U-I-276/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-276/96
Datum odločitve:
10. 2. 2000
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 24/2000 in OdlUS IX, 21
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.276.96
Akt:
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in 38/96) (ZRLI), 12. a
Izrek:
Člen 12.a Zakona o referendumu in ljudski iniciativi ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Ustava v drugem odstavku 3. členu določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo in da to oblast izvršujejo državljanke in državljani neposredno in (posredno) z volitvami. Načelo ljudske suverenosti pomeni, da lahko ljudje svojo zakonodajno voljo izrazijo tudi neposredno in ne samo posredno po svojih izvoljenih predstavnikih. Pravica do neposrednega zakonskega urejanja se uresničuje z zakonodajnim referendumom. Ustava v 90. členu vsebuje temeljne določbe o zakonodajnem referendumu.
Zakonodajni referendum je dopusten o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom (prvi odstavek 90. člena).
Izpodbijana določba 12.a člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi, ki izključuje zakonodajni referendum o vprašanjih, ki se nanašajo na volitve v Državni zbor, v času enega leta pred rednimi volitvami, pomeni omejitev pravice do referendumskega odločanja iz 90. člena Ustave in pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave, ki jo državljani neposredno izvršujejo z glasovanjem na referendumu.
Pravica do referendumskega odločanja, ki jo omogoča 90. člen Ustave, in pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave sta pravici, za kateri Ustava ne določa zakonskega pridržka. To pomeni, da ju je dopustno omejiti le tedaj, kadar je to potrebno zaradi varstva pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave so omejitve ustavnih pravic dopustne le, če so v skladu s t.i. načelom sorazmernosti, kar pomeni, da morajo biti izpolnjeni trije pogoji za dopustnost takih omejitev ali posegov: nujnost, primernost in sorazmernost v ožjem smislu.
Ker izpodbijana določba na ustavno dopusten način (tretji odstavek 15. člena Ustave) v skladu z načelom sorazmernosti omejuje ustavni pravici iz 44. in 90. člena Ustave, je Ustavno sodišče odločilo, da ni v neskladju z Ustavo.
Geslo:
Volitve, volilni sistem (referendum o volilni zakonodaji).
Referendum (o volilni zakonodaji).
Načelo suverenosti ljudske oblasti (načelo ljudske suverenosti). Pravica do neposrednega zakonskega urejanja.
Referendum, zakonodajni, predhodni.
Pravica do referendumskega odločanja.
Referendum, pravica do referendumskega odločanja.
Pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev.
Ustavne pravice, način uresničevanja.
Načelo sorazmernosti.
Državni zbor, zakonodajna pristojnost.
Volilna pravica, varstvo.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 3., 3. odst. 15., 43., 44., 81., 90. in 111. čl.
Zakon o volitvah v Državni zbor (ZVDZ), 15. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-266/96 z dne 31. 7. 1996, Uradni list RS, št. 43/96 - OdlUS V,124), št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995, Uradni list RS, št. 13/95 - OdlUS IV,4), U-I-158/95 z dne 2. 4. 1998, Uradni list RS, št. 70/98 - OdlUS VII,56), Up-62/96 z dne 11. 4. 1996 - OdlUS V,68).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Podpisniki pobude za zbiranje podpisov pod zahtevo za razpis referenduma o volilnem sistemu
Datum vloge:
23. 7. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US19954
Dokument v PDF obliki:
U-I-276-96.pdf
153 KB
Prenesite datoteko
U-I-276-96_LM Čebulj.pdf
154 KB
Prenesite datoteko
U-I-276-96_LM Ude.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
U-I-276-96_LM Testen.pdf
133 KB
Prenesite datoteko
U-I-276/96
10. 2. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo podpisnikov pobude za zbiranje podpisov pod zahtevo za razpis referenduma o volilnem sistemu, na seji dne 10. februarja 2000
o d l o č i l o :
Člen 12.a Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in 38/96) ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo podpisnikov pobude za zbiranje podpisov pod zahtevo za razpis referenduma o volilnem sistemu, odločilo o ustavnosti izpodbijanega 3., 4. in 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 38/96 - v nadaljevanju: Novela ZRLI), pobudo za oceno ustavnosti 1. člena pa je izločilo in jo sklenilo obravnavati kot samostojno zadevo (odločba št. U-I-266/96 z dne 31. 7. 1996, Uradni list RS, št. 43/96 in OdlUS V, 124).
2. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče razveljavi 1. člen Novele ZRLI (novi 12.a člen Zakona o referendumu in ljudski iniciativi, Uradni list RS, št. 15/94 in 38/96 - v nadaljevanju: ZRLI), ki omejuje razpis zakonodajnega referenduma, ki se nanaša na volitve v Državni zbor, v obdobju enega leta pred rednimi volitvami. Menijo, da izpodbijana določba omejuje ustavni pravici iz 44. in 90. člena Ustave, v nasprotju pa je tudi s tretjim in petim odstavkom 15. člena Ustave. Izpodbijana določba 12.a člena je po mnenju pobudnikov tudi nejasna, ker rok volitev po tretjem odstavku 81. člena Ustave ni točno določen, z razpisom predčasnih volitev pa bi se lahko tudi trajno "blokiralo" referendumsko zahtevo za spremembo volilne zakonodaje.
3. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru na pobudo navaja, da pri določbi o prepovedi razpisa referenduma v določenem času pred rednimi volitvami ne gre za neutemeljeno omejevanje ustavnih pravic. Možnost referenduma o vseh vprašanjih in ob vsakem času lahko ogrozi stabilnost političnega sistema kot ustavne vrednote in možnost odgovornega ter nemotenega izvajanja volilne pravice državljanov.
Referendumi o volilni zakonodaji v zadnjem letu pred volitvami ali celo tik pred volitvami bi lahko povzročili nestabilne razmere in ogrozili normalne priprave na volitve po veljavni sistemski ureditvi. Po mnenju Sekretariata takih razumnih omejitev ni mogoče kvalificirati kot poseganje v ustavne pravice oziroma jih označevati kot onemogočanje izražanja ljudske volje. Šlo naj bi za dopusten poseg v izvajanje pravice do referenduma, ki ga poznajo tudi številni tuji pravni sistemi.
Sekretariat opozarja na posebno vsebinsko zahtevnost sistemske zakonodaje o volitvah, odgovornost Državnega zbora za kakovostno urejanje teh vprašanj in na to, da zadnje leto pred volitvami oziroma tik pred volitvami ni nobenega zagotovila, da bo zakon, ki ureja oziroma bistveno spreminja volilni sistem, tudi dejansko in brez zapletov s potrebno posebno večino tudi v tem času lahko normalno pripravljen in sprejet.
B.
4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji, določeni v četrtem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Ustava v drugem odstavku 3. člena določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo in da to oblast izvršujejo državljanke in državljani neposredno in (posredno) z volitvami. Načelo ljudske suverenosti pomeni, da lahko ljudje svojo zakonodajno voljo izrazijo tudi neposredno in ne samo posredno po svojih izvoljenih predstavnikih. Pravica do neposrednega zakonskega urejanja se uresničuje z zakonodajnim referendumom. Ustava v 90. členu vsebuje temeljne določbe o zakonodajnem referendumu.
Zakonodajni referendum je dopusten o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom (prvi odstavek 90. člena). Referendum lahko razpiše le Državni zbor; razpiše pa ga lahko na svojo pobudo, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali štirideset tisoč volilcev (prvi in drugi odstavek 90. člena Ustave). Pravico glasovanja na referendumu imajo vsi državljani, ki imajo volilno pravico (tretji odstavek 90. člena). Za sprejem referendumskega predloga je v četrtem odstavku 90. člena Ustave določena navadna večina. Predlog je na referendumu sprejet, če je zanj glasovala večina volilcev, ki so glasovali (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-266/96 z dne 31. 7. 1996, Uradni list RS, št. 43/96 in OdlUS V, 124). Z navedenimi določbami je Ustava določila vsebino in obseg (materialnopravni okvir) pravice do referendumskega odločanja.
6. Iz prvega odstavka 90. člena Ustave izhaja, da so lahko predmet referenduma vsa vprašanja, ki se urejajo z zakonom. Da Ustava ne določa nobenih omejitev glede vprašanj, o katerih je mogoče odločiti na zakonodajnem referendumu, je Ustavno sodišče ugotovilo že z odločbo št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95 in OdlUS IV, 4) ob presoji 10. člena ZRLI, ki je izključeval referendum glede določenih vprašanj. V skladu s tem je odločilo, da vsako omejevanje ustavne pravice zahtevati razpis referenduma, tako da bi bila glede nekaterih vrst zakonov ta pravica izvzeta, pomeni njeno omejitev. Izpodbijana določba 12.a člena ZRLI, ki izključuje zakonodajni referendum o vprašanjih, ki se nanašajo na volitve v Državni zbor, v času enega leta pred rednimi volitvami, torej pomeni omejitev pravice do referendumskega odločanja iz 90. člena Ustave in pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave, ki jo državljani neposredno izvršujejo z glasovanjem na referendumu.
7. Pravica do referendumskega odločanja, ki jo omogoča 90. člen Ustave, in pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave sta pravici, za kateri Ustava ne določa zakonskega pridržka. To pomeni, da ju je dopustno omejiti le tedaj, kadar je to potrebno zaradi varstva pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Enako stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-47/94.1 Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave so omejitve ustavnih pravic dopustne le, če so v skladu s t.i. načelom sorazmernosti. To pomeni, da morajo biti izpolnjeni trije pogoji za dopustnost takih omejitev ali posegov: nujnost, primernost in sorazmernost v ožjem smislu. Poseg v ustavno pravico je dopusten samo v primeru, če je nujen (neizogiben) za varstvo drugih človekovih pravic, kar pomeni, da zakonodajnega cilja ni mogoče doseči z nobenim milejšim posegom v ustavno pravico ali brez njega. Poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja (npr. varstva pravic drugih ali tudi javnega interesa, kadar je varstvo javnega interesa ustavno dopusten cilj). Poseg tudi ne sme biti prekomeren, kar pomeni, da je dopusten le najblažji izmed možnih posegov, s katerim se lahko zagotovi ustavno dopustni in zaželeni cilj, to je varstvo enako pomembnih pravic drugih. V okviru sorazmernosti pa je treba tehtati pomembnost posega v prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati (odločba št. U-I-158/95 z dne 2.4.1998, Uradni list RS, št. 70/98 in OdlUS VII, 56).
8. Izpodbijana določba 12.a člena ZRLI določa, da se predhodni zakonodajni referendum o vprašanjih, ki se nanašajo na volitve v Državni zbor, ne sme razpisati v času enega leta pred rednimi volitvami. Čeprav določba 12.a člena govori le o zakonodajnem referendumu in ne določa izrecno, za katero obliko zakonodajnega referenduma velja, jo je mogoče razlagati le tako, da velja prepoved za predhodni zakonodajni referendum. Takšno razlago izpodbijane določbe v celoti utemeljuje njen namen, ki naj bi bil dosežen z njeno uporabo v referendumskem postopku (namenska - teleološka razlaga). Izpodbijani 12.a člen je bil sprejet z Novelo ZRLI iz leta 1996. Njen sprejem so narekovale razmere, ki so nastale v času pred rednimi volitvami konec leta 1996. V aprilu leta 1996 so bile namreč vložene kar tri različne zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma za spremembo volilnega sistema. Iz zakonodajnega gradiva (EPA 1558) je razvidno, da je bila izpodbijana določba predlagana kot amandma k predlogu Novele ZRLI z namenom, da bi se preprečilo "referendumsko politično tekmovanje" v obdobju pred volitvami v Državni zbor. Predlagana določba naj bi omogočala volilcem, da bi potekala razprava o vprašanjih spremembe volilnega sistema v umirjenem političnem ozračju in da referendumi ne bi postali sredstvo za merjenje moči političnih sil pred volitvami.
Predlagana določba naj bi zagotavljala, da bi volilci "v miru in brez časovne stiske" odločali o referendumskih vprašanjih v zvezi z volilnim sistemom ter da bi tudi Državni zbor imel dovolj časa za pripravo volitev.
9. Kot je razvidno iz zakonodajnega gradiva, se izpodbijana določba nanaša na predhodni zakonodajni referendum. ZRLI v 9. členu določa, da se zakonodajni referendum lahko izvede kot predhodni referendum (volilci se lahko vnaprej izjavijo o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom) ali kot naknadni referendum (volilci potrdijo zakon, ki ga je Državni zbor že sprejel).
Naknadni zakonodajni referendum je možen glede vprašanj, ki jih je zakonodajalec že uredil z zakonom, in se na referendumu sprejeti zakon le potrdi ali zavrne (24. člen). S predhodnim referendumom pa se odloča o vseh vprašanjih, ki so lahko predmet zakonskega urejanja, in je zato možnost uporabe predhodnega referenduma v praksi dosti večja, tako glede predmeta odločanja kot glede časa njegove izvedbe. Prepogoste pobude oziroma zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma bi lahko omajale zakonodajno vlogo predstavniškega telesa in s tem stabilnost ustavne (državne) ureditve. Zakonodajna pristojnost namreč prvenstveno pripada Državnemu zboru (87. člen Ustave).
Iz navedenega razloga zakonska ureditev predhodnega referenduma že pred Novelo ZRLI ni dopuščala vložitve pobude oziroma zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma kadarkoli in o kateremkoli vprašanju, ki se ureja z zakonom.
ZRLI v prvem odstavku 17. člena določa, da se predlog ali zahteva za razpis predhodnega referenduma lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru, do začetka tretje obravnave predloga zakona. Predhodni zakonodajni referendum je torej možen, če se predlog oziroma zahteva za razpis referenduma nanaša na povsem določen zakonski predlog, ki je že v zakonodajnem postopku. Izpodbijana določba 12.a člen ZRLI pa razpisa zakonodajnega referenduma o vprašanjih, ki se nanašajo na volitve v Državni zbor, časovno še dodatno omejuje.
10. Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijana določba, kot je razvidno iz zakonodajnega gradiva in odgovora nasprotnega udeleženca, zasleduje ustavno dopusten cilj in da je zakonodajalec imel nujne razloge za sprejem izpodbijane določbe. Z izpodbijano določbo je zakonodajalec omejil pravico do referendumskega odločanja in s tem tudi pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev z namenom, da bi zagotovil pravočasno uresničitev referendumske odločitve (prelitje v zakon, po katerem naj bi se opravile prihodnje volitve) in večje varstvo volilne pravice, ki se uresničuje na volitvah (43. člen Ustave). Volitve v Državni zbor, če ne upoštevamo možnosti predčasnih volitev (drugi odstavek 81. člena in četrti ter peti odstavek 111. člena Ustave) se opravijo vsake štiri leta (prvi odstavek 81. člena Ustave). Do uporabe zakona, ki ureja volilni sistem (Zakon o volitvah v Državni zbor, Uradni list RS, št. 44/92 in 60/95 - v nadaljevanju: ZVDZ), pride torej praviloma vsake štiri leta (redne volitve). Nov Državni zbor mora biti izvoljen najprej dva meseca in najkasneje 15 dni pred potekom štirih let od prve seje prejšnjega Državnega zbora (drugi odstavek 81. člena Ustave in 13. člen ZVDZ). Navedeni roki zahtevajo, da zakon določa časovni okvir, v katerem morajo biti opravljena določena volilna opravila. Tako se redne volitve razpišejo najprej 135 dni in najkasneje 75 dni pred potekom štirih let od prve seje prejšnjega Državnega zbora. Od dneva razpisa volitev do dneva glasovanja ne sme preteči več kot 90 dni in ne manj kot 60 dni (15. člen ZVDZ). Čeprav se formalno začnejo izvajati volilna opravila z dnevom razpisa volitev, se politične stranke kot tudi sami volilci začnejo pripravljati na volitve mnogo prej. Upoštevati je treba, da na predhodnem zakonodajnem referendumu volilci ne odločajo o celotni volilni ureditvi (celotnem zakonu), ampak odločajo le o vprašanjih, ki naj bi se šele na novo uredila z zakonom. Odločitev, sprejeto na predhodnem zakonodajnem referendumu, je treba še preliti v zakon, to je oblikovati zakonsko besedilo in ga obravnavati v vseh fazah zakonodajnega postopka. Zakon o volilnem sistemu morajo poslanci sprejeti s kvalificirano dvotretjinsko večino.
Zakonodajni postopek o spremembi volilnega zakona je glede na svojo politično pomembnost nedvomno zahteven in lahko tudi dolgotrajen. Že narava predhodnega zakonodajnega referenduma, katerega predmet je odločanje o bodoči zakonski ureditvi volitev, ki se lahko izvedejo le v določenem časovnem okviru, opravičuje posebno ureditev tega predhodnega zakonodajnega referenduma. Razpis referenduma, katerega odločitev ne bi mogla biti uresničena, ker je bila sprejeta prepozno oziroma je objektivno ne bi bilo mogoče več uresničiti, bi bil ustavno sporen.2 Ustavno sodišče je že v odločbi št. Up-62/96 z dne 11. 4. 1996 (OdlUS V, 68) postavilo vprašanje ustavnosti predhodnega zakonodajnega referenduma o volilni zakonodaji v času tik pred volitvami. Izrecno je navedlo: " .. je za parlamentarno demokracijo zakon o bistvenih spremembah volilnega sistema tako ključnega pomena, da bi bil lahko ustavno sporen referendum o bistvenih spremembah volilnega sistema v času tik pred volitvami, ko parlamentu ne bi ostalo dovolj časa za normalno in dovolj pretehtano odločanje o morebitnih različnih možnih načinih vgraditve referendumske sprejete odločitve v celovit in konsistenten volilni sistem".
11. Ustavno sodišče v skladu z načelom sorazmernosti tudi ugotavlja, da zakonodajalec ni mogel doseči svojega zakonodajnega cilja s kakšnim drugim ukrepom, s katerim ne bi posegel v ustavne pravice iz 44. in 90. člena Ustave ali s katerim bi posegel z manjšo intenziteto in da je podano sorazmerje med posegom v prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo ustavne pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati, to je splošno in enako volilno pravico vseh državljanov, da na svobodnih in neposrednih volitvah izvolijo svoje predstavnike v organe državne ureditve. Poseg je časovno razumno omejen na eno leto pred rednimi volitvami, upoštevajoč zahteve zakonodajnega postopka. Kot je bilo že obrazloženo, določba 12.a člena velja le za predhodni zakonodajni referendum. Državni zbor ne sme razpisati predhodnega zakonodajnega referenduma, ki bi se nanašal na volitve v Državni zbor, eno leto pred rednimi volitvami niti na svojo lastno pobudo niti na zahtevo tretjine poslancev, Državnega sveta ali štirideset tisoč volilcev. Ta prepoved pa ne izključuje možnosti razpisa naknadnega zakonodajnega referenduma in to ne glede na čas sprejema zakona, ki bi se nanašal na volitve v Državni zbor.
Pravica volivcev do naknadnega zakonodajnega referenduma z določbo 12.a člena ni omejena. Z njo tudi ni omejena pravica do ljudske iniciative, ki omogoča volilcem (najmanj pettisoč), da predložijo Državnemu zboru predlog za zakonsko ureditev določenega vprašanja, čeprav vprašanje ni predmet nobenega že v postopek vloženega zakonskega predloga (88. člen Ustave in 58. člen ZRLI).
12. Ker izpodbijana določba na ustavno dopusten način (tretji odstavek 15. člena Ustave) v skladu z načelom sorazmernosti omejuje ustavni pravici iz 44. in 90. člena Ustave, je Ustavno sodišče odločilo, da ni v neskladju z Ustavo.
13. Pobudniki izpodbijajo določbo 12.a člena tudi ker naj bi bila nejasna, saj iz nje ni mogoče ugotoviti, od katerega roka, določenega v tretjem odstavku 81. člena Ustave, začne teči enoletni rok o prepovedi zakonodajnega referenduma o vprašanjih volilnega sistema. Ustava v 81. členu določa, da volilci uresničujejo svojo volilno pravico na volitvah, ki se izvedejo vsako četrto leto in tudi določa časovni okvir izvolitve novega Državnega zbora. Ker sta v navedem časovnem okviru določljiva dva datuma (dva meseca ali 15 dni pred potekom štirih let od prve seje prejšnjega Državnega zbora), bi bilo zaradi jasnosti zakonske določbe priporočljivo, da bi zakonodajalec določil, od katerega datuma začne teči navedeni rok. Vendar navedena nejasnost sama po sebi ne pomeni, da določba ni v skladu z Ustavo (2. člen Ustave). Namen izpodbijane določbe je med drugim tudi ta, da vsi, ki imajo pravico začeti referendumski postopek, začnejo pripravljati referendum dovolj zgodaj in da podajo zahtevo ali pobudo pravočasno in ne šele tik pred začetkom enoletnega roka iz 12.a člena. Kot je bilo že poudarjeno, bi morala biti referendumska odločitev o vprašanjih volitev že uzakonjena pred samim razpisom rednih volitev, ki se lahko razpišejo najprej 135 dni in najkasneje 75 dni pred potekom štirih let od prve seje prejšnjega Državnega zbora (prvi odstavek 15. člena ZVDZ). V skladu z navedenim namenom je izpodbijano določbo mogoče razlagati le v tem smislu, da se enoletni rok šteje od prvega datuma, ko bi nov Državni zbor bil že lahko izvoljen, to je dva meseca pred potekom štirih let od prve seje prejšnjega Državnega zbora.
14. Pobudniki nadalje menijo, da je izpodbijana določba v nasprotju z Ustavo, ker bi z razpisom večkratnih predčasnih volitev lahko trajno onemogočili referendumsko odločanje o spremembi volilne zakonodaje. Predčasne volitve se razpišejo, če se Državni zbor razpusti pred potekom štiriletne mandatne dobe v primerih, ki jih določa Ustava (četrti odstavek 111. člena in 117. člen Ustave). Razpisani predhodni zakonodajni referendum o volilnih vprašanjih ne more vplivati na izvedbo predčasnih volitev, ki se izvedejo po veljavni volilni zakonodaji. Postopek predhodnega zakonodajnega referenduma z izvedbo predčasnih volitev ne more biti prekinjen, ampak poteka v skladu ZRLI. Predčasne volitve vplivajo le na enoletni rok iz 12.a člena ZRLI v tem smislu, da se ta rok na novo določi od predvidenih naslednjih rednih volitev oziroma se prvotno določeni rok pomakne naprej glede na čas naslednjih rednih volitev. Volilni zakon, sprejet na podlagi referendumske odločitve, velja za naslednje redne ali predčasne volitve.
Predčasne volitve, razpisane v skladu z Ustavo, z ničimer ne omejujejo pravice do predhodnega zakonodajnega referenduma in izpodbijana določba tudi iz tega razloga ni v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišče pri oceni ustavnosti izpodbijane določbe ne more upoštevati navedb pobudnikov o morebitnih izrednih kršitvah ustavnih pravic, ki bi lahko nastale z večkratnim razpisom predčasnih volitev z namenom, da se prepreči uresničitev sprejete referendumske odločitve. Akti, s katerimi bi prišlo do takih zlorab pravic in kršitev ustavnih načel, so lahko predmet samostojne ustavnosodne presoje.
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnika Testen in Ude sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Opombi:
1Obrazložitev odločbe U-I-47/93, točka 2: "Tudi določbe 44. člena Ustave, po kateri ima "vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev", ni mogoče razumeti tako, da bi zakon ustavnopravni okvir za neposredno odločanje, določen v prvem odstavku 90. člena Ustave, lahko poljubno zoževal. To bi bilo možno kvečjemu, če ta okvir ne bi bil postavljen v Ustavi sami - tako pa lahko zakon ureja samo način uresničevanja te ustavne pravice v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave, medtem ko bi morebitne omejitve te ustavne pravice lahko predpisal le v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave (torej, ker v sami Ustavi možnost omejevanja te ustavne pravice ni predvidena, samo v primeru, če bi bilo to nujno zaradi varstva pravic drugih - oziroma zaradi varstva javnega interesa, kadar varstvo javnega interesa pomeni hkrati tudi varstvo "pravic drugih")."
2Tako je iz strokovne literature razvidno, da švicarski zvezni parlament zavrne ljudsko inincitivo, če njen predlog ne more biti realiziran (The Referendum and its Control in Switzerland, Report by Mr Ulrich Hafelin, professor, Zurich, Constitutional Justice and Democracy by Referendum, Science and Technique of Democracy, No14, Council of Europe).
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja
Predmet odločanja v tej zadevi je bil 12.a člen Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in 38/96 - v nadaljevanju: ZRLI). Ta člen določa, da zakonodajnega referenduma, ki se nanaša na volitve v Državni zbor ni možno razpisati v obdobju enega leta pred rednimi volitvami v Državni zbor. Pobudniki so menili, da je takšna določba v nasprotju z Ustavo, ker naj bi omejevala pravici iz 44. člena in iz 90. člena Ustave. V nasprotju naj bi bila tudi s tretjim in petim odstavkom 15. člena Ustave.
Ustavno sodišče je na seji dne 10. februarja 2000 odločilo, da 12.a člen ZRLI ni v neskladju z Ustavo. Glasoval sem proti takšni odločitvi, ker je po mojem mnenju test sorazmernosti narejen nepopolno, pa tudi razlogi (namen zakonodajalca), ki naj bi opravičevali sprejetje 12.a člena ZRLI me niso v celoti prepričali.
Namen zakonodajalca pa naj bi bil (glede na v letu 1996 nastalo situacijo |) preprečiti (za naprej |) "referendumsko politično tekmovanje" v obdobju pred volitvami v Državni zbor. Izpodbijana določba naj bi omogočala volilcem, da bi potekala razprava o vprašanjih spremembe volilnega sistema v umirjenem političnem ozračju in da referendumi ne bi postali sredstvo za merjenje moči političnih sil pred volitvami. Zagotavljala naj bi, da bi volilci "v miru in brez časovne stiske" odločali o referendumskih vprašanjih v zvezi z volilnim sistemom ter da bi tudi Državni zbor imel dovolj časa za pripravo volitev.
Naj najprej spomnim, kaj je pred petimi leti Ustavno sodišče zapisalo v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. januarja 1995 (Uradni list RS, št. 13/95 in OdlUS IV, 4), ko je presojalo ustavnost 9. in 10. člena ter drugega odstavka 15. člena ZRLI. Posledica ravno te odločbe je bilo namreč sprejetje novele ZRLI, ki je vanj vključila tudi izpodbijani 12.a člen. O 44. in 90. členu Ustave ter o njunem medsebojnem razmerju je v obrazložitvi zapisalo:
"Določbe 90. člena Ustave (o zakonodajnem referendumu ) so pretežno ustavne določbe organizatorične in procesne narave, ki naj omogočijo uresničitev materialnopravne ustavne določbe iz 44. člena Ustave o pravici državljanov do neposrednega in posrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, vendar pa je v prvem odstavku 90. člena postavljen tudi materialnopravni okvir tistemu delu ustavne pravice iz 44. člena Ustave, ki se nanaša na neposredno sodelovanje državljanov pri upravljanju javnih zadev, torej na referendum kot praktično edino moderno obliko takega sodelovanja. Ta okvir je tam postavljen z določbo, da lahko Državni zbor razpiše referendum o (vseh) vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, pri čemer z Ustavo od tega niso izvzeta nobena vprašanja, kot so izrecno izvzeta v ustavah nekaterih drugih sodobnih držav. Ker se vsi nadaljnji odstavki 90. člena nanašajo na referendum, kakor je opredeljen v prvem odstavku, torej tudi zanje velja tam opredeljeni ustavnopravni okvir, v katerem se lahko giblje oziroma uresničuje ustavna pravica iz 44. člena: tudi volivci imajo pravico zahtevati referendum o vsakem vprašanju, ki se ureja z zakonom.
Primerjalnopravno bi bilo sicer možno razpravljati o vprašanju, ali ne bi bila tudi pri nas smotrna ustavna izključitev možnosti referenduma zoper določene vrste zakonov, toda z zakonom tako omejevanje ustavne pravice ni dopustno. Niti določbe 44. člena Ustave (o pravici do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom) niti določbe petega odstavka 90. člena Ustave (da se referendum ureja z zakonom) namreč ni mogoče razumeti kot tako imenovani zakonski pridržek, s katerim ustava dovoljuje zakonodajalcu omejevanje ustavne pravice (kadar je pravica torej urejena v Ustavi, vendar z izrecnim pridržkom možnih zakonskih omejitev). Tak izrecni pridržek (podobno kot v nekaterih tujih ustavnih ureditvah) zahteva tretji odstavek 15. člena Ustave, po katerem so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in pa "v primerih, ki jih določa ta ustava".
Zakon sme torej omejiti ustavno določeno pravico - razen kadar je to nujno zaradi varovanja pravic drugih - le takrat, kadar je to v Ustavi pri opredeljevanju pravice izrecno predvideno, na primer z izrazi "pod pogoji, ki jih določa zakon", "v primerih, ki jih določa zakon", "v mejah zakona", "omejiti z zakonom" in podobno. Kadar je v Ustavi ob opredeljevanju pravice rečeno samo, da se pravica uresničuje "v skladu z zakonom" ali da se "ureja z zakonom" (če je pri tem obseg pravice določen že z Ustavo), pa s tem zakonodajalcu ni dana možnost omejevanja ustavne pravice, ampak le možnost (in hkrati dolžnost) "predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava" (drugi odstavek 15. člena Ustave). Meja med omejevanjem ustavnih pravic (po tretjem odstavku 15. člena Ustave) in predpisovanjem načina njihovega uresničevanja (po drugem odstavku istega člena) sicer ni vedno lahko določljiva. V spornih primerih bo zato moralo na koncu odločiti Ustavno sodišče, ali je v posameznem takem primeru predpisovanje načina izvrševanja pravice že preraslo v omejevanje pravice ali še ne.
Določba petega odstavka 90. člena, po kateri se referendum ureja z zakonom, torej pomeni le, da je referendum v prej nakazanih ustavnopravnih okvirih (ko Ustava torej daje pravico zahtevati referendum zoper vse zakone) možno natančneje urediti z zakonom, ne pa, da bi bilo z zakonom dopustno ta ustavnopravni okvir omejevati. Ker 90. člen pomeni ustavno izpeljavo ustavne pravice do neposrednega odločanja državljanov iz 44. člena Ustave, pa tudi zato, ker je tudi v njem samem zajeto pravico 40.000 volilcev, da zahtevajo razpis referenduma, možno šteti za "človekovo pravico", podvrženo pravnemu režimu iz 15. člena Ustave, tudi za morebitne zakonske posege v njegove določbe (kolikor se nanašajo na to ustavno pravico) veljajo določbe drugega in tretjega odstavka 15. člena Ustave.
Tudi določbe 44. člena Ustave, po kateri ima "vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev", ni mogoče razumeti tako, da bi zakon ustavnopravni okvir za neposredno odločanje, določen v prvem odstavku 90. člena Ustave, lahko poljubno zoževal. To bi bilo možno kvečjemu, če ta okvir ne bi bil postavljen v Ustavi sami - tako pa lahko zakon ureja samo način uresničevanja te ustavne pravice v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave, medtem ko bi morebitne omejitve te ustavne pravice lahko predpisal le v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave (torej, ker v sami Ustavi možnost omejevanja te ustavne pravice ni predvidena, samo v primeru, če bi bilo to nujno zaradi varstva pravic drugih - oziroma zaradi varstva javnega interesa, kadar varstvo javnega interesa pomeni hkrati tudi varstvo "pravic drugih")
Glede na že zgoraj nakazano možnost omejevanja ustavnih pravic (v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave) zaradi varstva "pravic drugih" preko varstva javnega interesa je bilo treba izpodbijano zakonsko določbo preskusiti še s tega gledišča - ali je izključitev referenduma za določene vrste zakonov morda nujna zaradi varstva javnega interesa. Pri tem je treba opozoriti, da so take omejitve ustavnih pravic zaradi varstva pravic drugih (ali javnega interesa) dopustne samo - kot je to Ustavno sodišče že poudarilo v nekaterih svojih prejšnjih odločbah - če so v skladu s tako imenovanim načelom sorazmernosti, torej če so za varstvo teh drugih pravic sploh primerne, če so za dosego tega cilja nujne (cilj ni dosegljiv na noben drug način oziroma z blažjim sredstvom ali blažjim posegom v ustavno pravico) in če je poseg v eno ustavno pravico zaradi varstva druge tudi sorazmeren s "težo" ene in druge ustavne pravice (sorazmernost v ožjem pomenu). "
To stališče je Ustavno sodišče sprejelo, v zvezi z oceno 10. člena ZRLI, ki je določal, o katerih zakonih ni mogoče razpisati zakonodajnega referenduma. V primeru 10. člena ZRLI je šlo za vprašanje vsebinskega omejevanja ustavnopravnega okvira zakonodajnega referenduma z zakonom. V primeru 12.a člena pa gre za vprašanje časovnega omejevanja ustavnopravnega okvira zakonodajnega referenduma z zakonom. Tudi v tem primeru torej ne gre za predpisovanje načina uresničevanja človekove pravice, temveč za njeno omejevanje. Temu sledi tudi obrazložitev odločbe Ustavnega sodišča, s katero je ugotovilo skladnost 12.a člena ZRLI z Ustavo. Ugotovilo je, da izpodbijana določba na ustavno dopusten način (tretji odstavek 15. člena Ustave) v skladu z načelom sorazmernosti omejuje ustavni pravici iz 44. in 90. člena Ustave. Pri tem je v obrazložitvi te odločitve zapisalo: "10. Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijana določba, kot je razvidno iz zakonodajnega gradiva in odgovora nasprotnega udeleženca, zasleduje ustavno dopusten cilj in da je zakonodajalec imel nujne razloge za sprejem izpodbijane določbe. Z izpodbijano določbo je zakonodajalec omejil pravico do referendumskega odločanja in s tem tudi pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev z namenom, da bi zagotovil pravočasno uresničitev referendumske odločitve (prelitje v zakon, po katerem naj bi se opravile prihodnje volitve) in večje varstvo volilne pravice, ki se uresničuje na volitvah (43. člen Ustave). Volitve v Državni zbor, če ne upoštevamo možnosti predčasnih volitev (drugi odstavek 81. člena in četrti ter peti odstavek 111. člena Ustave) se opravijo vsake štiri leta (prvi odstavek 81. člena Ustave). Do uporabe zakona, ki ureja volilni sistem (Zakon o volitvah v Državni zbor, Uradni list RS, št. 44/92 in 60/95 - v nadaljevanju: ZVDZ), pride torej praviloma vsake štiri leta (redne volitve). Nov Državni zbor mora biti izvoljen najprej dva meseca in najkasneje 15 dni pred potekom štirih let od prve seje prejšnjega Državnega zbora (drugi odstavek 81. člena Ustave in 13. člen ZVDZ). Navedeni roki zahtevajo, da zakon določa časovni okvir, v katerem morajo biti opravljena določena volilna opravila. Tako se redne volitve razpišejo najprej 135 dni in najkasneje 75 dni pred potekom štirih let od prve seje prejšnjega Državnega zbora. Od dneva razpisa volitev do dneva glasovanja ne sme preteči več kot 90 dni in ne manj kot 60 dni (15. člen ZVDZ). Čeprav se formalno začnejo izvajajti volilna opravila z dnevom razpisa volitev, se politične stranke kot tudi sami volilci začnejo pripravljati na volitve mnogo prej. Upoštevati je treba, da na predhodnem zakonodajnem referendumu volilci ne odločajo o celotni volilni ureditvi (celotnem zakonu), ampak odločajo le o vprašanjih, ki naj bi se šele na novo uredila z zakonom. Odločitev, sprejeto na predhodnem zakonodajnem referendumu, je treba še preliti v zakon, to je oblikovati zakonsko besedilo in ga obravnavati v vseh fazah zakonodajnega postopka. Zakon o volilnem sistemu morajo poslanci sprejeti s kvalificirano dvotretjinsko večino.
Zakonodajni postopek o spremembi volilnega zakona je glede na svojo politično pomembnost nedvomno zahteven in lahko tudi dolgotrajen. Že narava predhodnega zakonodajnega referenduma, katerega predmet je odločanje o bodoči zakonski ureditvi volitev, ki se lahko izvedejo le v določenem časovnem okviru, opravičuje posebno ureditev tega predhodnega zakonodajnega referenduma.
Razpis referenduma, katerega odločitev ne bi mogla biti uresničena, ker je bila sprejeta prepozno oziroma je objektivno ne bi bilo mogoče več uresničiti, bi bil ustavno sporen. Ustavno sodišče je že v odločbi št. Up-62/96 z dne 11. 4. 1996 (OdlUS V, 68) postavilo vprašanje ustavnosti predhodnega zakonodajnega referenduma o volilni zakonodaji v času tik pred volitvami.
Izrecno je navedlo: " .. je za parlamentarno demokracijo zakon o bistvenih spremembah volilnega sistema tako ključnega pomena, da bi bil lahko ustavno sporen referendum o bistvenih spremembah volilnega sistema v času tik pred volitvami, ko parlamentu ne bi ostalo dovolj časa za normalno in dovolj pretehtano odločanje o morebitnih različnih možnih načinih vgraditve referendumske sprejete odločitve v celovit in konsistenten volilni sistem".
Zapisalo je tudi:
"11. Ustavno sodišče v skladu z načelom sorazmernosti tudi ugotavlja, da zakonodajalec ni mogel doseči svojega zakonodajnega cilja s kakšnim drugim ukrepom, s katerim ne bi posegel v ustavne pravice iz 44. in 90. člena Ustave ali s katerim bi posegel z manjšo intenziteto in da je podano sorazmerje med posegom v prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo ustavne pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati, to je splošno in enako volilno pravico vseh državljanov, da na svobodnih in neposrednih volitvah izvolijo svoje predstavnike v organe državne ureditve. Poseg je časovno razumno omejen na eno leto pred rednimi volitvami, upoštevajoč zahteve zakonodajnega postopka. Kot je bilo že obrazloženo, določba 12.a člena velja le za predhodni zakonodajni referendum. Državni zbor ne sme razpisati predhodnega zakonodajnega referenduma, ki bi se nanašal na volitve v Državni zbor, eno leto pred rednimi volitvami niti na svojo lastno pobudo niti na zahtevo tretjine poslancev, Državnega sveta ali štirideset tisoč volilcev. Ta prepoved pa ne izključuje možnosti razpisa naknadnega zakonodajnega referenduma in to ne glede na čas sprejema zakona, ki bi se nanašal na volitve v Državni zbor.
Pravica volivcev do naknadnega zakonodajnega referenduma z določbo 12.a člena ni omejena. Z njo tudi ni omejena pravica do ljudske iniciative, ki omogoča volilcem (najmanj pettisoč), da predložijo Državnemu zboru predlog za zakonsko ureditev določenega vprašanja, čeprav vprašanje ni predmet nobenega že v postopek vloženega zakonskega predloga (88. člen Ustave in 58. člen ZRLI)."
Poseg naj bi bil torej v skladu z Ustavo, ker je glede na tretji odstavek 15. člena Ustave potreben za varstvo pravic drugih (volilne pravice iz 43. člena Ustave) in v skladu s t.i. načelom sorazmernosti nujen, primeren in ni prekomeren. Morda je nujen, morda ni prekomeren, gotovo pa je neprimeren. In če je poseg neprimeren, kar pomeni, da se s posegom sploh ne da doseči cilja (pa čeprav ustavno dopustnega), ki ga omejitev zasleduje, ne more biti ustaven.
Zakaj menim, da poseg ni primeren? Zato, ker je Ustavno sodišče v odločbi sprejelo stališče, ki naj bi izhajalo iz zakonodajnega gradiva ob sprejemanju 12.a člena, to je, da se omejitev nanaša samo na predhodni referendum ne pa tudi na naknadni referendum in ljudsko iniciativo.Tadva pa po mojem mnenju pomenita "za mir volilcev", "stabilnost ustavne (državne) ureditve" pa tudi za "ustavno nespornost referenduma" enako nevarnost (če sploh) kot predhodni referendum.
Ljudska iniciativa, ki naj bi z 12.a členom ne bila izključena, namreč lahko v zadnjem letu pred izvedbo volitev v Državni zbor povzroči bistvene spremembe volilnega sistema. Ustavno sodišče je v že navedeni odločbi št. U-I-47/94 zapisalo naslednje: "Ob tem pa je treba pripomniti, da je tudi neke vrste razveljavitveni referendum pri nas vendarle možen.
Razveljavitveni referendum vsebinsko pomeni referendum o razveljavitvi veljavnega zakona (zakona, ki je že stopil v veljavo in ki je lahko tudi že dalj časa veljal), zaradi česar proti takemu zakonu tako imenovani naknadni referendum (po sprejetju, vendar pred razglasitvijo zakona) ni več možen.
Razveljavitev takega zakona pa je seveda vedno možna z novim zakonom, h katerega sprejemu je zakonodajalca možno prisiliti s sprožitvijo ustrezne zakonodajne iniciative in z vložitvijo zahteve za predhodni referendum o takem zakonu. Če je na referendumu predlog za sprejetje takega razveljavitvenega zakona sprejet, ga zakonodajalec mora sprejeti. Na ta način je torej tudi brez instituta izrecnega razveljavitvenega referenduma (kakršnega poznajo v Italiji - vendar je tam možna samo ta vrsta referenduma) tudi pri nas možno doseči razveljavitev že veljavnega zakona. Pomislek, da bi zakonodajalec to lahko preprečil na ta način, da bi postopek za izdajo takega zakona, začet z zakonodajno iniciativo (ali kakorkoli drugače), že v prvi obravnavi končal s sklepom, da se zakon ne sprejme (po 185. členu Poslovnika), ne drži. ......".
Na podlagi ljudske iniciative je torej lahko zakonodajalec prisiljen sprejeti tudi bistvene spremembe volilnega sistema v zadnjem letu pred izvedbo volitev v Državni zbor. Tega ne more odkloniti, ker 12.a člen ZRLI ne obsega tudi ljudske iniciative. Enako velja tudi za naknadni referendum. Res je, da so predmet naknadnega referenduma le vprašanja, ki jih je zakonodajalec že uredil z zakonom, in se na referendumu sprejeti zakon le potrdi ali zavrne. S pripombo, da gre lahko tudi za zakon, ki samo v posameznih delih spreminja ali dopolnjuje veljavni zakon. Ker se naknadni referendum izvede pred razglasitvijo in objavo zakona, naj bi morebitna njegova nepotrditev (in s tem neuveljavitev) ne imela posledic. Pač ostane še naprej v veljavi prejšnji zakon.
Na prvi pogled je res vse v redu. Kaj pa v primeru, če je prejšnji zakon v neskladju z Ustavo. Lahko samo v posameznih delih. Na referendumu nepotrjeni zakon pa naj bi odpravil prav to neskladnost z ustavo ali pa celo zapolnil "vrzel", ki je nastala v njem s pričetkom učinkovanja razveljavitvene odločbe Ustavnega sodišča. Pa ne da bi hotel klicati "zle duhove" in slikati hipotetične položaje, ki bi se lahko zgodili, če bi se sploh lahko. Tak položaj obstaja. Morda se večini (vsekakor pa Državnemu zboru) zdi nepomemben, vendar obstaja.
Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-106/95 z dne 25.1.1996 (Uradni list RS, št. 14/96 in OdlUS V, 12) odločilo, da je Zakon o volitvah v državni zbor v neskladju z Ustavo, ker ne predpisuje obvezne objave seznama spiskov kandidatov iz drugega odstavka 93. člena (t.i. nacionalne liste) v sredstvih javnega obveščanja in na voliščih. Državnemu zboru je tudi naložilo, naj to neskladnost odpravi najkasneje do 1.8.1996. Državni zbor tega še do danes ni storil. Vendar če bi se odločil, da bo to storil v zadnjem letu pred volitvami, predhodnega zakonodajnega referenduma o tem (in npr. s tem povezanim obstojem nacionalnih list sploh) glede na 12.a člen ZRLI ne bi moglo biti. Lahko pa bi se izvedel naknadni referendum - in recimo, da bi se večina odločila nepotrditi spremembo zakona. Ne zaradi tega, ker bi bili proti objavi list, temveč ker so proti nacionalnim listam.
Ta primer res ni najhujše, kar bi se lahko zgodilo zakonu, ki ureja volitve v Državni zbor, zaradi naknadnega referenduma.
Dokazuje pa, da lahko pride do enakega položaja, kot v primeru predhodnega referenduma.
Po mojem mnenju torej 12.a člen ZRLI, če ga razlagamo tako, kot ga je (glede na zakonodajalčev namen) razložilo Ustavno sodišče, sploh ne doseže svojega namena. Zato je kot poseg neprimerno sredstvo za dosego lahko sicer legitimnega cilja. Že zgolj zaradi tega (kot neprimerno sredstvo) bi ga moralo Ustavno sodišče razveljaviti. Enako kot je to že storilo npr. z odločbo št. U-I-201/93 z dne 7.3.1996 (Uradni list RS, št. 24/96 in OdlUS V, 27), ko je razveljavilo 28. člen Zakona o odvetništvu, "ker omejitev izbire kraja sedeža odvetniške pisarne kot ukrep, s katerim naj bi se zagotovila nepristranskost odločanja sodnikov in državnih tožilcev, ni v skladu z Ustavo, ker ukrep ni primeren za dosega tega cilja."
Naj ob koncu še dodam, da se s tem, kar sem navedel v ločenem mnenju, ne opredeljujem do tega, ali gre oziroma bi šlo v primeru 12.a člena ZRLI, če bi bil izpolnjen pogoj primernosti posega, za dopusten poseg, ki bi bil v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Opozoril pa bi na stališče Ustavnega sodišča, ki ga je to o tovrstnem varstvu volilne pravice sprejelo v odločbi št. U-I-304/96 z dne 7.11.1996 (Uradni list RS, št. 68/96 in OdlUS V, 147). To se glasi:
"7. Argumenti, s katerimi Državni zbor opravičuje svoje ravnanje, niso utemeljeni. Trditev, da hkratna izvedba referenduma in volitev ogroža volilno pravico, izhaja iz predpostavke, da volilci niso sposobni na isti dan odgovorno glasovati na volitvah in referendumu. Ta predpostavka je z vidika določb 3., 44. in 90. člena Ustave pravno nevzdržna.
Referendum in volitve je mogoče tehnično izvesti tako, da ni nobenih ovir, ki bi oteževale udeležbo volilcev na eni in drugi obliki demokratičnega izražanja volje. Pravni argumenti, ki jih v podporo svoji odločitvi navaja Državni zbor, so torej neutemeljeni.Oportunost hkratne izvedbe referenduma in volitev pa je stvar politične ocene. Morebitne zgolj politične posledice (vpliv na volilni izid in na izid referenduma) izvedbe referenduma na dan volitev ne morejo biti razlog za nespoštovanje določb ZRLI, ki ga Državni zbor sprejema z dvetretjinsko večino glasov navzočih poslancev."
dr. Janez Čebulj
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
1. Glasoval sem za izrek, da člen 12a. Zakona o referendumu in ljudski iniciativi, ki določa, da zakonodajnega referenduma, ki se nanaša na volitve v Državni zbor, ni možno razpisati v obdobju enega leta pred rednimi volitvami v Državni zbor, ni v neskladju z Ustavo. Tudi sam sem istega mnenja, vendar pa iz drugih razlogov, kot pa jih vsebuje odločba večine.
2. Večinska odločba zavzema stališče, da predstavlja določba 12a. člena ZRLI sicer poseg v pravico do referendumskega odločanja oziroma njeno omejitev, da pa je tak poseg v skladu z načelom sorazmernosti dopusten, saj želi zavarovati drugo ustavno pravico, to je splošno in enako volilno pravico vseh državljanov, da na svobodnih in neposrednih volitvah izvolijo svoje predstavnike v organe državne ureditve. Sam osebno pa sem mnenja, da določba 12a. člena ZRLI sploh ne posega v ustavno pravico do referenduma v smislu tretjega odstavka 15. člena Ustave, temveč predstavlja le zakonsko urejanje načina izvrševanja te pravice. Kot tudi iz obrazložitve večinske odločbe izhaja, velja določba 12a. člena ZRLI le za predhodni zakonodajni referendum. Predhodnemu zakonodajnemu referendumu mora v primeru, da referendum uspe, slediti zakonodajni postopek. Zakonodajni postopek o spremembi volilnega zakona pa je glede na svojo politično pomembnost nedvomno zahteven in lahko tudi dolgotrajen. Zaradi tega je logično, da zakonodaja za referendum, na katerem naj volilci določajo o bodoči zakonski ureditvi volitev, vsebuje posebno ureditev. Zaradi tega je mogoče obravnavati prepoved predhodnega zakondajnega referenduma o vprašanjih, ki se nanašajo na volitve v Državni zbor, v času enega leta pred rednimi volitvami kot nujnost, ki je potrebna zaradi specifične narave tega referenduma. Po mojem mnenju torej izpodbijana določba 12a. člena ZRLI po svoji vsebini in namenu ostaja v okviru zakonskih določb, ki predpisujejo način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, da torej ostaja v okviru drugega odstavka 15. člena Ustave.
3. Določbe o omejitvi izvedbe referenduma v določenem času pred volitvami poznajo tudi nekatere tuje zakonodaje. Tako italijanski zakon št. 327 z dne 25. maja 1970, sprejet na podlagi 75. člena Ustave Republike Italije, ureja razveljavitveni zakonodajni referendum in ga časovno omejuje v tem smislu, da ne soupada s parlamentarnimi volitvami. Tako ni dovoljeno vlagati referendumskega zahtevka v zadnjem letu mandatne dobe, kot tudi ne v šestih meseceih od dneva sklica volilcev na volitve enega od domov. Ob razpustivi enega ali obeh domov pa se postopek predvidenega referenduma začasno ustavi in se nadaljuje šele eno leto po volitvah, ki sledijo tej razpustitvi. Tudi švedska Ustava vsebuje časovne omejitve ustavnega referenduma pred volitvami, v Združenih državah Amerike pa se sploh referendumi praviloma izvajajo sočasno z volitvami. Tudi ti primerjalni podatki govorijo za sklep, da je časovno omejevanje predhodnega zakonodajnega referenduma o volilnem sistemu pred izvedbo parlamentarnih volitev logično in v skladu z referendumskim odločanjem o volilnem sistemu. Zaradi tega takega časovnega omejevanja ne morem šteti za poseg v pravico do referenduma, temveč le za določitev načina uresničevanja te pravice, kadar se referendum izvaja o vprašanju bodočega volilnega sistema.
dr. Lojze Ude
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
1. Najprej naj omenim, da trdno podpiram izhodiščno ugotovitev sprejete odločbe, da izpodbijani 12.a člen ZRLI pomeni poseg v ustavni pravici iz 44. in 90. člena Ustave. Ob tem bi rad le spomnil na stališče, ki ga je ustavno sodišče glede ustavnopravne narave pravice 40 000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma, oblikovalo v odločbi U-I-47/94 - OdlUS IV, 4. Tam je med drugim navedlo, da je "... pravico 40 000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma, možno šteti za človekovo pravico, podvrženo pravnemu režimu iz 15. člena ustave ...". Stališča, da suspenz (te) človekove pravice (vsaka štiri leta) za eno leto predstavlja poseg v to pravico, ne pa morda samo določitve njenega izvrševanja, ni treba še posebej utemeljevati.
2. Nadalje soglašam tudi z rezultatom opravljenega tehtanja: poseg je ustavno dopusten in torej ne predstavlja kršitve ustave. Vendar sem do takšnega rezultata prišel po nekoliko drugačni poti kot izhaja iz utemeljitve sprejete odločbe. Na obeh straneh - tako na tisti, ki govori za protiustavnost (teža posega), kot na tisti, ki govori za njegovo dopustnost (pomembnost ustavne dobrine, ki jo takšen poseg varuje) - sem namreč videl nekoliko tehtnejše razloge kot jih je videla večina, čeprav so na koncu tudi pri meni pretehtali slednji.
3. Po moji oceni je poseg v tisti del pravice iz 44. in 90. člena ustave, ki ga predstavlja pravica 40 000 volivcev, globlji kot to izrecno izhaja iz obrazložitve sprejete odločitve. Pri teži posega je namreč treba poleg tam navedenega upoštevati še naslednje.
Izpodbijana določba za eno leto prepoveduje zakonodajni referendum o kateremkoli (ne le bistvenem) vprašanju, ki se nanaša na volitve. Poseg je torej izredno globok in za eno leto predstavlja ukinitev, ne le omejitev te pravice na področju zakonodaje, ki ureja volitve v državni zbor. Pri tem je treba dodatno upoštevati, da za državni zbor glede tega vprašanja ne velja nikakršna omejitev: medtem ko lahko državni zbor do dne razpisa volitev še z veljavnostjo za te volitve sprejema tudi spremembo volilnega sistema v celoti, pa je pravica volivcev do sodelovanja pri sprejemanju volilne zakonodaje suspendirana tudi, če naj bi šlo le za minimalne spremembe zakonodaje na tem področju.
4. Če naj bo tako globok poseg v ustavno pravico dopusten, morajo za to obstajati zelo močni ustavnopravni razlogi. Sprejeta odločba povzema razloge, ki jih kot opravičilo za takšen poseg navaja Sekretariat državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (tč. 3 obrazložitve) in bi jih lahko na kratko povzeli kot skrb za normalne priprave na volitve po veljavni sistemski ureditvi in upoštevanje dejstva, da zadnje leto pred volitvami ni nobenega zagotovila, da bo zakon, ki ureja oziroma bistveno spreminja volilni sistem, tudi dejansko in brez zapletov s potrebno posebno večino tudi v tem času lahko normalno pripravljen in sprejet. V nadaljevanju pa (tč. 8 obrazložitve) povzema tudi tiste razloge, ki za izpodbijano ureditev izhajajo iz zakonodajnega gradiva (EPA 1558). Glede na te razloge naj bi začasno prepoved referenduma opravičevala skrb za to, da razprava o vprašanjih spremembe volilnega sistema poteka v umirjenem političnem ozračju. Volivci naj bi na ta način imeli možnost, da v miru in brez časovne stiske odločajo o referendumskih vprašanjih v zvezi z volilnim sistemom, državni zbor pa naj bi na ta način imel dovolj časa za pripravo volitev.
5. V nadaljevanju se sprejeta odločitev ne opredeli jasno do vseh naštetih razlogov, ampak (v 10. tč. obrazložitve) kot razloge, ki jih je utemeljeno upošteval zakonodajalec, navaja zagotovitev pravočasne uresničitve referendumske odločitve (prelitje v zakon, po katerem naj bi se opravile prihodnje volitve) in večje varstvo volilne pravice, ki se uresničuje na volitvah (43. člen ustave).
6. Obrazložitev ne pove izrecno, na kakšen način taka omejitev zagotavlja večje varstvo volilne pravice. Sam lahko to utemeljitev razumem le kot pritrjevanje stališču nasprotnega udeleženca, da bi razpis referenduma v zadnjem letu pred volitvami ogrozil normalne priprave na volitve po veljavni sistemski ureditvi. Za razpis referenduma, katerega uresničitev ne bi mogla biti uresničena, ker je bila sprejeta prepozno oziroma je objektivno ne bi bilo mogoče več uresničiti, pa je v nadaljevanju rečeno, da bi bil ustavno sporen. Ob tem se odločba sklicuje na to, kar je ustavno sodišče reklo v zadevi Up 62/96 - OdlUS V, 68, da bi bil namreč lahko ustavno sporen referendum o bistvenih spremembah volilnega sistema v času tik pred volitvami, ko parlamentu ne bi ostalo dovolj časa za normalno in dovolj pretehtano odločanje o morebitnih različnih možnih načinih vgraditve referendumsko sprejete odločitve v celovit in konsistenten volilni sistem.
7. Prvi navedeni razlog me ne prepričuje. Preprečevanje "motnje" in odstranjevanje "šuma", ki bi ga v volilnem letu z izvajanjem svoje pravice do neposrednega izvrševanja oblasti (3. člen ustave) povzročali državljanke in državljani, ne more biti tak v demokratični družbi nujen razlog, ki bi opravičeval enoletni suspenz te pravice. To toliko bolj velja, ker gre ravno za suspenz pravice, kjer si konkurirata tisti, ki mu po ustavi pripada oblast (ljudstvo) in tisti, po katerem ljudstvo to oblast (posredno) tudi izvršuje (zakonodajalec). Zakonodajalec za eno leto odstrani ljudstvo z zakonodajnega polja, da ne bi povzročalo motenj, ki jih lahko v tem času povzroča zakonodajalec sam z nezmanjšano močjo. V času, ko pišem to ločeno mnenje, je do naslednjih državnozborskih volitev manj kot eno leto, v državnem zboru potekajo burne razprave o spremembi volilnega sistema, politična in strokovna javnost sta vznemirjeni, časa za sprejem nove ureditve zmanjkuje, poleg obveznosti, ki izhajajo za državni zbor iz referenduma (katerega izid je bil znan že pred več kot enim letom), je tudi ustavno sodišče z ugotovitvenimi odločbami naložilo državnemu zboru nekaj sprememb oziroma uskladitev zakona o volitvah. Kako se bo volilo, je popolnoma negotovo. Da nevarnost nastanka takšnega stanja ne more biti razlog za začasno prepoved predhodnega referenduma, jasno izhaja tudi iz razlage ustavnega sodišča: za naknadni referendum takšne prepovedi ni. Če se spreminjanja volilne zakonodaje v volilnem letu loti zakonodajalec, možnost naknadnega referenduma v enaki in še večji meri grozi z vsemi navedenimi težavami, ki naj bi jih preprečeval izpodbijani 12.a člen ZRLI.
8. Pač pa me prepričuje drugi navedeni razlog: zakonodajalec je utemeljeno prepovedal referendumska glasovanja o spremembah volilne zakonodaje, za katera je verjetno, da jih iz objektivnih razlogov ne bo mogoče pravočasno preliti v zakon, po katerem naj bi se opravile prihodnje volitve. Le da je tu obrazložitev sprejete odločitve ostala na pol poti: ne pove izrečno, katero ustavno dobrino varuje takšen poseg v pravico iz 44. in 90. člena ustave. Sam vidim kot varovano dobrino v tem primeru načelo pravne države (2. člen) in načelo delitve oblasti ter ravno ureditev, po kateri ima oblast ljudstvo (3. člen ustave). Samo dejstvo, da bi volitve, ki bi bile opravljene po volilnem zakonu, ki bi ne bil v skladu z večinsko voljo, izraženo na referendumu, močno prizadele ustavna načela iz 2. in 3. člena ustave, lahko predstavlja takšen nujen razlog, zaradi katerega je dopustno prepovedati izvajanje pravice do referenduma v času, ko referendum zaradi časovne stiske morebiti ne bi mogel roditi sadu. Ne glede na to, ali gre res ravno za varovanje načela pravne države in delitve oblasti, pa iz takšnega zakonodajalčevega stališča in ravnanja izhaja jasno sporočilo: cslo če obstajajo objektivne (časovne) ovire za uresničitev volje, izražene na referendumu, predstavlja nadaljnja uporaba zakona, ki te volje ne upošteva, poseg v pomembne ustavno varovane položaje. Toliko bolj mora to veljati za primere, ko se to zgodi, ne da bi za to obstajale objektivne ovire.
9. Za sklep: zakonodajalec je močno posegel v dve ustavni pravici državljank in državljanov. To je lahko storil, ker varuje močan ustavnopravni interes: referendum naj se opravi tako, da bo v mejah, ki jih daje sedanja zakonska ureditev, zagotovil učinkovito prelitje referendumskega izida v zakon. Uporaba zakona, ki bi bil v nasprotju z izidom glasovanja na referendumu, bi tako močno ogrozila ustavno varovane vrednote, da to opravičuje prepoved referenduma, kjer bi iz objektivnih razlogov lahko prišlo do takšnega položaja.
Franc Testen