U-I-48/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-48/98
Datum odločitve:
1. 6. 2000
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 64/2000 in OdlUS IX, 144
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.48.98
Akt:
Zakon o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 48/92) (ZEVP)
Izrek:
V neskladju z Ustavo je, da Zakon o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 48/92) ne ureja stalne evidence volilne pravice volilnih upravičencev s stalnim prebivališčem v tujini.

Državni zbor mora to neskladje z Ustavo odpraviti v enem letu od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

V primeru, da do prvega razpisa volitev v Državni zbor neskladje, ugotovljeno v prvi točki tega izreka, ne bo odpravljeno, morajo pristojni organi slovenske državljane s stalnim prebivališčem v tujini obvestiti o volitvah in o možnih načinih uresničevanja volilne pravice na podlagi obstoječih evidenc.
Evidenčni stavek:
V neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) je, da zakon ne določa, da se mora voditi stalna evidenca volilne pravice za volilne upravičence s stalnim prebivališčem v tujini.
Geslo:
Zakon, polje proste presoje zakonodajalca.
Volitve, volilna pravica, evidenca (glede na prebivališče).
Načelo enakosti pred zakonom.
Ustavno sodišče, nepristojnost za presojo primernosti.
Volitve, volilna pravica, načelo splošnosti.
Določitev roka zakonodajalcu za uskladitev.
Ustavno sodišče, določitev izvršitve odločbe Ustavnega sodišča.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 14., 43. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 40., 48. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Slovenski krščanski demokrati, Ljubljana
Datum vloge:
3. 2. 1998
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US20244
Dokument v PDF obliki:
U-I-48-98.pdf
141 KB
Prenesite datoteko
U-I-48-98_LM.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-48/98-14
1. 6. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo stranke Slovenski krščanski demokrati, Ljubljana, ki jo zastopa predsednik Lojze Peterle, in Petra Urbanca iz Kanade, na seji dne 1. junija 2000
o d l o č i l o :
1. V neskladju z Ustavo je, da Zakon o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 48/92) ne ureja stalne evidence volilne pravice volilnih upravičencev s stalnim prebivališčem v tujini.
Državni zbor mora to neskladje z Ustavo odpraviti v enem letu od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
2. V primeru, da do prvega razpisa volitev v Državni zbor neskladje, ugotovljeno v prvi točki tega izreka, ne bo odpravljeno, morajo pristojni organi slovenske državljane s stalnim prebivališčem v tujini obvestiti o volitvah in o možnih načinih uresničevanja volilne pravice na podlagi obstoječih evidenc.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnika menita, da je 17. člen Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 48/92 - v nadaljevanju: ZEVP) v neskladju s 14. členom Ustave, ker postavlja slovenske državljane s stalnim prebivališčem v tujini v neenakopraven položaj v razmerju do slovenskih državljanov s stalnim prebivališčem v Sloveniji.
2. Določbe izpodbijanega 17. člena ZEVP urejajo vzpostavitev posebnega volilnega imenika za državljane, ki nimajo stalnega prebivališča v Sloveniji, tako da se ta volilni imenik vzpostavi na podlagi zahtev volilnih upravičencev. Splošni volilni imenik (imenik državljanov s stalnim prebivališčem v Sloveniji) se vzpostavi po uradni dolžnosti. Pobudnika menita, da različni ureditvi pomenita protiustavno diskriminacijo. Navajata, da morajo državljani s stalnim prebivališčem v tujini sami skrbeti, da pravočasno izvedo za volitve v Sloveniji, medtem ko drugi državljani dobijo obvestilo o dnevu glasovanja.
3. Pobudnika navajata tudi, da določbe 17. člena ZEVP niso skladne z določbami 2. člena istega zakona. Drugi člen govori o štirih vrstah volilnih imenikov: splošnem volilnem imeniku in treh vrstah posebnih volilnih imenikov (za državljane italijanske narodnosti, državljane madžarske narodnosti in državljane s stalnim prebivališčem v tujini). Med volilnimi upravičenci, ki se vpisujejo v posebne volilne imenike, morajo državljani s stalnim prebivališčem v tujini sami skrbeti za vpis v volilni imenik.
4. Pobudnika menita, da je 17. člen ZEVP nepotreben, ker za slovenske državljane brez stalnega prebivališča v Sloveniji zadoščajo določbe 2. člena ZEVP.
5. Pobudnika zatrjujeta, da je s 17. členom ZEVP velikemu delu volilnega telesa onemogočeno uresničevanje volilne pravice oziroma da je ta del volilnega telesa pri uresničevanju volilne pravice v neenakopravnem položaju. To navedbo Ustavno sodišče razume kot zatrjevanje neskladnosti 17. člena ZEVP z ustavnimi določbami o volilni pravici (43. člen Ustave) in z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave o enakosti pred zakonom.
6. Po mnenju pobudnikov bi morali državni organi voditi stalno evidenco volilnih upravičencev s stalnim prebivališčem v tujini, pred volitvami pa jih po uradni dolžnosti obvestiti o glasovanju.
7. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v svojem odgovoru zatrjuje, da je izpodbijana zakonska ureditev v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ki dopušča, da zakon uredi način uresničevanja temeljnih pravic in svoboščin, če je to nujno potrebno zaradi narave posamezne pravice ali svoboščine. Narava volilne pravice državljanov Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v tujini naj bi zahtevala posebno ureditev vpisa teh državljanov v volilni imenik. Po mnenju nasprotnega udeleženca evidenca o tistih državljanih, ki so se odselili iz Republike Slovenije, ne more biti podlaga za izdelavo stalne volilne evidence, ker navedeni državljani ne sporočajo sprememb, ki se nanašajo na njihov osebni status, o državljanih Republike Slovenije, ki nikoli niso imeli prijavljenega stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, pa se ne vodi nobena evidenca. Za uresničitev njihove volilne pravice je sedanja ureditev nujno potrebna. Le na tak način je omogočeno, da so vsi tisti državljani Republike Slovenije, ki se volitev hočejo udeležiti, o njih obveščeni in seznanjeni z načinom uresničitve svoje volilne pravice. Pošiljanje volilnega gradiva na neznane in nepreverjene naslove pa naj ne bi zagotavljalo uresničitve volilne pravice. Zato nasprotni udeleženec meni, da sta pobudi neutemeljeni.
8. Tudi Vlada v svojem mnenju navaja, da se evidenca državljanov, ki so se odselili iz Republike Slovenije, ne ažurira in da se postavlja vprašanje smiselnosti pošiljanja volilnega materiala na naslove v tujini, na katerih ne prebivajo več. Meni, da obstoječa evidenca o državljanih, ki so se odselili v tujino, ne more biti podlaga za stalno evidenco volilne pravice. Vlada meni, da zahtevek za izdajo volilne karte in vpis v posebni volilni imenik ne predstavljata posega v volilno pravico, temveč zgolj določitev načina glasovanja oziroma izvrševanja volilne pravice.
9. Ustavno sodišče se pri procesnem preizkusu pobude ni spuščalo v vprašanje, ali politična stranka Slovenski krščanski demokrati izkazuje pravni interes za izpodbijanje določb ZEVP; tega ni bilo treba ugotavljati, ker pravni interes nedvomno izkazuje Peter Urbanc.
B. - I.
10. Z Ustavo je zagotovljena splošna in enaka volilna pravica (prvi odstavek 43. člena Ustave). Načelo splošnosti volilne pravice pomeni, da mora biti volilna pravica zagotovljena vsem državljanom, upoštevaje nekatere dopustne omejitve (kot je npr. starostni prag). Da bi bila zakonska ureditev volitev skladna z načelom splošnosti volilne pravice, ne zadošča zgolj, da je volilna pravica formalno priznana. Celotna pravna ureditev volitev mora biti takšna, da omogoča dejansko uresničevanje volilne pravice. Postavljanje ovir na poti do uresničevanja sicer formalno priznane volilne pravice lahko pomeni nedopusten poseg v načelo splošnosti volilne pravice.
11. Ustavna pravica do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) prepoveduje zakonodajalcu, da pravne subjekte obravnava neenako brez razumnega, v naravi stvari utemeljenega razloga. Dejanska stanja, ki so enaka v bistvenih elementih, mora enako pravno obravnavati.
12. ZEVP ureja evidenco volilne pravice kot uradno evidenco, ki olajšuje izvedbo glasovanja na volitvah in s tem uresničevanje volilne pravice. V 1. členu določa, da se stalna evidenca volilne pravice državljanov Republike Slovenije vodi v registrih stalnega prebivalstva in v centralnem registru prebivalstva ter v dopolnilnih evidencah. Volilna pravica državljana se po 7. členu ZEVP vpiše v register stalnega prebivalstva po uradni dolžnosti.
13. Za posamezne volitve oziroma za posamezno glasovanje se sestavijo volilni imeniki. Volilni imeniki so splošni in posebni (2. člen ZEVP). V splošne volilne imenike se vpisujejo državljani, ki imajo stalno prebivališče v Sloveniji. Te imenike sestavi po uradni dolžnosti pristojni upravni organ (upravna enota). Posebni volilni imeniki pa se sestavijo za državljane italijanske in madžarske narodnosti ter za državljane, ki nimajo stalnega prebivališča v Sloveniji.
14. Izpodbijani 17. člen ZEVP določa, da se volilni imenik za državljane, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, vzpostavi na podlagi zahtevka državljana za vpis v volilni imenik. Državljan vloži zahtevek pri Republiški volilni komisiji (v nadaljevanju: RVK) najpozneje 30 dni pred dnem glasovanja. Zahtevek vsebuje osebne podatke državljana, podatke o zadnjem stalnem prebivališču državljana ali enega od staršev v Republiki Sloveniji oziroma, če tega ni mogoče ugotoviti, izjavo državljana, v kateri volilni enoti in volilnem okraju bo uresničeval volilno pravico; zahtevku mora biti priložen tudi dokaz o državljanstvu.
15. V skladu z ZVDZ slovenski državljan s stalnim prebivališčem v tujini uresničuje volilno pravico na volišču v Sloveniji, po pošti ali na diplomatskem oziroma konzularnem predstavništvu Slovenije. Če želi volivec glasovati po pošti ali na diplomatskem oziroma konzularnem predstavništvu, mora to sporočiti RVK najkasneje 30 dni pred dnevom glasovanja. Na podlagi tega sporočila se volivcu pošlje volilno gradivo z volilno karto, ki zagotavlja, da je volilno gradivo prišlo v roke prave osebe, in hkrati preprečuje zlorabe (večkratno glasovanje istega volivca). RVK v praksi zahtevo za vpis v posebni volilni imenik šteje tudi za sporočilo o želji volivca, da glasuje po pošti, razen če volivec izrecno navede, da bo glasoval na volišču v Sloveniji. Le v slednjem primeru se mu ne pošlje volilnega gradiva po pošti.
16. Ustavno sodišče je od RVK pridobilo odgovore na nekatera vprašanja v zvezi s praktičnimi vidiki uresničevanja volilne pravice slovenskih državljanov s stalnim prebivališčem v tujini. RVK navaja, da se rok iz drugega odstavka 17. člena ZEVP v praksi ne šteje kot prekluziven. Navaja tudi, da se posebni volilni imenik tako kot splošni volilni imeniki zaključuje šest dni pred dnevom glasovanja, ko se preda volilnim organom. Še pred zaključitvijo posebnega volilnega imenika (pa tudi splošnega, ko gre za zdomce) obstaja stalna operativna povezava med sestavljalcem volilnega imenika in pristojno komisijo zaradi pošiljanja volilnega gradiva po pošti, razen če je izseljenec izrecno izrazil željo, da želi glasovati na volišču v Sloveniji. Na vprašanje, ali lahko državljan s stalnim prebivališčem v tujini, ki na dan glasovanja pride v Slovenijo, glasuje, ne glede na to, da ni vpisan v posebni volilni imenik, je RVK odgovorila pritrdilno. V takem primeru se uporablja peti odstavek 71. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. št. 44/92 - v nadaljevanju: ZVDZ), ki določa: Če kdo pomotoma ni vpisan v volilni imenik, glasuje na podlagi potrdila pristojnega organa, da je vpisan kot volivec za območje volišča, na katerem želi glasovati.
B. - II.
17. Zakonodajalec bi lahko zagotovil za volivce s stalnim prebivališčem v tujini ugodnejšo ureditev, tako da bi uvedel stalno evidenco volilne pravice, ki bi jo vodil pristojni upravni organ na podlagi prijav (sporočil) slovenskih državljanov s stalnim prebivališčem v tujini. Na tej podlagi bi se lahko enako kot za volivce, ki imajo stalno prebivališče v Sloveniji, izdelali volilni imeniki po uradni dolžnosti.
Nakazana možnost ugodnejše ureditve bi bila od veljavne drugačna v tem, da volivcem v tujini ne bi bilo treba pred vsakimi volitvami obnavljati vpisa in da bi lahko tisti, ki bi se preselili, to sporočili pristojnemu organu kadarkoli, ne le pred volitvami. Hkrati pa bi stalna evidenca omogočila, da bi pristojni organ volivce v tujini po razpisu volitev obvestil o volitvah ter o možnih načinih glasovanja.
18. Za presojo skladnosti izpodbijane ureditve z načelom splošnosti volilne pravice je bilo treba odgovoriti na vprašanje, ali zakonodajalčeva odločitev za izpodbijano ureditev (ne pa za takšno, ki bi bila za slovenske državljane v tujini ugodnejša) sodi v polje njegove svobodne politične presoje ali pa je z njo kršena volilna pravica volivcev s stalnim prebivališčem v tujini.
19. Ustavno sodišče ocenjuje, da zakonska zahteva, da volivci v tujini pred volitvami poskrbijo za to, da se vpišejo v posebni volilni imenik, ne onemogoča niti ne otežuje uresničevanja volilne pravice. Izpodbijana ureditev zahteva določeno mero skrbnosti in aktivno ravnanje volivca, vendar je ta zahteva minimalna, tako da ni mogoče trditi, da je z njo oteženo ali celo onemogočeno uresničevanje volilne pravice. Dovolj je, da volivec pošlje RVK zahtevo za vpis v volilni imenik.
20. Pač pa izpodbijana ureditev krši načelo enakosti pred zakonom, saj pri uresničevanju volilne pravice postavlja volivce s stalnim prebivališčem v tujini v neenak položaj v primerjavi z volivci s stalnim prebivališčem v Sloveniji. Za takšno razlikovanje ni videti utemeljenega razloga. Razlika v dejanskih stanjih, ki jih ZVDZ različno obravnava, ni bistvena, saj dejstvo, da nekdo živi v tujini, ni ovira za to, da bi se njegova volilna pravica evidentirala v stalni evidenci in da bi se ta evidenca na podlagi prijav ažurirala. Navedbe o ovirah pri ažuriranju evidence, na katere se sklicuje nasprotni udeleženec in Vlada, so neutemeljene; tudi sedanji posebni volilni imeniki temeljijo na predpostavki, da se volivci sami obračajo na pristojni organ v Sloveniji.
21. Izpodbijana ureditev je torej v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ustavno sodišče izpodbijanega 17. člena ni moglo razveljaviti, ker bi sicer glede evidentiranja volilne pravice slovenskih državljanov v tujini nastala pravna praznina. Državnemu zboru je naložilo, da protiustavnost odpravi, in sicer v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Hkrati pa je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) naložilo pristojnim organom, da v primeru, da do prvega razpisa volitev v Državni zbor zakonska ureditev ne bo usklajena z zakonom, na podlagi obstoječih evidenc obvesti slovenske državljane s stalnim prebivališčem v tujini o volitvah in o možnih načinih uresničevanja volilne pravice.
C.
22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 40. člena in 48. člena ZustS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Testen je dal pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
1. Soglašam s tem, da je v neskladju z Ustavo, da Zakon o evidenci volilne pravice ne ureja stalne evidence volilne pravice volilnih upravičencev s stalnim prebivališčem v tujini.
Soglašam tudi s tem, kako je Ustavno sodišče začasno samo uredilo sporno vprašanje, če ga ne bo pravočasno v skladu z Ustavo uredil zakonodajalec.
2. Ne soglašam pa s stališčem večine, da izpodbijana ureditev ne posega v načelo splošnosti volilne pravice. Podlago za izbiro merila je pravilno postavila sprejeta odločba v točki 10 obrazložitve: "Postavljanje ovir na poti do uresničevanja sicer formalno priznane volilne pravice lahko pomeni nedopusten poseg v načelo splošne volilne pravice". Ključno vprašanje pri izbiri kriterija za presojo ustavnosti izpodbijane določbe je torej: ali zahteva, da morajo volivci s stalnim prebivališčem v tujini pred vsakimi volitvami "obnavljati" vpis v volilni imenik, predstavlja oviro na poti do uresničevanja volilne pravice ali pa gre le za določitev načina glasovanja oziroma izvrševanja volilne pravice. Sprejeta odločba temelji na tem zadnjem: ne gre za oviro in s tem za poseg v volilno pravico, izpodbijana ureditev zastavlja le vprašanje "navadne" enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
3. Sam štejem, da gre za poseg v splošnost volilne pravice (43. člen Ustave). Kaj predstavlja način uresničevanja, kaj pa že oviro za uresničevanje pravice, je treba presojati ne le s stališča, ali je zahteva po določeni meri skrbnosti minimalna (tč. 19 obrazložitve) ampak tudi s primerjavo "mere skrbnosti", ki se za uresničitev ustavne pravice zahteva od drugih volivcev. Tudi na tem nivoju gre sicer za primerjavo položaja dveh skupin državljanov in zato v tem okviru na prvi pogled res le za vprašanje navadne enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave.
Vendar pri uresničevanju ustavne pravice lahko že navadna neenakost zahteva strožje merilo presoje kot le razumen razlog, povezan s predmetom urejanja. Razlika med tem, da so državljani, ki živijo v Sloveniji, povabljeni na volitve, medtem ko se morajo tisti, ki živijo v tujini, na volitve vsakokrat prijaviti, je več kot le vprašanje skrbnosti.
4. Ne glede na to pa opisana zahteva po moji presoji tudi dejansko predstavlja oviro za uresničevanje volilne pravice.
Od državljanov, ki živijo v tujini, zahteva aktivno ravnanje v točno določenih rokih, ne da bi jih kdo posamič opozoril na začetek teka teh rokov in na njihovo - vsaka štiri leta dospelo - obveznost, da ravnajo na določen način, če hočejo uresničiti svojo volilno pravico. Če upoštevamo, da večina teh državljanov živi v državah, kjer so slovenske volitve medijsko popolnoma nezanimiv dogodek, je poseg v njihovo pravico voliti še toliko očitnejši.
5. Meja med posegom v ustavno pravico in določitvijo načina za njeno izvrševanje pogosto ni jasna in skoraj nikoli ni ostra.
Soglašam, da je kriterij lahko delno tudi kvantitativen - če ostanem pri razmišljanju večine, ali je zahtevana mera skrbnosti res minimalna ali pa vendarle znatna. V spornem primeru se bo to, kolikšno breme je zahtevana mera skrbnosti v resnici predstavljala za to skupino volivcev, pokazalo že pri naslednjih volitvah v Državni zbor. Tedaj bo morala biti v skladu z izrekom odločbe ureditev, ki po moji oceni predstavlja za prizadeto skupino volivcev oviro za uresničevanje volilne pravice, odstranjena. Napovedujem, da se bo ob teh volitvah število volivcev, ki imajo prebivališče v tujini, in bodo uveljavili svojo volilno pravico, v primerjavi s številom takšnih volivcev na prejšnjih volitvah bistveno povečalo. Če se bo to zgodilo, bo to ex post dokaz, da je ureditev dejansko posegala v volilno pravico, ne pa le urejala način njenega izvrševanja.
6. Ker nisem soglašal z izbranim kriterijem presoje (drugi odstavek 14. člena Ustave), se nisem mogel zadovoljiti le s presojo, ali izpodbijana ureditev prestane test "razumne ureditve". Sam namreč ocenjujem, da je zakonodajalec imel - in je tudi navedel - razumne, s predmetom urejanja povezane razloge za to, da je oblikovanje posebnega volilnega imenika za državljane, ki živijo v tujini, uredil posebej in drugače kot oblikovanje splošnega in drugih dveh posebnih imenikov. Če bi res šlo le za vprašanje "navadne" enakosti, bi torej zakonodajalcu ne mogli očitati, da je prekršil Ustavo. Strožjega preizkusa, ki bi bil po moji oceni potreben, pa izpodbijana ureditev ne prestane. Ker se je moja presoja - čeprav šele z uporabo strožjega kriterija - iztekla enako kot presoja večine, se mi tu ne zdi potrebno natančneje opisovati, katerih elementov tega preizkusa izpodbijana ureditev ne zadovolji. Že iz tega, da je sodišče lahko naložilo Državnemu zboru, kako naj ureditev spremeni, da sploh ne bo posegala v pravni položaj prizadetih volivcev (gl. izrek in tč. 17 obrazložitve) - s čimer sem v celoti soglašal - namreč izhaja, da je ukrep nepotreben oziroma, da se iz pravnega reda lahko izloči, ne da bi to ogrozilo kakšno drugo ustavno varovano dobrino.
Franc Testen