U-I-200/00
Natisni
Opravilna št.:
U-I-200/00
Datum odločitve:
28. 9. 2000
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 94/2000 in OdlUS IX, 225
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.200.00
Akt:
Zakon o začasnem zatočišču (Uradni list RS, št. 20/97) (ZZZat), 30. čl.

Uredba o pridobitvi začasnega zatočišča za državljane Bosne in Hercegovine (Uradni list RS, št. 41/97 in 31/98)
Izrek:
Člen 30 Zakona o začasnem zatočišču (Uradni list RS, št. 20/97) se razveljavi.

Uredba o pridobitvi začasnega zatočišča za državljane Bosne in Hercegovine (Uradni list RS, št. 41/97 in 31/98) se odpravi.

Vsakdo, ki so mu nastale škodljive posledice s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi odpravljene Uredbe iz 2. točke tega izreka, lahko zahteva njihovo odpravo pri pristojnem organu v roku treh mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Po drugem odstavku 120. člena Ustave so upravni organi (izvršilna oblast - Vlada in upravni organi) pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni že v zakonu podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti. Zakonsko pooblastilo, vsebovano v 30. členu ZZZat, da Vlada z uredbo določi, kateri državljani BiH lahko pridobijo pravico do začasnega zatočišča, prenaša na Vlado celotno ureditev pridobitve pravice do začasnega prebivališča tistih državljanov BiH, ki so v Republiki Sloveniji že uživali začasno zatočišče. Zato je Ustavno sodišče navedeno zakonsko pooblastilo razveljavilo. Podzakonski akt, izdan na podlagi razveljavljenega zakonskega pooblastila (uredbo), pa je Ustavno sodišče odpravilo.
Geslo:
Načelo delitve oblasti.
Načelo legalitete pri delu upravnih organov.
Zakon, prekoračitev zakonskih pooblastil s podzakonskimi predpisi.
Začasno zatočišče, pravica do zatočišča.
Pravica do pribežališča (azila).
Zakon, odrejanje pravic in obveznosti s podzakonskimi predpisom na podlagi zakonskega pooblastila.
Ustavno sodišče, odločanje po koneksiteti.
Ustavno sodišče, določitev izvršitve odločbe Ustavnega sodišča.
Pravna podlaga:
Ustava, 2. odst. 3., 48., 87., 2. odst. 120. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 40., 43., 2. odst. 45. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999, Uradni list RS, št. 7/99 - OdlUS VIII,2.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Ustavno sodišče na lastno pobudo
Datum vloge:
28. 9. 2000
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US20335
Dokument v PDF obliki:
U-I-200-00.pdf
152 KB
Prenesite datoteko
U-I-200/00
28. 9. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku, začetem na podlagi drugega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču, na seji dne 28. septembra 2000
o d l o č i l o :
1. Člen 30 Zakona o začasnem zatočišču (Uradni list RS, št. 20/97) se razveljavi.
2. Uredba o pridobitvi začasnega zatočišča za državljane Bosne in Hercegovine (Uradni list RS, št. 41/97 in 31/98) se odpravi.
3. Vsakdo, ki so mu nastale škodljive posledice s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi odpravljene Uredbe iz 2. točke tega izreka, lahko zahteva njihovo odpravo pri pristojnem organu v roku treh mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavnih pritožbah Fate Mujkić (zadeva št. Up-322/99), Sakiba Omanovića (zadeva št. Up-75/00) in Vjekoslava Jurišića (zadeva št. Up-34/00) s sklepom z dne 6. 7. 2000 na podlagi drugega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) začelo postopek za oceno ustavnosti 30. člena Zakona o začasnem zatočišču (v nadaljevanju: ZZZat) in postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o pridobitvi začasnega zatočišča za državljane Bosne in Hercegovine (v nadaljevanju: Uredba). Ugotovilo je, da je pred odločitvijo o ustavnih pritožbah pritožnice in pritožnikov treba opraviti oceno ustavnosti 30. člena ZZZat, ki vsebuje pooblastilo Vladi, da z Uredbo določi, kateri državljani Republike Bosne in Hercegovine (v nadaljevanju: državljani BiH), ki so bili zaradi razmer v Republiki Bosni in Hercegovini (v nadaljevanju: BiH) pred uveljavitvijo Zakona evidentirani pri Rdečem križu Slovenije, lahko pridobijo začasno zatočišče po novem ZZZat, po kakšnem postopku in za koliko časa, kot tudi oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe, ki je bila izdana na podlagi tega zakonskega pooblastila. S sodbami Vrhovnega sodišča, izpodbijanimi z ustavnimi pritožbami, so bila namreč potrjena stališča upravnih organov (upravnih enot in Ministrstva za notranje zadeve) in Upravnega sodišča, da je rok za vložitev prošnje za pridobitev začasnega zatočišča, določen v 6. členu Uredbe, prekluzivni rok, ki ga določa materialni predpis za uveljavitev določene pravice, in da zato zaradi zamude tega roka na podlagi določb Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 in nasl. - ZUP-86), ki je veljal v času odločanja, ni dopustna vrnitev v prejšnje stanje. Zaradi navedenega stališča so bile pritožnici in pritožnikoma vloge za pridobitev začasnega zatočišča zavržene in določen rok, v katerem morajo zapustiti Republiko Slovenijo. Ker takojšnja vrnitev v matično državo ni bila mogoča, so bili na podlagi 7. člena in drugega odstavka 14. člena ZZZat nameščeni v Prehodni dom Republike Slovenije za tujce.
B. - I.
2. V skladu z drugim odstavkom 59. člena ZUstS je Ustavno sodišče ustavne pritožbe, sklepe o sprejemu ustavnih pritožb in sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti 30. člena ZZZat in postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe poslalo v odgovor Državnemu zboru in Vladi. Ustavno sodišče odgovora Državnega zbora in Vlade v roku, ki ga je določilo, ni prejelo.
3. V postopku obravnavanja ustavnih pritožb je v zvezi z obravnavanimi ustavnimi pritožbami posredovalo odgovor Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ). V njem navaja, da pravni položaj državljanov Bosne in Hercegovine, ki so se leta 1992 zatekli v Republiko Slovenijo, ni bil pravno urejen. Republika Slovenija jim je nudila "de facto" zaščito v skladu z neobvezujočimi priporočili Izvršnega komiteja Visokega komisariata Združenih narodov za begunce (v nadaljevanju: Izvršni komite UNHCR). Poudarja, da pritožnica ni pridobila "de iure" začasnega zatočišča in da zato njena trditev, da naj bi bilo z Uredbo poseženo v njeno že pridobljeno pravico, ne drži.
Ker je bil ZZZat sprejet eno leto in pol po podpisu mirovnega sporazuma za BiH in v času, ko je bilo vračanje državljanov BIH "že na vrhuncu", je bilo v 30. členu ZZZat dano pooblastilo Vladi, da določi, kateri državljani BiH lahko pridobijo začasno zatočišče, po kakšnem postopku in za koliko časa. Pri pripravi Uredbe naj bi Vlada sledila priporočilom UNHCR, s katerimi je pozival mednarodno skupnost, naj države določenih kategorij državljanov BiH ne vračajo prisilno in naj jim še naprej zagotavljajo zatočišče. MNZ meni, da določitev roka, v katerem so se državljani BiH morali izjaviti, ali želijo še naprej zatočišče, ni v nasprotju s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava. Noben od ratificiranih mednarodnih inštrumentov ne omejuje Republike Slovenije, da s svojo zakonodajo ne bi uredila obveznosti tujca v zvezi z vložitvijo prošnje za začasno zatočišče. Tako Konvencija o statusu beguncev (Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60 in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 - v nadaljevanju: Ženevska konvencija) v prvem odstavku 37. člena govori o pridržku, "da se begunci brez odlašanja prijavijo oblastem, kar predpostavlja takojšnjo ali vsaj hitro vložitev prošnje za status begunca." Nadalje MNZ navaja, da so bili državljani BiH seznanjeni s svojimi pravicami in obveznostmi iz Uredbe. Urad za priseljevanje in begunce (v nadaljevanju: Urad) je državljanom BiH, ki so bili evidentirani pri Rdečem križu, dan pred objavo Uredbe v Uradnem listu posredoval obvestilo o načinu pridobitve začasnega zatočišča.
Obvestilo je bilo poslano tudi UNHCR, območnim enotam Rdečega križa Slovenije in drugim nevladnim organizacijam, ki se ukvarjajo z begunci, ter slovenskim in bosansko-hercegovskim medijem. Glede vprašanja, kakšen status imajo pritožnica in pritožnika v Republiki Sloveniji, MNZ pojasnjuje, da zanje ni mogoče uporabiti določbe 26. člena, ki zavezuje Urad, da organizira vrnitev oseb z začasnim zatočiščem, temveč določbe 7. člena ZZZat in VI. poglavje Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 61/99 - ZTuj-1. V zvezi z dajanjem mnenj o obstoju razlogov iz 5. točke stališč Vlade, MNZ poudarja, da je Urad reševal vloge ažurno. V primerih, ko je bila vložena prošnja tik pred potekom roka oziroma nekaj dni pred 31. 7. 1997, pa navaja, da je Urad izdal prosilcu potrdilo o vloženi prošnji za izdajo mnenja, ki ga je prosilec priložil svoji vlogi za pridobitev začasnega zatočišča. Pojasnjuje, da je bila pristojnost Urada le presoja upravičenosti podaljšanja začasnega zatočišča in da upravna enota na njegovo mnenje ni bila vezana.
B. - II.
4. Osebe, ki so zaradi razmer v nekdanjih republikah SFRJ, predvsem vojne v Republiki Hrvaški in BiH, začele množično prihajati v Republiko Slovenijo, niso mogle dobiti statusa begunca na podlagi določb takrat veljavnega Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91 - ZTuj). Ta je določal, da je status begunca lahko pridobil tujec, ki je zapustil državo, katere državljan je ali v kateri se je stalno naselil kot oseba brez državljanstva, da bi se izognil preganjanju zaradi svojega političnega prepričanja, kulturnega ali znanstvenega udejstvovanja ali narodnostne, rasne oziroma verske pripadnosti. Ustava v 48. členu zagotavlja kot ustavno pravico le pravico do pribežališča (azila), ne pa pravice do začasnega zatočišča. Člen 48 Ustave določa: "V mejah zakona je priznana pravica pribežališča tujim državljanom in osebam brez državljanstva, ki so preganjane zaradi zavzemanja za človekove pravice in temeljne svoboščine." Pravica do začasnega zatočišča pa se nanaša na osebe, ki množično pribežijo v državo zaradi vojne, okupacije, množičnega kršenja človekovih pravic in iz podobnih razlogov v njihovi matični državi. Republika Slovenija je tako kot večje število drugih evropskih držav sprejela stališče, da za osebe, ki množično zapustijo svojo državo zaradi vojnih razmer, ni mogoče neposredno uporabiti Ženevske konvencije in Protokola o statusu beguncev (Uradni list SFRJ, MP, št. 15/67, Uradni list RS, MP, št. 9/92 - v nadaljevanju: Protokol).1 Pri obravnavanju množičnega begunstva se je Republika Slovenija ravnala po priporočilih Izvršnega komiteja UNHCR o ravnanju držav ob množičnih vstopih tujih državljanov. Gre za dva sklepa (conclusion) Izvršnega komiteja UNHCR, in sicer sklep št. 19 o začasnem zatočišču (temporary refuge) iz leta 1980 in sklep št. 22 o varstvu iskalcev azila v primerih množičnega vstopa (protection of asylum seekers in situations of large-scale influx). Vlada je julija 1992 ustanovila Urad (Odlok o ustanovitvi Urada za priseljevanje in begunce, Uradni list RS, št. 27/92). Urad je kot samostojna strokovna služba Vlade pristojen za obravnavanje in reševanje begunske problematike. Na podlagi 7. člena Odloka je Urad prevzel tudi nastanitev in oskrbo začasnih beguncev iz Republike Hrvaške ter BiH. Oskrbo oseb z začasnim zatočiščem so si delili državni organi, ki so skrbeli za nastanitev in prehrano v zbirnih centrih, zdravstveno varstvo in izobraževanje, ter Rdeči križ in druge nevladne organizacije (npr. Karitas), ki so organizirali razdelitev človekoljubne pomoči iskalcem začasnega zatočišča, ki niso živeli v zbirnih centrih in skrbeli za psihosocialno pomoč. Ker so se razmere v BiH s sklenitvijo mirovnega sporazuma začele izboljševati, je Vlada sprejela stališča v zvezi z vračanjem državljanov BiH z začasnim zatočiščem v domovino (stališča št. 260-03/94-3/4-8 z dne 25. 4. 1996 - v nadaljevanju: Stališča Vlade). Državljani BiH, ki so pribežali v Republiko Slovenijo, so se morali prijaviti pri Rdečem križu Slovenijo, ki je vodil njihovo evidenco.Te evidence je bilo treba po sprejemu ZZZat posredovati MNZ (prehodna določba 31. člen ZZZat). Imeli so tudi izkaznico - karton začasnega begunca, ki jo je izdal Urad, na kateri je bil določen tudi datum veljavnosti.
5. Iz navedenega je razvidno, da je bil položaj državljanov BiH v Republiki Sloveniji pred sprejemom ZZZat pravno urejen z akti Vlade in da se na ozemlju Republike Slovenije niso nahajali "nezakonito". Zaradi odsotnosti zakonske ureditve pa niso mogli pridobili pravice do začasnega zatočišča. Pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko na podlagi 87. člena Ustave določi Državni zbor samo z zakonom. Iz tega razloga je Republika Slovenija že leta 1994 tudi začela zakonodajni postopek za sprejem zakona, ki naj bi urejal pravice in obveznosti teh oseb. To je razvidno tudi iz zakonodajnega gradiva (predlog Zakona o začasnem zatočišču - EPA 805, Poročevalec DZ, št. 39/94, 39/95 in 15/96). Tako je bilo v predlogu ZZZat za prvo, drugo in tretjo obravnavo predvideno, da bi začasno zatočišče lahko pridobili vsi državljani BiH, ki so zaradi razmer v BiH prišli v Republiko Slovenijo. Predvideni so bili trije pogoji: prvi, da imajo veljaven evidenčni karton, drugi, da so evidentirani pri Rdečem križu Slovenije, in tretji, da v 30 dneh po uveljavitvi zakona predložijo pristojnemu organu veljaven evidenčni karton.
Začasno zatočišče naj bi pridobili tudi tisti državljani BiH, ki niso bili evidentirani pri Rdečem križu Slovenije, če bi zanj zaprosili v 30 dneh po uveljavitvi zakona. Do spremembe je prišlo na podlagi amandmaja Vlade v tretji obravnavi predloga zakona. Iz obrazložitve navedenega amandmaja, ki sedaj predstavlja 30. člen ZZZat, je razvidno, da naj bi drugačen predlog utemeljevale spremenjene razmere v BiH (podpisan mirovni sporazum, razglašena amnestija, človekove pravice in temeljne svoboščine pridobivajo na veljavi, pričela se je obnova in s tem ustvarjanje pogojev za vračanje pregnancev v domovino) in da bi bilo "nesmiselno izvesti prvotno predvidene upravne postopke in pri Rdečem križu Slovenije evidentiranim bosansko - hercegovskim pregnancem podeljevati status oseb z začasnim zatočiščem."
6. Po drugem odstavku 120. člena Ustave so upravni organi (izvršilna oblast - Vlada in upravni organi) pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni že v zakonu podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti (tako npr. Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999, Uradni list RS, št. 7/99 in OdlUS VIII, 2).
7. Pooblastilo, vsebovano v 30. členu ZZZat, da Vlada z uredbo določi, kateri državljani BiH lahko pridobijo pravico do začasnega zatočišča, prenaša na Vlado celotno ureditev pridobitve pravice do začasnega prebivališča tistih državljanov BiH, ki so v Republiki Sloveniji že uživali začasno zatočišče.
Pooblastilo, da Vlada z uredbo določi, kateri državljani BiH lahko pridobijo pravico do začasnega zatočišča, je t.i. golo ali bianco pooblastilo. Zakonodajalec je z ZZZat podrobno uredil pridobitev pravice do začasnega zatočišča (osebe, ki ga lahko pridobijo, postopek ter pravice in obveznosti), pridobitev iste pravice pa je za državljane BiH, ki so se že nahajali v Republiki Sloveniji, v celoti prepustil izvršilni oblasti. Zakon bi moral določiti, kateri državljani BiH, ki so bili zaradi razmer v BiH evidentirani pri Rdečem križu Slovenije, lahko pridobijo pravico do začasnega zatočišča na podlagi ZZZat in pod kakšnimi pogoji. *Vlada je na podlagi navedenega pooblastila z Uredbo povsem samostojno in neodvisno od ZZZat določila, kateri državljani BiH, ki so že uživali varstvo začasnega begunca na podlagi sklepov in stališč Vlade, so lahko pridobili pravico do začasnega zatočišča na podlagi zakona in kateri ne. V drugi in tretji alinei 3. člena Uredba niti ne določa pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani BiH za pridobitev začasnega zatočišča, temveč se sklicuje na posamične sklepe in stališča, ki jih je Vlada sprejela pred sprejemom ZZZat in ki tudi niso bili objavljeni v Uradnem listu. Uredba tudi povsem samostojno določa roke, v katerih morajo državljani BiH urediti svoj položaj na podlagi novega ZZZat, če želijo pridobiti pravico do začasnega zatočišča. Rok za uveljavitev določene pravice je del te pravice same, oziroma pogoj za njeno pridobitev. Zamuda roka, določenega za uveljavitev določene pravice, ima za posledico izgubo te pravice. Iz tega razloga so bile ustavni pritožnici in ustavnima pritožnikoma zavrnjene prošnje za priznanje začasnega zatočišča, kar je pomenilo, da jim zaradi zamude roka ni bila priznana pravica do začasnega zatočišča. Zakonsko pooblastilo v 30. členu ZZZat je imelo za posledico, da je Uredba izoblikovala za državljane BiH posebno pravico do začasnega zatočišča. To je razvidno tudi iz Novele Uredbe, ki v novem prvem odstavku 16. člena izrecno govori o osebah,"ki so upravičene do začasnega zatočišča po tej uredbi." Določb Uredbe, ki določajo, kateri državljani BiH lahko pridobijo pravico do začasnega zatočišča ter pogoje za njeno pridobitev (1. do 5. člen Uredbe), določbe prvega odstavka 6. člena v delu, ki določa rok vložitve prošnje za pridobitev začasnega zatočišča, in določb 7., 8. in 9. člena, ki določajo obvezne priloge k vlogi za pridobitev začasnega zatočišča (veljaven karton začasnega begunca, veljaven potni list ter mnenje Urada), ni mogoče presojati z vidika njihove skladnosti z ZZZat, saj izvirno in povsem neodvisno od ZZZat določajo, kateri od državljanov BiH lahko pridobijo pravico do začasnega zatočišča in kakšni so pogoji za pridobitev. Uredba je torej na podlagi pooblastila iz 30. člena ZZZat lahko povsem neodvisno od ZZZat, za katerega izvrševanje naj bi bila izdana, samostojno določila pravice in obveznosti državljanov BiH. Zato je ta del pooblastila v nasprotju z drugim odstavkom 3. člena in z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
8. V nasprotju z drugim odstavkom 3. člena in drugim odstavkom 120. člena Ustave je tudi tisti del določbe 30. člena ZZZZat, ki daje Vladi pooblastilo, da določi, po "kakšnem postopku" lahko državljani BiH pridobijo začasno zatočišče po ZZZat. Po kakšnem postopku se obravnavajo prošnje za pridobitev pravice do začasnega zatočišča, je uredil že ZZZat. V 9. členu določa: "Postopki po tem zakonu se vodijo po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku." Če je zakonodajalec menil, da bi bilo treba v obravnavanem primeru glede postopka za pridobitev te pravice določiti kakšne izjeme od Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. - ZUP), bi moral to določiti v samem zakonu. Prav tako ni v skladu z Ustavo pooblastilo Vladi, da z Uredbo določi, za koliko časa državljani BiH pridobijo pravico do začasnega zatočišča. Tudi čas trajanja določene pravice je del te pravice. Če bi zakonodajalec hotel urediti trajanje pravice do začasnega zatočišča državljanov BiH drugače, kot ga ureja ZZZat, bi to moral storiti z zakonom.
Pravica do začasnega zatočišča se po ZZZat ne pridobi za določen čas, saj ni mogoče vnaprej predvideti, kdaj bodo prenehale razmere, ki so opravičevale pridobitev začasnega zatočišča. Zato je v 5. členu ZZZat za prenehanje začasnega zatočišča določen kot prvi razlog prenehanje razmer, zaradi katerih ga je oseba pridobila. V primeru, ko so prenehale razmere, ki so opravičevale začasno zatočišče, Vlada določi rok za zapustitev države, Urad pa je dolžan organizirati vrnitev (26. člen ZZZat). Začasno zatočišče lahko preneha tudi iz drugih razlogov, predvsem zaradi pridobitve drugačnega statusa v Republiki Sloveniji ali v tretji državi. Začasno zatočišče preneha lahko tudi z odvzemom, vendar ZZZat v 6. členu določa razloge za odvzem. Če bi zakonodajalec hotel predpisati za državljane BiH drugačne razloge za prenehanje začasnega zatočišča, bi to moral storiti sam. Tako bi Uredba kot podzakonski akt lahko uredila prenehanje začasnega zatočišča državljanov BiH le v okviru razlogov, ki jih za prenehanje začasnega zatočišča določa ZZZat. Ustavno sodišče iz navedenih razlogov ugotavlja, da je pooblastilo v 30. členu ZZZat v celoti v neskladju z Ustavo. Zato ga je razveljavilo (1. točka izreka).
9. Ustavno sodišče lahko protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 45. člena ZUstS). Protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise lahko odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. Kot je bilo že obrazloženo, je Uredba državljanom BiH poleg kratkih rokov za vložitev prošnje, določila še številne druge omejitve pri priznanju začasnega prebivališče, ki jih ZZZat ne pozna, kot npr.: veljaven potni list (2. in 9. člen), vložitev prošnje v določenem roku za posamezne kategorije državljanov BiH (3. člen), sklicevanje na neobjavljene sklepe in stališča Vlade, prepoved pridobitve začasnega zatočišča za državljane BiH iz 5. člena Uredbe, obvezna pridobitev mnenja Urada za priseljevanje in begunce (8. člen). Tako je bilo na podlagi Uredbe mogoče odreči pravico do začasnega zatočišča iz razlogov, ki jih ZZZat ne določa. Državljanom BiH, ki niso pridobili začasnega zatočišča, ker niso izpolnjevali katerega od pogojev, določenega v Uredbi, so nedvomno nastale škodljive posledice, saj so s tem izgubili vse pravice, ki jih daje ZZZat osebam z začasnim zatočiščem. Zato je Ustavno sodišče Uredbo odpravilo. Čeprav posamezne določbe Uredbe za državljane BiH pomenijo način izvrševanja ZZZat (npr.: predpisani obrazci, določitev pristojne upravne enote za vložitev prošnje) in za njihovo izdajo ne bi bilo potrebno posebno zakonsko pooblastilo, pa je večina določb Uredbe takšnih, da neposredno ali posredno posegajo v pravico do začasnega zatočišča državljanov BiH in bi morale imeti svojo podlago v zakonskih določbah. Zato ni bila mogoča le delna odprava Uredbe (2. točka izreka).
10. Določba 46. člena ZUstS ureja, kdaj in kako lahko upravičene osebe dosežejo, da se škodljive posledice, nastale zaradi neustavnega ali nezakonitega podzakonskega predpisa, odpravijo. Vsakdo, ki izkaže, da so mu na podlagi odpravljenega podzakonskega predpisa nastale škodljive posledice, lahko zahteva njihovo odpravo. Če so posledice nastale s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi odpravljenega predpisa, ima upravičeni pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri organu, ki je odločil na prvi stopnji (prvi odstavek 46. člena). Navedeno zahtevo pa mora upravičeni podati v roku, določenem v drugem odstavku 46. člena ZUstS. Ta določa, da lahko upravičena oseba zahteva spremembo ali odpravo posamičnega akta v treh mesecih od objave odločbe, če od vročitve posamičnega akta do vložitve pobude ali zahteve ni preteklo več kot eno leto. Ker v obravnavani zadevi Ustavno sodišče ni začelo postopka na podlagi pobude ali zahteve, temveč ga je začelo samo na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS, enoletni rok kot pogoj za vložitev zahteve za spremembo ali odpravo posamičnega akta po prvem odstavku 46. člena ZUstS ne pride v poštev. Zato je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS kot način izvršitve te odločbe določilo rok, v katerem lahko državljani BiH zahtevajo odpravo ali spremembo posamičnih aktov, ki so bili izdani na podlagi odpravljene Uredbe. Pri tem je smiselno uporabilo drugi odstavek 46. člena ZUstS, ki za vložitev zahteve določa rok treh mesecev od objave odločbe Ustavnega sodišča (3. točka izreka).
11. Z razveljavitvijo 30. člena ZZZat in z odpravo Uredbe so za državljane BiH, ki so na dan uveljavitve ZZZat imeli veljaven karton začasnega begunca, prenehali veljati pogoji, ki jih je za pridobitev začasnega zatočišča določala Uredba. Navedeni državljani BiH lahko pridobijo začasno zatočišče, če izpolnjujejo pogoje, določene v ZZZat, oziroma pri njih niso podani pogoji iz 4. člena ZZZat. Začasnega zatočišča tudi ne morejo pridobiti, če pri njih nastopijo razlogi za prenehanje začasnega zatočišča, določeni v 5. členu ZZZat. Ker zakonodajalec ni določil roka, v katerem bi državljani BiH lahko uskladili svoj status z določbami ZZZat, oziroma je to storil v nasprotju z Ustavo, so z odpravo Uredbe za državljane BiH prenehali veljati tudi vsi roki, določeni za pridobitev začasnega zatočišča. Treba je namreč upoštevati, da državljani BiH niso mogli pridobiti začasnega zatočišča zaradi dejstva, ker Republika Slovenija ni imela zakonske ureditve in da so že v času svojega prihoda storili vse, kar so od njih zahtevali državni organi za ureditev svojega statusa v Republiki Sloveniji. Zato ni mogoče smiselno uporabiti roka, ki ga ZZZat določa v šestem odstavku 10. člena in na katerega se sklicuje Vrhovno sodišče v izpodbijanih sodbah. ZZZat v drugi alinei prvega odstavka 3. člena daje možnost pridobitve začasnega zatočišča tudi osebam, ki so bile ob nastanku razmer iz prvega odstavka 2. člena zakonito v Republiki Sloveniji in jim je po preteku zakonitega bivanja začasno onemogočena vrnitev v matično državo, če zanj zaprosijo pred potekom dovoljenega prebivanja pri pristojnem organu (šesti odstavek 10. člena). Državljane BiH, ki so na dan uveljavitve ZZZat imeli veljaven karton začasnega begunca, ni mogoče šteti za osebe, ki jim je poteklo zakonito bivanje v Republiki Sloveniji. S sprejemom ZZZat državljanom BiH namreč ni prenehalo zakonito bivanje v Republiki Sloveniji. Sprejem ZZZat je le pomenil, da je od njegove uveljavitve položaj državljanov BiH kot začasnih beguncev urejen z Zakonom.
C.
12. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 43. člena, drugega odstavka 45. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednika: dr. Lojze Ude ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Namestnik predsednika
dr. Lojze Ude
Opomba:
1Predlog zakona o začasnem zatočišču - prva obravnava - EPA 805, Poročevalec DZ, št. 39/94, stran 26.