U-I-84/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-84/96
Datum odločitve:
21. 10. 1999
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 95/99 in OdlUS VIII, 224
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1999:U.I.84.96
Akt:
Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94, 28/96 in 26/97), 205., 206. čl.
Izrek:
Člena 205 in 206 Poslovnika Državnega zbora nista v neskladju z Ustavo.

Ni v neskladju z Ustavo, da Poslovnik Državnega zbora ne daje Državnemu svetu pravice vlagati amandmajev k zakonskim predlogom, ki jih ni vložil Državni svet sam.

V neskladju z Ustavo je, da Poslovnik Državnega zbora v primeru izredne seje ter hitrega in skrajšanega zakonodajnega postopka ne določa minimalnega roka, v katerem lahko Državni svet poda svoje mnenje o obravnavani zadevi in pred iztekom katerega Državni zbor ne sme sprejeti dokončne odločitve o obravnavani zadevi.

Državni zbor mora neskladje z Ustavo iz tretje točke izreka odpraviti najkasneje v enem letu od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Ni v neskladju z Ustavo ureditev v Poslovniku Državnega zbora, po kateri Državni zbor v primeru odložnega veta, ki ga vloži Državni svet, pri ponovnem odločanju o zakonu glasuje brez poprejšnje razprave. Prav tako ni v neskladju z Ustavo, da Poslovnik Državnega zbora ne omogoča Državnemu zboru ponovno odločati le o delu zakona, ki je za Državni svet sporen.
Za sodelovanje predstavnikov delovnih teles Državnega sveta na seji matičnega delovnega telesa Državnega zbora ob obravnavanju odložnega veta se analogno uporablja določba Poslovnika Državnega zbora, ki urejajo to sodelovanje pri obravnavi mnenja Državnega sveta o zadevi iz pristojnosti Državnega zbora.
Ni v neskladju z Ustavo, da Poslovnik Državnega zbora Državnemu svetu ne daje pravice vlagati amandmajev k zakonskim predlogom, ki jih ni sam vložil.
Poslovniška ureditev, ki ne zagotavlja Državnemu svetu roka, v katerem lahko da svoje mnenje o zadevi iz pristojnosti Državnega zbora in pred iztekom katerega Državni zbor ne sme sprejeti dokončne odločitve o tej zadevi, je v neskladju z Ustavo, ker ne omogoča Državnemu svetu izvrševanja njegove ustavne pristojnosti.
Geslo:
Državni zbor, razmerje do Državnega sveta.
Državni svet, odložni ali suspenzivni veto.
Zakonodajni postopek, amandmaji, hitri in skrajšani postopek.
Državni zbor, poslovnik Državnega zbora.
Državni zbor, izredna seja Državnega zbora.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 91., 97. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 23., 48. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997 (OdlUS VI,46).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Državni svet
Datum vloge:
29. 3. 1996
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US19717
Dokument v PDF obliki:
U-I-84-96.pdf
152 KB
Prenesite datoteko
U-I-84-96_LM Modrijan.pdf
115 KB
Prenesite datoteko
U-I-84/96
21. 10. 1999
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji dne 21. oktobra 1999
o d l o č i l o :
1. Člena 205 in 206 Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94, 28/96 in 26/97) nista v neskladju z Ustavo.
2. Ni v neskladju z Ustavo, da Poslovnik Državnega zbora ne daje Državnemu svetu pravice vlagati amandmajev k zakonskim predlogom, ki jih ni vložil Državni svet sam.
3. V neskladju z Ustavo je, da Poslovnik Državnega zbora v primeru izredne seje ter hitrega in skrajšanega zakonodajnega postopka ne določa minimalnega roka, v katerem lahko Državni svet poda svoje mnenje o obravnavani zadevi in pred iztekom katerega Državni zbor ne sme sprejeti dokončne odločitve o obravnavani zadevi.
4. Državni zbor mora neskladje z Ustavo iz tretje točke izreka odpraviti najkasneje v enem letu od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Državni svet (v nadaljevanju: predlagatelj) izpodbija določbe Poslovnika Državnega zbora (v nadaljevanju: Poslovnik), ki urejajo odločanje Državnega zbora po vložitvi zahteve Državnega sveta, naj Državni zbor ponovno odloča o že sprejetem zakonu (205. in 206. člen), vlaganje amandmajev k zakonskim predlogom (prvi odstavek 190. člena, prvi odstavek 197. člena in drugi odstavek 204. člena), izredne seje ter hitri in skrajšani postopek (54. člen in členi 201 do 204a).
2. Predlagatelj v zahtevi opisuje položaj Državnega sveta v ustavnem sistemu. Navaja, da ima Državni svet položaj nepopolnega drugega doma parlamenta. Smisel obstoja Državnega sveta je, navaja predlagatelj, v uveljavljanju interesov petih interesnih skupin v parlamentarnem sistemu. Državni svet sestavljajo zastopniki socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov, ki so razdeljeni v pet interesnih skupin.
Ustava daje težišče predvsem na udeležbo Državnega sveta v zakonodajnem postopku, saj mu v tem okviru daje tri pomembne pristojnosti: zakonodajno iniciativo, odložni veto in zahtevo za razpis referenduma, navaja predlagatelj.
3. Predlagatelj zatrjuje, da Poslovnik ne upošteva avtonomnega statusa Državnega sveta. Meni, da Poslovnik ne zagotavlja izvedbe ustavne določbe o ponovnem odločanju Državnega zbora o zakonu, na katerega je Državni svet dal t.i. odložni veto (zahtevo za ponovno odločanje o zakonu). Poslovnik govori samo o ponovnem glasovanju Državnega zbora in ne o odločanju.
Predlagatelj meni, da ponovno odločanje predpostavlja tudi ponovno razpravo o zakonu, na katerega je vložen odložni veto, Poslovnik pa je ponovno odločanje omejil na ponovno glasovanje.
Predlagatelj opozarja, da bi s ponovno razpravo o zakonu Državni zbor lahko dosegel pomembno izboljšanje in hkrati
racionalizacijo zakonodajnega postopka. Gre za to, da bi dopolnil Poslovnik tako, da bi omogočil spremembo zakona z amandmaji v tistem delu, ki ga je osporaval Državni svet, seveda če bi na podlagi izvedene obravnave sprejel argumente Državnega sveta. Državni zbor po veljavnem Poslovniku nima možnosti, da bi spremenil ali dopolnil le tisti del zakona, s katerim se Državni svet ni strinjal, temveč lahko le zavrne zakon v celoti. Predlagatelj navaja primer Zakona o visokem šolstvu, kjer je bil za Državni svet sporen en sam člen zakona, Državni zbor pa je zavrnil odložni veto z argumentacijo, da je zaradi enega člena škoda zrušiti cel zakon. Omenja še, da se sporni 60. člen Zakona o visokem šolstvu kasneje Ustavno sodišče razveljavilo.
4. Predlagatelj meni, da je 206. člen Poslovnika iz navedenih razlogov v neskladju s tretjo alineo prvega odstavka 97. člena Ustave.
5. V neskladju z Ustavo naj bi bil tudi 205. člen Poslovnika, ki določa, da pred ponovnim odločanjem o zakonu, na katerega je dal Državni svet odložni veto, predsednik Državnega zbora pošlje zahtevo Državnega sveta za ponovno odločanje matičnemu delovnemu telesu. V tem členu (niti v kakšnem drugem členu) ni predvideno, da matično delovno telo Državnega zbora pritegne k sodelovanju delovno telo Državnega sveta. Prav tako ni za sejo Državnega zbora določen minimalni rok, v katerem je treba pred sejo Državnega zbora povabiti predstavnika Državnega sveta, da bi na seji obrazložil stališče Državnega sveta. Predlagatelj navaja, da v postopku odločanja Državnega zbora po odložnem vetu niso zavarovane pravice Državnega sveta. Predlagatelj navaja primer postopka odločanja Državnega zbora po odložnem vetu na Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ko Državnemu svetu ni bila dana možnost, da se pripravi na predstavitev vsebine odložnega veta na seji matičnega delovnega telesa Državnega zbora in na seji Državnega zbora.
6. Predlagatelj navaja, da se zaradi protiustavnih in pomanjkljivih določb Poslovnika postopek ponovnega odločanja Državnega zbora po odložnem vetu Državnega sveta lahko sprevrže v čisti formalizem. Navaja, da je Državni svet predlagal Državnemu zboru ustrezne spremembe in dopolnitve Poslovnika, vendar je Komisija Državnega zbora za poslovnik predloge zavrnila.
7. Prvi odstavek 190. člena, prvi odstavek 197. člena in drugi odstavek 204. člena Poslovnika so po mnenju predlagatelja v neskladju z ustavno določbo, ki daje Državnemu svetu pristojnost predlagati zakone (prva alinea prvega odstavka 97. člena Ustave). Navedene določbe namreč določajo, kdo lahko vlaga amandmaje na predloge zakonov; Državni svet med vlagatelji amandmajev ni omenjen. Po mnenju predlagatelja je v pravici predlagati zakone a maiori ad minus vsebovana tudi pravica predlagati amandmaje. Pomanjkljivost Poslovnika bistveno okrni ustavno dolžnost Državnega sveta, da uveljavlja interese petih interesnih skupin. Ti interesi se največkrat neposredno kažejo v zakonih.
8. Predlagatelj izpodbija tudi 54. člen Poslovnika, ki omogoča sklic izredne seje Državnega zbora v roku, ki je krajši od sedem dni, in to brez dnevnega reda in gradiva. Izpodbija tudi člene 201 do 204a, ki urejajo hitri in skrajšani postopek za sprejem zakona; v navedenih členih je predvideno, da Državni zbor združi vse tri obravnave predloga zakona na isti seji. Predlagatelj meni, da v teh določbah ni upoštevana ustavna vloga Državnega sveta, ker niso določeni roki in obveznost Državnega zbora za sodelovanje z Državnim svetom. Državni svet v takih primerih nima časa za oblikovanje stališča k zakonskemu predlogu. Državni svet je tako prikrajšan za eno od svojih z Ustavo določenih pristojnosti dajanje mnenj Državnemu zboru o vseh zadevah iz njegove pristojnosti (druga alinea prvega odstavka 97. člena Ustave).
9. Predlagatelj opozarja tudi na razliko med Državnim svetom in Državnim zborom z vidika načina opravljanja funkcije; poslanci opravljajo svojo funkcijo poklicno, člani Državnega sveta pa nepoklicno. Državni svet ni v stanju ustrezno in odgovorno reagirati na seje Državnega zbora oziroma njegovih delovnih teles, ki so sklicane čez noč oziroma v nekaj urah.
10. Predlagatelj v sklepu zahteve povzema, da izpodbijane določbe Poslovnika neposredno onemogočajo uresničevanje ustavnih pristojnosti Državnega sveta in posredno onemogočajo uveljavljanje njegovega ustavnega položaja.
11. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve je v odgovoru na zahtevo navedel, da je Komisija Državnega zbora za poslovnik obravnavala zahtevo Državnega sveta in predlagala Državnemu zboru, da začne postopek za spremembo podpoglavja 2)
Zakonodajni postopek, točka f), členi 205 do 207 Poslovnika.
Hkrati pa je ocenila, da so navedbe Državnega sveta o protiustavnosti določb Poslovnika, ki Državnemu svetu ne omogočajo vlaganja amandmajev, neutemeljene.
12. Komisija za poslovnik Državnega zbora novega sklica je na prvi redni seji dne 18. 2. 1997 zavzela stališče, da ni podlage za spremembo veljavnega načina ponovnega odločanja o zakonu, na katerega je dal Državni svet odložni veto. Komisija je menila, da so izpodbijane določbe Poslovnika v skladu z Ustavo.
B. - I.
13. Državni svet je zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov (prvi odstavek 96. člena Ustave). Ima iniciativno, svetovalno ter suspenzivno funkcijo.
Njegove pristojnosti so urejene v 97. členu Ustave. Državni svet lahko:
- predlaga Državnemu zboru sprejem zakonov,
- daje Državnemu zboru mnenje o vseh zadevah iz njegove pristojnosti,
- zahteva, da Državni zbor pred razglasitvijo kakega zakona o njem še enkrat odloča,
- zahteva razpis referenduma iz drugega odstavka 90. člena Ustave,
- zahteva preiskavo o zadevah javnega pomena iz 93. člena Ustave.
Na zahtevo Državnega zbora mora Državni svet izreči mnenje o posamezni zadevi.
14. Državni svet je v Ustavi omenjen še v drugem odstavku 91. člena, kjer je določeno, da lahko Državni svet v sedmih dneh od sprejetja zakona in še pred njegovo razglasitvijo zahteva, da Državni zbor o njem še enkrat odloča. Pri ponovnem odločanju mora za sprejem zakona glasovati večina vseh poslancev, razen če Ustava za sprejem obravnavanega zakona predvideva večje število glasov. Ponovna odločitev Državnega zbora je dokončna.
15. Državnega sveta po mnenju teorije z vidika državnih funkcij "ni mogoče uvrstiti (...) niti kot nosilca zakonodajne, niti izvršilne in seveda tudi ne sodne funkcije. Njegove pristojnosti pa vendarle kažejo, da gre za organ, ki deluje v okviru zakonodajne funkcije, saj lahko predlaga zakone, daje veto na zakone itd."[1] Državni svet je organ, ki obstaja in deluje ob parlamentu (Državnem zboru) in ima določen vpliv na zakonodajno funkcijo, ki jo ta izvaja [2].
B. - II.
16. Poslovnik Državnega zbora je pravni akt, ki ureja organizacijo in delovanje zakonodajnega organa. V delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, in v delu, ki se nanaša na razmerja med Državnim zborom in drugimi državnimi organi (tudi Državnim svetom), ima Poslovnik naravo splošnega pravnega akta z eksternim učinkom, torej predpisa (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/96, Uradni list RS, št. 24/97 in OdlUS VI, 46). Poslovnik ima v hierarhiji pravnih aktov položaj zakona, čeprav formalno ni zakon (ista odločba).
17. Če bi se izkazalo, da Poslovnik dejansko onemogoča ali bistveno otežuje uresničevanje ustavnih pristojnosti Državnega sveta, bi bil v tem delu v neskladju z Ustavo. Presoja Ustavnega sodišča v tej zadevi se je zato osredotočila na vprašanje, ali imajo izpodbijane določbe Poslovnika takšen učinek ali ne.
B. - III.
18. Poslovnik ureja ponovno glasovanje Državnega zbora o zakonu na zahtevo Državnega sveta (ponovno glasovanje v primeru t.i. odložnega ali suspenzivnega veta) v členih 205 do 207. V teh členih je določeno:
"Kadar Državni zbor pred razglasitvijo zakona na zahtevo Državnega sveta ponovno odloča o zakonu, pošlje predsednik Državnega zbora zahtevo Državnega sveta matičnemu delovnemu telesu. Le-to oblikuje mnenje o vsebini zahteve Državnega sveta." (205. člen)
"Ponovno glasovanje opravi Državni zbor na prvi naslednji seji.
Pred glasovanjem lahko predstavnik Državnega sveta obrazloži zahtevo Državnega sveta. Pred glasovanjem lahko predlagatelj zakona in Vlada, kadar ni sama predlagateljica zakona, obrazloži svoje mnenje.
Poročevalec matičnega delovnega telesa predstavi pred glasovanjem mnenje delovnega telesa." (206. člen) "Zakon je sprejet, če je zanj glasovala večina poslancev Državnega zbora, razen če Ustava za sprejem zakona predvideva večje število glasov." (207. člen)
19. Obravnavanje zadev iz pristojnosti Državnega zbora je v Poslovniku urejeno tako, da omogoča razpravo poslancev o obravnavani zadevi (tretji oddelek petega poglavja Poslovnika).
V 206. členu pa Poslovnik govori samo o ponovnem glasovanju, pri čemer imajo pred glasovanjem na seji besedo le predstavnik Državnega sveta, predlagatelj, Vlada in matično delovno telo. Na podlagi teh določb Poslovnika se je izoblikovala praksa, po kateri pred ponovnim glasovanjem o zakonu ni razprave, imajo pa poslanci možnost obrazložiti svoj glas.
20. Iz navedenih določb je razvidno, da Poslovnik ureja ponovno odločanje Državnega zbora o zakonu, na katerega je Državni svet dal odložni veto, tako, da Državni zbor o zakonu samo ponovno glasuje, ni pa predvidena razprava. Druga značilnost poslovniške ureditve je, da Državni zbor po odložnem vetu ponovno glasuje o zakonu kot celoti, ne more pa ga spreminjati v posameznih delih. V primeru, da je bil suspenzivni veto vložen zaradi nestrinjanja Državnega sveta le z delom zakona, Državni zbor ne more spremeniti zakona v tem delu, temveč zakon v celoti sprejme ali pa ga ne sprejme. Prav tako ne more vrniti zakona v prvo ali drugo obravnavo. Če zakona pri ponovnem glasovanju ne sprejme, to pomeni, da je zakonodajni postopek končan. Spremenjeni zakon se lahko sprejme samo v novem zakonodajnem postopku, ki se začne na predlog Vlade, Državnega sveta, poslanca ali najmanj 5.000 volivcev, in mora ponovno prestati obravnavo v matičnem delovnem telesu ter vse obravnave na plenarnih sejah Državnega zbora.
21. Iz zahteve Državnega sveta je razvidno, da Državni svet meni, da je veljavna poslovniška ureditev protiustavna iz dveh razlogov:
- ker ne predvideva razprave, temveč le ponovno glasovanje o zakonu, in
- ker ne omogoča Državnemu zboru, da bi zakon spremenil samo v delu, ki je za Državni svet sporen.
22. Ustava v drugem odstavku 91. člena govori o ponovnem odločanju o zakonu; pri tem ne določa, po kakšnem postopku Državni zbor ponovno odloča o zakonu na zahtevo Državnega sveta. Ustavna določba zahteva le kvalificirano večino (večino vseh poslancev, razen če Ustava zahteva drugačno kvalificirano večino) za sprejem zakona po vetu Državnega sveta. Določbo drugega odstavka 91. člena Ustave Poslovnik spoštuje oziroma v 207. členu v celoti smiselno povzema.
23. Poslovniška določba, da Državni zbor ponovno glasuje o zakonu, je zadostna za uresničitev ustavne določbe o ponovnem odločanju o zakonu na zahtevo Državnega sveta. Ustava zahteva le, da Državni zbor ponovno odloča, da je torej poslancem ponovno zastavljeno vprašanje, ali so za sprejem zakona; pri tem je za sprejem tokrat potrebna absolutna večina glasov. Pojem glasovanje iz 206. člena Poslovnika ustreza pojmu odločanje iz drugega odstavka 91. člena Ustave. Ureditev, po kateri se ponovno odločanje o zakonu odvija brez razprave, ne krni ustavnega položaja Državnega sveta.
24. Drugi očitek Državnega sveta se nanaša na to, da Državni zbor po suspenzivnem vetu ne more spremeniti zakona le v spornem delu. Državni zbor v skladu s Poslovnikom ponovno opravi glasovanje o zakonu v enakem besedilu, kot je bil sprejet pred odločitvijo Državnega sveta, da zahteva ponovno glasovanje.
Ustava ne zahteva od Državnega zbora, da ponovno odloča o spornem delu zakona, temveč, da ponovno odloča o zakonu (kot celoti). Ustavnemu sodišču se ni bilo treba spuščati v vprašanje, ali bi bilo skladno z Ustavo, če bi Poslovnik drugače uredil ponovno odločanje o zakonu po suspenzivnem vetu. Prav tako se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati v vprašanje, ali bi bilo skladno z Ustavo, če bi Poslovnik predvidel, da lahko Državni zbor v primeru nesprejema zakona pri ponovnem glasovanju odloči, da se zakon npr. vrne v drugo obravnavo oziroma da se lahko spreminja z amandmaji (tako, da se zakonodajni postopek z nesprejetjem zakona ne zaključi). Za oceno ustavnosti izpodbijane ureditve ni bilo treba odgovoriti na ta vprašanja; zadošča ugotovitev, da Ustava takšnih rešitev ne zahteva. Glede na to ni v neskladju z Ustavo, da Poslovnik Državnega zbora ne omogoča Državnemu zboru, da bi po odložnem vetu Državnega sveta odločal samo o spornem delu zakona ali o spremenjenem oziroma dopolnjenem besedilu zakona.
B. IV.
25. Predlagateljev očitek določbam 205. člena se nanaša na to, da Poslovnik ne določa, da mora matično delovno telo Državnega zbora k obravnavi odložnega veta povabiti predstavnike ustreznega delovnega telesa Državnega sveta. V delu Poslovnika, ki ureja ponovno odločanje Državnega zbora o zakonu na zahtevo Državnega sveta, res ni določbe o sodelovanju med delovnim telesom Državnega zbora in delovnim telesom Državnega sveta.
Vendar Poslovnik to sodelovanje ureja na drugem mestu. V 255. členu je določeno, da delovna telesa Državnega zbora sodelujejo z Državnim svetom in njegovimi delovnimi telesi na svojo pobudo ali na pobudo Državnega sveta ali njegovih delovnih teles .
Določeno je tudi, da lahko na seji delovnega telesa Državnega zbora pri obravnavi mnenja Državnega sveta ali njegovega delovnega telesa sodeluje predstavnik Državnega sveta ali njegovega delovnega telesa. Navedeno določbo je treba a simili ad simile (po analogiji) razlagati tako, da se nanaša tudi na obravnavo zahteve Državnega sveta, da Državni zbor ponovno odloča o zakonu ( suspenzivni veto ). To pomeni, da lahko predstavnik Državnega sveta ali njegovega delovnega telesa sodeluje na seji delovnega telesa Državnega zbora, ko obravnava suspenzivni veto (zahtevo za ponovno odločanje o zakonu).
Uresničevanje te pravice Državnega sveta je dolžan Državni zbor zagotoviti tako, da povabi Državni svet, da pošlje svojega predstavnika na sejo matičnega delovnega telesa, na kateri se obravnava zahteva Državnega sveta za ponovno glasovanje o zakonu. Očitane pravne praznine v Poslovniku torej sploh ni.
B. V.
26. Ustava ne določa, da ima Državni svet pravico vlagati amandmaje na zakone. Ustavna pristojnost Državnega sveta, da predlaga Državnemu zboru sprejem zakonov, ne vključuje tudi pristojnosti vlagati amandmaje. Gre za dve različni dejanji v zakonodajnem postopku. Državni zbor ima pravico, da avtonomno uredi vprašanje, kdo lahko vlaga amandmaje, s katerimi se spreminja zakonski predlog. Ni v neskladju z Ustavo določba Poslovnika, po kateri imajo med nosilci zakonodajne iniciative pravico vlagati amandmaje poslanci in Vlada, ne pa tudi Državni svet. Ob tem je treba dodati, da Poslovnik omogoča Državnemu svetu, da vlaga amandmaje k predlogu zakona, ki ga je sam vložil (prvi odstavek 190. člena).
B. VI.
27. Državni svet ima pravico zahtevati ponovno glasovanje o zakonu. S tem aktom se Državni svet vključi v postopek odločanja o zakonu. Za učinkovito uresničevanje te ustavne pristojnosti mu mora biti pred ponovnim odločanjem Državnega zbora o zakonu omogočeno, da predstavi razloge za svojo odločitev. Poslovnik Državnega zbora mora zagotoviti, da se Državni svet obvesti o sklicu seje, na kateri naj bi Državni zbor ponovno odločal o zakonu, na katerega je dal Državni svet veto, pravočasno v roku, ki omogoča predstavniku Državnega sveta, da se pripravi na obrazložitev zahteve Državnega sveta. Peti odstavek 52. člena Poslovnika določa, da se sklic seje Državnega zbora in gradivo za sejo pošlje tudi predsedniku Državnega sveta, ne določa pa v tem členu roka, v katerem je to treba storiti. Poslovnik v istem členu določa rok, v katerem se končni sklic seje in predlog dnevnega reda pošlje poslancem končni rok je sedem dni pred dnem, določenim za sejo. V 251. členu Poslovnika pa je določeno, da predsednik Državnega zbora pošlje predsedniku Državnega sveta sklic seje Državnega zbora s predlogom dnevnega reda, morebitne razširitve predloga dnevnega reda in gradivo za sejo istočasno kakor poslancem. Očitane pravne praznine glede roka za pošiljanje sklica seje, na kateri se obravnava veto Državnega zbora, torej v Poslovniku ni sklic se pošlje predsedniku Državnega sveta v istem roku kot poslancem.
B. - VII.
28. Ustavna pristojnost Državnega sveta, da daje Državnemu zboru mnenja v zadevah iz njegove pristojnosti, se lahko učinkovito uresničuje samo, če je Državni svet obveščen o zadevah, ki jih Državni zbor obravnava, in če ima na voljo primeren rok, da oblikuje svoje mnenje, tako da se lahko poslanci Državnega zbora pred dokončnim odločanjem seznanijo s tem mnenjem. Poslovnik mora pravico do obveščenosti in zahtevo po primernem roku za oblikovanje mnenja spoštovati.
29. Poslovnik določa v 251. členu, da predsednik Državnega zbora obvešča predsednika Državnega sveta o sejah Državnega zbora in mu pošilja vse gradivo o zadevah, ki so na dnevnem redu seje Državnega zbora. Predsednik Državnega zbora pošlje predsedniku Državnega sveta sklic seje Državnega zbora s predlogom dnevnega reda, morebitne razširitve predloga dnevnega reda in gradivo za sejo istočasno kot poslancem. Roki za pošiljanje sklica seje in gradiva za sejo poslancem so določeni v 52. členu Poslovnika; predhodni sklic se pošlje najkasneje 30 dni pred dnem, določenim za sejo, končni sklic pa najkasneje sedem dni pred tem dnem. Ti roki so razumni in zagotavljajo uresničevanje ustavne pristojnosti Državnega sveta dajati mnenja Državnemu zboru.
Argument za to ugotovitev je tudi določba drugega odstavka 91. člena Ustave, s katero je Državnemu svetu za uresničevanje druge ustavne pristojnosti (vlaganje odložnega veta) dan sedemdnevni rok.
30. Državnemu svetu sta z navedenimi določbami Poslovnika zagotovljena pravica do obveščenosti in ustrezen rok za morebitno oblikovanje mnenja o zadevi iz pristojnosti Državnega zbora.
31. Izredna seja Državnega zbora se po 54. členu Poslovnika lahko skliče v krajših rokih, kot so določeni za sklic redne seje. Roki, v katerih je potrebno poslance in druge obvestiti o sklicu izredne seje, v Poslovniku sploh niso določeni. Dnevni red in gradivo za sejo se lahko predloži tudi na sami seji. V primeru sklica izredne seje se torej lahko poljubno skrajšajo roki za sklic in predložitev gradiva poslancem, s tem pa tudi predsedniku Državnega sveta.
32. Po drugem odstavku 203. člena Poslovnika pri hitrem zakonodajnem postopku ne veljajo roki, ki so določeni za redni zakonodajni postopek. Ta določba se, tako kot vse druge določbe Poslovnika, ki urejajo hitri postopek, uporabljajo tudi za skrajšani postopek (prvi odstavek 204.a člena Poslovnika). V hitrem in skrajšanem postopku se lahko vse tri obravnave predloga zakona obravnavajo na isti seji.
33. V četrtem odstavku 251. člena Poslovnika je določeno: Če je na dnevnem redu seje Državnega zbora predlog zakona, ki se bo sprejemal po hitrem postopku, lahko predsednik Državnega zbora predloži predsedniku Državnega sveta, naj v najkrajšem mogočem roku skliče sejo Državnega sveta, ali pa obvesti Državni zbor, da Državni svet tega predloga zakona ne bo obravnaval.
Poslovnik ne zahteva od Državnega zbora, da bi s sprejetjem zakona po hitrem ali skrajšanem postopku počakal do obravnave predloga zakona na seji Državnega sveta, do prejema obvestila, da Državni svet zakona ne bo obravnaval, ali določen čas po tem, ko obvesti predsednika Državnega sveta o nameri, da bo obravnaval predlog zakona po hitrem ali skrajšanem postopku.
34. V primeru izredne seje, hitrega in skrajšanega postopka lahko pride do tega, da se poljubno skrajša rok med pošiljatvijo sklica seje predsedniku Državnega sveta in odločitvijo Državnega zbora. Veljavna poslovniška ureditev torej v navedenih položajih ne zagotavlja Državnemu svetu nobenega roka, v katerem bi lahko oblikoval svoje mnenje in do izteka katerega bi moral Državni zbor počakati z odločanjem. Zaradi te pravne praznine je Poslovnik v neskladju z Ustavo, ker ne zagotavlja Državnemu svetu učinkovitega uresničevanja njegove ustavne pristojnosti.
Državni zbor mora protiustavno pravno praznino v roku, določenem v izreku te odločbe, zapolniti. To lahko stori tako, da bo v Poslovniku določil rok, v katerem lahko Državni svet v primeru skrajšanja oziroma izključitve rokov iz 52. člena Poslovnika (hitri ali skrajšani postopek, izredna seja) poda svoje mnenje oziroma pred iztekom katerega Državni zbor ne sme sprejeti zakona, razen če ga Državni svet obvesti, da o zadevi ne bo oblikoval mnenja. Ta rok mora biti razumen, pri čemer sme Državni zbor upoštevati nujnost obravnavane zadeve. Bolj ko je hitro obravnavanje zadeve zaradi potreb države nujno, krajši je lahko ta rok. Glede na to je lahko ta rok v primeru hitrega postopka, ko nujnost zadeve narekuje posebej hitro odločanje, tudi zelo kratek.
C.
35. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam Lukić. Drugo, tretjo in četrto točko izreka je sprejelo soglasno. Prvo točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Opombi:
[1] Kristan, Ribičič, Grad, Kaučič, Državna ureditev Slovenije, str. 141 (avtor tega dela besedila je dr. Grad).
[2] Grad, Parlament, zbornik Nova ustavna ureditev Slovenije, str. 142
Odklonilno ločeno mnenje sodnice Modrijanove
Glasovala sem proti sprejeti odločitvi v 1. točki izreka, da 206. člen Poslovnika DZ ni v neskladju z Ustavo. Omenjena poslovniška določba, da Državni zbor v primeru suspenzivnega veta Državnega sveta lahko sam ponovno glasuje o zakonu, po mojem mnenju ni zadostna za uresničitev ustavne določbe o "ponovnem odločanju" o zakonu (23. tč. obrazložitve odločbe).
Torej pojem "glasovanje" iz 206. člena Poslovnika ne ustreza pojmu "odločanje" iz drugega odstavka 91. čelna Ustave. Ponovno glasovanje brez razprave daje institutu suspenzivnega veta zgolj značaj formalnosti in s tem manjša ustavni položaj Državnega sveta. Ustavne pristojnosti Državnega sveta (97. člen) in njegova sestava (nosilci socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov) zahtevajo temu ustrezno razlago besedila iz 91. člena Ustave, da Državni zbor o zakonu "ponovno odloča".
Državni zbor mora o zakonu ne le ponovno glasovati (oziroma kot se je izoblikovala praksa, da imajo poslanci pred glasovanjem pravico tudi obrazložiti svoj glas), ampak tudi razpravljati.
Sploh pa sem prepričana, da bi moral Poslovnik dopustiti možnost, da Državni svet v zakonodajnem postopku lahko vlaga amandmaje tudi k zakonom, kjer sam ni predlagatelj. Državni svet bi tako aktivno sodeloval v zakonodajnem postopku, kar pomeni, da bi na tak način lahko tudi neposredno uveljavljal interese nosilcev, ki jih po Ustavi predstavlja. Ob taki ureditvi bi se v praksi institut suspenzivnega veta uporabljal izjemoma in bi se v takih primerih lahko o zakonu ponovno odločalo morebiti tudi brez razprave.
Milojka Modrijan