U-I-211/99
Natisni
Opravilna št.:
U-I-211/99
Datum odločitve:
10. 10. 2001
Objavljeno:
OdlUS X, 177
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2001:U.I.211.99
Akt:
Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Žalec (Uradni list RS, št. 19/97), 2. odst. 42., 46. čl.

Odlok o komunalnem nadzoru v Občini Žalec (Uradni list RS, št. 70/96), 8. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 42. člena in 46. člena Odloka o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Žalec (Uradni list RS, št. 19/97) se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 8. člena Odloka o komunalnem nadzoru v Občini Žalec (Uradni list RS, št. 70/69) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Po Zakonu o varstvu okolja je ravnanje s komunalnimi odpadki obvezna lokalna javna služba, ki je poverjena v izvajanje občini. Občina lahko predpiše obvezno vključitev vseh povzročiteljev odpadkov v organiziranem sistemu odvažanja odpadkov in jim naloži obveznost poravnavanja stroškov, za urejanje teh odnosov pa lahko predvidi tudi obvezno sklenitev pogodbe med izvajalcem in povzročiteljem.
Občina lahko predpiše sankcije za neizpolnitev obveznosti vključitve v sistem ravnanja z odpadki oziroma za odklonitev sklenitve pogodbe o odvozu in odlaganju odpadkov. Takšna ureditev je v skladu z določbami Zakona o prekrških in Zakona o lokalni samoupravi, po katerih lahko občina določa prekrške za kršitev svojih predpisov.
Navedbe pobudnika, da bo kot prebivalec občine lahko kdaj v prihodnje prizadet s kakšnim ukrepom na podlagi izpodbijanega predpisa, ne zadoščajo za priznanje pravnega interesa za vložitev pobude zoper tak predpis.
Geslo:
Varstvo okolja/Varstvo naravne in kulturne dediščine, Obvezne lokalne javne službe.
Odpadki, odstranjevanje.
Pravni interes (procesna predpostavka ustavnosodnega postopka).
Pravna podlaga:
Zakon o varstvu okolja (ZVO), 2., 26. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 21. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 24., 25., 2. odst. 26. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Marjan Jerič, Griže
Datum vloge:
22. 9. 1999
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US21039
Dokument v PDF obliki:
U-I-211-99.pdf
132 KB
Prenesite datoteko
U-I-211/99-10
10. 10. 2001
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Marjana Jeriča iz Griž na seji dne 10. oktobra 2001
s k l e n i l o :
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 42. člena in 46. člena Odloka o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Žalec (Uradni list RS, št. 19/97) se zavrne.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 8. člena Odloka o komunalnem nadzoru v Občini Žalec (Uradni list RS, št. 70/69) se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnik izpodbija drugi odstavek 42. člena Odloka o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Žalec ( v nadaljevanju Odlok o odpadkih), ki ureja sklenitev pogodbe o odvozu in odlaganju odpadkov. Po navedeni določbi morajo povzročitelji odpadkov z izvajalcem obvezno skleniti pogodbo za odvoz in odlaganje odpadkov. Če povzročitelj takšne pogodbe ne sklene, ga mora izvajalec prijaviti pristojnemu inšpekcijskemu organu, povzročitelj pa zaradi nesklenitve pogodbe stori prekršek (46. člen Odloka o odpadkih). Izpodbijane določbe naj bi bile v nasprotju z Zakonom o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78 in nasl. - v nadaljevanju ZOR) in sicer z 10. členom, ki postavlja načelo svobode urejanja obligacijskih razmerij, ter z 226. členom, po katerem je pogodbeno razmerje sklenjeno, ko se pogodbeni stranki zedinita o bistvenih sestavinah pogodbe. Po navedenih določbah ZOR morata biti pogodbeni stranki pri svojih odločitvah svobodni in enakopravni ter morata imeti možnost sporazumevanja o bistvenih sestavinah pogodbe. Izpodbijani odlok pa občane Občine Žalec prisiljuje v obvezno sklenitev pogodbe z izvajalcem pod grožnjo sankcije (storitev prekrška), zaradi česar pogodbeni stranki nista v enakopravnem položaju. Zaradi tega naj bi bile izpodbijane določbe Odloka o odpadkih v nasprotju tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi v skladu z Ustavo in zakoni.
2. Pobudnik izpodbija tudi 8. člen Odloka o komunalnem nadzoru v Občini Žalec (v nadaljevanju Odlok o nadzoru), ki določa naloge inšpektorjev pri opravljanju inšpekcijskega nadzorstva. Po izpodbijani določbi mora inšpektor, če pri opravljanju inšpekcijskega nadzorstva ugotovi kršitev zakona ali drugega predpisa, izdati odločbo oziroma sklep, s katerim kršitelju odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti, in sicer v roku, ki ga sam določi. Navedena določba o določitvi roka za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti naj bi bila v nasprotju z Ustavo in več zakoni, zlasti z Zakonom o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. - v nadaljevanju ZUP). Po ZUP je splošni pritožbeni rok 15 dni od prejema odločbe, po izpodbijanih določbah Odloka o nadzoru pa komunalni inšpektor ta rok določa sam. Tako bi se lahko zgodilo, da bi bil v pravnem pouku odločbe komunalnega inšpektorja določen 15 dnevni pritožbeni rok, v izreku odločbe pa na primer 5 dnevni rok za odpravo pomanjkljivosti, s čimer bi bila zavezancem naložena izvršitev določenih obveznosti še pred pravnomočnostjo odločbe.
3. Župan Občine Žalec v odgovoru na pobudo navaja, da izpodbijane določbe Odloka o odpadkih temeljijo na 26. členu Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - v nadaljevanju ZVO). Po navedenem členu med obvezne lokalne javne službe spada tudi ravnanje s komunalnimi odpadki in odlaganje ostankov komunalnih odpadkov. Obvezne lokalne javne službe samostojno in neposredno zagotavlja občina (drugi odstavek 26. člena), zato določitev obvezne vključitve v uvedeni sistem za odvoz odpadkov z izpodbijanim odlokom po mnenju nasprotne udeleženke ni v nasprotju z ZVO. V odgovoru je še navedeno, da je s sklenitvijo izpodbijane pogodbe vsakemu povzročitelju odpadkov dana možnost, da si izbere takšen način in obseg izvajanja storitev, ki je skladen z njegovimi realnimi potrebami.
B.
4. Pobudnik pravnega interesa za vložitev pobude sicer ne utemeljuje. Ta izhaja iz njegovih navedb, da ga Odlok kot občana Občine Žalec nezakonito prisiljuje v obvezno sklepanje pogodbe z izvajalcem. Vendar je pobuda v tem delu očitno neutemeljena (1. točka izreka).
5. Z Odlokom o odpadkih je za celotno območje Občine Žalec predpisano obvezno ravnanje s komunalnimi odpadki iz vseh virov. Vsi lastniki, najemniki in drugi uporabniki se morajo kot povzročitelji odpadkov obvezno vključiti v predpisani sistem ravnanja z odpadki (5. člen). Z izpodbijanim odlokom so podrobneje določene vrste komunalnih odpadkov ter način zbiranja, odvažanja in odlaganja teh odpadkov. Stroške ravnanja z odpadki so dolžni pokrivati vsi povzročitelji teh odpadkov. Način obračuna ravnanja z odpadki je podrobneje urejen v določbah 39. do 42. člena Odloka o odpadkih. V okviru teh določb je tudi izpodbijana določba o obvezni sklenitvi pogodbe z izvajalcem o odvozu in odlaganju odpadkov (drugi odstavek 42. člena). Če pogodbeni stranki takšne pogodbe ne skleneta v 30 dneh, je izvajalec dolžan kršitelja prijaviti pristojnemu inšpekcijskemu organu. Za kršitev je v 46. členu kot sankcija predvidena denarna kazen za prekršek.
6. Zakonska podlaga za uvajanje obveznih lokalnih javnih služb je podana v 26. členu ZVO. V prvem odstavku tega člena so te službe taksativno navedene, mednje po 3. točki spada ravnanje s komunalnimi odpadki, po 4. točki pa odlaganje ostankov komunalnih odpadkov. Po drugem odstavku tega člena obvezne lokalne javne službe samostojno, neposredno in obvezno zagotavljajo občine, razen če jih zagotavlja širša lokalna skupnost oziroma če se zagotavljajo skupno za več občin. Če občina ne zagotovi izvajanja te službe, jo po tretjem odstavku tega člena zagotovi država na območju lokalne skupnosti na njen račun. ZVO torej lokalne skupnosti zavezuje k urejanju ravnanja s komunalnimi odpadki, saj gre pri tem za tiste zadeve varstva okolja po drugem odstavku 2. člena ZVO, ki jih mora lokalna skupnost urejati samostojno.
7. Iz navedenih določb ZVO jasno izhaja, da je ravnanje s komunalnimi odpadki obvezna lokalna javna služba in da je njeno izvajanje določeno kot pravica in dolžnost občine. Občina torej lahko predpiše obvezno vključitev vseh povzročiteljev odpadkov v organiziran sistem odvažanja odpadkov in jim naloži obveznost poravnavanja stroškov. Zato izpodbijani odlok v načelu ni sporen in ni v neskladju z zakonom. Postavlja pa se lahko vprašanje zakonitosti tistega dela ureditve, ki se nanaša na določitev obvezne sklenitve pogodbe kot podlage za urejanje odnosov med povzročiteljem odpadkov in izvajalcem in še posebej na sankcioniranje nesklenitve pogodbe (prekršek). Vprašljivo je namreč, ali je lahko pogodba kot dvostranski pravni posel, ki ga po ZOR sklepajo stranke samostojno in enakopravno, tista pravna oblika, s katero se realizira sicer na zakonu utemeljena obveznost vključevanja povzročitelja odpadkov v enoten sistem izvajanja službe za odvoz odpadkov.
8. V ZVO ni določb o tem, kako naj občina organizira izvajanje obvezne lokalne javne službe zbiranja in odvoza komunalnih odpadkov in kako naj uredi način poravnavanja obveznosti povzročiteljev odpadkov v zvezi z izvajanjem te službe. Ker gre pri tem za lokalne zadeve javnega pomena, je njihovo urejanje v celoti prepuščeno občini. Po prvem odstavku 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju ZLS) občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena, ki jih določi s svojim splošnim aktom ali so določene z zakonom. V drugem odstavku navedenega člena so naloge občine konkretneje določene, med njimi tudi, da v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe (peta alinea) in da skrbi za zbiranje in odlaganje odpadkov (sedma alinea). Iz navedenih določb izhaja, da lahko občina samostojno uredi vprašanje načina uresničevanja medsebojnih obveznosti med izvajalci javne službe in povzročitelji odpadkov. Občine urejajo navedeno vprašanje različno. Nekatere v odlokih o ravnanju s komunalnimi odpadki izrecno določijo obveznost sklenitve pogodbe med izvajalci in povzročitelji, druge pa sklenitve takšne pogodbe ne predvidevajo, tako da povzročitelji poravnavajo svoje obveznosti neposredno na podlagi računa, ki jim ga izstavi izvajalec. Občina Žalec spada med tiste občine, ki so za urejanje teh odnosov predvidele obvezno sklenitev pogodbe med izvajalcem in povzročiteljem. Takšna ureditev ni v neskladju z Ustavo in z zakoni, saj ZVO v 26. členu opredeljuje odvoz odpadkov kot obvezno lokalno javno službo. To pomeni, da so uporabniki dolžni uporabljati storitve organizacije, ki tako obvezno javno službo opravlja (tako npr. Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-150/92 z dne 16. 12. 1993, Uradni list RS, št. 4/94 in OdlUS II, 121). Iz določbe ZVO torej izhaja obvezna sklenitev pogodbe s strani vseh naslovljencev. Zaradi tega takšna ureditev ni v neskladju z Ustavo, pa tudi ne v nasprotju s svobodo sklepanja pogodb, opredeljeno v ZOR, saj je v primeru obveznega kontrahiranja bodisi s strani izvajalca ali uporabnika storitev izključena avtonomija strank.
9. V izpodbijanem 46. členu Odloka o odpadkih je predvidena sankcija za neizpolnitev obveznosti vključitve v sistem ravnanja z odpadki oziroma za odklonitev sklenitve pogodbe o odvozu in odlaganju odpadkov. S to določbo je Občina sankcionirala neizvrševanje obveznosti, ki jo je v skladu z zakonom določila s svojimi predpisi. Za takšno ureditev je dana podlaga v Zakonu o prekrških (Uradni list SRS, št. 25/83 in nasl. - v nadaljevanju ZP) in v ZLS. V drugem odstavku 3. člena ZP je predvideno, da lahko občina določa prekrške za kršitev svojih predpisov, v devetnajsti alinei drugega odstavka 21. člena ZLS pa je predvideno, da občina določa prekrške in denarne kazni za prekrške, s katerimi se kršijo njeni predpisi.
10. Ustavno sodišče pobudniku ni priznalo pravnega interesa za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti 8. člena Odloka o nadzoru. Po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) lahko da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa vsakdo, če izkaže svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča mora biti pravni interes neposreden in konkreten. Pobudnik mora izkazati, da izpodbijani predpis neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj in da bi ugoditev njegovemu predlogu privedla do spremembe njegovega pravnega položaja. Za ugotovitev pravnega interesa tako ne zadošča splošen in abstrakten pravni interes, ki bi ga lahko imel kdorkoli. Pobudnik v obravnavani zadevi ne izkazuje, da bi izpodbijana določba o pravici komunalnega inšpektorja, da sam določi rok za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti, neposredno posegala v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj, saj ne zatrjuje, da bi bil sam prizadet s takšnim ukrepom. Navedbe, da bi bil pobudnik kot občan Občine Žalec lahko kdaj v prihodnje prizadet s takšnim ukrepom, za priznanje pravnega interesa, kot ga zahteva 24. člen ZUstS, ne zadoščajo. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).
C.
11. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
Predsednik
Franc Testen