U-I-266/99
Natisni
Opravilna št.:
U-I-266/99
Datum odločitve:
19. 9. 2002
Objavljeno:
OdlUS XI, 184
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.266.99
Akt:
Zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 in 56/98) (ZFO), 3., 4., 5., 6. odst. 26. čl.
Izrek:
Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega, četrtega, petega in šestega odstavka 26. člena Zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 in 56/98) se zavrneta.
Evidenčni stavek:
Zatrjevanje, da ureditev določanja in dodeljevanja dodatnih sredstev za sofinanciranje posameznih občinskih ukrepov in investicij ni v skladu z načelom enakosti, ni utemeljeno.
Kriterij, na podlagi katerega se v obravnavanem primeru dejanska stanja med seboj razlikujejo (delež dohodnine na posameznega prebivalca v občini v primerjavi s povprečnim deležem dohodnine na prebivalca občin v državi), glede na to, da sistem financiranja občin izhaja iz primerne porabe na občana, namreč ni nerazumen. Prav tako ne povzroča neskladja znotraj samega sistema financiranja občin, saj je uporabljen tudi pri določitvi prihodkov iz dohodnine, ki pripadajo občinam. V presojo, ali je kriterij ustrezen oziroma primeren, pa se Ustavno sodišče ne more spuščati. Prav tako je stvar primernosti opredelitev obsega dodatnih sredstev, do katerih je občina upravičena, saj ne gre za zagotavljanje tistih dodatnih sredstev, ki so občini potrebna, da izvršuje vsaj zadeve, ki jih kot lokalne določata Ustava in zakon.
Geslo:
Lokalna skupnost, pravica lokalne skupnosti do dodatnih državnih sredstev.
Načelo enakosti pred zakonom.
Načela pravne države.
Hierarhija pravnih aktov.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 138., 142. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 26. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 12. 9. 2002 pridružena zadeva št. U-I-244/01 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Občinski svet Občine Žirovnica in Občina Idrija
Datum vloge:
26. 11. 1999
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US21659
Dokument v PDF obliki:
U-I-266-99.pdf
134 KB
Prenesite datoteko
U-I-266/99
19. 9. 2002
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Občinskega sveta Občine Žirovnica ter Župana Občine Idrija in drugih županov posameznih občin na seji dne19. septembra 2002
sklenilo:
Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega, četrtega, petega in šestega odstavka 26. člena Zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 in 56/98) se zavrneta.
Obrazložitev
A.
1. Občinski svet Občine Žirovnica je svojo vlogo opredelil kot zahtevo za oceno ustavnosti 26. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO). V njej uvodoma povzema določbi ZFO, ki opredeljujeta primerno porabo kot tisti obseg sredstev, s katerim občina lahko zagotovi izvajanje ustavnih in zakonskih nalog (prvi odstavek 20. člena), oziroma določata, da se občini, ki z lastnimi prihodki ne more zagotoviti svoje izračunane primerne porabe, zagotovijo sredstva iz državnega proračuna (prvi odstavek 24. člena). Hkrati še poudarja, da izhaja primerna poraba iz zagotovljene porabe, katero je tudi nadomestila. Pri tem naj bi bilo za zagotovljeno porabo značilno, da je država sofinancirala nujne investicije po občinah, ki so kot take predstavljale predpogoj za izvajanje nalog občine. V nadaljevanju nato vlagatelj izpostavi zgolj četrti odstavek 26. člena ZFO, po katerem je njegova občina, ker delež dohodnine na prebivalca v primerjavi s slovenskim povprečjem presega 150%, upravičena le do 10% dodatnih sredstev iz državnega proračuna. To naj bi za nujne investicije (na področjih predšolskega varstva, devetletne osnovne šole, komunale), ki jih je že do sedaj sofinancirala država, ne zadoščalo. Zaradi tega meni, da mu v neskladju s 14. členom Ustave, glede na sredstva, ki jih iz naslova dohodnine v državni proračun prispevajo njegovi občani, v primerjavi z drugimi občinami, niso zagotovljene enake pravice do javnih dobrin. Ker naj bi država investicij, potrebnih za izvajanje zakonsko določenih nalog, ne financirala po enakih kriterijih, naj bi občine investicij tudi ne zmogle. S tem naj bi bila tako v neskladju s 142. členom Ustave ogrožena pravica lokalne skupnosti do dodatnih državnih sredstev za izvedbo zakonsko določenih obveznosti.
2. Svojo vlogo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega, četrtega, petega in šestega odstavka 26. člena ZFO, ki naj bi ogrožali finančno sposobnost lokalnih skupnosti za izvajanje zakonsko določenih nalog, so kot zahtevo opredelili tudi Župan Občine Idrija in drugi župani posameznih občin. Razlog za neustavnost naj bi bil v neustreznih in samovoljnih kriterijih iz četrtega odstavka 26. člena ZFO. Zaradi tega naj bi bile predvsem občine, ki prejemajo sredstva finančne izravnave, v neenakopravnem položaju (14. člen Ustave). Posledično naj bi bili v neenakopravnem položaju tudi občani, ki jim občine po eni strani ne morejo zagotoviti z zakonom predpisanega nivoja izvajanja javnih služb, po drugi strani pa naj bi jim bilo onemogočeno še uresničevanje lokalne samouprave iz 138. člena Ustave. Občina mora imeti namreč finančna sredstva v višini, ki ustreza nalogam, ki jih opravlja v okviru svojega delokroga. Na podlagi izpodbijane ureditve pa bi morale nekatere občine za posamezne investicije zagotoviti tudi do 90% lastnih sredstev.
Ker naj bi jim bilo s tem onemogočeno izvajanje drugih nalog, naj bi bilo kršeno še načelo, da morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti v sorazmerju z nalogami, ki jih določata Ustava in zakon (9. člen Zakona o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 - v nadaljevanju MELLS). Nadalje naj bi šlo še za neskladje s 142. členom Ustave, ker o lastnih virih financiranja občine soodloča izvršilna oblast (peti odstavek 26. člena ZFO) oziroma ker se o dodatnih sredstvih odloča po načelih in merilih, ki niso zakonsko določena (šesti odstavek 26. člena ZFO). Zaradi tega naj bi občine ne mogle narediti finančnega plana o višini lastnih sredstev, potrebnih za izvedbo investicije. V utemeljitev neskladja s 153. členom Ustave vlagatelji navajajo, da so izpodbijane določbe v nasprotju s 56. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju ZLS) in s tem v nasprotju z načeli pravne države. Poleg tega naj bi šlo še za neskladja znotraj samega ZFO in sicer med 20. členom, ki opredeljuje primerno porabo, in 26. členom, ki kot kriterij za dodelitev dodatnih sredstev iz državnega proračuna določa enega od virov lastnih prihodkov občine.
3. Državni zbor na navedbe vlagateljev ni odgovoril.
4. Svoje mnenje o navedbah pa je posredovala Vlada. Uvodoma je izpostavila, da od uveljavitve zadnjih sprememb in dopolnitev ZFO sistem financiranja občin temelji na izračunu obsega sredstev, potrebnih za financiranje osnovnih občinskih nalog (primerna poraba na prebivalca) ter na načelu odvisnosti od finančne moči posamezne občine, po katerem dobijo finančno močnejše občine manjši delež iz državnega proračuna kot finančno šibkejše občine. V nadaljevanju je nato poudarila, da je bil pri prehodu na nov sistem financiranja celoten obseg sredstev za investicije, ki so ga občine do tedaj namenjale iz svojih proračunov (vključno s sredstvi na področju predšolske vzgoje, šolstva, zdravstva ), priznan v izhodiščni osnovi zneska primerne porabe na prebivalca. Možnost, da se občinam za izvedbo investicij priznajo še dodatna sredstva (do njih so upravičene tudi občine, katerih obseg lastnih prihodkov presega obseg primerne porabe) pa pomeni novost, v zvezi s katero je upoštevati, da ni mogoče vseh občinskih investicij obravnavati kot nujne naloge občine. Zaradi tega država, v primeru ko občinski prejemki ne zadoščajo za njihovo kritje, ni dolžna zagotoviti sredstev v okviru finančne izravnave. Navedena dolžnost ne izhaja iz Ustave. Prav tako v Ustavi ni urejeno vprašanje zagotavljanja dodatnih sredstev občinam iz državnega proračuna za financiranje posebnih namenov, določenih v posebnih zakonih (npr. za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja, za sofinanciranje investicij na določenih področjih), tj. vsebin, ki so urejene v izpodbijanih določbah.
B.
5. Ustavno sodišče je obe vlogi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. V nadaljevanju je nato najprej preizkusilo, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vložitev zahteve (se pravi, ali izpodbijane določbe ogrožajo pravice lokalne skupnosti oziroma posegajo v ustavni položaj lokalne skupnosti).
6. Vlagatelji izpodbijajo tiste določbe 26. člena ZFO, s katerimi je določena zgornja meja dodatnih sredstev (tretji odstavek) oziroma je opredeljeno merilo za njihovo delitev (četrti odstavek) ter določeni pristojni organi in njihove naloge pri dodeljevanju teh sredstev (peti in šesti odstavek) za sofinanciranje posameznih občinskih ukrepov in investicij.
Bistven pri tem pa je prvi odstavek 26. člena ZFO, iz katerega izhaja, da gre za dodatna sredstva, ki se občini lahko zagotovijo, kadar obstaja v skladu z zakonom ali drugim predpisom poseben interes za njen razvoj. Iz te določbe je namreč razvidno, da ne gre za zagotavljanje tistih dodatnih sredstev, ki so občini potrebna, da izvršuje vsaj zadeve, ki jih kot lokalne določata Ustava in zakon. Tovrstna dodatna sredstva (t.i. sredstva finančne izravnave) so občini, ki s svojimi lastnimi prihodki ne more zagotoviti svoje primerne porabe, zagotovljena na podlagi 24. člena ZFO.
7. Glede na to, da gre za dodatna sredstva, izpodbijana ureditev ne ogroža pravic lokalnih skupnosti (kar je po sedmi alineji prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS, pogoj za vložitev zahteve predstavniškega organa lokalne skupnosti) oziroma ne posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti (kar je po 91. členu ZLS pogoj za vložitev zahteve občine). Procesna predpostavka za vložitev zahteve tako ni podana.
8. Ker izpodbijane določbe urejajo pravico do dodelitve dodatnih sredstev občinam pa jim je treba priznati pravni interes za njihovo izpodbijanje. Zato je Ustavno sodišče v tem primeru vlogo Občinskega sveta Občine Žirovnica kot predstavniškega organa lokalne skupnosti kakor tudi vlogo Župana Občine Idrija in drugih županov posameznih občin obravnavalo kot pobudi. Ker pa so navedbe vlagateljev očitno neutemeljene, Ustavno sodišče ni začelo postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb, temveč je pobudi zavrnilo.
9. Zaradi same narave davka kot dajatve brez direktne protidajatve, ki ne predstavlja zgolj enega izmed virov financiranja nalog države in lokalnih skupnosti, temveč hkrati tudi sredstvo ekonomske, socialne, demografske in drugih sorodnih politik, je namreč zatrjevanje neenakosti glede na razmerje med tem, koliko kdo prispeva za zadovoljevanje družbenih potreb in koliko dobi, neutemeljeno.
10. Prav tako načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh, pač pa kot enako obravnavanje enakih dejanskih stanj. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da bi predpis - kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave - ne smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Zakonodajalec je upravičen v mejah svoje pristojnosti določiti kriterije, ki mu služijo za opredelitev, katera dejanska stanja so si podobna do te mere, da bo na njih vezal enake pravne posledice, in katera se tako razlikujejo, da jih je treba pri uzakonitvi razlikovati od prvih. Kriterij, na podlagi katerega se v obravnavanem primeru dejanska stanja med seboj razlikujejo, je delež dohodnine na posameznega prebivalca v občini v primerjavi s povprečnim deležem dohodnine na prebivalca (občin) v državi. Kriterij kot tak, glede na to, da sistem financiranja občin izhaja iz primerne porabe na občana (prebivalca), ni nerazumen. Prav tako ne povzroča neskladja znotraj samega ZFO, saj je uporabljen tudi pri določitvi prihodkov iz dohodnine, ki pripadajo občinam (prvi odstavek 23. člena ZFO).[1] V presojo, ali je kriterij ustrezen oziroma primeren, pa se Ustavno sodišče ne more spuščati. Prav tako je stvar primernosti opredelitev obsega dodatnih sredstev (tretji odstavek 26. člena ZFO), do katerih je občina upravičena, saj ne gre za zagotavljanje tistih dodatnih sredstev, ki so občini potrebna, da izvršuje vsaj zadeve, ki jih kot lokalne določata Ustava in zakon (točka 6 obrazložitve).
11. Ker ne gre za zagotavljanje dodatnih sredstev, ki bi bila občini potrebna, da izvršuje vsaj zadeve, ki jih kot lokalne določata Ustava in zakon, izpodbijana ureditev ne more biti v neskladju s 138. oziroma s 142. členom Ustave. Navedeni ustavni določbi, od katerih se slednja nanaša na slabše gospodarsko razvite občine, namreč ne predstavljata podlage za zagotovitev več sredstev, kot jih je potrebnih za izvajanje nalog v pristojnosti občine. Podlage za kaj takega tudi ni najti v 9. členu MELLS.
12. Za presojo medsebojne skladnosti izpodbijanih zakonskih določb z določbami 56. člena ZLS, ki imajo v hierarhiji pravnih aktov enako pravno veljavo, pa Ustavno sodišče glede na določbe 160. člena Ustave in 21. člena ZUstS ni pristojno. Medsebojno skladnost zakonskih določb presoja Ustavno sodišče le takrat, kadar bi zaradi neskladja med posameznimi zakonskimi določbami nastala taka nasprotja znotraj pravnega reda, da bi bila kršena načela pravne države iz 2. člena Ustave. Vendar v obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Določbi se namreč nanašata na različne zadeve na ravni občine; po prvem odstavku 56. člena ZLS gre za dodatna sredstva za nujne naloge občine, za financiranje nalog, ki jih država prenese v upravljanje občini, za sofinanciranje lokalnih zadev javnega pomena,[2] kadar ima država poseben interes za njen razvoj ter za izravnavo z investicijskim vložkom v skladu s programom v občinah z najnižjim komunalnim standardom. Po prvem odstavku 26. člena ZFO pa gre za dodatna sredstva za sofinanciranje posameznih ukrepov in investicij, kadar obstaja v skladu z zakonom ali drugim predpisom poseben interes za razvoj občine in torej ne (zgolj oziroma tudi) za sofinanciranje lokalnih zadev javnega pomena. Samo dejstvo, da je v primeru obeh določb naleteti na isti kriterij, tj. kriterij posebnega interesa za razvoj občine, namreč ne pomeni, da gre za istovrstno zadevo, ki naj bi bila v dveh različnih zakonih različno urejena. Razlog, ki potrjuje, da temu ni tako, je tudi ta, da je dolžnost države pri zagotavljanju finančnih sredstev lokalnim skupnostim že po Ustavi omejena (oziroma pogojena, npr. v 142. členu Ustave s slabšo gospodarsko razvitostjo).
C.
13. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
Opombe:
[1] Prihodki iz dohodnine, ki pripadajo občinam v višini 35% (prvi odstavek 23. člena ZFO), se na posamezne občine razporedijo v razmerju med odmerjeno dohodnino zavezancev, ki imajo stalno bivališče v občini, in odmerjeno dohodnino v državi (drugi odstavek 23. člena ZFO).
[2] Lokalne zadeve javnega pomene se od občine do občine razlikujejo - gl. Stane Vlaj, Lokalna samouprava, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 1998, str. 240.