U-I-307/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-307/94
Datum odločitve:
14. 5. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 42/98 in OdlUS VII, 84
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.307.94
Akt:
Zakon o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/94) (ZDT), 2. odst. 61. čl., 62. čl. 3. odst. 67. čl., 3. odst. 69. čl., 1. in 2. odst. 17. čl., 18. čl., 3., 4. in 5. odst. 20. čl., 1. odst. 21. čl., 1. in 2. odst. 22. čl., 6. odst. 23. čl., 38. čl., 3. odst. 40. čl., 3. odst. 42. čl., 1. odst. 46. čl., 2. odst. 49. čl. in 4. odst. 56. čl.

Zakon o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 63/94) (ZKP), 1. odst. 178. čl.

Kazenski zakonik Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 63/94) (KZ), 3. odst. 178. čl.
Izrek:
Določbe drugega odstavka 61. člena, 62. člena, tretjega odstavka 67. člena in tretjega odstavka 69. člena Zakona o državnem tožilstvu, prvega odstavka 161. člena Zakona o kazenskem postopku in tretjega odstavka 178. člena Kazenskega zakonika Republike Slovenije niso v neskladju z Ustavo.

Pobuda za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 17. člena, 18. člena, tretjega, četrtega in petega odstavka 20. člena, prvega odstavka 21. člena, prvega in drugega odstavka 22. člena, šestega odstavka 23. člena, 38. člena, tretjega odstavka 40. člena, tretjega odstavka 42. člena, prvega odstavka 46. člena, drugega odstavka 49. člena in četrtega odstavka 56. člena Zakona o državnem tožilstvu se zavrže.
Evidenčni stavek:
Določbe Zakona o državnem tožilstvu, ki urejajo imenovanje kandidata v funkcijo državnega tožilca, njegovo razrešitev, disciplinske postopke v zvezi z izvrševanjem državnotožilske službe in organe, pristojne za odločanje o njih, se ne uporabljajo v postopkih, ki jih vodi državni tožilec kot zastopnik države v kazenskem ali drugem postopku oziroma v katerih državno tožilstvo uradno posluje kot državni organ, zato jih državno tožilstvo ne more izpodbijati z zahtevo za oceno ustavnosti.
Določbe Zakona o državnem tožilstvu, ki urejajo imenovanje, razrešitev, disciplinski postopek in suspenz državnih tožilcev, ne posegajo neposredno v pravni položaj državnega tožilstva kot državnega organa, zato okrožno državno tožilstvo ne izkazuje pravnega interesa za njihovo izpodbijanje.
Določbe Zakona o državnem tožilstvu, po katerih morajo državna tožilstva Ministru za pravosodje v zvezi z izvrševanjem njegovih pristojnosti pošiljati poročila o zadevah, ki jih obravnavajo, letna poročila o delu državnih tožilstev in poročila o nadzorstvenih pregledih, niso v neskladju z ustavnima določbama, po katerih državni tožilci izvršujejo funkcijo kazenskega pregona, njihovo ureditev in pristojnosti pa določa zakon. Funkcija pregona storilcev kaznivih dejanj je po svoji naravi posebna državna funkcija. Z njo se zagotavlja izvrševanje predpisov, s katerimi so določena kazniva dejanja. Nujnost medsebojnega sodelovanja tako državnih organov iste veje oblasti kakor tudi državnih organov različnih vej oblasti in državnih organov, ki jih zaradi njihove posebne narave ne moremo preprosto uvrstiti v eno ali drugo vejo oblasti, zaradi učinkovitega delovanja države kot celote zahteva, da si državni organi med seboj v skladu z zakonskimi okviri posredujejo določene podatke, ki so pomembni za izvrševanje posameznih državnih funkcij.
Zaradi učinkovitega izvrševanja funkcije kazenskega pregona morajo biti organi odkrivanja kaznivih dejanj v funkcionalnem pogledu podrejeni državnim tožilcem. Določba Zakona o kazenskem postopku, ki zahteva od državnega tožilca, da posreduje povratno obvestilo o tem, kaj je ukrenil na podlagi vložene ovadbe, ni izraz podrejenosti državnega tožilstva organom za notranje zadeve, ampak izraz nujnega sodelovanja med organi odkrivanja in organi pregona. Določba Kazenskega zakonika, po kateri je za pregon storilcev kaznivega dejanja sramotitve tuje države ali mednarodne organizacije zahtevano dovoljenje ministra za pravosodje, ni v neskladju z načelom pravne države in ni v neskladju z ustavno določbo, ki ureja funkcijo državnega tožilca. Takšno ureditev opravičuje javni interes države v okviru njenih mednarodnih odnosov z drugimi državami oziroma mednarodnimi organizacijami, kadar je to kaznivo dejanje storjeno proti njim. Zaradi tega je ni nedopustno odstopanje od sicer načeloma določenega legalitetnega načela, ki zavezuje tožilca, da v konkretnem primeru vloži kazensko obtožbo zoper vsakogar, za katerega je podan utemeljen sum, da je storilec kaznivega dejanja. Zaradi javnega interesa je tudi dopustno, da posebno dovoljenje za pregon v tem primeru daje pravosodni minister. Tega ni mogoče šteti kot nedopusten poseg pravosodnega ministra v reševanje konkretne zadeve, ker je tak poseg vnaprej predpisan v javnem interesu. Zato tudi ne nasprotuje načelom pravne države.
Geslo:
Državno tožilstvo, zahteva za oceno ustavnosti.
Pravni interes kot procesni pogoj za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem.
Načelo delitve oblasti.
Načelo pravne države.
Razmerje med organi odkrivanja kaznivih dejanj in organi kazenskega pregona.
Kazenski zakon, dovoljenje za pregon storilca kaznivega dejanja. Kazenski zakon, kaznivo dejanje sramotitve tuje države ali mednarodne organizacije.
Načelo legalitete pri delu upravnih organov.
Vlada, organizacija.
Državno tožilstvo, položaj v ustavnem in pravnem sistemu.
Kazenski zakon, legalitetno načelo.
Odvetništvo in notariat.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 2. odst. 3., 114., 120., 135., 137. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 23., 24., 25. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-224/96 z dne 22. 5. 1997 (OdlUS VI,65).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Okrožno državno tožilstvo, Ljubljana
Datum vloge:
24. 11. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US18915
Dokument v PDF obliki:
U-I-307-94.pdf
152 KB
Prenesite datoteko
U-I-307/94
14.5.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti na zahtevo Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani na seji dne 14. maja 1998
o d l o č i l o:
1. Določbe drugega odstavka 61. člena, 62. člena, tretjega odstavka 67. člena in tretjega odstavka 69. člena Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/94), prvega odstavka 161. člena Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 63/94) in tretjega odstavka 178. člena Kazenskega zakonika Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 63/94) niso v neskladju z Ustavo. 2. Pobuda za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 17. člena, 18. člena, tretjega, četrtega in petega odstavka 20. člena, prvega odstavka 21. člena, prvega in drugega odstavka 22. člena, šestega odstavka 23. člena, 38. člena, tretjega odstavka 40. člena, tretjega odstavka 42. člena, prvega odstavka 46. člena, drugega odstavka 49. člena in četrtega odstavka 56. člena Zakona o državnem tožilstvu se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani je dne 24.11.1994 (tedaj še kot Temeljno javno tožilstvo v Ljubljani) vložilo zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku te odločbe navedenih določb Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju: ZKP), Kazenskega zakonika Republike Slovenije (v nadaljevanju: KZ) in Zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju: ZDT). Po mnenju vlagatelja zahteve so izpodbijane določbe v nasprotju z Ustavo, določbe ZDT pa tudi v nasprotju z Zakonom o Vladi in Zakonom o organizaciji in delovnem področju ministrstev. Zato predlaga, da Ustavno sodišče ugotovi protiustavnost oziroma nezakonitost izpodbijanih določb ZDT ter določi Državnemu zboru rok za njihovo odpravo, določbi tretjega odstavka 178. člena KZ in prvega odstavka 161. člena ZKP pa razveljavi.
2. Vlagatelj zahteve meni, da določbi prvega in drugega odstavka 17. člena ZDT nista v skladu s poglavjem IV. g Ustave, po katerem je tožilstvo samostojna ustavna kategorija in naj ne bi imelo nikakršne povezave z Vlado, še zlasti ne v smislu podrejenosti Vladi, kar naj bi pomenila ureditev, da državne tožilce imenuje Vlada. Po mnenju vlagatelja zahteve je delovanje tožilstva izključno strokovne narave, zato ne bi smelo biti dopustno, da Minister za pravosodje, ki je politik, predlaga v imenovanje državnega tožilca. Tožilstvo je po mnenju vlagatelja zahteve neodvisen pravosodni organ, ki ne bi smel biti podrejen izvršilni oblasti. Z določbami Zakona o Vladi in Zakona o organizaciji in delovnem področju ministrstev pravosodnemu ministru ni dana pristojnost predlaganja imenovanja državnih tožilcev, zato bi po mnenju vlagatelja zahteve Minister za pravosodje s svojim predlogom prekoračil svoje pristojnosti. Navedeni razlogi po mnenju vlagatelja zahteve veljajo tudi za druge izpodbijane določbe, ki se nanašajo na imenovanje in razrešitev državnih tožilcev.
3. Izpodbijane določbe prvega odstavka 21. člena, 38. člena, tretjega odstavka 42. člena, drugega odstavka 61. člena, 62. člena, tretjega odstavka 67. člena in tretjega odstavka 69. člena ZDT naj bi bile v nasprotju z Ustavo, ker naj bi prav tako državno tožilstvo postavljale v podrejen položaj do izvršilne oblasti.
Posebej naj bi bil v nasprotju s prvim odstavkom 135. člena Ustave 38. člen ZDT, po katerem je lahko državni tožilec dodeljen na delo v Ministrstvo za pravosodje, ker naj bi bil ta člen namenjen discipliniranju državnih tožilcev. Določba prvega odstavka 46. člena ZDT pa naj bi postavljala državno tožilstvo v podrejenost sodni oblasti, kar je po mnenju vlagatelja zahteve nedopustno, ker so sodniki funkcionarji sodne veje oblasti, državno tožilstvo pa povsem samostojna ustavna kategorija.
4. Določba prvega odstavka 161. člena ZKP naj bi bila protiustavna, ker državni tožilec do organov za notranje zadeve kot predstavnikov izvršilne oblasti po mnenju vlagatelja zahteve ne bi smel imeti nobenih dolžnosti. Določba tretjega odstavka 178. člena KZ pa naj bi pomenila vtikanje pravosodnega ministra v strokovno odločanje v konkretni kazenski zadevi, za kar naj ne bi bilo nobenega razloga.
5. Zahteva je bila predložena Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Državni zbor meni, da predlagatelj ni upravičen vložiti zahteve za oceno ustavnosti, ker ni izkazal predpostavke iz pete alinee prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS).
Ustava naj bi v 135. in 136. členu določala le splošno vsebino funkcije državnega tožilca in nezdružljivost te funkcije z določenimi drugimi funkcijami. Ureditev in pristojnost državnih tožilstev pa naj bi bila prepuščena zakonu. Zakonska ureditev po mnenju Državnega zbora temelji na načelu legalitete (5. člen), s trajnostjo funkcije državnega tožilca, z načelno izenačitvijo s sodnikom glede pravic v službenem razmerju (3. člen) in z določbami o prenehanju funkcije, razrešitvah in premestitvah državnih tožilcev le ob pogojih, določenih z zakonom (35. do 50. člen) samostojnost državnih tožilcev še utrjuje. Zato naj dejstvo, da državne tožilce imenuje Vlada, ne bi pomenilo podrejanja tožilcev Vladi, tudi zato ne, ker je Minister za pravosodje pri predlaganju imenovanj odločilno vezan na mnenje personalne komisije, ki jo sestavljajo državni tožilci (20. in 21. člen). V sistemu delitve oblasti naj bi bilo državno tožilstvo načeloma del izvršilne oblasti, ker naj pri svojem delu ne bi ustvarjalo pravnih norm (kar je v pristojnosti zakonodajne oblasti), ne razsojalo v konkretni zadevi (kar je v pristojnosti sodišč), ampak naj bi pred sodiščem nastopalo kot stranka, ki je v svojem delu vezana na Ustavo in zakon. Po mnenju Državnega zbora to potrjujejo tudi ureditve v drugih evropskih parlamentarnih sistemih.
Izpodbijana ureditev naj bi sicer vključila državno tožilstvo v sistem izvršilne oblasti, vendar tako, da zagotavlja njegovo samostojnost pri izvrševanju funkcije. Po mnenju Državnega zbora pa tudi tesnejša vključitev državnega tožilstva v sistem izvršilne oblasti ne bi bila v nasprotju z Ustavo glede na določbo drugega odstavka 135. člena Ustave. Tudi poročanje o zadevah Ministru za pravosodje in dovoljenje tega ministra za pregled arhiviranih spisov in vpisnikov državnega tožilstva zaradi znanstveno raziskovalnih namenov naj ne bi bilo v nasprotju z Ustavo, saj je prvo omejeno na obseg siceršnjih pristojnosti Ministra za pravosodje, drugo pa naj bi bilo utemeljeno z namenom pregleda oziroma s cilji, ki so v zakonu izrecno določeni.
6. Po določbi tretjega odstavka 178. člena KZ je zahtevano dovoljenje Ministra za pravosodje za pregon za kaznivo dejanje sramotitve tuje države ali mednarodne organizacije. Vsak tovrsten postopek ima po mnenju Državnega zbora nedvomen pomen za meddržavne odnose in vpliv na zunanjo politiko, katere izvrševalec je Vlada in zunanje ministrstvo. Dolžnost obveščanja organa, ki je podal ovadbo, o tem, da je bila ovadba zavržena, pa po mnenju Državnega zbora ne more biti razlog za neustavnost tovrstne zakonske določbe.
7. Odgovor Državnega zbora je bil predložen Okrožnemu državnemu tožilstvu v Ljubljani, ki se je o navedbah nasprotnega udeleženca izjavilo. Navedlo je, da naj Ustavno sodišče, kolikor je sporno ime vloge, to obravnava kot pobudo Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani. Pri tem naj pravnega interesa ne bi bilo treba posebej utemeljevati, ker naj bi izpodbijane določbe obravnavale prav njegovo delovanje - v konkretnem primeru imenovanje državnih tožilcev. Državni zbor naj bi pri svojem stališču prezrl, da je Minister za pravosodje član Vlade. V nasprotju z načelom delitve oblasti naj bi bilo, da isti organ državne tožilce predlaga v imenovanje in jih hkrati imenuje, ker naj bi to predstavljalo preveliko koncentracijo moči v enem organu. Napačna naj bi bila navedba Državnega zbora, da državni tožilci ne razsojajo v konkretnih zadevah. Ko se državni tožilec odloči za pregon, naj bi vselej odločal o tem, ali bo pri pregonu vztrajal. Primerjava ureditve vloge državnega tožilca z ureditvijo v drugih evropskih državah naj bi bila brezpredmetna. V nasprotju s pravno državo naj bi bilo to, da daje Minister za pravosodje dovoljenje za pregon določenega kaznivega dejanja. Državno tožilstvo bi se moralo v teh izjemnih primerih ravnati po političnih navodilih, za kar ni opore v Ustavi.
B. - I.
8. Po določbi pete alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS lahko vloži zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti državni tožilec, če nastane vprašanje ustavnosti in zakonitosti v zvezi s postopki, ki jih vodi. Postopki, ki jih vodi državni tožilec, so postopki vlaganja in zastopanja kazenskih obtožb pred sodno oblastjo oziroma vlaganja nekaterih pravnih sredstev na podlagi posebnih zakonskih pooblastil v drugih vrstah sodnih postopkov. Mednje pa lahko uvrstimo tudi tiste postopke, ki so sestavni del uradnega poslovanja, čeprav ne spadajo med temeljne pristojnosti tega državnega organa. Vprašanja ustavnosti oziroma zakonitosti splošnih aktov, katerih presojo lahko zahteva državni tožilec, torej lahko zato nastanejo v zvezi z uporabo predpisov v navedenih postopkih. Določbe ZDT, ki urejajo imenovanje kandidata v funkcijo državnega tožilca, njegovo razrešitev, disciplinske postopke v zvezi z izvrševanjem državnotožilske službe in organe, pristojne za odločanje o njih, se ne uporabljajo v prej omenjenih postopkih, ki jih vodi državni tožilec kot zastopnik države oziroma ki jih vodi v okviru svojega uradnega poslovanja kot državni organ, niti z njimi niso v neposredni zvezi. Omenjene določbe ZDT se uporabljajo v posebnih postopkih, v katerih se odloča o nosilcih državnotožilske funkcije (o njihovem imenovanju, razrešitvi in disciplinski odgovornosti). To torej niso "postopki, ki jih vodijo državni tožilci", v zvezi s katerimi v smislu pete alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS lahko začnejo postopek pred Ustavnim sodiščem z zahtevo - pravnega interesa za izpodbijanje zakonskih določb, ki urejajo njihov lastni položaj, pa državnim organom kot morebitnim pobudnikom ni mogoče priznati. Ugovor Državnega zbora je v tem delu utemeljen.
9. Ni pa utemeljen ugovor Državnega zbora glede zahteve za oceno ustavnosti določb, navedenih v 1. točki izreka te odločbe. Po določbi prvega odstavka 161. člena ZKP morajo ravnati pristojni državni tožilci v vsakem postopku, v katerem zavržejo ovadbo, Okrožno državno tožilstvo pa je s svojim dopisom z dne 20.1.1995 tudi izrecno pojasnilo, pri katerem postopku se je zastavilo vprašanje ustavnosti tretjega odstavka 178. člena KZ. Določbe drugega odstavka 61. člena, 62. člena, tretjega odstavka 67. člena in tretjega odstavka 69. člena ZDT pa predstavljajo tiste postopke, ki so sestavni del uradnega poslovanja državnega tožilstva in so kot taki bolj ali manj povezani z izvrševanjem temeljnih pristojnosti tega državnega organa. Zato so v tem delu izpolnjene procesne predpostavke po peti alinei prvega odstavka 23. člena ZUstS, kar pomeni, da je bil v tem delu postopek za oceno ustavnosti začet z vložitvijo zahteve.
10. Po določbi prvega odstavka 24. člena ZUstS lahko vsakdo da pisno pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Ta pa je po določbi drugega odstavka tega člena podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Za presojo obstoja pravnega interesa je torej relevantno, ali izpodbijane določbe neposredno posegajo v pravni položaj Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani.
11. Pobudnik izpodbija določbe ZDT, ki urejajo naslednje: - državne tožilce imenuje Vlada na predlog Ministra za pravosodje in Generalnega državnega tožilca Državni zbor na predlog Vlade (prvi in drugi odstavek 17. člena),
- Minister za pravosodje mora pred oblikovanjem predloga pridobiti mnenje personalne komisije državnega tožilstva (18. člen), - personalna komisija pošlje mnenje v 30 dneh od dneva, ko prejme razpisno gradivo; če je v mnenju personalne komisije najvišje uvrščen kandidat, ki je že imenovan za državnega tožilca in se je prijavil na razpis zaradi napredovanja, mora Minister predlagati v imenovanje tega kandidata (če ne gre za vodjo državnega tožilstva); če Minister ne sprejme mnenja personalne komisije, mora v roku 10 dni zahtevati, da personalna komisija ponovno prouči svoje mnenje v roku 15 dni - če je novo mnenje sprejeto z dvotretjinsko večino vseh članov te komisije, je za Ministra obvezno (tretji, četrti in peti odstavek 20. člena); - sestavo personalne komisije (Generalni državni tožilec in njegov namestnik sta člana po položaju, enega člana imenuje Minister za pravosodje izmed vodij višjih ali okrožnih državnih tožilstev, štiri člane volijo državni tožilci izmed sebe - prvi odstavek 21. člena);
- vsebino prisege državnega tožilca in pred kom jo izreče (prvi in drugi odstavek 22. člena);
- o napredovanju na mesto vodje okrožnega ali višjega državnega tožilstva odloči Vlada na predlog Ministra za pravosodje po poprejšnjem mnenju personalne komisije in Generalnega državnega tožilca (šesti odstavek 23. člena);
- začasno dodelitev državnega tožilca na delo v Ministrstvo za pravosodje za opravljanje zahtevnejših strokovnih nalog; o dodelitvi odloči Minister po predhodnem mnenju personalne komisije in po pisni privolitvi državnega tožilca (38. člen); - o razrešitvi državnega tožilca, če je ta obsojen za kaznivo dejanje, storjeno z zlorabo svoje funkcije, ali za drugo kaznivo dejanje na zaporno kazen, daljšo od šestih mesecev, ali na krajšo zaporno kazen, če gre za kaznivo dejanje, zaradi katerega je osebnostno neprimeren za opravljanje funkcije državnega tožilca (tretji odstavek 40. člena);
- uvedbo disciplinskega postopka zoper državnega tožilca ima pravico zahtevati Generalni državni tožilec in Minister za pravosodje (tretji odstavek 42. člena);
- v disciplinskem postopku odloča na prvi stopnji disciplinsko sodišče, ki ga sestavljajo predsednik in dva člana prvostopnega disciplinskega sodišča za sodnike ter državni tožilci - izvoljeni člani personalne komisije, na drugi stopnji pa štirje sodniki, člani drugostopnega disciplinskega sodišča za sodnike, in trije vrhovni državni tožilci (prvi odstavek 46. člena ); - o suspenzu Generalnega državnega tožilca odloči Vlada na predlog Ministra za pravosodje, če je zoper njega uveden kazenski postopek zaradi kaznivega dejanja, storjenega z zlorabo funkcije, kaznivega dejanja, za katero je mogoče izreči kazen zapora, daljšo od šest mesecev, oziroma za kaznivo dejanje, zaradi katerega bi bil tožilec osebnostno neprimeren za opravljanje funkcije (drugi odstavek 49. člena);
- vodja državnega tožilstva ima namestnika, ki ga na predlog Generalnega državnega tožilca imenuje Minister za pravosodje (četrti odstavek 56. člena).
12. Gre torej za določbe, ki urejajo imenovanje, razrešitev, disciplinski postopek in suspenz državnih tožilcev. Te določbe neposredno posegajo v pravni položaj oseb, ki bi kandidirale za funkcijo državnega tožilca, ter v pravni položaj tistih državnih tožilcev, ki bi kandidirali za napredovanje, oziroma tistih državnih tožilcev, zoper katere bi bil sprožen disciplinski postopek ali izrečen suspenz. O pravicah in obveznostih teh oseb se odloča v postopkih, izvedenih na podlagi izpodbijanih določb. V ničemer pa te določbe ne posegajo v pravni položaj državnega tožilstva kot organa države. Torej Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani ne izkazuje pravnega interesa za njihovo izpodbijanje. Zato je Ustavno sodišče v tem delu pobudo zavrglo (2. točka izreka te odločbe).
B. - II.
13. Določbe drugega odstavka 61. člena, 62. člena, tretjega odstavka 67. člena in tretjega odstavka 69. člena ZDT so po mnenju pobudnika v nasprotju z Ustavo, ker naj bi državno tožilstvo postavljale v podrejen položaj izvršilni oblasti, ki naj bi imela tako možnost politično vplivati na delo tožilcev. Takšna ureditev naj bi bila v nasprotju s 135. členom Ustave. Izpodbijane določbe imajo naslednjo vsebino:
- Minister za pravosodje lahko v zvezi z izvrševanjem svojih pristojnosti zahteva, da mu državna tožilstva poročajo o zadevah, ki jih obravnavajo (drugi odstavek 61. člena);
- državna tožilstva pošiljajo letna poročila o delu državnim tožilstvom višjih stopenj in Ministrstvu za pravosodje, Državno tožilstvo Republike Slovenije tudi Državnemu zboru (62. člen); - poročila o nadzorstvenih pregledih poslovanja okrožnih oziroma višjih državnih tožilstev se pošljejo Generalnemu državnemu tožilcu in Ministru za pravosodje (tretji odstavek 67. člena); - Minister za pravosodje lahko dovoli vpogled arhiviranih vpisnikov in spisov državnega tožilstva posameznikom za znanstveno-raziskovalno delo (tretji odstavek 69. člena).
14. Po prvem odstavku 135. člena Ustave državni tožilec vlaga in zastopa kazenske obtožbe in ima druge z zakonom določene pristojnosti. Po drugem odstavku tega člena ureditev in pristojnosti državnih tožilstev določa zakon. Ustavno je torej izrecno določeno, da funkcijo pregona storilcev kaznivih dejanj izvršuje poseben nosilec funkcije - državni tožilec. Podrobnejšo opredelitev te funkcije ter določitev drugih pristojnosti pa je ustavodajalec prepustil zakonski ureditvi. V takšnih primerih ima zakonodajalec večje polje proste presoje pri urejanju položaja tega državnega organa, kakor v primerih, ko ga Ustava že sama določneje opredeljuje - še zlasti, kadar gre za organe s tako specifičnimi funkcijami, da jih ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti ali vsaj ne povsem "brez ostanka" zgolj v eno od njih (npr. Računsko sodišče, Varuh človekovih pravic, Banka Slovenije, Republiška volilna komisija, bivša SDK itd.). To velja tudi za državno tožilstvo, ki ga sicer v mnogih tujih pravnih sistemih pravna teorija, ponekod pa celo zakonodaja (zlasti v anglosaških sistemih), uvrščata pretežno ali v celoti v izvršilno vejo oblasti, vendar pa to ne velja ravno za državi z našemu najbolj podobnim pravnim sistemom, za Nemčijo in Avstrijo. V Avstriji govorijo kar o posebni "državnotožilski oblasti" (glej Poročevalec Državnega zbora, št. 39/93, str. 62), Deutsches Rechts-Lexikon ( 3. zvezek, Beck, Munchen 1992) pa za nemško ureditev daje naslednjo definicijo: "Državno tožilstvo je samostojna organizacija sodnega organizacijskega in procesnega prava z zakonsko predpisanimi pristojnostmi. Ne spada k sodni oblasti, vendar to ni nikakršen upravni organ v običajnem smislu, ampak institucija sui generis, sodni oblasti prirejen organ pravosodja."
15. Ustavno sodišče je doslej v svojih odločbah že večkrat opredelilo vsebino načela delitve oblasti. Tako tudi v zadevi št. U-I-224/96 (odločba z dne 22.5.1997, OdlUS VI, 65), v kateri je poudarilo, da je demokratična učinkovitost načela delitve oblasti odvisna predvsem od kakovosti razmerij vzajemnega nadzora, omejevanja, pa tudi sodelovanja, ko gre za skupno, uravnoteženo in učinkovito doseganje nacionalnih ciljev. Načelo delitve oblasti zato že med temeljnimi tremi vejami oblasti ne dopušča popolne avtonomnosti, ampak med njimi vzpostavlja medsebojno odvisnost, še toliko bolj pa je s teh izhodišč treba presojati položaj in pristojnosti tako specifičnih organov, kot je tudi državno tožilstvo.
16. Ustava opredeljuje v členu 135 le glavno funkcijo državnega tožilca in organizacijo izvrševanja te funkcije (in morebitnih drugih, z zakonom določenih) prepušča zakonski ureditvi - slednja pa daje tožilstvu lastnost samostojnega organa (drugi odstavek 5. člena ZDT). Podlaga za takšen položaj je podana tudi v ustavi, zlasti v njeni sistematiki. Ustava državno tožilstvo opredeljuje v IV. poglavju ("Državna ureditev") in to v posebnem razdelku: za Državnim zborom, Državnim svetom, Predsednikom republike, Vlado, upravo, obrambo države in sodstvom ter pred odvetništvom in notariatom. Že ta uvrstitev vmes med sodstvo na eni ter odvetništvo in notariat na drugi strani jasno kaže na to, da je tudi ustavodajalec izhajal iz pri nas tradicionalnega pogleda na tožilstvo kot del pravosodja v širšem smislu, znotraj katerega imajo sodno oblast seveda samo sodišča, državno tožilstvo ima svojo specifično funkcijo, posebno vlogo pa ima tudi odvetništvo, ki je v 137. členu Ustave celo izrecno označeno kot "del pravosodja", in še v širšem smislu tudi notariat.
17. Če z vidika vsega navedenega presojamo ustavnost posameznih izpodbijanih zakonskih določb, lahko ugotovimo, da jim ni mogoče očitati neskladnosti z Ustavo. Določba drugega odstavka 61. člena ZDT daje pooblastilo Ministru za pravosodje, da v zvezi z izvrševanjem svojih pristojnosti zahteva, da mu državna tožilstva poročajo o zadevah, ki jih obravnavajo. Če hoče Minister izvrševati svoje pristojnosti (na primer priprava predpisov), mora imeti potrebne informacije o stanju na področju, ki ga predpis zadeva. Če gre za kazensko zakonodajo ali drugo zakonodajo, ki je povezana s pristojnostmi državnih tožilcev, te informacije lahko pridobi le od državnih tožilstev. Ta zaradi tega niso v podrejenem položaju do Ministra za pravosodje. V isti funkciji sta tudi določbi 62. člena in tretjega odstavka 67. člena ZDT. Z njimi povezano pa je tudi vprašanje znanstveno-raziskovalnega dela na področju, na katerem v okviru svojih pristojnosti deluje državno tožilstvo. Izpodbijana ureditev zato ni v nasprotju s 135. členom Ustave.
B. - III.
18. Po določbi prvega odstavka 161. člena ZKP državni tožilec o tem, da je zavrgel ovadbo, in o razlogih za to obvesti oškodovanca - če je ovadbo podal organ za notranje zadeve, pa tudi njega. Člen 45 ZKP določa v 1. točki drugega odstavka, da je državni tožilec, katerega glavna pravica in glavna dolžnost je pregon storilcev kaznivih dejanj, pristojen ukreniti, kar je potrebno v zvezi z odkrivanjem kaznivih dejanj, ki se preganjajo po uradni dolžnosti, in izsleditvijo storilcev ter za usmerjanje predkazenskega postopka. Ker izvajajo funkcijo odkrivanja kaznivih dejanj organi za notranje zadeve, ki imajo v predkazenskem postopku z zakonom določena pooblastila, je z navedeno določbo določen splošni položaj državnega tožilstva v razmerju do organov za notranje zadeve, kadar gre za odkrivanje in pregon kaznivih dejanj. Kljub temu, da sta tako organ za notranje zadeve preko pristojnega ministrstva kot državno tožilstvo samostojna državna organa, je v funkcionalnem pogledu na tem področju državno tožilstvo tisto, ki lahko zahteva določeno ukrepanje od organov za notranje zadeve in ti se morajo po teh navodilih državnega tožilca v skladu z zakonom tudi ravnati, saj si sicer ni mogoče predstavljati učinkovitega izvrševanja funkcije pregona storilcev kaznivih dejanj. Ta položaj v bistvu zahteva funkcionalno podrejanje organov za notranje zadeve državnemu tožilstvu in ne obratno. Zato določba, ki zahteva od državnega tožilca, da posreduje povratno obvestilo o tem, kaj je ukrenil na podlagi vložene ovadbe, ne more biti izraz podrejenosti državnega tožilstva organom za notranje zadeve, ampak izraz nujnega sodelovanja med organi odkrivanja in organi pregona storilcev kaznivih dejanj, saj sicer prvi ne morejo uspešno izvrševati svoje funkcije, posledično pa tudi državni tožilec ne svoje. Zato izpodbijana določba ne nasprotuje določbi 135. člena Ustave.
19. Določba tretjega odstavka 178. člena KZ določa, da se pregon za kaznivo dejanje iz 175. člena tega zakonika začne z dovoljenjem Ministra za pravosodje. Gre za kaznivo dejanje sramotitve tuje države ali mednarodne organizacije, za pregon katerega je bilo po prejšnji kazenski zakonodaji potrebno dovoljenje Generalnega državnega tožilca. Zakonodajalec bi se glede pregona storilcev kaznivih dejanj splošno lahko odločil za legalitetno ali za oportunitetno načelo. Slovenski zakonodajalec se je odločil za legalitetno načelo z nekaterimi izjemami. Te izjeme so določene v 162., 163., 466. in 475. členu ZKP. Mednje pa v širšem pomenu sodi tudi izpodbijana določba - s to razliko, da je v prej navedenih primerih dana državnemu tožilcu, ki vodi postopek, odločitev o tem, ali bo kljub izpolnjenim zakonskim pogojem pregon začel ali ne, pri izpodbijani določbi pa je za takšno odločitev potrebno dovoljenje drugega organa. Posebne določbe o pregonu, vsebovane v 178. členu KZ, so odraz varovanja dveh vrst interesov. V prvo sodi interes oškodovanca, ko je za pregon potreben predlog. Pri tem tožilec lahko preganja storilca kaznivega dejanja le, če dobi predlog oškodovanca. Na drugi strani pa je interes, ki je predmet te izpodbijane določbe. To je javni interes države v okviru njenih mednarodnih odnosov z drugimi državami oziroma mednarodnimi organizacijami, kadar je to kaznivo dejanje storjeno proti njim. Zaradi javnega interesa je opravičljivo odstopanje od sicer načeloma določenega legalitetnega načela, ki zavezuje tožilca, da v konkretnem primeru vloži kazensko obtožbo zoper vsakogar, za katerega je podan utemeljen sum, da je storilec kaznivega dejanja. Zaradi javnega interesa je tudi dopustno, da posebno dovoljenje za pregon v tem primeru daje pravosodni minister. Tega ni mogoče šteti kot nedopusten poseg pravosodnega ministra v reševanje konkretne zadeve, ker je tak poseg vnaprej predpisan v javnem interesu. Zato tudi ne nasprotuje načelom pravne države (2. člen Ustave). Zakonodajalec bi sicer lahko odločitev o tem pridržal tudi Generalnemu državnemu tožilcu, vendar mu zaradi sprejete ureditve ni mogoče očitati, da je posegel v ustavne določbe, ki opredeljujejo funkcijo državnega tožilca, niti v druge ustavne določbe. Zato izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo.
C.
20. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. in 25. člena ZUstS v sestavi predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek. mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm