U-I-306/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-306/96
Datum odločitve:
13. 4. 2000
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 44/2000 in OdlUS IX, 86
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.306.96
Akt:
Odlok o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/96, 76/97 in 99/99)

Odlok o organiziranju Gasilske brigade Ljubljana (Uradni list RS, št. 49/96)
Izrek:
Odlok o gospodarskih javnih službah se razveljavi. Razveljavitev začne učinkovati po preteku šest mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Zahteva za oceno zakonitosti Odloka o organiziranju Gasilske brigade Ljubljana se zavrže.
Evidenčni stavek:
Izpodbijani odlok je na podlagi zakona sprejela Mestna občina Ljubljana, ne da bi bil pred tem sklenjen kakršnikoli sporazum o soupravljanju ali delitvi premoženja oziroma o ureditvi medsebojnih premoženjsko pravnih razmerij z drugimi novoustanovljenimi občinami, na katere je bila z njihovo ustanovitvijo tudi prenesena lastnina Mesta Ljubljana in njegove ustanoviteljske pravice. Izpodbijani Odlok bi lahko veljal le, če bi z njim soglašale tudi druge občine kot pravne naslednice Mesta Ljubljana. Izpodbijani odlok takega soglasja niti ne predvideva. Tako izpodbijani odlok v svojem prvotnem besedilu kot v spremembah in dopolnitvah določa, da začne veljati v petnajstih dneh po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.
Po tretjem odstavku 153. člen Ustave morajo biti splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni.
Geslo:
Občina, urejanje premoženjskih razmerij.
Predpis, objava in veljavnost (občinski predpis).
Ustavno sodišče, razveljavitev z odložnim rokom.
Ustavno sodišče, obveznost odločitev ustavnega sodišča.
Javne službe, gospodarske javne službe.
Ustavno sodišče, nepristojnost za presojo akta, ki ni predpis.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 1., 25., 45. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 21., 22., 61., 62. čl.
Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS), 1., 2., 3., 7., 68. do 78. čl.
Zakon o varstvu okolja (ZVO), 26. čl.
Zakon o upravnem sporu (ZUS), 1., 9. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 25., 1. in 3. odst. 45. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-75/96 z dne 14. 11. 1996, Uradni list RS, št. 68/96 - OdlUS V,154.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Občinski svet Občine Dol pri Ljubljani in Občinski svet Občine Vodice
Datum vloge:
24. 9. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US20114
Dokument v PDF obliki:
U-I-306-96.pdf
156 KB
Prenesite datoteko
U-I-306-96_LM.pdf
145 KB
Prenesite datoteko
U-I-306/96
13. 4. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Občinskega sveta Občine Dol pri Ljubljani, ki ga zastopa Tanja Medvešček, odvetnica v Ljubljani, in Občinskega sveta Občine Vodice, ki ga zastopa Jure Snoj, odvetnik v Ljubljani, po opravljeni javni obravnavi dne 8. decembra 1999, na seji dne 13. aprila 2000
o d l o č i l o :
1. Odlok o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/96, 76/97 in 99/99) se razveljavi. Razveljavitev začne učinkovati po preteku šest mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
2. Zahteva za oceno zakonitosti Odloka o organiziranju Gasilske brigade Ljubljana (Uradni list RS, št. 49/96) se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Občinski svet Občine Dol pri Ljubljani v zahtevi z dne 17. 9. 1996 izpodbija Odlok o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/96 - v nadaljevanju: Odlok) in Odlok o organiziranju Gasilske brigade Ljubljana (Uradni list RS, št. 49/96), ki ju je sprejela Mestna občina Ljubljana. Meni, da izpodbijana odloka ogrožata pravice Občine Dol pri Ljubljani.
Navaja, da je Občina Dol pri Ljubljani nova občina, ki je nastala na delih območij prejšnjih občin Ljubljana Bežigrad in Ljubljana Moste - Polje in je zato pravna naslednica premoženjskih in drugih pravic petih ljubljanskih občin in Mesta Ljubljana. Izpodbijani odlok o gospodarskih javnih službah, predvsem določbe 18., 19. in 20. člena, naj bi ogrozile njene premoženjskopravne interese, ker so mimo zakonskih osnov za delitev premoženja in brez sporazuma o ureditvi premoženjskopravnih razmerij vnaprej odločile o lastnini dela premoženja bivših občin. Člen 16 Odloka po mnenju predlagatelja določa, da je infrastruktura, potrebna za izvajanje gospodarskih javnih služb, lastnina Mestne občine Ljubljana. To naj bi bilo v nasprotju s 100. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, št. 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 - odl. US, 63/95 - obvezna razlaga, 9/96 - odl. US, 44/96 - odl. US, 26/97, 70/97 in 59/99 - odl. US - v nadaljevanju: ZLS), ki je v času vložitve zahteve določal način ureditve medsebojnih premoženjskopravnih in drugih razmerij med občinami. Drugi izpodbijani odlok, to je Odlok o organiziranju gasilske brigade Ljubljana, pa naj bi v nasprotju s 100.a členom ZLS (veljavnim v času vložitve zahteve) posegel v izvrševanje ustanoviteljskih pravic, ker je bil sprejet brez soglasja predlagateljice.
2. Mestni svet Mestne občine Ljubljana v odgovoru navaja, da Odlok o gospodarskih javnih službah v skladu z Zakonom o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 - nadaljevanju: ZGJS) opredeljuje vrste gospodarskih javnih služb v Mestni občini Ljubljana in način njihovega opravljanja.
Izpodbijani odlok naj bi v ničimer ne omejeval pravic drugih občin, ki so pravne naslednice prejšnjih ljubljanskih občin, temveč določa le temelj delovanja gospodarskih javnih služb v Mestni občini Ljubljana. Opredelitev vrst in načina opravljanja gospodarskih javnih služb ter opredelitev statusa infrastrukture v občinski lasti naj bi bilo po mnenju nasprotnega udeleženca v izključni pristojnosti posameznih občin. Zato Odlok v skladu s šesto alineo 7. člena ZGJS določa, da je infrastruktura, potrebna za izvajanje gospodarskih javnih služb v Mestni občini Ljubljana, lastnina Mestne občine in ima status javnega dobra (16. člen). Navedena določba naj bi pomenila le to, da Mestna občina Ljubljana infrastrukture, potrebne za izvajanje gospodarskih javnih služb, izvajalcem javnih služb ne bo prenašala v last, pač pa le v upravljanje. Zato naj navedeno določilo ne bi prejudiciralo odločitve o lasti še nerazdeljenega premoženja, saj bo razdelitev premoženja predmet delitvene bilance po ZLS. V zvezi z drugim izpodbijanim odlokom pa nasprotni udeleženec meni, da gre za posamičen akt, saj z njim ustanovitelj določa organizacijo konkretnega javnega zavoda.
Odlok se po navedbah nasprotnega udeleženca ne izvaja, ker ni pridobljeno soglasje vseh občin.
3. Med postopkom obravnavanja in odločanja je Mestni svet Mestne občine Ljubljana sprejel Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 99/99), s katerim sta bila spremenjena in dopolnjena izpodbijana 16. in 18. člen Odloka. Zato je Ustavno sodišče pozvalo predlagatelja, naj se izjavi, ali še vztraja oziroma razširja svojo zahtevo na novi spremenjeni in dopolnjeni določbi.
Vlagatelj zahteve v svojem odgovoru navaja, da vztraja pri zahtevi za oceno ustavnosti in zakonitosti in svojo zahtevo razširja na novi določbi 6. in 8. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah izpodbijanega odloka. Meni, da je nasprotni udeleženec tudi s spremenjenimi določbami kršil zakon, ker so infrastrukturni objekti, naprave in omrežja, ki so neposredno namenjeni izvajanju gospodarskih javnih služb, do sporazumne razdelitve del skupnega in nerazdeljenega premoženja vseh pravnih naslednic ljubljanskih občin.
4. Zoper Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o gospodarskih javnih službah je dne 10. 1. 2000 med postopkom obravnavanja in odločanja vložil zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti tudi Občinski svet Občine Vodice. Meni, da izpodbijani odlok posega v skupno lastnino vseh občin, nastalih na območjih prejšnjih ljubljanskih občin, torej tudi v pravice Občine Vodice. Ker Mestna občina Ljubljana ni izključni lastnik infrastrukture na svojem območju, temveč je ta v skupni lasti vseh občin, ki so nastale na območju prejšnjih ljubljanskih občin, bi po mnenju predlagatelja moral Mestni svet Mestne občine Ljubljana na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I- 4/99 z dne 10. 6. 1999 (Uradni list RS, št. 59/99) za sprejem izpodbijanega odloka pridobiti soglasje vseh občin. Ker tega soglasja ni pridobil, je izpodbijani odlok, ki ureja upravljanje in razpolaganje s skupno lastnino, izdala nepristojna občina. Meni, da je z izpodbijanim odlokom kršena določba tretjega odstavka 1. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), ki določa, da so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Kršena naj bi bila tudi ustavna načela pravne varnosti, enakosti pred zakonom in usklajenosti pravnih aktov ter ustavna pravica do lastnine.
Predlagatelj v obširni zahtevi navaja številne razloge za čimprejšnjo ureditev premoženjskopravnih razmerij in poudarja, da zaradi neurejenih premoženjskopravnih razmerij nastaja škoda vsem prizadetim občinam in zato predlaga, da Ustavno sodišče zadrži izvrševanje izpodbijanega odloka.
5. Zahteva Občinskega sveta Občine Vodice je bila na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUstS poslana v odgovor nasprotnemu udeležencu, to je Mestnemu svetu Mestne občine Ljubljana. Ta v določenem roku ni odgovoril. Pač pa je odgovorila Županja Mestne občine Ljubljana po pooblaščencih Miru Senici, Antonu Nosanu, Milanu Vajdi in Barbari Menart Senica, odvetnikih v Ljubljani.
B. - I.
6. Ker se obe zahtevi nanašata na isti predpis in ga predlagatelja izpodbijata smiselno iz enakih razlogov, je Ustavno sodišče zahtevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
7. Ustavno sodišče ni ugodilo predlogu Občinskega sveta Občine Vodice za zadržanje izpodbijanega odloka iz razlogov, navedenih v točki 18 te obrazložitve, to je iz razlogov, ki onemogočajo njegovo takojšnjo razveljavitev ali odpravo. Ustavno sodišče je ugotovilo, da bi odprava ali takojšnja razveljavitev lahko povzročila večje škodljive posledice od tistih, ki nastajajo zaradi pomanjkanja soglasja prizadetih občin k izpodbijanemu odloku. Neposredni vzrok za nastajanje škodljivih posledic je v nerazdeljenem skupnem premoženju ter v pomanjkanju dogovora o upravljanju skupnega premoženja in o izvrševanju ustanoviteljskih pravic do javnih zavodov in javnih podjetjih.
8. Ustavno sodišče je dne 11. 9. 1997 opravilo javno obravnavo.
Ker je sestava Ustavnega sodišča v času odločanja o zahtevi drugačna od sestave, pred katero je bila opravljena javna obravnava, je Ustavno sodišče javno obravnavo opravilo ponovno dne 8. 12. 1999.
B. - II.
9. ZLS je delitev premoženja in ureditev medsebojnih premoženjskih razmerij prepustil občinam. Določil je le kriterije, ki naj jih občine upoštevajo pri delitvi (drugi odstavek 100. člena). V primeru spora je predvidel oblikovanje arbitraže. Če pa spora ne bo mogoče rešiti z arbitražo, je predvidel kot dokončno in meritorno rešitev odločitev Vrhovnega sodišča v upravnem sporu. Premoženje prejšnjih občin in Mesta Ljubljana je torej postalo lastnina vseh novoustanovljenih občin, ki bi si ga morale razdeliti v šestih mesecih po konstituiranju občinskih svetov (prvi odstavek 100. člena). Ta rok je bil z Novelo ZLS iz leta 1995 (Uradni list RS, št. 14/95) podaljšan do 30. 9. 1995 (24. člen). Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-75/96 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96 in OdlUS V, 154) opredelilo naravo premoženja nekdanjih občin v času do njegove razdelitve. Sprejelo je stališče, da se do pogodbene ureditve premoženjskopravnih razmerij, oziroma do odločitve arbitraže ali sodišča vse premoženje nekdanjih občin, upoštevajoč drugi odstavek 18. člena Zakona o temeljih lastninskopravnih razmerij (Uradni list SFRJ, št. 6/80 in 36/90, ter Uradni list RS, št. 4/91 - v nadaljevanju: ZTLR), lahko opredeli le kot skupna lastnina novih občin, ki so nastale na območju prejšnjih občin. Ker ZTLR ne določa načina razpolaganja s skupno lastnino, bi moral način razpolaganja s skupnim premoženjem prejšnjih občin urediti poseben zakon, ki tako skupno premoženje določa, torej ZLS. Zato je Ustavno sodišče, upoštevajoč pravno naravo skupne lastnine in določbe drugih posebnih zakonov, ki urejajo razpolaganje s skupno lastnino, odločilo, da občine (pravne naslednice) razpolagajo s skupnim premoženjem sporazumno. Novela ZLS iz leta 1995 je namreč uredila le vprašanje izvrševanja ustanoviteljskih pravic do javnih zavodov, skladov in javnih podjetij, ustanovljenih za območje več občin. Člen 100.a ZLS je določal, da izvršujejo ustanoviteljske pravice organi občine, v kateri je sedež javnega zavoda oziroma podjetja ob soglasju organov vseh občin.
10. Zaradi dolgotrajnih postopkov sporazumevanja in zaradi dejstva, da večje število občin še ni uspelo urediti medsebojnih premoženjskopravnih razmerij, je Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 74/98 - v nadaljevanju : Novela ZLS iz leta 1998) opisano ureditev spremenil tako, da je črtal navedeni 100.a člen in določil, da dokler občinski sveti občin ne uredijo delitve premoženja, opravlja posle rednega upravljanja s še nerazdeljenim premoženjem občina, na katere območju je premoženje, oziroma organi občine, v kateri je sedež javnega zavoda, javnega podjetja ali sklada (drugi odstavek 100. člena in tretji odstavek 51.b člena). Določil je tudi, da se premoženje občin razdeli na podlagi zakona (prvi in šesti odstavek 100. člena), če postopek ureditve premoženjskopravnih vprašanj med občinami ter delitev premoženja ne bo zaključen do 30. 11. 1998.
11. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-4/99 razveljavilo navedeno ureditev, ker je ugotovilo, da ni v skladu z Ustavo.
Kot način izvršitve svoje odločbe pa je določilo, da dokler občine ne sklenejo sporazumov o delitvi premoženja in o ureditvi drugih medsebojnih premoženjskopravnih razmerij, opravljajo posle rednega upravljanja s še nerazdeljenim skupnim premoženjem organi občine, na katere območju je premoženje, ob soglasju vseh občin, ustanovljenih na območju posameznih prejšnjih občin in da izvršujejo ustanoviteljske pravice do javnih zavodov, javnih podjetij ali skladov organi občine, v kateri je sedež javnega zavoda, javnega podjetja ali sklada, ob soglasju vseh občin, za območje katerih je bil ustanovljen javni zavod, javno podjetje ali sklad. S tem je Ustavno sodišče vzpostavilo ureditev, ki je veljala pred uveljavitvijo Novele ZLS iz leta 1998 in hkrati tudi ob vložitvi zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Odloka.
12. Občine, ki se še niso sporazumele o delitvi premoženja ali niso zaključile postopka delitve, morajo pri upravljanju skupnega premoženja in pri izvrševanju ustanoviteljskih pravic ravnati v skladu z veljavno zakonsko ureditvijo in z navedeno odločbo Ustavnega sodišča. Odločbe Ustavnega sodišča so po 1. členu ZUstS obvezne. Občine morajo upravljati skupno premoženje sporazumno, kar pomeni, da lahko sklenejo sporazum, s katerim se dogovorijo o načinu upravljanja do dokončne delitve premoženja ali pa morajo doseči soglasje glede vsakega akta, ki se tiče upravljanja. Prav tako lahko sklenejo sporazum o izvrševanju ustanoviteljskih pravic do javnih zavodov, skladov in javnih podjetij, ali pa morajo glede vsakega izvrševanja ustanoviteljskih pravic soglašati vse prizadete občine. Ker delitev premoženja in ureditev drugih medsebojnih razmerij med občinami, ki so nastale na območju prejšnjih ljubljanskih občin, še ni opravljena, je Ustavno sodišče presojalo izpodbijani odlok z vidika navedene pravne ureditve.
13. Gospodarske javne službe je opredelil ZGJS kot službe, s katerimi se zagotavljajo materialne javne dobrine v obliki proizvodov ali storitev, katerih trajno in nemoteno proizvajanje je v javnem interesu, zagotavljajo pa jih država ali lokalne skupnosti. Z njimi se zadovoljujejo javne potrebe, ki jih ni mogoče zagotavljati na trgu (1. člen). Gospodarske javne službe so republiške ali lokalne (občinske) in so lahko obvezne ali izbirne (prvi odstavek 3. člena). Na podlagi posebnih zakonov, (zakoni s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo področja gospodarske infrastrukture - prvi odstavek 2. člena) in v skladu z ZGJS urejajo občine lokalne gospodarske javne službe z odloki. Pristojnost občine, da zagotavlja opravljanje javnih služb, je določil tudi ZLS (21., 22., 61. in 62. člen). Drugi odstavek 3. člena ZGJS določa, da opravljanje gospodarske javne službe predpiše lokalna skupnost z odlokom. Iz določbe 7. člena ZGJS, ki opredeljuje vsebino navedenega odloka, izhaja, da mora vsebovati vse bistvene določbe o upravljanju z javnimi dobrinami. Odlok o gospodarskih javnih službah je torej splošen akt, v katerem občina v skladu s posebnimi zakoni in ZGJS v celoti uredi gospodarske javne službe v občini (oblike zagotavljanja javnih služb, način opravljanja, financiranje, pogoje in način rabe objektov in naprav, namenjenih za izvrševanje lokalnih gospodarskih javnih služb in drugo). ZGJS izrecno določa, da mora navedeni odlok določiti tudi objekte (infrastrukturne) in naprave gospodarskih javnih služb, potrebnih za izvajanje gospodarske javne službe (šesta alinea 7. člena ZGJS), ki so lastnina občine. Odlok o gospodarskih javnih službah je tudi pravni temelj za vsako nadaljnje urejanje gospodarskih javnih služb v občini, predvsem za sprejem posamičnih aktov, kot so akti o ustanovitvi javnega gospodarskega zavoda ali javnega podjetja, koncesijskih aktov, odločitev o vlaganju javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava.
14. ZGJS je uredil tudi lastninjenje objektov in naprav, potrebnih za dejavnosti, ki so se opravljale o okviru dejavnosti posebnega družbenega pomena na področjih materialne infrastrukture (68. do 78. člena) in so se financirali iz sredstev prispevkov, iz sredstev samoprispevka ali iz sredstev solidarnosti in vzajemnosti, ali so bili neodplačno preneseni v podjetja oziroma v organizacije za izvajanje dejavnosti posebnega družbenega pomena. Določil je, da so postali lastnina države, občine oziroma Mesta Ljubljana (76. in 78. člen). Na podlagi ZGJS so postale lastnice infrastrukturnih objektov, naprav in omrežij že prejšnje občine. Lastnina teh objektov in naprav je po uvedbi lokalne samouprave prešla na novoustanovljene občine kot pravne naslednice prejšnjih. Na prejšnje občine so prešli tudi ugotovljeni deleži družbenega kapitala, ki so bili pridobljeni v okviru financiranja javne porabe, in deleži družbenega kapitala, ki se v prejšnjih podjetjih oziroma organizacijah, ki so opravljali dejavnosti posebnega družbenega pomena s področja materialne infrastrukture, niso olastninili v roku, določenem z ZGJS.
15. Na podlagi navedenih določb ZGJS so postale lastnice infrastrukturnih objektov, naprav in omrežij ter deležev družbenega kapitala tudi občine Ljubljana Bežigrad, Ljubljana Center, Ljubljana Moste-Polje, Ljubljana Šiška in Ljubljana Vič- Rudnik ter Mesto Ljubljana. Tako je takratni Izvršni svet Skupščine Mesta Ljubljana dne 9. 11. 1993 sprejel sklep, da je celotno premoženje javnih podjetij, ki opravljajo dejavnost posebnega družbenega pomena na področju materialne infrastrukture, prešlo v lastnino Mesta Ljubljana (Uradni list RS, št. 63/93). Izvršni svet Mesta Ljubljane je na podlagi 75. in 78. člena ZGJS sprejel sklepe (z dne 24. 5. 1994) o preoblikovanju javnih podjetij Ljubljanske tržnice, Vodovod - Kanalizacija, Ljubljanski potniški promet in Energetika Ljubljana. Ustanovil je tudi javni holding s sklepom o ustanovitvi javnega holdinga mestnih javnih podjetij z dne 24. 5. 1994 (Uradni list RS, št. 37/94). S sklepi, sprejetimi na seji dne 22. 11. 1994, so bila preoblikovana tudi javna podjetja Snaga, Parkirišča in Žale (Uradni list RS, št. 75/94). Ker gre za posamične akte, Ustavno sodišče ni pristojno za oceno njihove ustavnosti in zakonitosti. K zahtevam sta predlagatelja priložila tožbe in odločitve sodišč, iz katerih je razvidno, da novonastale občine izpodbijajo navedene sklepe in so v teku sodni postopki.
16. Na območju prejšnjih občin Ljubljana Bežigrad, Ljubljana Center, Ljubljana Moste-Polje, Ljubljana Šiška in Ljubljana Vič- Rudnik ter Mesta Ljubljana je bilo z Zakonom o ustanovitvi občin ter določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94 - popr. in 69/94 - v nadaljevanju: ZUODNO-94) ustanovljenih poleg Mestne občine Ljubljana še devet občin, in sicer: Občina Brezovica, Občina Dobrova-Polhov Gradec, Občina Dol pri Ljubljani, Občina Horjul, Občina Ig, Občina Medvode, Občina Škofljica, Občina Velike Lašče in Občina Vodice.
Novoustanovljene občine so na podlagi že obrazloženih določb ZLS in ZTLP postale lastnice premoženja prejšnjih ljubljanskih občin in Mesta Ljubljana. Prej enotno premoženje je postalo skupna lastnina vseh novonastalih občin. Tako so novoustanovljene občine postale lastnice infrastrukturnih objektov in naprav, omrežja ter mobilnih in drugih sredstev, ki so namenjena za izvajanje gospodarskih javnih služb ter s tem tudi pravne naslednice ustanoviteljskih pravic in pravic upravljanja, ki gredo ustanovitelju javnega podjetja (25., 26. in 27. člen).
Ustanovitelj pa ima na podlagi ZGJS pravice, ki odločilno vplivajo na poslovanje javnih podjetij, ki so neposredni izvajalci gospodarskih javnih služb. Ker je z ustanovitvijo novih občin nastala skupna lastnina, ki naj bi jo novonastale občine šele razdelile, je začel veljati tudi nov način upravljanja tega skupnega premoženja ter nov način izvrševanja ustanoviteljskih pravic. Ustanovitelj javnih podjetij ni bilo več Mesto Ljubljana, temveč vse njegove pravne naslednice. Zato Ustavno sodišče ni moglo upoštevati navedb nasprotnega udeleženca, da izpodbijani odlok določa le vrsto in način opravljanja gospodarskih javnih služb v Mestni občini Ljubljana in da ne pomeni omejitev pravic drugih občin, ki so pravne naslednice prejšnjih ljubljanskih občin in Mesta Ljubljana.
17. Izpodbijani odlok je na podlagi 3. in 7. člena ZGJS sprejela Mestna občina Ljubljana, ne da bi bil pred tem sklenjen kakršenkoli sporazum o soupravljanju ali delitvi premoženja oziroma o ureditvi medsebojnih premoženjsko pravnih razmerij z drugimi novoustanovljenimi občinami, na katere je bila z njihovo ustanovitvijo tudi prenesena lastnina Mesta Ljubljana in njegove ustanoviteljske pravice. Izpodbijani Odlok bi lahko veljal le, če bi z njim soglašale druge občine kot pravne naslednice Mesta Ljubljana. Izpodbijani odlok takega soglasja niti ne predvideva. Tako izpodbijani odlok v svojem prvotnem besedilu kot v spremembah in dopolnitvah določa, da začne veljati v petnajstih dneh po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.
Po tretjem odstavku 153. člena Ustave morajo biti splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Ker prizadete občine, med njimi sta tudi predlagateljici Občina Dol pri Ljubljani in Občina Vodice, niso dale soglasja, izpodbijani odlok ni v skladu z ZLS in Ustavo. Ustavno sodišče se je odločilo za razveljavitev celotnega Odloka zato, ker medsebojna vsebinska povezanost posameznih določb onemogoča razveljavitev posameznih določb.
18. Glede na dejstvo, da gre pri gospodarskih javnih službah za dejavnosti, katerih trajno in nemoteno delovanje mora biti zagotovljeno v javnem interesu, je Ustavno sodišče odločilo, da začne razveljavitev učinkovati po preteku šest mesecev od dneva objave v Uradnem listu Republike Slovenije. Razveljavitev z odložnim rokom daje Mestnemu svetu Mestne občine Ljubljana možnost, da najkasneje v roku, določenem v 1. točki izreka, sprejme nov odlok v skladu z ZLS in s 3. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-4/99. To med drugim pomeni, da mora pred njegovo objavo pridobiti soglasje vseh prizadetih občin. Če bi zaradi preteka roka iz 1. točke tega izreka prenehal veljati izpodbijani Odlok in bi zaradi tega prišlo do motenj na področju zagotavljanja obveznih lokalnih javnih služb iz prvega odstavka 26. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96 - v nadaljevanju: ZVO) na območju Mestne občine Ljubljana ali v drugih prizadetih občinah, Ustavno sodišče opozarja, da bo morala na podlagi tretjega odstavka 26. člena ZVO na njihov račun te službe zagotoviti država.
B. - III.
19. Ustavno sodišče na podlagi 160. člena Ustave in 21. člena ZUstS odloča o ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil. Odlok o organiziranju Gasilske brigade Ljubljana ni predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, pač pa posamičen akt o organiziranju navedenega javnega zavoda. Ustavno sodišče v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti predpisov ni pristojno za oceno posamičnih aktov, zato je pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o organiziranju Gasilske brigade Ljubljana zavrglo.
20. Zakonitost aktov organov lokalnih skupnosti, izdanih v obliki predpisa, ki urejajo posamična razmerja, se presoja v upravnem sporu (četrti odstavek 1. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 50/97 in 65/97 - v nadaljevanju:
ZUS). V upravnem sporu odloča na prvi stopnji Upravno sodišče, kolikor ni z zakonom drugače določeno (9. člen ZUS). Pobudniki zato lahko izpodbijajo določbe Odloka o organiziranju Gasilske brigade Ljubljana s tožbo pri Upravnem sodišču v roku trideset dni od vročitve te odločbe (četrti odstavek 21. člena ZUS).
C.
21. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 25. člena ter prvega in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja
1. V tej zadevi je Ustavno sodišče odločalo o zakonitosti Odloka o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/96, 76/97 in 99/99 - v nadaljevanju: Odlok), ki ga je sprejela Mestna občina Ljubljana. Predlagatelja (Občinski svet Občine Dol pri Ljubljani in Občinski svet Občine Vodice) sta zatrjevala neskladnost njegovih določb (zlasti določb 18., 19. in 20. člena) s 100. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju: ZLS) v povezavi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-4/99 z dne 10.6.1999 (Uradni list RS, št. 59/99).
2. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-4/99 razveljavilo ureditev, uveljavljeno z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 74/98), po kateri je v obdobju, dokler občinski sveti občin ne bodo uredili delitve premoženja, opravljala posle rednega upravljanja s še nerazdeljenim premoženjem občina, na katere območju je premoženje, oziroma organi občine, v kateri je sedež javnega zavoda, javnega podjetja ali sklada (drugi odstavek 100. člena in tretji odstavek 51.b člena). Po tej ureditvi je bilo določeno tudi, da se premoženje občin razdeli na podlagi zakona (prvi in šesti odstavek 100. člena), če postopek ureditve premoženjskopravnih vprašanj med občinami ter delitev premoženja ne bo zaključen do 30. 11. 1998. Ustavno sodišče je to ureditev razveljavilo, kot način izvršitve svoje odločbe o razveljavitvi pa je določilo, da dokler občine ne sklenejo sporazumov o delitvi premoženja in o ureditvi drugih medsebojnih premoženjskopravnih razmerij, opravljajo posle rednega upravljanja s še nerazdeljenim skupnim premoženjem organi občine, na katere območju je premoženje, ob soglasju vseh občin, ustanovljenih na območju posameznih prejšnjih občin in da izvršujejo ustanoviteljske pravice do javnih zavodov, javnih podjetij ali skladov organi občine, v kateri je sedež javnega zavoda, javnega podjetja ali sklada, ob soglasju vseh občin, za območje katerih je bil ustanovljen javni zavod, javno podjetje ali sklad. S tem je Ustavno sodišče vzpostavilo ureditev, ki je veljala pred uveljavitvijo Novele ZLS iz leta 1998.
3. Ustavno sodišče je zahtevi predlagateljev ugodilo in Odlok v celoti razveljavilo. Razveljavitev bo začela učinkovati po preteku šestih mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Temeljni razlog za razveljavitev Odloka je naveden v 17. točki obrazložitve odločbe, ki se glasi: "Izpodbijani odlok je na podlagi 3. in 7. člena ZGJS (Zakon o gospodarskih javnih službah, Uradni list RS, št. 32/93) sprejela Mestna občina Ljubljana, ne da bi bil pred tem sklenjen kakršenkoli sporazum o soupravljanju ali delitvi premoženja oziroma o ureditvi medsebojnih premoženjsko pravnih razmerij z drugimi novoustanovljenimi občinami, na katere je bila z njihovo ustanovitvijo tudi prenesena lastnina Mesta Ljubljana in njegove ustanoviteljske pravice. Izpodbijani Odlok bi lahko veljal le, če bi z njim soglašale druge občine kot pravne naslednice Mesta Ljubljana. Izpodbijani odlok takega soglasja niti ne predvideva. Tako izpodbijani odlok v svojem prvotnem besedilu kot v spremembah in dopolnitvah določa, da začne veljati v petnajstih dneh po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.
Po tretjem odstavku 153. člena Ustave morajo biti splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Ker prizadete občine, med njimi sta tudi predlagateljici Občina Dol pri Ljubljani in Občina Vodice, niso dale soglasja, izpodbijani odlok ni v skladu z ZLS in Ustavo. Ustavno sodišče se je odločilo za razveljavitev celotnega Odloka zato, ker medsebojna vsebinska povezanost posameznih določb onemogoča razveljavitev posameznih določb."
5. S takšnim stališčem, ki je bilo podlaga za razveljavitev Odloka, se ne strinjam, zato sem glasoval proti sprejeti odločitvi.
6. Odlok je predpis občine, ki ga je občina dolžna sprejeti na podlagi določb ZGJS. Z njim je dolžna določiti lokalne (občinske) gospodarske javne službe (del teh je obveznih in so kot take določene že z zakoni) in način njihovega opravljanja.
To predstavlja lokalno zadevo, torej zadevo, ki jo po 140. členu Ustave občina lahko ureja samostojno in ki zadeva samo prebivalce občine. Takšen odlok velja samo na območju občine, ki ga je sprejela. Tudi ob morebitnem soglasju sosednjih občin k takšnemu odloku bi omejitev njegove teritorialne veljavnosti še vedno obstajala. Če bi sosednje občine kot pravne naslednice prejšnje želele, da bi odlok veljal tudi na njihovem območju, bi morale sprejeti poseben statutarni sklep, enako kot je to v primerih, ko gre za veljavnost prostorskih izvedbenih aktov, ki so jih sprejele prejšnje občine, na območju novoustanovljenih občin. Vendar je v takšnem primeru tako "prevzeti" predpis predpis te občine, zato ga sama lahko tudi spreminja ali pa sprejme novega namesto njega. Slednje pa je (potem ko se občina konstituira) v primeru javnih služb (razen izjemoma) nujno.
Gospodarske javne službe (razen obveznih) so v različnih občinah različne (nimajo vse novoustanovljene občine na območju bivšega Mesta Ljubljane npr. mestnega potniškega prometa, oskrbe s plinom, oskrbe s toplotno energijo, javnih sanitarij), različen pa je tudi način njihovega opravljanja - obveznih in izbirnih (pogostnost odvoza smeti, obseg javne razsvetljave, pokopališka dejavnost, tržni red). Zato je logično, da vsaka občina sprejeme svoj predpis (enega ali več), s katerim uredi lokalne gospodarske javne službe. To so dolžne storiti (če morebitnega prej veljavnega odloka o gospodarskih javnih službah na območju prejšnje občine s statutarnim sklepom ne določijo kot lastnega). Če tega ne bi storile, ne bi imele pravne podlage, ki jo ZGJS zahteva za operativno izvajanje javnih služb v občini. S tem pa bi bili za obvezne lokalne javne službe iz prvega odstavka 26. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96 - v nadaljevanju: ZVO) izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka istega člena, kar pomeni, da bi se te službe v občini zagotavljale na podlagi predpisa Vlade. Zato morajo občine - ne glede na urejenost premoženjskih razmerij - sprejeti odloke, s katerimi določajo lokalne javne službe in predpisujejo način njihovega opravljanja. Tak primer je npr. tudi Občina Dol pri Ljubljani, ki je septembra 1996 sprejela Odlok o pokopališkem redu na območju Občine Dol pri Ljubljani (Uradni list RS, št. 10/97) in z njim uredila "način opravljanja pokopališke in pogrebne dejavnosti ter urejanje pokopališč" (1. člen).
Pokopališč torej, ki so kot infrastruktura, potrebna za opravljanje javne službe, po določbah ZGJS in ZLS (ter po odločbi št. U-I-4/99) postala skupno premoženje.
7. Zaradi navedenega se ne strinjam s stališčem, vsebovanim v 17. točki obrazložitve odločbe, h kateri pišem ločeno mnenje, po katerem bi morala Mestna občina Ljubljana pridobiti soglasje vseh novonastalih občin na območju bivšega Mesta Ljubljana k Odloku o gospodarskih javnih službah, ki v 1. členu določa, da ureja gospodarske javne službe v Mestni občini Ljubljana (torej samo na njenem območju in ne na območju bivšega Mesta Ljubljana). Tudi če bi bile (oziroma so) v Odloku določbe, ki so v nasprotju z ZLS in odločbo št. U-I-4/99, so pač te določbe nezakonite. Ustavno sodišče jih lahko razveljavi (po mojem mnenju bi jih moralo odpraviti, vendar o tem kasneje), ne more pa po mojem mnenju občini v zadevah, ki so lokalne zadeve, nalagati, da sprejme predpis, ki te zadeve ureja, v soglasju z drugimi občinami. In kakšen sploh je postopek sprejemanja predpisa v soglasju z drugimi občinami? Kakšno pravno naravo ima to soglasje - posamičnega ali splošnega akta? Se sprejme predpis o soglasju k predpisu ali morda sklep o soglasju k predpisu? Je morda zagotovljeno sodno varstvo, če gre za sklep o soglasju?
8. Tudi odločbe št. U-I-4/99 ni mogoče (vsaj sam je nisem tako razumel) razlagati tako, da nalaga občini pridobitev takšnih soglasij. Tretja točka izreka te odločbe se namreč glasi: "Dokler občine ne sklenejo sporazumov o delitvi premoženja in o ureditvi drugih medsebojnih premoženjskopravnih razmerij: - opravljajo posle rednega upravljanja s še nerazdeljenim skupnim premoženjem organi občine, na katere območju je premoženje, ob soglasju vseh občin, ustanovljenih na območju posameznih prejšnjih občin in - izvršujejo ustanoviteljske pravice do javnih zavodov, javnih podjetij ali skladov organi občine, v kateri je sedež javnega zavoda, javnega podjetja ali sklada, ob soglasju vseh občin, za območje katerih je bil ustanovljen javni zavod, javno podjetje ali sklad."
V zvezi z drugim delom citirane točke izreka (izvrševanje ustanoviteljskih pravic) sem že takrat napisal odklonilno ločeno mnenje. Takšna določitev načina izvrševanja odločbe v prehodnem obdobju namreč ne omogoča učinkovitega upravljanja javnih zavodov in javnih podjetij. Cilj zavarovanja skupnega premoženja pred morebitnim enostranskim razpolaganjem z njegovimi deli v času do sklenitve sporazumov o delitvi premoženja bi bil glede izvrševanja ustanoviteljskih pravic dosežen že s tem, da bi se soglasje ostalih občin zahtevalo le za primere, ko bi se odločitve nanašale na statusne spremembe javnega zavoda ali javnega podjetja in na razpolaganje z njunim premoženjem. Vse ostale ustanoviteljske pravice bi lahko (po mojem mnenju tudi bolj učinkovito) izvrševali organi občine, v kateri je sedež javnega zavoda ali javnega podjetja.
9. Ne glede na to, pa je po mojem mnenju očitno, da so bili z opravljanjem poslov rednega upravljanja s še nerazdeljenim skupnim premoženjem in z izvrševanjem ustanoviteljskih pravic, k čemer je potrebno pridobiti soglasje, mišljeni predvsem posamični akti in ravnanja. To izhodišče bi moralo biti tudi vodilo pri ustavnosodni presoji Odloka. To pomeni, da bi moralo sodišče ločiti tiste člene Odloka, ki sami po sebi nimajo nobenih neposrednih posledic na premoženje in upravljanje od tistih, ki so nezakoniti zaradi tega, ker ne dopuščajo možnosti pridobitve soglasja pri njihovem izvrševanju. Po tej poti bi po moji oceni prišli do zelo majhnega števila določb Odloka, ki bi jih bilo potrebno razveljaviti (odpraviti).
10. Takšno določbo, ki bi jo bilo potrebno razveljaviti (po mojem mnenju odpraviti) predstavlja prvi odstavek 16. člena Odloka, ki določa, da so infrastrukturni objekti, naprave in omrežja na območju Mestne občine Ljubljana njena last. Ta določba namreč ne omogoča, da bi jo uporabljali tako, da bi bili s soglasjem zavarovani premoženjski interesi drugih občin v času do ureditve medsebojnih premoženjskopravnih razmerij. Prav gotovo pa niso takšne določbe tiste, ki so vsebovane 1., 2., 3. in 4. členu Odloka, ki določajo, katere lokalne javne službe so na območju Mestne občine Ljubljana obvezne in katere izbirne, katere se opravljajo v okviru javnih podjetij in katere na podlagi koncesij. Gre namreč za javne službe, ki se opravljajo na območju Mestne občine Ljubljana. Katere so tiste, ki se bodo opravljale na območju Občine Dol pri Ljubljani, mora določiti ta in to s svojim predpisom, ne pa s soglasjem k določbam 1., 2., 3. in 4. člena Odloka Mestne občine Ljubljana. Enako velja za Občino Vodice. Takšna določba tudi ni določba 6. člena Odloka, ki določa, da Mestna uprava z odločbo določi koncesionarja. Kdo pa naj bi ga sicer določil npr. za pokopališko in pogrebno dejavnost na območju Mestne občine Ljubljana? Jasno pa je, da je potrebno pridobiti k tej odločbi soglasje ostalih občinskih uprav, če bi že šteli podelitev koncesije za posel rednega upravljanja s skupnim premoženjem. Sporne bi lahko bile določbe 6. člena Odloka. Po njem med drugim ustanoviteljske pravice izvršuje Mestni svet Mestne občine Ljubljana. Sporne bi lahko bile, če se ne bi uporabljale v skladu s 3. točko izreka odločbe št. U-I-4/99. Pa še to po mojem mnenju ne same določbe 6. člena, temveč brez soglasja ostalih občin sprejeta odločitev v zvezi z izvrševanjem ustanoviteljskih pravic. Takšna posamična odločitev bi bila nezakonita. Tako Mestna občina Ljubljana kot tudi ostale občine pa morajo določiti, kateri organ občine izvršuje ustanoviteljske pravice. In to lahko določijo (ker gre za pristojnost) le z občinskim odlokom, organi pa so lahko tudi različni.
11. V prejšnji točki sem navedel le nekatere primere po mojem mnenju nespornih in spornih določb. Moj namen ni bil, da bi opravil (lastno) presojo vseh določb Odloka, ki je bil v celoti razveljavljen. Je pa že iz teh navedb razvidno, zakaj se ne strinjam tudi s tistim delom 17. točke obrazložitve odločbe, ki pravi, da se je Ustavno sodišče odločilo za razveljavitev celotnega Odloka zato, ker medsebojna vsebinska povezanost posameznih določb onemogoča razveljavitev posameznih določb.
12. In, kot sem že omenil, če se je Ustavno sodišče že odločilo, da je izpodbijani odlok neustaven oziroma nezakonit, potem ne vidim razloga, zakaj ga ni odpravilo. Sodišče ga je razveljavilo in to tako, da bo začela razveljavitev učinkovati po poteku šestih mesecev od dneva objave odločbe v Uradnem listu. Če je že treba zavarovati interese ostalih občin pravnih naslednic, potem je treba odpraviti morebiti že nastale škodljive posledice.
Zgolj navedba (18. točka obrazložitve), ki diši po tehtanju med škodo, ki je ali še bo do pričetka učinkovanja razveljavitve nastala ostalim občinam, in škodo zaradi motenega delovanja javnih služb (zaradi takojšnje razveljavitve), ni prepričljiv razlog za izrek razveljavitve in ne odprave. Ne nazadnje samo Ustavno sodišče pove, da bo pač obvezne lokalne javne službe zagotovila država na podlagi 26. člena ZVO. Kakšne pa bodo posledice pričetka učinkovanja razveljavitve Odloka? Recimo na pogodbe, ki naj bi bile sklenjene po zadnjem odstavku 16. člena Odloka (pogodbe o upravljanju infrastrukture z izvajalci) že do konca meseca marca 2000.
13. Edina precej verjetna posledica, ki utegne nastati, je, da bo po izteku razveljavitvenega roka Mestna občina Ljubljana ostala brez pravne podlage za izvajanje mestnih gospodarskih javnih služb. Nobene možnosti nima, da bi sprejela novega, če ne dobi soglasja ostalih občin. Po stališču Ustavnega sodišča je namreč že določanje lokalnih javnih služb posel rednega upravljanja s še nerazdeljenim skupnim premoženjem. V najslabšem primeru bo imela Ljubljana čez šest mesecev sedem javnih služb: oskrbo s pitno vodo, fekalno in meteorno kanalizacijo, zbiranje, odvoz in odlaganje komunalnih odpadkov, čiščenje javnih površin, urejanje javnih poti, površin za pešce in zelenih površin ter pregledovanje, nadzorovanje in čiščenje kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva zraka. Njihovo izvajanje bo zagotovilo Ministrstvo za okolje in prostor na način, ki ga bo določila Vlada (26. člen ZVO). Ni še čisto jasno, ali samo na območju Mestne občine Ljubljana, za območje katere je veljal Odlok, ali tudi za območja drugih občin pravnih naslednic. Prav tako ni jasno, ali bo morala Vlada pri določanju načina dobiti soglasje ostalih občin, če bo javne službe zagotavljala samo za območje Mestne občine Ljubljana. Še najmanj pa je jasno, kdo bo v Ljubljani zagotavljal mestni potniški promet, pokop umrlih, oskrbo s toplotno energijo, oskrbo s plinom, javno razsvetljavo, delovanje semafornega sistema, delovanje javnih sanitarij, urejanje javnih otroških igrišč in ne nazadnje tudi javnih tržnic.
dr. Janez Čebulj