Rm-2/02
Natisni
Opravilna št.:
Rm-2/02
Datum odločitve:
5. 12. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 117/2002 in OdlUS XI, 246
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:Rm.2.02
Akt:
Pogodba med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o ureditvi statusnih in drugih pravnih razmerij, povezanih z vlaganjem v Nuklearno elektrarno Krško, njenim izkoriščanjem in razgradnjo, 3., 6., 7. odst. 2. čl., 3. čl., 7. odst. 5. čl., 8., 9. čl., 10., 11., 2. in 3. odst. 12. čl.
Izrek:
Člen 10 Pogodbe med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o ureditvi statusnih in drugih pravnih razmerij, povezanih z vlaganjem v Nuklearno elektrarno Krško, njenim izkoriščanjem in razgradnjo ni v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave.

Člen 11 Pogodbe iz 1. točke izreka ni v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave.

Člen 3 Pogodbe iz 1. točke izreka ni v neskladju z 2. členom ter s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave.

Tretji, šesti in sedmi odstavek 2. člena, 3. člen, sedmi odstavek 5. člena, 8. člen, 9. člen ter drugi in tretji odstavek 12. člena Pogodbe iz 1. točke izreka niso v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
Evidenčni stavek:
Iz prvega in iz drugega odstavka 72. člena Ustave (zdravo življenjsko okolje) izhaja obveznost države, da zagotovi visoko stopnjo jedrske varnosti. Pri opredelitvi posameznih vidikov z Ustavo zagotovljene jedrske varnosti je bilo v kontekstu obravnavane zadeve treba upoštevati mednarodne pogodbe s področja zagotavljanja jedrske varnosti, načelo obveznega subsidiarnega ukrepanja države kot enega izmed temeljnih načel na področju urejanja okolja in temeljna izhodišča zakona, ki ureja jedrsko varnost. Določbe Pogodbe med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o ureditvi statusnih in drugih pravnih razmerij, povezanih z vlaganjem v Nuklearno elektrarno Krško, njenim izkoriščanjem in razgradnjo bi bile v nasprotju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave, če bi državi preprečile izpolnitev obveznosti, ki jih ima pri zagotavljanju visoke ravni jedrske varnosti, oziroma če bi bila država na njihovi podlagi dolžna sprejeti predpis, ki bi ji preprečil izpolnitev teh obveznosti.
Republika Slovenija je ne glede na Pogodbo dolžna, da v času redne življenjske dobe Nuklearne elektrarne Krško (v nadaljevanju NEK) načrtuje ravnanje z radioaktivnimi odpadki in z izrabljenim jedrskim gorivom, in je odgovorna, da bo sprejeta rešitev v skladu z najvišjimi varnostnimi standardi, katerih spoštovanje zahteva Ustava. Država tudi ni dolžna v nedogled čakati na morebiten sprejem skupne rešitve glede razgradnje NEK. Dolžna je izpolniti svoj del obveznosti iz Pogodbe, po poteku redne življenjske dobe NEK pa mora kot država, na katere ozemlju je NEK, poskrbeti za njeno razgradnjo, in, če bo nujno, tudi sama sprejeti vse zato potrebne ukrepe. Glede na to 10. člen Pogodbe ni v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave.
Vprašanje, ali je Vlada v pogajanjih o Pogodbi dosegla uravnoteženo ter za obe pogodbenici pravično in sprejemljivo rešitev oziroma ali Republika Slovenija s tem ne prevzema dodatnih obveznosti, ni predmet ustavnosodne presoje, temveč stvar politične ocene Državnega zbora.
Tudi po morebitni uveljavitvi Pogodbe mora Republike Slovenija kot država, na katere ozemlju je NEK, poskrbeti, da bodo ves čas zagotovljena sredstva za razgradnjo NEK ter za odlaganje radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva. Glede na to 11. člen Pogodbe, v katerem sta se sopogodbenici dogovorili o tem, kako si bosta porazdelili finančno breme glede razgradnje NEK in glede odlaganja radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva, ni v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave. Ocena (ekonomsko-)politične in siceršnje sprejemljivosti sprejete rešitve je v pristojnosti Državnega zbora.
Iz 3. člena Pogodbe jasno izhaja, da do končne odločitve bodisi nadzornega sveta bodisi poslovno-tehnične arbitraže velja odločitev predsednika uprave družbe. Glede na to določba ni v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave).
Za primer, ko bi bila ogrožena varnost obratovanja NEK, je v sistem odločanja v družbi vgrajen institut odločujočega glasu, ki omogoča sprejem takojšnje odločitve. Poleg tega ureditev upravljanja družbe, predvidena v 3. členu Pogodbe, ne preprečuje izvrševanja pristojnosti države v zvezi z nadzorom nad delovanjem NEK in predvsem pri zagotavljanju jedrske varnosti. Glede na to 3. člen Pogodbe ni v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave.
Zaradi tega, ker 3., 8. in 9. člen Pogodbe pri upravljanju, zaposlovanju in šolanju zaposlenih ter pri poslovanju NEK upoštevajo načelo paritete, niso v neskladju z jamstvom svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave).
Očitki, ki se nanašajo na domnevno izvzetje NEK iz pravnega sistema Republike Slovenije, niso utemeljeni. Sporne določbe Pogodbe ne izvzemajo NEK iz pravnega sistema, temveč iz razumnih razlogov urejajo njen pravni položaj deloma drugače kot položaj drugih gospodarskih subjektov. Glede na to niso v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
Geslo:
Presoja mednarodne pogodbe (preventivna presoja).
Gospodarstvo, nuklearna elektrarna.
Načelo pravne države.
Enakost pred zakonom.
Pravica do zdravega življenjskega okolja.
Jedrska varnost.
Svobodna gospodarska pobuda.
Delno pritrdilno in delno odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava (URS), 2., 2. odst. 14., 1. odst. 72., 1. odst. 74. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 70. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
presoja mednarodnih pogodb
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Tretjina poslancev Državnega zbora
Datum vloge:
19. 6. 2002
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
mnenje o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo
Dokument:
US21903
Dokument v PDF obliki:
Rm-2-02.pdf
218 KB
Prenesite datoteko
Rm-2-02_Lm Ribičič.pdf
143 KB
Prenesite datoteko
Rm-2-02_Lm Škrk.pdf
144 KB
Prenesite datoteko
Rm-2/02
5. 12. 2002
M N E N J E
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti mednarodne pogodbe, začetem na predlog tretjine poslancev Državnega zbora, na seji dne 5. decembra 2002
izreklo mnenje:
1. Člen 10 Pogodbe med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o ureditvi statusnih in drugih pravnih razmerij, povezanih z vlaganjem v Nuklearno elektrarno Krško, njenim izkoriščanjem in razgradnjo ni v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave.
2. Člen 11 Pogodbe iz 1. točke izreka ni v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave.
3. Člen 3 Pogodbe iz 1. točke izreka ni v neskladju z 2. členom ter s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave.
4. Tretji, šesti in sedmi odstavek 2. člena, 3. člen, sedmi odstavek 5. člena, 8. člen, 9. člen ter drugi in tretji odstavek 12. člena Pogodbe iz 1. točke izreka niso v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
Obrazložitev
A.
I. Predlog tretjine poslancev
1. Tretjina poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju skupina poslancev) je dne 18. 6. 2002 vložila na Ustavno sodišče predlog za izrek mnenja o skladnosti tretjega in sedmega odstavka 2. člena, 3. člena, sedmega odstavka 5. člena, 8. člena, 9. člena, 10. člena, 11. člena in drugega odstavka 12. člena Pogodbe med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o ureditvi statusnih in drugih pravnih razmerij, povezanih z vlaganjem v Nuklearno elektrarno Krško, njenim izkoriščanjem in razgradnjo (v nadaljevanju Pogodba ali Pogodba o NEK) z Ustavo. Skupina poslancev meni, da Pogodba kljub drugačnemu imenu ne vsebuje niti določb o razgradnji Nuklearne elektrarne Krško (v nadaljevanju NEK) niti o odlaganju radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva (v nadaljevanju radioaktivnih odpadkov). Člena 10 in 11, ki se nanašata na urejanje teh vprašanj, naj bi vse prepuščala bodočemu dogovarjanju. Člen 10 naj bi namesto natančne ureditve odlaganja radioaktivnih odpadkov in razgradnje predvideval le sprejem skupnega programa. Ker naj bi bila rešitev teh vprašanj odložena na čas po zaključku obratovanja, naj bi 10. člen nedopustno posegal v pravico do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave). "Meglena določba" 11. člena naj bi nadomestila sistem, ki je veljal in naj bi kljub motnjam tudi deloval na podlagi Zakona o skladu za financiranje razgradnje Nuklearne elektrarne Krško in odlaganja radioaktivnih odpadkov iz Nuklearne elektrarne Krško (Uradni list RS, št. 75/94 in 35/96 - v nadaljevanju ZFR). S tem naj bi bilo vprašanje financiranja odlagališča radioaktivnih odpadkov in razgradnje NEK odloženo na prihodnji čas. Pogodba naj bi celo sama vsebovala možnost, da se državi do konca obratovalne dobe o tem ne dogovorita. Ker naj bi se s tako ureditvijo znižala že dosežena raven varstva okolja, naj bi bil tudi 11. člen Pogodbe v neskladju z 72. členom Ustave. Iz prvega in drugega odstavka 72. člena naj bi izhajala obveznost države, da v zvezi z izkoriščanjem jedrske energije za proizvodnjo električne energije zagotovi visoko raven varstva.
Obveznosti države na področju zagotavljanja jedrske varnosti naj bi izhajale tudi iz Konvencije o jedrski varnosti (Uradni list RS, št. 61/96, MP, št. 16/96 - v nadaljevanju MKJV, odstavek (iii) uvoda, odstavek (i) 2. člena, 4. člen, odstavka (i) in (ii) 2. točke 7. člena in odstavek (ii) 19. člena), iz Skupne konvencije o varnosti ravnanja z izrabljenim gorivom in varnosti ravnanja z radioaktivnimi odpadki (Uradni list RS, št. 7/99, MP, št. 3/99 - v nadaljevanju MKVIGRO, odstavki (iii), (vi) in (ix) uvoda) ter 1. in 2. točke 81. člena Evropskega sporazuma o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (Uradni list RS, št. 44/97, MP, št. 13/97 - MESP).
2. Vrsta določb naj bi NEK izvzemala iz pravnega sistema Republike Slovenije in ji dajala neke vrste eksteritorialnost.
Take naj bi bile določbe tretjega, šestega in sedmega odstavka 2. člena, 3. člena, sedmega odstavka 5. člena, 8. člena, 9. člena ter drugega in tretjega odstavka 12. člena Pogodbe. Izključitev uporabe nekaterih veljavnih zakonov naj bi bila brez razloga. Te določbe naj bi bile zaradi tega v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) in s svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave). Poseg naj bi bil nedopusten, ker naj ne bi bil primeren in nujen za dosego zasledovanega cilja, tj. varno in nemoteno obratovanje NEK. Raven jedrske varnosti naj bi se z ratifikacijo Pogodbe znižala; vsa druga vprašanja bi bilo mogoče urediti z družbeno pogodbo med vlagateljema sredstev iz Slovenije in iz Hrvaške, nujne ukrepe iz pristojnosti države pa bi sprejela Republika Slovenija.
3. Člen 3 Pogodbe naj bi bil tudi v neskladju z 72. členom in z 2. členom Ustave. Predpisani sistem odločanja naj bi bil nejasen in naj bi vodil do položaja, v katerem odločitve ne bi bilo mogoče sprejeti. Zaradi neučinkovitega odločanja naj bi bila ogrožena varnost objekta. Skupina poslancev predlaga, naj Ustavno sodišče izreče mnenje, da so izpodbijane določbe Pogodbe v neskladju z Ustavo.
4. Skupina poslancev opozarja na neuravnoteženost Pogodbe. Meni, da je Hrvaška dosegla vse, kar je v njenem interesu. Priznan naj bi ji bil polovični kapitalski delež, povezan z ustreznimi upravljavskimi upravičenji, cena, ki ne vključuje stroškov za odlagališče radioaktivnih odpadkov in za razgradnjo NEK, ter samostojno zbiranje sredstev za ureditev odlagališča in za razgradnjo.
5. Skupina poslancev predlaga, naj Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 35. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) razpiše javno obravnavo, na kateri bi lahko dodatno obrazložila svoje stališče.
II. Mnenje Vlade
6. Vlada zavrača utemeljenost navedb v predlogu za izrek mnenja. Pogodba naj bi urejala zadeve, ki se nanašajo na obveznosti lastnika jedrskega objekta in naj ne bi posegala v veljavni pravni red na področju jedrske varnosti.
7. Prvi odstavek 10. člena Pogodbe naj bi vseboval izrecno zavezo dveh lastnic jedrskega objekta, da bosta spoštovali določbe MKVIGRO. Program iz tretjega odstavka 10. člena Pogodbe naj bi vseboval predlog možne delitve radioaktivnih odpadkov, merila za obdelavo odpadkov pred odlaganjem, potrebna finančna sredstva in roke za izvedbo. Četrti odstavek 10. člena naj bi pogodbenici zavezoval k izdelavi programa razgradnje jedrskega objekta in k predložitvi tega programa v potrditev pristojnemu organu.
Tovrsten program naj bi bil dolžan izdelati vsak upravljavec jedrskega objekta in ga predložiti pristojnemu upravnemu organu v potrditev. Tako zastavljen program naj ne bi posegal v slovensko zakonodajo glede ravnanja z radioaktivnimi odpadki, ampak naj bi le urejal razmerja med lastnicama NEK na način, ki naj zagotovi učinkovito odzivanje na zahteve pristojnega upravnega organa. Ker je ponovni pregled programov, določen v petem odstavku 10. člena, predviden šele v prihodnji zakonodaji o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti,[1] naj bi celo zviševal doseženo raven varstva okolja. Začasno skladiščenje radioaktivnih odpadkov na lokaciji nastanka (šesti odstavek 10. člena Pogodbe) naj bi bil pristojni upravni organ že dovolil in naj ne bi bilo ovir za takšno skladiščenje do konca obratovanja NEK, če bodo za to izpolnjeni vsi pogoji jedrske varnosti.
Začasnemu skladiščenju naj se ne bi bilo mogoče izogniti, ker naj bi bilo treba odpadke pred odlaganjem primerno obdelati in zbrati v primerni količini. Tako začasno skladiščenje naj bi bilo uveljavljena praksa v mnogih jedrskih objektih v svetu. Sedmi odstavek 10. člena naj ne bi izključeval možnosti skupnega ravnanja z radioaktivnimi odpadki, ampak nasprotno - potrjeval naj bi obveznost vsake od pogodbenic glede reševanja njihovega odlaganja. Člen 11 naj bi z novo ureditvijo finančnih obveznosti obeh lastnic NEK saniral obstoječe stanje, ko se v Sklad, ustanovljen na podlagi ZFR, ne stekajo sredstva za elektriko, dobavljeno Republiki Hrvaški. Tudi ta določba naj bi zaradi tega prispevala k večji ravni jedrske varnosti.
8. Rešitve, predvidene v določbah Pogodbe, ki naj bi bile v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in s 74. členom Ustave, naj bi bile sprejete zaradi tega, ker sicer ne bi bilo mogoče zaključiti pogajanj. Dogovora o odkupu hrvaškega deleža naj ne bi bilo mogoče doseči. Upoštevaje polovični delež Hrvaške pri financiranju NEK ter polovični delež pri upravljanju in izkoriščanju objekta, priznan s sporazumi in pogodbami, sklenjenimi med obema stranema v letih 1970, 1974, 1982 in 1985, naj bi bila pravna ureditev NEK kot družbe z omejeno odgovornostjo z dvema "polovičnima" solastnikoma in paritetnim načinom odločanja edina še preostala rešitev. Ker je ustanovitveni akt mednarodna pogodba, naj bi bila sklenitev družbene pogodbe v obliki notarskega zapisa nepotrebna. Podobno naj bi bil zakonodajalec ravnal v primerih, ko je bila gospodarska družba ustanovljena z zakonom. Dogovorjeni način upravljanja naj bi bil mogoč v vsaki gospodarski družbi, ustanovljeni po slovenskem pravnem redu. Odločanje o izbiri dobaviteljev in izvajalcev naj bi bilo vprašanje poslovanja vsake gospodarske družbe. S Pogodbo sta državi kot kapitalska lastnika družb, ki sklepata družbeno pogodbo, le vnaprej uredili ta vprašanja. Ker bo slovenski družbenik s podpisom družbene pogodbe izrazil soglasje z določbami v njej, naj bi bil očitek o kršitvi 74. člena Ustave neutemeljen. Določba sedmega odstavka 5. člena Pogodbe naj bi bila dejansko v korist slovenske strani. Če bi bila vsa električna energija, ki jo proizvede NEK, šteta v okvir slovenskega elektroenergetskega sistema, bi to - glede na obveznost zagotavljanja rezerv - pomenilo nepotreben strošek za družbo ELES. Dvojnost določanja cene električne energije pa naj bi bila predvidena v vseh doslej veljavnih pravnih aktih. Določbe glede sodelovanja delavcev pri upravljanju (šesti in sedmi odstavek 3. člena), o šolanju in zaposlovanju (8. in 9. člen) ter o neobremenjevanju NEK z novimi javnimi dajatvami (drugi in tretji odstavek 12. člena) naj bi bile kljub odstopanju od siceršnje zakonske ureditve utemeljene. Njihov namen je bil ohraniti nekatere pravice hrvaških vlagateljev iz sporazuma iz leta 1970. Drugi razlog je v posebni naravi NEK kot jedrskega objekta in v obveznosti Hrvaške, da sprejme radioaktivne odpadke.
9. Neutemeljen naj bi bil tudi očitek o neskladnosti 3. člena z 2. členom in z 72. členom Ustave. Določba naj bi namreč bistveno učinkoviteje, kot je bilo to določeno doslej, urejala način reševanja morebitnih nesoglasij pri upravljanju NEK. Prejšnji sporazum naj bi bil omogočal blokado in arbitražno reševanje pri pristojnem zveznem organu nekdanje skupne države. Po Pogodbi naj bi do odločitve arbitraže veljala odločitev predsednika uprave.
B. - I.
III. Predlog za izvedbo javne obravnave
10. Ker so okoliščine dovolj pojasnjene in dodatno pojasnjevanje udeležencev ni potrebno, Ustavno sodišče ni sprejelo predloga skupine poslancev za razpis javne obravnave. Pri tem se ni spuščalo v presojo, ali je javna obravnava v postopku za oceno ustavnosti mednarodne pogodbe glede na drugi stavek 70. člena ZUstS sploh dopustna.
B. - II.
IV. Namen sklenitve in vsebina Pogodbe
11. Izgradnja NEK je bila predvidena s Sporazumom, ki sta ga sklenili Slovenija in Hrvaška dne 27. 10. 1970, takrat še republiki nekdanje SFRJ (Uradni list SRS, št. 44/70 - v nadaljevanju Sporazum). V Sporazumu sta izrekli podporo elektrogospodarskim in drugim zainteresiranim organizacijam, ki so se odločile za izgradnjo skupne nuklearne elektrarne, in se zavezali k pomoči pri uresničitvi tega projekta (točka 1).
Dogovorjeno je bilo, da bodo investitorji iz obeh republik sodelovali pri financiranju z enakimi deli, da si bodo v istem razmerju delili pravice in obveznosti in da bodo na enakih načelih določili pravice in obveznosti v času izkoriščanja elektrarne (točka 4). Odločitev o organizacijski obliki nuklearne elektrarne je bila prepuščena investitorjem. Razmerja med investitorji in razmerja do elektrarne naj bi se uredila s poslovno pogodbo. Med temi so bile s Sporazumom izrecno predvidene pravice in obveznosti investitorjev do skupne elektrarne, pravni položaj elektrarne ter pravice in obveznosti, povezane z gradnjo in z izkoriščanjem elektrarne (točka 11).
12. Na podlagi Sporazuma iz leta 1970 sta po pooblastilu slovenskih in hrvaških elektrogospodarskih organizacij podjetji Savske elektrarne, Ljubljana, in Elektroprivreda, Zagreb, dne 22. 3. 1974 sklenili Pogodbo o združevanju sredstev zaradi skupne izgradnje in skupne eksploatacije Nuklearne elektrarne Krško.
Pogodba izpeljuje načelni dogovor iz Sporazuma o enaki udeležbi investitorjev pri financiranju, pri upravljanju in pri izkoriščanju NEK. Glede ravnanja z radioaktivnimi odpadki pogodba vsebuje zavezo strank, da bosta "podvzeli predpisane mere in predpisana dejanja glede odlaganja radioaktivnih odpadkov" (točka 18.5.1). Z Aneksom k pogodbi, sklenjenim dne 16. 4. 1982, je bila dodana obveznost strank, da storita vse, da se po dograditvi NEK zagotovijo zaščitni ukrepi za preprečitev morebitnih škodljivih posledic za človekovo okolje, ter da stroške za realizacijo teh ukrepov in stroške, ki izhajajo iz deponiranja nuklearnega goriva in radioaktivnih odpadnih materialov, pokrivata ustanovitelja v razmerju 50 proti 50 (dodatek k točki 17.4.1).
13. Za ureditev razmerij med ustanovitelji NEK in NEK je bil dne 16. 4. 1982 sklenjen Samoupravni sporazum o ureditvi medsebojnih pravic in obveznosti ustanoviteljev in NEK. Samoupravni sporazum je predvideval paritetno sestavo organov NEK (točki 11.2 in 12) in soglasno sprejemanje odločitev poslovnega odbora (točka 11.4). Če soglasja ni bilo mogoče doseči niti po notranjem postopku usklajevanja, je bila za sprejem odločitve dogovorjena pristojnost arbitraže pri Skupnosti jugoslovanskega elektrogospodarstva (točka 15.1).
14. Vlada Republike Slovenije je dne 30. 7. 1998 sprejela Uredbo o preoblikovanju Nuklearne elektrarne Krško, p.o., v javno podjetje Nuklearna elektrarna Krško, d.o.o. (Uradni list RS, št. 54/98, 57/98 in 106/01 - v nadaljevanju Uredba). Z Uredbo je bila Nuklearna elektrarna Krško, p.o., Krško, preoblikovana v javno podjetje Nuklearna elektrarna Krško, d.o.o. (prvi odstavek 1. člena). Ustanovitelj NEK, d.o.o., je Republika Slovenija (prvi odstavek 5. člena), Republiki Hrvaški oziroma Hrvatski elektroprivredi pa je bil iz naslova vloženih sredstev dan položaj sovlagateljice (tretji odstavek 1. člena). Upravljanje javnega podjetja je razdeljeno med ustanovitelja, poslovni odbor (v funkciji nadzornega odbora) in direktorja (prvi odstavek 18. člena). Sovlagatelj ima pravico sodelovati pri upravljanju glede vprašanj, povezanih s prednostno pravico do dobave električne energije, pri oblikovanju kriterijev za določitev cene električne energije in pri drugih vprašanjih, predvidenih v dotlej sprejetih aktih o razmerjih med investitorji ter med investitorji in NEK (v nadaljevanju akti o NEK, drugi odstavek 18. člena). Štiri člane poslovnega odbora imenuje ustanovitelj, štiri pa sovlagatelj.
Predsednika poslovnega odbora imenuje ustanovitelj izmed njih (20. člen). V primeru enakega števila glasov za in proti odloči predsednikov glas. Če sklepa oziroma odločitve ni mogoče sprejeti, se v osmih dneh skliče ponovni sestanek poslovnega odbora (21. člen). Elemente cene moči in energije v skladu z dotlej sprejetimi akti o NEK določi poslovni odbor (22. člen).
Cena in pogoji dobave so sicer predmet posebne pogodbe med NEK in Elektro-Slovenija, d.o.o., Ljubljana, ter Hrvatsko elektroprivredo, d.d., Zagreb (17. člen). Uredba je ohranila veljavnost dotlej sprejetih aktov o NEK, kolikor niso v neskladju z zakonodajo in z Uredbo. Predvidela je tudi sklenitev meddržavne pogodbe med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, ki naj bi celovito uredila premoženjskopravna razmerja obeh držav do javnega podjetja NEK (tretji odstavek 1. člena). Uredba velja do uveljavitve omenjene pogodbe (28. člen).
15. V takem pravnem položaju je bila 19. 12. 2001 podpisana Pogodba kot dvostranski meddržavni dogovor. Že iz naslova izhaja, naj bi uredila pravni položaj NEK in njeno izkoriščanje, položaj investitorjev in razgradnjo elektrarne. Pogodba predvideva preoblikovanje NEK, d.o.o., iz javnega podjetja v gospodarsko družbo z omejeno odgovornostjo. Nekatera vprašanja glede pravnega položaja družbe so urejena s Pogodbo. Ureditev drugih je prepuščena družbeni pogodbi, ki naj bi jo na podlagi Pogodbe sklenila pravna naslednika investitorjev, tj. ELES Gen, d.o.o., Ljubljana, in Hrvatska elektroprivreda, d.d., Zagreb (2. člen Pogodbe). Druge določbe Pogodbe urejajo predvsem obveznosti pogodbenih strank, tj. Republike Slovenije in Republike Hrvaške, glede urejanja pravnega položaja NEK in njenih družbenikov ter glede razgradnje NEK in radioaktivnih odpadkov. Pogodba ima štiri priloge: družbeno pogodbo, postopek uveljavljanja predkupne pravice, načela o ureditvi finančnih razmerij in poslovnik o delu meddržavne komisije. Prva in zadnja priloga nista sestavni del Pogodbe.
V. Izpodbijane določbe Pogodbe
16. Izpodbijane določbe Pogodbe se glasijo:
"2. člen (Družba NEK d.o.o.):
(3) Pogodba, ki jo skleneta ustanovitelja (v nadaljnjem besedilu: družbena pogodba), bo temeljila na določbah te pogodbe ter na določbah Zakona o gospodarskih družbah Republike Slovenije. ... Družbena pogodba se šteje kot ustanovitveni akt družbe in za njeno veljavnost ni potrebna oblika notarskega zapisa, kot to določa zakon o gospodarskih družbah. ... (7) Pogodbenici se zavezujeta, da ne bosta delovali na način, s katerim bi se odvzemale ali omejevale pravice družbenikov.
3. člen (Organi družbe):
(1) Organi družbe so skupščina, nadzorni svet in uprava, ki so sestavljeni paritetno, razen če ta pogodba ne določa drugače. (2) Predsednika uprave ima pravico predlagati slovenski družbenik, namestnika predsednika pa hrvaški družbenik. Kadar se znotraj paritetno sestavljene uprave ne doseže soglasje, se šteje, da je sprejeta odločitev, za katero glasuje predsednik uprave (v nadaljnjem besedilu: odločujoči glas). Odločujoči glas predsednika uprave se uporabi izjemoma, in sicer v primerih, ko bi nesoglasje v upravi lahko ogrozilo varnost obratovanja, bistveno ogrozilo doseganje ciljev, določenih s sprejetim letnim gospodarskim načrtom, ali povzročilo družbi večjo škodo.
(3) Kadar predsednik uprave uporabi odločujoči glas, mora takoj zahtevati od predsednika nadzornega sveta sklic seje nadzornega sveta, na kateri se obravnava upravičenost uporabe odločujočega glasu, in sprejme ustrezne odločitve.
(4) V primeru uporabe odločujočega glasu člani uprave, ki so glasovali proti odločitvi, niso odgovorni za škodo, ki bi izvirala iz takšne odločitve predsednika uprave.
(5) Predsednika nadzornega sveta ima pravico predlagati hrvaški družbenik, namestnika predsednika pa slovenski družbenik. (6) Pri delu in odločanju nadzornega sveta imajo pravico sodelovati tudi predstavniki zaposlenih NEK d.o.o. (širša sestava), vendar samo, kadar se razpravlja in odloča neposredno o delovnopravnih vprašanjih, ki se nanašajo na zaposlene v NEK d.o.o. V takšnih primerih je nadzorni svet sestavljen tripartitno, in sicer iz enakega števila predstavnikov slovenskega družbenika, hrvaškega družbenika in predstavnikov zaposlenih v NEK d.o.o., ki so imenovani v skladu s predpisi, ki urejajo sodelovanje delavcev pri upravljanju. Natančnejše določbe o sestavi in delu nadzornega sveta v širši sestavi vsebuje družbena pogodba.
(7) Pogodbenici soglašata, da se v NEK d.o.o. ne bodo uporabljali slovenski predpisi o soupravljanju delavcev, ki se nanašajo na delavskega direktorja.
(8) Skupščina družbe bo imenovala predlagane člane uprave in nadzornega sveta, če so ti predlagani v skladu s to pogodbo in družbeno pogodbo.
(9) Pogodbenici soglašata, da se vprašanja, o katerih ne morejo odločiti organi družbe zaradi paritetne sestave, rešijo s poslovnotehnično arbitražo, katere odločitev bo dokončna in zavezujoča za družbo. Določbe o sestavi, pristojnosti in delovanju te arbitraže vsebuje družbena pogodba.
...
5. člen (Proizvodnja in prenos):
...
(7) Za električno energijo, proizvedeno v NE Krško, ki jo skladno z drugim odstavkom tega člena prevzema hrvaški družbenik, ne veljajo slovenski predpisi o trgu z električno energijo.
...
8. člen (Zaposlovanje, šolanje):
(1) Pogodbenici soglašata, da bo v družbeni pogodbi določena obveznost NEK d.o.o., da pri zaposlovanju upošteva načelo paritete za člane uprave in za druge delavce s posebnimi pooblastili, ki jih določa družbena pogodba.
(2) Družba bo določila tista strokovna delovna mesta, za katera se ob upoštevanju načela varnosti, optimalnega obratovanja jedrske elektrarne in primerne zastopanosti strokovnih kadrov iz obeh pogodbenic zagotavlja prosto zaposlovanje.
(3) Republika Slovenija se zavezuje, da bo v skladu s prvim in drugim odstavkom tega člena osebam, ki imajo status tujca, na predlog družbe omogočila prosto zaposlovanje.
(4) Pri šolanju, štipendiranju in strokovnem usposabljanju bo NEK d.o.o. upoštevala načelo enakih pravic ne glede na državljanstvo.
(5) Določbe tega člena se uporabljajo tudi za že zaposlene delavce v NEK d.o.o.
9. člen (Izvajalci del):
(1)Pogodbenici soglašata, da NEK d.o.o. za potrebe rednega obratovanja kot tudi v izrednih primerih zagotovi sodelovanje podjetij in institucij, ki izpolnjujejo pogoje kvalificiranih izvajalcev del v jedrskih elektrarnah. Pri izpolnjevanju prej navedenih pogojev in pogojev konkurenčnosti bo NEK d.o.o. okvirno enako zagotavljala sodelovanje dobaviteljev in izvajalcev iz obeh pogodbenic.
(2) Pogodbenici soglašata, da se bodo dobavitelji in izvajalci iz držav pogodbenic za potrebe NEK d.o.o. v vsem obravnavali enako.
10. člen (Razgradnja, radioaktivni odpadki in izrabljeno jedrsko gorivo):
(1) Razgradnja NE Krško, odlaganje radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva, kot je določeno v Skupni konvenciji iz preambule te pogodbe, je skupna obveznost pogodbenic.
(2) Pogodbenici soglašata, da bosta zagotovili učinkovito skupno rešitev za razgradnjo in za odlaganje radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva z gospodarskega stališča in s stališča varovanja okolja.
(3) Odlaganje radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva iz obratovanja in razgradnje se bo izvajalo skladno s programom odlaganja radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva (v nadaljnjem besedilu: program odlaganja RAO in IJG). Program odlaganja RAO in IJG bosta skladno z mednarodnimi standardi ob sodelovanju NEK d.o.o. izdelali strokovni organizaciji, ki ju bosta določili pogodbenici v 60 dneh po uveljavitvi te pogodbe. Program odlaganja RAO in IJG med drugim vključuje: predlog možne delitve in prevzema radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva, kriterije sprejemljivosti za odlaganje in oceno potrebnih finančnih sredstev ter roke za izvedbo. Program odlaganja RAO in IJG bo izdelan v 12 mesecih od uveljavitve te pogodbe in ga potrdi meddržavna komisija iz 18. člena te pogodbe. Program odlaganja RAO in IJG se revidira najmanj vsakih pet let.
(4) Razgradnja se bo izvajala skladno s programom razgradnje. Program razgradnje vključuje tudi ravnanje z vsemi radioaktivnimi in drugimi odpadki, nastalimi pri razgradnji, do njihovega odvoza z lokacije NE Krško, oceno potrebnih finančnih sredstev in roke za njegovo izvedbo.
(5) Program razgradnje bosta izdelali strokovni organizaciji iz tretjega odstavka tega člena skupaj z NEK d.o.o. skladno z mednarodnimi standardi najkasneje v 12 mesecih od dneva uveljavitve te pogodbe. Program razgradnje potrjuje meddržavna komisija iz 18. člena te pogodbe in odobri upravni organ Republike Slovenije, pristojen za jedrsko varnost. Program razgradnje se revidira najmanj vsakih 5 let.
(6) Lokacija NE Krško se lahko uporablja za začasno skladiščenje radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva do konca življenjske dobe.
(7) Če se pogodbenici do konca redne življenjske dobe ne dogovorita o skupni rešitvi odlaganja radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva, se obvezujeta, da bosta najkasneje v dveh letih po tem roku končali s prevzemom in odvozom radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva z lokacije NE Krško, in to vsaka polovico. Nadaljnje prevzemanje in odvažanje bo potekalo skladno s programom odlaganja RAO in IJG ter programom razgradnje, najmanj pa vsakih pet let, če z odobrenimi programi ni drugače določeno.
(8) Če pride do predčasnega zapiranja NE Krško zaradi dejanj oblasti Republike Slovenije, ki niso posledica višje sile ali naključja v smislu 6. člena te pogodbe, bo Republika Hrvaška sodelovala pri razgradnji in odlaganju radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva sorazmerno z električno energijo, prevzeto od hrvaškega družbenika, glede na električno energijo, ki bi jo NE Krško proizvedla v normalnih okoliščinah od začetka obratovanja do konca življenjske dobe.
11. člen (Financiranje razgradnje in odlaganja):
(1) Pogodbenici se obvezujeta, da bosta v enakih delih zagotovili financiranje stroškov izdelave programa razgradnje, stroškov njegovega izvajanja in tudi stroškov izdelave programa odlaganja RAO in IJG.
(2) Če se pogodbenici sporazumeta o skupni rešitvi odlaganja radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva, se tudi ti stroški financirajo v enakih delih. Če se tak dogovor ne doseže, bosta pogodbenici samostojno pokrivali stroške vseh tistih dejavnosti pri izvajanju programa odlaganja RAO in IJG, ki niso skupne narave.
(3) Pogodbenici bosta v dvanajstih mesecih od uveljavitve te pogodbe sprejeli ustrezne predpise za zagotovitev sredstev za financiranje stroškov iz prvega in drugega odstavka tega člena, in sicer tako, da bo vsaka pogodbenica zagotavljala redno vplačevanje sredstev v svoj posebni sklad v znesku, predvidenem v odobrenih programih iz 10. člena te pogodbe. Pogodbenici oziroma posebna sklada financirata vsak polovico vseh dejavnosti v zvezi z razgradnjo in odlaganjem vseh radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva, nastalih v času obratovanja in razgradnje NE Krško, ki jih odobri meddržavna komisija iz 18. člena te pogodbe.
12. člen (Zaščita vlaganj):
...
(2) Pogodbenici se obvezujeta, da ne bosta obremenjevali proizvodnje in prevzema električne energije iz NEK d.o.o. s kakršnimi koli javnimi dajatvami, ki jih predpiše država ali lokalna skupnost, ki niso obstajale v času podpisovanja te pogodbe in se nanašajo na NE Krško kot jedrski objekt, oziroma teh javnih dajatev ne bosta realno povečevali. Pri drugih javnih dajatvah pa Republika Slovenija zagotavlja, da bo NEK d.o.o. enako obravnavana kot druge pravne osebe v Republiki Sloveniji.
(3) Če bi se za proizvodnjo električne energije določila obveznost dodelitve ustrezne koncesije, se Republika Slovenija zavezuje, da takšno koncesijo brez nadomestila dodeli NEK d.o.o, in sicer s trajanjem do konca življenjske dobe elektrarne." VI. Ustavna podlaga za presojo
17. Določbe Ustave, ki so podlaga za presojo, se glasijo: "Člen 2: Slovenija je pravna in socialna država.
...
Člen 14 (enakost pred zakonom):
...
(2) Vsi so pred zakonom enaki.
...
Člen 72 (zdravo življenjsko okolje):
(1) Vsakdo ima v skladu z zakonom pravico do zdravega življenjskega okolja.
(2) Država skrbi za zdravo življenjsko okolje. V ta namen zakon določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti.
...
Člen 74 (svobodna gospodarska pobuda):
(1) Gospodarska pobuda je svobodna. ..."
B. - III.
VII. Pristojnost in obseg presoje Ustavnega sodišča
18. Drugi odstavek 160. člena Ustave se glasi: "Na predlog Predsednika republike, Vlade ali tretjine poslancev Državnega zbora izreka Ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe mnenje o njeni skladnosti z Ustavo. Državni zbor je vezan na mnenje Ustavnega sodišča." Z navedeno ureditvijo je Ustavnemu sodišču poleg pristojnosti, ki so navedene v prvem odstavku 160. člena Ustave, dana posebna pristojnost predhodne (a priori) ustavnosodne kontrole mednarodnih pogodb. Ta pristojnost je omejena le na presojo skladnosti z Ustavo, ne pa z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava, kot velja za skladnost zakonov in drugih notranjepravnih predpisov po drugi alineji prvega odstavka 160. člena Ustave.
Zato Ustavno sodišče morebitnega neskladja Pogodbe z mednarodnimi pogodbami, navedenimi v predlogu skupine poslancev, ni ugotavljalo (enako v mnenju št. Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997, Uradni list RS, št. 40/97 in OdlUS VI, 86).
19. Namen predhodne ustavnosodne kontrole mednarodnih pogodb je preprečiti, da bi država v trenutku ratifikacije mednarodne pogodbe prevzela mednarodnopravno obveznost, ki bi bila v neskladju z Ustavo. Navedeno stališče izhaja že iz mnenja št. Rm- 1/97, v katerem je bilo zavzeto stališče, da bi mednarodnopravna zaveza nasprotovala Ustavi, če bi ob uveljavitvi mednarodne pogodbe v notranjem pravu ustvarila neposredno uporabne protiustavne pravne norme ali če bi zavezala državo, da sprejme akt notranjega prava, ki bi nasprotoval Ustavi.
20. Mnenje Ustavnega sodišča, izdano po določbi drugega odstavka 160. člena Ustave, ni posvetovalno mnenje. Kljub drugačnemu imenu gre za odločitev Ustavnega sodišča, katere pravna narava je po učinkih vsebinsko enaka drugim odločbam Ustavnega sodišča. Od odločb se razlikuje po tem, da Ustavno sodišče z njo ne sme poseči v samo mednarodno pogodbo, tako kot lahko posega v notranjepravne akte. Ker je mednarodna pogodba rezultat dogovora med pogodbenimi strankami, Ustavno sodišče posameznih določb pogodbe ne more razveljaviti ali odpraviti, Državnemu zboru pa tudi ne more naložiti, naj jo uskladi z Ustavo tako, da v njej uredi neko vprašanje, ki ga ne ureja.
21. Kadar Ustavno sodišče izreče mnenje, da so posamezne določbe mednarodne pogodbe v neskladju z Ustavo, je učinek takšne odločitve lahko dvojen: 1) če je mogoče pogodbo ratificirati s pridržkom, jo Državni zbor lahko ratificira samo pod pogojem, da na ustrezne določbe, za katere je bilo izrečeno mnenje o neskladnosti, izjavi pridržek, 2) če pogodba ne dovoljuje pridržka oziroma ta po določbah Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (Uradni list SFRJ, št. 30/72 - v nadaljevanju DKPMP) ni dopusten, Državni zbor ob veljavni ustavni ureditvi ne sme ratificirati takšne mednarodne pogodbe oziroma jo lahko ratificira potem, ko poprej ustrezno spremeni Ustavo. Kadar pa Ustavno sodišče izreče mnenje, da mednarodna pogodba ni v neskladju z Ustavo, je odločitev o sprejemu zakona o ratifikaciji stvar politične presoje Državnega zbora. Tako kot pri presoji predpisov se Ustavno sodišče tudi pri odločanju o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo ne more spuščati v vprašanje primernosti posameznih rešitev, še manj pa v vprašanje, ali so posamezne rešitve za državo ugodne ali ne.
22. Predmet presoje v postopku za izdajo mnenja o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo so le določbe mednarodne pogodbe v besedilu, ki je v postopku ratifikacije (glej že navedeno mnenje št. Rm-1/97). Republika Hrvaška kot sopogodbenica je z Zakonom o potvrđivanju ugovora između Vlade Republike Hrvatske i Vlade Republike Slovenije o uređenju statusnih i drugih pravnih odnosa vezanih uz ulaganje, iskorištavanje i razgradnju Nuklearne elektrarne Krško i zajedničke izjave povodom potpisivanja ugovora između Vlade Republike Hrvatske i Vlade Republike Slovenije o uređenju statusnih i drugih pravnih odnosa vezanih uz ulaganje, iskorištavanje i razgradnju Nuklearne elektrarne Krško (Narodne novine, št. 9/02 z dne 23. 7. 2002) ratificirala Pogodbo, ki je predmet presoje v tem postopku. Zakon o ratifikaciji je pričel veljati osem dni po njegovi objavi v Narodnih novinah. Po prvem odstavku 3. člena navedenega zakona smejo hrvaški predstavniki v meddržavni komisiji potrditi program odlaganja radioaktivnih odpadkov in program razgradnje NEK le ob predhodnem soglasju Hrvaškega sabora.[2] Po drugem odstavku 3. člena navedenega zakona mora hrvaška delegacija v meddržavni komisiji zahtevati predhodno soglasje Hrvaškega sabora pred odobritvijo vseh dejavnosti v zvezi s programom odlaganja radioaktivnih odpadkov in programom razgradnje NEK, če je to potrebno zaradi varstva narave in zdravja ljudi.[3] Ker je, kot je že bilo navedeno, predmet presoje v postopku pred Ustavnim sodiščem Pogodba v besedilu, v katerem je predmet ratifikacijskega postopka v Državnem zboru (drugi odstavek 160. člena Ustave). Ustavnemu sodišču ni bilo treba odgovoriti na vprašanje, ali določbi predstavljata pridržek v smislu določb DKPMP. Državni zbor pa bo moral v postopku ratifikacije presoditi, ali gre še za pogodbo z isto vsebino ali ne.
23. Ustavno sodišče se je omejilo na presojo skladnosti tistih določb Pogodbe z Ustavo, ki so v predlogu za izrek mnenja izrecno navedene, in v obsegu, ki ga predlog - izhajajoč iz njegove obrazložitve - izpodbija.
24. Skupina poslancev zatrjuje neskladnost izpodbijanih določb Pogodbe z določbami 72. člena Ustave o zdravem življenjskem okolju, s pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave in s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.
25. Ker se na zdravo življenjsko okolje nanašata le prvi in drugi odstavek 72. člena Ustave, ne pa tudi njegov tretji (ta ureja odškodninsko odgovornost za škodo v življenjskem okolju) in četrti odstavek (ta se nanaša na mučenje živali), se je Ustavno sodišče omejilo na presojo skladnosti izpodbijanih določb s tem delom ustavne določbe. Ker v zvezi s 14. členom Ustave skupina poslancev zatrjuje le kršitev enakosti pred zakonom, ne pa uporabe katerekoli diskriminacijske okoliščine, je izpodbijane določbe presodilo z vidika drugega odstavka 14. člena. Tudi pri sklicevanju na kršitev 74. člena Ustave predlog govori le o pravici do svobodne gospodarske pobude. Ta je določena v prvem odstavku 74. člena, kar je razlog za omejitev presoje na skladnost s to določbo.
B. - IV.
VIII. Presoja skladnosti Pogodbe z 2. členom ter s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave
26. Skupina poslancev zatrjuje, da je več členov Pogodbe v neskladju z 72. členom Ustave. Člen 10 naj bi bil v neskladju s to ustavno določbo, ker ravnanje z radioaktivnimi odpadki in razgradnja NEK nista urejena oziroma ker se odločitev o tem odlaga na čas po zaključku obratovanja NEK. Člen 11 Pogodbe naj bi bil v neskladju z 72. členom Ustave, ker naj bi zniževal že doseženo raven varstva okolja glede financiranja razgradnje in odlaganja radioaktivnih odpadkov. Člen 3 Pogodbe naj bi bil zaradi nejasnosti v neskladju z 2. členom Ustave. Ker naj bi bila zaradi neučinkovitosti predvidenega načina odločanja uprave ogrožena varnost objekta, naj bi bila določba tudi v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave.
Vsebina prvega in drugega odstavka 72. člena Ustave
27. Po prvem odstavku 72. člena Ustave ima vsakdo pravico do zdravega življenjskega okolja. Drugi odstavek 72. člena nalaga državi skrb za zdravo življenjsko okolje in ji še posebej nalaga, da v ta namen določi pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča izhaja iz teh določb obveznost države, da sprejme take standarde oziroma okvire dovoljenih posegov v prostor, da ne bo ogroženo zdravje ljudi (prim. sklep št. U-I-24/96 z dne 9. 12. 1999, OdlUS VIII, 279 in odločbo št. U-I-315/97 z dne 16. 3. 2000, Uradni list RS, št. 31/2000 in OdlUS IX, 57).
28. Upoštevaje vpliv uporabe jedrske energije na ljudi in na okolje je jedrska varnost sestavni del zdravega življenjskega okolja. Zaradi velike nevarnosti za življenje in zdravje ljudi in za okolje, ki jo lahko povzroči uporaba jedrske energije, je država hkrati z odločitvijo za uporabo jedrske energije dolžna sprejeti tehnične, organizacijske idr. ukrepe, ki bodo tveganje zmanjšali na najnižjo možno raven. Ustava z besedami zakonodajalca zahteva sprejetje vseh ukrepov, ki omogočajo, da se škoda za zdravje ljudi in radioaktivna kontaminacija življenjskega okolja zaradi ionizirajočih sevanj kot posledice uporabe virov takih sevanj zmanjša do najmanjše možne mere, ki še dopušča razvoj, proizvodnjo in uporabo virov sevanj in izvajanje sevalnih dejavnosti (prvi odstavek 1. člena ZVISJV). Prvi in drugi odstavek 72. člena Ustave nalagata torej državi dolžnost, da zagotovi visoko stopnjo jedrske varnosti. Gre za nedoločen pravni pojem, ki ga je treba napolniti ob upoštevanju vsakokratnega stanja razvoja znanosti in tehnike.
29. Kot je bilo navedeno zgoraj, je merilo presoje v postopku predhodne kontrole mednarodnih pogodb le Ustava, ne pa tudi ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe. To pa ne pomeni, da mednarodne pogodbe ne morejo napolnjevati vsebine ustavne norme. V obravnavanem kontekstu sta pomembni MKJV in MKVIGRO. V zvezi z zagotavljanjem jedrske varnosti izhaja iz teh mednarodnih pogodb enaka obveznost države, kot je določena v prvem in v drugem odstavku 72. člena Ustave. Posamezne vidike, ki sestavljajo pojem jedrske varnosti, je zato mogoče opredeliti s pomočjo omenjenih pogodb. Na drugi strani je za opredelitev obveznosti države - ob splošni zakonodaji z okoljevarstvenega področja, iz katere je v kontekstu obravnavane zadeve treba izpostaviti načelo obveznega subsidiarnega ukrepanja države - z vidika posameznih elementov jedrske varnosti relevanten ZVISJV.
Kot izhaja iz zgoraj navedene opredelitve predmeta urejanja v 1. členu ZVISJV, ta zakon operacionalizira določbo prvega in drugega odstavka 72. člena Ustave z vidika jedrske varnosti.
30. Tako obe navedeni konvenciji kot ZVISJV določajo oziroma uresničujejo obveznost države, da sprejme ustrezne predpise za zagotovitev jedrske varnosti. Po MKJV odgovornost za jedrsko varnost nosi država, ki ima jurisdikcijo nad jedrskim objektom (odstavek (iii) uvoda). V zvezi z varnostjo ravnanja z radioaktivnimi odpadki je država po MKVIGRO dolžna sprejeti primerne ukrepe, s katerimi si prizadeva izogniti se ravnanju, katerega vplive na prihodnje generacije je mogoče logično napovedati in so večji od dovoljenih za sedanjo generacijo, in ukrepe z namenom izogniti se prelaganju pretiranih bremen na prihodnje generacije (točki (vi) in (vii) drugega odstavka 4. člena in točki (vi) in (vii) drugega odstavka 11. člena). V skladu s Temeljnimi varnostnimi načeli Mednarodne agencije za atomsko energijo, ki se nanašajo na ravnanje z radioaktivnimi odpadki,[4] iz načela prepovedi nepotrebnega obremenjevanja bodočih generacij izhaja med drugim odgovornost sedanje generacije, da načrtuje ravnanje s temi odpadki in da zagotovi sistem finančnih skladov (Načelo 5: Obremenjevanje bodočih generacij). Po obeh konvencijah je država dolžna sprejeti v notranjem pravu predpise in druge ukrepe, potrebne za izvajanje obveznosti po konvenciji (4. člen MKJV in 18. člen MKVIGRO).
Država je dolžna s predpisi določiti primerne državne varnostne zahteve in predpise, sistem obveznih dovoljenj za jedrske objekte z možnostjo preklica ter sistem upravne inšpekcije in ocenjevanja jedrskih objektov zaradi preverjanja skladnosti z ustreznimi predpisi in pogoji dovoljenj (7. člen MKJV). Zakoni in predpisi za urejanje varnosti ravnanja z radioaktivnimi odpadki morajo urejati določitev primernih državnih varnostnih zahtev glede varstva pred sevanjem, sistem izdajanja dovoljenj, sistem prepovedi obratovanja objektov brez dovoljenja, sistem primernega institucionalnega nadzora, pregledovanja, dokumentiranja in poročanja, zagotavljanje spoštovanja predpisov in pogojev iz dovoljenj ter jasno delitev odgovornosti med organizacijami, vključenimi v različne faze ravnanja z radioaktivnimi odpadki (19. člen MKVIGRO). Država je nadalje dolžna sprejeti primerne ukrepe, s katerimi zagotovi, da so na voljo ustrezni finančni viri, potrebni za zagotavljanje varnosti objektov za ravnanje z radioaktivnimi odpadki med njihovo obratovalno življenjsko dobo ter za njihovo razgradnjo (točka (ii) 22. člena MKVIGRO).
Sprejeti mora tudi primerne ukrepe, ki naj zagotovijo varnost razgradnje jedrskega objekta. Med njimi so tudi ukrepi za zagotovitev ustreznih finančnih virov za razgradnjo (26. člen MKVIGRO).
31. ZVISJV ureja sistem dovoljenj tako za gradnjo, delovanje in razgradnjo jedrskih objektov kot za odlaganje radioaktivnih odpadkov (predvsem 57. do 87. člen in 110. do 117. člen). Določa tudi obveznosti države pri ravnanju z radioaktivnimi odpadki (predvsem 93. do 99. člen ZVISJV). Poudarja, da mora imetnik radioaktivnih odpadkov zagotoviti, da se v največji možni meri izogne prelaganju bremen odlaganja teh odpadkov na prihodnje generacije (druga alineja prvega odstavka 93. člena ZVISJV).
Glede financiranja razgradnje jedrskega objekta in odlaganja radioaktivnih odpadkov ZVISJV kot pravilo določa, da mora imeti upravljavec jedrskega objekta za izvajanje predpisanih ukrepov jedrske varnosti zagotovljena finančna sredstva v vsej obratovalni življenjski dobi objekta. Ta sredstva morajo zadostovati tudi za plačilo vseh stroškov ravnanja z radioaktivnimi odpadki in razgradnje objekta. Ustreznost zagotavljanja finančnih sredstev, njihove višine in jamstev se presoja že v postopku izdaje dovoljenja za obratovanje (prvi, drugi in šesti odstavek 61. člena ZVISJV).
32. Iz navedenega izhaja, da je država tista, ki je dolžna s sprejetjem predpisov in z njihovim izvajanjem zagotoviti visoko raven jedrske varnosti. Bistveno za presojo 3., 10. in 11. člena Pogodbe z vidika prvega in drugega odstavka 72. člena Ustave je zato vprašanje, ali navedene določbe onemogočajo izpolnjevanje te obveznosti države. Kot je bilo že zgoraj navedeno, bi bile izpodbijane določbe v nasprotju z Ustavo, če bi državi preprečile izpolnitev obveznosti, ki jih ima pri zagotavljanju visoke ravni jedrske varnosti na podlagi prvega in drugega odstavka 72. člena Ustave, oziroma če bi bila država na njihovi podlagi dolžna sprejeti predpis, ki bi ji preprečil izpolnitev teh obveznosti.
33. Ker Pogodba še ni postala del notranjega pravega reda Republike Slovenije, je Ustavno sodišče za njeno razlago uporabilo razlagalne določbe DKPMP.[5] Ta v prvem odstavku 31. člena določa, da je treba mednarodno pogodbo razlagati v dobri veri in ob tem upoštevati v pogodbi uporabljene izraze v njihovem običajnem pomenu, v okviru besedila kot celote ter v luči njenega predmeta in cilja.[6] Za namen razlage spadajo v vsebino pogodbe kot celote tudi preambula (uvod) in priloge ter sporazumi in instrumenti, ki so bili sklenjeni v zvezi s sklenitvijo pogodbe, za katere razlago gre (drugi odstavek 31. člena). Ob besedilu kot celoti je treba med drugim upoštevati tudi vsa relevantna pravila mednarodnega prava, ki veljajo med pogodbenicama (točka c) tretjega odstavka 31. člena). Pri jezikovni razlagi je treba razlagati izraze v njihovem običajnem pomenu besede, poseben pomen pa se jim pripiše le, če se ugotovi, da sta se tako odločili pogodbenici (četrti odstavek 31. člena). Ustavno sodišče torej presoja skladnost mednarodne pogodbe z Ustavo po njeni vsebini, kakor je zapisana.
34. Pri razlagi izpodbijanih določb Pogodbe je Ustavno sodišče upoštevalo, da se njena preambula sklicuje med drugim na MKJV in MKVIGRO. Teorija mednarodnega javnega prava zavzema stališče, da med več mednarodnimi pogodbami praviloma ni hierarhije, kar pa pogodbenih strank ne ovira, da je ne vzpostavijo same. Morebitna neskladja med mednarodnimi pogodbami je treba presojati po načelih, kot so lex posterior in lex specialis. Če se kasnejša pogodba sklicuje na prejšnjo na način, ki kaže, da ji je podrejena oziroma da je ni razumeti tako, kot da nasprotuje prejšnji, ima prejšnja pogodba prednost.[7] Iz navedenega izhaja, da je sklicevanje na MKJV in na MKVIGRO treba razumeti tako, da ti mednarodni pogodbi Pogodbo dopolnjujeta. V primeru neskladja med njima in Pogodbo imata prednost prvi dve. Če je določba Pogodbe specialnejša, ima prednost ta.
35. Pri presoji skladnosti mednarodne pogodbe Ustavno sodišče izhaja iz predpostavke, da bodo pogodbenice pri njenem izvrševanju ravnale v dobri veri v skladu načelom pacta sunt servanda (26. člen DKPMP). Ustavno sodišče torej pri presoji izpodbijanih določb pogodbe izhaja iz predpostavke, da bosta pogodbenici obveznosti iz Pogodbe izpolnili. V primeru morebitnega neizvrševanja Pogodbe je pogodbenicama na voljo postopek, predviden v 20. členu Pogodbe (Mirno reševanje sporov), oziroma so jima na voljo ukrepi, predvideni za primer kršitev mednarodne pogodbe po mednarodnem pravu.
Presoja 10. člena Pogodbe
36. Po 10. členu Pogodbe sta odlaganje radioaktivnih odpadkov in razgradnja NEK skupna obveznost pogodbenih strank. Odlaganje radioaktivnih odpadkov in razgradnja NEK se izvajata v skladu s programom. Pogodbenici sta dolžni v 60 dneh po uveljavitvi pogodbe določiti strokovni organizaciji, ki bosta izdelali programa (v skladu z mednarodnimi standardi in ob sodelovanju NEK). Programa morata biti izdelana v enem letu po uveljavitvi pogodbe. Potrditi ju mora meddržavna komisija iz 18. člena Pogodbe. Program razgradnje mora odobriti upravni organ Republike Slovenije, pristojen za jedrsko varnost.[8] Če program odlaganja radioaktivnih odpadkov ni potrjen do konca redne življenjske dobe NEK, sta se pogodbenici zavezali, da v dveh letih zatem prevzameta vsaka polovico radioaktivnih odpadkov (prvi stavek sedmega odstavka 10. člena).
37. Iz prvega in drugega odstavka 72. člena Ustave izhaja obveznost države, da v času redne življenjske dobe jedrskega objekta zagotovi načrtovanje glede njegove razgradnje in glede ravnanja z radioaktivnimi odpadki. Sprejete rešitve morajo v skladu z načelom prepovedi pretiranega obremenjevanja bodočih generacij spoštovati najstrožje varnostne standarde.
38. Člen 10 v delu, v katerem se nanaša na odlaganje radioaktivnih odpadkov, pogodbenici zavezuje k pogajanjem glede tega vprašanja. Če pogodbenici sprejmeta skupno rešitev do konca redne življenjske dobe NEK, sta dolžni to rešitev izpeljati. Za primer, če pogajanja do konca redne življenjske dobe NEK ne bi privedla do skupne rešitve, Pogodba predvideva rešitev v sedmem odstavku 10. člena. Glede na obveznosti države iz prvega in drugega odstavka 72. člena Ustave mora država ne glede na Pogodbo načrtovati ravnanje z radioaktivnimi odpadki. Ne glede na to, ali bo sprejeta skupna rešitev glede ravnanja z radioaktivnimi odpadki ali ne, kljub morebitni uveljavitvi Pogodbe državi ostaja tudi odgovornost, da bo katerakoli sprejeta rešitev v skladu z najvišjimi varnostnimi standardi, katerih spoštovanje zahteva navedena ustavna določba. Glede na to 10. člen Pogodbe v delu, v katerem se nanaša na odlaganje radioaktivnih odpadkov, ni v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave.
39. Tudi v delu, v katerem se 10. člen Pogodbe nanaša na razgradnjo NEK, ni v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave. Pogodbenici sta se dogovorili, da se bosta o skupni rešitvi glede razgradnje NEK pogajali. Peti odstavek 10. člena, po katerem program razgradnje poleg meddržavne komisije potrdi pristojni organ v Republiki Sloveniji, zagotavlja, da bo program v skladu z domačim pravnim redom. V nasprotju z ureditvijo ravnanja z radioaktivnimi odpadki pa Pogodba ne vsebuje določb za primer, ko bi pogodbenici do trenutka, ko bo treba pričeti z razgradnjo, ne sprejeli skupne rešitve. V Pogodbi ni predvidena rešitev za primer, ko meddržavna komisija ne potrdi programa razgradnje, ki ga pripravita strokovni organizaciji.
40. Taka ureditev niti ne zmanjšuje odgovornosti države niti ne preprečuje izpolnitve njenih obveznosti, ki jih ima v zvezi z razgradnjo NEK po Ustavi. Člen 10 Pogodbe v tem pogledu dopolnjuje MKJV, po kateri je za jedrsko varnost odgovorna država, ki ima jurisdikcijo nad jedrskim objektom (točka (iii)
Uvoda). V skladu s splošnimi pravili razlage (prvi odstavek 31. člena DKPMP) 10. člena Pogodbe ni mogoče razumeti tako, da sme Republika Slovenija v nedogled čakati na morebiten sprejem skupne rešitve glede razgradnje NEK. Država je dolžna izpolniti svoj del obveznosti iz Pogodbe. Po poteku redne življenjske dobe NEK mora kot država, na katere ozemlju je NEK, poskrbeti za njeno razgradnjo, in, če bo nujno, tudi sama sprejeti vse za to potrebne ukrepe
41. Po navedenem 10. člen Pogodbe ni v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave (1. točka izreka). Vprašanje, ali je Vlada v pogajanjih o Pogodbi dosegla uravnoteženo ter za obe pogodbenici pravično in sprejemljivo rešitev oziroma ali Republika Slovenija s tem ne prevzema dodatnih obveznosti, ni predmet ustavnosodne presoje, temveč stvar politične ocene Državnega zbora. Gre za okoliščine, ki jih mora pred odločitvijo o ratifikaciji pretehtati Državni zbor, ki je za svojo odločitev tudi politično odgovoren.
Presoja 11. člena Pogodbe
42. V 11. členu Pogodbe sta se pogodbenici zavezali, da se financiranje stroškov izdelave obeh programov iz 10. člena Pogodbe, tj. programa razgradnje in programa odlaganja radioaktivnih odpadkov deli med njiju na polovico. Enako se deli financiranje izvedbe programa razgradnje (prvi odstavek).
Financiranje odlaganja radioaktivnih odpadkov se v primeru sprejetja skupne rešitve deli med pogodbenici na polovico. V nasprotnem primeru vsaka pogodbenica sama nosi stroške tistih dejavnosti, ki niso skupne narave (drugi odstavek). Stroški ostalih dejavnosti v zvezi z razgradnjo in odlaganjem radioaktivnih odpadkov se delijo na polovico (tretji odstavek).
Financiranje vseh tistih dejavnosti, ki se deli na polovico, se izvrši ob pogoju, da jih odobri meddržavna komisija.[9]
43. Pogodbenici sta se nadalje zavezali, da bosta v dvanajstih mesecih od uveljavitve Pogodbe sprejeli ustrezne predpise za zagotovitev sredstev za financiranje stroškov, navedenih v prejšnji točki obrazložitve. Državi sta dolžni zagotoviti redno vplačevanje sredstev vsaka v svoj sklad v znesku, predvidenem v odobrenih programih iz 10. člena Pogodbe.
44. Izpodbijana določba bo z uveljavitvijo Pogodbe nadomestila sistem financiranja, določen z ZFR. S tem zakonom je bil ustanovljen Sklad za financiranje razgradnje NEK in odlaganje radioaktivnih odpadkov iz NEK. Zakon je predvidel, da bo prispevek, ki naj bi se mesečno vplačeval v omenjeni sklad, vračunan v ceno električne energije, proizvedene v NEK. Višina zneska naj bi se določila s programom, katerega pripravo je Zakon predvidel v 6. členu. Za čas do sprejetja programa je Zakon določil znesek, ki se vračuna v ceno električne energije, proizvedene v NEK. Ta znesek je NEK dolžna mesečno vplačevati v Sklad (tretji odstavek 4. člena in 5. člen ZFR). Te ureditve ZVISJV ne spreminja. Tudi po uveljavitvi ZVISJV obveznost NEK do rednega vplačevanja sredstev v Sklad, ustanovljenega z ZFR, še obstaja. Peti odstavek 61. člena posebej ureja položaj, ko se gradnja odlagališča oziroma razgradnja jedrskega objekta financirata iz sredstev namenskega sklada, ustanovljenega z zakonom. Določba hkrati pomeni, da bo ta obveznost NEK prenehala z morebitno uveljavitvijo Pogodbe. Določba namreč na splošno govori, da se financiranje razgradnje jedrskega objekta in odlagališča radioaktivnih odpadkov zagotavlja v skladu s predpisi, ki urejajo to vprašanje. Z uveljavitvijo Pogodbe tak predpis, ki ureja vprašanje financiranja razgradnje in odlaganja radioaktivnih odpadkov, ne bo več ZFR, temveč Pogodba.
45. Iz prvega in drugega odstavka 72. člena Ustave izhaja obveznost države, da sprejme ukrepe za zagotovitev finančnih sredstev, potrebnih za izvedbo dejavnosti v zvezi z odlaganjem radioaktivnih odpadkov in za razgradnjo jedrskega objekta. Ukrepi morajo biti taki, da je ob koncu redne življenjske dobe jedrskega objekta na razpolago dovolj sredstev za končno odlaganje radioaktivnih odpadkov in za razgradnjo jedrskega objekta.
46. Z 11. členom Pogodbe se je Republika Slovenija s sopogodbenico dogovorila le o tem, kako si bosta porazdelili finančno breme glede razgradnje NEK in glede odlaganja radioaktivnih odpadkov. Ustavno sodišče ni pristojno za presojo, ali je navedeni način zagotavljanja sredstev najbolj primeren.
Tega dogovora pa ni mogoče razumeti tako, da bi se z njim Republika Slovenija razbremenila odgovornosti za varno odlaganje radioaktivnih odpadkov in razgradnjo NEK, ki temelji neposredno na 72. členu Ustave in prevzetih mednarodnih obveznostih. Ta odgovornost tudi po ratifikaciji Pogodbe ostaja državi. To pomeni, da mora država tudi po morebitni uveljavitvi Pogodbe poskrbeti, da bodo ves čas zagotovljena sredstva za razgradnjo NEK in za odlaganje radioaktivnih odpadkov.
47. Po navedenem 11. člen Pogodbe ni v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave. Kot je bilo poudarjeno pri presoji 10. člena Pogodbe, tudi glede 11. člena velja, da je ocena (ekonomsko-)politične in siceršnje sprejemljivosti take rešitve v pristojnosti Državnega zbora.
Presoja 3. člena Pogodbe
48. Očitek, da določba ni dovolj jasna, da bi jo bilo mogoče izvajati, in da je zaradi tega v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave), ne drži. Uprava je po 3. členu Pogodbe sestavljena paritetno, pri čemer ima predsednika uprave pravico imenovati slovenski družbenik. Za primer najpomembnejših odločitev, ki niso sprejete soglasno - med njimi so tudi primeri, ko bi nesoglasje v upravi lahko ogrozilo varnost obratovanja - je odločujoča teža začasno dana predsednikovemu glasu. Predsednik uprave mora v takem primeru takoj sklicati sejo nadzornega sveta, ki obravnava upravičenost uporabe odločujočega glasu in sprejme ustrezne odločitve. Če nadzorni svet zaradi paritetne zastopanosti ne more priti do odločitve, se njen sprejem zaupa poslovnotehnični arbitraži.
49. Da do končne odločitve bodisi nadzornega sveta bodisi arbitraže velja odločitev predsednika uprave, v Pogodbi sicer ni izrecno določeno. Vendar pa to izhaja iz narave instituta "odločujočega glasu". V nasprotnem primeru namreč ta institut, ki je izrecno določen v 3. členu Pogodbe, ne bi imel nobenega pomena. Določbe 3. člena torej omogočajo sprejem končne odločitve, v vmesnem času do sprejetja končne odločitve pa velja odločitev predsednika uprave. Glede na navedeno 3. člen Pogodbe ni v neskladju z 2. členom Ustave.
50. Izpodbijani del 3. člena Pogodbe tudi ni v neskladju s prvim in drugim odstavkom 72. člena Ustave. Paritetna sestava uprave res deli odgovornost pri upravljanju na dva dela in s tem zaradi potrebe po usklajevanju oziroma z vključitvijo arbitraže podaljšuje pot do sprejetja končne odločitve. Vendar je prav za primer, ko bi bila ogrožena varnost obratovanja NEK, v ta proces vgrajen institut odločujočega glasu, ki omogoča sprejem takojšnje odločitve. Tudi sicer sporna ureditev upravljanja družbe ne preprečuje izvrševanja pristojnosti države v zvezi z nadzorom nad delovanjem NEK in predvsem pri zagotavljanju jedrske varnosti (inšpekcijski pregledi itd.).
51. Po navedenem Ustavno sodišče ocenjuje, da 3. člen Pogodbe ni v neskladju z 2. členom ter s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave (3. točka izreka).
B. - V.
IX. Presoja skladnosti z drugim odstavkom 14. člena in s prvim odstavkom 74. člena Ustave
52. Skupina poslancev zatrjuje, da meddržavna pogodba sme vsebovati določbe, ki odstopajo od siceršnje zakonske ureditve, vendar pa naj bi izvzetje NEK iz slovenskega pravnega sistema in oženje njene gospodarske avtonomnosti nedopustno posegalo v prvi odstavek 74. člena in v drugi odstavek 14. člena Ustave.
53. Določbe, ki naj bi bile v neskladju z navedenimi določbami Ustave, urejajo obličnost družbene pogodbe (tretji odstavek 2. člena), dolžnost držav pogodbenic, da ne bosta omejevali pravic družbenikov (sedmi odstavek 2. člena), organe družbe, njihovo oblikovanje in način odločanja (3. člen), izključitev uporabe slovenskih predpisov o trgu električne energije za električno energijo, proizvedeno v NEK in dobavljeno hrvaškemu družbeniku (sedmi odstavek 5. člena), spoštovanje paritetnega načela pri zaposlovanju članov uprave in delavcev s posebnimi pooblastili in druga pravila, ki naj se upoštevajo pri zaposlovanju in šolanju zaposlenih (8. člen), upoštevanje načela enakega obravnavanja pri izbiri dobaviteljev in izvajalcev ter sodelovanju z njimi (9. člen), obveznosti pogodbenih strank, povezanih z obremenitvijo NEK z javnimi dajatvami (drugi odstavek 12. člena), in obveznost Slovenije, da morebitno koncesijo za proizvodnjo električne energije dodeli NEK brez nadomestila (tretji odstavek 12. člena). Očitki niso utemeljeni.
54. S svobodno gospodarsko pobudo Ustava zagotavlja svobodno sprejemanje gospodarskih odločitev na podjetniški ravni.[10] Gre za varstvo svobodnega delovanja zasebnih gospodarskih subjektov zoper državne posege (odločba št. U-I-296/96 z dne 19. 3. 1998, Uradni list RS, št. 42/98 in OdlUS VII, 153).
55. Razen določb 3., 8. in 9. člena Pogodbe ni razvidno, kako bi druge določbe, ki jih kot neskladne s prvim odstavkom 74. člena Ustave navaja skupina poslancev, sploh lahko posegale v omenjeno ustavno določbo. Druge določbe namreč kvečjemu krepijo gospodarski položaj NEK.
56. Vendar pa tudi določbe 3., 8. in 9. člena Pogodbe niso v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave. Vse tri določbe upoštevajo načelo paritete pri upravljanju, zaposlovanju in šolanju zaposlenih ter pri poslovanju NEK. Razlog za določitev predvidenega načina upravljanja je deloma v zagotovitvi ustrezne stopnje varnega delovanja NEK. V tem delu je omejitev svobode ravnanja NEK utemeljena z ustavno pristojnostjo zakonodajalca, da določi pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti z namenom zagotavljanja zdravega življenjskega okolja (drugi odstavek 72. člena Ustave). Drugi razlog za upoštevanje načela paritete izvira iz obveznosti, ki jo je nekdanja republika Slovenija sprejela s Sporazumom iz leta 1970. S tem sporazumom se je zavezala, da bodo pravice in obveznosti investitorjev določene v sorazmerju z deležem financiranja. Kot odgovor na očitek skupine poslancev, da je 9. člen v delu, v katerem se nanaša na dolžnost uravnoteženega najemanja izvajalcev iz obeh držav, v neskladju s tržnim gospodarskim sistemom, Ustavno sodišče dodaja, da je vsebina določbe prav taka, kot skupina poslancev meni, da bi morala biti. Iz določbe izhaja, da se izvajalec izbere ob izpolnjevanju določenih pogojev, prepoveduje pa le, da bi bilo dejstvo, od kod izvajalec prihaja, pri izbiri izločitveni kriterij.
57. Prav tako ni utemeljen očitek o neskladnosti določb Pogodbe, navedenih v 53. točki obrazložitve te odločbe, z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča to načelo ne pomeni, da bi predpis ne smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga.
58. Drugi odstavek 12. člena ne vzpostavlja neenakosti z drugimi gospodarskimi subjekti glede obremenjevanja z javnimi dajatvami. Določba izrecno zagotavlja prav enako obravnavanje z drugimi pravnimi osebami v Republiki Sloveniji na omenjenem področju. V ostalem določba preprečuje le predpisovanje novih javnopravnih obremenitev, ki niso obstajale v času uveljavitve Pogodbe, oziroma realno povečevanje obstoječih. Tako prevzeta mednarodnopravna obveznost sama po sebi še ni v neskladju z Ustavo.
59. Razlog za izjemo od obveznosti sklenitve družbene pogodbe v obliki notarskega zapisa (tretji odstavek 2. člena Pogodbe) je v tem, da so bistveni elementi družbene pogodbe določeni že s Pogodbo. S tem je na drug enakovreden način zagotovljen namen predpisane obličnosti.
60. Razlog za izključitev veljavnosti predpisov o trgu z električno energijo (sedmi odstavek 5. člena Pogodbe) je v tem, da slovenskemu skrbniku za sistemske storitve ni treba zagotavljati rezerve moči tudi za tisto moč, instalirano v NEK, ki se zagotavlja hrvaškemu elektroenergetskemu sistemu. Temu razlogu ni mogoče oporekati razumnosti.
61. Namen sedmega odstavka 2. člena, 3. člena, 8. člena in 9. člena Pogodbe je v ohranitvi enakopravnega položaja hrvaškega in slovenskega investitorja, kot je bilo dogovorjeno že v Sporazumu iz leta 1970. Tak razlog je razumen tudi ob upoštevanju solastninskih deležev obeh družbenikov, ki je dogovorjen s Pogodbo. Prav tako razumnosti ni mogoče oporekati določbi, ki predvideva omejitev sodelovanja predstavnikov zaposlenih v nadzornem svetu na vprašanja, ki se neposredno nanašajo na delovnopravni položaj zaposlenih v NEK (šesti odstavek 3. člena Pogodbe). Razlog je v posebni funkciji nadzornega sveta NEK pri zagotavljanju varnosti obratovanja elektrarne. Zagotovitev paritetnega odločanja uprave in varnost obratovanja NEK utemeljujeta tudi izključitev slovenskih predpisov o soupravljanju delavcev, ki se nanašajo na delavskega direktorja (sedmi odstavek 3. člena Pogodbe).
62. Razumen razlog za dodelitev morebitne koncesije brez nadomestila (tretji odstavek 12. člena Pogodbe) je v položaju NEK in v njegovem pomenu za slovenski elektroenergetski sistem.
63. Očitek, ki se nanaša na domnevno izvzetje NEK iz pravnega sistema Republike Slovenije, se po navedenem izkaže kot neutemeljen. Sporne določbe Pogodbe ne izvzemajo NEK iz pravnega sistema, ampak iz razumnih razlogov urejajo njen pravni položaj deloma drugače kot položaj drugih gospodarskih subjektov.
64. Iz navedenega izhaja, da 3., 8. in 9. člen Pogodbe niso v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave in da tretji odstavek 2. člena, sedmi odstavek 2. člena, 3. člen, sedmi odstavek 5. člena, 8. člen, 9. člen ter drugi in tretji odstavek 12. člena Pogodbe niso v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave (4. točka izreka).
C.
65. Ustavno sodišče je sprejelo to mnenje na podlagi 70. člena ZUstS in šeste alineje 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in 30/02) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Prvo in četrto točko izreka je sprejelo soglasno. Drugo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Ribičič in sodnica Škrk. Tretjo točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ribičič. Sodnik Ribičič in sodnica Škrk sta dala delno odklonilni in delno pritrdilni ločeni mnenji.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
Opombe:
[1] Zakon, ki ga navaja Vlada, je bil po vložitvi mnenja Vlade sprejet in je začel veljati s 1. 10. 2002. Gre za Zakon o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti (Uradni list RS, št. 67/02 - v nadaljevanju ZVISJV).
[2] Določba se glasi: "Izaslanstvo Republike Hrvatske u Međudržavnom povjerenstvu iz članka 18. Ugovora, zauzet će stajalište o potvrđivanju Programa odlaganja RAO i ING i Programa razgradnje NE Krško uz prethodnu suglasnost Hrvatskog sabora."
[3] Določba se glasi: "Izaslanstvo Republike Hrvatske u Međudržavnom povjerenstvu iz članka 18. Ugovora zatražit će prethodnu suglasnost Hrvatskog sabora i kada odobrava druge aktivnosti u svezi s programima iz stavka 1. ovoga članka ukoliko je to potrebno radi zaštite prirode i zdravlja ljudi."
[4] Po točki (xiv) uvoda k MKVIGRO se države zavezujejo k spoštovanju teh načel.
[5] Člen 31, Splošno pravilo razlage, 32. člen, Pomožne metode razlage in 33. člen, Razlaga pogodb v dveh ali več avtentičnih besedilih.
[6] Prvi in drugi odstavek. Načelo dobrovernosti, jezikovna in namenska razlaga so med seboj izenačene. Zaradi pravne varnosti in v izogib prevelike svobode pogodbenic pri namenski razlagi daje mednarodnopravna judikatura in doktrina poseben poudarek jezikovni razlagi mednarodne pogodbe. UN Conference on the Law of Treaties, Vienna, 26 March-24 May 1968 and 9 April-22 May 1969, Official Records, Documents of the Conference, str. 38-42.
[7] Jennings, Watts, Oppenheim's International Law, Vol. 1, Parts 2 to 4, Longman, London in New York, 1996, str. 1275; Daillier, Pellet, Droit International Public, L.G.D.J., Pariz, 1999, str. 115 in 269; Verdross, Simma, Universelles Volkerrecht, Duncker&Humblot, Berlin, 1984, str. 504.
[8] Ob upoštevanju prvega odstavka 3. člena zakona, s katerim je Republika Hrvaška ratificirala Pogodbo in ki je naveden v 22. točki obrazložitve, smejo hrvaški predstavniki v meddržavni komisiji potrditi program le ob predhodnem soglasju sabora.
[9] V skladu z drugim odstavkom 3. člena zakona, navedenega v 22. točki obrazložitve tega mnenja, mora hrvaška delegacija v meddržavni komisiji zahtevati predhodno soglasje hrvaškega sabora pred odobritvijo vseh dejavnosti v zvezi s programom odlaganja radioaktivnih odpadkov in programom razgradnje NEK, če je to potrebno zaradi varstva narave in zdravja ljudi.
[10] Prim. Pernuš-Grošelj, v: Šturm (ured.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, str. 714.
Rm-2/02
12. 12. 2002
Delno pritrdilno in delno odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Škrk
V predmetni zadevi sem glasovala za 1., 3. in za. 4. točko izreka ter proti 2. točki izreka. Glede 3. in 4. točke izreka se v celoti pridružujem obrazložitvi v mnenju Rm-2/02 (Mnenje). Moje delno pritrdilno ločeno mnenje se nanaša na presojo 10. člena Pogodbe o NEK in na njeno skladnost s prvim in drugim odstavkom 72. člena Ustave (I. spodaj) ter na vprašanje vsebine 3. člena Zakona o ratifikaciji sopogodbenice Republike Hrvaške z vidika ocene, ali gre za pridržek (III. spodaj).
Delno odklonilno ločeno mnenje se nanaša na 2. točko izreka oziroma na oceno 11. člena Pogodbe o NEK (II. spodaj).
I.
Pri obravnavanju te zadeve sem imela sprva pomisleke o skladnosti z Ustavo glede 10. člena Pogodbe o NEK, ki ureja razgradnjo, odlaganje in prevzem radioaktivnih odpadkov ter izrabljenega jedrskega goriva in glede njenega 11. člena, ki ureja financiranje razgradnje in odlaganja, in sicer v pogledu njune skladnosti s prvim in drugim odstavkom 72. člena Ustave (zdravo življenjsko okolje).
Kolikor bi glede presoje 10. člena Pogodbe o NEK (Razgradnja, radioaktivni odpadki in izrabljeno jedrsko gorivo) sledila zgolj obrazložitvi v Mnenju (v mislih imam zlasti argumente glede presoje v 38. točki obrazložitve), me večinska odločitev ne bi prepričala in bi glasovala tudi proti 1. točki izreka. Vendar menim, da ima, ne glede na Pogodbo o NEK, država Slovenija zagotovljeno visoko stopnjo jedrske varnosti v pogledu razgradnje jedrske elektrarne ter odlaganja oziroma skladiščenja radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva v zvezi z njo, ki odgovarja standardom 72. člena Ustave. Pogodba o NEK oziroma njen 10. člen obstoječe stopnje jedrske varnosti ne zmanjšujeta, zato sem se pridružila večinskemu stališču, da 10. člen Pogodbe o NEK ni v neskladju z Ustavo.
Tako kot je zastavljeno v 28. točki obrazložitve, tudi sama podpiram izhodišče, da prvi in drugi odstavek 72. člena Ustave nalagata državi dolžnost, da zagotovi visoko stopnjo jedrske varnosti, in da gre pri tem za nedoločen pravni pojem, ki ga je treba napolniti ob upoštevanju vsakokratnega stanja razvoja znanosti in tehnike. Ustavni določbi prvega in drugega odstavka 72. člena vsebujeta elemente blanketnih norm (ne povesta, kaj je zdravo življenjsko okolje). V pogledu NEK njuno materialnopravno vsebino ob splošnih načelih o trajnostnem razvoju izpolnjujejo zlasti MKJV in MKVIGRO ter ZVISJV (tako tudi Mnenje, 29. točka obrazložitve).
Ključnega pomena za presojo ustavnosti 10. člena Pogodbe o NEK je torej dejstvo, da je ZVISJV celovit predpis, ki je, upoštevajoč zdrav razum, dovolj prepričljiv glede upoštevanja najsodobnejših dognanj stroke in celovitega urejanja varstva pred ionizirajočimi sevanji. Če gre za vir sevanja, ki je namenjen pridobivanju jedrske energije, ZVISJV ureja izvajanje ukrepov jedrske varnosti in, če gre za uporabo jedrskega blaga, tudi posebnih ukrepov varovanja (zadnji stavek prvega odstavka 1. člena).
Glede na način, kako 10. člen Pogodbe o NEK ureja ravnanje z radioaktivnimi odpadki in z izrabljenim jedrskim gorivom, ta člen sam po sebi ne zagotavlja jedrske varnosti po kriterijih 72. člena Ustave (zdravo življenjsko okolje). Strinjam se namreč z večinsko ugotovitvijo Mnenja (38. točka obrazložitve), da 10. člen Pogodbe o NEK, ki se nanaša na odlaganje radioaktivnih odpadkov (pa tudi na skladiščenje izrabljenega jedrskega goriva) pogodbenici v sedmem odstavku zavezuje le k pogajanjem ("duty to negotiate") glede tega vprašanja, če sicer ne bi uspeli speljati postopkov po predhodnih odstavkih tega člena.
Od tu dalje pa se večinsko Mnenje v 38. točki obrazložitve zadovolji z ugotovitvijo, da je, ne glede na Pogodbo, zadostni kriterij za zadovoljitev 72. člena Ustave dejstvo, da "...mora država načrtovati ravnanje z radioaktivnimi odpadki" in da je država Slovenija ne glede na to, ali bo sprejeta skupna rešitev glede ravnanja z radioaktivnimi odpadki po Pogodbi o NEK ali ne, kljub morebitni uveljavitvi Pogodbe, odgovorna, da bodo sprejete rešitve v skladu z najvišjimi standardi, kot to zahteva Ustava.
Kriterij načrtovanja ravnanja z radioaktivnimi odpadki in z izrabljenim jedrskim gorivom je za presojo ustavnosti po moji oceni prenizek in ne dovolj prepričljiv. Dejstvo je namreč, da je Slovenija kot država, na območju katere je jedrski objekt, odgovorna zanj in za njegovo varno poslovanje po najvišjih domačih in mednarodnih varnostnih standardih.
Ustavno sodišče je v Rm-1/97 glede presoje Evropskega sporazuma zavrnilo razmišljanje, da bi država protiustavnost "začasno rešila" z interpretativno deklaracijo in poskrbela za njegovo skladnost z Ustavo ob njegovi uveljavitvi. V 17. točki obrazložitve je uvodoma zapisalo: "Ustavno sodišče ugotavlja skladnost določb mednarodne pogodbe z Ustavo v času odločanja in ne glede na to, kdaj bo (če sploh bo) pogodba začela učinkovati". Mislim, da v predmetni zadevi ni razloga za odstop od te ugotovitve. Zame je torej za presojo skladnosti z Ustavo 10. člena Pogodbe o NEK ključnega pomena odgovor na vprašanje, ali ima država, ne glede na Pogodbo, poskrbljeno za najvišje standarde glede odlaganja in skladiščenja (ali morebitnega izvoza) radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva v času, ko Ustavno sodišče presoja skladnost Pogodbe pred njeno ratifikacijo v Državnem zboru (a priori presoja mednarodne pogodbe).
Odgovor glede 10. člena Pogodbe o NEK je pritrdilen. Država ima namreč veljaven predpis, ZVISJV, ki ureja jedrsko varnost po najvišjih standardih in hkrati daje vsebino 72. členu Ustave.
Pogodba o NEK namreč ne preprečuje, da bi se ravnanje z radioaktivnimi odpadki in z radioaktivnim gorivom ne opravilo v skladu z zahtevami tega zakona. Kljub Pogodbi mora namreč država jedrskega objekta kontinuirano skrbeti za ravnanje s temi odpadki (zlasti, če se ti skladiščijo na sedežu jedrskega objekta) in s tem poskrbeti za izpolnitev obveznosti iz Ustave. K tej obveznosti zavezuje državo tudi MKVIGRO. Že točka (xi) preambule in zlasti 4. in 11. člen te konvencije nalagata državi jedrskega objekta sprejem zakonodajnih in drugih ukrepov v pogledu odlaganja in skladiščenja radioaktivnih odpadkov. Takšno skrb države zahteva tudi načelo neprenosljivosti bremen za varstvo okolja na bodoče generacije.
Pravni položaj razgradnje ni povsem identičen z ravnanjem z odpadki in z njihovim skladiščenjem. Razgradnja namreč sledi izteku življenjske dobe jedrskega objekta, vendar pa je treba zanjo poskrbeti že za časa njegovega obratovanja. Na normativni ravni ZVISVJ ureja razgradnjo jedrske naprave v 61. členu skozi zagotovitev ustreznih finančnih sredstev v njeni življenjski dobi (2. in 3. odstavek) oziroma v obliki ustreznih jamstev, katerih obliko in način uveljavljanja določi Vlada (4. odstavek). Torej, prenese test ustavnosti tudi razgradnja NEK, saj je zanjo na normativni ravni poskrbljeno v ZVISVJ in MKJV, po kateri je za jedrsko varnost odgovorna država, na ozemlju katere leži jedrski objekt (40. točka obrazložitve). Zato sem glasovala za 1. točko izreka.
II.
Ne prepriča pa me Mnenje v pogledu presoje 11. člena Pogodbe o NEK (Financiranje razgradnje in odlaganja). Pri presoji 10. člena Pogodbe o NEK sem izhajala iz izhodišča, da jo dopolnjuje ZVISJV, ki daje v tem pogledu vsebino prvemu in drugemu odstavku 72. člena Ustave. Pri presoji 11. člena takšen pristop ni možen.
Z vidika 8. člena in prvega odstavka 160. člena Ustave v zvezi s drugim odstavkom 153. člena Ustave so s strani Državnega zbora ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe ustavnopravno nad zakoni in so torej hierarhično višji pravni vir. Vendar, kot izhaja iz predhodnih ugotovitev, postopek odlaganja radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva ter razgradnja NEK (10. člen Pogodbe) ne posegata v normativno ureditev jedrske varnosti po ZVISJV. Pogodba o NEK v tem pogledu tudi ne derogira ZVISJV kot višji ali specialnejši predpis. Obveznost države po ZVISJV velja in jo obvezuje ter daje vsebino 72. členu Ustave ne glede na to, ali bodo programi za odlaganje radioaktivnih odpadkov in za razgradnjo NEK izpeljani ali uresničeni po določbah Pogodbe o NEK ali ne. Na področju mednarodnopravnega varstva okolja je namreč splošno sprejeto izhodišče, da imajo države na tem področju lahko notranjepravno strožje in podrobnejše standarde od mednarodnopravno uveljavljenih. Nekateri okoljski mednarodni instrumenti to izrecno predpisujejo.
Strinjam se z ugotovitvijo Mnenja v 44. točki, da bo 11. člen Pogodbe o NEK z njeno uveljavitvijo nadomestil sistem financiranja razgradnje in odlaganja radioaktivnih odpadkov, ki je sedaj določen z ZFR. Strinjam se tudi z načelno ugotovitvijo v 45. točki obrazložitve, da iz prvega in drugega odstavka 72. člena izhaja obveznost države, da sprejme ukrepe za zagotovitev finančnih sredstev, potrebnih za odlaganje radioaktivnih odpadkov in za razgradnjo jedrske naprave. Ne morem pa se strinjati z nadaljnjo ugotovitvijo Mnenja, da morajo biti ti ukrepi taki, da je ob koncu redne življenjske dobe jedrskega objekta na razpolago dovolj sredstev za končno odlaganje radioaktivnih odpadkov in za razgradnjo jedrske naprave, v našem primeru NEK.
ZFR je predpis, ki v skladu z načelom zagotavljanja visoke stopnje jedrske varnosti nalaga državi, da se sredstva za razgradnjo in za odlaganje ter za shranjevanje jedrskih odpadkov ter izrabljenega goriva redno zbirajo v posebnem skladu (2. in 3. člen) v času rednega obratovanja NEK. Zavezanka za vplačilo sredstev je NEK (drugi odstavek 4. člena), ki je po veljavni ureditvi domača pravna oseba in se je v celoti dolžna ravnati po notranjih predpisih o jedrski varnosti. Torej, je po veljavni ureditvi v času presoje Pogodbe o NEK, ko ta še ni del notranjega prava, celovito poskrbljeno za pridobivanje sredstev za razgradnjo NEK in za odlaganje ter shranjevanje radioaktivnih odpadkov in izrabljenega goriva. Na načelni ravni takšno zagotavljanje finančnih sredstev predvideva tudi ZVISJV.
Pogodba o NEK spreminja pravni položaj NEK v NEK Krško, družbo z omejeno odgovornostjo (prvi odstavek 2. člena). Določbe Pogodbe o NEK kot lex superior in lex specialis spreminjajo dosedanje obveznosti obstoječe NEK Krško, zlasti v pogledu načina financiranja razgradnje in odlaganja radioaktivnih odpadkov.
Pogodbenici Republika Slovenija in Republika Hrvaška se načeloma sicer obvezujeta, da bosta v enakih delih zagotovili financiranje v 11. členu predpisanih dejavnosti (razgradnja in odlaganje), vendar na bistveno drugačen način od obstoječega. Državi v tretjem odstavku tega člena sprejemata obveznost, da bosta v dvanajstih mesecih sprejeli ustrezne predpise za zagotovitev sredstev za financiranje stroškov razgradnje in odlaganja jedrskih odpadkov in sicer tako, da bo v ta namen vsaka posebej ustanovila svoj poseben sklad, kamor bosta (odslej ločeno) zagotavljali redno plačevanje sredstev. Takšen način plačevanja je dodatno pogojen z predhodno odobritvijo programov iz tretjega odstavka 10. člena Pogodbe o NEK oziroma s predhodno odobritvijo dejavnosti v zvezi s tem, kar je v pristojnosti meddržavne komisije iz 18. člena Pogodbe o NEK.
Obstoječi režim financiranja razgradnje in odlaganja radioaktivnih odpadkov ter izrabljenega goriva ureja redno, kontinuirano zbiranje sredstev v celoti in na ta način zagotavlja visoko stopnjo jedrske varnosti. Režim financiranja, ki ga bo ob morebitni uveljavitvi Pogodbe o NEK uvedel njen 11. člen, zagotavlja, glede na obstoječi režim, redno in kontinuirano zbiranje sredstev le do ene polovice ter poslabšuje obstoječo stopnjo jedrske varnosti, kar mu očitajo tudi predlagatelji. Zato po moji oceni določba 11. člena Pogodbe o NEK ni v skladu s prvim in z drugim odstavkom 72. člena Ustave ter sem glede na povedano glasovala proti 2. točki izreka.
Ukrepi, ki ne zagotavljajo rednega, kontinuiranega in celovitega zbiranja sredstev za razgradnjo in za odlaganje radioaktivnih odpadkov ter izrabljenega goriva, so tudi v nasprotju z načelom neprenosljivosti bremen za varstvo okolja na bodoče generacije, ki je eno temeljnih načel trajnostnega razvoja in kot tako tudi zajeto v 72. členu Ustave.
III.
Čeprav to ni bilo predmet presoje pred Ustavnim sodiščem, se mi vseeno zastavlja vprašanje pravne narave 3. člena Zakona o potvrđivanju ugovora između Vlade Republike Hrvatske i Vlade Republike Slovenije o uređenju statusnih i drugih pravnih odnosa vezanih uz ulaganje, iskorištavanje i razgradnju NEK i zajedničke izjave povodom podpisivanja ugovora između Vlade Republike Hrvatske i Vlade Republike Slovenije o uređenju statusnih i drugih pravnih odnosa vezanih uz ulaganje, iskorištavanje i razgradnju NEK (Narodne novine, št. 9/02 z dne 23. 7. 2002). Po prvem odstavku 3. člena navedenega zakona smejo hrvaški predstavniki v meddržavni komisiji po 18. členu Pogodbe o NEK potrditi program odlaganja radioaktivnih odpadkov in program razgradnje NEK le ob predhodnem soglasju hrvaškega sabora; po drugem odstavku 3. člena mora hrvaška delegacija v meddržavni komisiji po 18. členu Pogodbe o NEK zahtevati predhodno soglasje hrvaškega sabora pred odobritvijo vseh dejavnosti v zvezi s programom odlaganja radioaktivnih odpadkov in s programom razgradnje NEK, če je to potrebno zaradi varstva narave in zdravja ljudi.
Strinjam se z ugotovitvijo v 22. točki Mnenja, da Ustavno sodišče v postopku za izdajo mnenja po drugem odstavku 160. člena Ustave presoja mednarodno pogodbo v besedilu, ki je v postopku ratifikacije. Morebitni pridržek katere od sopogodbenic tako načeloma ne more biti predmet presoje pred Ustavnim sodiščem (razen če bi ga predložil predlagatelj v postopku ratifikacije v okviru besedila mednarodne pogodbe). To pa ne pomeni, da Ustavno sodišče ne more upoštevati morebitnega pridržka pri razlagi mednarodne pogodbe oziroma njenih posameznih določb.
Pojem pridržka k mednarodni pogodbi je opredeljen v točki (d) 1. člena DKPMP in pomeni enostransko izjavo, ne glede na to, kako je oblikovana ali imenovana, s katero ima država ob podpisu, ratifikaciji, sprejemu, potrditvi ali ob pristopu k mednarodni pogodbi, namen izključiti ali spremeniti pravni učinek posameznih določb te pogodbe pri njihovi uporabi do te države.
Menim, da ima 3. člen Zakona o ratifikaciji Pogodbe o NEK, ki ga je sprejel hrvaški sabor, po vsebini naravo pridržka. Spreminja namreč pravni učinek določb, ki se nanašajo na potrjevanje programa odlaganja radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva ter razgradnje NEK in na praktično vse neposredne dejavnosti v zvezi s tem[1] na ta način, da hrvaški del meddržavne komisije po 18. členu Pogodbe (in po Prilogi 4) ne more opravljati teh nalog meddržavne komisije brez predhodnega soglasja hrvaškega sabora. S tem je s hrvaške strani in z učinkom le zanjo pristojnost odločanja meddržavne komisije prenesena iz strokovno/tehničnega področja na izključno politično raven, kar ni bil prvotni namen sopogodbenic. V petem odstavku 10. člena je namreč predvideno, da program razgradnje NEK potrjuje meddržavna komisija iz 18. člena in odobri upravni organ Republike Slovenije, pristojen za jedrsko varnost. Pogodba o NEK torej ne predvideva političnega nadzora odlaganja in razgradnje, dopušča edinole potrditev razgradnje s strani pristojnega upravnega organa tiste pogodbenice, na ozemlju katere leži jedrski objekt. Po stališčih mednarodnopravne teorije je dajanje pridržkov k dvostranskim pogodbam, kakršna je Pogodba o NEK, načeloma dopustno, toda v praksi držav razmeroma redko.[2] Zastavlja pa se vprašanje, če tak pridržek ne vodi k novemu predlogu mednarodne pogodbe oziroma njenih posameznih določb in torej k ponovnim pogajanjem.[3] Pri mednarodnih pogodbah z omejenim številom pogodbenic, kamor sodijo tudi dvostranske pogodbe in torej Pogodba o NEK, morajo pridržek sprejeti vse sopogodbenice (drugi odstavek 20. člena DKPMP).
Ustavno sodišče se tudi ne more spuščati v vprašanje, ali je bila Slovenija kot sopogodbenica ob (morebitnem) pisnem obvestilu po diplomatski poti, da je Republika Hrvaška kot pogodbenica izpolnila vse notranjepravne pogoje, potrebne za veljavnost pogodbe (4. odstavek 22. člena Pogodbe o NEK, Končne določbe), o vsebini določbe 3. člena hrvaškega zakona o ratifikaciji sploh obveščena. Mednarodnopravno mora biti namreč pridržek sporočen sopogodbenicam v pisni obliki po diplomatski poti ( prvi odstavek 23. člena DKPMP, Postopek glede pridržkov).
Povsem se strinjam s sklepno ugotovitvijo Ustavnega sodišča v pogledu tega vprašanja, da bo moral Državni zbor v postopku ratifikacije presoditi, ali gre pri Pogodbi o NEK še za pogodbo z isto vsebino ali ne.
dr. Mirjam Škrk
Opombe:
[1] Težko si zamišljamo, katere dejavnosti s področja programa odlaganja jedrskih odpadkov in razgradnje NEK niso povezane z varstvom narave in z zdravjem ljudi.
[2] Na nedavni vprašalnik Komisije za mednarodno pravo o pridržkih sta Slovenija in Hrvaška odgovorili, da ne dajeta rezerv k dvostranskim pogodbam. International Law Commission, Report on the work of its fifty-first session (3 May-23 July 1999), General Assembly, Official Records, Fifty-fourth Session, Supplement No. 10 (A/54/10), UN, New York, 1999, str. 296 in opomba 474.
[3] Ibid., str. 292.
Rm-2/02
13. 12. 2002
Delno pritrdilno in delno odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča
(Mnenje Ustavnega sodišča o ustavnosti Pogodbe med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o ureditvi statusnih in drugih pravnih razmerjih, povezanih z vlaganjem v Nuklearko Krško, njenim izkoriščanjem in razgradnjo)
1. Enaintrideset poslancev Državnega zbora je zastavilo Ustavnemu sodišču težko nalogo, mnogo težjo, kot jo je imelo pri dajanju mnenja o ustavnosti drugih mednarodnih pogodb.
Doslej so namreč vprašanje ustavnosti mednarodne pogodbe v glavnem terjali tisti (vlada, poslanci iz vladajoče koalicije), ki so bili sami prepričani v njeno ustavnost in so od Ustavnega sodišča pričakovali samo, da pritrdi njihovi razlagi glede ustavnosti in učinkov neke mednarodne pogodbe. V konkretnem primeru so predlagatelji na izrecno vprašanje Ustavnega sodišča odgovorili, da sami sporazumu ne očitajo protiustavnosti, pač pa tisti, ki so nasprotnega mnenja od njih (slednji sporazuma sploh niso poskušali izpodbijati pred Ustavnim sodiščem), zatrjujejo, da prejudicira mejo s sosednjo državo. Tokrat enaintrideset poslancev, večinoma iz opozicije, ki so sprožili presojo ustavnosti Pogodbe o NEK, ustavnega spora ne fingira, pri argumentaciji pa se ne sklicuje na stališča drugih, temveč argumentirano izraža svoje lastne pomisleke glede ustavnosti te mednarodne pogodbe. Zahtevo vlagajo v svojem imenu in z argumentacijo, ki ji tudi sami verjamejo.
2. Bistvo argumentacije enaintridesetih poslancev v predlogu, da naj Ustavno sodišče izreče mnenje o Pogodbi o NEK, ki je v postopku ratifikacije, je naslednje: Pogodba v 10. in 11. členu ne vsebuje rešitev glede razgradnje NEK, odlaganja radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva, temveč jih prepušča bodočemu dogovarjanju med državama.
Sprejem skupnega programa in financiranje sta prepuščena prihodnjemu času, s čimer se znižuje raven jedrske varnosti oz. varstva okolja, kar je v neskladju z 72. členom Ustave.
Varnost NEK ogrožajo tudi določbe, ki se nanašajo na njeno upravljanje (3. člen Pogodbe), ker so nejasne in ne zagotavljajo učinkovitega upravljanja NEK. Pogodba izvzema NEK iz pravnega sistema Republike Slovenije. Poleg tega je po mnenju predlagateljev neuravnotežena, saj je Hrvaška dosegla vse, kar je v njenem interesu, Slovenija pa ne.
3. Mene je v prejšnji točki navedena argumentacija prepričala v precejšnji meri, še zlasti pa glede protiustavnosti 3. in 11. člena pogodbe, pri katerih sem glasoval proti izreku v Mnenju Ustavnega sodišča (točki 2. in 3.). Poleg tega se je naknadno pojavilo še vprašanje pridržka Republike Hrvaške, izraženega ob ratifikaciji Pogodbe o NEK v Hrvaškem saboru.
4. Glede 11. člena in glede pomislekov, ki jih imam v zvezi z 10. členom pogodbe ter glede pridržka, ki ga je izrazila Republika Hrvaška ob ratifikaciji Pogodbe o NEK, se priključujem ločenemu mnenju sodnice dr. Mirjam Škrk in se v celoti sklicujem na argumentacijo, ki je podana v njenem ločenem mnenju. Posebej pa v tem ločenem mnenju pojasnjujem svoje pomisleke, zaradi katerih sem glasoval proti 3. točki izreka Mnenja, ki ugotavlja skladnost ureditve 3. člena Pogodbe o NEK (ta določba se nanaša na upravljanje NEK) z Ustavo. Ni pa me prepričalo zatrjevanje podpisanih poslancev, da gre za poskus neustavnega izvzetja NEK iz pravnega sistema Slovenije. Res je sicer, da bi bilo bolj smiselno in prepričljivo, če bi omejitve glede sodelovanja delavcev pri upravljanju NEK vsebovala notranja pravna ureditev Republike Slovenije, ker lahko zato, ker so sestavina Pogodbe o NEK izpade, kot da omejitve niso posledica zagotavljanja visoke ravni jedrske varnosti v Sloveniji, temveč uveljavljanja posebnih interesov ene ali druge pogodbenice. Toda to po moji oceni še ni zadosten razlog za oceno o protiustavnosti tega dela pogodbe.
5. Zavedam se, da so bili pred težko nalogo tudi pogajalci obeh držav in da je pred težko nalogo tudi Državni zbor, ko se odloča o ratifikaciji Pogodbe o NEK. Temeljna težava, zaradi katere pogajalcem ni lahko oblikovati čistih, ampak se morajo zatekati h kompromisnim rešitvam, ki so lahko tudi ustavno sporne, je, da je NEK nastala v bistveno drugačnih razmerah in da danes na žalost ni mogoče povsem na novo in neobremenjeno urejati razmerij, ki so nastala v procesu gradnje in uporabe NEK pred več desetletji.
6. Pri ocenjevanju ustavnosti Pogodbe o NEK me ni vodilo vprašanje, ali in v kakšni meri so bili pogajalci Republike Slovenije uspešni, da bi pogodba predstavljala z vidika obeh držav uravnotežen akt. Strinjam se namreč s stališčem, podanim v Mnenju Ustavnega sodišča, da sodi ocena o tem v pristojnost in odgovornost Državnega zbora in ne Ustavnega sodišča, ki se mora omejiti na presojo ustavnosti Pogodbe o NEK (41. člen Obrazložitve Mnenja o Pogodbi o NEK). Pri presoji Pogodbe o NEK sem se zato omejil na vprašanje: kaj pomeni za zagotavljanje visoke stopnje jedrske varnosti v Sloveniji in s tem za uresničevanje z 72. členom Ustave predpisanih obveznosti države pri varovanju okolja? Po resnem premisleku sem se zavestno odločil za posebej strogo presojo pri iskanju odgovora na to vprašanje. Po mojem mnenju namreč ni vseeno, na kaj se neka mednarodna pogodba nanaša, na gospodarsko, politično, kulturno, znanstveno, športno ali neko drugo sodelovanje, ali pa na sodelovanje, ki je neposredno povezano z zagotavljanjem jedrske varnosti. Ne skrivam tega, da bi bila moja presoja manj stroga, če bi imel pred seboj mednarodno pogodbo, s katero bi se na primer sosednji državi dogovorili o skupni organizaciji zimskih olimpijskih iger in ne Pogodbe o NEK, od katere je neposredno odvisno zagotavljanje jedrske varnosti.
7. Menim, da je Ustavno sodišče ravnalo prav, ko ni popustilo pritiskom ali vsaj izraženim političnim pričakovanjem, da naj o tako zahtevnem vprašanju, kot je ustavnost mednarodne pogodbe in o tako resni vlogi, kot je predlog enaintridesetih poslancev Državnega zbora, odloči prek noči. V postopku pred Ustavnim sodiščem je bilo zaradi takšnega ravnanja dovolj možnosti, da se poglobljeno proučijo številni sporni vidiki zahtevnega tehtanja razlogov, ki so govorili za pozitiven in za negativen odgovor na zastavljeno vprašanje o ustavnosti Pogodbe o NEK. V tem postopku se je postopno, na podlagi argumentirane razprave, oblikovala prepričljiva večina za mnenje, da pogodba, kakršna je v postopku ratifikacije pred Državnim zborom, ni v neskladju z Ustavo. K temu mnenju sem se lahko samo deloma priključil (glasoval sem za 1. in 4. točko izreka), čeprav je konsistentno izdelano. Njegova odlika je v tem, da v glavnem ne skriva slabosti Pogodbe o NEK in da opozarja na možne nevarnosti in pasti, do katerih lahko vodi njena ratifikacija in enostranska uporaba. Pri tem se mi zdi še posebej pomembno, da Mnenje opozarja na to, da Republika Slovenija ne sme "v nedogled čakati na morebiten sprejem skupne rešitve glede razgradnje NEK" in da Pogodbe o NEK "ni mogoče razumeti tako, da bi se z njim Republika Slovenija razbremenila odgovornosti za varno odlaganje radioaktivnih odpadkov in razgradnjo NEK". Bojim pa se, da je domet takšnih opozoril, s katerimi se strinjam, veliko bolj omejen, kot si to želi Ustavno sodišče. Zagotovila te vrste bi morala vsebovati Pogodba o NEK sama; to da jih po mojem mnenju ne vsebuje (dovolj), pa ni mogoče v celoti sanirati s še tako logičnimi in zavezujoče formuliranimi opozorili Ustavnega sodišča.
8. Argumenti, na podlagi katerih menim, da bi moralo Ustavno sodišče izreči negativno mnenje, torej mnenje, v katerem bi ugotovilo neskladje Pogodbe o NEK z Ustavo, v glavnem niso izraz različne razlage vsebine in učinkov te pogodbe. Moji temeljni pomisleki so v Mnenju Ustavnega sodišča večinoma prisotni in kritično ovrednoteni, toda tehtnica, ki sem jo uporabil sam, je druga(čna), bolj občutljiva od tehtnice, s pomočjo katere je večina izmerila drugačen izid. Temeljno izhodišče večine je, da je treba mednarodne pogodbe presojati dobronamerno. Po stališču večine bi bilo mogoče o nasprotju določb Pogodbe o NEK z Ustavo govoriti samo "če bi državi preprečile izpolnitev obveznosti, ki jih ima pri zagotavljanju visoke ravni jedrske varnosti na podlagi prvega in drugega odstavka 72. člena Ustave" (t. 33 Obrazložitve Mnenja o Pogodbi o NEK, podčrtal CR). Jaz menim drugače. Pri mednarodni pogodbi, ki se nanaša na NEK, mora biti temeljna zahteva, da zagotavlja visoko stopnjo jedrske varnosti, da pozitivno prispeva k njej, ali pa (če poskusim svoje izhodišče kolikor je mogoče kompromisno omiliti) vsaj pomembneje ne ovira, poslabšuje, odlaga, otežuje zagotavljanja takšne varnosti, za katero je nedvomno odgovorna (predvsem) država, na območju katere se NEK nahaja, torej Republika Slovenija. Da bi bila protiustavna samo pogodba, ki bi zagotavljanje visoke stopnje jedrske varnosti neposredno onemogočala, preprečevala, je po mojem mnenju preveč prizanesljivo izhodišče za presojo ustavnosti mednarodne pogodbe, ki se nanaša na zagotavljanje jedrske varnosti.
9. Čeprav na presojo ustavnosti mednarodne pogodbe ne sme vplivati vprašanje o tem, koliko je bila Slovenija v pogajanjih s Hrvaško uspešna in koliko je uveljavila zanjo ugodne, sprejemljive, pravične in uravnotežene rešitve, imajo na razlago možnih posledic, do katerih bo vodila uporaba mednarodne pogodbe, določen (posreden) vpliv tudi aktualni odnosi med državama, ki pogodbo sklepata in jo bosta morali v medsebojnem sodelovanju uporabljati. Odprta vprašanja in dolgoletne težave in zapleti pri njihovem preseganju, utemeljujejo oceno, da se tudi uporaba mednarodne pogodbe o NEK ne bo odvijala samo v duhu medsebojnega razumevanja in tvornega sodelovanja. Zato me ne zadovolji sklicevanje na dober namen pogajalcev, v katerega ne dvomim, temveč se sprašujem, do kakšnih težav utegne voditi, kakšne negativne posledice dopušča, omogoča ali vsaj ne preprečuje Pogodba o NEK med državama, ki neuspešno rešujeta medsebojne odprte probleme? Skorajšnji sprejem Slovenije v Evropsko zvezo sam po sebi ne bo olajšal reševanja problemov med državama; v prehodnem obdobju, dokler tudi Republika Hrvaška ne bo postala polnopravna članica, bo prej nasprotno. Zato je v tem konkretnem primeru sklicevanje na splošna načela, pomembna za razlago mednarodnih pogodb, po katerih "je treba mednarodno pogodbo razlagati v dobri veri" (t. 33. in 35. Obrazložitve Mnenja o Pogodbi o NEK), po mojem mnenju vprašljivo.
10. Strinjam se z večino, da je temelj za presojo ustavnosti mednarodne pogodbe o NEK predvsem 72. člen Ustave, saj ne more biti nobenega dvoma, da je ravno zagotavljanje visoke ravni jedrske varnosti zelo pomembna sestavina zagotavljanja skrbi države za zdravo življenjsko okolje. Za razliko od večine pa menim, da je Pogodba o NEK v neskladju z navedenim členom Ustave, in sicer zaradi rešitev, vsebovanih v 3. in ll. členu.
11. Glede presoje 3. člena Pogodbe o NEK se strinjam s tistim delom mnenja (t. 48), ki ugotavlja da so določbe, ki zadevajo upravljanje NEK, jasne in niso v neskladju z 2. členom Ustave (načelo pravne države) in razlago (t. 49), po kateri velja odločitev, do katere je prišlo ob uporabi odločujočega glasu predsednika uprave v prehodnem času, dokler se ne oblikuje končna odločitev. Tudi, ko gre za presojo 3. člena Pogodbe o NEK, Ustavno sodišče v svojem Mnenju ne skriva slabosti ureditve. Takole pravi v 50. točki Mnenja: "Paritetna sestava uprave res deli odgovornost pri upravljanja na dva dela in s tem zaradi potrebe po usklajevanju oziroma z vključitvijo arbitraže podaljšuje pot do sprejetja končne odločitve. Vendar je prav za primer, ko bi bila ogrožena varnost obratovanja NEK, v ta proces vgrajen institut odločujočega glasu, ki omogoča sprejem takojšnje odločitve. Tudi sicer sporna ureditev upravljanja družbe ne preprečuje izvrševanja pristojnosti države v zvezi z nadzorom nad delovanjem NEK in predvsem pri zagotavljanju jedrske varnosti (inšpekcijski pregledi itd.)." Strinjam se z oceno, da 3. člen Pogodbe o NEK "ne preprečuje" izvrševanja pristojnosti države, toda po mojem mnenju poslabšuje možnosti za zagotovitev jedrske varnosti.
Zakaj? Predsednik uprave lahko uporabi odločujoči glas izjemoma, ko bi nesoglasje v upravi lahko ogrozilo varnost obratovanja NEK (2. odstavek 3. člena). Če ga uporabi, mora takoj zahtevati od predsednika nadzornega sveta sklic seje nadzornega sveta, na kateri se bo obravnavala upravičenost uporabe odločujočega glasu (3. odstavek). Če iz odločitve izvira odgovornost za škodo, zadeva ta samo tistega, ki je glasoval za odločitev (4. odstavek). Če paritetno sestavljeni nadzorni svet ne bo uspel rešiti spora, povezanega z uporabo odločujočega glasu, sprejme dokončno in zavezujoče odločitev poslovnotehnična arbitraža (9. odstavek). Moj pomislek v zvezi s takšno ureditvijo je, da odvrača predsednika uprave od uporabe odločujočega glasu, pa čeprav "bi nesoglasje v upravi lahko ogrozilo varnost obratovanja" NEK.
12. Odločanje znotraj paritetno sestavljene uprave in nadzornega sveta je urejeno tako, da se sprožijo zahtevni in dolgotrajni postopki, ki se končajo z mednarodno arbitražo, če predsednik uprave uporabi odločujoči glas (uporabi ga lahko samo izjemoma; takoj mora zahtevati sklic nadzornega sveta; sam je odgovoren za morebitno povzročeno škodo; določena je obvezna poslovnotehnična arbitraža, če nadzorni svet ne uspe rešiti spora). Ti postopki silijo predsednika uprave, da se, če je le mogoče, izogne uporabi odločujočega glasu, kar lahko vodi do obotavljanja, odlaganja, zavlačevanja pri sprejemanju nujnih odločitev, pomembnih za varnost obratovanja NEK in s tem za jedrsko varnost. Takšen način upravljanja NEK je sicer logičen z vidika interesa dveh sosednjih držav, da prek paritetne sestave organov NEK in s pomočjo medsebojnega omejevanja uprave (katere vodenje je zaupano slovenskemu družbeniku) in nadzornega sveta (katerega vodenje je zaupano hrvaškemu družbeniku) ter prek mednarodne arbitraže zagotovijo čim bolj enakomeren vpliv sosednjih držav na upravljanje NEK.
Toda za delovanje NEK in zagotavljanje visoke ravni jedrske varnosti je odgovorna predvsem Slovenija, kot država, na ozemlju katere jedrski objekt deluje. Z vidika zagotavljanja jedrske varnosti v Sloveniji je takšen način upravljanja vprašljiv in bo v praksi le težko učinkovito deloval. Veliko ostrejše je mnenje Društva jedrskih strokovnjakov (www.drustvo-js.si), ki meni, da sta konfliktnost in neučinkovitost v upravljanju NEK za jedrski objekt nesprejemljiva in pomenita neposredno ogrožanje jedrske varnosti; predvidena arbitraža pa prenaša odločanje o jedrski varnosti izven NEK. Po njegovem mnenju bi moralo imeti vodstvo NEK proste roke za hitro in učinkovito ukrepanje, za katerega je v celoti odgovorno. Po mojem mnenju slabosti v načinu upravljanja NEK vodijo do tega, da predsednik uprave v nujnih primerih, povezanih z varnostjo delovanja NEK, ne bo uporabil odločujočega glasu zato, ker bi ga sistem upravljanja k temu silil, ampak ravno nasprotno. Uporabil ga bo, če bo imel dovolj odločnosti in poguma, kljub temu, da sistem upravljanja za tak primer določa zanj neprijetne, negotove in dolgotrajne postopke. Menim, da gre za tako resne slabosti v ureditvi načina upravljanja NEK, da je 3. člen Pogodbe o NEK v neskladju z 72. členom Ustave, ker je predvideni način upravljanja takšen, da znižuje raven zagotavljanja visoke ravni jedrske varnosti.
13. Strinjam se z večino, da mednarodna pogodba o NEK ne preprečuje uveljavljanja odgovornosti države Slovenije za zagotavljanje visoke ravni jedrske varnosti in da lahko ob dobronamernem tolmačenju in tvorni uporabi celo pozitivno prispeva k tej varnosti ter k razbremenitvi Slovenije, ki bi sicer morala vso težo skrbi za delovanje NEK, za shranjevanje jedrskih odpadkov in iztrošenega jedrskega goriva ter za razgradnjo NEK nositi sama. V celoti se strinjam tudi z opozorilom, da mnenje Ustavnega sodišča v ničemer ne zmanjšuje odgovornosti Državnega zbora, ko v postopku ratifikacije presoja primernost in uravnoteženost pogodbe o NEK. Vendar pa za razliko od večine menim, da to ni dovolj. Z 72. členom Ustave in v njem zapisano odgovornostjo države, da skrbi za varstvo okolja, bi bila skladna le takšna Pogodba o NEK, ki ne bi mogla postati temelj oviranja, poslabševanja, časovnega odlaganja ali oteževanja aktivnosti Republike Slovenije pri izpolnjevanju te njene ustavne dolžnosti in pri zagotavljanju visoke ravni jedrske varnosti, ki je usodnega pomena za življenje in zdravje ljudi.
dr. Ciril Ribičič