U-I-223/00
Natisni
Opravilna št.:
U-I-223/00
Datum odločitve:
24. 10. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 94/2002 in OdlUS XI, 222
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.223.00
Akt:
Zakon o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94, 70/2000 in 51/02) (ZPS), 1. in 2. odst. 23. čl., 1. in 2. odst. 26., 1. stavek 3. odst. 26., 3. in 4. odst. 23., 2. in 3. stavka 3. odst. 26. čl.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 70/2000) (ZPS), 23. čl.
Izrek:
Besedilo prvega in drugega odstavka 23. člena Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94, 70/2000 in 51/02), ki se glasi "in so svoje kandidatke ali kandidate kandidirale najmanj v ¾ volilnih enot", se razveljavi.

Prvi in drugi odstavek 26. člena ter prvi stavek tretjega odstavka 26. člena Zakona o političnih strankah niso v neskladju z Ustavo.

Pobuda politične stranke Nova stranka za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in četrtega odstavka 23. člena ter drugega in tretjega stavka tretjega odstavka 26. člena Zakona o političnih strankah se zavrže.

Pobuda politične stranke Zeleni Slovenije za začetek postopka za oceno ustavnosti 23. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 70/2000) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče ugotavlja, da je volilni prag 1 % glasov volivcev na zadnjih volitvah v Državni zbor za pridobitev sredstev za politične stranke iz državnega proračuna v skladu z načelom sorazmernosti. Zato je odločilo, da izpodbijani določbi 1. in 2. odst. 26. čl. ter 1. stavka 3. odst. 26. čl. Zakona o političnih strankah, v delu, po katerem imajo politične stranke pravico do sredstev iz državnega proračuna, če so dobile najmanj 1% oziroma 1,2 % in 1,5 % glasov volivcev, nista v neskladju z Ustavo.
Ustavno sodišče pa je ugotovilo, da pomeni nadaljnji pogoj izpodbijane določbe 1. in 2. odst. 23. čl. Zakona o političnih strankah, da mora politična stranka kandidirati v najmanj
¾
volilnih enot, če želi pridobiti pravico do financiranja iz državnega proračuna, poseg v načelo enakosti pasivne volilne pravice Zakonodajalec ni upošteval, da lahko prihaja do ustanovitve političnih strank, ki imajo namen sodelovati na volitvah in vplivati na oblikovanje politične volje volivcev na nekem ožjem interesnem območju, ki ne predstavlja nujno večine območja države, ali pa gre za koncentracijo strankinih pristašev na določenem manjšem območju (vsaj na začetku njenega delovanja). Takšen pogoj tudi ni v skladu z namenom financiranja političnih strank, ki je v tem, da se tudi majhnim, zunajparlamentarnim strankam zagotovijo finančna sredstva za njihov razvoj in uspešno delovanje. Ta pogoj pa tem strankam dejansko predstavlja oviro pri njihovem delovanju in razvoju. Ker ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga zahteva načelo sorazmernosti, pomeni predpisana omejitev poseg v načelo enakosti pasivne volilne pravice. Zato je Ustavno sodišče navedeno omejitev razveljavilo.
Postavitev volilnega praga za pridobitev pravice do financiranja iz proračunov lokalnih skupnosti je v skladu z načelom sorazmernosti iz razlogov, ki jih je Ustavno sodišče navedlo že pri presoji volilnega praga za pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijane določbe v delu, ki določa število glasov za pridobitev pravice do financiranja (prvi stavek), niso v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave in ne pomenijo protiustavnega posega v načelo enakosti pasivne volilne pravice iz prvega odstavka 43. člena Ustave.
Ustavno sodišče je zavrglo pobudi zaradi pomanjkanja pravnega interesa:
- v delu, kjer pobudnica izpodbija določbo, ki ureja, da se 10 % v proračunu namenjenih sredstev za financiranje političnih strank razdeli v enakih deležih, preostalih 90 % sredstev pa sorazmerno s številom glasov, ki so jih politične stranke pridobile v vseh volilnih enotah, ker je pobudnica manjša politična stranka, ki na zadnjih volitvah ni dosegla zahtevanega volilnega praga za pridobitev sredstev iz državnega proračuna, izpodbijani del pa v ničemer ne posega v njen pravni položaj;
- v delu, kjer izpodbijana določba ureja višino proračunskih sredstev, ki so namenjena financiranju političnih strank, ker pobudnica izpodbija navedeno določbo v imenu državljank in državljanov in ne v svojem imenu kot politična stranka.
Geslo:
Politične stranke, financiranje.
Ustavno sodišče, prednostno obravnavanje zadeve.
Pravni interes (kot procesna predpostavka ustavnosodnega postopka).
Načelo enakosti pred zakonom.
Volilna pravica, pasivna.
Načelo enakosti pred zakonom.
Uresničevanje in omejevanje človekovih pravic.
Načelo sorazmernosti.
Pravna podlaga:
Ustava (URS), 14., 15., 43. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 25., 43. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi sta bile s sklepom Ustavnega sodišča pridruženi zadevi št. U-I-51/01 z dnem 22. 3. 2001 in št. U-I- 12/2002 z dnem 12. 9. 2002 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Nova stranka, Ljubljana in drugi
Datum vloge:
24. 8. 2000
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US21768
Dokument v PDF obliki:
U-I-223-00.pdf
164 KB
Prenesite datoteko
U-I-223/00-22
24. 10. 2002
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude političnih strank Nove stranke, ki jo zastopata Edo Reven in Blaž Babič, Demokratske stranke Slovenije, ki jo zastopa Mihael Jurak, in Zelenih Slovenije, ki jo zastopa Dušan Puh, na seji dne 24. oktobra 2002
o d l o č i l o :
1. Besedilo prvega in drugega odstavka 23. člena Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94, 70/2000 in 51/02), ki se glasi "in so svoje kandidatke ali kandidate kandidirale najmanj v
¾
volilnih enot", se razveljavi.
2. Prvi in drugi odstavek 26. člena ter prvi stavek tretjega odstavka 26. člena Zakona o političnih strankah niso v neskladju z Ustavo.
3. Pobuda politične stranke Nova stranka za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in četrtega odstavka 23. člena ter drugega in tretjega stavka tretjega odstavka 26. člena Zakona o političnih strankah se zavrže.
4. Pobuda politične stranke Zeleni Slovenije za začetek postopka za oceno ustavnosti 23. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 70/2000) se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnice izpodbijajo ureditev financiranja političnih strank, ki je bila sprejeta z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o političnih strankah (v nadaljevanju ZPolS-A). Menijo, da izpodbijana nova ureditev, vsebovana v 23. in 26. členu Zakona o političnih strankah (v nadaljevanju ZPolS), ne sledi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-367/96 z dne 11. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 56) ter pomeni sicer zmanjšano, vendar še nadaljnjo diskriminacijo majhnih in regionalnih strank. Položaj zunajparlamentarnih strank naj bi se z novo ureditvijo le navidezno izboljšal. Postavitev volilnega praga, ki pomeni izločitev vseh zunajparlamentarnih strank iz državnega financiranja, naj bi bil pretiran ukrep. Nov pogoj za pridobitev sredstev iz državnega proračuna, tj. kandidiranje kandidatk ali kandidatov v najmanj
¾
volilnih enot, naj bi povzročil še večjo diskriminacijo regionalnih strank. Po mnenju pobudnic navedeni pogoj tudi ni nujno potreben, ker se cilji, ki naj bi ga utemeljevali (preprečevanje pretirane drobitve politične sfere oziroma zagotavljanje normalnega funkcioniranja zakonodajnega telesa), lahko dosežejo z že postavljenim volilnim pragom.
Poudarjajo, da je zakonodajalec nepravilno oprl izpodbijano ureditev financiranja na 9. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-367/96 in pri tem prezrl izrek navedene odločbe, iz katerega izhaja, da je omejevanje financiranja političnih strank iz državnega proračuna na stranke, katerih kandidatke oziroma kandidati so bili na zadnjih volitvah izvoljeni v Državni zbor, v neskladju z Ustavo. Menijo, da diskriminacija pri financiranju strank iz državnega proračuna ustavno ni dopustna ter da izpodbijana ureditev ohranja diskriminacijo majhnih strank in uvaja diskriminacijo regionalnih strank. Takšno stanje naj bi vodilo v "strankokracijo" in v "kartelno" obnašanje parlamentarnih strank. Pobudnica Nova stranka izpodbija tudi tretji in četrti odstavek 23. člena ZPolS. Tretji odstavek 23. člena ZPolS naj bi bil v neskladju z Ustavo, ker privilegira manjše politične stranke in vnaša v financiranje strank "lažno solidarnost". Po mnenju pobudnice bi v državnem proračunu morala biti zagotovljena tudi sredstva za razvoj neposredne demokracije, kar ni upoštevano v četrtem odstavku 23. člena ZPolS. Politična stranka Zeleni Slovenije poudarja, da morajo biti političnim strankam zagotovljene enake konkurenčne možnosti glede določanja kandidatov, volilne kampanje, državnega financiranja in povračila stroškov volilne kampanje. Ta pobudnica izpodbija tudi prehodno določbo 23. člena ZPolS-B, ki določa, kdaj se v skladu z novo ureditvijo prične financiranje strank. Meni, da so bile vse politične stranke prikrajšane glede sredstev iz proračuna od dneva, ko bi Državni zbor moral urediti financiranje strank v skladu z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-367/96. Pobudnice menijo, da izpodbijana ureditev krši načelo enakosti in načelo enakosti pasivne volilne pravice iz 43. člena Ustave. Kršen naj bi bil tudi 3. člen Ustave in določbe Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP). Pobudnici Nova stranka in Demokratska stranka Slovenije predlagata, naj Ustavno sodišče razpiše javno obravnavo, ker gre za izredno pomembno ustavnopravno vprašanje. Z obravnavanjem zadeve na javni obravnavi naj bi se "simbolično" dokazalo, da sta pobudnici enakopravna politična subjekta ter da demokracija ne pomeni nadvlade večine nad manjšino.
2. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru navaja, da je Državni zbor pri sprejemanju izpodbijane ureditve upošteval stališče Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I- 367/96, da se pri odpravi diskriminacije med parlamentarnimi in zunajparlamentarnimi strankami lahko postavi določen prag za pridobitev sredstev iz državnega proračuna, ki je lahko izražen v številu glasov, pridobljenih na volitvah, ali v kakšnem drugem merilu. Nova ureditev, ki določa kot pogoja za pridobitev sredstev iz državnega proračuna najmanj 1 % glasov volivcev in kandidiranje kandidatov najmanj v
¾
volilnih enot, naj bila v celoti v skladu z navedenim stališčem. Oba pogoja naj bi omogočala izločitev iz financiranja zgolj tistih strank, ki ne morejo ali ne želijo sodelovati pri upravljanju države kot celote. Ker izpodbijana ureditev v celoti sledi odločbi Ustavnega sodišča, naj bi bile trditve pobudnic o nadaljnji diskriminaciji oziroma neustavnosti izpodbijanih določb povsem neutemeljene.
Nasprotni udeleženec poudarja, da se pobudnice ne strinjajo predvsem z obrazložitvijo odločbe Ustavnega sodišča, ki v skladu z načelom obveznosti odločb Ustavnega sodišča ne more biti predmet izpodbijanja. Opozarja tudi, da so razlogi za izpodbijanje tretjega in četrtega odstavka 23. člena ZPolS nejasni, in zato nanje ni mogoče odgovoriti. V zvezi z določbo 26. člena ZPolS, ki ureja financiranje političnih strank iz proračunov lokalnih skupnosti, nasprotni udeleženec navaja, da so navedbe pobudnic, da so sredstva iz proračunov lokalnih skupnosti manjša od sredstev, ki jih stranke pridobijo iz državnega proračuna, neutemeljene, ker gre za kandidiranja na različnih nivojih, ki ju ni mogoče primerjati.
3. Vlada v mnenju navaja, da je kriterij za pridobitev proračunskih sredstev, ki je odvisen od uspeha stranke na volitvah, najprimernejši, saj odraža podporo volivcev določeni stranki in je odraz njenega delovanja, ki ga opredeljuje 1. člen ZPolS. Takšen kriterij naj bi določale tudi druge evropske zakonodaje, npr. Avstrija, Nemčija, Italija, Madžarska, Hrvaška. Z določitvijo enoodstotnega praga je po mnenju Vlade glede financiranja odpravljeno razlikovanje med parlamentarnimi in zunajparlamentarnimi strankami in upoštevano stališče Ustavnega sodišča, da ni neustavno iz financiranja izločiti tiste stranke, ki so vložile kandidature, za katere se na volitvah izkaže, da niso imele nobenih realnih možnosti za pridobitev vsaj enega mandata. Postavljeni prag naj ne bi bil previsok, saj je za vstop v parlament določen 4 % prag. Dodatni pogoj, da mora stranka kandidirati svoje kandidate najmanj v
¾
volilnih enot, pa naj bi zagotavljal, da so do državnega financiranja upravičene stranke, ki delujejo na območju cele države in so s predlaganjem kandidatov v zadostnem številu volilnih enot tudi dejansko izkazale pripravljenost do sodelovanja pri upravljanju države.
Analize, opravljene na podlagi državnozborskih volitev leta 1992 in 1996, naj bi pokazale, da so navedeni odstotek (1%) glasov dosegle le stranke, ki so dejansko svoje kandidate kandidirale v zadostnem številu volilnih enot. Po mnenju Vlade naj bi stranke, ki delujejo lokalno, pridobile javna sredstva iz proračunov lokalnih skupnosti, če s svojimi kandidati kandidirajo za svetnike občinskih svetov. Meni, da izpodbijana ureditev ne izključuje regionalnih strank iz državnega financiranja, če izkažejo zadosten interes, da bi si zagotovile mesto v parlamentu. Poudarja, da ureditev, ki priznava določen minimum sredstev (tretji odstavek 23. člena ZPolS) ni sporna, saj omogoča majhnim, zunajparlamentarnim strankam enakopravnejši položaj pri konkurenčnem boju za volivce in izvajanju drugih aktivnosti.
Enaki razlogi naj bi utemeljevali tudi ureditev financiranja političnih strank iz proračunov lokalnih skupnosti.
4. Pobudnica Nova stranka v zvezi z odgovorom nasprotnega udeleženca navaja, da je bila odločba Ustavnega sodišča izdana v korist pobudnice in da je zakonodajalec stališča Ustavnega sodišča izkoristil za oviranje delovanja vseh zunajparlamentarnih strank. To naj bi se pokazalo že v praksi, saj so po volitvah leta 2000 izločene iz financiranja vse zunajparlamentarne stranke. Ponovno poudarja, da nasprotuje t. i. pozitivni diskriminaciji, to je delitvi 10 % sredstev po enakih deležih, ter meni, da je s financiranjem političnih strank ogrožen neposreden način izvrševanja oblasti, za katerega zakon ne predvideva vnaprej določenih sredstev. Predlaga, naj ji Ustavno sodišče omogoči povrnitev izgubljenih prihodkov, ki jih je utrpela zaradi diskriminacijske ureditve. Pobudnici Demokratska stranka Slovenije in Zeleni Slovenije na odgovor nasprotnega udeleženca nista podali svojih pripomb.
B. - I.
5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-223/00 z dne 21. 9. 2000 zavrnilo predlog pobudnice Nove stranke, naj se do končne odločitve zadrži izvrševanje prvega, drugega, tretjega in četrtega odstavka 23. člena ter drugega in tretjega odstavka 26. člena ZPolS. Predlogu, naj se zadeva obravnava prednostno, je Ustavno sodišče ugodilo, ker je menilo, da gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja. Predlogu, naj se zadeva obravnava na javni obravnavi, Ustavno sodišče ni ugodilo, ker je dejansko stanje dovolj pojasnjeno in dodatno pojasnjevanje udeležencev ni potrebno.
6. Pobudo Nove stranke za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 23. člena ZPolS je Ustavno sodišče zavrglo.
Pobudnica izpodbija tretji odstavek 23. člena ZPolS v tistem delu, ki določa, da se 10 % v proračunu namenjenih sredstev za financiranje političnih strank razdeli v enakih deležih, preostalih 90 % sredstev pa sorazmerno s številom glasov, ki so jih politične stranke pridobile v vseh volilnih enotah. Meni, da gre za "pozitivno diskriminacijo", ker so privilegirane manjše stranke. Izpodbijani del določbe omogoča, da manjše politične stranke pridobijo nekoliko večja finančna sredstva, kot bi jih dobile, če bi se vsa sredstva delila sorazmerno s številom glasov volivcev. Na podlagi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZustS) mora pobudnik izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če izpodbijani predpis neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pobudnica je manjša politična stranka, ki na zadnjih volitvah ni dosegla zahtevanega volilnega praga za pridobitev sredstev iz državnega proračuna. Izpodbijani del tretjega odstavka 23. člena ZUstS v ničemer ne posega v njen pravni položaj. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo.
7. Ustavno sodišče je zavrglo tudi pobudo Nove stranke za presojo četrtega odstavka 23. člena ZPolS. Četrti odstavek 23. člena ZPolS določa višino proračunskih sredstev, ki so namenjena financiranju političnih strank. Iz argumentov, navedenih v pobudi, je razvidno, da pobudnica izpodbija navedeno določbo v imenu državljank in državljanov, "ki prispevajo sredstva v skupno državno blagajno, pa iz različnih razlogov ne želijo podpreti delovanja nobene od političnih strank", in ne v svojem imenu kot politična stranka. Iz pobude je mogoče razbrati, da bi po mnenju pobudnice morala biti v proračunu zagotovljena tudi sredstva za neposreden način izvrševanja oblasti. Ker pobudnica ni izkazala neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje navedene določbe, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo. Iz enakih razlogov je Ustavno sodišče zavrglo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega in tretjega stavka tretjega odstavka 26. člena ZPoIS, ki določata dovoljeno višino sredstev, namenjenih za financiranje političnih strank v proračunih lokalnih skupnosti.[1]
8. Tudi pobudo politične stranke Zeleni Slovenije za oceno ustavnosti prehodne določbe 23. člena ZPolS-A, je Ustavno sodišče zavrglo, ker pobudnica ni izkazala, da izpodbijana določba neposredno posega v njen pravni položaj oziroma da bi na podlagi nove ureditve pridobila pravico do financiranja iz državnega proračuna ali proračunov lokalnih skupnosti. Z mnenjem, da bi vsaka politična stranka, ki se udeleži volitev, morala biti upravičena do financiranja, pobudnica ne more izkazovati pravnega interesa za vložitev pobude.
9. Ustavno sodišče je v preostalem delu pobude sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B. - II.
10. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-367/96 odločilo, da je prvi odstavek 23. člena ZPolS, ki je dajal pravico do sredstev iz državnega proračuna le tistim političnim strankam, katerih kandidati so bili na zadnjih volitvah izvoljeni v Državni zbor, v neskladju z Ustavo. Ugotovilo je, da ureditve, ki je priznavala pravico do sredstev iz državnega proračuna le parlamentarnim strankam in izločala iz financiranja vse zunajparlamentarne stranke, ni utemeljeval noben ustavnopraven razlog ter je pomenila pretiran ukrep za dosego ciljev, ki jih je zasledovala. Zakonodajalcu je naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v šestih mesecih po objavi navedene odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
11. Z ZpolS-A je zakonodajalec na podlagi navedene odločbe Ustavnega sodišča spremenil 23. člen (13. člen ZPolS-A).
Pobudnice izpodbijajo novo ureditev, vsebovano v prvem, drugem, tretjem in četrtem odstavku 23. člena ZPolS, ker menijo, da je še vedno v neskladju z Ustavo. Zakonodajalec naj bi oprl izpodbijano novo ureditev na razloge, ki ne izhajajo iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-367/96 oziroma ki jih napačno razlaga. Po mnenju pobudnic naj bi bila 9. točka obrazložitve navedene odločbe v nasprotju s sprejetim stališčem Ustavnega sodišča, da morajo biti političnim strankam pravno zagotovljene enake konkurenčne možnosti tudi na področju državnega financiranja.
Prvi in drugi odstavek 23. člena ZPolS
12. Člen 23. ZPolS ureja financiranje političnih strank, ki kandidirajo svoje kandidatke ali kandidate na volitvah v Državni zbor (na državni ravni). Prvi in drugi odstavek 23. člena ZPolS dajeta pravico do sredstev iz državnega proračuna tistim političnim strankam, ki so na zadnjih volitvah v Državni zbor dobile najmanj 1 % glasov volivcev in so svoje kandidatke in kandidate kandidirale najmanj v
¾
volilnih enot. V drugem odstavku 23. člena je odstotek glasov volivcev, potreben za pridobitev sredstev iz državnega proračuna, zvišan, če je na volitvah več strank predložilo skupno kandidatno listo. Tako je v primeru skupne kandidatne liste dveh strank ta odstotek 1,2 %, v primeru skupne kandidatne liste treh ali več strank pa 1,5 % glasov.
13. Kot je razvidno, mora politična stranka za pridobitev pravice do sredstev iz državnega proračuna izpolniti dva pogoja. Na zadnjih volitvah v Državni zbor mora dobiti najmanj določeno število glasov (t. i. volilni prag) in mora svoje kandidate kandidirati najmanj v
¾
volilnih enot (tj. najmanj v šestih volilnih enotah).[2] Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-367/96 že sprejelo stališče, da je pridobitev pravice do državnih sredstev dopustno omejiti z določenim volilnim pragom, ki pa mora biti tolikšen, da prepreči pridobivanje sredstev tistim strankam, za katere se je na volitvah izkazalo, da niso imele nobenih realnih možnosti za uspeh. Pri tem je navedlo, da je mogoče šteti, da politična stranka ni imela nobenih resnih možnosti za uspeh na volitvah, če na volitvah ni dobila toliko glasov, kolikor jih je potrebno za pridobitev vsaj enega mandata. Določitev volilnega praga (1 %, 1,2 % in 1,5 %) v izpodbijanem prvem in drugem odstavku 23. člena ZPolS je v skladu z navedenim stališčem Ustavnega sodišča. Iz obrazložitve predloga ZPolS-A (Poročevalec Državnega zbora, št. 18/2000 - EPA 1102 - II - skrajšani postopek) je razvidno, da bi predstavljal 1 % pri volitvah leta 1992 11. 883 veljavnih glasov, pri volitvah leta 1996 pa 10.692 veljavnih glasov. Iz poročila o izidu rednih volitev poslancev v Državni zbor (Uradni list RS, št. 98/2000) je razvidno, da je bilo na volitvah 2000 veljavnih 1.079.280 glasovnic, torej bi 1 % predstavljal 10.793 glasov. Na podlagi Ustavnega zakona o dopolnitvi 80. člena Ustave (Uradni list RS, št. 66/2000 - UZ80), ki je veljal v času volitev leta 2000, je določen štiriodstotni volilni prag za vstop v Državni zbor. To pomeni, da se pri razdelitvi mandatov (na obeh ravneh) izločijo iz udeležbe tiste liste (politične stranke), ki v vsej državi niso dobile najmanj 4 % veljavnih glasov. Glede na navedeni volilni prag za vstop v Državni zbor, je volilni prag 1% oziroma 1,2 % in 1,5 % postavljen razumno in v skladu z namenom, ki naj bi ga dosegel - izločitev tistih političnih strank iz državnega financiranja, za katere se je na volitvah izkazalo, da niso imele nobenih možnosti za vstop v Državni zbor. Zato z izpodbijano ureditvijo financiranja političnih strank ni kršeno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
14. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-367/96 ugotovilo, da ureditev, ki daje pravico do državnega financiranja samo parlamentarnim strankam, krši tudi načelo enakosti (pasivne) volilne pravice iz 43. člena Ustave. Ta zahteva, da morajo imeti politične stranke enake konkurenčne možnosti pri svojem splošnem delovanju, pri volilni kampanji in pri volitvah (predlaganju kandidatov). Iz navedenega zakonodajnega gradiva (stran 15, obrazložitev k 13. členu predloga ZPOLS-A) je razvidno, da se je z novo ureditvijo opredelil namen financiranja strank.
Financiranje političnih strank po novi ureditvi pomeni "zgolj prispevek države k izoblikovanju in graditvi demokratičnih odnosov v družbi z zagotavljanjem enakih možnosti za delovanje različnih strank različnih političnih opcij". Sredstva, pridobljena na podlagi prvega in drugega odstavka 23. člena ZPolS, naj bi torej političnim strankam zagotovila določen finančni vir za njihovo politično delovanje in večjo usposobljenost za nastop na volitvah. Sredstva, pridobljena na podlagi prvega in drugega odstavka 23. člena ZPolS, nedvomno vplivajo na zmožnost (finančno in kadrovsko) politične stranke pri kandidiranju kandidatov na volitvah. Zato bi previsok volilni prag za pridobitev sredstev iz državnega proračuna lahko pomenil poseg v navedeno ustavno pravico, čeprav lahko pridobijo pravico do teh sredstev tudi zunajparlamentarne stranke.
15. Volilna pravica je človekova pravica (prvi odstavek 43. člena Ustave), ki jo je dopustno omejiti samo v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave zaradi varstva pravic drugih. Kot izhaja iz prakse Ustavnega sodišča (glej na primer odločbi št. U- I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62 ter št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124), so omejitve ustavnih pravic zaradi varstva ustavnih pravic drugih dopustne le, če so v skladu z načelom sorazmernosti. To pomeni, da mora imeti omejitev ustavno dopusten cilj ter da mora biti nujna (da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega), primerna (za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja) ter sorazmerna (sorazmernost v ožjem smislu).
16. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-367/96 sprejelo stališče, da država ne sme obravnavati političnih strank neenako, in da je ustavno dopusten cilj neenakega obravnavanja pri financiranju političnih strank iz državnega proračuna le preprečitev pridobivanja sredstev tistim političnim strankam, ki nimajo nobenih možnosti za uspeh na volitvah. Zakonodajalec je pri določitvi volilnega praga zasledoval ta ustavno dopusten cilj. Volilni prag za pridobitev sredstev iz državnega proračuna je določil dovolj nizko (glej obrazložitev v 12. točki). Kot je razvidno iz navedenega zakonodajnega gradiva, imajo podobno ureditev financiranja političnih strank tudi druge evropske države (Avstrija, Nemčija, Madžarska).
17. Omejitev financiranja političnih strank z določitvijo volilnega praga, izraženega v 1 % veljavnih glasov, je prav tako v skladu z načelom sorazmernosti. Omejitev financiranja je nujna in brez nje ni mogoče doseči ustavno dopustnega cilja.
Financiranje političnih strank bi izgubilo svoj smisel, če bi bilo mogoče sredstva iz državnega proračuna pridobiti zgolj s kandidiranjem kandidatov na volitvah. Politično stranko lahko ustanovi 200 državljanov (10. člen ZPolS). Politična stranka lahko predlaga kandidate oziroma liste kandidatov v volilni enoti ob podpori 50 ali 100 volivcev s stalnim prebivališčem v volilni enoti (43. člen ZVDZ). Glede na navedene pogoje se politična stranka lahko udeleži volitev, ne da bi imela kakršnekoli možnosti za uspeh na volitvah, tudi ne možnosti za dosego 1 % volilnega praga za financiranje. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-367/96 opredelilo, da je mogoče cilj, ki se zasleduje s financiranjem strank, doseči s postavitvijo volilnega praga. Iz navedenega zakonodajnega gradiva (stran 17) je razvidno, da je zakonodajalec preučil tudi nekaj drugih možnosti financiranja strank, vendar jih je ocenil kot neustrezne (število članstva politične stranke, število strankinih teritorialnih enot). Zato Ustavno sodišče ponovno ugotavlja, da je volilni prag za pridobitev sredstev iz državnega proračuna primeren ukrep in da že navedenega cilja ne bi bilo mogoče doseči s kakšnim drugim ali milejšim ukrepom. Ukrep je tudi sorazmeren. Volilni prag (1 % volivcev) predstavlja le manjšo oviro za pridobitev sredstev iz državnega proračuna. Za politične stranke, ki na volitvah niso pridobile vsaj 1 % volivcev, se lahko šteje, da nimajo zadostne podpore volivcev, oziroma je njihova politična moč še neznatna. Zato je poseg v pasivno volilno pravico, ki nastaja zaradi navedene omejitve, v primerjavi z dosego cilja, ki ga želi doseči minimalen. Ker je postavitev volilnega praga (1 %) za pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna v skladu z načelom sorazmernosti, je Ustavno sodišče ugotovilo, da določbi prvega in drugega odstavka 23. člena ZPolS v delu, po katerem imajo politične stranke pravico do sredstev iz državnega proračuna, če so dobile najmanj 1% oziroma 1,2 % in 1,5 % glasov volivcev, nista v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
18. Kot je bilo že obrazloženo (11. in 12. točka obrazložitve), je za pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna določen še nadaljnji pogoj, tj., da je politična stranka svoje kandidatke ali kandidate kandidirala najmanj v
¾
volilnih enot.
Tako kot določitev volilnega praga, tudi ta pogoj pomeni poseg v načelo enakosti pasivne volilne pravice iz prvega odstavka 43. člena Ustave. Zato je bilo treba ugotoviti, ali je navedeni pogoj v skladu z načelom sorazmernosti.
19. Razlog, ki naj bi utemeljeval postavitev nadaljnjega pogoja za pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna, je razviden iz že navedenega zakonodajnega gradiva. Dejstvo, da politična stranka svojih kandidatov ni kandidirala v šestih volilnih enotah, naj bi pomenilo, da politična stranka "ne želi ali ne more sodelovati pri upravljanju države kot celote". V tem primeru naj bi šlo za politično stranko, ki deluje pretežno v lokalnih skupnostih in ki ima na podlagi 26. člena ZPolS možnost financiranja iz proračuna lokalne skupnosti.
20. V Republiki Sloveniji se je razvoj političnih strank začel leta 1989 s sprejetjem Zakona o političnem združevanju ter s prvimi demokratičnimi volitvami leta 1990. Politične stranke v Republiki Sloveniji kot novi demokratični državi so nastale v okviru takratnih družbenopolitičnih organizacij (Zveza komunistov, Socialistična zveza delovnega ljudstva, Zveza socialistične mladine Slovenije) ter v okviru drugih političnih zvez in interesnih združenj, ki so imeli svojo (politično) dejavnost že razširjeno na celotnem državnem območju. Tako je iz zakonodajnega gradiva razvidno, da je bilo v register političnih strank "po samem zakonu že v letu 1994 po uradni dolžnosti vpisanih 11 dotedanjih političnih organizacij, ki so že izpolnjevale kriterije novega zakona, ker so prek izvoljenih poslank in poslancev v Državnem zboru že sodelovale pri upravljanju države , da so bile leta 1995 in 1996 ustanovljene še številne politične stranke, ki so bodisi nadaljevale dejavnost tistih političnih organizacij, ki so dejansko imele interes delovati kot prave politične stranke , da je po letu 1996 zaznati izpolnjenost političnega prostora " Zato takratnih političnih razmer, v katerih so bile ustanovljene nove politične stranke, ni mogoče primerjati s sedanjimi razmerami, ki pogojujejo ustanovitev nove politične stranke. Od nove politične stranke ni mogoče že na samem začetku njenega delovanja pričakovati, da bo svoje interesno območje imela že razširjeno na širšem območju države in kandidirala svoje kandidate najmanj v
¾
volilnih enot. Vsaka politična stranka, ki kandidira svoje kandidate na volitvah, nedvomno želi doseči zastopanost v Državnem zboru. Zato bo svoje kandidate kandidirala v tisti volilni enoti ali volilnih enotah, v katerih pričakuje največji volilni uspeh. Pogoj, da mora kandidirati v najmanj
¾
volilnih enot, če želi pridobiti pravico do financiranja iz državnega proračuna, politično stranko sili, da predlaga svoje kandidate tudi v volilnih enotah, v katerih ne more računati, vsaj na začetku svojega delovanja, na volilni uspeh. Določitev navedenega pogoja za pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna nima utemeljenega razloga. Razlog, ki ga je navedel zakonodajalec, je nerealen, ker ni upošteval, da lahko prihaja do ustanovitve političnih strank, ki imajo namen sodelovati na volitvah in vplivati na oblikovanje politične volje volivcev na nekem ožjem interesnem območju, ki ne predstavlja nujno večine območja države, ali pa gre za koncentracijo strankinih pristašev na določenem manjšem območju (vsaj na začetku njenega delovanja). Postavitev navedenega pogoja za pridobitev javnih finančnih sredstev tudi ni v skladu z namenom financiranja političnih strank, ki je v tem, da se tudi majhnim, zunajparlamentarnim strankam zagotovijo finančna sredstva za njihov razvoj in uspešno delovanje. Ta pogoj pa tem strankam dejansko predstavlja oviro pri njihovem delovanju in razvoju. Ker ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga zahteva načelo sorazmernosti, pomeni predpisana omejitev poseg v načelo enakosti pasivne volilne pravice. Zato je Ustavno sodišče navedeno omejitev razveljavilo. V skladu s 43. členom ZUstS začne razveljavitev učinkovati naslednji dan po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
21. Ustavno sodišče praviloma razveljavi zakon ali del zakona, ki ni v skladu z Ustavo, z odložnim rokom, če obstajajo ustavnopravni razlogi, zaradi katerih je treba dopustiti, da protiustaven zakon ali del zakona določen čas še velja. V obravnavani zadevi Ustavno sodišče ni našlo ustavnopravnega razloga, zaradi katerega bi bilo treba dati zakonodajalcu določen čas za uskladitev. Z razveljavitvijo pogoja, da mora politična stranka za pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna kandidirati svoje kandidate najmanj v
¾
volilnih enot, je postala ureditev financiranja političnih strank v besedilu, ki ostane po razveljavitvi, v skladu z Ustavo. Volilni prag, določen v prvem in drugem odstavku 23. člena ZPolS, v celoti zadostuje za dosego cilja, ki ga ima financiranje strank iz državnih sredstev.
Prvi in drugi odstavek ter prvi stavek tretjega odstavka 26. člena ZPolS
22. Člen 26 ZPolS ureja financiranja političnih strank v lokalnih skupnostih. V prvem odstavku določa, da lokalne skupnosti lahko, v skladu s tem zakonom, financirajo politične stranke. Zakon torej ne obvezuje lokalnih skupnosti, da financirajo politične stranke, temveč prepušča to odločitev njim samim. Predpisuje pa način financiranja, če se je lokalna skupnost odločila za financiranje političnih strank, ki so kandidirale na zadnjih lokalnih volitvah za občinski svet. V drugem odstavku 26. člena določa, da se sredstva iz proračuna lokalne skupnosti delijo sorazmerno s številom glasov, če so se volitve izvedle po proporcionalnem sistemu; če so se volitve izvedle po večinskem sistemu, se število glasov, ki so jih stranke dobile na volitvah v posamezni volilni enoti, deli s številom članov sveta lokalne skupnosti, ki se volijo v tej volilni enoti. V prvem stavku tretjega odstavka 26. člena je določen volilni prag za pridobitev pravice do financiranja. Stranka pridobi sredstva, če je dobila najmanj 50 % glasov, potrebnih za izvolitev enega člana sveta lokalne skupnosti.
23. Pobudnici Nova stranka in Demokratska stranka Slovenije izpodbijata 26. člen ZPolS iz enakih razlogov kot 23. člen ZPolS, oziroma ne navajata kakšnih posebnih razlogov za njegovo neustavnost. Ureditev financiranja političnih strank v lokalnih skupnostih naj bi bila v neskladju z načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) in naj bi pomenila poseg v načelo enakosti pasivne volilne pravice (prvi odstavek 43. člena Ustave) iz enakih razlogov, kot jih pobudnici uveljavljata pri izpodbijanju prvega in drugega odstavka 23. člena ZPolS.
24. Ureditev financiranja političnih strank iz proračunov lokalnih skupnosti določa kot pogoj za pridobitev pravice do financiranja določen uspeh na volitvah. Gre za enak kriterij, kot je določen za pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna. Število glasov (50 % glasov, potrebnih za pridobitev enega mandata) omogoča financiranje političnih strank, ki na volitvah niso uspele pridobiti mandata v občinskem svetu. Tako so iz financiranja izključene tiste politične stranke, za katere je zakonodajalec ocenil, da niso imele realnih možnosti za določen uspeh na volitvah. Ustavno sodišče ugotavlja, da je navedena ocena razumna in da volilni prag ni previsok glede na to, da vloga političnih strank v lokalnih skupnostih ni tako izrazita kot vloga političnih strank na državni ravni (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-372/98 z dne 17. 5. 2001, Uradni list RS, št. 52/01 in OdlUS X, 93). Postavitev volilnega praga za pridobitev pravice do financiranja iz proračunov lokalnih skupnosti je v skladu z načelom sorazmernosti iz razlogov, ki jih je Ustavno sodišče navedlo že pri presoji volilnega praga za pridobitev pravice do financiranja iz državnega proračuna. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da določbe prvega in drugega odstavka ter tretjega odstavka 26. člena ZPolS v delu, ki določa število glasov za pridobitev pravice do financiranja (prvi stavek), niso v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave in ne pomenijo protiustavnega posega v načelo enakosti pasivne volilne pravice iz prvega odstavka 43. člena Ustave.
25. Ker pobudnice ne navajajo nobenih razlogov, Ustavno sodišče ni presojalo, ali je izpodbijana ureditev v neskladju tudi s 3. členom Ustave in z EKČP.
C.
26. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 25. in 43. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Prvo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj. Drugo, tretjo in četrto točko izreka je sprejelo soglasno.
Namestnik predsednice
Dr. Janez Čebulj
Opombe:
[1] Tretji odstavek 26. člena je bil z zadnjo novelo ZPolS (Uradni list RS, št. 51/02) spremenjen tako, da je bil povišan odstotek sredstev, namenjenih za financiranje političnih strank v lokalnih skupnostih iz 0,2 na 0,6 % sredstev; te ima lokalna skupnost opredeljene v predpisih, ki urejajo financiranje občin; z njimi lahko zagotovi izvajanje ustavnih in zakonskih nalog.
Spremenjeni tretji odstavek 26. člena je odpravil tudi omejitev, da višina sredstev za financiranje političnih strank ne sme presegati 30 tolarjev na glas volivca, ki je veljavno glasoval za te stranke. Četrti odstavek 26. člena je bil z navedeno novelo ZPolS črtan.
[2] Za volitve poslancev v Državni zbor se oblikuje osem volilnih enot. V vsaki volilni enoti se voli enajst poslancev (prvi odstavek 20. člena Zakona o volitvah v Državni zbor; Uradni list RS, št. 44/92 in nasl. - ZVDZ).