U-I-283/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-283/94
Datum odločitve:
12. 2. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 20/98 in OdlUS VII, 26
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.283.94
Akt:
Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92) (ZVDZ)
Zakon o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95) (ZLV)
Zakon o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 46/92) (ZEVP), 22. čl.
Statut Mestne občine Koper (Uradne objave Koper/Capodistria, št. 9/95), 4. odst. 53. čl., 134. čl., 2. odst. 140. čl.
Zakon o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92) (ZPos)
Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 28/96 in 26/97)
Izrek:
Ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o volitvah v Državni zbor daje pripadnikom italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti pravico, da na volitvah poslancev Državnega zbora oddajo po dva glasova. Ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o lokalnih volitvah daje pripadnikom italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti pravico, da na volitvah članov občinskega sveta oddajo po dva glasova. Člen 22 Zakona o evidenci volilne pravice ni v neskladju z Ustavo. V neskladju z Ustavo je, da Zakon o evidenci volilne pravice ne opredeljuje meril, po katerih komisije italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti odločajo o vpisu volivcev v posebni volilni imenik državljanov pripadnikov avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti. Državni zbor mora to neskladje z Ustavo odpraviti do razpisa naslednjih rednih volitev v Državni zbor. Četrti odstavek 53. člena, 134. člen in drugi odstavek 140. člena Statuta Mestne občine Koper niso v neskladju z Ustavo in z zakonom. Pobuda se zavrže v delu, ki se nanaša na Zakon o poslancih in Poslovnik Državnega zbora.
Evidenčni stavek:
Ni v neskladju z Ustavo, da je pripadnikom avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti z zakonom zagotovljena pravica, da na volitvah poslancev Državnega zbora in na volitvah članov občinskega sveta oddajo po dva glasova - enega za izvolitev predstavnika avtohtone narodne skupnosti in drugega za izvolitev preostalih poslancev oziroma članov občinskega sveta. Ustava zagotavlja pripadnikom skupnosti splošno in posebno volilno pravico.
V neskladju z ustavnimi določbami o pravni državi, delitvi oblasti, zakonitosti delovanja uprave in javnih pooblastilih je, da z zakonom niso opredeljena merila, po katerih komisije samoupravnih narodnih skupnosti odločajo o vpisu volivcev v posebni volilni imenik državljanov pripadnikov avtohtonih italijanske in madžarske narodne skupnosti.
Državljan ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje poslovniške oziroma zakonske ureditve obsega mandata poslanca Državnega zbora že zgolj s tem, da ima volilno pravico.
Določba občinskega statuta, po kateri mora biti podžupan pripadnik avtohtone italijanske narodne skupnosti, če je župan Slovenec, ni v neskladju z ustavno določbo o enakosti pred zakonom, ker je razlikovanje med kandidati utemeljeno z varstvom avtohtone italijanske oziroma avtohtone madžarske narodne skupnosti.
Ni v neskladju z Ustavo in z zakonom, če občinski statut določa, da je avtohtona italijanska narodna skupnost neposredno zastopana v svetu krajevne skupnosti.
Ni v neskladju z Ustavo, če občinski statut daje krajevnim skupnostim pravno subjektiviteto.
Geslo:
Načelo pravne in socialne države.
Varstvo pravic avtohtone italijanske in madžarske narodnostne skupnosti.
Načelo enakosti pred zakonom.
Izražanje narodnostne pripadnosti.
Posebne pravice italijanske in madžarske narodnostne skupnosti v Sloveniji.
Poslanci, imuniteta.
Pravni interes kot procesni pogoj za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem na podlagi pobude.
Narodnosti, izobraževanje, dvojezično šolstvo.
Načelo legalitete.
Upravni organi, naloge, javna pooblastila.
Javno pooblastilo.
Državni zbor, predstavniki narodnostnih skupnosti, poslanci.
Volitve, Državni zbor.
Občina, župan.
Narodna skupnost, zastopanje na lokalnem nivoju.
Krajevna skupnost, pravna oseba.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava 1974, 252., 338. čl.
Ustava 2., 5., 14., 61., 64., 80., 120., 121. čl.
Zakon o volitvah v skupščine, 10., 37. čl.
Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (UZITUL), 2. odst. 3. tč.
Ustavni amandmaji iz leta 1989, 163., 250. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 25., 48. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-274/95 (OdlUS V,119).
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 4. 4. 1996 pridružena zadeve št. U-I-139/95 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Danijel Starman, Koper in drugi
Datum vloge:
11. 10. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US18786
Dokument v PDF obliki:
U-I-283-94_vmesni sklep.pdf
150 KB
Prenesite datoteko
U-I-283-94_vmesni sklep_.pdf
134 KB
Prenesite datoteko
U-I-283-94_odločba.pdf
196 KB
Prenesite datoteko
U-I-283-94_LM Ude.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
U-I-283-94_LM Jerovšek.pdf
115 KB
Prenesite datoteko
U-I-283-94_LM Krivic.pdf
136 KB
Prenesite datoteko
U-I-283/94
6.6.1996
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Danijela Starmana in Julija Tittla iz Kopra ter drugih na seji dne 6. junija 1996
s k l e n i l o :
1. Pobuda se sprejme, kolikor se nanaša na:
- Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92), - Zakon o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95),
- 22. člen Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 46/92),
- četrti odstavek 53. člena, 134. člen in drugi odstavek 140. člena Statuta Mestne občine Koper (Uradne objave Koper/Capodistria, št. 5/95).
2. Pobuda se zavrže, kolikor se nanaša na:
- četrti odstavek 2. člena Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 46/92),
- ustavnost Zakona o samoupravnih narodnih skupnostih (Uradni list RS, št. 65/94) iz razlogov, ki jih navajajo pobudniki ("pomanjkljivost in nedoločenost"),
- člene 16, 17 in 18 Zakona o samoupravnih narodnih skupnostih, (Uradni list RS, št. 65/94),
- ustavnost in zakonitost Statuta Mestne občine Koper iz razloga preseganja dopustnega obsega statutarne materije in - tretji odstavek 116. člena ZLV.
3. Pobuda se zavrne, kolikor se nanaša na:
- 5., 7. in 103. člen Statuta Mestne občine Koper, - Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 in 69/94).
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki izpodbijajo ustavnost določb:
- Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 46/92 - v nadaljevanju: ZEVP),
- Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 - v nadaljevanju: ZVDZ),
- Zakona o samoupravnih narodnih skupnostih (Uradni list RS, št. 65/94 - v nadaljevanju: ZSNS),
- Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95 - v nadaljevanju: ZLV),
- Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 in 69/94 - v nadaljevanju: ZUODNO) in - Statuta Mestne občine Koper (Uradne objave Koper/Capodistria, št. 9/95 - v nadaljevanju: Statut).
Zatrjujejo, da določbe, ki urejajo pravice samoupravnih narodnih skupnosti, posegajo v njihove pravice, ker živijo v občinah slovenske Istre, ki je deloma narodnostno mešana.
2. Pobudniki izpodbijajo določbe ZVDZ, ki po njihovih navedbah dajejo pripadnikom narodnih skupnosti "dvojno volilno pravico", saj jim omogočajo, da na volitvah kandidirajo oziroma oddajo glas za izvolitev poslanca narodne skupnosti kakor tudi za izvolitev preostalih poslancev. Zatrjujejo, da je s tem kršeno načelo enakosti pred zakonom v škodo vseh drugih državljanov.
Navajajo, da imata poslanca narodnosti neomejen mandat, da torej sodelujeta pri odločanju o vseh zadevah iz pristojnosti Državnega zbora, ne samo v zadevah, ki se nanašajo na manjšinsko problematiko. Iz pobude izhaja, da pobudniki ocenjujejo, da bi bilo mogoče ustavno dopusten položaj doseči na dva načina - tako, da se pripadnikom narodnosti omogoči oddaja le enega glasu na volitvah poslancev v Državni zbor, ali pa tako, da se poslancema narodnih skupnosti omejijo pooblastila (mandat).
Pobudniki menijo, da bi moral Poslovnik Državnega zbora omejiti mandat poslanca narodne skupnosti.
3. Pobudniki iz istih razlogov izpodbijajo tudi ustavnost ZLV, ki prav tako daje pripadnikom narodnosti dvojno volilno pravico. Posebej pa izpodbijajo ustavnost tretjega odstavka 116. člena tega zakona, ki določa, da imata narodni skupnosti v narodnostno mešanih občinah v občinskih svetih desetino skupnega števila članov občinskega sveta oziroma najmanj enega člana. Menijo, da pravica do tolikšnega števila članov občinskega sveta presega dopustno zaščito narodnih skupnosti.
4. ZEVP je po mnenju pobudnikov v neskladju z Ustavo iz naslednjih razlogov:
- ker določa, da volilni imenik pripadnikov narodnih skupnosti vodijo samoupravne narodne skupnosti (četrti odstavek 2. člena), - ker z določbo 22. člena omogoča vpis v volilni imenik tudi tistim pripadnikom italijanske in madžarske narodnosti, ki nimajo stalnega prebivališča v narodnostno mešanih naseljih (to po mnenju pobudnikov presega ustavno zaščito narodnosti, ker širi pravice na neavtohtone pripadnike narodnosti).
5. ZSNS je po mnenju pobudnikov v neskladju z Ustavo iz naslednjih razlogov:
- ker je "pomanjkljiv in nedoločen v sami zasnovi" ("ne določa postopka ustanovitve, sankcij, če do ustanovitve ne pride, zlasti pa ne sankcionira nezakonitosti pri samem ustanavljanju in delovanju"),
- ker daje samoupravnima narodnima skupnostima pravico do sodelovanja z mednarodnimi organizacijami in s tem po mnenju pobudnikov tudi mednarodno subjektiviteto ter tako "neupravičeno posega v ustavno materijo",
- ker določa, da predstavniki samoupravnih narodnih skupnosti sodelujejo pri pripravi meddržavnih sporazumov, ki se nanašajo na položaj narodnih skupnosti in varstvo njihovih pravic ("kar je poseg v pravila parlamentarne procedure, ki jih določa Poslovnik Državnega zbora, sprejet z dvotretjinsko večino navzočih poslancev") in
- ker določa, da se sredstva za delovanje občinskih samoupravnih narodnih skupnosti zagotavljajo iz proračuna občine (s tem po mnenju pobudnikov prenaša breme državnih obveznosti na lokalno skupnost).
6. Ustavnost in zakonitost Statuta izpodbijajo pobudniki iz naslednjih razlogov:
- ker je Mestna občina Koper "po obsegu in funkcionalnosti neustavna",
- ker Statut "presega ustavne in zakonske okvire temeljne samoupravne lokalne skupnosti" (ker je po navedbah pobudnikov več kot tretjina njegovih določb prepisana iz Ustave in zakonov, gre po njihovem mnenju za "poseg samoupravne normative v zakonodajno oziroma ustavodajno pristojnost, kar je kršitev načela delitve oblasti in pravne države"),
- ker v 7. členu našteva naselja, kjer živijo pripadniki avtohtone italijanske narodne skupnosti (pobudniki zatrjujejo, da Statut teh vprašanj ne bi smel urejati, saj je to pristojnost države, poleg tega pa Statut po njihovih navedbah razširja narodnostno mešano območje),
- ker podeljuje krajevnim skupnostim status pravne osebe, - ker določa neposredno zastopanost narodnih skupnosti v svetih krajevnih skupnosti,
- ker določa, da mora biti podžupan pripadnik italijanske narodnosti, če ni pripadnik italijanske narodnosti župan (s tem, menijo pobudniki, je diskriminatorno omejena pasivna volilna pravica) in
- ker določa, da občina podpira šolanje občanov italijanske narodne skupnosti (in s tem po mnenju pobudnikov diskriminira občane drugih narodnosti).
7. Pobudniki izpodbijajo ustavnost 5. člena ZUODNO, pri čemer kot argument za svojo trditev navajajo, da bi moral že zaradi pravne diskontinuitete Državni zbor oblikovati 5. člen ZUODNO drugače, ne pa tako, da se sklicuje na statute starih občin, ki nimajo nič skupnega z lokalno samoupravo po novi Ustavi. Menijo, da je ZUODNO v neskladju z Ustavo tudi zato, ker ne določa, da se Mestna občina Koper ustanovi samo na območju narodnostno mešanih naselij, češ da drugačna ureditev pomeni omejevanje pravic Slovencev v naseljih, ki niso narodnostno mešana.
8. Pobudniki zatrjujejo tudi, da je dolžnost zakonodajalca, da opredeli status pripadnika avtohtone narodne skupnosti, saj iz tega statusa izvirajo posebne pravice. Ne navajajo pa, na kateri zakon se nanaša ta njihova trditev.
B. - I.
9. Ustavno sodišče za pobudnico v obravnavani zadevi ni štelo organizacije "Državljanska pobuda Slovenska Istra", temveč je za pobudnike štelo posamezne predstavnike te organizacije, podpisane pod pobudi.
10. Ustava ureja posebne pravice avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji v 64. členu. V tretjem odstavku tega člena je določeno, da sta narodni skupnosti neposredno zastopani v predstavniških organih lokalne samouprave in v Državnem zboru. V tretjem odstavku 80. člena pa je določeno, da se v Državni zbor vedno izvoli po en poslanec italijanske in madžarske narodne skupnosti. Izpodbijana zakona, ki urejata volilni sistem za volitve v Državni zbor in za lokalne volitve, dajeta pripadnikom italijanske in madžarske narodne skupnosti dvojno volilno pravico - poleg splošne državljanske volilne pravice še posebno volilno pravico za volitve zastopnikov obeh narodnih skupnosti v Državnem zboru in občinskih svetih. Dvojna volilna pravica pomeni poseg v enakost volilne pravice, ki jo jamči prvi odstavek 43. člena Ustave.
Ustavno sodišče bo v postopku za oceno ustavnosti izpodbijanih volilnih zakonov presodilo, ali je takšen poseg ustavno dopusten.
11. Ustavno dopustnost posega v načelo enakosti volilne pravice bo Ustavno sodišče presodilo tudi glede drugega odstavka 140. člena Statuta, ki daje pripadnikom italijanske narodne skupnosti posebno volilno pravico pri volitvah v svete krajevnih skupnosti.
12. Poseg v enakost v pravicah predstavlja tudi četrti odstavek 53. člena Statuta, ki določa, da mora biti podžupan pripadnik italijanske narodne skupnosti, če ni pripadnik te skupnosti župan. Ustavno sodišče bo preizkusilo, ali obstajajo ustavnopravno utemeljeni razlogi za ta poseg.
13. V 134. členu Statuta je določeno, da je krajevna skupnost pravna oseba. Ta določba je v skladu z 19. členom Zakona o lokalni samoupravi, katerega ustavnost je predmet postopka v zadevi U-I-274/95. Ustavno sodišče bo po odločitvi v navedeni zadevi presodilo tudi ustavnost in zakonitost izpodbijane določbe 134. člena Statuta.
14. Člen 22 ZEVP določa, da se lahko na zahtevo v posebni volilni imenik pripadnikov italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti vpišejo tudi tisti pripadniki teh dveh skupnosti, ki nimajo stalnega prebivališča na območjih, kjer ti dve skupnosti živita. Glede na to, da se ustavno varstvo posebnih pravic nanaša na avtohtoni narodni skupnosti, je potrebno tudi to določbo preizkusiti z vidika načela enakosti volilne pravice.
B. - II.
15. Tretji odstavek 116. člena ZLV določa, da imata narodni skupnosti v narodnostno mešanih občinah v občinskih svetih desetino članov občinskega sveta oziroma najmanj enega. Ta določba je umeščena v poglavje "Prehodne in končne določbe" in ureja samo merila za število članov prvega občinskega sveta. Število članov prvega občinskega sveta in število članov, ki jih izvolijo pripadniki narodnih skupnosti, je točno določeno v ZUODNO. Določbe tega zakona, ki se nanašajo na število članov občinskega sveta, kakor tudi določba 116. člena ZLV, so z izvedbo prvih volitev v svete novih občin prenehale veljati že pred dnem, ko je Ustavno sodišče prejelo pobudo za presojo njihove ustavnosti. Ustavno sodišče lahko zakonske določbe, ki niso v skladu z Ustavo, samo razveljavi, ne more pa jih odpraviti. Tudi na podlagi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) bi ob morebitni ugotovitvi neskladnosti izpodbijane določbe z Ustavo Ustavno sodišče ne moglo odločiti, da ima ta ugotovitev učinek odprave. Zato odločanje Ustavnega sodišča o skladnosti izpodbijane določbe z Ustavo ne bi moglo v ničemer spremeniti pravnega položaja pobudnikov. Glede izpodbijane določbe torej ni podan pravni interes pobudnikov.
16. Določba četrtega odstavka 2. člena ZEVP, po kateri posebne volilne imenike državljanov pripadnikov italijanske in madžarske narodnosti sestavljata samoupravni narodni skupnosti, ne posega neposredno v pravice, pravne koristi ali pravni položaj pobudnikov.
17. Pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za izpodbijanje ustavnosti ZSNS iz razlogov, ki jih navajajo. Zakonu očitajo, da je "pomanjkljiv in nedoločen v sami zasnovi, saj ne določa postopka ustanovitve, sankcij, če do ustanovitve ne pride, zlasti pa ne sankcionira nezakonitosti pri samem ustanavljanju in delovanju". Domnevne pomanjkljivosti ne posegajo neposredno v njihove pravice, pravne koristi ali pravni položaj.
18. Tudi glede določbe 16. člena ZSNS, po kateri ima samoupravna narodna skupnost pravico sodelovanja z matičnima narodoma in njunima državama, s pripadniki narodnih skupnosti v drugih državah in z mednarodnimi organizacijami, pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa, saj določba z ničimer ne posega v njihove pravice, pravne koristi ali pravni položaj.
19. Določba 17. člena ZSNS daje predstavnikom samoupravnih narodnih skupnosti pravico, da sodelujejo pri pripravi meddržavnih sporazumov, ki se nanašajo na položaj in pravice pripadnikov narodnih skupnosti. Pobudniki ne navajajo, v čem naj bi bila ta določba v neskladju z Ustavo. Očitajo ji le neskladnost s Poslovnikom Državnega zbora. Poslovnik Državnega zbora v hierarhiji pravnih aktov nima položaja ustavnega predpisa, zato Ustavno sodišče ni pristojno za oceno skladnosti zakonov s Poslovnikom DZ.
20. Pobudniki trdijo, da 18. člen ZSNS - zakonska določitev obveznosti občine, da zagotavlja iz svojega proračuna sredstva za delovanje občinskih samoupravnih narodnih skupnosti, del sredstev za delovanje organizacij, ki delujejo za potrebe narodnih skupnosti, in del sredstev za financiranje dejavnosti iz 16. člena ZSNS - krši določbo 140. člena Ustave, ker prenaša naloge iz državne pristojnosti na lokalno skupnost brez njenega soglasja. Določba, ki nalaga finančno breme občini, ne posega neposredno v pravice, pravne koristi ali pravni položaj pobudnikov, zato jim ni mogoče priznati pravnega interesa za izpodbijanje te določbe.
21. Glede očitkov, naslovljenih na določbe Statuta, ki so prepisane iz Ustave in zakona, je Ustavno sodišče ugotovilo, da morebiten "poseg samoupravne normative v zakonodajno oziroma ustavodajno pristojnost, kar je kršitev načela delitve oblasti in pravne države," ki naj bi ga Mestna občina Koper izvedla s tem, da je v Statutu povzela številne ustavne in zakonske določbe, z ničimer ne posega v pravice, pravne koristi ali pravni položaj pobudnikov. Glede izpodbijanja ustavnosti in zakonitosti Statuta z navedenimi argumenti torej pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa.
B. - III.
22. Pobudniki trdijo, da je Statut Mestne občine Koper v neskladju z določbami Ustave že zato, ker je Mestna občina Koper po obsegu in funkcionalnosti neustavna. Statut Mestne občine Koper določa obseg Mestne občine Koper v skladu z Zakonom o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-183/94 z dne 9.11.1994 (OdlUS III, 122) ugotovilo neskladnost 2. in 3. člena tega zakona z Ustavo, ni pa teh določb Zakona razveljavilo. Določba Statuta Mestne občine Koper, ki določa obseg Mestne občine Koper, je v skladu z veljavnim zakonom. Ustava določa v tretjem odstavku 139. člena, da se občina ustanovi z zakonom in da zakon določa tudi območje občine. Določba občinskega statuta, ki bi določal obseg občine drugače kot veljavni zakon, bi bila v neskladju z zakonom in prav zato tudi v neskladju z Ustavo. Čeprav je Ustavno sodišče v obrazložitvi navedene odločbe navedlo, da je obseg Mestne občine Koper v neskladju z Ustavo, skladnosti njenega statuta z Ustavo ni mogoče obravnavati izolirano, temveč upoštevaje veljavni ZUODNO, ki ga bo moral zakonodajalec pred razpisom naslednjih lokalnih volitev uskladiti z Ustavo. Pobuda je torej glede navedbe, da je "Statut Mestne občine Koper v neskladju z določbami Ustave že zato, ker je Mestna občina Koper po obsegu in funkcionalnosti neustavna", očitno neutemeljena.
23. Člen 7 Statuta v skladu s 5. členom ZUODNO le povzema določbe prejšnjega Statuta Občine Koper (Uradne objave, št. 22/78 in 6/82), pri čemer spisku naselij, kjer živijo pripadniki italijanske narodne skupnosti, dodaja le naselje Prade, ki se je po Odloku o razdružitvi naselja Bertoki (Uradne objave, št. 38/89) izločilo iz narodnostno mešanega naselja Bertoki. Tudi seznam italijanskih šol na tistem delu Svobodnega tržaškega ozemlja, ki je prešlo pod jugoslovansko upravo, priložen k Specialnemu statutu, vključuje naselje Prade. Pobuda je torej očitno neutemeljena, kolikor se nanaša na 7. člen Statuta.
24. Določba 103. člena Statuta, da občina podpira šolanje občanov italijanske narodnosti na srednjih, višjih, visokih šolah in fakultetah, ne pomeni nedopustne diskriminacije vseh občanov, ki niso italijanske narodnosti, saj Statut v 25. alinei 19. člena vsebuje identično določbo za občane slovenske in drugih narodnosti. Pobuda je glede 103. člena Statuta očitno neutemeljena.
25. Izpodbijani 5. člen ZUODNO določa, da so narodnostno mešana območja po ZUODNO tista, ki jih kot taka opredeljujejo statuti prejšnjih občin Koper, Izola, Piran, Lendava in Murska Sobota.
Pobudniki ne navajajo, v čem naj bi bil 5. člen ZUODNO v neskladju z Ustavo. Iz njihove pobude implicitno izhaja, da se strinjajo z obsegom narodnostno mešanega območja, saj zatrjujejo, da bi morala Mestna občina Koper obsegati le naselja, ki so bila v statutu (stare) Občine Koper določena kot narodnostno mešana, saj naj bi bilo mogoče "posebne pravice avtohtone italijanske narodne skupnosti ... na narodnostno mešanem območju zagotoviti le v tako oblikovani občini".
Trditev, da bi bilo potrebno v skladu z Ustavo območje Mestne občine Koper oblikovati tako, da bi zajela zgolj narodnostno mešana naselja, ne drži. Ustavni kriteriji za ustanovitev občine ne zajemajo narodnostne strukture občine, zato ni dolžnost zakonodajalca, da ustanovi občine posebne vrste na narodnostno mešanih območjih, kot menijo pobudniki. Navedbe pobudnikov so očitno neutemeljene.
26. Ustava določa v prvem odstavku 64. člena, da zakon določa območja, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno. ZUODNO ne našteva narodnostno mešanih območij, temveč napotuje na določbe statutov prejšnjih občin. Zgolj iz tega razloga ZUODNO ni mogoče očitati neskladja z Ustavo, saj ne dopušča, da bi občine samovoljno spreminjale spisek teh območij (naselij).
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. in 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema (proti sta glasovala sodnika Šinkovec in Ude), drugo in tretjo pa soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Tone Jerovšek
S K L E P
Ustavno sodišče je po opravljeni javni obravnavi v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Danijela Starmana iz Kopra in drugih, dne 19. decembra 1996
s k l e n i l o :
Predlog pobudnikov, ki se glasi:
"Do sprejetja končne odločitve po sklepu št. U-I-283/94 z dne 6.6.1996 se zadrži
- v primeru predčasnih volitev izvrševanje Zakona o volitvah v državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92), kolikor daje pripadnikom italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji dvojno pravico voliti in biti voljen,
- izvrševanje določb Poslovnika Državnega zbora, kolikor le-te ne opredeljujejo meje mandata zastopnikov narodnih skupnosti, zlasti drugi odstavek 119. člena in drugi odstavek 128. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93), - izvrševanje določb Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92) v celoti glede zastopnikov italijanske in madžarske narodne skupnosti, zlasti pa njegov 19. člen.
Ta sklep izvrši Državni zbor Republike Slovenije na primeren način.", se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
1. Pobudniki so dne 14.7.1995 vložili pobudo za oceno ustavnosti Zakona o volitvah v državni zbor, Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 64/92), Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95), Zakona o samoupravnih narodnih skupnostih (Uradni list RS, št. 65/94) in Statuta Mestne občine Koper (Uradne objave Koper / Capodistria, št. 9/95). Pobudniki izpodbijajo določbe navedenih predpisov, ki se nanašajo na pravice pripadnikov italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti. Ustavno sodišče je na seji dne 6.6.1996 pobudo delno sprejelo, delno zavrnilo in delno zavrglo. Sprejeti del pobude se nanaša na Zakon o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju: ZVDZ), Zakon o lokalnih volitvah, 22. člen Zakona o evidenci volilne pravice in na nekatere določbe Statuta Mestne občine Koper.
Zakon o volitvah v Državni zbor pobudniki izpodbijajo zaradi, kot navajajo sami, "dvojne volilne pravice" pripadnikov italijanske in madžarske narodne skupnosti. V pobudi je izraženo tudi stališče, da bi moral Poslovnik Državnega zbora "omejiti meje mandata zastopnikov narodnih skupnosti".
2. Dne 14.11.1996 je Ustavno sodišče od predstavnika pobudnikov Danijela Starmana prejelo vlogo, v kateri je ponovno poudarjeno stališče, da je vsebinska neomejenost mandata poslancev, ki ju izvolijo pripadniki narodnih skupnosti, protiustavna. V tej vlogi predstavnik pobudnikov predlaga začasno zadržanje izvrševanja tistih določb Zakona o poslancih, Poslovnika Državnega zbora in drugih predpisov, ki dajejo predstavnikoma italijanske in madžarske narodne skupnosti v Državnem zboru enak pravno-politični status kot poslancem Državnega zbora . Predlog utemeljuje z nevarnostjo, da bi zaradi dveh glasov predstavnikov narodnih skupnosti pri oblikovanju Vlade lahko prišlo do nepopravljivih škodljivih posledic.
3. Ustavno sodišče je dne 19.12.1996 opravilo javno obravnavo, na katero sta bila poleg udeležencev (Danijela Starmana kot predstavnika pobudnikov in predstavnikov Državnega zbora) vabljena še poslanca, ki so ju izvolili pripadniki narodnih skupnosti, in predstavniki samoupravnih narodnih skupnosti italijanske in madžarske narodnosti.
4. Na javni obravnavi je predstavnik pobudnikov oblikoval dokončno besedilo predloga za začasno zadržanje tako, kot je razvidno iz izreka tega sklepa.
B.
5. Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) določa v 39. členu, da sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvrševanje zakona ali drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Namen instituta začasnega zadržanja izvrševanja izpodbijanega predpisa je v tem, da se preprečijo škodljive posledice, ki bi lahko nastale, če bi se predpis do odločitve Ustavnega sodišča o njegovi skladnosti z Ustavo oziroma zakonom izvrševal, pa bi jih bilo po morebitni razveljavitvi oziroma odpravi težko popraviti.
6. ZVDZ v prvem odstavku 7. člena določa, da ima pravico voliti in biti voljen za poslanca vsak državljan RS, ki je na dan glasovanja dopolnil osemnajst let in mu ni bila odvzeta poslovna sposobnost. V 8. členu ZVDZ pa je določeno, da ima pravico voliti in biti voljen za poslanca italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti pripadnik te narodne skupnosti, ki ima volilno pravico. Pobudniki izpodbijajo ZVDZ zato, ker daje pripadnikom narodnih skupnosti pravico voliti in biti voljen v dveh različnih volilnih postopkih: pri izvolitvi 88 poslancev Državnega zbora, ki jih volijo vsi volivci, in pri izvolitvi poslancev italijanske in madžarske narodne skupnosti.
Zakon o volitvah v Državni zbor ureja vprašanje volitev poslancev italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti v delu, ki mu pobudniki očitajo protiustavnost, na način, ki ne omogoča razveljavitve ali odprave, saj bi bilo v primeru ugotovljene protiustavnosti potrebno za njegovo uskladitev z Ustavo zakon spremeniti. Ustavno sodišče bi v takšnem primeru po 48. členu Zakona o Ustavnem sodišču lahko le ugotovilo protiustavnost takšne ureditve in naložilo Državnemu zboru, naj v določenem roku volitve poslancev narodnih skupnosti uredi drugače, dotlej pa bi se uporabljala obstoječa zakonska ureditev. Glede na to, da zatrjevane protiustavnosti ne bi bilo mogoče popraviti z razveljavitvijo oziroma odpravo, je logično, da v takšnem primeru tudi ni mogoče uporabiti določbe 39. člena ZUstS, po kateri se lahko do končne odločitve zadrži izvršitev izpodbijanega predpisa.
7. Izpodbijana pravna praznina v Poslovniku Državnega zbora je tesno povezana s problematiko sporne zakonske ureditve volilne pravice pripadnikov narodnih skupnosti. Zato je Ustavno sodišče štelo, da je glede izpodbijanja te pravne praznine podan pravni interes pobudnikov.
Tudi pri izpodbijanju določb Poslovnika Državnega zbora, "kolikor ne opredeljujejo meje mandata zastopnikov narodnih skupnosti" gre vsebinsko za zatrjevanje protiustavnosti pravne praznine. Zato tudi glede Poslovnika Državnega zbora začasno zadržanje izvajanja določb (ki jih ni) ni mogoče.
8. Predlog za začasno zadržanje izvrševanja določb Poslovnika Državnega zbora je mogoče razumeti tudi tako, da pobudniki želijo doseči zadržanje izvrševanja določb Poslovnika, kolikor ureja položaj in pravice poslancev, ki so ju izvolili pripadniki narodnih skupnosti.
Če bi se v postopku za oceno ustavnosti izkazalo, da bi bilo potrebno in mogoče razveljaviti posamezne določbe Poslovnika, ki dajejo poslancema narodnih skupnosti poseben položaj, bi izvrševanje veljavnih zakonskih in poslovniških pravic teh dveh poslancev v resnici lahko povzročilo težko popravljive škodljive posledice, saj bi lahko na primer na izvolitev predsednika Vlade odločilno vplivala prav glasova teh dveh poslancev. Vendar pa bi težko popravljive škodljive posledice lahko nastale tudi v primeru, da bi se zaradi ugoditve predlogu za začasno zadržanje odvzela pravica poslancev, ki so ju izvolili pripadniki narodnih skupnosti, da sodelujeta v postopkih odločanja v Državnem zboru (npr. v postopku za izvolitev predsednika Vlade), kasneje pa bi se v postopku za oceno ustavnosti izkazalo, da je zakonska in poslovniška ureditev njunega položaja skladna z Ustavo.
Ker bi lahko začasno zadržanje izpodbijanih določb povzročilo enako težke in enako nepopravljive posledice kot njihovo nadaljnje izvrševanje, je Ustavno sodišče sklenilo, da predlog za začasno zadržanje tudi v tem delu zavrne.
9. Pobudniki posebej predlagajo začasno zadržanje izvrševanja določb drugega odstavka 119. člena in drugega odstavka 128. člena Poslovnika Državnega zbora. Ustavno sodišče je ta predlog štelo tudi kot pobudo za oceno njihove ustavnosti. Drugi odstavek 119. člena Poslovnika določa, da imata poslanca italijanske in madžarske narodne skupnosti položaj poslanske skupine, drugi odstavek 128. člena Poslovnika pa, da imata ta dva poslanca pravico, da sama izbereta delovna telesa, v katerih želita sodelovati. Glede določbe drugega odstavka 119. člena predstavnik pobudnikov navaja, da ima bistvene posledice v procesu oblikovanja izvršilne oblasti, saj se je predsednik republike, preden predlaga Državnemu zboru kandidata za predsednika Vlade, v skladu s prvim odstavkom 111. člena Ustave dolžan posvetovati z vodji poslanskih skupin.
Navedeni določbi nimata neposrednega vpliva na končno odločanje Državnega zbora (glasovanje poslancev) o zakonih, drugih pravnih aktih, proračunu in drugih odločitvah iz pristojnosti Državnega zbora, zato njuno izvrševanje ne more povzročiti težko popravljivih škodljivih posledic. Tudi obveznost predsednika republike, da se posvetuje z njima pred predlaganjem kandidata za predsednika vlade, sama po sebi nima neposrednega vpliva na izvolitev predsednika Vlade.
10. Tudi glede Zakona o poslancih je Ustavno sodišče predlog za začasno zadržanje izvrševanja štelo tudi za pobudo za oceno ustavnosti.
Zakon o poslancih ureja pridobitev poslanskega mandata ter pravice in dolžnosti poslancev. V 19. členu določa pravice poslancev v zvezi s postopkom sprejemanja odločitev v Državnem zboru. Med temi pravicami so naštete npr. naslednje pravice: - predlagati zakon ali drug akt Državnemu zboru v obravnavo in sprejem,
- predlagati, naj Državni zbor razpiše referendum o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom,
- predlagati, naj Državni zbor odredi preiskavo o zadevah javnega pomena,
- skupaj s še najmanj devetimi poslanci vložiti predlog za izvolitev novega predsednika Vlade,
- skupaj s še najmanj devetimi poslanci sprožiti v Državnem zboru interpelacijo o delu Vlade ali posameznega ministra itd.
Pobudniki predlagajo začasno zadržanje Zakona o poslancih v celoti, kolikor se nanaša na poslanca, ki so ju izvolili pripadniki italijanske in madžarske narodne skupnosti, "zlasti pa 19. člena". S predlogom za začasno zadržanje so želeli pobudniki doseči, da do dokončne odločitve Ustavnega sodišča poslanca, ki so ju izvolili pripadniki narodnih skupnosti, ne bi sodelovala pri odločanju v Državnem zboru.
11. Glede takšnega začasnega zadržanja določb Zakona o poslancih, kolikor se nanašajo na poslanca narodnih skupnosti, velja tako kot glede določb Poslovnika Državnega zbora, da bi lahko njihovo začasno zadržanje povzročilo enako težke in enako nepopravljive posledice kot njihovo nadaljnje izvrševanje. Zato je Ustavno sodišče tudi predlog za začasno zadržanje izvrševanja teh določb zavrnilo.
C.
12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Tone Jerovšek
U-I-283/94
12.2.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Danijela Starmana iz Kopra in drugih, na seji dne 12. februarja 1998
o d l o č i l o :
1. Ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92) daje pripadnikom italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti pravico, da na volitvah poslancev Državnega zbora oddajo po dva glasova.
2. Ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95) daje pripadnikom italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti pravico, da na volitvah članov občinskega sveta oddajo po dva glasova.
3. Člen 22 Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 46/92) ni v neskladju z Ustavo.
4. V neskladju z Ustavo je, da Zakon o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 46/52) ne opredeljuje meril, po katerih komisije italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti odločajo o vpisu volivcev v posebni volilni imenik državljanov pripadnikov avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti. Državni zbor mora to neskladje z Ustavo odpraviti do razpisa naslednjih rednih volitev v Državni zbor.
5. Četrti odstavek 53. člena, 134. člen in drugi odstavek 140. člena Statuta Mestne občine Koper niso v neskladju z Ustavo in z zakonom.
6. Pobuda se zavrže v delu, ki se nanaša na Zakon o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92) in Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 28/96 in 26/97).
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Ustavno sodišče je dne 6.6.1996 s sklepom delno sprejelo, delno zavrnilo in delno zavrglo pobudo Danijela Starmana in drugih (v nadaljevanju: pobudniki), s katero so izpodbijali določbe naslednjih predpisov:
- Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 46/92 - v nadaljevanju: ZEVP),
- Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 - v nadaljevanju: ZVDZ),
- Zakona o samoupravnih narodnih skupnostih (Uradni list RS, št. 65/94 - v nadaljevanju: ZSNS),
- Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95 - v nadaljevanju: ZLV) in
- Statuta Mestne občine Koper (Uradne objave Koper/Capodistria, št. 9/95 - v nadaljevanju: Statut).
2. Pobuda je bila sprejeta v delu, ki se nanaša na: - zatrjevano protiustavnost pravice pripadnikov italijanske in madžarske narodne skupnosti (v nadaljevanju: narodni skupnosti), da na volitvah v Državni zbor in na volitvah v občinske svete oddajo po dva glasova - enega za izvolitev predstavnika narodne skupnosti v Državnem zboru oziroma občinskem svetu in drugega za volitve drugih poslancev oziroma članov občinskega sveta; to pravico jim dajeta ZVDZ in ZLV,
- 22. člen ZEVP,
- četrti odstavek 53. člena, 134. člen in drugi odstavek 140. člena Statuta.
3. Pobudniki menijo, da je dvojna volilna pravica, kot sami označujejo pravico pripadnikov narodnih skupnosti, da na volitvah v Državni zbor in v občinske svete oddajo dva glasova, v neskladju z ustavnim načelom enakosti pred zakonom. Dvojna volilna pravica je po njihovem mnenju ustavno nedopustna diskriminacija, ki v ničemer ne prispeva k varstvu narodnih skupnosti.
4. Pobudniki so v prvotni pobudi izrazili stališče, da bi moral Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 28/96 in 26/97 - v nadaljevanju: Poslovnik) omejiti meje mandata zastopnikov narodnih skupnosti. Po njihovem mnenju je protiustavno, če predstavnika narodnih skupnosti sodelujeta pri odločanju o vseh zadevah, ki so v pristojnosti Državnega zbora.
5. Določba 22. člena ZEVP, ki omogoča vpis v volilni imenik na zahtevo tudi tistim pripadnikom italijanske in madžarske narodnosti, ki nimajo stalnega prebivališča v narodnostno mešanih naseljih, je po mnenju pobudnikov protiustavna zato, ker s širjenjem pravic na neavtohtone pripadnike narodne skupnosti presega ustavno zaščito narodnosti.
6. Po mnenju pobudnikov so v neskladju z Ustavo tudi naslednje določbe Statuta:
- določba 134. člena, ki podeljuje krajevnim skupnostim status pravne osebe (pobudniki menijo, da z ustanavljanjem pravnih oseb javnega prava statut posega v pristojnost zakonodajalca), - določba drugega odstavka 140. člena, ker določa neposredno zastopanost narodnih skupnosti v svetih krajevnih skupnosti (pobudniki menijo, da za krajevno skupnost ne pridejo v poštev posebne določbe o pravicah narodne skupnosti, ker ni samoupravna lokalna skupnost), in
- določba četrtega odstavka 53. člena, ki določa, da mora biti podžupan pripadnik italijanske narodnosti, če ni pripadnik italijanske narodnosti župan (s tem, menijo pobudniki, je osebam, ki niso italijanske narodnosti, diskriminatorno omejena pasivna volilna pravica).
7. Pobudniki so dne 14.11.1996 vložili predlog za začasno zadržanje ZVDZ, kolikor daje pripadnikom narodnih skupnosti dvojno volilno pravico, določb Poslovnika, kolikor le-te ne opredeljujejo meje mandata zastopnikov narodnih skupnosti (zlasti drugi odstavek 119. in drugi odstavek 128. člena) in Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92 - v nadaljevanju:
ZoP) v celoti glede zastopnikov narodnih skupnosti . V tej vlogi ponovno poudarjajo svoje stališče, da je protiustavno, da poslanca, ki sta predstavnika narodnih skupnosti, sodelujeta pri odločanju o vseh zadevah v Državnem zboru, npr. tudi pri izvolitvi predsednika Vlade in imenovanju ministrov. Ustavno sodišče je štelo, da so z navedenim predlogom pobudniki razširili pobudo tudi na Poslovnik in ZoP. Opravilo je javno obravnavo predloga za začasno zadržanje in po njej predlog s sklepom zavrnilo.
8. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju: Sekretariat) je najprej (še pred delnim sprejetjem pobude) odgovoril na celotno pobudo. Meni, da pobuda ni utemeljena, saj "zakoni, ki jim pobudniki očitajo kršitev Ustave, le izvajajo ustavne določbe o posebnih pravicah avtohtonih narodnih skupnosti . Posebno varstvo narodnih skupnosti je po mnenju Sekretariata izvedba načela enakosti, in sicer taka, ki upošteva poseben položaj in okoliščine, v katerih ti skupnosti živita. Tudi če bi zakoni določali še druge ali širše pravice, kot jih določa Ustava, to ne bi bilo z njo v nasprotju, meni Sekretariat.
9. Dvojna volilna pravica po mnenju Sekretariata izhaja iz tretjega odstavka 64. člena Ustave, glede sestave Državnega zbora in položaja poslancev v njem pa tudi iz tretjega odstavka 80. člena in prvega odstavka 82. člena Ustave. Glede pravic pripadnikov narodnih skupnosti, ki živijo izven narodnostno mešanih območij, Sekretariat opozarja na določbo četrtega odstavka 64. člena Ustave, ki poverja zakonodajalcu določitev pravic, ki jih pripadniki narodnih skupnosti uresničujejo tudi zunaj območij, kjer ti skupnosti živita. Zakonsko določanje statusa pripadnika narodne skupnosti pa je po mnenju Sekretariata "zelo sporno zaradi ustavnih določb, ki zagotavljajo človekove pravice in svoboščine, vključno z določbo 61. člena Ustave". Sekretariat meni tudi, da pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za vložitev obravnavane pobude.
10. Po izdaji sklepa o delnem sprejetju pobude in po opravljeni javni obravnavi je Sekretariat še enkrat (izčrpneje) odgovoril na sprejeti del pobude. V odgovoru navaja, da t.i. dvojno volilno pravico zahtevajo ustavne določbe; gre za izvedbo posebne ustavne pravice iz tretjega odstavka 64. člena Ustave poleg splošne volilne pravice. Sekretariat poudarja privrženost Ustave varovanju pravic narodnih skupnosti in izhaja iz t.i. pozitivnega koncepta urejanja položaja teh skupnosti. Ustava jim jamči posebne pravice, ki se kažejo kot pozitivna diskriminacija . Sekretariat poudarja varovanje manjšin kot pomembno merilo demokratičnosti etnično pluralne družbe.
Opozarja na 4. člen Okvirne konvencije Sveta Evrope o varstvu etničnih manjšin, katere podpisnik je tudi Slovenija; ta člen določa, da se ukrepi, ki so posledica upoštevanja specifičnih razmer, v katerih živijo pripadniki manjšine, ne morejo obravnavati kot diskriminacija pripadnikov večinskega naroda.
11. Sekretariat navaja, da ureditev položaja narodnih skupnosti po Ustavi pomeni kontinuiteto na tem področju, saj se je pozitivni koncept varstva manjšin pri nas uveljavil že z ustavo iz leta 1974 in s kasnejšimi ustavnimi amandmaji. Omenja tudi določbe Deklaracije ob neodvisnosti in Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I - v nadaljevanju: TUL), ki določata, da so italijanski in madžarski narodni skupnosti v RS in njunim pripadnikom zagotovljene vse pravice iz dotedanje ustave in veljavnih mednarodnih pogodb. Navaja tudi določbo 338. člena ustave iz leta 1974 (amandma iz leta 1989), po kateri imata narodni skupnosti vsaj po enega delegata v vsakem zboru tedanje Skupščine SRS. Opozarja, da sta imeli narodni skupnosti že po tej določbi posebno volilno pravico in da bi ukinitev te pravice pomenila kršitev načela zaupanja v pravo.
12. Sekretariat opozarja na mednarodnopravne obveznosti Slovenije po Pogodbi o prijateljstvu in sodelovanju med Republiko Slovenijo in Republiko Madžarsko, po Sporazumu o zagotavljanju posebnih pravic slovenske narodne manjšine v Republiki Madžarski in madžarske narodne skupnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list - Mednarodne pogodbe, št. 6/93) in po Osimski pogodbi iz leta 1975. Poudarja tudi, da Okvirna konvencija Sveta Evrope o varstvu etničnih manjšin zahteva od podpisnic, med katerimi je tudi Slovenija, da na vseh področjih gospodarskega, socialnega, političnega in kulturnega življenja po potrebi sprejmejo ukrepe za spodbujanje dejanske in popolne enakosti med pripadniki narodne manjšine in pripadniki večinskega naroda. Iz navedene konvencije, navaja Sekretariat, izhaja zahteva po javni participaciji manjšin v javnih zadevah in še posebej v manjšinskih zadevah.
13. Glede 22. člena ZEVP Sekretariat navaja, da po Ustavi posebna volilna pravica pripadnikov narodnih skupnosti ni teritorialno omejena in da so pravice pripadnikov narodnih skupnosti po Ustavi zagotovljene ne glede na njihovo število in poseljenost. Sekretariat se sklicuje tudi na določbo četrtega odstavka 64. člena Ustave, po kateri zakon ureja položaj in način uresničevanja pravic italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti na območjih, kjer živita, obveznosti samoupravnih lokalnih skupnosti za uresničevanje teh pravic, ter tiste pravice, ki jih pripadniki teh narodnih skupnosti uresničujejo tudi zunaj teh območij.
14. Glede navedb pobudnikov, da bi morala Poslovnik in ZoP omejiti pravice poslancev - predstavnikov narodnih skupnosti, Sekretariat navaja, da iz vseh določb Ustave, ki govorijo o poslancih, izhaja njihov enak položaj ne glede na volilno bazo in kakršnekoli druge okoliščine. To velja po stališču Sekretariata za vse pravice poslancev narodnih skupnosti po 19. členu ZoP, kakor tudi za pravice, ki izhajajo iz Poslovnika (npr. pravico oblikovati posebno poslansko skupino, pravico izbrati delovna telesa, v katerih bosta sodelovala itd.).
Sekretariat meni tudi, da za obravnavanje ustavnosti Poslovnika in ZoP niso podane procesne predpostavke. Pobudniki naj bi ne izkazali pravnega interesa, ker Poslovnik in ZoP urejata razmerja, ki zadevajo poslance in pravila njihovega dela v parlamentu. Sekretariat opozarja še na to, da je predstavnik pobudnikov na javni obravnavi izrazil svoje stališče, da ZoP ne velja za izvoljena predstavnika narodnih skupnosti. Glede na to, meni Sekretariat, je potrebno pobudo v tem delu zavreči, ker naj bi pobudniki od nje sami odstopili.
15. Občinski svet Mestne občine Koper (v nadaljevanju: Svet) je odgovoril na del pobude, ki se nanaša na Statut. Glede zastopanosti italijanske skupnosti v svetih krajevnih skupnosti navaja Svet, da je "analogno upošteval določila, ki urejajo število članov pripadnikov italijanske narodne skupnosti v občinskem svetu". Določba, da mora biti podžupan italijanske narodnosti, če župan ni, ima po mnenju Sveta oporo v 39. členu ZLS.
16. Do pobude sta se opredelili tudi italijanska in madžarska samoupravna narodna skupnost. Obe menita, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo, temveč pomenijo prav uresničevanje ustavnih zapovedi o varstvu avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti.
B.-I.
17. Obravnavana pobuda odpira ustavnopravna vprašanja, ki se nanašajo na varstvo avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti. Spoštovanje oziroma zaščita etničnih, verskih, jezikovnih in drugih manjšin je pomemben pokazatelj demokratičnosti družbe. Demokratične države posvečajo varstvu manjšin posebno pozornost. Varstvo manjšin se zagotavlja v dveh oblikah: kot prepoved diskriminacije na podlagi narodnostne, jezikovne, verske in rasne pripadnosti ter kot zagotovitev posebnih pravic, ki pripadajo samo manjšini oziroma njenim pripadnikom. Druga oblika varstva je v teoriji znana kot pozitivno varstvo manjšin. Pozitivno varstvo povzroča t.i. pozitivno diskriminacijo, ker so pripadnikom manjšine zagotovljene pravice, ki jih pripadniki večine nimajo. Tovrstni ukrepi predstavljajo visoko stopnjo varstva narodnih manjšin, ki jim jo priznava večinska skupina prebivalstva, in s tem kažejo na demokratičnost družbe.
18. Pravice narodnih manjšin so urejene v mednarodnem pravu z multilateralnimi konvencijami in dvostranskimi sporazumi med državami. Položaj italijanske manjšine oziroma narodne skupnosti v Sloveniji je po drugi svetovni vojni uredil Specialni statut Svobodnega tržaškega ozemlja, priložen Londonskemu memorandumu o soglasju med vladami FLRJ, Italije in Velike Britanije.
Specialni statut je prenehal veljati z uveljavitvijo Pogodbe med SFRJ in Italijansko Republiko, sklenjene v Osimu (Uradni list SFRJ - Mednarodne pogodbe, št. 1/77; v nadaljevanju: Osimski sporazum). Osimski sporazum je v preambuli izrazil za obe državi "privrženost načelu največjega možnega varstva državljanov - pripadnikov manjšin, ki izvira iz njunih ustav in njune notranje zakonodaje in ga vsaka stran uresničuje avtonomno, pri čemer se ravna tudi po načelih Ustanovne listine Združenih narodov, Univerzalne deklaracije o človekovih pravicah, Konvencije o preprečevanju kakršnihkoli oblik rasne diskriminacije in univerzalnih paktov o človekovih pravicah". Člen 8 Osimskega sporazuma določa: "Takrat, ko neha veljati Specialni statut, priložen k Londonskemu memorandumu o soglasju z dne 5. oktobra 1954, izjavi vsaka stran, da bo ohranila v veljavi notranje ukrepe, ki jih je že sprejela pri izvajanju omenjenega statuta, in da bo v okviru svojega notranjega prava zagotovila pripadnikom zadevnih manjšin enako raven varstva, kot jo je določal Specialni statut, ki neha veljati." Specialni statut je z dnem, ko je stopil v veljavo Osimski sporazum, prenehal veljati, vendar je ostal merilo za zagotavljanje pravic narodnima manjšinama v sosednjih državah. V določbah tega sporazuma ni najti takšne, ki bi zagotavljala pripadnikom manjšine pravico do neposredne zastopanosti v predstavniških organih.
19. Položaj madžarske narodne skupnosti v Sloveniji ureja Sporazum o zagotavljanju posebnih pravic slovenske narodne skupnosti v Republiki Madžarski in madžarske narodne skupnosti v Republiki Sloveniji, podpisan 6.11.1992 in ratificiran z zakonom z dne 26.3.1993 (Uradni ist RS - MP, št. 6/93). V 8. členu tega sporazuma je določeno, da podpisnici v skladu z notranjo zakonodajo zagotavljata ustrezno udeležbo manjšin pri odločanju na lokalni, regionalni in državni ravni o zadevah, ki se nanašajo na pravice in položaj manjšin in njihovih pripadnikov.
20. Eden od ukrepov za varstvo manjšin je tudi zagotovitev njihovega sodelovanja pri odločanju o javnih zadevah. Vendar veljavno mednarodno pravo ne jamči manjšinam zastopstva v predstavniških telesih (Ohlinger/Pernthaler, Projekt eines Volksgruppenmandats im Kaerntner Landtag, str. 8; avtorja se sklicujeta tudi na delo Oeter, Minderheiten im institutionellen Staatsaufbau. Glej tudi Turk, Mednarodnopravni vidiki sedanjega položaja slovenske narodnostne skupnosti v Italiji, str. 6; avtor navaja, da je mogoče izjeme najti le v redkih mednarodnih pogodbah - npr. v mirovni pogodbi iz Sevresa in v memorandumu o Cipru). Tudi Okvirna konvencija Sveta Evrope o varstvu etničnih manjšin, ki jo je podpisala, ne pa še ratificirala, tudi Slovenija (konvencija še ne velja), ne zahteva izrecno od podpisnic, da bi zagotovile zastopstvo manjšin v predstavniških organih. Določa le, da se pogodbenice obvezujejo sprejeti, če je to potrebno, na vseh področjih gospodarskega, družbenega, političnega in kulturnega življenja ustrezne ukrepe za pospeševanje polne in učinkovite enakosti med pripadniki narodne manjšine in pripadniki večinskega naroda. Ukrepi, sprejeti na podlagi te obveze, se ne štejejo za diskriminacijo (tretji odstavek 4. člena).
21. Čeprav mednarodno pravo tega ne zahteva, ustave in zakoni nekaterih držav zagotavljajo sodelovanje manjšin pri odločanju o splošnih zadevah v predstavniških telesih. Znani so predvsem naslednji modeli zagotovitve te pravice (lahko so tudi kombinirani)1:
a) delitev na volilne enote, prilagojena teritorialni razmestitvi manjšin (ta ukrep je uveljavljen med drugim v naslednjih državah: Madžarski, Hrvaški, Finski, Belgiji, Italiji, Švici),
b) spregled volilnega praga za nacionalne manjšinske stranke (ta ukrep je uveljavljen med drugim v naslednjih državah: Madžarski, Nemčiji, Poljski, Romuniji) in
c) zajamčena poslanska mesta za manjšine v predstavniškem telesu (ta pravica je zajamčena med drugim v naslednjih državah: Hrvaški, Romuniji, Madžarski, Danski, Finski).
22. Slovenska ustava iz leta 1974 ni vsebovala določb o obvezni zastopanosti narodnih skupnosti v občinskih in republiški skupščini. V 252. členu je bilo določeno, da lahko pripadniki narodnosti v občinah, kjer živijo, ustanovijo samoupravne skupnosti za prosveto in kulturo. Te skupnosti so soodločale o določenih zadevah s področja prosvete in kulture z zbori občinske skupščine oziroma z ustreznimi samoupravnimi interesnimi skupnostmi. Zastopanost pripadnikov narodnih skupnosti v zborih skupščin se je zagotavljala zgolj z internimi kandidacijskimi pravili tedanje Socialistične zveze delovnega ljudstva, ki je imela monopolno vlogo v postopku določanja kandidatov.
23. Z ustavnimi amandmaji iz leta 1989 (Uradni list SRS, št. 32/89) so bile določbe o varstvu narodnosti spremenjene in dopolnjene. V 250. členu se je pojavila opredelitev teh dveh narodnosti kot avtohtonih. Za 163. členom je bila dodana določba, po kateri morata biti v skupščinah občin, kjer živijo skupaj s pripadniki slovenskega naroda tudi pripadniki italijanske oziroma madžarske narodnosti, ustrezno zastopani ti dve narodnosti. V tretjem odstavku 338. člena Ustave pa je bilo določeno, da imata italijanska in madžarska narodnost vsaka vsaj po enega delegata v vsakem zboru Skupščine SRS. V skladu s to ustavno določbo je Zakon o volitvah v skupščine (Uradni list SRS, št. 42/89 in 5/90, Uradni list RS, št. 10/90 in 45/90) določil, da se za volitve delegatov pripadnikov italijanske oziroma madžarske narodnosti v zbore Skupščine SR Slovenije na narodnostno mešanih območjih oblikujejo posebne volilne enote in da se posebne volilne enote lahko oblikujejo tudi za volitve delegatov pripadnikov italijanske oziroma madžarske narodnosti v zbore občinske skupščine (37. člen). V 10. členu je zakon določal, da imajo aktivno volilno pravico na volitvah delegata italijanske oziroma madžarske narodnosti v zbore Skupščine SR Slovenije volivci na območju posebne volilne enote ter drugi pripadniki teh narodnosti v občini, ki ima območja, kjer avtohtono živijo skupaj s pripadniki slovenskega naroda tudi pripadniki italijanske oziroma madžarske narodnosti (t.i. narodnostno mešana območja), v zbore občinske skupščine pa volivci na območju posebne volilne enote, drugi pripadniki narodnosti v občini, ki ima narodnostno mešana območja pa le, če tako določa statut občine. Pasivno volilno pravico pa je zakon dal samo pripadnikom italijanske in madžarske narodnosti.
24. Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I) je v drugem odstavku tretje točke določila: Italijanski in madžarski narodni skupnosti v Republiki Sloveniji in njunim pripadnikom so zagotovljene vse pravice iz Ustave Republike Slovenije in veljavnih mednarodnih pogodb. Z Ustavo Republike Slovenije je mišljena tedaj veljavna Ustava, to je Ustava iz leta 1974, spremenjena in dopolnjena z amandmaji.
25. Sedanja ustava določa v prvem odstavku 5. člena, da država na svojem ozemlju varuje in zagotavlja pravice avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti. Posebne pravice avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji so urejene v 64. členu Ustave in v tretjem odstavku 80. člena Ustave, kjer je določeno, da se v Državni zbor vedno izvoli po en poslanec italijanske in madžarske narodnosti.
26. Člen 64 Ustave nosi naslov Posebne pravice avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji . V četrtem odstavku 64. člena je določeno, da sta narodni skupnosti neposredno zastopani v predstavniških organih lokalne samouprave in v Državnem zboru. V šestem odstavku tega člena pa je določeno, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti, ki zadevajo v Ustavi določene pravice in položaj zgolj narodnih skupnosti, ne morejo biti sprejeti brez soglasja predstavnikov narodnih skupnosti.
27. Ustava jamči pripadnikom narodnih skupnosti dve med seboj neločljivo povezani pravici: pravico do neposredne zastopanosti v predstavniških organih lokalnih skupnosti in v Državnem zboru ter pravico do po enega poslanca v Državnem zboru. Slednja je logični nasledek pravice do neposredne zastopanosti v Državnem zboru. Navedene pravice so posebne pravice narodnih skupnosti, s katerimi se tema skupnostima ne glede na število njunih pripadnikov oziroma ne glede na volilni sistem zagotavlja možnost sodelovanja pri odločanju Državnega zbora in predstavniških organov lokalnih skupnosti.
28. Kadar gre za zadeve, ki se tičejo ustavnih pravic in položaja zgolj narodnih skupnosti, imajo predstavniki narodnih skupnosti v Državnem zboru in občinskih svetih pravico manjšinskega veta (šesti odstavek 64. člena Ustave). S tem je zagotovljeno, da predstavniki večinskega naroda ne morejo preglasovati predstavnikov obeh narodnih skupnosti v zadevah, ki se tičejo zgolj ustavnih pravic oziroma položaja narodnih skupnosti.
B.-II.
29. Pobudniki menijo, da bi moral biti mandat poslancev - predstavnikov narodnih skupnosti s Poslovnikom in ZoP ali s posebnim zakonom omejen na odločanje le o tistih vprašanjih, ki se tičejo narodnih skupnosti. V prvotni pobudi je bilo to stališče le omenjeno, kasneje pa so pobudniki s predlogom za začasno zadržanje razširili pobudo tudi na omenjena akta. Ob odločanju o predlogu za začasno zadržanje pa Ustavno sodišče še ni presojalo obstoja procesnih predpostavk za začetek postopka za oceno ustavnosti ZoP in Poslovnika. Ob odločanju o sprejetem delu pobude je posebej presodilo, ali so podane procesne predpostavke za začetek tega postopka. Ugotovilo je, da pravna ureditev obsega pooblastil (mandata) poslancev ne posega neposredno v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnikov. Zato je pobudo v tem delu zavrglo.
B.-III.
30. ZVDZ določa, da
- ima pravico voliti in biti voljen za poslanca državljan Republike Slovenije, ki je na dan glasovanja dopolnil 18 let in mu ni odvzeta poslovna sposobnost (prvi odstavek 7. člena), - ima pravico voliti in biti voljen za poslanca italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti pripadnik te narodne skupnosti, ki ima volilno pravico (8. člen).
Iz nobene določbe zakona ne izhaja, da uresničitev posebne volilne pravice (pravice voliti in biti voljen za poslanca italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti) izključuje uresničitev splošne volilne pravice.
31. ZVDZ določa poseben postopek za izvolitev poslancev narodnih skupnosti. Poslanec narodne skupnosti se izvoli v volilni enoti, ki se oblikuje na območjih, kjer živijo pripadniki te skupnosti (šesti odstavek 20. člena).
32. ZEVP ureja evidenco volilne pravice tako, da se posebej vodi evidenca državljanov, ki imajo pravico voliti in biti voljeni za poslanca italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti.
Posebne volilne imenike za vsake volitve sestavi komisija samopravne narodne skupnosti. Volilni imeniki se razgrnejo, potrdi pa jih pristojni upravni organ (upravna enota).
33. Pripadniki narodnih skupnosti, ki so vpisani v splošni in posebni volilni imenik, lahko na volitvah v Državni zbor oddajo dva glasova - enega za volitve poslanca narodne skupnosti in drugega za volitve preostalih poslancev. Te osebe imajo tako dvojno volilno pravico - splošno in posebno.
34. Posebna volilna pravica pomeni odstop od načela enakosti volilne pravice. Načelo enakosti volilne pravice zahteva, da ima vsak volivec enako število glasov in da imajo ti glasovi enako vrednost. Volivci, ki imajo poleg splošne tudi posebno volilno pravico, imajo na voljo dva glasova; njihova volja se upošteva dvakrat: pri dodelitvi mandata poslanca narodne skupnosti in pri razdelitvi mandatov preostalih poslancev. Že sama pravica pripadnikov narodne skupnosti, da izvolijo svojega poslanca ne glede na svoje število, pomeni odstop od načela enakosti volilne pravice. Dvakratno glasovanje pa pomeni še dodaten odstop od tega načela.
35. Posebna volilna pravica pripadnikov narodnih skupnosti je izraz ustavno zajamčene zaščite teh skupnosti oziroma njihovih pripadnikov. Čeprav gre za odstop od načela enakosti volilne pravice, takšna "pozitivna diskriminacija" ni ustavno nedopustna, temveč ravno nasprotno - Ustava postavlja zakonodajalcu zahtevo, da izvede takšne ukrepe v zakonodaji.
Glede na to, da Ustava sama predvideva oziroma zahteva odstop od načela enakosti volilne pravice ( pozitivno diskriminacijo ), Ustavnemu sodišču ni bilo potrebno tehtati teže posega v enakost volilne pravice in teže ustavne vrednote, ki se s tem posegom dosega.
36. Ustavno sodišče je preučilo vprašanje, ali bi lahko zakonodajalec uresničil ustavne določbe o neposredni zastopanosti narodnih skupnosti oziroma o izvolitvi po enega poslanca italijanske in madžarske narodne skupnosti v Državni zbor tudi drugače - na način, ki pripadnikom narodnih skupnosti ne bi dajal dvojne volilne pravice. Če bi zakon pripadnikom narodnih skupnosti dal en sam glas in jim omogočil izbiro med uresničevanjem splošne in posebne volilne pravice (med glasovanjem na volitvah poslanca narodne skupnosti in na volitvah preostalih poslancev), bi bila tem osebam odvzeta ena izmed obeh ustavnih pravic. Glede na to, da Ustava ne omejuje splošne volilne pravice pripadnikov narodnih skupnosti, hkrati pa jim daje pravico izvoliti poslanca narodne skupnosti, bi uzakonitev pravice do samo enega glasovanja z možnostjo izbire (opcije) povzročila, da bi bili pripadniki narodnih skupnosti prisiljeni izbirati med dvema ustavnima pravicama: splošno volilno pravico in pravico do neposredne zastopanosti. Z odločitvijo za eno od teh dveh pravic bi se avtomatično odpovedali drugi. Takšna ureditev bi bila v neskladju z Ustavo, ker bi pripadnike narodnih skupnosti prikrajšala za eno ali drugo pravico - glede na njihovo lastno izbiro.
37. Pravica pripadnikov obeh avtohtonih narodnih skupnosti, da glasujejo na volitvah poslanca narodne skupnosti in na volitvah preostalih poslancev, izhaja iz Ustave same, zato je zakonodajalec ravnal skladno z Ustavo, ko jo je vgradil v volilni sistem. Visoka stopnja zaščite avtohtonih narodnih skupnosti, ki jo zagotavlja Ustava, sicer res predstavlja dvakratno odstopanje od načela enakosti volilne pravice, vendar je to odstopanje predvideno in zahtevano v Ustavi sami kot oblika t.i. pozitivne diskriminacije.
B.-IV.
38. Ustava določa v tretjem odstavku 64. člena, da sta narodni skupnosti neposredno zastopani tudi v predstavniških organih lokalne samouprave. Glede pravice pripadnikov narodnih skupnosti, da na volitvah članov občinskega sveta oddajo dva glasova, prav tako kot za analogno ureditev po ZVDZ velja, da ni v neskladju z Ustavo. Razlogi za to ugotovitev so enaki, kot so bili navedeni za ureditev po ZVDZ - samo ta zakonski mehanizem omogoča uresničitev ustavne zapovedi, da sta narodni skupnosti neposredno zastopani v predstavniških organih lokalnih skupnosti.
B. - V.
39. Posebna volilna pravica pripadnikov narodnih skupnosti se evidentira s posebnim volilnim imenikom, ki ga sestavi samoupravna narodna skupnost, potrdi pa pristojni organ (četrti odstavek 2. člena ZEVP). Volilni imenik državljanov pripadnikov narodnih skupnosti na območju, kjer ti skupnosti živita, sestavi komisija ustrezne samoupravne narodne skupnosti. Za vsako volišče se sestavi poseben volilni imenik (19. člen). Nato volilne imenike potrdi pristojni organ (upravna enota).
Izpodbijani 22. člen določa, da se državljani, pripadniki italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti, ki nimajo stalnega prebivališča na območjih, kjer živita ti skupnosti, vpišejo v ta posebni volilni imenik na njihovo pisno zahtevo ustrezni samoupravni narodni skupnosti.
40. Posebne ustavne pravice (tudi posebna volilna pravica) so zagotovljene samo pripadnikom avtohtonih italijanske in madžarske narodne skupnosti. Pojem avtohtonosti v Ustavi ni natančneje opredeljen, prav tako pa ni opredeljen v zakonu.
Natančnejših meril za ugotavljanje, kateri volivci imajo posebno volilno pravico, ne najdemo ne v ZEVP ne v kakšnem drugem zakonu. V praksi so na volitvah poslancev Državnega zbora leta 1992 in 1996 komisije samoupravnih narodnih skupnostih opravljale vpis v posebne volilne imenike brez zakonskih meril.
41. Ustava določa v drugem odstavku 121. člena, da lahko samoupravne skupnosti z zakonom dobijo javno pooblastilo za vodenje nekaterih funkcij državne uprave. V drugem odstavku 64. člena Ustave je posebej predvideno, da lahko samoupravne narodne skupnosti pridobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog iz državne pristojnosti.
42. Načelo pravne države (2. člen Ustave), načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) in načelo zakonitosti delovanja uprave (drugi odstavek 120. člena Ustave) postavljajo zahtevo, da morajo biti nosilci javnih pooblastil pri izvrševanju teh pooblastil glede načela zakonitosti izenačeni z organi državne uprave. Pri izvrševanju javnih pooblastil v posamičnih primerih morajo imeti podlago v zakonu. To velja tudi za samoupravne narodne skupnosti, kadar izvršujejo naloge po javnem pooblastilu - še posebej, če pri tem odločajo o pravicah posameznikov.
43. Glede na to, da se z vpisom v posebni volilni imenik pripadnikov avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti evidentira posebna volilna pravica in da se ta volilna pravica pri glasovanju na volišču izkazuje prav z vpisom v ta volilni imenik, bi morala biti opredeljena merila, po katerih komisije samoupravnih narodnih skupnosti sestavljajo te volilne imenike oziroma odločajo o vpisu posameznih volivcev v te volilne imenike. Pripadnost avtohtoni italijanski oziroma madžarski narodni skupnosti je status, na katerega Ustava (in z njo v skladu zakon) veže določene pravice (zlasti posebno volilno pravico). Zato bi morala biti merila, po katerih se ugotavlja, ali državljan pripada avtohtoni italijanski oziroma madžarski narodni skupnosti, zakonsko opredeljena. Z opredelitvijo teh meril zakon ne bi posegel v ustavno pravico iz 61. člena, po kateri ima vsakdo pravico, da svobodno izraža pripadnost k svojemu narodu ali narodni skupnosti. Vsakdo ima pravico, da svobodno izraža pripadnost kateremukoli narodu ali narodni skupnosti. Pri odločanju, komu pripadajo posebne pravice, ki gredo po Ustavi le pripadnikom avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti, pa ni odločilna le volja posameznika, temveč morajo biti za to odločanje postavljena zakonska merila.
44. Italijanski in madžarski narodni skupnosti je z Ustavo priznana avtohtonost. Vse posebne pravice, s katerimi Ustava varuje narodni skupnosti, se nanašajo le na pripadnike avtohtonih italijanske in madžarske narodnih skupnosti - torej ne na vse osebe, ki se opredelijo kot Italijani ali Madžari.
Glede na to za uresničevanje posebnih pravic (zlasti posebne volilne pravice) ne zadošča, da se oseba opredeli za Italijana ali Madžara. Ustavno nedopustna bi bila ureditev, po kateri bi morala komisija samoupravne narodne skupnosti v posebni volilni imenik vpisati vsakega polnoletnega in poslovno sposobnega državljana, ki bi izjavil, da se šteje za pripadnika avtohtone italijanske ali madžarske narodne skupnosti. Dejanska pripadnost avtohtoni italijanski oziroma madžarski narodni skupnosti namreč ni le stvar posameznikove volje, ampak tudi stvar te narodne skupnosti, ki v skladu z zakonskimi merili takega posameznika tudi sama šteje za svojega pripadnika in ga vpiše v posebni volilni imenik. Ureditev, po kateri bi bil vpis v posebni volilni imenik zagotovljen vsakomur, ki bi se opredelil za pripadnika avtohtone italijanske ali madžarske narodne skupnosti, ne bi razširila varstva narodnih skupnosti, temveč bi omogočila neomejene zlorabe bodisi v izključno volilne namene bodisi z namenom popačenja prave volje te narodne skupnosti pri njenem siceršnjem delovanju, pri volitvah njenih lastnih organov in podobno. S takšno ureditvijo bi bile izničene posebne pravice pripadnikov avtohtonih italijanske in madžarske narodne skupnosti.
45. Zakonodajalec bi moral določiti merila, po katerih se ugotavlja pripadnost avtohtoni italijanski in madžarski narodni skupnosti. Pomanjkanje teh meril omogoča popolnoma arbitrarno odločanje, kar nasprotuje načelu pravne države, načelu delitve oblasti in načelu zakonitosti delovanja uprave. To pravno praznino je Ustavno sodišče ugotovilo v zvezi z ureditvijo vpisa v posebni volilni imenik po ZEVP. Zakonodajalcu je naložilo, da to protiustavno pravno praznino zapolni do razpisa naslednjih volitev v Državni zbor. Ustavno sodišče se je odločilo za relativno dolg rok zaradi strokovne in politične zahtevnosti ter občutljivosti materije; zakonodajalec mora namreč posebej paziti, da bo pravno praznino zapolnil tako, da ne bo ogrozil ustavnih pravic narodnih skupnosti ter drugih ustavnih pravic oziroma svoboščin.
46. Pri presoji, ali je v skladu z Ustavo, da lahko posebno volilno pravico uresničujejo tudi osebe, ki stalno prebivajo izven območij, kjer živita avtohtoni italijanska in madžarska narodna skupnost, je moralo Ustavno sodišče že razlagati pojem avtohtonosti. Ocenilo je, da ni ustavno nedopustno, da se za pripadnika avtohtone italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti šteje tudi oseba, ki živi izven narodnostno mešanih območij. Pri tem je upoštevalo predvsem določbo četrtega odstavka 64. člena Ustave, po kateri zakon ureja tiste pravice, ki jih pripadniki narodnih skupnosti uresničujejo zunaj območij, kjer živita narodni skupnosti . Ni pa s tem odločilo o vprašanju, ali bi bilo protiustavno, če bi zakonodajalec ob zapolnjevanju ugotovljene protiustavne pravne praznine - torej ob opredeljevanju meril pripadnosti avtohtoni italijanski oziroma madžarski narodni skupnosti - kot eno izmed meril postavil tudi stalno prebivališče na območju, kjer živita avtohtoni narodni skupnosti.
B. - VI.
47. Pobudniki izpodbijajo določbo 134. člena Statuta, ki podeljuje krajevnim skupnostim status pravne osebe. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-274/95 (OdlUS, V, 119) ugotovilo, da ni bilo v neskladju z Ustavo, da je tedaj veljavni 19. člen ZLS z obvezno razlago omogočal, da so občine svojim ožjim delom podelile pravno subjektiviteto. Ugotovilo pa je protiustavno pravno praznino v ZLS in naložilo zakonodajalcu, da uredi temeljne statusnopravne značilnosti ožjih delov občine, ki imajo pravno subjektiviteto. Državni zbor je 30. oktobra 1997 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah ZLS (Uradni list RS, št. 70/97). Novelirani ZLS v prvem odstavku 19. člena določa, da ima ožji del občine lahko status pravne osebe. Statutarna določba, ki daje krajevni skupnosti status pravne osebe, torej ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
48. Izpodbijana določba drugega odstavka 140. člena Statuta določa neposredno zastopanost narodnih skupnosti v svetih krajevnih skupnosti. Pobudniki menijo, da za krajevno skupnost ne pridejo v poštev posebna določila o pravicah narodne skupnosti, ker ni samoupravna lokalna skupnost. Krajevna skupnost res ni samoupravna lokalna skupnost, vendar v njej lahko poteka del odločanja o javnih zadevah, če je občina s statutom prenesla določene naloge v izvajanje krajevni skupnosti. Gre za zadeve, ki se nanašajo na najosnovnejše javne potrebe, vezane na ožje krajevno območje - na krajevne ceste, prostore za kulturno dejavnost, javne službe na ožjem območju, krajevne prireditve, skrb za podobo kraja ipd. Ustava zapoveduje neposredno zastopanost avtohtonih italijanske in madžarske narodne skupnosti v Državnem zboru in predstavniških organih lokalnih skupnosti (občin), ne prepoveduje pa neposredne zastopanosti v predstavniških telesih ožjih delov občine. Glede ne to, da Ustava zapoveduje t.i. pozitivno diskriminacijo v obliki posebne volilne pravice pri volitvah v Državni zbor in v občinske svete, statutarna ureditev, ki takšno posebno pravico pripadnikom avtohtone italijanske narodne skupnosti zagotavlja tudi pri volitvah v svete krajevnih skupnosti, ni v neskladju z Ustavo in zakonom, čeprav gre za odstop od načela enakosti volilne pravice.
49. Četrti odstavek 53. člena Statuta določa, da mora biti podžupan pripadnik italijanske narodnosti, če ni pripadnik italijanske narodnosti župan. S tem, menijo pobudniki, je diskriminatorno omejena pasivna volilna pravica. Podžupan ni izvoljen na neposrednih volitvah, temveč ga imenuje občinski svet. Izpodbijana določba torej ne more predstavljati posega v enakost volilne pravice. Lahko pa bi predstavljala poseg v enakost pred zakonom (drugi odstavek 14. člena) - diskriminacijo oseb, ki niso italijanske narodnosti, pa bi želele kandidirati za podžupana. Načelo enakosti pred zakonom prepoveduje zakonodajalcu ali predstavniškemu organu lokalnih skupnosti, da bi brez stvarne utemeljitve predvidel različne pravne posledice za v bistvenih elementih enaka dejanska stanja. Omejitev možnosti izvolitve v funkcijo podžupana, ki postavlja v slabši položaj osebe, ki niso italijanske narodnosti, je stvarno utemeljena in zato ni ustavno nedopustna. Utemeljena je z že opisanimi nameni t.i. pozitivne diskriminacije oziroma posebne zaščite narodne skupnosti. Tudi ta določba Statuta, ki daje posebno prednost pripadnikom avtohtone italijanske narodne skupnosti, je bila sprejeta najmanj z dvotretjinsko večino v občinskem svetu. To pomeni, da je to pravico pripadnikom te narodne skupnosti priznal večinski narod preko svojih predstavnikov v občinskem svetu; tudi iz tega razloga je ni mogoče šteti za nedopustno diskriminacijo.
C.
50. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 25. in 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Prvo, drugo, tretjo in peto točko izreka je sprejelo soglasno. Četrto in šesto točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude. Sodnik Ude je dal odklonilno ločeno mnenje, sodnika Jerovšek in Krivic pa pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Opomba:
1Podrobnejši pregled pravnih ureditev:
- V danskem parlamentu (Folketing) sta zagotovljeni po dve mesti dvema manjšinama (Faroern in Grenlandija).
- Nemčija: na zvezni ravni in v nekaterih zveznih deželah (Schleswieg - Holstein, Saška) za stranke narodnostnih manjšin ne velja volilni prag. Pripadniki manjšin lahko z glasovanjem za nacionalno stranko dosežejo zastopanost manjšine v parlamentu.
Pri glasovanju so postavljeni pred dejansko opcijo - glasovati za manjšinsko stranko ali za eno izmed strank iz tradicionalnega političnega spektra.
- Finska: Prebivalcem Aalandskih otokov je zagotovljen sedež v parlamentu tako, da območje otokov predstavlja samostojno volilno enoto, v kateri se izvoli en poslanec. Ta poslanec ima enake pravice in dolžnosti kot vsi drugi poslanci. Običajno se vključi v poslansko skupino švedske ljudske stranke, čeprav ni član te stranke.
- Hrvaška: Ustavni zakon o človekovih pravicah in pravicah etničnih in narodnostnih skupnosti ali manjšin v Republiki Hrvaški (Narodne novine, št. 34/92 - preč.bes.) določa, da imajo pripadniki manjšin, ki tvorijo več kot 8% celotnega prebivalstva - gre za srbsko manjšino -, pravico izvoliti pet zastopnikov v predstavniški dom Sabora, pripadniki drugih manjšin pa skupaj pet zastopnikov. V tretjem odstavku 18. člena je določeno, da so poslanci teh manjšin (z manj kot 8% udeležbo v celotnem prebivalstvu) zastopniki vseh etničnih in narodnostnih skupnosti ali manjšin, ki so jih izvolile, in morajo varovati njihove interese .
Volilni zakon iz leta 1992 (Zakon o izborima zastupnika u Sabor RH, narodne novine, 22/92) vsebuje identične določbe glede izvolitve predstavnikov manjšin. Štirje izmed petih predstavnikov manjšin pod 8% se volijo v štirih posebnih volilnih enotah po večinskem sistemu. Volijo jih pripadniki manjšin. V volilni evidenci je vpisana tudi narodnost volivca (Zakon o popisima birača, Narodne novine, št. 19/92). Tudi pri kandidatih se v postopku kandidiranja navede narodnost (15. člen volilnega zakona).
V prvotnem besedilu je zakon določal, da se število članov parlamenta poveča, če se na volitvah ne doseže zajamčena zastopanost manjšin; izvoljeni so tisti kandidati na državnih listah (60 poslancev se je po tem zakonu volilo na proporcionalnih volitvah na podlagi državnih list) ustrezne narodnosti, ki niso bili izvoljeni, in sicer glede na delež glasov posamezne državne liste. Če na ta način ni bilo mogoče priti do zahtevanega števila poslancev ustrezne narodnosti, so se izvedle dopolnilne volitve. Volilni prag (3%) je veljal po zakonu za vse državne liste, vendar je Ustavno sodišče (U-VII- 233/92, Narodne novine, št. 50/92) odločilo, da se za nacionalne manjšinske stranke ta prag ne uporablja.
Novela volilnega zakona (Narodne novine, št. 68/93) je prinesla spremembe v volilnem sistemu. 80 poslancev se voli po proporcionalnem sistemu, 32 pa po večinskem. Od teh 32 se jih 28 izvoli v navadnih volilnih enotah po načelu, da se na približno enako število prebivalcev voli po en poslanec. 12 poslancev voli diaspora (hrvaški državljani po svetu) s posebnih list. Tri poslance volijo državljani srbske narodnosti po večinskem sistemu na ravni države kot ene same volilne enote. Štiri poslance (tako kot prej) volijo pripadniki manjšin v štirih posebnih volilnih enotah (v prvi volijo poslanca Italijani, v drugi Madžari, v tretji Čehi in Slovaki, v četrti pa Rusi, Ukrajinci, Nemci in Avstrijci).
Pripadniki manjšin imajo pri oddaji glasu na volitvah v malih volilnih enotah, kjer se mandati delijo po večinskem sistemu, na voljo opcijo. V obveznih navodilih Državne volilne komisije (Obavezne upute broj XII, Narodne novine, št. 82/95) je zapisano, da je pravica manjšin, da volijo svoje predstavnike, le pravica, ne pa tudi dolžnost. Določeno je, da pripadniki manjšin ne morejo dvakrat glasovati za kandidata v volilnih enotah, v katerih se voli(jo) en oziroma trije poslanci.
Pripadnik manjšine, ki želi voliti splošnega poslanca, mora na volišču dobiti potrdilo, da ni glasoval na posebnih volitvah predstavnika manjšine. Na podlagi tega potrdila lahko odda glas za kandidata v navadni uninominalni volilni enoti.
Mandat manjšinskih poslancev ni omejen (glej Poslovnik Sabora RH, Narodne novine, št. 59/92 in 89/92). Instituta manjšinskega soglasja (veta) hrvaško pravo ne pozna.
- Romunija: drugi odstavek 59. člena romunske ustave določa, da imajo manjšinske organizacije zajamčeno mesto v predstavniškem telesu tudi v primeru, da ne zberejo zadostnega števila glasov.
Manjšino lahko zastopa le ena organizacija. Volilni zakon pa določa v 4. členu, da vsem manjšinskim organizacijam ene manjšine skupaj pripada pravica do enega predstavnika, če so na državni ravni zbrale vsaj 5 % glasov, ki so bili v povprečju potrebni za izvolitev enega poslanca. Število članov predstavniškega telesa se zaradi neposredne zastopanosti manjšin ustrezno poveča.
- Madžarska: zastopanost manjšin v parlamentu je zagotovljena z znižanjem potrebnega števila glasov za izvolitev poslanca - zastopnika manjšine (49. in 50. člen volilnega zakona). - Italija: na južnem Tirolskem (dežela Trentino - Alto Adige) ima ladinska jezikovna skupina zagotovljenega predstavnika v regionalnem svetu. Če z list v volilnih enotah (regija je razdeljena na dve volilni enoti - Bolzano in južna Tirolska, voli pa se po proporcionalnem sistemu s preferenčnim glasom) po splošnih pravilih ne bi bil izvoljen noben pripadnik ladinske jezikovne skupine, je izvoljen tisti, ki je dobil največje število preferenčnih glasov. Tako izvoljeni predstavnik manjšine izpodrine zadnjega izmed kandidatov s svoje liste, ki bi bil izvoljen po splošnih pravilih (glede na število preferenčnih glasov).
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
k tč. 4 in 6 izreka
1. Glasoval sem za tč. 1., 2., 3 in 5 izreka odločbe, katerih bistvo je stališče, da je ureditev Zakona o volitvah v državni zbor, Zakona o lokalnih volitvah, Zakona o evidenci volilne pravice in Statuta Mestne občine Koper, ki priznava pripadnikom italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti pravico, da na volitvah poslancev državnega zbora in volitvah članov občinskega sveta oddajo po dva glasova, v skladu z Ustavo RS.
2. Ne strinjam pa se s tč. 4 izreka, da je v neskladju z Ustavo, da Zakon o evidenci volilne pravice ne opredeljuje meril, po kateri komisije italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti odločajo o vpisu volivcev v posebni volilni imenik državljanov pripadnikov avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti ter da mora državni zbor to neskladje z Ustavo odpraviti do razpisa naslednjih rednih volitev v državni zbor.
Pojem avtohtone narodne skupnosti pravno-politično in strokovno ni dovolj opredeljen. Že v razpravi ob sprejemanju Ustave so nekateri pravni teoretiki, zlasti tisti, ki se v okviru mednarodnega prava ukvarjajo s pravnim položajem manjšin oziroma narodnih skupnosti, menili, da Ustava tega pojma ne bi smela uporabljati in na ta pojem vezati izjemno visoko stopnjo pravic. Tudi po sprejemu Ustave pojem avtohtonih narodnih skupnosti ni bil nikoli zadovoljivo pojasnjen in niso bili opredeljeni elementi, ki so odločilni za ugotovitev, ali je neka narodna skupnost avtohtona ali ne. Zaradi tega dvomim, da bi lahko zakonodajalec zadovoljivo izpolnil obveznost z zakonom opredeliti merila za vpis volivcev v posebni volilni imenik pripadnikov avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti. Ustavno sodišče je sicer dalo državnemu zboru razmeroma dolg rok, saj bodo nove volitve v državni zbor čez slaba tri leta. Kljub temu pa sem mnenja, da zakonodajalec ne bo imel dovolj časa za proučitev tega vprašanja in zlasti ne časa za pripravo dovolj strokovnih in argumentiranih stališč.
Poleg tega se v takih razpravah lahko odprejo tudi druga, za slovensko družbo ključna vprašanja, kot je na primer vprašanje, ali je prav, da je priznan dvema avtohtonima narodnima skupnostima izjemno visok nivo pravic, še posebej političnih, medtem ko nekaterim drugim narodnim skupnostim, ki so številčnejše, ni zagotovljen mnogo nižji nivo pravic na kulturnem in ekonomskem področju. Pričakovati je treba, da bo Slovenija glede teh vprašanj tudi izpostavljena pritiskom nekaterih drugih držav in mednarodne skupnosti. Zaradi tega po mojem mnenju ne kaže še dodatno zaostrovati teh vprašanj s stališči Ustavnega sodišča, ki so lahko tudi argument v razpravi o pravni ureditvi pravic narodnih skupnosti v naši državi.
Res je sicer, da opredelitev meril, ki so odločilna za vpis volivcev v posebni volilni imenik državljanov - pripadnikov avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti, ni identično opredeljevanju vsebine pojma "avtohtona narodna skupnost". Vendar pa posredno preko opredeljevanja meril, ki so odločilna za pripadnost avtohtoni narodni skupnosti, opredeljujemo tudi vsebino pojma avtohtonosti. Teh dveh vprašanj enostavno ni mogoče ločevati. Mnenja sem, da bi bilo treba z zakonskim opredeljevanjem vsebine pojma avtohtona narodna skupnost počakati, dokler vsaj strokovno ne bi bilo jasno, kaj ta pojem pomeni in dokler ne bi bile jasne posledice opredeljevanja tega pojma za varstvo pravic narodnih skupnosti (avtohtonih in neavtohtonih) nasploh. Siljenje zakonodajalca v zakonsko opredeljevanje pojma je po mojem mnenju preuranjeno, pravno-politično pa v tem obdobju nerazumno.
3. Ne strinjam se tudi s tč. 6 izreka, s katero je Ustavno sodišče zavrglo pobudo v delu, ki se nanaša na Zakon o poslancih in Poslovnik državnega zbora. S tem je Ustavno sodišče odklonilo odločanje o vprašanju, ali je v skladu z Ustavo ureditev, da imata poslanca, ki sta predstavnika italijanske in madžarske narodne skupnosti, v državnem zboru enak mandat kot vsi drugi poslanci in da torej glasujeta pri odločanju o vseh zadevah.
Skrajno neprepričljivo je stališče, da pobudniki nimajo pravnega interesa za izpodbijanje pravne ureditve obsega pooblastil (mandata) poslancev, češ da ta pravna ureditev ne posega neposredno v njihove pravice. Ustavno sodišče je priznalo istim pobudnikom pravni interes za izpodbijanje pravne ureditve "dvojne" volilne pravice pripadnikov italijanske in madžarske narodne skupnosti pri volitvah v državni zbor in občinski svet.
Svojega stališča, da pa nimajo pravnega interesa za izpodbijanje pravne ureditve obsega pooblastil obeh poslancev v državnem zboru, pa Ustavno sodišče pravzaprav sploh ni obrazložilo, razen z abstraktno in splošno ugotovitvijo, da ta pravna ureditev neposredno ne posega v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnikov. Za tako stališče razumljivo Ustavno sodišče sploh ni moglo najti razlogov, saj je tako razlikovanje med pravno ureditvijo volitev in pravno ureditvijo obsega poslanskega mandata povsem neprepričljivo.
Ustavno sodišče bi se torej moralo ukvarjati vsebinsko z vprašanjem obsega mandata oziroma pooblastil obeh poslancev avtohtonih narodnih skupnosti. Vsebinskemu obravnavanju oziroma odgovoru se je Ustavno sodišče s svojo formalno odločitvijo o zavrženju izognilo, čeprav je odgovor na to vprašanje z ustavnega vidika docela enostaven. Po določbi prvega odstavka 80. člena Ustave sestavljajo državni zbor, poslanci državljanov Slovenije, državni zbor pa šteje 90 poslancev. Po določbi tretjega odstavka istega člena Ustave sta med te poslance izvoljena tudi po en poslanec italijanske in madžarske narodne skupnosti. Ta dva poslanca sta torej dva izmed devetdesetih poslancev, ki imajo v načelu isti mandat.
Isti sklep je nujen tudi na podlagi interpretacije petega odstavka 64. člena Ustave, ki pravi, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti, ki zadevajo uresničevanje v Ustavi določenih pravic in položaja zgolj narodnih skupnosti, ne morejo biti sprejeti brez soglasja predstavnikov narodnih skupnosti.
Poslanca obeh narodnih skupnosti v državnem zboru imata torej ustavno-pravno opredeljen poseben položaj pri sprejemanju zakonov, ki se nanašajo na pravice in položaj obeh narodnih skupnosti, medtem ko je sicer njun mandat vsebinsko identičen z mandatom drugih poslancev.
Razlogovanje pobudnikov bi bilo lahko torej relevantno le v ustavno revizijskem postopku, ne pa v postopku ocenjevanju ustavnosti zakonov in drugih splošnih aktov, ki realizirajo sedanjo ustavno ureditev.
dr. Lojze Ude
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška
Glasoval sem za vse točke izreka in za predloženo odločitev, vendar sem menil, da je odločitev v četrti točki izreka, po kateri je neustavnost Zakona o evidenci volilne pravice samo v tem, da ne opredeljuje meril, po katerih komisije italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti odločajo o vpisu volivcev v posebni volilni imenik državljanov pripadnikov avtohtone madžarske in italijanske skupnosti, preozka. Menim namreč, da bi moralo Ustavno sodišče poleg ugotovitve podnormiranosti navedenega zakona ugotoviti tudi njegovo neustavnost v tem, da sama narodna skupnost ne more odločati o vpisu volivcev v posebni volilni imenik. To bi moralo biti namreč pridržano organom pristojnim za vpis volivcev v volilne imenike. S takim pooblastilom kot ga ima sedaj zakon se daje narodni skupnosti (čeprav po opredelitvi meril nekoliko manj) možnost, da takorekoč sama generira število teh volilnih upravičencev in s tem vzpostavlja določena posebna razmerja do preostalega volilnega telesa za volitve v državni zbor. Tudi vpis v splošne volilne imenike ni pridržan posebnim komisijam volilnega telesa, pač pa pristojnim državnim organom na način in po postopku kot je z zakonom določeno. Tako ob sedanji ureditvi nastaja neenak položaj v načinu formiranja volilnih imenikov in to brez ustrezne kontrole pristojnih državnih organov. V taki situaciji se toliko bolj opravičeno pričakuje da bodo zahtevana merila dopolnilno uredila vsaj ustrezen mehanizem kontrole nad temi vpisi, ter zagotovila ustrezna pravna sredstva v primeru nepravilnosti pri odločanju o vpisu volivcev v posebni volilni imenik.
dr. Tone Jerovšek
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Ker se strinjam tako z vsemi točkami izreka kot tudi praktično s celotno obrazložitvijo, razen morda z eno ali dvema formulacijama v poglavju B.-V., želim v tem pritrdilnem ločenem mnenju predvsem še nadalje razviti oziroma dopolniti argumentacijo poglavja B.-V., hkrati pa zavzeti stališče tudi do drugačnih pogledov na ta vprašanja, ki so deloma razvidni tudi iz nekaterih ločenih mnenj.
II.
V argumentaciji v poglavju B.-V. bi rad poudaril pomembnost ustavnopravnega izhodišča, podanega na začetku 40. točke z besedami: "Posebne ustavne pravice (tudi posebna volilna pravica) so zagotovljene samo pripadnikom avtohtonih italijanske in madžarske narodne skupnosti." Pripadnikom drugih "narodov ali narodnih skupnosti" (formulacija iz 61. člena Ustave)1, torej tudi pripadnikom morebitnih drugih avtohtonih narodnih skupnosti, so zagotovljene druge ustavne pravice, zlasti tiste iz 61. in 62. člena Ustave: izražanje narodnostne pripadnosti in kulture, uporabljanje jezika in pisave.
Pomisleki, da bi 4. točka izreka in njena argumentacija v poglavju B.-V. lahko po nepotrebnem sprožili širše razpravljanje o vsebini pojma avtohtonosti in o možnem širjenju posebnih ustavnih pravic od italijanske in madžarske avtohtone narodne skupnosti še na druge, se mi zdijo nepotrebni. Po eni strani tovrstnih razprav ni niti mogoče niti potrebno kakorkoli preprečevati ali se jih bati, saj se neprestano povečevanje občutljivosti za ta vprašanja v svetovnem merilu nujno odraža tudi pri nas - po drugi strani pa imajo pripadniki vseh narodnih skupnosti pri nas v 61. in 62. členu Ustave zagotovljeno tako visoko raven ustavnopravnega varstva, kakršne mnoge tradicionalne demokratične države ne poznajo ali ne dosegajo, da je povsem notranja stvar Slovenije in njene ustavne ureditve, iz kakšnih ustavnopravnih, tradicionalnih, zgodovinskih, kulturnih in političnih razlogov je italijanski in madžarski narodni skupnosti ustavno zagotovila še višjo raven zaščite oziroma še posebne ustavne pravice. Ali bo kdaj v prihodnosti štela za potrebno, da enako višjo stopnjo zaščite in pravic zagotovi poleg teh dveh še kakšni narodni skupnosti, je - ob mednarodnopravno oziroma primerjalnopravno več kot zadovoljivi ureditvi pravic pripadnikov vseh narodnih skupnosti - prav tako povsem njena notranja stvar. Sam mislim, da se bo to vprašanje - in še to ne takoj - najbrž lahko utemeljeno postavilo samo za romsko skupnost, ki ji je v 65. členu Ustave načelno že priznan poseben položaj in posebne pravice, le ne v enakem obsegu kot italijanski in madžarski.
Predvsem pa seveda ta točka izreka in njena obrazložitev nikakor ne zahtevata zakonskega opredeljevanja, kaj je avtohtona narodna skupina, ampak samo zakonsko opredelitev "meril, po katerih komisije italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti odločajo o vpisu volivcev v posebni volilni imenik". To pa sta dve sicer povezani, a vendarle samostojni, različni vprašanji.
Zakaj, bom pojasnil v nadaljevanju.
Ni stvar v tem, da posameznik ne bi smel izraziti svoje pripadnosti eni od teh dveh narodnih skupnosti (se subjektivno opredeliti za njenega pripadnika) - saj je to njegova ustavna pravica po 61. členu Ustave. Toda na drugi strani pa tej narodni skupnosti, ki je po 64. členu Ustave organizirana v posebno samoupravno skupnost, ni mogoče zapovedati, da bi morala vsakogar, ki se deklarira za njenega pripadnika, tudi ona sprejeti kot takega in ga vpisati v posebni volilni imenik - zlasti takrat ne, kadar bi to možnost hotel kdo (ali celo večja, organizirana skupina ljudi) zlorabiti bodisi v izključno volilne namene bodisi z namenom siceršnjega popačenja prave volje te narodne skupnosti pri njenem siceršnjem delovanju, pri volitvah njenih lastnih organov in podobno.
Ta misel je izražena že v 44. točki obrazložitve in jo z dodatno argumentacijo želim samo še poudariti. Poudarek bi po mojem mnenju moral biti izključno na tem, torej na potrebi zakonske opredelitve kriterijev za sestavo posebnega volilnega imenika zaradi varstva italijanske in madžarske narodne skupnosti pred možnimi volilnimi in drugimi zlorabami - in ne na pojmu avtohtonosti. Ti kriteriji morajo torej varovati ti dve narodni skupnosti pred možnimi zlorabami, ne pa pred tem, da bi se med "avtohtone" (tu že dolgo bivajoče) Italijane in Madžare "vrinil" morda še kakšen naknadno priseljeni Italijan ali Madžar.
Tega vprašanja se delno dotika tudi 46. točka obrazložitve, vendar po mojem mnenju ne povsem ustrezno. Vprašanje, ali smejo dobiti posebno volilno pravico tudi npr. v Ljubljani ali Mariboru bivajoči Italijani in Madžari, po mojem mnenju namreč nikakor ne posega v "razlaganje pojma avtohtonosti", kot piše v 46. točki. Italijanska in madžarska narodna skupnost sta v Sloveniji nedvomno avtohtoni in se ve, kje je njuno tradicionalno bivalno območje - ali oni dve med svoje pripadnike štejeta tudi posamezne drugje bivajoče ali od drugod izvirajoče sonarodnjake, pa je povsem njuna stvar. Tudi če se je tak sonarodnjak morda priselil v Slovenijo z juga Italije ali z vzhoda Madžarske, pa se je dejansko vključil v kulturno in drugo življenje tukajšnje italijanske ali madžarske manjšine ali si to želi, res ne vidim razloga, zakaj ga ta tukajšnja manjšina ne bi smela vključiti v svoje vrste - seveda, če to sama želi, in ne pod kakršnokoli prisilo. Nekako v tem smislu bi torej obe manjšini lahko poskusili izoblikovati predlog za zakonske kriterije, ki jih zahteva 4. točka izreka - morda pa bi zadostoval že zgolj negativen kriterij: da se v posebni volilni imenik vpiše vsakogar, ki to želi, in da je dopustno odkloniti vpis le takim, za katere niti po izvoru, imenu, znanju jezika in podobnih objektivnih kriterijih niti po dosedanjem subjektivnem izražanju pripadnosti manjšini in aktivnem nastopanju v njenem okviru ni mogoče sklepati na njihovo resnično povezanost s to narodno skupnostjo ali pa kakšne okoliščine kažejo celo na poskus zlorabe posebne volilne pravice v namene, ki so tej narodni skupnosti tuji ali celo nasprotni.
Iz gornjih izvajanj je tudi jasno, kakšen je moj odgovor na neodgovorjeno vprašanje, nakazano na koncu 46. točke: če bi zakon postavil kot eno od omenjenih meril tudi stalno prebivališče na "avtohtonem" območju, to ne bi moglo biti protiustavno, če bi bila taka volja italijanske in madžarske narodne skupnosti (če bi tako zakonsko ureditev torej onidve predlagali) - in prav tako ne bi bilo protiustavno, če zakon takega kriterija ne bi postavil in bi bil pri tem mnogo bolj širok in liberalen. Kako širok krog svojih sonarodnjakov ti dve narodni skupnosti preko vpisa v posebni volilni imenik vključujeta v svoje vrste, naj bo povsem njuna stvar - zakonske kriterije za ravnanje pri tem je treba postaviti izključno samo zaradi varovanja manjšine pred možnimi zlorabami, oziroma točneje: zato, da bi v primeru poskusov "sovražnega prevzema manjšinskih poslanskih mandatov s strani manjšini tujih skupin", ko bi pristojne komisije začele zavračati take vpise v volilni imenik, one same in potem tudi sodišča v primeru sporov imeli na razpolago zakonsko določene kriterije za svoje odločanje. Dokler takih organiziranih poskusov ne bo, pa najbrž ne zavračanja vpisov ne sporov okrog tega sploh ne bo.
III.
Glede pravnega interesa pobudnikov (6. točka izreka in 29. točka obrazložitve): temeljni kriterij za priznanje pravnega interesa (po 24. členu ZUstS) je prav neposrednost pravne prizadetosti pobudnika z izpodbijanimi določbami. Seveda je res, da sta pravna ureditev volilne pravice "manjšincev" in pravna ureditev obsega mandata manjšinskih poslancev med seboj tesno povezani vprašanji - a prav tako je res, da dvojna volilna pravica pripadnikov manjšine neposredno posega v enakost volilne pravice vseh drugih volilcev (čeprav je ta poseg, kot je ugotovljeno v tej odločbi, ustavno dopusten in celo zapovedan), medtem ko pa tak ali drugačen obseg mandata manjšinskih poslancev v pravice volivcev, ki so volili druge poslance, posega kvečjemu posredno. Quod erat demonstrandum. (Samo) to je bilo treba dokazati. Brž ko je bilo to izkazano (da pobudniku po zakonu ni mogoče priznati pravnega interesa), je bilo treba pobudo zavreči - ne glede na to, kaj si mislimo o vsebini pobude, in ne glede na to, da odgovor na to vsebinsko vprašanje tudi po mojem mnenju najbrž ne bi bil prav nič dvomljiv ali negotov.
Matevž Krivic
Opomba:
1Pri formulaciji v 61. členu Ustave , ki govori o izražanju pripadnosti "svojemu narodu ali narodni skupnosti", ni povsem jasno, v čem naj bi bila razlika med "narodom" in "narodno skupnostjo", saj najbrž pripadniki vsakega naroda tvorijo hkrati nekakšno "narodno skupnost" (seveda, sociološko gledano, v smislu neorganizirane skupine ljudi, ki nima organov in pravnih norm, ampak jo vežejo v skupnost drugačne vezi). Po njeni genezi je to formulacijo najbrž pripisati iz prejšnjega sistema znani pojmovni zvezi "narodi in narodnosti SFRJ", pri čemer je pojem "narodi" označeval konstitutivne (državotvorne) narode Jugoslavije, sporni in večstransko problematični izraz "narodnosti" pa to, čemur povsod po svetu rečejo preprosto in jasno nacionalne manjšine. Domnevam torej, da je današnja formulacija "narodi in narodne skupnosti" nekakšen (transformiran) ostanek nekdanje sintagme "narodi in narodnosti". V tem smislu bi bilo torej 61. člen Ustave treba razumeti tako, da vsakomur zagotavlja pravico, da svobodno izraža pripadnost tako h kateremukoli narodu, ki v celoti živi zunaj meja Slovenije, kakor tudi h kateremukoli narodu, katerega del že dolgo živi v Sloveniji in ima tu status "narodne skupnosti" ali manjšine. Oziroma, če smo še bolj natančni - ta distinkcija pravzaprav omogoča nekomu, ki se ima za Italijana, da se svobodno opredeli bodisi za pripadnika tukajšnje italijanske manjšine ("narodne skupnosti") bodisi zgolj za pripadnika italijanskega naroda kot celote. Je pa ta fina distinkcija najbrž brez večjega praktičnega pomena. Ali se tak Italijan čuti hkrati tudi pripadnika tukajšnje italijanske manjšine, bo izrazil predvsem praktično (z udeležbo v njenem življenju in delu, s prijavo v posebni volilni imenik itd.), ne pa z abstraktnim opredeljevanjem.