U-I-266/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-266/98
Datum odločitve:
28. 2. 2002
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 27/2002 in OdlUS XI, 27
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2002:U.I.266.98
Akt:
Zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96, 1/99 in 54/2000) (ZKZ), 17. do 25. čl.
Izrek:
Poglavje z naslovom "III. Promet s kmetijskimi zemljišči" (členi 17 do 25) Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96, 1/99 in 54/2000) se razveljavi.

Razveljavitev začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Ker nasprotni udeleženec ni izkazal, da bi bile povečane materialnopravne in procesne omejitve pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči, poleg posebne pravne zaščite "zaščitenih" kmetij in uzakonjenih predkupnih pravic, nujne, primerne in sorazmerne, je Ustavno sodišče poglavje o prometu s kmetijskimi zemljišči v Zakonu o kmetijskih zemljiščih razveljavilo, učinek razveljavitve pa odložilo za leto dni. Pri tem je posebej še ugotovilo: ni v skladu z Ustavo (načelo socialne države), da veljajo omejitve pravnega prometa enako tudi za sklepanje pogodb o dosmrtnem preživljanju; že zaradi vsebinske nedorečenosti so v neskladju z Ustavo (načela pravne države); četrta, šesta, sedma, deseta, enajsta in dvanajsta alineja tretjega odstavka 19. člena tega zakona, ki nalagajo upravnemu organu arbitrarnost in povzročajo pravno negotovost, zato ni v skladu z načeli pravne države; osma alineja tretjega odstavka 19. člena je v neskladju z ustavnim načelom svobode gospodarske pobude in neomejevanja konkurence; deveta alineja istega odstavka onemogoča dejavnost trgovanja s kmetijskimi zemljišči, kar ni v skladu z načelom svobodnosti gospodarske pobude; varstvo obrambnih interesov države je treba zagotavljati z ukrepi, ki so za lastnika blažji (razlastitev); uradno določanje prodajne cene kmetijskih zemljišč je, kadar ne gre za kupca s prednostno pravico, v neskladju s pravico do zasebne lastnine in svobodo gospodarske pobude; uzakonitev možnosti, da upravni organ z molkom odkloni odobritev pravnega posla je - v notranji zvezi z drugimi določbami razveljavljenega poglavja - v neskladju z načeli pravne države in s pravico do pravnega sredstva. Niso pa s stališča interesov kmetijskih organizacij v neskladju z Ustavo določbe 18. člena zakona o tem, kdaj se izjemoma sme deliti zaščitena kmetija, in določba 21. člena, ki bližnji kmetijski organizaciji določa zadnje mesto med prednostnimi upravičenci za nakup.
Geslo:
Kmetijska zemljišča, omejitev prometa s kmetijskimi zemljišči.
Ustavno sodišče, razveljavitev zakona z odložnim rokom.
Načela socialne države.
Javna korist, omejitev lastninske pravice.
Lastnina, omejevanje lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih.
Lastnina, gospodarska, socialna in ekološka funkcija.
Kmetijska zemljišča, dedovanje.
Dedovanje, kmetijska zemljišča.
Načelo sorazmernosti.
Kmetijska zemljišča, varstvo.
Razlastitev, omejitev v javno korist.
Uresničevanje in omejevanje ustavnih pravic.
Pravica do zasebne lastnine.
Ustavne pravice in svoboščine, varstvo pravic drugih.
Lastnina, predkupna pravica.
Svobodna gospodarska pobuda.
Načela pravne države.
Konkurenca, neomejevanje konkurence.
Pravica do pravnega sredstva.
Obligacijska razmerja, pogodba o dosmrtnem preživljanju.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 33., 67., 69., 71., 74. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 43. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-184/94 z dne 14. 9. 1995, Uradni list RS, št. 58/95 - OdlUS IV,73, št. U-I-57/92 z dne 3. 11. 1994, Uradni list RS, št. 76/94 - OdlUS III,117, št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999, Uradni list RS, št. 24/99 - OdlUS VIII,65, št. U-I-276/96 z dne 10. 2. 2000, Uradni list RS, št. 24/00 - OdlUS IX,21.
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-358/96 z dne 2. 12. 1999, št. U-I- 300/98 z dne 13. 10. 1999, št. U-I-13/97, št. U-I-18/97 z dne 13. 3. 1997, št. U-I-373/96 z dne 9. 1. 1997 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Marko Miklavčič, Medvode in drugi
Datum vloge:
20. 7. 1998
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev z odložnim rokom
Dokument:
US21283
Dokument v PDF obliki:
U-I-266-98_Sklep1.pdf
74 KB
Prenesite datoteko
U-I-266-98_Sklep2.pdf
83 KB
Prenesite datoteko
U-I-266-98.pdf
134 KB
Prenesite datoteko
U-I-266-98_LM Ribičič.pdf
72 KB
Prenesite datoteko
U-I-266/98
22.10.1998
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude gospodarske družbe Mercator - KŽK Kmetijstvo Kranj d.o.o., Kranj, in še devetnajst drugih pobudnikov, na seji dne 22. oktobra 1998
s k l e n i l o :
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti osme alinee tretjega odstavka 19. člena in prvega odstavka 27. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96) se sprejme.
2. Predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb iz prve točke izreka, se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki izpodbijajo določbi osme alinee tretjega odstavka 19. člena in prvega odstavka 27. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ). Z uzakonitvijo osme alinee tretjega odstavka 19. člena naj bi bil zakonodajalec v nasprotju s 33., 67., 69., 71. in 74. členom Ustave uzakonil omejitve pri pridobivanju lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih, z določbo prvega odstavka 27. člena ZKZ pa naj bi bil omejil tudi dajanje teh zemljišč v zakup. Pri tem se pobudniki sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-122/91 (OdlUS I, 56), v kateri je Ustavno sodišče navedlo, da določbe zakona, ki na splošno omejujejo oziroma izključujejo lastninsko pravico na kmetijskih zemljiščih, niso v skladu s 33., 67. in 69. členom Ustave in da Ustava ne omejuje lastninske pravice, pač pa pooblašča zakonodajalca, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da se zagotovi njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Odvzem in omejitev lastninske pravice sta po navedbah pobudnikov mogoča le, če to narekuje javna korist in proti nadomestilu, določenemu z zakonom. Pobudniki menijo, da je zakonodajalec v prvem odstavku 114. člena ZKZ sicer določil, da imajo lahko pravne osebe v zakupu več, kot je to določeno v osmi alinei tretjega odstavka 19. člena v zvezi s 27. členom ZKZ, vendar pa je po njihovem mnenju tudi v tem primeru obseg v zakup danih kmetijskih zemljišč omejen na kmetijska zemljišča, ki so jih ti subjekti upravljali, ko so bili še v družbeni lastnini.
Ker pa naj bi imeli posamezni pobudniki s Skladom kmetijskih zemljišč in gozdov RS (v nadaljevanju: Sklad) sklenjene enoletne zakupne pogodbe, medtem ko drugi s Skladom pogodb še sploh niso sklenili, naj bi obstajala nevarnost, da bodo po poteku enoletnih pogodb oziroma pri sklepanju novih na podlagi izpodbijanih določb ZKZ upravičeni zakupiti največ 200 ha primerljive površine kmetijskih zemljišč, novih oziroma drugih zemljišč pa zaradi predpisanega maksimuma sploh ne bodo mogli pridobiti ne v last in ne v zakup.
2. Pobudniki navajajo, da kot gospodarske družbe oziroma podjetja opravljajo dejavnosti na področju kmetijstva in da izpodbijani določbi neposredno posegata v njihove interese, ker da jim onemogočata neomejeno pridobivanje lastnine na teh zemljiščih in zakup novih kmetijskih površin. S tem naj bi jim bilo onemogočeno izkoriščanje tehnologije in organizacije ter smotrna obdelava in gospodarjenje s kmetijsko infrastrukturo (s skladišči, hlevi, silosi, laboratoriji, trasportno opremo, stroji, trehnološkimi postopki in 8.500 zaposlenimi delavci).
3. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče pobudo sprejme in naj izpodbijani določbi ZKZ razveljavi. Nadalje menijo, da jim zaradi izvrševanja izpodbijanih določb grozi nastanek težko popravljivih škodljivih posledic, zato predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb ZKZ.
B.
4. Izpodbijane določbe ZKZ pobudnikom onemogočajo, da bi z nakupi pridobili lastninsko pravico na kmetijskih zemljiščih, ki bi po obsegu presegala 200 ha primerljive površine in da bi pridobili v zakup nova zemljišča, bodisi od Sklada bodisi od tretjih oseb. Izpodbijani določbi torej v smislu 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) posegata v njihove pravne interese, zato je Ustavno sodišče pobudo sprejelo. V postopku obravnave bo Ustavno sodišče ocenilo, ali sta izpodbijani določbi ZKZ v nasprotju s 33., 67., 69., 71. in 74. členom Ustave, kot to pobudniki zatrjujejo.
5. Na podlagi 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvrševanje izpodbijanega predpisa, če bi pobudniku zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
6. Izpodbijani določbi osme alinee tretjega odstavka 19. člena in prvega odstavka 27. člena ZKZ v povezavi s 114. členom ZKZ ne onemogočata, da bi pobudniki ohranili zakupna razmerja v takem obsegu, kot so jih imeli do sedaj. Zatrjevanja pobudnikov, da naj bi jim izvrševanje izpodbijanih določb ob sklepanju ali obnavljanju pogodb s Skladom povzročilo težko popravljive škodljive posledice, ker da bodo izgubili pravico zakupiti nad 200 ha primerljivih kmetijskih zemljišč, zato niso utemeljena.
7. Nadaljnja trditev v predlogu za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ZKZ, da bodo pobudnikom nastale težko popravljive škodljive posledice, ker da zaradi uzakonjenih omejitev ne morejo pridobiti lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih s primerljivo površino nad 200 ha in ker da ne morejo zakupiti novih kmetijskih zemljišč, pobudniki niso utemeljili, Ustavnemu sodišču pa tudi niso predložili nobenih dokazov, na podlagi katerih bi bilo mogoče preizkusiti njihov predlog.
8. V 39. členu ZUstS določene predpostavke za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ZKZ niso podane, zato je Ustavno sodišče predlog pobudnikov zavrnilo.
C.
9. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi tretjega odstavka 26. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
dr. Lovro Šturm
U-I-266/98
1. 6. 2000
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku, začetem z zahtevo Državnega sveta Republike Slovenije, in v postopku za preizkus pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti Marka Miklavčiča iz Medvod, ki ga zastopa Majda Lušina, odvetnica v Kranju; Andreja Roškerja iz Murske Sobote; Kristine Rengeo iz Moravskih Toplic; družbe MERCATOR - KŽK Kmetijstvo Kranj, d.o.o., Kranj, in devetnajst drugih kmetijskih organizacij, ki jih vse zastopa dr. Miha Potočnik oziroma Janez Perš, odvetnik v Murski Soboti; družbe KAPELA Vinogradništvo in vinarstvo, d.d., Gornja Radgona, ki jo zastopa Janez Perš, na seji dne 1. junija 2000
s k l e n i l o :
1. Pobuda Marka Miklavčiča za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 19. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list. RS, št. 59/96) in pobuda družbe KAPELA Vinogradništvo in vinarstvo za začetek postopka za oceno ustavnosti 18. člena, osme alinee tretjega odstavka 19. člena in 21. člena istega zakona se sprejmeta.
2. Začne se postopek za oceno ustavnosti 20. in 24. člena istega zakona.
3. Postopek, začet z zahtevo Državnega sveta Republike Slovenije za oceno tretjega odstavka 19. člena istega zakona, se ustavi.
4. Postopek za preizkus pobude Andreja Roškerja za začetek postopka za oceno ustavnosti 19. do 21. člena, 23., 25., in 27. člena istega zakona se ustavi.
5. Postopek za preizkus pobude Kristine Rengeo za začetek postopka za oceno ustavnosti istega zakona in Zakona o dedovanju kmetijskih gospodarstev (Uradni list. RS, št. 70/95) se ustavi.
O b r a z l o ž i t e v
1. Državni svet, ki je zahteval oceno ustavnosti 19. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ), je zahtevo pisno umaknil.
2. Andrej Rošker je predlagal postopek za oceno ustavnosti nekaj določb ZKZ. Ustavno sodišče ga je pozvalo, naj za vsako izmed izpodbijanih določb izkaže svoj pravni interes v smislu 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), in ga opozorilo na pravne posledice, če bi tega v roku ne storil. Pobudnik ni odgovoril.
3. Kristina Rengeo je predlagala oceno ustavnosti ZKZ in Zakona o dedovanju kmetijskih gospodarstev (ZDKG), ne da bi navedla ali utemeljila, katere določbe teh zakonov izpodbija in zakaj.  Ustavno sodišče jo je pozvalo k dopolnitvi vloge in jo opozorilo na pravne posledice, če tega ne bo storila. Pobudnica ni odgovorila.
4. Marko Miklavčič je kot pobudnik izkazal, da je lastnik kmetijskih zemljišč. Izpodbija tretji odstavek 19. člena ZKZ, še posebej kolikor ne izvzema pravnih poslov za primer smrti, pri čemer ima v mislih pogodbe o dosmrtnem preživljanju; izrecno izpodbija še četrto in enajsto alineo tega odstavka. Zatrjuje, da so izpodbijane določbe v neskladju s 33. in 67. členom Ustave.
5. Družba KAPELA Vinogradništvo in vinarstvo (v nadaljevanju: KAPELA) - poleg osme alinee tretjega odstavka 19. člena ZKZ in prvega odstavka 27. člena tega zakona, kolikor velja omejitev iz zadnje citirane določbe tudi za zakup, kar izpodbija že hkrati z družbo MERCATOR KŽK Kmetijstvo in še z 19 drugimi pobudniki - gospodarskimi subjekti s področja kmetijstva (ta pobuda je bila sprejeta s sklepom tega sodišča z dne 22. 10. 1998 in je del te zadeve), predlaga še oceno ustavnosti 18. člena ZKZ, kolikor gospodarskim družbam onemogoča nakup zemljišč, ki so v sklopu zaščitenih kmetij, in 21. člena, kolikor določa za gospodarske organizacije zadnje mesto med predkupnimi upravičenci. Zatrjuje neskladnost s 14. in 33. členom, posredno tudi z 49. in s 50. členom Ustave.
6. Državni zbor je o pobudi Marka Miklavčiča (z dopisom dne 20. 6. 1997) in o pobudi KAPELE (z dopisom dne 13. 1. 2000) sporočil, da po njegovem mnenju neskladij z Ustavo ni.
7. Postopek pod 3., 4. in 5. točko izreka tega sklepa je bilo iz razlogov, obrazloženih v prejšnjih točkah te obrazložitve, treba ustaviti.
8. Določbe, ki jih izpodbijajata pobudnika Marko Miklavčič in KAPELA, posegajo v njun pravni položaj kot lastnikov kmetijskih zemljišč in je že zato njun pravni interes kot eden od procesnih pogojev za začetek postopka za oceno ustavnosti podan.
9. Ustava zagotavlja vsakomur pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) in te pravice nasploh ne omejuje. Zagotavlja tudi svobodo gospodarske pobude (74. člen Ustave) in tudi njenega obsega nasploh ne omejuje.
10. Razpolaganje z zasebno lastnino v pravnem prometu je pomembna sestavina lastninske pravice. To velja v načelu tudi za lastnino na kmetijskih zemljiščih. Za gospodarske subjekte na področju kmetijskih dejavnosti je lahko možnost pridobivanja kmetijskih zemljišč bistvena, ko gre za gospodarnost njihovega delovanja, njihov gospodarski razvoj, med drugim tudi za njihov enakopraven položaj v konkurenci z drugimi sorodnimi gospodarskimi organizacijami.
11. Iz 69. člena Ustave izhaja načelo, da lastninske pravice na nepremičnini ni mogoče omejevati, ne da bi zakonodajalec hkrati določil primerno odškodnino.
12. Hkrati pa Ustava pooblašča zakonodajalca, da zaradi zagotavljanja gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine določa način njenega pridobivanja in uživanja (67. člen Ustave). Ni dvoma, da prihajajo vsi ti razlogi v poštev tudi, ko gre za zasebno lastnino na kmetijskih zemljiščih. Glede zemljišč nalaga zakonodajalcu, da zaradi njihovega smotrnega izkoriščanja določi posebne pogoje za uporabo (prvi odstavek 71. člena), glede kmetijskih zemljišč pa še, da določa njihovo posebno varstvo (drugi odstavek istega člena).
13. V skladu s tem je zakonodajalec predvidel ukrepe za varstvo kmetijskih zemljišč in za zagotavljanje njihovega smotrnega uporabljanja. Še posebej je uzakonil varstvo tako imenovanih zaščitenih kmetij. Pravni promet z njimi je zelo omejil. V pravni promet z drugimi kmetijskimi zemljišči pa je vgradil institut predkupne pravice; med predkupnimi upravičenci sta tudi država in občina. Vsi ti zakonodajni ukrepi niso predmet izpodbijanja.
14. Med načela pravne države (2. člen Ustave) sodi zahteva, da morajo biti zakonske norme jasne in predvidljive. Pravna norma ni jasna, če vsebuje pojme, ki niti v pravnem sistemu niti v vsakdanji rabi niso po svoji vsebini prepoznavni in nedvoumni; predvidljiva pa ni, če prizadeti iz nje ne more vsaj z zadovoljivo stopnjo verjetnosti razbrati, kakšne pravice in dolžnosti, med drugim tudi omejitve mu ob posameznem dejanskem stanu prinaša, kakšen je torej glede na pravno normo njegov pravni položaj. Ta načela pravne države mora zakonodajalec še posebno skrbno upoštevati, kadar uzakonja omejitve in druge posege v človekove pravice in temeljne svoboščine. Zakonske določbe, ki s svojo nedoločnostjo napotujejo pristojne organe k arbitrarnosti pri odločanju o omejitvah človekovih pravic, terjajo še posebno strogo ustavnosodno presojo. Še bolj velja to za zakonske določbe, ki bi pri tem prizadetemu vnaprej oteževale tudi varstvo njegovih pravic po 22. členu Ustave.
15. Upoštevaje vse navedeno bo Ustavno sodišče v mejah predlogov pobudnikov oziroma ob uporabi načela koneksitete (30. člen ZUstS) predvsem pretehtalo:
- ali so pojmi "usposobljenost za kmetijsko proizvodnjo" (četrta alinea), "zemljiška posest" (šesta alinea), "veleposest" (osma alinea) in "kmetija" (osma alinea) v tretjem odstavku 19. člena ZKZ dovolj jasni in razložljivi, da omogočajo razumevanje vsebin zakonskih določb;
- ali ne daje zakonodajalec s četrto, šesto, osmo, deseto, enajsto in dvanajsto alineo tretjega odstavka 19. člena ZKZ brez nujne potrebe preširoka pooblastila upravnim organom za arbitrarno odločanje;
- ali ni ob tako širokih pooblastilih za omejevanje pravice do zasebne lastnine in svobode podjetništva 20. člen ZKZ brez nujne potrebe prestrog in preobremenjujoč za prizadete in ali je dopustno uzakoniti možnost (četrti odstavek 20. člena ZKZ), da upravni organ zavrne soglasje k sklenitvi kupoprodajne pogodbe molče, torej ne da bi prizadeti izvedel za razloge zavrnitve;
- ali osma alinea tretjega odstavka 19. člena ZKZ ne pomeni splošnega omejevanja lastninske pravice, ki ga Ustava ne dovoljuje, in ali ne posega diskriminatorno - glede na zatečeno stanje - v možnosti za konkurenčni boj;
- ali ni zakonsko onemogočanje sklepanja pogodbe o dosmrtnem preživljanju, če ga ne spremljajo drugi enakovredni ukrepi za reševanje socialnega položaja lastnika zemljišča, v nasprotju z načeli socialne države (2. člen Ustave).
16. Nasprotnega udeleženca bo Ustavno sodišče pozvalo k natančnejši predstavitvi javne koristi, zaradi katere so posamezne omejitve pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči (ne zaščitenih kmetij) uzakonjene, in neposrednih učinkov teh omejitev, da bi bila mogoča presoja o sorazmernosti teh posegov v pravico do zasebne lastnine in v svobodo podjetništva - še poleg omejitev, ki niso predmet obravnavanih pobud; še posebej velja to za onemogočanje nakupa z namenom prodaje (deveta alinea tretjega odstavka 19. člena ZKZ) in za oblastno poseganje v višino pogodbene cene kmetijskih zemljišč, kadar kupec ni eden od predkupnih upravičencev (24. člen ZKZ).
17. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 28. člena, tretjega odstavka 26. člena in 30. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
U-I-266/98-72
28. 2. 2002
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Marka Miklavčiča iz Medvod, ki ga zastopa Majda Lušina, odvetnica v Kranju, družbe MERCATOR KŽK Kmetijstvo Kranj, d.o.o., Kranj, in devetnajstih drugih kmetijskih organizacij, ki jih zastopa dr. Miha Potočnik oziroma Janez Perš, odvetnik v Murski Soboti, ter družbe KAPELA Vinogradništvo in vinarstvo, d.d., Gornja Radgona, ki jo zastopa odvetnik Janez Perš, po javni obravnavi dne 28. maja 2001, na seji dne 28. februarja 2002
odločilo:
1. Poglavje z naslovom "III. Promet s kmetijskimi zemljišči" (členi 17 do 25) Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96, 1/99 in 54/2000) se razveljavi.
2. Razveljavitev začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obrazložitev
A.
1. Prvi pobudnik, lastnik kmetijskih zemljišč, ki ni kmet, izpodbija celoten tretji odstavek 19. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki določa, v katerih primerih upravna enota ne izda odobritve pravnega posla o pridobitvi lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih. Še posebej izpodbija četrto alinejo tega odstavka, po kateri ni odobritve, če pridobitelj lastninske pravice "ni usposobljen za kmetijsko proizvodnjo ali je na drug način očitno, da ne bo obdeloval pridobljenih zemljišč v smislu 7. člena tega zakona", t.j. kot dober gospodar, in enajsto alinejo, ki odobritev odreka, "če bi kmetijsko zemljišče pridobila fizična ali pravna oseba, ki ga ne potrebuje za opravljanje kmetijske dejavnosti". Celotni odstavek izpodbija še posebej tudi zato, ker iz svojih odklonilnih določb ne izvzema pogodb o dosmrtnem preživljanju. Izpodbijanje utemeljuje s tem, da za kmetijsko razvojno politiko ni nobene škode, če kmetijska zemljišča iz lastnine enega nekmeta preidejo v last drugega nekmeta; da je nevzdržno in neživljenjsko onemogočati nekmetu lastnino in obdelovanje vsakršnega kosa zemlje, primernega za to; da so merila za prehod kmetijskega zemljišča z dedovanjem (Zakon o dedovanju kmetijskih gospodarstev, Uradni list RS, št. 70/95 - v nadaljevanju ZDKG) bistveno blažja, saj se z dedovanjem kmetijska zemljišča, ki ne sodijo v sklop zaščitene kmetije, neovirano prenašajo; slednje da še posebej ne vzdrži primerjave z omejitvami sklepanja pogodbe o dosmrtnem preživljanju po ZKZ. Pobudnik zato predlaga razveljavitev izpodbijanih določb kot neskladnih s 33. členom (pravica do zasebne lastnine) in 67. členom (lastnina) Ustave.
2. Druga skupina pobudnikov, gospodarskih organizacij s področja kmetijstva, izpodbija določbo osme alineje tretjega odstavka 19. člena ZKZ, po kateri ni soglasja k pogodbi o pridobitvi lastninske pravice na kmetijskem zemljišču, "če se pridobivajo kmetijska zemljišča, gozdovi ali kmetija oziroma njen del in se s tem veča veleposest preko 200 hektarjev primerljive kmetijske površine po ZDKG, vendar ne več kot skupno 600 hektarjev, razen če gre za pridobitev v lastnino Republike Slovenije ali občine". Izpodbijajo tudi prvi odstavek 27. člena ZKZ, po katerem se omejitve iz 19. člena smiselno uporabljajo tudi za zakup.
Pobudniki izkažejo, da ima vsak od njih v lasti ali zakupu več kmetijskih zemljišč, kot je meja iz osme alineje tretjega odstavka 19. člena ZKZ, skupaj pa približno 50 000 hektarjev, zaposlujejo 8 500 delavcev. Ugotavljajo, da jim izpodbijani določbi preprečujeta razvoj, kar je v nasprotju z ekonomsko funkcijo lastnine; takega omejevanja ne dovoljuje tudi 71. člen Ustave. Opozarjajo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-122/91 (Uradni list RS, št. 46/92 in OdlUS I, 56), iz katere da izhaja, da Ustava ne dopušča splošnega omejevanja oziroma izključevanja lastnine. O osmi alineji drugega odstavka 19. člena ZKZ torej menijo, da nasprotuje 33. členu, 67. členu, 69. členu (razlastitev), 71. členu (varstvo zemljišč) in 74. členu (podjetništvo) Ustave in predlagajo razveljavitev. V zvezi z izpodbijanjem prvega odstavka 27. člena ZKZ navajajo, da imajo po enoletni zakupni pogodbi s Skladom kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) veliko kmetijskih zemljišč, ki so jih prej upravljali kot družbeno lastnino, a jih utegnejo po poteku pogodbe izgubiti; določba prvega odstavka 27. člena pa jim bo onemogočala tudi zakup drugih parcel. Zaradi nje se bo torej morda (odvisno od pogodbene volje Sklada) obseg zemlje, ki jo obdelujejo, zelo skrčil. Novih, drugih kmetijskih parcel zaradi obeh izpodbijanih določb že zdaj ne morejo pridobivati v zakup. Zato je ogrožen ne le njihov razvoj, temveč tudi sedanji obseg njihovega kmetovanja. Določba iz 27. člena da je torej v neskladju s 67. in 74. členom Ustave in naj jo Ustavno sodišče razveljavi, do odločitve o stvari pa naj njeno izvrševanje zadrži.
3. Tretji pobudnik predlaga poleg pravkar navedenega še oceno ustavnosti 18. člena ZKZ, kolikor gospodarskim družbam ne omogoča nakupa zemljišč, ki so v sklopu zaščitenih kmetij, ter 21. člena ZKZ, kolikor določa kmetijskim organizacijam zadnje mesto med predkupnimi upravičenci. O obeh določbah meni, da pravne osebe neupravičeno omejujeta pri pridobivanju lastnine na kmetijskih zemljiščih in jih postavljata v slabši položaj od kmetov; to pa da je med drugim navzkriž z ekonomsko funkcijo lastnine na kmetijskih zemljiščih, saj daje gospodarjenje z njimi v okviru gospodarskih družb boljše rezultate. Ker so izpodbijane določbe v neskladju s 14. členom (enakost pred zakonom) in 33. členom Ustave, naj jih Ustavno sodišče razveljavi.
4. Državni zbor meni, da izpodbijane določbe vzpostavljajo primerno ravnovesje med lastnino kot človekovo pravico (33. člen Ustave) in kot premoženjsko pravico, ki jo je mogoče omejevati zaradi zagotavljanja njene ekonomske, socialne in ekološke funkcije (67. člen Ustave). Zatrjuje, da so izpodbijane določbe potrebne v javnem interesu oziroma zaradi javne koristi. Z njimi naj bo omejeno drobljenje zaščitenih kmetij, kmetijska zemljišča pa se usmerjajo v last kmetov, da bi se kmetije povečale. Tako želi zakonodajalec ohraniti plodno zemljo in neobnovljive naravne vire ter ohranjati poseljenost podeželja z značilno kmetijsko proizvodnjo, kar prispeva tudi k prehranski varnosti Slovenije. Obravnavane določbe torej po stališču nasprotnega udeleženca uveljavljajo socialno, gospodarsko in ekološko funkcijo lastnine kmetijskih zemljišč (prvi odstavek 67. člena Ustave) in pomenijo tudi izpolnjevanje posebnega varstva kmetijskih zemljišč, ki ga naroča Ustava v drugem odstavku 71. člena. Po mnenju zakonodajalca Ustava dopušča omejitev obsega lastnine kmetijskih zemljišč v primerih, ko drugače ni mogoče (dovolj uspešno) uveljavljati z Ustavo določenih funkcij kmetijskih zemljišč in njihovega posebnega varstva. V tem okviru ostajajo omejitvene določbe ZKZ. Sklicuje se tudi na ugotovitve v odločbah Zveznega ustavnega sodišča Zvezne Republike Nemčije, da obsega zemljišč ni mogoče povečevati in zato raba zemljišč ne more biti prepuščena zgolj volji posameznika; pravičen pravni in družbeni red narekuje močnejše varovanje splošnega interesa kot pri drugih dobrinah. Med drugim je v javnem interesu, da se ne bi oblikovale prevelike veleposesti; ZKZ pri tem ne posega v obstoječo posest in ne uvaja splošnega zemljiškega maksimuma. Člen 67 Ustave daje zakonodajalcu, kadar gre za kmetijska zemljišča, pooblastilo tudi za omejevanje pridobivanja lastnine, meni Državni zbor in se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-23/93 (Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUs VI, 43). Ne strinja se, da bi ZKZ diskriminatorno razlikoval med kmeti in nekmeti; 22. člen ZKZ slednjih ne izključuje od lastnine na kmetijskih zemljiščih, temveč služi pravilnemu razumevanju in uporabi predkupne pravice (21. člen ZKZ), ta pa je utemeljena zaradi javnega interesa za izboljšanje agrarne strukture, pridobivanja kmetijskih zemljišč za ohranitev gospodarsko sposobnih kmetij oziroma omogočanje njihovega nastanka; podobno predkupno pravico imajo uzakonjeno tudi v drugih primerljivih državah. Državi in občini daje Zakon predkupno pravico zato, ker lahko tako prispevata k stabiliziranju trga kmetijskih nepremičnin, ustrezni rabi kmetijskih zemljišč, nastajanju novih gospodarstev z ustrezno gospodarsko in socialno funkcijo, dodaja Državni zbor in predlaga zavrnitev pobud.
5. Vlada v svojem mnenju opozarja še, da so kmetje garant za poseljenost in ohranjanje kulturne krajine in za razvoj slovenskega podeželja. Meni, da omejitve iz prvega odstavka 27. člena ZKZ ne veljajo za kmetijska podjetja in da to izhaja iz 114. člena istega zakona. Predkupna pravica, ki jo uzakonja ZKZ, ima za cilj smiselno zaokrožanje in povečevanje kmetij ter smotrno rabo kmetijskih zemljišč. Pri tem privilegiju gre torej za stvarne, jasne in socialne razloge, trdi Vlada. Podobno ima prepoved prodajanja delov zaščitenih kmetij zaradi ohranjanja zaokroženih celot obdelovalnih zemljišč za svoj družbeni cilj ohranitev poseljenosti in razvoj podeželja.
B. - I.
6. Ustavno sodišče je s sklepoma z dne 22. 10. 1998 in 1. 6. 2000 pobude sprejelo, ob uporabi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) pa začelo še postopek za oceno ustavnosti 20. in 24. člena ZKZ.
Predlog, naj do konca odločitve o stvari zadrži izvrševanje izpodbijanih določb, je zavrnilo.
7. V sklepu o sprejemu je Ustavno sodišče napovedalo, da namerava med drugim pretehtati, ali niso nekateri pojmi v tretjem odstavku 19. člena ZKZ premalo določni ali določljivi, nekatera pooblastila upravnim organom preširoka, nekatere omejitve prometa s kmetijskimi zemljišči brez nujne potrebe preveč obremenjujoče za prizadete; ali je v tem sklopu dopustna zakonita možnost molčeče upravne ne-odobritve; ali ne gre deloma tudi za splošno omejevanje lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih in ali onemogočanje sklepanja pogodbe o dosmrtnem preživljanju brez enakovrednega drugega ukrepanja za reševanje socialnega položaja lastnika zemljišča ni v nasprotju z načeli socialne države (2. člen Ustave). Pozvalo je zakonodajalca k natančnejši predstavitvi javne koristi, zaradi katere so posamezne omejitve uzakonjene, in neposrednih učinkov teh omejitev, da bi bila mogoča presoja o sorazmernosti teh omejitev, posebej tudi, ko gre za onemogočanje nakupa z namenom prodaje sploh, in ko gre za poseganje v višino pogodbene cene kmetijskega zemljišča, kadar ni kupcev s prednostno pravico.
8. V odgovoru nasprotni udeleženec predvsem ponovi svoje stališče o javnem interesu, zaradi katerega tudi prometa s kmetijskimi zemljišči ni mogoče prepustiti "popolni svobodi poljubnega posameznika". Sklicuje se na stališče iz obrazložitve odločbe št. U-I-23/93, da se omejitve zaradi javne koristi lahko nanašajo tudi na pridobivanje lastninske pravice, in št. U-I- 184/94 z dne 14. 9. 1995 (Uradni list RS, št. 58/95 in Uradni list RS, št. 58/95 in OdlUS IV, 73), da bo "seveda še vedno potrebno delno omejevanje prometa in drugih ravnanj v zvezi s kmetijskimi zemljišči " O prepovedi preprodaje (deveta alineja tretjega odstavka 19. člena ZKZ) izjavlja, da bi morebitno povsem prosto trgovanje s kmetijskimi zemljišči "odprlo vrata neslutenim profitnim špekulacijam z ustavno varovano naravno dobrino in ogrozilo uresničevanje temeljnih konceptualnih rešitev in ciljev posebnega zakonskega varstva kmetijskega zemljišča in kmetijske zemljiške politike." S tem pojasnjuje tudi določbo 24. člena ZKZ o postopku ugotovitve vrednosti ponudenega zemljišča po predpisani metodologiji pri upravni enoti. Na druga posebej zastavljena vprašanja Ustavnega sodišča ne odgovarja.
9. Ker teh odgovorov ni bilo, je Ustavno sodišče razpisalo javno obravnavo. Pri tem je vnovič pozvalo nasprotnega udeleženca, naj pripravi odgovore; povabilo je tudi Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano in ga prav tako pozvalo, naj pripravi pojasnila o sporočenih dilemah in jih na javni obravnavi, pa tudi pisno, posreduje sodišču. Vendar tudi javna obravnava teh odgovorov ni dala. Medtem ko je zastopnica prvega pobudnika poročala o težavah in negotovostih, ki jih tudi delavcem v upravnih organih povzročajo uzakonjene omejitve s svojo ostrino in s svojo nedorečenostjo, je zastopnik tretjega pobudnika opozarjal, da diskriminiranje kmetijskih organizacij v primerjavi s kmeti v nekaterih pogledih deluje ne le mimo, temveč kar zoper cilje kmetijske razvojne politike. Opozorila sta še, da ni bil sprejet še noben od podzakonskih predpisov, napovedanih z Zakonom. Predstavnica nasprotnega udeleženca, predvsem pa predstavnik Ministrstva, sta ponovila cilje celotne kmetijske razvojne politike; ureditev prometa da je strateško pomemben sestavni del te politike, pri čemer ne gre le za preprečevanje, da bi se kmetije še naprej drobile, temveč tudi za težnjo, da bi se večale in zaokrožale, medtem ko krepitev velikih kmetijskih gospodarstev za industrijsko kmetijsko proizvodnjo ni del te politike. V odgovoru na vnovič zastavljena konkretna vprašanja je predstavnica Državnega zbora pojasnila, da se zakonodajalec z njimi v podrobnostih ni ukvarjal in jih je prepustil stroki ter oblikovanju (u)pravne prakse; ureditev, da lahko upravni organ na zahtevo za odobritev pogodbe odgovori negativno tudi z molkom, po njenem mnenju ni nenavadna in ne nesprejemljiva; s predkupno pravico za Sklad zakonodajalec tej instituciji omogoča aktivno poseganje v promet z zemljišči v korist javnega interesa. Med drugim Ustavno sodišče ni dobilo odgovora na vprašanje, kako država uporablja pristojnosti iz 7. člena ZKZ in predkupno pravico, ki jo ima državni sklad.
10. Naknadno je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano na poziv Ustavnega sodišča sporočilo, da je od uveljavitve ZKZ 51 (od 62) upravnih enot prejelo okrog 44 000 vlog za odobritev pravnega posla o prenosu lastnine na kmetijskem zemljišču. Od tega jih je zavrnilo 1 100, največkrat zato, ker je šlo za zaščitene kmetije.
B. - II.
11. V odločbi št. U-I-122/91, s katero je razveljavilo določbe tedanjega zakona o kmetijskih zemljiščih, ki so omejevale lastninsko pravico na kmetijskih zemljiščih, je Ustavno sodišče med drugim obrazložilo, da "Ustava ne omejuje lastninske pravice, ampak omogoča le, da zakon določa način pridobivanja in uživanje lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija oziroma omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice le v javno korist pod zakonsko določenimi pogoji".
12. V odločbi št. U-I-57/92 z dne 3. 11. 1994 (Uradni list RS, št. 76/94 in OdlUS III, 117), s katero je razveljavilo tedanji zakon o dedovanju kmetijskih zemljišč in zasebnih kmetijskih gospodarstev, je Ustavno sodišče med drugim zapisalo, da zakonsko omejevanje lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih z namenom, da se omejuje prehod kmetijskega zemljišča v last tistih, ki zemlje ne obdelujejo, presega okvire drugega odstavka 67. člena Ustave, saj ureditev določeni kategoriji državljanov povsem jemlje možnost dedovati kmetijska zemljišča ali kmetije; to pa ne prispeva k uresničevanju z Ustavo predvidenih funkcij lastnine. Posebno urejanje načina in pogojev dedovanja kmetijskih zemljišč je ocenilo kot skladno z Ustavo, "saj se lastninska pravica in oporočno razpolaganje uresničujeta skladno z naravo in namenom stvari ter skladno s splošnim interesom, ki je opredeljen v agrarni politiki države", opozorilo pa, da "zakonodajalec pri tem nima popolne svobode in lahko uveljavlja razlike samo iz utemeljenih razlogov". Kriterije, kot so: razvrstitev kmetijskih zemljišč v družbenem planu občine, ogroženost smotrnega izkoriščanja zaradi drobitve kmetije, možnost proizvodnega sodelovanja s podjetji, varstvo krajine, pomembnost za obrambo ali varstvo naravne in kulturne dediščine, je ocenilo kot neskladne z Ustavo, saj omogočajo arbitrarno odločanje upravnih organov. Posebej je ocenilo, da niso v skladu z Ustavo omejitveni kriteriji, ki se oddaljujejo od namena (zagotavljanja socialne in ekonomske funkcije lastnine) in je njihovo varstvo mogoče dosegati z blažjimi ukrepi, kot je omejevanje lastninske pravice. Opozorilo je, da mora biti "ravnanje države do državljanov merljivo in predvidljivo, zato pogoji za omejevanje ne smejo biti nejasni in nedorečeni".
13. Z odločbo št. U-I-184/94 je Ustavno sodišče razveljavilo prejšnji zakon o kmetijskih zemljiščih. Med temeljnimi razlogi za razveljavitev je navedlo, da zakon "promet s kmetijskimi zemljišči, njihov zakup zaradi drugačnega pojmovanja lastnine ureja na način, ki je nesorazmerno strožji od ukrepov, ki so potrebni za varovanje kmetijskih zemljišč po drugem odstavku 71. člena Ustave in tudi za varovanje socialnega položaja kmeta". O razlogih, ki jih je v obrambo izpodbijanih zakonskih določb tudi takrat, kot zdaj, navajal nasprotni udeleženec kot cilje kmetijske politike, pa je Ustavno sodišče ugotovilo, da bo zaradi njih seveda še vedno potrebno delno omejevanje prometa in drugih ravnanj v zvezi s kmetijskimi zemljišči, vendar ti ukrepi ne morejo temeljiti zgolj na statusnih lastnostih bodočih lastnikov, ne glede na gospodarski pomen posameznih zemljišč in na druge okoliščine, pomembne za utemeljenost in sorazmernost vsakega ukrepa posebej.
14. Če ne upoštevamo določb o zemljiškem maksimumu - te so bile izrecno ali smiselno razveljavljene z odločbo št. U-I-122/91 - in določb, vsebinsko vezanih na inštitut družbene lastnine, je II. poglavje prejšnjega zakona o kmetijskih zemljiščih pod naslovom "Promet s kmetijskimi zemljišči" vsebovalo tele ureditve:
a) veljalo je (le) za prenos lastninske pravice s pravnimi posli med živimi;
b) ne-kmetom je onemogočalo pridobivati tista kmetijska zemljišča, ki so kot najboljša in za kmetijsko proizvodnjo najbolj primerna uživala posebno zakonsko varstvo ("temelj proizvodnje hrane v Sloveniji");
c) uzakonjalo je predkupno pravico, kadar je bil prodajalec civilna oseba, in to v vrstnem redu: zakupnik, mejaši, kmetijska skupnost, bližnja kmetijska organizacija ali kmet;
č) ponudbo je bilo treba prijaviti, bila je javno oglašena;
d) reflektant s predkupno pravico je lahko zahteval ugotovitev tržne vrednosti kmetijskega zemljišča po upravni poti;
e) za overovitev pogodbe je bilo potrebno potrdilo upravnega organa, da je postopek (č in d) spoštovan;
f) darovanje kmetijskega zemljišča ali gozda ne-kmetu (če je daroval kmet) je bilo dovoljeno le znotraj rodbine, v primeru zaščitenih kmetij le za manj pomembno kmetijsko zemljišče;
g) omejitve so smiselno veljale tudi za zakup.
15. Drugo poglavje sedanjega ZKZ prinaša v primerjavi s prejšnjim, ki ga je Ustavno sodišče, kot je zapisano, znotraj razveljavitve celotnega zakona izrecno ocenilo kot z Ustavo neskladnega, tele pomembnejše vsebinske novosti:
a) njegove omejitve veljajo tudi za pravne posle za primer smrti;
b) pravni posli, ki bi prinašali "delitev" zaščitene kmetije, so tako v pogledu predmeta pogodbe kot v pogledu pogodbenih strank dovoljeni le zelo omejeno;
c) med predkupnimi upravičenci je prvi solastnik, upravičenca pa tudi Sklad ter občina;
č) po objavi ponudbe za prodajo lahko vsak kupec, ne le prednostni upravičenec, zahteva cenitev po predpisani metodologiji pri upravni enoti, lahko pa se za tako cenitev odloči tudi upravni organ sam; tako ugotovljena cena postane edina dopustna;
d) če ni prednostnih upravičencev, zainteresiranih za nakup, lahko ponudnik poizkusi prodati le preostalemu interesentu, ki je njegovo ponudbo pravočasno sprejel; če takega ni, pa lahko le ponovi ponudbo;
e) veljavnost in obstoj posla, ki ga je ponudnik sklenil s tako pridobljenim kupcem, je odvisna od naknadne odobritve ali neodobritve upravnega organa;
f) ta pa odobritve ne sme dati v vrsti primerov, predvidenih v četrti do dvanajsti alineji tretjega odstavka 19. člena. Med drugim organ take odobritve ne da (in je posel torej ničen), če cena zemljišča pomembno odstopa od vrednosti primerljivih zemljišč, pa kupec ni zahteval postopka za ugotovitev primerne cene in se tudi upravni organ ne odloči zanjo. Dalje odobritve ni, če bi z nakupom narasel obseg "veleposesti" čez mejo, ki jo določa zakon. Tudi namen preprodaje mora povzročiti ne-odobritev in ničnost posla. Trije uzakonjeni razlogi so na strani nameravanega kupca: ni usposobljen za kmetijsko proizvodnjo oziroma očitno ne bo kupljene zemlje obdeloval kot dober gospodar; kupljene zemlje ne potrebuje za opravljanje kmetijske dejavnosti; očitno bi jo uporabljal v nasprotju z namembnostjo.
Prav tako je razlog za zavrnitev, če bi bili ogroženi obrambni interesi;
g) upravna enota lahko molče odreče odobritev;
h) vse te omejitve veljajo za vsa kmetijska zemljišča in gozdove (ki niso v sklopu zaščitenih kmetij), ne glede na njihovo velikost, kakovost, lego ipd.;
i) vsa ta omejitvena pravila veljajo smiselno tudi za zakup.
16. Primerjava med vsebinama prejšnjega in zdaj veljavnega poglavja o pravnem prometu jasno pokaže, da nova ureditev ni zmanjšala omejitev za prodajo kmetijskih zemljišč, temveč je v postopku in vsebinah uveljavila nove bistvene omejitve.
17. Kot je že zapisano, nasprotni udeleženec za nobeno od teh novih omejitev Ustavnemu sodišču, kljub njegovim pozivom, ni niti pisno niti na javni obravnavi ponudil razlogov, ki bi jih utemeljevali, temveč je vztrajal le pri ponavljanju načelnega stališča, da je zaradi ciljev kmetijske razvojne politike treba med drugim omejevati pravni promet s kmetijskimi zemljišči in da ima zakonodajalec za to pooblastilo v prvem odstavku 67. člena in prvem ter drugem odstavku 71. člena Ustave.
18. Kmetijsko razvojno politiko uresničuje država v prvi vrsti in pretežno z dejavnostmi, ukrepi in sredstvi, ki jih financira oziroma zagotavlja sama. Pravnosistemsko ureja to področje zdaj Zakon o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 54/2000 - ZKme).
19. V skladu s pooblastilom in naročilom v prvem in drugem odstavku 71. člena Ustave določa zakonodajalec v ZKZ posebne pogoje za uporabo zemljišč (4., 5. in 7. člen ZKZ) ter predpisuje varstvo kmetijskih zemljišč (8. člen ZKZ in naslednji) ter agrarne operacije (V. poglavje ZKZ). S temi ureditvami določa zakonodajalec zaradi posebne gospodarske, socialne in ekološke funkcije (67. člen Ustave) kmetijskih zemljišč in v skladu s temi funkcijami uživanje lastnine na njih. Zlasti zaradi primerjave z določbo o omejitvi lastninske pravice na nepremičninah po 69. členu Ustave je pomembno, da omenjene pravne ureditve praviloma ne pomenijo lastnikom zgolj bremen in omejitev v javno korist, temveč se skladajo tudi z njihovimi interesi. V tem delu je mogoče pritrditi stališču nasprotnega udeleženca: ne gre za omejevanje človekove pravice do zasebne lastnine, temveč za vsebinsko sestavino lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih, za uzakonjenje načina uresničevanja pravice do lastnine (drugi odstavek 15. člena Ustave). Zakonodajalec je to storil uravnoteženo, upoštevajoč po eni strani izjemen in svojevrsten narodnogospodarski in razvojni pomen obdelovalnih površin v sleherni državi, ki ga podedovano stanje v kmetijstvu pri nas še podčrtuje, po drugi strani pa poudarjen pomen človekove pravice do zasebne lastnine, ki daje lastniku podlago za njegovo svobodno ravnanje in za svobodno in odgovorno oblikovanje lastne usode, kar vse najpogosteje še prav posebej velja tudi za lastnino na kmetijskem zemljišču. Omenjena pravna ureditev ni predmet izpodbijanja v obravnavanih pobudah.
Zaradi občutljivosti vprašanja, kdaj gre za uzakonjeno vsebinsko sestavino lastninske pravice in kdaj za poseg vanjo, pa Ustavno sodišče ob tej priložnosti spominja na svojo odločitev v zadevi U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS št. 24/99 in OdlUS VIII, 65), ko je zavrnilo pobudo za presojo ustavnosti 5. člena Zakona o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93 - ZG), ker je ocenilo, da so dopustitve, ki jih izpodbijana določba nalaga lastniku v korist drugim (nabiranje gozdnih sadežev), del vsebine lastninske pravice na gozdu. Ustavno sodišče ocenjuje, da se ti dve odločitvi skladata in hkrati dopolnjujeta.
20. Omejevanje možnosti prodaje in nakupa kmetijskih zemljišč pa je poseg v lastninsko pravico oziroma v pravico do zasebne lastnine na kmetijskih zemljiščih, za katerega zakonodajalec v Ustavi nima posebnega izrecnega pooblastila. Tega posega ni mogoče upravičevati z določbo prvega odstavka 67. člena Ustave, ki govori o določanju načina pridobivanja lastnine: kot je Ustavno sodišče že večkrat opozorilo (mdr. v citirani odločbi št. U-I-122/91), tega ustavnega pooblastila ni mogoče razlagati kot pooblastila za omejevanje (pridobivanja) lastninske pravice.
21. V III. poglavju ZKZ uzakonjeno omejevanje možnosti prometa s kmetijskimi zemljišči je zato lahko v skladu z Ustavo le, če in kolikor je upravičeno z varstvom pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave) neposredno ali preko javnega interesa. Poleg tega pa morajo biti za dopustnost vsakega takega ukrepa zakonodajalca izpolnjeni pogoji: biti mora nujen, primeren in sorazmeren. Podrobneje o teh pogojih npr. v odločbi št. U-I- 276/96 z dne 10. 2. 2000 (Uradni list RS, št. 24/2000 in OdlUS IX, 21).
22. V sklopu zakonske ureditve pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči zakonodajalec posebej varuje celovitost zaščitene kmetije, tako ob priložnosti prehoda lastnine na njej z dedovanjem kot tudi pred nevarnostjo morebitne "drobitve" s prodajo. Ta del ureditve v načelu ni predmet izpodbijanja v obravnavanih pobudah.
23. ZKZ pa slej ko prej uzakonja tudi predkupno pravico v primeru nameravane prodaje, ki v načelu prav tako ni izpodbijana. Pri tem je po presoji Ustavnega sodišča posebej pomembno, da ima predkupno pravico Sklad. To mu namreč kot državnemu skladu z veliko zmogljivostjo omogoča zelo suvereno uveljavljanje javnega interesa v slehernem primeru nameravanega spreminjanja lastnine na kmetijskem zemljišču: z uveljavitvijo predkupne pravice lahko (ob uradno ugotovljeni ceni) prepreči katerikoli prehod kmetijskega zemljišča v neprimerne roke, in obratno: ne glede na to, kaj je bila namera prodajalca in morebitnega kupca, lahko parcele, ki jih je kot predkupni upravičenec kupil, uporabi (to je proda, da v zakup ali kako drugače), kakor pač v tistem primeru takrat ali kdaj kasneje najbolj ustreza namenom kmetijske razvojne politike, katere pomemben sooblikovalec in soizvajalec je. Razlogi za to, da je dal Zakon solastniku, zakupniku, mejašu in bližnjemu kmetu prednost pred Skladom, so stvar zakonodajalčeve presoje: odločil se je pač, da lastnosti in okoliščine solastništva, zakupništva, mejaštva in druge zagotavljajo prednostno in dovolj zanesljivo primernost takih kupcev, tako da je njihova prednostna pravica v vlogi uveljavljanja kmetijske razvojne politike.
24. Kot je Ustavno sodišče presodilo in obrazložilo že v odločbi št. U-I-119/94 z dne 21. 3. 1996 (Uradni list RS, št. 24/96 in OdlUS V, 32), ko je šlo za drugo tipično nepremično premoženje, namreč za stanovanje, je uzakonjena predkupna pravica poseg v pravico do lastnine (33. člen Ustave). Ni dvoma, da široko zastavljena predkupna pravica znatno utesnjuje razpolaganje lastnikov, ki žele svoja kmetijska zemljišča prodati; razpolaganje z lastnino pa je ena od njenih temeljnih vsebin.
Instituta prednostne oziroma predkupne pravice samega po sebi, kot je že zapisano, pobudniki ne izpodbijajo. Zato se Ustavno sodišče v presojo njegove skladnosti z Ustavo ni spuščalo.
25. Ko je tako zagotovil možnost zanesljivega in vsakokratno pravočasnega poseganja v nameravano prodajo kmetijskega zemljišča, pa je treba toliko strože tehtati upravičenost in s tem ustavnost morebitnih še nadaljnjih omejitev na tem področju, toliko bolj, ker ima lastninska pravica na kmetijskih zemljiščih pogosto še poudarjen pomen kot materialni temelj za uresničevanje drugih lastnikovih pravic in svoboščin (mdr. svoboda, socialno varstvo, dostojanstvo). Le tisto, česar ni mogoče ustrezno in dovolj racionalno brez posegov ali z milejšimi posegi zagotoviti s sredstvi, ki so na voljo državi, je namreč mogoče zaradi javnega interesa naprtiti posamezniku, v tem primeru lastniku ali reflektantu za nakup kmetijskega zemljišča.
26. Omejitve in pogojevanja, kot jih prinašajo vsaj četrta, nato pa alineje od šeste do dvanajste v tretjem odstavku 19. člena ZKZ, ter ureditev, ko morata prodajalec in kupec skleniti pravni posel, nato pa v veliki negotovosti pričakovati njegovo morebitno ničnost, pri čemer pa ob vsej nedorečenosti in vsebinski različnosti možnih razlogov za propad posla zadošča s strani upravnega organa že molk (24. člen ZKZ) in velja vse to za nakup sleherne, še tako majhne in nepomembne parcele, velja pa npr. tudi za dopustnost pogodb o dosmrtnem preživljanju, bi bilo mogoče oceniti kot skladne z Ustavo le, če bi zakonodajalec lahko za vsako od njih posebej ponudil trdne razloge in dokaze o njihovi nujnosti, primernosti in sorazmernosti. Tem bolj, ker gre pri uzakonjenih omejitvah, gledano v celoti, v glavnem za preprečevanje lastninskih prehodov, ki bi, sklepajoč po splošnih merilih, utegnili biti v neskladju z interesi kmetijske razvojne politike, ali celo za preprečevanje prehodov v upanju in zaradi upanja, da bi se kdaj kasneje našel konkreten interes primernejšega kupca, medtem ko lahko državni sklad (ali, podrejeno, občina) z uporabo svoje predkupne pravice v vsakem konkretnem primeru zagotovi tak prehod lastnine (ali posesti), ki bo kar najbolj v skladu z javno koristjo.
27. Ravnanje zakonodajalca kot nasprotnega udeleženca v tem postopku, opisano v točkah 4, 8 in 9 te obrazložitve, je po oceni Ustavnega sodišča pokazalo, da takih razlogov in utemeljitev ni. Zato je moralo sodišče ugotoviti neskladje take ureditve s 33. in 74. členom, pa tudi z 2. členom Ustave.
28. Ureditev v poglavju o pravnem prometu s kmetijskimi zemljišči je med seboj prepletena celota postopkovnih in materialnih določb. Zakonodajalec jo je očitno zgradil na predpostavki, da je ustavno sprejemljivo dopuščati razpolaganje s kmetijskimi zemljišči ali pravni promet z njimi le toliko in le v tistih posameznih primerih, ko bi zoper tak promet ne bilo niti z vidika kmetijske razvojne politike niti z drugih vidikov, ki jih je v zakonu dodal, nobenega pomisleka. Tako razumevanje je po vsem obrazloženem očitno napačno. Ustavnosodno poseganje v posamezne dele tako povezane in prepletene celote ne bi moglo dati pravega sadu: kar bi ostalo, ne bi bilo več tisto, kar je nameraval zakonodajalec, po drugi strani pa bi se lahko Ustavno sodišče nehote znašlo v vlogi zakonodajalca, ki mu ne gre. Zato je moralo Ustavno sodišče to poglavje v celoti, kot - v okviru razveljavitve celotnega zakona še posebej - že z odločbo št. U- I-184/94, razveljaviti. Učinkovanje te razveljavitve pa je odložilo za čas, ki zakonodajalcu omogoča to zakonsko tvarino na novo pravno urediti; takojšnja razveljavitev poglavja bi povzročila pravno praznino, ki bi iz razlogov, navedenih v tej obrazložitvi, škodovala javnemu interesu na področju kmetijstva. Odločilo se je za najdaljši rok, ki ga dovoljuje 161. člen Ustave, saj gre za občutljivo, obsežno in med seboj prepleteno zakonsko tvarino, pri čemer se bo po vsem povedanem moral zakonodajalec njenega urejanja lotiti s precej spremenjenih ustavnopravnih izhodišč. Razveljavitev torej ne pomeni, da so vse določbe razveljavljenega poglavja tudi posamič v neskladju z Ustavo. V nadaljevanju te obrazložitve se bo Ustavno sodišče opredelilo še do posameznih izpodbijanj v obravnavanih pobudah in do ustavnosti določb, ki jih je samo zajelo v presojo.
B. - III.
29. Določba v 17. členu ZKZ, da ureditev vprašanj pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči velja tudi za prenos lastninske pravice s pravnimi posli za primer smrti, in določba prvega odstavka 19. člena, ki to ponovi, je, kolikor gre za pogodbo o dosmrtnem preživljanju, v neskladju tudi z določbo 2. člena Ustave, da je Slovenija socialna država. Za to pogodbo je namreč značilen izrazit socialni poudarek: lastnik odsvoji svoje premoženje ali del premoženja zato, da ga bo tisti, ki to premoženje pridobi (izročeno pa mu bo po lastnikovi smrti), za negotov čas do smrti preživljal. V naravi te pogodbe je torej, da gre za preživljanje ostarelega in jo bo lastnik sklenil tedaj, če bo zaradi spodobnega preživetja zadnjega obdobja življenja to moral storiti. Preprečevati mu tako rešitev lastne socialne stiske zaradi javnega interesa, ne da bi zakonodajalec hkrati predvidel in pripravil zanj drugo enakovredno rešitev, ni v skladu z načeli socialne države. Neskladje pa je - ob sedanji ureditvi v II. poglavju ZKZ - toliko večje, kolikor več omejitev in pogojev za promet s kmetijskimi zemljišči je predpisanih.
30. Očitek tretjega pobudnika, da so zaradi 18. člena ZKZ gospodarske družbe kot možne kupovalke kmetijskih zemljišč v sestavu zaščitenih kmetij popolnoma izključene, ni utemeljen.
Določba prve alineje 18. člena je sicer nejasno formulirana, vendar po presoji Ustavnega sodišča ob upoštevanju temeljnega namena zakonodajalca ne more biti dvoma, da je z besedama "druge kmetije" mišljeno "druge zaščitene kmetije"; sicer bi se namreč tako na široko odprla vrata izjemam, da bi ne bilo mogoče več govoriti o primernem zakonskem varovanju zaščitenih kmetij. Tako razumljena formulacija pa med drugimi morebitnimi kupci ne dela razlike, kot jo očita pobuda, to je, ne izključuje in ne zapostavlja pravnih oseb.
31. Določbe četrte, šeste, desete, enajste in dvanajste alineje tretjega odstavka 19. člena ZKZ so v neskladju z Ustavo že zato, ker so vsebinsko nedorečene in puščajo oziroma nalagajo upravnemu organu preširoko možnost za arbitrarno odločanje, zainteresirane pa puščajo v preveliki negotovosti glede tega, ali bo že sklenjen posel o prodaji ali o nakupu kmetijskega zemljišča obveljal. To ni v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave).
32. Določba sedme alineje tretjega odstavka 19. člena je iz istih razlogov še očitneje v neskladju z Ustavo, saj upravnemu organu prepušča odločitev, kaj je "cena, ki pomembno odstopa" od primerne; kadar ugotovi tako odstopanje, pa je spet povsem njemu prepuščeno, ali bo zaradi tega začel postopek za določitev cene, ali pa bo z ne-odobritvijo povzročil ničnost posla.
33. Določba osme alineje tretjega odstavka 19. člena ZKZ - vsaj ob sedanji ureditvi pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči - ni v skladu z načelom svobode gospodarske pobude, saj kmetijskim organizacijam, ki z obsegom kmetijskih zemljišč, katerih lastnice so, že dosegajo pojem "veleposesti" (takih je po lastnih navedbah vseh dvajset pobudnic v drugi skupini), popolnoma zapira možnost povečevanja kmetijskega zemljišča kot tipične oblike njihovih osnovnih sredstev. Določba poleg tega prizadeva različno: tiste kmetijske organizacije, ki jih je ZKZ zatekel kot lastnike manjšega obsega kmetijskih zemljišč, se bodo v tem pogledu lahko razvijale do zakonske meje; tiste, ki so ob uveljavitvi ZKZ dosegale obseg lastnine, kot ga določa izpodbijana določba, ostajajo brez možnosti širjenja; tiste, ki so v tistem trenutku npr. visoko presegale omenjeno mejo, sicer ne bodo mogle več širiti lastnine, a bodo ostale, ko gre za možen obseg lastnine na boljšem od prvih in drugih; pri tem pa se tiste med njimi, ki del zakonskega obsega dosegajo z zakupom, morda ne bodo mogle obraniti zmanjšanja tega obsega, kar za one, ki ves obseg dosegajo z lastnino, ne velja. Zato določba ni v skladu s 33., a tudi ne s prvim in z drugim odstavkom 74. člena Ustave (svoboda gospodarske pobude, neomejevanje konkurence).
34. Določba devete alineje tretjega odstavka 19. člena onemogoča dejavnost trgovanja s kmetijskimi zemljišči. Kolikor ni zakonskih ovir za kupoprodajo ne na strani kupca ne prodajalca in tudi ne v lastnostih kmetijskega zemljišča in so spoštovane tudi posebne zakonske procesne določbe, je tako onemogočanje v neskladju z ustavno normo o svobodni gospodarski pobudi (prvi odstavek 74. člena Ustave).
35. Kadar so na neko kmetijsko zemljišče vezani pomembni interesi obrambe, je na mestu ukrep, ki ga Ustava predvideva v 69. členu (razlastitev) in zato ni primerno niti dopustno, da bi breme takih interesov nalagali lastniku zemljišča s tem, ko bi mu bila onemogočena prodaja ali nakup.
36. Očitek tretjega pobudnika, da vrstni red prednostnih upravičencev po prvem odstavku 21. člena ni v skladu z Ustavo, kolikor postavlja bližnje kmetijske organizacije na zadnje mesto, ni utemeljen. Te organizacije so še zmeraj prednostni upravičenci. V splošnem interesu, da bi se krepile in zaokrožale majhne in srednje (družinske) kmetije, je zakonodajalec očitno našel dovolj tehtne razloge, da je določil še pred upravičenjem Sklada prednostno upravičenje kmetu mejašu ali bližnjemu kmetu, kmetijski organizaciji pa ne. O skladnosti prednostne pravice nasploh z Ustavo govorita 23. in 24. točka te obrazložitve.
37. V utemeljitev uzakonjene možnosti, da tudi neprednostni kupec zahteva uradno cenitev prodajane kmetijske parcele (24. člen ZKZ) in da lahko tako ocenitev opravi po lastnem preudarku upravna enota, je nasprotni udeleženec navedel potrebo, da se prepreči "nesluteno profitno spekuliranje" z zemljo. Ta določba, ki je gotovo v smiselni povezavi z določbo, obravnavano v 34. točki, pa ob predpostavki, da je pred nesorazmerno visoko ceno dobro zavarovan sleherni predkupni upravičenec, torej v preostanku pravnega prometa, neutemeljeno omejuje lastninsko pravico prodajalca in v posameznih primerih celo tudi kupca in hkrati preprečuje, da bi se oblikovala normalna razmerja ponudbe in povpraševanja na tem lastniško zelo pomembnem delu nepremičninskega trga. Nasprotna stranka torej ni sporočila prepričljivih razlogov za uzakonjenje upravnih pooblastil in omejitev pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči v omenjenem ožjem delu, zato je obravnavana določba po presoji Ustavnega sodišča v navedenem obsegu v neskladju s 33. in 67. členom Ustave.
38. V neskladju z načeli pravne države, a tudi s človekovo pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave), je določba drugega stavka četrtega odstavka 20. člena ZKZ, ki predvideva odločanje upravne enote z molkom; o tako različnih in nejasnih razlogih za zavrnitev oziroma odrečenje odobritve pravnega posla, kot jih vsebuje tretji odstavek 19. člena, je mogoče učinkovito pravno sredstvo zoper prvostopno negativno odločitev samo, če so prizadetemu njeni razlogi sporočeni in obrazloženi.
39. Določba prvega odstavka 27. člena ZKZ je vsebinsko popolnoma vezana na 19. do 24. člen, zato ob razveljavitvi teh presoja o njeni ustavnosti ni potrebna. Ustavno sodišče pa vendar opozarja, da je pravna narava zakupa v bistvenem drugačna od lastnine, med drugim že zaradi začasnosti zakupa. Zakonske zahteve in omejitve, ki naj prav tako kot za kupoprodajo veljajo tudi za zakup, morajo biti zaradi tega pretehtane z obeh plati in temu primerno bolj zadržane, da bi vzdržale ustavnosodni preizkus sorazmernosti.
C.
40. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnica in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj. Sodnik Ribičič je napovedal pritrdilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i c a
dr. Dragica Wedam-Lukić
U-I-266/98
11. 3. 2002
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča
Glasoval sem za razveljavitev poglavja o prometu s kmetijskimi zemljišči v Zakonu o kmetijskih zemljiščih, čeprav sem se v razpravi pred odločanjem zavzemal za drugačno rešitev, in sicer da bi Ustavno sodišče ugotovilo neskladje navedenega poglavja Zakona o kmetijskih zemljiščih z Ustavo in določilo rok v katerem mora Državni zbor to neskladje odpraviti. Če bi bil moj predlog sprejet ne bi obstajala nevarnost, da bi prišlo do pravne praznine v primeru, če Državni zbor tega zahtevnega vprašanja ne bo uspel rešiti v roku enega leta.(1)Ta pravna praznina je zelo nevarna, ker bi privedla do prehodno popolnoma prostega razpolaganja s kmetijskimi zemljišči. Ustavno sodišče je razveljavilo določbe o prometu s kmetijskimi zemljišči zato ker ocenjuje, da so predpisane omejitve v neskladju z Ustavo, ne pa zato, ker bi menilo, da omejitve sploh niso potrebne in smiselne.
To ločeno mnenje nima tega namena, da bi predvsem opozarjalo na moje drugačno stališče pri pripravi odločbe Ustavnega sodišča, ampak ima predvsem ta namen, da opozori Ministrstvo za kmetijsko, Vlado in Državni zbor na negativne posledice in stanje, ki bi bilo v nasprotju z javno koristjo, če Zakon o kmetijskih zemljiščih ne bo pravočasno spremenjen.
dr. Ciril Ribičič
Opomba:
(1)Na ta problem je že opozoril sodnik mag. Matevž Krivic v zadevi U-I-25/95 v svojem odklonilnem ločenem mnenju k odločbi, ki je razveljavila določbe o posebnih ukrepih in sredstvi v Zakonu o kazenskem postopku. Ker se z njegovo argumentacijo strinjam in zato, da mi je ni treba ponavljati, navajam ključni del njegovega ločenega mnenja (razlika je le v tem, da se sam nisem odločil glasovati proti izreku, ampak sem napisal le pritrdilno ločene mnenje): "Čeprav se z veliko večino argumentacije v dolgi in temeljito obrazloženi odločbi strinjam, sem moral glasovati proti sprejetemu izreku in to iz dveh razlogov. Najprej zato, ker po mojem mnenju ni prav zaradi nekaterih slabosti obstoječe zakonske ureditve (glej zlasti 61. točko obrazložitve) to ureditev kar razveljaviti in to ekstenzivno (kompletne člene 150-156 ZKP). Res je to razveljavitev z enoletnim odložnim rokom, toda celo ob najboljši volji pristojnega ministrstva, vlade in zakonodajalca, da se v tem roku sprejme nova, z Ustavo v celoti skladna ureditev spornih vprašanj, lahko ta načrt spodleti - in potem določen čas v boju zoper hujše oblike organiziranega kriminala preprosto ne bo mogoče uporabljati nobenega od ukrepov iz 150. člena ZKP, od katerih večina sama po sebi sploh ni ustavno sporna. Zgodi se lahko npr. to, da dobro in skrbno pripravljene ter vsebinsko nesporne zakonske spremembe ne bi bile v roku sprejete zato, ker bi vmes (iz povsem drugih razlogov) prišlo do razpada sedanje vladne koalicije, do nemožnosti formiranja nove in nato do razpusta državnega zbora ter predčasnih volitev. Ni važno, kako velika je ta možnost - važno je, da obstaja in da bi v takem primeru odgovornost za to, da bi si država sama zvezala roke v boju proti organiziranemu kriminalu, padla na Ustavno sodišče in na njegovo po nepotrebnem radikalno odločitev. Na razpolago je bila namreč druga, skoraj v vseh pogledih boljša rešitev: namesto razveljavitve z rokom bi bilo treba uporabiti ugotovitveno odločbo, s katero bi bilo možno le za res sporne zakonske določbe (in ne kar za kompletno ureditev v členih 150- 156 ZKP) ugotoviti, da niso (v celoti) skladne z Ustavo, in naložiti zakonodajalcu odpravo ugotovljenih neskladnosti."