U-I-187/00
Natisni
Opravilna št.:
U-I-187/00
Datum odločitve:
9. 5. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 47/2002 in OdlUS XI, 70
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.187.00
Akt:
Zakon o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 63/95 in 108/99) (ZVV)
Izrek:
Zakon o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 63/95 in 108/99) je iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe, v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti iz prve točke se v skladu z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, vpis v evidenco vojnih veteranov, izdaja izkaznic in uresničevanje pravic vojnega veterana izvaja neodvisno od tega, na podlagi katere določbe Zakona o državljanstvu (Uradni list RS, št. 1/91-1) je posameznik državljan Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Ureditev, ki borce narodnoosvobodilne vojne, ki jim je bilo varstvo pridobljenih pravic zagotovljeno z 18. členom Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, razlikuje po tem, od kdaj so državljani oziroma na kakšni pravni podlagi so pridobili državljanstvo Republike Slovenije, je arbitrarna, ker Ustavno sodišče ni moglo ugotoviti javne koristi, ki bi takšno razlikovanje utemeljevala.
Geslo:
Vojna, vojni veterani, status.
Vojna, vojni veterani, pravice.
Ugotovitev neustavnosti izpodbijanega akta.
Rok normodajalcu po 48. čl. ZUstS.
Pravica do socialne varnosti.
Polje proste presoje zakonodajalca.
Načela pravne države.
Načelo varstva zaupanja v pravo.
Prepoved retroaktivnosti.
Neprava retroaktivnost.
Varstvo javnega interesa.
Določitev načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 50. čl.
Ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (UZITUL), 18. čl.
Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS), 10. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 40., 48. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Vojislav Tomić, Ljubljana
Datum vloge:
3. 7. 2000
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US21378
Dokument v PDF obliki:
U-I-187-00.pdf
160 KB
Prenesite datoteko
U-I-187/00
9. 5. 2002
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Vojislava Tomića iz Ljubljane, na seji dne 9. maja 2002
odločilo:
1. Zakon o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 63/95 in 108/99) je iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe, v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljene protiustavnosti iz prve točke se v skladu z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, vpis v evidenco vojnih veteranov, izdaja izkaznic in uresničevanje pravic vojnega veterana izvaja neodvisno od tega, na podlagi katere določbe Zakona o državljanstvu (Uradni list RS, št. 1/91-1) je posameznik državljan Republike Slovenije.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnik izpodbija Zakon o vojnih veteranih (v nadaljevanju ZVV), ki med drugim v četrti alineji 2. člena določa, da je vojni veteran tudi državljan Republike Slovenije od 25. 6. 1991, ki mu je čas udeležbe v narodnoosvobodilni vojni (v nadaljevanju NOV) v drugih delih nekdanje Jugoslavije do 15. 5. 1945 po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vštet v pokojninsko dobo v dvojnem trajanju. Iz pobudnikovih navedb izhaja, da je državljanstvo Republike Slovenije pridobil leta 1996 po določbi o pridobitvi državljanstva z naturalizacijo (10. člen Zakona o državljanstvu Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 1/91-I - v nadaljevanju ZDRS) in da mu je bila zgolj zato zavrnjena zahteva za vpis v evidenco vojnih veteranov, čeprav v Sloveniji živi na naslovu svojega stalnega prebivališča od leta 1964 in mu je bila z odločbo, izdano v Ljubljani leta 1969, priznana udeležba v NOV v dvojnem trajanju od 20. 9. 1941 do 15. 5. 1945. Pobudnik poudarja neločljivo povezanost narodov in narodnosti nekdanje Jugoslavije v narodnoosvobodilni vojni in zato meni, da izpodbijana ureditev ni v skladu s 14., 50. in 155. členom Ustave ter z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
2. Državni zbor v pojasnilih, ki jih je poslal Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve, navaja, da je bil temeljni namen ZVV zagotovitev posebnega varstva vojnim veteranom, predvidenega v tretjem odstavku 50. člena Ustave. Zakon določa pogoje in druge okoliščine za pridobitev oziroma za priznanje statusa vojnega veterana, pri čemer pri nekaterih osebah iz 2. člena ta status veže na državljanstvo Republike Slovenije od 25. 6. 1991 dalje. Državni zbor naj bi v prvi obravnavi Zakona sprejel sklep, naj predlagatelj pri pripravi Zakona za drugo obravnavo ponovno prouči vse njegove določbe z vidika njihove skladnosti z 18. členom Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I - v nadaljevanju UZITUL).
S to določbo se je Republika Slovenija zavezala, da bo zagotovila varstvo pravic borcev, vojaških invalidov, članov družin padlih borcev in uživalcev vojaških pokojnin s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji ter borcev, vojaških invalidov in članov družin padlih borcev NOV Jugoslavije v deželi Furlaniji-Julijski krajini v Republiki Italiji in v Deželi Koroški v Republiki Avstriji v obsegu in pod pogoji, ki so jih do uveljavitve tega zakona določali predpisi SFRJ.
Predlagatelj naj bi zato ob upoštevanju sklepa Državnega zbora in 18. člena UZITUL v Zakon vključil 35. člen, s katerim je z "državljani Republike Slovenije od 25. 6. 1991" iz druge, četrte in pete alineje 2. člena izenačil tiste, ki so državljanstvo pridobili po 40. členu ZDRS. Ta izenačitev naj bi zagotavljala kontinuiteto v skladu s 13. členom UZITUL, po katerem je določena izenačitev v pravicah in dolžnostih državljanov drugih republik, ki so na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije 23. 12. 1990 imeli prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in so tukaj tudi dejansko živeli, z državljani Republike Slovenije, če so šest mesecev po uveljavitvi ZDRS vložili ustrezno vlogo za pridobitev državljanstva oziroma na tej podlagi pridobili državljanstvo. Sekretariat meni, da je zakonodajalec imel razumne razloge, da z osebami, ki so pridobile državljanstvo na podlagi 40. člena ZDRS, ni izenačil tistih, ki so državljanstvo pridobile na kakšni drugi podlagi (v pobudnikovem primeru z naturalizacijo), saj je prevedel obstoječe pravice tako, da je zahteval kontinuirano navezavo na svojo državo. S tem država tudi ni retroaktivno posegla v pravice posameznih upravičencev po predpisih prejšnje države.
3. Vlada je v svojem mnenju povzela stališče Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, oba pa utemeljenost pobude zavračata. Navajata, da je eno od načel, na katerih temelji ZVV, zagotavljanje varstva vsem osebam (ne glede na državljanstvo), ki so aktivno sodelovale pri obrambi Republike Slovenije v skladu s predpisi s področja obrambe ali pa kot prostovoljci v oboroženem odporu. Pri nekaterih skupinah vojnih veteranov, med katerimi so tudi tisti, ki imajo udeležbo v NOV v drugih delih nekdanje Jugoslavije priznano po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v dvojnem trajanju, je priznanje statusa vojnega veterana vezano tudi na državljanstvo Republike Slovenije od 25. 6. 1991. Po 35. členu Zakona pa se za vojnega veterana iz četrte alineje 2. člena šteje tudi državljan Republike Slovenije, ki je državljanstvo pridobil po 40. členu ZDRS, pod pogojem da so se njegove pravice iz naslova statusa borca NOV izvrševale v Republiki Sloveniji 25. 6. 1991.
Pri osebah, ki niso bile udeleženci NOV Slovenije, temveč NOV v drugih delih nekdanje Jugoslavije, naj bi pripravljavec predloga Zakona status vojnega veterana pogojeval s kar največjo povezanostjo z državo Slovenijo - tako glede prebivanja kot tudi glede (permanentnega) izvrševanja borčevskih pravic. Pri osebah, ki so državljanstvo Republike Slovenije pridobile po 10. členu ZDRS, torej z naturalizacijo, naj bi dejansko prebivanje v Republiki Sloveniji lahko daljši čas ne bilo podano. Znani naj bi bili primeri, ko je državljan druge republike v Sloveniji na dan 23. 12. 1990 imel prijavljeno stalno prebivališče, vendar pa tod ni dejansko bival na dan 25. 6. 1991, ali je Slovenijo zapustil kasneje in se vrnil šele po daljši odsotnosti ter zaprosil za slovensko državljanstvo. Ti primeri naj bi kazali na to, da gre pri teh osebah za drugačno dejansko stanje kot pri osebah, ki so državljanstvo pridobile po 40. členu ZDRS, zato razlikovanje njihovega pravnega položaja ni nedopustno.
B. - I.
4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Državljanom je po Ustavi zagotovljena pravica do socialne varnosti (50. člen Ustave). Z Ustavo ni opredeljena vsebina te pravice niti niso zagotovljene določene socialne pravice. Človekove pravice na področju socialne varnosti (socialne pravice) se uresničujejo "pod pogoji, določenimi z zakonom" - torej na podlagi zakonov, ki določajo krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic. Socialna varnost se zagotavlja tudi s posebnim varstvom vojnih veteranov. Glede na to, da Ustava natančnejših načel za ureditev varstva vojnih veteranov ne določa, je zakonodajalec vezan le s splošnimi ustavnimi načeli in s spoštovanjem ustavno zagotovljenih človekovih pravic.
6. Izpodbijani zakon določa, da pridobi status vojnega veterana oseba, ki je v vojni ali vojaški agresiji na Republiko Slovenijo opravljala vojaške dolžnosti za obrambo Republike Slovenije, oseba, ki je v vojni ali vojaški agresiji na Republiko Slovenijo v policijskih enotah opravljala naloge s področja varnosti Republike Slovenije, in oseba, ki je bila na podlagi odločitve pristojnega organa ali poveljstva v skladu s predpisi neposredno vključena v oborožen odpor. Pod pojem vojnega veterana so zato zajeti borci za obrambo slovenske severne meje v letih 1918 in 1919, slovenski vojni dobrovoljci iz vojne 1912-1918, določene kategorije udeležencev vojne od 6. 4. 1941 do 15. 5. 1945 ter določene kategorije oseb, ki so v vojaški agresiji na Republiko Slovenijo od 26. 6. 1991 do 18. 7. 1991 sodelovale pri njeni obrambi. Z izpodbijanim zakonom je povzeta ureditev posebnih pravic navedenih oseb, ki so bile dotlej urejene s šestimi bivšimi zveznimi predpisi, ki so se smiselno uporabljali kot republiški predpisi, in tremi republiškimi predpisi (40. člen ZVV). Predlagatelj Zakona je v zakonodajnem gradivu (Poročevalec DZ, št. 2/94) med drugim navedel, da je bilo treba zagotoviti novo ureditev, ker je bila prejšnja zastarela in ker ni upoštevala dejstva, da je leta 1991 prišlo do agresije na Republiko Slovenijo. Uporaba prevzetih zveznih zakonov naj bi v praksi povzročala probleme, zato naj bi bilo treba zagotoviti celovito novo zakonsko ureditev z enim zakonom.
7. Pravice vojnih veteranov po ZVV so: veteranski dodatek, dodatek za pomoč in postrežbo, letni prejemek, zdravstveno varstvo, zdraviliško in klimatsko zdravljenje, brezplačna vožnja, pogrebnina in priznanje pokojninske dobe. Navedene pravice vojni veteran lahko uveljavi, če teh ali podobnih pravic ne more uveljaviti po drugih predpisih ali v tuji državi. Letni prejemek, za katerega se poteguje pobudnik, je pravica, ki se uveljavlja le po obravnavanem zakonu. Gre vojnemu veteranu s priznano pokojninsko dobo v dvojnem trajanju od leta 1941 neprekinjeno do 15. 5. 1945, borcu za severno mejo in vojnemu dobrovoljcu, odlikovancu z najvišjim državnim odlikovanjem ter organizatorju narodne zaščite. Kot izhaja iz 34. člena ZVV, je pravica privzeta iz Zakona o temeljnih pravicah odlikovancev z redom narodnega heroja (Uradni list SFRJ, št. 67/72). Glede na navedbe pobude, ki zasleduje le posebno varstvo borcev NOV, je v obravnavanem primeru treba opozoriti, da izpodbijani zakon ni edini zakon, ki zagotavlja njihovo posebno varstvo. Varstvo je v obliki večjih ugodnosti zagotovljeno na primer tudi v sistemu pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Čeprav Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99 in nasl. - v nadaljevanju ZPIZ-1) izrecno ne določa posebnih pravic, ki pripadajo borcem NOV, niti tem pridobljenim pravicam ne namenja več posebnega člena, kakršen je bil 302. člen Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92 in nasl. - ZPIZ92), pa borci NOV, ki so uveljavili pravico do pokojnine na podlagi Zakona o temeljnih pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list SFRJ, št. 23/82 in nasl. - ZTPPIZ), svoje pridobljene pravice uživajo še naprej na podlagi prvega odstavka 390. člena ZPIZ-1.
8. Ustavno sodišče je posamezne določbe ZVV že obravnavalo. V odločbi št. U-I-223/96 z dne 11. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 123) je med drugim navedlo, da "je zatrjevane neskladnosti izpodbijanih določb presojalo s stališča Ustave in ne tudi s stališča 18. člena UZITUL. S slednjim je Republika Slovenija ob osamosvojitvi med drugimi zagotovila varstvo pravic borcev NOV v obsegu in pod pogoji, ki so jih do takrat določali predpisi SFRJ, kar je bilo potem tudi uresničeno in je ostalo v veljavi vse do uveljavitve izpodbijanega zakona. Po osamosvojitvi Slovenije so bila zagotovila iz 18. člena UZITUL torej uresničena, po uveljavitvi Ustave 23.12.1991 pa je tudi ta vprašanja treba presojati po določbah in merilih Ustave." Tudi v sklepu št. U-I-188/97 z dne 23. 9. 1998 (OdlUS VII, 164) je utemeljenost pobude presojalo s stališča Ustave.
9. Pri presojanju utemeljenosti pobud za začetek postopka za oceno nekaterih izpodbijanih določb Zakona o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 63/95 in nasl. - v nadaljevanju ZZVN) je Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-327/96 z dne 6. 5. 1999 (Uradni list RS, št. 51/99 in OdlUS IX, 19) med drugim navedlo: " [14.] Pri uzakonjanju posebnega varstva žrtev vojnega nasilja se zakonodajalec, tudi če bi ne hotel, znajde na zelo širokem polju prostega presojanja tudi zato, ker mora na novo izoblikovati pravne pojme, ki jih doslejšnja zakonodajna praksa ni poznala, z njimi pa dati urejevani problematiki hkrati vsebino in omejitve. Tak je že pojem žrtve vojnega nasilja: bolj ali manj, posredno ali manj posredno, so žrtve vojnega nasilja tako rekoč vsi, ki so morali živeti v neizogibnih razmerah druge svetovne vojne, kakršne so te razmere bile v Sloveniji ali za Slovence. Katere razmere izbrati in izoblikovati v pravno upoštevne in zaokrožene in tipizirane oblike nasilja, katere (posplošene, v povprečju najverjetnejše) posledice pripisati tem oblikam nasilja, namreč posledice, ki jih je mogoče prepričljivo domnevati pri državljanih, ki so jim bili izpostavljeni pred pol stoletja, in kako je mogoče na te posledice pri njih blagodejno vplivati v današnjih - njihovih in splošnih - razmerah, so vprašanja, ki jih je v njihovi medsebojni povezanosti mogoče zadovoljivo urejati le ob veliki stopnji proste zakonodajalčeve presoje. [15.] Vse to so hkrati razlogi, da mora biti ustavnosodna presoja zakona zelo zadržana in omejena predvsem na vprašanje, ali je zakonodajalec za svoje odločitve imel razumne razloge ter ali ni zakonska ureditev v nasprotju z namenom, zaradi katerega je Ustava posebno varstvo žrtev vojnega nasilja ukazala. Tak zadržan pristop k ocenjevanju skladnosti ZZVN z Ustavo je Ustavno sodišče uporabilo in obrazložilo npr. že v odločbi št. U-I-86/94, z dne 14. 11. 1996 (OdlUS V, 153 in Uradni list RS, št. 68/96)."
10. Zakonodajalčev položaj pri sprejemanju ZVV je bil drugačen kot pri sprejemanju ZZVN, saj je bilo z ZVV treba le posodobiti in zajeti v skupni zakon praviloma že dalj časa veljavne zakonske ureditve posameznih posebnih pravic borcev iz več vojn in agresije na Slovenijo. Tudi v tem primeru spada določitev upravičencev in obsega pravic v polje proste presoje zakonodajalca - proste seveda le v okvirih, ki mu jih postavlja Ustava. V odločbi št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 1/97 in OdlUS V,176) je Ustavo sodišče med drugim navedlo:" [5.] Izhodiščni določbi za oceno izpodbijanih členov sta določbi 2. Ustave, po kateri je Slovenija pravna in socialna država, ter izmed načel pravne države zlasti načelo varstva zaupanja v pravo, in tretjega odstavka 50. člena Ustave, po kateri je vojnim veteranom in žrtvam vojnega nasilja zagotovljeno posebno varstvo v skladu z zakonom. Določba o posebnem varstvu po navedenem tretjem odstavku 50. člena kot vsebinsko nadaljevanje določb prvih dveh odstavkov istega člena, ki vsem državljanom zagotavljajo socialno varnost pod pogoji, določenimi z zakonom, in državo obvezujejo, da ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje in skrbi za njihovo delovanje, obvezuje državo do takšnega posebnega varstva vojnih veteranov in žrtev vojnega nasilja, ki presega tiste pravice, ki jih obsega zagotavljanje socialne varnosti, ali pravice iz obveznega socialnega zavarovanja. Posebno varstvo torej pomeni zagotovitev posebnih pravic ali večjega obsega pravic. [6.] Z izpodbijanimi določbami Zakona o vojnih invalidih se je ureditev nekaterih pravic spremenila. Spreminjanje ureditve samo po sebi ne nasprotuje ustavnim načelom pravne države in drugim ustavnim določbam.
Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšajo za čas po uveljavitvi zakona oziroma po spremembi odločb, izdanih na podlagi take zakonske spremembe. Šele zmanjšanje pravic za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenilo pravo retroaktivnost, kakršna po 155. členu Ustave ni dopustna. To pa še ne pomeni, da je zmanjševanje pravic za naprej, kar se v delu teorije označuje tudi kot neprava retroaktivnost, a priori ustavno dopustno oziroma neproblematično. Načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države, kakor je to Ustavno sodišče navedlo že v svoji odločbi št. U-I-123/92 z dne 18.11.1993 (Uradni list RS, št. 67/93 in OdlUS II, 109) posamezniku namreč zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu."
B. - II.
11. ZVV pravic, ki jih ureja, ni iz prej veljavnih zakonov le prenesel, pač pa jih je deloma tudi preoblikoval, skrčil, preimenoval, opustil ali spremenil krog njihovih nosilcev. V skladu z tretjim odstavkom 50. člena Ustave za vse nosilce pravic po prejšnijh predpisih uporablja skupen pojem vojni veteran. Po tretji alineji 2. člena ZVV je vojni veteran borec ali drug udeleženec NOV Slovenije, ki mu je čas udeležbe v NOV do 15. 5. 1945 po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vštet v pokojninsko dobo v dvojnem ali dejanskem trajanju. Po četrti alineji istega člena je vojni veteran tudi državljan Republike Slovenije od 25. 6. 1991, ki mu je čas udeležbe v NOV v drugih delih nekdanje Jugoslavije do 15. 5. 1945 vštet v pokojninsko dobo v dvojnem trajanju. Za vojnega veterana, ki izpolnjuje pogoj državljanstva Republike Slovenije od 25. 6. 1991, pa se po 35. členu ZVV šteje tudi državljan, ki je državljanstvo pridobil po 40. členu ZDRS. Glede na navedeno ZVV ne daje statusa vojnega veterana vsem borcem NOV, ki svoje pridobljene pravice uživajo na podlagi 390. člena ZPIZ-1, oziroma ga ne daje tudi državljanom Republike Slovenije, ki so državljanstvo pridobili po 25. 6. 1991, razen če je bilo pridobljeno na podlagi 40. člena ZDRS. Izhajajoč iz pobude je zato moralo Ustavno sodišče presoditi, ali je to, da statusa vojnega veterana (ob izpolnjevanju drugih pogojev) ne more pridobiti oseba, ki naj ne bi pristne vezi z državo Slovenijo izkazovala zato, ker ni bila njen državljan 25. 6. 1991, oziroma je državljanstvo Republike Slovenije pridobila na podlagi 10. člena ZDRS, v skladu z Ustavo.
12. Ko je bila dne 25. 6. 1991 sprejeta Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št 1/91-I - TUL), je bilo z njo sprejeto tudi zagotovilo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin vsem osebam na ozemlju Republike Slovenije, ne glede na njihovo narodno pripadnost, brez sleherne diskriminacije, skladno z Ustavo Republike Slovenije in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami. Za državljane drugih republik, ki so na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije dne 23. 12. 1990 imeli v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče in tukaj tudi dejansko živeli, je bilo s 13. členom UZITUL posebej določeno, da so (razen v primerih iz 16. člena tega Zakona) do pridobitve državljanstva Republike Slovenije po 40. členu ZDRS oziroma do izteka rokov po 81. členu Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I - ZTuj) izenačeni v (vseh) pravicah in dolžnostih z državljani Republike Slovenije. Posebej je bilo z 18. členom UZITUL urejeno tudi varstvo pravic borcev, vojaških invalidov, članov družin padlih borcev in uživalcev vojaških pokojnin s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji ter borcev, vojaških invalidov in članov družin padlih borcev narodnoosvobodilne vojne Jugoslavije v Deželi Furlaniji-Julijski krajini v Republiki Italiji in v Deželi Koroški v Republiki Avstriji.
Varstvo teh pridobljenih pravic je bilo zagotovljeno v obsegu in pod pogoji, ki so jih do uveljavitve UZITUL določali predpisi SFRJ. Varstvo pravic borcev po 18. členu UZITUL je v primerjavi z načelnim varstvom vseh pravic (in dolžnosti) določene skupine oseb po 13. členu UZITUL posebno (specialno) varstvo določene pravice oziroma skupine pravic. Ustavno varstvo teh pridobljenih pravic gre vsem v 18. členu navedenim osebam, ne glede na državljanstvo, saj je to očitno različno.
Zato se tako kot pri osebah, ki so na primer italijanski ali avstrijski državljani, tudi v primeru, da gre za državljana iz 13. člena UZITUL, nadaljuje tudi po izteku rokov iz 81. člena ZTuj in ne glede na to, ali bo (oziroma je) borec NOV, zajet z 18. členom UZITUL, pridobil državljanstvo Republike Slovenije.
Drugačna razlaga bi privedla do njegovega neenakega obravnavanja v primerjavi s tujcem, ki ni bil državljan druge republike nekdanje SFRJ, oziroma do neenakega obravnavanja v primerjavi z drugimi varovanimi osebami tujega državljanstva iz 18. člena UZITUL, ne da bi bil za to podan stvaren razlog.
Zakon Republike Slovenije, ki po uveljavitvi Ustave ureja pridobljene pravice borcev NOV, ki so bile varovane z 18. členom UZITUL, mora upoštevaje načela pravne države po 2. členu Ustave zagotoviti kontinuiteto uresničevanja pravic oziroma sprejeto obveznost Republike Slovenije lahko spremeni le v primeru, ko je to dopustno po Ustavi.
13. Po besedilu predloga ZVV, objavljenega v Poročevalcu DZ, št. 2/94, je šel status vojnega veterana borcu NOV v drugih delih nekdanje Jugoslavije le, če je bil državljan Republike Slovenije od 25. 6. 1991. Iz zakonodajnega gradiva (Poročevalec DZ, št. 4/95) in iz pojasnil Sekretariata Državnega zbora je razvidno, da je bil predlagatelj Zakona ob njegovi prvi obravnavi opozorjen na obveznost Republike Slovenije iz 18. člena UZITUL. Iz tega razloga je bil v predlogu besedila za drugo obravnavo dopolnjen drugi odstavek tedanjega 6. člena, ki ureja pravice vojnih veteranov tujcev s stalnim prebivališčem v tujini in oblikovan nov tedanji 34. člen. S slednjim, sedaj 35. členom, je zakonodajalec temeljno pravilo, po katerem je bil za osebe, ki jim je čas udeležbe v NOV v drugih predelih nekdanje Jugoslavije vštet v pokojninsko dobo v dvojnem trajanju, dodatni pogoj za pridobitev statusa vojnega veterana državljanstvo Republike Slovenije od 25. 6. 1991, omilil, tako da je pridobitev tega statusa omogočil tudi osebam, ki so tega dne v Republiki Sloveniji uživale pravice iz naslova statusa borca, vendar samo pod pogojem, da so državljanstvo pridobile na podlagi 40. člena ZDRS. Z novelo ZVV (Uradni list RS, št. 108/99 - ZVV-A) je bil 35. člen spremenjen tako, da se ne zahteva več izvrševanje posameznikovih pravic iz naslova statusa borca NOV v Republiki Sloveniji na dan 25. 6. 1991.
14. Pridobitev statusa vojnega veterana ni vezana na poseben ugotovitveni postopek , saj oseba ob predložitvi na primer odločbe o priznanju posebne dobe za čas udeležbe v NOV zahteva le vpis v evidenco vojnih veteranov in izdajo veteranske izkaznice. ZVV torej v zvezi z vpisom v evidenco vojnih veteranov ne posega v pravnomočne odločbe niti za nazaj niti za naprej. Posega pa v pričakovanje vojnih veteranov, izhajajočem iz 18. člena UZITUL, da bodo pri zakonskem urejanju njihovih pravic spoštovana temeljna načela predpisov, na podlagi katerih so jim bile izdane posamične odločbe. V tem primeru torej ne gre za pričakovanje, da se obseg njihovih pravic ne bo spremenil, pač pa, da bodo obravnavani kot enotna skupina, na podlagi spoštovanja zgodovinskega dejstva o neločljivi povezanosti narodov nekdanje Jugoslavije v narodnoosvobodilni vojni. Zato so mogli pričakovati, da bodo vpisani v evidenco vojnih veteranov, če izkazujejo pristno zvezo z Republiko Slovenijo s tem, da tu dejansko živijo in so (postali) njeni državljani, ne pa nasprotno, da kljub izpolnjevanju pogojev, ki so izhajali iz 18. člena UZITUL, do pravic, ki jih zagotavlja status vojnega veterana, sploh ne bodo upravičeni. Ob tem Ustavno sodišče ponovno opozarja, da "prekinitev stalnega prebivanja", če je do nje pravno formalno prišlo 26. 2. 1992 zaradi prenosa iz registra stalnega prebivališča v drugo evidenco, ne more biti relevantna, saj za tak prenos ni bilo zakonite podlage, kar je Ustavno sodišče ugotovilo z odločbo št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99 in OdlUS VIII, 22). Ker je bil po 18. členu UZITUL edini pogoj za zagotovljeno varstvo pravic borcev NOV stalno prebivališče, predstavlja zahteva ZVV po državljanstvu od 25. 6. 1991 oziroma po državljanstvu na temelju 40. člena ZDRS bistveno spremembo pogoja. Pri tem gre za spreminjanje pogoja, nekaj časa določenega celo z določbo ustavnega ranga, vendar to samo po sebi ni razlog za neustavnost novega pogoja, saj je do spremembe obravnavanega pogoja prišlo v času, ko Ustava pri urejanju varstva vojnih veteranov zakonodajalcu prepušča gibanje na polju lastne presoje. Zakonodajalca pa vežejo druge ustavne omejitve, predvsem spoštovanje načela varstva zaupanja v pravo. Načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države, kakor je to Ustavno sodišče navedlo že v svoji odločbi št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 (Uradni list RS, št. 67/93 in OdlUS II, 109), posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu.
15. V že navedenem zakonodajnem gradivu je pojasnjeno, da je temeljno načelo ZVV v zagotovitvi posebnega varstva vojnim veteranom, glede na to, da so bili to tisti prebivalci, ki so bili med vojno ali vojaško agresijo na Republiko Slovenijo kot sestavni del obrambnih sil oziroma odpora okupatorju najbolj izpostavljeni in se njihova prizadetost ne glede na to, ali so med vojno oziroma agresijo utrpeli okvaro organizma ali ne, kaže v trajnih posledicah na njihovem zdravju. Drugo načelo, na katerem temelji Zakon, je v priznanju, ki ga država daje svojim vojnim veteranom zaradi njihovega prispevka k obrambi države na njenem ozemlju oziroma v okviru njenega narodnostnega območja ter njenih prebivalcev. Predlagatelj Zakona je izhajal tudi iz načela, da se zagotavlja varstvo vsem osebam, ki so aktivno neposredno sodelovale pri obrambi Republike Slovenije v skladu s predpisi s področja obrambe ali pa kot prostovoljci v oboroženem odporu na podlagi odločitve pristojnega organa. S sklicevanjem na to načelo je pojasnjeval, zakaj pogoj državljanstva od 25. 6. 1991 ni predviden pri vojnih veteranih, ki se ne uvrščajo v skupine iz druge, četrte in pete alinee 2. člena, kar bi bilo mogoče šteti za pojasnilo, zakaj je pri navedenih skupinah pogoj državljanstva od 25. 6. 1991 sploh uvedel. Logiki, naj bodo vojni veterani Republike Slovenije le osebe, ki izkazujejo pristno vez z njo, ni mogoče očitati, da ni v razumni povezavi s predmetom urejanja. Ni pa mogoče iz navedenega pojasnila predlagatelja Zakona izluščiti, varovanju katerega splošnega javnega interesa naj bi bilo z izpodbijano ureditvijo treba dati prednost pred varovanjem interesa posameznika, borca iz četrte alineje 2. člena ZVV, da je še naprej deležen enakih možnosti uveljavljanja pravic, kot jih drugim državljanom borcem NOV daje oziroma jih je dajal status borca NOV. Glede na to, da so borci NOV po predpisih nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije in Socialistične republike Slovenije uživali enako varstvo, ne glede na to, v katerih delih nekdanje Jugoslavije so uresničili pogoje za vštevanje časa udeležbe v NOV v pokojninsko dobo, in da jim je bilo z 18. členom UZITUL varstvo pridobljenih pravic zagotovljeno vsem enako pod pogojem stalnega bivališča v Republiki Sloveniji, bi moral biti javni interes za njihovo različno obravnavanje v ZVV posebej in izrecno ugotovljen.
Javni interes zanesljivo ne more biti izkazan zgolj v načinu pridobitve njihovega državljanstva. Varstvo javnih interesov je lahko razlog za omejitev ustavne pravice (pravica vojnih veteranov po tretjem odstavku 50. člena Ustave v povezavi s 18. členom UZITUL je takšna pravica) samo pod pogojem, da to hkrati pomeni tudi varstvo "pravic drugih". Takšna potreba iz zakonodajnega gradiva ne izhaja, pa tudi Ustavno sodišče je ni našlo. Ker ni razlogov, ki upravičujejo različno urejanje, je Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko ureditev ocenilo za arbitrarno. Arbitrarno (samovoljno) urejanje je nasprotno načelom pravne države (2. člen Ustave). Zato je Ustavno sodišče neustavnost izpobijane ureditve ugotovilo že zaradi tega neskladja, ne da bi ocenjevalo še skladnost s 14., 15., 50. in 155. členom Ustave.
16. Ustavno sodišče ni moglo razveljaviti 2. ali 35. člena ZVV, ker bi s tem ustvarilo protiustavno pravno praznino, zaradi katere bi bili prizadeti posamezniki, ki pogoje iz navedenih členov izpolnjujejo. Zato je v skladu z 48. členom ZUstS ugotovilo neustavnost zakonske ureditve kot take. Zakonodajalec naj zato v roku enega leta pogoje za pridobitev statusa vojnega veterana na novo uredi, tako da pridobitev tega statusa ne bo odvisna od okoliščine, na kakšni pravni podlagi je posameznik državljan Republike Slovenije, če v njej prebiva od 23. 12. 1990 oziroma od 25. 6. 1991 (13. člen v zvezi z 18. členom UZITUL).
17. Na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo tudi način izvršitve odločbe. Da bi se odpravila neenakost med udeleženci NOV, ki so že starejše osebe, se ob upoštevanju razlogov te odločbe, do odprave ugotovljene neustavnosti vpis v evidenco vojnih veteranov, izdaja izkaznice in uresničevanje pravic vojnega veterana izvaja neodvisno od tega, na podlagi katere določbe ZDRS je posameznik državljan Republike Slovenije.
C.
18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter 6. alineje Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in 30/02) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i c a
dr. Dragica Wedam-Lukić