U-I-16/98
Natisni
Opravilna št.:
U-I-16/98
Datum odločitve:
5. 7. 2001
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 62/2001 in OdlUS X, 144
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2001:U.I.16.98
Akt:
Zakon o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93) (ZT), 17. čl.

Pravilnik o obratovalnem času prodajaln (Uradni list RS, št. 79/97, 78/98, 36/2000 in 19/01)

Odlok Mestne občine Ljubljana o merilih za določanje dežurstev prodajaln (Uradni list RS, št. 113/2000)
Izrek:
Člen 17. Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93) se razveljavi.

Pravilnik o obratovalnem času prodajaln (Uradni list RS, št. 79/97, 78/98 in 36/2000 in 19/01) se razveljavi.

Odlok Mestne občine Ljubljana o merililh za določanje dežurstev prodajaln (Uradni list RS, št. 113/2000) se razveljavi.

Razveljavitvi iz prve in druge točke začneta učinkovati v enem letu po objavi, razveljavitev iz tretje točke pa naslednji dan po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Gospodarska pobuda je svobodna(prvi odstavek 74. člena). Vendar zakonodajalec lahko določene oblike podjetništva omeji (npr. monopoli, karteli) oziroma, če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja in življenja ljudi, varstvo narave, potošnikov, zaposlenih in podobno), lahko določi posebne subjektivne in/ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje. Temelj za to mu daje že Ustava sama v drugem odstavku 74. člena, po katerem zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij in po katerem se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Če to zahteva javna korist, je zakonodajalec dolžan normativno urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti. Opustitev te dolžnosti bi predstavljala protiustavno pravno praznino. Vendar pri tem zakonodajalčeva svoboda pri določanju pogojev za opravljanje dejavnosti ni absolutna in neomejena. Tudi v tem primeru zakonodajalca veže splošno ustavno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi, zaradi katere je ustavno dopustno poseči v pravico, treba poseči v ustavno pravico. Zato mora pri uzakonitvi omejitve zakonodajalec izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico.
Pooblastilo ministru v prvem odstavku 17. člena ZT ni v skladu z drugim odstavkom 120. člena Ustave, po katerem so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in niso pristojni izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni podlage že v zakonu, zlasti pa ne sme prepuščati samostojnega odrejanja pravic in obveznosti. Zato je bilo treba ugotoviti, da je določba prvega odstavka 17. člena ZT v neskladju z načelom legalitete in jo razveljaviti. Iz drugega odstavka 74. člena Ustave izhaja zahteva, da morajo biti posebni pogoji za opravljanje gospodarske dejavnosti, namenjeni varovanju pomembnih splošnih dobrin in pravic drugih - javni koristi torej, določeni z zakonom. Že iz načel pravne države (2. člen Ustave) izhaja, da mora biti iz zakona razvidno ali vsaj predvidljivo, s kakšnimi omejitvami mora oseba računati oziroma kakšni so pogoji za njeno poslovanje. Če iz zakonske določbe ni mogoče ugotoviti omejitev oziroma pogojev, ki jih mora oseba spoštovati, gre za normo, ki je nedoločna in nepredvidljiva in zato v nasprotju z načelom določnosti in načelom predvidljivosti pravnih norm, ki sta načeli pravne države. Ti standardi prav tako omejujejo zakonodajalca, kadar na podlagi drugega odstavka 74. člena Ustave določa pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti. Zato je Ustavno sodišče zaradi neskladnosti z drugim odstavkom 74. člena Ustave razveljavilo drugi in tretji odstavek 17. člena ZT.
Geslo:
Začasna odredba, pravilnik, zavrnitev.
Načelo demokratičnosti.
Načela pravne države.
Načelo sorazmernosti.
Legalitetno načelo pri delovanju državne uprave (2. odst. 120. člena Ustave).
Usklajenost pravnih aktov.
Javni interes/javna korist.
Lokalna samouprava, prenos posameznih nalog iz državne pristojnosti na lokalne skupnosti.
Gospodarstvo, svoboda gospodarske pobude.
Pogoji in način za opravljanje gospodarske dejavnosti.
Opravljanje trgovinske dejavnosti, obratovalni čas.
Pravna podlaga:
Ustava, 2., 2. odst. 74., 120., 140., 153. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 43., 3. odst. 45. čl.
Opomba:
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995, Uradni list RS, št. 37/95 - OdlUS VI,51.
K obravnavani zadevi sta bili s sklepom Ustavnega sodišča pridruženi zadevi št. U-I-23/01 z dne 1. 2. in 2. 2. 2001 in št. U-I-10/01 z dne 18. 1. in 19. 1. 2001 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Gospodarska družba Mibo, d.o.o., Ljubljana in drugi
Datum vloge:
15. 1. 1998
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US20944
Dokument v PDF obliki:
U-I-16-98_sklep.pdf
120 KB
Prenesite datoteko
U-I-16-98_odl..pdf
152 KB
Prenesite datoteko
U-I-16/98
2.4.1998
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude gospodarske družbe Mibo d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopa Miran Vidic, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 2. aprila 1998
s k l e n i l o :
1. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. točke 3. člena, drugega odstavka 4. člena ter 5., 7. in 8. člena Pravilnika o obratovalnem času prodajaln (Uradni list RS, št. 79/97) se sprejme.
2. Začne se postopek za oceno ustavnosti 17. člena Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93).
3. Predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje Pravilnika o obratovalnem času prodajaln, se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pritožnica je vložila pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o obratovalnem času (Uradni list RS, št. 79/97 - v nadaljevanju: Pravilnik), ker naj bi omejeval pravice trgovcev določene, v 3., 4. in 17. členu Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93 - v nadaljevanju: ZT) in v 49. ter 74. členu Ustave.
2. Določba drugega odstavka 4. člena Pravilnika naj bi bila v nasprotju s 17. členom ZT, ker naj bi naj bi bil minister prenesel pristojnost za določitev meril za določitev urnika obratovalnega časa na pristojen občinski organ. Nezakonita naj bi bila določba 3. točke 3. člena Pravilnika, ker določa redni obratovalni čas tudi ob nedeljah med 8. in 13. uro, kar naj bi bilo v nasprotju z določbami Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90 s spremembami) o obveznem dnevnem in tedenskem počitku za zaposlene. V nasprotju s pravico trgovca, da sam določi obratovalni čas naj bi bila tudi določba 5. člena Pravilnika, ker organ lokalne skupnosti niti organizator prireditve nimata pravice spreminjati obratovalnega časa. Izpodbija tudi določbe 7. in 8. člena Pravilnika, ker naj bi določeni roki ne omogočali trgovcu, da bi dobil odločbo pred 3. januarjem, in ker daje občinskemu organu pravico, da spremeni predložen urnik in s tem krši njegovo pravico, da sam določa obratovalni čas.
3. Pobudnica predlaga, da Ustavno sodišče zadrži izvrševanje Pravilnika, ker so trgovci dolžni poslovati v skladu z izpodbijanimi določbami Pravilnika in bi lahko prišlo do škodljivih posledic, če ne bodo uskladili obratovalnega časa s Pravilnikom oziroma ga bodo spremenili sebi v škodo.
4. Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj meni, da izpodbijane določbe Pravilnika niso v nasprotju z ZT in drugo zakonodajo ter da ne kršijo z Ustavo določenih pravic trgovcev.
B.
5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo v obravnavo. V nadaljnjem postopku bo predvsem v okviru navedb pobudnice ocenilo ustavnost in zakonitost izpodbijanih določb Pravilnika.
6. Ustavno sodišče se je na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) odločilo, da bo ocenjevalo tudi ustavnost 17. člena Zakona o trgovini, saj je ugotovilo, da je to nujno za rešitev zadeve. Člen 17. Zakona o trgovini bo ocenjevalo predvsem z vidika določenosti pravne norme, ustavnega načela legalitete ter skladnosti z drugimi načeli pravne države (2. člen Ustave).
7. Člen 39 Zakona o Ustavnem sodišču daje Ustavnemu sodišču možnost, da začasno zadrži izvrševanje izpodbijanega akta, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Ustavno sodišče predloga za začasno zadržanje ni sprejelo. Pobudnica namreč z ničimer konkretno ne utemeljuje, kakšne škodljive posledice bi ji lahko nastale in zakaj bi bile težko popravljive.
8. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi tretjega odstavka 26. člena in 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnica in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam - Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
dr. Lovro Šturm
U-I-16/98-32
5. 7. 2001
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude gospodarske družbe Mibo, d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopa Miran Vidic, odvetnik v Ljubljani, družbe Poslovni sistem Mercator, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Taljat, Tratnik, Sočan in Bogataj, o.p., d.n.o., Ljubljana, in družbe Petrol, Slovenske naftne družbe, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Mitja Ulčar, odvetnik v Kranju, na seji dne 5. julija 2001 o d l o č i l o :
1. Člen 17. Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93) se razveljavi.
2. Pravilnik o obratovalnem času prodajaln (Uradni list RS, št. 79/97, 78/98 in 36/2000 in 19/01) se razveljavi.
3. Odlok Mestne občine Ljubljana o merililh za določanje dežurstev prodajaln (Uradni list RS, št. 113/2000) se razveljavi.
4. Razveljavitvi iz prve in druge točke začneta učinkovati v enem letu po objavi, razveljavitev iz tretje točke pa naslednji dan po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Družba Poslovni sistem Mercator (v nadaljevanju Mercator) izpodbija 17. člen Zakona o trgovini (v nadaljevanju ZT), Pravilnik o obratovalnem času prodajaln (v nadaljevanju Pravilnik) in Odlok Mestne občine Ljubljana o merililh za določanje dežurstev prodajaln (v nadaljevanju Odlok).
2. V pobudi podrobno utemeljuje neskladnost izpodbijanih določb ZT, Pravilnika in Odloka z Ustavo oziroma zakoni. Določba 17. člena ZT naj bi bila v nasprotju s 74. členom Ustave (svobodna gospodarska pobuda) in z načeli pravne države (2. člen Ustave).
Meni, da je omejevanje obratovalnega časa prodajaln dopustno le, če je to nujno zaradi varovanja javnih koristi, pri tem izbran ukrep pa najmanj posega v svobodo gospodarske pobude. Izpodbijani zakonski normi očita tudi nedoločenost. Pravilnik naj bi bil neskladen tako z Ustavo kot tudi z ZT in z Zakonom o preprečevanju konkurence (Uradni list RS, št. 56/99 - v nadaljevanju ZPOmK).
Neskladnost Pravilnika z Ustavo utemeljuje z istimi razlogi kot neskladnost 17. člena ZT z Ustavo, prav tako pa naj bi določbe Pravilnika same po sebi nedopustno posegale v svobodno gospodarsko pobudo in omogočale različno ureditev dežurnih prodajaln, kar naj bi predstavljalo kršitev načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). V nasprotju z ZT naj bi Pravilnik razlikoval med rednim obratovalnim časom in dežurnimi trgovinami, brez zakonske podlage naj bi na lokalne skupnosti prenesel pooblastilo za razčlenitev meril za določanje dežurstva prodajaln, prav tako pa naj bi v nasprotju z zakonom določil tudi postopek prijave urnika obratovalnega časa. Pobudnica meni, da je Pravilnik oblastni akt, s katerim se v nasprotju z ZPOmK omejuje prosto nastopanje na trgu. Glede neskladnosti Odloka z Ustavo, ZT, ZPOmK in Pravilnikom pobudnik predvsem navaja, da je izdan na podlagi zakonskega pooblastila, ki je v nasprotju z Ustavo in zakoni, ter da je z omejitvijo prodaje alkoholnih pijač in omejitvijo dežurstva s številom zaposlenih delavcev v trgovini nedopustno posegel v njegovo pravico iz 74. člena Ustave. Vsi trije izpodbijani predpisi naj bi bili po mnenju pobudnice v nasprotju tudi z načelom sorazmernosti in zato v neskladju z 8. členom Ustave. Predlaga Ustavnemu sodišču, naj na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) zadrži izvrševanje izpodbijanih členov (3. in 4. člen ter tretji odstavek 5. člena in 7. člen) Pravilnika in celoten Odlok.
3. Družba Petrol v pobudi podrobno utemeljuje zatrjevano protiustavnost in nezakonitost izpodbijanih določb Odloka. Odlok naj bi prekoračil pooblastilo v ZT in Pravilniku, saj mimo in izven pooblastila za konkretiziranje meril za določanje obratovalnega časa prodajaln nalaga pravnim subjektom prepoved prodaje alkoholnih pijač v dežurnih prodajalnah oziroma v prodajalnah z motornimi gorivi. Meni, da je Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) normativno uredila pravna razmerja, ki niso v njeni izvirni pristojnosti, in je zato ravnala v nasprotju s 140. členom Ustave in z 21. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/94 in nasl. - ZLS). Z izpodbijanimi določbami naj bi MOL samostojno uredila, pod katerimi pogoji in na kakšen način lahko gospodarski subjekti opravljajo del trgovinske dejavnosti ter s tem posegla v pravno urejanje nastopanja gospodarskih subjektov na trgu in svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave), kar je sicer nedvomno v pristojnosti države. Pobudnica navaja, da naj bi bilo omejevanje svobodne gospodarske pobude po praksi Ustavnega sodišča dopustno le, če je to nujno potrebno zaradi varovanja javnih koristi in če je uporabljen ukrep, ki jo najmanj omejuje. Meni, da v obravnavanem primeru presoja načela sorazmernosti v ožjem smislu ne pride v poštev, saj ni jasno, katero ustavno pravico oziroma javno korist naj bi poseg, ki ga uvajata izpodbijani določbi Odloka, sploh varoval. Takšno omejevanje opravljanja dejavnosti je zato v nasprotju z ustavnim načelom sorazmernosti, s 4. členom Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. - ZGD) ter z ZT in ZPOmK. Kršeno naj bi bilo tudi ustavno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člen Ustave).
Razlikovanje gospodarskih subjektov glede na to, ali imajo prodajalne na območju MOL ali izven tega območja, namreč ne sme biti samovoljno ter brez razumnega in stvarnega razloga, ki izhaja iz narave stvari. Pobudnica ne vidi razumnega razloga za tovrstno razlikovanje niti ob upoštevanju problematike alkoholizma, saj ta ni krajevno omejen na območje MOL, temveč je problem celotne slovenske družbe, ki ga je treba reševati na celovit in premišljen način. Predlaga, naj Ustavno sodišče na podlagi 39. člena ZUstS do končne odločitve zadrži izvrševanje drugega odstavka 6. člena in drugega odstavka 10. člena Odloka, saj naj bi pobudnici sicer nastale težko popravljive škodljive posledice.
4. Družba Mibo izpodbija Pravilnik o obratovalnem času (Uradni list RS, št. 79/97 - v nadaljevanju Pravilnik97), ker naj bi omejeval pravice trgovcev, določene v 3., 4. in 17. členu ZT.
5. Navaja, da so določbe drugega odstavka 4. člena Pravilnika97 v nasprotju s 17. členom ZT, ker naj bi bil pristojni minister prenesel predpisovanje meril za določitev urnika obratovalnega časa na občinski organ. Nezakonita naj bi bila določba 3. točke 3. člena Pravilnika97, ker določa redni obratovalni čas tudi ob nedeljah med 8. in 13. uro, kar naj bi bilo v nasprotju z določbami Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90 in nasl. - ZDR) o obveznem dnevnem in tedenskem počitku za zaposlene. V nasprotju s pravico trgovca, da sam določi obratovalni čas, naj bi bila tudi določba 5. člena Pravilnika 97, ker organ lokalne skupnosti niti organizator prireditve nimata pravice spreminjati obratovalnega časa. Izpodbija tudi določbe 7. in 8. člena Pravilnika 97, ker naj bi določeni roki ne omogočali trgovcu, da bi dobil odločbo pred 3. januarjem, in ker daje občinskemu organu pravico, da spremeni predloženi urnik in s tem krši njegovo pravico, da sam določa obratovalni čas. Predlaga, naj Ustavno sodišče zadrži izvrševanje Pravilnika 97, ker so trgovci dolžni poslovati v skladu z izpodbijanimi določbami Pravilnika 97 in bi lahko prišlo do škodljivih posledic, če ne bodo uskladili obratovalnega časa s Pravilnikom 97 oziroma ga bodo spremenili sebi v škodo. Ker je bil po vložitvi pobude izpodbijani Pravilnik97 večkrat spremenjen, je pobudnik na poziv Ustavnega sodišča s posebno vlogo predlagal presojo določb 2., 4., 5. in 9. člena Pravilnika, kot veljajo po sprejemu zadnje novele (Uradni list RS, št. 19/01). Vztraja pri navedbah, da so izpodbijane določbe Pravilnika v nasprotju z ZT, da so presplošne, nejasne in nedoločne.
6. Državni zbor v odgovoru navaja, da je bilo pri pripravi ZT upoštevano načelo, da morajo biti njegove norme okvir za zgraditev trga in tržnega načina gospodarjenja ter sočasno usklajene z zakonodajami evropskih držav. Upošteval je tudi načelo čimvečje deregulacije trgovinske dejavnosti. Meni, da je z ZT zagotovljeno svobodno opravljanje trgovinske dejavnosti ob enakih pogojih ter red na trgu. Zaradi vse večjega pomena trgovine v gospodarski strukturi Slovenije naj ne bi bilo mogoče delovanja trgovine povsem prepustiti svobodnemu delovanju trga. Tako je v ZT opredeljena usmerjevalna vloga države z določitvijo pogojev za opravljanje trgovske dejavnosti, med katerimi je tudi odpiralni čas trgovin. Z določitvijo meril za določitev urnika obratovalnega časa pa naj bi se zagotavljali predvsem enaki pogoji poslovanja vsem trgovcem. Kar zadeva očitke, da je Pravilnik v neskladju z Ustavo, ker naj bi bilo pooblastilo za njegovo izdajo brez vsebinskih napotil, meni, da je pooblastilo iz 17. člena ZT zadostna podlaga za njegovo izdajo.
7. Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj meni, da izpodbijane določbe Pravilnika niso v nasprotju z ZT in drugo zakonodajo ter da ne kršijo z Ustavo določenih pravic trgovcev.
8. Mestna občina Ljubljana zavrača vse očitke pobudnikov kot neutemeljene.
B. - I.
9. Ustavno sodišče je na podlagi 26. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) zaradi skupnega obravnavanja pobude združilo. Pobudo Mercatorja za oceno ustavnosti in zakonitosti 17. člena ZT in zakonitosti Odloka ter pobudo družbe Petrol za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 6. člena in drugega ostavka 10. člena Odloka je sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Dne 2. 4. 1998 je že sprejelo pobudo družbe Mibo za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. točke 3. člena, drugega odstavka 4. člena ter 5., 7. in 8. člena Pravilnika97 in na podalgi 30. člena ZUstS odločilo, da bo začelo postopek za oceno ustavnosti določbe 17. člena ZT (sklep št. U-I-16/98 z dne 2. 4. 1998).
10. Ker je Mercator pobudo za presojo Pravilnika umaknil, Ustavno sodišče njegovih navedb ni presojalo.
11. Družba Mibo je izpodbijala določbe Pravilnika97, ki je veljal v času vložitve pobude. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem so bile izpodbijane določbe večkrat spremenjene, nazadnje v letu 2001. Ustavno sodišče je pobudnika pozvalo, naj se izjavi ali še vztraja pri pobudi za presojo izpodbijanih določb, ki so bile med postopkom spremenjene. Pobudnik je v odgovoru na poziv Ustavnega sodišča razširil svojo pobudo na veljavne določbe Pravilnika, zato ga je Ustavno sodišče v tem obsegu tudi presojalo.
12. Ustavno sodišče je ocenjevalo ustavnost določbe 17. člena ZT tako v okviru, ki ga je samo določilo, kakor tudi v okviru pobude Mercatorja. Presojalo je ustavnost in zakonitost določb Pravilnika na podlagi (razširjene) pobude družbe Mibo. Prav tako je na podlagi pobud Mercatorja in družbe Petrol presojalo tudi Odlok.
B. - II.
Presoja Zakona
13. Izpodbijani 17. člen ZT se glasi:
"1. Merila za določitev urnika obratovalnega časa prodajaln predpiše minister, pristojen za trgovino.
2. V skladu s predpisom iz prejšnjega odstavka določi trgovec urnik obratovalnega časa svoje prodajalne, ki ga prijavi pristojnemu organu lokalne skupnosti.
3. Trgovec je dolžan poslovati v obratovalnem času, ki ga je določil v skladu s prvim in drugim odstavkom tega člena."
14. Iz določb 17. člena ZT izhaja, da je trgovec dolžan določiti urnik obratovalnega časa svoje prodajalne, da ga je dolžan prijaviti pristojnemu organu lokalne skupnosti in da je dolžan poslovati v določenem obratovalnem času (drugi in tretji odstavek). Iz njega nadalje izhaja, da trgovec ni povsem samostojen pri določanju urnika, temveč ga je dolžan določiti v skladu z merili, ki jih predpiše minister, pristojen za trgovino (prvi in drugi odstavek 17. člena).
15. Po določbi prvega odstavka 74. člena Ustave je gospodarska pobuda svobodna. Vendar skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ne bi bilo v skladu z Ustavo. Zakonodajalec lahko določene oblike podjetništva omeji (na primer monopoli, karteli). Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja in življenja ljudi, varstvo narave, potrošnikov, zaposlenih in podobno), lahko določi posebne subjektivne in/ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje. Temelj za to mu daje že Ustava sama v drugem odstavku 74. člena, po katerem zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij in po katerem se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalčev poseg v svobodno gospodarsko pobudo torej v navedenem temelji na določbi Ustave, iz katere izhaja celo več kot le možnost zakonskega urejanja. Če to zahteva javna korist, je zakonodajalec dolžan normativno urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti. Opustitev te dolžnosti bi predstavljala protiustavno pravno praznino. Vendar pri tem zakonodajalčeva svoboda pri določanju pogojev za opravljanje dejavnosti ni absolutna in neomejena. Tudi v tem primeru zakonodajalca veže splošno ustavno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi, zaradi katere je ustavno dopustno poseči v pravico, treba poseči v ustavno pravico. Zato mora pri uzakonitvi omejitve zakonodajalec izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico.
16. Določbi 3.1 in 4.2 člena ZT pri opredelitvi pravice do svobodne gospodarske pobude pri opravljanju trgovinske dejavnosti izhajata prav iz navedenih ustavnih temeljev. V III. poglavju ZT so določeni pogoji za opravljanje trgovinske dejavnosti.
Obratovalni čas predstavlja enega izmed objektivnih pogojev za opravljanje trgovinske dejavnosti, ki ga zakonodajalec lahko določi zaradi javne koristi. Zato samo dejstvo, da zakonodajalec ureja obratovalni čas, ne posega v svobodno gospodarsko pobudo izvajalcev trgovinske dejavnosti. Pač pa je treba odgovoriti na vprašanje, ali je zakonodajalec obratovalni čas v 17. členu ZT uredil na način, ki je skladen z Ustavo.
17. Člen 17 v prvem odstavku vsebuje golo pooblastilo ministru, pristojnemu za trgovino, da predpiše merila za določitev urnika obratovalnega časa. V drugem odstavku zahteva od trgovca, da določi urnik obratovalnega časa svoje prodajalne, ki ga prijavi pristojnemu organu lokalne skupnosti. Pri tem pa Zakon ne vsebuje ureditve, na podlagi katere bi trgovec lahko ugotovil ali vsaj predvidel, kakšna so merila oziroma pogoji, ki jih mora spoštovati pri določanju urnika obratovalnega časa svoje prodajalne. Prav tako iz Zakona ni razvidno, kaj pomeni prijava urnika pristojnemu organu lokalne skupnosti (tretji odstavek 17. člena ZT) - ali gre za seznanitev lokalne skupnosti z določenim urnikom ali pristojni organ lokalne skupnosti tudi preverja, ali je urnik obratovalnega časa določen skladno s predpisanimi merili. Prav tako ZT ne vsebuje pogojev ali meril za določanje omejitev prodaje posameznih izdelkov.
18. Pooblastilo pristojnemu ministru v prvem odstavku 17. člena ZT ni v skladu z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Po njem so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in niso pristojni izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Iz navedene ustavne določbe izhaja, da mora zakonodajalec, kadar pooblasti izvršno oblast za izdajo podzakonskega predpisa, prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet predpisa, in določiti okvire ter usmeritve za njeno podrobnejšo podzakonsko urejanje (tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995, Uradni list RS, št. 37/95 in OdlUS VI, 51). Zakonska norma ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi urejali materijo (vsebino), za katero ni podlage že v zakonu, zlasti pa ne sme prepuščati samostojnega odrejanja pravic in obveznosti. Prav takšna pa je vsebina določbe prvega odstavka 17. člena ZT, pri čemer tudi v nobeni izmed drugih določb ZT ni vsebinske podlage za takšen podzakonski predpis. ZT namreč nima vsebinskih določb glede odpiralnega časa trgovin, ki bi predstavljale normativni okvir in vsebinsko podlago za izdajo podzakonskega predpisa. Zato je bilo treba ugotoviti, da je določba prvega odstavka 17. člena ZT v neskladju z načelom legalitete in jo razveljaviti.
19. Iz drugega odstavka 74. člena Ustave izhaja zahteva, da morajo biti posebni pogoji za opravljanje gospodarske dejavnosti, namenjeni varovanju pomembnih splošnih dobrin in pravic drugih - javni koristi torej, določeni z zakonom. Že iz načel pravne države (2. člen Ustave) izhaja, da mora biti iz zakona razvidno ali vsaj predvidljivo, s kakšnimi omejitvami mora oseba računati oziroma kakšni so pogoji za njeno poslovanje. Če iz zakonske določbe ni mogoče ugotoviti omejitev oziroma pogojev, ki jih mora oseba spoštovati, gre za normo, ki je nedoločna in nepredvidljiva in zato v nasprotju z načelom določnosti in načelom predvidljivosti pravnih norm, ki sta načeli pravne države. Ti standardi prav tako omejujejo zakonodajalca, kadar na podlagi drugega odstavka 74. člena Ustave določa pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti. Kakor je razvidno iz 17. točke te obrazložitve, je ta očitek treba nasloviti določbama drugega in tretjega odstavka 17. člena ZT.
Zato ju je Ustavno sodišče zaradi njune neskladnosti z drugim odstavkom 74. člena Ustave razveljavilo.
20. Ker je bilo treba določbe 17. člena ZT razveljaviti že iz zgoraj navedenih razlogov, se Ustavnemu sodišču v tej zadevi ni bilo treba opredeliti do vprašanja, ali je ureditev obratovalnega časa, kakor je urejena z izpodbijanimi predpisi, vsebinsko skladna z določbo 74. člena Ustave.
21. Ustavno sodišče je v skladu s 43. členom ZUstS odločilo, da začne razveljavitev 17. člena ZT učinkovati po izteku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Ustavno sodišče lahko razveljavitev zakona, za katerega ugotovi, da ni v skladu z Ustavo, odloži, če za to obstajajo ustavnopravni razlogi, ki zahtevajo, da se sicer protiustavna določba še za določen čas ohrani v pravnem redu. Tak je tudi ta primer. Že v točki 15 te obrazložitve je bilo poudarjeno, da je zakonodajalec dolžan zavarovati javno korist tako, da predpiše pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti - v tem primeru trgovinske dejavnosti, in da bi opustitev te dolžnosti pomenila protiustavno pravno praznino. Prav takšna praznina bi nastala s takojšnjo razveljavitvijo 17. člena Zakona, ki bi pomenila tudi takojšnjo razveljavitev Pravilnika. Nastalo bi stanje, ki bi bilo še bolj protiustavno od ugotovljene neskladnosti z Ustavo. Zato je bilo treba učinek razveljavitve odložiti za čas, ki zakonodajalcu ob ustrezni utemeljitvi javne koristi omogoča spremembo zakonske ureditve obratovalnega časa na področju trgovinske dejavnosti.
Presoja Pravilnika in Odloka
22. Pri ocenjevanju skladnosti Pravilnika z Ustavo in Zakonom je Ustavno sodišče izhajalo iz v drugem odstavku 120. člena Ustave vsebovane zahteve, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov, in iz pravne narave Pravilnika kot podzakonskega predpisa, ki je urejena v 99. členu Zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 in nasl. - ZUpr). Po njem se pravilniki kot podzakonski predpisi sprejemajo za izvrševanje zakona. Zato so na zakon vezani tako, da v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi, temveč smejo vsebovati le določbe o izvrševanju posameznih zakonskih določb.
Pravilnik prav tako ne sme na novo določati pravic in obveznosti, kar je v skladu z načeli demokratične in pravne države pridržano Ustavi in zakonu.
23. Drugi odstavek 120. člena Ustave izključuje možnost, da bi minister s Pravilnikom samostojno, brez vsebinskih okvirov, opredeljenih v zakonu, predpisoval merila in postopek za določanje urnika obratovalnega časa prodajaln. Ker pa je z izpodbijanim pravilnikom minister storil prav to, je Ustavno sodišče razveljavilo vse določbe Pravilnika in ne le tistih, ki jih izpodbijajo pobudniki.
24. Iz enakih razlogov, zaradi katerih je Ustavno sodišče razveljavilo Pravilnik, je razveljavilo tudi Odlok, pri katerem je zahteva po skladnosti z Ustavo in zakoni vsebovana v tretjem odstavku 153. člena Ustave. Ker ga je razveljavilo že iz teh razlogov, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati v presojo, ali je sploh možno prenesti urejanje določenih zadev iz državne pristojnosti na lokalno skupnost s podzakonskim predpisom, saj je to pridržano izključno zakonu in pogojeno s soglasjem lokalne skupnosti (drugi odstavek 140. člena Ustave). Odlok pa je bil izdan na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 4. člena Pravilnika. Ker po njegovi noveli v njem ni več pooblastila občinskemu organu, da lahko razčleni merila iz Pravilnika, ni več pravne podlage zanj, zato bi ga bilo treba razveljaviti tudi iz tega razloga. Zaradi navedenega je Ustavno sodišče razveljavilo Odlok brez odložnega roka.
25. Zaradi razveljavitve obeh izpodbijanih aktov že iz navedenih razlogov Ustavno sodišče njune zatrjevane neskladnosti z drugimi določbami Ustave in Zakona ni ocenjevalo.
C.
26. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 43. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
Opombi:
1Člen 3 ZT se glasi: Trgovec opravlja trgovinsko dejavnost svobodno in pod enakimi pogoji na način, ki ne omejuje konkurence, ne povzroča škode potrošnikom in ki je v skladu z zakonom, ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in dobrimi poslovnimi običaji."
2Člen 4 ZT se glasi: " Trgovcu ni mogoče z akti in dejanji državnih organov in organov lokalnih skupnosti ter organizacij, ki opravljajo javna pooblastila, omejiti pravice do svobodnega nastopanja na trgu, preprečevati konkurence, ga spravljati v neenak položaj, razen v primerih, določenih z zakonom."