U-I-224/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-224/95
Datum odločitve:
14. 1. 1999
Objavljeno:
OdlUS VIII, 12
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1999:U.I.224.95
Akt:
Statut Zbornice Slovenije za zasebno varovanje
Izrek:
Pobuda Momirja Radosavljevića za oceno zakonitosti Statuta Zbornice Republike Slovenije za zasebno varovanje se zavrne.
Evidenčni stavek:
Pobuda za oceno zakonitosti Statuta Zbornice Republike Slovenije za zasebno varovanje je očitno neutemeljena, ker izhaja iz napačnih predpostavk: Vlada je dala soglasje k Statutu Zbornice v delu, ki se nanaša na izvajanje javnih pooblastil; obstajali pa so tudi veljavni podzakonski predpisi, ki so določali tehnične in druge pogoje za opravljanje dejavnosti varovanja.
Navedbe pobudnika o tem, komu se dodeljujejo licence za zasebno varovanje ter glede zakonitosti in pravilnosti postopka za dodeljevanje licenc, ne morejo biti predmet ustavnosodne presoje predpisa. Lahko so le predmet postopka, v katerem se odloča o pravici posameznika do pridobitve licence za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja.
Geslo:
Javna pooblastila.
Zasebno varovanje, pogoji, dodeljevanje licenc.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Zakon o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja (ZZVO), 14., 22. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 26. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Momir Radosavljević, Ljubljana
Datum vloge:
27. 9. 1995
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US19276
Dokument v PDF obliki:
U-I-224-95_Sklep.pdf
119 KB
Prenesite datoteko
U-I-224-95_LM Ude.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
U-I-224-95_LM Čebulj.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
U-I-224/95
14.1.1999
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Momirja Radosavljevića iz Ljubljane na seji dne 14. januarja 1999
s k l e n i l o:
Pobuda Momirja Radosavljevića za oceno zakonitosti Statuta Zbornice Republike Slovenije za zasebno varovanje se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik navaja, da je soustanovitelj podjetja za tehnično varovanje. Za pridobitev licence za tehnično varovanje morajo zaposleni (čeprav imajo izkaznice Ministrstva za notranje zadeve) proti plačilu opraviti dva preizkusa znanja. Pogoje za pridobitev licence po zakonu predpiše Minister za notranje zadeve, ki pa naj takega predpisa še ne bi bil izdal. Pobudnik meni, da so določbe Statuta zbornice v neskladju z Zakonom o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja, ker da manjka soglasje Vlade za določila statuta, ki urejajo naloge na področju javnih pooblastil (členi od 12 do 25), in ker da niso določeni tehnični pogoji, ki bi jih moral predpisati Minister za notranje zadeve. Zaradi zatrjevanih pomanjkljivosti, naj bi bile po mnenju pobudnika nezakonite tudi odločbe o podelitvi licence za tehnično varovanje.
2. Zbornica Republike Slovenije za zasebno varovanje (v nadaljevanju: Zbornica) v odgovoru na pobudo navaja, da je Vlada dne 23.11.1994 dala soglasje k Statutu Zbornice v delu, ki se nanaša na izvajanje javnih pooblastil. Minister za notranje zadeve je na podlagi 14. člena Zakona o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja izdal Pravilnik o tehničnih pogojih za pridobitev licence za opravljanje dejavnosti tehničnega varovanja oseb in premoženja, ki je bil objavljen v Uradnem listu št. 17/96. Pred tem so se na podlagi drugega odstavka 35. člena citiranega Zakona še naprej uporabljali prejšnji podzakonski predpisi: Uredba o varovanju s tehničnimi sredstvi (Uradni list SRS, št. 23/75 in 26/84) in Pravilnik o organizaciji službe varovanja materialnih in drugih dobrin v organizacijah združenega dela, drugih samoupravnih organizacijah in skupnostih ter državnih organih in o splošnih pogojih za opravljanje dejavnosti organizacij združenega dela, ki opravljajo storitve varovanja (Uradni list SRS, št. 41/83).
Posamezne licence so bile zato izdane v skladu z zakonom in veljavnimi podzakonskimi akti, za vsako licenco pa je izdalo pisno soglasje tudi Ministrstvo za notranje zadeve. Odločbe o podelitvi licence so posamični akti, izdani v upravnem postopku, in se lahko izpodbijajo v okviru upravnega postopka oziroma v upravnem sporu.
B.
3. Pobuda je očitno neutemeljena, saj izhaja iz napačnih predpostavk. Vlada je že 23. novembra 1994 dala soglasje k Statutu Zbornice v delu, ki se nanaša na izvajanje javnih pooblastil. Obstajali so tudi veljavni podzakonski predpisi, ki so določali tehnične in druge pogoje za opravljanje dejavnosti varovanja. Po vložitvi pobude pa je bil na podlagi 14. člena Zakona o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja (Uradni list RS, št. 32/94 - v nadaljevanju: ZZVO) sprejet tudi že nov Pravilnik o tehničnih pogojih za pridobitev licence za opravljanje dejavnosti tehničnega varovanja oseb in premoženja (Uradni list RS, št. 17/96).
4. Navedbe pobudnika o tem, komu se dodeljujejo licence za zasebno varovanje, ter glede zakonitosti in pravilnosti postopka za dodeljevanje licenc ne morejo biti predmet ustavnosodne presoje predpisa. Lahko so le predmet postopka, v katerem se odloča o pravici posameznika do pridobitve licence za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja. Kolikor pa te navedbe zadevajo sam način izvrševanja javnih pooblastil s strani Zbornice, pa Ustavno sodišče opozarja na določbo prvega odstavka 22. člena ZZVO, po kateri nadzor nad izvajanjem Zakona opravlja Ministrstvo za notranje zadeve. Če bi se ugotovilo, da Zbornica ne izvršuje javnih pooblastil v skladu s predpisi, lahko Vlada kadarkoli predlaga Državnemu zboru tudi ukinitev takšne javnopravne osebe in prevzem izvrševanja funkcij državne uprave s strani pristojnih državnih organov.
C.
5. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnika dr. Čebulj in Janko ter sodnica dr. Geč - Korošec. Sodnik dr. Čebulj je dal odklonilno ločeno mnenje, sodnik dr. Ude pa pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta,
ki se mu pridružuje sodnica dr. Wedam-Lukić
Čeprav noben od pobudnikov ustrezne trditve ni uveljavljal, pa se je Ustavno sodišče pri odločanju o obeh zadevah, ki se nanašata na preizkus ustavnosti in zakonitosti Statuta Zbornice RS za zasebno varovanje, ukvarjalo tudi z vprašanjem objave tega splošnega akta. V razpravi se je zastavilo vprašanje, ali velja za splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, določba drugega odstavka 154. člena Ustave, da morajo biti državni predpisi objavljeni v državnem uradnem listu. Do izraza je prišlo tudi stališče, da so splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil predpisi, ki so izdani v okviru izvrševanja funkcije državne uprave, da so torej državni predpisi in da morajo biti objavljeni v državnem uradnem listu. Ker pa to stališče ni prodrlo, nihče od pobudnikov pa ga tudi ni uveljavljal, v obrazložitvi večinske odločitve ni razlogov, ki bi obravnavali to vprašanje. Zaradi tega sem mnenja, da je potrebno obrazložitev dopolniti prav z razlogi, ki se nanašajo na pravno naravo splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil in na njihovo objavo.
Ustava v prvem odstavku 154. člena določa, da morajo biti predpisi objavljeni, preden začno veljati. V drugem odstavku istega člena pa predpisuje, da se državni predpisi objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalnih skupnosti pa v uradnem listu, ki ga te same določijo. O splošnih aktih za izvrševanje javnih pooblastil Ustava v 154. členu ne govori. Pač pa Ustava v 153. členu, ko ureja medsebojno usklajenost (hierarhijo) pravnih aktov, uporablja tri pojme: "zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti". Te tri kategorije uporablja tudi v 155. členu, s katerim prepoveduje njihovo povratno veljavo. Povsem jasno pa razlikuje Ustava med državnimi predpisi (zakoni in podzakonski predpisi) ter splošnimi akti, izdanimi za izvrševanje javnih pooblastil, v 160. členu, ki ureja pristojnosti Ustavnega sodišča. Tudi ustavno-pravno so torej splošni akti, izdani za izvrševanje javnih pooblastil, posebna kategorija, ki jih ni treba v vseh pogledih enačiti z državnimi predpisi. Ustava v 5. alinei prvega odstavka 160. člena celo izrecno pravi, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo, zakoni in podzakonskimi predpisi.
Zaradi tega je prevladalo stališče, da obveznost objave v državnem uradnem listu, ki velja po določbi prvega odstavka 154. člena za državne predpise, ne velja tudi za splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil.
Tudi v praksi splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil niso vedno objavljeni v Uradnem listu RS. Tako so na primer v Uradnem listu RS objavljeni statuti Odvetniške zbornice, Zdravniške zbornice, Veterinarske zbornice in Notarske zbornice, niso pa objavljeni statuti Gospodarske zbornice Slovenije, Obrtne zbornice Slovenije, Lekarniške zbornice Slovenije in Kulturniške zbornice Slovenije, čeprav gre za združenja, ki izvršujejo tudi javna pooblastila. Ustavno sodišče je tedaj, ko je obravnavalo Statut Univerze v Ljubljani (odločba US št. U-I-243/95, OdlUS VII, 69) tudi izrecno poudarilo, da je Statut Univerze splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil. Tudi Statut Univerze pa ni bil objavljen v Uradnem listu. Očitno je torej tudi dosedanja praksa Ustavnega sodišča stala na stališču, da vseh splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil ni potrebno objaviti v državnem uradnem listu. Drugače je seveda tedaj, kadar je tako predpisano v samem zakonu, ki organizacijam ali posameznikom daje javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave.
dr. Lojze Ude
dr. Dragica Wedam - Lukić
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja
V obeh zadevah je bil predmet ustavnosodne presoje Statut Zbornice Republike Slovenije za zasebno varovanje (v nadaljevanju: Statut). Proti sprejetima sklepoma nisem glasoval zaradi tega, ker se ne bi strinjal z razlogi za zavrnitev pobud, temveč zaradi tega, ker bi moralo po mojem mnenju Ustavno sodišče odločiti, da Statut ni začel veljati in se ne sme uporabljati, ker pred pričetkom veljavnosti ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Na to sem na sami seji sodišča tudi opozoril. Statut je sicer bil objavljen v glasilu Zbornice "Bilten", ki je na razpolago na sedežu Zbornice, vendar tudi v njem ne z namenom, da bi bil na objavo vezan pričetek njegove veljavnosti. Takšna ugotovitev izhaja iz njegovega 65. člena, ki določa, da Statut začne veljati z dnem, ko ga sprejme skupščina Zbornice, razen tistih določb (12. do 25. člen), ki pričnejo veljati z dnem, ko da Vlada k njim soglasje. Te določbe so določbe, izdane na podlagi javnega pooblastila.
Statut, ki je bil predmet ustavnosodne presoje, je splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil. Po 121. členu Ustave lahko z zakonom samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave. Predmet javnega pooblastila je torej opravljanje funkcije državne uprave. Po Zakonu o upravi (Uradni list RS, št. 67/94; člen 7) se funkcijo državne uprave lahko prenese z javnim pooblastilom takrat, kadar se na ta način zagotovi bolj smotrno in učinkovito opravljanje upravnih nalog.
Narava in vsebina upravnih nalog se v okviru prenesene funkcije državne uprave torej nič ne spremeni, čeprav jo zaradi smotrnosti in učinkovitosti namesto državnega organa (v konkretnem primeru namesto Ministrstva za notranje zadeve) opravlja nosilec javnega pooblastila (v konkretnem primeru Zbornica). Gre za izvrševanje oblastnih nalog v okviru funkcij izvršilne veje oblasti. Zato tudi imajo nosilci javnih pooblastil po navedenem členu Zakona o upravi pri izvrševanju javnih pooblastil pravice in dolžnosti uprave.
Uprava izvršuje zakone, druge predpise in akte Državnega zbora, kakor tudi predpise in druge akte Vlade. To je ena od funkcij državne uprave, ki jo med drugimi opredeljuje Zakon o upravi v svojem 8. členu; izvršuje pa jo uprava tako, da "izdaja upravne predpise, upravne in druge akte ter opravlja materialna dejanja". Če je neka funkcija državne uprave (izvrševanje zakona) prenešena na nosilca javnih pooblastil, ta v okviru izvršilne klavzule, vsebovane v zakonu, namesto državnega (upravnega) organa izda predpis za izvrševanje zakona. Za takšen predpis se po Ustavi sicer uporablja izraz splošni akt, izdan za izvrševanje javnega pooblastila, vendar ne glede na poimenovanje ostane pravna narava akta ista. Tudi splošni akt, izdan za izvrševanje javnega pooblastila, je po materialnem (vsebuje splošne pravne norme za izvrševanje zakonskih določb) in po formalnem kriteriju (izda ga nosilec funkcije državne uprave) predpis. To velja ne glede na mesto, ki ga ima splošni akt za izvrševanje javnega pooblastila v hierarhiji podzakonskih aktov oziroma predpisov. Tudi med podzakonskimi akti, ki jih izdajajo Vlada in ministrstva, namreč lahko pride do hierarhije in s tem do zahteve po njihovi medsebojni skladnosti (npr. med uredbo Vlade in pravilnikom ministra), pa se zaradi tega njihova narava ne spremeni.
Predpisi morajo biti po 154. členu Ustave objavljeni, preden začnejo veljati. Državni predpisi morajo biti objavljeni v državnem uradnem listu. Splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil je predpis, ki se izda v okviru izvrševanja funkcije državne uprave. To pomeni, da je državni predpis. Kot tak mora biti pred pričetkom veljavnosti objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. To velja tudi za določbe Statuta, ki pomenijo izvrševanje Zakona o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja (Uradni list RS, št. 32/94 in 9/98), pri čemer se te določbe ne nanašajo le na položaj Zbornice in njenih članov, temveč na vsakogar, ki bi se hotel ukvarjati z dejavnostjo zasebnega varovanja. Vsebuje celo določbe, ki urejajo (upravni) postopek odločanja o pravici opravljanja te dejavnosti. Ustavno sodišče bi zato moralo odločiti, da Statut v tem delu ni začel veljati in se ne sme uporabljati. Zaradi neobjave predpisa je to storilo že večkrat - npr. v zadevi št. U-I-283/96 z dne 29.10.1997 (OdlUS VI, 136).
Res je, da pobudniki Statuta niso izpodbijali iz razloga neobjave. Vendar sem, kot rečeno, na to dejstvo na seji sodišča opozoril. In če pri odločanju o ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa Ustavno sodišče samo ugotovi takšno kršitev, je po mojem mnenju ne more izključiti iz presoje samo zaradi tega, ker je pobudnik ni navedel v svoji pobudi.
Dr. Janez Čebulj