U-I-34/99
Natisni
Opravilna št.:
U-I-34/99
Datum odločitve:
12. 7. 2001
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 62/2001 in OdlUS X, 147
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2001:U.I.34.99
Akt:
Odlok o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok (Uradni list RS, št. 14/96), besedilo 2. stavka 12. čl.

Odlok o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok (Uradni list RS, št. 28/99), 12. čl.

Odlok o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok (Uradni list RS - Uradne objave, št. 22/98), 12. čl.
Izrek:
Besedilo drugega stavka 12. člena Odloka o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok (Uradni list RS, št. 14/96), ki se glasi: "v soglasju z izdelovalcem zazidalnega načrta", se razveljavi.

Obvezna razlaga 12. člena Odloka o zazidalnem načrtu za območje K- 6 Utok (Uradni list RS, št. 28/99) se razveljavi.

Razlaga 12. člena Odloka o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok (Uradni list RS - Uradne objave, št. 22/98) ni predpis in se ne sme uporabljati.
Evidenčni stavek:
Obvezna razlaga predpisa občinskega sveta, s katero občinski svet ne pojasnjuje svojega predpisa, temveč ga po vsebini spreminja oziroma dopolnjuje, ni obvezna razlaga, ampak sprememba predpisa. Ker je bila takšna razlaga odloka o zazidalnem načrtu sprejeta po običajnem postopku in ne po postopku, ki ga za spremembo prostorskih izvedbenih aktov predpisuje zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, je v neskladju s tem zakonom. Župan po zakonu o lokalni samoupravi ni pristojen za razlago predpisov občinskega sveta, zato se njegova razlaga takega predpisa ne šteje za predpis in se ne sme uporabljati.
V nasprotju z zakonom o urejanju naselij in drugih posegov v prostor je določba občinskega odloka o zazidalnem načrtu, po kateri je za določitev dopustne tolerance potrebno soglasje izdelovalca zazidalnega načrta, saj po 40. členu zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor o dopustni toleranci odloča upravni organ v postopku izdaje lokacijskega oziroma gradbenega dovoljenja.
Geslo:
Obvezna razlaga.
Razlaga župana.
Določitev dopustne tolerance.
Soglasje izdelovalca zazidalnega načrta.
Izdaja lokacijskega oziroma gradbenega dovoljenja.
Pravna podlaga:
Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN), 37., 38., 39., 40., 43. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 30., 1. odst. 40., 43. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoji zadevi št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999, OdlUS VIII, 226 in št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 98/99 - OdlUS VIII,232.
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 22. 2. 2001 pridružena zadeva št. U-I-33/01 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Vincenc Grčar, Kamnik in Vlada RS
Datum vloge:
3. 2. 1999
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev neveljavnosti predpisa
Dokument:
US20943
Dokument v PDF obliki:
U-I-34-99.pdf
163 KB
Prenesite datoteko
U-I-34/99-23
12. 7. 2001
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Vincenca Grčarja iz Kamnika in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji dne 12. julija 2001
o d l o č i l o :
1. Besedilo drugega stavka 12. člena Odloka o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok (Uradni list RS, št. 14/96), ki se glasi: "v soglasju z izdelovalcem zazidalnega načrta", se razveljavi.
2. Obvezna razlaga 12. člena Odloka o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok (Uradni list RS, št. 28/99) se razveljavi.
3. Razlaga 12. člena Odloka o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok (Uradni list RS - Uradne objave, št. 22/98) ni predpis in se ne sme uporabljati.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik je dne 3. 2. 1999 vložil pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti dveh razlag 12. člena Odloka o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok (v nadaljevanju Odlok o ZN) in sicer razlage 12. člena Odloka o ZN, ki jo je izdal Župan Občine Kamnik (v nadaljevanju Razlaga Župana), in Obvezne razlage 12. člena Odloka o ZN, ki jo je sprejel Občinski svet Občine Kamnik (v nadaljevanju Obvezna razlaga). Med postopkom za preizkus pobude je dne 1. 2. 2001 zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti iste Obvezne razlage in dela besedila drugega odstavka 12. člena Odloka o ZN vložila Vlada. Ker se obe vlogi nanašata na isti predpis, je Ustavno sodišče odločilo, da zadevi združi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
2. Obe razlagi, ki ju izpodbija pobudnik, se nanašata na peti stavek 12. člena Odloka o ZN (ki določa dovoljena odstopanja od predvidenih gabaritov in možnost spremembe namembnosti) v povezavi z drugim odstavkom 5. člena Odloka o ZN. Po petem stavku 12. člena Odloka o ZN je dovoljena sprememba namembnosti objektov in naprav v primerih, ko gre za vsebinsko enakovredne dejavnosti, ki ne bodo dodatno obremenjevale načrtovane infrastrukture in ne bodo vplivale na poslabšanje bivalnih in delovnih pogojev. Po drugem odstavku 5. člena Odloka o ZN zajema območje urejanja K-6 dve enoti: vzhodno enoto A, za katero so predvideni poslovni in trgovski programi, in zahodno enoto B, za katero so predvideni poslovni in hotelski programi. Po Razlagi Župana je na območju enote A in enote B mogoča tudi izgradnja objektov s stanovanjsko namembnostjo. V Obvezni razlagi pa je navedeno, da sta na območju enote A in enote B poleg dejavnosti, naštetih v 5. členu Odloka, kot enakovredni dejavnosti mogoči stanovanjska dejavnost ter vzgojnovarstvena dejavnost.
3. Razlaga Župana je bila objavljena v Uradnem listu in razlaga splošni pravni akt, zato ima po navedbah pobudnika tudi sama naravo splošnega akta. Razlaga Župana naj bi pomenila spremembo Odloka o ZN, saj je v njej za sporno območje predvidena gradnja objektov s takšno namembnostjo (stanovanjska gradnja), ki v Odloku o ZN ni navedena. Razlaga Župana naj bi bila v nasprotju z določbami 29. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju ZLS) ter z 2. členom, drugim odstavkom 3. člena, drugim odstavkom 120. člena, tretjim odstavkom 153. člena ter 44. in 72. členom Ustave. Po mnenju pobudnika iz navedenih zakonskih in ustavnih določb izhaja, da predpise oziroma splošne akte lokalne skupnosti lahko sprejema le njen svet, razlaga pa jih lahko le tisti, ki jih je sprejel. Župan kot izvršilni organ te pristojnosti nima, saj ne sme samostojno urejati oziroma spreminjati razmerij, za katera je po zakonu pooblaščen predstavniški organ lokalne skupnosti. Zato pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče Razlago Župana kot nezakonito odpravi.
4. Obvezno razlago je pobudnik v prvotni pobudi izpodbijal predvsem zato, ker kot splošni akt ni bila objavljena v uradnem glasilu. Ko je Občina Obvezno razlago pozneje objavila v Uradnem listu, je pobudnik v dopolnitvi pobude navedel nove izpodbojne razloge, ki se nanašajo na njeno vsebino in postopek sprejemanja. Pobudnik navaja, da Obvezna razlaga po svoji vsebini ne pomeni razlaganja obstoječega predpisa, temveč njegovo spremembo. Z njo se namreč ne pojasnjuje določba predpisa, temveč se predpis spreminja oziroma dopolnjuje z navedbo novih dejavnosti za možno gradnjo objektov na obravnavanem območju. Po Odloku o ZN je namreč na tem območju dopuščena gradnja objektov v okviru poslovnih in trgovskih programov oziroma v zahodni enoti B tudi hotelskih programov, po Obvezni razlagi pa bi bila na navedenem območju mogoča tudi stanovanjska in vzgojno varstvena dejavnost. Odlok o ZN tako nikjer ne omenja možnosti stanovanjske ali vzgojno varstvene dejavnosti oziroma namembnosti, zato pomeni Obvezna razlaga poseg v Odlok o ZN oziroma njegovo dopolnitev. Obvezna razlaga je bila sprejeta po običajnem postopku in ne po postopku, ki je z Zakonom o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 18/84 in nasl. - v nadaljevanju ZUN) predpisan za obravnavanje in sprejem prostorskih izvedbenih aktov (36. člen - javna razgrnitev z natečajem pridobljenih rešitev; 37. člen - javna razgrnitev osnutka; 38. člen - javna obravnava osnutka; 39. člen - obravnava pripomb in predlogov iz javne razgrnitve oziroma javne obravnave). Obvezna razlaga naj bi bila sprejeta tudi v nasprotju s 43. členom ZUN, ki določa, da se lahko prostorski izvedbeni akt spremeni oziroma dopolni le po postopku, ki je predpisan za njegov sprejem. Zato pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče Obvezno razlago razveljavi.
5. Pobudnik utemeljuje svoj pravni interes za vložitev pobude s tem, da stalno prebiva na ulici Šutna 52 v starem mestnem jedru Kamnika, to je v neposredni bližini (okoli 200 metrov) območja, kjer je bila z zazidalnim načrtom K-6 Utok predvidena gradnja poslovno trgovskega kompleksa. Z obema razlagama se bo na celotnem območju starega mestnega jedra močno poseglo v poselitveni, naravni in kulturni značaj Kamnika. Izpodbijani razlagi ne predvidevata ustrezne spremljevalne infrastrukture in tudi ne primerne prometne ureditve, zato bi priliv novih stanovalcev v kraj pomenil veliko obremenitev za javne objekte v kraju, predvsem za vrtce in šole. Z uveljavitvijo izpodbijanih razlag, ki dovoljujeta stanovanjsko izgradnjo, bi se bistveno poslabšali življenjsko okolje in življenjski pogoji pobudnika in drugih stanovalcev starega mestnega jedra.
6. Z dopolnitvijo pobude z dne 7. 7. 1999 izpodbija pobudnik tudi Odlok o ZN v celoti, češ da je v nasprotju s planskimi akti Občine Kamnik in s tem v nasprotju s 44. členom ZUN. Z veljavnimi planskimi akti je namreč za območje K-6 Utok predvidena industrijska proizvodnja, medtem ko je po Odloku o ZN to območje namenjeno poslovni in trgovski dejavnosti. Vendar pa pobudnik hkrati ugotavlja, da nima neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje Odloka o ZN v celoti, saj je glede na vplive na okolje in na bivalne pogoje zanj še vedno boljša poslovna in trgovska dejavnost kot industrijska proizvodnja. Zato predlaga, naj Ustavno sodišče ob uporabi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) samo oceni ustavnost in zakonitost celotnega Odloka o ZN.
7. Vlada je najprej izpodbijala Odlok o ZN v celoti, ker naj bi bil v neskladju z določbami ZUN, po katerih mora biti prostorski izvedbeni akt v skladu s prostorskimi sestavinami srednjeročnega in dolgoročnega plana Občine. Izpodbijani odlok naj ne bi bil v skladu s planskimi akti Občine Kamnik, po katerih je obravnavano območje opredeljeno kot območje kulturnega in zgodovinskega spomenika mestnega jedra, njegova raba pa je namenjena industrijski proizvodnji. Z Odlokom o ZN pa je polovica tega območja namenjena za poslovne, trgovske in hotelske programe.
Hkrati pa je Vlada posebej izpodbijala še del drugega stavka 12. člena Odloka o ZN v besedilu: "v soglasju z izdelovalcem zazidalnega načrta". Ker iz zahteve ni bilo jasno razvidno, ali Vlada izpodbija Odlok o ZN v celoti ali pa le del besedila drugega stavka 12. člena, jo je Ustavno sodišče pozvalo, naj se o tem jasno opredeli. Po naročilu Vlade je na poziv Ustavnega sodišča odgovorilo Ministrstvo za okolje in prostor. Iz odgovora izhaja, da je zahteva vložena le za del 12. člena Odloka o ZN z besedilom "v soglasju z izdelovalcem zazidalnega načrta" in ne za celotni Odlok o ZN.
8. V drugem stavku 12. člena Odloka o ZN je določeno, da so v primeru morebitnih oblikovnih in vsebinsko-funkcionalnih posebnosti pri arhitektonski obdelavi posameznih objektov v soglasju z izdelovalcem zazidalnega načrta pri gabaritih dovoljena večja odstopanja od predpisanih, vendar pa se mora pri tem še vedno ohranjati osnovna gradbena linija. Navedene določbe o potrebnem soglasju izdelovalca naj bi bile v neskladju s 40. členom ZUN. V tretjem odstavku 40. člena ZUN je določeno, da odlok o prostorskem izvedbenem aktu lahko določa tolerance pri gabaritih in namembnosti objektov oziroma naprav, ki jih z lokacijskim dovoljenjem lahko dopusti upravni organ pri izvedbi prostorskega izvedbenega akta. S četrtim odstavkom 40. člena ZUN pa je določeno, da se z uporabo takšnih toleranc ne smeta spreminjati vpliv objektov in naprav na sosednje parcele ter načrtovani videz območja, z uporabo toleranc pa se tudi ne smejo poslabšati bivalne in delovne razmere na obravnavanem območju. Iz navedenega po mnenju Vlade sledi, da bi moral 12. člen Odloka o ZN dovoljene tolerance jasno definirati, ne pa da omogoča njihovo širjenje na način, ki nima podlage v Zakonu. Zato Vlada predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijano besedilo 12. člena Odloka o ZN razveljavi.
9. Obvezno razlago izpodbija Vlada iz podobnih razlogov kot pobudnik. Izpodbijana razlaga po svoji vsebini ne pomeni razlage obstoječe norme, temveč njeno spremembo. Z Obvezno razlago je namreč predvidena drugačna namembnost območja urejanja, kot z Odlokom o ZN (stanovanjska in vzgojno varstvena dejavnost), zato pomeni to nedopusten poseg v namensko rabo prostora po zazidalnem načrtu. Ker pa navedene spremembe niso bile sprejete po postopku, predvidenem s 43. členom ZUN, pomeni to kršitev 36. do 39. člena in 43. člena ZUN. Zato Vlada predlaga, naj Ustavno sodišče obvezno razlago odpravi.
10. Vlada tudi predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb 12. člena Odloka o ZN ter Obvezno razlago. Ta predlog utemeljuje s tem, da bi izvrševanje izpodbijanih aktov lahko privedlo do težko popravljivih posledic tako za investitorja kot za Občino Kamnik, prav tako pa tudi za državo, saj je njena krajevno pristojna upravna enota na podlagi izpodbijanih aktov izdala neustrezno dovoljenje za gradnjo.
11. V odgovoru na pobudo Občina Kamnik najprej oporeka pobudnikovemu pravnem interesu za vložitev pobude. Občina navaja, da ni utemeljena pobudnikova trditev, po kateri bo gradnja na spornem območju posegla v njegove pravice že s tem, da na navedenem območju ne bodo zgrajeni zgolj poslovni, temveč tudi stanovanjski objekti. Pobudnikovo prebivališče je od spornega območja oddaljeno okoli 200 metrov. Vmesni prostor je pozidan, tako da neposrednega vpliva novih objektov ne bo mogoče čutiti.
Neutemeljene so pobudnikove trditve, da razlagi ne predvidevata nobene spremljajoče infrastrukture (glede javnih objektov kot so šole in vrtci) in primerne prometne ureditve. Vprašanje šol ni aktualno, saj je v kamniških šolah dovolj mest, poleg tega pa sta v bližini predvidene stanovanjske gradnje kar dve osnovni šoli. Na spornem območju bo zgrajen nov vrtec, ki bo zadostil potrebam tako novih kot tudi drugih prebivalcev tega območja. Območje zazidalnega načrta je prometno povsem ločeno od starega mestnega jedra in bo imelo svoj ločen dostop, ki ne bo vplival na sedanje prometne razmere v mestu.
Navedena dejstva po mnenju Občine kažejo na to, da s stanovanjsko gradnjo na spornem območju ni ogrožena nobena pobudnikova pravica, temveč gre pri tem za politične oziroma druge podobne interese, ki jih pravo ne varuje. Zato predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrže.
12. Občina v odgovoru na pobudo izpodbija tudi navedbe pobudnika, ki se nanašajo na posamezne vsebinske dele pobude (Razlaga Župana, Obvezna razlaga, spornost Odloka o ZN v celoti), in zatrjuje naslednje:
- Razlaga Župana nima značaja obvezne razlage splošnega akta, kar je razvidno že iz njenega naslova, temveč je to strokovna razlaga uprave oziroma Župana, podana na zahtevo Upravne enote Kamnik. Pri tem gre za akt, ki ni predpis, saj Župan ni pristojen za obvezno razlago predpisov, ki jih ni sam sprejel. Za presojo aktov, ki niso predpisi, Ustavno sodišče ni pristojno, zato pobudo v takšnih primerih zavrže.
- Obvezna razlaga po vsebini ni sprememba Odloka o ZN, kot trdi pobudnik, zato tudi ni bila sprejeta po postopku, ki je v ZUN predviden za sprejetje prostorskih izvedbenih aktov. V Odloku o ZN so podane le temeljne usmeritve glede namembnosti objektov na obravnavanem območju, podrobnosti pa so prepuščene posameznim investitorjem. Zato je v petem stavku 12. člena Odloka o ZN predvidena možnost sprememb namembnosti objektov, če gre za vsebinsko enakovredne dejavnosti. Stanovanjska namembnost objektov je gotovo namembnost, ki najmanj posega v okolje oziroma najmanj obremenjuje infrastrukturo. Da bi bil odpravljen dvom o tem, ali Odlok o ZN dovoljuje tudi stanovanjsko izgradnjo, je Občinski svet sprejel izpodbijano Obvezno razlago. Obvezna razlaga niti ni bila nujno potrebna, saj je 12. člen Odloka o ZN oblikovan dovolj široko in jasno, da na navedenem območju dopušča tudi stanovanjsko namembnost in vrtec.
- Odlok o ZN kot celota ni v neskladju z občinskimi planskimi akti, kot to trdi pobudnik. V planskih aktih Občine Kamnik je za območje K-6 Utok sicer res predvidena industrijska dejavnost, vendar je v dolgoročnem planu določeno, da so odstopanja od plana razumljiva in da plan takšnih sprememb ne ovira. V planu so taksativno navedeni primeri, ob katerih je potrebna sprememba plana. Spremembe planskega akta so torej potrebne le glede takšnih posegov, ki imajo bistven vpliv na razvoj občine. Pri obravnavanem Odloku o ZN pa nobeden od takšnih primerov ni podan, zato ta ni v neskladju z občinskimi planskimi akti.
13. Občina Kamnik v odgovoru na zahtevo Vlade obširno prikazuje potek dogodkov v zvezi s pripravo, sprejemanjem in izvajanjem izpodbijanih rešitev. Pretežni del odgovora je namenjen predvsem vsebinski utemeljitvi sprejetih rešitev z vidika izvedbe koncepcije sanacije in nadaljnjega razvoja starega mestnega jedra in manj očitkom, ki se nanašajo na pravnoformalno stran te problematike (pravno naravo Obvezne razlage in postopek, po katerem je bila sprejeta). Pri utemeljevanju pravilnosti napadene ureditve izhaja najprej iz ustavnega položaja Občine, ki ima kot temeljna samoupravna lokalna skupnost legitimno pravico, da ureja zadeve na lokalnem nivoju avtonomno in v zvezi s tem sprejema odločitve, ki imajo pravno podlago v veljavni zakonodaji. Na spornem območju je pred več leti poslovalo podjetje Utok z izrazito ekološko sporno dejavnostjo predelave živalskih kož, ki nikakor ni sodila v staro mestno jedro. Zato je po prenehanju poslovanja navedenega podjetja Občina z izpodbijanim odlokom sprejela rešitve, ki pomenijo oživitev oziroma revitalizacijo starega mestnega jedra. V domnevno spornem 12. členu Odloka o ZN je predvideno, da je dovoljena sprememba namembnosti objektov in naprav (ki so opredeljeni v 5. in 6. členu Odloka o ZN) v primerih, ko gre za vsebinsko enakovredne dejavnosti, ki ne bodo dodatno obremenjevale načrtovane infrastrukture in ki ne bodo vplivale na poslabšanje bivalnih in delovnih pogojev na tem območju. Odločitev Občinskega sveta v Obvezni razlagi, da je kot enakovredna dejavnost na obravnavanem območju mogoča tudi stanovanjska ter vzgojnovarstvena dejavnost, je v skladu z navedeno načelno določbo Odloka o ZN. Občinski svet je pri tem ocenil, da namembnost objektov tudi za stanovanjsko in vzgojnovarstveno dejavnost (poleg poslovno-trgovinske) z vidika obremenjevanja okolja ne bo poslabšala bivalnih in delovnih pogojev na tem območju. Z odločitvijo, da je na navedenem območju mogoča tudi vzgojnovarstvena dejavnost, so dane možnosti, da bi v Občini prišlo do reševanja problema manjkajočih kapacitet pri izvajanju dejavnosti otroškega varstva. Občina navaja v odgovoru še druge razloge, ki naj bi kazali na to, da so bile njene odločitve v zvezi z namembnostjo prostora na ureditvenem območju vsebinsko pravilne in v skladu z njenim interesom, da se v urbani prostor umestijo dejavnosti, ki so komplementarnega značaja in okolju prijazne. Temeljno izhodišče pri tem je, da izgradnja objektov za spremljajoči stanovanjski namen in izvajanje vzgojnovarstvene dejavnosti ne poslabšuje pogojev življenja in dela na območju, ki ga želi Občina v funkcionalnem smislu revitalizirati. Glede na navedeno Občina Kamnik predlaga, naj Ustavno sodišče zavrne vse trditve, ki jih Vlada navaja v zahtevi.
14. V odgovoru na zahtevo je prikazan tudi potek medsebojnih stikov med Občino Kamnik in Ministrstvom za okolje in prostor v zvezi z domnevno ugotovljenimi nezakonitostmi v izpodbijanih aktih. Občina se je na poziv Ministrstva za okolje in prostor vendarle odločila, da odpravi očitane nezakonitosti v navedenih aktih. V skladu s programom Občinskega sveta je tudi že pričela s postopkom za njihovo odpravo. Tako sta bila pripravljena osnutka dveh odlokov, in sicer Odloka o spremembi Odloka o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok, po katerem naj bi se v obravnavanem drugem stavku 12. člena Odloka o ZN črtalo za Vlado sporno besedilo "v soglasju z izdelovalcem zazidalnega načrta" ter Odloka o prenehanju veljavnosti Obvezne razlage, po katerem naj bi sporna Obvezna razlaga v celoti prenehala veljati. Sklep o javni razgrnitvi Odloka o spremembi Odloka o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok (s črtanjem spornega dela 12. člena Odloka) je Župan Občine Kamnik sprejel dne 14. 1. 2001 in ga objavil v Uradnem listu RS, št. 6/01. Vendar pa je Občina po vložitvi zahteve Vlade za presojo ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih aktov vse začete aktivnosti za čas do konca odločitve Ustavnega sodišča prekinila.
B. - I.
15. Nasprotna udeleženka v odgovoru na pobudo zatrjuje, da pobudnik ne izkazuje pravnega interesa. Vendar glede na okoliščino, da Obvezno razlago izpodbija tudi Vlada in to v glavnem iz enakih razlogov kot pobudnik, Ustavno sodišče obstoja pravnega interesa pobudnika ni posebej ugotavljalo.
B. - II.
16. Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča je obvezna razlaga predpisa, ne glede na njen kasnejši sprejem, sestavni del predpisa od njegove uveljavitve. Sama zase ne more biti predmet presoje ustavnosti in zakonitosti, ker le ugotavlja pravni smisel predpisa oziroma določbe, na katere se nanaša (sklep št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999, OdlUS VIII, 226). V primeru, da bi organ, ki sprejema obvezno razlago, dal z njo normi vsebino, ki jo ob njeni uveljavitvi ni imela, pa ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa (odločba št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 98/99 in OdlUS VIII, 232). Glede na navedeno Ustavno sodišče ne more presojati obvezne razlage ločeno od predpisa, h kateremu je bila dana.
17. Obvezna razlaga je bila dana k 12. členu Odloka o ZN (v povezavi s petim stavkom tega člena), ki v skladu z določbami tretjega in četrtega odstavka 40. člena ZUN ureja vprašanje toleranc. V 40. členu ZUN je podrobneje določena vsebina prostorskih izvedbenih aktov (posebej za prostorske ureditvene pogoje in posebej za prostorske izvedbene načrte). Ker vseh elementov v teh aktih ni mogoče določiti vnaprej v vseh podrobnostih, je treba za določene elemente predvideti ustrezne tolerance (odstopanja). Tako je v tretjem odstavku 40. člena ZUN predvideno, da odlok o prostorskem izvedbenem aktu določa tolerance pri gabaritih in namembnosti objektov oziroma naprav, ki jih z lokacijskim dovoljenjem lahko dopusti upravni organ pri izvedbi prostorskega izvedbenega akta. V četrtem odstavku 40. člena ZUN pa so predvidene omejitve pri urejanju toleranc s prostorskimi izvedbenimi akti tako, da se z uporabo toleranc ne smeta spreminjati vpliv objektov in naprav na sosednje parcele ter načrtovani videz območja, in da se tudi ne smejo poslabšati bivalne in delovne razmere obravnavanega območja. Iz navedenega torej izhaja, da morajo biti tolerance (tako glede gabaritov kot glede namembnosti objektov in naprav) sestavni del odloka o prostorskem izvedbenem aktu, to pa pomeni, da morajo biti tudi predmet gradiva v postopku javne razgrnitve in javne obravnave osnutka takšnega akta.
18. O konkretni dopustitvi tolerance v vsakem posameznem primeru v mejah prostorskega izvedbenega akta odloča upravni organ (upravna enota) v upravnem postopku za izdajo lokacijskega dovoljenja. Ureditev, da se tolerance pri gabaritih in namembnosti objektov oziroma naprav dovoljujejo v upravnem postopku, omogoča zainteresiranim osebam (to so zlasti lastniki sosednjih zemljišč ob objektu, na katerega se tolerance nanašajo), da lahko kot stranke v upravnem postopku ugovarjajo sprejetim rešitvam.
19. V 12. členu Odloka o ZN so tako urejena vprašanja toleranc pri gabaritih in namembnosti objektov in naprav. V prvih treh stavkih tega člena so podrobno določena odstopanja od predvidenih gabaritov (izražena v centimetrih za posamezne vrste objektov). V petem stavku, h kateremu je bila izdana Obvezna razlaga, pa so okvirno določena odstopanja pri namembnosti objektov in naprav.
Odstopanja oziroma spremembe namembnosti objektov in naprav (kot to navaja Odlok o ZN) so dovoljene le v primerih, ko gre za vsebinsko enakovredne dejavnosti, ki ne bodo dodatno obremenjevale načrtovane infrastrukture in ne bodo vplivale na poslabšanje bivalnih in delovnih pogojev. Navedene določbe so sicer ohlapne, vendar dajejo okvire za odločanje v posameznih primerih. V obravnavanem členu Odloka o ZN sicer ni predvideno, kdo odloča o dovoljenih tolerancah v konkretnem primeru, vendar iz tretjega odstavka 40. člena ZUN jasno izhaja, da je to lahko le upravni organ, ki na podlagi prostorskega izvedbenega akta v upravnem postopku odloča o izdaji lokacijskega dovoljenja.
20. Obvezna razlaga se po nazivu sicer nanaša na 12. člen Odloka o ZN, v resnici pa je bila dana k 5. členu Odloka o ZN, ki opredeljuje vrsto dejavnosti na območju K-6 Utok. Po drugem odstavku 5. člena so za vzhodno enoto A navedenega območja predvideni poslovni in trgovski programi, za zahodno enoto B pa poslovni in hotelski programi. Z Obvezno razlago sta na navedenih območjih (izhajajoč iz možnosti po petem stavku 12. člena Odloka o ZN), dovoljeni kot enakovredni dejavnosti tudi stanovanjska ter vzgojnovarstvena dejavnost. Obvezna razlaga tako po svoji vsebini ne razlaga niti 12. člena niti 5. člena Odloka o ZN, temveč na novo določa še druge dejavnosti, ki so na obravnavanem območju dovoljene poleg dejavnosti iz 5. člena Odloka o ZN. Izpodbijana Obvezna razlaga ima tako dejansko značaj akta o spremembah oziroma dopolnitvah drugega odstavka 5. člena Odloka o ZN. Takšna narava navedenega akta je razvidna tudi iz samega besedila razlage: "V okviru spremembe namembnosti, ki jo omogoča 12. člen Odloka o zazidalnem načrtu za območje K-6 Utok, je poleg dejavnosti, naštetih v 5. členu, kot enakovredna dejavnost mogoča stanovanjska dejavnost ter vzgojnovarstvena dejavnost." Obvezna razlaga tako v uvodnem delu besedila navajanje novih dejavnosti izrecno opredeljuje kot spremembo namembnosti dejavnosti iz 5. člena Odloka o ZN. Pri tem se sicer sklicuje na možnost spremembe namembnosti iz petega stavka 12. člena Odloka, vendar pa je ta možnost v skladu s tretjim odstavkom 40. člena ZUN predvidena le za tolerance, ki jih v skladu s prostorskim izvedbenim aktom lahko dovoljuje upravni organ z lokacijskim dovoljenjem.
21. Obvezna razlaga, ki je po vsebini sprememba 5. člena Odloka o ZN, je bila sprejeta po običajnem postopku sprejemanja predpisov v občinskem svetu in ne po postopku, ki je s 37. do 39. členom ZUN predviden za sprejetje prostorskih izvedbenih aktov. Zato je bila sprejeta v nasprotju s 43. členom ZUN, po katerem se prostorski izvedbeni akt lahko spremeni oziroma dopolni le po postopku, ki je predpisan za njegov sprejem (torej po 37. do 39. členu ZUN).
22. V odgovoru na pobudo in še zlasti v odgovoru na zahtevo Občina Kamnik zatrjuje, da z Obvezno razlago na novo predvidena stanovanjska in vzgojnovarstvena dejavnost pomenita blažje posege v prostor od prvotno predvidenih trgovskih in hotelskih programov. Navedene dejavnosti naj bi bile tako v skladu z okvirno določitvijo tolerance pri namembnosti objektov in naprav v smislu petega stavka 12. člena Odloka o ZN in v skladu s sprejeto koncepcijo revitalizacije in nadaljnjega razvoja starega mestnega jedra v Kamniku. Vendar postopek, po katerem so bile izpodbijane odločitve sprejete, ni bil v skladu z zakonodajo. Takšne odločitve bi bilo treba sprejet v obliki sprememb zazidalnega načrta po postopku iz 37. do 39. člena ZUN.
23. Glede na navedeno je Ustavno sodišče Obvezno razlago razveljavilo. Pri tem se ni spuščalo v presojo vprašanja, ali je določitev stanovanjske namembnosti gradnje takšna sprememba, ki jo upravni organ lahko v postopku po tretjem odstavku 40. člena ZUN dovoli kot toleranco pri namembnosti na podlagi zadnjega stavka 12. člena Odloka. To je stvar presoje pristojnega upravnega organa in morebitne presoje v okviru pravnih sredstev.
24. Vlada sicer predlaga odpravo dela besedila drugega stavka 12. člena Odloka in Obvezne razlage. Po določbi drugega odstavka 45. člena ZUstS Ustavno sodišče odpravi protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, kadar ugotovi, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. Vlada škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti, ne navaja, niti ne utemeljuje. Zato se je Ustavno sodišče odločilo za razveljavitev. Pri tem je Ustavno sodišče upoštevalo, da lahko o morebitni dovolitvi spremembe namembnosti odloča upravni organ v postopku izdaje ali spremembe lokacijskega dovoljenja (23. točka obrazložitve).
B. - III.
25. Določbe drugega stavka 12. člena Odloka o ZN, ki jih izpodbija Vlada, se nanašajo na odstopanja od predvidenih gabaritov. Po prvem stavku tega člena so odstopanja od predvidenih gabaritov dovoljena v notranjosti urbanih krajev do 100 cm v vertikalni in 250 cm v horizontalni smeri. Po izpodbijanem drugem stavku pa so v primeru morebitnih oblikovnih in vsebinsko - funkcionalnih posebnosti pri arhitektonski obdelavi posameznih objektov dovoljena še večja odstopanja, vendar le v soglasju z izdelovalcem zazidalnega načrta (s tem, da se mora pri tem še vedno ohranjati osnovna gradbena linija). Prav del določbe "v soglasju z izdelovalcem zazidalnega načrta" izpodbija Vlada v svoji zahtevi. Vlada meni, da bi moral Odlok o ZN dovoljene tolerance jasno definirati, ne pa da omogoča njihovo širjenje na način (ob soglasju izdelovalca zazidalnega načrta), ki nima podlage v zakonu. Trditev Vlade je utemeljena, saj 40. člen ZUN ne daje podlage za ureditev, da je za določitev dopustne tolerance potrebno soglasje izdelovalca zazidalnega načrta. Za te tolerance morajo biti potrebni okviri določeni s prostorskim izvedbenim aktom, na podlagi tako določenih okvirov pa o uporabi tega pooblastila v konkretnem primeru samostojno odloča upravni organ v postopku izdaje lokacijskega dovoljenja. Izdelovalec zazidalnega načrta je kot strokovna organizacija v poslovnem odnosu z občino in opravlja potrebna opravila v zvezi s temi akti po naročilu občine, ne more pa sprejemati odločitev v zvezi s prostorskimi izvedbenimi akti (tudi ne v obliki soglasja), saj so te naloge poverjene državnim organom. Zato je Ustavno sodišče izpodbijane določbe drugega stavka 12. člena Odloka o ZN v besedilu: "v soglasju z izdelovalcem zazidalnega načrta" razveljavilo.
B. - IV.
26. Razlaga Župana, ki jo izpodbija pobudnik, je po svoji naravi enako kot Obvezna razlaga Občinskega sveta Občine Kamnik, predpis. Za izdajo takšnega predpisa Župan nima pristojnosti. Ker je razlago izdal nepristojni organ, je ta akt po svoji naravi in vsebini predpis, čeprav objavljen v Uradnem listu, neobstoječ in se ga ne sme uporabljati (tako Ustavno sodišče npr. v odločbi št. U-I-166/99, Uradni list RS, št. 37/01).
B. - V.
27. Pobudnik Odloka o ZN glede njegove skladnosti z občinskimi planskimi akti ni izpodbijal, Ustavno sodišče pa tudi ni našlo razlogov, da bi v smislu 30. člena ZUstS samo razširilo oceno še na Odlok o ZN v celoti.
28. Ker je Ustavno sodišče razveljavilo izpodbijane dele besedila 12. člena Odloka o ZN (vključno z Obvezno razlago), se ni spuščalo v obravnavo predloga za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb.
C.
29. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 40. člena in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen