U-I-312/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-312/96
Datum odločitve:
14. 1. 1999
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 9/99 in OdlUS VIII, 4
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1999:U.I.312.96
Akt:
Zakon o lastninjenju spomenikov in znamenitosti v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 16/96) (ZLSZDL)

Odredba o začasni razglasitvi Škocjanskega zatoka za naravno znamenitost (Uradni list RS, št. 1/96)
Izrek:
Zakon o lastninjenju spomenikov in znamenitosti v družbeni lastnini se razveljavi.

Razveljavitev začne veljati 8 mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti Odredbe o začasni razglasitvi Škocjanskega zatoka za naravno znamenitost se ustavi.
Evidenčni stavek:
V Zakonu o lastninjenju spomenikov in znamenitosti v družbeni lastnini je predmet lastninjenja nedoločen in nedoločljiv, njegova določitev pa brez primernih kriterijev prepuščena Vladi (Sklep o kulturnih spomenikih in naravnih znamenitostih, ki so postali last RS). To nasprotuje načelu legalitete (2., 3., 120. člen Ustave), zato je Ustavno sodišče omenjeni zakon, s tem pa posredno omenjeni sklep, razveljavilo; ker namen zakona ni osporavan in tudi ne sporen, je učinkovanje razveljavitvene odločbe odložilo za primeren čas.
V nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave), načelom delitve oblasti (3. člen Ustave) in načelom legalitete pri delu upravnih organov (120. člen Ustave) je nedoločena in nedoločljiva zakonska določba, katere določitev je brez vsebinskih kriterijev prepuščena izvršilni veji oblasti (Vlada).
Geslo:
Razveljavitev zakona z odložnim rokom.
Načelo pravne države.
Načelo legalitete upravnih organov.
Načelo delitve oblasti.
Urejanje zakonske materije z izvršilnim predpisom.
Prenehanje veljavnosti podzakonskega predpisa z razveljavitvijo njegove pravne podlage.
Ustavitev postopka zaradi prenehanja veljavnosti izpodbijanega predpisa med postopkom.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 3., 2. odst. 120. čl.
Zakon o naravni in kulturni dediščini (ZNKD), 18., 109. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 6., 43., 47. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-270/98 z dne 17. 9. 1998, št. U-I- 346/96, št. U-I-337/96 in št. U-I-326/96 z dne 22. 10. 1998 zaradi kupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Občinski svet Občine Bled in drugi
Datum vloge:
26. 9. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US19266
Dokument v PDF obliki:
U-I-312-96.pdf
135 KB
Prenesite datoteko
U-I-312/96
14/1-1999
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na zahtevo Občinskega sveta Občine Bled, ki ga zastopa podpredsednik sveta Matjaž Završnik, in župana Občine Bled; na pobudo Kmetijstva Črnci, p.o., Apače v stečaju, ki ga zastopa stečajni upravitelj Miran Žilavec; na zahtevo župana Mestne občine Koper; na pobudo Kmetijsko gozdarske zadruge, z.o.o., Škofja Loka, ki jo zastopa direktorica Anica Frelih; in na pobudo Misijonarske družbe Svetega Vincencija Pavelskega, Rimokatoliškega samostana lazaristov, Ljubljana, ki ga zastopajo Rudi Košorok in drugi, odvetniki v Ljubljani, na seji dne 14 januarja 1999
o d l o č i l o :
1. Zakon o lastninjenju spomenikov in znamenitosti v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 16/96) se razveljavi.
2. Razveljavitev začne veljati 8 mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti Odredbe o začasni razglasitvi Škocjanskega zatoka za naravno znamenitost (Uradni list RS, št. 1/96) se ustavi.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Prva predlagatelja, Občinski svet Občine Bled in njen župan, zahtevata oceno ustavnosti 4. člena Zakona o lastninjenju spomenikov in znamenitosti v družbeni lastnini (v nadaljevanju: ZLSZDL) in predlagata Ustavnemu sodišču, naj odloči, da je v skladu z Ustavo le taka uporaba tega člena, ki Vladi ne daje pooblastila s sklepom podržaviti tudi spomenike, ki so v lasti lokalnih skupnosti. Ta člen - in smiselno 7. člen Zakona - izpodbijata tudi z utemeljitvijo, da je v nasprotju s 87. členom Ustave, po katerem se pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb določajo le z zakonom; krši pa da tudi prepoved učinkovanja predpisov za nazaj (drugi odstavek 155. člena Ustave) in načelo delitve oblasti (3. člen Ustave), ki ne dopušča, da bi se Vladi ali upravnim organom prepuščale pristojnosti, ki presegajo okvir izvajanja zakona in pomenijo poseg v zakonodajno vsebino. Ko bi že zakonodajalec dal pooblastilo za določanje, kateri spomeniki in znamenitosti se podržavijo, nadaljujeta prva predlagatelja, bi moral to pooblastilo opremiti s povsem jasnimi kriteriji, o podržavljanju pa bi tedaj moral odločati pristojen upravni organ v upravnem postopku, zoper odločbo bi moralo biti zagotovljeno tudi sodno varstvo; če to ni storjeno, je kršen tudi tretji odstavek 120. člena Ustave, trdita prva predlagatelja.
2. Drugi predlagatelj, Kmetijstvo Črnci, predlaga oceno ustavnosti prvega odstavka 4. člena ZLSZDL, če in kolikor smiselno zajema tudi nepremičnine iz stečajne mase, ker po njegovem v takih primerih krši 69. člen Ustave (ta določa pogoje za razlastitev).
3. Tretji predlagatelj, župan Mestne občine Koper, zahteva presojo ustavnosti Zakona in predlaga njegovo razveljavitev, ker po njegovi oceni nasprotuje ustavnim določbam o razlastitvi (69. člen Ustave); ker zgolj z ohlapno definicijo razmejuje tiste spomenike, ki jih podržavlja, od vseh drugih; ker prepušča natančnejše določanje in uporabo te definicije izvršni oblasti, kar nasprotuje načelom pravne države (2. člen Ustave) in načelu usklajenosti pravnih aktov (153. člen Ustave); in ker v nasprotju s 155. členom Ustave legalizira veljavnost pravnega akta, namreč sklepa Vlade, za nazaj, največ za štiri mesece.
4. Prvi trije predlagatelji predlagajo tudi presojo ustavnosti in zakonitosti Sklepa Vlade o kulturnih spomenikih in naravnih znamenitostih, ki so postali last Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 46/96 - v nadaljevanju: Sklep) in to iz smiselno enakih razlogov, zaradi katerih izpodbijajo ZLSZDL, vsak od njih pa še zaradi posamezne točke tega Sklepa: prva predlagatelja izpodbijata Sklep, kolikor podržavlja grad Bled, o katerem trdita, da v času uveljavitve ZLSZDL ni bil v družbeni lastnini, temveč last Občine; drugi predlagatelj izpodbija tisti del Sklepa, ki podržavlja grad Fridenau, ker da je bil ob uveljavitvi istega zakona že del stečajne mase; tretji predlagatelj izpodbija Sklep, kolikor zajema tri nepremične spomenike v Kopru, ker da v tistem času niso bili družbena lastnina, temveč pretežno last občine - kolikor pa zajema Škocjanski zatok, predvsem zato, ker je bil takrat samo začasno razglašen za naravno znamenitost, pa še iz vseh razlogov, zaradi katerih se je Občina upirala tudi začasni razglasitvi.
5. Posamezni točki sklepa izpodbijata tudi Kmetijsko gozdarska zadruga Škofja Loka in Misijonarska družba Svetega Vincencija Pavelskega, Rimokatoliški samostan lazaristov, Ljubljana. Prva zatrjuje, da je kulturni spomenik - hiša Spodnji trg 29 v Škofji Loki njena zadružna lastnina, druga pa, da je graščina Bokalce s pomožnimi poslopji in funkcionalnim zemljiščem po končanem denacionalizacijskem postopku njena zasebna last (za obe nepremičnini Sklep določa, da sta z ZLSZDL postali državna last).
6. Prva predlagatelja predlagata, naj Ustavno sodišče o izpodbijanem 4. členu ZLSZDL ugotovi, da je ustavna le taka njegova uporaba, ki ne daje Vladi pooblastil, da s Sklepom podržavi spomenike, ki so v lasti samoupravnih lokalnih skupnosti. Drugi predlagatelj predloga ne poda. Tretja predlagateljica predlaga razveljavitev ZLSZDL in odpravo Sklepa. Vsi drugi predlagatelji predlagajo smiselno razveljavitev tistih delov Sklepa, ki zajemajo spomenike oziroma znamenitosti, za katere jim gre. Tretja predlagateljica zahteva še oceno ustavnosti in zakonitosti Odredbe o začasni razglasitvi Škocjanskega zatoka za naravno znamenitost.
7. Državni zbor na očitke iz prve, druge in tretje točke te obrazložitve ni odgovoril.
8. Vlada je (v odgovor tretji predlagateljici) med drugim sporočila, da po njenem mnenju izpodbijani Sklep ostaja v okviru zakonskega pooblastila in ima le značaj izvršilnega akta. Tisti spomeniki, ki imajo z zakonom zapisane lastnosti, so že po ZLSZDL postali državna lastnina in zato ne gre za retroaktivno urejanje stvari, trdi Vlada. Med drugim še pojasnjuje: "Odločitev o tem, ali ima konkreten spomenik take spomeniške lastnosti, da bi bilo utemeljeno zagotoviti njegovo prezentacijo kot registrirano kulturno dejavnost, je bila sprejeta na podlagi strokovnih predlogov zavodov za varstvo naravne in kulturne dediščine. Gre torej za strokovno presojo, ki so jo opravili strokovnjaki s področja varstva kulturne dediščine, in ne za arbitrarno odločanje uprave."
9. Na posebno vprašanje o tem, kako so bili v izpodbijani Sklep uvrščeni deli naravne in kulturne dediščine, za katere Sklep ne navaja razglasitvenih aktov, Vlada ni odgovorila.
B.
10. Ustavno sodišče je obe zahtevi in vse tri pobude združilo za enotno obravnavanje. Ker so bili procesni pogoji po 4. odstavku 26. člena Zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) v vseh primerih izpolnjeni, je takoj nadaljevalo z odločanjem.
11. Temeljni namen in vsebina ZLSZDL je podržavljenje (vseh) znamenitosti in dela kulturnih spomenikov, ki so bili ob uveljavitvi Zakona družbena lastnina v sredstvih podjetij in drugih pravnih oseb.
12. Ureditev sistemskih vprašanj lastninjenja in v tem sklopu vzpostavljanje državne lastnine na stvareh, ki so bile v družbeni lastnini, je pridržano izključno zakonodajalcu.
13. Predmet podržavljanja mora biti z zakonom določen ali na podlagi njega nedvoumno določljiv, sicer zakon ni v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave). Zakonodajalec zato ne more brez vsebinskih kriterijev prepustiti ugotavljanja oziroma določanja predmeta podržavljenja izvršni oblasti, ker bi to nasprotovalo ustavnemu načelu delitve oblasti (3. člen Ustave) in določbi drugega odstavka 120. člena Ustave, da opravljajo upravni organi svoje delo v okviru Ustave in zakonov.
14. ZLSZDL določa za dve vrsti spomenikov dva različna prehoda iz družbene lastnine v lastnino z znanim lastnikom. Eno vrsto spomenikov prepušča običajnim postopkom lastninjenja (v podjetjih) ali vzpostavlja na njih lastnino pravnih oseb, ki so z njimi dotlej upravljale. Drugo vrsto pa razglaša za državno lastnino.
15. Za ločevanje med obema vrstama, torej za določitev, v katero vrsto spada posamezen spomenik, postavlja Zakon kriterij, ali ima spomenik "take spomeniške lastnosti, da bi bilo utemeljeno zagotoviti njihovo prezentacijo kot registrirano kulturno dejavnost" (prvi odstavek 2. člena, prvi odstavek 4. člena).
Takega kriterija pravni red doslej ni poznal, zato tudi ni nikjer zavezujoče opredeljen, obrazložen in pojasnjen, sam po sebi pa je zelo nedoločen. ZLSZDL ga v ničemer ne razjasni.
16. ZLSZDL pooblašča Vlado (prvi odstavek 7. člena), da v štirih mesecih od njegove uveljavitve s posebnim sklepom ugotovi, kateri spomeniki ustrezajo omenjenemu kriteriju in so torej po prvem odstavku 4. člena Zakona prešli z dnem njegove uveljavitve v last države. Tako pooblastilo bi ne bilo v neskladju z Ustavo, ko bi šlo le za ugotovitev, kateri spomeniki glede na določbe tega ali drugega zakona sodijo v seznam podržavljenih. Kot je že obrazloženo, pa ZLSZDL in siceršnja zakonodaja kriterijev, ki bi omogočali tako ugotavljanje, ne daje. Ob uveljavitvi ZLSZDL ni bil še noben spomenik določen za spomenik s takimi spomeniškimi lastnostmi, da bi bilo utemeljeno zagotoviti njegovo prezentacijo kot registrirano kulturno dejavnost.
17. V takih okoliščinah je bilo zakonodajalčevo pooblastilo iz prvega odstavka 7. člena ZLSZDL mogoče izpolniti samo tako, da se je Vlada le po lastni presoji odločala o tem, katere spomenike naj zajame zahtevani Sklep. Da si je za tako odločitev najprej priskrbela strokovne predloge in tudi mnenja občin, kot sama poroča, za presojo pravne narave Sklepa ne more biti pomembno.
18. Šele z objavo Sklepa je torej ZLSZDL, kolikor gre za lastninjenje v njem obravnavanih spomenikov, dobil predmet svojega urejanja pa tudi razvrstitev posameznega spomenika v to ali ono vrsto (po 2. in 3. ali po 4. členu).
19. ZLSZDL podržavi tudi naravne znamenitosti v družbeni lastnini v sredstvih podjetij in drugih pravnih oseb. Določba 5. člena o prehodu v last države velja za vse znamenitosti. Za naravno znamenitost je treba in mogoče šteti nepremične dele naravne dediščine, ki so v skladu z določbami Zakona o naravni in kulturni dediščini (Uradni list SRS, št. 1/81 in Uradni list RS, št. 26/92) za znamenitost razglašeni (poglavje a), členi od 18. dalje, ter 109. člen tega zakona). Utemeljeno bi bilo zato sklepati, da bo v tem delu svoje vsebine Sklep res le ugotovitven in potemtakem v skladu z Ustavo.
20. Pregled tistega dela Sklepa, ki navaja naravne znamenitosti, pa pokaže, da temu ni tako: med navedenimi naravnimi znamenitostmi je le del takih, za katere Sklep navede akt o razglasitvi v skladu z obstoječo zakonodajo, in del takih, razglašenih še po prejšnji zakonodaji in s sedanjo še ne usklajenih (zakonski rok za uskladitev iz 109. člena ZNKD je potekel pred petnajstimi leti), za precejšnji del navedenih delov naravne dediščine pa Sklep podatkov o razglasitvi ne vsebuje. Vlada tega kljub pozivu tudi ni pojasnila ali izpopolnila, zato je treba sklepati, da v teh primerih ne gre za znamenitosti v pravnem pomenu. Tudi v tem delu svoje vsebine torej izpodbijani sklep po svoji naravi ni le ugotovitven, temveč je izvršna oblast v tem delu razumela in uporabila pooblastilo iz 7. člena ZLSZDL tako, da se je sama odločala o delih naravne dediščine, ki jim bo pripisala učinek ZLSZDL, namreč podržavljenje.
21. Potemtakem je 7. člen ZLSZDL v neskladju z Ustavo (2. odstavek tretjega in 2. odstavek 120. člelna), ker z njim zakonodajalec bistveni del pravnega urejanja, ki je pridržano njemu, prepušča izvršni oblasti.
22. Če bi Ustavno sodišče razveljavilo samo 7. člen, bi Zakon v nerazveljavljenem delu popolnoma zgrešil svoj temeljni namen, da razglasi primeren izbor delov naravne in kulturne dediščine za državno last. Zato je bilo treba ZLSZDL razveljaviti v celoti.
23. Temeljni namen ZLSZDL ni izpodbijan. Da bi ga bilo mogoče doseči oziroma ohraniti, neskladje z Ustavo pa odpraviti, je sodišče učinek razveljavitve odložilo za primeren rok.
24. Izpodbijani Sklep bo zaradi razveljavitve ZLSZDL (oziroma na temelju njegove spremembe pred potekom odložnega razveljavitvenega roka) izgubil zakonsko veljavo in bo tedaj nehal veljati. Čeprav je torej iz obrazloženih razlogov Sklep v celoti v nasprotju z Ustavo, v delih pa tudi z Zakonom, ga Ustavno sodišče ni posebej razveljavljalo.
25. Zaradi razveljavitve ZLSZDL in zato hkrati tudi Sklepa se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati z utemeljenostjo pobud, ki izpodbijajo posamezne dele Sklepa in zaradi teh tudi Zakona. Če bo zakonodajalec ostal pri temeljnem namenu izpodbijanega zakona, bo v pripravi nove, z Ustavo skladne zakonske ureditve, priložnost tudi za presojo, ali vztrajati pri podržavljenju posameznih delov naravne in kulturne dediščine, ki je bilo izpodbijano; odvisno od tega pa morda tudi za načelne opredelitve, na primer: ali podržaviti spomenike in znamenitosti, s katerimi so kot z družbeno lastnino upravljale občine (primer prvega in tretjega predlagatelja); ali podržavljati spomenike, ki so v stečajni masi (primer drugega pobudnika); ali podržavljati tudi dele naravne in kulturne dediščine, ki niso razglašeni za spomenik ali znamenitost (med naravnimi znamenitostmi v Sklepu jih je precej, nekaj pa tudi med kulturnimi spomeniki).
26. Odredba o začasni razglasitvi Škocjanskega zatoka za naravno znamenitost je pred odločanjem o stvari nehala veljati. Zakon o naravnem rezervatu Škocjanski zatok (Uradni list RS, št. 20/98) je prinesel trajno ureditev vprašanja. Za ugotavljanje ustavnosti Odredbe, ki je nehala veljati, ni bilo razlogov. Zato je Ustavno sodišče postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti te Odredbe ustavilo.
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena in 6. člena v zvezi s 47. členom ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločitev je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen