U-I-341/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-341/98
Datum odločitve:
14. 10. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 72/98 in OdlUS VII, 186
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.341.98
Akt:
Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94 in 56/99) (ZUODNO), 45. tč. 2. čl.
Izrek:
Razveljavi se določba 45. točke 2. člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij, ki se glasi: "Prvi občinski svet šteje dvanajst članov."

Razveljavi se Odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana občine Horjul (Uradni list RS, št. 63/98).

Redne volitve članov občinskega sveta in župana se v občinah Horjul in Dobrova - Polhov Gradec opravijo potem, ko bo Državni zbor na novo določil število članov občinskega sveta novoustanovljene občine Horjul. Organom občine Dobrova - Horjul - Polhov Gradec se podaljša mandat do nastopa mandata občinskega sveta nove občine Horjul in občinskega sveta občine Dobrova - Polhov Gradec, ki bo izvoljen na rednih volitvah.
Evidenčni stavek:
Državni zbor je brez utemeljenih razlogov obravnaval občino Horjul v nasprotju z merili, ki si jih je sam zastavil zaradi spoštovanja načela enakosti. Glede na to je izpodbijana določba zakona v nasprotju s 14. členom Ustave.
Občinski odlok določa število članov občinskega sveta v nasprotju z zakonom. S tem je občinski svet z Odlokom odločil o zadevi, ki je pridržana zakonodajalcu. S tem je prekršil tudi tretji odstavek 153. člena Ustave, ki določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z zakonom, in prvi odstavek 140. člena Ustave, ki določa, da v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine.
Geslo:
Lokalna samouprava, referendum za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij.
Načelo enakosti.
Volilna pravica.
Načelo usklajenosti pravnih aktov.
Lokalne skupnosti, delovno področje.
Ustavno sodišče, določitev izvršitve odločbe Ustavnega sodišča.
Apelacijska odločba Ustavnega sodišča.
Delno odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 14., 43., 140., 153. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 116. čl.
Zakon o lokalnih volitvah (ZLV), 116. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 30., 2. odst. 40., 43., 45. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-301/98 z dne 17. 9. 1998.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Krajevna skupnost Horjul
Datum vloge:
5. 10. 1998
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US19095
Dokument v PDF obliki:
U-I-341-98.pdf
81 KB
Prenesite datoteko
U-I-341-98_LM Krivic.pdf
76 KB
Prenesite datoteko
U-I-341-98_LM Ude.pdf
73 KB
Prenesite datoteko
U-I-341/98
14.10.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Krajevne skupnosti Horjul, na seji dne 14. oktobra
o d l o č i l o :
1. Razveljavi se določba 45. točke 2. člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94 in 56/98), ki se glasi: "Prvi občinski svet šteje dvanajst članov."
2. Razveljavi se Odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana občine Horjul (Uradni list RS, št. 63/98).
3. Redne volitve članov občinskega sveta in župana se v občinah Horjul in Dobrova - Polhov Gradec opravijo potem, ko bo Državni zbor na novo določil število članov občinskega sveta novoustanovljene občine Horjul. Organom občine Dobrova - Horjul - Polhov Gradec se podaljša mandat do nastopa mandata občinskega sveta nove občine Horjul in občinskega sveta občine Dobrova - Polhov Gradec, ki bo izvoljen na rednih volitvah.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica navaja, da je občina Horjul ustanovljena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 56/98). V 2. členu tega zakona je določeno, da prvi občinski svet občine Horjul šteje 12 članov, kar pomeni, da se volitve izvajajo po proporcionalnem sistemu. V 116. členu Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95 - v nadaljevanju: ZLV) pa je v drugem odstavku določeno, da se število članov občinskega sveta določi glede na število prebivalcev v občini, kar za občino Horjul, ki ima 2.500 prebivalcev, pomeni do 11 članov občinskega sveta. V tem primeru se volitve izvedejo po večinskem sistemu. Občinski svet občine Dobrova-Horjul-Polhov Gradec je sprejel Odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana občine Horjul (v nadaljevanju: Odlok), v katerem je določil, da se v občini Horjul za volitve članov občinskega sveta oblikuje 8 volilnih enot, v katerih se voli skupaj 11 članov občinskega sveta. Pobudnica meni, da je občinski svet ravnal pravilno; zatrjuje, da je Državni zbor pri določanju števila članov občinskega sveta občine Horjul storil napako, ker ni upošteval meril iz 116. člena Zakona o lokalnih volitvah.
2. Občinski svet Občine Dobrova - Horjul - Polhov Gradec se do pobude ni opredelil, temveč je sporočil, da "odločitev prepušča Ustavnemu sodišču". Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru navaja, da izpodbijana določba ZUODNO ni usklajena s 116. členom ZLV in da "gre verjetno za napako v Zakonu o spremembah in dopolnitvah ZUODNO". Sekretariat navaja še, da Ustavno sodišče ni pristojno odločati o medsebojni usklajenosti zakonov.
B.
3. Pobudnica izpodbija Odlok in določbo 45. točke 2. člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94 in 56/98 - v nadaljevanju: ZUODNO), da prvi občinski svet občine Horjul šteje 12 članov. Iz pobude je razvidno, da pobudnica meni, da je pravno nepravilna določba ZUODNO, ker ne upošteva določbe starejšega zakona - ZLV. Pobudnica ne navaja posebej, v čem naj bi bilo neskladje izpodbijane določbe ZUODNO z Ustavo. Ustavno sodišče je kljub navedenemu sklenilo pobudo sprejeti. Razlagalo jo je v prid pobudnici, in sicer tako, kot da pobudnica izpodbija določbo 45. točke 2. člena ZUODNO, podrejeno pa Odlok. Tudi če pobudnica Odloka ne bi izpodbijala, bi Ustavno sodišče moralo presoditi njegovo ustavnost in zakonitost po koneksiteti (30. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS).
4. ZLV določa v prvem odstavku 116. člena, da se število članov prvega občinskega sveta določi v zakonu o ustanovitvi občin. V drugem odstavku tega člena je v razponih določeno število članov občinskega sveta glede na število prebivalcev. V občini z manj kot pet tisoč prebivalci je število članov sveta od 7 do 11. Zakonodajalec si je s to določbo postavil merila za določitev števila članov prvih občinskih svetov; to število je bilo za leta 1994 ustanovljene občine določeno v prvotnem besedilu Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94). Občinski sveti so lahko po konstituiranju to število spremenili - seveda z učinkom za naslednje mandatno obdobje.
5. Iz 116. člena ZLS ne izhaja, da je njegova veljavnost omejena na občine, ki so bile ustanovljene leta 1994. V komentarju te določbe v brošuri Predpisi o lokalnih volitvah in lokalni samoupravi (Uradni list, Ljubljana, 1998, str. 122 - avtor komentarja k tej določbi je Pavle Svete) je zapisano, da bo "prav tako treba po tej prehodni določbi določiti število članov prvega občinskega sveta v občinah, ki se bodo pozneje oblikovale kot nove občine (...) in bodo ustanovljene s spremembami in dopolnitvami ZUODNO)". Določbe 116. člena torej še veljajo.
6. ZUODNO določa območja občin in število članov prvih občinskih svetov novoustanovljenih občin in občin, katerih območja so spremenjena. V 45. točki 2. člena določa območje (novoustanovljene) občine Horjul in na koncu število članov prvega občinskega sveta - 12.
7. ZUODNO in ZLV sta v hierarhiji pravnih aktov na isti stopnji in Ustavno sodišče ni pristojno za presojo skladnosti enega z drugim. Pristojno pa je za presojo skladnosti zakona z Ustavo.
Za presojo ustavnosti izpodbijane določbe ZUODNO je odločilen odgovor na vprašanje, ali je mogoče zakonodajalcu očitati protiustavno ravnanje, ker se pri določitvi števila članov prvega občinskega sveta občine Horjul ni držal meril, ki si jih je zastavil leta 1993 v 116. členu ZLV.
8. Zakonodajalec ima pravico, da svoje odločitve spreminja. Nima pa pravice, da dela med pravnimi subjekti neutemeljene razlike.
Enaka dejanska stanja mora obravnavati enako, različna pa različno (načelo enakosti pred zakonom). Ko je ustanavljal prvo mrežo občin in določal število članov prvih občinskih svetov, je bil vezan na načelo enakosti pred zakonom. Merila si je določil v zakonu (116. člen ZLV), čeprav to ne bi bilo nujno potrebno.
Ko si jih je enkrat zastavil, jih je bil dolžan upoštevati, saj bi sicer ravnal arbitrarno in delal neupravičene razlike v nasprotju z ustavnim načelom enakosti pred zakonom.
9. Občina Horjul ima manj kot 3.000 prebivalcev; s tem podatkom je razpolagala tudi Vlada, kar je razvidno iz gradiva, objavljenega v Poročevalcu Državnega zbora, št. 11/98, str. 100. Po merilih, ki si jih je postavil Državni zbor, bi moralo biti število članov občinskega sveta od 7 do 11. Državni zbor pa je določil večje število članov občinskega sveta. Odstopanje je sicer v številčnem smislu majhno, v pravnem in dejanskem pa bistveno. ZLV namreč določa, da se člani občinskega sveta volijo po večinskem sistemu, če šteje občinski svet manj kot 12 članov, in po proporcionalnem, če šteje 12 ali več članov. Sprememba števila članov z 11 na 12 torej pomeni tudi spremembo volilnega sistema.
10. Državni zbor je brez utemeljenih razlogov obravnaval občino Horjul v nasprotju z merili, ki si jih je sam zastavil zaradi spoštovanja načela enakosti. Glede na to je izpodbijana določba 45. točke 2. člena ZUODNO v nasprotju s 14. členom Ustave in jo je bilo potrebno razveljaviti.
11. Odlok določa v 1. členu, da se za izvedbo volitev članov občinskega sveta in župana občine Horjul predlaga razdelitev občine na 8 volilnih enot. V šestih volilnih enotah se voli po en član občinskega sveta, v eni dva in v eni trije. V 2. členu je določeno, da je "za izvedbo volitev članov občinskega sveta na podlagi 116. člena ZLV določeno, da občinski svet šteje 11 članov".
12. Odlok torej določa število članov občinskega sveta v nasprotju z navedeno določbo ZUODNO (kar je po njeni razveljavitvi irelevantno), prav tako pa tudi v nasprotju z določbo prvega odstavka 116. člena ZLV. Občinski svet je z Odlokom odločil o zadevi, ki je po prvem odstavku 116. člena ZLV pridržana zakonodajalcu. S tem je prekršil tudi tretji odstavek 153. člena Ustave, ki določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z zakonom, in prvi odstavek 140. člena Ustave, ki določa, da v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine.
13. Ustavno sodišče je pred odločitvijo o razveljavitvi Odloka pretehtalo ustavnopravne posledice, ki nastanejo z razveljavitvijo, in ustavnopravne posledice, ki bi nastale, če bi Odlok ostal v veljavi. Če bi bile prve težje od slednjih, bi moralo Ustavno sodišče Odlok kljub nezakonitosti pustiti v veljavi.
14. Ustavnopravne posledice, ki nastanejo z razveljavitvijo, so v tem, da bodo v občinah Horjul in Dobrova - Polhov Gradec redne volitve članov občinskega sveta in županov izvedene z določenim časovnim zamikom. Redne volitve v novoustanovljeni občini Horjul bodo zelo verjetno izvedene s časovnim zamikom in ne 22. novembra 1998, kot je določeno v odloku, s katerim je predsednik Državnega zbora razpisal redne lokalne volitve. Prav tako bo prišlo do časovnega zamika volitev na območju preostalega dela občine Dobrova - Horjul - Polhov Gradec (po novem občine Dobrova - Polhov Gradec), ker bi sicer v času med prenehanjem mandata organom sedanje občine in nastopom mandata organov nove občine Horjul na območju novoustanovljene občine Horjul ne delovali organi lokalne samouprave. Ta zamik volitev pomeni poseg v načelo periodičnosti volitev, ki je eno od načel, izhajajočih iz ustavno zajamčene volilne pravice (43. člen Ustave). Zamik volitev torej predstavlja poseg v volilno pravico kot ustavno zavarovano vrednoto.
15. Poseg v volilno pravico ima v konkretnem primeru relativno majhno težo. Če Državni zbor pravno praznino, ki je nastala, zapolni nemudoma, bo prišlo le do nekajtedenskega zamika pri izvedbi volitev.
16. Ustavnopravne posledice, ki bi nastale z izvedbo volitev v občini Horjul po Odloku, pa so v tem, da bi bile volitve protiustavne in nezakonite. V občinski svet bi bilo izvoljeno takšno število članov, kot ga je določil nepristojen organ (občinski svet) namesto pristojnega - Državnega zbora (glej 12. točko obrazložitve).
17. Ustavno sodišče je podobno tehtanje opravilo v zadevi št. U- I-301/98, v kateri je ugotovilo protiustavnost druge točke 3. člena ZUODNO (mestna občina Koper). V navedeni zadevi je Ustavno sodišče ocenilo, da bi imela izvedba volitev v protiustavno oblikovani občini težje ustavnopravne posledice kot poseg v volilno pravico, do katerega je prišlo s podaljšanjem mandata organom mestne občine Koper oziroma z odložitvijo volitev. Tudi v navedeni zadevi je Ustavno sodišče upoštevalo dejstvo, da lahko Državni zbor s sprejemom z Ustavo skladnih sprememb in dopolnitev ZUODNO prepreči daljše odlaganje rednih volitev na območju sedanje mestne občine Koper.
18. Ustavno sodišče je po tehtanju odločilo, da bi bile ustavnopravne posledice izvedbe volitev v občini Horjul na podlagi nezakonitega Odloka, opisane v 11. in 12. točki obrazložitve te odločbe, težje, kot pa so ustavnopravne posledice odložitve volitev v občinah Horjul in Dobrova - Polhov Gradec.
19. Ustavno sodišče je v tretji točki izreka odločbe na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) določilo način izvršitve svoje odločbe.
20. Ustavno sodišče poziva Državni zbor, da nemudoma dopolni 45. točko 2. člena ZUODNO tako, da določi število članov prvega občinskega sveta novoustanovljene občine Horjul v skladu z Ustavo (v skladu z merili, ki si jih je sam zastavil v 116. členu ZLV). Volitve v občinah Horjul in Dobrova - Polhov Gradec bodo lahko izvedene šele po tej dopolnitvi ZUODNO.
C.
21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, drugega odstavka 40. člena ter 43. in 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo v prvi točki soglasno, v drugi in tretji točki pa s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Wedam - Lukić ter sodnika Krivic in Ude, ki so napovedali odklonilna ločena mnenja.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta, ki se mu pridružuje sodnica dr. Wedam-Lukić
1. Glasoval sem proti drugi in tretji točki izreka večinske odločbe, s katerima so bili razveljavljeni Odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana Občine Horjul, odložene volitve članov občinskega sveta in župana v občinah Horjul in Dobrova - Polhov Gradec, dokler ne bo državni zbor določil števila članov občinskega sveta novoustanovljene občine Horjul in s tem podaljšan mandat organom sedanje Občine Dobrova - Horjul - Polhov Gradec. Mnenja sem namreč, da je odložitev volitev v občinska sveta novih občin in podaljšanje mandata sedanje skupne občine v ustavno-pravnem pogledu hujša posledica kot pa izvedba volitev po odloku o določitvi volilnih enot, ki ni v celoti v skladu z Zakonom o lokalnih volitvah, zlasti z določbo prvega odstavka 116. člena tega zakona, ki pravi, da se število članov prvega občinskega sveta določi v Zakonu o ustanovitvi občin. Glasoval pa sem za prvo točko izreka, s katerim je Ustavno sodišče razveljavilo določbo 45. točke 2. člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij, ki je za novo občino Horjul v nasprotju s kriteriji, ki jih je sam predpisal v drugem odstavku 116. člena Zakona o lokalnih volitvah.
2. Po razveljavitvi določbe 45. točke 2. člena ZUODNO navedeni odlok ni več v neskladju z ZUODNO. Še vedno pa je v neskladju s prvim odstavkom 116. člena ZLV, ki kot rečeno pravi, da se število članov prvega občinskega sveta določi v Zakonu o ustanovitvi občin, ne pa v odloku občine. Vendar je to neskladje manjšega pomena, saj je določba prvega odstavka 116. člena ZLV pravzaprav metodološka pravna norma, ki za primer, ko organi nove občine še niso mogli določiti števila članov občinskega sveta, predpisuje, da "prvo" določitev, ki je za izvedbo volitev nujno potrebna, opravi zakonodajalec sam. V tem konkretnem primeru je to opravil občinski svet "skupne občine" in to celo v skladu s kriteriji, ki jih je zakonodajalec predpisal v drugem odstavku 116. člena ZLV. Sama določitev števila članov občinskega sveta v novi občini s strani organa lokalne skupnosti, ne pa s strani zakonodajalca, torej po svoji teži ne predstavlja pomembnejše kršitve zakona. Po volitvah in oblikovanju organov lokalne skupnosti bi si namreč lokalna skupnost lahko sama predpisala število članov občinskega sveta.
3. Zaradi tega je treba primerjati to protiustavnost, do katere je prišlo zaradi nespoštovanja določbe o pristojnosti metodološke narave s protiustavnostjo, do katere pride zaradi preložitve volitev in podaljšanja mandata dosedanjim organom ne le v novi občini Horjul, temveč tudi v novi občini Dobrova - Polhov Gradec, glede katere zakonodajalec pri določanju števila članov občinskega sveta ni zagrešil nobene napake. Mnenja sem, da je preložitev volitev in podaljšanje mandata z vidika zagotavljanja ustavnosti hujša posledica kot pa izvedba volitev po nezakonitem odloku.
4. Periodičnost volitev je brez dvoma sestavni del volilne pravice iz 43. člena Ustave. Za državni zbor je periodičnost volitev kot element volilne pravice določila že sama Ustava v prvem odstavku 81. člena. Po določbi drugega odstavka 81. člena se državnemu zboru podaljša mandatna doba le med vojno ali v času trajanja izrednega stanja, izredne volitve pa se lahko razpišejo predvsem tedaj, kadar ni izvoljen predsednik vlade (členi 111, 117, 118 in 119 v zvezi s členom 109 Ustave).
Izredne volitve v občinski svet pa se po ZLV (določba tretjega odstavka 24. člena) razpišejo, če se pred potekom štiriletne mandatne dobe razpusti občinski svet. Izredne volitve pred potekom mandatne dobe v drugih primerih niso predvidene.
Ker je volilna pravica tudi individualna pravica državljanov in ker je periodičnost volitev element te volilne pravice, bi moral po mojem mnenju obstojati tehtnejši razlog za podaljšanje mandata in preložitev volitev kot pa je protizakonitost (in s tem po določbi prvega odstavka 153. člena Ustave tudi protiustavnost) neke metodološke norme predpisa lokalne samouprave.
5. Sicer pa je že iz same obrazložitve razvidno, da je večina z odločitvijo v tej zadevi (glej zlasti tč. 17 in 18 obrazložitve) skušala okrepiti svojo odločitev v primeru Mestne občine Koper (zadeva U-I-301/98), ko svoje odločitve o preložitvi volitev in podaljšanju mandatov sploh ni obrazložila. Pri tem pa je večina prezrla, da je bila v primeru nove občine Horjul s sprejemom odloka o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana Občine Horjul zagrešena razmeroma "majhna" kršitev. Res pa je, da bo tudi kršitev volilne pravice, do katere je prišlo z večinsko odločbo, lahko zakonodajalec s svojo odločitvijo hitro odpravil.
dr. Lojze Ude
dr. Dragica Wedam-Lukić
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Glasoval sem proti 2. točki (razveljavitev odloka o volilnih enotah za volitve v novi občini Horjul) in proti 3. točki izreka (podaljšanje mandatov organom dosedanje občine Dobrova - Horjul - Polhov Gradec).
I.
(razveljavitev odloka o volilnih enotah)
Odlok je formalno res v nasprotju s prvim odstavkom 116. člena Zakona o lokalnih volitvah (ZLV), po katerem se število članov prvega občinskega sveta določi v zakonu o ustanovitvi občin (in ne v občinskem odloku). Toda v tem zakonu je bilo to število za občino Horjul določeno na neustaven način in je Ustavno sodišče zato to določbo razveljavilo. S tem je v zakonski ureditvi vprašanja nastala pravna praznina - ki pa jo povsem ustrezno (in vsebinsko povsem v skladu z zakonskimi merili) zapolnjuje sporni občinski odlok.
Zato se povsem strinjam s pristopom v 13. točki obrazložitve, kjer je rečeno: če bi bile ustavnopravne posledice razveljavitve odloka težje od posledic nerazveljavitve, potem "bi moralo Ustavno sodišče Odlok kljub nezakonitosti pustiti v veljavi". (Če je ta zgolj formalna nezakonitost sploh vredna tega imena, saj je urejanje takih lokalnih zadev po Ustavi stvar občine same in jo ZLV za volitve prvega občinskega sveta v novi občini izjemoma prepušča zakonu o ustanovitvi občin le zato, ker naj bi bilo to bolje, kot če bi bilo to prepuščeno organom prejšnje občine, ki novi občini morda ni naklonjena - toda v tem primeru sama pobudnica postopka - KS Horjul - ureditev v spornem odloku izrecno podpira kot pravilno.)
Nikakor pa se ne morem strinjati z opravljenim "tehtanjem", da bi bile ustavnopravne posledice izvedbe volitev na podlagi Odloka težje kot sedaj odrejena odložitev volitev in podaljšanje mandatov. Državni zbor bi namreč že pred volitvami 22. novembra storjeno napako lahko odpravil in vsaj naknadno vzpostavil manjkajočo formalno podlago za izvedbo volitev 11-članskega (namesto 12-članskega) občinskega sveta, še zlasti če bi ga k temu pozvalo Ustavno sodišče v svoji odločbi (tako kot ga tudi zdaj poziva - glej točko 20 obrazložitve). Pa tudi, če tega v mesecu dni ne bi storil, bi v primeru morebitnega spora o veljavnosti izvedenih volitev Ustavno sodišče mirno lahko te potrdilo kot veljavne - če ne bi že sedaj ugotovilo, da Odlok kljub omenjeni formalni nezakonitosti ostane v veljavi, ker ima v takem specifičnem primeru pravočasna izvedba volitev prednost pred varstvom zakonitosti zaradi neke njene zgolj formalne "kršitve", ki jo je z neustavnim ravnanjem pravzaprav povzročil zakonodajalec sam. In če bi Državni zbor še pred volitvami svojo napako sicer popravil, a ne tako, da bi "odobril" 11-člansko sestavo horjulskega občinskega sveta, ampak bi jim določil manjše število članov? Potem bi pač nujnost preložitve volitev povzročil sam in bi s tem nastale probleme moral tudi sam urediti. A v to se že sam gotovo ne bi hotel spuščati, če ne bi bilo res nujno potrebno.
Primerjava posledic odložitve volitev v občinah Horjul in Dobrova - Polhov Gradec (za nekaj tednov) z odložitvijo volitev v občini Koper (najbrž za eno leto), ki je narejena v 17. točki, pa je povsem neumestna. V Kopru so bile namreč odložene volitve v povsem protiustavno oblikovano občino (tako je razsodilo Ustavno sodišče - in čeprav se trije sodniki s tem nismo strnjali, ta odločitev velja in jo je treba spoštovati) - tu v Horjulu (in zato potem še v sosednji, povsem "nedolžni" občini) pa so bile volitve odložene v dveh povsem legitimno in ustavno ustanovljenih občinah in to zgolj zaradi neke drobne napake zakonodajalca. Ljudje v teh dveh občinah niso nič krivi (kot naj bi bili "krivi" nespoštovanja ali nerazumevanja ustavnega koncepta občine, kot ga razume Ustavno sodišče, voditelji in tudi prebivalci občine Koper) - v tem primeru je krivda izključno na strani zakonodajalca. Občinski svet stare občine Dobrova - Horjul - Polhov Gradec je s svojim odlokom tu po zdravi pameti (in povsem v skladu z zakonskimi kriteriji) samo še skušal rešiti, kar bi se še dalo rešiti - če ne bi s tole odločbo Ustavno sodišče dalo prednosti spoštovanju "papirnate" zakonitosti pred spoštovanjem vsebinske zakonitosti (da o ustavni pravici občanov, da svojo zakonito ustanovljeno občino dobijo takoj in ne z zamudo, pa o stroških in drugih zapletih, ki bodo zaradi vseh teh zamud nastali, niti ne govorimo).
II.
(podaljšanje mandatov)
Točka 17 (zgoraj omenjena) kaže, da je Ustavno sodišče pri odločanju o tej zadevi imelo v mislih tudi koprsko zadevo in jo z njo (neutemeljeno oziroma narobe) primerjalo. Med obema odločbama je namreč še ena pomembna razlika. Medtem ko ob hitrem odločanju v koprski zadevi vprašanje, ali Ustavno sodišče sme samo podaljšati mandat občinskim organom, sploh ni bilo obravnavano, pa je bilo to pomembno ustavnopravno vprašanje medtem v javnosti že odprto - v tejle zadevi pa sem ga pri odločanju izrecno zastavil tudi sam. Kljub mojim ponovljenim pozivom, naj večina, če že misli, da to Ustavno sodišče sme narediti, potem v obrazložitvi tudi ustrezno utemelji ta svoj nenavadni in zame - vsaj v konkretnih okoliščinah tega primera - ustavno povsem nedopustni korak, ni o tem v obrazložitvi niti besedice (razen formalnega pojasnila v 19. točki, da 3. točka izreka temelji na pooblastilu Ustavnemu sodišču, da lahko določi način izvršitve svoje odločbe).
Stališče, ki bi iz tega logično sledilo, češ da je bila odločitev o podaljšanju mandatov nujna za izvršitev prvih dveh točk izreka (o razveljavitvi zakona in odloka), preprosto ne drži. Če je bil odlok o volilnih enotah razveljavljen, je seveda jasno, da bo treba volitve izvesti po novem odloku, ki ga še ni. (Mimogrede: tu se še dodatno pokaže nesmiselnost razveljavitve Odloka; če bo Državni zbor hitro popravil število članov občinskega sveta od 12 na 11, bi bil Odlok spet povsem zakonit in sposoben za uporabo - sedaj ga bo treba pa še enkrat sprejeti, objaviti itd.) Toda o posledicah te razveljavitve (preložitev volitev in podaljšanje mandatov, če uskladitev z Ustavo in zakonom ne bi bila dovolj hitra) bi morali odločati za to pristojni organi (Državni zbor, njegov predsednik in volilne komisije), ki bi s hitrim ravnanjem (tu, kjer "ustavnih" občin ni treba šele ustanavljati, tako kot v Kopru) morda sploh lahko še "ujeli vlak" in podaljšanje mandatov sploh ne bi bilo potrebno.
Če bi bilo potrebno - in šele, ko bi bilo to res potrebno - bi o takem krajšem podaljšanju mandatov iz ustavnopravno nujnih razlogov lahko odločil samo zakonodajalec z zakonom. Tudi v prvi odločbi Ustavnega sodišča o lokalni samoupravi (št. U-I-13/94 - OdlUS III, 8), na katero se nekateri neutemeljeno sklicujejo, češ, saj je Ustavno sodišče že takrat podaljšalo mandat takratnim starim občinskim skupščinam, je bilo, nasprotno, rečeno le, da bi se iz važnih ustavnopravnih razlogov to smelo storiti z zakonom. Gre torej nesporno za pristojnost zakonodajalca - vanjo pa bi Ustavno sodišče z odreditvijo načina izvršitve neke svoje odločbe smelo poseči (morda, a to je npr. tudi v Nemčiji še vedno zelo sporno) kvečjemu takrat, kadar njegove odločbe na noben drug način sploh ne bi bilo mogoče izvršiti ali pa bi bile brez take njegove odredbe huje prizadete pomembnejše ustavne vrednote kot je temeljno ustavno načelo delitve oblasti in prepoved sodni oblasti, da nepooblaščeno posega v pristojnosti zakonodajne oblasti.
Da vsaj horjulski primer gotovo ni tak, je zame zunaj vsakega dvoma. Če bi bilo podaljšanje mandatov potrebno, bi ga mogel in moral z zakonom odrediti Državni zbor. Ustavno sodišče bi ga na to njegovo dolžnost lahko v obrazložitvi svoje odločitve le opozorilo - s tem, da je namesto njega to nepooblaščeno storilo samo, pa je po mojem mnenju prekršilo temeljno ustavno načelo ločitve oblasti.
Matevž Krivic