U-I-197/97
Natisni
Opravilna št.:
U-I-197/97
Datum odločitve:
21. 5. 1998
Objavljeno:
OdlUS VII, 93
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.197.97
Akt:
Zakon o ratifikaciji Evropskega sporazuma o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani, s sklepno listino ter protokola, s katerim se spreminja Evropski sporazum o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi ter njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (Uradni list RS - MP, št. 13/97)
Izrek:
Postopek za preizkus pobude Marjana Poljšaka za oceno ustavnosti Zakona o ratifikaciji Evropskega sporazuma o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani, s sklepno listino ter protokola, s katerim se spreminja Evropski sporazum o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi ter njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani, se ustavi.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče je pristojno na podlagi določbe tretjega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču na pobudo začeti postopek za oceno ustavnosti postopka sprejemanja zakona, če pobudnik za to presojo izkaže pravni interes.
Ustavno sodišče je vselej pristojno presojati zakon, celo če je ta po svoji vsebini posamičen pravni akt.
S tem, ko zakon o ratifikaciji povzema določbe mednarodne pogodbe, jim ne daje pravne narave zakonskih določb. Prav tako pa določbe zakona o ratifikaciji zgolj zaradi tega, ker zakon o ratifikaciji povzema mednarodno pogodbo, tudi ne pridobijo pravne narave mednarodne pogodbe. Zakon o ratifikaciji in mednarodna pogodba, katere sklenitev se odobri z zakonom o ratifikaciji, torej nista isti pravni akt in tudi po pravni naravi ta pravna akta nista identična. Ustavno sodišče je zato na podlagi določbe Ustave, po kateri je pristojno odločati o skladnosti zakonov z Ustavo, pristojno presojati ustavnost zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe.
Z nadomestno ratifikacijo z dne 5.9.1997 je Republika Slovenija mednarodnopravno obvezujoče izjavila svojo voljo o tem, da jo veže Evropski sporazum o pridružitvi. Mednarodnopravno je torej obveznost že nastala. V času odločanja Ustavnega sodišča z razveljavitvijo Zakona o ratifikaciji Evropskega sporazuma o pridružitvi v nobenem primeru ni bilo več mogoče preprečiti mednarodne zaveze Slovenije. Morebitna razveljavitev tega zakona bi povzročila z mednarodnopravnega vidika kršitev mednarodne pogodbe, razen v primeru razveljavitve z ustreznim odložnim rokom, ki bi omogočal odstop od te pogodbe. Pobudnik svoje pobude ni prilagodil dejstvu, da je bil Zakon o ratifikaciji sprejet in da bi bil po njegovem sprejemu mogoč kvečjemu še naknadni referendum, pobudnik pa ni z ničemer izkazal, da je pobudo za tak referendum tudi vložil.
Geslo:
Pristojnost Ustavnega sodišča, ocena ustavnosti postopka sprejemanja zakona.
Presoja zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe.
Izkazani pravni interes kot procesni pogoj za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem na podlagi pobude.
Referendum, zakonodajni.
Zakon, zakonodajni referendum.
Načelo demokratičnosti.
Načelo pravne in socialne države.
Načelo medsebojne usklajenosti pravnih aktov.
Način odločanja na seji Državnega zbora.
Predsednik republike, pristojnost za izdajo listine o ratifikaciji mednarodne pogodbe.
Mednarodne pogodbe, ratifikacija.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 1., 2., 86., 5. al. 107., 153., 1. in 2. odst. 160. čl. 
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI), 21. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 6., 21., 24., 26., 43., 47. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995 (OdlUS IV,98) in št. U-I-246/97 z dne 15. 10. 1997 (OdlUS VI,127).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Marjan Poljšak, Ajdovščina
Datum vloge:
24. 7. 1997
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
ustavitev
Dokument:
US18928
Dokument v PDF obliki:
U-I-197-97.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-197-97_LM Jerovšek.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
U-I-197-97_LM Krivic.pdf
114 KB
Prenesite datoteko
U-I-197/97
21.5.1998
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Marjana Poljšaka iz Ajdovščine na seji dne 21. maja 1998
s k l e n i l o:
Postopek za preizkus pobude Marjana Poljšaka za oceno ustavnosti Zakona o ratifikaciji Evropskega sporazuma o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani, s sklepno listino ter protokola, s katerim se spreminja Evropski sporazum o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi ter njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (Uradni list RS, MP, št. 13/97), se ustavi.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik je dne 23.7.1997 vložil pobudo za oceno ustavnosti v izreku tega sklepa navedenega zakona (v nadaljevanju: MESP).
Pobudnik zatrjuje, da je bil MESP sprejet po nezakonitem in protiustavnem postopku, in se glede temelja pobude sklicuje na tisti del določbe 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), po kateri Ustavno sodišče presoja tudi ustavnost in zakonitost postopkov, po katerih so bili izpodbijani predpisi sprejeti. V postopku sprejemanja MESP naj bi predsednik Državnega zbora ravnal v nasprotju s 13. in 17. členom Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in 38/96 - v nadaljevanju: ZRLI), ker ni določil roka za zbiranje podpisov v podporo pobudi za zakonodajni referendum in ker ni odložil tretje obravnave predloga MESP. Predsednik Državnega zbora naj bi bil neutemeljeno zavrnil pobudo za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis referenduma z obrazložitvijo, da zakonodajni referendum pri ratifikacijskem zakonu ni možen in da 18. člen ZRLI ne predvideva referenduma o celem zakonu, ampak o posameznem vprašanju. Predsednik Državnega zbora naj bi bil s tem kršil pobudnikove pravice iz 3., 44. in 90. člena Ustave, s čimer pobudnik tudi utemeljuje svoj pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti. Predsednik Državnega zbora naj bi bil tako kršil tudi temeljno načelo Ustave - trajno pravico slovenskega naroda do samoodločbe.
2. Pobuda je bila poslana Državnemu zboru, ki se je o njenih navedbah izjavil. Za sprejem pobude naj ne bi bile izpolnjene procesne predpostavke, pa tudi po vsebini naj ne bi bila utemeljena. Državni zbor meni, da ne obstaja niti dejanska niti pravna podlaga za obravnavo zadeve po tretjem odstavku 21. člena ZUstS. Po vsebini naj ne bi šlo za postopek sprejemanja zakona, pač pa naj bi se vloga od začetka do konca ukvarjala z ravnanjem predsednika Državnega zbora glede pobude za predhodni zakonodajni referendum in bi jo bilo že zato treba zavreči.
Pobudnik ob utemeljitvi pravnega interesa izrecno zatrjuje kršitev ustavnih pravic, v dosedanjih postopkih pred Ustavnim sodiščem pa naj bi bili tako zastavljeni postopki vedno predmet upravnega spora oziroma posredno ustavne pritožbe. Ob upoštevanju načela enakosti po mnenju Državnega zbora ni razloga, da bi se ta primer obravnaval drugače. Postopek po tretjem odstavku 21. člena ZUstS naj bi bil možen le v povezavi z odločanjem o ustavnosti zakona - torej bi moral hkrati biti uveden postopek za oceno ustavnosti zakona in bi se v zvezi s to glavno stvarjo preizkušal tudi postopek, po katerem je bil tak zakon sprejet - ocenjevanje zgolj ustavnosti postopka za sprejem nekega zakona pa naj bi po Ustavi in tretjem odstavku 21. člena ZUstS ne bilo možno. Ker gre za ratifikacijo mednarodne pogodbe, ki ni zajeta v pristojnostih iz prve do pete alinee 21. člena ZUstS, temveč jo Ustavno sodišče lahko obravnava le v postopku izrekanja predhodnega mnenja po drugem odstavku 160. člena Ustave, pa naj tudi iz tega razloga ne bi bila podana pristojnost Ustavnega sodišča za odločanje o pobudi.
3. Zakon o ratifikaciji naj bi bil zakon le v formalnem pogledu in naj ne bi imel nobene lastne materialne vsebine, ker naj bi ta pripadala mednarodni pogodbi, za katero velja poseben način sklepanja. Akt o odobritvi mednarodne pogodbe bi prav lahko imel tudi drugačno ime. Če bi zakon o ratifikaciji obravnavali kot mednarodno pogodbo, bi s tem porušili ustavno določeno hierarhično razmerje med zakonom in mednarodno pogodbo. Takšno sklepanje naj bi sledilo tudi iz ustavnih določb in sicer iz določb 86., 153. in 160. člena Ustave, v katerih Ustava posebej navaja zakone in posebej ratificirane mednarodne pogodbe. Enako pa naj bi sledilo tudi iz določbe 107. člena Ustave, ki v posebni alinei določa, da Predsednik republike razglaša zakone, in v posebni alinei, da izdaja listine o ratifikaciji. Temu razlikovanju naj bi sledil tudi Ustavni zakon o spremembi 68. člena Ustave, ki naj bi prav tako ločil med zakonom in mednarodno pogodbo.
4. Vlada je, zaprošena za pojasnila, posredovala kopijo diplomatske note, ki jo je izdalo dne 27.8.1997 Ministrstvo za zunanje zadeve. Z njo je bilo Generalnemu sekretarju Sveta Evropske unije sporočeno, da je Slovenija ratificirala Evropski sporazum o pridružitvi. Svet Evropske unije je to noto prejel 5.9.1997. Ministrstvo za zunanje zadeve pa je posredovalo pojasnila o načinih izražanja privolitve države, da jo veže mednarodna pogodba. Opozorilo je, da predvsem dvostranske mednarodne pogodbe vse redkeje predvidevajo izmenjavo listin o ratifikaciji, sprejetju ali odobritvi kot pogoj za začetek veljavnosti pogodbe. To obliko nadomešča s pogodbami predvidena tako imenovana nadomestna ratifikacija - to je izmenjava sporočil v obliki diplomatskih not pogodbenic, da so izpolnjeni notranjepravni pogoji za uveljavitev pogodbe v mednarodnem pravu. Ministrstvo za zunanje zadeve predloži na podlagi 107. člena Ustave Predsedniku republike listine o ratifikaciji tedaj, kadar je njihova izmenjava predvidena z mednarodno pogodbo.
Kadar pa pogodba predvideva nadomestno ratifikacijo, izda diplomatsko noto Ministrstvo za zunanje zadeve v skladu z določbo drugega odstavka 64. člena Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 1/91).
B. - I.
5. Državnemu zboru je bilo v skladu z določbo četrtega odstavka 26. člena ZUstS omogočeno, da se o navedbah v pobudi izjavi.
Državni zbor uvodoma oporeka, da bi bilo Ustavno sodišče v postopku za oceno ustavnosti zakona pristojno obravnavati in presojati pobudo. To stališče Državnega zbora ni utemeljeno.
6. ZUstS v prvi do peti alinei prvega odstavka 21. člena povzema pristojnosti Ustavnega sodišča, kakor so določene v prvi do peti alinei prvega odstavka 160. člena Ustave. Po določbi tretjega odstavka 21. člena ZUstS pa Ustavno sodišče pri odločanju o zadevah iz pristojnosti iz prve do pete alinee prvega odstavka tega člena odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti akti sprejeti. To pa pomeni, da lahko Ustavno sodišče o ustavnosti oziroma zakonitosti postopkov sprejemanja predpisov odloča bodisi ob tem, ko odloča o ustavnosti ali zakonitosti posameznih določb predpisa, ali pa odloča samo o ustavnosti ali zakonitosti postopka njegovega sprejemanja, če so izpolnjeni pogoji iz prve do pete alinee prvega odstavka 21. člena ZUstS in če so izpolnjeni tudi drugi pogoji, ki jih Ustava in ZUstS določata za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti v posameznem primeru. Kajti zakonske določbe niso protiustavne samo, kadar je njihova vsebina v neskladju z Ustavo, ampak so lahko protiustavne tudi zaradi kršitev ustavno določenega postopka njihovega sprejemanja. Določba tretjega odstavka 21. člena ZUstS ima svoj ustavni temelj v načelu demokratičnosti (1. člen Ustave) in v načelih pravne države (2. člen Ustave). Tako je Ustavno sodišče tudi v zadevi št. U-I- 119/95 (odločba z dne 12.10.1995, OdlUS 98, IV) odločilo na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS, da je bil statut občine sprejet po postopku, ki ni v neskladju z zakonom - torej je odločalo o zakonitosti postopka sprejemanja predpisa - ne da bi presojalo zakonitost posameznih določb tega predpisa. Na enaki pravni podlagi je Ustavno sodišče odločalo tudi v zadevi št. U-I-246/97 (odločba z dne 15.10.1997, Uradni list RS, št. 65/97).
7. Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča pri presoji pristojnosti za ocenjevanje ustavnosti pri zakonu vselej prevlada formalni kriterij - torej da je izdan v obliki zakona.
Zato je Ustavno sodišče celo zakon, ki je po vsebini posamičen pravni akt, pristojno presojati. To velja tudi pri zakonu o ratifikaciji. Ustavno sodišče je že v mnenju št. Rm-1/97 z dne 5.6.1997 (Uradni list RS, št. 40/97) posebej opozorilo na to, da Ustava uporablja pojem "ratifikacija" v dveh vsebinsko različnih pomenih. V peti alinei 107. člena ga uporablja v takšnem pomenu, kakor je sicer običajen v mednarodnem pravu - predsednik Republike je pooblaščen za izdajo ratifikacijskih listin - to je tistega mednarodnega akta, s katerim se, kadar je to predvideno v mednarodnem aktu, država mednarodnopravno zaveže. To pa pomeni, da mora predsednik republike po določbi druge alinee navedenega člena najprej izdati ukaz o razglasitvi zakona o ratifikaciji in po njegovi uveljavitvi na njegovi podlagi in po pooblastilu v peti alinei 107. člena Ustave izdati ratifikacijske listine. V določbah 86. in 153. člena ter v določbi druge alinee prvega odstavka 160. člena Ustave pa je uporabljen pojem ratifikacija v povsem drugem pomenu. Gre za to, da mora Državni zbor odobriti sklenitev določene mednarodne pogodbe in po veljavni ureditvi to stori z zakonom o ratifikaciji, ki bi bil torej ustrezneje poimenovan kot zakon o odobritvi sklenitve mednarodne pogodbe. To pa seveda ne pomeni, da sta zakon o ratifikaciji in mednarodna pogodba en in isti pravni akt, kakor izhaja iz stališč Državnega zbora. Res je, da vsak zakon o ratifikaciji v enem od svojih členov povzema besedilo mednarodne pogodbe, za katero se z njim odobri sklenitev. Vendar zaradi tega zakon o ratifikaciji ostaja notranje pravni akt in ne postane mednarodna pogodba in zaradi tega tudi mednarodna pogodba ostaja mednarodni pravni posel.
Zato s pristojnostjo Ustavnega sodišča, da presoja zakon o ratifikaciji, ni v ničemer spremenjeno hierarhično razmerje pravnih aktov, ki mednarodno pogodbo uvrščajo pod Ustavo in nad zakon.
8. Ustavno sodišče je že v zgoraj citirani Rm-zadevi izrecno zavzelo stališče do tega, da je na podlagi prve alinee prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno za presojo ustavnosti zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe. Pri tem se Ustavno sodišče tedaj ni opredelilo do vprašanja, ali je presoja ustavnosti ratifikacijskega zakona možna že od njegove uveljavitve dalje, torej še pred uveljavitvijo mednarodne pogodbe (tako kot v praksi nemškega zveznega ustavnega sodišča). Do tega vprašanja se opredeljuje v tej zadevi, vendar le toliko, kolikor je potrebno za odločanje o njej. Pobudnik ne utemeljuje svojega pravnega interesa za izpodbijanje MESP s tem, da določbe mednarodne pogodbe vplivajo na njegov pravni položaj, ampak svoj pravni interes utemeljuje in izkazuje le glede postopka sprejemanja MESP. MESP je bil uveljavljen in njegova uveljavitev je povzročila določene pravne učinke, med katerimi je gotovo najpomembnejši ta, da so na njegovi podlagi pristojni organi izvršilne oblasti lahko podali izjavo o tem, da država sprejema obveznosti po MESP. Če bi MESP predvideval izdajo
ratifikacijskih listin, bi na njegovi podlagi po določbi pete alinee 107. člena Ustave predsednik republike izdal ratifikacijske listine - akt torej, s katerim se država mednarodnopravno zaveže z mednarodno pogodbo. Ker MESP izmenjave ratifikacijskih listin ne predvideva, je bilo na podlagi uveljavljenega MESP mogoče opraviti tako imenovano nadomestno ratifikacijo, ki je v takšnih primerih glede na pojasnila Ministrstva za zunanje zadeve na mednarodnopravnem področju običajna. Pravni učinki veljavnosti MESP so torej nastopili tudi za druge državne organe, zato je Ustavno sodišče pristojno presojati ustavnost postopka sprejemanja MESP še pred uveljavitvijo mednarodne pogodbe, katere ratifikacija je bila z njim odobrena.
B. - II.
9. Ustavno sodišče je torej pristojno na podlagi pobude začeti postopek za oceno ustavnosti postopka sprejemanja izpodbijanega predpisa. Odločitev o tem, ali ga bo začelo ali ne, pa je odvisna tudi od tega, ali pobudnik za to presojo izkazuje pravni interes. Pobudnik utemeljuje svoj pravni interes z zatrjevanjem kršitev ustavnih določb in določb ZRLI, do katerih naj bi bilo prišlo v postopku sprejemanja MESP. Pobudnik meni, da pomeni MESP prvi korak k postopni izgubi suverenosti države in da referendum čez nekaj let ne bo več omogočal svobodne odločitve, ker naj bi bila tedaj Slovenija že preveč odvisna od Evropske unije.
10. Državni zbor je MESP sprejel 15.7.1997, pričel pa je veljati 8.8.1997. Ministrstvo za zunanje zadeve je 27.8.1997 izdalo noto Generalnemu sekretarju Sveta Evropske unije o ratifikaciji Evropskega sporazuma o pridružitvi. Sprejemna pisarna Sveta Evropske unije je to noto prejela 5.9.1997. S tem datumom se je Republika Slovenija mednarodnopravno obvezala k izpolnjevanju Evropskega sporazuma o pridružitvi, ko bo ta v skladu z njegovimi določbami pridobil tudi mednarodnopravno veljavnost.
11. Ustavno sodišče ima na podlagi drugega odstavka 160. člena Ustave posebno pristojnost predhodne kontrole ustavnosti mednarodne pogodbe. Njen namen je pravočasno preprečiti, da država zaradi neskladnosti z ustavnimi določbami ne bi mogla izpolnjevati sprejetih mednarodnih obveznosti. Po določbi prve alinee prvega odstavka 160. člena Ustave pa lahko Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe z Ustavo. Pri tej presoji mora upoštevati vsa pravila, ki jih Ustava in ZUstS določata za presojo skladnosti zakona z Ustavo. Po določbi prvega odstavka 24. člena ZUstS je treba za začetek postopka za presojo ustavnosti predpisa izkazati pravni interes. Ta pa je po določbi drugega odstavka tega člena podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.
12. Zakon, ki ni v skladu z Ustavo, Ustavno sodišče po določbi prvega odstavka 161. člena Ustave razveljavi, ne more pa ga odpraviti. Razveljavitev začne po določbi 43. člena ZUstS učinkovati naslednji dan po objavi odločbe o razveljavitvi oziroma po poteku roka, ki ga določi Ustavno sodišče - torej v vsakem primeru z veljavnostjo ex nunc (od razveljavitve naprej). Z nadomestno ratifikacijo z dne 5.9.1997 je Republika Slovenija mednarodnopravno obvezujoče izjavila svojo voljo o tem, da jo veže Evropski sporazum o pridružitvi. Mednarodnopravno je torej obveznost že nastala. Ustavno sodišče bi navedeno lahko preprečilo samo tako, da bi MESP razveljavilo še pred izvršitvijo nadomestne ratifikacije oziroma da bi še pred tem odločilo o začasnem zadržanju MESP. V času odločanja Ustavnega sodišča z razveljavitvijo MESP v nobenem primeru ni bilo več mogoče preprečiti mednarodne zaveze Slovenije. Morebitna razveljavitev MESP bi povzročila z mednarodnopravnega vidika kršitev mednarodne pogodbe, razen v primeru razveljavitve z ustreznim odložnim rokom, ki bi omogočal odstop od pogodbe (v skladu z določbo drugega odstavka 127. člena ESP, torej v 6 mesecih - seveda z ustreznimi političnimi in ekonomskimi posledicami). Pobudnik pa zahteva ugotovitev "ničnosti" izpodbijane odločitve predsednika Državnega zbora in izvedbo predhodnega zakonodajnega referenduma, ki pa sedaj že pojmovno ni več mogoč. Pobudnik svoje pobude ni prilagodil dejstvu, da je bil MESP sprejet in da bi bil po njegovem sprejemu mogoč kvečjemu še naknadni referendum po določbi drugega odstavka 21. člena ZRLI. Po tej določbi bi moral pobudnik zahteve za razpis naknadnega referenduma v sedmih dneh po sprejetju Zakona obvestiti o svoji pobudi predsednika Državnega zbora, ki bi bil v tem primeru moral določiti rok za zbiranje podpisov za vložitev zahteve. Pobudnik ni z ničemer izkazal, da je pobudo za naknadni referendum tudi vložil. Na podlagi navedenega je bilo treba postopek za preizkus pobude ustaviti.
13. Pobudnik je imel možnost v ustreznem sodnem postopku uveljavljati varstvo svojih ustavnih pravic, za katere zatrjuje, da so mu bile ob sprejetju MESP kršene. Iz pobudnikovih navedb ni razvidno, ali jih je tudi dejansko uveljavljal, vendar to na odločitev v tej zadevi ne more vplivati.
C.
14. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi 47. in 6. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jerovšek, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Krivic je dal pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška
Z odločitvijo večine ne soglašam. Odločba temelji na pravno neprepričljivem stališču, "da je Republika Slovenija s sprejemom ratifikacijskega zakona (MESP), dne 5. 9. 1997 mednarodno pravno obvezujoče izjavila svojo voljo o tem, da jo veže Evropski sporazum o pridružitvi, in da je s tem mednarodno pravno obveznost že nastala. Ustavno sodišče bi navedeno lahko preprečilo samo tako, da bi MESP razveljavilo še pred izvršitvijo nadomestne ratifikacije oziroma, da bi še pred tem odločilo o začasnem zadržanju MESP.
Odločba se ukvarja z nebistvenimi vprašanji in ne odgovarja na pobudnikovo trditev o tem, da je bila kršena procedura sprejemanja MESP, ker ni bilo omogočeno, da bi se izpeljala zakonsko predvidena procedura za zakonodajni referendum o ratifikacijskem zakonu in o odložitvi tretje obravnave predloga MESP. Ustavno sodišče bi moralo zavzeti stališče, ali je bil postopek v zvezi s sprejemanjem MESP zakonit in ali je predsednik Državnega zbora ravnal v nasprotju s 13. in 17. členom ZRLI, kar zatrjuje pobudnik.
Pri tem je bistveno to, da se po 90. členu Ustave, mora razpisati referendum o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, če npr. to zahteva štirideset tisoč volilcev, kar je bil namen pobudnika. Omenjena ustavna določba nesporno omogoča referendum o vsakem vprašanju ali tudi o celotnem zakonu, ki bi v pravni red vnesel določbe, ki predstavljajo sistem pravic in obveznosti za posameznike, asociacije ali za državo. Pri tem je nebistveno ali je norma v formalnem pogledu v rangu zakonske ali celo ustavne norme. Bistveno je, da jo sprejema zakonodajni organ in, da predstavlja pravico ali obveznost. Mednarodna pogodba je v tem pogledu prav tako le norma, ki ima v notranjem pravu enake učinke kot zakon, le da je z njo zavezana še druga pogodbena stran. Ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe pa se po 8. členu Ustave uporabljajo neposredno in stojijo v hierarhiji pravnih aktov po 153. členu Ustave nad zakonom. O vsakem vprašanju, ki je v pristojnosti Državnega zbora pa lahko po določbi tretjega člena Ustave odloča ljudstvo neposredno.
Ljudstvo ima celo prednost odločati neposredno, če to zahteva z ustavo predpisanim številom volilcev.
Ustavno sodišče bi torej moralo zavzeti stališče ali je bila v tem konkretnem primeru kršena procedura, ki jo določa ZRLI.
Povsem nebistveno je ali je med tem Evropski sporazum o pridružitvi že postal zavezujoč, saj sam predvideva tudi postopek po katerem lahko podpisnica odstopi od sporazuma, seveda z določenimi posledicami. Navedeno pa pomeni, da je razpis zakonodajnega referenduma možen kdajkoli o vprašanjih, ki predstavljajo pravice in obveznosti, in da tudi zakon ne more in ne sme predpisovati omejitev, ki bi ustavno možnost zahtevati in izvesti referendum onemogočale. Zato tudi ne drži trditev v odločbi, da je postalo odločanje o pobudi brezpredmetno, ker ni več mogoče odpraviti posledic. Da to ne drži izhaja iz dejstva, da so tudi druge države v različnih fazah pridruževanja izvedle referendum in da ga bo morala tudi naša država, če bo to zahtevano (Vlada je to že obljubila). Takrat bodo seveda posledice odstopa mnogo hujše, če bi se volilci odločili proti vključitvi v EU. Že samo to dejstvo povsem izniči trditev, da z razveljavitvijo MESP ni več mogoče preprečiti mednarodnopravne zaveze Slovenije. Ni mogoče preprečiti le nekaterih posledic, ki bi jih odstop od sporazuma imel, mednarodnopravna zaveza pa bi bila seveda razdrta po predpisanem postopku. To pa pomeni, da je zahteva pobudnika za izvedbo referenduma o MESP, sedaj ne več predhodnega, pač pa naknadnega, še vedno utemeljena. Zato bi Ustavno sodišče moralo odločiti ali je bilo Ravnanje predsednika Državnega zbora zakonito. In če ni bilo, bi moralo naložiti določeno ravnanje, ki bi omogočilo izvedbo zahtevanega postopka pobudnika.
Sam se sicer zavzemam za vključitev v EU, seveda pa posamični ali skupinski ali politični in drugi interesi ne morejo preprečiti ustavne pravice vsakogar, da se po predpisanem postopku zavzema in če izpolni pogoje tudi doseže izvedbo referenduma. Te ustavne možnosti pobudnik ni imel. Ustavno sodišče pa s svojo pitijsko odločitvijo pomaga pri tem, da se z raznimi kvazi pravnimi odgovori zamegljuje doseči možnost za izvedbo kakršnegakoli referenduma. Takšna je namreč sedanja stvarnost.
dr. Tone Jerovšek
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
S to procesno odločitvijo (o ustavitvi postopka) se strinjam.
Pripominjam le, da tudi v primeru meritornega odločanja o vsebini pobude ta po mojem mnenju ne bi mogla uspeti, saj je bilo po mojem mnenju izpodbijano stališče predsednika Državnega zbora (vsaj v delu, da "18. člen ZRLI ne predvideva referenduma o celem zakonu, ampak o posameznem vprašanju") povsem pravilno in neoporečno. To je iz besedila 18. člena ZRLI (iz vseh štirih alinej) tako jasno razvidno, da sploh ne potrebuje podrobnejše razlage. To pa ne pomeni, da je bilo pobudniku (ali komurkoli) s tem onemogočeno, da bi vendarle dosegel odločanje o celotnem ratifikacijskem zakonu na referendumu, kar je bil, sodeč po 4. točki pobude, tudi pobudnikov temeljni namen: to bi pobudnik (ali kdorkoli drug) lahko dosegel s pobudo za razpis naknadnega referenduma po 21. členu ZRLI, na kar je bila javnost v tistem času tudi opozorjena. Pobudnik je torej za dosego svojega legitimnega in ustavno dopustnega cilja uporabil pravno neprimerno, zakonsko nedopustno sredstvo - primernega in zakonsko dopustnega sredstva pa ni uporabil. Njegova ustavna pravica zahtevati razpis referenduma o vprašanju, ki se ureja z zakonom, torej ni bila kršena, zato tudi ne drži njegova trditev, da postopek sprejetja spornega zakona ni bil zakonit oziroma izpeljan ob spoštovanju ustavnih pravic državljanov.
Matevž Krivic