U-I-244/99
Natisni
Opravilna št.:
U-I-244/99
Datum odločitve:
15. 6. 2000
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 59/2000 in OdlUS IX, 157
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.244.99
Akt:
Zakon o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93)(ZPPre) Poslovnik o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93
Izrek:
Zakon o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) ni v neskladju z Ustavo.

Poslovnik o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) ni v neskladju z Ustavo in z Zakonom o parlamentarni preiskavi.
Evidenčni stavek:
Ker je pojem "zadeve javnega pomena" mogoče določno opredeliti ob upoštevanju funkcije parlamentarne preiskave v pravnem redu, očitek pobudnikov, da bi moral biti predmet parlamentarne preiskave opredeljen bolj določno, ni utemeljen.
Iz načela neodvisnosti sodstva (125. člen Ustave) in iz ustavno zagotovljene imunitete sodnika glede mnenja, ki ga je dal pri odločanju v sodišču, izhaja, da predmet parlamentarne preiskave ne more biti zakonitost in primernost posamičnih sodnih odločb ter sodnih postopkov in da sodniki ne morejo biti v postopku parlamentarne preiskave zaslišani o vprašanjih, ki so oziroma so bila predmet odločanja v sodnem postopku. Ker 1. člena Zakona o parlamentarni preiskavi, ki pristojnost preiskovalnih komisij izrecno omejuje s pristojnostmi Državnega zbora, ni mogoče razumeti drugače, kot da ne sme posegati v pristojnosti sodstva, ta določba ni v neskladju z Ustavo.
Člen 2 Zakona o parlamentarni preiskavi, ki dopušča izvedbo parlamentarne preiskave v zadevi, v kateri že teče kazenski postopek, ni v neskladju z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave) in z neodvisnostjo sodstva (125. člen Ustave), ker država v vsakem od postopkov izvršuje bistveno drugačno funkcijo in zato dejansko stanje, ki je predmet parlamentarne preiskave, ni enako dejanskemu stanju, ki je predmet odločanja v kazenskem postopku. Ker je tudi parlamentarna preiskovalna komisija vezana na določbe Ustave o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, so posegi v posameznikovo sfero svobode, zagotovljeno z Ustavo, dopustni le, če imajo podlago v zakonu in če so v skladu z načelom sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena Ustave), zoper njih pa je zagotovljeno sodno varstvo.
Ker morata po 2. členu Poslovnika o parlamentarni preiskavi tako predlog kot zahteva za uvedbo preiskave vsebovati zahtevek za odreditev preiskave, ki je sestavljen iz kratkega opisa zadeve javnega pomena in iz namena preiskave, ter razloge zanjo, Poslovnik o parlamentarni preiskavi ni v neskladju s pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave).
Ker parlamentarna preiskovalna komisija ni in ne sme biti sodišče, z določbami Zakona o parlamentarni preiskavi in Poslovnika o parlamentarni preiskavi o sestavi preiskovalne komisije, o njihovi izločitvi in o nadomeščanju, o navzočnosti poslancev na sejah komisije in o pristojnostih predsednika preiskovalne komisije ne more biti kršena pravica do zakonitega in nepristranskega sodnika (23. člen Ustave).
Geslo:
Pravna jamstva v kazenskem postopku.
Varstvo zasebnosti.
Načelo delitve oblasti.
Uresničevanje in omejevanje ustavnih pravic.
Pravica do sodnega varstva.
Pravica do pravnega sredstva.
Enako varstvo pravic.
Načelo enakosti pred zakonom.
Parlamentarna preiskava.
Pravosodje, neodvisnost, imuniteta sodnika.
Načelo sorazmernosti.
Upravni spor, sodno varstvo.
Predpisi, (ne)določen pravni pojem.
Izkazani pravni interes kot procesni pogoj za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem na podlagi pobude.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Sklep Ustavnega sodišča o delnem sprejemu pobude.
Pravna podlaga:
Ustava, 3., 2. odst. 14., 3. odst. 15., 22., 23., 25., 93., 125., 134. čl.
Zakon o upravnem sporu (ZUS), 1. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 2. 12. 1999 pridružena zadeva št. U-I-253/99 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 - OdlUS III,62, št. Up-17/95 z dne 4. 7. 1996 - OdlUS V,182, št. Up-120/97 z dne 18. 3. 1999, Uradni list RS, št. 31/99 - OdlUS VIII,126, št. Up-113/97 z dne 18. 3. 1999 - OdlUS VIII,122.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Vojko Pintar, Ljubljana in drugi
Datum vloge:
5. 11. 1999
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US20219
Dokument v PDF obliki:
U-I-244-99_sklep.pdf
136 KB
Prenesite datoteko
U-I-244-99_odl..pdf
174 KB
Prenesite datoteko
U-I-244-99_LM.pdf
146 KB
Prenesite datoteko
U-I-244/99
9. 12. 1999
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Vojka Pintarja iz Ljubljane, ki ga zastopa Ksenija Ocvirk, odvetnica v Ljubljani, in Antona Šubica iz Kranja, ki ga zastopa Manja Krainer, odvetnica v Radovljici, na seji dne 9. 12. 1999
s k l e n i l o :
1. Pobudi za oceno ustavnosti Zakona o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) in za oceno ustavnosti in zakonitosti Poslovnika o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) se sprejmeta.
2. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti akta o odreditvi preiskave o sumu zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine (Uradni list RS, št. 24/98) se zavrže.
3. Predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje Zakona o parlamentarni preiskavi in Poslovnika o parlamentarni preiskavi, se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik Vojko Pintar izpodbija Zakon o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju: ZPPre), Poslovnik o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju: PPPre) in akt o odreditvi preiskave o sumu zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine (v nadaljevanju: akt o preiskavi glede lastninjenja). ZPPre in PPPre naj bi bila v več ozirih pomanjkljiva:
(1) natančneje bi moralo biti opredeljeno, kaj so zadeve javnega pomena; zaradi ustavne prepovedi retroaktivnosti naj bi preiskava ne bila dopustna za zadeve, ki segajo v čas pred uveljavitvijo Ustave; prav tako ne bi smela pomeniti ocene zakonitosti in primernosti sodnih odločb in sodnih postopkov, ker naj bi bilo to v nasprotju z načelom neodvisnosti sodnikov (125. člen Ustave) in načelom delitve oblasti (3. člen Ustave);
(2) ker naj bi zoper predlog za uvedbo parlamentarne preiskave in zoper njeno odreditev ne bilo zagotovljeno pravno varstvo, naj bi bila omogočena zloraba instituta, to pa naj bi bilo v nasprotju z načeli pravne države ter s pravico do sodnega varstva in do pravnega sredstva;
(3) Zakon naj bi nejasno določal, kdo ima položaj preiskovanca in kdo priče, zaradi česar naj bi bil drugi odstavek 7. člena v nasprotju z 2. členom in s 15. členom Ustave; ker naj bi uvedba preiskave imela politične in moralne posledice tako za pričo kot za preiskovanca, pa bi moralo biti zagotovljeno pravno varstvo zoper odločitev o uvedbi preiskave.
2. Zaradi pomanjkljivosti v ZPPre in PPPre naj bi bil v nasprotju z Ustavo tudi akt o parlamentarni preiskavi glede lastninjenja.
Zaradi pomanjkljive zakonske podlage naj bi akt samostojno določal kriterije za opredelitev, ali je neko ravnanje zadeva javnega pomena, pri tem pa naj ne bi vseboval elementov, ki jih določa PPPre. Iz njegove vsebine naj bi ne izhajalo, da se nanaša na proučevanje možnih zlorab sodnikov v stečajnih postopkih. Zoper akt naj bi ne bilo zagotovljeno pravno varstvo. Sklicujoč se na odklonilno ločeno mnenje dveh sodnikov, dano k sklepu št. U-I- 219/93 z dne 13. 1. 1994 (OdlUS III, 2), pobudnik meni, da bi za presojo izpodbijanega akta moralo biti pristojno Ustavno sodišče. Pobudnik predlaga razveljavitev zakona in odpravo poslovnika ter začasno zadržanje izvrševanja vseh treh izpodbijanih aktov. Z nadaljnjim delom komisije naj bi za sodnike in za načelo delitve oblasti nastajale težko popravljive posledice.
3. Pobudnik Anton Šubic izpodbija 2., 3., 7. in 8. člen ZPPre, torej tudi določbe, ki se nanašajo na položaj priče v postopku parlamentarne preiskave. Tudi on meni, da je Zakon pomanjkljiv.
ZZPre bi moral jasno opredeliti, katere so tiste javne zadeve, ki jih je preiskovalna komisija pristojna preiskovati in zoper koga sme preiskava teči. Preiskovalna komisija naj bi namreč smela raziskovati javne zadeve le ob spoštovanju načela delitve oblasti, z dajanjem ocen o posameznih sodnih odločbah pa naj bi to svojo pristojnost prekoračila. S tem naj bi posegla v sodno pristojnost in neodvisnost sodnikov. Zakon bi moral povedati, ali sme preiskava teči zoper osebe, ki ne opravljajo javne funkcije.
Določiti bi moral, zoper katere akte preiskovalne komisije je dovoljena pritožba in kateri organ je pristojen za odločanje.
Preiskava ne bi smela trajati neomejeno dolgo. Najkasneje na začetku preiskave bi morala preiskovalna komisija opredeliti, kdo ima položaj preiskovanca. Zaradi spoštovanja osebnega dostojanstva naj bi se člani preiskovalne komisije v javnosti ne smeli vnaprej izjavljati o krivdi in javno ocenjevati nastopov udeležencev v postopku. V nasprotju z Ustavo in z Zakonom o kazenskem postopku ((Uradni list RS, št. 63/94, 25/96 - odl. US, 39/96 - odl. US, 5/98 - odl. US in 72/98 - ZKP) naj bi bil tretji odstavek 3. člena ZPPre, ki izključuje možnost izločitve članov preiskovalne komisije. V nasprotju z načelom delitve oblasti naj bi bil 2. člen ZPPre, ki dopušča hkraten tek parlamentarne in sodne preiskave.
Pobudnik predlaga razveljavitev izpodbijanih zakonskih določb oziroma ugotovitev neustavnosti ZPPre ter začasno zadržanje izvrševanja Zakona. Predlog za začasno zadržanje utemeljuje s tem, da mu z delovanjem preiskovalne komisije in še posebej z nastopi predsednika parlamentarne komisije v javnih medijih nastaja materialna in moralna škoda.
4. Oba pobudnika utemeljujeta svoj pravni interes med drugim s tem, da sta bila sodnika v stečajnem postopku glede podjetja Elan in da sta bila priči v parlamentarni preiskavi o sumu zlorabe javnih pooblastil pri poslovanju tega podjetja. Kot priči sta vabljena tudi v parlamentarni preiskavi glede lastninjenja.
Pobudnik Pintar meni, da je že v tedanji parlamentarni preiskavi dejansko bil preiskovanec, pobudnik Šubic pa tak položaj zahteva v parlamentarni preiskavi, ki še teče.
5. Državni zbor se v danem roku ni izjavil o predlogu pobudnikov za začasno zadržanje izpodbijanih aktov.
B. - I.
6. Ustavno sodišče je v skladu s prvim odstavkom 160. člena Ustave in prvim odstavkom 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) pristojno za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov. Pri presoji, ali gre za podzakonski predpis, Ustavno sodišče upošteva formalni in materialni kriterij: akt mora biti izdan v obliki predpisa, hkrati pa mora vsebovati splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se bodisi urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, bodisi učinkujejo navzven na drug način (ti. eksterno učinkovanje; tako npr. odločba št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 145).
7. Akt o parlamentarni preiskavi glede lastninjenja ni predpis.
Izpodbijani akt je bil izdan na podlagi 93. člena Ustave, po kateri je Državni zbor pristojen za vodenje preiskave o zadevah javnega pomena. Z njim je bil v določeni zadevi začet postopek parlamentarne preiskave. Ker izpodbijani akt ne vsebuje splošnih in abstraktnih norm, Ustavno sodišče za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti v postopku odločanja o pobudi ni pristojno (tako že v sklepu št. U-I-219/93 z dne 13. 1. 1994, OdlUS III, 2). V tem delu je zato pobudo Vojka Pintarja zavrglo.
8. Procesne predpostavke glede ZZPre in PPPre so podane. Po 24. členu ZUstS je pravni interes za vložitev pobude podan, če izpodbijani akt neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pobudnika izkazujeta pravni interes s trditvijo, da sta bila priči v parlamentarni preiskavi o sumu zlorabe javnih pooblastil pri poslovanju podjetja Elan in da sta kot priči vabljena tudi v parlamentarni preiskavi glede lastninjenja.
9. Ustavno sodišče je pobudo glede ZZPre in PPPre sprejelo. V postopku bo presodilo utemeljenost očitkov obeh pobudnikov. Na podlagi šeste alinee 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) bo zadevo obravnavalo prednostno.
B. - II.
10. Ustavno sodišče sme do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev izpodbijanega akta, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice (39. člen ZUstS). Na eni strani je treba presoditi, kakšne posledice bi nastale, če izvrševanja spornega predpisa ne bi zadržalo, pa bi kasneje ugotovilo njegovo neskladnost z Ustavo oziroma z zakonom; na drugi strani je treba upoštevati težo posledic, ki bi nastale, če bi izvrševanje spornega predpisa zadržalo, pa bi se izkazalo, da izpodbijanemu predpisu ni mogoče očitati neskladnosti z Ustavo oziroma z zakonom. V obravnavani zadevi pretehta to drugo.
11. Težko popravljive škodljive posledice naj bi po trditvah pobudnikov nastale zaradi delovanja preiskovalne komisije, v kateri sta udeležena kot priči. Njuna udeležba v parlamentarni preiskavi naj bi ne bila dopustna, ker bi preiskovanje posamičnih sodnih postopkov, v katerih sta odločala, pomenilo protiustaven poseg parlamenta v pristojnosti sodne veje oblasti, njima pa naj bi bila s tem povzročena materialna in moralna škoda.
12. Zoper začasno zadržanje govori dejstvo, da bi taka odločitev v zadnjem letu pred potekom mandata sedanjega Državnega zbora posegla v pomembno pristojnost, ki jo za izvrševanje njegove kontrolne funkcije parlamentu daje Ustava. Začasno zadržanje ZPPre in PPPre bi namreč ohromilo, če že ne onemogočilo postopka parlamentarne preiskave, v katerem sta udeležena pobudnika. Enako bi taka odločitev vplivala tudi na druge preiskovalne postopke, ki v tem času tečejo v Državnem zboru, in na morebitne nove predloge za njihov začetek.
13. Na drugi strani je treba upoštevati, da ni izkazano, da bo do domnevno protiustavnega preiskovanja posamičnih sodnih postopkov res prišlo. Predmet preiskave, to je sum zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine, sam po sebi tega ne potrjuje. Izpodbijani zakon jasno določa, da je pristojnost preiskovalnih komisij omejena s pristojnostmi Državnega zbora (1. in 2. člen), dolžnost spoštovanja človekove osebnosti in dostojanstva pa po 21. členu Ustave veže vse državne organe, ki odločajo v pravnih postopkih, torej tudi člane preiskovalne komisije.
C.
14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
Namestnik predsednika
dr. Lojze Ude
U-I-244/99
15. 6. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o pobudah Vojka Pintarja iz Ljubljane, ki ga zastopa Ksenija Ocvirk, odvetnica v Ljubljani, in Antona Šubica iz Kranja, ki ga zastopa Manja Krainer, odvetnica v Radovljici, po opravljeni javni obravnavi dne 9. februarja 2000, na seji dne 15. junija 2000
o d l o č i l o :
1. Zakon o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) ni v neskladju z Ustavo.
2. Poslovnik o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) ni v neskladju z Ustavo in z Zakonom o parlamentarni preiskavi.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik Vojko Pintar izpodbija Zakon o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju: ZPPre), Poslovnik o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju: PPPre) in akt o odreditvi preiskave o sumu zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine. Pobudnik Anton Šubic je vložil pobudo za oceno ustavnosti 2., 3., 7. in 8. člena ZPPre.
Pobudnika predlagata razveljavitev ZPPre oziroma ugotovitev njegove protiustavnosti ter odpravo PPPre.
2. Pobudnika izpodbijata določbe ZPPre in PPPre, ki urejajo predmet parlamentarne preiskave in uvedbo tega postopka, položaj preiskovanca in prič v tem postopku ter sestavo parlamentarne preiskovalne komisije. Razlog za protiustavnost izpodbijanih predpisov naj bi bil predvsem v njuni podnormiranosti. Po stališču pobudnikov bi namreč moral biti pojem "zadeve javnega pomena" natančneje opredeljen. V ZPPre bi moralo biti tudi izrecno določeno, da parlamentarna preiskovalna komisija ne sme ocenjevati zakonitosti in primernosti posamičnih sodnih odločb ter sodnih postopkov in da ne sme preiskovati zadev, ki segajo v čas pred uveljavitvijo Ustave. Zakon bi moral tudi povedati, ali sme preiskava teči zoper osebe, ki ne opravljajo javne funkcije.
Predvideno bi moralo biti sodno varstvo zoper akt o uvedbi preiskave za primer, ko bi bodisi parlamentarna večina bodisi osebe, vključene v preiskovalni postopek, menili, da je predmet parlamentarne preiskave protiustaven. Poleg tega bi moralo biti sodno varstvo zagotovljeno tudi zoper druge akte preiskovalne komisije, ki predstavljajo poseg v ustavne pravice. Da bi bilo sodno varstvo učinkovito, pa bi moralo biti že v začetku postopka določno opredeljeno, kaj je predmet parlamentarne preiskave in kdo so preiskovanci. Zakon naj bi bil v nasprotju z Ustavo tudi zaradi tega, ker nejasno razmejuje med preiskovanci in pričami. Če naj bodo pravica do obrambe in z njo povezane pravica do izvajanja dokazov v svojo korist in pravica do zagovornika ter prepoved samoobdolžitve učinkovito zagotovljene, ne bi smelo biti prepuščeno odločitvi preiskovalne komisije, kdo bo preiskovanec in kdaj bo določen tak njegov položaj. Zoper zavrnitev predloga prizadete osebe, da se ji prizna položaj preiskovanca, bi zato moralo biti zagotovljeno sodno varstvo. Pobudnika nadalje menita, da je v nasprotju z Ustavo zakonska določba, ki omogoča, da v isti zadevi tečeta sodni in parlamentarni preiskovalni postopek. Pri tem se sklicujeta na sklep Komisije Evropske unije z dne 6. 3. 1995, ki naj bi to izrecno prepovedoval. Še posebej pa sta oba opozorila tudi na nedopustnost posegov v zasebnost prič in preiskovancev, do katerih naj bi prihajalo s poizvedbami o premoženjskem in o zdravstvenem stanju prič in z javnimi nastopi članov preiskovalnih komisij. Zaradi spoštovanja osebnega dostojanstva naj bi se člani preiskovalne komisije v javnosti ne smeli vnaprej izjavljati o krivdi in javno ocenjevati nastopov udeležencev v postopku. V nasprotju z Ustavo in z Zakonom o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. - v nadaljevanju: ZKP) naj bi bil tretji odstavek 3. člena ZPPre, ki izključuje možnost izločitve članov preiskovalne komisije. Zakon bi moral določiti tudi sestavo preiskovalne komisije. V njej bi morala biti zagotovljena udeležba predstavnika Državnega sveta.
Sej komisije naj bi se ne smeli udeleževati drugi poslanci; ti naj bi tudi ne smeli nadomeščati odsotnih članov. Predsednik komisije naj bi ne smel opravljati preiskovalnih dejanj.
3. Oba pobudnika utemeljujeta svoj pravni interes med drugim s tem, da sta bila sodnika v stečajnem postopku glede podjetja Elan in da sta bila priči v parlamentarni preiskavi o sumu zlorabe javnih pooblastil pri poslovanju tega podjetja. Kot priči sta vabljena tudi v parlamentarni preiskavi o sumu zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine. Pobudnik Pintar meni, da je že v prvo omenjeni parlamentarni preiskavi dejansko bil preiskovanec, pobudnik Šubic pa tak položaj zahteva v postopku parlamentarne preiskave, ki še teče.
4. Državni zbor meni, da ZPPre in PPPre nista v nasprotju z Ustavo. Predmet parlamentarne preiskave naj bi bil opredeljen dovolj določno. Že iz namena parlamentarne preiskave naj bi namreč izhajalo, da je omejen s pristojnostmi parlamenta. Natančnejša opredelitev pojma "zadeve javnega pomena" naj bi ne bila možna, na podoben način pa naj bi bil predmet parlamentarne preiskave opredeljen tudi v državah Evropske unije. Da preiskovalna komisija ne more ocenjevati sodnih odločb, posegati v neodvisnost sodnikov in uveljavljati odgovornosti sodnika za mnenje, ki ga je dal pri sodnem odločanju, naj bi izhajalo že iz 1. in 2. člena ZPPre ter iz temeljnih načel Ustave. Po stališču Državnega zbora ni utemeljena navedba pobudnikov o omejevanju predmeta preiskave na zadeve iz obdobja po sprejetju Ustave oziroma ZPPre. Tudi ureditev manjšinske preiskave je v skladu s 93. členom Ustave. Predmet parlamentarne preiskave, ki jo predlaga manjšina, bi sicer lahko bil v neskladju z Ustavo, vendar pa naj bi imel parlament na razpolago dovolj instrumentov za uskladitev take zahteve z Ustavo. Imel naj bi možnost, da zahteva uskladitev zahteve z Ustavo in da zahteva mnenje Sekretariata Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve, poleg tega pa so tudi poslanci zavezani z načeli pravne države. Zaradi tega, ker akta o uvedbi parlamentarne preiskave posameznik ne more izpodbijati pred sodiščem, naj bi ZPPre ne bil v neskladju s 23. in s 25. členom Ustave. Šlo naj bi za akt procesne narave, ki naj bi neposredno ne ustvarjal pravic in dolžnosti. V skladu z Ustavo naj bi bila tudi možnost vzporednega teka sodnega in parlamentarnega preiskovalnega postopka. Obe veji oblasti naj bi sicer ugotavljali in ocenjevali isto dejansko stanje, vendar pa vsaka v okviru svojih pristojnosti. Tudi 7. člen ZPPre, ki omogoča naknadno določitev preiskovanca, naj bi bil ob restriktivni razlagi skladen z Ustavo. Osebe, ki so za preiskovanca določene med postopkom, naj bi namreč imele po ZPPre enake pravice kot tiste, ki so za preiskovanca določene v aktu o uvedbi preiskave. Ker je v primeru, ko akt o določitvi preiskovanca posega v posameznikovo ustavno pravico, dopustna tožba v upravnem sporu, naj bi bil tudi očitek o kršitvi 25. člena Ustave neutemeljen. Sodno varstvo zoper izjave članov preiskovalne komisije naj bi bilo zagotovljeno pred pristojnimi sodišči. Neutemeljene naj bi bile tudi navedbe pobudnikov glede sestave preiskovalne komisije. Predmet urejanja v ZPPre naj bi bila razmerja med preiskovalno komisijo oz. Državnim zborom in tretjimi, v PPPre pa naj bi bilo urejeno razmerje med preiskovalnimi komisijami in Državnim zborom.
B. - I.
5. Ustavno sodišče je na podlagi šeste alinee 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) zadevo obravnavalo prednostno.
6. S sklepom z dne 9. 12. 1999 je Ustavno sodišče sprejelo pobudi za oceno ustavnosti ZPPre ter za oceno ustavnosti in zakonitosti PPPre, pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti akta o odreditvi preiskave o sumu zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine pa je zavrglo. Hkrati je zavrnilo predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje ZPPre in PPPre. Dne 9. 2. 2000 je bila opravljena javna obravnava.
7. V navedbah obeh pobud se vseskozi prepletata abstraktna ureditev parlamentarne preiskave in dejansko izvajanje ZPPre in PPPre. To ni le posledica dejstva, da gre za relativno nov institut v pravnem redu, temveč tudi odraz njegove ambivalentne narave. Parlamentarna preiskava je eno izmed sredstev političnega boja, pri katerem je navsezadnje dopustna tudi metoda pritiska, na drugi strani pa vključitev tretjih v parlamentarni preiskovalni postopek to so lahko tako zasebnopravni subjekti kot državni organi terja njegovo pravno ureditev. V postopku abstraktne presoje ustavnosti zakona ni mogoče ocenjevati postopkov parlamentarnih preiskav, ki tečejo ta čas. Doslej opredeljena stališča parlamentarnih preiskovalnih komisij o spornih vprašanjih so za presojo ustavnosti ZPPre in PPPre kljub temu pomembna.
Predstavljajo namreč vsebinsko interpretacijo zakona s strani parlamentarnih organov, to je organov, ki delujejo v okviru same zakonodajne oblasti. Postopka parlamentarne preiskave, v katerih sta bila pobudnika udeležena, pa sta pomembna tudi za obseg vsebinske presoje zatrjevanih očitkov. Ustavno sodišče se je v odločbi omejilo na presojo tistih očitkov, za katere pobudnika izkazujeta pravni interes. Kot je bilo navedeno že v sklepu o sprejemu pobud, sta pravni interes izkazala s trditvijo, da sta (bila) priči v parlamentarni preiskavi o sumu zlorabe javnih pooblastil pri poslovanju podjetja Elan in v parlamentarni preiskavi o sumu zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine.
B. - II.
8. Institut parlamentarne preiskave je v pravni ureditvi nov, uveljavljen pa je v primerjalnem pravu. Poznajo ga v večini držav članic Evropske unije.1 Preiskovalne komisije so delovna telesa parlamenta, ki se od drugih parlamentarnih odborov razlikujejo po tem, da imajo pooblastila, podobna sodiščem v kazenskem postopku. To predvsem pomeni, da smejo pod pretnjo sankcije zasliševati priče in izvedence ter zahtevati predložitev listin. Preiskovalna pristojnost je prvotno služila povečanju samostojnosti parlamenta v razmerju do monarha. Podobno tudi v parlamentarnem sistemu oblasti daje preiskovalna pristojnost parlamentu možnost, da samostojno raziskuje dejanska stanja, katerih razjasnitev šteje za potrebna zaradi uresničitve svojih ustavnih pristojnosti. V primerjalnem pravu opravljajo parlamentarne preiskovalne komisije predvsem dve funkciji. Raziskovanje dejanskega stanja je na eni strani namenjeno pripravi zakonskih predlogov ali širše, kot pomoč pri izvrševanju zakonodajne funkcije, na drugi strani pa ugotavljanju stanja in razjasnitvi domnevnih nepravilnosti na področjih, za katera je odgovorna izvršilna oblast. Parlamentarna preiskovalna pristojnost obsega tako preiskave o nepravilnostih, napakah v zadevah javnega pomena kot preiskave zaradi razkrivanja neučinkovitosti, nezakonitosti, nepravilnosti in zamud pri odločanju izvršilne oblasti. Glede na porazdelitev pristojnosti med parlamentom in vlado in tudi glede na dejansko razmerje moči med njima je danes teža parlamentarne preiskave v razjasnitvi dogajanj s področij, za katera je odgovorna vlada. T. i. manjšinska preiskava krepi samostojnost parlamenta prav s tega vidika, se pravi z vidika učinkovitega odkrivanja nepravilnosti v ravnanju izvršilne oblasti.
9. Institut parlamentarne preiskave je bil v pravni red uveden s 93. členom Ustave. Določba se glasi: "Državni zbor lahko odredi preiskavo o zadevah javnega pomena, mora pa to storiti na zahtevo tretjine poslancev Državnega zbora ali na zahtevo Državnega sveta. V ta namen imenuje komisijo, ki ima v zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi." Na podlagi te določbe sta bila sprejeta izpodbijana ZPPre in PPPre. Zakon ureja predvsem tisti del postopka, ki se tiče pravic in obveznosti oseb, udeleženih v njem. Poslovnik ureja vprašanja, ki se nanašajo na razmerje med preiskovalno komisijo in Državnim zborom.
10. Očitek pobudnikov, da je pojem "zadeve javnega pomena" preširok in da bi zato moral biti natančneje opredeljen, ni utemeljen. Gre za nedoločen pravni pojem, katerega vsebina je ob upoštevanju funkcije parlamentarne preiskave v ustavnem redu dovolj določno opredeljena.2 Namen in smisel parlamentarne preiskave je v ugotavljanju in raziskovanju dejanskih stanj, ki bodo podlaga za sprejemanje (pravnih in političnih) odločitev parlamenta. Njen predmet zato ne more biti poljuben. Omejen je z ustavnimi pristojnostmi Državnega zbora. Ker (že) zakonodajna pristojnost Državnega zbora se pravi dejanska ali možna ureditev materije z zakonom seže na domala vsa področja družbenega življenja, je tudi paleta vprašanj, ki so lahko predmet preiskave, zelo široka. Časovni vidik sam po sebi ne pomeni, da zadeva ni več v javnem interesu. Proti takemu sklepu govori že dejstvo, da so številna dejanska stanja iz obdobja pred uveljavitvijo Ustave predmet veljavne zakonodaje, to pa je že na prvi pogled dopusten predmet parlamentarne preiskave. Trditev pobudnikov, da preiskava ne bi smela segati v obdobje pred uveljavitvijo Ustave, zato ni utemeljena.
11. Iz Ustave pa izhajata dve pomembni omejitvi preiskovalne dejavnosti Državnega zbora: z odreditvijo parlamentarne preiskave mora biti na eni strani spoštovano načelo delitve oblasti, na drugi strani pa posameznikove ustavne pravice. V ZPPre sta obe omejitvi izrecno določeni. V 1. členu je opredeljen namen parlamentarne preiskave. Opravi se zato, da se ugotovi in oceni dejansko stanje, ki je lahko podlaga za odločanje Državnega zbora o politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij, za spremembo zakonodaje ali za druge odločitve iz njegove ustavne pristojnosti. Omejitev na ustavne pristojnosti Državnega zbora pomeni, da predmet parlamentarne preiskave ne sme posegati niti v (izključne) pristojnosti izvršilne oblasti niti v pristojnosti sodstva.
12. Ustavna omejitev parlamentarne preiskovalne dejavnosti v razmerju do sodstva je v načelu neodvisnosti sodstva (125. člen Ustave). Ker je tudi sodstvo kot ena izmed treh vej oblasti vpeto v sistem vzajemnega nadzora, omejevanja in sodelovanja, so problemi delovanja sodstva kot celote in razvojni trendi v sodstvu lahko predmet parlamentarne preiskave. Dolgotrajnost sodnih postopkov je lahko tak primer. Iz načela neodvisnosti sodstva pa izhaja prepoved, da bi druga veja oblasti sprejemala odločitve, ki se nanašajo na odprte sodne postopke in ki lahko kakorkoli vplivajo na oblikovanje mnenja v posamičnem primeru. Pri tem ni bistveno, v kakšni obliki poskuša parlament vplivati na odločitev sodišča. Predmet odločanja v parlamentu in zato tudi predmet parlamentarne preiskave iz enakih razlogov ne more biti zakonitost in primernost posamičnih sodnih odločb ter sodnih postopkov.
Sodniki ne morejo biti v postopku parlamentarne preiskave zaslišani o vprašanjih, ki so oziroma so bila predmet odločanja v sodnem postopku. Taka prepoved izhaja iz prvega odstavka 134. člena Ustave, ki določa imuniteto sodnika glede mnenja, ki ga je dal pri odločanju v sodišču. V parlamentarni preiskavi, v kateri sta udeležena tudi pobudnika, je očitno, da je preiskovalna komisija s tem, ko je ocenjevala konkreten pravnomočno končan sodni postopek, prekoračila svoje pristojnosti. Vendar pa gre pri tem za izvrševanje ZPPre in ne za njegovo neskladnost z Ustavo. Člena 1 ZPPre, ki pristojnost preiskovalne komisije izrecno omejuje s pristojnostmi Državnega zbora, ni mogoče razumeti drugače kot v zgoraj opisanem smislu. Zaradi tega izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo.
13. V skladu z načelom delitve oblasti in z neodvisnostjo sodstva je tudi 2. člen ZPPre, ki dopušča izvedbo parlamentarne preiskave v zadevi, v kateri že teče kazenski postopek. V vsakem od postopkov izvršuje država bistveno drugačno funkcijo. V parlamentarni preiskavi gre za odkrivanje in grajanje nepravilnosti na različnih področjih družbenega življenja in v delovanju oblasti. Sodni postopek pa je usmerjen v pregon in obsodbo posameznikov zaradi kaznivega ravnanja. Dejansko stanje, ki je predmet parlamentarne preiskave, zato ni enako dejanskemu stanju, ki je predmet odločanja v kazenskem postopku. Seveda pa parlamentarni preiskovalni postopek ne sme ovirati sodnega postopka (z zahtevami po predložitvi spisa za daljši čas ipd.).
Posebej je treba skrbeti, da bi parlamentarni postopek ne prejudiciral odločitve sodišča v zadevi, ki teče na podlagi istega stanja stvari, in da bi ne vplival na procesni položaj osebe, ki je obdolžena v sodnem postopku. Hkraten tek parlamentarnega in sodnega postopka je bodisi izrecno bodisi implicitno z odsotnostjo prepovedi dopusten tudi v več primerjalnopravnih ureditvah (npr. Nemčija, Belgija, Luksemburg, Nizozemska, Velika Britanija, Španija, Danska, izjeme v praksi pa so dopustne tudi v Franciji in na Irskem). Samo dejstvo, da 138.c člen Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (ta določba je bila najbrž podlaga za sklep, ki ga omenjata pobudnika) prepoveduje ustanovitev preiskovalne komisije v času, ko o istem stanju stvari teče sodni postopek, pa tudi ne pomeni, da je 2. člen ZPPre v neskladju z Ustavo. Določba ureja razmerja med organi Evropske unije in ne ustvarja obveznosti za države članice.
14. Preiskovalna pristojnost Državnega zbora je na drugi strani omejena z ustavnimi določbami o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Z Ustavo zagotovljena sfera posameznikove svobode, ki ne more biti predmet zakonskega omejevanja, tudi ne more biti predmet parlamentarne preiskave. Tudi parlamentarna preiskovalna komisija je torej vezana na ustavna jamstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Po tretjem odstavku 15. člena Ustave so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je s to določbo v Ustavo vnešena zapoved po spoštovanju načela sorazmernosti pri omejevanju ustavnih pravic: zakonska določba je v skladu z Ustavo, če je vsaki od kolidirajočih ustavnih dobrin dana prava teža (prim. odločbo št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62).
15. Po Ustavi ima parlamentarna preiskovalna komisija "v zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi". Določba se nanaša predvsem na pravila o dokaznih sredstvih in o izvajanju dokazov, ki veljajo v sodnih postopkih. S tem je mišljena celota pravil, ki določajo in omejujejo pristojnosti sodišč v postopku. Odkaz na smiselno uporabo je treba razumeti tako, da se pravila sodnih postopkov v parlamentarnem preiskovalnem postopku uporabljajo ob upoštevanju (drugačne) narave in namena tega postopka.
16. Ravnotežje med varstvom ustavnih pravic in parlamentarno preiskovalno pristojnostjo, ki ga zapoveduje Ustava, je deloma uredil ZPPre, deloma pa bo to presojo morala opraviti vsaka posamična preiskovalna komisija. ZPPre je namreč nekatera postopkovna vprašanja uredil sam, na druga je odgovoril z napotilom na uporabo zakona, ki ureja kazenski postopek, za vprašanja, ki z ZPPre niso urejena, pa je določil smiselno uporabo zakona, ki ureja kazenski postopek. Že narava parlamentarnega preiskovalnega postopka utemeljuje sklep, da v tem postopku niso dopustni ukrepi, ki so po zakonu o kazenskem postopku dovoljeni zoper obdolženca. Preiskovalna komisija izvaja dokaze, potrebne za razjasnitev dejanskega stanja, ki je predmet preiskave. Tako ugotovljeno dejansko stanje je lahko podlaga za sprejemanje odločitev parlamenta, nikakor pa ne za odločitev o nekogaršnji kazenski odgovornosti.
17. Člen 4 ZPPre izrecno določa uporabljivost ustavnih določb o varstvu tajnosti pisem in drugih občil ter nedotakljivost človekove zasebnosti v postopku parlamentarne preiskave. Določba le ponavlja ustavno jamstvo, da so posegi v posameznikovo svobodo in zasebnost dopustni, če imajo podlago v zakonu in če so v skladu z načelom sorazmernosti. Dokazna sredstva v postopku parlamentarne preiskave po ZPPre so zaslišanje preiskovanca, prič in izvedenca ter zaseg listin (tudi s hišno in osebno preiskavo). Varstvo zasebnosti je zagotovljeno na tri načine: z odklonitvijo odgovora na vprašanje (9. in 10. člen ZPPre), z izključitvijo javnosti seje komisije (16. člen PPPre) in z dolžnostjo članov komisije, da varujejo tajnost, s katero se seznanijo v postopku (15. člen ZPPre). Na ta način ZPPre omogoča tehtanje in uravnoteženje varovanih dobrin na eni strani interesa, ki se zasleduje s parlamentarno preiskavo, in na drugi strani ustavnih pravic oseb, ki so vključene v ta postopek. Ker gre za neposreden poseg v posameznikovo sfero svobode, varovano z Ustavo, je zoper te ukrepe zagotovljeno sodno varstvo. Za nekatere primere je določeno z ZPPre; kadar ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, je za odločanje pristojno sodišče v upravnem sporu (drugi odstavek 157. člena Ustave in tretji odstavek 1. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 50/97 in 65/97 - popr. v nadaljevanju: ZUS). Tako po ZPPre (13. člen) kot po ZUS je sodišče pristojno za oceno zakonitosti predlaganega (ali že izvedenega) ukrepa. Odločitev o zakonitosti ukrepa vključuje tudi presojo na podlagi načela sorazmernosti. Pri tej presoji je treba upoštevati, da je javnost postopka za parlamentarno preiskavo bistvena. Ne služi le razvidnosti dela komisije in kontroli s strani javnosti, temveč omogoča hkrati uresničitev preiskovalnega namena. Vpliv in učinkovitost posamične parlamentarne preiskave sta v veliki meri odvisna od tega, koliko je javnosti dana možnost, da ji sledi. Na drugi strani je poseg v osebno dostojanstvo in v zasebnost oseb, udeleženih v postopku parlamentarne preiskave, prav zaradi tega lahko daljnosežnejši, posledice pa težje popravljive. Zaradi tega sta pri izvrševanju te ustavne pristojnosti parlamenta še posebej pomembna demokratični etos članov parlamenta in visoka raven politične kulture. Trditve pobudnikov, da naj bi ZPPre omogočal protiustavne posege v posameznikove ustavne pravice in da naj bi ne zagotavljal sodnega varstva zoper take posege, po navedenem niso utemeljene.
18. Temeljna predpostavka za odločitev o tem, ali parlamentarna preiskovalna komisija ostaja v mejah svoje pristojnosti, je določna opredelitev predmeta preiskave. To je pomembno tako za razmerje med preiskovalno komisijo in Državnim zborom kot tudi za razmerje med preiskovalno komisijo in tretjimi osebami ali državnimi organi, udeleženimi v postopku. Sodišče, ki odloča o zahtevi za pravno pomoč po 13. členu ZPPre, more o zakonitosti predlaganega ukrepa presoditi le, če je predmet preiskave jasno opredeljen. V nasprotnem primeru namreč ne more ugotoviti, ali je na primer vprašanje, glede katerega je priča odklonila odgovor, povezano s predmetom preiskave, prav to pa je eden od pogojev, da sporni ukrep prestane test sorazmernosti. Pobudnika imata zato prav, da je določna opredelitev predmeta preiskave predpostavka za učinkovito sodno varstvo.
19. PPPre je v skladu z zahtevo po določni opredelitvi predmeta preiskave. V sklepu oziroma v aktu o odreditvi parlamentarne preiskave se povzameta predlog oziroma zahteva za uvedbo preiskave. Tako predlog kot zahteva za uvedbo parlamentarne preiskave pa morata vsebovati zahtevek in razloge za odreditev preiskave. Zahtevek za odreditev preiskave je sestavljen iz kratkega opisa zadeve javnega pomena, ki je predmet preiskave, in iz namena preiskave (2. člen PPPre). Tako opredeljen akt o odreditvi preiskave je zadostna podlaga za presojo, ali parlamentarna preiskovalna komisija ostaja v mejah svoje pristojnosti.
20. Po mnenju pobudnikov bi moralo biti zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave zagotovljeno sodno varstvo. V delu, v katerem se očitek nanaša na razmerja med večino in manjšino v Državnem zboru, pobudnika nimata pravnega interesa za presojo. V preostalem delu očitek ni utemeljen. Zaradi tega, ker osebam, ki so vključene v preiskovalni postopek, ni dana možnost izpodbijanja akta o uvedbi preiskave pred sodiščem, ZPPre ni v neskladju s pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave) niti s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Ustava zagotavlja dostop do sodišča, če posameznik uveljavlja (poseg v) svoje pravice. Podobno je tudi pravno sredstvo zagotovljeno le zoper tiste akte državnih organov, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Akt o odreditvi preiskave vsebuje kratek opis zadeve javnega pomena, ki je predmet preiskave, in navedbo njenega namena, po potrebi pa tudi navedbo predvidenega obsega preiskave (tretji in četrti odstavek 2. člena ter 4. člen PPPre). Kot tak ta akt neposredno ne posega v pravice tistih, ki bodo v preiskovalnem postopku preiskovanci ali priče oziroma bodo v tem postopku zavezani h kakršnemukoli drugemu ravnanju (npr. k izročitvi listine). Da je sodno varstvo zoper posege v posameznikov ustavno varovan položaj zagotovljeno, pa je bilo navedeno že v 17. točki obrazložitve te odločbe.
21. Nadaljnji sklop očitkov se nanaša na opredelitev položaja preiskovanca v postopku parlamentarne preiskave. ZPPre razlikuje med preiskovanci in pričami ter vsakemu od njih daje določen krog pravic. Preiskovanec, tj. oseba, na katero se preiskava nanaša v celoti ali deloma, ima po ZPPre pri zaslišanju smiselno enak položaj kot obdolženec v kazenskem postopku (četrti odstavek 7. člena ZPPre). To predvsem pomeni, da ima pravico odkloniti tako izpovedbo v celoti kot tudi odgovor na posamična vprašanja. Poleg tega ima pravico biti navzoč pri izvajanju dokazov, pravico postavljati vprašanja sopreiskovancem in pričam in komentirati njihove izpovedbe, pravico predlagati dokaze in pravico do pravne pomoči (šesti in sedmi odstavek 7. člena). Drugače kot preiskovanec, priča ne sme odkloniti izpovedbe, ampak lahko iz razlogov, ki so določeni z zakonom in ki so bodisi sestavni del poštenega postopka bodisi odraz ustavno varovane zasebnosti odkloni le odgovor na posamezno vprašanje (9. in 10. člen ZPPre). Tudi priča pa ima pravico do pravne pomoči (šesti odstavek 11. člena ZPPre). Obema je dana možnost, da ugovarjata vsebini zapisnika o njunih zaslišanjih (12. člen ZPPre).
22. Obseg pravic, ki jih ZPPre zagotavlja preiskovancem, je širši od tistega, ki jim ga zagotavlja Ustava. Kot je bilo že navedeno, postopek parlamentarne preiskave ni kazenski postopek, preiskovanec pa ne obdolženec v smislu določb kazenskega postopka (oziroma postopka o prekršku). Namen parlamentarne preiskave ni ugotavljanje kazenske odgovornosti, temveč odkrivanje in grajanje nepravilnosti v zadevah javnega pomena in še posebej v delovanju oblasti, ki bodo podlaga za sprejetje (pravnih in političnih) odločitev parlamenta. Jamstva, ki jih Ustava zagotavlja v postopku parlamentarne preiskave, zato niso tista, ki so posamič našteta za kazenski postopek (29. člen Ustave) in ki jih omenjata tudi pobudnika. Zagotovljena pa morajo biti minimalna jamstva poštenega postopka, ki jih Ustava določa v 22. členu Ustave. Po tej določbi je vsakomur zagotovljeno enako varstvo pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravni položaj je predmet postopka oziroma je prizadeta s postopkom, možnost, da je seznanjena z dejstvi, ki se nanašajo nanjo, in da do njih zavzame stališče (prim. odločbi št. Up-17/95 z dne 4. 7. 1996, OdlUS V, 182 in št. Up-120/97 z dne 18. 3. 1999, Uradni list RS, št. 31/99 in OdlUS VIII, 126). Sestavni del poštenega postopka pa je tudi zahteva, da nihče ni prisiljen odgovoriti na vprašanje, ki bi lahko njega ali njegove bližnje spravilo v kazenski pregon.
23. Večji obseg pravic, ki jih preiskovancem daje ZPPre, pa je dokler tak zakon velja varovan z določbo o enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), ki zagotavlja nearbitrarno uporabo predpisa v odnosu do vsakega posameznika. To v postopku pred sodišči drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil pomeni, da so ti organi, ko uporabljajo zakon v konkretnih primerih, dolžni enake situacije obravnavati enako in torej dosledno uporabljati zakon, brez upoštevanja osebnih okoliščin, ki v pravnem pravilu niso navedene kot odločilne. Ob povsem enakem dejanskem stanju ne sme priti do različnih odločitev (odločba št. Up-113/97 z dne 18. 3. 1999, OdlUS VIII, 122). Iz te ustavne določbe izhaja zahteva, da je zakonska opredelitev preiskovanca dovolj določna, da preprečuje arbitrarno razlago.
24. Pobudnika nista navedla posebnih razlogov za trditev, da ZPPre nejasno razmejuje med preiskovancem in pričo. Po Zakonu so preiskovanci osebe, na katere se parlamentarna preiskava nanaša v celoti ali deloma (prvi odstavek 7. člena). Gre torej za osebe, katerih ravnanja so predmet preiskovalnega postopka. Odločitev o tem, kdo je preiskovanec, bo verjetno najenostavnejša v primerih, ko bo parlamentarna preiskava sprožena z namenom, da se pripravi podlaga za odločitev Državnega zbora o politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij. Ni pa nujno, da je v vsaki parlamentarni preiskavi preiskovanec sploh določen. Preiskava, katere predmet je ugotovitev stanja na določenem področju, je lahko tak primer. Na vprašanje, ali so lahko preiskovanci le osebe, ki v trenutku izvedbe preiskave opravljajo javno funkcijo, v obravnavani zadevi ni treba odgovoriti, ker pobudnika ne izkazujeta pravnega interesa. V zvezi z vprašanji, ki so bila predmet odločanja v sodnih postopkih, v katerih sta sodelovala, namreč ne moreta biti zaslišana (12. točka obrazložitve). Iz enakega razloga pobudnika tudi nimata pravnega interesa za oceno, ali preiskovanec sme biti določen med postopkom parlamentarne preiskave.
25. Ker odločitev o položaju preiskovanca pomeni tudi odločitev o obsegu njegovih pravic, mora biti zoper to odločitev preiskovalne komisije zagotovljeno sodno varstvo (23. člen Ustave). Vendar pa očitek pobudnikov, da zoper odločitev preiskovalne komisije, da se osebi, ki zahteva položaj preiskovanca, tak položaj ne prizna, ni zagotovljeno sodno varstvo, ni utemeljen. Drugi odstavek 7. člena ZPPre resda določa, da zoper omejeno odločitev preiskovalne komisije ni pritožbe. Kaj ta določba glede na sistem pravnih sredstev v pravnem redu pomeni, ni jasno. Iz gradiva, predloženega v zakonodajnem postopku, je mogoče sklepati, da je predlagatelj imel v mislih pritožbo na Državni zbor.3 Ne glede na to pa ta določba ne izključuje uporabe 157. člena Ustave. Po določbi prvega odstavka tega člena je za presojo zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi odločajo o pravicah ali o obveznostih ali o pravnih koristih posameznikov, določena subsidiarna pristojnost sodišča, ki odloča v upravnem sporu. Drugi odstavek 1. člena ZUS določa pristojnost upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, ki jih izdajo državni organi. Odločitev preiskovalne komisije Državnega zbora o zavrnitvi zahteve za priznanje položaja preiskovanca je tak akt.
26. Neutemeljeni so tudi očitki pobudnikov, ki se nanašajo na sestavo parlamentarne preiskovalne komisije. Kot je bilo že večkrat navedeno, preiskovalna komisija ni in ne sme biti sodišče. Z določbami ZPPre in PPPre o sestavi preiskovalne komisije in možnostih za izločitev njenih članov, o nadomeščanju članov komisije, o navzočnosti poslancev na sejah komisije in o pristojnostih predsednika preiskovalne komisije zato ne more biti kršena pravica do zakonitega in nepristranskega sodnika (23. člen Ustave). Ker gre za organ parlamenta, tudi ni potrebno, da bi bila sestava komisije predpisana z zakonom. Za presojo očitka, da bi moral biti član preiskovalne komisije tudi član Državnega sveta, ki je v Ustavi naveden med predlagatelji parlamentarne preiskave, pobudnik ne izkazuje pravnega interesa. Domnevne nepravilnosti v delovanju posamične preiskovalne komisije pa ne morejo biti predmet presoje v postopku za oceno ustavnosti ZPPre oziroma PPPre.
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Fišer in sodnica Modrijan. Sodnik Fišer je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Opombe:
1Parliamentary Committees of Inquiry in the Community Member States, Description and Comparative Assessment, National Parliament Series, W-3, 3-1993, European Parliament, Directorate Generale for Research, str. 19-20 (tudi v nadaljevanju odločbe je vir za primerjalnopravne podatke isti).
2S podobnim nedoločenim pravnim pojmom je predmet parlamentarne preiskave določen tudi v primerjalnih pravnih redih. Po osnutku dveh nemških zakonov (iz leta 1969 in iz leta 1990, ki se uporabljata kot podlaga za delo preiskovalnih komisij), je dopustna preiskava dejanskih stanj, katerih razjasnitev je v javnem interesu (im oeffentlichen Interesse). Preiskovalne komisije v Veliki Britaniji imajo pravico preiskovanja zadev, ki so posebnega javnega pomena (of substancial public importance). Na Irskem smejo načeloma preverjati vsako zadevo javnega pomena.
Podobno so tudi v Italiji, v Španiji in na Portugalskem pristojne, da preiskujejo zadeve v javnem interesu. Predmet parlamentarnih preiskav na Danskem so zadeve splošnega pomena. V Nemčiji, Belgiji, Luksemburgu in na Portugalskem je predmet preiskave izrecno omejen tudi s pristojnostmi parlamenta.
3Glej drugi odstavek 8. člena osnutka zakona o parlamentarni preiskavi, Poročevalec DZ, št. 16/93, str. 11.
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Fišerja, ki se mu pridružuje sodnica Modrijan
Čeprav se z nekaterimi ugotovitvami in stališči v tej odločbi strinjam, nisem mogel glasovati za odločbo, ki ugotavlja, da ZPPre ni v neskladju z Ustavo, ker, nasprotno, menim, da je Zakon na ključnih obravnavanih mestih podnormiran.
Odločba ugotavlja, da je prišlo v parlamentarni preiskavi, v kateri sta udeležena pobudnika, do prekoračitve pristojnosti komisije, ki je ni mogoče pripisati Zakonu, temveč napačnemu delu komisije. To je lahko celo res, vendar se zastavlja vprašanje, ali gre zgolj za nepravilno delo komisije, ki ga Ustavno sodišče v postopku abstraktne presoje predpisa ne more upoštevati kot izhodišče za njegovo presojo, ali pa je do prekoračitve pristojnosti prišlo (tudi ali predvsem) zaradi napak (pomanjkljivosti) v Zakonu samem.
Obravnavani zakon je, med drugim, namenjen ugotavljanju politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij (1. čl.). Pravzaprav so bile vse doslej ustanovljene preiskovalne komisije tega tipa in s preiskovalnimi komisijami drugega in tretjega tipa, pri katerih vprašanje ugotavljanja odgovornosti morebiti ne bi bilo tako zaostreno ali ga sploh ne bi bilo, nimamo še nobenih izkušenj. Nič od povedanega se zato ne nanaša nanje. V načelu pa ne bi bilo nič narobe, če bi za delo različnih tipov komisij predvideli deloma različna pravila.
Konkretno (specifično) ugotavljanje vsakršne odgovornosti, tudi politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij, mora biti dovolj natančno urejeno s predpisi, ki, ne samo da omogočajo ugotavljanje takšne odgovornosti, temveč morajo vsem vpletenim nuditi tisti minimum procesnih garancij, ki jim bodo zagotavljale, da bo postopek tekel v skladu s pravnimi standardi demokratične države. Zakon mora biti takšen, da bo zagotavljal normalno izvajanje ("rabo") predpisa in obenem preprečeval njegovo zlorabljanje, ne glede na to, s katere strani prihaja.
Pri zlorabah imam v mislih tako nevarnosti znotraj preiskovalnih komisij, kakor tudi nevarnosti, ki prihajajo od zunaj. Brez težav si je mogoče zamisliti pretiravanja s strani preiskovalnih komisij ali posameznikov v njih, ki bi si morda želeli bolj učinkovitih preiskovalnih pooblastil, kakor jih komisije imajo in smejo imeti, a tudi nasprotno nevarnost, ki je v tem, da si bodo drugi člani taiste komisije morda na vse kriplje prizadevali ovirati njeno delo in sprejem zaključnega poročila. Dovolj bo že, če si v tej smeri ogledamo delo nekaterih preiskovalnih komisij, ki jih je ustanovil Državni zbor.
Prav tako je treba v Zakonu zagotoviti (predvideti) ukrepe za preprečevanje zlorab s strani udeležencev v postopku.
Z normalnim izvajanjem Zakona imam v mislih takšno njegovo uporabo, ki bo v vseh smereh depersonalizirana in dovolj standardizirana, ki bo torej, kakor pogosto rečemo, enaka pri obravnavanju bistveno podobnih ter različna pri obravnavanju različnih situacij.
Zakon mora najti uravnoteženo srednjo pot, pravo razmerje med učinkovitostjo postopka na eni strani in varovanjem človekovih pravic in svoboščin na drugi strani: ni preprosto, a druge poti ni. Tako je v vseh postopkih in v postopku parlamentarne preiskave, če naj zdrži presojo Ustavnega sodišča, ne more biti nič drugače.
Pri tem mora zakonodajalec računati z realnim nivojem splošne in še posebej pravne kulture v družbi. V neki državi preiskovalne komisije morebiti lahko uspešno delujejo celo brez zakona, ki bi urejal njihovo delo, drugod bo treba v zakon zapisati več, morda celo zelo veliko podrobnih pravil, če je izkušnja več kot očitno pokazala, da po prvi izmed nakazanih poti ne gre.
Ponavljajoče se ali pogoste napake ter voluntarizem pri delu preiskovalne komisije namreč pomenijo, da niti komisija sama Zakona ne uspe (ne zmore ali noče) izvajati pravilno. Če je temu tako, in po mojem je, potem je Zakon pač premalo natančen (podnormiran) in takšen zakon ne more biti v skladu z Ustavo (2. čl.). Zakon mora vsebovati mehanizme, ki bodo tudi njegovemu poglavitnemu izvajalcu preprečevali prekoračevanje pristojnosti. To je mogoče doseči na različne načine, a ni moja naloga, da bi se v tem ločenem mnenju z njimi še posebej ukvarjal.
Podnormiranost ZPPre se, omejujoč se na obravnavane dele Zakona, najbolj očitno pokaže na treh mestih:
- pri določitvi predmeta in obsega preiskave;
- pri razmerju med preiskovalno komisijo in sodstvom in
- pri pravnih sredstvih, ki bi jih morali imeti na razpolago udeleženci v postopku.
1. Vprašanje dovolj natančne določitve predmeta parlamentarne preiskave in njenega obsega je prvi izmed ključnih problemov Zakona. S tem vprašanjem se odločba ukvarja, vendar, po mojem, ne pride do zadovoljivega sklepa.
Natančna opredelitev predmeta in obsega parlamentarne preiskave sta nujna pogoja za uspešno izvedbo preiskave; ta vidik problema ni predmet obravnave v tej zadevi, zato ga le omenjam, podrobneje pa se z njim ne ukvarjam. V splošnem pa bi se veljalo zamisliti nad rezultati doslej odrejenih parlamentarnih preiskav.
Kar zadeva opredelitev predmeta in obsega preiskave problem pravzaprav niso samo morebiti preveč ohlapne "zadeve javnega pomena", temveč predvsem ne dovolj natančna določitev predmeta in obsega preiskave v vsakem primeru posebej. Zakaj prihaja do tega? Zakon in PPPre namreč, po moji oceni, ne vsebujeta dovolj strogih (striktnih, zavezujočih) določb, ki bi po procesni in po vsebinski plati zagotavljale, da bosta že zahteva ali predlog dovolj natančna in da bo takšen tudi akt o odreditvi preiskave.
Zato se je v primeru, ki ga obravnavamo, lahko zgodilo, da je bila odrejena parlamentarna preiskava "o sumu zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine", katere namen je ugotoviti v kolikšni meri so bili nosilci javnih pooblastil vpleteni v takšno oškodovanje. Ni mogoče trditi, da pri tem ne gre za zadevo javnega pomena in tudi ne, da bi, kot taka, presegala pristojnosti Državnega zbora. Pač pa je na ta način opredeljena parlamentarna preiskava tolikanj nedoločena, da je zaradi tega nedopustna: komisiji ne predpisuje dovolj natančno okvirov njenega delovanja in s tem izničuje že tako ali tako šibke kontrolne (garantne) mehanizme, ki jih Zakon vsebuje, in ki naj bi varovali tiste, ki so vpleteni v preiskavo, pred morebiti nedovoljenimi posegi preiskovalne komisije. Določna opredelitev predmeta preiskave je, kakor pravilno ugotavlja odločba, predpostavka za učinkovito sodno varstvo.
Parlamentarna preiskovalna komisija ima že po Ustavi (93. čl.) v zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi. V postopku parlamentarne preiskave se, nadalje, poleg tistih določb Zakona o kazenskem postopku, za katere zapoveduje ZPPre neposredno uporabo, glede tistih vprašanj, ki s tem zakonom niso urejena, smiselno uporabljajo tudi druge ustrezne splošne določbe ZKP ter njegove določbe o preiskavi in o glavni obravnavi (2. odst. 19. čl.).
Smiselno enakim pooblastilom stojijo nasproti smiselno enake obveznosti ter pravila obnašanja. Povsem enako velja za uporabo določb ZKP, ki jih je treba uporabljati skladno z njihovim namenom in duhom in ne instrumentalno. Če se omejim samo na prvi element (in pustim ob strani pravila obnašanja, o katerih bi bilo prav tako mogoče reči marsikaj, a ne v tem okviru), to pomeni, da sme pravosodni organ delovati zgolj znotraj objektivno in subjektivno določenih okvirov zadeve, za katero so izpolnjene procesne predpostavke za njegovo ukrepanje (gl. določbe ZKP o uvedbi preiskave, zlasti 167.-170. čl.). Prav nobenega razloga ni, da bi bilo v postopku parlamentarne preiskave drugače. ZPPre bi moral zagotoviti, da se bo to v vsakem primeru zgodilo in ker tega ni storil, je v nasprotju z 2. čl. Ustave.
2. Zelo kritično je bilo v obravnavanem primeru izpostavljeno razmerje med parlamentarno preiskovalno komisijo in sodstvom. V ZPPre ureja to razmerje na načelni ravni le 2. člen. Prva nenavadnost te določbe je že ta, da se omejuje le na razmerja med parlamentarno preiskavo in odprtim kazenskim postopkom, medtem ko drugih sodnih postopkov niti ne omenja. Razmerja, ki lahko nastanejo med parlamentarno preiskovalno komisijo in sodstvom, so veliko širša, globlja in tudi znatno bolj problematična, kakor bi izhajalo iz citirane določbe. To še toliko bolj, če upoštevamo že omenjeni 93. čl. Ustave, ki, kakor smo videli, govori o smiselni uporabi pooblastil "pravosodnih organov"; toda v obravnavanem primeru so v igri le sodniki, sodišča in sodni postopki in zato bom ostal v teh okvirih.
Po mojem prepričanju je nesprejemljivo in moralo bi biti s posebno določbo izrecno prepovedano kakršnokoli poseganje parlamentarne preiskovalne komisije v konkretni sodni postopek, ne glede na to, ali gre za odprt ali za že končan sodni postopek. Če temu ni tako, lahko pride v postopku parlamentarne preiskave, pa naj si bi bil to njen deklarirani namen (to sicer ni verjetno, toda če vemo, kako nenatančno sta določena predmet in obseg preiskave, je problem še kako realen) ali prikriti, glavni ali stranski cilj, do nedopustnega poseganja zakonodajne v sodno oblast. Tudi naknadno obravnavanje sodnega postopka ali sodne odločbe, torej potem, ko je bil postopek že pravnomočno končan, raziskovanje njunega morebitnega ozadja, okoliščin, v katerih je odločba nastajala ali postopek tekel, njuno interperetiranje ali reinterpretiranje, je s strani parlamentarne preiskovalne komisije nedopustno.
Poglavitni argument za takšno stališče, za katerega se zavedam, da je do parlamentarnih preiskovalnih komisij izjemno strogo in ga utegne kdo razumeti tudi kot neprimerno izločanje sodne oblasti iz delovanja kontrolnih mehanizmov v družbi, ima svoje izhodišče v načelu delitve oblasti (2. odst. 3. čl. Ustave). Za sodno oblast, ki je izrazito reaktivna, si je težko predstavljati, da bi posegala v ostali dve veji oblasti. Nasprotno pa imata drugi dve veji oblasti pogosto ambicije, da tako ali drugače nadzorujeta sodno oblast. To samo po sebi ni narobe, le uravnotežene morajo biti tiste "checks in balances", ki medsebojna razmerja uravnavajo. Poseganje, ki ga obravnavamo, je neprimerno, saj pomeni, da je sodne postopke in odločbe vendarle še mogoče preverjati v organih in z mehanizmi, ki so zunaj sodne oblasti; to je samo po sebi poseg v sodno oblast, ki zmanjšuje njen družbeni pomen in ugled ter jo postavlja v de facto, če že ne de iure, podrejeni položaj napram (omejujem se na naš primer) zakonodajni oblasti.
V naši ustavni ureditvi so stvari še slabše: sodniki so voljeni (130. člen) in razrešeni (2. in 3. odst. 132. čl. Ustave) v državnem zboru. Ta rešitev, za katero prav nič ne skrivam, da jo štejem med manj posrečene, spravlja sodnika v prav poseben položaj napram zakonodajni oblasti. Od njene odločitve je, konec koncev, odvisno, ali bo posameznik sploh kdaj postal sodnik in če bi imela zakonodajna oblast (pa čeprav skozi tako specifičen organ in institut kakor je parlamentarna preiskava) še možnost kakorkoli izrekati se o delu sodne oblasti v konkretni zadevi, potem moram ugotoviti, da se je ravnovesje sil na škodo sodne oblasti nedopustno nagnilo na stran zakonodajne oblasti.
Mehanizmi kontrole sodne oblasti, toliko zgolj mimogrede, da ne bi kdo mislil, da se tega problema ne zavedam, morajo biti zagotovljeni praviloma znotraj sodstva samega. Prav tako je sodstvo tudi primarno odgovorno (in mora biti samo zaiteresirano) za njihovo učinkovito izvajanje. Drugače ne gre, ali pa sodstvo, kljub drugačnim deklaracijam, ne bo nikoli v resnici in v celoti neodvisno (tu imam seveda v mislih obojno, individualno funkcionalno neodvisnost sodnika - 125. čl. Ustave - in nič manj pomembno institucionalno neodvisnost sodstva kot celote).
Kar zadeva parlamentarne preiskovalne komisije bi lahko pristal na to, da se, z vrsto kavtel in rezerv ter s potrebnim spoštovanjem do specifičnosti sodne oblasti, ukvarjajo z morebitnimi splošnimi pojavi v sodstvu, z drugim pa ne.
Obravnavani zakon takšne razmejitve ne omogoča, pojavi pri delu preiskovalnih komisij, kakor ugotavlja tudi odločba, to jasno kažejo in zato ne morem drugače, kakor da na takšno njegovo (hudo) pomanjkljivost še posebej opozorim.
3. Problem pravnih sredstev v postopku parlamentarne preiskave se nakazuje na večih nivojih, pri čemer se zavedam, da v okviru te zadeve vseh ni bilo mogoče obravnavati. No, ne glede na to moram poudariti, da je temeljna pomanjkljivost zakona, po mojem prepričanju, v tem, da ne predvideva pravnega sredstva zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave. Ugotovitev je pomembna, ker po svoje prav tako dokazuje, da je Zakon v resnici podnormiran.
Druga ugotovitev v zvezi s pravnimi sredstvi se navezuje na moje navedbe tč. 1 tega ločenega mnenja, ko sem še posebej podprl stališče v odločbi, po katerem nedoločena predmet in obseg parlamentarne preiskave onemogočata učinkovito sodno varstvo. Če bo odpravljena ta pomanjkljivost, potem bo vsaj predvidena pravna sredstva mogoče učinkovito uporabiti. V tem trenutku je garantna funkcija sodišča, kljub pooblastilom iz 4. odst. 13. čl. ZPPre, izjemno omejena, saj si skorajda ni mogoče zamisliti, kako naj sodišče, ob tolikanj nedoločenem predmetu in obsegu preiskave, kakor ga imamo v obravnavanem predmetu, presoja, ali ostajajo od komisije zahtevani prisilni ukrepi znotraj zakona ali pa gredo preko njega. Določba, ki, po mojem prepričanju, tako ali tako obravnava sodstvo nedopustno instrumentalno, je zato še toliko bolj invalidna.
Zadnje vprašanje v zvezi s sodnim varstvom se nanaša na specifična pravna sredstva, ki bi jih ZZPre moral predvidevati za nekatere situacije, pa jih ne. V konkretnem primeru je vprašanje zlasti povezano z določitvijo statusa preiskovanca (2. odst. 7. čl. Zakona). Ob določbi Zakona, ki za ta primer izrecno izključuje pritožbo, me ne prepriča sklicevanje odločbe na uporabo instituta iz 157. čl. Ustave; mislim, da nekaterih situacij s to rešitvijo ni mogoče uspešno pokriti.
Vprašanje je izjemno pomembno in aktualno: enemu izmed pobudnikov v tej zadevi se je zgodilo, da ga je podobna parlamentarna preiskovalna komisija, ki je delovala v Državnem zboru prejšnjega sklica, med preiskavo obravnavala kot pričo, v vmesnem poročilu (ki sicer ni bilo sprejeto), pa ga je tebi nič meni nič postavila v status preiskovanca, kršeč pri tem njegove najbolj temeljne procesne garancije.
Oseba, pa naj si bo udeleženec v postopku ali ne, ki meni, da komisija ugotavlja njegovo odgovornost, pa ga v postopek noče pritegniti kot preiskovanca ali ga obravnava v drugem statusu (kar je sama po sebi ena najhujših zlorab, ki se lahko zgodijo parlamentarni preiskovalni komisiji), gre specifično pravno varstvo, ki ga mora urediti ZPPre. Ker ga Zakon, kot rečeno, ne samo, da ga ne predvideva, temveč ga celo izključuje, je, po mojem prepričanju, v nasprotju z 22. čl. Ustave.
dr. Zvonko Fišer
Milojka Modrijan