Rm-1/00
Natisni
Opravilna št.:
Rm-1/00
Datum odločitve:
19. 4. 2001
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 43/2001 in OdlUS X, 78
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2001:Rm.1.00
Akt:
Sporazum med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju, 1. čl.
Izrek:
Člen1 Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju ni v neskladju z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije.

Člen 1 Sporazuma iz prejšnje točke ni v neskladju z 2. členom Ustave.
Evidenčni stavek:
Po svoji pravni naravi spada Sporazum med tako im. teritorialne ali radicirane mednarodne pogodbe. To niso pogodbe o meji, temveč sporazumi o sodelovanju držav na določenih, najpogosteje na obmejnih območjih. Njihov predmet urejanja je lahko maloobmejni promet oseb, blaga ali storitev, varstvo, urejanje in uporaba vodotokov ter morja na obmejnem območju, varstvo obmejnih območij pred onesnaženjem, različne oblike sodelovanja obmejnih organov in mednarodne služnosti.
Ker se Sporazum kot mednarodna pogodba o obmejnem režimu neposredno dotika vprašanja izvrševanja oblasti na obmejnem območju, je Ustavno sodišče opravilo presojo 1. člena Sporazuma glede na pomen II. razdelka Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevnju TUL) v zvezi z njeno določbo, da je meja med Slovenijo in Hrvaško meja "v okviru dotedanje SFRJ" in torej domnevno znana, vendar še ne konkretizirana v mednarodni pogodbi o meji in določena v naravi. Pomen II. razdelka TUL v delu, ki govori o meji med Slovenijo in Hrvaško, je Ustavno sodišče razlagalo na podlagi načela uti possidetis, ki je splošno priznano načelo mednarodnega prava in kot takšno zavezujoče tudi za Slovenijo. Z uporabo načela uti possidetis je Ustavno sodišče ugotovilo, da je s trenutkom nastanka suverene in neodvisne Slovenije njena nekdanja republiška meja s Hrvaško "v okviru dosedanje SFRJ" postala njena mednarodnopravno zaščitena državna meja.
Ker gre pri Sporazumu za mednarodno pogodbo, ki še ni postala del notranjega pravnega reda Republike Slovenije, je Ustavno sodišče za njeno razlago uporabilo razlagalne določbe prvega, drugega in tretjega odstavka 31. člena Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb (v nadaljevanju DKPMP). Ugotovilo je, da Sporazum, ki določa obmejno območje na kopnem in ki obsega naselja v Sloveniji in na Hrvaškem, zajeta v Prilogah A in B (1. odstavek 1. člena Sporazuma), dejansko sledi TUL in ob njeni razlagi, kot jo je podalo Ustavno sodišče, ni z njo v nasprotju.
Tudi glede obmejnega območja na morju, ki je opredeljeno kot funkcionalna celota (tretji odstavek 1. člena) in se prostorsko ne ujema povsem z obmejnim območjem na kopnem, je Ustavno sodišče ugotovilo, da Sporazum ne prejudicira državne meje v nasprotju s TUL.
Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da vprašanje, ali bo izvajanje sporazuma v praksi dejansko pripeljalo na določenih delih meje na kopnem do neke vrste "določitve" mejne črte, pa čeprav le za potrebe izvajanja Sporazuma, oziroma, ali bo takšno izvrševanje dejanske oblasti utegnilo poslabšati položaj Slovenije v morebitnih kasnejših pogajalskih postopkih, ni ustavnopravno, temveč politično vprašanje, katerega težo mora nase prevzeti Državni zbor pri odločanju o ratifikaciji Sporazuma.
Ustavno sodišče je opravilo tudi oceno skladnosti 1. člena Sporazuma z 2. členom Ustave. Oceniti je moralo, ali so določbe Sporazuma, glede na predmet in namen Sporazuma, jasne, razumljive in nedvoumne in ali jih je mogoče uporabljati brez posebne razlage organov, pristojnih za njihovo izvajanje. Pri tem je upoštevalo, da sporazum ni dogovor o določitvi državne meje, temveč sporazum o obmejnem sodelovanju, in zato ne more urejati vprašanj, ki so sicer med državama lahko odprta. Druga odprta vprašanja med državama niso predmet tega Sporazuma in tudi ni njegov namen urejanje takih vprašanj. Ustavno sodišče je ugotovilo, da analiza Sporazuma pokaže, da njegove določbe odgovarjajo navedenim kriterijem, da so torej, ob upoštevanju njegovega namena in predmeta, skladne z 2. členom Ustave.
Glede vprašanja, ali ne bo izvajanje 1. člena Sporazuma poslabšalo morebitnega položaja Slovenije v pogajanjih s Hrvaško, je Ustavno sodišče poudarilo, da pri ocenjevanju skladnosti 1. člena Sporazuma z 2. členom Ustave ni mogoče izhajati iz predpostavke, da bosta slovenski del Stalne mešane komisije in Vlada pri izvrševanju Sporazuma sprejemala odločitve, ki bi bile v škodo Sloveniji. Takšen morebitni pomislek ne predstavlja vprašanja ustavnosti (skladnosti z 2. členom Ustave), pač pa vprašanje zaupanja v izvršno vejo oblasti in političnega tveganja, ki ga ocenjuje Državni zbor kot zakonodajalec, in torej ne gre za vprašanje ustavnopravne ocene, ki bi bilo v pristojnosti Ustavnega sodišča.
Geslo:
Ustavno sodišče, nepristojnost za presojo zaupanja v izvršno vejo oblasti.
Ustavno sodišče, presoja ustavnosti mednarodne pogodbe (preventivna).
Načela pravne države.
Država, državna meja, določitev, obmejno sodelovanje.
Morje, plovni sistem, državna meja.
Mednarodne pogodbe, teritorialne, ratificirane.
Mednarodne pogodbe, obmejno sodelovanje.
Mednarodne pogodbe, perpetualne.
Načelo uti possidetis.
Predpisi, določnost, jasnost, nedvomnost.
Ustavno sodišče, pristojnost za presojo političnega tveganja.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 4., 8., 86., 160. čl.
Temeljna ustavna listina o samostojnosti in nedovisnoti Republike Slovenije (TUL), II. razdelek
Konvencija Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu, 22. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 70. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997, Uradni list RS, št. 40/97 - OdlUS VI,86.
Vrsta zadeve:
presoja mednarodnih pogodb
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Poslanci Državnega zbora
Datum vloge:
27. 1. 2000
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
mnenje o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo
Dokument:
US20773
Dokument v PDF obliki:
Rm-1-00.pdf
195 KB
Prenesite datoteko
Rm-1-00_LM Škrk.pdf
137 KB
Prenesite datoteko
Rm-1-00_LM Testen.pdf
131 KB
Prenesite datoteko
Rm-1-00_LM Ude.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
Rm-1-00_LM Wedam.pdf
120 KB
Prenesite datoteko
Rm-1-00_LM Ribičič.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
Rm-1-00_Čebulj.pdf
196 KB
Prenesite datoteko
Rm-1/00-29
19. 4. 2001
M N E N J E
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti mednarodne pogodbe, začetem na predlog tretjine poslancev Državnega zbora, na seji dne 19. aprila 2001
izreklo mnenje:
1. Člen1 Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju ni v neskladju z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije.
2. Člen 1 Sporazuma iz prejšnje točke ni v neskladju z 2. členom Ustave.
O b r a z l o ž i t e v
A.
I. Predlog tretjine poslancev
1. Tretjina poslancev Državnega zbora je 27. 1. 2000 vložila na Ustavno sodišče predlog za izrek mnenja o skladnosti Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju (v nadaljevanju Sporazum ali BHROPS).
Predlagatelji so svoj predlog dopolnili 3. 3. 2000 in 5. 4. 2000.
2. Predlagajo, naj Ustavno sodišče izreče mnenje o skladnosti BHROPS z Ustavo, ker naj bi bil, po prepričanju nekaterih poslancev, 1. člen v nasprotju z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju TUL). Sporni člen naj bi prejudiciral določitev poteka državne meje med Slovenijo in Hrvaško. Predlagatelji, ki, kot navajajo, ne dvomijo v ustavnost navedenega sporazuma, predlagajo oceno njegove ustavnosti, da bi tako odpravili vsakršen pomislek o morebitni neustavnosti in da bi tako tudi zavrnili očitek, da podpirajo neustaven sporazum.
II. Odgovor Vlade
3. Vlada navaja, da je bil namen sklenitve Sporazuma jasno opredeljen že v Pobudi za sklenitev Sporazuma z dne 27. 7. 1993, ki je bila po 59. členu Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 1/91- v nadaljevanju ZZZ) posredovana Odboru Državnega zbora za mednarodne odnose: "Sporazum o obmejnem prometu in sodelovanju je namenjen ljudem (dvolastniki, dnevne in tedenske migracije delavcev in šolajočih se otrok iz ene v drugo državo, izenačevanje življenjskih razmer italijanske manjšine na obeh straneh meje, prometne povezave posameznih območij z območjem v drugi državi), ki živijo ob slovensko - hrvaški meji in ki jim meja povzroča številne vsakdanje življenjske težave" (tretji odstavek I. točke Pobude).
4. Vlada posebej poudarja nepovezanost med določbami BHROPS z vprašanjem dokončne določitve in označitve državne meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško. Pri tem navaja, da sta vladi obeh držav 30. 7. 1993 sklenili Sporazum o ustanovitvi in pristojnostih skupnih organov za ugotovitev in označitev državne meje (Uradni list RS, št. 55 - MP, št.16/93). Na podlagi tega sporazuma je bila ustanovljena mešana diplomatska komisija (v nadaljevanju Diplomatska komisija) z nalogo, da v pogajalskem procesu ugotovi in označi državno mejo. Poleg tega preambula Sporazuma, ki določa cilje in namen sporazuma, in še zlasti njegov 59. člen, izključujeta vsakršen dvom, da bi BHROPS prejudiciral potek državne meje.
5. Vlada navaja tudi možne negativne posledice, ki bi jih neratifikacija Sporazuma imela za režim ob meji s Hrvaško po vstopu Slovenije v schengenski režim. Navaja, da Protokol o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvire Evropske unije (v nadaljevanju EU), ki je sestavni del Amsterdamske pogodbe, v 8. členu določa, da morajo vse države kandidatke za članstvo v EU v popolnosti prevzeti t.i. schengenski pravni red. Vlada zatrjuje, da bo sklepanje sporazumov o obmejnem prometu po pristopu v "schengenski krog" zahtevalo izrecno soglasje vseh držav članic, saj gre za prestop zunajnih meja, kjer se kontrola opravlja za vse članice. Sklepanje obmejnih sporazumov naj bi bilo še dodatno oteženo po uveljavitvi IV. poglavja Pogodbe o Evropski skupnosti (Visas, asylum, immigration and other policies to free movement of persons), ki spada v t.i. prvi steber EU in bo urejeno z instrumenti prava Skupnosti. Vlada navaja, da praksa sprejemanja sosednjih držav Italije in Avstrije v "schengenski krog" kaže, da so ostale države članice sprejele njune sporazume o obmejnem sodelovanju s Slovenijo kot stanje, ki sta ga državi prinesli s seboj, zato sta bila brez posebnih zapletov sprejeta v schengenski pravni red kot prilogi Skupnega priročnika.
6. Vlada je priložila tudi zabeležko s sestanka pravnih strokovnjakov v zvezi z vprašanji, ki ovirajo nadaljni postopek ratifikacije BHROPS, ki je bil dne 15. 7. 1998. Na sestanku sta med drugimi sodelovala tudi mednarodnopravna strokovnjaka prof. dr. Borut Bohte in doc. dr. Miha Pogačnik s Pravne fakultete Univerze v Ljubljani. Iz njune razprave je razvidno, da sta utemeljevala obstoj kopne meje med Slovenijo in Hrvaško na podlagi TUL, ki jo bo treba v naravi ugotoviti in označiti. Pri tem sta se sklicevala na Mnenje št. 3 Arbitražne komisije za Jugoslavijo. Glede meje na morju med državama sta zagovarjala stališče, da jo bo treba določiti, ker med njima ta meja še ni bila določena. Iz njunih izvajanj sledi, da Sporazum glede na izrecno varovalko v 59. členu ne prejudicira poteka bodoče meddržavne meje s Hrvaško.1
B. - I.
III. Namen sklenitve, vsebina in pravna narava Sporazuma
7. Temeljni razlog za sklenitev Sporazuma je bilo dejstvo, da je z osamosvojitvijo Slovenije in Hrvaške bivša republiška meja med njima postala državna meja. To je nesporno otežilo življenje in delo ljudi na obmejnem območju. Namen Sporazuma je torej ljudem na obmejnem območju olajšati njihovo vsakdanje življenje in delo, kar je Vlada izrecno navedla v Pobudi za sklenitev Sporazuma. V ta namen sta se ministrstvi za notranje zadeve obeh držav že v letih 1991 in 1992 zapisniško dogovorili o praksi izvajanja določenih olajšav za obmejno prebivalstvo.
8. Namen sklenitve Sporazuma izhaja iz njegove preambule, ki je "...v želji (pogodbenic), da omogočita in uredita promet oseb med obmejnima območjema in izboljšata življenjske razmere obmejnega prebivalstva, ... omogočita čimbolj prosto gospodarsko sodelovanje..." in se pri tem zavedata,"...da so obmenjne lokalne skupnosti temelj dobrega sodelovanja med sosednjima državama". Sporazum je razdeljen na deset poglavij ter ima osem prilog (A,B,C,D,E,F,G,H), ki so njegov sestavni del (četrti odstavek 60. člena) .
9. Naslovi posameznih poglavij so:
I. Območje uporabe sporazuma (1. člen)
II. Prehajanje meje v obmejnem prometu in listine za prehajanje meje (2. do 10. člen)
III. Kmetijska in gozdarska dejavnost, dvolastniki in prehajanje meje (11. do 19. člen)
IV. Prestopanje meje zunaj uradno odprtih mejnih prehodov (20. in 21. člen)
V. Devizne in carinske olajšave (22. do 24. člen)
VI. Pomorski in kopenski promet na obmejnem območju (25. do 40. člen)
VII. Obmejno gospodarsko sodelovanje (41. do 53. člen)
VIII. Organi za izvajanje sporazuma (54. in 55. člen)
IX. Vidiranje, zavrnitev izdaje in odvzem listin ter prevzem zavrnjenih oseb (56. in 57. člen)
X. Splošne določbe (58. do 60. člen).
10. Po svoji pravni naravi spada Sporazum med t.i. teritorialne2 ali radicirane3 mednarodne pogodbe. To niso pogodbe o meji, temveč sporazumi o sodelovanju držav na določenih, najpogosteje na obmejnih območjih. Njihov predmet urejanja je lahko maloobmejni promet oseb, blaga ali storitev, varstvo, urejanje in uporaba vodotokov ter morja na obmejnem območju, varstvo obmejnih območij pred onesnaženjem, različne oblike sodelovanja obmejnih organov in mednarodne služnosti. Čeprav so obmejni sporazumi, sklenjeni kot dvostranski ali celo večstranski, v praksi držav pogosti, je doktrina in meddržavna judikatura o njihovi pravni naravi relativno skromna4.
Poglavitna razlika med obmejnimi sporazumi in mednarodnimi pogodbami o določitvi (in/ali označitvi) državne meje je v tem, da gre pri slednjih za t.i. stalne pogodbene režime ali pogodbe, sklenjene za nedoločen čas in pri njih ni mednarodnopravno dopustno uveljavljati bistveno spremenjenih okoliščin (klavzule rebus sic stantibus) kot razloga za prenehanje veljavnosti ali odstop od pogodbe5. Glede tega vprašanja imajo obmejni sprazumi, ki se lahko sklepajo za določen ali nedoločen čas, naravo splošnih mednarodnih pogodb. BHROPS se sklepa za tri leta in se molče podaljšuje za vsako naslednje leto, če ga nobena od pogodbenic ne odpove pisno po diplomatski poti šest mesecev pred iztekom njegove veljavnosti (drugi odstavek 60. člena). Določa pa Dunajska konvencija o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb6, da tako pri pogodbah o mejah (Mejni režimi, člen 11) kakor tudi pri drugih teritorialnih pogodbah (Drugi teritorialni režimi, 12. člen), kamor spada Sporazum, nasledstvo držav nima učinkov na nadaljevanje njihove veljavnosti7 zaradi njihove tesne povezanosti z določenim območjem. Izjeme so vojaške služnosti (tretji odstavek 12. člena). Vendar to vprašanje, razen osvetlitve pravne narave Sporazuma kot teritorialne pogodbe, v obravnavanem primeru ni pravno relevantno. V tem primeru namreč ne gre za vprašanje ustavne skladnosti obmejnega sporazuma, ki je predmet nasledstva držav, temveč gre za vprašanje ustavnosti novega sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, kot državama naslednicama nekdanje SFRJ, ki medsebojno še nista sklenili dogovora o državni meji.
IV. Sporna določba
11. Prvi člen Sporazuma se glasi:
"1. Obmejno območje na kopnem po tem sporazumu obsega: v Republiki Sloveniji naselja, navedena v prilogi A, v Republiki Hrvaški naselja, navedena v prilogi B.
2. Spremembe območij naselij in drugih upravnih teritorialnih enot ne vplivajo na obseg obmejnih območij, na katere se nanaša ta sporazum.
3. Obmejno območje na morju po tem sporazumu je morski prostor pod suverenostjo vsake od pogodbenic, ki leži severno od vzporednika 45 stopinj in 10 minut severne zemljepisne širine ob zahodni obali Istre, od zunajnega roba teritorialnega morja Republike Hrvaške, kjer se ta vzporednik dotika s kopnim zahodne obale Istre (Grgatov rt Funtana).
4. Obmejno območje na morju za področje obmejnega morskega ribolova je omejeno na teritorialni morji vsake od pogodbenic v okviru obmejnega območja na morju iz tretjega odstavka tega člena."
V. Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije
12. TUL je predpis ustavnega ranga, na podlagi katerega je bila vzpostavljena suverenost in neodvisnost Republike Slovenije.
Razdelek II TUL se glasi:
"Državne meje Republike Slovenije so mednarodno priznane državne meje dosedanje SFRJ z Republiko Avstrijo, z Republiko Italijo in Republiko Madžarsko v delu, v katerem te države mejijo na Republiko Slovenijo, ter meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško v okviru dosedanje SFRJ."
B. - II.
VI. Pristojnost in pravna narava mnenja Ustavnega sodišča
13. Drugi odstavek 160. člena Ustave se glasi: "Na predlog Predsednika republike, Vlade ali tretjine poslancev Državnega zbora izreka Ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe mnenje o njeni skladnosti z Ustavo. Državni zbor je vezan na mnenje Ustavnega sodišča." Z navedeno ureditvijo je Ustavnemu sodišču poleg pristojnosti, ki so navedene v prvem odstavku 160. člena Ustave, dana posebna pristojnost predhodne (a priori) ustavnosodne kontrole mednarodnih pogodb.8 Ustavno sodišče je v mnenju št. Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997 (Uradni list RS, št. 40/97 in OdlUS VI, 86) v 12. točki med drugim zapisalo: "V našem ustavnopravnem redu so v hierarhiji pravnih aktov mednarodne pogodbe nad zakonskimi določbami. Po določbi 8. člena Ustave morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Po določbi drugega odstavka 153. člena Ustave morajo biti zakoni v skladu z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral Državni zbor, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa tudi v skladu z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami. Da bi dejansko zagotovil to skladnost, je ustavodajalec v drugi alinei prvega odstavka 160. člena Ustave določil pristojnost Ustavnega sodišča, da odloča o skladnosti zakonov in drugih predpisov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami. Mednarodne pogodbe so torej v hierarhiji pravnih aktov v Sloveniji višje od zakonskih določb. Ne sprejema pa naš pravni red primata mednarodnega prava nad ustavnimi določbami." Namen predhodne ustavnosodne kontrole mednarodnih pogodb je torej preprečiti, da bo država v trenutku ratifikacije mednarodne pogodbe prevzela mednarodnopravno obveznost, ki bo v nasprotju z Ustavo.
14. Predmet presoje so le določbe mednarodne pogodbe, ki je sama v postopku ratifikacije - torej pogodbe, ki še ni ratificirana.
O predmetu presoje izreče Ustavno sodišče mnenje o skladnosti z Ustavo. Mnenje Ustavnega sodišča, izdano po določbi drugega odstavka 160. člena Ustave, ni posvetovalno mnenje. Kljub drugačnemu imenu gre za odločitev Ustavnega sodišča, katere pravna narava je po učinkih vsebinsko enaka drugim odločbam Ustavnega sodišča. Od odločb se razlikuje po tem, da Ustavno sodišče z njo ne sme poseči v samo mednarodno pogodbo, tako kot lahko posega v notranjepravne akte - ki jih v primeru ugotovljene neskladnosti razveljavlja ali odpravlja. Tudi v primeru presoje skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo Ustavno sodišče deluje kot državni organ notranjega prava. Prav zato Ustavno sodišče opravi presojo mednarodne pogodbe z vidika skladnosti z Ustavo, ne pa tudi z vidika skladnosti z mednarodnim pravom.
15. Iz dela določbe 160. člena Ustave, ki določa vezanost na mnenje, ki ga izreče Ustavno sodišče, je mogoče razbrati tudi pravne učinke tega mnenja. Kadar Ustavno sodišče izreče mnenje o neskladnosti posameznih določb mednarodne pogodbe z Ustavo, je učinek takšne odločitve naslednji: 1) če je mogoče pogodbo ratificirati s pridržkom, jo Državni zbor lahko ratificira samo pod pogojem, da na ustrezne določbe, za katere je bilo izrečeno mnenje o neskladnosti, izjavi pridržek, 2) če pa pogodba ne dovoljuje pridržka oziroma ta po določbah Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb (v nadaljevanju DKPMP) ni dopusten, Državni zbor ob veljavni ustavni ureditvi ne sme ratificirati takšne mednarodne pogodbe oziroma jo lahko ratificira potem, ko poprej ustrezno spremeni Ustavo. Navedeno razlago tega dela določbe 160. člena Ustave potrjuje tudi namen predhodne presoje ustavnosti mednarodne pogodbe - to je preprečiti, da država sprejme mednarodne obveznosti, nasprotne Ustavi. Odločitev Ustavnega sodišča ima namreč v vsakem primeru le notranjepravni učinek - mnenje je za Državni zbor obvezno, na mednarodnopravnem področju pa nima nobenih učinkov. Če do ustreznih ustavnih sprememb ne pride, Državni zbor mednarodne pogodbe ne sme ratificirati. Kadar Ustavno sodišče izreče mnenje, da mednarodna pogodba ni v neskladju z Ustavo, je odločitev o sprejemu zakona o ratifikaciji stvar politične presoje Državnega zbora.
VII. Postopkovni vprašanji in obseg presoje
16. Predlog za oceno ustavnosti lahko vložijo le trije z Ustavo določeni predlagatelji: Predsednik republike, Vlada ali tretjina poslancev Državnega zbora. Ustavno sodišče se je opredelilo tudi glede položaja predlagateljev, ki je v obravnavanem primeru specifičen, ker predlagajo izrek mnenja o skladnosti z Ustavo poslanci, ki menijo, da je Sporazum v skladu z Ustavo, in ne poslanci, ki menijo, da je Sporazum neskladen z Ustavo. Po mnenju Ustavnega sodišča drugi odstavek 160. člena Ustave določa kot pogoj za predlagateljsko pravico le določeno število poslancev (tretjina) in je zato njihovo stališče glede ustavnosti predlaganega sporazuma v oceno za njihov položaj kot predlagateljev nepomembno. Podobno je ravnalo Ustavno sodišče v zadevi št. Rm-1/97, kjer je izreklo mnenje o skladnosti Evropskega sporazuma o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske Unije, na drugi strani9 (v nadaljevanju Evropski sporazum) z Ustavo na predlog Vlade, čeprav je ta menila, da ni v nasprotju z Ustavo (3. točka obrazložitve). Čeprav gre po drugem odstavku 160. člena Ustave za predlog, je Ustavno sodišče glede tretjine poslancev uporabilo določbo 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 v nadaljevanju ZUstS). Enako je ravnalo v zadevi št. Rm-1/97, ko je bila predlagatelj Vlada. Zato je nadaljevalo postopek ne glede na iztek mandatne dobe Državnega zbora.
17. Ustavno sodišče je presojo opravilo le glede izrecno zatrjevane neskladnosti določb 1. člena Sporazuma z II. razdelkom TUL. Opravilo je tudi presojo skladnosti 1. člena Sporazuma z 2. členom Ustave. Edino ta člen je poleg II. razdelka TUL izrecno omenjen v gradivih, ki so jih predlagatelji predložili oziroma se nanje sklicevali v svojih vlogah (zapisnik delovnega pogovora pri predsedniku Državnega zbora z dne 13. 1. 2000).
B. - III.
VIII. Presoja skladnosti sporne določbe s TUL
18. Kot temeljni vprašanji presoje se postavljata vprašanji, ali Sporazum prejudicira mejo z Republiko Hrvaško in, ali je to v nasprotju s TUL.
19. Mednarodni sporazum o obmejnem prometu in sodelovanju praviloma predpostavlja, da je med državama že določena državna meja. Tako navaja tudi Vlada v svojem odgovoru (priloga 5). Po navedbi Vlade je običajno zaporedje sklepanja sporazumov takšno, da državi najprej skleneta mednarodno pogodbo o državni meji in zatem sporazum o obmejnem sodelovanju. Vendar takšno zaporedje ni pravilo. Kot primer izjeme navaja Vlada Videmski Sporazum med FLRJ in Republiko Italijo za ureditev osebnega prometa ter kopenskega in pomorskega prevoza med obmejnimi območji (v nadaljevanju Videmski sporazum).10 Ta navedba Vlade ni povsem točna. Kopna meja med nekdanjo Jugoslavijo in Italijo na obmejnem območju tega sporazuma je bila določena z Mirovno pogodbo z Italijo11 iz leta 1947 ter z Memorandumom o soglasju12, parafiranim 5. 10. 1954 v Londonu. Ni pa bila ob sklenitvi Videmskega sporazuma 1962 še določena morska meja med državama.
20. Vladi obeh držav sta 30. 7. 1993 sklenili Sporazum o ustanovitvi in pristojnostih skupnih organov za ugotovitev in označitev državne meje. Na podlagi tega Sporazuma je bila ustanovljena Diplomatska komisija z nalogo, da s pogajanji ugotovi in označi državno mejo.
21. Izpodbijani Sporazum nima neposrednih določb o meji, temveč našteva naselja, ki spadajo v obmejno območje na kopnem (prvi odstavek 1. člena in prilogi A in B). Takšen pristop določitve maloobmejnega območja je vseboval že Videmski sporazum13. Kje je pri tako določenem obmejnem območju njegova "zunanja" meja, je odvisno od predpisov posamezne pogodbenice, ki določajo obseg območja posameznih naselij. Enako velja za "notranjo" mejo obmejnega območja, ki je hkrati, upoštevajoč II. razdelek TUL, državna meja med pogodbenicama. Pri tako domnevani meji lahko pride do prekrivanj, če območja naselij niso usklajena in natančna ugotovitev in označitev državne meje še ni dogovorjena in izvedena v naravi. Sporazum torej ne rešuje vprašanj glede spornih delov meje na kopnem in pušča odprto vprašanje obstoja in določitve meje na morju. Nadalje ne odgovarja neposredno na vprašanje, katera država izvaja "efektivni nadzor" (oblast) na morebitnih spornih območjih. Vendar to ni predmet ustavnosodne presoje. Tako kot doslej, vsaka pogodbenica izvaja oblast na svojem domnevnem državnem območju v okviru obmejnega območja po BHROPS. Prvi odstavek 58. člena namreč določa, da se ob določbah Sporazuma uporabljajo vsi veljavni pravni predpisi pogodbenic.
22. Tudi opis obmejnega območja na morju nima določb o določitvi meje na morju. Njegova posebnost v primerjavi z obmejnim območjem na kopnem je v tem, da v tretjem odstavku 1. člena opredeljuje kot obmejno območje na morju enotni morski prostor pod suverenostjo vsake od pogodbenic, ki leži severno od vzporednika 45 stopinj in 10 minut zemljepisne širine ob zahodni obali Istre, merjeno od zunanjega roba teritorialnega morja Republike Hrvaške, do točke, kjer se ta vzporednik dotika s kopnim zahodne obale Istre (Grgatov rt Funtana). Sporazum torej zajema ves morski prostor severno od opisanega vzporednika, ki leži ob zahodni obali Istre nekoliko nad Vrsarjem, kot celoto, izvzemši v tem delu morja odprto morje in teritorialno morje Republike Italije. Tako opredeljeno obmejno območje na morju med drugim zajema ves morski prostor pod slovensko suverenostjo, glede na to, da njegovo območje na drugi (severni )strani ni določeno. Četrti odstavek 1. člena obmejno območje na morju za področje obmejnega morskega ribolova (torej za gospodarsko izkoriščanje živih morskih bogastev) omejuje na teritorialni morji vsake od pogodbenic. Pri tem je bistvena razlika med morsko in kopno mejo med državama v tem, da morsko območje, ki spada pod suverenost ene ali druge države, med njima ni bilo nikoli opredeljeno na način, kot je to veljalo za kopno.
23. Namen Sporazuma ni določitev meje. Vendar se Sporazum kot mednarodna pogodba o obmejnem režimu neposredno dotika vprašanja izvrševanja oblasti na obmejnem območju. Zato mora Ustavno sodišče opraviti presojo Sporazuma glede na pomen II. razdelka TUL v zvezi z njeno določbo, da je meja med Slovenijo in Hrvaško meja "v okviru dotedanje SFRJ" in torej domnevno znana, vendar še ne konkretizirana v mednarodni pogodbi o meji in označena v naravi. Ob tem pa mora s pomočjo razlage Sporazuma, zlasti glede na njegov namen, ugotoviti, ali določbe Sporazuma posegajo v mejo na kopnem med državama in njen potek v naravi ter, ali obmejno območje na morju prejudicira mejo na morju, glede katere se morata Slovenija in Hrvaška šele dogovoriti in jo določiti.
24. Določbo II. razdelka TUL v delu, ki govori o meji med Slovenijo in Hrvaško, je potrebno razlagati z vidika, da gre pri obeh državah za državi naslednici nekdanje SFRJ kot zvezne države, ki je razpadla in prenehala obstojati kot mednarodnopravni subjekt. Prenehanje in nastanek držav ter pravne posledice glede državnega ozemlja in državnih meja, ki temu slede, so vprašanja, ki so v prvi vrsti v domeni mednarodnega prava. Pravna podlaga za takšno ugotovitev je v 8. členu Ustave, ki določa, da morajo biti zakoni in drugi predpisi "v skladu s splošnoveljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo."
Mednarodnopravno je s trenutkom nastanka suverene in neodvisne Slovenije njena nekdanja republiška meja s Hrvaško "v okviru dosedanje SFRJ" na podlagi načela uti possidetis postala njena državna meja. To načelo mednarodnega prava, ki se je razvilo v času osamosvajanja nekdanjih ameriških14 in afriških kolonij, je splošno priznano načelo mednarodnega prava15 in je kot takšno zavezujoče tudi za Slovenijo. Takšno naravo mu je pripisalo Meddržavno sodišče v Haagu v zadevi med Malijem in Burkino Faso16 in ga potrdilo v številnih kasnejših primerih, tudi glede morskih mej17. V primeru postopka razpada nekdanje SFRJ je nanj nastanek novih držav v okviru nekdanjih republiških meja oprla tudi Arbitražna komisija Konference o nekdanji Jugoslaviji (v nadaljevanju Arbitražna komisija) v Mnenju št. 3 z dne 11. 1. 1992 18. V primeru razpada nekdanje SFRJ se ji je uporaba načela uti possidetis zdela še zlasti primerna glede na dejstvo, da sta drugi in četrti odstavek 5. člena Ustave SFRJ določala, da se obseg ozemelj in meje nekdanjih republik lahko spremene le z njihovim soglasjem19. Bistvo načela uti possidetis je v njegovem osnovnem namenu, ki je v tem, da se ohrani spoštovanje obstoječih ozemeljskih meja v trenutku, ko pride do neodvisnosti. Uporaba načela uti possidetis ima za posledico, da nekdanje administrativne meje, v slovensko/hrvaškem primeru nekdanja republiška meja, postanejo mednarodnopravno zaščitene meje20. Mednarodno pravo in z njim načelo uti possidetis ima na novo državo takojšnji učinek, pri čemer ne učinkuje retroaktivno21. Uporablja se za državo, kakršna je ob svojem nastanku. Načelo uti possidetis "zamrzne" ozemeljski naslov; pri tem pride do ustavitve ure, pri čemer se kazalci ne pomaknejo nazaj22. Slovenija se je mednarodnopravno zavezala k spoštovanju načela uti possidetis v postopku njenega priznanja s strani Evropskih Skupnosti in njihovih držav članic23. Načelo uti possidetis nima značaja kogentne (ius cogens) norme mednarodnega prava in prizadeti državi lahko vedno z dogovorom uredita potek državne meja med njima v skladu z mednarodnim in notranjim pravom. Če pa takšnega dogovora med njima ni, kakor je primer Slovenije in Hrvaške, ki še nista sklenili dogovora o državni meji, pa velja med njima načelo spoštovanja ozemeljskega statusa quo v času njune neodvisnosti, ki se odraža v načelu uti possidetis24. Upoštevajoč takšno razlago TUL bo Ustavno sodišče opravilo presojo skladnosti 1. člena Sporazuma.
25. Ker gre pri Sporazumu za mednarodno pogodbo, ki še ni postala del notranjega pravnega reda Republike Slovenije, je Ustavno sodišče za njeno razlago uporabilo razlagalne določbe DKPMP25. Ta v prvem odstavku 31. člena določa, da je treba mednarodno pogodbo razlagati v dobri veri in ob tem upoštevati v pogodbi uporabljene izraze v njihovem običajnem pomenu, v povezavi z vsebino pogodbe in v luči pogodbenega predmeta in namena26. Za namene razlage spadajo v vsebino pogodbe poleg osnovnega besedila tudi preambula in priloge ter sporazumi in instrumenti, ki so bili sklenjeni v zvezi s sklenitvijo pogodbe, za katere razlago gre (drugi odstavek 31. člena). V skladu s vsebino pogodbe je treba upoštevati še kasnejši sporazum med strankama, ki se nanaša na razlago pogodbe ali na njeno uporabo, vključno z relevantno prakso držav in relevantnimi pravili mednarodnega prava, ki veljajo med državama pogodbenicama (tretji odstavek 31. člena).
26. Sporno določbo 1. člena Sporazuma je treba razlagati v kontekstu preambule, iz katere je razviden namen sklenitve Sporazuma in upoštevajoč njegovo vsebino kot celoto. Kot je bilo že ugotovljeno, je namen Sporazuma v tem, da državi omogočita in uredita promet oseb na obmejnem območju in izboljšata življenjske razmere obmejnega prebivalstva, vključno s pospešitvijo gospodarskega sodelovanja na tem območju, kar je navedla tudi Vlada. Za razliko od mednarodne pogodbe o državni meji, ki je običajno v praksi držav stalne narave, sklepata Slovenija in Hrvaška Sporazum za določen čas. Pri presoji ustavnosti 1. člena Sporazuma je potrebno upoštevati tudi njegov 59. člen, ki kot lex specialis določa, da določbe Sporazuma v ničemer ne prejudicirajo določitve in označitve državne meje med pogodbenicama27. Glede na to, da je vključen v X. poglavje pod Splošne določbe, se nanaša na Sporazum v celoti, vključno s Prilogami ter je pravno relevanten tudi za kasnejšo prakso pogodbenic v okviru Organov za izvajanje sporazuma (člena 54 in 55). Dodatna "varovalka", ki jo Sporazum vsebuje, je možnost njegovega začasnega delnega ali celotnega zadržanja28, ki ga lahko izvede vsaka od pogodbenic in glede česar ne potrebuje soglasja druge pogodbenice, temveč zadošča, da jo o tem pisno obvesti po diplomatski poti (tretji odstavek 60. člena).
27. Obmejno območje na kopnem po Sporazumu, ki obsega naselja v Sloveniji in na Hrvaškem, zajeta v Prilogah A in B (prvi odstavek 1. člena Sporazuma), dejansko sledi TUL in ob njeni razlagi, kot jo je podalo Ustavno sodišče, ni z njo v nasprotju.
28. Razlika med obmejnim območjem na kopnem in na morju je v tem, da je slednji za namene Sporazuma opredeljen kot celota (tretji odstavek 1. člena). Nadaljnja posebnost obmejnega območja na morju po BHROPS je tudi v tem, da se prostorsko ne ujema povsem z obmejnim območjem na kopnem, temveč sega južneje od njega. Že to dejstvo lahko služi kot opora trditvi, da 1. člen Sporazuma ne prejudicira državne meje v nasprotju s TUL. Ob tem Ustavno sodišče ugotavlja, da sta pogodbenici ravnali tako, ker se morsko območje po Sporazumu uporablja kot funkcionalna celota, kar izhaja tudi iz njegove vsebine ter namena pogodbenic. Razen neposredne kontrole na morju29, ki jo državi tako in tako že opravljata v medsebojnih odnosih, nadzor vstopa in izstopa oseb ter druge dejavnosti, potrebne za izvedbo Sporazuma, pogodbenici nadzorujeta in opravljata iz območij pod svojo oblastjo na (obmejnem) območju na kopnem oziroma preko organov za izvajanje Sporazuma (turistična dovolilnica se lahko izda za prestopanje meje znotraj turističnih con, tudi za obmejno območje na morju - peti odstavek 5. člena; Pomorski in kopenski promet na obmejnem območju - členi 25 do 40, zlasti 26. člen in Obmejno gospodarsko sodelovanje - členi 35 do 41).
Takšen način pogodbene prakse, ki zadeva Slovenijo in Hrvaško kot naslednici nekdanje SFRJ, ni edini primer. Maloobmejni morski promet, ki implicite zajema tudi obmejno območje na morju, je urejal Videmski sporazum iz leta 1962, torej še pred sklenitvijo Pogodbe v Osimu (Uradni list SFRJ, MP, št. 1/77; Akt o notifikaciji nasledstva sporazumov nekdanje Jugoslavije z Republiko Italijo, Uradni list RS, št. 40/92, MP št. 11/92), ki je določila mejo na morju med Italijo in nekdanjo SFRJ. Ta je v 2. členu določal, da imajo pravico do po sporazumu predvidenih olajšav za promet po kopnem in po morju vse osebe s stalnim prebivališčem na v njem določenih obmejnih območjih. Ustavno sodišče pri presoji vprašanja, ali obmejno območje kot celota na morju prejudicira mejo na morju med Slovenijo in Hrvaško, upošteva tudi prakso Slovenije po podpisu Sporazuma. Slovenija je na podlagi Zakona o ratifikaciji postala pogodbena stranka tristranskega Memoranduma med vladami Republike Slovenije, Republike Hrvaške in Republike Italije o uvedbi skupnega plovnega sistema in shem ločene plovbe v Severnem delu Severnega Jadrana (Uradni list RS, št. 96/2000, MP št. 27/2000). Gre za posebno obliko dogovora, ki po svoji naravi, tako kot Sporazum, spada pod teritorialne režime30 in zaradi varnosti plovbe uvaja sheme ločenega prometa na območjih pod suverenostjo vseh treh pogodbenic, pravtako ne glede na dejstvo, da med Slovenijo in Hrvaško še ni meje na morju. Mednarodnopravna podlaga za uvedbo shem ločenega prometa je v 22. členu Konvencije Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu (Zakon o ratifikaciji konvencije Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu, Uradni list SFRJ, MP, št. 1/86; Akt o nasledstvu Konvencije Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu, Uradni list RS, št. 79/94, MP, št. 22/94 - MKZNPMP), torej v določbi, ki se nanaša na režim teritorialnega morja (drugi del, Teritorialno morje in zunanji pas). Ob tem Ustavno sodišče meni, da je tudi določbo četrtega odstavka 1. člena Sporazuma, ki omejuje obmejno območje na morju za področje morskega ribolova na teritorialni morji vsake od pogodbenic, treba razumeti tako, da gre za uporabo izraza teritorialno morje v generičnem pomenu. Iz nje izhaja namen podpisnic iz ribolovnega območja na morju izključiti ribolov v notranjih morskih vodah in ne, s Sporazumom razmejiti oziroma uveljaviti režima teritorialnega morja vsake izmed njiju. K takemu sklepanju vodi tudi BHRMR, v kateri je v 1. členu Hrvaška omejila pravico slovenskih ribičev do ribolova na določene dele svojega teritorialnega morja.
29. Pri presoji Sporazuma upošteva Ustavno sodišče še okoliščino, da je za ratifikacijo (bodoče) mednarodne pogodbe o državni meji predpisan enak postopek kot za ratifikacijo BHROPS (86. člen Ustave). TUL in Ustava ne prepovedujeta sklepanja mednarodnih pogodb, ki bi urejale vprašanja meja. Izpodbijani Sporazum je mednarodni sporazum, ki ga sklepata državi in bi kot tak lahko vseboval tudi določbe o državni meji, kar samo po sebi še ne bi bilo v nasprotju s TUL in z Ustavo, seveda pod pogojem, da bi se gibal v okvirih določbe 4. člena Ustave31 ter bil sklenjen in ratificiran skladno z ZZZ.
30. Vprašanje, ali bo izvajanje Sporazuma v praksi dejansko pripeljalo na določenih delih meje na kopnem do označitve mejne črte, pa čeprav le za potrebe izvajanja Sporazuma32, oziroma, ali bo takšno izvrševanje dejanske oblasti utegnilo poslabšati položaj Slovenije v morebitnih kasnejših pogajalskih postopkih, ni ustavnopravno, temveč politično vprašanje, katerega težo mora nase prevzeti Državni zbor pri odločanju o ratifikaciji Sporazuma.
31. Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da določba 1. člena Sporazuma ne prejudicira državne meje s Hrvaško in ni v nasprotju z II. razdelkom TUL.
B. - IV.
IX. Presoja skladnosti 1. člena Sporazuma z 2. členom Ustave
32. Zastavlja se tudi vprašanje skladnosti določb 1. člena Sporazuma z 2. členom Ustave, z načeli pravne države. Gre torej za vprašanje, ali so njegove določbe dovolj določne, jasne in nedvoumne, da jih je možno neposredno izvajati, zlasti v tistem delu, ki se nanašajo na organe, pristojne za izvajanje posameznih določb Sporazuma, ter pravni položaj (pravice in obveznosti) obmejnega prebivalstva. Ta vprašanja se nanašajo predvsem na izvrševanje Sporazuma na tistih območjih, kjer je potek meje sporen, ker ni ugotovljena oziroma ni označeno, kje teče v naravi. To vprašanje je povezano tudi z 8. členom Ustave, po katerem se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno. Z ratifikacijo in objavo postane mednarodna pogodba del notranjega prava. Tako je Ustavno sodišče v mnenju št. Rm-1/97 v VII. točki mnenja navedlo: "Pristojni državni organ ne sme odobriti mednarodnopravne zaveze Republike Slovenije, ki bi nasprotovala Ustavi. Mednarodnopravna zaveza bi nasprotovala Ustavi, če bi ob uveljavitvi mednarodnega sporazuma v notranjem pravu ustvarila neposredno uporabne protiustavne norme ali če bi zavezala državo, da sprejme akt notranjega prava, ki bi nasprotoval Ustavi".
33. Tudi ocene skladnosti 1. člena Sporazuma z 2. členom Ustave ni možno izvesti izolirano, temveč le v povezavi z ostalimi določbami in preambulo Sporazuma. Odgovoriti je torej treba na vprašanje, ali so določbe Sporazuma, glede na predmet in namen Sporazuma, jasne, razumljive in nedvoumne in ali jih je mogoče uporabljati brez posebne razlage organov, pristojnih za njihovo izvajanje. Sporazum ni dogovor o določitvi državne meje, temveč sporazum o obmejnem sodelovanju. Zato ne more urejati vprašanj, ki so sicer med državama lahko odprta, toda ne morejo biti predmet tega Sporazuma in tudi ni njegov namen urejanje takih vprašanj. Analiza Sporazuma pokaže, da njegove določbe odgovarjajo navedenim kriterijem, da so torej, ob upoštevanju njegovega namena in predmeta, skladne z 2. členom Ustave.
34. Ker državna meja med Slovenijo in Hrvaško ni ugotovljena in označena z mednarodno pogodbo, se v praksi utegne pojaviti vprašanje, organ katere pogodbenice je pristojen za izvajanje Sporazuma na spornem območju. Ker Sporazum ne ureja vprašanja meje med pogodbenicama, je povsem pravilno, da ne daje neposrednega odgovora na tako vprašanje. Če bi odgovor dajal, bi v tem delu tudi urejal vprašanje državne meje, kar pa ni njegov namen in predmet njegovega urejanja. Za reševanje takih vprašanj predvideva Sporazum poseben postopek v 54. členu. Pogodbenici bosta po določbah 54. člena Sporazuma predložili vsa odprta vprašanja (med temi tudi vprašanje pristojnosti za izvajanje Sporazuma na spornih območjih) v reševanje Stalni mešani komisiji, ki je pristojna za obravnavanje in za reševanje vprašanj, povezanih z njegovo razlago in uporabo. Stalna mešana komisija sprejema sklepe s soglasjem, veljati pa začnejo, ko jih odobrita vladi pogodbenic (šesta točka 54. člena). Sporazum torej ureja način reševanja vprašanj v zvezi z njegovim izvajanjem. Stalna mešana komisija in posledično vladi obeh pogodbenic bosta v primeru nesoglasij sporazumno določili pristojni organ za izvajanje Sporazuma. Take odločitve pa ne posegajo v vsebino Sporazuma (59. člen) in imajo pravno veljavo le glede tega Sporazuma.
35. Tako določen način izvajanja Sporazuma lahko privede tudi do vprašanja, ali ne bo izvajanje 1. člena Sporazuma poslabšalo morebitnega položaja Slovenije v pogajanjih s Hrvaško. Vendar pri ocenjevanju skladnosti 1. člena Sporazuma z 2. členom Ustave ni možno izhajati iz predpostavke, da bosta slovenski del Stalne mešane komisije in Vlada pri izvrševanju Sporazuma sprejemala odločitve, ki bi bile v škodo Sloveniji. Takšen pomislek seveda lahko obstoji, toda to ne predstavlja vprašanja ustavnosti (skladnosti z 2. členom Ustave), pač pa vprašanje zaupanja v izvršno vejo oblasti in političnega tveganja, ki ga ocenjuje Državni zbor kot zakonodajalec, in torej ne gre za vprašanje ustavnopravne ocene, ki bi bilo v pristojnosti Ustavnega sodišča.
36. Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da 1. člen Sporazuma ni v neskladju z 2. členom Ustave.
C.
37. Ustavno sodišče je to mnenje izreklo na podlagi 70. člena ZUstS in šeste alinee 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Mnenje je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Čebulj, Janko in Testen. Sodnici Škrk in Wedam-Lukić ter sodnika Ribičič in Ude so dali pritrdilno ločeno mnenje, sodnika Čebulj in Testen pa odklonilni ločeni mnenji.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Opombe:
1Po besedah M. Pogačnika tudi po pravilih razlage mednarodnih pogodb ni možno priti do sklepa, da bi Sporazum predstavljal prejudiciranje meje in da bi utegnil imeti škodljive posledice za Slovenijo. O tem tudi G. Bohte, Mednarodnopravna razlaga sporazuma o obmejnem prometu in sodelovanju s Hrvaško, Pravna praksa, št. 10/2000, str. 4-7.
2UN Conference on Succession of States in Respect of Treaties, 1977 session and resumed session 1978, Vienna, 4 April-6 May 1977 and 31 July-23 August 1978, Official Records, Volume III, Documents of the Conference, UN, New York, 1979, str.31-36.
3Zakon o ratifikaciji sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Avstrijo o nadaljnji veljavnosti določenih jugoslovansko-avstrijskih pogodb v odnosih med Republiko Slovenijo in Republiko Avstrijo ter sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Zvezno Vlado Republike Avstrije o nadaljnji veljavnosti določenih jugoslovansko-avstrijskih pogodb v odnosih med Republiko Slovenijo in Republiko Avstrijo (Uradni list RS, št. 14/93, MP, št. 4/93).
4Meddržavno sodišče v Haagu je pogodbo med Madžarsko in nekdanjo Češkoslovaško iz leta 1977 o projektu Gabčikovo - Nagimaroš na Donavi opredelilo kot teritorialno pogodbo. Case concerning the Gabcikovo - Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), ICJ Reports, 1997.
5Točka a) drugi odstavek 62. člena Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb, Uradni list SFRJ, MP, 30/72, Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 - v nadaljevanju DKPMP).
6Uradni list SFRJ, MP, št. 1/80, Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 35/92, MP št. 9/92.
7Meddržavno sodišče je 12. členu pripisalo značaj pravila mednarodnega običajnega prava. Gabcikovo - Nagymaros Project, ICJ Reports, op. cit., p. 123.
8Takšno pristojnost imata v zahodnoevropskem pravnem prostoru še Francija in Španija. Za podrobnejši primerjalni pregled glej mnenje št. Rm-1/97 in op. 6.
9Evropski sporazum je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 44/97, MP, št. 13/97, veljati pa je začel 1. 2. 1999.
10Sporazum između FNRJ in Republike Italije za regulisanje prometa lica, kao i kopnenog i pomorskog prevoza i saobračaja između pograničnih područja (Uradni list FLRJ, MP, št. 3/64 in št. 10/86, Akt o notifikaciji nasledstva sporazumov nekdanje Jugoslavije z Republiko Italijo, Uradni list RS, št. 40/92, MP, št. 11/92).
11Pariška mirovna pogodba, Ministrstvo za zunanje zadeve, Ljubljana, 1997.
12United Nations Treaty Series, Vol. 235 (1956).
13Prvi člen prvotnega sporazuma (1962) je kombiniral občine, naštete v prilogah, s širino 10-km pasu, medtem ko je spremenjeni sporazum iz leta 1982 pri določitvi območij, za katere se uporablja, vseboval le še seznam občin, naštetih v obeh prilogah (1. člen in Prilogi A in B).
14Stanje posesti za španske administrativne enote v Južni Ameriki leta 1810 in v Srednji Ameriki 1821. I. Brownlie, The Rule of Law in International Affairs, 1998 Kluwer Law International, str. 55.
15Ibid., str. 58.
16To načelo ni posebno pravilo, ki se nanaša le na določen sistem mednarodnega prava. Je splošno načelo, ki je logično povezano s pojavom pridobitve neodvisnosti, kjerkoli se pojavi.
Njegov jasen namen je preprečiti, da bi bila stabilnost in neodvisnost novih držav ogroženi z bratomornimi spopadi, ki bi jih izzvala sprememba meja po umiku administrativne oblasti. Case concerning the Frontier Dispute (Burkina Faso/Republic of Mali), Judgment of 22 December 1986, ICJ Reports, p. 20.
17Case concerning the Delimitation of the Maritime Boundary between Guinea and Guinea- Bissau, Decision of 14 February 1985, RIAA, Vol. XIX, UN 1990; Continental Shelf (Tunisia/Libyan Arab Jamahirya), Judgment, ICJ Reports 1982; Case concerning the Territorial Dispute (Libyan Arab Jamahirya/Chad), Judgment of 3 February 1994; Affaire de la delimitation de la fronti re maritime entre la Guinee-Bissau et le Senegal, Sentence du 31 Juillet 1989, RIAA, Vol. XX, UN, 1994; Case concerning the Arbitral Award of 31 July 1989 (Guinea-Bissau v. Senegal), Judgment of 12 November 1991, ICJ Reports 1991; Argentina-Chili: Beagle Channel Arbitration, International Legal Materials (ILM), Vol. XVII, No. 3, May 1978; Land, Island and Maritime Frontier Dispute (El Salvador, Honduras, Nicaragua intervening), Judgment of 11 September 1992, ICJ Reports 1992.
18ILM, No. 6, 1992, str. 1499-1500.
19Ibid.
20Ibid., str. 1500.
21Frontier Dispute, op. cit., p. 30.
22Ibid. Gre za "fotografijo"takratnega ozemeljskega položaja.
23Arbitražna komisija Konference o Jugoslaviji, Mnenje št. 7 o mednarodnem priznanju Republike Slovenije s strani Evropskih skupnosti in njihovih članic z dne 11. 1. 1992, ILM, No. 6, 1992, op. cit., str. 1515. Komisija med drugim ugotavlja, da so meje, opredeljene v 2. členu TUL z dne 25. 6. 1991, nespremenjene glede na obstoječe meje in da Republika Slovenija poudarja, da nima ozemljskih sporov s sosednjimi državami ali s sosednjo Republiko Hrvaško.
24Gre za spoštovanje načela o nedotakljivosti meja, ki je zajeto v Deklaraciji o načelih mednarodnega prava o prijateljskih odnosih in sodelovanju med državami v skladu z Ustanovno listino Združenih narodov /resolucija Generalne skupščine 2625 (XXV)/ in Helsinški sklepni listini KVSE (sedaj OVSE) iz leta 1975. Mnenje št. 3, op. cit., str. 1500.
25 31. člen, Splošno pravilo razlage, 32. člen, Pomožne metode razlage in 33. člen, Razlaga pogodb v dveh ali več avtentičnih besedilih.
26Prvi in drugi odstavek. Načelo dobrovernosti, gramatikalna in namenska oziroma teleološka razlaga so med seboj izenačene. Zaradi pravne varnosti in v izogib prevelike svobode pogodbenic pri namenski razlagi daje mednarodnopravna judikatura in doktrina pomemben poudarek besedilni razlagi mednarodne pogodbe. UN Conference on the Law of Treaties, Vienna, 26 March-24 May 1968 and 9 April-22 May 1969, Official Records, Document of the Conference, str. 38-42. Pri gramatikalni razlagi je treba razlagati izraze v njihovem običajnem pomenu besede, poseben pomen pa se jim pripiše le, če se ugotovi, da sta se tako odločili pogodbeni stranki (četrti odstavek 31. člena).
27Podobno določbo vsebuje četrti odstavek 14. člena Pogodbe med vlado Republike Slovenije in Republike Hrvaške o morskem ribolovu (Uradni list RS, št. 9/96, MP, št. 3/96 - v nadaljevanju BHRMR).
28Izjema je 57. člen, ki določa, da sta pogodbenici dolžni vedno in brez formalnosti sprejeti tisto osebo, ki je prišla na ozemlje druge pogodbenice na temelju Sporazuma.
29Tako v prvem in tretjem odstavku 47. člena, ki se glasita: "1. Pogodbenici bosta z namenom, da zagotovita nemoteno nadaljevanje sodelovanja in razvoj na področju obmejnega morskega ribištva, vzajemno omogočali ribolov na svojem obmejnem območju na morju, kot je to določeno v četrtem odstavku 1. člena tudi za ribiče, ki imajo stalno bivališče oziroma sedež gospodarske družbe na obmejnem območju druge pogodbenice. 3. Ribiči, ki lovijo na sosednjem obmejnem območju, morajo spoštovati predpise pogodbenice, ki se nanašajo na ribolov na tem območju." Podobno tudi 49. člen: "Število ribiških ladij in čolnov določita pogodbenici po načelu vzajemnosti....To število ladij in čolnov lahko dnevno lovi na obmejnem območju na morju druge pogodbenice, s tem da so vpisani v register ribiških ladij in čolnov v pristaniščih na obmejnem območju pogodbenice." Posebej tudi prvi odstavek 58. člena: "1. Ob določbah tega sporazuma se uporabljajo vsi veljavni pravni predpisi pogodbenic".
30Drugi odstavek 12. člena DK o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb, ki zajema tkim. "objektivne režime". Gre za "teritorialne pogodbe" z učinki na tretje države. UN Conference on Succesion of States in Respect of Treaties, op. cit.,str. 34- 37.
31Slovenija je ozemeljsko enotna in nedeljiva država.
32Prvi odstavek 1. člena določa, da je prehod meje v obmejnem prometu z obmejnimi prepustnicami in dovolilnicami dovoljen čez mejne prehode za obmejni promet, navedene v prilogi C, če v sporazumu ni drugače določeno.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Škrk
1. V predmetni zadevi sem glasovala za obe točki izreka in se v celoti strinjam tudi z obrazložitvijo, ki jo je dalo Ustavno sodišče. Vendar pa so se tekom razprave, zlasti s strani sodnikov, ki so glasovali proti mnenju, odprla nekatera vprašanja, ki po moji oceni zaslužijo dodatna pojasnila in stališča, ki pa ne presegajo predmeta mnenja in so skladna z vsebino presoje, ki jo je opravilo sodišče.
2. Prvo vprašanje se nanaša na očitek Ustavnemu sodišču, da ni opravilo istih kriterijev presoje kot pri Rm-1/97 (presoja točk 7b in 7c 45. člena in priloge XIII. Evropskega sporazuma v zvezi z drugim odstavkom 64. člena ESP z Ustavo), ker po načelu koneksitete po 30. členu ZUstS ni opravilo presoje 54. člena Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju (Sporazum) glede njegove skladnosti z Ustavo. Presoja tega člena ni bila predlagana. Res je Ustavno sodišče v zadevi Rm-1/97 zelo natančno obdelalo vse pravne vidike v zvezi s svojo pristojnostjo glede predhodne presoje ustavnosti mednarodnih pogodb, vključno z doktrino uporabe tudi v tem postopku načela koneksitete po ZUstS, če so za to podani zakonski pogoji. Vendar je v primeru Rm-1/97, ki je bil do predmetnega Sporazuma edini primer predhodne presoje mednarodne pogodbe v praksi Ustavnega sodišča, sodišče postavilo doktrino, ki pa je v praksi ni izvedlo. Sodišče je v točki 22. obrazložitve Rm-1/97 med drugim zapisalo:"V postopku za oceno ustavnosti predpisa Ustavno sodišče presoja skladnost tistih določb predpisa, katerih neskladnost pobudnik iz 24. člena ZUstS ali predlagatelj iz 23. člena ZUstS zatrjuje. Pri tem Ustavno sodišče ne more ex offo razširjati svoje presoje ustavnosti na določbe, ki niso izpodbijane, razen kolikor mu to dovoljuje določba 30. člena ZUstS. Ta pooblašča Ustavno sodišče, da lahko oceni tudi ustavnost in zakonitost drugih določb istega ali drugega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, katerih ocena ustavnosti ali zakonitosti ni bila predlagana, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. Pri izrekanju mnenja ni razlogov za drugačno stališče.1 Ustavno sodišče presoja le tiste določbe mednarodne pogodbe, ki so po zatrjevanju predlagatelja sporne, druge pa le ob pogojih, določenih v 30. členu v zvezi z 49. členom ZUstS. "V Rm-1/97 je Ustavno sodišče ostalo torej v okvirih presoje, kot so jo postavili predlagatelji. Podobno je ravnalo Ustavno sodišče v danem primeru, oziroma opravilo je še presojo izpodbijanega 1. člena Sporazuma z 2. členom Ustave, ker so slednjega omenjali sami predlagatelji, kar izhaja tudi iz 17. točke obrazložitve.
3. Sicer pa menim, da 54. člen Sporazuma v poglavju VIII. Organi za izvajanje Sporazuma, ki govori o ustanovitvi Stalne mešane komisije in njenih nalogah, nima takšne pravne narave, da bi bil v neposredni povezavi z osnovnim vprašanjem, ki je v tem, ali je 1. člen Sporazuma (določitev obmejnih območij) v skladu s TUL ter, ali to prejudicira mejo s Hrvaško. Člen 54 Sporazuma določa:
" 1. Z namenom razvijanja obmejnega prometa in pravilne uporabe tega sporazuma se ustanovi Stalna mešana komisija. Komisjo sestavljata delegaciji pogodbenic. Vsaka delegacija ima lahko do šest članov, vsak član pa svojega namestnika.
2. Način dela Stalne mešane komisije se določi s poslovnikom.
Poslovnik o delu bo sprejela Stalna mešana komisija na prvem zasedanju.
3. Stalna mešana komisija obravnava vsa vprašanja, povezana z razlago in uporabo tega sporazuma.
4. Stalna mešana komisija ima prav tako pravico odobriti izdajo obmejne prepustnice in kmetijskega vložka tudi osebam, ki ne izpolnjujejo pogojev iz tega sporazuma.
5. Sklepi Stalne mešane komisje se sprejemajo s soglasjem obeh delegacij.
6. Sklepi Stalne mešane komisije začnejo veljati, ko jih odobrita vladi pogodbenic. To ne velja za sklepe, ki vsebujejo predloge za spremembo ali dopolnitev sporazuma.
7. Stalna mešana komisija redno zaseda enkrat letno izmenoma v eni in drugi pogodbenici. Poleg tega se lahko na zahtevo ene pogodbenice sklicujejo tudi izredna zasedanja. O kraju in času zasedanja se pogodbenici pravočasno dogovorita.
8. Predsednika delegacij lahko sporazumno predlagata pristojnim organom, da se sestanejo in obravnavajo določena vprašanja o uporabi tega sporazuma. Tudi za sklepe takega sestanka smiselno velja določba petega odstavka tega člena.
9. Pristojni organi obveščajo Stalno mešano komisijo o obravnavanih vprašanjih in doseženih rezultatih.
10. Za usklajevanje interesov na posameznih področjih, ki jih obsega ta sporazum, lahko Stalna mešana komisija ustanovi specializirana delovna telesa, sestavljena iz članov iz vsake pogodbenice. Delovna telesa komisiji predlagajo sprejem sklepov s področij, za katera so ustanovljena.
11. Vsaka pogodbenica krije stroške za člane komisije, ki jih je imenovala, vključno s stroški za strokovnjake, ki jih je angažirala. Ostale stroške v zvezi z dejavnostjo komisije krijeta obe pogodbenici v enakem deležu, če ni drugače dogovorjeno."
4. Ta člen je v celoti procesne in institucionalne narave. Že iz tega naslova ne vidim neposredne povezave z osnovnim vprašanjem presoje. V Rm-1/97 je bilo postavljeno načelo, ki ga sprejema tudi sedanja odločba, da je namreč namen predhodne ustavnopravne kontrole preprečiti, da bo država v trenutku ratifikacije mednarodne pogodbe prevzela mednarodno obveznost, ki bo v nasprotju z Ustavo. Takšnega testa po mojem pri 54. členu Sporazuma glede na njegovo procesno in institucionalno naravo (ustanovitev Stalne mešane komisije in njene naloge) ter temu odgovarjajočo vsebino, ni možno opraviti. Kaj je pri njem protiustavno v trenutku ratifikacije, če se bo Državni zbor odločil zanjo? Zgolj suspektnost, da pristojni državni organi pri njegovem izvajanju ne bodo vselej ravnali povsem skladno s svojim mandatom po Ustavi in zakonu ter pri tem morebiti prejudicirali bodočo državno mejo, po mojem presega okvir presoje ustavnosti. Sicer pa je Ustavno sodišče v 26. točki obrazložitve menja ob presoji izpodbijanega 1. člena Sporazuma opravilo njegovo presojo tudi glede "varovalke" 59. člena, ki določa, da "določbe Sporazuma v ničemer ne prejudicirajo določitve in označitve državne meje med pogodbenicama". Tej varovalni klavzuli je Ustavno sodišče pripisalo značaj lex specialis glede na Sporazum v celoti in med drugim zapisalo, da "je pravno relevanten tudi za kasnejšo prakso pogodbenic v Okviru organov za izvajanje sporazuma (člena 54. in 55)."
5. Stalna mešana komisija po 54. členu Sporazuma sloni na enem prejšnjih modelov obmejnih sporazumov, po vsej verjetnosti na Videmskem sporazumu o obmejnem prometu oseb po kopnem in po morju. Naj poleg Videmskega omenim še Osimski sporazum o pospeševanju gospodarskega sodelovanja iz leta 1975 in komisijo za vodnogospodarska vprašanja. Mešane komisije so tudi utečen model izvajanja mooobmejnih sporazumov z Republiko Avstrijo.
Najbolj uveljavljeni sta pri Sporazumih o Dravi in Muri iz leta 1954 oziroma 1955. Z Republiko Madžarsko je bila mešana komisija ustanovljena za nadzor izvajanja manjšinskega sporazuma iz leta 19932. Diplomatska komisija za mejo v okviru Sporazuma s Hrvaško o določitvi in označitvi državne meje iz leta 1993 sloni na modelu mešane komisije. Pristojnosti in način delovanja praktično vseh mešanih komisij slonijo na istem vzorcu, kot ga zasledimo pri Stalni mešani komisiji po Sporazumu. Gre za stalno telo, ki se občasno sestaja in skrbi za izvajanje (obmejnega) sporazuma, odloča soglasno, njegovi sklepi se zapišejo v (skupni) zapisnik, ki ga sopodpišeta sopredsednika (ponavadi vodji delegacij vsake od pogodbenih strani). Mešana komisija sama sprejme svoj poslovnik, ali pa je ta že predviden v sporazumu o obmejnem sodelovanju. Pogosto, ne vselej, so zapisniki mešane komisije povrženi naknadni odobritvi Vlade, kot je to v primeru Sporazuma. Smisel slednjega ni nastanek novih pogodbenih obveznosti, temveč dodatni nadzor s strani pristojnih Vlad dela Stalne mešane komisije, oziroma naknadna potrditev njenih sklepov na višjem notranjepravnem nivoju. Gledano primerjalno historično nalogam in predvidenemu ravnanju Stalne mešane komisije po mojem ni možno očitati posega v 2. in 3. člen Ustave.
6. Nadalje menim, da zapisnikom mešanih komisij, v tem primeru sklepom Stalne mešane komisije, ni možno pripisati značaja mednarodne pogodbe, razen če sam zapisnik ne določa drugače oziroma, to ne izhaja iz določnega namena obeh pogodbenic. Po DKPMP zgolj podpis zapisnika, brez pripisa, da gre za prevzem obveznosti s podpisom, ne zadošča za začetek pogodbene obveznosti (12. člen, Privolitev, postati pogodbena stranka s podpisom). V šesti točki 54. člena je v prvem stavku povedano, da sklepi Stalne mešane komisije začnejo veljati, ko jih odobrita Vladi pogodbenic. Mnenja sem, da gre v tem primeru za notranjepravno potrditev in ne za zunanjo potrditev z učinki ratifikacije (14. člen DKPMP, Privolitev postati pogodbena stranka s ratifikacijo, sprejemom ali potrditvijo - "approval"). V drugem stavku šeste točke pa je še povedano, da takšna potrditev Vlade ne velja za sklepe, ki vsebujejo predloge za spremembo ali dopolnitev Sporazuma. Za njihov sprejem je seveda potreben drugačen postopek, po mojem isti, kot je potreben za sklenitev temeljnega sporazuma, torej ratifikacija s strani Državnega zbora.
7. Pri pooblastilih, ki jih ima Vlada glede izvedbe Sporazuma glede na povedano v tem pritrdilnem ločenem mnenju ne vidim nič protiustavnega v smeri posega v 3. člen Ustave. Vlada je po prvem odstavku 65. člena ZZZ pooblaščena za uresničevanje mednarodnih pogodb, po tretjem odstavku 63. člena ZZZ v zvezi s drugim odstavkom 153. člena Ustave pa za sklepanje izvedbenih sporazumov, ki ne vsebujejo novih obveznosti za Slovenijo. Ali povedano drugače, pooblastila Vlade na področju vodenja mednarodnih odnosov z drugimi državami glede na drugi odstavek 3. člena Ustave (načelo delitve oblasti) vežejo tudi Ustavno sodišče.
8. Pri vprašanju, kaj sodi v predmet presoje oziroma skladnosti s TUL, je Ustavno sodišče ravnalo ustavno skladno, ker se ni spuščalo preko predmeta in okvira Sporazuma, saj bi ob takšnem ravnanju (nekateri sodniki so se zanj zavzemali) lahko že poseglo na področje pogajalskih izhodišč države o bodočem poteku državne meje s Hrvaško na kopnem in na morju. Takšen poseg po mojem presega predmet predhodne ustavnosodne kontrole. Priprava in izvajanje pogajalskih izhodišč je zaupano Vladi, za njihovo potrditev ali zavrnitev pa je pristojen edinole državni zbor (57. člen ZZZ). Gre torej za razmerje med izvršno in zakonodajno oblastjo in če bi Ustavno sodišče poseglo vanj, bi samo kršilo načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave).
dr. Mirjam Škrk
Opombi:
1(Rm-1/97 op. št. 20) Na enakem stališču stoji španska ustavnosodna praksa. Vir: Luis Lopez Guerra, Alvaro Rodriguez Bereijo: Raport de la delegation Espagnole, Protection constitutionnelle et protection internationale des Droits de l' Homme: Concurrence ou complementarite, IX. konferenca evropskih ustavnih sodišč, Paris, maj 1993, str. 272 do 275.
Tudi francoski predsednik je moral ob zahtevi za oceno ustavnosti Maastrichtske pogodbe dopolniti svojo zahtevo s preciziranjem, na katere določbe pogodbe se njegova zahteva nanaša. Vir: L. Favoreu in L. Philip: Les grandes decisions du Conseil constitutionnel, 7eme edition, Sirey, Paris, 1993 str. 799.
2To ni teritorialna pogodba, čeprav obe manjšini živita ob meji.
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Testena
1. Ni (več) upravičenega predlagatelja.
V času, ko je tekel postopek pred Ustavnim sodiščem, je prišlo do državnozborskih volitev. Glede na to, kdo je podpisan pod zahtevo, že davo ni mogoče več trditi, da za njo stoji (vsaj) trideset poslancev, kar je procesna predpostavka po drugem odstavku 160. člena Ustave. Zavzemal sem se za to, da sodišče to procesno predpostavko razlaga strogo in predlog zavrže. Poleg tega, da je že iz navedb vložnikov razvidno, da uveljavljajo stališče, da sporazum ni v neskladju z Ustavo, kar samo po sebi ustvarja nemogoče procesne položaje, gre še za postopek, ki vnaša resno motnjo v meddržavne odnose, saj preprečuje ratifikacijo in uveljavitev veljavno sklenjene meddržavne pogodbe. Na koncu se lahko izkaže, da niti eden poslanec ne podpira (več) predloga, da tudi Predsednik države ali Vlada na mednarodni pogodbi ne vidita ničesar spornega, pa vendar je ne bo mogoče ratificirati, ker mora Ustavno sodišče odločati o "predlogu" za presojo ustavnosti, za katerim ne stoji (več) nobeden od predlagateljev, ki so v Ustavi taksativno našteti.
Prav noben od interesov, ki jih ščiti določba drugega odstavka 160. člena Ustave, ne bi bil prizadet, če bi sodišče za obravnavanje ustavnosti meddržavnega sporazuma - in s tem za zadrževanje njegove ratifikacije - zahtevalo, da ima predlog za presojo v takšnih primerih ves čas podporo vsaj tretjine vsakokratnega predstavniškega telesa.
Ustavno sodišče se je s tem vprašanjem v postopku izdaje tega Mnenja temeljito ukvarjalo in pri tem presojalo svojo dosedanjo prakso, upoštevalo primerjalnopravne argumente, skušalo rešiti vprašanje z analizo usode analognih postopkov ob prenehanju mandata državnemu zboru, podrobno pa se je ukvarjalo tudi s tem, kako takšno ali drugačno stališče do tega vprašanja vpliva na druge procesne položaje udeležencev, zlasti na možnost, da razpolagajo z "zahtevkom" oziroma s predlogom, in to posebej v času, dokler podpisnikom mandat še traja, in posebej po izteku tega mandata in ob ponovni (ne)izvolitvi. Prevladalo je mojemu nasprotno stališče, da je dovolj da procesna predpostavka glede upravičenega predlagatelja obstaja ob vložitvi predloga, ne pa nujno ves čas postopka pred Ustavnim sodiščem.
Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča sem imel potem, ko sem bil glede obstoja te procesne predpostavke preglasovan, kot sodnik dve možnosti. Lahko bi bil že iz tega razloga, ne da bi se vključil v razpravo o utemeljenosti vloge, glasoval proti (vsaki) meritorni odločitvi. Lahko pa bi, kljub vztrajanju, da procesne predpostavke niso podane, potem, ko je večina z drugačnim stališčem vendarle preskočila procesno oviro, sodeloval tudi pri meritornem odločanju. Tu obravnavana procesna ovira ni bila neposredno povezana z vsebino spora in tudi posredno ni mogla vplivati na kriterije presoje, na njen obseg in na učinke izdane meritorne odločitve. Zato sem štel, da sem s pomočjo sodnikov, ki so bili glede procesne predpostavke drugačnega mnenja, tudi sam preskočil to procesno oviro in se lahko udeležim meritornega odločanja.
Ker sodišče v tem primeru ni uveljavilo svoje siceršnje zahteve, da morajo biti vse procesne predpostavke podane ves čas postopka in da sodišče na to pazi po uradni dolžnosti, se mi zdi potrebno, da povem še, kakšne posledice po moji oceni logično izhajajo iz takšnega stališča.1 Ko je vloga, za katero je po Ustavi ali zakonu potrebno določeno število podpisov, enkrat vložena, lahko z njo razpolagajo (jo spremenijo, dopolnijo ali umaknejo) samo vsi podpisniki skupaj. Umik podpisa ni več mogoč, na brezhibnost vloge ne vpliva sprememba stastusa oziroma položaja podpisnika: vloga predstavlja "puščico, ki je izstreljena" in je ni mogoče ustaviti.
2. Ni sodnega spora
Velike pomisleke glede vprašanja, ali naj sodišče sploh obravnava predlog poslancev, sem imel tudi glede na to, da so predlog vložili ravno poslanci, ki zatrjujejo, da v "spornem sporazumu ni nič spornega". Na ta način je nastala za sodno odločanje povsem nenaravna situacija: sojenje je odločanje o sporu, ne pa potrjevanje, da imajo vsi udeleženci v postopku prav. To v celoti velja tudi za ustavnosodni postopek, ki je v svojih poglavitnih značilnostih vendarle zgrajen kot kontradiktoren postopek (z nekaterimi elementi inkvizitornosti - nevezanost na predlog, možnost širjenja presoje po koneksiteti). Vendar v tej nelogičnosti najprej nisem videl procesne ovire, ki bi preprečevala odločanje: kot je pravilno ugotovljeno v odločbi, se je Ustavno sodišče že v prvi Rm zadevi srečalo (čeprav nekoliko manj izrazito - glej o tem ločeno mnenje sodnika Ribičiča, zlasti v tč.2) s podobnim položajem.
Poleg tega se mi je zdelo, da je ta nelogičnost delno vgrajena že v Ustavo: po drugem odstavku 160. člena je namreč predlagatelj postopka predhodne kontrole lahko vedno tudi Vlada, ravno ta pa bo praviloma pripravljala in predlagala meddržavne pogodbe Državnemu zboru v ratifikacijo. Vendar je pri Vladi položaj vseeno drugačen. Utemeljeno je računati s tem, da se bo Vladi kljub politični odločenosti, da pogodbo predloži v ratifikacijo, lahko postavilo vprašanje, ali določena pogodbena rešitev, ki je rezultat pogajanj, morda vendarle ni v neskladju z Ustavo.
2 V tem primeru bo navedla vse svoje stvarne pomisleke, da se zavaruje pred odgovornostjo za to, da je predložila Državnemu zboru v ratifikacijo protiustavno pogodbo.
3 Ustavno sodišče bo v takšnem primeru praviloma razpolagalo s procesnim gradivom, ki bo ekspliciralo ustavnopravne pomisleke Vlade, tako da bo vendarle obravnavalo neko sporno vprašanje, če že pravega spora ne bo. Ta primer pa je tudi glede te procesne predpostavke drugačen: vprašanje ni prišlo pred sodišče zaradi kakršnihkoli ustavnopravnih pomislekov predlagateljev, temveč le za to, da dobijo ustavnosodni imprimatur in svojim političnim nasprotnikom v parlamentu, ki ratifikacije Sporazuma ne podpirajo, izbijejo iz rok argument, da je sporazum protiustaven. Ustavno sodišče je bilo torej postavljeno v položaj, naj razsoja v političnem sporu, ne da bi obstajale osnovne predpostavke, ko bi lahko govorili tudi o sodnem sporu.
Ni torej mogoče prezreti, da gre pri takšnem predlogu za svojevrstno zlorabo procesne pravice.
4 Na tej točki sem spoznal, da bi v postopku, v katerem je sodišče razpolagalo samo s procesnim gradivom, ki ga je bilo mogoče pridobiti na ta način, lahko sodeloval le pri takšni meritorni presoji, ki bi ostajala znotraj logike, ki so jo izbrali "predlagatelji" in bi se na koncu lahko omejila na potrditev, da Sporazum v delu, kjer so ga predlagatelji napadli s slepimi naboji, res ni ranljiv.
5 Za takšno ugotovitev pa ni nikakršne pravovarstvene potrebe.
Te procesne ovire pa nisem mogel spregledati, ker bi bistveno vplivala na mojo izbiro kriterija presoje, na njen obseg in na to, kakšne učinke bi pripisoval v takšnem postopku sprejeti odločbi oziroma mnenju. Zato sem - iz procesnih razlogov - glasoval proti sprejeti odločitvi.
Franc Testen
Opombe:
1 V razpravi sem napovedal, da bom kljub stališču, da procesna predpostavka manjka, sodeloval pri meritornem odločanju le, če bo meritorna odločba povedala tudi jasno večinsko stališče do vseh teh vprašanj. Glede možnosti umika namreč ni bilo sprejeto nobeno večinsko stališče, prevladovala pa je ideja, naj ima potem, ko se sestava Državnega zbora spremeni, možnost umika najmanj 61 poslancev (s čimer bi se izkazalo, da predlog nima ustavno zahtevane podpore najmanjšega števila trideset poslancev). Takšni razlagi sem nasprotoval, ker omogoča, da predlog "umaknejo" tisti, ki ga sploh niso vložili, hkrati pa onemogoča umik tistim, ki so predlog dejansko podpisali.
2 Treba je upoštevati, da je Vlada pri izbiri rešitev v mednarodnih pogodbah vendarle omejena z drugimi oziri kot pri izbiri rešitev v predlogih zakonov: medtem ko mora pri prvih (poleg okvirov, ki jih določa Ustava), upoštevati pogajalske zahteve vsaj še enega suverenega subjekta mednarodnega prava, jo pri drugih poleg Ustave omejuje le še zahteva po večinski politični podpori v Parlamentu. Zato je v zakonodajnem postopku lahko fleksibilnejša in se bolj na daleč izogiba robu (proti)ustavnosti, pa tudi tveganja, če se sumljiva zakonska določba pozneje izkaže za protiustavno, so manjša, kot če se to po ratifikaciji izkaže glede posameznih določb meddržavne pogodbe. Na tej logiki temelji tudi ustavna ureditev, ki samo za meddržavne pogodbe predvideva tudi a priori kontrolo ustavnosti.
3 Res je, da tudi v takšnem primeru ni pravega spora in da bo sodišče tudi v takšnem primeru izdalo nekakšno obvezno svetovalno mnenje, kakršnih sicer ne izdaja. Vendar ima ustavno podlago za to, da na ta način kot organ, specializiran za razlago Ustave, odpravi dvome Vlade. Položaj trideset poslancev in ratio določbe, ki jim daje možnost preventivno izpodbijati ustavno sumljive določbe mednarodnih pogodb, pa je povsem drugačen. Gre za orožje opozicije, ki nasprotuje ratifikaciji pogodbe. Položaj in procesne zahteve, ki jih morajo izpolniti trije ustavno določeni predlagatelji, je zato treba presojati posebej in z upoštevanjem vloge vsakega od njih v političnem sistemu, posebej še pri sklepanju, ratifikaciji in izvajanju meddržavnih pogodb.
4 Očitek je seveda povsem ustavnoprocesne narave: zato se v okviru ustavnosodne presoje in tudi tega ločenega mnenja ne ukvarjam s (političnim) vprašanjem, zakaj pa poslanci, ki zatrjujejo, da je sporazum protiustaven, niso (so)podpisali predloga in morebiti dodali še svojih argumentov.
5 S tem ne trdim, da se samo znotraj tega polja giblje tudi sprejeta odločba. Zlasti pa tega ni mogoče trditi za ločeno mnenje sodnikov Čebulja in Janka.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
1. Glasoval sem za mnenje, da 1. člen Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju ni v neskladju z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije in z 2. členom Ustave. Vendar sem mnenja, da je treba opozoriti še na nekatere vidike ocenjevanja tega sporazuma, zlasti pa na izhodišče, da je zakonodajalec ne glede na mnenje US tisti subjekt, ki mora oceniti, ali vsebuje sporazum morebiti tudi določbe, ki utegnejo biti skupaj z drugimi pravnimi dejstvi in ravnanji obeh držav in njihovih organov pomembni pri končnem določanju oziroma natančneje rečeno ugotavljanju meje med obema državama.
2. V tč. 29 odločba Ustavnega sodišča zavzema stališče, da je pri presoji sporazuma upoštevalo tudi okoliščino, da je za ratifikacijo (bodoče) mednarodne pogodbe o državni meji predpisan enak postopek kot za ratifikacijo spornega sporazuma in da je izpodbijani sporazum mednarodni sporazum, ki ga sklepata državi in bi kot tak lahko vseboval tudi določbe o državni meji, kar samo po sebi še ne bi bilo v nasprotju s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti RS in z Ustavo, seveda pod pogojem, da bi se gibal v okviru določbe 4. člena Ustave ter bil sklenjen in ratificiran skladno z Zakonom o zunanjih zadevah. To stališče, s katerim se strinjam, potrebuje po mojem mnenju pojasnilo. Bistvo stališča je, da bi sporazum lahko vseboval celo opredelitve o določitvi meje, ker ga pač ratificira Državni zbor. Če je tako, se seveda zastavlja vprašanje, zakaj se je US sploh ukvarjalo z vprašanjem, ali sporni sporazum vsebuje določbe o prejudiciranju meje. S tem vprašanjem se je ukvarjalo zaradi tega, ker je moralo oceniti, ali sporazum nasprotuje 4. členu Ustave, ki tudi Državnemu zboru prepoveduje z določanjem meje prizadeti ozemeljsko enotnost in nedeljivost države. Vprašanja, ali sporni sporazum nasprotuje Ustavi in Temeljni ustavni listini, pa ni mogoče ločiti od vprašanja, ali posamezne določbe sporazuma prejudicirajo bodoče določanje meje.
3. Glede na stališče, ki sem ga obrazložil v 2. točki tega ločenega mnenja, pa poudarjam, da ima stališče US o skladnosti spornega sporazuma z Ustavo in Temeljno ustavno listino, pravno zavezujočo moč, medtem ko razlogi, ali posamezne določbe spornega sporazuma na nek način "prejudicirajo mejo" nimajo pravno zavezujoče narave. Ob ratifikaciji sporazuma bo Državni zbor še vedno moral ocenjevati, ali morebiti sporazum ne vsebuje določb, ki bi jih bilo mogoče kasneje uporabiti kot dokaz za trditev, da je katera od držav izvajala suverenost nad delom spornega območja (zlasti na morju). Nobenega dvoma namreč ni, da bo kasnejše določanje meje, če ta meja ne bo določena oziroma ugotovljena na sporazumen način med obema državama, odvisno tudi od stališč obeh držav, ki jih vsebujejo med državama sklenjeni sporazumi, in od ravnanj obeh držav in njunih organov, ki bi jih bilo mogoče oceniti kot izvajanje suverenosti na določenem območju.
4. Eno od vprašanj, s katerim se je US ukvarjalo v razpravi, je tudi vprašanje, ali ni v nasprotju z Ustavo in Temeljno ustavno listino določba 54. člena sporazuma, ki predvideva ustanovitev Stalne mešane komisije z namenom razvijanja prometa in pravilne uporabe sporazuma. Mnenja sem, da je že iz samih opredelitev pristojnosti Stalne mešane komisije očitno, da ima ta komisija le pooblastila izvedbene narave. Take pristojnosti so seveda logične in za izvedljivost sporazuma celo nujne. Izhajati iz stališča, da bi taka komisija utegnila prekoračiti svoje pristojnosti in da bi take sklepe odobrila tudi Vlada RS, pa je po mojem mnenju nesprejemljivo. Ustavno sodišče se prav pogosto ukvarja z vprašanjem, ali posamezni državni organi ne prekoračujejo svojih pooblastil in pristojnosti. Številne odločbe US obravnavajo vprašanje legalitete oziroma vezanosti upravnih organov na Ustavo in zakone. Po ugotovitvi, da je kateri od upravnih organov prekoračil pooblastila, pa seveda nihče ne terja, da bi bil tak upravni organ ukinjen. Vsi organi morajo pač ravnati v okviru svoje pristojnosti, na področju izdaje splošno veljavnih predpisov pa je Ustavno sodišče tisto, ki ugotavlja ali so vsi organi ostali v okviru svojih ustavnih in z zakonom določenih pristojnosti. Na področju mednarodnega prava seveda obstoji nevarnost, da bi državni organi s prekoračitvijo svojih pooblastil kljub notranji ureditvi zavezovali državo. Prav zaradi tega je tudi delo predstavnikov države v meddržavnih komisijah , pa čeprav te komisije niso pristojne sprejemati odločitev in s tem zavezovati obeh držav, še posebej odgovorno. Iz tega razloga vsebuje tudi 54. člen sporazuma v VI. točki določbo, da začno sklepi Stalne mešane komisije veljati, ko jih odobrita vladi pogodbenic. Iz vseh teh razlogov sem mnenja, da sama opredelitev Stalne mešane komisije in njenih pristojnosti ne more biti v nasprotju z Ustavo.
5. Predvsem pa poudarjam svoje stališče, da mnenje US o skladnosti sporazuma z Ustavo in Temeljno ustavno listino ne razbremenjuje zakonodajalca, da ocenjuje sporni sporazum s političnega stališča, torej s stališča, ali in v kolikšnem obsegu bi utegnil sporazum škodovati naši državi pri kasnejšem določanju oziroma ugotavljanju sporne meje.
dr. Lojze Ude
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Wedam-Lukić
1. Glasovala sem za izrek Mnenja o skladnosti Sporazuma med Republiko Slovenijo in republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju in v celoti se strinjam tudi z njegovo obrazložitvijo. V svojem ločenem mnenju bi rada samo prikazala svoja stališča do nekaterih vprašanj, ki so se pojavila v razpravi in prišla do izraza tudi v nekaterih ločenih mnenjih.
2. Najprej bi rada pojasnila svoje stališče glede procesnih predpostavk. Kot je navedel že sodnik Testen v svojem odklonilnem ločenem mnenju se je Ustavno sodišče s tem vprašanjem temeljito ukvarjalo. Tudi sama sem imela pomisleke proti temu, da lahko kot predlagatelji nastopajo poslanci, ki to več niso. Vendar Ustavno sodišče pri iskanju ustreznih rešitev ni našlo nobene, ki bi bila dovolj prepričljiva, da bi dobila potrebno večino, in tako je prevladalo stališče, da zadošča, da je procesna predpostavka glede upravičenega predlagatelja izpolnjena ob vložitvi predloga. Pomisleke sem imela tudi proti temu, da kot upravičeni predlagatelji nastopajo poslanci, ki sami vsebini Sporazuma ne nasprotujejo (o tem piše sodnik Ribičič v pritrdilnem, sodnik Testen pa v odklonilnem ločenem mnenju). Na koncu me je prepričalo stališče, izrečeno v razpravi, da tudi poslancem, ki sami ne dvomijo v ustavnost predlagane mednarodne pogodbe, ni mogoče odreči pravice, da zahtevajo mnenje Ustavnega sodišča in se s tem izognejo morebitnim očitkom, da so glasovali za neustavni sporazum. Še vedno se mi zdijo prepričljivi pomisleki sodnika Ribičiča (v pritrdilnem) in sodnika Testena (v odklonilnem) ločenem mnenju glede primernosti take rešitve in strinjam se z njunim mnenjem, da bi imelo Ustavno sodišče veliko bolj primerno podlago za odločanje, če bi Sporazum "spodbijali" tisti, ki dejansko dvomijo v njegovo ustavnost. Bojim pa se, da tega problema glede na določbo drugega odstavka 160. člena Ustave in praktično identično določbo 70. člena ZUstS, ki med posameznimi predlagatelji ne delata nobene razlike, ni mogoče rešiti z interpretacijo. Zato sem se kljub svojim pomislekom glede obstoja navedene procesne predpostavke odločila, da sodelujem pri meritornem odločanju.
3. V takšni situaciji je bilo Ustavno sodišče nedvomno v specifičnem položaju, saj je moralo več ali manj samo iskati razloge za morebitno neustavnost sporazuma. Vprašanje je le, ali niso za to bolj odgovorni tisti, ki so imeli pomisleke glede ustavnosti Sporazuma, pa sami niso predlagali njegove presoje.
Klub temu menim, da je Ustavnemu sodišču uspelo opredeliti sporno vprašanje in da je nanj tudi korektno odgovorilo. Seveda pa je lahko vprašanje "prejudiciranja meje" presojalo samo z vidika, ali je Sporazum po svoji vsebini v času ratifikacije v skladu z Ustavo, in se ob tem ni moglo spuščati v presojo, kakšen vpliv bo imelo njegovo izvajanje v prihodnosti na pogajalske pozicije naše države pri dokončnem urejanju meje z Republiko Hrvaško na kopnem in morju v bilateralnih pogajanjih ali pred mednarodnimi institucijami. O tem bo moral presoditi Državni zbor pri odločanju o ratifikaciji Sporazuma in za to nosi sam vso odgovornost. V tem delu se pridružujem sodniku Udetu v njegovem ločenem mnenju, glede predmeta in obsega presoje pa v celoti podpiram stališča, ki jih je v svojem pritrdilnem ločenem mnenju zavzela sodnica Škrkova.
dr. Dragica Wedam-Lukić
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča
1. Glasoval sem za izrek mnenja o skladnosti Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju s Temeljno ustavno listino in Ustavo in nimam pomislekov zoper utemeljitev tega izreka. Tako sem ravnal kljub temu, da po mojem stališču ustavno sodišče ne bi smelo priznati podpisanim poslancem položaja upravičenih predlagateljev in da je njihova vloga neprimerna podlaga za odločanje o ustavnosti sporazuma.
2. Strinjam se s 14. točko obrazložitve, ki pravi Kljub drugačnemu imenu gre za odločitev Ustavnega sodišča, katere pravna narava je po učinkih vsebinsko enaka drugim odločbam Ustavnega sodišča. Toda takšno stališče ima za posledico, da mora imeti Ustavno sodišče kot podlago za odločanje predlog, ki zatrjuje protiustavnost mednarodne pogodbe, kot to velja pri naknadni presoji ustavnosti aktov. Po mojem prepričanju lahko Predsednik republike, Vlada ali tretjina poslancev zahteva mnenje Ustavnega sodišča, ki je za Državni zbor zavezujoče, samo takrat, kadar meni, da je mednarodna pogodba, ki je v postopku ratifikacije, v neskladju z Ustavo. Upravičeni predlagatelj mora torej zatrjevati pred Ustavnim sodiščem, da je mednarodna pogodba ali njen del v neskladju z Ustavo in predložiti za to svoje stališče ustrezne argumente in ne obratno. S tega vidika je bil sporen že predlog Vlade v zadevi Rm-1/97, vendar so za takratno priznanje statusa upravičenega predlagatelja obstajali nekateri posebni razlogi, ki jih v obravnavani zadevi ne vidim (Vlada je sicer res predlagala ratifikacijo mednarodne pogodbe, vendar v nasprotnem primeru sploh ne bi mogla sprožiti predloga, da o njej zavzame mnenje Ustavno sodišče; znotraj Vlade je ena od vladnih strank zatrjevala neustavnost pogodbe, kar je pomenilo, da obstoji znotraj Vlade dvom o njeni ustavnosti itd.).
Tretjina poslancev v obravnavanem primeru ne zatrjuje protiustavnosti obmejnega sporazuma. Podpisani poslanci sploh ne dvomijo v ustavnost tega sporazuma. Še več. Na dvakratno izrecno zahtevo Ustavnega sodišča, da naj podpisniki navedejo, s katerimi določbami Ustave naj bi bil sporazum v neskladju, ter iz katerih razlogov, so ti odgovorili (02.03.2000), da za nas vsebina sporazuma ni sporna za tiste, ki mu nasprotujejo pa samo 1. člen in (05.04.2000), da naj bi bil po zatrjevanju tistih, ki ratifikaciji Sporazuma nasprotujejo, 1. člen sporazuma v nasprotju z razdelkom II Temeljne ustavne listine ter dodajajo: Predlagatelji seveda nismo tega mnenja. Očitno je torej, da predlagatelji pred Ustavnim sodiščem ne izpodbijajo ustavnosti sporazuma, ampak želijo od Ustavnega sodišča politično motivirano svetovalno mnenje, ki naj potrdi pravilnost njihovega lastnega prepričanja, da je sporazum skladen s Temeljno ustavno listino in Ustavo. Na ta način želijo zlorabiti avtoriteto Ustavnega sodišča, kot da gre za neke vrste posvetovalni organ, ki jim je na razpolago za to, da lahko z njegovo pomočjo povečajo svoje politične možnosti pri zavzemanju za ratifikacijo sporazuma.
3. Izpisek glasovanja o tem, ali naj Državni zbor takoj odloča o ratifikaciji sporazuma, ali pa naj ratifikacijo preloži (seveda ravno zato, da se bodo lahko proučila sporna vprašanja glede njegove skladnosti z Ustavo) pokažejo, da so 11. decembra 1999 ob 16 uri in 27 minut vsi od prisotnih podpisnikov glasovali za takojšnje odločanje o ratifikaciji in da niti eden od njih ni podprl predloga za preložitev odločanja. Iz tega je razvidno, da podpisniki štejejo sporazum za skladen z Ustavo in se niso obrnili na Ustavno sodišče zato, ker bi menili, da je sporazum v neskladju z Ustavo ali bi vsaj dvomili o njegovi ustavnosti.
4. Predlogu podpisanih 30 poslancev se ni priključil nihče od poslank ali poslancev, ki so v dosedanjih razpravah izražali dvom v ustavnost sporazuma. Torej so poslanci, ki v ustavnost sporazuma ne dvomijo, zahtevali od Ustavnega sodišča mnenje o njegovi ustavnosti, poslanci, ki so prepričani, da je sporazum v neskladju z Ustavo, pa tega niso zahtevali. Narobe svet. Tako je dobilo Ustavno sodišče povsem neprimerno podlago za odločanje.
Na eni strani pristaši ratifikacije sporazuma namerno neprepričljivo predstavljajo, pravzaprav fingirajo argumente tistih, ki resnično menijo, da gre za neustaven sporazum, na drugi strani pa preprečujejo ali vsaj zožujejo s svojo zahtevo možnosti drugih poslancev, da zahtevajo mnenje Ustavnega sodišča.
5. Ustava daje tretjini poslancev, ki ostanejo v Državnem zboru v manjšini s svojim stališčem o neustavnosti mednarodnega sporazuma, da terjajo mnenje Ustavnega sodišča. S tega vidika bi bila zahteva v obravnavanem primeru manj sporna, če bi bila sestava podpisnikov vsaj mešana, sestavljena tako iz pristašev, kot iz nasprotnikov ratifikacije. Vendar je takšno sodelovanje v praksi Državnega zbora neobičajno. V Državnem zboru prevladuje praksa, da so sopodpisniki nekega predloga le tisti, ki o njem enako mislijo. S tega vidika je značilna nova razlaga poslovnika Državnega zbora, sprejeta 8. marca 2001, po kateri je naknadni pristop k predlagateljstvu zakona mogoč le ob pisnem soglasju vseh predlagateljev zakona.
6. Zanimivo je, da se po izvolitvi Državnega zbora v novi sestavi nobenemu od novoizvoljenih poslancev, pa naj se z ratifikacijo sporazuma strinja ali ne, ni zdelo smiselno in potrebno priključiti se podpisnikom zahteve za mnenje Ustavnega sodišča, tako da je njihovo število padlo daleč pod predpisan minimum tretjine poslancev. Ustavno sodišče se je zadovoljilo s tem, da zadošča, če je ob vložitvi predloga pod njim podpisanih najmanj tretjina poslancev in je zavestno spregledalo, da v času odločanja o njihovem predlogu mnogi od njih niso bili več poslanci. Ali naj to pomeni, da bi tako ravnalo tudi v vseh bodočih primerih, ko bi iz različnih razlogov (na primer tudi zaradi umika podpisa) padlo število podpisanih poslancev pod 30?
7. To so razlogi zaradi katerih menim, da je napačno stališče v 16. točki obrazložitve, da je za položaj predlagateljev nepomembno njihovo stališče glede ustavnosti sporazuma. Ne le vloga in njena utemeljitev, tudi izrek in obrazložitev mnenja Ustavnega sodišča ter njegov učinek, bi bili bistveno drugačni, če bi sporazum pred Ustavnim sodiščem izpodbijali tisti poslanci, ki zastopajo stališče, da je ta sporazum protiustaven in ne drugi, ki se zavzemajo za čimprejšnjo ratifikacijo sporazuma. Mnenje na tako majavih temeljih ne more skoraj v ničemer razbremeniti odgovornosti Državnega zbora pri odločanju o ratifikaciji obmejnega sporazuma.
dr. Ciril Ribičič
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja, ki se mu pridružuje sodnik Lojze Janko
I. Zakaj sem glasoval proti?
1. Proti večinsko sprejeti odločitvi v tej zadevi sem glasoval zato, ker me utemeljitev, da je 1. člen Sporazuma med Republiko Hrvaško in Republiko Slovenijo o obmejnem prometu in sodelovanju (v nadaljevanju: Sporazum) v skladu z Ustavo, ni prepričala. Ni me prepričala niti po vsebini niti po metodi presoje. Zavedam se, da je namen Sporazuma olajšati življenje in delo ljudi na obmejnem območju. Vendar po mojem prepričanju Sporazum k temu na območjih, kjer ni soglasja o tem, kje poteka meja, ne bo prispeval. V delu, v katerem se nanaša na morje, kjer meja nikoli ni bila določena, pa je koristnost njegove sklenitve z vidika nacionalnih interesov Republike Slovenije (če resno mislimo z izhodom na odprto morje) lahko zelo vprašljiva. Ne prvo ne drugo seveda ne more biti samo po sebi podlaga za ustavnosodno presojo. Moj glas "proti" je zato temeljil na prepričanju (razloge zanj bom navedel v nadaljevanju, ko bom skušal opraviti "svojo" ustavnopravno presojo), da do teh posledic lahko pride prav zaradi neustavnosti norm, vsebovanih v Sporazumu.
2. Naj takoj opozorim, da se mi z ustavnopravnega vidika ne zastavlja vprašanje morebitnega t.i. prejudiciranja poteka meje, kar naj bi bil poglavitni ustavnopravni "greh" Sporazuma. Ne razumem sicer povsem razmerja med 59. členom Sporazuma, po katerem njegove določbe v ničemer ne prejudicirajo določitve in označitve meje, in med seznamom naselij, ki tvorijo obmejno območje na območju Republike Slovenije in na območju Republike Hrvaške, ki je kot priloga sestavni del Sporazuma. Ta naselja se nekje stikajo. In treba je vedeti kje - vzdolž celotne meje na kopnem| Vendar tudi če to prejudicira mejo, je to sporazum, ki ga sklepa (ratificira) Državni zbor. In ta lahko določa mejo, tudi prejudicira jo lahko. S poudarkom: to lahko stori samo Državni zbor| Tega ne sme storiti nihče drug, Državni zbor pa tudi ne sme nikomur te pristojnosti prepustiti. Tudi mešani komisiji ne, pa čeprav mora njene odločitve potrditi Vlada. In prav to določa Sporazum| Ne le za mejo na kopnem, tudi za mejo na morju. In to ni več politično vprašanje oziroma vprašanje zaupanja v Stalno mešano komisijo in Vlado. Gre za ustavnopravno vprašanje - za vprašanje skladnosti Sporazuma z načeli pravne države (2. člen Ustave), predvsem pa z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave).
3. Zato sem se ves čas med postopkom pred Ustavnim sodiščem zavzemal, naj Ustavno sodišče ne obravnava 1. člena Sporazuma ločeno od ostalih določb, saj sam po sebi nikoli ne bo živel. Ne bo se izvajal neodvisno od ostalih določb Sporazuma. Še posebej nujna se mi zdi povezana obravnava 1. in 54. člena Sporazuma.
Pri iskanju odgovora na vprašanje o ustavnosti prvega, se mi v zvezi s 54. členom Sporazuma zastavlja vprašanje njegove skladnosti z 2. členom in z drugim odstavkom 3. člena Ustave.
Zavzemal sem se tudi, da se razišče in argumentira, ali in zakaj bo imel 59. člen Sporazuma učinek, kakršnega se mu pripisuje, če bo prišlo do tega, da bo (npr. po nekajletnem izvajanju Sporazuma) o meji na morju odločala mednarodna arbitraža ali druga inštitucija.
4. In zato tudi menim, da bi moralo Ustavno sodišče pri ustavnosodni presoji te zadeve (metodološko) uporabiti iste kriterije presoje, kot jih je pri mnenju o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo na podlagi razlage določb Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS) sprejelo v zadevi št. Rm-1/97 (mnenje o "Pridružitvenem sporazumu" z dne 5.6.1997, Uradni list RS, št. 40/97 in OdlUS VI, 86). Predhodna presoja ustavnosti mednarodnega sporazuma v postopku ratifikacije (drugi odstavek 160. člena Ustave) ima namreč preventiven namen. Njen namen je preprečiti, da bi prišlo do sklenitve mednarodne pogodbe, z uveljavitvijo katere bi v notranje pravo prešle protiustavne norme1 ali za izpolnitev katere bi bilo potrebno sprejeti v notranjem pravu pravne akte, ki bi bili v nasprotju z Ustavo.
Obveznost, sprejeta z mednarodno pogodbo, namreč državo zavezuje, da to obveznost tudi izpolni. Po določbi 26. člena Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (Uradni list SFRJ, št. 30/72 - v nadaljevanju: MDKPP) vsaka veljavna pogodba veže članice in izpolnjevati jo morajo v dobri veri (bona fide).
Načelo pacta sunt servanda je eno od temeljnih načel mednarodnega pogodbenega prava.2 Po določbi 27. člena te konvencije se posamezna članica ne more sklicevati na svoje notranje pravo, da bi opravičila neizpolnjevanje pogodbe, razen kadar je to dopustno po členu 46 te konvencije. S tem v zvezi je tudi ustavnopravno izredno pomembno vprašanje o usodi Sporazuma ob včlanitvi Slovenije v Evropsko unijo.
5. Ko govorim o uporabi istih kriterijev presoje, imam v mislih tisti del obrazložitve v zadevi št. Rm-1/97, ki se glasi (22. točka obrazložitve mnenja):
"22. Po določbi prvega odstavka 162. člena Ustave postopek pred Ustavnim sodiščem ureja zakon. Zakon o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS) v 70. členu povzema prvi del določbe drugega odstavka 160. člena Ustave, ki določa pristojnost Ustavnega sodišča, in dodaja pravilo, po katerem sprejme Ustavno sodišče mnenje na nejavni seji. Drugih izrecnih postopkovnih določb o izrekanju mnenja ZUstS ne vsebuje. Zato je treba v skladu z določbo 49. člena ZUstS tudi za postopek izrekanja mnenja smiselno uporabiti določbe IV. poglavja tega zakona, ki ureja postopek in odločanje Ustavnega sodišča pri oceni ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. V postopku za oceno ustavnosti predpisa Ustavno sodišče presoja skladnost tistih določb predpisa, katerih neskladnost pobudnik iz 24. člena ZUstS ali predlagatelj iz 23. člena ZUstS zatrjuje. Pri tem Ustavno sodišče ne more ex offo razširjati svoje presoje ustavnosti na določbe, ki niso izpodbijane, razen kolikor mu to dovoljuje določba 30. člena ZUstS. Ta pooblašča Ustavno sodišče, da lahko oceni tudi ustavnost in zakonitost drugih določb istega ali drugega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, katerih ocena ustavnosti ali zakonitosti ni bila predlagana, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. Pri izrekanju mnenja ni razlogov za drugačno stališče.3 Ustavno sodišče presoja le tiste določbe mednarodne pogodbe, ki so po zatrjevanju predlagatelja sporne, druge pa le ob pogojih, določenih v 30. členu v zvezi z 49. členom ZUstS."
6. Večina sodnic in sodnikov, ki so glasovali za mnenje, h kateremu pišem ločeno mnenje (torej v zadevi št. Rm-1/00), se tem kriterijem sicer ni v celoti izognila. Res so se v izreku mnenja omejili samo na skladnost 1. člena Sporazuma z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju: TUL) in z 2. členom Ustave, v obrazložitvi pa ne. V okviru tistega dela obrazložitve, ki sicer nosi naslov "IX. Presoja skladnosti 1. člena Sporazuma z 2. členom Ustave", so namreč zapisali (33. točka obrazložitve):
"33. Tudi ocene skladnosti 1. člena Sporazuma z 2. členom Ustave ni možno izvesti izolirano, temveč le v povezavi z ostalimi določbami in preambulo Sporazuma. Odgovoriti je torej treba na vprašanje, ali so določbe Sporazuma, glede na predmet in namen Sporazuma, jasne, razumljive in nedvoumne in ali jih je mogoče uporabljati brez posebne razlage organov, pristojnih za njihovo izvajanje. Sporazum ni dogovor o določitvi državne meje, temveč sporazum o obmejnem sodelovanju. Zato ne more urejati vprašanj, ki so sicer med državama lahko odprta, toda ne morejo biti predmet tega Sporazuma in tudi ni njegov namen urejanje takih vprašanj. Analiza Sporazuma pokaže, da njegove določbe odgovarjajo navedenim kriterijem, da so torej, ob upoštevanju njegovega namena in predmeta, skladne z 2. členom Ustave."
7. Za tako opravljeno presojo vprašanja, ali so vse določbe "Sporazuma, jasne, razumljive in nedvoumne in ali jih je mogoče uporabljati brez posebne razlage organov, pristojnih za njihovo izvajanje", nisem mogel glasovati. Ne glede na to, da se zavedam predmeta in namena Sporazuma. Argument, na katerem temelji ta ugotovitev za vse določbe Sporazuma je namreč v stavku, ki se glasi: "Analiza Sporazuma pokaže, da njegove določbe odgovarjajo navedenim kriterijem, da so torej, ob upoštevanju njegovega namena in predmeta, skladne z 2. členom Ustave." Vse so torej jasne, razumljive, nedvoumne, mogoče pa jih je uporabljati brez posebne razlage organov, pristojnih za njihovo izvajanje. Res? V nadaljevanju bom predstavil svoje nasprotne argumente, ki sem jih razgrnil na sejah Ustavnega sodišča, ko je odločalo o obravnavani zadevi. Nanje nisem dobil odgovora, razen v pravkar citiranem stavku. To, da ga nisem dobil jaz, niti ni pomembno. Pomembno pa je, da ga niso dobili tisti, ki jim je mnenje namenjeno.
II. In zakaj se ustavnosodna presoja ne more končati s pozitivnim mnenjem?
8. Seveda po mojem prepričanju| Že na začetku tega ločenega mnenja sem zapisal, da bom za utemeljitev svojega glasu proti, opravil "svojo" ustavnosodno presojo. Se pravi ustavnosodno presojo na podlagi svojih argumentov in ob uporabi kriterijev (metode), ki jih je Ustavno sodišče uporabilo v zadevi št. Rm- 1/97.
9. Prvi člen Sporazuma se glasi:
"1. Obmejno območje na kopnem po tem sporazumu obsega: v Republiki Sloveniji naselja, navedena v prilogi A, v Republiki Hrvaški naselja, navedena v prilogi B.
2. Spremembe območij naselij in drugih upravnih teritorialnih enot ne vplivajo na obseg obmejnih območij, na katere se nanaša ta sporazum.
3. Obmejno območje na morju po tem sporazumu je morski prostor pod suverenostjo vsake od pogodbenic, ki leži severno od vzporednika 45 stopinj in 10 minut severne zemljepisne širine ob zahodni obali Istre, od zunajnega roba teritorialnega morja Republike Hrvaške, kjer se ta vzporednik dotika s kopnim zahodne obale Istre (Grgatov rt Funtana).
4. Obmejno območje na morju za področje obmejnega morskega ribolova je omejeno na teritorialni morji vsake od pogodbenic v okviru obmejnega območja na morju iz tretjega odstavka tega člena."
10. Člen 54 Sporazuma predvideva ustanovitev Stalne mešane komisije z namenom razvijanja prometa in pravilne uporabe Sporazuma. Po tretjem odstavku 54. člena Stalna mešana komisija obravnava vsa vprašanja povezana z razlago in uporabo Sporazuma. Po petem odstavku se sklepi Stalne mešane komisije sprejemajo s soglasjem obeh delegacij. Po šestem odstavku 54. člena Sporazuma sklepi Stalne mešane komisije začnejo veljati, ko jih odobrita vladi pogodbenic. To pa ne velja za sklepe, ki vsebujejo predloge za spremembo ali dopolnitev Sporazuma.
11. Arbitražna komisija Konference o Jugoslaviji je na sejah 10. in 11.1.1992 sprejela več mnenj v zvezi s pravico do samoodločbe in spreminjanju meja. Za to obravnavo sta pomembni zlasti mnenji št. 3 in št. 7 (Međunarodna politika, št. 995/91 in 1001/92).
12. V mnenju št. 3 je arbitražna komisija navedla načela, po katerih naj se ob nastanku novih držav rešuje problem meja.
Postavila je tri načela:
1. Zunanje meje bo potrebno spoštovati v vseh primerih ...
2. Razmejitve med Hrvaško in Srbijo ali med to in BiH oziroma, eventuelno, med drugimi samostojnimi sosednjimi državami, bo mogoče spreminjati le z vzajemnim in svobodnim sporazumom.
3. Če ne bo dogovorjeno drugače, bodo prejšnje meje dobile značaj meja, ki jih ščiti mednarodno pravo. Takšen je sklep, do katerega vodita načelo spoštovanja ozemeljskega "status quo" ter zlasti načelo "uti possidetis iuris", ki imata, čeprav prvotno priznana pri reševanju problemov dekolonizacije v Ameriki in Afriki, danes splošen značaj, ki jima ga je dalo mednarodno sodišče (primer mejnega spora Burkina Faso - Republika Mali4) ...
... To načelo je tem lažje uporabiti v primeru bivših jugoslovanskih republik, saj drugi in četrti odstavek 5. člena Ustave SFRJ določata, da obsega ozemelj in meja republik ni moč spreminjati brez njihovega soglasja.
13. V mnenju št. 7 sta vsebovana analiza in mnenje o izpolnjevanju pogojev Republike Slovenije za njeno mednarodno priznanje. Kar zadeva meje s Hrvaško Arbitražna komisija navaja le, da po navedbah Slovenije ne obstaja nikakršen teritorialni spor s Hrvaško.
14. Načelo uti possidetis ustvarja nasledstvo meja, ki so bile administrativno določene. Nove države se lahko glede teh meja dogovorijo drugače in sporazumno pristanejo na teritorialne spremembe. V obeh primerih dobijo nove razmejitve varstvo mednarodnega prava (Ustanovna listina Združenih narodov, poglavje I, čl. 2/4 in Deklaracija o načelih mednarodnega prava glede prijateljskih odnosov, vsebovana v Resoluciji 2625 XXV.
Generalne skupščine ZN, 24.10.1970). Načelo uti possidetis se razlaga kot načelo, ki ohranja razmejitve, ki so obstajale v kolonialnih režimih in se nanašajo na vsako kolonialno enoto, ki je bila oblikovana kot država. To načelo vsebuje domnevo, da bodo države, ki nastanejo po dekolonizaciji, nasledile administrativne meje, ki so obstajale v času razglasitve neodvisnosti. Uti possidetis zmanjšuje verjetnost oboroženega konflikta, vendar to ni norma ius cogens. Novo nastalim državam omogoča, da spremenijo meje, seveda na sporazumen način. Načelo uti possidetis iuris se je uveljavilo pri razmejitvah morskih meja leta 1992 pri določanju morske meje med Salvadorjem in Hondurasom ob intervenciji Nikaragve.5
15. Dejstvo je, da je bila meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško določena z II. točkoTUL. Dejstvo pa je tudi, da morata državi na kopnem glede sicer določene meje ugotoviti njen potek in jo označiti, mejo na morju, ki v nekdanji SFRJ med republikama ni bila nikoli določena, pa je potrebno šele določiti. In, če Slovenija želi imeti izhod na odprto morje, mora pri določanju meje na morju vztrajati pri jurisdikciji in suverenosti Slovenije nad celotnim Piranskim zalivom.
16. Temeljni razlog za sklenitev Sporazuma naj bi bilo dejstvo, da se je z osamosvojitvijo Slovenije in Hrvaške bivša republiška meja spremenila v državno mejo. To je nesporno otežilo življenje in delo ljudi na obmejnem območju. Namen Sporazuma je torej ljudem na obmejnem območju olajšati njihovo vsakdanje življenje in delo, kar je Vlada izrecno navedla v Pobudi za sklenitev Sporazuma (točka 3.1.). Zato sta se ministrstvi za notranje zadeve obeh držav že v letih 1991 in 1992 zapisniško dogovorili o olajšavah za obmejno prabivalstvo.
Te olajšave se izvajajo. Iz zapisnika s sestanka med predstavniki ministrstev za notranje zadeve Slovenije In Hrvaške, ki je bil dne 4. 10. 1991 na gradu Mokrice, je razvidnih nekaj podatkov o težavah ljudi na obmejnem območju in o obsegu problema. Tako je navedeno, da približno 15.000 državljanov obeh držav dnevno prestopa mejo (zlasti tistih, ki predstavljajo t.i. zaposlitveno in dvolastniško dnevno migracijo). V kategoriji dnevnih migrantov (dnevna zaposlitvena migracija) je bilo po tedanjih podatkih približno 7.200 hrvaških državljanov in približno 840 slovenskih državljanov. Na območju Slovenije je imelo zemljišča približno 5.000 hrvaških državljanov, na območju Hrvaške pa je imelo zemljišča približno 330 slovenskih državljanov.
17. Vsak sporazum o obmejnem prometu in sodelovanju vsekakor predpostavlja obstoj določene meje. Tudi Vlada v svojem odgovoru (priloga 5) navaja, da je običajno, da mednarodni sporazum o obmejnem sodelovanju predpostavlja obstoj meje. Zato, navaja, je zaporedje sporazumov takšno, da je najprej sklenjen sporazum o državni meji in potem sporazum o obmejnem sodelovanju. Vendar naj bi to ne bilo nujno. Kljub vzpostavljeni efektivni kontroli nad določenim ozemljem je lahko pravni status teritorija sporen. Kot primer tega navaja Vlada Videmski sporazum. Ob navajanju tega primera je treba opozoriti, da je bil Videmski sporazum res sklenjen 20. 8. 1955, kar je slabih 22 let pred uveljavitvijo dokončne pogodbe o ureditvi državne meje med SFRJ in Republiko Italijo (to je 2. 4. 1977), vendar pa je bil za določitev jugoslovansko italijanske meje odločilen Londonski memorandum z dne 5. 10. 1954. Slednji pa je bil sklenjen pred Videmskim sporazumom.
18. Člen 1 Sporazuma se izogne neposredni določitvi meje tako, da navaja naselja, ki na kopnem spadajo v obmejno območje (1. člen). Kje je "zunanja" meja obmejnega območja je odvisno od predpisov posamezne pogodbenice, ki določajo obseg (območje) posameznih naselij. Enako velja za "notranjo" mejo območja, ki je državna meja med pogodbenicama. Pri tej meji lahko pride do prekrivanj, v kolikor niso območja naselij usklajena in natančna določitev in označitev meje dogovorjena in v naravi izvedena.
Tak način opisa obmejnih območij pogodbenic pušča odprta vprašanja spornih delov meje in odprto vprašanje obstoja in določitve meje na morju. Ne odgovarja neposredno na vprašanje, kdo je izvajal in kdo sedaj izvaja "efektivno kontrolo" (oblast) na spornem območju. Prav tako ne določa, kdo bo izvajal efektivno oblast na spornem območju po Sporazumu. To je prepuščeno izvajanju in zlasti razlagi ter poznejšim dogovorom v okviru Stalne mešane komisije. Določeno je, da vsaka pogodbenica izvaja oblast na svojem območju. Na svojem območju ozemlja in na svojem območju morja|
19. Tudi opis obmejnega območja na morju se izogne določanju (opredelitvi, identifikaciji) meje. Bistvena razlika med morsko in kopno mejo pa je v tem, da morsko območje, ki spada pod suverenost ene ali druge države ni bilo nikoli določeno na način, kot je to veljalo za kopno. Zato je v tretjem odstavku 1. člena Sporazuma najprej opredeljeno obmejno območje na morju kot celota. Četrti odstavek 1. člena pa obmejno območje na morju za področje obmejnega morskega ribolova (torej za gospodarsko izkoriščanje) omejuje na teritorialni morji vsake pogodbenice.
Ta določba se lahko izvaja le ob izpolnjenem pogoju, da sta območji teritorialnega morja ene in druge pogodbenice znani, ali z drugimi besedami - ob pogoju, da je pogodbenicama mejna črta na morju znana.
20. Res je, da namen Sporazuma ni določitev meje. Sporazum v preambuli izrecno opredeljuje svoj namen, ki je predvsem v izboljšanju življenjskih pogojev ljudem, ki živijo v obmejnem območju, v duhu dobrega sodelovanja med obema pogodbenicama. V 59. členu je tudi izrecno navedeno, da Sporazum v ničemer ne prejudicira določitve in označitve državne meje med pogodbenicama. Ne glede na to, kaj je in kaj ni njegov namen, pa se Sporazum ne more izogniti določanju tega, kdo izvaja oblast na obmejnem območju. Tudi to opredeli tako, da se izogne določitvi meje, oziroma pusti sporna območja odprta. Tako bi moralo biti izhodišče za uveljavljanje suverenosti načelo status quo ali uti possidetis, k čemur nas zavezuje tudi Mnenje Arbitražne komisije Konference o Jugoslaviji. To ne bi smelo biti sporno, če že doslej na takem spornem območju izvaja oblast ena od pogodbenic, problem bo nastal, če si bosta pravico lastili obe pogodbenici.
21. Člen 54. Sporazuma je povezan in tudi namenjen "pravilni uporabi", kar pomeni izvajanju Sporazuma. Analiza Sporazuma pokaže, da bi se vprašanja o načinu izvajanja Sporazuma lahko zastavila takrat, kadar ne bi bilo jasno, katera pogodbena stran izvaja oblast (suverenost) na posameznem območju, skratka povsod tam, kjer bi ena ali druga stran uveljavljala lastno suverenost, druga pa bi ji to oporekala.
22. Kot izhodišče za praktičen primer bom vzel določbo prvega odstavka 3. člena Sporazuma. Ta določa: "Obmejna prepustnica se lahko izda državljanom pogodbenic, ki imajo stalno prebivališče na obmejnem območju". Četrti odstavek 2. člena Sporazuma pa določa: "Obmejno prepustnico izda pristojen organ glede na kraj stalnega prebivališča na vlogo upravičenca na obrazcu iz priloge D".
23. Glede na navedene določbe se zastavlja vprašanje, kdo bo izdajal prepustnice na območju zaselkov Bužini, Škodelin in Škrile, ki so na območju, ki velja za sporno. Po navedbah Vlade so ti zaselki "skriti" tako v prilogi A (v naselju Sečovlje), kot v prilogi B (v naselju Plovanija). Tako si lahko zamislimo (kot enega izmed primerov) naslednji način izvrševanja Sporazum na tem območju: Upravičenec bo zaprosil za prepustnico pri slovenskem pristojnem organu, ki mu jo bo, predpostavimo, izdal. Taka prepustnica bo po določbah 56. člena Sporazuma poslana drugi pogodbenici v vidiranje. Če bo druga pogodbenica štela, da je ona pristojna za izdajo takega dokumenta, bo vidiranje zavrnila. Enako se bo verjetno zgodilo, če bi upravičenec ubral nasprotno pot. Problem se bo verjetno predložil v reševanje Stalni mešani komisiji (54. člen Sporazuma), ki obravnava vsa vprašanja, povezana z razlago in uporabo tega sporazuma. Stalna mešana komisija sprejema sklepe s soglasjem, veljati pa začnejo, ko jih odobrita vladi pogodbenic. Soglasja v komisiji v navedenem primeru seveda ne bo, življenje in delo prebivalcev pa prav nič olajšana.
24. V zgoraj navedenem primeru torej ni možno izvajati Sporazuma, ne da bi se pogodbenici izrecno dogovorili, katera bo izvajala oblast na tem (spornem) območju, pa čeprav le za potrebe Sporazuma. Ena ali druga pogodbenica bo morala prepustiti drugi oblastno izvajanja Sporazuma na delu ozemlja, za katerega obe menita, da spada v okvir njunih državnih meja.
Prepustiti ji bo torej morala jurisdikcijo in suverenost| Res je, na kar je opozorila Vlada (točka 17 tega ločenega mnenja), da je lahko "kljub vzpostavljeni efektivni kontroli nad določenim ozemljem pravni status teritorija sporen", vendar ob dejstvu, da bo izvajanje "efektivne kontrole" v obravnavanem primeru sporazumno dogovorjen način izvajanja Sporazuma. In kot je razvidno iz odgovora Vlade, navedenega v naslednji točki tega ločenega mnenja: "Način izvajanja določb sporazuma je ena od metod za njihovo razlago".
25. Zgoraj obravnavani primer nisem izbral naključno. Gre namreč za primer in z njim povezana vprašanja, na katera nima jasnega odgovora niti Vlada. Iz odgovora Vlade na zahtevo za izrek mnenja o ustavnosti Sporazuma povzemam njen odgovor poslancem na vprašanje, kdo bo izdajal prepustnice na spornih območjih: "Naselja, ki so navedena v prilogi Sporazuma med RS in RH o obmejnem prometu in sodelovanju, se nesporno nahajajo v tisti državi,v katere obmejnem območju so navedena. Sporni so trije zaselki, ki jh prilogi ne navajata in ki po Sporazumu lahko pripadajo naselju v enem ali drugem obmejnem območju. V teh primerih je pomembno sporazum izvajati tako, da prebivalcem spornih zaselkov izdaja dokumente po sporazumu RS. Način izvajanja določb sporazuma je namreč ena od metod za njihovo razlago. Temu ter izvajanju drugih aktov suverenosti je mogoče pripisati večjo pravno težo kot predlagani interpretativni deklaraciji. Vprašanje izdajanje prepustnic za zaselke Škrile, Bužini in Škodelin pa bo potrebno razrešiti v Mešani komisiji, ki bo ustanovljena s tem sporazumom. Slovenska stran bo pri tem zastopala interes, da gre za pravna upravičenja na slovenski strani. Dokončna rešitev tega vprašanja je odvisna od določb sporazuma o meji. Ko bo meja določena tudi na spornih območjih, bo prepustnice izdajala vsaka država na svojem ozemlju in svojim prebivalcem." Lahko si zamislimo, kakšen bi bil odgovor Vlade Republike Hrvaške na isto vprašanje| Še lažje pa si zamislimo odgovor na vprašanje, ali bo doseženo soglasje v Stalni mešani komisiji, ki naj bi odločila o tem, kdo bo izdajal prepustnice ljudem, ki jim bo življenje olajšano. Upam, da se pri odgovoru motim|
26. Podobna vprašanja se bodo pojavila pri izvajanju III. poglavja Sporazuma - Kmetijska in gozdarska dejavnost, dvolastniki in prehajanje meje. Sporazum predpostavlja, da je mejna črta ne le določena, ampak tudi označena. Tako npr. 11. člen Sporazuma govori o lastnikih ... "nepremičnin, ki jih deli mejna črta ", 12. člen pa o lastnikih ... "posestev, ki jih deli mejna črta". Za večino meje to velja, toda ne za vso. Na spornih odsekih so odstopanja do 200 metrov. Hipotetično rečeno, je od tega, kje je mejna črta, lahko odvisno, v kateri državi je nepremičnina ali del in kolikšen del te nepremičnine ali posesti. Če nepremičnine ali posesti ne seka mejna črta, lastniku ni potrebno ravnati po režimu iz Sporazuma, če nepremičnino ali posest seka mejna črta, mora ravnati po Sporazumu. Brez dogovora obeh pogodbenic tega vprašanja ni možno rešiti. Tudi tu bo lahko prišlo do reševanja v Stalni mešani komisiji. Tudi tu se glede meje zastavljajo vprašanja, ki sem jih navedel zgoraj. Določitev mejne črte, pa čeprav le za potrebe tega Sporazuma, bo, kot vse kaže, nujna.
27. Vendar - tudi če bi lahko pristal na tiščanje glave v pesek pri izvajanju Sporazuma na kopnem, tega ne bi mogel storiti pri vprašanjih izvajanja Sporazuma na morju. Mnenja sem, da pušča Sporazum odprta podobna vprašanja tudi v delu, ki se nanaša na obmejni morski ribolov (47. do 52. člen Sporazuma v povezavi s četrim odstavkom njegovega 1. člena). Sporazum predpostavlja mejno črto tudi na morju, ki jo sicer ne opredeljuje, niti ne daje nikakršne podlage (kriterijev) za njeno določitev. To nedvoumno izhaja iz četrtega odstavka njegovega 1. člena, ki za potrebe morskega ribolova omejuje obmejno morsko območje na teritorialni morji obeh pogodbenic, ne da bi bilo opredeljeno, kako se bo to določilo oziroma kaj naj bi to teritorialno morje za potrebe izvajanja Sporazuma sploh bilo. Tudi členi 47 do 52 predpostavljajo, da je določeno ali vsaj določljivo obmejno območje obeh pogodbenic (Pogodbenici bosta....vzajemno omogočali ribolov na svojem obmejnem območju na morju... Ribiči, ki lovijo na sosednjem obmejnem območju /torej v teritorialnem morju druge pogodbenice| op.p./, morajo spoštovati predpise pogodbenice, ki se nanašajo na ribolov na tem območju. Posebej pomemben je 49. člen, ki določa število ribiških ladij in čolnov, ki smejo dnevno loviti na obmejnem območju v /teritorialnem/ morju druge pogodbenice.). Ali so ribiči ene pogodbenice na obmejnem območju druge pogodbenice, je odvisno od namišljene mejne črte, ki jo bo očitno določila Stalna mešana komisija in potrdili vladi obeh pogodbenic (s tem pa tudi območji teritorialnih morij po četrtem odstavku 1. člena Sprazuma), potem, ko bo prišlo do prvih incidentov. Brez tega Sporazuma v tem delu sploh ne bo mogoče izvajati. Sporazum ne daje nobenih izhodišč za določitev meje na morju, kar niti ni njegov namen, zato bo pač vsaka stran pri izvajanju tega dela Sporazuma izhajala iz svoje predstave (točneje interesov), kje je meja na morju oziroma, kaj spada v teritorialno morje posamezne pogodbenice. To še toliko bolj velja zaradi tega, ker, kot sem že večkrat omenil, administrativne meje med bivšima republikama bivše SFRJ na morju ni nikoli bilo. Da bi se ta del Sporazuma sploh lahko izvajal, bo torej potrebno določiti območje jurisdikcije in suverenosti Slovenije in Hrvaške na delih morja, ki tvorita celotno obmejno območje.
28. Jasno je, da se ob izvajanju vsakega obmejnega sporazuma pojavljajo vprašanja glede njegovega izvajanja. Vendar iz navedenih primerov izhaja še nekaj drugega. To je, da 54. člen Sporazuma daje pooblastilo Stalni mešani komisiji in Vladi, da s sklepom (oziroma Vlada s potrditvijo sklepa komisije) odločita, ali bo na določenem delu ozemlja (ali morja) jurisdikcijo in suverenost (torej oblast) izvajala Republika Slovenija ali Republika Hrvaška. Da ne bo nesporazuma - ne trdim, da bosta komisija in Vlada storili karkoli, kar bi bilo v nasprotju z interesi Republike Slovenije. Prepričan sem, da ne. Vendar vprašanje zaupanja v državne organe ni ustavnopravno vprašanje ob presoji Sporazuma. To je politično vprašanje in v tem delu se strinjam z ugotovitvijo večine, ki je glede tega vsebovana v 35. točki obrazložitve mnenja. Ustavnopravno vprašanje pa je, ali je takšna pooblastilna norma, vsebovana v Sporazumu, v skladu z Ustavo ali ne, in ali bi glede na 1. člen Sporazuma lahko imela, če bi bila v neskladju z Ustavo, za posledico takšno prejudiciranje meje, ki bi bilo v neskladju tudi s 4. členom Ustave.
29. Pooblastilna norma, vsebovana v 54. členu Sporazuma, je po mojem mnenju najprej v neskladju z 2. členom in z drugim odstavkom 3. člena Ustave.
30. Glede Sporazuma se zastavlja vprašanje njegove skladnosti z 2. členom Ustave z dveh plati. Po eni plati gre za vprašanje, ali so nasploh njegove določbe dovolj določne, jasne in nedvoumne, da jih je možno neposredno izvajati v tistem delu, ki se nanašajo na pravni položaj (pravice in obveznosti) obmejnega prebivalstva. To vprašanje se seveda nanaša predvsem na izvrševanje Sporazuma na tistih območjih, kjer je meja sporna, ker ni določena ali ker sploh ne obstaja. To vprašanje je povezano tudi z 8. členom Ustave, po katerem se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno. Z ratifikacijo in objavo postane mednorodna pogodba del notranjega prava. Zato morajo biti določbe Sporazuma po svoji naravi in namenu neposredno izvršljive, kar pomeni, da lahko na njegovi podlagi fizične in pravne osebe uveljavljajo pravice in vnaprej vedo za svoje obveznosti. Če pa naj bi se način izvrševanja pravic in obveznosti obmejnega prebivalstva na nakaterih delih meje določil šele naknadno (s sklepi Stalne mešane komisije ob potrditvi Vlade), potem ko bo Sporazum že ratificiran in bo sestavni del pravnega reda Republike Slovenije, je vprašanje njegove skladnosti z 2. členom Ustave še toliko bolj pereče6.
31. Po drugi plati pa se zastavlja vprašanje skladnosti 54. člena Sporazuma z 2. členom Ustave, ker prenaša pristojnost za sprejemanje odločitev, ki sodijo v pristojnost Državnega zbora, na Stalno mešano komisijo in Vlado. Kršitev 2. člena Ustave je po mojem mnenju podana zato, ker ne opredeljuje okvira za odločanje Stalne mešane komisije in Vlade, kršitev 3. člena Ustave pa zato, ker posega v načelo delitve oblasti. Komisija in Vlada namreč nista zakonodajna oblast. Ustavno sodišče pa je že v odločbi št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 37/95 in OdlUS IV, 51) sprejelo stališče, ki ga je kasneje večkrat potrdilo. To stališče se glasi: "V drugem odstavku 120. člena Ustave je določeno, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na okvir Ustave in zakonov, še posebej pa na ustavno in zakonsko podlago (legalitetno načelo), je eno od temeljnih ustavnih načel. Legalitetno načelo delovanja državne uprave je namreč povezano z drugimi ustavnimi načeli in se nanje opira. Načelo demokratičnosti (1. člen Ustave) izraža tudi zahtevo, da neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu sprejemajo najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane. Posledica tega je, da izvršilna oblast (Vlada in upravni organi) lahko pravno deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona in ne na podlagi lastnih predpisov ali pa celo samo na podlagi lastne funkcije v sistemu delitve oblasti. V tem pogledu ima prednost zakona kot prednost zakonodajalca hkrati tudi pomembno vlogo pri razmejevanju pristojnosti med zakonodajno in izvršilno oblastjo v skladu z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave). Načelo pravne države (2. člen Ustave) zahteva, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo z zakoni. Z njimi se ne določa samo okvir in podlaga upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč postaja to delovanje za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, to pa povečuje njihovo pravno varnost. Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prvi odstavek 5. člena Ustave) zahteva, da jih v skladu z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države lahko omejuje samo zakonodajalec, kadar in kolikor mu to dopušča Ustava, ne pa izvršilna oblast. Hkrati je to načelo pomembno tudi za učinkovito varstvo posameznikovih pravic in pravnih interesov, vključno z učinkovitim nadzorom ustavnosti in zakonitosti posamičnih upravnih aktov."
32. Ker meja še ni določena in natančno označena s posebnim sporazumom, velja po načelu uti possidetis, ki ga je uporabila arbitražna komisija Konference o Jugoslaviji, za mejo med državama administrativna meja med bivšima republikama v sestavi bivše SFRJ, ki se lahko spreminja le z dogovorom obeh strani.
Potek meje je na nekaterih kopnih odsekih sporen, na morju pa tudi kot administrativna meja nikoli ni bila določena. Ravno zaradi poudarjanja tega načela kot kriterija pri končni določitvi in označitvi meje med Slovenijo in Hrvaško, se zastavlja vprašanje, ali bo izvajanje Sporazuma imelo za posledico dejansko določanje (ne le prejudiciranje|) meje med pogodbenicama. Ne bo šlo več za vprašanje, ali na nekem ozemlju ena ali druga stran dejansko izvaja oblast, ker bodo taka vprašanja morala biti rešena v okviru Stalne mešane komisije ob soglasju vlad. Izvajanje oblasti na nekem območju bo sporazumno dogovorjeno (sklep komisije s potrditvijo Vlade), imelo bo pravno podlago v Sporazumu. In na morju (še enkrat poudarjam) ni administrativne meje, ki bi obstajala na dan osamosvojitve in bi bila kot taka zajeta v II. točki TUL.
33. V zvezi z vprašanjem pravne narave takih sklepov (ob dejstvu, da jih bo potrdila Vlada - celo vladi obeh pogodbenic) in njihovih morebitnih kasnejših pravnih posledic za določitev meje naj opozorim na 31. člen MDKPP. Ta namreč v tretjem odstavku 31. člena določa, da je za razlago pogodbe z vidika konteksta pogodbe treba paziti na vsak poznejši sporazum med članicami glede razlage pogodbe ali uporabe njenih določil (točka a tretjega odstavka 31. člena) ter na vsako poznejšo prakso pri uporabi pogodbe, s katero so se članice sporazumele glede razlage pogodbe (točka b tretjega odstavka 31. člena). In prav zaradi tega sem želel, da Ustavno sodišče v mnenju odgovori na vprašanje, kakšno je razmerje med 59. členom Sporazuma in citirano določbo MDKPP.
34. Tak sklep bi v našem notranjem pravu res težko opredelili kot vrsto mednarodne pogodbe, za ratificiranje katere bi bila po Zakonu o zunanjih zadevah pristojna Vlada. Vendar pa po 1.a točki 2. člena MDKPP za mednarodno pogodbo velja mednaroden sporazum, ki ga sklenejo države pisno in velja zanj mednarodno pravo, sestavljen ali v obliki enega samega instrumenta ali v obliki dveh ali več mednarodno povezanih instrumentov, ne glede na njegovo posebno ime. Za mednarodno pogodbo v smislu Dunajske konvencije je torej bistveno, da pri njenem sklepanju država nastopa kot subjekt mednarodnega prava, zato v tem pojmu niso vključene razne komercialne pogodbe, ki jih sklepajo vlade in ki se izvršujejo po enem ali več nacionalnih pravnih redov. Pač pa je treba mednje šteti tudi "tehnične" ali "operativne" medvladne sporazume.7 Seveda pa morajo biti za to, da bi tak sporazum postal veljavna mednarodna pogodba, izpolnjeni tudi pogoji po 7. in 46. členu 8 MDKPP.
35. Lahko bi bilo torej na podlagi pooblastila iz 54. člena Sorazuma s sklepi obeh vlad (točneje Stalne mešane komisije s potrditvijo obeh vlad), torej sporazumno, določeno, katera pogodbenica bo efektivno izvajala oblast na spornih območjih in pravo katere pogodbenice se bo uporabljalo na spornih območjih.
To je še posebej pomembno na morju, kjer ne gre le za delimitacijski spor, temveč za določitev doslej še nedoločene meje, ki med državama (ustavnopravno) ne obstaja. Čeprav se bo po načelu uti possidetis ugotavljalo stanje na dan razglasitve samostojnosti, se bodo gotovo upoštevala tudi dejstva, ki bodo nastala po tem datumu, zlasti če bodo posledica soglasnih odločitev obeh vlad in zlasti, če administrativne meje v času osamosvojitve ni bilo.
36. Zato menim, da bi moralo Ustavno sodišče v okviru mnenja o skladnosti Sporazuma z Ustavo odgovoriti tudi na vprašanje, ali gre pri pooblastilih Stalni mešani komisiji in Vladi za kršitev 3. člena Ustave, ali pa gre le za izvajanje Sporazuma (zakona), ki ne presega pristojnosti Vlade. Za kršitev 3. člena s tem pa tudi za kršitev 4. člena Ustave bi šlo, če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da bi sprejemanje sklepov po 54. členu Sporazuma lahko pomenilo ne le dejansko temveč tudi pravno (glede na pravila Dunajske konvencije o pogodbenem pravu glede razlaganja mednarodnih pogodb), določanje meje, kar pa je v pristojnosti Državnega zbora.
37. Po določbi drugega odstavka 160. člena Ustave je Državni zbor na mnenje Ustavnega sodišča o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo vezan. Seveda v primeru, če Ustavno sodišče ugotovi, da mednarodna pogodba ali njen del ni v skladu z Ustavo. V takšnem primeru - poenostavljeno - brez spremembe Ustave mednarodne pogodbe ni mogoče ratificirati. V primeru "pozitivnega" mnenja pa seveda poslanci odločajo v skladu s prvim odstavkom 82. člena Ustave, po katerem niso vezani na kakršnakoli navodila. Ustavno sodišče jim z mnenjem, ki pušča odprtih toliko vprašanj, kot sem jih nakazal v svojem ločenem mnenju, gotovo ni olajšalo dela.
Glede na to, da je po eni strani sklenilo (glede tega tudi z mojim glasom "za"), da kljub pomislekom obstajajo procesne predpostavke za začetek (po državnozborskih volitvah pa tudi za nadaljevanje) postopka in za izdajo mnenja, se je po drugi strani odločilo, da "vroč krompir" vrne nazaj in to čim manj zabeljen.
dr. Janez Čebulj
Lojze Janko
Opombe:
1Do tega lahko pride v primeru, da mednarodna pogodba vsebuje v notranjem pravu neposredno uporabljive določbe. Če bi do tega prišlo, bi Ustavno sodišče v postopku za oceno ustavnosti razveljavilo zakon o ratifikaciji oziroma z njim v notranje pravo inkorporirane protiustavne določbe mednarodne pogodbe.
Take določbe mednarodne pogodbe bi tako v notranjem pravu prenehale veljati, s tem pa bi prišlo do kršitve mednarodnopravnih obveznosti Republike Slovenije (mednarodnega delikta).
2Mednarodno pravo zahteva sistem, v katerem morajo države organizirati svojo oblast na področju zunanjih zadev tako, da bodo zmožne sodelovati v mednarodnih transkacijah aktivno, stabilno, zanesljivo, razumno in odgovorno (...).Država mora zagotoviti izvrševanje (implementirati) in izvrševati vse veljavne mednarodne pogodbe. Načelo pacta sunt servanda in cela struktura mednarodnih odnosov je odvisna od tega pravila.
Mednarodne pogodbe bi bile ničvredne, če bi se vsaka država lahko izognila mednarodnim obveznostim z izgovorom, da so nasprotne določbam njenega notranjega prava. Vir: Luzius Wildhaber: Treaty-Making Power and Constitution, An Internal and Comparative Study, Hlebing & Lichtenhahn, Basel, 1971, str. 175 in str. 184.
3Na enakem stališču stoji španska ustavnosodna praksa. Vir: Luis Lopez Guerra, Alvaro Rodriguez Bereijo: Raport de la delegation Espagnole, Protection constitutionnelle et protection internationale des Droits de l' Homme: Concurrence ou complementarite, IX. konferenca evropskih ustavnih sodišč, Paris, maj 1993, str. 272 do 275.
Tudi francoski predsednik je moral ob zahtevi za oceno ustavnosti Maastrichtske pogodbe dopolniti svojo zahtevo s preciziranjem, na katere določbe pogodbe se njegova zahteva nanaša. Vir: L. Favoreu in L. Philip: Les grandes decisions du Conseil constitutionnel, 7eme edition, Sirey, Paris, 1993 str.799.
4V tej zadevi je sodišče izjavilo, da ima načelo uti possidetis splošen značaj, ker je logično povezano z dekolonizacijo (nastankom novih držav) kjerkoli se pojavi. Tako je bilo uporabljeno pri dekolonizacijah v Latinski Ameriki, Aziji in Afriki. Načelo pa je sprejeto tudi pri nastajanju novih držav v Evropi, kot posledica samoodločbe. (Jan Brownlie, 1998, str. 56- 59)
5Gordana Lalić: Reševanje spora med Slovenijo in Hrvaško glede razmejitve morske meje v severnem delu Jadrana v Zborniku: Vprašanje oblikovanja slovenskega etničnega in državnega prostora s posebnum poudarkom na slovensko - hrvaški meji v Istri, Portorož 1998. Podobno opisuje to načelo tudi Jan Brownlie : The Rule of Law in International Affairs, 1998, str. 55.
6"Eno od temeljnih načel pravne države je, da morajo biti zakonske norme jasne, razumljive in nedvoumne. To velja še posebej za predpise, ki neposredno urejajo pravice in pravni položaj širokega kroga občanov. Predpis, iz katerega povprečen, tudi prava nevešč občan, ne more sam zanesljivo razbrati svojega pravnega položaja, temveč bi ga bilo tudi po mnenju zakonodajalca mogoče - v nasprotju z njegovim izrecnim besedilom - prav uporabljati šele z razlago zakonskih določb pri njihovem izvajanju, torej v pristojnih upravnih organih, povzroča pravno negotovost in s tem nezaupanje v pravo in krši načela pravne države."
Tako je Ustavno sodišče zapisalo v obrazložitvi odločbe v zadevi št. U-I-64/97 (OdlUS VI, 78). Enako je zapisalo že prej pa tudi kasneje. Kot bo razvidno iz nadaljevanja, pa so prav v citiranem delu obrazložitve vsebovani vsi elementi, ki se pojavljajo tudi v zvezi z BHROPS: nejasnost, neposredno urejanje pravic in pravnega položaja obmejnega prebivalstva in uporaba določb, ki jo bo (uporabo oz. način uporabe) določila Stalna mešana komisija in posredno Vlada, ki v trenutku, ko predlaga BHROPS Državnemu zboru v sprejem še ne ve, kako se bo na spornih delih meje izvrševal v praksi.
7"Ni povsem jasno v vsakem pogledu, kako obsegajoč je pojem 'vsaka mednarodna pogodba', vendar se zdi, da ima zelo širok pomen. Vključeni so tehnični medvladni sporazumi, deklaracije, s katerimi se priznava opcijsko določilo v statutu Mednarodnega sodišča, sporazumi med organizacijami in državami, sporazumi med organizacijami in unilateralne zaveze mednarodnega značaja."Ian Brownlie: Principles of Public International Law, 4th edition, Oxford University Press Inc., New York, 1990, str. 612 in 613.
Resorno delovno telo Generalne skupščine Združenih narodov je ugotovilo, da je potrebno razumeti za potrebe registracije po 102. členu Ustanovne listine Združenih narodov za mednarodno pogodbo tudi sporazume finančne, tehnične in gospodarske narave, pri katerih niso udeležena zunanja ministrstva, ampak ustrezni strokovni resorji, glej v Wilhelm Karl Geck, Die Regiestrierung und Veroeffentlichung voelkerrechtlicher Vertraege, ZaoeRV, Bd.22/1-2, str.144. Podobno npr. tudi v: Bruno Simma: The Charter of the United Nations, A commentary, Oxford University Press, 1995, str. 1105 do 1113.
8Določba 7. člena je uvrščena v poglavje o sklenitvi pogodbe, določba 46. člena pa v poglavje o ničnosti pogodbe. Določbi se glasita:
7. člen (Pooblastila):
"1. Posamezna oseba se šteje za predstavnika države, da sprejme ali overi besedilo neke pogodbe ali izrazi privolitev države, da jo veže pogodba:
a) če predloži ustrezno pooblastilo, ali
b) če iz prakse ali drugih okoliščin sledi, da so jo zainteresirane države imele namen šteti za predstavnika države v tem smislu in da ne zahtevajo pooblastila.
2. Na podlagi svojih funkcij in brez obvezne predložitve pooblastila se štejejo za predstavnike svoje države:
a) šefi držav, šefi vlad in ministri za zunanje zadeve - za vse akte, ki se nanašajo na sklenitev pogodbe;
b) šefi diplomatskih misij - za sprejeteje besedila pogodbe med državo, ki akreditira, in državo, pri kateri so akreditirani;
c) predstavniki držav, akreditirani na mednarodni konferenci ali pri mednarodni organizaciji ali kakšnem njenem organu - za sprejetje besedila pogodbe na tej konferenci, pri tej organizaciji ali organu."
46. člen (Določbe notranjega prava, ki se nanašajo na pristojnost za sklenitev pogodbe):
"1. Na dejstvo, da je s svojo privolitvijo, da jo veže pogodba, kršila določbo svojega notranjega prava o pristojnosti za sklenitev pogodbe, se država ne more sklicevati kot na pomanjkljivost privolitve, razen če ta kršitev ni bila očitna in se ne nanaša na kakšno bistveno pravilo notranjega prava.
2. Kršitev je očitna, če je objektivno jasna vsaki državi, ki v tem pogledu postopa po običajni praksi ali dobronamerno."