U-I-217/02_1
Natisni
Opravilna št.:
U-I-217/02_1
Datum odločitve:
17. 2. 2005
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 24/2005 in OdlUS XIV, 6
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2005:U.I.217.02
Akt:
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 38/96, 59/01 in 83/04)  (ZRLI), določbe 2. oddeleka  II. poglavja
Izrek:
Določbe 2. oddelka II. poglavja Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 38/96, 59/01 in 83/04) se v delu, v katerem se nanašajo na predhodni referendum, razveljavijo.  

Razveljavitev iz 1. točke izreka začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče je ugotovilo, da je ugotovljene neustavnosti posameznih določb 2. oddelka II. poglavja  ZRLI v delu, v katerem se nanašajo na predhodni postopek, predvsem tretjega in petega odstavka 13. člena ter 18. člena, povzročajo takšno nekonsistentnost celotne ureditve predhodnega postopka, da ni mogoča razveljavitev zgolj posameznih določb ali zgolj ugotovitev neustavnih pravnih praznin, temveč je nujna razveljavitev  celotnega oddelka Zakona, ki ureja predhodni referendum.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da je v tretjem  odstavku 13. člena ZRLI niso določno in jasno urejene pristojnosti predsednika Državnega zbora, pravni položaj pobudnika in sodno varstvo zoper odločitve predsednika Državnega zbora. Zapolnitev  pravne praznine s pomočjo smiselne uporabe PoDZ-1 sama po sebi ne zadostuje in da obstajajo glede pristojnosti predsednika Državnega zbora ob vložitvi pobude in o sodnem varstvu zoper njegove odločitve še vedno neurejena vprašanja, ki zahtevajo posebno ureditev.
ZRLI je  v neskladju z 38. členom Ustave, ker osebni podatki volivcev, ki so dali podporo pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma, ne bi smeli biti del gradiva v nadaljnjem referendumskem postopku ali pa bi moralo biti varstvo osebnih podatkov zagotovljeno na drug način.
Ustavno sodišče ni našlo ustavno dopustnega, tj. stvarno upravičenega cilja, ki bi narekoval  zakonsko ureditev, po kateri ne morejo dati podpore zahtevi za razpis tisti volivci, ki osebno ne morejo priti na upravno enoto zaradi bolezni, zdravljenja ali invalidnosti  Način sprejemanja podpore volivcev zahtevi za razpis referenduma natančneje določen, in ne bi smel biti v vsakem primeru posebej odvisen od navodil in usmeritev pristojnega organa ali ministra.
Ustavno sodišče ugotovilo neskladje izpodbijane ureditve s 44. členom v zvezi s tretjim odstavkom 90. člena Ustave, ker ni našlo nobenega stvarno upravičenega razloga za omejevanje ustavne pravice, zaradi katerega zakon ne bi mogel predvideti možnosti dajanja podpore zahtevi za razpis tudi tistim volivcem, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji in so vpisani v evidenco volilne pravice državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji.
Tudi glede državljanov, ki imajo v tujini le začasno prebivališče, ali se v času zbiranja podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma nahajajo v tujini in iz tega razloga ne morejo osebno dati svoje podpore pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice, Ustavno sodišče ni našlo stvarnega razloga, ki bi utemeljeval, da navedeni državljani Republike Slovenije ne bi mogli izvrševati svoje pravice do referenduma že v predhodnem postopku iz razloga, ker se v času zbiranja podpisov ne nahajajo v Republiki Sloveniji. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s 44. členom v zvezi s tretjim odstavkom 90. člena Ustave.
V skladu s stališčem, da mora zakonska ureditev referenduma zagotavljati učinkovito izvrševanje pravice do referenduma, je Ustavno sodišče ugotovilo, da je ureditev, vsebovana v 18. členu ZRLI, nepopolna in zato v neskladju z načelom določnosti pravnih norm kot enim od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Zakon bi moral vsebovati vsaj bistvena pravila o načinu postavitve referendumskih vprašanj, še posebej v tistih primerih, ko se z referendumskim vprašanjem predlaga, kako naj se določeno vprašanje uredi (tretja in četrta alineja 18. člena ZRLI).
ZRLI bi moral vsebovati  določbe, na podlagi katerih bi se lahko preprečil razpis referenduma, kolikor bi pri ponavljajočih pobudah ugotovili neustaven namen.
Geslo:
1.5.51.1.18.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev z odložnim rokom - Zakona.
3.2 - Splošna načela - Republika/Monarhija.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
1.3.4.6 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Vrste postopkov - Dopustnost referendumov in drugih posvetovanj.
3.3.2 - Splošna načela - Demokracija - Neposredna demokracija.
Pravna podlaga:
Člen 2, 38, 44, 90,  [Ustava]
Člen 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-199/03, št. U-I-405/02 z dne 31. 3. 2004 in  št. U-I-13/03, št. U-I-230/01 z dne 20. 11. 2003 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Nova stranka, Ljubljana
Datum vloge:
21. 5. 2002
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev z odložnim rokom
Dokument:
US24415
Dokument v PDF obliki:
U-I-217-02_odločba.pdf
195 KB
Prenesite datoteko
U-I-217-02_sklep.pdf
177 KB
Prenesite datoteko
U-I-217/02-17
20. 11. 2003
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Nove stranke, Ljubljana, ki jo zastopajo Gorazd Drevenšek, sopredsednik, Saša Petrič, sopredsednik Omizja, in Blaž Babič, glavni tajnik, Boštjana Vernika in  Klemna Jakliča, obeh iz Ljubljane, YHD – društva za teorijo in kulturo hendikepa, Ljubljana, Vere Kramberger iz Borove vasi in Franca Majcna iz Gornje Radgone  na seji dne 20. novembra 2003
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in petega odstavka 13. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 38/96 in 59/01) se sprejme.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 13. člena, 14., 15., 16., 17., 18. in 55. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi se zavrne.
3. Pobuda Nove stranke za začetek postopka za oceno ustavnosti celotnega Zakona o referendumu in ljudski iniciativi se zavrne.
Obrazložitev
A.
1. Pobudniki, navedeni v uvodu tega sklepa, izpodbijajo posamezne določbe Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI), politična stranka Nova stranka pa tudi Zakon v celoti.
2. Pobudnik Boštjan Vernik v svojih pobudah izpodbija ustavnost  določb 13., 14., 15., in 55. člena. V nadaljevanju so povzete njegove bistvene navedbe, ki so po oceni Ustavnega sodišča relevantne za preizkus  njegovih navedb .
3. Glede izpodbijanega 13. člena ZRLI se pobudnikove navedbe vsebinsko nanašajo na njegov prvi, tretji in peti odstavek. Pobudnik meni, da pogoji iz prvega odstavka 13. člena ZRLI za vložitev zahteve volivcev za razpis referenduma, tj. da imajo volivci svojega predstavnika, niso nujni za določitev načina izvrševanja ustavne pravice do referenduma, vsebovane v 44. členu Ustave. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95 in OdlUS  IV, 4), v  kateri je ugotovilo, da 90. člen Ustave pomeni izpeljavo ustavne pravice do neposrednega odločanje državljanov iz 44. člena Ustave in da za morebitne posege v to pravico veljajo določbe tretjega odstavka 15. člena Ustave. Po mnenju pobudnika za uresničevanje te pravice ni treba predpisovati zakonskih pogojev, ker se lahko uresničuje neposredno na podlagi Ustave. Veljati bi moralo, da je zahteva za razpis referenduma sprejeta tisti trenutek, ko jo je s svojimi glasovi podprlo dovolj volivcev. Po mnenju pobudnika  tudi določba tretjega odstavka 13. člena, ki določa, katere podatke mora vsebovati seznam podpisov volivcev, ki so dali podporo, ne zasleduje nobenega ustavno dopustnega cilja, omogoča samovoljno ravnanje pristojnih organov in s tem kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju z načelom zaupanja v pravo, pravne varnosti in sorazmernosti (2. člen Ustave), z načelom demokratičnosti (1. člen Ustave) in z načelom suverenosti (3. člen Ustave); pomenila pa naj bi tudi kršitev ustavne pravice iz 44. člena v zvezi z 90. členom Ustave. Izpodbijana določba naj bi kršila tudi pravico do varstva zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave) in pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave), ker omogoča neomejen vpogled v obrazce podpore zahtevi za razpis referenduma. S tem naj bi bila dana možnost za zlorabo teh osebnih podatkov. Evidenca, ki jo ima o glasovanju za razpis referenduma pristojni upravni organ za preverjanje pravilnosti glasovanja, naj bi povsem zadoščala, izdajanje potrdil o podpori pa naj bi bilo nepotrebno. Meni, da bi morala biti tudi v tej fazi postopka zagotovljena tajnost vseh podatkov, tako kot to velja za volilne imenike (5. člen Zakona o evidenci volilne pravice, Uradni list RS, št. 52/02 – ZEVP-1). Podatki v potrdilih o podpori zahtevi za razpis referenduma naj tudi ne bi bili ustrezno varovani po določbah 4. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 59/99 in nasl. – ZVOP).
4. V zvezi z izpodbijanim 14. členom ter prvim in drugim odstavkom 15. člena ZRLI pobudnik navaja, da bi morale biti vse morebitne dileme v zvezi s  jasnostjo izraženega vprašanja in v zvezi z obrazložitvijo zahteve odpravljene že ob vložitvi pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. V fazi razpisovanja referenduma te dileme ne bi smele biti več prisotne in zato izpodbijani 14. člen ni potreben in tudi ne nujen za učinkovito izvrševanje ustavne pravice do referenduma, potem ko je pobuda za razpis referenduma že uspešno vložena. Po vložitvi zahteve za razpis referenduma bi se lahko pojavilo le vprašanje o ustavnosti vsebine referendumskega vprašanja oziroma o ustavnosti položaja, ki bi nastal z uveljavitvijo ali z neuveljavitvijo predlagane rešitve. Zato naj bi bila določba 14. člena, kolikor se uporablja tudi po vložitvi zahteve, le "brezpredmetno oteževanje oziroma omejevanje uveljavljanja pravice". Prvi in drugi odstavek 15. člena naj bi bila "podnormirana", ker ne določata vseh razlogov, na podlagi katerih je možno zahtevo za razpis referenduma zavrniti. Ker Državni zbor pri odločanju o zahtevi za razpis referenduma smiselno ne uporablja določb upravnega postopka, bi moral biti urejen tudi postopek, v katerem Državni zbor odloča o tej pravici.
5. Izpodbijani tretji odstavek 15. člena naj bi bil v neskladju z Ustavo, ker brez utemeljenih razlogov ne daje Ustavnemu sodišču  pristojnosti za odločanje tudi v vseh drugih primerih spora o nerazpisu referenduma. Meni, da iz odločbe št. U-I-47/94 izhaja, da bi moral zakonodajalec zagotoviti ustrezno sodno varstvo v vseh primerih, ko Državni zbor odloči, da ne bo razpisal referenduma, in ne samo v primeru nejasnosti izraženega vprašanja in pomanjkljive obrazložitve zahteve. Odločba št. U-I-47/94 (3. točka) naj bi tako ostala delno neizvršena. Varstvo te ustavne pravice v upravnem sporu naj bi pomenilo kršitev enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave ter načel pravne države iz 2. člena Ustave. Potem ko se je zakonodajalec odločil za varstvo pravice do referenduma neposredno pred Ustavnim sodiščem, bi lahko le v posebno utemeljenih primerih določil drug "varovalni režim" te pravice. Nadalje pobudnik meni, da je izpodbijana določba "podnormirana", ker ne omogoča vložitve pravnega sredstva vsem potencialno prizadetim državljanom oziroma vsaj tistim, ki so podprli zahtevo za razpis referenduma. Ustavnemu sodišču pa ne bi smela biti dana le možnost razveljavitve odločitve Državnega zbora, temveč tudi možnost, da samo ugotovi izpolnitev pogojev za razpis referenduma na podlagi Ustave. Ker tega izpodbijana določba ne omogoča, pomeni kršitev neposrednega izvrševanja ustavnih pravic iz 15. člena Ustave, kršitev načela delitve oblasti iz 3. člena Ustave ter kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave.
6.  V fazi pred razpisom referenduma naj bi Državni zbor imel največji interes in možnost za arbitrarno in politično poseganje v pravico do referenduma. Zato bi moralo biti v tej fazi postopka zagotovljeno učinkovito pravno sredstvo zoper njegovo odločitev. V primerjavi z varstvom volilne pravice naj bi bilo varstvo pravice do referenduma bistveno slabše, čeprav med obema pravnima ureditvama ne bi smelo biti večje razlike. Zato naj določba 55. člena ZRLI, ki omogoča smiselno uporabo določb Zakona o volitvah v državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 in nasl. – v nadaljevanju ZVDZ) samo glede vprašanj postopka izvedbe referenduma in kazenskih določb, ne bi bila v skladu z načeli pravne države, ki prepovedujejo arbitrarnost, zapovedujejo jasnost in določnost normiranja ter zagotavljajo pravno varnost (2. člen Ustave), z načelom demokratičnosti (1. člen Ustave) in z načelom enakosti (14. in 22. člen Ustave).
7. Politična stranka Nova stranka izpodbija določbi 17. in 18. člena, ki naj bi bili v neskladju z Ustavo, ker zožujeta možnosti neposrednega odločanja z referendumom. Navaja, da je predsednik Državnega zbora njeno pobudo za razpis referenduma o vprašanju, ki naj bi se uredilo z zakonom, zavrnil, ker se pobuda ni nanašala na zakon, ki bi bil že vložen v zakonodajni postopek  oziroma bi bil oblikovan s strani volivcev in predložen hkrati s pobudo. Meni, da stališče predsednika Državnega zbora, da izpodbijani določbi ne omogočata vložitve pobude za razpis referenduma o vprašanju, glede katerega še ni začet zakonodajni postopek, temelji na zožujoči razlagi 90. člena Ustave, kar pa naj ne bi bilo ustavno dopustno. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01 in OdlUS X, 123),  v kateri je Ustavno sodišče poudarilo, da pri interpretaciji zakonske izvedbe referenduma "restriktiven pristop ni sprejemljiv", ter na ločeno mnenje tedanjega sodnika dr. Toneta Jerovška k odločbi št. U-I-311/97 z dne 31. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 45/01 in OdlUS X, 123). Za zoževanje referendumskih možnosti naj ne bi smel vplivati  88. člen Ustave, ki daje možnost, da lahko zakon predloži tudi najmanj pet tisoč volivcev v postopku ljudske iniciative, urejenem v 58. in 59. členu ZRLI. Pobudnica tudi predlaga, naj Ustavno sodišče začne postopek za presojo ustavnosti ZRLI v celoti, ker ne zagotavlja uresničevanja ene od najpomembnejših političnih pravic – pravice do "ljudske zakonodaje". Navaja, da se kot predlagateljica večjega števila referendumskih pobud lahko utemeljeno pritožuje zoper referendumsko zakonodajo, ki ji sistemsko onemogoča neposredno izvrševanje oblasti. Glede utemeljitve pobude za presojo ZRLI kot celote pa se pobudnica sklicuje na odklonilno ločeno mnenje tedanjega sodnika mag. Matevža Krivica k odločbi št. U-I-311/97.
8. Pobudnici Nova stranka in Vera Kramberger izpodbijata peti odstavek 13. člena in opozarjata na problem diskriminacije pri zbiranju podpisov glede oseb, ki so gibalno ovirani, ostareli – v domovih za starejše, bolniki, zaposleni in zaporniki. Pobudnica Vera Kramberger meni, da  ZRLI vsebuje pravno praznino, ker ne določa, kateri je pristojni organ, ki skrbi za evidenco volilne pravice, na katerih mestih in v katerem času je pri njem mogoče podpisati obrazec podpore.  Nadalje še postavlja vprašanje o razlogih, ki upravičujejo posredništvo državnega organa pri izvajanju neposredne demokracije. Pobudnica Nova stranka navaja, da izpodbijanje petega odstavka 13. člena pomeni izpodbijanje "represivne ureditve ugotavljanja istovetnosti volivca oziroma represivnega preprečevanja zlorab" in da je praksa pokazala, da  pristojni državni organi lahko ob veljavni ureditvi omejujejo ali celo preprečijo posamezno pobudo za razpis referenduma. Izpodbijana ureditev naj bi bila v  neskladju s 1., 2., 3., 14., 44. in 90. členom Ustave. V nadaljevanju pobude Nova stranka obširno navaja konkretne težave, s katerimi se že navedene kategorije oseb srečujejo pri dajanju podpore pobudi za razpis referenduma (prostorske in časovne omejitve, organizacijske ovire), v zaključku pa podaja tudi predloge za novo ureditev (naknadno preverjanje podpisov) in kot najboljšo rešitev možnost oddaje podpisa za razpis referenduma po elektronski pošti.
9.  Pobudo Franca Majcna
je Ustavno sodišče
izločilo iz ustavne pritožbe št. Up-637/03, s katero je pobudnik izpodbijal odločitev predsednika Državnega zbora o zavrnitvi pobude za razpis referenduma. Do zavrnitve pobude za razpis referenduma naj bi prišlo zato, ker so izpodbijane določbe "premalo natančne" in tako omogočajo arbitrarno odločanje predsednika Državnega zbora. S tem, ko je Predsednik Državnega zbora zavrnil zahtevo, ne da bi pobudnika pozval na jasnejšo opredelitev referendumskega vprašanja oziroma na dopolnitev zahteve, naj bi kršil določbe 14., 15. in 16. člena ZRLI. Nadalje tudi navaja, da se predsednik Državnega zbora ne bi smel sklicevati na pravno mnenje Zakonodajno pravne službe Državnega zbora, temveč bi moral o vprašanju, ali je referendumsko vprašanje nejasno, odločati Državni zbor in v primeru ugotovitve, da gre za nejasno vprašanje, zahtevati odločitev Ustavnega sodišča. Iz pobudnikovih navedb izhaja, da izpodbija tretji odstavek 13. člena, ker ne ureja pooblastil predsednika Državnega zbora, postopka odločanja o pobudi in sodnega varstva zoper njegove odločitve.
10. Pobudnik izpodbija tudi peti odstavek 13. člena ZRLI, ki zahteva, da se volivci, ki želijo dati podporo zahtevi za razpis referenduma,  osebno zglasijo na upravni enoti in še to samo v delovnem času posamezne upravne enote. Meni, da taka zahteva pomeni omejevanje in celo preprečevanje izvajanja ustavne pravice iz 44. člena Ustave in kršitev 1., 2., 3.,14. in 90. člena Ustave. Sistem zbiranja podpisov naj bi bil preveč tog in formaliziran ter zato predstavlja največjo oviro pri izvrševanju te temeljne politične pravice. Po pobudnikovem mnenju bi tudi za zbiranje podpisov v podporo zahtevi morala veljati enaka ureditev kot za dajanje podpore pobudi. S tem bi bila odpravljena diskriminacija funkcionalno oviranih državljanov (ostarelih, bolnih, invalidnih) in zapornikov, kot tudi državljanov, ki so redno zaposleni.
11. Pobudo Boštjana Vernika in Klemna Jakliča ter YHD – društva za teorijo in kulturo hendikepa je Ustavno sodišče izločilo iz zadeve št. U-I-261/02. V tej zadevi je Ustavno sodišče razveljavilo 47. člen ZRLI (odločba št. U-I-261/02 z dne 22. 1. 2003, Uradni list RS, št. 11/03 in OdlUS VII, 2). Razveljavitev navedene določbe je pomenila, da so državljani Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v tujini dobili pravico glasovanja tudi na referendumih. Ustavno sodišče pa je izločilo tisti del pobude, v kateri so pobudniki uveljavljali, da bi morali imeti državljani Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v tujini možnost sodelovati že v postopku zbiranja podpore zahtevi za razpis referenduma. Po njihovem mnenju predstavlja oviro  določba tretjega stavka v petem odstavku 13. člena, ki zahteva, da volivec podpiše obrazec osebno pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice. Menijo, da bi se tudi za postopek zbiranja podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma moral smiselno uporabljati ZVDZ.
B. - I.
12. Ustavno sodišče je navedene pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo.
B. – II.
13. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da niti določbe 44. člena Ustave, ki daje državljanom pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, niti določbe petega odstavka 90. člena Ustave, ki določa, da se referendum ureja z zakonom, ni mogoče razumeti kot t. i. zakonski pridržek, s katerim Ustava dovoljuje zakonodajalcu omejevanje ustavne pravice iz 44. člena Ustave v zvezi s 90. členom Ustave (v nadaljevanju pravica do referenduma). V primerih, ko Ustava ne določa zakonskega pridržka, lahko  zakonodajalec v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave predpiše  način izvrševanja določene človekove pravice in temeljne svoboščine. ZRLI je torej zakon, ki predpisuje način izvrševanja pravice do referenduma in ga je Državni zbor sprejel na podlagi posebnega ustavnega pooblastila, vsebovanega v petem odstavku 90. člena Ustave. Zato so navedbe pobudnika Boštjana Vernika o tem, da se pravica do referenduma lahko uresničuje neposredno na podlagi Ustave, očitno neutemeljene. Iz določbe petega odstavka 90. člena izhaja, da je za uresničevanje pravice do referenduma, potreben zakon.
14. Ustava daje zakonodajalcu pooblastilo, da po svoji presoji izbere tisti način izvrševanja pravice do referenduma, na podlagi katerega "jo bo mogoče tudi v praksi učinkovito izpeljati in da bo zagotavljala učinkovito uresničevanje z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma" (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-104/01), vendar  mora  ostati v mejah predpisovanja načina izvrševanja.  Kot je Ustavno sodišče že ugotovilo, meja med omejevanjem ustavnih pravic in predpisovanjem načina njihovega uresničevanja "ni vedno lahko določljiva";  v spornih primerih je Ustavno sodišče tisto, ki odloči, ali je v posameznem primeru način izvrševanja pravice že prerasel v  omejevanje pravice ali ne (odločba št. U-I-47/94, točka 2 obrazložitve). Ustavno sodišče torej ni pristojno, da bi odločalo, kateri način bi bil primernejši  za uresničevanje pravice do referenduma. Zato navedb, da bi  zakonodajalec lahko uredil  izvrševanje pravice do referenduma na kakšen drug način, ki bi bil po mnenju pobudnikov ustreznejši, Ustavno sodišče ni upoštevalo. Ustavno sodišče je moralo oceniti, ali so navedbe pobudnikov o omejitvah pravice do referenduma, ki jih uveljavljajo, utemeljene. Le če bi Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijane določbe pomenijo omejitev pravice do referenduma, bi moralo v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave presoditi, ali gre za ustavno dopustno omejitev ali ne in ali je ta omejitev  v skladu z načelom sorazmernosti.[1]
Člen 13
15. Drugi odstavek 90. člena Ustave določa, da Državni zbor lahko razpiše referendum na svojo pobudo, mora pa ga razpisati, če to zahteva najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali 40.000 volivcev. V primeru, ko zahtevata razpis referenduma tretjina poslancev ali Državni svet,  vloži njihov predstavnik zahtevo Državnemu zboru in s tem se začne postopek za razpis referenduma.  Državni zbor obravnava zahtevo v skladu s 14., 15. in 16. členom. V primeru, ko naj bi se začel postopek za razpis referenduma na zahtevo najmanj 40.000 volivcev, pa je zakonodajalec uredil, na kakšen način lahko pride do takšne zahteve, ki zahteva določeno organiziranje volivcev. Ta postopek, ki naj bi pripeljal do zahteve najmanj 40.000 volivcev, ureja 13. člen. Prvi odstavek določa, da zahtevo volivcev za razpis referenduma vloži njihov predstavnik in da mora biti zahtevi priloženih 40.000 podpisov. Predstavnik volivcev oziroma v fazi zbiranja podpisov njihov pobudnik je torej tista fizična ali pravna oseba, ki je prevzela iniciativo za začetek postopka za razpis referenduma in kot taka predstavlja vse tiste volivce, ki so podprli pobudo oziroma zahtevo. Da bi določena skupina oseb, ki jih združuje isti interes, lahko ta interes uspešno tudi uveljavila, je nujno, da ima svojega predstavnika, ki jo zastopa v razmerju do Državnega zbora oziroma v začetku postopka do predsednika Državnega zbora. V drugem odstavku 13. člena je določeno, kdo lahko začne ta postopek -  da pobudo (iniciativo) za vložitev zahteve za razpis referenduma. To lahko stori vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje, če pobudo s svojimi podpisi podpre najmanj tisoč volivcev in če pobuda vsebuje zahtevo, opredeljeno v skladu s 14. členom, tj., da je vprašanje jasno izraženo in da je zahteva obrazložena (drugi in tretji odstavek 13. člena ZRLI).[2] Tretji odstavek 13. člena tudi ureja način zbiranja podpisov najmanj tisoč volivcev. Zbiranje podpisov na posebnem seznamu, ki zahteva, da vsebuje osebne podatke podpisnikov (ime in priimek, datum rojstva, naslov in občina stalnega prebivališča ter datum podpisa seznama), pomeni predpisovanje načina izvrševanja pravice do referenduma.
16. Kot je razvidno, opisani predhodni postopek  omogoča organizirano podporo pobudi za razpis referenduma, na podlagi katere lahko pride do zbiranja 40.000 podpisov za podporo zahtevi in s tem do razpisa referenduma. Iz tega razloga ni mogoče predhodnega postopka enačiti s postopkom razpisa referenduma. Zato so navedbe pobudnikov, s katerimi na splošno trdijo, da je predhodni  postopek za uresničevanje pravice do referenduma sploh nepotreben in da omejuje pravico do referenduma pri njenem uresničevanju, očitno neutemeljene.
17.  Drugo vprašanje pa je, ali je ta postopek urejen dovolj podrobno in na način, ki ne omejuje pravice do referenduma pri njenem izvrševanju oziroma ne posega v kakšne druge človekove pravice in temeljne svoboščine. Navedbe pobudnikov, da določba tretjega odstavka 13. člena, ki določa, katere podatke mora vsebovati seznam podpisov volivcev, ki so dali podporo, omogoča zlorabo teh osebnih podatkov, niso očitno neutemeljene. Prav tako niso očitno neutemeljene navedbe o pomanjkljivi ureditvi predhodnega postopka. Vprašanja pomanjkljive ureditve predhodnega postopka so se pojavila tudi v praksi, zlasti o tem, kakšna pooblastila ima predsednik Državnega zbora v tem postopku, ker jih ZRLI izrecno ne določa. V dosedanji uporabi se je izoblikovala praksa, da je predsednik Državnega zbora dolžan preveriti, ali pobuda vsebuje z zakonom predpisane pogoje. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-346/98 z dne 26. 10. 2000 (OdlUS IX, 255) ugotovilo, da takšna praksa kljub pravni praznini ni v neskladju z Ustavo in z Zakonom, pobudnik pa mora imeti zagotovljeno sodno varstvo zoper odločitev Predsednika Državnega zbora, saj ni mogoče izključiti, da ta ne bi prekoračil svojih pooblastil. Ustavno sodišče je tudi ugotovilo, da je odločitev predsednika Državnega zbora posamični akt, ki je podvržen sodni kontroli v upravnem sporu, po izčrpanju pravnih sredstev pa tudi v skladu z ZUstS ustavnosodni kontroli v okviru postopka z ustavno pritožbo. Poleg tega pa naj bi  pobudnik v primeru, če bi predsednik Državnega zbora s svojo odločitvijo kršil zakon ali ustavne pravice pobudnika, lahko vložil pobudo za oceno ustavnosti zakonodajnega postopka, v katerem je bil sprejet zakon, katerega posamezna vprašanja so bila predmet pobude oziroma zahteve za razpis referenduma (sklep št. U-I-346/98, 8. točka obrazložitve in sklep št. U-I-185/01 z dne 13. 9. 2001, OdlUS X, 152).
18.  Kljub temu, da je v prejšnji točki opisano pravno praznino zapolnila  sodna praksa, se postavlja vprašanje ali neureditev te pravne praznine pomeni že kršitev petega odstavka 90. člena Ustave, na podlagi katerega je Državni zbor dolžan urediti referendum z zakonom. S tem, ko pooblastila predsednika Državnega zbora niso urejena z zakonom, pobudniki ne vedo vnaprej, kakšne so  pristojnosti predsednika Državnega zbora in tudi ne, kakšno je sodno varstvo zoper njegove odločitve v tem postopku.
19. Iz razlogov, navedenih v prejšnjih točkah (17. in 18. točka), je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 13. člena ZRLI sprejelo.
20. Naslednje vprašanje pomanjkljive ureditve, na katerega opozarjajo pobudniki, se nanaša na peti odstavek 13. člena ZRLI. Pobudniki opozarjajo tudi na pomanjkljivost ureditve iz petega odstavka 13. člena ZRLI, ker izpodbijana določba otežuje številnim kategorijam oseb dajanje podpore. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Pri tem je  upoštevalo že sprejeta stališča v sklepu št. U-I-185/01, zlasti pa 16. točko obrazložitve, v kateri je navedlo, da ne izključuje možnosti presoje te določbe z vidika, da izpodbijana določba onemogoča dajanje podpore vsem tistim, ki iz opravičljivih razlogov ne morejo priti na upravno enoto v času njenih uradnih ur (zaradi bolezni ali invalidnosti, vključno z zaposlenimi občani). V okviru te določbe bo Ustavno sodišče tudi presojalo vprašanje, ki ga odpira pobuda Boštjana Vernika in Klemna Jakliča ter YHD – društva za teorijo in kulturo hendikepa (11. točka obrazložitve). Gre za vprašanje, ki zahteva, da ga Ustavno sodišče preuči in opravi oceno ustavnosti izpodbijane ureditve.
Člen 14 ter prvi in drugi odstavek 15.  člena
21. Pobudniki menijo, da  določbe 14. člena ter prvega in drugega odstavka 15. člena ZRLI omejujejo pravico do referendumu, ker določajo pogoje za vložitev zahteve za razpis referenduma in ker dopuščajo, da se tudi v fazi razpisovanja referenduma  odprejo vprašanja glede vsebine zahteve (jasnost vprašanja in obrazložitev zahteve).
22. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-47/94 že sprejelo stališče, da določba 14. člena ZRLI, ki zahteva, da mora biti vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, jasno izraženo in da mora biti zahteva obrazložena, sodi v okvir zakonodajnega urejanja referenduma, saj referenduma o nejasnem in nerazumljivem vprašanju ni mogoče izvesti, da bi dosegel svoj normalni in z Ustavo določeni namen. Prav tako je sprejelo stališče, da z vidika ustavnosti ni sporno, da je presoja jasnosti vprašanja in zadostne obrazloženosti zahteve za razpis referenduma prepuščena Državnemu zboru, ki je ustavno pristojen za razpis referenduma (prvi odstavek 90. člena Ustave).
23. Pobudniki nadalje menijo, da bi se prvi in drugi odstavek 15. člena ZRLI ne smela uporabiti v primeru zahteve za razpis 40.000 volivcev, saj naj bi ta glede jasnosti in obrazloženosti že prestala svoj test v okviru tretjega odstavka 13. člena ZRLI. Po njihovem mnenju  bi glede te zahteve Državni zbor lahko zahteval le presojo ustavnosti vsebine zahteve v skladu s 16. členom ZRLI.
24. Navedbe pobudnikov, da se vprašanja o jasnosti in obrazloženosti zahteve že v celoti razčistijo v predhodnem postopku in da je ponovno odpiranje teh vprašanj v Državnem zboru, so očitno neutemeljene. Za razpis referenduma, ki se lahko začne na zahtevo, podprto s 40.000 volivcev, je po Ustavi izključno pristojen Državni zbor. Zato mu te pristojnosti ni mogoče odvzeti. Predhoden preizkus, za katerega je pristojen predsednik Državnega zbora, pomeni le, da se iz nadaljnjega postopka izključijo tiste pobude, za katere lahko že predsednik Državnega zbora ugotovi, da ne izpolnjujejo vseh zakonskih pogojev in bi bilo nesmotrno nadaljnje zbiranje podpisov, tako z vidika stroškov kot z vidika samih volivcev, ki bi dajali podporo zahtevi, za katero je očitno, da Državni zbor na podlagi nje ne bi mogel razpisati referenduma.
Tretji odstavek 15. člena
25. Pobudniki menijo, da izpodbijana določba ne vsebuje vseh primerov, v katerih bi moralo odločati Ustavno sodišče. Predvsem pa menijo, da bi moral imeti pravico zahtevati presojo Ustavnega sodišča vsak volivec, ki je dal podporo zahtevi za razpis referenduma in ne samo pobudnik oziroma predlagatelj.
26. Državni zbor je tisti, ki odloča, ali so izpolnjeni zakonski in ustavni pogoji za razpis referenduma. V primeru, če Državni zbor meni, da ne razpiše referenduma, lahko to odločitev v skladu s tretjim odstavkom 15. člena preizkusi Ustavno sodišče. Izpodbijana določba ne našteva vseh možnih primerov, o katerih odloča Državni zbor pri obravnavanju zahteve za razpis referenduma, ker jih tudi ni mogoče vnaprej predvideti. Vendar ima pobudnik oziroma predlagatelj zoper vsako odločitev Državnega zbora, da ne razpiše referenduma, možnost, da zahteva preizkus te odločitve pred Ustavnim sodiščem. S tem je zagotovljeno, da ne more prihajati do morebitnih arbitrarnih ali  do neustavnih in nezakonitih odločitev  Državnega zbora.  Rešitev, ki jo predlaga pobudnik, da naj bi Ustavno sodišče imelo možnost tudi samo razpisati referendum, bi bila v neskladju z drugim odstavkom 90. člena Ustave.
27. Pobudniki tudi menijo, da bi morali imeti pravico zahtevati preizkus odločitve Državnega zbora vsi tisti volivci, ki so dali podporo zahtevi za razpis referenduma, in ne samo pobudnik. Tako kot volilni postopek, mora tudi referendumski postopek potekati kontinuirano in se mora končati v določenem krajšem časovnem obdobju. Dajanje tako široke možnosti izpodbijanja odločitve Državnega zbora, tj. najmanj 40.000 volivcem, bi bilo v neskladju z Ustavo. Zahtevo lahko vloži najmanj 40.000 volivcev, ki so relevantni v tej fazi postopka kot skupina in ne kot posamezni volivci. Da lahko ta skupina izraža svoja hotenja v zvezi z zahtevo, morajo imeti svojega predstavnika, ki jih zastopa in v njihovem imenu vlaga pravna sredstva. Te faze postopka ni mogoče primerjati s postopkom izvedbe referenduma, ko lahko npr. vsak volivec izpodbija nepravilnosti pri glasovanju.  Iz navedenih razlogov  je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 15. člena ZRLI očitno neutemeljena.
Člena 17 in 18
28. Politična stranka Nova stranka je že izpodbijala določbi 17. in 18. člen iz istih razlogov kot v obravnavani pobudi. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-311/97 z dne 13. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98, OdlUS VII, 50) odločilo, da izpodbijani določbi nista v neskladju z Ustavo. Ker pobudnica kakšnih drugih razlogov za neustavnost izpodbijanih določb ne navaja (o katerih Ustavno sodišče še ne bi sprejelo svojega stališča), je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 17. in 18. člena ZRLI  kot očitno neutemeljeno zavrnilo.
Člen 55
29. Navedbe pobudnikov glede neustavnosti 55. člena ZRLI so neposredno povezane z njihovimi navedbami o nepotrebnosti predhodnega postopka in o zbiranju 40.000 podpisov na podlagi glasovanja. Kot je bilo že obrazloženo, je postopek izvedbe referenduma, to je glasovanje na referendumu, mogoče enačiti z glasovanjem na voliščih in ugotavljanjem volilnih rezultatov. Zato je smiselna uporaba določb ZVDZ tudi mogoča. Enako velja tudi glede kazenskih določb v zvezi s tem postopkom. Ni pa nobene smiselne povezave med volilnim postopkom in predhodnim postopkom, ki je specifičen za uresničevanje pravice do referenduma, kot je bilo že obrazloženo pri drugih izpodbijanih določbah. Ker so navedbe za izpodbijanje te določbe očitno neutemeljene, je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti določbe 55. člena ZRLI zavrnilo.
ZRLI v celoti
30. Tudi pobuda za začetek postopka za oceno ZRLI v celoti je očitno neutemeljena. Razlogi, ki jih pobudniki navajajo  za neustavnost celotnega ZRLI, temeljijo na njihovem dojemanju, kakšen bi moral biti postopek zbiranja podpisov in  sploh celotna ureditev referenduma. Ustavno sodišče je v svojih odločbah že večkrat poudarilo, da samo nezadovoljstva z veljavno ureditvijo oziroma dejstva, da pobudnik meni, da bi zakonodajalec lahko sprejel drugačno ureditev, ne more upoštevati. Tudi sklicevanje na odklonilno ločeno mnenje enega od tedanjih ustavnih sodnikov samo po sebi še ne utemeljuje ustavnosodne presoje.
C.
31. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega in tretjega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
zanjo podpredsednik
dr. Janez Čebulj
Opombi:
[1]Pri tem določb ZRLI, ki urejajo uresničevanje te ustavne pravice, ne sme razlagati restriktivno, temveč v dvomu "in favorem pravici do referenduma" (odločba št. U-I-104/01, 19. točka obrazložitve).
[2]V predhodnem postopku se lahko tudi preizkusi, ali je vsebina zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo (prvi in drugi odstavek 16. člena ZRLI). Predsednik Državnega zbora lahko že v fazi predhodnega postopka zahteva oziroma predlaga Državnemu zboru, naj  zahteva presojo ustavnosti vsebine zahteve, ki jo v skladu s tretjim odstavkom 13. člena mora vsebovati pobuda volivcem, podprta z najmanj tisoč volivci. Ustavno sodišče je tako na zahtevo Državnega zbora odločalo o ustavnosti vsebine vprašanja v zahtevi, ki še ni bila podprta z najmanj 40.000 podpisi in se postopek razpisa referenduma še niti ni začel (odločba št. U-II-2/03 z dne 15. 5. 2003, Uradni list RS, št. 52/03 in OdlUS XII, 45).
U-I-217/02-34
17. 2. 2005
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Nove stranke, Ljubljana, ki jo zastopajo Gorazd Drevenšek, sopredsednik, Saša Petrič, sopredsednik Omizja, in Blaž Babič, glavni tajnik, Boštjana Vernika in Klemna Jakliča, obeh iz Ljubljane, YHD – društva za teorijo in kulturo hendikepa, Ljubljana, Vere Kramberger iz Borove vasi in Franca Majcna iz Gornje Radgone, na seji dne 17. februarja 2005
odločilo:
1. Določbe 2. oddelka II. poglavja Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 38/96, 59/01
in 83/04) se v delu, v katerem se nanašajo na predhodni referendum, razveljavijo.
2. Razveljavitev iz 1. točke izreka začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obrazložitev
A.
1. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-217/02  z dne 20. 11. 2003 sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in petega odstavka 13. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI), kot očitno neutemeljeno pa je zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 13. člena ter 14., 15., 16., 17., 18. in 55. člena ZRLI. Kot očitno neutemeljeno je zavrnilo tudi  pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti celotnega ZRLI.
2. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in petega odstavka 13. člena ZRLI  sprejelo na podlagi  ocene, da bi lahko bile navedbe pobudnikov o pomanjkljivi ureditvi predhodnega postopka utemeljene, zlasti navedbe o možni zlorabi osebnih podatkov, vsebovanih na seznamu podpisnikov, ki so podprli pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, o  pomanjkljivi ureditvi pooblastil predsednika Državnega zbora ob vložitvi pobude ter o težavah številnih kategorij oseb pri dajanju podpore pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Odločilo je tudi, da bo izpodbijano določbo petega odstavka13. člena ZRLI presojalo z vidika tega, ali bi državljanom Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v tujini morala biti dana pravica sodelovanja že v postopku zbiranja podpore zahtevi za razpis referenduma in ne samo pravica glasovanja na referendumu, kot to v svoji pobudi zatrjujeta pobudnika Boštjan Vernik in Klemen Jaklič.
3. V pripravljalnem postopku se je ob obravnavanju izpodbijanih določb tretjega in četrtega odstavka 13. člena ZRLI odprlo tudi vprašanje ustavnosti drugih določb ZRLI, ki so z izpodbijanima določbama v taki medsebojni zvezi, da bi zgolj ugotovitev njihove neustavnosti lahko povzročila takšno nekonsistentnost Zakona, ki bi pomenila neskladje z 2. členom Ustave. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) začne postopek za oceno ustavnosti ZRLI, predvsem tistih določb, ki so povezane z izvedbo predhodnega postopka v primeru vložitve pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega referenduma (sklep št. U-I-217/02 z dne 16. 9. 2004).
4. Državni zbor v odgovoru navaja, da so osebni podatki, ki jih morajo na podlagi tretjega odstavka 13. člena ZRLI dati volivci pri dajanju podpore pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma, primerni, ustrezni in niso pretirani glede na namen njihovega zbiranja. Le na podlagi navedenih podatkov lahko pristojni organ preveri, ali je na obrazcu podpisani posameznik volilni upravičenec in s tem, ali pobuda kot celota vsebuje podpise najmanj 1000 volivcev. Glede varstva osebnih podatkov, vsebovanih v seznamu podpisov volivcev iz tretjega odstavka 13. člena, kot tudi osebnih podatkov, vsebovanih na obrazcu podpore iz petega odstavka 13. člena, Državni zbor meni, so ti podatki  sestavni del pravice do neposrednega sodelovanja pri upravljanja javnih zadev in se ne smejo uporabljati v kakršenkoli drug namen. O tem, ali so ti podatki lahko dostopni javnosti, pa navaja, da podpora javni zadevi ne more biti tajna. Zato osebni podatki, zbrani v podporo pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma, niso varovani po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04 – v nadaljevanju ZVOP-1), saj se je posameznik sam odločil za vstop v javno sfero in s tem prostovoljno spremenil odnos do svoje zasebnosti. Zato bi morali biti osebni podatki volivcev pri podpori pobudi dostopni javnosti, podobno kot so to imena poslancev v primeru njihove zahteve za razpis referenduma. Državni zbor meni, da je zakonska ureditev osebnih podatkov v 13. členu ZRLI v povezavi z ZVOP-1 skladna z Ustavo, ker na ustrezen način preprečuje nezakonite in neupravičene posege v zasebnost. V zvezi s pristojnostmi predsednika Državnega zbora v predhodnem postopku Državni zbor meni, da bi kazalo dopolniti določbe izpodbijanega zakona, tako z določbami o pristojnostih predsednika Državnega zbora kot tudi z določbami o sodnem varstvu zoper njegove odločitve. Državni zbor nadalje meni, da omejitev, določena v petem odstavku 13. člena, ne odvzema volivcem, ki iz upravičenih razlogov ne morejo priti osebno na upravno enoto,  pravice dajanja podpore zahtevi za razpise referenduma, saj imajo možnost, da se v ta namen posebej organizirajo. Opozarja na zadnjo novelo ZRLI, s katero se je z dopolnitvijo petega odstavka 13. člena odpravila administrativna ovira pri izvrševanju te pravice, tako da volivec lahko da svojo podporo pri katerikoli upravni enoti ne glede na kraj stalnega prebivališča. Pri tem še navaja, da je pri tem treba upoštevati tudi dejanske in tehnične možnosti uprave, kot tudi naravo te pravice, ki se razlikuje od volilne pravice. Z uvedbo moderne tehnologije naj bi se izenačevale in povečale tudi dejanske možnosti za izvrševanje pravice iz 44. člena Ustave. V zvezi z odločitvijo Ustavnega sodišča o začetku postopka za oceno ustavnosti celotnega ZRLI, zlasti določb, ki se nanašajo na predhodni postopek, Državni zbor navaja, da je v več primerih sprožil postopke po 15. in 16. členu ZRLI. To naj bi se izkazalo za izjemno politično občutljivo. Dosedanja praksa naj bi pokazala tudi možnost oviranja ali onemogočanja izvrševanja zakonodajne funkcije. Zato naj bi na podlagi dosedanjih izkušenj kazalo jasneje urediti razmerje med neposredno in posredno demokracijo, vsekakor pa natančneje urediti potek postopka s pobudo ali z zahtevo v začetni fazi referendumskega postopka.
5. Vlada je Ustavnemu sodišču na sprejete pobude poslala mnenje (št. 730-00/2001-132 z dne 22. 10. 2002), ki ga je pripravila na zahtevo Državnega zbora. Vlada meni, da je peti odstavek 13. člena ZRLI, ki zahteva, da volivec podpiše obrazec osebno pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice, ustavno sporen, ker ne zagotavlja vsem volivcem enakih možnosti sodelovanja pri zbiranju podpisov za podporo zahtevi za razpis referenduma oziroma otežuje izražanje podpore. Za preprečevanje možnih zlorab pri zbiranju podpisov naj bi zakonodajalec uporabil prestroge ukrepe. Glede tretjega odstavka 13. člena Vlada navaja, da predsednik Državnega zbora na podlagi navedene določbe nima nikakršnih pooblastil za odločanje o zavrženju pobude zaradi neizpolnjevanja formalnih pogojev kot tudi ne za zavrnitev pobude. Ker ima po določbi 15. člena ZRLI  vse pristojnosti za preizkus pobude Državni zbor, bi moral predsednik Državnega zbora imeti za svoje delovanje izrecno zakonsko pooblastilo. Vlada meni, da bi v dvomu  morala biti dana pristojnost Državnemu zboru in ne njegovemu predsedniku. Vlada se na navedeno mnenje sklicuje tudi v svojem odgovoru Državnemu zboru na odločitev Ustavnega sodišča, da se začne postopek za oceno ustavnosti celotnega ZRLI.
B. – I.
6. V Sloveniji kot demokratični državi (1. člen Ustave) pripada oblast ljudstvu, državljankam in državljanom, ki jo izvršujejo neposredno in z volitvami (drugi odstavek 3. člena Ustave). V Sloveniji, tako kot v večini demokratičnih držav, ljudstvo izvršuje svojo suverenost praviloma prek svojih predstavnikov, izvoljenih na volitvah (posredna demokracija). Neposredno izvrševanje oblasti (neposredna demokracija) predstavlja sicer redkejšo, vendar prav tako pomembno obliko demokratičnega odločanja.  Tako kot pri volitvah gre tudi pri glasovanju na referendumu za uresničevanje ustavne pravice do neposrednega odločanja, ki izhaja iz 44. člena v zvezi s tretjim odstavkom 90. člena Ustave. Predmet obravnavane zadeve je zakonska ureditev neposrednega izvrševanja oblasti z referendumom, vsebovana v ZRLI. Ustavno sodišče jo je presojalo predvsem z vidika načela jasnosti in določnosti predpisov  kot enega od načel pravne države (2. člen Ustave). V postopku obravnavanja se je pokazalo, da je (iz razlogov, navedenih v nadaljevanju te obrazložitve) ustavno sporna ureditev 2. oddelka II. poglavja ZRLI, ki se nanaša na predhodni referendum, zato je Ustavno sodišče opravilo presojo v tem okviru.
B. – II.
7. Na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave imajo pravico zahtevati razpis referenduma tudi volivci neposredno, vendar le pod pogojem, da to zahteva najmanj 40.000 volivcev. Na kakšen način lahko 40.000 volivcev zahteva razpis referenduma, ureja 13. člen ZRLI. Tretji odstavek 13. člena ureja začetek  t. i. predhodnega postopka. Določa, da se začne s tem, ko pobudnik, ki je lahko vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje, obvesti o svoji pobudi predsednika Državnega zbora. Določa tudi vsebino pobude. Pobuda mora vsebovati zahtevo z jasno izraženim vprašanjem, ki naj bo predmet referenduma, obrazložitev zahteve (v skladu s 14. členom ZRLI) in najmanj tisoč podpisov volivcev, zbranih na seznamu, ki mora vsebovati osebne podatke podpisnikov (ime in priimek, datum rojstva, naslov in občina stalnega prebivališča ter datum podpisa seznama). Na vsakem listu seznama mora biti opredeljena vsebina zahteve. Člen 13 pa niti ne ureja nadaljnjega postopka po prejemu obvestila o vložitvi pobude za razpis referenduma niti pristojnosti predsednika Državnega zbora. Četrti odstavek 13. člena določa le, da mora predsednik Državnega zbora najpozneje v treh dneh o dani pobudi obvestiti ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, določiti rok, v katerem se zbirajo podpisi volivcev (40.000), in o tem obvestiti pobudnika zahteve.
8. Glede na opisano ureditev se zastavlja vprašanje, kakšne so pristojnosti predsednika Državnega zbora v primeru, ko ugotovi, da pobuda ne vsebuje vseh v zakonu predpisanih pogojev. Nekateri pobudniki celo odrekajo pristojnost predsedniku Državnega zbora, da ocenjuje, ali pobuda izpolnjuje pogoje, določene v tretjem odstavku 13. člena ZRLI. Tako pristojnost naj bi imel le Državni zbor. V sodni praksi se je izoblikovalo stališče, da je predsednik Državnega zbora v tem postopku dolžan preveriti, ali pobuda vsebuje z zakonom predpisane pogoje, čeprav mu ZRLI te pristojnosti izrecno ne daje. To stališče se je izoblikovalo na podlagi smiselne uporabe določb Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02
in nasl.
– v nadaljevanju PoDZ-1). Ustavno sodišče je vprašanje zapolnitve navedene pravne praznine obravnavalo v zadevah, v katerih je bilo predmet presoje vprašanje ustavnosti zakonodajnega postopka, v katerem je bil  sprejet zakon, izpodbijan zaradi kršitev, ki naj bi nastale v zvezi z razpisom predhodnega referenduma (sklep št. U-346/98 z dne 26. 10. 2000, OdlUS IX, 255)[1] in razpisom naknadnega zakonodajnega referenduma (sklep št. U-I-185/01 z dne 13. 9. 2001, OdlUS X, 152). V obeh zadevah je ugotovilo,  da takšna praksa  ni v neskladju z Ustavo, vendar mora imeti pobudnik zagotovljeno sodno varstvo zoper odločitev predsednika Državnega zbora, saj ni mogoče izključiti, da ta ne bi prekoračil svojih pooblastil.
9.  Kljub takšnemu stališču, ki ga je Ustavno sodišče sprejelo ob presoji konkretnega razpisa predhodnega referenduma, se postavlja vprašanje, ali je navedeno stališče, izoblikovano v sodni praksi, na podlagi smiselne uporabe PoDZ-1, v celoti zapolnilo pravno praznino, in ali obstaja razlog za ugotovitev, da  tretji odstavek 13. člena  ne ureja določenih vprašanj, ki bi jih moral urejati (pravne praznine), ali jih ureja nepopolno.
10. Pobudnik in skupaj z njim volivci, ki so podprli zahtevo za razpis referenduma, v tem delu postopka že izvršujejo svojo pravico do referenduma, ki je varovana v okviru splošne ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave (odločba Ustavnega sodišča št. U-47/94 z dne 19. 1. 1995, Uradni list RS, št. 13/95 in OdlUS  IV, 4). Na podlagi drugega odstavka 15. člena Ustave je mogoče  z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Glede izvrševanja pravice do referenduma sama Ustava določa, da se njeno uresničevanje uredi z zakonom (peti odstavek 90. člena Ustave). Ustava  za sprejem zakona, ki ureja referendum, predpisuje celo strožjo večino (relativna kvalificirana večina),[2] kot je običajno predpisana za sprejem zakonov. Ustavno sodišče  je v odločbi št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01 in OdlUS X, 123) glede interpretacije te ustavne določbe sprejelo naslednje stališče: "Referendum je ena od oblik neposredne demokracije in ima v Ustavi pomembno mesto. Referendum je v Ustavi opredeljen precej široko in neomejujoče. Tudi zahteva po dvotretjinski relativni večini za sprejem zakona, ki ureja referendum, izraža velik pomen, ki ga Ustava pripisuje referendumu. Pri interpretaciji zakonske izvedbe te ustavne pravice je treba navedeno izhodiše upoštevati, kar pomeni, da restriktiven pristop ni sprejemljiv in je treba v dvomu interpretirati ter uporabljati zakonsko ureditev in favorem pravici do referenduma." (19. točka obrazložitve) Ustavna zahteva po zakonski ureditvi načina izvrševanja ustavnih pravic pomeni, "da je treba natančno in jasno urediti vsa vprašanja v zvezi z uresničevanjem  ustavne pravice do referenduma" in da mora zakon omogočiti njeno izvrševanje v vseh fazah referendumskega postopka, tako "da jo bo mogoče tudi v praksi učinkovito izpeljati." (20. točka obrazložitve) Tudi načelo jasnosti in določnosti kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja oblasti in da nedvoumno ter dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.
11. Ustavno sodišče ugotavlja, da v tretjem odstavku 13. člena ZRLI kljub v sodni praksi uporabljeni razlagi, ki naj bi zapolnila pravno praznino in po kateri je predsednik Državnega zbora upravičen ocenjevati, ali pobuda vsebuje  z zakonom določene pogoje, niso določno in jasno opredeljene niti pristojnosti predsednika Državnega zbora niti pravni položaj pobudnika. Na podlagi smiselne uporabe PoDZ-1, predvsem 19. člena, ki določa pristojnosti predsednika Državnega zbora,
ni mogoče opredeliti njegovega konkretnega ravnanja v primeru, ko ugotovi, da pobuda ne izpolnjuje vseh zakonskih pogojev. Ni jasno, ali lahko pobudo zavrne takoj, ko ugotovi, da ne izpolnjuje zakonskih pogojev, ali mora pred tem zahtevati, naj jo pobudnik v določenem roku dopolni oziroma odpravi pomanjkljivosti.[3] Ni tudi jasno, kakšne so posledice, če pobudnik tega ne stori. Tudi za zagotovitev sodnega varstva zoper odločitve predsednika Državnega zbora ne zadošča splošna ureditev upravnega spora v Zakonu o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – v nadaljevanju ZUS). Tako kot volitve, se mora tudi referendum izvesti v določenem časovnem obdobju, ker drugače ne bi mogel doseči svojega cilja. Vsako daljše trajanje predhodnega postopka lahko odločilno vpliva na nadaljnje izvrševanje te pravice. Lahko pomeni  tudi oviranje izvrševanja pravice do referenduma in s tem tudi morebitni poseg v samo pravico.  Splošni rok trideset dni za vložitev tožbe v upravnem sporu je očitno predolg. Ker ZUS tudi ne določa roka, v katerem mora pristojno sodišče odločiti o tožbi v upravnem sporu, bi ZRLI moral določiti rok, v katerem mora biti upravni spor končan. Določiti bi bilo treba, katero sodišče je pristojno na prvi stopnji – Upravno ali Vrhovno sodišče – in morebitna pravna sredstva. Upoštevati je treba, da odločitve v tem predhodnem postopku odločilno vplivajo ne samo na nadaljnje izvrševanje ustavne pravice do referenduma, temveč tudi na izvrševanje zakonodajne funkcije Državnega zbora.
12. Iz navedenih ugotovitev izhaja, da zapolnitev  pravne praznine s pomočjo smiselne uporabe PoDZ-1 sama po sebi ne zadostuje in da obstajajo glede pristojnosti predsednika Državnega zbora ob vložitvi pobude in o sodnem varstvu zoper njegove odločitve še vedno neurejena vprašanja, ki zahtevajo posebno ureditev.
13. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo za presojo tretjega odstavka 13. člena ZRLI tudi zaradi presoje vprašanja varovanja osebnih podatkov podpisnikov (na seznamu podpisov volivcev). Pobuda mora na podlagi tretjega odstavka 13. člena ZRLI med drugim vsebovati tudi seznam podpisov najmanj tisoč volivcev, ki mora vsebovati osebne podatke podpisnikov (ime in priimek, datum rojstva ter naslov in občina stalnega prebivališča).
14.  Ustava v prvem odstavku 38. člena določa pravico  do varstva osebnih podatkov in prepoveduje njihovo uporabo v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Po drugem odstavku 38. člena Ustave se pravica  do varstva osebnih podatkov zagotavlja tako, da mora  zakon določati zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov. ZVOP-1 v 4. členu prepoveduje vsakršno diskriminacijo in zagotavlja varstvo osebnih podatkov vsakemu posamezniku.
15. Na podlagi določb PoDZ-1 se predlogi aktov in druga gradiva, ki jih obravnava Državni zbor, v celoti ali v povzetku objavijo v glasilu Državnega zbora (drugi odstavek 100. člena). Javnosti  niso dostopni le, če so zaupne narave (104. člen). Ker niti PoDZ-1 niti ZRLI ne določata ničesar glede varstva teh podatkov oziroma njihove zaupnosti (tajnosti), je utemeljeno zatrjevanje pobudnikov, da osebni podatki volivcev, ki so dali podporo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ne uživajo varstva. Pobuda, katere sestavni del je tudi seznam podpisnikov z njihovimi osebnimi podatki, je akt, ki ga obravnava Državni zbor. Zato je bilo treba presoditi, ali je takšna ureditev v skladu z  ustavnim varstvom pravice do varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave.
16. ZRLI natančno določa, katere osebne podatke mora podpisnik pobude dati pri izražanju svoje podpore. Ti podatki omogočajo preverjanje, ali je podporo pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma dejansko dalo najmanj tisoč volivcev, hkrati pa tudi preprečujejo morebitne zlorabe pri dajanju podpore (npr. da bi ista oseba dala dva ali več podpisov). Namen zbiranja osebnih podatkov je torej, da se ugotovi, ali je pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma podprlo najmanj tisoč volivcev. Ko je ugotovljeno, da je pobuda za vložitev zahteve za razpis referenduma podprta z zadostnim številom podpisov, osebni podatki teh volivcev niso več relevantni. Namen njihovega zbiranja je bil s tem dosežen. Zato osebni podatki volivcev, ki so dali podporo pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma, ne bi smeli biti del gradiva v nadaljnjem referendumskem postopku ali pa bi moralo biti varstvo osebnih podatkov zagotovljeno na drug način.  ZRLI je torej v neskladju z 38. členom Ustave, ker  ne zagotavlja varstva navedenih podatkov v nadaljnjem referendumskem postopku.
17.  Peti odstavek 13. člena ZRLI ureja zadnjo fazo predhodnega postopka, tj. zbiranje podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma. Zbiranje podpisov se v tej fazi  razlikuje od zbiranja podpisov najmanj tisoč volivcev iz tretjega odstavka 13. člena ZRLI. V zadnji fazi predhodnega postopka gre za izpolnitev pogoja, da mora zahteva za razpis referenduma dobiti dovolj podpore volivcev, ki je zahtevana za razpis in izvedbo referenduma. Pobudnik naj bi v tej fazi pridobil določen del volivcev, ki so pripravljeni podpreti njegovo zahtevo za razpis referenduma iz različnih razlogov:  vprašanje, ki naj bi bilo predmet referenduma, neposredno posega v njihove interese (invalidi glede ureditve njihovega položaja v družbi) ali zgolj zainteresiranost za določeno pravno ureditev nekega vprašanja (obratovalni čas trgovin). Dajanje podpore zahtevi za razpis referenduma je  lahko tudi  izraz politične ali ideološke pripadnosti  politični stranki ali organizaciji v primeru, ko je ta pobudnica razpisa referenduma. Pobudnikov interes je, da njegovo zahtevo podpre zadostno število podpisnikov, saj bo le tako prišlo do uresničitve njegovega cilja, tj.  da bodo o določenem vprašanju (predhodni referendum) ali o že sprejetem predpisu (naknadni referendum) odločali volivci neposredno na referendumu. Iz tega razloga je pobudnikova vloga v tej fazi postopka pomembna, saj je od njegovega angažiranja v precejšnji meri odvisno, ali bo s svojo pobudo uspel ali ne. Vloga države v tej fazi postopka je, da pobudniku in volivcem omogoči, da čim lažje in učinkovito uresničujejo  svojo pravico. Hkrati pa mora tudi zagotoviti, da pri tem ne bi prihajalo do morebitnih nepravilnosti ali celo zlorab. Zakonodajalec ima na podlagi Ustave pooblastilo, da po svoji presoji izbere tisti način dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma, za katerega meni, da bo zadostil vsem navedenim ciljem. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-217/02, s katerim je sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in petega odstavka 13. člena ZRLI, poudarilo, da ni pristojno za presojo, ali bi bil kakšen drug način dajanja podpore ustreznejši od veljavnega, npr.  način, ki ne bi predvideval sprotnega preverjanja volilne pravice osebe, ki je s svojim podpisom in z navedbo zahtevanih podatkov podala podporo zahtevi za razpis referenduma, ali ureditev, ki zbiranje predpisov v celoti prepušča pobudnikom in volivcem. Posamezne države imajo v svojih ureditvah uveljavljene različne načine zbiranja podpisov v predhodnem referendumskem postopku, npr. od povsem prostega zbiranja (nekatere nemške dežele, Italija, Finska) do tega, da morajo osebe ob podpisu obrazca navesti svoje osebne podatke ali podpisati obrazec na določenih uradnih mestih in tam izkazati svojo istovetnost z osebnimi dokumenti, njihovo volilno pravico pa naknadno preverja posebej za to določen organ (npr. Madžarska, Avstrija, Litva, Nizozemska,  Portugalska, Romunija).[4]
18. Volivec, ki želi dati podporo zahtevi za razpis referenduma, mora podpisati poseben obrazec[5]
pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice (v nadaljevanju upravna enota).[6] Vsak volivec, ki želi dati podporo zahtevi za razpis referenduma, mora (osebno) priti na upravno enoto v času njenih uradnih ur in podpisati navedeni obrazec. Novela ZRLI (Uradni list RS, št. 83/04 – ZRLI-C) je omogočila, da volivec lahko da svojo podporo zahtevi za razpis referenduma pri katerikoli upravni enoti in ne samo pri upravni enoti po kraju svojega stalnega prebivališča. Vendar pa se kljub navedeni spremembi, ki nedvomno volivcem olajšuje dajanje podpore, zastavlja vprašanje, ali navedena ureditev omejuje izvrševanje pravice do referenduma tako volivcem, ki bi želeli dati podporo zahtevi za razpis referenduma, pa ne morejo priti na upravno enoto zaradi bolezni ali invalidnosti, kot volivcem, za katere bi dajanje podpore osebno na upravni enoti povzročilo večje težave (npr. volivci, katerih delovni čas se pokriva z uradnimi urami upravne enote,  volivci v domovih za starejše občane ali delovna odsotnost, večja oddaljenost upravne enote in dr.).
19. Na podlagi petega odstavka 90. člena Ustave ureja način izvrševanja pravice do referenduma zakon. Tudi drugi odstavek 15. člena Ustave določa, da je z zakonom mogoče predpisati način izvrševanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Na podlagi navedenih ustavnih  pooblastil mora zakonodajalec  predpisati način izvrševanja pravice do referenduma. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-47/94 poudarilo, da meja med omejevanjem ustavnih pravic (po tretjem odstavku 15. člena) in predpisovanjem načina njihovega uresničevanja (po drugem odstavku istega člena) sicer ni vedno lahko določljiva in da je Ustavno sodišče tisto, ki v vsakem posameznem primeru predpisovanja načina izvrševanja pravice odloči, ali je to že preraslo v omejevanje pravice ali ne.
20.  Ustavno sodišče ugotavlja, da ureditev, ki omogoča volivcem dajanje podpore le osebno na upravni enoti, pomeni za tiste volivce, ki zaradi bolezni, zdravljenja ali invalidnosti  ne morejo osebno priti  na upravni organ, pa bi želeli dati podporo zahtevi za razpis referenduma, takšen način izvrševanja pravice do referenduma, ki že pomeni poseg vanjo oziroma njeno omejevanje. Zato je treba ugotoviti, ali je poseg skladen s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave je po ustaljeni ustavnosodni presoji mogoče omejiti pravico do referenduma le, če je zakonodajalec pri predpisovanju omejitve zasledoval ustavno dopusten cilj in je  omejitev v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Ustavno sodišče je torej moralo najprej oceniti, ali obstaja kakšen razlog, da zakon omogoča dajanje podpore le na opisani način (osebno na upravnem organu) in s tem izključuje volivce, ki tega ne morejo storiti iz zdravstvenih ali drugih razlogov. Ustavno sodišče ni našlo ustavno dopustnega, tj. stvarno upravičenega cilja, ki bi narekoval  zakonsko ureditev, po kateri ne morejo dati podpore zahtevi za razpis tisti volivci, ki osebno ne morejo priti na upravno enoto. Kot je razvidno iz obrazložitve predloga ZRLI – EPA382 – prva obravnava (Poročevalec DZ, št. 39/93, stran 67), je zakonodajalec prevzel le ureditev, ki jo vsebuje Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 in nasl.  – v nadaljevanju ZVDZ) za dajanje podpore volivcev listam kandidatom (47. člen), ne da bi upošteval, da gre pri  dajanju podpore zahtevi za razpis referenduma za bistveno večje število volivcev (40.000) kot pri določitvi liste kandidatov (100). Ker je zakonodajalec sprejel ureditev, za katero ni mogoče ugotoviti, da zasleduje kakšen ustavno dopusten razlog, ki bi upravičeval poseg v ustavno pravico do referenduma volivcev, ni izpolnjen že prvi pogoj opisane ustavnosodne presoje. Zato je izpodbijana ureditev že iz tega razloga v neskladju z Ustavo.
21. Pobudniki izpodbijajo peti odstavek 13. člena ZRLI tudi zato, ker je dajanje podpore zahtevi za razpis referenduma vezano na uradne ure poslovanja upravne enote s strankami. Navajajo, da je pri vsakem zbiranju podpisov odvisno od pristojnega ministra, ali bo zagotovil dodatna mesta za dajanje podpore zahtevi za razpis referenduma (krajevni uradi) in ali bo odredil dajanje podpor tudi izven uradnih ur, predvidenih za poslovanje s strankami. Pobudniki so svoji pobudi priložili tudi odgovor Ministrstva za notranje zadeve na peticijo YHD – Društva za teorijo in kulturo hendikepa št. 1333/07-006/2-2002/10 z dne 12. 6. 2002, iz katerega je razvidno, da se ob vsakem zbiranju podpisov po predhodnem dogovoru s pobudniki v Državnem zboru pripravijo usmeritve za delo upravnih enot v zvezi z zbiranjem podpisov volivcev. S temi usmeritvami naj bi se upravnim enotam nalagalo, da zagotovijo čim hitrejše in racionalno poslovanje v času zbiranja podpore volivcev. Iz navedenega odgovora tudi izhaja, da je zagotavljanje pogojev za dajanje podpor odvisno od kadrovskih in prostorskih možnosti upravne enote in od konkretnih razmer v posameznem okolju. Ministrstvo za notranje zadeve tudi navaja, da je bilo za zbiranje podpore volivcev zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu Zakona o invalidskih organizacijah (Uradni list RS, št., 102/02 – ZInvO) zagotovljeno dajanje podpore na sedežih vseh upravnih enot  in še na 72 krajevnih uradih in v informacijskih pisarnah.
22. Kot je bilo že povedano, pomeni dajanje podpore volivcev zahtevi za razpis referenduma, določeno v petem odstavku 13. člena ZRLI, izvrševanje ustavne pravice iz 44. člena v zvezi s tretjim odstavkom 90. člena Ustave. ZRLI ureja, kaj mora storiti volivec, da lahko da podporo in pooblašča Ministrstvo za notranje zadeve, da določi obrazec, na katerem da volivec svojo podporo zahtevi. Vsa druga vprašanja, ki se nanašajo na delovanje upravne enote pri dajanju podpor volivcev, pa ostajajo odprta oziroma so odvisna od vsakokratnih navodil načelnika posamezne upravne enote, kot npr.: ali je dajanje podpor mogoče le v času uradnih ur, ki so določene za poslovanje s strankami, ali je dajanje podpore mogoče tudi izven uradnih ur, tj. v času poslovnega časa,[7] ali je dajanje podpore možno tudi zunaj sedeža upravne enote (na krajevnih uradih).[8] Sprejemanje  podpore zahtevi za razpis referenduma ni stalna naloga upravne enote, temveč naloga, ki se pojavi občasno in se opravlja v posebej določenem roku (četrti odstavek 13. člena in drugi odstavek 17. člena ZRLI). Faza zbiranja podpisov, ki je časovno omejena, je z vidika pobudnika izredno pomembna, saj je od števila zbranih podpisov odvisno, ali se bo referendumski postopek nadaljeval ali ne. Zato bi moral biti način sprejemanja podpore volivcev zahtevi za razpis referenduma natančneje določen, in ne bi smel biti v vsakem primeru posebej odvisen od navodil in usmeritev pristojnega organa ali ministra. Tudi pristojnost krajevnih uradov za sprejemanje podpore zahtevi za razpis referenduma bi morala biti določena v ZRLI. Tako je na podlagi prvega odstavka 47. člena ZVDZ dajanje podpore listi kandidatov mogoče tudi pri pristojnem krajevnem uradu. Glede na to, da je na podlagi Pravilnika o merilih za organizacijo krajevnih uradov v upravnih enotah (Uradni list RS, št. 114/03) krajevni urad lahko ustanovljen kot  organizacijska enota upravne enote zaradi večje dostopnosti upravnih storitev, če je to potrebno zaradi stalnega dislociranega opravljanja nalog, ali pa kot krajevni urad kot način dela, če glede na krajevne razmere ni potrebe po opravljanju nalog za polni delovni čas, je očitno, da je dostopnost volivcev za izvrševanje ustavne pravice do referenduma lahko zelo različna, saj je odvisna od organiziranosti pristojne upravne enote (3. in 4. člen). Ker Zakon ne ureja delovanja upravnih enot pri izvrševanju posebne naloge iz petega odstavka 13. člena ZRLI ali pa tega ne ureja dovolj določno, lahko pride do položaja, ko je dajanje podpore posameznim volivcem ovirano ali celo onemogočeno. Zakonska ureditev bi morala izhajati iz posebnosti te naloge upravnih enot, ki morajo v največji možni meri zagotoviti volivcem  izvrševanje ustavne pravice do referenduma. Tudi vsako zavlačevanje zbiranja podpisov lahko pomeni oviranje izvrševanja te ustavne pravice. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-104/01 poudarilo, da 90. člen Ustave zahteva, da mora zakonska ureditev referenduma zagotavljati učinkovito uresničevanje z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma in da pri  zakonski izvedbi te ustavne pravice restriktiven pristop ni sprejemljiv.
23. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo tudi zaradi presoje vprašanja, ali je ureditev, ki ne omogoča državljanom Republike Slovenije, ki imajo stalno ali začasno prebivališče v tujini ali se v času, določenem za dajanje podpor, nahajajo v tujini, dajanja podpore na diplomatsko-konzularnih predstavništvih v tujini ali po pošti iz tujine, skladna z Ustavo. Ustavno sodišče je vprašanje sodelovanja navedenih državljanov v postopku izvedbe referenduma, tj. pri glasovanju na referendumu, že  rešilo z odločbo št. U-I-261/02 z dne 22. 1. 2003 (Uradni list RS, št. 11/03 in OdlUS  XII, 2). Ugotovilo je, da ne obstaja noben stvarno upravičen razlog, ki bi utemeljeval razlikovanje, da volivci v tujini lahko glasujejo, če gre za volitve, ne pa, če gre za glasovanje na referendumu.
24. V zvezi z navedenimi kategorijami volivcev je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali določba petega odstavka 13. člena ZRLI, ki v predhodnem postopku ne omogoča volivcem, ki imajo stalno prebivališče v tujini, dajanje podpore na diplomatsko-konzularnih predstavništvih Republike Slovenije v tujini, posega v pravico do glasovanja na referendumu.Tretji odstavek 90. člena Ustave daje pravico do glasovanja na referendumu vsem državljanom, ki imajo volilno pravico. Na podlagi 8. člena  Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 52/02 –
ZEVP-1) se volilna pravica državljana evidentira  po uradni dolžnosti v registru stalnega prebivalstva, v katerem je vpisan po svojem stalnem prebivališču. Izjema od tega pravila je evidenca volilne pravice državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, določena v 10. členu tega zakona. V tej evidenci se volilna pravica državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, ne evidentira po uradni dolžnosti, temveč le na njihovo zahtevo. Državljan, ki ima stalno prebivališče v tujini in želi izvrševati svojo volilno pravico ali pravico do glasovanja, lahko vloži zahtevo za vpis v navedeno evidenco in s tem mu je omogočeno, da izvršuje navedeni pravici tudi v tujini. Na podlagi 46. člena ZEVP-1 je že vzpostavljena stalna evidenca volilne pravice državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji.[9] Na podlagi drugega odstavka 11. člena ZEVP-1 imajo diplomatsko-konzularna predstavništva za namene ugotavljanja volilne pravice državljanov pravico pridobivati podatke iz evidence volilne pravice državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji. Tako lahko že samo konzularno-predstavništvo ob podpisu obrazca preveri obstoj volilne pravice državljana s stalnim prebivališčem v tujini.  Zakonodajalec bi moral urediti predvsem tehnične vidike dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma na diplomatsko-konzularnih predstavništvih. Ustavno sodišče ni našlo nobenega stvarno upravičenega razloga za omejevanje ustavne pravice, zaradi katerega zakon ne bi mogel predvideti možnosti dajanja podpore zahtevi za razpis tudi tistim volivcem, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji in so vpisani v evidenco volilne pravice državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji. Ker ni bilo mogoče ugotoviti, da obstaja ustavno dopusten razlog, ki bi upravičeval poseg v ustavno pravico do referenduma navedenih volivcev, je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje izpodbijane ureditve s 44. členom v zvezi s tretjim odstavkom 90. člena Ustave.
25. Glede državljanov, ki imajo v tujini le začasno prebivališče, ali se v času zbiranja podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma nahajajo v tujini in iz tega razloga ne morejo osebno dati svoje podpore pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice, pa se zastavlja vprašanje, ali bi jim zakon moral omogočiti dajanje podpore zahtevi za razpis referenduma, če bi to posebej zahtevali. Glede na predpisani način dajanja podpore, ki zahteva preverjanje identitete podpisnika in njegove volilne pravice ob podpisu obrazca, s katerim daje podporo zahtevi za razpis referenduma, volivci, ki se v času zbiranja podpisov nahajajo v tujini, ne morejo dati podpore zahtevi za razpis referenduma. Ustavno sodišče tudi v tem primeru ne najde stvarnega razloga, ki bi utemeljeval, da navedeni državljani Republike Slovenije ne bi mogli izvrševati svoje pravice do referenduma že v predhodnem postopku iz razloga, ker se v času zbiranja podpisov ne nahajajo v Republiki Sloveniji. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s 44. členom v zvezi s tretjim odstavkom 90. člena Ustave.
B. – III.
26. Ustavno sodišče je v postopku obravnavanja te zadeve in na podlagi zadev, v katerih je že presojalo posamezna vprašanja zakonske ureditve referendumskega odločanja ugotovilo, da bi bile lahko sporne – poleg že ugotovljenih neustavnosti v okviru točke B. – II.  te obrazložitve – tudi druge določbe ZRLI, vsebovane v njegovem II. poglavju. V tem okviru je presojalo določbo 18. člena, ki ureja način postavitve vprašanj, na katera se lahko nanaša predhodni referendum. Predhodni postopek, tj. postopek, ki je potreben, da lahko sploh pride do razpisa referenduma, je izredno pomemben tako z vidika uresničevanja ustavne pravice do glasovanja na referendumu kot z vidika zagotovitve pravilne in zakonite izvedbe samega referenduma. Le zakonito izveden predhodni postopek zagotavlja, da bodo odločitve, sprejete na referendumu, jasno in nedvoumno izražale voljo volivcev in jih bo zakonodajalec lahko prelil v zakonske določbe.
27. Zaradi posebnosti referendumskega odločanja, ko volivci odločajo le s potrditvijo ali zavrnitvijo predlagane odločitve, je izredno pomembno besedno oblikovanje referendumskega vprašanja. Zahteva, da mora biti referendumsko vprašanje jasno izraženo, v določenih primerih ne zadostuje, saj je lahko vprašanje  popolnoma jasno, po svoji vsebini pa nasprotuje namenu, ki naj se doseže s predhodnim referendumom. Namen predhodnega referenduma ni, da bi volivci v celoti  odločali o vseh vprašanjih, ki jih ureja predlog zakona, ki je že v zakonodajnem postopku, temveč le o posameznih (določenih) vsebinskih vprašanjih bodočega zakona. Potrditvi ali zavrnitvi celotnega zakona je namenjen naknadni referendum. Predhodni referendum naj bi pomenil zgolj intervencijo volivcev v zakonodajno odločanje predstavniškega organa glede tiste vsebine, ki je bistvenega pomena. Predhodni referendum omogoča volivcem, da posežejo v zakonodajni postopek, če menijo, da bi bilo treba predlagano zakonsko rešitev še pred sprejemom zakona preveriti na referendumu (odločba št. U-II-3/04 z dne 20. 4. 2004, Uradni list RS, št. 44/04 in OdlUS XIII, 29). Zato se zastavlja vprašanje, ali so lahko predmet referendumskega odločanja "določena vprašanja", ki pokrivajo celotno vsebino predloga zakona, ali pa so lahko vprašanja tako splošna, da je nejasno, na kateri del zakona se nanašajo. Besedilo referendumskega vprašanja tudi ne bi smelo biti postavljeno tako, da bi določeno skupino volivcev napeljevalo k zaželenemu glasovanju (subjektivna postavitev vprašanja). Prav tako  referendumsko vprašanje ne bi smelo vsebovati  nedoločenih pojmov, ki bi jih lahko volivci  različno razumeli (odločba št. U-I-121/97 z dne 23. 5. 1997, Uradni list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 69; 15. točka obrazložitve). Način postavitve referendumskega vprašanja lahko torej odločilno vpliva  na izid referenduma. Določbe 18. člena ZRLI so splošne in povedo le, kakšna vprašanja so dopustna, ne pa, na kakšen način morajo biti postavljena oziroma na kakšen način ne smejo biti postavljena. Zakon bi moral vsebovati vsaj bistvena pravila o načinu postavitve referendumskih vprašanj, še posebej v tistih primerih, ko se z referendumskim vprašanjem predlaga, kako naj se določeno vprašanje uredi (tretja in četrta alineja 18. člena ZRLI). Zakonska pravila o načinu postavitve referendumskih vprašanj bi na eni strani (volivcem, političnim strankam, organizacijam) omogočila lažje in pravilnejše oblikovanje besedila referendumskega vprašanja, na drugi strani pa preprečila morebitno arbitrarno presojo (predsednika Državnega zbora ali Državnega zbora), ali je referendumsko vprašanje postavljeno v skladu z Zakonom, tj. ali je dovolj jasno izraženo. V skladu s stališčem, da mora zakonska ureditev referenduma zagotavljati učinkovito izvrševanje pravice do referenduma, Ustavno sodišče ugotavlja, da je ureditev, vsebovana v 18. členu ZRLI, nepopolna in zato v neskladju z načelom določnosti pravnih norm kot enim od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Ustavno sodišče je že v številnih odločbah poudarilo, da mora zakonodajalec sprejeti jasne norme in določiti njihovo vsebino ter da nepopolne norme omogočajo možnost različne uporabe in s tem možnost za arbitrarnost državnih organov (odločba št. U-I-302/98 z dne 14. 10. 1998, Uradni list RS, št. 72/98 in OdlUS VII, 187;  21. točka obrazložitve). Pomen tega načela je Ustavno sodišče še posebej poudarilo za tiste norme, ki neposredno urejajo pravice ali pravni položaj širokega kroga državljanov (odločba št. U-I-64/97 z dne 7. 5. 1998, Uradni list RS, št. 39/98 in OdlUS VII, 78; 10. točka obrazložitve).
28. Na podlagi obravnavanja dosedanjih zadev s področja referendumskega odločanja Ustavno sodišče nadalje ugotavlja, da  ponavljajoče zahteve za  razpis predhodnega referenduma lahko pomenijo neustavno oviranje zakonodajnega organa pri izvrševanju zakonodajne funkcije. Na to je Ustavno sodišče opozoril sam Državni zbor (odločba št. U-II-3/04).[10] Ustavno sodišče je v navedeni odločbi navedlo, da ni mogoče izključiti možnosti uporabe referenduma v neustavne namene in da je v pravni literaturi mogoče zaslediti tudi opozorila te vrste (opomba 57). Glede na navedeno bi zakonska ureditev morala dajati možnost, da pristojni organ prepreči večkratno zaporedno vlaganje pobud, ki so vsebinsko enake, ali pobud, vloženih z očitnim namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka, že zgolj  iz tega razloga, ne pa na podlagi smiselne uporabe drugih določb ZRLI.[11]  Zato bi ZRLI moral vsebovati  določbe, na podlagi katerih bi se lahko preprečil razpis referenduma, kolikor bi pri ponavljajočih pobudah ugotovili neustaven namen.[12]
B. – IV.
29. Ugotovitve o neustavnosti ZRLI, navedene v točkah B. – II. in B. – III.  te obrazložitve, kažejo, da je presojana ureditev delno neskladna z Ustavo, ker vsebuje z njo neskladne določbe, delno pa je neskladna z Ustavo zato, ker vsebuje protiustavne pravne praznine. Oboje povzroča takšno nekonsistentnost celotne ureditve predhodnega postopka, da ni mogoča razveljavitev zgolj posameznih določb ali zgolj ugotovitev neustavnih pravnih praznin, temveč je nujna razveljavitev  celotnega oddelka Zakona, ki ureja predhodni referendum (1. točka izreka). Ustavno sodišče je odločilo, da začne razveljavitev učinkovati po poteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu (2. točka izreka). V tem času lahko zakonodajalec na novo uredi predhodni referendum.
C.
30. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
Opombe:
[1]V zadevi št. U-I-346/98  je bila pobuda vložena zoper Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 74/98 – ZLS-J), v zadevi št. U-I-185/01 pa zoper Zakon o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 62/01 – ZPPCPE).
[2]Peti odstavek 90. člena Ustave določa, da se referendum ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.
[3] Rok treh dni, določen v četrtem odstavku 13. člena ZRLI, lahko velja le v primeru vložitve pobude, ki izpolnjuje vse z zakonom določene pogoje.
[4]Iz pregleda ureditev 32 evropskih držav, vsebovanega v publikaciji  IRI Europe Handbook 2004 (četrto poglavje), ki jo je izdal  IRI (Initiative & Referendum Institute) Europe, dosegljivo na spletni strani (
www.iri-europe.org
).
[5]Volivec da svojo podporo zahtevi s podpisom na obrazcu, ki ga določi ministrstvo, pristojno za evidenco volilne pravice. V obrazcu mora biti navedena zahteva za razpis referenduma, na katero se nanaša podpora volivca  (prvi in drugi stavek  petega odstavka 13. člena ZRLI).
[6]Na podlagi drugega odstavka  3. člena Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list  RS, št. 52/02 – v nadaljevanju ZEVP-1) je za vodenje stalne evidence volilne pravice pristojna upravna enota.
[7] Uredba o poslovnem času, uradnih urah in delovnem času v organih državne uprave (Uradni list RS, št. 21/01, 54/02 in 18/04 – v nadaljevanju Uredba) v drugem odstavku 5. člena določa, da se poslovni čas v upravnih enotah ter območnih enotah oziroma izpostavah organov, razen inšpektoratih, začne v ponedeljek, torek in četrtek ob 8. uri in konča ob 15. uri, v sredo se začne ob 8. uri in se konča ob 17. uri in v petek se začne ob 8. uri in se konča ob 13. uri; v prvem odstavku 9. člena pa določa, da imajo navedeni organi uradne ure najmanj trikrat tedensko, in sicer v ponedeljek, sredo in petek (v ponedeljek in v sredo od 8. ure do 12. ure ter v ponedeljek od 13. ure do 15. ure, v sredo od 13. ure do 17. ure, v petek pa od 8. ure do 13. ure).
[8] Skupni obseg uradnih ur nad minimumom v upravni enoti določi načelnik, v območni enoti oziroma izpostavi organa pa vodja območne enote oziroma izpostave v soglasju s predstojnikom organa (četrti odstavek 9. člena Uredbe).
[9] Člen 46 ZEVP-1 določa, da se ta evidenca vzpostavi na podlagi vpisa državljanov Republike Slovenije, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji na podlagi njihovega vpisa v posebne volilne imenike za volitve Predsednika  republike leta 1997 in volitve v Državni zbor leta 2000,in sicer v roku treh mesecev od uveljavitve tega zakona oziroma najkasneje do prvih prihodnjih volitev.
[10] V zahtevi za presojo ustavnosti vsebine zahteve za razpis predhodnega referenduma o predlogu Zakona o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 in 25. 2.1992 v Republiki Sloveniji  prijavljeno stalno prebivališče, je Državni zbor utemeljeval neustavnost referendumskega vprašanja z zlorabo instituta referenduma z namenom  zavlačevanja zakonodajnega postopka (17. točka obrazložitve).
[11] Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-3/04 navedlo, da bi Državni zbor, in pred njim predsednik Državnega zbora, moral imeti pristojnost, da v  okviru možnosti, ki jih daje ZRLI (npr. v okviru zahtev, da mora biti vprašanje jasno izraženo, da mora biti zahteva obrazložena ter z oblikovanjem pravil za postavitev določenih vprašanj na podlagi alinej 18. člena ZRLI), prepreči razpis takšnega referenduma (17. točka obrazložitve).
[12] Ustavno sodišče je z odločbo št. U-II-4/04 z dne 17. 6. 2004 (Uradni list RS, št. 72/2004) ugotovilo, da sklep Državnega zbora, s katerim je odločil, da ne razpiše predhodnega referenduma, ker zahteva pomeni neutemeljeno in namerno zavlačevanje sprejema predloga zakona, ni v neskladju z Ustavo in Zakonom.