Rm-1/02
Natisni
Opravilna št.:
Rm-1/02
Datum odločitve:
19. 11. 2003
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 118/2003 in OdlUS XII, 89
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2003:Rm.1.02
Akt:
Sporazum med Republiko Slovenijo in Svetim sedežem o pravnih vprašanjih
Izrek:
Člen 1 Sporazuma med Republiko Slovenijo in Svetim sedežem o pravnih vprašanjih (v nadaljevanju Sporazum), po katerem Republika Slovenija in Sveti sedež potrjujeta načelo, da sta država in Katoliška cerkev, vsaka v svoji ureditvi, neodvisni in samostojni, in po katerem deluje Katoliška cerkev v Republiki Sloveniji svobodno po kanonskem pravu, v skladu s pravnim redom Republike Slovenije, ni v neskladju z načelom suverenosti iz 3. člena Ustave in z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave, kolikor se razlaga, da bo Katoliška cerkev pri svojem delovanju v Republiki Sloveniji spoštovala njen pravni red, kot to izhaja iz 32. in 33. točke obrazložitve tega mnenja.

Ustavnoskladna razlaga 1. člena Sporazuma je izhodišče za oceno skladnosti drugega odstavka 2. člena, prvega odstavka 3. člena, prvega odstavka 10. člena in drugega odstavka 14. člena Sporazuma.

Drugi odstavek 2. člena Sporazuma, po katerem Republika Slovenija priznava pravno osebnost teritorialnih in personalnih cerkvenih institucij s sedežem v Republiki Sloveniji, ki imajo to osebnost po normah kanonskega prava in ki jih mora cerkvena oblast v skladu s pravnim redom Republike Slovenije priglasiti pristojnemu državnemu organu, da jih registrira, ni v neskladju z načelom enakopravnosti verskih skupnosti iz drugega odstavka 7. člena Ustave in z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.

Prvi odstavek 3. člena Sporazuma, po katerem pravni red Republike Slovenije Katoliški cerkvi zagotavlja svobodo delovanja, bogočastja in kateheze, ni v neskladju z načelom suverenosti iz 3. člena Ustave, z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave in z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.

Prvi odstavek 10. člena Sporazuma, po katerem ima Katoliška cerkev v skladu z zakonodajo Republike Slovenije in v skladu s kanonskim pravom pravico ustanavljati in upravljati šole vseh vrst in stopenj, dijaške in študentske domove ter druge izobraževalne in vzgojne ustanove, ni v neskladju z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave.

Drugi odstavek 14. člena Sporazuma, po katerem si bosta Republika Slovenija in Sveti sedež nadalje prizadevala obravnavati vsa odprta vprašanja, ki niso predmet tega sporazuma, z namenom njihove sporazumne razrešitve, ni v neskladju z načelom suverenosti iz 3. člena Ustave in z načelom o ločitvi države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave.

Državni organi Republike Slovenije bodo morali pri izvrševanju Sporazuma upoštevati vsebino določb Sporazuma, kakršno je z razlago določilo Ustavno sodišče.
Evidenčni stavek:
Člen 1 Sporazuma med Republiko Slovenijo in Svetim sedežem o pravnih vprašanjih (v nadaljevanju Sporazum), po katerem Republika Slovenija in Sveti sedež potrjujeta načelo, da sta država in Katoliška cerkev, vsaka v svoji ureditvi, neodvisni in samostojni, in po katerem deluje Katoliška cerkev v Republiki Sloveniji svobodno po kanonskem pravu, v skladu s pravnim redom Republike Slovenije, ni v neskladju z načelom suverenosti iz 3. člena Ustave in z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave, kolikor se razlaga, da bo Katoliška cerkev pri svojem delovanju v Republiki Sloveniji spoštovala njen pravni red, kot to izhaja iz 32. in 33. točke obrazložitve tega mnenja.
Ustavnoskladna razlaga 1. člena Sporazuma je izhodišče za oceno skladnosti drugega odstavka 2. člena, prvega odstavka 3. člena, prvega odstavka 10. člena in drugega odstavka 14. člena Sporazuma.
Drugi odstavek 2. člena Sporazuma, po katerem Republika Slovenija priznava pravno osebnost teritorialnih in personalnih cerkvenih institucij s sedežem v Republiki Sloveniji, ki imajo to osebnost po normah kanonskega prava in ki jih mora cerkvena oblast v skladu s pravnim redom Republike Slovenije priglasiti pristojnemu državnemu organu, da jih registrira, ni v neskladju z načelom enakopravnosti verskih skupnosti iz drugega odstavka 7. člena Ustave in z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.
Prvi odstavek 3. člena Sporazuma, po katerem pravni red Republike Slovenije Katoliški cerkvi zagotavlja svobodo delovanja, bogočastja in kateheze, ni v neskladju z načelom suverenosti iz 3. člena Ustave, z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave in z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.
Prvi odstavek 10. člena Sporazuma, po katerem ima Katoliška cerkev v skladu z zakonodajo Republike Slovenije in v skladu s kanonskim pravom pravico ustanavljati in upravljati šole vseh vrst in stopenj, dijaške in študentske domove ter druge izobraževalne in vzgojne ustanove, ni v neskladju z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave.
Drugi odstavek 14. člena Sporazuma, po katerem si bosta Republika Slovenija in Sveti sedež nadalje prizadevala obravnavati vsa odprta vprašanja, ki niso predmet tega sporazuma, z namenom njihove sporazumne razrešitve, ni v neskladju z načelom suverenosti iz 3. člena Ustave in z načelom o ločitvi države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave.
Državni organi Republike Slovenije bodo morali pri izvrševanju Sporazuma upoštevati vsebino določb Sporazuma, kakršno je z razlago določilo Ustavno sodišče.
Geslo:
1.2.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predhodna presoja mednarodnih pogodb - Vlada.
1.3.2.1 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Vrsta presoje - Predhodna presoja.
1.3.5.1 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Predmet presoje - Mednarodne pogodbe.
1.3.51.1 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Presoja skladnosti - Mednarodne pogodbe z Ustavo.
1.5.4.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste - Mnenje.
1.5.51.1.14 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Interpretacijska odločba.
1.5.51.3.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - Odločitve v drugih postopkih - Mnenje, da je mednarodna pogodba v skladu z Ustavo.
3.1 - Splošna načela - Suverenost.
3.7 - Splošna načela - Razmerja med državo in organi verske ali ideološke narave.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
3.3 - Splošna načela - Demokracija.
5.2.2.6 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Kriteriji razlikovanja (14.1) - Vera.
5.3.17 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Svoboda vesti (41).
1.6.3 - Ustavno sodstvo - Učinki - Učinek erga omnes.
1.6.7 - Ustavno sodstvo - Učinki - Vpliv na državne organe.
Pravna podlaga:
Člen 2, 3, 7, 14.1, 14.2, 41, Ustava [URS]
Člen 70, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
presoja mednarodnih pogodb
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Vlada Republike Slovenije
Datum vloge:
7. 2. 2002
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
mnenje o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo
Dokument:
US22831
Dokument v PDF obliki:
Rm-1-02.pdf
234 KB
Prenesite datoteko
Rm-1/02-21
19. 11. 2003
M N E N J E
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti Sporazuma med Republiko Slovenijo in Svetim sedežem o pravnih vprašanjih o skladnosti določb 1. člena, drugega odstavka 2. člena, prvega odstavka 3. člena, prvega odstavka 10. člena in drugega odstavka 14. člena tega sporazuma, začetem na predlog Vlade, na seji dne 19. novembra 2003
i z r e k l o  m n e n j e :
I. Člen 1 Sporazuma med Republiko Slovenijo in Svetim sedežem o pravnih vprašanjih (v nadaljevanju Sporazum), po katerem Republika Slovenija in Sveti sedež potrjujeta načelo, da sta država in Katoliška cerkev, vsaka v svoji ureditvi, neodvisni in samostojni, in po katerem deluje Katoliška cerkev v Republiki Sloveniji svobodno po kanonskem pravu, v skladu s pravnim redom Republike Slovenije, ni v neskladju z načelom suverenosti iz 3. člena Ustave in z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave, kolikor se razlaga, da bo Katoliška cerkev pri svojem delovanju v Republiki Sloveniji spoštovala njen pravni red, kot to izhaja iz 32. in 33. točke obrazložitve tega mnenja.
II. Ustavnoskladna razlaga 1. člena Sporazuma je izhodišče za oceno skladnosti drugega odstavka 2. člena, prvega odstavka 3. člena, prvega odstavka 10. člena in drugega odstavka 14. člena Sporazuma.
III. Drugi odstavek 2. člena Sporazuma, po katerem Republika Slovenija priznava pravno osebnost teritorialnih in personalnih cerkvenih institucij s sedežem v Republiki Sloveniji, ki imajo to osebnost po normah kanonskega prava in ki jih mora cerkvena oblast v skladu s pravnim redom Republike Slovenije priglasiti pristojnemu državnemu organu, da jih registrira, ni v neskladju z načelom enakopravnosti verskih skupnosti iz drugega odstavka 7. člena Ustave in z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.
IV. Prvi odstavek 3. člena Sporazuma, po katerem pravni red Republike Slovenije Katoliški cerkvi zagotavlja svobodo delovanja, bogočastja in kateheze, ni v neskladju z načelom suverenosti iz 3. člena Ustave, z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave in z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.
V. Prvi odstavek 10. člena Sporazuma, po katerem ima Katoliška cerkev v skladu z zakonodajo Republike Slovenije in v skladu s kanonskim pravom pravico ustanavljati in upravljati šole vseh vrst in stopenj, dijaške in študentske domove ter druge izobraževalne in vzgojne ustanove, ni v neskladju z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave.
VI. Drugi odstavek 14. člena Sporazuma, po katerem si bosta Republika Slovenija in Sveti sedež nadalje prizadevala obravnavati vsa odprta vprašanja, ki niso predmet tega sporazuma, z namenom njihove sporazumne razrešitve, ni v neskladju z načelom suverenosti iz 3. člena Ustave in z načelom o ločitvi države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave.
VII. Državni organi Republike Slovenije bodo morali pri izvrševanju Sporazuma upoštevati vsebino določb Sporazuma, kakršno je z razlago določilo Ustavno sodišče.
O b r a z l o ž i t e v
A.
I. Navedbe Vlade
1. Vlada je predlagala Ustavnemu sodišču, naj na podlagi drugega odstavka 160. člena Ustave in 70. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) izreče mnenje o skladnosti določb preambule in celotnega (1. do 14. člena)
Sporazuma z Ustavo, predvsem z njenima 7. in 41. členom. S presojo ustavnosti Sporazuma naj bi se odpravil "kakršenkoli morebitni dvom v ustavnopravno korektnost", čeprav predlagateljica meni, da Sporazum ni v neskladju z Ustavo.
Sporočila je tudi, da je Državnemu zboru predlagala, naj s postopkom ratifikacije Sporazuma počaka do odločitve Ustavnega sodišča.
2. Na zahtevo Ustavnega sodišča je Vlada dopolnila svoj predlog za izrek mnenja z navedbo, naj Ustavno sodišče z vidika skladnosti s 7. členom Ustave presodi dve vprašanji: prvič, ali celotni Sporazum (ali več njegovih določb) pomeni izenačevanje pravnega reda Republike Slovenije in kanonskega prava, ter drugič, ali Sporazum pomeni neenakopravno obravnavanje različnih verskih skupnosti. Vlada meni, da 1., 2., 3., 8., 9., 10. in 12. člen Sporazuma nedvoumno odražajo "primat pravnega reda Republike Slovenije ter da Sporazum ne prinaša novosti glede pravnega položaja Katoliške cerkve v Sloveniji in ne narekuje sprememb obstoječe zakonodaje." Ker Sporazum po mnenju Vlade ne vsebuje določb, ki bi Katoliški cerkvi zagotavljale privilegiran položaj v primerjavi z drugimi verskimi skupnostmi v državi, ne krši načela enakopravnosti verskih skupnosti iz drugega odstavka 7. člena Ustave.
3. Vlada je v svoji dopolnitvi v skladu z zahtevo Ustavnega sodišča opredelila posamezne določbe Sporazuma, ki naj bi bile "na podlagi nekaterih mnenj in stališč, izraženih v koalicijskem usklajevanju v medijih v času priprave izhodišč in ob podpisu omenjenega sporazuma," ustavno sporne (preambula, 1., 2., 3.,10. in 14. člen).
4. Preambula naj bi bila v neskladju z Ustavo, ker v njej ni izrecno zapisano, da Sporazum le potrjuje že uveljavljeni pravni položaj Katoliške cerkve v Republiki Sloveniji. Zato naj bi bile mogoče "vsakovrstne drugačne razlage Sporazuma". Vlada nasprotno meni, da zlasti sklicevanje na 7. in 41. člen Ustave v preambuli potrjuje, kako pogodbeni stranki s Sporazumom nista nameravali posegati v ustavno ureditev Republike Slovenije. Mnenje o 1. členu Sporazuma želi Vlada zaradi pomislekov, ali njegova formulacija ne dopušča razlage, po kateri Republika Slovenija priznava Katoliški cerkvi neodvisnost od pravnega reda Republike Slovenje, ter ali ne dopušča oziroma ne daje enakovrednega pomena pravnemu redu Republike Slovenije in kanonskemu pravu. Vlada v zvezi s tem pojasnjuje, da se prvi odstavek tega člena nanaša na razmerje med Republiko Slovenijo in Svetim sedežem kot dvema subjektoma mednarodnega prava, za katera velja načelo neodvisnosti in samostojnosti; izraz Katoliška cerkev v tem odstavku pomeni vesoljno Cerkev, ki jo v mednarodnih odnosih predstavlja Sveti sedež. Drugi odstavek 1. člena govori o Katoliški cerkvi v Republiki Sloveniji, pri čemer je po eni strani poudarjena svoboda delovanja v skladu s drugim odstavkom 7. člena Ustave, po drugi strani pa je poudarjeno, da mora biti to delovanje v skladu s pravnim redom Republike Slovenije. Zato besedilo 1. člena po mnenju Vlade ne posega v teritorialno in personalno suverenost Republike Slovenije, pač pa prav nasprotno določa, da mora biti delovanje Katoliške cerkve v vsakem trenutku skladno s pravnim redom Republike Slovenije. Člen 2 Sporazuma naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 7. člena Ustave, ker v njem ni izrecno zapisano, da je Katoliški cerkvi in njenim institucijam priznana pravna osebnost zasebnega prava, tako kot je to zapisano v Sporazumu o pravnem položaju Evangeličanske cerkve v Republiki Sloveniji (podpisanem 25. 1. 2000). Po mnenju Vlade iz celotnega konteksta Sporazuma in na podlagi pravil razlage izhaja, da gre v teh primerih za pravno osebnost zasebnega prava. Prvi odstavek 3. člena Sporazuma naj bi bil v neskladju z Ustavo, ker (izrecno) ne določa, da morajo biti vse dejavnosti Katoliške cerkve v Republiki Sloveniji v skladu z njenim pravnim redom. Vlada meni, da prvi odstavek 3. člena povzema bistvo določbe 7. člena Ustave o svobodnem delovanju verskih skupnosti, ki mora biti v skladu s pravnim redom Republike Slovenije že na podlagi drugega odstavka 1. člena Sporazuma. Skladnost 10. člena Sporazuma z Ustavo naj bi Ustavno sodišče preizkusilo zaradi očitka, da vsebina tega člena odpira možnost za poseganje Katoliške cerkve v pravno ureditev javnega šolstva. Vlada meni, da 10. člen v ničemer ne posega v ureditev javnega šolstva, ker se nanaša le na šole, ki jih v skladu z zakonodajo Republike Slovenije ustanavlja in upravlja Katoliška cerkev. V zvezi z drugim odstavkom 14. člena Sporazuma Vlada predlaga, naj Ustavno sodišče presodi, ali je Republika Slovenija na podlagi navedene določbe zavezana k obveznemu dvostranskemu reševanju vseh odprtih vprašanj, torej tudi takih, ki so izključno v pristojnosti Republike Slovenije in glede katerih Sveti sedež ne more niti sodelovati niti soodločati. Vlada navaja, da se Republika Slovenija s to določbo ni zavezala k sporazumnemu reševanju odprtih vprašanj, temveč le k prizadevanju njihovega obravnavanja. Zato naj navedena določba Sporazuma ne bi presegala okvirov kurtoazije, običajne v mednarodnih pogodbah.
5. Ustavno sodišče je dne 19. 4. 2002 prejelo dopolnitev predloga za izrek mnenja, ki so ga poslali Minister za notranje zadeve, Minister za delo, družino in socialne zadeve ter Ministrica za kulturo. V dopolnitvi navajajo, da je Vlada na seji dne 18. 4. 2002 zavrnila njihov predlog, da se kot priloga dopolnitve vladnega predloga pošlje tudi gradivo, imenovano "mnenje manjšine v Vladi o skladnosti Sporazuma s Svetim sedežem z Ustavo".
Ustavno sodišče navedenega gradiva ni moglo upoštevati kot vlogo predlagateljice, saj ga je ta izrecno zavrnila.
B. - I.
I. Vsebina Sporazuma in namen sklenitve
6. Že iz naslova Sporazuma, ki sta ga podpisala pooblaščena predstavnika Svetega Sedeža in Republike Slovenije, izhaja, da je njegova vsebina ureditev posameznih pravnih vprašanj, ki se nanašajo na položaj Katoliške Cerkve v Republiki Sloveniji. Iz preambule, ki sestoji iz štirih alinej, so razvidne okoliščine, ki so vodile k njegovi sklenitvi. Prva in četrta alineja se sklicujeta na politične oziroma zgodovinske okoliščine, ki so pogojevale sklenitev sporazuma, tj. vzpostavitev diplomatskih odnosov med Republiko Slovenijo in Svetim sedežem, ki je sledila potem, ko je Sveti sedež priznal suverenost in neodvisnost Republike Slovenije v noti št. 226/92RS z dne 23. 1. 1992 (Uredba o ratifikaciji sporazuma o vzpostavitvi diplomatskih odnosov med Republiko Slovenijo in Svetim sedežem, Uradni list RS, št. 32/92, MP, št. 7/92), ter večstoletna zgodovinska povezanost med slovenskim ljudstvom in Katoliško cerkvijo. V drugi in tretji alineji so navedeni pravni akti, ki sta jih sopogodbenici upoštevali pri sklepanju Sporazuma. Za Republiko Slovenijo je navedena Ustava, zlasti njen 7. in 41. člen, za Sveti sedež dokumenti 2. vatikanskega koncila in norme kanonskega prava. Kot norme kanonskega prava je Ustavno sodišče štelo norme, vsebovane v Zakoniku cerkvenega prava (v nadaljevanju ZCP).[1] Hkrati so v navedenih alinejah poudarjeni pomen človekovih pravic in mednarodno priznana načela svobode mišljenja, vesti in verovanja.
7. Katoliška cerkev ne deluje zgolj na področju verskih zadev (res spirituales), temveč tudi na drugih področjih družbenega življenja, na katerih ima svoje pristojnosti država (t. i. mešane zadeve - res mixtae). Iz besedila Sporazuma izhaja, da je njegov namen, poleg priznanja samostojnosti in neodvisnosti delovanja Katoliške cerkve na področju izvrševanja duhovnih zadev, urediti pravna vprašanja na tistih pravnih področjih, na katerih se delovanje Katoliške cerkve in države pokriva oziroma prepleta.
Tako Sporazum ureja priznanje pravne osebnosti cerkvenim institucijam (2. člen), opravljanje javnih verskih opravil (drugi odstavek 3. člena), ustanavljanje verskih združenj (8. člen), ustanavljanje in upravljanje šol (10. člen), vzdrževanje kulturnih spomenikov v cerkveni lasti (11. člen), pastoralno delovanje v bolnišnicah, domovih za ostarele, v zaporih in v drugih ustanovah, v katerih je oteženo gibanje oseb (12. člen) ter ustanavljanje dobrodelnih in socialnih cerkvenih ustanov in organizacij (13. člen). Namen ureditve teh vprašanj s Sporazumom izhaja tudi iz gradiva Mešane krovne komisije Rimskokatoliške cerkve in Vlade Republike Slovenije. V 7. točki gradiva, ki nosi naslov "Ustavno določilo o ločitvi države in verskih skupnosti kot izhodišče dela Mešane krovne komisije" (v nadaljnjem besedilu gradivo Mešane krovne komisije), je namen sporazumevanja med državo in Katoliško cerkvijo "v zadevah, kjer se v svojem delovanju srečujeta," izrecno poudarjen.[2]
II. Pristojnost in obseg presoje Ustavnega sodišča
8. Na podlagi drugega odstavka 160. člena Ustave je Ustavnemu sodišču dana posebna pristojnost predhodne (a priori) ustavnosodne presoje mednarodnih pogodb. Ta pristojnost se nanaša le na presojo skladnosti z Ustavo, ne pa z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava. Namen predhodne ustavnosodne presoje mednarodnih pogodb je preprečiti, da bi država v trenutku ratifikacije mednarodne pogodbe prevzela mednarodnopravno obveznost, ki bi bila v neskladju z Ustavo, ali da bi bila prisiljena pozneje, po ratifikaciji, usklajevati mednarodno pogodbo z Ustavo, kar bi lahko vodilo do resnih zapletov. V mnenju št. Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997 (Uradni list RS, št. 40/97 in OdlUS VI, 86) je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da bi mednarodnopravna zaveza nasprotovala Ustavi, če bi ob uveljavitvi mednarodne pogodbe v notranjem pravu ustvarila neposredno uporabne protiustavne pravne norme ali če bi zavezala državo, da sprejme akt notranjega prava, ki bi nasprotoval Ustavi. Ker je mednarodna pogodba rezultat dogovora med pogodbenimi strankami, Ustavno sodišče posameznih določb pogodbe ne more razveljaviti ali odpraviti, Državnemu zboru pa tudi ne more naložiti, naj jo uskladi z Ustavo. Ustavno sodišče se pri odločanju o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo ne more spuščati v vprašanje primernosti posameznih rešitev, še manj pa v vprašanje, ali so posamezne rešitve za državo ugodne ali ne. Predmet presoje v postopku za izdajo mnenja o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo so določbe mednarodne pogodbe v besedilu, ki je v postopku. Kot je razvidno iz predloga in prilog, je Vlada predlog Zakona o ratifikaciji Sporazuma poslala v obravnavo in v sprejem Državnemu zboru z dopisom št. 080- 00/2001-3 z dne 24. 1. 2002 in hkrati predlagala, naj z ratifikacijo počaka do izreka mnenja Ustavnega sodišča.
9. Sporazum sklepata Republika Slovenija kot samostojna in neodvisna država ter Sveti sedež kot subjekt mednarodnega prava sui generis.[3] Mednarodne pogodbe, ki jih Sveti sedež sklepa kot najvišji in suvereni organ vesoljne Katoliške cerkve, se nanašajo na vprašanja, ki so neposredno povezana s Katoliško cerkvijo v državah - sopogodbenicah, v katerih se nahajajo delne Cerkve (glej kan. 368). ZCP v kan. 365 med posebnimi nalogami papeških odposlancev določa tudi pospeševanje sklenitve "konkordatov in drugih tovrstnih dogovorov in jih privesti do uresničitve." Sporazum, ki je predmet te ustavnosodne presoje, spada med "tovrstne dogovore." Ne glede na posebnosti dogovorov med državami in Svetim sedežem (poimenovanimi kot konkordat, konvencija, pakt, modus vivendi, protokol ali sporazum) jih prevladujoča teorija mednarodnega prava obravnava kot prave mednarodne pogodbe, ki ne potrjujejo le obstoječih pravic pogodbenic (npr. svobodno delovanje Cerkve), temveč lahko tudi ustvarjajo nove pravice in obveznosti za obe strani.[4] Tudi za razlago teh dogovorov se tako kot za mednarodne pogodbe, sklenjene med državami, uporabljajo pravila Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (Uradni list SFRJ, št. 30/72 - v nadaljevanju DKPMP), ki jo je podpisal in ratificiral tudi Sveti sedež.[5]
10. Ustavno sodišče je presojalo skladnost izpodbijanih določb Sporazuma s tistimi določbami Ustave, ki jih je predlagateljica izrecno navedla ali ki smiselno izhajajo iz obrazložitve predloga. Sporazum se nanaša na razmerje med Katoliško cerkvijo kot versko skupnostjo in Republiko Slovenijo kot državo. To razmerje ureja 7. člen Ustave, ki v prvem odstavku določa, da so država in verske skupnosti ločene (t. i. načelo o ločenosti države in verskih skupnosti), v drugem odstavku pa zagotavlja verskim skupnostim enakopravnost in njihovo svobodno delovanje (t. i. načelo enakopravnosti in načelo svobodnega delovanja verskih skupnosti). Načeli enakopravnosti in svobodnega delovanja verskih skupnosti izhajata iz ustavne pravice do svobode vesti iz prvega in drugega odstavka 41. člena Ustave, ker se le z enakopravnim in svobodnim delovanjem vseh verskih skupnosti lahko zagotavlja uresničevanje te človekove pravice. Ne glede na institucionalno razmerje med državo in verskimi skupnostmi ustavna pravica do svobode vere, ki obsega njen pozitivni[6] in negativni vidik,[7]predstavlja temelj celotnega urejanja položaja verskih skupnosti, saj gre za spoštovanje temeljne ustavne pravice, varovane tudi s številnimi mednarodnimi instrumenti.[8] Zato pomeni ugotovitev skladnosti posamezne določbe Sporazuma z načelom enakopravnosti in načelom svobodnega delovanja iz drugega odstavka 7. člena Ustave tudi ugotovitev skladnosti z 41. členom Ustave, česar Ustavno sodišče v izreku ni posebej navedlo.
11. Vlada predlaga presojo preambule zato, ker ne vsebuje izjave ali potrditve, da se s Sporazumom potrjuje že obstoječi pravni položaj Katoliške cerkve v Republiki Sloveniji. Glede vsebine preambule v mednarodni praksi ni pravil, ki bi določala, da mora ta vsebovati kaj več kot določitev pogodbenih strank in njihovih pooblaščencev ter izjavo o dogovoru, ki izhaja iz besedila pogodbe. Aust[9] navaja, da je s pravnega gledišča dovolj, da se v preambuli navede, da so se stranke dogovorile za vsebino, ki izhaja iz besedila pogodbe, v primeru, ko stranke želijo v preambuli pogodbe povedati nekaj več, naj bi bil njen namen ta, da se v njej predstavi bistvena vsebina pogodbe s tem, da se vključi tudi t. i. ozadje ("background") pogodbe in se opredeli namen pogodbe. Andrassy[10] navaja, da ima pogodba ponavadi preambulo, v kateri se navedejo pogodbene stranke, pooblaščenci in druge okoliščine, pomembne za sklenitev pogodbe. Njena vsebina in odgovor na vprašanje, ali izjave v njej zavezujejo pogodbene stranke, sta torej povsem odvisna od odločitve pogodbenih strank. Te niso vezane na nobeno pravilo, ki bi določalo, da morajo biti v preambuli poudarjeni vsi bistveni vidiki sklenjene pogodbe. Iz pravne narave preambule torej izhaja, da ni mogoče izpodbijati nekaj, česar ta ne vsebuje, razen če bi bili izpuščeni elementi, ki so obvezna sestavina preambule k vsaki mednarodni pogodbi. Te pa Sporazum vsebuje. Dejstvo, da pogodbeni stranki nista vključili določene izjave ali okoliščine v preambulo Sporazuma, ne more predstavljati samostojnega argumenta za neustavnost same preambule. Iz navedenih razlogov presoja preambule Sporazuma, kot je predlagana, po naravi stvari ni mogoča.
12. Da je vsebina preambule pomemben del pogodbe, se pokaže v primeru njene razlage. To izhaja iz prvega odstavka 31. člena DKPMP, ki kot splošno pravilo o razlagi določa, da se mora pogodba razlagati dobronamerno po običajnem smislu, ki ga je treba dati izrazom v pogodbi v njihovem kontekstu ter v luči njenega predmeta in cilja; v drugem odstavku istega člena pa je povedano, da je s kontekstom za namen razlage mišljena poleg besedila (in prilog) tudi preambula. V skladu z navedenim pravilom je Ustavno sodišče pri razlagi posameznih določb Sporazuma poleg Ustave upoštevalo akte, navedene v preambuli Sporazuma: kanonsko pravo, dokumente 2. vatikanskega koncila, predvsem Izjavo o verski svobodi (Dignitas humanae) in Pastoralno konstitucijo o Cerkvi v sedanjem svetu (Gaudium in Spes - v nadaljevanju Pastoralna konstitucija), obe z dne 7. 12. 1965[11], ter mednarodno priznana načela na področju zagotavljanja svobode religije, predvsem načela EKČP in Pakta. V tem okviru je upoštevalo tudi gradivo Mešane krovne komisije.
B. - II.
Presoja 1. člena Sporazuma
13. Člen 1 Sporazuma se glasi:
" Republika Slovenija in Sveti sedež potrjujeta načelo, da sta država in Katoliška cerkev, vsaka v svoji ureditvi, neodvisni in samostojni in se zavezujeta k polnemu spoštovanju tega načela v medsebojnih odnosih in k sodelovanju pri napredku človekove osebe in skupnega dobrega.
Katoliška cerkev v Republiki Sloveniji deluje svobodno po kanonskem pravu, v skladu s pravnim redom Republike Slovenije."
14. Vlada je predlagala presojo navedene določbe zaradi pomislekov, po katerih naj bi bilo načelo, da sta država in Katoliška cerkev, vsaka v svoji ureditvi, neodvisni in samostojni (v nadaljevanju "načelo o neodvisnosti in samostojnosti"), mogoče razumeti, kot da Republika Slovenija z njo priznava Katoliški cerkvi neodvisnost od pravnega reda Republike Slovenije. To naj bi pomenilo neskladje z Ustavo, predvsem z načelom o ločitvi države in verskih skupnosti (prvi odstavek 7. člena Ustave) in z načelom suverenosti (drugi odstavek 3. člena Ustave).
15. Za presojo je odločilno vprašanje, kako je treba razlagati besedilo 1. člena Sporazuma. Ker samo besedilo te določbe na to ne daje jasnega odgovora, je moralo Ustavno sodišče z razlago določiti njegov pomen. Pri tem je moralo izhajati tudi iz virov, na katere se kot na podlago Sporazuma sklicuje njegova preambula. Zato je moralo pri ugotavljanju pomena in možne razlage besedila poleg Ustave upoštevati tudi pravo Katoliške cerkve (kanonsko pravo in dokumente 2. vatikanskega koncila), v katerem ima "načelo neodvisnosti in samostojnosti" svoj temelj. V skladu z 31. členom DKPMP je Ustavno sodišče upoštevalo določbo preambule, iz katere je razvidno, da sta pogodbeni stranki pri sklepanju Sporazuma upoštevali vsaka svoje pravo.[12]
16. Kot je razvidno iz gradiva Mešane krovne komisije, je Vlada pri sklepanju Sporazuma sprejela naslednji izhodišči: 1) prejšnje negativno pojmovanje načela o ločitvi države in verskih skupnosti je preseženo z novo demokratično ureditvijo in 2) opredeliti se je treba za pozitivno pojmovanje tega načela v smislu enakopravnosti in svobodnega delovanja vseh verskih skupnosti.
Gradivo poudarja, da je pomen ločenosti države in verskih skupnosti v tem, "da država ni vezana na nobeno versko skupnost, nobene tudi ne privilegira ali diskriminira, verske skupnosti pa so na svojem področju samostojne in avtonomne."
17. Pravni položaj verskih skupnosti, med katere spada tudi Katoliška cerkev v Republiki Sloveniji, temelji predvsem na treh ustavnih načelih: na načelu o ločitvi države in verskih skupnosti (prvi odstavek 7. člena Ustave), na načelu enakopravnosti verskih skupnosti in na načelu njihovega svobodnega delovanja (drugi odstavek 7. člena Ustave).[13] Ustava je določila razmerje med državo in verskimi skupnostmi zgolj na načelni ravni, medtem ko se pomen in vsebina navedenih načel šele oblikujeta.[14]
18. Načelo o ločitvi države in verskih skupnosti je v bolj ali manj dosledni obliki uveljavljeno kot temeljno moderno načelo v večjem delu sodobnih ustav in zakonodaj. Bistvene sestavine tega načela so: 1) da se država ne veže na nobeno veroizpoved, 2) da ni državne religije ali državne cerkve in 3) da so verske skupnosti v svojih zadevah samostojne. Pogled ustavodajalca na uveljavitev tega načela je razviden iz pripravljalnih gradiv za Ustavo. Iz obrazložitve Osnutka Ustave z dne 29. 10. 1990 izhaja utemeljitev prvega zapisa o načelu ločenosti.[15] Z njim naj se poudari, "da cerkev ne more opravljati funkcij, ki so pridržane državi oziroma državnim organom (kot so npr. sklepanje zakonskih zvez, vodenje matičnih knjig, izdajanje javnih listin itd). S tem pa se ne omejuje dejavnosti cerkve na nekaterih področjih, npr. na področju karitativne dejavnosti, izobraževanja itd., kjer lahko cerkev ob enakih pogojih kot državljani opravlja te dejavnosti. To tudi ne preprečuje vključevanja nekaterih institucij cerkve v razne javne institucije, npr. vključevanje teoloških fakultet v univerze, seveda ob upoštevanju zakonodaje na ustreznih področjih."[16] V obrazložitvi Predloga Ustave z dne 12. 12. 1991, v katerem je bilo predlagano besedilo 7. člena enako sedaj veljavnemu besedilu, pa je bilo zapisano, da ta določba "vzpostavlja načelo laičnosti države. Zaradi gledišča, ki naj omogoči enakopravno obravnavanje cerkve(a) in raznih drugih verskih skupnosti, je prvi odstavek oblikovan v bolj splošnem besedilu, drugi odstavek pa poleg enakopravnosti posebej zagotavlja tudi svobodno delovanje verskih skupnosti."[17]
19. Ustavno sodišče je vsebino tega načela že obravnavalo v odločbi št. U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001 (Uradni list RS, št. 101/01 in OdlUS X, 192). Navedlo je, da je na podlagi splošnega načela o ločitvi države in verskih skupnosti država zavezana k nevtralnosti, tolerantnosti in nemisionarskemu delovanju. V navedeni odločbi je posebej kot bistvena sestavina tega načela poudarjena nevtralnost države do vseh verstev, s katerimi se ne sme poistovetiti. Sprejelo je tudi stališče, da država nima obveznosti za podpiranje in pospeševanje delovanja verskih skupnosti. Vendar načelo o ločitvi države in verskih skupnosti ne pomeni, da sta vsakršna podpora in pomoč izključeni, seveda pod pogojem zagotovitve enakopravnosti vseh verskih skupnosti.
Podobno je Ustavno sodišče razložilo vsebino tega načela tudi v odločbi št. U-I-92/01 z dne 28. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 22/02 in OdlUS XI, 25).
20. Načelo o ločitvi države in verskih skupnosti pomeni, da se država ne veže na nobeno veroizpoved, nobeni veri ne daje položaja državne vere in nima svojega svetovnega nazora. Pomeni torej, da se država pri urejanju zadev iz svoje pristojnosti ne more poistovetiti s posamezno veroizpovedjo in zato tudi ne more biti vezana na stališča ene izmed veroizpovedi. Država lahko razvija skupne - državljanske vrednote, predvsem tiste, ki omogočajo skupno življenje ljudi z različnimi (verskimi) vrednotami. Gre za vrednote, zapisane v mednarodnih instrumentih kot temeljne vrednote in človekove pravice. Nevtralnost države do vseh ver in drugih prepričanj (tudi ateističnega) tudi pomeni, da država ne vzpodbuja ali prepoveduje nobenih ideoloških nazorov in da posameznikom na tem področju zagotavlja svobodno individualno in skupinsko delovanje.[18] Zato mora tudi pri zakonskem urejanju vprašanj iz svoje pristojnosti izhajati iz teh temeljev. Ena od bistvenih sestavin načela o ločitvi države in verskih skupnosti v državah, za katere je značilno njegovo dosledno uresničevanje (Francija, Združene države Amerike, Japonska), je tudi, da država finančno ali kako drugače ne podpira verskih dejavnosti.[19]
21. Iz povedanega izhaja, da načelo o ločitvi države in verskih skupnosti (prvi odstavek 7. člena Ustave), vključeno v demokratično ureditev (1. člen Ustave), ki varuje človekove pravice in temeljne svoboščine (prvi odstavek 5. člena Ustave), zagotavlja verskim skupnostim popolnoma svobodno delovanje na njihovem verskem (duhovnem) področju. Hkrati pa tudi preprečuje vsakršno širitev državnih pristojnosti na zadeve, ki so izključno verske narave ali ki sodijo v notranje zadeve verskih skupnosti (drugi odstavek 7. člena Ustave). Na področjih, na katerih delovanje verskih skupnosti posega v pristojnosti države, pa je svoboda delovanja verskih skupnosti kot sestavni del načela o ločitvi države in verskih skupnosti omejena s suverenostjo države.
22. Republika Slovenija je postala neodvisna in suverena država z uveljavitvijo in uresničitvijo TUL. Ustavodajalec je to opredelil kot vrednoto, na katero se kot prvo sklicuje v preambuli Ustave. V prvem odstavku 3. člena Ustave je tudi izrecno zapisal, da je Slovenija država vseh svojih državljank in državljanov, ki temelji na neodtujljivi pravici slovenskega naroda do samoodločbe. Državna suverenost je lastnost državne oblasti, da je na državnem ozemlju pravno najvišja oblast (t. i. vrhovnost državne oblasti), ki je navzven neodvisna od drugih oblasti iste vrste in ki so ji navznoter podrejene vse druge oblasti.[20] Državno suverenost delimo na zunanjo suverenost, ki pomeni neodvisnost državne oblasti oziroma države nasproti drugim istovrstnim subjektom, in notranjo suverenost, ki odraža dejstvo, da je država na svojem ozemlju vrhovna, samostojna, izvirna, enotna in vseobsežna organizacija, ki s svojo močjo podreja vse, kar se nahaja na njenem ozemlju.[21] Ne en ne drug vidik državne suverenosti ni absoluten; zunanji ne zaradi obstoja mednarodnega javnega prava,[22] notranji zaradi tega, ker tudi notranja oblast dejansko ne more biti vseobsežna.[23] Meje notranje suverenosti države določa ustavna ureditev položaja državnih organov in njihovih pristojnosti, ki daje legitimno in legalno podlago za njihove posege v sfero državljana in avtonomnih družbenih subjektov.[24]
23. Načelo državne suverenosti torej pomeni, "da državni organi izvršujejo suvereno oblast in vse oblastne funkcije na celotnem ozemlju države v okviru enotnega ustavnopravnega, gospodarskega, denarnega, carinskega in varnostno obrambnega sistema."[25] Brez spremembe Ustave se ni dovoljeno z mednarodnimi pogodbami odpovedati izvrševanju posameznih funkcij oblasti.[26] Legitimnost za izvajanje državne oblasti ima država v načelu ljudske suverenosti, ki ga Ustava določa v prvem stavku drugega odstavka 3. člena: "V Sloveniji ima oblast ljudstvo." To pomeni, da "politična oblast ni predpostavljena, ampak potrebuje za svoj obstoj in delovanje pravno veljavno legitimacijo, in da slednje ne more utemeljiti nobena druga instanca (Bog, ideologija, zgodovinski cilji, razredni interesi ipd.), razen ljudstva samega; ljudstvo je edini nosilec oblasti, ki jo izvršuje neposredno ali posredno."[27] Načelo ljudske suverenosti pomeni, da je lahko ljudstvo edini nosilec državne oblasti in da "v državi ne more obstajati hkrati več suverenih državnih entitet."[28]
24. Načelo državne suverenosti onemogoča, da bi Republika Slovenija svoje suverene pristojnosti, določene v Ustavi, prenesla v izvrševanje drugi državi, kakšni drugi instituciji ali verski skupnosti. Izjemo glede prenosa izvrševanja dela suverenih pravic dopušča le 3.a člen Ustave (Ustavni zakon o spremembah I. poglavja ter 47. in 68. člena Ustave Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 24/03 - UZ3a, 47, 68), ki se nanaša na vključevanje Slovenije v mednarodne organizacije in obrambne zveze.
25. Glede na navedeno bi bilo v neskladju s 3. členom Ustave, če bi se Republika Slovenija v zadevah, ki spadajo po Ustavi v državno pristojnost, odrekla delu svoje suverenosti in svoje pristojnosti prenesla na drugo institucijo. Načelo o ločitvi države in verskih skupnosti ne preprečuje verskim skupnostim opravljanja dejavnosti na različnih področjih družbenega življenja (npr. vzgojne, karitativne, socialne, zdravstvene, gospodarske dejavnosti). Vendar je zaradi načela suverenosti (notranja državna suverenost) samo država tista, ki določa meje, do katerih je opravljanje nalog iz državne pristojnosti mogoče prepustiti zasebni sferi in pod kakšnimi pogoji. Načelo suverenosti hkrati določa meje samostojnosti verske skupnosti, kot ji jo zagotavlja prvi odstavek 7. člena Ustave. Kakšno vlogo in mesto imajo verske skupnosti na področjih, na katerih se srečujejo njihove pristojnosti in pristojnosti države, je zato odvisno od državne ureditve, ki mora pri tem zagotoviti temeljno enakopravnost vseh državljank in državljanov, verujočih in neverujočih (prvi odstavek 14. člena in prvi in drugi odstavek 41. člena Ustave). Zato je presoja 1. člena Sporazuma z vidika njegove skladnosti z načelom suverenosti iz 3. člena Ustave ključna tudi za presojo njegove skladnosti s prvim odstavkom 7. člena Ustave.
26. Za razumevanje pomena tako prvega kot drugega odstavka 1. člena Sporazuma je pomembna vsebina "načela neodvisnosti in samostojnosti"[29], ki ga je Katoliška cerkev sprejela na 2. vatikanskem koncilu v Pastoralni konstituciji. Drugi vatikanski koncil je z njo opredelil, "kako pojmuje navzočnost in dejavnost Cerkve v današnjem svetu".[30] Za ugotovitev vsebinskega pomena tega načela je pomembno četrto poglavje, predvsem 76. člen Pastoralne konstitucije, v katerem je opredeljeno razmerje med državno skupnostjo in Cerkvijo. Začetno besedilo tretjega odstavka 76. člena se glasi: "Državna skupnost in Cerkev sta na lastnem področju druga od druge neodvisni in avtonomni. Vendar služita obe, čeprav različni po svojem poslanstvu, osebnostni in družbeni poklicanosti istega človeka. To službo bosta opravljali tem učinkoviteje v prid vsem, čim bolj zdravo bo njuno sodelovanje, pri tem bosta seveda upoštevali krajevne in časovne okoliščine."[31]
27. Kot nadnacionalna verska organizacija (kot vesoljna Cerkev) deluje Katoliška cerkev v državah z različnimi ustavnimi ureditvami. Na podlagi določb Pastoralne konstitucije Katoliška cerkev šteje "načelo neodvisnosti in samostojnosti" za univerzalno in enako načelo v vseh državnih ureditvah, ne glede na to, ali deluje v državah, v katerih ima Katoliška cerkev posebno mesto oziroma v katerih ni izrecno določeno načelo o ločitvi med državo in verskimi skupnostmi (npr. Nemčija, Avstrija, Italija, Španija, Portugalska), ali v državah, v katerih je, vendar ne nujno v dobesedni dikciji in v enaki obliki (milejši ali doslednejši), sprejeto načelo o ločenosti cerkve od države (npr. Francija, ZDA, Belgija, Nizozemska). Ta univerzalnost je poudarjena v prvem odstavku 76. člena Pastoralne konstitucije, ki pravi: "zelo važno je, posebno v družbah, ki jih sestavljajo privrženci različnih nazorov (societas pluralistica), da pravilno pojmujemo odnos med državno skupnostjo in Cerkvijo". Značilnost Pastoralne konstitucije je, da so v njej določene tako pristojnosti Cerkve kot tudi državne skupnosti: "Vedno in povsod ji pa mora biti zagotovljena pravica, da svobodno oznanja vero, uči svoj nauk o družbi (socialni nauk), neovirano spolnjuje svojo nalogo med ljudmi ter izreka nravno sodbo, in to tudi glede zadev s političnega področja, kadar to zahtevajo osnovne osebne pravice ali zveličanje duš, pri čemer seveda uporablja vsa tista in samo tista sredstva, ki so glede na različnost časov in okoliščin v skladu z evangelijem in z blagrom vseh" (zadnji stavek petega odstavka 76. člena), javno oblast pa je treba "izvajati vedno le v mejah nravnega reda in z namenom, da se doseže skupna blaginja" (četrti odstavek 74. člena Pastoralne konstitucije).
28. Cerkveno pravo razlikuje med Cerkvijo kot pravno institucijo in Cerkvijo kot institucijo Božjega prava. "Ta dvojnost se pokaže tudi v pravni razsežnosti Cerkve, kajti cerkveno pravo je sestavljeno iz človeškega prava, ki ga vzpostavlja cerkvena oblast (rimski papež, ekumenski koncili, škofje itd.), in iz Božjega prava, ki ga razumemo kot skup vodilnih izhodišč, ki jih eksplicitno ali implicitno postavlja Bog sam, kar morajo konkretne cerkvenopravne rešitve strogo upoštevati."[32] V skladu z učenjem Cerkve je Božje naravno pravo večno in nespremenljivo. "Upoštevajoč hierarhijo pravnih virov, je Božje pravo v vsakem primeru nad človeškim pravom, kolikor je postavljeno od Boga.
Tako ni mogoče, da bi kdorkoli deloma ali celoma odpravil ali polemiziral z določbami, ki jih vsebuje."[33] Po cerkvenem pravu bi bilo torej mogoče "načelo neodvisnosti in samostojnosti " razumeti tako, da je Katoliška cerkev v vseh zadevah, ki jih sama šteje za verske (duhovne) zadeve in ki spadajo v Božje pravo, kamor sodijo tudi t. i. mešane zadeve, samostojna in neodvisna od državne ureditve.
29. Moderne države, ki priznavajo in varujejo človekove pravice, ne urejajo verskega življenja svojih državljanov.[34] Država mora dopustiti svobodno delovanje verskih skupnosti (drugi odstavek 7. člena Ustave), ko gre za uresničevanje ustavne pravice do svobode vesti. Država torej mora omogočiti individualno in kolektivno versko svobodo vsem državljanom. Tudi 41. člen Ustave zagotavlja polno spoštovanje svobode vere in drugih opredelitev v zasebnem in javnem življenju. Po drugi strani pa tudi Katoliška cerkev v razmerju do države ne zahteva monopolnega položaja. V posvetnih zadevah namreč upošteva državno pravo in se po njem ravna ali se poskuša dogovoriti drugače.[35] Na to kažejo tudi posamezne določbe Sporazuma, v katerih je izrecno in jasno opredeljeno, da bo Katoliška cerkev delovala "v skladu s pravnim redom Republike Slovenije": glede registracije cerkvenih institucij kot pravnih oseb (drugi odstavek 2. člena), priglasitve javnih bogoslužnih opravil (drugi odstavek 3. člena), ustanavljanja združenj (8. člen), premoženjskih razmerij (9. člen), ustanavljanja zasebnih šol (10. člen). Do različnega razumevanja razmerja med državo in Katoliško cerkvijo bi lahko prišlo le na področjih, ki jih sicer Cerkev z vidika svojega verskega pogleda šteje za verske zadeve, država pa za posvetne zadeve, torej na področjih t. i. mešanih zadev, kot so npr. javno šolanje in sklepanje zakonske zveze.
Ključno vprašanje torej je, ali priznava prvi odstavek 1. člena Sporazuma Cerkvi polno svobodo delovanja na t. i. mešanih področjih.
30. Odgovor na to vprašanje je treba iskati v povezavi z drugim odstavkom 1. člena Sporazuma, ki določa, "da deluje Katoliška Cerkev v Republiki Sloveniji svobodno po kanonskem pravu, v skladu s pravnim redom Republike Slovenije." Določbi prvega in drugega odstavka 1. člena Sporazuma sta medsebojno vsebinsko povezani, zato ju je treba razlagati na temelju istih izhodišč.[36] Vendar tudi jezikovna razlaga drugega odstavka 1. člena ne daje jasnega odgovora na vprašanje, kakšno je razmerje med kanonskim pravom in pravom Republike Slovenije na t. i. mešanih področjih. Vejica v drugem odstavku 1. člena Sporazuma kaže na to, da besedilo ne pomeni "in v skladu s pravnim redom Republike Slovenije."[37] Besedilo te določbe bi bilo zato mogoče razumeti tako, da je Cerkev dolžna delovati v skladu s pravnim redom Republike Slovenije samo na tistih področjih, ki jih sama šteje za posvetne zadeve.
31. Takšna razlaga besedila drugega odstavka 1. člena Sporazuma bi pomenila, da država priznava Katoliški cerkvi pravico enostransko posegati na področja, ki sicer spadajo v pristojnost države. S tem bi se Republika Slovenija odrekla delu svoje (državne) suverenosti, ne da bi imela za to podlago v Ustavi, zato bi bilo to v neskladju s 3. členom Ustave. Takšno razumevanje pa bi bilo tudi v neskladju z drugim odstavkom 7. člena Ustave, po katerem mora država verske skupnosti obravnavati enakopravno. Če bi se odrekla delu svoje suverenosti v prid eni verski skupnosti, bi ji s tem priznala privilegiran položaj v primerjavi z drugimi verskimi skupnostmi.
32. Besedilo drugega odstavka 1. člena Sporazuma je mogoče razlagati tudi tako, da Katoliški cerkvi dopušča delovanje v skladu s kanonskim pravom na t. i. mešanih področjih, dokler to delovanje ne trči ob pravni red Republike Slovenije. Takšna razlaga je bližja italijanskemu izvirniku Sporazuma, kjer se ta del besedila "e nel rispetto dell'ordine giuridico della Repubblica di Slovenia", če ga dobesedno prevedemo, glasi: "in ob spoštovanju pravnega reda Republike Slovenije."[38] Tudi Katoliška cerkev razume svojo neodvisnost in samostojnost in s tem svoje razmerje do države kot dinamičen proces, ki upošteva različnost državnih ureditev, in se je pripravljena prilagajati veljavnemu pravnemu redu posamezne države, v kateri deluje. V opombi 1 k Pastoralni konstituciji je posebej opozorjeno, da jo je "treba razlagati po splošnih pravilih teološkega razlaganja, in sicer je pri tem zlasti v njenem drugem delu treba upoštevati spremenljive okoliščine, s katerimi so zadeve, o katerih je govor, po svoji naravi povezane."[39] V ta krog zadev v drugem delu Pastoralne konstitucije sodi tudi poglavje, ki govori o življenju politične skupnosti[40] in ki v 76. členu določa "načelo neodvisnosti in samostojnosti". Upoštevanje pravnega reda države je poudarjeno tudi v Izjavi o verski svobodi, ki v 4. členu določa, da morajo imeti vse verske skupnosti pravico do prostosti, "da le ne kršijo upravičenih zahtev javnega reda".
Tudi varstvo verske svobode spada v pristojnost javne oblasti, ki mora to varstvo zagotavljati "v skladu s pravnimi predpisi, ki se ujemajo z objektivnim nravnim redom" (7. člen).
33. Če določbi obeh odstavkov 1. člena razlagamo na izhodiščih iz prejšnje točke, potem ga ni mogoče razumeti drugače, kot da bo Katoliška cerkev pri svojem delovanju na t. i. mešanih področjih spoštovala pravni red Republike Slovenije. Pri tem ima pravico, da v okviru tega pravnega reda in z ustavnopravno dovoljenimi sredstvi (mednje sodi tudi prizadevanje za spremembo določb Ustave) deluje v smeri uresničitve svojih ciljev in poskuša z državo na mešanih področjih doseči sodelovanje.
34. Če se "načelo neodvisnosti in samostojnosti" razlaga tako in se v skladu s to razlago razume tudi besedilo 1. člena Sporazuma, ta določba Sporazuma ni v neskladju s 3. členom Ustave. Tako razumljeno "načelo neodvisnosti in samostojnosti" pa tudi ni v neskladju s 7. členom Ustave.
35. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da je mogoče besedilo 1. člena Sporazuma razlagati na dva načina, od katerih je eden v neskladju z Ustavo, je izdalo t. i. interpretativno mnenje. Tako je ravnalo pri predhodni presoji mednarodne pogodbe že v mnenju št. Rm-1/97.[41] S tem je preprečilo, da bi bila v pravni red v primeru ratifikacije Sporazuma ob njegovi uveljavitvi sprejeta vsebina, ki bi nasprotovala Ustavi. Ni pa ustavnopravne ovire, da bi bila v notranji pravni red privzeta določba mednarodne pogodbe, kolikor se razlaga na ustavnoskladen način, tako kot izhaja iz tega mnenja.
36. Člen 1 Sporazuma je ključen tudi za razumevanje in pomen besedila drugih določb Sporazuma, ki jih je presojalo Ustavno sodišče (drugi odstavek 2. člena, prvi odstavek 3. člena, prvi odstavek 10. člena in še posebej drugi odstavek 14. člena). Zato je Ustavno sodišče tudi pri njihovi presoji izhajalo iz izhodišč, opredeljenih v tem delu obrazložitve mnenja (točka II izreka tega mnenja).
B. - III.
Presoja drugega odstavka 2. člena Sporazuma
37. Člen 2 se glasi:
"Republika Slovenija priznava pravno osebnost Katoliške cerkve.
Republika Slovenija priznava tudi pravno osebnost vseh teritorialnih in personalnih cerkvenih institucij s sedežem v Republiki Sloveniji, ki imajo to osebnost po normah kanonskega prava. Cerkvena oblast jih mora v skladu s pravnim redom Republike Slovenije priglasiti državnemu organu, da jih registrira."
38. Med ustavno spornimi členi naj bi bil tudi 2. člen Sporazuma, vendar je Vlada navedla pomisleke le zoper njegov drugi odstavek. Zato je Ustavno sodišče opravilo presojo v okviru te določbe.
Določba drugega odstavka 2. člena naj bi bila ustavno sporna, ker ne določa, da je Katoliški cerkvi in njenim organizacijam priznana pravna osebnost zasebnega prava. Republika Slovenja naj bi s sprejemom Sporazuma kršila načelo enakopravnosti verskih skupnosti iz drugega odstavka 7. člena Ustave, ker v njem ni izrecno določeno, da so teritorialne in personalne institucije Katoliške cerkve v Republiki Sloveniji pravne osebe zasebnega prava, kot je to določeno za Evangeličansko cerkev v Sporazumu o pravnem položaju Evangeličanske cerkve v Republiki Sloveniji.[42] Ker pozna tudi kanonsko pravo javne in zasebne pravne osebe, naj bi obstajala bojazen, da bi Katoliška cerkev uveljavljala, da tiste pravne osebe, ki imajo status javne pravne osebe po kanonskem pravu,[43] pridobijo status osebe javnega prava tudi po zakonodaji Republike Slovenije. Gre za pomislek, da določba ni dovolj jasna in natančna, kar naj bi pomenilo kršitev načel pravne države (2. člen Ustave).
39. Tako kot v večini pravnih ureditev tudi v pravni ureditvi Republike Slovenije velja glede pravnih oseb t. i. načelo numerus clausus, kar pomeni omejitev glede izbire možnih vrst pravnih oseb in prepoved njihovega mešanja.[44] Veljavna zakonodaja Republike Slovenije (prvi odstavek 7. člena ZPPVS) določa, da so verske skupnosti pravne osebe po civilnem pravu. Gre za civilne pravne osebe sui generis.
40. Po kanonskem pravu so pravne osebe skupnosti oseb ali skupnosti stvari (prvi odstavek kan.115). Kan. 114 določa, da lahko "pravne osebe postanejo po samem predpisu prava ali s posebnim dovoljenjem pristojne oblasti, ki se izda z odločbo, skupnosti oseb ali stvari, določene za namen, ki ustreza poslanstvu Cerkve in presega namen posameznikov." V Sporazumu navedene "teritorialne in personalne cerkvene institucije" so torej lahko skupnosti oseb ali skupnosti stvari, ki jim je po kanonskem pravu priznana lastnost pravne osebe. Iz drugega odstavka 2. člena Sporazuma izhaja, da država priznava njihov obstoj in ne zahteva, da za priznanje njihove pravne osebnosti izpolnijo zahteve, ki jih za civilne pravne osebe določa pravo Republike Slovenije. Za priznanje njihovega civilnopravnega statusa zadostuje, da jih cerkvena oblast v skladu s pravnim redom Republike Slovenije priglasi pristojnemu državnemu organu, da jih registrira.[45] Da so cerkvene organizacije in ustanove glede pravne osebnosti vezane na državne predpise, je poudarilo Ustavno sodišče tudi že v odločbi št. U-I-25/92 z dne 4. 3. 1993 (Uradni list RS, št. 13/93 in OdlUS II, 23). Sporazum torej ne daje podlage za priznanje javnopravnega statusa teritorialnim in personalnim cerkvenim institucijam.
41. Iz navedenih razlogov drugi odstavek 2. člena Sporazuma ni v neskladju z načelom enakopravnosti verskih skupnosti iz drugega odstavka 7. člena in z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.
B. - IV.
Presoja prvega odstavka 3. člena Sporazuma
42. Člen 3 Sporazuma se glasi:
"Pravni red Republike Slovenije Katoliški cerkvi zagotavlja svobodo delovanja, bogočastja in kateheze.
Vsa izredna javna bogoslužna opravila in druga javna verska zbiranja (romanja, procesije, srečanja) pristojna oblast Katoliške cerkve v skladu s pravnim redom Republike Slovenije priglasi pristojnemu državnemu organu."
43. Med ustavno spornimi členi naj bi bil tudi 3. člen Sporazuma. Vendar je Vlada navedla pomisleke le zoper njegov prvi odstavek. Zato je Ustavno sodišče opravilo presojo v okviru te določbe.
Ustava v drugem odstavku 7. člena določa, da je delovanje verskih skupnosti svobodno. Katoliški cerkvi je že na podlagi Ustave zagotovljena svoboda delovanja v vseh verskih zadevah, torej tudi v zadevah bogočastja in kateheze. Prvi odstavek 3. člena Sporazuma pomeni zato le potrditev načela svobodnega delovanja verskih skupnosti iz drugega odstavka 7. člena Ustave in ponovitev drugega odstavka 1. člena Sporazuma. S to določbo sta pogodbenici želeli posebej poudariti za Katoliško cerkev najpomembnejši del njenega verskega delovanja, to je bogoslužja[46] in kateheze.[47]
44. Svoboda delovanja na tem področju je odraz "načela neodvisnosti in samostojnosti", kot izhaja iz obrazložitve tega mnenja ob presoji 1. člena Sporazuma. Ustavno sodišče ponovno poudarja, da je treba tudi za razumevanje prvega odstavka 3. člena Sporazuma upoštevati kot izhodišče ustavnoskladno razlago njegovega 1. člena. Zato prvega odstavka 3. člena Sporazuma seveda ni mogoče razumeti tako, da bi na njegovi podlagi verske obrede in katehezo lahko vključili v javno delovanje države, npr. kot sestavino javnega pouka (odločba Ustavnega sodišča št. U-I- 68/98). Gre le za urejanje delovanja Katoliške cerkve na področjih, ki sodijo v skladu z načelom o ločitvi države in verskih skupnosti v polje njenega svobodnega delovanja. To potrjuje tudi besedilo drugega odstavka 3. člena, ki predstavlja izjemo od prvega odstavka. Besedilo prvega odstavka 3. člena Sporazuma bi bilo nedvomno bolj jasno, če bi bilo izrecno poudarjeno, da se svoboda delovanja "posebej" ali "zlasti" nanaša na bogoslužje in katehezo. Vendar ga, kljub navedenemu, ni mogoče razlagati drugače, kot da se nanaša izključno na versko dejavnost Katoliške cerkve v Republiki Sloveniji. Zato so pomisleki, da Republika Slovenija s to določbo priznava svobodno "celokupno" delovanje Katoliške cerkve in se odpoveduje svojim pristojnostim, neutemeljeni.
45. Zato prvi odstavek 3. člena Sporazuma ni v neskladju z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena, z načelom suverenosti iz 3. člena in z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.
B. - V.
Presoja prvega odstavka 10. člena Sporazuma
46. Člen 10 Sporazuma se glasi:
"Katoliška cerkev ima v skladu z zakonodajo Republike Slovenije in v skladu s kanonskim pravom pravico ustanavljati in upravljati šole vseh vrst in stopenj, dijaške in študentske domove ter druge izobraževalne in vzgojne ustanove.
Država bo podpirala ustanove iz prejšnjega odstavka ob enakih pogojih, kot podpira druge tovrstne zasebne ustanove.
Status dijakov, študentov in gojencev teh ustanov je izenačen s statusom gojencev v javnih ustanovah."
47. Ustavno sporen naj bi bil prvi odstavek, ker naj bi omogočal poseganje Katoliške cerkve v pravno ureditev javnega šolstva v Republiki Sloveniji.
48. Področje vzgoje in izobraževanja je tisto področje, na katerem se srečujeta poslanstvo Cerkve in pristojnost države.
Cerkev si prizadeva, da bi se v šolah vseh vrst in stopenj izvajala katoliški verski pouk in vzgoja, torej tudi v javnih (državnih) šolah.[48] O tem vprašanju je Ustavno sodišče že odločilo z odločbo št. U-I-68/98. Sporazum tega vprašanja ne ureja. Določba 10. člena Sporazuma se nanaša izključno na pravico ustanavljati in upravljati šole, dijaške in študentske domove ter druge izobraževalne in vzgojne organizacije. Republika Slovenija v členu 10 Sporazuma priznava Katoliški cerkvi, da v skladu s kanonskim pravom[49] ustanavlja in upravlja "šole vseh vrst in stopenj, dijaške in študentske domove ter druge izobraževalne in vzgojne ustanove", Katoliška cerkev pa se zavezuje, da bo pri tem upoštevala zakonodajo Republike Slovenije.[50] Da se prvi odstavek 10. člena Sporazuma nanaša na ustanovitev in upravljanje zasebnih šol, povsem jasno izhaja iz drugega odstavka, ki se sklicuje na prvi odstavek in v katerem se Republika Slovenija zavezuje, da bo zasebne zavode s področja vzgoje in izobraževanja, ki jih bo ustanovila Katoliška cerkev, podpirala enako kot vse druge tovrstne zasebne zavode in organizacije.
49. Glede na navedeno določba prvega odstavka 10. člena ni v neskladju z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave.
B. - VI.
Presoja drugega 14. člena Sporazuma
50. Člen 14 se glasi:
"Republika Slovenija in Sveti sedež bosta reševala sporazumno po diplomatski poti morebitna razhajanja, ki bi lahko nastala pri razlagi ali uporabi določb tega sporazuma."
Republika in Sveti sedež si bosta nadalje prizadevala obravnavati vsa odprta vprašanja, ki niso predmet tega sporazuma, z namenom njihove sporazumne rešitve."
51. Ustavno sporen naj bi bil drugi odstavek, ker naj bi Republiki Sloveniji nalagal obveznost dvostranskega reševanja vseh odprtih vprašanj, ki niso predmet tega Sporazuma, in ker naj bi Republika Slovenija priznavala Svetemu sedežu sodelovanje pri odločanju o vprašanjih, ki so v njeni suvereni in izključni pristojnosti.
52. S to določbo se država zavezuje k nadaljnjemu sporazumnemu urejanju morebitnih odprtih vprašanj s Svetim sedežem. Vendar te določbe ni mogoče razumeti drugače, kot da je država tudi pri nadaljnjemu sporazumevanju omejena z ustavnim redom. Zato se z njo zavezuje k dolžnosti pogajanj ("duty to negotiate"), da si bo torej na temelju diplomatskih pogajanj prizadevala iskati sporazumne, za obe strani sprejemljive rešitve glede nadaljnjih odprtih vprašanj, ki jih Sporazum ne ureja ali pa jih ne ureja v zadostnem obsegu. Sprejem takšne obveznosti pa še ne pomeni, da je Republika Slovenija z drugim odstavkom 14. člena sprejela vnaprejšnjo obveznost, da se v nadaljnjih pogajanjih doseže za obe pogodbeni stranki sprejemljiva sporazumna rešitev - da se je zavezala k dolžnosti rezultata ("duty to reach an agreement").
Zato takšna določba sama po sebi ne more biti v neskladju z načelom o ločitvi države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena Ustave. To načelo ne izključuje sklenitve sporazumov s posameznimi verskimi skupnostmi. Če bo rezultat takšnega sporazumevanja v ustavnih okvirih, ki jih je za 1. člen Sporazuma s tem mnenjem opredelilo Ustavno sodišče, pa ta tudi ne bo v neskladju s prvim odstavkom 7. člena Ustave.
B. - VII.
53. Ustavno sodišče je v obravnavani presoji izreklo mnenje, da izpodbijane določbe Sporazuma niso v neskladju z Ustavo, pri čemer je glede 1. člena Sporazuma sprejelo interpretativno odločitev, ki je odločilnega pomena tudi za oceno drugih določb Sporazuma. Odločbe Ustavnega sodišča so obvezne (tretji odstavek 1. člena ZUstS). Mnenje, izdano v zadevi za oceno ustavnosti mednarodne pogodbe, ki je v postopku ratifikacije, ima enake pravne učinke. Kot je poudarilo Ustavno sodišče že v mnenju št.
Rm-1/97, ima mnenje notranjepravni učinek - zavezuje državne organe Republike Slovenije, na mednarodnopravnem področju pa takšna odločitev nima učinkov. Državni organi Republike Slovenije bodo morali pri izvrševanju Sporazuma (bodisi pri sklepanju nadaljnjih sporazumov s Svetim sedežem bodisi pri sprejemanju zakonodaje), če bo ta ratificiran in uveljavljen, upoštevati vsebino ocenjevanih določb Sporazuma, kakršno je z razlago določilo Ustavno sodišče. Navedeno bo moral upoštevati ob ratifikaciji Sporazuma tudi Državni zbor. Morebitna nesoglasja med pogodbenima strankama pri izvrševanju Sporazuma, do katerih bi utegnilo priti zaradi drugačnega razumevanja njegove vsebine (zlasti 1. člena) s strani druge pogodbene stranke, pa, kot je poudarilo Ustavno sodišče že v mnenju št. Rm-1/00 z dne 19. 4. 2001 (Uradni list RS, št. 43/01 in OdlUS X, 78), ne morejo biti predmet ustavnosodne presoje, pač pa stvar politične presoje Državnega zbora ob njegovi ratifikaciji.
C.
54. Ustavno sodišče je sprejelo to mnenje na podlagi 70. člena ZUstS in druge alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03-popr.) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Mnenje je sprejelo soglasno.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
Opombe:
[1]Papež Janez Pavel II je 25. 1. 1983 razglasil novi (prenovljeni) Zakonik cerkvenega prava. Njegov slovenski prevod z dne 27. 11. 1983 je izdal Nadškofijski ordinariat v Ljubljani, Ljubljana 1983.
[2] Točka 7 se glasi: "Zato mešana krovna komisija sodi, da je koristno, da ob polnem upoštevanju medsebojne neodvisnosti in avtonomije država in Katoliška cerkev sodelujeta in se na osnovi spoštovanja Ustave, mednarodnih dokumentov o človekovih pravicah in zakonov Republike Slovenije sporazumeta v zadevah, kjer se na svojem delovanju srečujeta. Mešana krovna komisija si bo prizadevala za ureditev pravnega položaja Rimskokatoliške cerkve v obliki sporazuma med njo in državo. Končni cilj njenega prizadevanja je celovito jamstvo in spoštovanje pravice do religioznega verovanja in bogatega duhovnega življenja državljanov."
[3] ZCP določa, da "ime Apostolski ali Sveti sedež v tem zakoniku označuje ne le rimskega papeža samega, ampak tudi državno tajništvo, svet za javne zadeve Cerkve in druge ustanove rimske kurije, če ni iz narave stvari ali iz besedila razvidno kaj drugega" (kan. 361).
Sveti sedež s papežem na čelu ni le najvišji organ vesoljne Katoliške cerkve, temveč tudi države Vatikanskega mesta.
[4] Concordats, Encyclopedia of public international law, Volume one, 1992, stran 729.
[5] Sveti sedež je Dunajsko konvencijo podpisal 30. 9. 1969 in ratificiral 25. 2. 1977, Multilateral treaties deposited with the Secretary-General, Status as at 31 December 2000, Volume II, United Nations, Chapter XXIII, str. 263.
[6] Izpovedovanje vere in drugih opredelitev v zasebnem in javnem življenju je svobodno (prvi odstavek 41. člena Ustave).
[7] Nihče se ni dolžan opredeliti glede svojega verskega ali drugega prepričanja (drugi odstavek 41. člena Ustave).
[8] Člen 9 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP), 18. člen Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP št. 7/71 in Uradni list RS, MP, št. 9/92 - v nadaljevanju Pakt),18. člen Splošne deklaracije o človekovih pravicah.
[9] Aust, Modern Treaty Law and Practice, Cambridge University Press, 2002, str. 335-338.
[10] Andrassy, Međunarodno pravo, Školska knjiga, Zagreb 1976, str. 328.
[11] Koncilski odloki, Družina, Ljubljana 1995.
[12] Druga alineja preambule se glasi: "upoštevajoč, Republika Slovenija svojo Ustavo, zlasti njen 7. in 41. člen, Sveti sedež, dokumente 2. vatikanskega koncila in norme kanonskega prava".
[13] Podrobnejši pravni položaj verskih skupnosti v Sloveniji še vedno ureja Zakon o položaju verskih skupnosti v Republiki Sloveniji, katerega temeljno besedilo je bilo sprejeto v času prejšnje socialistične ureditve leta 1976 (Uradni list SRS, št. 15/76 in 42/86 ter Uradni list RS, št. 22/91 - v nadaljevanju ZPPVS). Spremembe in dopolnitve tega zakona, ki so bile sprejete leta 1991 tik pred sprejemom osamosvojitvene zakonodaje (Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 1/91-I - v nadaljevanju TUL, in Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 1/91-I - UZITUL), so pomenile bistven premik pri razumevanju načela o ločenosti države in verskih skupnosti, opredeljenega v prejšnji socialistični ureditvi, v kateri je država delovanje verskih skupnosti omejevala izključno na področje zasebnosti. Glej Kerševan, Sporazumi s Svetim sedežem in družbeni položaj Rimskokatoliške cerkve (RKC) v Sloveniji, Čarnijev zbornik (1931-1996), Ljubljana 1998, str. 83. Z navedenimi spremembami in dopolnitvami ZPPVS so bile odpravljene ovire za širše delovanje verskih skupnosti v družbenem življenju. Tako sta prenehati veljati določbi, ki sta verskim skupnostim izrecno prepovedovali njihovo delovanje na področju vzgoje in izobraževanja ter opravljanje vsake dejavnosti "splošnega oziroma posebnega družbenega pomena." Pravni in dejanski položaj verskih skupnosti v Republiki Sloveniji (npr. plačevanje pokojninskega, invalidskega in zdravstvenega zavarovanja delodajalca duhovnikov in redovnikov vseh verskih skupnosti, ugodnosti pri oprostitvi davkov in carin, vključitev Teološke fakultete v državno univerzo, delno financiranje zasebnih šol, priznanje spričeval, dostop v bolnišnice, v domove za ostarele, v zapore, v vojsko) kaže, da je v Republiki Sloveniji verskim skupnostim zagotovljena notranja avtonomija in omogočeno svobodno delovanje na različnih področjih.
[14] Šturm v Komentarju Ustave Republike Slovenije, ur. Lovro Šturm, Ljubljana, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, poudarja pomembnost gradiva Mešane krovne komisije za razlago ustavne določbe o ločitvi države in verskih skupnosti, str. 124.
[15] Določba prvega odstavka 5. člena se je glasila: "Cerkev je ločena od države."
[16] Nastajanje slovenske ustave, Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja, III. Zvezek, Cerar, Perenič, ur., Državni zbor, Ljubljana 2001, str. 1242.
[17] Id., str. 1260.
[18] Kerševan, Sporazumi s Svetim sedežem in družbeni položaj Rimskokatoliške cerkve (RKC) v Republiki Sloveniji, cit. delo, str. 86.
[19] Id., str. 85.
[20] Pravo, leksikon Cankarjeve založbe, druga, razširjena in spremenjena izdaja, ur. Pavčnik, str. 74. Glej tudi Pitamic, Država, Cankarjeva založba, Ljubljana 1996, str. 27-44.
[21] Kaučič v Grad in dr., Državna ureditev Slovenije, druga spremenjena in dopolnjena izdaja, Ljubljana 1996, str. 19.
[22] Na to opozarja že Pitamic, id.
[23] Pravo, leksikon, že cit. delo, str. 74.
[24] Grad v Grad in dr., Državna ureditev Slovenije, že cit. delo, str. 82.
[25] Jerovšek v Komentarju Ustave, cit. delo, str. 110.
[26] Id., str. 111.
[27] Jambrek v Komentarju Ustave, cit. delo, str. 46.
[28] Šturm v Komentarju Ustave, cit. delo, str. 104.
[29] Sporazumi, sklenjeni med Svetim sedežem in državami Italijo, Poljsko, Hrvaško, Latvijo in Litvo, vsebujejo navedeno načelo. To načelo je bilo zapisano tudi v sporazumu med Svetim sedežem in Češko, ki pa ga češki parlament ni ratificiral. Sporazum med Svetim sedežem in Estonijo tega načela ne vsebuje.
[30] Koncilski odloki, cit. delo, prvi odstavek 2. člena, str. 570.
[31] Id., str. 650.
[32] Košir, Uvod v kanonsko pravo, Ljubljana 1997, str. 28.
[33] Id., str. 29.
[34] Kerševan, Cerkev, Politika, Slovenci po letu 1990, str. 19- 21 in 136.
[35] Kan. 1290 določa: "Kar na nekem ozemlju civilno pravo določa o pogodbah na splošno in posamič in o njihovem izpolnjevanju, to naj glede stvari, ki spadajo pod cerkveno vodstveno oblast, cerkveno pravo upošteva z istimi učinki, če ni v nasprotju z Božjim pravom ali če ni v cerkvenem pravu določeno kaj drugega".
[36] Da je treba določbo drugega odstavka 1. člena Sporazuma razlagati v povezavi z "načelom neodvisnosti in samostojnost" iz prvega odstavka tega člena, kaže tudi dejstvo, da drugače ne bi imela pomena, saj svobodno delovanje Katoliške cerkve v Republiki Sloveniji zagotavljata že drugi odstavek 7. člena Ustave in prvi odstavek 3. člena Sporazuma.
[37] Za takšno razlago govori tudi dejstvo, da besedilo, ki se je glasilo v enem od osnutkov: "Katoliška cerkev v Republiki Sloveniji deluje svobodno, v skladu s pravnim redom Republike Slovenije in s kanonskim pravom", s strani Svetega sedeža ni bilo sprejeto.
[38] Člen 33 DKPMP, Razlaga pogodbe, sestavljene v dveh ali več izvirnikih.
[39] Koncilski odloki, cit. delo, str. 570.
[40] V drugi del spadajo tudi poglavja, ki govorijo o dostojanstvu zakona in družine, o pravilnem pospeševanju kulturnega napredka, o gospodarsko-socialnem življenju ter o skrbi za mir in podpiranje združevanja narodov.
[41] Interpretativno odločbo (la decision de non-contrariete sous reserve) je v ustavnosodno presojo mednarodnih pogodb uvedel francoski Conseil Constitutionnel. Namesto, da bi ugotovil neskladnost določbe mednarodne pogodbe z ustavo, določbo razlaga na način, ki omogoča presojo, da ni v neskladju z ustavo. Gaia, Le Conseil constitutionnel et l'insertion des engagements internationaux dans l'ordre juridique interne, Economica, Paris 1991, str. 123-127.
[42] Sporazum o pravnem položaju Evangeličanske cerkve v Republiki Sloveniji, ki sta ga podpisala pooblaščena predstavnika Vlade in Evangeličanske cerkve dne 25. 1. 2000.
[43] Kan. 116 v prvem odstavku določa: "Javne pravne osebe so skupnosti oseb ali stvari, ki jih ustanovi pristojna cerkvena oblast, da v določenih jim mejah v imenu Cerkve opravljajo lastno zaupano službo v javni blagor po določbi pravnih predpisov; druge pravne osebe so zasebne". Javnim pravnim osebam se pravna osebnost podeli ali po samem pravu ali s posebnim odlokom pristojne oblasti, zasebnim pravnim osebam pa le s posebnim odlokom pristojne oblasti (kan. 116, drugi odstavek). Tako so npr. po samem zakonu javne pravne osebe delne cerkve (škofije, kan. 373) in župnije (kan. 515).
[44] Trstenjak, Pravne osebe, Gospodarski vestnik, 2003, str. 66- 67.
[45] Da o tem ne obstajajo dvomi, je razvidno tudi iz članka "Premoženjskopravna razmerja Cerkve v Sloveniji med svetovnima vojnama" dr. Mihe Juharta, ki pravi, da" verjetno v sodobnih razmerah ne bi bilo napak, če bi se tudi v odnosu do cerkvenih pravnih oseb uvedel poseben register, ki bi s svojo publicitetno funkcijo zagotavljal tudi večjo varnost pravnega prometa. Tudi v takšnem sistemu posebnega registra se lahko samo določanje pogojev pravne osebnosti v celoti prepusti določbam notranjega cerkvenega prava in register lahko zgolj publicira notranjo cerkveno organizacijo. Hkrati z registracijo pravne osebe pa bi lahko register posredoval tudi druge, za pravni promet pomembne podatke." Objavljeno v Država in Cerkev, Izbrani zgodovinski in pravni vidiki, Mednarodni posvet 21. in 22. 6. 2001, Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Ljubljana 2002, str. 129.
[46] Iz Konstitucije o svetem bogoslužju, sprejete na 2. vatikanskem koncilu, izhaja, da je bogoslužje vrhunec, h kateremu teži delovanje Cerkve (10. člen) in da "sveto bogoslužje ne izčrpava celotnega delovanja Cerkve" (9. člen), Koncilski odloki, cit. delo, str. 65 in 66.
[47] Iz Odloka o pastirski službi škofov v Cerkvi, sprejetem na 2. vatikanskem koncilu, izhaja, da je kateheza - katehetski pouk - med glavnimi nalogami škofov (13. in 14. člen). Id., str. 265.
[48] ZCP v tretji knjigi ureja "učiteljsko službo Cerkve." Cerkev ima "dolžnost in po naravi pravico neodvisno od katerekoli človeške oblasti oznanjati evangelij vsem ljudstvom" (kan 747).
Kan. 761 določa, da se "pri oznanjanju krščanskega nauka uporabljajo različna sredstva, ki so na voljo, predvsem pridiga in kateheza, ki imata vedno prvo mesto, pa tudi poučevanje nauka v šolah raznih stopenj, na konferencah in zborovanjih vseh vrst." Katoliška vzgoja je predvsem dolžnost staršev, ki imajo pravico, da jim država (svetna družba) daje tisto pomoč, ki jim je potrebna pri katoliški vzgoji otrok (kan. 793). Katoliški verski pouk in vzgoja v katerikoli šoli sta podrejena cerkveni oblasti (kan. 804).
[49] Kanonsko pravo (kan. 800) daje Katoliški cerkvi pravico ustanavljati in voditi šole vsake stroke, vrste in stopnje.
Katoliška je tista šola, ki jo vodi pristojna cerkvena oblast ali javna cerkvena pravna oseba ali pa jo cerkvena oblast z listino kot tako priznava (kan. 803). Krajevni škof ima pravico izdajati predpise o splošni ureditvi katoliških šol (kan. 805-806).
[50] Zakonodaja Republike Slovenije s področja šolstva v skladu s 57. členom Ustave omogoča in pravno ureja ustanovitev in delovanje zasebnih šol, ki jih kot zavode na področju vzgoje in izobraževanja lahko ustanovijo domače in tuje fizične ter pravne osebe, če ni za posamezno dejavnost ali za posamezne vrste zavodov z zakonom drugače določeno (1. in 2. člen Zakona o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91 - ZZ in Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. - ZOFVI).