U-I-262/01
Natisni
Opravilna št.:
U-I-262/01
Datum odločitve:
21. 3. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 108/2001,
Uradni list RS, št. 35/2002 in OdlUS XI, 48
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.262.01
Akt:
Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja JS Srednje Jarše "Ob razbremenilniku" in J4 Jarše center (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/99), 2. al. 2. odst. 4., 13. čl.

Akt Občine Domžale št. 35101 - 193/00 - 36 z dne 14. 9. 2000,
Izrek:
Druga alineja drugega odstavka 4. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja J3 Srednje Jarše "Ob razbremenilniku" in J4 Jarše center (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/99) se razveljavi.

Člen 13 Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja J3 Srednje Jarše "Ob razbremenilniku" in J4 Jarše center (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/99) se odpravi.

Akt Občine Domžale št. 35101 - 193/00 - 36 z dne 14. 9. 2000, ki je bil izdan k zasnovi izrabe prostora na območju morfološke enote ZO 2, skupaj s to zasnovo, ni predpis in se ni smel uporabljati.
Evidenčni stavek:
Občinska strokovna služba je dolžna uveljaviti morebitne posebne zahteve, omejitve ali pogoje za načrtovanje posegov v prostor pred začetkom priprave prostorskih ureditvenih pogojev. ZUN pred izdelavo lokacijske dokumentacije ne predvideva še odobritev že načrtovanih posegov v prostor s strani občinske strokovne službe. Takšno urbanistično načrtovanje predstavlja po svoji vsebini naknadno dopolnitev prostorskih ureditvenih pogojev, zato je Ustavno sodišče Odlok v izpodbijanem delu razveljavilo.
Po ZUN morajo biti tolerance sestavni del odloka o prostorskem izvedbenem aktu, zato so tolerance, ki jih po Odloku odobri občinska strokovna služba brez teh omejitev, z njim v nasprotju. Pomenijo spremembe oziroma dopolnitve Odloka, zato je Odlok v tem delu v nasprotju z ZUN in ga je Ustavno sodišče odpravilo.
S prostorskimi ureditvenimi pogoji ni mogoče določiti, da je pred pričetkom izdelovanja lokacijske dokumentacije potrebno še soglasje občinske strokovne službe, ki je izdano po presoji predložene zasnove konkretne izrabe prostora oziroma soglasje, ki je izdano k predloženi zasnovi, ki terja tolerance glede spremembe namembnosti zemljišč, objektov in naprav v obsegu, ki z Odlokom niso načrtovane. Takšno urbanistično načrtovanje, ki ga v obravnavanem primeru predstavlja Akt Občine k zasnovi izrabe prostora, skupaj s to zasnovo, pomeni po svoji vsebini spremembo oziroma dopolnitev prostorskih ureditvenih pogojev. Za izdajo takšnega akta občinska strokovna služba nima pristojnosti, ker takšen akt po predpisanem postopku lahko sprejme le Občinski svet, zato je izpodbijani akt, ki je po svoji vsebini predpis, neobstoječ in se ga ne sme uporabljati.
Geslo:
Začasna odredba, akt občine.
Občina, urejanje prostora.
Občina, soglasje občinske strokovne službe.
Urejanje prostora, lokacijska dokumentacija.
Urbanistično načrtovanje prostora.
Urejanje prostora, prostorski ureditveni pogoji.
Tolerance pri prostorskih rešitvah.
Soglasje k zasnovi gradnje.
Delno odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN), 26., 35., 37., 38., 40., 43. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 1. odst. 40., 2. in 3. odst. 45. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Alojz Prašnikar, Domžale in drugi
Datum vloge:
11. 12. 2001
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US21298
Dokument v PDF obliki:
U-I-262-01_Sklep.pdf
129 KB
Prenesite datoteko
U-I-262-01.pdf
150 KB
Prenesite datoteko
U-I-262-01_LM Ude.pdf
119 KB
Prenesite datoteko
U-I-262-01_LM Testen.pdf
138 KB
Prenesite datoteko
U-I-262/01
19. 12. 2001
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Alojza Prašnikarja iz Domžal in drugih na seji dne 19. decembra 2001
s k l e n i l o:
1. Pobuda za oceno zakonitosti druge alinee drugega odstavka 4. člena in 13. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja J3 Srednje Jarše "Ob razbremenilniku" in J4 Jarše center (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/99) ter akta Občine Domžale, Oddelka za prostor in varstvo okolja, št. 35101 - 193/00 - 36 z dne 14. 9. 2000, s katerim soglaša s spremembo namembnosti objektov na območju J4 - ZO 2, se sprejme.
2. Izvrševanje akta Občine Domžale, Oddelka za prostor in varstvo okolja, št. 35101 - 193/00 - 36 z dne 14. 9. 2000 se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži. Zadržanje učinkuje v skladu z 8. točko obrazložitve tega sklepa.
3. Sklep začne veljati naslednji dan po njegovi vročitvi Upravni enoti Domžale.
Obrazložitev
A.
1. Pobudniki izpodbijajo v izreku navedeni določbi Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja J3 Srednje Jarše "Ob razbremenilniku" in J4 Jarše center (v nadaljevanju Odlok) in akt Občine Domžale št. 35101 - 193/00 - 36 z dne 14. 9. 2000, s katerim ta soglaša s spremembo namembnosti objektov na območju morfološke enote ZO 2 (v nadaljevanju Akt Občine).
Pobudniki navajajo, da so stanovalci in lastniki hiš v neposredni bližini območja, na katerem je po Odloku predvidena gradnja individualnih stanovanjskih objektov, katerih slemena so po 7. členu Odloka načrtovana v smeri V-Z. V nasprotju s tem naj bi se v njihovi bližini (čez cesto, široko 4,8 do 5 metrov) začela gradnja šestih štiristanovanjskih in dveh petnajststanovanjskih objektov, katerih slemena so načrtovana v smeri S-J, kar posega v oblikovno identiteto in homogenost območja. Pobudniki naj bi za obravnavano gradnjo zvedeli v aprilu letos, ko je krajevna skupnost predlagala, naj se jih pri izdelavi lokacijske dokumentacije zaprosi za mnenje. Investitor naj bi jim v juniju posredoval idejno zasnovo območja J4, s katero se niso strinjali in so na Upravno enoto Domžale posredovali vlogo, s katero so priglasili udeležbo v postopku izdaje dovoljenja za gradnjo. Upravni organ naj bi pobudnikom ne omogočil varstva njihovih pravic in pravnih koristi in investitorju izdal enotno dovoljenje za gradnjo.
Pobudniki naj bi zahtevali vročitev izdanega dovoljenja za gradnjo in upravni organ opozorili, naj njihovo vlogo v primeru, če dovoljenje še ni pravnomočno, šteje za pritožbo oziroma vroči odločbo, da bodo lahko vložili predlog za obnovo postopka v primeru, če je odločba že pravnomočna. Pobudniki navajajo, da izpodbijani določbi Odloka na obravnavanem območju dopuščata gradnjo vrstnih stanovanjskih hiš ob soglasju pristojne občinske službe (druga alinea 4. člena Odloka) oziroma spremembo namembnosti zemljišč, objektov in naprav izven z Odlokom dovoljenih toleranc, če bistveno izboljšajo pogoje za bivanje in delo in jih odobri občinska strokovna služba na podlagi strokovne presoje, ob soglasju soglasodajalcev ter pod pogojem, da se ne spreminja glavni namen oziroma funkcija območja in s tem poslabšajo pogoji za bivanje in delo (13. člen Odloka). Navedeno naj bi bilo v nasprotju s 40. členom Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. - v nadaljevanju ZUN), po katerem prostorski ureditveni pogoji določajo pogoje urbanističnega oblikovanja območja in arhitektonskega oblikovanja objektov, ki jih ni mogoče spreminjati tako, da se spremeni funkcija območja oziroma predpiše njihova sprememba v nasprotju z Zakonom. Izpodbijani določbi Odloka tudi v nasprotju s 43. členom ZUN predpisujeta spremembo Odloka. V morfološki enoti ZO 2 Akt Občine omogoča spremembe Odloka, čeprav je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-379/98 z dne 18. 1. 2001 (Uradni list RS, št. 11/01 in OdlUS X, 2) in v odločbi št. U-I- 34/99 z dne 12. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01) sprejelo stališče, da občinska strokovna služba ne more sprejemati odločitev v zvezi s prostorskimi izvedbenimi akti in da morajo biti tolerance njihov sestavni del. Akt Občine naj bi bil zato po vsebini predpis, ki nima podlage v ZUN in je v nasprotju s 40. in 43. členom tega zakona.
2. Pobudniki predlagajo odpravo izpodbijanih določb Odloka in Akta Občine. V primeru, da bi Ustavno sodišče izpodbijane akte odpravilo, bi bili sporni objekti že zgrajeni, verjetnost njihovega rušenja pa majhna. Po mnenju pobudnikov to izkoriščajo investitor, Občina in Upravna enota, kar naj bi izhajalo iz poteka postopka izdaje dovoljenja za gradnjo. Zato pobudniki predlagajo začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih aktov. Težko popravljive škodljive posledice utemeljujejo tudi s tem, da bo porušeno oblikovno ravnovesje območja, ogrožena prometna varnost zaradi ozke ceste brez pločnika in zmanjšana vrednost njihovih objektov. S sklicevanjem na 69. člen Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. - v nadaljevanju ZUS) predlagajo izdajo začasne ureditvene odredbe, s katero naj Ustavno sodišče prepove nadaljevanje gradnje na zazidalnem otoku ZO 2.
Glede na drugi odstavek 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) predlagajo, naj Ustavno sodišče pristojni inšpekciji naloži nadzor nad izvajanjem začasne prepovedi nadaljevanja gradnje. Pobudniki pojasnjujejo, da navedene odločitve predlagajo tudi zato, ker so nezakonitosti pri urejanju prostora in pri izdajanju dovoljenj za posege v prostor pogoste, saj občine in upravne enote pogosteje varujejo investitorje kot javne koristi. Tako je Občina pobudnikom pojasnila, da večstanovanjski objekti v obravnavanem primeru predstavljajo vrstne hiše, ker ima vsak objekt svoj vhod.
3. Občina Domžale v odgovoru predlaga, naj Ustavno sodišče pred odločitvijo o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanih predpisov razpiše javno obravnavo. Investitor naj bi razpolagal le z načelnim soglasjem Občine k zasnovi gradnje stanovanjskih četvorčkov, ki niso sporni, saj ima zanje tudi pravnomočno gradbeno dovoljenje. Za sporne večstanovanjske objekte naj investitor še nebi vložil vloge za izdajo soglasja. Začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih aktov naj bi onemogočilo gradnjo številnih nespornih posegov in investitorjem oziroma lastnikom zemljišč povzročilo zamudo in veliko materialno škodo.
4. Upravna enota je Ustavnemu sodišču pojasnila, da je enotno dovoljenje za gradnjo pravnomočno.
5. Dve družbi sta kot investitorki na območju urejanja ZO 2, ZO 3 in ZO 11 predlagali, naj jima Ustavno sodišče vroči pobudo in omogoči udeležbo v postopku, saj naj bi bila ocenjena vrednost njunih projektov pozidave okoli 20 000 000 DEM. Za gradnjo naj bi pridobili ustrezna dovoljenja, sklenili pogodbe z izvajalci in predpogodbe s kupci stanovanj, zato jima grozi velika premoženjska škoda.
B.
6. Pobudniki kot stanovalci in lastniki hiš v neposredni bližini obravnavanega območja izkazujejo pravni interes. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. V nadaljevanju postopka bo ocenilo, ali Odlok za spremembo namembnosti objektov in za odstopanje od v njem določenih dopustnih toleranc zakonito predpisuje soglasje občinskega upravnega organa. Ocenilo bo tudi pravno naravo in zakonitost Akta Občine.
7. Po 39. členu ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisov ali splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njihovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanih predpisov, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnih ali nezakonitih predpisov, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale.
Izvrševanje Akta Občine, izdanega na podlagi izpodbijanih določb Odloka, omogoča gradnjo obravnavanih večstanovanjskih objektov, ki bi lahko porušili ravnovesje območja in ogrozili prometno varnost zaradi ozke ceste brez pločnika. Nadaljevanje njihove gradnje bi torej lahko privedlo do škodljivih posledic, ki bi jih bilo pozneje ob morebitni ugotovitvi nezakonitosti Akta Občine težko, če že ne nemogoče, odpraviti. Tudi začasno zadržanje izvrševanja Akta Občine sicer lahko privede do škodljivih posledic, če se bo v postopku ocene zakonitosti izkazalo, da ni nezakonit. Vendar bo morebitna škoda v primeru začasnega zadržanja izvrševanja manjša od tiste, ki bi lahko nastala zaradi vzpostavitve prejšnjega stanja, če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da je to ob morebitni nezakonitosti Akta Občine potrebno. Zato se je Ustavno sodišče odločilo za začasno zadržanje izvrševanja Akta Občine. Ustavno sodišče bo v obravnavani zadevi razpisalo javno obravnavo. Po izvedeni javni obravnavi bo presodilo, ali je treba spremeniti odločitev o začasnem zadržanju.
8. Začasno zadržanje pomeni, da na podlagi Akta Občine Upravna enota Domžale ne sme izdati novih dovoljenj za gradnjo. Za gradnjo obravnavanih štiristanovanjskih objektov je že izdano pravnomočno dovoljenje za gradnjo in investitor je z gradbenimi deli že začel. V postopku izdaje dovoljenja za gradnjo pobudnikom ni bilo odgovorjeno na njihove vloge. Med temi je bila tudi vloga, da se pobudnikom prizna položaj stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Ker o njej pred izdajo gradbenega dovoljenja ni bilo odločeno, jim je bilo onemogočeno varstvo njihovih pravic in pravnih koristi. To dejstvo je moralo Ustavno sodišče upoštevati pri odločanju o začasnem zadržanju. Do končne odločitve Ustavnega sodišča investitor ne sme nadaljevati del, ki temeljijo na Aktu Občine, katerega izvrševanje je začasno zadržano.
C.
9. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi 39. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i c a
dr. Dragica Wedam-Lukić
U-I-262/01-41
21. 3. 2001
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Alojza Prašnikarja iz Domžal in drugih, po opravljeni javni obravnavi dne 17. januarja 2002, na seji dne 21. marca 2002
o d l o č i l o:
1. Druga alineja drugega odstavka 4. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja J3 Srednje Jarše "Ob razbremenilniku" in J4 Jarše center (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/99) se razveljavi.
2. Člen 13 Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja J3 Srednje Jarše "Ob razbremenilniku" in J4 Jarše center (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/99) se odpravi.
3. Akt Občine Domžale št. 35101 - 193/00 - 36 z dne 14. 9. 2000, ki je bil izdan k zasnovi izrabe prostora na območju morfološke enote ZO 2, skupaj s to zasnovo, ni predpis in se ni smel uporabljati.
Obrazložitev
A.
1. Pobudniki izpodbijajo v izreku navedeni določbi Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja J3 Srednje Jarše "Ob razbremenilniku" in J4 Jarše center (v nadaljevanju Odlok) in akt Občine Domžale, Oddelka za prostor in varstvo okolja, št. 35101 - 193/00 - 36 z dne 14. 9. 2000, s katerim ta soglaša z gradnjo vrstnih in večstanovanjskih objektov na območju morfološke enote ZO 2 (v nadaljevanju Akt Občine). Pobudniki navajajo, da so stanovalci in lastniki hiš v neposredni bližini območja, na katerem je po Odloku predvidena gradnja individualnih stanovanjskih objektov, katerih slemena so po 7. členu Odloka načrtovana v smeri vzhod-zahod. V nasprotju s tem naj bi se v njihovi bližini (čez cesto, široko 4,8 do 5 metrov) začela gradnja šestih štiristanovanjskih in dveh petnajststanovanjskih objektov, katerih slemena so načrtovana v smeri sever-jug, kar posega v oblikovno identiteto in homogenost območja. Pobudniki naj bi za obravnavano gradnjo izvedeli v aprilu 2001, ko je krajevna skupnost predlagala, naj se jih pri izdelavi lokacijske dokumentacije zaprosi za mnenje. Investitor naj bi jim v juniju tega leta posredoval idejno zasnovo območja J4, s katero se niso strinjali in so na Upravno enoto Domžale posredovali vlogo, s katero so priglasili udeležbo v postopku izdaje dovoljenja za gradnjo. Upravni organ naj bi pobudnikom ne omogočil varstva njihovih pravic in pravnih koristi in investitorju izdal enotno dovoljenje za gradnjo. Pobudniki naj bi zahtevali vročitev izdanega dovoljenja za gradnjo in upravni organ opozorili, naj njihovo vlogo v primeru, če dovoljenje še ni pravnomočno, šteje za pritožbo oziroma naj jim vroči odločbo, da bodo lahko vložili predlog za obnovo postopka v primeru, če je odločba že pravnomočna. Pobudniki navajajo, da izpodbijani določbi Odloka na obravnavanem območju dopuščata gradnjo vrstnih stanovanjskih hiš ob soglasju pristojne občinske službe (druga alineja 4. člena Odloka) oziroma spremembo namembnosti zemljišč, objektov in naprav izven z Odlokom dovoljenih toleranc, če bistveno izboljšajo pogoje za bivanje in delo, če jih odobri občinska strokovna služba na podlagi strokovne presoje, ob soglasju soglasodajalcev ter pod pogojem, da se ne spreminja glavni namen oziroma funkcija območja ter s tem ne poslabšajo pogoji za bivanje in delo (13. člen Odloka). Navedeno naj bi bilo v nasprotju s 40. členom Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. - v nadaljevanju ZUN), po katerem prostorski ureditveni pogoji določajo pogoje urbanističnega oblikovanja območja in arhitektonskega oblikovanja objektov, ki jih ni mogoče spreminjati tako, da se spremeni funkcija območja oziroma predpiše njihova sprememba v nasprotju z Zakonom. Izpodbijani določbi Odloka tudi v nasprotju s 43. členom ZUN predpisujeta spremembo Odloka. V morfološki enoti ZO 2 Akt Občine omogoča spremembe Odloka, čeprav je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-379/98 z dne 18. 1. 2001 (Uradni list RS, št. 11/01 in OdlUS X, 2) in v odločbi št. U-I-34/99 z dne 12. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01) sprejelo stališče, da občinska strokovna služba ne more sprejemati odločitev v zvezi s prostorskimi izvedbenimi akti in da morajo biti tolerance njihov sestavni del. Akt Občine naj bi bil po vsebini predpis, ki nima podlage v ZUN in je v nasprotju s 40. in 43. členom tega zakona. Pobudniki predlagajo odpravo izpodbijanih določb Odloka in Akta Občine.
2. Občina Domžale v odgovoru navaja, da investitor razpolaga le z načelnim soglasjem Občine k zasnovi gradnje stanovanjskih četvorčkov, ki niso sporni, saj ima zanje tudi pravnomočno gradbeno dovoljenje. Za sporne večstanovanjske objekte naj bi investitor še ne vložil vloge za izdajo soglasja.
3. Upravna enota je Ustavnemu sodišču pojasnila, da je enotno dovoljenje za gradnjo štiristanovanjskih objektov pravnomočno.
4. Dve družbi sta kot investitorki na območju urejanja ZO 2, ZO 3 in ZO 11 pojasnili, da ocenjena vrednost njunih projektov pozidave znaša okoli 20.000.000 DEM. Za gradnjo naj bi pridobili ustrezna dovoljenja, sklenili pogodbe z izvajalci in predpogodbe s kupci stanovanj, zato jima grozi velika premoženjska škoda.
Pojasnjujeta, da večstanovanjske objekte gradita po prvem odstavku 4. člena obravnavanega Odloka, ki njihovo gradnjo dopušča in ne po izpodbijani drugi alineji drugega odstavka citirane določbe.
Pobudniki naj bi stanovali na območju urejanja R1, ki ga ureja drug prostorski izvedbeni akt, kot velja za območje, na katerem so predvideni večstanovanjski objekti, h gradnji katerih soglaša tudi Krajevna skupnost.
B.
5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-262/01 z dne 19. 12. 2001 sprejelo pobudo za oceno zakonitosti izpodbijanih aktov in do končne odločitve zadržalo izvrševanje Akta Občine ter hkrati določilo način izvršitve te začasne odredbe. Dne 17. 1. 2001 je Ustavno sodišče v obravnavani zadevi izvedlo javno obravnavo.
Presoja druge alineje drugega odstavka 4. člena Odloka
6. Po prvem odstavku 4. člena Odloka je območje urejanja J4 namenjeno gradnji enostanovanjskih in večstanovanjskih hiš in potrebnih objektov oskrbnih in družbenih dejavnosti. Drugi odstavek 4. člena Odloka našteva dopustne posege v prostor na obravnavanem območju. Med njimi so po prvi alineji te določbe načrtovane novogradnje individualnih stanovanjskih objektov. Po izpodbijani drugi alineji citirane določbe so dopustne novogradnje vrstnih stanovanjskih hiš na zaključenih morfoloških enotah ob soglasju pristojne občinske službe. V skladu s 7. členom Odloka je višina slemena enostanovanjskih objektov lahko največ 10 metrov, sleme pa praviloma poteka v vzdolžni smeri daljše stranice nizov objektov, to je v smeri vzhod - zahod. Objekti, locirani ob severnem podaljšku Trdinove, so po 7. členu Odloka lahko vertikalnih gabaritov K+P+2+M, višina slemena teh objektov je 15 metrov in so lahko večstanovanjski, s tem da mora površina gradbene parcele zadoščati potrebam mirujočega prometa (1,5 parkirnega mesta na posamezno stanovanjsko enoto).
7. Po navedenem je zmotno stališče Občine Domžale, ki ga je zastopala na javni obravnavi (enako, kot sta pojasnila investitorja), da so posegi v prostor dovoljeni po 3. členu in po prvem odstavku 4. člena Odloka. Prvi odstavek 4. člena Odloka opredeljuje namen območja urejanja J4. Dopustni posegi na območju, ki je kot predmet urejanja opredeljen v 3. členu Odloka, so v obravnavanem primeru načrtovani v drugem odstavku 4. člena in v 7. členu Odloka.
8. Pobudniki očitajo, da druga alineja drugega odstavka 4. člena Odloka dopušča, ob soglasju pristojne občinske službe, spremembe urbanističnega oblikovanja območja oziroma arhitekturnega oblikovanja objektov oziroma spremembe namembnosti načrtovanih objektov in s tem spremembe prostorskih ureditvenih pogojev, kar je v nasprotju s 40. in s 43. členom ZUN.
9. Po prvem odstavku 40. člena ZUN se v prostorskih ureditvenih pogojih med drugim določijo pogoji za urbanistično oblikovanje območja ter za arhitektonsko oblikovanje objektov na območju.
Pogoji in merila, ki jih prostorski ureditveni pogoji določajo za načrtovanje posegov v prostor, so opredeljeni tudi v prvem odstavku 26. člena ZUN. Po drugem odstavku citirane določbe ZUN so prostorski ureditveni pogoji podlaga za pripravo lokacijske dokumentacije za posamezen objekt ali drug poseg v prostor na območju, ki ga urejajo. Prostorski ureditveni pogoji tako vsebujejo elemente, predvidene v 26. in 40. členu ZUN, in ti omogočajo izdelavo ustrezne lokacijske dokumentacije.
Operacionalizacijo teh elementov predpisuje 15. člen Navodila o vsebini posebnih strokovnih podlag in o vsebini prostorskih izvedbenih aktov (Uradni list SRS, št. 14/85 - v nadaljevanju Navodilo). Na njegovi podlagi prostorski ureditveni pogoji določajo merila in pogoje glede oblikovanja novogradenj in ostalih posegov v prostor med drugim tako: da so upoštevane ekološke značilnosti prostora; da je čimbolj upoštevan koncept stare tlorisne zasnove naselja in lokalna tradicija glede oblikovanja stavbnih mas, uporabe arhitektonskih prvin ter obdelave fasad in uporabe materialov; da se novogradnje prilagajajo gabaritom obstoječih sosednjih objektov; da so pri novogradnjah upoštevani predpisani odmiki od prometnih površin, primarnih komunalnih vodov, drugih infrastrukturnih objektov in naprav ter da se s svojimi odmiki prilagajajo gradbenim črtam obstoječih sosednjih objektov; da se v čimvečji meri ohranja obseg in členjenost visoke vegetacije ter pri novih zasaditvah uporabljajo predvsem krajevno značilne rastlinske vrste. Po 35. členu ZUN so že v programu priprave prostorskih izvedbenih aktov navedeni organi, organizacije oziroma skupnosti, od katerih je treba pridobiti soglasja k osnutkom prostorskih izvedbenih aktov. Ti organi, organizacije oziroma skupnosti določijo pred začetkom priprave prostorskega izvedbenega akta pogoje, ki jih mora pripravljalec prostorskega izvedbenega akta upoštevati pri njegovi pripravi.
10. Navedeno pomeni, da je občinska strokovna služba dolžna uveljaviti morebitne posebne zahteve, omejitve ali pogoje za načrtovanje posegov v prostor na način in pod pogoji, kot to predvideva 35. člen ZUN, torej pred začetkom priprave prostorskih ureditvenih pogojev. V obravnavanem primeru izpodbijana določba Odloka v nasprotju s tem predvideva gradnjo vrstnih stanovanjskih hiš na zaključenih morfoloških enotah, vendar pri tem nalaga še pridobitev soglasja pristojne občinske strokovne službe, kar je v nasprotju s 35. členom ZUN.
11. Tudi 26. in 40. člen ZUN pred izdelavo lokacijske dokumentacije ne predvidevata še odobritve že načrtovanih posegov v prostor s strani občinske strokovne službe. Iz citiranih določb ZUN izhaja, da se lokacijska dokumentacija izdela neposredno na podlagi prostorskih ureditvenih pogojev. S prostorskimi ureditvenimi pogoji zato ni mogoče določiti, da je pred pričetkom izdelovanja lokacijske dokumentacije treba pridobiti soglasje občinske strokovne službe. Na javni obravnavi je Občina pojasnila, da je pred izdajo obravnavanega soglasja treba tehtati: "ne le stavbno maso v okvirih dovoljenih gabaritov, temveč z enim izrazom zračnost oziroma produšnost območja zato, da ulice niso preveč zaprte".(1) To pomeni, da glede na 15. člen Navodila, ki operacionalizira merila in pogoje, ki morajo biti sestavni del prostorskih ureditvenih pogojev, vrstne stanovanjske hiše niso načrtovane tako, da je zanje mogoče izdelati lokacijsko dokumentacijo. Občinska strokovna služba mora zato pred njeno izdelavo (v obravnavanem primeru za vrstne stanovanjske hiše) pretehtati še elemente, ki jih Odlok ne predpisuje. Takšno urbanistično načrtovanje predstavlja po svoji vsebini naknadno dopolnitev prostorskih ureditvenih pogojev. Vendar so prostorski ureditveni pogoji po določbah ZUN prostorski izvedbeni akt, ki se pripravlja in sprejema s pomočjo javne razgrnitve in javne obravnave (37. člen in 38. člen ZUN), na kateri sodeluje zainteresirana javnost, torej tudi sosedje in druge prizadete fizične in pravne osebe. K javno razgrnjenem osnutku dajejo pripombe in predloge in tako vplivajo na vsebino odloka in so na tak način tudi seznanjeni z bodočo gradnjo. Na javni obravnavi pa so pobudniki v nasprotju s tem pojasnili, da v postopku javne razgrnitve Odloka ni bilo mogoče ugotoviti, kakšna vrsta objektov naj bi se načrtovala na obravnavanem območju, kar potrjujejo tudi grafične priloge Odloka.
12. Izpodbijana določba je iz zgoraj navedenih razlogov v nasprotju z določbami 26., 35. in 40. člena ZUN. Pri tem se Ustavno sodišče pri presoji ni spuščalo v pomen individualnih, vrstnih in večstanovanjskih objektov niti v gostoto stavbne mase, o kateri so udeleženci dajali pojasnila na javni obravnavi, saj gre za strokovno in ne pravno presojo. To potrjuje tudi s strani Občine posredovana dokumentacija za pripravo morebitne enotne klasifikacije vrst objektov z bodočim predpisom.
13. Pogoji in zahteve za izdelavo lokacijske dokumentacije morajo biti predpisani s prostorskimi ureditvenimi pogoji. Občinska strokovna služba ni pooblaščena za odobritev dodatnih pogojev in zahtev za izvajanje prostorskega izvedbenega akta. Pogoji in zahteve, ki jih po izpodbijani določbi Odloka odobri občinska strokovna služba, predstavljajo dopolnitve prostorskega izvedbenega akta, zato je izpodbijana določba Odloka v nasprotju tudi s 43. členom ZUN.
14. Pobudniki so predlagali odpravo izpodbijane določbe Odloka.
Ustavno sodišče je upoštevalo, da so morebitni investitorji, ki niso udeleženi v tem postopku, na njeni podlagi lahko pridobili soglasja občinske službe, ki v tem postopku niso izpodbijana, zato je izpodbijano določbo Odloka razveljavilo.
Presoja 13. člena Odloka
15. Po 13. členu Odloka spremembe namembnosti zemljišč, objektov in naprav, izven s tem odlokom dovoljenih, načeloma niso dopustne, razen v smislu bistvenih izboljšav pogojev za bivanje in delo.
Spremembe lahko odobri občinska strokovna služba, pristojna za okolje in prostor, na podlagi strokovne presoje in ob soglasju pristojnih soglasodajalcev ter pod pogojem, da se ne spreminja glavni namen oziroma funkcija območja in se s tem ne poslabšajo pogoji za bivanje in delo na območju posega v prostor.
16. Pobudniki očitajo, da je izpodbijana določba iz enakih razlogov kot druga alineja drugega odstavka 4. člena Odloka v neskladju s 40. in s 43. členom ZUN.
17. Po drugem odstavku 40. člena ZUN odlok določi tolerance pri gabaritih in namembnosti objektov in naprav, ki jih z lokacijskih dovoljenjem lahko dopusti upravni organ pri izvedbi prostorskega izvedbenega akta. Po tretjem odstavku te določbe se z uporabo toleranc ne smeta spreminjati vpliv objektov in naprav na sosednje parcele ter načrtovani videz območja. Z uporabo toleranc se tudi ne smejo poslabšati bivalne in delovne razmere obravnavanega območja.
18. Prostorske rešitve torej lahko dopuščajo določene odmike pri njihovi realizaciji. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-379/98 z dne 18. 1. 2001 (Uradni list RS, št. 11/01 in OdlUS X, 2) in v odločbi št. U-I-34/99 z dne 12. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01) sprejelo stališče, da morajo biti po 40. členu ZUN takšne tolerance (odmiki) sestavni del odloka o prostorskem izvedbenem aktu. Tolerance so zato predmet gradiva v postopku javne razgrnitve osnutka prostorskega izvedbenega akta, kar pomeni, da se o njih lahko razpravlja in se s tem onemogoča samovoljno spreminjanje prostorskih ureditev in pogojev za posege v prostor. O odmiku od toleranc, določenih s prostorskim izvedbenim aktom, v posameznem primeru lahko odloča upravni organ v postopku za izdajo lokacijskega dovoljenja oziroma dovoljenja za gradnjo. Ureditev, da se tolerance pri gabaritih oziroma namembnosti objektov in naprav dovoljujejo v upravnem postopku, omogoča zainteresiranim osebam (to so zlasti lastniki sosednjih zemljišč ob objektu, na katerega se nanašajo tolerance), da lahko kot stranke v upravnem postopku ugovarjajo sprejetim rešitvam. Ustavno sodišče je sprejelo tudi stališče, da je ureditev, ki omogoča spremembe prostorskega izvedbenega akta mimo predpisanega postopka, hkrati v nasprotju s 43. členom ZUN. Takšna ureditev je tudi sicer zelo ohlapna, saj daje občinskim organom proste roke pri dovoljevanju toleranc, čeprav bi moral odlok o prostorskem izvedbenem aktu natančno določiti okvire za dovoljene tolerance. Ustavno sodišče je v citiranih odločbah pojasnilo, da takšna ureditev očitno izvira iz prejšnjega Zakona o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/67 in nasl. - ZUPl - veljati je prenehal z uveljavitvijo ZUN), po katerem je manjše odmike lahko dovoljeval takratni občinski izvršni svet.
19. Na podlagi izpodbijane določbe Odloka lahko občinska strokovna služba pod določenimi pogoji odobri spremembe namembnosti zemljišč, objektov in naprav v obsegu, ki presega v Odloku predpisane tolerance. Občinska strokovna služba nanje torej ni vezana. Po 40. členu ZUN morajo biti tolerance sestavni del odloka o prostorskem izvedbenem aktu, zato so tolerance, predpisane z izpodbijano določbo Odloka, v nasprotju s 40. členom ZUN. Pomenijo spremembe oziroma dopolnitve Odloka, zato je 13. člen Odloka v nasprotju tudi s 43. členom ZUN.
20. Ustavno sodišče je upoštevalo, da je na podlagi izpodbijane določbe Odloka občinska strokovna služba lahko pod določenimi pogoji brez omejitev odobrila spremembe namembnosti zemljišč, objektov in naprav, ki predstavljajo spremembe in dopolnitve Odloka. Ustavno sodišče je zaradi odprave teh škodljivih posledic 13. člen Odloka odpravilo.
Presoja Akta Občine
21. Akt Občine je izdan v obliki dopisa, naslovljenega investitorju. V njem načelnik Oddelka za prostor in varstvo okolja v zadevi: "Soglasje k nameravani gradnji vrstnih in večstanovanjskih hiš na območju J4-ZO 2" investitorja obvešča, da mu daje pristojna občinska služba na podlagi njegove vloge in na podlagi drugega odstavka 4. člena Odloka soglasje h gradnji vrstnih in večstanovanjskih hiš na območju J4 - ZO 2.
22. Pobudniki očitajo, da Akt Občine nima podlage v ZUN in je v nasprotju s 40. in s 43. členom citiranega zakona, saj dovoljuje gradnjo objektov, ki z Odlokom na obravnavanem območju niso načrtovani.
23. Akt Občine je tako po obliki kot po vsebini posamičen akt in ne predpis. Vendar je Ustavno sodišče že pri presoji druge alineje drugega odstavka 4. člena in 13. člena Odloka ugotovilo, da obravnavani prostorski ureditveni pogoji pri načrtovanju posegov v prostor nimajo vseh sestavin, ki jih zahtevata določbi 26. in 40. člena ZUN. Na javni obravnavi je Občina (enako kot investitorja) pojasnila, da je bil namen Akta Občine potrditi zasnovo gradnje objektov na obravnavanem območju, torej potrditi zasnovo konkretne izrabe prostora na tem območju. To naj bi izhajalo tudi iz datuma izdaje Akta Občine, saj je bila lokacijska dokumentacija za gradnjo štiristanovanjskih objektov potrjena šele po enem letu od njegove izdaje. Hkrati šele iz dokumentacije o zasnovi izrabe prostora na tem območju, ki je bila predložena Ustavnemu sodišču, izhajajo merila in pogoji za konkretno gradnjo objektov, kar takšna merila in pogoji gradnje na obravnavanem območju iz Odloka niso razvidna. To pomeni, da je Akt Občine predviden kot soglasje k zasnovi konkretne izrabe prostora na navedenem območju.
Investitor je bil dolžan izdelati oziroma pridobiti zasnovo konkretne izrabe prostora zato, da jo je predložil v presojo in v soglasje občinski strokovni službi. Šele na podlagi presoje in soglasja občinske strokovne službe k tej zasnovi je tako investitor lahko naročil izdelavo lokacijske dokumentacije za gradnjo objektov in na njeni podlagi zaprosil za izdajo dovoljenja za gradnjo. Občinska strokovna služba je pri tem lahko presodila in soglašala z gradnjo večstanovanjskih hiš na obravnavanem območju, ki se nahaja na južnem delu Trdinove, le na podlagi toleranc, kot jih ureja 13. člen Odloka in ne po drugi alineji drugega odstavka 4. člena Odloka, ki načrtuje gradnjo vrstnih stanovanjskih hiš. Po 7. členu Odloka so namreč večstanovanjske hiše načrtovane le ob severnem podaljšku Trdinove. Vendar 13. člen Odloka občinsko strokovno službo pooblašča, da pod določenimi pogoji odobri spremembe namembnosti zemljišč in objektov v obsegu, ki z Odlokom niso načrtovane. Po navedenem predstavlja Akt Občine, izdan k zasnovi izgradnje objektov na območju morfološke enote ZO 2, skupaj s to zasnovo, vmesni člen med Odlokom in lokacijsko dokumentacijo, ki je podlaga za izdajo dovoljenj za gradnjo.
24. Iz določb 26. in 40. člena ZUN izhaja, da se lokacijska dokumentacija izdela neposredno na podlagi prostorskih ureditvenih pogojev in da morajo biti tudi tolerance njihov sestavni del. S prostorskimi ureditvenimi pogoji zato ni mogoče določiti, da je pred pričetkom izdelovanja lokacijske dokumentacije potrebno še soglasje občinske strokovne službe, ki je izdano po presoji predložene zasnove konkretne izrabe prostora oziroma soglasje, ki je izdano k predloženi zasnovi, ki terja tolerance glede spremembe namembnosti zemljišč, objektov in naprav v obsegu, ki z Odlokom niso načrtovane. Zato akt, kakršen je v obravnavanem primeru Akt Občine k zasnovi izrabe prostora na območju morfološke enote ZO 2, skupaj s to zasnovo, pomeni po svoji vsebini spremembo oziroma dopolnitev prostorskih ureditvenih pogojev.
25. Za izdajo takšnega akta občinska strokovna služba ni pristojna, ker takšen akt lahko sprejme le Občinski svet po predpisanem postopku. Po Zakonu o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - ZLS) občinska strokovna služba tudi sicer ni organ občine, pristojen za odločanje. Ker je Akt Občine k zasnovi izrabe prostora na območju morfološke enote ZO 2, skupaj s to zasnovo, izdala nepristojna občinska strokovna služba, je izpodbijani akt, ki je po svoji vsebini predpis, neobstoječ in se ga ne sme uporabljati (tako Ustavno sodišče npr. v odločbi št. U- I-166/99 z dne 22. 3. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 58).
26. Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti aktov upoštevalo pojasnila investitorjev o morebitni premoženjski škodi, ki bi lahko nastala zaradi začasnega zadržanja Akta Občine in prepovedi nadaljevanja del, ki na njem temeljijo, če bi začasno zadržanje trajalo daljši čas. Zato je odločilo o zakonitosti izpodbijanih aktov na podlagi šeste alineje 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98). C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 40. člena ter drugega in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnica in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude.  Prvo in tretjo točko izreka je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Wedam-Lukić in Škrk ter sodnik Testen, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Ude je dal pritrdilno ločeno mnenje. Drugo točko izreka je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i c a
dr. Dragica Wedam-Lukić
Opomba:
(1)To potrjuje tudi prispevek mag. Dušana Blaganjeta v reviji Pravosodni bilten, št. 1/01. V članku z naslovom "O nekaterih vprašanjih v lokacijskih in gradbenih zadevah - Prostorski izvedbeni akti in pomanjkljivosti v upravnih postopkih" namreč pod točko 5.3 ugotavlja pomanjkljivosti prostorskih ureditvenih pogojev za del naselja J. v Občini D. (kar očitno predstavlja obravnavani Odlok).
U-I-262/01
2. 4. 2002
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
Glasoval sem za odločitev o razveljavitvi nekaterih členov Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urejanja J3 Srednje Jarše "Ob razbremenilniku" in J4 Jarše Center ter za odločitev, da akt Občine Domžale, št. 35101-193/00-36 z dne 14. 9. 2000 ni predpis in da se ni smel uporabljati. Menim, da nekateri poudarki v obrazložitvi niso dovolj jasni.
Bistvo obrazložitve odločbe (glej zlasti tč. 10 do 13) je v ugotovitvi, da s prostorsko ureditvenimi pogoji ni mogoče določiti soglasja občinske strokovne službe za izdelavo lokacijske dokumentacije, saj v takem primeru lokacijska dokumentacija oziroma soglasje k njej v bistvu pomeni spreminjanje oziroma dopolnjevanje prostorskega izvedbenega akta, za kar pa ni bil izveden postopek po 37. in 38. členu ZUN (razgrnitev osnutka, javna obravnava).
Čeprav je mogoče iz obrazložitve tudi razbrati, da sami prostorski ureditveni pogoji za sporno območje niso bili pripravljeni tako, kot to zahteva zakon, pa to stališče v odločbi ni dovolj izostreno in podčrtano. Že v odločbi št. U-I-217/2000 z dne 14. 2. 2002 je Ustavno sodišče ugotovilo, da so prostorski ureditveni pogoji velikokrat preveč ohlapni in ne vsebujejo vseh pogojev, ki so po ZUN potrebni za izdelavo lokacijske dokumentacije. Zato občine pogosto sprejemajo (seveda ne po predvidenem postopku) še dodatne "urbanistične rešitve". V tej zadevi je šlo po mojem mnenju prav za ocenjevanje takih prostorskih ureditvenih pogojev. Ker ti pogoji niso vsebovali vsega potrebnega za izdelavo lokacijske dokumentacije, naj bi manjkajoče dele nadomestilo nekakšno soglasje k tej dokumentaciji. Bistvo nezakonitosti pa je že v samih pomanjkljivih prostorskih ureditvenih pogojih. Samo besedilo odloka, zlasti še njegov 7. člen, opredeljuje nekatere elemente, kot so na primer naklon streh, višina slemen, višina objektov in nekateri arhitektonski elementi, ne vsebuje pa vsega, kar bi moralo biti po 40. členu ZUN opredeljeno s prostorskimi izvedbenimi načrti. To velja zlasti tudi za grafične priloge. Res je sicer, da se pobudniki niso osredotočili na te pomanjkljivosti prostorskih ureditvenih pogojev. Vendar so te pomanjkljivosti tako povezane s kasneje izdelano lokacijsko dokumentacijo, h kateri je dala občinska strokovna služba soglasje, da jih je treba upoštevati pri odločanju. Pri razlogih za ugotavljanje nezakonitosti Ustavno sodišče ni vezano na tiste razloge, ki jih uveljavljajo pobudniki. V tem konkretnem primeru so pobudniki v bistvu tudi navajali pomanjkljivosti prostorskih ureditvenih pogojev, le da svoje argumentacije na te pomanjkljivosti niso osredotočili, temveč so v večji meri obrazlagali zatrjevano nezakonitost soglasja občinske strokovne službe za izdajo lokacijske dokumentacije in nezakonitost te dokumentacije same.
Po mojem mnenju pa bi moralo priti v obrazložitvi odločbe Ustavnega sodišča v večji meri do izraza, da tudi v tem primeru prostorski ureditveni pogoji niso vsebovali vsega, kar zahteva ZUN.
dr. Lojze Ude
U-I-262/01
29. 3. 2002
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika Testena,
ki se mu pridružujeta sodnici dr. Wedam-Lukić in dr. Škrk
1. Soglašam z odločitvijo, da je 13. člen izpodbijanega odloka v neskladju z ZUN in se zato odpravi (tč. 2 izreka). Soglašam tudi z utemeljitvijo za takšno odpravo. Takšna odločitev je tudi v skladu z dosedanjo ustavnosodno presojo (predvsem tudi v zadevah U-I- 379/98 in U-I-34/99). Toleranc ni mogoče dopuščati izven okvirov, ki jih določi že prostorski izvedbeni akt. Toleranc tudi ne more odobravati občinska strokovna služba.
2. Soglašam tudi z ugotovitvijo, da posegov v prostor, predvidenih s prostorskim izvedbenim aktom, ni mogoče vezati na soglasje občinske službe (del določbe druge alineje drugega odstavka 4. člena Odloka - 1. točka izreka). Zavzemal pa sem se za delno razveljavitev (ali odpravo) te določbe: s tem bi Ustavno sodišče iz pravnega reda izločilo nezakonito določeni pogoj oziroma omejitev, da se vrstne stanovanjske hiše lahko gradijo le ob soglasju pristojne občinske službe. Pripravljen sem bil glasovati tudi za to, da se v tem delu pobuda zavrže zaradi pomanjkanja pravnega interesa: če se določba razume tako, kot jo razumem sam - da namreč omogoča občini, da še po sprejetju prostorskega izvedbenega akta uveljavlja posebne zahteve, omejitve ali pogoje za sicer že predvidene posege v prostor - (o tem še v nadaljevanju), potem zožuje možnost gradnje vrstnih hiš.
Pobudniki, ki gradnji vrstnih hiš nasprotujejo, pa za razveljavitev te omejitvene določbe nimajo pravnega interesa.
3. Delna razveljavitev določbe bi bila v skladu z načelom sodn(išk)e zadržanosti: razveljavi naj se le toliko, kot je nujno potrebno, da se nezakonitost oziroma protiustavnost odstrani.
Ko se odloča, ali naj izpodbijano določbo razveljavi le delno, se Ustavno sodišče sreča s problemom deljivosti oziroma ločljivosti posameznih delov izpodbijane določbe. Gre za naslednja tri (pod)vprašanja.
- a) Ali ima določba, kakršna ostane po delni razveljavitvi, še logičen smisel? Ima: po delni razveljavitvi bi bile na območju urejanja J3 in J4 dopustne (tudi) novogradnje vrstnih stanovanjskih hiš na zaključenih morfoloških enotah.
- b) Ali je določbo, kakršna ostane po posegu Ustavnega sodišča, še mogoče pripisati prvotni normodajalčevi volji oziroma izbiri? Tudi na to vprašaje je mogoče odgovoriti pritrdilno. Predstavnik normodajalca (občine) je na javni obravnavi jasno povedal, da tudi tako okrnjeno normo šteje za "svojo": namen občine je bil, naj se na spornem območju lahko zidajo tudi stanovanjske vrstne hiše, če ne gre drugače, tudi brez naknadnega posebnega soglasja pristojne občinske službe. Tu bi bil sicer možen ugovor, da predstavnik občine na javni obravnavi ne more naknadno na ta način "reševati" dela izpodbijane določbe in si lastiti pooblastila, da razlaga "voljo normodajalca". Vendar je Ustavno sodišče ta vidik deljivosti določbe smiselno presodilo tudi neodvisno od tega. Pobudniki so namreč tudi določbi druge alineje drugega odstavka 4. člena Odloka skušali pripisati, da v bistvu določa možnost, da pristojna občinska služba odobri odstopanje od načelno dovoljenih posegov v prostor oziroma toleranco: izjemno gradnjo stanovanjskih vrstnih hiš, ki naj bi v načelu na navedenem območju ne bila dovoljena. Tako sklepam iz tega, da so se pobudniki tudi pri izpodbijanju te določbe sklicevali na odločbi U-I-379/98 in U-I- 34/99, kjer je nedvomno šlo za pristojnost občinskih organov, da odločajo o spremembah dovoljenih posegov oziroma o odstopanjih od njih. V prvem primeru o odstopanju od gabaritov, v drugem pa o spremembi namembnosti objektov in naprav. Če bi šlo tudi v primeru druge alineje drugega odstavka 4. člena izpodbijanega odloka za tak primer, bi prvi in drugi del določbe predstavljala nedeljivo celoto, delna razveljavitev pa bi pomenila spremembo bistva vsebine te določbe - za kar bi tudi predstavnik občine potreboval mandat organa, ki je predpis sprejel, torej občinskega sveta. Ustavno sodišče je glede na navedbe pobudnikov tudi v tej zadevi preizkušalo navedeno določbo Odloka tudi s tega stališča, vendar ni moglo ugotoviti, da bi ta določba omogočala odstope od posegov, ki so z Odlokom v načelu dovoljeni: izpodbijana določba torej ne predstavlja celote v tem smislu, da bi prvi del (dopustnost gradnje vrstnih hiš) izgubil veljavo brez drugega (soglasje pristojne občinske službe).(1)
- c) Ali tako okrnjena norma ne krši (kakšnih drugih) določb Ustave oziroma zakona. Odločitev večine o razveljavitvi druge alineje drugega odstavka 4. člena v celoti temelji na (sicer implicitno izraženem) stališču, da delna razveljavitev ni možna ravno zato, ker bi bil ostanek določbe zaradi pravne praznine v neskladju z zakonom. S tem delom utemeljitve pa ne soglašam.
4. Sprejeta odločitev v tem delu temelji na utemeljitvi, da izpodbijani Odlok ne vsebuje vsega, kar je po določbah ZUN potrebno za izdelavo lokacijske dokumentacije za gradnjo vrstnih hiš. Ravno za premostitev manjkajočih elementov naj bi služilo sporno soglasje pristojne občinske službe. Nosilni argument za takšno sklepanje najdem v 11. točki obrazložitve, opira pa se na en stavek, izrečen na javni obravnavi. Predstavnik občine je namreč izjavil, da je treba pred izdajo soglasja tehtati "ne le stavbno maso v okvirih dovoljenih gabaritov, temveč z enim izrazom zračnost oziroma produšnost območja zato, da ulice niso preveč zaprte". Že to naj bi po mnenju večine pomenilo, da vrstne hiše v izpodbijanem Odloku niso načrtovane tako, da bi bilo zanje mogoče izdelati lokacijsko dokumentacijo, marveč mora strokovna služba pred njeno izdelavo pretehtati še elemente, ki jih Odlok ne predpisuje (tč. 11 obrazložitve). Najprej opozarjam, da je z ugotavljanjem, ali sporni odlok vsebuje vse, kar je potrebno za izdelavo lokacijske dokumentacije, zamenjana oziroma spremenjena vsebina spora: od vprašanja, ali izpodbijana določba omogoča odobravanje toleranc, k vprašanju, ali je Odlok o PUP dovolj natančen oziroma podroben.O tem pa pobudniki niso dali izrecnih navedb, pa tudi na javni obravnavi se spor ni osredotočil okoli tega problema, ampak je obravnava - predvsem v zvezi z vprašanji, ki jih je postavil sodnik Čebulj dala le nekaj posrednih odgovorov tudi na to vprašanje, zaradi česar ob presoji vprašanja, ki je na koncu postalo odločilno, ni bila zagotovljena polna kontradiktornost postopka.
Večina je v tč. 8 korektno povzela vsebino spora, kot so ga zastavili pobudniki in kot je bila potem tudi predmet obravnave na javni obravnavi: Pobudniki očitajo, da druga alineja dopušča, ob soglasju spremembe urbanističnega oblikovanja območja oziroma arhitekturnega oblikovanja objektov oziroma spremembe namembnosti načrtovanih objektov in s tem spremembe PUP. Potem, ko je Ustavno sodišče implicitno ugotovilo, da ne gre za takšne vrste spremembe, ki bi šele sploh dovoljevale graditi tudi vrstne hiše, pa je zamenjalo tezo pobudnikov in ugotavljalo, ali pa ne gre morebiti za akt, ki naj bi služil dopolnitvam PUP, na podlagi katerih bi to, kar je v načelu dovoljeno, postalo tudi operativno mogoče.(2)
5. Tu je sodišče v bistvu napravilo preskok in presojalo izpodbijano določbo Odloka po kriterijih, ki so bili predmet spora v zadevi U-I-227/00. Tam pa je šlo - glede na navedbe vseh udeležencev in tudi glede na vsebino in obseg posega v prostor za popolnoma drugačen primer. V navedeni zadevi so že pobudniki uveljavljali, da gre za posege v prostor, ki predstavljajo kompleksno gradnjo novega naselja, zato naj bi morala biti gradnja urejena z zazidalnim načrtom, ne pa s prostorskimi ureditvenimi pogoji. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče glede prostorskih ureditvenih pogojev kot prostorskega izvedbenega akta ugotovilo, da določbe ZUN o PUP niso prirejene za večje posege v prostor (gradnja novih naselij oziroma industrijskih objektov). Nadalje je ugotovilo, da občine navedeno pravno praznino zapolnjujejo z nekaterimi novimi rešitvami, kot so na primer "urbanistične rešitve, komunalne rešitve, zazidalni preizkusi" ki jih same sicer imenujejo strokovne rešitve, dejansko pa te pomenijo spremembo PUP. Tudi v navedeni zadevi je Ustavno sodišče odlok o PUP presojalo z vidika ali ta določa pogoje, ki so po ZUN neposredna podlaga za izdelavo lokacijske dokumentacije. Tako pa je ravnalo, ker je v odgovoru na to dilemo sama MOL navedla, da so v odloku o PUP predvidena vsa merila in pogoji, ki so v skladu s 26. členom ZUN potrebni za načrtovanje posegov v prostor za izdelavo urbanistične rešitve, urbanistična rešitev (pa) pomeni konkretizacijo pogojev in meril iz PUP in je (šele) osnova za izdelavo lokacijske dokumentacije. Sam normodajalec je tam torej priznal, da v PUP niso bili določeni vsi pogoji in elementi, potrebni za izdelavo lokacijske dokumentacije, zaradi česar je PUP (v tam izpodbijanih dopolnitvah) predvidel še sprejem akta, ki ga US imenuje "vmesni člen" med PUP in lokacijsko dokumentacijo.
6. V primeru, ki je pred nami, pa niso bile postavljene trditve, da gre za posege, ki jih ni mogoče urejati s PUP. Glede na obseg in vrsto posega gre za zaokrožitev obstoječih gradbenih struktur, kar predstavlja poseg, ki se lahko po 25. členu ZUN ureja tudi s PUP. Tudi vprašanje, ali v PUP glede novogradnje vrstnih hiš obstaja pravna praznina, si je zastavilo Ustavno sodišče samo.
Predstavniki občine in tudi upravne enote, ki je na podlagi PUP izdajala posamične akte, so zatrjevali, da je bilo mogoče o posegih, ki jih dovoljuje sporna druga alineja, odločati že na podlagi PUP. Ob tem, ko je Ustavno sodišče šele v fazi odločanja na novo opredelilo predmet spora (zadostna natančnost PUP), pa ni razpolagalo s potrebnimi podatki, da bi lahko dovolj zanesljivo odločilo, da je bilo tudi v spornem primeru soglasje namenjeno ravno zapolnitvi pravne praznine v Odloku. Pri tem je treba upoštevati še, da ni jasno, kateri so elementi, ki jih je treba vključiti v Odlok, da bo zapolnjena pravna praznina, ki naj bi jo sedaj po mnenju večine nezakonito zapolnjevalo sporno soglasje. Tudi glede tega je bil namreč položaj v zadevi U-I-227/00 drugačen: za odpravo neskladja je US zahtevalo, naj se v Odlok o PUP vključijo tudi tisti elementi, za katere je v izpodbijanem odloku predvidena izdelava urbanističnih rešitev. Sporna druga alineja drugega odstavka 4. člena Odloka pa ne predvideva, katere elemente naj določi sporno soglasje. Tudi zato temu soglasju ni mogoče pripisati, da "hoče" biti oziroma da bi moralo biti predpis - če naj tisti del Odloka, ki predvideva tudi gradnjo vrstnih hiš, postane v praksi izvedljiv.
7. Opozarjam še na to, da je v zadevi U-I-227/00, ki se glede na merilo presoje lahko primerja z odločitvijo v tej zadevi, US le ugotovilo, da je navedeni Odlok o PUP v neskladju z ZUN, ker ni določal vseh pogojev, ki so po ZUN potrebni za izdelavo lokacijske dokumentacije, ni ga pa razveljavilo. Izrecno je tudi navedlo, da se pa izpodbijani odlok tudi do odprave nezakonitosti lahko uporablja za posamične posege v prostor, ko se lokacijska dokumentacija lahko izda že neposredno na njegovi podlagi. Enak učinek bi po moji presoji v sedaj spornem primeru Ustavno sodišče doseglo z delno razveljavitvijo: organi, ki odločajo o posamičnih posegih v prostor, bi v vsakem primeru posebej ugotavljali, ali gre za poseg, ki v splošnem aktu (Odloku o PUP) ni dovolj natančno opredeljen.
8. Že iz doslej povedanega izhaja, zakaj sem glasoval tudi proti tretji točki izreka. Zavzemal sem se za to, da se pobuda v tem delu zavrže. Določbi druge alineje drugega odstavka 4. člena Odloka ni mogoče pripisovati, da uvaja novo vrsto "predpisa". Za že izdano soglasje velja, da je v bistvu nepotreben posamičen akt, ki (po razveljavitvi ali odpravi dela določbe druge alineje 2. odstavka 4. člena Odloka, za kar sem se zavzemal) nima več pravne podlage. Tudi če je v njem kaj več, to ne more imeti nobenih pravnih učinkov. Kako to vpliva na možnost izdaje posamičnih aktov za posamezne posege v prostor oziroma na zakonitost morebiti že izdanih takšnih aktov, pa bi odločali pristojni organi v upravnem postopku.
Franc Testen
dr. Dragica Wedam-Lukić
dr. Mirjam Škrk
Opombi:
(1)Tu samo pripominjam, da je Ustavno sodišče celo v zadevi U-I- 34/99, kjer je nedvomno šlo za tolerance, določbo razveljavilo samo delno: kolikor je bilo (za večja odstopanja od predpisanih |) potrebno soglasje izdelovalca zazidalnega načrta. Če bi v zadevi, ki je pred nami, ravnalo enako, bi lahko razmišljalo celo o deljivosti določbe 13. člena odloka in razveljavilo samo del, ki predvideva odobritev občinske strokovne službe.
(2)Zavedam se, da v načelu ni jasne razlike med spremembo in dopolnitvijo predpisa: vsaka dopolnitev predpis tudi spremeni in obratno. Mislim pa, da je iz konteksta, v katerem tu uporabljam izraz spremembe in izraz dopolnitve, razvidno, v čem je tu bistvena razlika med njima.