U-I-39/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-39/95
Datum odločitve:
23. 9. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 68/98 in OdlUS VII, 162
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.39.95
Akt:
Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, št. 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 - odl. US, 63/95 - obvezna razlaga, 9/96 - odl. US, 44/96 - odl. US, 26/97 in 70/97) (ZLS), 4. al. 1. odst. 37. a čl., 2. odst. 37. b čl., 3. odst. 37. b čl.
Izrek:
Določba 4. alinee prvega odstavka 37. a člena Zakona o lokalni samoupravi se razveljavi, kolikor velja za člane občinskih svetov in župane, ki so bili izvoljeni pred njeno uveljavitvijo, in so tudi že pred njeno uveljavitvijo opravljali funkcijo ali dejavnost, ki na podlagi drugega ali tretjega odstavka 37. b člena ne bi bila združljiva s funkcijo člana občinskega sveta ali s funkcijo župana.

Določba drugega odstavka 37. b člena istega zakona ni v neskladju z Ustavo.

Določba tretjega odstavka 37. b člena istega zakona v delu, ki se glasi: "kot tudi ne z delom v državni upravi na delovnih mestih, na katerih delavci izvršujejo pooblastila v zvezi z nadzorstvom nad zakonitostjo oziroma primernostjo in strokovnostjo dela organov občine", ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Nove določbe Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 14/95) o nezdružljivosti funkcij člana občinskega sveta in župana so začele veljati, ne da bi zakonodajalec uredil določeno prehodno obdobje za tiste, ki so, zaupajoč v veljavno zakonsko ureditev, poleg funkcije opravljali še kakšno drugo funkcijo ali dejavnost, ki na podlagi kasnejših določb ne bi bila združljiva s funkcijo člana občinskega sveta ali župana. S tem je zakonodajalec posegel v pravne položaje, ki so nastali v preteklosti v času veljavnosti prvotne ureditve. Taki primeri povratne veljave predpisa se v teoriji označujejo kot neprava retroaktivnost, ki načeloma ni ustavno prepovedanan razen če gre za nedopusten poseg v načelo varstva zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Ker določbe o nezdružljivosti niso take narave, da bi njihovo veljavnost za pravne položaje, ki so nastali na podlagi prejšnje zakonske ureditve, ki ni določala nezdružljivosti, narekovala taka javna potreba, ki bi lahko opravičila poseg v varstvo zaupanja v pravo tistih oseb, ki so se odločili za funkcije v občinskih organih in so zanašajoč se na veljavno zakonsko ureditev obdržali ali pridobili funkcijo oziroma opravljali ali začeli opravljati dejavnosti, ki po kasnejši zakonski ureditvi ni bila več združljiva s funkcijo člana občinskega sveta ali župana, je Ustavno sodišče določbo 4. alinee prvega odstavka 37. a člena Zakona o lokalni samoupravi v tem obsegu razveljavilo.
Določba drugega odstavka 37. b člena Zakona o lokalni samoupravi ni v neskladju z Ustavo, ker je zakonodajalec imel za določitev nezdružljivosti funkcije člana občinskega sveta z delom v občinski upravi stvarne in utemeljene razloge in ni ravnal arbitrarno.
3. Določba tretjega odstavka 37. b člena v delu, ki določa, da "funkcija člana občinskega sveta tudi ni združljiva z delom v državni upravi na delovnih mestih, na katerih delavci izvršujejo pooblastila v zvezi z nadzorstvom nad zakonitostjo oziroma nad primernostjo in strokovnostjo dela organov občine ", niso v neskladju z Ustavo, ker temelji na določbi 144. člena Ustave, ki nalaga državnim organom, da nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti in na določbi tretjega odstavku 140. člena Ustave, ki določa, da v zadevah, ki jih na organe lokalne skupnosti prenese država, opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo organov lokalnih skupnosti.
Geslo:
Lokalna samouprava.
Nezdružljivost funkcij v organih občine.
Prenehanje mandata občinskih organov.
Retroaktivnost, neprava retroaktivnost predpisa.
Načelo pravne in socialne države.
Svoboda dela.
Lokalne skupnosti, delovno področje.
Lokalna samouprava, nadzor državnih organov.
Upravni spor.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 49., 140., 144., 155., 157. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 43. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-123/92 (OdlUS II,109) in št. U-I-86/96 (OdlUS V,176).
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavne sodišča pridružene zadeve št. U-I-66/95 z dne 24. 10. 1996, št. U-I- 55/95, št. U-I-46/95 z dne 5. 10. in 6. 10. 1995, št. U-I- 102/95 z dne 8. 1. 1995.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Franc Bezjak, Majšperk, in drugi
Datum vloge:
17. 3. 1995
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US19079
Dokument v PDF obliki:
U-I-39-95_Sklep.pdf
67 KB
Prenesite datoteko
U-I-39-95.pdf
94 KB
Prenesite datoteko
U-I-39/95-3
20/4-1995
S K L E P
Ustavno sodišče je na seji dne 20/4-1995 obravnavalo pobudo Franca Bezjaka iz Majšperka za oceno ustavnosti in zakonitosti 16. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Ur.l. RS, št. 14/95) in
s k l e n i l o :
1. Pobuda se sprejme v obravnavo v delu, v kolikor se nanaša na 4. alineo 1. odstavka 37.a člena Zakona o lokalni samoupravi (Ur.l. RS, 72/93, 6/94 in 14/95).
2. Do dokončne odločitve o pobudi v sprejetem delu se zadrži izvajanje 4. alineje 1. odstavka 37.a člena Zakona o lokalni samoupravi (Ur.l. RS, 72/93, 6/94 in 14/95).
O b r a z l o ž i t e v
Pobudnik izpodbija ustavnost 16. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi (Ur.l. RS, št. 14/95), ki je spremenil 43. člen Zakona o lokalni samoupravi in določil nezdružljivost funkcije župana in podžupana z nekaterimi drugimi funkcijami in dejavnostmi. Pri tem navaja, da je bil na lokalnih volitvah izvoljen za župana občine Majšperk, hkrati pa je bil 1.2.1995 imenovan za vršilca dolžnosti vodenje notranje organizacijske enote za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano v Upravni enoti Ptuj. Glede na izpodbijane spremembe zakona, ki so bile uveljavljene šele po tem, in sicer 11.3.1995, funkcija župana ni združljiva s funkcijo vodje notranje organizacijske enote v upravni enoti. Ker je bila ta nezdružljivost določena šele po lokalnih volitvah, so bili na teh volitvah izvoljeni kandidati prikrajšani za ustavno pravico iz 49. člena ustave, da jim je pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Hkrati je s tem kršena prepoved povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena ustave. Pobudnik tudi predlaga zadržanje izvajanja izpodbijane določbe zakona, saj mu po 15. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi (Ur.l. RS, št. 14/95), ki dopolnjuje 42. člen Zakona o lokalni samoupravi, v zvezi s 14. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi (Ur.l. RS, št. 14/95), ki uvaja 37.a in 37.b člen Zakona o lokalni samoupravi funkcija župana preneha v treh mesecih po potrditvi mandata, če ne preneha z opravljanjem dejavnosti, ki je nezdružljiva s funkcijo župana, ta trimesečni rok pa mu poteče 19.3.1995.
Ustavno sodišče je pobudo sprejelo v delu, v kolikor se nanaša na 4. alineo 1. odstavka 37.a člena Zakona o lokalni samoupravi (Ur.l. RS, 72/93, 6/94 in 14/95), ki jo posredno pobudnik tudi izpodbija. Ta alineja namreč določa, da članu občinskega sveta preneha mandat, če v treh mesecih po potrditvi mandata ne preneha z opravljanjem dejavnosti, ki ni združljiva z njegovo funkcijo, po 42. členu tega zakona pa se uporablja tudi za župana. Ker nikjer v zadnjih spremembah in dopolnitvah tega zakona ni prehodne ali končne določbe, da ta rok začne za sedanje člane občinskih svetov ali župane teči šele z uveljavitvijo zakona, je treba v postopku pred ustavnim sodiščem preizkusiti, ali ni s tem kršena prepoved povratne veljave zakona, saj bi tako ta rok začel teči že pred uveljavitvijo zakona.
Pri tem je treba poudariti, da sicer Zakon o lokalni samoupravi za vodjo notranje organizacijske enote v upravni enoti uporablja izraz "funkcija", vendar gre v tem primeru za delavca v državnem organu in ne za funkcionarja v smislu Zakona o funkcionarjih (Ur.l. RS, št. 30/90, 18/91, 22/91, 2/91-I in 4/93). Prav tako so načelniki upravne enote in vodje notranjih organizacijskih enot razvrščeni med višje upravne delavce v Uredbi o skupnih temeljih za notranjo organizacijo in sistemizacijo delovnih mest v upravnih organih in upravnih enotah (Ur.l. RS, št. 8/91 in 82/94). Nedvomno gre torej za delo v upravni enoti, torej za dejavnost v smislu navedene na 4. alinejo 1. odstavka 37.a člena Zakona o lokalni samoupravi, ki je nezdružljiva s funkcijo župana. Glede na to se navedena alineja uporablja z pobudnikov primer in je s tem tudi podan njegov pravni interes glede te alineje.
Ustavno sodišče je tudi do končne odločitve zadržalo izpodbijano na 4. alinejo 1. odstavka 37.a člena Zakona o lokalni samoupravi, saj bi njena uporaba sedanjim članom občinskih svetov in županom dala izredno kratek rok le nekaj dni, da prenehajo opravljati tako dejavnost. Ker bi s tem lahko izgubili svojo funkcijo, bi zanje tako nastala težko popravljiva škoda, s čimer je izpolnjen pogoj iz 39. člena Zakona o ustavnem sodišču. Ustavno sodišče je odločitev sprejelo v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Tone Jerovšek
U-I-39/95
23.9.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Franca Bezjaka iz Majšperka, Brigite Bavčar iz Murske Sobote, Marjana Tomaža Jegliča iz Celja, Vincencija Demšarja in Jerneja Prevca iz Škofje Loke ter Tomislava Nemca iz Ljutomera na seji dne 23. septembra 1998
o d l o č i l o :
1. Določba 4. alinee prvega odstavka 37. a člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, št. 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 - odl. US, 63/95 - obvezna razlaga, 9/96 - odl. US, 44/96 - odl. US, 26/97 in 70/97) se razveljavi, kolikor velja za člane občinskih svetov in župane, ki so bili izvoljeni pred njeno uveljavitvijo, in so tudi že pred njeno uveljavitvijo opravljali funkcijo ali dejavnost, ki na podlagi drugega ali tretjega odstavka 37. b člena ne bi bila združljiva s funkcijo člana občinskega sveta ali s funkcijo župana.
2. Določba drugega odstavka 37. b člena istega zakona ni v neskladju z Ustavo.
3. Določba tretjega odstavka 37. b člena istega zakona v delu, ki se glasi: "kot tudi ne z delom v državni upravi na delovnih mestih, na katerih delavci izvršujejo pooblastila v zvezi z nadzorstvom nad zakonitostjo oziroma primernostjo in strokovnostjo dela organov občine", ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik Franc Bezjak v svoji pobudi navaja, da je bil na lokalnih volitvah izvoljen za župana Občine Majšperk, nato pa dne 1.2.1995 imenovan za vršilca dolžnosti vodje notranje organizacijske enote za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano v Upravni enoti Ptuj. V času njegovega kandidiranja za župana zakon ni določal nezdružljivosti funkcije župana s funkcijami in deli v občinski ali državni upravi. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 14/95 - v nadaljevanju: Novela ZLS iz leta 1995) je bil spremenjen 43. člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS), ki je določil nezdružljivost funkcije župana in podžupana z nekaterimi drugimi funkcijami in dejavnostmi. Ker je bila izpodbijana sprememba uzakonjena po lokalnih volitvah, naj bi bili na teh volitvah izvoljeni kandidati prikrajšani za ustavno pravico iz 49. člena Ustave, da jim je pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Hkrati naj bi bila s tem kršena prepoved povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave.
Pobudnik je predlagal zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe, ker bi mu na podlagi 37. a člena ZLS funkcija župana prenehala v treh mesecih po potrditvi mandata, če ne bi prenehal z opravljanjem dejavnosti, ki je nezdružljiva s funkcijo župana. Ta trimesečni rok naj bi mu bil potekel dne 19.3.1995.
2. Brigita Bavčar v svoji pobudi za oceno ustavnosti 37. b člena ZLS navaja, da v času njene izvolitve za svetnico občinskega sveta ni bila določena nezdružljivost funkcije člana občinskega sveta z delom v občinski ali državni upravi. Svojo funkcijo podpredsednice Mestnega sveta Občine Murska Sobota opravlja neprofesionalno in kolikor ne bo sprejela ponujenega delovnega mesta v občinski upravi, bo ostala brez zaposlitve in brez dohodkov, če se ne odpove funkciji občinske svetnice. Meni, da izpodbijana določba posega v njeno že pridobljeno pravico, pomeni pa tudi kršitev prepovedi povratne veljave predpisov iz 155. člena Ustave.
3. Marjan Tomaž Jeglič v pobudi navaja, da je bil na lokalnih volitvah izvoljen za člana Občinskega sveta Mestne občine Celje in da je zaposlen na Ministrstvu za okolje in prostor kot svetovalec Vlade v službi za pravnosistemska vprašanja prostora. Meni, da je besedilo izpodbijane določbe tretjega odstavka 37. b člena, ki se glasi: "kot tudi ne z delom v državni upravi na delovnih mestih, na katerih delavci izvršujejo pooblastila v zvezi z nadzorstvom nad zakonitostjo oziroma primernostjo in strokovnostjo dela organov občine", nejasno in da omogoča arbitriranje posameznih organov. Predlaga, da Ustavno sodišče izpodbijani del besedila tretjega odstavka 37. b člena ZLS razveljavi.
4. Vincencij Demšar in Jernej Prevc v pobudi navajata, da so bile določbe drugega in tretjega odstavka 37. b člena ZLS o nezdružljivosti funkcije člana občinskega sveta z delom v občinski in državni upravi sprejete po lokalnih volitvah 4. decembra 1994 in da v času kandidiranja za člane občinskih svetov pred kandidate ni bila postavljena ovira nezdružljivosti. Uveljavljata kršitev pravice iz 49. člena Ustave in kršitev načela prepovedi povratne veljave predpisov iz 155. člena Ustave. Navajata, da sta bila oba izvoljena za člana občinskega sveta Občine Škofja Loka. Njuna mandata sta bila potrjena dne 21.12.1994, občinski svet pa je na seji dne 30.3.1995 sprejel sklep o prenehanju njunega mandata zaradi nezdružljivosti funkcij. Pobudnik Vincencij Demšar je bil z odločbo Vlade dne 22.12.1994 imenovan za vršilca dolžnosti načelnika Upravne enote Škofja Loka, pobudnik Jernej Prevc pa je od oktobra 1994 zaposlen kot strokovni sodelavec za investicije in investicijsko vzdrževanje v Sekretariatu za družbeni razvoj Občine Škofja Loka.
5.Tomislav Nemec v pobudi navaja, da pomeni določba tretjega odstavka 37. b člena ZLS, ki je bila uzakonjena po lokalnih volitvah, kršitev prepovedi povratne veljave predpisov iz 155. člena Ustave. Kljub temu, da je bil z odločbo Vlade imenovan za vršilca dolžnosti načelnika Upravne enote Ljutomer, mu mandat člana občinskega sveta na podlagi odločitve občinskega sveta še ni prenehal, prenehal pa mu bo, če bo v mesecu juniju imenovan za načelnika upravne enote.
6. Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora v odgovoru z dne 15.4.1997 navaja, da določbe ZLS, ki urejajo nezdružljivost funkcij občinskih svetnikov, županov in podžupanov z določenimi funkcijami ali dejavnostmi, temeljijo na ustavnem načelu delitve oblasti in na ustavnih določbah 144. člena in tretjega odstavka 140. člena Ustave. Določbe ZLS o nezdružljivosti funkcij in dejavnosti po mnenju nasprotnega udeleženca tudi ne nasprotujejo 49. členu Ustave, ker se ta ustavna določba ne nanaša na obravnavane primere nezdružljivosti volilnih funkcij. Izpodbijane določbe ZLS tudi ne kršijo ustavne prepovedi učinkovanja predpisov za nazaj, ker prizadetim funkcionarjem oziroma delavcem le narekujejo, da opustijo eno od nezdružljivih dejavnosti. Izpodbijanim določbam je mogoče očitati le to, da niso določale primerno daljšega roka za njihovo uveljavitev, v katerem bi se lahko razrešila ob uveljavitvi izpodbijanih določb že obstoječa razmerja. To pomanjkljivost pa naj bi že odpravilo Ustavno sodišče s sklepom o zadržanju.
7. V zvezi z odgovorom Državnega zbora pobudnik Marjan Tomaž Jeglič v svojem pojasnilu z dne 29.12.1997 navaja, da mu je prenehal mandat člana Občinskega sveta Mestne občine Celje v sredini leta 1997 in da svojega pravnega interesa za oceno ustavnosti tretjega odstavka 37. b člena ZLS ne utemeljuje več kot član občinskega sveta, ampak kot državljan Republike Slovenije, ki je zainteresiran za strokovno delovanje občinskih svetov. V ta namen podaja obširno obrazložitev razlogov, ki naj ne bi opravičevali stroge ločitve nalog države od nalog lokalne skupnosti. Predlaga, da Ustavno sodišče ugotovi neskladnost izpodbijanih določb z Ustavo in z Evropsko listino lokalne samouprave.
8. Pobudnica Brigita Bavčar v svojem pojasnilu na odgovor Državnega zbora z dne 5.1.1998 navaja, da opravlja v mestni upravi delo višje strokovne sodelavke za področje informiranja in da ni ne funkcionarka in ne vodilna oseba. Čeprav je bila na lokalnih volitvah legitimno izvoljena, je bila z ugotovitvenim sklepom Mestnega sveta Občine Murska Sobota odstranjena s funkcije mestne svetnice oziroma podpredsednice Mestnega sveta.
9. Pobudnik Tomislav Nemec v zvezi z odgovorom Državnega zbora meni, da obstaja še vedno vprašanje povratne veljave izpodbijanih določb in predlaga, da se sedanjim občinskim funkcionarjem omogoči normalen zaključek mandata, ki se izteka v letošnjem letu.
B. - I.
10. Ustavno sodišče je pobudo Franca Bezjaka s sklepom št. U- I-39/95 z dne 20.4.1995 sprejelo v obravnavo, kolikor se je nanašala na 4. alineo prvega odstavka 37. a člena ZLS, ki jo je pobudnik vsebinsko izpodbijal, in do dokončne odločitve zadržalo izvrševanje navedene zakonske določbe.
11. Po sprejemu navedenega sklepa je Ustavno sodišče zaradi skupnega obravnavanja in odločanja pridružilo še pobude Brigite Bavčar, Marjana Tomaža Jegliča, Vincencija Demšarja in Jerneja Prevca ter Tomislava Nemca. Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) je Ustavno sodišče sprejelo navedene pobude in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Ustavno sodišče je priznalo pravni interes za izpodbijanje določbe 4. alinee prvega odstavka 37. a člena ZLS Marjanu Tomažu Jegliču, Vincenciju Demšarju in Jerneju Prevcu ter Tomislavu Nemcu v obsegu, razvidnem iz izreka te odločbe, ker se je izpodbijana določba nanašala na njihov položaj v času njene uveljavitve in jim je bilo omogočeno na podlagi sklepa Ustavnega sodišča o zadržanju izvrševanja izpodbijane določbe še nadaljnje opravljanje funkcije člana občinskega sveta ali župana.
B. - II.
12. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo Franca Bezjaka in zadržalo izvrševanje 4. alinee prvega odstavka 37. a člena ZLS, da bi v postopku obravnavanja in odločanja ugotovilo, ali je bilo z izpodbijano novo določbo Novela ZLS iz leta 1995, ki določa, da članu občinskega sveta preneha mandat, če v treh mesecih po potrditvi mandata ne preneha z opravljanjem dejavnosti, ki ni združljiva z njegovo funkcijo, kršena prepoved povratne veljave predpisov iz 155. člena Ustave.
13. Z ustanovitvijo občin in z izvolitvijo njihovih organov - občinskih svetov in županov - v decembru leta 1994 se je 1. januarja 1995 začel postopek uvajanja in uresničevanja novega sistema lokalne samouprave v skladu s takrat veljavnim ZLS (Uradni list RS, št. 72/93 in 6/94), ki v svojem prvotnem besedilu ni vseboval določb o nezdružljivosti posameznih funkcij in dejavnosti v občinskih organih. Novela ZLS, ki je začela veljati 11. marca 1995, torej takoj na začetku delovanja občinskih svetov in županov, ki so bili izvoljeni na prvih občinskih volitvah, je uvedla strožjo delitev oblastnih funkcij na normativne in izvršilne funkcije in s tem odpravila nejasnosti in težave, ki so se pojavljale v praksi v zvezi s položajem, pristojnostmi in pooblastili občinskih svetov in županov. V skladu s spremenjeno zakonsko ureditvijo so bile naknadno vnesene tudi določbe o nezdružljivosti posameznih funkcij z drugimi funkcijami ali delom v občinskih organih.
Tako je novi 37. b člen v drugem odstavku določil, da funkcija člana občinskega sveta ni združljiva s funkcijo župana, podžupana, člana nadzornega odbora in z delom v občinski upravi, spremenjeni 43. člen pa, da funkcija župana in podžupana ni združljiva s funkcijo članov občinskega sveta, članov nadzornega odbora in z delom v občinski upravi. Glede združljivosti funkcije člana občinskega sveta in župana ter podžupana s funkcijami in delom v državnih organih pa je tretji odstavek 37. b člena določil, da te funkcije niso združljive s funkcijo načelnika upravne enote, vodje notranje organizacijske enote v upravni enoti in z delom v državni upravi na delovnih mestih, na katerih delavci izvršujejo pooblastila v zvezi z nadzorstvom nad zakonitostjo oziroma nad primernostjo in strokovnostjo dela organov občine. Kot posledico nezdružljivosti posameznih funkcij v občinskih organih je Novela ZLS iz leta 1995 v novem 37. a členu določila, da članu občinskega sveta preneha mandat, če v treh mesecih po potrditvi mandata ne preneha opravljati dejavnosti, ki ni združljiva s funkcijo člana občinskega sveta (izpodbijana 4. alinea prvega odstavka 37. a člena). Navedena določba se na podlagi prvega odstavka 43. člena smiselno uporablja tudi glede prenehanja mandata župana.
14. Novela ZLS iz leta 1995 je začela veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, to je dne 11. marca 1995. Nove določbe o nezdružljivosti in o prenehanju so bile torej uveljavljene za naprej in so urejale bodoča dejanska stanja in pravna razmerja. Zakonodajalec pa v prehodnih in končnih določbah ni uredil položaja vseh tistih članov občinskih svetov in županov, ki so bili že izvoljeni na prvih občinskih volitvah, ko določbe o nezdružljivosti še niso veljale oziroma ko jih glede na zakonsko ureditev, iz katere ni jasno in nedvoumno izhajalo, da bi bila nezdružljivost funkcij v okviru lokalnih skupnosti zakonsko utemeljena in upravičena, tudi ni bilo mogoče pričakovati. Nove določbe o nezdružljivosti in s tem določbe o prenehanju funkcije so torej začele veljati, ne da bi zakonodajalec uredil določeno prehodno obdobje za tiste, ki so, zaupajoč v veljavno zakonsko ureditev, poleg funkcije opravljali še kakšno drugo funkcijo ali dejavnost, ki na podlagi kasnejših določb ne bi bila združljiva s funkcijo člana občinskega sveta ali župana. S tem je zakonodajalec posegel v pravne položaje, ki so nastali v preteklosti v času veljavnosti prvotne ureditve. Taki primeri povratne veljave predpisa se v teoriji označujejo kot neprava retroaktivnost, ki načeloma ni prepovedana, razen če gre za nedopusten poseg v načelo varstva zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave). To načelo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu (odločbi Ustavnega sodišča št. U-I- 123/92 - OdlUS II, 109 in št. U-I-86/96 - OdlUS V, 176). V obravnavani zadevi ne gre za kršitev določbe 49. člena Ustave, katere kršitev uveljavljajo posamezni pobudniki.
15. V obravnavanem primeru je Ustavno sodišče v skladu z načelom sorazmernosti tehtalo dve dobrini - na eni strani zaupanje v pravo vseh tistih oseb, ki so bile izvoljene za župana ali člana občinskega sveta in so hkrati opravljale tudi drugo funkcijo ali dejavnost, ki je s kasnejšimi spremembami in dopolnitvami zakona postala nezdružljiva s funkcijo člana občinskega sveta ali župana in - na drugi strani javno potrebo po uveljavitvi novih določb o nezdružljivosti tudi za te osebe. Namen nezdružljivosti hkratnega opravljanja funkcij v različnih občinskih ali državnih organih oziroma z drugimi dejavnostmi je, da se naprej onemogoči morebitno izkoriščanje in zloraba funkcije. Kolikor bi se izkazalo, da določena oseba zlorablja hkratno opravljanje funkcije oziroma dejavnosti in bi zloraba predstavljala kaznivo dejanje, zakon omogoča prenehanje funkcije tudi zaradi pravnomočne obsodbe za kaznivo dejanje (3. alinea prvega odstavka 37. a člena). Določbe o nezdružljivosti niso take narave, da bi njihovo veljavnost za pravne položaje, ki so nastali na podlagi prejšnje zakonske ureditve, ki ni določala nezdružljivosti, narekovala taka javna potreba, ki bi lahko opravičila poseg v varstvo zaupanja v pravo tistih oseb, ki so se odločile za funkcije v občinskih organih in so, zanašajoč se na veljavno zakonsko ureditev obdržale ali pridobile funkcijo oziroma opravljale ali začele opravljati dejavnosti, ki po kasnejši zakonski ureditvi ni bila več združljiva s funkcijo člana občinskega sveta ali župana. Pri tem je potrebno tudi upoštevati, da se funkcija člana občinskega sveta in župana praviloma opravlja nepoklicno (prvi odstavek 37. b člena), kar pomeni, da opravljanje funkcije ne zagotavlja ustreznega materialnega in socialnega položaja teh oseb. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče razveljavilo določbo 4. alinee prvega odstavka 37. a člena ZLS v obsegu, kolikor velja za člane občinskih svetov in župane, ki so bili izvoljeni pred njeno uveljavitvijo, in so tudi že pred njeno uveljavitvijo opravljali funkcijo ali dejavnost, ki na podlagi drugega ali tretjega odstavka 37. b člena ne bi bila združljiva s funkcijo člana občinskega sveta ali s funkcijo župana. Razveljavitev pomeni, da člani občinskih svetov in župani, na katere se ta odločba nanaša, lahko še naprej opravljajo funkcijo, določeno dejavnost oziroma delo, kljub določbam o nezdružljivosti iz drugega in tretjega odstavka 37. b člena ZLS, kolikor zakonodajalec njihovega položaja ne bo uredil v skladu s stališči, sprejetimi v tej odločbi, še pred potekom njihovega mandata.
B. - III.
16. Pobudnica Brigita Bavčar, ki je bila izvoljena za članico Mestnega sveta Mestne občine Murska Sobota, v času do uveljavitve izpodbijane določbe ni opravljala druge funkcije ali dela, ki bi bilo nezdružljivo s funkcijo članice Mestnega sveta oziroma ga ni opravljala niti v času vložitve pobude dne 31. marca 1997. Iz njene pobude in prilog - ugotovitvenega sklepa Mestnega sveta Mestne občine Murska Sobota z dne 28.6.1995 - je razvidno, da ji je funkcija članice Mestnega sveta prenehala dne 18. julija 1995 na podlagi 5. alinee prvega odstavka 37. a člena v zvezi z drugim odstavkom 37. b člena ZLS iz razloga, ker je začela opravljati delo v mestni upravi. Zato odločitev Ustavnega sodišča o razveljavitvi 4. alinee prvega odstavka 36. a člena ne more učinkovati na njen pravni položaj. Pobudnica se kot drugi pobudniki ne more sklicevati na načelo zaupanja v pravo. Kljub temu, da je izpodbijana določba že veljala, je pobudnica v nasprotju z veljavno zakonsko ureditvijo sprejela zaposlitev v mestni upravi in do odločitve Mestnega sveta o prenehanju mandata tudi opravljala funkcijo članice Mestnega sveta.
Pobudnici je bila dana možnost izbire oziroma možnost, da si poišče zaposlitev, ki bi bila združljiva s funkcijo članice Mestnega sveta. Izpodbijana določba torej ni imela povratnega učinka na njen pravni položaj, ki ga je pridobila na podlagi prejšnje ureditve. Zato Ustavno sodišče ni moglo upoštevati pobudničine navedbe o kršitvi njenih pridobljenih pravic in povratne veljave predpisa. Vendar pa pobudnica v svoji pobudi in v pojasnilih na odgovor Državnega zbora posredno vsebinsko izpodbija drugi odstavek 37. b člena v delu, ki določa, da funkcija člana občinskega sveta ni združljiva z delom v občinski upravi.
17. V točki 12. te obrazložitve so obrazloženi bistveni razlogi, ki so opravičevali zakonodajalca, da je s spremembami in dopolnitvami ZLS vnesel tudi določbe o nezdružljivosti. S strožjo ločitvijo funkcij na področju lokalne samouprave (normativne in izvršilne) naj bi se zagotovila večja samostojnost in neodvisnost funkcije župana, ki je tako kot občinski svet izvoljen neposredno. To pa pomeni, da osebe, ki so zaposlene v občinski upravi, katere predstojnik je župan (drugi odstavek 49. člena ZLS), in ki po njegovih navodilih in smernicah pripravljajo gradiva za občinski svet, ne morejo hkrati tudi odločati o teh gradivih. Zakonodajalec je za določitev nezdružljivosti funkcije člana občinskega sveta z delom v občinski upravi imel stvarne in utemeljene razloge in ni ravnal arbitrarno. Ker izpodbijana ureditev ni v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave), je Ustavno sodišče v 2. točki izreka odločilo, da določba drugega odstavka 37. b člena ZLS ni v neskladju z Ustavo.
B. - IV.
18. Navedbe pobudnika Tomaža Jegliča o nejasnosti določbe tretjega odstavka 37. b člena v delu, ki določa, da "funkcija člana občinskega sveta tudi ni združljiva z delom v državni upravi na delovnih mestih, na katerih delavci izvršujejo pooblastila v zvezi z nadzorstvom nad zakonitostjo oziroma nad primernostjo in strokovnostjo dela organov občine ", Ustavno sodišče ni moglo upoštevati. Izpodbijani del določbe tretjega odstavka 37. b člena temelji na določbi 144. člena Ustave, ki nalaga državnim organom, da nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti in na tretjem odstavku 140. člena Ustave, ki določa, da v zadevah, ki jih na organe lokalne skupnosti prenese država, opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo organov lokalnih skupnosti. Uresničevanje navedenih ustavnih določb zahteva, da se nadzorstvo opravlja nepristransko in neodvisno. Eden izmed pogojev za opravljanje neodvisnega in nepristranskega nadzorstva nad organi lokalnih skupnosti je nedvomno, da nadzor opravlja oseba, ki ne opravlja hkrati tudi kakšne funkcije v občinskih organih. Izpodbijani del določbe povsem jasno določa, da se nezdružljivost nanaša le na delovna mesta, na katerih delavci izvršujejo opisano nadzorstvo in ne na vse delavce v državni upravi. Glede na to, da akti o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest državnih organov vsebujejo opise del in nalog, ki sodijo v opis posameznega delovnega mesta, je izpodbijana določba povsem določna in zato ni v nasprotju z načeli pravne države. Konkretne težave pobudnika v zvezi z ugotavljanjem ali je bilo opravljanje del in nalog na delovnem mestu, ki ga je sam zasedal, nezdružljivo z njegovo funkcijo člana občinskega sveta, še ne pomenijo, da je zakonska določba nejasna in da omogoča arbitrarnost odločanja. Kolikor pa bi do odločitve o prenehanju funkcije prišlo v nasprotju z določbami ZLS, je na podlagi 157. člena Ustave zagotovljeno sodno varstvo. Pobudnikove navedbe, da zoper navedene odločitve ni predvideno sodno varstvo, so torej neutemeljene. Zoper odločbo o prenehanju funkcije je dopustno sprožiti upravni spor, za katerega pa od 1. januarja 1998 ni več pristojno Vrhovno sodišče, ampak Upravno sodišče v skladu z novim Zakonom o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97).
C.
19. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam - Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik dr. Lojze Ude. Drugo in tretjo točko izreka je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm