U-I-301/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-301/98
Datum odločitve:
17. 9. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 67/98 in OdlUS VII, 157
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.301.98
Akt:
Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94 in 56/98) (ZUODNO), 2. tč. 3. čl.
Izrek:
Druga točka 3. člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij je v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.

Državni zbor mora najkasneje v enem letu po uveljavitvi te odločbe spremeniti in dopolniti Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij tako, da bodo na območju sedanje mestne občine Koper ustanovljene občine v skladu z Ustavo.

Organom mestne občine Koper se podaljša mandat do nastopa mandata organov novih občin, ki bodo ustanovljene v skladu z drugo točko tega izreka.
Evidenčni stavek:
Povezovanje mesta in z njim nepovezanih naselij v eno občino ni le v nasprotju z ustavno zasnovo mestne občine, temveč tudi z ustavno zasnovo občine nasploh.
Ustavna merila za ustanovitev občine sicer dajejo dokaj širok prostor v lastno presojo zakonodajalcu, vendar očitnih odstopanj ne dopuščajo.
Geslo:
Določitev območja občine.
Ustavno sodišče, določitev roka zakonodajalcu za uskladitev.
Podaljšanje mandata občinskim organom po odločbi Ustavnega sodišča.
Območje občine, merila za določitev.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 139., 141. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 16. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21. čl., 2. odst. 40. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-90/94 z dne 20. 5. 1994 (OdlUS III,58) in št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994 (OdlUS III,122).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Danijel Starman, Koper in drugi
Datum vloge:
3. 9. 1998
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US19069
Dokument v PDF obliki:
U-I-301-98.pdf
78 KB
Prenesite datoteko
U-I-301-98_LM Jambrek.pdf
104 KB
Prenesite datoteko
U-I-301-98_LM Krivic.pdf
71 KB
Prenesite datoteko
U-I-301-98_LM Ude.pdf
79 KB
Prenesite datoteko
U-I-301/98
17.9.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Danijela Starmana iz Kopra in drugih ("Državljanska pobuda Slovenska Istra"), na seji dne 17. septembra 1998
o d l o č i l o :
1. Druga točka 3. člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94 in 56/98) je v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.
2. Državni zbor mora najkasneje v enem letu po uveljavitvi te odločbe spremeniti in dopolniti Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij tako, da bodo na območju sedanje mestne občine Koper ustanovljene občine v skladu z Ustavo.
3. Organom mestne občine Koper se podaljša mandat do nastopa mandata organov novih občin, ki bodo ustanovljene v skladu z drugo točko tega izreka.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki izpodbijajo drugo točko 3. člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 in 56/98 - v nadaljevanju: ZUODNO) in 2. člen ZUODNO, kolikor se z njim ne ustanavljajo nove občine na območju mestne občine Koper. Pobudniki navajajo, da Zakon o spremembah in dopolnitvah ZUODNO (Uradni list RS, št. 56/98) ustanavlja mestno občino Koper na območju, ki je teritorialno preobsežno, tako da takšna občina ne ustreza ustavni zasnovi občine in zakonskim pogojem. Pobudniki se sklicujejo na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-90/94 z dne 20.5.1994 (OdlUS III, 58) in U-I- 183/94 z dne 9.11.1994 (OdlUS III, 122). V teh dveh odločbah, navajajo pobudniki, je Ustavno sodišče ugotovilo, da mestna občina Koper po teritorialnem obsegu, številu vključenih naselij in prebivalcev in po posledični notranji heterogenosti tako močno in očitno odstopa od ustavno določenega koncepta občin, da ne ustreza območju, na katerem bi bilo mogoče ustanoviti eno občino. Pobudniki predlagajo tudi zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb zakona.
2. Državni zbor na pobudo ni posebej odgovoril, temveč je poslal gradivo, ki je vsebovalo magnetogram 23. izredne seje (3. točka dnevnega reda) in nekatera druga gradiva, ki se nanašajo na odločanje o Zakonu o spremembah in dopolnitvah ZUODNO.
B.
3. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZUDNO je Državni zbor spremenil teritorialno mrežo občin po poprej opravljenem postopku, kot ga določa Zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 - v nadaljevanju: ZPUO). Prišlo je do ustanovitve novih občin in do sprememb meja med občinami. Veliko občin je ostalo teritorialno nespremenjenih; to velja tudi za mestno občino Koper. Navedba pobudnikov, da je bila z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZUODNO Mestna občina Koper "ustanovljena", je zmotna. Mestna občina Koper je bila ustanovljena z ZUODNO leta 1994, Zakon o spremembah in dopolnitvah ZUODNO pa jo je pustil v nespremenjenem teritorialnem obsegu. Zakonodajalec se je sicer odločil za takšno nomotehnično rešitev, da je dopolnil in spremenil 2. in 3. člen ZUODNO v celoti, ne pa le tistih točk, ki so se spremenile oziroma dopolnile vendar kljub temu ni mogoče sklepati, da so bile občine, ki so nastale z ZUODNO leta 1994, sedaj ponovno ustanovljene.
4. O ustavnosti območja Mestne občine Koper je Ustavno sodišče odločalo najprej v zadevi št. U-I-90/94. Tedaj je ugotovilo, da je referendumsko območje za ustanovitev občine Koper "po predvidenem teritorialnem obsegu, številu vključenih naselij in prebivalcev in po posledični notranji heterogenosti tako močno in očitno odstopa od ustavno določenega koncepta občin, da ne ustreza območju, na katerem bi bilo mogoče ustanoviti eno občino". Državni zbor je ponovno razpisal referendum na istem območju, le da je bilo določeno, da se mora izid ugotavljati za območje vsake krajevne skupnosti posebej. Na celotnem območju in na območju vsake krajevne skupnosti posebej so se volivci izrekli za ustanovitev občine na celotnem referendumskem območju. Z ZUODNO (druga točka tretjega člena) je bila ustanovljena mestna občina Koper na enakem območju, kot ga je zajemala razveljavljena določba 73. točke prvega poglavja odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94).
5. V zadevi št. U-I-183/94 je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost 2. in 3. člena ZUODNO in naložilo Državnemu zboru, da protiustavnost odpravi najkasneje šest mesecev pred razpisom naslednjih lokalnih volitev. Ustavno sodišče kot protiustavne ni ocenilo le posameznih točk 2. in 3. člena ZUODNO, ampak oba izpodbijana člena v celoti, ker bi odprava protiustavnosti posameznih točk izpodbijanih členov ali celo le posameznih delov točk vplivala tudi na območja drugih občin, katerih ustanovitev ni bila ustavno sporna. Ustavno sodišče je navedlo razloge protiustavnosti 2. in 3. člena ZUODNO. Med temi razlogi je navedlo tudi takšne, ki se neposredno nanašajo na Mestno občino Koper. V obrazložitvi odločbe je izrecno ugotovilo, da druga točka 3. člena Zakona (točka, s katero se ustanavlja Mestna občina Koper) ni v skladu z Ustavo (OdlUS III, str. 554). Pri tem se je v celoti sklicevalo na odločbo v zadevi št. U-I-90/94 in dodatno navedlo: "V mestno občino praviloma ne morejo biti vključena ruralna naselja, upoštevati pa je potrebno še to, da gre tudi pri mestni občini za osnovno teritorialno enoto, v kateri mora biti zagotovljeno uresničevanje lokalne samouprave. Od določitve območja, kjer bo še zagotovljena ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti (v tem primeru mestni) občini, lahko zakonodajalec odstopa le toliko, kolikor je to potrebno zaradi posebne narave nalog in problemov mestne občine, ki so določene v prvem odstavku 16. člena ZLS."
6. Vlada je v juniju 1997 Državnemu zboru predložila "Predlog za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij s predhodno opredelitvijo Vlade RS." V tem aktu se je Vlada opredelila do predlogov, pobud in drugih vlog za ustanovitev občin in za spremembo njihovih območij, poleg tega pa je na podlagi 6. člena ZPUO sama predlagala nekatere teritorialne spremembe. Med drugim je predlagala tudi ustanovitev treh novih občin na območju mestne občine Koper: Ankaran Škofije, Dekani in Šmarje Marezige. Na podlagi 11. člena ZPUO pa je Vlada 15.1.1998 Državnemu zboru predložila svoje mnenje o predlogih za ustanovitev občin in za spremembo njihovih območij. Vlada je predlagala Državnemu zboru, da ugotovi, da so izpolnjeni z Ustavo in zakonom določeni pogoji za ustanovitev občin Ankaran Škofije, Dekani in Šmarje Marezige in da na teh območjih razpiše referendum.
7. Državni zbor je z odlokom (Uradni list RS, št. 21/98) razpisal referendum na območjih Ankaran Škofije, Dekani in Šmarje Marezige. Na referendumu, ki je bil izveden 19.4.1998, se je večina volivcev na vseh treh referendumskih območjih izrekla proti ustanovitvi občine.
8. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZUODNO Državni zbor ni posegel v območje Mestne občine Koper, temveč je ohranil to mestno občino v nespremenjenem obsegu.
9. Mestna občina Koper meri 311 kvadratnih kilometrov in ima 46.763 prebivalcev. Vanjo je vključenih 105 naselij. Območje mestne občine Koper daleč presega območje mesta in mestne okolice (primestja). Mestna občina Koper odstopa od ustavne določbe, da "mesto lahko dobi status mestne občine" (prvi odstavek 141. člena Ustave) in od določbe drugega odstavka 16. člena ZLS, po kateri je mestna občina "gosto in strnjeno naselje ali več naselij, povezanih v enoten prostorski organizem in mestno okolico, ki jo povezuje dnevna migracija prebivalstva". Mestna občina je občina, ki se ustanovi zaradi specifičnih upravljalskih problemov mest, ki se nanašajo na promet, varstvo okolja, varnost ljudi, urejanje prostora itd.
Zato mestna občina lahko zajame samo tista primestna naselja, ki so z mestom povezana v enoten prostorski organizem, torej urbanistično strnjena.
10. Povezovanje mesta in z njim nepovezanih naselij v eno občino ni le v nasprotju z ustavno zasnovo mestne občine, temveč tudi z ustavno zasnovo občine nasploh. Ustava v drugem odstavku 139. člena določa, da območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. V občini kot temeljni lokalni skupnosti povezujejo prebivalce osnovne skupne (javne) potrebe, zavest o povezanosti in pripadnosti najožji lokalni skupnosti. Ti elementi pa ne morejo obstajati na območju, ki vključuje tolikšno število naselij in je po značaju teh naselij tako heterogeno kot območje sedanje Mestne občine Koper. O skupnih potrebah in interesih, ki so značilni za najožjo lokalno skupnost, ni mogoče govoriti na ozemlju, ki vključuje poleg mesta in njegove neposredne okolice (primestja) še globoko zaledje mesta naselja, ki ne sodijo v primestno območje. Na teh območjih se oblikujejo drugačne potrebe in interesi kot v samem mestu in njegovem primestju.
11. Merila za ustanovitev občine iz drugega odstavka 139. člena sicer dajejo dokaj širok prostor lastne presoje zakonodajalcu, vendar tako očitnih odstopanj kot v primeru Mestne občine Koper ne dopuščajo. Protiustavnosti območja Mestne občine Koper ne spremeni dejstvo, da so se volivci na referendumskih območjih izrekli zoper nove občine Ankaran - Škofije, Dekani in Šmarje Marezige. Tudi ZPUO omogoča ustanovitev občine ne glede na izid referenduma. Ta zakon v 26. členu sicer določa, da se z zakonom lahko ustanovi občina oziroma spremenijo območja občin, če se je za to na ustreznih referendumskih območjih izrekla večina volivcev, ki so glasovali, vendar dopušča tudi izjemo: ne glede na navedeno določbo se z zakonom lahko ustanovi občina oziroma spremenijo območja občin, "če Državni zbor oceni, da je potrebno območja občin uskladiti s pogoji, ki jih določata ustava in zakon".
12. Ustavno sodišče je v celoti ostalo na stališčih, ki jih je glede Mestne občine Koper zavzelo v navedenih odločbah.
Ugotovilo je, da je druga točka 3. člena ZUODNO v nasprotju z Ustavo. Ustavno sodišče je zato naložilo Državnemu zboru, da protiustavnost odpravi in sicer v roku enega leta po uveljavitvi te odločbe. Hkrati je na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) sklenilo podaljšati mandat organom mestne občine Koper, tako da se lahko redne volitve izvedejo na območjih novih, v skladu z Ustavo ustanovljenih občin.
C.
13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v naslednji sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodnici ter sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica dr. Dragica Wedam - Lukić in sodnika mag. Matevž Krivic ter dr. Lojze Ude, ki so napovedali ločeno mnenje. Pritrdilno ločeno mnenje je napovedal sodnik Jambrek.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Večinskemu stališču v sprejeti odločbi sem nasprotoval:
- prvič: iz istih razlogov kot že v vseh dosedanjih odločanjih o območju občine Koper (spoštovanje volje prebivalstva, skrajna nejasnost zakonskih kriterijev za ustanavljanje mestnih občin ter pravica ljudi, da nemožnost učinkovitih regijskih povezav nadomestijo z večjo občino - glej moja ločena mnenja k odločbama št. U-I-90/94 in 183/94); pri drugem od teh razlogov še posebej opozarjam na svojo takratno analizo, kako je tudi po spremembah 16. člena ZLS povsem nejasno urejeno vprašanje, ki bi prav v tej zadevi tudi za korektno ustavnosodno odločanje moralo biti bistveno: kolikšen del mestnega zaledja smejo zajemati mestne občine (podrobneje glej OdlUS III, str. 565-572),
- drugič: ker je letos prizadeto prebivalstvo z ogromno večino odklonilo ustanovitev ponujenih treh novih občin v zaledju mesta Kopra - zavest o pripadnosti občini kot subjektiven pogoj pa je tudi po stališču Ustavnega sodišča eden od nujnih elementov ustavne koncepcije občine,
- tretjič: ker je zakonodajalec s ponudbo treh novih obmestnih občin sledil odločbam Ustavnega sodišča, s ponovno ustanovitvijo skupne občine pa se je uklonil referendumsko izraženi volji volivcev - Ustavno sodišče pa bi po načelu delitve oblasti moralo v takem primeru šteti to odločitev za ustavno njemu (zakonodajalcu) pripadajočo odločitev oziroma vsaj pokazati svojo zadržanost (self-restraint) pri poseganju vanjo (npr. z izogibanjem kratkim rokom - upoštevajoč tudi to, da možnost regijskega povezovanja manjših občin še vedno ni ustrezno urejena),
- četrtič: ker bi bilo tudi po načelu sorazmernosti treba tehtati, ali so ustavne vrednote bolj prizadete z nadaljnjim (začasnim) obstojem domnevno prevelike občine ali z ustavnosodnim negiranjem tako referendumsko izražene volje prebivalstva kot tudi presoje zakonodajalca (v ustavnopravno ne povsem jasnem položaju z mnogimi protislovnimi elementi),
- petič: ker bi bilo v tako zapletenem in občutljivem ustavnopravnem vprašanju pametno upoštevati tudi to, da je Ustavno sodišče, ki o istem ali podobnem vprašanju sedaj odloča že tretjič, tik pred iztekom mandata večine svojih sedanjih članov in je povsem možno, da bodo novi sodniki na to zapleteno in občutljivo vprašanje, katerega nadaljnje urejanje bodo vsekakor morali presojati oni, gledali drugače,
- in šestič: ker bi tudi že Ustavno sodišče v sedanjem sestavu lahko v večji meri upoštevalo, da je v primerjavi z njegovim prvim in drugim odločanjem o tem vprašanju pred štirimi leti danes položaj vendarle vsaj v dveh pomembnih točkah drugačen: danes volivci na referendumih niso bili več soočeni samo z obljubami, ampak imajo za seboj že štiri leta praktičnih izkušenj in vedenja tako o tem, kako je delovala njihova velika občina, kot tudi o tem, kako delujejo drugje po Sloveniji manjše občine, in drugič, na letošnjih referendumih volivci v zaledju Kopra niso bili več spraševani o tem, ali soglašajo z nadaljnjim obstojem dosedanje velike občine, ampak izrecno o tem, ali hočejo imeti svoje tri manjše občine, oblikovane po strokovnih kriterijih - in temu so z ogromno večino rekli svoj NE.
Ni seveda izključeno, kot pravi g. Starman, da je bila ta "ponudba" zgrešena in da bi bilo treba volivcem ponuditi namesto treh pet še manjših občin, Ankaran pa pustiti v koprski občini.
Naj se torej v roku, ki ga je določilo Ustavno sodišče, poskusi še to (ali kaj podobnega, za kar bo znotraj možnih bodočih občin pokazan vsaj minimalen interes) - če tudi ta poskus ne bo uspešen, pa naj se ljudem ne vsiljuje občin, ki jih nočejo. Z "osrečevanjem" na silo se ponašajo nedemokratični, ne demokratični sistemi. Morda bo nadaljnji razvoj, zlasti, če se bo medtem ustrezneje uredilo tudi vprašanje regijskega povezovanja, postopoma sam pripeljal tja, kamor bi nekateri radi prišli kar na silo in po domnevnih bližnjicah. Ker pa bo še en takojšnji, a po vsebini drugačen demokratični, torej referendumski poskus morda tudi (vsaj delno) uspešen, bi ga bilo najbrž treba izvesti čimprej in ne šele čez eno leto. Iz ustavnopravnih razlogov (ne glede na politične): zato, da bi bil novim občinskim organom na voljo le nebistveno skrajšan štiriletni mandat za naslednje obdobje, ne pa bistveno skrajšan na tri leta ali še manj - ali pa, da bi v občinah na Koprskem odslej vedno morali imeti lokalne volitve leto ali še več kasneje kot vsi drugi (če bi zakonodaja sedaj ali kasneje omogočala tudi tako rešitev tega vprašanja).
Nisem pa nasprotoval sprejeti odločitvi še iz razloga spornosti podaljšanja mandata sedanjim občinskim organom - preprosto zato ne, ker se še na ta argument nisem pravočasno spomnil. Pri običajnem postopku odločanja bi bilo morda še možno v odločbo (če bi bil dan in sprejet predlog za revotacijo) vnesti tudi presojo tega nedvomno pomembnega in težkega vprašanja - v tem primeru, ko je bila odločba takoj razglašena in se ločena mnenja pišejo šele naknadno, pa to seveda ni več možno. Tudi to je ena od slabih strani hitrega odločanja o spornih vprašanjih v zvezi z volitvami, referendumi itd., ki je nujno vezano na kratke roke - in razlog več za čimvečjo zadržanost Ustavnega sodišča pri radikalnih posegih v tovrstna vprašanja. Da ne bo nesporazuma: ne zavzemam se za "neodločanje" po pravilih ameriške doktrine političnih vprašanj, ki pri nas neposredno ni uporabna (o tem načelnem vprašanju sem napisal poseben članek za eno od naslednjih številk revije "Teorija in praksa"), ampak za zadržanost pri izbiri npr. med blažjimi in ostrejšimi posegi in sredstvi, ki jih Ustava in zakon Ustavnemu sodišču pri takem odločanju omogočata.
Matevž Krivic
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta, ki se mu pridružuje sodnica dr. Wedam - Lukić
Glasoval sem proti večinski odločitvi, ki se nanaša na določitev območja Občine Koper, iz naslednjih razlogov:
1. Tudi sam sem se pridružil večini v zadevah U-I-90/94 (objavljena v zbirki US III/58, in v Uradnem listu RS, št. 29/94) in U-I-183/94 (Odločbe US III/122, objavljena tudi v Uradnem listu RS, št. 73/94), ko je Ustavno sodišče dvakrat zavzelo stališče, da ni v skladu z Ustavo v odloku opredeljeno referendumsko območje za ustanovitev Občine Koper (odločba U-I- 90/94) oziroma, da ni v skladu z Ustavo zakonsko določilo o oblikovanju Mestne občine Koper in o določitvi njenega območja (odločba U-I-183/94). Celo, če se v obdobju po sprejemu obeh odločb Ustavnega sodišča iz leta 1994 ne bi vsebinsko ničesar spremenilo, bi osebno ne imel pomislekov odstopiti od svojega stališča, kolikor bi po štirih letih obravnavanja problematike lokalne samouprave prišel do drugačnih spoznanj. Vendar mislim, da sta vsaj dve okoliščini taki, ki bistveno spreminjata prejšnje dejansko in pravno stanje:
- prva okoliščina je ponovna izvedba referenduma na območjih, na katerih naj bi bile ustanovljene samostojne (nove) občine (Dekani, Ankaran - Škofije, Šmarje - Marezige) s povsem jasnim vprašanjem prebivalcem, ali so za ustanovitev "svoje" občine, in tudi z njihovim jasnim odgovorom;
- druga okoliščina pa je stališče, ki ga je Ustavno sodišče o relativnosti objektivnih kriterijev in spoštovanju na referendumu izražene volje prebivalcev zavzelo zlasti v svoji odločbi U-I-119/98 z dne 17.4.1998 (Uradni list RS, št. 35/98).
2. Ustava in zakon v svojih opredelitvah o lokalni samoupravi oziroma občinah kot njeni temeljni obliki prepletata objektivne in subjektivne kriterije. Po določbi drugega odstavka 139. člena Ustave obsega območje občine naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev.
Objektivne in subjektivne kriterije prepleta tudi Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), pri čemer objektivne določa zlasti v 13. in 13.a členu, kriterije za ustanovitev mestne občine pa v 16. členu. Tako pojem "potrebe" kot pojem "interesi" vsebujejo objektivne in subjektivne elemente. Objektivne elemente je mogoče ugotavljati tudi s strani države oziroma njihovih organov, kaj pa je subjektivni interes prebivalcev na določenem območju, vedo prav gotovo ti prebivalci sami. Za mene je nesprejemljivo, da se občina ustanovi v nasprotju z jasno izraženim interesom prebivalcev na določenem območju in da nekdo drug (v tem primeru Ustavno sodišče) ve in opredeli interes prebivalcev na nekem območju v Sloveniji.
3. V tem konkretnem primeru je bil referendum za ustanovitev novih občin že dvakrat neuspešen. Drugič so bili prebivalci na vseh treh že omenjenih območjih posebej vprašani, ali so za ustanovitev nove občine, ki bi obsegala njihovo območje. Prav na vseh treh območjih je velika večina volivcev, ki so se udeležili referenduma, glasovala proti ustanovitvi nove občine (na območju "Ankaran - Škofije": 83,9%, na območju "Dekani": 92,6% in na območju "Šmarje - Marezige" prav tako 92,6%). Pri tem se je referendumov na dveh območjih (Dekani, Šmarje - Marezige) udeležil tak odstotek volivcev, da se je glede na rezultate celo velika večina vseh volivcev na posameznem območju opredelila proti ustanovitvi nove občine (na območju "Dekani" kar 68% vseh volivcev, na območju "Šmarje - Marezige" pa 59% vseh volivcev).
Tako jasno izražena volja po mojem mnenju ustavno-pravno ne opravičuje stališča, ki bi prebivalcem vsiljevalo zaradi obstoja nekih bolj abstraktnih objektivnih pogojev določeno obliko lokalne samouprave.
Stališče o spoštovanju volje prebivalcev na določenem območju v primeru, ko ti želijo ustanoviti občino na širšem območju, utemeljuje tudi določba 143. člena Ustave, ki v prvem stavku prvega odstavka pravi, da se občine samostojno odločajo o povezovanju v širše samoupravne lokalne skupnosti, tudi v pokrajine, za urejanje in opravljanje lokalnih zadev širšega pomena. Predvidena je torej lokalna samouprava na širšem območju, pri čemer prenos zadev na širše oblike samoupravnih lokalnih skupnosti ustavno-pravno ni omejen. Zaradi tega sem mnenja, da je tudi na referendumih izraženo voljo prebivalcev proti ustanovitvi občin za ožja območja (in torej za vključitev v večjo občino) treba spoštovati.
4. Res je sicer, da teoretično na referendumu izražena volja prebivalcev na določenem območju po določbi tretjega odstavka 139. člena Ustave za zakonodajalca ni vedno obvezna. To pa seveda ne pomeni, da jo sme zakonodajalec ignorirati in zlasti ne, da sme v nasprotju z voljo prebivalcev le-te vključiti v samostojno občino.
5. Ustavno sodišče je letos v svoji odločbi U-I-119/98 z dne 17.4.1998 (Uradni list RS, št. 35/98) sprejelo stališče o relativnosti objektivnih kriterijev za ustanovitev občin.
Izrecno je zavzelo stališče (glej zlasti tč. 18 in 19 obrazložitve), da kriterij spodnjega števila 5.000 občanov nima absolutne veljave, prav tako pa tudi ne obstoj v 13. členu ZLS navedenih institucij (popolna osnovna šola, zdravstveni dom ali zdravstvena postaja in drugo - glej tč. 21 obrazložitve). Glede subjektivnega kriterija, to je na referendumu izražene volje prebivalcev, ki je bil razlog za ugotovitev protiustavnosti odloka o razpisu referenduma in o referendumskih območjih za ustanovitev občin, pa je Ustavno sodišče navedlo (glej zadnjo alineo 14. točke obrazložitve), da je pri ustanovitvi samostojnih občin treba upoštevati v primerih, kadar obstoji kateri od zakonskih razlogov, ki upravičujejo ustanovitev občin z manj kot 5.000 prebivalci, zlasti okoliščino, "če so prebivalci na referendumu izrazili večinsko voljo za ustanovitev samostojne občine". Eden izmed večine sodnikov, ki so sprejeli to odločbo (dr. Jambrek), je v svojem pritrdilnem ločenem mnenju celo poudaril, da je "edini absolutni pogoj, ki mora biti podan, da se lahko ustanovi nova občina, predhodni razpis in izvedba lokalnega referenduma, na podlagi katerega se ugotovi večinska volja prebivalstva lokalne skupnosti, da se na njenem ozemlju ustanovi občina". Očitno je torej, da pri majhnih občinah Ustavno sodišče "dovoljuje" odstopanje od objektivnih kriterijev, če obstoji subjektivna volja prebivalcev za ustanovitev občine. Pri velikih občinah naj bi bilo povsem drugače.
6. Po mojem mnenju torej zakonodajalec pri opredelitvi območja Mestne občine Koper ni upošteval objektivnih pogojev, zlasti zakonskih (tudi iz 16. člena ZLS), na drugi strani pa bi ustanovitev novih občin izrecno nasprotovala volji prebivalcev.
Med dvema odločitvama, od katerih ni nobena povsem v skladu z ustavno in zakonsko ureditvijo, bi bilo treba po mojem mnenju izbrati tisto, ki je z ustavno-pravnega vidika manj problematična. Ker je Ustavno sodišče pri majhnih občinah že itak relativiziralo tako imenovane objektivne kriterije, je po mojem mnenju z ustavno-pravnih vidikov mnogo sprejemljivejše "dovoliti" obstoj velikih občin, ustanovljenih v skladu z voljo prebivalcev, kot pa prebivalcem vsiljevati samostojne občine.
7. Ker o morebitnih kršitvah volilne pravice zaradi odložitve volitev v Občini Koper v razpravi nisem posebej zavzel stališča (izreka pod tč. 2 odločbe o enoletnem roku za uskladitev Zakona o uskladitvi občin ter o določitvi njihovih območij z Ustavo in pod tč. 3 odločbe o podaljšanju mandata organom Mestne občine Koper do nastopa mandata organov novih občin, ki ima za posledico odložitev volitev, sta bila izoblikovana šele na koncu razprave), tudi v ločenem mnenju s tega vidika ne opredeljujem svojih stališč.
dr. Lojze Ude
dr. Dragica Wedam-Lukić
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Jambreka
Problem statusa in teritorialne organizacije Obalno-kraške regije
1.Ustavno sodišče je v vrsti odločb, ki so tudi navedene v obrazložitvi odločbe orisalo svoje videnje ustavne zasnove lokalne samouprave v Republiki Sloveniji. Ta oris sem dopolnjeval z lastnimi stališči in ga spodaj podajam ponovno nekoliko preoblikovanega in drugače povezanega. Na kratko, Ustavno sodišče je ugotovilo, da sedanja občina Koper glede na obseg in poselitev ni usklajena z ustavno zasnovo občine in še posebej mestne občine:
Območje občine Koper po teritorialnem obsegu, po številu vključenih naselij in prebivalcev in po posledični notranji heterogenosti tako močno in očitno odstopa od ustavno določenega koncepta občin, da ne ustreza območju, na katerem bi bilo mogoče ustanoviti občino.
Vendar okoliščina, da na ozemlju sedanje mestne občine Koper niso ustanovljene in ne delujejo občine, ki bi omogočale pristno lokalno samoupravo svojih prebivalcev o zadevah, ki jih prizadevajo, in da tudi mesto Koper kot urbana skupnost ne tvori samoupravne mestne občine v skladu z njeno ustavno zasnovo, predstavlja le del širšega problema teritorialne organiziranost države in lokalne samouprave obalno-kraškega območja Slovenske Primorske.
Večji del socialne in politične kohezivnosti, ki jo izpričuje prebivalstvo sedanje občine Koper, se bo namreč ustrezneje in bolj funkcionalno odrazilo in uveljavilo v pokrajini kot širši samoupravni lokalni skupnosti in v upravnem okraju kot regionalni enoti državne organizacije. Utemeljeno lahko predvidimo, da bodo po zaključku celovite realizacije ustavne zasnove samoupravne in državne organizacije delovale na območju sedanjih občin Kopra, Pirana in Izole naslednje (samo)upravne enote:
- občine kot ozemeljske skupnosti prebivalcev enega ali več med seboj povezanih naselij,
- mestna občina Koper kot urbano in regionalno povezovalno središče,
- pokrajina kot širša samoupravna skupnost, ki bo povezovala in uveljavljala interese vse obalno-kraške regije oziroma Slovenske Istre,
- upravni okraj kot teritorialna enota državne organizacije, ki bo zanesljivo sovpadala z območjem samoupravne pokrajine.
Odločba Ustavnega sodišča se je lahko lotila zgolj vprašanj, ki so mu jih zastavili pobudniki. V pričujočem pritrdilnem ločenem mnenju pa imam možnost, da opozorim tudi na prav tako pomembne širše vidike problema položaja obalno-kraške regije oziroma Slovenske Istre s Krasom v nacionalni organiziranosti države in notranje teritorialne sestave regije same.
Jugoslovanska komuna in slovenska občina
3. Od leta 1955 do sedanjega ponovnega uvajanja pristne lokalne samouprave je obstajala v Jugoslaviji komuna, ki je bila po svojem ozemlju nekajkrat večja od povprečne evropske občine in torej neprimerna za izvrševanje značilnih nalog lokalne samouprave, po drugi strani pa premajhna za izvrševanje značilnih državnih upravnih nalog na ravni okraja. Naloženo ji je bilo izvrševanje državnih pristojnosti s "samoupravnimi" akti lokalnih predstavniških organov, ki pa so imeli po svoji funkciji in vsebini naravo upravnih aktov. Janez Šmidovnik (Koncepcija jugoslovanske občine, Ljubljana, Uradni list, 1970) ugotavlja, da je bila kot vzor za ureditev jugoslovanske občine postavljena pariška komuna iz leta 1871. Ta ideološka zmota analitikov pariške komune, "ki se sploh niso ukvarjali s komunalnimi problemi Pariza", in snovalcev jugoslovanske komune pa je imela za posledico, da jugoslovanska komuna po svoji teritorialni strukturi ni bila občina, po svojih pristojnostih in načinu njihovega uresničevanja pa ni bila samoupravna.
Temelj veljavnih ustavnih in zakonskih določb o lokalni samoupravi je torej vzpostavitev in zagotovitev temeljnih pogojev za uresničevanje lokalne samouprave po nekaj desetletij trajajočem obdobju "jugoslovanske komune".
4. Republika Slovenija je v Ustavo v celoti prevzela koncept lokalnih skupnosti, kot jih predvideva Evropska listina o lokalni samoupravi. Ta listina poudarja, da so lokalne uprave temelji vsakega demokratičnega režima in da je pravica občanov, da sodelujejo v odločanju o javnih zadevah demokratičen princip, ki je prisoten v vseh članicah Evropskega sveta. Listina poudarja, da se ta pravica lahko najbolj neposredno uresniči na lokalni ravni in da obstoj lokalnih uprav z dejanskimi odgovornostmi lahko omogoči administracija, ki je učinkovita in obenem tudi blizu občanom. Listina poudarja, da je varovanje in ponovna krepitev lokalne samouprave v državah Evrope pomemben prispevek k izgradnji Evrope, zasnovane na principih demokracije in decentralizacije oblasti. To pa terja, kot določa listina, obstoj lokalnih uprav z demokratično konstituiranimi telesi in široko stopnjo avtonomije ter viri sredstev, potrebnih za njihovo uresničitev. Listina določa, da naj bo princip lokalne samouprave upoštevan v nacionalnih zakonodajah in, kjer je to izvedljivo, v ustavi. Evropska listina o lokalni samoupravi z lokalno samoupravo označuje pravico in sposobnost lokalne oblasti, da v mejah zakona predpiše in ureja pomemben delež javnih zadev z lastno odgovornostjo v interesu lokalnega prebivalstva.
5. Jugoslovanska komuna in ustrezna politično-teritorialna členitev Slovenije na oblastne družbenopolitične skupnosti nikakor ni ustrezala kriterijem Evropske listine o lokalni samoupravi in tudi ne ustavni opredelitvi lokalne skupnosti v teritorialnem in funkcionalnem smislu.
Ustavna zasnova sodobne slovenske občine po evropskem vzoru 6. Ustanovitev občin je bistveni pogoj za dejansko izvrševanje lokalne samouprave. Ustava namreč (členi 138 do 144) določa status občine, mestne občine in pokrajine kot lokalnih skupnosti. Temeljna lokalna skupnost je občina, katere ustavno zasnovo pogojujejo skupne potrebe in interesi prebivalcev enega ali več naselij, ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave samostojno, se pravi, samoupravno v razmerju do države. Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti.
S tem, ko je Republika Slovenija sprejela Ustavo, se je odločila, da bo sedanje oblastne občine preoblikovala v lokalne skupnosti v teritorialnem in funkcionalnem smislu in jim zagotovila ustavno zagotovljeno samostojnost. To pa pomeni, da posamezniki, ki živijo na določenem skupnem teritoriju, ki jih povezuje s skupnimi interesi in potrebami, sami brez vpletanja nadrejenih oblasti urejajo skupne zadeve, ki se tičejo vsakodnevnega življenja.
Razmejitev pristojnosti med državo in lokalno skupnostjo je prva značilnost lokalne samouprave ter hkrati način soupravljanja družbe in države. Druga enako pomembna značilnost lokalne samouprave pa je teritorialna povezanost ljudi na določenem območju. Teritorij lokalne skupnosti je lahko zgolj tolikšen po obsegu, da lahko njeni prebivalci preko neposredne povezanosti oblikujejo skupnost, v kateri odločajo o zadevah skupnega pomena. Teritorialna razsežnost je torej najpomembnejši element lokalne skupnosti. Tudi število prebivalcev mora biti tolikšno, da omogoča izvajanje lokalne samouprave v funkcionalnem smislu.
To pa pomeni, da spodnja in zgornja meja števila prebivalstva omogočata oblikovanje organov skupnosti v predstavniškem smislu in da je število prebivalcev takšno, da je organiziranje javnih dejavnosti, ki so nujne za življenje ljudi, smiselno.
Samoupravna občina torej praviloma sovpada s krajevno povezanostjo prebivalcev določenega območja. Označuje jo prostorska in socialna bližina občanov in splet družbenih odnosov, ki jih pogojuje prebivanje na krajevno razmejenem območju. Skupno življenje se odvija preko številnih in različnih gospodarskih, socialnih in kulturnih vezi, ki omogočajo zadovoljevanje pomembnega dela potreb in interesov prebivalcev enega ali več med seboj povezanih naselij lokalne skupnosti.
Ko oseba zori in odrašča, razvija v lokalni skupnosti oziroma v občini tudi vedno več socialnih vzajemnosti, ki presegajo najožji krog družine. Zato predstavlja občina tudi v sodobni družbi najpomembnejšo socialno povezavo med osebo in njeno družino na eni strani ter širšimi skupnostmi ter državo na drugi. Območje občine praviloma sovpada z življenjsko povezanostjo zaposlitve, stanovanja in prostega časa, ki ga pogojuje krog dejavnosti med normalnim delovnim dnem.
Ustavna zasnova samoupravne občine torej navezuje na pojem lokalne skupnosti oziroma občine kot naravne, zgodovinske, geografske in socialne skupnosti. V razmerju do države pa opredeljuje občino njena izvirna pristojnost urejati v skladu z zakoni vse specifično lokalne zadeve. Občina in lokalna samouprava sta temelja državne ureditve, v kateri poteka demokratični proces od spodaj navzgor.
Poglavitna prednost pristne občine je njena sposobnost, da aktivira solidarnost in motivacijo krajevnega prebivalstva za urejanje skupnih zadev na samoupravni, tudi prostovoljni osnovi, seveda ob potrebni denarni pomoči in pravnem nadzoru države.
Ustavna zasnova mestne samouprave
7. Zakonodajalec je ustavni pojem mesta, ki lahko dobi status mestne občine konkretiziral s pojmom mestnega območja. Na območju mesta se lahko nahaja eno ali več naselij. Ne glede na število naselij, ki ga sestavljajo, pa mora biti mestna občina oziroma celotno območje mesta gosto in strnjeno naseljeno, povezano v enoten prostorski organizem, povezano z mestno okolico ter povezano preko dnevne migracije prebivalstva.
Slovnična razlaga sistemskega zakona ne daje jasnega odgovora na vprašanje, ali se pogoj povezanosti na podlagi dnevne migracije prebivalstva nanaša na mestno občino ali pa na mestno okolico. V obeh primerih pa dnevna migracija ni pogoj, ki samostojno definira bodisi območje mestne občine bodisi mestno okolico, saj je tudi za ozemlje slovenske države izkustveno dokazano, da območja dnevne migracije presegajo kakorkoli že opredeljena območja slovenskih mest.
Zato je povezanost na podlagi dnevne migracije prebivalstva le dodaten pogoj v kontekstu vseh drugih zakonitih pogojev za ustanovitev mestne občine, ki potencialno zožuje pojem mestne okolice in s tem lahko tudi pojem območja mestne občine. Kolikor neko območje z mestom ni povezano na podlagi dnevne migracije, ne more veljati za mestno, pa čeprav bi bili podani drugi pogoji in torej ne bi moglo biti teritorialna podlaga za ustanovitev mestne občine.
Zakon tudi razlikuje med pojmoma mestno območje (oziroma mesto) ter njegovim gravitacijskim območjem ter vzpostavlja med obema potrebno funkcionalno povezanost: mesto lahko dobi status mestne občine, če je geografsko, gospodarsko in kulturno središče svojega gravitacijskega območja.
In končno, da mesto lahko dobi status mestne občine, mora izpolnjevati vse pogoje za ustanovitev občine ter še dodatne pogoje za ustanovitev mestne občine.
Ustavna zasnova mestne občine torej šteje za mesto večje urbano naselje, ki se po velikosti, ekonomski strukturi, prebivalstveni gostoti, naseljenosti in zgodovinskem razvoju razlikuje od drugih naselij.
8. Vse do leta 1955 so na ozemlju bivše Jugoslavije in s tem tudi na ozemlju sedanje slovenske države obstajala kot državno- samoupravne teritorialne enote tudi mesta. Splošni zakon o ljudskih odborih iz leta 1952 je določil, da imajo vsa mesta razen največjih status mestnih občin v sestavi okraja. To ureditev je ukinila uvedba komunalnega sistema, ki je od leta 1955 dalje poenotil vse podeželske in mestne občine glede na njihov položaj, pravice in pristojnosti. Sedanja ureditev je torej primerljiva z ureditvijo, ki je pred letom 1955 še gradila na tradiciji lokalne in mestne samouprave v Sloveniji in ki je bila z uvedbo komunalnega sistema prekinjena.
Mestne občine se ustanovijo še posebej zaradi enotnega prostorskega in urbanističnega urejanja, zaradi zadovoljevanja komunalnih potreb in zaradi planiranja razvoja. Cilj mestne samouprave pa je, da bi njeni občani lahko smiselno in funkcionalno sodelovali pri upravljanju lokalnih javnih zadev na območju mesta kot specifične urbane lokalne skupnosti.
Vključitev lokalnih skupnosti, ki ne spadajo v urbani sestav mesta, bi nasprotovala tako funkcionalnim kot tudi demokratičnim načelom lokalne samouprave. Po eni strani bi onemogočala smiselno, funkcionalno in demokratično samoupravo v lokalnih skupnostih, ki mejijo na mesto in predstavljajo specifičen substrat ustreznih občin. Po drugi strani pa bi onemogočala lokalno samoupravo iz istih (racionalnih, funkcionalnih in demokratičnih) razlogov na območju mesta kot specifične in funkcionalno povezane urbane skupnosti.
9. Obmestje predstavlja območje, ki ne more obstajati kot samostojna in samoupravna lokalna skupnost. To po eni strani pomeni, da ne more biti vključeno v mestno občino primestno območje, ki izpolnjuje pogoje za ustanovitev samostojne občine, po drugi strani pa, da je lahko vključeno v mestno občino tudi določeno primestno območje, ki sicer ne izpolnjuje vseh meril za vključitev v mestno občino, če samo ne izpolnjuje pogojev za oblikovanje posebne občine.
Merila za določitev zunanjega obsega mestne občine lahko opredelimo z neprekinjeno pozidanostjo (sklenjenost pozidave, stavbna zemljišča), visoko gostoto prebivalcev , nadpovprečno rastjo prebivalstva med dvema popisnima obdobjema (ki mora presegati naravno rast), nadpovprečno nizkim deležem kmečkega prebivalstva, in povišanim deležem dnevnih migrantov, usmerjenih iz bližnjih obmestij proti mestom.
10. Ustavno načelo Republike Slovenije kot socialne države pobliže opredeljuje tudi javni interes spodbujanja razvoja demografsko ogroženih območij. Republika Slovenija je dolžna še posebej skrbeti za razvoj geografsko zaokroženih območij, ki v razvoju znatno zaostajajo in so demografsko ogrožena. Za taka območja se štejejo širša strnjena območja, ne glede na meje občin in mest. Razvoj demografsko ogroženih območij naj temelji predvsem na prizadevanjih prebivalstva in gospodarstva na teh območjih, država pa naj pri njegovem razvoju sodeluje tako, da mu pomaga z različnimi ukrepi: s sofinanciranjem programov, z olajšavami, s spodbudami, idr. Taka območja se nahajajo tudi znotraj območij sedanjih mestnih občin (med drugimi Kopra).
Vključevanje širšega okolja centralnega mesta v (mestno) občino, še posebej pa nerazvitega in/ali demografsko ogroženega okolja bi zaviralo enakomeren razvoj območij znotraj (pre)velike (mestne) občine. Zakaj?
Pravna ureditev demografsko ogroženih območjih temeljni na dveh načelih, ki sta glede na temeljno ustavno določbo o socialni državi izvedbene narave: prvič, na načelu lokalne samouprave ogroženega območja, ki je predvsem samo odgovorno za svoj razvoj, na temelju prizadevanj lastnega prebivalstva in gospodarstva. In drugič, na načelu nacionalne solidarnosti, ki ga zagotavlja država s svojimi ukrepi.
Obstoj prevelike (mestne) občine, v katero bi bila vključena tudi razvojno ogrožena območja, je v sistemskem nasprotju z zakonito strategijo razvoja teh območij, ker, prvič, omejuje ali celo preprečuje njihovo samoupravno participacijo, in drugič, ker določa tako (preveliko, heterogeno, centralizirano) občino kot posrednika med nacionalno solidarnostjo in ogroženimi območji. Centralizacija odločanja v okviru take občine bi še nadalje prispevala k zaostajanju razvojno ogroženih območij.
Po novem sistemu financiranja občin država v odločilni meri prispeva za delovanje osnovnih javnih služb tistih občin, ki ne bodo same sposobne dosegati ustreznega nacionalnega standarda.
Tudi v tem pogledu torej načelo nacionalne solidarnosti izravnava razvojne neenakosti med občinami. Zato bodo razvojno ogrožena območja, vključena v urbani sistem (pre)velike (mestne) občine (take torej, ki vključuje več lokalnih skupnosti, od katerih bi vsaka lahko tvorila socialni substrat samostojne občine), prikrajšana za dopolnilna državna sredstva za financiranje lokalnih javnih potreb. Razvojno povprečje vse (mestne) občine bi namreč presegalo raven ogroženega območja.
V mestno občino praviloma ne morejo biti vključena ruralna naselja, upoštevati pa je potrebno še to, da gre tudi pri mestni občini za osnovno teritorialno enoto, v kateri mora biti zagotovljeno uresničevanje lokalne samouprave. Od določitve območja, kjer bo še zagotovljena ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti (v tem primeru mestni) občini, lahko zakonodajalec odstopa le toliko, kolikor je to potrebno zaradi posebne narave nalog in problemov mestne občine.
Pokrajina kot širša samoupravna lokalna skupnost
11. Ustava v 143. členu opredeljuje pokrajino kot širšo samoupravno lokalno skupnost, v katero se povezujejo občine zaradi urejanja in opravljanja lokalnih zadev širšega pomena.
Pokrajine naj bi zapolnile vrzel med majhnimi občinami in državo in tako omejile in nadzorovale moč države v odnosu do občin.
Povezovale naj bi občine zaradi učinkovitejšega urejanja in izvajanja potreb državljanov in gospodarstva, ki presegajo zmogljivosti posamezne občine. Pokrajine naj bi torej opravljale naloge širšega pomena, ki se nanašajo na razvoj gospodarstva, komunale ter sociale in kulture. Po ustavnem konceptu pokrajina sicer ni izvirna, pač pa izvedena skupnost, ki opravlja prenesene pristojnosti vanjo združujočih se občin in države. Ko pa občine prenesejo del svojih pristojnosti na pokrajino, jih ta opravlja v svoji pristojnosti. Tudi prenesene državne pristojnosti postanejo izvirne pristojnosti pokrajine.
Pokrajina predstavlja torej vmesni prostor med državo in občinami, v katerem organizira zadovoljevanje takih potreb kot so izgradnja in vzdrževanje lokalnih cest regionalnega pomena, varstvo okolja, planiranje na regionalnem nivoju, oskrba z energijo.
Zasnova zakonodajne ureditve opredeljuje pokrajino tudi kot samoupravno lokalno skupnost, ki opravlja lokalne zadeve širšega pomena in zadeve iz državne pristojnosti, ki jih nanjo prenese država z zakonom v njihovo izvirno pristojnost ali v izvrševanje zadev iz državne pristojnosti. Naloge pokrajine torej lahko razvrstimo v štiri skupine: izvirne pristojnosti; prenesene državne pristojnosti v izvirno pristojnost pokrajine; upravne naloge države prenesene v izvajanje pokrajini; in prenesene naloge občin.
(Sam se sicer zavzemam za ločenost samoupravnih pristojnosti pokrajine in njene uprave od državnih pristojnosti splošnega upravnega okraja, ki deluje na njenem območju. Tako naj bi se namreč ohranila samoupravna interesna zastopanost prebivalcev pokrajine z razliko od hierarhično ločenih nalog državne uprave, ki naj jih izvaja okraj.)
Pokrajina naj bi predstavljala interesno povezanost ljudi in občin, katerih cilj je razvijati kakovost življenja na določenem območju. V pokrajino naj bi se nadalje povezovale občine na zaokroženem območju, kjer obstajajo trajnejši odnosi med občinami in njihovimi prebivalci zaradi uresničevanja skupnih potreb in interesov občin in njihovih prebivalcev ter ohranjanja identitete območja. Pokrajina namreč temelji na ozemeljski, gospodarski, politični, kulturni in zgodovinski povezanosti prebivalcev, in zato omogoča planiranje na prostorskem, gospodarskem, kulturnem in drugih področjih.
Po vseh predlogih možnih členitev Republike Slovenije v pokrajine (8,12,15,17,19,20 pokrajin) ostaja mesto Koper urbano središče obalno-kraškega območja sedanjih treh občin Kopra, Izole in Pirana, ki naj bi se povezale v pokrajino.
Upravni okraji
12. Ustava v 120. členu določa, da organizacijo uprave in njene pristojnosti ureja zakon. Ustava loči upravne naloge iz državne pristojnosti, ki jih opravljajo upravni organi kot organi države, in naloge samoupravnih lokalnih skupnosti, ki jih opravljajo njihovi organi. V skladu z ustavo mora torej zakonodaja razmejiti vse naloge oziroma pristojnosti in opredeliti naloge, ki sodijo v državno pristojnost in jih bodo opravljali upravni organi. Za nekatera področja je glede na naravo nalog, ki jih opravljajo upravni organi, jasno, da v celoti sodijo v republiško pristojnost.
Vseh nalog, ki sodijo v državno pristojnost in jih bodo opravljala ministrstva oziroma organih v njihovi sestavi, zaradi obsega in načina izvrševanja ni mogoče opravljati centralno, temveč je potrebno zagotoviti njihovi izvrševanje v decentraliziranih enotah. Že leta 1992 in leta 1993 je slovenski parlament obravnaval predlog zakona o ustanovitvi upravnih okrajev, vendar posla ni končal, oziroma ga je zaključil s kompromisom v Zakonu o upravi in z Uredbo o teritorialnem obsegu 58 upravnih enot, ki se v glavnem prekrivajo z območji bivših občin. Toda ureditev upravnih okrajev ostaja aktualna in bi že morala biti uveljavljena, če ne bi manjkalo politične volje za njeno uzakonitev. Po vseh dosedanjih predlogih in modelih števila in območij upravnih okrajev kot upravno-teriotrialnih enot državne uprave je predviden tudi upravni okraj s sedežem v Kopru, ki bi obsegal območje sedanjih občin Koper, Piran in Izola.
13. Območja upravnih okrajev naj bi namreč omogočala racionalno in državljanom dostopno upravo, hkrati pa tudi učinkovito upravno delovanje. Za oblikovanje upravnih okrajev je tudi število prebivalcev eden od bistvenih kriterijev, ki vpliva na obseg upravnega dela. Območje upravnega okraja naj bi sovpadalo z območji, ki so se v dosedanjem razvoju povezovala - ujemala naj bi se z območji urbanih regij kot oblike prostorske organizacije, za katero je značilna gravitacijska povezanost produkcijskega in storitvenega potenciala širšega območja.
Območje upravnih okrajev naj bi praviloma zajemalo območje več dosedanjih občin tako, da bi območja predstavljala zaključene in med seboj povezane celote in zagotavljala uravnoteženo razmestitev državne uprave v prostoru Slovenije, s tem pa bi bila določena tudi krajevna pritstojnost upravnih okrajev za odločanje v upravnih zadevah.
Dosedanji predlogi priporočajo tako povezovanje, po katerem bi območja pokrajin sovpadala z območji upravnih okrajev, ker bi bilo tako mogoče vzpostaviti povezave med opravljanjem državnih funkcij in nalog lokalnih skupnosti na istem območju.
Oblikovanje upravnih okrajev naj bi se oprlo na ustrezno število prebivalcev, policentrično zasnovo Republike Slovenije, gravitacijo in navezanost prebivalcev na določena regionalna središča, na opremljenost teh središč s potrebnimi dejavnostmi ter na interese posameznih upravnih služb.
Območje upravnih okrajev naj bi se istovetilo z območji urbanih regij. Gre za obliko prostorske organizacije, za katero značilna gravitacijska povezanost na določen center, v našem primeru na Koper, ki se pokriva z regionalnim funkcijami regije, ki je nanj vezana. Okrajni center predstavlja najmočnejšo zgostitev prebivalcev, ekonomskih in družbenih struktur v urbani regiji, nanj pa se navezujejo funkcionalno nižja središča, ki skupaj z njim tvorijo hierarhično omrežje naselij, na katerega se navezuje tudi vsa infrastruktura.
Oblikovanje okrajev omogoča racionalizacijo upravnega poslovanja. Dostopnost posameznih upravnih funkcij pa je možno zagotoviti z okrajnimi izpostavami, ki naj bi se razporedile v pomembnejša središča v okraju ali redko poseljena območja, kjer je prisotnost upravnih funkcij pomembna zaradi ohranjanja že dosežene kvalitete življenja.
Nacionalne razsežnosti (samo)upravne organiziranosti obalno-kraške regije
14. Slovenska Istra s Krasom je regija, ki Republiko Slovenijo opredeljuje za morsko in obmorsko državo. Temu dejstvu bi morala biti prilagojena oziroma podrejena tudi nacionalna razvojna strategija v prometnem (Luka Koper, avtocesta, izhod na odprto morje) in gospodarskem (ribištvo, industrija, kmetijstvo, turizem) pogledu. V obeh pogledih je nacionalna strategija neopredeljena ali pomanjkljivo izvajana.
15. Slovenska Istra je stisnjena med dve državi, ki jo štejeta za svoje interesno območje, z vsemi posledicami, ki jih ima to dejstvo meddržavnih odnosov. Neurejenost meje s Hrvaško in uveljavitev Evropskega sporazuma, ki vsebuje španski kompromis, sta neodvisni prvini, ki po svoje določata razvojne perspektive regije. Zato sta za status Republike Slovenije Obala in njeno nerazvito ter populacijsko praznjeno zaledje posebnega pomena.
Sklepna ugotovitev
16. Znotraj zgoraj orisanega okvira predstavlja členitev sedanje občine Koper na urbano mestno občino Koper in na več njenih zalednih občin le eno od več med seboj vzajemno povezanih razsežnosti razvojnih problemov vse regije. Konkretno, uveljavitev odločbe Ustavnega sodišča bi morale spremljati nujne vzporedne dejavnosti države: ustanovitev samoupravne regije; organizacija splošnega upravnega okraja s sedežem v Kopru; posebna skrb države za razvoj bodočih podeželskih občin v zaledju Kopra (lokalni promet, socialno skrbstvo, zaposlitvene možnosti, komunalna in administrativna infrastruktura); in še posebej opredelitev in izvajanje nacionalne strategije razvoja Slovenske Istre in njenega zaledja kot prioritetnega regionalnega razvojnega programa.
Zdi se mi, da rok enega leta ne bi smel biti predolg za izvedbo ali vsaj za začetek izvajanja normativne ureditve celovito zastavljenega programa teritorialne organizacije občinske in pokrajinske samouprave ter državne uprave v Sloveniji in še posebej na območju slovenske Istre in Krasa.
dr. Peter Jambrek