U-I-230/00
Natisni
Opravilna št.:
U-I-230/00
Datum odločitve:
17. 4. 2003
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 1/2001,
Uradni list RS, št. 44/2003 in OdlUS XII, 37
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2003:U.I.230.00
Akt:
Zakon o geodetski dejavnosti (Uradni list RS, št. 8/2000) (ZgeoD), 7., 3. al. 2. odst. 28. čl., 48., 50., 1. odst. 52. čl. Zakon o evidenci nepremičnin, državne meje in prostorskih enot (Uradni list RS, št. 52/2000) (ZENDMPE), 2. al. 3. odst. 48. čl.
Izrek:
Člen 7, tretja alineja drugega odstavka 28. člena, 48. in 50. člen ter prvi odstavek 52. člena Zakona o geodetski dejavnosti (Uradni list RS, št. 8/2000) in druga alineja tretjega odstavka 48. člena Zakona o evidenci nepremičnin, državne meje in prostorskih enot (Uradni list RS, št. 52/2000) niso v neskladju z Ustavo.

Kolikor je bilo izvajanje določb 50. člena in prvega odstavka 52. člena Zakona o geodetski dejavnosti začasno zadržano, se roki iz obeh omenjenih členov iztečejo po preteku petih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Zakonodajalec ima po eni strani v določbah prvega odstavka 74. člena Ustave (drugi in tretji stavek), po drugi strani pa v naravi geodetske dejavnosti trdno oporo za to, da to področje pravno uredi, med drugim tudi, da določi, katere izobrazbene in druge pogoje mora izpolnjevati, kdor hoče opravljati geodetske storitve, in kako mora biti zagotovljena odgovornost za skladnost teh storitev s predpisi (odgovorni geodet). Tudi ne gre za kršitev 14. člena Ustave, kar med drugim trde pobudniki za 48. člena Zakona, saj zakonodajalcu ni mogoče očitati, da je pri drugačni prehodni ureditvi položaja geodetov z visokošolsko izobrazbo ravnal arbitrarno. Narava dejavnosti in cilji zakonodajalca so po presoji Ustavnega sodišča dovolj razumen razlog za tako drugačno ureditev.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
5.4.5 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svoboda dela za plačilo.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda.
5.4.14 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do socialne varnosti.
3.5 - Splošna načela - Socialna država.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
5.3.35 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Prepoved povratne veljave zakonov.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe.
1.5.51.1.29 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Načelo samoomejitve (self-restraint).
1.5.51.1.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Začasno zadržanje izpodbijanega akta.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14, 49.1, 50, 155, Ustava [URS]
Člen 21, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
K obravnavani zadevi sta bili s sklepom Ustavnega sodišča pridruženi zadevi z dne 18. 1. 2001 št. U-I-287/00 in št. U-I- 213/01 z dne 3. 4. 2003 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Samostojni podjetnik GEOIDES, Franc Bevc, s. p., geodetska dejavnost, Celje in drugi
Datum vloge:
4. 9. 2000
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US22304
Dokument v PDF obliki:
U-I-230-00_sklep.pdf
129 KB
Prenesite datoteko
U-I-230-00_odl..pdf
163 KB
Prenesite datoteko
U-I-230/00
7. 12. 2000
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud GEOIDES, Franc Bevc, s.p., Celje, in drugih, ki jih zastopa Jože Turk, odvetnik v Celju, na seji dne 7. decembra 2000
s k l e n i l o :
1. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 7. člena, tretje alinee drugega odstavka 28. člena, 48. člena, 50. člena in prvega odstavka 52. člena Zakona o geodetski dejavnosti (Uradni list RS, št. 8/2000) se sprejmejo.
2. Do končne odločitve se zadrži izvrševanje 50. člena in prvega odstavka 52. člena Zakona o geodetski dejavnosti, kolikor onemogočata samostojno opravljanje geodetskih storitev iz druge alinee 51. člena navedenega zakona tistim osebam, ki imajo srednjo izobrazbo geodetske smeri in so te storitve opravljale ob njegovi uveljavitvi.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki zatrjujejo, da so do uveljavitve Zakona o geodetski dejavnosti (v nadaljevanju: ZGeoD) tudi geodeti s srednješolsko izobrazbo lahko opravljali najzahtevnejše geodetske storitve, po njegovi uveljavitvi pa ne morejo samostojno opravljati niti najenostavnejših. S tem naj bi ZGeoD nedopustno posegel v pravico do svobode dela (49. člen Ustave) in v pravico do socialne varnosti (50. člen Ustave) tistih, ki so po prej veljavnem Zakonu o geodetski službi (Uradni list SRS, št. 23/76 in nasl. - v nadaljevanju: ZGS) in Zakonu o temeljih geodetske dejavnosti, pomembne za vso državo (Uradni list SFRJ, št. 63/90 - ZTGD), lahko opravljali vse geodetske storitve. V odgovoru na mnenje Vlade so še navedli, da so postopki v zvezi z ureditvijo mej in parcelacije v 70. letih postali upravni postopki, zakoličbe stavb in objektov ter izdelava geodetskih načrtov pa so se ves čas izvajali izven tega postopka. Do leta 1995 naj bi geodetski tehniki opravili med 80 do 90 % vseh geodetskih storitev. V tem letu naj bi Geodetska uprava Republike Slovenije začela z zunanjimi izvajalci sklepati pogodbe o izvajanju geodetskih storitev in jim na podlagi teh pogodb podeljevati javna pooblastila za vodenje upravnih postopkov. Po teh pogodbah geodetski tehniki niso smeli več opravljati del, katerih posledica je bila izdaja upravne odločbe. V ZGeoD je bil sprejet amandma, s katerim naj bi bil za geodetske tehnike ustvarjen položaj pred letom 1995. Zakoličbe stavb in objektov ter izdelave geodetskega načrta kot dela lokacijske dokumentacije pa naj bi še vedno ne smeli opravljati samostojno. Izrecno izpodbijajo 7. in 48. člen ZGeoD ter predlagajo, naj se 48. člen ZGeoD razširi tudi na osebe s srednješolsko izobrazbo in najmanj 20 leti delovne dobe ter strokovnim izpitom. Hkrati predlagajo tudi začasno zadržanje 3., 6., 7. in 48. člena ZGeoD, kolikor geodetom s srednješolsko izobrazbo in 20 leti delovne dobe ter strokovnim izpitom onemogočajo opravljanje del odgovornega geodeta.
2. Vlada meni, da pobuda ni utemeljena. Navaja, da so geodetske storitve upravni postopki, zanje pa so z Odredbo Vlade o strokovni izobrazbi, ki jo morajo imeti delavci za opravljanje dejanj v upravnem postopku (Uradni list SRS, št. 14/88), določeni pogoji glede strokovne izobrazbe. Ob upoštevanju tega predpisa je Ministrstvo za okolje in prostor leta 1995 izdalo navodilo, na podlagi katerega so se geodetske storitve oddajale zunanjim izvajalcem s pogodbo o izvajanju geodetskih storitev. Navodilo je razlikovalo med popolnim in med delnim pooblastilom. Popolno pooblastilo je obsegalo opravljanje vseh geodetskih storitev in je bilo dano osebam z najmanj višjo izobrazbo geodetske smeri ali osebam s srednjo izobrazbo geodetske smeri in višjo izobrazbo pravne ali upravne smeri. Delno pooblastilo je obsegalo zakoličbo stavb in objektov ter izdelavo geodetskih načrtov za potrebe lokacijske dokumentacije in tehničnih pregledov. Dano je bilo osebam z vsaj srednjo izobrazbo geodetske smeri.
B. - I.
3. Po določbi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pobudnik mora torej izkazati, da bi razveljavitev ali ugotovitev neustavnosti izpodbijanega predpisa privedla do spremembe v njegovem pravnem položaju.
4. Pobudniki so geodeti ter samostojni podjetniki posamezniki in gospodarske družbe, ki se ukvarjajo z geodetsko dejavnostjo.
Imajo srednjo strokovno izobrazbo geodetske smeri oziroma nimajo zaposlenih oseb, ki bi imele visokošolsko izobrazbo geodetske smeri. S trditvijo, da jim izpodbijani ZGeoD z uvedbo institutov odgovornega geodeta in dovoljenja za opravljanje geodetskih storitev znatno poslabšuje možnosti za opravljanje poklica in za opravljanje geodetske dejavnosti, izkazujejo pravni interes za vložitev pobude.
B. - II.
5. Pobudniki izrecno izpodbijajo 7. in 48. člen ZGeoD, iz njihovih navedb in predloga odločitve pa izhaja, da poleg omenjenih dveh določb izpodbijajo še tretjo alineo drugega odstavka 28. člena, 50. člen in prvi odstavek 52. člena ZGeoD. Po ZGeoD lahko geodetske storitve opravljajo le geodetska podjetja, ki imajo dovoljenje za njihovo opravljanje (27. člen), za vsako geodetsko storitev pa morajo imenovati odgovornega geodeta (31. člen). Med pogoji za pridobitev dovoljenja za opravljanje teh storitev je tudi ta, da imajo po pogodbi o zaposlitvi ali o delu zagotovljeno sodelovanje odgovornega geodeta (tretja alinea drugega odstavka 28. člena). Eden od pogojev za pridobitev naziva odgovornega geodeta pa je visokošolska oz. univerzitetna izobrazba geodetske smeri (prvi odstavek 7. člena). Člen 48 določa izjemo za osebe, ki imajo višješolsko izobrazbo geodetske smeri in najmanj pet let delovne dobe. Člen 50 ZGeoD določa za izpolnitev zahteve po imenovanju odgovornega geodeta obdobje enega leta od vzpostavitve imenika geodetov oziroma geodetskih podjetij. Prvi odstavek 52. člena ZGeoD pa odlaga učinkovanje zahteve po pridobitvi dovoljenja za opravljanje geodetske dejavnosti za eno leto od uveljavitve Zakona.
6. Ustavno sodišče je pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti teh določb sprejelo. V postopku bo presodilo utemeljenost navedb pobudnikov, da izpodbijane določbe ZGeoD posegajo v njihove ustavne pravice iz 49. člena in iz 50. člena Ustave. Preizkusilo bo tudi, ali so bile osebam, ki se ukvarjajo z geodetsko dejavnostjo in imajo srednjo strokovno izobrazbo geodetske smeri, dane zadostne možnosti za prilagoditev na nove zahteve glede strokovne izobrazbe.
7. Po določbi 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Na eni strani je treba presoditi, kakšne posledice bi nastale, če izvrševanja spornega predpisa ne bi zadržalo, pa bi kasneje ugotovilo njegovo neskladnost z Ustavo oziroma z zakonom; na drugi strani je treba upoštevati težo posledic, ki bi nastale, če bi izvrševanje spornega predpisa zadržalo, pa bi se izkazalo, da izpodbijanemu predpisu ni mogoče očitati neskladnosti z Ustavo oziroma z zakonom.
8. Po poteku roka iz 50. člena oziroma iz prvega odstavka 52. člena ZGeoD bodo lahko geodetske storitve iz druge alinee 51. člena Zakona, tj. zakoličbe stavb in objektov na podlagi lokacijskega dovoljenja, izdelavo geodetskih načrtov za lokacijske dokumentacije ter izdelavo geodetskih načrtov lege novo zgrajenih stavb in objektov za tehnične preglede, opravljale le osebe, ki so - ob izpolnjevanju ostalih pogojev - končale bodisi univerzitetni bodisi visokošolski študij geodezije (prvi odstavek 7. člena). Pred potekom roka so te storitve lahko opravljali samostojni podjetniki posamezniki in gospodarske družbe, ki so imeli zaposlena dva geodeta z najmanj srednjo izobrazbo (drugi odstavek 14. člena ZGS in točka IV Odredbe o splošnih pogojih za opravljanje del v zadevah geodetske službe, Uradni list SRS, št. 13/78). Nova ureditev ogroža torej tako zaposlitev oseb s srednjo izobrazbo geodetske smeri kot tudi nadaljnji obstoj samostojnih podjetnikov in gospodarskih družb, ki se ukvarjajo z geodetsko dejavnostjo in nimajo zaposlenih oseb z visokošolsko oziroma z univerzitetno izobrazbo. Na drugi strani zadržanje izvrševanja in kasnejša ugotovitev skladnosti izpodbijanih določb z Ustavo pomeni le odložitev učinkovanja določb o strožjih pogojih za opravljanje geodetskih storitev. Pri tehtanju posledic je Ustavno sodišče odločilo v korist pobudnikov.
C.
9. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
U-I-230/00-40
17. 4. 2003
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudi samostojnega podjetnika GEOIDES, Franc Bevc, s.p., geodetska dejavnost, Celje, in drugih, ki jih vse zastopa Jože Turk, odvetnik v Celju, ter na pobudo Bogdana Vilerja iz Portoroža in drugih, ki jih vse zastopa Mitja Vezovnik, odvetnik v Kopru, na seji dne 17. aprila 2003
odločilo:
1. Člen 7, tretja alineja drugega odstavka 28. člena, 48. in 50. člen ter prvi odstavek 52. člena Zakona o geodetski dejavnosti (Uradni list RS, št. 8/2000) in druga alineja tretjega odstavka 48. člena Zakona o evidenci nepremičnin, državne meje in prostorskih enot (Uradni list RS, št. 52/2000) niso v neskladju z Ustavo.
2. Kolikor je bilo izvajanje določb 50. člena in prvega odstavka 52. člena Zakona o geodetski dejavnosti začasno zadržano, se roki iz obeh omenjenih členov iztečejo po preteku petih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obrazložitev
A.
1. Samostojni podjetnik Franc Bevc in petnajst drugih pobudnikov (v nadaljevanju prva skupina pobudnikov) se predstavijo kot občani, kot samostojni podjetniki ali kot gospodarske družbe s srednješolsko izobrazbo, strokovnim izpitom in več kot 20 leti delovnih izkušenj v geodeziji, s čimer utemeljujejo tudi svoj pravni interes.
2. Izpodbijajo 7. člen Zakona o geodetski dejavnosti (ZgeoD), ki določa, kdo se lahko vpiše v imenik geodetov, česar posameznikom z njihovimi kvalifikacijami ne dopušča, in 48. člen ZgeoD, ki ne glede na določbo 7. člena pod določenimi pogoji dovoljuje vpis tudi inženirjem geodezije po višješolskem programu, tistim s srednješolskim pa ne.
3. Čeprav pobudniki ne izpodbijajo tudi 6. in 31. člena ZgeoD, v katerih sta uzakonjena institut odgovornega geodeta in zaveza, da mora izvajalec geodetskih storitev za vsako svojo storitev imenovati odgovornega geodeta, pa pobudniki opozarjajo tudi na ti določbi in to z dveh zornih kotov: najprej, ker zaradi izpodbijanih določb (7. in 48. člen ZgeoD) sami ne morejo postati odgovorni geodeti, nato pa, ker si bodo morali pri sleherni geodetski storitvi zagotoviti (zaposliti ali pogodbeno pridobiti) odgovornega geodeta, kar da pomeni strošek in z njim neenakost s tistimi izvajalci, ki bodo naziv odgovornega geodeta imeli.
Doslej je zakonodaja tudi njim dovoljevala samostojno opravljanje vseh, tudi najodgovornejših geodetskih storitev, trde pobudniki. 4. Pobudniki menijo, da sta izpodbijani določbi zaradi zapisanega v neskladju z 49. členom Ustave (svoboda dela) in s 50. členom Ustave (pravica do socialne varnosti).
5. Pobudniki smiselno predlagajo, naj Ustavno sodišče ugotovi, da 7. in 48. člen ZgeoD nista v skladu z Ustavo, kolikor ne omogočata vpisa v imenik geodetov tudi posameznikom, ki imajo - kot oni - ustrezno srednješolsko izobrazbo, strokovni izpit in dvajset let delovne dobe.
6. Do končne odločitve o stvari pa naj Ustavno sodišče zadrži izvrševanje 3., 6., 7. in 48. člena ZgeoD v tistem delu, v katerem določbe teh členov onemogočajo opravljanje del odgovornega geodeta geodetom s srednješolsko izobrazbo in najmanj 20 let delovne dobe ter strokovnim izpitom, ki so pogoje za opravljanje del odgovornega geodeta izpolnjevali pred uveljavitvijo ZgeoD, še predlagajo pobudniki.
7. Iz navedb Bogdana Vilerja iz Portoroža in še štirih pobudnikov (v nadaljevanju druga skupina pobudnikov) smiselno izhaja, da imajo srednješolsko geodetsko izobrazbo in so pred uveljavitvijo ZgeoD pridobili javno pooblastilo za opravljanje določenih geodetskih storitev. Opozarjajo, da po poteku enoletnega roka iz 50. člena ZgeoD (od vzpostavitve imenika geodetskih podjetij oziroma imenika geodetov) ne bodo mogli več opravljati storitev, za katere so doslej imeli javno pooblastilo.
8. Druga skupina pobudnikov meni, da gre - poleg kršitve svobode dela in pravice do socialne varnosti - za neskladje s 155. členom Ustave (prepoved povratne veljave pravnih aktov), to pa le, kolikor ZgeoD ne določa roka za prilagoditev na nove izobrazbene pogoje geodetskih tehnikov, ki so do uveljavitve ZgeoD že imeli javno pooblastilo za opravljanje določenih geodetskih storitev in so te storitve opravljali bodisi kot samostojni podjetniki ali v geodetskih družbah.
9. Ti pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče "s tem v zvezi razveljavi 7. člen ZgeoD ter za čas do uskladitve zadrži izvajanje ZgeoD".
10. Vlada je v mnenju o prvi pobudi pojasnila, da so na podlagi prejšnje zakonodaje lahko od 1995 posamezniki kot zunanji izvajalci s srednjo izobrazbo geodetske smeri od Geodetske uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju GURS) dobili le t. i. delno pooblastilo za opravljanje naslednjih geodetskih storitev: zakoličba stavb in objektov ter izdelava geodetskih načrtov za potrebe lokacijske dokumentacije oz. izdelava geodetskih načrtov za potrebe tehničnih pregledov. ZgeoD ureja izvajanje geodetskih storitev drugače. Zato bodo po 15. 2. 2001 (leto dni po vzpostavitvi imenikov, 50. člen) pogodbe zunanjih izvajalcev z GURS in javna pooblastila posameznika nehala veljati. Poslej bodo lahko geodetske storitve opravljala geodetska podjetja, vpisana v imenik pri Inženirski zbornici Slovenije (v nadaljevanju IZS), ki bodo pridobila dovoljenje iz 27. in 28. člena ZgeoD, za vsako geodetsko storitev pa bodo morala imenovati odgovornega geodeta.
11. Vlada zanika, da bi bili smeli pobudniki do uveljavitve ZgeoD samostojno opravljati vse geodetske storitve: z omenjenimi pogodbami in javnimi pooblastili je GURS prepustila geodetu le vodenje upravnih postopkov na terenu in izvedbo tehničnih del, odločitev v upravnem postopku in odgovornost za pravilnost vodenja tega postopka pa je bila na njej oziroma na njenih območnih izpostavah. Geodeti s srednješolsko izobrazbo niso nikoli samostojno opravljali niti najosnovnejših geodetskih storitev, zatrjuje Vlada, nikoli pa tudi niso smeli opravljati najzahtevnejših geodetskih storitev, kot so postopki v zvezi z urejanjem mej in parcelacije, temveč - če so pridobili javno "delno pooblastilo" - le že omenjena dejanja: zakoličbo stavb in objektov ter izdelavo geodetskih načrtov za potrebe lokacijske dokumentacije in za potrebe tehničnih pregledov.
12. Vlada nadalje zanika, da bi ZgeoD zožil obseg geodetskih storitev, ki so jih doslej lahko opravljali geodeti s srednješolsko izobrazbo. Nasprotno, trdi Vlada, izobrazbeni pogoji so se spremenili v korist pobudnikov, saj jim 53. člen ZgeoD dovoljuje opravljanje geodetskih storitev, ki so podlaga za urejanje mej zemljišč (mejni ugotovitveni postopek, prenos meje po postopkih zemljiškega katastra, obnova mejnih znamenj) in pa geodetskih storitev, ki so podlaga za parcelacijo (drugi odstavek 31. člena ZgeoD). Zato da je ocena pobudnikov o tem, kako bo njihov socialni položaj zaradi novega zakona ogrožen, neutemeljena in neupravičena.
13. Vlada opozarja, da bodo geodeti s srednješolsko izobrazbo (kot vsi drugi) lahko izvajali geodetske storitve, ko bo geodetsko podjetje pridobilo dovoljenje za te storitve in imenovalo odgovornega geodeta. V zvezi s tem navaja, da so bili pobudniki že ob sklenitvi pogodbe z GURS o izvajanju geodetskih storitev in pridobitvi pooblastila (v letih 1995 in 1996) opozorjeni, da gre za začasno ureditev do sprejema nove zakonodaje, in da je bilo to v pooblastilih izrecno zapisano.
14. Spremembo pravne ureditve, tudi uvedbo pravnega instituta odgovornega geodeta, pojasnjuje Vlada z namero zakonodajalca, da zagotovi (višjo) strokovnost te dejavnosti, zavaruje javni interes na področju izvajanja teh storitev in hkrati doseže večjo pravno varnost naročnikov storitev.
15. V mnenju o pobudi druge skupine pobudnikov Vlada dalje pojasni, da je zagotavljanje kvalitete geodetskih storitev potrebno, ker lahko lastnikom nepremičnin nastanejo škode oziroma obremenitve, zavarovati pa je treba tudi geodetsko stroko; drugačna ureditev bi razvrednotila pridobivanje potrebnih geodetskih znanj. Vlada meni, da je očitek o veljavi izpodbijane določbe za nazaj neutemeljen, med drugim zato, ker geodeti s srednjo izobrazbo do uveljavitve ZgeoD niso imeli pravic odgovornega geodeta ali pravice do pridobitve tega naslova, saj ga uvaja šele novi zakon. Ne drži tudi, da bi rok za prilagoditev novim zahtevam ne bil določen, meni Vlada: ZgeoD je določil rok enega leta, v katerem morajo geodetska podjetja pridobiti dovoljenja za opravljanje geodetskih storitev, ko zato izpolnijo zakonske pogoje.
16. V odgovor Vladi prva skupina pobudnikov zatrjuje in dokazuje, da so geodetski tehniki do 22. 5. 1995 lahko opravljali najzahtevnejše geodetske storitve. Takrat je GURS s pogodbami oddala dovoljenje za geodetske storitve zunanjim izvajalcem ter javna pooblastila osebam, ki so lahko te storitve opravljale.
Takrat so bili geodetski tehniki čez noč degradirani, ugotavljajo pobudniki, in dodajajo, da so nekateri omenjenim pogodbam sicer ugovarjali, a so se v skrbi, da ne bi ostali brez pomembnega deleža geodetskih del, morali prilagoditi. Vendar so tudi po letu 1995 še lahko opravljali geodetske storitve, ki jih je zajemalo "delno pooblastilo". S sprejetjem ZgeoD in z uvedbo odgovornega geodeta lahko predlagatelji sicer delajo vse, a jim mora tudi manj zahtevne geodetske storitve podpisati odgovorni geodet.
17. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-230/00 z dne 7. 12. 2000 sprejelo pobudo prve skupine pobudnikov in sicer za začetek postopka za oceno ustavnosti 7. člena, tretje alineje drugega odstavka 28. člena, 48. in 50. člena ter prvega odstavka 52. člena ZgeoD. Ugotovilo je namreč, da se pobuda smiselno nanaša na vse te določbe. Napovedalo je, da bo presodilo utemeljenost navedb o poseganju v njihove pravice iz 49. in 50. člena Ustave ter preizkusilo, ali so bile posameznikom, kot so pobudniki, dane zadostne možnosti za prilagoditev na nove zahteve glede strokovne izobrazbe.
18. Z istim sklepom je Ustavno sodišče do končne odločitve o stvari zadržalo izvajanje 50. člena in prvega odstavka 52. člena ZgeoD, kolikor posameznikom, kot so pobudniki, onemogočata samostojno opravljanje geodetskih storitev iz druge alineje 51. člena tega zakona.
19. Državni zbor odgovarja, da sta pobudi obeh skupin pobudnikov neutemeljeni: ne gre za poseganje v ustavno zagotovljene pravice, temveč za nujno višanje ravni kakovosti geodetskih storitev in s tem varnosti njihovih uporabnikov. ZgeoD nikomur ne brani dela v geodeziji, vsem je dostopno pod enakimi pogoji. Ker je cilj, ki mu sledi ureditev, ustavno dopusten, tudi ne gre za kršitev načela o socialni varnosti (50. člen Ustave), četudi se bo morda komu od pobudnikov poslabšala socialna varnost. Državni zbor opozarja še na režim prehodnih določb v 48., 49. in 53. členu ZgeoD.
20. Vlada je v zvezi z uresničevanjem sklepa iz 18. točke sporočila, da je vseh 30 izvajalcev z "delnim pooblastilom" seznanila s tem, da lahko še opravljajo omenjene geodetske storitve.
21. V isti vlogi Vlada vnovič pojasnjuje: tistim samostojnim podjetnikom oziroma gospodarskim družbam, ki so doslej opravljali storitve z "delnim pooblastilom", se (lahko) v primeru, če v svojih firmah zagotovijo pogodbeno ali poslovno sodelovanje geodetov z najmanj višješolsko izobrazbo, količina dela bistveno poveča, saj lahko tako opravljajo vse geodetske storitve, tudi tiste, ki jih doslej niso smeli opravljati.
22. Svoje mnenje je sporočila tudi IZS. Meni, da je bila uvedba odgovornega geodeta nujna zaradi zavarovanja interesov in varstva pravic ljudi, katerim je geodetska dejavnost namenjena, ter zaradi splošnih družbenih potreb zagotavljanja strokovnosti in specifične pravne varnosti. Zatrjuje, da lahko pobudniki tudi po novi zakonski ureditvi opravljajo vsa dela, ki so jih opravljali do sedaj. Pojasnjuje, da ZgeoD glede strokovne izobrazbe razlikuje med pogoji, ki so potrebni za izvajanje del pri posamezni geodetski storitvi, in pogoji, ki so potrebni za potrditev geodetskih izdelkov in prevzem individualne odgovornosti za strokovno kvaliteto dela; te pogoje ZgeoD z uvedbo odgovornega geodeta povsem na novo ureja. Če bi ta status lahko pridobili geodetski tehniki, bi to po zatrjevanju IZS porušilo razmerja v stroki in ogrozilo zagotavljanje kvalitete, diplomirane inženirje pa postavilo v neenakopraven položaj, saj bi morali za "enako zahtevna dela končati univerzitetni študij".
23. Prva skupina pobudnikov je nato predlagala še oceno ustavnosti druge alineje tretjega odstavka 48. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot (Uradni list RS, št. 52/2000 - v nadaljevanju ZENDMPE). Ta določa, da geodetska uprava zavrne zahtevo za vpis novih parcel in njihovih mej, če je elaborat parcelacije kot odgovorni geodet podpisala oseba, ki ni vpisana v imenik geodetov. Sklicevala se je na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-230/00 z dne 7. 12. 2000 o začasnem delnem zadržanju izvajanja 50. in 52. člena ZgeoD in trdila, da je z ravnanjem po določbi druge alineje tretjega odstavka 48. člena ZENDMPE ta sklep izigran. Zaradi tega je predlagala začasno zadržanje izvajanja tudi za to določbo.
24. Tak predlog je Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-213/01 z dne 18. 10. 2001 zavrnilo.
25. GURS je na poseben poziv Ustavnega sodišča pojasnila, da so se po uveljavitvi ZgeoD izobrazbeni pogoji za izvajanje geodetskih storitev spremenili v korist geodetov s srednjo izobrazbo, saj lahko geodetski tehniki, kot so pobudniki, opravljajo na podlagi 53. člena tega zakona geodetske storitve iz drugega odstavka ZENDMPE, ki so jih doslej lahko izvajali le geodeti z najmanj višješolsko izobrazbo - to pa pod pogoji, ki jih ZgeoD določa za vse storitve: elaborat mora potrditi odgovorni geodet. Sicer pa po mnenju GURS pobudnikom ne gre za to, katere geodetske storitve smejo opravljati, temveč za to, da bi tudi oni lahko pridobili položaj odgovornih geodetov. Ker pogojev za ta status ne izpolnjujejo, si bodo morali tako ali drugače zagotoviti sodelovanje odgovornih geodetov. Njihov položaj se tudi zaradi tega ni poslabšal. Po prejšnji ureditvi je bila namreč za potrjevanje njihovih elaboratov pristojna geodetska uprava, po novi pa odgovorni geodeti.
26. Na vse to je prva skupina pobudnikov (tokrat neposredno, brez pooblaščenca, a tudi brez podpisov) po lastnih besedah povzela bistvo svojih pobud. To bistvo da je v njihovi nezadovoljnosti, "ker s sprejetjem ZgeoD in uvedbo odgovornega geodeta... ne smemo brez njegovega podpisa napraviti ničesar". O zamišljeni vlogi, dejanski odgovornosti in usposobljenosti odgovornih geodetov v dosedanji praksi imajo pobudniki slabo mnenje. V novi ureditvi vidijo za to neupoštevanje zatečenega stanja in ukinitev že pridobljenih pravic. Menijo, da je "starejšim geodetskim tehnikom potrebno omogočiti, da s strokovnim dostojanstvom zaključijo svojo delovno aktivnost".
B. - I.
27. Ustavno sodišče je vse pobude združilo zaradi skupnega obravnavanja. Tudi drugo pobudo prve skupine pobudnikov in pobudo druge skupine pobudnikov je sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št., 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B. - II.
28. Izpodbijani člen 7 ZgeoD določa, kdo se lahko vpiše v imenik geodetov pri IZS, določa tudi pogoje za vpis, med drugim izobrazbene. Iz določbe tega člena izhaja, da se geodet s srednjo izobrazbo, strokovnim izpitom in 20 let delovne dobe ne more vpisati v imenik geodetov.
29. Izpodbijani člen 48 ZgeoD določa ne glede na določbe 7. člena nekoliko nižje pogoje glede strokovne izobrazbe in delovnih izkušenj za vpis v imenik geodetov. Tudi ta člen ne omogoča vpisa v imenik geodetov posameznikom s pogoji, kakor jih izpolnjujejo pobudniki.
30. Izpodbijana tretja alineja drugega odstavka 28. člena določa, da se geodetskemu podjetju na njegovo zahtevo izda dovoljenje za izvajanje geodetskih storitev, če ima posameznik ali gospodarska družba s pogodbo o zaposlitvi ali pogodbo o delu zagotovljeno sodelovanje najmanj ene osebe, ki je vpisana v imenik geodetov.
31. Izpodbijani 50. člen ZgeoD se nanaša na 3. člen, po katerem lahko med drugim strokovna dela in postopke, ki jih Zakon opredeljuje kot geodetske storitve, opravlja le tisti samostojni podjetnik posameznik ali gospodarska družba, ki je vpisan v imenik geodetskih podjetij pri IZS; nanaša se tudi na 6. člen, ki določa, da mora geodetsko podjetje za vsak svoj izdelek oziroma delo v okviru zakonsko opredeljenih geodetskih storitev imenovati odgovornega geodeta; glede obeh zahtev določa, da se začno uveljavljati leto dni po vzpostavitvi imenika geodetskih podjetij oziroma imenika geodetov.
32. Prvi odstavek 52. člena ZgeoD določa, da morajo geodetska podjetja, ki ob uveljavitvi tega zakona izvajajo geodetske storitve na podlagi pogodbe z GURS, pridobiti dovoljenje za izvajanje geodetskih storitev v enem letu po uveljavitvi tega zakona.
33. Zaradi druge točke sklepa št. U-I-230/00 z dne 7. 12. 2003 so se roki iz 50. in 62. člena ZgeoD, kolikor gre za geodetske tehnike, kot so pobudniki, in za samostojno opravljanje geodetskih storitev iz druge alineje 51. člena ZgeoD, podaljšali do končne odločitve Ustavnega sodišča
34. Druga alineja tretjega odstavka 48. člena ZENDMPE določa, da geodetska uprava zavrne zahtevo za vpis novih parcel in njihovih mej (v zemljiški kataster), če je elaborat parcelacije kot odgovorni geodet podpisala oseba, ki ni vpisana v imenik geodetov.
B. - III.
35. Izpodbijane določbe ZgeoD so del nove ureditve geodetske dejavnosti. Zakonodajalec si je očitno zastavil nalogo, da zagotovi višjo stopnjo strokovnosti te dejavnosti in varnosti uporabnikov njenih storitev, kar je nedvomno v javnem interesu.
Sestavine nove ureditve so imenik geodetov in imenik geodetskih podjetij pri IZS, geodetska izkaznica, ki jo geodetu po opravljenem posebnem strokovnem izpitu izda GURS, institut dovoljenja geodetskemu podjetju (ali samostojnemu podjetniku) za izvajanje geodetskih storitev, ki ga izda GURS, in institut odgovornega geodeta. Te sestavine uporablja nova ureditev za doseganje zastavljenega cilja tako, da uzakoni pogoje (o izobrazbi, delovnih izkušnjah in strokovnem izpitu) za vpis v imenik geodetov, nato tako, da lahko pridobi dovoljenje za izvajanje geodetskih storitev med drugim le geodetsko podjetje, ki ima zagotovljeno sodelovanje vsaj enega geodeta iz imenika, nazadnje z zahtevo, da mora vsako geodetsko storitev podpisati odgovorni geodet, predpisane so zahteve o izobrazbi, izpitu, posebnih znanjih, tekočem strokovnem izpopolnjevanju odgovornega geodeta.
36. Očitek (prve skupine) pobudnikov o neskladju z ustavnim načelom svobode dela leti na novo ureditev v celoti. Če bi namreč bilo mogoče razumeti ustavno določbo tako, kot jo razumejo pobudniki, bi sleherna zahteva zakonodajalca, ki bi za delo v posamezni dejavnosti postavljala pogoje, pomenila kršitev načela, da je zagotovljena svoboda dela (prvi odstavek 49. člena Ustave). A tako razumevanje je zmotno. Zakonodajalec ima po eni strani v določbah prvega odstavka 74. člena Ustave (drugi in tretji stavek), po drugi strani pa v naravi geodetske dejavnosti trdno oporo za to, da to področje pravno uredi, med drugim tudi, da določi, katere izobrazbene in druge pogoje mora izpolnjevati, kdor hoče opravljati geodetske storitve, in kako mora biti zagotovljena odgovornost za skladnost teh storitev s predpisi (odgovorni geodet). Tudi ne gre za kršitev 14. člena Ustave, kar med drugim trde pobudniki za 48. člena Zakona, saj zakonodajalcu ni mogoče očitati, da je pri drugačni prehodni ureditvi položaja geodetov z visokošolsko izobrazbo ravnal arbitrarno. Narava dejavnosti in cilji zakonodajalca so po presoji Ustavnega sodišča dovolj razumen razlog za tako drugačno ureditev.
37. Sicer pa pobudniki omenjenih ureditev v obeh zakonih ne izpodbijajo samih po sebi. Smiselno zatrjujejo, da je v neskladju z Ustavo, kolikor geodetom z njihovimi kvalifikacijami ne omogoča vpisa v imenik geodetov, kolikor brez zagotovljenega sodelovanja višje usposobljenih ne morejo pridobiti dovoljenja za izvajanje geodetskih storitev in pa kolikor bodisi sami ne morejo postati odgovorni geodeti bodisi ne morejo opravljati geodetskih storitev brez uzakonjene vloge odgovornega geodeta.
38. To neskladnost z Ustavo pobudniki zatrjujejo, izhajajoč iz položaja, v kakršnem so se zaradi nove ureditve področja znašli sami, torej omejeno na spremembe v zakonskem obravnavanju oziroma ob upoštevanju take kategorije delavcev v geodetski dejavnosti, kakršni pripadajo sami.
39. V tej smeri pobudniki, vsaj sprva, zatrjujejo, da jim nova ureditev streže po delu, po poslovnem obstanku in potemtakem po socialnem položaju in tako utemeljujejo trditev o neskladju izpodbijanih določb s prvim odstavkom 50. člena Ustave (pravica do socialne varnosti). To je bil tudi eden od razlogov, da je Ustavno sodišče pobudo sprejelo in da je zadržalo izvrševanje nekaterih določb.
40. Določba prvega odstavka 50. člena Ustave zagotavlja državljanu pravico, da je enakopravno vključen v sistem socialne varnosti, ki ga izoblikuje zakonodajalec. Napak bi bilo torej to določbo razlagati, kot da posamezniku zagotavlja varstvo ekonomskega ali poslovnega položaja, ki ga je dosegel. Zato o neskladju izpodbijanih določb z omenjeno ustavno določbo ni mogoče govoriti.
41. Če zakonodajalec nepričakovano tako spremeni pravni red, da ostane zaradi sprememb neka kategorija posameznikov brez možnosti za nadaljevanje svoje dejavnosti, tudi brez priložnosti, da se v primernem času prilagodi novim zahtevam zakonodajalca, je to lahko v neskladju z zahtevo po trajnosti, zanesljivosti in predvidljivosti prava ter na njej temelječim zaupanjem v pravo kot sestavino načel pravne države (2. člen Ustave). Če ima taka zakonodaja za posledico tudi socialno ogroženost prizadetih posameznikov, gre lahko tudi za neskladje z načeli socialne države (isti člen Ustave). Pri tem pa je treba v obravnavanem primeru na novo nastale razmere in možnosti primerjati s tistimi, ki so za pobudnike veljale neposredno pred novo ureditvijo, na katero se nanašajo izpodbijanja, in ne morda tistih do leta 1995, na kar napeljuje del navedb in trditev prve skupine pobudnikov.
42. Pripravljalni postopek je pokazal, da izpodbijanim določbam ni mogoče pripisovati, da bi ustvarile z Ustavo neskladen položaj. Pobudniki se lahko novi ureditvi prilagodijo tako, da se poslovno povežejo z geodeti, ki izpolnjujejo pogoje za vpis v imenik geodetov (izpodbijani 7. in 48. člen ZgeoD); s tem izpolnijo tudi pogoje, da lahko zahtevajo dovoljenje za izvajanje geodetskih storitev (izpodbijani 28. člen ZgeoD). Da je temu res tako, pokažejo tudi podatki, ki jih je Ustavno sodišče pridobilo z uradno poizvedbo in zadevajo pobudnike posamič: od 19 pobudnikov kot posameznikov jih je medtem 17 že pridobilo geodetsko izkaznico, ki jo izda GURS tistim, ki imajo opravljen poseben strokovni izpit za izvajanje geodetskih storitev, in ki jim omogoča izvajanje geodetskih storitev, ki so podlaga za urejanje mej in parcelacijo (32., 53. člen ZgeoD). Poleg tega je bilo vseh 9 pobudnikov - podjetij oziroma samostojnih podjetnikov, za kakršne se pobudniki predstavijo, vpisanih v imenik geodetskih podjetij pri IZS, vsem devetim pa je GURS tudi izdala dovoljenje za izvajanje geodetskih storitev.
43. Ustavno sodišče ni našlo razlogov, da ne bi verjelo zatrjevanjem nasprotnega udeleženca, predvsem pa Vlade, IZS in GURS (12., 22. in 25. točka te obrazložitve), da se pogoji za take geodete, kot so pobudniki, niso poslabšali, saj jim po eni strani ni bila odvzeta možnost dela na geodetskih storitvah iz druge alinee 51. člena ZgeoD, po drugi strani pa so z določbo 53. člena tega zakona nanovo pridobili možnost opravljanja storitev, ki so podlaga za urejanje zemljišč in parcelacijo, torej storitev iz prve alineje 51. člena ZgeoD.
44. Pogoj iz druge alineje tretjega odstavka 48. člena ZENDMPE velja za vse izvajalce, vsem enako je nov in za vse pomeni novo zavezo. Poglavitno je, da je tudi vsem dosegljiv, saj je zakonodajalec zahtevo, da mora pri vsaki geodetski storitvi sodelovati odgovorni geodet, postavil v organizacijskem in kadrovskem pogledu prožno.
45. Zaupanje v pravo v obravnavanem primeru tudi zato ni utemeljeno ogroženo, ker se je sprememba ureditve geodetske dejavnosti že dalj časa napovedovala in so bili tudi pobudniki, ki so leta 1995 urejali svoj položaj v okviru prejšnje ureditve, izrecno opozorjeni na začasnost take ureditve, na kar je prav tako opozorila Vlada.
46. Za opisano prilagoditev, to je povezavo s primernimi, pogoje izpolnjujočimi izvajalci in s strokovnjaki, ki so lahko odgovorni geodeti, je bil rok, ki ga predvidevata izpodbijana 50. in 52. člen ZgeoD, dovolj dolg, da ni mogoče govoriti o ogrožanju zaupanja v pravo zaradi neprimernega roka.
47. Vzporedno z opisano prilagoditvijo zahtevam nove ureditve, a tudi še kasneje, brez časovne omejitve, imajo pobudniki možnost pridobiti višjo stopnjo izobrazbe in si tako v skladu z ZgeoD in ZENDMPE, razširiti možnosti udejstvovanja.
48. Prvi odstavek 155. člena Ustave prepoveduje, da bi zakonodajalec z zakonom določil njegovo učinkovanje za čas pred uveljavitvijo tega zakona. ZgeoD takih določb nima, zato z omenjeno določbo Ustave ni v neskladju.
49. Po presoji Ustavnega sodišča torej izrecno ali smiselno zatrjevanih neskladij med 2., 49., 50. in 155. členom Ustave in izpodbijanimi določbami ZgeoD in ZENDMPE ni. V vprašanje o večji ali manjši primernosti instituta odgovornega geodeta, kakor ga uvaja ZgeoD ali kakor se uresničuje v praksi, se Ustavno sodišče ne more spuščati, ker to ne sodi med njegove naloge, določene z Ustavo in ZUstS.
B. - IV.
50. S sklepom št. U-I-230/00 z dne 7. 12. 2000 je Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje 50. člena in prvega odstavka 52. člena ZgeoD. Člen 50 določa enoletni rok, in sicer od vzpostavitve imenika geodetskih podjetij in imenika geodetov pri IZS, za začetek uporabe določb 3. in 6. člena Zakona. Člen 3 Zakona določa, da smejo opravljati tisti del geodetke dejavnosti, ki ga zakon opredeljuje kot geodetske storitve, le samostojni podjetniki in gospodarske družbe, ki so vpisani v omenjeni imenik geodetskih podjetij in izpolnjujejo pogoje iz tega zakona. Člen 6 ZgeoD pa določa, da mora geodetsko podjetje za vsak svoj izdelek oziroma delo iz 3. člena imenovati odgovornega geodeta. Člen 52 ZgeoD določa rok enega leta od uveljavitve tega zakona, v katerem morajo geodetska podjetja, ki ob uveljavitvi zakona izvajajo geodetske storitve na podlagi pogodbe z GURS, pridobiti dovoljenje za izvajanje geodetskih storitev (po 27. in 28. členu ZgeoD). Začasno zadržanje izvrševanja omenjenih določb je bilo omejeno zgolj na del učinkovanja teh določb: veljalo je, kolikor so te določbe onemogočale samostojno opravljanje geodetskih storitev iz druge alineje 51. člena ZgeoD tistim osebam, ki imajo srednjo izobrazbo geodetske smeri in so te storitve opravljale ob uveljavitvi ZgeoD. Namen začasnega zadržanja je bil jasen in v omenjenem sklepu obrazložen: do končne odločitve o stvari naj bo pobudnikom in njim enakim dovoljeno še naprej samostojno opravljati geodetske storitve iz druge alineje 51. člena ZgeoD, če so to smele do uveljavitve tega zakona. Tudi globlji razlog je bil obrazložen: verjetna nevarnost, da bo zaradi nove ureditve - po preteku enoletnih rokov iz 50. člena in prvega odstavka 52. člena ZgeoD - ogrožena možnost dela omenjene kategorije geodetov v geodetski dejavnosti in obstoja podjetij oziroma samostojnih podjetnikov, kolikor gre za take osebke. Med postopkom odločanja o stvari so bile tudi osebam, kakršne so pobudniki, dane zadostne možnosti za prilagoditev na nove zahteve, ki jih postavlja spremenjena ureditev geodetske dejavnosti, in na nova pooblastila, ki jih daje. Ker bi utegnili nekateri prizadeti zaradi pričakovanja drugačne odločitve Ustavnega sodišča odlašati s prilagajanjem določbam 3. in 6. člena ter prvega odstavka 52. člena ZgeoD - vsem drugim so omenjeni zakonski roki že potekli, je Ustavno sodišče, upoštevajoč načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave), določilo nov iztek teh rokov za tiste, ki jim je bila namenjena začasna odložitev izvrševanja.
C.
51. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Čebulj in sodnica Wedam Lukić.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić