U-I-104/01
Natisni
Opravilna št.:
U-I-104/01
Datum odločitve:
14. 6. 2001
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 45/2001,Uradni list RS, št. 52/2001, OdlUS X, 123
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2001:U.I.104.01
Akt:
Zakon o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 13/01) (ZPPCPEU) Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94, 3/95 - popr., 28/96, 26/97, 46/2000, 3/01, 9/01 in 13/01), 2. odst. 254., 3. odst. 292., 2. stavek 2. odst. 292. čl.
Izrek:
Razveljavijo se določbe drugega odstavka 254. člena in tretjega odstavka 292. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94, 3/95 - popr., 28/96, 26/97, 46/2000, 3/01, 9/01 in 13/01) ter del drugega stavka drugega odstavka 292. člena Poslovnika Državnega zbora, ki se glasi: "razen v primeru iz drugega odstavka 254. člena tega poslovnika ali v primeru, če je v 7 dneh po sprejemu zakona dobil zahtevo Državnega sveta, naj Državni zbor o zakonu še enkrat odloča". Zakon o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 13/01) ni bil razglašen in objavljen v skladu z Ustavo, zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati. Druga točka tega izreka se izvrši na način, določen v 50. do 54. točki obrazložitve te odločbe. Ta odločba začne učinkovati naslednji dan po vročitvi Državnemu zboru.
Evidenčni stavek:
Ustava le splošno ureja zakonodajni referendum in napotuje na natančnejšo ureditev z zakonom. Zakon lahko ureja le način izvrševanja z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma, ne more pa omejevati te ustavne pravice. Zakonodajalec ne more referenduma urejati povsem po svoji prosti presoji; ko izbere in opredeli vrste referenduma, s katerimi se bo uresničevala ustavna pravica iz 44. in 90. člena Ustave, to pomeni, da mora vsako posamezno vrsto referenduma, ki jo je vključil v pravni red, urediti tako, da jo bo mogoče tudi v praksi učinkovito izpeljati in da bo zagotavljala učinkovito uresničevanje z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma. Zaradi narave referenduma, ki je zahtevno in kompleksno pravno opravilo, je treba natančno in jasno urediti vsa vprašanja v zvezi z izvrševanjem te ustavne pravice. Z ZRLI je zakonodajalec določil naknadni zakonodajni referendum kot enega od načinov izvrševanja ustavne pravice iz 90. člena v povezavi s 44. členom Ustave, ki ima svoje izhodišče v temeljnih načelih ustavne ureditve iz 1. in 3. člena Ustave. Naknadni zakonodajni referendum zato uživa ustavnopravno varstvo. Zadržanje objave zakona je pomembna pravna posledica vložene zahteve oziroma pobude za naknadni zakonodajni referendum. Le s tem, da se prepreči objava zakona do dokončanja postopka z referendumom (in posledično prepreči tudi uveljavitev zakona), se lahko zagotovi učinkovitost naknadnega zakonodajnega referenduma kot oblike neposrednega odločanja volivcev o potrditvi ali nepotrditvi (torej zavrnitvi) zakona. Pri naknadnem zakonodajnem referendumu volivci namreč odločajo o zakonu, ki je bil s strani zakonodajalca sprejet, za njegovo uveljavitev pa so potrebni še razglasitev, objava in potek vakacijskega roka. Naknadni potrditveni zakonodajni referendum bi izgubil svoj smisel, če bi bil pred njegovo izvedbo zakon že uveljavljen. Zahteva za razpis naknadnega referenduma namreč pomeni zahtevo, da o tem, ali naj zakon, ki ga je sprejel zakonodajalec, obstoji ali ne, dokončno odloči ljudstvo sámo, neposredno. Določbo prvega odstavka 91. člena Ustave je mogoče razumeti le tako, da zavezuje Predsednika republike, da razglasi zakon najkasneje osmi dan po njegovem sprejemu, če za to ne obstajajo nobene ustavnopravne ovire v zvezi z njegovim nastankom in je gotovo, da je zakon nastal. Potem, ko Državni zbor - bodisi po rednem postopku bodisi po hitrem ali skrajšanem postopku - s predpisano večino zakon sprejme, sta za dokončen nastanek zakona še dve oviri: možnost suspenzivnega veta Državnega sveta in možnost naknadnega potrditvenega zakonodajnega referenduma. Tudi naknadni zakonodajni referendum, ki ga je zakonodajalec določil kot enega od načinov izvrševanja pravice iz 90. člena Ustave, pomeni ustavnopravno oviro za razglasitev zakona. Tistega, kar ni mogoče razglasiti, tudi ni mogoče poslati v razglasitev. Predsednik republike ne more razglasiti kot zakon nekaj, kar morda sploh nikoli ne bo zakon, ker ga ljudstvo na referendumu ne bo potrdilo. Razglasitev (promulgacija) namreč pomeni akt ugotovitve, da je zakon s sodelovanjem vseh po Ustavi upravičenih subjektov nastal in da zato obstaja. Drugi odstavek 254. člena PoDZ ni v skladu z Ustavo, ker ne upošteva instituta naknadnega zakonodajnega referenduma in s tem omogoča, da se v razglasitev še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma pošlje zakon, glede katerega še ni gotovo, ali sploh bo nastal ali ne. Ker ZRLI ne ureja posebej položaja, ko je s strani Državnega sveta vložen suspenzivni veto in Državni zbor sprejme zakon pri ponovnem odločanju, ter ne ureja posebej vprašanja, kako v tem primeru teče rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma, zakonske izpeljave ustavne pravice do referenduma ni mogoče interpretirati restriktivno, temveč le v korist uresničevanju pravice do referenduma. Glede na veljavno zakonsko izpeljavo naknadnega referenduma je za sprejem zakona v Državnem zboru, od katerega teče rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma, v primeru vložitve suspenzivnega veta mogoče šteti le sprejem zakona na podlagi ponovnega, torej "drugega" glasovanja po suspenzivnem vetu. Ker tretji odstavek 292. člena PoDZ določa, da se po ponovnem glasovanju na podlagi suspenzivnega veta zakon, če je sprejet, pošlje takoj v razglasitev, ni v skladu z Ustavo, saj omogoča, da se zakon pošlje v razglasitev še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma. Ustavno sodišče je priznalo pravni interes za presojo ustavnosti postopka sprejemanja konkretnega zakona pobudnici, ne glede na to, ali izkazuje pravni interes za izpodbijanje navedenega predpisa glede na njegovo vsebino ali ne. Štelo je, da pravni interes za izpodbijanje predpisa z vidika ocene ustavnosti postopka njegovega sprejemanja izkazuje tisti, ki zatrjuje, da je bila v postopku sprejemanja tega predpisa kršena kakšna njegova ustavna pravica. Ker je bil ZPPCPEU poslan v razglasitev in objavo takoj potem, ko je pri ponovnem odločanju po suspenzivnem vetu Državni zbor ta zakon sprejel, torej še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma, je Ustavno sodišče ugotovilo, da ZPPCPEU ni bil razglašen in objavljen v skladu z Ustavo ter zato zakon ni začel veljati in se ne sme uporabljati. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je bil v postopku njegovega sprejemanja v širšem smislu, torej v postopku njegovega nastajanja, kršen z Ustavo zagotovljen položaj volilcev oziroma pobudnika referenduma pri uveljavljanju njihovih iz Ustave izvirajočih pravic v zvezi z referendumom kot obliko neposrednega sodelovanja volivcev pri upravljanju javnih zadev, ker je bil poslan v razglasitev in objavo še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma. Ugotovitev, da zakon ni začel veljati, pomeni, da na njegovi podlagi niso mogle nastati nobene pravne posledice. Vzpostavitev stanja, kakršno je pred razglasitvijo in objavo zakona, pomeni, da se lahko (in mora) izvesti in končati postopek v zvezi z referendumom v skladu z Ustavo in ZRLI, ki predstavlja ustavnopravno "oviro" za razglasitev, objavo in uveljavitev zakona.
Geslo:
Ustavno sodišče, ocena ustavnosti postopka sprejemanja zakona.Ustavno sodišče, ocena ustavnosti poslovnika Državnega zbora. Zakon, razglasitev zakona. Zakon, objava zakona. Načelo pravne določenosti in predvidljivosti. Načelo zaupanja v pravo. Trgovina, proste carinske prodajalne. Ustavno sodišče, prepoved uporabe zakona zaradi njegove neobjave. Zakon, uveljavitev zakona. Referendum, naknadni zakonodajni referendum. Zakon, suspenzivni (odložni) veto. Državni svet, veto. Zakon, zakonodajni postopek. Zakon, sprejem zakona. Referendum, pobuda volilcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Referendum, rok za vložitev pobude ali zahteve za razpis referenduma. Ustavno sodišče, določitev načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča. Načelo ljudske suverenosti. Načelo demokratičnosti. Neposredno sodelovanje pri upravljanju javnih zadev. Ustavno sodišče, načelo koneksitete. Ustavno sodišče, učinek odločbe (z vročitvijo nasprotnemu udeležencu). Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 1., 2., 3., 44., 90., 91., 97., 107., 154., 155., 160., 161. čl. 
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI), 9., 20., 21., 24. čl. 
Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), 273. čl. 
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 30., 40., 42., 43., 44. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Nova stranka, Ljubljana
Datum vloge:
7. 6. 2001
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US20847
Dokument v PDF obliki:
U-I-104-01_ZZ.pdf
132 KB
Prenesite datoteko
U-I-104-01_LM Fišer.pdf
Prenesite datoteko
U-I-104-01_Tiskovno sporočilo.pdf
137 KB
Prenesite datoteko
U-I-104-01_Odločba.pdf
227 KB
Prenesite datoteko
U-I-104-01_LM Škrk.pdf
135 KB
Prenesite datoteko
U-I-104-01_LM Fišer..pdf
130 KB
Prenesite datoteko
U-I-104-01_LM Modrijan.pdf
125 KB
Prenesite datoteko
U-I-104/01
28. 5. 2001
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Nove stranke, Ljubljana, ki jo zastopata sopredsednik Gorazd Drevenšek in tajnik Blaž Babič, na seji dne 28. maja 2001
s k l e n i l o:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 292. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94, 3/95 - popr., 28/96, 26/97, 46/2000, 3/01, 9/01 in 13/01) se sprejme.
2. Začne se postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 254. člena Poslovnika Državnega zbora.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 13/01) se sprejme.
4. Izvrševanje tretjega odstavka 292. člena in drugega odstavka 254. člena Poslovnika Državnega zbora se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
5. Izvrševanje v tretji točki tega izreka navedenega zakona se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
6. Zadržanje iz četrte in pete točke tega izreka začne učinkovati z dnem vročitve tega sklepa Državnemu zboru.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica izpodbija postopek sprejemanja Zakona o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (v nadaljevanju ZPPCPEU). Navaja, da je bil izpodbijani zakon sprejet po postopku, ki je v nasprotju z Ustavo in z Zakonom o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI). Predsednik Državnega zbora je namreč z aktom št. 005-02/97-8/8 z dne 2. 3. 2001 zavrnil njeno pobudo volilcem za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma. Pobudnica zatrjuje kršitev 1. člena Ustave (načelo demokratičnosti), 2. člena Ustave (načelo pravne države) in 3. člena Ustave (načelo ljudske suverenosti), 44. člena Ustave (sodelovanje pri upravljaju javnih zadev) drugega odstavka 90. člena Ustave (zakonodajni referendum) in 91. člena Ustave (razglasitev zakona) ter kršitev drugega in tretjega odstavka 21. člena ZRLI. Pobudnica izpodbija tudi tretji odstavek 292. člena Poslovnika Državnega zbora (v nadaljevanju PoDZ), prav tako pa opozarja še na spornost drugega odstavka 254. člena PoDZ in predlaga, naj Ustavno sodišče začne postopek ocene ustavnosti te določbe po načelu koneksitete. Navaja, da del kršitev zakonodajnega postopka pri sprejemanju ZPPCPEU posredno izhaja prav iz določbe tretjega odstavka 292. člena PoDZ. Pobudnica predlaga zadržanje izvajanja ZPPCPEU do končne odločitve Ustavnega sodišča.
B.
2. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti ZPPCPEU in pobudo za oceno ustavnosti določbe tretjega odstavka 292. člena PoDZ sprejelo. Na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) je po načelu koneksitete začelo tudi postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 254. člena PoDZ. Omenjeni določbi PoDZ sta namreč v medsebojni zvezi in presoja ustavnosti le ene izmed njih ne bi bila mogoča. Obe določbi urejata vprašanje, kdaj se zakon pošlje v razglasitev, v povezavi z uveljavljanjem odložnega veta, tj. pravice Državnega sveta, da zahteva ponovno odločanje Državnega zbora o zakonu. V nadaljnjem postopku bo Ustavno sodišče ocenilo, ali navedeni določbi PoDZ onemogočata izvrševanje ustavno zagotovljene pravice do referenduma in sta zato v nasprotju z Ustavo ter ali je bila v postopku sprejema ZPPCPEU kršena Ustava z vidika učinkovitega uresničevanja ustavno zagotovljene pravice do referenduma in je zato zaradi neustavnosti postopka njegovega sprejema (in uveljavitve) ta zakon v neskladju z Ustavo.
3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-346/98-9 z dne 26. 10. 2000 zavrglo pobudo za oceno ustavnosti zakona, v kateri je pobudnik zatrjeval protiustavnost postopka sprejema zakona zaradi kršitve njegove pravice do referenduma, do katere naj bi prišlo zaradi odločitve Predsednika Državnega zbora, da zavrne njegovo pobudo za razpis zakonodajnega referenduma, in v obrazložitvi tega sklepa med drugim zapisalo: "... Takšna odločitev Predsednika Državnega zbora ima pravno naravo posamičnega akta in mora biti vročena pobudniku. Zoper takšno odločitev je pobudniku volilcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. ... Po izčrpanju pravnih sredstev lahko pobudnik vloži ustavno pritožbo... . Na ta način je pobudniku volilcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zagotovljeno ustrezno sodno varstvo. Šele, če bi se v navedenih postopkih izkazalo, da je Predsednik Državnega zbora s svojo odločitvijo kršil zakon oziroma ustavne pravice pobudnika, bi pobudnik lahko vložil pobudo za oceno ustavnosti zakonodajnega postopka, v katerem je bil sprejet zakon, katerega posamezna vprašanja so bila predmet pobude oziroma zahteve za razpis referenduma." V obravnavanem primeru gre za drugačen položaj. V zadevi št. U- I-346/98 je bila zatrjevana kršitev pravice do referenduma v postopku sprejemanja zakona v zvezi s predhodnim zakonodajnim referendumom, medtem ko gre v obravnavani zadevi za naknadni zakonodajni referendum. Pri naknadnem zakonodajnem referendumu je glede vprašnja, kako zagotoviti učinkovito ustavnopravno varstvo v zvezi z njegovim uresničevanjem, treba upoštevati, da je v tem primeru zakon v Državnem zboru že sprejet in da je za njegovo uveljavitev potrebna le še razglasitev, objava in potek vakacijskega roka. V primeru ZPPCPEU je bil zakon že razglašen dne 22. 2. 2001 in objavljen dne 28. 2. 2001; v skladu z njegovim 20. členom je začel veljati petnajsti dan po objavi, torej 15. 3. 2001. Pri ZPPCPEU je treba upoštevati še nadaljnjo specifičnost primera in sicer, da gre za zakon, ki ukinja dosedanji pravni režim za poslovanje prostih carinskih prodajaln, določa prenehanje veljavnosti veljavnih dovoljenj za te prodajalne in za vnaprej vzpostavlja nov režim mejnih prodajaln, pri čemer ta sprememba (kot bistveni vsebinski učinek ZPPCPEU) nastopi dne 31. 5. 2001 glede ukinitve sedanjega pravnega režima, nov režim pa začne veljati dne 1. 6. 2001. V takem primeru učinkovitega varstva pravice do referenduma zaradi morebitnih kršitev v postopku sprejemanja in uveljavitve ZPPCPEU upravičenci ne morejo doseči v upravnem sporu niti z uporabo določb drugega odstavka 69. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. - ZUS). Pobudnica izpodbija določbo PoDZ, ob uporabi katere je bil sprejet in uveljavljen ZPPCPEU. Od ocene ustavnosti navedene določbe PoDZ je odvisna tudi ocena ustavnosti ZPPCPEU z vidika ustavnosti postopka njegovega sprejema. Pobudnica, ki izpodbija določbo PoDZ in zatrjuje, da je v nasprotju z Ustavo, ker onemogoča učinkovito uresničevanje z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma, zato izkazuje pravni interes tudi za izpodbijanje predpisa, ki je bil sprejet in uveljavljen ob uporabi navedene določbe PoDZ. Določbe ZPPCPEU o preoblikovanju bodo vsebinsko konzumirane s 1. 6. 2001, zato po tem datumu vlagateljica pobude ne more več doseči spremembe svojega pravnega položaja pobudnice za razpis referenduma.
4. Glede na navedeno je Ustavno sodišče sprejelo pobudo in začelo postopek za oceno ustavnosti ZPPCPEU z vidika ustavnosti postopka sprejema tega zakona.
5. Po določbi 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja predpisa, tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se predpis sploh ne bi izvrševal. Po oceni Ustavnega sodišča bi v primeru nezadržanja izpodbijanih določb PoDZ in nezadržanja ZPPCPEU, ki je bil sprejet ob uporabi izpodbijanih določb PoDZ, prišlo do težje popravljivih posledic, kot če Ustavno sodišče navedenih predpisov ne bi zadržalo. ZPPCPEU določa prenehanje veljavnosti dovoljenj za proste carinske prodajalne na dan 31. 5. 2001 in uveljavitev novega režima za mejne prodajalne s 1. 6. 2001. Če bi Ustavno sodišče v nadaljevanju postopka ugotovilo zatrjevano neskladje z Ustavo, bi bila odločitev Ustavnega sodišča lahko učinkovita le, če je izvrševanje izpodbijanih določb PoDZ in izvrševanje ZPPCPEU zadržano. Glede na navedeno je Ustavno sodišče tudi odločilo, da zadržanje izvrševanja izpodbijanega ZPPCPEU in določb PoDZ začne učinkovati z dnem vročitve tega sklepa Državnemu zboru.
C.
6. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena, 30. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Prvo in drugo točko izreka je sprejelo soglasno, tretjo, četrto, peto in šesto točko pa s petimi glasovi proti štirimi. Proti so glasovali sodnici Modrijan in Škrk ter sodnika Fišer in Janko. Sodnik Fišer je napovedal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Fišerja
1. V tej zadevi sem glasoval za sprejem pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. odst. 292. čl. in za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. odst. 254. čl. PoDZ, ker se strinjam s stališčem večine, da utegneta ti dve določbi onemogočati izvrševanje ustavno zagotovljene pravice do referenduma in ker so izpolnjene procesne predpostavke za ta postopek.
Pač pa se z večino nisem mogel strinjati glede ostalih točk sklepa z dne 28. 5. 2001, zlasti ne s sprejemom pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti ZPPCPEU, ter za zadržanje izvrševanja uvodoma navedenih določb poslovnika in izpodbijanega zakona.
2. Ključno vlogo pri moji odločitvi je igralo stališče, da pobudnica Nova stranka, po mojem prepričanju, nima pravnega interesa za izpodbijanje ZPPCPEU. Po stališču US mora biti interes predlagatelja praven, konkreten in neposreden. V primeru, ki ga je imelo sodišče pred seboj, ta interes, po mojem mnenju, ni neposreden, kajti z uspešnim izpodbijanjem zakona se mora njegov pravni položaj spremeniti. Interes mora namreč obstajati glede na položaj predlagatelja v predpisu ali glede predpisa, ki ga izpodbija; postopek sprejemanja predpisa pa ne sodi vanj.
V obravnavanem primeru je prima facie očitno, da pobuda tem kriterijem ne ustreza, kajti ZPPCPEU se prav v ničemer ne nanaša na pobudnika (če pri tem upoštevamo tudi obe predhodni odločitvi US št. U-I-55/01 in U-I-80/01 o zavrženju pobud oz. predlogov za izpodbijanje istega zakona). Tega se, konec koncev, zaveda predlagatelj sam, ki je zato svoj pravni interes poskušal navezati na kršitve postopka, do katerih naj bi prišlo pri sprejemanju zakona in ki se, o tem ni dvoma, nanašajo nanj.
3. Ta preskok pri obravnavanju pravnega interesa se je zdel dopusten tudi večini v US, ki je pobudo sprejela. Toda s tem pravni interes pobudnika ni več neposreden, temveč je postal posreden, kajti do njega pridemo šele prek domnevne kršitve postopka pri sprejemanju predpisa. Po mojih ugotovitvah se US doslej še nikoli ni tako jasno postavilo na stališče, da lahko kršitev v postopku sprejemanja predpisa zasnuje pobudnikov pravni interes tudi za izpodbijanje predpisa samega. Pri tem sodišče ni povedalo povedalo prav veliko o tem, kdaj, pod kakšnimi pogoji, zakaj in kakšna kršitev postopka pri sprejemanju predpisa lahko zasnuje pravni interes za izpodbijanje predpisa (glede katerega, ponavljam, pobudnik takšnega interesa zagotovo nima). Zadovoljilo se je z dokaj apodiktično trditvijo, po kateri "Pobudnica, ki izpodbija določbo PoDZ in zatrjuje, da je v nasprotju z Ustavo, ker onemogoča učinkovito uresničevanje z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma, zato izkazuje pravni interes tudi za izpodbijanje predpisa, ki je bil sprejet in uveljavljen ob uporabi navedene določbe PoDZ" (zadnji del 3. tč. obrazložitve sklepa). Očitno je poskusilo pomanjkljivost glede neposrednosti pravnega interesa premostiti z naslonitvijo na hudo kršitev (to je na kršitev Ustave) v postopku sprejemanja predpisa, ki ne more nadomestiti sicer zahtevane kvalitete pravnega interesa. S tem je precedenčno nevarno in, po mojem, brez prave potrebe, na široko odprlo vrata za podobne pobude v tej smeri.
Kršitev postopka pri sprejemanju prepisov je lahko razmeroma veliko, od razmeroma nepomembnih do zelo hudih. Ni mogoče zanikati, da gre v konkretnem primeru domnevno za kršitev ustavne pravice pobudnika, da poskusi zakon spodbiti z referendumom, kar bi na prvi pogled dajalo njegovi pobudi večjo težo. Ne glede na poudarjeni položaj, ki ga ima referedum v našem pravnem redu, sam domnevni kršitve pravice do referenduma ne dajem takšne teže, da bi lahko sama zase zasnovala (neposredni) pravni interes za izpodbijanje predpisa tudi tistemu predlagatelju, ki takšnega interesa sicer nima. Povsem nekaj drugega bi bilo, če bi takšno kršitev zatrjeval in izkazoval tisti, na katerega se zakon neposredno nanaša. Zato še vedno vztrajam na stališču, da mora biti pravni interes predlagatelja tudi neposreden; ker ta v obravnavanem primeru ni takšen, bi bilo treba pobudo v tem delu zavreči.
dr. Zvonko Fišer
Številka: U-I-104/01
Datum: 18. 6. 2001
Na podlagi drugega odstavka 54. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) izdaja Ustavno sodišče naslednje
Tiskovno sporočilo o
odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001
Ustavno sodišče je odločilo, da se razveljavijo določbe drugega odstavka 254. člena, tretjega odstavka 292. člena in dela drugega stavka drugega odstavka 292. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94, 3/95 - popr., 28/96, 26/97, 46/2000, 3/01, 9/01 in 13/01 - v nadaljevanju PoDZ), ki določajo, da se zakon takoj pošlje v razglasitev v primeru, če Predsednik Državnega sveta obvesti Predsednika Državnega zbora, da Državni svet ne bo obravnaval besedila sprejetega zakona, in v primeru, če je po zahtevi Državnega sveta, da Državni zbor ponovno odloča o zakonu, zakon pri ponovnem odločanju Državnega zbora sprejet. Nadalje je Ustavno sodišče odločilo, da Zakon o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 13/01 - v nadaljevanju ZPPCPEU) ni bil razglašen in objavljen v skladu z Ustavo, zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati. Glede tega je določilo tudi način izvršitve svoje odločitve. Ustavno sodišče je odločilo, da odločba začne učinkovati naslednji dan po vročitvi Državnemu zboru. (povzetek odločitve)
Pobudnica Nova stranka in nasprotni udeleženec Državni zbor Republike Slovenije se strinjata v tem, da veljavna zakonska ureditev referenduma ne vsebuje posebnih določb, ki bi urejale vprašanje, kako teče rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma v primeru, če Državni svet vloži suspenzivni (odložni) veto. Njuni stališči pa si nasprotujeta glede interpretacije veljavne ureditve, še posebej glede interpretacije splošne določbe 21. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI), ki določa, da se pobuda za razpis referenduma lahko vloži v sedmih dneh po sprejemu zakona. Bistvo spora med udeležencema je v vprašanju, od kdaj teče rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma in kaj se šteje za sprejem zakona. Po mnenju Državnega zbora teče ta rok od "prvega" sprejema zakona dalje tudi v primeru, če je bil vložen suspenzivni veto in je Državni zbor ponovno odločal o zakonu. Pobudnica pa nasprotuje takšnemu stališču, ki je bilo sprejeto tudi v aktu Predsednika Državnega zbora št. 005- 02/97-8/8 z dne 2. 3. 2001, s katerim je ta njeno pobudo za razpis naknadnega referenduma o ZPPCPEU kot prepozno zavrnil. Po mnenju pobudnice njena pobuda za razpis naknadnega referenduma o ZPPCPEU ni bila prepozna, ker rok za vložitev pobude za razpis referenduma teče v primeru suspenzivnega veta šele od "drugega" sprejema zakona dalje. (navedbe udeležencev v 1. od 15. točki obrazložitve)
Ustavno sodišče je v obrazložitvi najprej opredelilo ustavno pravico do referenduma, ki jo zagotavlja 90. člen v povezavi s 44. členom Ustave, njeno izhodišče pa je v 1. in 3. členu Ustave. Poudarilo je, da je referendum ena od oblik neposredne demokracije, ki ima v Ustavi pomembno mesto, zato pri interpretaciji zakonske izvedbe te ustavne pravice restriktiven pristop ni sprejemljiv. Ustava ne dopušča zakonskega omejevanja te pravice, temveč lahko zakon ureja le način njenega izvrševanja. Vsako posamezno vrsto referenduma, ki jo zakonodajalec vključi v pravni red, mora urediti tako, da jo bo tudi v praksi mogoče učinkovito izpeljati. Ker je referendum zahtevno in kompleksno pravno opravilo, je treba natančno in jasno urediti vsa vprašanja v zvezi z izvrševanjem te ustavne pravice. Pri naknadnem zakonodajnem referendumu je zadržanje objave zakona pomembna pravna posledica vložene pobude oziroma zahteve za razpis referenduma. Le s tem, da se zadrži objava zakona do dokončanja postopka z referendumom, se lahko zagotovi učinkovitost te oblike referenduma. Naknadni potrditveni zakonodajni referendum bi izgubil svoj smisel, če bi bil pred njegovo izvedbo zakon že razglašen, objavljen in uveljavljen. Referendum kot "ljudski veto" je izraz načela ljudske suverenosti, po katerem ima oblast ljudstvo, ki lahko - če se ne strinja s svojimi izvoljenimi predstavniki, preko katerih izvršuje oblast posredno - sámo prevzame nazaj svojo izvorno pravico, da odloča o javnih zadevah. Odločitev na referendumu neposredno s strani volivcev pa ima močnejšo veljavo od odločitve njihovih izvoljenih predstavnikov. (iz 17. do 23. točke obrazložitve)
Za oceno ustavnosti izpodbijanih določb PoDZ je bistvena ugotovitev, ali je zakonska in poslovniška ureditev, ki se nanaša na zakonodajni postopek v najširšem smislu, to je na postopek nastajanja zakona, oblikovana tako, da upošteva z Ustavo zagotovljene pravne položaje vseh subjektov, ki neposredno ali posredno sodelujejo v postopku nastajanja zakona (Državni zbor, Državni svet, pooblaščeni predlagatelji zakonodajnega referenduma in volivci), ter da zagotavlja učinkovito uveljavljanje njihovih iz Ustave izvirajočih upravičenj, pravic in pristojnosti, v okviru postopka nastajanja zakona. (iz 24. in 25. točke obrazložitve)
Razglasitev zakona (promulgacija) in objava zakona (publikacija) sta pravno relevantni dejanji, ki sledita sprejemu zakona in sta nujni pogoj za uveljavitev zakona. V skladu z veljavno ureditvijo Državni zbor oziroma Predsednik Državnega zbora pošlje zakon v razglasitev in odredi njegovo objavo v Uradnem listu. Ni mogoče razglasiti in objaviti zakona, pri katerem so ustavnopravne ovire v zvezi z njegovim nastankom. PoDZ obravnava suspenzivni veto kot oviro za razglasitev zakona, kot ovire za razglasitev zakona pa ne upošteva možnosti naknadnega zakonodajnega referenduma. (iz 26. do 29. točke obrazložitve)
Tudi naknadni zakonodajni referendum, ki ga je zakonodajalec določil kot enega od načinov izvrševanja pravice do referenduma iz 90. člena Ustave, pomeni ustavnopravno oviro za razglasitev zakona. Čim je zakonodajalec sprejel ZRLI in v njem kot izpeljavo ustavne pravice do referenduma predvidel naknadni zakonodajni referendum, bi moral temu institutu prilagoditi tudi določbe PoDZ. Izpodbijane določbe PoDZ niso v skladu z Ustavo, ker ne upoštevajo naknadnega zakonodajnega referenduma in s tem omogočajo, da se v razglasitev še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma pošlje zakon, glede katerega še ni gotovo, ali sploh bo nastal ali ne, saj je to odvisno od tega, ali ga bodo volivci na referendumu potrdili ali ne. (iz 30. do 31. točke obrazložitve)
Ponovno odločanje Državnega zbora na podlagi suspenzivnega veta je del zakonodajnega postopka v širšem smislu, to je postopka, ki pripelje do sprejema in nastanka zakona. Če je vložen suspenzivni veto, potem mora pri ponovnem odločanju za sprejem zakona glasovati strožja večina poslancev v Državnem zboru kot pri "prvem" sprejemanju zakona. Če zahtevana strožja večina v Državnem zboru ni dosežena, niso izpolnjeni z Ustavo določeni pogoji za to, da bi tak zakon (ki je bil sprejet le z večino, ki v primeru vložitve suspenzivnega veta ne zadostuje več) nastal. Če Državni zbor pri ponovnem odločanju po suspenzivnem vetu zakona ne sprejme, torej zakona ni. Upoštevajoč veljavno ureditev referenduma v ZRLI zato ni sprejemljiva drugačna razlaga kot ta, da sedemdnevni rok po sprejemu zakona za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma v primeru, če je vložen suspenzivni veto, začne teči od sprejema zakona pri ponovnem odločanju dalje, torej od "drugega" sprejema zakona dalje. V tej zvezi je Ustavno sodišče poudarilo, da v položaju, ko vprašanje teka roka za vložitev pobude za referendum v primeru suspenzivnega veta ni izrecno urejeno, zakonske ureditve referenduma ni mogoče interpretirati restriktivno, temveč le v korist uresničevanju ustavne pravice do referenduma in v dvomu odločiti v korist vlagateljem pobude oziroma zahteve za razpis referenduma. Pri tem se Ustavno sodišče ni spuščalo v presojo, ali bi tudi kakšna drugačna zakonska ureditev roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma v ZRLI bila v skladu z Ustavo, ker to ni bilo predmet tega postopka. Med drugim je Ustavno sodišče poudarilo, da v primeru vložitve suspenzivnega veta pred ponovnim odločanjem Državnega zbora o zakonu volivci sicer res vedo, kakšen naj bi zakon bil, vendar - kar je bistveno - ne vedo, ali tak zakon sploh bo sprejet ali ne. Interpretacija, da rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma teče že od "prvega" sprejema dalje tudi v primeru vložitve suspenzivnega veta, prav tako ni sprejemljiva zaradi ustavno opredeljenega položaja Državnega sveta: ni mogoče pritrditi stališču Državnega zbora, da mora Državni svet v istem roku sedmih dni po "prvem" sprejemu zakona uporabiti oba instituta, tako suspenzivni veto kot tudi zahtevo za naknadni referendum, saj za takšno razlago ni podlage v Ustavi. Upoštevajoč veljavno zakonsko ureditev referenduma mora biti torej v vsakem primeru (bodisi, da je vložen suspenzivni veto, bodisi da ni) pobuda oziroma zahteva za razpis naknadnega referenduma vložena v sedmih dneh po sprejemu zakona: če ni vložen suspenzivni veto v sedmih dneh po "prvem" sprejemu zakona, če je vložen suspenzivni veto pa v sedmih dneh po "drugem" sprejemu zakona. (iz 32. do 40. točke obrazložitve)
Ker je Ustavno sodišče razveljavilo izpodbijane določbe PoDZ, ki so omogočale, da se zakon pošlje v razglasitev še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma iz 21. člena ZRLI, je iz enakih razlogov pri oceni ustavnosti postopka sprejemanja konkretnega zakona, to je ZPPCPEU, ugotovilo, da ZPPCPEU ni bil razglašen in objavljen v skladu z Ustavo ter zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati. Ustavno sodišče poudarja, da se v tem postopku ni spuščalo v ustavnosodno presojo vsebine ZPPCPEU. Ugotovilo pa je, da je bil v postopku njegovega sprejemanja v širšem smislu, torej v postopku njegovega nastajanja, kršen z Ustavo zagotovljen položaj volivcev oziroma pobudnika naknadnega referenduma pri uveljavljanju njihovih iz Ustave izvirajočih pravic v zvezi z referendumom kot obliko neposrednega sodelovanja volivcev pri upravljanju javnih zadev, kar zagotavlja 90. člen v zvezi s 44. členom Ustave. Ustavno sodišče lahko zakon, ki ni v skladu z Ustavo, razveljavi; to velja tudi za primer, ko zakon ni v skladu z Ustavo zato, ker je bila v postopku njegovega sprejemanja kršena Ustava. V obravnavanem primeru pa razveljavitev ZPPCPEU ne pridev poštev, saj se je ugotovljena kršitev zgodila v tisti fazi postopka nastajanja zakona, ki sledi sprejemu zakona v Državnem zboru in se nanaša na razglasitev in objavo zakona. Prav tako z razveljavitvijo zakona ne bi bil dosežen namen pobudnice, to je zagotoviti učinkovito izvrševanje pravice do referenduma, kar v obravnavanem primeru pomeni, da naj se - če so oziroma bodo izpolnjeni vsi predpisani pogoji za to - razpiše in izvede naknadni zakonodajni referendum o ZPPCPEU, na katerem bodo lahko volivci neposredno odločali o tem, ali naj se zakon, ki ga je sprejel zakonodajalec, potrdi ali zavrne. Z odločitvijo, da ZPPCPEU ni bil razglašen in objavljen v skladu z Ustavo ter zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati, je Ustavno sodišče poseglo v tisti del postopka nastajanja ZPPCPEU, v katerem je prišlo do ugotovljene kršitve ustavno zavarovanih pravic pobudnice, in vzpostavilo stanje, kakršno je pred razglasitvijo in objavo zakona. (iz 42. do 49. točke obrazložitve)
Ker je z zadržanjem izvrševanja ZPPCPEU in s to odločbo Ustavnega sodišča nastal zelo specifičen položaj, je Ustavno sodišče določilo tudi način izvršitve te odločbe, s katerim razrešuje predvsem dileme, ki bodo morebiti nastale glede vprašanja teka različnih rokov, ki so določeni v ZPPCPEU. Pri tem je Ustavno sodišče upoštevalo predvsem dejstvo, da zakonodajalec sám ne more več prilagoditi vsebine zakona novonastalim okoliščinam. Ustavno sodišče je z načinom izvršitve poseglo le tam in le toliko, kot je bilo nujno potrebno. Določitev načina izvršitve zato ni nujno optimalna, vendar Ustavno sodišče nima in ne more imeti pri določivi načina izvršitve toliko manevrskega prostora kot zakonodajalec sám pri urejanju pravnih razmerij. Vzpostavitev stanja, kakršno je pred razglasitvijo in objavo zakona, pomeni, da se lahko (in mora) izvesti in zaključiti postopek v zvezi z referendumom v skladu z Ustavo in ZRLI, ki predstavlja ustavnopravno oviro za razglasitev, objavo in uveljavitev ZPPCPEU. Ugotovitev, da ZPPCPEU ni začel veljati, pomeni, da na njegovi podlagi niso mogle nastani nobene pravne posledice, zato so tudi vse morebiti že izdane ugotovitvene odločbe iz 16. člena ZPPCPEU neobstoječe. Glede teka različnih rokov v ZPPCPEU je Ustavno sodišče sledilo njihovi določitvi s strani zakonodajalca in jih, upoštevajoč zadržanje izvrševanje zakona, ustrezno zamaknilo, pri čemer se ni spuščalo v vsebinsko presojo ureditve rokov v ZPPCPEU. (iz 50. do 54. točke obrazložitve)
Ustavno sodišče je zadevo, zaradi njene narave in pomena, obravnavalo prednostno. V nastalem položaju po odločitvi Ustavnega sodišča pa ima tudi Predsednik Državnega zbora možnost, da še pred končanjem upravnega spora spremeni svojo odločitev in ugodi dne 28. 2. 2001 vloženi pobudi Nove stranke za razpis naknadnega referenduma o ZPPCPEU, če so za to izpolnjeni vsi formalni in vsebinski pogoji iz ZRLI. (iz 51. točke obrazložitve)
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Številka: U-I-104/01
Datum: 14. 6. 2001
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Nove stranke, Ljubljana, ki jo zastopata sopredsednik Gorazd Drevenšek in tajnik Blaž Babič, na seji dne 14. junija 2001
o d l o č i l o :
1. Razveljavijo se določbe drugega odstavka 254. člena in tretjega odstavka 292. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94, 3/95 - popr., 28/96, 26/97, 46/2000, 3/01, 9/01 in 13/01) ter del drugega stavka drugega odstavka 292. člena Poslovnika Državnega zbora, ki se glasi: "razen v primeru iz drugega odstavka 254. člena tega poslovnika ali v primeru, če je v 7 dneh po sprejemu zakona dobil zahtevo Državnega sveta, naj Državni zbor o zakonu še enkrat odloča".
2. Zakon o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 13/01) ni bil razglašen in objavljen v skladu z Ustavo, zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati.
3. Druga točka tega izreka se izvrši na način, določen v 50. do 54. točki obrazložitve te odločbe.
4. Ta odločba začne učinkovati naslednji dan po vročitvi Državnemu zboru.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica izpodbija postopek sprejemanja Zakona o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (v nadaljevanju ZPPCPEU). Navaja, da je bil izpodbijani zakon sprejet po postopku, ki je v nasprotju z Ustavo in z Zakonom o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI). Pobudnica zatrjuje kršitev 1. člena Ustave (načelo demokratičnosti), 2. člena Ustave (načelo pravne države) in 3. člena Ustave (načelo ljudske suverenosti), 44. člena Ustave (sodelovanje pri upravljanju javnih zadev), drugega odstavka 90. člena Ustave (zakonodajni referendum) in 91. člena Ustave (razglasitev zakona) ter kršitev drugega in tretjega odstavka 21. člena ZRLI. Pobudnica izpodbija tretji odstavek 292. člena Poslovnika Državnega zbora (v nadaljevanju PoDZ), predlagala pa je tudi, naj Ustavno sodišče začne oceno ustavnosti drugega odstavka 254. člena PoDZ po načelu koneksitete. Pobudnica je predlagala zadržanje izvrševanja ZPPCPEU do končne odločitve Ustavnega sodišča.
2. Pobudnica navaja, da so izpodbijane določbe PoDZ ustavno sporne, saj vsem pooblaščenim subjektom onemogočajo oziroma bistveno otežujejo vlaganje pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma, ker skrajšujejo zakonski rok za vložitev navedene zahteve oziroma pobude. Meni, da je treba najprej presoditi ustavnost navedenih določb PoDZ, saj so bistvene kršitve pri postopku sprejemanja ZPPCPEU prav posledica določbe tretjega odstavka 292. člena PoDZ, ki zahteva, da se zakon takoj pošlje v razglasitev v primeru ponovnega odločanja DZ na podlagi suspenzivnega veta. Po mnenju pobudnice navedene določbe PoDZ in posledično postopek sprejemanja ZPPCPEU pomenijo kršitev ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave in drugega odstavka 90. člena Ustave.
3. Pobudnica navaja, da je dne 28. 2. 2001 vložila pobudo volilcem za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis potrditvenega zakonodajnega referenduma o ZPPCPEU. Navaja, da je pobudo vložila na podlagi 21. člena ZRLI v sedmih dneh po sprejemu zakona, da je pobuda vsebovala zahtevano število podpisov in opredeljeno besedilo referendumskega vprašanja z obrazložitvijo. Navaja, da je bil ZPPCPEU razglašen dne 22. 2. 2001 in objavljen v Uradnem listu dne 28. 2. 2001. Z aktom Predsednika Državnega zbora št. 005-02/97-8/8 z dne 2. 3. 2001 je bila njena pobuda zavrnjena z obrazložitvijo, da so vlagatelji zamudili zakoniti rok za vložitev pobude.
4. Pobudnica nasprotuje stališču, ki je bilo sprejeto pri odločitvi o zavrnitvi njene pobude za razpis referenduma, da tudi v primeru, ko Državni svet vloži suspenzivni veto in Državni zbor nato ponovno odloča o zakonu in ga sprejme, rok sedmih dni za vložitev pobude za razpis referenduma iz 21. člena ZRLI začne teči že od "prvega" sprejema zakona v Državnem zboru in ne šele od dne, ko Državni zbor na podlagi suspenzivnega veta ponovno odloča o zakonu. Po mnenju pobudnice je takšno stališče nezdružljivo z vsemi načeli prava človekovih pravic in z načeli dobroverne razlage prava. Poudarja, da pri razlagi prava ni sprejemljivo sprejeti za človekove pravice zožujočo razlago.
5. Pobudnica meni, da je bila njena pobuda za razpis referenduma o ZPPCPEU vložena pravočasno, torej v roku sedmih dni po sprejemu zakona, ki je bil zaradi vložitve suspenzivnega veta s strani Državnega sveta sprejet šele po ponovnem odločanju Državnega zbora. Meni, da za razlikovanje med dvema različnima pojmoma sprejetja zakona ni nobene podlage in da sporno stališče Državnega zbora ni sprejemljivo ne upoštevajoč jezikovno metodo razlage ne teleološko in ne sistematično metodo razlage predpisov. Po mnenju pobudnice je pojem sprejetja zakona en sam, nanj pa pravni red veže posamezne pravne posledice. Pobudnica navaja, da je bistvo instituta suspenzivnega veta prav suspenz učinka sprejetja zakona. Dodaja, da se instituti, ki jih ima za sodelovanje v zakonodajnem postopku na voljo Državni svet, ne izključujejo, temveč se lahko tudi kumulirajo, tako da Državni svet pri izražanju svojega nestrinjanja z določenim zakonom, ki ga sprejema Državni zbor, najprej uporabi milejše sredstvo (suspenzivni veto) in če to ne zadošča, šele nato uporabi ostrejše sredstvo (zahteva za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma). Pobudnica ugotavlja, da takšne logične razlage ne omogoča sporno stališče Državnega zbora, po katerem rok sedmih dni za vložitev pobude (in torej tudi za vložitev zahteve) za razpis referenduma začne teči že od prvega sprejema zakona v Državnem zboru.
6. Nadalje je po mnenju pobudnice razlikovanje med dvema pojmoma sprejetja zakona tudi v nasprotju z načeloma pravne določenosti in predvidljivosti ter zaupanja v pravo, saj nikakor ni utemeljeno na naravi stvari in zato povprečnemu naslovniku norme ni jasno razvidno. Po mnenju pobudnice je veljavna normativna ureditev posegov v zvezi s postopki z referendumom nezadovoljiva in podnormirana, takšna pravna praznina pa omogoča arbitrarnost Državnemu zboru, zato bi bilo treba zakonodajalcu naložiti, da ustrezno zakonsko uredi takšne posege. Pobudnica še navaja, da je sprožila upravni spor za varstvo svojih pravic v zvezi s pobudo za razpis referenduma o ZPPCPEU, vendar gre po mnenju pobudnice za očitno pravno neučinkovito pravno sredstvo. Navaja, da je vložila tožbo zoper ukaz o razglasitivi in zoper objavo ZPPCPEU, ki je bila zavržena, in tožbo zoper akt Predsednika Državnega zbora št. 005- 02/97-8/8 z dne 2. 3. 2001, ki je bila zavrnjena, zoper odločitvi Upravnega sodišča pa je vložila tudi pritožbi, o katerih Vrhovno sodišče še ni odločilo.
7. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) Državnemu zboru dne 28. 5. 2001 poslalo pobudo Nove stranke in sklep Ustavnega sodišča št. U-I- 104/01 z dne 28. 5. 2001, s katerim je začelo postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 254. člena in tretjega odstavka 292. člena PoDZ ter za oceno ustavnosti ZPPCPEU, in mu določilo rok 14 dni za odgovor. V postavljenem roku, ki se je iztekel dne 11. 6. 2001, Predsednik Državnega zbora ni poslal odgovora Državnega zbora v skladu z 299. in 300. členom PoDZ. Dne 7. 6. 2001 je Ustavno sodišče prejelo podatke in pojasnila Državnega zbora, ki jih je, sklicujoč se na 301. člen PoDZ, poslal Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve po poprejšnji obravnavi na Komisiji za poslovnik.
8. V teh pojasnilih Državni zbor navaja, da določba tretjega odstavka 292. člena PoDZ velja v nespremenjenem besedilu že od njegove uveljavitve dalje in se ni kazala kot sporna. Pri razpravah v postopku priprave PoDZ je bilo izraženo, da naj se glavna postopkovna vprašanja v zvezi z referendumom uredijo s posebnim zakonom. Državni zbor navaja, da Državni svet glede na svoj z Ustavo določen položaj nima vloge drugega doma in da je posredni udeleženec zakonodajnega postopka, zato Državni zbor ob ponovnem odločanju o že sprejetem zakonu zaradi suspenzivnega veta o zakonu le še odloča, ne pa več razpravlja. Glede določbe drugega odstavka 254. člena PoDZ Državni zbor navaja, da je bila vključena v PoDZ v okviru tretje obravnave predloga PoDZ iz praktičnih razlogov, da ne bi bilo po nepotrebnem treba čakati sedem dni v povezavi z razglasitvijo in objavo zakona. Navaja, da je bil ZRLI sprejet leta 1994, torej kasneje kot PoDZ, zato se je za vprašanja, povezana z referendumom, uporabljal ZRLI po pravilu prevlade kasnejšega predpisa in posebnega predpisa ter je s tem prišlo do opustitve uporabe drugega odstavka 254. člena PoDZ.
9. Po mnenju Državnega zbora ureditev v tretjem odstavku 292. člena PoDZ s problematiko referenduma ni neposredno povezana, saj ureja vprašanje razglasitve zakona v zvezi s postopkom ponovnega odločanja. Slednji je urejen v določbah od 205. do 207. člena PoDZ kot poseben postopek, ki je urejen v okviru poglavja o zakonodajnem postopku zato, ker se tiče zakonov in "ne pomeni, da se tiče zakonodajnega postopka, ko zakon nastane". Ureditev po tretjem odstavku 21. člena ZRLI je po mnenju Državnega zbora neodvisna od navedene poslovniške ureditve, obe ureditvi pa se lahko skladno izvajata na ustavno nesporen način. Državni zbor meni, da je v primeru, ko Državni svet zahteva od Državnega zbora, da o zakonu ponovno odloča, najprej treba opraviti to odločanje, nato pa se glede zakona, ki ga je Državni zbor na ponovnem odločanju podprl, izvede še v ZRLI predpisan postopek v zvezi s pobudo za zbiranje podpisov, pri čemer rok za zbiranje podisov teče od tedaj dalje, ko je Državni zbor odpravil ustavno oviro, torej zavrnil suspenzivni veto, vendar pod predpostavko, da je v zakonitem roku sedmih dni po sprejemu zakona pobuda za zbiranje podpisov volivcev že vložena. Državni zbor navaja, da takšna razlaga sledi tudi položaju Državnega sveta, saj mu omogoča, da v ustavnem roku sedmih dni vloži zahtevo za ponovno odločanje, v istočasno potekajočem zakonitem roku sedmih dni pa lahko na podlagi ZRLI vloži še svojo zahtevo za naknadni zakonodajni referendum. Po mnenju Državnega zbora določba tretjega odstavka 292. člena PoDZ ne preprečuje uveljavljanja pravice do zakonodajnega referenduma, saj se postopek izvaja neposredno na podlagi ZRLI in ne na podlagi PoDZ. Dodaja, da predlog novega PoDZ določbe sedanjega drugega odstavka 254. člena PoDZ ne vsebuje več, sedanjo določbo 292. člena PoDZ pa dopolnjuje s položajem, ki nastane na podlagi ZRLI.
10. Državni zbor navaja, da uporabljena interpretacija določbe drugega odstavka 21. člena ZRLI nikomur od zakonitih predlagateljev ne jemlje pravice izvrševati z Ustavo določene pravice do soupravljanja pri javnih zadevah in sprožitve zakonodajnega referenduma, saj so vsi imeli na voljo možnost sprožitve predhodnega referenduma in tudi naknadnega referenduma v roku sedmih dni po sprejetju zakona, ki pa je pobudnica ni uporabila. Nadalje navaja stališče, da odložni veto ne more pomeniti začetka posebne, torej četrte faze zakonodajnega postopka, ker ima redni zakonodajni postopek tri faze, zakonskega besedila pa po vložitvi veta ni mogoče več spreminjati.
11. Državni zbor še navaja, da iz določbe prvega odstavka 91. člena Ustave jasno izhaja, da je s "sprejemom" mišljen sprejem zakona v zakonodajnem postopku, torej v zadnji fazi z glasovanjem o predlogu zakona v celoti in da je to določbo treba upoštevati tudi pri tolmačenju 21. člena ZRLI. V tej zvezi se sklicuje na stališče dr. Kaučiča1, da bi bilo smiselno, da bi rok za vložitev zahteve oziroma pobude za naknadni referendum pričel teči šele po preteku roka za vložitev veta, saj se lahko zgodi, da zakon pri ponovnem odločanju ne bi bil sprejet, zato o njem ne bi bilo več mogoče zahtevati naknadnega referenduma, in k temu dodaja, da s tem nujno trčimo na ustavno določbo o obveznem osemdnevnem promulgacijskem roku. Po mnenju Državnega zbora tudi sistematična razlaga ZRLI privede do ugotovitve, da se sedemdnevni rok po sprejemu zakona navezuje na sprejem predloga zakona v celoti v tretji fazi zakonodajnega postopka.
12. Državni zbor meni, da ZRLI ne obravnava in ne postavlja pravil za primere tistih zakonov, na katere je bil vložen suspenzivni veto, zato je treba vprašanje medsebojnega učinkovanja obeh sredstev tolmačiti. V tej zvezi Državni zbor navaja, da bi bila v primeru pobudničine razlage na voljo dva roka za vložitev pobude za zbiranje podpisov, tako pomemben instrument pa bi lahko bil vezan le na popolnoma gotovo, jasno določljivo in predvidljivo okoliščino, kot je sprejem zakona v Državnem zboru v zadnji fazi zakonodajnega postopka. Drugačno tolmačenje rokov bi odprlo mnoga vprašanja (do izteka roka pobudniki ne bi vedeli, ali ta rok obstoji ali bo ponovno začel teči; ni jasno, ali se "prvi rok" zgolj pretrga v teku, ali pa začne po potrditvi zakona na ponovnem odločanju znova teči; ni jasno, kaj je z že vloženimi pobudami v "prvem roku", itd.). Po mnenju Državnega zbora bi zaradi nejasne ureditve lahko prišlo do neenakega položaja različnih predlagateljev in različne obravnave zakonov kot predmetov referenduma. Razlaga pobudnice je zato po mnenju Državnega zbora v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave), razlaga Državnega zbora pa je v prid jasnega in logičnega ter enotnega izvrševanja ustavne pravice do zakonodajnega referenduma, saj veže pričetek poteka sedemdnevnega roka za naknadni referendum na objektivno, vedno obstoječe in jasno razvidno dejstvo. K temu Državni zbor dodaja, da bi moral ureditev rokov jasno in izrecno urediti že ZRLI, saj izvrševanje ustavne pravice zahteva jasno zakonsko normiranje.
13. Državni zbor omenja tudi ustavno dolžnost Predsednika republike, da v osmih dneh od sprejema zakon razglasi. Po mnenju Državnega zbora ustavni zadržek za razglasitev obstoji le v primeru vložitve odložnega veta, če pa je zakon po ponovnem odločanju potrjen, je navedeni ustavni zadržek odpravljen, zato mora Predsednik republike zakon takoj razglasiti. Pravočasno vložena pobuda za razpis naknadnega referenduma pa je po mnenju Državnega zbora zakonski razlog za zadržanje razglasitve.
14. Državni zbor še omenja, da je v zakonodajnem postopku predlagana novela ZRLI, v okviru katere bo mogoče opraviti dodatno razpravo in dograditi veljavno ureditev referenduma. Državni zbor zavrača vse navedbe pobudnice in meni, da je bil postopek sprejemanja ZPPCPEU v skladu z Ustavo in zakonom ter da ni kršil ustavne pravice pobudnice do referenduma, saj ji je bila na voljo možnost vložitve predhodnega referenduma in tudi naknadnega zakonodajnega referenduma v sedmih dneh po sprejemu zakona.
15. Dne 14. 6. 2001 je Ustavno sodišče prejelo tudi odgovor Nove stranke na navedbe Državnega zbora, v katerem pobudnica vztraja pri dosedanjih navedbah in zatrjevanjih ter nasprotuje interpretaciji Državnega zbora.
B. - I.
16. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 28. 5. 2001 začelo postopek za oceno ustavnosti tretjega odstavka 292. člena in drugega odstavka 254. člena PoDZ ter za oceno ustavnosti ZPPCPEU z vidika ustavnosti postopka njegovega sprejemanja, ob tem pa tudi zadržalo izvrševanje navedenih določb PoDZ in ZPPCPEU do končne odločitve. Sklenilo je, da zadevo obravnava prednostno. Na podlagi 30. člena ZUstS je Ustavno sodišče začelo tudi postopek ocene ustavnosti dela drugega stavka drugega odstavka 292. člena PoDZ, ki se glasi: "razen v primeru iz drugega odstavka 254. člena tega poslovnika ali v primeru, če je v 7 dneh po sprejemu zakona dobil zahtevo Državnega sveta, naj Državni zbor o zakonu še enkrat odloča". Ker sta oba udeleženca imela možnost izjaviti se o vprašanju, ki ga slednja določba PoDZ ureja, saj se ta sklicuje oziroma navezuje na drugi dve izpodbijani določbi PoDZ in ureja isto vsebinsko tematiko, je Ustavno sodišče v tem delu takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B. - II.
17. PoDZ je pravni akt, ki ureja organizacijo in delovanje zakonodajnega organa. V delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, in v delu, ki se nanaša na razmerja do drugih državnih organov, ima PoDZ naravo splošnega pravnega akta z eksternim učinkom, torej predpisa, pri čemer ima v hierarhiji pravnih aktov položaj zakona, čeprav formalno ni zakon (tako npr. v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 24/97 in OdlUS VI, 46 ter št. U-I-84/96 z dne 21. 10. 1999, Uradni list RS, št. 95/99 in OdlUS VIII, 224). Če bi se izkazalo, da PoDZ dejansko onemogoča ali bistveno otežuje uresničevanje kakšne od ustavnih pravic oziroma spoštovanje ustavno zavarovanih pravnih položajev, bi bil v tem delu v neskladju z Ustavo. V obravnavani zadevi pobudnica zatrjuje kršitev ustavno zagotovljene pravice do referenduma in sicer v zvezi z uveljavljanjem naknadnega zakonodajnega referenduma. Presoja Ustavnega sodišča se je zato osredotočila na vprašanje, ali izpodbijane določbe PoDZ onemogočajo ali otežujejo učinkovito izvedbo naknadnega zakonodajnega referenduma.
18. Za opredelitev ustavne pravice do referenduma je pomembnih več določb Ustave. Temeljno izhodišče pomenita že 1. in 3. člen Ustave, ki določata, da je Slovenija demokratična republika in da ima v Sloveniji oblast ljudstvo, ko jo izvršuje neposredno in z volitvami. V skladu s 44. členom Ustave ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. V navedenih ustavnih določbah vsebovana načela so konkretizirana tudi z določbo 90. člena Ustave, ki ureja zakonodajni referendum. V 90. členu Ustave je določeno: "(1) Državni zbor lahko o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum. Državni zbor je vezan na izid referenduma. (2) Državni zbor lahko razpiše referendum iz prejšnjega odstavka na svojo pobudo, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali štirideset tisoč volilcev. (3) Pravico glasovanja na referendumu imajo vsi državljani, ki imajo volilno pravico. (4) Predlog je na referendumu sprejet, če zanj glasuje večina volilcev, ki so glasovali. (5) Referendum se ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev."
19. Referendum je ena od oblik neposredne demokracije in ima v Ustavi pomembno mesto. Referendum je v Ustavi opredeljen precej široko in neomejujoče. Tudi zahteva po dvotretjinski relativni večini za sprejem zakona, ki ureja referendum, izraža velik pomen, ki ga Ustava pripisuje referendumu. Pri interpretaciji zakonske izvedbe te ustavne pravice je treba navedeno izhodišče upoštevati, kar pomeni, da restriktiven pristop ni sprejemljiv in je treba v dvomu interpretirati ter uporabljati zakonsko ureditev in favorem pravici do referenduma.
20. Ustava torej le splošno ureja zakonodajni referendum in napotuje na natančnejšo ureditev z zakonom. Določbe petega odstavka 90. člena Ustave pa ni mogoče razumeti kot zakonski pridržek, s katerim bi Ustava dopuščala zakonsko omejevanje te ustavne pravice. Zakon lahko ureja le način izvrševanja z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma. Ustavodajalec je sicer odločitev o vrsti zakonodajnega referenduma prepustil zakonodajalcu in iz Ustave ne izhaja, da bi ureditev morala vključevati prav vse možne in poznane vrste takega referenduma (tako v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995, Uradni list RS, št. 13/95 in OdlUS IV, 4). Vendar to ne pomeni, da lahko zakonodajalec referendum ureja povsem po svoji prosti presoji. Ko izbere in opredeli vrste referenduma, s katerimi se bo uresničevala ustavna pravica iz 44. in 90. člena Ustave, to pomeni, da mora vsako posamezno vrsto referenduma, ki jo je vključil v pravni red, urediti tako, da jo bo mogoče tudi v praksi učinkovito izpeljati in da bo zagotavljala učinkovito uresničevanje z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma. Zaradi narave referenduma, ki je zahtevno in kompleksno pravno opravilo, je treba natančno in jasno urediti vsa vprašanja v zvezi z izvrševanjem te ustavne pravice.
21. Zakonsko izpeljavo določbe 90. člena Ustave predstavlja ZRLI. Ureja predhodni in naknadni zakonodajni referendum. V skladu z 9. členom ZRLI pri naknadnem zakonodajnem referendumu volilci potrdijo zakon, ki ga je Državni zbor že sprejel. Državni zbor lahko na svojo pobudo ob sprejemu zakona odloči, da o sprejetem zakonu razpiše naknadni zakonodajni referendum (20. člen ZRLI); pooblaščeni predlagatelji referenduma (tretjina poslancev, Državni svet, štirideset tisoč volivcev) pa lahko zahtevo za razpis referenduma vložijo v določenem roku po sprejemu zakona: za tretjino poslancev in Državni svet je za vložitev zahteve določen sedemdnevni rok po sprejemu zakona (prvi odstavek 21. člena ZRLI), za štirideset tisoč volivcev pa je za vložitev zahteve določen tridesetdnevni rok po sprejemu zakona, pri čemer mora biti v sedmih dneh po sprejemu zakona vložena pobuda volivcem, naj vložijo zahtevo za razpis referenduma (drugi odstavek 21. člena ZRLI). Pobudo za razpis referenduma lahko da vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje državljanov, podprta pa mora biti s podpisi najmanj dvesto volilcev; prav tako mora pobuda izpolnjevati še vse druge predpisane formalne in vsebinske zahteve (13. člen ZRLI in naslednji).
22. Iz tretjega odstavka 21. člena in 24. člena ZRLI izhaja, da mora Državni zbor v primeru vložene pobude oziroma zahteve za razpis referenduma zadržati objavo zakona. Po tretjem odstavku 21. člena ZRLI se v primeru vložene pobude volivcem, naj vložijo zahtevo za razpis referenduma, zadrži objava zakona do poteka roka za vložitev te zahteve in če v tem roku zahteva volivcev za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma ni vložena, pošlje Državni zbor zakon v objavo. Če je zahteva za razpis referenduma vložena (s strani kateregakoli pooblaščenega predlagatelja) in torej pride do referenduma, potem se v skladu s 24. členom ZRLI zakon, pod pogojem, da je na referendumu potrjen, pošlje v objavo takoj, ko Državni zbor prejme poročilo o izidu referenduma. Iz tega a contrario izhaja, da se v primeru, če zakon na naknadnem referendumu ni potrjen, zakon ne pošlje v objavo. To pomeni, da se v primeru vložitve zahteve oziroma pobude za razpis naknadnega referenduma zakon ne sme poslati v objavo ves čas, dokler teče postopek z referendumom.
23. Zadržanje objave zakona je pomembna pravna posledica vložene zahteve oziroma pobude za naknadni zakonodajni referendum. Le s tem, da se prepreči objava zakona do dokončanja postopka z referendumom (in posledično prepreči tudi uveljavitev zakona), se lahko zagotovi učinkovitost naknadnega zakonodajnega referenduma kot oblike neposrednega odločanja volivcev o potrditvi ali nepotrditvi (torej zavrnitvi) zakona. Pri naknadnem zakonodajnem referendumu volivci namreč odločajo o zakonu, ki je bil s strani zakonodajalca sprejet, za njegovo uveljavitev pa so potrebni še razglasitev, objava in potek vakacijskega roka. Naknadni potrditveni zakonodajni referendum bi izgubil svoj smisel, če bi bil pred njegovo izvedbo zakon že uveljavljen. Zahteva za razpis naknadnega referenduma namreč pomeni zahtevo, da o tem, ali naj zakon, ki ga je sprejel zakonodajalec, obstoji ali ne, dokončno odloči ljudstvo sámo, neposredno. Eksistenca določenega zakona je torej odvisna od volje volivcev, od njihovega glasovanja, odločanja na referendumu in ne več le od glasovanja, odločanja poslancev kot predstavnikov ljudstva v zakonodajnem organu. Pitamic v tej zvezi govori o "ljudskem vetu".2 Zakon, ki ni bil potrjen na referendumu, ni nastal, ga ni. Gre za izraz načela ljudske suverenosti, po katerem ima oblast ljudstvo, ki lahko - če se ne strinja s svojimi izvoljenimi predstavniki, preko katerih izvršuje oblast posredno - sámo prevzame nazaj svojo izvorno pravico, da odloča o javnih zadevah. Odločitev na referendumu nesporedno s strani volivcev ima močnejšo veljavo od odločitve njihovih izvoljenih predstavnikov in od volje volivcev je odvisna dokončna odločitev o tem, ali nek zakon bo nastal ali ne.
B. - III.
24. Določbe drugega in tretjega odstavka 292. člena ter drugega odstavka 254. člena PoDZ urejajo vprašanje, kdaj Predsednik Državnega zbora pošlje zakon v razglasitev Predsedniku republike. V drugem odstavku 292. člena PoDZ je določeno splošno pravilo, da se zakon pošlje v razglasitev osmi dan po njegovem sprejemu. Ob tem splošnem pravilu sta predvideni dve izjemi, obe povezani z uveljavljanjem suspenzivnega veta s strani Državnega sveta. Posebno pravilo je določeno za primer, če Predsednik Državnega sveta obvesti Predsednika Državnega zbora, da Državni svet ne bo obravnaval besedila sprejetega zakona; v tem primeru se zakon takoj pošlje v razglasitev (drugi odstavek 254. člena PoDZ). Naslednje posebno pravilo pa je določeno za primer, če Državni svet vloži suspenzivni veto; če je zakon, o katerem je Državni zbor na zahtevo Državnega sveta ponovno odločal, sprejet, potem se takoj pošlje v razglasitev (tretji odstavek 292. člena PoDZ).
25. Za oceno ustavnosti navedenih določb PoDZ z vidika vprašanja, ali onemogočajo oziroma bistveno otežujejo izvedbo naknadnega zakonodajnega referenduma kot oblike z Ustavo zagotovljene pravice do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev in v tem okviru do referenduma, je treba najprej rešiti naslednja vprašanja: kaj je razglasitev zakona in objava zakona ter kakšno je razmerje med njima; kaj je sprejem zakona; kakšen je učinek suspenzivnega veta ter kakšno je razmerje med Državnim svetom in Državnim zborom v postopku sprejemanja zakona; kako je opredeljeno razmerje med pooblaščenimi vlagatelji zahteve za razpis zakonodajnega referenduma oziroma volivci, ki odločajo na referendumu, in Državnim zborom kot zakonodajalcem; kakšno je razmerje med suspenzivnim vetom in naknadnim zakonodajnim referendumom. Gre za vprašanje, kako opredeliti pravne položaje posameznih udeležencev (neposrednih ali posrednih) v zakonodajnem postopku v najširšem smislu, torej v okviru postopka nastajanja določenega zakona. Tako položaj Državnega zbora kot zakonodajalca, kot tudi položaj Državnega sveta, instutit suspenzivnega veta, institut zakonodajnega referenduma, razglasitev in objava zakona so opredeljeni v Ustavi. Zakonska (in poslovniška) ureditev, ki se nanaša na zakonodajni postopek v najširšem smislu, to je na postopek nastajanja zakona, mora biti oblikovana tako, da upošteva z Ustavo zagotovljene pravne položaje vseh subjektov, ki neposredno ali posredno sodelujejo v postopku nastajanja zakona, in razmerja med njimi (Državni zbor, Državni svet, pooblaščeni predlagatelji zakonodajnega referenduma in volivci), ter zagotavlja učinkovito uveljavljanje njihovih iz Ustave izvirajočih upravičenj, pravic oziroma pristojnosti, v okviru postopka nastajanja zakona (sprejem zakona, suspenzivni veto, naknadni zakonodajni referendum, razglasitev in objava zakona).
B. - IV.
26. Glede na to, da 21. člen ZRLI govori o objavi zakona, izpodbijane določbe PoDZ pa o razglasitvi zakona, je za presojo navedenih določb PoDZ pomembno, kakšno je razmerje med razglasitvijo zakona in objavo zakona. Ali si ureditvi v ZRLI in PoDZ nasprotujeta ali pa sta neodvisni druga od druge, ker urejata različni vprašanji? Odgovoriti je treba na vprašanje, kako z vidika Ustave presojati ureditev, po kateri se v primeru vložene zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma (ne glede na to, ali je bil v postopku sprejemanja določenega zakona uporabljen tudi suspenzivni veto ali ne) zakon pošlje v razglasitev (upoštevajoč določbe PoDZ) in hkrati zadrži njegova objava (upoštevajoč določbe ZRLI).
27. Razglasitev zakona je v prvem odstavku 107. člena Ustave našteta med pristojnostmi Predsednika republike, prvi odstavek 91. člena Ustave pa določa, da "Zakone razglaša Predsednik republike najkasneje 8 dni po njihovem sprejemu". V zvezi z objavo zakona je treba upoštevati 154. člen Ustave, ki določa, da morajo biti predpisi objavljeni, preden začno veljati, da predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno, in da se državni predpisi objavljajo v državnem uradnem listu. V skladu z Zakonom o Uradnem listu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 57/96 - v nadaljevanju ZUL) je državni uradni list, v katerem se objavljajo državni predpisi, Uradni list Republike Slovenije (1. člen), izdaja ga služba Vlade, pristojna za zakonodajo (2. člen), založnik pa je javno podjetje Uradni list Republike Slovenije (3. člen). Člen 9 ZUL določa, da se predpisi in drugi akti objavijo po odredbi organa, ki je izdal takšen akt, torej se zakon objavlja po odredbi Državnega zbora. Po 5. členu ZUL pa direktor javnega podjetja odredi, v kateri številki in v kakšnem vrstnem redu se bodo objavili predpisi in drugi akti, ki so pravilno predloženi v objavo.
28. Ugotoviti je, da sta razglasitev in objava zakona pravno relevantni dejanji, ki sledita sprejemu zakona in sta nujni pogoj za uveljavitev zakona. Razglasitev zakona (promulgacija) in objava zakona (publikacija) sta sicer dve dejanji, ki pa sta soodvisni in povezani. Promulgacija je akt, s katerim se ugotavlja, da je zakon s sodelovanjem vseh po Ustavi določenih udeležencev nastal; gre za ugotovitev, da je zakon sprejel po predpisanem postopku pristojni subjekt, da je zakon res nastal in da obstoji. Objava (publikacija) pa je dejanje, s katerim postane zakon navzven spoznaven in je kot pogoj za uveljavitev zakona potrebna zato, da imajo naslovljenci zakona možnost seznaniti se z zakonom in njegovo vsebino, preden dobi obvezno moč in jih zavezuje.3 V skladu z veljavno ureditvijo zakone razglaša Predsednik republike, objavljajo pa se v Uradnem listu Republike Slovenije, pri čemer je tisti, ki zakon pošlje v razglasitev in ki odredi objavo zakona, Državni zbor oziroma Predsednik Državnega zbora. Zakona, pri katerem so ovire za njegovo uveljavitev, ni mogoče razglasiti in objaviti. Ni mogoče razglasiti in objaviti zakona, ki sploh še ni nastal in ne obstoji, oziroma zakona, za katerega ni gotovo, da je nastal. Tudi iz določb Ustave, da Predsednik republike razglaša zakone, izhaja, da mora tisto, kar razglasi, obstajati kot zakon. To pomeni, da je določbo prvega odstavka 91. člena Ustave mogoče razumeti le tako, da zavezuje Predsednika republike, da razglasi zakon najkasneje osmi dan po njegovem sprejemu, če za to ne obstajajo nobene ustavnopravne ovire v zvezi z njegovim nastankom in je gotovo, da je zakon nastal.
29. Potem, ko Državni zbor - bodisi po rednem postopku bodisi po hitrem ali skrajšanem postopku - s predpisano večino zakon sprejme, sta za dokončen nastanek zakona še dve oviri: možnost suspenzivnega veta Državnega sveta in možnost naknadnega potrditvenega zakonodajnega referenduma. Če Državni svet vloži suspenzivni veto, potem mora Državni zbor ponovno odločati o zakonu in takrat lahko zakon z zahtevano strožjo večino sprejme ali pa ne. PoDZ upošteva to možnost pri ureditvi vprašanja, kdaj se pošlje zakon v razglasitev in suspenzivni veto obravnava kot "oviro" za razglasitev zakona: šele potem, ko Državni svet sporoči, da ne bo obravnaval zakona (torej tudi ne bo vložil suspenzivnega veta), oziroma v primeru, če Državni svet vloži suspenzivni veto, šele potem, ko Državni zbor pri ponovnem odločanju zakon sprejme, se zakon pošlje v razglasitev. PoDZ pa ne upošteva možnosti naknadnega zakonodajnega referenduma kot "ovire" za razglasitev zakona. S tem dopušča, da se pošlje v razglasitev zakon, glede katerega bo morda vložena pobuda oziroma zahteva za razpis referenduma, to je zahteva, da o zakonu, ki ga je Državni zbor sprejel, dokončno odločijo volivci neposredno in ga morda ne potrdijo.
B. - V.
30. Določba drugega odstavka 254. člena PoDZ predvideva, da se v primeru, če Državni svet sporoči, da zakona ne bo obravnaval (in torej ne bo vložil veta), zakon takoj pošlje v razglasitev, še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma iz 21. člena ZRLI. Navedena določba PoDZ je sicer umeščena v poglavje "Razmerja Državnega zbora do Državnega sveta". Razvidno je, da PoDZ ni imel namena urejati vprašanj v zvezi z referendumom. To je materija ZRLI, ki je bil sprejet kasneje. Glede na to, da tudi Ustava ne ureja natančneje zakonodajnega referenduma, je razumljivo, da pri prvotnem oblikovanju določb PoDZ zakonodajalec ni mogel upoštevati instituta naknadnega zakonodajnega referenduma. Čim pa je zakonodajalec sprejel ZRLI in v njem kot izpeljavo ustavne pravice do referenduma predvidel tudi naknadni zakonodajni referendum, bi moral temu institutu prilagoditi tudi določbe PoDZ. S kasneje sprejetim ZRLI (tako kot PoDZ se tudi ZRLI sprejme z dvotretjinsko relativno večino) je zakonodajalec določil naknadni zakonodajni referendum kot enega od načinov izvrševanja ustavne pravice iz 90. člena v povezavi s 44. členom Ustave, ki ima svoje izhodišče tudi v temeljnih načelih ustavne ureditve iz 1. in 3. člena Ustave. Naknadni zakonodajni referendum torej uživa ustavnopravno varstvo. Sama pojmovna opredelitev te vrste referenduma zahteva obstoj določenega roka po sprejemu zakona za vložitev zahteve oziroma pobude za razpis referenduma. V nasprotju s samim bistvom te vrste referenduma je, če po sprejemu zakona in pred tem, ko se zakon pošlje v razglasitev, ni predviden noben rok, ki bi ustrezal v ZRLI določenemu roku za vložitev zahteve oziroma pobude. Državni zbor sicer navaja, da je po sprejemu ZRLI prišlo do opustitve uporabe določbe drugega odstavka 254. člena PoDZ, vendar pa Državni zbor te določbe v nobenem od številnih kasnejših postopkov noveliranja PoDZ ni razveljavil in s tem ni odpravil dvoma o veljavnosti te določbe. Takšna ureditev v drugem odstavku 254. člena PoDZ ni v skladu z Ustavo, ker ne upošteva instituta naknadnega zakonodajnega referenduma in s tem omogoča, da se v razglasitev še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma pošlje zakon, glede katerega še ni gotovo, ali sploh bo nastal ali ne. Zato jo je Ustavno sodišče razveljavilo.
31. Ker je Ustavno sodišče navedeno določbo PoDZ razveljavilo, je treba tudi v tem primeru uporabiti splošno pravilo, da se zakon pošlje v razglasitev osmi dan po sprejemu, kar je treba interpretirati v skladu s prvim odstavkom 91. člena Ustave, upoštevajoč pri tem vse z Ustavo zagotovljene pravne položaje posameznih upravičenih subjektov v postopku nastajanja zakona. To pomeni, da se zakon razglasi, če za razglasitev in objavo zakona ni nobenih ustavnopravnih ovir v zvezi z nastankom zakona. Tudi naknadni zakonodajni referendum, ki ga je zakonodajalec določil kot enega od načinov izvrševanja pravice iz 90. člena Ustave, pomeni ustavnopravno oviro za razglasitev zakona. Tistega, kar ni mogoče razglasiti, tudi ni mogoče poslati v razglasitev. Predsednik republike ne more razglasiti kot zakon nekaj, kar morda sploh nikoli ne bo zakon, ker ga ljudstvo na referendumu ne bo potrdilo. Razglasitev (promulgacija) namreč pomeni akt ugotovitve, da je zakon s sodelovanjem vseh po Ustavi upravičenih subjektov nastal in da zato obstaja.
B. - VI.
32. Pri presoji ustavnosti določbe tretjega odstavka 292. člena PoDZ je moralo Ustavno sodišče najprej odgovoriti na vprašanje, kakšno je razmerje med suspenzivnim vetom in naknadnim zakonodajnim referendumom. S tem je neločljivo povezano tudi vprašanje, kaj se šteje za sprejem zakona, od katerega teče sedemdnevni rok iz 21. člena ZRLI za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma.
33. Suspenzivni veto določa Ustava v prvem odstavku 97. člena med pristojnostmi Državnega sveta, natančneje pa ga ureja določba drugega odstavka 91. člena Ustave: "Državni svet lahko v sedmih dneh od sprejetja zakona in še pred njegovo razglasitvijo zahteva, da Državni zbor o njem še enkrat odloča. Pri ponovnem odločanju mora za sprejem zakona glasovati večina vseh poslancev, razen če Ustava za sprejem obravnavanega zakona predvideva večje število glasov. Ponovna odločitev Državnega zbora je dokončna." PoDZ ureja ponovno odločanje o zakonu v določbah 205. do 207. člena kot posebni razdelek v okviru poglavja "Zakonodajni postopek". Ponovno odločanje Državnega zbora na podlagi suspenzivnega veta Državnega sveta je del zakonodajnega postopka v širšem smislu, to je postopka, ki pripelje do sprejema in nastanka zakona. Če je potem, ko Državni zbor po rednem ali hitrem ali skrajšanem postopku zakon sprejme, vložen suspenzivni veto, to pomeni zahtevo, da mora Državni zbor še enkrat, ponovno odločati o tem, ali bo zakon sprejel ali ne. Iz same dikcije relevantnih določb, predvsem pa iz pojmovne opredelitve suspenzivnega veta v Ustavi in tudi PoDZ izhaja, da pri ponovnem odločanju po suspenzivnem vetu Državni zbor odloča o sprejemu zakona. Za sprejem zakona mora v tem primeru glasovati strožja večina poslancev kot pri "prvem" sprejemanju zakona. Če zahtevana strožja večina v Državnem zboru ni dosežena, torej niso izpolnjeni z Ustavo določeni pogoji za to, da bi bil tak zakon - ki je bil sprejet le z večino, ki v primeru vložitve suspenzivnega veta s strani Državnega sveta ne zadostuje več - v Državnem zboru sprejet, da bi tak zakon nastal. Če Državni zbor pri ponovnem odločanju zakona ne sprejme, potem zakona ni, tak zakon torej ni bil sprejet v Državnem zboru. Ustavno sodišče se strinja z ugotovitvijo Državnega zbora, da Državni svet v zakonodajnem postopku sodeluje le kot posredni udeleženec in da pri ponovnem odločanju na podlagi suspenzivnega veta Državni zbor - upoštevajoč veljavno poslovniško ureditev - odloča le o tem, ali bo zakon v nespremenjenem besedilu sprejel ali ne, ne more pa se vsebina zakona spreminjati in Državni svet ne more vlagati amandmajev. Vendar pa to ne pomeni, da je zakon že po "prvem" odločanju v Državnem zboru sprejet, saj je v primeru suspenzivnega veta Državni zbor v enakem položaju kot je bil pred "prvim" odločanjem o predlogu zakona v celoti, torej pred odločitvijo, ali bo tak zakon sprejel ali ne.
34. O suspenzivnem vetu, njegovem razmerju do "prvega" odločanja o sprejemu zakona v Državnem zboru in o pomenu ponovnega odločanja v Državnem zboru je Ustavno sodišče že sprejelo stališča, predvsem v odločbi št. U-I-84/96 z dne 21. 10. 1999 (Uradni list RS, št. 95/99 in OdlUS VIII, 224). Med drugim je v obrazložitvi te odločbe zapisalo, da se Državni svet z zahtevo, da Državni zbor ponovno glasuje o zakonu, vključi v postopek odločanja o zakonu. Poudarilo je, da Državni zbor po odložnem vetu ponovno glasuje o zakonu kot celoti, ne more pa ga spreminjati v posameznih delih, prav tako ne more vrniti zakona v prvo ali drugo obravnavo, če zakona pri ponovnem glasovanju ne sprejme, pa to pomeni, da je zakonodajni postopek končan. Nadalje je obrazložilo, da je v primeru suspenzivnega veta poslancem zastavljeno vprašanje, ali so za sprejem zakona.
35. Če Državni zbor po suspenzivnem vetu pri ponovnem odločanju o zakonu doseže zahtevano strožjo večino poslancev, potem je zakon sprejet, če je ne doseže, potem zakon ni sprejet. V trenutku, ko je vložen suspenzivni veto, torej ni več gotovo (podobno kot pred "prvim" glasovanjem o zakonu), ali bo dosežena potrebna večina in ali bo zakon sprejet ali ne. Za sprejem zakona v Državnem zboru v primeru vložitve suspenzivnega veta je torej mogoče šteti le sprejem zakona na podlagi ponovnega, torej "drugega" glasovanja. Glede na dikcijo 21. člena ZRLI in pojmovno opredelitev naknadnega zakonodajnega referenduma ni mogoča drugačna razlaga kot ta, da v primeru, ko je vložen suspenzivni veto in Državni zbor sprejme zakon pri ponovnem odločanju, rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma iz 21. člena ZRLI teče od dne, ko je zakon pri ponovnem odločanju Državnega zbora po suspenzivnem vetu sprejet. Pri tem se Ustavno sodišče ni spuščalo v presojo, ali bi tudi kakšna drugačna zakonska ureditev tega vprašanja v ZRLI bila v skladu z Ustavo, ker to ni bilo predmet tega postopka. Ustavno sodišče se torej s tem ni opredelilo do vprašanja, kakšna zakonska izvedba ustavne pravice do referenduma v ZRLI (vključno z določbo, ki ureja rok za vložitev pobude oziroma zahteve) bi bila v skladu z Ustavo, temveč je le ugotovilo, da upoštevajoč veljavno zakonsko izpeljavo te ustavne pravice v ZRLI, ni sprejemljiva drugačna razlaga od navedene. Ustavno sodišče ob tem ugotavlja, da ZRLI ne ureja posebej položaja, ko je s strani Državnega sveta vložen suspenzivni veto in Državni zbor sprejme zakon pri ponovnem odločanju, ter ne ureja posebej vprašanja, kako v tem primeru teče rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma; v takšnem položaju, ko ZRLI tega vprašanja posebej ne ureja, pa zakonske izpeljave ustavne pravice do referenduma ni mogoče interpretirati restriktivno, temveč le v korist uresničevanju pravice do referenduma in v dvomu odločiti v korist vlagateljem pobude oziroma zahteve za razpis referenduma.
36. Smisel naknadnega zakonodajnega referenduma je, da volivci odločajo o potrditvi ali zavrnitvi določenega zakona, ki ga je Državni zbor že sprejel in za katerega je torej gotovo, da bi - če ne bi bilo referenduma - bil uveljavljen. Na naknadnem referendumu se namreč volivci ne odločajo glede zakona, za katerega še ni gotovo, ali bo sprejet ali ne. Slednje je bistvena značilnost predhodnega referenduma. Če bi sprejeli razlago, da je treba pobudo oziroma zahtevo za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma vložiti v vsakem primeru v roku sedmih dni od "prvega" sprejema zakona, potem bi postala v primeru, če bi bil v tem roku vložen tudi suspenzivni veto, takšna pobuda oziroma zahteva nesmiselna, saj bi se pobuda za naknadni referenum "spremenila" v pobudo za predhodni referendum, ker bi se nanašala na zakon, o sprejemu katerega bo Državni zbor šele odločal, na zakon, za katerega se sploh še ne vé, ali ga bo Državni zbor sprejel ali ne. Res je, da Državni zbor po suspenzivnem vetu zakon lahko le ponovno sprejme v celoti, v nespremenjenem besedilu, in torej volivci in pooblaščeni predlagatelji referenduma že lahko poznajo vsebino zakona, ki naj bi bil sprejet. Volivci torej res vedo, kakšen naj bi bil zakon, vendar - kar je bistveno - ne vedo, ali tak zakon sploh bo sprejet ali ne.
37. Razlaga, da se rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma tudi v primeru vloženega suspenzivnega veta šteje od "prvega" sprejema zakona v Državnem zboru dalje, z vidika Ustave ni sprejemljiva tudi zaradi ustavno opredeljenega položaja Državnega sveta. Ta ima v zvezi z zakonodajnim postopkom na voljo dva instituta, s katerim lahko poseže v postopek sprejemanja zakona: suspenzivni veto in zakonodajni referendum. Ni mogoče pritrditi stališču Državnega zbora, da mora Državni svet v istem roku sedmih dni po "prvem" sprejemu zakona v Državnem zboru uporabiti oba instituta. Za takšno stališče ni podlage v Ustavi. Ne obstoji nobena ustavna in ne zakonska določba, po kateri bi moral Državni svet izbirati med institutoma. Če Državni svet najprej uporabi suspenzivni veto kot milejše sredstvo in z njim ne uspe (Državni zbor pri ponovnem odločanju ne spremeni svoje odločitve in sprejme zakon z zahtevano strožjo večino), potem mora Državni svet imeti na voljo tudi možnost vložitve zahteve za razpis referenduma kot močnejšega sredstva nasprotovanja odločitvi Državnega zbora v primeru nestrinjanja s sprejetim zakonom.4 Seveda to ne pomeni, da Državni svet ne bi mogel že takoj uporabiti možnosti naknadnega referenduma, ne da bi prej uporabil tudi suspenzivni veto. Ali bo Državni svet uporabil eno ali drugo ali pa obe sredstvi, s katerim se lahko vključi v zakonodajni postopek v najširšem smislu, mora biti v celoti odvisno samo od Državnega sveta samega. Ustavno skladna interpretacija besedila "po sprejemu zakona" iz 21. člena ZRLI je lahko torej le takšna, da je kot sprejem zakona v primeru suspenzivnega veta treba šteti sprejem zakona, do katerega pride pri ponovnem odločanju Državnega zbora, kar pomeni, da tudi rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma iz 21. člena ZRLI teče od sprejema zakona pri ponovnem odločanju Državnega zbora dalje. Razlaga in upraba te določbe glede teka roka pa ne more biti različna za posamezne pooblaščene predlagatelje referenduma, temveč je lahko le enaka za vsakega izmed njih.
38. Ker tretji odstavek 292. člena PoDZ določa, da se po ponovnem glasovanju na podlagi suspenzivnega veta zakon, če je sprejet, pošlje takoj v razglasitev, je v neskladju z Ustavo, saj omogoča da se zakon pošlje v razglasitev še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma iz 21. člena ZRLI, torej še preden je gotovo, ali zakon sploh bo potrjen ali ne. Zato jo je Ustavno sodišče razveljavilo. Določba 292. člena PoDZ je sicer umeščena v poglavje "Razmerja Državnega zbora do Predsednika republike". Gre pa za smiselno enak položaj, kot v primeru drugega odstavka 254. člena. Zato so tudi razlogi za razveljavitev določbe tretjega odstavka 292. člena PoDZ smiselno enaki, kot so navedeni v 30. točki te obrazložitve. Položaj, ki je nastal z razveljavitvijo te določbe, pa je treba obravnavati smiselno enako, kot je obrazloženo v 31. točki te obrazložitve.
39. To tudi pomeni, da mora biti - upoštevajoč veljavno ureditev zakonodajnega referenduma v ZRLI kot izpeljavo ustavne pravice do referenduma - v vsakem primeru (bodisi, da je zakon sprejet pri "prvem" glasovanju v Državnem zboru po rednem ali hitrem ali skrajšanem postopku in ni vložen veto, bodisi da je vložen veto in je zakon sprejet po ponovnem glasovanju) pobuda oziroma zahteva za razpis referenduma vložena v sedmih dneh po sprejemu zakona: če ni vložen suspenzivni veto, v sedmih dnem od "prvega" sprejema zakona, če je vložen suspenzivni veto, pa v sedmih dneh od "drugega" sprejema zakona v Državnem zboru. Ne drži, da takšna interpretacija postavlja pooblaščene predlagatelje referenduma v neenak položaj, odvisno od tega, ali je na določen zakon Državni svet vložil suspenzivni veto ali ne. V obeh primerih velja rok sedem dni po sprejemu zakona. Če je vložena pobuda ali zahteva za referendum po "prvem" sprejemu zakona, nato pa v roku tudi suspenzivni veto, potem pobuda ali zahteva za referendum postane brezpredmetna, saj mora Državni zbor ponovno odločati o zakonu in do takrat ni jasno, ali zakon bo sprejet ali ne. Šele, če je zakon sprejet pri ponovnem odločanju, lahko pooblaščeni predlagatelji vložijo zahtevo oziroma pobudo. Od njihove volje je odvisno, ali jo bodo (ponovno) vložili ali ne. Drugačna interpretacija določb o teku roka bi naknadni zakonodajni referendum (ki je predviden kot fakultativni) približala značilnostim obligatornega referenduma - ki ga veljavna ureditev referenduma v ZRLI kot izpeljava ustavnih določb o referendumu in sodelovanju pri upravljanju javnih zadev ne pozna - saj bi to pomenilo, da se že pred sprejemom zakona v Državnem zboru z gotovostjo vé, da bo v primeru sprejema zakona o tem zakonu izveden še referendum. Tudi npr. določba 20. člena ZRLI, po kateri Državni zbor lahko sam ob sprejemu zakona odloči, da razpiše referendum, ne pomeni, da je Državni zbor s takšno odločitvijo, ki jo je sprejel ob "prvem" sprejemu zakona, vezan tudi v primeru, če je potem na zakon vložen suspenzivni veto - enako kot sprejem zakona postane brezpredmetna tudi takratna odločitev o razpisu referenduma; če želi razpisati referendum, bo moral Državni zbor o tem (ponovno) sprejeti odločitev po sprejemu zakona na podlagi suspenzivnega veta.
40. Ustavno sodišče še dodaja, da sklicevanje Državnega zbora na to, da so vsi zakoniti predlagatelji imeli tudi možnost sprožitve predhodnega referenduma, pa je niso uporabili, v obravnavani zadevi ni relevantno, saj sta predhodni in naknadni referendum dva samostojna instituta, zato mora biti za vsakega izmed njiju (glede na to, da ju je zakonodajalec določil kot način izvrševanja ustavne pravice iz 90. in 44. člena Ustave) zagotovljeno njegovo učinkovito uresničevanje, pri čemer naknadni referendum ni odvisen od tega, ali je bila prej uporabljena tudi možnost predhodnega referenduma ali ne.
B. - VII.
41. Ker je Ustavno sodišče razveljavilo določbo drugega odstavka 254. člena in tretjega odstavka 292. člena PoDZ, je razveljavilo tudi del drugega stavka drugega odstavka 292. člena PoDZ, ki se sklicuje na navedeni določbi PoDZ in sam po sebi, brez navedenih določb PoDZ, nima nobenega smisla. Ta določba namreč ne ureja nobenega samostojnega vprašanja, temveč pomeni le del nomotehnične izpeljave pravnega režima, ki ga določata tretji odstavek 292. člena in drugi odstavek 254. člena PoDZ. Ustavno sodišče se ob tem sklicuje na obrazložitev v 31. točki, da je treba določbo, da se zakon pošlje v razglasitev osmi dan po sprejemu zakona, interpretirati v skladu z Ustavo, upoštevajoč pri tem tako prvi odstavek 91. člena Ustave in vse z Ustavo zagotovljene pravne položaje upravičenih subjektov v postopku nastajanja zakona.
B. - VIII.
42. Ustavno sodišče je ocenilo tudi ustavnost ZPPCPEU z vidika ustavnosti postopka njegovega sprejemanja. Ustavno sodišče je priznalo pravni interes za presojo ustavnosti postopka sprejemanja konkretnega zakona pobudnici, ne glede na to, ali izkazuje pravni interes za izpodbijanje navedenega predpisa glede na njegovo vsebino ali ne. Štelo je, da pravni interes za izpodbijanje predpisa z vidika ocene ustavnosti postopka njegovega sprejemanja izkazuje tisti, ki zatrjuje, da je bila v postopku sprejemanja tega predpisa kršena kakšna njegova ustavna pravica. V obravnavani zadevi gre za tak primer. Pobudnica namreč zatrjuje, da ji je bilo v okviru postopka sprejemanja ZPPCPEU onemogočeno učinkovito uresničevanje z 90. členom v zvezi s 44. členom Ustave zagotovljene pravice, da dá pobudo za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma na način, ki ga je na podlagi 90. člena Ustave določil ZRLI.
43. Med udeleženci niso sporna dejstva o tem, kako je potekal postopek sprejemanja in uveljavitve tega zakona in kako so si sledila posamezna dejanja. ZPPCPEU je Državni zbor sprejel dne 31. 1. 2001. Dne 7. 2. 2001 je Državni svet obravnaval navedeni zakon in sprejel sklep, da zahteva od Državnega zbora, naj ponovno odloča o zakonu, in sklep istega dne posredoval tudi Predsedniku Državnega zbora. Vložen je bil torej suspenzivni veto. Državni zbor je o ZPPCPEU ponovno odločal dne 21. 2. 2001 in ga z zahtevano strožjo večino sprejel. Dne 22. 2. 2001 je bil ZPPCPEU poslan v razglasitev Predsedniku republike, ki ga je istega dne razglasil, dne 28. 2. 2001 pa je bil ZPPCPEU objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Dne 28. 2. 2001 je Nova stranka (sedanja pobudnica) vložila pobudo volilcem za vložitev zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o ZPPCPEU. Z aktom Predsednika Državnega zbora št. 005-02/97-8/8 z dne 2. 3. 2001 je bila njena pobuda za razpis referenduma zavrnjena. Nova stranka je na Upravno sodišče vložila tožbo zoper ukaz o razglasitvi zakona in njegovo objavo ter tožbo zoper akt Predsednika Državnega zbora, s katerim je bila njena pobuda zavrnjena. Prvo tožbo je Upravno sodišče zavrglo, drugo pa zavrnilo. Nova stranka je zoper odločitvi Upravnega sodišča vložila pritožbi, o katerih Vrhovno sodišče še ni odločilo.
44. Ustavno sodišče ugotavlja, da je bil ZPPCPEU poslan v razglasitev in objavo takoj potem, ko je pri ponovnem odločanju po suspenzivnem vetu Državni zbor ta zakon sprejel. Poslan je bil torej v razglasitev in objavo še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma iz 21. člena ZRLI. Ustavno sodišče je razveljavilo določbo tretjega odstavka 292. člena PoDZ, ki vsebuje takšno pravilo, ker je ugotovilo, da ni v skladu z Ustavo. Ker je Ustavno sodišče navedeno določbo PoDZ razveljavilo, je iz enakih razlogov, zaradi katerih je razveljavilo omenjeno abstraktno pravilo in ki so navedeni v 32. do 40. točki te obrazložitve, pri oceni ustavnosti postopka sprejemanja konkretnega zakona, to je ZPPCPEU, ugotovilo, da ZPPCPEU ni bil razglašen in objavljen v skladu z Ustavo ter zato zakon ni začel veljati in se ne sme uporabljati.
45. Ustavno sodišče je pristojno za oceno ustavnosti zakona (prva alinea prvega odstavka 160. člena Ustave in prva alinea prvega odstavka 21. člena ZUstS), po določbi tretjega odstavka 21. člena ZUstS pa tudi za oceno ustavnosti postopka, po katerem je bil zakon sprejet. V slednjem primeru, ko Ustavno sodišče presoja le ustavnost postopka sprejemanja zakona, gre za specifičen položaj, saj zakon ni izpodbijan in se zato tudi ne presoja z vidika ocene ustavnosti njegove vsebine.
46. Ustavno sodišče poudarja, da se v tem postopku ni spuščalo v ustavnosodno presojo vsebine ZPPCPEU. Ugotovilo pa je, da je bil v postopku njegovega sprejemanja v širšem smislu, torej v postopku njegovega nastajanja, kršen z Ustavo zagotovljen položaj volilcev oziroma pobudnika referenduma pri uveljavljanju njihovih iz Ustave izvirajočih pravic v zvezi z referendumom kot obliko neposrednega sodelovanja volivcev pri upravljanju javnih zadev. In sicer iz razloga, ker je bil ZPPCPEU poslan v razglasitev in objavo še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma.
47. Ustavno sodišče tudi poudarja, da se v tem postopku ni spuščalo v presojo in ni odločalo o vprašanju, ali dne 28. 2. 2001 vložena pobuda za razpis referenduma s strani Nove stranke izpolnjuje vse z ZRLI predpisane formalne in vsebinske zahteve, ki so pogoj za to, da se vložena pobuda za razpis referenduma upošteva, določi rok za zbiranje podpisov volilcev in v primeru vložitve zahteve 40 000 volilcev tudi razpiše referendum. Gre za vprašanje, o katerem odloča Predsednik Državnega zbora, njegova odločitev pa je posamični akt, ki je podvržen sodni kontroli v upravnem sporu, po izčrpanju pravnih sredstev pa tudi, pod pogoji, določenimi z ZUstS, možnosti ustavnosodne kontrole v okviru postopka s ustavno pritožbo (tako npr. tudi v sklepih Ustavnega sodišča št. U-I-346/98-9 z dne 26. 10. 2000, OdlUS IX, 255 in št. Up-70/01 z dne 27. 3. 2001). Vendar pa možnosti uveljavljanja naknadnega zakonodajnega referenduma, vključno z morebitnim sodnim varstvom, pobudnik za razpis naknadnega referenduma nima, če Državni zbor zakon še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma pošlje v razglasitev in objavo. Upravičenci v tem primeru ne morejo doseči učinkovitega varstva v upravnem sporu zoper morebitne kršitve v zvezi s pobudo ali zahtevo za razpis referenduma niti z uporabo določb drugega odstavka 69. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. - ZUS). Na zakon, ki je splošni pravni akt, lahko poseže le Ustavno sodišče.
48. V skladu s prvim odstavkom 161. člena Ustave in 43. členom ZUstS lahko Ustavno sodišče zakon, ki ni v skladu z Ustavo, razveljavi. To velja tudi za primer, ko zakon ni v skladu z Ustavo zato, ker je bila v postopku njegovega sprejemanja kršena Ustava. Vendar v obravnavanem primeru razveljavitev zakona ne bi bila ne nujna in ne sorazmerna sankcija, prav tako pa tudi ne bi bila v skladu z namenom, zaradi katerega je bilo ustavnosodno varstvo uveljavljano. Ustavno sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni bila niti zatrjevana kršitev Ustave v postopku nastajanja zakona do njegovega sprejema v Državnem zboru. Kršitev se je zgodila v zvezi z uveljavljanjem pravice do referenduma v fazi, ko teče rok za vložitev pobude oziroma zahteve za razpis referenduma, ker je bil zakon poslan v razglasitev in objavo še pred potekom roka za vložitev pobude oziroma zahteve. Razveljavitev zakona v tem primeru - kar bi pomenilo, da mora zakonodajalec, če želi doseči sprejem tega zakona, ponovno opraviti celoten zakonodajni postopek, od predloga zakona dalje, torej tudi tiste faze postopka, pri katerih ni bila ugotovljena kršitev Ustave - bi bila zato nesorazmeren poseg v zakonodajni postopek, upoštevajoč pri tem tudi načelo delitve oblasti iz 3. člena Ustave. Prav tako z razveljavitvijo zakona ne bi bil dosežen namen pobudnice, to je zagotoviti učinkovito izvrševanje pravice v zvezi z referendumom, kar v obravnavanem primeru pomeni, da naj se - če so oziroma bodo izpolnjeni vsi predpisani pogoji za to - razpiše in izvede naknadni zakonodajni referendum o ZPPCPEU, na katerem bodo lahko volivci neposredno odločali o tem, ali naj se zakon, ki ga je sprejel zakonodajalec, potrdi ali zavrne.
49. Ustavno sodišče je sankcijo iz druge točke izreka te odločbe izreklo na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS. Če lahko Ustavno sodišče zakon razveljavi, lahko z interpretacijo "a maiori ad minus" uporabi tudi milejšo sankcijo, če je ta primernejša (tako npr. tudi v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995, Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 120). Z odločitvijo, da ZPPCPEU ni bil razglašen in objavljen v skladu z Ustavo ter zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati, je dejansko razveljavilo tisti del postopka nastajanja ZPPCPEU, v katerem je prišlo do ugotovljene kršitve ustavno zavarovanih pravic pobudnice, in vzpostavilo stanje, kakršno je bilo pred razglasitvijo in objavo zakona. V podobnem primeru, ki se je prav tako nanašal na uveljavljanje naknadnega referenduma, je Ustavno sodišče že uporabilo podobno sankcijo (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-84/99 z dne 6. 7. 2000, Uradni list RS, št. 66/2000 in OdlUS IX, 190).
50. Ker je z zadržanjem izvrševanja ZPPCPEU in s to odločbo Ustavnega sodišča nastal zelo specifičen položaj, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo tudi način izvršitve te odločbe. Ustavno sodišče z določitvijo načina izvršitve razrešuje dileme, ki bodo morebiti nastale zaradi zadržanja izvrševanja ZPPCPEU in te odločbe, predvsem glede vprašanja teka različnih rokov. Pri tem je Ustavno sodišče upoštevalo predvsem dejstvo, da zakonodajalec sám ne more več prilagoditi vsebine zakona novonastalim okoliščinam, ki so nastale zaradi zadržanja zakona in poteka časa. Ob tem Ustavno sodišče pripominja, da so njegove pristojnosti in s tem tudi možnosti omejene; upoštevajoč načelo delitve oblasti je Ustavno sodišče poseglo le tam, kjer je bilo to nujno (kjer bi zaradi zadržanja zakona prišlo do nevzdržnega položaja, ki bi povzročil neskladnost z Ustavo ali pa neizvedljivost ureditve), in le toliko, kot je bilo nujno potrebno. Zato takšna določitev načina izvršitve ni nujno optimalna, vendar Ustavno sodišče nima in ne more imeti pri določitvi načina izvršitve odločbe toliko manevrskega prostora kot zakonodajalec pri urejanju pravnih razmerij. Specifičnost in tudi problematičnost položaja, ki bi lahko nastal ob morebitni uveljavitvi ZPPCPEU, pa je tudi posledica ravnanja zakonodajalca v tem konkretnem postopku sprejemanja ZPPCPEU, predvsem pa posledica nedodelane oziroma pomanjkljive zakonske ureditve referenduma.
51. Ugotovitev, da Zakon ni začel veljati, pomeni, da na njegovi podlagi niso mogle nastati nobene pravne posledice, zato so tudi vse morebiti že izdane ugotovitvene odločbe iz 16. člena ZPPCPEU neobstoječe. Vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred razglasitvijo in objavo zakona, v tem primeru ZPPCPEU, pomeni, da se lahko (in mora) izvesti in zaključiti postopek v zvezi z referendumom v skladu z Ustavo in ZRLI, ki predstavlja ustavnopravno "oviro" za razglasitev, objavo in uveljavitev ZPPCPEU. O pobudi volivcem, naj vložijo zahtevo za razpis referenduma o ZPPCPEU, ki jo je vložila Nova stranka, zaenkrat še ni pravnomočno odločeno. Odvisno od tega, kakšna bo ta odločitev, bo odvisen tudi nadaljnji potek. Glede na smiselno uporabo 273. člena Zakona splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. - ZUP) ima Predsednik Državnega zbora možnost, da še pred končanjem upravnega spora spremeni svojo odločitev in ugodi dne 28. 2. 2001 vloženi pobudi Nove stranke za vložitev zahteve volivcev za razpis naknadnega referenduma o ZPPCPEU.
52. Če se bo pri odločanju o pobudi Nove stranke izkazalo, da kljub temu, da rok za vložitev pobude začne teči od sprejema zakona po ponovnem odločanju Državnega zbora po suspenzivnem vetu dalje, pobuda ne izpolnjuje vseh formalnih in vsebinskih pogojev po ZRLI, ne bo več ovir za razglasitev, objavo in uveljavitev ZPPCPEU. Če se bo izkazalo, da pobuda izpolnjuje vse predpisane pogoje, bo treba določiti rok za zbiranje podpisov. Zaradi omenjenega specifičnega položaja v obravnavanem primeru je rok tridesetih dni od sprejema ZPPCPEU v Državnem zboru iz drugega odstavka 21. člena ZRLI že potekel, zato glede na smisel določbe drugega odstavka 21. člena ZRLI Ustavno sodišče kot način izvršitve te odločbe nalaga, da je treba v primeru, če bo prišlo do te situacije, določiti rok tridesetih dni za zbiranje podpisov tako, da teče od vročitve odločitve o pobudi dalje. Če v tem roku zahteva 40 000 volivcev za razpis referenduma ne bo vložena, bo to pomenilo, da ni ovir za razglasitev, objavo in uveljavitev ZPPCPEU. Če bo takšna zahteva volivcev v skladu z ZRLI vložena, bo treba razpisati in izvesti referendum v skladu z ZRLI. Če bo ZPPCPEU na referendumu potrjen, ne bo ovir za njegovo razglasitev, objavo in uveljavitev.
53. V vseh zgoraj navedenih primerih, ko ni ovir za uveljavitev ZPPCPEU, to pomeni, da se ZPPCPEU pošlje v razglasitev in objavo in od tedaj bodo nastopili tudi vsi pravni učinki, ki iz tega izhajajo. V skladu s splošnim pravilom iz prvega odstavka 154. člena Ustave, upoštevajoč tudi določitev uveljavitve zakona v 20. členu ZPPCPEU, bo v tem primeru ZPPCPEU začel veljati petnajsti dan po tej objavi. ZPPCPEU določa številne roke v obliki fiksnega datuma. Osrednjega pomena je določitev roka o tem, kdaj preneha dosedanji režim prostih carinskih prodajaln (31. 5. 2001) in začne veljati nov režim mejnih prodajaln (1. 6. 2001), ostali roki v ZPPCPEU so določeni v odvisnosti od tega. Ustavno sodišče je s sklepom U-I-104/01 z dne 28. 5. 2001 zadržalo izvrševanje ZPPCPEU ter s tem preprečilo iztek tega roka in nastanek posledic ob njegovem izteku. Ker z izdajo te odločbe prenehajo učinki začasnega zadržanja, je Ustavno sodišče ob upoštevanju določbe 155. člena Ustave in namena zakonodajalca (ki ni imel namena, da določi retroaktivno učinkovanje zakona) kot način izvršitve te odločbe določilo tudi tek rokov iz ZPPCPEU. Ustavno sodišče poudarja, da se pri tem ni spuščalo v vsebinsko presojo ureditve rokov v ZPPCPEU, temveč je le zamaknilo iztek rokov, kot jih določil zakonodajalec. Roki iz ZPPCPEU, ki so določeni s fiksnim datumom, zapadejo sledeče: - rok, ki je določen z datumom 1. 5. 2001, zapade 10. dan po uveljavitvi zakona, - rok, ki je določen z datumom 31. 5. 2001, zapade 30. dan po dnevu iz prve alinee, - rok, ki je določen z datumom 1. 6. 2001, zapade naslednji dan po dnevu iz druge alinee, - rok, ki je določen z datumom 31. 7. 2001, zapade po dveh mesecih od dneva iz druge alinee, - rok, ki je določen z datumom 31. 8. 2001, zapade po treh mesecih od dneva iz druge alinee.
54. Čeprav bo v skladu z 42. členom ZUstS ta odločba že objavljena, tako da bodo imeli vsi možnost seznaniti se z njo, pa Ustavno sodišče zaradi načela pravne varnosti (kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave) z določitvijo načina izvršitve te odločbe tudi nalaga, da se v primeru, če bo prišlo do objave ZPPCPEU, hkrati z njim, v isti številki Uradnega lista in neposredno, takoj za njim, objavi tudi kopija dela te odločbe in sicer izrek odločbe in 50. do 55. točka obrazložitve.
55. Iz razlogov, ki so narekovali prednostno obravnavo te zadeve v postopku pred Ustavnim sodiščem, je Ustavno sodišče učinkovanje svoje odločitve vezalo na njeno vročitev Državnemu zboru in ne na objavo v Uradnem listu Republike Slovenije (43. člen ZUstS).
C.
56. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 21. člena, 30., 40. in 43. člena ZUstS ter šeste alinee 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Prvo točko je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema; proti sta glasovala sodnik Fišer in sodnica Škrk. Sodnik Fišer je napovedal odklonilno ločeno mnenje. Drugo in tretjo točko je sprejelo s šestimi glasovi proti trem; proti so glasovali sodnik Fišer ter sodnici Modrijan in Škrk, ki so napovedali odklonilno ločeno mnenje. Četrto točko je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Opombe:
1Kaučič, I.: Referendum in sprememba ustave, Ljubljana, 1994, str. 155 in Kaučič, I.: Ustavna zasnova referenduma, Pravnik, št. 1-3/94, Ljubljana, str. 24-25.
2Pitamic, L.: Država, Družba sv. Mohorja, Ljubljana, 1927, v izdaji Cankarjeve založbe, Ljubljana, 1996, str. 80.
3Prim. Pitamic, L.: Država, str. 249-253; Pavčnik, M.: Teorija prava, Cankarjeva založba, Ljubljana, str. 158, 160; več avtorjev: Pravo, leksikon Cankarjeve založbe, Ljubljana, 1987, str. 241, 163; Rupnik, J., Cijan, R., Grafenauer, B.: Ustavno pravo Republike Slovenije, Maribor, 1996, str. 178, 186-187. 4Prim. Igličar, A.: Zakonodajno odločanje, Ljubljana, 1994, str. 86; Ribičič, C.: Podoba parlamentarnega desetletja, Ljubljana, 2000, str. 64; Kocjančič, R., Ribičič, C., Grad, F., Kaučič, I.: Ustavno pravo Slovenije, Ljubljana, 1998, str. 179.
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Škrk
1. V predmetni zadevi sem glasovala že proti tretji, četrti, peti in šesti točki sklepa z 28. 5. 2001, s katerim je Ustavno sodišče sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Ur. list RS, št. 13/01 - ZPPCPEU) in zadržalo izvrševanje tretjega odstavka 292. člena in drugega odstavka 254. člena Poslovnika Državnega zbora (PoDZ) ter omenjenega zakona do končne odločitve Ustavnega sodišča. Odklonilnega ločenega mnenja zoper omenjeni sklep nisem dala. So me pa praktično isti razlogi, zaradi katerih sem glasovala zoper omenjeni sklep, vodili k temu, da sem glasovala proti vsem trem točkam izreka odločbe z dne 14. 6. 2001, ki se nanašajo na odločanje o glavni stvari. Podprla sem edinole četrto točko izreka, ki je postopkovne narave in določa začetek učinkovanja odločbe (naslednji dan po vročitvi Državnemu zboru).
2. Glede razlage in posledično razveljavitve domnevno spornih določb PoDZ se v celoti pridružujem točkam 3., 4. in 5. odklonilnega ločenega mnenja sodnika dr. Zvonka Fišerja in predvsem njegovemu stališču, da tem določbam glede na do tedaj ustaljeno prakso Državnega zbora ni možno očitati protiustavnosti. Zato sem glasovala zoper 1. točko izreka odločbe in posledično tudi zoper 2. in 3. točko izreka. Glede vloge referenduma v našem sedanjem pravnem sistemu pa se pridružujem 6. točki odklonilnega ločenega mnenja dr. Zvonka Fišerja. Ob tem imam, glede na sedanji konkreten primer, še nekatere pomisleke k veljavni referendumski ureditvi, ki jih predstavljam v naslednih točkah.
3. Pri svoji presoji pravnih posledic po mnenju Ustavnega sodišča pravočasno vložene zahteve Nove stranke, Ljubljana, je Ustavno sodšče, tako po formalni kot po vsebinski strani, obravnavalo ZPPCPEU kot povsem "navaden" zakon, oziroma se v njegovo vsebino glede na ugotovljene procesne kršitve sploh ni spuščalo. V formalnem smislu je imelo Ustavno sodišče za to vse razloge. Pri tem je oprlo svojo obrazložitev tudi na svojo predhodno odločbo U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 ( Ur. list RS št. 13/95 in OdlUS IV, 4), s katero je Ustavno sodišče med drugim razveljavilo 10. člen ZRLI (točka 2 obrazložitve U-I- 47/94). V določbah 10. člena ZRLI je namreč Ustavno sodišče videlo omejevanje ustavne pravice do referenduma po 90. členu Ustave (zakonodajni referendum) v zvezi s 44. členom Ustave (sodelovanje pri upravljanju javnih zadev). Razveljavljeni člen je v tretji alinei določal, da zakonodajnega referenduma ni mogoče razpisati "o zakonih, ki se sprejemajo za izvrševanje ratificiranih mednarodnih pogodb". Odločbo U-I-47/94 Ustavnega sodišča sprejemam v celoti in proti njeni načelnim razlogom nimam in tudi ne morem imeti pomislekov. Popolnoma jasno mi je, da zavezuje Ustavno sodišče tudi v sedanjem ustavnopravnem odločanju o dopustnosti omejevanja ustavne referendumske pravice.
4. Želim pa vendarle ob pravnih posledicah, ki so zadele ZPPCPEU na področju mednarodnega urejanja odnosov Slovenije zaradi sedanje odločbe, opozoriti še na en vidik. Pri svoji sicer obširni obrazložitvi in opravljenem tehtanju človekovih pravic Ustavno sodišče v odločbi U-I-47/94 ni reklo ničesar o zakonodajni refrendumski kontroli zakonov, ki zavezujejo državo k izvrševanju mednarodnih pogodb. Sporočilo Ustavnega sodišča je bilo takrat jasno. Upoštevajoč uresničevanje ustavne pravice iz 44. člena ustave imajo tudi volilci pravico zahtevati referendum o vsakem vprašanju, ki se ureja z zakonom. Ustavno sodišče, kot relativno mlado sodišče nove in neodvisne države, je v svoji ustavnosodni praksi v odnosu do prevzemanja mednarodnopravnih obveznosti krenilo po poti "dualizma". Preprosto povedano, Ustavno sodišče zakone in uredbe o ratifikaciji mednarodnih pogodb obravnava kot notranjepravne predpise države. Posledično se tudi posebej ne ukvarja z zakoni in predpisi, ki jih država sprejme zaradi izvrševanja njenih mednarodnopravnih obveznosti. Pri tem pa bi vendarle rada opozorila na dejstvo, da je Ustavno sodišče doktrino ustavnosti mednarodnih pogodbenih obveznosti v odnosu do mednarodnega, ne le do notranjega prava, razvijalo postopoma in jo sistemsko izdelalo šele v zadevi Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997 (Ur. list RS, št. 40/97 in OdlUS VI, 86), ko je v postopku ratifikacije presojalo Evropski sporazum o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in evropskimi skupnostmi in njihovimi članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (dalje Pridružitveni sporazum). V zvezi z obravnavanjem svoje pristojnosti po prvem odstavku 160. členu Ustave (naknadna kontrola ustavnosti mednarodnih pogodb), je v zadevi Rm-1/97 Ustavno sodišče v točki 13. obrazložitve med drugim zapisalo: "Če Ustavno sodišče ob takšni presoji ugotovi, da je določba mednarodne pogodbe v nasprotju z Ustavo, lahko zakon o ratifikaciji razveljavi, vendar ima takšna odločitev Ustavnega sodišča učinek samo v notranjepravni ureditvi. Nobenega vpliva pa nima na mednarodnopravno obveznost države, ki v takšnem primeru še vedno ostaja nespremenjena." Takšen razvoj ustavnosodne prakse v pogledu mednarodnopravnih obveznosti Slovenije do drugih mednarodnopravnih subjektov pa po mojem ni povsem irelevanten glede na sedanji primer U-I-104/01.
5. ZPPCPEU ureja razmerja, ki zadevajo postopek včlanjevanja Slovenije v EU. Njegova neposredna pravna podlaga je Pridružitveni sporazum, ki je pogodba mednarodnega prava med Slovenijo in Evropskimi skupnostmi ter državami članicami EU. Tovrstne pogodbe sklepajo ES in članice le z državami, ki so v postopku sprejemanja v EU. Ob tem je v našem dejanskem in pravnem prostoru notorno znano, da je Slovenija tudi uradno zaprosila za vstop med države, ki delujejo v okviru EU (države članice) in želi biti vanj sprejeta v prvem širitvenem krogu. Ves dosedanji postopek včlanjevanja, vključno s spremembo Ustave v pogledu lastninske pravice tujcev (68. člen), sta opravili zakonodajna in izvršna veja oblasti, mimo neposredne "volje ljudstva" oziroma brez referendumskega odločanja. "Zataknilo" se je šele pri ZPPCPEU. Doslej še ni nihče v državi, vsaj ne uspešno in ob pomoči Ustavnega sodišča, izpodbijal z referendumsko kontrolo teh pravnih dejstev oziroma postopkov.
6. Neposredna pravna podlaga za ZPPCPEU je določba 94. člena Evropskega sporazuma, ki ureja carine, oziroma Skupna izjava k temu členu, v kateri je rečeno, da bodo pogodbenice v skladu z mednarodnimi obvezami "sprejele potrebne ukrepe, da bodo pred 1. julijem 1998 začele izvajati priporočilo, ki ga je sprejel Svet za carinsko sodelovanje 16. junija 1960". Kot je mogoče razbrati iz zakonodajnega gradiva, sta Slovenija na eni strani in druga pogodbena stran na drugi strani sprva različno tolmačili to določbo oziroma vsebino skupne izjave. Na Odboru Državnega zbora RS za finance in monetarno politiko k obravnavi problematike poslovanja prostih carinskih prodajaln je bilo leta 1997 ugotovljeno, da "(N)niti Skupna deklaracija k Pridružitvenemu sporazumu niti Priporočilo Sveta za sodelovanje carinskih služb torej ne govorita o zapiranju obstoječih prostih carinskih prodajaln, ampak gre le za negativno formulirano obveznost vzdržati se od odpiranja novih tovrstnih prodajaln" (Poročevalec DZ, št. 38, 2. 8. 1997, str. 41-42). Odbor je sprejel stališče, da so proste carinske prodajalne na mednarodnih mejnih prehodih združljive s pridružitvenim statusom Slovenije kot ga opredeljuje Pridružitveni sporazum (Istotam, str. 43). Tri leta kasneje, v nadaljevanju zakonodajnega postopka ob priliki prve obravnave predloga Zakona o preoblikovanju dejavnosti prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z Avstrijo, Italijo in Madžarsko (ZPDPCP), je bilo pod Oceno stanja in razlogi za izdajo zakona ponovljeno, da EU in Republika Slovenija različno razumeta skupno izjavo k 94. členu Pridružitvenega sporazuma, vendar z dostavkom, da EU vztraja, da je Slovenija s tem sporazumom "...prevzela politično zavezo, da bo odpravila PCP v roku, določenem v skupni izjavi. V tem smislu je Evropska unija vključila vprašanje prostih carinskih prodajaln v sistem pogajanj za vstop Slovenije v Evropsko unijo, ter izpostavila ukinitev proste carinske prodaje med kratkoročnimi prioritetami partnerstva za pristop v letu 2001"(Poročevalec DZ, št. 62, 4. 8. 2000, str. 12). Rezultat tega postopka je bil, po večinski odločitvi Ustavnega sodišča, protiustaven sprejem ZPPCPEU.
7. Nadaljnje vprašanje, ki se mi zastavlja je, ali je Slovenija v postopku pogajanj za vstop v EU res prevzela zgolj politično zavezo odprave PCP. Če bi bilo temu res tako, bi bila rešitev tega vprašanja v sferi izršne veje oblasti, ki je v prvi vrsti pooblaščena in odgovorna za vodenje odnosov z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami. V tem primeru bi bil tudi notranjepravni manevrski prostor zakonadajalca ter Ustavnega sodišča kot varuha ustavnosti v tej zadevi bistveno drugačen. Vendar žal ne morem soglašati s stališčem, da je šlo v gornjem primeru le za politično obvezo Slovenije, da bo zaprla PCP. Izhajajoč iz dejstva, da je šlo v zadevi PCP za različno razlago določbe mednarodne pogodbe, konkretno skupne izjave k 94. členu Pridružitvenega sporazuma, je treba izhajati iz dejstva, da sam sporazum v 113. členu predvideva postopek v primeru spora med pogodbenicama v zvezi z njegovo uporabo ali razlago. Tak spor se lahko predloži v reševanje Pridružitvenemu svetu oziroma arbitraži, če ga ni možno rešiti v okviru pristojnosti Pridružitvenega sveta. V kolikor mi je znano, se Slovenija tega postopka razlage sporne določbe o PCP ni poslužila, temveč je nadaljevala s pogajanji glede svojega pristopa k institucionalnim mehanizmom EU. Iz tega pa sledi, da je konkludentno pristala na razlago skupne izjave o PCP, kot jo razlaga druga pogodbena stran, torej Evropske skupnosti in države članice, ki delujejo v okviru EU. To pa vodi k zaključku, da je Slovenija sprejela mednarodnopravno zavezo, da bo preoblikovala PCP. Ta ugotovitev me je še dodatno vodila k odločitvi, da ne morem podpreti vsebinskega dela te odločbe.
8. Kot je že povedano zgoraj, sem se v pogledu ocene referenduma v našem pravnem prostoru, kot ga obravnava Ustavno sodišče v tej odločbi, pridružila točki 6. odklonilnega ločenega mnenja sodnika dr. Zvonka Fišerja. Ne predstavljam si namreč mednarodnopravnih posledic prilagajanja slovenske zakonodaje pravu Evropskih skupnosti v cilju zagotovitve postopne združljivosti slovenske zakonodaje s tem pravom (70. člen Pridružitvenega sporazuma), če bodo nadaljnji notranjepravni postopki potekali po scenariju, kot ga je s to odločbo začrtalo Ustavno sodišče.
dr. Mirjam Škrk
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Fišerja
1. Iz razlogov, ki jih bom na kratko navedel v nadaljevanju, sem glasoval proti prvim trem točkam odločbe v tej zadevi (razveljavitev nekaterih določb PoDZ ter odločitev, da ZPPCPEU ni bil razglašen in objavljen v skladu z Ustavo, zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati). Pri tem v mojem gledanju na celotno zadevo ne gre samo za odločitev kot tako, temveč, in morebiti celo še bolj, za (posredno) sporočilo, ki ga je iz nje mogoče razbrati.
Četrta točka te odločbe (o začetku njenega učinkovanja naslednji dan po vročitvi DZ) zame ni bila sporna, čeprav nikakor ni nepomembna.
2. Že v svojem odklonilnem ločenem mnenju z dne 11. 6. 2001 k sklepu z dne 28. 5. 2001 pod isto opr. št., s katerim se je US odločilo, da bo začelo postopek ugotavljanja morebitne neustavnosti nekaterih določb PoDZ ter ZPPCPEU, sem pojasnil, da se ne strinjam z začetkom postopka glede Zakona, saj pobudnica, po mojem prepričanju, za kaj takega nima pravnega interesa. K temu nimam kaj dodati in se na tedaj podano mnenje, kolikor je to še potrebno, sklicujem tudi tokrat. Njegova logična posledica je ta, da nisem mogel podpreti druge točke odločbe v tej zadevi.
3. Lahko se strinjam z izhodiščno ugotovitvijo, da so določbe PoDZ, ki naj bi urejale položaj (bolje: položaje in to dokaj različne), ki nastanejo, potem ko je bil zakon v DZ sicer izglasovan ("sprejet"), pa so odprte možnosti za vložitev veta ali za vložitev pobud ali zahtev za razpis referenduma, neposrečene, nejasne in zlasti nepopolne. Toda to še ne pomeni, da so tudi neustavne z razlago, ki jo je v odločbi podprla večina.
Ta izhaja iz stališča, da je treba določbe PoDZ razlagati tako, da se možnostim za (potencialno) naknadno poseganje v že sprejeto odločitev DZ (posebej imam v mislih seveda referendum, saj o vetu beseda tokrat - neposredno - ni tekla) vrata v vseh pogledih odpro čimbolj na široko. To naj bi bila Ustavi prijazna razlaga referenduma, tega izraza ljudske suverenosti par excellence. S tem se ne morem strinjati.
Takšno stališče, po mojem, v prvi vrsti neutemeljeno, ne upošteva razmerja med pravilom in izjemo. Zakonodajni postopek ima svoj običajni, redni potek, ki se konča z izglasovanjem zakona v DZ, njegovo promulgacijo in objavo; nobene potrebe ni, da bi ga tu podrobneje opisoval. Ta je pravilo, ki velja za ogromno večino primerov. Vanj se le v posamičnih primerih in pod točno določenimi pogoji, torej kot izjema, lahko vpletejo suspenzivni veto DS ter različne zahteve ali pobude za razpis referenduma. Pravila in izjeme ni dopustno obravnavati na istem nivoju, kaj šele, da bi izjemi dajali kakršnokoli prednost.
V DZ se je v preteklosti izoblikovala praksa, kako obravnavati zahteve ali pobude za razpis referenduma, še posebej tiste, ko naj bi se referendum razpisal na zahtevo najmanj štirideset tisoč volivcev. Ta morebiti ni bila idealna (seveda gre za evfemizem, saj je povzročila kar nekaj sporov, od katerih so nekateri končali pred US) in bi jo bilo mogoče izboljšati. Kljub temu je bila po moji oceni sprejemljiva, saj je spoštovala pravilno razmerje med pravilom in izjemo. V nikakor ne idealno ureditev je vnesla zadostno stabilnost in predvidljivost ter ji tudi zaradi tega ni mogoče očitati protiustavnosti.
4. Z odpiranjem in poudarjanjem možnosti za poseganje v zakonodajni proces, do katerih pride šele potem, ko je bil zakon že izglasovan v DZ, se spreminja fiziognomija tega postopka. Že ob obravnavanju veta, ki ga lahko vloži DS, je bila odklonjena razlaga, ki bi pripeljala do tega, da bi odločanje v nadaljevanju pomenilo nekakšno četrto fazo zakonodajnega postopka. Toda ta nevarnost nikakor ni edina: na široko odprta vrata za poseganje v enkrat že izglasovani zakon z referendumskim odločanjem, lahko povzroči povsem podobne posledice. Z odločitvijo, s katero se ne morem strinjati, so se odprle skoraj neslutene možnosti novih kombinacij za poseganje v sprejeti zakon, ki delajo situacijo potencialno docela nepregledno in težko obvladljivo.
Za parlamentarno delo ni dobro, če se pozornost, ki bi morala biti skoncentrirana predvsem na faze nastajanja zakona, na delo v telesih parlamenta ter na razpravo in odločanje o njem v običajnem zakonodajnem postopku, prenaša na možnosti vpliva na sprejeto odločitev in extremis. Referendum je grobo orodje, ki vse potrdi ali vse izniči, ničesar pa ne more vsebinsko oblikovati ali spremeniti, medtem ko mora biti parlamentarno odločanje kreativno delo z izostrenim občutkom za pretanjeno razlikovanje vselej, kadar je to potrebno.
5. Možnost širokega referendumskega poseganja v zakon, ki je bil v DZ že izglasovan, zakonodajni postopek še dodatno zapleta in podaljšuje. V tem primeru se je treba povprašati po racionalnih mejah takšnega poseganja. Ni dvoma, da je zakonodajni postopek izjemno pomemben postopek, ki, ne samo, da mora biti natančno določen, temveč mora biti tudi ustrezno strukturiran, da lahko pridejo do izraza različne ideje, pomisleki in ugovori, pa tudi načelno nasprotovanje npr. opozicije. Toda na koncu je odločitev vendarle treba sprejeti in če je postopek, po katerem pridemo do nje, preveč zapleten, postane parlament neučinkovit, njegova poglavitna funkcija (sprejemanje predpisov) pa ogrožena.
6. Referendum ima pomemben in poudarjen položaj v našem pravnem redu, vendar z njegovim pomenom, po drugi strani ne gre pretiravati ali ga celo absolutizirati. To še toliko bolj, če se zavedamo, da je njegova ureditev predmet številnih kritik. Težko je sprejemljivo, vsaj zame, da je za pobudo za začetek zbiranja podpisov za razpis referenduma dovolj vsega dvesto podpisov volivcev. Že samo s pravočasnim obvestilom o svoji nameri pobudnik za ne tako kratek čas zaustavi uveljavitev zakona. Dalje, dejstvo je, da nobeno vprašanje a priori ni izvzeto iz možnosti referendumskega odločanja, kar je odločno pretirano, za moderno državo, ki hoče (mora) biti učinkovita, skorajda samomorilsko. Prav tako v mojem videnju referenduma ne bi bilo prav nič narobe, če bi bil za veljavno odločanje predviden kvorum volivcev, ki se morajo udeležiti glasovanja, ali pa predpisana večina, ki referendum lahko izglasuje. Skratka, veljavna ureditev referendumskaga odločanja ne vsebuje nujno potrebnih kavtel, ki bi preprečevale špekulativno uporabo referenduma. Konec koncev je svoj lonček v kontroverzno problematiko referenduma (ne vselej posrečeno) v preteklosti pristavilo tudi US samo.
Zaradi vsega tega me ne bi preveč presenetilo, če bi se pojavile ideje, po katerih je referendum prej sredstvo za motenje in oviranje zakonodajnega odločanja ali nadaljnja možnost za pritisk na zakonodajalca, kakor pa institut za izražanje pristne ljudske volje. Ne bi mi bilo prav, če bi se to zgodilo s sklicevanjem, pa čeprav posrednim, na odločitev US.
Čeprav se na prvi pogled zdi, da s široko možnostjo uporabe referendum pridobiva na svojem pomenu in moči, temu v resnici ni tako. Institut referenduma izgublja na kredibilnosti z vsakim primerom, ko se pojavijo resni pomisleki, da v resnici sploh ni bil predlagan ali uporabljen za to, da bi volivci na njem o čemerkoli zares odločili, temveč zato, da bi z grožnjo z referendumom ali s katero od nadaljnjih stopničk v tem postopku, izvajali pritisk na zakonodajalca ali mu metali polena pod noge.
dr. Zvonko Fišer
Odklonilno ločeno mnenje sodnice Modrijan
Glasovala sem proti 2. in 3. točki izreka, ker menim, da v tem konkretnem primeru pobudnica ni izkazala pravnega interesa za izpodbijanje Zakona o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropske skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (ZPPCPEU). Pobudnica v pobudi zatrjuje, da je bil postopek sprejemanja ZPPCPEU v nasprotju z Ustavo in ZRLI, ker je bila z aktom Predsednika Državnega zbora št. 005-02/97-8/8 z dne 2. 3. 2001 njena pobuda za razpis naknadnega referenduma zavrnjena. Ne strinja se z odločitvijo, da je bila njena pobuda za razpis referenduma prepozna. Meni, da v primeru, ko Državni zbor na zahtevo Državnega sveta ponovno odloča o zakonu (t.i. suspenzivni veto) sedemdnevni rok iz drugega odstavka 21. člena ZRLI začne teči od dne, ko Državni svet ponovno odloča o zakonu in ne že od "prvega" sprejema zakona v Državnem zboru. Zato naj bi ji bila z navedenim aktom Predsednika Državnega zbora onemogočena možnost izvedbe naknadnega zakonodajnega referenduma glede ZPPCPEU, za katerega je dala pobudo, kar pomeni, da je bil postopek sprejemanja navedenega Zakona v nasprotju z Ustavo in ZRLI.
V obravnavani zadevi pobudnica dejansko izpodbija akt Predsednika Državnega zbora, ki je posamičen akt. Posamične pravne akte presoja Ustavno sodišče le v okviru posebnega postopka z ustavno pritožbo. V sklepu št. U-I-346/98-9 z dne 26. 10. 2000 je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ima odločitev Predsednika Državnega zbora pravno naravo posamičnega akta in mora biti vročena pobudniku. Zoper takšno odločitev je pobudniku volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Pobudnik torej lahko, če meni, da je Predsednik Državnega zbora s svojo odločitvijo kršil zakon, ali celo posegel v njegovo ustavno pravico, začne ustrezen postopek pred pristojnim upravnim sodiščem. Prav tako lahko pobudnik, ki je začel ustrezen postopek, predlaga sodišču, naj začasno odloži izvršitev izpodbijanega akta oziroma odredi prekinitev zakonodajnega postopka do izdaje sodne odločbe. Pri izčrpanju pravnih sredstev lahko pobudnik vloži ustavno pritožbo po 50. členu ZUstS. Na ta način je pobudniku volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zagotovljeno ustrezno sodno varstvo. Šele, če bi se v navedenih postopkih izkazalo, da je Predsednik Državnega zbora s svojo odločitvijo kršil zakon oziroma ustavne pravice pobudnika, bi pobudnik lahko vložil pobudo za oceno ustavnosti zakonodajnega postopka, v katerem je bil sprejet zakon, katerega posamezna vprašanja so bila predmet pobude oziroma zahteve za razpis referenduma.
Glede na navedeni sklep (sicer res sprejet v zvezi s pobudo volivcem za predhodni referendum, kar pa stvari ne spremeni) sem se v tem primeru zavzemala, da se pobuda zavrže. Pobudnica je imela odprt upravni spor in bi po izčrpanju pravnih sredstev lahko vložila ustavno pritožbo. Če bi se v teh postopkih izkazalo, da je Predsednik Državnega zbora kršil ustavne pravice, bi lahko pobudnica, podobno kot je Ustavno sodišče že v citiranem sklepu navedlo, vložila pobudo za oceno ustavnosti postopka sprejemanja Zakona.
Sicer je res, da bi bilo z vidika vsebine Zakona, po njegovi uveljavitvi, sodno varstvo v upravnem sporu neučinkovito pravno sredstvo, vendar je to vprašanje v konkretni zadevi irelevantno. Pobudnica ni ravnala v skladu z veljavnim ZRLI, saj pobude volivcem za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma ni vložila v določenem sedemdnevnem roku po "prvem" sprejemu Zakona. Suspenzivni veto in pobuda za razpis referenduma sta dva različna instituta, ki sta po mojem mnenju neodvisna drug od drugega, za vložitev obeh pa je določen sedemdnevni rok od sprejema zakona. Morebiti bi se v primeru, ko bi Državni svet zahteval suspenzivni veto, lahko rok za pobudo za referendum prekinil (zakon tega ne ureja) in bi se nadaljeval, ali pa začel ponovno teči, če bi Državni zbor pri ponovnem glasovanju Zakon sprejel z absolutno večino. Če bi v takem primeru Predsednik Državnega zbora še pred pravnomočno odločitvijo o pobudi volivcem za razpis referenduma Zakon poslal v razglasitev in objavo, ne bi imela pomislekov glede pravnega interesa pobudnice še pred izčrpanjem sodnega varstva. V spornem primeru pa je Državni svet vložil suspenzivni veto sedmi dan (zadnji dan) po "prvem" sprejemu Zakona, pobudnica pa v tem zakonskem roku pobude volivcem ni vložila. Če Državni svet ne bi vložil veta, bi pobudnica s takšnim ravnanjem zakonski rok zamudila in pobude volivcem ne bi mogla več vložiti (tudi, če bi ta odločba Ustavnega sodišča že veljala).
Zato menim, da pobudnici v tem primeru, ko je "špekulirala" in ni ravnala v skladu z veljavnim ZRLI, čeprav je to možnost imela, Ustavno sodišče ne bi smelo priznati pravnega interesa za izpodbijanje ZPPCPEU. V konkretnem primeru pobudnici z razglasitvijo in objavo Zakona ni bilo kršeno uresničevanje zatrjevanih ustavnih pravic.
Milojka Modrijan