U-I-111/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-111/95
Datum odločitve:
5. 3. 1998
Objavljeno:
OdlUS VII, 42
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.111.95
Akt:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92) (ZPIZ), 77. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 77. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju se zavrne.
Evidenčni stavek:
Ureditev po ZPIZ, ki določa najkrajši čas trajanja zunajzakonske skupnosti za priznavanje družinske pokojnine osebi, ki je živela z zavarovancem v zunajzakonski skupnosti, ni v neskladju z Ustavo, ker izhaja iz posebnosti razmerij, ki so predmet ureditve.
Geslo:
Načelo pravne in socialne države.
Zakonska zveza in družina, zunajzakonska skupnost.
Pokojninsko in invalidsko zavarovanje, družinska pokojnina.
Načelo enakosti pred zakonom.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 53. čl.
Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (ZZZDR), 12. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 26. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Vilma Sotošek, Hrastnik
Datum vloge:
27. 6. 1995
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US18805
Dokument v PDF obliki:
U-I-111-95.pdf
131 KB
Prenesite datoteko
U-I-111-95_LM Zupančič.pdf
126 KB
Prenesite datoteko
U-I-111/95
5.3.1998
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Vilme Sotošek iz Hrastnika, ki jo zastopa Vesna Mišič, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 5. marca 1998
s k l e n i l o :
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 77. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št.12/92) se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica izpodbija določbo, po kateri ob izpolnjevanju pogojev iz 72. in 73. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ) pridobi ob zavarovančevi smrti pravico do družinske pokojnine tudi oseba, ki je zadnja tri leta pred smrtjo zavarovanca živela z zavarovancem v življenjski skupnosti, ki je po predpisih o zakonski zvezi in družinskih razmerjih v pravnih posledicah izenačena z zakonsko zvezo.
Pobudnica meni, da določba v delu, kjer pogojuje pridobitev pravic iz naslova družinske pokojnine z najmanj triletno izvenzakonsko skupnostjo, ni v skladu z Ustavo. Drugi zakoni naj ne bi določali konkretno, koliko časa mora obstajati takšna zveza, da se ji lahko priznajo pravne posledice, pač pa naj bi zavestno uporabljali dikcijo "dalj časa trajajoča življenjska skupnost moškega in ženske". Tudi sodna in ostala praksa naj bi pokazala, da je potrebno izvenzakonsko skupnost presojati celovito in za vsak primer posebej. Izkazalo naj bi se, da bi postavljanje posebnega roka trajanja takšne skupnosti izjalovilo vsebino in namen zakonodajalca. V pobudničinem primeru naj bi se to izrazito pokazalo, ko naj bi brez težav uveljavila pravice po pokojnem zunajzakonskem partnerju iz naslova dedovanja, drug predpis pa ji enakega statusa ne priznava pri pridobitvi družinske pokojnine. Šlo naj bi za neenako obravnavanje enakega pravnega in dejanskega stanja, s čimer naj bi bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom po 14. členu Ustave.
2. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve pojasnjuje, da Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 14/89 - prečiščeno besedilo - v nadaljevanju: ZZZDR) v 12. členu določa, da ima dalj časa trajajoča življenjska skupnost moškega in ženske, ki nista sklenila zakonske zveze, zanju enake pravne posledice, kot če bi sklenila zakonsko zvezo; vendar to velja le za razmerja, ki jih ureja ta zakon, in ob pogoju, da ni bilo razlogov, zaradi katerih bi bila zakonska zveza med njima neveljavna. Ker ZZZDR izrecno omejuje urejanje razmerij v zunajzakonski skupnosti na razmerja, ki jih sam ureja, je Zakon o dedovanju (Uradni list SRS, št. 15/76) to vprašanje uredil posebej. Tudi Ustava določa, da pravna razmerja v zunajzakonski skupnosti ureja zakon, in torej na posameznih področjih - glede na ZZZDR - posebej ter lahko tudi različno, vendar skladno z načeli pravne države. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, 12/92 - v nadaljevanju: ZPIZ) je to uredil posebej, a v osnovi enako, le s to razliko, da je natančno določil čas dalj časa trajajoče zunajzakonske skupnosti. To je bilo storjeno zaradi razlike med razmerji, ki so po ZZZDR ter Zakonu o dedovanju urejena kot razmerja zasebnega prava, ter med razmerji, ki jih ureja ZPIZ, ki so v osnovi razmerja javnega prava. ZPIZ ureja pravice s področja socialne varnosti posameznikov po načelih vzajemnosti in solidarnosti. Zaradi tega tudi narava teh pravic zahteva natančnejšo ureditev, vključno s preprečitvijo možnih zlorab, kar je pri ureditvi pravic s področja socialne varnosti še posebej občutljivo.
3. Tudi Vlada in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje menita, da pobuda ni utemeljena. Vlada med drugim navaja, da ZZZDR ni mogoče šteti za krovni zakon pri urejanju življenjske skupnosti moškega in ženske, ki nista sklenila zakonske zveze, čeprav je bilo s tem zakonom prvič omogočeno priznavanje pravnih posledic takšne skupnosti. Predpisi, ki priznavajo pravne posledice zunajzakonski skupnosti na svojih področjih, se res sklicujejo na pogoje, ki jih določa ta zakon, vendar pa naj bi imela država pri urejanju posameznih razmerij pravico, da se odloči, da takšni skupnosti na nekem (svojem) področju sploh ne bo priznala nobenih pravnih posledic. Še manj naj bi bila vprašljiva njena pravica, da določi pogoje, ki jih mora izpolnjevati skupnost moškega in ženske, da bi jo lahko na določenem področju šteli za veljavno.
Različno pravno vrednotenje istega dejanskega stanja na različnih pravnih področjih je predvsem posledica različne narave pravic, ki jih uveljavljajo posamezniki. Sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja ni mogoče enačiti s sistemi družinskih razmerij in dedovanja. Pri dedovanju in družinskih razmerjih (predvsem kolikor gre za delitev premoženja ob prenehanju izvenzakonske skupnosti) gre za civilnopravna razmerja.
Premoženje, ki je predmet pravnega postopka, je last fizičnih oseb, vloga države je le v zagotavljanju pravične redistribucije premoženja, ki sta ga osebi pridobili v času trajanja zunajzakonske skupnosti. Pri sistemu pokojninskega in invalidskega zavarovanja in v zvezi s tem pri izplačevanju družinskih pokojnin pa ne gre za vprašanje razdelitve zavarovančevega premoženja med njegove morebitne dediče. Namen pravice do družinske pokojnine je v zagotavljanju določene ravni socialne varnosti po zavarovančevi smrti osebam, ki so bile v tesni zvezi z zavarovancem in ki so bile v določeni meri tudi odvisne od zavarovanca. Za sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja sta pomembni načeli vzajemnosti in solidarnosti, ki pomenita, da pravice oseb, ki prejemajo družinsko pokojnino, niso v neposredni zvezi s prispevki, ki jih je v času svojega zavarovanja vplačal zavarovanec. V sistemu družinskih razmerij in v sistemu dedovanja je namen v čim večji meri slediti željam oseb, v sistemu socialne varnosti pa je drugače. Definicija zunajzakonske skupnosti mora biti zato takšna, da omogoča objektivno ugotavljanje tega statusa in onemogoča zlorabo pravice. Pri ugotavljanju obstoja zakonske zveze omogočajo podatki iz poročne matične knjige ustrezno podlago za nearbitrarno odločanje o pravici pod pogoji, ki so za vse enaki. Pri ugotavljanju obstoja zunajzakonske skupnosti po ZPIZ pa služi temu namenu objektivno določen kriterij trajanja življenjske skupnosti moškega in ženske, skupaj z drugimi kriteriji, ki jih določa ZZZDR in ki morajo biti izpolnjeni, da bi se zunajzakonska skupnost lahko štela za veljavno.
4. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje med drugim pojasnjuje, da prej veljavni Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list SRS, št. 27/83, 21/87, 48/87, 27/89 in Uradni list RS, št. 14/90, 30/90, 44/90 in 10/91) ni izrečno opredeljeval časa trajanja takšne zveze. Razlog temu so bila stališča, da naj bi o obstoju takšne skupnosti kot predhodnem vprašanju, odločala redna sodišča v nepravdnem postopku, ki naj bi poskrbela za enotne kriterije pri opredeljevanju sicer zelo ohlapnega zakonskega pojma dalj časa trajajoče življenjske skupnosti. Na podlagi takšne sodne odločbe naj bi nato organi tedanje skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja odločali o izpolnitvi drugih zakonskih pogojev za pridobitev pravice do družinske pokojnine. Navedena stališča pa naj se v praksi ne bi bila uresničila, saj naj bi se redna sodišča izrekala za nepristojna, če bi bilo ugotavljanje te skupnosti relevantno samo za pravico do pokojnine. Sodišče združenega dela RS pa je zavzelo stališče, da ZPIZ ne določa posebne pristojnosti za ugotavljanje obstoja te skupnosti in naj zato o tem kot o rednem pogoju odloča pristojni organ Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Pomanjkljiva zakonska ureditev pogojev je v praksi povzročila številne probleme, izmed katerih je bil največji prav opredelitev potrebnega časa trajanja takšne skupnosti. Zavod meni, da pomeni določitev potrebnega časa trajanja skupnosti moškega in ženske po izpodbijanem zakonu nadvse pomemben in potreben element pri ugotavljanju obstoja dalj časa trajajoče življenjske skupnosti. Ob upoštevanju drugih kriterijev, določenih v ZZZDR, so s tem na voljo relativno zadostne objektivne zakonske podlage, ki omogočajo priznanje pravice do družinske pokojnine po pogojih, ki so za vse enaki. Tega ne bi omogočala ureditev, vezana zgolj na prosti preudarek in možnost različne razlage obstoja ali neobstoja takšne skupnosti.
B.
5. Ustava v drugem odstavku 53. člena prepušča urejanje pravnih razmerij v zunajzakonski skupnosti zakonu. Tako ZZZDR izenačuje pravne posledice zunajzakonske skupnosti in zakonske zveze glede razmerij, ki jih ureja ta zakon, ko v prvem odstavku 12. člena določa, da ima dalj časa trajajoča življenjska skupnost moškega in ženske, ki nista sklenila zakonske zveze, zanju enake pravne posledice po tem zakonu, kot če bi sklenila zakonsko zvezo, če ni bilo razlogov, zaradi katerih bi bila zakonska zveza med njima neveljavna. Moški in ženska, ki živita v zunajzakonski skupnosti, imata glede na to tudi pravico in dolžnost preživljati drug drugega, če so izpolnjeni zakonski pogoji, ki veljajo za zakonce po 50. členu ZZZDR.
6. Glede na to, da ZZZDR izenačuje pravne posledice zunajzakonske skupnosti in zakonske zveze le glede razmerij, ki jih ureja ta zakon, glede drugih razmerij pa je prepuščeno urejanje te materije posameznim področnim zakonom, ti zakoni vsak v svojem okviru na svoj način urejajo pravne posledice takšne skupnosti.
Izpodbijani ZPIZ daje pravico do družinske pokojnine ob pogojih, ki veljajo po 72. členu za vdovo in po 73. členu za vdovca, tudi osebi, ki je zadnja tri leta pred smrtjo zavarovanca živela z zavarovancem v življenjski skupnosti, ki je po predpisih o zakonski zvezi in družinskih razmerjih v pravnih posledicah izenačena z zakonsko zvezo. Tri leta so potrebna za priznanje pravnih posledic obravnavane skupnosti tudi na primer po Zakonu o vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/95) in po Zakonu o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 63/95). Po predpisih o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju lahko zavarovanec kot družinskega člana zavaruje osebo, ki je najmanj dve leti pred vložitvijo prijave za obvezno zavarovanje živela z njim v življenjski skupnosti, ki je po predpisih o zakonski zvezi in družinskih razmerjih v pravnih posledicah izenačena z zakonsko zvezo. Najmanj eno leto življenjske skupnosti je potrebno za priznanje lastnosti družinskega člana takšni osebi po Zakonu o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92), pa tudi po Zakonu o dohodnini, ki določa, da se zavezancem, ki vzdržujejo družinske člane, prizna posebna olajšava, pri čemer se kot družinski član šteje tudi oseba, ki je z zavezancem živela v življenjski skupnosti, ki je po predpisih o zakonski zvezi in družinskih razmerjih v pravnih posledicah izenačena z zakonsko zvezo, če navedena oseba nima lastnih sredstev za preživljanje ali so ta manjša od višine posebne olajšave za vzdrževanega družinskega člana in je z zavezancem živela v takšni skupnost v celem letu, za katero se dohodnina odmerja. Le splošne pogoje, kot jih določa ZZZDR, pa za okvir svojega ureditvenega področja zahteva poleg Zakona o dedovanju še na primer Zakon o dedovanju kmetijskih gospodarstev (Uradni list RS, št. 70/95).
7. Različnosti ureditev, kot je razvidna na primeroma navedenih področjih, pa ni mogoče subsumirati pod načelo enakosti pred zakonom v smislu drugega odstavka 14. člena Ustave. Takšne med seboj različne ureditve položaja zunajzakonske skupnosti ne pomenijo različnega obravnavanja več oseb z enakim dejanskim stanjem, pač pa gre za urejanje položaja le ene in iste osebe (oziroma instituta zunajzakonske skupnosti), ko se ta pojavi na različnih pravnih področjih. Zakonodajalec ima avtonomno pravico, da za različne potrebe v mejah svoje pristojnosti opredeljuje dejanska stanja in nanje veže različne pravne posledice. Široko polje presoje mu gre zlasti na področjih, kjer uresničuje načelo socialne države (2. člen Ustave). Odločitev, da za upravičenost do družinske pokojnine po umrlem zavarovancu določno opredeli najkrajši čas trajanja življenjske skupnosti, ki je po predpisih o zakonski zvezi in družinskih razmerjih v pravnih posledicah izenačena z zakonsko zvezo, je izraz takšne zakonodajalčeve pravice, izhajajoče tudi iz 53. člena Ustave. Razlogi, ki jih je navedel Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve in sta jih dodatno pojasnila tudi Vlada in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, pa pričajo, da zakonodajalčeva odločitev za obravnavano ureditev ni bila arbitrarna. Zato je bilo treba pobudo kot očitno neutemeljeno zavrniti.
C.
8. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Janez Snoj, dr. Lojze Ude, Franc Testen in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno. Sodnik dr. Zupančič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Zupančiča,
ki se mu pridružuje sodnik dr. Ude
Pobudnica je s pokojnim zavarovancem skupaj živela dvajset let.
Pokojni g. Anton Butala pa je bil medtem formalnopravno še vedno nerazvezan, to je, bil je še vedno v zakonski zvezi vse do približno šest mesecev pred svojo smrtjo. Gre torej za situacijo, v kateri sta pobudnica in pokojni dejansko živela v izvenzakonski skupnosti, pri tem pa ni bila razvezana njegova poprejšnja zakonska zveza.
Po Zakonu o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Ur.l. SRS, št. 14/89, člen 12. prvi odstavek) velja, da ima dalj časa trajajoča življenjska skupnost moškega in ženske, ki nista sklenila zakonske zveze za njiju enake pravne posledice po tem (|) Zakonu, kot če bi sklenila zakonsko zvezo.
Pri tem pa velja, da ta učinek nastane le, če ni bilo razlogov (zadržkov, impedimentov), zaradi katerih bi bila med njima tudi sama zakonska zveza neveljavna. Omenjena določba izrecno narekuje, da ima taka dalj časa trajajoča življenjska skupnost na drugih se pravi ne samo na rodbinskih področjih pravne posledice samo, če področni zakon tako določa. Kot je v večinskem mnenju izrecno obrazloženo, področni zakoni zahtevajo naprimer tri leta dolgo trajanje skupnosti po zakonu o vojnih invalidih in po zakonu o žrtvah vojnega nasilja, dve leti po predpisih o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in eno leto za priznanje lastnosti družinskega člana takšni osebi po zakonu o socialnem varstvu ter zakonu o dohodnini.
V tem sobesedilu se torej postavlja vprašanje o tem, ali mar razlike teh področnih zakonov ne navajajo k domnevi, da gre za neupravičeno različno obravnavanje iste situacije za isto osebo, ko naj bi vendar zanjo ne smelo biti različnega obravnavanja.
Slednje vprašanje se še zlasti postavlja v luči učinka formalnopravno sklenjene zakonske zveze. Ta učinek nastane eo instante s sklenitvijo. Ko je zakonska zveza enkrat sklenjena, seveda noben zakon več ne more predpisovati, da bi za področne učinke bilo potrebno dalj ali manj časa dolgo trajanje formalno sklenjene zakonske zveze.
Pri tem ne more biti govor o ustavno sporni diskriminaciji toliko, kolikor gre za različno obravnavanje potrebnega časa trajanja izvenzakonske skupnosti za različne potrebe. Če naprimer zakonodajalec predpisuje potrebno dobo treh let za priznanje pravnih posledic izvenzakonske skupnosti po Zakonu o vojnih invalidih in samo eno leto za priznanje lastnosti družinskega člana po Zakonu o dohodnini --, potem tu ne gre za razliko med različnimi kategorijami oseb, ampak gre za razliko med različnimi nameni posameznih področnih zakonov -- glede iste osebe. Slednje je seveda popolnoma dopustno, ker je v pravu pogosto, da se ista pravna situacija na različnih pravnih področjih obravnava na različne načine. Celo v kazenskem pravu poznamo situacije, v katerih se učinek iz rodbinskega prava ne prenaša na kazensko področje in obratno. V tem smislu torej o diskriminaciji ne moremo govoriti.
Zanimivo pa je vprašanje, ali mar kljub temu lahko govorimo o neupravičeno različnem obravnavanju različnih pravnih situacij za isto osebo glede na to, da pa po drugi strani te razlike v celoti izostanejo, če je in takoj ko je formalnopravno sklenjena zakonska zveza. Z drugo besedo, postavlja se vprašanje, ali omenjene razlike mar ne kažejo na diskriminatorno obravnavanje izvenzakonske skupnosti, če pa formalna sklenitev zakonske zveze pravno preprečuje nastajanje omenjenih spornih razlik na različnih pravnih področjih.
V tem pogledu je seveda odločilen tekst 53. člena Ustave, ki v prvem odstavku celo predpisuje obličnost sklenitve zakonske zveze pred pristojnim državnim organom, v drugem odstavku pa ne predpisuje, da je zunajzakonska skupnost z zakonsko skupnostjo izenačena (marveč predpisuje samo, da jo ureja zakon). V ustavnopravnem smislu to seveda pomeni, da drugačno obravnavanje izvenzakonske skupnosti (za razliko od formalnopravno sklenjene zakonske zveze) ni protiustavno.
V konkretnem primeru, ko je pobudnica de facto s pokojnim Butalo živela dvajset let, je žal situacija otežena, vendar v skladu z Zakonom in Ustavo ni mogoče preprečiti sicer nedoslednega razkoraka na primer med dednopravnim učinkom in učinkom po ZPIZ. Po Zakonu o dedovanju je pobudnici sodišče priznalo pravico do dedovanja po pokojniku. To je storilo sklicujoč se na 2. odstavek 10. člena, ki predpisuje, da osebi, ki živita v dalj časa trajajoči življenjski skupnosti in nista bili sklenili zakonske zveze, lahko dedujeta druga po drugi, čeprav le v primeru, če ni razlogov, iz katerih bi bila zakonska zveza med njima neveljavna. Ker sta bili prizadeti osebi tu šest mesecev pred smrtjo zapustnika z razvezo osvobojeni zakonskega zadržka, ki bi dedovanje preprečeval, je sodišče dedovanje,dovolilo najbrž tudi zato, ker je de facto (pa čeprav ob obstoječem zadržku), njuna skupnost trajala devetnajst let in pol.
Določba 77. člena ZPIZ pa za potrebe dodelitve družinske pokojnine predpisuje, da pravico pridobi le oseba, ki je zadnja tri leta pred smrtjo zavarovanca z njim živela v taki življenjski skupnosti, kot je po predpisih o zakonski zvezi in družinskih razmerjih v pravnih posledicah izenačena z zakonsko zvezo.
Postavlja se torej vprašanje, ali je ta dodatni pogoj diskriminatorno postavljen, ali ne.
Treba je ponoviti, da tako razlikovanje na področnem zakonu v nobenem primeru ne bi predstavljalo diskriminacije. Gre pač za različno obravnavanje sicer istega pravnega subjekta a na različnih področjih in v kontekstu različnih zakonskih teleologij. Vse, kar je na ustavnopravni ravni diskriminatorno, je praviloma tudi nelogično. Ni pa vse, kar je nelogično in morda celo pravno nedosledno, tudi ustavnopravno diskriminatorno.
Zaradi tega sem se pridružil večinskemu mnenju.
Dr. Boštjan M. Zupančič
dr. Lojze Ude