Up-53/96
Natisni
Opravilna št.:
Up-53/96
Datum odločitve:
28. 10. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 77/98 in OdlUS VII, 238
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:Up.53.96
Akt:
Izvid in mnenje zdravniške komisije I. stopnje pri Območni enoti Koper Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11.3.1997

Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93 in 9/96) (ZZVZZ), 82. in 83. čl.
Izrek:
Z mnenjem zdravniške komisije I. stopnje pri Območni enoti Koper Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in z dosedanjimi mnenji te komisije, izdanimi v obdobju do pravnomočnosti odločbe o ugotovitvi invalidnosti I. kategorije, so bile pritožniku kršene človekove pravice in temeljne svoboščine.

Člena 82. in 83. Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju sta v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.

Zakonodajalec je dolžan ugotovljeno neustavnost odpraviti v roku 1 (enega) leta po objavi te odločbe v Uradnem listu.

Postopek z ustavno pritožbo zaradi kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja v postopku pred Delovnim in socialnim sodiščem se ustavi.

Ustavna pritožba se v delu, ki se nanaša na kršitev pravice do povrnitve škode in določitvi odškodnine s strani Ustavnega sodišča zavrže.
Evidenčni stavek:
Smisel ustavnega zagotovila pravice do pravnega sredstva ni le v tem, da zagotavlja posamezniku pravico do vložitve pravnega sredstva, temveč predvsem v tem, da lahko z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani in varuje svoje pravne interese. V primerih, ko gre za odločanje o zdravju (v skrajnem primeru celo o življenju) posameznika, je spoštovanje pravice do učinkovitih pravnih sredstev in do odločanja brez nepotrebnega odlašanja še toliko pomembnejše. Ustavno sodišče se ne spušča v presojo, kako je urejeno razmerje med pacientom in zdravnikom, kar je predvsem strokovno in etično vprašanje. Zdravniške odločitve pa imajo vpliv tudi na pravice posameznika na drugih področjih - v obravnavanem primeru na pravice iz zdravstvenega zavarovanja in pravice iz delovnega razmerja, deloma pa tudi na pravice iz invalidskega zavarovanja. Zakonodaja bi morala postopek uveljavljanja pravic in varstva posameznika, kadar je podlaga za (ne)priznanje pravic odločitev zdravnika ali zdravniške komisije, urediti tako, da - ob zagotovljeni možnosti presoje tudi strokovnih odločitev - zagotovi hitro in učinkovito možnost do pravnih sredstev in do sodnega varstva.
V primeru pritožnika so izdana mnenja zdravniške komisije posegla v njegovo pravico do učinkovitega pravnega sredstva.
Pritožnik je s svojim zahtevkom za priznanje bolniškega staleža v sodnem sporu sicer uspel - vendar šele po dolgotrajnem postopku, v katerem tudi ni imel možnosti v celoti zavarovati vseh svojih pravic. Nadaljnja mnenja zdravniške komisije pa kažejo, da zdravniška komisija kot strokovni medicinski organ, dejansko odloča o pravicah zavarovancev tudi v primerih, ko ne gre več za vprašanje strokovne ocene o zdravstveno upravičeni nezmožnosti za delo (da je pritožnik trajno nesposoben za delo je z dokončno odločbo že ugotovil pristojni organ ZPIZ).
Zakonska ureditev v 82. in 83. členu Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ni v skladu s pravico do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave) in posredno tudi ne s pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave). Ustavno sodišče je zakonodajalcu določilo najdaljši možni rok za uskladitev neustavnih zakonskih določb. Ni pa Ustavno sodišče že v tem postopku razveljavilo ali odpravilo določb Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki podrobneje urejajo postopek uveljavljanja in varstva pravic in postopka pred zdravniškimi komisijami, ker bi to praktično pomenilo prepodroben poseg v določbe, ki so v določenem delu lahko celo skladne z Ustavo, njihova razveljavitev pa bi lahko pomenila nepotrebne pravne praznine in težave v postopkih uveljavljanja pravic iz zdravstvenega zavarovanja. Pristojni organ Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije pa bo moral Pravila ustrezno uskladiti po sprejetih spremembah in dopolnitvah zakona.
Geslo:
Uresničevanje in omejevanje pravic.
Enako varstvo pravic.
Pravica do sodnega varstva.
Pravica do pravnega sredstva.
Pravica do povračila škode.
Pravica do osebnega dostojanstva in varnosti.
Pravica do socialne varnosti.
Pravica do zdravstvenega varstva.
Določitev roka zakonodajalcu za uskladitev neustavne zakonske določbe z Ustavo.
Ustavna pritožba, hkrati presoja ustavnosti zakona.
Ustavna pritožba, odločitev o kršitvi ustavne pravice.
Ustavna pritožba, predhodno izčrpanje vseh pravnih sredstev kot procesni pogoj za vložitev ustavne pritožbe.
Zdravstveno varstvo, ugotovitev invalidnosti, pritožba zoper odločitve zdravniške komisije.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 15., 22., 23., 25., 26., 34., 50., 51. čl.
Zakon delovnih razmerjih (ZDR), 61. čl.
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ), 27. čl.
Zakon o upravnem postopku (ZUP), 183., 185. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 46., 1. odst. 59. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi (OdlUS I,101 in OdlUS VI,189).
K obravnavani zadevi sta bile s sklepom Ustavnega sodišča z dne 28/10-1998 pridruženi zadevi št. Up-292/97 in št. U-I-99/97 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
drugi akti
Datum vloge:
6. 3. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US19144
Dokument v PDF obliki:
Up-53-96_Sklep.pdf
76 KB
Prenesite datoteko
Up-53-96.pdf
110 KB
Prenesite datoteko
Up-53-96_LM Ude.pdf
65 KB
Prenesite datoteko
Up-53/96
24.4.1997
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Z. L. iz K. na seji senata dne 24. aprila 1997
s k l e n i l o :
1. Ustavne pritožbe Z. L. iz K.:
- z dne 6.3.1996 zoper mnenja zdravniške komisije I. stopnje pri Območni enoti zavoda za zdravstveno zavarovanje v Kopru, izdana v obdobju od 26.9.1995 do 22.11.1995,
- z dne 12.3.1997 zoper mnenje zdravniške komisije I. stopnje pri Območni enoti zavoda za zdravstveno zavarovanje v Kopru, izdano dne 28.1.1997
- z dne 17.3.1997 zoper mnenje zdravniške komisije I. stopnje pri Območni enoti zavoda za zdravstveno zavarovanje v Kopru, izdano dne 11.3.1997,
se zavržejo.
2. Ustavna pritožba Z. L. iz K. z dne 1.4.1997 zoper ravnanje (mnenje) zdravniške komisije I. stopnje pri Območni enoti Koper Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11.3.1997 se sprejme v obravnavo.
3. Zadrži se nastanek pravne posledice ravnanja (mnenja) zdravniške komisije iz 2. točke izreka, da bi pritožniku zaradi zdravstveno neopravičenega izostanka z dela prenehalo delovno razmerje.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pritožnik je z ustavno pritožbo, vloženo dne 6.3.1996, izpodbijal sedem posamičnih izvidov in mnenj zdravniške komisije I. stopnje pri Območni enoti zavoda za zdravstveno zavarovanje v Kopru, izdanih v obdobju od 26.9.1995 do 22.11.1995. Meni, da vsi izpodbijani akti kršijo določbe 25. člena Ustave o zagotovljeni pravici do pritožbe ali pa kršijo pravico do pritožbe, kot jo določa 2., 8., 66. in 51. člen Ustave v povezavi z določbami 85. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93 in 9/96 - v nadaljevanju: ZZVZZ) ter 230. člena Zakona o upravnem postopku ter 6. točke 100. člena Zakona o delovnih razmerjih.
Zato pritožnik tudi pravnih sredstev, ki jih ti akti dajejo, ni uporabljal. Ker se prav zaradi pravnih sredstev pritožuje, predlaga obravnavo ustavne pritožbe na podlagi 51. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju:
ZUstS), zato da se prepreči nastanek nepopravljivih posledic ter preneha s kršenjem njegovih ustavnih pravic. Izpodbijani akti, zoper katere se ne more pritožiti, ker nimajo pravnega pouka, ali pa ta brez zakonske podlage ne zadrži njihove izvršitve, naj bi kršili ustavne pravice pritožnika iz 25., 51., 34., 14., 66., 38. in 35. člena Ustave.
2. Pritožnik navaja, da ZZVZZ v 85. členu določa, da se za postopek, v katerem se odloča o pravicah iz obveznega zavarovanja, uporablja ZUP, če z zakonom ni določeno drugače.
Ker z ZZVZZ ni drugače določeno, so po mnenju pritožnika pravni pouki vseh izpodbijanih mnenj v nasprotju z določbami zakona, na podlagi katerega so izdani, in tudi v nasprotju z ZUP. Ker pritožba zoper mnenja zdravniške komisije ne zadrži njihove izvršitve, zavarovancu ni dana možnost, da s pritožbo zadrži morebitno nestrokovnost komisije. Lahko pa zavarovancu kljub njegovi pritožbi na mnenje zdravniške komisije po določbi 6. točke 100. člena ZDR preneha delovno razmerje.
3. Iz izpodbijanih mnenj zdravniške komisije I. stopnje (kot tudi drugih priloženih mnenj iz tega obdobja, ki jih pritožnik izrecno ne izpodbija - iz januarja in februarja 1995 ter januarja 1996) izhaja, da je bil pritožnik v letu 1995 in začetku leta 1996 nesposoben za svoje delo. Dne 12.3.1997 pa je pritožnik ustavno pritožbo razširil na mnenje zdravniške komisije I. stopnje z dne 28.1.1997, s katerim zdravniška komisija ugotavlja, da bo pritožnik od 1.3.1997 dalje sposoben za delo v skladu z odločbo Invalidske komisije z dne 24.10.1996. V utemeljitvi ustavne pritožbe enako kot prej navaja, da naj bi bilo to mnenje sprejeto v nasprotju z ZZVZZ in ZUP oziroma na podlagi Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 79/94, 73/95, 39/96 in 70/96 - v nadaljevanju: Pravila), ki so v neskladju z Ustavo in ZZVZZ. Dne 17.3.1997 je pritožnik vložil ustavno pritožbo še zoper mnenje zdravniške komisije I. stopnje z dne 11.3.1997, ki pa je po vsebini enako kot mnenje z dne 28.1.1997, saj ga samo potrjuje.
4. Pritožnik predlaga tudi zadržanje izvršitve mnenja z dne 11.3.1997. Navaja, da je mnenje prejel 14.3.1997, njegovo zdravstveno stanje pa je slabše kot v mesecu februarju, ko je ista komisija ugotovila, da ni sposoben za delo. Z mnenjem se 11.3.1997 ugotavlja in obvešča delodajalca, da naj bi bil sposoben za delo že od 1.3.1997. Ker pa ni sposoben za delo, od 4.3.1997 ne hodi v službo, delodajalec pa mu bo lahko prekinil delovno razmerje zaradi - za zdravniško komisijo neupravičenega - izostanka z dela. Zdravniška komisija po pritožnikovih navedbah tudi ni upoštevala mnenja specialista, ki ga je napotil še na testiranje delazmožnosti, kjer je naročen v mesecu aprilu.
5. Vlogo z dne 15.3.1997, vloženo kot ustavno pritožbo in predlog za zadržanje izvrševanja mnenja zdravniške komisije z dne 11.3.1997, je pritožnik poslal tudi ZZZS, OE Koper, kot zahtevo za presojo mnenja zdravniške komisije I. stopnje. Dne 1.4.1997 pa je zoper isto mnenje vložil tožbo v upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave ter v zvezi s tem istega dne ponovno vložil ustavno pritožbo ter predlagal njeno obravnavo na podlagi drugega odstavka 51. člena ZUstS in začasno zadržanje izvrševanja mnenja z dne 11.3.1997.
B.
6. Ustavno sodišče je ustavne pritožbe, navedene v 1. točki izreka, zavrglo, ker so bile vložene proti mnenjem zdravniške komisije I. stopnje kot proti posamičnim aktom, take ustavne pritožbe pa je po prvem odstavku 51. člena ZUstS možno vložiti šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev. Tudi po drugem odstavku 51. člena ZUstS lahko Ustavno sodišče pod določenimi pogoji izjemoma odloča o ustavni pritožbi le pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev, medtem ko obravnavanje ustavne pritožbe pred izčrpanjem rednih pravnih sredstev torej ni možno. Ker se po Pravilih izpodbijana mnenja zdravniških komisij sploh ne štejejo za upravne akte, izdane po upravnem postopku, ampak gre oziroma naj bi šlo le za izvedenska mnenja, na podlagi katerih zavarovanec (in to šele po izdaji mnenja zdravniške komisije II. stopnje) sploh šele lahko zahteva izdajo upravne odločbe o svojih pravicah iz zdravstvenega zavarovanja, je bilo navedene ustavne pritožbe kot ustavne pritožbe zoper posamične akte treba zavreči.
7. Ustavno pritožbo z dne 1.4.1997 zoper zatrjevano kršitev pritožnikovih ustavnih pravic ne s posamičnim upravnim aktom, ampak z domnevno nezakonitim ravnanjem zdravniške komisije I. stopnje pa je Ustavno sodišče sprejelo v obravnavo in to v izjemno (predčasno) obravnavo, preden je Vrhovno sodišče odločilo v upravnem sporu, sproženem na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave. Pogoja za tako izjemno sprejetje v obravnavo na podlagi drugega odstavka 51. člena ZUstS sta dva: očitnost zatrjevane kršitve in možnost nastanka nepopravljivih posledic za pritožnika.
8. Pritožnik zatrjuje, da je očitnost kršitve njegovih ustavnih pravic razvidna iz vsebine poprejšnjih ustavnih pritožb, navedenih v 1. točki izreka tega sklepa. Ustavno sodišče v tem izjemnem obravnavanju ustavne pritožbe pred izčrpanjem upravnega spora pušča ob strani vprašanje, ali in pod kakšnimi pogoji je z ustavno pritožbo sploh (torej tudi v normalnem postopku po izčrpanju vseh pravnih sredstev) možno uspešno izpodbijati upravne odločitve o pravicah iz zdravstvenega zavarovanja, temelječe na strokovnih ugotovitvah pristojnih zdravniških komisij. Bistvo sprejete ustavne pritožbe vidi namreč v pritožnikovem zatrjevanju, da mu je ustavna pravica iz prvega odstavka 51. člena Ustave (pravica do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon) kršena - ne glede na strokovno pravilnost ali nepravilnost ugotovitev v izpodbijanem mnenju zdravniške komisije I. stopnje - že s tem, da je pristojnost take zdravniške komisije določena s podzakonskim predpisom in ne z zakonom. V tej točki je zatrjevana kršitev pritožnikove ustavne pravice po presoji senata očitna.
9. V pritožnikovem primeru bi zaradi izpodbijanega ravnanja oziroma mnenja zdravniške komisije I. stopnje lahko nastale za pritožnika nepopravljive posledice. Pritožnik noče prilagoditi svojega ravnanja izpodbijanemu ravnanju oziroma mnenju zdravniške komisije, namreč hoditi v službo - oziroma po svojem zatrjevanju tega sploh fizično ne more - iz zdravstvenih razlogov, kot jih sam dojema in prikazuje. Tako njegovo ravnanje, torej zdravstveno neopravičena odsotnost z dela, mu lahko po petih dneh neopravičene odsotnosti povzroči prenehanje delovnega razmerja. Ta posledica sama po sebi - v primeru kasnejše ugoditve njegovim tožbam in pritožbam zoper mnenje zdravniške komisije - sicer ni nepopravljiva, pač pa senat šteje za nepopravljive posledice, ki bi jih prenehanje delovnega razmerja vključno z izgubo plače lahko zapustilo na zdravstvenem (fizičnem in psihičnem) stanju pritožnika.
10. Po ugotovitvi, da sta izpolnjena oba pogoja iz drugega odstavka 51. člena ZUstS za izjemni sprejem ustavne pritožbe v obravnavo, je senat na podlagi smiselne uporabe 58. člena ZUstS (v tem primeru se namreč ne izpodbija posamični akt, ampak ravnanje nosilca javnih pooblastil) odločil, da se zadrži nastanek pravne posledice ravnanja (mnenja) zdravniške komisije z dne 11.3.1997, da bi mu zaradi zdravstveno neopravičenega izostanka prenehalo delovno razmerje. Ker je že zgoraj v 9. točki ugotovljena možnost nastanka nepopravljivih posledic za pritožnika, je s tem šteti za izkazan tudi blažji pogoj iz 58. člena ZUstS - možnost nastanka težko popravljivih škodljivih posledic. Možnost nastanka težko popravljivih škodljivih posledic ob taki odločitvi sicer obstaja tudi na strani delodajalca (škoda, ker tožnik določen čas ni opravljal svojega dela, čeprav mu delovno razmerje ni prenehalo, bolezenska odsotnost z dela pa mu na koncu ne bi bila priznana - odškodnino za to škodo pa bi bilo od pritožnika, ki bi izgubil zaposlitev, vsaj določen čas težko izterjati), vendar je senat pri tehtanju teh dveh možnih škod presodil, da bi bile na strani pritožnika lahko prizadete pomembnejše pravice in interesi (zdravje, delovno razmerje), ki jim je treba dati prednost.
11. Kadar bi pri ustavni pritožbi, sprejeti v obravnavo pod izjemnimi pogoji drugega odstavka 51. člena ZUstS, začasno zadržanje izvršitve izpodbijanega akta (ali ravnanja) pomenilo že prejudiciranje končne odločitve in to v tolikšni meri, da s končno odločbo posledic začasnega zadržanja sploh ne bi bilo več mogoče učinkovito spremeniti oziroma odpraviti, takrat začasno zadržanje ne bi bilo dopustno - še zlasti ne s strani senata. V tu obravnavanem primeru pa začasno zadržanje morebitnega prenehanja delovnega razmerja ne pomeni, da v primeru za pritožnika neugodne končne odločitve te, sedaj zadržane delovnopravne posledice ne bi več mogle nastopiti. S to senatno odločitvijo je torej zadržan le njihov nastanek v času do končne odločitve o spornih vprašanjih.
C.
12. Senat Ustavnega sodišča je sprejel ta sklep na podlagi drugega odstavka 51. člena in smiselne uporabe 58. člena ZUstS v sestavi: dr. Lovro Šturm kot predsednik senata ter dr. Tone Jerovšek in mag. Matevž Krivic kot člana.
Predsednik senata:
dr. Lovro Šturm
Up-53/96
28.10.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Z. L. iz K. na seji dne 28. oktobra 1998
o d l o č i l o:
1. Z mnenjem zdravniške komisije I. stopnje pri Območni enoti Koper Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11.3.1997 in z dosedanjimi mnenji te komisije, izdanimi v obdobju do pravnomočnosti odločbe o ugotovitvi invalidnosti I. kategorije, so bile pritožniku kršene človekove pravice in temeljne svoboščine.
2. Člena 82. in 83. Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93 in 9/96) sta v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.
3. Zakonodajalec je dolžan ugotovljeno neustavnost odpraviti v roku 1 (enega) leta po objavi te odločbe v Uradnem listu.
4. Postopek z ustavno pritožbo zaradi kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja v postopku pred Delovnim in socialnim sodiščem v zadevi št. Ps-607/97 se ustavi.
5. Ustavna pritožba se v delu, ki se nanaša na kršitev pravice do povrnitve škode in določitvi odškodnine s strani Ustavnega sodišča zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pritožnik je z ustavno pritožbo, vloženo dne 6.3.1996, izpodbijal sedem posamičnih izvidov in mnenj zdravniške komisije I. stopnje pri Območni enoti Zavoda za zdravstveno zavarovanje (v nadaljevanju: ZZZS) v Kopru, izdanih v obdobju od 26.9.1995 do 22.11.1995. Menil je, da vsi izpodbijani akti kršijo določbe 25. člena Ustave o zagotovljeni pravici do pritožbe ali pa kršijo pravico do pritožbe, kot da izhaja iz 2., 8., 66. in 51. člena Ustave v povezavi z določbami 85. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93 in 9/96 - v nadaljevanju: ZZVZZ), 230. člena Zakona o splošnem upravnem postopku ter 6. točke 100. člena Zakona o delovnih razmerjih. Zato pritožnik tudi pravnih sredstev, ki jih ti akti dajejo, ni uporabljal. Ker se prav zaradi pravnih sredstev pritožuje, predlaga obravnavo ustavne pritožbe na podlagi 51. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), zato da se prepreči nastanek nepopravljivih posledic ter preneha s kršenjem njegovih ustavnih pravic. Izpodbijani akti, zoper katere se ne more pritožiti, ker nimajo pravnega pouka, ali pa ta brez zakonske podlage ne zadrži njihove izvršitve, naj bi kršili ustavne pravice pritožnika.
2. Pritožnik je še navajal, da ZZVZZ v 85. členu določa, da se za postopek, v katerem se odloča o pravicah iz obveznega zavarovanja, uporablja ZUP, če z zakonom ni določeno drugače.
Ker z ZZVZZ ni drugače določeno, so po mnenju pritožnika pravni pouki vseh izpodbijanih mnenj v nasprotju z določbami zakona, na podlagi katerega so izdani, in tudi v nasprotju z ZUP. Ker pritožba zoper mnenja zdravniške komisije ne zadrži njihove izvršitve, zavarovancu ni dana možnost, da s pritožbo zadrži izvršitev morebitnega nestrokovnega mnenja komisije. Lahko pa zavarovancu kljub njegovi pritožbi na mnenje zdravniške komisije po določbi 6. točke 100. člena ZDR preneha delovno razmerje.
3. Ustavno sodišče je ustavne pritožbe, vložene proti mnenjem zdravniške komisije I. stopnje kot proti posamičnim aktom, že prejzavrglo. Take ustavne pritožbe je po prvem odstavku 51. člena ZUstS možno vložiti šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev. Tudi po drugem odstavku 51. člena ZUstS lahko Ustavno sodišče pod določenimi pogoji izjemoma odloča o ustavni pritožbi le pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev, medtem ko obravnavanje ustavne pritožbe pred izčrpanjem rednih pravnih sredstev ni možno. Ker se po Pravilih izpodbijana mnenja zdravniških komisij sploh ne štejejo za upravne akte, izdane po upravnem postopku, ampak gre oziroma naj bi šlo le za izvedenska mnenja, na podlagi katerih zavarovanec (in to šele po izdaji mnenja zdravniške komisije II. stopnje) šele lahko zahteva izdajo upravne odločbe o svojih pravicah iz zdravstvenega zavarovanja, je bilo navedene ustavne pritožbe kot ustavne pritožbe zoper posamične akte treba zavreči.
4. Ustavno pritožbo z dne 1.4.1997 zoper zatrjevano kršitev pritožnikovih ustavnih pravic ne s posamičnim upravnim aktom, ampak z domnevno nezakonitim ravnanjem zdravniške komisije I. stopnje, pa je Ustavno sodišče sprejelo v obravnavo.
5. Pritožnik je po sprejemu ustavne pritožbe naslovil na Ustavno sodišče vrsto vlog: nekatere - naslovljene na pristojna sodišča in upravne organe v drugih postopkih - so poslane le v vednost, nekatere pa izrecno naslovljene (tudi) na Ustavno sodišče. V nekaterih vlogah je postavljal tudi zahtevke, o katerih naj bi odločilo Ustavno sodišče. Vloge so delno težko razumljive, nepovezane in nejasne, praviloma pa tudi ni predloženih listin, ki jih pritožnik omenja in v zvezi s katerimi so sploh vložene.
6. Kot samostojni zadevi, povezani s tem postopkom, sta bili odprti še:
- ustavna pritožba zaradi kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja v postopku zaradi spornega zaključka bolniškega staleža pred Delovnim in socialnim sodiščem (zadeva vpisana pod št. Up-292/97), in
- ločeno vložena pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja, s kasnejšo vlogo formalno razširjeno še na pobudo za oceno ustavnosti nekaterih določb Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (zadeva vpisana pod št. U-I-99/97).
7. V okviru obravnavane zadeve je pritožnik uveljavljal tudi dva posebna zahtevka:
- "spor o pristojnosti", ki pa je po vsebini ustavna pritožba zaradi zatrjevane kršitve pravice do sodnega varstva oziroma pravnega sredstva (neodločanje o nekaterih zahtevkih pritožnika pred ZZZS oziroma upravnimi organi in sodišči), in - odškodninski zahtevek, vložen na podlagi 26. člena Ustave oziroma 46. člena ZUstS.
8. ZZZS je v zvezi s pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravil posredoval svoja stališča in pojasnila, Državni zbor pa na pobudo za oceno ustavnosti nekaterih določb ZZZS ni odgovoril.
B. - I.
9. Dejansko stanje pritožnika se je po sprejemu ustavne pritožbe in začasnem zadržanju pravnih posledic spornega zdravniškega mnenja na delovnopravnem področju, bistveno spremenilo. V postopku za priznanje bolniškega staleža po 1.3.1997 je pritožnik uspel. Zdravniška komisija II. stopnje je sicer 17.4.1997 potrdila mnenje I. stopnje ZK, da naj bi bil pritožnik sposoben za delo. Enako je odločil tudi ZZZS z upravno odločbo, izdano na podlagi 83. člena ZZVZZ dne 23.5.1997. Vendar je pritožnik nato uspel v sodnem sporu: Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je na podlagi izvedenskega mnenja Medicinske fakultete s sodbo št. Ps-607/97 z dne 22.1.1998 odpravilo odločbo ZZZS in odločilo, da je pritožnik "začasno popolnoma nezmožen za delo" tudi po 14.3.1997. Zoper to sodbo se nista pritožila ne pritožnik ne ZZZS in je postala pravnomočna 4.3.1998.
10. Že med sodnim postopkom o bolniškem staležu je bil pritožnik spoznan za invalida I. kategorije invalidnosti s pravico do invalidske pokojnine od 1.11.1997 dalje. Zoper to odločitev se je pritožnik pritožil in uveljavljal tudi sodno varstvo. Sodni postopek še ni končan in se ne šteje za prednostnega. Zakaj se pritožnik z invalidsko upokojitvijo ne strinja, iz njegovih vlog ni povsem jasno - smiselno je mogoče povzeti, da bi še vedno želel nekaj delati, na primer na domu. Pritožnik je tako sedaj še vedno v bolniškem staležu s pravico do nadomestila plače na podlagi 34. člena ZZVZZ. Ta pravica naj bi mu šla (iz zdravstvenega zavarovanja) do pravnomočnosti odločbe o invalidski upokojitvi.
11. Pritožnik pa še vedno prejema mnenja zdravniške komisije I. stopnje pri območni enoti ZZZS Koper, s katerimi naj bi ta komisija na nezakonit način odločala o priznanju bolniškega staleža. Mnenje, izdano 28.9.1998, naj bi po prepričanju pritožnika pomenilo celo odvzem pravice do bolniškega staleža.
Iz zadnjega mnenja zdravniške komisije z dne 7.10.1998 pa izhaja, da zdravniška komisija odloča o bolniškem staležu pritožnika na vsaka dva meseca.
12. V vlogi, naslovljeni sicer na predsednika Ustavnega sodišča (prejeti dne 7.10.1998), je pritožnik tudi sam nedvomno opredelil bistvo svojih dosedanjih ustavnih pritožb in pobud.
Uveljavlja kršitev človekovih pravic z mnenji zdravniških komisij, ki dejansko odločajo o njegovih pravicah do zdravstvenega varstva in pravicah iz zdravstvenega zavarovanja - zoper ta mnenja pa ni zagotovljenih učinkovitih pravnih sredstev in sodnega varstva.
13. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo o vseh vsebinsko povezanih vlogah pritožnika odločilo z eno odločbo. Zato je obravnavani ustavni pritožbi pridružilo tudi odločanje o pobudi za oceno ustavnosti nekaterih določb ZZVZZ ter ustavnosti in zakonitosti Pravil in o ustavni pritožbi zaradi kršitve do sojenja brez nepotrebnega odlašanja v postopku pred socialnim sodiščem.
B. - II.
14. Državljani imajo pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti. Država ureja obvezno zdravstveno zavarovanje ter skrbi za njegovo delovanje (prvi in drugi odstavek 50. člena Ustave). Vsakdo ima pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon. Zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev (prvi in drugi odstavek 51. člena Ustave). Ustava zagotavlja pravico do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen) ter nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti, njegove zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen).
15. Vsakomur je zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih in pravnih interesih (22. člen Ustave). Vsakdo ima pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče (23. člen Ustave). Vsakomur je zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih (25. člen Ustave).
16. ZZVZZ ureja sistem zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja ter uveljavljanje pravic iz zdravstvenega zavarovanja (prvi odstavek 1. člena). Zdravstveno varstvo obsega tudi pravice iz zdravstvenega zavarovanja, s katerimi se zagotavlja socialna varnost v primeru bolezni. Ob zakonsko zagotovljeni pravici do najvišje možne stopnje zdravja in pravici do zdravstvenega varstva ZZVZZ predpisuje tudi dolžnost vsakogar, da skrbi za svoje zdravje (prvi in drugi odstavek 2. člena). ZZVZZ določa obseg zdravstvenega zavarovanja in kot nosilca tega zavarovanja določi ZZZS ( 12. člen). Obvezno zdravstveno zavarovanje obsega tudi zavarovanje za primer bolezni in zagotavlja zavarovanim osebam med drugim tudi pravico do nadomestila plače med začasno zadržanostjo od dela (13. člen ZZVZZ). Nadomestilo kot pravica iz obveznega zdravstvenega zavarovanja gre zavarovancem na podlagi mnenja osebnega zdravnika oziroma pristojne zdravniške komisije (29. člen ZZVZZ): v določenih primerih od prvega dne zadržanosti dalje, sicer pa od 31. dne zadržanosti dalje. Pravica do nadomestila za prvih 30 dni odsotnosti z dela ni pravica iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, ampak je pravica, ki jo delavec uveljavlja pri delodajalcu (9. člen ZZVZZ, glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-30/96). ZZVZZ v 34. členu ureja primere, ko začasna nezmožnost za delo preraste v trajno, kar je podlaga za uveljavljanje pravic iz invalidskega zavarovanja; v 35. členu pa primere, ko zavarovanec ni upravičen do nadomestila in primere, v katerih se izplačevanje nadomestila začasno zadrži.
17. V V. poglavju ZZVZZ (členi od 78 do 85) so določeni pogoji in postopek za uveljavljanje pravic iz zdravstvenega zavarovanja:
- osebni zdravnik zdravi in je pooblaščen, da ugotavlja začasno nezmožnost za delo in druge razloge za zadržanost od dela do 30 dni (80. člen),
- opredeljene so zdravniške komisije kot izvedenski organi zavoda in določene njihove pristojnosti (81. člen), - določen je postopek in roki za presojo mnenj zdravnika in zdravniških komisij (82. člen),
- določena je pravica zahtevati izdajo dokončne upravne odločbe o mnenju zdravniške komisije prve stopnje (83. člen), - določena je pristojnost za odločanje o pravici do nadomestila (in nekaterih drugih denarnih prejemkih iz zdravstvenega zavarovanja) pred organi ZZZS na prvi in drugi stopnji (84. člen),
- predpisana je uporaba ZSUP pri odločanju o pravicah iz zdravstvenega zavarovanja, kolikor ZZVZZ ne določa drugače (85. člen).
18. Pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja podrobneje urejajo tudi obveznosti zavarovanih oseb, pogoje in postopke za uresničevanje pravic ter varstvo pravic zavarovanih oseb zlasti v naslednjih določbah: prvi odstavek 24. člena, drugi odstavek 136. člena, tretji odstavek 146. člena, 230. do 250. člena, 259. do 263. člena, 264. do 272. člena.
19. Sodno varstvo v sporih iz zdravstvenega zavarovanja je bilo od leta 1979 zagotovljeno pred sodišči združenega dela (splošne pristojnosti, razen za celjsko regijo, kjer je bilo ustanovljeno posebno sodišče in za ljubljansko regijo, kjer je tovrstne spore reševalo posebno sodišče pokojninskega in invalidskega zavarovanja). V obdobju od 1.3.1992 do 12.5.1994 je bilo za spore iz zdravstvenega zavarovanja pristojno Vrhovno sodišče v upravnem sporu, od 13.5.1998 pa je za te spore pristojno Delovno in socialno sodišče v Ljubljani (5. člen Zakona o delovnih in socialnih sodiščih, Uradni list RS, št. 19/94).
B. - III.
20. Ena od pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja je tudi pravica do nadomestila plače med začasno zadržanostjo od dela (13. člen ZZVZZ). Ne torej začasna zadržanost od dela kot taka, ampak le nadomestilo plače za tako obdobje.
To pravico zagotavlja delavcem tudi tretji odstavek 61. člena ZDR: delavec je upravičen do odsotnosti z dela s pravico do nadomestila plače na podlagi potrdila o začasni nezmožnosti za delo zaradi bolezni. Pojma "zadržanost od dela", uporabljenega v zdravstvenih predpisih ne gre razumeti drugače od pojma "začasna nezmožnost za delo zaradi bolezni", uporabljenega v predpisu o delovnih razmerjih. Tretje področje, kjer je za uveljavljanje določenih pravic bistvena zmožnost (sposobnost) za delo je invalidsko zavarovanje. Invalidnost je podana, če nastane pri zavarovancu zmanjšanje ali izguba delovne zmožnosti ... zaradi trajnih sprememb v zdravstvenem stanju ... (27. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju).
21. Med trajanjem delovnega razmerja je zdravstvena nezmožnost (nesposobnost) za delo opravičljiv razlog za delavčevo odsotnost z dela. V takem primeru ga ne zadenejo sankcije zaradi odsotnosti z dela (prenehanje delovnega razmerja). Poleg tega pa "bolniška" zagotavlja delavcu še eno pravico: nadomestilo plače, ki gre za prvih 30 dni praviloma v breme delodajalca, od 31 dne dalje pa v breme ZZZS iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja. Kolikor se iz zdravstvenih razlogov delavčeva zmožnost za delo trajno spremeni, lahko delavec uveljavlja pravice iz invalidskega zavarovanja. Predpisan je tudi postopek "prehoda" delavcev iz zdravstvenega v invalidsko zavarovanje (34. člen ZZVZZ).
22. Skupna točka vseh navedenih postopkov je delavčeva zdravstvena zmožnost (sposobnost) za delo ter posledično vprašanje kdo in kako to zmožnost ugotavlja. Čeprav je zdravje oziroma bolezen in v tej zvezi tudi delovna zmožnost lahko zelo subjektivno vprašanje, pa ni dvoma, da je zdravnik najbolj poklican dati strokovno medicinsko mnenje: gotovo o zdravstvenem stanju delavca, morda malo manj gotovo pa tudi o njegovi delovni zmožnosti. Tu je tudi "izvirni greh" spora. Gre za razlikovanje med strokovnim (izvedenskim) mnenjem in pristojnostjo za odločanje o neki pravici posameznika.
23. To o čemer lahko odločajo pristojni organi ZZZS je samo pravica do nadomestila plače iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja. Pristojne organe določa 84. člen ZZVZZ, le-ti pa morajo o tej pravici odločiti v upravnem postopku (85. člen ZZVZZ). Bistveno - pravzaprav edino pravno relevantno - dejstvo, pomembno za odločitev o pravici do nadomestila plače, je, ali je bil ter od kdaj do kdaj, zavarovanec začasno nezmožen za delo zaradi bolezni. Od tega istega dejstva pa je odvisna tudi odločitev o dveh pravicah zaposlenega zavarovanca (delavca): pravica do nadomestila plače, ki mu jo je po ZZVZZ dolžan zagotoviti delodajalec (do 30 dni), ter pravica do odsotnosti z dela. O teh dveh pravicah (v drugem primeru pravzaprav o odgovornosti) pa odloča delodajalec.
24. Po 183. členu ZUP1 se opravi dokaz z izvedenci, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev stvari, potrebno strokovno znanje, s katerim ne razpolaga uradna oseba, ki vodi postopek. Po določbi drugega odstavka 185. člena ZUP pa se za izvedence določijo predvsem tisti strokovnjaki, ki so posebej pooblaščeni za dajanje mnenja o vprašanjih ustrezne stroke. ZZVZZ v 81. členu opredeljuje zdravniške komisije kot izvedenske organe ZZZS, ki sodelujejo v postopkih za uveljavljanje pravic. Osebni (izbrani) zdravnik je pooblaščen, da ugotavlja začasno nezmožnost za delo in druge razloge za zadržanost od dela do 30 dni (80. člen ZZVZZ), zdravniška komisija I. stopnje ugotavlja začasno nezmožnost za delo nad 30 dni in presoja oceno pooblaščenega zdravnika o začasni nezmožnosti za delo do 30 dni, zdravniška komisija II. stopnje pa presoja mnenja zdravniške komisije I. stopnje.
25. Po določbah 81. člena ZZVZZ lahko presojo ocene pooblaščenega zdravnika in presojo mnenja zdravniške komisije I. stopnje zahtevajo tako zavarovanec in delodajalec kot ZZZS.
Določbe 82. člena ZZVZZ pa govorijo le o pravici zavarovanca in delodajalca do vložitev take zahteve in le njima je določen 3- dnevni rok, v katerem morata tako zahtevo vložiti. Enako določa tudi 83. člen glede zahteve za izdajo odločbe. Tu se postavi vprašanje, v čem je smisel oziroma namen razlikovanja med odločbo po 83. členu ZZVZZ in odločbo po 84. členu ZZVZZ. Po 84. členu ZZVZZ bi moral namreč ZZZS o pravici do nadomestila plače kot o pravici iz obveznega zdravstvenega zavarovanja odločiti v upravnem postopku na dveh stopnjah. Z odločbo po 83. členu ZZVZZ pa se odloča samo o (ne)utemeljenosti začasne nezmožnosti za delo. Gre za odločitev o dejstvu, za ugotovitev katerega so posebej določeni izvedenski organi, "ki sodelujejo v postopkih za uveljavitev pravic iz zdravstvenega zavarovanja". Na tem mestu je morda treba posebej opozoriti še na določbi drugega odstavka 235. člena in 4. odstavka 240. člena Pravil: če zavarovanec ali delodajalec zamudita (očitno prekluzivni) rok za vložitev zahteve za presojo zdravniškega mnenja, se taka zahteva ne obravnava - o tem obvesti zavarovanca ali njegovega delodajalca območna enota zavoda s sklepom.
26. Izdajanje posebne odločbe po 83. členu ZZVZZ je zato nepotrebno2 - ob tem, da je zoper tako odločbo možno še sodno varstvo pred Delovnim in socialnim sodiščem (na dveh stopnjah) in revizija pred Vrhovnim sodiščem. Bolj logično se zdi, da v postopku odločanja o pravici do nadomestila, pristojni organi iz 84. člena ZZVZZ zahtevajo strokovna mnenja od posebej za ta namen imenovanih (pooblaščenih) izvedenskih organov. Do posebnega odločanja v upravnem postopku naj bi prihajalo samo v primeru spora - sicer pa se nadomestila izplačujejo brez posebnih pisnih zahtev, na podlagi predpisanih listin, ki jih izdaja osebni zdravnik (prvi odstavek 230. člena Pravil v zvezi z 265. in 266. členom Pravil ter prvim odstavkom 29. člena ZZVZZ).
27. Pravila urejajo pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja in tudi pogoje in postopke za uresničevanje teh pravic. V teh postopkih sodelujejo zdravniške komisije kot izvedenski organi - torej kot strokovni medicinski organi, katerih mnenja naj bi bila le podlaga za odločitev o neki pravici zavarovanca. V tem smislu je razumeti tudi določbo drugega odstavka 266. člena Pravil, po kateri zdravniške komisije ne postopajo po pravilih upravnega postopka. Gledano skupaj s prvim odstavkom 264. člena Pravil (oziroma 85. členom ZZVZZ) naj bi to pomenilo, da zdravniške komisije ne odločajo o pravicah zavarovancev. Tako je izrecno zapisano tudi v 262. členu Pravil.
28. Vendar že ZZVZZ sam daje mnenjem zdravniških komisij naravo odločitve o pravicah zavarovancev (če odmislimo, da je na primer strokovna ocena o potrebi po zdraviliškem zdravljenju neposredno tudi odločitev o pravici zavarovanca do le-tega, in zdravniška komisija "napotuje na zdraviliško zdravljenje", torej odloči o tem; 4. alinea drugega odstavka 81. člena ZZVZZ). Osnovna nelogičnost je že tristopenjski postopek: dvostopenjsko sprejemanje strokovnega (izvedenskega) mnenja z roki, ki so očitno prekluzivni in dokončna odločitev o strokovnem medicinskem vprašanju z upravno odločbo 83. člen ZZVZZ - šele potem naj bi se odločilo tudi o pravici iz zdravstvenega zavarovanja (84. člen ZZVZZ). Drug element, ki kaže na to, da zdravniške komisije dejansko odločajo o pravicah zavarovancev je obveznost teh mnenj (Pravila govorijo o tem v več določbah, posebej pa v 246. členu). V tem delu pa odločitve zdravniških komisij tudi prerastejo okvir odločanja samo o pravicah iz zdravstvenega zavarovanja: ugotavljanje začasne nezmožnosti za delo (podobno tudi ocenjevanje delovne zmožnosti po 3. alinei drugega odstavka 81. člena ZZVZZ) vpliva tudi na pravice zavarovancev iz delovnega razmerja. V manjši meri lahko pride tudi do kolizij z odločitvami izvedenskih organov pri ZPIZ (invalidskih komisij), ki odločajo prav tako o delovni zmožnosti in posledično o pravicah iz invalidskega zavarovanja.
29. Strokovno medicinsko mnenje o bolezni posameznika in o možnih vplivih bolezni tudi na njegovo delovno zmožnost, lahko daje le strokovnjak. To mnenje pa ima v postopkih odločanja o pravicah in obveznostih posameznika, povezanih z njegovo delazmožnostjo, lahko le dokazno vrednost izvedenskega mnenja. V invalidskem postopku je to načelo dosledno izpeljano, vključno z dvostopnostjo invalidskih komisij: prvostopna (območna) sodeluje kot izvedenski organ pri odločanju pristojnega organa na prvi stopnji, drugostopna (na sedežu) pa pri odločanju pristojnega organa o pritožbi. Invalidske komisije so prav tako medicinski izvedenski organi.
30. Na podlagi vsega navedenega je Ustavno sodišče presodilo, da obstoječa zakonska ureditev v 82. in 83. členu ZZVZZ ni v skladu s pravico do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave) in posredno tudi ne s pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave).
31. Ustavno sodišče je že v več svojih odločbah (na primer OdlUS I, 101, OdlUS VI, 189) poudarilo, da smisel ustavnega zagotovila pravice do pravnega sredstva ni le v tem, da zagotavlja posamezniku pravico do vložitve pravnega sredstva, temveč predvsem v tem, da lahko z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani in varuje svoje pravne interese. V primerih, ko gre za odločanje o zdravju (v skrajnem primeru celo o življenju) posameznika, je spoštovanje pravice do učinkovitih pravnih sredstev in do odločanja brez nepotrebnega odlašanja še toliko pomembnejše. Ustavno sodišče se ne spušča v presojo, kako je urejeno razmerje med pacientom in zdravnikom, kar je predvsem strokovno in etično vprašanje. Zdravniške odločitve pa imajo vpliv tudi na pravice posameznika na drugih področjih - v obravnavanem primeru na pravice iz zdravstvenega zavarovanja in pravice iz delovnega razmerja, deloma pa tudi na pravice iz invalidskega zavarovanja. Zakonodaja bi morala postopek uveljavljanja pravic in varstva posameznika, kadar je podlaga za (ne)priznanje pravic odločitev zdravnika ali zdravniške komisije, urediti tako, da - ob zagotovljeni možnosti presoje tudi strokovnih odločitev - zagotovi hitro in učinkovito možnost do pravnih sredstev in do sodnega varstva.
32. Zakon, ki ureja obvezno zdravstveno zavarovanje bi moral razumno uravnovesiti rizike, ki lahko nastajajo pri uveljavljanju pravice do nadomestila - na primer tako, da bi imel pacient pravico zahtevati že od zdravnika zavezujočo odločitev s pomenom upravne odločbe, zoper katero bi se lahko pritožil tako on kot tudi delodajalec, pri čemer bi zakon moral urediti tudi vprašanje pravnih posledic morebitne kasnejše drugačne odločitve zdravniške komisije oziroma pritožbenega organa (da bi bil npr. pacient, ki bi z napačnimi ali pomanjkljivimi navedbami o svojem stanju zavestno ali iz malomarnosti zavedel zdravnika k sprejetju napačne odločitve, za to ustrezno odškodninsko odgovoren, v težjih primerih ne le skladom zdravstvenega zavarovanja, ampak tudi delodajalcu, če mu je s tem nastala škoda - in podobno). Kažeta se predvsem dve možni skrajni rešitvi: ali upoštevati mnenja zdravniških komisij izključno kot strokovna izvedenska mnenja3, torej kot enega od dokazov v postopku odločanja o pravicah in obveznostih posameznika (po 84. členu ZZVZZ), ali pa opredeliti mnenja zdravniških komisij kot odločitve o določenih pravicah zavarovancev, torej kot upravne odločbe, sprejete po postoku, predpisanem z Zakonom o splošnem upravnem postopku in ZZVZZ.
33. ZZVZZ in Pravila pa postavljajo sedaj zdravniške komisije nekam vmes (ZZZS v vlogi z dne 20.5.1997 govori o nekem "posebne vrste postopku"). V obrazložitvi predloga za izdajo ZZVZZ (Poročevalec št. 16/91) je zapisano: "Zakon ponovno uvaja zdravniške komisije I. in II. stopnje za ocenjevanje delazmožnosti, odobravanje določenih pravic in za reševanje pritožb v zvezi z obveznim zavarovanjem iz pristojnosti komisij. O strokovnomedicinskih vprašanjih v primeru pritožbe zavarovane osebe odločajo zdravniške komisije. Odločba se izda šele, če zavarovana oseba ni zadovoljna z mnenjem zdravniške komisije II. stopnje".
34. V primeru pritožnika so izdana mnenja zdravniške komisije posegla v njegovo pravico do učinkovitega pravnega sredstva.
Pritožnik je s svojim zahtevkom za priznanje bolniškega staleža v sodnem sporu sicer uspel - vendar šele po dolgotrajnem postopku, v katerem tudi ni imel možnosti v celoti zavarovati vseh svojih pravic. Nadaljnja mnenja zdravniške komisije (na primer mnenje z dne 7.10.1998) pa kažejo, da zdravniška komisija kot strokovni medicinski organ, dejansko odloča o pravicah zavarovancev tudi v primerih, ko ne gre več za vprašanje strokovne ocene o zdravstveno upravičeni nezmožnosti za delo (da je pritožnik trajno nesposoben za delo je z dokončno odločbo že ugotovil pristojni organ ZPIZ). Ob tem pa veljavna Pravila izrecno predpisujejo, da zdravniške komisije ne smejo odločati o pravicah zavarovancev.
35. Ustavno sodišče je zakonodajalcu določilo najdaljši možni rok za uskladitev neustavnih zakonskih določb. Ni pa Ustavno sodišče že v tem postopku razveljavilo ali odpravilo določb Pravil, ki podrobneje urejajo postopek uveljavljanja in varstva pravic in postopka pred zdravniškimi komisijami, ker bi to praktično pomenilo prepodroben poseg v določbe, ki so v določenem delu lahko celo skladne z Ustavo, njihova razveljavitev pa bi lahko pomenila nepotrebne pravne praznine in težave v postopkih uveljavljanja pravic iz zdravstvenega zavarovanja. Pristojni organ ZZZS pa bo moral Pravila ustrezno uskladiti po sprejetih spremembah in dopolnitvah ZZVZZ.
B.-IV
36. Pritožnik je s posebno ustavno pritožbo zatrjeval kršitev ustavne pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (23. člen Ustave) v postopku pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani št. Ps-607/97. Predmet spora je bilo priznanje začasne nezmožnosti za delo po 14.3.1997 oziroma vsebinska presoja upravne odločbe ZZZS - izdane na podlagi 83. člena ZZVZZ - s katero je pristojni organ ZZZS potrdil izpodbijano mnenje zdravniške komisije. Smiselno je navajal, da bi moralo sodišče odločiti že na prvi obravnavi. O tožbi pritožnika v navedenem socialnem sporu je Delovno in socialno sodišče v Ljubljani odločilo v slabih osmih mesecih s sodbo, zoper katero se ne ustavni pritožnik ne ZZZS nista pritožila in je postala pravnomočna 4.3.1998. Pritožnik nima prav, da bi moralo sodišče takoj odločiti, ne da bi izvajalo kakršenkoli dokazni postopek.
Za odločitev je bilo nujno potrebno oceniti mnenja zdravniških komisij, kar je sodišče lahko storilo le bodisi z dopolnitvijo takih mnenj bodisi s postavitvijo novega izvedenca. Sodišče se je odločilo za drugo možnost in je po pridobitvi novega izvedenskega mnenja odločilo brez nepotrebnega odlašanja.
37. Ni pa mogoče pritrditi pritožniku, da je bila z mnenji zdravniških komisij kršena tudi njegova pravica iz 26. člena Ustave. Ta mu ne glede na izpodbijana mnenja vselej omogoča, da zahteva od države povračilo škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Pravica do odprave posledic kršitve človekovih pravic, ki jo zagotavlja Ustava v četrtem odstavku 15. člena, zagotavlja tako kot vsem drugim tudi pritožniku pravico, da se kršitev odpravi z vzpostavitvijo stanja, ki je obstajalo pred kršitvijo. Če glede na naravo stvari takšna vzpostavitev ni mogoča ali ni mogoča v celoti, ima na podlagi omenjene določbe pritožnik pravico, da zaradi nezakonitega ravnanja organov države zahteva v skladu z določbo prvega odstavka 26. člena Ustave odškodnino za škodo, ki ji je bila z nezakonitim ravnanjem državnega organa povzročena. Ali ima ravnanje zdravnikov oziroma zdravniških komisij tudi vse elemente civilnega delikta, na podlagi katerega bo lahko pritožnik uveljavljal zatrjevano nepremoženjsko škodo, bo moralo presojati pristojno redno sodišče po pravilih o odškodninski odgovornosti. V teh primerih ne pride v poštev smiselna uporaba četrtega odstavka 46. člena ZUstS. Poleg tega, da tudi v tem primeru o odškodninskem zahtevku odloča redno in ne Ustavno sodišče, je namen te odškodnine satisfakcija, kadar ni mogoča restitucija oziroma odprava škodljivih posledic, nastalih zaradi uporabe odpravljenega predpisa.
C.
38. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude, ki je napovedal ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Opombe:
1ZZZS postopa po pravilih splošnega upravnega postopka, sodno varstvo pa se zagotavlja pred Delovnim in socialnim sodiščem, ki odloča po svojem postopku in podrejeno po ZPP.
2Taka ureditev je sicer bila do neke mere razumljiva ob uveljavitvi zakona, saj je bil takrat za reševanje sporov predviden upravni spor pred Vrhovnim sodiščem, ki sta ga lahko sprožila tako zavarovanec kot delodajalec.
3Izvedensko mnenje mora biti prepričljivo in argumentirano; sodišče lahko postavi drugega izvedenca, kolikor pomanjkljivosti ni mogoče odpraviti z dopolnitvijo istega izvedenskega mnenja. Pri tem je opozoriti na stališče VS iz leta 1972: izvedenec- posameznik ne more preizkušati izvedenskega mnenja konzilija zdravnikov ali izvedenskega mnenja, ki ga poda klinika; strokovnjak, ki je sodeloval pri izdelavi izvedenskega mnenja organizacije, ne more biti zaslišan niti kot priča niti kot izvedena priča, ampak le kot pojasnilnik - kar velja tudi za člana konzilija zdravnikov.
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
Glasoval sem proti večinski odločbi Ustavnega sodišča iz naslednjih razlogov:
1. Kar se tiče ugotovitve Ustavnega sodišča, da so bile z mnenjem zdravniške komisije I. stopnje pri Območni enoti Koper Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11.3.1997 in z dosedanjimi mnenji te komisije, izdanimi v obdobju do pravnomočnosti odločbe o ugotovitvi invalidnosti I. kategorije, pritožniku kršene človekove pravice in temeljne svoboščine, že iz same obrazložitve odločbe (glej zlasti tč. 9 te obrazložitve) izhaja, da je ustavni pritožnik v postopku za priznanje bolniškega staleža uspel. Zaradi tega sem mnenja, da bi bilo treba postopek presoje, ali so bile z mnenjem zdravniške komisije I. stopnje pritožniku kršene človekove pravice in temeljne svoboščine, ustaviti.
2. Izreka pod tč. 2 in 3 večinske odločbe pa po mojem mnenju temeljita na premalo preučenem pravnem in dejanskem položaju, v katerem se odvijajo postopki zdravniškega ocenjevanja zdravstvene nezmožnosti za delo. Po mnenju večinske odločbe naj bi določbe 82. in 83. člena ZZVZZ ne bile v skladu s pravico do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave RS) in posredno tudi ne s pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave). Osebno se mi ob tem zastavlja vprašanje, ali je v primerih zahtev za oceno mnenja pooblaščenega zdravnika s strani zdravniške komisije, ko gre očitno za oblikovanje strokovnih mnenj, sploh mogoče izpeljati popoln pritožbeni postopek. Tak postopek je itak urejen za primere, ko pristojni organi na podlagi zdravniškega mnenja odločajo o pravicah iz zdravstvenega zavarovanja. Kako spremeniti odločanje že pri samem strokovnem ocenjevanju zdravstvenega stanja zavarovane osebe, mi ni jasno.
Tudi v 32. točki obrazložitve večinske odločbe navedeni možnosti za zakonsko urejanje tega postopka, niso dovolj razjasnjene. Za strokovna izvedeniška mnenja je mogoče šteti mnenja pooblaščenih zdravnikov in zdravstvenih komisij že po določbah sedaj veljavne ureditve. Šteti mnenja zdravniških komisij za upravne odločbe, pa se mi zdi nesprejemljivo zaradi same narave in vsebine takih mnenj, ki so tipično strokovne narave in na podlagi katerih je o pravicah šele mogoče odločati. Poleg tega narava stanja, ki ga zdravniška komisija ocenjuje, tudi ne dovoljuje izvedbe upravnega postopka.
Prav zaradi tega, ker me razlogovanje večinske odločbe ne prepričuje, za njo tudi nisem mogel glasovati.
dr. Lojze Ude