U-I-36/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-36/95
Datum odločitve:
5. 3. 1998
Objavljeno:
OdlUS VII, 38
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.36.95
Akt:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92) (ZPIZ), 312. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 312. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju se zavrne.
Evidenčni stavek:
Določba 312. člena ZPIZ, ki v okviru prehodnih določb starim upokojencem ne daje možnosti spremembe pravnomočnih odločb o pokojninskih osnovah zaradi bodočega drugačnega obravnavanja dela plače, je sprejeta v skladu z načelom enakosti, ki normodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice.
Geslo:
Načelo pravne države.
Načelo enakosti pred zakonom.
Pokojninsko in invalidsko zavarovanje, pokojninska osnova, vštevanje dela preko polnega delovnega časa.
Nadurno delo.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 26. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-23/94 z dne 13. 10. 1994 (OdlUS III,111).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Mihael Slivar, Velenje
Datum vloge:
13. 3. 1995
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US18797
Dokument v PDF obliki:
U-I-36-95.pdf
133 KB
Prenesite datoteko
U-I-36/95
5.3.1998
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Mihaela Slivarja iz Velenja na seji dne 5. marca 1998
s k l e n i l o :
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 312. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92) se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik izpodbija prehodno določbo Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ) iz leta 1992, po kateri se plača za delo preko polnega delovnega časa do uveljavitve tega zakona upošteva pri izračunu pokojninske osnove, če je bila izplačana za delo, ki se je po predpisih o delovnih razmerjih štelo kot poseben delovni pogoj. Pobudnik meni, da določba ni v skladu s 14. členom Ustave, ker naj bi zaradi nje prišli v ugodnejši položaj zavarovanci, ki se bodo upokojili po tem zakonu, saj naj bi se pri njih plača za delo preko polnega delovnega časa za ugotovitev pokojninske osnove upoštevala v celoti, če so bili od nje plačani prispevki.
2. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve je v zvezi s pobudo pojasnilo, da je glede na dejstvo, da se pri odmeri pokojnine upoštevajo osebni dohodki, ki so jih zavarovanci dosegli po 1. januarju 1966, treba za vsako obdobje po tem datumu, v katerem je veljala različna pravna ureditev delovnih razmerij, posebej ugotoviti pogoje, ki so nujni za presojo, ali je bilo delo preko polnega delovnega časa opravljeno v skladu z zakonom, in ali se je štelo kot poseben delovni pogoj. Bistveno vprašanje, ki naj bi se pri tem postavljalo, naj bi bila konkretizacija primerov dela preko polnega delovnega časa v samoupravnih splošnih aktih v skladu z zakonom.To vprašanje naj bi bilo možno načelno razrešiti glede na določbe delovnopravne zakonodaje v posameznih obdobjih. Tako naj bi bilo v 44. členu Temeljnega zakona o delovnih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 43/66) določeno, da mora delovna skupnost skladno z zakonom v svojem statutu natančneje določiti oziroma konkretno opisati primere in pogoje, kdaj je delavec dolžan delati dalj kot poln delovni čas. Po noveli navedenega zakona v letu 1969 je smela delovna skupnost vpeljati delo, daljše od polnega delovnega časa, samo v skladu s statutom, ta pa je moral biti v skladu z republiškim predpisom, ki je natančneje določal primere in pogoje za vpeljavo takšnega dela. Kasneje sprejeti republiški Zakon o zaposlovanju delavcev z nepopolnim delovnim časom o uvedbi dela preko polnega delovnega časa in o opravljanju dela, ki se ne šteje za delovno razmerje (Uradni list SRS, št. 39/70) naj bi ob primerih, ki jih je določil že Temeljni zakon o delovnih razmerjih, določil možnosti izjemne uvedbe dela preko polnega delovnega časa tudi v dodatnih primerih, določenih v tem zakonu, v skladu s statutom delovne organizacije. Od leta 1974, ko se je pričel uporabljati Zakon o medsebojnih razmerjih delavcev v združenem delu in o delovnih razmerjih med delavci in zasebnimi delodajalci, pa naj bi veljalo, da je možno delo preko polnega delovnega časa uvesti v okviru, določenem z zakonom, v skladu s samoupravnim sporazumom o medsebojnih razmerjih. V obdobju od 1969 do 1977 naj bi bilo torej možno delo preko polnega delovnega časa uvesti v primerih, navedenih z zakonom, in v skladu z ureditvijo v statutu oziroma samoupravnem sporazumu o medsebojnih delovnih razmerjih, ne glede na to, da v teh samoupravnih splošnih aktih primeri dela preko polnega delovnega časa niso bili v celoti podrobneje konkretizirani. Po Zakonu o delovnih razmerjih (Uradni list SRS, št. 24/77) naj bi bilo v samoupravnih splošnih aktih nujno vsebinsko opredeliti in konkretizirati primere, v katerih bi se lahko skladno z zakonom uvedlo delo preko polnega delovnega časa, ki se šteje kot poseben delovni pogoj.
3. Glede na navedeni pregled pravnih ureditev naj bi bilo možno uvesti delo preko polnega delovnega časa, ki se šteje kot poseben delovni pogoj, na podlagi zakona v skladu z ureditvijo v samoupravnem splošnem aktu organizacije v obdobju od leta 1969 do 1977, v vseh ostalih obdobjih pa naj bi ga bilo možno uvesti le, če so bili primeri takšnega dela podrobno urejeni in konkretizirani v ustreznem samoupravnem splošnem aktu organizacije. V vseh obdobjih pravne ureditve dela preko polnega delovnega časa naj bi bilo pri presoji upravičenosti treba upoštevati načelo izjemnosti, nujnosti in nepredvidljivosti primerov dela preko polnega delovnega časa. V obdobju od leta 1969 do 1977 naj bi bila torej pravna ureditev taka, da je bilo delo preko polnega delovnega časa potrebno urediti v samoupravnem splošnem aktu, vendar pa naj bi glede na širšo ureditev v zakonu ne kazalo dosledno vztrajati na konkretizaciji primerov v samoupravnem splošnem aktu. Glede na spremenjene okoliščine naj bi bilo sprejeto stališče o ravnanju Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje v zvezi z zahtevki za upoštevanje osebnih dohodkov za delo preko polnega delovnega časa. Ministrstvo po vsem navedem meni, da izpodbijana ureditev ne pomeni neenakopravnega obravnavanja zavarovancev.
4. Pojasnila k pobudi je dal tudi Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. Ta navaja, da je do 1. aprila 1992 sodilo vprašanje upoštevanja plače za delo preko polnega delovnega časa v pokojninsko osnovo za odmero pokojnine v pristojnost takratne Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja. To pristojnost naj bi imela vse od 1. januarja 1973, po prenehanju veljavnosti temeljnega zakona o osebnem dohodku, ki je podlaga za izračun pokojninske osnove in plačevanje prispevkov za socialno zavarovanje delavcev (Uradni list SFRJ, št. 29/66), saj niti zvezna, niti republiška zakonodaja te materije pozneje pravno ni urejala. V Statut Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja v SR Sloveniji (Uradni list SRS, št. 1 /73, 37/74, 27/76,11 /78) naj bi bila v celoti povzeta ureditev, kakršno je poznal dotedanji zvezni zakon. Bistvo te ureditve naj bi bilo, da je bilo mogoče za izračun pokojninske osnove šteti le plačo, izplačano za delo v času, ko je bil delavec po zakonu dolžan delati dalj kot poln delovni čas (ne v vseh primerih), plača, dosežena v tem času pa se je preračunala pri izračunu pokojninske osnove na poln delovni čas. Ekskluzivnost upoštevanja le določenih nadur, ki je bila prisotna že po takratni zakonodaji, se je z razvojem predpisov o delovnih razmerjih omejila na termin "delo, ki se šteje kot poseben delovni pogoj". Kot tak se je pojavil tudi v Statutu pokojninskega in invalidskega zavarovanja v SR Sloveniji (Uradni list SRS, št.10/82). Navedena ureditev naj bi se ohranila tudi v Statutu Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja v SR Sloveniji (Uradni list SRS, št. 40/83), temelječem na Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, veljavnem do 31. marca 1992. Novela tega statuta, uveljavljena v letu 1986 (Uradni list RS, št. 10/86), naj bi prinesla pomembno spremembo v tehniki upoštevanja na tej podlagi dosežene plače.
Ta naj se ne bi več prištevala k plači, doseženi v rednem delovnem času, in nato preračunavala na poln delovni čas, temveč naj bi se upoštevala brez preračuna. Sprememba naj bi imela pomembne materialne posledice, saj naj bi pomenila, da je kakršnakoli vrednost dela preko polnega delovnega časa vplivala na višjo plačo, izplačano v posameznem koledarskem letu, s tem pa na višjo pokojninsko osnovo in posledično višjo pokojnino.
Pri prejšnjem načinu izračunavanja pokojninske osnove naj bi le plačilo, višje od rednega, vplivalo pozitivno na višino povprečne plače v koledarskem letu. Sprememba naj bi imela v skladu s posebno prehodno določbo citiranega statuta (34. člen) za posledico številne ponovne preračune pokojnin, ki so pokazali na izreden obseg takega dela v preteklosti in na neurejenost zakonskih in tudi samoupravnih podlag za nadurno delo. Možnost uveljaviti takšen preračun so imeli vsi tisti upokojenci, ki jim je bila pokojnina odmerjena v času, ko je bila takratna skupnost pristojna urejati s svojimi splošnimi akti način upoštevanja plače za delo prek polnega delovnega časa v pokojninsko osnovo, torej od 1. januarja 1973 dalje. V teh postopkih so številni upokojenci s svojimi zahtevki uspeli, številni pa tudi ne.
5. Pri določanju izpodbijane zakonske ureditve naj bi bil zakonodajalec po mnenju zavoda upošteval prej opisane razmere.
Določba 312. člena naj bi pravzaprav pomenila, da se plače za delo preko polnega delovnega časa, izplačane do uveljavitve zakona, upoštevajo pod pogoji, kakršni so veljali po prejšnjih predpisih. Na ta način je zakonodajalec nove upokojence pri ugotavljanju pogojev za vštevnost plače, izplačane za delo preko polnega delovnega časa, v času od l. januarja 1973 do 31. marca 1992, izenačil s tistimi, ki so pravico do pokojnine v tem obdobju že uveljavili. S tem naj bi načelo enakosti pred zakonom ne bilo kršeno, marveč spoštovano. Zakonodajalčeva odločitev v letu 1992, po kateri naj bi se plača za delo prek polnega delovnega časa štela v pokojninsko osnovo le, če so plačani prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ne glede na druge okoliščine takega dela, naj bi pomenila sicer vsebinsko spremembo v načinu upoštevanja teh plač, ki pa naj bi bila po Ustavi dopustna, saj naj bi veljali novi pogoji za vse nove upravičence enako. Pobudnikovo stališče, po katerem bi se morale na enak način upoštevati tudi plače za delo preko polnega delovnega časa, izplačane do 31. marca 1992, po mnenju zavoda nima podlage v ustavnih določbah. Zakonodajalec naj bi to možnost sicer lahko predpisal, vendar pa naj bi bile po vsej verjetnosti pri oblikovanju ureditve odločilne materialne posledice takšne odločitve.
B.
6. Pobudnik zakonu očita, da z izpodbijanim 312. členom, ki starim upokojencem ne omogoča uresničiti ugodnosti, ki jo je Zakon dal s takratnim 3. odstavkom 47. člena novim upokojencem, ustvarja neenakost med upokojenci. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo (med drugim v odločbi št. U-I-23/94 - OdlUS III, 111), da načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave normodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. Tovrstno razločevanje, s katerim normodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina normodajne pristojnosti. Pri izbiri vrste in vsebine ukrepov, s katerimi zakonodajalec uresničuje načelo socialne države (2. člen Ustave), gre zakonodajalcu široko polje presoje. Načelo enakosti pred zakonom v takih primerih terja, da je zakonodajalčeva rešitev razumna, da ni arbitrarna, da obstaja razumna zveza med izbrano rešitvijo in zasledovanim ciljem in da izpodbijani zakonski poseg ni nestvaren (da ni nepovezan s predmetom urejanja).
7. V letu 1992 sprejeti Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ki se je pričel uporabljati 1. aprila 1992, sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja v primerjavi s prejšnjo ureditvijo ni bistveno spremenil. Sistem še vedno temelji na zavarovalskih načelih ob upoštevanju vzajemnosti in solidarnosti zavarovancev. Pri pravici do pokojnine se upošteva pokojninska doba in povprečje plač, od katerih so bili obračunani prispevki. Ureditev iz tretjega odstavka 47. člena, ki je po besedilu - do spremembe zakona - za ugotovitev pokojninske osnove upoštevala plačo za delo preko polnega delovnega časa v celoti, če so bili od nje plačani prispevki, ne glede na to, ali se takšno delo šteje kot poseben delovni pogoj, pa je bila v zakon sprejeta ob upoštevanju predloga Sodišča pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter nekaterih društev upokojencev. Ugotavljanje, ali se je nadurno delo štelo za poseben delovni pogoj, naj bi v praksi namreč povzročalo številne spore in krivice (Poročevalec št. 28/91). V obrazložitvi predloga ZPIZ, kjer se je prvič pojavilo kasneje sprejeto oziroma izpodbijano besedilo, ni posebej pojasnjeno, zakaj je v zakonsko besedilo vnešeno tudi besedilo 312. člena.
Vendar pa že iz samega namena tretjega odstavka 47. člena izhaja, da možnost ponovnega ugotavljanja pokojninskih osnov pri upokojencih, upokojenih po prejšnjih predpisih, ne bi prispevala k zmanjšanju števila sporov, kar naj bi bil eden pomembnejših ciljev navedene ureditve. V praksi se je zgodaj pokazalo, da takšna ureditev ni primerna, in je Vlada že v aprilu 1994 Državnemu zboru poslala v prvo obravnavo besedilo sprememb Zakona.
8. V Uradnem listu RS številka 7 z dne 7. februarja 1996 je bil objavljen Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ- B). V 11. členu je določil, da se tretji odstavek 47. člena spremeni tako, da se glasi: "Plača za delo preko polnega delovnega časa se za ugotovitev pokojninske osnove upošteva največ za toliko ur dela preko polnega delovnega časa, kolikor je dovoljeno po predpisih o delovnih razmerjih, in pod pogojem, da so od nje plačani prispevki." Razlog za takšno spremembo je bil v tem, da je po spremembah Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 71/93) trajanje dela preko polnega delovnega časa omejeno. Časovne omejitve nadurnega dela so bile določene tudi po poprej veljavnih predpisih o delovnih razmerjih. Kršitev teh omejitev ni primerno upoštevati pri odmeri pokojnine (Poročevalec, št. 16/94).
9. Ureditev, ki je pobudnika vzpodbudila, da je vložil pobudo za oceno 312. člena ZPIZ, je torej prenehala veljati. Določba 312. člena pa sama po sebi pobudnikovega položaja ne spreminja, saj le potrjuje zatečeno stanje. Sprejeta je v skladu z zakonodajalčevimi pristojnostmi, kot so navedene že v 6. točki te obrazložitve. Pobuda zato ni utemeljena.
C.
10. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št.15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Janez Snoj, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm