U-I-90/99
Natisni
Opravilna št.:
U-I-90/99
Datum odločitve:
6. 3. 2003
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 31/2003 in OdlUS XII, 13
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2003:U.I.90.99
Akt:
Obrtni zakon (Uradni list RS, št. 50/94) (ObrZ)

Zakon o spremembah in dopolnitvah Obrtnega zakona (Uradni list RS, št. 42/02) (ObrZ), 2. čl.

Obrtni zakon (Uradni list RS, št. 50/94, 36/2000, 61/2000 in 42/02) (ObrZ), 31., 1. in 2. odst. 39. čl.
Izrek:
Pobudi družbe Stanovnik & Co in samostojnega podjetnika Pavla Ušeničnika za začetek postopka za oceno ustavnosti Obrtnega zakona (Uradni list RS, št. 50/94) se zavržeta.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Obrtnega zakona (Uradni list RS, št. 42/02) se zavrne.

Določbe 31. člena ter prvega in drugega odstavka 39. člena Obrtnega zakona (Uradni list RS, št. 50/94, 36/2000, 61/2000 in 42/02) niso v neskladju z Ustavo.

Obrtni zakon je iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe, v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti najkasneje do 31. 12. 2003.
Evidenčni stavek:
Določbe Obrtnega zakona, ki predpisujejo obvezno članstvo v Obrtni zbornici in obvezno plačevanje članarine niso v neskladju z Ustavo.
Obrtni zakon nima določb (protiustavna pravna praznina), ki bi zagotovile, da bi bila stališča, oblikovana v organih Zbornice reprezentativen odraz interesov obrti. Zato je v neskladju z Ustavo (splošna svoboda ravnanja iz 35. člena Ustave).
Obrtni zakon ni opredelil osnove in kriterijev za določitev višine članarine in ni opredelil nadzora države nad njenim določanjem, temveč je le prenesel pooblastilo za določanje članarine na Skupščino obrtne zbornice. Zato je v neskladju z Ustavo.
Geslo:
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.4.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Med postopkom.
5.3.26 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Svoboda združevanja.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda.
5.3.4 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do telesne in duševne integritete.
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
3.25 - Splošna načela - Načelo svobodne gospodarske pobude.
3.17 - Splošna načela - Tehtanje interesov.
3.18 - Splošna načela - Splošni interes.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
4.10.7.1 - Ustanove - Javne finance - Obdavčitev - Načela.
1.5.51.1.29 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Načelo samoomejitve (self-restraint).
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
Pravna podlaga:
Člen 2, 35, 42.2, 74.1, Ustava [URS]
Člen 25, 26.2, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-233/99 in št. U-I-196/99 z dne 4. 11. 1999 in št. U-I-318/00 z dne 18. 1. in 19. 1. 2001 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Samostojni podjetnik Pavle Ušeničnik, s. p., Poljane in drugi
Datum vloge:
12. 4. 1999
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US22178
Dokument v PDF obliki:
U-I-90-99.pdf
156 KB
Prenesite datoteko
U-I-90/99-30
6. 3. 2003
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud samostojnega podjetnika Pavla Ušeničnika, s.p., Poljane, in družbe Stanovnik & Co, d.n.o., Kamnik, ter v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude samostojnega podjetnika Franca Bogataja, s.p., Ljubljana, ki ga zastopa Radovan Cerjak, odvetnik v Ljubljani, in družbe Carat, d.o.o., Kamnik, ki jo zastopa Alenka Reisner, odvetnica v Domžalah, ter z zahtevo Višjega sodišča v Ljubljani, na seji dne 6. marca 2003
o d l o č i l o:
1. Pobudi družbe Stanovnik & Co in samostojnega podjetnika Pavla Ušeničnika za začetek postopka za oceno ustavnosti Obrtnega zakona (Uradni list RS, št. 50/94) se zavržeta.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Obrtnega zakona (Uradni list RS, št. 42/02) se zavrne.
3. Določbe 31. člena ter prvega in drugega odstavka 39. člena Obrtnega zakona (Uradni list RS, št. 50/94, 36/2000, 61/2000 in 42/02) niso v neskladju z Ustavo.
4. Obrtni zakon je iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe, v neskladju z Ustavo.
5. Državni zbor mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti najkasneje do 31. 12. 2003.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Vsi pobudniki izpodbijajo določbe Obrtnega zakona (v nadaljevanju ObrZ, navajajo 31. in 32. člen)[1], ki urejajo obvezno članstvo v Obrtni zbornici (v nadaljevanju OZ) in obvezno plačevanje članarine (navajajo 39. člen). Izpodbijane določbe naj bi bile v delu, v katerem predpisujejo obvezno članstvo, v nasprotju s svobodo združevanja iz 42. člena, s svobodo gospodarske pobude iz 74. člena, s splošno svobodo ravnanja iz 35. člena in s svobodo dela iz 49. člena ter pravico do soodločanja iz 75. člena Ustave, kolikor nalagajo obvezno plačevanje članarine, pa s 147. členom Ustave. Pobudnik Franc Bogataj izpodbija tudi določbe, ki urejajo odločanje v OZ in njene organe, saj naj bi bile tako pomanjkljive, da članom ne zagotavljajo možnosti soodločanja in sooblikovanja skupnih stališč glede zastopanja interesov članic OZ do države (35. in 36. člen). Pobudnik Pavel Ušeničnik navaja v zvezi z obveznim plačevanjem članarine kot sporno oziroma neustavno tudi določanje pavšalne članarine, kar naj bi bilo v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, in postopek izterjave članarine, ki naj bi ga po dogovoru z OZ izvajala Davčna služba.
2. Višje sodišče v Ljubljani zahteva oceno ustavnosti drugega odstavka 39. člena ObrZ, saj naj bi bil v neskladju s 147. in z 2. členom Ustave.
3. Pobude in zahteva so bile poslane Državnemu zboru, ki nanje ni odgovoril. Pristojna služba Državnega zbora je poslala Ustavnemu sodišču le sklep Odbora za gospodarstvo, iz katerega izhaja, da se (Odbor) ne strinja z mnenjem Vlade in Sekretariata Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve.
4. Vlada in tedanje Ministrstvo za malo gospodarstvo sta v svojih mnenjih navedla, da je OZ oseba javnega prava, ki je ustanovljena z zakonom, in ima določena javna pooblastila ter zastopa interese obrtnikov. Obvezno plačevanje članarine naj bi zagotavljalo neodvisnost in strokovnost delovanja OZ. Zato menita, da so očitki pobudnikov neutemeljeni. Podobno meni v svojem pisanju tudi OZ, ki navaja, da obstoječa zakonska ureditev zagotavlja OZ reprezentativnost in relativno finančno stabilnost.
B. - I.
5. Pobudnica družba Stanovnik & Co po podatkih OZ (dopis št. OR/NR-VG/1660 z dne 3. 12. 2002) ni vpisana v obrtni register, nima obrtnega dovoljenja in ni članica OZ. Kot taka ne izkazuje pravnega interesa iz 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS). Zato je Ustavno sodišče njeno pobudo zavrglo (1. točka izreka).
B. - II.
6. Pobudnik Pavel Ušeničnik meni, da je prenos izterjave neplačane članarine na Davčno upravo s pogodbo, sklenjeno med OZ in Davčno upravo, nezakonit in neustaven. Prenos naj bi bil mogoč samo z zakonom, ne pa s pogodbo.
7. ObrZ, ki je predmet izpodbijanja, ni imel določb o odmerjanju, pobiranju in izterjavi članarine. Ta vprašanja so bila nato urejena z Zakonom o spremembi in dopolnitvi Zakona o davčni službi (Uradni list RS, šz. 79/01 - ZDS-F). Državni zbor pa je po vložitvi pobude sprejel še Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Obrtni zbornici (Uradni list RS, št. 42/02 - v nadaljevanju ObrZ-B), ki je z dopolnitvijo 39. člena ObrZ ta vprašanja uredil drugače.
8. Če je med postopkom pred Ustavnim sodiščem izpodbijani zakon usklajen z Ustavo oziroma je prenehal veljati, ga Ustavno sodišče ne presoja, razen če niso bile odpravljene posledice neustavnosti izpodbijanega zakona (47. člen ZUstS). Obstoj procesnih pogojev iz 47. člena ZUstS mora izkazati pobudnik. Zato je Ustavno sodišče pobudnika pozvalo, naj izkaže pravni interes iz 47. člena ZUstS. Pobudnik v odgovoru ni navedel okoliščin, s katerimi bi izkazal pravni interes za oceno 39. člena ObrZ, temveč je pobudo le razširil na 2. člen ObrZ-B, ki dopolnjuje 39. člen ObrZ. Pri tem ne navaja razlogov, zakaj naj bi bil izpodbijani člen v neskladju z Ustavo. Navaja le, da naj bi bil žaljiv do obrtnikov, ker omogoča prisilno izterjavo članarine od obrtnikov, ki ne želijo biti člani OZ. Zato je Ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti 39. člena ObrZ zaradi neizkazanega pravnega interesa zavrglo (1. točka izreka), pobudo za oceno 2. člena ObrZ-B, s katerim je bil 39. člen dopolnjen, pa zavrnilo kot očitno neutemeljeno (2. točka izreka).
9. Ustavno sodišče ni preizkušalo navedb, ki se nanašajo na konkreten postopek odmere članarine pobudniku pred OZ oziroma njeno Območno organizacijo v Škofji Loki, v katerem naj bi mu bila kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, ker ne morejo biti predmet tega postopka, temveč so lahko, ob izpolnitvi zakonskih pogojev, predmet postopka z ustavno pritožbo.
B. - III.
10. Ustavno sodišče je pobude ostalih pobudnikov sprejelo, in ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
11. Nekateri pobudniki zatrjujejo, da je določba o obveznem članstvu v OZ v nasprotju z določbami 14., 15., 49. in 75. člena Ustave, vendar svojih trditev ne utemeljujejo. Zato se Ustavno sodišče v presojo izpodbijane določbe s teh vidikov ni spuščalo. 12. Pobudniku Francu Bogataju se zdi neustrezna opredelitev prevozništva, kot ga določa ObrZ v petem odstavku 5. člena. Meni, da je prevozništvo specifična storitvena dejavnost, ki ni nikjer opredeljena kot obrtna dejavnost. V čem naj bi bila navedena opredelitev v neskladju z Ustavo, ne navaja. Zato Ustavno sodišče teh določb ni presojalo.
13. Pobudnica družba Carat navaja, da je v neskladju z Ustavo 32. člen ObrZ. Navedeni člen ne ureja obveznega, temveč prostovoljno članstvo v OZ. V čem naj bi bila njegova neustavnost, pobudnica ne navaja. Zato Ustavno sodišče te določbe ni presojalo.
B. - IV.
14. Vsem pobudnikom se zdijo sporne določbe ObrZ o obveznem članstvu (31. člen) in obveznem plačevanju članarine (39. člen). Te določbe naj bi bile v neskladju z drugim odstavkom 42. člena, po mnenju nekaterih pa tudi s 35. členom Ustave.
15. Po določbi drugega odstavka 42. člena Ustave je vsakomur zagotovljeno, da se zaradi izražanja in uresničevanja skupnih interesov povezuje s podobno mislečimi v obliko (združenje), ki naj predstavlja to povezano skupino ljudi. Ustavno sodišče je že presojalo, ali zakonsko predpisano obvezno članstvo v določeni obliki združevanja pomeni poseganje v svobodo združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave (odločba št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS, VII,124, odločba št. U-I-305/94 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUS VI, 44, odločba št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62 ter sklep št. U-I-48/92 z dne 11. 2. 1993, Uradni list RS, št. 12/93 in OdlUS II,15). Sprejelo je stališče, da zbornice oziroma druge oblike združevanja, ki so ustanovljene z zakonom za izvrševanje javnih pooblastil in predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu, ne sodijo med združenja, ki jih varuje 42. člen Ustave. Obvezno članstvo v njih ne posega v pravico prizadetih oseb, da se svobodno združujejo, ki je na splošno zagotovljena v drugem odstavku 42. člena Ustave, za gospodarske subjekte pa izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 74. člena Ustave, po kateri je gospodarska pobuda svobodna.
16. Odgovor na vprašanje, ali je določitev obveznega članstva v OZ kršitev 42. člena Ustave ali ne, je v oceni, ali gre pri OZ za javnopravno ali zasebnopravno obliko združenja. Ustavno sodišče je že postavilo kriterije za razlikovanje med javnopravnimi in zasebnopravnimi oblikami združevanj. Tako je v več svojih odločbah zapisalo, da mora biti združenje, če naj bo opredeljeno kot združenje javnopravne narave, ustanovljeno z zakonom kot oseba javnega prava in mora imeti javna pooblastila, v okviru katerih odloča o pravicah in obveznostih članov (glej odločbe, citirane v točki 15 obrazložitve). Drugače kot pri združenjih, ki jih varuje 42. člen Ustave, pri oblikah zborničnega povezovanja, ki jih je v navedenih zadevah obravnavalo Ustavno sodišče, ni šlo za uresničevanje (zasebnih) interesov članov, zaradi katerih bi se posamezniki prostovoljno povezali. Zbornice so bile ustanovljene z javnopravnim aktom (zakonom) in predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu. Tak je tudi položaj zbornice po ObrZ.
17. OZ je ustanovljena z zakonom (31. člen ObrZ) kot oseba javnega prava (33. člen ObrZ) in ima javna pooblastila (34. člen ObrZ). Gre torej za javnopravno združenje, ki je ustanovljeno predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu.
18. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da zakonodajalec ni prost (svoboden) pri predpisovanju, kdaj bo za opravljanje neke naloge v javnem interesu ustanovil samostojno pravno osebo, ji določil organizacijo, predpisal članstvo in z naložitvijo obveznega plačila članskega prispevka zagotovil vir financiranja. Kot je pojasnilo že v odločbi št. U-I-137/93, 35. člen Ustave s tem, ko jamči nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti ter njegove zasebnosti in osebnostnih pravic, zagotavlja tudi t. i. splošno svobodo ravnanja. V tej pomembni ustavni pravici je pravzaprav zajeto tudi načelo, da je v pravni državi dovoljeno vse, kar ni prepovedano - in ne obratno. Če je kaj prepovedano ali zapovedano, je to torej poseg v omenjeno ustavno pravico oziroma svoboščino (glej sklep št. U-I-234/97 z dne 27. 11. 1997 in OdlUS VI, 2).
19. Kot temeljna svoboščina je svoboda ravnanja zagotovljena vsakomur ne glede na to, ali je fizična ali pravna oseba. Da so nosilci ustavnih pravic tudi pravne osebe, kolikor se posamezne pravice glede na svojo naravo nanašajo tudi nanje, je Ustavno sodišče že odločilo (glej npr. sklep št. Up-10/93 z dne 20. 6. 1995 - OdlUS IV, 164). Zakonski določbi 31. in 39. člena ObrZ s tem, ko določata obvezno članstvo v OZ in obvezno plačevanje članarine, posegata v splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave.
20. Posegi v ustavne pravice so dopustni, če so v skladu z načelom sorazmernosti. Da je omejitev dopustna, mora biti podan ustavno dopusten cilj (npr. varstvo pravic drugih ali tudi javnega interesa - bodisi neposredno bodisi posredno, tako da se preko javnega interesa varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji: 1. poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja; 2. poseg mora biti nujen - to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti); in 3. upoštevati je treba tudi t. i. sorazmernost v ožjem smislu. To pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine (glej odločbo št. U-I-290/96).
21. Obvezno članstvo v OZ in obvezno plačevanje članarine zagotavlja uresničevanje njenih temeljnih nalog, ki so: spremljanje in obravnava problematike obrti ter skrb za njen skladen razvoj, oblikovanje stališč in predlogov za spremembe gospodarskega sistema in ekonomske politike, izvajanje javnih pooblastil ter nalog s področja poklicnega izobraževanja in drugih nalog (prvi odstavek 34. člena ObrZ). Z uresničevanjem navedenih nalog se uresničuje zakonodajalčev cilj o skladnem in trajnem razvoju obrti v javnem interesu, kar je ustavno dopusten cilj. Ustava namreč ne prepušča gospodarstva pravilom trga neomejeno. Ustavno sodišče je že zavzelo stališče, da ustavno načelo svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) zagotavlja gospodarskim subjektom veliko svobodo, da pa hkrati nalaga državi skrb za spremljanje tržne igre in dolžnost za zagotavljanje ravnovesja med svobodo in socialnimi načeli. Ustava zakonodajalcu nalaga, da oblikuje gospodarsko politiko in ga pooblašča za sprejem ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničevanje ciljev te politike (odločbi št. U-I-145/95 z dne 9. 11. 1995, Uradni list RS, št. 68/95 in OdlUS IV, 113 in št. U-I-1/96 z dne 4 .4. 1996, Uradni list RS, št. 23/96 in OdlUS V, 34). Da bi država na področju delovanja gospodarstva in znotraj njega na področju obrti lahko uspešno odigrala svojo vlogo, pa mora nenehno spremljati dogajanja v gospodarstvu in po potrebi sproti ukrepati.
22. Z ObrZ je opredeljen položaj OZ. Z njim povezano obvezno članstvo ter plačilo članarine izhaja iz pravnosistemske ureditve, v kateri si država zagotovi reprezentativno telo, na katero se lahko obrne za strokovno mnenje in svetovanje v postopkih normativnega urejanja gospodarskega sistema, še posebej vprašanj v zvezi s problemi obrti, in ki mu kot predstavniku obrti prepusti pospeševalne in vzpodbujevalne funkcije. Za opravljanje teh funkcij in nalog je potreben njen trajni značaj, za objektivnost njenega dela pa možnost spremljanja vseh gospodarskih subjektov, katerih delovanje vpliva na ekonomski in gospodarski položaj države. Predpisano obvezno članstvo in z njim povezana obveznost plačevanja članarine (prispevka) zagotavljata neodvisnost in strokovno izvajanje nalog take zbornice. Obvezno članstvo je podlaga za ugotavljanje in spremljanje njihovih skupnih interesov in za pripravo podlag za sprotno in ustrezno ukrepanje države. Skupni interesi članic niso identični s seštevkom posameznih interesov članov ali njihovih skupin, pač pa so plod medsebojnega usklajevanja, ki ga zbornica izvaja prek zborničnih mehanizmov. Brez obveznega članstva bi grozila nevarnost, da bi se članski krog zmanjšal, zbornica pa bi izgubila transparentnost pri spremljanju gospodarskega življenja znotraj obrti v državi. Iz tega izhaja bistvena razlika med zbornicami z obveznim članstvom in gospodarskimi ter strokovnimi združenji, katerih naloge so v varovanju posameznih in skupinskih interesov. Prek obveznega članstva so zagotovljeni verodostojnost dela zbornice ter njena strokovnost in objektivnost, kar je bistvo zbornične neodvisnosti. Prenos javnih pooblastil na zbornico ni v nasprotju s temeljno funkcijo zbornice in njeno neodvisnostjo. Za dosego omenjenih ciljev je obvezna včlanitev vseh subjektov, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, primeren ukrep.
23. Spornemu posegu v svobodo ravnanja subjektov iz 31. člena ObrZ ni možno oporekati nujnosti za uresničitev zasledovanih ciljev. Da bi dosegel reprezentativnost zbornice, je moral zakonodajalec zagotoviti, da bo vanjo vključenih čimveč navedenih subjektov. Možna bi seveda bila alternativa, ki jo omenja eden od pobudnikov, s katero poskuša utemeljiti, da ukrep obveznega članstva v enotni OZ ni nujen. Meni, da bi bilo smotrneje in v skladu z načelom sorazmernosti, če bi ObrZ dopuščal možnost ustanavljanja panožnih zbornic (pobudnik omenja panožno prevozniško zbornico). Tovrstne zbornice naj bi laže uresničevale naloge, saj bi bili stiki med člani neposrednejši, v odnosu do Vlade pa bi se take zbornice pogovarjale le z resornimi ministrstvi. Takšen način organiziranja bi zahteval ustanavljanje velikega števila panožnih zbornic, kar bi postavilo vprašanje smotrnosti in učinkovitosti. Vendar je vprašanje, ali bo ustanovil eno OZ ali več panožnih OZ, v pristojnosti zakonodajalca. Na njem je, da oceni, kaj je z vidika cilja in nalog, ki naj jih opravlja zbornica na področju obrti, ustreznejše in učinkovitejše. S sprejemom ObrZ se je zakonodajalec očitno odločil, da je organiziranje ene obrtne zbornice ta čas najustreznejša rešitev. Pobudnik v svojih navedbah ne navaja, ali naj bi bilo članstvo v panožni zbornici obvezno ali ne in ne navaja, ali naj bi se organiziralo tudi združenje panožnih zbornic, niti kako bi bilo s članstvom v tem združenju. Ne glede na oblikovanje ene ali več zbornic pa zasledovani cilj reprezentativnosti zbornice ali zbornic zahteva, da je članstvo v njej obvezno.
24. Pri presoji sorazmernosti v ožjem pomenu je Ustavno sodišče tehtalo na eni strani potrebo po reprezentativnem zastopniku obrti, na drugi strani pa težo posega v svobodo ravnanja gospodarskih subjektov, povezanega z obveznim članstvom v OZ.
Edina obveznost, ki izvira iz obveznega članstva, je plačilo članarine. Pooblastilo za določitev njene višine je preneseno na Zbornico (drugi odstavek 39. člena ObrZ), vendar pa zbornični organi pri tem niso nevezani. Že samo ime dajatve pove, da je vezana na članstvo v OZ. Ker gre za obvezno dajatev, ki je vezana na prisilno članstvo v neki organizaciji, ima značaj javne dajatve. Tako zaradi njene vezanosti na članstvo kot zaradi njene prisilnosti mora biti po višini v sorazmerju s tistim obsegom dejavnosti OZ, zaradi katerega je članstvo obvezno. Poseg v splošno svobodo ravnanja, ki je posledica obveznega članstva v OZ, zato ni prekomeren.
B. - V.
25. Predlagatelj in vsi pobudniki izpodbijajo določbe ObrZ, ki predpisujejo obvezno plačevanje članarine (39. člen OZ). Zakon sam ne določa višine niti meril (osnove) za določitev višine prispevka članov. Ureja le pristojnost Skupščine, da določi njegovo osnovo, višino in roke plačevanja (drugi odstavek 39. člena).[2] Zato naj bi bil v neskladju s 147. in z 2. členom Ustave.
26. Obveznost plačevanja članarine sama po sebi ni v neskladju z Ustavo. Če bi bilo članstvo v OZ prostovoljno, bi bila tudi višina članarine stvar dogovora med člani. Ker je zakonodajalec ustanovil OZ kot osebo javnega prava (33. člen) in ji podelil določeno stopnjo statutarne avtonomije (38. člen), zgolj dejstvo, da je določitev višine članarine prepustil zborničnim organom tudi v primeru obveznega članstva, ustavno ni sporno. Zato v prvi in drugi odstavek 39. člena ObrZ nista neskladju z Ustavo.
27. Vendar pa zaradi avtonomije OZ članarina ni izgubila značaja javne dajatve. Še vedno gre namreč za obvezno dajatev, ki je vezana na prisilno članstvo v neki organizaciji. Prisilne dajatve se smejo po Ustavi določati samo z zakonom (147. člen). Ustavno sodišče je že odločilo, da mora biti že iz zakona, ki davek uvaja, in ne šele iz podzakonskega predpisa razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davkoplačevalca (odločba št. U-I-296/95 z dne 27.11.1996, Uradni list RS, št. 82/97 in OdlUS VI, 157 in odločba št. U-I-290/96). Čim bolj posredna je zveza med javno dajatvijo in povračilom, tem bolj določen mora biti zakon, ki tako javno dajatev predvideva.
28. Članarina, ki so jo po ObrZ dolžni plačevati subjekti - obvezni člani OZ - je namenjena izključno financiranju dejavnosti OZ. Odločitev zakonodajalca, da dolžnost financiranja omeji na člane Zbornice, je ustavno dopustna. Zbornica je bila sicer ustanovljena zato, da opravlja naloge, ki so v javnem interesu, vendar pa dobro opravljanje teh nalog koristi tudi članom Zbornice. Z obstojem in dejavnostjo Zbornice je članom dana tudi možnost, da uporabljajo storitve, ki jih je Zbornica prav zato, ker obstaja, sposobna nuditi neposredno zainteresiranim osebam.
29. Že iz povedanega izhaja, da Zbornica pri določanju višine članarine ne more biti nevezana. Njena višina mora biti v sorazmerju s tistim obsegom dejavnosti OZ, zaradi katerega je članstvo obvezno. Ta zahteva ne izključuje določitve pavšalnega zneska članarine, niti ne preprečuje, da zbornični organi ne bi smeli upoštevati plačilne zmogljivosti posameznega zavezanca. Ker gre za javno dajatev, pa bi moralo biti v zakonu določeno vsaj v kolikšnem delu se dejavnost OZ financira s članarino. Predviden bi moral biti tudi nadzor države nad določanjem članarine in določen ali vsaj določljiv postopek za njeno odmero in izterjavo. Upravičenje Zbornice, da nalaga plačilo javne dajatve, pa je povezano tudi z nadzorom Računskega sodišča (tako Ustavno sodišče že v zadevi št. U-I-290/96).
30. Ker je ObrZ le prenesel pooblastilo za določanje članarine na Skupščino OZ, ne da bi opredelil osnovo in kriterije za določitev njene višine ter nadzor države nad njenim določanjem, je v neskladju z Ustavo.
B. - VI.
31. Pobudnik Franc Bogataj navaja, da ObrZ ne zagotavlja članom OZ možnosti sodelovanja pri odločanju in sprejemanju skupnih stališč. Zato naj bi bile določbe o vodenju in upravljanju Zbornice (35. in 36. člen) v neskladju z Ustavo.
32. Kot je bilo že povedano, je temeljna ideja obveznega zborničnega povezovanja v tem, da si država zagotovi reprezentativno telo, na katerega se obrne za strokovno mnenje in svetovanje v postopkih normativnega urejanja gospodarskega sistema in ki mu - kot predstavniku (v konkretnem primeru) obrti - prepusti pospeševalne in vzpodbujevalne funkcije. Ta ideja (predstavljanje obrti) je v ObrZ le nakazana, ni pa izvedena tako, da bi država lahko stališče, oblikovano v organih Zbornice, štela za reprezentativen odraz interesov obrti. Zakon uokvirja le institucionalno organiziranost, ne pa tudi postopka odločanja Zbornice. Tako določa le, da OZ vodijo in upravljajo njeni člani in da je najvišji organ OZ skupščina (35. člen) ter da mora Statut OZ določiti način sodelovanja članov pri delu organov OZ. Zakon nima določb o postopku sprejemanja odločitev, ki bi zagotavljal, da bo stališče organov Zbornice sprejeto po tehtanju in uravnoteženju interesov posameznih članov. Zakon ne preprečuje, da ne bi bili v ospredju ekonomsko močnejši člani in da v stališču Zbornice ne bi bil uveljavljen le njihov interes ali da ne bi prevladali samo posebni interesi posameznih skupin. Prav tako ne določa minimalnih procesnih varovalk, ki bi zagotavljale, da bi v postopku odločanja vsi zainteresirani člani imeli možnost povedati svoje stališče. Ob pomanjkanju določb o zunanjem upravnem nadzoru nad zakonitostjo dela Zbornice (z izjemo nadzora nad zakonitostjo dela OZ pri izvajanju javnih pooblastil) je organom OZ in posameznih Območnih zbornic, potem ko so se oblikovale, prepuščen preširok prostor samostojnega odločanja, zaradi česar lahko pride do samovolje in zlorab.
33. Ker ObrZ nima določb (protiustavna pravna praznina), ki bi zagotovile, da bi bila stališča, oblikovana v organih Zbornice, reprezentativen odraz interesov obrti, je v neskladju s splošno svobodo ravnanja (35. člen Ustave).
B. - VII.
34. Ker gre v konkretni zadevi za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja in zato razveljavitev ni možna, je Ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo (48. člen ZUstS). Ustavno sodišče je določilo, da mora Državni zbor odpraviti ugotovljene neskladnosti najpozneje do 31. 12. 2003, kar je po njegovem mnenju zadosten rok.
C.
35. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 25. člena, drugega odstavka 26. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
Opombi:
[1] Po vložitvi pobud in zahteve sta bili sprejeti dve noveli ObrZ in sicer: Zakon o dopolnitvah Obrtnega zakona (Uradni list RS, št. 61/2000 - ObrZ-A, ki za konkreten primer ni relevanten) in Zakon o spremembah in dopolnitvah Obrtnega zakona (Uradni list RS, št. 42/02 - ObrZ-B).
[2] ObrZ-B je to določbo dopolnil, vendar le toliko, da je določil objavo sklepa Skupščine OZ v Uradnem listu Republike Slovenije (prvi odstavek 2. člena).