U-I-290/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-290/96
Datum odločitve:
11. 6. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.290.96
Akt:
Zakon o Gospodarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 14/90) (ZGSS)
Izrek:
Zakon o Gospodarski zbornici Slovenije je v neskladju z Ustavo.

Ugotovljeno neskladnost z Ustavo je Državni zbor dolžan odpraviti v roku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Ker je Zbornica po Zakonu o Gospodarski zbornici Slovenije ustanovljena zaradi opravljanja določenih nalog v javnem interesu, ker se financira z javnimi dajatvami in ker članstvo v Zbornici gospodarskih subjektov ne ovira, da bi se ne mogli vključiti v prostovoljne oblike povezovanja, določba Zakona o obveznem članstvu v Zbornici ne posega niti v pravico prizadetih oseb, da se svobodno združujejo (42. člen Ustave) niti v svobodo gospodarske pobude (74. člen Ustave).
Ker Zakon o Gospodarski zbornici Slovenije nima določb, ki bi zagotovile, da bi bila stališča, oblikovana v organih Zbornice, reprezentativen odraz interesov gospodarstva, in ker je na Zbornico prenesel le pooblastilo za določanje članarine, ni pa opredelil kriterijev za določitev njene višine niti zagotovil potrebnega nadzora nad izvrševanjem tega pooblastila, je v nasprotju z ustavnim jamstvom splošne svobode ravnanja (35. člen Ustave).
Geslo:
Davki, takse, prispevki.
Članarina v Gospodarski zbornici.
Gospodarstvo.
Svoboda gospodarske pobude.
Obvezno članstvo v zbornici.
Pravne osebe, osebe javnega prava.
Ustavne pravice, obvezno združevanje v zbornice.
Varstvo osebnostnih pravic, splošna svoboda ravnanja.
Načelo sorazmernosti.
Ustavno sodišče, ugotovitev neustavnosti izpodbijanega akta, rok normodajalcu po 48. členu ZUstS.
Zbornice, obvezno združevanje v gospodarsko zbornico.
Varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic.
Pravica do zbiranja in združevanja.
Pravna podlaga:
Ustava, 35., 42., 49., 74., 149. čl.
Splošna deklaracija Združenih narodov o človekovih pravicah, 20. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 26., 30., 48. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-305/94 z dne 3. 4. 1997 (OdlUS, VI,44), št. U-I-137/93 (OdlUS III,62), št U-I-234/97 z dne 27. 11. 1997, št. Up-10/93 z dne 20. 6. 1995 (OldUS IV,164), št. U-I-145/95 z dne 9. 11. 1995 (OdlUS IV,113), št. U-I-1/96 z dne 4. 4. 1996 (OdlUS V,34).
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča z dne pridružena zadeva št. U-I-129/98 z dne 16. 4. 1998, št. U-I-45/98 z dne 19. 2. 1998 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Stanka Hitij Hočevar, Ribnica in drugi
Datum vloge:
26. 8. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US18970
Dokument v PDF obliki:
U-I-290-96.pdf
116 KB
Prenesite datoteko
U-I-290/96
11.6.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti Stanke Hitij Hočevar iz Ribnice, Franca in Angelce Šmit z Bleda, gospodarske družbe Tovarne stikalnih naprav Eling d.o.o., Maribor, gospodarske družbe Papir servis, Podjetje za predelavo odpadkov, d.d., Ljubljana, ter Abanke d.d., Ljubljana, in drugih na seji dne 11. junija 1998
o d l o č i l o :
1. Zakon o Gospodarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 14/90) je v neskladju z Ustavo.
2. Ugotovljeno neskladnost z Ustavo je Državni zbor dolžan odpraviti v roku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica Stanka Hitij Hočevar izpodbija določbe ZGZS, ki urejajo obvezno članstvo v GZ in obvezno plačevanje članarine.
Meni, da ne bi smelo priti do podvajanja nalog ministrstev in Zbornice in da iz ZGZS ter Statuta GZ ne izhaja, kako naj bi se razdelil denar, zbran s članarino. Izpodbijane določbe ZGZS naj bi bile v nasprotju s svobodo združevanja iz 42. člena in s svobodo dela iz 49. člena Ustave.
2. Pobudnika Angelca in Franc Šmit predlagata, naj Ustavno sodišče presodi ustavnost določbe ZGZS, ki določa pavšalno dajatev GZS, naloženo brez soglasja zavezanega subjekta.
3. Pobudnica Tovarna stikalnih naprav Eling d.o.o., Maribor, izpodbija 1. člen ZGZS, češ da je v nasprotju s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena, s pravico do zbiranja in združevanja iz 42. in z zagotovilom svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Določba 74. člena Ustave naj bi bila temelj za svobodno ustanavljanje gospodarskih subjektov in naj bi ne dopuščala vsiljevanja članstva v katerikoli organizaciji. Obvezno članstvo in nemožnost izstopa iz GZS naj bi bila v nasprotju že s samim pomenom besede članstvo.
4. Pobudnik Papir servis d.d., Ljubljana, izpodbija določbi 1. in 20. člena ZGZS. Meni, da iz Zakona ne izhaja, da bi bila GZS ustanovljena zaradi javne koristi in da javna pooblastila, ki jih ima, lahko opravlja brez obveznega članstva. GZS naj bi že vrsto let ne opravljala nalog, ki bi bile v interesu družbe. Članarina naj bi predstavljala le obvezen davek. Določbi naj bi bili tudi v nasprotju s svobodo združevanja, zagotovljeno v 42. členu Ustave. Pobudnik je še navedel, da je član Zbornice gospodarskih javnih služb in varstva okolja Slovenije. Predlaga razveljavitev izpodbijanih določb ZGZS.
5. Pobudniki Abanka d.d., Ljubljana, šestnajst drugih bank in Združenje bank Slovenije, Gospodarsko interesno združenje, Ljubljana, izpodbijajo določbi prve alinee prvega odstavka 1. člena in 20. člena ZGZS. Izpodbijani določbi naj bi nedopustno posegali v svobodo združevanja (42. člen Ustave), ker naj bi ne bili podani razlogi za omejitev, našteti v tretjem odstavku 42. člena Ustave. Svoboda gospodarske pobude (74. člen Ustave) naj bi jim zagotavljala, da sami presodijo in se odločijo, v katera gospodarska interesna združenja se bodo včlanili ali jih ustanovili. Določbi, ki jim nalagata obvezno članstvo v GZS in obvezno plačevanje članarine, naj bi posegali v to ustavno zagotovilo. Poleg tega pa so še navedli, da kot člani gospodarskega interesnega združenja, ustanovljenega na podlagi določb Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93, 29/94 in 82/94 - v nadaljevanju: ZGD), niso več člani GZS. ZGD je kasnejši predpis, cilj združenja pa je olajševanje in pospeševanje pridobitne dejavnosti članic ter izboljševanje in pospeševanje rezultatov te dejavnosti. Predlagajo razveljavitev izpodbijanih določb ZGZS, podrejeno pa naj Ustavno sodišče ugotovi, da za njih obvezno združevanje v GZS ne velja, in naj pobudo zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrže.
6. Po stališču Državnega zbora je GZS pravna oseba javnega prava, ki je bila ustanovljena z zakonom in ki opravlja številna javna pooblastila. Na podlagi analize delovanja gospodarskih zbornic v državah s tržnim gospodarstvom naj bi bilo ugotovljeno, da je za Slovenijo najprimernejši kontinentalni model. Njegove značilnosti naj bi bile obvezno članstvo, poudarek na strokovni dejavnosti in izvajanje tistih javnih pooblastil, za katera je smiselno, da jih gospodarstvo izvaja samo. Taka ureditev naj bi zagotavljala reprezentativnost, obvezno članstvo pa relativno finančno stabilnost in manjšo finančno obremenitev članov za tiste storitve, ki so za gospodarstvo sestavni del temeljne infrastrukture. Obveznost plačila članarine naj bi bila posledica obveznega članstva in naj bi Zbornici omogočala, da opravlja določene storitve za potrebe članstva. Storitve Zbornice naj bi bile članom zagotovljene zlasti z izvrševanjem določenih javnih pooblastil in z izvrševanjem funkcije delodajalca pri sklepanju splošnih kolektivnih pogodb.
7. Obvezno članstvo naj bi ne bilo v nasprotju s pravico do svobodnega združevanja iz 42. člena Ustave. Članom GZS naj bi ne preprečevalo, da se vključujejo v društva, sindikate, politične stranke, druge organizacije in druge zbornice. Določba ZGZS o obveznem članstvu naj bi tudi ne omejevala svobodne gospodarske pobude, zagotovljene v 74. členu Ustave. Cilj združevanja v GZS naj bi bilo pospeševanje razvoja gospodarstva, dajanje podpore gospodarskim pobudam in zastopanje interesov svobodnega tržnega podjetništva na trgu in v razmerjih do državnih organov, ne pa omejevanje podjetniške pobude, kot to trdijo pobudniki.
8. GZS meni, da je Zbornica po ZGZS javnopravna ustanova in da združevanje vanjo ne omejuje niti fizičnih oseb pri zbiranju in združevanju niti gospodarskih subjektov pri svobodnem povezovanju v različne interesne in statusne oblike. Izpodbijani zakon naj bi bil zasnovan na kontinentalnem principu zbornične organiziranosti. Ta je uveljavljen v večini držav Evropske unije, ki so tudi največje gospodarske partnerice Slovenije. Obvezno članstvo v takem modelu zborničnega organiziranja naj bi bilo potrebno iz več razlogov: polna reprezentativnost, enakopravnost gospodarskih subjektov pri koristih in bremenih zbornice, zmožnost oblikovanja uravnoteženih - in ne parcialnih - interesov gospodarstva ter zmožnost vzpostavitve ustrezne materialno-kadrovske podlage za izvajanje poslanstva zbornice. V skladu s spornim zakonom naj bi tudi GZS opravljala naloge, primerljive z aktivnostmi evropskih zbornic. Poglavitna naloga GZS naj bi bila zastopanje interesov gospodarstva v razmerjih z državo pri urejanju gospodarskega sistema in ekonomske politike. Poleg tega GZS izvršuje javna pooblastila, ki ji jih je poverila država, opravlja funkcijo socialnega partnerja, neposredno za člane pa tudi strokovne storitve. Statut GZS naj bi notranjo ureditev Zbornice v organizacijskem in upravljalskem smislu gradil od spodaj navzgor. Razlikoval naj bi med nalogami, ki so skupnega pomena za celotno gospodarstvo, in tistimi, ki se samostojno opravljajo v panožnih združenjih, območnih zbornicah in Združenju podjetnikov kot avtonomnih delih GZS. GZS naj bi imela javnopravni značaj, a naj ne bi spadala v državno upravo. V okviru dejavnosti, ki jih opravlja, je samostojen in avtonomen subjekt. Nanjo je država prenesla pospeševalne funkcije, katerih izvrševanje je v interesu celotnega gospodarstva. Naloge, ki jih Zbornica ima, naj bi zato terjale zastopanost celotnega gospodarstva, ne le tistih, ki bi se vanjo vključili prostovoljno. Poleg združevanja v GZS so lahko gospodarski subjekti včlanjeni tudi v druge zbornice.
9. Obstoječi model naj bi zahteval nekatere spremembe in dopolnitve. GZS našteva uskladitev z novo tipologijo gospodarskih subjektov, uzakonitev obveznosti Vlade, da se o zadevah, ki so pomembne za gospodarstvo, predhodno posvetuje z GZS, opredelitev nekaterih novih nalog, ki sodijo v klasični seznam nalog zbornic z obveznim članstvom. Kljub temu pa naj bi obstoječi zakon - z ustreznim pravnim tolmačenjem - ne preprečeval izvajanja poslanstva GZS v duhu Ustave.
B. - I.
10. Ustavno sodišče je pobude sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
11. Trditev enega izmed pobudnikov, da GZS napačno razlaga določbo prvega odstavka 1. člena ZGZS, češ da ne določa obveznega članstva v GZS, ni utemeljena. Da so se osebe iz omenjene določbe dolžne včlaniti v GZS, izhaja tako iz gramatikalne in logične razlage določbe kot iz gradiva, pripravljenega v zakonodajnem postopku.
Določba 1. člena ZGZS razlikuje med osebami, ki se včlanijo v GZS, in osebami, ki se vanjo lahko včlanijo. Po nasprotnem razlogovanju (a contrario) se je tista skupina oseb, ki jim zakon izrecno ne daje izbire, v GZS dolžna včlaniti. Odločitev za ali proti obveznemu članstvu gospodarskih subjektov v GZS je bila tudi predmet razprave v postopku sprejemanja Zakona. Rezultat razprave je bila izrecna zavrnitev prostovoljnega članstva (glej npr. predlog ZGZS z dne 13.3.1990, poročilo Odbora Skupščine SRS za družbenoekonomske odnose in razvoj z dne 21.3.1990 in predlog amandmaja delegacije Zbora združenega dela iz Ajdovščine z dne 28.3.1990).
12. Svoje trditve, da je določba ZGZS o obveznem članstvu v nasprotju s svobodo dela iz 49. člena Ustave, pobudnica Stanka Hitij Hočevar ni utemeljila. Ustavno sodišče se zato v presojo ustavnosti izpodbijane določbe s tega vidika ni spuščalo.
13. To, kar se zdi sporno vsem pobudnikom, je skladnost določbe ZGZS o obveznem članstvu (prvi odstavek 1. člena) s pravico do združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave. Po tej določbi ima vsakdo pravico, da se svobodno združuje z drugimi.
14. Določba drugega odstavka 42. člena Ustave zagotavlja vsakomur, da se zaradi izražanja in uresničevanja skupnih interesov povezuje s podobno mislečimi v združenje, ki naj to povezano skupino ljudi predstavlja. Združenje je v določeni meri notranje organizirano; člani dogovorijo pravila delovanja in njegov namen. Bistveni element združevanja je voljni: oseba se želi povezovati z drugimi. Zagotovilo, da se lahko združuje svobodno, zato pomeni, da ima možnost sama izbrati, ali se bo povezala v neko združenje ali ne in kako dolgo bo ostala njegova članica. Poleg pravice, da se poveže z drugimi (t.i. pozitivna svoboda združevanja), ima vsakdo tudi pravico, da se ne poveže z drugimi (t.i. negativna svoboda združevanja). Ta povezava med pozitivnim in negativnim vidikom združevanja je izrecno navedena v 20. členu Splošne deklaracije Združenih narodov o človekovih pravicah, priznavajo pa jo tudi tiste ustavne ureditve, kjer v ustavnem aktu negativni vidik ni izrecno določen (glej npr. odločbo španskega ustavnega sodišča št. 1027/1995 z dne 12.6.1996). Samo dejstvo, da zakon določi obvezno članstvo v določeni obliki združevanja, bi torej lahko posegalo v svobodo združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave.
Obravnavani primer ni tak.
15. Ustavno sodišče je nekatere oblike obveznega članstva že izvzelo iz dometa 42. člena Ustave. Pri presoji obveznega članstva v zdravniški zbornici (OdlUS II, 15) je Ustavno sodišče izhajalo iz nalog zbornice: ker zbornica po zakonu izvršuje javno kontrolo nad zdravniško prakso, obvezno združevanje vanjo ne pomeni omejevanja svobode združevanja iz 42. člena Ustave. V odločbi, v kateri je presojalo dopustnost obveznega članstva v socialni zbornici (OdlUS III, 62), je svoje stališče iz prve odločbe preciziralo in izhajalo iz razlike med javnopravnimi in zasebnopravnimi oblikami združevanja. Ker socialna zbornica ni zasebnopravno združenje, ki lahko temelji le na prostovoljnih in svobodnih dejavnostih njenih članov, ampak institucija javnega prava, ki je ustanovljena z zakonom in ki izvršuje javna pooblastila, te zbornice ni mogoče uvrščati med združenja, ki jih ima v mislih drugi odstavek 42. člena Ustave. Tudi pri zbornici nosilcev zasebnega varovanja po Zakonu o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja (Uradni list RS, št. 32/94)(odločba št. U-I-305/94 z dne 3.4.1997 - OdlUS VI, 44) so bili razlogi, odločilni za izključitev uporabljivosti 42. člena, podobni kot v prvih dveh primerih. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je sporna zbornica oseba javnega prava, da je ustanovljena z zakonom, da ima javna pooblastila, v okviru katerih odloča o pravicah in obveznostih posameznika ali pravne osebe, ki želi opravljati ali opravlja dejavnost zasebnega varovanja in da te naloge izvršuje v javnem interesu.
16. Drugače kot pri združenjih, ki jih varuje 42. člen Ustave, pri vseh omenjenih oblikah zborničnega povezovanja ni šlo za uresničevanje (zasebnih) interesov članov, zaradi katerih bi se posamezniki prostovoljno povezali. Zbornica je bila ustanovljena z javnopravnim aktom in predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu. Tak je tudi položaj Zbornice po ZGZS.
17. V Zakonu sicer ni izrecno določeno, ali je namen Zbornice na prvem mestu, da izvršuje naloge, ki so v javnem interesu in ki bi jih sicer morala opraviti država, ali pa je ustanovljena le zaradi uresničevanja interesov gospodarskih subjektov, ki se vanjo včlanijo. Zakon tudi ne določa, da je Zbornica javnopravna oseba. Opredeljuje jo namreč kot samostojno strokovno-poslovno organizacijo (2. člen). Vendar pa iz pripravljalnih gradiv izhaja izrecna odločitev zakonodajalca, da uvede "kontinentalni tip enotne zbornice z obveznim članstvom" (Predlog za izdajo ZGZS z osnutkom zakona, Poročevalec, št. 2/90, str. 78). S tem je razumel model, po katerem so zbornice javnopravne ustanove, ki so ustanovljene svobodno ali ob sodelovanju države in katerih pristojnosti, organizacija ter območje delovanja so določeni z zakonom (Zbornični sistem v tržnem gospodarstvu, Poročevalec, št. 2/90, str. 81). Tak zakonodajalčev namen potrjuje že dejstvo, da je bila zbornica ustanovljena z zakonom. Zakon je določil tudi organe Zbornice in temelje njene organiziranosti. Določil je obvezno članstvo (prvi odstavek 1. člena) in obvezno plačevanje članskega prispevka (20. člen). Delo Zbornice je javno (7. člen). Tudi nekatere izmed nalog Zbornice so analogne tistim, ki jih v primerjalnih pravnih ureditvah opravljajo zbornice z javnopravno osebnostjo. Tako je med cilji Zbornice navedeno oblikovanje skupnih stališč in predlogov gospodarstva za spremembe gospodarskega sistema in ekonomske politike (tretja alinea prvega odstavka 3. člena). Za uresničitev tega cilja GZS zastopa interese članov pred državnimi organi pri oblikovanju gospodarskega sistema in gospodarske politike in sodeluje v postopkih njihovega sprejemanja, usklajuje skupne in posamične interese članov pri oblikovanju razvojne politike države in usklajuje ter zastopa interese slovenskega gospodarstva na področju standardizacije, metrologije in pri sprejemanju tehničnih predpisov ter na področju strokovnega izobraževanja (prva, druga in tretja alinea drugega odstavka 3. člena). GZS je bila torej ustanovljena zaradi opravljanja določenih nalog v javnem interesu. Financira se s članskim prispevkom, ki ima zaradi obveznega članstva v Zbornici naravo javne dajatve. Članstvo v Zbornici gospodarskih subjektov ne ovira, da bi se ne mogli vključiti v prostovoljne oblike povezovanja. Obvezno članstvo v njej zato ne posega v pravico prizadetih oseb, da se svobodno združujejo, ki je na splošno zagotovljena v drugem odstavku 42. člena Ustave, za gospodarske subjekte pa izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 74. člena Ustave, da je gospodarska pobuda svobodna.
18. Doslej povedano pa ne pomeni, da se sme zakonodajalec prosto odločiti, kdaj bo za opravljanje neke naloge v javnem interesu ustanovil samostojno pravno osebo, ji določil organizacijo, predpisal članstvo in z naložitvijo obveznega plačila članskega prispevka zagotovil vir financiranja. Kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v svoji odločbi št. U-I-137/93 (OdlUS III, 62), 35. člen Ustave s tem, ko jamči nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti ter njegove zasebnosti in osebnostnih pravic, zagotavlja tudi t.i. splošno svobodo ravnanja. V tej pomembni ustavni pravici je pravzaprav zajeto tudi načelo, da je v pravni državi dovoljeno vse, kar ni prepovedano - in ne obratno. Če je kaj prepovedano ali zapovedano, je to torej poseg v omenjeno ustavno pravico oziroma svoboščino (glej sklep št. U-I-234/97 z dne 27.11.1997).
19. Kot temeljna svoboščina je svoboda ravnanja zagotovljena vsakomur ne glede na to, ali je fizična ali pravna oseba. Da so nosilci ustavnih pravic tudi pravne osebe, kolikor se posamezne pravice glede na svojo naravo nanašajo tudi nanje, je Ustavno sodišče že odločilo (glej npr. sklep št. Up-10/93 z dne 20.6.1995 - OdlUS IV, 164). Zakonski določbi 1. in 20. člena ZGZS s tem, ko določata obvezno članstvo v Zbornici in obvezno plačevanje članskega prispevka, posegata v splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave.
20. Posegi v ustavne pravice so dopustni, če so v skladu z načelom sorazmernosti. Da je omejitev dopustna, mora biti podan ustavno dopusten cilj (npr. varstvo pravic drugih ali tudi javnega interesa - bodisi neposredno bodisi posredno, da se preko javnega interesa varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji: 1. poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja; 2. poseg mora biti nujen - to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti); in 3. upoštevati je treba tudi t.i. sorazmernost v ožjem smislu. To pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo prizadetih posledic: le v primeru, če gre varovanemu ustavno dopustnemu cilju zaradi njegovega pomena absolutna prednost, je lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico - drugače pa mora biti globina oziroma teža posega v njo v sorazmerju s pomenom varovane druge pravice; z drugimi besedami, ni a priori dopusten vsak poseg, ki je sicer nujen, če bi se hotel ustavno varovan cilj zagotoviti v celoti, kadar tudi prva pravica zasluži enako močno varstvo in je torej pri koliziji ustavno varovanih vrednot treba dopustiti v eno le take posege, ki druge ne bodo zavarovali absolutno, ampak le sorazmerno s prvo (ustavno varovani vrednoti bosta torej vzajemno omejeni druga z drugo) (glej že OdlUS III, 62).
21. Po mnenju historičnega zakonodajalca naj bi obvezno članstvo v GZS narekoval tisti del njene dejavnosti, ki "se nanaša na partnerstvo državi pri predlaganju zakonov in drugih aktov s področja gospodarskega sistema in ekonomske politike ter na partnerstvo sindikatu in nekatere druge naloge, ki se lahko opravljajo le v interesu celotnega gospodarstva" (Predlog ZGZS z dne 13.3.1990). Posebej omenjeni nalogi sta izrecno navedeni tudi v Zakonu (prva in deseta alinea drugega odstavka 3. člena).
Današnji zakonodajalec je funkciji interesnega zastopanja gospodarstva pred državnimi organi dodal še pospeševanje razvoja gospodarstva. Obe nalogi, ki jih je zakonodajalec poveril GZS in s katerimi je utemeljil obvezno članstvo in plačevanje članskega prispevka, sta ustavno dopustni. Ustava namreč ne prepušča gospodarstva pravilom trga neomejeno. Ustavno sodišče je že zavzelo stališče, da ustavno načelo svobodne gospodarske pobude (74. člen) zagotavlja gospodarskim subjektom veliko svobodo, da pa hkrati nalaga državi skrb za spremljanje tržne igre in dolžnost za zagotavljanje ravnovesja med svobodo in socialnimi načeli. Ustava zakonodajalcu nalaga, da oblikuje gospodarsko politiko in ga pooblašča za sprejem ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničevanje ciljev te politike (odločbi št. U-I-145/95 z dne 9.11.1995 - OdlUS IV, 113 in št. U-I-1/96 z dne 4.4.1996 - OdlUS V, 34). Da bi država na področju delovanja gospodarstva lahko uspešno odigrala svojo vlogo, pa mora nenehno spremljati dogajanja v gospodarstvu in po potrebi sproti ukrepati. Za uspešno izvajanje te funkcije ne zadostuje zgolj spremljanje rezultatov in učinkov svobodnega delovanja gospodarskih subjektov, za stvarno avtoriteto in uspešno delovanje mora biti država v stalni povezavi z gospodarsko stvarnostjo.
22. Z zakonom opredeljen položaj GZS in z njim povezano obvezno članstvo ter plačilo članarine izhaja iz pravno-sistemske ureditve, v kateri si država zagotovi reprezentativno telo, na katerega se obrne za strokovno mnenje in svetovanje v postopkih normativnega urejanja gospodarskega sistema, in ki mu - kot predstavniku celotnega gospodarstva - prepusti pospeševalne in vzpodbujevalne funkcije. Za opravljanje teh funkcij in nalog je potreben njen trajni značaj, za objektivnost njenega dela pa možnost spremljanja vseh gospodarskih subjektov, katerih delovanje vpliva na ekonomski in gospodarski položaj države. Predpisano obvezno zbornično članstvo in z njim povezana obveznost plačevanja članarine (prispevka) zagotavljata neodvisnost in strokovno izvajanje nalog take zbornice. Obvezno članstvo je podlaga za ugotavljanje in spremljanje skupnih interesov gospodarskih subjektov in pripravo podlag za sprotno in ustrezno ukrepanje države. Skupni interesi gospodarskih subjektov niso identični s seštevkom posameznih interesov članov ali njihovih skupin, pač pa so plod medsebojnega usklajevanja, ki ga zbornica izvaja preko zborničnih mehanizmov.1 Brez obveznega članstva bi grozila nevarnost, da bi se članski krog zmanjšal, zbornica pa bi izgubila transparentnost pri spremljanju gospodarskega življenja v državi. Iz tega izhaja bistvena razlika med zbornicami z obveznim članstvom in gospodarskimi ter strokovnimi združenji, katerih naloge so v varovanju posameznih in skupinskih interesov. Preko obveznega članstva je zagotovljena verodostojnost dela zbornice ter njeni strokovnost in objektivnost, kar je bistvo zbornične neodvisnosti. Prenos javnih pooblastil na zbornico ni v nasprotju s temeljno funkcijo zbornice in njeno neodvisnostjo.
23. S sprejemom izpodbijanega zakona se je tudi slovenski zakonodajalec odločil, da bo povezavo z gospodarstvom, potrebno za izvajanje funkcij države na tem področju, vzpostavil preko GZS. Na ta način naj bi bil državi omogočen stalen stik z gospodarskimi gibanji in širšim okoljem, v katerem subjekti delujejo.
Zagotovljen naj bi ji bil reprezentativen in izveden svetovalec pri uresničevanju njene funkcije na področju urejanja gospodarskega sistema in gospodarske politike. Tak zbornični sistem pa je tudi tako po vsebinski kot po organizacijski strani združljiv z zborničnimi ureditvami drugih držav tako v okviru regionalnega povezovanja Alpe-Jadran kot siceršnjega vključevanja v evropske povezovalne sisteme (obrazložitev Predloga ZGZS, Poročevalec, št. 2/90, str. 77-78). Za dosego omenjenih ciljev je obvezna včlanitev vseh subjektov, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, primeren ukrep.
24. Spornemu posegu v svobodo ravnanja gospodarskih subjektov tudi ni mogoče oporekati nujnosti za uresničitev zasledovanih ciljev. Da bi dosegel reprezentativnost zbornice, je moral zakonodajalec zagotoviti, da bo vanjo vključenih čimveč gospodarskih subjektov. Možna alternativa je predvidena v predlogu zakona o gospodarskih zbornicah (Poročevalec, št. 22/98). Po tem predlogu bi obstajale panožne zbornice s prostovoljnim članstvom, ki dobijo tak status, če so reprezentativne, in Združenje gospodarskih zbornic Slovenije, v katerega so se panožne zbornice dolžne vključiti.
Vendar pa ta možnost obstoječi rešitvi ni enakovredna, ker je vezana na negotovo dejstvo, to je obstoj reprezentativnih panožnih zbornic. Ali bodo ustanovljene, je odvisno le od gospodarskih subjektov.
25. Pri presoji sorazmernosti v ožjem pomenu je Ustavno sodišče tehtalo na eni strani potrebo po reprezentativnem zastopniku gospodarstva, na drugi strani pa težo posega v svobodo ravnanja gospodarskih subjektov, povezanega z obveznim članstvom v GZS.
Edina obveznost, ki izvira iz obveznega članstva, je plačilo članarine. Pooblastilo za določitev njene višine je prenešeno na Zbornico (drugi odstavek 20. člena ZGZS), vendar pa zbornični organi pri tem niso nevezani. Že samo ime dajatve pove, da je vezana na članstvo gospodarskega subjekta v GZS. Ker gre za obvezno dajatev, ki je vezana na prisilno članstvo v neki organizaciji, ima značaj javne dajatve. Tako zaradi njene vezanosti na članstvo kot zaradi njene prisilnosti mora biti po višini v sorazmerju s tistim obsegom dejavnosti GZS, zaradi katerega je članstvo obvezno.2 Poseg v splošno svobodo ravnanja, ki je posledica obveznega članstva v GZS, po povedanem tudi ni prekomeren.
B. - II.
26. V svojih vlogah pobudniki omenjajo le določbi 1. in 20. člena ZGZS, ki jih zavezujeta k članstvu v Zbornici in k plačevanju članskega prispevka. Vendar pa so določbe ZGZS, ki pobudnikom in drugim članom Zbornice nalagajo obveznosti, in na drugi strani določbe, ki opredeljujejo njene naloge in delovanje, celota. Kot take bodisi utemeljujejo bodisi ne utemeljujejo posega v splošno svobodo ravnanja gospodarskih subjektov (35. člen Ustave). Zaradi tega je Ustavno sodišče presodilo obe skupini določb v celoti (30. člen ZUstS).
27. Doslej je že bilo ugotovljeno, da je obvezno članstvo in s tem tudi dolžnost plačevanja prispevka primeren, nujen in sorazmeren poseg v ustavno pravico prizadetih subjektov, če si država želi zagotoviti reprezentativnega predstavnika gospodarstva. Za dosego tega cilja pa obvezno članstvo ni zadosten, ampak le potreben pogoj.
28. Kot je bilo že povedano, je temeljna ideja obveznega zborničnega povezovanja v tem, da si država zagotovi reprezentativno telo, na katerega se obrne za strokovno mnenje in svetovanje v postopkih normativnega urejanja gospodarskega sistema, in ki mu - kot predstavniku celotnega gospodarstva - prepusti pospeševalne in vzpodbujevalne funkcije. Ta ideja je v ZGZS le nakazana, ni pa izvedena tako, da bi država lahko stališče, oblikovano v organih Zbornice, štela za reprezentativen odraz interesov gospodarstva. Zakon uokvirja le institucionalno organiziranost, ne pa tudi postopka odločanja Zbornice. Tako določa, da je upravni odbor Zbornice sestavljen iz predstavnikov članov, izvoljenih v skladu s statutom, tako da je zagotovljena ustrezna panožna in teritorialna zastopanost članov sekcij in panožnih organizacij oziroma enot (drugi odstavek 10. člena). GZS tudi zavezuje, da kot oblike delovanja in odločanja ustanovi sekcije in panožne organizacije za dejavnosti oziroma področja, enote pa za območja (12. člen). Zakon pa nima določb o postopku sprejemanja odločitev, ki bi zagotavljal, da bo stališče organov Zbornice sprejeto po tehtanju in uravnoteženju interesov posameznih članov, panog, območij. Zakon ne preprečuje, da bi ne bili v ospredju ekonomsko močnejši člani in da bi v stališču Zbornice ne bil uveljavljen le njihov interes. Gramatikalna razlaga govori celo zoper to, da bi bila GZS v postopkih pred državnimi organi dolžna predstaviti usklajene interese gospodarstva. Dolžnost usklajevanja interesov ji namreč Zakon nalaga le v primeru oblikovanja razvojne politike države ter še na nekaterih posebej naštetih področjih, ne pa tudi pri predstavljanju interesov gospodarstva (prva, druga in tretja alinea drugega odstavka 3. člena). Zakon ne določa niti minimalnih procesnih varovalk, ki bi zagotavljale, da bi v postopku odločanja vsi zainteresirani člani imeli možnost povedati svoje stališče. Ob pomanjkanju določb o zunanjem upravnem nadzoru nad zakonitostjo dela Zbornice3 je organom Zbornice in posameznih organizacijskih enot, potem ko so se enkrat oblikovale, prepuščen širok prostor samostojnega odločanja, v katerem lahko pride tudi do samovolje in zlorab.
29. Ker ZGZS nima določb, ki bi zagotovile, da bi bila stališča, oblikovana v organih Zbornice, reprezentativen odraz interesov gospodarstva, je v neskladju s svobodo ravnanja gospodarskih subjektov (35. člen Ustave). Gre za primer, ko zakon določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja in zato razveljavitev ni možna. Ustavno sodišče je zato sprejelo ugotovitveno odločbo (48. člen ZUstS).
B. - III.
30. Nekateri izmed pobudnikov izpodbijajo obveznost plačevanja članarine oziroma njeno višino (20. člen ZGZS). Zakon sam ne določa višine niti meril za določitev višine prispevka članov.
Ureja le pristojnost upravnega odbora, da določi njegovo višino in roke plačevanja v skladu s splošnimi akti zbornice (drugi odstavek 20. člena).
31. Obveznost plačevanja članskega prispevka sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo. Kolikor bi bilo članstvo v GZS prostovoljno, bi bila tudi višina članarine stvar dogovora med člani. Ker je zakonodajalec ustanovil GZS kot samostojno organizacijo (2. člen) in ji podelil določeno stopnjo statutarne avtonomije (16. člen), zgolj dejstvo, da je določitev višine članarine prepustil zborničnim organom, tudi v primeru obveznega članstva ustavno ni sporno. Vendar pa zaradi avtonomije GZS članarina ni izgubila značaja javne dajatve. Še vedno gre namreč za obvezno dajatev, ki je vezana na prisilno članstvo v neki organizaciji.
32. Prisilne dajatve se po Ustavi smejo določati samo z zakonom (149. člen). Ustavno sodišče je že odločilo, da mora že iz zakona, ki davek uvaja, in ne šele iz podzakonskega predpisa, biti razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davkoplačevalca (odločba št. U-I-296/95 z dne 27.11.1996). Čim bolj posredna je zveza med javno dajatvijo in povračilom, tem bolj določen mora biti zakon, ki tako javno dajatev predvideva.
33. Članarina, ki so jo po ZGZS dolžni plačevati gospodarski subjekti - obvezni člani Zbornice - je namenjena izključno financiranju dejavnosti GZS. Odločitev zakonodajalca, da dolžnost financiranja omeji na člane Zbornice, je ustavno dopustna.
Zbornica je bila sicer ustanovljena zato, da opravlja naloge, ki so v javnem interesu. Dobro opravljanje teh nalog koristi tudi članom Zbornice. Z obstojem in dejavnostjo Zbornice je članom dana tudi možnost, da se poslužijo individualiziranih storitev, ki jih je Zbornica prav zato, ker obstaja, sposobna nuditi neposredno zainteresiranim osebam.
34. Že iz povedanega izhaja, da Zbornica pri določanju višine članarine ne more biti nevezana. Njena višina mora biti v sorazmerju s tistim obsegom dejavnosti GZS, zaradi katerega je članstvo obvezno. Ta zahteva ne izključuje določitve pavšalnega zneska članarine niti ne preprečuje, da bi zbornični organi ne smeli upoštevati plačilne zmogljivosti posameznega zavezanca. Ker gre za javno dajatev, pa bi moralo biti v zakonu določeno vsaj to, kateri obseg dejavnosti GZS se financira s članarino. Poleg tega bi moral biti določen tudi nadzor države nad določanjem članarine (v podobnem primeru je zakonodajalec določil soglasje Vlade - glej tretji odstavek 18. člena Zakona o RTV Slovenija, Uradni list RS, št. 18/94). Upravičenje Zbornice, da nalaga plačilo javne dajatve, pa je povezano tudi z nadzorom Računskega sodišča.
35. Ker je 20. člen ZGZS le prenesel pooblastilo za določanje članarine na Zbornico, ne da bi opredelil kriterije za določitev njene višine in zagotovil potrebni nadzor nad izvrševanjem tega pooblastila, je v nasprotju z Ustavo.
36. Za odpravo ugotovljenih neskladnosti z Ustavo je Ustavno sodišče določilo rok enega leta od objave odločbe v Uradnem listu. V zakonodajnem postopku je bil že dan predlog za novo zbornično organiziranje gospodarskih subjektov. Zakonodajalec bo moral med ustavnodopustnimi izbrati in urediti najprimernejši model zborničnega organiziranja gospodarskih subjektov, nato pa svojo odločitev izvesti tudi v spremljajoči zakonodaji. V zakonodajnem postopku bo potrebno proučiti tudi ustreznost povezovanja funkcij zastopanja gospodarstva in delodajalcev. Kot opozarja teorija (glej npr. Novak, Kyovski, Jurančič, Sindikalno pravo, ČZ Uradni list RS, Ljubljana, 1992, str. 45 in 118), je namreč obvezno članstvo v zastopstvu delodajalcev, predpisano z zakonom, v nasprotju z raticiranimi mednarodnimi konvencijami Mednarodne organizacije dela. Kolikor bo funkcijo zastopanja delodajalcev ločil od organizacijske oblike zastopanja gospodarstva, bo imel do poteka odložnega roka tudi dovolj časa, da posebej uredi zastopstvo delodajalcev.
C.
37. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 30. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Dragica Wedam - Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
dr. Lovro Šturm
Opombe:
1Tako je na primer v avstrijskem zakonu posebej urejen način odločanja zborničnih organov. Ti morajo vedno poskušati doseči soglasje. Kolikor to ni mogoče, pa morajo pri strokovnih mnenjih posredovati tudi stališče manjšine, če ta to zahteva. Nemški zakon o industrijski in trgovinski zbornici prepušča sicer notranjo ureditev zbornice v veliki meri njeni avtonomiji, vendar pa natančno opredeljuje njene naloge. V 1. členu določa, da zbornice pri varovanju skupnega interesa članov in vzpodbujanja gospodarske dejavnosti upoštevajo interese posameznih gospodarskih vej, jih med seboj tehtajo in usklajujejo.
2Po Statutu GZS je osnova za izračun članarine seštevek vrednosti amortizacije in izplačanih bruto plač pri članu v zadnjem obračunskem obdobju (19. člen). Po Sklepu o določitvi stopnje članarine za leto 1998 (Uradni list RS, št. 3/98) so zavezanci razdeljeni v dve skupini: na tiste, katerih vsota bilančnih postavk - povprečnega mesečnega zneska amortizacije in bruto plač iz letnega poročila oziroma davčnega izkaza za leto 1997 je nižja od 1.250.000 tolarjev, in na tiste, katerih vsota bilančnih postavk ta znesek presega. Prva skupina zavezancev je dolžna plačevati pavšalno članarino v višini 2.800 tolarjev mesečno, člani iz druge kategorije pa 0,24 % od vsote amortizacije in izplačanih plač iz preteklega leta. Poleg tega Sklep predvideva oprostitev plačila članarine za tiste zavezance, katerih prihodki iz letnega poročila oziroma iz davčnega izkaza ne presegajo 1.200.000 tolarjev.
3To je na primer določeno za javne zavode v 50. členu Zakona o zavodih, Uradni list RS št. 12/91, in v 24. členu Zakona o gospodarskih javnih službah, Uradni list RS št. 32/93, ter posebej na primer za Obrtno zbornico v 41. členu Obrtnega zakona, Uradni list RS št. 50/94, za visokošolske zavode v 79. členu Zakona o visokem šolstvu, Uradni list RS št. 67/93 in za RTV Slovenija v 24. členu Zakona o Radioteleviziji Slovenija, Uradni list RS št. 18/94.