U-I-232/99
Natisni
Opravilna št.:
U-I-232/99
Datum odločitve:
22. 5. 2003
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 54/2003 in OdlUS XII, 46
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2003:U.I.232.99
Akt:
Pravilnik o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (Uradni list RS, št. 48/99, 79/2000 in 30/03), 2. odst. 2. čl., 22., 1. odst. 24. čl., 33. čl.
Izrek:
Drugi odstavek 2. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (Uradni list RS, št. 48/99, 79/2000 in 30/03) se razveljavi.

Člen 22 in prvi odstavek 24. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje nista v neskladju z Ustavo in zakonom.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 33. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje se zavrže.

Razveljavitev iz prve točke izreka začne učinkovati po enem letu od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
V neskladju z 120. členom Ustave je določba podzakonskega akta, ki je pri določitvi pogojev za opravljanje dejavnosti posredovanja dela dijakom in študentom na podlagi koncesije, presegla zakonski okvir.
Ni v neskladju z Ustavo in zakonom ureditev v podzakonskem aktu, da se priznani stroški organizaciji oz. delodajalcu za posredovanje dela dijakom in študentom krijejo iz sredstev, ustvarjenih s posredovanjem dela dijakom in študentom, čeprav je zakonodajalec pristojno ministrstvo izrecno pooblastil le za določitev višine priznanih stroškov. Izpodbijana ureditev v podzakonskem predpisu je namreč podrobneje razčlenila zakonsko ureditev, saj je bilo le na ta način mogoče zagotoviti njeno izvajanje.
Ustavno sodišče zavrže pobudo, če pobudnik ni izkazal pravovarstvene potrebe za presojo izpodbijane določbe podzakonskega predpisa, ki je prenehal veljati.
Geslo:
1.5.51.1.18.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev z odložnim rokom - Podzakonskega predpisa.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
2.2.2.1 - Viri ustavnega prava - Hierarhija - Hierarhija med nacionalnimi viri - Hierarhija, ki izhaja iz Ustave.
3.3 - Splošna načela - Demokracija.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
4.6.3.2 - Ustanove - Izvršilni organi - Uporaba zakonov - renesene pristojnosti sprejemanja predpisov.
Pravna podlaga:
Člen 1, 2, 120.2, Ustava [URS]
Člen 21, 25 in 45.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Študentska organizacija Univerza v Ljubljani
Datum vloge:
21. 10. 1999
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US22401
Dokument v PDF obliki:
U-I-232-99.pdf
170 KB
Prenesite datoteko
U-I-232/99 - 17
22. 5. 2003
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, ki jo zastopa direktor Simon Zore, na seji dne 22. maja 2003
odločilo:
1. Drugi odstavek 2. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (Uradni list RS, št. 48/99, 79/2000 in 30/03) se razveljavi.
2. Člen 22 in prvi odstavek 24. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje nista v neskladju z Ustavo in zakonom.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 33. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje se zavrže.
4. Razveljavitev iz prve točke izreka začne učinkovati po enem letu od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obrazložitev
A.
Navedbe pobudnice
1. Pobudnica Študentska organizacija Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju ŠOUL) vlaga pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 2. člena ter 22. in 33. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (v nadaljevanju Pravilnik). Navaja, da je ŠOUL v skladu z 48. členom in po določbi 128. člena Študentske ustave Študentske organizacije Slovenije (Uradni list RS, št. 65/97 - v nadaljevanju Študentska ustava97) vpisana v Register organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije ter da je po določbi 3. člena Zakona o skupnosti študentov (Uradni list RS, št. 38/94 - v nadaljevanju ZSkuS) in v skladu s 77. členom Študentske ustave97 pravna oseba. Navaja, da dejavnosti posredovanja začasnih in občasnih del študentom opravlja v okviru notranje organizacijske enote - Študentski servis ŠOUL - na podlagi določbe drugega odstavka 8. člena ZSkuS. Tako ŠOUL kot njena organizacijska enota - študentski servis ŠOUL sta pri Statističnem uradu Republike Slovenije vpisani v Poslovni register Slovenije. Svoj pravni interes utemeljuje z dejstvom, da izpodbijani pravilnik bistveno posega v njeno organiziranost in delovanje, saj ne bo smela več opravljati dejavnosti posredovanja dela za študente neposredno sama - v okviru notranje organizacijske enote - temveč bo morala za opravljanje te dejavnosti do 30. 9. 1999 ustanoviti samostojno pravno osebo oziroma izvesti statusno preoblikovanje, kar bistveno spreminja strukturo in organiziranost strokovnih služb celotne ŠOUL in ima pomembne finančne in druge posledice. Navaja, da je Pravilnik z določbo drugega odstavka 2. člena, po kateri lahko opravlja posredovanje občasnih in začasnih del za dijake in študente le pravna oseba, ki je vpisana v sodni register in ni hkrati prejemnik sredstev za izvajanje programov v skladu z nameni iz tretjega odstavka 6. člena Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Uradni list RS, št. 5/91 in nasl. - v nadaljevanju ZZZPB), prekoračil pooblastilo iz petega odstavka 6. člena ZZZPB. Izpodbijana določba je po mnenju pobudnice nezakonita in neustavna tudi zato, ker krati pravico do pridobitve pooblastila za opravljanje dejavnosti posredovanja dela tistim pravnim osebam, ki so po določbah ZSkuS prejemniki koncesijske dajatve za posredovanje dela dijakom in študentom, čeprav z ZSkuS določen namen porabe koncesijske dajatve ni v nikakršni zvezi z opravljanjem dejavnosti, ki jo ureja Pravilnik. Takšno neenakopravno obravnavanje pravnih subjektov bi po mnenju pobudnice lahko določil le zakon. Izpodbijana določba drugega odstavka 2. člena Pravilnika naj bi posegala tudi v 2. točko prvega odstavka 5. člena ter v drugi odstavek 8. člena ZSkuS.
Glede določbe 33. člena Pravilnika, po kateri je treba opraviti statusno preoblikovanje v samostojno pravno osebo do 30. 9. 1999, pobudnica zatrjuje, da nedopustno posega v razmerje med državo in samoupravno skupnostjo študentov Slovenije.
2. Pobudnica izpodbija tudi določbo 22. člena Pravilnika, ki določa, da se organizaciji oziroma delodajalcu, ki posreduje delo dijakom in študentom, priznajo stroški v odstotkih od koncesijske dajatve. Ta določba naj bi bila v nasprotju z drugim odstavkom 9. člena ZSkuS in s tretjim odstavkom 6. člena ZZZPB, ker oba določata, da so sredstva, ustvarjena iz koncesijskih dajatev, namenska sredstva za delovanje študentskih organizacij in izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti študentov. Meni, da za takšno ureditev (da se iz koncesijske dajatve krije stroške za opravljanje dejavnosti posredovanja dela) ni zakonske podlage. Po njenem mnenju peti odstavek 6. člena ZZZPB daje Ministrstvu pooblastilo le za določitev višine stroškov, ki se priznavajo organizaciji oziroma delodajalcu za posredovanje dela dijakom in študentom, ne pa tudi za določitev vira sredstev za kritje priznanih stroškov. Po mnenju pobudnice bi se morala koncesijska dajatev v celotni višini 10 % kot je določeno v ZSkuS, namenjati za delovanje študentskih organizacij. Sredstva (stroški) za izvajanje strokovnih nalog posredovanja dela pa bi se po drugem odstavku 60. člena ZZZPB morala zagotavljati s proračunom Republike Slovenije.
3. Dalje pobudnica navaja, da obvezno statusno preoblikovanje oziroma oblikovanje novega pravnega subjekta iz dela pravne osebe ŠOUL v samostojno pravno osebo predstavlja zanjo nepopravljive škodljive posledice. Pravilnik namreč zahteva od pobudnice celovito reorganizacijo obstoječe strokovne službe, ki jo sestavlja okoli 50 zaposlenih delavcev, hkrati pa gre za zahteven postopek z velikimi finančnimi sredstvi. Zato predlaga, naj Ustavno sodišče do dokončne odločitve zadrži izvrševanje drugega odstavka 2. člena ter 22. in 33. člena Pravilnika.
Pojasnila Vlade
4. Pobuda je bila poslana v odgovor nasprotnemu udeležencu - Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo), ki nanjo ni odgovoril. Mnenje o pobudi je poslala Vlada. Ta pritrjuje ugotovitvi pobudnice, da izpodbijana določba drugega odstavka 2. člena Pravilnika izloča iz opravljanja koncesijske dejavnosti vse tiste pravne osebe, ki po pozitivnih predpisih niso zavezane oziroma se ne morejo vpisati v sodni register. Pojasnjuje, da izpodbijana določba temelji na določbi 2. člena ZZZPB, po kateri so možni subjekti za opravljanje koncesijske dejavnosti le vsi v njej našteti subjekti, med njimi pa ni študentskih organizacij. Meni, da se kot organizacije oziroma delodajalci po 2. členu ZZZPB štejejo le tisti subjekti, ki morajo biti v skladu s 3. členom Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 13/94 - v nadaljevanju ZSReg) vpisani v ta register oziroma v drug ustrezni register (npr. samostojnih podjetnikov). Poudarja, da izpodbijana ureditev temelji tudi na določbi 6.a člena ZZZPB, po kateri se koncesijska dejavnost ne more vpisati v sodni register, če organizacija oziroma delodajalec ni sklenil koncesijske pogodbe. Ker ŠOUL kot pravni subjekt, ustanovljen v skladu z ZSkuS, koncesijske dejavnosti ne more vpisati v sodni register, kot to izrecno zahteva 6.a člen, ne more opravljati koncesijske dejavnosti posredovanja dela.
Vlada zavrača navedbo pobudnice, da ima njena notranja organizacijska enota pravno podlago za opravljanje koncesijske dejavnosti v drugem odstavku 8. člena ZSkuS, ki določa, da lahko notranje organizacijske enote opravljajo dejavnosti, določene s temeljnim aktom, če se opravljajo za potrebe študentov in njihov cilj ni pridobivanje dobička. Poudarja, da Študentska Ustava97 v 14. členu ne navaja izrecno opravljanja koncesijske dejavnosti, temveč v 9. točki tega člena opravljanje gospodarske in drugih dejavnosti veže na predpise, ki urejajo opravljanje te dejavnosti - v primeru posredovanja dela torej na pogoje in omejitve, ki jih določa ZZZPB. Poleg tega Vlada še navaja, da izpodbijana določba drugega odstavka 2. člena Pravilnika pomeni konkretizacijo izvajanja tretjega odstavka 6. člena ZZZPB, ki je posredno razmejil subjekte, ki ustvarjajo koncesijsko dajatev, in subjekte, ki so prejemniki dela koncesijskih dajatev. Za tako prepoved po navedbah Vlade obstajajo tudi vsebinski razlogi, in sicer transparentnost izjemno visokih sredstev (letno več kot 2,6 milijarde tolarjev), ki se lahko popolnoma zamegli, če sta subjekt, ki mora del sredstev odvajati npr. za programe študentske kulture, izpopolnjevanja študentov v tujini itd., in subjekt, ki sredstva prejema, ista pravna oseba. Po navedbah Vlade je v takem primeru nadzor, ki ga v skladu s 45.b členom ZZZPB nad delom pooblaščenih organizacij in delodajalcev izvaja Ministrstvo, popolnoma onemogočen. Vlada meni, da izpodbijana 2. in 33. člen Pravilnika neposredno ne posegata v notranjo organizacijo pobudnice, ki še vedno lahko opravlja oziroma izvaja vse programe, naloge in dejavnosti, določene z ZSkuS in Študentsko ustavo.
5. Prav tako se Vlada ne strinja s trditvijo pobudnice, da je izpodbijani 22. člen Pravilnika v neskladju z drugim odstavkom 9. člena ZSkuS in s tretjim odstavkom 6. člena ZZZPB. Čeprav navedena določba ZSkuS določa desetodstotno višino koncesijske dajatve, po mnenju Vlade to ne pomeni, da je to celotna višina, ki se mora odvajati študentski organizaciji. Vlada pojasnjuje, da je peti odstavek 6. člena ZZZPB, s katerim je bilo dano pooblastilo Ministrstvu za določitev stroškov, ki se priznavajo organizaciji oziroma delodajalcu za izvajanje posredovanja dela dijakom in študentom, posredno določil tudi višino sredstev za odvajanje študentskim organizacijam. Meni, da je sklicevanje pobudnice na 60. člen ZZZPB neutemeljeno. Po določbi 60. člena ZZZPB se namreč iz proračuna zagotavljajo poleg sredstev za zavarovanje za primer brezposelnosti tudi sredstva za druge namene, vendar le za tiste, ki jih določa ZZZPB. Med njimi ni sredstev za kritje stroškov za opravljanje koncesijske dejavnosti posredovanja del dijakom in študentom.
6. V zvezi s predlogom za začasno zadržanje Vlada navaja, da bi zadržanje povzročilo nepopravljive posledice tistim koncesionarjem in študentskim organizacijam, ki so se že preoblikovale oziroma so vložile predlog za vpis novega pravnega subjekta v sodni register. Navaja, da so ta preoblikovanja potekala brez zapletov, saj so lokalne študentske organizacije, Študentska organizacija Univerze v Mariboru in tudi ŠOUL sam proces preoblikovanja podprle že v fazi priprave Pravilnika prav zato, da se ločijo sredstva, ki jih ustvarjajo koncesionarji, in sredstva, ki jih prejemajo študentske organizacije za namene, določene v Zakonu.
B. - I.
Pravni interes
7. Po določbi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (tako npr. v odločbi št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).
8. Ustavno sodišče pobudnici ni priznalo pravnega interesa za oceno ustavnosti in zakonitosti 33. člena Pravilnika, ki je kot prehodna določba s potekom v njej določenega roka prenehala veljati. Ker je pobudnica v skladu z izpodbijano določbo svojo notranjo organizacijsko enoto že statusno preoblikovala - ustanovila je firmo Študentski servis Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, Zavod za posredovanje začasnih in občasnih del dijakom in študentom (v nadaljevanju Zavod Študentski servis), ki jo je Okrožno sodišče v Ljubljani s sklepom št. Srg 99/10391 z dne 20. 12. 1999 vpisalo v sodni register - morebitna ugotovitev protiustavnosti izpodbijane določbe ne bi v ničemer spremenila pobudničinega pravnega položaja. Ker pobudnica glede 33. člena Pravilnika ne izkazuje pravovarstvene potrebe, ki jo 47. člen ZUstS določa kot pogoj za začetek presoje določbe, ki je prenehala veljati, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (3. točka izreka).
9. V preostalem delu pobudnica izkazuje pravni interes. Zaradi izpodbijanih določb Pravilnika pobudnica ne more več opravljati dejavnosti posredovanja začasnih in občasnih del za dijake in študente v okviru notranje organizacijske enote, temveč je morala le-to statusno preoblikovati in ustanoviti firmo Študentski servis Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, Zavod za posredovanje začasnih in občasnih del dijakom in študentom (v nadaljevanju Zavod Študentski servis). Ugoditev njenemu predlogu bi pobudnici omogočila, da ponovno opravlja dejavnost posredovanja začasnih in občasnih del za dijake in študente v okviru notranje organizacijske enote. Poleg tega je pobudnica kot študentska organizacija na podlagi drugega odstavka 9. člena ZSkuS in tretjega odstavka 6. člena ZZZPB tudi prejemnica sredstev, ustvarjenih iz koncesijskih dajatev. Ker iz navedenega izhaja, da pobudnica v preostalem delu izkazuje pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B. - II.
10. Ustavnopravno relevantno vprašanje, ki ga je Ustavno sodišče obravnavalo, se nanaša na vprašanje obstoja zakonske podlage za ureditev v izpodbijanem pravilniku in posledično na vprašanje njegove skladnosti z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
11. Po drugem odstavku 120. člena Ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave in zakona.
Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave). Kar zadeva normativno dejavnost državne uprave, pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. O izvrševanju zakona lahko govorimo samo tedaj, če izvršilni predpis ostaja v mejah razmerij, ki jih ureja zakon. Če torej samo opisuje in razlaga zakon, potem je nedvomno vsebinsko odvisen akt. Upravni predpis pa sme zakonsko normo tudi dopolnjevati, vendar samo tako daleč, da z dopolnjevanjem ne bo originarno urejal družbenih razmerij ali originarno določal nalog države. Tako mora torej zajeti samo tisto, kar nujno izhaja iz zakonske norme, pa v njej ni izrecno povedano. Upravni predpis sme izbrati tudi način za dosego neke naloge, ne sme pa je originarno določiti. Upravni organi torej nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - vendar izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati take in take izvršilne predpise v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in ji za to določil tudi rok (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-305/96 z dne 22. 4. 1999, Uradni list RS, št. 36/99 in OdlUS VIII, 82 in v odločbi št. U-I- 264/99 z dne 28. 9. 2000, Uradni list RS, št. 97/2000 in OdlUS IX, 226).
Presoja drugega odstavka 2. člena Pravilnika
12. Temeljni predpis, ki ureja zaposlovanje in v njegovem okviru tudi posredovanje dela za študente in dijake, je ZZZPB. Iz 1. člena izhaja, da je dejavnost posredovanja dela javna služba.
Strokovne naloge, ki se nanašajo na zaposlovanje,[1] v prvi vrsti opravlja Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod). Na podlagi drugega odstavka 6. člena ZZZPB pa lahko ministrstvo, pristojno za delo, s pogodbo o koncesiji pooblasti organizacijo oziroma delodajalca, ki izpolnjuje kadrovske, organizacijske in druge pogoje, da izvaja strokovne naloge posredovanja dela, posredovanja zaposlitve, posredovanja in zagotavljanja delovne sile, izdelavo zaposlitvenega načrta in izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja. V zvezi s posredovanjem dela študentom in dijakom ZZZPB v tretjem odstavku 6. člena določa, da se sredstva, ustvarjena iz koncesijskih dajatev za posredovanje dela dijakom in študentom, namenijo za delovanje študentske organizacije univerze, samostojnega visokošolskega zavoda, lokalne skupnosti oziroma interesnih oblik povezovanja dijakov in študentov ter da so sredstva namenjena za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti na področjih kulture, športa, tehnične kulture, mednarodnega sodelovanja, izpopolnjevanja študentov v tujini, raziskovalne dejavnosti in socialnoekonomskega položaja dijakov in študentov. V petem odstavku 6. člena ZZZPB pa zakonodajalec izrecno pooblašča pristojno ministrstvo, da določi pogoje, ki jih mora izpolnjevati pooblaščena organizacija oziroma delodajalec za izvajanje posredovanja dela ali zaposlitve. Glede na navedeno v prejšnji točki to pomeni, da mora Minister v Pravilniku podrobneje urediti in razčleniti "kadrovski in organizacijski" pogoj ter da lahko določi še "druge pogoje", ki pa morajo biti v skladu z namenom in kriteriji zakona. Pri tem Minister ne sme biti "ustvarjalen" tako, da bi z načinom podrobnejšega določanja pogojev za pridobitev koncesije za posredovanje dela dijakom in študentom vsebinsko posegal tudi v samo določanje (predpisovanje) pogojev, bodisi tako, da bi s predpisovanjem novih, dodatnih pogojev zoževal zakonsko določene meje in s tem oteževal pridobivanje pravic, bodisi tako, da bi z razčlenitvijo predpisanih pogojev razširil zakonsko določene meje in s tem olajšal pridobivanje pravic.
13. V izpodbijanem drugem odstavku 2. člena Pravilnika je Minister določil, da "dejavnost posredovanja začasnih in občasnih del za dijake in študente opravlja pravna oseba, ki je vpisana v sodni register in ki ne sme biti hkrati prejemnik sredstev za izvajanje programov v skladu z nameni iz tretjega odstavka 6. člena Zakona". S tem je Pravilnik de facto ukinil pravico študentskih organizacij, ki imajo pravno subjektiviteto na podlagi ZSkuS, in se ne vpisujejo v sodni register, pač pa v Poslovni register Slovenije, da na podlagi koncesije v okviru notranje organizacijske enote posredujejo delo dijakom in študentom. Očitek pobudnice, da je s tem presegel pooblastilo iz petega odstavka 6. člena, je utemeljen. Ustavno sodišče namreč v ZZZPB ni našlo podlage za izpodbijani pogoj.
14. Izpodbijani pravilnik je bil izdan po noveli ZZZPB leta 1998, to je po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Uradni list RS, št. 69/98 - v nadaljevanju ZZZPB-D), s katero je bil 6. člen ZZZPB spremenjen. Pred novelo je Zakon v 6. členu določal, da lahko Ministrstvo s pogodbo o koncesiji pooblasti organizacijo oziroma delodajalca, ki izpolnjuje kadrovske, organizacijske in druge pogoje, da izvaja strokovne naloge posredovanja dela.
Pravilnik o pogojih, ki jih mora izpolnjevati pooblaščena organizacija oziroma delodajalec za izvajanje posredovanja zaposlitve oziroma posredovanja dela (Uradni list RS, št. 14/91- I), izdan na podlagi takrat veljavnega Zakona, pa je določal, za katere osebe študentska ali mladinska organizacija lahko opravlja dejavnost posredovanja dela, da lahko te osebe opravljajo delo na podlagi napotnice in da mora organizacija, ki posreduje delo, poskrbeti za zavarovanje za primer poškodbe pri delu ali poklicne bolezni (5. člen).Taka ureditev je omogočala študentskim organizacijam, da v okviru notranjih organizacijskih enot na podlagi koncesije posredujejo delo dijakom in študentom. Bistvena sprememba, ki jo je uveljavila novela Zakona (ZZZPB-D), je bila ta, da je pristojnosti na področju posredovanja zaposlitve ter izdelave zaposlitvenega načrta in izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja, ki so bile prej v izključni pristojnosti Zavoda, v celoti razširila na organizacije oziroma delodajalce, ki imajo koncesijo.[2] V zvezi s posredovanjem dela dijakom in študentom je novela Zakona v tretjem odstavku 6. člena le določila, komu se namenjajo sredstva, ustvarjena iz koncesijskih dajatev za posredovanje dela dijakom in študentom, in za kakšen namen se lahko navedena sredstva porabijo. Novo pa je tudi pooblastilo pristojnemu ministrstvu v petem odstavku 6. člena, da določi višino stroškov, ki se priznajo organizaciji oziroma delodajalcu za posredovanje dela dijakom in študentom. Vendar navedene spremembe po oceni Ustavnega sodišča ne dajejo podlage za omejitev opravljanja dejavnosti posredovanja začasnih in občasnih del za dijake in študente le na pravne osebe, ki so vpisane v sodni register, in niso hkrati prejemnik sredstev za izvajanje programov v skladu z nameni iz tretjega odstavka 6. člena ZZZPB.
15. Kot že povedano, ZZZPB v drugem odstavku 6. člena določa, da lahko pristojno ministrstvo s pogodbo o koncesiji pooblasti za izvajanje strokovne naloge posredovanja dela dijakov in študentov organizacijo oziroma delodajalca, ki izpolnjuje kadrovske, organizacijske in druge pogoje. Kaj so organizacije oziroma delodajalci po ZZZPB, je razvidno iz določbe 2. člena Zakona. Po tej določbi se za organizacijo štejejo podjetja, zavodi, državni organi, banke in druge finančne organizacije, zavarovalne organizacije, zadruge ter druge pravne osebe. Določba 2. člena ZZZPB opredeljuje pojem organizacije širše od kroga pravnih subjektov, ki se morajo po zakonu vpisati v sodni register,[3] zato na njeni podlagi ni mogoče omejevati podelitve koncesije zgolj na pravne osebe, ki so vpisane v sodni register. Niti jezikovna niti logična razlaga drugega odstavka 6. člena v povezavi z 2. členom ZZZPB ne dajeta podlage razlagi Vlade, po kateri "so možni subjekti za opravljanje koncesijske dejavnosti le vsi v 2. členu ZZZPB našteti subjekti, med katerimi pa ni študentskih organizacij". Določba 2. člena ZZZPB namreč določa subjekte, ki zagotavljajo uresničevanje uvedenega sistema zavarovanja in zaposlovanja za primer brezposelnosti. Tega kroga subjektov ni mogoče enačiti s subjekti, ki lahko na podlagi koncesije opravljajo dejavnost posredovanja dela in zaposlitve.
16. Vsebinske podlage izpodbijani določbi drugega odstavka 2. člena Pravilnika tudi ni mogoče najti v tretjem odstavku 6. člena, ki določa, da se sredstva, ustvarjena iz koncesijskih dajatev za posredovanje dela dijakom in študentom, namenijo za delovanje študentske organizacije univerze, samostojnega visokošolskega zavoda, lokalne skupnosti oziroma interesnih oblik povezovanja dijakov in študentov, ter da so sredstva namenjena za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti na področjih kulture, športa, tehnične kulture, mednarodnega sodelovanja, izpopolnjevanja študentov v tujini, raziskovalne dejavnosti in socialnoekonomskega položaja dijakov in študentov. Vlada zatrjuje, da je zakonodajalec "z jasno določitvijo namenov, za katere se porabljajo sredstva, posredno razmejil subjekte, ki ustvarjajo koncesijsko dajatev, in subjekte, ki so prejemniki koncesijskih dajatev". Določba drugega odstavka 6. člena je jasna in nedvoumna - določa, komu so namenjena sredstva iz koncesijskih dajatev za posredovanje dela dijakom in študentom ter za katere namene se lahko porabijo oziroma se morajo porabiti. Ni je mogoče razlagati v tem smislu, da študentske organizacije, ki so jim navedena sredstva namenjena, ne smejo opravljati dejavnosti posredovanja dela občasnih in začasnih del dijakom in študentom. Tudi iz zakonodajnega gradiva[4] izhaja, da je zakonodajalec z navedeno določbo želel zgolj določiti namen, za katerega se lahko porabljajo sredstva, ustvarjena iz koncesijskih dajatev, ker do takrat ta (razen deloma v ZSkuS) ni bil jasno opredeljen. V zvezi s prepovedjo, da subjekti, ki ustvarjajo koncesijsko dajatev, ne morejo biti hkrati prejemniki dela koncesijskih dajatev, se Vlada sklicuje tudi na vsebinske razloge. Navaja, da se transparentnost izjemno visokih sredstev, kadar isti subjekt posreduje delo in je hkrati prejemnik koncesijskih dajatev, popolnoma zamegli. S tem naj bi bil nadzor, ki ga v skladu s 45. členom ZZZPB nad delom pooblaščenih organizacij oziroma delodajalcev izvaja pristojno ministrstvo, popolnoma onemogočen. Navedeni razlogi na presojo kršitve načela legalitete ne vplivajo. Pravilnik ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage in ne sme samostojno omejevati pravic, tudi če za tako ureditev obstajajo utemeljeni razlogi.
17. Prav tako ni utemeljeno sklicevanje Vlade na 6a. člen ZZZPB. Po jezikovni razlagi je določbo mogoče razumeti le tako, da tiste pooblaščene organizacije, ki se na podlagi ZSReg ali na podlagi kakšnega drugega zakona vpisujejo v sodni register, ne morejo vpisati dejavnosti posredovanja dela, dokler nimajo sklenjene koncesijske pogodbe. Tudi iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil namen določbe 6.a člena zagotoviti le, da organizacija oziroma delodajalec ne more vpisati koncesijske dejavnosti, če pred tem ni sklenil koncesijske pogodbe. Določba je bila sprejeta kot amandma Vlade, ki je v obrazložitvi pojasnila, da so bile v praksi glede tega težave, ker registrsko sodišče ni bilo z nobenim predpisom vezano na izpolnjevanje pogoja koncesijske pogodbe.[5]
18. Ker iz določb ZZZPB ne izhaja, da lahko dejavnost posredovanja dela dijakom in študentom na podlagi koncesije opravljajo le pravne osebe, ki se vpisujejo v sodni register in ki niso hkrati prejemnik sredstev za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti na posameznih področjih, je očitno, da je Pravilnik pri dopolnjevanju Zakona z določitvijo teh pogojev presegel zakonski okvir. Določba drugega odstavka 2. člena Pravilnika je torej v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Ustavno sodišče jo je zato razveljavilo.
19. Po določbi prvega odstavka 45. člena ZUstS Ustavno sodišče protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise odpravi ali razveljavi. Ustavno sodišče se je v tem primeru odločilo za razveljavitev z odložnim rokom. Pri tem je upoštevalo, da pobudnica sama ni predlagala odprave, ampak je predlagala le ugotovitev neustavnosti oziroma nezakonitosti. Upoštevalo je tudi okoliščino, da je v 33. členu določen rok za statusno preoblikovanje študentskih servisov v okviru študentskih organizacij, ki niso izpolnjevali pogojev iz drugega odstavka 2. člena Pravilnika, potekel že 30. 9. 1999, kar pomeni, da pobudnica in druge zainteresirane študentske organizacije oziroma njihovi študentski servisi v spremenjeni statusni obliki delujejo že več kot tri leta. Ker pogoji, določeni v drugem odstavku 2. člena Pravilnika, sami po sebi ne bi bili ustavnopravno sporni, če bi zanje obstajala ustrezna zakonska podlaga, in ker so razlogi, ki jih Vlada navaja za takšno ureditev, razumni, se je Ustavno sodišče odločilo za razveljavitev izpodbijanih določb z odložnim rokom (tretji odstavek 45. člena ZUstS).
Presoja 22. člena in prvega odstavka 24. člena Pravilnika
20. Pobudnica izpodbija določbo 22. člena Pravilnika, vendar se njene navedbe nanašajo tudi na določbo prvega odstavka 24. člena Pravilnika. Zatrjuje namreč, da je izpodbijana določba v neskladju z drugim odstavkom 9. člena ZSkuS in s tretjim odstavkom 6. člena ZZZPB, ki določata, da so sredstva, ustvarjena iz koncesijskih dajatev, namenska sredstva za delovanje študentskih organizacij in za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti študentov. Meni, da v zakonu ni podlage za ureditev, po kateri se iz koncesijske dajatve krijejo stroški za opravljanje dejavnosti posredovanja dela dijakom in študentom, ter da bi morala organizacija oziroma delodajalec odvajati koncesijsko dajatev v celotni višini 10 %. V 22. členu Pravilnika je določeno le, kateri stroški in v kakšni višini se priznajo organizaciji oziroma delodajalcu, ki posreduje delo dijakom in študentom, pri čemer je odstotek priznanih stroškov določen glede na višino koncesijske dajatve. Da je organizacija oziroma delodajalec pooblaščenim študentskim organizacijam in interesnim oblikam povezovanja dijakov in študentov dolžna odvajati razliko sredstev med čistim prihodkom (10 % koncesijska dajatev) in priznanimi stroški iz 22. člena, in ne celotni čisti prihodek, je določeno v prvem odstavku 24. členu Pravilnika. Ustavno sodišče je zato v okviru pobudničinih navedb presojalo, ali obstaja zakonska podlaga za oba.
21. Drugi odstavek 9. člena ZSkuS iz leta 1994 določa, da Študentska organizacija univerze oziroma samostojnega visokošolskega zavoda oziroma lokalne skupnosti pridobiva sredstva za delovanje iz koncesijskih dajatev v višini 10 % od prejemkov, izplačanih za občasna in začasna dela študentov, ki jo zaračunavajo organizacije za posredovanja začasnih in občasnih del študentov v skladu s predpisi na področju zaposlovanja. Iz določbe res izhaja, da navedenim študentskim organizacijam pripada koncesijska dajatev v celotni višini. Vendar je treba pri presoji skladnosti izpodbijanega Pravilnika upoštevati, da je bil ta izdan na podlagi petega odstavka 6. člena ZZZPB, uveljavljenega z ZZZPB-D iz leta 1998. Eno od načel pravne države (2. člen Ustave) temelji na predpostavki, da je pravni sistem notranje povezana celota in iz te predpostavke izhaja interpretacijski argument, na podlagi katerega novejši predpis razveljavi starejšega (lex posterior derogat legi priori).
Določba tretjega odstavka 6. člena v povezavi s petim odstavkom 6. člena ZZZPB, ki daje podlago za drugačno ureditev odvajanja sredstev, ustvarjenih iz koncesijskih dajatev, je lex posterior glede na ureditev v ZSkuS. Izpodbijano določbo Pravilnika je zato treba ocenjevati z vidika skladnosti z navedenimi določbami ZZZPB.
22. Kot že povedano, je zakonodajalec z ZZZPB-D v tretjem odstavku 6. člena posebej določil, komu morajo pooblaščene organizacije oziroma delodajalci odvajati sredstva, ustvarjena iz koncesijskih dajatev, in za kakšne namene se lahko ta porabijo, hkrati pa je pristojno ministrstvo pooblastil, da določi višino stroškov, ki se priznajo organizaciji oziroma delodajalcu za posredovanje dela dijakom in študentom. Določbe ni mogoče razlagati drugače, kot jo je razlagalo pristojno ministrstvo v izpodbijanem Pravilniku - tako, da se 10 % koncesijska dajatev po odbitju priznanih stroškov odvede pooblaščenim študentskim organizacijam in interesnim oblikam povezovanja dijakov in študentov. Dejstvo, da je zakonodajalec pristojno ministrstvo izrecno pooblastil le za določitev višine priznanih stroškov, ne pomeni, da ministrstvo v Pravilniku ne sme določiti, da se priznani stroški krijejo iz sredstev, ustvarjenih s posredovanjem dela dijakom in študentom. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da upravni organi nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - vendar pa izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Celo nasprotno, pristojni minister je dolžan na svojem področju zagotavljati nemoteno izvajanje zakonov.
Določba 6. člena nedvomno terja od Ministra podrobnejšo razčlenitev v podzakonskem predpisu, saj je le na ta način mogoče zagotoviti njeno izvajanje. Trditev pobudnice, da bi se sredstva za izvajanje posredovanja dela dijakom in študentom na podlagi koncesije morala zagotavljati iz proračuna Republike Slovenije, nima podlage v določbah ZZZPB. Poleg tega iz določbe 60. člena ZZZPB, na katero se sklicuje pobudnica, izhaja, da se iz proračuna zagotavljajo le sredstva za kritje primanjkljaja sredstev za zavarovanje za primer brezposelnosti, sredstva za delo Zavoda in sredstva za druge namene, ki jih določa ZZZPB.
Slednji pa ne predvideva zagotavljanja sredstev za delovanje organizacij oziroma delodajalcev, ki posredujejo delo dijakom in študentom.
23. Iz navedenega izhaja, da 22. člen in prvi odstavek 24. člena Pravilnika nista v neskladju z Zakonom in Ustavo.
C.
24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25. člena ter tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
Opombe:
[1] Zaposlovanje po ZZZPB obsega posredovanje zaposlitev, posredovanje dela, ukrepe za pospeševanje zaposlovanja in odpiranje novih ter ohranjanje produktivnih delovnih mest ter vse tiste dejavnosti, ki zagotavljajo pogoje za produktivno in svobodno izbrano zaposlitev, poklicni in strokovni razvoj ter uporabo delovnih sposobnosti posameznikov.
[2] Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil eden izmed ciljev novele "širitev možnosti opravljanja nalog na področju zaposlovanja na gospodarske in druge subjekte ter s tem odpiranje konkurence na področjih zaposlovanja." (Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (ZZZPB-D) - prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 49/97, str. 53)
[3] Zakon o sodnem registru (Uradni list RS, št. 13/94 - ZSReg) v 3. členu določa naslednje subjekte vpisa v sodni register:
1. d.n.o.
2. k.d.
3. d.o.o.
4. d.d.
5. k.d.d.
6. g.i.z.
7. s.p., kadar zakon tako določa
8. podružnica tujega podjetja
9. zadruga
10. zavod
11. skupnost zavodov
12. druge pravne ali fizične osebe, za katere zakon določa, da se vpišejo v sodni register.
[4] Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti - ZZZPB-D (Poročevalec DZ, št. 28/98 - EPA 272 - II - druga obravnava)
[5] ibidem.