U-I-189/99
Natisni
Opravilna št.:
U-I-189/99
Datum odločitve:
19. 9. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 68/2000,
Uradni list RS, št. 86/2002 in OdlUS XI, 177
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.189.99
Akt:
Zakon o pospeševanju turizma (Uradni list RS, št. 57/98 in 21/02) (ZPT), 53. čl.
Izrek:
Določba 53. člena Zakona o pospeševanju turizma (Uradni list RS, št. 57/98 in 21/02) je, kolikor se nanaša na osebe, ki ob uveljavitvi Zakona niso izpolnjevale pogojev iz drugega odstavka 34. člena Zakona, v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Rok, v katerem morajo organizatorji in turistični agenti iz 53. člena Zakona izpolniti pogoje iz drugega odstavka 34. člena Zakona, se podaljša do uskladitve 53. člena Zakona z Ustavo, vendar ne več kot za eno leto od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Kadar zakonodajalec spreminja pogoje za opravljanje dela tudi za osebe, ki to delo v času spremembe pravne ureditve že opravljajo, mora upoštevati načelo zaupanja v pravo, ki je del načel pravne države iz 2. člena Ustave, in temu načelu prilagoditi prehodni režim. Prehodna določba 53. člena Zakona o pospeševanju turizma je v neskladju s tem načelom, ker prehodni rok dveh let za izpolnitev zahtevanih pogojev iz drugega odstavka 34. člena Zakona razumno ne omogoča prizadetim, da v tem roku pridobijo na novo zahtevano višjo strokovno izobrazbo, znanje dveh tujih jezikov na ravni srednje šole in v nekaterih primerih tudi 3- letne delovne izkušnje.
Geslo:
Turizem, pospeševanje.
Načelo zaupanja v pravo.
Načela pravne države.
Ugotovitev neustavnosti izpodbijanega akta, učinek z odložnim rokom.
Rok normodajalcu po 48. čl. Zakona o Ustavnem sodišču.
Določitev načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča.
Delno odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 40., 1. odst. 48. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Lilijana Primc Petrovič, Pivka in drugi
Datum vloge:
20. 8. 1999
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US21695
Dokument v PDF obliki:
U-I-189-99_Sklep.pdf
135 KB
Prenesite datoteko
U-I-189-99_LM Ude.pdf
119 KB
Prenesite datoteko
U-I-189-99_LM Fišer.pdf
120 KB
Prenesite datoteko
U-I-189-99.pdf
129 KB
Prenesite datoteko
U-I-189/99
6. 7. 2000
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Lilijane Primc Petrovič s Pivke in Irene Petrovič z Vrhnike na seji dne 6. julija 2000
s k l e n i l o :
1. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 53. člena Zakona o pospeševanju turizma (Uradni list RS, št. 57/98) se sprejmeta.
2. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 34. člena Zakona o pospeševanju turizma se zavrneta.
3. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 53. člena Zakona o pospeševanju turizma v delu, ki določa rok za pridobitev licence.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnici izpodbijata določbi drugega odstavka 34. člena in 53. člena Zakona o pospeševanju turizma (Uradni list RS, št. 57/98 - v nadaljevanju: ZPT). Prva pobudnica izkazuje, da je lastnica in direktorica družbe - turistične agencije. Navaja, da ima srednješolsko izobrazbo in da se že sedem let ukvarja s turistično dejavnostjo, pri čemer ne organizira potovanj, temveč le prodaja turistične aranžmaje drugih agencij. Meni, da bo zaradi izpodbijanih zakonskih določb ZPT morala zapreti svoje podjetje in ostati "na cesti" v breme državi, čeprav je do sedaj pošteno in z delom preživljala sebe in svoje štiri otroke. Ne vidi namreč, kako naj pridobi sedaj z ZPT predpisano izobrazbo v roku, ki ga določa ZPT. Zakonsko določen rok dveh let po uveljavitvi ZPT je po njeni oceni prekratek za pridobitev višje izobrazbe. Po njenem mnenju pridobitev predpisane izobrazbe za redne študente traja najmanj tri leta, za tiste z družino, ki hkrati delajo za njeno preživetje, pa traja študij ob delu še dlje. Ker je ZPT stopil v veljavo avgusta 1998, naj bi bilo za šolanje v tem šolskem letu tudi prepozno. Ob tem je zanjo problem tudi plačilo šolnine. Za pridobitev predpisane izobrazbe naj bi bil tako dejansko dan na razpolago le rok enega leta.
2. Druga pobudnica pojasnjuje, da je že tri leta zaposlena kot vodja poslovalnice v turistični ageniciji, skupno pa ima 15 let delovne dobe v turističnih agencijah. S svojim delom preživlja tudi dva otroka. Ker ima dokončano samo srednjo šolo in to le z enim tujim jezikom, meni, da jo bo zaradi izpodbijanih določb delodajalec prisiljen odpustiti, sicer bo kaznovan z denarno kaznijo. Pobudnica ocenjuje, da do z ZPT predpisanega roka ne more izpolniti zahtevanega pogoja niti glede višje strokovne izobrazbe niti glede drugega jezika, četudi se je po uveljavitvi ZPT že pričela učiti italijansko.
3. Obe pobudnici menita, da izpodbijani določbi ZPT posegata v njune pridobljene pravice, saj sta doslej isto delo lahko opravljali z dosedanjo izobrazbo in znanji. Zato menita, da izpodbijani določbi kršita 155. člen Ustave (prepoved povratne veljave pravnih aktov). Menita, da je v danem primeru kršeno tudi načelo enakosti pred zakonom, pri čemer svoj položaj primerjata s položajem inšpektorjev po Zakonu o tržni inšpekciji (Uradni list RS, št. 20/97 - v nadaljevanju: ZTI). Slednji morajo sicer imeti visoko strokovno izobrazbo, kar pa ne velja za inšpektorje, ki so ob uveljavitvi ZTI opravljali inšpekcijsko nadzorstvo v inšpektoratu. Zato menita, da bi moralo biti vprašanje zahtevane izobrazbe za osebe na vodstvenih položajih v turističnih agencijah rešeno na takšen način kot v ZTI. Če to ni mogoče, bi zakonodajalec moral predvideti vsaj razumen rok (najmanj pet let), vendar naj bi v tem primeru takšna ureditev veljala tudi za druge poklice.
4. Pobuda prve pobudnice je bila v pripravljalnem postopku poslana v izjavo nasprotnemu udeležencu Državnemu zboru in v mnenje resornemu ministrstvu. Odzvala se je Vlada z mnenjem.
Navaja, da se je pri določanju pogojev za opravljanje dejavnosti organiziranja in prodaje turističnih potovanj izhajalo iz ocene stanja na tem področju. S to dejavnostjo naj bi se na zelo netransparenten način ukvarjalo približno 700 pravnih in fizičnih oseb, posledice tega pa so se kazale v nelojalni konkurenci, ki je ogrožala varstvo potrošnikov in kakovost storitev. Vlada meni, da je bila zato potrebna zaostritev izobrazbenih pogojev, saj se lahko le tako dosežejo naslednji cilji:
- ustreznejša delitev dela glede na zahtevnost poslov;
- zagotavljanje večje kakovosti storitev;
- višja stopnja varstva potrošnikov.
5. Vlada v zvezi z izpolnjevanjem pogojev iz drugega odstavka 34. člena ZPT, pojasnjuje, da se določba nanaša le na osebe, ki vodijo opravljanje dejavnosti organiziranja ali prodajanja turističnih potovanj (36. člen ZPT), saj gre v tem primeru za zelo zahtevne in odgovorne posle, od katerih je odvisno varstvo potrošnikov in kakovost storitev. Navedene določbe ZPT, ki ločijo potovanja po zahtevnosti del in odgovornosti do potrošnika, omogočajo, da osebe iz drugega odstavka 34. člena ZPT, ki ne izpolnjujejo pogojev o izobrazbi, ne opustijo dejavnosti, temveč lahko z njo nadaljujejo tako, da v predpisanem prehodnem obdobju ustrezno uredijo način poslovanja, ali pa si same pridobijo manjkajočo izobrazbo. ZPT ne zahteva, da je oseba, ki vodi dejavnost in zastopa organizatorja potovanj tudi zaposlena v gospodarski družbi ali pri podjetniku posamezniku, ki opravlja dejavnost organiziranja in prodaje turističnih potovanj. S takšno ureditvijo naj bi bila upoštevana obstoječa raven izobrazbe oseb iz drugega odstavka 34. člena ZPT, ki lahko z izrabo možnosti poslovnega sodelovanja izpolni pogoj zahtevane izobrazbe, brez prekinitve opravljanja dejavnosti. Manjkajočo izobrazbo si te osebe lahko pridobijo tudi same, ne da bi zaradi tega morale prekiniti dejavnost. Zato po mnenju Vlade dvoletno prehodno obdobje (53. člena ZPT) zadošča, da se uredijo razmerja in se izpolnijo zakonski pogoji. Pri presoji izpodbijanih določb bi bilo treba poleg interesov posameznih pravnih in fizičnih oseb upoštevati predvsem javni interes za varstvo potrošnikov. Vlada meni, da je pobuda neutemeljena, saj ZPT ni v neskladju s 155. členom Ustave.
6. Stališče do prve pobude je podal tudi Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora. Po njegovi oceni ZPT ne učinkuje za nazaj, ker za osebe, ki že opravljajo dejavnost z nižjo izobrazbo od zahtevane, določa primeren prilagoditveni rok. Pri tem se višješolska izobrazba zahteva le za najbolj odgovorno osebo potovalne oziroma turistične agencije. Za opravljanje poslov teh dejavnosti pa zadošča že srednješolska izobrazba (prvi odstavek 34. člena ZPT). Dvoletni prehodni rok naj bi zadoščal za pridobitev višješolske izobrazbe na podlagi že dosežene srednje strokovne izobrazbe. DZ meni, da določanje zahtevnejših izobrazbenih pogojev za najbolj odgovorno in zahtevno delo ne more pomeniti posega v pridobljene pravice.
Takšno ureditev zahteva razvoj z zahtevami po bolj kakovostnih turističnih storitvah ter boljše varstvo potrošnikov.
B.
7. Po določbi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Ustavno sodišče je ocenilo, da izpodbijani določbi neposredno posegata v pravni položaj obeh pobudnic in jima zato priznalo pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti izpodbijanih določb.
8. Izpodbijana določba drugega odstavka 34. člena ZPT določa, da mora oseba, ki vodi dejavnost in zastopa organizatorja potovanj oziroma turističnega agenta v pravnem prometu, imeti najmanj višjo strokovno izobrazbo, znanje dveh svetovnih jezikov na ravni srednje strokovne izobrazbe in tri leta delovnih izkušenj v tej dejavnosti. Izpodbijana določba 53. člena ZPT pa določa, da morajo organizatorji potovanj in turistični agenti, ki ob uveljavitvi tega zakona že opravljajo dejavnost organiziranja in prodaje oziroma posredovanja turističnih potovanj in letovanj, pridobiti licenco v skladu s 37. členom ZPT v dveh letih po uveljavitvi tega zakona. Po prvem odstavku 37. člena ZPT se pravica do opravljanja dejavnosti organiziranja in prodaje turističnih potovanj pridobi na podlagi licence. Za pridobitev licence pa je po drugem odstavku istega člena treba med drugim izpolnjevati tudi pogoje izpodbijane določbe 34. člena ZPT.
9. Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) pomeni predvsem zahtevo po nearbitrarni uporabi prava do pravnih subjektov, zavezuje pa tudi zakonodajalca k zagotavljanju enakosti subjektov pri zakonodajnem normiranju. Načelo enakosti tako ne preprečuje zakonodajalcu, da bi različna razmerja urejal različno, temveč ga obvezuje, da mora enaka razmerja urejati enako ter različna različno. Pri tem mora v okviru namena zakona oziroma njegove posamezne norme izbrati ustrezna sredstva, sorazmerna objektivno ugotovljeni neenakosti med posameznimi subjekti. Razmerja na obeh področjih (tržna inšpekcija in turizem) niso enaka. Očitek pobudnic, da naj bi bili izpodbijani določbi ZPT v neskladju z načelom enakosti pred zakonom, ker bi ZPT moral urediti razmere na enak način kot ZTI, je zato neutemeljen.
10. Z določbo 155. člena, po kateri zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj, Ustava, razen pod pogoji iz drugega odstavka 155. člena Ustave, prepoveduje povratni učinek pravnih aktov. Predpis povratno učinkuje tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo. S tem predpis poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prejšnje pravne norme (odločba št. U-I-112/95 z dne 8. 5. 1997, Uradni list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 57). V primeru ZPT in s tem tudi izpodbijanih določb pa ne gre za retroaktivnost, ker je ZPT stopil v veljavo in se pričel uporabljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu (62. člen). Tudi očitek pobudnic, da izpodbijana ureditev pomeni prepovedano retoraktivnost, je zato neutemeljen.
11. Varstvo pravic zoper zakonske posege z učinkom za naprej je zagotovljeno z določbo 2. člena Ustave, da je Slovenija pravna država. Med načela pravne države sodi tudi načelo varstva zaupanja v pravo. V skladu s tem načelom zakonodajalec sme spremeniti pogoje za opravljanje dela tudi za osebe, ki to delo v času spremembe pravne ureditve že opravljajo. Sprememba je v skladu z načelom zaupanja v pravo, če je v razumnem sorazmerju z zasledovanim ustavno dopustnim ciljem in če je prizadetim osebam dana možnost, da se na novo ureditev pripravijo (tako tudi v odločbi št. U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998, Uradni list RS, št. 83/98 in OdlUS VII, 204; glej tudi sklep št. U-I-67/95 z dne 4. 4. 1996, OdlUS V, 38). Kriterij za presojo očitka pobudnic o posegu v pridobljene pravice je torej 2. člen Ustave.
12. Položaj organizatorjev potovanj in turističnih agentov, ki so ob uveljavitvi ZPT že opravljali dejavnosti organiziranja in prodaje oziroma posredovanja turističnih potovanj in letovanj je posebej urejen z določbo 53. člena ZPT, pri čemer je predpisan dveletni rok za prilagoditev novi zakonski ureditvi. Ustavno sodišče je v tem delu pobudi sprejelo (1. točka izreka). V postopku odločanja o pobudi bo presodilo, ali je izpodbijana določba 53. člena ZPT v skladu z 2. členom Ustave, zlasti z načelom sorazmernosti kot načelom pravne države. Pri tem bo presodilo zlasti, ali tako predpisani zakonski rok dveh let prizadetim osebam razumno omogoča izpolnitev novih pogojev iz drugega odstavka 34. člena ZPT.
13. V preostalem pobudnici posebej ne pojasnita, v čem naj bi bila določba drugega odstavka 34. člena ZPT, ki predpisuje minimalno stopnjo izobrazbe, znanj in delovnih izkušenj za osebo, ki vodi dejavnost in zastopa organizatorja potovanj oziroma turističnega agenta v pravnem prometu, ustavno sporna že sama po sebi. Ker Ustavno sodišče tega tudi samo ni ugotovilo, je pobudi za oceno ustavnosti v tem delu kot neutemeljeni zavrnilo (točka 2 izreka).
14. Po določbi 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Na eni strani je treba presoditi, kakšne posledice bi nastale, če izvrševanja spornega predpisa ne bi zadržalo, pa bi kasneje ugotovilo njegovo neskladnost z Ustavo oziroma z zakonom; na drugi strani je treba upoštevati težo posledic, ki bi nastale, če bi izvrševanje spornega predpisa zadržalo, pa bi se izkazalo, da izpodbijanemu predpisu ni mogoče očitati neskladnosti z Ustavo oziroma z zakonom.
15. Rok, določen z izpodbijano določbo 53. člena ZPT, poteče 29. 8. 2000. Do tega datuma morajo tudi osebe iz tega člena pridobiti licenco iz 37. člena ZPT, iz katere izhaja pravica do opravljanja dejavnosti organiziranja in prodaje turističnih potovanj.
Pridobitev licence je povezana tudi s pogoji glede minimalne izobrazbe in znanj iz drugega odstavka 34. člena ZPT. Po 47. členu ZPT se z denarno kaznijo najmanj 1 000 000 SIT za prekršek kaznuje pravna oseba ali podjetnik posameznik, če med drugim posluje brez ustrezne licence v skladu s 37. členom, kot tudi, če oseba, ki vodi dejavnost, nima ustrezne izobrazbe v skladu z drugim odstavkom 34. člena ZPT. Nezadržanje teka roka iz 53. člena bi za prizadete osebe, ki ne bi uspele zadostiti pogojem iz drugega odstavka 34. člena, pomenilo prepoved vodenja dejavnosti in zastopanja organizatorja potovanj oziroma turističnega agenta v pravnem prometu. Vlada v svojem mnenju sicer opozarja na možnosti ureditve poslovanje preko tretje osebe, ki bi izpolnjevala izobrazbene pogoje, ne bi pa nujno bila v delovnem razmerju, vendar je lahko tudi takšna začasna rešitev za manjše podjetnike z omejenimi prihodki, ki so doslej živeli od svojega dela, finančno in sicer zelo obremenjujoča. V skrajnih primerih zato ni mogoče izključiti niti prenehanja dejavnosti in s tem izgube vira zaslužka za prizadete. Na drugi strani zadržanje izvrševanja in kasnejša ugotovitev skladnosti izpodbijanih določb z Ustavo pomeni le odložitev učinkovanja izpodbijane ureditve.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega in tretjega odstavka 26. člena ter 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Prvo in tretjo točko izreka je sprejelo soglasno, drugo pa s sedmimi glasovi proti dvema (proti sta glasovala sodnika Fišer in Ude). Sodnika Fišer in Ude sta napovedala odklonilno ločeno mnenje.
Predsednik:
Franc Testen
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
Glasoval sem proti 2. točki izreka sklepa št. U-I-189/99, ki se nanaša na nesprejem pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 34. člena Zakona o pospeševanju turizma (Uradni list RS, št. 57/98 - v nadaljevanju: ZPT), ki vsebuje določbe o zaostrovanju pogojev strokovne izobrazbe, ki jo morajo imeti osebe, ki "vodijo dejavnost in zastopajo organizatorje potovanj oziroma turistične agente v pravnem prometu".
Ustavno sodišče je sprejelo pobudo le za oceno ustavnosti 53. člena ZPT, torej člena, ki ureja prehodno obdobje, v katerem si morajo prizadete osebe glede na zaostrene pogoje pridobiti manjkajočo strokovno izobrazbo, v pogledu samega zaostrovanja pogojev strokovne izobrazbe pa pobude ni sprejelo, češ da sme zakonodajalec spremeniti pogoje za opravljanje določenih del tudi za osebe, ki to delo v času spremembe pravne ureditve že opravljajo in da je taka sprememba v skladu z načelom zaupanja v pravo, če je v razumnem sorazmerju z zasledovanim ustavno dopustnim ciljem in če je prizadetim osebam dana možnost, da se na novo ureditev pripravijo (glej tč. 11 obrazložitve sklepa). S tako obrazložitvijo je povzelo ustavno sodišče stališče, ki ga je sprejelo že v nekaterih prejšnjih primerih zaostrovanja strokovnih pogojev za opravljanje nekaterih del. Sam pa sem mnenja, da gre za povsem splošno in rutinsko razlogovanje in da ustavno sodišče v bistvu ni ocenjevalo, ali je zaostrovanje strokovnih pogojev za opravljanje del, ki se nanašajo na organizacijo potovanj in delo turističnih agentov, dejansko v nekem razumnem sorazmerju s cilji take ureditve. Osebno mi tudi cilji takega zaostrovanja niso jasni.
Po določbi 74. člena Ustave je gospodarska pobuda svobodna.
Gospodarska dejavnost se po tej ustavni določbi ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Po ustavni ureditvi zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij. Zaradi tega seveda zakonodajalec lahko predpiše strokovne pogoje za opravljanje določenih del. V primeru zaostrovanja pogojev pa je zaradi načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave treba natanko oceniti, zakaj je tako zaostrovanje potrebno. Ne vidim utemeljenih razlogov, da bi bila za opravljanje del organiziranja in prodaje turističnih potovanj nujno potrebna višja strokovna izobrazba in čemu ne zadostuje srednja strokovna izobrazba.
Nadaljnji pogoji, ki se nanašajo na znanje tujih jezikov, so smiselni in v neposredni zvezi z organiziranjem in prodajo turističnih potovanj, torej z delom organizatorjev potovanj in turističnih agentov. Čemu pa naj bi služilo zaostrovanje same osnovne izobrazbe, mi ni jasno. Za organizatorje potovanj in za prodajo tovrstnih storitev stopnja izobrazbe pač ni odločilna.
Tudi varstvo potrošnikov ne zahteva višje stopnje izobrazbe, kot pa je bila predpisana doslej. Zaradi tega sem mnenja, da brez neke ocene potreb po višji strokovni izobrazbi in brez tehtanja, ali je taka zaostritev strokovnih pogojev v sorazmerju s ciljem (ki bi moral biti jasno opredeljen), ni mogoče na hitro opraviti s pobudo. Osebno se tudi ne morem znebiti vtisa, da je zaostrovanje pogojev za opravljanje določenih del včasih posledica zavzemanja večjih gospodarskih subjektov za tako zaostrovanje in sicer s tendenco izločitve novih manjših konkurentov. Včasih je zaostrovanje pogojev celo posledica ustanavljanja nekih novih oblik izobraževanja in posledica želje zagotoviti financiranje takim institucionaliziranim oblikam izobraževanja. Ne trdim, da gre za tak primer tudi v tej zadevi. Mnenja pa sem, da bi moralo ustavno sodišče skrbneje pretehtati, ali zaostrovanje strokovnih pogojev ni v nasprotju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
dr. Lojze Ude
U-I-189/99-
12. 7. 2000
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Fišerja
Glasoval sem proti 2. točki sklepa v tej zadevi, ker mislim, da je napočil trenutek, ko bi se Ustavno sodišče moralo kritično lotiti obravnavanja takšnih in podobnih določb, ki so se v zadnjem času brez pravega reda pojavile v številnih zakonih. Da se je to zgodilo v zvezi z Zakonom o pospeševanju turizma, je zgolj naključje in ni posledica moje opredelitve, da so rešitve v tem zakonu slabše od drugih.
V načelu ni mogoče oporekati zakonodajalcu, ki zaostruje pogoje za opravljanje različnih dejavnosti, s tem da za njihove nosilce ali izvajalce zahteva določeno izobrazbo, posebna znanja, preverjanje znanja ali licenco. To absolutno velja za nosilce javnih funkcij, uradne osebe in v nekaterih drugih primerih, ki za odločanje v tej zadevi niso pomembni, zaradi česar se z njimi ne ukvarjam. V vsakem primeru pa mora dovolj natančno in premišljeno urediti prehod iz ene ureditve v drugo in zlasti določiti primeren čas za prilagoditev tistih, ki na določenem področju že delujejo. Upoštevati mora, da so življenjske situacije, ki so nastale v preteklosti, zelo različne, nedomišljeno poseganje vanje pa ga lahko kaj kmalu pripelje v kršitev načel pravne države iz 2. čl. Ustave.
S tega vidika je napadeni zakon sporen in zato sem se, podobno kakor v nekaterih primerih doslej, zlahka strinjal s sprejemom pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti ZPT (tč. 1 izreka) in seveda tudi z začasnim zadržanjem (tč. 3 izreka).
Pomisleke zoper nediskriminirano zaostrovanje pogojev za opravljanje nekaterih dejavnosti pa imam v tistih primerih, ko dejavnost nastopa na prostem trgu, torej v pogojih svobodne gospodarske pobude. V teh primerih naj nesposobne subjekte izloča predvsem njihova konkurenčna neuspešnost. Obravnavani primer je natanko takšen; nobenega dvoma ni, da na našem trgu turističnih storitev konkurenca deluje.
Res je, da je pri vsem tem treba upoštevati vsaj še interese potrošnika, vendar določbe predpisov, ki zaostrujejo pogoje pri izobrazbi in pod., tako ali tako varujejo potrošnika le zelo posredno (v nekaterih primerih pa sploh ne). Če kdo misli, da bo s predpisovanjem višje stopnje izobrazbe ali znanja tujih jezikov manj nedovoljenih prijemov na trgu turističnih storitev, je pač nedopustno naiven.
Zaostrovanje formalnih pogojev za opravljanje dejavnosti ima v nekaterih primerih lahko povsem nasprotne učinke. Iz tržnega boja izloča potencialno gospodarsko uspešne subjekte, ki zgolj formalnih pogojev (včasih povsem nepotrebnih ali brez prave povezave z dejavnostjo) ne izpolnjujejo, ne da bi bil interes potrošnikov zaradi tega kakorkoli prizadet.
Zaostrovanje formalnih pogojev se zato kaže kot oblika ali poskus (nepotrebne in neprimerne) posredne državne kontrole nad dejavnostjo, pri kateri država nima kaj iskati. Celo nasprotno, zdi se, da skuša včasih država svojo nesposobnost, da bi v ekscesnih primerih ustrezno reagirala po vsebinski (kvalitativni) plati (npr. z zaostrenim inšpekcijskim nadzorom, z zagotovitvijo učinkovitega sodnega varstva in podobno), nadomestiti s predpisovanjem vedno novih in novih (kvantitativnih) pogojev, ki niso kaj dosti več, kakor pesek v oči javnosti, češ, s tem, ko so bili predpisani dovolj strogi pogoji za opravljanje dejavnosti, je država svoje opravila. Pa ni res.
Takšno, često kampanjsko spreminjanje formalnih pogojev za opravljanje dejavnosti, neredko pripelje do povsem nasprotnih rezultatov od proklamiranih celo če odmislim zgoraj navedene ugovore. Formalnemu zaostrovanju sledi - kaj drugega - kot formalna prilagoditev. Tako nenadoma ni več pomembno predpisano dodatno znanje, temveč zgolj predložitev dokaza, da je bil pogoj izpolnjen.
Zaradi narave dela Ustavnega sodišča se je nakazanega problema težko učinkovito lotiti. Ustavno sodišče pač ni zakonodajalec in tudi raziskovalna institucija ne. Prepričan pa sem, da bi kritična primerjava pogojev, ki so v različnih predpisih predvideni kot pogoj za opravljanje dejavnosti, dala zelo zanimive rezultate tudi z vidika njihove (ne) skladnosti z Ustavo (npr. z 2. odst. 14. čl., s. 74. čl. in morda tudi z 49. čl.).
dr. Zvonko Fišer
U-I-189/99
19. 9. 2002
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Lilijane Primc Petrovič s Pivke, Irene Petrovič z Vrhnike in Marjete Potočnik iz Novega mesta, na seji dne 19. septembra 2002
odločilo:
1. Določba 53. člena Zakona o pospeševanju turizma (Uradni list RS, št. 57/98 in 21/02) je, kolikor se nanaša na osebe, ki ob uveljavitvi Zakona niso izpolnjevale pogojev iz drugega odstavka 34. člena Zakona, v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Rok, v katerem morajo organizatorji in turistični agenti iz 53. člena Zakona izpolniti pogoje iz drugega odstavka 34. člena Zakona, se podaljša do uskladitve 53. člena Zakona z Ustavo, vendar ne več kot za eno leto od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obrazložitev
A.
1. Prvi dve pobudnici sta v pobudi prvenstveno izpodbijali določbo drugega odstavka 34. člena Zakona o pospeševanju turizma (Uradni list RS, št. 57/98 in 21/02 - v nadaljevanju ZPT), ki je za osebo, ki vodi dejavnost in zastopa organizatorja potovanj oziroma turističnega agenta v pravnem prometu, določila, da mora imeti najmanj višjo strokovno izobrazbo, znanje dveh tujih jezikov na ravni srednje šole in 3 leta delovnih izkušenj v tej dejavnosti. Zatrjevali sta, da ta določba v nasprotju z določbo 155. člena Ustave retroaktivno posega v njune pridobljene pravice, saj določa nove pogoje za opravljanje dejavnosti, ki jih Zakon takrat, ko sta začeli opravljati svojo dejavnost, ni zahteval. Lilijana Primc Petrovič navaja, da je lastnica in direktorica družbe, ki se ukvarja s turistično dejavnostjo (prodaja turističnih aranžmajev), da pa ima le srednjo izobrazbo in zato ne izpolnjuje novega zakonskega pogoja višje izobrazbe.
Irena Petrovič navaja, da ima dolgoletno prakso in da je zaposlena kot vodja turistične poslovalnice v turistični agenciji, vendar le s srednjo izobrazbo ter zaenkrat le z dokazili o znanju enega tujega jezika. Določbo 34. člena ZPT sta povezovali z določbo 53. člena ZPT, ki je kot prehodna določba predvidela prilagoditveni rok dveh let za izpolnitev navedenih pogojev za tiste osebe, ki ob uveljavitvi ZPT že opravljajo tako dejavnost, pa ne izpolnjujejo teh pogojev. Obe pobudnici zatrjujeta, da je v dveh letih nemogoče pridobiti višjo strokovno izobrazbo, saj traja šolanje za redne študente 3 leta (zatrjujeta tudi, da višjih dveletnih šol ni), poleg tega pa je treba upoštevati, da je bil ZPT uveljavljen v času, ko za naslednje študijsko leto ni bil več možen vpis v šolo, kjer bi lahko pridobili tako izobrazbo. Pobudnica Irena Petrovič tudi glede pridobitve znanja tujega jezika na ravni srednje šole, v povezavi z določbo 53. člena ZPT, navaja, da ima tako znanje pridobljeno za en jezik, glede drugega jezika pa opravlja stopenjske tečaje, pri čemer je v enem šolskem letu možno pridobiti eno stopnjo. Pobudnica Marjeta Potočnik, ki prav tako izpodbija določbo 53. člena ZPT, navaja, da je lastnica turistične agencije ter da je pričela z opravljanjem dejavnosti dne 1. 12. 1997. Takrat za opravljanje te dejavnosti niso bile zahtevane izkušnje v turistični dejavnosti. S turistično dejavnostjo se pred tem ni ukvarjala, zato tudi po poteku prehodnega obdobja dveh let (ki se glede na ZPT zaključi z 29. 8. 2000), ne bo mogla izpolniti pogoja treh let delovnih izkušenj v turistični dejavnosti, kar bi glede na drugi odstavek 34. člena ZPT morala imeti. Svoj pravni interes utemeljuje z navedbo, da bo zaradi prekratkega prehodnega roka, predvidenega v 53. členu ZPT, primorana zaradi neizpolnitve zahtevanih pogojev prenehati opravljati dejavnost.
2. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-189/99 z dne 6. 7. 2000 zavrnilo pobudo prvih dveh pobudnic za oceno ustavnosti določbe drugega odstavka 34. člena ZPT, ker je menilo, da zakonodajalec lahko spremeni pogoje za opravljanje dela tudi za osebe, ki to delo v času spremembe pravne ureditve že opravljajo.
3. Prvi dve pobudi sta bili poslani v mnenje Državnemu zboru in Vladi, pobuda Marjete Potočnik pa Državnemu zboru. Vlada je v svojem mnenju navedla, da dvoletno prehodno obdobje iz 53. člena ZPT zadošča, da prizadeti izpolnijo zahtevane pogoje višje izobrazbe iz drugega odstavka 34. člena ZPT. Opozorila je, da se določba drugega odstavka 34. člena nanaša le na osebe, ki vodijo dejavnost in zastopajo organizatorja potovanj oziroma turističnega agenta. Za to osebo se ne zahteva, da bi bila zaposlena v gospodarski družbi ali pri podjetniku, ki opravlja dejavnost organiziranja in prodaje turističnih potovanj. Tudi Državni zbor meni, da prehodni dvoletni rok zadošča za pridobitev višješolske izobrazbe na podlagi že dosežene srednje strokovne izobrazbe.
B. - I.
4. Ustavno sodišče je odločilo, da se pobudi prvih dveh pobudnic za začetek postopka za oceno ustavnosti določbe 53. člena ZPT sprejmeta. Do končne odločitve je tudi zadržalo izvrševanje 53. člena ZPT v delu, ki določa rok za pridobitev licence, za pridobitev katere je sicer treba izpolnjevati (tudi) pogoje iz drugega odstavka 34. člena ZPT. Ker je pobudnica Marjeta Potočnik v kasneje vloženi pobudi izpodbijala določbo 53. člena ZPT iz istih razlogov kot prvi dve pobudnici, je Ustavno sodišče tudi to pobudo pridružilo k tej zadevi in v skladu s četrtim odstavkom 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B. - II.
5. Določba 53. člena je v ZPT uvrščena med prehodne in končne določbe. Kot prehodna določba naj bi zagotovila nemoten prehod prizadetih iz enega v drugo pravno stanje. Ustavno sodišče je v sklepu o sprejemu pobude za oceno ustavnosti določbe 53. člena ZPT ugotovilo, da mora zakonodajalec, kadar spreminja pogoje za opravljanje dela tudi za osebe, ki to delo v času spremembe pravne ureditve že opravljajo, upoštevati načelo zaupanja v pravo, ki je del načel pravne države iz 2. člena Ustave. To načelo posamezniku ali pravni osebi zagotavlja, da zakonodajalec njegovega pravnega položaja ne bo poslabšal arbitrarno, to je, brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Zato je Ustavno sodišče presojalo, ali izpodbijani 53. člen ZPT omogoča prizadetim, da izpolnijo posamezne pogoje iz drugega odstavka 34. člena ZPT v predvidenem dvoletnem roku.
6. Po sami naravi stvari se 3 - letne delovne izkušnje v dejavnosti ne morejo pridobiti v prehodnem obdobju dveh let. Ker Zakon za nazaj ni določil niti ni mogel predpisati obveznosti delovnih izkušenj, je torej prilagoditveni rok v tem delu očitno nerazumen. V tem delu je zato prehodna določba 53. člena ZPT v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo. Tudi glede drugih dveh pogojev iz drugega odstavka 34. člena ZPT (višja strokovna izobrazba, znanje dveh tujih jezikov na ravni srednje šole) je treba ugotoviti, da prehodno obdobje dveh let iz 53. člena ZPT razumno ne omogoča njihove izpolnitve. Pobudnice lahko višješolsko strokovno izobrazbo pridobijo le z vključitvijo v ustrezne programe za pridobivanje višješolske strokovne izobrazbe. Vključevanje v te programe je vezano na predhodne prijave, pri čemer se vpisni postopki za naslednje šolsko leto praviloma začnejo v začetku tekočega leta. Izobraževanje za pridobitev višješolske strokovne izobrazbe traja do 2 leti (12. člen Zakona o poklicnem in strokovnem izobraževanju, Uradni list RS, št. 12/96 in 44/2000 - v nadaljevanju ZPSI), pri čemer ZPSI omogoča, da se odrasli izobražujejo po posebnih, tudi časovno prilagojenih programih ali po delih programov. To pomeni, da lahko samo izobraževanje traja tudi dlje od dveh let. Študijsko leto se prične 1. septembra in zaključi 31. avgusta. Do zaključka prehodnega dvoletnega obdobja iz 53. člena ZPT, to je do 29. 8. 2000, bi bilo praktično nemogoče pridobiti višješolsko izobrazbo za osebe, ki ne študirajo po prilagojenih programih. Za odrasle (in za take pri pobudnicah gre), ki zaradi utemeljenih razlogov praviloma lahko študirajo samo po časovno prilagojenih programih, je prehodni rok, kot ga je določil v 53. členu ZPT zakonodajalec, še bolj nerazumen, še zlasti, če se upošteva, da se praviloma zaradi zamujenih spomladanskih rokov za prijavo niso mogli vključiti v študijsko leto 1998/1999. Zato zahtevanega pogoja iz drugega odstavka 34. člena ZPT v nekaterih primerih ni bilo mogoče izpolniti v postavljenem roku. V posledici je prehoden rok tudi v tem delu v neskladju z ustavnim načelom zaupanja v pravo. Ustavno sodišče ocenjuje, da tudi tretjega pogoja, to je znanja dveh tujih jezikov na ravni srednje šole, ni bilo mogoče izpolniti v roku dveh let. Študij tujega jezika mora namreč zagotoviti tisto znanje, ki si ga pridobi srednješolec v štirih letih šolanja, ki ni obremenjeno z obveznostmi, ki jih imajo odrasle osebe. Rok za pridobitev takega znanja mora biti vsaj primerljiv s časom, v katerem to znanje pridobivajo srednješolci, upoštevati pa mora tudi dejstvo, da gre za odrasle osebe, ki imajo tudi druge življenjske obveznosti. Glede na navedeno je tudi rok glede izpolnitve tega pogoja v neskladju z načelom zaupanja v pravo.
7. Iz navedenih razlogov je izpodbijana določba v neskladju z 2. členom Ustave. Morebitna razveljavitev bi dejansko stanje pobudnic samo še poslabšala. Brez prehodnega obdobja bi zanje nastopila takojšnja obveznost izpolnjevanja pogojev iz drugega odstavka 34. člena ZPT. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo in določilo zakonodajalcu rok enega leta za odpravo ugotovljene neskladnosti, hkrati pa je v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZUstS določilo, da se rok za izpolnitev pogojev iz drugega odstavka 34. člena ZPT podaljša do uskladitve izpodbijane določbe z Ustavo, vendar ne več kot za eno leto od objave te odločbe. Od uveljavitve Zakona so namreč potekla že štiri leta in od objave sklepa o začasnem zadržanju izvrševanja 53. člena zakona več kot dve leti. Z navedenim sklepom je Ustavno sodišče odločilo tudi o pobudi za oceno ustavnosti drugega odstavka 34. člena ZPT in jo kot očitno neutemeljeno zavrnilo. Zato so pobudnice vedele, da bodo morale izpolniti zahtevane pogoje iz drugega odstavka 34. člena ZPT. Glede na to in glede na potek časa, bo pobudnicam omogočen zaključek študija in izpolnitev zahtevanih pogojev iz drugega odstavka 34. člena ZPT.
C.
8. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 48. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica WedamLukić ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i c a
dr. Dragica Wedam Lukić