U-I-416/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-416/98
Datum odločitve:
22. 3. 2001
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 55
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2001:U.I.416.98
Akt:
Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 74/98 in 70/2000) (ZLS)

Statut Mestne občine Novo mesto (Uradni list RS, št. 47/99)

Zakon o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94, 56/98 in 75/98) (ZUODNO), 8. tč. 3. čl.
Izrek:
Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 74/98 in 70/2000) je v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.

Statut Mestne občine Novo mesto (Uradni list RS, št. 47/99) je v neskladju z Zakonom o lokalni samoupravi, ker ne določa, da ima romska skupnost, ki je avtohtono naseljena na območju Mestne občine Novo mesto, svojega predstavnika v Mestnem svetu.

Postopek za oceno ustavnosti 8. točke 3. člena Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94, 56/98 in 75/98) v delu, v katerem določa število članov prvega občinskega sveta Mestne občine Novo mesto, se ustavi.

Državni zbor mora protiustavnost, ugotovljeno v 1. točki izreka, odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Mestna občina Novo mesto mora nezakonitost, ugotovljeno v 2. točki izreka, odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Dolžnost zakonodajalca ni bila zgolj to, da je določil posebno pravico romske skupnosti, temveč je bila njegova pristojnost tudi ureditev njenega izvrševanja na način, ki bo zagotavljal romski skupnosti, ki živi v Republiki Sloveniji, dejansko izvrševanje te posebne pravice. Ker je določba petega odstavka 39. člena Zakona o lokalni samoupravi nepopolna (pravna praznina), je Ustavno sodišče ugotovilo, da je Zakon v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
Upoštevajoč, da je avtohtonost romske skupnosti na območju Mestne občine Novo mesto nesporno ugotovljena, Ustavno sodišče ugotavlja, da bi Mestna občina Novo mesto že na podlagi sedanje ureditve lahko uresničila svojo zakonsko obveznost iz petega odstavka 39. člena ZLS in omogočila romski skupnosti izvolitev predstavnika v Občinski svet na lokalnih volitvah jeseni leta 1998. Iz navedenega razloga je Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijan statut v neskladju z ZLS, ker ne določa, da ima romska skupnost, ki je avtohtono naseljena na območju Mestne občine Novo mesto, svojega predstavnika v Občinskem svetu (2.točka izreka).
Geslo:
Romska skupnost, posebne pravice.
Narodnosti, romska skupnost.
Pravna praznina.
Ustavno sodišče, neustavnost pravne praznine.
Ustavno sodišče, določitev roka normodajalcu za odpravo neustavnosti (48. člen ZUstS).
Volitve, lokalne volitve (predstavnik romske skupnosti).
Lokalna samouprava (pravice romske skupnosti).
Ustavno sodišče, načelo koneksitete (30. člen ZUstS).
Načelo enakosti pred zakonom.
Narodne manjšine, varstvo, pozitivna diskriminacija.
Volitve, volilna pravica romske skupnosti.
Narodnosti, avtohtonost.
Načela pravne države.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 1. odst. 14., 64., 65. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 6., 48. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-283/94 z dne 12. 2. 1998, Uradni list RS, št. 20/98 - OdlUS VII,26, št. U-I-298/96 z dne 11. 1. 1999, Uradni list RS, št. 98/99 - OdlUS VIII, 246.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Rajko Šajnovič, Novo mesto
Datum vloge:
23. 11. 1998
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US20692
Dokument v PDF obliki:
U-I-416-98.pdf
166 KB
Prenesite datoteko
U-I-416-98_LM Čebulj.pdf
135 KB
Prenesite datoteko
U-I-416-98_LM Testen.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-416/98-38
22. 3. 2001
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Rajka Šajnoviča iz Novega mesta, po opravljeni javni obravnavi dne 29. september 1999, na seji dne 22. marca 2001
o d l o č i l o :
1. Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 74/98 in 70/2000) je v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.
2. Statut Mestne občine Novo mesto (Uradni list RS, št. 47/99) je v neskladju z Zakonom o lokalni samoupravi, ker ne določa, da ima romska skupnost, ki je avtohtono naseljena na območju Mestne občine Novo mesto, svojega predstavnika v Mestnem svetu.
3. Postopek za oceno ustavnosti 8. točke 3. člena Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94, 56/98 in 75/98) v delu, v katerem določa število članov prvega občinskega sveta Mestne občine Novo mesto, se ustavi.
4. Državni zbor mora protiustavnost, ugotovljeno v 1. točki izreka, odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
5. Mestna občina Novo mesto mora nezakonitost, ugotovljeno v 2. točki izreka, odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik navaja, da na lokalnih volitvah v letu 1998 ni mogel kandidirati za predstavnika romske skupnosti v Občinskem svetu Mestne občine Novo mesto. Poudarja, da je dolgoletni borec za pravice Romov in član Medobčinskega društva ROM, Novo mesto.
Meni, da je Statut Mestne občine Novo mesto, ki ne določa, da imajo tudi predstavniki Romov pravico izvoliti svojega predstavnika v občinski svet, v nasprotju z Ustavo in z 39. členom Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Pobudi prilaga dokazila, iz katerih je razvidno, da je želel kandidirati za občinskega svetnika in da je v okviru Medobčinskega društva ROM, Novo mesto, Občinskemu svetu Mestne občine Novo mesto poslal dopis z dne 13. 11. 1998, v katerem ga opozarja, da bo tudi na "letošnjih" lokalnih volitvah Občinski svet ostal brez predstavnika Romov. Hkrati Občinski svet poziva, naj spremeni svoj Statut in določi, da se izvoli v Občinski svet tudi pripadnik Romov. Pobudi prilaga odgovor Župana Mestne občine Novo mesto z dne 19. 11. 1998, v katerem Medobčinskemu društvu ROM pojasnjuje, da pripravljeni osnutek sprememb in dopolnitev Statuta, na podlagi katerih bi v Občinski svet enega svetnika volili pripadniki romske skupnosti, ni bil uvrščen na dnevni red seje Občinskega sveta, ker ta ni bil sklepčen. Pri tem Župan še poudarja, da bi predstavniki Romov lahko imeli svojega predstavnika v Občinskem svetu, čeprav to ni predvideno v Statutu, če bi se organizirali in s svojo lastno listo kandidatov kandidirali na lokalnih volitvah.
2. Župan Mestne občine Novo mesto v odgovoru na pobudo navaja, da pripadniki romske skupnosti kot občani Mestne občine Novo mesto lahko sodelujejo na lokalnih volitvah. Kljub prizadevanjem Mestne občine Novo mesto in njenega Župana se pripadniki romske skupnosti niso uspeli politično organizirati za nastop na lokalnih volitvah (kot politična stranka, lista kandidatov ali društvo). Glede zastopanja romske skupnosti v Mestnem svetu poudarja, da so bile že pripravljane spremembe in dopolnitve Statuta, vendar je Mestni svet ugotovil, da romska skupnost na območju Mestne občine Novo mesto ni avtohtona skupnost, ki bi ji bilo treba v skladu s petim odstavkom 39. člena ZLS zagotoviti enega predstavnika v Mestnem svetu. Pri tem opozarja na nedoločenost pojma avtohtonost in odpira številna vprašanja v zvezi z zastopanostjo romske skupnosti v občinskem predstavniškem organu, kot npr. kolikšno naj bo število pripadnikov romske skupnosti, da je skupnost mogoče šteti za avtohtono, in v kakšnem razmerju mora biti to število do števila prebivalcev posamezne občine, ter ali je pripadnik romske skupnosti, ki se je ob popisu prebivalstva opredelil za pripadnika slovenskega naroda, lahko volilni upravičenec za volitve predstavnika romske skupnosti. Da v Mestni občini Novo mesto romska skupnost ni avtohtona, naj bi izhajalo tudi iz Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (v nadaljevanju ZUODNO), ki pri številu članov prvega Mestnega sveta ni določil, da mora biti en član pripadnik romske skupnosti, tako kot je to določil za Mestni svet Mestne občine Murska Sobota. Meni, da izpodbijani statut iz navedenih razlogov ni v neskladju z Ustavo in ZLS.
3. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v svojem mnenju navaja, da je ZUODNO pri določitvi števila članov prvega občinskega sveta novoustanovljene občine glede sodelovanja madžarske in italijanske narodne skupnosti kot tudi romske skupnosti povzel le dejansko situacijo v prejšnjih občinah in da je nadaljnja določitev števila članov občinskega sveta in s tem realizacija pravice romske skupnosti iz petega odstavka 39. člena ZLS v pristojnosti občine same. Meni, da je zakonodajalec ravnal premišljeno, ko v ZLS ni vnaprej določil kriterijev, na podlagi katerih bi bile občine prisiljene, da zagotovijo romski skupnosti enega predstavnika v občinskem svetu. S tem naj bi bila dejanska izvedba te pravice prepuščena lokalnim skupnostim. Zgolj dejstvo, da določene lokalne skupnosti te pravice romskih skupnosti še niso realizirale, pa bi naj ne pomenilo neustavnosti Zakona. Nadalje opozarja, da pomeni urejanje pravic romske skupnosti, ki jih dajeta Ustava in zakon, težko in občutljivo pravno vprašanje. Za reševanje tega vprašanja naj bi bilo nenadomestljivega pomena prizadevanje romskih skupnosti samih, da na ustreznih področjih uveljavijo svoje pravice, ki jim jih dajejo Ustava in zakoni.
4. Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude pridobilo pojasnila in podatke od Urada za narodnosti Vlade Republike Slovenije in Inštituta za narodnostna vprašanja. Urad za narodnosti navaja, da so se že ob sprejemanju ZLS pojavljali pomisleki o praktični izvedbi določbe petega odstavka 39. člena, ker območja, kjer avtohtono živijo Romi, niso posebej določena, niso pa tudi oblikovani drugi dodatni kriteriji za njihovo sodelovanje v lokalni samoupravi. Urad ugotavlja, da občine v statutih niso zagotovile uresničitve zakonske določbe o sodelovanju Romov v občinskih svetih, čeprav je Komisija Vlade za romska vprašanja občinam predlagala, da še pred lokalnimi volitvami v letu 1998 dopolnijo občinske statute z določbami o sodelovanju Romov. Kot razlog za neupoštevanje zakonske obveznosti naj bi občine navajale, da ni jasno, na katerih območjih so Romi avtohtono prebivalstvo, in da Zakon ne določa dodatnih pogojev, ki bi morali biti izpolnjeni za izpolnitev obveznosti občine. Nadalje Urad meni, da so Romi, ki živijo na Dolenjskem, v Beli Krajini in v Prekmurju avtohtono prebivalstvo, kar naj bi potrjevali številni viri (npr. študija dr. Pavle Štrukelj: Romi na Slovenskem). Urad meni, da Romi v Mestni občini Novo mesto nesporno predstavljajo avtohtono skupino prebivalstva, ker o njihovi prisotnosti pričajo številni dokumenti, in da njihova organiziranost in aktivnost v celoti opravičujeta zahtevo, da se jim z zakonom zagotovi soodločanje pri urejanju javnih zadev v občini. Inštitut za narodnostna vprašanja meni, da na podlagi Ustave in zakonov nedvomno obstaja obveznost, da se ustrezno uredi in zaščiti položaj avtohtone romske skupnosti v Sloveniji. Obravnavana pobuda naj bi pravilno opozarjala na neustrezno ureditev tega vprašanja v Statutu Mestne občine Novo mesto. Po mnenju Inštituta naj bi bilo težko ugotoviti število avtohtonih Romov, ki tradicionalno živijo predvsem na Dolenjskem in v Prekmurju. Po statističnih podatkih naj bi leta 1991 v Sloveniji živelo 2293 Romov, ocene o njihovem dejanskem številu pa se gibljejo od dva do osem tisoč. Meni, da bi bilo potrebno urediti zaščito avtohtonih Romov podobno, kot je to že urejeno za avtohtono italijansko in madžarsko narodno skupnost. Problemom, ki jih sproža obravnavana pobuda, pa bi se bilo mogoče izogniti, če bi zakon izrecno določil, v katerih občinah je član občinskega sveta tudi predstavnik romske skupnosti, tako kot je to že urejeno za Mestno občino Murska Sobota.
B. - I.
5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-416/98 z dne 8. 4. 1999 sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Statuta Mestne občine Novo mesto, na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) pa je začelo postopek za oceno ustavnosti ZLS in 8. točke 3. člena ZUODNO v delu, v katerem določa število članov prvega občinskega sveta Mestne občine Novo mesto.
6. Ustavno sodišče je dne 29. 9. 1999 opravilo javno obravnavo.
Predstavnik Mestne občine Novo mesto je pojasnil, da je Komisija za statut in poslovnik Mestnega sveta sprejela stališče, da romska skupnost na območju Mestne občine Novo mesto ne more dobiti svojega predstavnika v Mestnem svetu, ker kriteriji avtohtonosti niso opredeljeni v zakonu. Predstavnik Državnega zbora je navedel, da je Komisija Državnega zbora za lokalno samoupravo na 17. redni seji dne 16. 6. 1999 v celoti podprla mnenje Sekretariata Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve glede obravnavane pobude in sprejela sklep, naj Vlada z instrumenti nadzora in strokovne pomoči doseže uresničitev posebne pravice romskih skupnosti v tistih občinah, kjer te skupnosti avtohtono živijo. Predstavnik Urada za narodnosti je poudaril, da se v praksi vedno bolj utrjuje spoznanje, da posebnega varstva romske skupnosti ni mogoče urediti z enim (globalnim) zakonom, temveč da je treba slediti praksi, ki se je uveljavila pri varstvu italijanske in madžarske narodne skupnosti, in urejati njihove pravice v posameznih zakonih.
Določba ZLS, ki daje romski skupnosti pravico do sodelovanja v občinskih svetih, naj bi bila analogna določbam, ki se nanašajo na narodni skupnosti, vendar s to razliko, da so območja, kjer živita narodni skupnosti, določena z zakonom, območja, kjer živi romska skupnost, pa z zakonom niso določena. Menil je, da je kriterij avtohtonosti romske skupnosti na območju Mestne občine Novo mesto nesporno podan, ker to dokazujejo številni zgodovinski podatki in vpisi v matične knjige. Poudaril je, da so posamezne države izoblikovale določene kriterije avtohtonosti (obdobje treh generacij ali sto let), čeprav se kriterij avtohtonosti v mednarodnih dokumentih ne pojavlja kot obvezen pogoj za priznanje narodne ali etnične manjšine. Nadalje je menil, da število Romov na območju Mestne občine Novo mesto in njihova organiziranost opravičujeta njihovo pravico do sodelovanja v predstavniškem organu in da v Mestni občini Novo mesto obstajajo vsi razlogi za uresničitev določbe petega odstavka 39. člena ZLS. Predstavnik Instituta za narodnostna vprašanja je poudaril, da iz strokovnega gledišča ni nobenega dvoma, da je romska skupnost na območju Mestne občine Novo mesto avtohtono naseljena in da se bo vprašanje avtohtonosti pojavilo tudi pri drugih občinah. Menil je, da so Romi na območju Mestne občine Novo mesto dovolj organizirani, da bi bili sposobni uresničiti pravico, ki jim jo daje zakon. Predstavnik Društev romskih skupnosti Slovenije je menil, da kriterij avtohtonosti romske skupnosti na Dolenjskem glede na mnenja številnih strokovnjakov ne more biti sporen in da je zato nujno potrebno, da se romski skupnosti v vseh občinah, kjer Romi živijo, zagotovi možnost, da sama sodeluje pri reševanju njihovih problemov. Predlagal je, naj Ustavno sodišče ugodi predlogu romske skupnosti v Novem mestu.
B. - II.
7. Romi1 so bili na ustavni ravni prvič omenjeni z ustavnim amandmajem LXVII k Ustavi Socialistične Republike Slovenije (Uradni list SRS, št. 32/89). Ta je med drugimi pristojnostmi Skupščine Socialistične Republike Slovenije določal, da se z zakonom uredi "tudi način uresničevanja posebnih pravic Romov." Ustava je zagotovitev posebnih pravic romske skupnosti uvrstila v poglavje o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. V 65. členu določa, da položaj in posebne pravice romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, ureja zakon. Ustava v primerjavi z ustavno ureditvijo položaja in posebnih pravic italijanske in madžarske narodne skupnosti (64. člen Ustave) ne določa kolektivnih in individualnih pravic, ki naj bi pripadale romski skupnosti in njenim pripadnikom, temveč njihovo urejanje v celoti prepušča zakonu. Navedena ustavna določba pomeni pooblastilo zakonodajalcu, da romski skupnosti, ki živi v Sloveniji, kot posebni etnični skupnosti z zakonom zagotovi, poleg splošnih pravic, ki gredo vsakomur, še posebne pravice.
Pri urejanju posebnega položaja in posebnih pravic romske skupnosti zakonodajalec ni omejen z načelom enakosti, ki mu pri urejanju človekovih pravic in temeljinih svoboščin prepoveduje vsako diskriminacijo, ki bi temeljila na narodnosti ali rasi ali na drugih okoliščinah, določenih v prvem odstavku 14. člena Ustave. Ustavno pooblastilo iz 65. člena dovoljuje zakonodajalcu, da romski skupnosti in njenim pripadnikom zagotovi posebno (dodatno) varstvo, ki je v teoriji prava znano kot t.i. "pozitivna diskriminacija" ali pozitivno varstvo2 (odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-283/94 z dne 12. 2. 1998, Uradni list RS, št. 20/98 in OdlUS VII, 26 ter št. U-I-298/96 z dne 11. 1. 1999, Uradni list RS, št. 98/99 in OdlUS VIII, 246).
Pozitivno varstvo, ki ga večinski narod priznava narodnim, etničnim, jezikovnim in drugim skupnostim (manjšinam), izraža pripravljenost države za pospeševanje in uresničevanje pravic navedenih skupnosti kot sestavnega dela demokratičnega razvoja celotne družbe (države). Na to posebej opozarja Deklaracija o pravicah pripadnikov narodnih ali etničnih, verskih in jezikovnih manjšin, ki jo je Generalna skupščina Združenih narodov sprejela leta 1992 kot formalnopravno neobvezujoč dokument. Deklaracija v 1. členu določa, da države varujejo obstoj ter narodno, etnično, kulturno, versko in jezikovno identiteto manjšin znotraj svojih ozemelj in spodbujajo razmere za podpiranje te identitete. V 3. točki 2. člena določa, da imajo pripadniki manjšin pravico, da na državni ravni in - kjer je to primerno - na regionalni ravni učinkovito sodelujejo pri odločitvah v zvezi z manjšino, ki ji pripadajo, ali pri odločitvah v zvezi z regijami, v katerih živijo, in to na način, ki ni nezdružljiv z državno zakonodajo. V 3. točki 8. člena je posebej določeno, da ukrepi držav za zagotavljanje učinkovitega uživanja pravic iz te Deklaracije ne smejo prima facie veljati za nasprotne načelu enakosti, ki je vsebovano v Splošni deklaraciji človekovih pravic.3 Tudi v drugih mednarodnih instrumentih zasledimo, da se Romi omenjajo kot posebej ogrožena etnična skupnost, ki zaradi svojih posebnosti zahtevajo posebno varstvo. Organizacija za evropsko varnost in sodelovanje (v nadaljevanju OVSE) v 40. členu Zaključnega dokumenta konference v Kobenhavnu iz leta 1990 opozarja na posebne probleme Romov v zvezi z bojem zoper totalitarizem, rasno in etnično sovraštvo, antisemitizem, ksenofobijo in diskriminacijo zoper kogarkoli.4 Odnos Sveta Evrope do Romov kot celote je zajet v priporočilu parlamentarne skupščine Sveta Evrope "Romi v Evropi" (februar 1993), ki pravi, da tudi Romi prispevajo h kulturni raznovrstnosti Evrope, in med drugim opozarja na razloge, ki so privedli do obžalovanja vrednega položaja, v katerem danes živi večina Romov.5 Stalna konferenca lokalnih in regionalnih skupnosti Sveta Evrope je v resoluciji št. 249 iz leta 1993 pozvala lokalne in regionalne organe, naj sprejmejo potrebne ukrepe kot del splošne strategije za lajšanje vključevanja Romov v lokalno skupnost. Lokalni in regionalni organi naj spodbujajo Rome, da bi tudi sami sodelovali pri projektih za pospeševanje njihove integracije.6 V okviru Sveta Evrope je v zvezi s položajem Romov pravno relevantna tudi Okvirna konvencija o varstvu narodnih manjšin (Uradni list RS, št. 20/98, MP, št. 4/98), glede na to da izrecno ne vsebuje definicije narodne manjšine, ter da imajo Romi v nekaterih evropskih državah priznan notranjepravni status narodne manjšine (Avstrija, Madžarska, Češka, Slovaška).7 Ob deponiranju ratifikacijskih listin glede Okvirne konvencije o varstvu narodnih manjšin pri Svetu Evrope je Republika Slovenija v obliki verbalne note deponirala Deklaracijo, ki med drugim določa, da "določbe navedene Okvirne konvencije v skladu z Ustavo in notranjo zakonodajo Republike Slovenije veljajo tudi za člane romske skupnosti, ki živijo v Republiki Sloveniji."8
8. Kot je bilo že obrazloženo, Romi na podlagi Ustave Republike Slovenije nimajo položaja narodne manjšine, temveč poseben položaj, urejen v 65. členu Ustave. Obe manjšinski narodni skupnosti, to sta italijanska in madžarska, uživata na območjih, kjer avtohtono živita, pravice ustavnega ranga po 64. členu Ustave. Teorija, kljub pomanjkanju enotne definicije narodne manjšine, šteje slednjo za skupnost, ki je "od nekdaj" naseljena na nekem območju in je bila od svojega večinskega naroda ločena zaradi sprememb(e) državne meje. V primerjavi z narodnimi manjšinami Romi nimajo svojega matičnega naroda, temveč so kot potomstvo nomadskega ljudstva, ki je iz Indije prodrlo v Evropo že pred 14. stoletjem, razseljeni praktično po vseh evropskih državah9.
9. Ena od prvih posebnih pravic romske skupnosti, določenih na podlagi pooblastila iz 65. člena Ustave, je pravica romske skupnosti do zastopanja v predstavniških organih lokalne samouprave.10 ZLS v petem odstavku 39. člena določa: "Na območjih, kjer živi avtohtono naseljena romska skupnost, imajo Romi v občinskem svetu najmanj po enega predstavnika." Ta posebna pravica zagotavlja romski skupnosti posebnega predstavnika v občinskih svetih tistih občin, v katerih avtohtono živi romska skupnost, pripadnikom romske skupnosti pa poleg splošne volilne pravice, ki jo imajo kot slovenski državljani, še posebno volilno pravico. Posebno (aktivno in pasivno) volilno pravico pripadnikov romske skupnosti ter njeno uresničevanje pri lokalnih volitvah podrobneje ureja ZLV.11
10. Pravico do svojega predstavnika v predstavniškem organu lokalne skupnosti je uresničila le romska skupnost, ki živi na območju Mestne občine Murska Sobota (Statut Mestne občine Murska Sobota, Uradni list RS, št. 23/99).12 Druga občina, ki je v svojem statutu opredelila, da je na njenem območju avtohtono naseljena romska skupnost, je Občina Rogašovci, ki je dne 28. 6. 1999 sprejela nov statut (Uradni list RS, št. 66/99), s katerim je omogočila, da bo lahko romska skupnost na njenem območju na naslednjih lokalnih volitvah izvolila svojega predstavnika v občinski svet. Čeprav je iz znanstvenih raziskav in iz strokovnih mnenj, izraženih na javni obravnavi, razvidno, da romske skupnosti že dalj časa živijo tudi na območjih drugih občin,13 te pravice romske skupnosti do njihovega predstavnika v občinskem svetu niso uresničile.
11. Občine so bile kot lokalne samoupravne skupnosti ustanovljene z ZUODNO, ki je poleg imena in sedeža novoustavljene občine določil tudi število članov prvega občinskega sveta. ZLS je sistemski zakon s področja lokalne samouprave, ki ureja le načela za ureditev samoupravnih lokalnih skupnosti, vsa podrobnejša ureditev delovanja posamezne občine pa je prepuščena njenemu statutu (1. in 64. člen ZLS). Eno od načel vsebuje tudi določba petega odstavka 39. člena ZLS. Ta določba ustvarja obveznost, da občine, na območju katerih živi avtohtono naseljena romska skupnost, zagotovijo tej skupnosti najmanj enega predstavnika v občinskem svetu. Določba petega odstavka 39. člena kot kriterij za nastanek te obveznosti določa le avtohtono naseljenost romske skupnosti na območju občine. Pojma avtohtonosti ZLS ne opredeljuje, prav tako pa ta pojem ni pravno opredeljen v kakšnem drugem pravnem predpisu.
Beseda "avtohton" pomeni "ki je po izvoru od tam, kjer živi, domač, prvoten"14 in je uporabljena tudi v zvezi z opredelitvijo italijanske in madžarske narodne skupnosti (64. člen Ustave).
Kot sta na javni obravnavi poudarila predstavnika Urada za narodnosti in Inštituta za narodnostna vprašanja, kriteriji avtohtonosti niso enotno opredeljeni in to vprašanje posamezne države različno urejajo, kolikor avtohtonost sploh določajo kot kriterij za priznanje posebnega položaja narodne, etnične, jezikovne ali druge skupnosti.15 ZLS tudi ne vsebuje nikakršnih vnaprejšnjih meril, na podlagi katerih bi občine lažje ugotavljale obstoj avtohtone romske skupnosti, ter morebitnih drugih kriterijev (npr. organiziranost, število pripadnikov), potrebnih za uresničevanje te posebne zakonske pravice v občini. ZLS tudi ni postavil roka, v katerem so občine dolžne realizirati navedeno zakonsko določbo, oziroma ni določil časovnega obdobja, v katerem morajo občine sprejeti odločitve v zvezi z uresničevanjem navedene zakonske določbe.
12. Nepopolna zakonska ureditev pomeni kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki zahtevajo, da so pravne norme jasne in v zadostni meri opredeljene, tako da jih lahko tisti, na katerega so naslovljene, izvršuje v skladu z njihovo vsebino in namenom. Če pravna norma ni jasno opredeljena, je dana možnost različne uporabe zakona in arbitrarnost organov, ki jo izvršujejo. Mestna občina Novo mesto prav z očitki nezadostne zakonske ureditve opravičuje neizpolnitev obveznosti iz petega odstavka 39. člena ZLS. Dolžnost zakonodajalca ni bila zgolj to, da je določil posebno pravico romske skupnosti, temveč tudi ureditev njenega izvrševanja na način, ki bo zagotavljal romski skupnosti, ki živi v Republiki Sloveniji, dejansko izvrševanje te posebne pravice. Ker je določba petega odstavka 39. člena ZLS nepopolna (pravna praznina), je Ustavno sodišče ugotovilo, da je ZLS v neskladju z Ustavo (točka 1 izreka). Zakonodajalec bo moral natančneje določiti kriterije, na podlagi katerih bodo občine lahko ugotovile, ali na njihovem območju živi avtohtona naseljena romska skupnost. Oceniti bo tudi moral, ali bi bilo treba predpisati za uresničevanje posebne pravice romske skupnosti do predstavnika v občinskem svetu še druge kriterije (npr. organiziranost, število pripadnikov).16 Predvsem bo moral določiti rok, v katerem bodo občine dolžne izpolniti svojo obveznost. Nedoločitev roka, v katerem naj bi občine izpolnile svojo zakonsko obveznost, je nedvomno eden od vzrokov, da občine, v katerih živi romska skupnost, tej niso omogočile, da bi že na lokalnih volitvah v letu 1998 lahko uresničila svojo zakonsko pravico.
13. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Statuta Mestne občine Novo mesto. V postopku presoje se je odprlo vprašanje, ali je izpodbijani statut glede na ugotovljeno neustavnost določbe petega odstavka 39. člena (točka 1 izreka) sploh lahko v neskladju z ZLS. V postopku presoje je bilo ugotovljeno, da Mestna občina Novo mesto v svojem statutu ni omogočila uresničitve pravice do izvolitve predstavnika romske skupnosti, ki živi na njenem območju, predvsem iz razloga, ker ni prišlo do soglasja, ali na njenem območju živi avtohtono naseljena romska skupnost. Iz gradiv, navedenih v tej odločbi, in strokovnih mnenj, danih v postopku preizkusa pobude ter na javni obravnavi, nesporno izhaja, da na območju Mestne občine Novo mesto živi avtohtono naseljena romska skupnost. Vsi navedeni strokovni viri navajajo, da na določenih zaokroženih območjih v Prekmurju, na Dolenjskem, v Posavju, v Beli krajini ter deloma na Gorenjskem že stoletja živi romsko prebivalstvo. Tako je iz Informacije Vlade o položaju Romov v Republiki Sloveniji razvidno, da je leta 1994 na območju takratne občine Novo mesto živelo 833 pripadnikov romske skupnosti.17 Iz navedene informacije in iz Poročila o uresničevanju Programa ukrepov za pomoč Romom v Republiki Sloveniji v letih 1997 in 1998 (obravnavano na seji Vlade 1. 7. 1999) izhaja, da potekajo številne aktivnosti za reševanje problematike Romov, predvsem na socialnem in izobraževalnem področju ter področju zaposlovanja, pri katerih so aktivno udeležene lokalne skupnosti, med drugimi tudi Mestna občina Novo mesto. Upoštevajoč, da je avtohtonost romske skupnosti na območju Mestne občine Novo mesto nesporno ugotovljena, Ustavno sodišče ugotavlja, da bi Mestna občina Novo mesto že na podlagi sedanje ureditve lahko uresničila svojo zakonsko obveznost iz petega odstavka 39. člena ZLS in omogočila romski skupnosti izvolitev predstavnika v Občinski svet na lokalnih volitvah jeseni leta 1998. Iz navedenega razloga je Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijani statut v neskladju z ZLS, ker ne določa, da ima romska skupnost, ki je avtohtono naseljena na območju Mestne občine Novo mesto, svojega predstavnika v Občinskem svetu (točka 2 izreka).
14. Ustavno sodišče je po uradni dolžnosti začelo postopek za presojo ustavnosti 8. točke 3. člena ZUODNO, ker iz Zakona ni bilo mogoče ugotoviti razlogov, ki so opravičevali določitev predstavništva romske skupnosti le v prvem občinskem svetu Mestne občine Murska Sobota in ne tudi pri drugih občinah, predvsem pri Mestni občini Novo mesto. V pripravljalnem postopku in v postopku obravnavanja je Ustavno sodišče ugotovilo, da je zakonodajalec ob ustanovitvi Mestne občine Murska Sobota le sledil statutu prejšnje občine Murska Sobota in kot člana Mestnega sveta določil tudi predstavnika romske skupnosti. Z Novelo ZUODNO iz leta 1998 (Uradni list RS, št. 56/98 in 75/98 popr.) je bilo pri Mestni občini Murska Sobota izpuščeno besedilo o predstavništvu romske skupnosti v Občinskem svetu Mestne občine Murska Sobota. ZUODNO ne vsebuje več določb o predstavništvu romske skupnosti v občinskih svetih. Določba 5. člena tega zakona določa le tiste občine, na območju katerih imajo pravico do svojega predstavnika v občinskem svetu madžarska in italijanska narodna skupnost. Vendar je ZUODNO predvsem izvedbeni akt, s katerim se ustanovijo občine in določi število članov prvih občinskih svetov, da se predstavniški organ nove občine lahko konstituira. Ker ZUODNO ni akt, ki bi po svojem predmetu urejanja sistemsko določal, v katerih občinah izvršuje romska skupnost svoje posebne pravice, je Ustavno sodišče ugotovilo, da razlogi, ki so narekovali začetek postopka na podlagi 30. člena ZUstS, niso več podani in je zato postopek za oceno ZUODNO ustavilo (točka 3 izreka).
15. Za odpravo ugotovljene neustavnosti iz 1. točke izreka je Ustavno sodišče določilo rok enega leta. Pri tem je upoštevalo, da bo moral zakonodajalec urediti povsem novo vprašanje ter da gre za ureditev, ki zahteva posebno strokovno obravnavo in sodelovanje romske skupnosti. Ustavno sodišče poudarja, da ugotovitev neustavnosti ZLS ne pomeni, da zakonodajalec ne bi smel urediti tega vprašanja v kakšnem drugem zakonu. Za uskladitev Statuta Mestne občine Novo mesto pa je Ustavno sodišče določilo rok šest mesecev. Ta rok povsem zadostuje za dopolnitev Statuta in hkrati omogoča romski skupnosti, da se bo pripravila za volitve svojega predstavnika v Občinski svet Mestne občine Novo mesto na naslednjih lokalnih volitvah.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 6. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Prvo, tretjo in četrto točko izreka je sprejelo soglasno. Drugo in peto točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Testen je dal pritrdilno ločeno mnenje.
Namestnik predsednika
dr. Lojze Ude
Opombe:
1Svetovni kongres Ciganov se je leta 1979 odločil za splošno etnično poimenovanje "Romi" oziroma "Rom" za pripadnika. Za tem so to poimenovanje sprejele tudi mednarodne organizacije in nekatere evropske države (Poti za izboljšanje položaja Romov v srednji in vzhodni Evropi, Izziv za manjšinsko pravo, Zbornik referatov na znanstvenem srečanju v Murski Soboti, 11. in 12. 4. 1997, stran 143).
2V novejši doktrini in praksi, zlasti ameriški, uveljavljen pojem pozitivno varstvo (affirmative action).
3Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov I. del, Univerzalni dokumenti, Ljubljana 1995, stran 113.
4Poti za izboljšanje položaja Romov v srednji in vzhodni Evropi, Izziv za manjšinsko pravo, op. cit., stran 47 in 48.
5Informacija o položaju Romov v Republiki Sloveniji, Poročevalec DZ, št. 18/95, EPA 1102), stran 56.
6Ibid., stran 56.
7Ibid., strani 65-69.
8Deklaracija z dne 28. 3. 1998, Svet Evrope ETS/STE No. 157. Ob objavi Zakona o ratifikaciji Okvirne konvencije ni bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije.
9Informacija o položaju Romov v Republiki Sloveniji, op. cit., stran 55.
10Pripadnikom romske skupnosti priznavajo poseben položaj še zakoni s področja vzgoje in izobraževanja (Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. - ZOFVI), Zakon o vrtcih (Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. - ZVrt), Zakon o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. - ZOsn).
11Določbe ZLV, ki urejajo volitve predstavnika romske skupnosti so 7. člen, tretji odstavek 8. člena, drugi odstavek 10. člena, 23. člen, tretji odstavek 33. člena, 36. člen in drugi odstavek 49. člena.
12Statut Mestne občine Murska Sobota v tretjem odstavku 1. člena ugotavlja, da "v Mestni občini Murska Sobota živi avtohtono naseljena romska skupnost", v četrtem odstavku istega člena pa določa, da se položaj in pravice pripadnikov romske skupnosti urejajo v skladu z zakonom.
13Romi na Slovenskem, Razprave in gradivo 25, Inštitut za narodnostna vprašanja, Ljubljana, september 1991. Poti za izboljšanje položaja Romov v srednji in vzhodni Evropi, op. cit.
14Slovar slovenskega knjižnega jezika, DZS, Ljubljana 1994, stran 28.
15Madžarska je v manšinjskem Zakonu LXXVII. iz leta 1993 določila, da je lahko skupina priznana za narodno manjšino, če je prisotna na Madžarskem najmanj 100 let, če so njeni člani madžarski državljani in imajo poseben jezik, kulturo in tradicijo. Romi so največja etnična skupina na Madžarskem s 4% deležem v številu prebivalstva (povzeto po East European Constitutional Review, Winter 1998, stran 16). V Avstriji, ki je z odlokom Zvezne vlade priznala Rome kot narodno skupnost v smislu Zakona o narodnih skupnostih leta 1993, morajo biti pripadniki narodne skupnosti avstrijski državljani in morajo živeti kot državljani v državi že desetletja (25 do 90 let). Povzeto iz zbornika refereratov Poti za izboljšanje položaja Romov, op. cit., stran 66.
16Tako npr. glede uporabe jezika narodne manjšine Okvirna konvencija v drugem odstavku 10. člena kot kriterije določa "če na območjih, na katerih že tradicionalno ali v znatnem številu prebivajo pripadniki narodnih manjšin, ti tako zahtevajo in njihova zahteva ustreza dejanskim potrebam, si pogodbenice prizadevajo v kar največji možni meri zagotoviti take razmere, ki bi omogočale uporabo jezika manjšine v odnosih med pripadniki manjšine in upravnimi organi."
17Z razdelitvijo Mestne občine Novo mesto v letu 1998 na tri nove občine (Dolenjske toplice, Mirna peč in Žužemberk) se je število članov romske skupnosti znižalo na 667.
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja
1. V tej zadevi sem glasoval proti delu izreka odločbe (in seveda tudi proti delu obrazložitve), ki ugotavlja, da je Statut Mestne občine Novo mesto (v nadaljevanju Statut) v neskladju z Zakonom o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), ker ne določa, da ima romska skupnost, ki je avtohtono naseljena na območju Mestne občine Novo mesto, svojega predstavnika v Mestnem svetu, ter nalaga Mestni občini, da v roku šestih mesecev to nezakonitost odpravi. Z ugotovitvijo neskladnosti ZLS (prva in 4. točka izreka) se strinjam, čeprav bi Državnemu zboru pri odpravi neskladnosti pustil bolj proste roke, kot pa to izhaja iz obrazložitve tega dela odločbe.
2. Tudi mene v odločbi moti to, da je med posameznimi točkami izreka in s tem tudi med posameznimi točkami obrazložitve notranje nasprotje. Sodnik Testen, ki je glasoval za takšno odločitev, je zato v pritrdilnem ločenem mnenju1 pojasnil, zakaj je odločbo kljub temu podprl. Vendar notranje nasprotje odločbe samo po sebi ni bilo poglavitni razlog tega, da je v delu, ki se nanaša na Statut, nisem podprl. Bolj kot samo notranje nasprotje me motijo negativne posledice, ki jih bo imela odločba na normativno ureditev in na dejansko uresničevanje posebne volilne pravice pripadnikov romske skupnosti v Sloveniji. Zaradi teh posledic (vesel bom, če bo čas pokazal, da se motim) bo po mojem mnenju vabljiva trenutna iz odločbe izhajajoča ureditev predstavništva romske skupnosti z območja Mestne občine Novo mesto v njenem svetu ne le zbledela, temveč romski skupnosti v Sloveniji nasploh dolgoročno prej škodovala kot koristila. Kaj imam v mislih?
3. Ne samo Mestna občina Novo mesto, temveč tudi druge občine, na območju katerih živijo pripadniki romske skupnosti, so kot razlog za neupoštevanje obveznosti iz petega odstavka 39. člena ZLS navajale ne le, da ni zakonskih kriterijev za določitev avtohtonosti, temveč da zakon ne določa dodatnih pogojev, ki bi morali biti urejeni, da bi občina lahko izpolnila svojo obveznost.
4. Peti odstavek 39. člena ZLS določa: "Na območjih, kjer živi avtohtono naseljena romska skupnost, imajo Romi v občinskem svetu najmanj po enega predstavnika." Ta določba je uzakonila pravico Romov do predstavnika v občinskem svetu kot posebno pravico na podlagi 65. člena Ustave. Ta določa: "Položaj in posebne pravice romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, ureja zakon." Med delom določbe ZLS ("..., kjer živi avtohtono naseljena romska skupnost ...") in delom določbe 65. člena Ustave (".... romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, ...") bi lahko bilo tudi neskladje. Ustavno sodišče pa je kriterij avtohtonosti pri presoji upoštevalo kot dejstvo. V 11. točki obrazložitve je namreč med drugim zapisalo: "....Pojma avtohtonosti ZLS ne opredeljuje, prav tako pa ta pojem ni pravno opredeljen v kakšnem drugem pravnem predpisu. Beseda "avtohton" pomeni "ki je po izvoru od tam, kjer živi, domač, prvoten"2 in je uporabljena tudi v zvezi z opredelitvijo italijanske in madžarske narodne skupnosti (64. člen Ustave). Kot sta na javni obravnavi poudarila predstavnika Urada za narodnosti in Inštituta za narodnostna vprašanja, kriteriji avtohtonosti niso enotno opredeljeni in to vprašanje posamezne države različno urejajo, kolikor avtohtonost sploh določajo kot kriterij za priznanje posebnega položaja narodne, etnične, jezikovne ali druge skupnosti.3 ZLS tudi ne vsebuje nikakršnih vnaprejšnjih meril, na podlagi katerih bi občine lažje ugotavljale obstoj avtohtone romske skupnosti, ter morebitnih drugih kriterijev (npr. organiziranost, število pripadnikov), potrebnih za uresničevanje te posebne zakonske pravice v občini."
5. V nadaljevanju (12. točka obrazložitve) je Ustavno sodišče sklenilo, da: "Nepopolna zakonska ureditev pomeni kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave, ....... Zakonodajalec bo moral natančneje določiti kriterije, na podlagi katerih bodo občine lahko ugotovile, ali na njihovem območju živi avtohtona naseljena romska skupnost. Oceniti bo tudi moral, ali bi bilo treba predpisati za uresničevanje posebne pravice romske skupnosti do predstavnika v občinskem svetu še druge kriterije (npr. organiziranost, število pripadnikov). ..." Še naprej (13. točka obrazložitve) pa: "..... Vsi navedeni strokovni viri navajajo, da na določenih zaokroženih območjih v Prekmurju, na Dolenjskem, v Posavju, v Beli krajini ter deloma na Gorenjskem že stoletja živi romsko prebivalstvo...... Upoštevajoč, da je avtohtonost romske skupnosti na območju Mestne občine Novo mesto nesporno ugotovljena, Ustavno sodišče ugotavlja, da bi Mestna občina Novo mesto že na podlagi sedanje ureditve lahko uresničila svojo zakonsko obveznost iz petega odstavka 39. člena ZLS in omogočila romski skupnosti izvolitev predstavnika v Občinski svet na lokalnih volitvah jeseni leta 1998. Iz navedenega razloga je Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijani statut v neskladju z ZLS, ker ne določa, da ima romska skupnost, ki je avtohtono naseljena na območju Mestne občine Novo mesto, svojega predstavnika v Občinskem svetu ."
6. Kaj po mojem mnenju izhaja iz citiranih navedb, vsebovanih v odločbi Ustavnega sodišča. Najprej to, da je Ustavno sodišče sprejelo kriterij avtohtonosti, ki ga je uzakonil ZLS v petem odstavku 39. člena, čeprav Ustava v 65. členu govori o položaju in posebnih pravicah romske skupnosti in ne avtohtone romske skupnosti, kot je to v primeru 64. člena Ustave, ki govori o avtohtoni italijanski in madžarski narodni skupnosti v Sloveniji in njunih posebnih pravicah (pri manjšinah je torej avtohtonost ustavna kategorija). Sprejelo ga je, čeprav bo lahko še predmet ustavnosodne presoje. Še več - zakonodajalcu je celo naložilo, da predpiše merila, na podlagi katerih bodo občine lahko ugotavljale obstoj avtohtone romske skupnosti na njihovem območju. Zakonodajalcu je na ta način odvzelo možnost, da bi avtohtonost pri urejanju položaja in pravic romske skupnosti sploh opustil. V tem prepričanju me še dodatno utrjuje dejstvo, da je Ustavno sodišče prav glede na kriterij avtohtonosti ugotovilo neskladnost Statuta z ZLS, češ da je avtohtonost romske skupnosti na območju Mestne občine Novo mesto nesporno ugotovljena in da zato ni razlogov, da ne bi omogočil romski skupnosti izvolitev predstavnika v Mestni svet.
7. Če pustim ob strani vprašanje, zakaj samo enega, pa ne morem mimo vprašanja, zakaj ne tudi v drugih občinah. Isto kot za Mestno občino Novo mesto, je ugotovljeno tudi za Posavje, za Belo krajino ter deloma za Gorenjsko: tudi tam že stoletja živi romsko prebivalstvo. Torej ni nobenega razloga, da ne bi tudi v občinah s teh območij imeli Romi predstavnike v občinskih svetih. In čemu potem kriteriji in morebitna dodatna merila (npr. organiziranost, število pripadnikov), ki naj jih na "ukaz" Ustavnega sodišča sprejme zakonodajalec, da bo odpravil neskladnost ZLS z Ustavo?
8. Res - zakaj? Ob takšnem in edinem kriteriju ugotovitve neskladnosti Statuta z ZLS, je nadaljnje zakonsko urejanje (razen glede števila predstavnikov Romov v posameznem občinskem svetu) popolnoma nepotrebno. In zakaj sem glasoval za del izreka, ki ugotavlja neskladnost ZLS prav zaradi tega, ker ne ureja tistega, kar tudi po mojem prepričanju, če bi glasoval za nezakonitost Statuta, za izvrševanje pravice Romov do predstavnika v občinskem svetu sploh ni potrebno urediti. Zato, ker iz 65. člena Ustave izhaja, da je ustavodajalec ureditev položaja in posebnih pravic romske skupnosti opredelil kot nalogo v državni pristojnosti oziroma kot nalogo zakonodajalca.
To pa pomeni, da je od zakonodajalca odvisno, ali bo kot kriterij sploh uporabil avtohtonost (če je sploh lahko kriterij). Prav tako je od njega odvisno, katera druga merila bo morebiti še predpisal (organiziranost, število pripadnikov, ipd.). Pa tudi če pozabim na ta pomislek, je po mojem mnenju zakonodajalec dolžan urediti še nekatera druga vprašanja. Zlasti tudi to, kako se sploh pripadnost romski skupnosti ugotavlja in kako se ugotavlja za posameznega njenega pripadnika, da prebiva na območju občine, ki predstavlja volilno enoto, in je kot tak "občan - pripadnik romske skupnosti", kar je podlaga za vpis v posebni volilni imenik. Od slednjega je odvisno, kdo ima sploh pravico voliti in biti voljen za člana občinskega sveta - pripadnika romske skupnosti. To so vprašanja, ki jih mora urediti zakon, da bi pripadniki romske skupnosti sploh lahko uresničili svojo posebno volilno pravico. Zakonska ureditev teh vprašanj pomeni tudi ureditev tistih "pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za izpolnitev obveznosti občine". Še več - po mojem trdnem prepričanju morajo biti z zakonom urejena tudi zato, da bo vsem pripadnikom romske skupnosti na območju celotne Slovenije zagotovljena enakost pri uresničevanju njihove posebne volilne pravice. Zgolj določba v občinskem statutu, da imajo predstavnika (lahko tudi dva ali tri) v občinskem svetu, jim pri njenem dejanskem in enakopravnem uresničevanju nič ne pomaga. Daje samo navidezen vtis ustavnosti in zakonitosti.
dr. Janez Čebulj
Opombe:
1Ker o tem, zakaj naj bi šlo za notranje nasprotje v odločbi, piše že sodnik Testen v 2. točki njegovega pritrdilnega ločenega mnenja, tega v svojem ločenem mnenju ne bom ponavljal.
2Slovar slovenskega knjižnega jezika, DZS, Ljubljana 1994, stran 28.
3Madžarska je v manšinjskem Zakonu LXXVII. iz leta 1993 določila, da je lahko skupina priznana za narodno manjšino, če je prisotna na Madžarskem najmanj 100 let, če so njeni člani madžarski državljani in imajo poseben jezik, kulturo in tradicijo. Romi so največja etnična skupina na Madžarskem s 4% deležem v številu prebivalstva (povzeto po East European Constitutional Review, Winter 1998, stran 16). V Avstriji, ki je z odlokom Zvezne vlade priznala Rome kot narodno skupnost v smislu Zakona o narodnih skupnostih leta 1993, morajo biti pripadniki narodne skupnosti avstrijski državljani in živeti morajo že desetletja kot državljani v državi (25 do 90 let). Povzeto iz zbornika refereratov Poti za izboljšanje položaja Romov, op. cit., stran 66.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
1. Med posameznimi točkami izreka - in vzporedno ter še jasneje tudi med posameznimi točkami obrazložitve - v tej odločbi obstaja notranje nasprotje. Zdi se mi potrebno, da to nasprotje osvetlim in poleg razlogov, ki so navedeni že v odločbi, navedem še dodatne razloge, zakaj sem lahko glasoval tudi za tako prima facie notranje nekonsistentno rešitev. To se mi zdi potrebno zato, da bi preprečil morebitni vtis, da je sodišče ob presoji Statuta nevede podrlo to, kar je postavilo ob presoji Zakona, pa tudi zato, da preprečim morebitne napačne predstave o preširokem precedenčnem učinkovanju odločbe v delu, ki se nanaša na Statut.
2. Notranje nasprotje, na katero opozarjam v prejšnji točki, je naslednje: Ustavno sodišče v 1. točki izreka ugotavlja protiustavnost ZLS, to protiustavnost pa v tč. 12 obrazložitve utemeljuje s tem, da v ZLS obstaja protiustavna pravna praznina, ker ne vsebuje določb, ki bi omogočale operacionalizacijo določbe petega odstavka 39. člena ZLS. Zakon bi namreč moral vsebovati kriterije, na podlagi katerih bo mogoče ugotoviti, ali na območju posamezne občine živi avtohtono naseljena romska skupnost. Ta utemeljitev torej pomeni, da po obstoječem pravnem stanju na ustavno skladen način ni mogoče ugotoviti, v katerih občinah živi avtohtono naseljena romska skupnost. Glasoval sem za odločbo, pomeni torej, da s tem stališčem soglašam. V 2. točki izreka pa je nato Ustavno sodišče ugotovilo, da je Statut MO Novo mesto v neskladju z (istim) ZLS, ker ne določa, da ima tamkajšnja avtohtono naseljena romska skupnost svojega predstavnika v mestnem svetu. Ta točka izreka pa ima svojo utemeljitev v 13. točki obrazložitve, kjer je moralo Ustavno sodišče vsaj za Novo mesto ugotoviti ravno to, za kar je v prejšnji točki ugotovilo, da se ugotoviti ne da. Glasoval sem za odločbo, torej soglašam tudi s takšnim stališčem.
3. Kako je mogoče vendarle logično premostiti navedeno nasprotje znotraj odločbe same? Ustava v 65. členu romski skupnosti, ki živi v Sloveniji, ne da jasno opredeljenega položaja in posebnih pravic. Ureditev tega vprašanja v celoti odkazuje na zakon.
Vendar že sama omemba te skupnosti in ustavni ukaz, naj se z zakonom uredijo tudi posebne pravice te skupnosti, dajejo tej skupnosti ustavno varovan, po naravi stvari v določenih pogledih privilegiran položaj. V tem pogledu bi odsotnost vsakršne zakonske ureditve, ki bi določala posebne pravice te skupnosti, že sama po sebi predstavljala protiustavno pravno praznino. Kot velja po pravilu, tudi za to pravno praznino ni mogoče in tudi ni potrebno opredeliti, kje natančneje v pravnem sistemu se nahaja: v katerem zakonu ta ureditev manjka oziroma, ali bi bilo ta položaj morebiti treba urediti s posebnim "sistemskim" zakonom.
4. V zvezi z obravnavano zadevo je treba posebej omeniti, da pravica romske skupnosti, da ima v predstavniškem telesu določenih lokalnih skupnosti vsaj enega predstavnika, ne izhaja neposredno iz Ustave. Takšno pravico je (kot eno od možnih posebnih pravic) podelil romskim skupnostim, ki so avtohtono naseljene na določenem območju, šele ZLS v petem odstavku 39. člena. Gre za določbo, ki določa del vsebine ustavno zagotovljenega (posebnega) položaja romske skupnosti. Od tu naprej pa je mogoče govoriti o pravni praznini ne le zato, ker določba, ki ni jasno opredeljena, v nasprotju z 2. členom Ustave omogoča različno uporabo in arbitrarnost organov, marveč tudi zato, ker ravno ta predpis, ki se je lotil urejanja ustavno varovanega položaja iz 65. člena Ustave, tega ne izpelje do konca. Pravna praznina na tem mestu predstavlja torej tudi kršitev 65. člena Ustave. Ne gre torej samo za neizpolnitev zakonske obveznosti iz 39. člena ZLS, ampak tudi za neizpolnitev obveznosti iz 65. člena Ustave.
5. Ustavno sodišče je v tej zadevi opravilo tudi javno obravnavo. Že s to odločitvijo je nakazalo svoje pravno naziranje o predmetu spora. Javna obravnava je namreč procesno dejanje, namenjeno predvsem ugotavljanju dejstev. Tudi v resnici je na javni obravnavi Ustavno sodišče preverjalo med drugim dejstva, ali na območju MO Novo mesto živi romska skupnost, kako številčno močna je in koliko časa tam že živi. Ugotovitve o tem je sodišče povzelo v 13. točki obrazložitve. Bistveno se mi zdi omeniti še, da je poleg navedenih dejstev predstavnik Urada za narodnosti izrecno potrdil, da so na navedenem območju Romi tudi ustrezno organizirani, kar je tudi po moji presoji eden ključnih pogojev, da je sploh mogoče govoriti o skupnosti "zase", kot neki realnosti, katere interesi se lahko izražajo preko izvoljenega predstavnika. Vse to so bili razlogi, da so v tem posamičnem primeru vsi strokovnjaki, ki so sodelovali v postopku, kljub odsotnosti oziroma premajhni določenosti vsebine ene od premis lahko napravili dovolj zanesljivo konkluzijo, da na območju MO Novo mesto živi avtohtona romska skupnost. Javna obravnava in kontradiktoren način ugotavljanja dejstev je torej eden od razlogov da je bilo v primeru MO Novo mesto mogoče ugotoviti, da tu živi avtohtona romska skupnost, kljub poprejšnji načelni ugotovitvi, da obstoječa zakonodaja takšno ugotovitev praviloma (zakaj samo "praviloma", čeprav se v besedilu odločbe ta izraz ne pojavlja, glej v nadaljevanju) onemogoča.
6. Nadalje je treba upoštevati, da je imel spor glede ustavnosti in zakonitosti Statuta, čeprav je potekal v postopku tkim. abstraktne kontrole, številne značilnosti, ki ga močno približujejo postopkom ustavne pritožbe. Šlo je za spor, ki ga je sprožil predstavnik skupnosti, ki se je na lokalnih volitvah v konkretni občini potegoval za svetniško mesto, pa mu takšna kandidatura v tem primeru ni bila omogočena. Statut je občinski predpis in v tem delu ima tudi ta odločitev Ustavnega sodišča učinke erga omnes, vendar je pri presoji, koliko izrek glede Zakona res prejudicira odločitev glede tega statuta, treba upoštevati, da se položaj glede možnosti, da se v tem pogledu presoja ustavnost oziroma zakonitost statutov posameznih občin, lahko tudi pomembno razlikuje. Normodajalec mora namreč pri sprejemanju splošnih aktov upoštevati tipične situacije. Tudi Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da pri sprejemanju predpisov normodajalec ne more upoštevati prav vsakega možnega položaja. V danem primeru, kjer gre za očitek zakonodajne opustitve, se je to odrazilo tako, da na nivoju abstraktne presoje, kjer mora imeti tudi Ustavno sodišče pred očmi tipične položaje, vzdrži utemeljitev sodišča, da ZLS predstavlja oviro za uresničevanje pravice iz 65. člena Ustave. Vnaprej je namreč utemeljeno predvideti, da ne bo mogoče brez arbitriranja dovolj zanesljivo odgovoriti na vprašanje, ali prav v vsaki občini, kjer živijo tudi Romi, živi tudi avtohtona skupnost, ki ji pripada predstavnik v občinskem svetu. V konkretnem primeru MO Novo mesto pa se je na javni obravnavi izkazalo, da gre za - v opisanem pogledu - atipičen primer, kjer je Ustavno sodišče s pomočjo strokovnih mnenj lahko brez arbitriranja tudi ob odsotnosti eksplicitne zakonske podlage napravilo sklep, da gre za takšno skupnost.
7. Ustavno nesprejemljivo bi bilo, če bi Ustavno sodišče to, konkretno in po opisanih značilnostih vendarle posebno romsko skupnost samo zaradi ohranjanja videza notranje koherentnosti lastne odločbe prikrajšalo za predstavništvo v občinskem svetu in uresničevanje njene ustavne pravice odložilo do časa, ko bo Državni zbor, ki je doslej pri tovrstnih odločitvah že večkrat pokazal nedopustno inertnost, vprašanje uredil na način, ki bo odpravil potrebo po arbitriranju na območjih, kjer bi ob obstoječi zakonski ureditvi brez takega arbitriranja ne šlo.
Franc Testen