U-I-311/97
Natisni
Opravilna št.:
U-I-311/97
Datum odločitve:
13. 3. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 31/98 in OdlUS VII, 50
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.311.97
Akt:
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 13/95 - odl. US, 38/96 in 43/96 - odl. US) (ZRLI), 17. in 18. čl.
Izrek:
Del prvega odstavka 17. člena, ki se glasi: "Predlog oziroma zahteva za razpis predhodnega referenduma se lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru (...)", in 18. člen Zakona o referendumu in ljudski iniciativi nista v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Zakonska ureditev, po kateri je potrebno pred vložitvijo zahteve za razpis predhodnega referenduma predložiti Državnemu zboru predlog zakona, na katerega se referendum nanaša, in navezati referendumsko vprašanje na ta zakon, ne pomeni bistvene ovire na poti do razpisa referenduma, saj so pogoji za vložitev zakonskega predloga blažji od pogojev za vložitev zahteve za razpis referenduma. Glede na to izpodbijana ureditev ne krši ustavne pravice zahtevati razpis referenduma.
Geslo:
Načelo demokratične države.
Načelo neposrednega izvrševanja oblasti.
Sodelovanje pri upravljanju javnih zadev.
Zakonodajni referendum, predhodni.
Referendum, oblike.
Referendum, primerjalno pravo.
Nepristojnost Ustavnega sodišča za oceno primernosti zakonske ureditve.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 1., 3., 44., 90. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Nova Stranka, Ljubljana
Datum vloge:
27. 6. 1997
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US18852
Dokument v PDF obliki:
U-I-311-97.pdf
131 KB
Prenesite datoteko
U-I-311-97_LM Jerovšek.pdf
116 KB
Prenesite datoteko
U-I-311-97_LM Krivic.pdf
153 KB
Prenesite datoteko
U-I-311/97
13.3.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Nove stranke, Ljubljana, na seji dne 13. marca 1998
o d l o č i l o :
Del prvega odstavka 17. člena, ki se glasi: Predlog oziroma zahteva za razpis predhodnega referenduma se lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru (...)", in 18. člen Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 13/95 - odl. US, 38/96 in 43/96 - odl. US) nista v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Nova stranka (v nadaljevanju: pobudnica) izpodbija 17. in 18. člen Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju: ZRLI). Analiza pobude pokaže, da se trditve o protiustavnosti nanašajo na prvi del prvega odstavka 17. člena ( Predlog oziroma zahteva za razpis predhodnega referenduma se lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru ...") in z njim povezani 18. člen. Pobudnica meni, da so izpodbijane določbe protiustavne zato, ker vežejo zahtevo za razpis referenduma na predlog zakona, predložen Državnemu zboru.
Navaja, da se neposredno izvrševanje oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) ne more uresničevati samo tako, da državljani in njihova združenja lahko dajejo samo pobude in uveljavljajo zahteve za referendumsko odločanje samo o vprašanjih iz že obstoječih zakonov (naknadni referendum) in iz tistih, ki so že predlagani, ampak tudi o vprašanjih, ki bi se ... morala urejati z zakonom, pa takega zakona še ni . Pobudnica se sklicuje na 1. člen (načelo demokratične države), drugi odstavek 3. člena in 90. člen Ustave.
2. Pobudnica je 13. junija 1997 vložila pobudo za razpis predhodnega referenduma NATO ali nevtralnost , podprto z zadostnim številom podpisov. Predsednik Državnega zbora ni določil roka za zbiranje podpisov pod pobudo. Odločitev je utemeljil - sklicujoč se na mnenje Sekretariata za zakonodajo in pravne zadeve - z dejstvom, da se pobuda ne nanaša na kakšen zakonski predlog, ki je v postopku v Državnem zboru. Na podlagi navedenih dejstev je Ustavno sodišče ugotovilo, da pobudnica izkazuje pravni interes za vložitev pobude.
3. Državni zbor na poziv, naj odgovori na pobudo (dopis z dne 12.12.1997), v določenem roku ni odgovoril.
B.
4. Izpodbijane zakonske določbe se glasijo takole: "Predlog oziroma zahteva za razpis predhodnega referenduma se lahko vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen Državnemu zboru, do začetka tretje obravnave predloga zakona." (prvi odstavek 17. člena ZRLI)
"Predhodni referendum se lahko nanaša na vprašanje: - ali naj se določeno vprašanje uredi z zakonom,
- ali naj se s predlaganim zakonom uredi določeno vprašanje tako, kot je predlagano,
- ali naj se s predlaganim zakonom uredi določeno vprašanje drugače, kot je predlagano, in kako naj se uredi,
- ali naj se v predlaganem zakonu uredi določeno vprašanje, ki v zakonu ni urejeno, in kako naj se uredi." (18. člen ZRLI)
5. Ustava določa v 1. členu, da je Slovenija demokratična republika. V drugem odstavku 3. člena je določeno, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in na volitvah. V 44. členu Ustava določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. V 90. členu Ustave, ki nosi naslov zakonodajni referendum , je določeno, da lahko Državni zbor o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum; na zahtevo upravičenih predlagateljev pa to mora storiti. Državni zbor je na izid referenduma vezan (drugi stavek prvega odstavka 90. člena).
Referendum se ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino navzočih poslancev (peti odstavek 90. člena).
6. V svetu so znane raznolike vrste referenduma. V nadaljevanju obrazložitve so prikazane različne vrste referendumov glede na njihove pravne učinke (pravne posledice referendumske odločitve), pri čemer se analiza - upoštevaje predmet odločanja v tej zadevi - omejuje na tiste vrste referendumov, na katerih volivci odločajo o zakonski materiji (poleg takšnih obstajajo tudi referendumi o ustavni materiji, o lokalnih zadevah in o drugih političnih vprašanjih).
7. Glede na pravne učinke referendumske odločitve je mogoče govoriti o treh vrstah referenduma: odločujočem, zavezujočem in posvetovalnem. Odločujoči referendum je referendum z neposrednim pravnim učinkom. Na takšnem referendumu ljudstvo prevzame vlogo zakonodajnega organa in glede odločitve, o kateri se glasuje, začasno v celoti nadomesti parlament kot zakonodajalca.
Odločujoči referendum ima lahko različne izvedbe: izvede se lahko kot odločanje o zakonskem predlogu (zakonodajni referendum), kot odločanje o že sprejetem, a še ne uveljavljenem zakonu (naknadni ali potrditveni referendum), ali kot odločanje o razveljavitvi veljavnega zakona (razveljavitveni referendum).
Rezultat sprejete odločitve je zavrnitev zakonskega predloga, sprejem (in posledično uveljavitev) zakona, potrditev (in posledično uveljavitev) zakona ali njegova razveljavitev. V primeru, da se na referendumu sprejme predlagani zakon, da se potrdi v zakonodajnem organu sprejeti zakon ali da se razveljavi veljavni zakon, je odločitev volivcev neposredno pravno veljavna erga omnes, torej v razmerju do vseh subjektov, na katere se zakon nanaša (seveda ob upoštevanju ustavnih procesnih pogojev, kot sta objava in vacatio legis).
8. Posvetovalni (poizvedovalni, konzultativni) referendum je referendum, katerega izid nima ne neposrednih ne posrednih pravnih učinkov.
9. Referendum, ki ga tu označujemo kot zavezujoči , pa je referendum, katerega izid nima neposrednih pravnih učinkov erga omnes. Na tem referendumu ljudstvo ne odloča o sprejemu ali zavrnitvi predloga zakona, potrditvi že sprejetega zakona ali o razveljavitvi veljavnega zakona. Odloča o določenih vprašanjih, ki se urejajo z zakonom. Če je predlog na referendumu sprejet, zavezuje zakonodajni organ.
10. V primerjalnem pravu sta uveljavljena predvsem odločujoči in posvetovalni referendum, medtem ko je zavezujoči referendum v tujih ureditvah redkost, prav tako pa ga poredko omenja tudi pravna teorija.
11. Ustava v 90. členu ne opredeljuje dokončno, kakšno vrsto referenduma naj uredi poseben zakon. Urejena so le vprašanja v zvezi s pravico zahtevati razpis referenduma, pravico glasovanja in potrebno večino za sprejem predloga. Glede predmeta odločanja in pravnega učinka referenduma je določeno, da se na referendumu odloča o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom , in da je Državni zbor na izid referenduma vezan .
Predlog Ustave (Poročevalec, št. 30/91) je predvideval le predhodni referendum , vendar je bila beseda predhodni kasneje izpuščena. Ustavna komisija je obrazložila spremembo z besedami: S tem je prepuščeno zakonu, da določi, ali bo zakonodajni referendum predhodni ali poznejši (t.i. potrditveni) .
12. Zakon, ki podrobneje ureja v 90. členu Ustave urejeni referendum, je ZRLI. Ta zakon na podlagi 90. člena uvaja dva tipa referenduma: predhodnega in naknadnega . Predhodni referendum je po svojem pravnem učinku zavezujoč referendum - na njem ljudstvo odloča o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom in ne o zakonskem predlogu samem. Odločitev je za Državni zbor zavezujoča. Na naknadnem referendumu pa se odloča o zakonu, ki je bil v Državnem zboru sprejet, a še ni bil objavljen. Ta referendum je po svoji naravi odločujoč, ker ima neposreden pravni učinek erga omnes .
13. Pomen predhodnega referenduma je bodisi v tem, da lahko referendumska odločitev poseže v zakonodajni postopek, ko je ta že v teku (s tem lahko doseže, da Državni zbor spremeni določene rešitve, ki jih vsebuje zakonski predlog, ali izpusti iz zakona ureditev določenih vprašanj), ali pa v tem, da se doseže nova ureditev nekega vprašanja brez povezave s kakšnim zakonskim predlogom, ki je že predložen Državnemu zboru.
14. ZRLI veže vložitev zahteve za razpis predhodnega referenduma na zakonski predlog, predložen Državnemu zboru (prvi odstavek 17. člena), referendumsko vprašanje pa se vsebinsko navezuje na ta predlog (18. člen). Ustava takšne ureditve ne zahteva. Ko govori o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom , ne meri na vprašanja, ki jih Državni zbor obravnava v kakšnem tekočem zakonodajnem postopku, temveč opredeljuje vsebino snovi, o kateri se lahko odloča na referendumu po 90. členu; gre za zakonodajno snov. Prav tako takšna ureditev za izvedbo predhodnega referenduma ni neobhodno potrebna. Referendumsko vprašanje bi se lahko oblikovalo neodvisno od zakonskega predloga. Gre le za zakonodajno - postopkovno rešitev, s pomočjo katere ZRLI povezuje predhodni referendum z zakonodajnim postopkom. Če bi se izkazalo, da pogoj iz prvega odstavka 17. člena ter 18. člen v povezavi s prvim odstavkom 17. člena posegata v pravico zahtevati referendum, bi bile izpodbijane določbe - glede na to, da niso neobhodno potrebne za doseganje kakšne ustavne vrednote - protiustavne.
15. Zahteva za razpis referenduma je po Ustavi pogojena s podporo štirideset tisoč volivcev. Že pet tisoč volivcev pa lahko po 88. členu Ustave predlaga zakon. Tudi če v zakonodajni postopek predloga zakona, na katerega se nanaša referendumski predlog, ni vložil kdo drug, ga lahko vložijo predlagatelji referenduma sami (Državni svet, najmanj 5.000 volivcev ali katerikoli poslanec iz skupine, ki namerava zahtevati razpis referenduma). Določba 17. člena ZRLI veže na zakonski predlog, predložen Državnemu zboru, šele zahtevo za razpis referenduma oziroma predlog, ki ga da posamezen poslanec, ne pa tudi pobude za razpis referenduma. V primeru ljudske pobude ali pobude politične stranke za razpis referenduma lahko zato postopek zbiranja podpisov pod zakonodajno iniciativo in pod zahtevo za razpis referenduma tečeta istočasno oziroma vzporedno, pri čemer mora biti v času vložitve pobude že pripravljen zakonski predlog, tako da se lahko referendumsko vprašanje naveže na njegovo vsebino.
16. Za vložitev zakonskega predloga je postavljen bistveno blažji pogoj kot za vložitev zahteve za razpis referenduma.
Priprava besedila zakonskega predloga in vložitev pobude za zbiranje podpisov pod zakonodajno iniciativo sicer tehnično nekoliko otežujeta pot do vložitve zahteve za razpis referenduma, vendar ne gre za bistveno oviro. Ker je ovira nebistvena, ne pomeni posega v ustavno pravico zahtevati razpis referenduma.
17. Iz povedanega je razvidno, da izpodbijana ureditev, po kateri je zahteva za razpis referenduma procesno in vsebinsko vezana na zakonski predlog, predložen Državnemu zboru, ne pomeni kršitve 3., 44. ali 90. člena Ustave. Primernosti oziroma smotrnosti izpodbijane zakonske ureditve pa Ustavno sodišče ni pristojno presojati.
18. Ustavno sodišče se v tej zadevi ni spuščalo v vprašanje, ali je ZRLI nemara v neskladju z Ustavo zato, ker ne daje volivcem možnosti, da dokončno (z neposrednim pravnim učinkom erga omnes) odločajo o predlogu zakona, ki nastane v postopku ljudske iniciative - ali je torej morda protiustavnost zakona v tem, da ne uzakonja odločujočega zakonodajnega referenduma. Pobudnica namreč tega vprašanja ni odprla, poleg tega pa je njen primer drugačen - pobudnica se sploh ni lotila zbiranja podpisov pod zakonodajno iniciativo, niti ne zatrjuje, da je to nameravala storiti.
C.
19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jerovšek, Krivic in Testen. Sodnika Jerovšek in Krivic sta dala odklonilni ločeni mnenji.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška
Glasoval sem proti odločbi, ker menim, da je znotraj obstoječega koncepta zakona določba prvega odstavka 17. člena protiustavna.
Ta veže predlog oziroma zahtevo za razpis predhodnega referenduma na že vloženi predlog zakona v Državnem zboru.
Pogojevanje referenduma na določene pogoje ali na vnaprejšnjo vložitev zakonskega predloga v Državnem zboru, razen pogojev, ki so potrebni za zakonitost postopka izvedbe referenduma, je v nasprotju s temeljnimi cilji referenduma, pri katerem se pobudniki hočejo izogniti svojemu Državnemu zboru oziroma želijo vsesplošno izjavljanje referendumskih upravičencev. Referendum je najmočnejše orodje za izvedbo ustavno deklarirane oblasti ljudstva. Zato mu nižja posredna oblast, ki jo predstavlja parlament, ne more in ne sme postavljati pogojev, ki bi referendum dejansko ali časovno oteževala ali onemogočala.
Državljanke in državljani izvršujejo oblast neposredno.
Neposrednost oblasti pomeni, da je ljudstvo nosilec vseh postopkov v zvezi z izvedbo referenduma. Državni aparat pa mora zagotoviti tehnične možnosti za izvedbo zahteve za razpis referenduma in nato referenduma samega. Neposredno izvoljena zakonodajna oblast in posredno izvoljena izvršilna oblast ne moreta postavljati postopkovnih in drugih pogojev, ki bi vezali glasovalce na določene vnaprej vložene zakonske tekste, ki naj bi se preizkušali na referendumu.
Po določbi 90. člena Državni zbor razpiše referendum o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom. Gre torej za vsebino, ki je zakonska snov in ki mora biti v vprašanju jasno izražena. Ni pa nobene podlage za razlago, da mora biti ta snov že zajeta v nekem zakonskem tekstu, ki je že predložen Državnemu zboru.
Sploh pa je smisel referendumov v izjavljanju o posameznih jasno izraženih vsebinskih vprašanjih in ne o celotnih tekstih, ki jih vprašanje ne more zaobjeti. Taka vprašanja pa tudi ne potrebujejo predložitve celotnega izvedbenega ali spremljajočega normativnega teksta, ki je potreben za izvedbo referendumske odločitve.
Ustavne določbe, da se referendum ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor (5. odstavek 90. člena), ni mogoče razlagati v tem smislu, da se določajo pogoji kdaj in ob kakšnih procesnih predpostavkah je dopusten. Dopusten je vedno, ko gre za vsebino, ki se ureja z zakonom. Omejitve, ki jih določa sporni 17. člen torej ne predstavljajo urejanja v smislu petega odstavka 90. člena Ustave. Zato predstavljajo ustavno nedopustno omejevanje referenduma. Take in podobne omejitve lahko popolnoma onemogočijo izvedbo referenduma, ali ga časovno zamaknejo, tako da lahko izgubi svoj smisel. Tudi dosedanja neuspešna prizadevanja volilcev za izvedbo referenduma potrjujejo spornost te in podobnih določb.
dr. Tone Jerovšek
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
(odklonilno, ker odločba ne ugotavlja konceptualne protiustavnosti ZRLI)
Formalno je to moje ločeno mnenje "odklonilno" - ker sem bil zaradi po mojem mnenju pomanjkljive vsebine izreka prisiljen glasovati proti, čeprav se s tistim, kar v izreku je zapisano, s samim po sebi strinjam: da znotraj obstoječega koncepta "predhodnega referenduma" izpodbijane zakonske določbe niso protiustavne. V tem okviru se delno ne strinjam le z obrazložitvijo (o tem kasneje), zato je po vsebini to moje ločeno mnenje pravzaprav delno odklonilno (glede tega, kar v izreku manjka) in delno pritrdilno (glede obrazložitve). Tisto, kar v izreku manjka, je seveda ugotovitev, natančno obrazložena že v vseh mojih dosedanjih ločenih mnenjih k raznim "referendumskim" odločbam, torej ugotovitev, da je ZRLI kot celota v neskladju z Ustavo ne zaradi določb, ki v njem so, ampak zaradi tistih, ki v njem manjkajo, ki jih v njem sploh ni. Gre preprosto za to, da zlasti 3. člen Ustave (določba, da v Sloveniji ljudstvo izvršuje oblast - seveda samo zakonodajno oblast - lahko tudi neposredno) v ZRLI, kjer bi moral biti zakonsko realiziran, sploh ni realiziran. Kot sem natančno prikazal že v svojih prejšnjih ločenih mnenjih, zlasti k odločbi št. U-I-201/96 z dne 14.6.1996 (OdlUS V, 99), "predhodni" referendum seveda sploh ni realizacija ustavne določbe o neposredni zakonodajni oblasti ljudstva (saj z njim ljudstvo le posredno, z načelnimi "napotki" parlamentu, skuša vplivati na zakonodajo, je pa ne more samo spremeniti) - "naknadni" referendum, s katerim lahko ljudstvo le prepreči uveljavitev že izglasovanega zakona (in to le v kratkem času pred njegovo objavo), pa bi lahko šteli kvečjemu za uveljavitev "negativnega" dela zakonodajne oblasti ljudstva (možnost preprečiti uveljavitev parlamentarno sprejetega zakona).
Zakon torej ljudstvu vsekakor ne omogoča izvrševanja glavnega, to je "pozitivnega" dela njegove neposredne zakonodajne oblasti - sploh mu ne daje možnosti, da bi se lahko v resnici uveljavilo kot "pozitivni" zakonodajalec, ki bi zaželeno in od večine na referendumu izglasovano ureditev lahko uveljavilo kot zakon, tudi če parlament temu nasprotuje. V tem je nadvse očitna in izjemno huda protiustavnost naše zakonske ureditve referendumov, za katero ni absolutno nikakršnega opravičila. Gre za (sicer, vsaj na začetku, morda nenamerno) ignoriranje ene od temeljnih ustavnih določb. Hujše ignoriranje ustave si je že skoraj težko zamisliti. To je podobno, kot če določba 1. člena, da je Slovenija demokratična republika, ne bi imela zakonske izvedbe v temu ustrezni volilni zakonodaji (in bi zakon namesto neposrednih volitev npr. kar obdržal nekdanji delegatski sistem ali kakšen drug sistem posrednih volitev) - ali kot če bi bila zakonska izvedba določbe 2. člena, da je Slovenija pravna država, do te mere zgrešena (ne le pomanjkljiva), da npr. sploh ne bi bilo zagotovljeno sodno varstvo vseh ustavnih pravic ali da bi npr. sodne odločbe celo moral potrjevati parlament (podobno kot ljudstvo sedaj ne more uveljaviti svoje zakonodajne volje, če parlament temu nasprotuje).
Kot rečeno, hujšo kršitev Ustave s strani zakonodajalca si je že težko zamisliti. S tem se ne opredeljujem do izjemno težkega ustavnopravnega in politološkega vprašanja, ali je ljudstvu smiselno zaupati neposredno zakonodajno oblast (ali je ljudstvo za to "zrelo", ali je vseljudsko glasovanje, recimo, tudi o zapletenih in strokovno zahtevnih zakonih smiselno, ali se ne bo izrodilo v demagoško manipuliranje z množicami volivcev itd. itd.). Vse to so vprašanja, o katerih je treba poglobljeno in odgovorno razpravljati - toda preden se v ustavo napiše, da ima v tej in tej državi ljudstvo neposredno (zakonodajno) oblast.
Prav zaradi gornjih in še mnogih drugih pomislekov je mnogo držav na svetu, ki take določbe v svoji ustavi nimajo (in potem zelo previdno razpisujejo npr. zgolj posvetovalne referendume, npr. o vstopu v EU), pa jih prav tako štejemo med nesporno demokratične države. Ko pa enkrat v ustavi taka določba je (in pri nas je), se mi zdi pa skrajno neresno in celo žaljivo - za državljane in za državo samo, če se za tako ustavno določbo skoraj nihče resno ne zmeni. Kdor misli, da ni realna ali da je preveč drzna in tvegana, naj pač predlaga njeno črtanje iz ustave - dokler jo imamo v ustavi (in jaz sem med tistimi, ki jo podpirajo), pa bi jo v državi, ki bi hotela biti pravna država, morali spoštovati in ne ignorirati kot doslej. Tudi - in najbolj - na Ustavnem sodišču.
Opravičilo za začetno zamudo pri realizaciji te ustavne določbe, torej pri uvedbi možnosti pravega zakonodajnega (ne le "predhodnega") referenduma, je sicer preprosto dejstvo, da ob sprejemanju ustave in tudi še ob sprejemanju ZRLI (1993-94) ne naša pravna teorija ne zakonodajna praksa očitno sploh še nista obvladali te specifične ustavnopravne materije. Očitno se nista zavedali, da ne naši dve (celo v obrazložitvah predloga ustave kot edini možni omenjani) varianti "predhodnega" in "naknadnega" ne italijanska varianta abrogativnega (razveljavitvenega) referenduma sploh ne pomenijo prave realizacije neposredne zakonodajne oblasti ljudstva, obljubljene in zapovedane v 3. členu Ustave. Očitno se nista zavedali, kakšen je sploh "pravi" zakonodajni referendum, kakršnega že sto ali vsaj petdeset let prakticirajo v Švici in vseh njenih kantonih, v večini držav v ZDA in v vseh nemških zveznih deželah - in zakaj je samo v teh oziroma takih državah mogoče trditi, da ima tam zakonodajno oblast poleg parlamenta res tudi ljudstvo samo.
Toda, odkar so zlasti moja ločena mnenja k dosedanjim referendumskim odločbam ustavnega sodišča na gornja dejstva izrecno opozorila in odkar je to dosedanjo pomanjkljivost začela uvidevati tudi naša ustavnopravna teorija, pa ne vidim več nikakršnega resnega in utemeljenega opravičila, da se vlada in zakonodajalec sploh še nista lotila tega nedvomno zelo zahtevnega in odgovornega zakonodajnega projekta. Očitno - tudi glede na zelo različne in politično motivirane poglede na ta vprašanja - s tem ne bosta hitela, če celo Ustavno sodišče ob že jasno identificiranem problemu še kar naprej molči in ne reče jasne besede.
Res je sicer, da doslej še v nobeni zadevi, o kateri je odločalo Ustavno sodišče, ZRLI ni bil izpodbijan kot neskladen z Ustavo prav in izrecno s tega gledišča - vendar sem že v vseh dosedanjih tovrstnih zadevah predlagal, da se po koneksiteti odloča tudi (in predvsem) o tem vprašanju, in vedno tudi utemeljil, zakaj. Tudi v tem primeru (pobuda Nove stranke za oceno določb ZRLI, ki so preprečile izvedbo njihovega referenduma o vstopu v Nato ali o nevtralnosti) pobudnica zakona izrecno sicer ni izpodbijala z gornjega ("mojega") izhodišča - kljub temu pa je povsem očitno, da bi samo sprememba ZRLI v smeri, kakršno predlagam, pobudnici omogočila realizacijo njihove pobude v zakonski, torej obvezujoči obliki, kar je bilo pravzaprav bistvo njene, čeprav pravno nespretno oblikovane pobude: lahko bi predlagala npr. referendumsko glasovanje o zakonu z nekaj členi, v katerih bi bila določena nevtralnost Slovenije in s tem zakonska prepoved njenega vstopa v NATO.
Zagovorniki nevtralnosti bi glasovali za tak predlog, zagovorniki vstopa v NATO pa proti. Zmaga prvih bi že pomenila sprejetje predloženega zakona in tudi, če parlament s tem ne bi soglašal, bi volja ljudstva že zmagala: zakon bi bil že sprejet - in vstop v NATO ne bi bil mogoč. In seveda obratno.
Na tem preprostem primeru lahko vidimo ali vsaj zaslutimo vso dalekosežnost (in lahko tudi problematičnost) take ureditve: če je po ustavi tudi ljudstvo samo lahko zakonodajalec - in po 3. členu naše ustave bi moralo biti, lahko tudi o najbolj delikatnih in usodnih vprašanjih odloči samo, brez poslancev in strank. Stranke bi se seveda nedvomno močno angažirale v predreferendumski kampanji za sprejetje predloženega zakona ali proti njemu, toda odločilen bi bil izid ljudskega glasovanja, ne mnenja strank in njihovih poslancev. V tem je seveda bistvo neposredne demokracije oziroma referendumske, ljudske zakonodaje - ne pa, kot sedaj pri nas, v referendumskem sprejemanju zgolj nekih načelnih usmeritev, ki šele z izglasovanjem v parlamentu lahko res postanejo zakon - če poslanci tega nočejo, pa ne.
Toda na tem konkretnem primeru lahko dokaj jasno vidimo tudi prednost neke dodatne ureditve referendumskega odločanja, ki je ne poznajo prav v vseh državah z neposredno demokracijo (ali ljudsko zakonodajo), ampak le v Švici ter približno v polovici preostalih, tj. ameriških in nemških zveznih držav oziroma dežel: ureditev, po kateri parlament k referendumskemu predlogu, s katerim ni zadovoljen, lahko v določenem roku pripravi svoj protipredlog ali konkurenčni predlog (ki je prvemu lahko povsem nasproten ali pa se od njega razlikuje le delno, lahko tudi le v kakšnih pomembnejših detajlih) - nakar gresta hkrati na referendum oba konkurenčna predloga. S tem se - med drugim - lahko prepreči na primer to, da "ljudski" predlog zaradi nekaterih manjših slabosti ne bi bil sprejet in bi bila s tem zavrnjena tudi njegova temeljna (dobra) ideja - če namreč parlamentarni konkurenčni predlog prevzame temeljno idejo in jo zgolj pravno-tehnično ali v nekih detajlih bolje obdela. Seveda pa, kot tudi iz naše izkušnje sedaj že vemo, se možnost vlaganja konkurenčnih referendumov lahko izrabi tudi za cepljenje volilnih glasov, tako da noben predlog ne dobi potrebne večine, za ustvarjanje zmede med volivci itd. Zlasti ameriška dolgoletna praksa je na tem področju izredno bogata.
Še posebej je pri problematiki, ki se odpira ob tu nakazani perspektivi uvedbe "pravih" zakonodajnih referendumov ali ljudske zakonodaje, treba omeniti - oziroma pri bodoči spremembi ZRLI v tej smeri rešiti - vprašanje, kako je s "trajnostjo" referendumsko sprejetega zakona: v nekaterih državah lahko parlament tak zakon takoj spremeni z novim, ki ga sprejme sam.
Ker naša ustava v 90. členu vsebuje določbo, da je parlament vezan na izid referenduma, pride za nas v poštev najbrž le ena od naslednjih dveh možnih rešitev: ali se v ZRLI določi, da je referendumsko sprejeti zakon možno razveljaviti ali spremeniti le na novem referendumu (oziroma tudi s parlamentarno sprejetim zakonom, če ta dobi potrditev na naknadnem referendumu) - ali pa se z ZRLI sprejme ureditev, po kateri je parlament na tak zakon vezan določen čas (npr. do konca svojega mandata ali, če bi to pomenilo npr. manj kot eno leto, vsaj eno leto), potem pa ga lahko sam spremeni, brez referenduma.
Že samo gornji dve, le grobo nakazani vprašanji nakazujeta, kako pomembna in zapletena vprašanja bi moral urediti ZRLI, če bi hotel realizirati ustavno določbo 3. člena o ljudski zakonodaji. Da bi bilo mogoče to zapleteno materijo temeljito preštudirati in dobro pripraviti za kasnejšo uzakonitev, bo seveda potrebno precej truda in časa - zato bi se bilo treba tega zahtevnega zakonodajnega projekta lotiti čimprej. Tega pa ne bo, dokler od vlade in zakonodajalca tega ne bo zahtevalo ustavno sodišče - le-to pa to lahko naredi samo na ta način, da končno vendar že enkrat uradno "ugotovi" to, kar je bilo že večkrat ugotovljeno, namreč da sedanji ZRLI ne zagotavlja in ne omogoča državljanom realizacije ene od najpomembnejših političnih pravic - pravice do "ljudske zakonodaje". Ko bi to Ustavno sodišče enkrat končno ugotovilo, bi ob tej ugotovitvi seveda hkrati moralo določiti zakonodajalcu tudi rok za odpravo ugotovljene neustavnosti ZRLI - in ta rok seveda ne bi smel biti nerealno kratek. Rok do konca mandatne dobe parlamenta sedanjega sklica, tj. do konca leta 2000, bi bil sedaj seveda že prekratek - štiriletni rok (od sedaj do leta 2002) pa bi bil morda že realno uresničljiv. Ali morda še malo daljši rok, upoštevajoč to, da bi parlament najbrž moral najprej naložiti in plačati izvedbo temeljite raziskovalne naloge o pravni ureditvi ter referendumskih izkušnjah zlasti v Švici, ZDA in Nemčiji - in se lastnega zakonodajnega dela na tem zahtevnem projektu lotiti šele potem, ko bi bilo to pripravljalno delo opravljeno. A kaj, ko noben rok sploh še teči ne more začeti, ker Ustavno sodišče vztrajno zavrača moje predloge, da bi se opisanega težkega in pomembnega problema sploh lotilo.
Najbrž pa bi bile že takoj nujne vsaj nekatere začasne spremembe in korekture trenutne referendumske ureditve, ki bi skušale preprečiti ali vsaj zmanjšati nevarnost takih in podobnih zlorab sedaj nedodelanega referendumskega mehanizma, do kakršnih je deloma že prihajalo in lahko tudi še bo - te nevarnosti pa nikakor niso majhne in za normalno funkcioniranje države in njene zakonodaje zanemarljive.
II.
("pritrdilno", kolikor odločba ugotavlja ustavnost 17. in 18. člena ZRLI)
Da znotraj koncepta "predhodnega" referenduma izpodbijane zakonske določbe niso protiustavne, se pa strinjam. Toda spet ne v celoti z argumentacijo, zlasti ne z nekoliko zavajajočo kratkostjo 10. točke, kjer je o "zavezujočem referendumu" (izraz je teoretična "inovacija", čeprav korektna, našega ustavnega sodišča) rečeno samo to, da je "zavezujoči referendum v tujih ureditvah redkost, prav tako pa ga poredko omenja tudi pravna teorija".
Če bi hoteli javnosti stvar korektneje predstaviti, bi bilo treba povedati bolj natančno. Vse, kar na našem ustavnem sodišču o tem vemo, je naslednje: Prvič, v nekem referatu na mednarodnem posvetovanju o referendumih je švicarski referent omenil, da v nekaterih švicarskih kantonih (očitno poleg običajnega, pravega "švicarskega" referenduma) poznajo tudi nekaj podobnega našemu "predhodnemu referendumu", namreč referendum "o načelih za bodočo zakonsko ureditev". A v nobeni od znanih tujih monografij o referendumih ni o tem ne duha ne sluha. Kateri naj bi bili ti kantoni, kakšni naj bi v resnici ti referendumi bili, in predvsem, ali jih je sploh res že kaj bilo ali pa jih "poznajo" samo na papirju - o vsem tem ne vemo popolnoma ničesar. Drugič, o madžarski ureditvi (in morebitni praksi) domnevno podobne vrste referenduma prav tako ne vemo ničesar. In tretjič, o ureditvi v dveh nemških zveznih deželah (Bremen in Schleswig- Holstein) sem pa sam našel in že lani citiral dve strani iz neke knjige, iz katerih pa zelo jasno izhaja to, kar je jasno tudi vsakomur, ki vsaj približno ve, kaj pomeni referendum v švicarski ureditvi (v kateremkoli kantonu): da so si take "eksotične" vrste referenduma morda res kje izmislili kot dodatek, kot "popestritev" temeljne referendumske "ponudbe", toda:
1. le kot dodatek - poleg "pravega" zakonodajnega referenduma,
2. in še to po vsem sodeč le na papirju, saj o kakršnikoli praksi ni absolutno nikakršnih podatkov - in tudi skopi prikaz normativne ureditve pravzaprav le nakazuje, da nam že znanih težkih problemov (kako je z zavezujočnostjo izida itd.) tudi tam sploh niso rešili,
3. da jih vsaj v Nemčiji stvar kaj dosti ne skrbi, ker so pogoji (število podpisov itd.) tam tako težki, da stvar že zato ostaja zgolj na papirju (10-20% podpisov, ne 3% kot pri nas, pa tudi brez "naših" dodatnih možnosti: 30 poslancev, Državni svet itd.).
V tem kontekstu sta nekoliko zavajajoči tudi 7. in 10. točka.
Točka 7 pravi, da je glede na njegove pravne učinke "mogoče govoriti o treh vrstah referenduma: odločujočem, zavezujočem in posvetovalnem". Če je to povsem res (kot je), kaj je tu potem zavajajoče? To, da ni povedano, da pa v tej teoretični delitvi tuja strokovna literatura, kolikor vemo, "zavezujočega" referenduma sploh ne pozna (ker ga ni v svetovni praksi, ga potem seveda tudi v teoriji ni), vsaj v nobenem od sistematičnih, monografskih del. Se morda motim, sem kaj spregledal? S tem ko 7. točka to zamolči, ustvarja zavajajoč vtis, kot da je ta vrsta referenduma nekaj znanega in nespornega.
Ta vtis podkrepi nato še začetek 10. točke, kjer je rečeno: "V primerjalnem pravu sta uveljavljena predvsem odločujoči in posvetovalni referendum." Ne "predvsem", ampak samo ta dva. "Eksotična" vrsta "zavezujočega" (niti ne prav našega "predhodnega" z njegovimi dodatnimi ekstravagancami) referenduma namreč ni "v primerjalnem pravu uveljavljena" nikjer. Kaj je tam res uveljavljeno in koliko mi o tem vemo - glej zgoraj.
Kljub gornji kritiki pa je ta odločba v primerjavi s prejšnjimi vendarle velik, celo velikanski korak naprej. Prejšnje so zgoraj obravnavane probleme povsem in v celoti ignorirale - ta jih vsaj zaznava, čeprav jih minimizira oziroma prikriva njihovo pravo (ustavnopravno) bistvo. Si ta sestav ustavnega sodišča res ne bo upal zagrabiti (referendumskega) bika za roge?
Pravo (ustavnopravno) bistvo problema je namreč v naslednjem: če neka država v svoji ustavi ljudem ne obljublja ("zagotavlja") neposrednega izvrševanja oblasti, potem bi lahko njena zakonodaja ljudem ponujala navsezadnje celo samo "eksotični" referendum našega tipa, pa ne bi bila protiustavna; če pa, kot naša v 3. členu Ustave, to izrecno zagotavlja, zakonodaja pa tega ustavnega zagotovila ne realizira - kaj pa potem? Potem pa taka zakonodaja tudi ni protiustavna, ker ustavno sodišče tega ne vidi in noče videti? In zatrjuje, da tudi "naš" referendum pomeni neposredno izvrševanje zakonodajne oblasti, čeprav pomeni le navodilo poslancem, kakšen zakon naj bi šele oni sprejeli (pa še k temu jih ni mogoče prisiliti, če nočejo - o tem in drugem glej podrobneje v mojem ločenem mnenju k odločbi št. U-I-201/96 iz junija 1996 - OdlUS V/2, str. 111-128).
Čeprav je, kot že rečeno, ta odločba v primerjavi s prejšnjimi velikanski korak naprej (glej zlasti 18. točko) - namreč v postopnem približevanju k bistvu problema, pa naj na koncu vendarle ponovno opozorim na to, da bo tudi potem, ko se bo ustavno sodišče končno enkrat vendarle odločilo "zgrabiti referendumskega bika za roge", poteklo še precej let (štiri, pet, šest?), preden bomo dobili nov, z našo ustavo in s svetovnimi izkušnjami usklajen, sodoben in dober zakon o referendumih. Kaj pa v vseh teh vmesnih letih, ko bodo v našem krhkem parlamentarnem ravnovesju stranke in drugi politični subjekti kar pokali od poželenja, da bi si kakšne dodatne točke priigrali še z uporabo (ali zlorabo) našega skrajno nerodnega in nedodelanega referendumskega mehanizma?
Ustavno sodišče je v vsem svojem dosedanjem intenzivnem ukvarjanju z referendumsko problematiko uspelo identificirati (poleg že januarja 1995 razveljavljenega 10. člena), če se ne motim, eno samo zakonsko pomanjkljivost sedanjega ZRLI - to, da ne rešuje raznih problemov pri t.i. konkurenčnih referendumih. A enako hudih in še bolj nevarnih lukenj in pasti je v sedanjem ZRLI še obilo. Naj med njimi tu omenim le to, kar sem sam imenoval možnost poljubnega "vtikanja palic v zakonodajno kolesje" - s predhodnim in z naknadnim referendumom. Pomembne, usodno pomembne in včasih zelo nujne zakone, o katerih pomembnosti in nujnosti lahko obstaja celo širok politični konsenz, lahko kdorkoli z 200 podpisi zaustavi najprej za en mesec pred sprejetjem in nato še za en mesec po sprejetju.
Države, ki bi si sama tako lahkomiselno zvezala roke proti povsod možnim političnim avanturistom, bi gotovo na vsem svetu zaman iskali. Namesto naših 200 podpisov jih je na Bavarskem npr. potrebnih 25.000 (zgolj za začetno potezo, ki potem šele lahko sproži "pravo" zbiranje podpisov, Volksbegehren)| Ravnodušnost našega ustavnega sodišča (in seveda predvsem parlamenta ter vlade) ob vseh takih problemih - oziroma "benigne" odločbe kot je tale o skladnosti 17. in 18. člena ZRLI z Ustavo - sem v internem pisanju enkrat že označil za nekaj podobnega, kot če bi gorečo hišo prizadevno in vztrajno gasili s kozarčki vode. Goreča hiša? Če nam to, kaj za normalno izvajanje zakonodajne oblasti in za normalno delovanje države pomeni slaboumno-avanturistični in "jugo-slovensko originalni" koncept t.i. predhodnega referenduma1, ni jasno iz izkušenj zadnjih dveh let, potem nam Bog pomagaj. Bomo ta genialni koncept referenduma najprej preizkusili morda še pri davčnih zakonih, pri proračunu ipd., preden nas bo srečala pamet? Če že ustavno sodišče noče in noče ugrizniti v to kislo jabolko, dokler ga nekdo ne bo v to direktno prisilil (namreč z dovolj jasno oblikovano pobudo in z nesporno izkazanim pravnim interesom), pišem te obupane vrstice z namenom, da bi vsaj parlament in vlado opozoril na nevarnosti, ki jih skriva naš avanturistični in strokovno povsem nedodelani sedanji referendumski koncept.
In kaj bi bilo možno na hitro sploh storiti? Bojim se, da samo dvoje: ali se politično hitro sporazumeti za nujne, z evropskimi standardi primerljive zaostritve sedaj otročje lahkega dostopa do referendumskih pobud (npr. za dvig meje 200 podpisov vsaj na 2.000 ali 3.000), za prav tako evropsko primerljivo povečanje kompetenc predsednika Državnega zbora v predhodnem postopku, za neko kompromisno, a jasno začasno ureditev problematike konkurenčnih referendumov in morda še česa najbolj nujnega - če za vse to (kot za začasno, nujno ureditev do nove sistemske ureditve) ne bo mogoče najti hitrega političnega konsenza, pa bi po mojem mnenju javni oziroma državni interes narekoval celo zakonsko razveljavitev sedanjega nezrelega in v demokratični državi neuporabnega ZRLI (ali morda le njegovega dela o "predhodnem" - ali morda tudi o "naknadnem" referendumu).
V vsakem primeru pa bi parlament po mojem mnenju ob taki ali drugačni začasni ureditvi trenutnega nevzdržnega stanja - ali še pred njo, torej res takoj - moral naročiti ekipi strokovnjakov izdelavo temeljite strokovne analize tuje zakonodaje in tujih referendumskih izkušenj - ter na njeni podlagi izdelavo osnutka (ali najprej morda le idejnega projekta) nove, z našo ustavo in s tujimi izkušnjami usklajene nove referendumske zakonodaje.
Opomba:
1ko lahko 200 ljudi vtakne palico v zakonodajno kolesje kateregakoli, še tako nujnega zakona, in potem 90 poslancev in 9 ustavnih sodnikov mesec dni ne počne drugega kot premleva pametne ali neumne ideje teh 200 ljudi, preden lahko zakonodajni postopek steče naprej - medtem pa ...
Matevž Krivic