U-I-302/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-302/98
Datum odločitve:
14. 10. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 67/98,
Uradni list RS, št. 72/98 in OdlUS VII, 187
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.302.98
Akt:
Zakon o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98) (ZZLPPO), 4. odst. 3., 20. čl.
Izrek:
Četrti odstavek 3. člena Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe se razveljavi.

Rok za izdajo soglasja iz 20. člena ZLPP se pri pravnih osebah, ki jim je bila ob uporabi določbe iz 1. točke izreka izdana odločba o prehodu družbenega kapitala v last in upravljanje Slovenske razvojne družbe, podaljša za čas, ki je pretekel od vročitve take odločbe do začetka učinkovanja te odločbe Ustavnega sodišča.

Pri pravnih osebah, ki jim je bila pritožba zoper odločbo o prehodu družbenega kapitala na Slovensko razvojno družbo, izdano na podlagi razveljavljene določbe iz 1. točke izreka, zavrnjena, vendar odločba še ni postala pravnomočna, se odločba odpravi.
Evidenčni stavek:
Četrti odstavek 3. člena Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe, po katerem preide na Slovensko razvojno družbo družbeni kapital podjetja, kolikor je bil zoper osebo, odgovorno za to podjetje ali poslovanje, v zvezi s premoženjem podjetja ali poslovanja uveden kazenski postopek, je v neskladju tako z 2. členom Ustave oziroma z načeli pravne države, zlasti z načelom pravne varnosti (zaradi nejasnosti in nedorečenosti), kakor tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave, to je z načelom enakosti pred zakonom (ker ni razumnega in stvarnega razloga za to, da se samo podjetjem, zoper odgovorne osebe katerih je bil uveden kazenski postopek "v zvezi s premoženjem podjetja ali njegovim poslovanjem", skrajša za vse druge veljavni rok za dokončanje lastninskega preoblikovanja).
Taka ureditev pomeni poseg tudi v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in sicer tako v lastninsko pravico prizadetih podjetij samih kot tudi v "pričakovalne pravice" upravičencev do kasnejše privatizacije. Posega (v lastninsko pravico podjetja in v upravičencev do privatizacije) bi bila ustavno dopustna le, če bi bila po načelu sorazmernosti primerna in nujna za varstvo pravic drugih in če bi bil poseg tudi "sorazmeren v ožjem smislu" (če obstaja sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni ter pomembnostjo s tem zavarovanih drugih pravic in koristjo, ki bi bila pri tem dosežena, na drugi strani).
Geslo:
Začasna odredba, zakon.
Ustavno sodišče, določitev načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča.
Podjetja, lastninjenje.
Lastninjenje, podjetja.
Načelo pravne in socialne države.
Načelo enakosti pred zakonom.
Uresničevanje in omejevanje pravic.
Pravica do sodnega varstva.
Domneva nedolžnosti.
Načelo zakonitosti v kazenskem postopku.
Pravic do zasebne lastnine in dedovanja.
Prepoved povratne veljave pravnih aktov (retroaktivnost, zakon). Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 15., 23., 27., 28., 33., 155. čl.
Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (ZLPP), 19., 20., 50. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 28., 36., 2. odst. 40., 43., 44. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-107/96 (OdlUS V,174) in št. U-I-18/96 (OdlUS V,40).
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 23. 9. 1998 pridružena zadeva št. U-I-316/98 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
SCT d.d., Ljubljana in IBI p.o., Kranj
Datum vloge:
3. 9. 1998
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US19096
Dokument v PDF obliki:
U-I-302-98_Sklep.pdf
89 KB
Prenesite datoteko
U-I-302-98.pdf
137 KB
Prenesite datoteko
U-I-302-98_LM Krivic.pdf
75 KB
Prenesite datoteko
U-I-302/98
30.9.1998
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude SCT d.d., Ljubljana, in IBI p.o., Kranj, po opravljeni javni obravnavi dne 29. septembra 1998 na seji dne 30. septembra 1998
s k l e n i l o:
1. Pobuda za oceno ustavnosti četrtega odstavka 3. člena Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98) se sprejme.
2. Izvrševanje določbe, navedene v prejšnji točki izreka tega sklepa, se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži. V tem času Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj ne more odločiti o pritožbah zoper odločbe o prehodu družbenega kapitala po izpodbijani zakonski določbi, Agencija za prestrukturiranje in privatizacijo pa ne more odločiti o soglasju iz četrtega odstavka 20. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik SCT d.d. Ljubljana (v nadaljevanju: SCT) navaja, da je delniška družba, v kateri se proces privatizacije še ni zaključil, in da je v dosedanjem postopku lastninskega preoblikovanja po opravljeni reviziji odpravil vse ugotovljene neskladnosti in domnevna oškodovanja družbene lastnine. Dne 29.5.1997 je bilo izdano prvo soglasje na program lastninskega preoblikovanja, dne 14.7.1998 pa je skupščina družbe sprejela sklep o lastninskem preoblikovanju in statut družbe, na podlagi česar je bila vložena vloga za izdajo drugega soglasja.
V času, ko naj bi bilo izdano drugo soglasje, pa bi na podlagi izpodbijane določbe družbeni kapital pobudnika moral preiti na Slovensko razvojno družbo (v nadaljevanju: SRD). Po mnenju pobudnika je zakonska določba, ki izredno hude posledice za pravno osebo - prenos premoženja na SRD - veže na ugotovitev, da je podan zgolj sum, da je določena oseba, zaposlena v tej pravni osebi, storila kaznivo dejanje, v neskladju z 2., 14., 15., 23., 27., 28. in 33. členom Ustave. Navaja, da naj bi šlo za poseg v lastninsko pravico upravičencev v postopku privatizacije s tem, ko so jim upravljalske pravice odvzete in prenesene na SRD. Za osebo, zoper katero je uveden kazenski postopek, obstaja le sum, da je storila kaznivo dejanje, in velja za nedolžno, dokler njena krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo. Prenos premoženja na SRD naj bi bil torej vezan na dejanje nedolžne osebe. Pravne osebe, ki lastninskega preoblikovanja še niso zaključile, so postavljene v slabši in neenakopraven položaj v primerjavi s pravnimi osebami, ki so to že storile - ne glede na to, ali je bil zoper njihove odgovorne osebe uveden kazenski postopek, in tudi ne glede na to, ali je bila odgovorna oseba pravnomočno obsojena za kaznivo dejanje. Izpodbijana določba naj bi bila tudi tako široka in nedorečena, da jo je mogoče tolmačiti na različne načine, in naj bi zato ne dajala nikakršne pravne varnosti.
2. Pobudnik SCT predlaga tudi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe. S prehodom družbenega kapitala na SRD naj bi pri prizadetih subjektih nastali neizogibni zastoji v dnevnem poslovanju in pri dolgoročni poslovni strategiji, utrpeli pa naj bi tudi izgubo celotnega good-willa pri poslovnih partnerjih.
Izvedba lastninskega preoblikovanja je enkratno dejanje, ki ga ni mogoče ponoviti. Zakon tudi ni določil, kako sanirati situacijo v primerih, če bi bil kazenski postopek v kasnejši fazi ustavljen. Po zaključku lastninjenja, ki ga bo izvedel nekdo drug in ne tisti, ki so ga začeli, in bo družbeni kapital že razdeljen, nikakršna vzpostavitev prejšnjega stanja ne bo več mogoča.
3. Pobudnik IBI p.o. Kranj (v nadaljevanju: IBI) navaja, da je prejel odločbo Agencije RS za prestrukturiranje in privatizacijo z dne 23.3.1998, s katero je dano prvo soglasje za lastninsko preoblikovanje podjetja. Nadaljnje lastninsko preoblikovanje pa je preprečila izpodbijana določba, na podlagi katere je Agencija 28.7.1998 izdala odločbo o prehodu družbenega kapitala podjetja na SRD z dnem uveljavitve ZZLPPO in o ustavitvi postopka lastninskega preoblikovanja. Namen ZZLPPO naj bi bil pospešitev procesa privatizacije. Z izpodbijano določbo pa ta namen gotovo ne bo dosežen. Pri pobudniku je bilo vse pripravljeno za zaključek lastninskega preoblikovanja in je podjetje tudi že vložilo vlogo za izdajo drugega soglasja. Potrebno bi bilo le še soglasje Agencije, s čimer bi bil proces lastninskega preoblikovanja zaključen. Za pospešitev zaključka privatizacije bi bilo torej treba le pospešiti delo Agencije. Izpodbijana določba predpisuje sankcijo - prepoved nadaljnjega lastninskega preoblikovanja - le zaradi uvedbe kazenskega postopka zoper odgovorne osebe, ne da bi bilo zaradi tega postopka družbeno premoženje kakorkoli oškodovano. Agencija je odločila, da preide družbeni kapital na SRD z dnem uveljavitve ZZLPPO zaradi postopka, uvedenega s sklepom Okrožnega sodišča v Kranju z dne 21.5.1998 zaradi kaznivih dejanj, ki naj bi bila storjena v letih 1991 in 1992. Po mnenju IBI je izpodbijana določba nejasna: glede opredelitve dneva uvedbe kazenskega postopka, glede kroga oseb, na katere se nanaša in glede opredelitve, za katera kazniva dejanja gre. Določba o prehodu družbenega kapitala na SRD z dnem uvedbe kazenskega postopka naj bi bila tudi v nasprotju s 155. členom Ustave. Kolikor je bil kazenski postopek uveden pred uveljavitvijo ZZLPPO, ne odgovorne osebe ne podjetja takrat niso mogla vedeti, da se zaradi tega ne bodo mogla lastniniti po lastnem programu. S podobno utemeljitvijo kot SCT tudi IBI meni, da je izpodbijana določba v nasprotju s 14. in 27. členom Ustave.
4. Prav tako kot SCT tudi IBI predlaga začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe. Na podlagi izpodbijane določbe naj bi bil brez utemeljenega razloga zaustavljen nadaljnji proces lastninskega preoblikovanja podjetja. Ta proces naj bi se le podaljšal, kar je v nasprotju z nujnostjo, da se proces lastninjenja pri pobudniku pa tudi pri drugih podjetjih čimprej zaključi. Predlog za zadržanje izvršitve utemeljuje tudi s tem, da rok za lastninsko preoblikovanje poteče 31.10.1998, IBI pa bi želel ta postopek do tega roka zaključiti po lastnem programu.
B.
5. Eden od temeljnih namenov Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98 - v nadaljevanju: ZZLPPO) je zaključevanje lastninjenja podjetij. Zaključek lastninjenja po opredelitvi iz 2. člena ZZLPPO pomeni prehod družbenega kapitala v last in upravljanje SRD. V 3. členu so določeni roki, v katerih pride do prehoda. ZZLPPO je pričel veljati 1.5.1998. Družbeni kapital podjetij, ki še niso pridobila soglasja Agencije RS za prestrukturiranje in privatizacijo (v nadaljevanju: Agencija) iz četrtega odstavka 20. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93 in 1/96 - v nadaljevanju: ZLPP), preide v last in upravljanje SRD s 1.11.1998.
6. Po četrtem odstavku 3. člena ZZLPPO pa preide na SRD družbeni kapital podjetja že z dnem uveljavitve zakona, kolikor je bil zoper osebo, odgovorno za to podjetje ali poslovanje, v zvezi s premoženjem podjetja ali poslovanja uveden kazenski postopek. Če je bil oziroma je kazenski postopek uveden po uveljavitvi ZZLPPO, preide družbeni kapital takega podjetja na SRD z dnem uvedbe kazenskega postopka. Izpodbijana določba je bila v zakon vnesena na podlagi amandmaja Vlade, ki je kot njegov namen navedla "preprečitev lastninjenja družbenega premoženja po programu podjetja v tistih podjetjih, kjer je ugotavljanje oškodovanja družbenega premoženja predmet kazenskih postopkov".
7. Po določbi drugega odstavka 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) je pravni interes za vložitev pobude podan, če zakon, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. ZLPP je urejal lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z znanimi lastniki (1. člen ZLPP). V teh postopkih je imelo podjetje (pravna oseba) aktivno vlogo. V okviru zakona je praviloma podjetje samo izbralo način ali kombinacijo načinov lastninskega preoblikovanja (prvi odstavek 19. člena ZLPP).
Pravna oseba je v postopkih lastninskega preoblikovanja torej imela določene pravice in obveznosti, zato ji ni mogoče odrekati pravice do uveljavljanja pravnih sredstev bodisi zoper posamične akte bodisi zoper predpise, ki neposredno posegajo v te postopke - vključno s pravico do vložitve ustavne pritožbe oziroma pobude za začetek presoje ustavnosti in zakonitosti predpisa.
Izpodbijana določba (in ZZLPPO v celoti) nedvomno posegajo v tekoče postopke lastninskega preoblikovanja tudi obeh pobudnikov in s tem neposredno tudi v njune pravne interese oziroma pravni položaj. Za odločitev o izkazanosti pravnega interesa ni bistveno, katere ustavne pravice pobudnik navaja kot domnevno kršene. O tem ali so bile res kršene ali ne (torej o tem, ali so trditve pobudnikov utemeljene ali ne), bo odločilo Ustavno sodišče po izvedenem postopku.
8. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Presodilo bo, ali je izpodbijana določba v skladu z ustavnimi določbami, navedenimi v pobudi.
9. ZUstS v 39. členu določa, da lahko Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadrži izvršitev zakona ali drugega predpisa, če presodi, da bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Pri tej presoji mora sodišče pretehtati tudi posledice, ki bi jih povzročilo zadržanje izvrševanja zakona v primeru, ko bi odločilo, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo.
10. Pravna posledica prenosa družbenega kapitala na SRD pomeni po 4. členu ZZLPPO tudi, da pridobi SRD vse pravice delničarja oziroma družbenika (kolikor je podjetje že organizirano v pravnoorganizacijski obliki kapitalske družbe), oziroma da prenehajo vsa pooblastila dosedanjih organov upravljanja podjetja (kolikor podjetje še ni organizirano v pravnoorganizacijski obliki kapitalske družbe). V primeru, da postane SRD na tak način edini ali večinski delničar, pomeni to prevzem vseh oziroma sorazmernega dela upravljalskih upravičenj v družbi - s tem pa dejansko lahko vpliva na upravljanje in poslovanje družbe tudi izven postopkov privatizacije. Na postopek privatizacije pa zaključek lastninjenja pri podjetjih, ki so že pridobila soglasje iz drugega odstavka 19. člena ZLPP ("prvo soglasje"), praviloma sploh ne vpliva: postopek izvede tudi SRD na podlagi potrjenega privatizacijskega programa (15. člen ZZLPPO). Lastninsko preoblikovanje podjetij naj bi se zaključilo po potrjenih privatizacijskih programih, kar pomeni tudi, da so morala biti vsa že ugotovljena oškodovanja družbene lastnine odpravljena.
11. Ustavno sodišče je ocenilo, da bi zaradi izvrševanja izpodbijane določbe lahko nastale težko popravljive škodljive posledice, in tudi, da je nevarnost nastanka škodljivih posledic, če bi se kasneje ugotovilo, da zakona ni potrebno razveljaviti, manjša, kot pa bi bila nevarnost nastanka škodljivih posledic izvrševanja izpodbijane zakonske določbe, če bi se kasneje izkazalo, da določba ni v skladu z Ustavo. V prvem primeru bistveni in v zakonodajnem postopku deklarirani namen izpodbijane ureditve ("preprečiti lastninjenje družbenega premoženja po programu podjetja") z zadržanjem sploh ne bi bil prizadet, saj v primerih, na kakršne bi se zadržanje lahko nanašalo (torej pri podjetjih, ki že imajo prvo soglasje Agencije - tista, ki ga nimajo, so namreč prešla na SRD že 1.8.1998) tega namena z izpodbijano določbo sploh ne bi bilo mogoče doseči, saj izpodbijani zakon sam določa, da taka podjetja tudi SRD privatizira po njihovih lastnih potrjenih programih (15. člen). V drugem primeru, torej v primeru nezadržanja in kasnejše ugotovitve neustavnosti izpodbijane zakonske določbe, pa bi zaradi prenosa družbenega kapitala in s tem vseh upravljalskih pravic na SRD lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Popolna sprememba lastništva v vsakem primeru, tudi kadar do tega ne pride zaradi državne oziroma zakonske intervencije, pomeni dogodek, ki lahko bistveno spremeni odnos do podjetja pri poslovnih partnerjih. Še toliko bolj to velja v primeru, kot je obravnavani, ko do spremembe lastništva pride zaradi državne (zakonske) intervencije, podjetje (čeprav le začasno) preide posredno v državno last, vzrok prehoda pa je uvedba kazenskega postopka "proti osebam, odgovornim za podjetje ali poslovanje". Posledice takega prehoda lastništva so za podjetje nedvomno lahko tudi škodljive (zlasti v primeru, če bi bil kazenski postopek kasneje ustavljen ali končan z oprostilno sodbo, poprejšnji sumi pa na pripravljenost poslovnih partnerjev za sodelovanje s podjetjem niso bistveno vplivali) - take možne škodljive posledice pa so za podjetje (in posredno potem tudi za njegove kasnejše zasebne lastnike) lahko tudi zelo velike, vsekakor pa težko popravljive.
12. Takojšen prehod družbenega kapitala na SRD v podjetjih, ki so program lastninskega preoblikovanja že izvedla in jim manjka le še soglasje Agencije k preoblikovanju, pomeni tudi ustavitev tega, v bistvu že zaključenega postopka in to iz razlogov, ki na izvedeni postopek lastninskega preoblikovanja (morda niti) nimajo neposrednega (nobenega) vpliva. Kolikor obstajajo razlogi za zavrnitev soglasja po 20. členu ZLPP, bi Agencija o tem lahko in morala odločiti že na podlagi vložene zahteve podjetja za izdajo takega soglasja. Podjetja, ki do 1.11.1998 ne bodo pridobila tega soglasja, pa bodo na SRD prešla že na podlagi prvega in tretjega odstavka 3. člena ZZLPPO - ne glede na morebitne prej ali kasneje uvedene kazenske postopke zoper odgovorne osebe.
13. Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj (v nadaljevanju: Ministrstvo) je v svojem "odgovoru na pobudo" (čeprav je bilo v skladu s 26. členom ZUstS pozvano le, naj "posreduje stališče do navedb pobudnika" - odgovor na pobudo da namreč lahko le Državni zbor kot udeleženec postopka) med drugim sporočilo tudi svoje stališče do predlaganega začasnega zadržanja. Po tem stališču naj bi zadržanje izvrševanja sporne določbe "povzročilo veliko škodo zaključku lastninjenja in ustvarilo pravno praznino, ki bi nastala v trenutku, ko po sili zakona 31.10.1998 Agenciji prenehajo določena zakonska pooblastila", češ da bi v primeru, če bi ta začasna odredba učinkovala tudi po 31.10.1998, "ostala taka podjetja v družbeni lastnini in brez nadzora lastninjenja katerekoli državne institucije". Ta trditev ne drži in jo v svojem dopisu zanika tudi Ministrstvo samo, ko v nadaljevanju pravilno navaja, da bi tudi to zadržanje "le premaknilo čas prehoda družbenega kapitala na SRD na 1. november 1998". Če bi se to zgodilo, pa s tem "hitrost zaključka lastninjenja", kar je bil po stališču Ministrstva temeljni namen obravnavanega zakona, ne bi bila povečana, ampak zelo verjetno zmanjšana. S tem bi bila namreč preprečena možnost zaključka lastninjenja po normalni poti, torej z izdajo drugega soglasja Agencije. Seveda bo Agencija lahko izpeljala svoje odločanje o izdaji drugega soglasja, za kar ima čas samo še do konca oktobra, le v primeru, če bo Ustavno sodišče pred tem po zadržanju sporne določbe o njeni ustavnosti dokončno odločilo kar najhitreje, tako da bo Agencija še imela čas dokončati začeti postopek do konca oktobra - seveda pod pogojem, da bo sporna zakonska določba razveljavljena. V nasprotnem primeru, če bo torej ugotovljeno, da sporna zakonska določba ni protiustavna, kakor tudi v primeru, če Ustavnemu sodišču iz kakršnegakoli razloga ne bi uspelo dokončno odločiti pred koncem oktobra, pa bodo prizadeta podjetja v skladu z ZZLPPO prešla na SRD in sicer v prvem primeru z dnem uveljavitve take odločbe Ustavnega sodišča, v drugem primeru pa s 1.11.1998. Časovna razlika med obema možnima datumoma je minimalna in enako tudi možna posledica te razlike za pospešitev zaključka lastninjenja, medtem ko pa bi v primeru nezadržanja sporne določbe in takojšnjega prehoda prizadetih podjetij na SRD, čeprav bi se kasneje taka ureditev izkazala za protiustavno, bila lahko s tem povzročena škoda občutna in težko popravljiva, v bistvu nepopravljiva, in to tako za prizadeta podjetja kot gospodarske subjekte kakor tudi za proces njihovega dokončnega lastninskega preoblikovanja (privatizacije) po že sprejetih programih, katerih realizacija pa bi se zaradi vmesnega prehoda "nadzornih pristojnosti" z Agencije na SRD zelo verjetno zavlekla.
14. V zvezi z zadržanjem je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS (določitev načina izvršitve, kadar je to potrebno)
Ustavno sodišče odločilo, da v času zadržanja Ministrstvo ne more odločati o vloženih pritožbah zoper odločbe o prehodu družbenega kapitala po izpodbijani zakonski določbi, Agencija pa ne more odločati o soglasju iz 20. člena ZLPP ("drugo soglasje"). Če bi Agencija štela, da zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe pomeni isto, kot da v tem času te določbe sploh ne bi bilo in bi kljub zadržanju izdala omenjeno drugo soglasje, bi to ne bilo združljivo z morebitno kasnejšo odločitvijo Ustavnega sodišča, da izpodbijana določba ZZLPPO ni v neskladju z Ustavo. Morebitna zavrnitev pritožbe zoper prenos družbenega kapitala s strani Ministrstva pa bi lahko po nepotrebnem zapletla položaj v primeru, da bi bila v končni odločitvi Ustavnega sodišča izpodbijana zakonska določba spoznana za neustavno. Da bi se preprečili nepotrebni zapleti in spori, ki bi iz tega lahko nastali, je Ustavno sodišče izrecno odločilo, kako je glede tega vprašanja treba ravnati - ne da bi se s tem opredelilo tudi do načelnega vprašanja, ali ima v takih in podobnih primerih zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske določbe že samo po sebi tak učinek in v takem primeru izrecno urejanje tega vprašanja v izreku sklepa o zadržanju izvrševanja niti ne bi bilo potrebno, ampak bi na to posledico zadržanja lahko opozorilo samo v obrazložitvi sklepa.
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam - Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
U-I-302/98
14.10.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti zakona, začetem na pobudi SCT d.d., Ljubljana, in IBI p.o., Kranj, po opravljeni javni obravnavi, na seji dne 14. oktobra 1998
o d l o č i l o:
1. Četrti odstavek 3. člena Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98) se razveljavi.
2. Rok za izdajo soglasja iz 20. člena ZLPP se pri pravnih osebah, ki jim je bila ob uporabi določbe iz 1. točke izreka izdana odločba o prehodu družbenega kapitala v last in upravljanje Slovenske razvojne družbe, podaljša za čas, ki je pretekel od vročitve take odločbe do začetka učinkovanja te odločbe Ustavnega sodišča.
3. Pri pravnih osebah, ki jim je bila pritožba zoper odločbo o prehodu družbenega kapitala na Slovensko razvojno družbo, izdano na podlagi razveljavljene določbe iz 1. točke izreka, zavrnjena, vendar odločba še ni postala pravnomočna, se odločba odpravi.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik SCT d.d., Ljubljana (v nadaljevanju: SCT), navaja, da je delniška družba, v kateri se proces privatizacije še ni zaključil, in da je v dosedanjem postopku lastninskega preoblikovanja po opravljeni reviziji odpravil vse ugotovljene neskladnosti in domnevna oškodovanja družbene lastnine. Dne 29.5.1997 je bilo izdano prvo soglasje k programu lastninskega preoblikovanja, dne 14.7.1998 pa je skupščina družbe sprejela sklep o lastninskem preoblikovanju in statut družbe, na podlagi česar je bila vložena vloga za izdajo drugega soglasja. V času, ko naj bi bilo izdano drugo soglasje, pa bi na podlagi izpodbijane določbe družbeni kapital pobudnika moral preiti na Slovensko razvojno družbo (v nadaljevanju: SRD). Po mnenju pobudnika je zakonska določba, ki izredno hude posledice za pravno osebo - prenos premoženja na SRD - veže na ugotovitev, da je podan zgolj sum, da je določena oseba, zaposlena v tej pravni osebi, storila kaznivo dejanje, v neskladju z 2., 14., 15., 23., 27., 28. in 33. členom Ustave. Navaja, da gre za poseg v lastninsko pravico upravičencev v postopku privatizacije, s tem ko so jim upravljalske pravice odvzete in prenesene na SRD. Za osebo, zoper katero je uveden kazenski postopek, obstaja le sum, da je storila kaznivo dejanje, in velja za nedolžno, dokler njena krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo. Prenos premoženja na SRD naj bi bil torej vezan na dejanje nedolžne osebe. Pravne osebe, ki lastninskega preoblikovanja še niso zaključile, so postavljene v slabši in neenakopraven položaj v primerjavi s pravnimi osebami, ki so to že storile - ne glede na to, ali je bil zoper njihove odgovorne osebe uveden kazenski postopek, in tudi ne glede na to, ali je bila odgovorna oseba pravnomočno obsojena za kaznivo dejanje. Izpodbijana določba naj bi bila tudi tako široka in nedorečena, da jo je mogoče razlagati na različne načine, in naj bi zato ne dajala nikakršne pravne varnosti.
2. Pobudnik SCT je predlagal tudi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe. S prehodom družbenega kapitala na SRD naj bi pri prizadetih subjektih nastali neizogibni zastoji v dnevnem poslovanju in pri dolgoročni poslovni strategiji, utrpeli pa naj bi tudi izgubo celotnega good-willa pri poslovnih partnerjih.
Izvedba lastninskega preoblikovanja je enkratno dejanje, ki ga ni mogoče ponoviti. Zakon tudi ni določil, kako sanirati situacijo v primerih, če bi bil kazenski postopek v kasnejši fazi ustavljen. Po zaključku lastninjenja, ki ga bo izvedel nekdo drug in ne tisti, ki so ga začeli, in bo družbeni kapital že razdeljen, nikakršna vzpostavitev prejšnjega stanja ne bo več mogoča.
3. Pobudnik IBI p.o., Kranj (v nadaljevanju: IBI), navaja, da je prejel odločbo Agencije RS za prestrukturiranje in privatizacijo z dne 23.3.1998, s katero je dano prvo soglasje za lastninsko preoblikovanje podjetja. Nadaljnje lastninsko preoblikovanje pa je preprečila izpodbijana določba, na podlagi katere je Agencija 28.7.1998 izdala odločbo o prehodu družbenega kapitala podjetja na SRD z dnem uveljavitve ZZLPPO in o ustavitvi postopka lastninskega preoblikovanja. Namen ZZLPPO naj bi bil pospešitev procesa privatizacije. Z izpodbijano določbo pa ta namen gotovo ne bo dosežen. Pri pobudniku je bilo vse pripravljeno za zaključek lastninskega preoblikovanja in je podjetje tudi že vložilo vlogo za izdajo drugega soglasja. Potrebno bi bilo le še soglasje Agencije, s čimer bi bil proces lastninskega preoblikovanja zaključen. Za pospešitev zaključka privatizacije bi bilo torej treba le pospešiti delo Agencije. Izpodbijana določba predpisuje sankcijo - prepoved nadaljnjega lastninskega preoblikovanja - le zaradi uvedbe kazenskega postopka zoper odgovorne osebe, ne da bi bilo zaradi tega postopka družbeno premoženje kakorkoli oškodovano. Agencija je odločila, da preide družbeni kapital na SRD z dnem uveljavitve ZZLPPO zaradi postopka, uvedenega s sklepom Okrožnega sodišča v Kranju z dne 21.5.1998 zaradi kaznivih dejanj, ki naj bi bila storjena v letih 1991 in 1992. Po mnenju IBI je izpodbijana določba nejasna: glede opredelitve dneva uvedbe kazenskega postopka, glede kroga oseb, na katere se nanaša, in glede opredelitve, za katera kazniva dejanja gre. Določba o prehodu družbenega kapitala na SRD z dnem uvedbe kazenskega postopka naj bi bila tudi v nasprotju s 155. členom Ustave. Kolikor je bil kazenski postopek uveden pred uveljavitvijo ZZLPPO, ne odgovorne osebe ne podjetja takrat niso mogli vedeti, da se zaradi tega podjetja ne bodo mogla lastniniti po lastnem programu. S podobno utemeljitvijo kot SCT tudi IBI meni, da je izpodbijana določba v nasprotju s 14. in 27. členom Ustave, zatrjuje pa tudi nasprotje s 155. členom Ustave.
4. Prav tako kot SCT je tudi IBI predlagal začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe. Na podlagi izpodbijane določbe naj bi bil brez utemeljenega razloga zaustavljen nadaljnji proces lastninskega preoblikovanja podjetja. Ta proces da se bo le podaljšal, kar da je v nasprotju z nujnostjo, da se proces lastninjenja pri pobudniku pa tudi pri drugih podjetjih čimprej zaključi. Predlog za zadržanje izvršitve utemeljuje tudi s tem, da rok za lastninsko preoblikovanje poteče 31.10.1998, IBI pa bi želel ta postopek do tega roka zaključiti po lastnem programu.
B. - I.
5. Ustavno sodišče je odločilo, da bo že v postopku za preizkus pobude obravnavalo zadevo na javni obravnavi. Na obravnavo je na podlagi 36. člena ZUstS in 28. člena Poslovnika vabilo poleg udeležencev tudi druge osebe, ki bi po oceni Ustavnega sodišča lahko pripomogle k reševanju zadeve. Za tak postopek se je Ustavno sodišče odločilo, ker je že odločanje o procesnih pogojih povezano s vsebinskim obravnavanjem zadeve, predlagano začasno zadržanje izvrševanja in zakonsko določeni kratki roki učinkovanja izpodbijane določbe pa terjajo čimprejšnjo odločitev.
6. Po opravljeni javni obravnavi je Ustavno sodišče na seji dne 30.9.1998 obe pobudi sprejelo in do končne odločitve zadržalo izvrševanje izpodbijane določbe.
B. -II.
a) Pomen izrazov v zakonu (terminološka vprašanja)
7. Ustavno sodišče uporablja v tej odločbi izraze iz ZZLPPO, čeprav je njihova pravilnost in s tem tudi razumljivost sporna.
Formulacija "družbeni kapital podjetij ... preide v last in upravljanje SRD", ki se v raznih stavčnih zvezah in variantah pojavlja na mnogih mestih v ZZLPPO - v izpodbijani določbi npr. v varianti, da ta družbeni kapital preide "na SRD", je sporna iz več razlogov. Tisto, kar "preide v last SRD" ali "na SRD" (pravilneje: postane last SRD), ni "družbeni kapital podjetij", kajti ta nikamor ne preide, ampak preneha obstajati - oziroma se znotraj teh podjetij transformira iz anonimnega kapitala v znane vire sredstev, v znane kapitalske vložke in sicer najprej (po ZZLPPO) ex lege v vložek SRD, kasneje pa se ta vložek "privatizira" (olastnini po privatizacijskem programu). Last SRD torej postane (ex lege) tisto, kar je dotlej bilo družbeni kapital v teh podjetjih, kar pa s to zakonsko transformacijo ravno preneha biti družbeni kapital in postane premoženje (last) SRD, npr. delnice v takem podjetju (oz. 100% lastninski delež, če je to še p.o.). Zato je nepravilna tudi formulacija (verjetno ostanek nekdanjih "nelastninskih" pojmovanj družbene lastnine), da to premoženje ne "preide" le v last, ampak tudi "v upravljanje" SRD. Podobna je formulacija v drugem odstavku 6. člena, da SRD premoženje, za katero gre tam, prenese v svojo posest, "upravljanje" in razpolaganje - na tem mestu bi najbrž zadoščal "prenos v posest", saj naslednji odstavek jasno pove, da je pa v last SRD to premoženje že po zakonu prešlo že z dnem uveljavitve zakona.
8. Zelo moti tudi nedosledna in marsikdaj napačna raba izrazov "kapital" in "premoženje" na mnogih mestih v zakonu. Čeprav je bila pomembnost tega terminološkega oziroma pojmovnega vprašanja zelo poudarjena v obrazložitvi prvega predloga ZZLPPO1, je bilo v nadaljnjem zakonodajnem postopku prav to povsem spregledano in ponovno ustvarjena v zakonskem besedilu glede tega velika nedoslednost in zmeda. V členih 45-47 je npr. ostalo dosledno in jasno razlikovanje med oškodovanji premoženja (podjetij) in oškodovanji družbenega kapitala, na mnogih drugih mestih pa je to pomembno razlikovanje (pomembno tudi za presojo ciljev raznih zakonskih določb in za presojo njihovih možnih učinkov) povsem zabrisano ali celo negirano. Tako npr. 7. člen govori nejasno in nediferencirano o prenosu in o oškodovanju "družbenega premoženja oziroma kapitala" (ta besedna zveza zavaja, kot da gre za dva sinonimna izraza za isti pojem), čeprav bi, ker se po vsebini ta člen nanaša na dve različni vrsti oškodovanj, morala biti uporabljena formulacija "oškodovanja premoženja oziroma družbenega kapitala".
9. V prvem odstavku 6. člena pa je celo rečeno, da "se za družbeni kapital, ki ... preide v last SRD, šteje tudi premoženje fizičnih in pravnih oseb ...", čeprav družbeni kapital ni premoženje in se tudi ne more "šteti za premoženje".
Možno je sicer z interpretacijo ugotoviti, kaj je zakonodajalec s tem hotel reči - toda izrazil se je povsem napačno. Če bi bilo že v 2. in 3. členu pravilno (čeprav nujno nekoliko bolj zapleteno) povedano, da postane last SRD ne "družbeni kapital" še neolastninjenih podjetij, ampak dotlej anonimni "vložek" ("družbena naložba") na pasivni strani bilance teh podjetij, ki s tem postane lastniški vložek SRD v teh podjetjih (ali če bi bilo to povedano na kakšen podoben način) - potem tudi v 6. členu ne bi bila potrebna prej omenjena formulacija, ki pa je v kontekstu 6. člena ne le nejasna, ampak že prav zavajajoča (kar v 2. in 3. členu ni - tam gre le za teoretično nepravilno poimenovanje). V kontekstu 6. člena formulacija "za družbeni kapital, ki z dnem uveljavitve tega zakona preide v last in upravljanje SRD in se preoblikuje po tem zakonu, se šteje tudi premoženje fizičnih in pravnih oseb ..., ki se lastninsko preoblikujejo ali so se preoblikovale na podlagi ZLPP ali posebnega zakona, če ..." namreč zavaja v nepravilno razumevanje smisla te določbe. Začetek te formulacije nakazuje, kot da bi šlo za enako operacijo kot pri podjetjih iz 3. člena (samo pri njih namreč res - čeprav nerodno povedano - "družbeni kapital preide v last SRD") - v resnici pa gre pri 6. členu za povsem nekaj drugega.
10. S tem hoče zakon namreč doseči, da bi "pod SRD" prišla ne le podjetja iz 3. člena (kjer SRD postane lastnik teh podjetij oz. lastniških vložkov v njih), ampak da bi "pod SRD" (čeprav v drugačnem smislu) prišlo tudi vse v otvoritvenih bilancah vseh podjetij neprikazano premoženje, kjerkoli se sedaj nahaja.2 To premoženje (torej sredstva neke pravne osebe, ne "kapital" ali vir teh sredstev na pasivni strani bilance) mora po izrecnih in povsem jasnih določbah drugega in tretjega odstavka 6. člena SRD "evidentirati, prenesti v svojo posest, prepoznati, izslediti in zaseči", medtem ko je v last SRD prišlo ex lege že z dnem uveljavitve ZZLPPO. To premoženje torej ne ostane med sredstvi nobenega podjetja (ne tistega iz 3. člena ne tistega iz 6. člena), ampak se prenese direktno med sredstva SRD. V primerih iz 3. člena je SRD torej vpisana na pasivni strani bilance kot lastnica kapitala ("vložka" v podjetje), v primerih iz 6. člena pa premoženje (sredstva), o katerem ta člen govori, zakon podjetjem odvzema in jih prenaša v last SRD, SRD pa ta sredstva potem, ko jih "izsledi", tudi fizično in pravno prenese v svojo posest itd. Tu gre torej povsem preprosto za prenos (ex lege) lastninske pravice na tem premoženju (sredstvih) in za nikakršen "prehod družbenega kapitala v last SRD"3, kot bi se (napačno) dalo sklepati iz nerazumljive oziroma na tem mestu celo povsem napačne (ne le nerodne) formulacije na začetku prvega odstavka 6. člena.
11. Ta posebnost v besedilo naknadno vnesenega 6. člena - da ureja izključno prenos raznih vrst premoženja na SRD, medtem ko vsi drugi členi II. poglavja urejajo izključno ali pa vsaj delno (5. in 7. člen) "prenos družbenega kapitala" (pravilneje: pretvorbo dotlej družbenega kapitala v kapital znanega lastnika) - je nato indirektno potrjena tudi v končnem 11. členu v tem poglavju, ki na določen krog pravnih oseb (iz 1. do 5. točke prvega odstavka 13. člena) razširja uporabo vseh členov od 4. do 10. - razen 6. člena. V 13. členu se namreč ureja privatizacija delnic SRD (ki jih je SRD pridobila "s prenosom družbenega kapitala"), medtem ko po 6. členu SRD ne pridobi v last delnic, ampak neposredno sredstva (premoženje), ki se sedaj najdejo kjerkoli, pa niso bila upoštevana v otvoritveni bilanci pravnih oseb, "ki se lastninsko preoblikujejo ali so se preoblikovale na podlagi ZLPP ali posebnega zakona".
12. V ZZLPPO je še mnogo terminoloških neusklajenosti in nejasnosti. Poleg že omenjene nepravilne formulacije "družbeno premoženje oziroma kapital" (namesto "premoženje oziroma družbeni kapital" - v skladu z jasnim razlikovanjem teh pojmov v členih 43-47) naj bo tu omenjen samo še terminološko in vsebinsko neustrezen naslov nad 6. in 7. členom, kjer je obakrat uporabljen izraz "oškodovanje družbenega premoženja", čeprav se po vsebini 7. člen nanaša tako na oškodovanja premoženja kot tudi na oškodovanja družbenega kapitala, 6. člen pa le na "zaseg" vsega premoženja, ki ni bilo vključeno v otvoritvene bilance lastninsko preoblikujočih se pravnih oseb, ne glede na to, kje se to premoženje sedaj najde in komu se zaseže.
13. Glede na to, da se v tem postopku presoja samo ustavnost četrtega odstavka 3. člena ZZLPPO in da bo pri tej presoji potrebno raziskati tudi razmerje med to določbo in 6. členom ZZLPPO, se širše v presojo še drugih terminoloških in interpretacijskih vprašanj ni bilo potrebno spuščati. V nadaljnjem besedilu odločbe se uporabljajo izrazi iz ZZLPPO, katerih pravi pomen pa je bil pojasnjen v tem razdelku obrazložitve.
b) Pravna ureditev
14. Eden od temeljnih namenov Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98 - v nadaljevanju: ZZLPPO) je zaključevanje lastninjenja podjetij. Zaključek lastninjenja po opredelitvi iz 2. člena ZZLPPO pomeni prehod (še neolastninjenega) družbenega kapitala v last in upravljanje SRD. V 3. členu so določeni roki, v katerih pride do prehoda. ZZLPPO je pričel veljati 1.5.1998. Družbeni kapital podjetij, ki še niso pridobila soglasja Agencije RS za prestrukturiranje in privatizacijo (v nadaljevanju: Agencija) iz četrtega odstavka 20. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93 in 1/96 - v nadaljevanju: ZLPP), preide v last in upravljanje SRD s 1.11.998. To pomeni, da bi se najkasneje s tem datumom preostali družbeni kapital olastninil, njegovo privatizacijo pa bi izvedla Slovenska razvojna družba kot njegov novi lastnik po ZZLPPO.
15. Po četrtem odstavku 3. člena ZZLPPO pa preide na SRD družbeni kapital podjetja že z dnem uveljavitve zakona, kolikor je bil zoper osebo, odgovorno za to podjetje ali poslovanje, v zvezi s premoženjem podjetja ali poslovanja uveden kazenski postopek. Če je bil oziroma je kazenski postopek uveden po uveljavitvi ZZLPPO, preide družbeni kapital takega podjetja na SRD z dnem uvedbe kazenskega postopka. Izpodbijana določba je bila v zakon vnesena na podlagi amandmaja Vlade, ki je kot njegov namen navedla "preprečitev lastninjenja družbenega premoženja po programu podjetja v tistih podjetjih, kjer je ugotavljanje oškodovanja družbenega premoženja predmet kazenskih postopkov".
16. Pravna posledica prenosa družbenega kapitala na SRD je po 4. členu ZZLPPO tudi, da pridobi SRD vse pravice delničarja oziroma družbenika (kolikor je podjetje že organizirano v pravnoorganizacijski obliki kapitalske družbe), oziroma da prenehajo vsa pooblastila dosedanjih organov upravljanja podjetja (kolikor podjetje še ni organizirano v
pravnoorganizacijski obliki kapitalske družbe). V primeru, da postane SRD na tak način delničar, pomeni to prevzem ustreznega dela upravljalskih upravičenj v družbi - s tem pa dejansko lahko vpliva na upravljanje in poslovanje družbe zlasti izven postopkov privatizacije. Na postopek privatizacije namreč zaključek lastninjenja pri podjetjih, ki so že pridobila soglasje iz drugega odstavka 19. člena ZLPP ("prvo soglasje"), praviloma (razen časovno - postopek se bo zavlekel) sploh ne vpliva: postopek izvede tudi SRD na podlagi potrjenega privatizacijskega programa (15. člen ZZLPPO). Lastninsko preoblikovanje podjetij naj bi se zaključilo po potrjenih privatizacijskih programih, kar pomeni tudi, da so morala biti vsa ugotovljena oškodovanja družbene lastnine že odpravljena.
17. Koncept družbene lastnine je predvideval, da so njeni upravljalci delavci, zaposleni v podjetjih, ki so z družbeno lastnino v teh podjetjih tudi razpolagali. Izhajajoč iz tega je ZLPP omogočil dotedanjim upravljalcem družbene lastnine avtonomno in samostojno odločitev glede izbire načinov lastninjenja - seveda v okviru zakonsko predvidenih možnosti in pod nadzorstvom pristojnih državnih organov (Agencija za prestukturiranje in privatizacijo, Agencija za revidiranje, Družbeni pravobranilec). Lastninsko preoblikovanje v celoti pripravi in izvede podjetje samo. Določen pa je bil rok, do katerega mora ta postopek izvesti (eno leto po dejanski uveljavitvi ZLPP, torej do 1.1.1995). Kolikor tega ne stori, se narava družbene lastnine (družbenega kapitala v podjetju) ne spremeni, le pristojnosti glede izbire in izvedbe lastninskega preoblikovanja preidejo na Agencijo za privatizacijo (šesti odstavek 20. člena ZLPP). Ne spremeni se niti pravni status podjetja - v določenem delu se le omejijo upravljalske pravice organov upravljanja takih podjetij.
18. Pod pojmom družbena lastnina je razumeti dve pojavni obliki: družbena sredstva, to je sredstva v "lasti" podjetij v družbeni lastnini (aktiva) ter družbeni kapital, to je skupek upravljalskih pravic v podjetju v družbeni lastnini, ki ga v imenu (za račun) anonimnih lastnikov upravljajo delavci v podjetju. Po tretjem odstavku 3. člena ZLPP je družbeni kapital razlika med vrednostjo sredstev podjetja (celotna aktiva) ter vrednostjo obveznosti podjetja, vključno z obveznostmi do pravnih in fizičnih oseb na podlagi trajnih vlog teh oseb v podjetje, ter obveznostmi do denacionalizacijskih upravičencev. Družbeni kapital, ki je predmet lastninjenja in privatizacije, je bil tako lahko zmanjšan neposredno (z razpolaganjem z družbenim kapitalom) ali posredno (z oškodovanjem premoženja podjetja).
19. ZLPP je posebej urejal postopke ugotavljanja in odprave oškodovanj družbenega premoženja. Določeni so bili postopki in organi za revizijo lastninskega preoblikovanja ter ugotavljanje razpolaganja z družbenim premoženjem, pa tudi postopki in organi za odpravo ugotovljenih oškodovanj. V slednjih je imel posebno vlogo Družbeni pravobranilec, ki je imel po zakonu procesno legitimacijo uveljavljati zahtevke v imenu in za račun podjetja (če je šlo za oškodovanja premoženja podjetja) oziroma v imenu in za račun družbenega kapitala (če je šlo za oškodovanja družbenega kapitala). Družbeni kapital ni imel znanih nosilcev (lastnikov), ki bi uveljavljali zahtevke za njegovo vrnitev. Pri oškodovanjih premoženja podjetja pa je bil subjekt oškodovanja in s tem nosilec (materialnopravnih) zahtevkov iz naslova takih oškodovanj podjetje. V primerih, ko so oškodovanje premoženja podjetja povzročili poslovodni oziroma odgovorni organi podjetja, bi lahko prišlo do konflikta interesov - uveljavljanja zahtevkov v imenu podjetja proti samemu sebi.
c) Presoja skladnosti z 2. in 14. členom Ustave
20. Načela pravne države zahtevajo, da so (splošne in abstraktne) zakonske rešitve jasne in nedvoumne. Pri zakonskih določbah, ki se glede na naravo vprašanja, ki ga urejajo, nanašajo na vnaprej določen oziroma določljiv krog fizičnih ali pravnih oseb, je toliko pomembnejše, da je vpliv takih določb na položaj teh oseb čimbolj predvidljiv. Namen zakonske ureditve mora biti jasno razviden, ukrepi pa natančno opisani.
21. Zakonodajalec mora sprejeti jasne norme ter določiti njihovo vsebino. Nedopustno je, če zakonodajalec prepušča določitev vsebine norme drugemu organu. Če norma ni jasno opredeljena, je dana možnost različne uporabe zakona in s tem možnost arbitrarnosti državnih organov.
22. Eden temeljnih ciljev že ZLPP je bil, da se postopki lastninskega preoblikovanja čim prej dokončajo. S tem namenom je bil v 20. členu ZLPP postavljen splošni rok za izvedbo lastninskega preoblikovanja. V primeru oškodovanj družbene lastnine, ugotovljenih v revizijskem postopku, ki jih ni bilo mogoče odpraviti oziroma uskladiti, je bil že v ZLPP kot ukrep pospešitve postopka lastninskega preoblikovanja predviden prehod celotnega družbenega kapitala na Sklad za razvoj (četrti odstavek 50. člena ZLPP). Enak cilj - pospešitev postopkov lastninskega preoblikovanja - je zasledoval tudi ZPPOLS iz leta 1994. ZZLPPO pa ima za cilj ne več samo pospešitev postopkov lastninskega preoblikovanja ampak ureja zaključek lastninjenja podjetij z družbenim kapitalom., pri čemer pod pojmom zaključek lastninjenja razume prehod (še neolastninjenega) družbenega kapitala v last in upravljanje SRD (2. člen ZZLPPO).
23. Navedeni cilji so jasni, stvarno utemeljeni in ustavno legitimni. V tem postopku jim tudi nihče ne oporeka, saj so v interesu tudi prizadetih podjetij samih. Tudi ni predmet tega postopka sam način zaključka lastninjenja: določitev datuma, do katerega se morajo podjetja sama lastninsko preoblikovati, sicer preidejo v last in upravljanje SRD, ki izvede privatizacijo - upoštevaje postavljeni cilj čimhitrejšega zaključka teh postopkov (prvi, drugi in tretji odstavek 3. člena ZZLPPO). Predmet presoje ustavnosti v tem postopku je samo določba četrtega odstavka 3. člena ZZLPPO.
24. Prehod družbenega kapitala na SRD seveda ne sledi vedno in v celoti namenu ZZLPPO po hitrem zaključku lastninjenja še v tistih podjetjih, ki tega postopka dosedaj niso končala sama.
Tako iz navedb predstavnikov Ministrstva za ekonomske odnose in razvoj (v nadaljevanju: Ministrstvo) kot SRD izhaja, da se bo pri nekaterih podjetjih ta postopek lahko podaljšal v primerjavi s postopkom, ki bi se zaključil po ZLPP. Deklarirani namen sporne določbe je temeljnemu cilju ZZLPPO celo nasproten: preprečiti lastninsko preoblikovanje po programu podjetja v določenih podjetjih. Morebitno podaljšanje lastninskega preoblikovanja v nekaterih primerih podjetij, ki jih zadene uporaba sporne določbe, seveda ne spreminja nesporne ugotovitve, da je legitimni cilj ZZLPPO čimprejšnji zaključek lastninskega preoblikovanja. Kot je na javni obravnavi navajal tudi predstavnik DZ, namen hitrega zaključka postopkov ne sme biti v škodo poštenega in zakonitega lastninjenja nekdanje družbene lastnine.
25. Predstavnik Ministrstva je navedel, da je ZZLPPO poleg rokov za dokončno preobrazbo družbene lastnine (družbenega kapitala) v lastnino z znanimi lastniki določil tudi nekatere okoliščine, na katere je vezal enake posledice - izven sicer določenih rokov.
Ena od takih okoliščin naj bi bila tudi uvedba kazenskega postopka proti odgovornim osebam v podjetju. Ta okoliščina naj bi vzbujala nezaupanje do organov, ki so v teh podjetjih dosedaj opravljali lastninski nadzor. S prehodom na SRD bi SRD prevzela funkcijo (večinskega) lastnika in s tem tudi vsa upravljalska upravičenja (pravice) delničarja oziroma družbenika. V vlogi z dne 16.9.1998 pa Ministrstvo sporno določbo utemeljuje tudi z namenom "zaščite družbenega premoženja pred možnimi zlorabami in oškodovanji s strani organov podjetja, ki so bili formirani oziroma postavljeni na način, ki ni v skladu z danes veljavno zakonodajo".
26. Namen varstva družbene lastnine (tudi) pred morebitnimi nezakonitimi posegi dotedanjih upravljalcev te "lastnine" je gotovo legitimen. Vendar ta namen potem v zakonu ni dosledno izpeljan: v podjetju, kjer je bil (tako kot v primeru obeh pobudnikov) potrjen program lastninskega preoblikovanja, je SRD dolžan izvesti privatizacijo na podlagi potrjenega programa podjetja (prvi odstavek 15. člena ZZLPPO).
27. Uresničitev cilja po čimhitrejšem zaključku lastninjenja je ZZLPPO zagotovil že z določitvijo končnega datuma (1.11.1998), do katerega se morajo postopki zaključiti z izdajo drugega soglasja - torej z izpolnitvijo vseh pogojev za vpis lastninskega preoblikovanja v sodni register. Določba četrtega odstavka 3. člena ZZLPPO za uresničitev tega cilja ni bila potrebna, navedeni cilj pa bi bil dosežen tudi brez sporne določbe.
28. Varstvo družbene lastnine pred morebitnimi zlorabami v postopku lastninskega preoblikovanja je zakonodajalec že z ZLPP naložil več državnim organom: Agenciji za prestrukturiranje in privatizacijo, Agenciji za revidiranje (oziroma njenim predhodnicam), Družbenemu pravobranilcu. Ti zunanji nadzorni organi so bili postavljeni glede na sprejeti koncept lastninskega preoblikovanja: decentralizirano in avtonomno (s strani podjetji samih) izbrano in izvedeno lastninsko preoblikovanje. Ta zunanji nadzor je utemeljen v izkazanem javnem interesu države, da zagotovi tak postopek, ki bo omogočal enakopravno in pravično preobrazbo družbene lastnine za vse državljane.
29. Izpodbijana določba tudi ne zagotavlja uresničitve namenov, ki jih je v svojem mnenju oziroma dopisu z dne 16.9.1998 navedlo Ministrstvo (glej točko 27), kakor tudi ne tistih, ki jih je pravni svetovalec Ministrstva navedel na javni obravnavi, da bi bilo izpodbijano določbo četrtega odstavka 3. člena ZZLPPO možno razumeti tudi kot sredstvo za dosego ciljev, vsebovanih v 6. členu tega zakona (izsleditev in zaseg vsega premoženja, ki protipravno ni bilo upoštevano v otvoritvenih bilancah podjetij v postopku lastninskega preoblikovanja, ne glede na to, kje in čigavo to premoženje sedaj je). V tem smislu je bilo možno razumeti tudi izjavo podpredsednika Vlade Marjana Podobnika na javni obravnavi, da bi razveljavitev izpodbijane določbe vzela državi vsako možnost in upanje, da bi se ta, doslej še neodkrita oškodovanja družbene lastnine lahko kdaj odkrila in odpravila.
30. Izpodbijana določba v bistvu (molče, smiselno) uvaja domnevo, da uvedba kazenskega postopka zoper odgovorne osebe v podjetjih že pomeni sum, da je v podjetju prišlo do zlorab in oškodovanja družbenega premoženja - in sicer ne do takih oškodovanj, ki so bila v dosedanjih postopkih že ugotovljena in celo odpravljena, ampak do drugih, še neodkritih. Samo sum na obstoj doslej še neodkritih - ali točneje: še ne ugotovljenih in zato tudi še ne odpravljenih - oškodovanj družbene lastnine bi morda lahko pomenil razumen in stvaren razlog za uveljavitev izpodbijane zakonske določbe, torej za začasno "podržavljenje" podjetja (začasno vzpostavitev SRD kot lastnika takega podjetja), ker bi se na ta način morda lahko olajšala ugotovitev storjenega oškodovanja in njegove višine oziroma izsleditev in zaseg tega premoženja s strani SRD - vendar pa potem ni videti razumnega razloga, zakaj naj bi zakon obstoj takega suma, ki pa je seveda še daleč od "utemeljenega suma", predpostavljal (vzpostavljal tiho domnevo na njegov obstoj) samo pri podjetjih, kjer v zadnjih mesecih pred 1.11.1998 slučajno teče kakršenkoli kazenski postopek zoper odgovorne v podjetju. Zgolj utemeljen sum na obstoj kakršnegakoli kaznivega dejanja "v zvezi s premoženjem podjetja ali njegovim poslovanjem", celo takega, katerega oškodovalne posledice za družbeno lastnino so bile v ustreznih upravnih oziroma revizijskih postopkih že odpravljene (npr. primer pobudnika IBI), ne more pomeniti razumnega in stvarnega razloga za izpodbijano zakonsko ureditev in zato ne more opravičiti nedvomnega posega v enakost vseh podjetij pred zakonom kot ustavno dopustnega.
31. Ta poseg v enakost je v tem, da ZZLPPO vsem podjetjem, ki so že pridobila "prvo soglasje", določa kot skrajni rok za pridobitev še "drugega soglasja" 1. november 1998 - le podjetjem, na katera se nanaša izpodbijana določba, pa ta rok skrajšuje na dan uvedbe kazenskega postopka, ki lahko z možnimi oškodovanji družbenega kapitala v takem podjetju ni v nikakršni zvezi. Tak je tudi primer sedaj že ustavljenega kazenskega postopka zoper odgovorno osebo pobudnika SCT - ne zato, ker je bil ta kazenski postopek zaradi zastaranja ustavljen, ampak zato, ker v njem ni šlo za sum oškodovanja družbenega kapitala v podjetju, ampak za sum pridobitve protipravne premoženjske koristi za podjetje v škodo proračuna SFRJ in Republike Slovenije. Tudi med sumom takega kaznivega dejanja in namenom izpodbijane zakonske ureditve ni nikakršne razumne in stvarne povezave. Taka povezava bi lahko obstajala le v primeru uvedbe kazenskega postopka v zvezi s premoženjem, "ki ni bilo upoštevano v otvoritveni bilanci po stanju na dan 1.1.1993" (formulacija iz 6. člena) - vendar pa je izpodbijana določba četrtega odstavka 3. člena neprimerno širša in zato obstoja take razumne in stvarne povezave pri njej ni mogoče ugotoviti oziroma priznati. Poleg tega pa v primeru, kadar bi bil uveden kazenski postopek prav v zvezi s "skritim" premoženjem (ki ni bilo upoštevano v otvoritveni bilanci), niti ne obstaja več domnevni razlog za izpodbijano določbo, torej razlog, da bi le "lastniška pozicija" SRD z njegovo možnostjo polnega vpogleda v dokumentacijo podjetja lahko omogočila ali olajšala odkrivanje tega "skritega" premoženja - saj je v primeru kazenskega postopka vsa ta dokumentacija na vpogled tudi preiskovalnim organom.
32. Kljub temu pa izražene bojazni predstavnikov Vlade in Ministrstva, da bi razveljavitev izpodbijane določbe onemogočila ali otežila uresničevanje ciljev iz 6. člena, torej odkrivanje in zaseg "skritega" premoženja, niso utemeljene. Kot je bilo že pojasnjeno, se nanaša 6. člen prav na vsa podjetja, na vse pravne osebe, kjer bi se tako "skrito" premoženje lahko našlo, in ne njegovo odkrivanje ne njegov zaseg nista odvisna od tega, ali je tako podjetje "prešlo pod SRD" ali ne. Tudi časovno to odkrivanje ni omejeno, tako da z dokončanjem lastninskega preoblikovanja po ZLPP pri nekem podjetju pravice SRD in pristojnosti Vlade glede takega premoženja ne prenehajo. Za uresničevanje ciljev iz 6. člena ZZLPPO, torej za odkrivanje in zaseg premoženja, ki se je "izmaknilo" procesu lastninskega preoblikovanja, ostajajo Vladi in vsem drugim institucijam, naštetim v četrtem odstavku 6. člena, tudi ob razveljavitvi četrtega odstavka 3. člena še naprej na razpolago vsa sredstva, ki jih je ZZLPPO za to predvidel.
33. Po javni obravnavi je Ministrstvo svoje mnenje dopolnilo še s tremi dopisi (30.9., 2.10. in 8.10.). Stališča v njih v glavnem pomenijo le podrobnejše utemeljevanje že poprej prikazanih stališč, do katerih je Ustavno sodišče zavzelo svoje stališče že v prejšnjih točkah obrazložitve.
34. Kot dodaten argument bi bilo možno šteti naslednje stališče iz dopisa z dne 30.9.: "Prednost kapitalskega prevzema kot sredstvo zaščite pred še neugotovljenimi oškodovanji, ki imajo razne pojavnosti in čas nastanka v celotnem tranzicijskem obdobju, pred dosedanjimi upravnimi metodami je v fleksibilnosti in (pravni) izdelanosti delniško-lastniških instrumentov in nepogojnem in vseobsežnem vpogledu v celotno dosedanje poslovanje podjetja (vključno z dokumentacijo)." Isti argument (poleg razlage pristojnosti SRD po 6. členu, ki pa v tem postopku niso sporne) se ponavlja tudi v dopisu z dne 8.10.: "Predvsem pa, kot je bilo že omenjeno, šele delniško- upravljalska upravičenja omogočajo neoviran vpogled v poslovanje podjetja v celotnem obdobju. S tem je premoščena največja ovira in sicer odvisnost od posredovanja informacij vodstva podjetja."
35. Glavna trditev iz obeh gornjih dopisov (o tem, da šele neoviran in vseobsežen vpogled SRD kot lastnika v celotno dosedanje poslovanje podjetja zagotavlja učinkovito odkrivanje "skritega premoženja") pa niti ni v skladu z veljavno zakonsko ureditvijo. Zakon o gospodarskih družbah namreč ne daje pravice lastniku (delničarjem) pravice nadzorovati poslovanje družbe "z neoviranim in vseobsežnim vpogledom v poslovanje". Preverjanje in pregledovanje knjig in dokumentacije družbe je v pristojnosti nadzornega sveta in ne delničarjev neposredno. Pobudnik SCT mora tako glede na svojo velikost obvezno imeti nadzorni svet, v katerem bo po Zakonu o soupravljanju delavcev najmanj polovica predstavnikov delavcev, poleg tega pa bodo delavci kot notranji delničarji imeli "svoje" zastopnike še na kapitalski strani (o čemer sicer teče pred Ustavnim sodiščem spor v zadevi št. U-I- 302/97). Ne glede na to pa navedeni argument tudi ni relevanten glede na ugotovitve v točkah 30 in 31.
36. Izpodbijana določba ne govori o tem, da bi morala biti kazniva dejanja kakorkoli povezana z nadzorom, upravljanjem ali razpolaganjem z družbeno lastnino, ampak gre lahko za katerokoli kaznivo dejanje, "povezano s premoženjem in poslovanjem podjetja". Nikjer ni časovne opredelitve, torej opredelitve, ki bi čas storitve očitanih kaznivih dejanj vezala na primer na čas trajanja postopka lastninskega preoblikovanja. Gre torej lahko za kaznivo dejanje, ki je bilo storjeno kadarkoli (teoretično kadarkoli v obdobju, ko je obstajala družbena lastnina). Ker ni časovne opredelitve, ostaja nejasna tudi opredelitev oseb, "odgovornih za to podjetje ali poslovanje". Primeri posameznih prizadetih podjetij kažejo, da je bila sporna določba uporabljena tudi pri podjetjih, kjer naj bi bilo kaznivo dejanje storjeno pred uveljavitvijo ZLPP in s strani oseb, ki v teh podjetjih že ob uveljavitvi ZLPP niso bile več zaposlene. Ob upoštevanju namenov sporne določbe po navedbah Ministrstva - nezaupanje do organov, ki so opravljali v podjetjih lastniški nadzor - se še dodatno postavi vprašanje, na koga se določba nanaša: ali samo na poslovodne in druge odgovorne delavce (katere?) ali tudi na člane organov upravljanja teh podjetij.
37. Tudi generalni državni tožilec Anton Drobnič, ki je bil 8.5.1998 od Komisije DZ za nadzor lastninskega preoblikovanja in privatizacije zaprošen za podatke o kazenskih postopkih v zvezi z lastninskim preoblikovanjem podjetij, v bistvu opozarja na isti problem, ko v svojem odgovoru med drugim piše: "Pomembno je namreč vedeti, da se mnogo ovadb ne nanaša na kazniva dejanja, storjena 'v zvezi z lastninskim preoblikovanjem', marveč na kazniva dejanja, storjena v času, ko je bilo posamezno podjetje v (večletnem) procesu lastninskega preoblikovanja. Podjetja so v tem času normalno poslovala in je prihajalo tudi do kriminalnih dejanj, do katerih bi verjetno tudi sicer prišlo. Zato lahko že vnaprej rečemo, da številne ovadbe, ki sta jih podajali zlasti SDK in APPNI, niso 'v zvezi z lastninskim preoblikovanjem', vsaj v neposredni zvezi ne. Sploh pa ponovno poudarjamo: ni definicije, katera so kazniva dejanja, storjena v zvezi z lastninjenjem."
38. Iz navedenih razlogov je izpodbijana zakonska določba v neskladju tako z 2. členom Ustave oziroma z načeli pravne države, zlasti z načelom pravne varnosti (zaradi nejasnosti in nedorečenosti), kakor tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave, to je z načelom enakosti pred zakonom (ker ni razumnega in stvarnega razloga za to, da se samo podjetjem, zoper odgovorne osebe katerih je bil uveden kazenski postopek "v zvezi s premoženjem podjetja ali njegovim poslovanjem", skrajša za vse druge veljavni rok za dokončanje lastninskega preoblikovanja). č) Skladnost s 33. členom Ustave
39. Ustavno sodišče je že v obrazložitvi sklepa o sprejemu pobude in o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijane določbe (sklep z dne 29.9.1998) zapisalo v 11. točki med drugim naslednje: "Posledice takega prehoda lastništva so za podjetje nedvomno lahko tudi škodljive (zlasti v primeru, če bi bil kazenski postopek kasneje ustavljen ali končan z oprostilno sodbo, poprejšnji sumi pa na pripravljenost poslovnih partnerjev za sodelovanje s podjetjem niso bistveno vplivali) - take možne škodljive posledice pa so za podjetje (in posredno potem tudi za njegove kasnejše zasebne lastnike) lahko tudi zelo velike, vsekakor pa težko popravljive." - v 13. točki pa med drugim, da"bi v primeru nezadržanja sporne določbe in takojšnjega prehoda prizadetih podjetij na SRD, čeprav bi se kasneje taka ureditev izkazala za protiustavno, bila lahko s tem povzročena škoda občutna in težko popravljiva, in to tako za prizadeta podjetja kot gospodarske subjekte kakor tudi za proces njihovega dokončnega lastninskega preoblikovanja (privatizacije) po že sprejetih programih, katerih realizacija pa bi se zaradi vmesnega prehoda 'nadzornih pristojnosti' z Agencije na SRD zelo verjetno zavlekla."
40. Pri teh ocenah Ustavno sodišče vztraja tudi pri končnem odločanju. Že iz njih sledi, da izpodbijana ureditev pomeni poseg tudi v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in sicer tako v lastninsko pravico prizadetih podjetij samih kot tudi v pravice upravičencev do kasnejše privatizacije.
41. Kot poseg v lastninsko pravico samega podjetja je nedvomno treba šteti zlasti možno in zelo verjetno zmanjšanje zaupanja v podjetje zlasti pri tujih poslovnih partnerjih (poslabšanje good-willa) zaradi specifičnega začasnega "podržavljenja" podjetja v zvezi z uvedbo kazenskega postopka zoper odgovorne v podjetju. Good-will spada med aktivo podjetja, ker je tudi od njega močno odvisna tržna vrednost podjetja, zato poseg v good- will nedvomno pomeni hkrati poseg v lastninsko pravico podjetja, indirektno pa potem seveda tudi v lastninsko pravico lastnikov delnic ali deležev v podjetju.
42. Pri upravičencih do privatizacije gre po eni strani za poseg v njihove "pričakovalne pravice" do pridobitve lastništva nad podjetjem, torej do lastništva delnic. Te "pričakovalne pravice" so zlasti v podjetjih, ki so že izvedla privatizacijo po odobrenem programu in so bila pred izpodbijanim zakonskim posegom tik pred pridobitvijo "drugega soglasja" Agencije, za upravičence tako rekoč povsem gotove in jih bodo dobili tudi v primeru "prehoda" podjetja na SRD, če bo SRD v postopku po drugem odstavku 15. člena ZZLPPO že izvedene postopke privatizacije potrdila, vendar pa bodo zaradi zakasnitve v procesu privatizacije, ki jo bo "prehod na SRD" povzročil, v svoji lastninski pravici, ko bodo do nje prišli, nedvomno prizadeti: po eni strani zaradi zakasnitve (svojo lastninsko pravico bodo začeli uživati kasneje) in po drugi strani lahko tudi zaradi morebitnega zmanjšanja vrednosti podjetja, do katerega bi lahko pripeljala obravnavana državna intervencija v dotlej pretežno avtonomni proces lastninskega preoblikovanja.
43. Take "pričakovalne pravice" do pridobitve lastninske pravice v tranzicijskih procesih in njihovo varovanost s 33. členom Ustave je Ustavno sodišče že priznalo upravičencem v postopku denacionalizacije (odločba št. U-I-107/96 - OdlUS V, 174) in ni razloga, da jih ne bi priznalo tudi upravičencem v drugem postopku, po katerem se nekdanja "družbena lastnina" pretvarja v pravo lastnino, to je v postopku lastninskega preoblikovanja podjetij.
44. Ugotovljena posega (v lastninsko pravico podjetja in v "pričakovalne pravice" upravičencev do privatizacije) sta ustavno dopustna le, če sta po načelu sorazmernosti primerna in nujna za varstvo pravic drugih in če je poseg tudi "sorazmeren v ožjem smislu" (če obstaja sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni ter pomembnostjo s tem zavarovanih drugih pravic in koristjo, ki bi bila pri tem dosežena, na drugi strani).
45. Možni cilji izpodbijane določbe so bili analizirani že zgoraj v razdelku c. Za cilj ZZLPPO kot celote (pospešiti zaključek lastninjenja) in za deklarirani posebni cilj izpodbijane določbe (preprečiti privatizacijo po sprejetem lastnem programu) je bilo že tam ugotovljeno, da sta z izpodbijano določbo ne le nedosegljiva, ampak da jima ta določba po svoji vsebini in po svojih učinkih celo nasprotuje. Preostane še presoja, ali bi morda domnevni cilj, ki ga je izpodbijani določbi pripisalo Ministrstvo, ali morda tudi kakršenkoli drug možni cilj mogel biti razumljen kot cilj "varstva pravic drugih" - in ali bi izpodbijana določba lahko bila ustavno dopustna kot sredstvo za dosego takega cilja.
46. Po zatrjevanju Ministrstva naj bi izpodbijana določba služila "zaščiti družbenega premoženja pred možnimi zlorabami in oškodovanji" s strani dosedanjih organov podjetja oziroma po dodatni razlagi na javni obravnavi morda tudi lažjemu doseganju ciljev iz 6. člena ZZLPPO. Slednje glede na vsebino 6. člena ni možno, zato tudi ne more biti potrebno zaradi "varstva pravic drugih". Za "zaščito družbenega premoženja pred možnimi zlorabami in oškodovanji" kot možni cilj izpodbijane določbe pa je bilo prav tako že tam ugotovljeno, da med izbranim sredstvom v četrtem odstavku 3. člena in tem možnim ciljem ne obstaja razumna in stvarna povezava. Tudi če bi obstajala (in bi v tem primeru potem izpodbijana določba morda uspešno prestala test arbitrarnosti ali "zadržano presojo", kakršna se zahtevata pri presoji zatrjevane kršitve enakosti pred zakonom), pa to še ne bi bilo dovolj, da bi izpodbijana določba prestala tudi test sorazmernosti ali "strogo presojo", kakršna se zahtevata, kadar je zatrjevana kršitev kakšne druge ("specifične") ustavne pravice, kakršna je v tem primeru pravica do zasebne lastnine.
Cilj "zaščite družbenega premoženja pred možnimi zlorabami in oškodovanji" bi bilo morda sicer možno razumeti tudi kot cilj varstva pravic drugih v tem smislu, da bi preprečitev ali odkritje posameznih oškodovanj nekoliko povečalo obseg družbene lastnine v procesu lastninskega preoblikovanja in s tem obseg pravic vseh državljanov v tem procesu, toda že nesorazmerje med težo posega v pravice prizadetega podjetja in ožjega kroga upravičencev do njegove privatizacije na eni strani in koristjo, ki bi bila s tem lahko pridobljena v obsegu privatizacijskih upravičenj vseh drugih državljanov, na drugi strani je tako očitno, da ugotavljanje, ali je za varstvo omenjenih pravic drugih tak poseg nujen (da ni na razpolago blažje sredstvo za dosego istega cilja), niti ni potrebno. Očitno je torej, da izpodbijana zakonska določba testa sorazmernosti oziroma "stroge presoje" svoje ustavnosti ne more prestati. Izpodbijana določba je torej v neskladju tudi s 33. členom Ustave.
d) Druge zatrjevane kršitve
47. Zatrjevana je bila tudi neskladnost izpodbijane določbe s 15., 23., 27., 28. in 155. členom Ustave. Glede na to, da je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost izpodbijane določbe z 2., 14. in 33. členom Ustave in na podlagi tega sklenilo izpodbijano določbo razveljaviti, ugotavljanje drugih zatrjevanih neskladnosti ni bilo potrebno.
48. Ker je ob sprožitvi tega ustavnopravnega spora prišlo v javnosti, zlasti v medijih, do velikega prejudiciranja zadeve, češ da je vnaprej jasno, da je izpodbijana določba v tako velikem in očitnem nasprotju z domnevo nedolžnosti, da je vsako odlašanje z odločitvijo odveč, pa je potrebno vendarle poudariti, da izpodbijana določba z domnevo nedolžnosti iz 27. člena Ustave ni v nasprotju. Objekt varstva te ustavne določbe je obdolženec, ki "velja za nedolžnega, dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo". Že zanj pa ta ustavna določba ne pomeni, da zoper njega ne bi bili že zgolj na podlagi utemeljenega suma, da je storil očitano kaznivo dejanje, možni nikakršni posegi v njegove pravice (npr. z odreditvijo pripora celo v njegovo ustavno pravico do osebne svobode oziroma prostosti), kadar je to nujno zaradi varstva pravic drugih. Kaj pomeni domneva nedolžnosti za obdolženca, je Ustavno sodišče podrobneje razložilo v odločbi št. U-I-18/96 (OdlUS V, 40). Če zakonodajalec predpiše določene posledice uvedbe kazenskega postopka ne za obdolženca, ampak za nekoga tretjega (v tem primeru za podjetje, v katerem je bil obdolženec odgovorna oseba), pa je ustavno dopustnost takih pravnih posledic treba presojati po drugih ustavnih določbah - po tistih pač, ki bi bile lahko kršene s tako ureditvijo (v našem primeru po 2., 14. in 33. členu Ustave).
B. - III.
49. Druga točka izreka, sprejeta na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 40. člena ZUstS za določitev načina izvršitve sprejete odločbe, je bila potrebna zato, da se tudi pravnim osebam, ki jim je razveljavljena določba četrtega odstavka 3. člena ZZLPPO protiustavno skrajšala rok za pridobitev soglasja iz 20. člena ZLPP, vzpostavi kršena enakost pred zakonom in zagotovi enak rok kot drugim.
50. Ker se po 44. členu ZUstS razveljavljena določba ne uporablja za razmerja, o katerih še ni bilo pravnomočno odločeno, čakanje na pravnomočno odločitev (npr. v zadevi pobudnika IBI) pa bi po nepotrebnem še nadalje zavleklo zaključek procesa lastninskega preoblikovanja, je na podlagi pooblastila v drugem odstavku 40. člena ZUstS Ustavno sodišče vprašanje v 3. točki izreka uredilo samo.
C.
51. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. in 44. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje je napovedal sodnik mag. Krivic.
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Opombe:
1 Poročevalec št. 25/97, str. 22-25: 3.3. Temeljni pojmi v zvezi z oškodovanjem družbene lastnine 3.4. Pojavne oblike oškodovanja družbene lastnine 3.5. Oškodovanje premoženja podjetij 3.6. Oškodovanje družbenega kapitala
"Temeljni vzrok številnim 'problemom' pri pravilni uporabi določb ZLPP je nesposobnost razločevati temeljne pravne institute in pojme, povezane z družbeno lastnino. Pravilno razumevanje teh institutov šele omogoča pravilno uporabo prej navedenih določb ZLPP in s tem učinkovito odpravo povzročenih oškodovanj." (str. 22).
2  V prvem predlogu zakona (Poročevalec št. 25/97), kjer sedanjega 6. in 7. člena zakona še ni bilo, je bilo to isto misel mogoče zaslediti v takratnem drugem in petem odstavku 5. člena: (2) Na SRD preidejo tudi ostale oblike protipravno odtujenega družbenega premoženja. (5) SRD uveljavlja zahtevke iz naslova oškodovanja družbenega premoženja v državi in v tujini.
3 Kar npr. v 2. in 3. členu - kljub nerodnosti dikcije - vendarle nekaj smiselnega pomeni, namreč spremembo dotlej anonimnega "družbenega kapitala" v nominirani kapital, pri sami SRD pa pridobitev lastnine na delnicah, medtem ko v kontekstu 6. člena ta ista dikcija tega ne more pomeniti, ampak je preprosto napačna. Glede na kontekst in jasen namen določbe je na srečo možna njena interpretacija, s katero njen po nepotrebnem zapleteni začetek poenostavimo tako, da se s črtanjem vseh odvečnih besed namesto "Za družbeni kapital, ki z dnem uveljavitve tega zakona preide v last in upravljanje Slovenske razvojne družbe in se preoblikuje po tem zakonu, se šteje tudi premoženje fizičnih in pravnih oseb ..." glasi samo: "Za last Slovenske razvojne družbe se z dnem uveljavitve tega zakona šteje tudi premoženje fizičnih in pravnih oseb ...".
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Kot poročevalec v tej zadevi, katerega predlagani osnutek odločbe je bil praktično v celoti sprejet, se seveda strinjam tako z izrekom kot z obrazložitvijo. Le v tistem delu obrazložitve, kjer se obravnava (ne)skladnost izpodbijane določbe s 33. členom Ustave (točke 39-45), bi sam pustil v obrazložitvi tudi sedaj izpuščeni del, ki se je glasil: "Kot poseg v lastninsko pravico samega podjetja je nedvomno treba šteti zlasti možno in zelo verjetno zmanjšanje zaupanja v podjetje zlasti pri tujih poslovnih partnerjih (poslabšanje good-willa) zaradi specifičnega začasnega "podržavljenja" podjetja v zvezi z uvedbo kazenskega postopka zoper odgovorne v podjetju. Good-will spada med aktivo podjetja, ker je tudi od njega močno odvisna tržna vrednost podjetja, zato poseg v good- will nedvomno pomeni hkrati poseg v lastninsko pravico podjetja, indirektno pa potem seveda tudi v lastninsko pravico lastnikov delnic ali deležev v podjetju."
II.
Kot poročevalec in predlagatelj sprejetega osnutka pa se čutim dolžnega opozoriti tudi bralce pritrdilnega ločenega mnenja sodnikov Jambreka in Jerovška, da iz tega ločenega mnenja (vsaj meni) ni jasno razvidno, v čem se podpisnika ne strinjata s sprejeto obrazložitvijo (po poslovniku Ustavnega sodišča pritrdilno ločeno mnenje da sodnik, ki se ne strinja z obrazložitvijo sprejete odločitve), še zlasti, ker takih stališč, kot so sedaj zapisana v ločenem mnenju, podpisnika ob obravnavi zadeve nista izražala. Tudi iz zaključne misli ločenega mnenja (da je izpodbijana določba neracionalno, neprimerno sredstvo za dosego legitimnega namena) ni videti, v čem naj bi se to stališče obeh podpisnikov razlikovalo od sprejete obrazložitve.
Kolikor se ločeno mnenje (zlasti na začetku besedila) ukvarja z razlaganjem meril za presojo skladnosti izpodbijane zakonske določbe s prvim odstavkom 14. člena Ustave, torej z merili za presojo, kdaj gre za ustavno prepovedano diskriminacijo "glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj ali katerokoli drugo osebno okoliščino", pa je ne politično- aktualistično, ampak strokovno-študijsko zainteresirane (sedanje ali kasnejše) bralce, ki zbirko naših odločb vključno z ločenimi mnenji seveda nujno uporabljajo kot pomemben "pomožni učbenik ustavnega prava", treba opozoriti na nekaj stvari.
Prvič. Pobudnika v tej sporni zadevi nista zatrjevala, naj bi šlo tu za diskriminacijo glede na kakršnokoli okoliščino iz prvega odstavka 14. člena Ustave, in sum na kaj takega tudi med ustavnimi sodniki samimi ni bil izražen, zato se Ustavno sodišče v presojo po prvem odstavku 14. člena Ustave tu sploh ni spuščalo.
Drugič. Ker tudi ločeno mnenje ne zatrjuje, naj bi bila napaka sprejete obrazložitve morda v tem, da je bila izvedena presoja po drugem in ne po prvem odstavku 14. člena Ustave, ta uvodni del ločenega mnenja pravzaprav zavaja v napačno smer razmišljanja. Presoja po drugem odstavku 14. člena Ustave je namreč v odločbi narejena po povsem istem kriteriju, kakršnega sta v zaključku svojega ločenega mnenja kot odločilnega za presojo nakazala tudi oba podpisnika (da je izpodbijana določba neracionalno, neprimerno sredstvo za dosego legitimnega namena). Delno nejasnost povzroča le delno neusklajena argumentacija znotraj besedila ločenega mnenja, ko je na enem mestu kot kriterij presoje postavljeno vprašanje, ali je zakonodajalec "s kriterijem uvedbe kazenske preiskave izbral pravi instrument za udejanjanje zgoraj opisanega cilja", na drugem mestu pa, ali je sporna določba "sorazmerno zakonodajno sredstvo za dosego gornjega ustavno sprejemljivega namena". Prvi kriterij namreč kaže na uporabo "blagega" testa arbitrarnosti (zadošča, da izbrano sredstvo ni arbitrarno, torej nerazumno in nestvarno - nepovezano s predmetom urejanja), drugi pa na uporabo "strogega" testa sorazmernosti (zakonski poseg v neko ustavno pravico je ustavno dopusten le, če je za dosego ustavno legitimnega cilja, praviloma za varstvo ustavnih pravic drugih, nujen in sorazmeren, ne prekomeren).
Tretjič. Nesporazum delno pojasnjuje opomba pod črto, da se ločeno mnenje "v veliki meri opira na ustno in pisno izražena stališča sodnika Zupančiča v tej zadevi in v njegovih objavljenih delih".
Podpisnika sta torej tu do vprašanja enakosti pred zakonom očitno privzela pristop s stališča ameriške ustavnosodne teorije in judikature, ki - kadar je nekritično prenesen na našo ustavno podlago - zanemarja ali celo ignorira bistveno razliko med presojo po prvem in po drugem odstavku 14. člena Ustave. Tukaj ta pristop te razlike sicer ni povsem ignoriral (glej konec prvega odstavka), kljub temu pa je celotno problematiko ustavnosodne presoje enakosti pred zakonom po (celotnem) 14. členu v bistvu vendarle prikazal v luči ameriških pogledov (kjer "naše" normativne razlike med diskriminacijo po določenih osebnih okoliščinah in splošno enakostjo vseh pred zakonom ne poznajo): "Za ustavno perspektivo je pri tem bistveno, kako visoko je varovana kategorija pravnih subjektov, ki jih Ustava našteva v prvem odstavku 14. člena."
Ta kriterij je morda lahko pomemben za niansiranje ustavnopravnega varstva posameznih od teh kategorij pravnih subjektov (točneje: objektov pravnega varstva), kadar gre za zatrjevanje diskriminacije po eni od okoliščin iz prvega odstavka 14. člena, ni pa bistven za presojo, ali je bila kršena splošna enakost vseh pred zakonom po drugem odstavku 14. člena.
Po svoji ustaljeni praksi namreč naše ustavno sodišče (povsem enako kot npr. nemško) za presojo splošne enakosti pred zakonom po prvem odstavku 14. člena - in potem še enakega varstva pravic po 22. členu - uporablja t.i. test arbitrarnosti ali samovolje ("blaga presoja"), za presojo zatrjevanih kršitev katerekoli druge ("specifične") ustavne pravice in za presojo zatrjevane diskriminacije po prvem odstavku 14. člena Ustave pa t.i. test sorazmernosti ("stroga presoja").
Naš, nemški in verjetno sploh pretežni evropski pristop k tem vprašanjem se - kljub nujnim niansiranjem znotraj obeh "testov" - torej vendarle v bistvu omejuje na ta dva temeljna ustavnosodna "testa", medtem ko ameriška judikatura pozna tri temeljne teste in potem še celo paleto "specialnih" testov, kar pa - tudi po nekaterih ameriških kritikah - dela položaj zlasti za uporabnike oziroma naslovljence pravnih norm že preveč nepregleden in nezanesljiv (kakšen test bo v primeru spora sodišče za njegovo presojo uporabilo). Vsaj s tega gledišča, torej tudi z gledišča pomembnega ustavnega načela pravne varnosti, je torej dosedanji "evropski" pristop k tem vprašanjem po mojem mnenju boljši, še zlasti pa v naših okoliščinah (majhne države s šibko pravno tradicijo, nizko pravno kulturo, slabo razvito pravno pomočjo itd.).
V delu, kjer omenjeno ločeno mnenje natančneje pojasnjuje vprašanja v zvezi z domnevo nedolžnosti, se pa z njim tudi sam strinjam. Če bi bila ta stališča in pojasnila pripravljena pravočasno, pred izdajo odločbe (za kar sem kot poročevalec vse kolege že takrat zaprosil), bi bila najbrž lahko vključena že v odločbo.
Matevž Krivic