U-I-60/99
Natisni
Opravilna št.:
U-I-60/99
Datum odločitve:
4. 10. 2001
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 16/99,
Uradni list RS, št. 91/2001 in OdlUS X, 168
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2001:U.I.60.99
Akt:
Zakon o spremembi Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 12/99) (ZZLPPO-A)

Zakon o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Uradni list RS, št. 50/99) (ZPSPID), 2. odst. 39. čl.
Izrek:
Zakon o spremembi Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 12/99) ni bil v neskladju z Ustavo.

Drugi odstavek 39. člena Zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Uradni list RS, št. 50/99) ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Vsak zakonodajalčev poseg v pridobljene pravice še ne pomeni tudi kršitve načela prepovedi retroaktivnosti (155. člen Ustave). Za kršitev ne gre, kadar je zakonodajalec sicer retroaktivno, vendar dopustno posegel v pridobljene pravice.
Prepoved retroaktivnega poseganja v pridobljene pravice je v bistvu tisti del vsake od (pridobljenih) pravic, ki ima ustavno naravo. Pridobljene pravice namreč niso nujno le ustavne pravice ali svoboščine, temveč so lahko tudi druge pravice, med njimi tudi premoženjskopravne. Prepoved retroaktivnega poseganja v take pravice pa je ustavne narave. V tem smislu tudi pridobljene pravice, ki same po sebi nimajo ustavnega ranga, uživajo varstvo kot človekove pravice in temeljne svoboščine. Vendar tudi te varstva ne uživajo absolutno. Vanje je mogoče posegati v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Po slednjem pa je poseg v ustavno pravico dopusten v primeru, če prestane test sorazmernosti.
Geslo:
Lastnina,
Zaključek lastninjenja in privatizacija pravnih oseb.
Pooblaščene investicijske družbe, terjatev do države.
Lastninsko preoblikovanje podjetij.
Razdelitev delnic.
Lastninjenje družbenega kapitala.
Javna korist/Javni interes.
Ustavno načelo,
Prepoved povratne veljave pravnih aktov.
Pravne države.
Sorazmernosti.
Zaupanja v pravo.
Svobodna gospodarska pobuda.
Socialne države.
Enakosti pred zakonom.
Ustavne pravice in svoboščine,
Pridobljene pravice.
Pričakovalne pravice.
Začasna razmejitev in omejitev pravic.
Uresničevanje in omejevanje pravic.
Ustavno sodišče, pristojnosti postopek,
Nepristojnost za presojo primernosti normativne ureditve (self restraint).
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 2. odst. 14., 74., 155. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 47. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 22. 3. 2001 pridružena zadeva št. U-I-128/00 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Družba ARKADA ENA, d.d., Ljubljana
Datum vloge:
4. 3. 1999
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US21034
Dokument v PDF obliki:
U-I-60-99_vmesni sklep.pdf
125 KB
Prenesite datoteko
U-I-60-99_LM.pdf
123 KB
Prenesite datoteko
U-I-60-99.pdf
177 KB
Prenesite datoteko
U-I-60-99_sklep.pdf
123 KB
Prenesite datoteko
U-I-60/99
18.3.1999
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude pooblaščenih investicijskih družb ARKADA ENA, d.d., Ljubljana, in drugih, ki jih zastopata Srečo Jadek in Pavle Pensa, odvetnika v Ljubljani, na seji dne 18. marca 1999
s k l e n i l o :
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o spremembi Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 12/99) se sprejme.
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje zakona iz prejšnje točke.
3. Naslednji dan po objavi tega sklepa v Uradnem listu Republike Slovenije se prekinejo vsi pravdni postopki, začeti na podlagi 57. člena Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98).
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnice izpodbijajo Zakon o spremembi Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (v nadaljevanju: ZZLPPO-A), ker naj bi ta podaljševal rok iz 57. člena Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (v nadaljevanju: ZZLPPO), po katerem so pooblaščene investicijske družbe pridobile pravico iz 5. člena Zakona o zagotavljanju sredstev pooblaščenim investicijskim družbam zaradi zamenjave teh sredstev za zbrane lastniške certifikate (Uradni list RS, št. 59/96 - v nadaljevanju: ZZSPID). Ker je rok iz 57. člena ZZLPPO potekel 1. 2. 1999, naj bi pooblaščene investicijske družbe (v nadaljevanju: PID) svojo pravico, to je terjatve iz 5. člena ZZSPID, že pridobile. ZZSPID namreč v 5. členu določa, da pridobijo PID pravico uveljaviti svoje terjatve za pokritje vrednosti zbranih lastniških certifikatov do države iz njenega premoženja neposredno na podlagi ZZLPPO in sicer naj bi PID pridobili pravico, da uveljavijo svojo terjatev na vsem premoženju Republike Slovenije. Zato so zoper Republiko Slovenijo že vložili tožbo na izročitev njenega premoženja (postopek teče pri Okrožnem sodišču v Ljubljani pod opr. št. VIII Pg 30/99).
Pobudnice zatrjujejo kršitev 155. člena Ustave (prepoved povratne veljave pravnih aktov), ker naj bi ZZLPPO-A naknadno podaljšal rok iz 57. člena ZZLPPO (do 31. 7. 1999). Navedeni rok naj bi potekel že 1. 2. 1999, ZZLPPO-A pa je stopil v veljavo 27. 2. 1999.
2. Po mnenju pobudnic je izpodbijana ureditev, ki določa, da pridobijo PID pravico iz 5. člena ZZSPID le do višine neponujenega premoženja, v nasprotju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave. Taka ureditev naj bi pomenila tudi kršitev enakosti iz 14. člena Ustave. Država naj bi namreč glede na izpodbijani zakon imela možnost ponuditi PID premoženje po katerikoli vrednosti. Če PID v tej višini ocenjenega premoženja ne bi sprejeli, naj bi se za vrednost ponujenega in neodkupljenega premoženja zmanjšale njihove morebitne terjatve po 5. členu ZZSPID. Takšna ureditev naj bi PID silila vnovčevati lastniške certifikate za premoženje, katerega vrednost naj bi država določala brez omejitev. S tem pa naj bi bili občani, ki so vložili svoje certifikate neposredno v podjetja, v privilegiranem položaju v primerjavi z občani, ki so jih vložili v PID.
3. Pobudnice predlagajo začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega zakona, ker naj bi Republika Slovenija nameravala izvršiti izpodbijani zakon tako, da naj bi že marca 1999 z javnim razpisom za zbiranje ponudb ponudila PID premoženje v odkup.
Pobudnice naj bi bile prisiljene oddati svojo ponudbo ne glede na realno oceno ponujenega premoženja. V nasprotnem primeru naj bi Republika Slovenija imela na podlagi izpodbijanega zakona pravico uveljaviti ugovor zmanjšanja terjatev pobudnic za vrednost na javnem razpisu ponujenega a neodkupljenega premoženja. S sodelovanjem PID na javnem razpisu in s sklenitvijo pravnih poslov naj bi PID nastala nepopravljiva oziroma težko popravljiva škoda. Njihove sodno uveljavljane terjatve naj bi se namreč neutemeljeno zmanjšale zaradi izvršitve neustavnega zakona in sicer v višini precenjene vrednosti premoženja, ki naj bi ga bili PID prisiljeni odkupiti.
B.
4. Na podlagi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) lahko vsakdo da pisno pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma njegov pravni položaj.
ZZLPPO daje pobudnicam pravno podlago za pridobitev pravice uveljaviti svojo terjatev za pokritje vrednosti zbranih lastniških certifikatov do države neposredno na podlagi zakona. Izpodbijana ureditev se nanaša na proces lastninjenja in privatizacijo pravnih oseb, v katerem PID sodelujejo kot posebej za ta namen ustanovljene družbe. Zato je pravni interes pobudnic izkazan.
5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. V postopku odločanja bo ocenilo, ali je izpodbijana ureditev v nasprotju z načelom varstva zaupanja v pravo kot enim od načel pravne države (2. člen Ustave), z načelom enakosti (14. člen Ustave) in s prepovedjo povratne veljave predpisov (155. člen Ustave).
6. Po določbi 39. člena ZUstS lahko Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali deloma zadrži izvršitev zakona, če presodi, da bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
7. Ustavno sodišče ugotavlja, da bi nadaljnje izvrševanje Zakona v primeru ugotovitve njegove neskladnosti z Ustavo lahko povzročilo težko popravljive škodljive posledice za pobudnice. Pobudnice bi morale na podlagi javnega razpisa, izvedenega po izpodbijanem zakonu, skleniti ponujene pravne posle, da bi preprečile zmanjšanje svojih terjatev za višino vrednosti ponujenega premoženja. Izpodbijani zakon namreč izrecno določa, da PID pridobijo pravico (terjatev) iz 5. člena ZZSPID do višine neponujenega premoženja. Ustavno sodišče bi lahko v primeru ugotovljene neskladnosti z Ustavo izpodbijani zakon le razveljavilo z učinkom za naprej. Zato je njegovo izvrševanje začasno zadržalo. Začasno zadržanje pomeni, da država v času zadržanja ne bo mogla izpeljati javnega razpisa po določbah tega zakona. Ker pa so pobudnice zoper državo že vložile tožbo za izročitev premoženja v njihovo last, je bilo potrebno prekiniti tudi vse postopke, začete na podlagi 57. člena ZZLPPO (3. točka izreka). Če bi sodišča pred odločitvijo Ustavnega sodišča razsodila v prid PID, Ustavno sodišče pa bi naknadno presodilo, da izpodbijani zakon ni v neskladju z Ustavo, bi državi lahko nastale težko popravljive posledice.
C.
8. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 26. in 39. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
U-I-60/99
22.6.2000
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude poblaščenih investicijskih družb AKTIVA AVANT I, d.d., Ljubljana, in drugih, ki jih zastopata Srečo Jadek in Pavle Pensa, odvetnika v Ljubljani, na seji dne 22. junija 2000
s k l e n i l o :
Predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje tretjega odstavka 36. člena, tretjega odstavka 37. člena in 39. člena Zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Uradni list RS, št. 50/99), se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnice izpodbijajo drugi odstavek 39. člena Zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (v nadaljevanju: ZPSPID), ki naj bi med drugim določal, da kolikor pooblaščene investicijske družbe (v nadaljevanju: PID) na zadnji javni dražbi oziroma postopku zbiranja ponudb ne kupijo vsega oziroma dela ponujenega neprodanega premoženja, prenese Slovenska razvojna družba (v nadaljevanju: SRD) neprodano premoženje PID v sorazmerju z neporabljenimi lastniškimi certifikati na njihovih računih.
Navedena določba naj bi posegala v njihovo že pridobljeno terjatev, ki so jo pridobile na podlagi 57. člena Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98 - v nadaljevanju: ZZLPPO) v zvezi s 5. členom Zakona o zagotavljanju sredstev pooblaščenim investicijskim družbam zaradi zamenjave teh sredstev za zbrane lastniške certifikate (Uradni list RS, št. 59/96 - v nadaljevanju: ZZSPID). Na podlagi 57. člena ZZLPPO naj bi namreč pravica izbora državnega premoženja za zapolnitev certfikatske vrzeli z dnem 2. 2. 1999 že prešla na pobudnice. Te so svojo pravico, t.j. pravico do izbora, tudi že izkoristile z vložitvijo tožbe. Država v tem pravnem razmerju nima več pravice izročiti pobudnicam premoženja po lastnem izboru, kar naj bi bila njena pravica do 1. 2. 1999. Izpodbijana določba naj bi bila v nasprotju z 2. členom (pravna država), s 74. členom (svobodna gospodarska pobuda) in s 155. členom (pridobljene pravice) Ustave.
2. Pobudnice predlagajo, naj Ustavno sodišče začasno zadrži izvrševanje tretjega odstavka 36. člena, tretjega odstavka 37. člena in 39. člena ZPSPID. Navedeni členi naj bi namreč državi dajali pravico, da sama določi in oceni premoženje, ki ga bo v prvi fazi na javen način ponudila pobudnicam. Če pobudnice ne bodo prevzele vsega premoženja v tem postopku, bo imela država pravico prisilno prenesti neprevzeto premoženje pobudnicam. Pobudnice naj bi bile tako prisiljene sodelovati na javni dražbi, s tem pa naj bi jim nastala nepopravljiva škoda, saj bodo na javni dražbi kupovale premoženje, ki ga niso dolžne kupiti. Izbor premoženja pobudnic (kot je naveden v tožbi) je namreč povsem drugačen, kot pa bo ponujeno premoženje države na javnih dražbah. S tem pa pobudnice smiselno izpodbijajo tudi zakonske določbe, katerih začasno zadržanje predlagajo.
3. Na predlog pobudnic v zvezi z začasnim zadržanjem je dalo pojasnilo Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj (v nadaljevanju: MEOR). Navaja, da je Vlada velik del potrebnega premoženja določila in ga prenesla na SRD z namenom, da ga ponudi PID v zameno za lastniške certifikate, kar je slednja naredila z javno ponudbo dne 21. 1. 2000. PID naj bi ponujeno premoženje kupile, čeprav jih k temu določbe zakona, katerih zadržanje predlagajo, niso prisiljevale. Na ta način naj bi bilo za zapolnitev privatizacijske vrzeli zagotovljenega 68,6 milijard SIT premoženja, kar predstavlja skoraj polovico premoženja, potrebnega za izpolnitev obveznosti iz naslova lastninskih certifikatov. MEOR nadalje navaja, da Vladi, kljub navedenim aktivnostim in zakonsko postavljenim rokom, še ni uspelo v celoti zagotoviti potrebnega premoženja. Eden izmed razlogov je tudi ta, da je bil za zapolnitev privatizacijske vrzeli namenjen tudi del družbenega premoženja zavarovalnic. Ustavno sodišče je dne 18. 5. 2000 s sklepom št. U-I-117/00 (Uradni list RS, št. 44/2000 z dne 26. 5. 2000) zadržalo izvrševanje določb 2. člena, 1. in 3. točke četrtega odstavka 3. člena, petega odstavka 3. člena ter 5., 7., 8. in 9. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic (Uradni list RS, št. 13/00 - ZLPZ). Navedeni sklep naj bi posredno vplival tudi na dokončno izpolnitev obveznosti Vlade, da zagotovi potrebno premoženje.
4. Glede na to po mnenju MEOR do izvršitve določbe 39. člena ZPSPID v času do odločitve Ustavnega sodišča o pobudi v zadevi št. U-I-117/00 ne more priti. Predlagano začasno zadržanje bi pomenilo, da Vlada v času zadržanja PID ne bi mogla ponuditi niti premoženja, ki bi ga lahko določila in s katerim bi se strinjale tudi pobudnice, kar bi bilo v nasprotju tudi z javnim interesom, da se čimprej zapolni privatizacijska vrzel. Dejansko pa bi bili s tem prizadeti predvsem delničarji PID.
B.
5. Po določbi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) lahko Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali deloma zadrži izvršitev zakona, če presodi, da bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
6. ZPSPID v tretjem odstavku 36. člena in tretjem odstavku 37. člena določa pogoje, način ter ceno, po kateri SRD na javni dražbi oziroma v postopku zbiranja ponudb ponudi PID premoženje, namenjeno za zapolnitev privatizacijske vrzeli. PID lahko na javni dražbi oziroma v postopku zbiranja ponudb sodelujejo ali pa tudi ne. Nesodelovanje oziroma neodkup ponujenega premoženja zanje ne ustvarja nobenih pravnih posledic, prav tako pa jim zaradi tega tudi ne nastajajo škodljive posledice. Nasprotno pa bi začasno zadržanje povzročilo, da se javne dražbe oziroma postopki zbiranja ponudb po navedenih določbah sploh ne bi mogli izvajati. To bi imelo nedvomno škodljive posledice za PID oziroma njihove delničarje (imetnike lastniških certifikatov). Ustavno sodišče je zato predlog, da se začasno zadrži izvrševanje tretjega odstavka 36. člena in tretjega odstavka 37. člena ZPSPID, zavrnilo.
7. Iz 39. člena ZPSPID izhaja, da šele po brezuspešno opravljeni javni dražbi oziroma postopku zbiranja ponudb v prvi fazi (po tretjem odstavku 36. člena ter po tretjem in četrtem odstavku 37. člena ZPSPID) SRD razpiše zadnjo javno dražbo oziroma postopek zbiranja ponudb. Če tudi na tej javni dražbi oziroma postopku zbiranja ponudb PID ne odkupijo vsega oziroma dela ponujenega premoženja, prenese SRD neprodano premoženje PID v sorazmerju z neporabljenimi lastniškimi certifikati. Iz odgovora MEOR izhaja, da državi še ni uspelo v celoti zagotoviti potrebnega premoženja, ki se bo namenilo PID v odkup. To pa pomeni, da niti prva faza ponudbe premoženja še ni izpeljana. Ker torej do izvršitve 39. člena ZPSPID še ne more priti, je predlog pobudnic za začasno zadržanje izvršitve 39. člena ZPSPID preuranjen. Zato ga je Ustavno sodišče zavrnilo.
C.
8. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
U-I-60/99
4.10.2001
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo pooblaščenih investicijskih družb ARKADA ENA, d.d., Ljubljana, in drugih, ki jih zastopata Srečo Jadek in Pavle Pensa, odvetnika v Ljubljani, na seji dne 4. oktobra 2001
o d l o č i l o :
1. Zakon o spremembi Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 12/99) ni bil v neskladju z Ustavo.
2. Drugi odstavek 39. člena Zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Uradni list RS, št. 50/99) ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnice so pooblaščene investicijske družbe (v nadaljevanju PID) in v pobudi z dne 4. 3. 1999 izpodbijajo Zakon o spremembi Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (v nadaljevanju ZZLPPO-A), ker naj bi ta podaljševal rok iz 57. člena Zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98 in nasl. - v nadaljevanju ZZLPPO), po katerem so PID pridobile pravico iz 5. člena Zakona o zagotavljanju sredstev pooblaščenim investicijskim družbam zaradi zamenjave teh sredstev za zbrane lastniške certifikate (Uradni list RS, št. 59/96 - v nadaljevanju ZZSPID). Ker je rok iz 57. člena ZZLPPO potekel 1. 2. 1999, naj bi PID svojo pravico, to je terjatve iz 5. člena ZZSPID, že pridobile. ZZSPID namreč v 5. členu določa, da pridobijo PID pravico uveljaviti svoje terjatve za pokritje vrednosti zbranih lastniških certifikatov do države iz njenega premoženja neposredno na podlagi ZZLPPO in na vsem premoženju Republike Slovenije. Zato so zoper Republiko Slovenijo že vložile tožbo na izročitev njenega premoženja (postopek teče pri Okrožnem sodišču v Ljubljani pod opr. št. VIII Pg 30/99).
Pobudnice zatrjujejo kršitev 155. člena Ustave (prepoved povratne veljave pravnih aktov), ker naj bi ZZLPPO-A naknadno podaljšal rok iz 57. člena ZZLPPO. Navedeni rok naj bi potekel že 1. 2. 1999, ZZLPPO-A pa je stopil v veljavo 27. 2. 1999.
2. Po mnenju pobudnic je izpodbijana ureditev, ki določa, da pridobijo PID pravico iz 5. člena ZZSPID le do višine neponujenega premoženja, v nasprotju z načelom zaupanja v pravo oziroma načelom zaupanja v veljavnost in trajnost zakonov (načelo pravne države iz 2. člena Ustave). Taka ureditev naj bi pomenila tudi kršitev enakosti iz 14. člena Ustave. Država naj bi namreč glede na izpodbijani zakon imela možnost ponuditi PID premoženje po katerikoli vrednosti. Če PID v tej višini ocenjenega premoženja ne bi sprejele, naj bi se za vrednost ponujenega in neodkupljenega premoženja zmanjšale njihove morebitne terjatve po 5. členu ZZSPID. Takšna ureditev naj bi PID silila vnovčevati lastniške certifikate za premoženje, katerega vrednost naj bi država določala brez omejitev. S tem pa naj bi bili občani, ki so vložili svoje certifikate neposredno v podjetja, v privilegiranem položaju v primerjavi z občani, ki so jih vložili v PID.
3. Državni zbor (v nadaljevanju DZ) v odgovoru na pobudo navaja, da pridobljene pravice pobudnic z ZZLPPO-A niso bile zmanjšane, temveč je bil le rok za njihovo uveljavitev podaljšan za šest mesecev. Zato po mnenju DZ ni podana kršitev 155. člena Ustave.
Prav tako naj bi ne bila podana kršitev načela enakosti pred zakonom, saj so vsi državljani kot imetniki certifikatov bili in so tudi po ZZLPPO-A v enakem položaju; izpodbijani predpis namreč ne zmanjšuje vrednosti certifikatov, vloženih v PID. Trditev pobudnic, da bo za odkup ponujeno le premoženje po nerealno visoki vrednosti, pa so zgolj ocene pobudnic. Vrednost podjetij z družbenim kapitalom (sedaj državnim) se tržno spreminja, pri čemer zakon ne more zagotoviti vsem vlagateljem enakih kapitalskih donosov.
4. V zvezi s pobudo je podalo mnenje tudi Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj (v nadaljevanju MEOR), ki navaja, da prestavitev roka za uveljavljanje pravic (tj. terjatev za pokritje vrednosti zbranih lastniških certifikatov) z dne 1. 2. 1999 na 26. 2. 1999 ne pomeni kršitve prepovedi retroaktivne veljave pravnih aktov.
ZZLPPO-A je začel veljati 27. 2. 1999 in učinkuje le od tega datuma ter ne posega v razmerja, ki so nastala pred pričetkom veljavnosti napadene novele. ZZLPPO-A pobudnicam ne jemlje nobenih pravic, ki so jih te pridobile v obdobju do 27. 2. 1999, temveč uveljavljanje pravic zgolj prelaga na kasnejši čas; na obdobje po 31. 7. 1999. Tudi če bi se bilo mogoče postaviti na stališče, da ima ZZLPPO-A retroaktivne učinke, pa MEOR opozarja na drugi odstavek 155. člena Ustave, po katerem lahko posamezne določbe zakona učinkujejo tudi za nazaj, če je to potrebno zaradi javne koristi in se s tem ne posega v pridobljene pravice. Ker torej ZZLPPO-A v ničemer ne posega v pridobljene pravice, izpolnjen pa je tudi pogoj - obstoj javne koristi, ki je v tem, da se državi kot zavezanki omogoči dodaten čas za zagotovitev potrebnega premoženja, po mnenju MEOR ne gre za poseg v pridobljene pravice.
5. V zvezi z zatrjevano kršitvijo 2. člena Ustave MEOR navaja, da načelo varnosti ne pomeni, da se posamezni predpis ali tudi pravni red v celoti ne more nikoli več spremeniti. Prav tako po mnenju MEOR ni podana kršitev načela enakosti (14. člen Ustave). Možnost sodelovanja pri lastninjenju so imeli vsi državljani po vnaprej določenih kriterijih. Odločitev imetnikov lastninskih certifikatov, kdaj in kam bodo certifikate vložili oziroma kako bodo z njimi razpolagali, je bila v celoti njihova in je podrejena tržnim tveganjem, s katerimi se sooča vsak investitor in za katere država ne more jamčiti. Poslovno uspešna vložitev certifikatov ni ustavno zagotovljena človekova pravica in svoboščina. Pobudnice tako po mnenju MEOR prejudicirajo neenakost pred zakonom, ki naj bi jo država ustvarila s tem, da bo PID ponudila premoženje po nerealni vrednosti. MEOR poudarja, da vrednosti ponujenega premoženja ne bo ocenjevala država sama, ampak bodo to počeli za to usposobljeni neodvisni cenilci. Pobudnice pa bodo imele v primerih, ko bi bilo ponujeno premoženje previsoko ocenjeno, na voljo ustrezne mehanizme in postopke za saniranje takšnega položaja.
6. Pobudnice v odgovoru zavračajo navedbe MEOR ter dodatno utemeljujejo kršitev zatrjevanih ustavnih pravic. Med drugim navajajo, da ZZLPPO-A sili PID, da zamenjujejo zbrane lastniške certifikate za premoženje po vsakršni vrednosti, kar je drugačen pravni režim, kot je veljal v času, ko so občani vlagali certifikate v PID. Takšna sprememba pravnih predpisov povzroča neenakopravnost občanov, saj poslovna uspešnost vnovčitve certifikata ni odvisna le od poslovnih odločitev PID, temveč od dejstva, po kakšni vrednosti bodo PID uspeli zamenjati nevnovčene certifikate za družbeni kapital. Občani, ki so vložili certifikate v PID, so namreč utemeljeno računali na podlagi tretje alinee prvega odstavka 22. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92 in nasl. - v nadaljevanju ZLPP), da bo družbeni kapital razdeljen PID pod enakimi pogoji, kot je bil družbeni kapital razdeljen občanom na podlagi neposrednih vlaganj certifikatov. Javne dražbe in dvigovanje cen družbenemu kapitalu, ki naj bi pripadal PID v sedanjem postopku zaključka lastninjenja, s pojmom razdelitve družbenega kapitala po citiranem členu ZLPP nima nobene zveze in gre torej za dva ekonomsko gledano povsem različna procesa, ki v končni fazi občane postavljata v neenakopraven položaj.
7. Pobudnice tudi navajajo, da ne držijo navedbe MEOR, po katerih imajo na voljo mehanizme, s katerimi bi lahko razrešile položaj prevelikih vrednosti ponujenega premoženja na javnih dražbah. Ker javne dražbe pomenijo povsem tržen pristop razdelitve družbenega kapitala pobudnicam, ZZLPPO-A postavlja pobudnice v nemogoč položaj, ko morajo odkupiti ponujeno premoženje po vsakršni vrednosti.
8. Dne 4. 5. 2000 so PID vložile novo pobudo (št. U-I-128/00). Z njo so izpodbijale drugi odstavek 39. člen Zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Uradni list RS, št. 50/99 - v nadaljevanju ZPSPID), ki med drugim določa, da SRD v primeru, če PID na zadnji javni dražbi oziroma postopku zbiranja ponudb ne kupijo vsega oziroma dela ponujenega neprodanega premoženja, prenese neprodano premoženje PID v sorazmerju z neporabljenimi lastniškimi certifikati na njihovih računih. Izpodbijana določba naj bi posegala v njihovo že pridobljeno terjatev, ki so jo pridobile na podlagi 57. člena ZZLPPO v zvezi s 5. členom ZZSPID. Poleg navedenega naj bi bila ta določba tudi nejasna in nedorečena, saj ni razvidno, kako bo SRD prenesla premoženje na pobudnice, če pobudnice ne želijo postati lastnice tega premoženja. Izpodbijana določba naj bi bila zato v nasprotju z 2. členom (pravna država), 74. členom (svobodna gospodarska pobuda) in 155. členom (prepoved povratne veljave pravnih aktov) Ustave.
9. Pobudnice so predlagale, naj Ustavno sodišče začasno zadrži izvrševanje tretjega odstavka 36. člena, tretjega odstavka 37. člena in 39. člena ZPSPID.
10. Pobuda je bila poslana Državnemu zboru, Vladi in Ministrstvu za finance, ki nanjo niso odgovorili.
11. O pobudi je dalo mnenje MEOR. Navaja, da 36. člen ZPSPID v prvem odstavku določa, da Vlada dopolni odlok, izdan na podlagi 52. člena ZZLPPO, in sicer tako, da izrecno določi vse premoženje iz 24. in 26. člena ZLPPO v lasti SRD, ki izpolnjuje pogoje, navedene v prvem odstavku 36. člena ZPSPID. V tretjem odstavku istega člena ZPSPID določa, da SRD tako določeno premoženje ponudi investicijskim družbam na javni dražbi oziroma v postopku zbiranja ponudb. Vlada je tako velik del potrebnega premoženja določila in ga prenesla na SRD z namenom, da ga ta ponudi PID v zameno za lastniške certifikate. Na podlagi javne ponudbe dne 21. 1. 2000 (Uradni list RS, št. 4/2000) so PID ponujeno premoženje kupile, čeprav jih k temu določbe zakona, katerih zadržanje predlagajo, niso prisiljevale. Na ta način je bilo za zapolnitev privatizacijske vrzeli PID zagotovljeno premoženje v višini 68,6 milijard SIT, kar predstavlja skoraj polovico premoženja, potrebnega za izpolnitev obveznosti iz naslova lastninskih certifikatov.
12. MEOR nadalje navaja, da določbe zakonov, na katere se sklicujejo pobudnice in ki določajo obveznost države do njenih državljanov, ne določajo, katero premoženje je Republika Slovenija dolžna zagotoviti glede na njegovo donosnost in kvaliteto. Gre za odločitev, ki je v pristojnosti Vlade kot upravljalke državnega premoženja. Vlada je v okviru svojih pristojnosti dolžna sprejeti in predlagati DZ predpise, ki urejajo postopek za zapolnitev t.i. privatizacijske vrzeli, obliko premoženja pa določi sama. Določba 39. člena ZPSPID pravno ureja položaj, ko PID na javni dražbi oziroma v postopku zbiranja ponudb ne kupijo vsega premoženja, ki jim je bilo ponujeno v skladu z zakonom. V tem primeru SRD razpiše zadnjo javno dražbo oziroma postopek zbiranja ponudb, v katerem PID ponudi neprodano premoženje. Po mnenju MEOR PID za odklonitev ponujenega premoženja nimajo pravne podlage in zato delujejo v nasprotju z interesi svojih delničarjev, na drugi strani pa je država svojo obveznost izpolnila v skladu z zakonom. Napadena določba nikakor ne posega v že pridobljene pravice pobudnic, ker pobudnice pravice do izbire premoženja niso nikoli pridobile, tudi ne na podlagi 57. člena ZZLPPO, ki določa rok za izpolnitev obveznosti, kakor tudi ne na podlagi 5. člena ZZSPID, po katerem pobudnicam pripada pravica, da uveljavljajo svoje terjatve za pokritje vrednosti zbranih lastniških certifikatov do države iz njenega premoženja, neposredno na podlagi zakona, česar ne gre enačiti s pravico do izbire premoženja.
B. - I.
13. Ustavno sodišče je prvo navedeno pobudo s sklepom št. U-I- 60/99 z dne 18. 3. 1999 sprejelo in začasno zadržalo izvrševanje izpodbijanega predpisa, hkrati pa tudi prekinilo vse pravdne postopke, začete na podlagi 57. člena ZZLPPO. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-128/00 z dne 22. 6. 2000 zavrnilo predlog za začasno zadržanje predlaganih določb ZPSPID. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), je Ustavno sodišče pobudo v zadevi št. U-I-128/00 sprejelo in jo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-60/99 ter takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
14. ZZLPPO je v 57. členu določal:
"Če v roku devetih mesecev od uveljavitve tega zakona pooblaščenim investicijskim družbam ni ponujeno v prodajo premoženje, ki zadošča za izpolnitev obveznosti Republike Slovenije iz ZZSPID, pridobijo pooblaščene investicijske družbe pravico iz 5. člena ZZSPID."
Rok iz 57. člena ZZLPPO je potekel 1. 2. 1999. Dne 27. 2. 1999 je začel veljati ZZLPPO-A, s katerim je bil navedeni člen spremenjen, tako da se je glasil:
"Če do 31. 7. 1999 PID-om ni ponujeno premoženje, ki zadošča za izpolnitev obveznosti RS iz ZZSPID, pridobijo pooblaščene investicijske družbe pravico iz 5. člena ZZSPID do višine neponujenega premoženja."
15. Iz besedila ZZLPPO-A izhaja, da je zakonodajalec rok za pridobitev pravice iz 5. člena ZZSPID, ki je z dnem 1. 2. 1999 potekel, dne 26. 2. 1999 z ZZLPPO-A na novo določil, tako da izteče 31. 7. 1999; šele s tem dnem naj bi PID neposredno na podlagi Zakona pridobile pravico uveljaviti svoje terjatve do države. Navedena pravica je po vsebini pravica opraviti izbor državnega premoženja za poplačilo terjatev (v nadaljevanju pravica do izbire premoženja).
16. Iz ZZLPPO-A tudi izhaja, da pridobijo PID pravico do izbire premoženja le do višine oziroma do deleža neponujenega premoženja. To posledično pomeni, da se v primeru ponujenega, a nesprejetega premoženja, pravica do izbire premoženja v tem delu zmanjša.
17. Dne 13. 7. 1999 je pričel veljati ZPSPID, ki v 6. poglavju (členi 36 do 39) ureja način in postopek pokrivanja privatizacijskega primanjkljaja. V prvem odstavku 39. člena določa, da bi morala SRD v primeru, ko PID na javni dražbi oziroma v postopku zbiranja ponudb ne bi kupile vsega premoženja, ki jim je bilo ponujeno, razpisati zadnjo javno dražbo oziroma postopek zbiranja ponudb, v katerem bi PID ponovno ponudila neprodano premoženje. V izpodbijanem drugem odstavku 39. člena pa določa, da bi SRD v primeru, ko PID ne bi kupile vsega oziroma dela ponujenega premoženja, prenesla neprodano premoženje PID v sorazmerju z neporabljenimi lastniškimi certifikati na njihovih računih, s čimer bi prenehala pravica PID do zamenjave lastniških certifikatov.
18. Iz navedenih določb izhaja, da je zakonodajalec z ZPSPID drugače oziroma na novo uredil način razreševanja privatizacijskega primanjkljaja. Tako ZPSPID po eni strani PID ne daje več pravice do izbire premoženja, po drugi strani pa na novo določa način prenehanja terjatve PID (tj. prenos neprodanega premoženja na PID in ugasnitev terjatve). ZZLPPO-A je tako zaradi uveljavitve novega zakona prenehala veljati. Vendar pa Ustavno sodišče skladno s 47. členom ZUstS odloča o ustavnosti in zakonitosti tudi tistih določb, ki so med postopkom prenehale veljati, če posledice zatrjevane neustavnosti ali nezakonitosti niso bile odpravljene.
19. Glede na to, da je Ustavno sodišče s sklepom zadržalo izvrševanje ZZLPPO-A, posledice v smislu zmanjševanja terjatev PID za delež ponujenega, a nesprejetega premoženja, niso mogle nastati. Zato v tem delu za ustavnosodno presojo ni izpolnjen pogoj iz 47. člena ZUstS. Pač pa je moralo Ustavno sodišče v luči pobudničinih navedb glede kršitve 155. člena Ustave (prepoved retroaktivnosti) presojati, ali je pravica do izbire premoženja na podlagi ZZLPPO res (že) prešla na PID ter jim jo je zakonodajalec z ZZLPPO-A odvzel ter s tem posegel v že pridobljeno pravico, ali pa navedena pravica na PID sploh še ni prešla (prešla pa bi na podlagi ZZLPPO-A z dnem 31. 7. 1999) in je zakonodajalec v tem primeru posegel v pričakovano pravico, tako da jo je z ZPSPID odvzel.
B. - II.
Presoja ukrepa odvzema pravice do izbire premoženja po ZZLPPO-A in ZZSPID glede zatrjevane kršitve 2. in 155. člena Ustave
20. Nesporno je, da so do 1. 2. 1999 imele PID terjatev iz naslova neizkoriščenih certifikatov do države, pravica do izbire premoženja pa je bila na strani države. S potekom roka (tj. 1. 2. 1999) je ta pravica na podlagi samega zakona prešla na PID.
Zato nima prav nasprotni udeleženec, ko trdi, da je izpodbijana novela zgolj podaljšala rok za pridobitev pravice. Nedvomno namreč je, da je z odvzemom pravice ter z njenim prenosom nazaj na državo prišlo do retroaktivnega posega v samo pravico. Ta je tako ponovno pridobila status pričakovane pravice. Z uveljavitvijo ZPSPID dne 13. 7. 1999 pa je bila dokončno odvzeta.
21. Ustava v 155. členu določa, da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Oba pogoja morata biti izpolnjena kumulativno. Razlika je v tem, da je prvi pogoj formuliran pozitivno, drugi pa negativno, v obliki prepovedi.
a) Javna korist
22. Iz zakonodajnega gradiva za ZZSPID (EPA 1608 - hitra obravnava, Poročevalec DZ, št. 36/96) in ZZLPPO (EPA 176 - II- hitri postopek, Poročevalec DZ, št. 25/97) je razvidno, da premoženje podjetij, ki so se lastninila po ZLPP, ni zadoščalo za pokritje vseh certifikatov. Zato se je država zavezala zagotoviti tolikšen obseg družbenega ali državnega premoženja, ki bo zadoščal za pokritje primanjkljaja. Kljub temu, da ga je v določenem roku opredelila, pa ga v tem roku ni uspela ovrednotiti. Poleg ostalih razlogov za zamudo, je zastoj povzročilo tudi dejstvo, da so PID odklonile že ponujeno premoženje. Zato je Vlada predlagala podaljšanje roka iz 57. člena ZZLPPO (glej zakonodajno gradivo ZZLPPO-A, EPA 682-II- hitri postopek, Poročevalec DZ, št. 4/99). V predlogu izpodbijane novele je opozorila, da bi v primeru njenega nesprejema PID zahtevale premoženje od države. To bi državo postavilo v položaj dolžnika, PID pa v položaj upnic, ki bi na podlagi samega zakona lahko zahtevale državno premoženje, ki bi ga same izbrale. V primeru zahtevkov PID na izročitev državnega premoženja bi bilo Vladi tudi onemogočeno aktivno vodenje politike na področju privatizacije državnega premoženja.
23. Ustavno sodišče sicer ne more ocenjevati ne kvalitete ne vrednosti premoženja, ki so ga v vloženi tožbi zoper državo specificirale PID. Dejstvo pa je, da bi udejanjanje pravice do izbire (kateregakoli) premoženja države, (lahko) pomenilo ogrozitev javnih interesov. Nesporno namreč obstoja premoženje, nad katerim mora država zaradi strateških (gospodarskih, ekonomskih, socialnih itd.) razlogov ohraniti nadzor in upravljanje. Nedvomno bi lahko PID zahtevale tudi tisto državno premoženje, ki naj bi bilo predmet privatizacije. Res je bil iz zakonodajnega postopka umaknjen predlog zakona, ki je določal način privatizacije državnega premoženja. Vendar pa je iz takratnega zakonodajnega gradiva za predlog Zakona o privatizaciji državnega premoženja (EPA 918 - II- prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 63/99) razvidno, da bo šlo pri privatizaciji državnega premoženja za še en pomemben tranzicijski korak, ki je tudi pogoj za usposobitev gospodarskega sistema ter za njegovo uspešno vključevanje v integracijske procese Evrope. Pomembno je tudi dejstvo, da naj bi taka privatizacija potekala odplačno. Med načeli v predlogu zakona je bilo izrecno navedeno, da je brezplačna odtujitev državnega premoženja prepovedana. Navedena izhodišča kažejo ciljno orientiranost bodoče privatizacije; šlo naj bi za organiziran in ciljno naravnan pristop, z racionalno in razvojno orientirano porabo sredstev, pridobljenih s privatizacijo. PID bi s svojo izbiro lahko segle na tisto premoženje, za katerega bi bilo iz narodnogospodarskih razlogov bolje ali celo nujno, da bi ostalo v državni lasti, in na premoženje, ki bi ga bilo najbolje privatizirati po povsem tržnih načelih. S tem bi PID lahko preprečile Vladi aktivno vodenje politike, s čimer bi bili ogroženi širši nacionalno-gospodarski interesi, s tem pa tudi interesi vseh državljanov. Zato je bil po oceni Ustavnega sodišča navedeni ukrep sprejet zaradi varstva javnega interesa.
b) Poseg v pridobljene pravice
24. Kot je Ustavno sodišče ugotovilo, je torej že izpodbijana novela (in ne šele ZPSPID) posegla v pridobljeno pravico. Vendar pa vsak zakonodajalčev poseg v pridobljene pravice še ne pomeni tudi kršitve načela prepovedi retroaktivnosti. Za kršitev ne gre, kadar je zakonodajalec sicer retroaktivno, vendar dopustno posegel v pridobljene pravice (tako Ustavno sodišče tudi v odločbi št. U- I-340/96 z dne 12. 3. 1998, Uradni list RS, št. 31/98 in OdlUS VII, 48 ter v odločbi št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98 in OdlUS VII, 150). Prepoved retroaktivnega poseganja v pridobljene pravice je v bistvu tisti del vsake od (pridobljenih) pravic, ki ima ustavno naravo. Pridobljene pravice namreč niso nujno le ustavne pravice, temveč so lahko tudi druge pravice, med njimi tudi premoženjskopravne. Prepoved retroaktivnega poseganja v take pravice pa je ustavne narave. V tem smislu tudi pridobljene pravice, ki same po sebi nimajo ustavnega ranga, uživajo varstvo kot človekove pravice in temeljne svoboščine. Vendar tudi te varstva ne uživajo absolutno. Vanje je mogoče posegati v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Po slednjem pa je poseg v ustavno pravico dopusten v primeru, če prestane t.i. test sorazmernosti. V skladu z njim je poseg dopusten, če je nujen - v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči z nobenim blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega; poseg mora biti tudi primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja (npr. varstva pravic drugih ali tudi javnega interesa, kadar je varstvo javnega interesa ustavno dopusten cilj bodisi neposredno, bodisi posredno - da se preko javnega interesa varujejo pravice drugih) - primeren v takem smislu, da je z njim ta cilj mogoče doseči; mora biti tudi sorazmeren v ožjem smislu, kar pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tudi tehtati pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati, in odmeriti nujnost posega sorazmerno s težo prizadetih posledic: le v primeru, če gre varovani pravici zaradi njenega pomena absolutna prednost, je lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico - drugače pa mora biti teža posega v njo v sorazmerju s pomenom varovane druge pravice (tako tudi v odločbi št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62). Tak test je treba opraviti tudi v primeru, kadar zakon posega v pridobljene pravice, ki same po sebi niso ustavnega ranga.
25. Ustavno sodišče je torej najprej moralo presojati, ali za tak poseg obstajajo nujni (neizogibni) razlogi in ali je odvzem pravice primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja. Iz predhodnih točk te obrazložitve je razvidno, da je zakonodajalec zaradi zaščite javne koristi nedvomno imel nujne razloge za sprejem izpodbijanih predpisov. Odvzem pravice do izbire premoženja pa je po oceni Ustavnega sodišča tudi primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja. Glede na to, da so s potekom roka po ZZLPPO-A PID že pridobile formalnopravno pravico do izbire in da so celo proti državi vložile tožbe na izročitev premoženja, cilja ni bilo mogoče doseči na drug način oziroma ni bilo mogoče na drug način preprečiti javnemu interesu nasprotujoče izbire državnega premoženja s strani PID. Res je torej, da država v postavljenem roku ni zagotovila zadostnega premoženja in da je posegla posredno tudi v pravice nosilcev certifikatov, ko je PID odvzela pravico do izbire premoženja. Vendar pa s svojim posegom nosilcem certifikatov pričakovanih pravic ni odvzela. Zožila je le možnost PID za vložitev zbranih certifikatov. S tem pa nosilcev certifikatov ni postavila v bistveno manj ugoden položaj kot so ga imeli nosilci drugih certifikatov, ki so svoje certifikate vložili v druge gospodarske subjekte, pri tem pa prevzeli tudi tveganje za njihovo gospodarsko uspešnost. Poseg države v pravice nosilcev v PID-e vloženih certifikatov je bil torej delen in v sorazmerju s pravicami oziroma interesi, ki jih je država želela zavarovati (glej točko 25. obrazložitve). Zato Ustavno sodišče ocenjuje, da je zakonodajalec ravnal v skladu z načelom sorazmernosti, zaradi česar zatrjevana kršitev 155. člena Ustave ni podana. Navedeni ukrep pa tudi ne posega v načelo zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave). To načelo namreč posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu (glej odločbo št. U- I-206/97 z dne 17. 6. 1998, Uradni list RS, št. 50/98 in OdlUS VII, 134). Kot pa je razvidno iz predhodne obrazložitve, je zakonodajalec tak razlog za sprejem izpodbijane ureditve imel.
B. - III.
Presoja načina vrednotenja premoženja, namenjenega PID, glede kršitve 2. člena in drugega odstavka 14. člena Ustave
26. Po zatrjevanju pobudnic naj bi izpodbijana novela in ZPSPID silila PID vnovčevati lastniške certifikate za premoženje, katerega vrednost naj bi država določala brez omejitve. Koncept tržne prodaje delnic pa naj bi bil tudi v nasprotju s konceptom "razdelitve delnic" po tretji alinei prvega odstavka 22. člena ZLPP. Zato naj bi bila takšna ureditev v nasprotju z načelom pravne države iz 2. člena in načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
27. ZZLPPO določa, da se prodajna cena delnic in drugega premoženja, namenjenega PID, določi na način iz 3. člena ZZSPID (27. člen ZZLPPO). V 3. členu ZZSPID tako določa, "da se vrednost delnic oziroma deležev podjetij, ki se lastninsko preoblikujejo oziroma privatizirajo z uporabo vseh ali posameznih od naslednjih načinov prodaje oziroma razdelitve za lastniške certifikate: javna prodaja, interna razdelitev oziroma notranji odkup, določi kot ponderirana aritmetična sredina cen vseh prej navedenih načinov brez upoštevanja popustov; vrednost delnic oziroma poslovnih deležev podjetij se ugotovi v skladu z ZLPP ali drugimi predpisi, ki urejajo lastninsko preoblikovanje teh podjetij; za ugotovitev vrednosti delnic in drugih sredstev je zadolžena Vlada."
28. Šele z uveljavitvijo ZPSPID je bilo določeno, da se premoženje v lasti SRD (družbeno premoženje) kot tudi državno premoženje, namenjeno PID, ovrednotita po prvem odstavku 3. člena ZZSPID oziroma 38. členu ZPSPID, s čimer je zakonodajalec kot možnost vrednotenja premoženja predvidel tudi ugotavljanje sedanje, tj. tržne vrednosti premoženja, preračunane na vrednost po stanju na dan 1. 1. 1993 (38. člen ZPSPID). Iz navedenega torej izhaja, da se je premoženje do sprejema ZPSPID ocenjevalo na enak način, kot so bile ocenjene delnice in poslovni deleži podjetij v postopku lastninskega preoblikovanja, zaradi česar je očitek pobudnic v tem delu neutemeljen.
29. Pobudnice sicer izrecno niso izpodbijale 38. člena ZPSPID, vendar po oceni Ustavnega sodišča tudi z določitvijo drugačnega načina vrednotenja premoženja po ZPSPID nista kršena 2. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave.
30. Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča, po katerem Ustava z zapovedano enakostjo pred zakonom (drugi odstavek 14. člena) zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti različna dejanska stanja med seboj razlikuje in na njih veže različne pravne posledice, se pokaže, da gre v danem primeru zatrjevane neenakosti za urejanje drugačnega dejanskega stanja, kot je šlo v primeru imetnikov certifikatov, ki so jih neposredno vložili v podjetja, in kot ga navajajo pobudnice. Glede na časovno odmaknjenost več kot osmih let, v marsikaterem primeru cenitev na dan 1. 1. 1993 niti ne bi bila več mogoča (bodisi iz dejanskih bodisi iz pravnih razlogov). Mnogo družb je bilo v tem času že likvidiranih, šlo v stečaj oziroma so se statusno preoblikovale. Ravno v primeru statusnega preoblikovanja ali drugih poslovnih dogodkov (spojitev, pripojitev, razdružitve, dokapitalizacija itd.) je cenitev družbe na dan 1. 1. 1993 nemogoča oziroma vsaj nerealna. Po drugi strani pa tudi vse družbe, ki jih je država namenila PID, niso šle skozi postopek lastninskega preoblikovanja, zato njihovo vrednotenje per 1. 1. 1993 niti ni bilo opravljeno. Iz navedenih razlogov se lahko vrednost nekaterega premoženja ugotovi le po sedanji vrednosti ter se jo preračuna na dan 1. 1. 1993. S tem se izkaže očitek pobudnic glede pravice države o določanju vrednosti premoženja brez omejitev, za neutemeljen. Po oceni Ustavnega sodišča zato izpodbijani način vrednotenja premoženja ne pomeni kršitve enakosti pred zakonom.
31. V zvezi z očitkom pobudnic glede spremembe samega koncepta razdelitve delnic Ustavno sodišče ugotavlja, da je ZLPP res prvotno določal koncept "razdelitve delnic" PID, vendar pa je bil ta koncept (poleg ostalih obsežnejših sprememb, ki so tudi konceptualno posegle v sam zakon ter spremenile tudi izhodiščne pogoje za lastninjenje) spremenjen že z drugo Novelo ZLPP (Uradni list RS, št. 31/93) in ne šele z izpodbijano ureditvijo. Tako že citirana Novela ZLPP v 35. in 36. členu govori o prodaji oziroma odkupu delnic po dejanski tržni ceni. Glede na že navedene razloge (omejen obseg državnega premoženja, nesprejem ponujenega premoženja PID, itd.) zato tudi prodaja delnic po tržni ceni, tj. prek javnih dražb, po oceni Ustavnega sodišča ne pomeni kršitve 2. člena in drugega odstavka 14. člena Ustave.
B. - IV.
Presoja ukrepa prisilnega prenosa premoženja na PID po drugem odstavku 39. člena ZPSPID glede kršitve 2., 74. in 155. člena Ustave
32. Iz zakonodajnega gradiva za ZPSPID (EPA 806 - II- hitri postopek, Poročevalec DZ, št. 30/99) je razvidno, da je predlagatelj sprejem ZPSPID utemeljeval tudi s tem, da je bilo z odločbo Ustavnega sodišča (s katero je bilo začasno zadržano izvrševanje ZZLPPO-A) izrecno prepovedano izvajanje javnih dražb za prodajo premoženja PID za certifikate. Z ZPSPID je dal zakonodajalec delničarjem PID možnost izbire; tj. možnost, da izbirajo med delnicami PID (torej varčevanjem v investicijskih skladih, kar naj bi PID postale) in med pokojninskimi boni (torej prostovoljnim dodatnim pokojninskim zavarovanjem in varčevanjem, povezanim s tem).
33. V 6. poglavju "Zagotovitev in vrednotenje premoženja" ZPSPID določa družbeno in državno premoženje, namenjeno PID (36. in 37. člen ZPSPID), in način vrednotenja tega premoženja (38. člen ZPSPID). Poleg navedenega v 39. členu tudi določa, da mora SRD v primeru, ko PID na javni dražbi oziroma postopku zbiranja ponudb ne bi kupile vsega premoženja, ki jim je bilo ponujeno, razpisati zadnjo javno dražbo oziroma postopek zbiranja ponudb, v katerem bi PID ponovno ponudila neprodano premoženje (prvi odstavek 39. člena ZPSPID). Če PID ne bi kupile vsega oziroma dela ponujenega premoženja, jim SRD prenese neprodano premoženje v sorazmerju z neporabljenimi lastniškimi certifikati na njihovih računih (drugi odstavek 39. člena ZPSPID). S prenosom neprodanega premoženja terjatev PID do države preneha.
34. Z navedeno ureditvijo v drugem odstavku 39. člena ZPSPID naj bi bile po zatrjevanju pobudnic podane kršitve 2., 74. in 155. člena Ustave
35. Ustava vsem gospodarskim subjektom pri njihovem gospodarskem poslovanju zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena). Ustava izrecno določa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij ter da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (drugi odstavek 74. člena). Ustavno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da ustavno načelo svobodne gospodarske pobude zagotavlja gospodarskim subjektom veliko svobodo, da pa hkrati nalaga državi skrb za spremljanje razmer na trgu in dolžnost zagotavljanja ravnovesja med svobodo in načeli socialne države. Ustava zakonodajalcu nalaga, da oblikuje gospodarsko politiko, in ga pooblašča za sprejem ukrepov, s katerimi bo zagotovil uresničevanje ciljev te politike (odločba št. U-I-398/96 z dne 15. 6. 2000, Uradni list RS, št. 61/2000 in OdlUS IX, 159).
36. Ustavno sodišče je že v večih svojih odločbah obrazložilo, da mora imeti zakonodajalec v okviru postopka lastninjenja in privatizacije dovolj proste roke pri oblikovanju temeljnega sistema in pri izbiri poti zanj. Zakonodajalec je izbral način pokritja privatizacijskega primanjkljaja z javnimi dražbami in s tem povezanim prenosom premoženja na PID. Ali je navedeni način najprimernejši, Ustavno sodišče ni pristojno presojati, saj gre za ekonomsko-politično oceno zakonodajalca. Lastninjenje družbenega kapitala vsebinsko ni potekalo po načelih tržnega gospodarstva, temveč je bil uveljavljen drugačen sistem preoblikovanja bivše družbene lastnine v lastnino z znanimi titularji, ki je priznaval upravičenja tudi zaposlenim, bivšim zaposlenim in upokojenim delavcem podjetja, nekaterim skladom in državi. V okviru tega sistema so bile PID ustanovljene zato, da bi zbrale lastninske certifikate ter sodelovale v lastninjenju. Ker torej lastninjenje družbenega kapitala ni potekalo po načelih tržnega gospodarstva, v postopku lastninjenja kršitev svobodne gospodarske pobude sploh ni mogoča.
37. V zvezi z zatrjevano kršitvijo 155. člena Ustave, ker naj bi bila pobudnicam odvzeta pravica do izbire premoženja, je Ustavno sodišče odgovorilo že v predhodnih točkah obrazložitve.
38. Zmotno je mnenje pobudnic, da je za pridobitev lastninske pravice pri prenosu premoženja vedno potreben tudi pridobitni način. Pridobiti način je pogoj za pridobitev lastninske pravice samo takrat, kadar gre za pridobitev lastninske pravice na podlagi pravnega posla. V danem primeru pa ne gre za pravnoposlovni prenos lastninske pravice, temveč za originaren način pridobitve lastninske pravice na podlagi zakona. Zato določitev posebnega pridobitnega načina ni bila potrebna. Če na zadnji javni dražbi premoženje ne bo prodano, bo lastninska pravica na neprodanem premoženju v skladu z Zakonom prešla na PID. Dejanski prehod tega premoženja na pridobitev lastninske pravice ne bo imel nobenega vpliva. Če bo v zvezi s tem potrebno prenos premoženja registrirati v javnih knjigah, se bodo spremembe vpisov opravile po pravilih, ki veljajo za vodenje teh knjig in bodo samo deklaratornega pomena. Ker torej izpodbijana določba ni nejasna, ni v nasprotju z 2. členom Ustave.
C.
39. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Dragica Wedam-Lukić in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Fišer in Ribičič. Sodnik Fišer je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Opombe:
1Navedeno pa ne vpliva na samo višino terjatve PID iz naslova lastniških certifikatov, ta se zaradi nesprejema ponujenega premoženja ne zmanjša.
2Tako v 36. in 37. členu ureja določitev družbenega in državnega premoženja, namenjenega prodaji PID, ter v 38. členu način vrednotenja tega premoženja.
3"(1)Če vrednosti premoženja iz prvega odstavka 36. člena tega zakona oziroma iz prvega odstavka 37. člena tega zakona ni mogoče ugotoviti na podlagi prvega odstavka 3. člena ZZSPID, se ta ugotovi kot sedanja vrednost tega premoženja na način, določen v drugem do četrtem odstavku 38. člena, in preračuna na vrednost po stanju na dan 1. 1. 1993 z uporabo indeksa drobnoprodajnih cen.
(2) Sedanja vrednost delnic, s katerimi se trguje na organiziranem trgu vrednostnih papirjev, se določi z uporabo zadnjega enotnega tečaja teh delnic v letu 1998.
(3) Sedanja vrednost drugih delnic in poslovnih deležev pa se določi bodisi kot 1. knjigovodska vrednost na podlagi revidirane bilance stanja za leto 1998, če je družba po ZGD zavezana k revidiranju, oziroma na podlagi bilance stanja za leto 1998, bodisi kot 2. tržna vrednost, ugotovljena na podlagi cenitve pooblaščenega cenilca.
(4) Sedanja vrednost drugega premoženja se določi kot tržna vrednost ugotovljena na podlagi cenitve pooblaščenega cenilca (38. člen ZPSPID)."
4Predpisi o lastninskem preoblikovanju podjetij, z uvodnimi pojasnili dr. Marijana Kocbeka, Bojana Pečenka in dr. Ivana Turka, ČZ Uradni list RS, 1. zvezek, druga dopolnjena izdaja, Ljubljana, 1993, str. 56: "...Dosedanja zakonska ureditev je temeljila na podmeni, da te delnice (tj. 20% delnic, ki so bile v okviru razdelitvene privatizacije s strani podjetja prenešene na SRD za namen njihove nadaljnje razdelitve PID-om)začasno prevzame Sklad Republike Slovenije za razvoj kot "vmesni organ" in jih kasneje razdeli pooblaščenim investicijskim družbam. Takšen način je bil v strokovni javnosti namreč kritiziran, pa tudi sicer je bila takšna razdelitev nenaravna in vezana najprej na ustanavljanje PID-ov "od zgoraj navzdol", pri katerih bi šele v nedefinirani prihodnosti državljani vnovčevali tudi lastniške certifikate ...Pooblaščene investicijske družbe bodo tako imele možnost neposrednega odkupa delnic, zbranih pri Skladu Republike Slovenije za razvoj, ki naj ne bi teh delnic razdeljeval, temveč prodajal po njihovi dejanski tržni ceni (36. člena zakona v zvezi s 35. členom zakona
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Fišerja, ki se mu pridružuje sodnik dr. Ribičič
1. Strinjam se z izhodiščno ugotovitvijo v odločbi, da je dne 1. 2. 1999. leta pravica do izbire premoženja iz naslova neizkoriščenih certifikatov po zakonu samem z države prešla na PID. Nesporno je nadalje, da je kasneje država z izpodbijano rešitvijo, s katero je prenesla pravico do izbire nazaj nase, retroaktivno posegla v pravico samo. Večina, ki je izglasovala odločbo, je menila, da je bil takšen poseg dopusten, ker je bil izveden ob pogojih iz 3. odst. 15. čl. Ustave, saj je prestal t.i. test sorazmernosti.
2. Za takšno odločbo nisem mogel glasovati, ker v konkretnem primeru, po mojem mnenju, niso bili izpolnjeni vsi pogoji za uporabo testa sorazmernosti. Odločitev namreč spregleduje, da je država prišla v situacijo, iz katere se je morala reševati z zakonom, ki je retroaktivno posegal v pridobljeno pravico, izključno iz razlogov, ki so bili na njeni strani. Ukrep je postal "nujen" zaradi napačnega ukrepanja (pravzaprav neukrepanja) države. Uporaba testa sorazmernosti, ki naj omogoči poseg v pridobljeno pravico, v takšnem primeru ne bi smela biti dopustna, saj je slaba popotnica za prihodnost, če bo tisti, ki je bil dolžan pravočasno reagirati, kljub zamudi uspel uveljaviti svoj prav.
3. Retroaktivni poseg v pravico namreč sploh ne bi bil potreben, če bi država ukrepala pravočasno. Država je imela vso možnost, da bi pred potekom roka, ki je pravico do izbire premoženja prenesel na PID in ki ga je določila sama, spremenila zakon in sprejela bolj uravnoteženo rešitev, kakor je bila, resnici na ljubo, tista, ki je PID dajala pravico, da posežejo na katerokoli premoženje države. Morebitni ugovor, da je bila že takšna prvotna rešitev sporna, je hipotetične narave, prav tako, kakor je zgolj hipotetično ugibanje, kako bi se končali pravdni postopki, ki so jih sprožili PID zoper državo, torej ali bi jim sodišče ugodilo in jim v celotnem obsegu prisodilo tako kvalitetno premoženje, kakor je tisto, ki so ga zahtevali.
4. Z izpodbijanim posegom države, za katerega je US ugotovilo, da ni bil v neskladju z Ustavo, se je rešitev iz ene skrajnosti premaknila popolnoma v nasprotno skrajnost. Zdi se, da je imela odločba pri tem pred očmi zlasti položaj PID, kot nekakšnih centrov odtujene moči, ki pri vsem skupaj skrbijo predvsem za lastne interese. Pri tem je ostalo, po mojem, preveč v ozadju dejstvo, da so njihovi delničarji številni posamezniki, ki so v tem sklopu razočarani tako nad početjem države, kakor tudi nad početjem PID. Države, ki je spočetka marsikaj (morda objektivno preveč) obljubljala, ko se je odločila za certifikatsko privatizacijo, in v nadaljevanju očitno zavlačevala z zapolnitvijo t.i. privatizacijske vrzeli, in seveda tudi PID, ki so marsikdaj v resnici bolj skrbeli za lastne koristi, kakor za koristi svojih delničarjev.
Zvonko Fišer
Priključujem se odklonilnemu ločenemu mnenju sodnika dr. Zvonka Fišerja v zadevi U-I-60/99. Ob tem dodajam, da nisem mogel podpreti odločbe iz še enega dodatnega razloga. Ustava v prvem odstavku 155. člena (prepoved povratne veljave pravnih aktov) izrecno prepoveduje sprejem predpisov s povratno veljavo. Edina izjema od te prepovedi, zapisana v drugem odstavku (posamezne zakonske določbe lahko učinkujejo za nazaj, če to zahteva javna korist) pa po izrecni in povsem nedvoumni ustavni določbi ("če se s tem ne posega v pridobljene pravice") izključuje možnost posega v pridobljene pravice z zakonsko določbo, ki ima povratno veljavo. Strinjam se z rešitvijo, uveljavljeno v nekaterih odločitvah Ustavnega sodišča, ki so pojem posega v pridobljene pravice razlagale tako, da se za "poseg" ne šteje vsaka sprememba, ki sicer res zožuje posamezna upravičenja, pa vendarle ne ogroža samega obstoja pravice (npr. zmanjšanje višine pokojnine ne da bi bila ogrožena sama pravica do pokojnine). Takšna razlaga Ustave se mi zdi smiselna in še sprejemljiva. Ne morem pa se strinjati s tem, da bi jasno prepoved povratne veljave predpisov, ki bi hoteli poseči v pridobljene pravice relativizirali s tako imenovanim (strogim) testom sorazmernosti. Takšno tolmačenje po mojem prepričanju ni sprejemljivo, saj meji že na poskus revizije izrecne in nedvoumne ustavne določbe, oz. prepovedi.
dr. Ciril Ribičič