U-I-80/01
Natisni
Opravilna št.:
U-I-80/01
Datum odločitve:
17. 5. 2001
Objavljeno:
OdlUS X, 95
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2001:U.I.80.01
Akt:
Zakon o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 13/01)
Izrek:
Zahteva Zveze svobodnih sindikatov Slovenije za oceno ustavnosti Zakona o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 13/01) se zavrže.

Pobuda Sindikata delavcev gostinstva in turizma Slovenije za začetek postopka za oceno ustavnosti v prvi točki tega izreka navedenega zakona se zavrže.
Evidenčni stavek:
Reprezentativnemu sindikatu za območje države ni mogoče priznati legitimacije za izpodbijanje predpisa, če ta predpis ne ogroža pravic delavcev v smislu osme alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS. Pravica reprezentativnega sindikata za območje države, da vloži zahtevo za oceno ustavnosti, je omejena na pravico do izpodbijanja tistih predpisov, ki neposredno prizadenejo delovnopravni in s tem povezan socialni položaj delavcev, katerih interese predlagatelj kot reprezentativni sindikat predstavlja in zastopa.
Sindikat ni izkazal pravnega interesa za vložitev pobude, saj izpodbijani zakon ne posega neposredno v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj delavcev, katerih interese pobudnik predstavlja in zastopa.
Geslo:
Ustavno sodišče, reprezentativni sindikat za območje države kot vlagatelj pred Ustavnim sodiščem.
Izkazani pravni interes pobudnika kot procesni pogoj za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem na podlagi pobude.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 23., 24., 25. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-36/98 z dne 13. 10. 1999 - OdlUS VIII, 222 in št. U-I-285/97 z dne 12. 2. 1998 - OdlUS VII, 29.
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča pridružena zadeva št. U-I-83/01 z dne 17. 5. 2001 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Zveza svobodnih sindikatov Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
9. 4. 2001
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US20779
Dokument v PDF obliki:
U-I-80-01.pdf
133 KB
Prenesite datoteko
U-I-80-01 LM.pdf
126 KB
Prenesite datoteko
U-I-80/01-6
17. 5. 2001
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Zveze svobodnih sindikatov Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa predsednik mag. Dušan Semolič, in v postopku za preizkus pobude Sindikata delavcev gostinstva in turizma Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa sekretarka Karmen Leban, na seji dne 17. maja 2001
s k l e n i l o :
1. Zahteva Zveze svobodnih sindikatov Slovenije za oceno ustavnosti Zakona o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 13/01) se zavrže.
2. Pobuda Sindikata delavcev gostinstva in turizma Slovenije za začetek postopka za oceno ustavnosti v prvi točki tega izreka navedenega zakona se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Zveza svobodnih sindikatov Slovenije (v nadaljevanju ZSSS) izpodbija Zakon o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (v nadaljevanju ZPPCPEU). Navaja, da vlaga zahtevo na podlagi zadnje alinee 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS). Prilaga odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 121-02/93 z dne 23. 6. 1993, s katero ji je bil priznan status reprezentativnega sindikata za območje države. Navaja, da lahko izpodbijani zakon bistveno ogrozi socialno ekonomski položaj in pravice delavcev, ki so zaposleni v prostih carinskih prodajalnah, na katere se nanaša ZPPCPEU. Zakon naj bi s predpisovanjem preoblikovanja navedenih prodajaln ob enaki davčni obremenitvi omejeval izvajanje trgovinske dejavnosti v primerjavi s trgovinami v notranjosti države. Po mnenju ZSSS bo to zmanjšalo njihovo konkurenčnost, zato bo pomemben del teh prodajaln neizkoriščen, kar bo povzročilo bistveno nižje plače delavcev in ukinitev večjega števila delovnih mest.
2. ZSSS zatrjuje, da je ZPPCPEU v nasprotju s prvim odstavkom 74. člena Ustave (svobodna gospodarska pobuda), z 2. členom Ustave (pravna in socialna država) in s 50. členom Ustave (pravica do socialne varnosti). Nadalje je po mnenju ZSSS izpodbijani zakon v nasprotju z 69. členom Ustave (razlastitev), ker ni predvidel ustreznega nadomestila ali odškodnine za poseg v premoženje prostih carinskih prodajaln, katerim omejuje delovanje, prav tako pa je izpodbijani zakon tudi v nasprotju s 155. členom Ustave (prepoved retroaktivnosti), ker posega v veljavna dovoljenja za obratovanje teh prodajaln in s tem posega v pridobljene pravice.
3. ZSSS navaja, da Slovenija nima nikakršne mednarodno sprejete obveznosti glede preoblikovanja prostih carinskih prodajaln. Pri opisu posledic in ekonomskih ter drugih učinkov preoblikovanja teh prodajaln se sklicuje na raziskavo Inštituta za ekonomska raziskovanja pri Ekonomski fakulteti v Ljubljani, ki jo prilaga. ZSSS navaja, da bo predvideno preoblikovanje po ZPPCPEU imelo pozitivne posledice za državni proračun in negativne posledice za gospodarske družbe; povzročilo bo zmanjšanje prodaje za najmanj 30 odstotkov, posledično zmanjšanje dobička, prav tako pa tudi izgubo okrog 300 do 1 000 delovnih mest. ZSSS v nadaljevanju obširno pojasnjuje, kako izpodbijani zakon po njenem mnenju posega v svobodno gospodarsko pobudo gospodarskih subjektov, ki opravljajo dejavnost v prostih carinskih prodajalnah in kakšno škodo bo povzročil tem gospodarskim subjektom. Po mnenju ZSSS je predpisani rok za preoblikovanje prekratek, še posebej za proučitev in ustrezno rešitev ekonomsko socialnega položaja zaposlenih, katerih delo bo zaradi preoblikovanja postalo trajno nepotrebno. V tej zvezi navaja, da gre celotno breme razreševanja presežnih delavcev v tem primeru na račun delodajalca in da bi ZPPCPEU, ki le na splošno govori o ukrepih aktivne politike zaposlovanja, moral določiti namenska sredstva za preusposabljanje in prezaposlovanje presežnih delavcev. Dodaja, da tudi v zvezi z ukrepi za spodbujanje regionalnega razvoja ZPPCPEU ne predvideva nobene prednosti za gospodarske subjekte, ki se bodo morali preoblikovati po tem zakonu. Izpodbijani zakon bi moral predvideti tudi odškodninsko odgovornost države za škodo teh gospodarskih subjektov, ker bodo prenehali ali zmanjšali obseg prodaje. Po mnenju ZSSS bi moral izpodbijani zakon, ki posega v položaj gospodarskih subjektov in spreminja njihovo poslovanje ter posega v materialni položaj delavcev, urediti tudi vsa navedena vprašanja. ZSSS predlaga zadržanje izvrševanja ZPPCPEU do končne odločitve Ustavnega sodišča.
5. Tudi Sindikat delavcev gostinstva in turizma Slovenije navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti ZPPCPEU na podlagi osme alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS. Prilaga odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 104-04- 003/99-002 z dne 17. 2. 1999. Navaja, da vlaga zahtevo v podporo zahtevi ZSSS za oceno istega zakona, vsebina navedb v tej vlogi pa se v celoti ujema z navedbami v zahtevi ZSSS. Sindikat delavcev gostinstva in turizma prav tako predlaga zadržanje izvrševanja izpodbijanega zakona do končne odločitve Ustavnega sodišča.
6. Ustavno sodišče je vlogo Sindikata delavcev gostinstva in turizma Slovenije (št. U-I-83/01) zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-80/01.
B. - I.
7. ZUstS v osmi alinei prvega odstavka 23. člena določa, da lahko zahtevo za oceno ustavnosti vložijo reprezentativni sindikati za območje države, če so ogrožene pravice delavcev.
ZSSS je reprezentativna za območje države, vendar pa zakon, ki ga izpodbija, ne ogroža pravic delavcev v smislu osme alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS.
8. Izpodbijani zakon ureja pogoje za opravljanje določene gospodarske dejavnosti oziroma - natančneje - spreminja pogoje za opravljanje trgovinske dejavnosti v prostih carinskih prodajalnah, v prehodnih določbah določa prenehanje veljavnosti dosedanjih dovoljenj za proste carinske prodajalne in predvideva njihovo preoblikovanje v mejne prodajalne, za katere bo veljal drugačen (z vidika carinskih obremenitev manj ugoden) režim, kot je prej veljal za proste carinske prodajalne. Določbe izpodbijanega zakona se nanašajo in urejajo pravni položaj gospodarskih subjektov, ki opravljajo trgovinsko dejavnost v omenjenih prodajalnah. Z izpodbijanim zakonom predvideno spreminjanje carinskega režima v teh prodajalnah pa neposredno ne spreminja pravnega položaja in pravic delavcev, ki so zaposleni v teh prodajalnah. Zgolj predvidevanje - pa čeprav zelo verjetno glede na izdelane ekonomske študije - o tem, kakšne dejanske ekonomske posledice bo imel zakon, kako bodo ravnali gospodarski subjekti, na katere se nanaša ZPPCPEU, ali bodo zniževali plače in odpuščali delavce, ne zadostuje za ugotovitev, da so z izpodbijanim zakonom ogrožene pravice delavcev v smislu osme alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS.
Delavci, zaposleni v prodajalnah, na katere se nanaša ZPPCPEU, uživajo - tako kot vsi drugi delavci - varstvo v zvezi z zaposlitvijo in varstvo v zvezi s prenehanjem zaposlitve. Pravic delavcev, zaposlenih v prostih carinskih prodajalnah, ZPPCPEU ne ureja, jih ne zmanjšuje in ne poslabšuje. V 12. členu se ZPPCPEU npr. sklicuje na splošno ureditev ukrepov aktivne politike zaposlovanja, vendar pa za te delavce velja tudi ostala splošna delovno in socialnopravna varstvena zakonodaja. Kakšno bo ravnanje posameznih gospodarskih subjektov - delodajalcev ter kako bo na njihovo bodoče ravnanje vplival tudi izpodbijani zakon, je vprašanje, ki se le posredno nanaša na položaj delavcev, na njihov dejanski, ekonomski položaj; pri svojem ravnanju v razmerju do zaposlenih delavcev bodo ti gospodarski subjekti morali upoštevati vso delovno in socialnopravno zakonodajo in spoštovati vse pravice delavcev, ki jim gredo in ki jim jih ZPPCPEU ne jemlje. Zato po oceni Ustavnega sodišča izpodbijani zakon ne ogroža pravic delavcev v smislu osme alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS in vlagatelju zahteve kot reprezentativnemu sindikatu za območje države za izpodbijanje tega zakona ni mogoče priznati legitimacije. Predlagateljeva pravica, da vloži zahtevo za oceno ustavnosti, je omejena na pravico do izpodbijanja tistih predpisov, ki neposredno prizadenejo delovnopravni in s tem povezan socialni položaj delavcev, katerih interese predlagatelj kot reprezentativni sindikat za območje države predstavlja in zastopa (tako Ustavno sodišče že npr. v sklepu št. U-I-63/96 z dne 11. 4. 1996, OdlUS V, 46 in v sklepu št. U-I-181/99 z dne 13. 4. 2000, OdlUS IX, 91). Ker za vložitev zahteve ZSSS niso izpolnjeni procesni pogoji, jo je Ustavno sodišče zavrglo.
B. - II.
9. Sindikat delavcev gostinstva in turizma Slovenije je svojo vlogo sicer opredelil kot zahtevo za presojo ustavnosti ZPPCPEU. Glede na to, da Sindikat delavcev gostinstva in turizma Slovenije ne spada med reprezentativne sindikate za območje države v smislu navedene določbe ZUstS (iz priložene kopije odločbe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 104- 04-003/99-002 z dne 17. 2. 1999 izhaja, da je navedeni sindikat reprezentativni sindikat v dejavnosti), je Ustavno sodišče njegovo vlogo obravnavalo kot pobudo.
10. Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča sindikat izkazuje pravni interes za vložitev pobude, čeprav izpodbijani predpis ne posega neposredno v njegove lastne pravice, pravne interese oziroma pravni položaj, bi pa lahko vplival na pravice, pravne interese oziroma pravni položaj delavcev, katerih interese sindikat predstavlja in zastopa (tako npr. sklep št. U-I-36/98 z dne 13. 10. 1999, OdlUS VIII, 222 in sklep št. U-I-285/97 z dne 12. 2. 1998, OdlUS VII, 29). Vendar v obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Razlogi, navedeni v obrazložitvi pod razdelkom B. - I., ki utemeljujejo ugotovitev, da ZPPCPEU ne ogroža pravic delavcev v smislu osme alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS, še toliko bolj utemeljujejo ugotovitev, da Sindikat delavcev gostinstva in turizma ne izkazuje pravnega interesa za vložitev pobude za oceno ustavnosti navedenega zakona, saj ta zakon ne posega neposredno v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj delavcev, katerih interese pobudnik predstavlja in zastopa. Zato je Ustavno sodišče pobudo Sindikata delavcev gostinstva in turizma Slovenije zavrglo.
C.
11. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi 25. člena ZUstS in prve alinee 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Drugo točko izreka je sprejelo soglasno, prvo točko izreka pa s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Čebulj in Ribičič. Sodnik Čebulj je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja
1. V navedeni zadevi sem glasoval proti prvi točki izreka sklepa, s katero je večina sodnic in sodnikov zavrgla zahtevo Zveze svobodnih sindikatov Slovenije (ZSSS) za oceno ustavnosti Zakona o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (ZPPCPEU).
2. ZSSS je zatrjeval predvsem, da je ZPPCPEU v nasprotju s prvim odstavkom 74. člena Ustave (svobodna gospodarska pobuda), z 2. členom Ustave (pravna in socialna država) in s 50. členom Ustave (pravica do socialne varnosti). Pri opisu posledic in ekonomskih ter drugih učinkov preoblikovanja teh prodajaln se je skliceval na raziskavo Inštituta za ekonomska raziskovanja pri Ekonomski fakulteti v Ljubljani. Navajal je, da bo predvideno preoblikovanje po ZPPCPEU povzročilo zmanjšanje prodaje za najmanj 30 odstotkov in s tem zmanjšanje dobička, posledično pa izgubo okrog 300 do 1 000 delovnih mest.
3. Po osmi alinei prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS) lahko zahtevo za oceno ustavnosti vložijo reprezentativni sindikati za območje države, če so ogrožene pravice delavcev. Ustavno sodišče je v obravnavani zadevi sicer ugotovilo izpolnjenost prvega pogoja (reprezentativnost ZSSS), zahtevo ZSSS pa zavrglo, češ da zakon, ki ga izpodbija, ne ogroža pravic delavcev. To je utemeljilo z ugotovitvijo, da se določbe izpodbijanega zakona nanašajo in urejajo pravni položaj gospodarskih subjektov, ki opravljajo trgovinsko dejavnost v prostih carinskih prodajalnah. Zgolj predvidevanje - pa čeprav zelo verjetno glede na izdelane ekonomske študije - o tem, kakšne dejanske ekonomske posledice bo imel zakon, kako bodo ravnali gospodarski subjekti, na katere se nanaša ZPPCPEU, ali bodo zniževali plače in odpuščali delavce, pa po mnenju večine sodnic in sodnikov ne zadostuje za ugotovitev, da so z izpodbijanim zakonom ogrožene pravice delavcev v smislu osme alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS. Delavci, zaposleni v prodajalnah, na katere se nanaša ZPPCPEU, uživajo - tako kot vsi drugi delavci - varstvo v zvezi z zaposlitvijo in varstvo v zvezi s prenehanjem zaposlitve. Pravic delavcev, zaposlenih v prostih carinskih prodajalnah, ZPPCPEU ne ureja, jih ne zmanjšuje in ne poslabšuje (8. točka obrazložitve sklepa).
4. ZPPCPEU prav gotovo pravic delavcev, zaposlenih v prostih carinskih prodajalnah, ne ureja. Vendar gotovo ogroža njihovo zapositev. Ali in koliko delavcev bo dejansko izgubilo zaposlitev, je po mojem mnenju za presojo obstoja procesne predpostavke v smislu osme alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS nepomembno. Navedena zakonska določba kot pogoj določa "ogroženost pravic" in ne njihovega zmanjšanja ali poslabšanja, do katerega bi že prišlo s samo uveljavitvijo izpodbijane zakonske norme ali pa bo do njega zagotovo prišlo. Ogrožati pomeni spraviti v nevarnost nekoga ali nekaj. In v nevarnost so z izpodbijanim zakonom spravljene zaposlitve. Zaposlitev oziroma delovno razmerje pa je temelj vseh delovnopravnih pravic in posledično tudi tistih, ki se zagotavljajo za primer brezposelnosti. Povsem jasno je, da posameznik z izgubo zaposlitve (s prenehanjem delovnega razmerja) izgubi (ne zmanjšajo se mu, temveč jih izgubi) vse pravice iz in vsaj deloma tudi v zvezi z zaposlitvijo (delovnim razmerjem). Povsem jasno pa je tudi to, da z izgubo zaposlitve seveda nihče ne bo izgubil pravic, ki mu jih daje zakonodaja, ki ureja varstvo za primer brezposelnosti, in da bodo spoštovane pravice, ki gredo posamezniku po njej (kot ugotavlja 8. točka obrazložitve sklepa). Pravic za primer brezposelnosti ZPPCPEU res ne zmanjšuje. Vendar ZSSS tega niti ne zatrjuje. Zatrjuje ogroženost zaposlitve (delovnega razmerja) in iz nje izvirajočih delovnopravnih (ne socialnovarstvenih) pravic.
5. Po mojem mnenju zato zelo verjetno, z izdelano ekonomsko študijo podprto, predvidevanje o tem, kakšne dejanske ekonomske posledice bo imel zakon in v tem okviru, kakšne posledice bo imel na zmanjšanje števila zaposlenih, zadostuje za ugotovitev, da so z izpodbijanim zakonom ogrožene pravice delavcev v smislu osme alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS. V tem mojem prepričanju me utrjuje tudi sam zakonodajalec, ki je v 12. členu ZPPCPEU celo predvidel ukrepe zaradi zaposlovanja trajno presežnih delavcev v gospodarskih družbah, ki so imetnice prostih carinskih prodajaln.
6. Upoštevati je potrebno tudi dejstvo, da gre pri izpodbijanem zakonu za predpis, ki posega v dosedanji način opravljanja dejavnosti prostih carinskih prodajaln in ki bo (z visoko stopnjo verjetnosti) vplival na število v njih zaposlenih delavcev. Zato je po mojem mnenju neprepričljivo sklicevanje večine na dosedanjo prakso Ustavnega sodišča. V obrazložitvi sklepa (8. točka) je zapisano, da je Ustavno sodišče tako (zavrglo zahtevo sindikata zaradi tega, ker predpis ni ogrožal pravic delavcev) odločilo že npr. v sklepu št. U-I-63/96 z dne 11. 4. 1996, OdlUS V, 46 in v sklepu št. U-I-181/99 z dne 13. 4. 2000, OdlUS IX, 91. V prvem primeru (št. U-I-63/96) je bil izpodbijan Zakon o prevzemu dolga po Novem finančnem sporazumu iz leta 1988 in o izdaji obveznic Republike Slovenije zaradi zamenjave dolga, češ da se bodo z njimi povečale davčne obveznosti delavcev. V drugem primeru (št. U-I-181/99) pa je bil izpodbijan Zakon o pravdnem postopku oziroma tiste njegove določbe, ki se uporabljajo tudi v postopku pred delovnimi in socialnimi sodišči. Ne v prvem in ne v drugem primeru ni šlo za predpis, ki naj bi z veliko verjetnostjo zmanjšal število delavcev, zaposlenih v organizacijah, ki opravljajo določeno dejavnost, s tem pa povzročil tudi izgubo njihovih pravic, ki jih delovnopravna zakonodaja veže na sklenitev in trajanje delovnega razmerja.
7. Naj ob koncu še pripomnim, da se s tem, ko sem se zavzemal, da se ZSSS prizna položaj predlagatelja, ker pravice delavcev z izpodbijanim zakonom so ogrožene, nisem opredeljeval oziroma opredelil do vprašanja, ali so določbe zakona tudi v neskladju z Ustavo.
dr. Janez Čebulj