U-I-377/02
Natisni
Opravilna št.:
U-I-377/02
Datum odločitve:
5. 12. 2002
Objavljeno:
OdlUS XI, 253
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.377.02
Akt:
Odlok o avto-taksi prevozih (Medobčinski uradni vestnik Štajerske na Koroške regije, št. 15/02), 3. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. člena Odloka o avto-taksi prevozih (Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 15/02) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Pobudnica ne trdi, da bi izpodbijana določba posegala v njen pravni položaj kot občine, temveč zatrjuje, da posega v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj podjetnikov taksistov, ki imajo sedež dejavnosti v občini. S tem pa pravnega interesa ne izkazuje, zato je Ustavno sodišče njeno pobudo za oceno ustavnosti zavrglo.
Geslo:
Pravni interes (kot procesna predpostavka ustavnosodnega postopka).
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 25. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Občina Hoče-Slivnica
Datum vloge:
29. 10. 2002
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US21902
Dokument v PDF obliki:
U-I-377-02.pdf
118 KB
Prenesite datoteko
U-I-377-02_LM Ribičič.pdf
133 KB
Prenesite datoteko
U-I-377/02
5. 12. 2002
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Občine Hoče- Slivnica, ki jo zastopa Župan Anton Obreht, na seji dne 5. decembra 2002
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. člena Odloka o avto-taksi prevozih (Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 15/02) se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
1. Pobudnica izpodbija 3. člen Odloka o avto-taksi prevozih (v nadaljevanju Odlok), ki ga je izdal Mestni svet Mestne občine Maribor, po katerem lahko dovoljenje za opravljanje avto-taksi prevozov na območju Mestne občine Maribor pridobijo le pravne osebe s sedežem v Občini ali podjetniki s stalnim prebivališčem v Občini, če izpolnijo pogoje, predpisane z zakonom in z izpodbijanim odlokom. Odlok naj bi podjetnikom, ki nimajo sedeža dejavnosti ali stalnega prebivališča v Mestni občini Maribor, omejeval pravico izvajanja gospodarske dejavnosti in s tem kršil 74. člen Ustave. Kršil naj bi tudi 2. člen in tretjo alinejo 5. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 56/99 - ZPOmK), saj podjetnikom omejuje prosto nastopanje na trgu in jih ločuje glede na sedež njihove dejavnosti.
Pobudnica svoj pravni interes utemeljuje z dejstvom, da je oseba javnega prava, v kateri imajo sedež štirje samostojni podjetniki, ki opravljajo dejavnost avto-taksi prevozov že najmanj pet let.
Navaja, da leži v neposredni bližini Mestne občine Maribor in je bila včasih njen del. Zaradi izpodbijanega odloka naj bi bili navedeni podjetniki onemogočeni v izvajanju svoje dejavnosti oziroma prisiljeni prenesti sedež dejavnosti iz pobudničinega območja v območje Mestne občine Maribor. Ustavnemu sodišču predlaga, naj Odlok odpravi, do končne odločitve o pobudi pa njegovo izvrševanje zadrži.
2. V skladu z drugim odstavkom 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem, če izkaže svoj pravni interes. Drugi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) določa, da je pravni interes za vložitev pobude podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča (tako npr. v sklepih št. U-I-198/99 z dne 13. 4. 2000, OdlUS IX, 88 in št. U-I-423/98 z dne 4. 2. 1999, OdlUS VIII, 25) mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do spremembe njegovega pravnega položaja. Pravni interes je tako podan le tedaj, kadar je očitno, da gre za pobudnikov lastni, torej konkretni interes.
3. Pobudnica izpodbija 3. člen Odloka, po katerem lahko dovoljenje za opravljanje avto-taksi prevozov na območju Mestne občine Maribor pridobijo le pravne osebe s sedežem v tej občini ali podjetniki s stalnim prebivališčem v njej, če izpolnijo pogoje, predpisane z zakonom in z izpodbijanim odlokom. Pobudnica ne trdi, da bi izpodbijana določba posegala v njen pravni položaj kot Občine Hoče-Slivnica, temveč zatrjuje, da posega v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj podjetnikov taksistov, ki imajo sedež dejavnosti v Občini Hoče-Slivnica. S tem pa pravnega interesa ne izkazuje, zato je Ustavno sodišče njeno pobudo za oceno ustavnosti zavrglo.
4. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena ZUstS in prve alineje 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in 30/02) v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ribičič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
Namestnik predsednice
dr. Janez Čebulj
U-I-377/02
9. 12. 2002
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča
1. Ustavno sodišče je odločilo, da se v Sklepu o pobudi Občine Hoče - Slivnica omeji na razloge, zaradi katerih je zavrglo pobudo, ne da bi se kakor koli dotaknilo vsebine vprašanja, zaradi katerega je bila pobuda sprožena. Tako je ostala v zraku, brez slehernega komentarja navedba pobudnice, da lahko dovoljenje za opravljanje avto-taxi prevozov na podlagi Odloka Mestne občine Maribor "pridobijo le pravne osebe s sedežem v Občini ali podjetniki s stalnim prebivališčem v Občini". Odlok (Odlok o avto-taxi prevozih, Medobčinski uradni Vestnik št. 15/2002), ki ga je pobudnik priložil, potrjuje resničnost te navedbe, saj po 3. členu dovoljenje za opravljanje prevozov na območju občine pridobijo "pravne osebe s sedežem v občini ali podjetniki s stalnim bivališčem v občini, če izpolnijo vse pogoje predpisane z zakonom in tem odlokom". Ne zdi se mi sporno, da Mestna občina Maribor predpisuje za pridobitev takšnega dovoljenja posebne pogoje, na primer poznavanje Maribora (kar ni predpisano za taksiste, ki po Mariboru vozijo že več kot pet let) in znanje tujih jezikov. Podobno velja za kakšne materialne dajatve, ki bi jih predpisala mestna občina za uporabo postajališč za taksiste ipd. Z ustavnega vidika pa je po mojem mnenju že na prvi pogled sporna določba o stalnem prebivališču, kot pogoju za pridobitev dovoljenja za fizične osebe in sedežu kot pogoju za pridobitev dovoljenja za pravne osebe. Ustavno sodišče se do tega spornega vprašanja ni opredelilo, ko je pobudo zavrglo, sam pa sem glasoval proti zavrženju in se odločil, da se do vsebine pobude opredelim v tem ločenem mnenju.
2. Ustavno sodišče je že večkrat ravnalo drugače, kot v tem primeru. Tako je na primer v zadevi U-I-87/92 in še nekaterih podobnih primerih v izreku ugotovilo, da ne gre za predpis (za katerega presojo bi bilo Ustavno sodišče pristojno), v obrazložitvi pa se je spuščalo v meritorno presojo tega predpisa oziroma postopka njegovega sprejema.
Polemika med ustavnimi sodniki o tem, ali in do kakšne mere je v obrazložitev mogoče vnašati meritorno presojo, če se je v izreku odločilo za zavrženje, ker gre za akt, za katerega presojo Ustavno sodišče ni pristojno, se je poglobljeno odvijala v zvezi z zadevo U-I-128/98 (tajni sporazum o sodelovanju vojaških obveščevalnih služb Slovenije in Izraela). Gre za soglasno odločitev o zavrženju in za obsežno, vsebinsko poglobljeno in s številnimi opombami opremljeno obrazložitev, ki se na več mestih spušča v meritorno presojo. V ločenih mnenjih večine sodnikov so izražena močno nasprotna stališča do meritorne presoje v primeru zavrženja. V njih so prepričljivo navedeni razlogi manjšine (ločena mnenja mag. Krivica, dr. Udeta in dr. Wedamove) zoper meritorno presojanje zadeve v obrazložitvi odločitve, ki ugotavlja, da sodišče za presojo nekega akta ni pristojno, ker bi sicer posegalo v pristojnost drugih državnih organov in kršilo načelo samoomejevanja in načelo delitve oblasti. Primer dovoljenj za taksiste je s tega vidika precej drugačen. V njem ne gre za problem poseganja v zakonodajno ali izvršilno oblast, lahko bi kvečjemu govorili o poseganju v avtonomijo lokalne samouprave, ki jo včasih obravnavamo kot sestavino ti. vertikalne delitve oblasti.
Toda v tem primeru gre za spopad interesov dveh lokalnih skupnosti, mestne in primestne, od katerih slednja nima nobene neposredne možnosti doseči spoštovanja njenih interesov in se je zato obrnila na pomoč k Ustavnemu sodišču. In še ena je bistvena razlika med tistim in aktualnim primerom: v slednjem ne gre za akt, za katerega presojo Ustavno sodišče ne bi bilo pristojno (presojalo ga ni samo zato, ker meni, da pobudnica nima pravnega interesa za sprožitev pobude).
3. V razvpitem primeru tajne diplomacije med Slovenijo in Izraelom so bili zelo obsežno in argumentirano predstavljeni tudi razlogi večine (ločena mnenja dr. Šturma, dr. Jerovška in dr. Jambreka), zaradi katerih je bila v konkretnem in drugih podobnih primerih vsebinska opredelitev smiselna kljub zavrženju pobude. Sodnik dr. Jambrek je zapisal: "V primeru, da Sodišče med postopkom preizkusa pobude že na prvi pogled ugotovi, da je napadeni akt protiustaven ali/in nezakonit, vendar pa bi bila sporna njegova pristojnost za oceno ustavnosti akta, potem bi že zaradi svoje generalne pristojnosti iz 1. člena ZUstS bilo dolžno reagirati tako, da bi preprečilo očitno protiustavnost oziroma kršitev ustavnih pravic in svoboščin. Precedenčna judikatura Sodišča pomeni razumni kompromis med njegovo procesno zadržanostjo in njegovo ustavno odgovornostjo za zaščito ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic.V nasprotnem primeru bi bilo Ustavno sodišče pod krinko in pretvezo sodne zadržanosti in strogo restriktivne razlage pozitivnega procesnega prava podobno tisti mitološki opici, ki nič ne vidi, nič ne sliši in nič ne reče - ker si sama, z lastnimi rokami zatiska ušesa, oči in usta."
4. Za razliko od podpisnikov omenjenih ločenih mnenj sam v pričujoči zadevi nisem glasoval za zavrženje, ampak proti njemu. Menim pa, da bo Ustavno sodišče tudi še kdaj v prihodnje potisnjeno v nehvaležno dilemo, ali naj ostane takrat, ko zavrže pobudo, nemo ob v nebo vpijoči protiustavnosti, ki jo izpodbija pobudnik. Seveda na načelni ravni očitnost in teža kršitve ne smeta vplivati na to, kako bo Ustavno sodišče odločilo o svoji pristojnosti (razen, kadar je to izrecno predpisano, kot je na primer v Zakonu o ustavnem sodišču, ko gre za obravnavo ustavne pritožbe pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev - 51. člen in prepozno vložene ustavne pritožbe - 52. člen). Toda v mejnih primerih, kot je pričujoči, ni vseeno, ali gre za očitno protiustavnost in njene hude posledice.
5. Brez vsebinske analize spornega 3. člena Odloka o avto-taxi prevozih ni mogoče odgovoriti na vprašanje, ali gre Občini Hoče - Slivnica priznati pravni interes za vložitev pobude.
Sporna določba odloka je po navedbah pobudnice onemogočila opravljanje dejavnosti na območju Mestne občine Maribor najmanj štirim podjetnikom, ki se s to dejavnostjo ukvarjajo že več kot pet let. Pri tem pobudnica zatrjuje kršitev 74. člena Ustave ter Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence, ne pa tudi kršitve 1. odstavka 14. člena Ustave in določb EKČP, ki prepovedujejo diskriminacijo na podlagi posebej navedenih in drugih osebnih okoliščin, med katere po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča sodi tudi stalno prebivališče. Po moji sodbi pobudnica ne spodbija sporne ureditve samo zaradi interesov štirih svojih občanov, katerih podjetniška dejavnost je po njenem mnenju protizakonito onemogočena oziroma vsaj bistveno omejena, ampak tudi v svojem, torej občinskem interesu. Jasno je namreč, da bo občina izgubila določen del prihodkov, če njeni občani ne bodo mogli več opravljati svoje prevozne dejavnosti. Posamezni prizadeti podjetniki lahko izničijo omejitev tako, da sprožijo pobudo za presojo ustavnosti ali pa tudi tako, da se preselijo na območje Mestne občine Maribor. Slednja rešitev je rešitev, ki ima lahko ugodne posledice za posamezne podjetnike, ne pa tudi za Občino Hoče - Slivnica, kar dokazuje, da ima poseben in drugačen interes pri izpodbijanju sporne odločitve pred Ustavnim sodiščem. Ta interes pobudnice je po mojem mnenju konkreten in neposreden, saj prizadeva občino, ne le njenih občanov, ki jih občina, po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča, seveda ni pooblaščena zastopati pred Ustavnim sodiščem, temveč bi morali ustavno pobudo vložiti sami.
6. Očitno je tudi, da bi se z odpravo ali razveljavitvijo spornega 3. člena Odloka o avto-taxi prevozih položaj pobudnice izboljšal, kar je eden temeljnih kriterijev Ustavnega sodišča pri presoji, ali je podan interes za vložitev pobude. Edino, kar bi bilo morda lahko sporno, je vprašanje, ali gre v takšnem primeru za konkreten in neposreden pravni interes ali zgolj za materialni interes pobudnice. Meja med njima je velikokrat težko določljiva.
Res je, da zaradi spornega odloka občina ne more postati brezposelna in tudi ne brez slehernih sredstev za svoje preživetje, kar se lahko zgodi v njej živečim taksistom.
Toda res je tudi, da je ureditev izdajanja dovoljenj za taksiste lahko posebnega pomena za delovanje in obstoj občine, še zlasti, če predstavlja začetek uvajanja zaprtih občinskih tržišč blaga in storitev. Zato bi v dvomu moralo pretehtati to, da je sporna ureditev na prvi pogled v neskladju z Ustavo. Ker tega ni moglo ali ni hotelo niti na posreden način povedati Ustavno sodišče v obrazložitvi sklepa, s katerim je pobudo zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa, sem to storil sam v tem ločenem mnenju.
Pri tem se zavedam, da bo huda preobremenjenost Ustavnega sodišča še v naprej vodila do zoževanja dostopa do Ustavnega sodišča (kar je po mojem stališču stvar zakonodajalca in ne Ustavnega sodišča kot varuha ustavnosti in človekovih pravic), Ustavno sodišče pa bo silila v zavrženja po tekočem traku, pri katerih ni časa in moči za vsebinsko presojo, kadar ta ni izrecno zapovedana.
7. Slovenija se z velikimi koraki približuje polnopravnemu članstvu v Evropski zvezi, s katere ureditvijo so nezdružljive omejitve, ki preprečujejo svobodno gibanje ljudi, podjetij, kapitala, proizvodov in uslug in to na celotnem območju vseh njenih držav - članic. To bo pomenilo, da bodo ustavne določbe o svobodi gospodarske pobude in prepovedi omejevanja konkurence, veljale ne le znotraj Slovenije, temveč tudi prek državnih meja. Toliko bolj postajajo sporne omejitve znotraj posamezne države, ki preprečujejo svobodno podjetniško delovanje in ustvarjajo zaprta mini-tržišča. Takšno ograjevanje lokalnih skupnosti je v neskladju z Ustavo, tako z vidika enakosti vseh, ne glede na njihov položaj in osebne okoliščine, kot z vidika zagotavljanja svobodne podjetniške konkurence. Gre za postavljanje občinskih pregrad, zaradi katerih so diskriminirani posamezniki, ki ne prebivajo v posamezni občini, ki omejitve postavlja, druge občine, škodijo pa tudi državi oz. gospodarjenju v njej. Seveda pa te pregrade škodijo tudi prebivalcem občine, ki jih predpiše, saj omejevanje konkurence in privilegiranje "lastnih" podjetnikov vodi do višjih cen in slabše kakovosti storitev, v konkretnem primeru prevozov s taksijem v Mestni občini Maribor. Kam bi vodilo širjenje podobnih omejitev na druga področja ponujanja blaga in storitev, si ni težko zamisliti.
Ne izključujem možnosti, da je sprejeta odločitev Ustavnega sodišča o zavrženju pobude Občine Hoče - Slivnica pravilna.
Toda tisto, kar je pravilno, še ni vedno tudi prav(ično).
dr. Ciril Ribičič