U-I-365/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-365/96
Datum odločitve:
4. 11. 1999
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 99/99 in OdlUS VIII, 241
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1999:U.I.365.96
Akt:
Zakon o samoprispevku (Uradni list SRS, št. 35/85 - p. b. in 48/86) (ZSam)
Izrek:
Zakon o samoprispevku (Uradni list SRS, št. 35/85-p.b. in 48/86) se razveljavi.

Razveljavitev začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije Do uskladitve zakona iz 1. točke izreka z Ustavo, najkasneje pa do izteka roka iz prejšnje točke izreka, se kot osnova za določitev samoprispevka lahko šteje tudi zavarovalna osnova, od katere zavezanci, ki nimajo plače, plačujejo prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje.
Evidenčni stavek:
Samoprispevek je javna dajatev, ki se od davkov razlikuje le po tem, da je njegov namen vnaprej določen (strogo namenska sredstva) in da se uvede z neposredno odločitvijo občanov na referendumu. Pravni akt o uvedbi samoprispevka je občinski predpis, sprejet z obliko neposrednega odločanja - z referendumom. Z njim se uvaja javna dajatev. Kot tak ni v neskladju z Ustavo.
Ustavno sodišče je Zakon o samoprispevku iz leta 1985, ki ni bil usklajen z Ustavo, in se na podlagi 1. člena Ustavnega zakona za izvedbo Ustave Republike Slovenije še vedno uporablja kot veljaven predpis, v celoti razveljavilo. Ker bi takojšnja razveljavitev izpodbijanega zakona onemogočila samoprispevke, se je Ustavno sodišče odločilo za razveljavitveni rok enega leta in tako prepustilo odločitev o njihovi nadaljnji usodi zakonodajalcu. Ugotovilo je, da zakonska ureditev samoprispevka v pogojih prejšnjega komunalnega sistema, ni v skladu z Ustavo, predvsem z načelom pravne države (2. člen Ustave), ki zahteva, da so zakonske določbe jasno opredeljene in nedvoumne. Nekaterih zakonskih določb ni mogoče več uporabljati zaradi povsem nove ureditve lokalne samouprave in financiranja lokalnih skupnosti. Nekatere določbe, ki so bile izraz prejšnje socialistične ureditve, so prenehale veljati, ker jih v novi demokratični ureditvi s tržnim gospodarstvom ni mogoče več uporabljati. Neusklajenost Zakona z Ustavo je zlasti postala očitna z uvedbo lokalne samouprave.
Zaradi neusklajenosti izpodbijanega zakona je prišlo do pravnih praznin. Te so bile v praksi zapolnjene z rešitvami, ki nimajo ustrezne pravne podlage. Kot takšna rešitev se najpogosteje uporablja zavarovalna osnova za plačevanje prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da določitev takšne osnove z zakonom ne bi bila v neskladju z Ustavo, je na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču kot način izvršitve določilo, da se kot osnova za določitev samoprispevka lahko šteje tudi zavarovalna osnova, od katere zavezanci, ki nimajo plače, plačujejo prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje.
Določitev načina izvršitve bo Ustavno sodišče do uskladitve Zakona o samoprispevku z Ustavo upoštevalo tudi pri oceni ustavnosti in zakonitosti posameznih izpodbijanih sklepov o razpisu ali o uvedbi samoprispevka.
Geslo:
Ustavno sodišče, apelativna odločba ustavnega sodišča.
Ustavno sodišče, razveljavitev zakona z odložnim rokom.
Ustavno sodišče, določitev izvršitve odločbe Ustavnega sodišča.
Pravica glasovanja.
Samoprispevek, pravna narava.
Pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev.
Lastnina, gospodarska, socialna, ekološka funkcija.
Varstvo lastninske pravice.
Načelo sorazmernosti.
Načelo enakosti pred zakonom.
Lokalne skupnosti, viri financiranja.
Občine, financiranje.
Krajevna skupnost, financiranje.
Pravica do svobodne gospodarske pobude.
Zakon, medsebojna neskladnost dveh zakonov.
Načela pravne države.
Pravne praznine.
Ustavno sodišče, nepristojnost za presojo medsebojne neskladnosti dveh zakonov.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 33., 44., 67., 74., 142., 146., 147. čl.
Zakon o lokalni samoupravi ZLS), 19., 46., 47., 52. čl.
Zakon o financiranju občin (ZFO), 2., 25. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 4. odst. 26., 2. odst. 40., 43. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-296/95 z dne 27. 11. 1997 (OdlUS VI,157), št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (OdlUS VII,150), št. U-I-269/96 z dne 7. 11. 1996 (OdlUS V,146).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Pavel Ocepek, Komenda
Datum vloge:
19. 7. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US19747
Dokument v PDF obliki:
U-I-365-96.pdf
158 KB
Prenesite datoteko
U-I-365/96
4. 11. 1999
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudi Pavla Ocepka iz Komende in Martina Glavača iz Beltincev, na seji dne 4. novembra 1999
o d l o č i l o :
1. Zakon o samoprispevku (Uradni list SRS, št. 35/85-p.b. in 48/86) se razveljavi.
2. Razveljavitev začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije 3. Do uskladitve zakona iz 1. točke izreka z Ustavo, najkasneje pa do izteka roka iz prejšnje točke izreka, se kot osnova za določitev samoprispevka lahko šteje tudi zavarovalna osnova, od katere zavezanci, ki nimajo plače, plačujejo prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik Pavel Ocepek je podal pobudo za oceno ustavnosti Zakona o samoprispevku (v nadaljevanju: ZSam) hkrati s pobudo za ponovno oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o uvedbi samoprispevka v denarju na območju Krajevne skupnosti Komenda (Uradni list RS, št. 21/94). Ustavno sodišče je njegovo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa zavrnilo kot očitno neutemeljeno s sklepom št. U-I-257/96 z dne 21. 11. 1996 (OdlUS V, 160), pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZSam pa sklenilo obravnavati ločeno kot samostojno zadevo. Pobudnik izpodbija ZSam v celoti, ker naj bi bil v neskladju s 33. in 69. členom Ustave. S samoprispevkom naj bi se spreminjala zasebna lastnina v družbeno lastnino, kar naj bi bilo v nasprotju s pravno ureditvijo Republike Slovenije, ki daje absolutno varstvo zasebni lastnini. Meni, da je celoten izpodbijani zakon "preživet in ne spada v naš čas in evropski pravni prostor".
Predlaga razveljavitev celotnega Zakona.
2. Pobudnik Martin Glavač v pobudi in njeni dopolnitvi izpodbija Sklep o uvedbi krajevnega samoprispevka v denarju na območju Krajevne skupnosti Beltinci (št. U-I-313/97) in hkrati predlaga, da Ustavno sodišče razveljavi tudi tiste določbe veljavne ureditve, ki dajejo pravico glasovanja vsem volivcem, tudi tistim, ki niso zavezanci za plačilo samoprispevka. Meni, da je veljavna ureditev v nasprotju z načelom enakosti, saj vsi volivci niso v enakem pravnem položaju. Poudarja, da je samoprispevek ostanek socializma in komunizma in da v demokratični državi ni dovoljen nikakršen samoprispevek
3. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve navaja, da razlogi, iz katerih se izpodbija ZSam, niso utemeljeni. Samoprispevek, ki se lahko uvede le z odločitvijo občanov na referendumu, je javna dajatev, ki ne postane družbena lastnina. S samoprispevkom se zbirajo denarna sredstva za financiranje z zakonom določenih lokalnih zadev javnega pomena, kar je v skladu s 147. členom Ustave, ki določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in Zakon. Po njegovem mnenju tudi ni kršena pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, ker absolutnost lastninske pravice, na katero se sklicuje pobudnik, ne daje lastniku neomejenega razpolaganja s svojo lastnino. Naš pravni red (69. člen, prvi odstavek 67. člena in tretji odstavek 15. člena Ustave) in Protokol št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic (Uradni list RS, št. 33/94) dovoljujeta omejitve lastninske pravice tudi zaradi javnih koristi. Te pa vključujejo tudi javne dajatve. Poudarja, da so omejitve lastninske pravice v javnem interesu, vključno s plačilom javnih dajatev, splošno uveljavljene ter skladne s pravnimi načeli v primerih, ko je izkazana javna korist in ko je podano razumno razmerje med javno koristjo in posegom v posameznikovo premoženje.
B.
4. Ustavno sodišče je pobudi sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o glavni stvari. Pobudo Martina Glavača za začetek postopka za oceno ustavnosti ZSam je zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-365/96.
5. Samoprispevek so v prejšnjem pravnem sistemu najprej urejali davčni predpisi, kasneje pa je bilo zakonsko urejanje prepuščeno republiški zakonodaji. Zakon o krajevnem samoprispevku je SR Slovenija sprejela leta 1973 (Zakon o krajevnem samoprispevku, Uradni list SRS, št. 3/73). Ta zakon je bil spremenjen in dopolnjen dvakrat, in sicer leta 1983 (Uradni list SRS, št. 17/83) in leta 1985 (Uradni list SRS, št. 25/85). Prečiščeno besedilo zakona je bilo objavljeno v Uradnem listu SRS, št. 35/85. To besedilo Zakona je veljalo na dan razglasitve Ustave Republike Slovenije dne 23. decembra 1991. Ker navedeni zakon še ni bil usklajen z Ustavo, se na podlagi 1. člena Ustavnega zakona za izvedbo Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91 - v nadaljevanju: UZIU) še vedno uporablja kot veljaven predpis.
6. Samoprispevek je bil opredeljen v Ustavi SR Slovenije kot specifična oblika zbiranja sredstev "za zadovoljevanje in uresničevanje določenih skupnih potreb in interesov ter opravljanje nalog" krajevnih skupnosti. Samoprispevek je bil eden od poglavitnih virov za financiranje skupnih potreb v krajevni skupnosti (74. člen Ustave SRS). Spremembo na področju financiranja krajevnih skupnosti je prinesel že Amandma XXXV k Ustavi SR Slovenije, ki je nadomestil 72., 73. in 74. člen Ustave SR Slovenije. Določil je, da se sredstva za zagotavljanje z Ustavo in zakonom določenih nalog in za organizirano udeležbo pri upravljanju družbenih zadev zagotavljajo v skladu z zakonom iz sredstev proračuna občine. Le "za zadovoljevanje in uresničevanje skupnih potreb in interesov lahko krajevna skupnost pridobiva sredstva s prostovoljnimi prispevki podjetij in drugih organizacij in skupnosti, samoprispevkom in z delom ter na drug način." Samoprispevek je na podlagi navedenega amandmaja določen kot možen vir sredstev za uresničevanje skupnih interesov občanov, sredstva za opravljanje z Ustavo in zakoni določenih nalog pa naj bi bila praviloma zagotovljena iz sredstev občin.
7. Ustava vsebuje glede financiranja lokalnih skupnosti le splošne določbe in podrobnejše urejanje prepušča zakonski ureditvi. Člen 142 Ustave določa, da se občina financira iz lastnih virov, s tem da slabše razvitim občinam država zagotavlja dodatna sredstva. Lokalne skupnosti lahko sredstva za uresničevanje svojih nalog pridobivajo z davki in drugimi obveznimi dajatvami ter prihodki iz lastnega premoženja (146. člen Ustave). Člen 147 Ustave določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. Na podlagi navedenih ustavnih pooblastil lahko občine poleg davkov predpisujejo tudi druge dajatve, vendar morajo biti pogoji za predpisovanje takih dajatev določeni v zakonu. Na podlagi navedenih ustavnih določb je samoprispevek, ki ga predpiše občina kot drugo dajatev, v skladu z Ustavo, če so izpolnjeni pogoji, ki jih določa zakon.
8. Samoprispevek urejajo trije zakoni: Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, št. 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 - odl. US, 63/95 - obvezna razlaga, 9/96 - odl. US, 44/96 - odl. US, 26/97, 70/97 in 74/98 - v nadaljevanju: ZLS), Zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94, 45/97 - odlUS in 56/98 - v nadaljevanju: ZFO) in ZSam.
9. Oba sistemska zakona s področja lokalne samouprave sta v skladu s 147. členom Ustave določila samoprispevek kot možen vir za financiranje novonastalih lokalnih skupnosti ali njihovih ožjih delov - krajevnih, vaških ali četrtnih skupnosti (Novela ZLS, Uradni list RS, št. 74/98 in Novela ZFO, Uradni list RS, št. 56/98). ZLS določa, da je samoprispevek mogoče uvesti le z odločitvijo na podlagi referenduma. ZLS v 46.a členu določa, da občani lahko odločajo na referendumu o samoprispevkih in da se referendum opravi v skladu z njegovimi določbami ter določbami Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 13/95 - odl. US, 38/96 in 43/96 - odl. US; v nadaljevanju: ZRLI), če z zakonom, ki določa in ureja referendum, ni drugače urejeno. Ta določba predstavlja izjemo od pravila, vsebovanega v prvem odstavku 46. člena ZLS, ki izključuje možnost odločanja z referendumom o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo davki in druge dajatve. ZLS v drugem odstavku 47.b člena določa tudi strožjo večino za sprejem odločitve o uvedbi samoprispevka, kot je določena za druge odločitve. Za sprejem odločitve o uvedbi samoprispevka je potrebna absolutna večina, to je večina vseh volilcev v občini oziroma v delu občine, za katerega se bo samoprispevek uvedel. ZFO v 2. členu med prihodki občin določa tudi prihodke od drugih dajatev v skladu s posebnimi zakoni, ne da bi posebej določil samoprispevek kot prihodek občine. V drugem odstavku 25. člena ZFO, ki določa, kateri prihodki se ne upoštevajo pri izračunu lastnih prihodkov občine, pa je med drugimi prihodki (obresti od depozita, najemnin za stanovanja in poslovne prostore, prodaje premoženja, drugih prihodkov od premoženja, vrnjenih depozitov, akreditivov in garantnih pisem, nakupa in prodaje vrednostnih papirjev, kumunalnih prispevkov) posebej naveden tudi samoprispevek. V tretjem odstavku tega člena je glede samoprispevka določena izjema, in sicer se samoprispevek lahko upošteva pri izračunu lastnih prihodkov, če to občina zahteva na podlagi sklepa občinskega sveta. ZFO je uredil tudi pobiranje že uvedenega samoprispevka v primeru spremembe območja občin. Člen 34.d določa, da se samoprispevek, ki je bil uveden v prejšnji občini, pobira v občinah, ki so bile ustanovljene na območju prejšnje občine, ter da nadzor nad uporabo sredstev izvajajo nadzorni odbori občin, v katerih se samoprispevek pobira.
10. ZLS in ZFO sta torej ohranila samoprispevek kot enega od virov financiranja lokalne skupnosti ali njenih ožjih delov, ki ga je mogoče uvesti le na podlagi neposrednega odločanja občanov na referendumu. Samoprispevek je torej tudi v sistemu lokalne samouprave obdržal svojo funkcijo in svoje temeljne značilnosti. Samoprispevek je javna dajatev, ki se od davkov razlikuje le po tem, da je njegov namen vnaprej določen (strogo namenska sredstva) in da se uvede z neposredno odločitvijo občanov na referendumu. Pravni akt o uvedbi samoprispevka je občinski predpis, sprejet z obliko neposrednega odločanja - z referendumom. Z njim se uvaja javna dajatev. Navedbe pobudnikov, da je samoprispevek ostanek prejšnje pravne ureditve in ni združljiv z novo demokratično pravno ureditvijo, so torej neutemeljene. Neutemeljene so tudi navedbe, da se s samoprispevkom posega v ustavno varovano pravico do zasebne lastnine. Vsaka javna dajatev, predpisana s strani države ali lokalne skupnosti, posega v premoženje posameznika in s tem v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave (odločba št. U- I-296/95 z dne 27. 11. 1997, Uradni list RS, št. 82/97 in OdlUS VI, 157). Vendar pa Ustava ne zagotavlja pravice do zasebne lastnine neomejeno. Po 67. členu Ustave zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. To pomeni, da posameznik pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj ni neomejen, ampak mora upoštevati tudi interese drugih članov skupnosti in skupnosti kot take (odločba št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98 in OdlUS VII, 150). Zato samoprispevek kot dajatev, s katero se pridobivajo sredstva za uresničevanje nalog občine ali njenih ožjih delov, sam po sebi ne krši 33. člena Ustave. Kolikor pa bi izglasovani samoprispevek prekomerno posegel v ustavne pravice v nasprotju z načelom sorazmernosti ali pa bi bilo kršeno načelo enakosti, lahko vsak prizadeti občan zahteva ustavno presojo predpisa, na katerem temelji njegova obveznost plačevanja samoprispevka.
11. Referendum je tako kot volitve oblika neposrednega odločanja ljudstva. Zato je zakonska ureditev referenduma (na državni in lokalni ravni) v mnogih značilnostih podobna zakonski ureditvi volitev. Glede vprašanja, kdo ima pravico glasovanja na referendumu, tako ZRLI kot ZLS vežeta pravico glasovanja na referendumu na volilno pravico. Po prvem odstavku 47.b člena ZLS imajo pravico glasovati na referendumu vsi občani, ki imajo pravico voliti člane občinskega sveta, če zakon ne določa drugače. Pravico voliti člane občinskega sveta pa imajo občani, ki imajo volilno pravico, v občini, v kateri imajo stalno prebivališče (5. člen Zakona o lokalnih volitvah, Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95 - ZLV). Pravica glasovanja na referendumu torej ni omejena samo na tiste občane, ki bi bili na podlagi sklepa o uvedbi samoprispevka tudi zavezani za plačilo samoprispevka. Vprašanje, kdo so zavezanci za plačevanje samoprispevka, ureja ZSam v 9. členu. V njem določa, da so zavezani vsi občani, ki imajo pravico glasovanja na referendumu. Le v primeru, ko bi plačevanje samoprispevka pomenilo za zavezanca ogrožanje njegove materialne in socialne varnosti, ZSam v 12. in 13. členu določa izjeme. Število zavezancev za plačevanje samoprispevka se torej v času, določenem za njegovo plačevanje, spreminja. Občan, ki v času glasovanja ni bil zavezanec, lahko postane zavezanec kasneje in obratno. Odločitev o uvedbi samoprispevka, sprejeta na referendumu, zavezuje vse občane, ki so imeli pravico glasovati. Ali bodo v konkretnih razmerah tudi zavezani za plačevanje, pa je odvisno od njihovega materialnega in socialnega položaja v času trajanja obveznosti.
Zato navedbe pobudnika Zvonimirja Gomboca niso utemeljene.
12. Tretji zakon, ki ureja samoprispevek, je ZSam, in ta je predmet te ustavnosodne presoje. Postavlja se vprašanje, ali je ZSam, ki je uvedel samoprispevek v pogojih prejšnjega komunalnega sistema, v skladu z Ustavo, predvsem z načelom pravne države (2. člen Ustave), ki zahteva, da so zakonske določbe jasno opredeljene in nedvoumne. ZSam vsebuje predvsem materialnopravne določbe o samoprispevku. Že dosedanja praksa je pokazala, da so se njegove posamezne določbe lahko uporabljale tudi v novem sistemu lokalne samouprave. Vendar analiza posameznih določb ZSam in njihova uporaba v praksi pokaže, da nekaterih zakonskih določb ni mogoče več uporabljati zaradi povsem nove ureditve lokalne samouprave in financiranja lokalnih skupnosti. Nekatere določbe, ki so bile izraz prejšnje socialistične ureditve, pa so prenehale veljati, ker jih v novi demokratični ureditvi s tržnim gospodarstvom ni mogoče več uporabljati. Takšni določbi sta na primer določba 2. člena in del določbe drugega odstavka 3. člena ZSam, ki povezujeta odločanje o samoprispevku s sistemom "samoupravnega" družbenega planiranja[1]. Že Ustavni zakon za izvedbo ustavnih amandmajev IX do LXXXIX k Ustavi Socialistične republike Slovenije (Uradni list SRS, št. 32/89) je določil, da preneha veljati Zakon o sistemu družbenega planiranja in o družbenem planu SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 1/80 in 33/80) in da se vse določbe v zakonih in občinskih statutih, ki se nanašajo na družbeno planiranje, ne uporabljajo (10. in 18. člen). V veljavi so ostale le prostorske sestavine družbenih planov občin in sicer na podlagi posebej sprejetega Zakona o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju (Uradni list RS, št. 48/90 - ZPUP).
13. Nekatere določbe so prenehale veljati (ugasnile), ker so bile odraz pravnega statusa, ki so ga krajevne skupnosti imele po prejšnji državni ureditvi. Vloga krajevnih skupnosti se je z uvedbo lokalne samouprave in z ustanovitvijo večjega števila občin bistveno spremenila. ZLS ne zahteva, da je občina obvezno razdeljena na krajevne skupnosti, ampak prepušča notranjo členitev občine na njene ožje dele - poleg krajevnih še na četrtne in vaške skupnosti - samim občinam. Občina pa lahko ustanovi ožje dele občine s statutom. Z njim mora biti določen tudi njihov pravni položaj in naloge, ki jih občinski svet iz svoje pristojnosti prenaša v izvajanje ožjemu delu občine.
Zato se določbi prvega in drugega odstavka 3. člena ZSam ne moreta več uporabljati, saj je samoprispevek praviloma vir financiranja občin in ne krajevnih skupnosti. ZLS v 19.č členu predvideva kot možen vir financiranja ožjega dela občine tudi samoprispevek, vendar le, če je ožji del občine v skladu s statutom občine pravna oseba.
14. Prav tako tudi ni mogoče več uporabljati določbe četrtega odstavka 3. člena, ki dopušča izrekanje o samoprispevku s podpisovanjem. Osebno izjavljanje s podpisovanjem ni predvideno kot oblika neposrednega odločanja ne v ZLS in ne v ZRLI. Zato določb ZSam, ki omogočajo, da se osebe, ki nimajo stalnega prebivališča na referendumskem ozemlju, osebno izjavijo o samoprispevku tudi s podpisovanjem, ni mogoče več uporabljati.
15. Člen 6 ZSam določa, da mora biti občanom zagotovljen neposreden in trajen nadzor nad zbiranjem in uporabo sredstev, zbranih s samoprispevkom. V praksi se je ta določba uresničevala tako, da je svet krajevne skupnosti enkrat ali dvakrat letno poročal na zboru občanov o zbranih in porabljenih sredstvih. Kot je bilo že ugotovljeno, je samoprispevek po svoji naravi "druga dajatev", ki je lastni vir občine za financiranje lokalnih zadev (52. člen ZLS). Sredstva, zbrana s samoprispevkom, so prihodek občinskega proračuna, oziroma finančnega načrta ožjega dela občine, ki je sestavni del občinskega proračuna. Člen 19.č ZLS ureja financiranje ožjega dela občine, ki je v skladu s statutom občine pravna oseba. Kot vir financiranja ožjega dela občine je naveden tudi samoprispevek. Ker so torej sredstva samoprispevka del proračunskih sredstev, se opravlja nadzor nad njimi v skladu z določbami ZLS (nadzorni odbor kot najvišji organ nadzora javne porabe v občini - 32. člen, Računsko sodišče - 59. člen). Zato bo zakonodajalec moral oceniti, ali se določba 6. člena ZSam o "neposrednem nadzoru nad zbiranjem in uporabo sredstev samoprispevka" sploh še lahko uporabi v praksi in ali je glede na spremenjene oblike nadzora nad porabo občinskih sredstev in glede na strogo namenski značaj samoprispevka treba zagotoviti še poseben nadzor nad sredstvi, zbranimi s samoprispevkom, in določiti oblike takega nadzora.
16. Iz 147. člena Ustave izhaja, da lahko lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve le ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. To pomeni, da morajo občine pri predpisovanju dajatev upoštevati pogoje, ki jih določata Ustava in zakon (odločba št. U-I-233/97 z dne 15. 7. 1999, Uradni list RS, št. 61/99). Eden od bistvenih pogojev je nedvomno določitev osnov, od katerih se plačujejo oziroma odmerjajo dajatve. ZSam v 4. členu določa splošno pravilo, da morajo občani imeti ob enakih pogojih tudi enake obveznosti glede plačevanja samoprispevka, v 11. členu pa določa osnove za določitev samoprispevka. Ker so zavezanci za samoprispevek lahko le fizične osebe, prihajajo v poštev kot osnova za odmero samoprispevka le dohodki in premoženje fizičnih oseb. ZSam pa prepušča določitev višine samoprispevka v celoti neposrednemu odločanju občanov. V aktu o razpisu referenduma za uvedbo samoprispevka mora biti poleg vrste in osnove določena tudi višina samoprispevka (5. točka 7. člena ZSam).
17. ZSam v 11. členu določa, da so osnove za določitev samoprispevka naslednje:
- osebni dohodki delavcev in drugih delovnih ljudi, zmanjšani za davke in prispevke iz osebnega dohodka;
- drugi dohodki občanov po zakonu o davkih občanov, razen dohodkov iz premoženja in premoženjskih pravic ter - pokojnine.
Na podlagi drugega odstavka 11. člena se lahko "izjemoma določi samoprispevek od nepremičnine, od prevoznih sredstev ali od strojev in podobno, če gre za samoprispevek, s katerim naj bi se izboljšali pogoji za njihovo uporabo".
18. Osnova za določitev samoprispevka po prvi alinei 11. člena ZSam ni sporna. Če jo smiselno uporabimo, upoštevajoč sedanjo terminologijo, je osnova za plačilo samoprispevka neto plača iz delovnega razmerja. Ta osnova je tudi določena v vseh sklepih o uvedbi samoprispevka in velja za vse fizične osebe, ki prejemajo plačo iz delovnega razmerja in imajo stalno prebivališče na referendumskem območju. Prav tako ni sporna določitev osnove po tretji alinei, to je od pokojnine.
19. Na podlagi druge alinee 11. člena so osnova za samoprispevek tudi drugi dohodki po prejšnjem Zakonu o davkih občanov (Uradni list RS št. 36/88 - v nadaljevanju: ZDO), razen dohodkov iz premoženja in premoženjskih pravic. Na podlagi te alinee je določena osnova za plačevanje samoprispevka vseh drugih fizičnih oseb, ki ne prejemajo plače iz delovnega razmerja ali pokojnine, ustvarjajo pa dohodek z opravljanjem določene dejavnosti (samostojni podjetniki, osebe, ki opravljajo umetniško ali kakšno drugo kulturno dejavnost kot edini in glavni poklic, odvetniki ali druge osebe, ki opravljajo drugo samostojno dejavnost, opravljajo duhovniško oziroma drugo versko službo kot edini ali glavni poklic). Na podlagi te alinee se določi tudi osnova za kmete, ki praviloma plačujejo samoprispevek na podlagi katastrskega dohodka, ki se ugotavlja po posebnih predpisih in je osnova za plačilo davka od dohodka iz kmetijstva.
20. "Drugi dohodek občanov po Zakonu o davkih občanov" je v skladu s sedaj veljavnimi davčnimi predpisi (Zakon o dohodnini, Uradni list RS, št. 71/93, št. 2/94 popr., 2/95, 7/95, 14/96, 18/96, 44/96, 68/96, 82/97 in 87/97 - v nadaljevanju: ZDoh) dohodek iz dejavnosti. Na podlagi 37. člena ZDoh je zavezanec za davek iz dohodkov iz dejavnosti fizična oseba, ki opravlja dejavnost (zasebnik) in je vpisana v ustrezni register ali drugo predpisano evidenco na območju Republike Slovenije. Davčna osnova za davek iz dejavnosti je dobiček, ki se ugotovi tako, da se od prihodkov, ustvarjenih v koledarskem letu, odštejejo odhodki (40. in 41. člen ZDoh).
21. Iz sklepov o uvedbi samoprispevka, izpodbijanih s pobudami, glede katerih so v teku postopki pred tem sodiščem, in iz delnega pregleda sklepov o uvedbi samoprispevka, objavljenih v Uradnih listih, je razvidno, da je v takih primerih dobiček kot osnova za plačilo samoprispevka določen le izjemoma. V večini primerov je za "zasebnike, ki opravljajo gospodarsko ali obrtno dejavnost", določena osnova za odmero samoprispevka osnova, od katere zavezanec plačuje prispevke za socialno varnost. Od dvanajstih sklepov o uvedbi samoprispevka, objavljenih leta 1998 v Uradnem listu Republike Slovenije, je v desetih sklepih za to kategorijo zavezancev kot osnova za odmero samoprispevka določena zavarovalna osnova.
22. Ustavno sodišče ugotavlja, da je do opisanih rešitev prišlo zaradi neusklajenosti določb ZSam z novo pravno ureditvijo, ki je na področju samostojnega opravljanja dejavnosti bistveno spremenila statusnopravni in gospodarski položaj fizičnih oseb, ki se ukvarjajo s samostojnim opravljanjem gospodarske ali druge dejavnosti. Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in sl. - ZGD) vključuje vse fizične osebe, ki opravljajo gospodarsko dejavnost (samostojni podjetnik posameznik), v sistem gospodarskih subjektov in zanje določa enake osnovne značilnosti kot za gospodarske družbe. Za podjetnike ne veljajo več omejitve, ki jih je poznal prejšnji pravni sistem. Pravica do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave se nanaša na vse gospodarske subjekte in podjetniki nastopajo na trgu povsem svobodno. To pa pomeni, da dohodka, ki ga lahko podjetniki dosegajo v tržnem gospodarstvu, ni mogoče primerjati z dohodkom, ki so ga posamezniki lahko dosegli v prejšnjem sistemu in na katerega se v povezavi z ZDO sklicuje druga alinea prvega odstavka 11. člena izpodbijanega zakona. Glede na to se postavlja vprašanje, ali ne bi moral biti določen tudi najvišji dopustni znesek samoprispevka, saj bi bil znesek samoprispevka pri visokih dobičkih lahko nesorazmerno visok v primerjavi z zneskom samoprispevka drugih zavezancev.
23. ZSam ne ureja postopka referenduma za uvedbo samoprispevka, ampak se glede postopka na podlagi 3. in 56. člena ZRLI smiselno uporabljajo določbe ZRLI, kolikor določenih vprašanj v zvezi s postopkom ni uredila zadnja Novela ZLS (Uradni list RS, št. 74/98 - 46., 46.a, 46.b, 47., 47.a, 47.b in 48. člen). ZRLI ureja postopek za izvedbo referenduma v III. poglavju (30. - 56. člen), katerega določbe se smiselno uporabljajo tudi za referendum o uvedbi samoprispevka. Če pride v tem postopku do kršitve pravice glasovanja, je zagotovljeno sodno varstvo - pritožba na občinsko volilno komisijo, zoper njeno odločitev pa upravni spor (51. - 53. člen). Sam postopek za izvedbo referenduma pa je lahko predmet ocene ustavnosti in zakonitosti (tretji odstavek 21. člena ZUstS), zlasti če gre za kršitve določb 30. do 34. člena ZRLI. Iz zadev, ki jih je Ustavno sodišče že obravnavalo (npr. odločba št. U-I-269/96 z dne 7. 11. 1996, Uradni list RS, št. 66/96 in OdlUS V, 146), je razvidno, da gre največkrat za kršitev rokov. Akti o razpisu referenduma za uvedbo samoprispevka praviloma ne določajo dneva razpisa referenduma, od katerega začnejo teči roki za opravila, ki so potrebna za izvedbo referenduma. Obveznost določitve dneva razpisa referenduma v aktu o razpisu določa 30. člen ZRLI. Ker 7. člen ZSam ne določa, da mora biti v sklepu o razpisu referenduma določen tudi dan razpisa referenduma, prihaja v praksi do kršitev postopka za izvedbo referenduma. Zato Ustavno sodišče opozarja na navedeno neusklajenost obeh zakonov.
24. Iz navedenega je razvidno, da številne določbe ZSam niso v skladu z Ustavo. Zaradi neusklajenosti izpodbijanega zakona z Ustavo številna vprašanja v zvezi s samoprispevkom niso ustrezno pravno urejena. Neusklajenost ZSam z Ustavo je zlasti postala očitna z uvedbo lokalne samouprave. Ne glede na to, da se je rok za uskladitev prejšnjih predpisov z Ustavo na podlagi prvega odstavka 1. člena UZIU že iztekel 31. 12. 1993, bi moral biti ZSam usklajen z Ustavo vsaj ob uvedbi lokalne samouprave. Kot je bilo že ugotovljeno, se je samoprispevek ohranil tudi v sistemu nove lokalne samouprave. Zakonodajalec je s sistemskima zakonoma s področja lokalne samouprave določil samoprispevek kot možen in dopusten vir financiranja občin, pri tem pa njegove zakonske ureditve ni uskladil z Ustavo. Z ustanovitvijo novih občin se število krajevnih samoprispevkov ni zmanjšalo. Tako je na začetku leta 1996 potekalo plačevanje samoprispevka na podlagi 236 sklepov krajevnih skupnosti o uvedbi samoprispevka (Poročilo Agencije Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje z dne 19. 1. 1996), na dan 9. 8. 1999 pa na podlagi 324 sklepov (poročilo Agencije Republike Slovenije za plačilni promet z dne 10. 8. 1999).
Zaradi neusklajenosti in pravnih praznin so se v praksi pojavljale rešitve, ki nimajo ustrezne pravne podlage. Ustavno sodišče zaključuje, da tako neurejeno pravno stanje na področju samoprispevka pomeni kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče izpodbijani zakon v celoti razveljavilo. Ker bi takojšnja razveljavitev izpodbijanega zakona onemogočila samoprispevke, se je Ustavno sodišče odločilo za razveljavitveni rok enega leta in tako prepustilo odločitev o njihovi nadaljnji usodi zakonodajalcu.
25. Kot je bilo že navedeno, prihaja v praksi do zapolnjevanja opisanih pravnih praznin z rešitvami, ki nimajo ustrezne pravne podlage. To se zlasti kaže pri osnovah, ki morajo biti na podlagi 147. člena Ustave določene z zakonom. Da se takšno stanje ne bi nadaljevalo in se prenašalo na nove samoprispevke, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS kot način izvršitve določilo, da se kot osnova za določitev samoprispevka lahko šteje tudi zavarovalna osnova, od katere zavezanci, ki nimajo plače, plačujejo prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Spremembe in dopolnitve Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju iz leta 1996 in leta 1998 (Uradni list RS, št. 54/98 - v nadaljevanju: ZPIZ) so delno odpravile ugodnosti pri določanju zavarovalne osnove za samostojne podjetnike in je zavarovalna osnova postala izraz poprečnega dohodka v določeni dejavnosti. Tako 230.a člen ZPIZ določa, da se za osebe iz 11. člena (samostojni podjetniki, osebe, ki opravljajo umetniško ali kakšno drugo kulturno dejavnost kot edini in glavni poklic, odvetniki ali druge osebe, ki opravljajo drugo samostojno dejavnost in so vpisani skladno z zakonom v register, duhovniki) upošteva doseženi dobiček zavarovanca s tem, da mora biti osnova najmanj v višini najnižje pokojninske osnove.
26. Določitev načina izvršitve te odločbe, bo Ustavno sodišče do uskladitve ZSam z Ustavo upoštevalo tudi pri oceni ustavnosti in zakonitosti posameznih izpodbijanih sklepov o razpisu ali o uvedbi samoprispevka. Ustavno sodišče pri tem poudarja, da ima 3. točka izreka te odločbe, ki jo je Ustavno sodišče sprejelo na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS, naravo zakonske norme, zato jo lahko zakonodajalec v vsakem trenutku spremeni (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999, Uradni list RS, št. 80/99).
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Opomba:
[1] Člen 2 ZSam zahteva, da je "zgraditev objektov oziroma zadovoljevanje drugih skupnih potreb" predvideno s samoupravnem sporazumom o temeljih plana oziroma v planu krajevne skupnosti za ustrezno srednjeročno obdobje in če so v planu zagotovljena sredstva za izvajanje ustrezne dejavnosti.