U-I-215/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-215/96
Datum odločitve:
25. 11. 1999
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 101/99 in OdlUS VIII, 265
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1999:U.I.215.96
Akt:
Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96) (ZOFVI), 3. in 5. odst. 53., 79., 81., 82., 108. in 155. čl.
Izrek:
Določbe tretjega in petega odstavka 53. člena, 79. člena, 81. člena, 82. člena, 108. člena in 155. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja niso v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Zakonska razmejitev pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi na področju osnovnošolskega izobraževanja ni v neskladju z 9. in 140. členom Ustave.
Bolj kot poslovodna funkcija je pri ravnatelju javne osnovne šole pomembna njegova pedagoška funkcija: naloge in odgovornost za strokovno delo in izvajanje (uresničevanje) programa osnovnošolskega izobraževanja. Zato je upravičeno tako sodelovanje države kot občine pri imenovanju ravnateljev.
Delitev pristojnosti oziroma odločujočega vpliva pri njihovem imenovanju ustreza vlogi (obveznostim) države in lokalne skupnosti pri zagotavljanju javne službe in njenem financiranju. Občine so (so)lastnik premoženja, namenjenega opravljanju javne službe, ki jo je dolžna zagotavljati država. Njihova pristojnost na področju osnovnošolskega izobraževanja je vezana na dolžnost skrbeti za premoženje, ki se uporablja za izvajanje programa osnovnošolskega izobraževanja. V okviru svoje servisne funkcije zagotavljanja javnih dobrin oziroma storitev na lokalni ravni (na svojem območju) pa je občina tudi (so)ustanovitelj javnega zavoda, ki opravlja javno službo na področju osnovnošolskega izobraževanja. Taki razdelitvi funkcij in pristojnosti na področju osnovnošolskega izobraževanja je prilagojen tudi sistem financiranja (81. in 82. člen v zvezi s 84. členom ZOFVI).
Država zagotavlja sredstva, ki so vezana neposredno na izvajanje osnovnošolskega programa (pouka), lokalna skupnost pa sredstva za investicijsko vzdrževanje prostorov in opreme osnovnih šol ter za tiste materialne in druge stroške, ki se tičejo predvsem njenih prebivalcev (prevozi učencev, dodatne in nadstandardne dejavnosti).
Geslo:
Lokalna samouprava, razmejitev pristojnosti z državo.
Vzgoja in izobraževanje, organizacija in financiranje.
Vzgoja in izobraževanje, imenovanje ravnateljev osnovnih šol.
Ustavno sodišče, nepristojnost za presojo medsebojne skladnosti dveh zakonov.
Javne službe, premoženje, pristojnost občine.
Občine, pristojnost za skrb za premoženje (javne službe).
Pravno nedoločen pojem.
Zakon, polje lastne presoje zakonodajalca.
Občina, naloge, osnovno šolstvo.
Občina, izvirne pristojnosti (lokalne javne zadeve).
Narava zadev (javne, lokalne zadeve).
Ustavno sodišče, presoja postopka sprejemanja splošnega akta.
Ustavno sodišče, nepristojnost za presojo izvajanja zakona.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 9., 57., 140., 160. čl.
Zakon o zavodih (ZZ), 3., 6., 22., 23. do 28. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 13., 21., 94. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 40. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994, Uradni list RS, št. 6/94 - OdlUS III,8, št. U-I-285/94 z dne 30. 3. 1995, Uradni list RS, št. 20/95 - OdlUS IV,30, št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996, Uradni list RS, št. 44/96 - OdlUS V, 118, št. U-I-294/95 z dne 7. 11. 1996 - OdlUS V,152, št. U-I-238/96 z dne 21. 11. 1996, Uradni list RS, št. 71/96 - OdlUS V,161, sklep št. U-I-157/93 z dne 28. 10. 1993 - OdlUS II, 95), št. U-I- 149/92 z dne 18. 12. 1997 - OdlUS VI,175, št.U-I-299/96 z dne 12. 12. 1996, Uradni list RS, št. 5/97 - OdlUS V, 177, št. U-I- 379/96 z dne 14. 5. 1997 - OdlUS VI, 64.
K obravnavani zadevi je bila s sklepom z dne 10. 7. 1997 pridružena zadeva št. U-I-181/97 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Mestni svet Mestne občine Nova Gorica
Datum vloge:
28. 5. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US19761
Dokument v PDF obliki:
U-I-215-96.pdf
155 KB
Prenesite datoteko
U-I-215/96
25. 11. 1999
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Mestnega sveta Mestne občine Nova Gorica in Mestnega sveta Mestne občine Maribor, na seji dne 25. novembra 1999
o d l o č i l o:
Določbe tretjega in petega odstavka 53. člena, 79. člena, 81. člena, 82. člena, 108. člena in 155. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96) niso v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Mestni svet Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju: občina Nova Gorica) navaja, da je v izpodbijanih določbah 53. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju: ZOFVI) predpisano soglasje ministra k imenovanju in razrešitvi ravnatelja javnega vrtca oziroma šole in pridobitev predhodnega mnenja lokalne skupnosti. Občina Nova Gorica meni, da bi kot ustanoviteljica javnih zavodov - osnovnih in glasbenih šol ter vrtcev - lokalna skupnost morala imeti določen vpliv pri imenovanju in razreševanju poslovodnih organov. Lokalnim skupnostim ni mogoče nalagati samo materialnih obveznosti (82. člen ZOFVI) ne da bi istočasno imela možnost vpliva pri kadrovanju ravnateljev. To, da ima ustanovitelj v svetu tri predstavnike, naj ne bi zadoščalo. Izpodbijani določbi 53. člena ZOFVI po mnenju občine Nova Gorica ne omogočata izvajanja lokalne samouprave, zato naj bi bili v nasprotju z 9. členom Ustave.
2. Mestni svet Mestne občine Maribor (v nadaljevanju: občina Maribor) predlaga oceno ZOFVI v celoti, predvsem pa tistih členov, ki omejujejo pravice lokalne skupnosti kot ustanoviteljice osnovnih šol. Pri tem izrecno navaja le člene, navedene v izreku te odločbe. Občini naj bi bila prepuščena formalna vloga ustanovitelja osnovnih šol in urejanje posameznih zadev, dana ji je možnost imeti predstavnike v svetu šole in pričakuje se, da bo v aktu o ustanovitvi opredelila svojo odgovornost za obveznosti zavoda. Ni pa ji dana pristojnost za celovito financiranje dejavnosti osnovnih šol, odvzema se ji pravica dajanja soglasja k imenovanju ravnatelja, ni ji dana pravica oziroma možnost nadzora nad namensko porabo lokalnih sredstev, odvzema se ji pravica soglasja k sistemizaciji delovnih mest in ni opredeljeno, kdo je odgovoren za obveznosti zavoda, če pride do motenj v poslovanju. Po mnenju občine Maribor so take zakonske rešitve v nasprotju s prvim odstavkom 140. člena Ustave ter tudi ne sledijo določilom Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96 - MP, št. 15/96 - v nadaljevanju: MELLS). Predlaga tudi presojo skladnosti ZOFVI z Zakonom o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, št. 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 - odl. US, 63/95 - obvezna razlaga, 9/96 - odl. US, 44/96 - odl. US, 26/97, 70/97, 10/98, 68/98 - odl. US in 74/98 - v nadaljevanju: ZLS), posebej tudi skladnost postopka sprejemanja zakona z 94. členom ZLS. Predlaga odpravo celotnega zakona in ob tem na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) še presojo vseh predpisov s področja vzgoje in izobraževanja, ki so vezani na ZOFVI. Občini Maribor se zdi vprašljivo tudi izvajanje ZOFVI in predlaga tudi presojo, ali se v praksi njegove posamezne določbe zakonito uporabljajo. Posebej pa navaja še, da prehodna določba 155. člena ZOFVI učinkuje retroaktivno.
3. Državni zbor v odgovoru na zahtevi navaja, da spadajo po prvem odstavku 140. člena Ustave v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Organizacija vzgoje in izobraževanja ni lokalna zadeva, tudi če gre le za organizacijo te dejavnosti v vrtcih in osnovnih šolah. Naloge občine oziroma mestne občine, določene v ZLS, so na področju vzgoje in izobraževanja v bistvu omejene na zagotavljanje pogojev in razmer za razvoj predšolskega varstva otrok in osnovnošolskega izobraževanja - vključno z ustanavljanjem služb v ta namen. ZOFVI je zato sicer določil, da javne vrtce, glasbene šole, osnovne šole in domove za učence ustanavlja lokalna skupnost (mestna občina v soglasju z državo pa tudi javne gimnazije), ne pa tudi, da ureja in upravlja delo teh organizacij. V posameznem javnem vrtcu ali šoli je to delo zaupano ravnatelju kot pedagoškemu vodji in poslovodnemu organu. Bistvo njegovih nalog je organiziranje, programiranje oziroma načrtovanje dela ter vodenje tega dela. To pa so naloge, ki presegajo pristojnosti lokalnih skupnosti po zakonu. Temu ustrezno določa zakon vpliv na imenovanje in razreševanje ravnateljev, pri čemer vpliv ustanovitelja (lokalne skupnosti) ni zanemarljiv. Osnovnošolsko izobraževanje je po drugem odstavku 57. člena Ustave obvezno in se financira iz javnih sredstev. Program osnovne šole se financira iz državnega proračuna. Bistveni oziroma največji del stroškov za izvedbo programa osnovne šole predstavljajo plače učiteljev in drugih zaposlenih v osnovni šoli (približno 85% stroškov programa osnovne šole). Preostali del stroškov pa so stroški rednega vzdrževanja objektov in drugi izvedbeni stroški. Lokalne skupnosti morajo prispevati za izvedbo programa le taksativno navedene stroške programa, začetni strošek pri investiciji oziroma postavitvi stavbe in del stroškov investicijskega vzdrževanja. Ker se financira osnovnošolsko izobraževanje skoraj v celoti iz državnega proračuna, opravljajo nadzor nad porabo sredstev in nad strokovnostjo dela osnovnih šol pooblaščeni državni šolski in drugi inšpekcijski organi. Osnovnošolsko izobraževanje v pedagoškem in splošno izobraževalnem smislu ne more biti in tudi ni le lokalnega, ampak je nacionalnega pomena. Prav tako je v nacionalnem interesu, da je mreža osnovnih šol enakomerno in enakovredno razporejena na ozemlju celotne države.
B.
4. MELLS s pojmom "lokalna samouprava" označuje pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva (prvi odstavek 3. člena MELLS).
Temeljna pooblastila in naloge lokalnih skupnosti so predpisane z Ustavo in zakonom; lokalne oblasti imajo v okviru zakona polno svobodo pri uresničevanju svojih pobud glede vsake stvari, ki ni izključena iz njihove pristojnosti ali ni v pristojnosti kakšne druge oblasti; pooblastila, dana lokalnim oblastem, morajo biti praviloma polna in izključna, ne sme jih izpodkopavati ali omejevati druga, osrednja ali pokrajinska oblast, razen če zakon tako določa (prvi, drugi in četrti odstavek 4. člena MELLS).
Javne naloge naj po možnosti izvajajo tiste oblasti, ki so državljanom najbližje; dodelitev naloge drugi oblasti bi morala biti utemeljena z obsegom in naravo take naloge in zahtevami za učinkovitost in gospodarnost (tretji odstavek 4. člena MELLS).
Vsak upravni nadzor nad dejavnostmi lokalnih oblasti je praviloma usmerjen samo k zagotavljanju skladnosti z zakonom in ustavnimi načeli; oblasti višje stopnje pa lahko izvajajo upravni nadzor tudi glede primernosti izvajanja nalog, ki so prenesene na lokalne oblasti (drugi odstavek 8. člena MELLS).
5. Ustava določa v 9. členu, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. Prebivalci Slovenije jo uresničujejo v občinah in v drugih lokalnih skupnostih (138. člen). V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine (prvi odstavek 140. člena). Občina se financira iz lastnih virov; občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva (142. člen).
6. Republika Slovenija je v Ustavo v celoti prevzela koncept lokalnih skupnosti, kot jih predvideva MELLS. Listina določa, da bo princip lokalne samouprave upoštevan v nacionalnih zakonodajah in kjer je to izvedljivo, v Ustavi. Dolžnost države je zagotoviti ustavni koncept lokalne samouprave v okvirih, kot jih določata Ustava in izvedbena zakonodaja, kolikor je ta skladna z Ustavo. Ustavno sodišče je že večkrat (na primer v odločbi št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994, Uradni list RS, št. 6/94 in OdlUS III, 8 in v odločbi št. U-I-285/94 z dne 30. 3. 1995, Uradni list RS, št. 20/95 in OdlUS IV, 30) jasno povedalo, da mora zakonodajalec razmejiti in določiti pristojnosti države in lokalnih skupnosti.
7. Pravica do izobrazbe in šolanja je ustavna pravica, ki ji stoji nasproti obveznost države, da ustvarja možnosti, da si vsak državljan lahko svobodno pridobi ustrezno izobrazbo (prvi in tretji odstavek 57. člena Ustave). Na ravni osnovnošolskega izobraževanja pa gre tudi za obveznost državljanov, ki se financira iz javnih sredstev (drugi odstavek 57. člena Ustave).
Ustavna določba, da se osnovnošolsko izobraževanje financira iz javnih sredstev, pomeni predvsem to, da mora to financiranje zagotavljati organizacijo ustrezne mreže osnovnih šol in delovanje osnovnošolskega izobraževanja.
8. Iz Ustave neposredno ne izhaja, da je javna služba na področju osnovnošolskega izobraževanja ali financiranje javnih zavodov s tega področja bodisi samo lokalna zadeva bodisi samo naloga iz državne pristojnosti. Člen 57 Ustave sicer nalaga državi, da ustvarja državljanom možnosti za pridobitev ustrezne izobrazbe, a to še ne pomeni, da v mejah določbe prvega odstavka 140. člena Ustave ni ali ne more biti osnovnošolska dejavnost, zagotavljanje javne službe ali financiranje posameznega javnega zavoda s tega področja tudi lokalna zadeva. Ko gre za osnovnošolsko izobraževanje, Ustava predpisuje financiranje iz javnih sredstev (drugi odstavek 57. člena Ustave). Javna sredstva pa niso zgolj "državna" sredstva (sredstva iz državnega proračuna), temveč tudi sredstva lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe (sredstva občinskega proračuna).
Ustava pa tudi nima določb, iz katerih bi izhajalo, da je le ustanovitelj javnega zavoda dolžan sam in edino on ta zavod financirati.
9. Pojem lokalne javne zadeve, ki ga vsebuje določba prvega odstavka 140. člena Ustave, je pravno nedoločen pojem. Čeprav gre za ustavni pojem, ima zakonodajalec pravico, da njegovo vsebino napolnjuje z zakoni. Pri tem ima določeno polje lastne presoje glede določanja in urejanja izvirnih pristojnosti občine, vendar ne sme prizadeti lokalne samouprave - pravice lokalne skupnosti, da samostojno odloča o svojih zadevah. Z razmejevanjem pristojnosti med državo in občino zakonodajalec ne sme prekršiti določbe prvega odstavka 140. člena Ustave, ker bi s tem protiustavno posegel v lokalno samoupravo.
10. Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in 8/96 - v nadaljevanju: ZZ) opredeljuje javne službe kot "dejavnosti, katerih trajno in nemoteno opravljanje zagotavljata v javnem interesu republika, občina ali mesto (22. člen ZZ). Za opravljanje javnih služb se ustanovijo javni zavodi; ustanovijo jih republika, občine, mesto ali druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (3. člen ZZ). Javne službe pa lahko opravljajo na podlagi koncesije tudi drugi zavodi, podjetja, društva, druge organizacije ali posamezniki (23. do 28. člen ZZ).
11. Javno službo na področju vzgoje in izobraževanja določa 10. člen ZOFVI: kot javna služba so določeni vsi programi, ki jih sprejme strokovni svet oziroma minister. Opozoriti je treba na razliko med programi, ki se izvajajo kot javna služba in javno veljavnimi programi: slednji so tudi vsi tisti, ki so sprejeti v skladu z zakonom (9. in 15. člen ZOFVI); torej tudi tisti, ki jih izvajajo na primer zasebne šole, ki niso vključene v javno službo. Opredelitev določene dejavnosti kot javne službe pomeni tudi, da se z zakonom (ali občinskim odlokom) predpišejo obseg zagotovljene dejavnosti, način in pogoji njenega opravljanja ter financiranje. Zaradi zagotovitve opravljanja javne službe na področju vzgoje in izobraževanja določa ZOFVI tudi javno mrežo vzgojnoizobraževalnih zavodov: sestavljajo jo tako javni vrtci in šole kot tudi zasebni vrtci in šole ter zasebniki s koncesijo (11. člen ZOFVI).
12. Država zagotavlja vsem otrokom možnost osnovnošolskega izobraževanja z ustrezno organizacijo javne mreže osnovnih šol (11. člen ZOFVI). Temeljne kriterije za postavitev javne mreže predpisuje ZOFVI v desetem odstavku 11. člena, za ustanovitev javne osnovne šole pa v 44. členu. Ob upoštevanju ZOFVI kot specialnega (področnega) in tudi kasnejšega zakona, je treba razumeti tudi določbo 13. člena ZLS. Ta določa, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Šteje se, da je občina sposobna na svojem območju zadovoljevati potrebe in izpolnjevati svoje naloge, če je - med drugimi - zagotovljen pogoj "osemletno šolanje (popolna osnovna šola)". Na podlagi prvega odstavka 41. člena ZOFVI ustanovi osnovno šolo lokalna skupnost (občina) bodisi sama ali skupaj z drugimi lokalnimi skupnostmi - odvisno od tega, ali so izpolnjeni pogoji za ustanovitev osnovne šole na območju ene občine ali več občin. Po drugem odstavku 42. člena ZOFVI se v aktu o ustanovitvi določi tudi šolski okoliš. Pogoj iz 13. člena ZLS je tako izpolnjen tudi, če je osemletno šolanje zagotovljeno v šolskem okolišu osnovne šole, katere ustanovitelj ali soustanovitelj je občina (čeprav se območje šolskega okoliša morda ne pokriva z območjem občine).
13. Opravljanje nalog na področju obveznega osnovnošolskega izobraževanja tudi ni navedeno med (izvirnimi) nalogami občine v 21. členu ZLS. Med primeroma navedenimi nalogami občine, je omenjeno le "pospeševanje vzgojno izobraževalne dejavnosti na svojem območju". Tudi to določbo je treba razumeti ob upoštevanju ZOFVI. Izvedba (in financiranje) obveznega osnovnošolskega programa je v pristojnosti države, lokalna skupnost pa je dolžna zagotavljati prostore in opremo (investicije in investicijsko vzdrževanje), del materialnih stroškov (praviloma tistih, ki niso neposredno vezani na izvajanje pouka in jih zagotavlja država) in sredstva za prevoze učencev. Občina pa lahko zagotavlja nadstandarne storitve (programe) ali dodatne dejavnosti osnovne šole in jih tudi sama financira.
14. Glede na navedeno po presoji Ustavnega sodišča zakonska razmejitev pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi na področju osnovnošolskega izobraževanja ni v neskladju z 9. in 140. členom Ustave in tudi ne z MELLS. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96 in OdlUS V, 118) zapisalo: "Funkcija občine je zadovoljevanje javnih potreb na ravni lokalne skupnosti. Te potrebe se nanašajo zlasti na urejanje rabe občinskega prostora, zagotavljanje gospodarskih javnih služb, gradnjo in vzdrževanje lokalne infrastrukture, zagotavljanje zdravstvene oskrbe na primarni ravni, varstva in osnovnega šolanja otrok, osnovno socialno pomoč, zagotavljanje neprofitnih stanovanj, pa tudi urejanje lokalnega prometa in drugih področij življenja, kadar gre za zadeve lokalnega pomena." Iz te odločbe pa ne izhaja, da je organizacija in financiranje osnovnošolskega izobraževanja izključno oziroma samo lokalna zadeva - da ga torej občina lahko ureja povsem samostojno. Na področju osnovnošolskega izobraževanja občina ne nastopa v oblastni vlogi (kot urejevalka pravnih razmerij), ampak v svoji servisni vlogi zagotavljanja javne dobrine oziroma storitve na lokalni ravni (na svojem območju). V navedeni odločbi je Ustavno sodišče tudi zapisalo: " Opredelitev obsega izvirnih pristojnosti občine temelji na pojmu "lokalna javna zadeva". Določba prvega odstavka 140. člena Ustave predstavlja ustavni branik pred posegi države v jedro lokalne samouprave. Država s svojimi predpisi ne sme poseči v zajamčeno področje izvirne pristojnosti občine.
Določba prvega odstavka 140. člena vsebuje tri kumulativne elemente za opredelitev javnih zadev, ki sodijo v pristojnost občine:
- zadeva mora biti po svoji naravi "lokalna",
- zadeva mora biti primerna za to, da jo občina samostojno ureja, in
- zadevati mora le prebivalce občine.
Pri opredelitvi samega pojma "lokalna zadeva" je pomemben kriterij narava zadeve. Logični argument narave stvari izhaja iz zdravorazumskega razmišljanja in običajev, ki se v zavesti ljudi zasidrajo kot nekaj samo po sebi umevnega.
Kriterij primernosti zadeve, da jo občina samostojno ureja, je treba razlagati glede na značilnosti "abstraktne" občine, ne pa posamične občine. Izvirne pristojnosti vseh občin (z izjemo mestnih) morajo imeti enak obseg. Obseg izvirnih pristojnosti se ne more razlikovati od občine do občine (izjema je dopustna le glede mestnih občin, ki imajo po Ustavi in zakonu poseben pravni status). Zato je treba kriterij primernosti zadeve, da jo občina samostojno ureja, iz prvega odstavka 140. člena Ustave razlagati glede na teritorialno strukturo obstoječih slovenskih občin, glede na njihovo velikost, število prebivalcev in siceršnje kapacitete. Potrebno je torej celovito upoštevati dejansko stanje, ki je nastalo po sprejetju Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 - ZUODNO).
V najožjem pomenu se nobena zadeva ne tiče zgolj prebivalcev občine. Tudi najbolj nesporne lokalne javne zadeve, kot je npr. oskrba s pitno vodo ali čiščenje javnih površin, deloma zadevajo vsakogar, ki se nahaja na območju lokalne skupnosti. Določbe prvega odstavka 140. člena ni mogoče razumeti drugače, kot da meri na zadeve, ki pretežno zadevajo prebivalce lokalne skupnosti oziroma ki koreninijo v lokalni skupnosti. "
15. Vprašanje, ki ga obe pobudnici posebej postavljata, pa je vprašanje usklajenosti zakonodaje - posebej ZOFVI in ZZ. Ustavno sodišče v skladu s 160. členom Ustave in 21. členom ZUstS ni pristojno za presojo medsebojne skladnosti zakonov, ki urejajo organizacijo javnih zavodov ter sistem financiranja države in lokalnih skupnosti (razen če bi medsebojna neskladnost pomenila kršitev načel pravne države), temveč je pristojno le za presojo skladnosti zakonov z Ustavo. Ustavnosodna presoja skladnosti med dvema zakonoma ni potrebna, dokler se morebitna nasprotja dajo razložiti z interpretacijskimi pravili (na primer: lex posterior, lex specialis).
16. ZZ v 6. členu pravi, da se njegove določbe uporabljajo, če niso v posebnih zakonih posamezna vprašanja drugače urejena.
Vprašanja imenovanja ravnatelja osnovne šole ZOFVI ureja v celoti in drugače kot ZZ. Po 49. členu ZOFVI je ravnatelj pedagoški vodja in poslovodni organ javnega vrtca oziroma šole.
Imenuje ga svet javnega vrtca oziroma šole, ki si mora k imenovanju pridobiti soglasje ministra (tretji odstavek 53. člena ZOFVI)[1]. Pred imenovanjem pa mora svet pridobiti mnenje vzgojiteljskega, učiteljskega oziroma predavateljskega zbora in mnenje lokalne skupnosti, na območju katere ima javni vrtec oziroma šola sedež (peti odstavek 53. člena ZOFVI). Bolj kot poslovodna funkcija je pri ravnatelju javne osnovne šole pomembna njegova pedagoška funkcija: naloge in odgovornost za strokovno delo in izvajanje (uresničevanje) programa osnovnošolskega izobraževanja. Ravnatelj vodi delo učiteljskega zbora, spodbujati mora strokovno izobraževanje in izpopolnjevanje strokovnih delavcev, prisostvuje pri vzgojnem in izobraževalnem delu strokovnih delavcev, jih spremlja ter jim svetuje, organizira mentorstvo za pripravnike. Kot pedagoški vodja šole je ravnatelj odgovoren tudi za uresničevanje pravic otrok oziroma učencev. Odloča o vzgojnih ukrepih, za katere je pooblaščen s področnimi zakoni in podzakonskimi akti ministra, ki urejajo pravice in obveznosti učencev. Ravnatelj mora obveščati starše o delu vrtca oziroma šole kot tudi o pravicah in obveznostih učencev. Med njegove poslovodne naloge, poleg pristojnosti v zvezi z delovnimi razmerji, spada tudi pravica in dolžnost, da predstavlja in zastopa vrtec oziroma šolo in je odgovoren za zakonitost dela. Poleg tega, da organizira, načrtuje in vodi vrtec oziroma šolo, pripravlja tudi akte in druge odločitve, ki jih sprejema svet šole, in je odgovoren za njihovo uresničevanje. Zato je upravičeno tako sodelovanje države kot občine pri imenovanju ravnateljev. Delitev pristojnosti oziroma odločujočega vpliva pri njihovem imenovanju po presoji Ustavnega sodišča ustreza vlogi (obveznostim) države in lokalne skupnosti pri zagotavljanju javne službe in njenem financiranju.
17. Ena izmed sestavin lokalne samouprave je tudi materialna ali finančna podlaga za njeno uresničevanje. V skladu z ustavnimi določbami o lokalni samoupravi (zlasti 9., 138., 140. in 142. členom) je zakonodajalec dolžan urediti sistem financiranja in premoženje občine tako, da lahko prebivalci v občini uresničujejo lokalno samoupravo. Materialna podlaga mora ustrezati nalogam, ki jih občina opravlja v okviru svojega izvirnega in prenesenega delokroga. Občine so (so)lastnik premoženja, namenjenega opravljanju javne službe, ki jo je dolžna zagotavljati država. Njihova pristojnost na področju osnovnošolskega izobraževanja je vezana na dolžnost skrbeti za premoženje, ki se uporablja za izvajanje programa osnovnošolskega izobraževanja. V okviru svoje servisne funkcije zagotavljanja javnih dobrin oziroma storitev na lokalni ravni (na svojem območju) pa je občina tudi (so)ustanovitelj javnega zavoda, ki opravlja javno službo na področju osnovnošolskega izobraževanja. Taki razdelitvi funkcij in pristojnosti na področju osnovnošolskega izobraževanja je prilagojen tudi sistem financiranja (81. in 82. člen v zvezi s 84. členom ZOFVI).
Država zagotavlja sredstva, ki so vezana neposredno na izvajanje osnovnošolskega programa (pouka), lokalna skupnost pa sredstva za investicijsko vzdrževanje prostorov in opreme osnovnih šol ter za tiste materialne in druge stroške, ki se tičejo predvsem njenih prebivalcev (prevozi učencev, dodatne in nadstandardne dejavnosti).
18. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da izpodbijane določbe tudi niso v neskladju z 2. členom Ustave.
19. Občina Maribor izpodbija tudi postopek sprejemanja ZOFVI, češ, da ni bil v skladu s 94. členom ZLS (ki je bil - predvsem terminološko - spremenjen s spremembami novembra 1998; Uradni list RS, št. 74/98). Državni zbor na ta del ni posebej odgovoril. To, ali so bile pri sprejemanju določenega zakona upoštevane določbe, ki jih za sprejem takšnega zakona vsebuje drug zakon, samo po sebi ne more vplivati na morebitno protiustavnost takšnega zakona. Za vprašanje protiustavnosti bi lahko šlo, če bi zakon, ki predpisuje določen postopek, varoval neko ustavno dobrino (na primer ustavno varovani položaj občine kot lokalne skupnosti).
20. Vprašanje je, ali bi moral Državni zbor pred sprejemom ZOFVI pridobiti mnenje vseh občin. Državni zbor ni odgovoril na navedbe v zahtevi občine Maribor, češ da pri sprejemanju izpodbijanih določb ni bil upoštevan postopek, predpisan v 94. členu ZLS. Po navedeni določbi mora Državni zbor pred sprejemom zakonov, ki se v skladu z Ustavo tičejo koristi samoupravnih lokalnih skupnosti, pridobiti njihovo mnenje. Predlagateljica zatrjuje, da izpodbijane določbe ZOFVI predstavljajo takšen zakon in navaja, da Državni zbor pred njegovim sprejemom ni pridobil mnenja občin. Občina Maribor predlaga, naj Ustavno sodišče razveljavi izpodbijane določbe ZOFVI tudi zaradi navedene pomanjkljivosti v postopku njihovega sprejemanja. Po tretjem odstavku 21. člena ZUstS odloča Ustavno sodišče pri presoji skladnosti zakonov z Ustavo oziroma skladnosti podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti ali splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo in zakoni, tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti akti sprejeti. Vendar tako kot glede odločanja o medsebojni skladnosti zakonov oziroma podzakonskih predpisov enakega ranga, tudi glede presoje ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so ti akti sprejeti, velja, da je pri zakonih Ustavno sodišče pristojno presojati samo ustavnost, ne pa morebiti tudi zakonitosti postopka za njihovo sprejemanje, pri podzakonskih aktih pa samo ustavnost in zakonitost teh postopkov, ne pa morda tudi skladnosti s postopki, predpisanimi v podzakonskih aktih. Tako je Ustavno sodišče o tem vprašanju odločilo že večkrat (na primer sklep št. U-I-294/95 z dne 7. 11. 1996, OdlUS V,152, odločba št. U-I- 238/96 z dne 21. 11. 1996, Uradni list RS, št. 71/96 in OdlUS V, 161, sklep št. U-I-157/93 z dne 28. 10. 1993, OdlUS II, 95).
Takšno razlago podpira tudi besedilo tretjega odstavka 21. člena ZUstS, iz katerega se da vsaj glede podzakonskih aktov zanesljivo sklepati, da v njej ni postavljena hierarhija med akti istega ranga glede na to, ali vsebujejo postopkovna pravila ali ne. In ker takšna hierarhija ni postavljena med podzakonskimi akti, tudi ni nobenega razloga, da bi Ustavno sodišče drugače razlagalo hierarhično razmerje med zakoni, ki vsebujejo določbe o postopkih za sprejemanje zakonov in zakoni, na sprejemanje katerih se takšne postopkovne določbe zakonov nanašajo. Tudi občina Maribor v svojem predlogu sam predlaga, naj Ustavno sodišče oceni zakonitost postopka, po katerem je bil ZOFVI sprejet. Za presojo zakonitosti zakonov, to je za presojo medsebojne skladnosti zakonov, pa Ustavno sodišče ni pristojno. (tako na primer tudi v sklepu št. U-I-149/92 z dne 18. 12. 1997, OdlUS VI, 175, odločbi št.U-I-299/96 z dne 12. 12. 1996, Uradni list RS, št. 5/97 in OdlUS V, 177, sklepu št. U-I- 379/96 z dne 14. 5. 1997, OdlUS VI, 64). Določba 94. člena ZLS ne varuje neposredno nobenega ustavnopravno opredeljenega položaja občine, zato tudi morebitna opustitev z njo predpisanega postopka sama po sebi v obravnavanem primeru ne pomeni protiustavnega ravnanja zakonodajalca.To pa seveda ne pomeni, da se zakonodajalec ni dolžan držati postopka, ki si ga je sam predpisal in ki ga s kasnejšim ali specialnim zakonom tudi ni spreminjal.
21. Predloga občine Maribor, naj Ustavno sodišče samo po koneksiteti presodi še vse podzakonske predpise s področja vzgoje in izobraževanja, ni bilo mogoče upoštevati, saj je v celoti neopredeljen in neobrazložen; za presojo medsebojne skladnosti posameznih zakonov pa - razen v določenih primerih - Ustavno sodišče ni pristojno. Nepristojno je tudi za oceno izvrševanja (izvajanja) Zakona, kar občina Maribor uveljavlja v točki 3 svoje vloge.
C.
22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Opomba:
[1] Po prejšnjem ZOFVI iz leta 1991 (ki je bil sprejet po ZZ) je ravnatelja javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda imenoval svet zavoda v soglasju z ustanoviteljem (16. člen); svet je bil sestavljen v bistvu celo štiripartitno (ustanovitelj, delavci zavoda, starši in predstavniki lokalne samouprave - 12. člen); ustanovitelj osnovne šole pa je bila občina, vendar v soglasju z ministrom za vzgojo in izobraževanje (11. člen).