U-I-326/97
Natisni
Opravilna št.:
U-I-326/97
Datum odločitve:
4. 6. 1998
Objavljeno:
OdlUS VII, 122
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.326.97
Akt:
Zakon o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 27/95) (ZIS), 96. čl. Pravilnik o spremembah in dopolnitvah pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic (Uradni list RS, št. 67/97), 4. čl.
Izrek:
Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 96. člena Zakona o igrah na srečo in za oceno ustavnosti in zakonitosti 4. člena Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic se zavrneta.
Evidenčni stavek:
Zakon o igrah na srečo v 96. členu med drugim pooblašča ministra, pristojnega za finance, da izda podrobnejši predpis tudi o največjem številu igralnih avtomatov, ki jih sme prireditelj imeti nameščene. Ker ne gre za osnovno dejavnost, pač pa za izjemno uporabo igralnih avtomatov zunaj igralnic, je pa sicer uporaba igralnih avtomatov v igralnicah kot dejavnost v celoti urejena, je pobuda za oceno ustavnosti te zakonske določbe in na njeni podlagi sprejetega podzakonskega akta očitno neutemeljena, zato jo je Ustavno sodišče zavrnilo.
Geslo:
Načelo pravne in socialne države.
Načelo enakosti pred zakonom.
Načelo legalitete pri delu upravnih organov.
Svoboda gospodarske pobude.
Gostinstvo, igre na srečo, pogoji.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 74., 120., 153. čl.
Zakon o Vladi RS (ZVRS), 3. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 26. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Rajko Hrvatič, Izola
Datum vloge:
19. 12. 1997
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US18983
Dokument v PDF obliki:
U-I-326-97.pdf
72 KB
Prenesite datoteko
U-I-326-97_LM Šturm.pdf
163 KB
Prenesite datoteko
U-I-326-97_LM Krivic.pdf
66 KB
Prenesite datoteko
U-I-326/97
4.6.1998
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Rajka Hrvatiča iz Izole na seji dne 4. junija 1998
s k l e n i l o :
Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 96. člena Zakona o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 27/95) in za oceno ustavnosti in zakonitosti 4. člena Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic (Uradni list RS, št. 67/97) se zavrneta.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik navaja, da se kot podjetnik v gostinstvu ukvarja tudi s prirejanjem posebnih iger na srečo in to na več kot treh igralnih avtomatih. Ugotavlja, da Zakon o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 27/95 - v nadaljevanju: ZIS) daje v 96. členu ministru, pristojnemu za finance (v nadaljevanju: minister), med drugim pooblastilo odločati, kolikšno najmanjše in največje število igralnih avtomatov sme imeti nameščenih posamezen prireditelj. To pa je, trdi pobudnik, odločanje o pravicah pravnih subjektov, a o njih lahko odloča le zakonodajalec. Ministru je lahko prepuščeno le predpisovanje pogojev za opravljanje dejavnosti, ki jo zakon dovoljuje, določanje najmanjšega in največjega dovoljenega števila igralnih avtomatov pa pomeni odločanje o pravici sami, meni pobudnik. V 4. členu Pravilnika o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic (v nadaljevanju: novela Pravilnika) se protiustavnost izpodbijane zakonske določbe kaže ad absurdum, trdi pobudnik, saj da je določba o najmanj enem igralnem avtomatu nesmiselna, določba o največ treh (doslej je minister predpisoval najmanj tri|) pa samovoljna in za pobudnika in druge boleča.
2. Pobudnik smiselno očita izpodbijani zakonski normi neskladje s 120. členom Ustave, izrecno pa podzakonski normi neskladje z 2., 14. in 74. členom Ustave, in predlaga v izpodbijanem delu njeno razveljavitev.
3. Državni zbor kot prvi nasprotni udeleženec meni, da pobuda ni utemeljena. Izpodbijano pooblastilo ministru temelji na izjemnosti uporabe igralnih avtomatov zunaj igralnic, saj jo zakon dovoljuje le kot zaokroženje gostinske ponudbe. Minister mora pri predpisovanju najmanjšega in največjega števila igralnih avtomatov preprečevati nelojalno konkurenco dejavnosti iger na srečo v igralnicah, za katero veljajo mnogo strožje zakonske določbe.
Pravica do prirejanja posebnih iger na srečo zunaj igralnic je vendarle določena z zakonom, ne z ministrovim predpisom, zatrjuje nasprotni udeleženec, zato ni kršitve 2., 74. ali 120. člena Ustave. Če bo hotel pobudnik razširiti igralniško dejavnost, mu zakon tega ne onemogoča, a izvajati jo bo moral ob drugačnih uzakonjenih pogojih.
4. Tudi Vlada je o zadevi pripravila in poslala mnenje, da izpodbijani podzakonski predpis ni v neskladju z Ustavo. Opozarja, da je prirejanje posebnih iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic dejavnost, ki je v večini evropskih držav prepovedana in tudi nedavno sprejeta strategija razvoja igralništva na Slovenskem (40. seja Vlade 4.12.1997) predvideva njeno postopno ukinjanje. Postopnost pa je uveljavljena tudi že v 8. členu novele Pravilnika, po katerem lahko tisti prireditelji, ki so ob uveljavitvi predpisa imeli nameščenih več igralnih avtomatov, nadaljujejo s to dejavnostjo neokrnjeno. Že po sedanjem ZIS pa je ta dejavnost dovoljena le gostincem in le za zaokroženje njihove ponudbe, torej ne kot primarni vir pridobivanja prihodka; omejitve na gostinsko dejavnost in druge veljajo za vse enako.
5. Minister na pobudo ni odgovoril.
B.
6. Pobudnik ne izpodbija dejstva, da je obravnavana dejavnost omejena. Izpodbija to, da je omejevanje v obliki dovoljenega števila igralnih avtomatov, ki jih sme imeti nameščene posamezen prireditelj, v celoti prepuščeno podzakonskemu urejanju ministra, pristojnega za finance.
7. Odločanje o dopuščenem obsegu določene dejavnosti pomeni poseganje v svobodo gospodarske pobude (74. člen Ustave) in sodi zato med vsebine, katerih urejanje spada v pristojnost Državnega zbora. Izvršilna oblast ima pooblastilo, da s podzakonskimi predpisi v okviru pogojev in osnovnih kriterijev, določenih v zakonu, zagotavlja izvrševanje zakonov in sprejema ukrepe, ki so potrebni za izvrševanje nalog iz državne pristojnosti na posameznih področjih (3. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije). Tudi iz načel pravne države (2. člen Ustave) izhaja, da mora biti tistemu, ki se namerava ukvarjati z dejavnostjo, ki je v načelu dovoljena, iz zakona razvidno ali vsaj predvidljivo, s kakšnimi omejitvami mora pri tem računati. V konkretni sporni zadevi je uporaba igralnih avtomatov v celoti in podrobno urejena kot igralniška dejavnost v igralnicah. Pravilnik določa le izjemno uporabo igralnih avtomatov zunaj igralnic. Zakon je torej opredelil pogoje dejavnosti z igralnimi avtomati v igralnicah, uporaba zunaj igralnic pa pomeni že zakonsko izjemo, glede katere pa je minister poblaščen le, da poleg ostalih tehničnih in drugih standardov določi najmanjše in največje število igralnih avtomatov, ki se smejo uporabljati. S tem pa se v ničemer ne posega v pogoje opravljanja igralniške in ne gostinske dejavnosti. Iz načela, zapisanega v drugem odstavku 120. člena, in iz tretjega odstavka 153. člena Ustave, izhaja, da mora zakonodajalec, kadar pooblasti izvršilno oblast za izdajo podzakonskega predpisa, prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet tega predpisa, in določiti okvire ter usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje. Ustavno sodišče ocenjuje, da zakon v celoti ureja pogoje uporabe igralnih avtomatov v igralnicah, kjer se lahko uporabljajo za namene igralniške dejavnosti. Ko gre za gostinsko dejavnost, pa dopušča omejeno uporabo avtomatov zunaj igralnic, kar izhaja že iz vsebine 10. poglavja (Uporaba igralnih avtomatov zunaj igralnic), ki za to izjemno uporabo predpisuje še posebne pogoje.
8.V obravnavanem primeru zakonodajalec ni dal ustavno nedopustnih pooblastil ministru, pristojnemu za finance, in tako niso podane kršitve 2., 14., 74. in 120. člena Ustave.
C.
9. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki: dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam - Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodniki Krivic, Šturm, Testen in Wedam - Lukićeva. Sodnika Krivic in Šturm sta dala odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Šturma
1. Glasoval sem proti sklepu Ustavnega sodišča o nesprejemu pobude Rajka Hrvatiča zato, ker sodišče v tem primeru ni upoštevalo ustavnopravnega načela o vsebinski vezanosti uprave za zakon.
Resda je napadena zakonska in podzakonska rešitev uveljavila ureditev, ki pomeni izjemo od splošne ureditve pogojev za opravljanje iger na srečo, vendar samo to dejstvo še ne upravičuje zakonsko neomejeno poooblastilo Ministru, da sam poljubno in brez zakonskih kriterijev s svojim izvršilnim predpisom določi največje število igralnih avtomatov. Pri tem se ne opredeljujem do izpodbijane ureditve iz podzakonskega predpisa. Bistveno pri ustavni presoji je zgolj dejstvo, da je zakonsko pooblastilo neomejeno in kot tako pomeni nevaren precedens za podobno ravnanje v drugih primerih, zato je potrebno opozoriti na neustavnost takšnega načina zakonskega in podzakonskega urejanja. To stališče utemeljujem z naslednjim teoretičnim in primerjalnopravnim prikazom legalitetnega načela in vezanosti uprave na zakon.
2. Prikaz veljavne splošne pravne ureditve v Republiki Sloveniji glede izdajanja podrobnih upravnih predpisov
Ustava Republike Slovenije določa v I. poglavju, da je Slovenija demokratična (1. člen) in pravna država (2. člen), v kateri velja načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (3. člen). Država varuje človekove pravice in temeljne svoboščine (5. člen).
Za ugotavljanje razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo je najbolj pomemben in odločujoč 120. člen Ustave, ki določa organizacijo in delo uprave. Prvi odstavek tega člena določa, da organizacijo uprave, njene pristojnosti in način imenovanja njenih funkcionarjev ureja zakon. Drugi odstavek tega člena pa določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov.
Zakon o Vladi Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 4/93, 23/96, 47/97) 26. členu določa, da lahko Vlada z uredbo podrobneje ureja in razčlenjuje z zakonom ali drugim aktom Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in kriteriji iz zakona. Na podlagi izrecnega pooblastila iz zakona lahko Vlada z uredbo ureja tudi način uresničevanja pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb. Vlada z odlokom ureja posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen in sprejema druge odločitve, za katere je z zakonom ali z uredbo določeno, da jih ureja Vlada.
Zakon o upravi (Ur. l, RS pt, 67/94 in 20/95) v členih 8. in 99. določa, da uprava izvršuje zakone, druge predpise in akte Državnega zbora, kakor tudi predpise in druge akte Vlade. Pri opravljanju navedenih nalog uprava izdaja upravne predpise, upravne in druge akte ter opravlja materialna dejanja. Upravni predpisi morajo biti v skladu z Ustavo in zakoni. Upravni in drugi akti ter materialna dejanja uprave morajo neposredno temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu. Za izvrševanje zakonov, drugih predpisov in aktov Državnega zbora ter predpisov ter aktov Vlade, izdajajo ministri pravilnike, odredbe in navodila.
Iz prednjega prikaza je razvidno, da Ustava ne ureja podrobno razmerja med državno zakonodajno in izvršilno oblastjo, ampak le na sorazmerno lapidaren način postavlja načela za določitev tega razmerja. Pri oblikovanju stališča o razmerju med zakonodajno in izvršilno oblastjo ter o razmerju med ustavo ter zakonom na eni strani, ter podzakonskimi predpisi izvršilnih organov, t.j. Vlade in upravnih organov na drugi strani, je smiselno in potrebno upoštevati dognanja in stališča pravne teorije.
3. Stališča pravne, zlasti upravnopravne doktrine o razmerju med zakonodajno in izvršilno normativno funkcijo
Pregled pravne teorije začenjam s stališči iz pravoznanstva avtorjev Kušeja, Pavčnika in Pereniča (Kušej et al., str. 139 - 140).
Predpis je lahko izvršilen samo tedaj, ko temelji in se opira na akt, ki ga izpeljuje. Če tega temelja ni niti v ustavi niti v zakonu, ni pravnega razloga, ki bi izvršilne organe pooblaščal, naj izdajajo izvršilne predpise. Pooblastilo za izdajanje izvršilnih predpisov je vsebovano v ustavi in (ali) zakonu. Ustava lahko daje splošno pooblastilo za izvrševanje zakona in drugih predpisov, ki jih sprejema zakonodajalec. Druga možnost pa je, da ustava dopušča izdati izvršilni predpis le tedaj, ko ima odredbodajalec posebno zakonsko pooblastilo. Zakonodajalcu sta v tem primeru na voljo dve rešitvi: lahko da splošno pooblastilo za sprejemanje izvršilnih predpisov, ali pa le specialno pooblastilo, ki od primera do primera določa, kdaj in kako naj bo tak predpis izdan.
O izvrševanju zakona lahko govorimo samo tedaj, če izvršilni predpis ostaja v mejah predmeta, ki ga oblikuje zakon. Takrat lahko govorimo o izvrševanju zakona le v pomenu uporabljanja prava, saj mora nižja pravna norma temeljiti na višji (Kušej et al., str. 139).
Za izvršilni predpis je značilno, da ureja podrobnosti (detajle), ki se tako hitro spreminjajo, da jih zakonodajalec ne more pravočasno urejati. Če se nadrobnosti nanašajo na relativno trajnejša družbena razmerja, je smiselno, da so v zakon vključene tudi tedaj, ko njihova družbena pomembnost ni v skladu s pravno močjo, ki gre zakonu (Pavčnik, str. 215).
Ustavno načelo je, da so temeljne pravice določene ali vsaj nakazane že v Ustavi, sicer pa je lahko samo zakon tisti, ki določa pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb. Samo po sebi se razume, da je to načelo bistveno bolj poudarjeno in lažje uresničljivo, če so že v zakonski izvršilni klavzuli določeni cilj, merila in področje podzakonskega pravnega urejanja (Pavčnik, str. 217).
Identična stališča najdemo obširno obrazložena tudi v spisih Krbeka (Krbek, str. 157 - 175).
Z omenjeno problematiko se je izčrpno ukvarjala tudi slovenska upravnopravna teorija. Velik poudarek je dajala razločevanju med originarnimi, t.j. izvirnimi pravnimi normami, ki jih najdemo v zakonu ter med derivativnimi, t.j. odvisnimi pravnimi normami, ki jih vsebujejo podzakonski predpisi. Med prvimi je tako Vavpetič opozoril na odnos med derivativnimi, se pravi predvsem med pravnimi abstraktnimi pravnimi normami na eni strani in med zakonskimi normami na drugi strani. V načelu mora vsaka derivativna pravna norma imeti glede vsake svoje pravne sestavine izrečni pravni vir v originarni pravni normi, se pravi v zakonu. To velja tako glede strukturalnih značilnosti derivativnih pravnih norm, kakor tudi glede njihove vsebine. V vsebinskem pogledu pomeni ta zahteva, da sme derivativna pravna norma, torej upravni predpis, obravnavati samo tista vprašanja, ki jih v njihovih temeljnih značilnostih obravnava že ustrezni zakon. Upravni predpis ne sme v vsebinskem pogledu izražati ničesar, kar ne bi imelo izrečnega temelja v zakonu. Zato Vavpetič poudarja, da mora upravni predpis imeti v zakonu ne samo temelj, temveč mora zakon tudi izvrševati (Vavpetič, str. 212 in sledeče).
Zelo sistematično in izčrpno se loteva omenjenih vprašanj Godec v svoji doktorski disertaciji in kasneje v svojem učbeniku o splošnem delu upravnopravne dejavnosti. V njem dosledno opozarja na razlikovanje med pravno normo, t.j. med pravilom ravnanja ter med pravnim aktom, t.j. obliko, v kateri prihajajo do izraza pravila pravne norme. Na tej podlagi tudi definira bistvo upravnega predpisa. Upravni predpis opredeljuje kot abstraktno pravno normo, ki se vključuje v pravni red s tem, da je v nastanku vsebinsko in v svojem pravnem življenju odvisna od kakšne originarne pravne norme in da je vedno pravni vir za kakšno pravno normo nižje veljave. Po Godcu sta najvažnejši dve značilnosti upravnih predpisov: abstraktnost in odvisnost. Abstraktnost je kriterij za razločevanje upravnih predpisov od pravnih norm nižje veljave, kajti konkretna norma ne more biti nikdar upravni predpis. Odvisnost pa je temelj za potegnitev meje nasproti drugim abstraktnim normam, kajti upravni predpis ne more biti nikdar originaren (Godec, str. 49).
Temeljna značilnost abstraktnih upravnih norm je njihova odvisnost od originarnih norm in ta se kaže na poseben način tudi v vprašanju vsebine. Razmejitev med originarnimi in odvisnimi pravnimi normami nakaže tudi vsebinsko razmerje med normami, ki jih predpisujejo zakoni in normami, ki naj jih vsebujejo abstraktni upravni akti (akti izvršilne oblasti).
S pravnimi normami se določijo tudi naloge države kot celote in naloge vanjo vključenih teritorialnih enot. Te naloge določajo najvišji državni organi v pravnih aktih, ki so normalno najvišji v hierarhiji pravnih aktov in z normami, ki imajo največjo pravno veljavo. Določanje nalog države je torej funkcija zakonodajnih organov, funkcija drugih državnih organov, t.j. organov izvršilne oblasti pa je skrb za izvrševanje teh nalog. Ta osnovna razmejitev med postavljanjem in izvrševanjem nalog služi tudi kot temelj za razlikovanje med zakonodajno oblastjo na eni strani in med izvršilno oblastjo na drugi strani, nujno pa vpliva tudi na značaj pravnih norm, katerih izdajanje pomeni zelo važen del delovanja državnih organov (Godec, str. 86).
Abstraktne upravne norme morajo imeti torej po vsebinski plati svoj temelj v originarnih normah in smejo urejati le tisto, kar je že na principielen način urejeno z originarnimi normami. Če pozitivna ureditev dopušča originarno urejanje družbenih razmerij z abstraktnimi upravnimi akti, je treba presojati pravno pravilnost takšnih norm strogo v mejah danih pooblastil, v vseh ostalih primerih pa je treba smatrati takšne norme kot nezakonite. Za upravne predpise je torej treba zahtevati strogo vsebinsko podreditev zakonskim normam. Če predstavlja abstraktni upravni akt samo opisovanje in razlaganje zakona, potem je to nedvomno vsebinsko odvisen akt. Vprašanje pa je, ali sme abstraktni upravni akt zakon tudi dopolnjevati, kajti dopolnjevanje predstavlja nujno vnašanje nečesa novega.
Ob iskanju odgovora na to vprašanje, prihaja Godec do spoznanja, da sme upravni predpis dopolnjevati zakonsko normo samo tako daleč, da z dopolnjevanjem ne bo originarno pravno urejal družbenih razmerij ali originarno določal nalog države, pač pa bo v vseh elementih stremel za dopolnitev cilja, ki ga vsebuje zakonska norma in torej pri oblikovanju norme podajal samo tisto, kar nujno izhaja iz originarne norme, pa v njej ni izrecno povedano. Upravni predpis sme izbrati način za dosego neke naloge, ne sme pa originarno postaviti naloge same. Postavljati sme tudi naloge, vendar le v toliko, v kolikor se z njimi izvršuje v zakonu postavljena originarna naloga. Če hočemo v kratkem označiti, kakšno sme biti vsebinsko razmerje med upravnim predpisom in zakonsko normo, bomo rekli, da mora upravni predpis v vseh sestavinah izražati polno vsebinsko odvisnost od zakonske norme (Godec, str. 91).
Razmerje med zakoni in podzakonskimi akti je dovolj rigorozno določeno v interpretaciji pravne doktrine. Po tej razlagi podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, ki jih v zakonu ni, zlasti ne smejo samostojno odrejati novih ali posebnih pravic ali obveznosti. Delovanje vseh tistih državnih organov, ki izdajajo podzakonske splošne akte, mora biti v vsebinskem pogledu pravno odvisno in sme torej s svojimi splošnimi predpisi zakon samo tehnično dopolnjevati, razčlenjevati in opisovati. Nikakor ne sme vanj posegati vsebinsko, saj bi v tem primeru zakonodajne funkcije prešle v druge državne organe. Prednje zahteve je potrebno najbolj dosledno upoštevati pri vseh tistih oblikah delovanja državnih organov, ki se uveljavljajo na enostransko pravno obvezujoč način z oblastno prisilo ali pa celo avtoritarno z državno represijo (Šturm -1990, str. 286).
Pogoj za vzpostavitev demokratične pravne države je obstoj transparentnega pravnega reda. Zakoni morajo biti objavljeni, preden začno veljati. Strogo mora biti spoštovano pravno razmerje med originarnimi pravnimi normami v pravnih aktih z značajem zakona in odvisnimi pravnimi normami v podzakonskih splošnih pravnih aktih.
Posebej je treba podčrtati, da se prednje načelno izhodišče lahko sprevrže ali povsem izniči, če ne spoštujemo sočasno tudi zahteve, da naj zakon ne vsebuje nejasnih opisov pristojnosti, preširoko zastavljenih in ne dovoljdefiniranih pooblastil,
eksemplifikativnih klavzul i.pd. Zakon tudi ne sme delegirati pristojnosti zakonodajalca, kar pomeni, da ne sme prepuščati izvirnega pravnega urejanja drugim državnim organom. To mora ostati pridržano zakonodajalcu. Ta mora to svojo funkcijo v polni meri tudi izvrševati (Šturm -1990, str. 287).
Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo v parlamentarni demokraciji je odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela. Pravna teorija opredeljuje legalitetno načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. Zakon mora biti podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti (tako vlade kot upravnih organov), ta dejavnost pa mora biti tudi v vsebinskem pogledu vseskozi v zakonskem okviru (Šturm 1993, str.68)
V drugem odstavku 120. člena Ustave Republike Slovenije je določeno, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na okvir ustave in zakonov, še posebej pa na ustavno in zakonsko podlago (legalitetno načelo) je eno od temeljnih ustavnih načel. Legalitetno načelo delovanja državne uprave je namreč povezano in oprto na druga ustavna načela. Načelo demokratičnosti (1. člen Ustave) izraža tudi zahtevo, da neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu sprejemajo najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane. Posledica tega je, da izvršilna oblast (vlada in upravni organi) lahko pravno deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona in ne na podlagi lastnih predpisov ali pa celo samo na podlagi lastne funkcije v sistemu delitve oblasti. V tem pogledu ima prednost zakona kot prednost zakonodajalca hkrati tudi pomembno vlogo pri razmejevanju pristojnosti med zakonodajno in izvršilno oblastjo v skladu z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave). Načelo pravne države (2. člen Ustave) zahteva, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo s splošno veljavnimi zakoni. Z njimi se ne določa samo okvir in podlaga upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč postaja to delovanje za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, to pa povečuje njihovo pravno varnost. Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prvi odstavek 5. člena Ustave) zahteva, da jih v skladu z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države lahko omejuje samo zakonodajalec, kadar in kolikor mu to dopušča ustava, ne pa izvršilna oblast. Hkrati je to načelo tudi pomembno za učinkovito varstvo posameznikovih pravic in pravnih interesov, vključno z učinkovitim nadzorom ustavnosti in zakonitosti posamičnih upravnih aktov.
Pri svojem pravnem urejanju je vlada v vsebinskem pogledu vezana na namen zakonodajalca in mora upoštevati vrednostna merila za izvrševanje zakona. Namen in merila morajo biti v zakonu jasno izražena ali iz njega nedvoumno razvidna.
Specifični primeri vezanosti zakonodajalca na legalitetno načelo so podani takrat, kadar zakonodajalec v zakonu pooblasti vlado ali upravni organ za izdajanje podzakonskih predpisov za izvrševanje zakona, tega pooblastila pa ne dopolni z vsebinskimi kriteriji (t.im. "golo" ali "bianco" pooblastilo). Tako pooblastilo pomeni opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca in zato ni v skladu z ustavnim redom (Šturm - 1993, str. 69).
Iz prednjega prikaza je razvidno, da so bila stališča avtorjev pravne doktrine o obravnavanih vprašanjih identična in da se v zadnjih 30-tih letih tudi niso bistveno spreminjala. Ker pa je medtem prišlo do spremembe ustavnega reda v Sloveniji, je potrebno ta stališča preiskusiti s primerjalnopravnih vidikov. Pri tem se je smiselno opreti na izkušnje in ugotovitve tistih držav, ki imajo že dolgoletno tradicijo s sistemom parlamentarne demokracije, kakor ga pozna tudi sedanja slovenska ustavnopravna ureditev.
4. Razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo (legalitetno načelo) v nekaterih evropskih državah
Prikaz začenjamo z nemško pravno ureditvijo. V tretjem odstavku 20. člena nemške ustave je določeno, da je izvršilna oblast vezana na zakon in pravo. Na to lapidarno ustavnopravno določilo je nemška pravna doktrina oprla svojo teorijo o pridržku zakona oziroma prednostnem urejanju z zakonom (Gesetzesvorbehalt). Odtod izvirajo tudi pomembne sodbe nemškega zveznega ustavnega sodišča. Vendar se nemška pravna doktrina pri tem ne opira samo na omenjeni člen ustave, temveč pravilo o prednostnem urejanju z zakonom opira na ustavnopravno zasidrana načela o parlamentarni demokraciji, o pravni državi in o temeljnih svoboščinah. Na tej široki podlagi se lahko tudi najbolj prepričljivo pojasni pomen takega pravnega gledanja.
Načelo demokratičnosti zahteva, da je parlament, ki ga voli ljudstvo in je na ta način neposredno demokratično legitimiran, tista državna oblast, ki sprejema najpomembnejše odločitve v družbeni skupnosti, zlasti pa tiste, ki se nanašajo na državljane. To je doseženo s takoimenovano prednostno vlogo zakona, ki omogoča, da si zakonodajalec sam pridrži zadeve, ki jih ureja. To ima za posledico, da izvršilna oblast lahko pravno deluje samo na temelju zakona in ne na podlagi svojih lastnih predpisov ali pa celo opirajoč se na lastno funkcijo oblasti. V tem pogledu ima prednost zakona kot prednost zakonodajalca istočasno tudi pomembno vlogo pri razmejevanju kompetenc med zakonodajno in izvršilno oblastjo.
Načelo pravne države zahteva, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo s splošno veljavnimi zakoni. Z njimi se ne določi samo upravnopravno delovanje izvršilne oblasti, ampak postaja na ta način to delovanje za državljane tudi predvidljivo. Načelo spoštovanja temeljnih svoboščin, ki vseobsežno varujejo svobodo in lastnino državljana, zahteva, da se temeljne svoboščine lahko omejijo le z zakonom ali na podlagi zakona. Zato tudi upoštevanje temeljnih svoboščin skupaj z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države zahteva, da človekove pravice in temeljne svoboščine lahko omeji samo parlamentarni zakonodajalec. Iz prikazanih načel je razvidno, da je z izrazom zakon, tako kot ga vsebuje tretji odstavek 20. člena nemške ustave, mišljen formalni zakon, ki ga sprejme parlament. Prav zato je nemški parlament smatral za potrebno, da v prvem odstavku 80. člena nemške ustave natančno določi tudi razmerje med zakonom in podzakonskimi predpisi, zlasti uredbo (Rechtsverordnung). Po tej določbi so za izdajanje uredbe pooblaščeni vlada in posamezni ministri. Vendar mora zakon pri tem obvezno določiti vsebino, namen in obseg dodeljenega pooblastila (Maurer, str. 84 in 85).
Načelo prednostnega urejanja z zakonom velja v celoti za pravno urejanje razmerij, v katerih nastopa država na enostranski oblastveno obvezujoči način, zlasti seveda za vse posege v svobodo in premoženje. Poleg tovrstnega urejanja pravnih razmerij pa poznajo moderne parlamentarne demokracije tudi takoimenovano promotivno delovanje državnih izvršilnih organov (Leistungsverwaltung), to je delovanje, kjer državni izvršilni organi neposredno ali posredno vzpodbujajo in pospešujejo (v skladu s političnimi odločitvami) proces oblikovanja materialnih ali nematerialnih dobrin in koristi. Glede na pomen promotivnega delovanja izvršilnih organov v moderni demokratični družbi se nemška teorija zavzema, naj načelo prednostnega urejanja zakona ne velja več samo za področje takoimenovane "Eingriffsverwaltung", ampak za celotno delovanje izvršilne oblasti, torej tudi za področje "Leistungsverwaltung". Pri tem izhaja iz spoznanja, da je treba zavarovati posameznika ne le pred grobimi posegi v njegovo sfero temeljnih svoboščin, ampak tudi pred samovoljnimi odločitvami izvršilnih organov, ki bi mu odtegnile ali pa ga prikrajšale za državne priboljške (Schwarze, str. 216). Priznava pa, da ostajajo nekatera področja - kot primer so navedena zlasti področje dajanja subvencij in pospeševanja razvoja raznih gospodarskih dejavnosti - odprta in da je vprašljivo, če jih je resnično mogoče prednostno urediti z zakonom (Schwarze, str. 217). Naslednje zanimivo vprašanje je, kaj mora v luči prednjih načel zakonodajalec sam urediti in kaj sme prenesti s pooblastilom na izvršilno oblast. S tem zvezano je tudi vprašanje, kako natančno mora biti to zakonsko pooblastilo. V tem pogledu je nemško zvezno ustavno sodišče razvilo takoimenovano teorijo o pomembnosti zadeve (Wesentlichkeitstheorie). Ta teorija zahteva soodvisnost med pomenom zakonske ureditve za posameznika ali širšo javnost in obliko zakonske norme. Kolikor večji je poseg ali učinek zakona na posameznikove temeljne pravice, toliko bolj restriktivno in precizno mora biti zakonsko pooblastilo (Schwarze, str. 217). Ta koncepcija pa je v zadnjem času predmet vedno bolj pogostih kritik s strani nemške pravne teorije. Upravičeno namreč opozarja, da je razlikovanje, ki se opira na pomembnost določene zadeve, podvrženo subjektivnim vrednostnim ocenam in da se v končni posledici ni moč izogniti odločitvam od primera do primera. S tem pa prehaja na področje kazuistike (Maurer, str. 87 in 88).
Posebno stroga je vezanost uprave na zakon pri davčnih obremenitvah.
Vodilni nemški komentar (Isensee-Kirchhof - Handbuch des Staatsrechts) (1990): navaja naslednja stališča:
Ker posegajo v svobodo zavezancev (prvi odstavek 2. člena ustave), velja za naložitev vseh dajatev t. i. pridržek zakona. Še posebej velja to za davčno pravo. Tesnejša vezanost uprave v davčnem pravu izhaja iz posebne narave davka kot dajatve, ki služi za pokrivanje javnih finančnih potreb na splošno (ni naložena zaradi pokritja neke specialne potrebe niti za uresničitev nekega konkretnega namena). Vsaka davčna obremenitev je - ne glede na višino - primerna in - do zadovoljitve državnih potreb - tudi potrebna; vsaka je tudi ustrezna. Ker pri določanju davkov ni mogoče kot pri opredelitvi drugih vrst dajatev določiti meje dopustnega urejanja glede na potrebnost (za dosego nekega namena) in ustreznost dajatve (sorazmernost med sredstvom in namenom), manjka vezni člen, ki bi zagotovil predvidljivost učinkov prvotne zakonodajalčeve odločitve. Ob upoštevanju načela delitve zakonodajne in izvršilne oblasti mora biti zato uprava v davčnem pravu močneje vezana na zakon (merilo določnosti: rule of reason). Za zagotovitev ustavnega načela delitve oblasti med zakonodajo in upravo mora biti uprava v davčnem pravu tesneje vezana na zakon in na njegov jezikovni pomen kot zunaj davčnega prava v primerih posegov v temeljne pravice, ki zasledujejo konkretne cilje.
Iz povedanega sledi, da veljajo strožje zahteve glede določnosti davčnih dejanskih stanov kot glede drugih upravnopravnih pooblastil za poseg. Kakšne zahteve je potrebno postaviti, ni mogoče določiti in abstracto. Samoumevno je, da zakon ne more urejati vsakega domnevnega spornega vprašanja (dvoma); ker zakoni urejajo le omejeno število značilnosti dejanskih stanov, število značilnosti konkretnega življenjskega primera pa je neomejeno, bodo vedno ostala sporna vprašanja. Določnost je zato mogoče zahtevati le v okviru primernega (des Angemessenen, rule of reason). To pa ne pomeni, da je mogoče sprejeti vsako jezikovno nenatančnost zakona. Vendar pa tudi nepreglednost, prezapletenost in pomanjkanje notranje sistematike zakona lahko pomenijo neskladnost davčnega zakona z ustavo. Ne samo da zakona, ki je tako zapleten, da ga niti strokovnjaki ne razumejo, uprava ne more ustrezno uporabljati, ampak nasprotuje tudi vezanosti zakonodajalca na idejo prava; poleg tega takšno ravnanje zakonodajalcu odvzema njegovo demokratično odgovornost.
Iz ustavnopravne stroge vezanosti davčne uprave na zakon nadalje sledi, da uresničevanje davčnih zakonov ne more biti predmet presoje uprave. V davčnem pravu velja načelo zakonitosti; izjeme so odpustitev davkov iz razlogov pravičnosti (Billigkeitsgrunde) in zagotovitev davčnih olajšav iz gospodarskopolitičnih in drugih razlogov na temelju zakonskih usmeritvenih norm. Davčni dejanski stani so lahko določeni le z zakonom ali statutom občine (ali skupnosti občin) na podlagi zakona. Prav tako ni mogoče določiti davčnih obveznosti z običajnim pravom ali mednarodnimi pogodbami. Splošnejša razloga za urejanje davčnega prava z zakonom sta njegovo poseganje v zasebno sfero posameznika in okoliščina, da predstavlja hkrati podlago državnemu proračunu. Pojem davka namreč ne opredeljuje niti temelja obremenitve niti obsega finančnih potreb države. Zato mora davčni zakon opredeliti najmanj davčnega zavezanca, davčni predmet, davčno osnovo in davčno pravilo.
Poglejmo še nekaj značilnih opredelitev nemškega Zveznega ustavnega sodišča pri odločanju o davčnih zadevah.
BVerfGE 7, 282 (evidenčni stavek): zakon, ki uvaja davek in prepušča uredbodajalcu, da določi zanj bistveno, je v nasprotju z načelom pravne države. Iz načela pravne države izhaja, da je pooblastilo uredbodajalcu določeno v taki meri, da mora biti že iz njega in ne šele iz uredbe razvidno in predvidljivo, kaj je mogoče zahtevati od posameznika.
BVerfGE 9, 137 (146ff.): Načelo pravne države zahteva, da sme uprava poseči v pravni krog posameznika le, če ima za tak poseg pooblastilo v zakonu in če je to pooblastilo po vsebini, predmetu, namenu in obsegu dovolj določeno in omejeno, da so posegi merljivi in za posameznika v določenem obsegu predvidljivi in izračunljivi. Uporaba besede "lahko" razširja oblastno moč uprave. Z vidika pravne države je odločilno, ali je to, k čemur je uprava pooblaščena, dovolj jasno opisano. Izpodbijani zakon v tem pogledu ni sporen. Uprava ni bila pooblaščena, da posega po prostem preudarku, ampak da po prostem preudarku odredi posege, ki so v zakonu natančno omejeni. ... Zakonodajalec lahko predpiše, da je uprava v vsakem primeru, ko se uresniči nek dejanski stan, dolžna ravnati na določen način. Vendar pa tega načelo pravne države nasploh ne zahteva.
BVerfGE 13, 153 (160): Načelo pravne države terja, da "je norma, ki določa davčno obveznost, po vsebini, predmetu, namenu in obsegu dovolj določena in omejena, tako da je davčno breme merljivo in v določenem obsegu za posameznika predvidljivo in pregledno". Ta zahteva izhaja iz načela zakonitosti ravnanja uprave. To ne terja le kakršnokoli, ampak natančneje omejeno in natančneje določeno pooblastilo izvršilni veji oblasti glede obremenjujočih upravnih aktov. Hkrati zahteva, da so ukrepi javne oblasti v največji možni meri za državljana predvidljivi. Zakon mora ravnanje uprave vsebinsko urediti in se ne sme omejiti na določitev splošnih načel. Zgolj formalna pravna vezanost v takem primeru ne zadošča. Še posebej ni v skladu z načelom zakonitosti uprave 'nedoločna generalna klavzula', ki meje poseganja v svobodo in lastnino posameznika povsem prepušča upravi. Če davčni zakonski dejanji stan ni dovolj določen, sodnik ne more preizkusiti pravilnosti uporabe norme v upravnem postopku.
BVerfGE 19, 253 (266f.): Načelo ustreznosti dejanskega stanju (Tatbestandsmasigkeit), ki je izraz načela pravne države na področju javnih dajatev, terja, da je davčni dejanski stan tako določen, da lahko zavezanec izračuna svojo davčno obveznost.
BVerfGE 21, 209 (215): Zahtevi po določnosti je tudi pri davčnih predpisih zadoščeno, če zakonodajalec sprejme bistvene določbe o davku/javni dajatvi z zadostno natančnostjo; ni mu treba odločiti o vsakem posameznem vprašanju in za to ob upoštevanju zapletenosti postopkov večkrat niti ni usposobljen. Stvar upravnih organov in sodišč je, da o vprašanjih, ki zaradi neobstoja izrecne zakonske ureditve ostanejo dvomljiva, odločijo v skladu s priznanimi metodami razlage. Taka potreba po razlagi še ne pomeni, da je zakon tako nedoločen, da bi bil z vidika pravne države vprašljiv. Avstrijska pravna teorija obravnava gornja vprašanja kot ustavnopravno legalitetno načelo, to je načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon. V avstrijski ustavi je to načelo formulirano zelo splošno in zelo lapidarno v prvem odstavku 18. člena in sicer: "Celotna državna uprava se sme izvajati le na podlagi zakonov" ("Die gesamte staatliche Verwaltung darf nur auf Grund der Gesetze ausgeubt werden"). Pravega smisla te ustavne ureditve ni mogoče definirati le s pomočjo besedne interpretacije. Zato je avstrijska pravna teorija razvila v tem pogledu že omenjeno ustavnopravno legalitetno načelo za delovanje uprave, ki se v vsebinskem pogledu ujema z doslej obravnavanimi in prikazanimi načeli o zakonitosti delovanja izvršilne oblasti v slovenski upravnopravni teoriji in s stališči nemške pravne teorije. (Adamovich - Funk, str. 104 in 105).
Tudi avstrijska pravna teorija uporablja pojem prednostnega urejanja z zakonom. Opozarja, da ima ta pojem dvojni pomen. Na eni strani pomeni zahtevo za zakonodajalca, da ustvarja ustrezne standarde za zakonsko vezanost izvršilne oblasti. Na drugi strani pa obvezuje izvršilno oblast, da sme nastopati izključno na temelju in v okviru zakonske ureditve in da se ne sme pustiti vplivati zahtevam po ravnanju, ki bi bilo pravu tuje.
Pri vezanosti izvršilne oblasti na zakon izhaja avstrijska pravna teorija iz naslednjih ustavnopravnih izhodišč. V primerih, ko gre za enostransko oblastveno pravno urejanje (Hoheitsverwaltung) tolmači prvi odstavek 18. člena avstrijske ustave tako, da velja za take primere načeloma neomejeno in strogo prednostno urejanje s strani zakonodajne oblasti. V tem pogledu velja načelo zakonitosti uprave brez izjeme (Antoniolli-Koja, str. 225). To pomeni, da morajo zakoni vse bistvene sestavine in predpostavke za oblastveno upravnopravno delovanje izvršilne oblasti v organizacijskem, proceduralnem in vsebinskem pogledu določiti tako, da lahko naslovnik pravnih norm določi svoj pravni položaj že nasproti zakonu in da sodišče lahko brez težav ugotovi skladnost izvršilnega predpisa z zakonom. V vseh teh primerih sme izvršilna oblast v pravnem pogledu nastopiti le na temelju zakonskega pooblastila (takoimenovano pozitivno prednostno urejanje). V načelu velja ta zahteva za vsakršno upravnopravno urejanje s pravnimi akti, ne glede na to, ali gre za pravne posege v svobodo in premoženje pravnih subjektov (Eingriffsverwaltung) ali pa za pravno oblikovane akte na področju promotivnega delovanja izvršilne oblasti (Leistungsverwaltung).
Standardna ustavnosodna presoja avstrijskega ustavnega sodišča je bila v pogledu doslednega uveljavljanja legalitetnega načela o vezanosti uprave in doslednega determiniranja obveznosti zakonodajalca pri pravnem urejanju upravnopravne dejavnosti izvršilne oblasti izrazito rigorozna. Novejša presoja pa kaže v tem pogledu določeno mehčanje pri tistem delu promotivne uprave, ki sega na področje gospodarstva. Tako je avstrijsko ustavno sodišče izrecno opozorilo, da se zahteva po rigoroznem vsebinskem determiniranju zakonske norme, ki je namenjena izvršni oblasti, v pogledu gospodarskih dejanskih stanj ne bi smela prenapenjati. (Adamovich - Funk, str. 105). Pri odločanju o posameznih primerih ustavno sodišče poudarja, da "meje med še sprejemljivim in nezadostnim determiniranjem" zakonskih kriterijev ni mogoče postaviti "na splošno in ostro" - to se lahko opravi le od primera do primera _VfSlg U 139/1962, 5636/1967 (Antoniolli - Koja, str. 230).
Zanimiv je pogled avstrijske teorije na takoimenovano izvenpravno dejavnost izvršilne oblasti (nichthoheitliche Verwaltung). Gre za tisto ravnanje izvršilne oblasti, pretežno na področju promotivne uprave, ki ne uporablja enostransko obvezujočih oblastvenih upravnih aktov. Tudi s takim ravnanjem izvršilne oblasti lahko posredno pride do omejevanja civilnopravnih pravic ali gospodarsko pravnih upravičenj, zato se postavlja vprašanje, ali velja strogo legalitetno načelo in vezanost izvršilne oblasti na zakon tudi v takih primerih ali pa vsej v nekaterih od takih primerov.
Ob iskanju odgovora na zastavljeno vprašanje prihaja v avstrijski pravni teoriji do dveh stališč. Po prvem stališču, ki izhaja iz tradicionalnega gledanja avstrijske pravne doktrine na absolutno in popolno vezanost upravnih organov na vseh področjih njene dejavnosti, bi morali veljavo prvega odstavka 18. člena avstrijske ustave razširiti tudi na vse takšne primere, in sicer brez izjem. Druga skupina avtorjev pa zagovarja stališče, da omenjeni ustavni člen ne velja za omenjeno izvenpravno dejavnost izvršilne oblasti. Vendar tudi ti avtorji v tem pogledu ne dajejo izvršilni oblasti neomejene svobode, zato poudarjajo, da je treba v tem pogledu vezanost izvršilne oblasti obravnavati ne kot absolutno vezanost, temveč kot relativno vezanost. V vsakem pogledu morajo biti podane omejitve izvršilne oblasti v primerih samovolje in zlorabe oblasti (Schutz vor Willkur und Machtmissbrauch). Avtorji poudarjajo, da bi bilo treba to vprašanje urediti s posebnim zakonom.
Pri iskanju odgovora na vprašanje, kako pri delovanju uprave zagotavljati legalitetno načelo, avstrijska teorija opozarja na preventivne in represivne ukrepe. Najboljši preventivni ukrep je po možnosti čim bolj popolna ("luckenlos") ureditev upravnega področja v zakonu samem. Pomembna je tudi disciplinska, civilnopravna in kazenskopravna odgovornost upravnih organov (in uslužbencev|) v primeru njihovega protipravnega ravnanja in vse oblike političnega nadzora uprave s strani zakonodajalca.
Najbolj učinkovit represivni ukrep je možnost ustavnosodne presoje upravnih predpisov, na načine, ki smo jih prikazali. Predpogoj za praktično učinkovanje vseh teh instrumentov pa je, da so zakoni sami neoporečni, da so skladni z ustavo. Zato je presoja zakonov glede njihove skladnosti z ustavo odločilnega pomena tudi za zagotavljanje zakonitosti uprave (Antoniolli - Koja, str. 249). Iz vsega povedanega sledi, da mora ustavna ureditev zagotavljati dolžnost zakonodajalca, da izdaja take zakonske norme, ki urejajo ravnanje upravnih organov glede na njihove pristojnosti, postopek in po vsebini. Poleg tega mora biti vzpostavljen učinkovit institucionalni sistem za spoštovanje ustavnosti in zakonitosti pri delovanju uprave.
Celoten francoski sistem upravnega prava temelji na legalitetnem načelu. V tako postavljenem kontekstu na načelo zakonitosti upravnega delovanja ne gleda poenostavljeno v ožjem pomenu legalnega pozitivizma, kot n. pr. le na omejitve, ki jih izvršilni oblasti določa zakon. Ima širši pomen glede na klasično pojmovanje vladavine prava kot kakršnakoli pravna omejitev, ki zavezuje izvršilno oblast. Spoštovanje tega načela pomeni, da mora izvršilna oblast delovati v skladu s pisanim pravom (z ustavo, zakoni, uredbami). Francoska ustava V. republike, ki je na vrhu pravnega reda, ima pomembno vlogo pri zagotavljanju temeljne delitve oblasti med raznimi državnimi organi, vendar je manj pomembna kot merilo zakonitosti upravnega ravnanja. Francoska ustava se v tem pogledu razlikuje od drugih evropskih ustav, saj ima po njej parlament v Franciji omejeno zakonodajno pristojnost. Zakonodajalcu so pridržani le vsi posegi v svobodo in lastnino. Na drugih področjih pa ima izvršilna oblast v skladu s 37. členom ustave lastno normodajno funkcijo. Tudi na področjih, ki so sicer pridržana parlamentu, lahko zakon za to pooblasti upravo.
Vendar precejšnjo diskrecijsko oblast, ki jo na ta način uživa uprava, omejujejo t. im. splošna načela prava (principes generaux du droit). V vsakem pogledu treba spoštovati podpisane in ratificirane mednarodne pogodbe. Tudi pravo Evropske skupnosti ima neposredni učinek na upravo in v tem pogledu tudi primat pred določili nacionalnega pravnega reda.
V Franciji zagotavljajo zakonitost upravnega delovanja predvsem upravna sodišča, na čelu z francoskim Državnim svetom Conseil d'Etat), ki je, historično gledano, odigral odločilno vlogo pri omejevanju moči izvršilne oblasti (Schwarze, str. 213).
Italijanski pravni sistem nesporno priznava uveljavitev načela zakonitosti pri izvrševanju upravnih nalog. Italijanska doktrina ponuja razne interpretacije kot pravno podlago za legalitetno načelo. Večina avtorjev jo vidi v 97. členu italijanske ustave, ki v prvem odstavku navaja: "javne institucije so organizirane v skladu z zakonom, da zagotavljajo učinkovito delovanje in nepristranskost uprave".
Iz legalitetnega načela izhaja, da sme izvršilna oblast poseči v svobodo in premoženje posameznega državljana, samo takrat, kadar ima za to zakonsko pooblastilo. Poleg tega to splošno načelo v okviru italijanskega pravnega sistema nalaga izvršilni oblasti dolžnost, da ravna tudi v skladu s splošnimi upravnimi načeli (Schwarze, str. 220).
5. Ustavnosodna presoja Ustavnega sodišča Slovenije Izbrani primeri ustavnosodne presoje Ustavnega sodišča Republike Slovenije v letih 1992 - 1997, to je v obdobju šestih let po veljavi nove Ustave, potrjujejo polno uveljavitev legalitetnega načela. Ustavno sodišče ni samo razveljavljalo ali odpravilo napadenih podzakonskih predpisov, ki v vsebinskem pogledu niso upoštevali legalitetnega načela, ampak je (z razveljavitvijo ali ugotovitvijo neustavnosti) poseglo tudi v zakonske določbe, ki so na podlagi golega pooblastila pooblaščale upravne organe brez vsebinsko določenih kriterijev. V prikazanem obdobju je Ustavno sodišče tako delno razveljavilo šest zakonov. Poleg tega je razveljavilo ali odpravilo 45 različnih podzakonskih abstraktnih upravnih aktov (upravnih predpisov). Pri presoji, kaj šteti za upravni predpis, se Ustavno sodišče ni oziralo le na formalne znake in poimenovanje akta, ampak je upoštevalo njegovo vsebino. Zato je vzelo v presojo tudi take akte (n.pr. Sklepe Vlade RS), ki so na videz konkretne narave, če v materialnem pogledu na splošen in abstrakten način urejajo pravna razmerja. Tako je Ustavno sodišče razveljavilo oz. odpravilo 15 vladnih podzakonskih aktov (sedem Uredb, dva Odloka in šest Sklepov Vlade RS) in 30 različnih predpisov ministrov in drugih upravnih organov (pravilnikov, navodil, odredb, tarif, sklepov).
Značilne primere ustavne presoje o legalitetnem načelu uprave prikazuje priročnik (casebook) o vezanosti uprave na zakon (Šturm 1997). Najbolj značilne zadeve na kratko povzemam. Prikaz začenjam s primeri razveljavitve zakonskih določb zaradi njihove nedoločnosti.
V zadevi Peter Urbanc in drugi v. Državni zbor RS, OdlUS I, 102 je Ustavno sodišče razveljavilo 41. in 13.a člen Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I in 38/92). Odločba ugotavlja, da odločanje upravnega organa po prostem preudarku ne sme biti samovoljno in pravno nevezano. Po določbi drugega odstavka 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86) mora biti taka odločba izdana "v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano". Taka ureditev je v skladu z ustavnim načelom vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago in okvir (legalitetno načelo, načelo zakonitosti), ki je eno od temeljnih načel pravne države, za kakršno je Republika Slovenija opredeljena z 2. členom Ustave.
Legalitetno načelo je izrecno določeno tudi v drugem odstavku 120. člena Ustave, po katerem upravni organi "opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov".
Izvršilna oblast tudi na podlagi načela demokratičnosti (1. člen Ustave) lahko pravno deluje oziroma odloča o pravicah in dolžnostih pravnih subjektov samo v okviru in na podlagi zakona, ki so ga sprejeli od ljudstva neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu.
Da bi zadostil določbam drugega odstavka 120. člena Ustave, mora zakon vse bistvene sestavine za delovanje upravnih organov v organizacijskem, postopkovnem in vsebinskem pogledu določiti tako, da lahko prizadeti ugotovi svoj pravni položaj že na podlagi zakona in da se lahko ugotavlja zakonitost upravnega akta v upravnem sporu pred sodiščem, kjer lahko prizadeti zahteva sodno varstvo svojih pravic in interesov. V primeru, ko zakon pooblašča upravni organ za odločanje po prostem preudarku, to pomeni, da mora biti namen tega pooblastila praviloma izrecno določen že v zakonu ali vsaj jasno razviden oziroma ugotovljiv iz zakonskega besedila in ne morda le iz obrazložitev zakonskega predloga v zakonodajnem postopku.
V določbah 41. člena Zakona o državljanstvu namen pooblastila za odločanje po prostem preudarku ni bil določen in ga tudi ni mogoče ugotoviti iz zakonskega besedila z interpretacijo po pravilih pravne stroke. Zato je Ustavno sodišče ocenilo, da ta določba zakona ni v skladu z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
V zadevi Vrhovno sodišče (Žarko Petan) v. Državni zbor RS, OdlUS III, 123 je Ustavno sodišče razveljavilo določbo iz drugega odstavka 31. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenije (Uradni list RS, št. 18/94). Odločba ugotavlja, da je Vrhovno sodišče v zahtevi povedalo, da izpodbijane določbe ne zna uporabiti in da ne more preizkusiti zakonitosti sklepa, ki je bil na podlagi takšne določbe sprejet. Takšna negotovost pri uporabi izpodbijane določbe dovolj prepričljivo kaže, da ima določba pomanjkljivosti, zaradi katerih ne izpolnjuje pogojev,ki jih pred zakonodajalca postavlja načelo, da je Slovenija pravna država.
Ustavno sodišče se pridružuje stališču Vrhovnega sodišča, da izpodbijana določba ne omogoča preizkusa zakonitosti postopka, dejanskega stanja in uporabe materialnega prava, ki je bilo podlaga za sprejetje sklepa, ki ga presoja Vrhovno sodišče. Svet RTV za svojo odločitev namreč ni imel kriterijev in je bilo zato njegovo odločanje arbitrarno. Zaradi takšne arbitrarnosti pri odločanju niso bili spoštovani minimalni procesni standardi, ki jih mora zagotoviti demokratična in pravna država.
V zadevi Abančna borzna posredniška hiša d.d., Ljubljana in Miran Pavlič, Ljubljana, v. Državni zbor RS, OdlUS V, 155 je Ustavno sodišče razveljavilo del določbe iz 48. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev - ZTVP (Ur. list RS, št. 6/94).
V drugem odstavku 48. člena ZTVP je zakonodajalec smiselno dal Agenciji za trg vrednostnih papirjev pooblastilo, da določi pogoje za odvzem dovoljenja borznim posrednikom za opravljanje poslov z vrednostnimi papirji. S tem je nanjo v celoti prenesel pravico do urejanja vprašanj, ki so zakonska materija in ki bi jih moral zato urediti sam ali pa določiti vsaj podlago in okvir za podzakonsko urejanje. Ustava v drugem odstavku 3. člena uveljavlja načelo delitve oblasti, ki je tudi podlaga za delitev pristojnosti med zakonodajno, izvršilno in sodno vejo oblasti. Za zakonodajno funkcijo je v skladu s tem načelom pristojno na neposrednih volitvah izvoljeno predstavniško telo, izvršilna oblast pa po drugem odstavku 120. člena Ustave deluje "samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov". Načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon izključuje možnost, da bi Agencija v okviru izvrševanja javnih pooblastil samostojno urejala način in pogoje za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov borznih posrednikov. Zakon bi moral določiti vsaj meje, v okviru katerih bi lahko Agencija posegala v pravice borznih posrednikov, ki so dovoljenje pridobili, in namen takega poseganja. V skladu z navedenim pooblastilo za ureditev načina in pogojev za odvzem dovoljenja borznim posrednikom, vsebovano v drugem odstavku 48. člena ZTVP, ni v skladu s citiranimi določbami Ustave, zato ga je bilo treba razveljaviti.
V zadevi Ana Marija Gluhar in drugi v. Državni zbor RS in Vlada RS, OdlUS VI, 157 je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost z Ustavo vrsto posameznih določb iz več davčnih zakonov in iz Vladne uredbe. V izreku je določilo, da niso v skladu z Ustavo določbe o povračilu stroškov, ki jih je zavezanec imel v zvezi z delom po 16., 42., 43. in 86 a. členu Zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 71/93), 21. člen Zakona o davku od dobička pravnih oseb (Uradni list RS, št.72/93) in 4. alinea tretjega odstavka 3. člena Zakona o posebnem davku za določene prejemke (Uradni list RS, št. 72/93, 22/94 in kasnejši), kolikor Vladi brez določitve zakonskega okvira prepuščajo podrobnejšo določitev stroškov v zvezi z delom in določitev višine teh stroškov, do katere se povračila zanje ne vštevajo v osnovo za davek od osebnih prejemkov oziroma do katerih se ti stroški priznavajo kot odhodek pri ugotavljanju davčne osnove.
Nadalje je Ustavno sodišče odločilo, da tudi Uredba o višini povračil stroškov v zvezi z delom in drugih prejemkov, ki se pri ugotavljanju davčne osnove priznajo kot odhodek (Uradni list RS, št. 72/93, 43/94, 62/94 in 7/95), ni v skladu z Ustavo.
V obrazložitvi je Ustavno sodišče navedlo, da člen 147 Ustave določa, da država z zakonom predpisuje davke. Pojem predpisovanja davkov v tej določbi ne pomeni samo uvedbo davka, določitev njegovih karakteristik, zavezanca, davčne stopnje in podobno, kar je v ZDOH in ZDDPO na zakonodajni ravni storjeno; taka razlaga ustavnega besedila bi puščala odprto pot za poseganje izvršilne oblasti v pravno ureditev davkov. Davek je neposreden poseg države v zasebno lastnino brez neposrednega povračila; v vlogi davčnega zavezanca mora občan prenašati poseganje v svojo človekovo pravico iz 33. člena Ustave in njeno omejevanje zaradi zagotavljanja njenih funkcij, ki so hkrati v javnem interesu (67. člen Ustave), zato Ustava tako poseganje prepušča in nalaga izključno zakonodajalcu (147. člen Ustave), ta pa ga sme določati samo z zakonom (87. člen Ustave). Iz zakona, ki davek uvaja, in ne šele iz podzakonskega predpisa, mora biti razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davkoplačevalca. To izhaja tudi že iz načel pravne države (2. člen Ustave) in iz načela zakonitosti ravnanja uprave (120. člen Ustave). Določbe, navedene v 5. točki izreka te odločbe, pa prepuščajo deloma dokončno določitev vrst stroškov, ki se ne vštevajo v osnovo za davek, v celoti pa njihovo višino - torej predpisovanje znatnega dela davčne osnove - predpisu Vlade, in to ne da bi zakonodajalec dal izvršni oblasti napotke, usmeritve in okvire za predpisovanje teh vsebin in količin obdavčenja. Pri tem pa opravičilo, ki ga za to navaja nasprotni udeleženec, namreč potreba po sprotnem prilagajanju spremenljivim razmeram, v obravnavanem primeru že zato ne vzdrži, ker vsebina izpodbijane Uredbe, posebej še njenega prvotnega besedila, ni taka, da bi je ne bilo mogoče vključiti v zakonsko besedilo, in ker se Uredba ni spreminjala pogosteje kot n.pr. ZDOH, do teh sprememb pa ni prišlo zaradi spremenjenih okoliščin, temveč zato, da bi se ureditev izboljšala. Ugotovljeno neskladje bo moral zakonodajalec v postavljenem roku odpraviti.
Iz že navedenih razlogov je v neskladju z Ustavo tudi Uredba, s katero Vlada predpisuje vsebine, ki ji jih je zakonodajalec resda prepustil, a bi jih bil moral uzakoniti sam.
Ustavno sodišče se ni odločilo za (takojšnjo) razveljavitev zakonskih določb, ki in kolikor v neskladju z Ustavo prepuščajo elemente predpisovanja davka Vladi, in Uredbe, ki na takem pooblastilu temelji. V sedanji ureditvi gre namreč predvsem za ugodnosti v korist davčnih zavezancev, ki pa so hkrati nujno omejene. Takojšnja razveljavitev Uredbe in tistega dela besedil izpodbijanih oziroma ocenjevanih zakonskih členov, ki uzakonja omejitve, bi spremenila smisel teh določb in posegla v sam davčni sistem na način, ki ga zakonodajalec gotovo ni hotel; lahko bi v praksi povzročila tudi negotovost. Razveljavitev tudi tistega dela teh določb, ki uzakonja samo odbijanje od davčne osnove oziroma priznavanje stroškov kot odhodkov, bi bistveno poslabšalo položaj pobudnikov samih. Da bodo odpravljene ugotovljene neskladnosti z Ustavo, bo potrebna zakonodajalčeva aktivnost: vprašanje odhodkov po 21. členu ZDDPO in povračila stroškov po 16., 42., 43. in 86a. členu ZDOH ter po 3. členu ZPDDP, tudi vseh relevantnih vrst in oblik teh odhodkov, ter zgornje meje njihovega priznavanja v postopku ugotavljanja davčne obveznosti bo moral urediti z zakonom. Pri tem morajo biti tudi zaradi spoštovanja načel pravne države izplačila in povračila, za katera v zvezi s posameznim davkom gre, jasno določena ali vsaj zanesljivo določljiva.
Zakonska norma mora zaradi narave Zakona o dohodnini zajeti ali dopustiti vse vrste stroškov, ki so za pridobivanje dohodka v posameznem primeru potrebni, sicer bi bilo lahko kršeno načelo enakosti pred zakonom.
Prehajam na primere legalitetnega načela pri upravnih predpisih. V zadevi Združenje lastnikov razlaščenega premoženja in Splošno združenje gozdarstva Slovenije v. Vlada RS, OdlUS I, 48 je Ustavno sodišče v celoti razveljavilo Vladni Odlok o upravljanju gozdov v družbeni lastnini, za katere zakon o denacionalizaciji določa obveznost vračanja, do izvedbe denacionalizacije (Ur. l. RS, št. 33/91 in 3/92). Pri ocenjevanju pravne pravilnosti Odloka Ustavno sodišče ugotovlja, da ta odlok, izdan na podlagi 84. člena Zakona o denacionalizaciji ni v skladu s 120. in 153. členom Ustave.
Delitev oblasti je po Ustavi izrecno ločena na zakonodajno in izvršilno (upravno). Zato niti Vlada niti ministrstva niso upravičena do legislativne dejavnosti in nimajo pravice izdajati predpisov brez (vsebinske) podlage v zakonu. Načelo delitve oblasti izključuje možnost spreminjanja ali samostojnega urejanja zakonske materije. Podzakonski akti lahko normirajo le izvajanje tistega, kar je že urejeno v zakonu. Za poseg izpodbijanega odloka v zakonsko urejena vprašanja ni podlage ne v Zakonu o denacionalizaciji ne v Zakonu o gozdovih.
V zadevi Breda Sturm v. Ministrstvo za notranje zadeve, OdlUS I, 105 je Ustavno sodišče razveljavilo 6. člen Pravilnika o izvrševanju Zakona o osebni izkaznici (Uradni list SRS, 16/81, 2/89 in Uradni list RS, 33/91-I). Zakon o osebni izkaznici (Uradni list SRS, št. 16/74, 29/79 in 42/86), ki med drugim določa osebne podatke, potrebne za osebno izkaznico, nima določb o obveznosti dajanja prstnega odtisa. To obveznost določa v izpodbijani določbi le Pravilnik o izvrševanju zakona o osebni izkaznici, kot podzakonski predpis, kar je v nasprotju z navedenimi določbami Ustave in Zakona o varstvu osebnih podatkov.
Posledica odločitve Ustavnega sodišča je bila, da osebam, ki prvič dobijo osebno izkaznico, ni več potrebno dati svojih prstnih odtisov.
V zadevi Patentna pisarna d.o.o.,Ljubljana, v. Minister za znanost in tehnologijo, OdlUS IV, 51, je Ustavno sodišče odpravilo posamezne določbe Pravilnika o postopku za priznanje modela oziroma vzorca (Ur. list RS, št. 49/93). V tej odločbi je Ustavno sodišče podalo doslej najbolj izčrpno in popolno obrazložitev legalitetnega načela uprave.
Izpodbijane določbe prvega in petega odstavka 17. člena Pravilnika so v nasprotju s 55. in 56. členom Zakona o industrijski lastnini in v nasprotju stretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi v skladu z Ustavo in zakonom.
Navedene določbe so v nasprotju tudi z določbami drugega odstavka 120. člena Ustave, po katerem upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov.
Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo v parlamentarni demokraciji je odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela. Legalitetno načelo določa na enak način tudi razmerje med parlamentom in vlado kot vrhom uprave. Pravna teorija opredeljuje legalitetno načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov (ne da bi bilo za to potrebno izrecno pooblastilo v zakonu), ta dejavnost pa mora biti v vsebinskem pogledu prav tako v celoti v zakonskem okviru.
Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na okvir Ustave in zakonov, še posebej na ustavno in zakonsko podlago (legalitetno načelo), je eno od temeljnih ustavnih načel. Legalitetno načelo delovanja državne uprave je namreč povezano z drugimi ustavnimi načeli in se nanje opira. Načelo demokratičnosti (1. člen Ustave) izraža tudi zahtevo, da neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu sprejemajo najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane. Posledica tega je, da izvršilna oblast (Vlada in upravni organi) lahko pravno deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona in ne na podlagi lastnih predpisov ali pa celo samo na podlagi lastne funkcije v sistemu delitve oblasti. V tem pogledu ima prednost zakona kot prednost zakonodajalca hkrati tudi pomembno vlogo pri razmejevanju pristojnosti med zakonodajno in izvršilno oblastjo v skladu z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave). Načelo pravne države (2. člen Ustave) zahteva, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo z zakoni. Z njimi se ne določa samo okvir in podlaga upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč postaja to delovanje za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, to pa povečuje njihovo pravno varnost. Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prvi odstavek 5. člena Ustave) zahteva, da jih v skladu z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države lahko omejuje samo zakonodajalec, kadar in kolikor mu to dopušča Ustava, ne pa izvršilna oblast. Hkrati je to načelo pomembno tudi za učinkovito varstvo posameznikovih pravic in pravnih interesov, vključno z učinkovitim nadzorom ustavnosti in zakonitosti posamičnih upravnih aktov.
Po Ustavi (120. člen) so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati take in take izvršilne predpise v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, ampak ji je z zakonom naložil, da mora urediti določena vprašanja, in ji za to določil tudi rok. Načelo delitve oblasti pa tudi izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, pa tudi pravna teorija zastopa stališče, da podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti.
Zato je bilo treba izpodbijane določbe prvega in petega odstavka 17. člena Pravilnika odpraviti. Podobno je Ustavno sodišče odločilo že v več zadevah, na primer v zadevah U-I-1/92, U-I-72/92 in U-I-82/92 (OdlUS I, 48; OdlUS II, 56 in OdlUS II, 101), in ni našlo razloga, da bi v obravnavanem primeru spremenilo svoje stališče.
V zadevi Družba BIRO 71 d.o.o.,Ljubljana, v. Minister za finance, OdlUS IV, 64, je Ustavno sodišče razveljavilo izpodbijano določbo Pravilnika o uporabi Zakona o prometnem davku kot nezakonito in hkrati neustavno. Podobno je Ustavno sodišče odločilo že v zadevah U-I-1/92, U-I-72/92, U-I-82/92 in U-I-73/94 (v zbirki OdlUS I, 48; OdlUS II, 56; OdlUS II, 101 in OdlUS IV, 51), le da je v nekaterih od teh primerov izpodbijane določbe izvršilnih predpisov odpravilo - kadar je namreč v skladu s 45. členom ZUstS ugotovilo, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi ugotovljene protiustavnosti ali nezakonitosti izpodbijanega predpisa. V tem primeru sodišče ni štelo, da nad zakonito obveznostjo plačani prometni davek, s katerim so vsi prizadeti subjekti v času veljavnosti sedaj razveljavljene določbe Pravilnika računali in tej ureditvi prilagodili svoje ravnanje, pomeni take vrste škodljivo posledico, ki jo je potrebno odpraviti - upoštevajoč pri tem tudi to, da ni možno s potrebno zanesljivostjo oceniti, kolikšno nepričakovano obremenitev bi to pomenilo za proračun in njegove uporabnike. Ker so taki, doslej veljavni določbi prizadeti subjekti verjetno prilagajali svoje ravnanje na različne načine, bi bila z njeno odpravo (z učinkom za nazaj) lahko do neke mere prizadeta tudi enakost gospodarskih subjektov oziroma načelo, da morajo biti vsem pogoji gospodarjenja znani vnaprej. Zato se je Ustavno sodišče v tem primeru odločilo za razveljavitev in ne za odpravo izpodbijane določbe.
6. Sklepne ugotovitve
Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo v parlamentarni demokraciji je odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela. Legalitetno načelo določa na enak način tudi razmerje med parlamentom in vlado. Pravna teorija opredeljuje legalitetno načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. Zakon mora biti podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti (tako vlade kot upravnih organov), ta dejavnost pa mora biti tudi v vsebinskem pogledu vseskozi v zakonskem okviru.
V drugem odstavku 120. člena Ustave Republike Slovenije je določeno, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na okvir ustave in zakonov, še posebej pa na ustavno in zakonsko podlago (legalitetno načelo) je eno od temeljnih ustavnih načel. Legalitetno načelo delovanja državne uprave je namreč povezano in oprto na druga ustavna načela. Načelo demokratičnosti (1. člen ustave) izraža tudi zahtevo, da neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu sprejemajo najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane. Posledica tega je, da izvršilna oblast (vlada in upravni organi) lahko pravno deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona in ne na podlagi lastnih predpisov ali pa celo samo na podlagi lastne funkcije v sistemu delitve oblasti. V tem pogledu ima prednost zakona kot prednost zakonodajalca hkrati tudi pomembno vlogo pri razmejevanju pristojnosti med zakonodajno in izvršilno oblastjo v skladu z načelom delitve oblasti (3. člen ustave). Načelo pravne države (2. člen ustave) zahteva, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo s splošno veljavnimi zakoni. Z njimi se ne določa samo okvir in podlaga upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč postaja to delovanje za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, to pa povečuje njihovo pravno varnost. Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prvi odstavek 5. člena ustave) zahteva, da jih v skladu z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države lahko omejuje samo zakonodajalec, kadar in kolikor mu to dopušča ustava, ne pa izvršilna oblast. Hkrati je to načelo tudi pomembno za učinkovito varstvo posameznikovih pravic in pravnih interesov, vključno z učinkovitim nadzorom ustavnosti in zakonitosti posamičnih upravnih aktov.
Pri svojem pravnem urejanju je vlada v vsebinskem pogledu vezana na namen zakonodajalca in mora upoštevati vrednostna merila za izvrševanje zakona. Namen in merila morajo biti v zakonu jasno izražena ali iz njega nedvoumno razvidna.
Specifični primeri vezanosti zakonodajalca na legalitetno načelo so podani takrat, kadar zakonodajalec v zakonu pooblasti vlado ali upravni organ za izdajanje podzakonskih predpisov za izvrševanje zakona, tega pooblastila pa ne dopolni z vsebinskimi kriteriji (t.im. "golo" ali "bianco" pooblastilo). Tako pooblastilo pomeni opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca in zato ni v skladu z ustavnim redom.
Prikazani primeri ustavnosodne presoje Ustavnega sodišča Republike Slovenije po veljavi nove Ustave potrjujejo polno uveljavitev legalitetnega načela. Ustavno sodišče ni samo razveljavljalo napadenih podzakonskih predpisov, ki v vsebinskem pogledu niso upoštevali legalitetnega načela, ampak je razveljavilo tudi zakonske določbe, ki so na podlagi golega pooblastila pooblaščale upravne organe brez vsebinsko določenih kriterijev.
Odločitev Ustavnega sodišča v zadevi Rajko Hrvatič U-I-326/97 je v neskladju s prikazanimi teoretičnimi in primerjalnopravnimi ustavnimi izhodišči in z ustaljeno ustavnosodno presojo Ustavnega sodišča.
dr. Lovro Šturm
7. Literatura:
ADAMOVICH - FUNK : Ludvig K. Adamovich - Bernd Christian Funk:
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. izdaja, Springer Verlag, Wien 1984
ANTONIOLLI - KOJA: Walter Antoniolli - Friedrich Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. izdaja, Wien 1996
GODEC: Rupko Godec, Upravnopravna delavnost, Splošni del, Ljubljana, april 1975
KRBEK: Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava, Zagreb 1950, (Normativni akti organa državne uprave), str. 157 - 175
KUŠEJ et al.: G. Kušej, M. Pavčnik, A. Perenič, Uvod v pravoznanstvo, Ljubljana 1984
MAURER: Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. izdaja, Munchen 1990
PAVČNIK: Marijan Pavčnik, Teorija prava, Ljubljana 1997 SCHWARZE: Jurgen Schwarze, European Administrative Law, Office for official publications of the European Communities, 1992 ŠTURM - 1990: Lovro Šturm, Reforma upravne funkcije v SFRJ v luči demokratične pravne države, Zbornik znanstvenih razprav Pravne fakultete v Ljubljani L, 1990, str. 285 - 293) ŠTURM - 1993: Lovro Šturm, Razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo in pravna pravilnost podzakonskih predpisov po novi ustavni ureditvi, Javna uprava 29, 1993, 1-2, str. 61-69 ŠTURM - 1997: Lovro Šturm, Zbirka primerov iz ustavnega upravnega prava I - Vezanost uprave na zakon, Založba ČZ Uradni list RS, Ljubljana 1997, 161 str.
VAVPETIČ: Lado Vavpetič, Temeljni pojmi naše javne uprave, II. knjiga: Funkcioniranje naše javne uprave, Ljubljana 1963, str. 212 in sledeče
OdlUS: Odločbe in sklepi Ustavnega sodišča (uradna zbirka), letniki I., II., III., IV., V. in sledeči, Nova revija, Ljubljana, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997,
- OdlUS I, 48, (U-I-1/92 z dne 9/7-1992, Ur. list RS, št. 38/92) - Združenje lastnikov razlaščenega premoženja in Splošno združenje gozdarstva Slovenije, v. Vlada RS,
- OdlUS I, 102, (U-I-69/92 z dne 10/12-1992, Ur. list RS, št. 61/92) - Peter Urbanc in drugi, v. Državni zbor RS, - OdlUS I, 105, (U-I-115/92 z dne 24/12-1992, Ur. list RS, št. 3/93) - Breda Sturm, v. Republiški sekretariat za notranje zadeve,
- OdlUS III, 123, (U-I-172/94 z dne 09/11-1994, Ur. list RS, št. 7/94) - Vrhovno sodišče (Žarko Petan), v. Državni zbor RS, - OdlUS IV, 51, (U-I-73/94 z dne 25/05-1995, Ur. list RS, št. 37/95) - Patentna pisarna d.o.o.,Ljubljana, v. Minister za znanost in tehnologijo,
- OdlUS IV, 64, (U-I-38/95 z dne 22/06-1995, Ur. list RS, št. 37/95) - Družba BIRO 71 d.o.o.,Ljubljana, v. Minister za finance, - OdlUS V, 155 (U-I-287/95 z dne 14/11-1996, Ur. list RS, št. 68/96) - Abančna borzna posredniška hiša d.d., Ljubljana in Miran Pavlič, Ljubljana, v. Državni zbor RS, Vlada RS in Agencija za trg vrednostnih papirjev,
- OdlUS VI, 157 (U-I-296/95 z dne 27/11-1997, Ur. list RS, št. 82/97) - Ana Marija Gluhar iz Vrbe in drugi v. Državni zbor RS in Vlada RS
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica, ki se mu pridružuje sodnica dr. Wedam - Lukić
V 7. točki obrazložitve so podana tudi po mojem mnenju povsem pravilna izhodišča za ustavnosodno presojo v tem primeru (razen stavka: "S tem pa se v ničemer ne posega v pogoje opravljanja igralniške in ne gostinske dejavnosti."), le da potem v 8. točki na teh izhodiščih ni opravljena nikakršna argumentirana presoja, ampak se je odločba zadovoljila z neobrazloženo trditvijo, da v obravnavanem primeru zakonodajalec ministru ni dal ustavno nedopustnih pooblastil in da zato zatrjevane kršitve Ustave niso podane. Iz besedila 7. točke je mogoče izluščiti kvečjemu argument, da uporaba igralnih avtomatov zunaj igralnic "pomeni že zakonsko izjemo", pri kateri da že zakon dopušča le "omejeno uporabo igralnih avtomatov zunaj igralnic" in da "za to izjemno uporabo predpisuje še posebne pogoje". Toda če zakon neko dejavnost, v tem primeru uporabo igralnih avtomatov zunaj igralnic, označi kot izjemno in omejeno, to po načelu zakonitosti delovanja uprave še ne pomeni, da je s tem upravi smel v celoti prepustiti urejanje vprašanja, kako omejena naj bo ta dejavnost, bolj ali manj, in po kakšnih kriterijih (ali vsaj: s kakšnim ciljem in namenom) naj se omejuje.
Neobrazloženemu stališču v 8. točki jasno nasprotujeta vsaj dve stališči, navedeni v 7. točki obrazložitve: prvič, da mora biti vsakomur "iz zakona razvidno ali vsaj predvidljivo, s kakšnimi omejitvami mora računati", če se namerava ukvarjati "z dejavnostjo, ki je v načelu dovoljena" (in uporaba igralnih avtomatov zunaj igralnic je dovoljena, le v omejenem obsegu), in drugič, da "mora zakonodajalec ... določiti okvire ter usmeritve za podrobnejše podzakonsko urejanje". Okvira za količinsko omejevanje (z največjim dovoljenim številom igralnih avtomatov) pa zakonodajalec - v nasprotju z gornjo zahtevo - ni določil.
Pooblastilo ministru, da največje število igralnih avtomatov določi on z izvršilnim predpisom, je povsem neomejeno - v zakonu tudi ni mogoče najti niti najsplošnejše opore za to, v kakšnih okvirih naj se pri tem giblje izvršilni predpis oziroma kakšna merila ali izhodišča naj pri tem upošteva.
Ustavno sodišče je pri presoji zakonitosti izvršilnih predpisov doslej vedno dosledno upoštevalo zahteve legalitetnega načela, obrazložene tudi tu (v 7. točki obrazložitve) - celo v primerih, ko je ob razveljavitvi ali ugotovitvi neustavnosti izvršilnega predpisa nekajkrat posebej poudarilo, da proti izpodbijani ureditvi ni nobenih ustavnopravnih pomislekov, le da zanjo v zakonu ni najti ustreznega vsebinskega okvira. Zato tudi v tem primeru, pa naj bo izjemnost in omejenost uporabe igralnih avtomatov zunaj igralnic po vsebini še tako nesporna, ne vidim nikakršnega ustavnopravnega razloga za odstopanje od dosedanje ustaljene judikature tega ustavnega sodišča.
Matevž Krivic
dr. Dragica Wedam-Lukić