U-I-11/96
Natisni
Opravilna št.:
U-I-11/96
Datum odločitve:
11. 3. 1999
Objavljeno:
OdlUS VIII, 60
ECLI:
ECLI:SI:USRS:1999:U.I.11.96
Akt:
Uredba o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo (Uradni list RS, št. 47/94)
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ker bi morebitna ugotovitev neustavnosti Uredbe, ki določa merila za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva, ne spremenila pravnega položaja pobudnika, ki prosi za dovoljenje za začasno prebivanje, pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe ni izkazan. Ustavno sodišče je zato pobudo zavrglo.
Geslo:
Pravni interes, pravna predpostavka ustavnosodnega postopka.
Državljanstvo, pridobitev z naturalizacijo.
Urejanje zakonske materije s podzakonskim aktom.
Nedoločeni pravni pojmi.
Tujci, dovoljenje za začasno prebivanje tujca, analogija.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Načelo pravne in socialne države.
Pravica do državljanstva.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 12., 2. odst. 162. čl.
Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS), 10., 28. čl.
Zakon o tujcih (ZTuj), 14., 23. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 25. in 26. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi, št. U-I-72/97 z dne 16. 10. 1997 (OdlUS VI,129), št. U-I-156/97 z dne 17. 6. 1998 (OdlUS VII,135).
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Fabijan Jurlete, Ptuj
Datum vloge:
19. 1. 1996
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US19375
Dokument v PDF obliki:
U-I-11-96_Sklep.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-11-96_LM Ude.pdf
117 KB
Prenesite datoteko
U-I-11-96_LM Fišer.pdf
115 KB
Prenesite datoteko
U-I-11/96
11. 3. 1999
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Fabijana Jurlete s Ptuja, ki ga zastopa Mičo M. Pešić, odvetnik na Ptuju, na seji dne 11. marca 1999
s k l e n i l o :
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo (Uradni list RS, št. 47/94) se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik v vlogi z dne 19. 1. 1996 navaja, da je kot tujec pri pristojnem upravnem organu vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje. Prvostopni organ njegovi prošnji ni ugodil. Negativno odločbo je kot drugostopni organ izdalo tudi Ministrstvo za notranje zadeve, pri čemer naj bi odločbo oprlo na Uredbo o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo (v nadaljevanju: Uredba). Ker Ustava v 12. členu določa, da državljanstvo Slovenije ureja zakon, izpodbijana Uredba pa ureja vprašanja glede pridobitve državljanstva, je po pobudnikovem mnenju očitno, da ureja državljanstvo. To pa naj bi bilo v nasprotju z 12. členom Ustave, ki ne predvideva urejanja državljanstva s predpisi, ki niso zakon. Protiustavnost naj bi bila tudi v tem, da se izpodbijana Uredba kot ozko specialni predpis, ki se nanaša izključno na "naturalizacijo", uporablja na povsem drugem pravnem področju - prebivanju tujcev, kar je po pobudnikovem mnenju v nasprotju z 2. členom Ustave. Zato predlaga Ustavnemu sodišču, da izpodbijano Uredbo odpravi. Pozvan k dopolnitvi pobude je pobudnik v vlogi z dne 13. 1. 1999 navedel le, da bi z ugoditvijo pobudi izposloval pozitivno odločbo oziroma izdajo dovoljenja za začasno prebivanje ter da bi bil zadovoljen že, če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da je bila sporna Uredba nepravilno uporabljena, saj ureja področje državljanstva, v njegovem primeru pa se je uporabila na področju izdaje dovoljenj za bivanje tujcev.
2. Vlada v pojasnilih z dne 8. 3. 1996 navaja, da je bila Uredba izdana na podlagi 28. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92 in 13/94 - v nadaljevanju: ZDRS). Po mnenju Vlade ureditev načina ugotavljanja nekaterih pogojev, ki so v Zakonu določeni za pridobitev državljanstva Republike Slovenije, s podzakonskim aktom, ne pomeni posega izvršilne veje oblasti v izključno zakonodajalčevo pristojnost, temveč je njen namen zagotovitev enakega obravnavanja vseh prosilcev pred zakonom (14. člen Ustave) in s tem preprečitev morebitne arbitrarnosti organa, ki mu je zakonodajalec določil pristojnost za odločanje o naturalizaciji tujcev. Uredba ne določa novih pogojev za pridobitev slovenskega državljanstva, temveč le natančneje ureja način, kako se ugotavljajo posamezni pogoji, ki so opredeljeni v Zakonu.
3. Dalje Vlada navaja, da se v postopkih, ki se vodijo po Zakonu o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91, 44/97 in 50/98 - Odl. US - v nadaljevanju: Ztuj), ugotavlja tudi izpolnjevanje določenih pogojev, vendar zanje merila niso niti zakonsko opredeljena niti jih ne določa izvršilni predpis. Tako npr. ni določeno merilo, kdaj je podana nevarnost za javni red, varnost ali obrambo države, čeprav je po 23. členu Ztuj to razlog, zaradi katerega se lahko tujcu prebivanje odpove. Po mnenju Vlade gre pri ugotavljanju določenih pogojev po Ztuj za pravno praznino, pri čemer so ta vprašanja na sorodnem področju ustrezno urejena.
Tudi po mnenju Službe Vlade za zakonodajo gre v obravnavanem primeru za položaj, ko neko vprašanje, ki vsekakor terja enotno in enakopravno izvrševanje pri odločanju, ni dovolj regulirano niti na zakonski niti na podzakonski (izvršilni) ravni. Na drugem, sorodnem področju pa je. Zato je v tem primeru analogna uporaba prava dopustna. Ker Ztuj nima podobnega izvršilnega predpisa kot ZDRS, gre pa za vsebinsko istovrstna vprašanja s področja položaja in statusa tujcev, po mnenju Vlade ni ovire, da se kriteriji iz Uredbe ne bi uporabljali tudi za izvrševanje Ztuj. S tem ni kršena zakonitost odločanja, temveč gre za dopustno analogno uporabo prava, ki ureja podobne primere.
4. Na pojasnila Vlade pobudnik odgovarja, da so nesprejemljiva in da Vlada načrtno sprejema vsebino določenih predpisov, da bi jih lahko uporabila na drugem področju. Meni, da je sklicevanje Vlade na analogijo zloraba, saj pravna ureditev tujcev in državljanstva nista v medsebojni zvezi. Neprimernost "metode" naj bi potrjevalo tudi dejstvo, da je prisiljen izpodbijati predpis, ki ga direktno ne prizadeva in to iz razlogov, ki nimajo z njegovo zadevo nič skupnega - da državljanstvo ureja predpis, ki ni zakon.
B.
5. Pobudnik utemeljuje pravni interes z dejstvom, da je kot tujec pri pristojnem upravnem organu podal prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje. Prvostopni organ njegovi prošnji ni ugodil. Negativno odločbo pa je kot drugostopni organ izdalo tudi Ministrstvo za notranje zadeve. Prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje je zavrnilo iz razloga nevarnosti za varnost in obrambo države, pri čemer se je sklicevalo na 7. in 8. člen izpodbijane uredbe.
6. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem, če izkaže svoj pravni interes. Po določbi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) je pravni interes za vložitev pobude podan, če izpodbijani predpis neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavnega sodišča mora biti pravni interes neposreden in konkreten.
Splošen in abstrakten interes, ki bi ga imel kdorkoli, ne zadošča. Ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do spremembe njegovega pravnega položaja (tako na primer v sklepih št. U-I-72/97 z dne 16.10.1997 - OdlUS VI,129 in št. U-I-156/97 z dne 17.6.1998 - OdlUS VII, 135).
7. Izpodbijana uredba je bila izdana na podlagi 28. člena ZDRS.
V 1. členu Uredbe je izrecno določeno, da Uredba določa merila za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev iz 3., 4. in 8. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Slednji ureja pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo. Ustavno sodišče ugotavlja, da v izpodbijani uredbi ni določbe, v kateri bi bilo določeno, da se Uredba uporablja tudi v postopkih, ki se vodijo po Ztuj. Morebitna ugotovitev zatrjevane neustavnosti Uredbe (neskladje z 12. členom Ustave) pobudnikovega pravnega položaja ne bi spremenila. Pobudnik torej ni izkazal pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijane uredbe, zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.
8. Pobudnikova trditev, da je upravni organ ob odločanju o izdaji dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi Ztuj uporabil Uredbo, izdano na podlagi ZDRS, pa sama po sebi ne izkazuje, da Uredba krši načelo pravne države iz 2. člena Ustave. Zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve ima pobudnik na voljo upravni spor in nato še ustavno pritožbo. Očitke v zvezi z napačno uporabo Uredbe bi torej moral uveljavljati v okviru sodnega varstva zoper navedeno odločitev upravnega organa.
9. Ker pa pobudnik izhaja iz napačne predpostavke, da bi v primeru odprave izpodbijane uredbe zagotovo pridobil dovoljenje za začasno prebivanje, Ustavno sodišče pojasnjuje naslednje: kadar zakonodajalec ne more predvideti vseh bodočih konkretnih in življenjskih primerov, ki jih norma ureja, uporabi nedoločene pravne pojme, vendar to ne pomeni, da gre za pravno praznino.
Nedoločenim pravnim pojmom se določi vsebina glede na cilj urejanja zakonske materije v vsakem konkretnem primeru njene uporabe posebej. Organ, ki uporablja pravno normo, mora vsebino v njej vsebovanega nedoločenega pravnega pojma določiti tako, da je skladna z voljo zakonodajalca, izraženo v normi. V vsakem primeru posebej mora zato upravni organ, ob upoštevanju vseh bistvenih okoliščin konkretnega primera, odločiti na najprimernejši, z zakonom skladen način. Pri tem je podzakonski predpis, ki okvirno določa vsebino nedoločenega pravnega pojma na sorodnem področju, upravnemu organu lahko le v pomoč pri takšnem odločanju. Ne gre pa za pravno praznino, če izvršilnega predpisa o merilih za določanje vsebine nedoločenega pravnega pojma ni.
10. V pobudnikovem primeru naj bi upravni organ odločal o izdaji dovoljenja za začasno prebivanje tujca po prostem preudarku na podlagi 14. člena Ztuj. Namen pooblastila za odločanje po prostem preudarku sicer v določbi 14. člena Ztuj ni določen, je pa ugotovljiv zlasti na podlagi uporabe določbe 23. člena Ztuj, po kateri se tujcu, ki prebiva na območju Republike Slovenije na podlagi izdanega dovoljenja za začasno prebivanje, lahko prebivanje med drugim odpove, če to terjajo razlogi javnega reda, varnosti ali obrambe države. Sodišče, ki bo v upravnem sporu presojalo zakonitost odločbe upravnega organa, bo ob presoji odločbe med drugim tudi ugotavljalo, ali je upravni organ merila za konkretiziranje nedoločenega pravnega pojma uporabil v skladu z vrednostnimi opredelitvami Ztuj, oziroma ali ni v prejšnjih primerljivih primerih odločil drugače. Zato samo dejstvo, da si je upravni organ pri določanju vsebine nedoločenega pravnega pojma pomagal z Uredbo, izdano na podlagi ZDRS, za odločitev v konkretnem primeru sploh ni bistveno.
C.
11. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude, ki je dal ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
Ne strinjam se z odločitvijo o zavrženju pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo, ki temelji predvsem na ugotovitvi, da pobudnik ni izkazal pravnega interesa za začetek tega postopka, ker v Uredbi ni določbe, ki bi predpisovala, da se Uredba uporablja tudi v postopkih, ki se vodijo po Zakonu o tujcih (v nadaljevanju: Ztuj). Res je bila sicer Uredba izdana na podlagi 28. člena Zakona o državljanstvu RS (v nadaljevanju: ZDRS). Dejansko pa jo pristojni organi uporabljajo tudi tedaj, ko v postopkih za izdajo dovoljenj za začasno prebivanje na podlagi Ztuj ocenjujejo odklonitveni razlog "nevarnost za varnost in obrambo države". To pa je isti nedoločen pojem, na podlagi katerega odločajo pristojni upravni organi tudi tedaj, kadar pri ugotavljanju, ali obstojajo pogoji za priznanje državljanstva po ZDRS, ocenjujejo obstoj pogoja po določbi 8. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS.
Po mojem mnenju Ustavno sodišče pobude ne bi smelo zavreči.
Uredba ni bila uporabljena le v posamičnem primeru, tako da bi bilo mogoče govoriti o manjšem številu ali celo o posamičnem primeru uporabe te uredbe s strani upravnih organov. Očitno je, da upravni organi v zadevah, ki potekajo na podlagi Ztuj, na splošno uporabljajo navedeno uredbo, kadar ocenjujejo "obstoj nevarnosti za varnost in obrambo države" kot odklonitveni razlog za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje. Iz prakse Vrhovnega sodišča RS je razvidno, da uredbo uporablja tudi to sodišče, ko odloča v upravnih sporih proti dokončnim odločbam o odklonitvi dovoljenja za začasno prebivanje. Vrhovno sodišče je v začetku (na primer sodba št. U 1484/95 z dne 6. 2. 1997) zavzelo stališče, da ni podlage za uporabo sporne uredbe v postopkih, ki tečejo na podlagi Ztuj, ker je ta uredba izdana na drugi zakonski podlagi. V kasnejših odločbah pa se je Vrhovno sodišče postavilo na stališče, da je uredbo tudi v postopkih, ki tečejo na podlagi Ztuj, mogoče uporabljati in da je uredba, ki opredeljuje zakonsko nedoločen pravni pojem "nevarnost za obrambo države", pravno utemeljena podlaga za opredelitev meja in namena pooblastila iz 16. člena Ztuj (odločbi VS U 1682/95 z dne 19. 11. 1997 in U 24/96 z dne 15. 10. 1998).
V odločbi, ki jo je sprejela večina, je Ustavno sodišče sicer res zavzelo stališče, da uredbe ni mogoče uporabljati tudi v postopkih, ki se vodijo po Ztuj. Obenem pa je tudi zapisalo (glej tč. 9 obrazložitve), da je podzakonski predpis, "ki okvirno določa vsebino nedoločenega pravnega pojma na sorodnem področju, upravnemu organu le v pomoč pri takšnem odločanju". To pomeni, da mora sicer upravni organ vsebino nedoločenega pravnega pojma določiti sam, skladno z voljo zakonodajalca, da pa pri tem lahko uporablja kot "pomoč" tudi določbe sporne uredbe.
Dejstvo, da sporno uredbo uporabljajo pri izdaji dovoljenj za začasno prebivanje tako upravni organi kot Vrhovno sodišče in da tudi Ustavno sodišče šteje sporno uredbo kot "interpretacijsko pomagalo", je po mojem mnenju zadostna podlaga za sklep, da pobudnik ima pravni interes za izpodbijanje sporne uredbe.
dr. Lojze Ude
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Fišerja
Glasoval sem za sklep, po katerem je treba pobudo zavreči, ker pobudnik ni izkazal pravnega interesa za izpodbijanje ustavnosti in zakonitosti Uredbe o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva RS z naturalizacijo, saj se z odločitvijo - kot tako - strinjam.
Manj pa me zadovoljuje obrazložitev, ki se, po mojem mnenju, skuša nekako izogniti navajanju temeljnega razloga za odločitev, da pobudnikov pravni interes ni podan in ki ga sam vidim v tem, da pravni interes pobudnika ne more izhajati iz napačne uporabe prava.
Situacija v pobudnikovem primeru je po svoje paradoksalna: upravni organ je za odločanje na podlagi Zakona o tujcih uporabil Uredbo, ki je bila izdana na podlagi Zakona o državljanstvu Republike Slovenije. Če bi uporabili kriterije za ugotavljanje pravnega interesa, ki jih Ustavno sodišče običajno zahteva od pobudnika (da izpodbijani predpis neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj), bi morali ugotoviti, da je pravni interes podan (tako ločeno mnenje sodnika dr. Udeta).
Sodišče je, nekoliko obotavljaje, povedalo, da Uredba, izdana na podlagi Zakona o državljanstvu RS, ne more biti pravna podlaga za odločanje na podlagi Zakona o tujcih. Treba bi bilo napraviti še korak naprej in reči, da uporaba napačnega predpisa v postopku (upravnega ali sodnega odločanja) pač ne more zasnovati pravnega interesa, potrebnega za presojo ustavnosti (in zakonitosti) predpisa, pa čeprav je bil pobudnik zaradi tega neposredno prizadet.
Napačno uporabo prava, če do nje pride, je treba uveljavljati v ustreznem postopku (v konkretnem primeru v upravnem postopku in v upravnem sporu), kakor je pravilno poudarilo Ustavno sodišče v obrazložitvi (tč. 8). Če pobudnik tamkaj ne bi uspel, bi imel možnost vložiti ustavno pritožbo; v tem okviru bi se o morebitni napačni uporabi prava, če bi do nje prišlo, lahko izreklo tudi Ustavno sodišča.
Priznavati pravni interes pobudniku, ko izpodbija ustavnost ali zakonitost predpisa, ki je bil napačno uporabljen v postopku, se zdi simpatična bližnjica, ki bi morda učinkovito varovala njegove interese, vendar bi Ustavno sodišče lahko pripeljala v naravnost absurdno situacijo. Sledeč takšnemu stališču bi morali pravni interes priznavati pobudnikom celo v čisto bizarnih primerih povsem napačne uporabe predpisov, ki bi se lahko zgodile v različnih postopkih in pred različnimi organi, ki pa jih je treba razreševati tamkaj in ne v postopku abstraktne presoje predpisov pred Ustavnim sodiščem.
dr. Zvonko Fišer