U-I-163/99
Natisni
Opravilna št.:
U-I-163/99
Datum odločitve:
23. 9. 1999
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 59/99,Uradni list RS, št. 80/99 in OdlUS VIII, 209
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1999:U.I.163.99
Akt:
Zakon o razpisu rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper (Uradni list RS, št. 53/99) (ZRLVKP)
Izrek:
Zakon o razpisu rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Pravna narava odločitve, ki jo sprejme Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču, je drugačna od pravne narave odločitve, ki zadeva ustavnosodno presojo predpisa. Zakonodajalca ustavnosodna razlaga Ustavnega sodišča obvezuje, kar pomeni, da je odločbo Ustavnega sodišča dolžan izvršiti, sicer krši določbo 2. člena (načela pravne države) in tretjega odstavka 3. člena Ustave (načelo delitve oblasti). Z odločitvami o načinu izvršitve na podlagi pooblastila drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču pa Ustavno sodišče praviloma ne izvršuje ustavnosodne presoje, za katero je pristojno na podlagi 160. in 161. člena Ustave.
Zato lahko zakonodajalec način izvršitve, določen na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS, spremeni z zakonom. Sprejem takšnega zakona sam po sebi ni protiustaven. Protiustaven je lahko samo v zakonu vsebovan način izvrševanja, kar pa mora biti predmet vsakokratne ustavnosodne presoje, če je ta pred Ustavnim sodiščem sprožena.
Izvedba volitev v organe občine, katere območje še ni usklajeno z ustavnimi in zakonskimi merili, ne pomeni kršitve ustavne pravice do lokalne samouprave, ki ima svoj temelj v 9. členu Ustave, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava.
Statusnih sprememb v lokalni samoupravi ne gre neposredno povezovati z volitvami. Lokalne volitve bi bile protiustavne, če bi bile izvedene na način, ki ne bi omogočal svobodnega izjavljanja volje volilnih upravičencev in enakosti v izvrševanju volilne pravice. Niso pa protiustavne zgolj zaradi tega, ker so se v določenem časovnem obdobju izvolili organi lokalnih skupnosti na območju občine, ki samo po sebi ne bi bilo povsem v skladu z ustavnimi določbami.
Pravica volivcev, da v določenih časovnih presledkih volijo svoje predstavnike lokalne samouprave, ni ustavno tako opredeljena, da bi zapovedovala volitve prav v štiriletnem časovnem obdobju. Zakonodajalec bi lahko določil tudi daljši mandat organom lokalne samouprave. Kljub temu pa odločitev Ustavnega sodišča o podaljšanju mandata organom Mestne občine Koper že zaradi splošnega načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) ne bi mogla odlagati lokalnih volitev neomejeno dolgo. Daljši odlog lokalnih volitev bi lahko pripeljal do situacije, v kateri bi bilo bistveno ogroženo izvrševanje lokalne samouprave, ki ga občani uresničujejo prav s periodičnim odločanjem o svojih predstavnikih v organih lokalne samouprave.
Zato je treba omogočiti periodično izvajanje volitev, pa čeprav se te izvajajo v občini, ki ni organizirana v skladu z vsemi ustavnimi kriteriji. Z izpodbijanim zakonom, ki naj bi predstavljal pravni temelj za razpis lokalnih volitev v Mestni občini Koper, zato niso bila kršena načela pravne države (2. člen Ustave).
Geslo:
Začasna odredba, zakon.
Ustavno sodišče, obveznost in dokončnost odločitve.
Ustavno sodišče, sprememba odločitve Ustavnega sodišča.
Lokalna samouprava, ustanovitev občine, merila.
Načelo pravne in socialne države.
Ustavno sodišče, razmerje do zakonodajalca.
Zakonodajalec, izvrševanje odločbe Ustavnega sodišča.
Lokalne volitve, neustavnost lokalnih volitev.
Pravica do lokalne samouprave, kršitev pravice do lokalne samouprave.
Statusne spremembe občine in izvedba volitev.
Način izvršitve odločb Ustavnega sodišča, pravna narava.
Vezanost zakonodajalca na ustavnosodno razlago.
Vezanost zakonodajalca na odločitev o načinu izvršitve.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 3. odst. 3., 9., 14., 87., 160., 161. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 14. čl.
Zakon o lokalnih volitvah (ZLV), 24., 26. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 2. odst. 40. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-301/98 z dne 17. 9. 1998 (OdlUS,157), št.
U-I-83/94 z dne 14.7.1994 (OdlUS III,89), št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (OdlUS IV,20), št. U-I-224/96 z dne 22.5.1997 (OdlUS VI,65), št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995 (OdlUS IV,120), št. U- I-183/94 z dne 9. 11. 1994 (OdlUS III,122).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Alojz Gec, Hrvatini in drugi
Datum vloge:
8. 7. 1999
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US19640
Dokument v PDF obliki:
U-I-163-99_Sklep.pdf
123 KB
Prenesite datoteko
U-I-163-99_Odl..pdf
146 KB
Prenesite datoteko
U-I-163-99_LM Wedam.pdf
123 KB
Prenesite datoteko
U-I-163-99_LM Ude.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
U-I-163-99_LM Testen.pdf
144 KB
Prenesite datoteko
U-I-163-99_LM Čebulj.pdf
137 KB
Prenesite datoteko
U-I-163/99
15. 7. 1999
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Alojza Geca iz Hrvatinov in drugih na seji dne 15. julija 1999
s k l e n i l o :
1. Izvrševanje 2. člena Zakona o razpisu rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper (Uradni list RS, št. 53/99) se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
2. Začasno zadržanje iz prejšnje točke začne učinkovati z vročitvijo tega sklepa predsedniku Državnega zbora.
O b r a z l o ž i t e v
1. Pobudniki menijo, da je Zakon o razpisu rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper (v nadaljevanju: ZRLVKP) v neskladju z 2. členom Ustave, ki določa, da je Slovenija pravna država. Z izvedbo rednih volitev na območju sedanje Mestne občine Koper naj bi bile tudi kršene njihove ustavne pravice, ki jim zagotavljajo sodelovanje pri upravljanju javnih zadev v takih lokalnih skupnostih, ki so ustanovljene v skladu z Ustavo. Pri tem se sklicujejo na odločbe Ustavnega sodišča št. U-I- 90/94, št. U-I-183/94 in U-I-301/98, s katerimi je bilo ugotovljeno, da Mestna občina Koper presega območje mesta in mestne okolice in je zato ustanovljena, ne samo v nasprotju z ustavno zasnovo mestne občine, ampak tudi v nasprotju z ustavno zasnovo občine nasploh. Pobudniki poudarjajo, da izpodbijani zakon pomeni "izničenje" odločitve Ustavnega sodišča št. U-I- 301/98, s katero je bil organom Mestne občine Koper podaljšan mandat do nastopa mandata organov novih občin, ustanovljenih v skladu z Ustavo. Ker 2. člen izpodbijanega zakona nalaga predsedniku Državnega zbora takojšen razpis rednih lokalnih volitev, pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče zadrži izvrševanja 2. člena izpodbijanega zakona. Z razpisom rednih volitev v Mestni občini Koper ne bi bila povzročena le gmotna škoda, ampak predvsem nepopravljiva moralna škoda, ker bi razpis volitev po mnenju pobudnikov predstavljal "hud poseg v pravne temelje demokracije".
2. Na podlagi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) mora pobudnik izkazati, da izpodbijani predpis neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Vlagatelji obravnavane pobude (Krajevna skupnost Hrvatini, Državljanska pobuda "Slovenska Istra" in "Iniciativni odbori za ustanovitev novih občin na območju sedanje Mestne občine Koper") utemeljujejo svoj pravni interes s posegom v "temeljne pravice občanov Slovenske Istre" v zvezi s pravicami, povezanimi z uveljavitvijo lokalne samouprave. V pobudi ni obrazložen pravni interes teh vlagateljev pobude, niti niso priloženi dokazi, iz katerih bi bilo razvidno, da so njihovi organi sprejeli odločitve o sprožitvi postopka pred Ustavnim sodiščem. Zato je Ustavno sodišče priznalo pravni interes predstavnikom vlagateljev (Alojz Gec iz Hrvatinov, Ludvik Glavin iz Šmarij, Jože A. Hočevar iz Kopra, Danijel Starman iz Kopra, Franc Čehovin iz Kopra, Florjan Štoka iz Marezig, Jordan Vuk iz Ankarana in Janko Tedeško iz Ankarana), ker izpodbijani zakon posega v pravni položaj vsakega prebivalca Mestne občine Koper in ima tako vsak volilni upravičenec na njenem območju pravni interes v smislu drugega odstavka 24. člena ZUstS.
3. Ustavno sodišče je o ustavnosti območja Mestne občine Koper odločalo že pred njeno ustanovitvijo leta 1994. Z odločbo št. U-I-90/94 z dne 20.5.1994 (Uradni list RS, št. 29/94 in OdlUS III, 58) je ugotovilo, da referendumsko območje za ustanovitev občine Koper močno in očitno odstopa od ustavno določenega koncepta občin. O skladnosti ustanovitve Mestne občine Koper z Ustavo je Ustavno sodišče odločalo dvakrat: prvič, takoj po njeni ustanovitvi (Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij, Uradni list RS, št. 60/94 - ZUODNO) z odločbo št. U-I-183/94 z dne 9.11.1994 (Uradni list RS, št. 73/94 in OdlUS III, 122) in drugič, z odločbo št. U-I-301/98 z dne 17. 9. 1998 (Uradni list RS, št. 67/98 in OdlUS VII, 157). V obeh odločbah je ugotovilo, da ustanovitev Mestne občine Koper ni v skladu z Ustavo in naložilo Državnemu zboru, naj protiustavnost odpravi v določenem roku. Na podlagi citirane druge odločbe bo rok za odpravo neustavnosti potekel dne 3. 10. 1999. V tej odločbi pa je Ustavno sodišče na podlagi določbe drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo tudi o načinu izvršitve odločitve Ustavnega sodišča o neustavnosti Mestne občine Koper in podaljšalo mandat organom Mestne občine Koper do nastopa mandata organov novoustanovljenih občin (3. točka izreka odločbe št. U-I-301/98), ne da bi pri tem vsebinsko presojalo, ali tako podaljšanje mandata ne posega v volilno pravico iz 43. člena Ustave. Na podlagi navedene odločitve se v Mestni občini Koper niso izvedle redne lokalne volitve, razpisane za dne 22. 11. 1998 (Uradni list RS, št. 64/98).
4. Izpodbijani ZRLVKP določa, da se zaradi zagotovitve ustavne pravice državljanov do volitev organov lokalnih skupnosti razpišejo redne lokalne volitve organov Mestne občine Koper (1. člen). Zakon je začel veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (4. člen), to je 3. 7. 1999.
Predsednik Državnega zbora na podlagi 2. člena izpodbijanega zakona do dneva izdaje tega sklepa ni razpisal rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper.
5. Zastavlja se vprašanje, ali je nadaljnje odlaganje volitev za uveljavitev odločbe Ustavnega sodišča o protiustavnosti Mestne občine Koper sploh (še) nujno in ali ne predstavlja nedopustnega posega v volilno pravico. Ustavno sodišče bo pri obravnavanju pobude za začetek postopka ocene ustavnosti izpodbijanega zakona moralo tudi ocenjevati, ali je razpis volitev glede na odločbe Ustavnega sodišča v skladu z Ustavo.
To bo lahko Ustavno sodišče storilo šele, ko bo Državni zbor kot nasprotni udeleženec odgovoril na navedbe in trditve pobudnikov in ko bo izvedlo postopek v skladu z ZUstS (26. do 28. člen).
6. Ustavno sodišče lahko na podlagi 39. člena ZUstS zadrži izvršitev izpodbijanega akta, če bi zaradi njegovega izvrševanja nastale težko popravljive posledice. Ker je predsednik Državnega zbora dolžan razpisati lokalne volitve takoj po uveljavitvi izpodbijanega zakona, bi v primeru odločitve Ustavnega sodišča, da je izpodbijani zakon v nasprotju z Ustavo, nedvomno nastale težko popravljive posledice. Z dnevom razpisa lokalnih volitev se začne volilni postopek, kar pomeni, da se začnejo opravljati volilna opravila (organizacijska in tehnična), ki so potrebna za izvedbo volitev, začne se kandidacijski postopek in volilna kampanja. Vsak poseg v že začeti volilni postopek bi torej povzročil prekinitev že začetih volilnih opravil in posredno negativno vplival na sodelovanje državljanov na lokalnih volitvah. Iz navedenega razloga je Ustavno sodišče sklenilo, da se do končne odločitve zadrži izvršitev 2. člena izpodbijanega zakona, kar pomeni, da predsednik Državnega zbora nima pravne podlage za razpis rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper, dokler Ustavno sodišče ne odloči o ustavnosti izpodbijanega zakona. Zadržanje izvršitve 2. člena izpodbijanega zakona, ki zavezuje predsednika Državnega zbora k razpisu volitev, pa za Mestno občino Koper pomeni le, da se bodo v primeru, če bo Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijani zakon ni v neskladju z Ustavo, lokalne volitve njenih organov izvedle nekoliko kasneje. Ker se izpodbijani zakon nanaša na volitve, bo Ustavno sodišče navedeno zadevo obravnavalo prednostno (tretja alinea 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča, Uradni list RS, št. 49/98).
7. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
U-I-163/99
23.9.1999
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Alojza Geca iz Hrvatinov in drugih, na seji dne 23. septembra 1999
o d l o č i l o :
Zakon o razpisu rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper (Uradni list RS, št. 53/99) ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki izpodbijajo Zakon o razpisu rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper (v nadaljevanju: ZRLVKP) v celoti. Menijo, da je izpodbijani zakon v neskladju z 2. členom Ustave, ki določa, da je Slovenija pravna država. Z izvedbo rednih volitev na območju sedanje Mestne občine Koper naj bi bile tudi kršene njihove ustavne pravice, ki jim zagotavljajo sodelovanje pri upravljanju javnih zadev v takih lokalnih skupnostih, ki so ustanovljene v skladu z Ustavo. Pri tem se sklicujejo na odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-90/94, št. U-I-183/94 in št. U-I- 301/98, s katerimi je bilo ugotovljeno, da Mestna občina Koper presega območje mesta in mestne okolice in je zato ustanovljena ne samo v nasprotju z ustavno zasnovo mestne občine, temveč tudi v nasprotju z ustavno zasnovo občine nasploh. Poudarjajo, da izpodbijani zakon posega v temeljne pravice občanov slovenske Istre, ki jim sedanja oblast v Mestni občini Koper "preprečuje, zavira, dezinformira in z vsem mogočim zavajanjem skuša odvrniti od uveljavljanja elementarnih pravic, ki zadevajo lokalno samoupravo". Razpis volitev v samo eni občini naj ne bi bila zakonska pristojnost predsednika Državnega zbora v smislu 87. člena Ustave. Na podlagi prvega odstavka 26. člena Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju: ZLV) naj bi bil predsednik Državnega zbora pristojen le za razpis rednih volitev v občinske svete hkrati v vseh občinah in ne zgolj v posamezni občini. Pobudniki poudarjajo, da izpodbijani zakon pomeni "izničenje" odločitve Ustavnega sodišča št. U-I-301/98, s katero je bil organom Mestne občine Koper podaljšan mandat do nastopa mandata organov novih občin, ustanovljenih v skladu z Ustavo. Pobudniki podaljšanja mandata organom Mestne občine Koper pobudniki ne razumejo kot poseg v njihovo volilno pravico. V času podaljšanja mandata bi morali organi Mestne občine Koper sodelovati, da bi se odpravila ustavna neusklajenost Mestne občine Koper, ugotovljena v 2. točki izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I- 301/98. Pobudniki še navajajo, da 3. člen izpodbijanega zakona spreminja določbo 4. člena Zakona o postopku za ustanovitev občin in določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 in 56/98 - v nadaljevanju: ZPUODO), ki dopušča, da se postopek za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij izvede le enkrat v obdobju med dvemi rednimi volitvami v občinske svete. Izpodbijana določba po mnenju pobudnikov predstavlja izjemo samo za Mestno občino Koper, kar naj bi ustvarilo nedopustno, nesistemsko in "pravo anarhno" stanje.
2. Pobudniki so predlagali začasno zadržanje izvrševanja 2. člena izpodbijanega zakona, na podlagi katerega bi predsednik Državnega zbora moral razpisati redne lokalne volitve takoj po uveljavitvi izpodbijanega zakona.
3. V dopolnitvi pobude z dne 1. 9. 1999 so pobudniki predlagali, naj Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 35. člena ZUstS (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) obravnava zadevo na javni obravnavi. Pobudniki menijo, da bi Državni zbor še pred potekom enoletnega roka za uskladitev območja Mestne občine Koper z Ustavo, to je do dne 3. 10. 1999, lahko izvršil odločbo Ustavnega sodišča in sprejel ustrezne spremembe Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 - v nadaljevanju: ZUODNO) glede Mestne občine Koper. Poudarjajo, da je izvedba rednih lokalnih volitev v organe Mestne občine Koper v nasprotju z načeli pravne države in pomeni poseg v volilno pravico njenih prebivalcev. Pravica do volitev organov neustavne, vsiljene in nedemokratično oblikovane lokalne skupnosti po mnenju pobudnikov ne more imeti "ustavne teže". Kljub temu, da je volilna pravica temelj demokracije, lahko pride do njene zlorabe (v ta namen navajajo zgodovinske primere). Zato menijo, da je nad delom organov Mestne občine Koper nujen državni nadzor in da bo le na tak način mogoče izvršiti odločbo Ustavnega sodišča, prebivalcem pa zagotoviti ustavno pravico do lokalne samouprave in izvesti lokalne volitve.
4. Odbor Državnega zbora za notranjo politiko in pravosodje je na podlagi mnenja Sekretariata za zakonodajo in pravne zadeve dne 13. 9. 1999 podal odgovor na obravnavano pobudo. Meni, da se izpodbijani zakon nanaša le na 3. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-301/98, s katero je Ustavno sodišče podaljšalo mandat sedanjim organom Mestne občine Koper. Na bistveno obveznost Državnega zbora iz navedene odločbe o uskladitvi območja Mestne občine Koper z ustavnimi in zakonskimi kriteriji za mestno občino, izpodbijani zakon ne vpliva. Zato naj bi bili vsebinski argumenti pobudnikov glede ustanavljanja novih občin neutemeljeni, saj izpodbijani zakon v nobenem smislu ne preprečuje ustanavljanja novih občin, temveč jih celo v večji meri omogoča. Z izpodbijanim zakonom naj bi ne bila kršena pravica pobudnikov do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, saj so volitve ena od oblik njenega izvrševanja. Izpodbijani zakon po mnenju nasprotnega udeleženca omogoča ponovno izvrševanje te pravice, v povezavi s človekovo pravico do splošne in enake volilne pravice iz 43. člena Ustave. Poudarja, da se volilna pravica kot človekova pravica izvaja neposredno na podlagi Ustave in da zakoni predpisujejo le sistem in tehnična pravila za izvedbo volitev. Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. U-I-301/98 vzpostavilo konkurenco med splošno in enako volilno pravico ter ustavno pravico do lokalne samouprave, pri čemer naj bi volilno pravico kot človekovo pravico pri določitvi načina izvršitve svoje odločbe "uporabilo v podporo izvršitvi ustavne pravice do lokalne samouprave". Po mnenju nasprotnega udeleženca z izpodbijanim zakonom niso bila kršena načela pravne države, čeprav je eno od najpomembnejših načel pravne države tudi obvezna narava odločitev vseh sodišč. Državni zbor je v skladu s 3., 5. in 87. členom Ustave pristojen, da z zakonom uredi pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb ter na tej podlagi sprejme ustrezne zakone, tudi v zvezi s človekovimi pravicami, upoštevajoč 15. in 16. člen Ustave. Po mnenju nasprotnega udeleženca je mogoče odločbo Ustavnega sodišča v vsebinskem delu, ki se nanaša na uskladitev območja Mestne občine Koper z Ustavo, izvršiti tudi tako, da se volitve v Mestni občini Koper opravijo in da se s tem preseže nepotrebna konkurenca med ustavno in človekovo pravico. Nasprotni udeleženec v svojem odgovoru poudarja, da je pri presoji izpodbijanega zakona treba upoštevati, da zakon, s katerim je bila predlagana sprememba območja Mestne občine Koper (Zakon o spremembah in dopolnitvah ZUODNO - EPA 764-II), na seji Državnega zbora v mesecu juniju 1999 ni dobil ustrezne podpore in da je zaradi tega bila onemogočena izvršitev odločitve Ustavnega sodišča v določenem roku. Navaja, da glede oblikovanja novih občin na območju Mestne občine Koper potekajo razgovori o ustanovitvi dveh občin (Dekani in Ankaran - Hrvatini). Odgovoru prilaga predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah ZUODNO z dne 25. 3. 1999, ki ga je Državnemu zboru predložila Vlada, ter drugo zakonodajno gradivo. Iz navedenega gradiva je razvidno, da je Vlada podala predlog, da se na območju Mestne občine Koper ustanovi nova občina Dekani, vendar predlog na 14. seji Državnega zbora dne 10. 6. 1999 ni bil sprejet, ker pred začetkom zakonodajnega postopka ni bil opravljen obvezen predhodni postopek z referendumom.
B. - I.
5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-163 z dne 15. 7. 1999 (Uradni list RS, št. 59/99) na podlagi 39. člena ZUstS zadržalo izvrševanje 2. člena izpodbijanega zakona do končne odločitve Ustavnega sodišča.
6. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. Ustavno sodišče v obravnavani zadevi ni razpisalo javne obravnave, ki so jo predlagali pobudniki, ker vprašanja, zaradi katerih je bila ta predlagana, niso pomembna za odločitev v tem postopku.
B. - II.
8. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-301/98 z dne 17. 9. 1998 (Uradni list RS, št. 67/98 in OdlUS VII, 157) ugotovilo neskladnost 2. točke 3. člena ZUODNO z Ustavo in Državnemu zboru določilo enoletni rok za odpravo ugotovljene neskladnosti. Poleg tega je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS v tretji točki navedene odločbe sklenilo: "Organom Mestne občine Koper se podaljša mandat do nastopa mandata organov novih občin, ki bodo ustanovljene v skladu z drugo točko tega izreka." Na podlagi navedene odločitve se v Mestni občini Koper niso izvedle redne lokalne volitve, razpisane za dne 22. 11. 1998. Z izpodbijanim zakonom je Državni zbor še pred uskladitvijo ZUODNO z Ustavo omogočil razpis lokalnih volitev v Mestni občini Koper. Zakonodajalec je s tem spremenil tretjo točko izreka navedene odločbe Ustavnega sodišča, zato je moralo Ustavno sodišče v tej zadevi najprej odgovoriti na vprašanje, ali ni že s tem prekršilo ustavnega načela o delitvi oblasti.
9. Ustava v drugem odstavku 3. člena opredeljuje načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Ustavno sodišče je v svojih odločbah že večkrat opredelilo vsebino tega načela (odločba št. U-I-83/94 z dne 14.7.1994, Uradni list RS, št. 48/94 in OdlUS III, 89; odločba št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995, Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20; odločba št. U-I- 224/96 z dne 22.5.1997, Uradni list RS, št. 36/97 in OdlUS VI, 65). V sistemu delitve oblasti je Ustavno sodišče organ sodne veje oblasti. Ustavno sodišče ima v primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo sodno funkcijo, posebne pristojnosti (160. in 161. člen Ustave). Je tisti državni organ, ki presoja ustavnost predpisov zakonodajne veje oblasti kakor tudi ustavnost in zakonitost predpisov izvršilne veje oblasti in tako v okviru svoje pristojnosti najbolj neposredno vstopa v medsebojna razmerja s temi organi. Iz ustavno opredeljenega položaja izhaja pooblastilo Ustavnemu sodišču, da pri izvrševanju svojih pristojnosti s pravno obvezujočimi učinki razlaga ustavne določbe; v tej funkciji je Ustavno sodišče "varuh Ustave". Zakonodajalca ustavnosodna razlaga Ustavnega sodišča obvezuje, kar izhaja že iz temeljev načela delitve oblasti. Zato je zakonodajalec dolžan izvršiti odločbo Ustavnega sodišča, sicer krši določbo 2. člena (načela pravne države) in tretjega odstavka 3. člena Ustave (načelo delitve oblasti), na kar je Ustavno sodišče že večkrat opozorilo (prvič v odločbi št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995, Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 120, nazadnje v sklepu št. U-190/95 z dne 15. 7. 1999 in v odločbi št. U-I-114/98 z dne 15. 7. 1999, Uradni list RS, št. 61/99).
10. Določba drugega odstavka 40. člena ZUstS Ustavno sodišče pooblašča, da, kadar je to potrebno, določi, kateri organ mora izvršiti odločbo in na kakšen način. Na podlagi te določbe lahko Ustavno sodišče med drugim začasno uredi prehodno stanje, dokler zakonodajalec ne odpravi neustavnega stanja, ugotovljenega z odločbo Ustavnega sodišča. Določba drugega odstavka 40. člena ZUstS ne določa pogojev, ki bi morali biti izpolnjeni za njeno uporabo, ampak je ta prepuščena vsakokratni presoji Ustavnega sodišča. O načinu izvršitve svoje odločbe lahko Ustavno sodišče odloči ne glede na predloge udeležencev v postopku. Najbolj pomembno pa je, da z odločitvijo na tej podlagi Ustavno sodišče ne razlaga nujno Ustave in torej v tem delu izrecno ne izvršuje ustavnosodne presoje, za katero je pristojno na podlagi 160. in 161. člena Ustave. To pa pomeni, da je pravna narava odločitve, ki jo sprejme Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS, drugačna od pravne narave odločitve, ki zadeva ustavnosodno presojo predpisa. Zato lahko zakonodajalec način izvršitve, določen na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS, spremeni z zakonom. Sprejem takšnega zakona sam po sebi ni protiustaven. Protiustaven je lahko samo v zakonu vsebovan način izvrševanja, kar pa mora biti predmet vsakokratne ustavnosodne presoje, če je ta pred Ustavnim sodiščem sprožena. Zato je moralo Ustavno sodišče tudi v tej zadevi presoditi, ali so določbe izpodbijanega zakona skladne z Ustavo.
B. - III.
11. Neskladnost izpodbijanega zakona z Ustavo bi bila podana, če bi Državni zbor z njim uredil določeno vprašanje v nasprotju z že sprejeto ustavnosodno razlago. Precedenčna narava odločitev Ustavnega sodišča v postopku ocene ustavnosti predpisa zavezuje tudi Ustavno sodišče samo. To pomeni, da bo Ustavno sodišče v bistveno enakih primerih praviloma odločilo bistveno enako, kadar spremenjene okoliščine in razvoj pravne misli zahtevajo spremenjeno razlogovanje, pa je tudi takšne okoliščine oziroma argumente dolžno upoštevati in na njihovi podlagi morebitno spremembo razlogov za drugačno odločitev tudi obrazložiti.
12. Razlogi, ki so narekovali odločitev Ustavnega sodišča v 3. točki odločbe št. U-I-301/98 o podaljšanju mandata organom Mestne občine Koper, v obrazložitvi odločbe niso posebej navedeni. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-183/94 z dne 9.11.1994 (Uradni list RS, št. 73/94 in OdlUS III, 122) izrecno navedlo, da je oblikovanje občin proces, v katerem se bodo te po njihovi ustanovitvi še naprej oblikovale v smeri k čimbolj naravnim in funkcionalnim celotam, predvsem naloga zakonodajalca pa je, da v okviru lastne pristojnosti presodi, kako bo uporabil zakonske kriterije za ustanovitev občin v okviru ustavne zasnove občin. Ko je v tej odločbi Ustavno sodišče utemeljevalo razloge, zaradi katerih se ni odločilo za razveljavitev Zakona, ampak zgolj za ugotovitev njegove protiustavnosti, je posebej navedlo, da bi razveljavitev povzročila, da na spornih območjih ne bi bilo mogoče opraviti volitev v nove organe. To pa bi predvsem pomenilo, da sploh ne bi bilo mogoče izvesti istočasne preobrazbe starih občin in s tem ne istočasne uveljavitve sistema lokalne samouprave na območju celotne države. Zato je ocenilo, da bi bilo odlaganje oblikovanja občin "še manj v skladu z Ustavo, kot takojšnje volitve novega občinskega sveta - pa čeprav v občine, ki niso v celoti skladne z ustavnim konceptom lokalne samouprave, vendar kljub temu bolj kot stare občine, ki izvirajo iz sistema iz pojmovanja občine kot komune."
13. Tedanjega stališča Ustavnega sodišča o neustavnosti volitev v starih občinah ni mogoče kar prenesti na sedanje okoliščine. Če bi to storili, bi bile, poenostavljeno rečeno, volitve ne le v sedanji Mestni občini Koper, temveč v vsaki občini, v kateri bi prišlo ob morebitnih statusnih spremembah do enakega položaja, protiustavne, dokler ne bi ustanovili občin na območjih, skladnih z Ustavo. Takšno sklepanje bi v tem primeru tudi pripeljalo do stališča, da je zakonodajalec z izpodbijanim zakonom posegel v ustavnopravno razlogovanje Ustavnega sodišča, zaradi česar bi bil Zakon lahko v neskladju z Ustavo. Vendar temu ni tako. Stališče o neustavnosti volitev je treba umestiti v tedanji kontekst vzpostavitve lokalne samouprave v primerjavi s prej obstoječim komunalnim sistemom. In samo v tem kontekstu ima tudi svoj ustavnopravni pomen. Pravica do lokalne samouprave je pravica prebivalcev, ki živijo na določenem območju in so povezani s skupnimi potrebami in interesi, da sami urejajo lokalne zadeve. Pravica do lokalne samouprave torej v Ustavi ni opredeljena kot človekova pravica, temveč gre za ustavno pravico, ki ima svoj temelj v 9. členu Ustave, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. Ko je lokalna samouprava vzpostavljena, mreža občin ne pomeni statusa quo, saj je mogoče predvidevati takšne ali drugačne statusne spremembe, ki bodo zadevale tudi območja občin. To je eden od razlogov, zaradi katerih ZLV predvideva predčasne volitve v organe lokalnih skupnosti. Prav zato takšnih sprememb v lokalni samoupravi ne gre neposredno povezovati z volitvami. Te bi bile protiustavne, če bi bile izvedene na način, ki ne bi omogočal svobodnega izjavljanja volje volilnih upravičencev in enakosti v izvrševanju volilne pravice. Ne bile pa bi protiustavne zgolj zaradi tega, ker so se v določenem časovnem obdobju oblikovali organi lokalnih skupnosti na območju občine, ki samo po sebi ne bi bilo povsem v skladu z Ustavnimi določbami. Zato so neutemeljene navedbe pobudnikov, da izvedba volitev v organe občine, katere območje še ni usklajeno z ustavnimi in zakonskimi merili, pomeni kršitev pravice do lokalne samouprave.
14. Iz navedenega je razvidno, da so bile okoliščine ob izdaji odločbe št. U-I-183/94 bistveno drugačne od okoliščin, ki so obstajale ob izdaji odločbe št. U-I-301/98. Ob slednji je bila prva faza vzpostavitve lokalne samouprave že zaključena. Ustavno sodišče bi zato lahko zaradi kršitev zakonodajalca tudi stopnjevalo sankcije, ki jih ima na razpolago, in bi tedaj izpodbijani Zakon razveljavilo. Učinek takšne odločitve bi bil do sprejema nove z Ustavo skladne ureditve bistveno bolj radikalen od tistega, ki ga je začasno povzročila odločitev iz tretje točke izreka odločbe št. U-I-301/98. Vendar se Ustavno sodišče za takšno sankcijo ni odločilo, ker je lahko upravičeno pričakovalo, da bo zakonodajalec izvršil odločbo Ustavnega sodišča in uskladil ZUODNO tako, da bo na območju sedanje Mestne občine Koper ustanovil občine v skladu z Ustavo. Ustavno sodišče pri izvrševanju svojih pristojnosti namreč ne more izhajati iz predpostavke, da drugi državni organi ne bodo izpolnili svojih ustavnih pristojnosti. Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-301/98 ni odložilo volitev, ker bi štelo, da so te protiustavne. Očitno je bil namen Ustavnega sodišča omogočiti vsem pristojnim, da oblikujejo nova območja občin. Rok enega leta, ki ga je določilo za uskladitev, je nedvomno ustrezal času, ki bi bil potreben za izvedbo postopka za ustanovitev občin, določenega z ZPUODO.
Postopek za ustanovitev občin lahko začne le Državni zbor, ki mora pred začetkom zakonodajnega postopka izvesti predhodni postopek z referendumom (14. člen - določiti referendumska območja in razpisati referendum za ugotovitev volje prebivalcev). Državni zbor bi glede na ponovno odločitev o neustavnosti Mestne občine Koper moral takoj začeti postopek za ustanovitev občin oziroma za spremembo njenega območja. Zato izvedba lokalnih volitev hkrati z začetim postopkom za spremembo območja občine ne bi bila niti smiselna niti racionalna oziroma bi lahko upočasnila postopek za spremembo njenega območja.
15. Okoliščine so se nadalje spremenile tudi s tem, ko je bila na seji Državnega zbora dne 10. 6. 1999 zavrnjena sprememba ZUODNO, ker ni bil izveden predhodni referendum v skladu s 14. členom ZLS. Iz obrazložitve predloga izpodbijanega zakona je razvidno, da ni realne možnosti, da bo do uskladitve območja Mestne občine Koper z Ustavo prišlo v roku, ki je določen v odločbi Ustavnega sodišča. Takšna ocena zakonodajalca je bila glede na postopke, ki jih je treba izvesti za preoblikovanje občine, tudi po presoji Ustavnega sodišča realna. Torej niso utemeljene navedbe pobudnikov, da se je zakonodajalec vnaprej odločil, da odločbe Ustavnega sodišča ne bo izvršil. Zato na presojo ustavnosti izpodbijanega zakona dejstvo, da je bil ta sprejet še pred potekom roka iz 3. točke odločbe št. U-I-301/98, ne more imeti odločilnega vpliva. Glede na obstoječe okoliščine je razvidno tudi to, da je način izvršitve, ki ga je določilo Ustavno sodišče, s tem izgubil svoj temeljni namen. Vsako nadaljnje podaljševanje mandata organom Mestne občine Koper ne bi več služilo namenu, ki ga je Ustavno sodišče želelo doseči s svojo odločitvijo o podaljšanju mandata. Nasprotno bi nadaljnje ohranjanje z odločbo Ustavnega sodišča določene začasne ureditve povzročilo stanje, ki bi bilo ustavno še bolj nevzdržno od obstoječega.
16. Pravica volivcev, da v določenih časovnih presledkih volijo svoje predstavnike lokalne samouprave, sicer ni ustavno tako opredeljena, da bi zapovedovala volitve prav v štiriletnem časovnem obdobju. Zakonodajalec bi lahko določil tudi daljši mandat organom lokalne samouprave. Zato ga je lahko iz zgoraj navedenih razlogov določilo kot način izvršitve tudi Ustavno sodišče. Vendar pa že zaradi splošnega načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) takšnega stanja ni mogoče vzdrževati neomejeno dolgo. Pripeljalo bi do situacije, v kateri bi bilo bistveno ogroženo izvrševanje lokalne samouprave, ki ga občani uresničujejo prav s periodičnim odločanjem o svojih predstavnikih v organih lokalne samouprave. Zato je treba ponovno pretehtati vse relevantne okoliščine in ta presoja pokaže, da je treba tudi glede na zgoraj navedeno omogočiti periodično izvajanje volitev, pa čeprav se te izvajajo v občini, ki ni organizirana v skladu z vsemi ustavnimi kriteriji.
Izpodbijani zakon le na novo ureja prehodno stanje do uskladitve območja Mestne občine Koper z Ustavo. Ko bo območje Mestne občine Koper usklajeno z Ustavo, se bodo na podlagi četrtega odstavka 24. člena ZLV opravile predčasne volitve.
17. Upoštevajoč navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da z izpodbijanim zakonom, ki naj bi predstavljal pravni temelj za razpis lokalnih volitev v Mestni občini Koper, niso bila kršena načela pravne države (2. člen Ustave), kot to zatrjujejo pobudniki. Izpodbijana ureditev tudi ni v nasprotju z določbo 87. člena Ustave, saj predstavlja specialno ureditev v razmerju do prvega odstavka 26. člena ZLV. Na podlagi vsega navedenega je Ustavno sodišče odločilo, da izpodbijani zakon ni v neskladju z Ustavo.
C.
18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Čebulj in Testen, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji. Sodnica Wedam - Lukić in sodnik Ude sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
V svojem pritrdilnem ločenem mnenju želim poudariti le nekaj vidikov problematike volitev v Mestno občino Koper, ki jih je sicer mogoče razbrati iz obrazložitve prejete odločbe, ki pa po mojem mnenju niso dovolj poudarjeni.
1. Pri oblikovanju ozemelj novih občin gre prav gotovo za proces in ne za časovno omejeno kratkotrajno preoblikovanje bivših komun v nove oblike lokalne samouprave. Celo vsebinsko še vedno ni opredeljeno, katere so pravzaprav tiste lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki "zadevajo samo prebivalce občine". Na številnih področjih je še vedno odprto vprašanje, kaj sodi v originarno pristojnost občin v smislu prvega odstavka 140. člena Ustave. Tako na primer se v enem izmed tekočih postopkov zastavlja vprašanje, kaj sodi na področju kulture med "lokalne zadeve", kakšne so na tem področju pristojnosti države in kam uvrstiti zadeve ali naloge s področja kulture, ki očitno niso stvar posamezne občine, na drugi strani pa jih tudi ni mogoče uvrstiti med državne pristojnosti. Prav tako je proces seveda tudi ozemeljsko oblikovanje občin v skladu s kriteriji, ki jih zelo široko in nedoločeno opredeljuje Ustava zlasti v svojem 140. členu, natančneje pa konkretizira zakonodaja.
Da gre v primeru oblikovanja lokalne samouprave za proces, je razvidno celo iz odločitev samega Ustavnega sodišča. Stališče, ki se je nanašalo na (proti)ustavnost majhnih občin, se je namreč tudi v praksi Ustavnega sodišča spreminjalo. Zaradi tega je po mojem mnenju treba pri ocenjevanju ustavnosti občinskega ozemlja (velikosti občine) upoštevati, da morajo imeti vsi činitelji (zlasti občani sami, pa tudi Državni zbor) čas za dokončno oblikovanje ozemlja posamezne občine v skladu s kriteriji, ki izhajajo iz Ustave. Zaradi tega že pri prejšnjih odločitvah nisem bil in tudi sedaj nisem za zaostrovanje vprašanja, ali obsega posamezna občina ozemlje, ki je dejansko v skladu z ustavnimi kriteriji. Prepričan sem, da bo v primernem časovnem razdobju prišlo do oblikovanja takih občin, ki bodo vsebinsko in teritorialno v skladu z ustavnim konceptom lokalne samouprave in tudi z referendumsko izraženo voljo občanov.
2. Z vidika tega svojega odnosa do oblikovanja novih občin kot temeljnih enot lokalne samouprave sem se odločal tudi pri ocenjevanju, ali so volitve v občino, katere ozemlje po odločbi samega Ustavnega sodišča ni v skladu z Ustavo in z zakonskimi kriteriji (ki je torej prevelika), v skladu z Ustavo dopustno izvesti in ali jih je dopustno za časovno neomejeno razdobje odlagati.
Res je sicer mogoče iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-183/94 oziroma iz njene obrazložitve izluščiti stališče Ustavnega sodišča, da naj bi bile volitve v občine, ki niso skladne z ustavnim konceptom lokalne samouprave, v neskladju z Ustavo.
Vendar pa je to stališče mogoče razbrati iz enega samega stavka, ki je citiran tudi v 12. točki obrazložitve sedanje odločbe št.
U-I-163/99. Mnenja sem, da je v letu 1994 Ustavno sodišče (tako je zapisano tudi v obrazložitvi odločbe, h kateri dajem pritrdilno LM) ocenjevalo predvsem splošen položaj, ko na eni strani številne občine niso bile oblikovane v skladu s teritorialnimi kriteriji, temelječimi na Ustavi, na drugi strani pa so nekateri predlagali odložitev volitev v vseh občinah.
Svoje stališče, da volitev ne gre odlagati, je Ustavno sodišče obrazložilo z mnenjem, da bi bilo tako odlaganje "še manj" v skladu z Ustavo. Resne ustavnosodne presoje konkurence volilne pravice in pravice do lokalne samouprave, ki naj bi se seveda izvrševala v ustavno zasnovanih občinah, pa tedaj Ustavno sodišče ni opravilo. Zaradi tega sem sam mnenja, da bi bilo mogoče v večinski odločbi izrecno poudariti, da je treba pri morebitnem odlaganju volitev v občine dati volilni pravici prednost pred težnjo po oblikovanju občine v skladu z ustavnimi in zakonskimi kriteriji.
3. Treba je tudi upoštevati, da je naslovljenec zahteve po oblikovanju Občine Koper na ozemlju, ki je v skladu z ustavnim konceptom občine, Državni zbor, nosilci volilne pravice za volitve v organe lokalnih skupnosti pa so občani. Nedvomno je periodičnost volitev element volilne pravice. To sicer iz samega 43. člena Ustave, ki govori o "splošni in enaki" volilni pravici ne izhaja, izrecno pa je to zapisano v 81. členu Ustave za pravico voliti v Državni zbor. Izrecno opredeljuje kot element ustavne pravice občasnost (periodičnost) volitev tudi Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah v točki b. 25. člena. Ta člen se ne nanaša le na volitve v parlament, temveč na vsake volitve predstavnikov, preko katerih državljani sodelujejo pri upravljanju javnih zadev.
Res sicer ne bi bilo v neskladju z Ustavo, če bi zakon predpisal volitve v daljših obdobjih, kot jih predpisuje sedaj. Vendar pa to ne pomeni, da ne gre za poseg v ustavno pravico tedaj, kadar občanom na območju posamezne lokalne skupnosti odložiš volitve v organe lokalne skupnosti, ki se opravijo v vseh drugih lokalnih skupnostih. Nobenega dvoma ni torej, da je tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-301/98 posegla v ustavno pravico občanov občine Koper voliti v organe te lokalne skupnosti.
S citirano odločbo iz leta 1998 je Ustavno sodišče odložilo volitve v Občino Koper in s tem poseglo v volilno pravico koprskih občanov zaradi tega, ker Državni zbor ni izpolnil zahteve po oblikovanju te občine v ustavno zasnovanih mejah.
Občani Občine Koper bi sicer lahko na ožjih območjih oblikovali nove občine, ki bi bile v skladu s kriteriji za ozemeljsko oblikovanje občin, kot jih razume Ustavno sodišče. Vendar tega niso storili, Državni zbor pa prav tako z zakonom proti njihovi volji ni oblikoval občin na ožjih območjih. Če je bilo pred letom dni s strani Ustavnega sodišča še dopustno, da odloži volitve še za leto dni in s tem omogoči sočasno oblikovanje občin na območjih, skladnim z ustavno opredeljenimi kriteriji, pa potek časa zaostruje poseg v volilno pravico občanov. Zaradi tega bi po mojem mnenju vsako nadaljnje odlaganje volitev ustavno nedopustno poseglo v volilno pravico in bi predstavljalo njeno kršitev. S tega vidika je bilo treba ocenjevati tudi Zakon o razpisu rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper.
dr. Lojze Ude
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja
Glasoval sem proti sprejeti odločitvi, ker me razlogi, ki utemeljujejo izrek odločbe, niso prepričali. Menim namreč, da utemeljitev, ki jo je sprejela večina sodnic in sodnikov, glede spremenjenih okoliščin, ki so pri presoji ustavnosti Zakona o razpisu rednih volitev v Mestni občini Koper (Uradni list RS, št. 53/99 - ZRLVKP) narekovale neuporabo (po mojem mnenju pa spremembo) stališča (vsebovanega v odločbi št. U-I-183/94 - Uradni list RS, št. 73/94 in OdlUS III, 122), da so volitev v organe lokalnih skupnosti, katerih območje je neustavno, neustavne, ne drži.
V celoti se strinjam s stališči, vsebovanimi v obrazložitvi odločbe, ki se nanašajo na učinke odločb Ustavnega sodišča, na njihovo obveznost in na posledice, ki nastanejo zaradi njihovega neizvrševanja. Kljub temu, da nisem povsem prepričan, ali to velja za vse primere (ker si jih je hipotetično težko zamisliti vse), se načeloma strinjam tudi s stališčem, da je narava dela izreka odločbe Ustavnega sodišča, ki ima podlago v drugem odstavku 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS), drugačna od tiste, ki jo imajo deli izreka, s katerimi se meritorno odloči o stvari. Z drugimi besedami - lahko se torej strinjam s stališčem, da del izreka, s katerim Ustavno sodišče ne odloči meritorno, temveč določi način izvršitve svoje odločbe, nima ustavnopravne moči (kar pomeni, da bi ga lahko Državni zbor spremenil samo s sprejetjem norme ustavnega ranga), temveč ima moč zakona, zato ga zakonodajalec praviloma lahko spremeni (oziroma drugače uredi način izvrševanja) z zakonom. Takšno stališče v ničemer ne posega v opredelitev vsebine načela delitve oblasti oziroma tisti njegov element, ki ga označujemo s pojmom "obstoj zavor in ravnovesij med funkcijami oblasti" (o tem v odločbi št. U-I-83/94 z dne 14.7.1994; Uradni list RS, št. 48/94 in OdlUS III, 89). Samo da je lahko "zavora", ki jo ima zakonodajalec na razpolago, v primeru, ko ima izrek odločbe Ustavnega sodišča ustavnopravno moč, le norma ustavnega ranga, v primeru, ko izrek takšne moči nima, pa je "zavora" lahko norma zakonskega ranga.
Vendar pa pri tem, ko zakonodajalec spreminja del izreka odločbe Ustavnega sodišča, ki na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določa način izvršitve svoje odločbe, zakon, s katerim to počne, ne sme biti v nasprotju z Ustavo. V nasprotju z Ustavo pa bi bil tudi v primeru, če bi določil način izvršitve v nasprotju s tistimi deli izreka odločbe Ustavnega sodišča, ki imajo moč ustavne norme. Pri tem je potrebno upoštevati, da v primeru abstraktne ustavnosodne presoje izrek in obrazložitev odločbe predstavljata celoto, zaradi česar ne veže le izrek, temveč vežejo tudi razlogi in stališča, vsebovana v obrazložitvi. To po mojem mnenju velja tudi v primeru, če se izrek odločbe izrecno ne sklicuje na razloge iz obrazložitve, zlasti še, kadar gre za t.i. ugotovitveno odločbo.
Podobno stališče, je vsebovano tudi v obrazložitvi odločbe, ki jo je v postopku ocene ZRLVKP sprejela večina sodnic in sodnikov. Od tu dalje pa se moja stališča razlikujejo od večinskih. Po mojem mnenju bi bila namreč pravilna odločitev tista, s katero bi Ustavno sodišče ZRLVKP razveljavilo. Zakaj? S tretjo točko izreka odločbe v zadevi št. U-I-301/98 (Uradni list RS, št. 67/98 in OdlUS VII, 157), ki naj bi bila povod za sprejem ZRLVKP, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo, da se organom Mestne občine Koper podaljša mandat do nastopa mandata organov novih občin, ki bodo ustanovljene v skladu s spremembo in dopolnitvijo Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94 in 56/98 - ZUONDO), torej - v skladu z Ustavo.
Na prvi pogled izpodbijani ZRLVKP posega le v del izreka odločbe Ustavnega sodišča, ki ima rang zakonske norme in bi ga bilo mogoče z zakonom spremeniti oziroma z njim drugače urediti način izvrševanja odločbe št. U-I-301/98. Vendar pa zgolj ta ugotovitev še ne zadostuje za potrditev skladnosti ZRLVKP z Ustavo. Potrebna je še ocena ustavnosti z njim določenega drugačnega načina izvrševanja navedene odločbe.
Tretja točka izreka odločbe št. U-I-301/98 je vezana na ugotovljeno neskladnost z Ustavo tistega dela ZUONDO, ki ustanavlja Mestno občino Koper in določa njeno območje. Njen namen ni odlog volitev kot nekakšne sankcije za to, ker Državni zbor že od leta 1994 ne izvršuje odločb Ustavnega sodišča, ki se nanašajo na Mestno občino Koper. Takšen namen oziroma cilj bi bil tudi nesmiseln, saj ne prizadene Državnega zbora, temveč prebivalce na območju Mestne občine Koper. Prav tako namen odložitve volitev ni ta, da bi z odlogom volitev Ustavno sodišče omogočilo vsem pristojnim, da oblikujejo nova območja občin (kot izhaja to iz dela 14. točke obrazložitve odločbe št. U-I-163/99, ki se glasi: "Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-301/98 ni odložilo volitev, ker bi štelo, da so te protiustavne. Očitno je bil namen Ustavnega sodišča omogočiti vsem pristojnim, da oblikujejo nova območja občin."). Če bi namreč Ustavno sodišče štelo, da so volitve ustavne, potem tretje točke izreka o odlogu volitev sploh ne bi bilo. Zadostovala bi samo druga točka izreka, ki je zakonodajalcu naložila uskladitev ZUONDO, in mu postavila rok enega leta, da to stori. Edini smiseln (in ustavnopravno dopusten) namen odložitve volitev je bil torej lahko samo ta, da se do uskladitve ZUONDO odložijo ponovne neustavne volitve v organe Mestne občine Koper. Res pa je, da je njihovo ustavnost mogoče zagotoviti le z oblikovanjem novih (ustavnih) območij občin.
Stališče, da so volitve v organe občin, katerih območja niso določena v skladu z Ustavo, neustavne, pa Ustavno sodišče ni sprejelo v zadevi U-I-301/98, temveč ga je sprejelo že leta 1994 v odločbi št. U-I-183/94. Z njo je prvič dopustilo neustavne volitve v občine, katerih območja niso bila v skladu z Ustavo (med njimi tudi v Mestno občino Koper). V obrazložitvi te odločbe (št. U-I-183/94), s katero je bila ugotovljena neskladnost 2. in 3. člena ZUONDO z Ustavo ("iz razlogov, navedenih v obrazložitvi"), je namreč zelo jasno zapisano: "Odlaganje oblikovanja občin še na čas po izteku z ustavnim zakonom podaljšanega roka bi bilo še manj v skladu z Ustavo kot takojšnje volitve novega občinskega sveta - pa čeprav v občine, ki niso v celoti skladne s konceptom lokalne samouprave, vendar kljub vsemu bolj kot stare občine, ki izvirajo iz sistema in pojmovanja občine kot komune". Iz tega stavka izhaja dvoje: kot prvo to, da so volitve v organe neustavnih občin neustavne (to izhaja iz dela besedila, ki se glasi: "... bi bilo še manj v skladu z Ustavo kot takojšnje volitve..."), kot drugo pa to, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-183/94 utemeljilo, zakaj je takrat dopustilo neustavne volitve (ne le v Mestni občini Koper, temveč tudi v drugih primerih neustavnih mestnih in drugih občin). Razlog je bil prehod v lokalno samoupravo iz komunalnega sistema, ker bi njegovo ohranjanje povzročilo še hujše neustavno stanje. Tega razloga pa v letu 1998 ni bilo več. Odlog volitev s tretjo točko izreka odločbe št. U-I-301/98 je bil torej posledica ne že tretje ugotovitve (namesto razveljavitve, kar bi bilo po poprejšnji dvakratni ugotovitvi neustavnosti po mojem mnenju edino pravilno) neustavnosti območja Mestne občine Koper (prvič že z odločbo št. U-I-90/94 - Uradni list RS, št. 29/94 in OdlUS III, 58 - tretjič pa z odločbo št. U-I-301/98), temveč tega, da so odpadli razlogi, ki so leta 1994 narekovali (oziroma sploh dopuščali), da je Ustavno sodišče (lahko) dopustilo neustavne volitve.
Način, s katerim je zakonodajalec z ZRLVKP želel doseči (in ga po ugotovitvi Ustavnega sodišča o njegovi skladnosti z Ustavo tudi dosegel) zagotovitev ustavne pravice državljanov do volitev organov lokalnih skupnosti, je zaradi zgoraj navedenega neustaven in krši načela pravne države. Ni namreč v skladu z Ustavo (zlasti ne z načeli pravne države) zakon, katerega namen je zagotovitev izvrševanja volilne pravice tako, da se izvedejo neustavne volitve. Zato sploh ne gre (kot očita zakonodajalec, večina v Ustavnem sodišču pa se mu je pri tem priključila) za konkurenco med pravico do lokalne samouprave in volilno pravico, ker prva (pa čeprav ni človekova pravica) ne more konkurirati z neustavnim izvrševanjem druge (pa čeprav ta je človekova pravica). Prav tako na takšen način ni mogoče zagotavljati pravico do enakosti iz 14. člena Ustave.
Vendar - še enkrat poudarjam - tudi če bi šlo za omejevanje izvrševanja (periodičnosti) volilne pravice, tega ni mogoče (ni ustavno dopustno) sanirati z neustavnimi volitvami, razpisanimi z zakonom, ki posega v ustavnopravno razlogovanje Ustavnega sodišča. Kaj takega bi morda lahko storil Državni zbor z ustavnim zakonom, v katerega načeloma Ustavno sodišče ne more poseči. Edini ustaven način, s katerim bi lahko zakonodajalec z zakonom zagotovil izvrševanje ustavne pravice državljanov do volitev organov na območju Mestne občine Koper, bi bil sprejem zakona o spremembah in dopolnitvah ZUONDO v delu, ki se nanaša na Mestno občino Koper. In to mu je Ustavno sodišče od leta 1994 do danes naložilo že trikrat. Pa tega ni storil.
V ustavnopravno razlogovanje (v stališče o neustavnosti volitev, vsebovano v odločbi št. U-I-183/94) pa ZRLVKP posega. Posega zaradi tega, ker okoliščine, ki so navedene v 13. točki obrazložitve odločbe št. U-I-163/99 kot tiste, ki naj bi opravičevale neuporabo tega stališča (ustavnopravnega razlogovanja) pri presoji ustavnosti ZRLVKP, ne držijo. Večinska odločba namreč v tem delu obrazložitve izhaja iz predpostavke, da je še danes mogoče dopustiti statusne spremembe (glede nastajanja novih občin), ki bi bile neustavne, in posledično tudi volitve v takšne neustavne občine. Drugače namreč ni mogoče razumeti stavka iz tega dela obrazložitve, ki se glasi: "Tedanjega stališča Ustavnega sodišča o neustavnosti volitev v starih občinah ni mogoče kar prenesti na sedanje okoliščine. Če bi to storili, bi bile, poenostavljeno rečeno, volitve ne le v sedanji Mestni občini Koper, ampak v vsaki občini, v kateri bi prišlo ob morebitnih statusnih spremembah do enakega položaja, protiustavne, dokler ne bi ustanovili občin na območjih, skladnih z Ustavo". Takšno razlogovanje zame ni sprejemljivo.
Prvič - v odločbi št. U-I-183/94 ni bilo vsebovano stališče o "neustavnosti volitev v starih občinah", ampak o "neustavnosti volitev v (nove) občine z neustavnim območjem". In drugič - ne morem pristati na stališče večine, da se po uvedbi lokalne samouprave še vedno lahko dopuščajo statusne spremembe, ki privedejo do neustavnih območij občin. Da do tega ne pride, je najprej dolžan skrbeti zakonodajalec, nato pa še Ustavno sodišče. In dokler nova občina nima (ustavnega) območja, se ne more konstituirati. In če se ne more - volitve so? Prav tako je zame nesprejemljiv tudi del obrazložitve iz 13. točke, ki se glasi: "Stališče o neustavnosti volitev je treba umestiti v tedanji kontekst vzpostavitve lokalne samouprave v primerjavi s prej obstoječim komunalnim sistemom. In samo v tem kontekstu ima tudi svoj ustavnopravni pomen". Takšno stališče se namreč lahko razlaga samo tako, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-183/94 odločilo, da so volitve v občine z neustavnim območjem neustavne samo v trenutku prehoda iz komunalnega sistema oziroma v trenutku vzpostavitve lokalne samouprave, kasneje pa ne več. Pa temu ni tako. Ravno obratno - vzpostavitev lokalne samouprave je bil razlog, ki je v tistem trenutku (leta 1994) Ustavnemu sodišču sploh omogočil odločitev o dopustitvi neustavnih volitev v občinah, katerih območja so bila neustavna. Tedanje stališče Ustavnega sodišča ima torej danes povsem enak ustavnopravni pomen, kot ga je imelo tedaj, samo tedaj je (iz navedenih razlogov) neustavne volitve Ustavno sodišče dopustilo, leta 1998 pa ne več. Res je (kot ugotavlja večina) teritorializacija lokalne samouprave proces, ki traja tudi po vzpostavitvi lokalne samouprave. Prihajalo bo do statusnih sprememb občin - vendar v pravni državi le, če so te spremembe v skladu z Ustavo. In če ima navedeno stališče povsem enak ustavnopravni pomen, kot ga je imelo v času prehoda iz komunalnega v sistem lokalne samouprave, potem je večina pri odločanju o ustavnosti ZRLVKP spremenila stališče (ustavnopravno razlogovanje) iz odločbe št. U-I-183/94. In po mojem mnenju neutemeljeno.
Ker je teritorij občine eden bistvenih elementov lokalne samouprave, je težko trditi, da oblikovanje občine z neustavnim teritorijem ne pomeni posega v uresničevanje pravice do lokalne samouprave, kar so trdili pobudniki. Edini ustaven način izvrševanja te pravice je njeno izvrševanje v občini, katere območje je ustavno. Če država tega ne zagotovi, je to enaka kršitev pravice do lokalne samouprave, kot je kršitev pravice do lokalne samouprave, če država občini ne zagotovi nujno potrebnih finančnih sredstev (primerne porabe in finančne izravnave) za opravljanje lokalnih zadev.
Prav tako tudi ne more biti razlog za nespoštovanje odločbe Ustavnega sodišča referendumska volja. Ustavno sodišče je že v letu 1994 v odločbi št. U-I-144/94 (Uradni list RS, št. 45/94 in OdlUS III, 95), ko je ocenjevalo odloka o določitvi referendumskega območja za ustanovitev Občine Koper in o razpisu referenduma za ustanovitev Občine Koper, odločilo, da je ustavno dopustno, da Državni zbor z zakonom ustanovi občine na podlagi že izvedenih ali na podlagi ponovljenih referendumov. Iz kasnejših odločb (odločba št. U-I-183/94) izhaja ugotovitev, da je Ustava predvidela poizvedovalni referendum, končno določitev območja občine pa je prepustila zakonodajalcu. Zato referendumsko izražena volja ne veže zakonodajalca pri določanju območja občine absolutno oziroma brezpogojno. Za preseganje ustavnih pooblastil glede nevezanosti bi šlo lahko le, če bi Državni zbor ne oblikoval občine na območju, ki izpolnjuje ustavne in zakonske pogoje in na katerem so se prebivalci na referendumu izrekli za ustanovitev svoje občine. Pa še pri tem bi po takratni oceni Ustavnega sodišča moral upoštevati tudi to, ali ostanek območja izpolnjuje pogoje za občino.
dr. Janez Čebulj
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Testena
1.
S sprejeto odločitvijo, da izpodbijani Zakon o razpisu rednih lokalnih volitev v občini Koper (Uradni list RS, št.53/99) ni v neskladju z Ustavo, ne morem soglašati.
V začetku naj povem, da se glede tega vprašanja pridružujem nosilnim razlogom, ki jih je v svojem ločenem mnenju navedel sodnik dr. Čebulj. Na kratko ponavljam, da bi bil edini ustaven način, da zakonodajalec zagotovi ustavno pravico državljanov do volitev[1] organov na območju Mestne občine Koper ta, da bi sprejel zakon o spremembah in dopolnitvah ZUODNO v delu, ki se nanaša na Mestno občino Koper. Nadalje, da je napačno stališče, ki izhaja iz nosilnih razlogov sprejete odločbe, kot da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-183/94 odločilo, da so volitve v občine z neustavnim območjem neustavne samo v trenutku prehoda iz komunalnega sistema oziroma v trenutku vzpostavitve lokalne samouprave. Tudi po mojem mnenju je Ustavno sodišče z odločitvijo, h kateri dajem to ločeno mnenje, v bistvu spremenilo stališče glede tega ustavnopravnega vprašanja.
V nadaljevanju ločenega mnenja želim najprej poudariti pozitivne elemente odločitve, s katero sicer ne morem soglašati, nato pa bom navedel še nekaj dodatnih razlogov (poleg tistih, ki jih navaja v ločenem mnenju sodnik dr. Čebulj), zakaj mislim, da je ta odločitev sodišča napačna.
2.
Najprej naj povem, da soglašam s kategorialnim aparatom, ki ga uporablja sprejeta odločitev in s shemo, ki je večino pripeljala do odločitve, s katero sicer ne soglašam. V zvezi s tem bi rad omenil zlasti naslednje:
- Če bi za sprejem izreka v tč. 3 odločbe U-I-301/98 res ne obstajali ustavnopravni razlogi, kot - po moji oceni napačno - ocenjuje večina, bi zakonodajalec že samo s tem, da je to vprašanje uredil drugače kot ga je (začasno) uredilo Ustavno sodišče, res ne kršil načela delitve oblasti, ampak bi se, kar se pristojnosti tiče, gibal znotraj polja urejanja, ki mu je dodeljeno z Ustavo. Takšna pravna kvalifikacija odločitev, ki jih Ustavno sodišče sprejema po določbi drugega odstavka 40. člena ZUstS (s kakršno se v načelu strinjam), se mi zdi pomemben teoretični prispevek te odločbe k razpravam glede učinkov in obveznosti odločitev Ustavnega sodišča, zlasti v razmerju do zakonodajalca;
- naslednje, na kar bi rad opozoril, je to, da Ustavno sodišče tudi v tej odločbi (če prištejem še oba sodnika, ki sva sicer glasovala proti izreku, torej soglasno) vztraja na stališču, da je Ustavno sodišče "varuh" Ustave (tudi) v tem smislu, da njegova ustavnosodna razlaga zavezuje tudi zakonodajalca in da je ta dolžan izvršiti odločbe Ustavnega sodišča, ker sicer krši določbe 2. in 3. člena Ustave.[2] Tako tudi iz te odločbe izhaja, da državni zbor kontinuirano že več let krši Ustavo, ker na območju sedanje občine Koper ne oblikuje občin, ki bi glede na svoj teritorialni obseg bile v skladu z Ustavo - to, da bodo na podlagi izpodbijanega zakona v takšni občini izvedene volitve, glede tega vprašanja nič ne spremeni (tč. 10 obrazložitve). Iz tega tudi izhaja, da bi bil sprejem zakona, s katerim bi Državni zbor določeno vprašanje uredil v nasprotju z že sprejeto ustavnosodno razlago, že "sam po sebi" protiustaven (konec tč. 10 in začetek tč. 11 obrazložitve);
- Pomembno se mi zdi nadalje opozoriti na večinsko stališče (ki se mu pridružujem), da bi bilo Ustavno sodišče lahko sankcije, ki jih ima na razpolago, stopnjevalo tudi tako, da bi potem, ko Državni zbor z ZUODNO ni odpravil protiustavnosti, takšen zakon tudi razveljavilo. Iz tega izhaja, da je bilo pri izreku načina izvršitve svoje odločbe U-I-301/98, potem ko je moralo v isti zadevi že tretjič ugotavljati, da zakonodajalec ni izpolnil svoje ustavne obveznosti, v bistvu zadržano. Tudi na podlagi izkušnje, ki sem jo pridobil v tem postopku, se bom v bodoče zavzemal, da se Ustavno sodišče v razreševanje in odpravo ugotovljenih protiustavnosti - v mejah svojih pristojnosti - vključi aktivneje.
3.
3.1. Čeprav je torej odločba pravilno odgovorila na temeljno vprašanje v tej zadevi: ali zakonodajalec sploh sme sprejeti zakon, s katerim po svoje uredi vprašanje, urejeno v izreku, ki ga je Ustavno sodišče izdalo na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS, ne da bi že s tem kršil Ustavo, pa sem ob presoji vsebinske skladnosti tega zakona z Ustavo prišel do sklepa, da je Zakon protiustaven in bi ga bilo treba razveljaviti še iz naslednjih razlogov.
3.2. Poleg same protiustavnosti občine, v organe katere naj se sedaj izvedejo volitve - zaradi česar bodo same volitve protiustavne -, je treba upoštevati še to, da je ves postopek ob sprejemanju tega zakona obremenjen še z eno hudo protiustavnostjo: to, da državni zbor že več let grobo krši določbo 2. in 3. člena Ustave, ko ne izvrši odločb Ustavnega sodišča, s katerimi je to ugotovilo protiustavnost občine Koper in mu naložilo, naj jo uskladi z Ustavo v roku, ki je že nekajkrat neuspešno iztekel. Pri tem ni nepomembno dejstvo, da so k sprejetju sedaj izpodbijanega zakona največ prispevali ravno tisti poslanci, ki nosijo največjo odgovornost za to, da se odločba ustavnega sodišča ne izvrši.
Ustavno sodišče je že nekajkrat povedalo, da na protiustavnost zakona lahko vpliva tudi zakonodajalčeva motivacija (civilističnopravno bi se temu lahko reklo causa, torej ne le nagib, ampak resnična podlaga) sprejetega predpisa. Če je motivacija protiustavna, je tudi sprejeti predpis obremenjen s protiustavnostjo. Domnevna causa izpodbijanega zakona naj bi bila v tem, da se zagotovi ustavna volilna pravica tudi občanom v občini Koper.[3] Če je res menil, da je ta pravica prizadeta, je imel Državni zbor popolnoma v svojih rokah ustavno in od ustavnega sodišča dovoljeno ter celo ukazano sredstvo za dosego tudi tega cilja: preoblikovanje občine Koper tako, da bi bila oblikovana v skladu z Ustavo. Vendar tega ustavnega sredstva zakonodajalec ni uporabil, ampak je izbral sredstvo, ki mu omogoča dosego deklariranega cilja na način, ki še naprej omogoča neizvrševanje odločbe ustavnega sodišča in tako, kljub temu, da tu ne gre za neposredno kršitev načela delitve oblasti, v bistvu vendarle omogoča tudi nadaljnje izigravanje odločbe Ustavnega sodišča.
Takšna nedopustna resnična podlaga za sprejetje predpisa pa posredno krši ustavno načelo delitve oblasti.
3.3. Državni zbor ob razreševanju protiustavnega položaja, ki ga je sam zakrivil, kot nasprotni udeleženec med razlogi za sprejem izpodbijanega zakona povsem neutemeljeno navaja, da bo ta zakon v večji meri omogočil ustanavljanje novih občin.[4] "Koprska" zadeva je dobila dovolj publicitete, da lahko zanesljivo zapišem, da so tisti, ki so se najprej zavzemali za kršitev odločbe, s katero je Ustavno sodišče začasno prepovedalo volitve v MO Koper, ki so nadalje "grozili" z internacionalizacijo zadeve, ki so se nato pritožili na Evropsko sodišče za človekove pravice zaradi domnevne kršitve volilne pravice in ki so se končno najbolj zavzemali za sprejetje izpodbijanega zakona, ravno tisti, ki so ves čas tudi najbolj zavirali ustavno skladno preoblikovanje občine Koper.
Dejstvo namreč je, da je podaljšanje mandata organom v protiustavno oblikovani občini poleg vsega predstavljalo tudi "stopnjevano sankcijo" zaradi neizvrševanja odločbe Ustavnega sodišča. Tu ne morem soglašati s kolegom sodnikom dr. Čebuljem, da to ni mogla biti sankcija, saj naj bi Ustavo kršil Državni zbor, prepoved volitev pa naj bi prizadela predvsem občane Kopra. Z odlogom volitev ni bilo poseženo v nobeno ustavno pravico koprskih občanov.[5] Pač pa je dejstvo, da volitve niso mogle biti izvedene, navidez dodatno jemalo del legitimnosti izvoljenim organom in jasneje kot sama teritorialna neusklajenost kazalo, da občina ni usklajena z ustavnimi zahtevami - kar je predstavljalo določen dodatni pritisk na zakonodajalca. Zato ne morem soglašati s kolegicami sodnicami in sodniki, ki so zakonodajalcu dovolili, da odpravi edino sankcijo zoper svoje nekajletno protiustavno ravnanje, ob tem, ko na drugi strani opozarjajo, da bi bilo Ustavno sodišče lahko stopnjevalo sankcijo tako, da bi zakon v delu, kjer ustanavlja občino Koper, celo razveljavilo.
3.4. Kot rečeno je bila ena od pomanjkljivosti odločbe U-I-301/98 ta, da za sedaj sporni del izreka pod tč. 3 ni navajala razlogov. Sodnik dr. Čebulj je našel ustavnopravne razloge v precedenčni odločbi U-I-183/94, sam vidim ta del izreka tudi kot "stopnjevano sankcijo", ki naj dodatno pritisne na Državni zbor oziroma tiste skupine v njem, ki se upirajo izvršitvi odločbe Ustavnega sodišča. Kolegice sodnice in sodniki, ki so glasovali za odločbo, h kateri dajem to ločeno mnenje, so (korektno, sicer tudi ex post, pa saj druge možnosti niso imeli) za takšno tedanjo odločitev našli naslednji razlog: izvedba lokalnih volitev hkrati z začetim postopkom za spremembo območja občine ne bi bila smiselna niti racionalna oziroma bi lahko upočasnila postopek za spremembo njenega območja (Zadnji stavek 14. točke obrazložitve). S takšnimi podlagami za 3. točko izreka v navedeni odločbi lahko soglašam tudi sam in ob tem še pripominjam, da bi bil tudi obstoj samo teh razlogov dovolj za utemeljitev tega dela izreka (gl. stališče v op. št. 5). Tudi ob samo takšnem razumevanju podlage za sporno 3. točko izreka navedene odločbe pa ni logična izpeljava, ki jo napravi večina v točki 15 obrazložitve in ki jo razumem kot nosilni razlog odločitve, h kateri dajem to ločeno mnenje: da je namreč zato, ker ni realne možnosti da bo do uskladitve območja Mestne občine Koper z Ustavo prišlo v roku, ki je določen v odločbi Ustavnega sodišča, ... način izvršitve, ki ga je določilo Ustavno sodišče, s tem izgubil svoj temeljni namen. To namreč ne velja, četudi štejemo volitve le kot akt, ki bi "lahko upočasnil postopek za spremembo območja občine", še manj pa seveda, če ga razumemo kot stopnjevano sankcijo. Ni mi jasno, zakaj bi lahko volitve pred enim letom upočasnile postopek za spremembo območja občine, po enem letu pa bi tega vpliva ne imele več. 3.5. Ravno tako zaradi neuspešnega izteka ponovnega roka za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča niso prenehali drugi razlogi, ki jih je za odlog volitev ugotovila večinska odločitev - namreč to, da bi izvedba lokalnih volitev pred uskladitvijo občine ne bila niti smiselna niti racionalna. Že zato, ker bodo volitve opravljene v organe občine, ki ni oblikovana v skladu z ustavo, bo mandat tako izvoljenih organov "pohabljen", saj bodo izvajali oblast v skupnosti, ki ni samoupravna lokalna skupnost, kakršne zahteva Ustava. Poleg tega ne gre zanemariti tudi tega, da bodo zaradi zagotovitve izvrševanja te, tako izpraznjene pravice[6] - ki, kot rečeno, ne bi bila prizadeta, tudi če volitev še kakšno leto ne bi bilo - nastali določeni stroški.[7] Potem, ko je Državni zbor navedel, da (mu) bo izvedba spornega zakona olajšala oblikovanje z Ustavo skladnih občin, se lahko utemeljeno pričakuje, da bo območje občine lahko uskladil v času, ki bo v skladu z določbo drugega odstavka 24. člena ZLV zahteval izvedbo predčasnih volitev. Vsa prizadevanja, hoja po robu ustavnosti (po moji oceni tudi preko tega roba), zapleti in stroški v zvezi z volitvami, ki bodo sedaj opravljene v skladu z izpodbijanim zakonom, imajo svoje opravičilo torej le v tem, da se postavijo "provizorični" organi v občini in se tako zagotovi uresničitev na ta način izvotljene pravice voliti in biti voljen.
Franc Testen
Opombe:
[1] Če je zakonodajalec res mnenja, da je bila ustavna volilna pravica državljanov v Kopru kršena. O tem, da doslej sploh ni šlo za poseg v volilno pravico, glej tč.16 odločbe in v nadaljevanju tega ločenega mnenja.
[2] Zlasti v zvezi z odločbo U-I- 17/97se je zadnje čase v politiki, v strokovni javnosti, pa tudi med udeleženci posameznih ustavnosodnih sporov vodila polemika o tem, koliko in za koga so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Posebej naj bi bilo sporno vprašanje, ali so odločitve Ustavnega sodišča v abstraktni presoji skladnosti zakonov z Ustavo obvezne tudi za zakonodajalca. Odločba U-I-301/98, s katero je Ustavno sodišče podaljšalo mandat obstoječim organom občine Koper, je bila izdana v postopku za (abstraktno) presojo skladnosti ZUODNO z Ustavo. Dejstvo je, da je izpodbijani zakon v direktnem nasprotju s tem, kar je Ustavno sodišče izreklo v 3. točki izreka navedene odločbe. Ali je torej Ustavno sodišče v tej odločbi odgovorilo na vprašanje glede obveznosti svojih odločb, in to tako, da njegove odločitve v abstraktni presoji zakonov zakonodajalca ne zavezujejo? Ocenjujem, da iz sprejete odločitve za bona fide bralca jasno izhaja, da izrek te odločbe na to vprašanje ne odgovarja, iz obrazložitve pa je še jasneje razvidno stališče Ustavnega sodišča, da tudi (vse) odločitve v abstraktni presoji zakonov zakonodajalca zavezujejo z močjo Ustave. Izkušnja pa me uči, da naslovniki te odločitve odločb ustavnega sodišča v delih, ki jim niso pogodu, ne razumejo (dovolj je opozoriti na sprenevedanje ob razpisu lokalnih volitev v novembru 1998, ko je moralo ustavno sodišče posredovati z novo odločbo, ker naslovniki odločbe U-I-301/98 "niso razumeli"). Zato sem štel, da je lahko koristno, da v tem ločenem mnenju še jasneje, kot je to razvidno že iz odločbe same, povem, kakšno razmerje med Ustavnim sodiščem in zakonodajalcem je z njo opredeljeno.
[3] Izpodbijani zakon v prvem členu izrecno navaja, da se volitve razpišejo zaradi zagotovitve ustavne pravice državljanov do volitev organov lokalnih skupnosti ... Takšno navajanje zakonodajnega motiva v zakonu samem sicer ni neobičajno, ga je pa v tem primeru mogoče razumeti kot zakonodajalčevo "opravičilo", zakaj je posegel v izrek odločbe Ustavnega sodišča.Toliko bolj je torej v tem primeru utemeljeno, da Ustavno sodišče preizkusi, ali je zakonodajalec navedel resnične razloge za svoj poseg in presoja ustavnost zakona tudi v luči dejanskih, morebiti neustavnih razlogov za njegov sprejem.
[4] Takšno sprenevedanje in navajanje že na prvi pogled nelogičnih argumentov je še več kot samo nedopustno opravičevanje enega svojega protiustavnega ravnanja s sklicevanjem na potrebo po odpravi drugega protiustavnega ravnanja, ki ga je zakrivil sam Državni zbor (nemo auditur ....)
[5] Da sploh(še) ne gre za poseg v volilno pravico, po mojem mnenju izhaja tudi iz 16. točke obrazložitve odločbe. Tu še dodajam: na vprašanje, kdaj bi že šlo za poseg v ustavno varovano volilno pravico, si lahko odgovorimo tudi z odgovorom na vprašanje:"Ali bi bilo v neskladju z ustavo, če bi zakon določil, da imajo občinski organi mandat n.pr. šest let?" Ker v ustavi ni nikakršne opore za to, da bi mandat ne smel biti takšen, torej tudi to, da je Ustavno sodišče mandat podaljšalo, še ne posega in še nekaj časa - vsekakor vsaj še za čas, ko je utemeljeno pričakovati, da bo DZ vendarle uskladil občino Koper z Ustavo - ne bi poseglo v ustavno volilno pravico. Morebiti bi lahko šlo za vprašanje (navadne) enakosti, ki pa zahteva za presojo ustavnosti različno dolgega mandata mnogo milejši test kot poseg v volilno pravico: dovolj je, da za odložitev občinskih volitev obstaja razumen razlog - da v spornem primeru obstaja več kot le razumen razlog, pa sem že utemeljil.
[6] Koliko je zagovornikom takojšnjih volitev v organe protiustavno oblikovane občine resnično do uresničevanja volilne pravice, si lahko predstavljam, če se skušam vživeti v način razmišljanja ene od občank občine Koper - sicer upokojene pravnice, ki se je v zvezi z odločbo U-I-301/98 obrnila na Ustavno sodišče z odprtim pismom, objavljenim med drugim v Večeru dne 3.8.1999). V pismu, zaskrbljena zaradi domnevnega poseganja Ustavnega sodišča v volilno pravico občanov občine Koper, med drugim navaja, da " ... volitev, političnih in lokalnih, tako v prejšnjem kot v sedanjem sistemu, ni nikoli zamudila". Na koncu prosi tudi za odgovor, kdaj ji bo ustavno zajamčena volilna pravica povrnjena. Ustavno sodišče na odprta pisma in javna vprašanja seveda ne more posebej odgovarjati. Omenjena občanka bo vsebinski odgovor na svoje vprašanje lahko našla v odločbi, h kateri pišem to ločeno mnenje. Zato si tudi sam dovolim komentar: kdor je v enopartijskem sistemu hodil na "volitve" in štel, da s tem uresničuje ustavno volilno pravico, najbrž tudi iskreno misli, da mu je bila (prvič po letu 1945 in) šele z odločbo U-I-301/98 ta pravica kršena. Vendar tolikšne naivnosti večini v Državnem zboru vendarle ni mogoče pripisati - ta dobro ve, da ne gre za volilno pravico, ampak za poskus, kako izigrati odločbo Ustavnega sodišča.
[7] Da stroškov pri izvedbi nepotrebnih, če že ne protiustavnih volitev, ni mogoče zanemariti, izhaja tudi iz tega, da je bilo po neuspešni kampanji za nespoštovanje prepovedi volitev v občinske organe v Kopru v letu 1998 eno od pomembnih vprašanj, ki so ga zastavljali organizatorji poskusa neustavnih volitev, tudi vprašanje, kdo bo plačal stroške za to| V zakonodajni proceduri za sprejem sedaj izpodbijanega zakona so se pojavljale celo ideje, naj stroške tega protiustavnega poskusa občinskih veljakov krije država
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Wedam-Lukić
Glasovala sem za izrek odločbe, s katero je Ustavno sodišče odločilo, da Zakon o razpisu rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper (Uradni list RS, št. 53/99) ni v neskladju z ustavo. V celoti se strinjam tudi z nosilnimi razlogi odločbe, tako glede učinkov odločitve Ustavnega sodišča po drugem odstavku 40. člena ZustS (način izvršitve odločbe), kot tudi glede presoje vsebinske skladnosti izpodbijanega zakona z Ustavo. Ker se je v zvezi s tem postavilo vprašanje ustavnosti volitev v neustavno občino pa bom v svojem ločenem mnenju prikazala nekatere svoje poglede na to vprašanje.
Ustavno sodišče je v tretji točki izreka odločbe št. U-I-301/98 podaljšalo mandat organom Mestne občine Koper do nastopa organov novih občin. Tega dela izreka ni posebej obrazložilo, vendar se je v točki C. obrazložitve (pravna podlaga) sklicevalo na drugi odstavek 40. člena ZUstS. Iz tega je mogoče sklepati, da se za podaljšanje mandata se ni odločilo zato, ker bi presodilo, da so volitve v organe Mestne občine Koper neustavne, ampak je šlo za način izvršitve odločbe. V razpravi je bilo izraženo stališče, da je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-183/94 sprejelo stališče, da so volitve v organe občin, katerih območja niso določena v skladu z Ustavo, neustavne. Ustavno sodišče je ta pomislek zavrnilo z utemeljitvijo, da tega stališča ni mogoče kar prenesti na sedanje okoliščine, temveč ga je treba umestiti v tedanji kontekst vzpostavitve lokalne samouprave v primerjavi s prej obstoječim komunalnim sistemom. Ko je lokalna samouprava vzpostavljena pa naj bi bilo mogoče mrežo občin spreminjati, zato po mnenju Ustavnega sodišča sprememb v lokalni samoupravi ne gre neposredno povezovati z volitvami.
Strinjam se, da stališču, izraženemu v odločbi št. U-I-183/94, ni mogoče pripisati precedenčnih učinkov za sedanjo situacijo.
Volilna pravica je ena od ustavno varovanih človekovih pravic (43. člen Ustave), njen sestavni del pa je tudi periodičnost volitev. Lahko sicer sprejmem stališče, da podaljšanje mandata samo po sebi ni v nasprotju z Ustavo, saj ta ne predpisuje dolžine mandata organov v lokalnih skupnostih, vendar le, če so zato upravičeni razlogi. Kdaj so volitve v neskladju z Ustavo, pa je kompleksno vprašanje, ki ga je treba presojati v vsakem primeru posebej. Pri tem je treba ločiti primere, ko gre za neustavnost volitev samih po sebi, ker ne zagotavljajo svobodnega in enakega izvrševanja volilne pravice, od primerov, ko naj bi bil v nasprotju z Ustavo rezultat, do katerega bi volitve pripeljale. Ne zdi se mi sporno, da bi bil protiustaven predpis o razpisu volitev v nek neustaven organ (npr. predsedstvo države) ali v neko neustavno tvorbo (npr. del države kot "republiko"). Vprašanje pa je, ali so neustavne volitve v občino, ki je sicer ustavna kategorija, samo iz razloga, ker ta občina po svojem obsegu ni usklajena z Ustavo. V tem primeru je treba pretehtati, katero stanje je bolj (ali manj) v skladu z Ustavo - stanje, ki bo nastalo z volitvami, ali stanje, če volitev ne bo (takšno tehtanje je opravilo Ustavno sodišče tudi v odločbi št. U-I-183/94). Razveljavitev izpodbijanega zakona in s tem nadaljnji odlog volitev bi bil upravičen v primeru, če bi bilo mogoče s tem preprečiti nastanek bolj neustavnega stanja od obstoječega. V konkretnem primeru pa sedanje stanje v Mestni občini Koper ni nič bolj v skladu z Ustavo kot bo stanje, do katerega bo prišlo po izvedenih volitvah. Če sta obe stanji enako neustavni, pa je treba po mojem mnenju odločiti v korist volilne pravice, ki ima kot človekova pravica prednost pred pravico do lokalne samouprave v občini, ki je v celoti usklajena z Ustavo, še zlasti če gre za odlog volitev v samo eni občini. Ob tem kaže še poudariti, da v konkretnem primeru tudi ni mogoče govoriti o konkurenci med ustavnimi in neustavnimi volitvami, saj za enkrat volivci svoje volilne pravice ne morejo uresničevati drugače kot v obstoječi občini. Zato se pridružujem večinskemu stališču, da potem, ko Državnemu zboru kljub sicer ne preveč prepričljivemu poskusu Mestne občine Koper ni uspelo uskladiti z Ustavo, nadaljnje podaljševanje mandatov ne bi več služilo svojemu namenu in da zato izvedba rednih lokalnih volitev v Mestni občini Koper ni v neskladju z Ustavo.
Dr. Dragica Wedam-Lukić