U-I-31/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-31/96
Datum odločitve:
26. 11. 1998
Objavljeno:
OdlUS VII, 212
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.31.96
Akt:
Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 7/96) (ZPIZ), 20., 21., 36., 37., 39., 40., 45., 46., 55. in 56. čl.
Izrek:
Pobude za oceno ustavnosti 20., 21., 36., 37., 39., 40., 45., 46., 55. in 56. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju se zavrnejo.

Pobudi Nacional socialne zveze Slovenije in Demokratične stranke upokojencev Slovenije se zavržeta.
Evidenčni stavek:
Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo varstva zaupanja v pravo, kot eno od ustavnih načel pravne države. Obseg pravic, določen z zakonom, se z zakonom lahko tudi zmanjša, seveda le z veljavnostjo za naprej in upoštevajoč tudi pravico do socialne varnosti, določeno v 50. členu Ustave in načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države.
Zaradi odločitve ustanovitelja javnega zavoda Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, da iz tega zavoda izloči interni del - kapitalski sklad, ki po izločitvi deluje kot samostojna delniška družba, ni prišlo do ponovnega podržavljenja premoženja.
Z zakonom določeno ugodno razmerje predstavnikov uživalcev pravic v skupščini Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje se z zakonom lahko spremeni, če so podani razlogi, ki utemeljujejo prednost prevladujočega in legitimnega javnega interesa pred varstvom zaupanja v pravo.
Geslo:
Usklajevanje pokojnin, februarska formula.
Poračun.
Načelo varstva zaupanja v pravo.
Kapitalski sklad.
Javni zavod.
Sestava skupščine Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje.
Načelo enakosti pred zakonom.
Uresničevanje in omejevanje pravic.
Pravica do socialne varnosti.
Retroaktivnost, zakon.
Pridobljene pravice.
Načelo pravne in socialne države.
Javni interes.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 15., 50., 155. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 26. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-120/91 in št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 (OdlUS II,109), št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998, št. U-I-24/91 z dne 17. 10. 1991 in št. U-I-42/94 (OdlUS III,97).
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-14/96 z dne 12. 12. 1996, št. U-I- 32/96, št. U-I-56/96, št. U-I-39/96, št. U-I-51/96 z dne 21. 3. 1996, št. U-I-78/96 z dne 11. 4. 1996, št. U-I-216/96 z dne 5. 6. 1997, št. U-I-73/96 z dne 5. 6. 1997, št. U-I-397/96 z dne 5. 6. 1997, št. U-I-387/96 z dne 5. 6. 1997, št. U-I-116/96 z dne 5. 6. 1997, št. 251/98 z dne 16. 7. 1998 in št. U-I-100/96 z dne 5. 6. 1997 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Nacional socialna zveza Slovenije, Velenje in drugi
Datum vloge:
15. 2. 1996
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US19212
Dokument v PDF obliki:
U-I-31-96.pdf
135 KB
Prenesite datoteko
U-I-31-96_Popravni sklep.pdf
57 KB
Prenesite datoteko
U-I-31/96
26.11.1998
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Nacional socialne zveze Slovenije, ki jo zastopa predsednik Matjaž Gerlanc, Velenje, Zveze društev upokojencev Slovenije, ki jo zastopa predsednik Vinko Gobec, Ljubljana, Demokratične stranke upokojencev Slovenije, ki jo zastopa predsednik Jože Globačnik, Ljubljana, Marjete Gerlanc, Velenje, Jožeta Globačnika, Janeza Železnika in Janka Kušarja, vseh iz Ljubljane, Vladimirja Zajca, Celje, Ivane Filej, Celje, Hildegarde Knez, Slovenska Bistrica, Romane Zalokar, Slovenska Bistrica, Antona in Marte Toman iz Prebolda, Marjana Stembergerja, Ljubljana, Lilijane Marc-Toth in Petra Pirnovarja iz Ljubljane, Jožefa Jaušovca, Križevci pri Ljutomeru, Jakoba Hudina, Ljubljana in Marjana Krambergerja, Maribor in 28 sopodpisnikov na seji dne 26. novembra 1998 s k l e n i l o:
1. Pobude za oceno ustavnosti 20., 21., 36., 37., 39., 40., 45., 46., 55. in 56. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 7/96) se zavrnejo.
2. Pobudi Nacional socialne zveze Slovenije in Demokratične stranke upokojencev Slovenije se zavržeta.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki največkrat izpodbijajo 20. člen v izreku tega sklepa navedenega zakona (v nadaljevanju: ZPIZ-B), ki določa način usklajevanja pokojnin in pri tem posebej usklajevanja februarskih pokojnin, določa pa med drugim tudi, da upokojencem pripada pokojnina, usklajena po določbah tega člena od prvega dne meseca, v katerem je ugotovljena porast plač, ki še ni bila upoštevana pri zadnji uskladitvi pokojnin. Pobude pa se nanašajo tudi na določbe, ki urejajo preračun pokojnin, uveljavljenih v tekočem letu (21. člen), način usklajevanja pokojnin, uveljavljenih v obdobju od 1.1.1991do 21.3.1991 in od 1.1.1992 do 31.3.1992 (55. člen) ter na novo odmero pokojnin, uveljavljenih od 1.1.1994 do uveljavitve tega zakona (prvi odstavek 56. člena).
2. Pobudniki menijo, da je ureditev, ki ukinja poračune pokojnin za nazaj in določa manj ugodno določitev osnove za izplačilo pokojnin, v nasprotju z načelom pravne in socialne države (2. člen Ustave). Poleg tega naj bi bila kršena pravica do socialne varnosti (50. člen Ustave), poseženo naj bi bilo v pridobljene pravice oziroma v prepoved retroaktivnosti pravnih aktov. V drugi obravnavi predloga zakona naj bi bilo namreč sprejeto stališče, ki je bilo usklajeno z Zvezo društev upokojencev Slovenije in Koordinacijskim odborom organizacij in strank upokojencev, po katerem naj se pokojnine prilagajajo mesečnemu gibanju plač vseh zaposlenih na območju republike, pri čemer bi bili možni tudi poračuni razlik za nazaj.
3. Poseg v že pridobljene pravice in s tem prepovedano retroaktivnost zakonske določbe zatrjujejo tudi pobudniki, ki izpodbijajo 55. člen ZPIZ-B. Nekateri od njih še navajajo, da so bili v upokojitev zapeljani, saj se ne bi bili predčasno upokojili, če jim ne bi bilo to svetovano v njihovih delovnih okoljih na podlagi tedanjih izračunov o 7,61% ugodnejših pokojninah, ki naj bi jih prejemali. Izpodbijani 56. člen, ki v prvem odstavku določa novo odmero pokojnin, uveljavljenih po 1.1.1994, ne določa pa tega tudi za pokojnine, uveljavljene do 1.1.1994, ki naj bi bile po navedbah pobudnikov še ugodnejše, pa naj ne bi bil v skladu z načelom enakosti, saj naj bi slednje pokojnine zajelo le njihovo počasnejše usklajevanje.
4. Izpodbijani 36., 37., 39. in 40. člen se nanašajo na kapitalski sklad, ki je ustanovljen z namenom ustvarjanja dodatnih sredstev za pokojninsko in invalidsko zavarovanje.
Sporna naj bi bila zlasti določba, da je edini ustanovitelj in delničar kapitalskega sklada Republika Slovenija, kajti ta sklad naj bi bil že ustanovljen kot sklad pokojninskega in invalidskega zavoda. Izpodbijana ureditev naj bi v bistvu na novo ustanavljala sklad in za nazaj spreminjala njegovega ustanovitelja ter organe upravljanja. Ustanovitelj kapitalskega sklada naj bi bil Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju: Zavod) in ne Republika Slovenija. Glede na to, da je bil kapitalski sklad z Zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju iz leta 1992 (v nadaljevanju: ZPIZ) že ustanovljen, da so bili določeni njegov ustanovitelj in organi upravljanja ter zagotovljeni viri sredstev za njegovo delovanje, naj bi izpodbijane določbe ZPIZ-B kapitalski sklad ponovno podržavljale, kar naj bi bilo v nasprotju zlasti z ustavno določbo o pravni in socialni državi.
5. Določbo 45. člena pobudniki izpodbijajo zato, ker naj bi v sestavi 60 članske namesto prejšnje 40 članske skupščine Zavoda porušila razmerje članov v škodo večinskih predstavnikov zavarovancev in uživalcev pravic ter uzakonjala tretjega partnerja - državo, ki naj bi z vidika višine sredstev, ki jih zagotavlja za delovanje pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ne bila upravičena do 20-članskega zastopstva.
Temeljno izhodišče naj bi namreč bilo, da morajo imeti predstavniki zavarovancev in uživalcev pravic, ki tvorijo interesno skupino, zaradi katere je bil Zavod sploh ustanovljen, v skupščini Zavoda večino. Pristojnost države po drugem odstavku 50. člena Ustave naj bi se nanašala na urejanje in skrb za delovanje pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ne pa na njegovo izvajanje, kar naj bi bila temeljna funkcija Zavoda. Izpodbijan pa je tudi 46. člen, ki določanje politike kapitalskega sklada izvzema iz pristojnosti skupščine Zavoda.
6. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju: Sekretariat) je v aprilu 1997, po opravljeni obravnavi na Odboru za zdravstvo, delo, družino in socialno politiko, v zvezi z izpodbijanim 20. členom, ki spreminja 160. člen ZPIZ, pojasnil, da je bilo v posameznih zakonodajnih fazah kar nekaj predlogov za drugačen način usklajevanja pokojnin.
Osnovni namen vseh predlaganih sprememb je bil v znižanju stroškov in v prilagoditvi tega instituta podobnim sistemom v drugih državah. Prvotni, v prvi obravnavi obravnavani predlog, da bi se pokojnine prilagajale rasti življenjskih stroškov brez poračunov razlik za nazaj, naj bi bil s sprejetim amandmajem predlagatelja (Vlade) v drugi obravnavi spremenjen tako, da bi se pokojnine prilagajale mesečnemu gibanju plač vseh zaposlenih delavcev na območju republike, pri čemer bi bili možni tudi poračuni pozitivnih in negativnih razlik za nazaj. V tretji obravnavi pa je bil tudi ta predlog s sprejetim amandmajem predlagatelja ponovno spremenjen tako, da se pokojnine usklajujejo sproti na podlagi gibanja plač, vendar brez poračunov razlik za nazaj. Ob negativnem gibanju plač se pokojnine izplačujejo nespremenjene. Ob takem sprotnem usklajevanju se pokojnine enkrat letno preverijo glede na razmerje iz 159. člena in merila iz drugega, tretjega in četrtega odstavka spremenjenega 160. člena ZPIZ. Sekretariat navaja, da se do citiranih amandmajev predlagatelja v drugi in tretji obravnavi ni posebej opredelil s pisnimi mnenji, saj je menil, da gre za možne različne zakonske ureditve usklajevanja. K taki presoji naj bi ga vodila tudi stališča, ki jih je Ustavno sodišče že zavzelo v preteklosti.
7. Glede izpodbijanih določb, ki se nanašajo na status in delovanje kapitalskega sklada pokojninskega in invalidskega zavarovanja, Sekretariat navaja, da so bile tudi na tem področju v posameznih obravnavah predloga zakona z amandmaji predlagatelja sprejete različne možne rešitve, saj naj bi po amandmaju, sprejetem v drugi obravnavi, bil edini ustanovitelj kapitalskega sklada Zavod. Po amandmaju, sprejetem v tretji obravnavi, pa je uzakonjena ureditev, po kateri je edini ustanovitelj in delničar kapitalskega sklada Republika Slovenija, tej ureditvi pa so prilagojene tudi določbe o načinu imenovanja organov in delovanja sklada. Ob navedenih amandmajih je Sekretariat menil, da gre za različne možnosti in po vsebini za politično odločitev. Tedaj so že bili ustanovljeni številni skladi, njihova pravna ureditev pa naj bi bila različna.
Največje razlike med temi skladi naj bi bile prav glede pravnega statusa.
8. V zvezi z izpodbijano spremenjeno sestavo skupščine Zavoda Sekretariat pojasnjuje, da se je do vprašanja te sestave opredelil v pisnem mnenju, ko je v drugi obravnavi ocenjeval predlagan in kasneje tudi sprejet amandma predlagatelja zakona. Menil je, da je amandma sistemsko sicer dopusten in možen, vendar njegova vsebina presega okvir odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-42/94 z dne 6. oktobra 1994, s katero le-to neustavne določbe 2. alinee drugega odstavka 274. člena ni razveljavilo, pač pa zakonodajalcu naložilo, da ugotovljeno protiustavnost odpravi v določenem roku.
9. Ob 55. in 56. členu ZPIZ-B, ki sta izpodbijana v povezavi z 21. in 22. členom, Sekretariat pojasnjuje, da je bil 161. člen ZPIZ spremenjen in prilagojen razmeram, ki so nastale po sprejemu ZPIZ. Določbe 161. člena naj bi bile spremenjene z navedenim 21. členom ZPIZ-B z namenom, da bi pogoji ob upokojitvi ostali za vse enaki, ne glede na kasnejše spremembe načina uskladitve pokojnin. Zaradi neustreznosti prejšnjih določb 161. člena ZPIZ naj bi bile začetne uskladitve na novo uveljavljenih pokojnin od 1.1.1994 dalje previsoke, s tem pa tudi od tedaj dalje uveljavljene pokojnine. Da bi bile te razlike odpravljene, je ZPIZ-B v prehodnih določbah (56. člen) uzakonil pravno podlago za njihov ponoven preračun. Ali je Zakon dejansko dosegel predvideni namen, pa bodo lahko pokazale analize spremljanja učinkov rešitev. Sekretariat tudi pojasnjuje, da 162. člen, spremenjen z 22. členom ZPIZ-B, omogoča, da se korigira raven pokojnin, uveljavljenih v različnih časovnih obdobjih, če bo prišlo do zakonskih sprememb v načinu odmere ali usklajevanja pokojnin. Ob sprejemanju ZPIZ-B zatečene anomalije v ravni pokojnin, do katerih je prišlo v času od 1.1.1991do 31.3.1991 in od 1.1.1992 do 31.3. 1992 pa naj bi bile odpravljene z realizacijo 55. člena ZPIZ-B, po katerem so te pokojnine izvzete iz rednega usklajevanja toliko časa, dokler se ostale pokojnine ne uskladijo za določen odstotek.
10. K izpodbijanim določbam je v aprilu 1997 dalo pojasnila tudi Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju: Ministrstvo). V zvezi z 20., 55. in 56. členom členom ZPIZ-B se sklicuje na že sprejeta stališča Ustavnega sodišča. Glede kapitalskega sklada pa Ministrstvo pojasnjuje, da ga je ustanovila Republika Slovenija z ZPIZ v letu 1992 in mu z Zakonom o denacionalizaciji in Zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij zagotovila sredstva za njegovo delovanje. Ob koncu leta 1991 naj še ne bi bile znane vse okoliščine v zvezi z lastninskim preoblikovanjem podjetij, zato naj bi bila nekatera vprašanja upravljanja kapitalskega sklada urejena le začasno. Ministrstvo navaja, da po 22. členu kasneje sprejetega Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Ur.l.RS, št.55/92, 7/93 in 31/93) prenesejo nekdanja družbena podjetja po 10% družbenega kapitala na Kapitalski sklad pokojninskega in invalidskega zavarovanja in na Odškodninski sklad ter 20% na Sklad Republike Slovenije za razvoj, katerega sredstva se delijo na Ekološko razvojni sklad, Tehnološko razvojni sklad in na Sklad za poplačilo vojne odškodnine. Vsem navedenim skladom naj bi bilo skupno, da je njihov ustanovitelj Republika Slovenija in da imajo v zakonu že vnaprej opredeljen namen, za katerega uporabljajo prosta sredstva, v katera se usmeri del vrednosti nekdanjih družbenih podjetij. V posebnih zakonih, ki se nanašajo na navedene sklade, so vprašanja v zvezi z ustanoviteljskimi pravicami Republike Slovenije in v zvezi s poslovanjem ter upravljanjem skladov urejena na smiselno enak način, kot je predviden v obravnavanem zakonu. Glede na skupna izhodišča in izvor sredstev se po mnenju Ministrstva zakonske rešitve v zvezi s kapitalskim skladom pokojninskega in invalidskega zavarovanja ne morejo bistveno razlikovati od rešitev v zakonih, s katerimi so urejeni drugi skladi, ki izhajajo iz lastninskega preoblikovanja podjetij. Iz navedenih razlogov naj bi bilo primerno v zakonu izrecno določiti, da ima ustanoviteljske pravice do kapitalskega sklada pokojninskega in invalidskega zavarovanja Republika Slovenija.
11. Glede izpodbijanega 45. člena ZPIZ-B Ministrstvo pojasnjuje, da je z njim nadomeščena določba 274. člena ZPIZ, po kateri je imenoval predstavnike upokojencev v skupščino Zavoda Državni zbor, in za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da ni skladna z Ustavo. Po izpodbijani določbi 16 članov skupščine Zavoda, ki so predstavniki upokojencev, imenujejo organizacije upokojencev. V tem členu pa naj bi bila odpravljena tudi pomanjkljivost, po kateri skupščina ni bila sestavljena tripartitno, ker so v sestavi manjkali predstavniki države. V organih upravljanja javnega zavoda morajo biti predstavniki ustanovitelja, saj ta s svojimi sredstvi jamči za njegove obveznosti in mora zato imeti tudi vpliv na sprejemanje teh obveznosti.
B.
12. Ustavno sodišče je pobude združilo za skupno obravnavo in odločanje. Nacional socialni zvezi Slovenije in Demokratični stranki upokojencev Slovenije ni bil priznan pravni interes za vložitev pobude po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), saj je ta podan le, če predpis neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Niti Nacional socialna zveza niti Demokratična stranka upokojencev pravnega interesa v tej zadevi ne izkazujeta, ker izpodbijani zakon v ničemer neposredno ne posega v njune pravice, pravne interese ali pravni položaj kot politične stranke oziroma kot pravne osebe. Iz istega razloga je bila s sklepom št. U-I-31/96 z dne 29/2-1996 zavržena tudi pobuda Krščansko-socialne unije - KSU. Glede na naloge Zveze društev upokojencev Slovenije, ki jih določajo Pravila te zveze z dne 21.5.1996, je bil pravni interes po navedenem členu ZustS tej Zvezi priznan. (Po 7. členu Pravil je naloga oziroma cilj Zveze da se povsod in dosledno uveljavljajo interesi upokojencev iz njihovega minulega dela in s predpisi določene pravice, ter da se te pravice tudi dopolnjujejo in izboljšujejo.)
13. V Uradnem listu Republike Slovenije, številka 54 z dne 31.7.1998 je bil objavljen Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-C).
Spremembe, ki jih uveljavlja ta zakon, zajemajo tudi nekatere določbe, ki jih izpodbijajo pobudniki. S tretjim členom ZPIZ-C se razveljavljajo določbe drugega, tretjega in četrtega odstavka 160. člena ZPIZ, ki so bile uveljavljene z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 20. člena ZPIZ-B. Navedeni odstavki se nanašajo na usklajevanje februarskih pokojnin in na dokončno uskladitev pokojnin v mesecu marcu. Te določbe izpodbija zlasti pobudnik Franc Miklavčič, ker naj bi "odtegljaj" pri izplačilu pokojnine za mesec februar 1996 znašal precej več od 1.300 do 1.500 tolarjev, kot naj bi bil napovedal minister za finance. Z 9. členom ZPIZ-C se spreminja določba petega odstavka 250. člena ZPIZ oziroma izpodbijanega 39. člena ZPIZ-B o načinu imenovanja članov skupščine kapitalskega sklada in članov nadzornega sveta tega sklada, kar izpodbijajo Zveza društev upokojencev in Jože Globačnik ter sopodpisani. Ti izpodbijajo tudi določbo, ki jo spreminja 10. člen ZPIZ-C, torej 45. člen ZPIZ-B, ki se nanaša na 274. člen ZPIZ (sestava skupščine Zavoda).
14. Kadar je zakon med postopkom pred Ustavnim sodiščem usklajen z Ustavo, oziroma je prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice neustavnosti, lahko Ustavno sodišče ugotovi, da ni bil v skladu z Ustavo. Glede izpodbijanih določb, ki so z uveljavitvijo ZPIZ-C prenehale veljati, je zato treba ugotoviti, ali so morda povzročile kakšne neustavne posledice in bi bilo glede na njihovo težo primerno ugotoviti, da določbe, ki so te posledice povzročile, niso bile v skladu z Ustavo.
20. člen ZPIZ-B
15. Pred uveljavitvijo ZPIZ-B je ZPIZ v 160. členu določal, da se pokojnine usklajujejo na podlagi uradnih statističnih podatkov o mesečnem gibanju plač vseh zaposlenih delavcev na območju republike in da upokojencem pripada usklajena pokojnina od prvega dne meseca, za katerega je ugotovljen porast plač, ki še ni bil upoštevan pri prejšnjih uskladitvah pokojnin.
Izpodbijani 20. člen ZPIZ-B je spremenil navedeni člen tako, da se je glasil:
Pokojnine se usklajujejo na podlagi uradnih statističnih podatkov o mesečnem gibanju plač vseh zaposlenih delavcev na območju republike.
Februarske pokojnine se uskladijo tako, da se zagotovi razmerje iz prvega odstavka 159. člena tega zakona. Pri tem se namesto gibanja povprečnih plač, ugotovljenega za december preteklega leta, upošteva povprečna plača na zaposlenega v republiki iz preteklega leta, povečana z rastjo življenjskih stroškov v mesecu februarju tekočega leta glede na povprečje preteklega leta.
Pri izvedbi uskladitve pokojnin v mesecu februarju se akontativno upošteva dejanska rast življenjskih stroškov do vključno meseca januarja tekočega leta in ocena gibanja življenjskih stroškov v mesecu februarju tekočega leta v višini povprečne mesečne rasti življenjskih stroškov v preteklem koledarskem letu.
Dokončna uskladitev v skladu z drugim odstavkom tega člena se opravi v mesecu marcu glede na dokončni podatek o gibanju življenjskih stroškov v mesecu februarju tekočega leta.
Upokojencem pripada pokojnina, usklajena po prejšnjih odstavkih, od prvega dne meseca, v katerem je ugotovljena porast plač, ki še ni bila upoštevana pri zadnji uskladitvi pokojnin. Izplačilo pokojnin ne more biti nižje od izplačila pokojnin za prejšnji mesec. Pri uskladitvi se upoštevajo vsa gibanja plač od zadnje uskladitve pokojnin."
16. V zakonodajnem postopku je bilo ob predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah zakona, pripravljenem za prvo obravnavo (Poročevalec št.16/94 z dne 21.4.1994), med drugim navedeno, da sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja še vedno temelji na zavarovalskih načelih ob upoštevanju vzajemnosti in solidarnosti zavarovancev. Zavarovanje se financira po načelu medgeneracijske pogodbe, torej tako, da se sredstva za izplačevanje pokojnin in drugih dajatev zagotavljajo s prispevki zavarovancev, ki so trenutno vključeni v zavarovanje. Dotedanji sistem usklajevanja pokojnin naj bi bil prilagojen razmeram visoke inflacije, zaradi česar naj bi v obdobju umiritve plač prihajalo do velikih nesorazmerij. Že ob sprejemu ZPIZ naj bi bilo ugotovljeno, da sprejete rešitve samo povzemajo ureditev iz nekdanje SFRJ in ohranjajo dotakratna načelna izhodišča ter da bo potrebno pripraviti sistematično revizijo celotnega sistema. V času do sprejema celovite rešitve pa naj bi dosegli spremembo določb zakona, ki povzročajo nesorazmerja med rastjo pokojnin in plač, ter med samimi pokojninami, uveljavljenimi v posameznih časovnih obdobjih.
Glede na to je bilo za prvo obravnavo pripravljeno besedilo, po katerem bi se usklajevanje izvajalo za naprej in na podlagi podatkov o rasti cen življenjskih potrebščin v posameznem tromesečju. Amandma Vlade, dan k besedilu, pripravljenem za tretjo obravnavo predloga zakona (Poročevalec št.1/96 z dne 11.1.1996), na podlagi katerega je bilo sprejeto februarsko usklajevanje pokojnin, je bil pospremljen z obrazložitvijo, da se z njim ohranja usklajevanje pokojnin z gibanjem plač, vendar brez dvomesečnih poračunov, ki naj bi v preteklosti povzročali hitrejšo rast pokojnin v primerjavi s plačami. S predlagano rešitvijo naj bi bilo zagotovljeno usklajevanje pokojnin s povprečno celoletno plačo.
17. Ustavno sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od ustavnih načel pravne države. Tako je že odločilo v zadevi št. U-I-120/91 in v zadevi U-I-123/92 (OdlUS II,109). Obseg pravic, določen z zakonom, se z zakonom lahko tudi zmanjša, seveda le z veljavnostjo za naprej in upoštevajoč tudi pravico do socialne varnosti, določeno v 50. členu Ustave. Za spremembo tega stališča in za odločitev, da so z zakonom določene pravice celo tudi glede načina in obsega usklajevanja pokojnin v celoti nesprejemljive tudi z učinkom uveljavitve za naprej, sodišče ni našlo dovolj utemeljenih razlogov. Ustava celo dopušča, da imajo posamezne določbe zakona tudi učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek 155. člena). Ustava torej izrecno varuje pridobljene pravice le zoper zakonske posege z retroaktivnim učinkom. To pa ne pomeni, da varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege za naprej v našem ustavnem sistemu ni zagotovljeno. Zagotovljeno je v okviru tistih načel pravne države, ki v Ustavi sicer niso izrecno določena, ki pa izhajajo iz ustavne določbe 2. člena, da je Slovenija pravna država. Med taka načela pravne države je po presoji Ustavnega sodišča treba šteti v okviru širšega pojma pravne varnosti vsekakor tudi načelo varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo pravic zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo seveda nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t.i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost. V tu obravnavanem primeru relativnega zmanjšanja oziroma počasnejšega povečevanja pokojnin od pričakovanega glede na dotlej veljavno ureditev je očitno, da je bilo s tem načelo pravne varnosti oziroma načelo varstva zaupanja v pravo prizadeto. Vendar pa je bil ta poseg nujen, da se v javnem interesu zagotovi varstvo drugega načela oziroma dobrine, ki ji je v tem primeru treba dati prednost: to je, da obremenitev aktivnih generacij in gospodarstva z dolžnostjo polnjenja pokojninskega sklada ne sme biti tolikšna, da bi onemogočila gospodarsko rast in sprejemljiva razmerja med socialnim položajem aktivnih in upokojenih generacij. Iz navedenih razlogov torej ustavno sodišče šteje izpodbijani poseg v načelo varstva zaupanja v pravo za ustavno dopustnega, saj je bil nujen in tudi ni bil prekomeren. Na strani aktivnih generacij je treba upoštevati ne le višino dohodkov zaposlenih, ampak tudi število in socialni položaj nezaposlenih. Ohranjanje nezmanjšane vrednosti pokojnin, za kar se zavzemajo pobudniki, bi pripeljalo do nevzdržnih razlik med socialnim položajem upokojenih in aktivnih generacij in s tem do hudih kršitev načel socialne države.
18. Glede drugega, tretjega in četrtega odstavka 160. člena, ki jih je 3. člen ZPIZ-C razveljavil, ker so po besedah predlagatelja Zakona pomenili nepregleden način usklajevanja ("februarska formula"), Ustavno sodišče pritrjuje oceni predlagatelja Zakona. Uporaba "februarske formule" ni povzročila posebnih posledic, ki bi bile v neskladju z Ustavo.
21., 55. in 56. člen ZPIZ-B
19. Po 161. členu ZPIZ - pred novelo iz leta 1996 - se je pokojnina, uveljavljena v tekočem letu, ob odmeri najprej uskladila za odstotek razlike, izračunane ob upoštevanju 86,6% povprečne plače vseh zaposlenih delavcev na območju republike Slovenije, izplačane za mesec december v koledarskem letu pred uveljavitvijo pravice do pokojnine, in povprečja teh plač, doseženega v navedenem koledarskem letu. Tako določena pokojnina se je nato usklajevala na podlagi podatkov o mesečnih gibanjih plač v tekočem letu. Po izpodbijani noveli iz leta 1996 (21. člen ZPIZ-B) pa se pokojnina, uveljavljena v tekočem letu, ob odmeri preračuna z odstotkom, izračunanim ob upoštevanju povprečja plač zaposlenih v državi za oktober 1990, povečanega za odstotek vseh uskladitev pokojnin od 1.1.1991 do decembra v koledarskem letu pred letom uveljavitve pravice do pokojnine, in dejanskim povprečjem plač v navedenem koledarskem letu. Po stališču predlagatelja zakona (Poročevalec št. 14/94 z dne 21.4.1994) naj bi bila takšna sprememba 161. člena nujna, ker bi bile sicer pokojnine, uveljavljene po 1.1.1994, višje od pokojnin, ki so jih zavarovanci z enako pokojninsko dobo in enako pokojninsko osnovo uveljavili do navedenega datuma.
Razlika naj bi nastala zato, ker so se pokojnine v letu 1993 povečale nekoliko manj kot so se v tem času povečale povprečne plače, pri upokojitvah po 1.1.1994 pa naj bi se preko valorizacije plač iz prejšnjih let na raven plač za leto 1993 upošteval celoten porast plač za leto 1993. Razmerje, ki je bilo predvideno v ZPIZ in po istem obrazcu izračunano po podatkih, veljavnih za leto 1991, naj bi ostalo enako, ne glede na kasnejše spremembe načina usklajevanja pokojnin.
20. Tudi po pojasnilih Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje v zvezi z navedbami pobudnika Marjana Krambergerja naj bi bil poglavitni namen določbe 161. člena tako ob uveljavitvi Zakona v letu 1992, kakor tudi njegovih sprememb in dopolnitev v letu 1996 (21. člen), omogočiti za vse zavarovance, ne glede na to, kdaj se upokojijo, zakonske pogoje, ki naj bi upravičencem zagotavljali ob izpolnjevanju enakih pogojev enak materialni položaj. Enakost se kaže, gledano v globalu, v enaki višini pokojnin, uveljavljenih ob enakih pogojih (enaki plači in enako dolgi pokojninski dobi) v različnih obdobjih. S spremenjeno in dopolnjeno določbo 161. člena se po teh pojasnilih vzpostavljajo zakonski pogoji, ki zagotavljajo novim upokojencem najmanj takšen materialni položaj, kot bi ga imeli, če bi se upokojili v preteklih obdobjih oziroma boljšega, če so za to podani objektivni pogoji, to je v poznejših letih izplačane višje plače oziroma zavarovalne osnove, ki vplivajo na višjo pokojninsko osnovo, od katere je bila odmerjena pokojnina oziroma daljša pokojninska doba in s tem višji odstotek, uporabljen pri določitvi višine pripadajoče pokojnine. Opisana dejstva sicer ne izhajajo neposredno iz vsebine same zakonske določbe, niti ne iz primerjave višine odstotkov, s katerimi se ob odmeri uskladijo novo uveljavljene pokojnine. Znesek pripadajoče pokojnine ni le rezultat višine odstotka, s katerim je bila ob odmeri usklajena pokojnina po 161. členu Zakona, temveč je odvisen tudi od višine pokojninske osnove, načina, kako je bila pokojninska osnova določena in od dopolnjene pokojninske dobe zavarovanca. Upoštevati pa je treba še način usklajevanja pokojnin, s katerimi se ohranja vrednost odmerjenih pokojnin skozi daljše obdobje. Pri določanju pokojninske osnove, od katere se odmeri pokojnina, se upoštevajo gibanja povprečnih plač na zaposleno osebo v državi, ugotovljena v posameznem koledarskem letu. Navedena gibanja izražajo valorizacijski količniki, s katerimi se predhodno preračunajo individualne plače oziroma zavarovalne osnove iz obdobij, ki se po zakonu upoštevajo pri izračunu pokojninske osnove zato, da postanejo medsebojno primerljive. Gibanja povprečnih plač na zaposleno osebo v državi so relevantna tudi za poznejše ohranjanje vrednosti pokojnin s tako imenovanim usklajevanjem pokojnin.
Predpisani načini določanja valorizacijskih količnikov in veljavni sistemi usklajevanja pokojnin takšne skladnosti sami po sebi niso zagotavljali. Zato je že v letu 1990 prišlo do oblikovanja posebne zakonske določbe o usklajevanju novo uveljavljenih pokojnin, ki naj bi takšno skladnost vzpostavljala. Zaradi številnih zakonskih sprememb, nanašajočih se na usklajevanja pokojnin, uveljavljenih v preteklih obdobjih, je prišlo do pomembnih odstopanj v višini uskladitev pokojnin in gibanj povprečnih plač vseh zaposlenih. Neposredna posledica teh odstopanj naj bi bilo dejstvo, da so se že uveljavljene pokojnine povečale manj, kot izhaja iz vsakokratne višine valorizacijskih količnikov, ki služijo kot podlaga za določitev pokojninske osnove in odmero novih pokojnin, pri katerih se upoštevajo gibanja povprečnih plač v celoti. Od tod torej višja raven na novo uveljavljenih pokojnin. Povzročajo jo valorizacijski količniki, ne pa morda višja plača oziroma zavarovalne osnove, ki so predstavljale podlago za izračun pokojninske osnove. Ob nespremenjeni ureditvi načina določanja valorizacijskih količnikov in sistema usklajevanja pokojnin bi brez določbe, kot je 161. člen, prihajalo do vedno večjih razlik med že uveljavljenimi in na novo priznanimi pokojninami.
21. Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj. Ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države. V varovan pravni položaj ne sodijo le že pridobljene pravice, ampak v določeni meri tudi pričakovane pravice iz pokojninskega zavarovanja. Pri tem je treba upoštevati, da se posameznik ne more zanašati na to, da se zakon ne bo spremenil. Prepoved retroaktivnosti in načelo zaupanja v pravo varujeta pred posegi zakonodajalca v pravice in pravna razmerja, ki so nastala v času veljave prejšnjega zakona in še vedno obstajajo. Pričakovane pravice pa so zavarovane posredno, ob upoštevanju načela enakosti pred zakonom, s tem ko je zakonodajalec zavezan k izbiri primernih in sorazmernih sprememb, skladnih s predvidenimi cilji in načelom pravičnosti. Pri tehtanju ustavnih dobrin je na eni strani pomembno, kakšen je pomen pričakovane pravice za življenje prizadete osebe in kakšna je teža spremembe, na drugi strani pa, ali so spremembe na pravnem področju, za katerega gre, relativno predvidljive in so zato prizadeti s spremembo mogli vnaprej računati (tako tudi v odločbi št. U-I-206/97 z dne 17.6.1998, Uradni list RS, št. 50/98). V tu obravnavanem primeru gre za področje, kjer so zakonske spremembe zlasti glede usklajevanja pokojnin pogoste.
22. Zaradi vzpostavitve enakopravnega položaja med upokojenci, ki so pokojnine uveljavili v različnih časovnih obdobjih, je s 55. členom ZPIZ-B določeno začasno zadržanje usklajevanja pokojnin, uveljavljenih od 1.1.1991 do 21.3.1991 in od 1.1.1992 do 31.3.1992. Način usklajevanja pokojnin se pogosto spreminja.
Ena takšnih sprememb je bila uveljavljena tudi z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju iz začetka leta 1991 (Uradni list RS, št. 10/91).
Za pokojnine, uveljavljene od 1. januarja istega leta, je ta zakon določil način uskladitve še posebej. Ta posebna uskladitev pa ni bila določena v skladu z Ustavo, saj je za upokojence neugodno spremembo uveljavljala za nazaj za obdobje od uveljavitve zakona do začetka istega leta, torej za obdobje od 1.1.1991 do 21.3.1991. Ugotovitveno odločbo o tem je Ustavno sodišče sprejelo v zadevi št. U-I-24/91 dne 17.10.1991(Uradni list RS, št. 24/91), zakonodajalec pa je bil dolžan v roku šestih mesecev ugotovljeno neskladnost odpraviti. S sprejemom novega zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v letu 1992 (Uradni list RS, št.12/92) je prej navedeni zakon prenehal veljati, po 314. členu pa naj bi pokojnine iz navedenega obdobja, pri katerih je prišlo do razlike 10,43% v korist upokojencev, preračunal Zavod. Zavod je v 162. členu dobil pooblastilo, da opravi usklajevanje pokojnin, uveljavljenih v določenem obdobju, če nastajajo razlike v ravneh pokojnin.
Primere in način naj bi določil Zavod sam. Vendar pa Zavodu s 162. členom dana pristojnost za določanje primerov in načina usklajevanja pokojnin iz posameznih obdobij ni bila v skladu z Ustavo in jo je Ustavno sodišče razveljavilo (odločba št. U-I- 123/92 z dne 18.11.1993, objavljena v Uradnem listu št. 67/93).
Razlike v ravneh pokojnin, o katerih govori 162. člen ZPIZ, so v času uveljavitve zakona že nastale: poleg ravni pokojnin iz že navedenega obdobja je bila znana tudi razlika v višini 7,6% v korist upokojencev, ki je nastala zaradi zakasnitve sprejema tega zakona, torej v obdobju od 1. januarja do 31. marca 1992.
Pokojnine, uveljavljene v navedenem obdobju, se razlikujejo od pokojnin, uveljavljenih prej ali kasneje, zato, ker so se usklajevale po 3. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 10/91) in ne po 4. členu tega zakona, ki je veljal le v letu 1991.
23. Razlike v višini pokojnin, ki jih nakazuje tudi izpodbijani 55. člen ZPIZ, so torej nastale, kot je Ustavno sodišče že navedlo v odločbi z dne 18.11.1993, zaradi spremembe zakonske ureditve pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki pa ni hkrati uredila tudi izravnave razlik v ravneh pokojnin upokojencev iz že navedenih obdobij v primerjavi z upokojenci, upokojenimi v drugih obdobjih. Razlike torej niso nastale zaradi razlogov, od katerih je po določbah zakona odvisna višina pokojnine upravičenca, temveč zaradi datuma upokojitve. Zaradi tega so te razlike, ki niso bile usklajene niti s prehodnimi določbami teh zakonov niti z odločitvijo Zavoda na podlagi 162. člena ZPIZ, pomenile poseg v ustavno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Odpravi te neenakosti je bilo zato pri tehtanju dobrin potrebno dati prednost pred načelom varstva zaupanja v pravo.
24. Glede na to, da je bil ZPIZ-B uveljavljen šele v februarju 1996, je Zakon v svoji ureditvi moral zajeti učinke, ki so nastali zaradi nesorazmerja pri določanju pokojnin po 1.1.1994.
To je bilo storjeno s prvim odstavkom 56. člena ZPIZ-B kot prehodno določbo. Kot je Ustavno sodišče že navedlo v zadevi OdlUS II, 20, se izrek odločbe o priznanju in odmeri pokojnine vedno nanaša na znesek pokojnine, do katerega je zavarovanec upravičen ob datumu priznanja te pravice, in kasnejše uskladitve pokojnine oziroma spremembe načina usklajevanja pokojnin zato ne pomenijo sprememb odločbe o odmeri pokojnine oziroma posega v pravnomočno odločbo. Pokojninska odločba priznava le višino pokojnine na podlagi zakonodaje, veljavne ob izdaji odločbe. Ta višina se tako z rednimi valorizacijami kot tudi s spreminjanjem zakonodaje lahko spreminja. Izpodbijana zakonska določba zato ni posegla v pridobljene pravice niti ni bila v neskladju z drugimi načeli pravne in socialne države.
25. Zatrjevana neskladnost 56. člena ZPIZ naj bi bila poleg tega, da naj bi z določitvijo nove, znižane odmere pokojnin posegla v pridobljene pravice, tudi v tem, da za pokojnine iz tega obdobja določa navedeni preračun pokojnin in ne zadržanja usklajevanja, kot za pokojnine po 55. členu. Kršeno naj bi bilo torej tudi ustavno načelo enakosti. Drugi odstavek 14. člena določa, da so pred zakonom vsi enaki. To seveda ne pomeni, da bi predpis ne smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega, iz narave stvari izhajajočega razloga. Uskladitev pokojnin, uveljavljenih v različnih obdobjih, in glede na to v različnih medsebojnih odstopanjih oziroma z različnimi posebnostmi (glej točko 19), je lahko takšen razlog. Določitev različnih pogojev ter meril za uresničevanje pravic iz pokojninskega zavarovanja je v pristojnosti zakonodajalca in ni v neskladju z Ustavo, saj temelji na legitimnih ciljih in so ukrepi za dosego teh ciljev določeni racionalno in sorazmerno, glede na objektivno ugotovljene razlike med zavarovanci.
36., 37., 39., 40. in 46. člen
26. Izpodbijane določbe naj bi nedopustno posegale v statusna razmerja, kot so bila urejena z določbami 246. do 250. člena ZPIZ. Po mnenju pobudnikov naj bi bil Zavod edini ustanovitelj kapitalskega sklada pokojninskega in invalidskega zavarovanja (v nadaljevanju: kapitalski sklad) in zato zavračajo pojasnilo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, da naj bi bila ureditev v ZPIZ iz leta 1992 le začasna. V času teka zakonodajnega postopka naj bi bilo namreč tudi glede upravljanja kapitalskega sklada s predlagateljem Zakona in Zvezo društev upokojencev Slovenije ter Koordinacijskim odborom organizacij in strank upokojencev doseženo soglasje, da je kapitalski sklad v lasti Zavoda, sprejeta pa naj bi bila bistveno drugačna ureditev. Tudi v drugih državah naj bi ne bila lastnik takšnega sklada država, temveč naj bi bil sklad popolnoma avtonomen.
27. V že citiranem predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah ZPIZ iz leta 1994 je v zvezi s kapitalskim skladom med drugim navedeno, da je bil ta sklad uzakonjen z zakonom iz leta 1992 in da so bili v istem zakonu določeni tudi glavni viri kapitalskega sklada ter temelji njegove vsebine in organizacije. Namen kapitalskega sklada je, da z gospodarjenjem s prejetim premoženjem ustvarja dobiček, iz katerega se zagotavlja del sredstev za pokrivanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Po navedbah predlagatelja zakona je Zavod na podlagi tedaj veljavnih predpisov pripravil potrebne podlage, da bi kapitalski sklad lahko pričel prejemati pripadajoči del že olastninjenega premoženja. Pri delovanju kapitalskega sklada pa naj bi prihajalo do zapletov, ker v ZPIZ ni bil zadosti opredeljen status in koncept organizacije ter delovanja tega sklada. Zlasti naj bi manjkale določbe, da je kapitalski sklad posebna javnopravna oseba, katere finančno poslovanje poteka popolnoma ločeno od finančnega poslovanja s sredstvi iz prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Ker je bil ZPIZ uveljavljen prej kot Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij ter zakoni, s katerimi je urejeno poslovanje z vrednostnimi papirji, naj bi ga bilo nujno dopolniti tako, da se bo delovanje kapitalskega sklada v celoti uskladilo z navedenimi predpisi. Po predloženih spremembah in dopolnitvah zakona se kapitalski sklad oblikuje kot javnopravna oseba in posluje kot delniška družba. Po besedilu predloga zakona, pripravljenega za prvo obravnavo, naj bi se k tedanjemu besedilu 246. člena dodali trije novi odstavki, od katerih je za odločanje v tej zadevi pomemben le novi prvi odstavek, po katerem je sklad javnopravna oseba, ki posluje kot delniška družba s pravicami , obveznostmi in odgovornostmi, določenimi s tem zakonom. Po besedilu predloga zakona, pripravljenega za drugo obravnavo, se besedilo tedanjega 246. člena ZPIZ v celoti spremeni, in v prvem odstavku predlaganega spremenjenega člena je zapisano, da je ustanovitelj kapitalskega sklada Republika Slovenija. V obrazložitvi tega predloga zakona je pojasnjeno, da je poglavje o kapitalskem skladu usklajeno z Zakonom o gospodarskih družbah glede organizacije in organov in z Zakonom o investicijskih skladih in družbah za upravljanje glede naložb. Zakaj je besedilo predloga zakona dopolnjeno z določbami o ustanoviteljstvu, ni posebej obrazloženo. Iz besedila, pripravljenega za tretje branje, ko je v tretjem odstavku 38. člena zapisano med drugim, da je edini ustanovitelj in delničar kapitalskega sklada Zavod, ter iz amandmaja Vlade k navedenemu odstavku, po katerem naj se beseda "Zavod " nadomesti z besedama "Republika Slovenija", pa je razvidno, da so v zakonodajnem postopku prihajali do izraza različni interesi.
28. Zavod, ki je po 6. členu ZPIZ izvajalec pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ima status javnega zavoda. Javne zavode po tretjem odstavku 3. člena Zakona o zavodih (Uradni list RS, št.12/91) ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe. Zavodi so pravne osebe s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določata zakon in akt o ustanovitvi. Organizacija zavoda se določi s statutom oziroma s pravili zavoda, seveda pa se statut oziroma pravila sprejmejo s soglasjem ustanovitelja. O statusnih spremembah zavoda, tudi o izločitvi posamezne organizacijske enote, odloča ustanovitelj zavoda.
29. Zavod iz 6. člena ZPIZ je bil ustanovljen kot javni zavod z Zakonom leta 1992. Republika Slovenija je kot njegov ustanovitelj določila, da se sredstva za uresničevanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja zagotavljajo tudi iz kapitalskih skladov (drugi odstavek 5. člena) in pri tem nekatera vprašanja kapitalskega sklada pokojninskega in invalidskega zavarovanja uredila v 246. do 250. členu. Po teh določbah je kapitalski sklad vezan na Zavod, člane njegovega upravnega odbora imenuje skupščina Zavoda (prvi odstavek 250. člena), Zavod pa vlaga tudi določene zahtevke v zvezi z osnovnim kapitalom tega sklada. Kapitalski sklad tudi ni bil ustanovljen kot samostojna pravna oseba in je zato obstajal le kot interni del Zavoda. Po 10. členu Statuta Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (Uradni list RS, št. 55/93) je bil upravni odbor kapitalskega sklada le eden od organov Zavoda.
Glede na to, da je ustanovitelj Zavoda Republika Slovenija, je bilo po prikazani ureditvi Zakona o zavodih le v njeni pristojnosti, da je odločila o statusni spremembi, kakršna je izločitev kapitalskega sklada iz Zavoda zaradi ustanovitve samostojne delniške družbe. Ne gre torej za spremembo "lastništva" kapitalskega sklada, kot menijo pobudniki, saj je kapitalski sklad po svoji vsebini instrument javnega financiranja, o katerem je pristojna odločati država. To je bil tudi dokler je obstajal znotraj Zavoda.
30. Pobudnik v pobudi izpodbija oziroma navaja tudi 37. in 39. člen ZPIZ-B. Teh določb, ki se nanašata na vrnitev premoženja iz naslova Zakona o denacionalizaciji in na organe kapitalskega sklada, ne izpodbija zaradi njihove vsebine, pač pa le kot določbi, ki naj bi tvorili smiselno celoto s 36. členom oziroma obravnavano domnevno spremembo lastništva kapitalskega sklada. V takšnem okviru pobude določbi nista v neskladju z Ustavo iz enakih razlogov, kot so že navedeni v 27. do 30. točki. Pobuda za oceno 36., 37., 39., 40. in 46. člena ZPIZ-B zato glede na vse navedeno ni utemeljena.
45. člen
31. Pobudniki ugovarjajo ponovno spremenjeni sestavi skupščine Zavoda. Po ureditvi iz leta 1994, glede katere je Ustavno sodišče sprejelo odločbo št. U-I-42/94 (OdlUS III, 97), je skupščino sestavljalo 40 članov, od tega 10 predstavnikov, ki so jih imenovale organizacije in delodajalci, organizirani v gospodarski zbornici ter v drugih združenjih delodajalcev, in 30 predstavnikov zavarovancev in uživalcev pravic, od katerih so 10 predstavnikov imenovali reprezentativni sindikati, 4 predstavnike organizacije delovnih invalidov, upokojenci pa so imeli 16 predstavnikov. Po leta 1996 spremenjenem 274. členu ZPIZ oziroma izpodbijanem 45. členu ZPIZ-B pa je skupščino sestavljalo 60 članov, od tega 20 predstavnikov upokojencev in delovnih invalidov, od katerih so 16 predstavnikov imenovale organizacije upokojencev, štiri predstavnike pa organizacije delovnih invalidov. Delodajalci in zavarovanci so imenovali 20 predstavnikov, od tega reprezentativni sindikati in reprezentativna združenja vsak po 10. Vlada pa je imenovala 20 predstavnikov. Pobudniki navajajo, da ne nasprotujejo temu, da ustrezno število članov skupščine imenuje Vlada. Nasprotujejo porušenemu razmerju na škodo zavarovancev in uživalcev pravic. Le-ti predstavljajo veliki skupini državljanov in je njihove interese potrebno upoštevati. Z izpodbijanim 45. členom ZPIZ-B naj bi bilo kršeno načelo o pravni in socialni državi.
32. V zakonodajnem postopku (Poročevalec št.22/95) je bilo v zvezi z gornjo spremembo med drugim navedeno, da obseg sredstev za pokojninsko in invalidsko zavarovanje dosega skoraj dve tretjini državnega proračuna in je primerno, če ima skupščina Zavoda vsaj 60 članov. Takšno povečano število članov je manjše, kot je bilo v obdobju pred 1.4.1992, ko so imele skupščine pri nosilcih pokojninskega in invalidskega zavarovanja praviloma po 90 članov. Predlagatelj spremembe zakona, sprejetega v letu 1998, je v zvezi z obravnavano ureditvijo navedel, da takšna sestava ne zagotavlja enakosti med zavarovanci, delodajalci in Vlado na eni strani, ter predstavniki upokojencev in drugih uživalcev pravic na drugi strani. Predlagal je sestavo, po kateri bi skupščino Zavoda sestavljalo 18 članov, od tega devet članov iz vrst upokojencev in delovnih invalidov, po trije pa bi bili izvoljeni na predlog gospodarske zbornice in drugih združenj delodajalcev, na predlog reprezentativnih sindikatov, oziroma bi jih imenovala Vlada. Po uveljavljenem besedilu ZPIZ-C (Uradni list RS, št. 54/98) pa skupščino Zavoda sestavlja deset predstavnikov upokojencev in delovnih invalidov, deset predstavnikov delodajalcev in zavarovancev in deset predstavnikov, ki jih imenuje Vlada. Pri tem naj bi bilo upoštevano načelo tripartitnosti, ki je že bilo uveljavljeno v ureditvi po ZPIZ-B.
33. Ustavno sodišče je z že omenjeno odločbo št. U-I-42/94 ugotovilo, da načelo enakosti po 14. členu Ustave zakonodajalcu ne dovoljuje, da bi upokojencem odrekal pravico imenovanja predstavnikov v skupščino Zavoda prek njihovih interesnih organizacij oziroma združenj, medtem ko vsem ostalim to dovoljuje. Po takrat izpodbijani ureditvi iz leta 1994 je namreč predstavnike upokojencev imenoval Državni zbor in ne več organizacije upokojencev. V obrazložitvi, zakaj Ustavno sodišče izpodbijane zakonske določbe ni razveljavilo, pa je bilo navedeno, da je zaradi varstva interesov upokojencev pomembneje, da so v skupščini predstavniki zavarovancev in uživalcev pravic v večini, kot to, kako so predstavniki upokojencev imenovani.
Tedanja ureditev je, kot je prikazano v točki 31 te obrazložitve, predstavnikom zavarovancev in uživalcev pravic v 40 članski skupščini namenila 30 predstavnikov, 10 predstavnikov pa so imenovale organizacije in delodajalci. Po izpodbijani ureditvi 45. člena ZPIZ-B predstavniki upokojencev in delovnih invalidov (uživalci pravic) ne tvorijo več skupine skupaj z zavarovanci, svoje predstavnike pa (na novo) imenuje tudi Vlada. Po prejšnji ureditvi izrazito ugoden položaj uživalcev pravic v skupščini Zavoda je bil s tem spremenjen, čeprav so skupaj z desetimi predstavniki zavarovancev še vedno dosegali polovico vseh članov skupščine. Z zakonom določen ugoden položaj pa se z zakonom lahko tudi spremeni, saj Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države.
34. Med razlogi, ki jih je predlagatelj izpodbijanega zakona navajal v zvezi z obravnavanim 45. členom, je bil tudi ta, da se s takšno spremembo določbe odpravlja pomanjkljivost ureditve, po kateri skupščina Zavoda ni bila tako, kot je določeno v drugih državah, sestavljena tripartitno, ker so v njeni sestavi manjkali predstavniki države. V organih upravljanja javnega zavoda, kar je tudi Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, morajo biti predstavniki ustanovitelja, ki med drugim s svojimi sredstvi v okviru državnega proračuna jamči za njegove obveznosti in mora zato imeti vpliv tudi na sprejemanje teh obveznosti. Vlada naj bi predstavnike ustanovitelja imenovala predvsem izmed strokovnjakov oziroma poznavalcev pokojninsko invalidskega sistema. Ti razlogi utemeljujejo prednosti prevladujočega in legitimnega javnega interesa pred načelom varstvom zaupanja v pravo. Zato pobuda tudi v tem delu ni utemeljena.
C.
35. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki: dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
U-I-31/96
5.1.1999
Na podlagi 47. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) izdajam
P O P R A V N I S K L E P
Uvod sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-31/96 z dne 26.11.1998 se popravi tako, da se za besedo "pobud" dodajo besede: "Franca Miklavčiča, Ljubljana,"
O b r a z l o ž i t e v
Pobudnik je opozoril na napako v navajanju pobudnikov v sklepu št. U-I-31/96 z dne 26.11.1998. Gre za očitno pisno pomoto. Zato predsednik Ustavnega sodišča na podlagi 47. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije izdaja ta sklep.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen