U-I-274/97
Natisni
Opravilna št.:
U-I-274/97
Datum odločitve:
29. 6. 2000
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 66/2000 in OdlUS IX, 182
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.274.97
Akt:
Zakon o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94 in 36/96) (ZRPJZ), 2. al. 1. odst. 29. čl.
Izrek:
Druga alinea prvega odstavka 29. člena Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94 in 36/96) ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Načela pravne države (2. člen Ustave) zahtevajo, da so norme opredeljene tako, da je njihovo vsebino mogoče ugotoviti z ustaljenimi metodami razlage. Glede na to, da je vsebina izpodbijane določbe ugotovljiva s teleološko razlago (razlago po namenu), ta ni v neskladju z Ustavo.
Geslo:
Načela pravne države.
Plače, občinskih funkcionarjev.
Plače sestavni elementi plače.
Plače struktura plače.
Plače, osnova za določanje plač, tarifne skupine, količniki za določanje plač, uspešnost, dodatki.
Zakon, razlaga (interpretacija), teleološka razlaga.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 34. a, 100. b čl.
Zakon o funkcionarjih v državnih organih (ZFDO), 6. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 23., 47. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 21. 5. 1998 pridružena zadeva št. U-I-275/97 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Županja Mestne občine Koper in drugi
Datum vloge:
27. 10. 1997
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US20253
Dokument v PDF obliki:
U-I-274-97.pdf
137 KB
Prenesite datoteko
U-I-274-97_LM.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-274/97
29. 6. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Županje Mestne občine Koper, in na pobudo Irene Fister, Aurelia Jurija ter Astrid Prašnikar, vseh iz Kopra, na seji dne 29. junija 2000
o d l o č i l o :
Druga alinea prvega odstavka 29. člena Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94 in 36/96) ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Županja Mestne občine Koper je na podlagi pooblastila v 179. členu Statuta Mestne občine Koper (Uradne objave, št. 9/95) vložila zahtevo za presojo ustavnosti druge alinee prvega odstavka 29. člena Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju: ZRPJZ). Ta določa, da z dnem uveljavitve ZRPJZ prenehajo veljati tiste določbe Zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90 in nasl. - ZDDO) in Zakona o funkcionarjih v državnih organih (Uradni list RS, št. 30/90 in nasl. - v nadaljevanju: ZFDO), ki se nanašajo na osnovo za določanje plač, tarifne skupine, količnike za določanje plač, uspešnost in dodatke in so v nasprotju z ZRPJZ. Po oceni predlagateljice naj bi bila takšna določba v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave) oziroma načelom določnosti pravnih predpisov, saj je nejasna. Tako so zaradi te nejasnosti v Mestni občini Koper (v nadaljevanju: MOK) menili, da je v celoti prenehal veljati ZFDO in tako tudi 5. člen ZFDO, ki je predpisoval, kako se določa osebni dohodek. Plače naj bi se zato določale na podlagi ZRPJZ, ki v 3. členu tudi za plače funkcionarjev, ki se na podlagi 1. člena ZRPJZ štejejo med zaposlene, predvideva dodatke. Predlagateljica navaja, da se dodatke skladno z 19. in 20. členom ZRPJZ lahko uredi tudi s predpisom, izdanim na podlagi zakona. Vlada je tako dodatke uredila z uredbo, MOK pa s pravilnikom. V njem je določila, da funkcionarjem pripadata dodatek za znanje italijanskega jezika in za nezdružljivost funkcij. Računsko sodišče pa je ugotovilo, da je MOK z dodatki funkcionarjem nezakonito trošila javna sredstva in izreklo negativno mnenje. Ker naj bi bile tako zaradi izpodbijane določbe ogrožene pravice lokalne skupnosti, predlagateljica Ustavnemu sodišču predlaga, da naj ugotovi, da izpodbijana določba ni v skladu z Ustavo ter Državnemu zboru določi rok za uskladitev.
2. Irena Fister je poleg zahteve, ki jo je vložila kot Županja, skupaj s še dvema pobudnikoma (bivšim županom in tajnikom MOK) vložila tudi pobudo, v kateri je neskladje druge alinee prvega odstavka 29. člena ZRPJZ z Ustavo utemeljeno enako kot v zahtevi. Pravni interes pobudniki izkazujejo z dejstvom, da jim je bila na podlagi ugotovitev Računskega sodišča, ki temeljijo na drugačnem tolmačenju, kot pa je bilo tolmačenje izpodbijane določbe v MOK, povzročena tako materialna škoda, saj naj bi morali izplačane dodatke vrniti, kot tudi moralna škoda.
3. Državni zbor na navedbe udeležencev ni odgovoril.
B.
4. Zaradi skupnega obravnavanja in odločanja je Ustavno sodišče obe zadevi združilo. Vprašanje dodatkov, ki pripadajo občinskim funkcionarjem, pa je med postopkom pred Ustavnim sodiščem izrecno uredil Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 74/98 - v nadaljevanju: ZLS-J), ki je začel veljati dne 18. 11. 1998. Z ZLS-J je bil 100.b člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju: ZLS) namreč spremenjen tako, da je v šestem odstavku izrecno določil, da občinskim funkcionarjem ne pripadajo posebni dodatki po ZRPJZ ter po Uredbi o količnikih za določitev plače in dodatkih zaposlenih v službah Vlade RS in v upravnih organih (Uradni list RS, št. 35/96 in nasl.), razen dodatka za delovno dobo. Zaradi tega se je glede na 47. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) postavilo vprašanje pravnega interesa.
Udeleženci so na poziv Ustavnega sodišča svoj pravni interes utemeljili z dejstvom, da naj bi bili na podlagi ugotovitev Računskega sodišča o nezakonito izplačanih plačah v MOK sproženi postopki za vračilo dela plač. Pri tem pa je tudi iz Poročila k obravnavi Poročila Računskega sodišča Republike Slovenije o reviziji stroškov dela - funkcionarji in občinska uprava - za leta 1995, 1996 in 1997 Mestne občine Koper (Poročevalec DZ, št. 51/99) razvidno, da MOK zagovarja mnenje, da predpisi niso bili kršeni, zaradi česar je sprožila ustrezne sodne postopke in še ni začela s postopki izterjave preveč izplačanih plač.
5. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti druge alinee prvega odstavka 29. člena ZRPJZ sprejelo. Glede na to se z vprašanjem, ali so z izpodbijano določbo ogrožene pravice lokalne skupnosti, kar je po sedmi alinei prvega odstavka 23. člena ZUstS pogoj za vložitev zahteve, ni ukvarjalo, temveč je po sprejemu pobude nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
Dejansko stanje je namreč pojasnjeno, prav tako pa je bila nasprotnemu udeležencu dana možnost, da se izjavi o navedbah drugih udeležencev (četrti odstavek 26. člena ZUstS).
6. Do uveljavitve ZLS-J, ki je vprašanje dodatkov izrecno uredil, so se na podlagi prvega odstavka 100.b člena ZLS za člane občinskega sveta, župana, podžupana in tajnika, ki so imeli na podlagi 34.a člena ZLS status občinskih funkcionarjev, uporabljale določbe ZFDO in določbe ZRPJZ. Pri tem je ZRPJZ kot kasnejši predpis določil, da z dnem njegove uveljavitve prenehajo veljati tiste določbe ZFDO, ki se nanašajo na osnovo za določanje plač, tarifne skupine, količnike za določanje plač, uspešnost in dodatke, ki so v nasprotju z ZRPJZ. Zasledovani cilj ZRPJZ je namreč bil poenotiti sisteme plač, katerih vir financiranja so javni prihodki, saj so bile plače za primerljiva dela različne. Zaradi tega ZRPJZ ne pomeni novega sistema navedenih plač, temveč le uskladitev tistih elementov obstoječih sistemov, ki so ključni povzročitelj neutemeljenih razlik (Predlog Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih in državnih organih - prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 35/93, str. 31 in 40 - v nadaljevanju: Poročevalec). Glede na to ZRPJZ ne predstavlja podlage za spremembo sestavnih elementov posameznih osebnih prejemkov (tj. osebnih dohodkov oziroma plač), temveč le podlago za spremembo tistih vsebin teh sestavnih elementov, ki so v nasprotju z ZRPJZ.
7. Sestavni elementi osebnih prejemkov občinskih funkcionarjev po ZFDO, razvidni iz prvega odstavka 5. člena (ki predpisuje, da se osebni dohodek določi tako, da se osnova za obračun osebnih dohodkov pomnoži s koeficientom za določanje osebnih dohodkov in poveča za odstotek za vrednotenje delovnih izkušenj ter za odstotek za vrednotenje delovne uspešnosti oziroma za dodatno delovno obremenjenost) in podrobneje opredeljeni v 6. členu ZFDO, tako z ZRPJZ niso spremenjeni. Na podlagi prvega odstavka 3. člena ZRPJZ, ki določa, da je plača sestavljena iz osnovne plače, dela plače za delovno uspešnost in dodatkov, so z ZFDO opredeljeni sestavni elementi plače le strukturno razvrščeni; osnova in koeficient predstavljata osnovni del v strukturi plače, delovne izkušnje dodatek k plači, delovna uspešnost oziroma delovna obremenjenost pa del plače za delovno uspešnost.
8. Pri tem je osnova kot eden izmed dveh elementov osnovnega dela plače enako opredeljena v ZFDO in v ZRPJZ; osnova je izhodiščna plača za prvi tarifni razred, dogovorjena s kolektivno pogodbo za negospodarske dejavnosti (prvi odstavek 6. člena ZFDO in tretji odstavek 3. člena ZRPJZ). Drugi element osnovnega dela plače, koeficient, oziroma po ZRPJZ količnik, pa je po ZFDO navzgor omejen na 6,5, omejitev navzdol pa ni predpisana (drugi odstavek 6. člena ZFDO), medtem ko je v ZRPJZ predpisan razpon v višini od 4,20 do 9,00 (4. člen ZRPJZ). Ker je iz navedenega očitno, da je določba ZFDO v nasprotju z določbo ZRPJZ, se na podlagi druge alinee prvega odstavka 29. člena ZRPJZ za določitev koeficientov (količnikov) uporabljajo določbe ZRPJZ.
9. Glede na navedeno v 6. in 7. točki obrazložitve je jasno, da je bil skladno z ZFDO tudi po uveljavitvi ZRPJZ edini dodatek plače občinskih funkcionarjev, dodatek za delovne izkušnje, oziroma, kot ga poimenuje ZRPJZ, dodatek za delovno dobo, in sicer ne glede na ostale dodatke, ki so možni po prvem odstavku 19. člena ZRPJZ (poleg dodatka za delovno dobo še dodatek za manj ugodne delovne pogoje, ki se pojavljajo občasno in niso upoštevani v vrednotenju delovnega mesta, dodatek za delo v manj ugodnem delovnem času in drugi dodatki, določeni s kolektivno pogodbo, zakonom ali na njegovi podlagi izdanim predpisom) oziroma po drugem odstavku 19. člena ZRPJZ (funkcijski dodatek, v primerih določenih z zakonom; tega je določil šele ZLS-J). Da tistega dela prvega odstavka 19. člena ZRPJZ, ki določa, da pripadajo zaposlenim v javnih zavodih in državnih organih tudi drugi dodatki, določeni s predpisom, izdanim na podlagi zakona, ni razumeti tako, kot so jo razumeli udeleženci in sicer kot pooblastila posameznim občinam, da izdajo predpise, s katerimi določijo dodatke k plačam funkcionarjev, jasno izhaja iz cilja, ki ga je zakonodajalec zasledoval z ZRPJZ (točka 6 obrazložitve). Takšna vsebina, kot naj bi ji jo po mnenju udeležencev imel 19. člen ZRPJZ, bi namreč pomenila, da lahko vsaka občina, povsem arbitrarno določi dodatke k plačam funkcionarjem, ker niso z zakonom predpisani nobeni okviri za normativno ureditev. Takšna interpretacija te določbe bi bila zato v nasprotju z 2. členom Ustave.
10. Pri ugotavljanju vsebine izpodbijane določbe v zvezi z dodatki tudi ni mogoče spregledati navedb Vlade, predlagateljice ZRPJZ, ki je izrecno poudarila, da se ohranjajo vsi tisti dodatki, ki so že uveljavljeni, ter da se ne uvajajo novi dodatki (Poročevalec, str. 31). Potreba po spreminjanju dodatkov je po mnenju Vlade odpadla tudi zaradi odprave neusklajenosti v osnovnih plačah in ob uvedbi enakega načina obračuna, saj sta bili ti dve sestavini poglavitni vzrok za neutemeljene razlike v plačah. V drugem odstavku 20. člena ZRPJZ je namreč kot osnova za obračun dodatkov določena osnovna plača zaposlenega. Glede na prvi odstavek 20. člena ZRPJZ, skladno s katerim se dodatki izplačujejo v višini, določeni z zakonom, pa se višina dodatka določi tako, kot to izhaja iz tretjega odstavka 6. člena ZFDO.
11. Zadnji element plače, ki hkrati predstavlja tretjo strukturno tretjino plače po ZFDO (gl. točko 7 obrazložitve), pa je del plače za delovno uspešnost oziroma delovno obremenjenost. Določi se na podlagi kriterijev oziroma meril (četrti odstavek 6. člena ZFDO oziroma tretji odstavek 17. člena ZRPJZ).
12. Iz navedenega tako izhaja, da druga alinea prvega odstavka 29. člena ZRPJZ ni nejasna1, saj je njena vsebina ugotovljiva s teleološko razlago (razlago po namenu). Glede na to, da načela pravne države (2. člen Ustave) zahtevajo, da so norme opredeljene tako, da je njihovo vsebino mogoče ugotoviti z ustaljenimi metodami razlage, to zahtevo pa izpodbijana določba izpolnjuje, druga alinea prvega odstavka 29. člena ZRPJZ ni v neskladju z Ustavo.
C.
13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Testen je dal pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Opomba:
1Po pojasnilih Računskega sodišča, posredovanih na podlagi drugega odstavka 28. člena ZUstS, so pri 42 opravljenih nadzorih le v petih primerih ugotovili posamezne neupravičeno izplačane dodatke občinskim funkcionarjem.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
1. Soglašam s sprejeto odločitvijo, da izpodbijana določba druge alinee prvega odstavka 29. člena Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in lokalnih skupnostih (iz razlogov, ki so jih navajali predlagatelji oziroma pobudniki) ni v neskladju z Ustavo. Nisem pa soglašal s tem, da je Ustavno sodišče v obrazložitvi podalo razlago, kako naj se izpodbijana določba uporabi v spornem primeru, zaradi katerega so pobudniki vložili pobudo pred Ustavnim sodiščem.
2. Glavni očitek, ki ga predlagatelji oziroma pobudniki naslavljajo na izpodbijano zakonsko ureditev, je ta, da je ureditev toliko nejasna, da že krši načelo pravne države (2. člen Ustave). V ozadju zadeve pa je spor glede tega, kako je Računsko sodišče uporabilo oziroma razložilo izpodbijano določbo. Z razlago Računskega sodišča se predlagatelji oziroma pobudniki ne strinjajo, pridobili so tudi pravno razlago inštituta za javno upravo Pravne fakultete v Ljubljani, ki se razlikuje od interpretacije Računskega sodišča. Značilno je, da je Računsko sodišče izpodbijano določbo uporabilo in interpretiralo, Institut pa tudi, in sicer drugače kot Računsko sodišče, pri čemer še izrecno navaja, da so ...vprašanja v zakonu obravnavana do te mere nejasno in nasprotujoče si, da so možne in enako argumentirane (poudarek dodan) povsem različne razlage.
3. Sam ocenjujem, da bi Ustavno sodišče moralo odgovoriti le na vprašanje, ali je izpodbijana norma res toliko nejasna, da je ni mogoče izvajati, ker z gramatikalno, sistemsko in teleološko razlago ni mogoče ugotoviti njene vsebine tako, da bi bilo ravnanje državnih organov s tem determinirano (iz odločbe U-I- 158/94 - OdlUS IV, 20). To pa bi moralo storiti tako, da ne bi samo podalo popolne razlage vsebine te norme, ki je še predmet obravnave v posamičnih sporih, ki še niso končani. Da je normo mogoče uporabiti, je dokazalo že Računsko sodišče. Ali jo je to uporabilo pravilno, bi se izkazalo v sodnih postopkih, ki po navedbah pobudnikov tečejo v zvezi z mnenjem Računskega sodišča. Res je, da bi imelo Ustavno sodišče nemajhne težave, da bi prepričljivo utemeljilo, zakaj izpodbijana norma ni nejasna - ne da bi pri tem že samo razjasnilo tudi njeno vsebino v celoti - zlasti glede na okoliščine spornega razmerja, ki je podlaga za ustavnosodni postopek abstraktne kontrole.
4. Čeprav odločba ni na splošni ravni utemeljila, zakaj izpodbijana določba ni nejasna v tej meri, da bi bilo zaradi tega že kršeno načelo pravne države, sem se lahko pridružil večinski odločitvi tudi zato, ker je večina uspela po pravilih interpretacije v pravu ugotoviti in utemeljiti pomen sporne določbe. Zavedam se, da sem se spravil v delno paradoksalen in nenačelen položaj, ko na eni strani nasprotujem temu, da je Ustavno sodišče razložilo vsebino izpodbijane določbe, ob tem pa kot argument za to, da kršitve 2. člena Ustave ni, navajam tudi, da je večina ustavnih sodnikov uspela ugotoviti vsebino določbe, ki naj bi bila protiustavna ravno zato, ker naj njena vsebina ne bi bila (enoznačno) ugotovljiva. Vendar ponavljam: (enako) vsebino je uspelo določiti izpodbijani določbi že Računsko sodišče. S to odločitvijo pa je Ustavno sodišče - celo z učinki erga omnes, kolikor se ti nanašajo tudi na nosilne razloge njegovih odločitev - poseglo s svojo interpretacijo zakona v konkretni spor in svoji razlagi dalo obvezno moč. Pri tem je za takšno kot edino možno razlago navedlo celo ustavnopravne razloge (gl. zadnji stavek v 9. točki odločbe), ki presegajo ugotovitev, da je določbo mogoče razložiti in uporabiti z znanimi metodami interpretacije v pravu. S tem je v obrazložitvi pravzaprav izdalo interpretacijsko odločbo: ne le, da določba ni nejasna, ampak jo je v skladu z Ustavo tudi možno razlagati samo na en način.
5. V tem primeru se zato lahko zastavi vprašanje, ali je Ustavno sodišče z vključitvijo teh ustavnopravnih preudarkov v podlago za svoje odločanje ostalo v mejah presoje, ki jih začrtuje pravni interes pobudnikov. Tudi če ne vsebujejo ustavnopravno pogojene razlage, pa takšne interpretacije predpisov na podlagi golega očitka o protiustavni nejasnosti predpisa, lahko pripeljejo do tega, da bo Ustavno sodišče v postopkih abstraktne presoje dajalo nekakšna svetovalna mnenja (advisory opinions), s kakršnimi bo na splošen način, v postopkih, ki ne omogočajo ustrezne kontradiktorne obravnave, ustvarjalo razlago posameznih predpisov, preden je izčrpana pravna pot pred organi, ki morajo predpis uporabljati in mu dati ustrezno vsebino.
Franc Testen