U-I-371/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-371/98
Datum odločitve:
24. 5. 2001
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 48/2001 in OdlUS X, 104
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2001:U.I.371.98
Akt:
Zakon o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93) (ZOdv), 7. tč. 1. odst. 25., 1. odst. 27. čl.

Statut Odvetniške zbornice Slovenije (Uradni list RS, št. 15/96, 10/95, 55/96 in 4/2000), 7. tč. 46., 57. čl.
Izrek:
Določba 7. točke prvega odstavka 25. člena in prvega odstavka 27. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93) ni v neskladju z Ustavo.

Statut Odvetniške zbornice Slovenije (Uradni list RS, št. 15/96, 10/95, 55/96 in 4/2000) je v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.

Odvetniška zbornica Slovenije mora neskladnost iz prejšnje točke tega izreka odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Sedma točka 46. člena in 57. člen Statuta Odvetniške zbornice Slovenije se do uskladitve ne smeta uporabljati.
Evidenčni stavek:
Odvetništvo ima v vsaki pravni in demokratični državi posebno vlogo in pomen. Zlasti je Vloga odvetnika je zlasti pomembna v okviru izvrševanja sodne oblasti. Temeljna naloga odvetnika kot pravnega strokovnjaka je zastopanje strank pred sodišči in drugimi državnimi organi. Zato že Ustava določa, da je odvetništvo "del pravosodja". ZOdv določa, da odvetnik v okviru opravljanja odvetniškega poklica pravno svetuje, zastopa in zagovarja stranke pred sodišči in drugimi državnimi organi, sestavlja listine in zastopa stranke v njihovih pravni razmerjih (2. člen ZOdv). Za opravljanje navedenih nalog pa Zakon ne zahteva zgolj strokovne usposobljenosti, temveč tudi višji standard obnašanja odvetnikov pri opravljanju odvetniškega dejavnosti. V drugem odstavku 11. člena določa, da je odvetnik pri zastopanju stranke dolžan ravnati vestno, pošteno, skrbno ter po načelih odvetniške poklicne etike. Zakonodajalec je imel upravičljiv razlog, da je kot pogoj za opravljanje odvetniškega poklica določil, da je lahko odvetnik le tista oseba, ki je vredna zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica. Zato izpodbijana določba ne pomeni kršitve načela enakosti iz drugega odtavka 14. člena Ustave.
Zakonodajalčevega cilja ni mogoče doseči s predpisovanjem zgolj strokovnih pogojev. Za dosego tega cilja je bilo nujno določiti tudi pogoj, da lahko odvetniško dejavnost opravljajo osebe, za katere je mogoče ugotoviti, da bodo opravljale odvetniški poklic v skladu z Kodeksom odvetniške poklicne etike. Ta od odvetnikov zahteva spoštovanje etičnih načel, resnice, humanosti, človekovega dostojanstva, načel Ustave in zakonov, pravil lepega vedenja in dr. Ugotavljanje navedenega pogoja pomeni ugotavljanje določenih dejstev in okoliščin iz zasebnega življenja kandidata, ki želi opravljati odvetniški poklic.
Ugotovitev, da kandidat ne izpolnjuje navedenega pogoja, pomeni tudi omejitev pravice do proste izbire zaposlitve torej omejitev opravljavljanje tega poklica. Vendar je poseg v navedene ustavne pravice v sorazmerju z varovanimi ustavnimi pravicami drugih oseb, da jim je zagotovljena pravna pomoč odvetnikov, katerim lahko zaupajo, da bodo opravljali svoje naloge strokovno in v skladu z določenimi etičnimi načeli (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-344/94 z dne 1. 6. 1995, Uradni list RS, št. 41/95 in OdlUS IV, 54). Zato je pogoj, da je odvetnik lahko le oseba, za katero je mogoče na podlagi njenega obnašanja in ravnanja sklepati, da bo opravljala odvetniški poklic pošteno in vestno, v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave (1. točka izreka).
Statut OZ v delu, ki določa obveznost območnega zbora, da poda mnenje o tem, ali je oseba, ki želi postati odvetnik, vredna zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica, zahtev načel pravne države ne izpolnjuje. Statut ne določa organa območnega zbora, ki naj bi mnenje podal. Statut tudi ne določa načina za pridobitev podatkov o obnašanju prizadete osebe. Pri tem gre lahko za podatke iz njenega osebnostnega življenja, kar pomeni, da je treba tudi v postopku dajanja mnenja varovati zasebnost osebe in zato natančno urediti ta vprašanja. Statut tudi ne ureja načina posredovanja mnenja upravnemu odboru zbornice.
Glede na to, da se mnenje nanaša na izredno občutljivo sfero človekovega življenja, bi Statut moral določiti, da se poda mnenje pisno in zaupno. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče ugotovilo, da Statut v tem delu ni v skladu z 2. členom Ustave.
Geslo:
Ustavno sodišče, določitev izvršitve odločbe Ustavnega sodišča.
Ustavno sodišče, določitev roka normodajalcu za uskladitev (48. člen ZUstS).
Načelo enakosti pred zakonom.
Ustavno sodišče, prepoved uporabe predpisa.
Načela pravne države.
Odvetništvo, položaj, funkcija.
Predpisi, jasna in popolna pravna norma.
Zastopanje, pred sodišči in drugimi državnimi organi.
Notariat, pogoji za opravljanje.
Pravica do pravne pomoči zagovornika.
Pravica do pravnega sredstva.
Odvetništvo, etika, kodeks.
Odvetništvo, pogoji za opravljanje, merila, postopek.
Načelo medsebojne usklajenosti splošnih aktov.
Pravne praznine.
Pravica do osebnega dostojanstva.
Uresničevanje in omejevanje pravic.
Enako varstvo pravic.
Pravica do pritožbe.
Pravica do svobodnega opravljanja dela.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 2. odst. 14., 15., 19., 22., 23., 25., 29., 34., 35., 49., 137. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 48. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-238/99 z dne 9. 11. 2000, Uradni list RS, št. 113/2000 - OdlUS IX,257, št. U-I-344/94 z dne 1. 6. 1995, Uradni list RS, št. 41/95 - OdlUS IV,54 in št. U-I-34/95 z dne 29. 10. 1997, Uradni list RS, št. 73/97 - OdlUS VI,138.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Iztok Dario Šilc, Ljubljana
Datum vloge:
21. 10. 1998
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US20805
Dokument v PDF obliki:
U-I-371-98.pdf
158 KB
Prenesite datoteko
U-I-371/98-34
24. 5. 2001
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Iztoka Daria Šilca iz Ljubljane, na seji dne 24. maja 2001
o d l o č i l o :
1. Določba 7. točke prvega odstavka 25. člena in prvega odstavka 27. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93) ni v neskladju z Ustavo.
2. Statut Odvetniške zbornice Slovenije (Uradni list RS, št. 15/96, 10/95, 55/96 in 4/2000) je v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.
3. Odvetniška zbornica Slovenije mora neskladnost iz prejšnje točke tega izreka odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Sedma točka 46. člena in 57. člen Statuta Odvetniške zbornice Slovenije se do uskladitve ne smeta uporabljati.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik navaja, da je predsednik Ljubljanskega območnega zbora odvetnikov na sestanku dne 23. 9. 1998 javno izrekel mnenje tega zbora, da pobudnik ni vreden zaupanja opravljati odvetniški poklic. Takšen javni izrek mnenja naj bi posegel v pobudnikovo pravico do osebnega dostojanstva. Meni, da je do takšnega posega prišlo zaradi pomanjkljive zakonske in statutarne ureditve. Določbe Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv) o moralni nevrednosti za opravljanje odvetniškega poklica naj bi pomenile hudo negativno moralno vrednotenje osebnosti prizadete osebe. Zato meni, da bi bilo treba besede "vreden zaupanja" črtati iz zakonskega besedila 7. točke prvega odstavka 25. člena ZOdv in jih nadomestiti z "blažjo formulacijo", ki ne bi povzročala stigmatizacije in sramotitve prizadete osebe. Predvsem meni, da je treba vestnost in poštenost osebe presojati po ravnanju (dejanjih) posameznika in ne po obnašanju ali vedenju, ter da neprimerno obnašanje ne more pomeniti avtomatično tudi očitka nevestnosti in nepoštenja. Ker je zakonodajalec oba pojma združil, naj bi bila določba prvega odstavka 27. člena ZOdv nejasna ter naj bi dopuščala arbitrarnost pri presoji, ali oseba izpolnjuje pogoje za opravljanje odvetniškega poklica. Meni, da sta določbi 7. točke prvega odstavka 25. člena in prvega ostavka 27. člena v nasprotju z 2., 34. in 49. členom Ustave. Nadaljnja pomanjkljivost izpodbijane ureditve naj bi bila tudi v tem, da niti ZOdv niti Statut Odvetniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju Statut) ne določata postopka in načina sprejemanja ter posredovanja mnenja območnega zbora o tem, ali je odvetniški kandidat vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica.
Pobudnik poudarja, da je bilo v njegovem primeru na območnem zboru navzočih 150 odvetnikov, ki so ga ocenili, da ni vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica. ZOdv bi moral jasno določiti pristojnosti organa pri ocenjevanju kandidata in omogočiti tudi, da bi se zakonitost takih odločitev sodno preverjala. Predlaga, naj Ustavno sodišče razveljavi izpodbijane določbe, odpravi javno izraženo mnenje Ljubljanskega območnega zbora odvetnikov z dne 23. 9. 1998 in naloži zakonodajalcu ter Odvetniški zbornici Slovenije (v nadaljevanju OZ), naj določita natančna merila glede ugotavljanja, sprejemanja in izrekanja mnenj o tem, ali je oseba vredna zaupanja za opravljanje odvetniške dejavnosti. Pobudnik je pobudi priložil številne listine, s katerimi je utemeljeval izpolnitev pogojev za vpis v imenik odvetnikov kot tudi zapisnik o sestanku Območnega zbora odvetnikov v Ljubljani dne 23. 9. 1998. Vložil je tudi številne dopolnitve pobude, iz katerih je razvidno, da je Upravno sodišče s sodbo št. U 1055/98 z dne 30. 6. 1999 odpravilo odločbo OZ, s katero je bil pobudnikov predlog za vpis v imenik odvetnikov zavrnjen in zadevo vrnilo v novo odločanje, ter da je navedeno sodbo potrdilo tudi Vrhovno sodišče s sodbo št. U 770/99 z dne 7. 2. 2001. Upravno sodišče pa je zavrglo pobudnikovo tožbo zaradi nedovoljenega dejanja Območnega zbora odvetnikov v Ljubljani, ker jo je vložil po preteku zakonsko določenega 30- dnevnega roka za vložitev tožbe (sklep št. U 1874/98 z dne 19. 1. 2000).
2. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve meni, da pobuda ni utemeljena ter da je zakonodajalec utemeljeno in upravičeno med pogoje za opravljanje odvetnišva uvrstil tudi pogoj, da je kandidat vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica. Poudarja, da Upravni odbor OZ odloča o vpisu v imenik odvetnikov v upravnem postopku, kar pomeni, da mora ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, pomembne za odločitev o vpisu. Kandidatu mora dati možnost, da uveljavi in varuje svoje pravice in koristi. Ugotoviti mora, ali obstajajo okoliščine, določene v prvem odstavku 27. člena ZOdv in svojo odločitev obrazložiti. Zoper odločitev Upravnega odbora pa ima prizadeti pravico do sodnega varstva v upravnem sporu. Meni, da ugotavljanje primernosti za opravljanje odvetništva v postopku, kot ga ureja Zakon, ne posega v ustavno pravico o varstvu dostojanstva posameznika.
3. V zvezi z navedenim odgovorom pobudnik navaja, da v njem ni odgovora na njegove navedbe, po katerih bi ZOdv ali Statut morala urejati način izrekanja mnenja in način posredovanja tega mnenja tudi kandidatom samim. Poudarja, da izpodbijana ureditev dopušča, da dajejo mnenje organi, ki kandidata ne poznajo, ga prvič vidijo in slišijo, kar ni dopustno v nobeni pravni državi.
4. OZ v odgovoru na pobudo navaja, da je Ustavno sodišče v svojih odločbah že večkrat poudarilo, da zakonodajalec, če je to v splošnem interesu, lahko zahteva za opravljanje določenih dejavnosti izpolnjevanje posebnih subjektivnih, pa tudi objektivnih pogojev. Ker je odvetništvo namenjeno uveljavljanju ustavne pravice do obrambe v kazenskem postopku in omogoča državljanom uveljavljati njihove pravice v različnih postopkih, je razumljivo, da je zakonodajalec določil posebne pogoje za opravljanje odvetniškega poklica. Ti posebni pogoji zagotavljajo uporabnikom potrebno znanje, izkušnje ter vestno in pošteno opravljanje odvetniškega poklica. Pojem "vreden zaupanja" ni nedoločljiv pravni pojem in ga je z znanimi pravili o interpretaciji prava možno opredeliti. Morebitne zlorabe v sistemu odločanja o pravicah kandidatov se preprečuje s pravico do pravnih sredstev, ki jih je pobudnik izkoristil. Nasprotni udeleženec poudarja, da imata podobne določbe Zakon o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94 in nasl. - v nadaljevanju ZSS) in Zakon o notariatu (Uradni list RS, št. 13/94 in nasl. - v nadaljevanju ZN). Glede izpodbijane določbe 7. točke 46. člena Statuta pa nasprotni udeleženec navaja, da je bila sprejeta iz razloga, ker sta delo in osebnost kandidatov za odvetnike najbolj znana odvetnikom območnega zbora. Pri tem podarja, da je treba upoštevati, da območni zbor ne odloča o vpisu kandidata v imenik odvetnikov, temveč daje le mnenje.
5. Pobudnik v zvezi z navedenim odgovorom meni, da izpodbijane določbe ZOdv in Statuta dopuščajo arbitrarnost, kar dokazuje njegov primer. Da ne bi prihajalo do nadaljnjega stigmatiziranja kandidatov, predlaga, naj se določi, katero obnašanje in ravnanje je tisto, zaradi katerega je oseba nevredna za odvetnika, način sprejemanja mnenja območnih zborov, postopek posredovanja tega mnenja in obvezno pisno obrazložitev mnenja.
B.
6. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje, določene v četrtem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
Presoja 7. točke prvega odstavka 25. člena
7. ZOdv v prvem odstavku 25. člena določa pogoje, ki jih mora izpolnjevati oseba, da lahko opravlja odvetniško dejavnost oziroma postane odvetnik. V 7. točki navedene določbe je kot pogoj določeno, da je odvetnik lahko tisti, ki "je vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica."
8. Odvetništvo ima v vsaki pravni in demokratični državi posebno vlogo in pomen. Vloga odvetnika je zlasti pomembna v okviru izvrševanja sodne oblasti. Temeljna naloga odvetnika kot pravnega strokovnjaka je zastopanje strank pred sodišči in drugimi državnimi organi. Predpisi, ki urejajo sodne in druge postopke, določajo pravice in obveznosti odvetnika tako v razmerju do sodišč ali drugih državnih organov kot v razmerju do strank, ki jih zastopajo. Tako je pravica do pravne pomoči zagovornika določena kot temeljna ustavna pravica vsakogar, ki mu je vzeta prostost (tretji odstavek 19. člena Ustave) ali ki je obdolžen kaznivega dejanja (druga alinea 29. člena Ustave).
Zato že Ustava določa, da je odvetništvo "del pravosodja".
Ustava tudi določa, da je odvetništvo samostojna in neodvisna služba, ki jo ureja zakon (prvi odstavek 137. člena Ustave). Ta zakon je ZOdv. Z njim se v Republiki Sloveniji zagotavlja opravljanje odvetništva kot samostojne in neodvisne službe. ZOdv določa, da odvetnik v okviru opravljanja odvetniškega poklica pravno svetuje, zastopa in zagovarja stranke pred sodišči in drugimi državnimi organi, sestavlja listine in zastopa stranke v njihovih pravnih razmerjih (2. člen ZOdv). Za opravljanje navedenih nalog Zakon ne zahteva zgolj strokovne usposobljenosti, temveč tudi višji standard obnašanja odvetnikov pri opravljanju odvetniške dejavnosti. V drugem odstavku 11. člena določa, da je odvetnik pri zastopanju stranke dolžan ravnati vestno, pošteno, skrbno ter po načelih odvetniške poklicne etike. Odvetnik praviloma ne sme odkloniti zastopanja strake, če ga kot zagovornika ali pooblaščenca stranke v skladu z zakonom postavi sodišče (drugi odstavek 5. člena ZOdv).
Odvetnik mora varovati kot tajnost, kar mu je zaupala stranka (prvi odstavek 6. člena), in mora uporabiti v mejah zakona in pooblastila vsako pravno sredstvo, za katero misli, da lahko koristi stranki, ki jo zastopa. Odvetniki so v primeru kršitve dolžnega skrbnega, poštenega in vestnega ravnanja disciplinsko in odškodninsko odgovorni (59. člen ZOdv). Kot je razvidno, se od odvetnikov zaradi njihove vloge bolj kot od drugih državljanov zahteva večje spoštovanje etičnih načel (vestnost, skrbnost, poštenje, zaupanje, dostojanstvo).1 Zakonodajalec je imel torej utemeljen razlog, da je kot pogoj za opravljanje odvetniškega poklica določil, da je lahko odvetnik le tista oseba, ki je vredna zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica. Zato izpodbijana določba 7. točke prvega odstavka 25. člena ZOdv ne pomeni kršitve načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
9. Pogoj, ki zahteva, da je odvetnik lahko le oseba, ki je vredna zaupanja za vestno in pošteno opravljanje odvetniškega poklica, ne posega nedopustno v ustavne pravice (v pravico do osebnega dostojanstva iz 34. člena, v pravico zasebnosti in osebnostnih pravic iz 35. člena Ustave ter v pravico do proste izbire poklica iz drugega odstavka 49. člena Ustave), kot to uveljavlja pobudnik. Ustava določa v tretjem odstavku 15. člena, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Na podlagi navedene ustavne določbe so posegi v ustavne pravice po ustaljeni ustavnosodni presoji dopustni, če so v skladu z načelom sorazmernosti. To pomeni, da mora biti omejitev nujna in primerna za dosego zasledovanega ustavno legitimnega cilja ter da mora obstajati sorazmerje med težo posega v prizadete pravice na eni strani ter pomembnostjo varovanih pravic na drugi strani (tako npr. v odločbi št. U-I-238/99 z dne 9. 11. 2000, Uradni list RS, št. 113/2000). Razlogi, ki utemeljujejo zahtevo, da opravljajo odvetniško dejavnost osebe, ki so vredne zaupanja, so razvidni že iz prejšnje točke obrazložitve.
Zakonodajalčevega cilja, kot je opredeljen v 8. točki te obrazložitve, ni mogoče doseči s predpisovanjem zgolj strokovnih pogojev. Za dosego tega cilja je bilo nujno določiti tudi pogoj, da lahko odvetniško dejavnost opravljajo osebe, za katere je mogoče pričakovati, da bodo opravljale odvetniški poklic v skladu z Kodeksom odvetniške poklicne etike. Ta od odvetnikov zahteva spoštovanje etičnih načel, resnice, humanosti, človekovega dostojanstva, načel Ustave in zakonov, pravil lepega vedenja in dr. Kot je bilo že poudarjeno, ima odvetništvo "kot del pravosodja", pomembno vlogo pri delovanju celotnega pravosodnega sistema, zato je pogoj vestnega in poštenega opravljanja, ki ga je določil zakonodajalec za opravljanje tega poklica nujen. Po oceni Ustavnega sodišča pa je tudi primeren in sorazmeren v ožjem smislu. Ugotavljanje navedenega pogoja pomeni ugotavljanje določenih dejstev in okoliščin iz zasebnega življenja kandidata, ki želi opravljati odvetniški poklic. Ugotovitev, da kandidat ne izpolnjuje navedenega pogoja, pomeni omejitev pravice do proste izbire zaposlitve, torej omejitev opravljavljanja tega poklica. Vendar je poseg v navedene ustavne pravice v sorazmerju z varovanimi ustavnimi pravicami drugih oseb, da jim je zagotovljena pravna pomoč odvetnikov, katerim lahko zaupajo, da bodo opravljali svoje naloge strokovno in v skladu z določenimi etičnimi načeli (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-344/94 z dne 1. 6. 1995, Uradni list RS, št. 41/95 in OdlUS IV, 54). Zakonodajalec je pogoj, da mora biti odvetnik vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica, določil zaradi varstva drugih, prav tako pomembnih ustavnih pravic (pravna pomoč zagovornika v primeru odvzema osebne svobode 19. člen Ustave, obramba zagovornika v kazenskem postopku 29. člen Ustave, enako varstvo pravic v postopkih 22. člen Ustave, pravica do pritožbe 25. člen Ustave). Zato je pogoj, da je odvetnik lahko le oseba, za katero je mogoče na podlagi njenega obnašanja in ravnanja sklepati, da bo opravljala odvetniški poklic pošteno in vestno, v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave (1. točka izreka).
Presoja prvega odstavka 27. člena ZOdv
10. Izpodbijani prvi odstavek 27. člena ZOdv opredeljuje pogoj za opravljanje odvetniškega poklica iz 7. točke prvega odstavka 25. člena tako, da določa, v katerih primerih ta pogoj ni izpolnjen. Kot prvi primer določa obsodbo za kaznivo dejanje, zaradi katerega je posameznik moralno nevreden za opravljanje odvetniškega poklica. Kot drugi primer pa določa takšno obnašanje osebe, da je mogoče na podlagi njenega ravnanja utemeljeno sklepati, da ne bo pošteno in vestno opravljala odvetniškega poklica. Pobudnik izpodbija drugi primer, ker meni, da je nejasen in da dopušča arbitrarnost pri presoji, ali oseba izpolnjuje pogoje za opravljanje odvetniškega poklica. Besedilo same določbe pa naj bi pomenilo tudi kršitev pravice do osebnega dostojanstva iz 34. člena Ustave.
11. V skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave) morajo biti pravne norme jasne in določne ter ne smejo dopuščati različne razlage, kar lahko povzroči arbitrarno uporabo zakona. Ustavno sodišče je že opravilo ustavnosodno presojo vsebinsko enake določbe, ki jo za opravljanje notariata vsebuje ZN v 6. točki prvega odstavka 8. člena (odločba št. U-I-344/94). Zakonodajalec je tudi za opravljanje notariata kot javne službe (drugi odstavek 137. člena Ustave) določil pogoj, da je lahko za notarja imenovan, kdor je vreden javnega zaupanja za opravljanje notariata. Na povsem enak način kot v ZOdv je tudi za opravljanje notariata v petem odstavku 8. člena določeno, kdaj navedeni pogoj ni izpolnjen.2 Za opravljanje odvetništva se tako kot za opravljanje notariata, sodniške in tožilske funkcije zahteva jamstvo za pošteno in vestno opravljanje poklica. Zakon je to jamstvo opredelil tako, da je določil, kdaj to jamstvo ni podano. Izpodbijana določba povsem jasno in določno opredeljuje, da se upošteva le tisto obnašanje, na podlagi katerega je mogoče utemeljeno sklepati na to, da oseba ne bo vestno in pošteno opravljala odvetniškega poklica. Kot je razvidno, ne zadostuje zgolj domneva ali sum na nepošteno in nevestno opravljanje odvetniškega poklica, temveč se zahteva določena stopnja dokazanosti. Sklepanje, da oseba ne bo opravljala odvetniškega poklica vestno in pošteno, mora biti utemeljeno, kar pomeni, da morajo biti ugotovljene konkretne okoliščine in dejstva, ki upravičujejo takšen "utemeljen sklep". To nadalje pomeni, da mora biti takšno utemeljeno sklepanje obrazloženo, navedeno mora biti katero dosedanje obnašanje ali katera dosedanja ravnanja (dejanja) osebe so tista, ki utemeljujejo sklepanje, da ni podano jamstvo za pošteno in vestno opravljanje odvetniškega poklica, kot to zahteva Zakon. Ugotavljanje, ali je navedeni pogoj izpolnjen, nedvomno zahteva ugotavljanje določenih osebnostnih vrednot, kar pa ne more pomeniti izrekanja vrednostne sodbe o prizadeti osebi, kot to zmotno meni pobudnik. Beseda "vreden" je uporabljena v kontekstu "vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica." Kot je bilo že poudarjeno, so za opravljanje odvetniškega poklica postavljene višje zahteve, kot se običajno zahtevajo za opravljanje drugih poklicev. Oseba, ki želi postati odvetnik, vnaprej ve, da se bo pred vpisom v imenik odvetnikov na podlagi njenega dotedanjega življenja, dela, obnašanja in posameznih dejanj (ravnanj) ugotavljalo, ali izpolnjuje pogoje za vestno in pošteno opravljanje poklica. Zato izpodbijana določba ne dopušča arbitrarne razlage in zato ni podana kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave. Prav tako besedilo izpodbijane določbe iz razlogov, navedenih v prejšnji točki obrazložitve, ne more pomeniti nedopustnega posega v pravico do osebnega dostojanstva iz 34. člena Ustave. Samo dejstvo, da bi zakonodajalec lahko svoj namen dosegel z drugačno formulacijo izpodbijane določbe, kot to uveljavlja pobudnik, pa ne more pomeniti njene neustavnosti.
12. V zvezi z omejitvami in pogoji za opravljanje določenega poklica ali dejavnosti je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da morajo biti določeni na način, ki omogoča njihovo sodno preverjanje, kajti odločitev o tem, ali oseba izpolnjuje z zakonom določene pogoje za opravljanje službe, pomeni odločitev o njeni pravici, določeni v tretjem odstavku 49. člena Ustave (odločba št. U-I-344/94). To stališče je v ZOdv v celoti upoštevano. ZOdv je ugotavljanje pogojev za opravljanje odvetniškega poklica prenesel na OZ. V drugem odstavku 31. člena določa, da o vpisu oziroma izbrisu iz imenika odvetnikov odloča organ, določen s statutom OZ v upravnem postopku. Navedena določba pomeni javno pooblastilo OZ, da odloča o pravici do opravljanja odvetniškega poklica. Zakon tudi določa, da se o tej pravici odloča v upravnem postopku. To pomeni, da mora pristojni organ, določen s statutom OZ, postopati v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. - v nadaljevanju ZUP). Organ OZ mora v postopku vpisa v imenik odvetnikov upoštevati vsa temeljna načela upravnega postopka. Z vidika varstva osebnostnih pravic (dostojanstva, zasebnosti) je treba pri ugotavljanju pogoja vestnega in poštenega opravljanja odvetniškega poklica upoštevati predvsem načela materialne resnice, zaslišanja stranke in proste presoje dokazov (8., 9. in 10. člen ZUP). Pristojni organ mora ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev, dati mora osebi možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločitev o vpisu v imenik odvetnikov, ter na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka presoditi, katera dejstva šteje za dokazana. Odločba o zavrnitvi vpisa v imenik odvetnikov mora biti obrazložena (tretji odstavek 210. člena ZUP). ZOdv v tretjem odstavku 31. člena izključuje možnost pritožbe zoper odločbo organa OZ, izdano v postopku vpisa v imenik odvetnikov.3 Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-34/95 z dne 29. 10. 1997 (Uradni list RS, št. 73/97 in OdlUS VI, 138) odločilo, da izključitev pritožbe zoper odločbo pristojnega organa OZ ne pomeni nedopustnega posega v pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.
Oseba, kateri je bil zavrnjen vpis v imenik odvetnikov, lahko zahteva sodno varstvo v upravnem sporu (23. in 157. člen Ustave). Iz navedenega je razvidno, da je zoper odločitev pristojnega organa OZ, da oseba ne izpolnjuje pogoja vestnega in poštenega opravljanja poklica, zagotovoljeno sodno varstvo. S tem je varovana pravica iz tretjega odstavka 49. člena, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto.
Odločanje v upravnem postopku ter sodno varstvo v upravnem sporu zagotavljata, da se osebe, ki želijo postati odvetniki, v konkretnih postopkih vpisa v imenik odvetnikov, obravnavajo enako (25. člen Ustave). Glede na razloge iz te in 11. točke obrazložitve prvi odstavek 27. člena ZOdv ni v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
Presoja Statuta
13. V skladu z ustavno opredelitvijo odvetništva kot samostojne in neodvisne službe je ZOdv določena vprašanja prepustil ureditvi odvetnikom samim oziroma njihovemu združenju - OZ.
Tako je v drugem odstavku 31. člena ZOdv določil, da o vpisu oziroma izbrisu iz imenika odvetnikov odloča organ, določen s Statutom OZ, v upravnem postopku. V skladu z navedenim zakonskim pooblastilom Statut v 10. točki 28. člena določa, da odloča o vpisih v imenik odvetnikov upravni odbor. Upravni odbor je organ zbornice, ki vodi delo in poslovanje zbornice (8., 26. in 27. člen Statuta). Statut ne opredeljuje statusa območnih zborov odvetnikov in jim formalno ne daje položaja območnih zbornic.
Vendar iz vsebine celotnega Statuta izhaja, da območni zbori delujejo kot območne zbornice odvetnikov v okviru OZ. Kot je razvidno iz 44. člena Statuta, se območni zbori oblikujejo za območja določenih sodnih okrožij in jih sestavljajo odvetniki z območja zbora ter odvetniški kandidati in odvetniški pripravniki, ki delajo pri njih. Članstvo v območnem zboru je obvezno. Določene so pristojnosti območnih zborov, med drugimi tudi, da območni zbor daje v postopku za vpis v imenik odvetnikov, odvetniških kandidatov ali odvetniških pripravnikov mnenje o tem, ali je predlagatelj, ki živi in dela na območju zbora, vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica.
Statut namreč v 57. členu določa, da upravni odbor zbornice pred odločitvijo o predlogu za vpis v imenik odvetnikov, odvetniških kandidatov ali odvetniških pripravnikov zahteva od območnega zbora, na katerega območju predlagatelj živi in dela, mnenje o tem, ali je predlagatelj vreden zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica.
14. Kot je bilo že obrazloženo, ZOdv določa, da poteka postopek vpisa v imenik odvetnikov in postopek izbisa iz imenika odvetnikov po ZUP. Z vpisom v imenik odvetnikov se namreč pridobi pravica opravljati odvetniški poklic (tretji odstavek 1. člena ZOdv). Zato se postavlja vprašanje, ali je Statut v skladu z ZUP določil, da Upravni odbor v postopku vpisa v imenik pridobi (zahteva) mnenje območnega zbora o izpolnjevanju pogoja vestnega in poštenega opravljanja odvetniškega poklica.
15. Statut je v delu, v katerem ureja pridobitev pravice do opravljanja odvetniškega poklica, splošen akt, izdan na podlagi javnega pooblastila. Tretji odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in z zakoni. Statut kot "drugi splošni akt" mora biti torej v skladu z zakoni in Ustavo. Ker se mora na podlagi izrecne zakonske določbe za vpis v imenik odvetnikov, v katerem se odloča o pravici posameznika do opravljanja odvetniškega poklica, uporabljati ZUP, s statutom praviloma ni mogoče urejati vprašanj postopka. ZUP pa sam določa izjeme od navedenega načela in dopušča urejanje posameznih vprašanj postopka v obsegu posebnega pooblastila v posamezni določbi (npr. 28., 29., 48., 222., 227. in 289. člen). Ena od teh določb je tudi določba petega in šestega odstavka 209. člena ZUP, ki dopušča, da tudi "kakšen drug predpis" določi, da mora pristojni organ pred izdajo odločbe zahtevati mnenje drugega organa.
Upoštevajoč navedeno izjemo, ki je izrecno za pridobitev mnenja predvidena v ZUP, določba Statuta o pridobitvi mnenja območnega zbora pred odločitvijo o vpisu v imenik odvetnikov ni v neskladju z ZUP.
16. Postavlja pa se vprašanje, ali je določba Statuta, ki zgolj zavezuje območni zbor k dajanju mnenja o izpolnjevanju pogoja vestnega in poštenega opravljanja odvetniškega poklica, v skladu z načeli pravne države iz 2. člena Ustave. Ta zahtevajo, da so pravne norme jasne, poplne in nedvoumne. Pravna norma mora biti toliko jasna in popolna, da lahko osebe, na katere se nanaša, predvidijo svoj pravni položaj. Statut OZ v delu, ki določa obveznost območnega zbora, da poda mnenje o tem, ali je oseba, ki želi postati odvetnik, vredna zaupanja za opravljanje odvetniškega poklica, navedenih zahtev načel pravne države ne izpolnjuje. Prva pomanjkljivost je ta, da Statut ne določa organa območnega zbora, ki naj bi mnenje podal. Kot je bilo že navedeno, območni zbor predstavlja zbor vseh odvetnikov z določenega sodnega okrožja. Takšen zbor, ki bi lahko poimenovali tudi skupščina območnega zbora, ni organ, ki bi bil organizacijsko sposoben dajati mnenje o tem, ali je določena oseba vredna zaupanja za opravljanja odvetniškega poklica. Tako Ljubljanski območni zbor sestavlja več kot 400 članov. Organ, ki daje mnenje, je, tako kot upravni odbor zbornice, vezan na kriterije, določene v prvem odstavku 27. člena ZOdv. Tudi ta organ lahko poda negativno mnenje le, če na podlagi dejstev in okoliščin ugotovi, da je bilo dosedanje obnašanje osebe tako, da je mogoče utemeljeno sklepati, da določena oseba ne bo opravljala odvetniškega poklica pošteno in vestno. Takšno mnenje mora biti obrazloženo in navedena dejstva in okoliščine, ki ga opravičujejo. Zato za sprejem mnenja ne more biti pristojen celoten območni zbor, tako kot ni pristojna za odločanje o pravici do opravljanja odvetniškega poklica skupščina zbornice, ki jo tudi sestavljajo vsi odvetniki. Statut ne ureja načina posredovanja mnenja Upravnemu odboru OZ. Glede na to, da se mnenje nanaša na izredno občutljivo sfero človekovega življenja, bi Statut moral določiti, da se poda mnenje pisno in zaupno. V skladu s šestim odstavkom 209. člena ZUP bi bilo treba tudi preučiti, ali predpisani rok enega mesece zadostuje za podajo mnenja. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče ugotovilo, da Statut v tem delu ni v skladu z 2. členom Ustave. Zato je OZ naložilo, da v roku šestih mesecev Statut uskladi z Ustavo (2. in 3. točka izreka).
17. Glede na navedeno gre za protiustavno pravno praznino, zato je Ustavno sodišče z namenom, da bi se preprečilo dajanje mnenj na način, ki si ga izoblikuje vsak območni zbor po svoji prosti presoji, določilo tudi način izvršitve svoje odločbe (4. točka izreka). Določilo je, da se do uskladitve Statuta z Ustavo ne smeta uporabljati 7. točka 46. člena in 57. člen Statuta.
Začasna izključitev območnih zborov pri dajanju mnenja pa ne bo imela kakšnih bistvenih posledic glede vpisa v imenik odvetnikov. Upravni odbor OZ, ki odloča o pravici opravljati odvetniški poklic, namreč sestavljajo predstavniki območnih zborov. Vsak zbor ima na vsakih začetih 90 članov po enega predstavnika (prvi odstavek 27. člena Statuta).
C.
18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Opombe:
1Odvetniška zbornica Slovenije je sprejela Kodeks odvetniške poklicne etike dne 16. 12. 1994 kot obveze svojega poklicnega ravnanja in vedenja
2Enake določbe vsebujeta tudi drugi odstavek 8. člena ZSS in 15. člen Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. - ZDT)
3V drugem stavku prvega odstavka 52. člena ZOdv je izključena pritožba zoper odločbo o vpisu v imenik odvetniških kandidatov. Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-34/95 se nanaša na to določbo.