U-I-26/97
Natisni
Opravilna št.:
U-I-26/97
Datum odločitve:
13. 7. 2000
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 68/2000 in OdlUS IX, 197
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.26.97
Akt:
Zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96) (ZKZ), 1. stavek 2. odst. 115., 2. stavek 2. odst. 115. čl.
Izrek:
Prvi stavek drugega odstavka 115. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96) se razveljavi.

V drugem stavku drugega odstavka 115. člena istega zakona se razveljavita besedi "nepravilnosti in".
Evidenčni stavek:
Ker država posledic neučinkovitosti delovanja državnih organov ne more prevaliti na posameznike, poseg v pravice komasacijskih udeležencev na način, ki je določen z izpodbijano ureditvijo, ni dopusten in še manj nujen. Cilj učinkovitega zaključka komasacijskih postopkov, ki niso zaključeni zaradi navedenih razlogov, je namreč mogoče doseči in ga je tudi treba doseči na druge načine, ki v ustavne pravice komasacijskih udeležencev ne bi posegli. Izpodbijana ureditev je zato v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s 25. členom in s 33. členom Ustave.
Na komasacijske udeležence, ki so v zemljiško knjigo že vpisani kot lastniki na podlagi načrta nove razdelitve in izdanih odločb o novi razdelitvi, bo razveljavitev dela 115. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih vplivala v tistih primerih, v katerih bo pritožbi ugodeno oziroma v primerih, v katerih bo v postopkih sodnega varstva (upravni spor) tožbi ugodeno, in bo zaradi odprave nepravilnosti treba spremeniti odločbo o dodelitvi zemljišča. V teh primerih bo prav tako šlo za poseg v lastninsko pravico, ki pa je za razliko od prej obravnavanega posega ustavno dopusten, ker je v skladu z načelom sorazmernosti.
Geslo:
Ustavno sodišče, interpretativna odločba.
Zakon, zakonodajalec, polje proste presoje.
Komasacija, postopek, pravna sredstva.
Kmetijsko zemljišče, komasacija.
Varstvo lastninske pravice.
Javni interes (razlastitev).
Lastnina, razlastitev (javni interes).
Načela pravne države.
Načelo enakosti pred zakonom.
Pravica do pravnega sredstva.
Komasacija, razdelitev zemljišč, odškodnina.
Načelo zaupanja v pravo.
Zemljišča, smotrno izkoriščanje zemljišč.
Lastnina, gospodarska funkcija lastnine.
Načelo pravne varnosti.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 2. odst. 14., 15., 25., 33., 67., 1. odst. 71. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 43. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-184/94 z dne 14. 9. 1995, Uradni list RS, št. 58/95 - OdlUS IV,73, št. U-I-98/91 z dne 10. 12. 1992, Uradni list RS, št. 61/92 - OdlUS I,101, št. U-I-34/95 z dne 29.10.1997, Uradni list RS, št. 73/97 - OdlUS VI,138.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Alojz in Ivanka Stibilj, Ajdovščina
Datum vloge:
28. 1. 1997
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US20266
Dokument v PDF obliki:
U-I-26-97.pdf
172 KB
Prenesite datoteko
U-I-26-97_LM.pdf
123 KB
Prenesite datoteko
U-I-26/97
13. 7. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Alojza in Ivanke Stibilj iz Ajdovščine, na seji dne 13. julija 2000
o d l o č i l o :
1. Prvi stavek drugega odstavka 115. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96) se razveljavi.
2. V drugem stavku drugega odstavka 115. člena istega zakona se razveljavita besedi "nepravilnosti in".
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnika navajata, da sta udeleženca komasacijskega postopka, v katerem sta bili odločbi prvostopnega organa iz leta 1989 in 1990 z odločbama drugostopnega upravnega organa odpravljeni že leta 1991 in 1994. Novih odločb o dodelitvi zemljišč naj bi prvostopni organ kljub pisnim urgencam ne izdal; v razgovoru pa naj bi jima bilo pojasnjeno, da bo določena denarna odškodnina na podlagi 115. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ).
2. Pobudnika menita, da drugi odstavek 115. člena ZKZ krši načela pravne države (2. člen Ustave) in enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), ker omogoča, da drugi udeleženci komasacije na njun račun dobijo več zemljišča, kot so ga imeli pred uvedbo komasacijskega postopka.
3. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
B.-I.
4. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Komasacija je ena izmed agrarnih operacij, ki so namenjene izboljšanju kmetijskih zemljišč in izboljšanju pogojev njihove obdelave (tj. izboljšanju gospodarske rabe). Zemljišča na določenem območju se lahko zložijo in ponovno razdelijo med prejšnje lastnike tako, da dobi vsak čimbolj zaokrožena zemljišča (prvi odstavek 64. člena ZKZ) približno enake skupne vrednosti. Razlika med skupno vrednostjo vloženih in dobljenih zemljišč praviloma ne sme presegati 5% vrednosti in 15% površine, pri čemer ni všteto zmanjšanje površine zaradi izgradnje poti, jarkov in drugih javnih objektov (65. člen ZKZ). Komasacija se izvaja v upravnem postopku, ki se konča z odločbo o novi razdelitvi zemljišč. Komasacijski udeleženci morajo prevzeti njim dodeljena zemljišča v posest in obdelavo takoj po vročitvi odločbe o novi razdelitvi, razen če je v odločbi naveden poseben rok za prevzem, svoja dosedanja zemljišča pa morajo prepustiti komasacijskim udeležencem, katerim so z odločbo o novi razdelitvi dodeljena (drugi odstavek 70. člena ZKZ). Tretji odstavek 70. člena ZKZ izrecno določa, da uživa ta začasna posest posestno varstvo po Zakonu o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 - ZPP). Komasacijski udeleženci postanejo lastniki zemljišč z vpisom pravnomočne odločbe o novi razdelitvi zemljišč v zemljiško knjigo (tretji odstavek 71. člena ZKZ).
6. Odločba o komasaciji se nanaša na vse udeležence komasacije posameznega komasacijskega območja. V primeru velikega števila udeležencev se lahko posameznemu komasacijskemu udeležencu vroči le tisti del odločbe, ki se nanaša nanj (prvi odstavek 71. člena ZKZ; prej veljavni Zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 1/79 in nasl. ter Uradni list RS, št. 9/90 in nasl. - v nadaljevanju ZKZ-79) je imel enako določbo v prvem odstavku 96. člena). Tudi v teh primerih se lahko na podlagi odločbe, s katero se ugodi pritožbi, spremeni tudi tisti del izreka odločbe, ki se ne nanaša na pritožnika, tj. tisti del, ki se nanaša na drugega udeleženca (drugi odstavek 71. člena ZKZ; prej veljavni ZKZ-79 je imel enako določbo v tretjem odstavku 96. člena). Zato so vse odločbe, izdane v komasacijskem postopku, pravnomočne, ko vsem udeležencem poteče rok za vložitev pravnih sredstev, oziroma, ko je pravnomočno odločeno o zadnji delni odločbi.
7. Tako kot je sedaj določeno v tretjem odstavku 71. člena ZKZ, je tudi prejšnji ZKZ-79 v četrtem odstavku 96. člena določal, da postanejo komasacijski udeleženci lastniki zemljišč po pravnomočnosti odločbe o novi razdelitvi zemljišč. V primeru komasacije je treba upoštevati, da komasacijski udeleženec izgubi najprej posest, s pravnomočnostjo komasacijske odločbe pa tudi lastninsko pravico na zemljišču, ki ga je vložil v komasacijski sklad. Namesto tega naj bi dobil najprej posest, s pravnomočnostjo komasacijske odločbe pa lastninsko pravico na drugem zemljišču. Pravnomočnost navedene odločbe je torej trenutek ne le pridobitve lastninske pravice na novem zemljišču, temveč hkrati tudi trenutek prenehanja lastninske pravice na zemljišču, ki ga je imel komasacijski udeleženec v lasti pred komasacijo.
B.-II.
8. Ob uveljavitvi ZKZ je bilo veliko nedokončanih komasacij1, uvedenih še po ZKZ-79, ki ga je Ustavno sodišče z odločbo št. U- I-184/94 z dne 14. 9. 1995 (Uradni list RS, št. 58/95 in OdlUS IV, 73) razveljavilo z odložnim rokom enega leta. Prehodne določbe 115. člena se nanašajo na dokončanje teh postopkov. Prvi odstavek navedenega člena določa, da se postopki o komasacijah, ki so bili uvedeni pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po določbah predpisov, ki so veljali ob njihovi uvedbi. Nedokončana komasacijska območja pa se lahko razdelijo tako, da postane pravnomočna odločba za posamezne dele območja (na podlagi 72. člena ZKZ). Ker pobudnika prvega odstavka 115. člena ZKZ ne izpodbijata, se Ustavno sodišče v presojo ustavnosti teh določb ni spuščalo.
9. Izpodbijani drugi odstavek 115. člena ZKZ se glasi: "V komasacijskih postopkih, ki so do uveljavitve tega zakona tehnično dokončani in komasacijskim udeležencem izdane odločbe o novi razdelitvi zemljišč iz komasacijskega sklada, se novo stanje vpiše v zemljiško knjigo na podlagi načrta nove razdelitve in izdane odločbe o novi razdelitvi zemljišč.
Morebitne ugotovljene nepravilnosti in razlike med vrednostjo vloženih in novo dodeljenih zemljišč se poravnajo z denarno odškodnino po tržni vrednosti zemljišč ob izplačilu."
10. Vpisovanje novega stanja na podlagi izpodbijane določbe pomeni vpisovanje lastninske pravice zgolj na podlagi izdanih odločb, tj. odločb, ki niso pravnomočne, nujna ni niti njihova dokončnost. V primerih komasacij iz 115. člena ZKZ torej za vpis lastninske pravice ni potrebna pravnomočnost komasacijske odločbe, kot to določa tretji odstavek 71. člena veljavnega ZKZ in kot je to določal tudi prejšnji ZKZ-79 v četrtem odstavku 96. člena. Novo stanje se vpisuje v zemljiško knjigo na podlagi izdanih odločb tudi, če je bila vložena pritožba zoper eno od odločb. Do spremembe dela izreka, ki se na pritožnika ne nanaša, v teh primerih ne bo prišlo kljub morebitni ugoditvi pritožbi oziroma tožbi v upravnem sporu. Zadnji stavek drugega odstavka 115. člena ZKZ namreč določa, da se tudi morebitne ugotovljene nepravilnosti in razlike (vsakršne, ne le dopustne) med vrednostjo vloženih in novo dodeljenih zemljišč poravnajo z denarno odškodnino. To pomeni, da je z izpodbijano ureditvijo določeno plačilo navedene razlike ne glede na to, da je ta razlika večja od razlike, ki jo določa 65. člen ZKZ , in ki jo je prej določal drugi odstavek 89. člena ZKZ-79. Tako komasacijski udeleženec, ki s pravnimi sredstvi uveljavlja nepravilnosti pri dodelitvi zemljišča in s tem nastanek nedopustnih razlik, ne more doseči nove razdelitve zemljišč, ker bo razdelitev zemljišč ostala enaka, kot je to določeno v prvostopni odločbi. Pridobitev lastninske pravice na zemljišču tako ni pogojena s pravnomočnostjo odločbe. Zato prvega stavka drugega odstavka 115. člena, kljub temu, da 28. člen Zakona o zemljiški knjigi (Uradni list RS, št. 33/95 - v nadaljevanju: ZZK) določa predznambo kot obliko vpisa na podlagi nepravnomočnih sodnih ali upravnih odločb, s katerimi se odloča o pridobitvi, prenosu ali prenehanju pravice, ni mogoče razlagati tako, da bi vpisovanje novega stanja pomenilo vpisovanje predznamb (25. člen ZZK). Tudi sodna praksa rednih sodišč je zavzela stališče, da gre za vpis stvarnih pravic, tj. za vknjižbo lastninske pravice, ne glede na to, ali je odločba o novi razdelitvi zemljišč postala pravnomočna (npr. sklepa Višjega sodišča v Ljubljani št. I Cp 118/99 z dne 8. 12. 1999 in št. II Cp 940/97 z dne 3. 9. 1997, povzeta iz elektronske podatkovne zbirke Vrhovnega sodišča), ker "pravnomočnost odločbe ne bo prinesla spremembe v stvarnopravnem pogledu".
11. Za nedokončane komasacije, ki so bile uvedene še po ZKZ-79, velja torej drugačna ureditev, ki je v razmerju do določb, ki sicer veljajo (in so tudi prej veljale) za komasacije, lex specialis. Po tej posebni ureditvi pridobi komasacijski udeleženec lastninsko pravico z vpisom novega stanja v zemljiško knjigo še pred pravnomočnostjo odločbe o novi razdelitvi zemljišč. To hkrati pomeni, da prejšnji lastnik lastninsko pravico na tem zemljišču izgubi.
12. Enako kot veljavni ZKZ, je tudi prejšnji ZKZ-79 dopuščal določene manjše razlike v vrednosti in površini med vloženimi in dobljenimi zemljišči (drugi odstavek 89. člena ZKZ-79), ki se izplačajo v denarju. Vendar v teh primerih ne gre za razlike, ki bi nastale kot posledica morebitnih nepravilnosti pri odločanju o komasaciji, temveč za razlike, ki lahko nastanejo zaradi omejenih dejanskih možnosti nove razdelitve zemljišč na komasacijskem območju. Odstopanja od postavljenega okvira možnih razlik, so razlog za izdajo novih odločb o razdelitvi zemljišč, ker bi bilo dodeljevanje več vrednih zemljišč ali zemljišč večje površine zunaj nujnih okvirov enim komasacijskim udeležencem na račun drugih, v nasprotju z načeli komasacije. Korist komasacije naj bi se namreč porazdelila med vse lastnike, ne glede na to, da je komasacijo možno izvesti tudi, če se s komasacijo ne strinjajo vsi lastniki zemljišč.2
13. Za komasacijske udeležence, ki se s komasacijo ne strinjajo, pomeni komasacija poseg v njihovo lastninsko pravico.
Zakonodajalec lahko poseže v ustavne pravice, če so podani pogoji iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. Po tej določbi Ustave so človekove pravice lahko omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Ustavno sodišče je že v več odločbah sprejelo stališče, da so posegi v ustavne pravice podvrženi strogi ustavnosodni presoji po tako imenovanem testu sorazmernosti. Po njem je poseg dopusten samo, če je primeren in nujen za varstvo pravic drugih ter če je tudi "sorazmeren v ožjem smislu" (če obstaja sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni ter pomembnostjo s tem zavarovanih pravic in koristjo, ki bi bila pri tem dosežena, na drugi strani).
14. Smotrno izkoriščanje zemljišč je v javnem interesu in predstavlja celo ustavno dobrino (prvi odstavek 71. člena Ustave). Ustavno sodišče ocenjuje, da je komasacija kot agrarna operacija primeren ukrep za smotrno izkoriščanje zemljišč, s tem pa tudi za zagotavljanje gospodarske funkcije lastnine (67. člen Ustave). Po naravi stvari lahko lastnik svoja zemljišča izkorišča bolj smotrno, če tvorijo zaokroženo celoto, kot če so zemljišča enega lastnika razpršena na več lokacijah. Zaokrožena celota zemljišč izboljšuje pogoje njihove obdelave, zaradi možnosti enotne obdelave pa je dejansko možno izvajati tudi ukrepe za izboljšanje kvalitete zemljišč samih. Zaokrožitve zemljišč pa ni mogoče doseči na noben drug, enako učinkovit način, ki bi manj posegel v pravice drugih. Za dosego navedenih ciljev je torej komasacija nujna. Ukrep zložbe zemljišč in njihove ponovne razdelitve, je sorazmeren tudi v ožjem smislu.
Komasacijski udeleženec, ki mora svoja zemljišča vložiti v komasacijski sklad, namreč namesto vloženih zemljišč pridobi druga zemljišča, ki tvorijo čimbolj zaokroženo celoto. Zato je komasacija v korist vseh komasacijskih udeležencev, in s tem tudi v korist tistih, ki se ne strinjajo s komasacijo. Obstaja pa tudi sorazmerje med težo posega v lastninsko pravico in pomembnostjo zavarovanja javnega interesa, izraženega v 71. in 67. členu Ustave. Za udeležence, ki se s komasacijo ne strinjajo, pomeni komasacija poseg v njihovo lastninsko pravico, ki pa je tako v javno korist, kot tudi v korist komasacijskih udeležencev samih. Teža posega v lastninsko pravico, ki je s komasacijo prizadeta, je tako v sorazmerju s pomenom varovane ustavne dobrine. Komasacija torej sama po sebi ni v nasprotju s 33. členom Ustave.
15. Načelo komasacije je, da komasacijski udeleženec - razen v delu, v katerem gre za nujna in zakonsko dopustna odstopanja - namesto enega zemljišča dobi drugega. Izpodbijana zakonska ureditev pa določa denarno odškodnino v višini tržne vrednosti "odvzetega" zemljišča kot edino možno obliko nadomestila za odvzem lastninske pravice na nepremičnini tudi v tistem delu, kjer je prišlo do "nepravilnosti", posledica katerih je razlika med vrednostjo vloženega in novo dodeljenega zemljišča, ki presega okvir zakonsko dopustnega odstopanja (glej 10. točko obrazložitve). Komasacijski udeleženec tako namesto enega zemljišča - zunaj okvirov, ki jih določajo pravila o komasaciji - ne dobi drugega, temveč ga bodisi sploh ne dobi, ali pa dobi manjšega oziroma manj vrednega. Zato v tem delu kriteriji, ki bi sicer veljali za presojo ustavnosti ureditve komasacij, ne pridejo v poštev. Gre torej za vprašanje, ali je takšen poseg v lastninsko pravico, ki ga ne opravičujejo interesi, ki jih zasleduje komasacija znotraj postavljenih pravil, ustavno dopusten.
16. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bila izpodbijana ureditev predlagana z namenom, da se stari komasacijski postopki čimprej končajo. Dokončanje več let trajajočih komasacijskih postopkov je nedvomno v javno korist, ker pomeni dokončanje komasacijskih postopkov ureditev pravnih razmerij med udeleženci. Zastavlja pa se vprašanje, ali navedeni javni interes, ki se razlikuje od javnega interesa za komasacijo kot agrarno operacijo, opravičuje poseg v lastninsko pravico udeleženca komasacijskega postopka ne glede na zakonitost odločbe, ki je podlaga za prenehanje njegove lastninske pravice in za pridobitev lastninske pravice drugega komasacijskega udeleženca.
17. Izpodbijana ureditev komasacijskim udeležencem formalno ne jemlje pravice do pritožbe in pravice do sodnega varstva. Smisel določbe 25. člena Ustave pa je, ne le da vsakomur zagotavlja pravico do pravnega sredstva zoper odločbe, s katerimi se odloča o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih posameznika, temveč predvsem ta, da lahko z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani svoje pravne koristi. Če predpis tega ne omogoča, gre po stališču Ustavnega sodišča za poseg v pravico do pravnega sredstva (npr. odločba št. U-I-98/91z dne 10. 12. 1992 - Uradni list RS, št. 61/92 in OdlUS I, 101 ter odločba št. U-I-34/95 z dne 29.10.1997 - Uradni list RS, št. 73/97 in OdlUS VI, 138).
Učinkovitost je tisti element, ki v primeru nepravilnosti v postopkih komasacij iz 115. člena ZKZ ni podan, ker komasacijski udeleženec z vložitvijo pritožbe v upravnem postopku ne more varovati svojega pravnega interesa, ki ga ima kot komasacijski udeleženec. Bistvo tega pravnega interesa je, da v komasacijskem postopku (v mejah dopustnih odstopanj) namesto vloženega zemljišča pridobi drugo zemljišče primerne vrednosti oziroma velikosti v okviru danih možnosti konkretnega komasacijskega območja. Ureditev, po kateri komasacijski udeleženec tudi za del vloženega zemljišča zunaj dovoljenih odstopanj lahko dobi le odškodnino v denarju, torej izniči pomen pravnih sredstev v komasacijskem postopku. S pravnimi sredstvi lahko učinkovito uveljavlja le višino odškodnine.
18. Glede na to, da 25. člen Ustave več kot pravice do pritožbe ne zagotavlja, tudi morebitna zakonska določitev izvršljivosti dokončnih odločb, sama po sebi ne bi pomenila kršitve navedene ustavne določbe. V obravnavanem primeru pa bi določitev izvršljivosti dokončnih odločb posegla v načeli pravne varnosti (2. člen Ustave) in enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Zato v obe navedeni načeli posega tudi izpodbijana ureditev, ki določa izvršljivost zgolj izdanih odločb. V času, ko je bila komasacija uvedena, je enako, kot je sedaj določeno v tretjem odstavku 71. člena ZKZ, veljala ureditev, po kateri je bila pravnomočnost komasacijske odločbe določena kot pogoj za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo (tretji odstavek 71. člena ZKZ). Okoliščina, da gre v primerih iz 115. člena ZKZ za komasacije, ki do uveljavitve ZKZ niso bile pravnomočno končane, pa sama po sebi ne more opravičevati spremembe zakonske ureditve, po kateri bi lahko komasacijski udeleženec bodisi pridobil, bodisi izgubil lastninsko pravico pred pravnomočnostjo komasacijske odločbe. Načelo varstva zaupanja v pravo namreč posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšala. Načelo enakosti pred zakonom pa zavezuje zakonodajalca k zagotavljanju enakosti subjektov pri normiranju. Tako bi bilo v neskladju z načelom enakosti, če bi zakonska ureditev brez utemeljenega razloga uvedla razlikovanje glede pridobitve lastninske pravice na podlagi komasacijske odločbe tako, da bi za ene komasacijske postopke veljala ureditev, po kateri bi morala biti odločba pravnomočna, za druge pa ureditev, po kateri bi zadoščala dokončna komasacijska odločba, ali pa celo zgolj izdana odločba.
19. Ker ustavno jamstvo lastnine predpostavlja obstoj lastnine kot pravnega instituta, je glede postopkov odločanja o posegih v lastninsko pravico bistvenega pomena zahteva, da se zagotovi pravna varnost strankam v postopku. Obseg oziroma število nedokončanih komasacijskih postopkov samo po sebi ne more opravičevati nujnosti ukrepa, po katerem komasacijski udeleženec zaradi nepravilnosti v postopku ne more dobiti drugega zemljišča primerne vrednosti in površine v zameno za vloženo zemljišče.
Dopustnost posega v pravico do učinkovitega pravnega sredstva je torej v obravnavanem primeru odvisna od dopustnosti posega v lastninsko pravico na nepremičnini. Utemeljenost razlogov za poseg v lastninsko pravico pa je v tem primeru tudi kriterij za ustavnosodno presojo skladnosti izpodbijane ureditve z načeli pravne varnosti in enakosti pred zakonom.
20. S tem, ko sicer dovoljuje vsa pravna sredstva, njihove učinke pa omejuje tako, da onemogoča odpravo neupravičenih prenosov lastnine, izpodbijana ureditev še dodatno, poleg posegov, ki izhajajo iz bistva komasacije, posega v lastninsko pravico prizadetega komasacijskega upravičenca. Poseg v lastninsko pravico bi bil lahko ustavno dopusten, če bi bila teža tega posega v sorazmerju z javnim interesom za dokončanje "starih" komasacijskih postopkov. Gre torej za vprašanje varstva javnega interesa, ki mora hkrati pomeniti varstvo pravic drugih. Po načelu sorazmernosti mora biti tak javni interes za poseg v ustavno pravico ne samo opredeljiv, stvarno upravičen in ustavno legitimen, temveč morajo biti tudi ukrepi za dosego cilja, temelječega na javnem interesu, nujni (cilj ni dosegljiv na noben drug način oziroma z blažjim sredstvom ali z blažjim posegom v lastninsko pravico). Izkazana pa mora biti tudi sorazmernost med posegom v lastninsko pravico in njegovimi učinki.
21. Iz zakonodajnega gradiva je razvidno, da je bila dolgotrajnost komasacijskih postopkov posledica "pomanjkljivosti nekaterih rešitev, predvsem pa nedoslednosti pri izvajanju postopkov", in da niti občine niti upravne enote niso ne po številu in ne po izobrazbeni strukturi ter usposobljenosti delavcev usposobljene za vodenje komasacijskih postopkov.
Nedokončani komasacijski postopki so torej posledica neučinkovitega vodenja postopka, ki je v pristojnosti državnih organov. Javni interes za dokončanje komasacijskih postopkov bi bil torej lahko dosežen z ukrepi v smislu vzpostavitve pogojev za učinkovito vodenje postopkov. Glede na to, da se ureditev, ki velja za vodenje "novih" komasacijskih postopkov, bistveno ne razlikuje od prejšnje ureditve, se zastavlja vprašanje, ali je ukrep, ki ga določa izpodbijana ureditev, sploh primeren. Če ne bodo izvedeni ukrepi za učinkovito vodenje postopkov, bodo tudi novi komasacijski postopki čez nekaj let "stari in nedokončani".
22. Ker država posledic neučinkovitosti delovanja državnih organov ne more prevaliti na posameznike, poseg v pravice komasacijskih udeležencev na način, ki je določen z izpodbijano ureditvijo, ni dopusten in še manj nujen. Cilj učinkovitega zaključka komasacijskih postopkov, ki niso zaključeni zaradi navedenih razlogov, je namreč mogoče doseči in ga je tudi treba doseči na druge načine, ki v ustavne pravice komasacijskih udeležencev sploh ne posegajo (npr. z ustreznim izobraževanjem in usposobljenostjo delavcev za vodenje komasacijskih postopkov, z morebitno drugačno, bolj učinkovito organizacijo dela in z morebitno ustreznejšo tehnično opremljenostjo, ki bi olajšala iskanje strokovnih rešitev za izvedbo posamezne komasacije3).
23. Izpodbijana ureditev je zato v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s 25. členom in s 33. členom Ustave.
24. Ker se drugi stavek drugega odstavka 115. člena ZKZ nanaša na vse razlike med vrednostjo vloženih in novo dodeljenih zemljišč, vključno s tistimi, ki ne presegajo zakonsko določenega okvira iz 65. člena ZKZ (v ZKZ-79 je bil enak okvir določen v 89. členu), je Ustavno sodišče razveljavilo le tisti del te določbe, ki omogoča plačilo denarne odškodnine za razlike, ki so nastale kot posledica nepravilnosti pri izdajanju odločb o novi razdelitvi zemljišč. Zaradi razveljavitve ureditve, ki ne omogoča odprave nepravilnosti, ugotovljenih v postopkih na podlagi rednih pravnih sredstev, in s tem izdajo novih odločb oziroma spremembe nezakonitih odločb, je bilo treba razveljaviti tudi prvi stavek drugega odstavka 115. člena ZKZ.
25. V zvezi z izrekom te odločbe je treba povedati še naslednje. V prvi točki je Ustavno sodišče razveljavilo en stavek, v drugi točki pa dve besedi. Ustavno sodišče v primeru, ko ugotovi, da je zakon protiustaven, lahko razveljavi zakon v celoti ali delno (prvi odstavek 161. člena Ustave in 43. člen ZUstS). Pri delnih razveljavitvah se vedno lahko postavi tudi vprašanje tako imenovane deljivosti oziroma ločljivosti (severance). Gre za vprašanje, ali razveljavljeni del predpisa predstavlja takšno samostojno (pomensko) celoto, da (deli) predpis(a), ki ostane(jo) v veljavi, ostanejo uporabni za uravnavanje razmerij, ki so predmet urejanja. Pri tem mora Ustavno sodišče upoštevati ne le, ali se po delni razveljavitvi predpis sploh še lahko logično uporablja, ampak tudi, ali ni morda delna razveljavitev v povezavi z drugimi določbami predpisa povzročila takšnih sprememb, ki so mu dale novo vsebino, ki odstopa od zakonodajalčeve siceršnje izbire znotraj njegovega kroga prostega odločanja. To je problem, ki se lahko pojavi pri vsakršni delni razveljavitvi, že na prvi pogled pa vedno, kadar se razveljavljajo samo posamezni stavki ali celo posamezne besede. V primeru te odločitve gre ravno za tak primer, zato je sodišče del utemeljitve posvetilo tudi temu vprašanju.
26. Glede razveljavitve prvega stavka v drugem odstavku 115. člena ZKZ (tč. 1. izreka) je treba ugotoviti, da ne pomeni samo "stavka", ampak samostojno določbo, katere vsebina uveljavlja izjemo od splošnega pravila, postavljenega v tretjem odstavku 71. člena ZKZ - da namreč komasacijski udeleženci postanejo lastniki zemljišč z vpisom pravnomočne odločbe o novi razdelitvi zemljišč v zemljiško knjigo. Razveljavitev stavka - določbe, ki uveljavlja izjemo, vzpostavi tudi za primere, ki jih je ZKZ (protiustavno) vključil med izjem(n)e, režim, kot ga ureja splošno pravilo. Pravna praznina z delno razveljavitvijo torej ni nastala, vsebina zakonodajalčeve izbire se je spremenila, vendar bi zakonodajalec v mejah ustavno dopustnega tudi sam vprašanja ne mogel urediti drugače, kot je urejeno po razveljavitvi navedenega "stavka" (o tem glej obrazložitev zlasti v tč. 16 in 17).
27. Še bolj sporno kot razveljavljanje stavkov je lahko razveljavljanje posameznih (skupin) besed. V vsakem primeru posebej je treba ugotoviti, ali "beseda" predstavlja takšno pomensko celoto, ki jo je mogoče opredeliti kot "določbo", oziroma še natančneje, kot "pravno pravilo", to je "normo", ki samostojno (v smislu ločljivosti oziroma deljivosti) ureja določen pravni položaj. Kaj vse je pravno urejeno z besedama "nepravilnosti in", je mogoče razumeti le, če sistematično strnemo druge določbe ZKZ, zlasti tudi določbe 71. člena in prvega stavka drugega odstavka 115. člena ZKZ. S tem se ukvarja pretežni del obrazložitve te odločbe, zato tega tu ni treba dodatno utemeljevati. Lahko le ponovimo: "nepravilnosti" so tu ravno tiste napake v komasacijski odločbi, zaradi katerih bi bilo treba odločbo razveljaviti oziroma spremeniti tako, da bi prizadeti komasacijski upravičenec dobil - od zemljišč, ki jih imajo že v posesti nekateri drugi upravičenci, ki se pa niso pritožili - v last dodatna zemljišča, tako da bi morebitno odškodnino dobil le za primanjkljaj, ki bi ne presegal zakonsko dopustnega. V povezavi s prvim stavkom in z nadaljevanjem drugega stavka drugega odstavka 115. člena pa z vključitvijo besede "nepravilnosti" pridemo ravno do pravila, da takšnih dodatnih zemljišč tako prizadeti upravičenec ne more dobiti.
Samo (nomotehnično) naključje je, da je protiustavnost v tem primeru ubesedena tako, da z "razveljavitvijo", ki je formalno v celoti znotraj njegovih ustavnih pooblastil, Ustavno sodišče lahko brez ostanka izreže ugotovljeno protiustavnost, ne da bi povzročilo pravno praznino in ne da bi normi kaj nedopustno dodalo. Takšno razveljavitev v tem primeru še dodatno opravičuje dejstvo, da - če upoštevamo le razloge, ki so zakonodajalca vodili pri takšni ureditvi, izhajajo pa iz zakonodajnega gradiva - tega vprašanja tudi zakonodajalec ne bi mogel v skladu z Ustavo urediti na drugačen način.
B.-III.
28. Na komasacijske udeležence, ki so v zemljiško knjigo že vpisani kot lastniki na podlagi načrta nove razdelitve in izdanih odločb o novi razdelitvi, bo razveljavitev dela 115. člena ZKZ vplivala v tistih primerih, v katerih bo pritožbi ugodeno, oziroma v primerih, v katerih bo v postopkih sodnega varstva (upravni spor) tožbi ugodeno, in bo zaradi odprave nepravilnosti treba spremeniti odločbo o dodelitvi zemljišča. V teh primerih bo prav tako šlo za poseg v lastninsko pravico, ki pa je za razliko od prej obravnavanega posega ustavno dopusten, ker je v skladu z načelom sorazmernosti.
29. Za presojo dopustnosti tega posega je treba tehtati na eni strani lastninsko pravico, ki jo je komasacijski udeleženec pridobil na podlagi ureditve, ki je protiustavna in na drugi strani pravice komasacijskega udeleženca, ki bi zaradi nepravilnosti v komasacijskem postopku drugega zemljišča sploh ne dobil, oziroma bi dobil zemljišče, ki bi bilo vredno nesorazmerno manj od zemljišča, ki ga je vložil v komasacijski sklad. Tak ukrep je primeren, saj je izdaja novih odločb o razdelitvi zemljišč po naravi stvari namenjena odpravi nepravilnosti pri prvi razdelitvi zemljišč, tokrat prizadeti lastnik pa je do dela svoje lastnine prišel ravno zaradi takšne nepravilnosti. Ukrep je tudi nujen, ker je skupna površina razpoložljivih zemljišč omejena s površino komasacijskega območja. Upravna enota lahko s spremembo ali dopolnitvijo pravnomočne odločbe o uvedbi komasacije naknadno spremeni meje komasacijskega območja, če gre za povečanje ali zmanjšanje do 10% površine komasacijskega območja, če je to potrebno zaradi racionalnejše izvedbe komasacije (tretji odstavek 57. člena ZKZ). Prejšnji ZKZ-79 je dopuščal spremembo le do 5% (drugi odstavek 84. člena ZKZ-79). Ker pomeni povečanje komasacijskega območja dodatno vložitev zemljišč v komasacijski sklad in s tem pravico tistih, ki so zemljišča vložili, da pridobijo druga ustrezna zemljišča, na tak način ni mogoče pridobiti "manjkajočih" zemljišč.
30. Poseg v lastninsko pravico, vpisano na podlagi nepravnomočne odločbe o razdelitvi zemljišč pa je tudi v sorazmerju s težo varovanih ustavnih pravic drugih komasacijskih udeležencev. Na podlagi novih odločb ali na podlagi spremembe posameznih odločb bodo vsi komasacijski udeleženci iz komasacijskega sklada dobili zemljišča približno enake skupne vrednosti kot je bila skupna vrednost zemljišč, ki so jih vložili v komasacijski sklad.
Pravilna in zakonita nova razdelitev zemljišč pomeni uresničitev namena komasacije, zato sama po sebi ne more biti protiustavna.
31. Lastninska pravica na zemljišču v delu, ki po vrednosti presega okvir zakonsko dopustnega odstopanja med vrednostjo vloženega in dobljenega zemljišča, ustavnopravnega varstva ne more uživati, ker odločba, ki je podlaga za vpis lastninske pravice ni pravnomočna. Nespremenljivost pravnega razmerja in s tem pravno varnost kljub morebitnim nezakonitostim oziroma nepravilnostim namreč lahko zagotavlja le pravnomočna odločba.4 Ker gre po definiciji komasacije (kot je že bilo povedano) za posege v lastninsko pravico komasacijskih udeležencev, pravnega varstva ne morejo uživati nepravnomočne odločbe o dodelitvi novih zemljišč tudi v tistih primerih, v katerih razlika med vrednostjo vloženega in dobljenega zemljišča ne presega zakonsko dopustnega odstopanja. Glede na to, da zakon dopustne razlike opredeljuje v deležih vrednosti in v deležih površin vloženih zemljišč, je mogoče nepravilnosti pri dodeljevanju zemljišč izključiti le v tistih primerih, v katerih dobi vsak komasacijski udeleženec zemljišče, katerega vrednost in površina ne odstopata od zakonsko določenega okvira. Če npr. enemu komasacijskemu udeležencu ni dodeljeno zemljišče (ali mu je dodeljeno bistveno manjše zemljišče), ker so bila ostalim komasacijskim udeležencem dodeljena večja zemljišča, gre za nedopusten poseg v lastninsko pravico prizadetega udeleženca, kljub temu, da presežki dodeljenih zemljišč ne presegajo zakonskih omejitev.
32. Sistem pravnih sredstev, med katerimi je tudi sodni nadzor nad upravnimi odločbami, bi bil razvrednoten, če bi stranka že zgolj z izdajo odločbe pridobila povsem trden pravni položaj.
Ustavno načelo varstva zaupanja v pravo, ki izhaja iz načel pravne države, tega ne zahteva. Iz prej povedanega je razvidno, da gre na drugi strani,v primeru nepravilnosti pri izdajanju odločb o novi razdelitvi zemljišč, za poseg v lastninsko pravico, ki terja učinkovito pravno varstvo. Nedvomno pa je komasacijski udeleženec v primeru spremembe komasacijske odločbe upravičen do vračila morebitne že plačane razlike za večjo skupno vrednost zemljišča (tretji odstavek 65. člena ZKZ), ki mu je bilo prvotno dodeljeno.
C.
33. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Opombe:
1Vlada v obrazložitvi predloga ZKZ (Poročevalec Državnega zbora št. 34/96, str. 19) navaja, da so na 110 območjih nedokončane komasacije, "ki se vlečejo že dolga leta".
2Predlog za uvedbo komasacijskega postopka se lahko vloži, če se s komasacijo strinjajo lastniki, ki imajo v lasti več kot 80% površin zemljišč na predvidenem komasacijskem območju (tretji odstavek 56. člena ZKZ). Po ZKZ-79 tako visoka stopnja soglasja lastnikov niti ni bila predvidena (le 50%), ker so komasacijski upravičenci (med katerimi so bili kmetijska zemljiška skupnost, kmetijske organizacije in kmetje) komasacijo lahko predlagali, če je bila zasnova komasacijskih območij opredeljena v dolgoročnem planu občine, meje komasacijskega območja ter materialna podlaga za izvedbo komasacije pa v dogovoru o temeljih družbenega plana ter v srednjeročnem planu občine.
3V obrazložitvi predloga ZKZ je Vlada načelno predvidela dodatne zaposlitve delavcev za izvajanje kmetijske zakonodaje (med njimi tudi za vodenje postopkov pri agrarnih operacijah).
4Kljub temu, da v komasacijskih postopkih po pravnomočnosti odločb ni vrnitve v prejšnje stanje in obnove postopka (prvi odstavek 58. člena ZKZ), tudi s pravnomočnostjo komasacijske odločbe ni zagotovljena popolna nespremenljivost pravnega razmerja. Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 88/99 - ZUP) namreč poleg obnove postopka pozna še druga izredna pravna sredstva (odprava in razveljavitev po nadzorstveni pravici, izredna razveljavitev in ničnost), pri katerih lahko pride do odprave ali razveljavitve pravnomočne odločbe.
Odklonilno ločeno mnenje sodnice Modrijanove
Z delno razveljavitvijo prehodne določbe drugega odstavka 115 člena ZKZ, ki se je v praksi uporabljala že skoraj štiri leta in sicer v nedokončanih komasacijskih postopkih, se ne morem strinjati. Zakonodajalec je sporno določbo sprejel na podlagi opravljene analize, iz katere je izhajalo, da so na 110 območjih še nedokončane komasacije, "ki se vlečejo že dolga leta." Iz sredstev javnega obveščanja pa je bilo mogoče povzeti, da nedokončane komasacije zavirajo tudi denacionalizacijske postopke in postopke v zvezi s pridobivanjem zemljišč za izgradnjo avtocest.
Tako po prejšnjem (ZKZ 84), kot tudi po veljavnem ZKZ postanejo komasacijski udeleženci lastniki zemljišč z vpisom pravnomočne odločbe o novi razdelitvi zemljišč v zemljiško knjigo. Torej, ko postane pravnomočna zadnja odločba, izdana posameznemu komasacijskemu udeležencu. V času od uvedbe komasacijskega postopka do pravnomočnosti komasacijske odločbe je na komasacijskem območju, tako po prejšnjem, kot tudi po veljavnem Zakonu, praviloma prepovedan promet z zemljišči, parceliranje zemljišč, graditev in sajenje nasadov ter gozdnega drevja.
Posledice neurejenega stanja na tem področju (lastniki zemljišč se pred pravnomočnostjo komasacijskih odločb niso mogli vpisati v zemljiško knjigo), so se odražale tudi na upočasnjenem teku denacionalizacijskih postopkov in postopkov pridobivanja zemljišč za gradnjo avtocest (kjer njihova trasa poteka po teh območjih - n.pr. avtocesta proti Štajerski). Izpodbijana določba se je vse od njene uveljavitve naprej v praksi uporabljala in je, v skladu s svojo naravo prehodne določbe, verjetno že več ali manj realizirana. Z njeno razveljavitvijo je zato Ustavno sodišče kršilo tudi ustavno pravico enakosti pred zakonom vseh tistih komasacijskih udeležencev, ki so komasacijske odločbe izpodbijali zaradi nepravilnosti v postopkih in so bile njihove odločbe, z uporabo izpodbijane oziroma sedaj razveljavljene določbe, že pravnomočno rešene (če izpodbijana določba res prekomerno posega v 33. člen Ustave, kot to v odločbi ugotavlja Ustavno sodišče). Če nedokončani komasacijski postopki, ki tudi po uveljavitvi ZKZ še niso bili vpisani v zemljiško knjigo, čeprav jim je sedaj razveljavljena določba to možnost dala, po njeni razveljavitvi te možnosti ni več, kar bo imelo negativne učinke predvsem na nedokončane denacionalizacijske postopke.
Sporna določba ni neustavna, saj v odločbi navedene človekove pravice ne posega na prekomeren način. Poseg je v sorazmerju s težo in pomenom ogrožene pravice. Zakonodajalčev poseg je bil po mojem mnenju razumen, tako glede na zatečeno stanje (110 nerešenih komasacij), kot na posledice, ki jih je tako stanje, sicer v skladu z Zakonom, v praksi povzročalo (prepoved parcelacije in prepoved pravnega prometa). Menim, da je bil za dosego cilja, ki ga je zakonodajalec zasledoval (pospešitev denacionalizacijskih postopkov in gradnja avtocest po sprejetem programu), ta ukrep potreben (nujen). Ne strinjam se z razlogi v odločbi Ustavnega sodišča (tč. 20 in 21), da bi bil lahko javni interes za dokončanje komasacijskih postopkov dosežen z ukrepi v smislu vzpostavitve pogojev za učinkovito vodenje postopkov, ki ne posegajo v ustavne pravice komasacijskih udeležencev (n. pr. z ustreznim izobraževanjem in
usposobljenostjo delavcev za vodenje komasacijskih postopkov ...). Našteti ukrepi so dolgoročni in jih bo morala uporabiti izvršna oblast pri izvajanju tega Zakona, niso pa to ukrepi, ki bi jih lahko zakonodajalec uporabil za rešitev zatečenega stanja. Po mojem mnenju je v tem primeru podano tudi ustrezno sorazmerje med človekovo pravico, v katero naj bi sporna določba posegala (v primeru ugotovljene nepravilnosti v postopku se komasacijskemu udeležencu poravna razlika med vrednostjo vloženih in novo dodeljenih zemljišč, ne z zemljiščem, temveč z denarno odškodnino po tržni vrednosti zemljišč ob izplačilu) in pravicami drugih oseb oziroma javnim interesom (sprostitev pravnega prometa z zemljišči v nedokončanih komasacijskih območjih, ki zavirajo proces gradnje avtocest, ki je predpogoj za gospodarski razvoj države in tudi za zmanjšanje žrtev cestnega prometa in proces denacionalizacije).
Milojka Modrijan