U-I-2/97
Natisni
Opravilna št.:
U-I-2/97
Datum odločitve:
24. 6. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 51/98 in OdlUS VII, 138
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.2.97
Akt:
Pravilnik o spremembah in dopolnitvah pravilnika o pogojih za pridobitev naziva klinika oziroma inštitut (Uradni list RS, št. 54/96), 1., 2., 3., 4., 6., 8., 9., 10., 11. in 12. čl.
Izrek:
Členi 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11 in 12 Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o pogojih za pridobitev naziva klinika oziroma inštitut se odpravijo.
Evidenčni stavek:
Pravilnik ne sme v vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Pravilnik prav tako ne sme na novo določati določati pravic in obveznosti, kar je v skladu z načelom demokratične in pravne države pridržano Ustavi in zakonu.
Geslo:
Preseganje zakonskega pooblastila s podzakonskim aktom.
Načelo demokratičnosti.
Načelo pravne države.
Javni zdravstveni zavod.
Načelo legalitete pri delu upravnih organov.
Vezanost delovanja državnih organov na Ustavo in zakon.
Načelo medsebojne usklajenosti pravnih aktov.
Pravna podlaga:
Ustava, 120., 153. čl.
Zakon o upravi (ZUpr), 99. čl.
Zakon o zdravstveni dejavnosti (ZZDej), 18. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 24., 26., 2. odst. 45. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Klinični oddelek za kardiologijo in drugi
Datum vloge:
7. 1. 1997
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
odprava podzakonskega predpisa/predpisa za izvrševanje javnih pooblastil
Dokument:
US19024
Dokument v PDF obliki:
U-I-2-97.pdf
84 KB
Prenesite datoteko
U-I-2/97
24.6.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Kliničnega oddelka za kardiologijo, Kliničnega oddelka za pljučne bolezni in alergijo, Kliničnega oddelka za nefrologijo, Kliničnega oddelka za endokrinologijo, diabetes in presnovne bolezni, Kliničnega oddelka za gastroenterologijo, Kliničnega oddelka za hematologijo, Kliničnega oddelka za revmatologijo, Kliničnega oddelka za hipertenzijo in Kliničnega oddelka za intenzivno interno medicino Interne klinike Kliničnega centra Ljubljana, ter Kliničnega oddelka za maksilofacialno in oralno kirurgijo Kirurške klinike Kliničnega centra Ljubljana, ki jih zastopa Bogdana Žigon, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 24. junija 1998
o d l o č i l o :
Členi 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11 in 12 Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o pogojih za pridobitev naziva klinika oziroma inštitut (Uradni list RS, št. 54/96) se odpravijo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki izpodbijajo Pravilnik o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o pogojih za pridobitev naziva klinika oziroma inštitut (Uradni list RS, št. 54/96 - v nadaljevanju: Pravilnik), s katerim so bili v sistemu zdravstvenih organizacij poleg klinik vpeljani klinični oddelki in klinični inštituti. Na tej podlagi so bili pobudniki, ki so bili poprej klinike, spremenjeni v klinične oddelke. Pobudniki menijo, da je Minister za zdravstvo s tem prekoračil pooblastilo iz 18. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92 - v nadaljevanju: ZZDej). Izpodbijane določbe Pravilnika naj ne bi imele podlage v ZZDej. Po njihovem mnenju 18. člen ZZDej pooblašča Ministra za zdravstvo, da s podzakonskim aktom določi pogoje, ki jih mora izpolnjevati bolnišnica ali njen oddelek, da se ji podeli naziv klinika ali inštitut, ne pa tudi, da določi nove nazive, kot sta klinični inštitut ter klinični oddelek.
Pravilnik naj tudi ne bi določal skladno z 18. členom ZZDej strokovnih pogojev za podelitev naziva klinika oziroma klinični inštitut na eni strani in klinični oddelek na drugi strani.V nasprotju z ZZdej je po mnenju pobudnikov tudi 3. člen Pravilnika, ki določa, da lahko le ena bolnišnica oziroma njen oddelek za določeno medicinsko stroko pridobi naziv klinika oziroma klinični inštitut.
2. Pobudniki utemeljujejo pravni interes z dejstvom, da je Svet Kliničnega centra Ljubljana na podlagi izpodbijanih določb oblikoval notranjo strukturo tako, da je dosedanjim klinikam oziroma inštitutom odvzel dosedanjo samostojnost organizacijskih enot, ki so jo imeli pobudniki zadnjih 25 let. Klinike oziroma inštituti so imeli status samostojne zdravstvene enote s svojo štampiljko in računom. Pobudniki menijo, da daje Pravilnik status samostojne zdravstvene enote s štampiljko in računom samo klinikam in inštitutom. S sprejetjem statuta Kliničnega centra naj bi prešla njihova samostojnost na strokovno-poslovno skupnost. Pobudniki navajajo, da so bili od leta 1978 do preimenovanja strokovno povsem samostojni. Menijo, da se je njihov položaj znotraj Kliničnega centra bistveno spremenil in da so nasproti klinikam v podrejenem položaju.
3. Ministrstvo za zdravstvo v odgovoru navaja, da so se z razvojem medicinske znanosti pojavile številne specializacije in podspecializacije, kar je privedlo do dezintegracije strok.
Vendar se je v razvitih državah zaradi zahteve po celovitem obravnavanju človeka v univerzitetnih bolnišnicah (po germanskem vzoru se te tudi pri nas imenujejo klinike) uveljavila strokovna organiziranost po osnovnih specializacijah (univerzitetna bolnišnica, klinika), subspecialnosti pa so pridobile status oddelkov. V Sloveniji pa je, po mnenju Ministrstva, prišlo do dezintegracije strok, tudi zaradi politično-organizacijskih inovacij in strokovno-prestižnih razlogov. Po sprejetju Pravilnika o pogojih za pridobitev naziva klinika oziroma inštitut (Uradni list RS, št. 7/95) se je interes po razpadu posameznih klinik in nastajanju novih nadaljeval. Vse navedeno naj bi pogojevalo uvedbo kliničnih oddelkov kot oblike notranje organizacije osnovnih strok. Zanje so predpisani isti kriteriji kot za klinike in so klinike znotraj klinik. Priznana naj bi jim bila strokovna avtonomija posameznega ožjega področja v posamezni stroki, hkrati pa je bil z njihovo povezanostjo v krovno kliniko preprečen razpad temeljnih strok.
4. Ker lahko za naziv inštituta kandidirajo tudi predklinične ustanove na Medicinski fakulteti, ki nosijo ta naziv v skladu z organizacijsko strukturo Univerze, je pridevnik "klinični" omogočil razlikovanje med obema ustanovama.
5. Menijo, da Minister za zdravstvo ni prekoračil pooblastil, saj je skrb za stanje zdravstva tudi v organizacijskem pogledu v njegovi pristojnosti. Naziv klinični oddelek v ničemer ne poslabšuje položaja dosedanjih klinik, saj so v Statutu Kliničnega centra Ljubljana klinični oddelki izenačeni s klinikami in kliničnimi inštituti. Sporen naj bi bil obstoj aktivne legitimacije za vložitev pobude, saj notranje organizacijske enote ne morejo izkazovati in samostojno uveljavljati pravnega interesa, ki je pogoj in predpostavka za možnost vložitve pobude. Iz istega razloga je po mnenju Ministrstva vprašljiva tudi veljavnost pooblastilnih razmerij, saj predstojniki posameznih oddelkov niso pooblaščeni za zastopanje in predstavljanje zavoda, v okviru katerega izvajajo svojo dejavnost.
6. Svoje mnenje je o obravnavani zadevi podal tudi javni zavod Klinični center Ljubljana. V mnenju pojasnjujejo, da je bila delovna organizacija Univerzitetni Klinični center Ljubljana o.sub.o. s trideset temeljnimi organizacijami združenega dela v skladu z Zakonom o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91) na podlagi Odloka o ustanovitvi javnega zavoda Klinični center Ljubljana (Uradni list RS, št. 34/92) preoblikovana v javni zdravstveni zavod. Ustanovitelj javnega zavoda Klinični center Ljubljana je Republika Slovenija, ustanoviteljske pravice in obveznosti pa izvršuje Vlada. S tem so temeljne organizacije združenega dela izgubile pravno samostojnost, saj je zavod ena pravna oseba in nastopa v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun. S statutom in s Sklepom o preoblikovanju javnega zavoda Klinični center Ljubljana (Uradni list RS, št. 13/96) je tudi določeno, da vodi zavod enotno finančno poslovanje, ki se vodi po stroškovnih mestih in stroškovnih nosilcih.
Organizacijske enote (klinike, klinični inštituti, klinični oddelki, centri in službe), ki poleg zdravstvene dejavnosti iz obveznega in prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja opravljajo tudi drugo dejavnost, opravljajo ta del dejavnosti samostojno in v imenu ter za račun Kliničnega centra Ljubljana. Za potrebe opravljanja tega dela dejavnosti ima organizacijska enota podračun žiro računa Kliničnega centra Ljubljana.
7. Menijo, da izpodbijani pravilnik ni v ničemer spremenil pravnega statusa pobudnikov, saj je organiziranost javnega zavoda urejena s predpisi, ki jih je sprejel ustanovitelj.
Pravilnik sam po sebi pa tudi ne omejuje strokovne avtonomije organizacijskih enot ožjih strokovnih področij. Izpodbijane določbe Pravilnika izražajo interes ustanovitelja, da zaustavi proces razdruževanja temeljnih strok in vzpodbudi njihovo reintegracijo.
B.
8. V skladu z določbo 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) lahko da pobudo za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem vsakdo, če izkaže svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.
9. Pobudniki izkazujejo svoj pravni interes za vložitev pobude kot stranke v postopku podelitve naziva klinika oziroma inštitut. Pobudniki so zoper odločbe o podelitvi nazivov sprožili tudi upravni spor. Če bi bil izpodbijani Pravilnik res protiustaven in nezakonit v smislu, kot to uveljavljajo pobudniki, bi bila možna tudi odprava izpodbijanega Pravilnika, kar bi lahko vplivalo na njihov pravni položaj.
10. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker je dejansko stanje v zadevi pojasnjeno in ker se je nasprotna udeleženka o pobudi izjavila, je po sprejemu pobude na podlagi četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
11. Ustavno sodišče je v okviru ocene ustavnosti in zakonitosti Pravilnika presojalo, ali je bil Pravilnik sprejet v okviru pooblastila iz 18. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti ter s tem v skladu s 120. členom in tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
12. Pravilnik o pogojih za pridobitev naziva klinika oziroma inštitut (Uradni list RS, št. 7/95) je bil sprejet na podlagi 18. člena ZZDej, ki določa, da lahko ministrstvo, pristojno za zdravstvo, na predlog Medicinske fakultete podeli bolnišnici oziroma njenemu oddelku naziv klinika ali inštitut, če ta izpolnjuje pedagoške, raziskovalne, strokovne, kadrovske in druge pogoje, ki jih predpiše minister, pristojen za zdravstvo.
Ta pravilnik je določil pogoje ter postopek za pridobitev naziva klinika oziroma inštitut. Dne 28.9.1996 pa je začela veljati sprememba Pravilnika, ki jo pobudniki izpodbijajo. S to spremembo sta bila poleg dotedanjih nazivov klinika in inštitut uvedena še naziva klinični inštitut in klinični oddelek. V 1. in 2.členu ter prvem odstavku 3. člena, 4., 6., 8., 9., 10., 11. in 12. členu so določeni pogoji in postopek za pridobitev nazivov.
V drugem odstavku 3. člena je Pravilnik določil, da lahko pridobi naziv klinika oziroma klinični inštitut za posamezno medicinsko stroko le ena bolnišnica oziroma njen oddelek, v tretjem odstavku pa je naštel medicinske stroke, za katere se lahko pridobi naziv klinika oziroma klinični inštitut. V 5. členu je opravljanje storitve neposredno na ljudeh določil kot pogoj za pridobitev naziva klinika, v 7. členu pa je enega izmed pogojev ukinil.
13. Po drugem odstavku 120. členu Ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave in zakona.
Po določbi 153. člena Ustave morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakonom. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter legalitetno načelo sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Glede normativne dejavnosti državne uprave pomenita, da je le-ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od položaja podzakonskega akta, s katerim se natančneje opredeljuje zakonska materija, v hierarhiji pravnih aktov ter od obsega zakonskega pooblastila.
14. Pravilnik je po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. Zakonsko je Pravilnik urejen v 99. členu Zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94,20/95, 29/95), ki določa: "(1) Za izvrševanje zakonov, drugih predpisov in aktov državnega zbora ter predpisov in aktov vlade izdajajo ministri pravilnike, odredbe in navodila. (2) S pravilnikom se razčlenijo posamezne določbe zakona, drugega predpisa ali akta za njegovo izvrševanje".
15. Iz navedenega izhaja, da se pravilniki sprejemajo za izvrševanje zakona, kar predpostavlja njihovo vsebinsko vezanost na zakon. Pravilnik ne sme v vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Pravilnik prav tako ne sme na novo določati pravic in obveznosti, kar je v skladu z načelom demokratične in pravne države pridržano Ustavi in zakonu.
16. Določbe 1., 2., 3., 4., 6., 8., 9., 10., 11. in 12. Pravilnika nimajo vsebinske podlage ne v ZZDej ne v drugem zakonu. Zakonodajalec je z določbo 18. člena ZZDej pooblastil ministra, pristojnega za zdravstvo, da predpiše pedagoške, raziskovalne, strokovne, kadrovske in druge pogoje za pridobitev naziva klinika ali inštitut, ne pa tudi za določitev novih nazivov, omejitve števila bolnišnic ali njenih oddelkov, ki lahko za posamezno medicinsko stroko pridobijo enega od dveh zakonsko določenih nazivov ter tudi ne za določitev medicinskih strok, za katere se lahko podeli eden od obeh nazivov. Minister, pristojen za zdravstvo, je prekoračil zakonsko pooblastilo, saj je s Pravilnikom določil vsebine, ki nimajo temelja v zakonu.
17. Glede na navedeno so določbe 1., 2., 3., 4., 6., 8., 9., 10., 11. in 12. Pravilnika v nasprotju z 18. členom ZZDej ter s 120. členom in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, zato jih je Ustavno sodišče odpravilo. Ustavno sodišče se je odločilo za odpravo nezakonitih in neustavnih določb Pravilnika, ki učinkuje za nazaj, ker so bile te določbe že uporabljene v postopkih podeljevanja nazivov, konkretni postopki pred Upravnim sodiščem pa še tečejo.
18. V okviru odgovora na navedbe Ustavno sodišče pojasnjuje, da navedbe pobudnikov glede posega določb Pravilnika v njihov pravni položaj ne držijo. Določbe Pravilnika nimajo vpliva na njihovo organizacijsko in strokovno samostojnost. Pobudniki so izgubili status samostojne zdravstvene enote s statusnim preoblikovanjem delovne organizacije Univerzitetni Klinični center Ljubljana. Statusno preoblikovanje je v imenu ustanoviteljice javnega zdravstvenega zavoda Republike Slovenije v skladu z Zakonom o zavodih (Uradni list RS, 12/1991) z Odlokom o ustanovitvi javnega zdravstvenega zavoda Klinični center Ljubljana (Uradni list RS, št. 34/92) izvedla Vlada, ki izvršuje ustanoviteljske pravice. Klinični center Ljubljana kot javni zavod ureja svojo notranjo organizacijo, pristojnost organizacijskih enot, pristojnost organov in način odločanja ter druga vprašanja, pomembna za opravljanje dejavnosti in poslovanje zavoda v skladu z Zakonom o zavodih, aktom o ustanovitvi, s statutom ali pravili zavoda. Izpodbijani pravilnik prav tako ne posega v strokovno samostojnost pobudnikov, saj določa le pogoje, ki jih mora izpolnjevati bolnišnica oziroma njeni oddelki za pridobitev naziva.
Pridobitev naziva klinika oziroma inštitut je odvisna od izpolnjevanja strokovnih kriterijev in njenega nacionalnega pomena za določeno stroko. Strokovna samostojnost pobudnikov pa je odvisna od notranjih aktov javnega zavoda.
C.
19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Dragica Wedam - Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm