Up-301/96
Natisni
Opravilna št.:
Up-301/96
Datum odločitve:
15. 1. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 13/98 in OdlUS VII, 98
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:Up.301.96
Akt:
Sodba Vrhovnega sodišča št. U-1262/95 z dne 12.9.1996 in odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 0001-2/1-S-28/533-95 z dne 17.7.1995

Zakon o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94) (ZPolS), 4. odst. 3. čl.
Izrek:
Sodba Vrhovnega sodišča in odločba Ministrstva za notranje zadeve se odpravita.

Četrti odstavek 3. člena Zakona o političnih strankah se razveljavi.
Evidenčni stavek:
O prepovedi delovanja politične stranke (o njenem izbrisu iz registra) lahko odloči le Ustavno sodišče z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov - če presodi, da so njeni akti oziroma delovanje v tako hudem nasprotju z Ustavo, da ne zadošča zgolj razveljavitev protiustavnega akta oziroma prepoved protiustavnega delovanja, ampak je potrebna tudi izločitev stranke iz političnega življenja.
Zavrnitev vpisa v register zaradi domnevno neustavnih aktov oziroma domnevno nameravanega neustavnega delovanja pa po vsebini pomeni isto kot prepoved delovanja politične stranke. Če namreč upravni organ ugotovi neustavnost akta politične stranke, mora zavrniti njen vpis v register. Ustavno sodišče pa ima najprej možnost neustavni akt samo razveljaviti, ne da bi ob tem odredilo izbris stranke iz registra. Prav tako Ustavno sodišče konkretno neustavno delovanje stranke lahko prepove, ne da bi ob tem odredilo njen izbris iz registra.
Po Zakonu o političnih strankah (ZPolS) je politična stranka združenje posameznikov za uresničevanje njihovih političnih ciljev. Opredelitev združenja kot politične stranke je prepuščena ustanoviteljem. Zakon pa jim predpisuje obvezno registracijo. S tem postane politična stranka pravna oseba in šele z dnem vpisa lahko začne delovati kot politična stranka (prvi odstavek 3. člena in tretji odstavek 12. člena ZPolS). To pomeni, da politična stranka sicer nastane z ustanovitvijo, da pa do registracije kot taka ne sme delovati, razen kolikor gre za postopke in dejanja, namenjena registraciji (vključno z legitimacijo za vlaganje pravnih sredstev zoper neregistracijo). O vpisu stranke v register izda registrski organ upravno odločbo (prvi odstavek 12. člena in 13. člen ZPolS). Z njo registrski organ lahko le ugotovi, ali politična stranka izpolnjuje z zakonom predpisane formalne pogoje, o izpolnjevanju vsebinskih pogojev - skladnosti aktov in delovanja politične stranke z Ustavo - pa lahko odloči le Ustavno sodišče.
V konkretnem primeru je registrski organ odločil o vprašanju ustavnosti programa kot o pogoju za vpis v register na podlagi zakonske določbe, ki jo je Ustavno sodišče kot neustavno razveljavilo. Zato je bilo izpodbijane posamične akte treba odpraviti. Registrski organ bo moral o zahtevi pritožnice za vpis v register političnih strank ponovno odločiti brez upoštevanja razveljavljenega četrtega odstavka 3. člena ZPolS.
Preveril bo lahko le izpolnjevanje zakonsko predpisanih formalnih pogojev, in kolikor bo ugotovil, da so ti izpolnjeni, bo moral vpisati stranko v register.
Geslo:
Načelo koneksitete, ustavna pritožba, razširitev pritožbo na lastno pobudo Ustavnega sodišča (ex offo).
Načelo enakosti pred zakonom.
Uresničevanje in omejevanje pravic.
Pravica do zbiranja in združevanja.
Prepoved spodbujanja k neenakopravnosti in nestrpnosti ter prepoved spodbujanja k nasilju in vojni.
Odločanje o protiustavnosti aktov in delovanja političnih strank.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 14., 15., 42., 63., 160. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 23., 59., 68. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
drugi akti
Datum vloge:
30. 10. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US18744
Dokument v PDF obliki:
Up-301-96.pdf
162 KB
Prenesite datoteko
Up-301-96 - Pritrdilno LM dr. Ude.pdf
120 KB
Prenesite datoteko
Up-301-96 - Pritrdilno LM Krivic.pdf
113 KB
Prenesite datoteko
Up-301-96 - Pritrdilno LM dr. Šturm.pdf
154 KB
Prenesite datoteko
Številka: Up-301/96
Datum: 15. 1. 1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi IDZ - DDI po dne 12.1.1998 opravljeni javni obravnavi na seji dne 15. januarja 1998
o d l o č i l o:
1. Sodba Vrhovnega sodišča št. U-1262/95 z dne 12.9.1996 in odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 0001-2/1-S-28/533-95 z dne 17.7.1995 se odpravita.
2. Četrti odstavek 3. člena Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94) se razveljavi.
Obrazložitev
A.
1. Ministrstvo za notranje zadeve (MNZ) je z odločbo z dne 17.7.1995 zavrnilo zahtevo pritožnice za vpis v register političnih strank. Vrhovno sodišče je s sodbo z dne 12.9.1996 v upravnem sporu tožbo pritožnice zavrnilo. Pritožnica meni, da so ji z izpodbijano odločitvijo kršene pravica do enakosti pred zakonom in do združevanja ter pridobljene pravice. Navaja, da je bila že pred sprejetjem Zakona o političnih strankah vpisana v register političnih organizacij. Nesprejemljivo naj bi bilo mnenje Vrhovnega sodišča in MNZ, da je del strankinega programa v nasprotju z Ustavo. Pritožnica naj bi se kot stranka zavzemala za to, da se popravijo krivice, storjene v povojnem obdobju posameznikom na območju Slovenske Istre. Šlo naj bi za priznanje kontinuitete državljanstva Slovenije ter vrnitev odvzetega premoženja in vseh pravic, ki izvirajo iz njihovega državljanskega statusa, to je tudi pravica domicila. Kršitev pravice do enakosti pred zakonom vidi pritožnica v tem, da ji je onemogočen vpis v register političnih strank, čeprav je že bila registrirana kot politična organizacija enako kot druge stranke, ki so bile brez posebnih zapletov registrirane. Po mnenju pritožnice temelji odločitev na samovoljnem tolmačenju dela programa stranke in na povsem neutemeljenem označevanju tega dela programa kot protiustavnega. Kršitev pravice do združevanja naj bi bila v tem, da se povsem legitimen program stranke - borba za popravo krivic osebam z območja Slovenske Istre - zlorablja v njeno škodo in se s tem preprečuje združevanje ljudi, da organizirano zahtevajo popravo krivic. Pridobljene pravice pa naj bi bile stranki kršene zato, ker naj bi ji kot politični organizaciji šla tudi pravica do kontinuitete oziroma do obstoja kot politične grupacije.
2. Registrski organ (MNZ) v odločbi ugotavlja, da je programska usmeritev pritožnice, ki se glasi: "Stranka si bo prizadevala, da prednost pri vselitvi dobe osebe, ki so se iz Istre izselile kot politični in/ali ekonomski emigranti, njihovi potomci in sorodstvo ..." v nasprotju z določbami 12. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah in v nasprotju z 32. členom Ustave o svobodi gibanja in proste izbire prebivališča. Kršena naj bi bila tudi določba 14. člena Ustave o enakosti pred zakonom ne glede na katerokoli osebno okoliščino.
Zato je registrski organ na podlagi 13. in 33. člena Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94 - v nadaljevanju: ZPolS) zavrnil zahtevo pritožnice za vpis v register političnih strank, ker da ne izpolnjuje pogoja iz četrtega odstavka 3. člena ZPolS. V obrazložitvi odločbe se sicer navaja tudi, da naj bi bilo v neskladju z zakonom tudi ime stranke (le prevod imena tuje stranke) ter da sprememb Statuta stranke ni sprejel pooblaščeni organ (ni jih sprejel zbor stranke oziroma njen Svet, ampak razširjeno predsedstvo stranke). Vendar so te navedbe zapisane kot ugotovitve v zvezi s pritožbami stranke zaradi domnevnega zavlačevanja postopka in ne kot utemeljitev zavrnitve vpisa.
3. Vrhovno sodišče v izpodbijani sodbi navaja, da je v četrtem odstavku 3. člena ZPolS določen osnovni pogoj za vpis stranke v register. Če ta ni izpolnjen, mora registrski organ zahtevo za vpis zavrniti. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča je sporna programska usmeritev, ki pri vseljevanju daje prednost nekdanjim prebivalcem enega območja države (Istre) oziroma njihovim potomcem in sorodnikom, v nasprotju z Ustavo, saj naj bi te osebe postavljala v neenak (priviligiran) položaj nasproti osebam, ki so iz političnih ali ekonomskih razlogov emigrirale z drugih območij Slovenije. Takšnega razlikovanja naj 14. člen Ustave ne bi dopuščal. Za odločitev o zavrnitvi vpisa pa naj bi bilo nebistveno, ali je taka programska usmeritev v nasprotju še s kakšno drugo ustavno pravico, kot tudi, ali poleg namere protiustavnega delovanja obstaja še kakšna druga zakonska ovira za vpis politične stranke v register.
4. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom z dne 2.12.1996 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo in na predlog pritožnice izdal začasno odredbo, po kateri do končne odločitve za pritožnico ne morejo nastati pravne posledice dokončne in pravnomočne odločbe o zavrnitvi registracije.
5. Ustavno sodišče je v postopku obravnavanja ustavne pritožbe na podlagi drugega odstavka 59. člena v zvezi s 30. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) začelo postopek za oceno ustavnosti določb Zakona o političnih strankah na katerih temelji izpodbijana sodba.
6. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v zvezi s sporno zakonsko ureditvijo pojasnjuje, da gre za materijo, ki jo skladno urejata ZPolS in ZUstS. Prvi ureja pravila v postopku za ustanavljanje in registracijo, drugi pa vprašanja odločanja o protiustavnosti aktov in delovanja političnih strank po tem, ko politična stranka v tem svojstvu že deluje. Sekretariat meni, da 160. člen Ustave in 68. člen ZUstS Ustavnemu sodišču ne dajeta neposredne pristojnosti za odločanje v postopku ustanavljanja politične stranke do registracije. Iz tega razloga naj bi bil v zakonodajnem postopku tudi zavrnjen prvotni predlog ureditve, po kateri bi registrski organ prekinil postopek registracije in zahteval odločitev Ustavnega sodišča, kolikor bi menil, da so predloženi akti politične stranke protiustavni. Sekretariat tudi meni, da postopek registracije zagotavlja običajna pravila postopka za uveljavljanje pravic oziroma svoboščin, hkrati pa upošteva sodno varstvo človekovih pravic in svoboščin ter pravico do pravnega sredstva. Določba četrtega odstavka 3. člena ZPolS naj bi bila nekoliko neprecizna v delu, ki se glasi: "oziroma sicer namerava delovati ali deluje protiustavno". Vendar naj bi jo bilo mogoče razumeti le v kontekstu celotnega besedila in zato po mnenju Sekretariata ni protiustavna.
B. - I.
7. Zaradi bridkih zgodovinskih izkušenj slovenske družbe iz obdobja bivšega komunističnega totalitarnega sistema je v zgodovinsko poslanstvo slovenske ustave vgrajen tudi njen temeljni cilj, preprečiti vsakršen poskus ponovne vzpostavitve totalitarnega sistema. Pravica do svobodnega združevanja sodi v sklop tistih temeljnih ustavnih vrednot, ki jih je treba posebej spoštovati in dosledno zagotavljati njihovo resnično udejanjanje. To je toliko bolj pomembno, ker je komunistični režim po prevzemu oblasti od leta 1945 naprej na ustavni ravni in tudi z zakonsko ureditvijo navidezno zagotavljal svobodo združevanja vključno z ustanavljanjem in delovanjem političnih strank, v resničnem življenju pa so takratne komunistične oblasti delovanje opozicijskih političnih strank na vse možne načine z represivnimi ukrepi popolnoma zatrle in jih dejansko izločile iz političnega življenja. Ustavno sodišče je že v odločbi OdlUS I, 102 ugotovilo, da je tedanja oblast po končani vojni onemogočala delovanje političnih strank in v nasprotju z lastnim pravnim redom politične nasprotnike odstranjevala s psevdolegalnimi postopki in z izmaličenimi pravnimi sredstvi.
Onemogočanje in zatrtje opozicije ni bilo samo v neskladju s tedanjo ustavo, ampak tudi izrecno protizakonito in je pomenilo trajno hudo kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
8. Politični sistem je komunistična partija izrabila za obračun z meščansko opozicijo in za podreditev medvojnih političnih zaveznikov. Oblast je proti potencialni opoziciji nastopila s sodnimi procesi. Osnovni namen procesov s političnim ozadjem je bil obračunati z razrednimi nasprotniki ter zapleniti njihovo premoženje. Sodni procesi s političnim ozadjem so imeli mnoge značilnosti stalinističnih procesov. Politika je sodišča štela za "borbene organe", ki se borijo proti razrednim sovražnikom (Zdenko Čepič in drugi, Ključne značilnosti slovenske politike v letih 1929 do 1955: Znanstveno poročilo, Inštitut za novejšo zgodovino, Ljubljana 1995, str. 89). Politbiro CK KPS je že marca 1945 določil (J. Vodušek Starič, Prevzem oblasti, str. 170, 331), da v Sloveniji ne bodo dopustili obnove političnih strank in si je za nalogo zadal ohranitev enotnosti OF (drugače kot npr. v Srbiji, kjer je delovala Grolova demokratska stranka, radikali, Jovanovićeva kmečka stranka ipd.). Ozna je nadzorovala povezave teh politikov z voditelji strank v tujini (J. Vodušek Starič, Prevzem oblasti, str. 164-169). Da stranke v Jugoslaviji ne bodo imele bodočnosti, je kazala vrsta pojavov kot so: usoda sporazuma Tito-Šubašić, manipulacije z volitvami (volilnimi imeniki) in odstop najprej poslanca M. Grola, nato zunanjega ministra I. Šubašića (ibidem, str. 332, 351, 353), prisotnost Ozne na voliščih (ibidem, str. 364) ipd. V Ljubljani so tačas le razmišljali o medstrankarskem povezovanju in iskanju stika z jugoslovansko opozicijo, kar je budno spremljala Ozna - manjše opozicijske skupine je označila s skupnim imenom reakcija (ibidem, str. 351-352). Za boj proti notranjemu sovražniku je imela Ozna posebno službo - II. oddelek z znanim 2. odsekom, zadolženim za boj proti notranji reakciji - mednjo so sodili tudi t. i. ostanki meščanskih strank (J. Pučnik, Iz arhivov slovenske politične policije, Veda, Ljubljana 1996).1 Povojne jugoslovanske oblasti so si prizadevale preprečiti stik med domačimi jugoslovanskimi in slovenskimi politiki in tistimi, ki so leta 1945 emigrirali ali ostali v tujini.2
9. Že takoj po koncu druge svetovne vojne je slovenski politični vrh zahteval, UDV pa izpeljala natančen pregled delovanja vseh političnih strank v Sloveniji. Po prvem valu nasilnih metod je UDV pričela uporabljati dosti bolj subtilne metode. Metode večkratnih zasliševanj, psihičnih pritiskov, groženj s sodišči, izsiljevanje s pritiski zaradi družinskih članov ali stanovskih kolegov in prijateljev, zasledovanja, zlasti pa ovajanja med ljudmi, ki so pripadali istemu krogu, nazoru, stranki, kar se je imenovalo diferenciacija (J. Vodušek Starič, Prevzem oblasti po vojni in vloga OZNE - obračun, v: Slovenija v letu 1945, Zbornik referatov, Zveza zgodovinskih društev Slovenije, 1996, str. 93- 110). S tem je vplivala na dejanja znotraj posameznih skupin oz. jih usmerjala, hkrati pa je svoje nadrejene in vodilne politične forume (CK KPS, politbiro in vrh odbor OF) obveščala o početju in razpoloženju med nekdanjimi političnimi skupinami, v cerkvenih krogih, ministrstvih itd. (prav tam, str. 96).
10. Udba in slovenska partija sta videli v krščanskem socializmu nevarnost. Udba je leta 1949 izdelala dva elaborata o krščanskem socializmu in začela zelo natančno spremljati dejavnosti posameznikov iz krščansko-socialistične skupine (prav tam, str. 100). O Kocbeku so zbirali podatke že od leta 1946 (prav tam, str. 101). V letu 1951 je slovenski partijski vrh sklenil "odstraniti" Teološko fakulteto iz Univerze. Na poti v Novo Mesto so 20. januarja 1952 polili z bencinom ljubljanskega nadškofa Antona Vovka in ga zažgali (prav tam, str. 107). Na partijskem plenumu leta 1952 je tedanji minister za notranje zadeve Boris Kraigher in član Politbiroja med reakcionarne kroge, "kar predstavlja po mojem najnevarnejši poskus organiziranega delovanja proti nam", prišteval advokate, razne katoliško usmerjene kroge med književniki in umetniki ter znanstveniki (Akademija znanosti, Univerza, Inštituti, zlasti humanistično usmerjeni) ter "špijonski center naše predvsem buržoazne emigracije v Trstu in v Celovcu" (prav tam, str. 108). Na slovenski UDV so 19. julija 1952 pripravili načrt postopka proti dr. Jakobu Šolarju na SAZU. Obtožili so ga narodnega izdajstva (prav tam, str. 110). Aretacijo je temeljito pripravil referat za ostanke meščanskih strank (OMS) slovenske UDV. Udba je 24. novembra 1952 aretirala najprej dr. Janeza Fabijana in nato 11. decembra 1952 dr. Jakoba Šolarja zaradi namena zrušitve državne in družbene ureditve FLRJ (prav tam, str. 111). Sodišče je dr. Šolarja obsodilo na deset let in dr. Fabijana na šest let strogega zapora. V tistem času so z vseh političnih funkcij odstavili Edvarda Kocbeka (prav tam, str. 113). S tem je bil zaključen obračun s krščanskimi socialisti kot politično skupino.
B. - II.
11. Pravica do zbiranja in združevanja iz 42. člena Ustave je temeljna človekova pravica, ki omogoča svobodno izražanje mnenj, oblikovanje politične volje in samoorganiziranost. Pravica do združevanja, ki vključuje tudi pravico do ustanavljanja političnih strank in njihovega delovanja, pomeni izhodišče za večstrankarski politični sistem, brez katerega svobodna demokratična družba ne more obstajati.
12. Svobodna demokratična družba je ustavna ureditev, ki ob izključitvi vsakršnega nasilja in samovolje predstavlja družbeni red pravne države na podlagi samoodločbe ljudstva glede na voljo večine ter svobodo in enakost. K temeljnim načelom takega reda je treba šteti vsaj še naslednje ključne predpostavke: spoštovanje človekovih pravic, določenih v Ustavi, pravico posameznika do življenja, nedotakljivost osebnostnih pravic, suverenost ljudstva, delitev oblasti, odgovornost Vlade in zakonitost delovanja izvršilne oblasti, neodvisnost sodišč, večstrankarski politični sistem in enake možnosti za vse politične stranke s pravico do oblikovanja opozicije in delovanja v njej v skladu z Ustavo. Izražene so že v V. točki Deklaracije ob neodvisnosti, ki jo je prvi demokratični parlament sprejel 25. junija 1991(Ur. list RS-I,št. 1/91).
13. Da svobodna demokratična ureditev lahko deluje, je zagotovljeno s sistemom pravno določenih pravil ravnanja, ki so na podlagi prikazanih načel nastala v dolgem zgodovinskem razvoju v skladu z demokratičnim izročilom evropske pravne civilizacije. Na različne načine zagotovljena politična svoboda mnenja, izražanja in oblikovanja politične volje in združevanja vodi k večtrankarskemu sistemu in k organizirani politični opoziciji. Svobodne volitve, ki si sledijo v relativno kratkih presledkih, zagotavljajo ljudstvu nadzor nad uporabo oblasti politične večine. Vlada je odgovorna parlamentu. Uresničevanje načela delitve oblasti na različne, med seboj nadzirajoče in omejujoče se nosilce preprečuje preveliko koncentracijo oblasti na enem mestu v državi. Državljanu je zagotovljena sfera svobodnega ravnanja s priznanjem temeljnih človekovih pravic in z zelo obsežno zaščito, ki jo zagotavljajo neodvisna sodišča.
Zaščiti celotnega sistema je namenjeno predvsem ustavno sodstvo.
14. Ker je svobodna družbena ureditev zaradi svoje odprtosti in zaradi zagotavljanja mnogoterih oblik pravic, svoboščin in vplivov zaradi tega lahko tudi ogrožena, je upravičena njena zaščita pred silami, ki resno ogrožajo njene temeljne vrednote, njeno temeljno ureditev in njena pravila ravnanja. Pri ustavni ali zakonski omejitvi pravice do svobodnega združevanja gre za izredno občutljivo poseganje v temeljne ustavne svoboščine, ki jih je mogoče upravičiti le z varstvom svobodne demokratične družbe kot celote. Pri tem zakon ne more preko okvirov, ki jih določajo omejitve po tretjem odstavku 42. člena Ustave - zaradi varnosti države (če združenje deluje zoper ustavno ureditev, njeno ozemeljsko celovitost in suverenost) ali zaradi javne varnosti - oziroma če je to nujno zaradi varstva pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave).
15. Bistveni element vsakega združenja je skupni namen, ki se izraža v temeljnih konstitutivnih aktih združenja: statutu oziroma programu. Ustavnost delovanja združenja se presoja po sklepih in ravnanjih organov oziroma dejanjih članov. Pri opredeljevanju pojma "neustavnega delovanja" je potrebna tolerantnost. Ne zadošča, če neko združenje ne priznava ustavnega reda ali ga odklanja oziroma mu nasprotuje. Potrebno je aktivno nastopanje z namenom uničiti (odstraniti) veljavni ustavni red. Gola kritika ni dovolj - pri čemer ni pomembno, ali je kritika stvarna in utemeljena. Dokazati je potrebno resno nevarnost ogrožanja temeljnih predpostavk svobodne demokratične družbe.
16. Zaradi posebnega pomena političnih strank za obstoj svobodne demokratične države ni možna njihova izključitev iz političnega življenja že takrat, ko se z legalnimi sredstvi borijo proti posameznim predpisom ali celo tudi proti posameznim ustavnim institucijam. Taka izključitev je dopustna šele takrat, ko hočejo takšne stranke omajati temeljne vrednote svobodne demokratične ustavne države.
17. Političnim strankam je treba zagotoviti svobodo pri ustanavljanju, pri njihovih programih, pri njihovem delovanju in pri njihovem vplivanju na oblikovanje politične volje. Država mora zagotavljati učinkovito udejanjanje teh predpostavk, sicer pa se mora vzdržati posegov ali vplivov v področje političnih strank.
18. Politične stranke imajo v primerjavi z drugimi združenji v tolikšni meri poseben položaj, ker je za odločitev o njihovem protiustavnem delovanju pristojno izključno Ustavno sodišče (10. alinea prvega odstavka 160. člena Ustave). Ta tako imenovani privilegij strank varuje stranko v njenem obstoju vse dotlej, dokler Ustavno sodišče ne ugotovi protiustavnosti njenih aktov oziroma delovanja. Ustavno sodišče z odločbo razveljavi protiustaven akt politične stranke, oziroma ji prepove protiustavno delovanje (tretji odstavek 68. člena ZUstS).
Ugotovitev protiustavnosti aktov ali delovanja pa še ne pomeni tudi izbrisa stranke iz registra - torej prepovedi njenega delovanja. O tem mora po četrtem odstavku 68. člena ZUstS Ustavno sodišče posebej odločiti in to z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov. Zato je tudi 1. alineo prvega odstavka 17. člena ZPolS mogoče razumeti samo tako, da zgolj odločitev o protiustavnosti akta politične stranke, brez izrecne odreditve izbrisa, še ne more biti podlaga za izbris stranke iz registra.
19. Ni torej dvoma, da o prepovedi delovanja politične stranke (o njenem izbrisu iz registra) lahko odloči le Ustavno sodišče z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov - če presodi, da so njeni akti oziroma delovanje v tako hudem nasprotju z Ustavo, da ne zadošča zgolj razveljavitev protiustavnega akta oziroma prepoved protiustavnega delovanja, ampak je potrebna tudi izločitev stranke iz političnega življenja.
20. Iz zakonodajnega postopka in navedb predstavnika Državnega zbora na javni obravnavi je razvidno, da je bil namen vključitve določbe četrtega odstavka 3. člena v zakon predvsem prepoved registracije političnih strank, katerih akti ali delovanje so protiustavni. S tem pa je zakon določil vsebinski pogoj za registracijo stranke, o izpolnjevanju katerega odloča upravni organ.
21. Prizadeta stranka ima zoper odločbo registrskega organa o zavrnitvi vpisa v register sicer možnost vložiti upravni spor in ustavno pritožbo (tako kot je to storila pritožnica v obravnavanem primeru). V postopku z ustavno pritožbo bi Ustavno sodišče - če bi ostal v veljavi četrti odstavek 3. člena ZPolS - lahko presojalo tudi, ali so akti in delovanje združenja res protiustavni. Vprašanje pa je, ali je ustavno dopustno, da o izpolnjevanju takih vsebinskih ustavnopravnih pogojev za nastanek politične stranke odloča upravni organ, saj bi to lahko pomenilo nesprejemljivo vezanost ustanovitve in delovanja stranke na vnaprejšnje upravno dovoljenje.
22. Registrirane stranke ni mogoče ovirati v njenem političnem delovanju vse do odločitve Ustavnega sodišča, ki ima "monopol" za prepoved delovanja stranke. S tem je izključeno upravno poseganje proti obstoju stranke, pa čeprav se ta vede še tako sovražno do svobodne demokratične ustavne ureditve. S tem se zaradi zagotavljanja čim višje stopnje politične svobode dopušča dejavnost vsake stranke do ugotovitve njene protiustavnosti.
Stranka, tudi če na ustavno dopusten način propagira Ustavi sovražne (nasprotne) cilje, deluje v okvirih ustavno dopustne tolerance.
23. Zavrnitev vpisa v register zaradi domnevno neustavnih aktov oziroma domnevno nameravanega neustavnega delovanja pa po vsebini pomeni isto kot prepoved delovanja politične stranke. Če namreč upravni organ ugotovi neustavnost akta politične stranke, mora zavrniti njen vpis v register. Ustavno sodišče pa ima najprej možnost neustavni akt samo razveljaviti, ne da bi ob tem odredilo izbris stranke iz registra. Prav tako Ustavno sodišče konkretno neustavno delovanje stranke lahko prepove, ne da bi ob tem odredilo njen izbris iz registra.
24. Po ZPolS je politična stranka združenje posameznikov za uresničevanje njihovih političnih ciljev. Opredelitev združenja kot politične stranke je prepuščena ustanoviteljem. Zakon pa jim predpisuje obvezno registracijo. S tem postane politična stranka pravna oseba in šele z dnem vpisa lahko začne delovati kot politična stranka (prvi odstavek 3. člena in tretji odstavek 12. člena ZPolS). To pomeni, da politična stranka sicer nastane z ustanovitvijo, da pa do registracije kot taka ne sme delovati, razen kolikor gre za postopke in dejanja, namenjena registraciji (vključno z legitimacijo za vlaganje pravnih sredstev zoper neregistracijo). O vpisu stranke v register izda registrski organ upravno odločbo (prvi odstavek 12. člena in 13. člen ZPolS). Z njo registrski organ lahko le ugotovi, ali politična stranka izpolnjuje z zakonom predpisane formalne pogoje, o izpolnjevanju vsebinskih pogojev - skladnosti aktov in delovanja politične stranke z Ustavo - pa lahko odloči le Ustavno sodišče.
25. Ker torej politična stranka ne nastane šele z registracijo, lahko na podlagi prvega odstavka 68. člena ZUstS o protiustavnosti njenih aktov odloča Ustavno sodišče tudi v času od ustanovitve stranke do njene registracije - če je seveda za tako oceno vložena pobuda oziroma zahteva (na primer zahteva Vlade kot upravičenega predlagatelja po 23. členu ZUstS). Če bi bila stranka do odločitve Ustavnega sodišča že vpisana v register, bi Ustavno sodišče na podlagi četrtega odstavka 68. člena ZUstS lahko odredilo tudi njen izbris iz registra - seveda samo v primeru, če bi presodilo, da že njeni akti do te mere presegajo meje ustavno dopustne tolerance (zlasti v smislu prejšnjih točk 14, 15 in 22), da zgolj razveljavitev protiustavnih delov teh aktov ne zadošča in da je tako stranko treba takoj izločiti iz pravnega reda. Če v času odločitve Ustavnega sodišča še ne bi bila vpisana v register, bi v takem skrajnem primeru Ustavno sodišče s smiselno uporabo četrtega odstavka 68. člena ZUstS namesto izbrisa stranke iz registra seveda prepovedalo že njen vpis v register. Seveda pa so taki skrajni primeri, ko bi že vsebina aktov stranke zahtevala takojšnjo uporabo najostrejšega možnega ukrepa, malo verjetni. V vseh drugih primerih ima Ustavno sodišče po tretjem odstavku 68. člena ZUstS možnost, da le razveljavi protiustavne akte ali njihove dele - in da stranki morda celo vnaprej prepove morebitno delovanje v smeri, kakršno so ti akti napovedovali, zlasti v primeru, če bi stranka ali njeni člani s takim delovanjem protipravno začeli že v času pred registracijo, ko jim je strankarsko delovanje še sploh prepovedano.
26. V konkretnem primeru je registrski organ odločil o vprašanju ustavnosti programa kot o pogoju za vpis v register na podlagi zakonske določbe, ki jo je Ustavno sodišče kot neustavno razveljavilo. Zato je bilo izpodbijane posamične akte treba odpraviti. Registrski organ bo moral o zahtevi pritožnice za vpis v register političnih strank ponovno odločiti brez upoštevanja razveljavljenega četrtega odstavka 3. člena ZPolS.
Preveril bo lahko le izpolnjevanje zakonsko predpisanih formalnih pogojev, in kolikor bo ugotovil, da so ti izpolnjeni, bo moral vpisati stranko v register.
27. Razveljavitev četrtega odstavka 3. člena ZPolS je bila v delu, kjer se ta zakonska določba nanaša na upravno registracijo stranke, potrebna iz razlogov, pojasnjenih v prejšnjih točkah obrazložitve. Če bi se v tej zakonski določbi razveljavile samo besede "se ne sme registrirati (niti)", bi ostala v veljavi prepoved delovanja stranke, "ki propagira nasilje, rušenje ustavne ureditve ali zahteva odcepitev kakšnega dela Slovenije, oziroma sicer namerava delovati ali deluje protiustavno". To zakonsko prepoved pa je bilo treba razveljaviti zato, ker v prvem delu ni bila v skladu s hierarhijo vrednot, kakršno vzpostavlja Ustava, v drugem delu pa je bila premalo jasna in bi na tako občutljivem področju lahko vodila k napačnemu razumevanju tega, kaj je političnim strankam res prepovedano in kakšno delovanje jim po 68. členu ZUstS Ustavno sodišče lahko z odločbo prepove ali pa jim zaradi takega delovanja celo odredi izbris iz registra. Stranka namreč, kot je rečeno že zgoraj v 22. točki, "tudi če na ustavno dopusten način propagira Ustavi sovražne (nasprotne) cilje, deluje v okvirih ustavno dopustne tolerance". Neskladnost prvega dela navedene zakonske določbe z ustavno hierarhijo vrednot pa je v tem, da ta določba iz 63. člena Ustave, ki kot edina tovrstna določba v Ustavi izrecno razglaša za protiustavno spodbujanje narodne, rasne, verske ali druge neenakopravnosti, sovraštva in nestrpnosti ter spodbujanje k nasilju in vojni, povzema v zakonsko besedilo samo "propagiranje nasilja", namesto drugih protiustavnih dejavnosti iz 63. člena Ustave pa vključuje propagiranje rušenja ustavne ureditve in zahteve po odcepitvi kakšnega dela Slovenije. Ali bi bilo tudi kakšno tovrstno dejavnost političnih strank glede na že prej opisane kriterije možno in potrebno prepovedati kot protiustavno ali zaradi nje celo odrediti izbris politične stranke iz registra, bi po Ustavi moralo v konkretnem primeru odločiti Ustavno sodišče. Iz navedenih razlogov je bilo zato treba četrti odstavek 3. člena ZPolS razveljaviti v celoti.
28. Po mnenju Vrhovnega sodišča je del programa IDZ, ki se glasi: "Stranka si bo prizadevala, da prednost pri vselitvi dobe osebe, ki so se iz Istre izselile kot politični in/ali ekonomski emigranti, njihovi potomci in sorodstvo", v nasprotju s 14. členom Ustave zato, ker nekatere osebe (to je politične in ekonomske emigrante s področja Istre) postavlja v neenak, privilegiran položaj nasproti osebam, ki so iz političnih ali ekonomskih razlogov emigrirale z drugih območij Slovenije.
29. Prepoved delovanja pritožnice kot politične stranke torej temelji na oceni, da je protiustaven en stavek iz njene programske izjave. Že v izhodišču je taka odločitev nesprejemljiva. Če bi se taka programska določba ocenila za neustavno, bi jo Ustavno sodišče lahko tudi le razveljavilo, ne da bi hkrati odredilo izbris stranke iz registra. Ocena protiustavnosti aktov in delovanja pritožnice kot politične stranke pa ni predmet presoje v tem postopku z ustavno pritožbo, ampak bo lahko predmet presoje v postopku po 68. členu ZUstS, ko bo in če bo tak postopek začet.
C.
30. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnica in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodniki Krivic, Šturm in Ude so dali pritrdilna ločena mnenja.
Opombe:
1 Med prvimi skupinsko obtoženimi slovenskimi politiki so bili politiki Mladine JNS, obsojeni so bili na Božičnem procesu decembra 1945 (J. Vodušek Starič, Prevzem oblasti, str. 415; J. Vodušek Starič, Dosje Mačkovšek, str. 15, 33, 42, 52). V času pred volitvami v slovensko ustavodajno skupščino je prišlo do povezovanja in stikov med slovensko opozicijo in opozicijskimi krogi v Zagrebu in Beogradu (L. Sirc, Med Hitlerjem in Titom; CZ, Ljubljana 1992, str. 253, 257-9, 269, 273); tudi zaradi teh poskusov so nato leta 1947 sodili skupini Nagode-Furlan (L. Sirc, Sodba, str. 471-505). V vrsti manjših sodnih procesov pa so sodili posamičnim vodilnim politikom, kot na primer leta 1946 dr. Jožetu Pučniku, enemu vodilnih politikov JNS, Vinku Vrhuncu (J. Vodušek Starič, Dosje Mačkovšek, str. 43, 23) in drugim. Vse te procese je pripravila Ozna, ki je obtožence tudi zasliševala (J. Vodušek Starič, Prevzem oblasti, str. 257).
2Na čelu slednjih je bil dr. Miha Krek, ki je v Rimu osnoval medstrankarski Slovenski narodni odbor (J. Vodušek Starič., Prevzem oblasti, str. 342). Da bi preprečili te stike, je Ozna oziroma Udba med drugim ugrabila nekaj teh politikov v Trstu oziroma coni A STO: dr. Albina Šmajda (člana SNO v Rimu) v začetku leta 1946 (J. Vodušek Starič, Dosje Mačkovšek, str. 53), Andreja Uršiča leta 1947 (J. Vodušek Starič, Dosje Mačkovšek, str. 35) in druge. Tem niso nikoli sodili; za njimi je izginila vsaka sled.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
1. Glasoval sem za izrek odločbe, ker tudi sam menim, da je četrti odstavek 3. člena Zakona o političnih strankah v nasprotju z Ustavo, kolikor omogoča upravnemu organu, da v postopku registracije strank ocenjuje tudi ustavnost njenih aktov in njenega delovanja. Le Ustavno sodišče lahko z odločbo razveljavi protiustaven akt politične stranke oziroma ji prepove protiustavno delovanje. Zaradi tega je bilo treba odpraviti tudi sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. U 1262/95 in odločbo Ministrstva za notranje zadeve št. 0001-2/1-S-28/533-95.
Ne strinjam pa se z obrazložitvijo odločbe in sicer s tistim delom obrazložitve, ki je zajet v tč. 7-10, vključenih v odločbo pod B.-I. Bistvo te obrazložitve je v ugotovitvah, da je po drugi svetovni vojni tedanji režim uveljavil enostrankarski sistem.
2. Mnenja sem, da ta del obrazložitve ne sodi v odločbo Ustavnega sodišča, ker z njeno vsebino ni v neposredni zvezi. Za obrazložitev ustavnih odločb je tudi neobičajen in bi bilo težko najti odločbo kakšnega drugega ustavnega sodišča, ki bi v tolikšnem obsegu in z obsežnim citiranjem zgodovinskih virov obravnavala vprašanja, ki niso bila predmet razprave in odločanja. O zgodovinski oceni obdobja po drugi svetovni vojni in tedanjega režima, ki nedvomno ni bil demokratičen in ki je postopoma uveljavil enostrankarski sistem, pravzaprav ni govoril nihče od udeležencev postopka. Ta del odločbe je izključno prispevek Ustavnega sodišča k razpravi o vprašanju registracije političnih strank. Kot tak se vključuje tudi v siceršnjo razpravo, ki se ta čas polemično odvija v naši državi. Lahko bi jo ocenjevali tudi kot podporo določeni politični grupaciji.
Po mojem mnenju bi bilo v zvezi z obravnavanim vprašanjem mogoče le na kratko ugotoviti, da je vprašanje registracije političnih strank ter ocenjevanje portiustavnosti njihovih aktov in delovanja v našem pravnem sistemu še posebej občutljivo, ker v preteklosti ne pred drugo svetovno vojno ne po njej izkušnje slovenske družbe v zvezi s političnim združevanjem niso demokratične.
3. Obsežnejše obravnavanje zgodovinskih izkušenj bi bilo morebiti na mestu tudi tedaj, če bi v naši družbi ta čas obstojala nevarnost, da bo državna oblast s prepovedovanjem nekaterih strank oziroma z njihovim nevpisom v register strank skušala uveljaviti enostrankarski sistem. Nihče od udeležencev postopka očitno ni mislil na tako nevarnost. Čemu torej vnašati v obrazložitev sodne odločbe zgodovinske ocene?
4. Sicer pa - če že razpravljamo o zgodovini - tudi izkušnje slovenske družbe s predvojnim političnim sistemom niso demokratične. V Kraljevini Jugoslaviji je bila leta 1920 sprejeta Obznana, ki je prepovedovala delovanje delavski stranki. zakon o volitvah je leta 1931 preprečil delovanje političnim skupinam, ki niso uživale kraljeve podpore. Sama Ustava Kraljevine Jugoslavije iz leta 1931 pa je v 13. členu prepovedovala združevanje na "verski ali plemenski ali pokrajinski osnovi za strankarsko-politične namene". Že ta kratek stavek pove, da v tistem obdobju politični režim niti narodov ni priznaval, ker je govoril o plemenih in da v takem sistemu Istrski demokratski zbor - Dieta demokratica Istriana ne bi imel nikakršnih možnosti za registracijo in delovanje.
Demokratičen sistem torej pred drugo svetovno vojno nikakor ni obstojal. Neprestano poudarjanje nedemokratičnosti političnega sistema po drugi svetovni vojni pa ustvarja vtis, kot da bi šele po vojni sistem prekinil s prej demokratično ureditvijo in prakso.
dr. Lojze Ude
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Z odločitvijo in njeno obrazložitvijo se v celoti strinjam.
Mislim le, da k obrazložitvi te odločitve od poglavja B.-I. sodi le začetna, to je 7. točka. Vsebina nadaljnjih treh točk (8-10) je sicer zelo zanimiva in po vsebini nesporna (kako je povojna oblast zatrla politične stranke in sploh vsako opozicijo), je pa za obrazložitev pričujoče odločitve (da sme danes pri nas stranke prepovedovati le Ustavno sodišče in to z dvotretjinsko večino, ne pa Ministrstvo za notranje zadeve) pravzaprav povsem nefunkcionalna. To se mi zdi podobno, kot če bi v kakšni današnji odločbi o varstvu današnje ustavne pravice do zasebne lastnine šteli za potrebno v obrazložitvi najprej ilustrativno razložiti zgodovinske podrobnosti in zanimivosti o tem, kako in s kakšnimi sredstvi je povojna oblast uničila takratno zasebno lastnino, češ da bo naslovljencu in drugim bralcem odločbe šele potem dovolj razumljivo, zakaj je v današnjem političnem in ustavnem sistemu treba zasebno lastnino dosledno varovati kot zelo pomembno ustavno pravico. Tak "pedagoški" pristop se mi zdi do državljanov podcenjujoč in kot tak vprašljiv. Pravna in zgodovinska analiza medvojnih in povojnih razmer je bila seveda potrebna in funkcionalna v zadevah, kjer je Ustavno sodišče odločalo ali še odloča o ustavnosti raznih medvojnih ali povojnih predpisov, kolikor se ti še danes uporabljajo - v zadevah, kot je pričujoča, pa pretirano navajanje zgodovinskih reminiscenc lahko povsem brez potrebe vzbuja raznovrstne pomisleke o motivih takega pisanja in ga štejem, kot že rečeno, za nefunkcionalno in odvečno. V tej konkretni zadevi je bila ugotovljena neustavnost zavrnitve registracije stranke Istrski demokratski zbor zaradi enega, domnevno z ustavo neskladnega programskega stavka. Postavljanje tega dejanja današnjega ministrstva za notranje zadeve, ki pa ni bilo odraz njegove politične samovolje in načrtnega zatiranja opozicije, ampak predvsem posledica izvrševanja z ustavo neskladne zakonske določbe, v kontekst s povojnim brutalnim in celo po takratnih predpisih nezakonitim zatretjem celotne opozicije deluje (vsaj meni) povsem deplasirano. In s tem pravzaprav vsaj delno odvrača pozornost od tistega, kar je v tej odločbi res pomembno za današnji čas in za današnje razmere.
Matevž Krivic
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Šturma
Povsem podpiram izrek in obrazložitev. Ta zadeva je ena najpomembnejših odločitev Ustavnega sodišča v zadnjih letih, saj v njej Ustavno sodišče prvič tako izčrpno in prepričljivo opredeljuje ustavna izhodišča in načela o svobodni demokratični družbi in o svobodi političnega združevanja. Ker gre za prvo tovrstno ustavno odločitev, je povsem na mestu obrazložitev pod B I v točkah od 7. do 10. Podobno kot druga evropska ustavna sodišča, ki so se nekatera celo še desetletja po razpadu nekdanjega totalitarnega sistema (kot n.pr. nemško, italijansko, špansko, češko, bolgarsko ustavno sodišče) opredeljevala do preteklega sistema, je to že večkrat v zvezi s posameznimi obravnavanimi primeri storilo tudi Ustavno sodišče RS. Naj opozorim na opredelitve v zadevah:
- OdlUS I 102, Ur. l. RS, št. 61/92 (U-I-69/92) - Peter Urbanc in dr. (Zakon održavljanstvu)
- OdlUS III 33, Ur. l. RS, št. 23/94 (U-I-6/93) - Javni tožilec RS (Uredba o vojaških sodiščih)
- OdlUS III 123, Ur. l. RS, št. 73/94 (U-I-172/94) - Vrhovno sodišče (zadeva Petan)
- OdlUS IV 20, Ur. l. RS, št. 18/95 (U-I-158/94) - Poslanci Državnega zbora
- OdlUS IV 54, Ur.l. RS, št. 41/95 ( U-I-344/94) - Sergij V. Majhen (Zakon o notariatu)
- OdlUS V, 31, Ur. l. RS, št. 24/96 (U-I-67/94)- Javni tožilec RS (Zakon o zatiranju nedovoljene trgovine, nedovoljene špekulacije in gospodarske sabotaže)
- OdlUS V 174, Ur. l. RS, št. 1/97 (U-I-107/96) - Rimskokatoliška škofija Maribor in dr. in v nedavno sprejeti odločitvi U-I-25/95 z dne 27/11-1997, Ur. l. RS, št. 5/98 z dne 23/1-1998 - Miha Brejc in dr. (Zakon o kazenskem postopku - policijsko prisluškovanje)
Ko bi v slovenskem ustavnem in pravnocivilizacijskem prostoru ne bilo tudi takih opredelitev Ustavnega sodišča (objavljena so bila v Uradnem listu RS in v vsakoletnih izdajah uradnih zbirk odločb in sklepov Ustavnega sodišča), bi površni opazovalec dobil vtis, kakor da v Sloveniji ni bilo komunističnega totalitarnega sistema in da se je ves čas po letu 1945 nahajala v demokratičnem sistemu s posameznimi bolj ali manj težkimi ekscesi in kršitvami človekovih pravic.
Za popolnejšo osvetlitev obravnavanih vprašanj iz odločitve o zadevi Up 301/96 v tem ločenem mnenju dodatno opozarjam na nekatera ustavnopravna, primerjalna in zgodovinska dejstva in stališča.
Posebnega pomena za omejitve netolerantnih skupih oz. nedemokratičnih političnih strank so historični razlogi, ki temeljijo na izkustvenih posplošitvah pridobljenih v posameznih državah evropskega kontinenta v 20. stoletju. Izkušnje povedo, da se demokracija lahko sprevrže, tako kot se je zgodilo v 30- tih letih z Hitlerjevim vzponom k oblasti. Ustavnopravna varovala proti političnim strankam, katerih programi in njihovo delovanje so v nasprotju z načeli svobodne demokratične družbe, sta v svoj ustavnopravni sistem vgradili Zvezna Republika Nemčija (2. odst. 21. čl. Temeljnega zakona iz leta 1949) in Republika Italija (Prehodna določba XII italijanske Ustave iz leta 1947). Podobna, na zgodovinske izkušnje oprta varovala pozna tudi Portugalska Republika (46. čl. Ustave iz leta 1976).
Dva značilna primera o prepovedi političnih strank in njihovega delovanja iz nemške ustavnosodne presoje.
Nemško Zvezno ustavno sodišče je 23. oktobra 1952 prepovedalo nacionalsocialistično stranko, ki se je imenovala Socialistična stranka rajha - Sozialistische Reichspartei (SRP) in 17. avgusta 1956 Nemško komunistično stranko - Kommunistische Partei Deutschlands (KPD). Obe omenjeni sodbi o prepovedi desne in leve ekstremne politične stranke sta dali nemškemu Zveznemu ustavnemu sodišču tudi priliko za opredelitev pojma svobodne demokratične družbe in pojma demokracije nasploh. Ta opredelitev je namreč ustavnemu sodišču tudi omogočila, da je utemeljilo ključne razloge za prepoved njunega delovanja.
V sodbi o prepovedi nacionalsocialistične stranke SRP (BverfGE, 2, 1 in sl.) je nemška ustavnosodna presoja postavila načelo, da zaradi posebnega pomena strank za obstoj demokratične države ni možna njihova izključitev iz političnega življenja že takrat, ko se z legalnimi sredstvi borijo proti posameznim predpisom ali celo proti ustavnim institucijam. Takšna izključitev je dopustna šele takrat, ko hočejo takšne stranke omajati temeljne vrednote svobodne demokratične ustavne države. Te temeljne vrednote sestavljajo svobodno demokratično temeljno ureditev, ki ima za podlago ustavo znotraj celotne državne ureditve. Temeljna ustavna ureditev je tista, ki je povezana z vrednotami. Je nasprotje totalne države, ki kot izključna oblast odklanja človekovo dostojanstvo, svobodo in enakost. Trditev predstavnika stranke SRP, da lahko obstajajo različne svobodne demokratične ustavne ureditve, je napačna. Ta trditev temelji na zamenjavi pojma svobodne demokratične temeljne ureditve z oblikami, v katerih se ta lahko udejani v demokratični državi. Tako je mogoče svobodno demokratično temeljno ureditev določiti kot ureditev, ki ob izključitvi vsakršnega nasilja in despotije predstavlja družbeni red pravne države na podlagi samoodločbe ljudstva glede na voljo večine, svobodo in enakost.
Na gornje izhodišče se navezuje sodba (BVerfGE, 5, 85 in sl.) o prepovedi nemške komunistične stranke KPD. Svobodna demokracija zavrača pojmovanje, da je zgodovinski razvoj določen z znanstveno določljivim končnim ciljem in da zaradi tega lahko končni cilj tudi določa posamezne skupne odločitve kot korake k uresničitvi tega cilja. Veliko bolj kot to določajo svoj razvoj ljudje sami s skupnimi odločitvami, te pa je mogoče sprejeti le v največji svobodi. To nadalje zahteva, da je vsak član skupnosti svoboden sooblikovalec skupnih odločitev. Svoboda soodločanja je možna le, če skupne odločitve - praktično večinske odločitve - vsebinsko vsakemu posamezniku pustijo največjo možno mero svobode. Kaj se mora praktično zgoditi, se ugotavlja v stalnem dialogu vseh ljudi in skupin, udeleženih pri oblikovanju družbenega življenja. Ta spopad se zaostri v boj za politično oblast v državi. Toda ne omeji se samo na to. V spopadu za oblast se odigrava hkrati proces razčiščevanja in preobrazbe teh predstav. Končno sprejete odločitve bodo gotovo vedno bolj ustrezale željam in interesom ene ali druge skupine ali socialnega sloja; namen ureditve in v njej dana možnost svobodnega dogovora med vsemi realnimi in duhovnimi močmi deluje v smeri izenačevanja in varovanja interesov vseh. Blagor skupnosti zato ne more biti že od vsega začetka izenačen z interesi in željami določenega razreda; načeloma si prizadeva za približno enako spodbujanje blagra vseh državljanov in za približno enako porazdelitev bremen. Obstaja ideal družbene demokracije v obliki pravne države.
Državna ureditev svobodne demokracije mora biti potemtakem sistematično naravnana na trajno prilagajanje in izboljševanje ter na družbeni kompromis; še posebej mora preprečevati zlorabo oblasti. Njena naloga je predvsem, da pusti odprte poti za vse možne rešitve, in da vedno uveljavi voljo dejanske večine ljudstva pri posameznih odločitvah, toda to večino tudi prisili, da obrazloži svojo odločitev pred vsem ljudstvom, torej tudi pred manjšino. Temu so namenjena vodilna načela te ureditve kot tudi njene posamezne institucije. Kaj hoče večina, se vsakokrat ugotovi v skrbno določenem postopku. Toda preden se večina odloči, manjšina pove svoje zahteve, nato sledi prosta in svobodna razprava; za to daje svobodna demokratična ureditev vsakovrstne in raznovrstne možnosti, jih sama želi in podpira, in jih tudi za predstavnike manjšine oblikuje s čim manj tveganja. Ker se večina vedno lahko spremeni, ima tudi manjšinsko mnenje realne možnosti, da pride do veljave. Tako je mogoče v veliki meri kritiko obstoječega, nezadovoljstvo z osebami, ustanovami in konkretnimi odločitvami pozitivno obvladati v okviru dane ureditve . S končno sprejeto večinsko odločitvijo sta vedno povezana tudi kritika manjšine v opoziciji ter njeno ustvarjalno sodelovanje in miselni napor. Ker imata nezadovoljstvo in kritika raznolike, celo drastične možnosti za izražanje, sili spoznanje, da je njen položaj labilen, tudi samo večino, da načelno upošteva interese manjšine.
Da ta ureditev lahko deluje, da končno lahko uresniči skupni blagor na način, sprejemljiv za vse, je zagotovljeno s sistemom pravno določenih in vnaprej postavljenih pravil igre, ki so na podlagi prikazanih načel nastala v dolgem zgodovinskem razvoju.
Na različne načine zagotovljena politična svoboda mnenj, izražanja in združevanja vodi k večstrankarskemu sistemu in k organizirani politični opoziciji. Svobodne volitve, ki si sledijo v sorazmerno kratkih presledkih, zagotavljajo ljudstvu nadzor nad uporabo oblasti politične večine. Vlada je odgovorna parlamentu. Uresničevanje načela delitve oblasti na različne, med seboj nadzirajoče se in omejujoče se nosilce oblasti, preprečuje preveliko koncentracijo oblasti na enem mestu v državi. Istemu cilju sledi porazdelitev državnih funkcij s centralnega mesta, tako da se prenesejo na ustanove, ki načelno to opravljajo s svojo lastno odgovornostjo. Državljanom je zagotovljena sfera svobode s priznanjem temeljnih pravic in z zelo obsežnim varstvom njihovih pravic, ki jih zagotavljajo neodvisna sodišča. Varovanju celotnega sistema je namenjeno predvsem ustavno sodstvo. Ker je ta ureditev, zato ker je odprta in ker jamči za vsakovrstne svoboščine in vpliv, tudi ogrožena ureditev, se pred silami, ki v osnovi zanikajo njena najvišja načela in pravila igre, ščiti z določbami, kot sta 18. in 21. člen nemškega Temeljnega zakona.
Diktatura proletariata je nezdružljiva s svobodno demokratično družbeno ureditvijo. Obe državni ureditvi se medsebojno izključujeta. Diktatura proletariata je po zatrjevanju KPD demokracija in sicer najvišja oblika demokracije. Ocena o tem zavisi od pojmovanja in od uporabljenih meril. Nedvomno pa demokracija, ki naj bi obstajala kot diktatura proletariata, ni tista demokracija, ki je v skladu z načeli nemškega Temeljnega zakona (BVerfGE 5, 195-196). KPD zasleduje uresničitev državne oblike, ki ni združljiva z svobodno demokratično ureditvijo Temeljnega zakona (BVerfGE 5, 207). Celo več, KPD je načeloma sovražna svobodni demokratični ureditvi, kar izhaja iz vsebinske in strukturne analize marksizma in leninizma (BVerfGE 5, 298 in sl.). Prepričljivi dokazi za resnično opredelitev KPD do svobodne demokratične ureditve so razvidni iz partijskih deklaracij, zlasti iz političnega stila in taktike partije, kar je razvidno iz njene agitacije in propagande (BVerfGE 5, 380).
Te deklarativne opredelitve so izraz načrtovanega ščuvanja z namenom zrušenja in odstranitve ustavnega reda. Njihov namen je, da spodkopljejo zaupanje ljudstva na temeljne vrednote, pri tem je odločujoče, da ne gre za posamezne stranpoti, ampak za sistematično celoto (BVerfGE 5, 384).
Prepoved nemške komunistične partije se izrecno ni razširila na druge od nje odvisne organizacije in na simpatizerska gibanja ali na organizacije, ki so služile kot prikrita oblika njenega delovanja. Tovrstne organizacije namreč niso bile politične stranke, zato tudi niso uživale posebnega varstva, ki je namenjeno v okviru svobode združevanja političnim strankam. V kolikor bi šlo za kršitev ustavnopravne ureditve s strani takih organizacij, je treba uporabiti ustavno in zakonsko ureditev, ki se nanaša na društva (BVerfGe 5, 392).
V svoji sodbi o prepovedi SRP je Zvezno ustavno sodišče tudi ugotovilo, da zahteva po znotrajstrankarski demokratičnosti prepoveduje, da bi se stranka organizirala tako, da bi bistveno odstopala od demokratičnih načel. Če odklon od temeljnih načel demokratičnega organiziranja v notranji ureditvi neke stranke doseže takšno stopnjo, da ga je mogoče razložiti le kot izraz ravnanja, ki je v načelu sovražno demokraciji, potem nastane, zlasti tudi, če tudi druge okoliščine potrjujejo takšno usmeritev stranke, dejansko stanje, ki upravičuje ugotovitev o protiustavnosti in o prepovedi politične stranke.
Nemško Zvezno ustavno sodišče je v svoji odločitvi o prepovedi obeh ekstremnih političnih strank odredilo tudi razpustitev tako neonacionalsocialistične (SRP) kot tudi komunistične (KPD) stranke in zaseg njunega premoženja v korist države. Polega tega je sodišče izreklo prepoved ustanavljanja nadomestnih organizacij za vsako od obeh ekstremnih politični strank ali nadaljno delovanje obstoječih organizacij kot nadomestnih organizacij. Sodba v primeru SRP je pripeljala tudi do prenehanja poslanskih mandatov v zveznem in deželnih zborih njihovih poslancev.
Retrospektivni pogled na prepoved delovanja Komunistične partije Jugoslavije
V kontekstu prikazanih ustavnopravnih premis in kot primerjava s prepovedjo ekstremnih političnih strank v Zvezni Republiki Nemčiji je zanimiv pogled na prepoved nekdanje Komunistične partije Jugoslavije. Vprašanje, ki nas zanima, je, ali ta prepoved vzdrži presojo s stališča sodobnih pogledov na dopustnost oz. na nedopustnost političnih strank in njihovega delovanja, zlasti seveda tudi s stališča sedanjega ustavnega reda ter načel svobodne demokratične družbene ureditve.
Ministrski svet Kraljevine SHS je dne 29. decembra 1920 s posebnim razglasom številka 29282, znanim kot Obznana, prepovedal komunistično propagando in komunistične organizacije, njihov tisk in vse druge spise, ki bi motili mir države znotraj in zunaj, opravičevali in odobravali diktaturo, revolucijo ali kakršnokoli nasilje. Dodatno je tudi prepovedal pozive na generalno stavko in manifestacije razkrojnega ali
vznemirjajočega značaja za čas dela ustavodajne skupščine v Beogradu. Posebej je določil obvezno prijavo orožja, napovedal ostre ukrepe proti neredom, ki bi imeli značaj rušitve, določil izgon tujcev, ki bi sodelovali v neredih in iz državne službe odpustil vse uradnike, ki bi širili boljševiško propagando v državi. Celo študentom komunistom je odvzel podporo za študije.
Posebej je bila izdana tudi prepoved za ves tisk, s katerim bi se zmanjševal pomen teh ukrepov. V obrazložitvi je Ministrski svet navedel, da so tedanja državna oblastva izvedela iz zanesljivih virov, da pripravljajo razkrojni elementi napad na državo, njen ustroj in družbeni red z namenom, da uničijo po ruskem boljševiškem vzgledu vse zakone, ustanove ter javne in zasebne dobrine in vzpostavijo diktaturo proletariata. Pri tem se sklicuje tudi na tedanje nemirne razmere v državi, pa tudi v tujini, zlasti na Madžarskem in na Češkoslovaškem. Zaradi napovedane splošne stavke, ki naj bi se začela vzporedno z delom ustavodajne skupščine v Beogradu in ki naj bi prešla v splošen nered, krvavo revolucijo in razsul, se je Ministrski svet odločil za takojšnje ukrepanje.
Jugoslovanska skupščina je sedem mesecev kasneje 1. avgusta 1921 sprejela zakon Kraljevine SHS o zaščiti javne varnosti in reda v državi (Službene Novine Kraljevine SHS, št. 170 A z dne 3. avgusta 1921). Ta zakon je pomenil potrditev razglasa z dne 29. decembra 1920 in njegovo po vsebini podobno, toda pravno bolj razčlenjeno normiranje. Vseboval je tudi elemente kazenskih sankcij in določitev kaznivih dejanj. Ponovil je prepoved zaposlitve v javnih službah članom komunističnih strank, vendar so se prizadete osebe zoper ministrovo odločbo lahko pritožile pri Državnem svetu. O dejanjih, ki so bila kaznive po tem zakonu, so sodila redna državna sodišča po svobodnem sodniškem prepričanju.
Presoja dejanskih okoliščin ob prepovedi KPJ po takšnem časovnem razdobju ni enostavna naloga. Vsekakor je prvenstveno naloga zgodovinskih znanosti. Laže je opraviti ustavnosodno presojo aktov Komunistične Partije Jugoslavije. Tedanji Statut Komunistične partije Jugoslavije iz leta 1920 je v 1.členu opredelil cilj KPJ. Izrecno pravi, da ima KPJ kot član Tretje komunistične Internacionale za cilj, da s pomočjo nepopustljive razredne borbe in z diktaturo proletariata izvrši popolno osvoboditev delavskega razreda in vseh zatiranih slojev delavskega ljudstva z vzpostavitvijo komunistične ureditve namesto kapitalistične. V 2. členu med drugim določa, da so člani KPJ lahko samo tiste osebe, ki sprejemajo program, statut in taktiko partije in se s pismeno izjavo obvežejo, da bodo v partiji delovali (Drugi kongres KPJ, str. 118).
Program KPJ v prvem poglavju navaja, da je končni cilj celotne dejavnosti mednarodne komunistične partije, kot zavestnega izraza razrednega gibanja, socialna revolucija, to je zamenjava kapitalističnih proizvajalnih razmerij s komunističnimi.
Neizogiben pogoj za to socialno revolucijo je diktatura proletariata, to je vzpostavljanje takšne politične oblasti s strani proletariata, ki mu bo omogočila, da uniči vsak odpor eksploatatorjev. Mednarodna komunistična partija, ki ima za nalogo, da usposobi proletariat za izvršitev njegove zgodovinske misije, ga organizira v samostojno politično partijo nasproti vsem meščanskim strankam ter vodi in usmerja vrste njegove razredne borbe (Drugi kongres KPJ, str. 74-76).
Program KPJ v drugem poglavju poudarja, da je prišla nova doba, razpadanje kapitalizma in doba svetovne proletarske revolucije.
Drugo poglavje zaključuje z ugotovitvijo,da mora proletariat voditi trajno gospodarsko in politično borbo za svojo končno osvoboditev in to z vsemi v poštev prihajajočimi sredstvi, ki se določajo glede na socialno stanje in z rezmerji sil med proletariatom in buržoazijo. V tretjem poglavju poudarja, da KPJ kot član Tretje komunistične Internacionale sprejema pretendence za svetovno revolucijo kot izhodiščno točko svoje borbe. Zato je naloga delavskega razreda vsega sveta, da vzpostavi socialistično ureditev. V ta namen mora proletariat predhodno uničiti politično oblast buržoazije in prevzeti politično oblast v svoje roke. Prevzema državne oblasti ni mogoče omejiti le na spremembo oseb v sestavi državnih organov, ampak mora pomeniti uničenje tujega državnega aparata, uničenje vseh buržoaznih in organiziranje proleterskih sodišč, uničenje reakcionarne birokracije in ustanovitev novih proleterskih organov oblasti. Proleterska zmaga je zagotovljena z organizacijo proleterske oblasti. Pomeniti mora popoln zlom buržoaznega aparata in izgradnjo državnega proleterskega aparata ( gl. Drugi kongres KPJ, str. 78-80).
V svojem četrtem poglavju Program KPJ poudarja, da je nauk Ruske revolucije pokazal, da se nova družbena ureditev lahko uresniči samo v socialni vojni proti vladajočim oblastem.
Nosilci novega reda morajo s pomočjo svoje diktature zagotoviti prehod od starega k novemu redu. Socializma ni mogoče uresničiti s pomočjo meščanske demokracije in s pomočjo parlamentarnih ustanov, ampak samo preko delavskih sovjetov. Zato je naloga KPJ, da z besedami in z dejanji pripelje proleterske množice do revolucionarne borbe vse do ustanavljanja diktature proletariata v obliki sovjetskih republik (gl. Drugi kongres KPJ, str. 81).
V šestem poglavju svojega Programa KPJ izrecno izjavlja, da se bori za sovjetsko republiko, to je za prehod k socializmu s pomočjo diktature proletariata v obliki sovjetske oblasti.
Sovjetska republika daje vso oblast - zakonodajno, izvršilno in sodno delovnemu ljudstvu, ki je organizirano v delavskih, vojaških in kmečkih svetih. Takoj po prevzemu politične oblasti proletariat odvzame buržoaziji sredstva za proizvodnjo (gl.
Drugi kongres, str. 84).
V sedmem poglavju Program KPJ določa, da revolucionarna doba zahteva od proletariata, da uporablja takšna borbena sredstva, s katerimi se pritegne široke proleterske množice v velike borbe in akcije, ki se zaključijo z odprtim spopadom z meščansko državo. Vsaka misel na izvedbo socializma s kompromisom z buržoazijo je utopija. Delavski razred stopa aktivno v gibanje in svojo borbo vodi in zaključuje z angažiranjem množic, zaradi česar vsa druga sredstva, ki v mirni dobi stojijo na prvem mestu razredne borbe, v akutnem obdobju revolucije skladno z gibanjem množic dobivajo podrejen značaj. Med temi (podrejenimi) sredstvi je tudi uporaba predstavniških teles. KPJ je načeloma nasprotnik parlamentarizma kot sredstva svoje razredne vladavine. Po osvojitvi politične oblasti parlamentarizem ni več mogoč (gl. Drugi kongres KPJ, str. 85-86).
Primerjalna analiza pokaže, da bi bila politična stranka s takim ali podobnim programom in obliko svojega delovanja kot nekdanja KPJ v neskladju tudi z načeli svobodne demokratične družbene ureditve, ki so do svobode delovanja političnih strank zelo tolerantna in z dandanes uveljavljenimi demokratičnimi evropskimi ustavnimi sistemi. V tej luči se pokaže kot upravičena tudi takratna prepoved KPJ. Posamezni ukrepi, nastali z uveljavitvijo prepovedi KPJ, naperjeni proti posameznikom iz vrst študentov ali državnih uradnikov, bi bili dandanes spoznani kot pretirani in nesprejemljivi s sedanjimi pogledi na ustavno demokracijo. Vendar to ne vpliva na načelno ugotovitev o ustavnopravni dopustnosti prepovedi stranke KPJ kot celote in vseh oblik njenega delovanja.
Viri:
BVerfGE: Uradna zbira odločb nemškega Zveznega ustavnega sodišča, 2. in 5. zvezek
Drugi kongres KPJ: Drugi (Vukovarski) kongres KPJ, Izvori za istoriju SKJ, Izdavački centar Komunist, Beograd, 1983 TOMUSCHAT: Cristian Tomuschat, str. 493-513 v: MACDONALD, et al.: The European System for the Protection of Human Rights, M. Nijhoff, 1993
dr. Lovro Šturm