U-I-186/00
Natisni
Opravilna št.:
U-I-186/00
Datum odločitve:
24. 10. 2003
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 100/2000,
Uradni list RS, št. 108/2003 in OdlUS XII, 85
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2003:U.I.186.00
Akt:
Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/2000 in 51/02) (ZLS), 90. b čl., 90. a čl., 100. b čl., 3. in 4. odst. 86. čl.
Izrek:
Člen 90 b Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/2000 in 51/02) se razveljavi.

Člen 90 a Zakona o lokalni samoupravi ni v neskladju z Ustavo.

Pobuda za oceno ustavnosti 100. b člena Zakona o lokalni samoupravi se zavrže.

Postopek za oceno ustavnosti tretjega in četrtega odstavka 86. člena Zakona o lokalni samoupravi se ustavi.
Evidenčni stavek:
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) predpisuje ukrepa razpusta občinskega sveta oziroma razrešitve župana ( 90.b člen). Te določbe ne sledijo 144. členu Ustave in načelom MELLS (zlasti 7. in 8. členu). Določbe so v nedoločne in nejasne, postopek nadzora in izrekanja ukrepov ni natančno predviden, prav tako ni zagotovljeno ustrezno pravno varstvo. Zato je ta zakonska določba v neskladju z Ustavo.
Ukrepi državnega nadzora bi morali najprej zagotoviti zakonito delovanje lokalne samouprave z ukrepi nadzora nad akti lokalne skupnosti in predvsem z zagotavljanjem različnih oblik strokovne pomoči, po najstrožjih ukrepih (razpust občinskega sveta oziroma razrešitev župana) pa bi smeli posegati samo v skrajnih primerih, ko ni mogoče zagotoviti zakonitega delovanja oziroma sploh normalnega delovanja lokalne skupnosti z blažjimi ukrepi, ki ne posegajo v temeljno načelo lokalne samouprave, da občina samostojno, po svojih izvoljenih organih izvršuje svoje funkcije. Za takšne posege pa mora zakon podrobno določiti okoliščine, ki bi upravičevali najstrožje ukrepanje in jih tudi objektivizirati do takšne mere, da je arbitrarno odločanje onemogočeno.
Ni v neskladju z Ustavo določba Zakona o lokalni samoupravi, ki dovoljuje državi, da v okviru nadzora nad delovanjem občine posega v njene izvirne pristojnosti, v primerih ko občina ne opravlja svojih izvirnih nalog oziroma ko je občina opustila izvršiti neko svojo izvirno nalogo, ki pa jo je po zakonu dolžna opraviti. S tem nadzorom se zagotavlja izvrševanje določenih izvirnih nalog, katerih neizvršitev ima lahko z zakonom predvidene hude posledice. Občina nima le pravice opravljati izvirnih nalog, temveč jih je tudi dolžna opravljati. Gre za ukrep, ki ni prekomeren, temveč gre za nujen ukrep za zagotovitev izvrševanja določenih izvirnih nalog občine.
Vsakdo lahko vloži pobudo za začetek postopka pred Ustavnim sodišče, če izkaže svoj pravni interes. Če pobudnik pravnega interesa ne izkaže, Ustavno sodišče pobudo zavrže.
Ustavno sodišče ustavi postopek, če pobudnik svojo pobudo umakne.
Geslo:
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.4.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Med postopkom.
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
4.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Občine.
4.8.4.1 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Temeljna načela - Avtonomija.
4.8.8.1 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Delitev oblasti - Načela in metode.
4.8.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Delitev oblasti - Nadzor.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
1.5.51.1.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Začasno zadržanje izpodbijanega akta.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
1.5.51.2.4 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Začasno zadržanje izvršitve.
Pravna podlaga:
Člen 138, 140, 144, Ustava [URS]
Člen 21, 25, 28.3, 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Združenje občin Slovenije, Vodice in Anton Kokalj, Vodice
Datum vloge:
3. 7. 2000
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US22757
Dokument v PDF obliki:
U-I-186-00_sklep.pdf
130 KB
Prenesite datoteko
U-I-186-00_odl..pdf
155 KB
Prenesite datoteko
U-I-186/00
21. 9. 2000
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Združenja občin Slovenije, Vodice in Antona Kokalja iz Vodic ter v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občine Vodice, ki jo zastopa Župan Anton Kokalj, na seji dne 21. septembra 2000
s k l e n i l o:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in četrtega odstavka 86. in 100.b člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98 in 70/2000) se sprejme.
2. Izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 86. člena Zakona o lokalni samoupravi se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
3. Predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje 90.a, 90.b in 100.b člena Zakona o lokalni samoupravi, se zavrne.
4. Postopek za oceno ustavnosti 94. člena Zakona o lokalni samoupravi se ustavi.
5. Zadržanje izvrševanja iz druge točke tega sklepa začne učinkovati z dnem vročitve tega sklepa Vladi Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Združenje občin Slovenije in Občina Vodice (v nadaljevanju: pobudnika) izpodbijata tretji in četrti odstavek 86. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS), saj naj bi bila v nasprotju z Ustavo (1., 2., 8., 9., 143. in 153. člen) in Evropsko listino o lokalni samoupravi ( 2. in 3. točka 10. člena; Uradni list RS, št.57/96 - Mednarodne pogodbe, št. 15/96 - v nadaljevanju: MELLS). ZLS v prvih dveh odstavkih 86. člena določa, da se občine lahko povezujejo v skupnosti, zveze in združenja občin. V izpodbijanem tretjem in četrtem odstavku pa določa pogoje, ki jih mora združenje občin izpolniti, če želi pridobiti status nacionalnega združenja. Izpodbijane določbe ZLS dopuščajo po mnenju pobudnikov obstoj samo enega nacionalnega združenja, kar onemogoča pluralizem združevanja občin in zastopanje različnih interesov lokalnih skupnosti v razmerju do države in mednarodnih združenj. Občine, članice združenja občin, ki ne bi zadovoljilo pogojev tretjega in četrtega odstavka 86. člena, pa prisiljuje, da se včlanijo tudi v "nacionalno združenje".
2. Občina Vodice izpodbija poleg tretjega in četrtega odstavka 86.a člena ZLS tudi 90.a, 90.b in 94. člen ZLS. Navaja, da sta izpodbijana 90.a in 90. b člen v nasprotju z Ustavo (s 1., 2., 8. in 9. členom, s prvim odstavkom 144. člena in s 153. členom) in s 4. členom MELLS. Meni, da bi se smela država vmešavati v zadeve, ki so v pristojnosti lokalne skupnosti, le toliko, kolikor je to potrebno za splošno sprejemljivo raven zadovoljevanja lokalnih potreb. Država naj bi smela opravljati le nadzor nad zakonitostjo izvajanja izvirnih pristojnosti občin (upravni nadzor).
Izpodbijana člena ZLS po mnenju predlagatelja popolnoma zanikata poseben položaj občine in njenih organov in dopuščata državi, da po lastni presoji in kadarkoli prevzame izvajanje nalog iz izvirne pristojnosti občine in tudi razpusti občinski svet oziroma razreši župana in razpiše nove volitve. Izpodbijane določbe naj ne bi pomenile le dopustnega upravnega nadzora temveč protiustavno poseganje države v ustavni položaj in v izvajanje izvirnih pristojnosti občine. Zahtevo za oceno ustavnosti 94. člena ZLS je Občina Vodice s pisno vlogo umaknila.
3. Župan izpodbija 100.b člen ZLS, saj naj bi njegove določbe kršile načelo enakosti (14. člen Ustave) in prepoved omejevanja pravic (15. člen Ustave). Ob tem poudarja, da je vprašanje plač občinskih funkcionarjev še vedno sistemsko neurejeno. To naj bi povzročalo neupravičeno neenakost med župani in med funkcionarji znotraj občinske uprave.
4. Združenje občin Slovenije in Občina Vodice predlagata začasno zadržanje izvajanja določb tretjega in četrtega odstavka 86. člena ZLS. Predlog utemeljujeta z bojaznijo, da bi Vlada, skladno z izpodbijanimi določbami ZLS, podelila status nacionalnega združenja enemu od obstoječih združenj občin. S tem naj bi onemogočila ostalim združenjem enakopravno sodelovanje in prisilila njene članice, da se včlanijo v nacionalno združenje.
Združenja, ki ne bi pridobila statusa nacionalnega združenja, tudi ne bi mogla pridobiti statusa pravne osebe in ne bi bila upravičena do sredstev iz državnega proračuna. Trdita, da doslej še nobeno združenje občin ni pridobilo statusa nacionalnega združenja.
5. Občina Vodice predlaga začasno zadržanje izvajanja 90.a in 90.b člena ZLS. Navaja, da bo nastala moralna in materialna škoda tistim občinam, zoper katere bi država lahko uporabila ukrepe iz izpodbijanih določb zakona.
6. Župan predlaga začasno zadržanje izvajanja 100.b člena ZLS z utemeljitvijo, da bi to prisililo zakonodajalca, da končno že sistemsko uredi področje plač občinskih funkcionarjev.
7. Vlada se je izjavila o navedbah v pobudi. Trditve o neskladnosti izpodbijanih določb ZLS z Ustavo in MELLS naj bi bile v celoti neutemeljene. Trdi, da izpodbijani tretji odstavek 86. člena ne pomeni omejevanja pravice občin do povezovanja, temveč določa le pogoje, ki jih mora združenje občin izpolniti, če želi pridobiti status nacionalnega združenja. Takšna ureditev naj bi temeljila tudi na 10. členu MELLS. Dalje navaja, da izpodbijane določbe 90.a in 90.b člena ZLS določajo izjemne ukrepe zoper občinske organe zaradi nespoštovanje pravnega reda. Poudarja, da je bila uzakonitev takih ukrepov nujna, saj sta narava nalog občine in pomen odgovornega in zakonitega izvajanja teh nalog za državljane in za pravno državo tako pomembna, da takšnega izvajanja nalog ni mogoče zagotavljati le s politično odgovornostjo občinskih organov. Meni, da izpodbijani 100.b člen ZLS ne krši ustavnega načela enakosti niti določb MELLS.
B.
8. Združenje občin Slovenije je bilo ustanovljeno skladno s prvim in drugim odstavkom 86. člena ZLS in izkazuje pravni interes za vložitev pobude za oceno tretjega in četrtega odstavka 86. člena ZLS, saj izpodbijane določbe neposredno posegajo v njegove pravice oziroma pravni položaj. Občina Vodice ima glede izpodbijanja tretjega in četrtega odstavka 86. člena, 90.a in 90.b člena položaj predlagatelja iz sedme alinee prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), saj izpodbijane določbe posegajo v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Župan izkazuje pravni interes za oceno 100.b člena, saj izpodbijani člen ureja plače oziroma razmerja plač županov.
Ustavno sodišče je pobudo Združenja občin Slovenije in Župana sprejelo. Ocenilo bo, ali izpodbijane določbe kršijo v pobudi navedene določbe Ustave in MELLS.
9. Po 39. členu ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali deloma zadržati izvršitev zakona, drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega zakona, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane zakonske določbe ne bi izvrševale.
10. Iz pobude in zahteve je razvidno, da naj bi težko popravljive škodljive posledice izvajanja tretjega in četrtega odstavka 86. člena povzročalo neenakopravno obravnavanje različnih združenj občin in dejansko onemogočanje svobodnega povezovanja samoupravnih lokalnih skupnosti oziroma nastajanja različnih skupnosti in združenj, ker le eno od teh lahko pridobi status nacionalnega združenja. Ker doslej še nobeno združenje občin ni pridobilo statusa nacionalnega združenja, bi začasno zadržanje izpodbijanih določb ne povzročilo nikakršnih škodljivih posledic. Občine se lahko še naprej povezujejo v različne zveze, skupnosti in združenja (prvi in drugi odstavek 86. člena), le da nobeno izmed njih ne bo moglo pridobiti statusa nacionalnega združenja, dokler Ustavno sodišče ne odloči o ustavnosti oziroma neustavnosti izpodbijanih določb. Bi pa lahko škodljive posledice nastale, če bi bil status nacionalnega združenja podeljen kateremu od združenj občin, pozneje pa bi Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijana določba protiustavna. Ker Ustavno sodišče lahko morebitno protiustavno določbo zakona le razveljavi, razveljavitev pa velja le za naprej, bi bile posledice, ki bi s tem nastale, težko odpravljive. Zato je Ustavno sodišče izvajanje tretjega in četrtega odstavka 86. člena ZLS zadržalo (2. točka sklepa).
11. Občina Vodice v zahtevi predlaga tudi zadržanje izpodbijanih določb 90.a in 90.b člena ZLS. Svojega predloga ne utemeljuje s težko popravljivo škodo, ki ji bo nastala s konkretnim izvajanjem izpodbijanih členov, niti ne navaja, da obstajajo kakšni znaki, ki kažejo na to, da bo država izpodbijane člene uporabila v Občini Vodice. Navaja le, da bi posameznikom v postopkih, ki bi potekali na podlagi izpodbijanih členov, lahko nastala moralna, politična in materialna škoda. Razlogi, ki jih navaja predlagatelj, ne utemeljujejo začasnega zadržanja izvajanja izpodbijanih določb. Zato je Ustavno sodišče predlog zavrnilo (3. točka sklepa).
12. Župan svojega predloga za začasno zadržanje 100.b člena ne utemeljuje z razlogi iz 39. člena ZUstS, zato ga je Ustavno sodišče kot neutemeljenega zavrnilo (3. točka sklepa).
13. Občina Vodice je zahtevo za oceno ustavnosti 94. člena ZLS umaknila, zato je Ustavno sodišče postopek v tem delu ustavilo.
C.
14. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi 6. člena, tretjega odstavka 26. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan, Lojze Janko, dr. Mirjam Škrk. dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
U-I-186/00-21
24. 10. 2003
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Združenja občin Slovenije, Vodice, in Antona Kokalja iz Vodic, ter z zahtevo Občine Vodice, na seji dne 24. oktobra 2003
odločilo:
1. Člen 90 b Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/2000 in 51/02) se razveljavi.
2. Člen 90 a Zakona o lokalni samoupravi ni v neskladju z Ustavo. 3. Pobuda za oceno ustavnosti 100. b člena Zakona o lokalni samoupravi se zavrže.
4. Postopek za oceno ustavnosti tretjega in četrtega odstavka 86. člena Zakona o lokalni samoupravi se ustavi.
Obrazložitev
A.
1. Združenje občin Slovenije in Občina Vodice izpodbijata tretji in četrti odstavek 86. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), saj naj bi bila v nasprotju z Ustavo (s členi 1, 2, 8, 9, 143 in 153) in z Evropsko listino o lokalni samoupravi (z 2. in 3. točko 10. člena; Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 - v nadaljevanju MELLS). ZLS v prvih dveh odstavkih 86. člena določa, da se občine lahko povezujejo v skupnosti, zveze in združenja občin. V izpodbijanem tretjem in četrtem odstavku pa določa pogoje, ki jih mora združenje občin izpolniti, če želi pridobiti status nacionalnega združenja.
Izpodbijane določbe ZLS naj bi dopuščale obstoj samo enega nacionalnega združenja, kar onemogoča pluralizem združevanja občin in zastopanje različnih interesov lokalnih skupnosti v razmerju do države in mednarodnih združenj. Občine, članice združenja občin, ki ne bi zadovoljilo pogojev iz tretjega in četrtega odstavka 86. člena, pa prisiljuje, da se včlanijo tudi v "nacionalno združenje".
2. Občina Vodice (v nadaljevanju predlagateljica) izpodbija poleg tretjega in četrtega odstavka 86.a člena ZLS tudi 90.a, 90.b in 94. člen ZLS. Navaja, da sta izpodbijana 90.a in 90.b člen v nasprotju z Ustavo (s členi 1, 2, 8 in 9, s prvim odstavkom 144. člena in s 153. členom) in s 4. členom MELLS. Meni, da bi se smela država vmešavati v zadeve, ki so v pristojnosti lokalne skupnosti, le toliko, kolikor je to potrebno za splošno sprejemljivo raven zadovoljevanja lokalnih potreb. Država naj bi smela opravljati le nadzor nad zakonitostjo izvajanja izvirnih pristojnosti občin (upravni nadzor). Izpodbijana člena ZLS po mnenju predlagateljice popolnoma zanikata poseben položaj občine in njenih organov in dopuščata državi, da po lastni presoji in kadarkoli prevzame izvajanje nalog iz izvirne pristojnosti občine in tudi razpusti občinski svet oziroma razreši župana in razpiše nove volitve. Izpodbijane določbe naj ne bi pomenile le dopustnega upravnega nadzora, temveč protiustavno poseganje države v ustavni položaj in v izvajanje izvirnih pristojnosti občine.
3. Anton Kokalj izpodbija 100.b člen ZLS, saj naj bi njegove določbe kršile načelo enakosti (14. člen Ustave) in prepoved omejevanja pravic (15. člen Ustave). Ob tem poudarja, da je vprašanje plač občinskih funkcionarjev še vedno sistemsko neurejeno. To naj bi povzročalo neupravičeno neenakost med župani in med funkcionarji znotraj občinske uprave.
4. Združenje občin Slovenije in Občina Vodice sta predlagala začasno zadržanje izvajanja določb tretjega in četrtega odstavka 86. člena ZLS, Občina Vodice pa tudi člena 90 a in 90 b ZLS.
Anton Kokalj je predlagal začasno zadržanje izvajanja 100 b člena ZLS.
5. Vlada se je izjavila o navedbah v pobudi. Trditve o neskladnosti izpodbijanih določb ZLS z Ustavo in MELLS naj bi bile v celoti neutemeljene. Trdi, da izpodbijani tretji odstavek 86. člena ne pomeni omejevanja pravice občin do povezovanja, temveč določa le pogoje, ki jih mora združenje občin izpolniti, če želi pridobiti status nacionalnega združenja. Takšna ureditev naj bi temeljila tudi na 10. členu MELLS. Dalje navaja, da izpodbijane določbe 90.a in 90.b člena ZLS določajo izjemne ukrepe zoper občinske organe zaradi nespoštovanja pravnega reda. Poudarja, da je bila uzakonitev takih ukrepov nujna, saj sta narava nalog občine in pomen odgovornega in zakonitega izvajanja teh nalog za državljane in za pravno državo tako pomembna, da takšnega izvajanja nalog ni mogoče zagotavljati le s politično odgovornostjo občinskih organov. Meni, da izpodbijani 100.b člen ZLS ne krši niti ustavnega načela enakosti niti določb MELLS.
B. - I.
6. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-186/00 z dne 21. 9. 2000 sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in četrtega odstavka 86. in 100.b člena ZLS in ustavilo postopek za oceno ustavnosti 94. člena ZLS. Z istim sklepom je zadržalo izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 86. člena ZLS in zavrnilo predlog za zadržanje izvrševanja 90.a, 90.b in 100.b člena ZLS. Postopek za oceno ustavnosti 90.a in 90.b člena ZLS je bil začet z zahtevo Občine Vodice.
7. Po sprejemu pobude je bil sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 51/02 - v nadaljevanju ZLS-L), ki je spremenil določbe 86. člena ZLS. Zato je Ustavno sodišče pozvalo Združenje občin Slovenije in Občino Vodice, naj se v določenem roku izjavita, ali še vztrajata pri pobudi oziroma zahtevi, in če še vztrajata, naj izkažeta izpolnjevanje pogojev iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS). Združenje občin Slovenije je odgovorilo, da pobudo umika, Občina Vodice pa na zahtevo ni odgovorila, čeprav je bila opozorjena na posledice iz tretjega odstavka 28. člena ZUstS. Glede na navedeno je Ustavno sodišče postopek presoje v tem delu ustavilo (4. točka izreka).
8. Pobudniku Antonu Kokalju je po vložitvi pobude za oceno ustavnosti 100.b člena ZLS prenehala funkcija župana. Zato ga je Ustavno sodišče pozvalo, naj izkaže pravni interes za nadaljevanje postopka. Pobudnik je v odgovoru navedel, da vztraja pri pobudi in predlagal, naj Ustavno sodišče odpravi posledice, ki naj bi nastale. Ker Ustavno sodišče zakon, če ugotovi njegovo neustavnost, lahko samo razveljavi, pobudnik pa ni izkazal, da ima še nepravnomočno rešena pravna razmerja, je Ustavno sodišče njegovo pobudo zavrglo (3. točka izreka).
9. Glede na navedeno so v tej zadevi predmet ocene ustavnost samo določbe 90.a in 90.b člena ZLS (1. in 2. točka izreka).
B. - II.
10. Člena 90.a in 90.b sta vključena v poglavje ZLS, ki ureja nadzor državnih organov nad delom občine. V 90.a členu so urejeni pogoji in postopek, na podlagi katerih lahko pristojno ministrstvo zagotovi, da občina izvršuje določene naloge iz svoje pristojnosti.[1] V 90.b členu pa so urejeni pogoji in postopek za razrešitev župana oziroma občinskega sveta.[2]
11. Predlagatelj navaja vrsto določb Ustave in MELLS, s katerimi naj bi bile izpodbijane določbe v neskladju. Iz določb Ustave in MELLS naj bi izhajalo, da država ne sme posegati v urejanje oziroma opravljanje zadev na lokalni ravni oziroma da sme vanje posegati samo toliko, kolikor je potrebno za "splošno sprejemljivo raven zadovoljevanja lokalnih potreb". Država bi, po mnenju predlagatelja, smela nad izvajanjem nalog, ki sodijo v izvirno pristojnost občine, opravljati le nadzor zakonitosti, kar predvideva 144. člen Ustave, in nič več. Zlasti naj ne bi smela sama "po lastni presoji in kadarkoli" neposredno izvajati nalog iz izvirne pristojnosti občin, kar naj bi ji dopuščal 90.a člen ZLS. V neskladju z Ustavo in MELLS naj bi bila tudi določba 90.b člena ZLS, ki pooblašča Državni zbor, da na predlog Vlade, če meni, da je občinski svet ali župan ravnal v nasprotju z Ustavo ali zakonom, razreši župana oziroma razpusti občinski svet in razpiše nove volitve. Izpodbijani določbi naj bi presegali sicer dopusten nadzor nad zakonitostjo delovanja lokalnih organov, kakor ga predvidevata 144. člen Ustave in 8. člen MELLS.
12. Ustava določa v 9. členu, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava, ki jo prebivalci Slovenije uresničujejo v občinah in drugih lokalnih skupnostih (138. člen Ustave). Lokalna samouprava pomeni pravico lokalnih skupnosti, da urejajo in opravljajo v svoji pristojnosti javne zadeve, ki se nanašajo na življenje in delo prebivalcev na njihovem območju (prvi odstavek 140. člena Ustave). Podobno MELLS v 3. členu opredeljuje lokalno samoupravo kot pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva. Navedenim izhodiščem sledi 21. člen ZLS, ki določa, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom (seveda vse v okviru Ustave in zakona - drugi odstavek 2. člena ZLS).
Ustava v 144. členu določa nadzor državnih organov nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti (ne glede na to, ali gre za naloge iz izvirne ali prenesene pristojnosti). V primeru nalog iz prenesene pristojnosti pa določa tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo dela občinskih organov (tretji odstavek 140. člena Ustave). Podobno ureja nadzor nad lokalno skupnostjo MELLS v 8. členu (drugi odstavek), pri čemer posebej poudarja, da se nadzor lahko izvaja samo po postopkih in v primerih, ki jih predvidevata Ustava in zakon (prvi odstavek), ter da naj se upravni nadzor opravlja na način, ki zagotavlja, da poseg nadzornih oblasti ostane v razmerju s pomembnostjo interesov, ki naj jih varuje (tretji odstavek). Lokalna samouprava uživa ustavno varstvo, kar pomeni, da mora zakonodajalec pri predpisovanju vrste državnega nadzora, načinov izvajanja nadzora in določanju ukrepov nadzora (pravnih in drugih sredstev, ki jih imajo organi nadzora na razpolago za učinkovito posredovanje) nad zakonitostjo dela organov lokalne skupnosti, kar sicer lahko stori na podlagi izrecnih določb Ustave, paziti, da so zagotovljeni takšni ukrepi, ki omogočajo, da so posledice izrečenega ukrepa sorazmerne posledicam ugotovljenih nezakonitosti organov lokalne skupnosti.
13. Pri državnem nadzoru nad lokalnimi skupnostmi gre za sistem pravnih pravil, s katerimi država: 1. postavlja meje, do kod smejo organi lokalnih skupnosti pri opravljanju svojih nalog, kar pomeni, da postavlja s tem merila za državni nadzor, 2. določa mehanizem organov, ki izvajajo nadzor, in 3. določa instrumentarij pravnih in drugih sredstev, s katerimi morejo ti organi učinkovito posredovati, kadar je treba intervenirati v lokalnih skupnostih.[3] Smisel in namen državnega nadzora je v prvi vrsti svetovanje, pomoč ter krepitev odgovornosti in sposobnosti za samostojno odločanje organov lokalnih skupnosti in preprečevanje nezakonitosti dela v organih lokalnih skupnosti.[4]
14. Glede na očitke predlagatelja je treba odgovoriti na vprašanje, ali Ustava v 144. členu in MELLS v drugem odstavku 8. člena v resnici ne dopuščata nadzora, kot ga predvidevajo določbe 90.a in 90.b člena ZLS. Oba člena urejata nadzor nad organi in ne nadzora nad njihovimi akti, saj določata ukrep razpustitve občinskega sveta oziroma razrešitve župana in ukrep nadomestne izvršitve naloge iz izvirne pristojnosti lokalne skupnosti.[5] Pri tej vrsti nadzora se glede zagroženih sankcij (ukrepov) lahko zastavi vprašanje, ali niso nesorazmerne (prekomerne) in, ali ne gre za "poseg" v temeljno načelo lokalne samouprave, da "občina samostojno, po svojih izvoljenih organih" (prvi odstavek 140. člena Ustave in 3. člen MELLS, tudi načelo demokratičnosti) izvršuje svoje funkcije ter da so organi lokalnih skupnosti pri izvrševanju svojih funkcij samostojni (prvi odstavek 7. člena MELLS).
15. Drugi odstavek 8. člena MELLS govori o upravnem nadzoru nad dejavnostmi lokalnih oblasti. To pomeni, da ima MELLS v mislih predvsem (samo) nadzor nad akti lokalnih oblasti in ne nadzora nad organi (osebami).[6] Vendar se je tudi v okviru interpretacije MELLS zastavilo vprašanje dopustnosti nadzora organov (oseb) in vrste ukrepov. MELLS namreč izrecno ne omenja možnosti nadzora oseb (organov). Pri tovrstnem nadzoru gre dejansko za nadzor funkcioniranja lokalne samouprave oziroma za reševanje konfliktov znotraj lokalne skupnosti. Zato je nujno razlikovati med političnimi sredstvi za reševanje konfliktov in pravnimi sredstvi za odpravo konfliktov zaradi zagotovitve zakonitega delovanje lokalne samouprave. V okviru državnega (upravnega) nadzora, ki ga opravljajo državni organi, je treba ostati v polju zagotavljanja cilja državnega nadzora, tj. zagotovitev delovanja lokalnih oblasti v skladu z Ustavo in zakoni.
16. V okviru državnega nadzora nad osebami (organi) so običajno predvideni naslednji ukrepi: nadomestna izpolnitev, razrešitev župana, razpust lokalnega sveta. Takšne ukrepe urejata tudi izpodbijana člena ZLS. Kot navedeno, MELLS neposredno ne ureja takšnih ukrepov, po stališčih Kongresa lokalnih in regionalnih skupnosti Evrope pa je omejeno, pod strogimi pogoji in kot skrajni ukrep dopustno uporabiti navedene ukrepe za zagotovitev delovanja lokalnih oblasti v skladu z ustavnimi načeli in zakoni.[7] Tako naj bi bile v skladu z MELLS določbe zakonov, ki predvidevajo ukrep nadomestne izvršitve naloge iz izvirne pristojnosti lokalne skupnosti s strani državnega organa, če je izvršena po določenem postopku, v katerem se jasno ugotovi potreba po izvršitvi naloge in zavrnitev njene izvršitve s strani lokalne skupnosti.[8] Takšen ukrep naj bi bil tudi primernejši od ukrepa razpusta oziroma razrešitve organov lokalne skupnosti, ki posega tudi v prvi odstavek 7. člena MELLS. Navedena ukrepa (razrešitev oziroma razpust) naj bi bila dopustna izjemoma, kot skrajno sredstvo, pri čemer mora biti v zakonu natančno določen postopek. Zakon mora podrobno določiti okoliščine, zaradi katerih se lahko uporabi ukrep razrešitve oziroma razpusta z upoštevanjem načela sorazmernosti, ki mora biti upoštevano tudi v konkretnem postopku nadzora. Prav tako mora biti zagotovljeno pravno varstvo zoper izrečene ukrepe.[9]
17. Enako kot določbe MELLS je mogoče interpretirati tudi določbo 144. člena Ustave, ki določa, da državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti. Določba omogoča zakonodajalcu, da z zakonom predpiše nadzor aktov in nadzor oseb (organov). Vse oblike nadzora in zlasti vsi ukrepi morajo upoštevati namen državnega nadzora, tj. zagotovitev delovanja lokalne samouprave v skladu z Ustavo in zakonom. To pomeni, da zlasti ukrepi državnega nadzora nad organi ne smejo biti uporabljeni za politično reševanje konfliktov v lokalni skupnosti in morajo biti skladni z načelom sorazmernosti.
18. Izpodbijani določbi ZLS je treba oceniti glede na navedena merila - kriterije presoje.
19. Z uporabo navedenih kriterijev lahko sklenemo, da so navedbe predlagatelja, da določbe 90.a člena kršijo Ustavo in MELLS[10], ker dovoljujejo državi, da posega v izvirne pristojnosti občine, neutemeljene. Člen 90.a ureja primere, ko občina ne opravlja svojih izvirnih nalog in ko je občina opustila neko svojo izvirno nalogo, ki pa jo je po zakonu dolžna opraviti.[11] S tem nadzorom se zagotavlja izvrševanje določenih izvirnih nalog, katerih neizvršitev ima lahko z zakonom predvidene hude posledice. Občina nima le pravice opravljati izvirnih nalog, temveč jih je tudi dolžna opravljati. Opravlja jih seveda po svojih izvoljenih organih (občinskem svetu, županu) in po svojih javnih službah, skladno z Ustavo, zakoni in z lastnimi (občinskimi predpisi).
Zato ne drži trditev predlagatelja, da 90.a člen dopušča samovoljno vmešavanje države v lokalno samoupravo in izvrševanje njenih nalog. Občina je tista, ki mora opravljati svoje naloge in samo, če jih ta ne izvrši, ter ob izpolnjevanju dodatnih pogojev, ki jih določa Zakon, lahko pristojno ministrstvo neopravljeno nalogo opravi samo. Tako 90.a člen izrecno določa, da pristojno ministrstvo najprej opozori občino in ji predlaga izvršitev naloge, ki bi jo po zakonu morala izvršiti. Šele če tega ne stori in če bi zaradi takšne opustitve nastale škodljive posledice za življenje ali zdravje ljudi, za naravno oziroma življenjsko okolje ali premoženje, lahko takšno nalogo opravi pristojno ministrstvo samo. Gre za ukrep, ki ni prekomeren, temveč gre za nujen ukrep za zagotovitev izvrševanja določenih izvirnih nalog občine. Pristojno ministrstvo na podlagi 90.a člena tudi ne odvzema občini pristojnosti izvrševanja izvirnih nalog, temveč podrejeno (če kljub pozivu občina naloge ne opravi) in v izjemnih primerih (nevarnost nastopa določenih škodljivih posledic) opravi nalogo namesto občine. Občina ima možnost zaščititi svoje pravice pred upravnim sodiščem (92. člen ZLS) oziroma pred Ustavnim sodiščem (sedma alineja prvega odstavka 21. člena ZUstS). Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da 90.a člen ni v neskladju z Ustavo in MELLS (2. točka izreka).
20. V 90.b členu sta določena ukrepa razpusta občinskega sveta oziroma razrešitve župana. Določbe 90.b člena ne sledijo 144. členu Ustave in načelom MELLS (zlasti 7. in 8. členu) kot so opredeljeni v točkah 15 in 16 obrazložitve. Določbe so v nedoločne in nejasne, postopek nadzora in izrekanja ukrepov ni natančno predviden, prav tako ni zagotovljeno ustrezno pravno varstvo.
21. Zakon določa, da predlaga izrek ukrepov Vlada. Vlada je torej tista, ki začne postopek in ugotavlja, ali so nastopile okoliščine, ki utemeljujejo izrek najstrožjih ukrepov (sankcij). Zakon nima določb, ki bi urejale kako se ta postopek začne, niti kako in na kakšni podlagi se ugotavlja obstoj okoliščin. Ne po določbah ZLS ne po določbah ZDU-1 ni pristojna za izvajanje nadzora nad akti oziroma organi lokalne skupnosti Vlada, temveč so pristojna posamezna ministrstva. V takšnem postopku, še zlasti, ker niso okoliščine, zaradi katerih je mogoče izreči ukrepa, natančno določene, je nemogoče zagotoviti, da ne bi postopek nadzora in izrekanja ukrepov postal sredstvo za reševanje političnih konfliktov, kar ni naloga državnega nadzora. Odločitev o razrešitvi oziroma razpustu pa Zakon prepušča prosti odločitvi Državnega zbora. Državni zbor lahko na predlog Vlade razpusti občinski svet in/ali razreši župana, ni pa tega dolžan storiti. Kdaj bo sploh prišlo do predloga Vlade in kdaj bo Državni zbor sledil vladnemu predlogu, je povsem odprto vprašanje. Tako nedoločena pravila postopka so ustavno sporna tudi, če bi bile okoliščine, ki utemeljujejo začetek postopka nadzora in izrek predpisanega ukrepa, povsem določno in objektivizirano opredeljene. Okoliščine, ki naj bi upravičevale začetek postopka in izrek ukrepov so opredeljene nedoločno in nejasno, kar dopušča njihovo različno uporabo in omogoča arbitrarnost pri odločanju. To bi lahko pripeljalo do političnega reševanja konfliktov, kar je v nasprotju z namenom državnega nadzora. Postopek nadzora tudi ne določa, kako, če sploh, sodelujejo v njem nadzirani organi in kakšna pravna sredstva, če sploh, imajo na razpolago za zaščito svojih pravic in položajev. Tako nedoločen postopek tudi ne omogoča in ne zavezuje Vlade in Državnega zbora, da pri izrekanju ukrepov upoštevata načelo sorazmernosti, saj sta na razpolago le ukrepa razrešitve oziroma razpusta. Prav tako ni opredeljeno razmerje med ukrepi, ki jih predvidevajo 33., 88.a, 90.a člen in 90.b člen ZLS. Vprašanje je, kdaj za dosego namena državnega nadzora zadostuje izvedba nadzora in izvršitev ukrepov po 33., 88.a in 90.a členu ZLS tudi v primerih nastopa okoliščin, ki jih predpisuje 90.b člen ZLS in je zato izrekanje ukrepov iz tega člena prekomerno (nesorazmerno).
22. Ukrepi državnega nadzora bi morali najprej zagotoviti zakonito delovanje lokalne samouprave z ukrepi nadzora nad akti lokalne skupnosti in predvsem z zagotavljanjem različnih oblik strokovne pomoči, po najstrožjih ukrepih (razpust občinskega sveta oziroma razrešitev župana) pa bi smeli posegati samo v skrajnih primerih, ko ni mogoče zagotoviti zakonitega delovanja oziroma sploh normalnega delovanja lokalne skupnosti z blažjimi ukrepi, ki ne posegajo v temeljno načelo lokalne samouprave, da občina samostojno, po svojih izvoljenih organih izvršuje svoje funkcije. Za takšne posege pa mora zakon podrobno določiti okoliščine, ki bi upravičevali najstrožje ukrepanje in jih tudi objektivizirati do takšne mere, da je arbitrarno odločanje onemogočeno. Okoliščine, kot jih navaja 90.b člen ZLS in ki same na sebi lahko pomenijo upravičene razloge za izrek ukrepov, so predpisane preveč nedoločno in nejasno. To velja zlasti za prvo alinejo prvega odstavka 90.b člena pa tudi za njegov drugi odstavek. Takšna nedoločnost, ob odsotnosti natančno določenega postopka nadzora in izrekanja ukrepov ter odsotnosti določb o pravnih sredstvih zoper izrečene ukrepe, pa omogoča arbitrarno odločanje in zlasti poseganje v reševanje političnih konfliktov. Določba 90.b člena ZLS je v neskladju z Ustavo in z načeli MELLS in jo je zato Ustavno sodišče razveljavilo (1. točka izreka).
Razveljavitev 90.b člena ZLS ne pomeni, da sploh ni ustavno dopustno z zakonom predpisati in izvrševati ukrepov razpusta občinskega sveta in razrešitve župana. Zakonodajalec to lahko stori, vendar mora pri tem spoštovati načela, kot so obrazložena v 15. in 16. točki te obrazložitve.
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25. člena, tretjega odstavka 28. člena in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
Opombe:
[1] Člen 90 a se glasi: "Če občina ne izvaja nalog iz izvirne pristojnosti v skladu z zakonom, jo pristojno ministrstvo opozori in ji predlaga izpolnitev naloge. Če občina v določenem roku naloge ne izvrši, mora ministrstvo posamezno nalogo iz pristojnosti občine na stroške občine neposredno opraviti, če bi zaradi opustitve utegnile nastati škodljive posledice za življenje ali zdravje ljudi, za naravno oziroma življenjsko okolje ali premoženje."
[2] Člen 90 b se glasi: " Državni zbor lahko na predlog vlade razpusti občinski svet:
- če občinski svet sprejema svoje akte v nasprotju z ustavo ali zakonom ali ne izvršuje odločb pristojnih sodišč, ne izpolnjuje svojih zakonitih nalog oziroma s svojimi odločitvami drugače krši zakone in kljub opozorilom ministrstev nezakonitosti ne odpravi, - če občinski svet v letu, za katero ni bil sprejet proračun, tudi za prihodnje leto ne sprejme proračuna, ki bi lahko začel veljati ob začetku leta, ali
- če se po najmanj trikratnem sklicu občinskega sveta v obdobju šestih mesecev občinski svet ne sestane na sklepčni seji.
Državni zbor lahko na predlog vlade razreši župana, če ne izvršuje zakonitih odločitev občinskega sveta ali ne izpolnjuje svojih zakonitih nalog oziroma s svojimi odločitvami drugače krši zakone in kljub opozorilom ministrstev nezakonitosti ne odpravi. V primeru razrešitve župana se uporabljajo zakonske določbe o predčasnem prenehanju mandata župana.
V primeru razpustitve občinskega sveta lahko državni zbor na predlog vlade razreši tudi župana, če ugotovi, da so podani razlogi iz prejšnjega odstavka. V primeru razrešitve občinskega sveta in župana imenuje državni zbor začasnega upravitelja.
Začasni upravitelj do izvolitve novih organov občine opravlja naloge, ki jih v skladu z zakonom opravlja župan.
Ob razpustitvi občinskega sveta državni zbor razpiše predčasne volitve občinskega sveta, če razreši tudi župana, pa tudi nadomestne volitve župana."
[3] Šmidovnik. J.: Lokalna samouprava, Ljubljana 1995, str. 205.
[4] Ibidem, str. 206, 208 in 209
[5] Državni nadzor zakonitosti aktov organov lokalne skupnosti urejajo členi 88 do 90 ZLS ter členi 64 do 71 Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 in nasl. - v nadaljevanju ZDU- 1).
[6] Report on Local and Regional Democracy in Romania, Monitoring Report 1995 CG (2) 5 Part II, str 6.
Report on monitoring the implementation of the European Charter of Local Self-Governement, Strasbourg, 2 - 4. 6. 1996, str, 15 in 30.
[7] Ibidem, str. 41 - 55.
[8] Ibidem, str. 43.
[9] Ibidem, str. 55.
[10] Glede skladnosti 90.b člena z MELLS glej tudi stališča Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti v študiji : Razrešitev župana, Državni zbor, Raziskovalni sektor, Zbornik 2002, str.116 - 124, Ljubljana 2003.
[11] Tako Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 - ZVO) predpisuje, katere lokalne javne službe mora občina obvezno zagotavljati, in predvideva nadomestno izpolnitev s strani ministrstva, pristojnega za varstvo okolja (26. člen). Podobno to ureja tudi Zakon o urejanju prostora (Uradni list Rs, št. 110/02 - ZUreP-1), če občina ne izvršuje zadev urejanja prostora iz svoje pristojnosti (člen 15).