U-II-2/03
Natisni
Opravilna št.:
U-II-2/03
Datum odločitve:
15. 5. 2003
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 52/2003 in OdlUS XII, 45
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2003:U.II.2.03
Akt:
Zahteva za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, povezanega s predlogom Zakona o spremembi Zakona o trgovini, ki se glasi: "Ali ste za to, da se v predlogu Zakona o spremembi Zakona o trgovini določi, da so prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj v letu, razen bencinskih servisov, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev"
Izrek:
Vprašanje, vsebovano v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, povezanega s predlogom Zakona o spremembi Zakona o trgovini, ki se glasi: "Ali ste za to, da se v predlogu Zakona o spremembi Zakona o trgovini določi, da so prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj v letu, razen bencinskih servisov, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev", ni v nasprotju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče se pri presoji referendumskega vprašanja, čeprav se navezuje na predlog zakona, ki je v zakonodajnem postopku, ne more spuščati v vprašanje ustavnosti predlagane zakonske ureditve v celoti, temveč se mora omejiti samo na vsebino referendumskega vprašanja in na razloge, ki jih je v svoji zahtevi navedel Državni zbor. Ustavno sodišče s tem, ko odloča o skladnosti referendumskega vprašanja z Ustavo, (posredno) odloča tudi o dopustnosti izvedbe referenduma. Odločitev Ustavnega sodišča, da je referendumsko vprašanje v nasprotju z Ustavo, ima namreč za posledico, da referenduma ni mogoče izvesti, zato pomeni omejitev pravice volivcev do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev z odločanjem na referendumu (90. člen v zvezi s 44. členom Ustave). Zato je treba pristojnost Ustavnega sodišča po 16. členu ZRLI razumeti tako, da lahko izda negativno mnenje samo v primeru, ko je referendumsko vprašanje očitno v nasprotju z Ustavo. V primeru, ko referendumsko vprašanje samo po sebi ni v nasprotju z Ustavo, vprašanje skladnosti predvidene zakonske rešitve z Ustavo pa se zastavlja z vidika sorazmerja med več ustavno zavarovanimi pravicami oziroma dobrinami, tako da mora Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, kateri od njih je treba dati večjo težo, pa je treba dati prednost pravici volivcev do neposrednega odločanja na referendumu.
Javna korist kot temelj za omejevanje podjetniške svobode namreč ni enoten pojem, temveč je njena opredelitev odvisna od narave in namena posamezne gospodarske dejavnosti. Trgovinska dejavnost je namenjena preskrbi potrošnikov, zato mora zakonodajalec pri urejanju obratovalnega časa trgovin med drugim upoštevati tudi njihove interese. Smisel referenduma je prav v tem, da bodo imeli volivci (ki so hkrati potrošniki) možnost izraziti svoj interes. Glede na to je Ustavno sodišče presodilo, da vsebina referendumskega vprašanja glede določitve obratovalnega časa trgovin ni v nasprotju s 74. členom Ustave.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.3.4.6.51 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Vrste postopkov - Dopustnost referendumov in drugih posvetovanj - Predhodni referendum.
1.5.51.3.19 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - Odločitve v drugih postopkih - Odločba o jasnosti ali nejasnosti referendumskega vprašanja.
4.9.2 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Referendumi in druge oblike neposredne demokracije.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 44, 74, 90, 160, Ustava [URS]
Člen 16, Zakon o referendumu in ljudski iniciativi [ZRLI]
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
referendum
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Državni zbor
Datum vloge:
10. 4. 2003
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US22398
Dokument v PDF obliki:
U-II-2-03.pdf
144 KB
Prenesite datoteko
U-II-2-03_LM_Wedam-Lukić_Modrijan.pdf
136 KB
Prenesite datoteko
U-II-2-03_LM_Ribičič.pdf
121 KB
Prenesite datoteko
U-II-2-03_LM_Škrk.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
U-II-2-03_LM_Čebulj_Krisper.pdf
135 KB
Prenesite datoteko
U-II-2/03-7
15. 5. 2003
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti vprašanja, vsebovanega v zahtevi za razpis predhodnega referenduma, začetem z zahtevo Državnega zbora, na seji dne 15. maja 2003
odločilo:
Vprašanje, vsebovano v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, povezanega s predlogom Zakona o spremembi Zakona o trgovini, ki se glasi: "Ali ste za to, da se v predlogu Zakona o spremembi Zakona o trgovini določi, da so prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj v letu, razen bencinskih servisov, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev", ni v nasprotju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Državni zbor je na 31. izredni seji 9. 4. 2003 na podlagi 16. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI) sprejel sklep št. 005- 02/97-8/31, EPA 811-III (v nadaljevanju SklepDZ), s katerim zahteva, naj Ustavno sodišče odloči o ustavnosti referendumskega vprašanja, navedenega v izreku, ker naj bi bil po njegovem mnenju v nasprotju z Ustavo, predvsem s 14. in s 74. členom.
2. Iz zapisnika seje Državnega zbora izhaja, da je sprejem SklepaDZ predlagala skupina 27 poslancev. V predlogu so navajali, da je kljub dodatnim pojasnilom ostalo nejasno, ali obstaja javni interes za določitev takšnega odpiralnega časa trgovin, kot ga predlagajo pobudniki referenduma. Predlagane rešitve bi lahko povzročile neenakopravnost glede pogojev poslovanja trgovinskih organizacij. Čeprav naj bi dopolnjena obrazložitev dodatno utemeljevala javni interes, po mnenju predlagateljev Sklepa DZ ne odpravlja v celoti dvomov o nujnosti takega posega v svobodo gospodarske pobude. Zato menijo, da je z vidika stroškov kot tudi z vidika razjasnitve možnih alternativ za reševanje vprašanja odpiralnega časa trgovin najprimerneje, da se že v tej fazi (gre šele za vloženo pobudo za zbiranje podpisov podpore) pridobi mnenje Ustavnega sodišča.
3. Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora je pripravila oceno referendumskega vprašanja, ki ga je pobudnik vložil v Državni zbor 3. 4. 2003, z vidika njegove skladnosti z Ustavo in ZRLI. V oceni ugotavlja, da je pobudnik dopolnil obrazložitev glede vprašanja obstoja javnega interesa za določitev obratovalnega časa trgovin tako, kot izhaja iz referendumskega vprašanja. Ti dodatni argumenti naj bi omogočali podrobnejše in tehtnejše vodenje razprav oziroma odločanja, ali je tako določanje obratovalnega časa trgovin v javnem interesu in do katere meje le-ta (javni interes) obstoji in s tem omejuje svobodno podjetniško pobudo na tem področju. Vsebina referendumskega vprašanja je po oceni Zakonodajno-pravne službe skladna z zahtevami sklepa Državnega zbora. Ugotavlja, da so v njem (vprašanju) predvidene izjeme natančneje določene in s tem v temelju ne omogočajo izkrivljanje enakopravnosti konkurence na trgu zgolj v povezavi z lokacijo trgovine. Predvidene izjeme naj bi bile določene bolj objektivno. Meni, da je v zakonodajnem postopku mogoče doreči nedoločene pojme kot "nujni življenjski artikli" in "omejena površina prodajaln". Zakonodajno-pravna služba pa meni, da je še vedno nedorečeno vprašanje, ali je zaradi zagotovitve pravic delavcev nujno z zakonom poseči v določanje obratovalnega časa trgovin in s tem v svobodno podjetniško pobudo, ali pa je mogoče ta cilj doseči z blažjimi sredstvi, ki ne bodo posegala v to ustavno pravico. Meni, da ni sporno, da mora država z vsemi sredstvi, ki jih ima na razpolago, zagotoviti pogoje za izvrševanje pravic delavcev (gre za vprašanje uresničevanja načel socialne in pravne države), vendar pa mora država imeti pred očmi tudi donosno angažiranje kapitala. Zakonodajno-pravna služba svojo oceno zaključuje: "Upoštevaje ta razmerja, nove vsebine v obrazložitvi sicer dodatno utemeljujejo javni interes oziroma razloge za predvidene omejitve pri poslovanju trgovin, vendar pa po naši oceni ne odpravljajo v celoti dvomov o nujnosti takega posega in s tem o ustavni skladnosti predvidene ureditve. Ker pa gre pri tem vprašanju za tehtanje medsebojnega učinkovanja ustavnih pravic in vrednot na podlagi predstavljenih argumentov, gre po našem mnenju v jedru dejansko za politično odločitev, kar pa presega naloge Zakonodajno-pravne službe."
4. Iz poročila Odbora za gospodarstvo pri Državnem zboru, ki je kot pristojno matično delovno telo obravnaval predlog skupine poslancev in mnenje Zakonodajno-pravne službe, izhaja, da so bila mnenja članov odbora deljena. Eni so menili, da ni treba zahtevati presoje Ustavnega sodišča, saj naj bi bilo mogoče vsa odprta vprašanja razrešiti v okviru socialnega sporazumevanja med predstavniki delavcev in delodajalcev. Drugi so menili, da je smotrno, da se pridobi od Ustavnega sodišča mnenje že v tej zgodnji fazi postopka, tako zaradi stroškov kot tudi zaradi razjasnitve možnih alternativ za reševanje teh vprašanj. Ker je odbor za gospodarstvo predlog skupine poslancev sprejel, je mogoče sklepati, da se je strinjal z razlogi predlagateljev in mnenjem Zakonodajno-pravne službe, ki naj bi utemeljevali dvom v neustavnost referendumskega vprašanja.
5. Razprava na seji Državnega zbora (glej dobesedni zapis 31. izredne seje) ni dala odgovora na vprašanje, ki ga je postavila Zakonodajno-pravna služba in na katerega naj bi odgovoril zakonodajalec, tj., ali je predlagana ureditev odpiralnega časa trgovin, kot izhaja iz referendumskega vprašanja nujna, in ali ni mogoče izkazanega javnega interesa zagotoviti z drugimi sredstvi, ki so zakonodajalcu in državi na razpolago in ki bodo manj posegala v svobodno podjetništvo. Prav tako ni povsem jasno, katera naj bi bila ta druga sredstva. Iz razprave je mogoče izluščiti, da naj bi šlo za delovno zakonodajo, nadzor nad njenim izvrševanjem in sporazumevanje med trgovci in zaposlenimi v trgovini.
6. Glede na to, da so se pobudniki referenduma že izjavili o zahtevi za oceno referendumskega vprašanja v zadevi št. U-II-1/03 z dne 20. 3. 2003, in glede na to, da je predlagatelj priložil gradivo pobudnikov za razpis referenduma, v katerem dodatno obrazložijo referendumsko vprašanje, je Ustavno sodišče štelo, da so se o zahtevi že izjavili in jim je ni posebej pošiljalo v odgovor.
B. - I.
7. Referendumsko vprašanje se navezuje na predlog Zakona o spremembi Zakona o trgovini (EPA 750- III, v nadaljevanju ZT-B), katerega 1. člen, ki naj bi nadomestil 17. člen Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93 in nasl - v nadaljevanju ZT)[1], se glasi: "Prodajalna obratuje v času, ki ga določi trgovec ob upoštevanju potreb potrošnikov ter števila zaposlenih delavcev v prodajalni in njihovih pravic, obveznosti in odgovornosti iz delovnega razmerja, določenih z zakonom, ki ureja delovna razmerja, zlasti glede razporejanja delovnega časa in nadurnega dela, nočnega dela, odmorov in počitkov, letnega dopusta ter drugih odsotnosti z dela, in v skladu z omejitvami, določenimi s predpisi s področja varstva pred hrupom.
Trgovec ne sme določiti obratovalnega časa prodajalne ob nedeljah in z zakonom določenih praznikih.
Omejitev iz prejšnjega odstavka ne velja za lekarne, prodajalne v bolnišnicah in hotelih ter transportnih terminalih in za bencinske servise s prodajno površino, omejeno na največ 80 m2.
Ne glede na omejitev iz drugega odstavka lahko trgovec določi obratovalni čas na največ šest nedelj oziroma praznikov v koledarskem letu.
Trgovec sme določiti obratovanje v nočnem času, če je predhodno od pristojnega organa oziroma organizacije pridobil strokovno oceno obremenitve okolja s hrupom, po kateri prodajalna izpolnjuje pogoje obratovanja v času med 22. uro in 6. uro naslednjega dne."
B. - II.
8. Ustavno sodišče praviloma izvaja naknadno ustavnosodno kontrolo, to pomeni, da presoja predpise, ki že veljajo. Za dajanje predhodnih mnenj je Ustavno sodišče pristojno samo v dveh primerih, pri tem pa njegova pristojnost za izrekanje predhodnega mnenja o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo temelji neposredno na Ustavi (drugi odstavek 160. člena Ustave), medtem ko mu pristojnost za odločanje o skladnosti referendumskega vprašanja z Ustavo nalaga Zakon (na podlagi pooblastila iz zadnje alineje prvega odstavka 160. člena Ustave).
9. Pristojnost Ustavnega sodišča, da presoja ustavnost vsebine zahteve za razpis referenduma (referendumskega vprašanja), je določena v 16. členu ZRLI. Navedena določba ureja način in postopek reševanja spora, ki lahko nastane med Državnim zborom med predlagatelji oziroma pobudniki zahteve za razpis referenduma, ki izvršujejo ustavno pravico do odločanja na referendumu (90. člen v zvezi s 44. členom Ustave). Ker je Državni zbor vezan na izid predhodnega zakonodajnega referenduma, je namen predhodne ustavnosodne kontrole v tem, da Državni zbor ne bi bil prisiljen sprejeti zakona, ki bi bil v nasprotju z Ustavo.
10. Kadar Ustavno sodišče presoja predpise, ki so že začeli veljati, sprejme odločitev na podlagi poglobljene analize spornih vprašanj s pomočjo primerjalnopravnih podatkov in ob upoštevanju stališč teorije. Poleg tega ima na razpolago različne tehnike odločanja - od razveljavitve do ugotovitvene in interpretacijske odločbe. Po koneksiteti lahko presojo razširi tudi na druge določbe zakona, če ugotovi, da je zakon v neskladju z Ustavo, ker ne ureja določenega vprašanja, pa ugotovi protiustavno pravno praznino in zakonodajalcu naloži, naj jo v določenem roku odpravi.
11. Pri izrekanju predhodnega mnenja pa je Ustavno sodišče v drugačnem položaju. Čeprav se referendumsko vprašanje navezuje na predlog zakona, ki je v zakonodajnem postopku, se Ustavno sodišče pri njegovi presoji ne more spuščati v vprašanje ustavnosti predlagane zakonske ureditve v celoti. Omejiti se mora na vsebino referendumskega vprašanja in na razloge, ki jih je v svoji zahtevi navedel Državni zbor.
Ustavno sodišče s tem, ko odloča o skladnosti referendumskega vprašanja z Ustavo, (posredno) odloča tudi o dopustnosti izvedbe referenduma. Odločitev Ustavnega sodišča, da je referendumsko vprašanje v nasprotju z Ustavo, ima namreč za posledico, da referenduma ni mogoče izvesti, zato pomeni omejitev pravice volivcev do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev z odločanjem na referendumu (90. člen v zvezi s 44. členom Ustave). Zato je treba pristojnost Ustavnega sodišča po 16. členu ZRLI razumeti tako, da lahko izda negativno mnenje samo v primeru, ko je referendumsko vprašanje očitno v nasprotju z Ustavo. Za tak primer bi šlo, če bi iz referendumskega vprašanja izhajalo, da bi se volivci izjavljali o vprašanju, katerega ureditev bi bila sama po sebi v nasprotju z Ustavo (npr. o uvedbi smrtne kazni, odvzemu kakšne ustavne pravice določeni kategoriji oseb itd.). V primeru, ko referendumsko vprašanje samo po sebi ni v nasprotju z Ustavo, vprašanje skladnosti predvidene zakonske rešitve z Ustavo pa se zastavlja z vidika sorazmerja med več ustavno zavarovanimi pravicami oziroma dobrinami, tako da mora Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, kateri od njih je treba dati večjo težo, pa je treba dati prednost pravici volivcev do neposrednega odločanja na referendumu. Za takšno stališče govori tudi okoliščina, da mora Ustavno sodišče svoje mnenje podati v zelo kratkem roku, v katerem bolj poglobljena presoja niti ni mogoča.
B. - III.
12. V konkretnem primeru se referendumsko vprašanje nanaša na določitev obratovalnega časa trgovin. Ustavno sodišče je že odločilo, da urejanje obratovalnega časa trgovin samo po sebi ni v neskladju z Ustavo (konkretno z njenim 74. členom - glej odločbo št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list RS, št. 62/01 in OdlUS X, 144, zlasti točki 15 in 16). Ustavno sodišče je presodilo, da predstavlja obratovalni čas enega izmed objektivnih pogojev za opravljanje trgovinske dejavnosti, ki ga zakonodajalec lahko določi zaradi javne koristi. Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ne bi bilo v skladu z Ustavo. V 15. točki obrazložitve je izrecno zapisalo: "Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja in življenja ljudi, varstvo narave, potrošnikov, zaposlenih in podobno), lahko določi posebne subjektivne in/ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje. Temelj za to mu daje že Ustava sama v drugem odstavku 74. člena, po katerem zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij in po katerem se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalčev poseg v svobodno gospodarsko pobudo torej v navedenem temelji na določbi Ustave, iz katere izhaja celo več kot le možnost zakonskega urejanja. Če to zahteva javna korist, je zakonodajalec dolžan normativno urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti. Opustitev te dolžnosti bi predstavljala protiustavno pravno praznino. Vendar pri tem zakonodajalčeva svoboda pri določanju pogojev za opravljanje dejavnosti ni absolutna in neomejena. Tudi v tem primeru zakonodajalca veže splošno ustavno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi, zaradi katere je ustavno dopustno poseči v pravico, treba poseči v ustavno pravico. Zato mora pri uzakonitvi omejitve zakonodajalec izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico."
13. Iz zahteve Državnega zbora za presojo referendumskega vprašanja izhaja, da naj bi bilo to v neskladju z Ustavo, ker gre za nesorazmeren poseg v pravico podjetništva iz 74. člena Ustave. Ker gre v konkretnem primeru za omejevanje podjetniške svobode zaradi javne koristi, je treba najprej odgovoriti na vprašanje, kaj je vsebina javne koristi. Javna korist kot temelj za omejevanje podjetniške svobode namreč ni enoten pojem, temveč je njena opredelitev odvisna od narave in namena posamezne gospodarske dejavnosti. Trgovinska dejavnost je namenjena preskrbi potrošnikov, zato mora zakonodajalec pri urejanju obratovalnega časa trgovin med drugim upoštevati tudi njihove interese. Smisel referenduma je prav v tem, da bodo imeli volivci (ki so hkrati potrošniki) možnost izraziti svoj interes. Glede na to je Ustavno sodišče presodilo, da vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo.
14. Odločitev Ustavnega sodišča, da vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju s 74. členom Ustave, pomeni, da mora Državni zbor nadaljevati z aktivnostmi za zbiranje podpisov za razpis referenduma in, če bo referendumsko vprašanje izglasovano, v skladu s 25. členom ZRLI uzakoniti referendumsko odločitev. Tokratna odločitev Ustavnega sodišča pa ne prejudicira morebitne kasnejše presoje ustavnosti sprejete zakonske ureditve, s katero bo zakonodajalec uzakonil odločitev, sprejeto na referendumu, s stališča morebitnih drugih vidikov, ki jih Državni zbor v svoji zahtevi ni izpostavil in ki jih Ustavno sodišče zato ni moglo upoštevati. Te presoje namreč ni mogoče opraviti zgolj v okviru presoje referendumskega vprašanja, temveč glede na celotno ureditev odpiralnega časa trgovin, kakršna bo po uveljavitvi zakona zaživela v praksi.
B. - IV.
15. Državni zbor navaja, da je referendumsko vprašanje v nasprotju tudi s 14. členom Ustave. Vendar tega očitka ne utemelji, zato se Ustavno sodišče v presojo referendumskega vprašanja s tega vidika ni spuščalo.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 16. člena ZRLI in 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Čebulj in sodnica Krisper Kramberger, ki sta dala odklonilni ločeni mnenji. Pritrdilni ločeni mnenji sta dali sodnici Škrk in Wedam Lukić.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
Opomba:
[1] Člen 17, kot je bil sprejet z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 96/02 - v nadaljevanju ZT-A), se glasi:
" Prodajalna obratuje v času, ki ga določi trgovec ob upoštevanju potreb potrošnikov ter števila zaposlenih delavcev v prodajalni in njihovih pravic, obveznosti in odgovornosti iz delovnega razmerja, določenih z zakonom, ki ureja delovna razmerja, zlasti glede razporejanja delovnega časa in nadurnega dela, nočnega dela, odmorov in počitkov, letnega dopusta ter drugih odsotnosti z dela, in v skladu z omejitvami, določenimi s predpisi s področja varstva pred hrupom.
Trgovec sme določiti tedenski obratovalni čas prodajalne za delovne dni med ponedeljkom in soboto. Ob nedeljah, praznikih in drugih z zakonom določenih dela prostih dneh, kot manj ugodnem delovnem času, sme trgovec določiti obratovanje prodajalne samo v soglasju z zaposlenimi, pri čemer v gospodarski družbi soglasje pridobi na način, ki ga za sodelovanje delavcev pri upravljanju določajo zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93, 61/2000 - odločba US in 56/2001) in predpisi, ki urejajo pravice in obveznosti delavcev."
Navedene določbe bodo v celoti zaživele šele po šestih mesecih od uveljavitve ZT- A (7. člen).
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Wedam Lukić,
ki se mu pridružujeta sodnica Modrijan in sodnik dr. Ribičič
1. Glasovala sem za izrek, strinjam se tudi z nosilnimi razlogi obrazložitve odločbe. Za pisanje pritrdilnega ločenega mnenja pa sem se odločila zato, ker so se v razpravi odprla nekatera vprašanja, ki morda niso dovolj jasno prišla do izraza v obrazložitvi, kar bi lahko imelo za posledico različne interpretacije te odločbe.
2. Ustavno sodišče je bilo pri presoji tega referendumskega vprašanja v precej težkem položaju. Za to so vsaj trije razlogi. Prvi je, da predhodni zakonodajni referendum, kakršnega pozna naš pravni sistem, že sam po sebi odpira vrsto spornih vprašanj. To je razvidno tudi iz številnih dosedanjih odločitev in ločenih mnenj, ki se nanašajo na vprašanja, ki so kakorkoli povezana z referendumom. Drugi razlog je, da gre za tako imenovano predhodno oceno: Ustavno sodišče ne presoja že veljavne zakonske ureditve, temveč mora odgovoriti na vprašanje, ali je referendumsko vprašanje v nasprotju z Ustavo. Pri tem se srečuje s podobnimi problemi kot pri izrekanju predhodnega mnenja o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo. Razlika je v tem, da ima pri presoji mednarodne pogodbe Ustavno sodišče pred seboj celotno besedilo te pogodbe, pri presoji referendumskega vprašanja pa samo besedilo zakonske določbe, kakršna naj bi bila, če bi referendum uspel. To pomeni, da se Ustavno sodišče v tem primeru ne more spuščati v vprašanje, ali je zakon, na katerega se referendumsko vprašanje nanaša, sicer v skladu z Ustavo. Tretja težava pa je bila v tem, da tudi ustavna določba (konkretno 74, člen Ustave), ki je bila kriterij presoje, ni najbolj posrečeno redigirana, tako da njeno razumevanje že samo po sebi povzroča težave.
3. O tem, ali je referendumsko vprašanje v nasprotju z Ustavo, je Ustavno sodišče doslej odločalo dvakrat. V obeh primerih je šlo za občutljiva "tranzicijska" vprašanja: v prvem primeru za možnost naknadnega odvzema že pridobljenega državljanstva (odločba U-I-266/95 z dne 20. 11. 1995, Uradni list RS, št. 69/95, OdlUS IV, 116), v drugem pa za poseg v (po presoji Ustavnega sodišča) že pridobljene pravice do vračanja premoženja v postopku denacionalizacije (odločba U-I-121/97 z dne 23. 5. 1997, Uradni list RS, št. 34/97, OdlUS VI, 69). Ustavno sodišče je v obeh primerih (v prvem v celoti, v drugem pa z manjšo izjemo glede prve točke referendumskega vprašanja) odločilo, da je vsebina referendumskega vprašanja v nasprotju z Ustavo. V prvem primeru je bila vsebinska odločitev sprejeta soglasno (odločba vsebuje tudi odločitev o pristojnosti), v drugem primeru pa s petimi glasovi proti štirim, razen glede četrte točke referendumskega vprašanja, o kateri je Ustavno sodišče odločilo z sedmimi proti dvema. V obeh primerih sta bili odločitvi pospremljeni z več (pritrdilnimi in odklonilnimi) ločenimi mnenji. Že iz tega se vidi, da presoja vsebine referendumskega vprašanja nikakor ni preprosta. Zakonodajalec pa Ustavnemu sodišču s tem, ko je rok za sprejem odločitve z zadnjo novelo ZRLI iz leta 2000 skrajšal s 30 na 15 dni, položaja nikakor ni olajšal.
4. V konkretnem primeru je moralo Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, ali je referendumsko vprašanje v nasprotju s 74. členom Ustave (in 14. členom - vendar v tem delu zahteva Državnega zbora ni bila obrazložena). Ustavno sodišče se je že nekajkrat ukvarjalo z vprašanjem, kako je treba razumeti vsebino te ustavne določbe in kakšno je razmerje med njenim prvim ("Gospodarska pobuda je svobodna") in drugim odstavkom ("Zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij. Gospodarska dejavnost se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo.").
5. Glede na to nisem mogla podpreti stališča, da je Ustavno sodišče s tem, ko je urejanje obratovalnega časa trgovin opredelilo kot določanje pogojev za opravljanje dejavnosti, jasno povedalo tudi to, da njegovo določanje ne pomeni poseganja v ustavno pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave, temveč določanje načina izvrševanja te pravice iz drugega odstavka 74. člena Ustave (drugi odstavek 15. člena Ustave). Takšno stališče ne izhaja niti iz določbe 74. člena Ustave niti iz dosedanje ustavnosodne presoje tega vprašanja in končno tega niso tako razumeli niti pobudniki referenduma niti Državni zbor v zahtevi za presojo referendumskega vprašanja.
6. Vprašanje, ali je poseg v podjetniško svobodo zaradi javne koristi še v skladu s splošnim načelom sorazmernosti, pa je dosti bolj kompleksno. Odgovor nanj je namreč odvisen od vsebinske opredelitve dveh pomensko odprtih pojmov: javne koristi in (ne)sorazmernosti, od opredelitve vsebine javne koristi pa je odvisen tudi odgovor na vprašanje o sorazmernosti posega. V razpravi sem se najprej zavzemala za to, da bi Ustavno sodišče odločilo, da gre za nesorazmeren poseg v podjetniško svobodo. Če se to vprašanje presoja zgolj z vidika razmerja med podjetniki in zaposlenimi, bi bila nesorazmernost lahko že v tem, da zajema prepoved obratovanja ob nedeljah tudi tiste, ki v celoti zagotavljajo varstvo pravic delavcev v skladu z delovnopravno zakonodajo, in tudi v primeru, kjer je mogoče glede na število zaposlenih ali z dodatnimi zaposlitvami omogočiti zaposlenim tedenski počitek praviloma v nedeljo, oziroma ko se zaposleni strinjajo, da to pravico v določenem obsegu izkoristijo tudi na kakšen drug dan v tednu. Zastavljalo pa se mi je tudi vprašanje, ali predlagana ureditev v zadostni meri upošteva interese potrošnikov, saj (izrecno) ne predvideva nedeljskega dežurstva trgovin z nujnimi življenjskimi artikli, čeprav je bilo to običajno že v času, ko trgovine praviloma niso bile odprte ob nedeljah. Prav v tem delu pa se mi zdi smiselno, da se odločitev o tem, ali želijo, da so trgovine odprte ob nedeljah, prepusti potrošnikom. Tako je treba po mojem mnenju razumeti tudi obrazložitev v 13. točki obrazložitve. Trgovinska dejavnost se opravlja zaradi potrošnikov, zato sklicevanje na svobodno podjetniško pobudo mimo njihove volje ne more biti prepričljiv argument za ugotovitev neustavnosti predvidene ureditve. Zato sem kljub nekaterim pomislekom lahko glasovala za večinsko odločitev.
7. V konkretnem primeru se je prvič zgodilo, da je Ustavno sodišče sprejelo odločitev, da vsebina referendumskega vprašanja ni v nasprotju z Ustavo. Zato je bilo treba odgovoriti tudi na vprašanje, kakšne so posledice takšne odločitve. Državni zbor je vezan na izid referenduma in mora referendumsko odločitev obvezno preliti v zakon. To izrecno izhaja tudi iz 14. točke obrazložitve odločbe. Zato menim, da večinske odločitve ni mogoče razumeti tako, da bi iz nje izhajalo, da sme (ali celo mora) Državni zbor sprejeti zakon, ki bo v nasprotju z voljo volivcev, izraženo na referendumu. Vendar to ne pomeni, da Državni zbor ne bi mogel v zakonodajnem postopku "doreči" nekaterih nedoločenih pojmov, kot je sam napovedal v svoji zahtevi, dokler bi pri tem ostal v mejah odločitve, sprejete na referendumu.
8. Drugo vprašanje pa je, ali odločitev o tem, da referendumsko vprašanje ni v nasprotju z Ustavo, preprečuje, da bi Ustavno sodišče ob morebitni kasnejši ustavnosodni presoji zakonske ureditve, ki bi temeljila na odločitvi, sprejeti na referendumu, prišlo do drugačne odločitve. Vezanost na izid referenduma, določena v 25. členu ZRLI, lahko zavezuje samo Državni zbor. Samo zato, ker je bila neka ureditev uzakonjena na podlagi izida referenduma, ne more biti izključena ustavnosodna presoja te ureditve, ne glede na to, ali je Ustavno sodišče opravilo predhodno oceno referendumskega vprašanja ali ne. Ustavnega sodišča namreč ne zavezuje že sprejeta odločitev, da neka ureditev ni v neskladju z Ustavo, niti takrat, kadar presoja predpise, ki že veljajo. Če pobudniki v novem postopku uveljavljajo nove argumente, ki jih Ustavno sodišče pri prvi presoji še ni upoštevalo, lahko sprejme tudi drugačno odločitev. Tako je treba po mojem mnenju razumeti tudi 14. točko obrazložitve večinske odločbe. Šele ko bo predvidena ureditev uveljavljena in bo zaživela v praksi, bo namreč mogoče odgovoriti na vprašanje, ali so z njo dejansko uravnoteženo upoštevani vsi vidiki javnega interesa pri urejanju tega področja.
dr. Dragica Wedam Lukić
Milojka Modrijan
Opombe:
[1] Prvi stavek drugega odstavka pomeni zapoved zakonodajalcu, da uredi način uresničevanja pravice do opravljanja gospodarske dejavnosti kot sestavnega dela svobodne gospodarske pobude, s tem da določi pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij. Gre za primer iz drugega odstavka 15. člena Ustave, iz katerega izhaja, da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic, kadar tako določa Ustava.
[2] Drugi stavek pa je omejevalne narave, saj prepoveduje, da bi se gospodarska dejavnost opravljala v nasprotju z javno koristjo. Kot izhaja tudi iz Komentarja Ustave, ta določba "sama po sebi ni povsem jasna in določna, niti ni samo po sebi očitno razmerje te določbe v odnosu do določbe tretjega odstavka 15. člena."
[3] To določbo je Ustavno sodišče razložilo tako, da iz nje ne izhaja le, da lahko zakonodajalec omeji ali celo prepove opravljanje določene gospodarske dejavnosti, če bi bilo njeno opravljanje v nasprotju z javno koristjo, temveč da ga pooblašča, da zaradi javne koristi predpiše pogoje za opravljanje določene gospodarske dejavnosti. Pri tem pa je v številnih odločbah poudarilo, da pri tem zakonodajalčeva svoboda ni absolutna in neomejena in da tudi v tem primeru zakonodajalca veže splošno ustavno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi nujno.
[4] To stališče izrecno izhaja tudi iz odločbe U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01 in OdlUS X, 144), v kateri je Ustavno sodišče sicer izreklo, da urejanje obratovalnega časa trgovin samo po sebi ni v neskladju z Ustavo.
[5] Poudariti pa želim da to nikakor ne pomeni, da je večina glasovala za odločbo "s figo v žepu" in da bo izkoristila prvo priložnost, da sprejeti zakon razveljavi. Pri morebitni ponovni presoji bo namreč vsaj zame imelo zelo veliko (morda celo odločilno) težo to, kako se bodo o tem izjavili volivci na referendumu.
Pridružujem se k ločenemu mnenju sodnice dr. Dragice Wedam Lukić. Ob tem pa še dodajam svoje stališče do navedbe v gradivu, ki ga je Ustavnemu sodišču poslal Državni zbor, in se nanaša na naravo spornega referendumskega vprašanja. Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora namreč ob koncu svojega mnenja pravi, da gre po njenem mnenju "v jedru dejansko za politično odločitev, kar pa presega naloge Zakonodajno-pravne službe" (podčrtal C. R.).
Ustavno sodišče se v odločbi št. U-II-2/03 do te navedbe ni opredelilo. Po doktrini političnega vprašanja, kot se je izoblikovala v ZDA, Vrhovno sodišče ne bi smelo odločati o političnih vprašanjih, ker bi sicer pretirano posegalo v pristojnost zakonodajne in/ali izvršilne oblasti, v nasprotju z načelom delitve oblasti, ter s tem rušilo razmerja zavor in ravnotežij med nosilci različnih delov oblasti. Upoštevati velja, da so v ustavnopravni teoriji ob izraziti prevladi stališč, ki so naklonjena širokim pristojnostim sodišč pri razlagi Ustave, tudi nasprotna, ki izražajo zoper to pomisleke in poudarjajo pomen samoomejevanja sodišč ali se celo zavzemajo za korenito zožitev pristojnosti sodišč pri razlagi Ustave[6]. Seveda vsako vprašanje, ki ima politično konotacijo, zato še ni politično vprašanje v smislu navedene doktrine. To velja samo za takšna politična vprašanja, glede katerih ni mogoče najti zanesljivih in prepričljivih pravnih kriterijev in podlag, ki bi vodile sodišče pri presoji njihove ustavnosti in je zato glede njih nujno politično arbitriranje. Poleg tega pa je odprto vprašanje, ali in v kakšni meri je mogoče in smiselno uporabiti to doktrino pri delovanju Ustavnega sodišča RS. Čeprav sem prepričan, da bo Ustavno sodišče slej ko prej moralo zavzeti stališče do tega vprašanja, nisem mogel vztrajati, da to stori ravno v obravnavanem spornem primeru. Državni zbor je namreč, kot nosilec zakonodajne oblasti (in kot organ, v katerega pristojnosti bi Ustavno sodišče z odločitvijo o političnem vprašanju poseglo) sam kar dvakrat zahteval od Ustavnega sodišča odločitev o ustavnosti spornega referendumskega vprašanja[7].
dr. Ciril Ribičič
Opombe:
[1] Glej Komentar Ustave Republike Slovenije, uredil Lovro Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, str. 711 do 743 (avtorica komentarja 74. člena Barbara Pernuš Grošelj).
[2] Komentar Ustave, str. 722
[3] Komentar Ustave, str. 725
[4] Glej odločbe, citirane v Komentarju ustave, str. 726 in nasl.
[5] . Iz odločbe U-I-16/98 izhaja, da so to tudi varstvo zdravja in življenja ljudi, varstvo narave, potrošnikov in podobno.
[6] O stališču, po katerem Vrhovno sodišče ne bi smelo s svojo razlago spreminjati vsebine ustave, glej: Mark Tushnet, Taking the Constitution Away from the Courts, Princeton University Press (http://pup.princeton.edu/titles/6634.html); Alcu Watch (http://www.civilrightsunion.com/acluwatch/default.htm) in William Lasser, The limits of Judicial Power, The University of North Carolina Press, Chapel Hill & London 1992. O tem vprašanju je pri nas pisal zlasti dr. Bojan Bugarič, Pravni pozitivizem: med demokracijo in vladavino sodstva, PP št. 7, Ljubljana 2000.
[7] V zadevi št. U-I-121/97 (ustavnost referendumskega vprašanja, ki se je nanašalo na denacionalizacijo v zvezi z gozdovi) je sodnik dr. Boštjan M. Zupančič v odklonilnem ločenem mnenju zavzel stališče, po katerem je Ustavno sodišče dolžno presojati ustavnost referendumskega vprašanja "samo v primerih, ko je Državni zbor, seveda v svoji glasovalni večini, odločil, da je referendumsko vprašanje protiustavno". S tem stališčem se strinjam in menim, da tudi v obravnavani zadevi Državni zbor ni jasno izrazil stališča o protiustavnosti referendumskega vprašanja, ki se nanaša na odpiralni čas trgovin, ampak je zahteval od Ustavnega sodišča (če še enkrat citiram mnenje sodnika dr. Zupančiča) "vnaprejšnje pravno mnenje in pomoč (advisory opinion), ne da bi se pred tem dokončno izostril tisti spor, v katerem je Ustavno sodišče šele res sodišče - ne pa redakcijska komisija Državnega zbora".
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Škrk
1. V predmetni zadevi sem glasovala za odločbo Ustavnega sodišča, ker se strinjam z njenim izrekom, da vprašanje, vsebovano v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, povezanega s predlogom Zakona o spremembi Zakona o trgovini, ki se glasi:" Ali ste za to, da se v predlogu Zakona o trgovini določi, da so prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj v letu, razen bencinskih servisov, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev", ni v nasprotju z Ustavo.
2. Ne strinjam pa se z obsegom presoje navedene odločbe in z njenimi nosilnimi razlogi, ki po moji oceni izhajajo zlasti iz 11. in iz 14. točke obrazložitve. Zavzemala sem se namreč za vsebinsko odločbo, v kateri bi Ustavno sodišče, na temelju svoje odločitve, da urejanje obratovalnega časa trgovin ni samo po sebi v neskladju z Ustavo, oziroma konkretno z njenim 74.členom (podjetništvo) (glej odločbo št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list RS, št. 62/01 in OdlUS X, 144), presodilo, da javna korist opravičuje uzakonitev predlagane omejitve obratovalnega časa trgovin.
3. Ustavno sodišče je v 10. točki obrazložitve povedalo, kako razsoja v zadevah naknadne presoje zakonov, v katerih izpelje "spor polne jurisdikcije". Svojo odločitev sprejme na podlagi poglobljene analize spornih vprašanj s pomočjo primerjalnopravnih podatkov in ob upoštevanju stališč teorije. Po potrebi lahko po načelu koneksitete presojo razširi tudi na druge določbe zakona, po pogojih, ki so določeni v 30. členu ZUstS.
4. V konkretnem primeru predhodne presoje vsebine izpodbijanega referendumskega vprašanja, ki ga je na podlagi 16. člen ZRLI predložil Državni zbor, pa je moji oceni Ustavno sodišče naredilo neke vrste "prima facie" presojo (točka 11 obrazložitve), v kateri je povedalo, da se je omejilo zgolj na vsebino referendumskega vprašanja, in na razloge, ki jih je v svoji zahtevi navedel Državni zbor. Nadalje je Ustavno sodišče ocenilo, da je treba njegovo pristojnost po 16. členu ZRLI razumeti tako, da lahko izda negativno mnenje samo v primeru, ko je referendumsko vprašanje očitno v nasprotju z Ustavo. Tehtanju z vidika sorazmerja med več ustavno zavarovanimi pravicami in dobrinami (npr. podjetništvo, varstvo dela, pravice in dolžnosti staršev, pravice otrok, varstvo potrošnikov, varstvo okolja) se je Ustavno sodišče izognilo na ta način, da je dalo prednost pravici volilcev do neposrednega odločanja. Temu seveda ne nasprotujem saj gre za pomembno ustavno vrednoto, ne more pa biti to poglaviten razlog za to, da se Ustavno sodišče izogne vsebinski presoji referendumskega vprašanja. Končno, je Ustavno sodišče še povedalo, da za takšno, z mojega stališča prima facie presojo, govori tudi okoliščina, da mora v primeru predhodne presoje referendumskega vprašanja dati Ustavno sodišče odgovor v zelo kratkem roku (15 dni), v katerem bolj poglobljena presoja ni mogoča.
5. Ključno za razumevanje tako opravljene presoje je po mojem tisto, kar je Ustavno sodišče zapisalo v 14. točki obrazložitve. Tam je namreč med drugim sporočilo, da presoja Ustavnega sodišča, da vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju s 74. členom Ustave, ne prejudicira morebitne kasnejše presoje, ali bo zakonska ureditev, s katero bo zakonodajalec uzakonil odločitev, sprejeto na referendumu, v neskladju z Ustavo.
6. S takšnim pristopom predhodne ustavnosodne ocene referendumskega vprašanja na temelju 16. člena ZRLI se ne strinjam. Ustavno sodišče je pristojno za predhodno oceno ustavnosti še v primeru ocene mednarodne pogodbe, ki je v postopku ratifikacije (drugi odstavek 160. člena Ustave). V mnenju Rm-1/97 (Ur. list RS, št. 40/97 in OdlUS VI, 86) je Ustavno sodišče povedalo, da opravi predhodno kontrolo izpodbijanih določb mednarodne pogodbe v "sporu polne jurisdikcije". Čeprav opravi kontrolo le v okviru določb, ki jih izpodbija predlagatelj, mu to ne preprečuje, da ne razširi svoje presoje ustavnosti na določbe, ki niso izpodbijane, če mu to dovoljuje načelo koneksitete po 30. členu v zvezi z 49. členom ZUstS.
7. Zavedam se, da gre pri osnutku zakonske določbe in pri oceni že izpogajane in podpisane mednarodne pogodbe za dva po vsebini zelo različna pravna akta. Kljub temu menim, da si Ustavno sodišče pri predhodni oceni referendumskega vprašanja ne bi smelo tako ozko postaviti pristojnosti in si pridržati le oceno, da takšno vprašanje ni v očitnem nasprotju z Ustavo. Oba postopka predhodne presoje ustavnosti, glede katerih je pristojno Ustavno sodišče, tj. predhodna presoja referendumskega vprašanja po 16. členu ZRLI in predhodna ocena ustavnosti mednarodne pogodbe v postopku ratifikacije (drugi odstavek 160. člena Ustave) sta tako po moji oceni postavljena vse predaleč vsak k sebi. Rok 15 dni, ki je določen za predhodno presojo referendumskega vprašanja, je instrukcijske narave, in ne sme in ne more biti razlog za presojo Ustavnega sodišča, ki ostaja na ravni, da ni očitnega nasprotja z Ustavo.
dr. Mirjam Škrk
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja in sodnice mag. Krisper Kramberger
1. Ustavno sodišče je v tej zadevi odločilo, da vprašanje, vsebovano v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, povezanega s predlogom Zakona o spremembi Zakona o trgovini, ki se glasi: "Ali ste za to, da se v predlogu Zakona o spremembi Zakona o trgovini določi, da so prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj v letu, razen bencinskih servisov, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev", ni v nasprotju z Ustavo.
2. S takšnim izrekom se strinjava, vendar kljub temu nisva glasovala zanj. Pri odločanju v postopku ustavnosodne presoje ima sodnik možnost, da v primeru, ko se z izrekom odločbe sicer strinja, ne strinja pa se z v obrazložitvi navedenimi razlogi zanjo, glasuje za odločitev in v pritrdilnem ločenem mnenju pove (svoje) razloge, ki so mu narekovali takšno odločitev. V tej zadevi sva ocenila, da tega ne moreva storiti. Tako sva ocenila predvsem zaradi tega, ker je treba pri odločitvah Ustavnega sodišča vedno brati izrek odločbe v povezavi z vsebino obrazložitve. Šele skozi vsebino obrazložitve oziroma ob upoštevanju razlogov za izrek lahko ugotovimo pravi učinek odločbe. Tak primer predstavlja npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-23/93 z dne 20.3.1997 (Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUS, št. VI, 43): pobudniki so med drugim izpodbijali tretji odstavek 63. člena Zakona o denacionalizaciji, za katerega je v izreku ugotovljeno, da ni v neskladju z Ustavo, v obrazložitvi pa povedano, da zato ne, ker ga je potrebno razlagati in uporabljati drugače, kot se je. Če bi imeli pred očmi zgolj izrek, bi lahko prišli do poplnoma drugačnega zaključka.
3. V zadevi št. U-II-2/03 po najinem mnenju izrek, da referendumsko vprašanje ni v nasprotju z Ustavo, dobi pravo vsebino šele, če pozorno preberemo obrazložitev. Iz nje pa izhaja, da pravzaprav Ustavno sodišče sploh ni presodilo, ali je vprašanje v nasprotju z Ustavo ali ne, temveč da nasprotje z Ustavo ni očitno (11. točka obrazložitve) in da (14. točka obrazložitve): "Odločitev Ustavnega sodišča, da vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju s 74. členom Ustave, pomeni, da mora Državni zbor nadaljevati z aktivnostmi za zbiranje podpisov za razpis referenduma in, če bo referendumsko vprašanje izglasovano, v skladu s 25. členom ZRLI uzakoniti referendumsko odločitev. Tokratna odločitev Ustavnega sodišča pa ne prejudicira morebitne kasnejše presoje ustavnosti sprejete zakonske ureditve, s katero bo zakonodajalec uzakonil odločitev, sprejeto na referendumu, s stališča morebitnih drugih vidikov, ki jih Državni zbor v svoji zahtevi ni izpostavil in ki jih Ustavno sodišče zato ni moglo upoštevati. Te presoje namreč ni mogoče opraviti zgolj v okviru presoje referendumskega vprašanja, temveč glede na celotno ureditev odpiralnega časa trgovin, kakršna bo po uveljavitvi zakona zaživela v praksi".
4. Misliva sicer, da še zdaleč ne gre zgolj za varstvo konkurence, varstvo okolja in varstvo interesa potrošnikov (12. in 13. točka obrazložitve) na eni strani in delovnopravno varstvo na drugi strani, temveč tudi za ustavnopravno varovane vrednote, ki jih delovnopravna zakonodaja ne more učinkovito zaščititi: takšni sta zlasti varstvo družine in posebno varstvo otrok.
Vendar to v tem trenutku ni pomembno. Pomembno je to, da Ustavno sodišče ni odločilo o referendumskem vprašanju, ki je popolnoma jasno in ne dopušča nobenega dvoma o tem, kakšna bo morala biti zakonska norma, če referendum uspe. Še več - zakonska norma je že napisana (glej Predlog Zakona o spremembi Zakona o trgovini, Poročevalec DZ, št. 7/2003). Gornje stališče Ustavnega sodišča bi morda lahko zdržalo, če bi se vprašanje glasilo npr.: "Ali ste zato, da se v zakonu uredi obratovalni čas trgovin tako, da so te ob nedeljah praviloma zaprte". Če bi šlo torej za vprašanje, ali naj se določeno vprašanje uredi z zakonom. V primeru vprašanja, ki ga je presojalo Ustavno sodišče, pa ne gre za takšno vprašanje, temveč za vprašanje, ali naj se s predlaganim zakonom uredi določeno vprašanje tako, kot je predlagano. Torej prav tako in nič drugače. In če se strinjava s stališčem (11. točka obrazložitve), da se "mora Ustavno sodišče omejiti na vsebino referendumskega vprašanja, in na razloge, ki jih je v svoji zahtevi navedel Državni zbor", se ne moreva strinjati s stališčem, ki po najinem mnenju izhaja iz obrazložitve Ustavnega sodišča, da bo moral po izvedenem referendumu (če bo seveda uspel) zakonodajalec "pri uzakonitvi omejitve izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico" (12. točka obrazložitve).
Kljub temu, da je navedeni citat povzet iz odločbe št. U-I-16/98 z dne 5.7.2001 (Uradni list RS, št. 62/01 in OdlUS X, 144), v kateri je šlo za vprašanje zakonodajalčeve svobode pri zakonskem urejanju pogojev in načina opravljanja gospodarske dejavnosti in ne za vprašanje vezanosti zakonodajalca na izid zakonodajnega referenduma, štejeva tak povzetek v tej odločbi za napotek zakonodajalcu, ko bo (če bo) uzakonjal izid referenduma.
5. S takšno odločitvijo je Ustavno sodišče postavilo zakonodajalca v nemogoč položaj. In zakaj?
6. Po prvem odstavku 90. člena je Državni zbor vezan na izid referenduma (seveda pri zakonodajnem referendumu). Kaj pomeni ta vezanost, izhaja iz dosedanje ustavnosodne presoje v tovrstnih zadevah. Ustavno sodišče je v 52. točki obrazložitve odločbe št. U-I-12/97 z dne 8.10.1998 (Uradni list RS, št. 82/98 in OdlUS VII, 180) zapisalo, da gre za pozitivno vezanost, ki nalaga Državnemu zboru, da sprejme zakon s točno določeno vsebino.
Dobesedno je zapisalo naslednje: "Ustavna določba, da je Državni zbor vezan na izid referenduma, pomeni, da mora referendumsko odločitev obvezno preliti v zakon. Vezanost ni zgolj politična oziroma moralna, temveč je tudi pravna. Državni zbor mora obvezno sprejeti zakon, v katerem uzakoni referendumsko odločitev. Če bi Državni zbor določbo o vezanosti prekršil (npr. tako, da bi sprejel zakon z vsebino, ki bi nasprotovala referendumski odločitvi, ali tako, da zakona, ki ureja materijo, o kateri se je odločalo na referendumu, sploh ne bi sprejel), potem bi ustavnost odločitve zakonodajnega organa po Ustavi nadziralo Ustavno sodišče". Ustavno sodišče je torej z navedeno odločbo napolnilo vsebino ustavne določbe o vezanosti Državnega zbora na izid referenduma in istočasno povedalo, kakšna je sankcija za kršitev vezanosti - ustavnosodna presoja in razveljavitev zaradi neustavnosti. Pri tem ne gre za razveljavitev zaradi neskladnosti zakonske ureditve s katerokoli določbo Ustave (v obravnavanem primeru npr. zaradi neskladja s 74. členom Ustave), temveč za razveljavitev zaradi neskladnosti s prvim odstavkom 90. člena Ustave - torej zaradi kršitve vezanosti na izid referenduma. Čeprav je odločba, iz katere sva povzela vsebino vezanosti na izid referenduma, doživela precej kritik, Državni zbor ni sprejel zakona, ki bi nasprotoval izidu referenduma, temveč je spremenil 80. člen Ustave. Takšne narave vezanosti zakonodajalca na izid referenduma ne spremeni niti sklicevanje na 25. člen Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - ZRLI). Njegovega drugega odstavka, ki določa, da mora Državni zbor najkasneje v enem letu od izvedbe predhodnega referenduma sprejeti odločitev, s katero se uveljavi referendumski izid, po najinem mnenju ni mogoče razlagati drugače, kot je vezanost na podlagi prvega odstavka 90. člena Ustave razložilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-12/97. Ne nazadnje je ta izrecno zapisana v prvem odstavku 25. člena ZRLI.
7. Po odločbi št. U-II-2/03 pa mora Državni zbor dopustiti referendum in če bo popolnoma jasno referendumsko vprašanje na referendumu izglasovano, ga ne sme uzakoniti takšnega, kot je bilo zastavljeno, temveč ga mora uzakoniti tako spremenjenega, da bo v skladu z drugim odstavkom 14. člena Ustave (čeprav se Ustavno sodišče do morebitne njegove kršitve še ni opredelilo) in v skladu z njenim 74. členom| Pri čemer bo kršil prvi odstavek 90. člena Ustave. In vse to zato, ker je pravica do referenduma tako močna, da je treba referendum v dvomu dopustiti. To, kako bo ta močna pravica in posledično volja volivcev prišla do izraza v zakonu, pa ni več stvar referenduma. To je, po stališču večine sodnic in sodnikov Ustavnega sodišča, stvar Državnega zbora, ki bo moral zakonsko normo, ki je predmet referendumskega vprašanja, spremeniti tako, da bo poseg (da naj bi šlo za poseg v 74. člen Ustave, je razvidno iz 13. točke obrazložitve) sorazmeren, kot to zahteva tretji odstavek 15. člena v povezavi z 2. členom Ustave, in da bo prestala (morebitno) kasnejšo ustavnosodno presojo.
Državnemu zboru je sodišče prepustilo, da v zakonu uredi nekaj, za kar Državni zbor trdi, da ne obstaja.
8. Takšna odločitev po najinem mnenju pomeni odstop od vezanosti Državnega zbora na izid referenduma. Predhodni zakonodajni referendum praktično izenači s posvetovalnim. Po najinem mnenju pomeni ravno obratno od tega, kar je zapisano kot eden od razlogov za takšno odločitev v 11. točki obrazložitve, to je, "da je treba v primeru, ko referendumsko vprašanje samo po sebi ni v nasprotju z Ustavo, vprašanje skladnosti predvidene zakonske rešitve z Ustavo pa se zastavlja z vidika sorazmerja med več ustavno zavarovanimi pravicami oziroma dobrinami, tako da mora Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, kateri od njih je treba dati večjo težo, dati prednost pravici volivcev do neposrednega odločanja na referendumu". Obratno od poudarjanja pravice do neposrednega odločanja na referendumu pomeni zato, ker na referendumu o ničemer ne bo odločeno - seveda v primeru če referendum uspe. In zaradi tega imajo zagovorniki in nasprotniki omejitve, kakršna je vsebovana v referendumskem vprašanju, tudi neenake izhodiščne možnosti: če uspejo nasprotniki, omejitve v zakonu ne bo, če uspejo zagovorniki omejitve, ta v zakonu sicer bo, zagotovo pa ne takšna, kakršna je bila izglasovana.
9. Skratka - proti sva glasovala, ker izrek pomeni, da referendumsko vprašanje ni v nasprotju z Ustavo, če ga bo zakonodajalec v primeru, da bo izglasovano, uzakonil tako spremenjenega, da ne bo posegal v 74. člen Ustave.
dr. Janez Čebulj
mag. Marija Krisper Kramberger