U-I-303/97_1
Natisni
Opravilna št.:
U-I-303/97_1
Datum odločitve:
4. 6. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 46/98 in OdlUS VII, 119
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.303.97
Akt:
Odlok Mestne občine Ptuj o načinu izvajanja podelitve koncesije in pogojih za opravljanje gospodarske javne službe distribucije zemeljskega plina (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 7/96), 4, al. 5. čl. in 1. odst. 7. čl.
Izrek:
Četrta alinea 5. člena Odloka o načinu izvajanja podelitve koncesije in pogojih za opravljanje gospodarske javne službe distribucije zemeljskega plina v Mestni občini Ptuj ni v neskladju z Ustavo in zakonom.

Prvi odstavek 7. člena Odloka iz prve točke izreka se odpravi.
Evidenčni stavek:
Distribucijska infrastruktura, ki nima statusa grajenega javnega dobra, ni izvzeta iz pravnega prometa in jo je dopustno dati v odkup.
Določitev pristojnosti občinskega sveta, za izbor koncesionarja za opravljanje lokalne gospodarske javne službe je v nasprotju z določbo Zakona o lokalni samoupravi ki določa, da o upravnih stvareh iz občinske pristojnosti na prvi stopnji odloča občinska uprava, na drugi stopnji pa župan.
Geslo:
Občina, pristojnosti, koncesije.
Javne službe, gospodarske javne službe.
Zemeljski plin, distribucija.
Uresničevanje in omejevanje pravic.
Pravica do pravnega sredstva.
Javno dobro in naravno bogastvo.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 15., 25., 70. čl.
Zakon o energetskem gospodarstvu (ZEG), 5., 9. čl.
Zakon o komunalnih dejavnostih (ZKD), 3. čl.
Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS), 9., 33., 37. čl.
Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ), 10. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 67. čl.
Evropska listina o lokalni samoupravi, 3. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 24., 26., 34., 2. odst. 45. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Družba Plinarna Maribor d.d., Maribor
Datum vloge:
25. 11. 1997
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
odprava podzakonskega predpisa/predpisa za izvrševanje javnih pooblastil
Dokument:
US18961
Dokument v PDF obliki:
U-I-303-97.pdf
95 KB
Prenesite datoteko
U-I-303-97_LM Ude.pdf
72 KB
Prenesite datoteko
U-I-303/97
4.6.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Plinarna Maribor d.d., Maribor, ki jo zastopa Božidar Vidmar, odvetnik v Mariboru, na seji dne 4. junija 1998
o d l o č i l o :
1. Četrta alinea 5. člena Odloka o načinu izvajanja podelitve koncesije in pogojih za opravljanje gospodarske javne službe distribucije zemeljskega plina v Mestni občini Ptuj (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 7/96) ni v neskladju z Ustavo in zakonom.
2. Prvi odstavek 7. člena Odloka iz prve točke izreka se odpravi.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Gospodarska družba Plinarna Maribor d.d., Maribor, je vložila pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti 4. alinee 5. člena Odloka o načinu izvajanja podelitve koncesije in pogojih za opravljanje gospodarske javne službe distribucije zemeljskega plina v Mestni občini Ptuj (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 7/96 - v nadaljevanju: Odlok), ker da je v nasprotju z drugim odstavkom 3. člena Zakona o prometu z nepremičninami (Uradni list SRS, št. 19/76, 42/86), drugim odstavkom 10. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97) ter prvim odstavkom 70. člena Ustave.
2. Četrta alinea 5. člena Odloka določa, da lahko koncesionar izvaja koncesijo pod pogojem, da se z Mestno občino Ptuj sporazume o odkupu distribucijske infrastrukture. Meni, da gre v konkretnem primeru za nepremičnino izven pravnega prometa, saj naj bi bila distribucijska infrastruktura (plinovod) grajeno javno dobro, na katerem se lahko pridobi posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek 70. člena Ustave). Ta infrastrukturni objekt naj bi na podlagi 76. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 - v nadaljevanju: ZGJS) postal last Mestne občine Ptuj. Navaja tudi, da pomeni odkup distribucijske infrastrukture oziroma povrnitev realne vrednosti vloženih sredstev, kot je določeno v javnem razpisu, začetek licitacije cen na račun potrošnika, ki bo moral plačati ceno, kakršna bo določena.
3. Pobudnica meni, da bi z udejanjanjem izpodbijane določbe nastale težko popravljive posledice, in predlaga Ustavnemu sodišču, da do končne odločitve v zadevi zadrži izvršitev izpodbijane določbe.
4. Mestna občina Ptuj v odgovoru navaja, da pobudnica ne izkazuje pravnega interesa v skladu s 24. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), saj koncesija za opravljanje gospodarske javne službe distribucije zemeljskega plina v Mestni občini Ptuj ni bila podeljena pobudnici in se zato izpodbijane določbe ne nanašajo nanjo. Neuspeh pobudnice na javnem razpisu je po mnenju Mestne občine Ptuj tudi izključni razlog za vložitev pobude.
5. Iz odgovora izhaja, da infrastruktura za distribucijo zemeljskega plina v Mestni občini Ptuj ni grajeno javno dobro, saj ni bila izdana odločba, ki bi tej infrastrukturi tak status podelila v skladu s 5. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - v nadaljevanju: ZSZ).
6. Občina meni, da si pobudnica napačno razlaga izpodbijane določbe, s tem ko razume besedo "odkup" v strogo jezikovnem pomenu. Za pravilno razumevanje določbe 4. alinee 5. člena Odloka je po njenem mnenju treba razlagati Odlok kot celoto in tudi njegov namen. Pri razlagi navedene določbe je treba upoštevati tudi določbe 1. alinee 4. člena, 16. člena, 30. člena in 32. člena Odloka, ki določajo, da:
- pridobi koncesionar za čas trajanja koncesije izključno pravico uporabe in upravljanja omrežja za distribucijo zemeljskega plina, - preidejo novo zgrajeni objekti in naprave ob prenehanju koncesije v last koncedenta,
- postane koncesionar lastnik novo zgrajenega omrežja za čas trajanja koncesije, in da
- infrastrukture ni mogoče obremeniti s hipoteko.
7. Po prejemu odgovora Mestne občine Ptuj je pobudnica razširila pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti še na 7. člen Odloka, ki določa, da koncesionarja izbere Mestni svet Mestne občine Ptuj na predlog župana. Pobudnica meni, da je za izdajo odločbe o izbiri koncesionarja pristojna na podlagi 67. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 s spremembami - v nadaljevanju: ZLS) občinska uprava. Izpodbijana določba pa po mnenju pritožnika izključuje možnost pritožbe zoper odločitev o izbiri koncesionarja, kar naj bi predstavljalo tudi kršitev 25. člena Ustave.
8. Pobudnica predlaga Ustavnemu sodišču, da prvi odstavek 7. člena Odloka odpravi, do končne odločitve pa zadrži njegovo izvrševanje, saj je pobudnica pred Vrhovnim sodiščem sprožila upravni spor ter meni, da je od odločitve Ustavnega sodišča odvisna tudi odločitev v upravnem sporu.
9. Mestna občina Ptuj je odgovorila tudi na razširitev pobude. V odgovoru navaja, da je določba prvega odstavka 7. člena Odloka, ki določa pristojnost Mestnega sveta Mestne občine Ptuj za izbor koncesionarja, skladna z zakoni in Ustavo. Določitev organa, ki naj opravi izbor koncesionarja, je po njihovem mnenju prepuščena koncesijskemu aktu. Kot pravno podlago navajajo 12. alineo 33. člena ZGJS, ki določa, da koncesijski akt določi organ, ki opravi izbor koncesionarja. Uporaba določbe 67. člena ZLS o pristojnosti občinske uprave za odločanje o upravnih stvareh iz občinske pristojnosti po njihovem mnenju ne pride v poštev, saj naj bi bil ZGJS v razmerju do ZLS lex specialis. Izpodbijana določba naj tudi ne bi bila v nasprotju s pravico do pravnega sredstva, zagotovljeno s 25. členom Ustave, saj da ima pobudnica možnost sprožiti upravni spor proti odločbi o izboru koncesionarja (kar je tudi storila) in s tem zagotovljeno tudi pravno sredstvo.
10. Pobudnica je odgovorila tudi na te navedbe Mestne občine Ptuj. V odgovoru navaja, da ZGJS določa, da o izbiri koncesionarja odloči koncedent z upravno odločbo, ter poudarila, da je koncedent Mestna občina Ptuj in ne Mestni svet Mestne občine Ptuj ter da Statut Mestne občine Ptuj določa, da upravne naloge v Mestni občini opravlja občinska uprava. Menijo, da Mestni svet sicer lahko izbere koncesionarja, ne more pa izdati upravne odločbe.
Glede pravnega položaja distribucijske infrastrukture pa navaja, da so pristojni občinski organi dolžni z odločbo ugotoviti, da je distribucijska infrastruktura grajeno javno dobro lokalnega pomena, ko je izdano uporabno dovoljenje, ter da Mestni svet Mestne občine Ptuj o tem ne sme odločati arbitrarno.
11. Mestni svet Mestne občine Ptuj je dne 22.4.1998 dopolnil svoj odgovor. V njem pojasnjuje, da je določba 1. odstavka 7. člena Odloka skladna tudi z Evropsko listino lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 15/96). Meni, da je na podlagi omenjene določbe odločanje o podelitvi koncesije za opravljanje gospodarske javne službe distribucije zemeljskega plina v pristojnosti Mestnega sveta. Mestni svet Mestne občine Ptuj je priglasil tudi svoje stroške ter predlaga Ustavnemu sodišču, da jih naloži v plačilo pobudnici.
B.
12. Po določbi 24. člena ZUstS lahko vsakdo da pisno pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih poblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.
13. Ustavno sodišče je odločilo, da za obstoj pravnega interesa v obravnavani zadevi zadošča, da se je pobudnica prijavila na javni razpis za podelitev koncesije. Za obstoj pravnega interesa ni pomembno, kot to zmotno meni Mestna občina Ptuj, da pobudnica na javnem razpisu ni bila izbrana za koncesionarja. Če bi bili izpodbijani določbi Odloka res protiustavni in nezakoniti v smislu, kot to uveljavlja pobudnica, bi bila možna tudi odprava izpodbijanega Odloka, kar bi lahko vplivalo na njen pravni položaj.
14. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker je dejansko stanje v zadevi pojasnjeno in ker se je nasprotna udeleženka o pobudi izjavila, je po sprejemu pobude na podlagi četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
15. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače (prvi odstavek 34. člena zUstS). Za tako drugačno odločitev bi morali obstajati posebni razlogi, ki pa jih Mestni svet Mestne občina Ptuj ne navaja.
16. Ustavno sodišče je v okviru ocene ustavnosti in zakonitosti Odloka obravnavalo dve pravni vprašanji in sicer:
a) Ali je določba 4. alinee 5. člena odloka, ki določa kot enega izmed pogojev za opravljanje koncesije sporazum o odkupu distribucijske infrastrukture, skladna z veljavno zakonodajo in s prvim odstavkom 70. člena Ustave, ki določa, da se na javnem dobru lahko pridobi posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon?
b) Ali je določitev pristojnosti Mestnega sveta za izbor koncesionarja (prvi odstavek 7. člen Odloka) skladna z veljavno zakonodajo in ali je s takšno določitvijo kršena pravica do pravnega sredstva (25. člen Ustave)?
a) Presoja 4. alinee 5. člena Odloka
17. Distribucija zemeljskega plina je na podlagi še veljavnega 5. člena Zakona o energetskem gospodarstvu (Uradni list RS, št. 33/81s spremembami)1 opredeljena kot zadeva posebnega družbenega pomena v naftno-plinski dejavnosti. Oskrba s plinom iz lokalnih omrežij pa je v 9. členu Zakona o energetskem gospodarstvu in še veljavnem delu tretjega odstavka 8. točke 3. člena Zakona o komunalnih dejavnostih2 (Uradni list SRS, št. 8/82 s spremembami) opredeljena kot komunalna dejavnost. ZGJS je določil, da se do sprejema novih zakonov s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva ter drugih področnih zakonov zadeve posebnega družbenega pomena štejejo za gospodarske javne službe, ki se zagotavljajo v skladu z navedenim zakonom. Oskrba s plinom iz lokalnih omrežij je torej izbirna lokalna gospodarska javna služba.
18. Mestna občina Ptuj je z Odlokom o gospodarskih javnih službah na področju Mestne občine Ptuj (Uradni vestnik občin Ormož in Ptuj, št. 25/95) določila dejavnosti, ki se opravljajo kot gospodarske javne službe na območju Mestne občine Ptuj. Po določbi 4. člena Odloka o gospodarskih javnih službah je oskrba s plinom opredeljena kot izbirna lokalna javna služba. S tem odlokom je bil razveljavljen Odlok o komunalnih dejavnostih v občini Ptuj3 (Uradni vestnik občin Ormož in Ptuj, št. 9/93 in 14/91), ki je že leta 1983 v skladu s takrat veljavnim Zakonom o komunalnih dejavnostih določil oskrbo s plinom iz lokalnega omrežja kot komunalno dejavnost.
19. Z Odlokom o dejavnostih in pogojih za opravljanje gospodarskih javnih služb s koncesijo (Uradni vestnik občin Ormož in Ptuj, št. 27/95 in Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 1/98) se je Mestna občina Ptuj odločila za prenos izvajanja javne službe oskrbe s plinom na osebo zasebnega prava, torej za podelitev koncesije. Z Odlokom o načinu izvajanja podelitve koncesije in pogojih za opravljanje gospodarske javne službe distribucije zemeljskega plina v Mestni občini Ptuj (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 7/96 - v nadaljevanju: Odlok) kot koncesijskim aktom pa je opredelila vsebino izvajanja.
20. Izpodbijana določba (4. alinea 5. člena) Odloka, ki je zadnji v vrsti predpisov lokalne skupnosti v okviru urejanja lokalnih gospodarskih javnih služb za oskrbo s plinom, določa kot enega izmed pogojev za podelitev koncesije odkup distribucijske infrastrukture. Odkup distribucijske infrastrukture, ki je v lasti Mestne občine Ptuj4, je urejen še v 31. členu Odloka, ki določa, da bo odkup urejen s koncesijsko pogodbo.
21. Iz navedb pobudnice in Mestne občine Ptuj izhajajo različna stališča glede pomena izpodbijane določbe o odkupu infrastrukturnega omrežja. Občina namreč v svojih odgovorih zatrjuje, da pravzaprav ne gre za odkup ter da strogo jezikovna razlaga pripelje do napačne razlage. Pravilen pomen izpodbijane določbe naj bi izhajal iz razlage Odloka kot celote in njegovega namena. Ustavno sodišče se ni opredelilo do teh navedb. Ne da bi se opredelilo do navedenega "odkupa", pa ugotavlja, da bi tudi v primeru, če bi šlo za odkup, ki je pravni naslov za prenos lastninske pravice, pobudnikovi očitki ne bili utemeljeni.
22. Distribucijska infrastruktura (infrastrukturni objekti in naprave), namenjena neposrednemu izvajanju lokalne gospodarske javne službe oskrbe s plinom iz lokalnih omrežij, se šteje na podlagi 7. in 76. člena ZGJS ter Navodila o tem, kaj se šteje za sekundarno, primarno in magistralno omrežje komunalnih in drugih objektov in naprav (Uradni list SRS, št. 27/85), in na podlagi 29. člena Odloka za javno gospodarsko infrastrukturo. Distribucijsko omrežje sestavljajo infrastrukturni objekti in naprave za distribucijo zemeljskega plina.
23. Pravni položaj distribucijske infrastrukture, namenjene opravljanju lokalne gospodarske javne službe oskrbe s plinom, je urejen tako z zakoni kot tudi s predpisi lokalne skupnosti.
24. Pravni režim infrastrukturnih objektov in naprav mora biti prilagojen naravi oziroma namenu javnih služb. Zaradi močno prisotnega javnega interesa oziroma javne funkcije tega premoženja občine je treba pravni režim glede razpolaganja, uporabe in drugih pravic in obveznosti, povezanih s tem premoženjem, oblikovati tako, da bo v največji meri odražal prisotnost javnega interesa oziroma bo prilagojen naravi oziroma namenu javnih služb. Zato se je v teoriji in zakonodaji izoblikoval poseben pravni režim, ki se nanaša predvsem na uporabo infrastrukture (tretji odstavek 9. člena ZGJS) in na možnost pravnega prometa (10. člen Zakona o stavbnih zemljiščih). Predmet nadaljnje obravnave je glede na izkazano problematiko samo pravni promet z obravnavano infrastrukturo, ne pa tudi njena uporaba. Zato Ustavno sodišče tudi ni upoštevalo ugovora pobudnice glede neskladja Odloka s prvim odstavkom 70. člena Ustave, ki določa, da se lahko na javnem dobru pridobi posebna pravica uporabe samo pod pogoji, ki jih določa zakon.
25. Zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ) je določil, da so objekti javne infrastrukture grajeno javno dobro, ki je po zakonu izvzeto iz pravnega prometa. ZSZ je določil, da objekti javne infrastrukture pridobijo status grajenega javnega dobra lokalnega pomena z odločbo, ki jo na podlagi sklepa pristojnega občinskega organa izda občinska uprava. Iz navedenega izhaja, da distribucijsko omrežje za distribucijijo zemeljskega plina, ki je javna infrastruktura, pridobi status grajenega javnega dobra z upravno odločbo. Mestna občina Ptuj take odločbe ni izdala, zato predmetna javna infrastruktura nima statusa grajenega javnega dobra in torej ni izvzeta iz pravnega prometa. Izpodbijana določba Odloka o odkupu distribucijske infrastrukture oziroma natančneje odločba o prodaji infrastrukture koncesionarju zato ni v nasprotju z ZSZ.
26. Pobudnik je predložil Ustavnemu sodišču štiri odločbe, ki potrjujejo, da so bila za posamezne objekte in naprave javne infrastrukture izdana uporabna dovoljenja, ter opozarja, da bi ti objekti in naprave morali dobiti status grajenega javnega dobra. Meni, da občina ne more arbitrarno odločati o podelitvi statusa grajenega javnega dobra. Ustavno sodišče tega pravnega vprašanja ni obravnavalo, saj se problematika nanaša na ZSZ, ki pa ga pobudnik ne izpodbija.
b) Presoja prvega odstavka 7. člena Odloka
27. Prvi odstavek 7. člena Odloka določa: "Koncesionarja izbere na podlagi javnega razpisa in pridobljenih ponudb Mestni svet Mestne občine Ptuj na predlog župana." Na podlagi te določbe je Mestni svet Mestne občine Ptuj dne 28.4.1997 že izdal odločbo o izbiri koncesionarja za opravljanje gospodarske javne službe distribucije zemeljskega plina (št. 403-65/97-60-HG). Iz pravnega pouka v omenjeni odločbi izhaja, da so imeli kandidati, ki so se prijavili na javni razpis, možnost sprožiti upravni spor pred Vrhovnim sodiščem, ni pa jim bila dana možnost pritožbe. Pobudnik izpodbija določbo, ker meni, da je za izdajo odločbe o izboru koncesionarja na podlagi določb ZLS pristojna občinska uprava in ne občinski svet, in ker meni, da je določba zaradi izključitve pritožbe v nasprotju z 25. členom Ustave.
28. Po določbi 37. člena ZGJS o izbiri koncesionarja odloči koncedent z upravno odločbo. Vsem, ki so sodelovali v postopku javnega razpisa, je priznan položaj stranke v upravnem postopku. V obravnavanem primeru navedeno pomeni, da mora občina, ko odloča o upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti, voditi upravni postopek po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 s spremembami - v nadaljevanju: ZUP). ZLS je v drugem odstavku 67. člena določil, da o upravnih stvareh iz občinske pristojnosti odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan, če ni z zakonom drugače določeno.
29. Mestna občina Ptuj v odgovorih navaja, da je z 12. alineo 33. člena ZGJS5 določitev organa, ki bo opravil izbor koncesionarja, prepuščena koncesijskemu aktu, zato naj ne bi prišla v poštev uporaba določbe 67. člena ZLS o pristojnosti občinske uprave za odločanje o upravnih stvareh. Ustavno sodišče tem navedbam ni sledilo. Določbe 12. alinee 33. člena ZGJS namreč ni mogoče razumeti kot izvedbe pooblastila iz 67. člena ZLS, po katerem lahko zakon določi, da o posameznih upravnih stvareh iz občinske pristojnosti odloča tudi kdo drug kot občinska uprava.
30. Ustavno sodišče tudi ni sledilo navedbam Mestne občine, ko se sklicuje na 3. člen Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 15/96). S to listino so se podpisnice zavezale izpolniti temeljna pravila, ki zagotavljajo politično, administrativno in finančno neodvisnost lokalnih oblasti, treba jo je razlagati bolj kot manifest politične volje. Te načelne določbe, ki zgolj opredeljuje pojem lokalne samouprave, zato nikakor ni mogoče razlagati kot določitve pristojnosti občinskega sveta za izbor koncesionarja, kot to razloguje Mestna občina Ptuj.
31. Glede na navedeno je določba prvega odstavka 7. člena Odloka v nasprotju z določbo drugega odstavka 67. člena ZLS, zato jo je Ustavno sodišče odpravilo. Ustavno sodišče se je odločilo za odpravo nezakonite določbe, ki učinkuje za nazaj, ker je Mestni svet Mestne občine Ptuj koncesionarja že izbral.
32. Z vprašanjem skladnosti določbe prvega odstavka 7. člena Odloka s 25. členom Ustave se Ustavno sodišče v obravnavanem primeru ni ukvarjalo. Ustavno sodišče ni presojalo, ali nezakonita določitev organov za odločanje v upravnem postopku posega tudi v pravico do pritožbe, zagotovljeno v 25. členu Ustave.
33. V okviru odgovora na navedbe Mestne občine pa Ustavno sodišče pojasnjuje vsebino pravice do pritožbe, zagotovljeno v 25. členu Ustave. Člen 25 Ustave, ki zagotavlja pravico do pravnega sredstva, določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Ta ustavna določba zagotavlja spoštovanje načela instančnosti tudi proti odločbam organov lokalnih skupnosti. Določitev enostopnosti postopka, v katerem se odloča o pravici posameznika, predstavlja poseg v pravico iz 25. člena Ustave. Poseg v pravico do pritožbe (kakor tudi v druge z Ustavo zajamčene pravice) pa je dopusten samo z zakonom, kadar tako določa Ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine (drugi odstavek 15. člena Ustave). Pravica do pritožbe je v skladu s 25. členom Ustave določena tudi v drugem odstavku 67. člena ZLS, upravni spor pa ne more predstavljati nadomestila za pritožbo. Upravni spor je namreč institut za zagotavljanje sodnega varstva zakonitosti dokončnih posamičnih aktov.
C.
34. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodnici ter sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Boštjan M. Zupančič in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude, ki je napovedal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Opombe:
1Dne 17.6.1993 je začel veljati Zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93), ki je v 81. členu določil, da z dnem njegove uveljavitve prenehajo veljati določbe Zakona o energetskem gospodarstvu, razen določb 2. do 10., 12., 13., 19., 21., 63. in 65. do 88. člena.
2ZGJS v 3. točki 81. člena določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati Zakon o komunalnih dejavnostih, razen določb 3., 4., 5., 6., prvega odstavka 7., 11. in 14. člena.
Z dnem uveljavitve Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93)prenehajo veljati še naslednje določbe Zakona o komunalnih dejavnostih: določba 3. člena, razen 5. točka prvega odstavka v delu, ki se nanaša na urejanje javnih parkirišč, in 7. točke prvega odstavka ter tretjega odstavka tega člena, določbe 4., 5., 6. člena, prvi odstavek 7. člena ter 11. in 14. člen.
Dne 25. 7. 1997, ko je pričel veljati Zakon o stavbnih zemljiščih, je prenehala veljati še 5. točka prvega odstavka 3. člena in tretji odstavek 3. člena Zakona o komunalnih dejavnostih v delu, ki se nanaša na urejanje ulic, trgov in cest.
Po vseh navedenih razveljavitvah je v veljavi samo še del določbe tretjega odstavka 7. točke 3. člena Zakona o komunalnih dejavnostih, ki določa, da Občinska skupščina lahko v skladu z Zakonom o energetskem gospodarstvu določi kot komunalno dejavnost oskrbo naselij s toplotno energijo in plinom iz lokalnih omrežij.
3S tem je bil omogočen prehod iz dotedanjega komunalnega sistema samoupravnih interesnih skupnosti oziroma svobodne menjave dela v okviru dejavnosti posebnega družbenega pomena v novo ureditev t.i. javnih služb, ki jo je uveljavil ZGJS.
4Distribucijska infrastruktura je prišla v last Mestne občine Ptuj na podlagi ZGJS.
512. alinea 33 člena ZGJS: Koncesijski akt vsebuje: - organ, ki opravi izbor koncesionarja.
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
1. Glasoval sem proti odločitvi, da četrta alinea 5. člena Odloka o načinu izvajanja podelitve koncesije in pogojev za opravljanje gospodarske javne službe distribucije zemeljskega plina v Mestni občini Ptuj ni v neskladju z Ustavo in zakonom, pa tudi proti odpravi prvega odstavka 7. člena istega odloka.
2. Četrta alinea 5. člena odloka določa, da lahko koncesionar izvaja koncesijo pod pogojem, da se z Mestno občino Ptuj sporazume o odkupu distribucijske infrastrukture. Ta določba odloka je po mojem mnenju docela nejasna, tako da bo gotovo povzročila spore med koncedentom in koncesionarjem, če ne prej, pa gotovo ob morebitnem prenehanju koncesije. Ni namreč jasno, ali pomeni odkup distribucijske infrastrukture, ki je pogoj za podelitev koncesije, obenem tudi prenos lastninske pravice na tej infrastrukturi.
Pobudnik in nasprotni udeleženec različno razlagata ta "odkup" kot pogoj za podelitev koncesije. Dejansko tudi iz samega odloka ni docela jasno, kaj naj bi bilo z odkupom mišljeno. Odkup (prodajna pogodba) je pravna podlaga za prenos lastninske pravice. Obenem pa odlok sam v nekaj določbah vsebuje opredelitve, ki niso v skladu s stališčem, da pomeni odkup distribucijske infrastrukture obenem tudi prenos lastninske pravice na tej infrastrukturi. Tako na primer določa 16. člen odloka, da vsi objekti in naprave, ki jih je koncesionar zgradil ali drugače pridobil za namen izvajanja koncesije, ob prenehanju koncesijske pogodbe preidejo v last koncedenta. V 30. členu pa isti odlok pravi, da postane koncesionar lastnik novozgrajenega omrežja za čas trajanja koncesije in da stvari, ki sestavljajo infrastrukturo, ne sme odtujiti.
Očitno je torej določba o odkupu distribucijske infrastrukture tako nejasna, da je v nasprotju z vsebino pravne države, torej z 2. členom Ustave RS. Še več| Tudi zakonski ureditvi bi bilo mogoče očitati vsaj nedorečenost. Tako na primer določa Zakon o stavbnih zemljiščih v 4. členu, da so objekti javne infrastrukture in zemljišča, na katerih so zgrajeni, grajeno javno dobro ter, da na grajenem javnem dobru lastninske pravice ni mogoče prisestvovati. V 5. členu pa isti zakon v bistvu uveljavlja pravilo, da pridobi nepremičnina status grajenega javnega dobra na podlagi sklepa pristojnega občinskega organa ali sklepa Vlade RS. Tak sklep je očitno konstitutivne narave. Zakon o gospodarskih javnih službah pa v drugem odstavku 3. člena določa, da način opravljanja republiške gospodarske javne službe predpiše Vlada RS z uredbo, lokalna skupnost pa predpiše način opravljanja gospodarske javne službe z odlokom. Po določbi šeste alinee 7. člena Zakona o gospodarskih javnih službah se s predpisom vlade ali lokalne skupnosti določi tudi vrsta in obseg objektov in naprav, potrebnih za izvajanje gospodarske javne službe, ki so lastnina republike ali lokalne skupnosti, ter del javne lastnine, ki je javno dobro in varstvo, ki ga uživa.
Iz te zakonske ureditve ni docela jasno, ali gospodarska infrastruktura kot grajeno javno dobro sploh lahko pride v last zasebnika. Ni tudi jasno, ali lahko vlada in lokalna skupnost z neizdajo pravnega akta o grajenem javnem dobru preprečita, da bi sredstva gospodarske infrastrukture postala grajeno javno dobro, ali sta torej pri tem opredeljevanju povsem svobodna in lahko odločata arbitrarno. Po mojem mnenju bi bilo treba to zakonsko ureditev po načelu zveznosti oceniti z vidika njene skladnosti z določbami 70. člena Ustave, ki med drugim določa, da se lahko na javnem dobru pridobi posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon.
3. Ne strinjam pa se tudi z odločitvijo, da je prvi odstavek 7. člena izpodbijanega odloka v nasprotju z zakonom. Res je sicer, da 67. člen določa, da o upravnih stvareh iz občinske pristojnosti odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan. Vendar drugi odstavek 67. člena obenem pravi, da velja tak sistem odločanja, če ni z zakonom drugače določeno. Drži tudi ugotovitev iz večinske odločbe (tč. 26. obrazložitve), da po določbi 37. člena ZGJS o izbiri koncesionarja odloči koncedent z upravno odločbo.
Osebno pa sem mnenja, da je treba dvanajsto alinejo 33. člena ZGJS razumeti v tem smislu, da je zakonodajalec s to določbo prepustil koncesijskemu aktu, da določi organ, ki opravi izbor koncesionarja in da je s tem prav ta zakon drugače uredil pristojnost kot je sicer predvidena v 67. členu. Ko je izpodbijani odlok s prvim odstavkom 7. člena določil, da izbere koncesionarja Mestni svet Mestne občine Ptuj na predlog župana, je s tem izkoristil pooblastilo iz dvanajste alinee 33. člena ZGJS. Povsem nepripričljivo se mi zdi razlagovanje večine v 27. točki obrazložitve, da ZGJS loči med organom, ki opravi izbor koncesionarja (12. alinea 33. člena ZGJS) in organom, ki odloči o izbiri koncesionarja (prvi odstavek 37. člena ZGJS). Po mojem nnenju gre za en sam akt izbire koncesionarja in ne posebej za "izbor" in posebej za "odločbo o izbiri koncesionarja".
Tudi sicer je ureditev, po kateri odloča o izbiri koncesionarja Svet lokalne skupnosti skladnejša z ustavnim konceptom občine kot je opredeljen zlasti v določbi prvega odstavka 140. člena Ustave, ki pravi, da v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Moja razlaga zakona je sprejemljivejša tudi z vidika pojma lokalne samouprave kot ga uveljavlja Evropska listina lokalne samouprave, zlasti v svojem 3. členu. Tudi pomen odločanja o izbiri koncesionarja na področju gospodarskih javnih služb je tak, da je primernejša ureditev, da o izbiri koncesionarja odloča svet lokalne skupnosti kot pa ureditev, da izda odločbo o izbiri koncesionarja lokalna uprava.
dr. Lojze Ude