U-I-253/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-253/96
Datum odločitve:
2. 4. 1998
Objavljeno:
OdlUS VII, 59
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.253.96
Akt:
Navodilo o pooblastilih za imenovanja in razrešitve v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 28/95 in 72/95)
Izrek:
Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti Navodila o pooblastilih za imenovanja in razrešitve v Slovenski vojski se zavrne.
Evidenčni stavek:
Navodilo o pooblastilih za imenovanja in razrešitve v Slovenski vojski ne gre preko zakonskega okvira in ne posega v pravice in obveznosti pripadnikov stalne sestave Slovenske vojske. Minister je v Navodilu lahko podrobneje uredil in razčlenil z zakonom določena razmerja v skladu z nameni in kriteriji iz zakona, oziroma uredil način uresničevanja z zakonom določenih pravic in obveznosti. Navodilo kot podzakonski akt ne vsebuje določb, za katere v zakonu ni podlage, in kot izvršilni predpis pri dopolnjevanju zakonske norme ne presega zakonskega okvira.
Navodilo zato ni v nasprotju z zakonom in s tem v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski akti v skladu z Ustavo in zakoni.
Imenovanje ali razrešitev na poveljniško ali starešinsko dolžnost ni akt delovnopravne narave, ampak akt vodenja in poveljevanja v vojski. Samo posredno oziroma posledično vpliva tudi na pravice in obveznosti imenovanega iz delovnega razmerja.
Geslo:
Načelo legalitete pri delu upravnih organov.
Načelo medsebojne usklajenosti pravnih aktov.
Obramba, vojska, imenovanje in razrešitve.
Navodilo, pravna narava.
Urejanje zakonske materije s podzakonskim aktom v okviru zakonskega pooblastila.
Pravna podlaga:
Ustava, 120., 153. čl.
Zakon o obrambi (ZObr), 42., 44., 45., 46., 88. čl.
Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (ZTPDR), 2. čl. Zakon o delovnih razmerjih (ZDR), 1. čl.
Zakon o delavcih v državnih organih (ZDDO), 1. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 26. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Janko Filipič, Logatec
Datum vloge:
9. 1. 1996
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US18858
Dokument v PDF obliki:
U-I-253-96.pdf
129 KB
Prenesite datoteko
U-I-253/96
2.4.1998
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Janka Filipiča iz Logatca na seji dne 2. aprila 1998
s k l e n i l o:
Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti Navodila o pooblastilih za imenovanja in razrešitve v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 28/95 in 72/95) se zavrne.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnik je bil z istočasno izdanima posamičnima aktoma s 4.1.1996 razrešen kot poveljnik pokrajinskega poveljstva in s 5.1.1996 imenovan na novo dolžnost v Generalštabu Slovenske vojske (v nadaljevanju: GŠSV). Akta sta bila izdana na podlagi izpodbijanega Navodila kot "odredba" Ministra za obrambo o razrešitvi in "ukaz" Načelnika GŠSV o imenovanju. Pobudnik meni, da je Minister za obrambo (v nadaljevanju: Minister) s spornim navodilom v nasprotju z 99. členom Zakona o upravi izdal akt, ki ne predpisuje samo načina ravnanja, ampak naj bi uvajal nove akte (ukaz in odredba) za urejanje delovnopravnih razmerij.
Poleg tega naj bi Navodilo vsebovalo tudi prenos pooblastila načelniku GŠSV za imenovanja in razrešitve, kar naj bi bilo po 99. členu Zakona o upravi možno le z odredbo. Pri tem naj bi si Minister z določitvijo soglasja za imenovanja in razrešitve sam opredelil pristojnosti, ki da mu jih zakon ne daje. Taka opredelitev pristojnosti Ministra oziroma soglasja naj bi bila po pobudnikovem mnenju v nasprotju s 87. in 153. členom Ustave.
2. Določbe 2. člena Navodila naj bi bile po mnenju pobudnika tudi v nasprotju s 88. členom Zakona o obrambi, po katerem naj bi za urejanje delovnopravnih razmerij pripadnikov stalne sestave Slovenske vojske veljali predpisi o delavcih v državni upravi. Zato naj ne bilo mogoče delovnopravnih razmerij urejati z odredbami in ukazi, ampak le z odločbami in sklepi Ministra oziroma predstojnika. Pobudnik meni, da vodenje in poveljevanje nima nobene logične povezave z delovnopravnimi razmerji pripadnikov stalne sestave Slovenske vojske. Ker naj bi 2. člen Navodila ustvarjal podlago za izdajo konkretnih aktov, s katerimi naj bi bili zaposleni v Slovenski vojski v povsem neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi delavci v državnih organih, naj bi bila ta določba tudi v nasprotju s 14. in 25. členom Ustave. Brez pooblastila v zakonu pa naj bi bila tudi določba 6. člena Navodila.
3. Minister za obrambo v odgovoru na pobudo navaja, da je v Navodilu določen samo način ravnanja za izvrševanje zakonskih določb, saj brez določitve, kako se izvajajo imenovanja in razrešitve, določbi 45. in 46. člena Zakona o obrambi ne bi mogli zaživeti v praksi. Tudi prenos pooblastil naj ne bi presegel smisla navodila po Zakonu o upravi. V Zakonu o obrambi ni določeno, v kakšni meri Minister pooblasti poveljnike za imenovanja in razrešitve, zato naj tudi ne bi bila v nasprotju z zakonom ureditev v Navodilu, da daje Minister svoje soglasje k imenovanjem in razrešitvam. Navodilo opredeljuje samo način ravnanja za izvrševanje določb zakona, v katerem so opredeljene pravice in obveznosti posameznikov. Po določbi 88. člena Zakona o obrambi veljajo predpisi o delavcih v državni upravi tudi za delavce na obrambnem področju, vendar le, kolikor Zakon o obrambi ne določa drugače. Imenovanja in razrešitve pripadnikov Slovenske vojske na različnih vojaških dolžnostih po mnenju Ministra ne predstavljajo odločb, s katerimi bi se odločalo o njihovih pravicah, dolžnostih in pravnih interesih, pač pa naj bi šlo za akte vodenja in poveljevanja v Slovenski vojski. Ti akti sicer deloma posegajo v delovnopravno sfero, vendar naj bi služili predvsem zagotovitvi bojne pripravljenosti in normalnemu funkcioniranju vojske. Akti vodenja in poveljevanja so opredeljeni v 46. členu Zakona o obrambi, samo vodenje in poveljevanje pa v 42. in 43. členu istega zakona.
B.
4. Po Ustavi (120. člen) so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Načelo delitve oblasti izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo oziroma da bi podzakonski splošni akti vsebovali določbe, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti (120. in 153. člen Ustave).
5. Pristojnosti za imenovanja in razrešitve poveljnikov in drugih starešin določa 45. člen Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94 in 13/98-OdlUS - v nadaljevanju: ZObr). Z Navodilom pa se določajo pooblastila za imenovanja in razrešitve na poveljniške in druge starešinske dolžnosti (1. člen Navodila). Navodilo je izdal Minister za obrambo na podlagi drugega odstavka 45. člena ZObr.
6. Z zakonom je določena pristojnost Vlade za imenovanje in razrešitev Načelnika GŠSV. Prav tako je po zakonu pristojen za imenovanje in razrešitev poveljnikov v mirnodobni sestavi (in nekaterih poveljnikov vojne sestave) Minister, na predlog Načelnika GŠSV. Za imenovanje in razrešitve drugih starešin je po zakonu prav tako pristojen Minister, le da mu zakon nalaga oziroma ga pooblašča, da za njihovo imenovanje in razrešitev pooblasti poveljnike. Taka pristojnost Ministra izhaja tudi iz njegove zakonske pristojnosti za vodenje vojske in odgovornosti poveljnikov ministru (42. in 44. člen ZObr). Vojaško poveljevanje, ki je v pristojnosti načelnika GŠSV in poveljnikov, zakon obravnava posebej (43. člen ZObr).
7. Navodilo v 2. členu določa:
- da načelnik GŠSV predlaga Ministru za obrambo imenovanje in razrešitev poveljnikov, Minister za obrambo pa na podlagi takega predloga imenuje in razrešuje poveljnike z odredbo o imenovanju ali razrešitvi,
- da je načelnik GŠSV pooblaščen za imenovanje in razrešitve starešin stalne sestave na druge starešinske dolžnosti v GŠSV, operativnih in vojaško teritorialnih poveljstvih oziroma enotah; imenovanja in razrešitve izvrši z ukazom po predhodnem soglasju Ministra za obrambo,
- da je načelnik GŠSV pooblaščen za imenovanja in razrešitve starešin vojne sestave in drugih starešin za imenovanje katerih ni z zakonom pooblaščen Minister; imenovanja in razrešitve izvrši z ukazom samostojno.
8. Po ZObr je za imenovanje in razrešitev poveljnikov in drugih starešin torej pooblaščen Minister. Tega pooblastila za nekatere (na primer poveljnike v mirnodobni sestavi) ne more prenesti na koga drugega, za druge pa mu zakon tako možnost daje. Ni pa zakonske ovire, da Minister določi različen obseg pooblastila oziroma da si v nekaterih primerih še pridrži pravico dajati soglasje za imenovanje in razrešitev nekaterih starešin.
Predvsem pa ni v neskladju z zakonom, da Minister predpiše način in postopek imenovanja ter natančneje opredeli poveljnike in druge starešine, za imenovanje katerih je pristojen Minister - bodisi neposredno bodisi tako, da daje k njihovemu imenovanje soglasje - in tiste, za imenovanje katerih je pristojen bodisi načelnik GŠSV (2. člen Navodila) bodisi poveljniki operativnih poveljstev oziroma pokrajin (3. člen Navodila).
9. Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo v parlamentarni demokraciji je odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela. Legalitetno načelo določa na enak način tudi razmerje med parlamentom in vlado kot vrhom uprave. Pravna teorija opredeljuje legalitetno načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov (ne da bi bilo za to potrebno izrecno pooblastilo v zakonu), ta dejavnost pa mora biti v vsebinskem pogledu prav tako v celoti v zakonskem okviru.
10. Izpodbijano Navodilo ne gre preko zakonskega okvira in ne posega v pravice in obveznosti pripadnikov stalne sestave Slovenske vojske. Minister je v Navodilu lahko podrobneje uredil in razčlenil z zakonom določena razmerja v skladu z nameni in kriteriji iz zakona, oziroma uredil način uresničevanja z zakonom določenih pravic in obveznosti. Navodilo kot podzakonski akt ne vsebuje določb, za katere v zakonu ni podlage, in kot izvršilni predpis pri dopolnjevanju zakonske norme ne presega zakonskega okvira. Navodilo zato ni v nasprotju z zakonom in s tem v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski akti v skladu z Ustavo in zakoni.
11. Predpisi, ki urejajo delovna razmerja delavcev na obrambnem področju, so po določbi prvega odstavka 88. člena ZObr "predpisi o delavcih v državni upravi, če s tem zakonom ni določeno drugače". To pomeni, da delovna razmerja zaposlenih na obrambnem področju urejajo Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/89 in 42/90 - v nadaljevanju: ZTPDR; tretji odstavek 2. člena), Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91, 29/92, 71/93, 19/94 in 38/94 - v nadaljevanju: ZDR; drugi odstavek 1. člena), Zakon o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91 in 4/93 - v nadaljevanju: ZDDO; 1. člen) in ZObr. Razmerje med temi predpisi je določeno tako, da se kot temeljni predpis uporablja ZObr. Kolikor ta kakšnega vprašanja ne ureja, se uporablja ZDDO; če pa tudi ta nima ustreznih določb, se uporabita ZDR in ZTPDR (kot splošna delovnopravna predpisa).
Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-101/95 z dne 8.1.1998 (Uradni list RS, št. 13/98) navedlo, da je zakonodajalcu dana možnost presoje, katera vprašanja je glede na posebnosti in različnosti dela in organizacije ter drugih zahtev poklicnega dela v vojski potrebno urejati drugače kot na področju drugih državnih organov oziroma v primerjavi z drugimi področji zaposlovanja.
12. Točna je ugotovitev Ministra za obrambo, da pobudnik pri sklicevanju na delovnopravna razmerja izhaja iz napačne predpostavke. Imenovanje ali razrešitev na poveljniško ali starešinsko dolžnost ni akt delovnopravne narave, ampak akt vodenja in poveljevanja v vojski. Samo posredno oziroma posledično vpliva tudi na pravice in obveznosti imenovanega iz delovnega razmerja. Zato v tem delu ni utemeljeno sklicevanje na ureditev pravic in postopkov na delovnopravnem področju, kjer so tudi imenovani poveljniki v povsem enakem položaju kot drugi zaposleni v državni upravi, vključno s tem, da imajo pravico do pritožbe zoper odločitve, s katerimi se urejajo njihove pravice in obveznosti iz delovnega razmerja. Imenovanja in razrešitve poveljnikov na podlagi 45. člena ZObr se torej pravilno izvršijo z akti vodenja in poveljevanja iz 46. člena ZObr. Navodilo pa v 6. členu pravilno predpisuje postopek oziroma način ravnanja, s katerim se zagotavlja tudi ureditev delovnopravnih razmerij.
13. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče pobudo kot očitno neutemeljeno zavrnilo.
C.
14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnica in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam - Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm