U-I-174/94
Natisni
Opravilna št.:
U-I-174/94
Datum odločitve:
23. 9. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 73/98 in OdlUS VII, 163
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.174.94
Akt:
Zakon o RTV Slovenija (Uradni list RS, št. 14/90, 24/90 in 43/90) (ZRTVS), 1. in 2. odst. 9. čl., 15. čl., 6. al. 1. odst. 18. čl.

Pravilnik o načinu prijavljanja in odjavljanja televizijskih in radijskih sprejemnikov, o evidenci naročnikov ter o načinu plačevanja RTV - naročnine (Uradni list RS, št. 39/97), 4., 5., 6., 7., 8. in 2. odst. 21. čl.

Zakon o javnem obveščanju (Uradni list SRS, št. 2/86 in 42/89 in Uradni list RS, št. 8/90) (ZJO), 66. čl.

Pravilnik o načinu prijavljanja in odjavljanja televizijskih in radijskih sprejemnikov, vodenja evidence ter pogojih in načinu plačevanja RTV naročnine (Uradni list SRS, št. 38/86 in 32/88)
Izrek:
Prvi in drugi odstavek 9. člena Zakona o RTV Slovenija (Uradni list RS, št. 14/90, 24/90 in 43/90) nista bila v neskladju z Ustavo.

Člen 15 in šesta alinea prvega odstavka 18. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/94 in 73/94 - odl. US) nista v neskladju z Ustavo.

V Pravilniku o načinu prijavljanja in odjavljanja televizijskih in radijskih sprejemnikov, o evidenci naročnikov ter o načinu plačevanja RTV - naročnine (Uradni list RS, št. 39/97) se razveljavijo: - 4., 5., 6., 7. in 8. člen; - drugi odstavek 21. člena.

Kolikor se razveljavitev iz prve alinee 3. točke izreka nanaša na prijavo imena in priimka ter naslova prebivališča fizične osebe, imena in sedeža pravne osebe in samostojnega podjetnika, vrste sprejemnika in datuma pridobitve sprejemnika ter na vodenje in vzdrževanje evidence teh podatkov, začne učinkovati po poteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

V ostalem delu se pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Pravilnika o načinu prijavljanja in odjavljanja televizijskih in radijskih sprejemnikov, o evidenci naročnikov ter o načinu plačevanja RTV - naročnine zavrne.

Postopek za oceno ustavnosti 66. člena Zakona o javnem obveščanju (Uradni list SRS, št. 2/86 in 42/89 in Uradni list RS, št. 8/90) in za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o načinu prijavljanja in odjavljanja televizijskih in radijskih sprejemnikov, vodenja evidence ter pogojih in načinu plačevanja RTV naročnine (Uradni list SRS, št. 38/86 in 32/88) se ustavi.
Evidenčni stavek:
K plačilu RTV naročnine je po veljavni zakonski ureditvi zavezan vsakdo, ki je lastnik RTV sprejemnika in ima možnost sprejemati vsaj en program RTV Slovenija. Ker se lastnik RTV sprejemnika plačilu naročnine lahko izogne in sprejemnik odjavi, vendar pa s tem izgubi tudi možnost poslušanja oziroma gledanja drugih RTV programov, zakonske določbe o obveznosti plačevanja RTV naročnine posegajo v splošno svobodo ravnanja (35. člen Ustave) in v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave).
Naložitev plačila RTV naročnine je dopusten poseg v splošno svobodo ravnanja, zagotovljeno v 35. členu Ustave, in v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Obveznost plačevanja RTV naročnine, to je obremenitev lastnikov RTV sprejemnikov, ki imajo možnost gledati nacionalni RTV program, izvira iz odločitve zakonodajalca, da zagotovi obstoj in delovanje javnega radia in televizije. Poseg je primeren in nujen za uresničitev zasledovanega ustavno dopustnega cilja. S tem, ko je financiranje nacionalnih programov izločil iz državnega proračuna in določitev višine naročnine ter njeno izterjavo v veliki meri prepustil RTV Slovenija, je javnemu zavodu zagotovil določeno stopnjo samostojnosti, potrebno zaradi preprečitve političnih in gospodarskih vplivov na programsko vsebino in kvaliteto. Hkrati je lahko omejil financiranje z oglaševanjem, sponzoriranjem in podobnim in tako ponudbo nacionalnega programa deloma izločil tudi iz pravil trga. Z določitvijo RTV naročnine je torej zakonodajalec zagotovil javnemu zavodu avtonomijo, potrebno za uresničitev njegovih nalog, in hkrati stalen ter predvidljiv vir financiranja. Poseg je tudi sorazmeren s pomembnostjo zasledovanega ustavno dopustnega cilja. Gre za denarno obveznost, pobudniki pa ne zatrjujejo niti ni očitno, da bi bistveno zmanjševala povprečne dohodke gospodinjstva.
Ker RTV Slovenija nima zakonske podlage za to, da bi od naročnikov zahtevala prijavo določenih osebnih podatkov in da bi vodila evidenco teh podatkov, so določbe pravilnika, ki to urejajo, v nasprotju z drugim odstavkom 38. člena Ustave, po katerem zbiranje, obdelovanje in namen uporabe osebnih podatkov določa zakon.
Geslo:
Uresničevanje in omejevanje pravic.
Načelo pravne in socialne države.
Varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic.
Načelo usklajenosti pravnih aktov.
Javni zavod, financiranje.
RTV, naročnina.
Splošna svoboda ravnanja.
Pravica do zasebne lastnine.
Načelo sorazmernosti.
Ustavno sodišče, delna ustavitev postopka zaradi delnega umika pobude.
Ustavnosodna presoja predpisa, ki je prenehal veljati pred vložitvijo pobude/po vložitvi pobude.
Razširitev postopka po uradni dolžnosti (načelo koneksitete po 30. členu ZUstS).
Razveljavitev splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil z odložnim rokom.
Varstvo osebnih podatkov.
Ugotovitvena odločba po 47. členu ZUstS.
Delno pritrdilno in delno odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 15., 33., 35., 38., 153. čl.
Zakon o varstvu osebnih podatkov (ZVOP), 6. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 3. odst. 26., 30., 45., 47. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-28/94 z dne 16. 2. 1995 (OdlUS IV,13), št.
U-I-299/96 z dne 12. 12. 1996 (OdlUS V,177), št. U-I-137/93 (OdlUS III,62), št. U-I-290/96 z dne 290/96 z dne 11. 6. 1998, št. U-I-294/94 z dne 5. 10. 1995 (OdlUS IV,87).
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-100/95 z dne 30. 6. 1995, št. U-I- 236/95 z dne 3. 11. 1995, št. U-I-284/95 z dne 18. 1. 1996, št. U-I-71/97 z dne 29. 10. 1997 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Ivica Radja, Velenje in drugi
Datum vloge:
19. 8. 1994
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US19092
Dokument v PDF obliki:
U-I-174-94.pdf
104 KB
Prenesite datoteko
U-I-174-94_LM Krivic.pdf
68 KB
Prenesite datoteko
U-I-174/94
23.9.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Ivice Radja iz Velenja, Lojzeta Cafute iz Sežane, Igorja Čurina iz Maribora, Jurija Cvikla iz Dobrne, Andreja Lednika iz Mozirja in Matjaža Gerlanca iz Velenja na seji dne 23. septembra 1998
o d l o č i l o :
1. Prvi in drugi odstavek 9. člena Zakona o RTV Slovenija (Uradni list RS, št. 14/90, 24/90 in 43/90) nista bila v neskladju z Ustavo.
2. Člen 15 in šesta alinea prvega odstavka 18. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/94 in 73/94 - odl. US) nista v neskladju z Ustavo.
3. V Pravilniku o načinu prijavljanja in odjavljanja televizijskih in radijskih sprejemnikov, o evidenci naročnikov ter o načinu plačevanja RTV - naročnine (Uradni list RS, št. 39/97) se razveljavijo:
- 4., 5., 6., 7. in 8. člen;
- drugi odstavek 21. člena.
4. Kolikor se razveljavitev iz prve alinee 3. točke izreka nanaša na prijavo imena in priimka ter naslova prebivališča fizične osebe, imena in sedeža pravne osebe in samostojnega podjetnika, vrste sprejemnika in datuma pridobitve sprejemnika ter na vodenje in vzdrževanje evidence teh podatkov, začne učinkovati po poteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
5. V ostalem delu se pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Pravilnika o načinu prijavljanja in odjavljanja televizijskih in radijskih sprejemnikov, o evidenci naročnikov ter o načinu plačevanja RTV - naročnine zavrne.
6. Postopek za oceno ustavnosti 66. člena Zakona o javnem obveščanju (Uradni list SRS, št. 2/86 in 42/89 in Uradni list RS, št. 8/90) in za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o načinu prijavljanja in odjavljanja televizijskih in radijskih sprejemnikov, vodenja evidence ter pogojih in načinu plačevanja RTV naročnine (Uradni list SRS, št. 38/86 in 32/88) se ustavi.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki izpodbijajo 66. člen Zakona o javnem obveščanju (v nadaljevanju: ZJO), prvi in drugi odstavek 9. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (v nadaljevanju: ZRTVS-90) in 15. člen ter šesto alineo prvega odstavka 18. člena Zakona o RTV Slovenija (v nadaljevanju: ZRTVS). Pobudnika Ivica Radja in Igor Čurin menita, da plačevanje naročnine ne more biti zakonsko prisilno dejanje, ampak je lahko le prostovoljno dejanje naročnika. Naročnina naj bi bila namreč plačilo za naročeno storitev. RTV hiša bi lahko varovala svoj program z znanimi tehničnimi rešitvami, ne more pa tega naložiti imetniku televizijskega ali radijskega sprejemnika. Imetnik televizijskega sprejemnika lahko namreč tega uporablja kot igračo, kot del računalnika, kot napravo za predvajanje video filmov ali kot napravo za sprejemanje satelitskih televizijskih programov. Pobudnik Jurij Cvikl meni, da določba 15. člena ZRTVS ni v skladu z Zakonom o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85, 45/89 in 57/89). Po mnenju pobudnika Lojzeta Cafute je 15. člen ZRTVS v nasprotju z Ustavo tudi zato, ker lastnik TV aparata nima možnosti odjave v primeru, ko ga ne uporablja. Pobudnik Matjaž Gerlanc pa meni, da bi morali lastniki RTV sprejemnikov imeti možnost, da plačujejo naročnino tistemu, ki bi ga sami izbrali. Pobudnik Andrej Lednik je v utemeljitvi protiustavnosti 66. člena ZJO navedel, da bi morala naročnina imeti status davka, ker pa naj bi ji ta status ne bil priznan, pa mora plačevati davek (dohodnino) od davka. Navedel je še, da ne vidi razloga, zakaj je breme financiranja RTV Slovenija razdeljeno le med lastnike RTV sprejemnikov, namesto da bi se razdelilo med vse državljane. Financiranju RTV Slovenija z naročnino ne nasprotuje, če bi bil nacionalni program ločen od komercialnega in bi imel vsak lastnik radijskega ali televizijskega sprejemnika možnost, da te storitve naroči po lastni izbiri. Če večina v državi spozna, da so te storitve dovolj koristne in nacionalno pomembne, pa bi bilo bolje, da bi jih večina tudi financirala, npr. vsi davčni zavezanci. Obvezno naročniško razmerje naj bi posegalo v pravice o svobodnem odločanju in - ker mu onemogoča svobodno razpolaganje z zaslužkom - v pravice do zasebne lastnine. Ker taka obveznost ni predvidena v Ustavi, naj bi bil poseg nedopusten.
2. Pobudnika Jurij Cvikl in Andrej Lednik sta predlagala tudi presojo ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o načinu prijavljanja in odjavljanja radijskih in televizijskih sprejemnikov, o načinu vodenja evidence ter pogojih in načinu plačevanja RTV naročnine (Uradni list SRS, št. 38/86 - v nadaljevanju: Pravilnik-86). V kasnejši dopolnitvi je pobudnik Jurij Cvikl ta del pobude umaknil, predlagal pa presojo ustavnosti in zakonitosti 4. člena Pravilnika o načinu prijavljanja in odjavljanja televizijskih in radijskih sprejemnikov, o evidenci naročnikov ter o načinu plačevanja RTV- naročnine (Uradni list RS, št. 39/97 - v nadaljevanju:
Pravilnik-97). V nasprotju z ZRTVS, z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 8/90, 10/91, 19/91, 13/93 in 66/93 - v nadaljevanju: ZVOP), s Katalogom zbirk osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 41/92, 8/93, 27/93 in 6/94) in s 153. členom Ustave naj bi namreč zahteval, da imetnik sprejemnika v prijavi vpiše enotno matično številko občana (EMŠO). Določba 21. člena Pravilnika-97 pa naj bi bila v nasprotju z 18. členom ZRTVS in s 153. členom Ustave, ker zahteva, da stroške pečatenja in odpečatenja plača naročnik. Pobudnika sta še navedla, da so stroški pečatenja zelo različni in da tarifa stroškov ni bila objavljena. Določbe 14., 15., 19. in 20. člena Pravilnika naj bi bile v nasprotju s 15. členom ZRTVS, ker naj bi začetek plačevanja RTV naročnine določale v škodo naročnikov. Ker vsebujejo rubriko "EMŠO" in ker je v njih naveden rok za prijavo sprejemnikov in drugih sprememb, različen od tistega, ki je naveden v ZRTVS, naj bi bili nezakoniti tudi obrazci "odjava sprejemnika" in "odjavnica" ter "prijavnica". Po mnenju pobudnika Andreja Lednika sta 14. in 15. člen Pravilnika-86 v nasprotju s pravico do svobodnega zbiranja, sprejemanja in širjenja vesti in mnenj, ker tistim naročnikom, ki ne želijo naročniškega razmerja, so pa lastniki RTV sprejemnikov, nalagata, da morajo sprejemnik zapečatiti. S tem naj bi mu onemogočili zbiranje informacij iz drugih virov.
3. Državni zbor meni, da pobude niso utemeljene. Naročnik naj bi namreč že s samo pridobitvijo sprejemnika lahko uporabljal storitve, ki jih nudi RTV Slovenija. Če jih ne more, mu zakon daje možnost, da preneha plačevati naročnino. Obveznost plačevanja naročnine naj bi bila tudi v skladu z ZOR. Podobna naj bi bila ureditvam v nekaterih drugih evropskih državah.
4. RTV Slovenija je odgovorila, da je v postopku sprejemanja nov pravilnik, ki bo skladen z ZRTVS in z Ustavo. Na upočasnitev postopka naj bi vplivali predlogi sprememb ZRTVS, ki naj bi se nanašali tudi na naročnino. Spornih obrazcev naj bi ne uporabljali več. Pojasnili so še, da se ne poslužujejo drugih tehničnih možnosti, ki bi onemogočale gledanje ali poslušanje programov RTV Slovenija.
5. Urad Vlade Republike Slovenije za informiranje pojasnjuje, da obveznost plačevanja naročnine temelji na možnosti, da oseba RTV sprejemnik uporablja in da ima možnost sprejema programa RTV Slovenija, ne pa na lastninski pravici ali posesti sprejemnika.
Posameznik naj bi z nakupom RTV sprejemnika pridobil na njem lastninsko pravico, z vključitvijo sprejemnika v radiodifuzno omrežje pa naj bi - za plačano nadomestilo, to je naročnino - pridobil pravico uporabe programa RTV Slovenija. V skladu z načeli obligacijskega prava naj bi to odplačno obligacijsko razmerje uporabnik imel pravico razdreti. Z določitvijo načina začasnega in trajnega prijavljanja in odjavljanja RTV sprejemnikov pa je RTV Slovenija izrabila pravico, da se zavaruje pred brezplačno uporabo njenega programa.
6. O pravni naravi RTV naročnine naj bi ne bilo enotnega mnenja. Plačilo naročnine naj bi bilo v javnem interesu. Nadomestitev z drugimi viri naj bi povzročila komercializacijo programov RTV Slovenija ali odvisnost od proračunskih sredstev, oboje pa naj bi bilo v nasprotju s poslanstvom javne RTV.
7. Urad za informiranje je še navedel, da se javna radiodifuzija v večini evropskih držav financira iz naročnine, ki jo plačujejo imetniki RTV sprejemnikov. Resolucija o prihodnosti radiodifuzije, ki jo je Slovenija sprejela na ministrski konferenci o vlogi množičnih medijev v Pragi decembra 1994, naj bi potrjevala pomen javne radiodifuzije v demokratični družbi.
Od držav članic Sveta Evrope naj bi zahtevala, da zagotovijo stalno in zadostno financiranje javne RTV. To naj bi omogočilo finančno in politično neodvisnost javne RTV od političnih in gospodarskih vplivov.
8. Vlada je v svojem mnenju povzela stališče Urada za informiranje, dodala pa, da za zadnje trimesečje tega leta pripravlja predlog sprememb in dopolnitev ZRTVS.
B. - I.
9. Po določbi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) lahko v primeru, ko je bil zakon oziroma drug predpis med postopkom usklajen z Ustavo in z zakonom oziroma je prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti, Ustavno sodišče ugotovi, da ni bil v skladu z Ustavo in z zakonom. Pri podzakonskih predpisih ali splošnih aktih za izvrševanje javnih pooblastil Ustavno sodišče odloči, ali ima ugotovitev učinek odprave ali razveljavitve.
10. Člen 66 ZJO, ki ga izpodbija pobudnik Andrej Lednik, je prenehal veljati z uveljavitvijo ZRTVS-90, to je 24.4.1990.
Pobudnik ni izkazal, da bi se v primeru razveljavitve izpodbijane določbe njegov pravni položaj spremenil. V ustavni pritožbi, ki jo je vložil pred Ustavnim sodiščem, izpodbija sodne odločbe, po katerih je dolžan plačati naročnino za obdobje od maja 1993 naprej. Pravna podlaga za odločitev o zadevi torej ni bil 66. člen ZJO, ampak 9. člen ZRTVS-90. Ker niso izpolnjene predpostavke za obravnavanje pobude za oceno ustavnosti 66. člena ZJO, je Ustavno sodišče v tem delu postopek ustavilo.
11. Pravilnik-86 je prenehal veljati med postopkom pred Ustavnim sodiščem, to je 8. julija 1997 (25. člen Pravilnika). Po določbah 14. in 15. člena Pravilnika-86, ki ju izpodbija pobudnik, imetnik sprejemnika ne plačuje naročnine za čas, ko je sprejemnik zapečaten ali v popravilu, je pa dolžan zahtevati zapečatenje, če sprejemnika ne želi ali ne more uporabljati.
Pobudnik ni izkazal, da bi se z odpravo izpodbijanih določb njegov pravni položaj spremenil. V postopku, v katerem so bile izdane odločbe, ki jih izpodbija z ustavno pritožbo, obveznost pečatenja ni bila sporna, pobudnik pa tudi ne zatrjuje, da bi bil v času veljavnosti izpodbijanega pravilnika to dejansko storil. Drugi pobudnik, ki izpodbija Pravilnik-86, pa je pobudo v tem delu umaknil. Postopek za preizkus pobude za oceno ustavnosti Pravilnika-86 je Ustavno sodišče zato ustavilo.
12. Pred vložitvijo pobud sta prenehali veljati tudi določbi prvega in drugega odstavka 9. člena ZRTVS-90, vendar pa so predpostavke iz 47. člena ZUstS za presojo njune ustavnosti izpolnjene. Pobudnik Ivica Radja je predložil sklep izvršilnega sodišča, na podlagi katerega je bil začet pravdni postopek za izterjavo RTV naročnine. Tega, ali bi vsebinska odločitev o izpodbijanih določbah ZRTVS-90 vplivala tudi na pravni položaj drugih pobudnikov, zato ni bilo potrebno posebej preverjati.
13. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti ostalih določb Pravilnika-97 očitno ni utemeljena. To, čemur pobudnik oporeka ustavnost in zakonitost, je določeno v prvem odstavku 14. člena Pravilnika-97. Po tej določbi začne uporabnik plačevati RTV naročnino naslednji mesec po pridobitvi sprejemnika ter jo plačuje do konca tistega meseca, v katerem predpisano odjavi sprejemnik. S tem je Svet RTV Slovenija, ki je Pravilnik-97 sprejel, poenostavil obračunavanje RTV naročnine. Glede na naravo RTV naročnine in njen namen, opisana v nadaljevanju, je takšna poenostavitev, ki v položaj prizadete osebe ne posega bistveno, dopustna.
B. - II.
14. V ostalem delu je Ustavno sodišče pobude sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
15. Po prvem odstavku 14. člena ZRTVS je naročnino RTV Slovenija dolžan plačevati uporabnik radijskega in TV sprejemnika, ki ima sedež ali prebivališče na območju Republike Slovenije, kjer so zagotovljeni tehnični pogoji za sprejem vsaj enega programa RTV Slovenija. Po šestem odstavku navedene določbe lastnik preneha plačevati RTV naročnino, če sprejemnik odjavi. To lahko stori, če je sprejemnik uničen, če postane trajno neraben ali če ga odtuji. Višino RTV naročnine ter način prijavljanja in začasnega ali trajnega odjavljanja sprejemnikov ter olajšave in druge posebne pogoje za plačevanje naročnine določa Svet RTV Slovenija s soglasjem Vlade (tretji in prvi odstavek 18. člena ZRTVS).
Podobni sta izpodbijani določbi ZRTVS-90. Po prvem odstavku 9. člena tega zakona je bil imetnik radijskega ali televizijskega sprejemnika to dolžan prijaviti RTV Slovenija v tridesetih dneh od njune pridobitve. Tisti imetnik radijskega ali televizijskega sprejemnika na območju Republike Slovenije, ki je lahko sprejemal program RTV Slovenija, je bil na podlagi drugega odstavka 9. člena Zakona dolžan RTV Slovenija plačevati radijsko in televizijsko naročnino.
16. Pobudniki imajo prav, ko trdijo, da RTV naročnina ni prostovoljna (pogodbena) obveznost, ampak da jim to obveznost - ob izpolnjenosti določenih predpostavk - nalaga zakon. Zakonsko besedilo, ki govori o "naročnini za programe RTV Slovenija", kaže sicer na prostovoljno pogodbeno razmerje. Že beseda naročnina pomeni znesek, ki se plača za naročeno, dobavljeno blago ali opravljeno storitev. Podana je tudi vzajemnost storitve in protistoritve. K plačilu je zavezana le oseba, ki ima RTV sprejemnik in možnost sprejemati vsaj en program RTV Slovenija. Na to, da gre za obligacijsko razmerje, kaže tudi umestitev določbe o zastaranju "terjatev radijske in radijsko- televizijske postaje za uporabo radijskega in televizijskega sprejemnika" v Zakon o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85, 2/89 in 57/89; 378. člen). Vendar pa je obveznost plačila naročnine vezana na možnost uporabe programov RTV Slovenija in ni odvisna od njihove dejanske uporabe. Lastnik RTV sprejemnika se tej možnosti uporabe sicer lahko izogne in sprejemnik odjavi, a s tem izgubi tudi možnost poslušanja oziroma gledanja drugih RTV programov, ki so bodisi dostopni zastonj bodisi proti plačilu. Ali kljub tej značilnosti RTV naročnina ohranja lastnosti obligacijske dajatve (kot jo je Ustavno sodišče že opredelilo v odločbi št. U-I-28/94 z dne 16.2.1995 - OdlUS IV, 13) ali pa gre za javno dajatev (kot je opredeljena v Pravilniku-97), za odločitev o tej zadevi ni bistveno. Za presojo očitka pobudnikov, da je določba v nasprotju z ZOR, Ustavno sodišče ni pristojno. Po ustaljeni praksi Ustavno sodišče presoja medsebojno skladnost dveh zakonov le, če bi medsebojna neskladnost kršila načela pravne države in s tem 2. člen Ustave (prim. odločbo št. U-I-299/96 z dne 12.12.1996 - OdlUS V, 177). V obravnavanem primeru ni tako.
ZRTVS in ZRTVS-90 jasno in določno opredeljujeta posameznikovo obveznost. Zahteva po jasnosti pravnih norm pa ni kršena niti z morebitnim napačnim ali zavajajočim poimenovanjem zakonske obveznosti. Utemeljeno pa je stališče pobudnikov, da izpodbijane določbe ZRTVS in ZRTVS-90 zaradi opisane prisile posegajo v posameznikovo svobodo ravnanja. Kot bo utemeljeno v nadaljevanju, pa ta poseg ni nedopusten.
17. V svoji odločbi št. U-I-137/93 (OdlUS III, 62) je Ustavno sodišče pojasnilo, da 35. člen Ustave s tem, ko jamči nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti ter njegove zasebnosti in osebnostnih pravic, zagotavlja tudi t.i. splošno svobodo ravnanja. V tej ustavni pravici je zajeto tudi načelo, da je v pravni državi dovoljeno vse, kar ni prepovedano - in ne obratno. Če je kaj prepovedano ali zapovedano, je to poseg v omenjeno ustavno pravico oziroma svoboščino (glej nazadnje odločbo št. U-I-290/96 z dne 11.6.1998, Uradni list RS, št. 49/98).
18. Posegi v ustavne pravice so dopustni, če so v skladu z načelom sorazmernosti. Da je omejitev dopustna, mora biti podan ustavno dopusten cilj (npr. varstvo pravic drugih ali tudi javnega interesa - bodisi neposredno bodisi posredno, da se preko javnega interesa varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji: 1. poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja; 2. poseg mora biti nujen - to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti); in 3. upoštevati je treba tudi t.i. sorazmernost v ožjem smislu. To pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo prizadetih posledic (glej še odločbo št. U-I-290/96).
19. Iz Zakona o javnih glasilih (Uradni list RS, št. 18/94 - v nadaljevanju: ZJG) in obeh izpodbijanih zakonov izhaja zakonodajalčeva odločitev za ureditev, v kateri obstaja javna (neprofitna) RTV ustanova za ustvarjanje, pripravljanje in oddajanje nacionalnih RTV programov in več drugih profitnih in neprofitnih RTV ustanov. Taka odločitev temelji na preudarkih, ki jim ni mogoče odreči ustavne dopustnosti in zaradi katerih je odločitev ne le legitimna, ampak tudi potrebna. Majhnost slovenskega prostora nalaga državi odgovornost za ohranjanje slovenske nacionalne in kulturne identitete. Zaradi širokega vpliva, aktualnosti in sugestivne moči radia in televizije je zaupanje te naloge javni RTV ustanovi utemeljeno. Poleg tega je RTV Slovenija z raznovrstnostjo in kakovostjo programov, ki pokrivajo interese in zanimanja čim več družbenih skupin, dolžna zagotoviti temelj za svobodno oblikovanje mnenj, izobraževati in zabavati (arg. iz 3. in 4. člena ZRTVS; prim. še Resolucijo o prihodnosti javne radiodifuzije, sprejeto na 4. evropski ministrski konferenci o množičnih medijih v decembru 1994 v Pragi). Od celovitosti, nepristranskosti in resničnosti informacij, k čemur je zavezana RTV Slovenija (4. člen ZRTVS), je v veliki meri odvisna tudi svobodnost posameznikove presoje in s tem njegova sposobnost za nadzor nad delovanjem oblasti.
20. Obveznost plačevanja RTV naročnine, to je obremenitev lastnikov RTV sprejemnikov, ki imajo možnost gledati nacionalni RTV program, izvira iz opisane odločitve zakonodajalca, da zagotovi obstoj in delovanje javnega radia in televizije. Poseg je primeren in nujen za uresničitev zasledovanega ustavno dopustnega cilja. S tem, ko je financiranje nacionalnih programov izločil iz državnega proračuna in določitev višine naročnine ter njeno izterjavo v veliki meri prepustil RTV Slovenija, je javnemu zavodu zagotovil določeno stopnjo samostojnosti, potrebno zaradi preprečitve političnih in gospodarskih vplivov na programsko vsebino in kvaliteto. Hkrati z naložitvijo plačila RTV naročnine je lahko omejil financiranje z oglaševanjem, sponzoriranjem in podobnim. Tako je ponudbo nacionalnega programa deloma izločil tudi iz pravil trga. Z določitvijo RTV naročnine je torej zakonodajalec zagotovil javnemu zavodu avtonomijo, potrebno za uresničitev njegovih nalog, in hkrati stalen ter predvidljiv vir financiranja.
21. Kot možno alternativo financiranju z naročnino je eden izmed pobudnikov predlagal obdavčitev. Ni verjetno, da bi taka odločitev pomembno zmanjšala obveznosti sedanjih zavezancev.
Skorajda vsako gospodinjstvo v Sloveniji ima namreč RTV sprejemnik, v njem pa je k plačilu naročnine zavezana le ena oseba, k plačilu davkov pa običajno dve. Kot je bilo že zgoraj navedeno, financiranje iz državnega proračuna tudi ni enakovredno financiranju z naročnino. Tveganje, da bo nacionalni RTV program odvisen od političnih in gospodarskih centrov moči, bi bilo namreč pri proračunskem financiranju večje. Prav tako ni utemeljen očitek, da bi morali imeti imetniki RTV sprejemnikov možnost, da sami izberejo, komu bodo plačali naročnino. Kot javno RTV ustanovo je zakonodajalec ustanovil le RTV Slovenija in je zato lahko določil, da so sredstva, zbrana z RTV naročnino, namenjena le za njeno financiranje. Izpolnjena pa je tudi tretja predpostavka za dopustnost posega v splošno svobodo ravnanja, to je sorazmernost med pomembnostjo zasledovanega ustavno dopustnega cilja in težo posega. Izpodbijani poseg v ustavno pravico je denarna obveznost, pobudniki pa ne zatrjujejo niti ni očitno, da bi bistveno zmanjševala povprečne dohodke gospodinjstva. Naložitev plačila RTV naročnine je po navedenem dopusten poseg v splošno svobodo ravnanja, zagotovljeno v 35. členu Ustave.
22. Iz enakih razlogov določbe ZRTVS-90 in ZRTVS niso v nasprotju s pravico do zasebne lastnine, zagotovljeno v 33. členu Ustave. Pobudnikov očitek, da bi moralo naročniško razmerje biti določeno v Ustavi, namreč ni utemeljen. Za dopustnost tovrstnih obveznosti morajo biti izpolnjene predpostavke, ki jih Ustava določa za poseganje v ustavne pravice, te pa so - kot je bilo navedeno že v 17. in v 18. točki obrazložitve - podane.
B. - III.
23. Eden izmed pobudnikov izpodbija tisti del določbe 4. člena Pravilnika-97, po katerem je v prijavi sprejemnika med podatki o naročniku, ki je fizična oseba, potrebno navesti tudi enotno matično številko občana. Po drugem odstavku 38. člena Ustave zbiranje osebnih podatkov določa zakon, poleg tega pa mora določiti tudi namen njihove uporabe in urediti njihovo obdelovanje. Konvencija o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo podatkov (Uradni list RS, Mednarodne pogodbe, št. 3/94) je še natančnejša. Poleg tega, da morajo biti osebni podatki pridobljeni in obdelani pošteno in zakonito, Konvencija terja obstoj ukrepov, ki bodo zagotovili, da bodo osebni podatki shranjeni za določene in zakonite namene in da se bodo obdelovali le podatki, ki so primerni, ustrezni in niso pretirani glede na namen zbiranja (5. člen v zvezi s 4. členom). Po 6. členu ZVOP kot splošnem zakonu o varstvu osebnih podatkov lahko upravljalec zbirke podatkov zbira le tiste osebne podatke, za katere je pooblaščen z zakonom ali pisno privolitvijo posameznika, na katerega se nanašajo podatki. ZRTVS ne določa, da bi RTV Slovenija lahko od posameznika zahtevala, naj v prijavi RTV sprejemnika navede enotno matično številko občana.
Določba je zato v nasprotju z drugim odstavkom 38. člena Ustave in jo je treba razveljaviti.
24. Pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko Ustavno sodišče oceni tudi ustavnost in zakonitost drugih določb istega ali drugega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, katerih ocena ustavnosti ali zakonitosti ni bila predlagana, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (30. člen ZUstS). Z izpodbijanim delom določbe 4. člena Pravilnika-97 so povezane celotna določba 4. člena in 5. člen, ki lastniku RTV sprejemnika nalagata obveznost posredovanja določenih podatkov, in določbe 6., 7. in 8. člena Pravilnika-97, ki vzpostavljajo evidenco naročnikov. Niti za zbiranje podatkov, določenih v 4. in v 5. členu Pravilnika-97, niti za vzpostavitev evidence naročnikov RTV Slovenija nima podlage bodisi v ZRTVS bodisi v drugem zakonu. ZRTVS določa le, da je lastnik RTV sprejemnika dolžan prijaviti sprejemnik in spremembo prebivališča (peti odstavek 15. člena), RTV Slovenija pa daje pooblastilo, da določi način prijavljanja sprejemnikov (šesta alinea prvega odstavka 18. člena). Iz omenjenih zakonskih določb bi morda lahko izhajalo, da je fizična oseba dolžna prijaviti svoje ime in priimek ter prebivališče, pravna oseba pa ime in sedež in da sta obe dolžni navesti še datum pridobitve sprejemnika in vrsto sprejemnika (radijski, televizijski). Vendar pa RTV Slovenija niti teh podatkov praktično ne more uporabiti, ker niti iz njih ni upravičena vzpostaviti evidence. Zakon je torej RTV Slovenija prepustil predpisovanje in izterjavo RTV naročnine, ni pa ji tega tudi dejansko omogočil. Ker določbe 4. do 8. člena Pravilnika-97 v nasprotju z drugim odstavkom 38. člena Ustave nimajo zakonske podlage, jih je Ustavno sodišče razveljavilo.
25. Nekatere določbe Pravilnika-97 so nujno potrebne, da RTV Slovenija sploh more pobirati RTV naročnino. To je določba 4. člena v tistem delu, ki nalaga sporočitev imena in priimka ter prebivališča oziroma imena in sedeža lastnika RTV sprejemnika in sporočitev tistih podatkov o sprejemnikih, od katerih je odvisna višina naročnine, določba 5. člena ter določbe 6., 7. in 8. člena v tistem delu, v katerem se nanašajo na navedene nujno potrebne podatke. Učinkovanje razveljavitve teh določb Pravilnika-97, ki so nujno potrebne, da RTV Slovenija sploh more pobirati RTV naročnino, je Ustavno sodišče odložilo za čas enega leta. Njihova takojšnja razveljavitev bi namreč onemogočila financiranje javnega zavoda. To bi povzročilo hujše posledice od tveganja, povezanega z zbiranjem nujno potrebnih podatkov o lastnikih RTV sprejemnikov brez izrecnega zakonskega pooblastila. Čas enega leta je glede na zahtevnost zadeve in glede na to, da se novela ZRTVS po navedbah Vlade že pripravlja, primeren za dopolnitev zakonske ureditve in uskladitev Pravilnika-97 z Ustavo.
26. Da je bila v neskladju z Ustavo in z ZRTVS določba Pravilnika-86, ki je stroške zapečatenja sprejemnika nalagala njegovemu imetniku, je Ustavno sodišče že odločilo (odločba št. U-I-294/94 z dne 5.10.1995 - OdlUS IV, 87). Ustavno sodišče je v navedeni odločbi zavzelo stališče, da je Pravilnik-86 posegel na področje urejanja materialnih obveznosti, za kar pa v Zakonu ni imel pooblastila, in da je zaradi tega v nasprotju s 15. členom ZRTVS in s 153. členom Ustave. Določba drugega odstavka 21. člena Pravilnika-97 je po svoji vsebini enaka določbi iz prejšnjega pravilnika. Tudi ta nalaga plačilo stroškov pečatenja in odpečatenja zavezancu za plačilo RTV naročnine. Iz razlogov iz navedene odločbe je Ustavno sodišče razveljavilo tudi drugi odstavek 21. člena Pravilnika-97.
C.
27. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. člena, tretjega odstavka 26. člena, 30. člena, 45. člena in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodnici ter sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam - Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo, drugo, peto in šesto točko odločbe je sprejelo soglasno, tretjo in četrto točko pa s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic.
Sodnik Krivic je dal ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Delno pritrdilno in delno odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
(pravna narava RTV naročnine)
Glasoval sem za prvi dve točki izreka (ugotovitev skladnosti izpodbijane zakonske ureditve z Ustavo), vendar se z njuno obrazložitvijo ne strinjam in zato k temu delu odločbe dajem pritrdilno ločeno mnenje (nesoglasje z obrazložitvijo). Že v zadevi št. U-I-28/94, o kateri je bilo s sklepom o zavrženju pobude odločeno že 16.2.1995 (glej OdlUS IV, 13), sem edini glasoval proti zavrženju in v ločenem mnenju natančno in tudi s primerjalnopravnimi argumenti utemeljil svoje nasprotovanje sprejetemu sklepu, ki je temeljil na presoji, da RTV-naročnina nima narave javne dajatve, ampak naravo dajatve iz "naročniškega razmerja kot posebne vrste obligacijskega razmerja". Pričujoča odločba sicer pomeni pri razreševanju tega načelnega vprašanja pol koraka naprej, ker ne temelji več na prej citiranem stališču iz zadeve št. U-I-28/94 in je v njej izrecno rečeno, da za tokratno odločitev ni bilo bistveno, ali gre za obligacijsko ali za javno dajatev. V vsakem primeru naj bi ta z zakonom naložena obveznost plačevanja naročnine posegala v posameznikovo splošno svobodo ravnanja po 35. členu Ustave, vendar naj bi bil ta poseg po načelu sorazmernosti ustavno dopusten.
Sam sem nasprotoval takemu utemeljevanju dopustnosti izpodbijane zakonske ureditve. Pripravljen sem bil glasovati za tak izrek (in sem potem zanj tudi glasoval) zato, ker bi ga lahko utemeljevala tudi drugačna utemeljitev, kakršna pa ni bila sprejeta: taka namreč, da je sporna naročnina obvezna dajatev na posest RTV-sprejemnika, da pa napačno poimenovanje te dajatve z imenom "naročnina" ne spreminja pravne narave te javne dajatve, katere formalno poimenovanje bi bilo seveda možno naknadno tudi spremeniti. Najbrž bi bilo sicer treba v primeru take odločitve razsoditi tudi o ustavni dopustnosti sedanjega načina določanja višine te "naročnine", torej javne dajatve - in morda bi na podlagi stališč v tej odločbi tudi ta ureditev lahko uspešno prestala preskus svoje ustavnosti. Morda seveda tudi ne - toda brez natančnejše proučitve tega problema nisem imel dovolj argumentov za glasovanje proti veljavni ureditvi in sem po načelu, da je v dvomu treba šteti izpodbijano ureditev za skladno z Ustavo, glasoval za prvi dve točki izreka.
II.
(preširoka razveljavitev Pravilnika)
Proti 3. in 4. točki izreka pa sem glasoval zato, ker po mojem mnenju v Pravilniku manjka zakonska podlaga samo za zbiranje podatkov o enotni matični številki občana in o njegovi zaposlitvi. Samo te določbe bi bilo torej treba razveljaviti, ne pa kompletne člene 4-8. Zakonsko pooblastilo za zbiranje vseh drugih podatkov, katerih zbiranje Pravilnik nalaga, smiselno jasno izhaja iz 15. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija.
Matevž Krivic