U-I-113/00
Natisni
Opravilna št.:
U-I-113/00
Datum odločitve:
19. 10. 2000
Objavljeno:
OdlUS IX, 245
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.113.00
Akt:
Uredba o emisiji v zrak iz sežigalnic komunalnih odpadkov (Uradni list RS, št. 28/2000)

Uredba o emisiji snovi v zrak iz sežigalnic nevarnih odpadkov (Uradni list RS, št. 28/2000)
Izrek:
Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o emisiji v zrak iz sežigalnic komunalnih odpadkov (Uradni list RS, št. 28/2000) in Uredbe o emisiji snovi v zrak iz sežigalnic nevarnih odpadkov (Uradni list RS, št. 28/2000) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče pobudo zavrže, če pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa.
Pravni interes za oceno izpodbijanih uredb še ni konkreten in neposreden, ker predpisa neposredno še ne moreta vplivati na poslabšanje življenjskega okolja. Pobudniki bodo ob morebitnem konkretnem planiranju ali urejanju sežigalnice v prostorskem izvedbenem aktu na določenem območju lahko imeli pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih uredb. Zato se tudi 15. člen ZVO ne more nanašati na izkazovanje pravnega interesa za oceno njune ustavnosti in zakonitosti.
Geslo:
Pravica do zdravega življenjskega okolja.
Izkazani pravni interes pobudnika kot procesni pogoj za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem na podlagi pobude.
Pravica do izpodbijanja neustavnih in nezakonitih predpisov.
Pravna podlaga:
Ustava, 72., 162. čl.
Zakon o varstvu okolja (ZVO), 4., 15., 27. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 24., 25. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Maja Bavdaž Solce, Ankara in drugi
Datum vloge:
12. 4. 2000
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US20390
Dokument v PDF obliki:
U-I-113-00.pdf
133 KB
Prenesite datoteko
U-I-113/00-17
19. 10. 2000
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Maje Bavdaž Solce iz Ankarana, mag. Matevža Krivica iz Spodnjih Pirnič in ustanove Umanotera iz Ljubljane na seji dne 19. oktobra 2000
s k l e n i l o:
Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o emisiji v zrak iz sežigalnic komunalnih odpadkov (Uradni list RS, št. 28/2000) in Uredbe o emisiji snovi v zrak iz sežigalnic nevarnih odpadkov (Uradni list RS, št. 28/2000) se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnika Maja Bavdaž Solce in mag. Matevž Krivic izpodbijata Uredbo o emisiji snovi v zrak iz sežigalnic komunalnih odpadkov (Uradni list RS, št. 28/00 - v nadaljevanju: Uredba K) in Uredbo o emisiji snovi v zrak iz sežigalnic nevarnih odpadkov (Uradni list RS, št. 28/00 - v nadaljevanju: Uredba N). Navajata, da bo izvrševanje izpodbijanih uredb v nasprotju z 72. členom Ustave, ki zagotavlja pravico vsakogar do zdravega življenjskega okolja, nevarno poslabšalo življenjsko okolje. Uredbi naj bi dopuščali izpuščanje nevarnih in strupenih snovi v zrak, ki znatno presega normative, predvidene v predlogu Evropske komisije Evropskemu parlamentu za sprejem Direktiv za emisije sežigalnic komunalnih odpadkov z zdravstvenimi in ekološkimi argumenti z dne 7. 10. 1998 ter v Uradnem listu Evropskih skupnosti z dne 28. 1. 2000 objavljenimi Direktivami za emisije sežigalnic komunalnih odpadkov. V izpodbijanih uredbah naj bi tudi ne bile predpisane kontrolne meritve za dioksine in furane, temveč le za koncentracijo organskih spojin, izraženih kot celotni organski ogljik v plinih, ki nastanejo pri zgorevanju. Monitoring emisij z dioksinom in furanom naj bi bil v svetu glavni vzrok strahu osveščene javnosti, saj se njihova toksičnost primerja s plutonijem. Ob tem pobudnika navajata, da država predvideva izgradnjo sežigalnic izjemno velikih kapacitet, njihova izgradnja pa je zaradi nizkih normativov bistveno cenejša kot v svetu. To lahko povzroči, da se bo razvila nova gospodarska panoga predelave komunalnih in nevarnih odpadkov in v državo pritegnila najhujši kriminal v zvezi z odpadki, ki bi jih uvažali iz drugih držav. Omogočeno naj bi bilo tudi izigravanje Uredbe N, tako da se nevarni odpadki lahko sežigajo kot komunalni. Ker naj bi z izvajanjem uredb nastala velika ekonomska škoda in ekološke posledice, pobudnika predlagata začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih predpisov. Navajata, da izkazujeta svoj pravni interes z ustavno pravico do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave). Po njunem stališču priznavanje pravnega interesa šele potem, ko se življenjsko okolje že poslabša, izvotli ustavni pravici do izpodbijanja neustavnih in nezakonitih predpisov (162. člen Ustave) in do zdravega življenjskega okolja.
2. Ustanova Umanotera navaja, da izkazuje pravni interes kot nevladna in neprofitna organizacija, vpisana v evidenco ustanov na Ministrstvu za okolje in prostor. Namen njenega delovanja je vzpostavljanje ravnotežja med človeško družbo in okoljem, ohranjanje naravnih virov in biološke raznovrstnosti ter etike odnosa do okolja in narave. Določba 15. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - v nadaljevanju: ZVO) naj bi jo neposredno pooblaščala za ukrepanje in uvedbo postopkov pri uresničevanju pravice do zdravega in čistega življenjskega okolja. Slovenija naj bi imela prednost, ker še nima sežigalnic, zato je mogoče normative za njihovo obratovanje prilagoditi najnovejšim tehnološkim in zdravstvenim spoznanjem.
Država naj bi zato sprejela ostrejše standarde, kot so določeni v Evropski skupnosti, kar je na področju okolja dovoljeno, saj ne ogroža načela svobodnega pretoka blaga na skupnem trgu.
Pobudnica navaja, da je Vlada na podlagi 27. člena ZVO izdala izpodbijani uredbi, vendar pri tem ni upoštevala načela preventive iz 8. člena ZVO, po katerem je treba upoštevati znanstvena spoznanja o škodljivosti vplivov na okolje in zdravje ljudi ter stanje tehnike. Pred veljavnostjo izpodbijanih uredb je emisije iz sežigalnic urejala Uredba o emisiji v zrak iz sežigalnic odpadkov in sosežigu odpadkov (Uradni list RS, št. 73/94 in nasl. - v nadaljevanju: Uredba A). Mejne emisijske vrednosti po Uredbi A naj bi bile v skladu z znanstvenimi spoznanji in stanjem tehnike ter povzete po nemških predpisih, istočasno naj bi bile tudi v skladu s smernicami Evropske skupnosti. Uredba A naj bi urejala emisije iz sežigalnic komunalnih in posebnih odpadkov, vključno z nevarnimi odpadki.
Izpodbijani uredbi pa naj bi znižali že veljavne ekološke standarde in določili višje dovoljene mejne vrednosti emisij iz sežigalnic odpadkov, nista pa določili emisijskih vrednosti za nekatere substance, med njimi predvsem za dioksine in furane.
Direktiva št. 89/369/EEC, objavljena v Uradnem listu Evropskih skupnosti št. L 163 z dne 14. 6. 1998, naj bi v 3/4 členu posebej opozarjala na nujnost določitve emisijskih vrednosti za dioksine in furane. Izpodbijani uredbi naj bi določili tudi nižji obratovalni temperaturi pri sežigu komunalnih in nevarnih odpadkov, kar lahko povzroča nepopoln sežig in nevarne odpadne pline, ki vplivajo na zdravje ljudi in stanje okolja. S tem naj bi uredbi posegli v ustavno pravico vsakogar do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave) in naj bi bili v nasprotju s cilji varstva okolja, ki jih določa 3. člen ZVO.
Umanotera dodaja, da razvrščanje odpadkov ni pomembno, ker pri njihovem sežigu nastajajo emisije, ne glede na to, ali so odpadki komunalni, nevarni ali nenevarni. Pomemben naj bi ne bil niti čas povprečnih emisij in način statistične obdelave podatkov, nadzor sežiganja odpadkov pa ureja že Pravilnik o sežiganju odpadkov (Uradni list RS, št. 32/2000). Ministrstvo za okolje in prostor naj bi v letu 1996 izdalo Smernice za izdelavo lokacijske dokumentacije za gradnjo objekta termične obdelave odpadkov iz naselij z izrabo njihove energetske vrednosti v Kidričevem, v pripravi naj bi bila izgradnja najmanj treh sežigalnic, pri katerih Ministrstvo za okolje in prostor sodeluje s finančnimi sredstvi, v severovzhodni Sloveniji pa naj bi občine podpisovale pogodbo o ustanovitvi konzorcija, ki bi ustanovil gospodarsko družbo kot investitorko izgradnje več sežigalnic.
3. Ministrstvo za okolje in prostor pojasnjuje, da je do uveljavitve izpodbijanih uredb urejala mejne emisijske vrednosti snovi v zrak Uredba A. Vrednotenje meritev in ugotavljanje čezmerne obremenitve okolja ter obveznosti monitoringa emisij urejata Uredba o emisiji snovi v zrak iz nepremičnih virov onesnaževanja (Uradni list RS, št. 73/94 in nasl.) in Pravilnik o prvih meritvah in obratovalnem monitoringu emisije snovi v zrak iz nepremičnih virov onesnaževanja ter o pogojih za njegovo izvajanje (Uradni list RS, št. 70/96). Emisije snovi iz sežigalnic v vode urejata Uredba o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda iz virov onesnaževanja (Uradni list RS, št. 35/96) in Pravilnik o prvih meritvah in obratovalnem monitoringu odpadnih vod ter o pogojih za njegovo izvajanje (Uradni list RS, št. 35/96 in 29/2000). Uredba A naj bi ne bila usklajena z zakonodajo Evropske skupnosti, ker ni upoštevala razvrstitve odpadkov na nevarne in nenevarne, ni predvidevala meritev emisij v izbranem časovnem povprečju in načina statistične obdelave večjega števila meritev ter nadzora nad pravili ravnanja z odpadki, ki so namenjeni sežigu. Predvidene smernice Evropske skupnosti, naj bi upoštevale delitev komunalnih odpadkov na nevarne in nenevarne. Ministrstvo pojasnjuje, da bo predvidena nova smernica v istem času uveljavljena tudi pri nas. Po informacijah Ministrstva v planskih in prostorskih izvedbenih aktih občin ni predvidenih novih sežigalnic, mogoče pa je, da imajo obstoječi industrijski objekti naprave za sežig lastnih odpadkov. Trenutno sežigalnic komunalnih odpadkov ni, obratuje nekaj sežigalnic za sežiganje določenih vrst nevarnih odpadkov, ki se nahajajo znotraj petih podjetij. Ministrstvo v tem času ne vodi nobenega postopka za presojo vplivov na okolje, ki bi se nanašal na sežigalnico odpadkov. Izpodbijani uredbi naj bi bili v skladu z Ustavo in zakonodajo Evropske skupnosti. Ministrstvo dodaja, da se je država z nacionalnim programom prilagajanja zakonodaji Evropske skupnosti zavezala, da bo predpise o sežiganju odpadkov uskladila v prvem četrtletju letošnjega leta, zato bi morebitno začasno zadržanje izvajanja izpodbijanih uredb pomenilo, da predpisi niso usklajeni. Do sprejema nove ureditve sežigalnic naj bi ne obstajala možnost, da bi bila zgrajena ali da bi začela obratovati nova sežigalnica odpadkov.
B.
4. Po drugem odstavku 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) je pravni interes za vložitev pobude podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pravni interes mora biti po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča neposreden in konkreten. To velja tudi za okoljevarstvene zadeve, čeprav je pri teh zadevah krog pobudnikov glede na 4. člen ZVO širši. Vendar splošen in abstrakten pravni interes, ki bi ga lahko imel kdorkoli, tudi v teh primerih ne zadošča. Pobudniki izpodbijajo uredbi, ki sta predpisa, sprejeta na podlagi 27. člena ZVO. Določata mejne vrednosti oziroma okvire dovoljenih emisij v zrak iz sežigalnic odpadkov. Na njuni podlagi še ni načrtovan noben posamezen poseg v prostor, kot je npr. gradnja sežigalnice, ki bi poslabšala življenjsko okolje. Takšen poseg v prostor se namreč načrtuje na podlagi občinskih planskih aktov in ureja s prostorskimi izvedbenimi akti. Pravni interes za oceno izpodbijanih uredb zato še ni konkreten in neposreden. Izpodbijani uredbi neposredno še ne moreta vplivati na poslabšanje življenjskega okolja. Pobudniki bodo ob morebitnem načrtovanju sežigalnice s prostorskim izvedbenim aktom na določenem območju pridobili pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti teh predpisov, če bi se na njegovi podlagi lahko zgradila in bi obratovala sežigalnica, ki bi poslabšala življenjsko okolje. Takrat bi torej imeli neposreden pravni interes za izpodbijanje Uredbe K in Uredbe N. To tudi pomeni, da bodo pobudniki imeli pravni interes za izpodbijanje uredb še preden bo prišlo do posega, ki bi življenjsko okolje že poslabšal (72. člen Ustave). Ob takšnem položaju se Ustavnemu sodišču ni bilo treba podrobneje ukvarjati z vsebino in pravno naravo "pravice do izpodbijanja neustavnih in nezakonitih predpisov", na katero se sklicujeta pobudnika (162. člen Ustave).
5. Umanotera zmotno utemeljuje svoj pravni interes s 15. členom ZVO. Citirana določba ureja načelo varstva pravic ob posameznem konkretnem posegu v okolje, tako da nalaga vsem, ki posegajo v okolje, da ne le med trajanjem posameznega posega, temveč že ob odločanju o posegu v okolje, upoštevajo predpisane in druge razumne ukrepe, s katerimi se zagotavlja uresničevanje pravice do zdravega in čistega življenjskega okolja. Predpisuje tudi kriterije za vložitev tožbe zoper nosilca posega v okolje, če bi poseg povzročil ali povzroča neposredno nevarnost za okolje, kritično obremenitev ali poškodbo okolja ali če bi povzročil ali povzroča neposredno nevarnost za življenje ali zdravje ljudi oziroma če je izkazana velika verjetnost, da bi povzročil takšne posledice. Ustavno sodišče je že v prejšnji točki pojasnilo, da na podlagi izpodbijanih uredb še ni predviden oziroma načrtovan posamezen poseg v prostor, zato 15. člen ZVO ne more biti podlaga pravnega interesa za oceno njune ustavnosti in zakonitosti.
6. Pobudniki dodajajo, da država sodeluje pri pripravi na gradnjo več sežigalnic, Ministrstvo za okolje in prostor pa je izdalo tudi smernice za lokacijsko dokumentacijo sežigalnice v Kidričevem. Ustavno sodišče je že ugotovilo, da se posegi v prostor, kot so sežigalnice, predhodno načrtujejo na stavbnih zemljiščih, ki jih za te namene določijo planski akti, sprejeti v skladu z Zakonom o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. - v nadaljevanju: ZUreP). Na podlagi planskih aktov se posegi v prostor urbanistično načrtujejo s prostorskimi izvedbenimi akti, ki so predpisi, s katerimi se razčlenijo in konkretizirajo planske odločitve v zvezi z urejanjem prostora, tako da je omogočena njihova izvedba v prostoru. Šele prostorski izvedbeni akti omogočajo določitev pogojev za prenos posameznega objekta, ki je predhodno načrtovan, v prostor (lokacija), kot to določa Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. - ZUN). V skladu z lokacijskimi pogoji je mogoče pridobiti dovoljenje za gradnjo objekta in ga tudi graditi v skladu z Zakonom o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84 in nasl. - ZGO). Ker pobudniki ne navajajo zgoraj navedenih predpisov, s katerimi se načrtuje gradnja sežigalnice, je Ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe K in Uredbe N zavrglo.
C.
7. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
Namestnik predsednika:
dr. Lojze Ude