali če jih ne bi mogli zagotoviti na kak drug način.
Podobno določbo vsebuje šele izpodbijani podzakonski predpis, ki pa podlago za določitev materialne dolžnosti veže na načrte popolnitve vojnih enot SV, obrambne načrte oziroma obrambne dokumente ter merila za organiziranje in opremljanje enot, služb in organov Civilne zaščite (8. člen Uredbe). Obveznosti materialne dolžnosti Zakon tudi časovno ni omejil. Tako iz Zakona ni razvidno, ali razporeditev na materialno dolžnost preneha v primeru, ko lastnik sredstva to sredstvo proda drugi osebi (npr. če vozilo proda osebi s stalnim prebivališčem v drugem kraju).
36. Določitev materialne dolžnosti brez upoštevanja objektivnih kriterijev za izbiro posameznih vrst sredstev in subjektivnih kriterijev za konkretno razporeditev na materialno dolžnost se tako ne ozira na nekatere okoliščine, ki bi lahko prišle v poštev bodisi za oprostitev te dolžnosti bodisi za njeno odložitev. Vsi zavezanci, tj. lastniki sredstev, namreč ne morejo biti istočasno obremenjeni z materialno dolžnostjo, ker to glede na popolnjenost SV niti ni potrebno. To je razvidno iz navedb Vlade v odgovoru na pobudo. Odločitev, katero oziroma čigavo sredstvo bo razporejeno in vpoklicano zaradi vojaške vaje, je torej popolnoma prepuščena podzakonski ureditvi in odločanju organizacijskih enot Ministrstva za obrambo, pristojnih za vojaške zadeve.
37. Tudi pri izvrševanju vojaške dolžnosti (ZVojD) vojaških obveznikov, na kar se v svojem odgovoru sklicuje Vlada, je predvideno upoštevanje določenih okoliščin za prenehanje vojaške dolžnosti in za odložitev tako služenja vojaškega roka kot tudi za odložitev vojaških vaj. V primeru materialne dolžnosti sicer ne gre za iste okoliščine, vendar pa ni mogoče dopustiti, da je lahko tak poseg v lastninsko pravico neodvisen od okoliščin konkretnega primera. Osrednji cilj ustavnega varstva lastninske pravice je gotovo zavarovanje konkretnega pravnega položaja lastnika oziroma vseh upravičenj, ki izhajajo iz tega položaja.
Eno od upravičenj pa je tudi uporaba stvari. Iz prilog, ki jih je poslal pobudnik, je razvidno, da nobena okoliščina ne more vplivati na zahtevo po izvrševanju materialne dolžnosti, tj. na (začasen) odvzem uporabe stvari. To je očitno npr. v primeru, ko gre za lastninsko pravico invalida, ki svoje vozilo, zavezano materialni dolžnosti, uporablja za zagotavljanje svojih potreb, ali ko gre za vozila gospodarske družbe, ki ta vozila uporablja za izvajanje svoje dejavnosti. Tudi objektivna okoliščina, da je za izvedbo vojaških vaj potrebna začasna uporaba zemljišč ali objektov, še ne pomeni, da pri izvajanju mobilizacije ali vojaških vaj ni treba upoštevati teže posega v pravico lastnika teh nepremičnin. Zakon tako tudi v teh primerih ne predvideva upoštevanja okoliščin konkretnih primerov in brez razumnega razloga dopušča poseg v lastninsko pravico tudi takrat, ko bi tak poseg lahko bistveno vplival na pravni ali dejanski položaj lastnika; na primer, ko bi tak poseg, pri začasni uporabi stanovanja ali stanovanjske hiše, lahko pomenil bistveno poslabšanje bivalnih pogojev.
38. Brez ustrezne zakonske opredelitve je tudi pooblastilo Vladi za določitev višine nadomestila za uporabo sredstev in opreme ter za določitev načina ugotavljanja in izplačevanja škode.
39. Iz navedenega je razvidno, da ZObr ne določa ustreznih meril in kriterijev, tj. okvira za izvajanje materialne dolžnosti.
Pooblastilo Vladi iz četrtega odstavka 11. člena ZObr za ureditev izvajanja materialne dolžnosti je torej neopredeljeno, s čimer so kršena načela pravne države (2. člen Ustave). Načela pravne države zahtevajo, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo z zakoni. V skladu z načeli pravne države je, da so zakonske določbe jasne in nedvoumne. Z njimi se ne določa samo okvir in podlaga upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč postaja to delovanje za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, to pa povečuje njihovo pravno varnost. Načelo pravne varnosti je eno izmed načel pravne države, ki je pomembno tudi za učinkovito varstvo posameznikovih pravic in pravnih interesov, vključno z učinkovitim nadzorom ustavnosti in zakonitosti posamičnih upravnih aktov. Zato mora biti tudi pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa v zakonu jasno in opredeljeno z ustreznimi merili in kriteriji. Določitve teh meril in kriterijev pa zakonodajalec ne sme prepustiti podzakonskemu predpisu.
40. Kršitev načela pravne varnosti dopušča državnim organom arbitrarno odločanje pri določanju konkretnih razporeditev materialne dolžnosti in pri vpoklicu sredstev. Za te odločitve pa ni predviden upravni postopek po 101. členu ZObr, saj se, kot je razvidno iz dokumentacije, ki jo je priložil pobudnik, materialna dolžnost tudi v miru izvaja na podlagi obvestila in vpoklica. Kljub temu ne držijo pobudnikove navedbe, da zavezanec zoper odločitev o razporeditvi in vpoklicu sredstva nima sodnega varstva. To je na podlagi 157. člena Ustave zagotovljeno z Zakonom o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 65/97 - popr. - ZUS). Ker ZObr ne določa nobenih meril in kriterijev za konkretno odločanje o materialni dolžnosti, pa se zastavlja vprašanje učinkovitosti tega, sicer možnega sodnega varstva.
Zakonodajalec bi zato, poleg ustreznih meril in kriterijev, moral določiti tudi postopek za odločanje o izvajanju materialne dolžnosti. Glede na uveljavitev Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 - v nadaljevanju: ZUP, člen 4) je ureditev postopka za odločanje o izvajanju materialne dolžnosti nujna, kolikor bo zakonodajalec presodil, da morajo biti posamezna vprašanja tega postopka urejena drugače od ureditve, ki je predpisana za splošni upravni postopek (od 1. 4. 2000 dalje). Glede na različno naravo ter nujnost izvajanja materialne dolžnosti v miru in v vojnem stanju pa bo zakonodajalec moral presoditi tudi, ali morebiti izvajanje vsake od teh materialnih dolžnosti ne zahteva posebne ureditve.
41. Ustavno sodišče je ugotovilo, da četrti odstavek 11. člena ZObr ni v skladu z Ustavo, ker ne določa ustreznih meril in kriterijev za izvajanje materialne dolžnosti v miru.
Zakonodajalcu je naložilo, da ugotovljeno neustavnost odpravi v roku iz 6. točke izreka te odločbe. Glede na to, da se pooblastilo iz četrtega odstavka 11. člena ZObr nanaša na izvajanje materialne dolžnosti v miru in na izvajanje materialne dolžnosti v vojnem in izrednem stanju (te ureditve pa Ustavno sodišče ni presojalo), Ustavno sodišče določbe četrtega odstavka 11. člena ZObr ni moglo razveljaviti.
B. - V.
Uredba o izvajanju materialne dolžnosti za potrebe obrambe, zaščite, reševanja in pomoči
42. Ugotovljena neustavnost četrtega odstavka 11. člena ZObr pomeni, da je s podzakonskim predpisom, izdanim za izvrševanje materialne dolžnosti, kršeno legalitetno načelo. Po tem načelu mora biti zakon podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti (drugi odstavek 120. člena Ustave). Da bi zadostil določbam drugega odstavka 120. člena Ustave, mora zakon vse bistvene sestavine za delovanje upravnih organov v organizacijskem, postopkovnem in vsebinskem pogledu določiti tako, da lahko prizadeti ugotovi svoj pravni položaj že na podlagi zakona in da se lahko ugotavlja zakonitost upravnega akta v upravnem sporu pred sodiščem, kjer lahko prizadeti zahteva sodno varstvo svojih pravic in interesov. Tretji odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z Ustavo in z zakoni. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter legalitetno načelo sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Zakonodajalec pa za naložitev materialne dolžnosti in za oblikovanje višine nadomestila za uporabo ter za način ugotavljanja in izplačevanja škode ni določil meril in kriterijev, v okviru katerih bi bilo lahko Vladi dano pooblastilo za izdajo ustreznega podzakonskega predpisa. Zakon mora biti torej vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. S tem je izključena možnost, da bi Vlada samostojno, brez vsebinskih okvirov, opredeljenih v zakonu, predpisovala način izvrševanja materialne dolžnosti. Vlada pa je, glede na ugotovljeno neustavnost zakonske ureditve, storila prav to in še več. Z izpodbijano uredbo je namreč, ne da bi za to imela ustrezno pooblastilo, določila tudi postopek razporejanja in prevzema sredstev iz popisa. Pooblastilo iz četrtega odstavka 11. člena ZObr, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana uredba, se namreč nanaša le na vrsto sredstev in opreme, za katero se lahko naloži materialna dolžnost, višino nadomestila za uporabo ter način ugotavljanja in izplačevanja škode.
43. Iz razlogov, zaradi katerih Ustavno sodišče ni moglo razveljaviti določbe četrtega odstavka 11. člena ZObr, in ker se izpodbijana Uredba nanaša tudi na izvajanje materialne dolžnosti na podlagi ZVNDN, Ustavno sodišče ni moglo razveljaviti ali odpraviti navedenega podzakonskega predpisa. Poleg tega Uredba vsebuje nekatere omejitve pri izvajanju materialne dolžnosti na strani uporabnikov sredstev, tj. na strani vojske in državnih organov (npr. prvi odstavek 8. člena Uredbe), ki jih ZObr ne vsebuje. Razveljavitev teh omejitev pa bi omogočila še večje posege v ustavno varovane pravice lastnikov sredstev. Na podlagi nove, z Ustavo usklajene zakonske ureditve materialne dolžnosti v miru, bo morala izpodbijano Uredbo uskladiti tudi Vlada (7. točka izreka te odločbe).
44. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijana Uredba ni v skladu s 120. in 153. členom Ustave, ni presojalo njene neskladnosti z drugimi določbami Ustave, ki jih navaja pobudnik.
B. - VI.
Člen 25 ZVNDN
45. Po presoji Ustavnega sodišča je tudi določitev materialne dolžnosti državljanom (prvi odstavek 25. člena ZVNDN) in pravnim osebam (četrti odstavek 25. člena ZVNDN) ob naravnih in drugih nesrečah v skladu z Ustavo. Določbi prvega in četrtega odstavka 25. člena ZVNDN se namreč nanašata na uresničevanje materialne dolžnosti z dajanjem določenih stvari Civilni zaščiti v uporabo le ob naravnih in drugih nesrečah. Sistem varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami temelji na načelu splošne solidarnosti. V takih primerih je tak ukrep že po naravi okoliščin, v katerih ga je dopustno uporabiti, nedvomno nujen in primeren. Teža posega v vsebino in pomen lastninske pravice je pri izvajanju materialne dolžnosti v izjemnih razmerah tudi v sorazmerju (sorazmernost v ožjem pomenu) z varstvom dobrin drugih, ki so prizadete ob naravnih in drugih nesrečah. Gre za razmere, v katerih je vsak dolžan drugim pomagati po svojih močeh in sposobnostih (9. in 10. člen ZVNDN). Taka dolžnost izhaja tudi iz 2. člena Ustave, ki določa, da je Slovenija socialna država, in iz prvega odstavka 5. člena Ustave, ki določa, da država varuje človekove pravice in temeljne svoboščine. Namen in cilj Civilne zaščite pa je prav v varstvu človekovih pravic v določenih okoliščinah, tj. v okoliščinah, v katerih so človekove pravice najbolj ogrožene, posledice pa so nepopravljive, saj povzročajo lahko smrt, rane, bolezen, .... Organizacija Civilne zaščite s svojo dejavnostjo, ki je humanitarne narave, zagotavlja varstvo določenih človekovih pravic. Ukrep materialne dolžnosti je zato potreben in nujen ob naravnih in drugih nesrečah zaradi zaščite, reševanja in pomoči in ob tehtanju sorazmernosti v ožjem pomenu ne pomeni prekomernega posega v lastninsko pravico zavezanca.
46. Pri omejitvi lastninske pravice na podlagi določb prvega in četrtega odstavka 25. člena ZVNDN torej načelo sorazmernosti ni kršeno, zato navedeni določbi nista v neskladju s tretjim odstavkom 15. člena Ustave.
47. Materialna dolžnost po drugem odstavku 25. člena ZVNDN je tudi namestitev sredstev in naprav za opazovanje, obveščanje in alarmiranje na poslovnih in drugih stavbah, izjemoma pa tudi na stanovanjskih stavbah, če teh sredstev in naprav ni mogoče namestiti na drugih objektih. Državljan, ki mu je naložena materialna dolžnost, pa ne sme preprečiti namestitve ali odstraniti sredstev in naprav (tretji odstavek 25. člena ZVNDN). Tudi ta oblika materialne dolžnosti sama po sebi ni v neskladju z Ustavo. Drugače kot določbe ZObr (tretja alinea prvega odstavka 6. člena in drugega odstavka 9. člena ZObr) sta določbi drugega in tretjega odstavka 25. člena ZVNDN neposredna podlaga za izvrševanje te oblike materialne dolžnosti. Določitev konkretne obveznosti ni vezana na vnaprejšnjo določitev vrste materialnih sredstev s podzakonskim predpisom. Vrsta sredstev (gre za stavbe) je določena že v drugem odstavku 25. člena ZVNDN. Odločitev o konkretni namestitvi sredstev in naprav za opazovanje, obveščanje in alarmiranje na stavbah pa je brez določenih kriterijev prepuščena pristojnim upravnim organom.
Kljub temu, da je določena izjema glede stanovanjskih stavb, ta izjema njihovim lastnikom ne zagotavlja nearbitrarne odločitve pristojnih organov o tem, ali teh sredstev in naprav ni mogoče namestiti na drugih objektih.
48. Neustavnost drugega in tretjega odstavka 25. člena ZVNDN je torej v tem, da izvrševanje te oblike materialne dolžnosti ni opredeljeno z ustreznimi zakonskimi okviri. Navedeni določbi sta zato v neskladju z načelom pravne države (2. člen Ustave), ki terja, da so zakonske določbe jasne in nedvoumne. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo navedeno neustavnost (4. točka izreka) in naložilo zakonodajalcu odpravo te neustavnosti v roku iz 6. točke izreka.
Tretji odstavek 30. člena ZVNDN
49. Iz enakih razlogov, kot pooblastilo za izvrševanje materialne dolžnosti za obrambne potrebe (četrti odstavek 11. člena ZObr), je v neskladju z Ustavo tudi tretji odstavek 30. člena ZVNDN. Pooblastilo Vladi za določitev vrste materialnih sredstev, za katere lahko upravni organ naloži materialno dolžnost, namreč ne v tej določbi ne v drugih določbah nima postavljenih meril in kriterijev za oblikovanje podzakonskega predpisa. Ne glede na določbo prvega odstavka 25. člena ZVNDN, po kateri se materialna dolžnost dejansko uresničuje šele ob naravnih in drugih nesrečah, pristojni upravni organi še pred nastopom takih razmer razporejajo na materialno dolžnost le nekatera sredstva in s tem zavezujejo le nekatere lastnike sredstev. Za tako vnaprejšnjo določitev, kdo izmed lastnikov stvari bo ob naravni in drugi nesreči moral dati svoje sredstvo v uporabo in kdo ne, pa morajo biti kriteriji opredeljeni v zakonu. Vnaprejšnje razporejanje, ki izhaja iz načela preventive (12. člena ZVNDN), ni v neskladju z Ustavo, vendar pa izvajanje preventivnih ukrepov in organizacija zaščite in reševanja ne smeta biti arbitrarna.
50. Da ne bi prišlo do arbitrarnega odločanja pristojnih organov, bi moral zakonodajalec poleg ustreznih meril in kriterijev določiti tudi postopek odločanja o izvajanju materialne dolžnosti. Glede na različno naravo in nujnost ukrepov za pripravljenost in ukrepov za neposredno izvajanje materialne dolžnosti ob naravnih in drugih nesrečah, bi lahko bili ureditvi postopka različni. Če bo zakonodajalec presodil, da morajo biti posamezna vprašanja postopka urejena drugače kot so urejena v splošnem upravnem postopku, jih bo moral posebej urediti.
51. Iz navedenega izhaja, da tudi pooblastilo Vladi iz tretjega odstavka 30. člena ZVNDN ni v skladu z Ustavo, ker zakon tega pooblastila ni dopolnil z vsebinskimi kriteriji glede vnaprejšnjega razporejanja na materialno dolžnost. Tako tudi v tem primeru, kot pri ureditvi materialne dolžnosti za potrebe obrambe, nista spoštovani legalitetno načelo in načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon (drugi odstavek 120. člena in tretji odstavek 153. člena Ustave). Zato je izpodbijana Uredba v neskladju z Ustavo tudi glede urejanja materialne dolžnosti po ZVNDN.
52. Iz smiselno enakih razlogov, kot jih je Ustavno sodišče ugotovilo pri ureditvi materialne dolžnosti za obrambne potrebe, Ustavno sodišče tudi določb tretjega odstavka 30. člena, drugega odstavka 25. člena in Uredbe ni moglo razveljaviti, temveč je neustavnost ugotovilo (4. točka izreka) in naložilo zakonodajalcu in Vladi odpravo te neustavnosti (6. točka izreka).
C.
53. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč- Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilni ločeni mnenji sta dala sodnika Čebulj in Testen.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja
Predmet te zadeve je bila ocena določb Zakona o obrambi in Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami, ki urejajo t.i. materialno dolžnost, ter ocena določb Uredbe o izvajanju materialne dolžnosti za potrebe obrambe, zaščite, reševanja in pomoči. S samo odločitvijo, ki je vsebovana v izreku odločbe Ustavnega sodišča, in razlogi zanjo se strinjam. Pritrdilno ločeno mnenje sem napovedal le zaradi tehnike odločanja Ustavnega sodišča, ki jo je izbralo v konkretnem primeru.
Ustavno sodišče je namreč tako glede zakonskih določb (tistih seveda, za katere je ugotovilo, da so v neskladju z Ustavo), kot tudi glede določb Uredbe izdalo ugotovitveno odločbo (ugotovitev, da določbe so v neskladju z Ustavo) in naložilo zakonodajalcu in Vladi, da ugotovljeno neskladnost v določenem roku odpravita.
Podlago tej odločitvi (ugotovitveni odločbi) predstavlja 48. člen Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS). Po mojem mnenju je bil uporabljen napačno, zato sem se zavzemal za razveljavitveno odločbo. Za razveljavitveno odločbo zaradi tega, ker menim, da uporaba 48. člena ZUstS za primere, ko je možna razveljavitev (ali celo odprava) izpodbijane norme odpira vprašanje, na katerega še ni odgovora, Ustavno sodišče pa bi ga ob izdaji takšne ugotovitvene odločbe moralo dati. Gre za vprašanje, kako naj sodišča pri reševanju sporov ravnajo v primeru, ko bi pri sojenju morala uporabiti zakonsko ali podzakonsko normo, za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da ni v skladu z Ustavo.
To vprašanje se v primeru podzakonske norme zastavlja zaradi učinka 125. člena Ustave, ki sodnika pri opravljanju sodniške funkcije veže le na spoštovanje Ustave in zakona (t.i. exceptio illegalis). V primeru zakonske norme pa se to vprašanje zastavlja zaradi 156. člena Ustave, po katerem mora sodnik v primeru, če meni, da je zakon, ki bi ga moral uporabiti pri sojenju, neustaven, prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem. Po isti ustavni določbi mora postopek nadaljevati po odločitvi Ustavnega sodišča. Vprašanje je, kako naj sodi na podlagi odločbe, v kateri je ugotovljeno, da je zakonska norma v neskladju z Ustavo.
Ustava v 161. členu določa vrste odločitev Ustavnega sodišča, kadar to odloča o ustavnosti zakonskih norm ter odloča o ustavnosti in zakonitosti podzakonskih norm. Zakonski ureditvi (torej ZUstS-u) prepušča le ureditev posledic odločitev.
V primeru ugotovljene neskladnosti zakonske norme z Ustavo je z Ustavo določena vrsta odločitve razveljavitev - s takojšnjim učinkom ali z odložnim rokom, ki ne sme biti daljši od enega leta. Isto velja za podzakonske norme, le da je pri njih kot vrsta odločitve poleg razveljavitve predvidena tudi odprava, odložni rok pri razveljavitvi pa z Ustavo ni omejen.
Zakonodajalec je od teh (ustavno določenih) vrst odločitev naredil izjemo - ugotovitveno odločbo. Torej ne razveljavitev zakonske norme ali razveljavitev oziroma odprava podzakonske norme, temveč zgolj ugotovitev njene neustavnosti ali/in nezakonitosti.
ZUstS določa tri položaje, ko lahko Ustavno sodišče izda ugotovitveno odločbo o neustavnosti zakonske norme (zanimivo, da v poglavju, ki ureja pravne posledice odločitve):
- če je bil zakon (izpodbijana zakonska norma) med postopkom usklajen z Ustavo ali je prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice neustavnosti (47. člen ZUstS);
- če je zakon protiustaven zato, ker določenega vprašanja ne ureja (neustavna pravna praznina - 48. člen ZUstS);
- če zakon ureja določeno vprašanje na način, ki ne omogoča razveljavitve (48. člen ZUstS).
Vsi trije primeri veljajo tudi, kadar gre za podzakonske akte oziroma podzakonske norme.
Prva dva primera z vidika moje obravnave nista sporna, ker ne povzročata nejasnosti pri sojenju pred rednimi sodišči. V prvem primeru (47. člen ZUstS) ugotovitvena odločba logično izhaja iz dejstva, da izpodbijane norme ali sploh ni več ali pa je vsaj ni z ustavno sporno vsebino. Poleg tega Ustavno sodišče samo določi ali ima ugotovitev neskladnosti takšne podzakonske norme z Ustavo učinek odprave ali razveljavitve. Kakšen je učinek odprave ali razveljavitve je določeno v členih 43. do 46. ZUstS. V primeru ugotovitve neskladnosti zakonske norme z Ustavo pa že iz dikcije 47. člena ZUstS izhaja, da ima ta lahko le učinek razveljavitve. Po 44. členu ZUstS učinkuje torej le na razmerja, o katerih še ni pravnomočno odločeno, po stališču Ustavnega sodišča (glej odločbo št. Up-252/96 z dne 30.9.1999, Uradni list RS, št. 86/99, točka 6 obrazložitve) pa tudi na razmerja, o katerih je že pravnomočno odločeno, če je do ugotovitve neskladnosti zakonske norme z Ustavo prišlo v času po vložitvi ustavne pritožbe, katere predmet je pravnomočna sodna (upravna) odločba.
Tudi v drugem primeru, v katerem ZUstS predvideva ugotovitveno odločbo (48. člen ZUstS), takšna vrsta odločbe logično izhaja iz položajev, v katerih se znajde Ustavno sodišče pri odločanju. V primeru pravne praznine ni kaj razveljaviti. Če Ustavno sodišče ugotovi, da je pravna praznina neustavna, bo o tem izdalo ugotovitveno določbo in naložilo zakonodajalcu, da v določenem roku odpravi ugotovljeno neustavnost. Sodnik, ki sodi v postopku pred rednim sodiščem, bo v takšnem primeru skušal odločiti na podlagi Ustave same. V primeru ugotovljene "podzakonske" praznine, bo moral odločiti na podlagi zakona.
Tretji primer je, ko Ustavno sodišče izda ugotovitveno določbo o neskladnosti, ker zakon ali podzakonski akt ureja določeno vprašanje na način, ki ne omogoča razveljavitve (48. člen ZUstS). Pri tem primeru pa se moje stališče razlikuje od stališča, ki je uveljavljeno v dosedanji ustavnosodni praksi in je dobilo odraz tudi v izreku odločbe, h kateri pišem to ločeno mnenje. Pogoj za izdajo ugotovitvene odločbe v tem primeru je torej to, da norma (zakonska ali podzakonska) ureja določeno vprašanje na način, ki ne omogoča razveljavitve. Do sedaj je Ustavno sodišče štelo, da je ta pogoj izpolnjen v primeru, če bi z razveljavitvijo nastalo (pravno) stanje, ki bi bilo še bolj v neskladju z Ustavo, kot je izpodbijana ureditev oziroma bi razveljavitev prehudo posegla v ustavno varovane pravice drugih. Vendar - temu je namenjena razveljavitev z odložnim rokom.
Temeljna funkcija Ustavnega sodišča je, da iz pravnega reda izloči neustavne oziroma nezakonite norme. Da pri tem izločanju ne bi povzročilo še večjega protiustavnega ali nezakonitega stanja odloži pričetek učinkovanja razveljavitve. Nastop učinkov razveljavitve pa ne bo povzročilo neustavnega stanja, ki bi ga zakrivilo Ustavno sodišče - neustavno stanje bosta povzročila zakonodajalec ali pa izvršilna oblast, če ne bosta v obdobju odloga pričetka učinkovanja razveljavitve neustavne norme uskladila z Ustavo oziroma zakonom. Ugotovitvena odločba v obravnavanem primeru ne pomeni nič drugega kot nezaupnico zakonodajalcu oziroma izvršilni veji oblasti, češ da nista sposobna (ali celo sploh ne bosta hotela) v postavljenem roku odpraviti neskladnosti norme z Ustavo oziroma zakonom. Tega pa po mojem mnenju ni mogoče šteti za ustavnopraven razlog, ki narekuje ugotovitveno odločbo namesto razveljavitvene. Tudi Ustavno sodišče samo je v odločbi št. U-I-163/99 z dne 23.9.1999 (Uradni list RS, št. 80/99) zapisalo: "Ustavno sodišče pri izvrševanju svojih pristojnosti namreč ne more izhajati iz predpostavke, da drugi državni organi ne bodo izpolnili svojih ustavnih pristojnosti". Že v mesecu decembru leta 1995 pa je v odločbi št. U-I-114/95 (Uradni list RS, št. 8/96) zapisalo, da je zakonodajalec dolžan izvršiti odločbo Ustavnega sodišča, sicer krši določbo 2. člena Ustave (načela pravne države) in 3. člena Ustave (načelo delitve oblasti). Ob upoštevanju obeh navedenih stališč (ki nista zapisani samo v citiranih odločbah, temveč tudi v drugih) menim, da ni podlage za takšno razlago 161. člena Ustave in 48. člena ZUstS, po kateri naj bi bila ta dva člena podlaga za ugotovitveno odločbo za primer nevarnosti, da zakonodajalec ali izvršilna oblast ne bosta izpolnili obveznosti, naložene z odločbo Ustavnega sodišča (odpravili ugotovljeno neskladnost v postavljenem roku), zaradi česar bo nastalo še bolj protiustavno stanje.
In kakšne so pravne posledice takšne ugotovitvene odločbe (takšne, ki se izda iz navedenega razloga namesto razveljavitvene)? Imamo torej normo (zakonsko ali podzakonsko), ki je zelo jasna (ne gre za pravno praznino), zanjo pa je ugotovljeno, da je neustavna oziroma nezakonita. Neustavna oz. nezakonita v tem trenutku - ne morda čez eno leto oziroma po poteku roka za odpravo ugotovljene neskladnosti.
Ne morem se namreč strinjati s stališčem, po katerem med pravnimi učinki razveljavitve z odložnim rokom in ugotovitvijo z rokom za uskladitev ni nobene razlike v času do izteka obeh rokov ali celo s stališčem, da ugotovitev učinkuje kot razveljavitev z odloženim rokom za nedoločen čas. Za takšno odločbo v primeru pobude pobudnik sploh nima pravnega interesa.
Njegov pravni položaj se (če zakonodajalec ne bo uskladil norme) nikoli ne bo spremenil. Takšna ugotovitvena odločba torej zanj lahko sploh ne bo imela nobenih pravnih posledic. To pa pomeni, da bi moralo Ustavno sodišče pobudo zavreči zaradi neobstoja pravnega interesa (pa čeprav bi v obrazložitvi povedalo, kaj vse je z izpodbijano normo "narobe"). Tudi če bi rok za uskladitev pri ugotovitveni odločbi po učinku enačili z odložnim rokom pri razveljavitvi, bi prišli v enak položaj: do izteka roka za uskladitev ugotovitvene odločbe nima učinka (enako kot ga nima razveljavitvena v času odložnega roka), po izteku tega roka pa tudi ne. Posebnega učinka podaljšanja veljavnosti (ali pa vsaj uporabe) norme (zakonske ali podzakonske), za katero je z ugotvitveno odločbo ugotovljena neskladnost z Ustavo oziroma zakonom, za čas do poteka uskladitvenega roka ni. Učinek po izteku tega roka je namreč isti. Morda bi teza o neučinkovanju takšne ugotovitvene odločbe na veljavnost norme zdržala, če bi učinke obravnavali le z vidika naslovljencev norme. Vendar je predmet tega ločenega mnenja vprašanje, kako naj ravna sodnik, ki bi moral takšno normo uporabiti pri sojenju.
Če bi bil sam v položaju takšnega sodnika, podzakonske norme, za katero je z ugotovitveno odločbo Ustavnega sodišča ugotovljeno, da ni v skladu z Ustavno oziroma zakonom, ne bi uporabil. Če lahko na podlagi 125. člena Ustave sam izločim iz pravnega reda (resda samo v konkretnem primeru) takšno podzakonsko normo, jo bom še toliko prej (tudi tokrat le v konkretnem primeru), če je Ustavno sodišče ugotovilo njeno neustavnost oziroma nezakonitost. Enako bi ravnal, če bi kot sodnik začel postopek za oceno ustavnosti zakonske norme (156. člen Ustave), če bi lahko odločil direktno na podlagi Ustave.
V obeh primerih bi ravnal drugače le, če bi Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvrševanja svoje ugotovitvene odločbe v času do odprave ugotovljene neskladnosti. Po stališču Ustavnega sodišča ima namreč del izreka njegove odločbe, s katerim se določi način njene izvršitve, moč zakonske norme (glej odločbo št. U-I- 163/99, točka 10 obrazložitve). Nanj (kot na zakonsko normo) je vezan tudi sodnik pri opravljanju sodniške funkcije.
Dr. Janez Čebulj
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
1. V tej zadevi je sodišče, potem ko je bilo doseženo večinsko stališče o neustavnosti izpodbijane uredbe in nekaterih določb Zakona o obrambi in Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami, obširno obravnavalo tudi vprašanje, s katero tehniko odločanja bo ugotovljene protiustavnosti oziroma nezakonitosti najučinkoviteje odpravilo. Doseženo je bilo tudi soglasje, da protiustavnih oziroma nezakonitih določb ni mogoče takoj odstraniti iz pravnega reda. Deloma zato, ker gre za pravne praznine, deloma pa zato, ker spornih določb ni bilo mogoče ločiti od tistih, ki so ustavnopravno neoporečne (tako imenovani problem ločljivosti - severability). Takojšnja razveljavitev nekaterih določb pa bi lahko tudi nedopustno posegla v pravice drugih oziroma v javni interes. To so bili razlogi, da je sodišče izbiralo med razveljavitvijo z odložnim rokom (161. člen Ustave in 43. člen ZUstS) in med golo ugotovitvijo protiustavnosti oziroma nezakonitosti (48. člen ZUstS). Pri odločanju o tem, katero od omenjenih tehnik izbrati, se je pokazalo, da podlag za izbiro ene ali druge tehnike in njunih pravnih učinkov ne razumemo vsi sodniki enako. V nadaljevanju podajam svoje stališče do teh vprašanj, ki je bilo razlog, da sem se lahko v tem primeru odločil za golo ugotovitev protiustavnosti
2. Sodišče se je že doslej večkrat ukvarjalo z vprašanjem, kakšne so pravne posledice razveljavitve z odložnim rokom in gole ugotovitve protiustavnosti. Zlasti se je zastavljalo vprašanje, ali se v času do uskladitve z Ustavo (vendar najdalj do začetka učinkovanja razveljavitve) protiustavni oziroma nezakoniti predpis še uporablja. Postavljalo se je tudi vprašanje, ali se navedeni dve vrsti odločitev glede učinkov v tem pogledu razlikujeta. Zame ni bilo nikoli sporno, da se tudi predpis, za katerega je sodišče ugotovilo, da ni v skladu z Ustavo (ni ga pa razveljavilo) oziroma predpis, ki ga je razveljavilo z rokom, do sprejetja novega predpisa oziroma do izteka odložnega roka, uporablja. V nasprotnem primeru ne vidim nobenega razloga za odlaganje učinka razveljavitve oziroma za golo ugotavljanje protiustavnosti tam, kjer bi bilo predpis mogoče tudi razveljaviti.
3. Pri odločanju o tej zadevi pa se je prvič pojavilo (pod)vprašanje, kakšen učinek imata navedeni vrsti odločitev na veljavnost in uporabnost podzakonskih aktov. Pri teh v primerjavi z zakoni obstaja ta posebnost, da jih sodišča že tako ali tako niso dolžna uporabiti, če štejejo, da niso v skladu z Ustavo ali z zakonom (tkim. exceptio illegalis, ki temelji na določbah 125. člena Ustave in 3. člena Zakona o sodiščih: sodniki so pri opravljanju sodniške funkcije vezani (samo) na Ustavo in zakon).
4. Pri iskanju odgovora na to vprašanje je treba upoštevati dva tipična položaja.
a) Kadar je protiustavnost ali nezakonitost podzakonskega predpisa v tem, da določenega vprašanja ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve ali odprave (48. člen ZUstS) pride v poštev sploh samo gola ugotovitev. Tu bo šlo v glavnem za protiustavne ali nezakonite pravne praznine, ki ne onemogočajo uporabe predpisa - (redno) sodišče bo moralo te praznine ob uporabi predpisa pač zapolniti v skladu s pravili interpretacije v pravu. Če bi bile pravne praznine tolikšne, da bi predpis sploh ne mogel učinkovati, bi ga lahko Ustavno sodišče tudi takoj razveljavilo. To bi v takšnem primeru z upoštevanjem načela pravne države iz 2. člena Ustave najbrž celo moralo storiti. Ugotovitvene odločbe v primerih pravnih praznin so torej sploh naslovljene samo na normodajalca, na uporabnike predpisov (tu mislim tudi na organe, ki predpis uporabljajo pri odločanju) pa lahko učinkujejo pretežno s tem, kar sodišče pove v obrazložitvi. V teh primerih sodišče pogosto uporabi tudi pooblastilo iz drugega odstavka 40. člena ZUstS in pravno praznino začasno izpolni tako, da določi, na kakšen način naj se njegova ugotovitvena odločba izvršuje.
b) Drugačen pa je položaj, ko je protiustavnost ali nezakonitost podzakonskega predpisa takšna, da ji je sicer tehnično mogoče priti do živega z razveljavitvijo ali odpravo, Ustavno sodišče pa se iz določenih ustavnopravnih razlogov ne more odločiti za uporabo takšnega izreka. Tu bo šlo za primere, ki jih je Ustavno sodišče v svoji dosedanji judikaturi označilo kot takšne, da bi z razveljavitvijo nastalo (pravno) stanje, ki bi bilo še bolj v neskladju z Ustavo, kot je izpodbijana ureditev oziroma bi razveljavitev prehudo posegla v ustavno varovane pravice drugih (glej na primer sklep U-I-168/97 - OdlUS VI, 103). Po moji oceni je ravno takšnim primerom namenjena tudi določba 161. člena Ustave (ki jo povzema43. člen ZUstS), po kateri lahko Ustavno sodišče za rok največ enega leta odloži začetek učinkovanja razveljavitve. Podlage za uporabo ene od obeh navedenih tehnik so torej v takšnih primerih po moji oceni povsem enake. Enake pa morajo biti - do morebitne uskladitve predpisa oziroma do neuspešnega izteka roka za razveljavitev - tudi pravne posledice ene ali druge vrste izreka.
5. Če so podlage za uporabo obeh tehnik in njuni učinki res enaki, pa se nujno postavi vprašanje, zakaj je Ustavno sodišče sploh poseglo po tej "novi tehniki". Možnost, da sodišče tudi v takšnih primerih izda golo ugotovitveno odločbo, v 48. členu ZUstS res ni izrecno predpisana. Ustavno sodišče je samo ustvarilo to tehniko predvsem zato, ker glede na izkušnje mora upoštevati tudi možnost, da normodajalec v postavljenem roku ne bo odpravil ugotovljenih protiustavnosti oziroma nezakonitosti in pa, ker določba 48. člena ne omejuje dolžine roka, ki ga lahko za uskladitev določi Ustavno sodišče. Takšno ravnanje je v skladu z načelom sodne zadržanosti - ker gre za najmanjši možen poseg v polje normodajalca (in celo za delen vnaprejšnji odpustek za njegovo neaktivnost - zaradi česar v razmerju do tistih, ki jih protiustavnost prizadeva, lahko morebiti govorimo že o sodnem aktivizmu v korist normodajalca - glej n. pr. ločeno mnenje sodnika Zupančiča v omenjeni zadevi U-I-168/97).
Dopustnost takšne razlage 48. člena pa se lahko utemelji tudi s sklepanjem z večjega na manjše (če sme Ustavno sodišče v takšnih primerih celo razveljaviti - četudi z odložnim rokom - ne more biti zadržkov zoper to, da tudi samo ugotovi nezakonitost oziroma protiustavnost). Ne glede na to, kako kdo ocenjuje takšno razlago Ustavnega sodišča, pa ostaja dejstvo, da je podlaga za takšno uporabo 43. in 48. člena ZUstS ugotovitev, da bi takojšnja izločitev izpodbijanega protiustavnega ali nezakonitega predpisa iz pravnega reda močneje kršila ustavo, kot njegov začasni nadaljnji obstoj in uporaba.
6. Vse to je bilo treba povedati, da lahko napravim sklep: - podlage za izrek razveljavitve predpisa z odložnim rokom ali pa za golo ugotovitev njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti, so lahko enake;
- med pravnimi učinki razveljavitve predpisa z odložnim rokom in gole ugotovitve njegove protiustavnosti ali nezakonitosti - do morebitne uskladitve predpisa ali neuspešnega izteka odložnega roka - ni nobene razlike;
- pri podzakonskih predpisih je razveljavitev z odložnim rokom ali gola ugotovitev protiustavnosti v primerih, ko bi bila (nomo)tehnično mogoča tudi razveljavitev ali odprava, logična samo, če ima hkrati takšen učinek, da so v času, za katerega je Ustavno sodišče na ta način "podaljšalo" njihovo veljavnost, tudi sodniki pri opravljanju svoje funkcije vezani na takšne podzakonske predpise.
Franc Testen