Up-296/98
Natisni
Opravilna št.:
Up-296/98
Datum odločitve:
20. 4. 2000
Objavljeno:
OdlUS IX, 136
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:Up.296.98
Akt:
Sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips-77/98 z dne 18. 6. 1998, sodba Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 788/97 z dne 1. 10. 1997 in sodba Okrajnega sodišča v Ljubljani št. V P 168/96 z dne 26. 3. 1997
Izrek:
Sodba Vrhovnega sodišča, sodba Višjega sodišča v Ljubljani in sodba Okrajnega sodišča v Ljubljani se razveljavijo.

Zadeva se vrne Okrajnemu sodišču v Ljubljani v novo odločanje.

Ministrstvo za obrambo mora o zahtevi pritožnice za izdajo soglasja za zamenjavo stanovanja odločiti v dveh mesecih od vročitve te odločbe.
Evidenčni stavek:
Ustava v 22. in 23. členu določa temeljna jamstva poštenega postopka. V 23. členu zagotavlja pravico do neodvisnega, nepristranskega in zakonitega sodnika, ki mora o posameznikovih pravicah, dolžnostih in obtožbah zoper njega odločiti brez nepotrebnega odlašanja. Člen 22 zagotavlja minimalna procesna jamstva posameznika v postopku. Ustavno sodišče je že odločilo, da ustavna pravica iz 22. člena posamezniku v upravnem postopku zagotavlja, da mu mora upravni organ dati možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev (odločba št. Up-17/95 z dne 4. 7. 1996, OdlUS V,182). Pošten (upravni) postopek pa terja tudi seznanitev osebe, o katere pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih odloča upravni organ, z razlogi te odločitve. Vsaka odločba upravnega organa je podvržena naknadni presoji njene pravne pravilnosti. Če pa je obrazložitev pomanjkljiva, so zagotovljena pravna sredstva lahko le navidezna. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je zato določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.
Geslo:
Stanovanja, vojaška stanovanja.
Vojska, vojaško stanovanje.
Upravni postopek, odločanje po prostem preudarku.
Temeljno varstvo poštenega postopka.
Enako varstvo pravic.
Pravica do sodnega varstva.
Pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja.
Ustavno sodišče, določitev izvršitve odločbe ustavnega sodišča.
Pravna podlaga:
Ustava, 22., 23. čl.
Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1., 4. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 1. odst. 59. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. Up-119/94 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 24/97 - OdlUS VI,74 in št. Up-17/95 z dne 4. 7. 1996 - OdlUS V,182.
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
drugi akti
Datum vloge:
23. 10. 1998
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US20075
Dokument v PDF obliki:
Up-296-98.pdf
136 KB
Prenesite datoteko
Up-296/98
20. 4. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi dr. A. A.-B. iz Ž., ki jo zastopa C. C., odvetnik v Z. na seji dne 20. aprila 2000
o d l o č i l o:
1. Sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips-77/98 z dne 18. 6. 1998, sodba Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 788/97 z dne 1. 10. 1997 in sodba Okrajnega sodišča v Ljubljani št. V P 168/96 z dne 26. 3. 1997 se razveljavijo.
2. Zadeva se vrne Okrajnemu sodišču v Ljubljani v novo odločanje.
3. Ministrstvo za obrambo mora o zahtevi pritožnice za izdajo soglasja za zamenjavo stanovanja odločiti v dveh mesecih od vročitve te odločbe.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pritožnica navaja, da je bila septembra 1991 sklenjena menjalna pogodba med bivšim možem pritožnice, Č. Č. iz V. U. in D. D. iz T. Slednji je bil imetnik stanovanjske pravice na stanovanju (v katerem sedaj živi pritožnica) na podlagi odločbe stanodajalca - Komande garnizona v Ljubljani iz leta 1985.
Pritožnica naj bi soglasje Ministrstva za obrambo Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ministrstvo) za zamenjavo stanovanja pridobila na podlagi veljavnega Pravilnika o merilih, načinu in postopku za dodeljevanje ter zamenjavo stanovanj (v nadaljevanju: Pravilnik MORS) in sicer določbe drugega odstavka 25. člena tega akta. Pritožnica meni, da so ji bile z izpodbijano revizijsko sodbo in tudi s pravnomočno sodbo kršene človekove pravice iz 22., 33., 34. in 36. člena Ustave, kot tudi pravice, ki jih zagotavljata 8. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah (Uradni list RS, št. 33/94 - EKČP) in 1. člen Protokola k EKČP.
B.
2. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-296/98 z dne 2.2. 1999 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. Ustavna pritožba je bila v skladu s 56. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) poslana Vrhovnemu sodišču, ki na navedbe v ustavni pritožbi ni odgovorilo.
3. Pritožnica spornega stanovanja ni pridobila z odločbo organa JLA, pač pa z zamenjavo stanovanj. Predhodno je imela (ona oziroma njen soprog) stanovanjsko pravico na (civilnem) stanovanju v Zagrebu, septembra 1991 pa je bila sklenjena pogodbo o zamenjavi z osebo, ki je imela stanovanjsko pravico na stanovanju iz fonda JLA v Ljubljani. Pritožnica naj bi za zamenjavo pridobila soglasje stanodajalca v Zagrebu, nasprotna stranka pa soglasje Komande garnizona JLA v Ljubljani.
4. Komanda garnizona JLA v Ljubljani septembra 1991 ni več mogla razpolagati s spornim stanovanjem v Ljubljani in zato ni več mogla izdati veljavnega soglasja za zamenjavo glede tega stanovanja (enako kot v tem času tudi ni več mogla izdajati odločb o dodelitvi stanovanj, glej o tem odločbo Ustavnega sodišča št. Up-119/94 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 24/97 in OdlUS VI, 74). Tudi akt izdaje soglasja za zamenjavo stanovanj (enako kot odločba o dodelitvi stanovanja) predstavlja akt upravljanja. Do upravljanja stanovanj na področju Slovenije pa zvezni organi (JLA) septembra 1991 niso bili upravičeni.
Soglasje garnizona JLA za zamenjavo stanovanj je zato neveljavno. Veljavno soglasje bi lahko izdali le organi Republike Slovenije. Kjer ni soglasja (pravega) stanodajalca, je tudi pogodba o zamenjavi stanovanj neveljavna. Iz takega izhodišča (potrjenega tudi z dosedanjimi odločitvami Ustavnega sodišča) je Vrhovno sodišče izpeljalo stališče, da je bila pogodba o zamenjavi nična, zatorej je utemeljen tudi izpraznitveni zahtevek.
5. Pri tem ni bilo bistveno, da je bilo prejšnje stanovanje v drugi republiki in je bil s tem tak posameznik dejansko v bistveno slabši situaciji kot tisti, ki so tudi prejšnje stanovanje imeli v Sloveniji. V takšnih primerih je Vrhovno sodišče namreč vedno štelo, da mora biti zahtevek za izselitev pogojen s tem, da tožnik (Republika Slovenija) tožencu omogoči vrnitev v prejšnje stanovanje (če je seveda Republika Slovenija bila stanodajalec oziroma lastnik takega stanovanja). Če pa je toženec prejšnje stanovanje imel v drugi republiki, bo po tem, ko bo izseljen iz novega stanovanja, ostal praviloma tudi brez svojega starega stanovanja (glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. Up-129/96 z dne 5. 11. 1998).
6. V času sklenitve pogodbe o zamenjavi stanovanj (september 1991) je še veljal Zakon o stanovanjskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 35/82 in 14/84 - v nadaljevanju: ZSR), ki pa je po 25. 6. 1991 lahko veljal le za zamenjave stanovanj na območju Republike Slovenije, ne pa za zamenjave stanovanj na območju različnih držav. Tudi predpisi, ki so pred tem urejali tudi zamenjavo vojaških stanovanj, in so veljali za območje celotne bivše Jugoslavije, so s 25. 6. 1991 prenehali veljati. To pomeni, da po 25. 6. 1991 ni bilo več posebne zakonske (pravne) podlage za zamenjavo stanovanj (vojaških ali civilnih) v Republiki Sloveniji s stanovanji z območja drugih držav. Ob tem je seveda treba upoštevati, da pri tovrstnih menjalnih pogodbah ni šlo za zamenjavo stanovanj, s katero bi se kakorkoli spreminjalo lastništvo stanovanja. Zamenjal se je le tisti, ki stanovanje uporablja. Po ZSR je šlo v takih primerih za zamenjavo stanovanjske pravice, ki sicer ni bila v pravnem prometu. Po Stanovanjskem zakonu (Uradni list RS, št. 18/91-I in nasl. - SZ) potrebe po taki ureditvi ni več: lastnik lahko stanovanje zamenja kot predmet lastninske pravice, zamenjava najemnika pa se opravi z razdrtjem dosedanje in sklenitvijo nove najemne pogodbe.
7. Pristojni organ v Republiki Sloveniji pa bi se naknadno lahko strinjal z zamenjavo stanovanja in naknadno izdal soglasje (tako na primer: sklep Vrhovnega sodišča št. II Ips-226/94 z dne 27. 9. 1995, sklep Vrhovnega sodišča št. II Ips-96/94 z dne 6. 7. 1995, sklep Vrhovnega sodišča št. II Ips-966/93 z dne 9. 6. 1994, sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips-189/94 z dne 9. 6. 1994, sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips-484/93 z dne 16. 6. 1994, sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips-406/93 z dne 17. 6. 1993). V takem primeru bi se štelo, kot da je bilo soglasje pristojnega organa za zamenjavo stanovanja dano že od vsega začetka.
8. Iz zgoraj navedenih odločitev Vrhovnega sodišča izhaja, da je bilo tako naknadno soglasje k zamenjavi lahko tudi ustno in dano tudi s strani strokovnih oziroma upravnih delavcev - ne torej nujno le od organa, ki je bil za upravljanje s prevzetimi vojaškimi stanovanji takrat pristojen. Tudi v obravnavani zadevi ne gre za vprašanje veljavnosti soglasja organa nekdanje JLA.
Odločitev, da ni veljavno, je tudi po stališču Ustavnega sodišča pravilna. Za kakšno obliko neveljavnosti gre ni ustavnopravno vprašanje. S stališča pritožnice in njenih ustavnih pravic je izpodbijana odločitev sporna zato, ker njej tako naknadno soglasje ni bilo dano, ne da bi ji bilo na ustrezen način odgovorjeno (oziroma ji sploh ni bilo odgovorjeno), zakaj ne.
9. Čeprav zakonske podlage za zamenjavo stanovanj (vojaških ali civilnih) v Republiki Sloveniji s stanovanji z območja drugih držav v spornem času ni bilo, to ne pomeni, da je bilo to področje materialnopravno popolnoma neurejeno. Pravilnik MORS, ki ga je izdal Minister za obrambo 22. 6. 1992, je predvidel možnost "zamenjave" stanovanj v okviru vojaškega stanovanjskega fonda - in kot izjemo (drugi odstavek 25. člena Pravilnika) za tiste slovenske državljane, ki so se želeli vrniti v Slovenijo.
Njim je dal možnost, da "na račun" nekdanjega skupnega vojaškega stanovanjskega fonda in iz njega dobijo stanovanje v Republiki Sloveniji, kot nekakšno nadomestilo za stanovanja, ki so jih imeli v drugih republikah bivše SFRJ.
10. Zamenjava stanovanj je po Pravilniku MORS določena kot pravica najemnika (oziroma takrat tudi še imetnika stanovanjske pravice), o kateri odloča stanovanjska komisija. Ministrstvo je bilo torej dolžno postopati tako, da bi upravičenci lahko uveljavili svojo pravico in da bi jim bilo zagotovljeno pravno varstvo. Pritožnica je dokumentacijo o uporabi stanovanja predala na Sekretariatu za obrambo Občine Šiška 27. 11. 1991.
Kdaj je bila vložena prošnja za soglasje, iz sodnega spisa ni razvidno, da pa je bila, izhaja že iz poziva Ministrstva z dne 15. 12. 1992, naj predloži manjkajoče potrdilo o državljanstvu.
Pritožnica sama navaja, da se je o možnosti zamenjava zanimala že pred sklenitvijo pogodbe, prošnjo pa je vložila decembra 1991. Ne glede na to, da je Ministrstvo še decembra 1992 trdilo, da bodo prošnjo za soglasje šele predložili v obravnavo stanovanjski komisiji, je Javno pravobranilstvo že 4. 9. 1992 vložilo tožbo za izselitev. O soglasju je stanovanjska komisija odločala najprej 21. 12. 1992 pozitivno, nato pa 18. 2. 1993 negativno. Čeprav je Ministrstvo v dopisu z dne 15. 12. 1992 napovedalo, da bo pritožnica o odločitvi obveščena, se je to zgodilo šele 16. 11. 1994 z dopisom Ministra, ki pa ga po vsebini ni mogoče šteti kot obvestilo o odločitvi stanovanjske komisije. Pisnega sklepa pristojnega organa o zavrnitvi prošnje za izdajo soglasja, pa pritožnica ni prejela.
11. Ustava v 22. in 23. členu določa temeljna jamstva poštenega postopka. V 23. členu zagotavlja pravico do neodvisnega, nepristranskega in zakonitega sodnika, ki mora o posameznikovih pravicah, dolžnostih in obtožbah zoper njega odločiti brez nepotrebnega odlašanja. Člen 22 zagotavlja minimalna procesna jamstva posameznika v postopku. Ustavno sodišče je že odločilo, da ustavna pravica iz 22. člena posamezniku v upravnem postopku zagotavlja, da mu mora upravni organ dati možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev (odločba št. Up-17/95 z dne 4. 7. 1996, OdlUS V,182). Pošten (upravni) postopek pa terja tudi seznanitev osebe, o katere pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih odloča upravni organ, z razlogi te odločitve. Vsaka odločba upravnega organa je podvržena naknadni presoji njene pravne pravilnosti. Če pa je obrazložitev pomanjkljiva, so zagotovljena pravna sredstva lahko le navidezna. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je zato določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.
12. V primeru, ko bi moralo Ministrstvo (njegova stanovanjska komisija) odločiti o soglasju za zamenjavo stanovanja, je mogoče reči, da soglasja ni šele potem, ko je utemeljeno zavrnjeno.
Kadar ministrstvo kot državni (upravni) organ odloča o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, ali o javnopravni stvari, ki sicer ni upravna stvar, je dolžno postopati po Zakonu o splošnem upravnem postopku (1. in 4. člen, Uradni list RS, št. 80/99 - v nadaljevanju: ZUP). To pomeni, da bi morala stanovanjska komisija izdati odločbo in jo vročiti pritožnici. Zoper njeno odločitev je po Pravilniku MORS dopustna pritožba (6. člen Pravilnika), zoper dokončno odločitev pa tudi upravni spor.
13. Pritožnici je bila pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave kršena že z (ne)ravnanjem oziroma z nepravilnim postopanjem Ministrstva, ki ni na zakonit način odločilo o njeni zahtevi za izdajo soglasja za zamenjavo stanovanja. Ministrstvo tudi ni moglo povsem arbitrarno odločiti o izdaji soglasja.
Določba drugega odstavka 25. člena Pravilnika MORS določa izjemo ne samo v tem, da dovoljuje "zamenjave" stanovanj s stanovanji zunaj Republike Slovenije. Izjema je tudi v tem, da ne pogojuje tega soglasja s tem, da bi se moral novi uporabnik stanovanja na Ministrstvu tudi zaposliti - da torej v tem primeru ne gre za službeno stanovanje. Pogoja sta edinole slovensko državljanstvo ali slovenska narodnost in pa to, da je moral imeti dotedanji uporabnik stanovanja zakonito pridobljeno stanovanjsko pravico.
14. Pritožnica je storila vse, da bi se v stanovanje lahko vselila na zakonit način. Enako kakor ne more izkazati, da že ima veljavno soglasje k zamenjavi, tudi še ni mogoče trditi, da ga nima. Šele ko bo o tem odločeno na zakonit način, bo mogoča ugotovitev, da uporablja stanovanje nezakonito. Zato je Ustavno sodišče razveljavilo vse tri izpodbijane sodbe in vrnilo zadevo prvostopnemu sodišču v novo odločanje. Ne zato, ker bi moralo sodišče v izpraznitveni pravdi ugotavljati zakaj soglasje ni bilo dano, temveč zato, ker je treba najprej na zakonit način odločiti o (ne)izdaji soglasja. Najprej bo moralo Ministrstvo o zahtevi za izdajo soglasja odločiti v skladu z ZUP in s svojim Pravilnikom. Šele če bo po tako izvedenem postopku odločeno, da pritožnici soglasja ni mogoče izdati, bo sodišče lahko odločilo tudi o izpraznitvenem zahtevku.
15. Sodišče bo o izpraznitvenem zahtevku lahko odločilo šele, ko bo odločeno o zahtevi pritožnice za izdajo soglasja. Glede na dosedanji potek in trajanje postopka je Ustavno sodišče pristojnemu organu za tako odločitev - Ministrstvu - določilo rok dveh mesecev.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena in drugega odstavka 40. člena v zvezi z 49. členom ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč- Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen