U-I-183/99
Natisni
Opravilna št.:
U-I-183/99
Datum odločitve:
4. 7. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 65/2002 in OdlUS XI, 149
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.183.99
Akt:
Zakon o telekomunikacijah (Uradni list RS, št. 35/97) (ZTel), 4. odst. 35. čl.

Uredba o pristojbinah za uporabo radijskih frekvenc (Uradni list RS, št. 90/98 in 92/99)
Izrek:
Določba četrtega odstavka 35. člena Zakona o telekomunikacijah (Uradni list RS, št. 35/97) ni bila v neskladju z Ustavo.

Uredba o pristojbinah za uporabo radijskih frekvenc (Uradni list RS, št. 90/98 in 92/99) ni bila v neskladju z Ustavo in z zakonom.
Evidenčni stavek:
Zakon o telekomunikacijah (ZTel) je bil s tem, ko je določal, da že izdana radijska dovoljenja ostanejo v veljavi, z njegovo uveljavitvijo pa nastane zakonsko uvedena dolžnost plačevanja pristojbin za uporabo radijskih frekvenc, v skladu z Ustavo.
Vlada, ki je z Uredbo o pristojbinah za uporabo radijskih frekvenc (Uredba) uredila plačevanje pristojbin, ni presegla zakonskega pooblastila.
Pristojbina po izpodbijani ureditvi ni davek, temveč je nadomestilo za uporabo omejene naravne dobrine radijskih frekvenc, katerih uporaba lahko prinaša uporabniku ekonomsko korist. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z zahtevo Ustave, da država lahko le z zakonom predpisuje davke (147. člen Ustave), z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave), z načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave) in z ustavno zahtevo po usklajenosti pravnih aktov (tretji odstavek 153. člena Ustave).
Radiofrekvenčni spekter je omejeno javno dobro, katerega uporaba in gospodarsko izkoriščanje določa ustavna določba o javnem dobru in naravnem bogastvu (70. člen Ustave), ki je v tem primeru v razmerju do pravice do svobodne gospodarske pobude (74. člena Ustave) specialna. Ker je ZTel uvedel plačevanje pristojbine za uporabo omejenega javnega dobra, od katerega imajo pobudnice lahko ekonomsko korist, s tem ni posegel v njihovo ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave).
Izpodbijana ureditev ni posegla v pridobljene pravice pobudnic.
Delno poslabšanje njihovega pravnega položaja je namreč utemeljeno v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, ki izhaja iz 70. člena Ustave. ZTel s tem, ko je uvedel dolžnost plačila pristojbin za uporabo radijskih frekvenc, tudi ni nedopustno posegel v pravico do svobode izražanja (39. člena Ustave).
Uredba ni presegla zakonskih pooblastil, ker je vsebinsko ostala znotraj kriterijev, ki jih je postavil ZTel. Kar pa se tiče primernosti načina za izračunavanje pristojbin, ki ga določa Uredba, gre za strokovnotehnična vprašanja, skladnosti predpisa z dognanji različnih strok (nepravna vprašanja) pa Ustavno sodišče ne presoja.
Geslo:
Telekomunikacije, pristojbine za uporabo radijskih frekvenc.
Pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo predpisa, ki je prenehal veljati.
Načela pravne države.
Določnost in popolnost zakonske norme.
Pridobljene pravice.
Načelo zaupanja v pravo.
Načelo sorazmernosti.
Načelo delitve oblasti.
Splošno načelo enakosti pred zakonom.
Način uresničevanja človekovih pravic.
Svoboda izražanja.
Javno dobro in naravna bogastva.
Javni interes.
Svobodna gospodarska pobuda.
Načelo zakonitosti.
Davki, opredelitev.
Usklajenost pravnih aktov.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 3., 2. odst. 14., 2. odst. 15., 22., 1. odst. 39., 70., 74., 2. odst. 120., 147., 153. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 47. čl.
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Družba MMTV 1, d.o.o., Ljubljana in drugi
Datum vloge:
9. 8. 1999
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US21622
Dokument v PDF obliki:
U-I-183-99.pdf
154 KB
Prenesite datoteko
U-I-183/99-52
4. 7. 2002
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družb MMTV 1, d.o.o., Ljubljana, Tele 59, d.o.o., Maribor, TV Robin, d.o.o., Nova Gorica, TV 3, d.o.o., Ljubljana in družbe Kanal A, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa mag. Mitja Jelenič Novak, odvetnik v Ljubljani, po opravljeni javni obravnavi dne 9. 2. 2000, na seji dne 4. julija 2002
odločilo:
1. Določba četrtega odstavka 35. člena Zakona o telekomunikacijah (Uradni list RS, št. 35/97) ni bila v neskladju z Ustavo.
2. Uredba o pristojbinah za uporabo radijskih frekvenc (Uradni list RS, št. 90/98 in 92/99) ni bila v neskladju z Ustavo in z zakonom.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnice so komercialne televizije in so s pobudo izpodbijale določbo četrtega odstavka 35. člena ob vložitvi veljavnega Zakona o telekomunikacijah (v nadaljevanju ZTel). Ta je za uporabnike določala dolžnost plačevanja pristojbin za uporabo radijskih frekvenc. Izpodbijajo tudi v izreku navedeno takrat veljavno Uredbo o pristojbinah za uporabo radijskih frekvenc (v nadaljevanju Uredba), izdano na podlagi izpodbijane zakonske določbe. Uredba določa višino pristojbine za uporabo radijskih frekvenc, zavezance za plačevanje, način plačevanja in roke za plačilo.
2. Izpodbijana določba ZTel naj bi po mnenju pobudnic v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave) posegla v njihove pridobljene pravice. Bila naj bi v nasprotju z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) in z načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena in tretji odstavek 153. člena Ustave). Bila naj bi tudi v nasprotju s splošnim načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), s svobodo izražanja (prvi odstavek 39. člena Ustave) in s svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena Ustave) .
3. Izpodbijana uredba naj bi bila po mnenju pobudnic v neskladju z izpodbijano določbo četrtega odstavka 35.člena ZTel in tudi s 66. členom istega zakona. Uredba naj bi kršila predpise s področja varstva konkurence, pri čemer se pobudnice še vedno sklicujejo na z Zakonom o preprečevanju omejevanja konkurence ( Uradni list RS, št. 56/99 - ZPOmK) razveljavljeno določbo 17. člena Zakona o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 - ZVK). Tudi Uredba naj bi bila v neskladju z načeli pravne države, zlasti z načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Uredba naj bi bila nadalje v neskladju z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave), z načelom zakonitosti (tretji odstavek 153. člena Ustave) in z določbo 147. člena Ustave, po kateri se davki, carine in druge dajatve predpisujejo z zakoni. Uredba naj bi bila po oceni pobudnic tudi v neskladju z določbami Evropskega sporazuma o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (Uradni list RS, št. 44/97, MP, št. 13/97 - v nadaljevanju MESP) in sicer v delu, ki se nanaša na državne pomoči in podelitve posebnih pravic javnim zavodom.
4. Državni zbor in Vlada v svojih odgovorih zanikata, da bi bila izpodbijana ureditev ustavno in zakonsko sporna. Med drugim pojasnjujeta, da ZTel ureja radiofrekvenčni spekter kot omejeno naravno dobrino. Ker prinaša uporaba radijske frekvence uporabnikom ekonomsko korist ter zaradi njene učinkovite uporabe, morajo uporabniki zanjo plačevati pristojbino, tako kot v drugih državah. Višina pristojbine naj bi bila sorazmerna z ekonomsko koristjo uporabe radijske frekvence ter z interesom za njeno uporabo. Čeprav vsa že izdana radijska dovoljenja veljajo do izteka veljavnosti, naj ne bi šlo za poseg v pridobljene pravice. Plačilo pristojbine za uporabo radijskih frekvenc naj ne bi dajalo podlage za trditev, da se s tem posega v svobodo obveščanja in izražanja in tudi ne v svobodno gospodarsko pobudo. Zakonsko pooblastilo Vladi, da določi višino pristojbin, naj bi ustrezalo ustavnim temeljem in okvirom delovanja izvršilne oblasti.
Navajata, da je pooblastilo Vladi izrecno določeno v Zakonu, hkrati pa tudi temeljna merila za določanje višine pristojbin.
Uredba naj tega zakonskega pooblastila ne bi presegla. Vlada ocenjuje, da z Uredbo vsebinsko ni spreminjala obstoječih zakonskih pogojev, ki po ZTel vplivajo na višino pristojbine.
Poleg tega je Vlada pojasnila, da so pristojbine po ZTel lahko različne tudi glede na namen uporabe radijskofrekvenčnega spektra. Zakon o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/94 in nasl. - ZRTVS) določa, da je Radiotelevizija Slovenija javni zavod, ki opravlja javno službo na področju radijske in televizijske dejavnosti, kar je v javnem interesu, zato je v tem izkazan poseben namen uporabe radijskofrekvenčnega spektra v primerjavi s komercialnimi RTV organizacijami. Pristojbine za plačilo dodeljenih frekvenc po oceni Vlade tudi niso davki, pri čemer so letna plačila pristojbine za zavezance bistveno ugodnejša z vidika finančne obremenitve, kot bi bilo plačilo v enkratnem znesku.
5. Pobudnice, ki so jim bile dokončne odločbe Uprave za telekomunikacije za plačilo pristojbin za leto 1999 že izdane, so zaradi domnevno visokih zneskov pristojbin ter težke finančne situacije, v kateri naj bi se nahajale, tudi predlagale, da se po 39. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) zadrži izvrševanje izpodbijane ureditve do končne odločitve Ustavnega sodišča. Po njihovi oceni bi namreč izvrševanje izpodbijane ureditve lahko privedlo do ukinitve komercialnih TV postaj. Državni zbor in Vlada sta v odgovorih nasprotovala zadržanju izvrševanja izpodbijane ureditve in ocenila, da pobudnice zatrjevane škode niso izkazale.
B. - I.
6. Po opravljeni javni obravnavi je prišlo do spremembe relevantne zakonske in podzakonske ureditve. Sprejet je bil nov Zakon o telekomunikacijah (Uradni list RS, št. 30/01 - v nadaljevanju ZTel-1), ki je začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (162. člen ZTel-1), to je 11. 5. 2001. Z dnem njegove uveljavitve je prenehal veljati ZTel (prvi odstavek 161. člena ZTel-1) in s tem tudi izpodbijana določba. Glede postopkov, pričetih pred uveljavitvijo ZTel-1, velja, da se postopki za predhodno priglasitev na podlagi 15. člena, pridobitev dovoljenja na podlagi 16. člena, pridobitev koncesije na podlagi 17. člena in pridobitev radijskega dovoljenja na podlagi 37. člena ZTel, ki do uveljavitve ZTel-1 še niso bili dokončani, dokončajo po predpisih, ki so veljali ob vložitvi vloge za njihovo pridobitev (153. člen ZTel-1). Radijska dovoljenja, izdana na podlagi 37. člena ZTel, prenehajo veljati najkasneje v roku enega leta po uveljavitvi novega zakona (prvi odstavek 145. člena ZTel- 1). Tistim, katerih radijska dovoljenja ne bodo nadomeščena z dovoljenjem za opravljanje mobilnih javnih radijskih storitev, izda agencija[1] po uradni dolžnosti v istem roku odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc v obsegu in pod pogoji radijskega dovoljenja iz prvega odstavka 145. člena. S to odločbo agencija razveljavi prejšnje radijsko dovoljenje (drugi odstavek 145. člena ZTel-1). Glede določitve pristojbine za uporabo radijskih frekvenc se uporablja ZTel-1 in na njegovi podlagi sprejeti predpisi (tretji odstavek 145. člena ZTel-1).
7. Tudi izpodbijana Uredba, ki je v ZTel-1 sicer našteta med predpisi, ki ostanejo v veljavi, kolikor niso v nasprotju s tem zakonom, do izdaje ustreznih podzakonskih predpisov ter splošnih aktov agencije na podlagi tega zakona (51. točka prvega odstavka 160. člena ZTel-1), je dne 5. 1. 2002 z uveljavitvijo Uredbe o razveljavitvi Uredbe o pristojbinah za uporabo radijskih frekvenc (Uradni list RS, št. 4/02) prenehala veljati (1. člen). Po določbi 2. člena navedene uredbe pa se določbe razveljavljene Uredbe še naprej v celoti uporabljajo za določitev pristojbine za uporabo radijskih frekvenc na podlagi radijskih dovoljenj, izdanih na podlagi 37. člena ZTel, ki ob uveljavitvi te uredbe še niso v skladu s 145. členom ZTel-1 razveljavljena z odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc.
8. Dne 26. 1. 2002 je začel veljati tudi Pravilnik o načinu izračuna določenih pristojbin na področju telekomunikacij (Uradni list RS, št. 2/02 in 35/02 - v nadaljevanju Pravilnik), ki ga je izdal Minister za informacijsko družbo na podlagi ZTel-1.
Pravilnik je po vsebini širši, kot je bila izpodbijana Uredba, saj pokriva način izračunavanja (vseh) pristojbin, ki se plačujejo na podlagi ZTel-1, med drugim tudi pristojbin za uporabo radijskih frekvenc. Pravilnik je torej vsebinsko nadomestil izpodbijano Uredbo.
9. Pobudnica družba Kanal A je s posebno vlogo z dne 17. 10. 2001 predlagala, da se kljub prenehanju veljavnosti izpodbijane določbe ZTel to presoja v smislu 47. člena ZUstS. Predlog je utemeljila z dejstvom, da imajo pobudnice odprte postopke v upravnem sporu, kjer izpodbijajo sklepe o plačilu pristojbine, izdane v upravnem postopku na podlagi ZTel in Uredbe. To zadnje izhaja tudi iz navedb pobudnic na javni obravnavi, kjer je bilo pojasnjeno, da je Upravno sodišče v teh postopkih že ugodilo predlogom pobudnic in do končne odločitve zadržalo izvršitev dokončnih upravnih odločb (sklepov o plačilu pristojbin), izdanih na podlagi s pobudo izpodbijanih predpisov, kopije nekaterih sklepov o zadržanju pa so bile kasneje tudi predložene Ustavnemu sodišču.
10. Po 160. členu Ustave in po 21. členu ZUstS je Ustavno sodišče pristojno za presojo veljavnih predpisov in aktov za izvrševanje javnih pooblastil. Vsebinsko odločanje o ustavnosti in zakonitosti predpisa, ki je med postopkom usklajen z Ustavo in zakonom oziroma je prenehal veljati, je možno le, kolikor so izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS. Če je bil zakon, drug predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, med postopkom usklajen z Ustavo in zakonom, oziroma je prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti, lahko Ustavno sodišče ugotovi, da ni bil v skladu z Ustavo in zakonom. Pri podzakonskih predpisih ali splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, Ustavno sodišče odloči, ali ima njegova ugotovitev učinek odprave ali razveljavitve (47. člen ZUstS). S tem d? svoji odločitvi učinke, ki so določeni v členih 43 do 46 ZUstS. Ker lahko Ustavno sodišče v primerih, ko je izpodbijana zakonska določba, to le razveljavi (43. člen ZUstS), ima ob ugotovitvi neskladnosti ta njegova ugotovitev le učinek razveljavitve. Po določbi 44. člena ZUstS se razveljavljena zakonska določba ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Odločanje o morebitni procesni oviri, ker izpodbijana predpisa ne veljata več, tako vsebuje presojo, ali bi morebitna odločitev Ustavnega sodišča lahko bila podlaga za odpravo posledic morebitne neustavnosti in nezakonitosti izpodbijanih predpisov. Povezano je torej z vprašanjem obstoja pravovarstvene potrebe pobudnic za odločanje o predpisih, ki ne veljajo več.
11. Pobudnice so med postopkom izkazale, da imajo odprte sodne postopke pred Upravnim sodiščem zoper dokončne, a še ne pravnomočne upravne odločbe, s katerimi je bilo odločeno o plačilu pristojbin za uporabo radijskih frekvenc, ki so bile izdane na podlagi izpodbijane Uredbe in ZTel. Ker bi bilo v povezavi z odprtimi upravnimi spori morebitne škodljive posledice mogoče odpraviti, so izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS.
B. - II.
12. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je Ustavno sodišče pobudo sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
13. Izpodbijani četrti odstavek 35. člena ZTel je določal: "Uporabnik je dolžan za uporabo radijske frekvence plačati pristojbino. Višino pristojbine z uredbo določi Vlada Republike Slovenije glede na namen uporabe dodeljenega radiofrekvenčnega pasu, širine radiofrekvenčnega pasu ter glede na število prebivalcev na pokrivanem področju."
14. ZTel je po končni določbi 73. člena začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. V prehodni določbi 66. člena določa, da vsa dovoljenja, izdana na podlagi Zakona o sistemih zvez (Uradni list SFRJ, št. 41/88 in nasl.), veljajo do izteka roka veljavnosti. Izpodbijana Uredba, izdana na podlagi četrtega odstavka 35. člena ZTel, v prehodni določbi prvega odstavka 16. člena določa, da se za radijske postaje, za katere so bila izdana radijska dovoljenja pred njeno uveljavitvijo, začne plačevati pristojbina z dnem uveljavitve te Uredbe. Število točk zanje določi na podlagi te Uredbe Uprava Republike Slovenije za telekomunikacije ob izdaji prvega sklepa o plačilu pristojbine.
15. Pobudnice menijo, da ZTel v tem delu ni jasen (smiselna kršitev 2. člena Ustave) in da bi Uredba upoštevaje ZTel lahko uvedla dolžnost plačila pristojbin le za dovoljenja, izdana po uveljavitvi ZTel. Navedbe pobudnic niso utemeljene. ZTel je v tej točki namreč dovolj jasen. Že izdana radijska dovoljenja ostanejo v veljavi, z uveljavitvijo zakona pa nastane zakonsko uvedena dolžnost plačevanja pristojbin za uporabo radijskih frekvenc, katere višino bo določila Vlada z Uredbo. Ta je to tudi storila za vnaprej in s tem torej ni presegla zakonskega pooblastila.
16. To, da je ZTel uvedel dolžnost plačila pristojbin za uporabo dodeljenih frekvenc, za predpisovanje načina izračunavanja njene višine pa pooblastil Vlado, ni v neskladju s 147. členom Ustave (davki), po katerem država z zakonom predpisuje davke in druge dajatve. Pristojbina po ZTel in Uredbi je nadomestilo za uporabo omejene naravne dobrine oziroma naravnega bogastva radijskih frekvenc, katerih uporaba po drugi strani lahko prinaša uporabniku tudi ekonomsko korist. Ne gre torej za davek ali drugo dajatev v smislu 147. člena Ustave, zato izpodbijana ureditev ne more biti v neskladju z navedeno določbo Ustave. V povezavi z očitki pobudnic, da gre za davke, izpodbijana ureditev tudi ni v neskladju z drugim odstavkom 3. člena Ustave (delitev oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno), drugim odstavkom 120. člena Ustave (organizacija in delo uprave) in tretjim odstavkom 153. člena Ustave (usklajenost pravnih aktov).
17. Pobudnice izpodbijani zakonski določbi očitajo neskladje s prvim odstavkom 74. člena Ustave (podjetništvo), po katerem je gospodarska pobuda svobodna. Da skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ni v skladu z Ustavo, je Ustavno sodišče že pojasnilo (npr. odločba št. U-I-273/96 z dne 16. 1. 1997, Uradni list RS, št. 13/97 in OdlUS VI, 7). Iz ustavne določbe (drugi odstavek 74. člena) namreč izhaja, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. V tej zadevi javna korist izhaja iz 70. člena Ustave (javno dobro in naravna bogastva). Po prvem odstavku 70. člena Ustave se na javnem dobru lahko pridobi posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon. Po njegovem drugem odstavku zakon določa pogoje, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva. Po 2. členu ZTel je radiofrekvenčni spekter naravno javno dobro, ki je niz vseh radijskih frekvenc in katerega uporaba je možna na način in pod pogoji, ki jih določa ZTel. Ta pa v izpodbijani določbi določa, da je uporaba radijskih frekvenc (ki so torej naravno javno dobro), možna pod pogojem, da se plačuje pristojbina, pri čemer predpisuje tudi kriterije za določitev njene višine. Določba 70. člena Ustave je v tej zadevi v razmerju do 74. člena Ustave specialna. Gospodarska dejavnost se namreč opravlja prav prek posebne pravice uporabe na naravnem javnem dobru (radiofrekvenčni spekter), poseg v svobodno gospodarsko pobudo pa naj bi se po stališču pobudnic kazal v zakonski ureditvi, ki jo nalaga 70. člen Ustave. ZTel ne omejuje pravice, ki izhaja iz te ustavne določbe, temveč omogoča gospodarsko izkoriščanje in uporabo naravnega dobra, torej predpisuje način njenega uresničevanja skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave. Zato izpodbijana določba ni bila v neskladju s 74. členom Ustave.
18. Pobudnice menijo, da izpodbijana ureditev posega v njihove pridobljene pravice, saj so pred ZTel že imele radijska dovoljenja in je zato kršeno načelo zaupanja v pravo (člen 2 Ustave).
Navajajo, da so se za svojo dejavnost in investicije, ki so s tem povezane, odločile ne vedoč, da bo treba plačevati kakršnekoli pristojbine.
19. Načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države (2. člen Ustave) zagotavlja, da država posameznikom ali pravnim osebam njihovega pravnega položaja ne bo poslabšala brez razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne za eno od ustavnih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam, kar je Ustavno sodišče že pojasnilo (npr. odločba št. U-I-39/99 z dne 3. 2. 2000, Uradni list RS, št. 19/2000 in OdlUS IX,15).
20. ZTel in Uredba nista posegla v pridobljene pravice pobudnic, saj so radijska dovoljenja po izrecni zakonski določbi ostala v veljavi, delno poslabšanje njihovega pravnega položaja, ki se kaže v tem, da morajo za naprej plačevati pristojbine za uporabo radijskih frekvenc, pa je utemeljeno v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, kot ta izhaja iz 70. člena Ustave. Sprejem zakonske ureditve, ki jo 70. člen Ustave nalaga zakonodajalcu, je bil nujen in v javnem interesu. Zato sprememba obstoječe ureditve ni bila nepričakovana. Ugoditev zahtevam pobudnic, da te iz razloga že izdanih radijskih dovoljenj sploh ne bi plačevale uvedene pristojbine, bi glede na nove uporabnike, ki bi jo morale plačevati, pomenila kršitev splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
21. Pobudnice izpodbijani določbi ZTel očitajo tudi kršitev prvega odstavka 39. člena (svoboda izražanja), po katerem je zagotovljena svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Vsakdo lahko svobodno zbira, sprejema in širi vesti in mnenja.
22. Med politiko rabe radijskega spektra in svobodo izražanja iz prvega odstavka 39. člena Ustave sicer res obstaja določena povezava, kolikor raba radijskega spektra služi kot sredstvo za prenos mnenj, informacij, idej ipd. Zato je zaželeno, da politika rabe radijskega spektra, kolikor je to mogoče, prispeva k svobodi izražanja, kot tudi k svobodi in pluralnosti medijev. Vendar država pri tem utemeljeno upošteva tudi druge vidike (tehnične, ekonomske, varnostne, zdravstvene, znanstvene, kulturne in socialne narave), zlasti pa objektivno danost vedno večjih pritiskov na to omejeno naravno dobrino s strani različnih uporabnikov z različnimi interesi, kar je z namenom zagotovitve učinkovite rabe radijskega spektra treba sorazmerno upoštevati.
Toda politika države na nekem področju sama po sebi ni predmet presoje Ustavnega sodišča. Kolikor pa pobudnice izpodbijani določbi Ztel očitajo, da je že s tem, ko je uvedla dolžnost plačila pristojbin za uporabo radijskih frekvenc, ustavno nedpustno posegla v pravico iz 39. člena Ustave, se motijo.
Nujnost omejitve rabe radijskih frekvenc izhaja iz 70. člena Ustave in iz same narave stvari, saj je radijski spekter omejeno naravno dobro. Hkrati je uvedba pristojbin primerno in dopustno sredstvo za dosego tega cilja. Ob tehtanju obeh vrednot, svobode izražanja na eni strani in ustavno zagotovljene zaščite javnega dobra z dolžnostjo zakonskega urejanja pravice uporabe na njem (radijski spekter) na drugi strani, pa Ustavno sodišče ni ugotovilo nesorazmernosti v ožjem smislu. Izpodbijana določba ZTel torej ni bila v neskladju s prvim odstavkom 39. člena Ustave.
23. Ko Ustavno sodišče presoja skladnost podzakonskega predpisa z zakonom, ki mu je dal podlago za določitev podrobnejšega načina izvrševanja posameznih pravic oziroma obveznosti, presoja zlasti, ali podzakonski predpis zakonsko normo razčlenjuje v okviru, ki je dopuščen takšnemu aktu. V obravnavanem primeru je bila z Uredbo, ki je najvišji akt v hierarhiji pravnih norm podzakonske narave, podrobneje urejena zakonsko določena obveznost plačevanja pristojbin. Pri tem je treba upoštevati, da gre pri določitvi načina izračunavanja višine pristojbine za pretežno strokovno tehnična vprašanja, ki niso primerna za zakonsko urejanje.[2] Zato je neutemeljen očitek pobudnic, da bi bil moral ZTel podrobno določiti način izračunavanja višine pristojbine in da naj bi bil, ker tega ne določa, že iz tega razloga protiustaven. Zaradi narave stvari je torej zakonodajalec na tem področju prepustil izvršilni oblasti široko polje lastne presoje.[3] Iz tega razloga je na mestu zadržana presoja Ustavnega sodišča, ki ocenjuje, da Uredba ni presegla zakonskih pooblastil. Ta je namreč vsebinsko ostala znotraj kriterijev, ki jih je postavil ZTel. Glede večje ali manjše ustreznosti in primernosti različnih formul in parametrov, ki jih Uredba določa za izračunavanje pristojbin, Ustavno sodišče ugotavlja, da gre za strokovnotehnična vprašanja. Ustavno sodišče lahko presoja skladnost podzakonskega predpisa z zakonom, ki mu je dal podlago za podrobnejše opredeljevanje posameznih pravic oziroma obveznosti, ne more pa ocenjevati skladnosti predpisa z dognanji različnih strok, zlasti ne, če gre za nepravna vprašanja.[4]
24. Glede višine posamičnih pristojbin, ki se pobudnicam zdijo nesorazmerne, se je njihova višina po 5. členu Uredbe določila z zmnožkom števila točk (S) in vrednosti točke. Vrednost točke (6. člen Uredbe) je določila Vlada Republike Slovenije s posebnim sklepom, ki ga pobudnice niso izpodbijale. Sama višina pristojbine je bila torej bistveno povezana z vrednostjo točke in nikakor ne le z načinom izračunavanja točk po Uredbi. V zvezi z zatrjevano prekomerno obremenitvijo pobudnic pa Ustavno sodišče ugotavlja, da je bilo letno plačilo pristojbin za uporabo dodeljenih frekvenc, za razliko od možnega enkratnega plačila za ves čas veljavnosti dovoljenja, pobudnicam v korist in je preprečevalo morebitno prekomerno obremenitev zavezancev.
25. Kar se tiče na javni obravnavi zatrjevane suspektne motivacije Vlade pri izdaji Uredbe, ki naj bi se kazala v tem, da je bil sam predlog Uredbe nekoliko drugačen, Ustavno sodišče ugotavlja, da samo to dejstvo takšne motivacije Vlade še ne potrjuje. Takšen je namreč običajen postopek sprejemanja predpisov, ki niso nujno sprejeti v prvotno pripravljeni vsebini predlogov. Glede na navedeno Uredba ni bila protiustavna in nezakonita zaradi kršitve 120. člena (organizacija in delo uprave) in 153. člena (usklajenost pravnih aktov) Ustave.
26. Kolikor pobudnice uveljavljajo neskladje izpodbijane ureditve z MESP, je treba ugotoviti , da niso niti zatrjevale niti izkazale, da bi bila izpodbijana ureditev lahko imela kakršnekoli učinke na skupnem trgu evropskih skupnosti, kar je predpogoj, da bi izpodbijana ureditev lahko bila v neskladju s prevzetimi mednarodnimi obveznostmi države iz MESP. Ta očitek pobudnic je zato že iz tega razloga v celoti neutemeljen.
27. Izpodbijana Uredba, ki je v določenih primerih omogočala znižano plačilo pristojbin, s tem ni vplivala na izračun višine pristojbin pobudnicam, temveč le na izračun pristojbine drugih subjektov. Tudi, če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijana Uredba zaradi tega bila v neskladju z Ustavo in zakoni, bi takšna odločitev Ustavnega sodišča pobudnicam pri presoji njihovih dokončnih upravnih sklepov o plačilu pristojbin v odprtih upravnih sporih nič ne koristila. Zato Ustavno sodišče o navedenih očitkih ni vsebinsko odločalo. Glede na to so brezpredmetna tudi opozorila Gospodarskega interesnega združenja lokalnih televizij Slovenije, Ljubljana, ki je z vlogo z dne 15. 12. 1999 kot zainteresirana stranka podprlo pobudo in razloge zanjo.
28. Glede na navedeno izpodbijana določba ZTel in Uredba nista bila v neskladju z Ustavo in zakonom.
C.
29. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan in dr. Mirjam Škrk. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i c a
Dr. Dragica Wedam-Lukić
Opombe:
[1] Po določbi 1. člena ZTel-1 gre za Agencijo za telekomunikacije in radiodifuzijo Republike Slovenije (v nadaljevanju agencija).
[2] Da strokovna in tehnična vprašanja niso primerna za zakonsko urejanje, je Ustavno sodišče že pojasnilo npr. v sklepu št. U-I- 294/96 z dne 13. 10. 1999 (OdlUS VIII, 220)
[3] Ustavno sodišče je npr. zadržano presojalo vprašanje zakonitosti pri vladinih ukrepih v zvezi z omejevanjem prostega določanja cen. V odločbi št. U-I-128/95 z dne 7. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 66/96 in OdlUS V,145) je med drugim navedlo: "Zaradi narave stvari je torej zakonodajalec na tem področju prepustil izvršilni oblasti široko polje lastne presoje. Ustavno sodišče se pri presoji ustavnosti in zakonitosti tega ukrepa omejuje na vprašanja: ali ukrep ni v nasprotju z namenom zakonskega pooblastila, ali pooblastilo ni bilo zlorabljeno, ali breme ukrepa ni v nerazumnem nesorazmerju z učinki, ki naj jih doseže, ali ni ukrep sprejet na nezakonit način in ali z njim ni kršen kak drug zakon." (Tako tudi sklep št. U-I-222/96 z dne 6. 7. 2000, OdlUS IX, 195.)
[4] Ustavno sodišče je tudi že večkrat pojasnilo, da se v oceno strokovnih vprašanj, ki so predmet podzakonskih predpisov, ne more spuščati (glej npr. sklep št. U-I-35/94 z dne 16. 6. 1994, OdlUS III,71; sklep št. U-I-11/95 z dne 2. 4. 1998, OdlUS VII, 60).