U-I-66/00
Natisni
Opravilna št.:
U-I-66/00
Datum odločitve:
24. 1. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 11/2002 in OdlUS XI, 5
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.66.00
Akt:
Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Kanal ob Soči (Uradne objave Primorskih novic, št. 25/96, 4/97 in 42/99), 7. čl.
Izrek:
Člen 7 Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Kanal ob Soči (Uradne objave Primorskih novic, št. 25/96, 4/97 in 42/99) se v delu, ki se nanaša na površine vodnih zbiralnikov za proizvodnjo elektroenergije, razveljavi.
Evidenčni stavek:
Plačevanje nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč za vodna zemljišča, ki se nahajajo pod površinami vodnih zbiralnikov, je v nasprotju z Zakonom o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - ZSZ) in z Zakonom o vodah (Uradni list RS, št. 38/81 in nasl. - ZV), zato je Ustavno sodišče izpodbijano določbo Odloka razveljavilo.
Lokalni skupnosti je za izpad prihodka iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pod površino akumulacijskega jezera zagotovljen drug vir financiranja, v obliki deleža od plačil za koncesijo na vodi kot naravnem viru. Poleg koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala reke kot naravnega vira bo podeljena tudi koncesija za posebno rabo vodnega zemljišča kot javnega dobra (četrti odstavek 21. člena Zakona o varstvu okolja - Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - v nadaljevanju ZVO), čeprav v času odločanja vsebina tega razmerja še ni bila znana, ker še ni bilo urejeno lastninjenje vodnih zemljišč.
Geslo:
Ustavno sodišče, začasna odredba, odlok, zavrnitev.
Urejanje prostora, nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča.
Koncesije, na vodnem viru.
Stavbna zemljišča, nadomestilo za uporabo.
Stavbna zemljišča, vode, vodna zemljišča.
Stavbna zemljišča, vode, hidroelektrarne.
Stavbna zemljišča, vode, vodni zbiralniki.
Stavbna zemljišča, dobrine, v splošni rabi/naravne dobrine.
Javno dobro in naravna bogastva.
Pravna podlaga:
Ustava, 70., 153. čl.
Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ), 50. čl.
Zakon o vodah (ZV), 2., 3., 55. čl.
Zakon o varstvu okolja (ZVO), 21. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 3. odst. 45. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Družba Soške elektrarne Nova Gorica, d. o. o., Nova Gorica
Datum vloge:
31. 1. 2000
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US21173
U-I-66/00-9
22. 2. 2001
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Soške elektrarne Nova Gorica, d.o.o., Nova Gorica, na seji dne 22. februarja 2001 s k l e n i l o:
Predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje 7. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Kanal ob Soči (Uradne objave primorskih novic, št. 25/96, 4/97 in 42/99) v delu, ki se nanaša na površine vodnih zbiralnikov, se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
1. Pobudnica navaja, da ji je bila na podlagi izpodbijanega predpisa izdana odločba o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od površine zemljišč, ki jih predstavljajo vodni zbiralniki. Odločba naj bi bila izvršilni naslov, saj pritožba ne zadrži njene izvršitve. Nadomestilo naj bi se plačevalo kot akontacija do izdaje nove odločbe, kar pobudnici povzroča težko popravljive škodljive posledice. V letošnjem letu naj bi ji grozilo plačilo še višje obveznosti in s tem še večja škoda. Z izvrševanjem izpodbijane določbe naj bi nastajale resne motnje v njenem poslovanju, zato predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži njeno izvrševanje.
2. V odločbi št. U-I-173/97 z dne 21. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 9/99 in OdlUS VIII, 14) je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da je v nasprotju z 2. členom Ustave podaljševanje stanja, ko lahko nekateri subjekti brezplačno, na podlagi pravic, ki so jih pridobili po stari pravni ureditvi, gospodarsko izkoriščajo naravne vire v lasti države, ne izvajajo pa se predpisi, ki bi omogočali, da država v skladu z novo ureditvijo zaračunava izkoriščanje teh virov, z delom prihodkov pa v skladu z drugim odstavkom 21. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - ZVO) nadomesti občini izpad prihodkov zaradi izgube nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. Poleg tega je pobudnica v celoti v lasti države, ki mora podeliti koncesije na območju, na katerega se nanaša izpodbijana določba, in določiti plačilo za podeljeno koncesijo ter delež plačila, ki pripada Občini. Ob tem pa država predpisuje tudi kriterije za obseg sredstev primerne porabe občin in zagotavlja finančno izravnavo. Glede na navedeno, in ker Ustavno sodišče ni ugotovilo možnosti nastanka težko popravljivih posledic, je predlog, naj se do končne odločitve zadrži izvajanje izpodbijane določbe, zavrnilo.
3. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić.
Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
U-I-66/00
24. 1. 2002
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Soške elektrarne Nova Gorica, d.o.o., Nova Gorica, na seji dne 24. januarja 2002 o d l o č i l o:
Člen 7 Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Kanal ob Soči (Uradne objave Primorskih novic, št. 25/96, 4/97 in 42/99) se v delu, ki se nanaša na površine vodnih zbiralnikov za proizvodnjo elektroenergije, razveljavi.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnica navaja, da ima na območju Občine Kanal ob Soči hidroelektrarno Plave in hidroelekrarno Solkan, ki se delno nahaja na tem območju. Določba 7. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Kanal ob Soči (v nadaljevanju Odlok) opredeljuje kot zazidana stavbna zemljišča, za katera se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, tudi površine vodnih zbiralnikov za proizvodnjo elektroenergije (akumulacijsko jezero) kot površine v zunanji ureditvi zgradb, ki so programsko in funkcionalno povezane z dejavnostjo v stavbah in niso prometnega značaja oziroma so namenjene poslovni dejavnosti. Po navedbah pobudnice je 7. člen Odloka v navedenem delu v neskladju s 50. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - v nadaljevanju ZSZ), ker ta določa, da se do ureditve s posebnim zakonom zemljišča, na katerih je zgrajen vodnogospodarski objekt, štejejo kot vodna zemljišča. Iz Strokovnega navodila o tem, kateri objekti se štejejo za vodnogospodarske objekte v splošni in posebni rabi ter kateri vodotoki se štejejo za umetne vodotoke in druge zbiralnike vode (Uradni list SRS, št. 27/84 - v nadaljevanju Strokovno navodilo), naj bi bilo razvidno, da so umetni vodotoki tudi odvodni in dovodni kanali energetskih in drugih objektov, umetni zbiralniki pa zajezbe, torej akumulacijska jezera. Pobudnica navaja, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-308/97 z dne 25. 10. 1999 (Uradni list RS, št. 98/99 in OdlUS VIII, 232) že razveljavilo občinski odlok, ker so zemljišča, na katerih je akumulacijsko jezero, vodna zemljišča in v splošni rabi.
Izpodbijana določba Odloka naj bi bila v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po kateri morajo biti v skladu z Ustavo in zakoni tudi podzakonski akti in drugi predpisi. Med pobudnico in nasprotno udeleženko naj bi sicer poseben dogovor urejal povrnitev škode zaradi gradnje hidroelektrarne, ki na izpodbijane določbe Odloka ne more vplivati. Pobudnica tudi navaja, da na podlagi drugega odstavka 5. člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 - v nadaljevanju EZ) opravlja dejavnost na trgu in ne kot gospodarsko javno službo. Država, ki je bila njen večinski lastnik, naj bi večino svojih poslovnih deležev že prodala, zato v njenem primeru ne more priti do prelivanja občinskih prihodkov v državni proračun. V korist lastnikov družbe naj bi bila pobudnica dolžna zavrniti nezakonite terjatve lokalne skupnosti, ki izpada prihodkov ne bi smela nadomeščati na nezakonit način.
Pravni naravi koncesijske dajatve in nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča naj bi bili različni, saj sta obe dajatvi urejeni v različnih zakonih. Predpisovanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča z namenom, da se z njim nadomesti izpad prejemkov od koncesijske dajatve, naj bi pomenilo, da si lokalna skupnost prisvaja pristojnost urejanja oziroma dodeljevanja koncesij.
2. Občina Kanal ob Soči v odgovoru navaja, da sta s pobudnico v letu 1996 sklenili notarsko overjen dogovor, po katerem bo pobudnica kot investitor Občini plačevala odškodnino v obliki nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za škodo, povzročeno med gradnjo hidroelektrarne. Občina dodaja, da je bila sprejeta Uredba o koncesiji za gospodarsko izkoriščanje vode Soče, Idrijce in Bače za proizvodnjo električne energije (Uradni list RS, št. 63/96 - v nadaljevanju Uredba), ki pobudnici kot koncesionarki nalaga dajatev v višini 7% od prodajne vrednosti proizvedene električne energije kot plačilo za koncesijo. Ker koncesijska pogodba še ni sklenjena, pobudnik dajatve ne plačuje. To naj bi Občini povzročalo velik izpad prihodkov.
Predlaga, naj Ustavno sodišče določi daljši rok za uskladitev morebitnih nepravilnosti v Odloku in naloži obveznost sklenitve koncesijske pogodbe.
B.
3. S sklepom št. U-I-66/00 z dne 20. 4. 2000 je Ustavno sodišče sprejelo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane določbe Odloka.
4. Po 7. členu Odloka se v osnovo za odmero nadomestila za zazidano stavbno zemljišče štejejo tudi tiste površine v zunanji ureditvi stavb, ki so programsko vezane z dejavnostjo v stavbah in niso prometnega značaja. Pri izmeri teh površin se po tretji alinei citirane določbe za površine vodnih zbiralnikov za proizvodnjo elektroenergije uporablja faktor 0,445. Pobudnica očita, da je izpodbijana določba v tem delu v neskladju s 50. členom ZSZ in s Strokovnim navodilom, saj se na njeni podlagi plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za vodna zemljišča, ki so v splošni rabi.
5. Po prvem odstavku 50. člena ZSZ so zemljišča, na katerih so zgrajeni vodnogospodarski in melioracijski objekti, začasno, do ureditve s posebnim zakonom, opredeljena kot vodna zemljišča.
Vodnogospodarske objekte in naprave opredeljuje 55. člen Zakona o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81 in nasl. - v nadaljevanju ZV). To so objekti in naprave, s katerimi se ureja vodni režim, ali se neposredno vpliva nanj, ne glede na gospodarsko ali drugo namembnost, zaradi katere so zgrajeni. Po namembnosti so v splošni ali v posebni rabi. Za vodnogospodarske objekte se štejejo tudi umetni vodotoki, umetna jezera in drugi umetni zbiralniki s pripadajočimi objekti in napravami. Citirano določbo ZV operacionalizira Strokovno navodilo, ki v 3. členu določa, da so umetni vodotoki in drugi zbiralniki vode tisti, ki so nastali zaradi gradnje in drugih posegov v prostor. Po 5. členu tega navodila se kot vodnogospodarski objekt in zato kot vodno zemljišče šteje med drugim tudi površina zemljišča pod zajezbami oziroma vodnimi zbiralniki. Po drugem odstavku 1. člena Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 44/97 - v nadaljevanju ZLNDL) bo lastninjenje vodnih zemljišč urejeno s posebnim zakonom. Do takrat 2. člen ZV opredeljuje vodno zemljišče kot dobrino splošnega pomena pod posebnim varstvom, ki jo je dovoljeno rabiti ali izkoriščati le na način, ki ga določa zakon in na njegovi podlagi izdani predpisi; vodna zemljišča so dobrine v splošni rabi in družbena lastnina. Ker lastninjenje vodnih zemljišč ni urejeno in so ta zemljišča v splošni rabi, ni opredeljen njihov lastnik, niti upravičenec do posebne rabe.
6. Navedeno pomeni, da je plačevanje nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč za vodna zemljišča, ki se nahajajo pod površinami vodnih zbiralnikov, v nasprotju s 50. členom ZSZ ter z 2. in s 55. členom ZV. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I- 308/97 že razveljavilo občinski predpis, ki je določal obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, v delu, ki se je nanašal na površino zemljišča pod akumulacijskim jezerom. Pri tem je glede očitka Občine da bo ostala brez pomembnega vira financiranja, v citirani odločbi sprejelo stališče, da je lokalni skupnosti za izpad prihodka iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pod površino akumulacijskega jezera zagotovljen drug vir financiranja v obliki deleža od plačil za koncesijo na vodi kot naravnem viru.
Hkrati je Ustavno sodišče ugotovilo, da bi sicer morala biti poleg koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala reke kot naravnega vira podeljena tudi koncesija za posebno rabo vodnega zemljišča kot javnega dobra (četrti odstavek 21. člena Zakona o varstvu okolja - Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - v nadaljevanju ZVO), vendar v času odločanja vsebina tega razmerja še ni bila znana, ker še ni bilo urejeno lastninjenje vodnih zemljišč.
7. V obravnavanem primeru je na podlagi 18. člena Uredbe podeljena koncesija za izkoriščanje vode reke Soče za proizvodnjo električne energije. Koncesija je podeljena javnemu podjetju Soške elektrarne, kot imetniku obstoječe pravice za gospodarsko izkoriščanje naravne dobrine za proizvodnjo električne energije. To pomeni, da je pobudnica po Uredbi koncesionar za izkoriščanje vode reke Soče. Pri tem Ustavno sodišče po 21. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) ni pristojno za oceno izvajanja Uredbe oziroma nalaganje obveznosti strankam koncesijskega razmerja, kot to predlaga Občina. Pri presoji izpodbijane določbe Odloka ne more upoštevati morebitnih obligacijskih obveznosti med udeleženkama. Tudi v tem primeru v času odločanja Ustavnega sodišča še ni urejeno lastninjenje vodnih zemljišč, zato hkrati ni podeljena tudi pravica do posebne rabe vodnega zemljišča. Kljub temu je koncesijski akt za energetsko izkoriščanje vodnega vira reke Soče, s tem ko je za lokalno skupnost predvidel delež od plačil za koncesijo na vodi, zagotovil kontinuirano financiranje njenih nalog.
8. Iz zgoraj navedenih razlogov je Ustavno sodišče 7. člen Odloka v delu, ki se nanaša na površino zemljišč pod vodnimi zbiralniki, razveljavilo. Pri odločitvi, ali bi izpodbijano določbo odpravilo ali razveljavilo, je upoštevalo, da bi moral pobudnik, če bi bila zakonodaja, ki ureja vode, že usklajena z določbami Ustave, ki urejajo javno dobro in naravna bogastva (70. člen Ustave), za posebno pravico rabe vodnega zemljišča kot javnega dobra plačevati še povračilo za koncesijo iz četrtega odstavka 21. člena ZVO. Občina ima glede na določbo 50. člena ZSZ pravico do nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju hidroelektrarn, vendar ne na vodnih zemljiščih, kamor se po Strokovnem navodilu štejejo zemljišča pod površino vodnih zbiralnikov oziroma pod zajezbami.
9. Ker je Ustavno sodišče razveljavilo 7. člen Odloka že zaradi neskladja s prvim odstavkom 50. člena ZSZ, ni presojalo njegove skladnosti s 153. členom Ustave.
C.
10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema.
Proti sta glasovala sodnika Čebulj in Ribičič.
Namestnik predsednice:
dr. Janez Čebulj