U-I-63/00
Natisni
Opravilna št.:
U-I-63/00
Datum odločitve:
7. 3. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 26/2002 in OdlUS XI, 32
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.63.00
Akt:
Odlok o javni snagi in videzu naselij v Občini Žalec (Uradni list RS, št. 93/99), 1. in 2. odst. 11., 16., 2. odst. 35., 1. odst. 36. čl.
Izrek:
V 16. členu Odloka o javni snagi in videzu naselij v Občini Žalec (Uradni list RS, št. 93/99) se razveljavita del prvega odstavka, ki se glasi: "oziroma lastniki zgradb in zemljišč, ob katerih so pločniki", in tretji odstavek.

Prvi in drugi odstavek 11. člena Odloka o javni snagi in videzu naselij v Občini Žalec se razveljavita.

Prvi in drugi odstavek 21. člena Odloka o javni snagi in videzu naselij v Občini Žalec nista v neskladju z Ustavo in zakonom.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 35. člena in prvega odstavka 36. člena Odloka o javni snagi in videzu naselij v Občini Žalec se zavrže.
Evidenčni stavek:
Čiščenje javnih površin sodi med obvezne lokalne javne službe, katerih izvajanje lahko občina zagotovi le v eni od oblik, določenih v Zakonu o gospodarskih javnih službah, ne more pa ga prevaliti na posameznike. Zato so določbe občinskega odloka, ki nalagajo čiščenje pločnikov lastnikom zgradb in zemljišč, ob katerih so pločniki, v neskladju z Zakonom o gospodarskih javnih službah.
Če je normativno urejanje posameznih vprašanj z Ustavo izrecno pridržano zakonodajalcu, teh vprašanj občina ne more samostojno urejati s svojim predpisom, pa čeprav gre sicer za urejanje na področju, ki spada v njeno izvirno pristojnost. Zato občina ne more z občinskim predpisom urediti načina uživanja lastninske pravice, ker je to po določbi prvega odstavka 67. člena Ustave izrecno pridržano zakonodajalcu. Določba občinskega odloka, ki prepoveduje rejo živine, drobnice, kuncev in perutnine na določenih območjih, presega zakonsko pooblastilo iz Zakona o varstvu okolja, po katerem je lokalna skupnost pooblaščena predpisati ravnanje z odpadki, zato je v neskladju z njim.
Geslo:
Občina, obvezna lokalna javna služba.
Javne službe, čiščenje lokalnih javnih površin.
Občina, izvirna naloga občine.
Načelo zakonitosti delovanja organov lokalnih skupnosti.
Občina, reja domačih živali v mestu.
Načela pravne države.
Enako varstvo pravic.
Pravica do zasebne lastnine.
Lastnina, ekološka funkcija.
Občina, izvirne pristojnosti.
Lastnina, način pridobivanja lastnine.
Javne službe, ravnanje s komunalnimi odpadki in odlaganje njihovih ostankov.
Pravni interes kot procesna predpostavka ustavnosodnega postopka.
Nepristojnost ustavnega sodišča za oceno medsebojne skladnosti določb zakona.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 22., 33., 49., 67., 140. čl.
Zakon o javnih cestah (ZJC), 2. čl.
Zakon o varstvu okolja (ZVO), 26., 27., 30., 37. čl.
Zakon o gospodarskih javnih službah (ZGJS), 6. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 25., 3. odst. 45. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Marija Lednik, Žalec in drugi
Datum vloge:
6. 3. 2000
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US21242
Dokument v PDF obliki:
U-I-63-00.pdf
159 KB
Prenesite datoteko
U-I-63/00-8
7. 3. 2002
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Marije Lednik, Viktorja Arha, Marka Flajsa in Viktorja Kocelija iz Žalca, na seji dne 7. marca 2002
odločilo:
1. V 16. členu Odloka o javni snagi in videzu naselij v Občini Žalec (Uradni list RS, št. 93/99) se razveljavita del prvega odstavka, ki se glasi: "oziroma lastniki zgradb in zemljišč, ob katerih so pločniki", in tretji odstavek.
2. Prvi in drugi odstavek 11. člena Odloka o javni snagi in videzu naselij v Občini Žalec se razveljavita.
3. Prvi in drugi odstavek 21. člena Odloka o javni snagi in videzu naselij v Občini Žalec nista v neskladju z Ustavo in zakonom.
4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 35. člena in prvega odstavka 36. člena Odloka o javni snagi in videzu naselij v Občini Žalec se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnika Marija Lednik in Viktor Arh izpodbijata določbe prvega in drugega odstavka 11. člena Odloka o javni snagi in videzu naselij v Občini Žalec (v nadaljevanju Odlok), po katerih na določenih območjih v naseljih ni dovoljeno rediti živine, drobnice, kuncev in perutnine. Ta območja so določena v prilogi k Odloku in zajemajo osrednji del mesta Žalec. Ker opravljata pobudnika kmetijsko dejavnost, naj bi izpodbijana ureditev posegla v njuno pravico do gospodarjenja oziroma v lastninsko pravico, zato naj bi bila v nasprotju s 33. členom Ustave.
Izpodbijanim določbam očitata tudi okoliščino, da prepovedujejo rejo navedenih živali le na določenem ožjem območju (osrednji del mesta), ne pa tudi v naseljih zunaj ožjega mestnega središča. Po prilogi k Odloku sta iz navedene prepovedi izvzeti le obstoječi dve kmetiji v središču mestnega jedra v Cankarjevi in Velenjski ulici. Ker pri tem ni natančno določeno, za kateri dve kmetiji gre, naj bi te določbe omogočale arbitrarno presojo občinski upravi, s čimer naj bi bile kršene tudi določbe 22. člena Ustave. Navajata, da izpodbijani akt temelji na 26. členu Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - v nadaljevanju ZVO) ter na 21. in 29. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju ZLS), vendar v določbah navedenih zakonov ni pooblastila za takšne prepovedi. Pobudnika še navajata, da je Ustavno sodišče o takšnem vprašanju že odločilo z odločbo št. U-I-19/92 z dne 16. 11. 1992 (Uradni list RS, št. 59/92 in OdlUS I, 98), s katero je razveljavilo določbe 10. člena Odloka Občine Žalec o javnem redu in miru ter o komunalni ureditvi (Uradni list RS, št. 2/92), po katerih na določenih območjih naselij ni bila dovoljena reja živine, drobnice, kuncev in perutnine.
2. Pobudniki izpodbijajo tudi 16. člen Odloka, ki ureja čiščenje javnih površin v naseljih. Po prvem odstavku tega člena so pločnike dolžni redno čistiti pooblaščeni izvajalci oziroma lastniki zgradb in zemljišč, ob katerih so pločniki. Pobudniki izpodbijajo tisti del navedene določbe, ki obveznost čiščenja pločnikov nalaga lastnikom zgradb in zemljišč. Takšna ureditev naj bi ne bila zakonita, saj lastnike zgradb in zemljišč zavezuje, da morajo čistiti tuja zemljišča, s katerimi upravlja Občina oziroma pooblaščeni izvajalec. Po prejšnjem občinskem odloku je bila takšna obveznost naložena le upravljalcem teh površin. Za izpodbijano ureditev naj bi Občina ne imela pooblastila v določbah ZVO in ZLS, ki so navedene v preambuli Odloka. Ker izpodbijane določbe nalagajo lastnikom zgradb in zemljišč obveznost opravljanja določenih del na tuji lastnini, naj bi pomenile tudi kršitev določb 49. člena Ustave, ki prepovedujejo prisilno delo.
3. Pobudnika Viktor Arh in Marko Flajs izpodbijata tudi določbe 21. člena Odloka, ki se nanašajo na odvažanje grezničnih odpadkov. Po prvem odstavku tega člena mora izpraznjevanje greznice in odvoz grezničnih odplak opravljati le pooblaščeni izvajalec odvoza fekalij. Z navedeno določbo naj bi bila pobudniku Marku Fajsu onemogočena uporaba lastnih cistern za prevoz teh fekalij, s čimer naj bi bil prizadet pri ohranjanju rodnosti travnikov, ki predstavljajo polovico njegove kmetijske površine. Takšen ukrep po navedbah pobudnikov preprečuje najcenejše gnojenje travnikov in povzroča dodatno škodo zaradi stroškov za prevoz fekalij, ki ga sme opravljati le pooblaščeni izvajalec. Ker izpodbijana ureditev povzroča pobudnikoma škodo oziroma enemu izmed njiju onemogoča izvajanje njegove lastninske pravice na določenem premoženju (uporaba lastnih cistern), naj bi bila v nasprotju tudi z določbami 33. člena Ustave in 17. člena Splošne deklaracije o človekovih pravicah.
4. Pobudniki izpodbijajo še določbe drugega odstavka 35. člena Odloka, po katerih so občani dolžni ugotavljati nepravilno ravnanje v skladu z Odlokom in morajo kršitelje prijaviti pristojni inšpekciji. Menijo, da po tej določbi nadzor nad izvajanjem Odloka dejansko opravljajo občani, komunalni inšpektor pa bi bil tako le posredovalec njihovih prijav sodniku za prekrške. Dodajajo še, da prvi odstavek 36. člena Odloka ni usklajen z drugim odstavkom istega člena.
5. Pobudniki Ustavnemu sodišču predlagajo, naj vse izpodbijane določbe Odloka razveljavi.
6. Odgovor na pobudo je v imenu Občine Žalec poslal njen Župan.
V odgovoru Občina navaja, da spada izpodbijana ureditev na področje javne snage in čiščenja površin ter urejanja javnih poti, površin za pešce in zelenih površin, kar se po 26. členu ZVO opravlja kot obvezna lokalna javna služba. Za ureditev in izvajanje obveznih lokalnih javnih služb je po ZVO pristojna lokalna skupnost, zato naj bi bila izpodbijana ureditev v skladu s pooblastili, ki jih ZVO daje lokalnim skupnostim. Po veljavnem ureditvenem načrtu za staro mestno jedro reja živine, drobnice, kuncev in perutnine ni mestotvorna dejavnost. Zato je zaradi negativnih vplivov na okolje (smrad, promet s kmetijsko mehanizacijo po mestnih ulicah) na zahteve prebivalcev mesta v Odlok vnesena prepoved te dejavnosti v ožjem mestnem središču. Izjemoma pa je reja navedenih živali dovoljena še obema evidentiranima in delujočima kmetijama v središču mestnega jedra, saj občina ni hotela poseči v pridobljene pravice teh kmerij.
7. Na očitke pobudnikov glede obveznega čiščenja pločnikov (16. člen Odloka) Občina odgovarja, da je ta obveznost naložena predvsem pooblaščenim izvajalcem, ki jim je bilo opravljanje določenih dejavnosti poverjeno s koncesijo ali drugo pogodbo. Za čiščenje pločnika pa se lahko izjemoma zadolžijo tudi lastniki zgradb in zemljišč, ki uporabljajo pločnik kot vhod v lastne ali najemne poslovne prostore in jim določen standard in urnik čiščenja (zimski čas) ne ustreza. Zaradi visokih zahtev po urejenosti pločnikov in velikega števila poslovnih površin z vhodi s pločnika je po navedbah v odgovoru takšna ureditev pogosta tudi v drugih slovenskih občinah.
8. Izpodbijana ureditev glede praznjenja greznic in odvoza grezničnih odplak (21. člen Odloka) je po mnenju Občine utemeljena s pogoji delovanja obstoječe čistilne naprave Kasaze. Navaja, da je v okviru navedene čistilne naprave zgrajena sprejemna biološka postaja za greznične odplake z določeno kapaciteto in omejitvami, za njeno nemoteno delovanje pa se zahteva stroga kvaliteta porekla in vsebine pripeljanih odlak.
Zato upravljalec čistilne naprave dovoljuje odvoz in oddajo grezničnih odplak na sprejemni postaji le pooblaščenim prevoznikom, ki so tudi higiensko-tehnično ustrezno opremljeni.
Sicer pa lahko kmetje in kmetijske organizacije gnojijo svoja kmetijska zemljišča z živalskimi gnojili v določenih količinah v skladu s 6. členom Uredbe o vnosu nevarnih snovi in rastlinskih krmil v tla (Uradni list RS, št. 68/96 - v nadaljevanju Uredba), medtem ko je vnos blata v takšno zemljišče (po izpraznjenju greznic) v skladu z 11. členom Uredbe dopusten le na podlagi posebnega dovoljenja pristojnega ministrstva.
9. Glede izpodbijanih določb o doložnosti občanov, da ugotavljajo nepravilno ravnanje v skladu z Odlokom in kršitelje prijavljajo pristojni inšpekciji (35. člen), je v odgovoru na pobudo navedeno, da je bila takšna ureditev v Odlok prevzeta iz vzorčnega osnutka odloka o ravnanju s komunalnimi odpadki, ki je bil za občine pripravljen v okviru strokovnega posvetovanja, ki ga je organizirala Zbornica gospodarskih javnih služb in varstva okolja Slovenije.
B.
10. Ustavno sodišče je pobudo, razen v delu, ki se nanaša na drugi odstavek 35. člena in prvi odstavek 36. člena Odloka, sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
Člen 16 Odloka
11. Po prvem odstavku 16. člena Odloka so pločnike dolžni redno čistiti pooblaščeni izvajalci oziroma lastniki zgradb in zemljišč, ob katerih so pločniki. V četrtem odstavku 16. člena je določeno, da Občina v sodelovanju s krajevnimi skupnostmi oziroma mestno skupnostjo izdela kataster pločnikov, v katerem določi tudi nosilce obveznosti čiščenja. Iz navedenega sledi, da se poimensko zavezanci za čiščenje posameznih delov pločnikov določijo v katastru na podlagi splošne obveznosti čiščenja, ki je lastnikom zgradb in zemljišč ob pločnikih naložena v prvem odstavku 16. člena Odloka.
12. Po 1. točki 2. člena Odloka imajo pločniki status javne površine. Takšen status pločnikov ob cestah izhaja tudi iz Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 - v nadaljevanju ZJC). Po 2. členu ZJC so javne ceste prometne površine splošnega pomena za javni promet in javno dobro. Po 23. točki prvega odstavka 14. člena ZJC se pločniki štejejo za sestavni del cestišča, cestišče pa je del javne ceste. Iz navedenega sledi, da ima pločnik ob javni cesti kot njen sestavni del status javne površine. Po 5. točki prvega odstavka 26. člena ZVO spada čiščenje javnih površin med obvezne lokalne javne službe, ki jih je dolžna samostojno, neposredno in obvezno zagotavljati občina. Izvajanje obvezne lokalne javne službe zagotovi občina v eni od oblik, ki so določene v 6. členu Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 - v nadaljevanju ZGJS), in sicer: v režijskem obratu, v javnem gospodarskem zavodu, v javnem podjetju ter z dajanjem koncesij osebam zasebnega prava ali vlaganjem javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava. Občina torej lahko izvajanje obvezne lokalne službe zagotovi le v eni od oblik, ki so določene v ZGJS, in ne more izvajanje dejavnosti, ki je javna služba, prisilno prevaliti na posameznike, v obravnavanem primeru na lastnike zgradb in zemljišč ob pločnikih. Izpodbijane določbe 16. člena Odloka, ki nalagajo lastnikom zgradb in zemljišč, ob katerih so pločniki, obveznost njihovega čiščenja brez zakonske podlage, so zato v neskladju z določbo 6. člena ZGJS. Zato je Ustavno sodišče izpodbijane določbe 16. člena Odloka razveljavilo (1. točka izreka). Ker jih je razveljavilo že zaradi njihovega neskladja s 6. členom ZGJS, ni ocenjevalo še njihove skladnosti z 49. členom Ustave. Za razveljavitev in ne odpravo se je Ustavno sodišče odločilo, ker iz pobude ne izhaja, da so na podlagi izpodbijanih določb nastale škodljive posledice, ki bi jih bilo treba odpraviti (drugi odstavek 45. člena ZUstS).
Prvi in drugi odstavek 11. člena Odloka
13. V prvem odstavku 11. člena Odloka je predpisano, da na določenih območjih v naseljih ni dovoljeno rediti živine, drobnice, kuncev in perutnine. Ustavno sodišče je vsebinsko enako določbo, ki je bila vsebovana v Odloku Skupščine občine Žalec o javnem redu in miru ter o komunalni ureditvi (Uradni list RS, št. 2/92), že presojalo. Določbo je z odločbo št. U-I- 19/92 razveljavilo. Vendar tega ni storilo zato, ker naj bi občina za takšno ureditev ne bila pristojna, temveč zaradi tega, ker območja, za katera je veljala prepoved, niso bila določena s takrat izpodbijanim odlokom, ampak je bil za njihovo določitev pooblaščen občinski upravni organ. Pri tem je v obrazložitvi odločbe navedlo, da pooblastitev upravnega organa za takšne ukrepe nima podlage v zakonu in da bi morala občina zato to vprašanje urediti neposredno z odlokom. V takrat izpodbijanih pooblastitvenih določbah tudi niso bili določeni kriteriji za delovanje upravnega organa, zato so po ugotovitvi Ustavnega sodišča omogočale arbitrarno odločanje občinske uprave, kar je v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave). Določbam prvega in drugega odstavka 11. člena Odloka pobudnika očitajo enako kršitev - omogočanje arbitrarnega odločanja občinski upravi, kar pa naj bi bilo v nasprotju z 22. členom Ustave. V prilogi Odloka, ki določa območja prepovedi, sta namreč iz prepovedi reje izvzeti dve kmetiji, ki naj bi bili premalo določno opredeljeni. V prilogi je določeno, da sta iz prepovedi izvzeti dve obstoječi kmetiji v središču mestnega jedra in sicer v Cankarjevi in Velenjski ulici. Ti dve kmetiji sicer nista navedeni z imeni lastnikov, vendar sta vsekakor določljivi. V odgovoru na pobudo je navedeno, da sta to "obe evidentirani in delujoči kmetiji", kar pomeni, da v Cankarjevi ulici in v Velenjski ulici drugih kmetij, na katere bi se nanašala izjema od prepovedi iz prvega odstavka 11. člena Odloka, ni. Glede na navedeno izpodbijana opredelitev izjem v prilogi ne more povzročati dvoma o tem, za kateri kmetiji gre.
14. Izpodbijane določbe 11. člena Odloka naj bi pobudnikoma posegale v lastninsko pravico (33. člen Ustave), očitata pa jim tudi pomanjkanje zakonske podlage.
15. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 65) ugotovilo, da Ustave demokratičnih držav varujejo lastninsko pravico kot posebno obliko materialnega varstva človekove svobode, ki naj skupaj z drugimi ustavnimi pravicami zagotavlja možnost svobodnega življenja, zadovoljevanja življenjskih potreb in osebnostni razvoj v družbi. Hkrati pa se v teh pravnih sistemih uveljavlja spoznanje, da posameznikova svoboda na premoženjskem področju ne more biti neomejena, vezana le na posameznika - lastnika, ampak da se morajo pri izvrševanju te pravice upoštevati tudi interesi drugih članov skupnosti oziroma javna korist. Navedena spoznanja so upoštevana tudi v Ustavi. V 67. členu Ustave je določeno, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Zato sta določbi 33. in 67. člena neločljivo povezani, zakonodajalec pa je pri konkretizaciji vsebine lastninske pravice dolžan to upoštevati. To velja tudi v primerih, ko se na določenih območjih v okviru načina uživanja lastnine zaradi ekološke funkcije lastnine določi prepoved reje domačih živali.
16. Vendar se ob navedenem zastavlja vprašanje, ali je lahko občina tista, ki v okviru normativnega urejanja pravnih razmerij iz lastne pristojnosti (prvi odstavek 140. člena Ustave) določi način uživanja lastnine, ne da bi bilo to v nasprotju s prvim odstavkom 67. člena Ustave. Ustavno sodišče je v odločbi št. U- I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97 in OdlUS VI, 25) sprejelo stališča glede zakonitosti delovanja občine na normativnem področju (točke 6 do 9 obrazložitve navedene odločbe(1)). Kljub priznavanju širokih pooblastil občine na tem področju pa je Ustavno sodišče poudarilo, da morajo biti občinski predpisi ne le v skladu z zakonom, temveč v prvi vrsti v skladu z Ustavo. Če je normativno urejanje posameznih vprašanj z Ustavo izrecno pridržano zakonodajalcu, teh vprašanj občina ne more samostojno urejati s svojim predpisom, pa čeprav gre sicer za urejanje na področju, ki spada v njeno izvirno pristojnost (lokalne zadeve). Z drugimi besedami - občina kljub pooblastilu iz prvega odstavka 140. člena Ustave ne more z občinskim predpisom urediti načina uživanja lastnine, ker je to po določbi prvega odstavka 67. člena Ustave izrecno pridržano zakonodajalcu. Takšno stališče izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-339/94 z dne 10. 10. 1996 (Uradni list RS, št. 61/96 in OdlUS V, 132). Z njo je odločilo, da odlok o prostorskih ureditvenih pogojih kot splošni predpis občine ne more določati pogojev, ki bi mimo zakona lastniku omejevali uživanje in rabo njegovega zemljišča, ker prvi odstavek 67. člena določa, da zakon in ne podzakonski predpis lahko uredi način pridobivanja in uživanja lastnine.
17. To stališče torej ne pomeni, da zakonodajalec na področju zadev iz izvirne pristojnosti občin svojega ustavnega pooblastila za normativno urejanje posameznih vprašanj ne bi mogel prenesti na občino. Seveda ne kot izključno, temveč v okviru meja, ki jih določi zakon, in le v obsegu, ki izhaja iz pojma lokalne zadeve po prvem odstavku 140. člena Ustave. V primeru takšnega zakonskega pooblastila se ne zastavlja več vprašanje ustavnosti, temveč vprašanje zakonitosti delovanja občine na normativnem področju. To glede na že sprejeta stališča Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-348/96 pomeni, da je treba v vsakem primeru posebej z razlago zakona ugotoviti, kako široko polje normativnega odločanja je zakonodajalec prepustil občini in ali ni občina morda tega pooblastila presegla.
18. V odločbi št. U-I-19/92 je Ustavno sodišče ugotovilo, da glede na zakonsko ureditev varstva okolja občina ne potrebuje še posebnega zakonskega pooblastila, da v okviru svojih pravic in dolžnosti iz navedene zakonodaje prepove rejo domačih živali na določenem območju. Vendar je bil po izdaji te odločbe v letu 1993 uveljavljen ZVO. Pobudnika Marija Lednik in Viktor Arh zatrjujeta, da niti v ZVO niti v ZLS ni podlage za prepovedi, ki so vsebovane v izpodbijanih določbah 11. člena Odloka. V odgovoru na pobudo Občina temu oporeka. Po njenem mnenju ima prepoved podlago v ZVO, ker reja živine, kuncev in perutnine (še posebej zaradi smradu) negativno vpliva na okolje. ZLS v drugi alineji drugega odstavka 27. člena vsebuje splošno pooblastilo občini oziroma ji nalaga, da skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom, za zbiranje in odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja. Področni zakon, ki ureja dejavnosti varstva okolja, je ZVO. Ta v četrtem poglavju ureja posebne ukrepe varstva okolja (členi 27 do 44). Namen teh ukrepov je preprečiti in omejiti obremenitve okolja že pri izvoru njihovega nastanka. ZVO v 37. členu vsebuje določbe o začasni omejitvi dejavnosti. Določa, da lahko Vlada za določen čas na celotnem območju države ali njegovem delu omeji dejavnost ali delovanje, ki povzroča kritično obremenitev okolja, če te ni mogoče odpraviti z drugimi ukrepi in če ni že s predpisom iz 27. ali 30. člena ZVO določena omejitev delovanja ali dejavnosti. Z vidika obravnavanih določb 11. člena Odloka je pomembno, da ZVO v drugem odstavku 37. člena vsebuje pooblastilo, na podlagi katerega lahko skladno z določbami tretjega in četrtega odstavka 27. člena ter petega odstavka 30. člena ZVO takšno omejitev za svoje območje določi tudi lokalna skupnost. Ker gre glede na prvi odstavek 37. člena za začasno omejitev, določbe 37. člena ZVO ne morejo predstavljati podlage za izpodbijani 11. člen Odloka, ki trajno prepoveduje rejo živine. Takšno podlago bi lahko predstavljala 27. ali 30. člen ZVO, na katera se sklicuje prvi odstavek 37. člena. Peti odstavek 30. člena ZVO sicer lokalno skupnost pooblašča za predpisovanje ravnanj, vendar le, kolikor se ta nanašajo na ravnanje z odpadki. Zato tudi ta ne more predstavljati podlage izpodbijanemu 11. členu Odloka.
19. Glede na navedeno sta prvi in drugi odstavek 11. člena Odloka v nasprotju z ZVO, ker presegata zakonsko pooblastilo.
Zato ju je Ustavno sodišče razveljavilo (2. točka izreka). Za razveljavitev in ne odpravo se je odločilo, ker pobudnika to sama predlagata, poleg tega pa tudi ne navajata škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti (drugi odstavek 45. člena ZUstS).
Člen 21 Odloka
20. Dva izmed pobudnikov izpodbijata 21. člen Odloka, ki ureja praznenje greznic in odvoz grezničnih odplak. Po prvem odstavku 21. člena Odloka mora izpraznjevanje greznic in odvoz grezničnih odplak opravljati le pooblaščeni izvajalec odvoza fekalij. Po drugem odstavku istega člena se smejo greznične odplake prevažati samo v zaprtih vozilih, ki se izpraznijo na sprejemni postaji za greznične odpadke v okviru čistilne naprave. Kot sledi iz pobude in odgovora na pobudo, je za te naloge kot koncesionar pooblaščena čistilna naprava v Kasazah. Po izpodbijanih določbah torej lastniki greznic ne smejo sami opravljati čiščenja greznic in prevoza grezničnih odplak z lastnimi vozili (cisternami), temveč morajo te naloge poveriti pooblaščenemu izvajalcu odvoza fekalij.
21. Zakonska podlaga za izpodbijano ureditev ravnanja z odpadki je podana v 26. členu ZVO. Po 2. točki prvega odstavka navedenega člena spada odvajanje in čiščenje komunalnih odpadnih voda med obvezne lokalne javne službe. Prav tako spada mednje tudi ravnanje s komunalnimi odpadki in odlaganje njihovih ostankov (3. in 4. točka prvega odstavka 26. člena). Obvezne lokalne javne službe po drugem odstavku 26. člena ZVO samostojno, neposredno in obvezno zagotavlja občina, razen če jih zagotavlja širša lokalna skupnost oziroma če se zagotavljajo skupno za več občin. Na podlagi navedenih določb ZVO so lokalne skupnosti ne le pooblaščene temveč tudi dolžne zagotoviti in urediti odvajanje in čiščenje komunalnih odpadnih voda kot lokalno javno službo. Da je v tem okviru tudi pooblaščena, da predpiše obvezno vključitev vseh povzročiteljev onesnaževanja (povzročiteljev odplak in odpadkov) v organiziran sistem javne službe med drugim tudi tako, da so ti dolžni uporabljati storitve organizacije, ki je pooblaščena za opravljanje take obvezne javne službe, je Ustavno sodišče odločilo že v odločbi št. U-I-150/92 z dne 16. 12. 1993 (Uradni list RS, št. 4/94 in OdlUS II, 121), v zadnjem obdobju pa tudi v sklepu št. U-I- 211/99 z dne 10. 10. 2001 in v sklepu št. U-I-377/98 z dne 10. 1. 2002 (ki sta priložena). Podlago za predpisovanje obveznih ravnanj na področju obveznih lokalnih javnih služb pa daje tudi peti odstavek 30. člena ZVO.
22. Pobudnika, ki izpodbijata določbe 21. člena Odloka zatrjujeta, da izpodbijane določbe onemogočajo uporabo živalskih gnojil in blata greznic za gnojenje kmetijskih površin, eden od pobudnikov pa tudi, da mu preprečujejo svobodno uporabo cisterne za prevoz odplak, s tem pa mu posegajo v lastninsko pravico (33. člen Ustave). Izpodbijane določbe ne urejajo gnojenja kmetijskih površin in tudi ne uporabe živalskih gnojil in blata greznic za njihovo gnojenje. Prav tako ne ureja njihovega prevoza za ta namen. Kot v odgovoru na pobudo navaja tudi Občina, ureja ta vprašanja Uredba o vnosu nevarnih snovi in rastlinskih hranil.
Gnojenje ureja Uredba v členih od 6 do 13. Dopustno je le na podlagi dovoljenja ministrstva, pristojnega za kmetijstvo, ki ga to izda v soglasju z ministrstvom, pristojnim za varstvo okolja. Če pobudnik takšno dovoljenje pridobi, ga izpodbijane določbe 21. člena Odloka pri gnojenju ne ovirajo.
23. Glede na navedeno izpodbijane določbe 21. člena Odloka niso v neskladju z zakonom in tudi ne posegajo v pobudnikovo pravico svobodne uporabe cistern za prevoz odpadkov in s tem v 33. člen Ustave (3. točka izreka).
Drugi odstavek 35. člena Odloka
24. Ustavno sodišče pobudnikom ni priznalo pravnega interesa za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 35. člena Odloka v delu, s katerim je občanom naložena obveznost, da ugotavljajo nepravilno ravnanje v skladu z Odlokom in kršitelje prijavljajo pristojni inšpekciji. Po 24. členu ZUstS lahko da pobudo za začetek postopka vsakdo, če izkaže svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča mora biti pravni interes neposreden in konkreten. Pobudnik mora izkazati, da izpodbijani predpis neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj in da bi ugoditev njegovemu predlogu privedla do spremembe njegovega pravnega položaja.
25. Pobudniki ne izkazujejo, da bi izpodbijane določbe drugega odstavka 35. člena Odloka o splošni obveznosti vseh, da skrbijo za izvajanje Odloka, neposredno posegale v njihove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj, saj ne zatrjujejo, da bi bili sami neposredno prizadeti s takšno ureditvijo. Sicer pa izpodbijana določba glede na njeno vsebino ne more pomeniti posega v pravice in pravne interese občanov, saj ne vsebuje instrumentarija za njeno izvajanje oziroma sankcioniranje (lex imperfekta) in ima tako le deklaratoren značaj. Interes pobudnikov za izpodbijanje takšne norme je tako le splošen oziroma abstrakten interes za skladnost pravnih predpisov, ki bi ga lahko imel kdorkoli. Takšen interes pa ne zadošča za priznanje pravnega interesa za vložitev pobude v smislu 24. člena ZUstS, zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (4. točka izreka).
Prvi odstavek 36. člena Odloka
26. Pobudniki zatrjujejo, da prvi odstavek 36. člena Odloka ni usklajen z drugim odstavkom istega člena. Pobude v tem delu ne utemeljujejo. Ne glede na to pa Ustavno sodišče glede na določbe 160. člena Ustave in 21. člena ZUstS ni pristojno za ocenjevanje medsebojne skladnosti določb zakona. Izjemo od tega predstavlja položaj, ko bi takšno notranje neskladje pomenilo kršitev načel pravne države (2. člen Ustave). Ker v obravnavanem primeru ne gre za tak primer, je Ustavno sodišče pobudo tudi v tem delu zavrglo (4. točka izreka).
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25. člena ter tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Franc Testen. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i c a
dr. Dragica Wedam-Lukić
Opomba:
(1)Glasijo se: "6. Ustava določa v prvem odstavku 140. člena, da v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. V 144. členu določa Ustava, da državni organi nadzorujejo delo organov lokalnih skupnosti. V tretjem odstavku 153. člena Ustave je določeno, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni, v četrti alinei prvega odstavka 160. člena Ustave pa, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni.
7. V okviru urejanja lokalnih javnih zadev (zadev, ki so po svoji naravi lokalne in se nanašajo v pretežni meri na prebivalce lokalne skupnosti) ima občina pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja (pravice in obveznosti pravnih subjektov). Pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v državne pristojnosti. Občina ima pooblastilo, da ureja lokalne javne zadeve, neposredno na podlagi določbe prvega odstavka 140. člena Ustave. Za uresničevanje tega pooblastila ne potrebuje posebnega zakonskega pooblastila.
8. Pojem lokalne javne zadeve, ki ga vsebuje določba prvega odstavka 140. člena Ustave, je pravno nedoločen pojem. Čeprav gre za ustavni pojem, ima zakonodajalec pravico, da njegovo vsebino napolnjuje z zakoni. Pri tem ima določeno polje lastne presoje glede določanja in urejanja izvirnih pristojnosti občine, vendar ne sme prizadeti lokalne samouprave - pravice lokalne skupnosti, da samostojno odloča o svojih zadevah. Z razmejevanjem pristojnosti med državo in občino zakonodajalec ne sme prekršiti določbe prvega odstavka 140. člena Ustave, ker bi s tem protiustavno posegel v lokalno samoupravo. Pri določanju izvirnih pristojnosti občine lahko zakonodajalec uporabi različne normativne tehnike. Pooblastilo občini, da normativno uredi določena vprašanja, je lahko splošnejše ali določnejše. To logično izhaja iz dejstva, da so nekatera področja javnih zadev pretežno primerna za urejanje na lokalni ravni, pri drugih pa je delež odločitev, ki predstavljajo lokalne javne zadeve, manjši. Za razmerje med upravno političnima procesoma na državni in lokalni ravni je značilno, da se pri slednjem prepletajo izvirni in izvedeni elementi odločanja. Zakonodajalec lahko določanje izvirnih pristojnosti občine na določenih področjih tudi opusti; s tem pa ne prepreči občini, da bi normativno uredila to področje. Pooblastilo za to ima občina že v Ustavi sami.
9. Občinski predpisi morajo biti v skladu z Ustavo in zakonom.
Ta skladnost ne pomeni, da mora imeti občina za normativno urejanje posameznih področij lokalnih javnih zadev izrecno zakonsko pooblastilo oziroma da bi moral zakon jasno in določno opredeliti vsebino in namen normativnega urejanja. Načelo zakonitosti delovanja organov lokalnih skupnosti nima enake vsebine kot načelo zakonitosti delovanja izvršilne veje oblasti. To izhaja iz različne vloge, ki jo imajo ti organi v sistemu oblasti. Na nekaterih področjih, ki so v manjši meri lokalnega pomena, zakonodajalec lahko določi okvire delovanja organov občine na podoben način kot določa okvire delovanja izvršilne veje oblasti; gotovo pa to ne velja za vsa področja. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z zakoni. Pravnih razmerij torej ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila. V vsakem primeru posebej je potrebno z razlago zakona ugotoviti, kako široko polje normativnega odločanja je zakonodajalec prepustil občini. Kadar zakon izrecno določa izvirne pristojnosti občine oziroma pooblastila za normativno urejanje v okviru izvirnih pristojnosti na nekem področju, je potrebno z razlago ugotoviti obseg tega pooblastila, ki je lahko jasno in določno ali pa opredeljeno z generalnimi klavzulami oziroma pravno nedoločenimi pojmi. Kadar pa zakon ne določa izvirnih pristojnosti občine na določenem področju, je potrebno ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca izključno (izčrpno) urediti to področje ali pa je dopustil možnost, da občina dopolnilno (praeter legem) uredi to področje."