U-I-319/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-319/96
Datum odločitve:
7. 12. 2000
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 2/2001 in OdlUS IX, 287
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.319.96
Akt:
Zakon o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 15/91 in 52/2000) (ZV)

Odlok o priobalnem pasu in koncesijah (Uradne objave Občine Piran, št. 11/96)

Odlok o varnosti, uporabi, redu in čistoči javnih kopališč, bazenov ter drugih odprtih morskih vodah v Občini Piran (Uradne objave Občine Piran, št. 18/96)
Izrek:
Zakon o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 15/91 in 52/2000) je v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.

Zakonodajalec je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Odlok o priobalnem pasu in koncesijah (Uradne objave Občine Piran, št. 11/96) se razveljavi.

Razveljavitev iz 3. točke začne učinkovati tri mesece po uveljavitvi zakona, s katerim bo zakonodajalec na novo uredil lastninsko pravico na morskih priobalnih zemljiščih ter razmejil pristojnosti države in lokalnih skupnosti glede upravljanja z njimi.

Odlok o varnosti, uporabi, redu in čistoči javnih kopališč, bazenov ter drugih odprtih morskih vodah v Občini Piran (Uradne objave Občine Piran, št. 18/96) se razveljavi.
Evidenčni stavek:
Zakon o vodah ne določa načina uživanja lastninske pravice na morskih priobalnih zemljiščih tako, da bi zagotavljal uresničevanje pravice prostega dostopa in gibanja do morja vsem in tudi ne ureja uresničevanja morebitnih posebnih pravic uporabe, zato je v neskladju s 67. in s 70. členom Ustave.
Zakon o vodah je v neskladju s 140. členom Ustave, ker nalaga občini pristojnost na podlagi predhodnega predloga vodnogospodarske organizacije.
Odlok o obali v neskladju s 140. členom Ustave ureja gospodarjenje na območju priobalnih zemljišč, erozijskih območij in morske obale, kar ni lokalna zadeva, ker se nanaša na določanje pogojev in na izvrševanje teh pogojev na naravnem bogastvu, kar je v pristojnosti države.
Razlastitev ni predmet urejanja Odloka o obali in ta ne more biti v nasprotju z 69. členom Ustave, saj je razlastitev lahko izvedena le v konkretnem sodnem postopku.
Odloka o obali je v nasprotju z Zakonom o varstvu okolja, ker na njegovi podlagi ni mogoče izdelati posamezne razpisne dokumentacije in izvesti javnega razpisa za izbiro koncesionarja ter zato tudi ne predstavlja koncesijskega akta. Ker za podeljevanje koncesij ZVO predvideva sprejem koncesijskega akta, je podeljevanje koncesij na podlagi Odloka o obali v nasprotju s 70. členom Ustave, po katerem se na javnem dobru lahko pridobi posebna pravica uporabe le pod pogoji, ki jih določa zakon.
Odlok o kopališčih je v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave, ker predpisuje zadeve, ki niso lokalnega značaja, saj ureja ves "priobalni pas" in za njegov nadzor predpisuje pristojnost državnih organov.
Geslo:
Javne službe, gospodarske javne službe.
Država, pristojnosti na področju izkoriščanja naravnih bogastev. Lastnina, omejitve v javnem interesu.
Koncesija, koncesijski akt.
Občina, urejanje zadev lokalnega pomena.
Varstvo lastninske pravice.
Urejanje materij s podzakonskim aktom prek zakonskega okvira.
Dobrine v splošni rabi.
Občine, pristojnosti, izvirno, prenesene pristojnosti.
Načelo sorazmernosti.
Ustavno sodišče, določitev roka normodajalcu za uskladitev.
Pravica do zasebne lastnine in dedovanja.
Ustavno sodišče, razveljavitev predpisa z odložnim rokom.
Naravna bogastva, morje.
Lastnina, lastninska pravica na morskih priobalnih zemljiščih.
Javno dobro, morje.
Javno dobro in naravna bogastva, razmejitev pristojnosti države in lokalnih skupnosti.
Ustavno sodišče, načelo koneksitete.
Zakon, zakonodajalec, polje proste presoje.
Lokalna samouprava, razmejitev pristojnosti države in lokalnih skupnosti glede upravljanja javnega dobra in naravnih bogastev.
Lastnina, gospodarska, ekološka in socialna funkcija.
Koncesije, podeljevanje.
Načelo zaupanja v pravo.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 33., 67., 69., 70., 139., 140. čl.
Zakon o urejanju prostora (ZUreP), 12. čl.
Zakon o varstvu okolja (ZVO), 2., 5., 16., 17., 21., 23., 24., 111., čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 45., 48. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 98/99 - OdlUS VIII,232, št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996, Uradni list RS, št. 44/96 - OdlUS V,118.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Družba Metropol hoteli Portorož d.d., Portorož in drugi
Datum vloge:
9. 10. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US20564
Dokument v PDF obliki:
U-I-319-96 LM.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-319-96.pdf
187 KB
Prenesite datoteko
U-I-319/96
7. 12. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Metropol hoteli Portorož, d.d., Portorož, in drugih, ki jih zastopa mag. Gregor Velkavrh, odvetnik v Kopru, na seji dne 7. decembra 2000
o d l o č i l o:
1. Zakon o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 15/91 in 52/2000) je v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.
2. Zakonodajalec je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Odlok o priobalnem pasu in koncesijah (Uradne objave Občine Piran, št. 11/96) se razveljavi.
4. Razveljavitev iz 3. točke začne učinkovati tri mesece po uveljavitvi zakona, s katerim bo zakonodajalec na novo uredil lastninsko pravico na morskih priobalnih zemljiščih ter razmejil pristojnosti države in lokalnih skupnosti glede upravljanja z njimi.
5. Odlok o varnosti, uporabi, redu in čistoči javnih kopališč, bazenov ter drugih odprtih morskih vodah v Občini Piran (Uradne objave Občine Piran, št. 18/96) se razveljavi.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnice izpodbijajo 1. do 15. člen in 20. do 27. člen Odloka o priobalnem pasu in koncesijah (v nadaljevanju: Odlok o obali) Občine Piran, ki urejajo naravno javno dobro, status priobalnega pasu, način upravljanja in rabe naravnega javnega dobra ter način in pogoje podeljevanja koncesij. Z njimi naj bi Občina v nasprotju s 139. in 140. členom Ustave posegla v pristojnost države. Člen 2 Zakona o vodah (v nadaljevanju: ZV) določa, da so obalno morje, morska obala ter priobalna zemljišča dobrine splošnega pomena. Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - v nadaljevanju: ZVO) kot poznejši predpis ureja naravno javno dobro in podeljevanje koncesij.
Naravno javno dobro je po 5. in 16. členu ZVO dostopno vsem pod enakimi pogoji in le zakon lahko uredi njegov status in pravice na njem. Iz teh razlogov naj bi bil Odlok o obali v nasprotju s 70. členom Ustave. Navajajo, da je tudi podeljevanje koncesij na naravnem javnem dobru v pristojnosti države. Odlok o obali gospodarskim subjektom s koncesijskimi pogoji povzroča neenakopraven položaj v primerjavi s subjekti v sosednjih občinah, v katerih pogoji niso predpisani. Po navedbah pobudnic izpodbijane določbe Odloka o obali posegajo tudi v lastninsko pravico na zemljiščih v bližini, s tem ko določajo način njihove uporabe, kar bi po 69. členu Ustave lahko predpisal le zakon.
Izpodbijane določbe Odloka o obali predpisujejo soglasje Občine k cenam storitev, kar je v nasprotju s 74. členom Ustave, ki določa, da je gospodarska pobuda svobodna. Pobudi se je naknadno pridružila še družba Marina Portorož, zato pobudnice dodajajo, da Občina z Odlokom o obali določa tudi režim plovnih pristanišč in cene luških pristojbin, kar je v neskladju z Zakonom o lukah (Uradni list SRS, št. 7/77 in nasl. - ZL).
2. Pobudnice izpodbijajo tudi Odlok o varnosti, uporabi, redu in čistoči javnih kopališč, bazenov ter drugih odprtih morskih voda v Občini Piran (v nadaljevanju: Odlok o kopališčih). Po navedbah pobudnic ureja morska kopališča, kar ni zadeva lokalnega, temveč državnega pomena. Pravni akti morajo biti med seboj usklajeni.
Morska kopališča urejajo Zakon o varnosti v urejenih kopališčih (Uradni list SRS, št. 1/87 - v nadaljevanju: ZVUK) in podzakonski predpisi, izdani na njegovi podlagi. Morskih kopališč zato ni treba urejati še z Odlokom o kopališčih.
Ureditev naj bi bila zato v nasprotju z 2. členom ZVO in z določbami 139., 140. in 153. člena Ustave. Odlok o kopališčih predpisuje opremo, tehnične normative, vrsto in obseg sanitarij, soglasje na kopališki red in cene storitev ter s tem vpliva na prosto oblikovanje cen in pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti. Gospodarski subjekti so v neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi iz sosednjih občin, v katerih pogoji niso predpisani. Po navedbah pobudnic Odlok o kopališčih določa tudi način gibanja na zemljiščih, ki so zasebna last, družbena lastnina ali ima na njih koncesijo gospodarska družba, kar lahko stori le zakon. ZVUK omejitev pravic ne pozna, zato je Odlok o kopališčih v nasprotju z 69. in s 70. členom Ustave ter z 2. členom ZVO. Ker Odlok o kopališčih razlikuje domačine, katerim je omogočen nakup letnih vstopnic za kopališča pod posebno ugodnimi pogoji, je v nasprotju s 14. členom Ustave.
3. Občina v odgovoru navaja, da je Odlok o obali soglasno sprejel Občinski svet zaradi nesprejemljivega lastninjenja obalnega morja. Odločitev Občinskega sveta pomeni izvrševanje ustavnega načela iz 3. člena Ustave, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo in ustavnega načela iz 2. člena Ustave, da je Slovenija pravna in socialna država. Slovenija ima 46 km morske obale, od tega 5 km plaž, ki so posebnega pomena za Občino Piran, ki živi izključno od pomorskega in turističnega gospodarstva. Pobudniki naj bi hoteli s pogodbami, ki jih je z njimi sklenila Občina tik pred potekom mandata prejšnjih funkcionarjev, uzurpirati morsko obalo in torej naravno javno dobro na škodo javnega interesa. Po navedbah Občine so pogodbe očitno nične, zato pobudniki nimajo pravnega interesa za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o obali. Navaja, da je Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - v nadaljevanju: ZSZ) delno lastninil obalna zemljišča, zaradi česar so se pobudnice spremenile v klasične lastnice nepremičnin, ki jih moti pravica dostopa do obale in morja. To naj bi bila "groba privatizacija", ki je ne pozna nobena obalna država. Strinja se, da bi morsko obalo morala urediti država, vendar tega ni storila, zato je Občina zavarovala javni interes. ZV daje v 58. členu občini pooblastilo, da z odlokom določi način gospodarjenja na morski obali in na priobalnih zemljiščih. Člen 2 ZV določa obalo in priobalna zemljišča kot dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom. Morska obala je po ZVO naravno javno dobro in četrti odstavek 16. člena ZVO daje občini pravico, da posameznim območjem določi status naravnega javnega dobra. Res je sicer, da ZVO predvideva, da bo razmejitev med republiškim in lokalnim javnim dobrom določil zakon, vendar razmejitve še ni.
ZVO je uredil tudi koncesije na naravnih dobrinah, ki so v lasti lokalnih skupnosti. Izpodbijani Odlok o obali predstavlja istočasno koncesijski akt lokalne skupnosti. Po navedbah Občine Odlok o obali ne posega v lastninsko pravico posameznika, niti v pravice uporabe in upravljanja na družbeni lastnini. Imetniki pravic naj bi bili dolžni upoštevati splošno rabo ter prost in neoviran dostop do obale in morja. Tudi po 12. členu Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. - v nadaljevanju: ZUN) na morski obali niso dovoljeni posegi, ki so v nasprotju z njenimi značilnostmi in omejujejo prost in neoviran dostop do morja. Občina navaja, da je zaščitila družbeno lastnino in njen namen. Dodaja, da je neutemeljena trditev, da njeno soglasje k cenam storitev ovira svobodno gospodarsko pobudo, saj ima Občina v okviru gospodarjenja z obalnim morjem to pristojnost. Glede Odloka o kopališčih navaja, da pobudnice niso izkazale pravnega interesa. Če Občina ne bi imela pristojnosti za urejanje morskih kopališč, bi to pomenilo popolno centralizacijo države. Tudi 21. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - ZLS) določa, da Občina med drugim ureja rekreacijske in druge javne površine ter druge zadeve javnega pomena. Posamezni razlogi iz pobude so po njenih navedbah neutemeljeni.
4. Ministrstvo za okolje in prostor pojasnjuje, da Občina Piran ni sledila predpisanemu postopku sprejemanja izpodbijanega Odloka o obali, ker ga je izdala brez predloga pristojne vodnogospodarske organizacije, to je podjetja Hidro Koper, kot ji to nalaga 58. člen ZV. Odlok o obali po mnenju Ministrstva nedopustno uporablja pojme, ki v veljavnih predpisih nimajo podlage (priobalni pas) ali pa uporablja znane pojme (priobalna zemljišča, morska obala, itd.) v pomenu, ki ga predpisi ne poznajo, in s tem ustvarja pravno zmedo in nejasnosti. Naravno in grajeno javno dobro naj bi bila na vsem območju priobalnih zemljišč nezakonito združena in pojmovana kot naravno javno dobro. Po ZVO je lahko naravno javno dobro le zemljišče, ki je v lasti občine ali države. Občina bi lahko opredelila kot naravno javno dobro le nepozidana zemljišča, ki so v njeni lasti in ustrezajo kriterijem iz prvega odstavka 16. člena ZVO glede njihove narave. Po mnenju Ministrstva Občina napačno razume zakonsko pooblastilo glede gospodarjenja s priobalnimi zemljišči. Upravlja in gospodari lahko le s tistimi priobalnimi zemljišči, ki so v njeni lasti. Pooblastilo iz 58. člena ZV obsega le varstvo pred škodljivim delovanjem voda. Nadalje Občina po pojasnilih Ministrstva nedopustno omejuje lastninsko pravico na zemljiščih, ki mejijo na priobalni pas (vplivna območja), ker morajo lastniki vsakomur omogočiti dostop do priobalnega pasu in morja. Enako morajo na zemljiščih v zasebni lasti lastniki trpeti uporabo zemljišč s strani vsakogar za šport, rekreacijo, počitek, itd. Po stališču Ministrstva pojma dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom (kot so po 2. členu ZV obalno morje, morska obala in priobalna zemljišča) ni mogoče razumeti kot javno dobro, kot to določa izpodbijani Odlok o obali. V zvezi s priobalnimi zemljišči, ki so v lasti Občine, naj bi Občina imela pravico do podeljevanja koncesij za upravljanje ali posebno oziroma podrejeno rabo.
Vendar Ministrstvo meni, da izpodbijani Odlok o obali nima potrebnih določb, ki jih za koncesijski akt predpisuje ZVO, zato ga Občina neutemeljeno šteje za koncesijski akt. Ministrstvo tudi ugotavlja, da Občina ne more predpisovati nalog državnim organom (inšpekcijam).
B. - I.
5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-319/96 z dne 6. 4. 2000 sprejelo pobudo, obenem pa na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) sklenilo začeti postopek za oceno ustavnosti ZV. Pobuda in sklep sta bila poslana Državnemu zboru, ki nanju ni odgovoril.
B. - II.
Pojmi in veljavna ureditev
6. Vodno pravo sestavlja več predpisov, med katerimi je osrednji ZV iz leta 1981. Iz ZV in kasnejših predpisov izhaja pestrost pravnega režima morja, zemljišč pod morjem (vodnih zemljišč) ter zemljišč, ki mejijo na morje in vodna zemljišča (priobalna zemljišča). Morska vodna in priobalna zemljišča ter morje so po veljavni pravni ureditvi obravnavani skupaj z rečnimi, jezerskimi in drugimi vodnimi in priobalnimi zemljišči in vodami, le izjemoma je posebej urejena morska obala in posebnosti morskih vodnih in priobalnih zemljišč ter morja. V nadaljevanju je zaradi preglednosti prikazana pravna ureditev treh pojmov, ki jih uporablja zakonodaja, in sicer: - obalnega morja,
- vodnih zemljišč, ki obsegajo tudi morsko obalo, ter - priobalnih zemljišč, kamor sodijo tudi pribrežna zemljišča.
Obalno morje
7. Po 2. členu ZV je obalno morje dobrina splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom, ki jo je dovoljeno rabiti in izkoriščati le na način, ki ga določajo ta zakon in na njegovi podlagi izdani predpisi. Obalno morje je dobrina v splošni rabi.
8. Tretji odstavek 5. člena ZVO definira skupni pojem naravnih dobrin. Te so lahko izključno ali hkrati naravno javno dobro, naravni vir ali naravna vrednota. Citirana določba te pojme tudi definira. Naravno javno dobro obsega površine, ki so v javni lasti in sicer nezgrajene dele zemljiškega, podzemnega, vodnega, morskega in zračnega javnega dobra, na katerih sta dostopnost in gibanje pod enakimi pogoji omogočena vsem.
9. ZVO v poglavju "Varstvo naravnih dobrin" natančneje ureja naštete pojme. Po 16. členu ZVO je naravno javno dobro lastnina države ali lokalne skupnosti. Razmejitev med republiškim in lokalnim naravnim javnim dobrom ter splošni pogoji uporabe se določijo z zakonom. Naravno javno dobro je torej v lasti države ali lokalnih skupnosti in na njem ni predvidena zasebna lastnina. Posameznim območjem se status naravnega javnega dobra določi, ukine ali ponovno vzpostavi s predpisom Vlade oziroma lokalne skupnosti. Z razglasitvijo statusa se določi režim uporabe. Status se lahko vzpostavi ali ukine samo na podlagi prostorskih planskih aktov. Morje kot voda je po 111. členu ZVO v lasti države. Morje ni posebej razglašeno za naravno javno dobro s posebnim aktom, vendar iz definicije naravnega javnega dobra po ZVO in iz njegove opredelitve v ZV izhaja, da je naravno javno dobro. Po prvem odstavku 17. člena ZVO je morje v lasti države.
10. ZVO ureja tudi koncesije na naravnih dobrinah. Po prvem odstavku 21. člena ZVO lahko država ali lokalna skupnost proti plačilu podeli koncesijo na naravni dobrini, ki je v njeni lasti, pravni ali fizični osebi, če je ta usposobljena za njeno upravljanje, rabo ali izkoriščanje.
Vodna zemljišča in morska obala
11. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999 (Uradni list RS, št. 98/99 in OdlUS VIII, 232) ugotovilo, da bo lastninjenje vodnih zemljišč urejeno s posebnim zakonom (drugi odstavek 1. člena Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini, Uradni list RS, št. 44/97 - v nadaljevanju: ZLNDL). Do takrat 2. člen ZV opredeljuje vodno zemljišče kot dobrino splošnega pomena pod posebnim varstvom, ki jo je dovoljeno rabiti ali izkoriščati le na način, ki ga določajo ZV in na njegovi podlagi izdani predpisi. Vodna zemljišča so tudi dobrine v splošni rabi in so še vedno družbena lastnina. Ker lastninjenje vodnih zemljišč še ni urejeno in so ta zemljišča v splošni rabi, njihov lastnik ni opredeljen in tudi ni mogoče določiti upravičenca do posebne rabe s podelitvijo koncesije.
12. Za vodno zemljišče se po drugem odstavku 54. člena ZV šteje dno obalnega morja in njegova obala do višine najvišjega vodostaja plime. Na podlagi ZV je izdano Strokovno navodilo za določanje meje priobalnih zemljišč, erozijskih območij in morske obale (Uradni list SRS, št. 4/85 - v nadaljevanju: Strokovno navodilo), ki v 6. členu določa morsko obalo. Morska obala je pas kopnega vzdolž morja med najnižjim vodostajem oseke in najvišjim vodostajem plime.
Priobalna in pribrežna zemljišča
13. Po prvem odstavku 2. člena ZV so priobalna zemljišča dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom in jih je dovoljeno rabiti in izkoriščati le na način, ki ga določajo ta zakon in na njegovi podlagi izdani predpisi. Priobalna zemljišča pa niso tudi dobrine v splošni rabi, tako kot je to določeno v drugem odstavku 2. člena ZV za obalno morje in vodna zemljišča.
Po citirani določbi priobalna zemljišča tudi niso bila nujno v družbeni lasti. Drugi odstavek 2. člena ZV se namreč ne nanaša na priobalna zemljišča. Zato so bila priobalna zemljišča, ki so po ZV še v družbeni lastnini, predmet lastninjenja različnih zakonov (npr. Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij, Uradni list RS, št. 55/92 in nasl. - ZLPP, Zakon o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov - Uradni list RS, št. 10/93 in nasl. - ZSKZ in ZLNDL). Narava priobalnih zemljišč pa je različna. Lahko so zazidana ali nezazidana stavbna zemljišča, kmetijska zemljišča ali gozd. Zato je različna njihova pravna ureditev, različni pa so tudi njihovi lastniki.
14. Za priobalna zemljišča se štejejo vsa pribrežna zemljišča nad višino najvišjega vodostaja plime v širini najmanj 10 m, vsa zemljišča med visokovodnimi nasipi in zemljišča najmanj v petmetrskem pasu za visokovodnimi nasipi. Za priobalna zemljišča se štejejo tudi erozijska območja z intenzivno erozijo in površine, ki jih ogrožajo plazovi (tretji odstavek 54. člena ZV).
15. Po 2. členu Strokovnega navodila se meje pribrežnih zemljišč pri morju določajo od najvišjega vodostaja plime v širino, ki je potrebna za vzdrževanje, vendar najmanj 10 m. Pribrežna zemljišča so torej ožji pojem od priobalnih zemljišč. Priobalna zemljišča vključujejo tudi zemljišča med visokovodnimi nasipi in zemljišča najmanj v petmetrskem pasu za visokovodnimi nasipi, erozijska območja z intenzivno erozijo in površine, ki jih ogrožajo plazovi.
16. Zakon o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. - ZUreP) v 12. členu določa načelo prostega dostopa do naravnih značilnosti. Na morski obali in na območjih z značilnimi kraškimi pojavi, kakor tudi na območjih, pomembnih za rekreacijo na prostem, niso dovoljeni posegi, ki so v nasprotju z njihovimi značilnostmi in ki omejujejo prost dostop. Omejitve dostopa ter posegi na teh območjih so dopustni le pod pogoji in na način, kot to določa zakon.
B. - III.
Presoja ureditve lastninske pravice na priobalnih zemljiščih v ZV
17. ZV ureja status in pravice na vodah in zemljiščih na podlagi Ustave iz leta 1974. Vode in zemljišča (vodna in priobalna) so zato še dobrine pod posebnim družbenim varstvom in so (razen priobalnih zemljišč) v splošni rabi. Splošna raba pomeni splošno in enako rabo za vse glede na njihove potrebe, za njeno izvrševanje pa niso pomembne statusne ali subjektivne lastnosti uporabnika (poslovna sposobnost, državljanstvo itd.). Je anonimna, individualna, nedoločena, desubjektivizirana in je upravičenje vsakogar ter nikogaršnja izključna pravica1. Že ZV je na priobalnih zemljiščih dopuščal lastninsko pravico, vendar so bila priobalna zemljišča v tedanjem obdobju pretežno še v družbeni lastnini, zato zakonodajalec ni predpisal posebnih omejitev lastninskih upravičenj zanje.
18. Z uveljavitvijo nove Ustave in s tem povezanimi spremembami gospodarskih in socialnih razmerij je morje (skupaj z vodnimi in priobalnimi zemljišči) dobilo nov pomen za državo, obalne lokalne skupnosti in uporabnike, pravne in fizične osebe, saj predstavlja omejeno in dragoceno naravno bogastvo. Ustavnim spremembam je sledila nova zakonodaja, ki je z uveljavitvijo ZVO morju določila status in ga lastninila ter uredila način pridobitve posebne pravice na naravnih dobrinah (dovoljenja in koncesije). Občutno spremembo predstavlja tudi lastninjenje priobalnih zemljišč. Vendar na priobalnih zemljiščih tudi po njihovem lastninjenju obstaja poleg lastninske pravice tudi pravica vseh do prostega dostopa in gibanja do morja in vodnih zemljišč pod enakimi pogoji, kot to zagotavljajo drugi odstavek 2. člena ZV (splošna raba morja in vodnih zemljišč), tretji odstavek 5. člena ZVO (definicija naravnega javnega dobra) in 12. člen ZUreP (pravica do dostopa do morja).
19. Ustave demokratičnih držav varujejo lastninsko pravico kot posebno obliko materialnega varstva človekove svobode, ki naj skupaj z drugimi ustavnimi pravicami zagotavlja možnost svobodnega življenja, zadovoljevanja življenjskih potreb in osebnostni razvoj v družbi. Hkrati pa se v teh pravnih sistemih uveljavlja spoznanje, da posameznikova svoboda na premoženjskem področju ne more biti neomejena, vezana le na posameznika - lastnika, temveč je treba pri izvrševanju te pravice upoštevati tudi interese drugih članov skupnosti. Zato omejitve lastninske svobode zaradi zagotavljanja javnega interesa sodijo v okvir socialne vezanosti lastnine. Navedena spoznanja so upoštevana tudi v Ustavi. Pravica do zasebne lastnine je načelno zagotovljena v 33. členu Ustave. V 67. členu Ustave pa je določeno, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Ta člen vsebuje hkrati tudi pooblastilo zakonodajalcu, da določi vsebino lastninske pravice, vendar v okviru teh njenih funkcij, kar privede do različnih pojavnih oblik lastnine. Zato sta določbi 33. in 67. člena neločljivo povezani, kar je zakonodajalec pri konkretizaciji vsebine lastninske pravice dolžan upoštevati (tako Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999, Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 65).
20. Morska priobalna zemljišča mejijo na morje in morsko obalo, ki je del vodnih zemljišč. Narava in namen teh priobalnih zemljišč sta zato posebna. Lastninsko pravico na njih je v skladu z Ustavo določil zakon. Tako določena lastninska pravica pa se ne more uresničevati neodvisno od funkcij lastnine, ki jih določa Ustava in ki glede na naravo stvari nalagajo zakonodajalcu, da določi način njenega uživanja. V tem smislu je treba razumeti 67. člen Ustave: opozarjanje na gospodarsko, ekološko in socialno funkcijo lastnine pomeni med drugim tudi, da se lastninska pravica na morskih priobalnih zemljiščih ne more izvajati absolutno in neodvisno od javnih koristi in pravic drugih. Lastniki so dolžni upoštevati pravico vseh do prostega dostopa in gibanja do morja in vodnih zemljišč pod enakimi pogoji, ker to pravico vsem zagotavljajo že citirane določbe ZV, ZVO in ZUreP. Uresničevanje te pravice ne more biti prepuščeno volji posameznika kot lastnika priobalnega zemljišča. Zaradi narave morskih priobalnih zemljišč je treba upoštevati tudi pogoje, ki jih vsebuje 70. člen Ustave (javno dobro in naravno bogastvo), zlasti glede ureditve morebitnih posebnih pravic uporabe morja in morske obale. Ker torej ZV ne določa načina uživanja lastninske pravice na obravnavanih priobalnih zemljiščih tako, da bi zagotavljal uresničevanje pravice prostega dostopa in gibanja do morja vsem, in ker ne ureja posebnih pravic uporabe, je v neskladju s 67. in s 70. členom Ustave.
21. Ustavno sodišče je odločilo, da mora zakonodajalec v roku enega leta določiti vsebino lastninske pravice na obravnavanih priobalnih zemljiščih v okviru njenih funkcij. Zakonodajalec mora upoštevati gospodarsko, socialno in ekološko funkcijo lastnine kot celoto. Pri lastnini na morskih priobalnih zemljiščih je zaradi njihove narave in namena posebej poudarjena socialna funkcija. Pri gospodarski funkciji je poudarjen predvsem gospodarski razvoj, pri ekološki funkciji pa varstvo morja in morskega ter priobalnega območja kot dela človekovega okolja nasploh. Vsi trije vidiki družbene dimenzije lastnine se med seboj prepletajo in dopolnjujejo, včasih pa celo izključujejo (zlasti gospodarska funkcija na eni strani in ekološka ter socialna na drugi strani). Zakonodajalec se pri urejanju vsebine lastnine ni dolžan sklicevati na enega izmed treh vidikov te funkcije. Zakonodajalčeva ocena, katere omejitve lastninske pravice so potrebne za dosego socialne funkcije lastnine, se mora opirati na konkretne okoliščine in stanje družbenega razvoja v danem času. Pri tem ima pri določanju vsebine lastninske pravice široko polje lastne presoje, ki je omejeno le z načelom sorazmernosti in načelom zaupanja v pravo.
Upoštevati mora tudi obveznosti, ki mu jih nalaga 70. člen Ustave.
B. - IV.
Presoja razmejitve med republiškim in lokalnim naravnim javnim dobrom v ZV in presoja 58. člena ZV
22. Določba 140. člena Ustave ureja delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti. V prvem odstavku citirane določbe Ustave je urejena izvirna pristojnost občine. V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Drugi in tretji odstavek 140. člena Ustave urejata preneseno pristojnost. Po predhodnem soglasju občine ali širše samoupravne lokalne skupnosti lahko država z zakonom prenese na občino ali širšo samoupravno lokalno skupnost opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi sredstva. V zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenesla država, opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela.
23. Po prvem odstavku 16. člena ZVO je naravno javno dobro lastnina države ali lokalne skupnosti. Razmejitev med državnim in lokalnim naravnim javnim dobrom ter splošni pogoji uporabe se določijo z zakonom. ZV na področju voda ne določa razmejitve med nekdanjim republiškim in lokalnim naravnim javnim dobrom, zato ni mogoče uporabiti četrtega odstavka 16. člena ZVO, po katerem se posameznim območjem status naravnega javnega dobra določi, ukine ali ponovno vzpostavi s predpisom Vlade oziroma lokalne skupnosti. Ker glede na tako zakonsko ureditev ni mogoče določiti pristojnosti občine na obravnavanem področju, je ZV v neskladju s prvim ostavkom 140. člena Ustave (izvirna pristojnost občine).
24. ZV je sicer v 58. členu pooblastil občino, da določi meje priobalnih zemljišč, erozijskih območij in meje morske obale, kakor tudi način gospodarjenja na teh zemljiščih z odlokom, ki ga izda na predlog vodnogospodarske organizacije za urejanje voda.
25. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96 in OdlUS V, 118) obravnavalo normativne pristojnosti, ki niso upravne naloge in jih država z Zakonom o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin (Uradni list RS, št. 29/95 - ZPDF), ni prevzela: predpisovanje obveznosti lastnikov oziroma uporabnikov pribrežnih zemljišč, določanje varstvenega pasu ter ukrepov za zavarovanje voda in sprejemanje načrta za obrambo pred točo.
Obravnavalo je tudi upravne naloge v zvezi z izdajanjem vodnogospodarskih soglasij in dovoljenj. Ustavno sodišče je ugotovilo, da posegi v vodni režim oziroma gospodarsko izkoriščanje vode kot naravnega vira, pomembnega za vso državo, po naravi niso lokalne zadeve, zato prevzem upravnih nalog ne predstavlja nedovoljenega posega v lokalno samoupravo. Ustava v drugem odstavku 70. člena določa, da pogoje, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva, določa zakon. Določanje teh pogojev je torej v pristojnosti države, zato je državna pristojnost tudi izvrševanje teh predpisov.
26. To pomeni, da je za določanje varstvenega pasu, kamor sodi tudi določanje meje priobalnih zemljišč, erozijskih območij in morske obale, ter za predpisovanje obveznosti lastnikov oziroma uporabnikov pribrežnih zemljišč (način gospodarjenja) pristojna država in ne lokalna skupnost. Predstavlja namreč določanje pogojev in izvrševanje teh pogojev na naravnem bogastvu. Tudi po 68. členu Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 - ZGJS) je do določitve gospodarskih javnih služb s področnimi zakoni dejavnost vodnega gospodarstva opredeljena kot gospodarska javna služba, ki se izvaja na način, ki je določen v Uredbi o načinu opravljanja obvezne republiške gospodarske javne službe na področju vodnega gospodarstva (Uradni list RS, št. 4/2000 - v nadaljevanju: Uredba). Za ureditev po 58. členu ZV je potreben predlog vodnogospodarske organizacije, zato te pristojnosti občine tudi ni mogoče šteti za preneseno pristojnost. Ker 58. člen ZV ne ureja niti izvirne, niti prenesene pristojnosti, je v neskladju s 140. členom Ustave.
B. - V.
Presoja Odloka o obali
27. Izpodbijane določbe Odloka o obali urejajo meje priobalnih zemljišč (morske obale) in erozijskih območij, način gospodarjenja na tem območju ter podeljevanje koncesij (1. člen). Določajo tudi status in način upravljanja tega območja, ki ga imenujejo "priobalni pas". Priobalni pas je po Odloku o obali naravno javno dobro, s katerim upravlja in gospodari Občina. Na naravnem javnem dobru v priobalnem pasu, ki je v lasti Občine, ni mogoče pridobiti lastninske pravice, niti drugih stvarnih pravic, ne glede na pravni temelj. Lastniki zemljišč, ki mejijo na priobalni pas (t. i. vplivna območja), morajo v skladu z zakonom omogočiti dostop do priobalnega pasu in do morja. Osrednji del portoroške obale je v izključni javni rabi kot javno sprehajališče in ne more biti predmet koncesije.
Javne rabe priobalnega pasu ni mogoče omejiti ali onemogočiti, razen v primerih, ki jih določa Odlok o obali. Nadalje izpodbijane določbe Odloka o obali naštevajo zavarovana območja, kopališča, pristanišča, marine in mandrače ter urejajo koncesije. Za urejanje javnih kopališč (gradnja stalnih, začasnih objektov, itd.) daje soglasje pristojni upravni organ. Način in urnik uporabe kopališč (javni red) določa Župan. V sezonskem času morajo biti javna morska kopališča in sprehajališča v priobalnem pasu odprta in dostopna za javnost najmanj do polnoči, izven sezone pa brez omejitev. Upravljalec javnega kopališča z županovim potrdilom določa ceno vstopnine za uporabo kopališča. Na pravni režim v pristaniščih, marinah in mandračih, ki ga določijo koncesionarji s splošnimi pravili poslovanja, daje soglasje občinski upravni organ. Urejajo tudi podeljevanje koncesij za posebno rabo obale v priobalnem pasu, ki je v lasti Občine.
28. Pobudnice očitajo, da je Občina z Odlokom o obali posegla v pristojnost države v nasprotju s 139. in 140. členom Ustave. Po 139. členu Ustave je občina samoupravna lokalna skupnost.
Območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Občina se ustanovi z zakonom po poprej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Zakon tudi določi območje občine. Določba 139. člena Ustave se ne nanaša na vsebino, ki jo ureja Odlok o obali, zato ta ne more biti z njo v nasprotju.
29. Občina je sprejela Odlok o obali na podlagi pooblastila iz 58. člena ZV, vendar brez predloga pristojne vodnogospodarske organizacije. Ustavno sodišče je v 25. točki te obrazložitve že pojasnilo, da je določitev pristojnosti občine, kot jo ureja 58. člen ZV v neskladju s 140. členom Ustave. Vendar Občina tudi očitno napačno razume zakonsko pooblastilo glede gospodarjenja na priobalnih zemljiščih. Po 58. členu ZV gospodarjenje pomeni gospodarjenje v okviru, ki ga ureja ZV, torej gospodarjenje z vodami, njihovo urejanje ter varstvo pred škodljivim delovanjem voda. Po 4. členu ZV so namreč dejavnosti vodnega gospodarstva naslednje: urejanje vodnega režima, da se zagotovi obramba pred poplavami in erozijo, varstvo vodnih količin in zalog ter varstvo kakovosti vode; spremljanje stanja vodnega režima; usmerjanje gradnje vodnogospodarskih objektov in naprav; usmerjanje regulacije in drugih ureditev vodotokov in naravnih zbiralnikov vode; vzdrževanje naravnih vodotokov in drugih naravnih zbiralnikov vode ter vodnogospodarskih objektov in naprav v splošni rabi; zbiranje in obdelava za vodno gospodarstvo pomembnih podatkov in urejanje medrepubliških in meddržavnih vodnogospodarskih zadev. Gospodarjenje, kot ga ureja Občina v izpodbijanem predpisu, presega okvir urejanja po ZV.
30. Občina je določila način gospodarjenja na obravnavanem območju tudi samostojno in neodvisno, kot da sodi v njeno izvirno pristojnost. Ustavno sodišče je v 25. in 26. točki te obrazložitve že ugotovilo, da v zgoraj navedenem pomenu gospodarjenje na območju priobalnih zemljišč, erozijskih območij in morske obale ni lokalna zadeva, ker se nanaša na določanje pogojev in na izvrševanje teh pogojev na naravnem bogastvu, kar je v pristojnosti države. Zato je izpodbijani Odlok o obali v neskladju s 140. členom Ustave.
31. Pobudnice izpodbijajo Odlok o obali tudi zato, ker naj bi omejeval lastninsko pravico na nepremičninah v zasebni lasti v nasprotju s 5. in 16. členom ZVO ter v nasprotju z 69. členom Ustave.
32. Odlok o obali določa kot naravno javno dobro vsa priobalna zemljišča in ureja tudi zemljišča, ki nanje mejijo in jih označuje s pojmom "vplivna zemljišča". Vplivna zemljišča niso predmet urejanja ZV in ne predstavljajo posebnega pravnega pojma. Občina zato v ZV nima pooblastila za njihovo urejanje.
Enako ZV ne ureja pojma "priobalni pas", ki ga uporablja izpodbijani predpis. Po 16. členu ZVO so naravno javno dobro naravne dobrine, ki so v javni lasti, torej v lasti države ali lokalne skupnosti. Na naravnem javnem dobru ni predvidena zasebna lastnina. Odlok o obali pa določa kot naravno javno dobro vsa priobalna zemljišča, tudi zasebna, in je zato v neskladju s 16. členom ZVO.
33. Status naravnega javnega dobra po tretjem odstavku 5. člena ZVO pomeni, da sta na njem zagotovljena dostopnost in gibanje vsem pod enakimi pogoji. To pomeni, da morajo vsi lastniki priobalnih zemljišč, tudi zasebni, po izpodbijanem Odloku o obali zagotavljati dostopnost in gibanje na priobalnih zemljiščih vsem pod enakimi pogoji. Ustavno sodišče je v tej obrazložitvi že pojasnilo, da so lastniki priobalnih zemljišč sicer dolžni upoštevati omejitve lastninskih upravičenj zaradi zagotavljanja pravice do prostega dostopa in gibanja na morju, morski obali in drugih vodnih zemljiščih vsem pod enakimi pogoji, ker to pravico zagotavljajo že citirane določbe ZV, ZVO in ZUreP. Omejitve lastninskih upravičenj na priobalnih zemljiščih so torej utemeljene zaradi upoštevanja socialne funkcije lastninske pravice oziroma zagotavljanja javnih interesov na njih zaradi posebnosti priobalnih zemljišč, ker mejijo na morje in vodna zemljišča, in ne zaradi njihovega morebitnega statusa naravnega javnega dobra. Omejitve lastninskih upravičenj zaradi socialne funkcije lastnine na priobalnih zemljiščih mora na podlagi 67. člena Ustave določiti zakon, ne pa občinski odlok. Status naravnega javnega dobra po definiciji vključuje pravico do prostega dostopa in gibanja na njem vsem pod enakimi pogoji, vendar je Ustavno sodišče že pojasnilo, da je naravno javno dobro po 16. členu ZVO lahko le v javni lasti in da ZV v nasprotju s 140. členom Ustave ne določa državnega ali lokalnega pomena naravnega javnega dobra in s tem razmejitve pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi. To bo moral zakonodajalec šele urediti.
34. Predmet Odloka o obali ni razlastitev, ki jo ureja 69. člen Ustave. Razlastitev je namreč oblasten poseg v lastninsko pravico, kakršno je v okviru njene gospodarske, socialne in ekološke funkcije oblikoval zakonodajalec. Pri urejanju načina pridobivanja in uživanja lastnine po 67. členu Ustave gre za omejitve lastninske svobode v javnem interesu, tako da se z zakonskim urejanjem vsebina lastnine šele oblikuje. Pri razlastitvi pa gre za poseg v že oblikovano lastninsko pravico v postopku, v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji zanjo. Razlastitev je torej lahko izvedena le v konkretnem sodnem postopku na podlagi zakona. Ker razlastitev ni predmet urejanja izpodbijanega Odloka o obali, ta ne more biti v nasprotju z 69. členom Ustave.
35. Pobudnice navajajo, da je Odlok o obali v neskladju s 70. členom Ustave, ker je podeljevanje koncesij na naravni dobrini v pristojnosti države. Z izpodbijanim predpisom naj bi Občina gospodarskim subjektom določala koncesijske pogoje.
36. Po prvem odstavku 70. člena Ustave se na javnem dobru lahko pridobi posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon. ZVO v 21. členu določa, da lahko država ali lokalna skupnost proti plačilu podeli koncesijo na naravni dobrini, ki je v njeni lasti, pravni ali fizični osebi, če je ta usposobljena za njeno upravljanje, rabo ali izkoriščanje. Občina torej lahko podeli koncesijo na obravnavanem območju na naravni dobrini, ki je v njeni lasti. Pobudniki zato zmotno menijo, da je za podeljevanje koncesij pristojna le država. Vprašanje pa je, ali Občina na podlagi Odloka o obali lahko podeli koncesijo. Občina pojasnjuje, da je izpodbijani predpis hkrati tudi koncesijski akt.
37. Koncesijski akt mora po 23. členu ZVO obsegati primeroma naštete elemente. Vsebina koncesijskega akta mora biti določna tako, da je na njeni podlagi mogoče izdelati razpisno dokumentacijo in izvesti javni razpis za izbiro koncesionarja.
Na podlagi koncesijskega akta se po 24. členu ZVO izvede postopek izbire koncesionarja s primerno uporabo določb zakona, ki ureja koncesije za gospodarske javne službe, če z zakonom ni drugače določeno.
38. Po izpodbijanem Odloku o obali je treba pri urejanju koncesij upoštevati še pogoje, ki jih lahko določi Občinski svet, ter druge pogoje in zahteve za zaščito javnega interesa.
Tudi ostali pogoji koncesijskega akta so opredeljeni zgolj okvirno. Na podlagi Odloka o obali zato ni mogoče izdelati posamezne razpisne dokumentacije in izvesti javnega razpisa za izbiro koncesionarja, saj ne vsebuje primeroma naštetih elementov, ki so po 23. členu ZVO predvideni za koncesijski akt. Izpodbijani predpis zato ne predstavlja koncesijskega akta in je v nasprotju s 23. členom ZVO. Ker za podeljevanje koncesij ZVO predvideva sprejem koncesijskega akta, je podeljevanje koncesij na podlagi Odloka o obali v nasprotju s 70. členom Ustave, po katerem se na javnem dobru lahko pridobi posebna pravica uporabe le pod pogoji, ki jih določa zakon. Pobudnice zato tudi zmotno menijo, da jim Občina z izpodbijanim predpisom določa koncesijske pogoje.
39. Ustavno sodišče je Odlok o obali razveljavilo, ker z njim Občina ureja varstveni pas in način gospodarjenja na njem prek okvira urejanja po ZV in kot da je to njena izvirna pristojnost, kar je v nasprotju s 140. členom Ustave. Nadalje Odlok o obali razglaša kot naravno javno dobro priobalna zemljišča, ki so v zasebni lasti, kar je v nasprotju s 16. členom ZVO in na njih s tem omejuje lastninsko pravico v nasprotju s 67. členom Ustave.
Ker Odlok o obali nima vsebine, ki je določena v 23. členu ZVO za koncesijski akt, je podeljevanje koncesij na njegovi podlagi v nasprotju s 70. členom Ustave. Ustavno sodišče je Odlok o obali razveljavilo že iz teh razlogov, zato ni presojalo še njegove skladnosti z ZL in s 74. členom Ustave.
40. Odlok o obali je Ustavno sodišče razveljavilo v celoti. V primeru, da bi Ustavno sodišče razveljavilo le izpodbijane določbe Odloka o obali, bi ostale v veljavi določbe, ki same zase niso predmet tega predpisa in bi z razveljavitvijo izpodbijanih določb izgubile svoj smisel. Po tretjem odstavku 45. člena ZUstS razveljavitev učinkuje za naprej od naslednjega dne po objavi odločbe Ustavnega sodišča oziroma po preteku roka, ki ga določi Ustavno sodišče. Odlok o obali ureja meje priobalnih zemljišč (morske obale) in erozijskih območij ter način gospodarjenja z njimi, kar je po 58. členu ZV treba urediti. V nasprotju z Ustavo je, ker tega ni uredila država oziroma ker je to uredila Občina, kot svojo izvirno pristojnost. To je sicer v neskladju z Ustavo, vendar bi takojšnja razveljavitev Odloka o obali lahko povzročila pravno praznino, ki bi omogočila uživanje lastnine v nasprotju s 67. členom Ustave. Ustavno sodišče je zato razveljavilo Odlok o obali z odložnim rokom. Pri tem je upoštevalo, da je za ureditev teh vprašanj potrebna predhodna uskladitev ZV z Ustavo.
Razveljavitev z odložnim rokom pomeni, da Odlok o obali velja do izteka roka. Njegov iztek pa ne izključuje možnosti, da bi zakonodajalec z novim ZV podaljšal njegovo uporabo še za določeno prehodno obdobje.
B. - VI.
Presoja Odloka o kopališčih
41. Odlok o kopališčih ureja varstvo, uporabo, red in čistočo javnih kopališč, odprtih ali zaprih bazenov ter drugih odprtih morskih voda v Občini Piran (1. člen Odloka o kopališčih). Odlok o kopališčih povzema določbe ZVUK in ureja druge zadeve, ki niso predmet urejanja ZVUK. Tako mora lastnik oziroma upravljalec kopališki red in cenik storitev predložiti županu, ki izda soglasje. Javna kopališča morajo imeti opredeljeno ceno za letni abonma za občane s stalnim bivališčem v Piranu. Obratovalni čas je od 7. do 21. ure in ga določi Župan na predlog upravljalca.
Izven obratovalnega časa morajo biti kopališča v "priobalnem pasu" v času kopalne sezone odprta in dostopna javnosti za rekreacijo in počitek najmanj do polnoči, izven kopalne sezone pa brez omejitev. V tem času mora upravljalec zagotoviti kontrolo nenamenske uporabe kopnega dela kopališča, označiti sprehajalne poti, zagotoviti takojšnjo odstranitev odpadkov in drugih higijenskih pomanjkljivosti do 7. ure zjutraj. V primeru večjih kršitev reda in miru ali zaradi kršitev reda in varnosti kopališča s strani upravljalca lahko Župan s posebnim sklepom določi prepoved dostopa in sprehajanja na kopališču. Nadzor nad izvajanjem Odloka o kopališčih izvajajo zdravstvena inšpekcija, Urad za komunalni nadzor Občine Piran in Uprava Republike Slovenije za pomorstvo.
42. Odlok o kopališčih po drugem odstavku 1. člena kot javna kopališča ne določa le kopališč v javni lasti, temveč razglaša vse odprte in zaprte bazene ali naravna kopališča v vodnem prostoru, namenjena kopanju, rekreativnemu in športnemu plavanju ter skakanju v vodo, ki so v javni uporabi oziroma so namenjeni opravljanju gospodarske dejavnosti, za katero so izdana dovoljenja po predpisih o urejanju prostora in graditvi objektov in obratujejo trajno in sezonsko, ter s katerimi razpolagajo oziroma jih upravljajo pravne osebe, registrirane za opravljanje kopališke dejavnosti (lastniki oziroma upravljalci). Kot neurejeno kopališče izpodbijani predpis šteje tudi priobalno zemljišče zunaj urejenih kopališč, za katero ni bilo izdano dovoljenje in ni organizirana služba za opazovanje, reševanje in dajanje prve pomoči.
43. Pobudnice zatrjujejo, da je za urejanje kopališč pristojna le država in ne lokalna skupnost in da je zato Odlok o kopališčih v nasprotju z 2. členom ZVO in s 140. členom Ustave.
44. Ob uveljavitvi Odloka o kopališčih je ZVUK urejal pogoje in način varovanja občanov v urejenih kopališčih. Na podlagi 41. člena Zakona o varstvu pred utopitvami (Uradni list RS, št. 44/2000 - v nadaljevanju: ZVU) je prenehal veljati ZVUK, ker ZVU sam ureja varstvo pred utopitvami v morju, jezerih, rekah in drugih vodah, kjer se izvajajo športne dejavnosti, kopanje in druge dejavnosti v prostem času ter na javnih kopališčih. V poglavju "Kopališča" ZVU posebej ureja varnost in red na kopališčih, izvajanje kopališke dejavnosti ter nadzor in kazni zaradi kršitev. Izpodbijani Odlok o kopališčih predpisuje dodatne pogoje za uporabo, varnost in red na kopališčih ter nalaga dodatne obveznosti lastnikom oziroma upravljalcem kopališč, ki jih ZVU ne predpisuje. Ker izpodbijani Odlok o kopališčih kot kopališča (urejena ali neurejena) razume ves "priobalni pas", posega tudi na priobalna zemljišča zunaj urejenih kopališč.
45. Po drugem odstavku 2. člena ZVO, ki ureja varstvo okolja, so zadeve lokalnega značaja ali pomena tiste, ki izvirajo ali lahko izvirajo samo iz območja lokalne skupnosti, njihov obseg ali vpliv pa ne presega njenih meja in jih lokalna skupnost lahko samostojno ureja, organizira, upravlja, nadzira, prepreči, financira, spodbuja ali drugače skrbi zanje, nanašajo pa se na v njem naštete zadeve.
46. Nadzor nad urejenimi kopališči po ZVU zagotavlja država.
Občina z izpodbijanim predpisom ureja tudi nadzor državnih upravnih organov. Izpodbijanega predpisa Občina ni pristojna nadzirati samostojno. Odlok o kopališčih pa tudi presega pristojnost Občine, ureja namreč vsa priobalna in vodna zemljišča ter morje, ki jih opredeljuje kot urejena in neurejena kopališča. Za predpisovanje obveznosti lastnikov oziroma uporabnikov priobalnih zemljišč je pristojna država, ker to predstavlja predpisovanje pogojev in izvrševanje teh pogojev na naravnem bogastvu. Izpodbijani Odlok o kopališčih predpisuje zadeve, ki po 2. členu ZVO niso lokalnega pomena, saj ureja ves "priobalni pas" in za njegov nadzor predpisuje pristojnost državnih organov, zato je v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.
47. Iz zgoraj navedenih razlogov je Ustavno sodišče Odlok o kopališčih razveljavilo. Ker je Ustavno sodišče Odlok o kopališčih razveljavilo zaradi neskladnosti s prvim odstavkom 140. člena Ustave, ni ugotavljalo še njegove skladnosti z določbami 14., 69., 70. in 139. člena Ustave.
C.
48. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 45. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilo ločeno mnenje je dal sodnik Ude.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Opomba:
1Ilešič M., Polajnar-Pavčnik A., Krisper-Kramberger M., Grilc P., Juhart M. in Virant G., Upravljanje javnega dobra z vidika urejanja prostora, Raziskovalni center Pravne fakultete, Ljubljana, junij 1995, stran 52.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
1. Glasoval sem za odločbo, torej za razveljavitev Odloka o priobalnem pasu in koncesijah (Uradne objave Občine Piran št. 11/96), za razveljavitev Odloka o varnosti, uporabi, redu in čistoči javnih kopališč, bazenov ter drugih odprtih morskih voda v Občini Piran (Uradne objave Občine Piran, št. 18/96) in za ugotovitev, da je Zakon o vodah (Uradni list SRS, št. 38/91 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 15/91 in 52/2000) v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe. Pri tem se mi zdi pomembno poudariti, da je Ustavno sodišče po uradni dolžnosti v skladu z določbo 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču razširilo postopek na presojo ustavnosti Zakona o vodah.
Zavezalo je zakonodajalca, da ugotovljeno neskladje odpravi v roku enega leta od objave odločbe, h kateri dajem pritrdilno ločeno mnenje, v Uradnem listu RS. Zlasti so pomembna stališča, ki jih je v zvezi z urejanjem lastninske pravice na priobalnih zemljiščih zavzelo Ustavno sodišče v točkah 17 do 21 obrazložitve odločbe. Bistvo obrazložitve je, da mora zakonodajalec opredeliti vse gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine na priobalnih zemljiščih, obenem pa upoštevati, da predstavlja priobalno zemljišče tudi naravno bogastvo in da je treba pri urejanju lastninske pravice na priobalnih zemljiščih upoštevati tudi določbe 70. člena Ustave o javnem dobru in naravnih bogastvih.
2. Sam sem se zavzemal tudi za razširitev presoje ustavnosti na Zakon o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 44/97). Mnenja sem namreč, da je ta zakon brez razlikovanja med posameznimi zemljišči (zlasti stavbnimi) omogočil prehod zemljišč v zasebno lastnino.
3. V postopku lastninskega preoblikovanja in kasneje z Zakonom o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini so prešla v zasebno last številna zemljišča. Zlasti so prešla v zasebno lastnino (namesto morebiti deloma v javno lastnino, to je državno lastnino ali lastnino lokalnih skupnosti) tudi stavbna zemljišča. Bivše družbene pravne osebe, ki so se lastninsko preoblikovale (oziroma se je lastninil družbeni kapital v teh družbenih pravnih osebah, zlasti organizacijah združenega dela) so pogosto pridobile pravico uporabe na zemljiščih v družbeni lasti brez plačila realne odmene (kupnine). Zemljišča v družbeni lastnini so bila pogosto "locirana" pri kateri od družbenih pravnih oseb (zlasti organizaciji združenega dela) zaradi nameravanih bodočih gradenj, včasih zaradi zagotovitve gospodarjenja z njimi oziroma zaradi zagotovitve njihovega urejanja ipd. Ko je bil sprejet Zakon o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini, so tudi stavbna zemljišča na podlagi določbe 3. člena tega zakona postala lastnina pravnih oseb, ki so imele na zemljiščih pravico uporabe oziroma lastnina njihovih pravnih naslednikov (v statusnem smislu). Tako so nekatere bivše organizacije združenega dela, ki so se lastninsko preoblikovale in prešle v zasebno lastnino, pridobile prvovrstna stavbna zemljišča, ne da bi bila ta stavbna zemljišča v zvezi z rezultati njihovega poslovanja. To se je zgodilo pogosto v mestnih jedrih, tako da imajo sedaj pravne osebe v zasebni lasti tudi lastninsko pravico na nekaterih nezazidanih in za trg izredno zanimivih stavbnih zemljiščih. To ureditev je zakonodajalec sprejel, ne da bi imel pred seboj analizo in pregled vseh zemljišč, ki so na ta način prešla v zasebno lastnino in ne da bi se na podlagi tega pregleda in upoštevanja načina pridobitve teh zemljišč s strani bivših organizacij združenega dela odločal za zakonsko ureditev lastninjenja nepremičnin.
4. Zakon o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini pa ni izvzel niti obalnih zemljišč in v tem okviru tudi ne morskih priobalnih zemljišč. V drugem odstavku 1. člena je predpisal le, da se lastninjenje vodnih zemljišč uredi s posebnim zakonom.
Vodna zemljišča pa so po določbah prvega in drugega odstavka 54. člena Zakona o vodah, ki z Ustavo še vedno ni usklajen, čeprav je bil sprejet daljnega leta 1981, dno obalnega morja in "njegova obala do višine najvišjega vodostaja plime". Tako zakon ni izvzel iz lastninjenja priobalnih zemljišč, ki so po določbi tretjega odstavka 54. člena tega zakona pribrežna zemljišča nad višino sredne letne vode in nad "višino najvišjega vodostaja plime v širini najmanj 10 metrov" (ta zadnja opredelitev velja za morska priobalna zemljišča). Tudi ta zemljišča so torej po Zakon o lastnini nepremičnin v družbeni lastnini postala zasebna last, če je imel pravni prednik novih pravnih oseb (prejšnja organizacija združenega dela ali druga družbena pravna oseba, ki se je lastninsko preoblikovala) na teh zemljiščih pravico uporabe. Tudi ta odločitev je bila sprejeta, ne da bi imel zakonodajalec zbrane vse podatke o tem, katera morska priobalna zemljišča so bila že v prejšnjem družbenoekonomskem sistemu v zasebni lasti, katera so morebiti postala državna last in last občin na podlagi 14. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (zlasti na podlagi tretjega odstavka tega člena, ki šteje za kmetijska zemljišča, ki preidejo v državno last ali last občin tudi nezazidana stavbna zemljišča) in na katerih so imele pravico uporabe bivše organizacije združenega dela, ki so se lastninsko preoblikovale. Po mojem osebnem mnenju že opisano lastninjenje stavbnih zemljišč ni bilo v skladu z našim ustavnim sistemom. Še bolj pa to velja za morska priobalna zemljišča.
5. Mnenja sem, da je tako ravnanje zakonodajalca v zvezi z lastninjenjem morskih priobalnih zemljišč ne le v nasprotju s 67. členom Ustave, ki govori o zakonskem urejanju gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine (to nasprotje je mogoče še vedno odpraviti z novim Zakonom o vodah in z novimi opredelitvami o socialni in ekološki funkciji lastnine na morskih priobalnih zemljiščih), temveč da je tudi v nasprotju s 70. členom Ustave, ki v drugem odstavku določa, da zakon določa pogoje, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva.
Glede na dejstvo, da ima Slovenija komaj 46 km morske obale, ki je pravzaprav njeno okno v svet in tudi izjemnega gospodarskega pomena ter da gre pri slovenski obali za naravno bogastvo, ki je po obsegu izjemno omejeno, bi moralo Ustavno sodišče presojati tudi, ali Ustava ne terja posebne pravne ureditve za to naravno bogastvo. Pri tem ne izključujem možnosti, da bi na morskem priobalnem zemljišču tistim gospodarskim subjektom, ki so se lastninsko preoblikovali iz bivših organizacij združenega dela, sploh ne priznali lastninske pravice.
6. Po nekaterih mnenjih potem, ko je z zakonskimi predpisi na bivših sredstvih na družbeni lastnini, priznana fizičnim ali pravnim osebam lastninska pravica, sploh ni več mogoče posegati v to lastninsko pravico, razen v okviru razlastitve (69. člen Ustave) oziroma v okviru opredeljevanja ekonomske, socialne in ekološke funkcije lastnine (67. člen Ustave). Osebno sem mnenja, da je mogoče z ustavnega vidika presojati vse zakone, ki priznavajo na sredstvih v družbeni lastnini fizičnim ali pravnim osebam lastninsko pravico. V nasprotnem primeru bi namreč taki zakoni sploh ne bili predmet ustavno-sodne presoje, zlasti ne v tistih določbah, ki so fizičnim ali pravnim osebam na sredstvih v družbeni lastnini priznale lastninsko pravico. Lastninjenje sredstev bi se torej lahko vršilo povsem nekontrolirano. Mnenja sem, da je do tega procesa v naši državi tudi dejansko prišlo. Če že ni postopkov, v katerih bi lahko Ustavno sodišče presojalo lastninjenje stavbnih zemljišč, pa mislim, da bi moralo začeti vsaj ustavno-sodno oceno tistih zakonskih določb, ki lastninijo morska priobalna zemljišča. Za našo državo so morska priobalna zemljišča tako omejeno naravno bogastvo, da bi moralo biti zakonsko urejanje njihovega lastninjenja rezultat najtemeljitejših analiz in soočanja različnih interesov. Osebno se ne morem sprijazniti s tako rekoč "mimogrede" opravljenim lastninjenjem morskih priobalnih zemljišč. Ponovno pa seveda poudarjam, da bo pri oblikovanju novega Zakona o vodah še vedno mogoče opredeliti ne le gospodarske, temveč tudi socialne in ekološke funkcije lastnine na priobalnih zemljiščih in to lastnino vsebinsko opredeliti tako, da bo tudi vsem drugim državljanom omogočena uporaba teh zemljišč.
7. Z nezadovoljstvom ugotavljam, da bo v prihodnje vse težje in težje postaviti pod vprašaj ustavnost zakonov, ki so uredili lastninjenje družbenega kapitala in sredstev. Po izvedenem lastninjenju (še posebej sredstev) se namreč odvija med fizičnimi in pravnimi osebami tudi pravni promet. Z različnimi oblikami pravnega prometa (zlasti s prodajnimi pogodbami) pa pridobijo lastninsko pravico na sredstvih (zlasti tudi na nepremičninah in v tem okviru na zemljiščih) pravni subjekti, ki so plačali za pridobitev teh sredstev kupnino po tržnih merilih. Morebitne intervencije Ustavnega sodišča v zakonodajo, ki ureja lastninjenje družbenega kapitala in sredstev, bi po izvedenem pravnem prometu predstavljale poseg v pridobljene pravice dobrovernih pridobiteljev. Prav zaradi tega sem osebno ocenil, da bi moralo Ustavno sodišče čim prej presojati tudi ustavnost Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini.
dr. Lojze Ude