U-I-307/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-307/98
Datum odločitve:
5. 12. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 112/2002 in OdlUS XI, 252
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.307.98
Akt:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98) (ZPIZ), 230. a čl.

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/2000, 124/2000 in 109/01) (ZPIZ), 1. in 6. odst.
209., 454. čl.

Pravilnik o določanju zavarovalnih osnov in postopkov za razvrščanje v zavarovalne osnove (Uradni list RS, št. 9/99)

Pravilnik o določanju zavarovalnih osnov in postopkov za razvrščanje v zavarovalne osnove (Uradni list RS, št. 45/2000 in 19/02), 4. odst. 2. čl. in 1. in 2. odst. 4. čl.

Sklep o kriterijih in merilih za znižanje zavarovalnih osnov za plačilo prispevka za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (Uradni list RS, št. 10/99)

Sklep o najvišji pokojninski osnovi (Uradni list RS, št. 95/99)
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 230.a člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98) se zavrže.

Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in šestega odstavka 209. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/2000, 124/2000 in 109/01) se zavrnejo.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 454. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju iz prejšnje točke se zavrže.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o določanju zavarovalnih osnov in postopkov za razvrščanje v zavarovalne osnove (Uradni list RS, št. 9/99) se zavrže.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti četrtega odstavka 2. člena in prvega in drugega odstavka 4. člena Pravilnika o določanju zavarovalnih osnov in postopkov za razvrščanje v zavarovalne osnove (Uradni list RS, št. 45/2000 in 19/02) se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o kriterijih in merilih za znižanje zavarovalnih osnov za plačilo prispevka za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (Uradni list RS, št. 10/99) se zavrže.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o najvišji pokojninski osnovi (Uradni list RS, št. 95/99) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Posebna ureditev osnove za plačilo prispevkov za obvezno zavarovanje samozaposlenih zavarovancev ni bila sprejeta brez razumnega in stvarnega razloga za razlikovanje. Določanje števila zavarovalnih razredov in razponov med njimi sodi na polje proste zakonodajalčeve presoje. Oblikovanje razredov na podlagi razmerja do prejemkov zaposlenih pomeni, da ti niso bili izbrani arbitrarno. Ustavno sodišče ne more presojati, ali je zakonodajalec pri tem izbral najprimernejše kriterije in ali je določil najprimernejše razpone posameznih razredov. Podobno velja za opredelitev najvišjega razreda in določitev najvišje zavarovalne osnove. Ureditev po izpodbijanem prvem odstavku 1. člena 209. člena ZPIZ-1 torej ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
Čeprav se ureditev pogojev za nižje plačilo prispevkov, podobno kot tudi ureditev določanja zavarovalnih osnov za samozaposlene zavarovance, odraža v višini dejanskega ostanka dobička tako, da ga znižuje, ne gre za (protiustaven) poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude po 74. členu Ustave, temveč za urejanje socialne varnosti državljanov in je ratio legis tu povsem drug.
Izpodbijani zakonski določbi ni mogoče očitati, da pogoje za uvrstitev v nižjo zavarovalno osnovo prekomerno zaostruje in da je zato v neskladju z 2. členom Ustave.
Glede na to, da Pravilnik izpodbijano ureditev vsebinsko prevzema iz prejšnjega Pravilnika, ta ni posegla v s 155. členom Ustave varovane pridobljene pravice.
Prispevek za pokojninsko in invalidsko zavarovanje nima pravne narave davka, saj je davek dajatev brez direktne protidajatve, plačani prispevek za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje pa se upošteva pri določanju pravic iz zavarovanja.
Zakon daje samozaposlenim osebam tudi možnost znižanja zavarovalne osnove in izvzem iz zavarovanja, kar vse zavarovancu omogoča prilagoditev dejanskim razmeram. Navedena ureditev zato ne posega v pravico do zasebne lastnine v nasprotju s 33. členom Ustave, saj zasleduje cilj, ki izhaja iz prvega odstavka 67. člena Ustave, torej socialno funkcijo lastnine.
Geslo:
Pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zavarovalna osnova za samozaposlene zavarovance (npr. za odvetnike).
Pravni interes (kot procesna predpostavka ustavnosodnega postopka).
Presoja predpisa, ki je prenehal veljati med postopkom.
Načelo enakosti pred zakonom.
Svoboda gospodarske pobude.
Načela pravne države.
Prepoved retroaktivnosti.
Pridobljene pravice.
Pravica do zasebne lastnine.
Socialna funkcija lastnine.
Pravna podlaga:
Ustava (URS), 2., 14., 33., 50., 74., 155. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 25., 2. odst. 26. čl.
Opomba:
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-405/98, št. U-I-17/99 z dne 4. 3. 1999, št. U-I-136/99 z dne 17. 6. 1999, št. U-I-146/00 z dne 15. 6. 2000, št. U-I-18/00, št. U-I-17/00, št. U-I-185/00, št. U-I-94/00 in št. U-I-66/01 z dne 5. 12. 2002 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Jernej Jerman, Vodice in drugi
Datum vloge:
10. 9. 1998
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US21900
Dokument v PDF obliki:
U-I-307-98.pdf
211 KB
Prenesite datoteko
U-I-307/98
5. 12. 2002
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Jerneja Jermana iz Vodic, Tomaža Hafnerja iz Škofje Loke, Bogdana Greifa iz Kranja, Janeza Burice iz Ljubljane, Janeza Funkla iz Dola pri Hrastniku, Erika Kralja iz Maribora, Romana Tomaniča iz Lovrenca na Dravskem polju, Dušana Škrbca iz Škofje Loke in Janje Luin iz Kopra na seji dne 5. decembra 2002
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 230.a člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98) se zavrže.
2. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in šestega odstavka 209. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/2000, 124/2000 in 109/01) se zavrnejo.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 454. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju iz prejšnje točke se zavrže.
4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o določanju zavarovalnih osnov in postopkov za razvrščanje v zavarovalne osnove (Uradni list RS, št. 9/99) se zavrže.
5. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti četrtega odstavka 2. člena in prvega in drugega odstavka 4. člena Pravilnika o določanju zavarovalnih osnov in postopkov za razvrščanje v zavarovalne osnove (Uradni list RS, št. 45/2000 in 19/02) se zavrne.
6. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o kriterijih in merilih za znižanje zavarovalnih osnov za plačilo prispevka za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (Uradni list RS, št. 10/99) se zavrže.
7. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o najvišji pokojninski osnovi (Uradni list RS, št. 95/99) se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Pobudniki so samostojni podjetniki posamezniki in odvetniki, ki so v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje vključeni kot samozaposlene osebe po 15. členu Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1) oziroma po 11. členu prejšnjega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ92). Izpodbijajo zakonsko in podzakonsko ureditev določitve zavarovalne osnove za samozaposlene zavarovance in za druge zavarovance, ki ne prejemajo plače, od katere se plačujejo prispevki za obvezno zavarovanje. Navedena osnova se določa glede na doseženi dobiček zavarovanca, v katerem niso upoštevani obračunani prispevki za obvezno zavarovanje ter znižanje in povečanje davčne osnove, razen razlike v obrestih, skladno z zakonom, ki ureja dohodnino. Pobudniki menijo, da je zakonska ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, pravilnika in sklepa pa tudi s 33. in 74. členom Ustave. Dodatno pa še navajajo:
a) Jernej Jerman in Tomaž Hafner izpodbijata 230.a člen ZPIZ92 in v vlogi z dne 9. 9. 1998 navajata, da naj bi bila neenakost pred zakonom izkazana s tem, da lastniki družb z omejeno odgovornostjo niso zavezani k plačevanju prispevkov za socialno varnost od dobička njihovega podjetja. Obrtna zbornica Slovenije je z vlogo z dne 8. 10. 1998 sporočila svojo podporo k pobudi in navedla, da gre za pomembno pravno vprašanje, ki zadeva več kot 55.000 samostojnih podjetnikov posameznikov. Po uveljavitvi Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99 in nasl. - v nadaljevanju ZPIZ-1) sta pobudnika izjavila, da pri pobudi za oceno 230.a člena ZPIZ92 vztrajata, ker naj ne bi bile odpravljene posledice zatrjevane neustavnosti, njun pravni interes pa naj bi izkazovala okoliščina, da o zavarovalni osnovi ni bilo pravnomočno odločeno, saj sta prejela le obvestilo davčnega urada.
b) Pobudnik Bogdan Greif s pobudo z dne 17. 11. 1998 izpodbija 5. in 6. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 54/98 - v nadaljevanju ZPIZ92-C), ki se nanašata na 230. in 230.a člen ZPIZ92. Navaja, da izpodbijana ureditev zavarovancem iz 11. člena ZPIZ92 ne priznava stroška dela, to je plače. Izpodbijani 230.a člen naj bi dobiček razvrščal v razrede na pamet, brez vsebinskih razlogov, in s tem ustvarjal dodatno neenakost.
Predlaga razveljavitev 5. in 6. člena ZPIZ92-C, torej dopolnitev 230. člena ZPIZ92 z besedilom, po katerem izbrana osnova ne sme biti nižja od osnove, določene s tem zakonom, in so zavarovanci iz 11. člena izločeni iz ureditve po drugem odstavku 230. člena, ter dopolnitev Zakona z ureditvijo v 230.a členu. Po uveljavitvi ZPIZ-1 pobudnik z vlogo z dne 30. 3. 2000 daje pobudo za oceno 209. člena ZPIZ-1, ker meni, da se je ureditev poslabšala, čeprav določa več razredov in določanje osnove povezuje s povprečno letno plačo zaposlenih v Republiki Sloveniji in tudi z minimalno plačo. Neskladnost s 14. členom Ustave utemeljuje z navedbo, da se v ureditvi primerjata neprimerljivi kategoriji, in sicer bruto dobiček samozaposlenega (ki vključuje vse prispevke in davek na osebne prejemke) ter povprečna bruto plača, ki vsebuje le povprečne prispevke in davek iz osebnih prejemkov delavca. Sistem naj bi bil v neskladju s 14. členom Ustave tudi zato, ker je navzgor omejen in določa osnovo v višini najvišje pokojninske osnove iz 49. člena ZPIZ-1 tudi za primer, ko dobiček močno presega povprečno letno plačo. Z isto vlogo z dne 30. 3. 2000 daje tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o določanju zavarovalnih osnov in postopku za razvrščanje v zavarovalne osnove (v nadaljevanju PraDZO99). To pobudo z vlogo z dne 25. 7. 2000 umakne, ker je PraDZO99 prenehal veljati, daje pa pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o določanju zavarovalnih osnov in postopku za razvrščanje v zavarovalne osnove (v nadaljevanju PraDZO2000), ker meni, da določa za zavezance še slabšo ali vsaj strožjo ureditev zavarovalnih osnov in postopka za razvrščanje.
Zatrjuje neskladnost PraDZO2000 s 155. členom Ustave, ker se za razvrstitev v zavarovalno osnovo upoštevajo podatki o doseženem dobičku za preteklo leto 1999, ko niti Zakon niti PraDZO2000 še nista veljala. Neenaki pogoji za razvrstitev v zavarovalne osnove za osebe v delovnem razmerju, poslovodne osebe in družbenike ter samozaposlene osebe naj bi bili v neskladju s 14. členom Ustave. Položaj samozaposlenih oseb pri določanju dobička kot osnove primerja s položajem pravnih oseb po Zakonu o davku iz dobička pravnih oseb, kjer se dobiček zniža zaradi olajšav in se to odraža pri plačilu prispevka zaposlenih. Ureditev naj bi bila v neskladju s 14. členom Ustave tudi zato, ker ne upošteva, da pogoji ustvarjanja prihodka niso za vse samozaposlene enaki.
c) Pobudnik Janez Burica s pobudo z dne 31. 5. 1999 izpodbija 230.a člen ZPIZ92. Z računskimi primeri dokazuje, da uzakonjeni način določanja najnižje pokojninske osnove povzroča med samostojnimi podjetniki, zavarovanci po 11. členu, dejansko neenakost, ker naj bi bili kljub enako visokemu dobičku v tekočem letu zaradi uvrstitve v različne razrede v predhodnem letu in iz tega izhajajočih plačanih različno visokih prispevkov, ki naj bi se dobičku iz tekočega leta prišteli, spet uvrščeni v različne razrede. Meni, da je neenakopravnost povzročena po eni strani s tem, da se za določanje zavarovalne osnove uporabi doseženi dobiček, pri katerem se ne upoštevajo plačani prispevki, po drugi strani pa, da se samostojnega podjetnika uvrsti v razred za obračunavanje prispevkov po navedeni podlagi. Po uveljavitvi ZPIZ-1 je pobudnik sporočil, da pobudo za oceno 230.a člena ZPIZ92 umika, daje pa jo za oceno 209. člena ZPIZ-1.
č) Pobudnik Janez Funkl z vlogo z dne 25. 1. 2000 izpodbija peti in šesti odstavek 209. člena ZPIZ-1, 10. člen PraDZO99 in Sklep o kriterijih in merilih za znižanje zavarovalnih osnov za plačilo prispevka za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju SklKM99). Navaja, da je na podlagi petega odstavka navedenega člena vložil zahtevo za znižanje zavarovalne osnove, vendar jo je Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje dokončno zavrnil. Pobudnik meni, da za zahtevo po dokazilu o ogroženosti nadaljnjega poslovanja, kar določa PraDZO99, in za kriterije in merila v SklKM99 ni bilo podlage niti v ZPIZ92 niti je ni v 209. členu ZPIZ-1. SklKM99 naj bi bil v neskladju s 74. členom Ustave in z ekonomskimi načeli, ki veljajo pri opravljanju gospodarskih dejavnosti ter z dejstvom, da gospodarski subjekt opravlja gospodarsko dejavnost zaradi ustvarjanja dobička. Pobudo v zvezi z izpodbijanim odstavkom 209. člena ZPIZ-1, ki omogoča znižanje zavarovalne osnove, pa utemeljuje z mnenjem, da ne bo izvedljiv v smislu zagotavljanja varstva upravičencem, saj prispevki običajno predstavljajo le manjši del stroškov poslovanja in ta strošek sam običajno ne ogroža nadaljnjega poslovanja.
d) Pobudnik Erik Kralj v vlogi z dne 25. 1. 2000 navaja, da so v davčno osnovo, ki jo je dosegel za leto 1998, zajeti tudi prispevki za socialno varnost, ki jih plačujejo zavezanci po 4. členu Zakona o prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 5/96 in nasl. - v nadaljevanju ZPSV) in ki jih plačujejo delodajalci po 5. členu ZPSV. Izpodbijana določba prvega odstavka 209. člena ZPIZ-1 naj bi kazala zakonodajalčev namen enačiti položaj zaposlenih v Republiki Sloveniji, katerih osnovo za plačilo prispevkov predstavlja plača, in samozaposlenih, za katere določba ustvarja t. i. bruto dobiček, kar naj ne bi bilo sporno. Sporno naj bi bilo, da se osnova za samozaposlene ustvarja z večanjem dobička za vse plačane prispevke za obvezno zavarovanje zavarovanca. S pribijanjem prispevkov iz 4. člena ZPSV oziroma 222. člena ZPIZ-1 k dobičku zavezanca naj bi se ustvarjal enak položaj zaposlenih in samozaposlenih, z dodatnim pribijanjem prispevkov iz 6. člena ZPSV oziroma 223. člena ZIPZ-1 pa naj bi se ta enakost rušila, saj naj bi se k osnovi samozaposlenega prištevali še njegovi čisti stroški, ki jih predstavljajo ti prispevki. Pobudnik tudi meni, da je ustvarjanje razredov v prvem odstavku 209. člena ZPIZ-1 povsem neuravnoteženo in povzroča nedopustno neenakost med samozaposlenimi in tudi med njimi in zaposlenimi. Če je zakonodajalec z določitvijo plače kot osnove ustvaril enakost med zaposlenimi, bi moral najti način, kako bo ustvaril enakost med samozaposlenimi. Tisti samozaposleni, ki sodijo v okvir razreda za določanje osnove po zadnji alineji prvega odstavka 209. člena ZPIZ-1, naj bi bili v povsem neenakem položaju z ostalimi samozaposlenimi kakor tudi z zaposlenimi. Ponuja model ustreznejše ureditve.
e) Pobudnik Roman Tomanič, tudi njega podpira Obrtna zbornica Slovenije, poudarja zlasti razliko med samozaposlenim - samostojnim podjetnikom posameznikom in zaposlenim družbenikom oziroma poslovodno osebo družbe. Samostojni podjetnik posameznik ni v delovnem razmerju in nima plače, v poslovne knjige evidentira kot odhodek poslovanja le stroške prispevkov za socialno varnost. Pri njem ugotovljen dobiček naj bi bil vsota neto plače in dejanskega dobička. Dobiček pri pravni osebi naj bi bil dejanski dobiček, saj naj bi se med odhodke poslovanja zajemala bruto plača in vse dajatve v breme delodajalca. Pobudnik navaja, da je zaradi izpodbijane ureditve za 182,4 % bolj obremenjen, kot bi bil, če bi bil v svoji družbi zaposlen in bi plačeval prispevke za socialno varnost od bruto plače.
f) Pobudnik Dušan Škrbec s pobudo z dne 30. 6. 2000 izpodbija 209. člen ZPIZ-1 in PraDZO99. Ker je pobudo v zvezi s PraDZO99 vložil v času, ko ta ni več veljal, jo je Ustavno sodišče v tem delu s sklepom št. U-I-185/00 z dne 13. 7. 2000 zavrglo. V zvezi z izpodbijano določbo 209. člena ZPIZ-1 navaja, da ga kot samozaposleno osebo postavlja v neenakopraven položaj v primerjavi z osebami, ki prejemajo plačo v okviru delovnega razmerja, vrsta dejavnosti, ki jo opravlja, pa mu ne dovoljuje, da bi jo opravljal v okviru gospodarske družbe.
g) Pobudnica Janja Luin izpodbija prvi odstavek 209. člena in 454. člen ZPIZ-1, četrti odstavek 2. člena ter prvi in drugi odstavek 4. člena Pravilnika o določanju zavarovalnih osnov in postopkov za razvrščanje v zavarovalne osnove (v nadaljevanju PraDZO2000) ter Sklep o najvišji pokojninski osnovi (Uradni list RS, št. 95/99). Slednji, oblikovan na podlagi prejšnje ureditve in ki se je uporabljal na podlagi 454. člena ZPIZ-1 do sprejema novega podzakonskega predpisa, naj bi najvišjo pokojninsko osnovo določal v nasprotju s prvim odstavkom 49. člena ZPIZ-1, po katerem se najvišja pokojninska osnova določi v višini štirikratnika najnižje pokojninske osnove. Pobudnica izpodbija prvi odstavek 209. člena ZPIZ-1 zlasti zato, ker se v osnovo za določitev zavarovalne osnove vključuje poleg prispevka za obvezno zavarovanje zavarovanca tudi prispevek delodajalca, zaradi česar naj bi bili samozaposleni v primerjavi z zaposlenimi obravnavani neenako. Iz tega razloga naj bi bili tudi razredi določeni na podlagi primerjave neprimerljivih podatkov. Dobiček, ki ga doseže samozaposlena oseba z opravljanjem dejavnosti, ne bi smel biti podlaga za ugotavljanje zavarovalne osnove, ker ni namenjen izključno osebni porabi samozaposlene osebe, ampak tudi naložbam v dejavnost. Ker naj bi zakonodajalec izhajal s stališča, da je celoten dobiček namenjen osebni porabi, saj ga je v vseh razredih, razen v zadnjem, upošteval v celotnem obsegu, naj bi s tem uvedel nov davek na dobiček. V vseh razredih, ne le v zadnjem, bi moral upoštevati, da je dobiček tudi rezultat vloženega kapitala. Ker ni omogočena izbira zavarovalne osnove, naj bi bila podana neenaka obravnava v primerjavi s športniki oziroma zavarovanci po 21. členu pa tudi z gospodarskimi družbami, ki naj bi imele možnost uravnavanja stroškov osebne porabe. Takšna ureditev naj bi posegala v svobodno gospodarsko pobudo samozaposlene osebe, zlasti v njen konkurenčni položaj.
Določbe PraDZO2000 izpodbija, ker meni, da so v nasprotju s prvim odstavkom 209. člena ZPIZ-1, ker naj bi ta izrecno zajemal le prispevke za obvezno zavarovanje zavarovanca (vloga z dne 26. 3. 2001). Pobudnica navaja tudi, da pomeni določba drugega odstavka 4. člena PraDZO2000 nedopusten in nesorazmeren poseg v zasebno lastnino gospodarskih subjektov in drugih izvajalcev dejavnosti (33. in 147. člen Ustave) ter nedopusten poseg v svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave). Po izpodbijani določbi je samozaposleni zavezanec za plačilo prispevkov tudi v primeru, če ne ustvari dobička. V vlogi z dne 17. 10. 2002 pobudnica navaja, da stališče Ministrstva za finance (točka 4), po katerem naj bi vsebinska razlaga pojma "prispevki zavarovanca" vključevala tako prispevke zavarovanca kot tudi prispevke delodajalca, nima pravne podlage v ZPIZ-1, pravilnost pobudničinega stališča pa naj bi potrjevale tudi kasnejše spremembe in dopolnitve 208. in 209. člena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št.109/01 - v nadaljevanju ZPIZ-1C). Kljub tem spremembam naj bi ostala uporaba s prispevkom delodajalca povečane zavarovalne osnove nepojasnjena in neutemeljena in naj bi kot bolj obremenjujoča pomenila neutemeljeno razlikovanje v primerjavi z zaposlenimi zavarovanci. Pobudnica ponovno poudarja, da naj bi bilo v nasprotju z ustavnim načelom enakosti dejstvo, da je temelj drugačnega položaja pri obračunavanju in plačevanju obveznosti za socialno varnost sam status samostojnega podjetnika.
2. Državni zbor je v odgovoru, ki ga je v zvezi s pobudami dne 18. 12. 2000 poslal Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve, navedel, da očitana neustavnost določb 209. člena ZPIZ-1 in 230.a člena ZPIZ92 ni utemeljena. Soglaša s predstavitvijo strokovnih in političnih razlogov v mnenju Vlade, danim v zadevi julija 2000, in dodaja, da zoper ureditev v 209. členu ZPIZ-1 ni bilo pomislekov v nobeni od zakonodajnih faz. Samozaposleni zavarovanci in kmetje so po prejšnjem Zakonu, pred njegovo spremembo leta 1998, lahko prosto izbirali obseg svojega zavarovanja. To jim je omogočalo, da so lahko bili večji del zavarovalne dobe zavarovani od minimalnih osnov, le v zadnjem desetletju pred upokojitvijo pa od višjih zavarovalnih osnov, s čimer so si omogočili odmero višjih pokojnin - na račun splošne solidarnosti, zlasti na račun delavcev v odvisnem delovnem razmerju, ki so bili zato bolj obremenjeni. Ureditev, sprejeta z novelo Zakona leta 1998, in ureditev po ZPIZ-1 omogočata približevanje prispevkov teh zavarovancev prispevkom ostalih zavarovancev, predvsem zaposlenih delavcev. Obravnavana ureditev odpravlja prejšnji očitek zavarovancev v delovnem razmerju, da so v neenakopravnem položaju s samozaposlenimi zavarovanci, ki naj bi si, po njihovem mnenju, privilegirano in celo špekulativno izbirali zavarovalne osnove.
3. Vlada v mnenju, poslanem 17. 7. 2000, in Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve v vsebinsko enakem mnenju, poslanem 26. 6. 2000, menita, da bi bilo treba zavreči pobude, ki se nanašajo na 230.a člen ZPIZ92, saj je ta s 1. 1. 2000 prenehal veljati. To naj bi še posebej veljalo glede pobud, ki so zatrjevale neenakopravnost med samozaposlenimi zavarovanci in lastniki podjetij, ker so zavarovalne osnove v obliki zavarovalnih razredov veljale le za prve, medtem ko so si slednji lahko še vedno izbirali zavarovalno osnovo. V ZPIZ-1 je to razlikovanje odpravljeno. Vlada tudi navaja, da pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja temeljijo na načelu plačila prispevkov. Prav tako je obseg pravic (predvsem višina prejemkov) v pretežni meri odvisen od višine vplačanih prispevkov, razen kadar je z upoštevanjem načela solidarnosti določeno drugače. Sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja temelji na načelu enotnosti zavarovanja, kar pomeni, da so vanj vključeni vsi posamezniki, za katere je zakonodajalec predvidel obvezno zavarovanje. Ker ni ločenih zavarovalnih shem za določene kategorije zavarovancev, je treba računati z določenimi razlikami, ki obstajajo med različnimi kategorijami zavarovancev, kar se še posebej izrazi pri načinu določanja zavarovalnih osnov. Ker se je sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja razvil iz obveznega zavarovanja delavcev in ti še vedno predstavljajo pretežni del vseh zavarovancev (po poslovnem poročilu Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje za leto 1999 83,7 % vseh zavarovancev), je pri določanju višine prispevkov primarno plačilo prispevkov od plače oziroma od drugega dohodka. Izbira zavarovalne osnove naj bi bila mogoča le v primerih, ko drugega načina ni mogoče uporabiti.
Načelo solidarnosti, kot eno temeljnih načel pokojninskega in invalidskega zavarovanja, zavarovancem v določenih primerih zagotovi večje pravice v primerjavi z izpolnjenimi obveznostmi.
To je še posebej razvidno pri institutu najnižje pokojninske osnove, ki je pomemben socialnovarstveni korektiv. Država pa je dolžna zagotavljati, da v sistemu socialnega zavarovanja ne bi prihajalo do primerov, ki bi jih zavarovanci lahko šteli kot krivične. Sistem, ki je samozaposlenim zavarovancem ter lastnikom zasebnih podjetij in zavodov omogočal prosto izbiro zavarovalne osnove, v nasprotju z zavarovanci v delovnem razmerju, ki takšne možnosti nikdar niso imeli, je bil večkrat izpostavljen kritikam. V praksi je kmalu postalo očitno, da so si zavarovanci pretežno, ne glede na dejansko višino dohodka, izbirali najnižjo zavarovalno osnovo, kar je bilo popolnoma v skladu z zakonom, sistemsko nesprejemljivo pa je bilo zaradi neenakosti z ostalimi zavarovanci ter zaradi dolgoročne neučinkovitosti takšnega sistema, ki bi najbolj prizadela same zavarovance, katerim bi bile zaradi izbire nizkih zavarovalnih osnov ob upokojitvi posledično odmerjene dokaj nizke pokojnine. Glavno vodilo pri načinu določanja zavarovalnih osnov je bilo čim večja možna pravna izenačitev zavezancev. Popolna izenačitev vseh zavarovancev ni bila mogoča zaradi različnega načina obračuna dohodka, predvsem zaradi različnih ureditev, kaj sploh šteti za dohodek za določeno kategorijo zavarovancev. Pri zaposlenih je osnova za plačilo prispevkov bruto plača. Pri samozaposlenih plače kot razpoložljivega dela dohodka ni bilo mogoče določiti, ker plače kot takšne ne prejemajo. Leta 1998 je bil uveden sistem zavarovalnih osnov po zavarovalnih razredih, v katere so se samozaposleni zavarovanci razvrstili glede na dosežen dobiček.
Kot glavni pomanjkljivosti sistema sta se izkazali previsoka najnižja zavarovalna osnova (prvi razred) ter nezadostno število zavarovalnih razredov, kar pa je bilo z določbo 209. člena ZPIZ-1 urejeno. Po 209. členu ZPIZ-1 je način določanja osnove, na podlagi katere se zavarovanec razvrsti v zavarovalni razred, ostal enak kot v 230.a členu ZPIZ92. Osnova se določi tako, da se vzame doseženi dobiček zavarovanca (razlika med prihodki in odhodki), temu pa se prištejejo prispevki in znižanje davčne osnove. Obrutenje dobička je nujno zaradi primerljivosti samozaposlenih z ostalimi zavarovanci, ki plačujejo prispevke od bruto plače. V primerjavi z 230.a členom ZPIZ92 se je število zavarovalnih razredov povečalo, s čimer se je poskušala najti pravičnejša porazdelitev zavarovancev glede na dosežen dobiček.
Ker naj bi bilo največ samozaposlenih v prvem in drugem razredu, je bilo z določitvijo bruto minimalne plače (julija 2000: 74.262 SIT) kot najnižje zavarovalne osnove, namesto prejšnje bruto najnižje pokojninske osnove (julija 2000: 116.710 SIT), velikemu številu zavarovancev omogočeno plačevanje nižjih prispevkov kot po ZPIZ92. Glede določitve najvišje pokojninske osnove kot najvišje zavarovalne osnove za samozaposlene, pa Vlada meni, da že samo zato, ker je višja, kot je bila zavarovalna osnova po 230. a členu ZPIZ92, ne gre za neskladnost z Ustavo. Julija 2000 naj bi bilo v najvišji razred razporejenih 1965 zavarovancev, kar je predstavljalo 3,6% delež. Prispevke od navedene osnove plačujejo tudi zavarovanci, katerih osnova glede na doseženi dobiček znatno presega dobiček oziroma osnovo, ki je določena kot najvišja zavarovalna osnova. Vlada poudarja, da zaposleni zavarovanci nimajo omejene najvišje zavarovalne osnove in plačajo prispevke od celotne bruto plače. V zvezi z navedbo pobudnika, da naj bi bila ureditev, po kateri se samozaposleni lahko zavaruje največ od najvišje zavarovalne osnove, v neskladju z Ustavo, Vlada meni, da ureditev v pravico do socialne varnosti ne posega, saj si tak zavarovanec lahko dodatna sredstva zagotovi v sistemu dodatnega pokojninskega zavarovanja. Zavarovanci, ki plačujejo prispevke od nižjih zavarovalnih osnov, pa si lahko izberejo višjo osnovo. Vlada navaja tudi, da ima zavarovanec, ki je razvrščen v določen zavarovalni razred, možnost znižanja zavarovalne osnove. Ureditev, po kateri se za ugotovitev osnove uporabi dobiček, ugotovljen za preteklo leto, naj ne bi bila v nasprotju z ustavnim načelom prepovedi povratne veljave pravnih aktov, saj se uporablja pri določanju načina razvrščanja v zavarovalne osnove za naprej. Za leto 2000, ko je bil sprejet PraDZO2000, dobiček še ni bil ugotovljen. Zato naj ne bi bilo mogoče tega izpeljati drugače. Če bi za eno leto prestavili veljavnost 209. člena ZPIZ-1, bi bil pretežni del zavarovancev v slabšem položaju, ker naj bi bil nov način določanja zavarovalnih osnov zanje ugodnejši. V zvezi z navedbami pobud, da so lastniki družb, ki se v svojih podjetjih zaposlijo, v ugodnejšem položaju, pa Vlada opozarja na začasnost takšnega zaposlovanja zaradi takrat pričakovanih sprememb na področju delovnega prava.
4. Ministrstvo za finance je svoje mnenje v zvezi z navedbami pobud o nezakonitosti izpodbijanih določb PraDZO99, PraDZO2000 in SklKM99 sporočilo dne 12. 10. 2000 in 20. 2. 2002. Zavrača očitek, da naj ne bi bilo zakonske podlage oziroma pooblastila za njihov sprejem, saj je 230.a. člen ZPIZ92 določal, da podrobnejše določbe o določanju zavarovalnih osnov in o postopku za razvrščanje v zavarovalne osnove in drugih postopkih določi minister, pristojen za finance v soglasju z Zavodom. Podrobnejša ureditev za primer, ko zavarovanec oceni, da zavarovalna osnova ne ustreza pričakovanemu poslovnemu izidu v tekočem letu in bi plačevanje določenih prispevkov ogrozilo njegovo nadaljnje poslovanje, in v tem okviru tudi zahteva za predložitev dokazila o ogroženosti poslovanja zaradi plačevanja prispevkov, naj bi bila v PraDZO99 vnesena v skladu z navedenim pooblastilom. V skladu s tem pooblastilom naj bi bili oblikovani tudi kriteriji in merila, ki jih je oblikoval Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije s SklKM99. Namen določbe petega odstavka 230.a člena ZPIZ92 naj bi bil dovoliti znižanje zavarovalne osnove le v izredno omejenih primerih, ko sta izpolnjena oba navedena pogoja. Strogi pogoji za znižanje zavarovalne osnove naj bi bili smiselni zaradi osnovnega principa določanja zavarovalne osnove, torej da se ta določi glede na doseženi dobiček zavarovanca, v katerem niso upoštevani plačani prispevki za obvezno socialno zavarovanje in znižanje davčne osnove. Ker se zavarovalna osnova določa glede na pretekli rezultat, višina zavarovalne osnove sledi konjukturnemu nihanju v uspešnosti poslovanja zavarovanca z zamikom, vendar pa je v daljšem časovnem obdobju, kar naj bi zavarovalno obdobje posameznika običajno bilo, povprečna zavarovalna osnova tega obdobja vedno določena v odvisnosti od povprečnega poslovnega rezultata v tem obdobju. Tak način določanja zavarovalne osnove v splošnem ne dopušča sprememb zavarovalne osnove glede na spremenjen poslovni rezultat v tekočem letu, še posebej ne popravkov samo navzdol, ker zavarovalna osnova daljšega časovnega obdobja ne bi ustrezala poslovnemu rezultatu tega obdobja. To naj bi bil razlog, zakaj Zakon dovoljuje znižanje le v izjemnem primeru, ko gre za bistveno poslabšanje tekočega oziroma pričakovanega poslovnega izida in bi plačevanje prispevkov ogrozilo nadaljnje poslovanje zavezanca. Takšni pogoji naj ne bi posegali v svobodno gospodarsko pobudo zavarovanca po 74. členu Ustave. Navedeno naj bi smiselno veljalo tudi za ureditev po ZPIZ-1 in na njegovi podlagi izdane podzakonske akte. V zvezi z izpodbijanima 2. členom in prvim odstavkom 4. člena PraDZO2000 Ministrstvo za finance med drugim pojasnjuje, da so v sistemu pokojninskega in invalidskega zavarovanja samozaposlene osebe obravnavane drugače od zaposlenih oseb zaradi posebnega statusa. Samozaposlena oseba opravlja dejavnost kot fizična oseba, nima ločene pravne osebnosti. Zato ni sama sebi delodajalka, ne sklepa delovnega razmerja sama s seboj in si zato tudi ne obračunava in ne izplačuje plače. Pri opravljanju dejavnosti odgovarja z vsem svojim premoženjem in tudi prosto preliva sredstva med svojim podjetjem in gospodinjstvom. Zaradi umestitve v sistem, v katerem se ureja tudi zavarovanje zaposlenih, kjer se breme prispevkov deli na zavarovanca samega in njegovega delodajalca, se posebnost samozaposlenih upošteva tako, da samozaposlena oseba nosi oba prispevka. Način določitve zavarovalnih osnov za samozaposlene izhaja iz njihove temeljne značilnosti, da nimajo plače. Zato primerjava zavarovalnih osnov, ki temelji na primerjavi plač, ni primerna. Zavarovalna osnova za samozaposleno osebo se določi na podlagi doseženega dobička, v katerem niso upoštevani plačani prispevki in znižanje davčne osnove, po zadnji noveli tudi povečanje davčne osnove, razen razlike v obrestih. Dobiček samozaposlene osebe naj bi dejansko izhajal iz dveh delov, kot ugotavlja pobudnica Janja Luin, iz vloženega dela in iz vloženega kapitala in naj bi bil tako namenjen osebni porabi samozaposlene osebe in investicijam. Zaradi te posebnosti se, po navedbah Ministrstva, določitev zavarovalne osnove za samozaposlene osebe razlikuje od določitve zavarovalne osnove za zaposlene. Pri zaposlenih je plačevanje prispevkov povezano z višino plače oziroma prejemkov iz delovnega razmerja. Pri samozaposlenih se zavarovalna osnova, zlasti v višjih zavarovalnih razredih, določi v višini, ki je nižja od doseženega dobička. Omejena je navzgor in ne more biti višja od najvišje pokojninske osnove, povečane za davke in prispevke, torej drugače kot pri zaposlenih, kjer ni omejitve navzgor. To naj bi izhajalo iz dejstva, da dobiček samozaposlene osebe ni samo rezultat dela, temveč tudi vloženega kapitala, in zato naj ne bi bilo primerno, da bi bila zavarovalna osnova enaka doseženemu dobičku. Primerjavo obremenitev zaposlene osebe in samozaposlene osebe s prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje pri enakem bruto dohodku prikazuje tudi v tabeli. Ministrstvo meni, da je določitev osnove za plačilo prispevkov samozaposlenih oseb z določitvijo višine zavarovalne osnove in njeno omejitvijo navzgor korektna in da ni neenake obremenitve s prispevki med samozaposlenimi in zaposlenimi.
Neenakosti pred zakonom naj ne bi bilo tudi zato, ker je najnižja zavarovalna osnova za samozaposleno osebo minimalna plača, takšna ureditev pa velja tudi za zavarovance na podlagi zaposlitve.
5. Pojasnila k izpodbijanim določbam je dal tudi Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (29. 1. 1999 in 21. 7. 2000). Med drugim navaja, da je pokojninsko in invalidsko zavarovanje v Sloveniji enotno od leta 1983 dalje, ko so bili vanj vključeni tudi kmetje. Koncept enotnega zavarovanja prinaša tudi določene nezaželene posledice, ki se jim v celoti ne da izogniti. Zavarovancem, ki so vključeni v zavarovanje za tako imenovani celoten obseg pravic, se načeloma z zakonom zagotavljajo pravice pod enakimi pogoji, ne glede na to, na kakšni podlagi so bili zavarovani. Zavarovanci so sicer dolžni plačevati prispevke po enotnih prispevnih stopnjah, zaradi razlik pri načinu pridobivanja dohodka, ki je podlaga za določitev osnov za plačilo prispevkov, pa obstajajo pomembne razlike zlasti med zavarovanci - delavci in tistimi zavarovanci, ki se jim ne ugotavlja plača. Med slednjimi pa zopet obstajajo razlike, ki jih pogojuje status (npr. kmetje). Različnost osnov za plačilo prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje vpliva tudi na različen položaj zavarovancev v sistemu. Zavarovanci v delovnem razmerju sami praviloma nimajo večjega vpliva na višino osnove za plačevanje prispevkov, saj to predstavlja njihova mesečna plača. Zavarovanci iz 11., 12., 13., 16. in 24. člena ZPIZ92 pa so se vse do zakonske novele, sprejete februarja 1996, svobodno odločali tako za obseg zavarovanja kakor tudi za višino zavarovalne osnove, od katere so plačevali obravnavane prispevke. Glede na to, da je bila po ZPIZ92 višina pravic večinoma pogojena z višino osnove, določene na podlagi najugodnejših zaporednih desetih letih zavarovanja, je ureditev dopuščala možnost pridobitve pravice v znesku, ki ni ustrezal plačanim prispevkom. Višina prispevkov se ne določa po aktuarskih principih, temveč ob upoštevanju števila zavezancev za plačilo in prejemkov, ki predstavljajo osnovo za obračun na eni strani in števila upravičencev do dajatev iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja in njihove višine na drugi strani. Zavarovanci, ki so bili najprej zavarovani kot delavci v delovnem razmerju in so nato spremenili status zavarovanca v osebo, ki se ji ne ugotavlja plača, so se praviloma odločali za zavarovanje po najnižjih možnih zavarovalnih osnovah, saj takšna odločitev zaradi navedenega načina oblikovanja osnove za odmero pokojnine ni imela negativnega vpliva na višino priznane dajatve. Zaradi ocenjenega izrazito neenakopravnega položaja med zavarovanci v pogledu finančnih obveznosti do zavarovanja je bil leta 1996 Zakon dopolnjen tako, da je bila za večino zavarovancev odpravljena možnost izbire obsega zavarovanja. Da bi preprečili možna izigravanja zakona z zavarovanjem po najnižjih zavarovalnih osnovah, je bil dopolnjen 43. člen ZPIZ92, ki je določil podaljšanje obdobja za izračun pokojninske osnove na celotno obdobje, v katerem so imeli zavarovanci možnost proste izbire višine zavarovalne osnove, kar pa je Ustavno sodišče zaradi ugotovljene neustavnosti razveljavilo. Dopolnjen je bil tudi 230. člen ZPIZ92, ki naj bi vplival na finančne obveznosti zavarovancev iz 11. in 12. člena ZPIZ92, vendar ureditev zaradi težav pri zagotavljanju statističnih podatkov ni bila uresničena. S ponovno spremembo 230. člena in z novo določbo 230.a člena, s katero je bil za zavarovance iz 11. člena ZPIZ92 vpeljan drugačen način določanja višine zavarovalnih osnov, naj bi zakonodajalec vendarle vzpostavil večjo enakost med zavarovanci pri finančnih obveznostih do zavarovanja. Letni poslovni izkaz samozaposlenega po mnenju Zavoda pomeni primerno osnovo za razvrščanje, saj odraža njegovo dejansko poslovno uspešnost, ki je podlaga tako za obdavčitev kot tudi za določitev osnov za obračun prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. V zvezi z izpodbijanima PraDZO99 in SklKM99 pa med drugim navaja, da temeljita na 230.a členu ZPIZ92. Glede na to, da postopek odločanja o zniževanju zavarovalnih osnov brez predhodno določenih kriterijev in meril objektivno ni mogoč, se je Zavod oprl tudi na drugi odstavek 275. člena ZPIZ92, ki je omogočal, da Skupščina Zavoda uredi v svoji pristojnosti vsa tista vprašanja, povezana z izvajanjem posamezne zakonske določbe, za katera ni izrecno določena pristojnost državnih organov. Kriteriji in merila, vsebovani v SklKM99, so bili po navedbah Zavoda oblikovani v sodelovanju z Ministrstvom za finance in so vsebinsko podobni kriterijem, ki jih davčni organi uporabljajo v postopku odločanja o znižanju akontacij davka oziroma odlogu in obročnem odplačevanju davka. S SklKM99 določeni kriteriji in merila naj bi bili dejansko dokaj zahtevni, niso pa tako strogi, da bi onemogočali uveljavitev pravice, določene v Zakonu. Določbe navedenega splošnega akta Zavoda naj bi se v praksi uspešno izvajale.
B. - I.
6. Ustavno sodišče je pobude združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. Ker so med postopkom prenehali veljati 230.a člen ZPIZ92 in na njegovi podlagi sprejeti PraDZO99, SklKM99 in Sklep o najvišji pokojninski osnovi, sprejet novembra 1999, spremenjena in dopolnjena pa sta bila tudi 209. člen ZPIZ-1 (Uradni list RS, št. 109/01 - ZPIZ-1C) in PraDZO2000 (Uradni list RS, št. 19/02), je moralo preizkusiti, ali so izpolnjene procesne predpostavke za obravnavanje vseh izpodbijanih določb. Ustavno sodišče ne presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki ne veljajo več oziroma se ne uporabljajo več, če niso izpolnjeni pogoji iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), po katerem se lahko presoja predpis oziroma posamezna njegova določba, ki je v času trajanja postopka pred Ustavnim sodiščem prenehala veljati. Pogoj za to je, da "niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti". Možnost Ustavnega sodišča, da odloča o ustavnosti predpisa, ki ne velja več, je torej odvisna od obstoja pravnega interesa oziroma pravovarstvene potrebe pobudnika. Obstoj pogojev iz 47. člena ZUstS mora izkazati pobudnik.
7. Pobudnika Jernej Jerman in Tomaž Hafner sta vlogi z dne 4. 8. 2000 priložila obvestilo Davčne uprave Republike Slovenije o novem načinu ugotavljanja osnove za obračun prispevkov iz 224. člena ZPIZ92 po uveljavitvi 230.a člena ZPIZ92, v katerem je navedena tudi njuna dolžnost, da obračunata in plačata prispevke v ugotovljeni višini. Pobudnika navajata, da sta prejela le obvestilo in da o njuni obveznosti ni bilo pravnomočno odločeno. Pobudnika z navedenim pravnega interesa za obravnavo 230.a člena ZPIZ92 ne izkazujeta, saj postopka v zvezi z izvajanjem navedenega člena ne določa ta člen niti ta Zakon, pobudnika pa bi tudi ob drugačnem aktu ostala zavezanca za plačilo prispevka za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Pobudnik Bogdan Greif je z vložitvijo pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 209. ZPIZ-1 člena in z navedbami v tej pobudi smiselno izrazil, da za oceno 230. in 230.a člena ZPIZ92 nima več pravnega interesa. Na to kaže tudi njegov izrecen umik pobude v zvezi s PraDZO99 iz razloga, ker je prenehal veljati. Pobudnik Janez Burica je ob razširitvi pobude na 209. člen ZPIZ-1 pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 230.a člena ZPIZ92 umaknil. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 6. člena ZPIZ92-C, torej določbe, ki ZPIZ92 dodaja 230.a člen, je dne 14. 1. 1999 vložila tudi Darja Roblek, vendar jo je z vlogo z dne 19. 10. 2002 umaknila. Glede na navedeno pri pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 230.a člena ZPIZ92 vztrajata le pobudnika Jernej Jerman in Tomaž Hafner, ki pa nista izkazala pravnega interesa oziroma pravovarstvene potrebe za odločitev Ustavnega sodišča. Zato je bilo treba njuno pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 230.a člena zavreči. O ustavitvi postopka v zvezi z umikom pobude za oceno ustavnosti 230.a člena ZPIZ92 Darje Roblek in drugih pobudnikov, ki so svoje pobude nato razširili na vsebinsko podoben 209. člen ZPIZ-1, Ustavno sodišče ni posebej sklepalo, ker je šlo za postopke, ki so bili v času izjave o umiku zaradi skupnega obravnavanja in odločanja že združeni.
8. Po umiku pobude Bogdana Greifa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti PraDZO99 bi Ustavno sodišče izpodbijani podzakonski akt, ki je med postopkom prenehal veljati, lahko obravnavalo, če bi pobudnik Janez Funkl za to izkazal pravovarstveno potrebo oziroma pravni interes po 24. členu ZUstS. Isti pobudnik izpodbija tudi SklKM99, ki je prav tako prenehal veljati zaradi uveljavitve novega sklepa, ki ureja kriterije in merila za znižanje zavarovalne osnove (Uradni list RS, št. 58/02). Pobudnik je bil pozvan, naj izkaže pravni interes, vendar ni odgovoril. Zato je bilo treba pobudo zavreči.
9. Pobudnica Janja Luin med drugim izpodbija Sklep o najvišji pokojninski osnovi, sprejet novembra 1999 in v zvezi z njim 454. člen ZPIZ-1, ki je omogočal njegovo uporabo tudi po uveljavitvi ZPIZ-1, ker je določil, da se podzakonski akti, ki so se uporabljali do uveljavitve tega zakona, uporabljajo še naprej, do sprejema novih. Pobudnica v zvezi z izpodbijanjem 454. člena ZPIZ-1 ni navedla nobenih pravno utemeljenih razlogov. Takšne pobude ni bilo mogoče preizkusiti in jo je zato Ustavno sodišče zavrglo. Izpodbijani sklep o najvišji pokojninski osnovi je prenehal veljati 28. 1. 2000, ko je pričel veljati sklep o najvišji pokojninski osnovi, sprejet na podlagi ZPIZ-1 (Uradni list RS, št. 6/2000). Ker je pobudnica pobudo vložila 26. 3. 2001, jo je vložila v času, ko izpodbijani sklep ni več veljal.
Pobudnica pobude ni utemeljila tako, da bi izkazala pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo za njegovo oceno tudi po prenehanju veljavnosti. Zato je bilo treba pobudo tudi v tem delu zavreči.
B. - II.
10. Predmet presoje so določbe prvega in šestega odstavka 209. člena ZPIZ-1 in četrtega odstavka 2. člena in prvega in drugega odstavka 4. člena PraDZO2000. Oris zgodovinske podlage za nastanek izpodbijane ureditve je že podal Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (točka 5). Ko je Ustavno sodišče presojalo ustavnost dopolnitve 43. člena ZPIZ92, uveljavljene leta 1996, s katero je bilo določeno podaljšanje najugodnejših desetih let zavarovanja, v katerih se ugotavlja pokojninska osnova, še za čas, v katerem je zavarovanec imel pravico do proste izbire zavarovalne osnove, je v odločbi št. U-I-29/96-39 z dne 8. 5. 1997 (Uradni list RS, št. 29/97 in OdlUS VI, 56) med drugim navedlo :"... Samozaposleni zavarovanci lahko sami izbirajo osnovo za plačevanje prispevkov in s tem tudi pokojninsko osnovo ne glede na višino dohodkov, ki jih dejansko ustvarjajo.
Zavarovanci, ki se jim ugotavlja plača, take možnosti izbire nimajo: na višino plače in s tem pokojninske osnove praviloma nimajo neposrednega vpliva. Določa jim jo delodajalec v skladu s predpisi (splošnimi akti, kolektivnimi pogodbami in zakonom). Eni in drugi so tako v različnem položaju že ob vstopu v zavarovanje oziroma v času zavarovanja. Za obravnavano zadevo bistvena neenakost je v tem, da morajo eni plačevati prispevke od dejansko prejetih plač, drugi pa lahko plačujejo tudi bistveno nižje prispevke. To neenakost med zavarovanci je zakonodajalec zmanjšal z dopolnitvijo 230. člena ZPIZ tako, da je prosto izbiro zavarovalnih osnov omejil z določitvijo minimalnih osnov, vezanih na izhodiščne plače za tarifno skupino enake stopnje zahtevnosti po kolektivnih pogodbah, povečanih za dodatek na delovno dobo. S tem se tudi pri samozaposlenih zavarovancih v večji meri kot dosedaj upošteva načelo ekvivalence med višino dohodkov, ki jih dejansko ustvarjajo, in višino prispevkov, kar ima za posledico enakomernejšo in nenazadnje tudi pravičnejšo porazdelitev finančnega bremena za dajatve iz obveznega pokojninskega zavarovanja med vse zavarovance.... Neenakost med posameznimi skupinami zavarovancev, ki je bila v tem, da je bila pri enih višina prispevkov odvisna od višine dejanskih dohodkov, pri drugih pa ne, je skušal zakonodajalec odpraviti z naslednjimi bistvenimi spremembami: odpravljena je možnost zavarovanja za ožji obseg pravic, s čimer je posledično zvišana tudi najnižja zavarovalna osnova od zneska zajamčene plače na znesek najnižje zavarovalne osnove (spremembe 19., 20. in 230. člena ZPIZ); z vezavo na izhodiščne plače po kolektivni pogodbi je odpravljena povsem prosta izbira zavarovalnih osnov (sprememba 230. člena ZPIZ) in pri zavarovancih, ki si višino prispevkov določajo sami, neodvisno od dejanskih dohodkov, naj bi bila vzpostavljena večja vezanost zavarovalne osnove (in s tem višina pokojnine) na plačane prispevke (izpodbijana dopolnitev 43. člena ZPIZ). Medtem ko prvi dve navedeni spremembi zmanjšujeta ugotovljeno neenakost med skupinami zavarovancev, saj je utemeljeno pričakovati, da bodo zavarovalne osnove, vezane na izhodiščno plačo po kolektivni pogodbi, manj odstopale od dejanskih dohodkov zavarovancev kot pa zavarovalne osnove, ki so jih ti doslej povsem samostojno izbirali, pa izpodbijana določba s takšno neenakostjo nima neposredne zveze. Nasprotno: s takšno spremembo prizadeti zavarovanci bi morali, samo zato, da bi glede višine zavarovalne osnove uživali enak položaj, kot ga uživajo vsi drugi zavarovanci, za čas, ko si sami določajo zavarovalno osnovo, ne glede na to, kakšni so njihovi dejanski dohodki, plačevati prispevke, kot so jih plačevali v desetletnem obdobju, ko so imeli najvišje dohodke. Takšna sprememba torej samo za to skupino zavarovancev poveča odvisnost višine njihove pokojnine od višine vplačanih prispevkov in tako vzpostavi neenakost z drugo skupino zavarovancev, ne da bi odpravila drugo neenakost tako, da bi bila višina vplačanih prispevkov bolj odvisna od višine njihovih dohodkov. Ni torej razumne, neposredne povezave med zatrjevanim namenom zakonodajalca in sprejeto rešitvijo, ki ustvarja novo (drugačno) neenakost med zavarovanci v kriteriju, pri katerem so bili prej in bodo po razveljavitvi izpodbijane določbe tudi poslej vsi v enakem položaju. Zakon s tako ureditvijo za vse enako odstopa od zavarovalniškega načela vezanosti dajatev na plačane prispevke. Morebitno podaljšanje desetletnega najugodnejšega obdobja bo moralo zato biti uvedeno sočasno za vse zavarovance in s primernim prehodnim obdobjem". Ustavno sodišče je torej z navedeno določbo razveljavilo dopolnitev 43. člena ZPIZ92 iz leta 1996. Izpodbijana ureditev, ki je nadaljevanje ureditve, uveljavljene leta 1998, izraža nov pristop zakonodajalca pri urejanju položaja samozaposlenih oseb. V zvezi z navedenim je Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-66/98 z dne 18. 4. 2002 navedlo: "... Vendar pa ima pri oblikovanju sistema socialne varnosti zakonodajalec široko polje proste presoje, v katerem oblikuje različne ukrepe, za katere meni, da bodo najbolje dosegli opredeljene cilje socialne politike...
Zakonodajalcu je prepuščeno, da v mejah svoje proste presoje določi, kdo in pod kakšnimi pogoji je upravičen do te dajatve, kateri dohodki in kako se bodo upoštevali pri ugotavljanju upravičenosti do te socialne dajatve. Zakonodajalec lahko pri tem upošteva različnost položajev posameznih kategorij oseb in njihovih dohodkov. Izpodbijana določba je dohodek samozaposlenih povezovala z dobičkom iz dejavnosti in osnovo za plačilo prispevkov za socialno varnost (po besedilu iz ZDPre-B) oziroma z dobičkom in prispevki, ki jih samozaposleni plačujejo za socialno varnost (po besedilu iz ZDPre-C). Pri zaposlenih osebah se je v dohodek družine vštevala njihova bruto plača ter drugi prejemki. Različno urejanje vštevanja dohodkov pri samozaposlenih in pri zaposlenih je razumno in stvarno utemeljeno, saj je položaj enih in drugih prav pri ustvarjanju, pridobivanju njihovega dohodka bistveno drugačen. Samozaposlena oseba namreč opravlja dejavnost kot fizična oseba samostojno, nima delodajalca in tudi ni sama sebi delodajalec, ne obračunava in ne izplačuje si plače; samozaposlena oseba sama odloča o poslovanju in lahko vpliva na dohodke in odhodke ter posledično tudi na dobiček, prav tako pa tudi prosto razpolaga z vsem svojim premoženjem in sredstvi, ki jih namenja tako za osebno porabo kot za dejavnost na podlagi svojih lastnih odločitev. Samozaposlena oseba ni zaposlena pri sebi in nima delodajalca, zato so tudi vsi prispevki, ki jih plačuje za socialno varnost, njeni lastni prispevki, po svoji vsebini torej prispevki zavarovanca, ki jih namenja za zagotavljanje svoje socialne varnosti. Dohodek samozaposlene osebe se torej bistveno razlikuje od dohodka zaposlenega, ki prejema le plačo za delo v odvisnem delovnem razmerju. Zato različno urejanje vštevanja dohodka samozaposlene in zaposlene osebe v dohodek družine pri ugotavljanju upravičenosti do otroškega dodatka ne pomeni kršitve načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ali je bila izpodbijana zakonska ureditev res najprimernejša, pa je vprašanje, v katerega se Ustavno sodišče ne more spuščati, saj to ni v njegovi pristojnosti."
11. Z obveznim zavarovanjem, ki ga na podlagi drugega odstavka 50. člena Ustave ureja ZPIZ-1, se zavarovancem na podlagi dela, prispevkov ter po načelih vzajemnosti in solidarnosti zagotavljajo pravice za primer starosti, invalidnosti, smrti, telesne okvare ter potrebe po stalni pomoči in postrežbi (prvi odstavek 3. člena ZPIZ-1). Država zagotavlja delovanje in razvoj obveznega zavarovanja med drugim tudi s pravili, ki urejajo način odmere, plačila in izterjave prispevkov ter pogoje za priznanje, odmero in uživanje pravic (prvi odstavek 6. člena ZPIZ-1). Po prvem odstavku 206. člena ZPIZ-1 se prispevki obračunajo od osnove za plačilo prispevkov. Osnove za plačilo prispevkov za obvezno zavarovanje so po 207. členu plača (za zaposlene v Republiki Sloveniji in državljane Republike Slovenije, zaposlene pri tujcih), zavarovalna osnova (za samozaposlene, za državljane Republike Slovenije, zaposlene v tujini, za kmete, vrhunske športnike in šahiste ter osebe, ki so prostovoljno vključene v zavarovanje), prejemek, ki ga prejemajo upravičenci skladno s posebnimi predpisi (vajenci, brezposelne osebe, ki prejemajo denarno nadomestilo za primer brezposelnosti, starši in zaporniki) ter zadnje denarno nadomestilo, ki ga je prejel zavarovanec (za brezposelne osebe, ki jim zavod za zaposlovanje plačuje prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje do izpolnitve pogojev za priznanje pravice do pokojnine). V naslednjih členih ZPIZ-1 so te osnove za plačilo prispevkov podrobneje opredeljene. Tako je za samozaposlene zavarovance in kmete v (noveliranem) prvem odstavku 209. člena ZPIZ-1 določeno, da se osnova določi glede na doseženi dobiček zavarovanca, v katerem niso upoštevani obračunani prispevki za obvezno zavarovanje ter znižanje in povečanje davčne osnove, razen razlike v obrestih, skladno z zakonom, ki ureja dohodnino.
Zavarovalne osnove so določene v osmih razredih tako, da je najnižja osnova enaka višini minimalne plače, najvišja osnova pa višini najvišje pokojninske osnove iz 49. člena tega zakona, povečane za davke in prispevke iz tretjega odstavka 47. člena tega zakona. V drugem odstavku 209. člena je določeno, da se uvrstitev v zavarovalno osnovo določi na podlagi zadnje odmerne odločbe o davku iz dejavnosti oziroma zadnjega obračuna davka iz dejavnosti oziroma zadnje odločbe o odmeri dohodnine in glede na podatke o povprečni oziroma minimalni plači za leto, na katero se nanaša davek iz dejavnosti. Zavarovanec se lahko zavaruje tudi od zavarovalne osnove, ki presega znesek zavarovalne osnove, v katero je uvrščen skladno s prvim odstavkom tega člena (četrti odstavek 209. člena). Če pa zavarovanec oceni, da zavarovalna osnova ne ustreza pričakovanemu poslovnemu izidu v tekočem letu, in bi plačevanje prispevkov od osnove iz drugega odstavka tega člena ogrozilo njegovo nadaljnje poslovanje, lahko zahteva znižanje zavarovalne osnove, vendar največ do zneska najnižje pokojninske osnove iz 48. člena tega zakona, povečane za davke in prispevke iz tretjega odstavka 47. člena zakona. O zahtevi odloči Zavod (šesti odstavek 209. člena). Po osmem odstavku obravnavanega člena minister, pristojen za finance - v soglasju z ministrom, pristojnim za delo - podrobneje določi postopek za razvrščanje v zavarovalne osnove in druge postopke.
12. Pobudniki, ki izpodbijajo prvi odstavek 209. člena ZPIZ-1, nasprotujejo zlasti vključitvi plačanih prispevkov delodajalca v zavarovalno osnovo in načinu oblikovanja zavarovalnih razredov.
Navedeno pa tudi drugi razlogi, ki jih navajajo, naj bi povzročali neenako obravnavanje samozaposlenih zavarovancev z zavarovanci v delovnem razmerju, samozaposlenih zavarovancev z drugimi subjekti gospodarskega prava in med samimi samozaposlenimi. Iz navedb pobudnice Janje Luin izhaja, da naj bi šlo celo za prepovedano diskriminacijo po prvem odstavku 14. člena Ustave, ker naj bi razlikovanje izhajalo iz statusa samozaposlene osebe samega po sebi. Takšno neskladje ni podano, saj izhaja iz okoliščin na strani takšne osebe, ki razlikovanje stvarno in razumno upravičujejo. V zvezi z navajanjem vseh pobudnikov, da ureditev po 209. členu ZPIZ-1 ni v skladu z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), pa je treba poudariti, da tega načela ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh, pač pa kot enako obravnavanje enakih dejanskih stanj. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis - kadar podlaga za različno urejanje niso osebne okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave - ne bi smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Prav zakonsko urejanje namreč pomeni upoštevanje in tudi vzpostavljanje različnih položajev med pravnimi subjekti. Načelo enakosti pred zakonom torej zakonodajalca zavezuje, da enaka dejanska stanja ureja enako, različna pa različno. Kot izhaja že iz prejšnjih točk, so si položaji samozaposlenih oseb in subjektov, ki jih navajajo pobudniki, v marsičem različni, prav tako tudi njihovih dohodkov, kot podlage za ugotavljanje zavarovalne osnove, ni mogoče enostavno enačiti.
13. Dopustnost posega v pravico do enakosti pred zakonom se presoja po tako imenovanem testu arbitrarnosti (in ne po strožjem testu sorazmernosti, kjer je treba med drugim izkazati tudi nujnost posega zaradi varstva pravic drugih). Zato za dopustnost takšnega posega zadošča že kakršenkoli nearbitraren, torej razumen in stvarno utemeljen razlog. V postopku sprejemanja ZPIZ- 1 (in pred tem tudi v postopku sprejemanja novele ZPIZ92 leta 1998) prikazana potreba po posebni ureditvi obravnavanega vprašanja kaže, da se zakonodajalec za izpodbijano ureditev ni odločil brez takšnega razumnega in stvarno utemeljenega razloga. Izpodbijano oblikovanje pokojninske osnove torej ni bilo sprejeto brez razumnega in stvarnega razloga za razlikovanje. Na polje proste zakonodajalčeve presoje sodi tudi določanje števila zavarovalnih razredov in razponov med njimi. Spreminjanje oziroma večkratno dopolnjevanje 209. člena ZPIZ-1 pri vprašanju števila teh razredov kaže na veliko aktivnost zakonodajalca na tem področju tudi v času postopka pred Ustavnim sodiščem. Z ZPIZ-1C je bilo število razredov povečano na osem, saj je bil ob upoštevanju opozoril Obrtne zbornice Slovenije uveden nov (sedmi) razred v višini letnega dobička med 300 % in 350 % povprečne letne plače zaposlenih v Republiki Sloveniji in določena zavarovalna osnova v tem razredu v višini 3,5 kratne najnižje pokojninske osnove (Poročevalec DZ, št. 90/01). Spremenjena je bila torej ureditev prejšnje, prednovelirane zadnje oziroma sedme alineje prvega odstavka 209. člena ZPIZ-1, ki so jo pobudniki v svojih navajanjih posebej poudarjali. Ureditev, po kateri se osnova določi v razmerju do najvišje pokojninske osnove, je po ZPIZ-1C prenesena v osmo alinejo. Oblikovanje razredov na podlagi razmerja do prejemkov zaposlenih pomeni, da ti niso bili izbrani arbitrarno, brez vsakega kriterija, ali na podlagi kriterija, ki s predmetom urejanja ne bi bil vsebinsko v nikakršni zvezi.
Kriterij si je zakonodajalec izbral v okviru svojih pristojnosti. Ustavno sodišče ne more presojati, ali je izbral najprimernejšega in ali je določil najprimernejše razpone posameznih razredov.
Podobno velja za opredelitev najvišjega razreda in določitev najvišje zavarovalne osnove, torej za ureditev v prejšnji sedmi in sedanji osmi alineji. Opredelitev ravni dosežene osnove je tudi v najvišjem razredu izražena v razmerju do povprečne plače, kot pri nižjih razredih. Kriterij najvišje pokojninske osnove za opredelitev najvišje osnove za plačilo prispevkov pa pomeni smiselno nadaljevanje upoštevanja najnižje pokojninske osnove iz prejšnjih alinej, saj se po 49. členu ZPIZ-1 najvišja pokojninska osnova določi v višini štirikratnika najnižje pokojninske osnove. Najvišja pokojninska osnova po svoji vsebini pomeni najvišjo raven, na podlagi katere se zagotavlja socialna varnost iz obveznega pokojninskega zavarovanja. Tako razumljenemu kriteriju ni mogoče očitati, da ni vsebinsko povezan s predmetom urejanja. Kriterij vloženega kapitala, ki ga navaja Ministrstvo za finance v svojih pojasnilih kot vsebinsko podlago za razlikovanje znotraj kroga samozaposlenih oseb v tem smislu, da v nižjih razredih osnova za plačilo prispevkov odraža ves doseženi dobiček, v najvišjem razredu pa lahko dejansko le njegov del, v kontekstu obravnavanega 209. člena pomeni zmotno navedbo in ga zato Ustavno sodišče v stališče v tej zadevi ne vključuje. Dobiček, ki izhaja iz vloženega kapitala, med samozaposlenimi zavarovanci ni različno vrednoten in tudi ne more biti, saj se njegov delež sploh ne ugotavlja. Ta okoliščina je posledica posebnosti, ki opredeljujejo položaj samozaposlene osebe. Ureditev po izpodbijanem prvem odstavku 1. člena 209. člena ZPIZ-1 torej ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
14. Čeprav se ureditev pogojev za nižje plačilo prispevkov, podobno kot tudi ureditev določanja zavarovalnih osnov po prvem odstavku obravnavanega člena, odraža v višini dejanskega ostanka dobička tako, da ga znižuje, ne gre za (protiustaven) poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude po 74. členu Ustave, kar meni več pobudnikov, temveč za urejanje socialne varnosti državljanov in je ratio legis tu povsem drug. Sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki obsega tudi obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi medgeneracijske solidarnosti, zagotavlja pravice za primer starosti, invalidnosti, smrti, telesne okvare ter potrebe po stalni pomoči in postrežbi na podlagi dela, prispevkov ter po načelih vzajemnosti in solidarnosti. Obvezno zavarovanje financirajo zavarovanci, delodajalci in Republika Slovenija. Izpodbijani 209. člen je del ureditve, ki tudi samozaposlenim osebam samim zagotavlja pravice iz tega zavarovanja. Ne gre torej za urejanje pogojev vstopa na trg ali drugih okoliščin, značilnih za področje, ki ga varuje 74. člen Ustave, čeprav v skrajnem primeru in skupaj z drugimi obveznostmi lahko tudi plačevanje prispevka za lastno socialno varnost vpliva na odločitev za vstop na trg ali umik z njega.
15. Po pobudi, ki izpodbija šesti odstavek 209. člena ZPIZ-1, v katerem so določeni pogoji za znižanje zavarovalne osnove, naj zavarovanci zaradi prestrogih pogojev ne bi mogli uresničiti uvrstitve v nižjo zavarovalno osnovo, ki bi ustrezala ocenjenemu poslovnemu izidu v tekočem letu. Ministrstvo za finance v pojasnilih, prejetih 12. 10. 2000, med drugim pojasnjuje, da so strogi pogoji za znižanje zavarovalne osnove smiselni zaradi načina določanja te osnove. Prispevki se v tekočem letu plačujejo od zavarovalne osnove, določene na podlagi poslovnega rezultata zavarovanca v preteklem ali celo predpreteklem letu, kar pomeni, da zavarovalna osnova tekočega leta, kolikor gre za večja medletna nihanja v poslovnem rezultatu zavarovanca, ni usklajena s poslovnim rezultatom v tekočem letu. Zavarovanec, ki je imel v preteklem obdobju visok poslovni rezultat, bo lahko v tekočem obdobju plačeval prispevke iz zavarovalne osnove, ki ustreza temu visokemu poslovnemu rezultatu v preteklem obdobju, kljub temu, da ima v tekočem letu bistveno nižji rezultat, vendar pa bo lahko v prihodnjem obdobju kljub temu, da bo imel v tekočem letu bistveno višji rezultat od preteklega obdobja, plačeval prispevke od nižje zavarovalne osnove. Glede na to, da se zavarovalna osnova določa glede na pretekli rezultat, višina zavarovalne osnove sledi konjukturnemu nihanju v uspešnosti poslovanja zavarovanca z zamikom, vendar je, gledano z vidika daljšega časovnega obdobja (kar zavarovalno obdobje posameznika običajno je), povprečna zavarovalna osnova tega obdobja vedno določena v odvisnosti od povprečnega poslovnega rezultata v tem obdobju. Takšen način določanja zavarovalne osnove v splošnem ne dopušča sprememb zavarovalne osnove glede na spremenjen poslovni rezultat v tekočem letu, še posebno ne samo navzdol, takrat, ko je v tekočem letu pričakovan nižji poslovni rezultat, saj zavarovalna osnova daljšega časovnega obdobja ne bi ustrezala poslovnemu rezultatu tega obdobja. To je razlog, zakaj Zakon v splošnem znižanj zavarovalnih osnov ne dovoljuje, temveč le v izjemnih primerih, ko gre za bistveno poslabšanje tekočega oziroma pričakovanega poslovnega izida in bi plačevanje prispevkov ogrozilo nadaljnje poslovanje zavezanca. Iz navedenih pojasnil Ministrstva za finance izhaja, da je zakonodajalec v okviru svojega širokega polja proste presoje določil kriterije, ki v izvajanju ureditve pokojninskega in invalidskega zavarovanja za samozaposlene osebe v določeni meri preprečujejo togost ureditve po prvem odstavku 209. člena. Ker je Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje v pojasnjevanju SklKM99 navedel, da se ureditev uspešno izvaja, izpodbijani zakonski določbi ni mogoče očitati, da pogoje prekomerno zaostruje in da je zato v neskladju z 2. členom Ustave.
B. - III.
16. PraDZO2000 podrobneje ureja zavarovalne osnove za plačevanje prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in postopek za razvrščanje v zavarovalne osnove za zavarovance iz 15. in 16. člena (samozaposleni in kmetje) ZPIZ-1. Uvrstitev v zavarovalno osnovo se za zavarovance iz 15. člena, torej za samozaposlene, po prvem odstavku 2. člena določi na podlagi zadnje odmerne odločbe o davku iz dejavnosti oziroma zadnjega obračuna davka iz dejavnosti in glede na podatke o povprečni oziroma minimalni plači za leto, na katero se nanaša davek iz dejavnosti. Po izpodbijanem četrtem odstavku navedenega člena se zavarovalna osnova zavarovanca iz prvega odstavka tega člena določi glede na doseženi dobiček zavarovanca, ki je ugotovljen na podlagi odmerne odločbe oziroma obračuna davka brez upoštevanja obveznih prispevkov za socialno varnost ter brez znižanj davčne osnove oziroma brez olajšav in brez povečanj davčne osnove, razen razlike v obrestih, v skladu z Zakonom o dohodnini (Uradni list RS, št. 71/93 in nasl. - ZDoh). Po 4. členu PRaDZO2000 se doseženi dobiček iz navedenega četrtega odstavka 2. člena na podlagi odmerne določbe določi tako, da se znesku davčne osnove I iz odmerne odločbe prišteje znesek prispevkov in znesek povečanja davčne osnove iz naslova razlike v obrestih. V primeru, ko je vsota davčne osnove I iz odmerne odločbe in povečanja davčne osnove iz naslova razlike v obrestih manjša ali enaka 0, je doseženi dobiček zavarovanca enak znesku prispevkov.
17. Pobudnik Bogdan Greif meni, da protiustavnost PraDZO2000 izhaja že iz protiustavnosti 209. člena ZPIZ-1, dodatno pa še iz načina njegove uporabe, ker davčni organ pri razvrstitvi v zavarovalno osnovo za leto 2000 upošteva podatke o doseženem dobičku za preteklo leto 1999, ko niti ZPIZ-1 niti PraDZO2000 še nista veljala. Slednje naj bi bilo v nasprotju s 155. členom Ustave. Predpisovanje uporabe podatkov iz preteklega obdobja samo po sebi ne pomeni protiustavnosti. Na področju socialnega varstva je v zvezi z ugotavljanjem premoženjskega stanja kot izhodišča za bodoče uveljavljanje posameznih pravic predpisovanje uporabe takšnih podatkov nujno in običajno. Glede na to, da PraDZO2000 v prvem odstavku 2. člena vsebinsko prevzema ureditev prejšnjega prvega odstavka 2. člena PraDZO99, izpodbijana ureditev tudi s tega vidika ni posegla v s 155. členom Ustave varovane pridobljene pravice.
18. Pobudnica Janja Luin je v vlogi z dne 26. 3. 2001 v zvezi z izpodbijanimi določbami četrtega odstavka 2. člena ter prvega in drugega odstavka 4. člena PraDZO2000 zatrjevala, da so v nasprotju s prvim odstavkom 209. člena ZPIZ-1, ker je ta v prvotnem besedilu navajal le prispevke zavarovanca kot tiste prispevke, ki se prištejejo. Pobudnica je določbam očitala, da z besedilom "brez upoštevanja obveznih prispevkov za socialno varnost" namesto z besedilom "brez upoštevanja obveznih prispevkov zavarovanca za socialno varnost" širijo obseg teh prispevkov iz "prispevkov zavarovanca" še na "prispevke delodajalca". Z uveljavitvijo ZPIZ-1C, ki je z 29. členom napovedni stavek obravnavanega prvega odstavka 209. člena med drugim spremenil tako, da prispevkov za obvezno zavarovanje ne omejuje več na prispevke zavarovanca, je neskladnost primerjanih določb prenehala. Iz pobudničinih navedb v vlogi z dne 17. 10. 2002 izhaja, da pobudnica takšno stanje sprejema in ne predlaga, naj Ustavno sodišče posebej (oziroma za nazaj) ugotovi, ali je bila izpodbijana ureditev PraDZO2000 v neskladju z Ustavo in Zakonom. Zato ni bilo treba ugotavljati, ali so izpolnjeni pogoji za presojo ustavnosti in zakonitosti ureditve, ki je bila med postopkom usklajena z zakonom (47. člen ZUstS). Kolikor pobudnica zatrjuje neskladnost izpodbijanih določb PraDZO2000 z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker vključujejo tudi prispevek delodajalca, presoja zakonske določbe smiselno velja tudi za te določbe.
19. Ne da bi se Ustavno sodišče spuščalo v vprašanje, ali pobudnica izpolnjuje procesno predpostavko pravnega interesa za vložitev pobude za presojo drugega odstavka 4. člena (saj je bila glede na doseženo osnovo po odločbi o odmeri davka za leto 1999 dolžna prispevke za socialno varnost obračunati in plačati najmanj od višine najvišje pokojninske osnove), z navedbo, da se z izpodbijano določbo uvaja dodatna obveznost, pobuda ni utemeljena. Vsaka oseba, ki kot svoj edini ali glavni poklic v Republiki Sloveniji opravlja dejavnost, ki jo navaja 15. člen ZPIZ-1, se obvezno zavaruje. Zavarovance, ki dosegajo najnižje prihodke, zajema prva alineja prvega odstavka 209. člena ZPIZ-1. Ta torej zajame tudi zavarovanca, ki v posameznem letu ni ustvaril dobička, zato se z izpodbijano določbo ne uvaja dodatna obveznost (obdavčitev), kot meni pobudnica. Prispevek za pokojninsko in invalidsko zavarovanje nima pravne narave davka, saj je davek dajatev brez direktne protidajatve, plačani prispevek za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje pa se upošteva pri določanju pravic iz zavarovanja. Zakon daje samozaposlenim osebam tudi možnost znižanja zavarovalne osnove (šesti odstavek 209. člena ZPIZ-1) in izvzem iz zavarovanja (18. člen), kar vse zavarovancu omogoča prilagoditev dejanskim razmeram. Navedena ureditev zato tudi ne posega v pravico do zasebne lastnine v nasprotju s 33. členom Ustave, saj zasleduje cilj, ki izhaja iz prvega odstavka 67. člena Ustave, to je socialno funkcijo lastnine. Glede zatrjevanega protiustavnega poseganja PraDZO2000 v svobodno gospodarsko pobudo pa smiselno velja, kar je ugotovljeno v zvezi z izpodbijano zakonsko ureditvijo.
C.
20. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.
Namestnik predsednice
dr. Janez Čebulj