U-I-40/97
Natisni
Opravilna št.:
U-I-40/97
Datum odločitve:
21. 5. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 45/98 in OdlUS VII, 89
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.40.97
Akt:
Odredba o plačilu povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol (Uradni list RS, št. 4/97), 10. čl.

Sklep o vrednosti točke za določitev povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol za leto 1997 (Uradni list RS, št. 4/97)
Izrek:
Določba 10. člena Odredbe o plačilu povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol se v delu, ki določa, da se uporablja od 1. januarja 1997, odpravi.

Odredba iz prve točke izreka te odločbe v preostalem delu ni v neskladju z Ustavo in zakonom.

Sklep o vrednosti točke za določitev povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol za leto 1997 ni bil v skladu z Ustavo in zakonom. Ta ugotovitev ima učinke razveljavitve.
Evidenčni stavek:
Občine kot lokalne skupnosti so bile na podlagi 44. člena Zakona o cestah upravičene uvesti povračilo za čezmerno uporabo lokalnih cest, zato Odredba o plačilu povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap-Jelendol, razen v delu, ki določa njeno retroaktivno uprabo, ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
Po 44. členu Zakona o cestah in 11. členu Zakona o javnih cestah se čezmerna uporaba presoja po normativih in standardih za redno vzdrževanje cest, ter po višini dejanskih stroškov za vzpostavitev ceste v stanje, v kakršnem bi bila, če na njej ne bi bilo čezmerne uporabe. Sklep o vrednosti točke za določitev povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap-Jelendol za leto 1997, Občina ni izdala v skladu z navedenimi zakonskimi kriteriji, zato je prekršila 147. členom Ustave.
Glede na ugotovitev, da je Občina imela zakonsko podlago za uvedbo povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste, ni pa je zaračunavala v višini, ki bi bila v celoti oblikovana na podlagi zakonskih kriterijev, je Ustavno sodišče nezakonitost zgolj ugotovilo in odločilo, da ima ugotovitev učinke razveljavitve in da Občina dela terjatve, ki je pobudnik Občini še ni poravnal in za katerega Občina do odločitve Ustavnega sodišča ni pridobila pravnomočnega pravnega naslova, od pobudnika ni upravičena izterjati.
Na podlagi sklepa, s katerim je Občina določila vrednost točke, po kateri naj se obračunava povračilo za čezmerno uporabo ceste v letu 1997, je s potekom leta prenehal veljati, zato se na njegovi podlagi v letu 1998 povračilo na njegovi podlagi ne more več zaračunavati.
Geslo:
Lokalne skupnosti, predpisovanje davkov in drugih dajatev.
Cestni promet, ceste, povračilo, za čezmerno uporabo cest.
Zakonski kriteriji za določanje višine povračila.
Retroaktivnost, predpisa lokalne skupnosti.
Predpisi, retroaktivnost predpisa lokalne skupnosti.
Načelo pravne in socialne države.
Načelo enakosti pred zakonom.
Varstvo zemljišč.
Urejanje zakonske materije z občinskim odlokom, preseganje zakonskih kriterijev.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 71., 155. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 21. čl.
Zakon o financiranju občin (ZFO), 147. čl.
Zakon o cestah (ZCes), 19., 44. čl.
Zakon o javnih cestah (ZJC), 11., 87., 89. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 26., 2. odst. 45. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Gozdno gospodarstvo Kranj
Datum vloge:
3. 2. 1997
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
odprava podzakonskega predpisa/predpisa za izvrševanje javnih pooblastil
Dokument:
US18942
Dokument v PDF obliki:
U-I-40-97.pdf
158 KB
Prenesite datoteko
U-I-40/97
21.5.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Gozdnega gospodarstva Kranj, ki ga zastopa direktor Andrej Drašler, na seji dne 21. maja 1998
o d l o č i l o :
1. Določba 10. člena Odredbe o plačilu povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol (Uradni list RS, št. 4/97) se v delu, ki določa, da se uporablja od 1. januarja 1997, odpravi.
2. Odredba iz prve točke izreka te odločbe v preostalem delu ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
3. Sklep o vrednosti točke za določitev povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol za leto 1997 (Uradni list RS, št. 4/97) ni bil v skladu z Ustavo in zakonom. Ta ugotovitev ima učinke razveljavitve.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik izpodbija Odredbo o plačilu povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol (v nadaljevanju: Odredba) in Sklep o vrednosti točke za določitev povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol za leto 1997 (Uradni list RS, št. 4/97 - v nadaljevanju: Sklep). Navaja, da lahko lokalne skupnosti na podlagi 147. člena Ustave predpisujejo davke in druge dajatve le ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. Občina Tržič naj bi z Odredbo uvedla obveznost plačevanja povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste, za kar pa po mnenju pobudnika ni imela izrecnega zakonskega pooblastila, kot to zahteva Ustava.
Sklicevanje Občine Tržič na 21. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, odl. US 6/94, odl. US 45/94, 57/94, 14/95, odl. US 20/95, 63/95, odl. US 73/95, odl. US 9/96, odl. US 39/96, odl. US 44/96 - v nadaljevanju: ZLS) in na 2. člen Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 - v nadaljevanju: ZFO) po mnenju pobudnika ni utemeljeno. ZFO naj bi v 2. členu le podrobneje opredeljeval vsebino 147. člena Ustave, pooblastila za izdajo izpodbijane odredbe pa naj ne bi vseboval. ZLS naj bi v 21. členu le deklarativno opredeljeval naloge občin, med katerimi v deseti alinei drugega odstavka določa tudi gradnjo, vzdrževanje in urejanje lokalnih cest, javnih poti ter rekreacijskih in drugih javnih površin. ZLS po stališču pobudnika opredeljuje le naloge občine, ne daje pa ji pooblastila za predpisovanje javnih bremen. V 53. členu ZLS našteva posamezne vire za financiranje lokalnih zadev javnega pomena, pravico občin, po kateri lahko te predpisujejo javna bremena, pa naj bi ZLS vezal na zakonsko podlago. Člen 44 Zakona o cestah (Uradni ist RS, št. 38/81, 7/86, 37/87, 2/88 - v nadaljevanju: ZCes), ki je bil sprejet pred uveljavitvijo novega sistema, po prepričanju pobudnika ne more biti pravna podlaga za izpodbijano odredbo. ZCes po stališču pobudnika ni mogel upoštevati novih ustavnih določb o lokalni samoupravi.
Izpodbijano določbo in Sklep naj bi Občina Tržič izdala brez zakonske podlage, zato naj bi bila v nasprotju s 147. členom Ustave.
2. Izpodbijana odredba naj bi bila po mnenju pobudnika tudi diskriminatorna in zato v nasprotju s 14. členom Ustave.
Obveznosti, ki jih je Občina Tržič uvedla z Odredbo in Sklepom, naj bi se nanašale le na pobudnika, ne pa tudi na druge prevoznike z enako težkimi tovori. Povračilo bi moralo biti po mnenju pobudnika določeno enako za vse prizadete. Izjeme pa naj bi bile sicer mogoče, če bi za to obstajali socialni razlogi (demografsko ogrožena območja, visokogorske kmetije ipd.).
Pobudnik navaja, da je Občina Tržič v prvem odstavku 5. člena Odredbe to pravilo delno sicer upoštevala, medtem ko pa naj bi bila v 2. in 4. členu Odredbe, ki obveznost plačila povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste nalagata le pobudniku, diskriminatorna in v nasprotju s 3. členom Ustave. Pobudnik nadalje meni, da je 3. člen Odredbe v nasprotju z 2. členom Ustave. Navaja, da morajo biti predpisi po načelih pravne države jasni, določeni in vnaprej znani. Odredba v 3. členu določa, da bo vrednost točke določena s posebnim sklepom, kar pa naj bi ji pri določanju višine povračila omogočalo manipuliranje. Ob tem pobudnik navaja, da mu je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS (v nadaljevanju: Sklad) kot zakupniku gozdov določil normative in standarde, v katerih pa niso zajete postavke o plačevanju povračil za čezmerno uporabo lokalnih cest pri obračunu koncesije. To naj bi pomenilo, da z izpodbijano odredbo uvedena obveznost neposredno bremeni skromna sredstva pobudnika. Odredba naj bi določila pobudnika kot posrednega davčnega zavezanca, čeprav ta opravlja svojo dejavnost v korist države Slovenije kot lastnice gozdov. Pobudnik se sprašuje, ali Občina Tržič z izpodbijano odredbo in Sklepom ne uvaja meje, mitnice, mostnine in podobne dajatve preživelih družbenih redov.
Pobudnik še opozaraja, da naj bi bila cesta, za katero je Odredba uvedla obveznost plačila posebne uporabnine, v preteklosti njegovo osnovno sredstvo in je takrat vanjo vlagal velika sredstva. Cesto naj bi bil pobudnik neodplačno prenesel na Občino Tržič, ta pa mu sedaj za njeno uporabo nalaga plačilo uporabnine. Pobudnik še navaja, da je zaradi obveznosti, nastalih na podlagi izpodbijane odredbe in Sklepa v letu 1997 na območju Jelendola zmanjšal sečnjo lesa, tako da je znašala skupna količina prepeljanega lesa le 8.086,40 m3. V letu 1998 naj bi bil račune, ki mu jih je izstavila Občina za plačilo povračila zavrnil, dela pa spet izvaja po planih. Del obveznosti za leto 1997 naj bi poravnal, ker mu je Občina grozila z zaporo ceste.
3. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijano odredbo in Sklep odpravi, do končne odločitve pa zadrži njuno izvrševanje. Predlog za zadržanje izvrševanja pobudnik utemeljuje z navedbo, da je z Odredbo in Sklepom uvedena obveznost plačila odškodnine nesorazmerno visoka. V letu 1997 naj bi bil pobudnik na podlagi izpodbijane odredbe in Sklepa dolžan plačati za 1 m3 prepeljane hlodovine 1.000 tolarjev, medtem ko pa znaša strošek prevoza 1 m3 hlodovine iz gozda do prve žage 1.080 tolarjev. Pobudniku naj ne bi z Odredbo določenih obveznosti priznaval ne Sklad pri določanju zakupnine ne kupci lesa. To pa naj bi pomenilo, da izpodbijana odredba bistveno posega v konkurenčno sposobnost pobudnika oziroma njegovo premoženjsko stanje. Odredba naj bi posegala v pobudnikovo eksistenco in ogrozila socialno varnost pri njem zaposlenih delavcev. Na podlagi Odredbe naj bi bil pobudnik obvezan v letu 1997 plačati 15.000.000 tolarjev, to pa je po njegovih trditvah znesek, ki predstavlja 11 odstotkov mase plač vseh pri njem zaposlenih delavcev. Pobudnik meni, da bi plačilo tako visokega zneska zanj pomenilo močno poslabšanje likvidnosti, plačanega zneska pa bi v primeru, ko bi Ustavno sodišče odpravilo izpodbijano odredbo, od Občine Tržič ne mogel izterjati.
4. Občina Tržič v odgovoru na pobudo zavrača navedbe pobudnika, da za izdajo izpodbijane odredbe ni imela zakonske podlage.
Odredba po mnenju Občine temelji na 44. členu ZCes in na ZLS.
Meni, da je skrb za gradnjo, vzdrževanje in urejanje lokalnih javnih cest in drugih javnih površin po 21. členu ZLS, na katerega se sklicuje 10. člen Statuta Občine Tržič (Uradni list RS, št. 41/95), ena temeljnih in za občane izredno pomembnih nalog nove lokalne samouprave. V času izdaje Odredbe naj bi bil ZCes na podlagi 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS (Uradni list RS, št. 1-6/91-I) veljaven predpis. Ustavni položaj občin se po mnenju Občine Tržič po Ustavi iz leta 1991 glede vzdrževanja, gradnje in urejanja lokalnih cest, kot ga opredeljuje ZCes, ni spremenil. Obveznost povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste naj bi bila Občina predpisala povsem v skladu s 147. členom Ustave. Pri tem se sklicuje tudi na 51. člen ZLS, ki občinam nalaga, da morajo s svojim premoženjem gospodariti kot dober gospodar in ga vzdrževati. Prvi odstavek 44. člena ZCes naj bi uzakonil pravno podlago za uvedbo povračila za čezmerno uporabo ceste, drugi odstavek pa naj bi določal, da je to povračilo del sredstev za redno vzdrževanje in varstvo tistih cest, po katerih se odvija čezmerni prevoz. Občina navaja, da je lokalna cesta LC 7807 dolga 6,6 km in da povezuje Tržič z demografsko ogroženim in obmejnim območjem Jelendolske doline, kjer v treh naseljih prebiva 315 občanov. Hkrati naj bi cesta predstavljala edini dostop do enega največjih gozdnih kompleksov v Sloveniji, v katerem je speljanih več kot 80 km gozdnih cest. Po navedeni lokalni cesti naj bi letno peljalo 800 tovornjakov. Cesta naj bi bila speljana po pobočju in preko številnih naravnih ovir, zato naj bi bila izpostavljena hitrejšemu propadanju. Prevoz hlodovine po navedbah Občine Tržič pospešuje njeno propadanje.
Del ceste naj bi potekal po naravnem spomeniku Dovžanova soteska, zato mora Občina pri gradnji upoštevati tudi smernice Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine. Iz skromnih rednih prihodkov naj bi Občina ne zmogla pokriti visokih stroškov vzdrževanja te ceste. Ob tem navaja, da je sprejem izpodbijane odredbe Občini v dopisu z dne 13. junija 1996 sugeriral celo Sklad.
5. V zvezi z navedbami pobudnika, da izpodbijana odredba in Sklep zavezujeta k plačilu povračila le pobudnika, Občina navaja, da se nanašata na vse prevoznike, ki po navedeni cesti prevažajo hlodovino s tovornimi vozili nad 5 t skupne teže in ne le nanj. Od skupaj 800 tovornjakov, ki letno peljejo po lokalni cesti LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol, naj bi bilo opravljenih le 50 prevozov v korist lokalnega prebivalstva, ostalih 750 pa v korist drugih uporabnikov. Oprostitev plačila povračila lokalnemu prebivalstvu, ki živi v demografsko ogroženih območjih, je po navedbah Občine utemeljena.
6. Na navedbe pobudnika, da je določba 3. člena Odredbe nejasna in da omogoča manipuliranje z višino odškodnine, Občina odgovarja, da je v 3. členu Odredbe določila točke za m3 prepeljanega lesa, s čemer naj bi bila povsem jasno določena osnova za izračun višine povračila. Osnova naj bi bila določena v sorazmerju z uporabo in poškodovanjem ceste, zato Odredba določa, da višino točke za posamezno leto potrdi s posebnim sklepom Občinski svet. Navaja, da je bil Sklep o vrednosti točke za leto 1997 sprejet v decembru 1996 in je bila vrednost točke znana vnaprej. Zavezancem naj bi tako bilo omogočeno, da so obveznost plačila povračila pravočasno vključili v stroškovne kalkulacije in plane za leto 1997. S tem, ko se vrednost točke določi s sklepom, določanje višine povračila po mnenju Občine ni nič manj jasno, kot če bi bila višina določena v sami Odredbi.
Občina tudi zavrača vnaprejšnjo diskvalifikacijo članov Občinskega sveta, ko trdi, da naj bi jim letno potrjevanje vrednosti točke omogočalo manipuliranje z višino povračil.
Izračun vrednosti točke naj bi bil za leto 1997 izhajal iz ocenjenih stroškov letnega vzdrževanja in načrtovane rekonstrukcije ceste. Vrednosti točke za leto 1998 Občina še ni določila in obveznost plačila povračila čezmernim uporabnikom obračunava po še vedno veljavnem izpodbijanem sklepu. Od 8.512.140 tolarjev, ki bi jih moral v letu 1997 iz naslova čezmerne uporabe lokalne ceste na relaciji Slap - Jelendol plačati pobudnik, naj bi bil poravnal le 3.800.000 tolarjev, medtem ko v letu 1998 nastale in zapadle obveznosti še v celoti dolguje.
7. Občina zatrjuje, da je Sklad pobudniku za leto 1996 priznal prispevek, ki ga je ta v skladu z dogovorom plačal Občini kot prispevek za obnovo ceste od Čadovelj do Dovžanove soteske. Zato po njenem mnenju ne drži navedba pobudnika, da plačilo obveznosti uvedene z Odredbo in določene s Sklepom, posega v njegove premoženjske pravice. Glede trditev pobudnika, da je v preteklosti vlagal v navedeno cesto, pa Občina odgovarja, da pobudnik tega z ničimer ne dokazuje.
8. V zvezi s predlogom pobudnika za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane odredbe Občina navaja, da bi večja škoda nastala, če bi bil onemogočen normalen in varen dostop do kmečkih domov tistih državljanov, ki še vztrajajo na demografsko ogroženem območju in na naravnem spomeniku Dovžanova soteska, ki ga ogrožajo gozdarska tovorna vozila. Občina predlaga, naj Ustavno sodišče pobudnikov predlog za zadržanje izvajanja Odredbe in Sklepa ter pobudo, s katero predlaga njuno odpravo, zavrne.
10. Sklad v zvezi z navedbami pobudnika, da bi lahko bil zavezanec za plačilo povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol le Sklad kot lastnik gozdov, meni, da izpodbijana odredba zavezuje uporabnike, ki prevažajo hlodovino. Sklad navaja, da prodaja les na panju ali na kamionski cesti, torej pred prevozom lesa po navedeni cesti. Po stališču Sklada kupnina, ki jo doseže s kupci, zadeva le pobudnika, njena višina je odvisna od njegove poslovne uspešnosti, zato meni, da se o primernosti višine povračila ne more opredeliti. Sklad navaja, da zahtevke gozdnih gospodarstev iz naslova plačila povračila za čezmerno uporabo cest zavrača.
Po njegovih navedbah tudi po mnenju Javnega pravobranilca Sklad ni zavezanec. Sklad naj bi bil v skladu z 38. in 49. členom Zakona o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93) dolžan plačevati le pristojbino za vzdrževanje gozdnih cest, ne pa tudi javnih lokalnih cest.
11. Na navedbe Občine, da naj bi cena za vzdrževanje in rekonstrukcijo ceste med Dolino in Jelendolom v dolžini 600 m, načrtovana za leto 1997, znašala 35.000.000 tolarjev, pobudnik odgovarja, da Občina svoje navedbe z ničimer ne dokazuje. Ob tem navaja, da je znašala cena za ureditev ceste Dolina - Jelendol ter prenovo kamnite galerije, preplastitev s finim asfaltom na delu odseka in obnovo asfalta v dolžini 1650 m v letu 1995 in 1996 15.000.000 tolarjev, oziroma po cenah leta 1997, kot je razvidno iz predračunu Cestnega podjetja Kranj z dne 11. marca 1997, 17.594.970 tolarjev. Nadalje pobudnik navaja, da znaša dolžina lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol le 4,4 km in ne 6,6 km, kot to navaja Občina. Poleg pobudnika naj bi cesto uporabljali tudi številni drugi uporabniki, ki pa istočasno brezplačno uporabljajo tudi gozdne ceste, ki jih v imenu države gradi in vzdržuje le pobudnik. V zvezi z navedbami Občine, da je sprejem Odredbe predlagal Sklad, pobudnik navaja, da je ta Sklad omenil zgolj možnost namenskega zbiranja sredstev. Odredba naj bi obvezovala le pobudnika, ne pa prevoznikov, ki prevažajo hlodovino za vse ostale lastnike.
Pobudnik meni, da Občina celo sama navaja, da naj bi sredstva pridobljena s povračilom za čezmerno uporabo ceste, štela kot del celotnega prihodka za redno vzdrževanje ceste. Potemtakem naj bi šlo za povsem laično presojo višine povračila. V zvezi z navedbo Občine, da je Sklad pobudniku povrnil strošek, ki ga je ta v letu 1996 plačal Občini iz naslova uporabe lokalnih cest, pobudnik navaja, da je Sklad prvotno res izjavil, da bo pobudniku povrnil te stroške, plačilo pa da je pozneje odklonil. Povračilo je po navedbah pobudnika odmerjeno tako visoko, da komaj kaj zaostaja za višino vlaganj v gozdove (obnovo, nego, varstvo). Ta vlaganja so v letu 1996 znašala 1057 tolarjev na m3, medtem ko povračilo presega rento celo za 30- krat. Pobudnik navaja, da so prodajne cene lesa na trgu omejene, strošek iz naslova povračila čezmerne uporabe ceste pa je glede na tržno ceno lesa nesorazmerno visok. Povprečna cena m3 lesa na kamionski cesti naj bi v letu 1997 znašala 7.000 tolarjev, povračilo, odmerjeno z izpodbijano odredbo za prevoz tega lesa po 4,4 km dolgi cesti, pa znaša 1000 tolarjev, kar predstavlja 14 odstotkov njegove cene. Pri ceni posameznih vrst manjvrednih asortimentov, nastalih pri redčenjih, sanaciji naravnih ujm in gradaciji podlubnikov, celuloznem lesu iglavcev, katerih vrednost m3 znaša 3.500 tolarjev, pa delež povračila dosega celo 29 odstotkov njihove cene oziroma 33 odstotkov pri goleh listavcev. Pod pogoji poslovanja, ki jih je povzročila izpodbijana odredba, naj bi bilo pobudniku onemogočeno izvajanje sanacij vetrolomov, snegolomov in žarišč podlubnikov, ter nega gozdov z redčenjem. Izkoriščanje gozdov v Jelendolu naj bi na podlagi Odredbe postalo nerentabilno, v posledici tega pa naj bi mu bilo onemogočeno tudi izvajanje gojitvenih in varstvenih del v gozdu kot javno koristne dejavnosti.
12. V zvezi s pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Odredbe in Sklepa je podalo svoje stališče tudi Ministrstvo za promet in zveze (v nadaljevanju: MPZ). Navaja, da ZCes, na katerega se sklicuje izpodbijana odredba, določa dva instituta izredne uporabe cest, in sicer institut čezmerne uporabe cest in institut izrednih cestnih prevozov. Institut čezmerne uporabe cest je urejen v 44. členu ZCes, nanaša pa se na primere, ko uporabljajo posamezni uporabniki določeno cesto čezmerno in s tem povzročijo povečanje stroškov njenega rednega vzdrževanja.
Institut naj bi bil zasnovan na predpostavki, da je cesta usposobljena za določeno strukturo prometa, v kateri je bistven delež tovornega prometa na meji dovoljenih obremenitev ceste. Če se delež tega prometa iz zakonsko določenih razlogov poveča in se posledično povečajo stroški rednega vzdrževanja ceste, naj bi tako povečanje stroškov kril njen čezmerni uporabnik. Iz citirane zakonske določbe naj bi izhajalo, da se povračilo za čezmerno uporabo plača sorazmerno z uporabo in poškodovanjem ceste in da so zbrana sredstva namenjena rednemu vzdrževanju in varstvu konkretne ceste, po kateri se odvija tak promet. Iz obrazložitve predloga ZCes naj bi izhajalo, da se o povračilu za čezmerno uporabo ceste dogovorita uporabnik in njen upravljalec sporazumno in sicer na podlagi kriterijev in meril iz Sklepa o določitvi kriterijev in meril za povračila za čezmerno uporabo cest (Uradni list SRS, št. 25/83 - v nadaljevanju: Sklep o določitvi kriterijev). Na podlagi gornjih navedb Ministrstvo zaključuje, da se v 1. členu izpodbijana odredba opira na institut čezmerne uporabe cest, ki pomeni glede na meje dovoljenih obremenitev cest povečano gostoto prevozov blaga in s tem povečane stroške vzdrževanja ceste. Po mnenju Ministrstva povračila za čezmerno uporabo cest ni mogoče reševati s splošnim aktom, ker bi v tem primeru šlo za enostransko urejanje razmerja med čezmernim uporabnikom ceste in Občino kot njenim upravljalcem.
13. V zvezi z višino povračila Ministrstvo pojasnjuje, da se višina določi glede na povečane stroške rednega vzdrževanja in varstva ceste. Iz podatkov o letni višini povračila, ki bi ga v skladu z Odredbo bil dolžan plačati pobudnik, Ministrstvo zaključuje, da bi odmerjeni znesek zadoščal za pokritje potrebnih obnovitvenih del na cesti, v naslednjih letih pa naj bi bil to nenamenski vir financiranja v proračunu Občine. Da z Odredbo in Sklepom odmerjeno povračilo za čezmerno uporabo ceste ni v sorazmerju s povečanjem stroškov rednega vzdrževanja ceste, Ministrstvo zaključuje tudi na podlagi dejstva, da je povračilo za posamezen prevoz višje kot bi znašalo nadomestilo ob uporabi instituta izrednega prevoza. Ob predpostavki, da so v pobudi navedeni podatki o prekoračitvi najvišje dopustne osne obremenitve za lokalne ceste (0,7 tone po osi, skupna masa vozila s tovorom pa naj bi bila 40 t) točni, Ministrstvo zaključuje, da bi povračilo za izredni prevoz po podatkih Slovenskih cestnih podjetij znašalo le 1,31 tolarjev za km prevožene razdalje.
B.
14. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
15. ZLS v drugem odstavku 21. člena primeroma določa naloge občin in med drugim predpisuje, da so občine dolžne zaradi zadovoljevanja potreb svojih prebivalcev skrbeti za gradnjo, vzdrževanje in za urejanje lokalnih cest. Z ZLS in statuti opredeljene naloge občin se financirajo iz virov, določenih v ZFO. V primeru, da ti viri ne bi zadoščali za pokritje stroškov financiranja z ZLS zagotovljene občinske porabe, ZFO določa, da se razlika pokrije iz državnega proračuna. Poleg navedenih virov pa lahko zakonodajalec s posebnimi zakoni uzakoni še dodatne vire financiranja občin oziroma lahko v skladu s 147. členom določi pogoje, pod katerimi jih lahko občine kot lokalne skupnosti predpišejo same.
16. Občina Tržič je izdala izpodbijano odredbo, sklicujoč se na takrat veljavni ZCes. ZCes je v 44. členu določal, da so uporabniki, katerih vozila zaradi izvajanja investicijskih del, proizvodnih ali storitvenih dejavnosti trajno ali začasno čezmerno uporabljajo cesto, dolžni plačati oziroma plačevati povračilo, ki je sorazmerno z uporabo in poškodovanjem teh cest. Z ZCes je torej zakonodajalec uzakonil pravno podlago in občinam kot upravljalkam lokalnih cest omogočil, da subjektom, ki te ceste čezmerno uporabljajo, naložijo plačilo posebne dajatve. V skladu s citirano zakonsko določbo se smejo iz naslova prekomerne uporabe lokalnih cest pridobljena sredstva uporabiti le namensko, kot del sredstev za redno vzdrževanje in varstvo tistih cest, po katerih se čezmerni prevoz odvija. Kot pogoj za uvedbo povračila iz naslova čezmerne uporabe cest je ZCes predpisoval tako uporabo posamezne ceste, ki povzroča izredne stroške njenega rednega vzdrževanja. Po pooblastilu iz sedme alinee 19. člena ZCes je Skupnost za ceste Slovenije dne 30. junija 1983 sprejela Sklep o določitvi kriterijev, s katerim je operacionalizirala določbo 44. člena ZCes. V 2. členu Sklepa o določitvi kriterijev je Skupnost kot merilo za uvedbo povračila opredelila tako uporabo ceste, ki za njeno redno vzdrževanje povzroča izredne stroške, v 3. členu pa je določila, da se pojem čezmerne uporabe presoja po normativih in standardih za redno vzdrževanje cest in objektov ter po višini dejanskih stroškov za vzpostavitev ceste v stanje, v katerem bi bila, če na njej ne bi bilo čezmerne uporabe.
17. Vsebinsko enako, kot je urejal povračilo za čezmerno uporabo javnih cest ZCes, je to vprašanje uredil tudi ZJC (Uradni list RS, št. 29/97 - v nadaljevanju: ZJC), ki v prvem odstavku 11. člena določa, da se za čezmerno uporabo javnih cest plačuje povračilo. V drugem odstavku 11. člena je zakonodajalec pooblastil Vlado, da ta določi višino, način vplačevanja, evidentiranje, oprostitve, nadzor in sankcioniranje neplačevanja povračila. Z uveljavitvijo ZJC 7. junija 1997 je ZCes prenehal veljati, niso pa še prenehali veljati na njegovi podlagi izdani podzakonski predpisi, ki jih je zakonodajalec navedel v 89. členu ZJC. Po določbi drugega odstavka 87. člena je bila Vlada dolžna v roku šestih mesecev po uveljavitvi Zakona (to je do 7. decembra 1997) uskladiti obstoječe podzakonske predpise oziroma izdati predpise, s katerimi bo nadomestila v 89. členu taksativno naštete. Obveznost Vlade se po določbi nanaša torej tudi na izdajo podzakonskega akta, s katerim bo uredila obveznost plačila povračila za čezmerno uporabo javnih cest.
Glede na to, da Vlada v zakonskem roku ni uredila tega vprašanja, se akti, izdani na podlagi 44. člena ZCes, še vedno uporabljajo, in to ne glede na to, kdo od upravičenih organov jih je izdal. Ti bodo prenehali veljati šele z uveljavitvijo vladnega akta, s katerim bo Vlada celovito uredila vprašanja v zvezi z obveznostmi plačevanja povračila za čezmerno uporabo javnih cest. Ker se do uskladitve plačevanja povračila iz naslova čezmerne uporabe cest podzakonski predpisi, izdani na podlagi ZCes, še uporabljajo, so tudi predmet ustavnopravne presoje. V zvezi z ustavnopravno presojo izpodbijanega sklepa pa je potrebno upoštevati tudi, da je veljal le do konca leta 1997.
18. ZLS v 21. členu predpisuje, da so občine med drugim dolžne graditi, vzdrževati in urejati lokalne ceste. Občine so tako po pravilih pravnega nasledstva prevzele pravice in obveznosti, ki so jih na podlagi ZCes do uveljavitve ZLS imeli prejšnji upravljalci lokalnih cest. Ni torej sprejemljiva pobudnikova trditev, da se je Občina Tržič pri izdaji izpodbijane odredbe neupravičeno sklicevala na 44. člen ZCes, ki ji kot upravljalki daje pravno podlago za določitev povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste. Utemeljena pa je pobudnikova trditev, da Občina višine povračila ni določila v skladu s pogoji, ki jih je določal ZCes v 44. členu (in ki jih določa ZJC v 11. členu). V skladu z ZCes se je povračilo stroškov za čezmerno uporabo določene ceste nanašalo le na pokritje povečanih stroškov njenega rednega vzdrževanja, ki so bili posledica njene čezmerne uporabe in so se smeli odmeriti le v višini dejanskih stroškov, nastalih z vzpostavitvijo ceste v stanje, v kakršnem bi bila, če take uporabe ne bi bilo (enako kot ZCes, je vprašanje povračila za čezmerno uporabo cest uredil v 11. členu ZJC). V skladu s pogoji, predpisanimi v 44. členu ZCes, bi torej bila Občina upravičena uvesti in določiti povračilo za čezmerno uporabo lokalne ceste na relaciji Slap - Jelendol potem, ko bi na podlagi normativov in standardov poprej ugotovila višino sredstev za njeno ob normalni uporabi potrebno redno vzdrževanje in pa višino povečanih stroškov rednega vzdrževanja, ki nastajajo kot posledica njene čezmerne uporabe. Šele na podlagi takih ugotovitev bi lahko Občina preizkusila, ali obstajajo za uvedbo povračila za čezmerno uporabo navedene ceste zakonski pogoji, in glede na obseg povečanih stroškov rednega vzdrževanja določila višino povračila, ki ga morajo plačevati njeni čezmerni uporabniki. Občina s tem, ko v izpodbijani odredbi ni določila normativov in standardov, še ni ravnala v nasprotju z Ustavo in zakonom, vendar bi bila potem morala upoštevati normative in standarde pri določitvi vrednosti točke v izpodbijanem sklepu.
Ustavno sodišče je v skladu z načelom kontradiktornosti postopka Občino pozvalo, da mu sporoči podatke o tem, na kakšni podlagi je določila vrednost točke. Iz navedb Občine izhaja, da je vrednost točke določila glede na celotni obseg vzdrževalnih in rekonstrukcijskih del, ki jih je načrtovala izvesti na odseku navedene ceste, kar pa ni v skladu s predpisanimi kriteriji. V izpodbijanem sklepu je Občina določila vrednost točke za leto 1997, medtem ko pa je za leto 1998 ni določila. Sklep ne velja več, zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da v času, ko je veljal, ni bil v skladu z Ustavo in zakonom.
19. Pobudnikove trditve, da je izpodbijana odredba diskriminatorna in zato v nasprotju s 14. členom Ustave, niso sprejemljive. Na podlagi Odredbe so zavezanci za plačilo povračila vsi čezmerni uporabniki navedene lokalne ceste, čeprav se je obveznost v letu 1997 dejansko nanašala le na pobudnika.
Izjemo je Občina določila v skladu s tretjim odstavkom 71. člena Ustave, da bi zaščitila lokalno prebivalstvo na hribovitem območju Jelendola in s tem ni ravnala v nasprotju s 14. členom Ustave. Prav tako ni sprejemljiva navedba pobudnika, da je določba 3. člena Odredbe nejasna in zato v nasprotju s 2. členom Ustave. V 3. členu Odredbe. Z določitvijo števila točk za kubični meter prepeljanega lesa po navedeni cesti in z napotilom na Sklep, ki določa vrednost točke, je Občina povsem jasno določila način, po katerem naj se izračunava obveznost čezmernih uporabnikov. V 3. členu Odredbe gre torej le za tehniko predpisovanja načina izračunavanja višine povračila, ki pa je povsem razumljivo določen. Ali je vrednost točke določena s samo Odredbo ali v Sklepu, ni pomembno.
20. Občina je izpodbijano odredbo in Sklep sprejela dne 18. decembra 1996, objavljen pa je bil 30. januarja 1997. V 10. členu Odredbe je določila, da začne veljati z dnem objave v Uradnem listu Republike Slovenije, torej 30. januarja 1997, uporabljati pa da se začne od 1. januarja 1997. Določba 10. člena v delu, ki določa njeno retroaktivno uporabo, ni v skladu s 155. členom Ustave, zato je Ustavno sodišče v tem delu Odredbo odpravilo.
21. Občina je torej za izdajo izpodbijane odredbe imela zakonsko podlago, vendar pa v Sklepu vrednosti točke ni določila v skladu z zakonskimi kriteriji. Občina je torej imela zakonsko podlago za uvedbo in zaračunavanje povračila za čezmerno uporabo lokalne ceste LC 7807 na relaciji Slap - Jelendol, ni pa je zaračunavala v višini, ki bi bila v celoti oblikovana na podlagi zakonskih kriterijev. Ustavno sodišče ni ugotavljalo višine povračila, ki bi bilo v skladu s predpisanimi kriteriji, temveč je zgolj ugotovilo nezakonitost izpodbijanega sklepa. Ker je bil del povračila zakonit in ker se je obveznost plačila dejansko nanašala le na pobudnika, je v tem konkretnem primeru odločilo, da ima ta njegova ugotovitev učinke razveljavitve. To pomeni, da dela terjatve, ki ga pobudnik Občini še ni plačal in Občini do odločitve Ustavnega sodišča še ni bil prisojen s pravomočno odločbo, Občina od njega ni več upravičena zahtevati.
Razveljavljeni sklep je Občina sprejela le za leto 1997 in je s potekom tega leta prenehal veljati. Vrednosti točke za leto 1998 Občina ni določila, zato od pobudnika tudi ni upravičena izterjati povračila, ki mu ga je zaračunala v tem letu.
C.
22. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi drugega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednika mag. Matevž Krivic ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Tone Jerovšek, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm