U-I-222/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-222/96
Datum odločitve:
6. 7. 2000
Objavljeno:
OdlUS IX, 195
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.222.96
Akt:
Uredba o dajanju soglasij k veleprodajnim cenam zdravil in medicinskih pripomočkov za humano rabo (Uradni list RS, št. 19/96, 44/96, 70/96, 49/97, 75/97)

Uredba o načinu oblikovanja veleprodajnih cen zdravil in medicinskih pripomočkov za humano rabo (Uradni list RS, št. 21/97)
Izrek:
Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredb o dajanju soglasij k veleprodajnim cenam zdravil in medicinskih pripomočkov za humano rabo (Uradni list RS, št. 19/96, 44/96, 70/96, 49/97, 75/97) in Uredbe o načinu oblikovanja veleprodajnih cen zdravil in medicinskih pripomočkov za humano rabo (Uradni list RS, št. 21/97) se zavrnejo.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče je pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti uredb o dajanju soglasij k veleprodajnim cenam medicinskega blaga, izdanih na podlagi prej veljavnega Zakona o cenah (ZCen), zavrnilo kot očitno neutemeljeni. V postopku preizkusa namreč ni bila ugotovljena nobena za ustavnosodno presojo relevantna nepravilnost. Pri tej oceni je Ustavno sodišče uporabilo kriterije iz odločb št. U-I-128/95 z dne 7. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 66/96 in OdlUS V,145) in U-I-118/95 z dne 11. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99 ter št. 28/99-pop. in OdlUS VIII,55) s katerima je delno odstopilo od prejšnje prakse in se odločilo še bolj zadržano presojati ta pretežno ekonomska vprašanja. Zaradi narave stvari je namreč zakonodajalec na tem področju prepustil izvršilni oblasti široko polje lastne presoje.
Geslo:
Zdravila in medicinski pripomočki za humano rabo, medicinsko blago.
Cene, ukrepi določitve cen, dajanje soglasij k cenam medicinskega blaga.
Vlada, pristojnosti, interventni ukrepi.
Načelo svobodne gospodarske pobude.
Načelo svobodnega oblikovanja cen.
Pravna podlaga:
Ustava, 2. odst. 74., 160. čl.
Zakon o cenah (ZCen), 4., 5., 6. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 26. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-128/95 z dne 7. 11. 1996, Uradni list RS, št. 66/96 - OdlUS V,145) in U-I-118/95 z dne 11. 3. 1999, Uradni list RS, št. 24/99 ter št. 28/99-pop. - OdlUS VIII,55.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Družba Salus, d.do., Ljubljana in drugi
Datum vloge:
10. 6. 1996
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US20262
Dokument v PDF obliki:
U-I-222-96.pdf
139 KB
Prenesite datoteko
U-I-222/96
6. 7. 2000
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud družbe Salus, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Anton Marolt, odvetnik v Ljubljani, in družbe Lek, d.d., Ljubljana, na seji dne 6. julija 2000
s k l e n i l o :
Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredb o dajanju soglasij k veleprodajnim cenam zdravil in medicinskih pripomočkov za humano rabo (Uradni list RS, št. 19/96, 44/96, 70/96, 49/97, 75/97) in Uredbe o načinu oblikovanja veleprodajnih cen zdravil in medicinskih pripomočkov za humano rabo (Uradni list RS, št. 21/97) se zavrnejo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Prva pobudnica je gospodarska družba s pretežno dejavnostjo veletrgovine z zdravili. S pobudo z dne 7. 6. 1996 in s kasnejšimi pobudami izpodbija vse v izreku navedene uredbe Vlade. Druga pobudnica je gospodarska družba, proizvajalec zdravil. S pobudo z dne 24. 9. 1996 izpodbija v izreku navedeno uredbo, objavljeno v Uradnem listu RS št. 44/96, v nadaljevanju pa še uredbo, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 70/96.
Pobudnici predlagata odpravo izpodbijanih uredb. Vse pobude in razširitve so bile zaradi skupnega obravnavanja in odločanja pridružene prvi (zadeva št. U-I-222/96).
2. Pri izpodbijanih uredbah gre za vladne ukrepe določitve cen medicinskega blaga s pridobitvijo soglasja. Uredbe so bile izdane na podlagi 5. člena tedaj veljavnega Zakona o cenah (Uradni list RS, št. 1/91-I - v nadaljevanju: ZCen). Prva pobudnica meni, da so vse izpodbijane uredbe nezakonite in v neskladju z ZCen, konkretno z njegovim 5. členom. Meni, da niso bili izpolnjeni pogoji za uvedbo teh ukrepov kontrole cen, sporno naj bi bilo tudi trajanje teh ukrepov. Pri tem se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-145/95 z dne 9. 11. 1995 (Uradni list RS, št. 68/95 in OdlUS IV, 113) in št. U- I-1/96 z dne 4. 4. 1996 (Uradni list RS, št. 23/96 in OdlUS V, 34), v katerih je kot pobudnica delno uspela zoper vladna ukrepa določitve cen medicinskega blaga. Meni, da je Vlada z določitvijo drugačnega načina ukrepov kontrole cen (tokrat s pridobitvijo soglasja) obšla obe navedeni odločbi Ustavnega sodišča, saj si je z možno odklonitvijo soglasja omogočila to, kar ji je Ustavno sodišče preprečilo z delno razveljavitvijo oz. odpravo prejšnjih dveh uredb.
3. Drugo pobudnico je motil delni uspeh prve pobudnice v zgoraj navedenih zadevah, ker je bil prvi pobudnici priznan pravni interes le v obsegu, kot so jo izpodbijani ukrepi cen zadevali (ne v zvezi z določanjem veleprodajnih cen domačih proizvajalcev). Zato drugi pobudnici ti dve odločbi Ustavnega sodišča nista bili v korist, saj so le cene domačih proizvajalcev ostale "zamrznjene". Ob novih vladnih ukrepih določitve cen s pridobitvijo soglasja pa druga pobudnica navaja, da naj bi bila dejanska politika Vlade takšna, da le domači proizvajalci soglasja k spremembi cen ne dobijo. Navaja, da je v neenakopravnem položaju, zaradi česar se ji dela škoda. Glede obeh uredb, ki ju izpodbija, meni, da zanje niso bili izpolnjeni zakonski pogoji (ZCen). Kot sporno ocenjuje tudi trajanje ukrepov.
B.
4. Vse izpodbijane uredbe so med postopkom prenehale veljati, saj je prej veljavni ZCen določal, da posamezni ukrep določitve cen traja najdalj štiri mesece (drugi odstavek 5. člena ZCen).
Vlada je vsako izpodbijano uredbo, ki je prenehala veljati, nadomestila z novo in tako v relevantnem obdobju z izpodbijanimi ukrepi izvajala neposredno kontrolo cen medicinskega blaga.
5. Po 21. členu ZUstS (kot tudi po 160. členu Ustave) je Ustavno sodišče pristojno za presojo veljavnih predpisov in aktov za izvrševanje javnih pooblastil. Člen 47 ZUstS določa izjemo od tega pravila. Če izpodbijani predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem preneha veljati, Ustavno sodišče nadaljuje s postopkom, če so izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS. Vendar pa Ustavno sodišče v primeru, če je pobuda očitno neutemeljena, to lahko zavrne, ne da bi se spuščalo v ugotavljanje pogojev iz 47. člena ZUstS.
6. Da skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ne bi bilo v skladu z Ustavo, je Ustavno sodišče že pojasnilo (npr. odločba št. U-I-273/96 z dne 16. 1. 1997 - Uradni list RS, št. 13/97 in OdlUS VI, 7). Že iz same ustavne določbe (drugi odstavek 74. člena) namreč izhaja, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Z Ustavo zagotovljena podjetniška svoboda gospodarskih subjektov (74. člen) je omejena tudi s socialnimi načeli, vgrajenimi v Ustavo. Ustavno načelo svobodne gospodarske pobude zagotavlja gospodarskim subjektom veliko svobodo, vendar pa hkrati državi nalaga skrb za spremljanje tržne igre in dolžnost, da zagotavlja ravnovesje med ustavno zagotovljeno svobodo gospodarske pobude in socialnimi načeli. Zakonodajalcu nalaga, da oblikuje gospodarsko politiko in ga pooblašča za sprejem ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničitev ciljev te politike. S tem namenom je zakonodajalec oblikoval in sprejel prej veljavni ZCen (tako odločba št. U-I-145/95).
7. Ustavno sodišče je tudi že presojalo ustavnost prej veljavnega ZCen (odločba in sklep št. U-I-145/93 z dne 17. 3. 1994 - Uradni list RS, št. 18/94 in OdlUS III, 24) in ugotovilo, da ni v neskladju z Ustavo. Poudarilo je, da gre pri ukrepih določanja cen oziroma pri ukrepih državne kontrole cen sicer za poseg države v svobodno oblikovanje cen na trgu, vendar gre v tem primeru za ustavno dopusten (dovoljen) poseg v svobodno gospodarsko pobudo.
8. Določbo ZCen, ki v 5. členu ureja pogoje za ukrepe določitve cen, je treba razlagati v skladu z gospodarskimi in socialnimi razmerami, v katerih so bili ti ukrepi sprejeti. Gospodarska in socialna nestabilnost, bistveno manj ugodne tržne razmere, lastninsko preoblikovanje podjetij in neugoden materialni in socialni položaj znatnega dela prebivalcev Slovenije vplivajo na razlago besedne zveze "hude motnje na trgu in pri gibanju cen", ki jo vsebuje ZCen. Nevarnost povečevanja inflacije zlasti v dejavnostih, v katerih je tržna konkurenčnost omejena ali je sploh ni, opravičuje posege tudi pri proizvodih in storitvah, ki imajo lahko v stabilnih tržnih gospodarstvih le omejen inflatorni učinek. To v naših razmerah opravičuje razlago, da gre za pomembnejše proizvode in storitve. Nevarnosti povečevanja inflacije in socialnih učinkov povečevanja cen proizvodov in storitev vsakodnevno potrebnih dobrin se namreč izkazujejo kot tržno, cenovno in socialno resno moteče (tako odločba št. U-I- 145/93). Ustavno sodišče je v primerih presoje podzakonskih aktov, izdanih na podlagi ZCen, že večkrat poudarilo, da se njegova pristojnost v takšnih primerih nanaša le na presojo usklajenosti podzakonskega akta z zakonom in Ustavo, ne pa na presojo usklajenosti z gospodarsko politiko države (tako npr. odločba št. U-I-145/95).
9. Z odločbo št. U-I-128/95 z dne 7. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 66/96 in OdlUS V, 145) pa je Ustavno sodišče bistveno spremenilo dotedanjo prakso, na katero se sklicujeta pobudnici, in se odločilo še bolj zadržano presojati ta pretežno ekonomska vprašanja. Utemeljenost uporabe ukrepov v posameznem primeru se namreč izmika pravni presoji, saj so argumenti zanjo v makroekonomski in mikroekonomski politiki, ki uravnava celotno nacionalno gospodarstvo in vključuje elemente predvidevanja; posamičnega ukrepa ni mogoče presojati iztrgano, temveč le kot del organske celote položaja in razvojnih teženj gospodarstva.
Zaradi narave stvari je torej zakonodajalec na tem področju prepustil izvršilni oblasti široko polje lastne presoje. Ustavno sodišče se pri presoji ustavnosti in zakonitosti takega ukrepa omejuje na vprašanja: ali ukrep ni v nasprotju z namenom zakonskega pooblastila, ali pooblastilo ni zlorabljeno, ali breme ukrepa ni v nerazumnem nesorazmerju z učinki, ki naj jih doseže, ali ni ukrep sprejet na nezakonit način in ali z njim ni kršen kak drug zakon. Večje ali manjše upravičenosti in primernosti izpodbijanih uredb z ekonomskega stališča, glede na ekonomske učinke, ki naj jih dosežeta, pa Ustavno sodišče ni pristojno ocenjevati.
10. Navedene kriterije za presojo tovrstnih ukrepov je Ustavno sodišče uporabilo tudi v odločbi št. U-I-118/95 z dne 11. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99 ter št. 28/99 - pop. in OdlUS VIII, 55). Tudi v tem primeru je Vlada z izpodbijanimi ukrepi določitve cen na podlagi ZCen na področju obveznega zavarovanja avtomobilske odgovornosti osebnih vozil več let izvajala neposredno kontrolo relevantnih cen. Ustavno sodišče je v navedenem primeru odločilo, da izpodbijane uredbe niso bile v neskladju z Ustavo in zakoni iz razlogov, ki so navedeni v citirani odločbi. Glede trajanja ukrepov je pojasnilo, da tudi pri takšnem sukcesivnem sprejemanju "interventnih" ukrepov določitve cen, ki so sicer vsak posebej zadostili pogoju glede trajanja, ni šlo za zlorabo tega zakonskega pooblastila. Tako bi namreč ravnala Vlada, če ne bi ob vsakokratnem predpisovanju istovrstnih ukrepov s potrebno skrbnostjo ocenila, da še obstajajo razlogi iz 5. člena ZCen. Zato je v navedeni zadevi št. U-I-118/95 odločilo, da izpodbijane uredbe niso bile v neskladju z drugim odstavkom 5. člena ZCen.
11. Ustavno sodišče je tako kasneje na področju ukrepov določitve cen bistveno spremenilo svojo dotedanjo prakso, na katero se sklicujeta pobudnici. Prva pobudnica se zato neuspešno sklicuje na odločbi št. U-I-145/95 z dne 9. 11. 1995 in št. U- I-1/96 z dne 4. 4. 1996, v katerih je sicer res delno uspela.
Ob tem pa sta obe navedeni zadevi št. U-I-145/95 in št. U-I-1/96 s sedanjo zadevo tudi delno (in to v delu v katerem je pobudnica uspela) neprimerljivi. V obeh navedenih zadevah je namreč Ustavno sodišče poseglo v oba takrat izpodbijana ukrepa določitve cen z določitvijo najvišje cene medicinskega blaga, ker je ugotovilo, da je z zamrznitvijo tečaja pri izračunu devizne protivrednosti uvoženega blaga kot elementa neto veleprodajne cene Vlada presegla zakonsko pooblastilo iz 5. člena ZCen ter s tem posegla v pravice uvoznikov, ki jih imajo na podlagi veljavne zakonodaje, pri čemer se je konkretno sklicevalo na Zakon o deviznem poslovanju (Uradni list RS, št. 1/91-I in nasl. - ZDP). V danem primeru pa očitno ne gre za tak primer. Nasprotno, ukrep določitve cen s pridobitvijo soglasja je Vladi omogočal upoštevanje tega stališča iz obeh navedenih odločb. Kolikor prvi pobudnik Vladi smiselno očita suspektno motivacijo pri izdaji izpodbijanih uredb, bi bil to moral določno uveljavljati in za to tudi ponuditi dokaze. Tako pa ni izkazano niti da bi bila pobudnica zahtevke za pridobitev soglasja k cenam sploh vlagala niti da bi bili ti zavrnjeni.
Izven tega se pobudnici še pojasnjuje, da posamičnega primera zavrnitve takšnega zahtevka v postopku za pridobitev soglasja Vlade ali ravnanja Vlade v posamičnem primeru ni mogoče presojati v okviru postopka za oceno ustavnosti predpisa.
12. Očitek druge pobudnice glede njene neenakopravnosti (smiselno kršitev 14. člena Ustave) je očitno neutemeljen.
Zatrjevanih posledic svoje takratne neaktivnosti ne more uspešno uveljavljati v tem postopku. Sedaj izpodbijani ukrepi določitve cen s pridobitvijo soglasja pa so bili po vsebini za vse prizadete subjekte enaki. Poleg tega so Vladi omogočali upoštevanje vseh relevantnih okoliščin. Kot prvi pobudnici se ji tudi pojasnjuje, da posamičnega primera zavrnitve takšnega zahtevka v postopku za pridobitev soglasja Vlade ali ravnanja Vlade v posamičnem primeru ni mogoče presojati v okviru postopka za oceno ustavnosti predpisa. Sicer pa je Vlada z 2. členom Uredbe, objavljene v Uradnem listu RS, št. 21/97, omogočila, da so se veleprodajne cene medicinskega blaga, ki so se oblikovale v skladu s predpisi in uporabljale na tržišču na dan 1. 8. 1995 s 1. 5. 1997 lahko povečale največ za 7,3 odstotka. Za te primere je predpisala zgolj obvestilo Ministrstvu za ekonomske odnose in razvoj (člen 8) in ne soglasje Vlade. Dodatno je s to uredbo Vlada predpisala tudi pridobitev soglasja k veleprodajnim cenam medicinskega blaga, ki na tržišču nastopa prvič, kot tudi pridobitev soglasja za izredno odobritev povišanja veleprodajnih cen medicinskega blaga. Te uredbe in naslednjih pa druga pobudnica ni izpodbijala.
13. Izpodbijani ukrepi določitve cen so tokrat predpisovali le pridobitev soglasja k določenim cenam medicinskega blaga.
Izpodbijane uredbe se tudi niso nanašale na medicinsko blago, ki se nikoli ne izdaja oziroma ne prodaja na zdravniški recept oziroma na naročilnico, tako da je bilo v tem delu oblikovanje cen prosto. Izpodbijane uredbe so predpisale soglasje k spremembam veleprodajnih cen medicinskega blaga in k cenam medicinskega blaga, ki na tržišču nastopa prvič, tega pa da Vlada. Predpisale so tudi postopek. Tako je bilo zahtevek za spremembo cen treba vložiti pri Ministrstvu za ekonomske odnose in razvoj, predpisana pa je bila tudi vsebina zahtevka. Breme ukrepa za prizadete je bilo torej možno ves čas omiliti z ustreznim zahtevkom za izdajo soglasja Vlade k cenam. Ob tem je prej veljavni ZCen v 6. členu omogočal tudi zagotovitev nadomestila do ravni cene, ki pokriva stroške enostavne reprodukcije za prizadete, če bi se zaradi sprejema ukrepov določitve cen iz 4. in 5. člena ZCen bistveno poslabšali pogoji poslovanja, ki onemogočajo normalno poslovanje.
14. Iz uporabe kriterijev iz odločbe št. U-I-128/95 in št. U-I- 118/95 (Ustavno sodišče se pri tem v celoti sklicuje tudi na obrazložitev obeh že citiranih odločb) pa izhaja, da je očitek pobudnic, da naj bili ukrepi v neskladju z ZCen, neutemeljen.
Ukrepi cen so se očitno nanašali na pomembnejše proizvode v smislu prvega odstavka 5. člena ZCen. V postopku preizkusa pa glede na zgoraj navedene kriterije ni bila ugotovljena nobena za ustavnosodno presojo relevantna nepravilnost. Pri tem Ustavno sodišče ni našlo razloga, ki bi kazal na to, da Vlada ob vsakokratnem predpisovanju istovrstnega ukrepa ni ravnala s potrebno skrbnostjo. Zato je Ustavno sodišče pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku navedenih uredb zavrnilo.
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen