U-I-312/97
Natisni
Opravilna št.:
U-I-312/97
Datum odločitve:
10. 1. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 13/2002 in OdlUS XI, 1
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.312.97
Akt:
Zakon o lastninskem preoblikovanju pravnih oseb z družbenim kapitalom, ki prirejajo posebne igre na srečo, in o strukturi kapitala pravnih oseb, ki opravljajo dejavnost prirejanja posebnih iger na srečo (Uradni list RS, št. 40/97) (ZLPPOD), 22. čl.
Izrek:
Določba 22. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju pravnih oseb z družbenim kapitalom, ki prirejajo posebne igre na srečo, in o strukturi kapitala pravnih oseb, ki opravljajo dejavnost prirejanja posebnih iger na srečo (Uradni list RS, št. 40/97), se razveljavi.

Razveljavitev začne učinkovati 1. 1. 2003.
Evidenčni stavek:
Eno od načelo pravne države iz 2. člena Ustave med drugim zahteva tudi, da so norme opredeljene jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne oblasti in da nedvoumno ter dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo (načelo določnosti). Pri ureditvi, ki se nanaša na javne dajatve, poleg tega pa se dotika še vprašanja razmerij med državo in občino na področju financiranja, je zahteva po jasnih in določnih normah še posebej pomembna. Tudi določba 142. člena Ustave o dohodkih občine zahteva jasen pravni položaj občine glede njenih lastnih prihodkov v razmerju do države.
Ker v izpodbijani določbi delež koncesijske dajatve od igralnic, ki pripade občinam kot njihov lastni prihodek, ni opredeljen dovolj določno in s tem dopušča pravno ne dovolj opredeljivo in za občine premalo predvidljivo vplivanje državne izvršilne oblasti na višino tega deleža, ter zato občinam-predlagateljicam ni zagotovljen jasen pravni položaj v razmerju do države glede vprašanja, ki se nanaša na njihovo financiranje, je izpodbijana določba 22. člena ZLPPOD v neskladju z 2. in 142. členom Ustave. Ustavno sodišče se je odločilo za razveljavitev izpodbijane določbe z odložnim rokom (43. člen ZUstS), ker gre za zahtevna vprašanja javnega financiranja, ki zahtevajo tudi ustrezno planiranje in usklajevanje med prihodki na eni strani in odhodki na drugi strani, in ker mora država z ustrezno notranjo usklajenostjo sistema javnega financiranja zagotoviti izvrševanje vseh javnih funkcij in dejavnosti, ki se financirajo iz javnih sredstev.
Geslo:
Igre na srečo, igralnice.
Koncesije, koncesijska dajatev prirediteljev iger na srečo.
Turizem, pospeševanje.
Občina (mesto), dohodki občine.
Javni zavod, Kobilarna Lipica.
Davki, takse, prispevki, ustavnopravna podlaga za predpisovanje. Davki, takse, prispevki, javna dajatev, opredelitev.
Ustavno sodišče, pristojnosti, postopek, nepristojnost za presojo medsebojne skladnosti zakonov.
Ustavno načelo, pravne države (načelo določnosti).
Interpretacija zakona, lex generalis/lex specialis.
Interpretacija zakona, lex prior/lex posterior.
Ustavno načelo, delitve oblasti.
Občina (mesto), financiranje občin, urejenost z zakonom/s strani izvršilne oblasti.
Ustavno sodišče, pristojnosti, postopek, razveljavitev predpisa z odložnim rokom.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 3., 142., 147. čl.
Zakon o igrah na srečo (ZIS), 47., 48., 74. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 43. čl.
Opomba:
V obravnavani zadevi se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-71/00 z dne 15. 6. 2000, Uradni list RS, št. 64/2000 - OdlUS IX,160.
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 18. 11. 1999 pridružena zadeva št. U-I-243/99 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Občinski svet Občine Sežana, Občinski svet Občine Divača in Občinski svet Občine Hrpelje-Kozina
Datum vloge:
1. 12. 1997
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev z odložnim rokom
Dokument:
US21190
Dokument v PDF obliki:
U-I-312-97.pdf
99 KB
Prenesite datoteko
U-I-312-97_LM Ribičič.pdf
80 KB
Prenesite datoteko
U-I-312-97_LM Ude.pdf
72 KB
Prenesite datoteko
U-I-312/97-16
10. 1. 2002
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Občinskega sveta Občine Sežana, Občinskega sveta Občine Divača in Občinskega sveta Občine Hrpelje-Kozina, na seji dne 10. januarja 2002
o d l o č i l o :
1. Določba 22. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju pravnih oseb z družbenim kapitalom, ki prirejajo posebne igre na srečo, in o strukturi kapitala pravnih oseb, ki opravljajo dejavnost prirejanja posebnih iger na srečo (Uradni list RS, št. 40/97), se razveljavi.
2. Razveljavitev začne učinkovati 1. 1. 2003.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Občine Sežana, Divača in Hrpelje-Kozina izpodbijajo 22. člen Zakona o lastninskem preoblikovanju pravnih oseb z družbenim kapitalom, ki prirejajo posebne igre na srečo, in o strukturi kapitala pravnih oseb, ki opravljajo dejavnost prirejanja posebnih iger na srečo (v nadaljevanju ZLPPOD). Zatrjujejo, da je navedena določba v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave (načelo enakosti pred zakonom), z 2. členom Ustave (načela pravne države), z 9. členom Ustave (načelo lokalne samouprave), s 142. členom Ustave (dohodki občine) in s 148.členom Ustave (proračun) ter v nasprotju s šestim odstavkom 4. člena Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 - v nadaljevanju MELLS).
2. Po mnenju predlagateljic je zakonodajalec ravnal v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom, ker je po določitvi splošnega pravila o delitvi koncesijske dajatve igralnic v 74. členu Zakona o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 27/95 in nasl. - v nadaljevanju ZIS) z izpodbijano določbo iz participacije pri delitvi koncesijske dajatve izključil lokalne skupnosti iz drugega zaokroženega turističnega območja, v katerega spadajo predlagateljice, oziroma tem lokalnim skupnostim določil nek nepredvidljiv delež koncesijske dajatve. Na tak način je v primerjavi z drugimi lokalnimi skupnostmi iz drugih zaokroženih turističnih območij enaka ali podobna razmerja uredil drugače in ravnal arbitrarno. Po mnenju predlagateljic obstoj Javnega zavoda Kobilarna Lipica na območju, ki ga ureja Zakon o Kobilarni Lipica (Uradni list RS, št. 29/96 - v nadaljevanju ZKL), ne ustvarja objektivno različne situacije, saj so tudi na drugih zaokroženih turističnih območjih javni zavodi, ki jih je ustanovila država, vendar se zakonodajalec ni odločil, da bi se ti zavodi financirali iz koncesijskih dajatev igralnic.
3. Predlagateljice poudarjajo, da načela pravne države zakonodajalca zavezujejo, da se ravna po pravilih, ki si jih sam določa. Po njihovem mnenju pa je z izpodbijano določbo zakonodajalec kršil pravila ZIS in ZKL o porabi dela koncesijske dajatve od igralnic za razvoj in promocijo turizma na eni strani in o financiranju Kobilarne Lipica na drugi strani. Z izpodbijano določbo zakonodajalec namreč določa Kobilarni Lipica vir dohodka, ki ni predviden v ZKL in bi v skladu z ZIS moral biti prihodek proračuna, ne pa neposredno usmerjen v javni zavod. Takšno ureditev bi bilo po mnenju predlagateljic treba presojati tudi z vidika 148. člena Ustave.
4. Po mnenju predlagateljic razdelitev koncesijske dajatve ni urejena na določen način. Izpodbijana določba se sklicuje na finančno ovrednoten program, ki ga potrdi Vlada. Zakonodajalec ne pove, kakšen delež koncesijske dajatve naj bi pripadal Kobilarni Lipica, temveč je ta presoja prepuščena Vladi. Takšen način razdelitve koncesijske dajatve predlagateljicam onemogoča, da bi pravočasno in realno ocenile lastne prihodke pri pripravi proračuna, prav tako obstaja teoretična možnost, da ne dobijo ničesar. Država pa lahko sredi proračunskega obdobja spreminja višino lastnih prihodkov občine in s tem višino dodatnih sredstev, ki jih zagotavlja občini. Po mnenju predlagateljic je takšna ureditev v nasprotju s 142. členom Ustave.
5. Predlagateljice zatrjujejo tudi kršitev načela lokalne samouprave iz 9. člena Ustave, katerega konkretizacija je 94. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju ZLS), in kršitev šestega odstavka 4. člena MELLS, ker zakonodajalec prizadetih lokalnih skupnosti ni seznanil z namenom takšnega normiranja in jih ni vprašal za mnenje.
6. Državni zbor v postavljenem roku ni odgovoril, svoja stališča pa je poslala Vlada.
7. Vlada navaja, da višina koncesijske dajatve v ZIS ni neposredno določena. Med posameznimi lokalnimi skupnostmi so velike razlike v višini koncesijske dajatve, ki ji pripada, saj je ta odvisna od dosežene realizacije v posameznih igralnicah in velikih dnevnih nihanj. Zato tudi ni mogoče vnaprej realno oceniti deleža, ki pripada posamezni lokalni skupnosti, in so lahko prihodki lokalne skupnosti iz tega naslova za prihodnje obdobje le približno ocenjeni. Nadalje Vlada navaja, da z ZIS tudi niso poimensko določene lokalne skupnosti, ki so upravičene do dela koncesijske dajatve od igralnic, temveč je njihova določitev prepuščena pristojnemu ministrstvu, ki o tem odloči v soglasju z lokalnimi skupnostmi na posameznem območju.
Ministrstvo lahko glede na sprejeto politiko spreminja to določitev tudi z vključitvijo novih upravičenih občin. Na ta način se posredno vpliva na delitev sredstev koncesijske dajatve posameznim lokalnim skupnostim in na njihov delež.
8. Vlada še navaja, da je zakonodajalec celotna sredstva koncesijske dajatve namenil razvoju in promociji turizma, temu namenu pa sledi tudi izpodbijana ureditev financiranja Kobilarne Lipica, saj je to kulturni spomenik izjemnega pomena za Republiko Slovenijo, zaščiten s posebnim zakonom, ki ima tudi velik pomen za gospodarski in turistični razvoj lokalnih skupnosti na tem območju. Nadalje Vlada opozarja na to, da izpodbijana ureditev ne zmanjšuje le deleža predlagateljic pri delitvi koncesijske dajatve, ampak tudi ostalih upravičencev, to je države ter fundacij za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij ter športnih organizacij. Vlada nasprotuje stališču predlagateljic, da se sredstva koncesijske dajatve ne morejo neposredno usmerjati v javni zavod. V tej zvezi navaja, da proračunska zakonodaja dopušča namensko porabo sredstev koncesijske dajatve. Vlada navaja, da je bilo na podlagi sprejetega programa izvajanja in razvoja dejavnosti Kobilarne Lipica za leto 2000 iz naslova koncesijske dajatve predvidenih 170 milijonov, kar predstavlja približno 40% koncesijske dajatve, ki pripada lokalnim skupnostim s tega območja. Vlada še dodaja, da bo program iz 22. člena ZLPPOD potrjevala tako, da bo lokalnim skupnostim omogočeno pravočasno oblikovanje predloga občinskega proračuna.
B.
9. Izpodbijana določba 22. člena ZLPPOD se glasi:
"(1) Ne glede na 74. člen ZIS je del koncesijske dajatve, ki se plačuje za dodeljeno koncesijo na območju Kobilarne Lipica v višini, kot je določena s finančno ovrednotenim programom izvajanja in razvoja dejavnosti Kobilarne Lipica, potrjenim s strani Vlade Republike Slovenije, prihodek Javnega zavoda Kobilarna Lipica.
(2) Preostali del koncesijske dajatve, ki se plačuje za dodeljeno koncesijo na območju Kobilarne Lipica, se deli v skladu s 74. členom ZIS."
V 74. členu ZIS je določeno splošno pravilo za delitev koncesijske dajatve, ki jo plačujejo prireditelji posebnih iger na srečo :
"(1) 2% koncesijske dajatve sta prihodek fondacije iz 47. člena, 2% koncesijske dajatve pa je prihodek fondacije iz 48. člena tega zakona. Od preostalega dela je 50% prihodek proračuna Republike Slovenije in se nameni za razvoj in promocijo turizma, 50% pa se nameni lokalnim skupnostim v zaokroženem turističnem območju in se uporablja za ureditev prebivalcem prijaznejšega okolja in za turistično infrastrukturo.
(2) Zaokrožena turistična območja iz prejšnjega odstavka določi ministrstvo, pristojno za turizem, v soglasju z lokalnimi skupnostmi na posameznem območju."(1)
10. V skladu s splošnim pravilom iz 74. člena ZIS se torej koncesijska dajatev od igralnic deli med naslednje upravičence: fondaciji invalidskih in humanitarnih organizacij (2%), fondaciji športnih organizacij (2%), proračunu Republike Slovenije (48%) in lokalnim skupnostim, na območju katerih so igralnice (48%). Izpodbijana določba pa za delitev koncesijske dajatve od igralnic na območju Kobilarne Lipica določa drugačno, posebno pravilo: določa novega, dodatnega upravičenca do deleža koncesijske dajatve (Javni zavod Kobilarna Lipica), preostanek koncesijske dajatve pa se deli po splošnem pravilu. To pomeni, da razmerja med deleži preostalih upravičencev v preostanku koncesijske dajatve sicer niso spremenjena, vendar, ker del koncesijske dajatve pripade neposredno Javnemu zavodu Kobilarna Lipica, preostalim upravičencem - tudi predlagateljicam - posledično pripada sorazmerno nižji delež v celotni koncesijski dajatvi, ki se plačuje na navedenem območju, kot bi jim šel v skladu s splošnim pravilom; koliko nižji, pa iz navedene določbe ni razvidno.
11. V skladu z ZIS se smejo posebne igre na srečo prirejati le v igralnicah, prireditelj pa mora izpolnjevati predpisane pogoje (delniška družba, sedež v Republiki Sloveniji, zahteve glede lastniške strukture, minimalni osnovni kapital, obvezne varnostne rezerve, itd.) in pridobiti koncesijo za prirejanje posebnih iger na srečo, ki jo podeljuje Vlada ob soglasju lokalnih skupnosti, na območju katerih so igralnice. Za podeljeno koncesijo, ki koncesionarja upravičuje opravljati dejavnost igralništva, mora prireditelj posebnih iger na srečo (koncesionar) plačevati koncesijsko dajatev. Koncesijska dajatev, ki jo plačujejo prireditelji posebnih iger na srečo, je specifična oblika obvezne javne dajatve, specifičen način obremenitve gospodarskih subjektov, ki prirejajo posebne igre na srečo (enako velja tudi za klasične igre na srečo), na drugi strani pa hkrati specifična oblika fiskalnih prihodkov. Po določbi 147. člena Ustave država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve, lokalne skupnosti pa predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. V skladu z navedeno določbo ima država popolno fiskalno suverenost, ki obsega pooblastilo in pravico do ustanavljanja fiskalnih prihodkov, njihovega uvajanja in določanja njihove višine. Fiskalna suverenost lokalnih skupnosti je delna.
Koncesijska dajatev za prirejanje posebnih iger na srečo je urejena z zakonom na državni ravni, torej na podlagi izvrševanja fiskalne oblasti države. Država je z zakonom določila zavezance in upravičence te dajatve, pogoje za nastanek obveznosti, kriterije za določitev njene višine in uredila druga vprašanja.
12. Javna dajatev mora biti opredeljena tako na pasivni kot aktivni strani: na eni strani mora biti določeno, kdo je zavezanec za plačilo določene dajatve, na drugi strani pa tudi, kdo je upravičenec do te dajatve, komu pripada oziroma čigav prihodek je dajatev. Praviloma je upravičenec do določene dajatve tisti, ki to dajatev uvede na podlagi svoje fiskalne suverenosti . Značilno za veljavno ureditev koncesijske dajatve od igralnic je, da se deli med več upravičencev: del je prihodek države, del prihodek lokalnih skupnosti, na območju katerih so igralnice, del pa prihodek nekaterih drugih pravnih subjektov.
Izpodbijana ureditev ne posega v to splošno zasnovo pravne ureditve koncesijskih dajatev od igralnic. Tako na podlagi 74. člena ZIS kot tudi na podlagi 22. člena ZLPPOD je nek del koncesijske dajatve od igralnic prihodek določenih lokalnih skupnosti; gre za izvirni, lastni prihodek teh lokalnih skupnosti, ki jim pripada neposredno na podlagi zakona. Iz 74. člena ZIS jasno in določno izhaja, da občinam pripada 48% celotne koncesijske dajatve. Iz izpodbijanega 22. člena ZLPPOD pa deleža, ki pripade lokalnim skupnostim, ni mogoče tako določno in natančno razbrati.
13. Navedb predlagateljic, da izpodbijana določba ZLPPOD nasprotuje prej sprejetim pravilom ZIS in ZKL, ki si jih je postavila država, ni mogoče upoštevati. Ustavno sodišče po določbah 160. člena Ustave in 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) namreč ni pristojno presojati medsebojne skladnosti zakonov, razen če bi bila notranja nasprotja znotraj pravnega reda takšna, da bi predstavljala kršitev načel pravne države (2. člen Ustave). Za kaj takega pa v obravnavanem primeru ne gre. Pri uporabi zakonskih predpisov je treba upoštevati interpretacijska pravila, zlasti pravila o razmerju med splošnim (lex generalis) in posebnim predpisom (lex specialis), ter med poprej sprejetim (lex prior) in kasneje sprejetim predpisom (lex posterior). Tudi iz dikcije izpodbijane določbe "ne glede na 74. člen ZIS" jasno izhaja, da gre za kasnejše posebno pravilo, ki derogira splošno pravilo.
14. Bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti je sprejemanje zakonov, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti oziroma pravni položaj pravnih subjektov pod jurisdikcijo države ter pravni položaj države same, pri čemer lahko sprejeto ureditev zakonodajalec tudi spremeni ali dopolni. Spreminjanje in dopolnjevanje zakonske ureditve samo po sebi, kot akt izvrševanja zakonodajalčeve pristojnosti, ne more biti v nasprotju z nobenim ustavnim načelom ali človekovo pravico.
Pomeni uresničevanje zakonodajne funkcije v sistemu delitve oblasti, kot je opredeljen v drugem odstavku 3. člena Ustave.
Seveda pa mora zakonodajalec pri oblikovanju pravnih določb spoštovati Ustavo.
15. Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave med drugim zahteva tudi, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne oblasti in da nedvoumno ter dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo (načelo določnosti). Pri ureditvi, ki se nanaša na javne dajatve, poleg tega pa se dotika še vprašanja razmerij med državo in občino na področju financiranja, je zahteva po jasnih in določnih normah še posebej pomembna. Tudi določba 142. člena Ustave o dohodkih občine zahteva jasen pravni položaj občine glede njenih lastnih prihodkov v razmerju do države.
16. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-71/00 z dne 15. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 64/2000 in OdlUS IX, 160) med drugim poudarilo, da ni v skladu s 142. členom Ustave, če financiranje občin "ni v celoti urejeno z zakonom, temveč je v obsegu, določenem z izpodbijanimi določbami, prepuščeno odločitvam izvršilne oblasti," in da navedeni člen Ustave "ne dopušča, da bi o lastnih virih financiranja občin odločala ali soodločala izvršilna oblast, in tudi ne, da bi se dodatna sredstva za financiranje občin določala po načelih in merilih, ki bi ne bila določena z zakonom, temveč prepuščena odločanju izvršilne oblasti". Navedena zadeva se je nanašala na t. i. prenesene pristojnosti in zagotavljanje dodatnih sredstev zanje. V obravnavani zadevi sicer ne gre za vprašanje prenesenih nalog in njihovega financiranja. Podobno kot v navedeni zadevi pa se odpira vprašanje jasne določitve pravnega položaja občine v razmerju do države glede vprašanj financiranja občine.
17. Na podlagi izpodbijane določbe 22. člena ZLPPOD deleža koncesijske dajatve, ki pripade občinam, ni mogoče jasno in določno ugotoviti. Odvisen je tudi od tega, kakšen je delež, ki na podlagi prvega odstavka tega člena pripade Javnemu zavodu Kobilarna Lipica. Ta delež je zakonodajalec definiral z besedilom "v višini, kot je določena s finančno ovrednotenim programom izvajanja in razvoja dejavnosti Kobilarne Lipica, potrjenim s strani Vlade Republike Slovenije". Ker je določitev deleža Kobilarni Lipica na podlagi takšnega merila nedoločna in dopušča arbitrarno ravnanje izvršilne oblasti, je posledično tudi delež prizadetih občin v izpodbijani določbi opredeljen na enak način. Ni dopustno, da bi bila zgolj od omenjenega dokumenta odvisna višina deleža koncesijske dajatve od igralnic, ki pripade prizadetim občinam kot njihov lastni prihodek. Ker v izpodbijani določbi delež koncesijske dajatve od igralnic, ki pripade občinam kot njihov lastni prihodek, ni opredeljen dovolj določno, dopušča določba pravno ne dovolj opredeljivo in za občine premalo predvidljivo vplivanje državne izvršilne oblasti na višino tega deleža. Ker občinam ni zagotovljen jasen pravni položaj v razmerju do države glede vprašanja, ki se nanaša na njihovo financiranje, je izpodbijana določba 22. člena ZLPPOD v neskladju z 2. in 142. členom Ustave. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano določbo razveljavilo.
18. Razveljavitev izpodbijanega 22. člena ZLPPOD ima v skladu s 44. členom ZUstS učinek za naprej, kar pomeni, da bo po poteku odložnega roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče v drugi točki izreka, torej od dne začetka učinkovanja razveljavitve dalje treba glede delitve koncesijske dajatve od igralnic, ki se plačuje na območju Kobilarne Lipica, upoštevati splošno pravilo iz prvega odstavka 74. člena ZIS.
19. Ustavno sodišče se je odločilo za razveljavitev izpodbijane določbe z odložnim rokom (43. člen ZUstS), ker gre za zahtevna vprašanja javnega financiranja, ki zahtevajo tudi ustrezno planiranje in usklajevanje med prihodki na eni strani in odhodki na drugi strani, in ker mora država z ustrezno notranjo usklajenostjo sistema javnega financiranja zagotoviti izvrševanje vseh javnih funkcij in dejavnosti, ki se financirajo iz javnih sredstev. Tako bo imela država možnost, da prilagodi pravno ureditev na tem področju in da prilagodi tudi financiranje Javnega zavoda Kobilarna Lipica morebitnim spremembam pri dotoku njegovih sredstev, ki predstavljajo materialno podlago za opravljanje dejavnosti tega javnega zavoda. Upoštevati je treba, da je del dejavnosti Javnega zavoda Kobilarna Lipica opredeljen kot javna služba (četrti odstavek 11. člena ZKL) in da navedeni javni zavod upravlja zavarovano območje Kobilarne Lipica (prvi odstavek 11. člena ZKL). Navedeno območje je z Zakonom razglašeno za kulturni spomenik izjemnega pomena za Republiko Slovenijo (1. člen ZKL). Takojšnja razveljavitev izpodbijane določbe pa bi lahko povzročila motnje v sistemu javnega financiranja v tej zvezi ter posledično motnje pri opravljanju dejavnosti tega zavoda.
20. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano določbo razveljavilo že zaradi njenega neskladja z 2. in 142. členom Ustave, se ni spuščalo še v ocenjevanje drugih zatrjevanih neskladij te določbe z Ustavo in MELLS.
C.
21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločitev je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ribičič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Ude je dal pritrdilno ločeno mnenje.
Namestnik predsednice:
dr. Janez Čebulj
Opomba:
(1)Fondacija iz 47. člena ZIS je fondacija za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji, fondacija iz 48. člena ZIS pa je fondacija za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
Ustavno sodišče je razveljavilo določbo 22. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju pravnih oseb z družbenim kapitalom, ki prirejajo posebne igre na srečo in o strukturi kapitala pravnih oseb, ki opravljajo dejavnost prirejanja posebnih iger na srečo (Uradni list RS, št. 40/97) ter odločilo, da začne razveljavitev učinkovati 1. 1. 2003. Z izrekom odločbe se strinjam, ne pa tudi z obrazložitvijo, saj se je Ustavno sodišče izognilo ocenjevanju izpodbijanega zakona z vidika njegove skladnosti z določbo 148. člena Ustave, ki uveljavlja pojem tako imenovanega "integralnega proračuna", v katerega morajo biti zajeti vsi prihodki in izdatki države ter lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe.
Odločba Ustavnega sodišča ocenjuje izpodbijani predpis le z vidika njegove skladnosti z načeli pravne države iz 2. člena Ustave in z določbo 142. člena Ustave, ki ureja financiranje občin. Obrazložitev odločbe ugotavlja, da na podlagi izpodbijane določbe 22. člena ZLPPOD deleža koncesijske dajatve, ki pripada občinam, ni mogoče jasno in določno ugotoviti, saj se najpoprej iz koncesijske dajatve izdvojijo sredstva za Kobilarno Lipica, ki jih ugotovi na podlagi finančno ovrednotenega programa Vlada Republike Slovenije. Takšna ureditev pa dopušča, da lahko vlada celo med letom spreminja delež
Kobilarne Lipica in da s tem samovoljno ter arbitrarno vpliva na višino tistega deleža, ki pripada občini. V 20. točki obrazložitve je Ustavno sodišče izrecno navedlo, da se zaradi neskladja izpodbijane zakonske določbe z 2. in 142. členom Ustave ni spuščalo v ocenjevanje drugih zatrjevanih neskladij te določbe z Ustavo.
Osebno sem mnenja, da bi Ustavno sodišče moralo oceniti izpodbijano določbo 22. člena ZLPPOD tudi z vidika 148. člena Ustave. V nasprotnem primeru se lahko zgodi, da bo zakonodajalec z upoštevanjem ustavne odločbe uredil delitev koncesijske dajatve tako, da ureditvi ne bo mogoče očitati neskladja z 2. in 142. členom Ustave, tudi nove določbe pa bodo sporne z vidika 148. člena Ustave, ki je po mojem mnenju za odločitev v tej zadevi bistven.
Ureditev spornega 22. člena ZLPPOD namreč usmerja del koncesijske dajatve neposredno v Kobilarno Lipica kot njen prihodek. Ta sredstva naj bi se uporabila za program izvajanja in razvoja dejavnosti Kobilarne Lipica. Gre očitno za državno intervencijo na področju gospodarstva. Na eni strani bi morala biti celotna koncesijska dajatev prihodek proračuna, na drugi strani pa bi moral biti tisti del, ki je namenjen Kobilarni Lipica, prikazan kot izdatek države. To jasno sledi iz prvega odstavka 148. člena Ustave. Ustava sicer pozna tudi javno porabo, ki ni zajeta v proračunu. Vendar so to le nekateri skladi v katere se zbirajo sredstva za obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje.
Usmerjanje dela sredstev, ki sodijo med prihodke državnega proračuna, neposredno k posameznim porabnikom (za intervencijo v gospodarstvu) pa predstavlja prikrivanje javne porabe.
Makroekonomsko pa to pomeni, da javna poraba ni več pregledna.
To pa je za tržni model gospodarjenja nesprejemljivo. Že iz ekonomskega sistema, ki je veljal pred osamosvojitvijo Republike Slovenije, je znano, da je izvenproračunska poraba celo presegla proračunsko. Seveda za tako stanje sedaj niti približno ne gre, z ustavnopravnega vidika pa bi bilo nujno oceniti že posamezne primere take prikrite javne porabe.
dr. Lojze Ude
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča
V tem ločenem mnenju kratko pojasnjujem, zakaj nisem mogel glasovati za Odločbo, s katero je Ustavno sodišče razveljavilo ureditev, na podlagi katere dobiva Kobilarna Lipica pomembna sredstva za svoj razvoj tudi neposredno iz koncesijske dajatve, ki jo plačuje igralnica Casino Portorož, enota Lipica. Priznam, da je ureditev, ki se nanaša na Kobilarno Lipica, drugačna od ureditve, ki na sploh velja za delitev koncesijskih dajatev igralnic (v drugih delih Slovenije). Toda tudi pomen, položaj, vloga in problemi, s katerimi se srečuje Kobilarna Lipica, so tako posebni, da opravičujejo uporabo posebne ureditve. Priznam tudi, da je ta ureditev daleč od idealne (med drugim bi bilo smiselno, da je v zakonu določen najvišji delež koncesije, ki ga lahko vlada nameni za Kobilarno Lipica in način sodelovanja občin pri sestavljanju programov, ki so temelj financiranja), vendar ima svojo logiko in utemeljitev in je ni mogoče šteti za ureditev, ki bi omogočala "arbitrarno ravnanje izvršilne oblasti" na račun prizadetih občin.
Po mojem mnenju izhaja sporna zakonska ureditev od pravilnega izhodišča, da Kobilarna Lipica ni samo "spomenik, izjemnega pomena za Republiko Slovenijo", ampak je istočasno spomenik, ki je najmanj enakega pomena tudi za občine, ki sestavljajo turistično območje, na katerem deluje Kobilarna Lipica. Zame, ki v sporih med lokalnimi skupnostmi in državo s posebno pozornostjo in naklonjenostjo obravnavam položaj šibkejšega, torej občin, je nesprejemljivo, da bi občine iz svojih sebičnih proračunskih interesov izpodbijale ureditev, od katere sta odločilno odvisna položaj in razvoj zanje tako pomembnega objekta, kot je Kobilarna Lipica. Od spora med občinami in državo v tem primeru tretji, najšibkejši člen, Kobilarna Lipica, nima dobička. Ima izgubo, potencialno lahko celo škodo, ki bo usodno zavrla njene razvojne načrte (grozi celo zaustavitev že začetih investicijskih vlaganj), če že ne vsakodnevnega delovanja.
Poseben absurd je, da občine, ki sestavljajo turistično območje, s svojo zahtevo ogrožajo Kobilarno Lipica, kot enega ključnih turističnih objektov na svojem območju, oziroma njen razvoj.
Morda samo po sebi ne bi bilo nič narobe z logiko, da se hočejo prizadete občine izenačiti z vsemi drugimi slovenskimi občinami, ki so deležne sredstev iz igralnic, ki delujejo na njihovem območju. Toda v konkretnem primeru to pomeni, da odškrnejo sredstva, nujno potrebna za razvoj Kobilarne Lipica, kot organizacije, ki zaposluje okrog 180 ljudi, ki živijo na območju teh istih občin. Toliko večji je ta absurd, če upoštevamo, da igralnice (in pred njo hotela) v Lipici sploh ne bi bilo in da tudi Lipica in celotno turistično območje treh občin ne bi izgledalo tako, kot izgleda, če ne bi bilo na njem Kobilarne Lipica. Če prav razumem stališče občin, gre za to, da hočejo dobiti celotna sredstva iz koncesije, ki jo plačuje igralnica z njihovega območja, za takšne objekte, kakršen je Kobilarna Lipica, pa naj skrbi Republika Slovenija kot država, ne glede na to, kje se nahajajo. Logika, ki izhaja iz veljavne zakonske ureditve, ki jo Ustavno sodišče razveljavlja, se mi zdi mnogo bolj prepričljiva, ker izhaja iz soodgovornosti države in občin za razvoj Kobilarne Lipica. Tudi način financiranja me prepriča: sredstva, ki jih ustvari igralnica se neposredno uporabijo za razvoj Kobilarne Lipica, ki ni samo krajevno v neposredni bližini igralnice, ampak je z njo usodno povezana. Zbiranje teh sredstev v državnem in občinskih proračunih, da bi se potem morda (pretežno ali deloma) uporabila za potrebe razvoja Kobilarne, se mi zdi nevaren ovinek, ki na učinkovitost uporabe sredstev praviloma vpliva negativno.
Logika, o kateri govorim (vse, kar prinaša denar je naše, tisto, kar ga odnaša, pa je skrb države) se do neke mere kaže tudi pri delitvi sredstev, zbranih za parkiranje na območju Kobilarne. Če pustimo ob strani, da uporabniki parkirnine ne plačujejo, ampak jo namesto njih plača igralnica, je zanimivo, da polovico tako zbrane parkirnine Kobilarna Lipica odvaja občini, na območju katere deluje. S tem seveda ni nič narobe, ker izraža medsebojno povezanost in soodvisnost igralnice, kobilarne in občine, na območju katere delujeta. Narobe je le to, da ista logika soodgovornosti ni sprejemljiva za občine, ki sestavljajo skupno turistično območje, ko gre za pomoč pri razvoju Kobilarne Lipica. Opuščanje soodgovornosti občin za razvoj Kobilarne Lipica je nevarno tudi zato, ker bi lahko spodbudilo trend centralizacije sredstev v državnem proračunu v nasprotju z načeli decentralizacije in subsidiarnosti in v nasprotju s sodobnimi tokovi pri razvoju odnosov med državo in lokalnimi skupnostmi.
Priznam, da bi bil v večji zagati, če bi način financiranja Kobilarne Lipica izpodbijale namesto občin invalidske in športne organizacije, ki se jim zaradi njega, prav tako kot občinam in državi, zmanjšuje delež sredstev, čeprav gre za financiranje organizacije, ki nima neposredne zveze z razvojem športa in še posebej ne s potrebami invalidov. V letih, odkar takšno financiranje razvoja Kobilarne Lipica poteka (1996-2002) te organizacije niso sprožile postopka za njegovo razveljavitev.
Ali je s tega vidika pretirana trditev, da kažejo invalidske in športne organizacije večje razumevanje in skrb za razvoj Kobilarne Lipica od občin, na območju katerih kobilarna deluje in katerih prebivalci so v kobilarni zaposleni?
Seveda se strinjam z načelom, da izvršilna oblast ne sme arbitrarno odločati o tem, koliko sredstev bodo dobile za svoje delovanje in razvoj lokalne skupnosti, kar se zdi nosilni element obrazložitve Odločbe Ustavnega sodišča. Vendar je po mojem mnenju pretirana in neresnična ocena iz Odločbe o tem, da vlada lahko arbitrarno odloča o sredstvih, ki bodo vsakoletno namenjena Kobilarni Lipica. Zakaj? Zato, ker je višina odvisna od finančno ovrednotenega programa, ki ga potrjuje Vlada (v praksi pa mora Kobilarna Lipica, da bi dobila ta sredstva, priložiti tudi vsa potrebna dovoljenja za realizacijo razvojnih programov in investicij, ki jih načrtuje). Drugi, še pomembnejši element zakonske ureditve, ki preprečuje arbitrarno odločanje Vlade v tem primeru, je, da se v primeru, da Vlada nameni Kobilarni Lipica večji delež sredstev, to neposredno negativno odrazi na višini sredstev (ne le za občinske proračune, ampak tudi) za državni proračun. Odveč je zato skrb, da bi bila Vlada preveč radodarna do Kobilarne Lipica, ker se v tem primeru v povsem enakem deležu zmanjšujejo sredstva za državni proračun, kot se zmanjšujejo sredstva za občinske proračune. Znano pa je, ne le pri nas, ampak po vsem svetu, da se vlade le težko odločajo za zmanjševanje svojih proračunskih prihodkov. Zato zakonska ureditev, porojena iz skrbi, da ne bi bili ogroženi obstoj in razvoj Kobilarne Lipica, po mojem mnenju ni pooblastila izvršilne državne oblasti za arbitrarno zmanjševanje sredstev občin, ampak je z njo parlament izrazil enakopravno soodgovornost občin in države za delovanje in uspešni razvoj Kobilarne Lipica.
V 20. točki obrazložitve pravi Ustavno sodišče, da se ni spuščalo v ocenjevanje drugih zatrjevanih neskladij z ustavo in Evropsko listino lokalne samouprave. Po mojem mnenju je slabost takšne obrazložitve v naslednjem: ko bo zakonodajalec poiskal drugačno zakonsko ureditev ob doslednem upoštevanju argumentov iz obrazložitve Odločbe, se bo lahko zgodilo, da bo Ustavno sodišče takšno ureditev ponovno razveljavilo, tokrat iz drugega razloga. Na primer iz razloga, za katerega se je zavzemal sodnik dr. Lojze Ude in je pojasnjen v njegovem pritrdilnem ločenem mnenju (kršitev načela "integralnega proračuna"). Zato bi se Ustavno sodišče po mojem mnenju moralo posebej opredeliti vsaj do zatrjevanja, da je obstoječa zakonska ureditev v neskladju z 148. členom Ustave.
To ločeno mnenje želi opozoriti, da imata Vlada in Državni zbor po sprejemu razveljavitvene Odločbe na razpolago relativno malo časa, da poiščeta enako uravnoteženo (soodgovornost občin in države) in pravno-sistemsko čistejšo rešitev, ki ne bo niti prehodno ogrozila obstoja in razvoja tako pomembne organizacije, kot je Kobilarna Lipica.
dr. Ciril Ribičič