U-I-125/95
Natisni
Opravilna št.:
U-I-125/95
Datum odločitve:
3. 12. 1998
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 1/99 in OdlUS VII, 215
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1998:U.I.125.95
Akt:
Zakon o notariatu (Uradni list RS, št. 13/94, 48/94 in 82/94) (ZN), 2. odst. 107. čl.
Izrek:
Drugi odstavek 107. člena Zakona o notariatu ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Ker gre za javno službo, notarske tarife ne predpisuje notarska zbornica sama, ampak po izrecni zakonski določbi v soglasju z Ministrom za pravosodje. Notariata ne izvršuje država, kar pomeni, da prihodki od notarskih storitev tudi ne morejo biti sestavni del proračuna. Zato izpodbijana določba ni v nasprotju z določbo 148. člena Ustave, po kateri morajo biti vsi prihodki države zajeti v njenem proračunu. Ni pa tudi v nasprotju s 147. členom Ustave, saj notarska tarifa nima narave davka ali druge obvezne dajatve, ampak gre za določanje cene (plačila) za opravljeno storitev notarja. Določanje notarske tarife ni prosto oziroma prepuščeno notarjem, ki opravljajo to javno službo sicer kot svobodni poklic. Sprejemanje tarife po Notarski zbornici in soglasje ministra pa omogočata zagotavljanje enotnosti tarife za vse notarje in zagotavljanje dostopnosti te javne službe pod enakimi pogoji za vse državljane.
Geslo:
Delni sprejem pobude.
Predpisovanje notarske tarife.
Notarska zbornica, pristojnost za sprejemanje notarske tarife s soglasjem Ministrstva za pravosodje.
Notariat, javna služba.
Javna služba, notariat.
Proračun, državni.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 137., 147., 148. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 40. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Tinca Vidmar, Ljubljana
Datum vloge:
7. 7. 1995
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US19204
Dokument v PDF obliki:
U-I-125-95_Sklep.pdf
70 KB
Prenesite datoteko
U-I-125-95.pdf
72 KB
Prenesite datoteko
U-I-125-95_LM Ude.pdf
65 KB
Prenesite datoteko
U-I-125/95-3
7.3.1996
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Tince Vidmar iz Ljubljane na seji dne 7. marca 1996
s k l e n i l o:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 10., 11. in 125. člena Zakona o notariatu (Uradni list RS, št. 13/94, 48/94 in 82/94) in Odredbe o številu in sedežih notarskih mest (Uradni list RS, št. 40/94 in 8/95) se zavrne.
2. Pobuda za oceno ustavnosti drugega odstavka 107. člena Zakona o notariatu se sprejme.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica izpodbija določbe 10., 11. in 125. člena Zakona o notariatu (v nadaljnjem besedilu: ZN), ker meni, da je zakonodajalec z določitvijo omejenega števila notarskih mest preprečil, da bi svoboden poklic notarja izvrševali vsi, ki izpolnjujejo pogoje za opravljanje tega poklica. Iz istih razlogov naj bi bila v nasprotju z Ustavo tudi Odredba o številu in sedežih notarskih mest. V nasprotju z načelom pravne države naj bi bila določba, da se za razpisano delovno mesto notarja imenuje oseba, ki delo opravlja kot svoboden poklic, pri čemer naj bi Zakon zahteval, da se po izvedenem postopku izbire sklene delovno razmerje. Z določitvijo števila notarskih mest ter z obveznostjo strank, da morajo določene javne listine o pravnih poslih sestaviti notarji, je zakonodajalec po mnenju pobudnice določil monopolen položaj notariata, čeprav naj bi bila ta služba po finančnih in davčnih predpisih urejena kot pridobitna dejavnost.
2. Notarske pristojbine bi morale biti zajete v proračunih, ker naj bi bile v pravni državi pristojbine javnih služb prihodek države. Javno pooblastilo, ki ga z zakonom lahko dobijo posamezniki za opravljanje določene javne službe, po mnenju pobudnice ne daje pravice pobirati pristojbine za svoj račun.
Zato naj bi bila v nasprotju z ustavnim načelom uresničevanja javnih financ določba drugega odstavka 107. člena ZN, ki dovoljuje, da notarsko tarifo predpiše notarska zbornica. Takšna zakonska določba naj bi imela hude materialne posledice za državo zaradi zmanjšanja proračunskih prihodkov.
3. Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes za izpodbijanje določb s tem, da se je prijavila na razpisano prosto notarsko mesto, pri čemer od Ministrstva za pravosodje ni prejela nobenega obvestila glede obravnavanja njene prijave. Predlaga, da Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka ustavnosti sprejme.
B.
4. Ustava v določbi drugega odstavka 137. člena opredeljuje notariat kot javno službo, ki jo ureja zakon. Z Zakonom je urejena funkcija te javne službe in način njenega izvrševanja.
Notariat izvršujejo po zakonu notarji kot svoboden poklic, vendar je njegova svoboda zakonsko omejena prav zaradi tega, ker gre za izvrševanje javne službe. Notar podeljuje listinam in pogodbam, ki so mu predložene v skladu z zakonom, avtentičnost, kar je njegova glavna funkcija. Notar ne ravna le v interesu ene stranke, ampak v javnem interesu varnosti pravnega prometa.
Zaradi tega je ta dejavnost takšnega pomena, da ji je že sama Ustava pripisala značaj javne službe. Razloge, zaradi katerih so dopustni posegi v izvrševanje svobodnega poklica notarja, je Ustavno sodišče že navedlo v svoji odločbi št. U-I-344/94 z dne 1.6.1995 (Uradni list RS, št. 41/95), zato se nanje v tej zadevi v celoti sklicuje. To so tudi razlogi, zaradi katerih je zakonodajalec lahko določil omejeno število notarskih mest in pri tem ni kršil načela enakosti pred zakonom. Pri tem ne drži navedba pobudnice, da se notar prijavi na razpisano delovno mesto in po izvedenem postopku izbire sklene delovno razmerje.
Kandidati za notarje se prijavijo na razpisano prosto mesto notarja in kandidat, ki je izbran, je imenovan za notarja. Notar ne sklene delovnega razmerja, ampak gre za javnopravno razmerje, za izvrševanje javne službe, ki bi jo lahko država izvrševala tudi sama, lahko pa njeno izvrševanje prenese na posameznika, kakor je storila pri notarjih in kakor na primer lahko stori pri tako imenovanih koncesioniranih javnih službah. Prenos javnega pooblastila za izvrševanje javne službe na notarje je v primeru notariata izveden že z zakonom, pristojnost in s tem pravico za njegovo izvrševanje pa posamezen notar pridobi z aktom o imenovanju kandidata na notarsko mesto oziroma, v skladu z zakonsko ureditvijo po dani prisegi (17. člen ZN) z dnem, ki je določen za začetek poslovanja notarja. Določbe 10. in 11. člena ZN zato niso v nasprotju niti z načeli pravne države niti z ustavno pravico do svobodnega izvrševanja poklica, kakor zatrjuje pobudnica.
5. Določba 125. člena ZN je prehodna določba, s katero je bil omogočen začetek dela notariata, kajti z uveljavitvijo ZN je bil notariat uveden kot nova institucija v slovenski pravni sistem.
Pobudnica ne navaja posebnih razlogov, zaradi katerih naj bi bila ta določba v neskladju z Ustavo, kolikor pa se zatrjevana neskladnost nanaša na omejitev števila notarjev, pa so navedbe v zvezi z njo neutemeljene iz razlogov, navedenih v prejšnji točki obrazložitve. Enako velja tudi za določbe Odredbe o številu in sedežih notarskih mest, kolikor zadevajo vprašanje omejenega števila notarskih mest.
6. Glede na navedeno pobudničine navedbe v zvezi z določbami 10., 11. in 125. člena ZN niso utemeljene, zato je bilo treba pobudo v tem delu zavrniti. Morebitne napake, storjene v posameznem postopku izbire notarja, ne morejo biti predmet postopka za preizkus te pobude, zato se Ustavno sodišče z njimi tudi ni ukvarjalo. V delu, v katerem pobudnica izpodbija drugi odstavek 107. člena ZN, po katerem Notarska zbornica določa tarifo o nagrajevanju notarjev v soglasju z ministrom, pristojnim za pravosodje, pa je Ustavno sodišče pobudo sprejelo in začelo postopek za oceno ustavnosti navedene določbe.
C.
7. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi drugega in tretjega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr Tone Jerovšek
U-I-125/95
3.12.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Tince Vidmar iz Ljubljane, na seji dne 3. decembra 1998
o d l o č i l o:
Drugi odstavek 107. člena Zakona o notariatu (Uradni list RS, št. 13/94, 48/94 in 82/94) ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica je izpodbijala določbe 10., 11. in 125. člena Zakona o notariatu (v nadaljevanju: ZN), ker meni, da je zakonodajalec z določitvijo omejenega števila notarskih mest preprečil, da bi svoboden poklic notarja izvrševali vsi, ki izpolnjujejo pogoje za opravljanje tega poklica. Iz istih razlogov naj bi bila v nasprotju z Ustavo tudi Odredba o številu in sedežih notarskih mest. V nasprotju z načelom pravne države naj bi bila določba, da se na razpisano delovno mesto notarja imenuje oseba, ki delo opravlja kot svoboden poklic, pri čemer naj bi Zakon zahteval, da se po izvedenem postopku izbire sklene delovno razmerje. Z določitvijo števila notarskih mest ter z obveznostjo strank, da morajo določene javne listine o pravnih poslih sestaviti notarji, je zakonodajalec po mnenju pobudnice določil monopolen položaj notariata, čeprav naj bi bila ta služba po finančnih in davčnih predpisih urejena kot pridobitna dejavnost. Notarske pristojbine bi morale biti zajete v proračunih, ker naj bi bile v pravni državi pristojbine javnih služb prihodek države. Javno pooblastilo, ki ga z zakonom lahko dobijo posamezniki za opravljanje določene javne službe, po mnenju pobudnice ne daje pravice pobirati pristojbine za svoj račun. Zato naj bi bila v nasprotju z ustavnim načelom uresničevanja javnih financ tudi določba drugega odstavka 107. člena ZN, ki dovoljuje, da notarsko tarifo predpiše Notarska zbornica. Takšna zakonska določba naj bi imela hude materialne posledice za državo zaradi zmanjšanja proračunskih prihodkov.
2. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-125/95 z dne 7.3.1996 presodilo, da pobudničine navedbe v zvezi z določbami 10., 11. in 125. člena ZN in Odredbe o številu in sedežih notarskih mest niso utemeljene in je pobudo v tem delu zavrnilo, sprejelo pa jo je v delu, v katerem je pobudnica izpodbijala drugi odstavek 107. člena ZN.
3. Državni zbor v odgovoru na pobudo meni, da tudi določba drugega odstavka 107. člena ZN ne nasprotuje Ustavi. Izpodbijana določba ureja le določanje tarife za nagrajevanje notarjev.
Določa jo Notarska zbornica v soglasju z ministrom, pristojnim za pravosodje. Takšna ureditev sprejemanja tarife upošteva po eni strani posebnost te javne službe, ki jo opravljajo notarji kot svoboden poklic, po drugi strani pa pristojnost državnega organa, da o tarifi soodloča. Taka ureditev naj ne bi bila v nasprotju z načeli delovanja javnih služb, poleg tega pa Ustava prepušča urejanje notariata zakonodajalcu brez posebnih pogojev oziroma omejitev (drugi odstavek 137. člena Ustave).
4. Mnenje o pobudi je posredovala tudi Notarska zbornica.
Navaja, da notariat v svetu ni državna služba. ZN je uvedel latinski tip notariata, ki ga pozna večina držav v svetu.
Osnovna značilnost takega notariata je opravljanje notariata kot svoboden poklic, katerega osnova je samostojnost in neodvisnost. To se kaže zlasti v neodvisnosti od države s samostojnim doseganjem dohodkov - njegovi gospodarski neodvisnosti. Teh dohodkov ne dosega samo pri opravljanju javnih pooblastil, temveč tudi pri samostojnem delovanju, kjer deluje podobno kot odvetnik (na primer po 5. členu ZN). Povsem samostojna in direktna je tudi njegova odškodninska odgovornost. Vse to zahteva, da notar samostojno dosega dohodke od opravljanja svojega dela in ne dobiva odmene od države za svoje delo, saj bi se na ta način vzpostavilo razmerje, ki bi bilo enako delovnemu razmerju z državo. Niti v Ustavi niti v zakonodaji ni določeno, da bi morali biti dohodki, ki izvirajo iz opravljanja javne službe, del javnih financ. To kaže tudi primer koncesioniranih javnih služb. Dohodki iz notarskih pristojbin tudi niso čisti dohodek notarja. Notar je zavezan po določbah Zakona o dohodnini k plačilu davka od dohodkov iz dejavnosti, nato pa še k plačilu dohodnine. Notarska pristojbina ni niti davek, niti obvezna dajatev, niti ne gre za prihodek od državnega premoženja, temveč gre za prihodek, ki ga ustvarja določen svoboden poklic z opravljanjem javne službe, vendar s samostojnim delom in ob uporabi sredstev lastnega in ne državnega premoženja.
B.
5. Ustavno sodišče je že v obrazložitvi zavrnitve pobude v delu, ki se nanaša na 10., 11. in 125. člena ZN navedlo, da Ustava v določbi drugega odstavka 137. člena (odvetništvo in notariat) opredeljuje notariat kot javno službo, ki jo ureja zakon. Z Zakonom je urejena funkcija te javne službe in način njenega izvrševanja. Notariat izvršujejo po zakonu notarji kot svoboden poklic, vendar je njegova svoboda zakonsko omejena prav zaradi tega, ker gre za izvrševanje javne službe. Notar podeljuje listinam in pogodbam, ki so mu predložene v skladu z zakonom, avtentičnost, kar je njegova glavna funkcija. Notar ne ravna le v interesu ene stranke, ampak v javnem interesu varnosti pravnega prometa. Zaradi tega je ta dejavnost takšnega pomena, da ji je že sama Ustava pripisala značaj javne službe.
6. Ker notar izvršuje notariat kot svoboden poklic, tudi ni mogoče, da bi bile notarske pristojbine sestavni del proračuna.
To bi držalo le v primeru, če bi država funkcijo notariata izvrševala sama. Ker pa je za njegovo izvrševanje pooblastila notarje, je njihovo poslovanje na eni strani sicer omejeno, ker gre za javno službo, na drugi strani pa svobodno, kar pomeni, da so tarife za opravljeno delo notarjev dohodek, s katerim se preživljajo. Prav zato, ker gre za javno službo, notarske tarife ne predpisuje notarska zbornica sama, ampak po izrecni določbi drugega odstavka 107. člena ZN v soglasju z Ministrom za pravosodje. Notariata ne izvršuje država, kar pomeni, da prihodki od notarskih storitev tudi ne morejo biti sestavni del proračuna. Zato izpodbijana določba ni v nasprotju z določbo 148. člena Ustave, po kateri morajo biti vsi prihodki države zajeti v njenem proračunu. Ni pa tudi v nasprotju s 147. členom Ustave, saj notarska tarifa nima narave davka ali druge obvezne dajatve, ampak gre za določanje cene (plačila) za opravljeno storitev notarja. Določanje notarske tarife ni prosto oziroma prepuščeno notarjem, ki opravljajo to javno službo sicer kot svobodni poklic. Sprejemanje tarife po Notarski zbornici in soglasje ministra pa omogočata zagotavljanje enotnosti tarife za vse notarje in zagotavljanje dostopnosti te javne službe pod enakimi pogoji za vse državljane.
C.
7. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Ude je dal pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
Strinjam se z odločitvijo, da drugi odstavek 107. člena Zakona o notariatu ni v neskladju z Ustavo. Notariat je po drugem odstavku 173. členu Ustave javna služba in ne državna oblast.
Zaradi tega prihodki notariata niso del proračuna in torej sedanja ureditev ni v nasprotju z določbo 148. člena Ustave.
Prav tako pa notarska tarifa tudi nima narave davka ali drugih dajatev, ki jih je treba po določbi 147. člena Ustave predpisovati z zakonom.
Pritrdilno mnenje pa dajem zaradi tega, da bi opozoril na širšo problematiko notarske tarife. Res je sicer notariat samostojna javna služba, ki naj si sama predpisuje tarifo kot podlago za določanje nagrade za opravljeno delo. Res je tudi, da lahko država pri tem javni interes varuje tako, da daje na notarsko tarifo soglasje Minister za pravosodje. Upoštevati pa je treba, da se državljani v določenih primerih, ko urejajo svoja pravna razmerja, morajo poslužiti storitev notariata. Na ta način ima torej notariat neke vrste monopol na področju svoje dejavnosti, kar obenem zagotavlja notarjem tudi določen obseg dela. Minister za pravosodje je sicer res državni organ, ki naj bi pri dajanju soglasja na notarsko tarifo varoval javni interes. Vendar je Minister za pravosodje organ, ki ima določena pooblastila na področju pravosodja v širšem smislu, kamor štejemo tudi notariat. Ni nujno, da bo vsakokratni Minister za pravosodje ob dajanju soglasja na notarsko tarifo proti profesionalnemu interesu notariata javni interes tudi dejansko varoval. Zaradi tega bo v prihodnje nujno zagotoviti pravno varstvo proti aktu, s katerim Notarska zbornica sprejema notarsko tarifo in h kateremu daje soglasje Minister za pravosodje. Ustavno sodišče še ni zavzelo stališča o vprašanju, ali naj bo pravno varstvo državljanom zagotovljeno v postopku abstraktne presoje ustavnosti in zakonitosti notarske tarife kot splošnega akta javne službe ali pa v upravnem sporu po določbi četrtega odstavka 1. člena Zakona o upravnem sporu. Seveda bo treba v takih primerih oceniti, ali morebiti previsoka tarifa ne deskriminira državljanov glede na njihovo gmotno stanje (14. člen Ustave), ali jim ne zagotavlja pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave).
Podobno vprašanje se bo lahko zastavilo tudi pri določanju cen ali tarif za storitve nekaterih javnih zavodov ali javnih podjetij, kadar opravljajo javne gospodarske službe. Subjekti, ki "dobivajo delo" na podlagi državnih predpisov ali pooblastil, ki imajo torej na svojem področju določene vrste monopol, se v trenutku predpisovanja tarife za svoje storitve ne morejo preleviti v povsem samostojne subjekte, ki svobodno oblikujejo svoje cene.
dr. Lojze Ude