Up-60/97
Natisni
Opravilna št.:
Up-60/97
Datum odločitve:
15. 7. 1999
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1999:Up.60.97
Akt:
Sodba Vrhovnega sodišča št. U 1366/94-7 z dne 7. 11. 1996, sklep in odločba Vlade št. 260-02/93-2/58-8 z dne 6. 7. 1994 ter odločbe Ministrstva za notranje zadeve št. 0012/7-XVII-201.822/3 z dne 3. 2. 1994, št. 0012/7-XVII-201.822/2 z dne 3. 2. 1994, št. 0012/7-XVII-201.822/1 z dne 3. 2. 1994 in št. 0012/7-XVII- 201.822 z dne 3. 2. 1994
Izrek:
Sodba Vrhovnega sodišča, sklep in odločba Vlade ter odločbe Ministrstva za notranje zadeve se odpravijo.

Upravna enota Občine Zagorje ob Savi je dolžna pritožnike do sprejema zakona, ki bo uredil status državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, oziroma do poteka v njem določenih rokov, ponovno vpisati v register stalnih prebivalcev Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Upravni organi in Vrhovno sodišče so odločitev oprli na določbo drugega odstavka 13. člena in prvega odstavka 16. člena ZTuj, ker so določbo 81. člena ZTuj, v zvezi s katero je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-284/94 ugotovilo, da je ZTuj v neskladju z Ustavo zaradi protiustavne pravne praznine, razlagali v nasprotju z Ustavo. S takšno razlago ZTuj, kakršna je vsebovana v izpodbijanih odločbah, je bil pritožnik postavljen v neenak položaj v primerjavi s tistimi tujci, ki niso bili državljani drugih republik nekdanje SFRJ, pa so imeli v času uveljavitve ZTuj stalno prebivališče v Republiki Sloveniji. S tem je bila pritožniku kršena pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki se v postopku odločanja o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznika kaže kot kršitev 22. člena Ustave (enako varstvo pravic).
Geslo:
Tujci, dovoljenje za stalno prebivanje.
Pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ.
Ustavno sodišče, določitev načina izvršitve odločbe.
Načela pravne in socialne države.
Načelo enakosti pred zakonom.
Načelo enakega varstva pravic.
Svoboda gibanja.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 22., 32. čl.
Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS), 40. čl.
Zakon o tujcih (ZTuj), 13., 16., 82. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 40., 49., 1. odst. 59. čl.
Opomba:
V obrazložitvi sovje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99).
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
drugi akti
Datum vloge:
17. 2. 1997
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US19621
Dokument v PDF obliki:
Up-60-97.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
Up-60/97
15. 7. 1999
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Š. D., E. in D. D., ki ju zastopa oče Š. D., in I. D., vsi iz Z., ki jih zastopa M. B., odvetnica v T. na seji dne 15. julija 1999
o d l o č i l o :
1. Sodba Vrhovnega sodišča št. U 1366/94-7 z dne 7. 11. 1996, sklep in odločba Vlade št. 260-02/93-2/58-8 z dne 6. 7. 1994 ter odločbe Ministrstva za notranje zadeve št. 0012/7-XVII-201.822/3 z dne 3. 2. 1994, št. 0012/7-XVII-201.822/2 z dne 3. 2. 1994, št. 0012/7-XVII-201.822/1 z dne 3. 2. 1994 in št. 0012/7-XVII- 201.822 z dne 3. 2. 1994 se odpravijo.
2. Upravna enota Občine Zagorje ob Savi je dolžna pritožnike do sprejema zakona, ki bo uredil status državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, oziroma do poteka v njem določenih rokov, ponovno vpisati v register stalnih prebivalcev Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Š. D. (v nadaljevanju: pritožnik) je dne 13. 7. 1992 zase in za svoja mladoletna otroka zaprosil za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca. Istega dne je za dovoljenje zaprosila tudi njegova žena I. D. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) je v izpodbijani odločbi št. 0012/7-XVII- 201.822/1 z dne 3. 2. 1994 ugotovilo, da pritožnik ni zaprosil za pridobitev državljanstva po 40. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92,61/92- odlUS in 13/94 - v nadaljevanju: ZDRS). Glede na to je ugotovilo, da so se za pritožnika dne 26. 2. 1992, v skladu z 81. členom Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I, 44/97, 50/98 - odlUS in 14/99 - odlUS - v nadaljevanju: ZTuj), začele uporabljati določbe ZTuj in je zato v postopku ugotavljalo, ali pritožnik za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje izpolnjuje pogoje, določene v 16. členu ZTuj. Ugotovilo je, da pritožnik sicer izpolnjuje pogoj triletnega neprekinjenega prebivanja v Republiki Sloveniji, saj ima prijavljeno stalno prebivališče že od 25. 10. 1987, da pa ne izpolnjuje drugega pogoja, oziroma da nima upravičenega razloga, zaradi katerega je potrebno daljše prebivanje v državi (drugi odstavek 13. člena ZTuj). Pritožnik naj bi imel namreč v času izdaje izpodbijane odločbe osebno delovno dovoljenje le za določen čas - do 23. 11. 1994. Ker naj bi mu s tem dnem, po 13. in 16. členu Zakona o zaposlovanju tujcev (Uradni list RS, št. 33/92 in 43/98 - odlUS - v nadaljevanju ZZT), delovno razmerje prenehalo, je MNZ ugotovilo, da pritožnik upravičen razlog za daljše prebivanje izkazuje le do navedenega datuma. Zato je odločilo, da ne izpolnjuje pogojev za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, temveč lahko pridobi le dovoljenje za začasno prebivanje. Ker je bila v obravnavanem primeru pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje pritožnikovih mladoletnih otrok in njegove žene odvisna od pozitivne odločitve o pritožnikovi prošnji, je MNZ zavrnilo tudi njihove vloge.
2. Pritožnik je v pritožbi zoper odločbo MNZ navajal, da je ob vložitvi vloge izpolnjeval tako pogoj triletnega prebivanja, kakor tudi pogoj stalne zaposlitve. Njegova prošnja naj bi bila zavrnjena zaradi "zaposlitvenega pogoja" iz ZZT, ki pa ob vložitvi vloge še ni veljal. Vlada je v izpodbijani odločbi zahteve pritožnika njegovih otrok in žene združila v en postopek. Potrdila je odločitev MNZ in glede uporabe ZZT pritožniku pojasnila, da v upravnem postopku velja pravilo, po katerem upravni organ odloča po predpisu, ki velja v času odločitve. Ker naj bi ZZT nedvomno veljal v času odločanja prvostopnega organa, je bila njegova uporaba upravičena in obvezna. Vlada je potrdila stališče MNZ, da pritožniku ni mogoče izdati dovoljenja za stalno prebivanje, če nima delovnega dovoljenja za nedoločen čas, ker je od slednjega odvisna pritožnikova pravica do dela, oziroma upravičen razlog za daljše prebivanje v državi. Vlada je še ugotovila, da je imel ob uveljavitvi ZZT pritožnik manj kot deset let delovne dobe v Republiki Sloveniji, zato tudi v primeru, če bi pravočasno vložil vlogo za pridobitev delovnega dovoljenja na podlagi 23. člena ZZT, ne bi bil upravičen do pridobitve osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas.
3. Vrhovno sodišče je z izpodbijano sodbo potrdilo odločitev Vlade. V izpodbijani sodbi je navedlo, da niti iz 13., 17. ali 19. člena ZTuj ne izhaja, da bi moral upravni organ razloge ali pogoje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca presojati po predpisih, ki so veljali v času vložitve prošnje, zato je pravilno stališče Vlade, da je bilo treba zakonitost prvostopenjskih odločb presojati po predpisih, ki so veljali ob izdaji teh odločb, saj je izjeme od tega načela, ki je v upravni in upravno-sodni praksi splošno sprejeto, mogoče dopuščati le, kadar tako določa zakon. Dalje je navedlo, da je Vlada pri presoji, ali je pri pritožniku podan razlog zaposlitve iz drugega odstavka 13. člena, morala uporabiti ZZT, saj se nanaša na vse osebe, ki imajo v Sloveniji položaj tujca. Prav tako naj bi ZZT pravilno uporabila v vsebinskem smislu, ko je glede na ugotovljena dejstva zaključila, da pritožnik ne bi mogel dobiti delovnega dovoljenja za nedoločen čas (drugi odstavek 23. člena).
4. Pritožnik v ustavni pritožbi trdi, da bi upravni organ moral odločiti na podlagi predpisov, ki so veljali v času vložitve vloge in na podlagi tistega dejanskega stanja, kakršno je bilo v času vložitve vloge. Ob vložitvi prošnje naj bi namreč imel sklenjeno delovno razmerje za nedoločen čas in takrat naj bi ZZT še ne veljal. Ne strinja se s stališčem Vrhovnega sodišča, da je potrebno razloge za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje v RS presojati po predpisih, ki veljajo v času odločanja prvostopnega organa. Poleg tega naj bi tako upravni organi kot Vrhovno sodišče pogoj zaposlitve razlagali preveč restriktivno, saj ZTuj nikjer ne govori o zaposlitvi za nedoločen čas. Stališče Vrhovnega sodišča, da tujcu, ki ima sklenjeno delovno razmerje za določen čas in mu ob poteku tega časa delovno razmerje po ZZT preneha, hkrati preneha tudi upravičen razlog za prebivanje v Republiki Sloveniji, po mnenju pritožnika ni le napačna razlaga tega določila, temveč tudi kršitev tretjega odstavka 32. člena Ustave in 12. člena Konvencije o državljanskih in političnih pravicah. Tako stališče bi pomenilo, da noben tujec, ki ob uveljavitvi ZZT ni imel najmanj 10 let delovne dobe v Sloveniji ali obrtnega dovoljenja ali ne izpolnjuje izjem iz 12. člena Zakona, ne more pridobiti delovnega dovoljenja za nedoločen čas in s tem tudi ne dovoljenja za stalno prebivanje na območju RS.
Taka razlaga, ki pogojuje pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje z osebnim delovnim dovoljenjem za nedoločen čas, po mnenju pritožnika pomeni kršitev človekovih pravic, saj je tujcu, ki najmanj tri leta prebiva na območju RS na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje in je zaposlen za določen čas, onemogočena tako pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje kot tudi pridobitev osebnega delovnega dovoljenja za nedoločen čas.
5. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 26. 5. 1999 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. Vrhovno sodišče nanjo ni odgovorilo.
B.
6. Med postopkom o ustavni pritožbi je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99) odločilo, da je ZTuj v neskladju z Ustavo, ker ne določa pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje oseb iz drugega odstavka 81. člena po preteku roka, v katerem bi lahko zaprosile za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, če tega niso storile, ali po dnevu, ko je postala odločba o nesprejemu v državljanstvo Republike Slovenije dokončna. Zakonodajalcu je naložilo, naj ugotovljeno neskladnost odpravi v roku šest mesecev od dneva objave te odločbe v Uradnem listu. Odločilo je tudi, da se do odprave ugotovljene neskladnosti zoper državljana druge republike nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije ne sme izreči ukrep prisilne odstranitve tujca iz 28. člena Zakona o tujcih, če je imel na dan plebiscita 23. 12. 1990 na območju Republike Slovenije prijavljeno stalno prebivališče in v Republiki Sloveniji tudi dejansko živi.
7. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče ugotovilo, da ZTuj sicer ureja pridobitev dovoljenja za začasno in stalno prebivanje tujcev, vendar ta ureditev po svoji vsebini ne ustreza položaju obravnavane skupine državljanov drugih republik in je tudi z uporabo zakonske in pravne analogije za te osebe ni mogoče uporabiti. Navedene osebe so na ozemlju Slovenije imele prijavljeno stalno prebivališče v skladu z veljavnimi predpisi in so na območju Slovenije tudi dejansko prebivale. Stalno prebivališče in dejansko prebivanje na ozemlju Republike Slovenije sta bistveni okoliščini, ki dajeta poseben pravni položaj obravnavanim osebam, in so zato zanje določbe ZTuj, ki urejajo pridobitev stalnega ali začasnega prebivališča, neustrezne. Zakonodajalec bi moral položaj obravnavanih oseb oziroma njihov prehod v status tujca urediti na poseben način v prehodnih določbah ZTuj ali v posebnem zakonu. Določbe, ki urejajo različne pravne položaje tujcev, namreč izhajajo iz predpostavke, da tujec pride v Republiko Slovenijo z namenom, da v njej ostane krajši ali daljši čas in si v skladu z določbami ZTuj postopoma (od dovoljenja za začasno prebivanje do dovoljenja za stalno prebivanje) začne urejati svoj pravni položaj kot tujec. Ustavno sodišče je v obrazložitvi odločbe izrecno navedlo, da se določbi drugega odstavka 13. člena in prvega odstavka 16. člena ZTuj za državljane drugih republik, ki niso pridobili državljanstva Republike Slovenije, ne bi smeli uporabljati, in da pristojni organi ne bi smeli opraviti prenosa teh oseb iz obstoječega registra stalnega prebivalstva v evidenco tujcev kar po uradni dolžnosti, brez vsake odločbe ali obvestila prizadeti osebi. Za tako ravnanje niso imeli zakonske podlage. Zakon o evidenci nastanitve občanov in o registru prebivalstva namreč ne pozna izbrisa stalnega prebivališča na podlagi samega zakona. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče zaključilo, da so bila z ZTuj, ki v prehodnih določbah ne ureja pravnega statusa državljanov drugih republik kot tujcev v Republiki Sloveniji, ki so imeli v Republiki Sloveniji stalno prebivališče in so na njenem ozemlju tudi dejansko živeli, kršena načela pravne države iz 2. člena Ustave. Državljani drugih republik so se s potekom rokov, določenih v drugem odstavku 81. člena, znašli v negotovem pravnem položaju. Ker iz besedila prehodne določbe, ki napotuje na uporabo določb ZTuj, te osebe niso mogle razbrati, kakšen položaj naj bi imele kot tujci in katere določbe Zakona naj zanje veljajo, je bilo zaradi neurejenega pravnega položaja državljanov drugih republik kot tujcev v Republiki Sloveniji, kršeno načelo varstva zaupanja v pravo, ki je eno izmed načel pravne države. Poleg te je Ustavno sodišče ugotovilo tudi kršitev 14. člena Ustave. V obrazložitvi odločbe je navedlo, da so ob osamosvojitvi Slovenije na ozemlju Republike Slovenije prebivale osebe, ki so imele položaj tujca na podlagi zveznega Zakona o gibanju in prebivanju tujcev (Uradni list SFRJ, št 56//80, 53/85, 30/90 in 26/90), ki je veljal za območje Slovenije vse do osamosvojitve oziroma do uveljavitve ZTuj. Pravni položaj teh oseb, ki so veljale za tujce že pred osamosvojitvijo Slovenije, je ZTuj uredil v tretjem odstavku 82. člena. Določil je, da dovoljenja za stalno prebivanje, izdana na podlagi prejšnjega zakona, veljajo še naprej za vse tujce, ki so ob uveljavitvi ZTuj imeli stalno prebivališče na območju Republike Slovenije. Na podlagi navedene določbe je bilo vsem tujcem, ki so imeli dovoljenje za stalno prebivanje, dovoljeno, da brez kakšnih novih pogojev še naprej prebivajo v naši državi. Državljanom drugih republik, ki so prav tako zakonito živeli na ozemlju Slovenije in imeli prijavljeno stalno prebivališče, pa Zakon njihovega prehodnega pravnega položaja ni uredil in je s tem povzročil, da so bili v slabšem pravnem položaju kot tisti tujci, ki so imeli ta status že pred osamosvojitvijo Republike Slovenije. Ker za opisano razlikovanje ni mogoče najti stvarno utemeljenega razloga, ki bi narekoval, da bi moral biti prehodni pravni položaj državljanov drugih republik, ki so v Republiki Sloveniji imeli prijavljeno stalno prebivališče in so na njenem ozemlju zakonito prebivali, bistveno drugačen od pravnega položaja tistih oseb, ki so imele položaj tujca s stalnim prebivališčem že pred osamosvojitvijo Slovenije, pomeni opustitev pravne ureditve položaja teh oseb tudi kršitev načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
8. Ustavno sodišče ugotavlja, da so v obravnavanem primeru tako upravni organi kot Vrhovno sodišče izpodbijane odločbe izdali še pred ugotovitvijo neustavnosti ZTuj. Vse temeljijo na stališču, da se za pritožnika - državljana druge republike, ki je v Republiki Sloveniji imel prijavljeno stalno prebivališče in je na njenem ozemlju zakonito prebival, uporabljajo iste določbe ZTuj, ki urejajo položaj tujcev, ki šele pridejo v Republiko Slovenijo. Iz razlogov, ki jih je Ustavno sodišče navedlo v zgoraj navedeni odločbi, je taka interpretacija ZTuj, neustavna.
9. Enakost pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave pomeni nearbitrarno uporabo predpisa v razmerju do vsakega posameznika. To v postopku pred sodišči drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil pomeni, da so ti organi, ko uporabljajo zakon v konkretnih primerih, dolžni enake položaje obravnavati enako, brez upoštevanja osebnih okoliščin, ki v pravnem pravilu niso navedene kot odločilne. To pomeni, da se morajo uporabljati enaka pravila za enaka dejanska stanja, oziroma, da se ne smejo uporabljati enaka pravila za bistveno različna dejanska stanja. Člen 22 Ustave pomeni aplikacijo splošnega načela o enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) na področju varstva pravic. Gre za poseben primer načela pravne enakosti, ki vsakomur zagotavlja enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodišči, drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil.
10. Ustavno sodišče je v obrazložitvi odločbe št. U-I-284/94 posebej poudarilo, da se določbi drugega odstavka 13. člena in prvega odstavka 16. člena ZTuj za državljane drugih republik, ki niso pridobili državljanstva Republike Slovenije, ne bi smeli uporabljati. Upravni organi in Vrhovno sodišče pa so v pritožnikovem primeru uporabili prav navedene določbe, ker so določbo 81. člena ZTuj, v zvezi s katerim je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-284/94 ugotovilo, da je ZTuj v neskladju z Ustavo zaradi protiustavne pravne praznine, razlagali v nasprotju z Ustavo. S takšno razlago ZTuj, kakršna je vsebovana v izpodbijanih odločbah, je bil pritožnik postavljen v neenak položaj v primerjavi s tistimi tujci, ki niso bili državljani drugih republik nekdanje SFRJ, pa so imeli v času uveljavitve ZTuj stalno prebivališče v Republiki Sloveniji. S tem je bila pritožniku kršena pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki se v postopku odločanja o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznika kaže kot kršitev 22. člena Ustave (enako varstvo pravic). Iz enakih razlogov je bila navedena pravica kršena tudi pritožnikovi ženi in otrokoma. Ustavno sodišče je zato ustavni pritožbi ugodilo in izpodbijane akte odpravilo.
11. V odločbi št. U-I-284/94, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost ZTuj, je zakonodajalcu naložilo, naj v roku šestih mesecev od dneva objave te odločbe, ugotovljeno neustavnost odpravi. Iz zakonodajnega gradiva (Poročevalec DZ, št. 35/99) je razvidno, da je Predlog Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: ZUSDDD), ki bo posebej uredil pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki niso zaprosili za državljanstvo Republike Slovenije po določbah 40. člena ZDRS ali pa jim je bila izdana negativna odločba (oziroma oseb iz drugega odstavka 81. člena ZTuj, med katere sodijo tudi pritožniki) v postopku sprejemanja. Šele po sprejemu oziroma uveljavitvi tega zakona bo mogoče ponovno odločati o stalnem prebivališču pritožnikov. Do takrat je treba pritožnikom priznati tak pravni položaj, kakršnega so imeli na podlagi 13. člena UZITUL pred potekom roka iz drugega odstavka 81. člena ZTuj. To pomeni, da je treba pritožnikom priznati stalno prebivališče na naslovu, kjer so bili prijavljeni pred nezakonitim izbrisom iz evidence stalnih prebivalcev za čas do sprejema ZUSDDD oziroma do poteka rokov, ki jih bo za ureditev statusa določil ta zakon. Ko bo ZUSDDD sprejet in uveljavljen, pa bodo morali pritožniki svoj status urediti po določbah tega zakona. Zato je Ustavno sodišče v tretji točki izreka na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) določilo način izvršitve odločbe in organ, ki jo je dolžan izvršiti.
12. Ustavno sodišče je ustavni pritožbi ugodilo že zaradi tega, ker je bila z izpodbijanimi odločbami kršena določba 22. člena Ustave in bodo pritožniki že s tem pridobili stalno prebivališče, zato se mu v presojo navedb v zvezi s kršitvijo pravice iz tretjega odstavka 32. člena Ustave ni bilo treba spuščati.
C.
13. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi drugega odstavka 40 člena v zvezi z 49. členom in prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen