U-I-221/00
Natisni
Opravilna št.:
U-I-221/00
Datum odločitve:
9. 11. 2000
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 66/2000,
Uradni lsit RS, št. 113/2000 in OdlUS IX, 258
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.221.00
Akt:
Zakon o azilu (Uradni list RTS, št. 61/99) (ZAzil), 2. al. 2. odst. 40. čl.
Izrek:
Druga alinea drugega odstavka 40. člena Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 61/99) se razveljavi.

Vrhovno sodišče mora o pritožbi zoper odločbo Upravnega sodišča, s katero je bilo odločeno o tožbi zoper odločbo, izdano v postopku za pridobitev azila, odločiti v petnajstih dneh od njenega prejema.
Evidenčni stavek:
Ker druga alinea drugega odstavka 40. člena Zakona o azilu izključuje pritožbo zoper odločbo sodišča, ki v upravnem sporu odloča na prvi stopnji, je v nasprotju s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Ker poseg ni v skladu z načelom sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena Ustave), je nedopusten.
Geslo:
Ustavno sodišče, odločanje po načelu koneksitete (abstrakna presoja).
Azil.
Pravica do pravnega sredstva.
Ustavno sodišče - določitev načina izvršitve odločbe.
Ustavno sodišče, presoja ustavnosti zakona v postopku ustavne pritožbe.
Načelo sorazmernosti.
Upravni spor, pravica do pritožbe zoper prvostopno odločbo.
Načela pravne države.
Zakon, razlaga zakona, sistematična razlaga.
Ustavno sodišče, odločanje po načelu koneksitete (pritožba).
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 15., 25. čl.
Zakon o upravnem sporu (ZUS), 69. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 30., 2. odst. 40., 43., 2. odst. 59. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-34/95 z dne 29. 10. 1997, Uradni list RS, št. 73/97 - OdlUS VI,138.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Ustavno sodišče na lastno pobudo
Datum vloge:
13. 1. 2000
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US20461
Dokument v PDF obliki:
Up-78-00.pdf
161 KB
Prenesite datoteko
Up-78-00_LM Škrk.pdf
119 KB
Prenesite datoteko
Up-78-00_LM Ude.pdf
112 KB
Prenesite datoteko
U-I-221-00_odl..pdf
126 KB
Prenesite datoteko
U-I-221-00_LM Fišer.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
Up-78/00
29. 6. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. A. iz Ž., Z. V., ki ga zastopa B. B., odvetnik v U. na seji dne 29. junija 2000
o d l o č i l o :
1. Sodba Upravnega sodišča v Ljubljani št. U 168/00 z dne 23. 2. 2000 se razveljavi.
2. Zadeva se vrne v novo odločanje Upravnemu sodišču v Ljubljani.
3. Začne se postopek za oceno ustavnosti druge alinee drugega odstavka 40. člena Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 61/99).
4. Do končne odločitve v postopku iz 3. točke izreka se zadrži izvrševanje druge alinee drugega odstavka 40. člena Zakona o azilu.
5. Do končne odločitve v postopku iz 3. točke izreka se šteje, da je zoper odločbo upravnega sodišča, s katero je bilo odločeno o tožbi zoper odločbo, izdano v postopku za pridobitev azila, dovoljena pritožba.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pritožnik izpodbija odločbo Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) št. 0301-15/07.XVII-210.802/99 z dne 13. 1. 2000, s katero je to zavrnilo njegovo vlogo za priznanje azila v Republiki Sloveniji in odločilo, da mora v roku treh dni od pravnomočnosti odločbe zapustiti državo. Upravno sodišče je s sodbo št. U 168/00 z dne 23. 2. 2000 tožbo zoper odločbo MNZ zavrnilo. Z izpodbijanima odločbama naj bi bile kršene določbe 5., 13., 14., 22., 34. in 35. člena Ustave. Pritožnik je navedel, da mu v postopku kljub izrecni zahtevi ni bil postavljen svetovalec za azil, ki mu ga zagotavljata 9. in 16. člen Zakona o azilu (v nadaljevanju: ZAzil). Izpodbijani odločbi naj bi se ne opredelili do dokazov, ki naj bi potrdili pritožnikovo trditev, da je kazenski postopek, zaradi katerega je bila dovoljena njegova izročitev Z. V., skonstruiran.
Neutemeljeno naj bi bilo stališče upravnega organa, da pritožnik ni izkazal, da bi bili v primeru izročitve Z. V. ogroženi njegova varnost in integriteta v smislu 3. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju: EKČP). Dokumente, ki naj bi potrjevali njegove trditve, naj bi hranil v Ž., kamor zaradi nevarnosti za življenje ne more iti. Njegove trditve o nepravilnostih v volilni kampanji gospoda C. pa naj bi potrdil članek z naslovom "Črne blagajne guvernerjev", ki ga je prejel na dan odločitve upravnega sodišča. Ker naj bi med Republiko Slovenijo in Z. V. ne bila sklenjena pogodba o izročitvi, naj bi tudi iz tega razloga ne obstajala podlaga za njegovo izročitev.
Meni tudi, da bi po več kot šestih mesecih moral biti izpuščen iz pripora, ki je bil odrejen zoper njega v izročitvenem postopku. Pritožnik predlaga, naj Ustavno sodišče pogleda spise Okrožnega sodišča v Krškem, MNZ in Upravnega sodišča in si samo ustvari podobo o tem, ali so podani zadostni razlogi za sklep o obstoju nevarnosti za njegovo življenje. Pritožnik predlaga odpravo izpodbijane odločbe MNZ, podrejeno pa njeno razveljavitev in vrnitev zadeve v novo odločanje.
2. Ustavno sodišče je na podlagi tretje alinee 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) zadevo obravnavalo prednostno. Senat je s sklepom z dne 10. 3. 2000 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo in zadržal izvrševanje izpodbijanih odločb. Na podlagi 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) sta bila ustavna pritožba in sklep o njenem sprejemu vročena Upravnemu sodišču. Upravno sodišče na ustavno pritožbo ni odgovorilo.
3. Ustavno sodišče je pogledalo spis Okrožnega sodišča v Krškem št. Ks 152/99, spisa Upravnega sodišča št. U 168/00 in U 521/00 ter spis MNZ, voden v zadevi, v kateri je bila izdana izpodbijana odločba.
B. - I.
4. Pritožnik je vložil prošnjo za priznanje azila v Republiki Sloveniji v času, ko je bil v priporu, ker zoper njega teče postopek izročitve Z. V. Sklep pristojnega sodišča o tem, da so izpolnjeni pogoji za pritožnikovo izročitev, je dne 3. 12. 1999 postal pravnomočen. Z ustavno pritožbo sta izpodbijani odločbi, izdani v azilnem postopku. MNZ je vlogo zavrnilo, ker je ugotovilo, da niso podani niti razlogi, ki jih za priznanje azila določata Konvencija o statusu beguncev in Protokol o statusu beguncev (Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92, Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60 in 17/67 - v nadaljevanju: Ženevska konvencija), niti razlogi, ki izhajajo iz 3. člena EKČP (drugi in tretji odstavek 1. člena ZAzil). Pritožnikove navedbe, dane v postopku, naj bi bile kontradiktorne in naj bi ne dokazovale, da bi bilo njegovo življenje v primeru vrnitve v Z. V. resno ogroženo. Upravni organ je na podlagi tega sklenil, da je pritožnik vložil prošnjo z namenom, da bi odložil izročitev in se izognil sojenju v Z. V. Upravno sodišče je potrdilo stališče upravnega organa o neobstoju razlogov za priznanje azila iz drugega oziroma iz tretjega odstavka 1. člena ZAzil.
Poleg tega naj bi priznanje azila ne bilo dopustno tudi zaradi tega, ker naj bi obstajali utemeljeni razlogi za sum, da je pritožnik pred prihodom v Slovenijo zagrešil hudo kaznivo dejanje nepolitične narave zunaj države, to pa po 4. členu ZAzil izključuje podelitev azila.
5. Ker pritožnik izpodbija odločbi, izdani v azilnem postopku, predmet presoje v postopku odločanja o ustavni pritožbi ne morejo biti njegovi očitki o predolgem trajanju pripora, ki je bil odrejen v postopku izročitve, niti očitki o neobstoju pravne podlage za izročitev.
6. Očitki, povezani s postavitvijo svetovalca za begunce, niso utemeljeni. Člen 9 ZAzil daje prosilcu za azil pravico do izbire svojega pravnega svetovalca ali svetovalca za begunce, da mu med postopkom pomaga. Po 16. členu svetovalci za begunce seznanjajo prosilce z materialnopravno in s procesnopravno ureditvijo azila, nudijo pomoč pri vložitvi prošnje za azil in splošno pravno pomoč ter zastopajo prosilca v postopku. Pritožnik je dne 14. 11. 1999 dal prošnjo za postavitev svetovalca za begunce.
MNZ je odgovorilo, da trimesečni zakonski rok za imenovanje svetovalcev še ni potekel in da jih minister še ni imenoval.
Sodišče je pritožnikov očitek o bistveni kršitvi pravil postopka zavrnilo, češ da si je pritožnik izbral svojega pravnega svetovalca in mu je bila pravna pomoč na ta način zagotovljena.
7. Stališče Upravnega sodišča z vidika jamstva enakega varstva pravic (22. člen Ustave) ni sporno. Člen 22 Ustave zagotavlja, da ima oseba, ki v postopku pred državnimi organi uveljavlja svoje pravice, ustrezne in zadostne možnosti za predstavitev svoje zadeve tako z dejanskega kot s pravnega vidika.
Uveljavljanje azila je zahtevno v obeh pogledih. Prosilec za azil se je v stiski znašel v tuji državi, nepoznavanje pravnega reda in neznanje jezika te države pa mu lahko dejansko prepreči uveljavitev pravice do azila. Pravica iz 9. člena ZAzil omogoča prosilcu učinkovito varstvo njegovih pravic v postopku za priznanje azila in pomeni kot taka uresničitev jamstev iz 22. člena Ustave.
8. Zgolj nepostavitev svetovalca za begunce še ne pomeni, da prosilcu za azil ni bila dana možnost učinkovitega uveljavljanja azila. Že ZAzil ne določa te pravice kot absolutne, temveč govori o pravici prosilca do izbire svojega pravnega svetovalca ali svetovalca za begunce. Pritožnika je ves čas postopka zastopal odvetnik, ki si ga je sam izbral, poleg tega pa ne zatrjuje, da bi mu bilo zaradi nepostavitve posebnega svetovalca za begunce onemogočeno učinkovito varstvo njegovih pravic.
9. Prav tako ni utemeljen očitek o kršitvi 5. in 13. člena Ustave. Člen 5 Ustave določa, da država na svojem ozemlju varuje človekove pravice in temeljne svoboščine. Člen 13 določa, da imajo tujci v Sloveniji v skladu z mednarodnimi pogodbami vse pravice, zagotovljene s to ustavo in z zakoni, razen tistih, ki jih imajo po ustavi ali po zakonu samo državljani Slovenije. Gre za splošni določbi, ki posamezniku ne zagotavljata več pravic od tistih, ki so v Ustavi oziroma v mednarodni pogodbi posebej opredeljene.
10. Člen 22 Ustave pomeni uporabo splošnega načela o enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) na področju varstva pravic. Gre za poseben primer načela pravne enakosti, ki vsakomur zagotavlja enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodišči, drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. Očitek o kršitvi 14. člena Ustave je zato Ustavno sodišče presodilo v okviru zatrjevane kršitve 22. člena Ustave.
11. Pravica do azila je po Ustavi zagotovljena le osebam, ki so preganjane zaradi zavzemanja za človekove pravice in temeljne svoboščine (48. člen Ustave). Ustavna podlaga za presojo odločitve pristojnega organa o (ne)priznanju azila iz razlogov po tretjem odstavku 1. člena ZAzil (v nadaljevanju: azila iz humanitarnih razlogov) je 18. člen Ustave. Določba prepoveduje mučenje ter nečloveško in ponižujoče ravnanje in kaznovanje. Gre za specialno določbo v razmerju do 34. člena Ustave, ki daje vsakomur pravico do osebnega dostojanstva in varnosti, in v razmerju do 35. člena Ustave, ki zagotavlja nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti. Pritožnikove očitke o kršitvi 34. in 35. člena Ustave je Ustavno sodišče zato presodilo v okviru jamstev 18. člena Ustave.
12. Pri razlagi določbe se je Ustavno sodišče oprlo na dosedanja stališča Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) o vsebini 3. člena EKČP v povezavi z odločanjem o azilu in o izročitvi posameznikov drugi državi oziroma o njihovem izgonu. Podobno kot 18. člen Ustave namreč tudi 3. člen EKČP prepoveduje mučenje ter nečloveško in ponižujoče ravnanje in kaznovanje. Poleg te je upoštevalo še določbe specialne Konvencije proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim ali ravnanju (Uradni list RS, št. 24/93, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju: Konvencija Združenih narodov).
13. Konvencija Združenih narodov izrecno prepoveduje pregon, izgon oziroma izročitev osebe drugi državi, če so podani resni razlogi za sum, da utegne biti mučena (prvi odstavek 3. člena).
Vsebina 3. člena EKČP je po razlagi ESČP podobna. Določba prepoveduje izročitev posameznika drugi državi, kadar so izkazani tehtni razlogi (substantial grounds), ki utemeljujejo sklep o obstoju realne nevarnosti (real risk), da bo ta oseba izpostavljena mučenju oziroma nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.1 Odločitev o obstoju nevarnosti terja ugotovitev stanja v državi, ki zahteva izročitev osebe oziroma zaradi katere prizadeta oseba prosi za azil. Po Konvenciji Združenih narodov se pri tem upoštevajo vse relevantne okoliščine, med drugim tudi to, ali obstaja v zadevni državi vrsta sistematičnih resnih, očitnih ali množičnih kršitev človekovih pravic (drugi odstavek 3. člena).
14. Tudi v Ustavi je podobno kot v EKČP določba o prepovedi mučenja med prvimi določbami o človekovih pravicah in sicer takoj za določbo o nedotakljivosti človekovega življenja (17. člen) in pred določbami, ki zagotavljajo osebno svobodo (19. in 20. člen). Začasna razveljavitev ali omejitev pravic iz 18. člena Ustave v vojnem ali v izrednem stanju ni dopustna (drugi odstavek 16. člena). Tako kot EKČP in Konvencija Združenih narodov tudi Ustava prepoveduje izročitev oziroma izgon osebe, če obstaja realna nevarnost, da bo oseba v takem primeru izpostavljena nečloveškemu ravnanju, ne zagotavlja pa pravice do azila. Odločitev, da se in pod kakšnimi pogoji se prizna azil iz humanitarnih razlogov, za kar je prosil pritožnik, je v polju zakonodajalčeve presoje. Člen 18 Ustave prepoveduje le, da bi bila oseba, glede katere obstaja realna nevarnost, da bo v primeru vrnitve v državo, iz katere je prišla, izpostavljena nečloveškemu ravnanju, izročena tej državi oziroma izgnana vanjo.
15. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da namen Ustave ni formalno in teoretično priznanje človekovih pravic, pač pa Ustava zahteva, da mora biti zagotovljena možnost njihovega učinkovitega in dejanskega izvrševanja (odločba št. Up-275/97 z dne 16. 7. 1998 - OdlUS VII, 231). Če naj bodo jamstva iz 18. člena Ustave dejansko zagotovljena, posamezniku ne sme biti naloženo pretežko breme dokazovanja glede ogroženosti. Presoja o obstoju nevarnosti, da bo oseba izpostavljena nečloveškemu ravnanju, je zelo zahtevna. Po naravi stvari je prizadeta oseba tista, ki mora zatrjevati okoliščine, da je ogrožena. Sledi presoja, ali je subjektivni strah v takšni meri objektivno konkretiziran, da je oseba dejansko ogrožena. Pri tem je treba upoštevati tako položaj prizadete osebe kot tudi stanje v državi, iz katere oseba prihaja oziroma kateri naj bi bila izročena.
16. Zakonska ureditev postopka izročitve, relevantna v pritožnikovem primeru, omogoča spoštovanje opisanih ustavnih jamstev. Izročitveni postopek je sestavljen iz odločitve sodišča o izpolnjenosti zakonskih pogojev za izročitev in iz odločitve ministra za pravosodje o (ne)dovolitvi izročitve. Minister za pravosodje ne dovoli izročitve, če je bil osebi priznan azil (528. do 530. člen Zakona o kazenskem postopku, Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. v nadaljevanju: ZKP). Kasnejši ZAzil je predvidel dve vrsti odločb, ki preprečujeta izročitev: odločbo o priznanju azila in odločbo o dovolitvi zadrževanja v državi.
Azil iz humanitarnih razlogov se prizna pod dvema predpostavkama: (1) da so podani humanitarni razlogi (tj. nevarnost nečloveškega ravnanja oz. ogroženost varnosti ali fizične integritete) in (2) da niso podani izključitveni razlogi (npr. obstoj utemeljenega suma o storitvi hudega kaznivega dejanja nepolitične narave zunaj države še pred vstopom vanjo).
V primeru, da je izpolnjena le prva predpostavka, lahko prizadeta oseba po pravnomočnosti odločbe o zavrnitvi azila prosi za izdajo dovoljenja za zadrževanje v Republiki Sloveniji (6. in 61. člen ZAzil). Niti ZKP niti ZAzil ne določata, kako dovoljenje za zadrževanje v Republiki Sloveniji vpliva na odločitev Ministra za pravosodje o (ne)dovolitvi izročitve osebe državi, ki je zanjo prosila. Ne glede na to, kakšno stališče bo uveljavljeno, pa instituta zadrževanja v Republiki Sloveniji ni mogoče razumeti drugače, kot da preprečuje vsako prisilno odstranitev ali vrnitev osebe in torej tudi izročitev. V tem je namreč njegov edini smisel.
17. Z vidika 18. člena Ustave sta pomembni odločitev o obstoju humanitarnih razlogov v azilnem postopku in odločba o (ne)izdaji dovoljenja za zadrževanje v Republiki Sloveniji. Pristojni organ mora v obeh postopkih presoditi, (1) ali so okoliščine, zaradi katerih prizadeta oseba prosi za azil oziroma za izdajo dovoljenja za zadrževanje, take, da se lahko čuti ogrožena, in (2) ali je tak strah objektivno utemeljen. Pri presoji o obstoju prvega elementa mora upoštevati navedbe prizadete osebe v celoti in morebitne druge dokaze ter narediti zanesljivo oceno o verodostojnosti teh navedb. V presojo o obstoju drugega elementa mora vključiti oceno stanja v državi, v katero bi se prosilec v primeru zavrnilne odločbe moral vrniti. Če odločba ne vsebuje presoje vseh okoliščin in dokazov, ki so relevantni, da lahko pristojni organ naredi zanesljivo presojo o obstoju obeh elementov, je v nasprotju z 22. členom Ustave (enako varstvo pravic).
18. Kriterij za presojo odločitve o obstoju izključitvenih razlogov v azilnem postopku je upoštevaje pritožnikove navedbe jamstvo enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Po tej določbi je sodišče, ki presoja odločbo nižjega sodišča ali upravnega organa, dolžno vzeti navedbe stranke na znanje, pretehtati njihovo relevantnost in se do tistih navedb, ki so za odločitev v zadevi bistvenega pomena, v obrazložitvi odločbe tudi opredeliti.
19. Izpodbijani upravna odločba in sodba zavračata pritožnikovo trditev, da bi vrnitev v Z. lahko ogrozila njegovo varnost oziroma fizično integriteto. Pritožnik utemeljuje prošnjo za azil s tem, da ve za korupcijo in druge nezakonitosti v volilnem postopku za guvernerja Krasnojarska gospoda C., ki je bil kasneje tudi izvoljen, da ima dokumente, ki te nezakonitosti potrjujejo, in da je kazenski postopek, zaradi katerega Z. V. zahteva njegovo izročitev, le konstrukt. Trdi, da so mu grozili s smrtjo. Upravna in sodna odločba obrazložita sklep o neutemeljenosti prošnje za azil s tem, da pritožnikovim trditvam odrečeta verodostojnost in utemeljenost, ker da so kontradiktorne. Sodišče je poleg tega samo presodilo, da je podan izključitveni razlog iz druge alinee prvega odstavka 4. člena ZAzil, tj. da obstajajo utemeljeni razlogi za sum, da je pritožnik storil hudo kaznivo dejanje nepolitične narave zunaj Republike Slovenije, preden je vstopil v državo. Ta sklep je utemeljilo s podatki upravnega spisa, ki so bili pridobljeni iz kazenskega spisa glede pritožnikove izročitve. Navedlo je, da je kaznivo dejanje goljufije, zaradi katerega v Z. V. teče zoper pritožnika kazenski pregon, klasično kaznivo dejanje; ker se mu očita nenamenska uporaba proračunskih sredstev v višini 10. milijonov rubljev, pa naj bi šlo za hudo kaznivo dejanje.
20. Večina ugotovitev v obeh izpodbijanih odločbah o tem, da so pritožnikove navedbe kontradiktorne, nima opore v podatkih spisa. Iz potrdila o državljanstvu in iz potnega lista, izdanih v marcu 1999, ne izhaja zanesljiv sklep, da bi bil pritožnik v tem času v Ž. Zoper pritožnika je bil v mesecu novembru 1998 začet kazenski postopek, dne 2. 2. 1999 pa je bila izdana tiralica. Malo verjetno je, da bi pritožnik, če bi bil po razpisu tiralice v Ž., ne bil prijet. Poleg tega je sodišče v izročitvenem postopku zahtevalo predložitev vloge, na podlagi katere je bil izdan potni list. Ruski organi take listine niso predložili. Na drugi strani je iz kopije potnega lista, izdanega v marcu 1999, in kopije dopisa Uprave za notranje zadeve mesta T. št. 6162 z dne 3. 9. 1999 mogoče sklepati, da je bila sprememba državljanstva iz nekdanje Zveze sovjetskih socialističnih republik v državljanstvo Z. V. določena z zakonom in da zato zanjo ni bila potrebna vloga prizadete osebe.
Nenazadnje tega potnega lista pritožnik ni podpisal. Bolj nejasne so okoliščine glede kraja izdaje vize za potovanje v Š.
Pritožnik je namreč na zaslišanju v izročitvenem postopku navedel, da jo je pridobil v S., v azilnem postopku pa, da je bila izdana v Ž. Viza je bila izdana avgusta 1999, torej v času, ko je že bila razpisana tiralica, pritožnik pa je bil na R. Ne glede na to si ni mogoče zamisliti utemeljenega razloga, zakaj se upravni organ sklicuje na pritožnikove trditve, namesto da bi od pristojnih organov zahteval, naj vizo predložijo in jo sam vpogledal. Trditve o številu otrok si ne nasprotujejo, v celoti pa pritožnikovo verodostojnost potrjuje odgovor Državnega tožilstva Z. V. z dne 20. 3. 2000. V njem je navedeno, da je od štirih pritožnikovih otrok en posvojen. Tudi domnevna nasprotja v pritožnikovih izjavah glede poklicne dejavnosti niso taka, da bi zanesljivo izpodbijala pritožnikovo verodostojnost in da bi to utemeljevalo zavrnitev prošnje za azil. Obdobje, ko naj bi bil pritožnik delal za leningrajsko tovarno turbin, in obdobje, ko naj bi opravljal funkcijo v upravni enoti T., se razlikujeta. Zgolj dejstvo, da je opravljal državno funkcijo, hkrati pa je bil lastnik več podjetij po svetu, še ne pomeni, da njegove navedbe o dejavnosti, s katero se je ukvarjal pred pobegom iz Z., niso dosledne. Pritožnik je predložil številne dokumente, iz katerih izhaja, kakšno funkcijo je opravljal v upravni organizacijski strukturi T. Tudi navedbe o tem, da so ga pri odhodu iz države spremljali policisti in da je ob vrnitvi dobil poziv Uprave za gospodarske prestopke, je pritožnik jasno umestil v leto 1997 in ne v november 1998, ko naj bi bil bežal iz Z. zaradi groženj, zaradi katerih prosi za azil. Prav tako ni jasno, kako bi lahko okoliščina, da je bil pritožnik tudi sam udeležen v C. volilni kampanji, nasprotovala njegovim trditvam o ogroženosti zaradi vedenja o nepravilnostih v tej kampanji. S tem, ko upravni organ in sodišče odrekata verodostojnost pritožnikovih navedb zaradi tega, ker ni predložil dokumentov, ki naj bi bili shranjeni v bančnem sefu v Ž., in dokazov, da so nanj že streljali, sta mu naložila breme dokazovanja, ki mu ni mogoče zadostiti. Nadalje ni jasno, katere dokaze naj bi pritožnik še predložil v dokaz svojih trditev, da je dejanje, zaradi katerega je zoper njega uveden kazenski postopek, sam naznanil pristojnim organom. Z vlogama z dne 4. 10. 1999 in 14. 1. 2000 je pritožnik dostavil več listin, med njimi tudi korespondenco med njim in banko ter njim in moskovskim javnim tožilcem, ki potrjujejo pritožnikove trditve. Nekatere listine so bile sicer predložene po izdaji upravne odločbe, to pa ne izključuje obveznosti sodišča, da bi jih upoštevalo pri odločanju (tretji odstavek 39. člena ZAzil in 14. člen ZUS).
21. Nekatera dejstva izpodbijani odločbi razlagata v škodo pritožnika, ne da bi bilo vsaj implicitno razvidno, zakaj druga vsaj enako možna ali celo verjetnejša razlaga ne pride v poštev. Na podlagi tega, da je pritožnik zaprosil za azil po enem mesecu od prihoda v državo in da je potoval v Š., je upravni organ sklenil, da je vlogo za azil vložil zgolj z namenom preprečitve izročitve. Pritožnikovo ravnanje predstavlja razumen odziv na položaj, ko je bil med potjo v Š., kamor se je pred grožnjami zatekel že enkrat prej, prijet; razumljivo pa je tudi, da je pritožnik potreboval določen čas, da si najde pooblaščenca. Tudi izjave o tem, da sta žena in otroka zaprta kot talca v stanovanju, kljub temu pa je dobil ženino pismo, je pritožnik dovolj prepričljivo pojasnil s tem, da je z izrazom talci mislil na to, da ne morejo iz Z. Prav tako ni jasno, zakaj naj bi dejstvo, da je pritožnik predložil v spis dokument z dne 9. 2. 1999, dokazovalo, da je bil pritožnik tedaj v Ž.
22. Izpodbijani odločbi sta v delu, v katerem utemeljujeta obstoj subjektivne ogroženosti pritožnika, neobrazloženi, zato sta v nasprotju z jamstvom enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Ker v izpodbijanih odločbah manjka tako presoja o obstoju subjektivne kot tudi o obstoju objektivne ogroženosti, Ustavno sodišče ni moglo odločiti, ali je bil kršen 18. člen Ustave.
23. Jamstvo enakega varstva pravic (22. člen Ustave) je bilo kršeno tudi z odločitvijo o obstoju izključitvenega razloga iz 4. člena ZAzil. Sodišče je utemeljilo, da gre za sum storitve hudega kaznivega dejanja in da očitano kaznivo dejanje ni politične narave. V obrazložitvi izpodbijane sodbe pa manjka presoja o podanosti tretjega pogoja za odločitev o obstoju izključitvenega razloga, tj. o obstoju utemeljenih razlogov za sum, da je pritožnik storil očitano kaznivo dejanje.
24. Eden izmed pogojev za odločitev pristojnega sodišča, da so izpolnjeni zakonski pogoji za izročitev (7. točka 522. člena ZKP), je obstoj dovolj dokazov za utemeljenost suma, da je oseba, katere izročitev se zahteva, storila kaznivo dejanje.
Dokazni standard "dovolj dokazov za utemeljenost suma" je najmanj enak kot dokazni standard "obstoj utemeljenih razlogov za sum", ki se zahteva v azilnem postopku. Odločitev o obstoju omenjenega pogoja v izročitvenem postopku vključuje tudi presojo o morebitnih očitkih prizadete osebe, da je kazenski postopek, ki teče zoper njega, konstruiran. Obstoj pravnomočne odločbe o obstoju pogojev za izročitev zato zadostuje za odločitev o obstoju "utemeljenih razlogov za sum" v azilnem postopku.
25. V času izdaje izpodbijane sodbe je bilo o obstoju pogojev za izročitev že pravnomočno odločeno, vendar pa se izpodbijana sodba na to odločbo ne sklicuje. Ker izpodbijana sodba niti sama ne obrazloži, na podlagi katerih konkretnih okoliščin šteje, da so podani "utemeljeni razlogi za sum", in se ne opredeli do pritožnikovih navedb o konstruiranosti kazenskega postopka, je v nasprotju z 22. členom Ustave.
26. V primeru, ko Ustavno sodišče ustavni pritožbi ugodi, posamični akt v celoti ali deloma odpravi ali razveljavi in zadevo vrne organu, ki je pristojen za odločanje (prvi odstavek 59. člena ZUstS). Če pristojni organ v azilnem postopku ugotovi obstoj izključitvenega razloga iz 4. člena ZAzil, postane odločanje o obstoju humanitarnih razlogov nepotrebno. Ker je bila v delu, v katerem je bilo odločeno o obstoju izključitvenega razloga, ustavna pravica kršena le z izpodbijano sodbo, ne pa tudi z odločbo MNZ, in ker je Upravno sodišče v primeru, da bo za odpravo ugotovljenih kršitev ustavnih pravic treba odpraviti tudi odločbo, pristojno samo to storiti, je Ustavno sodišče razveljavilo le sodbo in vrnilo zadevo v novo odločanje Upravnemu sodišču. Pri novem odločanju o zadevi je Upravno sodišče v primeru morebitne odprave izpodbijane odločbe MNZ pa tudi to dolžno upoštevati razloge te odločbe.
B. - II.
27. Po drugi alinei drugega odstavka 40. člena ZAzil je postopek za priznanje azila pravnomočno končan z vročitvijo odločbe upravnega sodišča. Iz te določbe izhaja, da zoper odločbo upravnega sodišča ni dovoljena pritožba na Vrhovno sodišče. S tem je zakonodajalec uredil pravico do pritožbe drugače, kot je urejena v prvem odstavku 70. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 65/97 - popr. - v nadaljevanju: ZUS). Ta določa, da je zoper sodbo, izdano v upravnem sporu na prvi stopnji dovoljena pritožba, kolikor ta zakon ne določa drugače. Obravnavanega primera ZUS ne omenja.
28. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS in 30. člena ZUstS postopek razširilo na presojo skladnosti druge alinee drugega odstavka 40. člena ZAzil z Ustavo. V postopku bo presodilo, ali je z izpodbijano določbo kršena pravica do pritožbe iz 25. člena Ustave in ali je taka ureditev v skladu z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.
29. Ustavno sodišče je do dokončne odločitve tudi zadržalo izvrševanje omenjene zakonske določbe. Po določbi 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
30. Pri odločanju o začasnem zadržanju izvrševanja predpisa Ustavno sodišče tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijana določba ne bi izvrševala. Prosilec za azil, čigar prošnja je bila zavrnjena, se po vročitvi sodbe upravnega sodišča lahko prisilno odstrani z ozemlja Republike Slovenije (prvi in drugi odstavek 40. člena ZAzil), kar lahko pomeni za prosilca nastanek nepopravljivih škodljivih posledic. Na drugi strani z zadržanjem izvrševanja druge alinee drugega odstavka 40. člena ZAzil škodljive posledice ne nastajajo. Le učinek pravnomočnosti se odloži do trenutka, ki velja po splošnih pravilih ZUS.
31. Da bi do končne odločitve o zadevi ne prišlo do nepotrebnih zapletov glede vprašanja nastopa pravnomočnosti, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo, da se v času zadržanja šteje, da je zoper odločbo upravnega sodišča, s katero je bilo odločeno o tožbi zoper odločbo, izdano v postopku za pridobitev azila, dovoljena pritožba. Po določbah ZUS, ki se zaradi zadržanja zadevne določbe ZAzil začasno uporabljajo tudi v postopku za pridobitev azila, postane odločba pravnomočna po izčrpani pritožbi zoper sodbo sodišča prve stopnje in vročitvi sodne odločbe; če pritožba zoper prvostopno sodbo ni bila vložena ali je bila zamujena, pa nastopi pravnomočnost z iztekom pritožbenega roka.
C.
32. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 30. člena, 39. člena, drugega odstavka 40. člena ter prvega in drugega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je glede 1. in 2. točke izreka sprejelo soglasno, glede 3., 4. in 5. točke izreka pa s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude. Sodnik Fišer in sodnica Škrk sta glede 1. in 2. točke izreka dala pritrdilni ločeni mnenji, sodnik Ude pa je glede 3., 4. in 5. točke izreka dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Opomba:
1Glej sodbe v zadevah Soering proti Združenemu kraljestvu z dne 7. 7. 1989,, Publ. ECHR, Ser. A, Vol. 161, 88 91, Cruz Varas in drugi proti Švedski z dne 20. 3. 1991, Publ. ECHR, Ser. A, Vol. 201, 69, Vilvarajah in drugi proti Združenemu kraljestvu z dne 30. 10. 1991, Publ. ECHR, Ser. A, Vol. 215, 103, Chahal proti Združenemu kraljestvu z dne 15. 11. 1996, Reports 1996-V, Vol. 22, 73 74, Ahmed proti Avstriji z dne 17. 12. 1996, Reports 1996-VI, Vol. 26, 39.
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
1. Nisem mogel glasovati za izreke pod tč. 3 - 5 citirane odločbe Ustavnega sodišča RS, da se začne postopek za oceno ustavnosti druge alinee drugega odstavka 40. člena ZAzil, ki določa, da je postopek za priznanje azila pravnomočno končan z vročitvijo odločbe upravnega sodišča. Citirana določba ZAzil pritožbe proti odločbi upravnega sodišča, izdani v upravnem sporu, izrecno ne izključuje. Po mojem mnenju bi bilo treba zaradi tega tudi pri razlagi določbe druge alinee drugega odstavka 40. člena ZAzil upoštevati splošno ureditev prvega odstavka 70 člena ZUS, da je zoper sodbo, izdano v upravnem sporu na prvi stopnji, dovoljena pritožba, kolikor ta zakon (torej ZUS sam) ne določa drugače. ZUS pa pritožbe v zadevah priznavanja azila ne izključuje.
2. Po mojem mnenju bi lahko torej na podlagi same interpretacije ustavno sodišče zavzelo stališče, da je tudi v postopkih za priznanje azila dovoljena pritožba zoper odločbe upravnega sodišča in je začetek postopka za oceno ustavnosti druge alinee drugega odstavka 40. člena ZAzil nepotreben.
dr. Lojze Ude
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Škrk, ki se mu pridružuje sodnik dr. Fišer
Glasovala sem za odločbo v vseh točkah izreka, moje pritrdilno ločeno mnenje pa se nanaša na razloge prve in druge točke izreka, v katerih je Ustavno sodišče razveljavilo sodbo Upravnega sodišča v Ljubljani št. U 168/00 z dne 23. 2. 2000 in zadevo vrnilo v novo odločanje Upravnemu sodišču.
Za prvo in drugo točko izreka odločbe sem glasovala zgolj zato, ker soglašam z ugotovitvijo Ustavnega sodišča v 25. točki obrazložitve, da je bilo v času izdaje izpodbijane sodbe Upravnega sodišča, ki jo Ustavno sodišče razveljavlja s to odločbo, pred drugim sodiščem v naši državi že pravnomočno odločeno o ekstradiciji ustavnega pritožnika, pa se izpodbijana odločba na to izrecno ne sklicuje, niti sama ne obrazloži obstoja utemeljenih razlogov za sum storitve kaznivega dejanja ustavnega pritožnika, ki je bil podlaga za izročitev in hkrati za zavrnitev azila, s čimer gre za kršitev načela enakega varstva pravic in 22. člena Ustave. Za razveljavitev izpodbijane sodbe sem glasovala tudi zato, ker je v pravnem pouku zapisano, da zoper njo ni dovoljena pritožba, s čimer bi lahko bila ustavnemu pritožniku celo kršena pravica do pravnega sredstva po 25. členu Ustave.
Strinjam se z ugotovitvijo Ustavnega sodišča v 26. točki obrazložitve, da če torej pristojni organ v azilnem postopku ugotovi obstoj izključitvenega razloga iz 4. člena ZAzil, postane odločanje o obstoju humanitarnih razlogov nepotrebno za sam azilni postopek. Glede na to, da je v danem primeru hkrati z azilnim postopkom tekel pred drugim domačim sodiščem izročitveni postopek, ki je bil pravnomočno končan z ugoditvijo izročitve tujca drugi državi, se je Ustavno sodišče v naslovni odločbi vse preveč spuščalo v presojo okoliščin, ki bi upravičevale razloge humanitarnega azila v tem primeru. S tem je po mojem Ustavno sodišče vse preveč "otežilo" odločbo z navajanji dejanskih okoliščin in morda s tem celo nekoliko "zameglilo" pravo sporočilo odločbe. Če torej presoja pri azilnem postopku privede do izključitvenih razlogov po 4. členu ZAzil, je treba to določbo uporabiti kot lex specialis in zavrniti prosilcu prošnjo za azil (35. člen ZAzil).
Utegne pa ocena o humanitarnih razlogih postati relevantna pri presoji uporabe prvega odstavka 6. člena ZAzil, ki se nanaša na prepoved prisilne odstranitve tujca iz države. Pri obstoju humanitarnih razlogov mora biti ogroženost prosilca v smislu mučenja ali nečloveškega ali ponižujočega kaznovanja ali ravnanja podana s strani izvorne države in njenih organov (1. člen Konvencije Združenih narodov proti mučenju) ali pa zaradi splošnih razmer v tej državi. V danem primeru po mojem ustavni pritožnik s svojimi navedbami ni uspel utemeljiti okoliščin prvega primera in z njimi izključiti razloge zoper zanj uveden kazenski postopek v izvorni državi zaradi suma kaznivega dejanja goljufije. Kar pa zadeva obstoj splošnih razmer v izvorni državi, v konkretnem primeru v Ruski federaciji, po mojem mnenju te niso povsem v diskrecionarni presoji domačih sodišč. Elemente za oceno glede tega vprašanja lahko sodišča poiščejo pri izvršni veji oblasti, ki je neposredno odgovorna za mednarodne odnose z drugimi državami ali pa s pomočjo Visokega komisariata ZN za begunce (10.člen ZAzil).
dr. Mirjam Škrk
dr. Zvonko Fišer
U-I-221/00-6
9. 11. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku, začetem na podlagi drugega odstavka 59. člena in 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94), na seji dne 9. novembra 2000 o d l o č i l o :
1. Druga alinea drugega odstavka 40. člena Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 61/99) se razveljavi.
2. Vrhovno sodišče mora o pritožbi zoper odločbo Upravnega sodišča, s katero je bilo odločeno o tožbi zoper odločbo, izdano v postopku za pridobitev azila, odločiti v petnajstih dneh od njenega prejema.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi št. Up-78/2000 na podlagi drugega odstavka 59. člena in 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS) začelo postopek za oceno ustavnosti druge alinee drugega odstavka 40. člena Zakona o azilu (v nadaljevanju: ZAzil). V odločbi z dne 29. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 66/2000) je navedlo, da bo v postopku presodilo, ali je z izpodbijano določbo kršena pravica do pritožbe iz 25. člena Ustave in ali je taka ureditev v skladu z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.
2. Državni zbor se o sklepu o začetku postopka za oceno ustavnosti navedene določbe ZAzil ni izjavil.
B.
3. Po drugi alinei drugega odstavka 40. člena ZAzil je postopek pravnomočno končan z vročitvijo sodbe upravnega sodišča. Z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ni mogoče priti do drugačne razlage, kot da določba izključuje pritožbo zoper sodbo upravnega sodišča. Po petem odstavku 39. člena ZAzil se Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000 v nadaljevanju: ZUS) uporablja le, kolikor ZAzil ne določa česa drugega. Drugega odstavka 40. člena ZAzil ni mogoče razumeti drugače, kot da na drugačen način, kot je predpisano v ZUS, določa trenutek nastopa pravnomočnosti. Za opisan pomen govori nadalje sistematična razlaga. ZAzil v določbah 38., 39. in 40. člena ureja postopek odločanja o tožbi zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, tj. zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve kot pristojnega upravnega organa. Upravno sodišče je v vseh določbah največkrat celo izrecno omenjeno izključno v povezavi s pristojnostjo za odločanje o tožbi. Da je zakonodajalec v ZAzil uredil upravni spor na eni stopnji, izhaja tudi iz Predloga zakona o azilu za prvo obravnavo. V obrazložitvi Predloga je navedeno, da je v njem uveljavljeno načelo dveh instanc in hkrati zagotovljeno sodno varstvo (Poročevalec Državnega zbora, št. 78/98, str. 40 41). Pripomba Sekretariata Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve z dne 26. 5. 1999, da je pri ureditvi pravnomočnosti po ZAzil potrebno upoštevati institut pritožbe po ZUS, pa ni bila upoštevana.
4. Druga alinea drugega odstavka 40. člena ZAzil je v nasprotju s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave). S 25. členom Ustave je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Po ustaljeni ustavnosodni presoji ta pravica zagotavlja načelo instančnosti pri odločanju sodišč in drugih organov, tj. presojo drugostopnega organa glede vseh vprašanj, ki so pomembna za odločitev o pravici oziroma o obveznosti (odločba št. U-I-34/95 z dne 29. 10. 1997, Uradni list RS, št. 73/97 in OdlUS VI, 138). Druga alinea drugega odstavka 40. člena ZAzil, ki izključuje pritožbo zoper odločbo sodišča, ki odloča v upravnem sporu na prvi stopnji, predstavlja torej poseg v navedeno ustavno pravico.
5. Po ustaljeni ustavnosodni presoji so omejitve ustavnih pravic dopustne, če so v skladu z načelom sorazmernosti. To pomeni, da mora biti omejitev potrebna in nujna za dosego zasledovanega ustavno legitimnega cilja ter v sorazmerju s pomembnostjo tega cilja (tretji odstavek 15. člena Ustave).
6. Iz gradiva, obravnavanega v zakonodajnem postopku, je mogoče sklepati, da se je zakonodajalec za sporno določbo odločil ob upoštevanju temeljnega izhodišča pri pripravi ZAzil, tj. uskladitve te materije z obveznostmi, ki za državo izhajajo iz sprejetih mednarodnih konvencij in drugih dokumentov, in z aquis communautaire. Pri določanju organov, pristojnih za odločanje o priznanju azila, je upošteval Resolucijo Sveta Evropske unije o minimalnih zagotovilih v azilnem postopku z dne 20. 6. 1995 (Predlog zakona o azilu, Poročevalec Državnega zbora, št. 78/98, str. 29). Resolucija daje državam široko polje presoje pri določanju prvostopnega organa, ki odloča o prošnjah za priznanje azila, zahteva pa sodno varstvo oziroma varstvo pred organom, ki ima možnost neodvisno odločiti o pritožbi zoper negativno odločbo (točka 8). Navedena okoliščina sama po sebi ne more utemeljevati potrebe po poseganju v ustavno pravico, še posebej, ker omenjena resolucija ni mednarodnopravno obvezujoč instrument. Poleg tega ta resolucija državi ne preprečuje, da zagotovi višjo raven pravic od tiste, ki je v njej opredeljena kot minimalna. Drugi možni razlog za drugačno ureditev upravnosodnega postopka, kot je opredeljen v ZUS, je pospešitev postopka. Čim hitrejša izvedba postopka naj na eni strani skrajša obdobje prosilčeve negotovosti, na drugi strani pa zmanjša stroške države, povezane z bivanjem prosilcev v njej.
Interes po čim hitrejši izvedbi azilnega postopka je ustavno legitimen. Izbrano sredstvo je potrebno in nujno za njegovo dosego. Izključitev ene sodne instance skrajša postopek; drugega načina, ki bi dosegel isti cilj, ni. Vendar pa zasledovani cilj ne pretehta teže posega v pravico do pritožbe. Prizadeta oseba bo sama pretehtala, ali ji več pomeni hiter zaključek postopka ali večja verjetnost zakonite odločbe. Finančni interes države pa tudi ne more odtehtati izključitve pritožbe in s tem večjega tveganja, da je izdana negativna odločba nezakonita. Izključitev pritožbe v drugi alinei drugega odstavka 40. člena ZAzil zato ni dopustna.
7. Zaradi ugotovljenih neskladnosti z Ustavo je Ustavno sodišče drugo alineo drugega odstavka 40. člena ZAzil razveljavilo. Pri tem se ni spuščalo v vprašanje, ali bi bila morda drugačna omejitev pritožbe zoper upravno odločbo o (ne)priznanju azila ustavno dopustna.
8. Ker je Ustavno sodišče navedeno določbo razveljavilo že zaradi njene neskladnosti s 25. členom Ustave, se v presojo, ali je določba tudi v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave), ni bilo treba spuščati.
9. S tem, ko je navedena določba, ki predstavlja izjemo od splošnega pravila, določenega v ZUS, razveljavljena, se tudi za odločbe, izdane v azilnem postopku, uporablja ZUS. Tako velja, da v primeru vložitve dovoljene pritožbe tudi te odločbe postanejo pravnomočne po izčrpani pritožbi zoper sodbo sodišča prve stopnje in njeni vročitvi.
10. Na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo tudi rok za odločitev Vrhovnega sodišča o pritožbi. Z določitvijo krajšega roka za vložitev tožbe na upravno sodišče in z določitvijo roka za odločitev upravnega sodišča je zakonodajalec jasno izrazil legitimen namen, da se azilni postopek čim hitreje pravnomočno konča. V primerih, ko je v ZUS kot sistemskem zakonu, ki ureja upravni spor, določen rok za odločanje prvostopnega upravnega sodišča, je določen tudi za polovico krajši rok za odločitev o pritožbi (četrti in peti odstavek 69. člena ZUS). Upoštevaje to zakonodajalčevo odločitev je Ustavno sodišče za odločitev o pritožbi v azilnih zadevah, v katerih je upravno sodišče dolžno odločiti v tridesetih dneh (četrti odstavek 39. člena ZAzil), določilo rok petnajst dni.
Glede na naravo odločitve, sprejete na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS, taka ureditev velja do morebitne drugačne zakonske ureditve.
C.
11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 30. člena, drugega odstavka 40. člena, 43. člena in drugega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Fišer, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Fišerja
1. Glasoval sem proti odločbi v tej zadevi, ker je moje stališče glede pravice do pritožbe (25. čl. Ustave) drugačno od tistega, na katerega se je v tej in v nekaterih zadevah v preteklosti postavilo Ustavno sodišče.
Ustaljena praksa Ustavnega sodišča o tem vprašanju sloni na načelu instančnosti pri odločanju sodišč in drugih organov.
Poleg tega mora biti v upravnih zadevah strankam še posebej zagotovljeno sodno varstvo. Obe ustavni pravici sta druga od druge ločeni, kar pomeni da s sodnim varstvom ni mogoče hkrati zagotoviti tudi pravico do pritožbe.
Deloma je svoje pomisleke zoper takšno stališče, ki ga je označila kot preozko, izrazila že sodnica dr. Dragica Wedam- Lukić v svojem pritrdilnem ločenem mnenju k odločbi št. U-I- 313/96 z dne 8. 4. 1999, OdlUS VIII, 74. Moj pogled je še nekoliko bolj radikalen.
2. V konkretnem primeru je takšno stališče pripeljalo do odločitve, po kateri mora biti zoper odločbo upravnega sodišča vselej dopustna pritožba, čeprav je sodišče v upravnem sporu morebiti odločilo povsem enako, kakor upravni organ v upravnem postopku.
V upravnih zadevah, v katerih na prvi stopnji praviloma odloča prvostopni upravni organ, dosledno spoštovanje opisanega stališča US pripelje do tega, da je o isti zadevi dopustno štirikratno odločanje, pri čemer so vse štiri odločbe lahko po vsebini popolnoma enake.
V kazenskem postopku je odločanje praviloma dvostopenjsko: zoper sodbo prve stopnje je dopustna pritožba kot enotno, popolno, devolutivno in suspenzivno pravno sredstvo. Pritožba zoper sodbo sodišča druge stopnje je dopustna (izpuščam obe situaciji, ki sta tipično kazenskopravni, čeprav bi bilo tisto iz 3. tč. 1. odst. 398. čl. ZKP mutatis mutandis mogoče uporabljati tudi v drugih postopkih) le izjemoma in sicer tedaj, ko je sodišče druge stopnje na podlagi opravljene obravnave dejansko stanje ugotovilo drugače kakor sodišče prve stopnje in na tako ugotovljeno dejansko stanje oprlo svojo sodbo (2. tč. 1. odst. 398. čl. istega zakona). Podobna je ureditev v pravdnem postopku. Le upravna sfera v tem pogledu izstopa po svoji širokogrudnosti, čeprav za kaj takega ni nobenega utemeljenega razloga, prej nasprotno.
Pravice do pritožbe ne pojmujem kot nekakšno absolutno in abstraktno pravico: pritožnik ne more uveljavljati svoje pritožbene teze v nedogled. Ko je bilo na dveh stopnjah o njegovi tezi odločeno enako, mu ne moremo (ni treba) več priznati pravovarstvenega interesa za vlaganje pritožbe.
Drugačno stališče je nesmiselno, neracionalno in le navidez demokratično. Eden izmed vzrokov za zaostanke v pravosodju so pretirano širokogrudne in nedomišljene procesne rešitve; obravnavana ureditev, ko procesni zakoni zagotavljajo preširoke možnosti pritoževanja, zanesljivo spada semkaj.
Za odločanje v upravnih zadevah to še posebej velja odkar upravni spor ni več zgolj spor o zakonitosti upravne odločbe, temveč je (lahko) spor polne pristojnosti.
3. Če vse povedano prenesem na obravnavani primer, sem prišel do sklepa, da s sporno ureditvijo ni nič narobe. Tožba v upravnem sporu popolnoma zadovoljivo opravlja funkcijo pritožbe in obenem sproži sodno kontrolo. Če bo upravno sodišče odločilo enako, kakor pred njim upravni organ, potem ni nobene potrebe, da bi obstajala nadaljnja pritožbena pot, saj je praviloma nimajo niti stranke v drugih postopkih. Če bi upravno sodišče odločilo drugače, potem bi stranki praviloma morali priznati pravico do pritožbe. Pri tem se mi v tem trenutku in za potrebe tega primera ni treba spuščati v podrobno obrazlaganje različnih variant, ki prihajajo v poštev na tej točki, saj je pravico do nadaljnjega pritoževanja mogoče vezati zgolj na drugačno odločitev, pri čemer je njena dejanska in pravna podlaga ostala enaka (širša možnost, z nadaljnjimi podvariantami), ali na drugačno odločitev, ki je posledica drugačnega ugotovljenega dejanskega stanja (ožja možnost, povsem podobna tisti iz kazenskega postopka). Sam se zavzemam za slednjo in zgolj za ta primer bi morala biti možnost nadaljnje pritožbe vselej zagotovljena.
Pritožbe, ne glede na njen v Ustavi še posebej izpostavljeni položaj, ne gre mitizirati. Smisel ima, dokler obstoji pravovarstvena potreba. Poleg tega jo je treba ustrezno umestiti v sistem pravnih sredstev: tamkaj ji seveda gre središčno mesto, ne bi pa smeli pozabiti, da imamo za reševanje ekscesnih situacij (v dokončnih ali pravnomočnih odločbah) v vseh postopkih na razpolago izredna pravna sredstva; ta so v upravnem postopku še posebej številna. Končno moramo upoštevati, da je za primere, ko je bila s posamičnim aktom komu kršena človekova pravica ali temeljna svoboščina, na razpolago še dokaj široko zastavljena ustavna pritožba.
dr. Zvonko Fišer