U-I-224/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-224/98
Datum odločitve:
16. 11. 2000
Objavljeno:
OdlUS IX, 274
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.224.98
Akt:
Odlok o ureditvenem načrtu MMP Vrtojba (Uradno glasilo, št. 3/98)
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o ureditvenem načrtu MMP Vrtojba (Uradno glasilo, št. 3/98) se zavrne.
Evidenčni stavek:
Okoliščina, da sta priprava in sprejemanje planskega akta in prostorsko izvedbenega načrta potekali sočasno, ne pomeni takšnega odstopanja od Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, da bi bilo treba zaradi tega prostorski izvedbeni načrt razveljaviti.
Po 36. členu Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor se za prostorski izvedbeni načrt pripravijo variantne rešitve le praviloma, zato dejstvo, da pri posameznem prostorskem izvedbenem načrtu variantne rešitve niso bile izdelane, ne pomeni kršitve Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor.
Dejstvo, da v prostorskem izvedbenem načrtu niso bile upoštevane pripombe iz javne razgrnitve in javne obravnave, ne pomeni kršitve Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, saj Zakon pripravljalca akta ne zavezuje, da mora takšne pripombe vselej upoštevati, temveč jih po lastni presoji upošteva glede na njihovo utemeljenost.
Za ustavnosodno presojo prostorskega izvedbenega načrta z vidika potrebnih soglasij zadošča, da so bila ta soglasja dejansko pridobljena, tako da se Ustavnemu sodišču ni treba spuščati v razloge za njihovo izdajo oziroma v njihovo vsebino.
Geslo:
Urejanje prostora, ureditveni načrt.
Ustavno sodišče, nepristojnost za presojo medsebojne skladnosti občinskih predpisov.
Ustavno sodišče, presoja postopka sprejemanja splošnega dela.
Pravna podlaga:
Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN), 29., 36., 39. čl.
Zakon o javnih cestah (ZJC), 19. čl.
Zakon o nadzoru državne meje (ZNDM), 12. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 26. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-57/98 z dne 18. 2. 1999 - OdlUS VIII,38, št. U-I-283/98 z dne 13. 5. 1999, Uradni list RS, št. 41/99 - OdlUS VIII,99 in št. U-I-64/98 z dne 21. 9. 2000, Uradni list RS, št. 100/2000.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Kompas, Mejni turistični servis, d.d., Ljubljana
Datum vloge:
1. 6. 1998
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US20466
Dokument v PDF obliki:
U-I-224-98.pdf
144 KB
Prenesite datoteko
U-I-224/98
16. 11. 2000
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude gospodarske družbe Kompas, Mejni turistični servis, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Miran Škrinjar, odvetnik v Postojni, na seji dne 16. novembra 2000
s k l e n i l o :
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o ureditvenem načrtu MMP Vrtojba (Uradno glasilo, št. 3/98) se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica izpodbija Odlok o ureditvenem načrtu MMP Vrtojba (v nadaljevanju: Odlok o ureditvenem načrtu), ki zajema ožje območje mednarodnega mejnega prehoda Vrtojba ter območje avtoceste Vrtojba-Selo. V Odloku o ureditvenem načrtu je med drugim predvidena tudi izgradnja dostopne ceste do brezcarinske trgovine Shopping center, ki poteka preko zemljišča v lasti pobudnice in ki se v ožjem območju mejnega prehoda neposredno navezuje na obstoječo traso avtoceste. Postopek sprejemanja izpodbijanega akta naj bi bil po mnenju pobudnice v nasprotju s 34. do 39. členom Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. - v nadaljevanju: ZUN), z 12. členom Zakona o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 1/91 - v nadaljevanju: ZNDM), z 19. členom Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 - v nadaljevanju: ZJC) in s 64. členom Statuta Občine Nova Gorica (Uradno glasilo, št. 6/95 in nasl. - v nadaljevanju: Statut). Pobudnica zato predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijani akt razveljavi oziroma odpravi in do končne odločitve zadrži njegovo izvrševanje.
2. Pobudnica navaja naslednje kršitve:
a) Javna razgrnitev osnutka Odloka o ureditvenem načrtu je bila opravljena v oktobru 1995, Odlok pa je bil dokončno sprejet šele 12. 2. 1998. Tako je od javne razgrnitve do sprejetja izpodbijanega akta preteklo več kot dve leti. Ker so bili v vmesnem času spremenjeni nekateri predpisi in so bili na obravnavanem območju na podlagi lokacijske dokumentacije izvedeni določeni gradbeni posegi, naj bi bila zakonitost izpodbijanega akta sporna, zlasti naj bi bilo kršeno načelo ZUN o enotnosti postopka sprejemanja prostorsko ureditvenega dokumenta.
b) Občinski planski akt, ki je podlaga za sprejetje izpodbijanega akta, je bil sprejet v letu 1995. Ta planski akt je bil ponovno spremenjen na isti seji občinskega sveta, na kateri je bil sprejet tudi izpodbijani akt. Postopka sprejemanja sprememb planskega akta in izpodbijanega akta ne bi smela potekati sočasno. Najprej bi moral biti sprejet in objavljen spremenjeni planski akt, šele potem bi lahko Mestni svet odločal o sprejetju izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta. Zato naj bi bil navedeni postopek v neskladju s 34. in 35. členom ZUN.
c) V okviru javne obravnave o razgrnjenem osnutku izpodbijanega akta v novembru 1995 je pobudnica dala številne tehtne pripombe k osnutku, ki jih je podkrepila tudi z dvema strokovnima študijama in z odklonilnim stališčem do predlagane rešitve Cestnega inženiringa iz leta 1990 in Republiške uprave za ceste iz leta 1991, vendar navedene pripombe pri dokončnem oblikovanju izpodbijanega akta niso bile upoštevane. Ker so se strokovna mnenja o predlagani rešitvi bistveno razlikovala, bi bilo prav, da bi predlagatelj v smislu 36. člena ZUN pripravil variantne rešitve še pred javno razgrnitvijo osnutka. Predlagatelj se glede na nasprotujoča predhodna stališča ne bi smel izogniti pripravi variantnih predlogov z javnim natečajem, čeprav tega ZUN izrecno ne zahteva.
č) K izpodbijanemu aktu niso bila pridobljena vsa potrebna soglasja. Po 19. členu ZJC daje vsa potrebna soglasja glede prometne ureditve Direkcija Republike Slovenije za ceste (v nadaljevanju: Direkcija), izdano soglasje Direkcije z dne 8. 7. 1997 pa naj bi se ne nanašalo na obravnavani primer. K predlagani rešitvi sta bili izdani tudi dve soglasji Družbe za avtoceste Republike Slovenije (v nadaljevanju: DARS) in sicer pogojno soglasje ter končno soglasje, vendar pa naj bi med obema soglasjema obstajalo določeno nasprotje glede izpolnjevanja pogojev za sporni cestni priključek. Pobudnica meni, da sporni cestni priključek ni bil vključen v dokumentacijo, ki je bila predložena DARS, zato naj bi se končno soglasje DARS tudi ne nanašalo na ta priključek. Med potrebnimi soglasji tudi ni soglasja republiškega organa za notranje zadeve, ki je v smislu 12. člena ZNDM nujno zaradi tega, ker izpodbijani akt zajema ožje območje mejnega prehoda. Ker torej pred sprejetjem izpodbijanega akta niso bila pridobljena vsa potrebna soglasja, naj bi bilo v izvedenem postopku kršeno načelo iz 39. člena ZUN. d) Mestni svet je o sprejetju izpodbijanega akta odločal po skrajšano-hitrem postopku, čeprav za hitri postopek niso bili izpolnjeni pogoji iz 64. člena Statuta. To naj bi bilo razvidno iz vabila za sejo Mestnega sveta, na kateri je bil obravnavan izpodbijani akt.
3. V dopolnitvi pobude pobudnica navaja, da je investitor Primorje-export, v stečaju, na podlagi izpodbijanega akta že pridobil enotno dovoljenje za gradnjo in da je tudi že začel z gradbenimi deli na spornem zemljišču. Zoper to dovoljenje je pobudnica sprožila upravni spor. Ker je s tem prišlo do posega v njeno lastnino, pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče z začasno odredbo prepove investitorju kakršnakoli dela na zemljišču parc. št. 3608 k.o. Vrtojba do končne odločitve o tej zadevi.
4. Pobudnica utemeljuje pravni interes za vložitev pobude s tem, da bo dostopna cesta do brezcarinske trgovine Shopping center potekala preko zemljišča parc. št. 3608/10 k.o. Vrtojba, ki je v njeni lasti, kar pomeni poseg v obstoječa lastninska razmerja pobudnice in tudi v pogoje poslovanja njene prostocarinske prodajalne na MMP Vrtojba.
5. Mestni svet Mestne občine Nova Gorica v odgovoru zanika trditve iz pobude in navaja:
a) Postopek sprejemanja izpodbijanega akta se je zelo zavlekel zaradi tega, ker so bila zaradi različnih mnenj in zlasti nasprotovanja pobudnice glede rešitve dostopne ceste potrebna številna usklajevanja. Sicer pa zakoni s področja planiranja ne določajo, v kakšnem času mora biti postopek sprejemanja prostorskih aktov končan.
b) Zaradi spremembe trase predvidenega industrijskega železniškega tira je bilo treba spremeniti tudi prostorske sestavine občinskih planskih aktov. Z osnutkom sprememb teh planskih aktov je bil usklajen tudi osnutek izpodbijanega akta v delu, ki se je nanašal na industrijski tir. Zaradi tega sta bila oba akta sprejeta na isti seji Mestnega sveta, vendar je bila najprej sprejeta sprememba občinskih planskih aktov in šele nato Odlok o ureditvenem načrtu.
c) Pobudnica je imela v postopku priprave osnutka pripombe glede rešitev za dostopno cesto, ki poteka po njenem zemljišču. Te pripombe niso bile upoštevane, vendar to ne pomeni kršitev pravil postopka, saj ZUN v 39. členu nalaga občinskemu svetu le obveznost, da obravnava pripombe in zavzame do njih stališče, ni pa jih dolžan upoštevati. Za prometno rešitev na obravnavanem zemljišču so bile proučene tudi druge možnosti (izvennivojski priključek na območju med obema kontrolnima točkama), vendar te možnosti niso bile optimalne zaradi tehnično zelo zahtevnih rešitev, pa tudi sicer ne bi zadoščale predpisanim prometno tehničnim normativom. Zaradi tega je bila sprejeta izpodbijana rešitev, s katero se je strinjal tudi Prometno tehnični inštitut Fakultete za arhitekturo, gradbeništvo in geodezijo v Ljubljani. č) Pripravljalec osnutka izpodbijanega akta je glede predvidenih rešitev v osnutku zaprosil za mnenje Direkcijo, ki je dala k predvidenim rešitvam pozitivno mnenje. DARS je k dopolnitvi osnutka najprej dala pogojno soglasje, pozneje pa še končno soglasje, ko so bile v dopolnjenem osnutku upoštevane njene pripombe in zahteve iz pogojnega soglasja. Soglasja pristojnega državnega organa po 12. členu ZNDM v spisu res ni, vendar pa so predstavniki Ministrstva za notranje zadeve in Carinarnice Nova Gorica ves čas sodelovali v postopku.
d) Mestni svet je izpodbijani akt sprejel na seji dne 12. 2. 1998 v drugi obravnavi. Prva obravnava osnutka je bila opravljena 14. 9. 1995, ko je Mestni svet sprejel sklep o javni razgrnitvi osnutka. Pri označevanju gradiva za sejo dne 12. 2. 1998 pa je prišlo do očitne napake, tako da je bilo na nekaterih dokumentih (vabilo na sejo) navedeno, da gre za hitri postopek.
B.
6. Pobudnica ne izpodbija nobene konkretne določbe Odloka o ureditvenem načrtu, temveč napada ta akt v tistem delu, v katerem je opredeljena dostopna cesta do brezcarinske trgovine čez njeno zemljišče parc. št. 3608/10 k.o. Vrtojba. Sporna cestna povezava je prikazana v grafičnih prikazih sedanjega in bodočega stanja (grafične priloge k Odloku, ki vsebujejo tudi ureditvene situacije), ki so sestavni del Odloka.
7. Trditev, da naj bi bil izpodbijani akt v neskladju z ZUN zaradi tega, ker je od javne razgrnitve osnutka do končnega sprejetja akta poteklo več kot dve leti, ni utemeljena. V ZUN namreč ni določbe, ki bi pripravljalcu prostorskega izvedbenega akta predpisovala rok, v katerem mora biti postopek sprejemanja akta končan. Iz odgovora in drugega gradiva izhaja, da so v teh dveh letih tekle intenzivne razprave o morebitnih drugačnih rešitvah, vendar ustreznejše rešitve ni bilo mogoče najti. Zato postopek priprave akta v bistvu ni bil prekinjen.
8. Občinski planski dokument, ki je bil podlaga za izpodbijani akt, je bil sprejet v letu 1995 - torej pred pripravo osnutka izpodbijanega akta. Zaradi potrebne spremembe glede lokacije industrijskega železniškega tira je bil planski akt ponovno spremenjen oziroma dopolnjen hkrati s sprejetjem izpodbijanega akta - na seji Mestnega sveta dne 12. 2. 1998, vendar tako, da je bil najprej sprejet planski akt in nato še izpodbijani akt.
Razprava o obeh aktih je tekla sočasno, tako da je bil osnutek izpodbijanega akta usklajen z rešitvami iz noveliranega planskega akta. Po prvem odstavku 29. člena ZUN prostorski izvedbeni akt povzema usmeritve iz dolgoročnega in srednjeročnega plana države oziroma lokalne skupnosti, ki se nanašajo na obravnavano območje. Temeljna podlaga za izpodbijani akt je v planskem aktu iz leta 1995, v noveli planskega akta, ki je bil obravnavan hkrati z izpodbijanim aktom, pa se ta podlaga nanaša le na zadnje uskladitve glede železniškega tira, kot to izhaja iz navedb v odgovoru.
9. V drugem odstavku 36. člena ZUN je predvideno, da se za zazidalni oziroma ureditveni načrt praviloma pripravijo variantne strokovne rešitve. Te rešitve se za območja z vsebinsko in oblikovno zahtevnejšimi posegi oziroma prostorskimi ureditvami pridobijo z javnim natečajem. Priprava variantnih rešitev za navedene akte torej ni obveznost, ki bi jo pripravljalec akta moral vselej upoštevati. Za takšno rešitev se bo pripravljalec akta v skladu z navedeno usmeritvijo iz ZUN odločil predvsem takrat, kadar gre za bolj zahtevne oziroma zapletene posege v prostor. To ugotavlja tudi pobudnica, vendar pri tem meni, da naj bi se pripravljalec vendarle odločil za variantne rešitve, čeprav mu ZUN tega izrecno ne nalaga. Glede na to okoliščina, da za izvedbeni akt niso bile pripravljene variantne rešitve, ne pomeni kršitve 36. člena ZUN. Sicer pa je v odgovoru na pobudo navedeno, da so bile v okviru razprav o sporni rešitvi proučene tudi druge možne rešitve (zlasti z zunaj nivojskim priključkom na območju med obema kontrolnima točkama), vendar pa te možnosti zaradi tehnično zelo zahtevne izvedbe niso bile sprejemljive.
10. Pobudnica izpodbija Odlok o ureditvenem načrtu tudi zaradi tega, ker v njem niso bile upoštevane njene pripombe, izrečene v okviru javne razgrnitve in javne obravnave. Takšna trditev ni utemeljena, saj ZUN pripravljalca akta ne zavezuje, da mora vselej upoštevati pripombe in predloge iz javne razgrnitve in javne obravnave. Po 39. členu ZUN pristojni občinski organ po preteku javne razgrnitve obravnava pripombe in predloge in zavzame do njih stališče, nato pa dopolnjeni osnutek pošlje občinskemu svetu v sprejem. Pri sprejemanju stališč do pripomb in predlogov iz javne razgrnitve in javne obravnave oziroma pri oblikovanju dopolnjenega osnutka pristojni občinski organ ni vezan na dane pripombe in predloge. V postopku sprejemanja prostorskih izvedbenih aktov mora biti prebivalcem in zainteresiranim organizacijam dana možnost, da se izjavijo o predlaganih rešitvah. Pripravljalcu akta oziroma občinskemu svetu pa je prepuščena odločitev o tem, katere pripombe in predloge iz javne razgrnitve in javne obravnave bodo glede na njihovo sprejemljivost oziroma utemeljenost upoštevane pri dokončni pripravi akta. Zato okoliščina, da pri pripravi izpodbijanega akta niso bile upoštevane pripombe pobudnice, ne pomeni neskladja z 39. členom ZUN. Takšno stališče je Ustavno sodišče že zavzelo v več obravnavnih zadevah (sklep št. U-I- 57/98 z dne 18. 2. 1999, OdlUS VIII, 38, odločba št. U-I-283/98 z dne 13. 5. 1999, Uradni list RS, št. 41/99 in OdlUS VIII, 99 ter odločba št. U-I-64/98 z dne 21. 9. 2000, Uradni list RS, št. 100/2000).
11. Po dvanajsti alinei prvega odstavka 19. člena ZJC je za izdajanje dovoljenj in soglasij, določenih z ukrepi za varstvo državnih cest, pristojna Direkcija. Pobudnica navaja, da soglasje, ki ga je Direkcija dala k osnutku izpodbijanega akta, ni ustrezno, saj ni skladno s stališči Republiške uprave za ceste z dne 29. 3. 1991 in Cestnega inženiringa z dne 23. 12. 1990, ki sta glede enakega predloga za cestni priključek dala negativno mnenje. Navedeni negativni stališči iz leta 1990 in 1991 pri presoji izpodbijanega akta nista pravno relevantni, saj nista bili izdani v zvezi z osnutkom izpodbijanega akta, temveč k nekaterim sicer podobnim predlogom v času pred petimi leti. V dokumentu Direkcije z dne 8. 7. 1997 je navedeno, da se Direkcija strinja s priloženo dokumentacijo št. 3549-Osnutek UN za območje MMP Vrtojba - dopolnitev maj 1997. V oceno navedene dokumentacije pa se Ustavno sodišče ne more spuščati.
12. K osnutku izpodbijanega akta sta bili pridobljeni tudi dve soglasji DARS in sicer pogojno soglasje z dne 31. 7. 1997, v katerem so navedene določene pomanjkljivosti v osnutku, in končno soglasje z dne 10. 11. 1997, v katerem je ugotovljeno, da so bile pripombe iz pogojnega soglasja upoštevane in zato DARS z ureditvenim načrtom soglaša. Pobudnica izpodbija navedeni soglasji z utemeljitvijo, da je med njima določeno neskladje, saj po njenem mnenju pred izdajo končnega soglasja niso bile upoštevane vse pripombe iz pogojnega soglasja. Iz priloženih spornih soglasij nedvomno izhaja, da sta bili izdani v zvezi z osnutkom izpodbijanega akta. Takšna ugotovitev za presojo izpodbijanega akta zadošča, tako da se Ustavnemu sodišču ni treba spuščati v presojo medsebojne skladnosti navedenih soglasij in tudi ne v strokovno oceno glede odprave pomanjkljivosti, ugotovljenih v pogojnem soglasju.
13. Po 12. členu ZNDM je za gradnjo objektov in naprav na mejnem prehodu potrebno dovoljenje republiškega organa za notranje zadeve. Takšno dovoljenje se ne izda, če bi objekt ali naprava ovirala izvajanje mejne kontrole in varnostnih ukrepov na državni meji. Pobudnica zatrjuje, da takšno dovoljenje v okviru postopka za pripravo izpodbijanega akta ni bilo pridobljeno, to pa v odgovoru priznava tudi nasprotni udeleženec. Iz navedene določbe ZNDM sledi, da je dovoljenje republiškega organa treba pridobiti pred začetkom gradnje oziroma postavljanja objektov in naprav na mejnem prehodu. To pomeni, da je takšno dovoljenje treba pridobiti v ustreznih postopkih pred začetkom gradnje, to pa je možno v okviru postopka za sprejetje prostorskega izvedbenega akta, v okviru postopka za izdajo lokacijskega dovoljenja ali v okviru postopka za pridobitev gradbenega dovoljenja. Iz navedb v odgovoru in iz ustrezne dokumentacije (zapisniki) je razvidno, da so predstavniki Ministrstva za notranje zadeve in Carinarnice Nova Gorica ves čas sodelovali v razpravah o izgradnji sporne dovozne ceste, kjer bi lahko uveljavljali morebitno nestrinjanje z navedenim projektom.
Enotno dovoljenje za ureditev odseka dostopne ceste št. 351- 18/99-08H z dne 21. 12. 1999 se nanaša tudi na Republiko Slovenijo - Servis skupnih služb Vlade in sicer za poseg na zemljišču parc. št. 3608/11 (pri investitorju izpodbijanega odseka dostopne ceste pa gre za poseg na sosednjem zemljišču, parc. št. 3608/10), tako da bi lahko pristojni državni organ izpodbijanemu projektu nasprotoval tudi v postopku za izdajo enotnega dovoljenja, če bi bil to dejansko interes države. V obrazložitvi navedenega enotnega dovoljenja, ki ga je izdala Upravna enota Nova Gorica, Oddelek za okolje in prostor, je navedeno, da je bila v postopku za izdajo dovoljenja predložena tudi odločba Ministrstva za notranje zadeve, Policijske uprave Nova Gorica, šifra 21/3-1-266-14-99 z dne 23. 8. 1999, s katero je med drugim dano dovoljenje tudi za ureditev obravnavane dostopne ceste. Iz navedenega sledi, da izpodbijani akt ni nezakonit zaradi tega, ker navedeno dovoljenje ni bilo pridobljeno v okviru priprave izpodbijanega akta.
14. Prav tako ni utemeljena trditev pobudnice, da je bil izpodbijani akt sprejet po hitrem postopku v nasprotju s 64. členom Statuta. V odgovoru je pojasnjeno, da je bil izpodbijani akt sprejet po rednem, to je dvofaznem postopku (prva obravnava v letu 1995, druga pa na seji dne 12. 2. 1998) in da je do navedbe o sprejemanju po hitrem postopku prišlo po očitni pomoti in to le na vabilu za sejo Mestnega sveta dne 12. 2. 1998. Sicer pa navedeno vprašanje ne more biti predmet presoje ustavnosti in zakonitosti predpisa, saj Ustavno sodišče po 21. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju:
ZUstS) ni pristojno za ocenjevanje medsebojne skladnosti občinskih predpisov.
15. Glede na navedeno trditve pobudnice niso utemeljene, zato je Ustavno sodišče pobudo zavrnilo.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen