Up-547/02
Natisni
Opravilna št.:
Up-547/02
Datum odločitve:
8. 10. 2003
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 108/2003 in OdlUS XII, 106
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2003:Up.547.02
Akt:
Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 462/2000 z dne 6. 6. 2002 in sodba Upravnega sodišča št. U 2794/97 z dne 16. 2. 2000
Izrek:
Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 462/2000 z dne 6. 6. 2002 in sodba Upravnega sodišča št. U 2794/97 z dne 16. 2. 2000 se razveljavita.

Zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.
Evidenčni stavek:
Iz izpodbijanih sodnih odločb izhaja razlaga, da jugoslovansko državljanstvo na drugačno odločitev (tj. na priznanje statusa denacionalizacijskih upravičencev) ne more vplivati, ker sta bila prejšnja lastnika ob uveljavitvi Državne pogodbe o izpostaviti neodvisne in demokratične Avstrije (ADP)avstrijska državljana, zaradi česar naj bi na podlagi drugega odstavka 27. člena ADP imela pravico zahtevati odškodnino od Republike Avstrije. Zato naj po drugem odstavku 10. člena Zakona o denacionalizaciji ne bi mogla biti upravičenca do denacionalizacije.
V primeru, ko je ugotovljeno, da se je oseba štela za jugoslovanskega državljana, pa je zaradi pravice iz ADP mogoče upravičenje do denacionalizacije taki osebi odreči le, če je v času podržavljenja imela tudi avstrijsko državljanstvo. Zato so bili pritožniki z navedeno razlago drugega odstavka 27. člena ADP glede uveljavljanja pravice do denacionalizacije postavljeni v neenak položaj v primerjavi s tistimi upravičenci, ki jim Zakon o denacionalizaciji kot jugoslovanskim državljanom v času podržavljenja priznava upravičenje do denacionalizacije. S tem jim je bila kršena pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
5.3.36.4 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67) - Privatizacija.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 14.2, Ustava [URS]
Člen 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt
Datum vloge:
6. 9. 2002
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US22762
Dokument v PDF obliki:
Up-547-02.pdf
193 KB
Prenesite datoteko
Up-547-02_LM.pdf
167 KB
Prenesite datoteko
Up-547/02
8. 10. 2003
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A., B. B. in C. C. iz Ž. Ž., ki jih zastopa Č. Č., odvetnik v Z., na seji dne 8. oktobra 2003
odločilo:
1. Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 462/2000 z dne 6. 6. 2002 in sodba Upravnega sodišča št. U 2794/97 z dne 16. 2. 2000 se razveljavita.
2. Zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.
Obrazložitev
A.
1. Pritožniki so kot pravni nasledniki vložili zahtevo za denacionalizacijo premoženja, podržavljenega pok. D. D. in pok. F. F. (roj. E.). Upravna enota Ribnica je njihovo zahtevo zavrgla, ker naj bi bila prejšnja lastnika kot avstrijska državljana upravičena zahtevati odškodnino od Avstrije po drugem odstavku 27. člena Državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije (Uradni list FLRJ, MP, št. 2/56 - v nadaljevanju ADP). Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je z odločbo št. 464-06-376/96 z dne 10. 10. 1997 ugodilo pritožbi, odpravilo odločbo upravnega organa prve stopnje in zadevo vrnilo v novo odločanje. Ugotovilo je, da je upravni organ prve stopnje na "podlagi obstoječih podatkov naredil napačen zaključek in je zmotno ugotovil dejstvo, ki je odločilnega pomena za pravilno uporabo materialnega predpisa", tj. drugega odstavka 10. člena Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in nasl. - v nadaljevanju ZDen). Upravno sodišče pa je tožbi Državnega tožilstva ugodilo in odločbo Ministrstva odpravilo, pritožbo pritožnikov pa zavrnilo.
Ugotovilo je, da je obveznost Republike Avstrije za plačilo odškodnine izhajala že iz same ADP. Vrhovno sodišče je pritožbo prizadetih strank (sedaj ustavnih pritožnikov) zavrnilo in potrdilo sodbo Upravnega sodišča, ugovor pritožnikov, da sta bila prejšnja lastnika jugoslovanska državljana, pa zavrnilo kot nerelevanten. Pritožbene trditve, da bi sodišče moralo uporabiti Odlok o likvidaciji avstrijskega premoženja na podlagi Državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije (Uradni list FLRJ, št. 6/57 - v nadaljevanju Odlok) in Navodilo za izvrševanje Odloka o likvidaciji avstrijskega premoženja na podlagi Državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije (Uradni list FLRJ, št. 4/58 - v nadaljevanju Navodilo), je zavrnilo s stališčem, po katerem se ta dva predpisa nanašata na avstrijsko premoženje, ki do uveljavitve ADP
(tj. do 28. 11. 1955) še ni prešlo v splošno ljudsko premoženje, in ne na premoženje, ki je bilo zaplenjeno in zadržano že pred uveljavitvijo ADP. Zato naj upravičenosti do denacionalizacije ne bi bilo mogoče presojati na podlagi Odloka in Navodila.
2. Pritožniki v ustavni pritožbi zatrjujejo, da prejšnja lastnika nista bila upravičena dobiti odškodnine od Republike Avstrije.
Zato naj bi jim bile z izpodbijano odločitvijo, ki pomeni, da je njihov zahtevek za denacionalizacijo dokončno zavržen, kršene pravice iz 14., 22. in 33. člena Ustave.
3. Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) naj bi bilo kršeno, ker po izpodbijani odločitvi prejšnja lastnika nista upravičenca do denacionalizacije kljub ugotovitveni odločbi, iz katere izhaja, da sta bila jugoslovanska in slovenska državljana.
4. Kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave utemeljujejo z navajanjem, da bi bilo treba pri ugotavljanju pogojev iz drugega odstavka 10. člena ZDen upoštevati Odlok in Navodilo. V zvezi s tem se sklicujejo na 37. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997 (Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUS VI, 43) in na avstrijski Zakon o izvajanju drugega odstavka 27. člena ADP. Poudarjajo, da sta bila prejšnja lastnika ob podržavljenju jugoslovanska državljana, avstrijsko državljanstvo sta dobila kasneje. Zato podržavljeno premoženje ni moglo biti avstrijsko premoženje iz drugega odstavka 27. člena ADP. Tako naj bi bilo tudi iz revizijskega sklepa Vrhovnega sodišča Avstrije št. 7 Ob 291/64 z dne 11. 11. 1964 (ki ga niso priložili in ni jasno, ali se nanaša na pritožnike ali ne) in iz revizijskega sklepa št. 7 Ob 67/64 z dne 13. 5. 1964 (ki so ga priložili in se ne nanaša na pritožnike) razvidno, da pripada odškodnina le za tisto premoženje, ki ga je imela oseba z avstrijskim državljanstvom v času podržavljenja (kar naj bi bilo tudi v skladu z Navodilom). Sodišču očitajo, da sklepa Vrhovnega sodišča Republike Avstrije št. 7 Ob 291/64 ni pridobilo. Stališče Vrhovnega sodišča, da se ne upošteva "interno pravo tuje države", ki se nanaša na uporabo in interpretacijo mednarodne pogodbe, naj bi bilo v nasprotju z 8. in s 153. členom Ustave; če bi bila upravičenca le avstrijska državljana, pa naj bi to pomenilo tudi kršitev 13. člena Ustave.
5. Pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave naj bi bila pritožnikom kršena tudi zato, ker je Upravno sodišče s sodbo, ki jo je Vrhovno sodišče potrdilo, samo dokončno odločilo o stvari. S tem naj bi bila pritožnikom odvzeta pravica, da dokazujejo dejstva in okoliščine, ki so odločilna za (ne)uporabo drugega odstavka 10. člena ZDen. S tem naj bi jim bila odvzeta možnost, da z navedbami in dokazi izpodbijajo ugotovitev "pristojnega organa po uradni dolžnosti". Pri tem se sklicujejo na 55. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I- 326/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98 in OdlUS VII, 190). Poleg tega naj bi jim bilo s tako odločitvijo onemogočeno uveljavljanje denacionalizacije po 12. členu ZDen.
6. Kršitev pravice do zasebne lastnine utemeljujejo s sklicevanjem na ustavnosodno presojo, po kateri pravica pričakovanja denacionalizacijskih upravičencev uživa ustavnopravno varstvo, ki ga zagotavlja 33. člen Ustave.
Zatrjujejo tudi kršitev pravice do dedovanja, ker naj bi jim bilo (zaradi zavrženja zahteve za denacionalizacijo) kot pravnim naslednikom prejšnjih lastnikov onemogočeno dedovanje podržavljenega premoženja kljub temu, da naj bi med Republiko Avstrijo in Republiko Slovenijo obstojala vzajemnost glede dedovanja.
7. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom z dne 27. 3. 2003 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. Ustavna pritožba je bila v skladu z določbo 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) poslana Vrhovnemu sodišču, ki nanjo ni odgovorilo.
B.
8. V denacionalizacijskem postopku je bilo ugotovljeno, da je bilo premoženje pravnima prednikoma pritožnikov podržavljeno na podlagi Zakona o prenosu sovražnikovega premoženja v državno last in o sekvestraciji premoženja odsotnih oseb (Uradni list FLRJ, št. 63/46 in 74/46 - v nadaljevanju ZPSP). Ta zakon je naveden v 21. točki 3. člena ZDen. Premoženje je bilo torej podržavljeno na podlagi predpisa, ki ga je zakonodajalec izrecno navedel med predpisi, za katere je štel, da je bilo podržavljenje na njihovi podlagi krivično. Po določbi prvega odstavka 9. člena ZDen so osebe, ki jim je bilo premoženje podržavljeno na podlagi predpisov iz 3. ali 4. člena ZDen (oziroma na načine iz 4. in 5. člena ZDen), upravičenci, če so bile v času podržavljenja jugoslovanski državljani.
9. Pritožniki v ustavni pritožbi navajajo, da je bilo za njihova prednika s pravnomočnima odločbama Občine Kočevje, izdanima leta 1993, ugotovljeno, da sta se vse do svoje smrti štela za jugoslovanska državljana. Glede na navedbo v obrazložitvi sodbe Vrhovnega sodišča, da naj bi bila ta ugotovitev izpodbijana v postopku obnove, in ker pritožniki v ustavni pritožbi tej trditvi Vrhovnega sodišča nasprotujejo, je Ustavno sodišče Upravno enoto Kočevje zaprosilo za podatke o morebitnih postopkih obnove.
Upravna enota je sporočila, da za D. D. postopek obnove ni bil začet, za F. F., roj. E., pa je postopek obnove sicer bil začet, vendar je Upravna enota Kočevje dne 19. 12. 2001 izdala odločbo, s katero je odločila, da odločba takratne Občine Kočevje o ugotovitvi jugoslovanskega državljanstva (tj. odločba iz leta 1993) ostane v veljavi. Ta odločba je postala dokončna dne 4. 1. 2002.
10. Iz izpodbijane sodbe je razvidno, da je Vrhovno sodišče menilo, da jugoslovansko državljanstvo na drugačno odločitev (tj. na priznanje statusa denacionalizacijskih upravičencev) ne more vplivati, ker sta bila prejšnja lastnika ob uveljavitvi ADP avstrijska državljana, zaradi česar naj bi na podlagi drugega odstavka 27. člena ADP imela pravico zahtevati odškodnino od Republike Avstrije. Zato naj po drugem odstavku 10. člena ZDen ne bi mogla biti upravičenca do denacionalizacije.
11. Na podlagi ustavne pritožbe Ustavno sodišče presoja, ali so bile z izpodbijanimi posamičnimi akti kršene človekove pravice in temeljne svoboščine (50. člen ZUstS). Ustavna pritožba namreč ni nadaljnje pravno sredstvo v okviru rednega sodstva, s katerim bi bilo mogoče uveljavljati kršitve pri ugotovitvi dejanskega stanja ter uporabi materialnega prava same po sebi. V tem okviru se je Ustavno sodišče, glede na navedbe, s katerimi pritožniki utemeljujejo ustavno pritožbo, omejilo na presojo, ali sporna odločitev temelji na kakšnem z vidika varstva človekovih pravic nesprejemljivem pravnem stališču.
12. V obravnavanem primeru gre za pravno stališče, po katerem osebe, ki so bile ob uveljavitvi ADP avstrijski državljani, niso upravičene do denacionalizacije, kljub temu, da so bile v času podržavljenja jugoslovanski državljani.
13. Če so imele osebe, ki so bile ob uveljavitvi ADP avstrijski državljani, pravico dobiti odškodnino od Republike Avstrije, o kršitvi Ustave ni mogoče govoriti, ne glede na to, ali je zanje ugotovljeno, da so se štele za jugoslovanske državljane ali ne. Če te osebe po ADP niso imele pravice zahtevati odškodnino od Republike Avstrije, bi jim odrekanje pravice do denacionalizacije lahko pomenilo kršitev načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. V tem primeru bi bile namreč v enakem položaju kot vse druge osebe, za katere je bilo ugotovljeno, da so bile ob podržavljenju jugoslovanski državljani. Zato jih tudi zakonodajalec ne bi smel izključiti iz kroga denacionalizacijskih upravičencev.
14. Drugi odstavek 10. člena ZDen določa, da niso upravičenci do denacionalizacije tiste osebe, ki so dobile ali imele pravico dobiti odškodnino za odvzeto premoženje od tuje države, in da pristojni upravni organ ugotavlja po uradni dolžnosti na podlagi sklenjenih mirovnih pogodb in mednarodnih sporazumov, ali je oseba imela pravico dobiti odškodnino od tuje države. Drugi stavek drugega odstavka 10. člena je bil uveljavljen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 65/98 - v nadaljevanju ZDen-B). Navedena dopolnitev je bila že izpodbijana. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-326/98 med drugim presodilo, da ta določba ni v neskladju z Ustavo (55. točka obrazložitve). Tokrat Ustavno sodišče le poudarja, da ta določba ne pomeni, da slovenski organi pri odločanju o upravičenju do denacionalizacije odločajo o pravici do odškodnine od tuje države. Gre namreč za reševanje predhodnega vprašanja v konkretnem primeru. To predhodno vprašanje pa po izrecnem zakonskem pooblastilu rešujejo organi, pristojni za denacionalizacijo, sami, in to neposredno z razlago mednarodne pogodbe, torej brez dokazovanja tujega prava in brez postopka priznavanja tujih sodnih odločb.
15. Avtor prvega komentarja drugega odstavka 10. člena ZDen[1] navaja, da ta določba kot upravičence izključuje vse tiste osebe, ki bi kot tujci izjemoma lahko prišle v poštev kot upravičenci v postopku denacionalizacije, pa so dobile plačano odškodnino od tuje države ali so do te tam imele pravico. Po drugem odstavku 9. člena ZDen je lahko upravičenec do denacionalizacije tudi oseba, ki ni imela jugoslovanskega državljanstva, če je bila internirana ali če se je borila na strani protifašistične koalicije. Drugi odstavek 10. člena ZDen pa je treba uporabiti tudi v primerih, ko prejšnji lastnik ni upravičenec do denacionalizacije, ker ne izpolnjuje pogojev iz 9. člena ZDen, če status upravičenca uveljavlja zakonec ali dedič prvega dednega reda, ki pogoje iz 9. člena ZDen izpolnjuje (upravičenci po 12. členu ZDen). Isti avtor je v drugem komentarju[2] opustil mnenje, da naj bi se drugi odstavek 10. člena nanašal le na tiste osebe, ki bi po izjemnih določbah kot tujci utegnile priti v poštev kot upravičenci.
Določbo drugega stavka drugega odstavka pa avtor opredeli kot jasno napotilno določbo.
16. Zastavlja se torej vprašanje, ali je status denacionalizacijskega upravičenca po drugem odstavku 10. člena ZDen mogoče odreči tudi osebi, ki je ob podržavljenju imela jugoslovansko državljanstvo (oziroma za katero se je ugotovilo, da se je štela za jugoslovanskega državljana). Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-23/93 (38. točka obrazložitve) ugotovilo, da je eden od kriterijev za odškodovanje na podlagi mednarodnih pogodb zahteva, da so bili posamezniki državljani te tuje države v času, ko je bilo premoženje podržavljeno. Dejstvo, da oseba ima državljanstvo neke države, ne izključuje niti državljanstva druge države niti možnosti za plačilo odškodnine od te druge države. Člen 2 Zakona o državljanstvu FLRJ (Uradni list DFJ, št. 64/45 in Uradni list FLRJ, št. 54/46 in 105/48) je sicer določal, da državljanstvo FLRJ izključuje sočasno državljanstvo vsake druge države, vendar ta določba ni mogla vplivati na odločitev tujih držav, da neki osebi priznajo tudi svoje državljanstvo. Poleg tega Zakon o državljanstvu FLRJ ni predvidel izdaje ugotovitvenih odločb o tem, katere osebe so na podlagi zakonskih določb pridobile jugoslovansko državljanstvo. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-23/93 ugotovilo tudi (43. točka obrazložitve), da se za osebe, ki se niso priglasile za vpis v državljansko knjigo, ni ugotavljalo, ali so pridobile jugoslovansko državljanstvo, če te niso same zahtevale izdaje ugotovitvenih odločb. Vpis v državljansko knjigo pa se je izvajal šele leta 1947 po vzpostavitvi teh knjig. Mogoči so torej primeri, da je tuja država prejšnjega lastnika podržavljenega premoženja štela za svojega državljana in mu priznala pravico do odškodnine, v postopku reševanja predhodnega vprašanja o državljanstvu pa je bilo ugotovljeno, da je bila oseba v času podržavljenja tudi jugoslovanski državljan. Oseba, ki je dobila odškodnino od tuje države, po določbi drugega odstavka 10. člena ZDen ne more biti upravičena do denacionalizacije kljub morebitni ugotovitvi, da se je štela za jugoslovanskega državljana. Če je prejšnji lastnik za odvzeto premoženje od tuje države že prejel odškodnino, tudi ni treba ugotavljati, ali je to pravico imel na podlagi sklenjenih mirovnih pogodb in mednarodnih sporazumov. Ali je prejšnji lastnik imel pravico dobiti odškodnino od tuje države, se torej ugotavlja le, če ni ugotovljeno, da jo je dobil.
17. Če ni ugotovljeno, da je prejšnji lastnik dobil odškodnino od tuje države, se torej lahko zastavi vprašanje, ali jo je imel pravico dobiti kljub temu, da je v času podržavljenja imel jugoslovansko državljanstvo. Ugotovitev pristojnega slovenskega organa, da ga je imel oziroma, da se je štel za jugoslovanskega državljana, kot že rečeno, ne pomeni, da ni hkrati imel državljanstva druge države. Če je državljanstvo druge države imel, obstaja možnost, da je imel tudi pravico dobiti odškodnino od te države. Zato je treba v takih primerih v denacionalizacijskem postopku ugotavljati, ali je oseba v času podržavljenja imela tudi tuje državljanstvo.
18. Iz navedenega izhaja, da bi bilo status denacionalizacijskega upravičenca po drugem odstavku 10. člena ZDen mogoče odreči tudi osebi, ki je ob podržavljenju imela jugoslovansko državljanstvo (oziroma za katero se je ugotovilo, da se je štela za jugoslovanskega državljana). Stališče Vrhovnega sodišča, ki je predmet obravnavane presoje, je drugačno. Po stališču Vrhovnega in Upravnega sodišča namreč do denacionalizacije niso upravičene osebe, ki so bile avstrijski državljani ob uveljavitvi ADP, torej ne glede na njihovo državljanstvo v času podržavljenja. To stališče je oprlo na razlago, po kateri so bile te osebe na podlagi drugega odstavka 27. člena ADP upravičene do odškodnine od Republike Avstrije.
19. Mnenje pritožnikov, da je Navodilo na podlagi 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju UZITUL) veljavno pravo, je zmotno. Vprašanje, ali je to Navodilo treba upoštevati pri razlagi ADP, namreč ni vprašanje sedanje veljavnosti tega predpisa. Drugi odstavek 27. člena ADP je dal Jugoslaviji pravico podržaviti avstrijsko premoženje, obveznost plačila odškodnine prejšnjim lastnikom pa Avstriji. Zato iz drugega odstavka 27. člena ADP kljub nasledstvu držav v pogledu mednarodnih pogodb[3] za Slovenijo ne morejo izhajati nikakršne obveznosti. Obveznost določa ZDen, vendar le v tistih primerih, ko so izpolnjeni pogoji za priznanje statusa upravičenca (državljanstvo in nemožnost uveljavljanja pravice do odškodnine od tuje države).
20. Pri presoji, ali je razlaga ADP, na kateri temelji izpodbijana odločitev, pravilna, gre za razlago mednarodne pogodbe. Uporaba temeljnih pravil interpretacije ponavadi zadošča za razlago pomena mednarodne pogodbe tudi v mednarodnem pravu.
Gre za splošna pravila interpretacije, ki jih vsebuje tudi Dunajska konvencija o pogodbenem pravu (Uradni list SFRJ, MP, št. 30/72 - v nadaljevanju DKPP). Po prvem odstavku 31. člena DKPP se mora pogodba razlagati (1) dobronamerno, (2) po običajnem smislu, ki ga je treba dati izrazom v pogodbi, (3) v njihovem kontekstu ter (4) v luči njenega predmeta in cilja. Kontekst predstavlja med drugim vsaka poznejša praksa pri uporabi pogodbe, s katero so se pogodbenice sporazumele glede razlage pogodbe (točka b) tretjega odstavka 31. člena DKPP), in vsako relevantno pravilo mednarodnega prava, ki se lahko uporabi med pogodbenicama (točka c) tretjega odstavka 31. člena DKPP). Po izrecni določbi 4. člena te konvencije se ta uporablja izključno za pogodbe, ki jih države sklenejo po začetku njene veljavnosti. Konvencija je bila podpisana na Dunaju 23. 5. 1969, uveljavljena pa 27. 1. 1980, torej po uveljavitvi ADP. Za pogodbe, sklenjene pred njeno uveljavitvijo, je relevantno običajno mednarodno pravo.[4] To so načela in pravila interpretacije, ki sta jih razvili sodna praksa in teorija in ki po vsebini ne odstopajo od pravil razlage, kot jih predvideva DKPP. Načelo dobrovernosti, jezikovna in namenska razlaga so med seboj izenačeni. Zaradi pravne varnosti in da bi se izognili posledicam prevelike svobode pogodbenic pri namenski razlagi dajeta mednarodnopravna judikatura in doktrina poseben poudarek jezikovni razlagi mednarodne pogodbe.[5]
21. Drugi odstavek 27. člena ADP je Jugoslaviji izrecno, ne glede na predhodne določbe, dal pravico zapleniti, zadržati ali likvidirati avstrijsko premoženje, ki se je nahajalo na jugoslovanskem ozemlju na dan uveljavitve te pogodbe, hkrati pa se je avstrijska vlada obvezala za to premoženje plačati odškodnino avstrijskim državljanom.
22. Najprej se zastavlja vprašanje, katero premoženje je Jugoslavija lahko zaplenila, zadržala in likvidirala, tj. kaj naj bi bilo avstrijsko premoženje, ki se je na dan uveljavitve ADP nahajalo na ozemlju Jugoslavije. Večinoma je bilo premoženje podržavljeno že pred uveljavitvijo ADP.[6] Večina predpisov, ki so bili podlaga za podržavljenje zasebnega premoženja v Jugoslaviji, je bila namreč sprejeta pred letom 1955. V nekaterih primerih sicer postopek podržavljenja še ni bil končan (premoženje je bilo pod sekvestrom), oziroma o podržavljenju do uveljavitve ADP še ni bilo odločeno, vendar že iz besedila drugega odstavka 27. člena ADP, ki se nanaša na pravico "zapleniti, zadržati in likvidirati", izhaja preprosta razlaga, da je Jugoslavija imela pravico obdržati avstrijsko premoženje, ne glede na to, ali je to premoženje do uveljavitve ADP že podržavila ali ne.[7] Tako je tudi Zvezni izvršni svet leta 1957 sprejel Odlok, ki je določal, da se za avstrijske dobrine, pravice in koristi, ki so pred 28. 11. 1955 prešle v last FLRJ, šteje, da so na podlagi drugega odstavka 27. člena ADP definitivno zadržane in likvidirane v korist FLRJ.
23. Ker v ADP ni točno določeno, na katere avstrijske državljane se nanaša drugi odstavek 27. člena, so glede vprašanja, komu je bila Avstrija dolžna plačati odškodnino, možne tri razlage: tistim avstrijskim državljanom, ki so bili to ob uveljavitvi ADP; tistim avstrijskim državljanom, ki so bili to že leta 1938; tistim avstrijskim državljanom, ki so bili to v trenutku podržavljenja, čeprav leta 1938 (še) niso bili.
24. Znana je praksa Republike Avstrije in Jugoslavije pri uporabi drugega odstavka 27. člena ADP. Odlok iz leta 1957 je določal, da se za avstrijske dobrine, pravice in koristi štejejo dobrine, pravice in koristi, ki so neposredno ali posredno pripadali avstrijski državi ali avstrijskim pravnim ali fizičnim osebam (avstrijskim državljanom ali z njimi izenačenim osebam). Državni sekretar za finance je leta 1958 izdal Navodilo, ki je vsebovalo več pojasnil glede tega, na katero premoženje se nanaša drugi odstavek 27. člena ADP. Tako je določal, da se šteje, da je avstrijsko premoženje po drugem odstavku 27. člena ADP definitivno zadržano ali likvidirano, če je bilo pridobljeno ali preneseno v Jugoslavijo do 15. 5. 1945, da se prvi odstavek I. točke Odloka nanaša na premoženje, katerega lastnik je bil na dan 13. 3. 1938 (dan "Anschlussa") avstrijski državljan in je to ostal na dan 28. 4. 1945 (dan vzpostavitve Avstrije), in da se za avstrijsko premoženje v smislu II. točke Odloka ne šteje premoženje, ki je bilo last oseb, ki so bile na dan 6. 4. 1941 ali takrat, ko so bili izdani ukrepi o podržavljenju, jugoslovanski državljani, ne glede na to, ali so imele hkrati tudi avstrijsko državljanstvo ali pa so ga pridobile pozneje. Za avstrijsko premoženje se tudi ni štelo premoženje oseb, ki so od 13. 3. 1938 do 28. 4. 1945 pridobile državljanstvo kakšne tretje države.
25. Navedeni predpisi niso niti mogli biti podlaga za priznanje pravice do odškodnine od avstrijske države. Na njihovi podlagi se je ob "urejanju premoženjskopravnih razmerij" ugotavljalo, kaj se šteje za avstrijsko premoženje, ki ga ima Jugoslavija po drugem odstavku 27. člena ADP pravico zadržati in likvidirati. Zato zgolj na podlagi opredelitve, kaj se je štelo za avstrijsko premoženje po navedenih predpisih, še ni mogoče ugotoviti, ali je neka oseba imela pravico dobiti odškodnino od Republike Avstrije ali ne.
26. Republika Avstrija je leta 1962 sprejela zakon za izvedbo ADP (11. Staatsvertragsdurchfuhrungsgesetz[8]). Po tem zakonu so bile fizične in pravne osebe, ki jim je bilo s strani FLRJ zaseženo, zadržano ali likvidirano premoženje, pravice in koristi v skladu z drugim odstavkom 27. člena ADP, upravičene do odškodnine.
Predpostavka za upravičenje do odškodnine je bila okoliščina, da je šlo za podržavljenje v skladu z drugim odstavkom 27. člena ADP. Če je šlo za tako podržavljenje, je bila do odškodnine upravičena oseba, ki je imela 28. 11. 1955 avstrijsko državljanstvo, oziroma pravna oseba, ki je imela sedež na ozemlju Republike Avstrije 15. 5. 1945 in 28. 11. 1955 (2. člen). Osebe, ki so kot jugoslovanski državljani izgubile premoženje na ozemlju FLRJ z državnim ukrepom, ki nima pravne podlage v drugem odstavku 27. člena ADP, niso bile upravičene do odškodnine po določbah tega zakona (4. člen).
27. Iz arhivskega gradiva, ki ga je Ustavnemu sodišču poslal Arhiv Republike Slovenije,[9] je razvidno, da so avstrijskim oblastem podatke o podržavljenju premoženja pošiljale jugoslovanske oblasti. Predpostavka za upravičenje do odškodnine, ki jo je avstrijski zakon predvideval, je bila torej ugotovitev jugoslovanskih oblasti, da so premoženje podržavili v skladu z drugim odstavkom 27. člena ADP. Jugoslovanske oblasti so avstrijskim lahko posredovale podatek, da je bilo premoženje po drugem odstavku 27. člena ADP podržavljeno le v tistih primerih, za katere sta tako določala Odlok oziroma Navodilo. Če so jugoslovanske oblasti ugotovile, da v konkretnem primeru ni šlo za podržavljenje po drugem odstavku 27. člena ADP, te osebe niso mogle uveljaviti pravice do odškodnine od Republike Avstrije, Jugoslavija pa jim ni bila dolžna plačati odškodnine, razen če so predpisi o podržavljenju to sami predvidevali.
28. Drugi odstavek 27. člena ADP je izjema od pravila iz prvega odstavka tega člena, v katerem so Zavezniške in pridružene sile izjavile namero o vračilu avstrijskega premoženja na njihovem ozemlju in pripravljenost, da z avstrijsko vlado o tem sklenejo ustrezne sporazume. Po 25. členu ADP pa je morala Avstrija vrniti premoženje, ki se je nahajalo v Avstriji, tujim pravnim in fizičnim osebam. Člen 21 ADP je sicer določil, da se od Avstrije reparacije, ki bi izhajale iz vojnega stanja v Evropi, ne bodo zahtevale. Vendar je drugi odstavek 27. člena izjema, po kateri je Jugoslavija lahko obdržala avstrijsko premoženje brez kakršnegakoli povračila, kar kaže na reparacijski značaj te določbe.[10]
29. Avstrijsko premoženje je bilo praviloma podržavljeno že z uveljavitvijo Odloka o prehodu sovražnikovega imetja v državno svojino, o državnem upravljanju imetja odsotnih oseb in o zasegi imetja, ki so ga okupatorske oblasti prisilno odtujile (Uradni list DFJ, št. 2/45 - v nadaljevanju Odlok AVNOJ, ki je stopil v veljavo 21. 11. 1944), oziroma z ZPSP (ki je pričel veljati 14. 8. 1946).[11] Ob podržavljenju to premoženje ni bilo opredeljeno kot avstrijsko premoženje, temveč kot sovražnikovo premoženje, tj. premoženje Nemškega rajha in njegovih državljanov in kot premoženje oseb nemške narodnosti, ne glede na državljanstvo. Iz arhivskega gradiva fonda Vlade Republike Slovenije in fonda Republiškega komiteja za mednarodno sodelovanje, ki ga je Ustavnemu sodišču posredoval Arhiv Republike Slovenije, je razvidno, da se je tudi tedanji Državni sekretariat za zunanje zadeve zavzemal za razlago ADP, po kateri naj bi šlo le za tisto avstrijsko premoženje, ki je bilo zaplenjeno na podlagi Odloka AVNOJ in ZPSP, pri čemer je bilo premoženje avstrijskih državljanov, ki so se udeležili NOB ali so jih preganjani nacisti, iz podržavljenja izvzeto že po Odloku AVNOJ.[12] Očitno sta tak pomen določbi drugega odstavka 27. člena ADP dali obe državi. Leta 1981 sta namreč sklenili Pogodbo o ureditvi določenih premoženjskopravnih vprašanj (Uradni list SFRJ, MP, št. 9/81), po kateri je SFRJ Republiki Avstriji izplačala globalno in pavšalno odškodnino za vse premoženjske pravice in interese (premoženjske vrednosti) avstrijskih oseb, ki jih je zajela nacionalizacija po 3. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nacionalizaciji zasebnih gospodarskih podjetij (Uradni list FLRJ, št. 35/48), zanje pa ne veljajo določbe drugega odstavka 27. člena ADP. Ta pogodba se je nanašala na nepremičnine, ki so bile z "novim" 7.a členom Zakona o nacionalizaciji zasebnih gospodarskih podjetij (Uradni list FLRJ, št. 98/46 in nasl.) že leta 1948 nacionalizirane tujim državljanom, tujim ustanovam ali tujim zasebnim ali javnopravnim osebam (z nekaterimi izjemami).[13] Državi sta očitno šteli, da drugi odstavek 27. člena ADP ni zajel vsega podržavljenega avstrijskega premoženja.
30. Iz navedenega je razvidno, da zgolj okoliščina, da je imela oseba ob uveljavitvi ADP avstrijsko državljanstvo, za rešitev obravnavanega predhodnega vprašanja ne zadošča. Podržavljeno je moralo biti avstrijsko premoženje.
31. V obravnavanem primeru je bilo ugotovljeno, da je bilo premoženje prednikoma pritožnikov podržavljeno na podlagi ZPSP.
Glede na reparacijski značaj drugega odstavka 27. člena ADP premoženje, podržavljeno na podlagi predpisa, ki je bil podlaga za podržavljenje premoženja Nemškega rajha in njegovih državljanov ter oseb nemške narodnosti, nedvomno sodi med premoženje, ki ga je Jugoslavija lahko zaplenila, zadržala ali likvidirala po drugem odstavku 27. člena ADP.
32. Ne glede na to, kdaj je bila izdana odločba o podržavljenju premoženja na podlagi Odloka AVNOJ in ZPSP, je premoženje prešlo v državno last z dnem uveljavitve Odloka AVNOJ, tj. dne 6. 2. 1945. Odlok AVNOJ je namreč določal, da premoženje preide v državno last z dnem, ko stopi ta odlok v veljavo. Odlok AVNOJ je na podlagi tretjega odstavka 136. člena Ustave FLRJ postal ZPSP, ta pa je določal, da premoženje preide v državno last s 6. 2. 1945 kot z dnem, ko je dobil Odlok AVNOJ veljavo.
33. Na dan 6. 2. 1945 oseba ni mogla izkazovati avstrijskega državljanstva. Lahko ga je imela na dan 13. 3. 1938 (dan anšlusa) in na dan 28. 4. 1945 (dan vzpostavitve Avstrije). Če je oseba imela avstrijsko državljanstvo na dan 13. 3. 1938 in je ostala avstrijski državljan tudi na dan 28. 4. 1945, je bilo njeno premoženje lahko podržavljeno kot avstrijsko premoženje. Če je oseba na dan 13. 3. 1938 bila avstrijski državljan in je to ostala na dan 28. 4. 1945, ji je mogoče odreči upravičenje do vračila podržavljenega premoženja po določbah ZDen že zato, ker ni bila jugoslovanski državljan. Zato se v takem primeru niti ni treba spuščati v vprašanje, ali bi za uveljavljanje pravice do odškodnine po drugem odstavku 27. člena ADP morala imeti avstrijsko državljanstvo tudi ob uveljavitvi ADP. Zastavlja pa se vprašanje, ali je imela oseba, ki je bila hkrati avstrijski in jugoslovanski državljan, pravico dobiti odškodnino od Republike Avstrije.
34. Po prvem odstavku 9. člena ZDen je seveda pomembno državljanstvo DFJ in FLRJ, ne pa morebitno državljanstvo po Zakonu o državljanstvu z dne 21. 10. 1928. Po prvem odstavku 35. člena Zakona o državljanstvu DFJ so se za jugoslovanske državljane sicer štele osebe, ki so bile na dan uveljavitve Zakona o državljanstvu DFJ (tj. 28. 8. 1945) jugoslovanski državljani po veljavnih predpisih, to je po omenjenem Zakonu o državljanstvu iz leta 1928, vendar je isti zakon v 36. členu in v drugem odstavku 35. člena (uveljavljenem z novelo iz leta 1948[14]) pridobitev jugoslovanskega državljanstva vezal še na dodatne pogoje.
35. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-23/93 podrobno opisalo pravno ureditev, ki je določala, ali je neka oseba postala ali ni postala jugoslovanski državljan. Zlasti je pomembna določba drugega odstavka 35. člena Zakona o državljanstvu FLRJ, po kateri se za državljane FLRJ niso štele osebe nemške narodnosti, ki so živele v tujini in ki so se med vojno s svojim nelojalnim ravnanjem proti narodnim in državnim koristim narodov FLRJ pregrešile zoper svoje državljanske dolžnosti. Če katerikoli od navedenih "pogojev" ni bil izpolnjen, posamezniku iz razlogov po tej določbi ni mogoče odreči jugoslovanskega državljanstva.
36. Po načelu pristne zveze (efektivnost državljanstva) so te osebe na podlagi drugega odstavka 27. člena ADP imele pravico dobiti odškodnino od Republike Avstrije tudi v primerih, ko je ugotovljeno, da so se hkrati štele za jugoslovanske državljane.
Iz prej opisanega izvajanja te pogodbene določbe je razvidno, da se tako Republika Avstrija kot tudi Jugoslavija v primerih, ko je šlo za avstrijskega državljana, ki je to državljanstvo imel pred drugo svetovno vojno in po njej, nista ukvarjali z vprašanjem, ali je hkrati imel tudi jugoslovansko državljanstvo. V teh primerih je bilo torej v smislu drugega odstavka 27. člena ADP podržavljeno avstrijsko premoženje. Zanj je avstrijski državljan lahko od Republike Avstrije uveljavljal odškodnino.
37. Odlok AVNOJ in ZPSP sta bila temelj za podržavljenje "nemškega" premoženja. Jugoslovanske oblasti se vse do ADP niso ukvarjale z ločevanjem nemškega od avstrijskega premoženja. Tako je bilo kot nemško premoženje podržavljeno premoženje Nemškega rajha, njegovih državljanov in oseb nemške narodnosti ne glede na njihovo državljanstvo. Med njimi je bilo mnogo nemško govorečih prebivalcev, ki so po razpadu Avstro-Ogrske monarhije ostali v novonastali Kraljevini SHS in s tem na Slovenskem.[15] Odlok AVNOJ in ZPSP sta bila tudi temelj za podržavljenje premoženja osebam, ki so sodelovale z okupatorjem, ne glede na njihovo državljanstvo ali narodnost. Avstrija je po drugi svetovni vojni pomenila prvo zatočišče tako vojaško-politični emigraciji iz dela vzhodne in jugovzhodne Evrope (med drugim tudi iz Jugoslavije), kot tudi t. i. "Volksdeutscherjev" iz tega dela Evrope.[16] Med njimi so bile gotovo tudi osebe, ki pred drugo svetovno vojno niso imele avstrijskega državljanstva, v letih po njej pa so to državljanstvo pridobile.
38. Če ob podržavljenju oseba ni imela avstrijskega državljanstva, po omenjenih jugoslovanskih predpisih pa je bilo ugotovljeno, da se je štela za jugoslovanskega državljana, ker ni bila nemške narodnosti, njeno premoženje ni moglo biti podržavljeno kot avstrijsko premoženje. V teh primerih drugi odstavek 10. člena ZDen ne pride v poštev za izključitev te osebe iz kroga denacionalizacijskih upravičencev, razen v primerih, ko je šlo za državljana kakšne druge države, od katere je ta ista oseba imela pravico dobiti odškodnino za podržavljeno premoženje. Ugotovitev, da je bilo premoženje podržavljeno na podlagi Odloka AVNOJ oziroma ZPSP, pa sama po sebi ne zadošča za ugotovitev, da je prejšnji lastnik imel pravico dobiti odškodnino od Republike Avstrije.
39. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-23/93 ugotovilo, da na podlagi Odloka AVNOJ in ZPSP premoženje ne bi smelo biti podržavljeno osebam, ki se s svojim vedenjem med okupacijo niso pregrešile zoper narodno-osvobodilni boj in ki niso bile okupatorjevi pomagači. Glede na to, da je ta dva predpisa uvrstil med predpise, ki so bili podlaga za krivično podržavljenje, je zakonodajalec očitno štel, da so se pri odvzemih premoženja, predvsem zaradi ravnanja tedanjih povojnih oblasti, zgodile tudi krivice, ki naj se z uveljavitvijo ZDen popravijo. Pri tem se je Ustavno sodišče sklicevalo tudi na to, da je zakonodajalec pri sprejemu takšne ureditve posebej navedel, da ZDen ne dovoljuje vračanja premoženja osebam nemške narodnosti, ki jim je zaradi opcije za Tretji rajh in zaradi nelojalnega vedenja zoper narodne in državne interese narodov FLRJ Jugoslavija odrekla pridobitev državljanstva (Predlog ZDen, Poročevalec Skupščine RS, št. 21/91). Zakonodajalec je torej nelojalne osebe nemške narodnosti namenoma izključil iz denacionalizacije. Sama uvrstitev predpisov v 3. členu ZDen namreč še ne daje statusa upravičenca do denacionalizacije. Nelojalne osebe nemške narodnosti namreč ne morejo izpolniti pogoja jugoslovanskega državljanstva iz prvega odstavka 9. člena ZDen. Zato je tudi vprašanje jugoslovanskega državljanstva predhodno vprašanje v postopku denacionalizacije, ki ga rešuje (v primeru, če oseba ni vpisana v evidenco o državljanstvu) upravni organ, pristojen za notranje zadeve, in o tem izda ugotovitveno odločbo o državljanstvu (tretji odstavek 63. člena ZDen).
40. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-23/93 ugotovilo tudi, da so s predpisi o državljanstvu povojne jugoslovanske oblasti osebam nemške narodnosti, ki so bile v času okupacije lojalne Nemškemu rajhu, odrekle pridobitev jugoslovanskega državljanstva, in da drugega odstavka 9. člena ZDen ni mogoče razlagati mimo razlage 63. člena ZDen. Po drugem odstavku 9. člena ZDen se namreč osebe, ki zaradi razlogov drugega odstavka 35. člena Zakona o državljanstvu FLRJ v času podržavljenja niso bile vpisane v državljansko knjigo, vseeno štejejo za upravičence, če so bile internirane ali so se borile na strani protifašistične koalicije. Posameznik, ki dokaže, da je bil zaradi verskih ali drugih razlogov interniran, ali ki dokaže, da se je boril na strani protifašistične koalicije, je s tem uspel dokazati tudi lojalno ravnanje za potrebe ugotavljanja državljanstva kot pogoja za upravičenje do denacionalizacije.[17]
41. Iz navedenega izhaja, da so bili pogoji za pridobitev jugoslovanskega državljanstva oseb nemške narodnosti enaki razlogom, zaradi katerih premoženje tem osebam ni moglo biti podržavljeno na podlagi Odloka AVNOJ in ZPSP. Po Odloku AVNOJ in po ZPSP je bilo premoženje lahko podržavljeno le nelojalni osebi. Odločba, s katero je bilo ugotovljeno, da se je oseba nemške narodnosti štela za jugoslovanskega državljana, pa je bila lahko izdana le, če je bila izpodbita domneva nelojalnosti, ali pa, če oseba nemške narodnosti ni bila v tujini.
42. Ugotovitev, da je oseba bila jugoslovanski državljan, torej v primerih, ko je bila izpodbita domneva nelojalnosti, dejansko pomeni, da v konkretnem primeru do podržavljenja na podlagi ZPSP ne bi smelo priti. Če ta oseba ni bila državljan Nemškega rajha (oziroma avstrijski državljan na dan anšlusa in na dan vzpostavitve Avstrije), je bilo premoženje podržavljeno jugoslovanskemu državljanu in ga ni mogoče opredeliti kot avstrijsko premoženje reparacijskega značaja. Če premoženje ne bi bilo podržavljeno na podlagi Odloka AVNOJ ali ZPSP, bi bilo lahko nacionalizirano na podlagi 7.a člena Zakona o nacionalizaciji zasebnih gospodarskih podjetij v primeru, ko je bil prejšnji lastnik jugoslovanski državljan, ki je prestopil v tuje državljanstvo. Ker pa v konkretnem primeru do podržavljenja po 7.a členu ni prišlo, ni obstajala pravica do odškodnine od Republike Avstrije po Pogodbi med SFRJ in Republiko Avstrijo o ureditvi določenih premoženjskopravnih vprašanj iz leta 1981.
43. Enako velja za neupravičene zaplembe s kazenskimi sodbami, izdanimi na podlagi predpisov, ki so navedeni v 3. členu ZDen. Če kazen zaplembe ni bila izrečena avstrijskemu državljanu, ni bilo podržavljeno avstrijsko premoženje. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-326/98 pri presoji dopolnitve četrtega odstavka 9. člena ZDen (tretji odstavek 1. člena ZDen-B, ki ga je Ustavno sodišče z navedeno odločbo razveljavilo) upoštevalo, da sta bili kazen zaplembe premoženja in kazen izgube državljanstva izrečeni hkrati, z isto kazensko sodbo, torej sta bili izrečeni jugoslovanskemu državljanu (48. točka obrazložitve odločbe št. U- I-326/98). To pa pomeni tudi, da zaplenjeno premoženje ni moglo biti avstrijsko premoženje, če oseba ni imela avstrijskega državljanstva, z ugotovitveno odločbo pa je bilo ugotovljeno, da se je štela za jugoslovanskega državljana.
44. Iz navedenega je razvidno, da je okoliščina, da se je oseba štela za jugoslovanskega državljana v času podržavljenja, pomembna pri odločanju o pravici do denacionalizacije, če oseba v času podržavljenja ni bila avstrijski državljan. Oseba, ki do uveljavitve ADP ni pridobila avstrijskega državljanstva, nedvomno ni imela pravice do odškodnine po drugem odstavku 27. člena ADP, ne glede na to, na kateri podlagi ji je bilo premoženje podržavljeno. Če je za tako osebo ugotovljeno, da je bila jugoslovanski državljan in če ni imela pravice do odškodnine od kake druge države (ali od Avstrije po pogodbi iz leta 1981), je upravičena do denacionalizacije. Če se je prejšnji lastnik štel za jugoslovanskega državljana, mu torej zgolj zato, ker je bil ob uveljavitvi ADP avstrijski državljan, ni mogoče odreči upravičenja do denacionalizacije. Osebi, ki je v času uveljavitve ADP imela avstrijsko državljanstvo, v času podržavljenja pa je imela državljanstvo kakšne druge države, je mogoče odreči upravičenje do denacionalizacije le v primeru, ko je imela pravico dobiti odškodnino od države, katere državljan je bila v času podržavljenja. V primeru, ko je ugotovljeno, da se je oseba štela za jugoslovanskega državljana, pa je zaradi pravice iz ADP mogoče upravičenje do denacionalizacije taki osebi odreči le, če je v času podržavljenja imela tudi avstrijsko državljanstvo. To pomeni, da je v primeru, ko je bilo premoženje podržavljeno po Odloku AVNOJ ali ZPSP, mogoče odreči upravičenje do denacionalizacije zaradi pravice iz ADP osebi, za katero je ugotovljeno jugoslovansko državljanstvo le, če je bila ta oseba na dan 13. 3. 1938 in na dan 28. 4. 1945 hkrati tudi avstrijski državljan. Če premoženje po določbah Odloka AVNOJ in ZPSP ne bi smelo biti podržavljeno, ker je šlo za jugoslovanske državljane, pa je kljub temu bilo, te osebe na podlagi drugega odstavka 27. člena ADP niso imele pravice do odškodnine od Republike Avstrije, čeprav so bile ob uveljavitvi ADP avstrijski državljani.
45. Zakonodajalec torej ne bi mogel imeti razumnega razloga za to, da bi osebe, ki so se štele za jugoslovanske državljane, iz kroga denacionalizacijskih upravičencev izključil zgolj zato, ker so na dan uveljavitve ADP (tj. dne 28. 11. 1955) imele avstrijsko državljanstvo.
46. Enakost pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave pomeni enako uporabo predpisa v odnosu do vsakega posameznika. To v postopku pred sodišči, drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil pomeni, da so ti organi, ko uporabljajo zakon v konkretnih primerih, dolžni enake situacije obravnavati enako in torej dosledno uporabljati zakon, brez upoštevanja osebnih okoliščin, ki v pravnem pravilu niso navedene kot odločilne. To pomeni, da se morajo uporabljati enaka pravila za enaka dejanska stanja, oziroma da se ne morejo uporabljati enaka pravila za bistveno različna dejanska stanja.
47. Z razlago drugega odstavka 27. člena ADP, kakršna je vsebovana v izpodbijanih sodbah Upravnega in Vrhovnega sodišča, so bili pritožniki glede uveljavljanja pravice do denacionalizacije postavljeni v neenak položaj v primerjavi s tistimi upravičenci, ki jim ZDen kot jugoslovanskim državljanom v času podržavljenja priznava upravičenje do denacionalizacije. S tem jim je bila kršena pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato ustavni pritožbi ugodilo in izpodbijani sodbi razveljavilo, ter vrnilo zadevo v novo odločanje Upravnemu sodišču. Sodišče bo tako v novem postopku pri ugotavljanju, ali sta prejšnja lastnika imela pravico dobiti odškodnino od Republike Avstrije na podlagi ADP, moralo upoštevati tako pravno podlago podržavljenja kot njuno državljanstvo v času podržavljenja.
48. Ker je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi razveljavilo že zato, ker je ugotovilo, da temeljita na pravnem stališču, s katerim so pritožnikom kršeni pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, se v presojo drugih kršitev oziroma v presojo utemeljenosti drugih razlogov, s katerimi pritožniki utemeljujejo ustavno pritožbo, ni spuščalo.
C.
49. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnica Škrk je dala pritrdilno ločeno mnenje.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
Opombe:
[1] Jože Sedonja, ZDen s komentarjem, GV, 1992, str. 49.
[2] Jože Sedonja, ZDen s komentarjem (druga, dopolnjena izdaja), GV, 2000, str. 152.
[3] Člen 3 UZITUL in Dunajska konvencija o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb (Uradni list SFRJ, MP, št. 1/80).
[4] Jennings, Watts: Oppenheim's International Law, Vol. 1, Parts 2 to 4, Longman, London in New York, 1996, str. 1198 do 1199.
[5] UN Conference on the Law of Treaties, Vienna, 26 March - 24 May 1968 and 9. April - 22 May 1969, Official Records, Documents of the Conference, str. od 38 do 42.
[6] ADP je bila s strani zaveznic in Avstrije podpisana dne 15. 5. 1955, veljati je začela 27. 7. 1955 po deponiranju ratifikacijskih listin štirih zavezniških in pridruženih sil ter Avstrije. FLRJ je k ADP pristopila po ratifikaciji 14. 11. 1955 in s tem postala njena sopogodbenica s statusom pridružene sile.
[7] Jezikovni pomen v jezikih podpisnic pogodbe je enak. Nemško: "beschlagnahmen, zurukbehalten, liquidiren"; francosko: "saisir, retenir, liquider"; rusko: "vzjati, uderžati, likvidirovati"; angleško: "seize, retain, liquidate".
[8] BGBl. št. 47/1962.
[9] Gre za dokumentacijo o ADP in njenem 27. členu, ki jo je Arhiv Republike Slovenije zasledil v fondu Vlade Republike Slovenije in v fondu Republiškega komiteja za mednarodno sodelovanje.
[10] Bohte, Škrk, Pomen Avstrijske državne pogodbe za Slovenijo in mednarodnopravni vidiki njenega nasledstva, Pravnik št. 11- 12/97, str. 606. Avtorja menita, da je bila z določbo drugega odstavka 27. člena ADP Jugoslaviji implicite priznana vojna škoda iz naslova avstrijskega premoženja.
[11] Odlok AVNOJ je na podlagi tretjega odstavka 136. člena Ustave FLRJ postal ZPSP.
[12] V Uradnem listu DFJ, št. 39/45 je bila objavljena obvezna razlaga 2. točke 1. člena Odloka AVNOJ, ki se je nanašala na podržavljenje premoženja osebam nemške narodnosti, po kateri se državljanska pravica in premoženje nista odvzemala tistim jugoslovanskim državljanom nemške narodnosti ali nemškega porekla ali priimka, ki so aktivno sodelovali v narodnoosvobodilnem boju, ki so bili že pred vojno asimilirani, pa niso vstopili v Kulturbund in tudi niso nastopali kot člani nemške narodnostne skupine, ki so pod okupacijo odklonili, da bi se na zahtevo okupatorskih oblasti izjavili za pripadnike nemške narodnostne skupine in ki so sklenili mešan zakon z osebami jugoslovanske ali druge priznane narodnosti. Te zaščite pa niso bile deležne osebe, ki so se s svojim vedenjem pod okupacijo pregrešile zoper osvobodilno borbo in so bile okupatorjevi pomagači.
[13] Podržavljenje na podlagi 7.a člena tega zakona po izrecni določbi 8. točke 3. člena ZDen ni podlaga za uveljavljanje denacionalizacije.
[14] Uporabo določbe drugega odstavka 35. člena Zakona o državljanstvu FLRJ v postopkih ugotavljanja državljanstva je Ustavno sodišče presojalo z odločbo št. U-I-23/93 in ugotovilo, da uporaba te določbe ni v neskladju z Ustavo.
[15] Saintgermainska mirovna pogodba z dne 10. 10. 1919 je v 70. členu določala, da dobi vsaka oseba, ki ima domovinsko pravico na enem izmed ozemelj, ki so bila sestavni del nekdanje Avstro- Ogrske monarhije, državljanstvo tiste države, ki izvaja suverenost na omenjenem ozemlju. Obenem je bila določena izključitev (izguba) avstrijskega državljanstva. V 78. členu je bilo določeno, da imajo osebe iz 70. člena (ki so izgubile avstrijsko državljanstvo in pridobile državljanstvo države na ozemlju, na katerem so imele domovinsko pravico) pravico v enem letu optirati za državljanstvo tiste države, v kateri so imele domovinsko pravico, preden so dobile domovinsko pravico na prenesenem ozemlju.
[16] O ugotovitvah zgodovinske stroke o "nemškem" prebivalstvu na Slovenskem: Zbornik "Nemci" na Slovenskem 1941-1955, Znanstveni inštitut Filozofske fakultete, Ljubljana 1998; Dušan Nećak, Nekaj osnovnih podatkov o usodi nemške narodnostne skupnosti v Sloveniji po letu 1945, Zgodovinski časopis št. 47/93, str. 439- 444; Dušan Nećak, O problemu "razseljenih oseb" (D.Ps) in jugoslovanskih "Volksdeutscherjev" v Avstriji ter o britanski ideji njihove zamenjave s koroškimi Slovenci, Zgodovinski časopis št. 50/96, str. 561-570.
[17] Ustavno sodišče je v citirani odločbi ugotovilo tudi, da določbe drugega odstavka 9. člena ZDen ni mogoče razlagati tako, da razloge iz drugega odstavka 35. člena Zakona o državljanstvu FLRJ veže na vpis v državljansko knjigo (vpis je namreč imel le značaj evidence), temveč tako, da jih veže na pridobitev ali na nepridobitev državljanstva.
Up-547/02
28. 10. 2003
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Škrk
Glasovala sem za izrek omenjene odločbe in se v celoti pridružujem razlogom, na katerih sloni njena obrazložitev. V svojem ločenem mnenju želim poudariti nekatera stališča, ki se jih odločba le dotika, meni pa se zde pomembna za razjasnitev nekaterih mednarodnopravnih vprašanj, ki so povezana s to zadevo. Čeprav gre v predmetni zadevi za ugoditev ustavni pritožbi in se torej nanaša na konkreten primer, se v njej vendarle odpira načelno vprašanje nasledstva Avstrijske državne pogodbe (ADP) s strani Slovenije.
Naj opozorim, da odločba v 19. točki obrazložitve sloni na ugotovitvi, da Navodilo za izvrševanje Odloka o likvidaciji avstrijskega premoženja na podlagi Državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije (Uradni list FLRJ, št. 4/58 - Navodilo) ni postalo del veljavnega slovenskega pravnega reda na temelju smiselne uporabe zveznih predpisov v Republiki Sloveniji, kot to določa 4. člen Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 1/91, 25. 6. 1991 - UZITUL), in kar zmotno zatrjujejo pobudniki. Iz tega sledi, da vprašanje, ali je treba uporabljati Navodilo pri razlagi ADP oziroma drugega odstavka njenega 27. člena, ni vprašanje sedanje veljavnosti Navodila. Glede pomena drugega odstavka 27. člena ADP iz 19. točke obrazložitve sledi, da je ta določba dala nekdanji Jugoslaviji pravico do podržavljenja avstrijskega premoženja ter hkrati zavezala Republiko Avstrijo, da prejšnjim lastnikom plača odškodnino. Zato po stališču Ustavnega sodišča " iz drugega odstavka 27 člena ADP kljub nasledstvu držav v pogledu mednarodnih pogodb za Slovenijo ne morejo izhajati nobene obveznosti."[1]
S to ugotovitvijo je po moji oceni Ustavno sodišče zavzelo stališče, da šteje Slovenijo za državo naslednico ADP. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da Ustavno sodišče razlaga Navodilo tako, kot ga je razlagala nekdanja FLRJ (oziroma SFRJ), ki je bila pogodbenica ADP. Tudi glede siceršnjega pomena drugega odstavka 27. člena ADP, ga Ustavno sodišče v odločbi razlaga tako, kot sta ga razlagali obe pogodbenici, tj. nekdanja SFRJ kot država predhodnica Slovenije in Republika Avstrija.
Ustavno sodišče ima pravno osnovo za takšno stališče v prvem odstavku 3. člena UZITUL, ki določa:
"Na ozemlju Republike Slovenije veljajo mednarodne pogodbe, ki jih je sklenila Jugoslavija in se nanašajo na Republiko Slovenijo."
Mednarodnopravno osnovo za to, da šteje Slovenijo za državo naslednico ADP, ima Ustavno sodišče v 34. členu Dunajske konvencije o nasledstvu držav v pogledu mednarodnih pogodb (DKNDMP), ki jo je Slovenija nasledila od nekdanje Jugoslavije in ki velja.[2] Ta člen se nanaša na nasledstvo držav v primerih odcepitve (separation) delov države ter pokriva primere, ko država predhodnica obstaja še naprej in primere, ko slednja ne obstaja več.[3] Po točki a) prvega odstavka 34. člena mednarodne pogodbe, ki veljajo na dan nasledstva držav za vse ozemlje države predhodnice, ostanejo v veljavi za vsako državo naslednico; po točki b) mednarodne pogodbe, ki se nanašajo le na del ozemlja države predhodnice, ostanejo v veljavi le za tisto državo naslednico, ki je nastala na takšnem delu ozemlja. V drugem odstavku 34. člena je povedano, da določbe prvega odstavka ne veljajo, če se države dogovorijo drugače ali če se ugotovi, da bi bila nadaljnja uporaba mednarodne pogodbe za državo naslednico v nasprotju s ciljem in namenom pogodbe ali pa bi radikalno spremenila pogoje uporabe takšne pogodbe. Res Slovenija kot pogodbenica DKNDMP na temelju njenega 7. člena (Časovna uporaba te Konvencije) ni podala deklaracije, da jo šteje kot pravno podlago za nasledstvo držav v pogledu mednarodnih pogodb v svojem lastnem primeru. Vendar je privrženost Slovenije nasledstvenim načelom DKNDMP nesporna. Pravna podlaga za zgoraj navedeni 3. člen UZITUL, ki uzakonja za Slovenijo načelo kontinuitete v pogledu mednarodnih pogodb, je vsebovana v 2. točki II. razdelka Resolucije o predlogu za sporazumno razdružitev Socialistične federativne republike Jugoslavije, kjer je med drugim zapisano, da bo Slovenija pravna vprašanja nasledstva reševala v skladu s pravili mednarodnega prava, ki so med drugim zajeta tudi v Dunajski konvenciji o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb iz leta 1978. [4]
Slovenija je po načelu kontinuitete glede mednarodnih pogodb uredila nasledstvo glede multilateralnih in večstranskih mednarodnih pogodb ter v večini primerov bilateralnega urejanja nasledstva mednarodnih pogodb. Ena od izjem v tem pogledu je bila prav Republika Avstrija, ki načelu kontinuitete ne priznava mednarodnopravne veljavnosti po običajnem mednarodnem pravu in je zagovornica načela "clean slate" ali "tabulae rasae". [5] Slednje pomeni, da država naslednica ni dolžna ohraniti v veljavi ali postati pogodbenica katere koli mednarodne pogodbe samo zaradi dejstva, da je na dan nasledstva držav takšna pogodba veljala glede ozemlja, na katerega se nanaša nasledstvo držav.[6] V bistvu gre pri tem načelu za to, da država naslednica glede mednarodnih pogodb začne z urejanjem svojih mednarodnopravnih pogodbenih odnosov "od začetka". DKNDMP je načelo "clean slate" uveljavila za nekdanje kolonije, za katere je uporabljen naziv novo nastale države (newly independent States).
Na vprašanje, ali je Slovenija kot država naslednica nekdanje SFRJ upravičena do nasledstva ADP, je pritrdilno odgovorjeno v članku "Pomen Avstrijske državne pogodbe za Slovenijo in mednarodnopravni vidiki njenega nasledstva".[7] Avtorja opirata svoje stališče na že omenjeni 34. člen DKNDMP, glede na to, da ta Konvencija predstavlja " pozitivnopravni lex lata, ki v dobršni meri izraža tudi obče običajno pravo".[8] Pri tem se sklicujeta na Mnenje št. 1 Arbitražne komisije Konference o nekdanji Jugoslaviji. [9] Avtorja se glede novejše prakse držav po letu 1990 v pogledu uporabe načela kontinuitete poslužujeta ugotovitev Preliminarnega poročila Odbora ILA (International Law Association) za nasledstvo držav, ki je bil obravnavan v Helsinkih leta 1996. [10] Ob tem velja poudariti, da Končno poročilo tega Odbora, ki je bilo predloženo na Konferenci ILA v New Delhiju leta 2001, načeloma ne odstopa od ugotovitev Preliminarnega poročila iz leta 1996. [11] V pogledu prakse, ki zadeva multilateralne pogodbe je odbor (začasno) zaključil, da so države v veliki večini uporabile načelo kontinuitete glede mednarodnih pogodb, katerih pogodbenica je bila država predhodnica.[12] Pregled prakse bilateralnih pogodb novih držav naslednic kaže na splošno pravilo pogajanj glede teh pogodb od primera do primera, na temelju načela kontinuitete, modificiranega z izjemami.[13]
Po stališču avstrijske doktrine pa tudi uradne politike[14] naj bi bila ADP poseben primer zaprte multilateralne pogodbe (le traite multilateral restreint, a restricted multilateral treaty[15]). Zatorej Slovenija ADP ne more naslediti, ker ne izpolnjuje pogojev[16] za pristop po njenem 37. členu.[17] Glede neizpolnjevanja pogojev za pristop k ADP je treba najprej ugotoviti, da ni potrebno, da Slovenija izpolnjuje pogoje po 37. členu, saj v njenem primeru ne gre za pristop, temveč za nasledstvo po državi predhodnici, ki je predpisane pogoje izpolnjevala.[18] Drugi pogoj za nasledstvo "zaprte" mednarodne pogodbe je predhodna privolitev vseh pogodbenic pred pristopom.
[19] Prav v zvezi s tem je treba opozoriti na prakso Avstrije, ki svoje enostranske proglasitve o obsoletnosti nekaterih določb ADP ni sporočila vsem pogodbenicam, temveč le štirim "zavezniškim in pridruženim silam" Franciji, nekdanji SZ, ZDA in Združenemu kraljestvu. Stališče, da avtomatičnega nasledstva pri zaprtih pogodbah ni ter da je treba za vstop države naslednice pridobiti soglasje vseh pogodbenic, je zavzel tudi Odbor za nasledstvo ILA v Končnem poročilu o nasledstvu glede mednarodnih pogodb (2001).[20] Vendar Končno poročilo pod posebnimi teritorialnimi režimi obravnava kot edin konkreten "zaprt" primer pogodbe Beograjsko konvencijo o Donavi iz 18. 8. 1948, ki je odprta le za podonavske obalne države ter je hkrati ustanovna pogodba mednarodne organizacije: Evropske komisije za Donavo.[21] V zvezi z nasledstvom te konvencije je nastala cela vrsta zapletov, med drugim tudi zaradi tega, ker je zaradi razpada nekdanje SZ Ruska federacija zgubila položaj podonavske države in Odbor ILA ugotavlja, da bo zaplete z nasledstvom potrebno rešiti po politični poti. [22] Kot kaže, je šlo pri Beograjski konvenciji predvsem za vprašanje, ali jo je možno naslediti oziroma ali je potrebno k njej pristopiti po 4 členu DKNDMP[23] glede na to, da je hkrati ustanovna pogodba Evropske komisije za Donavo.[24] Že iz tega razloga primerjava z ADP ni na mestu.
Za ADP ni razloga, da se ne bi obravnavala po praksi, ki se je razvila glede nasledstva multilateralnih mednarodnih pogodb, kajti njene še vedno veljavne politične klavzule imajo značaj erga omnes.[25] Tudi ADP ima klavzulo o teritorialnem režimu,[26] vendar gre v njenem primeru, za razliko od Beograjske konvencije, za vzpostavitev takoim. objektivnega režima po drugem odstavku 12. člena DKNDMP, ki se nanaša na vse države. Člen 31 (Določbe, ki se nanašajo na Donavo) namreč določa, da je plovba na Donavi svobodna in odprta za državljane, trgovske ladje in blago vseh držav, na temelju enakosti v pogledu pristaniških in plovnih dajatev in pogojev za trgovsko plovbo; to ne velja za promet med pristanišči iste države. Ob tem ni prezreti, da ima 12. člen DKNDMP, ki glede teritorialnih pogodbenih režimov določa, da nasledstvo držav (z izjemo pogodb o vojaških bazah) nanje ne učinkuje, značaj pravila običajnega mednarodnega prava.[27] Še toliko lažje lahko pripišemo pomen običajnega mednarodnega prava 11. členu DKNDMP (Mejni režimi)[28], ki določa, da nasledstvo držav ne učinkuje na mednarodne pogodbene mejne režime. ADP vsebuje določbo o državni meji Republike Avstrije, ki je, kot je obstojala na dan 1. 1. 1938, v 5. členu. Slovenija je edina naslednica nekdanje SFRJ, ki meji na Avstrijo, kar je dodaten argument, da je upravičena do nasledstva ADP.[29]
Vendar Slovenija še ni notificirala nasledstva ADP po njenem 39. členu ruski vladi, ki je v funkciji depozitarja nasledila vlado nekdanje SZ.
Člen 3 UZITUL v drugem odstavku določa, da vlada (takrat izvršni svet) v treh mesecih[30] predloži parlamentu (takrat Skupščini Republike Slovenije) pregled mednarodnih pogodb, ki se nanašajo na Republiko Slovenijo, na podlagi katerega parlament sprejme akt o notifikaciji teh mednarodnih pogodb drugim pogodbenim strankam. Določba je povsem operativno-tehnične narave. Pomeni, da bo zaradi zagotovitve varnosti mednarodnopravnega prometa Slovenija udejanjila načelo kontinuitete mednarodnih pogodb države predhodnice z notifikacijo nasledstva.[31] Vprašanje je, ali v praksi zgolj proglasitev avtomatičnega nasledstva (prvi odstavek 3. člena UZITUL) nudi zadostno preglednost[32] in pravno varnost državi naslednici in tretjim državam. Drugi odstavek 3. člena je naletel na določeno kritiko v tujini in očitali so mu, da omejuje načelo avtomatične kontinuitete, h kateri se je Slovenija zavezala v prvem odstavku 3. člena UZITUL.[33] Hafner povsem korektno opozarja, da po drugem odstavku 3. člena predviden postopek ni rezultat obveznosti po mednarodnem pravu, temveč po notranjem pravu in zatorej ne more služiti kot dokaz za nasprotno doktrino.[34] Slovenija (doslej) ADP ni vnesla na seznam pogodb po drugem odstavku 3. člena UZITUL. Vendar zgolj opustitev predložitve notifikacije nasledstva ADP po notranjem pravu ne more imeti mednarodnopravnih učinkov.
Omenili smo, da Slovenija še ni obvestila depozitarja o notifikaciji nasledstva ADP. Vendar se v tem primeru zastavlja vprašanje avtomatične kontinuite mednarodnih pogodb države predhodnice v primeru razpada države, če se te pogodbe nanašajo na ozemlje države naslednice, kot je primer Slovenije v odnosu do ADP.
Člen 34 DKNDPM izhaja iz načela avtomatične kontinuitete.[35] Po doktrini o kontinuiteti mednarodnih pogodb država naslednica postane pogodbenica mednarodne pogodbe, na katero se nanaša nasledstvo, z dnem nasledstva, in ima notifikacija nasledstva depozitarju ali drugim pogodbenicam le deklaratorni učinek.[36] Čeprav je moč najti tudi pomisleke glede tega, ali načelo kontinuitete mednarodnih pogodb v 34. členu DKNDMP res izraža običajno mednarodno pravo, mu kot kaže, ni moč odreči učinkov splošnega, avtomatičnega in ipso iure nasledstva.[37] Avtomatično nasledstvo mednarodnih pogodb ni značilno le multilateralne mednarodne pogodbe.[38] Zasledimo ga tudi v dvostranski praksi držav. V mislih imamo izročitev (nekdanjega) jugoslovanskega državljana s strani Švicarske konfederacije Sloveniji, ki se je na temelju pogodbe o izročitvi začela na zaprosilo jugoslovanskih zveznih oblasti še v času nekdanje Jugoslavije, osumljena oseba pa je bila, ker je postopek tekel pred slovenskim sodiščem, izročena Sloveniji 9. 11. 1991. Izročitev je bila torej izvršena po osamosvojitvi Slovenije (in celo pred njenim polnim priznanjem s strani Švicarske konfederacije) in preden sta državi uredili nasledstvo dvostranskih pogodb.[39] Pravna podlaga za izročitev je bila Konvencija o izročanju krivcev med Srbijo in Švico iz leta 1887.[40] Švica in Slovenija sta z izmenjavo not uredili nasledstvo dvostranskih pogodb med nekdanjo SFRJ in Švicarsko konfederacijo 10 6. 1996.[41] Treba je poudariti, da Slovenija in Švica nista sosednji državi ter gre v tem primeru za avtomatično nasledstvo mednarodne pogodbe po splošni doktrini o kontinuiteti in ne za primer "teritorialne" ali "radicirane" pogodbe po 12. členu DKNDMP.
Glede na vse povedano je imelo Ustavno sodišče vse notranjepravne in mednarodnopravne razloge, da je v predmetni zadevi štelo Slovenijo za državo naslednico ADP. Stališče, da se Slovenija šteje za pogodbenico ADP, je lahko relevantno tudi za razlago kasnejših dvostranskih sporazumov med Slovenijo in Avstrijo, v kolikor bi se to izkazalo za potrebno.[42] Seveda bi ugotovitev, da je Slovenija pogodbenica ADP na temelju avtomatičnega nasledstva, utegnila privesti do določenih težav pri njenem izvajanju na mednarodnem področju.[43] Vendar to vpašanje ni v pristojnosti Ustavnega sodišča.
Ni mogoče očitati Ustavnemu sodišču, da je v tej zadevi ravnalo "aktivistično" ali s tem morda poseglo v pristojnost izvršne veje oblasti, ki je v prvi vrsti odgovorna za urejanje odnosov z drugimi državami. Ustavno Sodišče je z dopisom Up-547/02 z dne 27. 6. 2003 zaprosilo Ministrstvo za zunanje zadeve Republike Slovenije za nekatere podatke. Med drugim ga je tudi vprašalo, kakšen je uraden status (veljavnost) ADP v Republiki Sloveniji.
Ministrstvo mu je na to odgovorilo, da je Ustavni zakon za izvedbo Temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS v svojem 3. členu določil, da na ozemlju RS še naprej veljajo mednarodne pogodbe, ki jih je sklenila SFRJ in se nanašajo na RS in, da se ta določba nanaša tudi na Državno pogodbo o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije (ADP).
dr. Mirjam Škrk
Opombe:
[1] Glej op. 3 odločbe. Citirana sta 3. člen UZITUL in Dunajska konvencija o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb. Za slednjo glej Uradni list SFRJ, MP, št. 1/80, Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92.
[2] Začela veljati 6. 11. 1996. Multilateral Treaties Deposited with the Secretary-General, Status as at 31 December 2000, Volume II, UN, New York, 2001, str. 275.
[3] Dunajska konvencija o nasledstvu držav glede državnega premoženja, arhivov in dolgov iz leta 1983 je uvedla razlikovanje med odcepitvijo (država predhodnica še nadalje obstoja) in med razpadom države (država prednica ne obstoja več in na njenem ozemlju nastaneta dve ali več novih držav). Uradni list RS, št. 60/02, MP, št. 17/02.
[4] Uradni list republike Slovenije, št. 7/91 (22. 2. 1991).
[5] Zakon o ratifikaciji sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Avstrijo o nadaljnji veljavnosti določenih jugoslovansko-avstrijskih pogodb v odnosih med Republiko Slovenijo in Republiko Avstrijo ter sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Zvezno vlado Republike Avstrije o nadaljnji veljavnosti določenih jugoslovansko-avstrijskih pogodb v odnosih med Republiko Slovenijo in Republiko Avstrijo, Uradni list RS, št. 14/93, MP, št. 4/93. Glej tudi Hafner, G., Austria and Slovenia, Succession to Bilateral Treaties and the State Treaty, v Succession of States, Mrak, M. (ed.), Martinus Nijhoff Publishers, Kluwer Law International, The Hague/London/Boston, 1999, str. 127-142. Zaradi splošno prevladujoče tendence v praksi drugih držav v smeri širše uporabe načela kontinuitete se je Avstrija približala tej doktrini in pogajanja z drugimi novimi državami od prve polovice 1996 dalje so tekla na temelju kontinuitete: na temelju izmenjave not je bila nova politika vpeljana napram Ukrajini in Hrvaški. Hafner, ibid., str. 140.
[6] Člen 16 DKNDMP.
[7] Bohte, Škrk, op. cit. (glej op. 10 odločbe), str. 615-619.
[8] Ibid., str. 618 in op. 66.
[9] Arbitražna komisija je zapisala, da pojav nasledstva držav urejajo načela mednarodnega prava, od koder sta črpali navdih Dunajski konvenciji iz 23. 8. 1978 in 8. 4 1983. 31 ILM (1992), str. 1495. Arbitražna komisija je to stališče ponovila v Mnenju št. 10 navajajoč, da nasledstvo držav urejajo načela mednarodnega prava, vključena v obe Dunajski konvenciji. 31 ILM (1992), str. 1524.
[10] Bohte, Škrk, op. cit., str. 616-617.
[11] Odbor je proučil prakso držav ob združitvi obeh Nemčij ter Jemna, ponovno vzpostavitev suverenosti baltskih držav ter razpade nekdane SZ, nekdanje Češke in Slovaške federacije ter nekdanje Jugoslavije. ILA, New Delhi Conference 2001, Aspects of the Law of State Succession, RAPORT FINAL SUR LA SUCCESSION EN MATIERE DE TRAITES.
[12] Ibid. "Dans leur grand majorite, les Etats ont applique la r?gle de continuite aux traites multilateraux auxquels l'Etat predecesseur etait partie." Opozarja pa Odbor na manjšino držav, za katero se zdi, da je uporabila načelo tabulae rasae zaradi izbirnega (opcijskega) nasledstva, pri katerem je značilno, da je tudi v takšnih primerih določena kontinuiteta prav tako zagotovljena s pristopom države k multilateralnim pogodbam, katerih pogodbenica je bila država predhodnica. "Il y a en outre une minorite d'Etats qui semble avoir pris comme reference le principe de la table rase. Il en est resulte des successions optionnelles, ce qui signifie donc q'une certaine continuite a ete assuree dans ce cas egalement, par l'adhesion de l'Etat aux traites multilateraux dont l'Etat predecesseur etait partie."
[13] Ibid., str. 24.
[14] Bohte, Škrk, op. cit., str. 617.
[15] Hafner, op. cit., str. 141.
[16] Ibid.
[17] V 37. členu APD je določeno:
"1. Katera koli članica Združenih narodov, ki je bila 8. 5. 1945 v vojni z Nemčijo in je imela takrat položaj Združenega naroda ter ni podpisnica te Pogodbe, lahko pristopi k njej in se bo po pristopu štela za pridruženo silo za namene te Pogodbe.
2. Listine o pristopu se polože pri vladi Zveze sovjetskih socialističnih republik in začno učinkovati ob položitvi."
[18] Bohte, Škrk, op. cit. str. 618 in op. 67 ter 68. "Pri tem ne gre nasesti avstrijski doktrini, da t.i. 'zaprte' pogodbe ni moč naslediti z notifikacijo sukcesije oziroma, da je pri njih potrebno soglasje vseh pogodbenih strank." Avtorja nasprotno temu menita, da je treba v vsakem konkretnem primeru upoštevati določbe same pogodbe in pa dejstvo, ali gre za pogodbe v okviru nekaterih mednarodnih, zlasti regionalnih organizacij. Kot primer navajata nasledstvo Slovenije glede kooperacijskega sporazuma med nekdanjo Jugoslavijo in ES (sedaj EU).
[19] Hafner, op. cit., str. 141-142.
[20] ILA, New Delhi Conference 2001, Rapport final sur la succession en mati?re de traites, op. cit., str. 28. "En effet, selon la pratique internationale moderne, la succession automatique aux accords fermes est exclue, la participation du successeur requiert le consentement des autres parties."
[21], Ibid., str. 27-28.
[22] Ibid., str. 28. "Par cosequent la succession ? la Convention de 1948 exige une solution politique." Omeniti je treba, da se pri tej konvenciji, podobno kot pri ADP, odpira vprašanje depozitarja potom nasledstva. Depozitar Donavske konvencije je namreč bila nekdanja Jugoslavija. Glede na to, da je ZRJ 8. 3. 2001 uredila svoj status glede multilateralnih mednarodnih pogodb z notifikacijo nasledstva in pred tem 27. 10 2000 zaprosila za sprejem v OZN kot nova država je povsem jasno, da gre za primer nasledstva držav v pogledu depozitarja in ne za isto državno identiteto z nekdanjo SFRJ. Odbor namreč predvideva, da bo Jugoslavija (pri tem ne pove, katera) verjetno ohranila položaj depozitarja.
[23] Mednarodne pogodbe o ustanovitvi mednarodnih organizacij in mednarodne pogodbe, sklenjene v okviru mednarodnih organizacij.
Pri prvi skupini pogodb imajo prednost pred pravili o nasledstvu držav pogodbena pravila o članstvu teh organizacij in je načeloma možno postati pogodbenica le s pristopom. Pri drugi skupini imajo pravila organizacije prednost pred pravili o nasledstvu. Ponavadi mora država naslednica najprej urediti članstvo v organizaciji s pristopom k ustanovni pogodbi; nato lahko z notifikacijo nasledstva postane pogodbenica mednarodnih pogodb, katerih pogodbenica je bila država predhodnica.
[24] Rapport final, ibid. Glede Beograjske konvencije je notificirala nasledstvo k njej Hrvaška, vendar so druge pogodbenice menile, da bi bilo potrebno uporabiti 4. člen DKNDMP.
[25] Bohte, Škrk, op. cit., str. 618 in op. 69. Avtorja opozarjata, da so bile pogodbenice mirovnih pogodb po II. svetovni vojni in APD tudi neevropske države, ki so sodelovale v antihitlerjevski koaliciji.
[26] Ibid.
[27] Medržavno sodišče v Haagu v zadevi Gabčikovo-Nagimaroš. ICJ, Case concerning Gabcikovo-Nagymaros Project, (Hungary/Slovakia), 25 September 1997. "The Court considers that Article 12 reflects a rule of customary international law; it notes that either of the Parties disputed this" (točka 123). Sodišče v tej točki ni štelo za potrebno, da bi se moralo opredeliti do tega, ali 34 DKNDMP odraža običajno mednardono pravo.
[28] Perpetualno veljavnst mednarodnih pogodb o meji varuje 62. člen Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb, ki pri teh pogodbah izključuje sklicevanje na bistveno spremenjene okoliščine kot razlog za njihovo prenehanje.
[29] O tem tudi Bohte, Škrk, op. cit., str. 19. Avtorja še dodatno argumentirata upravičenost ter dolžnost do nasledstva ADP na temelju dejstva, da je na avstrijskem Koroškem in Štajerskem slovenska manjšina, ki je pod mednarodnopravnim varstvom njenega 7. člena.
[30] UZITUL je začel veljati na dan neodvisnosti 25. 6. 1991, ki je tudi dan nasledstva držav za Slovenijo. M. Škrk, Date of the Succession of States, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 53 (2) (2003), str. 347-374.
[31] Da gre zgolj za operativno-tehnično naravo drugega odstavka 3. člena UZITUL potrjuje notranja praksa. V notranjem pravu akt o notifikaciji nasledstva pomeni potrditev seznama pogodb s strani zakonodajnega organa in objavo takšnega seznama skupaj z objavo številke Uradnega lista države predhodnice, v katerem je bila posamična mednarodna pogodba objavljena. Slovenski državni zbor sicer ratificira mednarodne pogodbe z zakonom (o ratifikaciji) (člen 86 Ustave) in morajo biti pred uveljavitvijo objavljene v Uradnem listu (člena 8 in 154 Ustave). Mutatis mutandis to velja tudi za pogodbe in sporazume, ki jih ratificira vlada. V zvezi z objavo mednarodne pogodbe glej tudi sklep Ustavnega sodišča U-I- 128/98 (OdlUS, VII/2, 173).
[32] Ne smemo prezreti, da je bila nekdanja Jugoslavija, ki je med drugim nasledila mednarodne pogodbe od Kraljevine Jugoslavije in celo od Kraljevine Srbije, pogodbenica zelo velikega števila mednarodnih pogodb.
[33] Po Hafnerju, op. cit., str. 137 in op. 53. Hafner v zvezi s tem citira članek Williams, P.P., The Treaty Obligations of the Successor States of the Former Soviet Union, Yugoslavia, and Czechoslovakia: Do they Continue in Force?, 23, Denver Journal of International Law & Policy 1(1994), str. 39. Po Hafnerju Williams vidi v drugem odstavku 3. člena UZITUL prvine doktrine "clean slate", ker je treba seznam predložiti parlamentu pred objavo v Uradnem listu in tolmači omenjeno določbo UZITUL kot jasen dokaz, da želi Slovenija enostransko ukiniti veljavnost mednarodnih pogodb.
[34] Hafner, ibid., str. 137-138 in op. 54. Pri tem se Hafner sklicuje tudi na izjave slovenskih oblasti, ki potrjujejo stališče, da je Slovenija izhajala iz doktrine kontinuitete mednarodnih pogodb.
[35] Zdi se, da je notifikacija nasledstva s konstitutivnim učinkom predvidena le pri novonastalih državah, kjer je v dvomu uveljavljena doktrina "clean slate" in načelo "optiranja" k mednarodnim pogodbam. Glej prvi odstavek 17. člena in 22 ter 23. člen DKNDMP.
[36] Škrk, op. cit.,str. 352.
[37] Craven, M., The Genocide Case, the Law of Treaties and State Succession, British Yearbook of International Law, 1997 (68), str. 150-151. Članek kritično analizira stališča Medržavnega sodišča v Haagu, ki jih je zavzelo glede bosanskega nasledstva Konvencije o genocidu v sklepu o začasnih ukrepih (8. 4. 1993) in v sodbi o predhodnih ugovorih, (11. 7. 1996) v sporu med Bosno in Hercegovino ter ZRJ zaradi uporabe Konvencije o genocidu. Avtor meni, da je imela Komisija za mednarodno pravo pri pripravi DKNDMP do leta 1978 pred seboj le nekaj primerov razpadov držav ter zato v času nastanka te konvencije pravilu kontinuitete iz 34. člena ni bilo moč pripisati značaja običajnega mednarodnega prava. Praksa razpadov in privrženost načelu kontinuitete v praksi po letu 1990 sta v članku povsem prezrta. V post scriptum avtor opozori, da je končal rokopis pred sodbo Meddržavnega sodišča v zadevi Gabčikovo-Nagimaroš.
[38] Nekateri avtorji priznavajo avtomatično kontinuiteto zlasti pogodbam s področja človekovih pravic.
[39] Ustavnost postopka izročitve je presojalo Ustavno sodišče v zadevah Up 203/97 (OdlUS, IX, 133) in Up-129/2000.
[40] Akt o notifikaciji nasledstva, ki je poleg Konvencije o izročitvi s 16/28. 11. 1887 vseboval še šest dvostranskih sporazumov med nekdanjo SFRJ in Švicarsko konfederacijo, je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 29/96, MP, št. 6/96.
[41] V slovenski noti, ki jo je potrdilo švicarsko zunanje ministrstvo z noto No.1235/94-11091 (Bern, 10. 6. 1996), je med drugim zapisano:"The Republic of Slovenia became an independent State, which already acknowled (Article 3 of the Constitutional Law of 25 June, 1991) that Treaty Rights and Obligations of the former SFR of Yugoslavia would be inherited by Slovenia on its territory by virtue of the Customary International Law." O mednarodnopravnih posledicah postopka izročitve Sloveniji na temelju konvecije med Srbijo in Švicarsko konfederacijo iz leta 1987 glej tudi pritrdilno ločeno mnenje sodnice M. Škrk v zadevi UP-129/00.
[42] Glej npr. četrto alinejo Sporazuma med vladama Republike Slovenije in vlado Republike Avstrije o sodelovanju v kulturi, izobraževanju in znanosti, po kateri sta se pogodbenici med drugim, "ob upoštevanju mednarodnih pravnih instrumentov", dogovorili o njegovi vsebini. Med mednarodnopravne instrumente, ki veljajo med pogodbenica, spada torej tudi ADP. Uradni list RS, št. 20/2000, MP, št. 5/2002.
[43] V mislih imamo npr. postopek razlage ADP po njenem 35. členu. Sicer pa se zastavlja vprašanje, če ta postopek glede na današnji mednarodnopravni položaj Avstrije in glede na to, da imajo prizadete države na voljo druge postopke v primeru spora zaradi razlage ADP, ni že preživet.