U-I-392/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-392/98
Datum odločitve:
10. 7. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 65/2002 in OdlUS XI, 156
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.392.98
Akt:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98) (ZPIZ), 4. al. 46. čl.
Izrek:
Določba četrte alineje 46. člena Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98) je bila v delu, kolikor se je nanašala na del plač, s katerim so bile vplačane delnice za notranji odkup, v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Ureditev, ki ne dovoljuje vštevanja dela plač, s katerimi so bile vplačane delnice za notranji odkup, v pokojninsko osnovo, s čimer vrednoti osebne prejemke teh delničarjev zavarovancev drugače od osebnih prejemkov delničarjev zavarovancev, ki so delnice kupili na druge načine, je arbitrarna, ker Ustavno sodišče ni moglo ugotoviti javne koristi, ki bi takšno razlikovanje utemeljevala.
Geslo:
Pokojnine, izračun pokojninske osnove.
Lastninsko preoblikovanje, notranji odkup oz. večanje lastniškega kapitala.
Načela pravne države.
Načelo varstva zaupanja v pravo.
Enakost pred zakonom.
Pravica do socialne varnosti.
Prepoved retroaktivne veljave predpisov.
Pristojnost Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti predpisa, ki je prenehal veljati.
Pravica do zasebne lastnine.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 14., 50., 155. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 47. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Metka Cestnik in drugi iz Laškega
Datum vloge:
4. 11. 1998
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US21626
Dokument v PDF obliki:
U-I-392-98.pdf
162 KB
Prenesite datoteko
U-I-392/98
10. 7. 2002
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Metke Cesnik in drugih iz Laškega, na seji dne 10. julija 2002
odločilo:
Določba četrte alineje 46. člena Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98) je bila v delu, kolikor se je nanašala na del plač, s katerim so bile vplačane delnice za notranji odkup, v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Pet pobudnic s prvo podpisano Metko Cesnik daje v skupni vlogi pobudo za oceno ustavnosti četrte alineje 46. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ92), po kateri se v izračun pokojninske osnove med drugim ne všteva del plač in drugih prejemkov iz delovnega razmerja, s katerimi so bile vplačane delnice za notranji odkup ali za večanje lastniškega kapitala pri izplačevalcu v postopku lastninskega preoblikovanja. Navajajo, da so se v skladu z Zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij prostovoljno odločile za sodelovanje pri notranjem odkupu delnic ter namenile za to del neto plače. Ta del plače bi sicer prejele. Čeprav so bili od tega dela plače poravnani vsi prispevki, jim ga Zavod zaradi izpodbijane določbe ne šteje v pokojninsko osnovo. Če zneski za odkup delnic ne bi bili odtegnjeni in bi jih po izplačilu plače kupile z gotovino, bi šla celotna plača v pokojninsko osnovo. Zaradi izpodbijane določbe naj ne bi bile v enakem položaju s tistimi, ki se niso odločili za odkup.
2. Vlada meni, da določba ni bila v neskladju z Ustavo.
Preprečevala naj bi, da bi bili nekateri upravičeni do višjih pokojnin na račun nerealno visoke pokojninske osnove, ki ne bi bila posledica zaslužka na podlagi dela. V podjetjih naj bi namreč vrednost delnic določili sami, ta pa ni nujno enaka njihovi realni vrednosti. Prispevke pa so obračunali od nominalne vrednosti delnic. Tisti, ki so kupili delnice šele po izplačilu plač, so jih kupili po tržni vrednosti. Pri teh zato ni prišlo do obračunavanja prispevkov od njihovih višjih vrednosti. Če med enimi in drugimi delavci ne bi bilo razlikovanja, bi bilo kršeno načelo enakosti. Vse preveč plačane prispevke naj bi Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje delodajalcem povrnil.
3. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje med drugim pojasnjuje, da je bila določba 46. člena vnesena v Zakon z namenom odpraviti dileme, ki so se nanašale na vštevanje različnih prejemkov v pokojninsko osnovo. V izpodbijani alineji taksativno našteti prejemki nimajo značaja plače in jih zato pri določanju pokojninske osnove ni mogoče upoštevati. Izvedba določbe je v praksi povzročila nekatere težave zaradi neusklajene zakonodaje, ki je urejala izdajo internih delnic in obveznic. Podjetja naj bi izdane delnice in obveznice pogosto prikazovala kot sestavni del plače. Ker niti predpisi niti splošni akti podjetij niso opredeljevali osnov in meril za delitev plač, naj bi bilo praktično nemogoče ugotoviti, v katerih primerih so izdane delnice predstavljale del plače, kdaj pa ne. To bi lahko imelo za posledico izrazito neenakost med upokojenci. Višje pokojnine ne bi bile sorazmerne vplačanim prispevkom. Ti niso bili določeni na podlagi zavarovalniških načel. Na podlagi mnenj, posredovanih Zavodu, naj bi ta oblikoval restriktivno prakso, po kateri imajo značaj plače le interne delnice, izdane v skladu z Zakonom o izplačevanju osebnih dohodkov, sredstev za neposredno skupno porabo in sredstev za prehrano med delom (Uradni list SFRJ, št. 37/90). Takih delnic naj bi bilo v praksi zelo malo. Praviloma naj bi bile delnice (in obveznice) izdane z namenom lastninskega preoblikovanja podjetja. Kljub plačanim prispevkom za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ki naj bi dokazovali, da so izdane delnice bremenile sredstva za osebne dohodke, naj takih sredstev dejansko ne bi bilo, izkazana naj bi bila zgolj v knjižni obliki. Zavod navaja, da je menil, da je treba v primerih, ko so bili od vrednostnih papirjev, ki jih pri izračunu pokojninske osnove ni bilo mogoče upoštevati, prispevke vrniti. Vendar pa je prevladalo stališče, da imajo v tem primeru plačani prispevki značaj kompenzacijskega davka, ki je bil obračunan zato, da ne bi bile take oblike izplačil za izplačevalce ugodnejše.
B. - I.
4. Pobudnice izpodbijajo določbo ZPIZ92, ki je prenehala veljati 1. 1. 2000 z uveljavitvijo Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99 in nasl. - v nadaljevanju ZPIZ-1). Ustavno sodišče ne presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki ne veljajo več oziroma se ne uporabljajo več, če niso izpolnjeni pogoji iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), po katerem se lahko presoja predpis oziroma posamezna njegova določba, ki je v času trajanja postopka pred Ustavnim sodiščem prenehala veljati. Pogoj za to je, da "niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti". Možnost Ustavnega sodišča, da meritorno odloča o ustavnosti predpisa, ki ne velja več, je torej odvisna od obstoja pravnega interesa oziroma pravovarstvene potrebe pobudnika. Obstoj pogojev iz 47. člena ZUstS mora izkazati pobudnik.
5. Ustavno sodišče je pobudnice pozvalo, naj izkažejo obstoj pogojev iz navedenega 47. člena. Pobudnica Metka Cesnik je navedla, da ji je Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje izdal začasno pokojninsko odločbo, ker se je družba Pivovarna Laško, d.d., Laško med drugim pritožila na odločbe ZPIZ iz leta 1997, v katerih niso v pokojninsko osnovo za leto 1996 priznali dela plač, ki se je namenil za notranji odkup delnic oznake E, čeprav so bili za ta del plače plačani vsi prispevki in dajatve. Meni, da je zato prikrajšana za del pokojnine. Ker navedeni postopek še ni pravnomočno končan, pobudnica izkazuje pravni interes za presojo izodbijanega dela četrte alineje 46. člena ZPIZ92, saj bi morebitna ugotovitev, da je bila ta določba neustavna, vplivala na njen pravni položaj. Navedeno Ustavnemu sodišču že daje možnost za presojanje izpodbijane določbe, ni mu treba ugotavljati, ali enak pravni interes izkazujejo tudi ostale pobudnice. Presoja sporne določbe je omejena na obseg, ki izhaja iz pobude, ker je le v tem obsegu izkazan pravni interes.
B. - II.
6. Ustavno sodišče je pobudo za presojo izpodbijanega dela četrte alineje 46. člena ZPIZ92 sprejelo in, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. Izpodbijani ZPIZ92 je v poglavju o odmeri starostne pokojnine med drugim določal, da se starostna pokojnina odmeri od mesečnega povprečja plač, ki jih je zavarovanec dobil v katerihkoli zaporednih desetih letih zavarovanja po l. 1970, ki so zanj najugodnejša, kar je predstavljalo pokojninsko osnovo. Za pokojninsko osnovo po tem zakonu so se vzele plače oziroma osnove, od katerih so bili plačani prispevki, zmanjšani za davke in prispevke, ki se obračunavajo in plačujejo od plače po povprečni stopnji v Republiki Sloveniji. Zakon je posebej določil, katera izplačila se poleg plače štejejo za obračun pokojninske osnove in katera se za ta izračun ne štejejo. Po izpodbijanem 46. členu se za izračun pokojninske osnove ne štejejo posamične nagrade za delo, ki ga je delavec opravil izven okvira svojega rednega dela, prejemki, ki pomenijo povračilo materialnih stroškov, nagrade ob delovnih jubilejih, prejemki v naravi, razen kadar pomenijo sestavni del plače po pogodbi o zaposlitvi in so od njih plačani prispevki, boni, odpravnine, prejemki zaradi upokojitve ali priprave na upokojitev, del plač in drugih prejemkov iz delovnega razmerja, s katerimi so bile vplačane delnice za notranji odkup ali za večanje lastniškega kapitala pri izplačevalcu v postopku lastninskega preoblikovanja, prav tako pa ne štejejo tudi osnove, od katerih so bili plačani prispevki za dokup pokojninske dobe.
Pobudnice ne izpodbijajo vsega besedila 46. člena, pač pa le tisti del njegove četrte alineje, po katerem se za izračun pokojninske osnove ne šteje del plač, s katerimi so bile vplačane delnice za notranji odkup pri izplačevalcu v postopku lastninskega preoblikovanja. Besedilo, ki ga izpodbijajo pobudnice, je bilo uveljavljeno z novelo ZPIZ92-B v februarju 1996 (Uradni list RS, št. 7/96). Pred tem je ZPIZ92 v četrti alineji "delnice" navajal kot primer med prejemki, ki so izplačani delavcu mimo osnov in meril, ki sicer veljajo za delitev plač, in zato ne šteje za izračun pokojninske osnove.
8. V okviru pravice do socialne varnosti Ustava posebej nalaga državi, da uredi obvezno pokojninsko zavarovanje in skrbi za njegovo delovanje (drugi odstavek 50. člena). Zakonodajalec je torej pooblaščen, da določi pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja, pri čemer mora zakonska ureditev posamezniku zagotavljati socialno varnost in enakost pred zakonom, ob upoštevanju temeljnega načela o Sloveniji kot pravni in socialni državi (2. člen Ustave). Načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave) pomeni predvsem zahtevo po nearbitrarni uporabi prava do pravnih subjektov, zavezuje pa tudi zakonodajalca k zagotavljanju enakosti subjektov pri zakonodajnem normiranju. Ne preprečuje, da bi zakonodajalec različno urejal pravna razmerja, ampak ga obvezuje, da mora enaka razmerja urejati enako ter različna različno. Pri tem mora v okviru namena zakona oziroma njegove posamezne norme izbrati ustrezna sredstva, sorazmerna ugotovljeni neenakosti med posameznimi subjekti.
9. ZPIZ92 je urejal obvezno pokojninsko zavarovanje tako, da je določal pogoje za pridobitev pravic iz takega zavarovanja in njihov obseg. Po navedenem zakonu so temeljile pravice iz pokojninskega zavarovanja na plači in od nje plačanih prispevkih za zavarovanje, pri čemer pa niso bile odvisne samo od prispevkov posameznika na podlagi dela, ampak tudi od drugih prispevkov oziroma sredstev, pa tudi od uveljavljanja načela vzajemnosti in solidarnosti. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-29/96-39 z dne 8. 5. 1997 (Uradni list RS, št. 29/97 in OdlUS VI, 56) navedlo: "Višina pokojnin se določa tako, da v določeni meri zagotavlja kontinuiteto življenjskega standarda, ki ga je imel zavarovanec v aktivni dobi - s pokojnino se v določenem deležu nadomešča posameznikova plača oziroma drug dohodek, od katerega so se plačevali prispevki." Izpodbijana določba predpisuje zmanjšanje plače pri štetju pokojninske osnove zaradi vplačila določene vrste delnic. Če pri zavarovancu v obdobju, ki se je vzelo za izračun pokojninske osnove, takšnega vplačila ne bi bilo, bi mu v mesečno povprečje plač štela nezmanjšana plača, tako kot se nezmanjšana šteje pri zavarovancu, zaposlenem pri istem delodajalcu, ki v notranjem odkupu delnic ni sodeloval. ZLPP je namreč zahteval sodelovanje le ene tretjine zaposlenih. Okoliščina, da so v notranjem odkupu delnic morda sodelovali vsi zaposleni v (vseh) podjetjih, ki so se odločila za ta način lastninjenja, nima vpliva na ustavnosodno presojo zakonske ureditve. Iz navedenega zato izhaja zlasti vprašanje, ali je ustavno skladno pri štetju pokojninske osnove upoštevati za določen del nižjo plačo le navedeni tretjini zaposlenih oziroma zavarovancev in pri tem višino tega dela plače ugotavljati glede na način njegovega izplačila ter namen in predmet, za katerega je bil porabljen.
10. ZPIZ92 ne pojasnjuje pojma plače iz 43. člena, iz določb 45. in zlasti 46. člena pa izhaja, da se obseg plače, ki se šteje v pokojninsko osnovo, razlikuje od obsega delodajalčevih plačil delavcu za delo oziroma zaradi zaposlitve pri njem, ki so, na primer po Zakonu o prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 5/96 in nasl.) podlaga za obračun in vplačilo prispevkov, med drugim tudi prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Prisotno je torej razlikovanje med plačo v ožjem pomenu in vsemi plačili delodajalca delavcu na temelju njegove zaposlitve. Zato se postavlja vprašanje pravne narave teh plačil in dopustnosti njihovega različnega obravnavanja.
11. Najprej je treba opozoriti na okoliščino, da predpisi, ki so relevantni pri obravnavanju te zadeve, uporabljajo za poimenovanje plačila za delo bodisi izraz plača bodisi izraz osebni dohodek.
Vendar razlikovanje med osebnim dohodkom in plačo za obravnavano zadevo ni relevantno, saj se pri določanju pokojninske osnove obe kategoriji obravnavata enako. Zato se v tej odločbi uporabljata oba izraza, pač glede na to, katerega od njiju uporablja trenutno obravnavani predpis.
12. Pravica do plače ni izrecno navedena kot ustavna pravica. Kot splošno človekovo pravico jo navaja Splošna deklaracija človekovih pravic ZN in nekateri mednarodni akti (tako v odločbi št. U-I- 12/95 z dne 20. 11. 1997, Uradni list RS, št. 76/97 in OdlUS VI, 152). Do tedaj, ko bo pričel veljati Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 - ZDR-1) oziroma do 1. 1. 2003, je pravica do plače zaposlenim zagotovljena z Zakonom o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/98 in 42/90 v zvezi s 1. členom Ustavnega zakona za izvedbo Ustave, Uradni list RS, št. 33/91 - ZTPDR), ki v prvem odstavku 49. člena delavcem za delo zagotavlja osebni dohodek v skladu s splošnim aktom, usklajenim s kolektivno pogodbo in zakonom. V pravni teoriji se ugotavlja, da tudi delovna zakonodaja ne vsebuje splošne definicije plače. V kolektivnih pogodbah so jo socialni partnerji definirali kot znesek, ki je sestavljen iz osnovne plače, dodatkov za posebne obremenitve in za delovno dobo, dela plače za delovno uspešnost in dela plače na podlagi uspešnosti poslovanja. Takšna opredelitev plače naj bi bila relativno ozka. Na davčnem in socialnopravnem področju naj bi se kazala težnja po širšem opredeljevanju osnov, od katerih se plačuje davek na osebne prejemke in prispevki za socialno varnost zaposlenih (dr. Barbara Kresal, Pravna ureditev plače, Bonex, 2001). Višina plače se v času trajanja zaposlitve lahko spreminja in je odvisna od doseženega rezultata, pri čemer to lahko pomeni rezultat dela ali rezultat poslovanja (neposredni produktni rezultat dela posameznega delavca ali rezultat v smislu doseženega poslovnega uspeha podjetja). Pravica do udeležbe delavca v dobičku je odvisna od ustreznega dogovora v kolektivni pogodbi ali pogodbi o zaposlitvi.
13. Celotno plačo delavca le redko predstavlja enoten znesek, določen le na podlagi enega temeljnega kriterija, bodisi da je to čas dela ali rezultat dela. Poleg osrednjega dela delavčevega plačila, osnovne plače, delavcu praviloma pripadajo še različni dodatki. Delodajalec pa je delavcu dolžan zagotoviti tudi povračilo stroškov v zvezi z delom, mu izplačati regres za letni dopust, odpravnino ob upokojitvi in podobno. Čeprav vsi ti zneski pomenijo izplačila delodajalca delavcu zaradi zaposlitve pri njem, pa je razlikovanje med posameznimi izplačili, torej ločevanje plačil na plačo v ožjem pomenu in na druga plačila, v ureditvi pokojninskega in invalidskega zavarovanja tradicionalna. Člen 46 ZPIZ92 je v svoji prvotni vsebini predstavljal logično nadaljevanje prejšnjih ureditev, saj je tudi Statut Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja v Sloveniji (Uradni list SRS, št. 40/83) v 19. členu določal, da se za izračun pokojninske osnove upošteva osebni dohodek, ki ga je za delovne uspehe, dosežene z delom v polnem, krajšem ali daljšem od polnega delovnega časa, dobil zavarovanec za svoje živo in minulo delo po osnovah in merilih za delitev sredstev za osebne dohodke, določenih v samoupravnem splošnem aktu organizacije združenega dela, v kateri je bil zavarovanec v delovnem razmerju. Prvotno besedilo 46. člena ZPIZ92 je iz vštevanja v pokojninsko osnovo izločalo le plačila, ki jih je delavec prejel iz drugega razloga oziroma po drugih kriterijih, kot so veljali za določanje plač (v ožjem pomenu). Taka ureditev ni posegala v s?mo plačo, saj je na svoj način izločala nekaj, kar zato, ker praviloma ni bilo določeno po osnovah in merilih za določanje plač, itak ni štelo za plačo. Obravnavana ureditev pa se je bistveno spremenila z uveljavitvijo ZPIZ92-B, s katerim se je četrta alineja 46. člena spremenila tako, da se v izpodbijanem delu izrecno nanaša na plačo, torej na plačo, določeno po zahtevanih osnovah in merilih. Ureditev prvič zahteva izločitev dela te plače.
14. Ko je bil leta 1992 sprejet Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92 - v nadaljevanju ZLPP), so bila postavljena nova pravila za celovito lastninsko reformo, ki naj bi z odpravo družbene lastnine in vzpostavitvijo sistema lastnine z znanimi lastniki povečala učinkovitost podjetij in celotnega gospodarstva. Podjetja z družbenim kapitalom so se preoblikovala v kapitalske družbe. ZLPP je v 18. členu predvidel več možnih načinov preoblikovanja in sicer: prenos navadnih delnic na določene sklade, interna razdelitev delnic, notranji odkup delnic, prodaja delnic podjetja, prodaja vseh sredstev podjetja, preoblikovanje podjetja z večanjem lastniškega kapitala in prenos delnic na Sklad Republike Slovenije za razvoj (v nadaljevanju Sklad). Podjetje je izbralo način ali kombinacijo navedenih načinov preoblikovanja in ga izvedlo po programu preoblikovanja, ki ga je sprejel organ upravljanja in odobrila Agencija Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo. Če se je podjetje odločilo za lastninsko preoblikovanje z notranjim odkupom (kar je bil osrednji način lastninskega preoblikovanja podjetij), je moralo to metodo izvesti skupaj najmanj še z dvema drugima metodama oziroma načinoma preoblikovanja podjetij po tem zakonu, in sicer skupaj s prenosom navadnih delnic na sklade (pokojninski, odškodninski in razvojni sklad) ter z interno razdelitvijo delnic med zaposlene, bivše zaposlene in upokojence na podlagi predložitve lastniških certifikatov. Za notranji odkup je podjetje lahko namenilo do 40% družbenega kapitala, pri odkupu pa je morala sodelovati najmanj tretjina zaposlenih v podjetju. Za družbeni kapital, ki ga je podjetje v programu lastninskega preoblikovanja predvidelo za notranji odkup, je na Sklad preneslo navadne delnice. Določen delež teh prenesenih delnic je moralo takoj odkupiti, pri čemer se je upošteval popust, določen v 25. členu ZLPP. V naslednjih štirih letih je moralo podjetje od Sklada odkupiti vsako leto najmanj eno četrtino navedenih prenesenih delnic. Obravnavane delnice je podjetje odkupovalo v korist upravičencev notranjega odkupa.
15. Udeleženci programa notranjega odkupa so vplačevali delnice v podjetju, to pa je moralo kupnino (v gotovini) za prvi paket delnic prenesti Skladu še pred vpisom lastninskega preoblikovanja v sodni register. Vplačila udeležencev notranjega odkupa prvega paketa delnic so po sedmem odstavku 25. člena ZLPP lahko denarna vplačila, lahko pa tudi obračunani, toda neizplačani del osebnih dohodkov po poravnavi davkov in prispevkov iz osebnih dohodkov, če se je zaposleni s tem strinjal ter druge oblike, ki jih navaja 25. člen ZLPP. Odkup oziroma vplačila delnic v naslednjih štirih letih ureja tretji odstavek 25. člena tako, da nalaga podjetju obveznost, da od Sklada odkupi vsako leto najmanj eno četrtino delnic, ki so že bile prenesene na Sklad. Odkupi jih v korist upravičencev notranjega odkupa iz dela dobička, ki pripada udeležencem programa notranjega odkupa, iz plač in drugih sredstev udeležencev odkupa. Zadnji odstavek istega člena podjetju izrecno prepoveduje dajanje kreditov ali kakršnihkoli jamstev zaposlenim za nakup navadnih delnic.
16. Z Uredbo o pripravi programa preoblikovanja in o izvedbi posameznih načinov lastninskega preoblikovanja podjetij (Uradni list RS, št. 13/93 in nasl. - v nadaljevanju UPPP) so bila nekatera vprašanja podrobneje urejena. Program notranjega odkupa je opredeljen kot z zakonom in UPPP določeno razmerje med udeleženci programa notranjega odkupa in Skladom. Ta omogoča nakup delnic s popustom in postopno ter določa medsebojne pravice in dolžnosti udeležencev pri uresničevanju glasovalnih in premoženjskih pravic, ki iz tega razmerja izhajajo (tretji odstavek 29. člena UPPP). Notranji odkup (z obvezno kombinacijo) se po petem odstavku istega člena uporabi zlasti za manjša, delovno intenzivna podjetja, predvsem v storitvenih dejavnostih, lahko pa v kombinaciji z drugimi načini tudi za srednja in večja podjetja, povsod tam, kjer lastniška povezanost s podjetjem lahko bistveno prispeva k boljšim poslovnim rezultatom. Po prvem in drugem odstavku 33. člena UPPP lahko upravičenci vplačajo delnice z gotovino, lahko pa za vplačilo uporabijo tudi svoj obračunani, toda neizplačani del plač, ki predstavlja obveznost podjetja do zaposlenih, vendar samo, če je podjetje že poravnalo davke in prispevke iz teh plač. Likvidna sredstva za plačilo kupnine Skladu zagotovi podjetje. Ko upravičenci vplačajo kupnino za prvi paket delnic, postanejo udeleženci programa notranjega odkupa.
17. Delavcem podjetja je bila torej dana možnost, da tudi z udeležbo v notranjem odkupu delnic (torej v okviru samo tistega dela delnic, ki je bil po programu lastninjenja namenjen odkupu in ne npr. razdelitvi) postanejo delničarji tega podjetja. Bistvo notranjega odkupa delnic je bilo v tem, da se upravičencem omogoči cenejšo možnost odkupa družbenega kapitala in postopnost odkupa (oziroma kot je krajši čas določalo prvotno besedilo UPPP "možnost obročnega odplačevanja"). Iz prikazanih določb ZLPP in UPPP nesporno izhaja, da so upravičenci v notranjem odkupu delnice vplačali in da so za vplačilo lahko uporabili le svoja lastna sredstva, čeprav je vsa dejanja za izpeljavo programa notranjega odkupa opravilo podjetje. V zvezi s slednjim je zato treba poudariti, da je pri načinu lastninjenja z notranjim odkupom delnic šlo za razmerje med udeleženci programa ter Skladom, ne pa za razmerje med zaposlenimi in njihovim podjetjem. Dejstvo notranjega odkupa zato samo po sebi ni imelo nikakršnega učinka na delovnopravna razmerja med zaposlenimi in podjetjem in na obveznosti oziroma pravice, ki izhajajo iz pogodb o zaposlitvi, med njimi na dogovorjeno plačo (po osnovah in merilih ugotovljena višina) in način njenega izplačila (izplačilo v denarni obliki). S tem, ko so se zaposleni izrekli za uporabo z zakonom urejene možnosti vplačila delnic iz obračunanega neizplačanega osebnega dohodka (ne glede na stopnjo "prostovoljnosti"), so uresničevali pravico razpolaganja s svojim osebnim dohodkom. Morebitni ugovor, da bi prizadeti zaposleni s svojim osebnim dohodkom lahko razpolagali kot s svojo lastnino šele, ko bi jim bil (v celoti oziroma z vkjučno spornim delom) dejansko izplačan, ne bi bil sprejemljiv, ker je pravico razpolaganja z obračunano, vendar dejansko še neizplačano plačo posebej za ta primer uredil Zakon. Ne gre tudi prezreti zakonske zahteve, da mora podjetje kupnino prenesti Skladu v gotovini (osmi odstavek 25. člena), da podjetje torej maso sredstev, potrebno za izplačilo osebnih dohodkov, v celoti izplača oziroma da na obravnavani način zbrana sredstva ne morejo ostati v podjetju.
18. Pri presojanju ustavnosti izpodbijane ureditve je treba upoštevati okoliščino, da so bili zaposleni, ki so sodelovali v notranjem odkupu, po eni strani v (delovnem) razmerju s podjetjem, na podlagi katerega so prejemali plačo, po drugi strani pa v razmerju s Skladom, preko katerega so postali delničarji podjetja, kjer so bili zaposleni. Sistem obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja temelji zlasti na načelu, da pravice izvirajo iz dela. Plačilo za delo je podlaga za obračunavanje prispevkov in za odmero ter obseg pravic iz zavarovanja.
Lastništvo obravnavanih delnic kot vrednostnih papirjev zato v razmerju zavarovanca do Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje kot nosilca obveznega zavarovanja ne more biti relevantno, saj zavarovanci delnic iz notranjega odkupa niso pridobili kot morebiti zakonsko določeno nedenarno obliko plače. ZLPP s 25. členom ni posegel v ureditev plače, določil je le način plačila v zvezi z nakupom dobrine. Po tem se ureditev navedenega člena razlikuje od nekaterih predhodnih ureditev, ki jih smiselno zajema 25.a člen istega zakona. Ustavnost slednjega člena je Ustavno sodišče presojalo z odločbo št. št. U-I-178/93 z dne 19. 5. 1994 (Uradni list RS, št. 40/94 in OdlUS III, 54). Z vidika določanja pokojninske osnove zato ni pomembno, kakšna je bila nominalna vrednost delnic, ki jih je zaposleni kupil v notranjem odkupu, ali kakšna korporacijska upravičenja so iz njih izhajala, saj po obravnavani ureditvi pridobljene delnice niso bile del osebnega dohodka oziroma plače. Pomembno je le, koliko (rednega) osebnega dohodka oziroma plače je zaposleni namenil njihovemu nakupu v notranjem odkupu. Izpodbijana določba je nalagala Zavodu ugotovitev prav tega dela plače, da bi bil izločen iz štetja v pokojninsko osnovo.
19. V Poročevalcu DZ, št. 22/95 je predlagatelj amadmaja, s katerim se je v letu 1996 spremenilo besedilo četrte alineje 46. člena ZPIZ92, kot namen oziroma cilj predlagane spremembe dotedanje ureditve navedel odvrnitev škode, ki bi nastala za pokojninski sklad, če bi zneske delnic, ki naj bi jih "v nekaterih podjetjih delavcem v postopkih internega lastninjenja izdajali v izredno velikih zneskih", upoštevali pri izračunu najugodnejšega desetletnega povprečja plač; s tem naj bi ti zavarovanci pridobili pravico do pokojnine, ki ni sorazmerna z njihovimi prispevki. To naj bi vplivalo tudi na sorazmerno manjšo uskladitev vseh pokojnin v smislu 159. člena ZPIZ92. Po navedeni obrazložitvi naj ne bi pri izplačevanju plač v denarju praviloma prihajalo do tolikšnih nesorazmerij, ker naj bi jih delodajalec izplačal le iz likvidnih sredstev oziroma iz prihodka, ki ga ni namenil reinvestiranju. Pri izplačilih plač v delnicah naj ne bi bilo te omejitve, saj naj bi delnice ostale v podjetju in naj bi se zato njegova sredstva ne zmanjšala. S tega vidika naj ne bi imel prenos dela dobička podjetja v delnice lastnosti osebne porabe delavcev, četudi je bil izplačan kot del njihovih plač. Del njihove osebne porabe naj bi praktično postal šele potem, ko bi od teh delnic prejeli dividende. Dividende pa po svoji naravi niso plača, temveč dohodki od lastnine. Po temeljnem načelu, ki je izraženo v določbi tretjega odstavka 5. člena ZPIZ92, se sredstva za izplačilo pokojnin štejejo za sredstva osebne porabe. Glede na to naj bi se tudi pri odmeri pokojnin lahko upoštevale le plače, ki so izplačane kot del prihodkov, ki ga delodajalec ne namenja za svoje poslovanje in za reinvesticije, temveč za osebno porabo delavcev, ki jih zaposluje. V obrazložitvi določbe, pripravljene za tretjo obravnavo ZPIZ-B (Poročevalec DZ, št. 1/96), je navedeno, da se ob načelu, da se od vseh izplačil, ki jih delavec prejme na podlagi svojega delovnega razmerja, plačujejo prispevki za socialno varnost. Prispevki pa se obračunavajo tudi od dela plače, ki ga delavec prejme v obliki delnic ali vrednostnih papirjev. Glede na posebnosti, ki veljajo v postopkih lastninskega preoblikovanja podjetij, naj se pri izračunavanju pokojninske osnove izjemoma ne upoštevalo "le delnice, ki so bile delavcem razdeljene oziroma so jih pridobili v postopkih lastninskega preoblikovanja podjetij". Po navedenih obrazložitvah naj bi torej del plače, namenjen nakupu delnic v notranjem odkupu, ne bil primeren za vštevanje v pokojninsko osnovo zato, ker naj ne bi bil del osebne porabe.
Namenjen je bil nakupu delnic, ki naj bi bile inštrument podjetja v njegovem poslovanju in investicijah.
20. Človekova pravica do zasebne lastnine daje lastniku podlago za njegovo svobodno ravnanje in za svobodno in odgovorno oblikovanje lastne usode, kar velja tudi za plačo.
Presojanje ravnanja s plačo, kot to uzakonja izpodbijana četrta alinea 46. člena ZPIZ92, ne pomeni neposrednega omejevanja razpolaganja z lastnino, vendar pa posamezniku za nazaj povzroča poslabšanje njegovega materialnega stanja v okviru pokojninskega zavarovanja. Ureditev notranjega odkupa po ZLPP namreč zaradi izrecno določene obveznosti podjetja, da plača prispevke od osebnega dohodka, ni nudila razloga za dvom, da bo tudi ta del plače lahko vštet v pokojninsko osnovo. Če bi izpodbijana določba veljala že tedaj, ko je bil uveljavljen ZLPP, bi to verjetno bil razlog, da se zaposleni v večjem številu ne bi odločali za obravnavano sodelovanje v lastninskem preoblikovanju podjetja.
ZLPP je pričel veljati v decembru 1992, izpodbijana ureditev po ZPIZ92 - B pa je bila uveljavljena v februarju 1996, torej po dobrih treh letih. Ker ZPIZ92 - B glede na datum uveljavitve velja le za naprej, ni v nasprotju s 155. členom Ustave, ki prepoveduje retroaktivno veljavnost predpisov. Pač pa je izpodbijana ureditev v neskladju z 2. členom Ustave oziroma z načelom varstva zaupanja v pravo, kot enim od načel pravne države, ker ni izkazano, da bi pravni položaj zavarovancev, udeležencev notranjega odkupa poslabšala v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. V skladu s tem načelom Ustavno sodišče v primeru kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami v t. i. tehtanju dobrin presoja, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost. Pri takem tehtanju ustavnopravnih dobrin je na eni strani ustavno načelo varstva zaupanja v pravo, pri čemer je zlasti pomembno, ali so spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna je teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za zavezanca na eni strani, na drugi strani pa javni interes po uveljavitvi drugačne ureditve od obstoječe. Spremembe predpisov so bile v 90- tih letih razmeroma pogoste na obeh področjih. Vendar pa je bilo za pokojninsko področje značilno, da je v okviru določbe, ki je navajala prejemke, ki se niso vštevali v pokojninsko osnovo, vedno izhajala iz namena izplačila prejemka. Zato je poseg v plačilo po kriteriju njegove porabe presenetljiv. Na področju gospodarskega prava, kjer je zakonsko urejanje zadržano oziroma omejeno predvsem na določanje pogojev za ustanavljanje gospodarskih organizacij, pa je določba o možnem načinu vplačila delnic v notranjem odkupu z obračunanim, vendar neizplačanim osebnim dohodkom, pomenila razmeroma trdno garancijo, da bo ta del osebnega dohodka v celoti deležen enakega obravnavanja. Javni interes za nastanek "delavskega delničarstva" v procesu lastninskega preoblikovanja podjetij ne more biti sporen. Za drugačno vrednotenje osebnih prejemkov teh delničarjev zavarovancev od prejemkov delničarjev zavarovancev, ki so delnice kupili na druge načine, bi moral biti v zakonodajnem postopku posebej ugotovljen javni interes.
Navajanje možnosti splošnega znižanja nivoja pokojnin zaradi nekaterih pokojnin, ki bi bile nesorazmerno visoke, ni prepričljivo, saj lahko do izračunov nesorazmerno visokih pokojnin pride tudi na drugih podlagah. Pripisovanje drugačne narave plači zgolj zaradi njenega načina porabe pa nasprotuje načelom uresničevanja lastninske pravice. Posebna in drugačna ureditev obravnavanja plače v primerih, ko je bila porabljena za nakup delnic v notranjem odkupu, torej ni bila utemeljena v javnem interesu, ki bi bil izkazan v zakonodajnem gradivu. Ker ni razlogov, ki upravičujejo različno urejanje pokojninske osnove zavarovancev, ki so sodelovali v notranjem odkupu po ZLPP, je Ustavno sodišče izpodbijano ureditev ocenilo za arbitrarno.
Takšno, arbitrarno (samovoljno) urejanje je nasprotno načelom pravne države (2. člen Ustave). Izpodbijana ureditev je bila zato v neskladju z Ustavo.
C.
21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i c a
dr. Dragica Wedam-Lukić