U-I-94/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-94/96
Datum odločitve:
22. 10. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 77/98 in OdlUS VII, 196
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.94.96
Akt:
Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanje (ZOFVI), 3. odst. 3. čl.
Izrek:
Tretji odstavek 3. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Ustava v 64. členu določa, da je dvojezično šolstvo obvezno in pooblašča zakonodajalca, da določi območja, na katerih je obvezno. Nalaga mu, da tako šolstvo organizira, prepušča mu le določitev območij, na katerih bo obvezno. Temeljno izhodišče pri določitvi območij, na katerih bo dvojezično šolstvo obvezno, pa je, da gre za posebno pravico avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti.
Drugi odstavek 14. člena Ustave določa, da so pred zakonom vsi enaki. To seveda ne pomeni, da bi predpis ne smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. To pomeni, da mora razlikovanje služiti ustavno dopustnemu cilju, da mora biti ta cilj v razumni povezavi s predmetom urejanja v predpisu in da mora biti uvedeno razlikovanje primerno sredstvo za dosego tega cilja. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Dvojezično šolstvo kot posebna pravica avtohtone narodne skupnosti sama po sebi ne posega v pravice pripadnikov večinskega naroda do enakosti pred zakonom. Ustava zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah (v okviru) svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. Tovrstna diskrecija, s katero zakonodajalec zasleduje ustavno dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti.
Poleg tako določenih meja (proste) zakonodajalčeve izbire je treba upoštevati, da ustanavljanje dvojezičnih šol nalaga državi Ustava. Izbira območij, na katerih bodo ustanovljene take šole, in območij, na katerih bodo posebne pravice avtohtoni manjšini na področju izobraževanja zagotovljene z ustanavljanjem manjšinskih šol, je prepuščena zakonodajalcu. Zgodovinske razmere so narekovale organizacijo dvojezičnega šolstva na območjih, na katerih živi madžarska narodna manjšina (skupnost), ne pa tudi na območjih, kjer živi italijanska narodna manjšina (skupnost). Ohranitev organizacije oziroma mreže dvojezičnih šol pomeni tudi spoštovanje obveznosti, ki jih je Slovenija prevzela z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in ni v neskladju z Ustavo (s 14. členom Ustave).
Ustava v tretjem odstavku 57. člena nalaga državi, da ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo.
To pomeni obveznost zagotavljanja enakih možnosti za pridobitev takega nivoja obvezne osnovnošolske izobrazbe, da bo posameznik lahko glede na svoje želje in sposobnosti po končani osnovni šoli nadaljeval z ustreznim izobraževanjem. Pobudniki niso z ničimer ne izkazali, da bi bili učenci dvojezičnih šol po kvaliteti pridobljenega znanja (gledano skozi šolske ocene in rezultate zaključnega preverjanja znanj) v drugačnem položaju ali celo diskriminirani v primerjavi z drugimi učenci (v "običajnih" ali manjšinskih šolah). Razlike med učenci po teh okoliščinah niso nujno ali pa sploh ne vezane le na dejstvo, da posameznik obiskuje dvojezično šolo. Dvojezična šola - toliko kot zahteva obvezno učenje tudi jezika manjšine - prav tako ne pomeni posega v pravico slovenskih otrok do uporabe svojega jezika in pisave.
Geslo:
Varstvo narodnosti.
Dvojezično šolstvo.
Načelo skladnosti zakonov z mednarodnimi pravom in ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.
Načelo enakosti pred zakonom.
Uresničevanje in omejevanje pravic.
Izobrazba in šolanje.
Izražanje narodne pripadnosti.
Posebne pravice madžarske narodne skupnosti v Sloveniji.
Madžarska narodna skupnost.
Pravna podlaga:
Ustava, 8., 14., 15., 57., 61., 64. čl.
Zakon o vrtcih (ZVrt), 5., 6., 7. čl.
Zakon o poklicnem in strokovnem izobraževanju (ZPSI), 8. čl.
Zakon o osnovni šoli (ZOsn), 19., 48. čl.
Zakon o gimnazijah (ZGim), 8. čl.
Zakon o visokem šolstvu (ZVis), 8. čl.
Zakon o ustanovitvi občine ter o določitvi njihovih območij (ZUODNO), 5. čl.
Okvirna konvencija za varstvo narodnih manjšin, 4. čl.
Pogodba o prijateljstvu in sodelovanju med Republiko Slovenijo in Republiko Madžarsko, 2. čl.
Sporazum o zagotavljanju posebnih pravic slovenske narodne manjšine v Republiki Madžarski in madžarske narodne skupnosti v Republiki Sloveniji, 2. čl.
Zakon o uresničevanju posebnih pravic pripadnikov italijanske in madžarske narodnosti na področju vzgoje in izobraževanja (ZUPP), 4., 5., 11., 12. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 40. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Jože Gjuran in Valerija Perger, Lendava
Datum vloge:
4. 4. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US19138
Dokument v PDF obliki:
U-I-94-96.pdf
101 KB
Prenesite datoteko
U-I-94/96
22.10.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Jožeta Gjurana in Valerije Perger, obeh iz Lendave, ter Marjana Žerdina iz Čentibe, na seji dne 22. oktobra 1998
o d l o č i l o:
Tretji odstavek 3. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96) ni v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Pobudniki izpodbijajo v izreku navedeno zakonsko določbo, po kateri se na območjih, kjer živijo pripadniki slovenskega naroda in pripadniki madžarske narodne skupnosti, ustanovijo dvojezični vrtci in šole. Pobudniki menijo, da so s tako določenim načinom izobraževanja slovenski otroci postavljeni v neenakopraven položaj v primerjavi z otroki v ostalih delih Slovenije, kjer je učni jezik za pripadnike slovenskega naroda slovenščina. Predvsem pa naj bi izpodbijana določba v nasprotju s 14. členom Ustave določala za območja, kjer živijo pripadniki madžarske oziroma italijanske narodne skupnosti, različne načine izobraževanja. S tem pa naj bi bil določen tudi različen obseg znanja oziroma naj bi bili slovenski otroci na dvojezičnem območju zavezani k obvladovanju madžarskega jezika v enakem obsegu kakor slovenskega jezika.
2. Po navedbah pobudnikov naj bi dvojezično izobraževanje zahtevalo od otrok več napora pri učenju, pri čemer naj bi obvladovali tudi mnogo manj snovi kot otroci v enojezičnih šolah. Glede na način poučevanja snovi v obeh jezikih naj bi bilo za razumevanje celotne snovi potrebno obvladovanje obeh jezikov v enaki meri. Zato naj nekdo, ki obvlada zahtevano snov v materinem jeziku - slovenščini, ne bi mogel dobiti znanju ustrezne ocene, če iste snovi ne obvlada tudi v madžarščini.
Posledica dvojezičnega šolstva naj bi bilo tudi slabše znanje slovenščine. Pobudniki menijo, da bi moralo biti izobraževanje pripadnikov madžarske narodne skupnosti organizirano tako, kot je to določeno za pripadnike italijanske narodne skupnosti. Pri tem posebej poudarjajo, da niso proti učenju madžarskega jezika, ampak le proti takemu - dvojezičnemu - načinu učenja, ki naj bi bil v neskladju s 14., 57. in 62. členom Ustave.
3. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da imata italijanska in madžarska narodna skupnost kot avtohtoni manjšinski narodni skupnosti v Sloveniji po Ustavi in zakonodaji poseben položaj. Pri tem se izhaja iz dejstva, da ni dovolj, če se pripadnikom manjšinskih narodnih skupnosti zagotovijo enake pravice kot pripadnikom večinskega naroda. Italijani in Madžari v Sloveniji ne morejo biti enakopravni, če jim ne bi bile dodatno zagotovljene posebne pravice, tako kolektivne, ki se nanašajo na narodni skupnosti, kot individualne, ki se nanašajo na njune posamezne pripadnike. S tem v zvezi je treba upoštevati tudi načelo iz 4. člena Okvirne konvencije za varstvo narodnih manjšin, da se ukrepi, ki so posledica upoštevanja specifičnih razmer, v katerih živijo pripadniki manjšine, ne morejo obravnavati kot diskriminacija pripadnikov večinskega naroda. Namen posebnega varstva narodnih skupnosti je, da se zagotovi njun obstoj in razvoj ter osebnostne, kulturne in druge značilnosti skupnosti, njunih pripadnikov ter okolja, v katerem živijo.
4. Nadalje Državni zbor navaja, da se je pozitivni koncept varstva manjšin uveljavil že v Ustavi SRS iz leta 1974. Ustava iz leta 1991 v tem smislu pomeni kontinuiteto na tem področju.
Enaka izhodišča so uveljavile tudi prej ali kasneje sklenjene mednarodne pogodbe: na primer Pogodba o prijateljstvu in sodelovanju med Republiko Slovenijo in Republiko Madžarsko in Sporazum o zagotavljanju posebnih pravic slovenske narodne manjšine v Republiki Madžarski in madžarske narodne skupnosti v Republiki Sloveniji. Z izpodbijano zakonsko določbo je bil po stališču Državnega zbora urejen način uresničevanja pravice madžarske narodne skupnosti do izobraževanja v svojem jeziku, kar zagotavlja 64. člen Ustave. Hkrati je to tudi ukrep za sožitje obeh narodov, ki živita na narodnostno mešanem območju.
Dvojezična ureditev učnega jezika je bila sprejeta v Državnem zboru s predpisano večino in ob soglasju predstavnikov narodne skupnosti (peti odstavek 64. člena Ustave). Trditev pobudnikov, da so zaradi tega ukrepa za zaščito narodne skupnosti kršene pravice pripadnikov večinskega naroda, naj bi bila v hudem navzkrižju s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo: ukrepi za zaščito pripadnikov manjšinskega naroda se namreč ne morejo obravnavati kot diskriminacija večinskega naroda.
5. Pomurska Madžarska narodna samoupravna skupnost Lendava v svojem mnenju navaja, da je bilo dvojezično šolstvo ustanovljeno leta 1959. Pred tem so tudi v Prekmurju, podobno kot v Primorju, delovale madžarske šole. Tedanja zgodovinska situacija je onemogočila nadaljnje šolanje učencem madžarske narodnosti na srednjih in visokih šolah Madžarske, vojvodinske šole pa so bile daleč. Zato je večina staršev vpisala svoje otroke v slovenske šole, madžarske šole pa so ostale prazne. Dvojezični model je bil sprejet kot rešitev pred propadom narodnostnega šolstva v Prekmurju.
6. Skupnost navaja še, da se model dvojezičnega šolstva nenehno spreminja in reformira. Slovenski in madžarski jezik se poučujeta na dveh nivojih z zunanjo diferenciacijo - na nivoju materinščine (1. nivo) in na nivoju jezika okolja (2. nivo).
Slovenski jezik se tretira od 3. razreda kot državni jezik in se poučuje za vse učence na prvem nivoju. Učni jezik je slovenski in madžarski, kar pa ne zavezuje učencev, da obvladajo oba jezika v enakem obsegu. Učenci pridobivajo ocene na podlagi odgovarjanja v materinem jeziku, ocena iz madžarskega jezika pa ne vpliva na splošni uspeh učenca. Na dvojezičnih šolah se uporabljajo enaki učbeniki kot na slovenskih šolah, ki so le za razredno stopnjo prevedeni. Na predmetni stopnji dvojezičnih učbenikov ni, s čimer so prikrajšani kvečjemu učenci madžarske narodnosti. Učni jezik na predmetni stopnji je v razmerju 70% slovenski in 30% madžarski, kar je posledica dejstva, da večina učencev nadaljuje šolanje na slovenskih srednjih šolah.
7. V štiridesetih letih obstoja dvojezičnega šolstva naj ne bi bilo veliko pritožb staršev. Učenci dosegajo dobre rezultate na srednjih šolah v Sloveniji in tudi na Madžarskem. Skupinsko preverjanje učencev 8. razreda daje dokaze, da uspeh učencev dvojezičnih šol ne zaostaja za uspehom vrstnikov drugje v Sloveniji. Uvedba modela italijanskega narodnostnega šolstva bi lahko pomenila ponovitev leta 1959. Zelo visok odstotek učencev iz narodnostno mešanih družin (takih učencev je sedaj med 40 in 60 %) oziroma učencev slovenske narodnosti (njihov delež v dvojezičnih šolah se giblje med 30 do 50%) bi po vsej verjetnosti nadaljeval šolanje na slovenskih šolah. To bi privedlo do razpada obstoječe šolske mreže in do propada narodnostnega šolstva.
8. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) takoj odločalo o stvari sami.
B. - I.
9. Ustava v 57. členu določa, da je izobraževanje svobodno in da je osnovnošolsko izobraževanje obvezno ter nalaga državi, da ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Člen 61 Ustave daje vsakomur pravico, da svobodno izraža pripadnost k svojemu narodu ali narodni skupnosti, da goji in izraža svojo kulturo in uporablja svoj jezik in pisavo.
V okviru posebnih pravic avtohtonih narodnih skupnosti pa Ustava v 64. členu med drugim določa:
"...V skladu z zakonom imata ti narodni skupnosti in njuni pripadniki pravico do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku ter do oblikovanja in razvijanja te vzgoje in izobraževanja.
Zakon določa območja, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno. ..."
10. Člen 3 Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) ureja učni jezik v vrtcih in šolah. V prvem odstavku določa, da poteka vzgojno in vzgojno- izobraževalno delo v vrtcih oziroma šolah v slovenskem jeziku. V drugem odstavku predpisuje, da se na narodno mešanih območjih, kjer živijo pripadniki italijanske narodne skupnosti, ustanavljajo tudi vrtci oziroma šole, v katerih poteka vzgojno oziroma vzgojno-izobraževalno delo v italijanskem jeziku (vrtci in šole v jeziku narodne skupnosti). V izpodbijanem tretjem odstavku pa predpisuje, da se na narodno mešanih območjih, kjer živijo pripadniki madžarske narodne skupnosti, ustanavljajo dvojezični vrtci in šole, v katerih vzgojno oziroma vzgojno- izobraževalno delo poteka v slovenskem in madžarskem jeziku (dvojezični vrtci in šole). Določbe o jeziku in o posebnih pravicah manjšin imajo tudi vsi zakoni, ki urejajo vzgojo in izobraževanje.
11. Tako Zakon o vrtcih (Uradni list RS, št. 12/96) v 5. členu predpisuje slovenski jezik kot jezik, v katerem poteka vzgojno delo v vrtcih; na narodnostno mešanih območjih, kjer živijo pripadniki italijanske narodne skupnosti, se "v skladu s posebnim zakonom" v vrtcih, v katerih poteka vzgojno delo v slovenskem jeziku, otroci seznanjajo z italijanskim jezikom, v vrtcih, v katerih poteka vzgojno delo v italijanskem jeziku, pa s slovenskim jezikom; na narodnostno mešanih območjih, kjer živijo pripadniki madžarske narodne skupnosti, pa poteka vzgojno delo "v skladu s posebnim zakonom" dvojezično, v slovenskem in madžarskem jeziku. V 6. členu ZVrt pa je še splošna določba, da uresničevanje posebnih pravic italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju predšolske vzgoje ureja poseben zakon.
12. Zakon o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 12/96) v 6. členu predpisuje kot učni jezik v osnovni šoli slovenščino; kot učni jezik v osnovnih šolah v jeziku narodne skupnosti italijanski, v dvojezičnih šolah pa slovenski in madžarski. Na narodnostno mešanih območjih, kjer živijo pripadniki italijanske narodne skupnosti, je predpisan v "slovenskih" šolah kot obvezen predmet italijanski jezik, v "manjšinskih, italijanskih" šolah pa slovenski jezik. V 7. členu je prav tako splošna določba, da varstvo posebnih pravic italijanske in madžarske narodne skupnosti na področju osnovnošolskega izobraževanja ureja zakon.
13. Podobne določbe o jeziku imajo tudi zakoni s področja srednješolskega izobraževanja (Zakon o poklicnem in strokovnem izobraževanju - 8. člen, in Zakon o gimnazijah - 8. člen; oba Uradni list RS, št. 12/96). Za srednje šole je določena tudi možnost poučevanja v tujem jeziku. Pri visokem šolstvu (Zakon o visokem šolstvu, Uradni list RS, št. 67/93 - 8. člen) pa je kot učni jezik predpisana le slovenščina, z možnostjo poučevanja v tujem jeziku.
14. Dvojezični vrtci in šole se po tretjem odstavku 3. člena ZOFVI ustanavljajo na območjih, kjer živijo pripadniki slovenskega naroda in pripadniki madžarske narodne skupnosti, in so opredeljena kot narodno mešana območja. Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94) je v 5. členu določil, da so takšna narodnostno mešana območja tista, ki jih kot taka opredeljujejo sedanji statuti občin Lendava in Murska Sobota.
15. Statuta nekdanjih občin Lendava in Murska Sobota sta narodnostno mešana območja opredelila tako, da sta navedla naselja, ki jih tako območje obsega. Z ustanovitvijo novih občin se pri občini Lendava ni nič spremenilo, saj so vsa narodnostno mešana naselja ostala v okviru nove občine Lendava (vsi pobudniki so s tega območja). Nova občina Murska Sobota pa narodnostno mešanih naselij nima več. Del jih je prešel v novo občino Hodoš - Šalovci, del pa v novo občino Moravske Toplice.
Taka razdelitev se je letos spremenila z ustanovitvijo dodatnih novih občin (ZUODNO-B, Uradni list RS, št. 56/98): iz občine Lendava se je izločila nova občina Dobrovnik z dvema narodnostno mešanima naseljema, občina Hodoš - Šalovci pa se je razdelila na občino Hodoš z dvema narodnostno mešanima naseljema in občino Šalovci z enim narodnostno mešanim naseljem. Glede na novo razdelitev narodnostno mešanih naselij po občinah je spremenjen tudi 5. člen ZUODNO tako, da so narodnostno mešana območja v Prekmurju tista, ki jih kot taka opredeljujejo sedanji statuti občin Lendava, Hodoš - Šalovci in Moravske Toplice.
16. Po 8. členu Ustave morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe se uporabljajo neposredno. V obravnavani zadevi pridejo v poštev zlasti tri:
- Okvirna konvencija za varstvo narodnih manjšin (Uradni list RS, št. 20/98, Mednarodne pogodbe št. 4/98);
- Pogodba o prijateljstvu in sodelovanju med Republiko Slovenijo in Republiko Madžarsko (Uradni list RS, št. 23/93, Mednarodne pogodbe št. 6/93) in
- Sporazum o zagotavljanju posebnih pravic slovenske narodne manjšine v Republiki Madžarski in madžarske narodne skupnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 23/93, Mednarodne pogodbe, št. 6/93).
B. - II.
17. Izpodbijana določba tretjega odstavka 3. člena ZOFVI ureja učni jezik v vrtcih in šolah, ki se ustanovijo kot dvojezični vrtci ali šole na narodnostno mešanih območjih - v skladu z ZOFVI in posebnim zakonom. Tak poseben zakon je še vedno veljavni Zakon o uresničevanju posebnih pravic pripadnikov italijanske in madžarske narodnosti na področju vzgoje in izobraževanja (Uradni list SRS, št. 12/82 - ZUPP). ZUPP je izhajal iz drugačne ustavne ureditve in predvsem iz drugačnega sistema izobraževanja, zato je najmanj terminološko neusklajen z veljavno zakonodajo. Vsebinsko pa je za obravnavano zadevo pomembno, da je splošen: posebno pravico do ustanavljanja šol v jeziku narodnosti ali dvojezičnih šol ureja, ne da bi omenjal konkretno manjšino (italijansko in madžarsko). To je v času njegovega sprejema urejala šolska zakonodaja: na primer Zakon o osnovni šoli (Uradni list SRS, št. 5/80 - 19. člen). ZUPP povsem splošno v 5. členu tudi določa, da se dvojezične šole ali šole v jeziku narodnosti ustanavljajo na območjih, ki so s statutom občine opredeljena kot narodnostno mešana območja. Zato izpodbijana določba ZOFVI ureja več kot le učni jezik: na podlagi 64. člena Ustave določa območja, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno.
18. Ustava v 64. členu določa, da je dvojezično šolstvo obvezno in pooblašča zakonodajalca, da določi območja, na katerih je obvezno. Nalaga mu, da tako šolstvo organizira, prepušča mu le določitev območij, na katerih bo obvezno. Temeljno izhodišče pri določitvi območij, na katerih bo dvojezično šolstvo obvezno, pa je, da gre za posebno pravico avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti.
19. Predlog pobudnikov, da naj bi se manjšinsko šolstvo uredilo tudi v Prekmurju enako kot na Obali za italijansko narodno skupnost, bi pomenil praktično ukinitev dvojezičnega šolstva. Že iz tega razloga mu Ustavno sodišče ne more slediti. Predmet presoje je v tem delu lahko le, ali je zakon pri določitvi območij dvojezičnega šolstva skladen z Ustavo ali ne.
20. Osnutek Ustave (Poročevalec št. 17/90) je kot posebno pravico avtohtonih narodnih skupnosti predvideval tudi pravico do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku, z varianto, da se z zakonom lahko uvede tudi dvojezična vzgoja in izobraževanje.
Predstavniki manjšine so podpirali varianto, torej možnost dvojezičnega šolstva, kar ni bilo sporno glede na enotno stališče, da naj se obseg pravic manjšin ne bi manjšal oziroma ožil. To je avtohtonima narodnima skupnostima zagotavljala tudi Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91; drugi odstavek III. točke); varovanje in zagotavljanje njunih pravic pa je eno od temeljnih ustavnih načel (prvi odstavek 5. člena Ustave).
21. Očitno ni sporno, kaj pomeni dvojezično šolstvo: šolo, v kateri poteka pouk v slovenskem jeziku in jeziku manjšine. Kar se tiče jezika samega, velja "dvojezičnost" tudi na območju, kjer živi italijanska narodna skupnost: otroci v slovenskih šolah se obvezno učijo tudi italijanščine, otroci v italijanskih šolah pa obvezno tudi slovenščine.
22. Očitno za madžarsko narodno skupnost in njene posamezne pripadnike tudi ni sporno, da dvojezično šolstvo ustrezno in zadovoljivo zagotavlja uresničevanje njihove ustavne pravice do vzgoje in izobraževanja v svojem jeziku. Celo več: za obstoj in razvoj madžarske manjšine naj bi bil uveljavljeni sistem dvojezičnega šolstva ustreznejši kot šolstvo v jeziku narodnosti. Če so ob njegovi uvedbi za to obstajali predvsem zgodovinski oziroma politični razlogi, pa so danes to dejanske življenjske razmere. Dvojezično šolstvo naj bi zagotavljalo pripadnikom manjšine na eni strani izobraževanje v njihovem jeziku (vključno z ohranjanjem jezikovne, zgodovinske in kulturne identitete), na drugi strani pa tak nivo izobrazbe tako v slovenskem kot materinem jeziku, da se lahko enakopravno vključijo v nadaljnje izobraževanje in življenje v Sloveniji (in tudi na Madžarskem).
23. Tudi pobudniki ne oporekajo dvojezičnemu šolstvu kot pravici pripadnikov narodne skupnosti. Oporekajo smiselno temu, kar določa drugi odstavek 4. člena ZUPP: v dvojezičnih šolah se izobražujejo pripadniki slovenskega naroda skupaj s pripadniki ustrezne narodnosti. Po 48. členu Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 12/96), ki je že po Ustavi edina obvezna, imajo starši pravico vpisati otroka v osnovno šolo v šolskem okolišu, v katerem otrok stalno ali začasno prebiva. V drugo osnovno šolo (to je v šolski okoliš zunaj kraja prebivanja) pa ga lahko vpišejo le, če bi ta šola s tem soglašala. To pa pomeni, da starši otroke, ki prebivajo na območju, ki je določeno kot območje, na katerem je dvojezično šolstvo obvezno, lahko vpišejo le v dvojezično osnovno šolo. Obstoj dvojezičnega šolstva naj bi torej posegal v pravice pripadnikov večinskega naroda in to tako, da naj bi bile kršene človekove pravice iz 14., 57. in 61. člena Ustave.
24. Po tretjem odstavku 15. člena Ustave je omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin mogoča samo zaradi pravic drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Okvirna konvencija za varstvo narodnih manjšin v 4. členu vsebuje zavezo držav- podpisnic, da zagotovijo pripadnikom narodnih manjšin pravico do enakosti pred zakonom in da sprejmejo potrebne ukrepe za pospeševanje polne in učinkovite enakosti med pripadniki narodne manjšine in pripadniki večinskega naroda. Pri tem morajo upoštevati tudi posebne razmere pripadnikov narodnih manjšin.
Izrecno pa je v konvenciji tudi zapisano, da se taki ukrepi ne štejejo za dejanje diskriminacije.
V 2. členu Pogodbe o prijateljstvu in sodelovanju sta Slovenija in Madžarska zapisali, da imata narodne manjšine za naravni povezovalni most in sta prepričani, da je njihov prispevek k življenju njune družbe dragocen. V 2. členu Sporazuma o zagotavljanju posebnih pravic manjšine oziroma narodne skupnosti pa je dogovorjena podpora ne samo pouku pripadnikov manjšine v materinem jeziku in učenju materinega jezika, ampak tudi spodbujanju spoznavanja in učenja jezika, kulture in zgodovine manjšine in njenega matičnega naroda tudi pri pripadnikih večinskega naroda.
25. Drugi odstavek 14. člena določa, da so pred zakonom vsi enaki. To seveda ne pomeni, da bi predpis ne smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. To pomeni, da mora razlikovanje služiti ustavno dopustnemu cilju, da mora biti ta cilj v razumni povezavi s predmetom urejanja v predpisu in da mora biti uvedeno razlikovanje primerno sredstvo za dosego tega cilja. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Dvojezično šolstvo kot posebna pravica avtohtone narodne skupnosti sama po sebi ne posega v pravice pripadnikov večinskega naroda do enakosti pred zakonom. Ustava zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah (v okviru) svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. Tovrstna diskrecija, s katero zakonodajalec zasleduje ustavno dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti.
26. Pri presoji izpodbijane ureditve pa je poleg tako določenih meja (proste) zakonodajalčeve izbire treba upoštevati, da ustanavljanje dvojezičnih šol nalaga državi Ustava. Izbira območij, na katerih bodo ustanovljene take šole, in območij, na katerih bodo posebne pravice avtohtoni manjšini na področju izobraževanja zagotovljene z ustanavljanjem manjšinskih šol, je prepuščena zakonodajalcu. Zgodovinske razmere so narekovale organizacijo dvojezičnega šolstva na območjih, na katerih živi madžarska narodna manjšina (skupnost), ne pa tudi na območjih, kjer živi italijanska narodna manjšina (skupnost). Ohranitev organizacije oziroma mreže dvojezičnih šol pomeni tudi spoštovanje obveznosti, ki jih je Slovenija prevzela z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in ni v neskladju z Ustavo (s 14. členom Ustave).
27. Lahko pa bi šlo za poseg v kakšno drugo človekovo pravico ali temeljno svoboščino: pobudniki navajajo pravico do pridobitve ustrezne izobrazbe in pravico do uporabe svojega jezika in pisave. Trditve pobudnikov so v tem delu neutemeljene.
28. ZUPP v 11. členu določa, da se mora vzgojnoizobraževalno delo v dvojezičnih (vrtcih in) šolah organizirati tako, da se učenci naučijo materinega jezika in si pridobijo sposobnost za aktivno rabo drugega jezika. Katera učna snov v dvojezični šoli se poučuje v obeh jezikih in katera samo v enem ali drugem jeziku, se določi s programom življenja in dela osnovne šole oziroma z vzgojnoizobraževalnim programom (12. člen ZUPP).
Program življenja in dela osnovne šole s predmetnikom in učnim načrtom za dvojezične osnovne šole v okviru splošnih navodil in smotrov za delo dvojezičnih osnovnih šol med drugim navaja tudi: - prilagoditve učnih načrtov, ki izhajajo iz potrebe po vključitvi poučevanja madžarskega jezika ter madžarske zgodovine, umetnosti in kulture;
- posebne programe vključevanja v dvojezično šolo učencev, ki prihajajo z enojezičnega področja, ter poseben način ocenjevanja drugega (nematerinega) jezika,
- da ocena iz drugega jezika ne sme biti ovira za napredovanje učencev,
- da je učenec pri ocenjevanju in preverjanju pri vseh predmetih ocenjen na osnovi odgovorov v materinem jeziku,
- da mora imeti učenec vedno in ves čas možnost sodelovanja v svojem materinem jeziku,
- da mora dvojezično delo zagotoviti kvalitetno vzgojno- izobraževalno delo in omogočiti učencem enakopravno vključevanje v nadaljnje šolanje.
29. Iz predpisov in aktov, navedenih v prejšnji točki, izhaja, da ne držijo navedbe pobudnikov, da bi bili slovenski otroci v dvojezičnih šolah zavezani k enakemu obvladovanju tako madžarščine kot slovenščine, da bi morali za obvladovanje učne snovi obvladati oba jezika v enaki meri in da ne bi mogli dobiti znanju ustrezne ocene, če snovi ne bi obvladali tako v slovenščini kot v madžarščini.
30. Program življenja in dela osnovne šole je v osnovi enak za vse osnovne šole, res pa je, da so predmetnik in učni načrti dvojezične šole prilagojeni. Kar se tiče jezika narodne skupnosti, velja enaka obveznost njegovega učenja za slovenske otroke na vseh območjih, kjer živita avtohtoni narodni skupnosti. V tem delu so otroci slovenske narodnosti na dvojezičnih območjih v Prekmurju v enakem položaju kot slovenski otroci na območjih, kjer živi italijanska narodna skupnost.
Poenostavljeno rečeno gre v obeh primerih za dodaten obvezen učni predmet. Ob enaki obremenitvi, gledano skozi tedensko oziroma skupno letno število ur učne obveznosti, pomeni prilagoditev predmetnika ustrezno prerazporeditev ur, posledično pa tudi vsebinsko prilagoditev učnih načrtov - če naj kvaliteta pouka po vsebini in obsegu snovi ostane enaka. Oboje velja tako za manjšinske kot za dvojezične šole.
31. Specifičnost dvojezične šole pa je seveda pouk tudi drugih predmetov v obeh jezikih. Po Splošnih navodilih in smotrih za delo dvojezičnih osnovnih šol poteka pouk na razredni stopnji pri vseh predmetih dvojezično - ob uporabi dvojezičnih učbenikov in delovnih zvezkov; na predmetni stopnji pa poteka obravnava snovi v slovenskem jeziku, poglabljanje, utrjevanje in povzetki z zapisom izrazoslovja pa v madžarskem jeziku.
32. Ustava v tretjem odstavku 57. člena nalaga državi, da ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. To pomeni obveznost zagotavljanja enakih možnosti za pridobitev takega nivoja obvezne osnovnošolske izobrazbe, da bo posameznik lahko glede na svoje želje in sposobnosti po končani osnovni šoli nadaljeval z ustreznim izobraževanjem. Pobudniki z ničimer ne izkažejo, da bi bili učenci dvojezičnih šol po kvaliteti pridobljenega znanja (gledano skozi šolske ocene in rezultate zaključnega preverjanja znanj) v drugačnem položaju ali celo diskriminirani v primerjavi z drugimi učenci (v "običajnih" ali manjšinskih šolah). Razlike med učenci po teh okoliščinah niso nujno ali pa sploh ne vezane le na dejstvo, da posameznik obiskuje dvojezično šolo. Dvojezična šola - toliko kot zahteva obvezno učenje tudi jezika manjšine - prav tako ne pomeni posega v pravico slovenskih otrok do uporabe svojega jezika in pisave.
33. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da izpodbijana zakonska določba ni v neskladju z Ustavo.
C.
34. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam - Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm