U-I-165/00
Natisni
Opravilna št.:
U-I-165/00
Datum odločitve:
5. 12. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 119/2002 in OdlUS XI, 247
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.165.00
Akt:
Zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 in 56/98) (ZFO), 3. al. 1. odst. 22. čl.
Izrek:
Tretja alineja prvega odstavka 22. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 in 56/98) ni v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Določitev namenske rabe turistične takse ne ruši sorazmerja med finančnimi viri in pristojnostmi lokalne skupnosti, saj s tem lokalnim skupnostim neka naloga ni zgolj naložena, temveč je za to nalogo zagotovljen tudi namenski vir financiranja.
Nižji obseg sredstev finančne izravnave ne pomeni nezmožnosti uresničevanja lokalne samouprave; ker je višina finančne izravnave vedno manjkajoča razlika sredstev do primerne porabe občine, njena višina na uresničevanje lokalne samouprave nima vpliva.
Ustavna določba, na podlagi katere država slabše gospodarsko razvitim občinam, ki ne morejo v celoti zagotoviti svojih nalog, zagotavlja dodatna sredstva, ne predstavlja podlage za zagotovitev več sredstev, kot jih je potrebnih za izvajanje nalog v pristojnosti občine (se pravi za zagotovitev več od sredstev primerne porabe).
Geslo:
Občina, financiranje občin, viri, lastni prihodki, sredstva finančne izravnave.
Turizem, krajevna turistična taksa.
Občina, dohodki občine.
Evropska listina lokalne samouprave.
Načelo enakosti pred zakonom.
Lokalna samouprava, uresničevanje lokalne samouprave.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava (URS), 14., 138., 142. čl.
Evropska listina lokalne samouprave (MELLS), 9. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Župan Občine Radenci in drugi
Datum vloge:
7. 6. 2000
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US21904
Dokument v PDF obliki:
U-I-165-00.pdf
128 KB
Prenesite datoteko
U-I-165-00_LM Ribičič.pdf
122 KB
Prenesite datoteko
U-I-165/00
5. 12. 2002
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Župana Občine Radenci in desetih županov drugih občin, ki jih zastopa Rudi Šelih, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 5. decembra 2002
odločilo:
Tretja alineja prvega odstavka 22. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 in 56/98) ni v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Predlagatelji navajajo, da je bila tretja alineja prvega odstavka 22. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO) z drugim odstavkom 12. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 56/98 - ZFO-A) spremenjena tako, da je med prihodke občine za financiranje porabe uvrstila tudi krajevne turistične takse. Taka ureditev naj bi za občine pomenila zmanjšanje sredstev iz naslova finančne izravnave. Ker je poleg tega še z Zakonom o pospeševanju turizma (Uradni list RS, št. 57/98 - v nadaljevanju ZPT) določena namenska raba turistične takse, naj bi bilo, v neskladju z 9. členom ratificirane Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 - v nadaljevanju MELLS), porušeno sorazmerje med finančnimi viri in pristojnostmi lokalne skupnosti. Občine naj namreč za izvajanje posameznih nalog iz ZPT ne bi imele zagotovljenih sredstev. Prav tako naj bi bile turistične občine v neskladju s 14. členom Ustave v neenakopravnem položaju z drugimi občinami, saj ZPT le turističnim občinam nalaga vrsto obveznosti, pri tem pa financiranje teh obveznosti ni zakonsko urejeno. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju še s 138. členom Ustave, saj naj bi občine zaradi manjšega obsega finančne izravnave ne mogle uresničevati lokalne samouprave. Prav tako naj bi bila v neskladju s 142. členom Ustave, saj naj bi bile občine, ki potrebujejo finančno izravnavo zaradi slabše gospodarske razvitosti, glede na namensko rabo turistične takse prikrajšane za prihodke iz njenega naslova.
2. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.
B.
3. Prvi odstavek 22. člena ZFO, katerega spremembo izpostavljajo predlagatelji v svojih uvodnih navedbah, opredeljuje le del tistih prihodkov občine, ki so z vidika sistema financiranja občin relevantni pri ugotavljanju višine lastnih prihodkov posamezne občine.[1] Ta višina prihodkov se ugotavlja, ker so v uveljavljenem sistemu financiranja občin tistim občinam, ki z lastnimi prihodki ne morejo zagotoviti primernega obsega sredstev za financiranje lokalnih zadev javnega pomena (t. i. primerne porabe, ki je določena za vsako posamezno občino; gl. prvi odstavek 20. člena in prvi odstavek 20.a člena ZFO), zagotovljena sredstva za finančno izravnavo v državnem proračunu (24. člen ZFO). Uvrstitev posameznega finančnega vira med lastne prihodke občine, ki so posledično zaradi tega višji, za občino, ki z lastnimi prihodki ne more zagotoviti svoje primerne porabe, pomeni nižjo finančno izravnavo (tj. manj sredstev) iz državnega proračuna. Prav to pa naj bi tudi bila, po zatrjevanju predlagateljev, posledica izpodbijane spremembe, ki je med relevantne prihodke občine namesto "krajevne takse" uvrstila "krajevne turistične takse".
4. Kot je razvidno iz pojasnil predlagatelja novele ZFO (Poročevalec DZ, št. 49/97), naj bi pri izpodbijani določbi šlo zgolj za ustrezno prilagoditev terminologije zaradi novega pristopa k financiranju lokalne ravni. Iz te prilagoditve naj bi tudi povsem jasno izhajalo, da lahko občine uvajajo le krajevno turistično takso.
5. Da pri uveljavitvi izpodbijane spremembe ni šlo za vsebinsko spremembo urejevanega področja oziroma za uvrstitev nekega novega vira med relevantne prihodke občine, potrjuje tudi primerjava med turistično takso po Zakonu o turistični taksi (Uradni list RS, št. 18/91 - v nadaljevanju Zakon), ki je veljal do uveljavitve ZPT, in turistično takso po ZPT. Tako gre pri obeh taksah[2] za denarni znesek, ki ga gost oziroma turist plača za vsak dan bivanja v kraju zunaj svojega stalnega (pre)bivališča (prvi odstavek 1. člena Zakona oziroma prvi odstavek 21. člena ZPT), plačilo predstavlja prihodek občine (3. člen Zakona in prvi odstavek 22. člena ZPT), enako pa je določena celo višina turistične takse - občina jo lahko določi v razponu od 3 do 11 točk (drugi odstavek 7. člena Zakona in prvi odstavek 23. člena ZPT). Prav tako ni bistvenih razlik med namembnostjo takse, ki je v sofinanciranju storitev in ugodnosti, ki so jih gostje deležni brezplačno, komunalnih potreb, ki nastanejo zaradi turistične dejavnosti in promotivne dejavnosti v turističnem kraju (tretji odstavek 8. člena Zakona; prim. s prvim odstavkom 21. člena oziroma z 22. členom ZPT). Glede na to je neutemeljen očitek predlagateljev, da naj bi zmanjšanje sredstev iz naslova finančne izravnave povzročila izpodbijana zakonska sprememba. Na njeni podlagi namreč med relevantne prihodke občine, tj. tiste, ki se upoštevajo pri ugotavljanju obsega lastnih prihodkov občine, ni bil uvrščen nek nov vir financiranja. Zaradi tega morebitno zmanjšanje sredstev iz naslova finančne izravnave ni posledica izpodbijane določbe, temveč izhaja iz siceršnjega obsega lastnih prihodkov občine.
6. Prav tako neutemeljen je očitek predlagateljev, da naj bi bila izpodbijana sprememba v neskladju z 9. členom MELLS. Zaradi namenske rabe turistične takse namreč sorazmerje med finančnimi viri in pristojnostmi lokalne skupnosti ni porušeno. Celo nasprotno; lokalnim skupnostim neka naloga ni zgolj naložena, temveč je za to nalogo zagotovljen tudi namenski vir financiranja. Med naloge občin namreč že Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju ZLS) uvršča tudi naloge s področja turizma (2. alineja drugega odstavka 21. člena ZLS), kar pomeni, da občina te naloge mora opravljati. Pri tem ZLS teh nalog v nadaljevanju sicer podrobneje ne opredeljuje, nedvomno pa je med te naloge šteti tiste, ki so navedene v 22. členu ZPT (nudenje turističnih informacij in usmerjanje s pomočjo ustrezne prometne signalizacije, spodbujanje lokalnega prebivalstva za sodelovanje pri aktivnostih pospeševanja turizma, pisna promocijska gradiva, filmi in druga sredstva za promocijo turistične ponudbe, prireditve, vzdrževanje in urejanje parkov, zelenic, cvetličnih nasadov, tematskih poti in drugih javnih površin, ki so namenjene turistom, ter programi urejanja okolja, ki jih izvajajo turistična in okoljevarstvena društva). Glede na to teh nalog ne gre opredeljevati kot nekih dodatnih nalog lokalnih skupnosti, za katere naj ne bi bila zagotovljena sredstva, temveč za naloge, ki so pri "turističnih" občinah, iz katerih so predlagatelji, korelativne s finančnimi sredstvi. Zaradi tega je tudi neutemeljen očitek predlagateljev, da naj bi bile "turistične" občine v neenakopravnem položaju v primerjavi z "neturističnimi" občinami, se pravi s tistimi, ki nimajo registriranih prenočitvenih obratov.
7. Predlagatelji nadalje zatrjujejo še neskladje s 138. členom Ustave, ker naj občine zaradi manjšega obsega finančne izravnave ne bi mogle uresničevati lokalne samouprave.
8. Glede na uveljavljeni sistem financiranja občin (gl. točko 3 obrazložitve) predstavljajo sredstva finančne izravnave tisto razliko sredstev, ki je posamezni občini (poleg njenih lastnih prihodkov) potrebna, da lahko zagotovi izvajanje ustavnih in zakonskih nalog (oziroma primerno porabo). Pri tem je ta razlika v višini sredstev finančne izravnave, do katere je posamezna občina upravičena, odvisna od višine njenih lastnih prihodkov; višji so ti občinski prihodki, nižja so sredstva finančne izravnave in nasprotno. Zato je z vidika višine sredstev finančne izravnave za občino ugodneje, kolikor se posamezni njeni lastni prihodki ne upoštevajo pri izračunu obsega lastnih prihodkov, saj je s tem razlika med njeno primerno porabo in lastnimi prihodki višja in obseg sredstev finančne izravnave višji. Vendar pa nižji obseg sredstev finančne izravnave ne pomeni nezmožnosti uresničevanja lokalne samouprave; ker je višina finančne izravnave vedno manjkajoča razlika sredstev do primerne porabe občine, njena višina na uresničevanje lokalne samouprave nima vpliva. Glede na to izpodbijana ureditev ni v neskladju s 138. členom Ustave.
9. Izpodbijana ureditev tudi ni v neskladju s 142. členom Ustave. Navedena ustavna določba, ki se nanaša na gospodarsko slabše razvite občine,[3] namreč ne predstavlja podlage za zagotovitev več sredstev, kot jih je potrebnih za izvajanje nalog v pristojnosti občine (se pravi za zagotovitev več od sredstev primerne porabe).
C.
10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Ribičič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
Namestnik predsednice
dr. Janez Čebulj
Opombe:
[1] Tako so v navedeni določbi med prihodki občine za financiranje porabe (poleg izpodbijanega prihodka iz naslova krajevne turistične takse in prihodkov iz 21. člena ZFO) našteti še: davek od premoženja, nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, komunalne takse, pristojbine, odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča in gozda, odškodnine in nadomestila za degradacijo prostora in onesnaževanje okolja, prihodki uprave in prihodki, določeni z drugimi akti. V drugem odstavku 25. člena ZFO pa so našteti prihodki, ki se pri izračunu obsega lastnih prihodkov občine ne upoštevajo.
[2] Iz Zakona izhaja, da je bila turistična taksa sestavljena iz krajevne takse in prenočitvene takse; slednja je bila prihodek republike (gl. 2. in 3. člen).
[3] Predlagatelji ob utemeljevanju neskladja s 142. členom Ustave niso z ničimer izkazali, da bi bile njihove občine gospodarsko slabše razvite.
U-I-165/00
10. 12. 2002
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča,
ki se mu pridružuje sodnik dr. Fišer
Ustavno sodišče je v nekaterih primerih, ko je presojalo ustavnost posameznih določb nekega zakona, izrazilo kritično mnenje do celotne zakonske ureditve. To bi moralo po mojem mnenju storiti tudi v primeru presoje tretje alineje prvega odstavka 22. člena Zakona o financiranju občin, vendar se za to ni odločilo.
Zato opozarjam na spornost veljavne ureditve financiranja občin v tem pritrdilnem ločenem mnenju.
Ustava Republike Slovenije na zelo skop način ureja financiranje občin (142. člen). V njej je določeno, da se občine financirajo iz lastnih virov, država pa jim je dolžna zagotoviti dodatna sredstva, če "zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanje svojih nalog". Širše določbe o financiranju občin vsebuje Evropska listina lokalne samouprave, ki je od marca 1997 v Sloveniji zavezujoč akt veljavne ureditve, s katerim mora biti usklajena zakonodaja s tega področja. Po Evropski listini lokalne samouprave imajo lokalne skupnosti pravico do lastnih finančnih virov, s katerimi prosto razpolagajo. Ti viri morajo biti usklajeni z obsegom pristojnosti občin. Poleg tega morajo biti dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da lahko občina z njimi financira uspešno opravljanje svojih nalog. Država je dolžna finančno šibkejšim lokalnim skupnostim zagotoviti dodatna sredstva na način, ki ne zmanjšuje svobode odločanja občin. Evropska listina lokalne samouprave določa tudi, da morajo biti lokalne skupnosti na primeren način vključene s svojimi mnenji pri odločanju o financiranju občin. Iz Evropske listine tudi izhaja, da dotacije lokalnim skupnostim ne smejo biti strogo namenske in ne smejo posegati v temeljno pravico lokalnih oblasti, da prosto odločajo v okviru svojih pristojnosti. Iz Ustave in Evropske listine lokalne samouprave torej izhaja, da mora sistem financiranja občin opredeliti take vrste in obseg finančnih virov, da bodo le- ti v sorazmerju s pristojnostmi in nalogami, ki so jim poverjene (Stane Vlaj, Lokalna samouprava, FDV, Ljubljana 1998). "Izhodišča in zahteve, ki naj jih izpolni finančni sistem za učinkovito delovanje lokalne samouprave, morajo zagotoviti dovolj lastnih davčnih virov, ki zagotavljajo stabilno podlago za dolgoročen razvoj posameznega okolja" (mag. Vilma Milunovič, Premoženje in učinkovito financiranje občin, v: Vodnik po slovenski lokalni samoupravi, Ljubljana 2001).
Primerjava navedenih določb Evropske listine lokalne samouprave z zakonsko ureditvijo financiranja občin pokaže pomembne razlike.
Ta ureditev ne zagotavlja občinam potrebne samostojnosti na področju financiranja njihovih dejavnosti, ne zagotavlja jim dovolj raznovrstnih in prilagodljivih finančnih virov in prevečkrat strogo namensko določa uporabo teh virov. Na te in druge pomanjkljivosti financiranja občin v Sloveniji opozarja Urad Vlade za lokalno samoupravo
(http://www.gov.si/loksam/FININFO/probfin.htm).
Urad poudarja, da prejema v Sloveniji finančno izravnavo več kot 2/3 slovenskih občin. To je v očitnem neskladju z Ustavo, ki govori o dodatnih sredstvih za gospodarsko slabše razvite občine in z Evropsko listino lokalne samouprave, ki izravnavo predvideva za finančno šibkejše lokalne skupnosti. Na prvi pogled je jasno, da ne moremo večine občin proglasiti za gospodarsko nerazvite in finančno šibke. Urad za lokalno samoupravo opozarja tudi na premajhno raznovrstnost finančnih virov občin in na neenakomerno porazdeljeno dohodnino.
Na pomanjkljivosti sistema financiranja občin v Sloveniji so večkrat opozorili tudi izvedenci in organi Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti Evrope. Tako je ta kongres leta 1998 v dokumentu, ki sicer govori o regionalizaciji Slovenije, kritično opozoril na finančne težave, s katerimi se soočajo občine v Sloveniji in izrazil obžalovanje, da niso dovolj vključene v pripravo zakonodaje in drugih aktov, ki se nanašajo na financiranje občin.
Ko presojamo ustavnost posameznih določb Zakona o financiranju občin, se moramo zavedati, da je z vidika Ustave in Evropske listine lokalne samouprave pomanjkljiv celotni sistem financiranja občin, ki v nasprotju z načelom avtonomije lokalne samouprave pretirano podreja občine državi, kar ni mogoče razreševati z drobnimi popravki tega sistema, ampak terja celovitejšo zakonsko reformo.
dr. Ciril Ribičič
dr. Zvonko Fišer