U-I-190/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-190/95
Datum odločitve:
17. 12. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 4/99,
Uradni list RS, št. 59/99, OdlUS VII, 221 in  OdlUS VIII, 195
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.190.95
Akt:
Pravilnik o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih (Uradni list RS, št. 47/95)
Izrek:
Pravilnik o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih se razveljavi.

Razveljavitev iz 1. točke izreka začne učinkovati po preteku šest mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu.
Evidenčni stavek:
Pravilnik kot podzakonski akt mora biti v skladu z Ustavo in zakonom in ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage. Načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon izključuje možnost, da bi pristojni minister samostojno, brez vsebinske podlage v zakonu, urejal metodologijo za oblikovanje najemnin za neprofitna stanovanja.
Geslo:
Razveljavitev predpisa z odložnim rokom, pravilnik upravnega organa.
Stanovanja, neprofitna najemnina.
Načelo legalitete.
Načelo pravne in socialne države.
Lastnina.
Načelo medsebojne usklajenosti pravnih aktov.
Urejanje zakonske materije s podzakonskim aktom.
Načelo delitve oblasti.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 67., 120., 153. čl.
Stanovanjski zakon (SZ), 2., 5., 7., 8., 9., 10., 11., 150. čl.
Zakon o upravi (ZUpr). 99. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 26., 45., 48. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-119/94 z dne 21. 3. 1996 (OdlUS V,32), št.U-I-73/94 (OdlUS IV,51), št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995 (OdlUS IV,120), št. U-I-168/97 z dne 3. 7. 1997 (OdlUS VI,103).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Zora Novak, Ljubljana
Datum vloge:
12. 9. 1995
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US19227
Dokument v PDF obliki:
U-I-190-95_leto 1998_Odločba.pdf
79 KB
Prenesite datoteko
U-I-190-95_leto 1998_LM Ude.pdf
67 KB
Prenesite datoteko
U-I-190-95_leto 1998_LM Testen.pdf
70 KB
Prenesite datoteko
U-I-190-95_leto 1999_Sklep.pdf
83 KB
Prenesite datoteko
U-I-190-95_leto 1999_LM Testen.pdf
79 KB
Prenesite datoteko
U-I-190/95
17.12.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Zore Novak iz Ljubljane, na seji dne 17. decembra 1998
o d l o č i l o :
1. Pravilnik o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih (Uradni list RS, št. 47/95) se razveljavi.
2. Razveljavitev iz 1. točke izreka začne učinkovati po preteku šest mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica navaja, da je po pravnomočno končanem postopku denacionalizacije in na podlagi sklepa o dedovanju postala solastnica hiše, v kateri je pet stanovanj in dva poslovna prostora, za katere naj bi bilo potrebno določiti najemnine v skladu s Pravilnikom o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih (v nadaljevanju: Pravilnik). Pobudnica izpodbija 3., 5., 7., 8. in 10. člen Pravilnika. Po mnenju pobudnice višina najemnin, določenih na podlagi izpodbijanih določb Pravilnika, ne omogoča niti vzdrževanja hiš in stanovanj. Zato naj bi lastniki neprofitnih stanovanj na tržišču nasproti izvajalcem vzdrževalnih del, ki svoje storitve zaračunavajo po tržnih cenah, nastopali v neenakopravnem položaju. Izpodbijana ureditev naj bi obveznost države, ustvarjati možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje (78. člen Ustave), s podzakonskim predpisom neupravičeno prevalila na najemodajalce. Vrednost točke naj bi bila določena administrativno, brez ustreznega zakonskega pooblastila. Z "blokirano" najemnino naj bi bila omejena tudi lastninska pravica najemodajalcev in pravica svobodne gospodarske pobude. Pobudnica predlaga odpravo izpodbijanih določb, ker naj bi bile v neskladju s 14., 22., 33., 67., 74., 87., 120. in 153. členom Ustave.
2. Ministrstvo za okolje in prostor v svojem odgovoru navaja, da je z namenom uveljavljanja načela socialne države tudi v 63. in 150. členu Stanovanjskega zakona zakonodajalec določil, da morajo biti najemnine za socialna in neprofitna stanovanja, ter vsa druga stanovanja, na katerih je bila do uveljavitve Stanovanjskega zakona dodeljena stanovanjska pravica, pod kontrolo države in se ne morejo oblikovati prosto. Ministrstvo s pojasnjevanjem razlogov, ki naj bi opravičevali izpodbijano ureditev, zavrača očitke pobudnice. Po mnenju Ministrstva pa, glede na to da v nobenem drugem dokumentu ni predpisan način uveljavitve stroškovne oziroma neprofitne najemnine, način uveljavitve neprofitne najemnine lahko določi minister v samem Pravilniku.
B. - I.
3. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-119/94 z dne 21.3.1996 (Uradni list RS, št. 24/96, OdlUS V, 32) sprejelo stališče, da je poseg v oblikovanje najemnine, predvsem njeno omejevanje, eden od ukrepov zagotavljanja socialne funkcije stanovanjskega premoženja, ki ima svojo upravičenost v 67. členu Ustave. Zato se Ustavnemu sodišču ni bilo potrebno spuščati v presojo ustavnosti zakonske ureditve, ki določa omejitev višine najemnine za neprofitna stanovanja in za stanovanja z nekdanjo stanovanjsko pravico. Ni pa dvoma, da pomeni omejevanje višine najemnine, kolikor velja za lastnike stanovanj, poseg v lastninsko pravico oziroma normiranje načina uživanja te lastnine. Glede na to, da Ustava dovoljuje tako poseganje le z zakonom, ga zakonodajalec ne more prenesti na druge organe. Stanovanjski zakon (Uradni list RS, št. 19/91, 9/94, 21/94 in 23/96 - v nadaljevanju: SZ) smiselno sicer uzakonja neprofitno najemnino, vendar pa "je v ničemer ne opredeli in ne daje taki omejitvi okvirov, temveč to v celoti prepušča predstojniku republiškega upravnega organa, ko mu naloži predpisati metodologijo za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih (11. člen SZ) in ko ukaže uporabo te metodologije - kar pomeni hkrati spoštovanje teh omejitev - za vsa stanovanja z nekdanjo stanovanjsko pravico (150. člen)". Z navedeno odločbo je Ustavno sodišče ugotovilo, da je SZ v neskladju z Ustavo, "kolikor za neprofitna stanovanja in za stanovanja, na katerih je bila do njegove uveljavitve dodeljena stanovanjska pravica, zahteva pri oblikovanju najemnine skladnost z metodologijo, predpisano za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih, ne da bi zakon sam v temelju uredil tako najemnino in določil okvire za podzakonski akt o metodologiji njenega določanja in s tem o obsegu omejitve prostega določanja najemnine." Državni zbor bi moral to neskladje odpraviti v dvanajstih mesecih od objave navedene odločbe (Uradni list RS, št. 24/96), vendar tega ni storil.
5. Navedeni razlog, zaradi katerega je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost SZ z Ustavo, se zato tudi v času odločanja o tej pobudi ni v ničemer spremenil. Zato določbe Pravilnika nimajo vsebinske podlage ne v SZ ne v drugem zakonu.
6. Po drugem odstavku 120. člena Ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Po določbi 153. člena Ustave morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakonom. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter legalitetno načelo sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Glede normativne dejavnosti državne uprave pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme namreč zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje; stremeti mora le za tem, da zakonsko normo dopolni tako, da bo dosežen njen cilj. Kot je obširno obrazloženo v odločbi št. U-I-73/94 (OdlUS IV, 51), načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno ter vezanost upravnih organov na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo. Obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od položaja podzakonskega akta, s katerim se natančneje opredeljuje zakonska materija, v hierarhiji pravnih aktov ter od obsega zakonskega pooblastila.
7. Pravilnik je po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. Pravna narava pravilnika kot podzakonskega predpisa je urejena v 99. členu Zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94, 20/95, 29/95), ki določa: "(1) Za izvrševanje zakonov, drugih predpisov in aktov državnega zbora ter predpisov in aktov vlade izdajajo ministri pravilnike, odredbe in navodila. (2) S pravilnikom se razčlenijo posamezne določbe zakona, drugega predpisa ali akta za njegovo izvrševanje".
8. Iz navedenega izhaja, da se pravilniki sprejemajo za izvrševanje zakona, kar predpostavlja njihovo vsebinsko vezanost na zakon. Pravilnik ne sme v vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Pravilnik prav tako ne sme na novo določati pravic in obveznosti, kar je v skladu z načelom demokratične in pravne države pridržano Ustavi in zakonu.
9. Načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon izključuje možnost, da bi pristojni minister samostojno urejal metodologijo za oblikovanje najemnin za neprofitna stanovanja. Kot izhaja iz 4. in 5. točke te obrazložitve, SZ omejitev prostega oblikovanja najemnine še vedno ni opredelil. Pravilnik torej samostojno določa elemente neprofitne najemnine (2. člen), s katerimi opredeljuje, kateri stroški so zajeti v neprofitni najemnini in kateri niso. V členih od 3 do 6 definira oziroma opredeljuje vsebino pojmov amortizacije, upravnikovih stroškov, priznanih stroškov za vloženi kapital ter investicijskega in tekočega vzdrževanja. Določba 5. člena določa tudi odstotek obrestne mere za vloženi kapital. Člena 7 in 8 določata način izračuna najemnine, pri čemer 7. člen določa vrednost stanovanja kot osnovo za izračun neprofitne najemnine in vrednost točke, 8. člen pa določa, da najemnina lahko znaša največ 3,8% oziroma 2,9% letno od vrednosti stanovanja. Člen 9 določa način plačila najemnine, 10. člen pa določa lestvico za določanje vrednosti točke za stanovanja, zgrajena pred uveljavitvijo SZ. Glede na to, je Ustavno sodišče ugotovilo, da so poleg izpodbijanih določb v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave tudi vse druge določbe Pravilnika, ki vsebinsko določajo metodologijo za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih in ne le tiste, ki jih izpodbija pobudnica. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da se Pravilnik v celoti razveljavi in sicer z odložnim rokom šest mesecev.
10. Pobudnica predlaga odpravo izpodbijanega akta. Ustavno sodišče lahko v skladu s 45. členom ZUstS neustaven ali nezakonit podzakonski predpis odpravi ali razveljavi. Odprava učinkuje za nazaj, medtem ko razveljavitev učinkuje za naprej.
Ustavno sodišče se je v tem primeru odločilo za razveljavitev zato, ker je za določene kategorije stanovanj zakonodajalec določil, da se najemnine ne morejo oblikovati prosto. Ustavno sodišče je že ugotovilo, da obstaja protiustavna pravna praznina, ker veljavna zakonodaja ne opredeljuje kriterijev za oblikovanje neprofitne najemnine. Z odpravo Pravilnika tudi za nazaj ne bi obstajali enotni kriteriji za oblikovanje neprofitnih najemnin, določeni s splošnim pravnim aktom. Iz istega razloga je Ustavno sodišče Pravilnik razveljavilo z odložnim rokom.
B. - II.
11. Od objave odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-119/94 (Uradni list RS, št. 24/96 z dne 10.5.1996), s katero je Ustavno sodišče ugotovilo navedeno neskladnost in določilo zakonodajalcu rok dvanajst mesecev, da jo odpravi, je preteklo že več kot dve leti in pol. Zato Ustavno sodišče hkrati ugotavlja, da Državni zbor s svojim ravnanjem krši zakonsko obveznost, določeno na podlagi tretjega odstavka 161. člena Ustave v drugem odstavku 48. člena ZUstS. Noben organ državne oblasti ne sme opuščati dejavnosti, ki jih mora opraviti znotraj svojega delokroga. S takšnim ravnanjem zakonodajalec krši načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Na to je Ustavno sodišče opozorilo že v odločbi št. U- I-114/95 z dne 7.12.1995 (Uradni list RS, št. 8/96, OdlUS IV, 120) in sklepu št. U-I-168/97 z dne 3.7.1997 (OdlUS VI, 103). Zato Ustavno sodišče poziva zakonodajalca, da izvrši svojo zakonsko dolžnost, da uredi vprašanja, ki so predmet te pobude, tako da bo zakonska ureditev v skladu s citirano odločbo Ustavnega sodišča, in da bo pristojni minister na podlagi ustrezne zakonske opredelitve, v skladu s pooblastilom iz 11. člena SZ, do poteka roka določenega v drugi točki izreka te odločbe, izdal predvideni podzakonski akt v skladu z Ustavo in zakonom.
C.
12. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Modrijan in Wedam - Lukić ter sodnik Ude. Sodnik Ude je dal odklonilno ločeno mnenje, sodnik Testen pa pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
1.
K utemeljitvi, iz katere izhaja, zakaj je izpodbijani pravilnik v nasprotju z Ustavo in z zakonom, nimam ničesar dodati. Želim pa povedati nekaj več o tem, zakaj sem se zavzemal ravno za razveljavitev z razmeroma kratkim rokom.
2.
Potem, ko je sodišče ugotovilo opisano nezakonitost oziroma protiustavnost, je ostalo sporno (le) še to, kakšno sankcijo naj izbere. Na razpolago je imelo tri možne odločitve: takojšnjo razveljavitev ali celo odpravo Pravilnika, njegovo razveljavitev ali odpravo z rokom ali pa golo ugotovitev njegove nezakonitosti oziroma protiustavnosti. Prva je najradikalnejša, zadnja najbolj zadržana.
Takojšnja razveljavitev izpodbijanega pravilnika bi povzročila nastanek velike pravne praznine: način oblikovanja neprofitne najemnine za stanovanja ne bi bil nikjer določen. To sicer ne bi pomenilo, da najemniki, ki jim to pravico daje že stanovanjski zakon, ne bi mogli od najemodajalcev več zahtevati, da plačujejo (le) neprofitno najemnino, bi pa njih in najemodajalce spravilo v pravno zelo negotov položaj, ko bi morala sodišča brez natančnejše pravne podlage določati vsebino pojma neprofitna najemnina. Enaki pomisleki, obteženi še s težavami, ki bi jih pomenila uveljavitev takšnega položaja za nazaj, veljajo za morebitno takojšnjo odpravo Pravilnika.
Golo ugotovitev protiustavnosti je izreklo to sodišče že, ko je odločalo o istovrstnem vprašanju ob presoji Stanovanjskega zakona (OdlUS V, 32). Ob odločanju o ustavnosti in zakonitosti Pravilnika je sodišče obravnavalo tudi vse razloge, ki so ga že v letu 1996 vodili k temu, da je ostalo pri tem, da je le ugotovilo protiustavnost Stanovanjskega zakona, ni pa tedaj uporabilo pooblastila iz 30. člena Zakona o ustavnem sodišču, po katerem bi lahko odločalo tudi o ustavnosti in zakonitosti Pravilnika. Zakona tedaj ni razveljavilo, ker ga v tem delu tudi ni moglo, saj je šlo za klasično pravno praznino. Na Pravilnik pa ni seglo, ker je očitno ocenilo, da bi morebitna njegova razveljavitev - ki bi bila tehnično sicer mogoča - povzročila stanje, ki bi bilo še bolj v neskladju z Ustavo kot to, da se še nekaj časa uporablja podzakonski predpis, ki nima zadostne zakonske podlage. Rok, ki ga je Ustavno sodišče določilo zakonodajalcu za odpravo ugotovljene protiustavnosti, je potekel 10.5.1997, protiustavnost pa do sprejetja te odločbe (17.12.1998) ni bila odpravljena. Ocenjujem, da potem, ko zakonodajalec v skoraj dveh letih in pol ni ravnal v skladu z odločitvijo Ustavnega sodišča - in se je očitno zanesel na to, da pravne praznine pravzaprav ni, saj Pravilnik kot pravna podlaga, ki sicer ni v skladu z zakonom in z Ustavo, deluje - Ustavno sodišče mora stopnjevati sankcijo. Ne more se torej ponovno zadovoljiti s pozivom zakonodajalcu, ampak ga mora postaviti pred odgovornost za položaj, ki bo nastal, če v ponovno določenem roku ne bo uskladil Stanovanjskega zakona z Ustavo in ne bo omogočil Ministrstvu, da sprejme z Ustavo in zakonom skladen podzakonski predpis.
To so razlogi, zaradi katerih se nisem mogel pridružiti predlogom nekaterih kolegic sodnic in kolegov sodnikov, naj sodišče tudi glede Pravilnika ostane pri goli ugotovitvi protiustavnosti. Razmeroma kratek rok za uskladitev Pravilnika in njegovih podlag z Ustavo in zakonom opravičujem s tem, da ima zakonodajalec vprašanje pred seboj že dve leti in pol in bo imel torej vsega skupaj tri leta časa, da to, za najemnike in najemodajalce žgoče vprašanje, uredi.
3.
Drugi razlog, zaradi katerega pišem to ločeno mnenje, pa je bojazen, da bi si glede na izrek, ki v bistvu pomeni ugoditev pobudi najemodajalke, sporočilo te odločbe Ustavnega sodišča kdo napačno razlagal tako, da bo z Ustavo in z zakonom skladno stanje doseženo, če bodo neprofitne najemnine odpravljene oziroma ukinjene. Tako bi se namreč dal razumeti sam izrek odločbe, res pa je ravno nasprotno: Stanovanjski zakon najemnikom v določenih vrstah stanovanj zagotavlja pravico do neprofitne najemnine, zakonodajalec in Ministrstvo pa morata s sprejetjem ustreznih predpisov zagotoviti učinkovito izvajanje te pravice. Pri tem pa morata vprašanje neprofitnih najemnin urediti tako, da se položaj najemnikov ne bo bistveno poslabšal. Predvsem tisti lastniki, ki so na originaren način pridobili stanovanja, obremenjena z najemnimi razmerji s pravico do neprofitne najemnine - in njihovi pravni nasledniki - ne morejo s sklicevanjem na ustavno zagotovljeno pravico do zasebne lastnine zahtevati izboljšave vsebine svoje lastninske pravice, katere obseg je bil že ob nastanku iz razlogov socialne funkcije lastnine opredeljen z obstojem najemnikove pravice do najemnega razmerja z neprofitno najemnino.
Franc Testen
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta,
ki se mu pridružuje sodnica dr. Wedam - Lukić
Nisem mogel glasovati za razveljavitev Pravilnika o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih, čeprav sem tudi sam mnenja, da je ta pravilnik protiustaven in nezakonit.
Zlasti se strinjam s temeljnim stališčem večinske odločitve, da bi moral zakon in ne pravilnik določiti kriterije za oblikovanje neprofitne najemnine in da bi smel pravilnik vsebovati le določbe o izvrševanju posameznih zakonskih določb. Tudi v zvezi s tem argumentom pa sem mnenja, da pri opredeljevanju kriterijev za določanje neprofitne najemnine ne gre za poseg v lastninsko pravico oziroma za njeno omejevanje v smislu tretjega odstavka 15. člena Ustave, temveč gre za določanje socialne funkcije najemnine za določene kategorije stanovanj, torej šele za določevanje vsebine lastninske pravice v smislu 67. člena Ustave. Ne glede na tak različen pristop do opredeljevanje kriterijev za oblikovanje najemnin pa vendarle drži stališče večinske odločbe, da bi morali biti kriteriji za oblikovanje neprofitnih najemnin opredeljeni z zakonom in ne s pravilnikom. Čeprav se torej s temeljnim stališčem večinske odločbe strinjam (čeprav na podlagi drugačnega pristopa do problema določanja neprofitnih najemnin), pa sem mnenja, da v tem primeru razveljavitev pravilnika ni ustrezna odločitev. V primeru, če zakonodajalec v roku šestih mesecev z zakonom ne bo opredelil kriterijev za oblikovanje neprofitnih najemnin, bo namreč razveljavitev pravilnika povzročila številne spore med lastniki in najemniki neprofitnih stanovanj. Neprofitne najemnine veljajo za tista stanovanja, na katerih so imeli posamezniki do uveljavitve Stanovanjskega zakona stanovanjsko pravico. Med drugim veljajo tudi za najemnike, ki uporabljajo denacionalizirana stanovanja (150. člen Stanovanjskega zakona).
V primeru razveljavitve bi lahko lastniki stanovanj zahtevali zvišanje najemnine, ki ne bi odgovarjala kategoriji neprofitne najemnine, na podlagi 66. člena Stanovanjskega zakona pa bi lahko prišlo do številnih sporov. Res je sicer, da je Ustavno sodišče dalo zakonodajalcu dovolj dolg rok za zakonsko ureditev oblikovanja neprofitnih nejamnin in da bo torej zakonodajalec odgovoren za morebitno zakonsko praznino. Tudi sam pričakujem, da bo zakonodajalec tokrat sledil napotkom Ustavnega sodišča, ki v bistvu temelje na načelu legalitete in delitve oblasti med zakonodajno in izvršilno funkcijo. Mislim pa, da bi iste učinke dosegla tudi odločba Ustavnega sodišča o ugotovitvi, da je pravilnik o metodologiji za oblikovanje neprofitnih najemnin protiustaven in nezakonit. Po mojem mnenju bi torej zadostovala ugotovitvena odločba po 48. členu Ustave.
dr. Lojze Ude
dr. Dragica Wedam - Lukić
U-I-190/95
15. 7. 1999
S K L E P
Ustavno sodišče je na predlog Združenja najmenikov nacionaliziranih stanovanj v Sloveniji, Ljubljana, ki ga zastopajo Andreja Medved, Bojana Potočan in Matjaž Rihtar, odvetniki v Ljubljani, na seji dne 15. julija 1999
s k l e n i l o :
1. Rok, določen v 2. točki izreka odločbe ustavnega sodišča št. U-I-190/95 z dne 17. 12. 1998, se podaljša za šest mesecev.
2. Odločitev o podaljšanju roka začne učinkovati z dnem vročitve tega sklepa Državnemu zboru in Ministru za okolje in prostor.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Z odločbo št. U-I-190/95 je Ustavno sodišče dne 17. 12. 1998 odločilo, da se razveljavi Pravilnik o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih (Uradni list RS, št. 47/95 - v nadaljevanju: Pravilnik). Hkrati je Ustavno sodišče odločilo, da začne razveljavitev učinkovati v roku šest mesecev od objave odločbe v Uradnem listu RS. Odločba je bila objavljena v Uradnem listu RS dne 22. 1. 1999.
2. Dne 18. 6. 1999 je Združenje najemnikov nacionaliziranih stanovanj v Sloveniji Ustavnemu sodišču predlagalo, naj rok, določen s prej navedeno odločbo, podaljša, ker naj bi z nastopom učinkovanja razveljavitve, glede na to, da zakonodajalec še ni opredelil načina oblikovanja neprofitne najemnine, nastopila pravna praznina z nepopravljivimi posledicami za socialno izredno občutljiv sloj najemnikov v tovrstnih stanovanjih. V obrazložitvi predloga navaja, da je malo verjetno, da bi bila potrebna zakonska ureditev sprejeta pravočasno, tj. pred iztekom odložnega roka za učinkovanje razveljavitve Pravilnika. Pravne posledice razveljavitve pa naj bi neposredno posegale v pravice, pravne interese in pravni položaj najemnikov, prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice, ki naj bi se bili prav zaradi varstva svojih ustavnih in konvencijskih pravic združili v navedeno Združenje. Učinkovanje razveljavitve pred uveljavitvijo nove zakonske ureditve neprofitnih najemnin, ki ji Združenje prav tako nasprotuje iz vsebinskih razlogov, naj bi bistveno vplivalo na pravno varnost najemnikov in na trajnost najemnega razmerja v neprofitnih stanovanjih. Pravna negotovost glede oblikovanja neprofitnih najemnin naj bi prizadela predvsem najemnike, sodišča pa naj bi bila zaradi tega množično obremenjena s tožbami na plačilo poljubne najemnine in s tožbami na izselitev iz krivdnega razloga neplačevanja najemnine.
3. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: Ministrstvo) v dopisu z dne 5. 7. 1999, naslovljenem na Državni zbor navaja, da je Vlada predlog zakona, ki naj bi uredil zakonsko materijo v zvezi z neprofitnimi najemninami, že posredovala Državnemu zboru s predlogom za obravnavo po skrajšanem postopku. Do začasne zadržanosti dodelitve predloga zakona pa naj bi prišlo, ker še ni zaključen zakonodajni postopek o predlogu zakona, ki ureja podobno vsebino. Glede na to, da je trenutno 79 000 stanovanj, za katerih uporabo plačujejo najemniki neprofitno najemnino, bi nepravočasno sprejetje sprememb in dopolnitev Stanovanjskega zakona v delu, v katerem ureja neprofitno najemnino, povzročilo zelo resne posledice na stanovanjskem področju. Ministrstvo meni, da bi se v takšnem primeru za uporabo neprofitnega stanovanja lahko zahtevala prosta najemnina, tj. višja od neprofitne, kar naj bi ogrozilo pravno varnost najemnikov. Neplačevanje najemnine je namreč krivdni razlog za odpoved najemnega razmerja. Zato Ministrstvo podpira predlog za podaljšanje roka učinkovanja razveljavitve Pravilnika.
4. Ustavno sodišče je Državni zbor pozvalo, da sporoči, ali je opredeljevanje kriterijev za oblikovanje neprofitne najemnine že v zakonodajnem postopku, in če je, v kateri fazi oziroma do kdaj predvidoma naj bi zakonodajalec ta vprašanja uredil. Predsednik Državnega zbora je po obravnavi na Odboru za infrastrukturo in okolje odgovoril, da ocenjujejo, da predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona, ki ga predlaga Vlada, ne bo sprejet in uveljavljen do poteka roka iz 2. točke navedene odločbe Ustavnega sodišča. Dodelitev predloga zakona, ki ga je posredovala Vlada Državnemu zboru v obravnavo po skrajšanem postopku, je bilo namreč treba zadržati na podlagi četrtega odstavka 174. člena Poslovnika Državnega zbora, ker še ni končan zakonodajni postopek o predlogu zakona predlagatelja poslanca Franca Jazbeca, ki ureja podobno vsebino. Zato predlagajo in podpirajo predloge, da se podaljša rok za začetek učinkovanja razveljavitve Pravilnika za šest mesecev. Enako in iz istih razlogov kot pristojno ministrstvo menijo, da bi nepravočasno sprejetje predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah SZ, ki ureja neprofitno najemnino, povzročilo resne posledice na stanovanjskem področju.
B. - I.
5. Pobudo za začetek postopka lahko da vsakdo, ki izkaže svoj pravni interes. Pravni interes je podan, če izpodbijani predpis ali splošni akt za izvrševanje pooblastil neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnika (24. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS). Pravilnik oziroma učinkovanje njegove razveljavitve nedvomno posega v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj najemnikov neprofitnih stanovanj. Ustavno sodišče pa je, kljub temu, da Pravilnik, oziroma učinkovanje njegove razveljavitve, ne posega v pravice, pravne koristi oziroma pravni položaj Združenja kot pravne osebe, temu Združenju priznalo pravni interes. Združenje najemnikov nacionaliziranih stanovanj, za katera je določena neprofitna najemnina, je bilo namreč ustanovljeno samo z namenom uveljavljanja interesov oziroma pravic svojih članov - najemnikov nacionaliziranih stanovanj in najemnikov stanovanj v zasebni lasti. Kolikor je pravni interes lahko priznan članom združenja, je lahko v tem primeru tudi združenju, ki se je ustanovilo z namenom uveljavljanja interesov oziroma pravic svojih članov glede te skupne okoliščine, tj. v konkretnem primeru glede položaja najemnikov nacionaliziranih stanovanj in stanovanj v zasebni lasti.
B. - II.
6. Ustavno sodišče je že z odločbo št. U-I-119/94 z dne 21. 3. 1996 (Uradni list RS, št. 24/96 in OdlUS V, 32) ugotovilo, da je Stanovanjski zakon (Uradni list RS, št. 19/91, 9/94 in 21/94 - v nadaljevanju: SZ) v neskladju z Ustavo, ker zakon v temeljih ni uredil neprofitne najemnine in določil okvirov za podzakonski akt o metodologiji njenega določanja in s tem o obsegu omejitve prostega določanja najemnine (6. točka izreka). Zakonodajalec bi moral ugotovljeno neskladje z Ustavo odpraviti v dvanajstih mesecih od objave te odločbe v Uradnem listu RS. Odločba je bila objavljena dne 10. 5. 1996. Zakonodajalec do odločanja o ustavnosti in zakonitosti Pravilnika ni uredil navedene zakonske materije.
7. Zato je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-190/95 ugotovilo, da je Pravilnik v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave ter ga razveljavilo z odložnim rokom. Za takojšnjo razveljavitev pa se ni odločilo, ker potem način oblikovanja neprofitne najemnine ne bi bil nikjer določen. Da do tega ne bi prišlo po izteku odložnega roka, je Ustavno sodišče v 11. točki obrazložitve navedene odločbe pozvalo zakonodajalca, da izvrši svojo ustavno dolžnost.
8. Do odločanja o predlogu za podaljšanje odložnega roka zakonodajalec navedene zakonske materije ni uredil. Iz dopisa Ministrstva pa izhaja, da ni pričakovati, da bi bilo določanje neprofitnih najemnin ustavno skladno urejeno do poteka šestmesečnega roka. Tudi če bi zakonodajalcu uspelo do poteka roka sprejeti ustrezne spremembe in dopolnitve SZ, je potrebno upoštevati še obdobje do uveljavitve nove zakonske ureditve in dejstvo, da bo določanje višine neprofitnih najemnin po novi ureditvi v konkretnih primerih mogoče šele takrat, ko bo uveljavljen tudi nov podzakonski predpis, izdan na podlagi zakona.
9. Iz navedenega nedvomno izhaja, da bi bilo določanje neprofitnih najemnin v obdobju od učinkovanja razveljavitve Pravilnika do uveljavitve nove ureditve neurejeno. Tako stanje bi povzročilo številne spore, tako glede določanja višine najemnine, kot glede odpovedi najemnih razmerij.
10. Predvsem pa se zastavlja vprašanje, ali bi zakonodajalec kasneje sploh lahko uredil določanje neprofitnih najemnin za navedeno obdobje (za nazaj), in kako bi taka, kasnejša ureditev vplivala na morebitne sodbe o določitvi neprofitne najemnine, ki bi v tem času postale pravnomočne. Ministrstvo opozarja tudi na dejstvo, da je neplačevanje najemnine krivdni razlog za odpoved najemnega razmerja.
11. Ustavno sodišče se ni spuščalo v presojo utemeljenosti morebitnih zahtevkov za odpoved najemnega razmerja zaradi neplačevanja najemnine, ki bi jo najemodajalci po učinkovanju razveljavitve Pravilnika na novo določili enostransko. Vsekakor pa iz navedenega izhaja, da bi učinkovanje razveljavitve Pravilnika pred uveljavitvijo ustrezne zakonske ureditve povzročila veliko pravno praznino, ki bi tako najemnike kot najemodajalce spravila v pravno zelo negotov položaj. To pa bi bilo v nasprotju z 2. členom Ustave.
12. Ustavno sodišče se je z vprašanjem pravnega stanja oziroma pravnega položaja najemodajalcev in najemnikov po učinkovanju razveljavitve ukvarjalo že ob odločanju o razveljavitvi Pravilnika. Zato je Pravilnik razveljavilo z odložnim rokom.
Upoštevalo pa je, da je do takrat neustavno stanje trajalo že dve leti in pol. Zato je določilo le šestmesečni odložni rok.
13. Tretji odstavek 45. člena ZUstS (na podlagi ustavnega pooblastila iz 161. člena Ustave) določa, da razveljavitev podzakonskega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje za naprej od naslednjega dne po objavi odločbe Ustavnega sodišča o razveljavitvi, oziroma po poteku roka, ki ga določi Ustavno sodišče. Člen 161 Ustave določa, da ta rok ne sme biti daljši od enega leta. Ustava in ZUstS ne vsebujeta izrecnih določb, ki bi urejale pogoje za spremembo roka, ki ga je Ustavno sodišče določilo v okviru ustavnega pooblastila. Vendar to ne pomeni, da Ustavno sodišče ne bi moglo spremeniti svoje odločitve, če oseba, ki izkaže pravni interes, pred potekom roka navede razloge, ki jih ob prvi določitvi roka Ustavno sodišče ni moglo upoštevati, in ki opravičujejo njegovo podaljšanje znotraj meja, določenih z Ustavo.
14. Ustavno sodišče je do sedaj v dveh primerih podaljšalo rok učinkovanja razveljavitve predpisa (sklep št. U-I-107/96 z dne 4. 7. 1997, Uradni list RS, št. 41/97 in OdlUS VI, 104 in sklep št. U-I-158/95 z dne 14. 10. 1998, Uradni list RS, št. 70/98 in OdlUS VII, 194). Drugače kot v navedenih primerih, v obravnavanem primeru ni zaslediti prizadevanj Državnega zbora, da bi neustavno stanje odpravil oziroma, da bi obstajali opravičljivi razlogi zaradi katerih zakonodajalec tri leta ni mogel pristopiti k urejanju zakonodajne materije v zvezi z neprofitnimi najemninami. Zakonodajalec je torej glede teh vprašanj opustil svojo ustavno dolžnost. S takšnim ravnanjem, oziroma opustitvijo svoje dolžnosti, zakonodajalec hudo krši načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave), na kar je Ustavno sodišče opozorilo že večkrat (tudi v odločbi št. U-I-190/95).
15. Ustavno sodišče je sklenilo podaljšati rok učinkovanja razveljavitve Pravilnika izključno iz razloga pravne varnosti udeležencev najemnih razmerij (2. člen Ustave). Ob tehtanju med posledicami razveljavitve in posledicami sedanjega načina določanja neprofitne najemnine brez zakonske podlage je namreč ugotovilo, da bi opisane posledice razveljavitve pomenile večje protiustavno stanje od protiustavnega stanja, ki izhaja iz nespoštovanja legalitetnega načela (153. člen Ustave), zaradi katerega je presodilo, da je Pravilnik v nasprotju z Ustavo (odločba št. U-I-190/95). Ustavno sodišče je pri odločanju o podaljšanju odložnega roka za učinkovanje razveljavitve moralo upoštevati, da se je protiustavnost še povečala zaradi navedene kršitve 2. in 3. člena Ustave, ker zakonodajalec ni opravil svoje ustavne dolžnosti. V primeru učinkovanja razveljavitve Pravilnika pa bi zaradi opustitve zakonodajalca nastala pravna praznina, ki bi lahko posegla tudi v ustavno varovane človekove pravice. Ustavno sodišče ni pristojno le za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, ampak je tudi najvišji organ sodne oblasti za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin (160. člen Ustave in prvi odstavek 1. člena ZUstS). Zato je ob tehtanju protiustavnosti ravnanja oziroma opustitve zakonodajalca in protiustavnosti, ki bi lahko nastala z učinkovanjem razveljavitve Pravilnika, presodilo, da bi pomenil poseg v človekove pravice večje protiustavno stanje. Da ne bi prišlo do izjemne pravne negotovost, ki bi nastala, če zakonodajalec ponovno ne bi pravočasno odpravil protiustavnega stanja in s tem do morebitnih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, je Ustavno sodišče rok podaljšalo za šest mesecev, tj. v največji možni meri znotraj meja, določenih z Ustavo. Ustavno sodišče pa opozarja, da bo ta neustavna pravna negotovost z vsemi navedenimi posledicami nastala, če zakonodajalec tudi v tem času protiustavnega stanja ne bo odpravil.
16. Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-190/95 z dne 17. 12. 1998 je bila objavljena v Uradnem listu dne 22. 1. 1999.
Razveljavitev Pravilnika bi na podlagi določenega šestmesečnega roka začela učinkovati dne 22. 7. 1999. Glede na to, da je Ustavno sodišče o podaljšanju odložnega roka za učinkovanje razveljavitve Pravilnika odločalo dne 15. 7. 1999, ni bilo mogoče zagotoviti objave tega sklepa v Uradnem listu pred potekom prvotno določenega roka. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da odločitev o podaljšanju roka učinkuje z dnem vročitve tega sklepa Ministru za okolje in prostor kot nasprotnemu udeležencu v obravnavani zadevi in Državnemu zboru kot zakonodajalcu.
C.
17. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Testen, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
U-I-190/95
Datum: 19.7.1999
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Testena
1.
Glasoval sem proti podaljšanju roka, v katerem bo začela učinkovati razveljavitev Pravilnika o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih. Pri tem se sklicujem na stališča, ki sem jih glede tega vprašanja navedel že v svojem pritrdilnem ločenem mnenju v tej zadevi k odločbi z dne 17.12.1998. To, kar se je dogajalo po sprejetju navedene odločbe, me še utrjuje v prepričanju, da bi bilo pravilneje, da Ustavno sodišče roka za začetek učinkovanja razveljavitve ne bi podaljšalo.
2.
Ponavljam, da je Ustavno sodišče vprašanje, ki bi ga moral na tem področju urediti zakonodajalec, obravnavalo in o njem odločilo že v letu 1996, ko je v odločbi U-I-119/94 dne 21. marca 1996 (OdlUS V, 32) med drugim odločilo, da je Stanovanjski zakon v neskladju z ustavo, kolikor za neprofitna stanovanja in za stanovanja, na katerih je bila do njegove uveljavitve dodeljena stanovanjska pravica, zahteva pri oblikovanju najemnine skladnost z metodologijo, predpisano za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih, ne da bi zakon sam v temelju uredil tako najemnino in določil okvire za podzakonski akt o metodologiji njenega določanja in s tem tudi o obsegu omejitve prostega določanja najemnine. Tedaj je Ustavno sodišče določilo zakonodajalcu rok dvanajst mesecev od objave v Uradnem listu za odpravo tega neskladja z Ustavo. Zakonodajalec ugotovljene protiustavnosti Stanovanjskega zakona v tako določenem roku (tudi do dne, ko pišem to ločeno mnenje) ni odpravil.
3.
Odločba U-I-190/95, s katero je nato 17.12.1998 z odložnim rokom šest mesecev razveljavilo tudi na takšni zakonski podlagi izdani pravilnik, je samo logično nadaljevanje in izpeljava odločitve, sprejete glede Stanovanjskega zakona. Že ob sprejetju te odločbe glede Pravilnika je sodišče razpravljalo tudi o položaju, ki bi lahko nastal, če bi zakonodajalec tudi v tem roku ne sprejel zahtevanih sprememb Stanovanjskega zakona. Razlogi za pomisleke, zaradi katerih so tedaj trije sodniki glasovali proti razveljavitvi in se zavzemali za golo ugotovitev neskladnosti z Ustavo, so razvidni iz odklonilnega ločenega mnenja, ki ga je v navedeni zadevi dal sodnik dr. Ude in se mu je pridružila sodnica dr. Wedam - Lukićeva. Pomisleki temeljijo na - kot se je izkazalo pozneje utemeljeni - bojazni, da zakonodajalec v danem roku (skupaj pa je imel na voljo več kot tri leta) ne bo izpolnil svoje ustavne dolžnosti in ne bo spremenil Stanovanjskega zakona tako, da bi bilo na njegovi podlagi mogoče sprejeti z Ustavo skladen akt o oblikovanju neprofitnih najemnin.
4.
Člen 48 Zakona o Ustavnem sodišču določa, da lahko Ustavno sodišče protiustaven zakon, kadar ureja določeno vprašanje na način, ki ne omogoča njegove razveljavitve, tudi (samo) razglasi za protiustaven: "sprejme o tem ugotovitveno odločbo". Drugi odstavek 48. člena pa določa, da mora v takšnih primerih zakonodajalec ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku, ki ga določi Ustavno sodišče. Zakonodajalec je že večkrat zamudil roke, ki mu jih je za uskladitev posameznih zakonov z Ustavo določilo Ustavno sodišče. Kadar je v takšnih primerih kakšna od oseb, ki jim je bilo mogoče priznati pravni interes, ponovno izpodbijala takšen zakon, je glede na naravo kršitve in glede na razloge, zakaj se je ob prvi presoji "ustavilo" pri (goli) ugotovitvi, to sodišče odločalo na različne načine. Včasih je novo pobudo zavrnilo, češ, o tem, da je zakon protiustaven, je sodišče že odločalo, odločilo tako, da je pobudnik uspel, nova istovrstna pobuda je očitno neutemeljena. Kdaj drugič je Ustavno sodišče takšno (ponovno) pobudo zavrglo, češ, pobudnik, ki bi v ponovljenem postopku ne mogel doseči drugačne odločitve, nima pravnega interesa (tako n.pr. v odločbi U-I-239/96 - OdlUS V, 120). Spet drugič je pobudi ugodilo in ponovno ugotovilo, da je izpodbijani predpis (kljub izteku roka za uskladitev) še vedno - in še bolj - (glej v nadaljevanju) v neskladju z ustavo (gl. n. pr. odločbo U-I-114/98 z dne 15.7.1999). Včasih pa je ustavno sodišče ob ponovni presoji predpisa, ki bi moral biti že usklajen z Ustavo, stopnjevalo sankcijo, tako da je uporabilo posebno tehniko odločanja (n.pr. v odločbi U-I-114/95 - OdlUS IV, 120, kjer je začasno suspendiralo uporabo dela Zakona) ali pa je določilo takšen način izvršitve svoje ugotovitvene odločbe, ki bi moral delovati kot dodaten pritisk na zakonodajalca, da bi odločbo Ustavnega sodišča izvršil (tako n.pr. v odločbi U-I-301/98, kjer je začasno podaljšalo mandat organom lokalne skupnosti).
5.
Ustavno sodišče je v takšnih primerih večkrat opozorilo, da zamujanje rokov in sploh neizvrševanje odločb Ustavnega sodišča s strani zakonodajalca pomeni, da ta hudo krši ustavno določbo 2. člena Ustave, po kateri je Slovenija pravna država in 3. člena, ki uvaja ustavno načelo delitve oblasti. Tako je na primer v odločbi U-I-114/95 (OdlUS Iv, 120) v zvezi s tem navedlo, da spoštovanje načela delitve oblasti ni le v tem, da nobena od vej oblasti ne posega v pristojnosti druge, ampak tudi v tem, da nobena ne opušča dejavnosti, ki jih je znotraj svojega delokroga dolžna opraviti - še zlasti, kadar ji je taka dolžnost naložena s sodno odločbo. Na to je Ustavno sodišče v skladu s svojo ustavno funkcijo toliko bolj dolžno opozarjati, ker Ustava, razumljivo, ne predvideva takih kršitev temeljnih pravil izvrševanja oblasti v skladu z načeli pravne države in zato tudi ne sistemskih ukrepov zoper nje. To stališče je Ustavno sodišče potem še večkrat ponovilo.
6.
Glede na tesno povezanost pravnega položaja Pravilnika o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih s Stanovanjskim zakonom je razveljavitev navedenega pravilnika z rokom predstavljala nekakšno stopnjevanje sankcije zaradi nespoštovanja roka za odpravo protiustavnosti Stanovanjskega zakona, ugotovljene z odločbo U-I-119/94. Razveljavitev, ne pa morda le gola ugotovitev, naj bi soočila zakonodajalca z vsemi posledicami, ki bi nastale, če bi zaradi njegove protiustavne neaktivnosti zazijala protiustavna pravna praznina na področju urejanja neprofitnih najemnin. V zadnjem času so tudi v Državnem zboru številne razprave o vprašanju, ali so odločitve Ustavnega sodišča za državni zbor obvezne. Da niso, se utemeljuje zlasti z določbo prvega odstavka 82. člena Ustave, ki določa, da poslanci niso vezani na kakršnakoli navodila in pa z določbo 3. člena Ustave, ki določa, da se v Sloveniji oblast izvršuje po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Razprave o tem vprašanju se razvijajo tudi v smer, da so sodne odločbe za Državni zbor obvezne toliko, kolikor so lahko neposredno učinkovite, končni "zmagovalec" pa (naj) bo v skladu z Ustavo pač tisti, ki ima v pravnem sistemu na razpolago ustrezno sredstvo, da bo uveljavil svojo voljo. Tudi zato se mi je ravno ta trenutek zdel primeren, da zaradi ravnanja, ki ga je v celoti mogoče pripisati zakonodajalcu in v položaju, ki je nastal povsem v njegovi sferi, Ustavno sodišče ne spreminja svoje prvotne odločitve. Ta je bila namreč nedvomno sprejeta v mejah pristojnosti, in ob upoštevanju pooblastil, ki jih ima Ustavno sodišče. Začetek učinkovanja razveljavitve bi sicer lahko prizadel pravno varnost velikega števila ljudi v enem njihovih najobčutljivejših položajev, vendar bi v resnici ne mogel usodno vplivati na vsebinsko zmanjšanje nobene njihove pravice. Tudi zato se mi je ta primer zdel primeren, da sodišče pri že izrečeni "sankciji" vztraja do konca in da možnost Zakonodajalcu, da na svojem (zakonodajnem) polju sam opraviči svojo (ne)dejavnost.
7.
Na koncu naj še pripomnim, da tudi večinsko sprejeti odločitvi ne nasprotujem zelo močno: sodišče je sicer zamudilo priložnost, da posledice zakonodajalčevega neizpolnjevanja sodnih odločb razgrne pred prizadetimi. Vendar je to storilo v korist pravne varnosti tisočev družin, ki živijo v stanovanjih s pravico do neprofitne najemnine. Ob tem pa stopnjevane sankcije, izrečene v sklepu dne 17.12.1998 ni v celoti ukinilo. Ker je tedaj Ustavno sodišče izreklo razveljavitev, ne pa morda samo ugotovitve, bo po morebitnem neuspešnem izteku dodatnega šestmesečnega roka ustavna odločba o razveljavitvi "izvršena" tudi brez morebitnega zakonodajalčevega sodelovanja. S posledicami dejstva, da ga k določenemu glasovanju res ni mogoče (fizično?) prisiliti, se bo moral najpozneje z iztekom tako podaljšanega roka soočiti in jih opravičiti zakonodajalec sam.
Roka, za katerega je bilo učinkovanje razveljavitve odloženo, tedaj namreč ne bo več mogoče podaljšati (prvi odstavek 161. člena Ustave).
8.
Gola ugotovitev protiustavnosti, razveljavitev, razveljavitev z rokom in podaljšanje že določenega roka, predstavljajo nekatere od tehnik odločanja ustavnega sodišča. Ravno v zvezi z izbiro ustrezne tehnike odločanja v posameznem primeru se pogosto zastavlja vprašanje, ali je bilo Ustavno sodišče dovolj zadržano. S tem, da se je tokrat Ustavno sodišče odločilo za podaljšanje roka, je ravnalo navidez zadržano. Natančnejši pogled pa pokaže, da je tudi v tem primeru moralo ravnati aktiv(istič)no: opravilo je delo namesto inertnega zakonodajalca. Še za pol leta je podaljšalo veljavnost protiustavnega predpisa. S tem je del odgovornosti, ki je glede na delitev oblasti zakonodajalčeva, prevzelo samo. Treba je pričakovati, da bo moralo biti Ustavno sodišče ob morebitnih stališčih zakonodajalca, da ga odločbe Ustavnega sodišča vežejo le toliko, kolikor obstajajo postopki in načini za njihovo prisilno izvrševanje, še kdaj aktiv(istič)no tako kot je bilo v tem primeru ali pa tudi na kakšen drug način.
Franc Testen