U-I-137/04
Natisni
Opravilna št.:
U-I-137/04
Datum odločitve:
9. 9. 2004
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2004:U.I.137.04
Akt:
Pravilnik o odvzemu velikih zveri iz narave za leto 2004 (Uradni list RS, št. 14/04)
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o odvzemu velikih zveri iz narave za leto 2004 (Uradni list RS, št. 14/04) se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o odvzemu velikih zveri iz narave za leto 2004 se, kolikor se nanaša na čas pred vložitvijo pobude, zavrže.
Evidenčni stavek:
Zakon ne predvideva absolutnega varstva življenja živali, zato ni utemeljeno stališče, da podzakonski akt posega v pravico do zdravega življenjskega okolja, ker strah živali pred usmrtitvijo, ki se prenaša na ljudi ruši naravno ravnovesje.
Nestrinjanje z obstoječo zaščito živali po zakonu in stališče, da so usmrtitve živali hujše od njihovega mučenja, sicer lahko povzroči občutek razžaljenosti vendar to samo po sebi ne more pomeniti kršitve pravic zasebnosti in osebnostih pravic iz 35. člena Ustave.
Eden od pogojev, ki jih določa Zakona o Ustavnem sodišču, za to, da lahko Ustavno sodišče presoja predpis, ki v času presoje ne velja več, je tudi možnost odprave posledic. Če posledic ni več mogoče odpraviti niti z učinkom odprave niti z učinkom razveljavitve, ta pogoj ni izpolnjen in Ustavno sodišče pobudo za presojo splošnega akta, kolikor se nanaša na čas pred vložitvijo pobude zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrže.
Geslo:
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
5.5.1 - Temeljne pravice - Kolektivne pravice - Pravica do okolja (72, 73).
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 72, 73, Ustava [URS]
Člen 25, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
podzakonski akt
Vlagatelj:
Društvo za osvoboditev živali in njihove pravice, Ostrožno pri Ponikvi in Jože Lipej, Šmarje pri Jelšah
Datum vloge:
18. 5. 2004
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US23823
Dokument v PDF obliki:
U-I-137-04.pdf
152 KB
Prenesite datoteko
U-I-137-04_LM.pdf
127 KB
Prenesite datoteko
U-I-137/04-11
9. 9. 2004
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Društva za osvoboditev živali in njihove pravice, Ostrožno pri Ponikvi in Jožeta Lipeja iz Šmarij pri Jelšah, ki ju zastopa Vladko Began, odvetnik v Celju, na seji dne 9. septembra 2004 sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o odvzemu velikih zveri iz narave za leto 2004 (Uradni list RS, št. 14/04) se zavrne.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o odvzemu velikih zveri iz narave za leto 2004 se, kolikor se nanaša na čas pred vložitvijo pobude, zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnika izpodbijata Pravilnik o odvzemu velikih zveri iz narave za leto 2004 (v nadaljevanju Pravilnik), ker omogoča, da se v letu 2004 iz narave odvzame 80 rjavih medvedov, 14 volkov in 2 risa. Društvo za osvoboditev živali in njihove pravice (v nadaljevanju Društvo) svoj pravni interes utemeljuje s tem, da se bori za življenja živali. Po 2. členu Zakona o zaščiti živali (Uradni list RS, št. 20/04 p.b. - v nadaljevanju ZZZiv-UPB1) naj bi pravne in fizične osebe skrbele za zaščito živali, saj je po 1. členu tega zakona njihovo življenje najvišja vrednota. Na podlagi 42. člena ZZZiv-UPB1 naj bi društva opozarjala na nepravilnosti in nezakonitosti pri njihovi zaščiti. Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - v nadaljevanju ZVO), ki je prenehal veljati, naj bi med svoje cilje uvrščal ohranjanje narave, biološke raznovrstnosti in avtohtonosti biotskih vrst, njihovih habitatov in ekološkega ravnovesja. Po 4. členu ZVO naj bi te cilje uresničevali državljani, ki so med drugim organizirani v društva. Na tej podlagi naj bi Ustavno sodišče ekološkim društvom že priznalo pravni interes. Čeprav Društvo ni "ekološko", naj bi bila njegova dejavnost varstvo okolja, saj so živali del okolja. Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 - v nadaljevanju ZVO-1) naj bi imel podobne cilje kot ZVO. Tudi iz 7. člena Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. - v nadaljevanju ZON) naj bi izhajala dolžnost pobudnikov, da prispevata k ohranjanju biotske raznovrstnosti in k ohranjanju naravnih vrednot. Po 137. členu ZON naj bi Društvo delovalo v javnem interesu, saj za takšno delovanje izpolnjuje bistvene pogoje, ker sredstva namenja izključno boju za živali.
2. Pobudnika Pravilniku med drugim očitata formalne pomanjkljivosti. Navajata, da je izdan na podlagi drugega odstavka 14. člena Zakona o varstvu, gojitvi in lovu divjadi ter upravljanju lovišč (Uradni list RS, št. 25/76 in nasl. - v nadaljevanju ZVGLD) in na podlagi drugega odstavka 5. člena Uredbe, čeprav citirani določbi Ministru nista dajali pooblastila za izdajo splošnega akta in sta dopuščali, da se dovoli zgolj lov živali in ne njihov odvzem iz narave. Ne glede na to naj bi navedena predpisa tudi prenehala veljati, torej Pravilnik nima pravne podlage in je zato v neskladju s 153. členom Ustave. Pobudnika menita, da Pravilnik ureja obveznosti posameznih oseb pri odvzemu zveri iz narave in ne splošnih razmerij, zato bi moral biti izdan v obliki odločbe in ne splošnega akta, kar pomeni, da je izpodbijani akt v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Kolikor ta akt ureja razmerja za nazaj, to je za čas od 1. 1. 2004 do 14. 2. 2004, naj bi bil tudi v neskladju s 155. členom Ustave.
3. Po stališču pobudnikov so medvedi, volkovi in risi naravno bogastvo, zato je Pravilnik v neskladju s 5. členom Ustave, po katerem država skrbi za ohranjanje naravnega bogastva in ustvarja možnosti za skladen civilizacijski razvoj. Pravilnik naj bi bil v neskladju tudi s 63. členom Ustave, po katerem je protiustavno vsakršno spodbujanje k nasilju in vojni. Po ZZZiv-UPB1 naj bi bila vsaka usmrtitev živali, ki je nepotrebna in neprimerna, njeno mučenje. Zato naj bi bil Pravilnik v neskladju s četrtim odstavkom 72. člena Ustave, saj ureja nepotreben "poboj živali", ker narava sama poskrbi za ravnovesje živalskih vrst. Pobudnika menita, da Pravilnik v neskladju s citirano določbo Ustave tudi zato, ker "poboj živali" vnaša v življenjsko okolje negativnosti, ki jih živali čutijo v obliki strahu. Posledice tega naj bi občutili ljudje, kar ruši naravno ravnovesje. "Pobijanje živali" naj bi bilo hujše od mučenja. Izpodbijani akt naj bi zato povzročal razžalitve in s tem posegal v pravico do nedotakljivosti duševne celovitosti iz 35. člena Ustave. Pobudnika navajata, da so medvedi, volkovi in risi po Uredbi o zavarovanju ogroženih živalskih vrst (Uradni list RS, št. 57/93 - v nadaljevanju Uredba) naravna znamenitost, zato je Pravilnik v neskladju s 73. členom Ustave, po katerem je vsakdo dolžan varovati naravne znamenitosti. Med načela pravne države naj bi sodilo načelo sorazmernosti ukrepov države, zato je Pravilnik v neskladju z 2. členom Ustave, ker se morebitna škoda, ki naj bi jo povzročile živali, lahko prepreči na drugačen način. V času izdaje naj bi bil Pravilnik v neskladju s cilji iz 1. člena ZVO in je sedaj v neskladju z 1.1. točko 3. člena ZVO- 1. Tudi po 12. členu ZON naj bi bile živali pod posebnim varstvom države, zato naj bi bil Pravilnik v neskladju s to določbo ZON. Z njim naj bi se rušilo naravno ravnovesje (3. člen ZON). Kot razlog za "poboj medvedov" naj bi Pravilnik navajal njihovo število, ki je določeno nejasno (srednja vrednost med prešteto in ocenjeno številčnostjo medvedov).
Tudi pojem "uravnavanje populacije" naj ne bi bil določen, zato je Pravilnik v neskladju z 2. in s 153. členom Ustave. Po 15. členu ZON mora vsak, ki posega v naravo, uporabljati načine, metode in tehnične pripomočke, ki prispevajo k ohranjanju ugodnega stanja vrste, zato naj bi bil Pravilnik v neskladju s to določbo ZON. Usmrtitve živali naj bi bile dovoljene le na način, kot to predvideva 26. člen ZZZiv-UPB1.
Po mnenju pobudnikov Pravilnik tega ne upošteva, zato ima njegovo izvajanje znake kaznivih dejanj iz 342. člena (mučenje živali) in iz 127. člena (umor) Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. - v nadaljevanju KZ), saj KZ varuje življenja vseh živih bitij.
4. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano odgovarja, da je Društvo vložilo pobudo v interesu svojih članov, ker pri njih ubijanje živali "sproži val ogorčenja, razočaranja, žalosti itd.". Društvo naj ne bi delovalo v javnem interesu, zato v postopku nima pravice zastopati interesov ohranjanja narave. Po ZON naj bi se skrb za naravno ravnovesje in biotsko raznovrstnost presojala in izvajala v krajini, ki jo ZON definira kot omejen življenjski prostor.
Ministrstvo pojasnjuje, da je aktivno varstvo ogroženih živalskih vrst po najnovejših znanstvenih spoznanjih primernejše kot pasivno, ki zagovarja naravni razvoj populacije. Naša država naj bi spodbujala načelo aktivnega sobivanja velikih zveri in človeka v krajini z ohranjanjem stabilne populacije zveri. Konvencija o varstvu prosto živečega evropskega rastlinstva in živalstva ter njunih naravnih življenjskih prostorov - Bernska konvencija (Uradni list RS, št. 55/99, MP, št. 17/99 - MKVERZ) naj bi v dodatku II naštevala ogrožene živalske vrste. Po 6. členu tega akta naj bi bile prepovedane vse oblike namernega lovljenja, zadrževanja in namernega ubijanja takih živali s tem, da lahko po 9. členu pogodbenice uveljavijo izjeme, če nimajo druge zadovoljive rešitve in s tem ne ogrožajo preživetja populacije. Naša država naj bi takšno izjemo uveljavila za rjavega medveda, volka in risa v več konvencijah in pri tem upoštevala tudi predpise Evropske unije. Na podlagi ZON naj bi Vlada sprejela Strategijo upravljanja z rjavim medvedom in Akcijski načrt upravljanja z rjavim medvedom. Ministrstvo navaja, da predlog Pravilnika temelji tudi na vsakoletnem monitoringu in strokovni oceni gibanja populacij velikih zveri Zavoda za gozdove Republike Slovenije, ki je po 12. členu Zakona o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. - v nadaljevanju ZG-A) nosilec lovskogojitvenega načrtovanja.
Predlog Pravilnika naj bi obravnavala Komisija za divjad, ki jo je določil Minister izmed predstavnikov Ministrstva, znanstvenih institucij, lovcev in kmetov, ter mu predlagala višino odvzema velikih zveri iz narave za leto 2004. Na podlagi drugega odstavka 14. člena ZVGLD, 5. člena Uredbe in 74. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 83/03 - v nadaljevanju ZDU-1) naj bi nato Minister izdal Pravilnik.
Zaradi humanosti in civilizacijskih norm na področju nepotrebnih bolečin in trpljenja naj bi Minister izdal tudi Odredbo o vrsti in moči lovskega orožja ter moči nabojev, s katerimi se sme loviti posamezna divjad (Uradni list RS, št. 6/01).
B. - I.
5. Pobudnika očitata, da je Pravilnik v neskladju s 153. členom, ker nima pravne podlage in ker Minister za njegovo izdajo ni bil pooblaščen. Izpodbijani akt naj bi bil v neskladju tudi z drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker ureja konkretna razmerja in bi zato moral biti izdan v obliki odločbe.
6. Pravilnik je izdan na podlagi drugega odstavka 14. člena ZVGLD in drugega odstavka 5. člena Uredbe. Citirani določbi predpisov sta sicer prenehali veljati. Po navedeni določbi ZVGLD je lahko republiški sekretar za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano zaradi zatiranja nalezljivih bolezni, preprečitve škode, za raziskovalne namene ali zaradi drugih splošnih potreb, dovolil ali odredil lov divjadi med popolnim oziroma delnim lovopustom, torej, ko je bilo določeno divjad prepovedano loviti. Vendar je po 84. členu Zakona o divjadi in lovstvu (Uradni list RS, št. 16/04 - v nadaljevanju ZDLov-1) ZVGLD prenehal veljati tako, da se do izdaje novih izvršilnih predpisov smiselno uporabljajo določbe veljavnih predpisov (83. člen ZDLov-1). Ker ti predpisi še niso izdani, se na tej podlagi Pravilnik še uporablja. Po 5. členu Uredbe je bil lov na medveda, volka in risa prepovedan, pri čemer je lahko Minister lov izjemoma dovolil. Tudi Uredba, ki je urejala zavarovanje ogroženih živalskih vrst na podlagi Zakona o naravni in kulturni dediščini (Uradni list RS, št. 1/81 in nasl. - ZNKD) in 162. člena ZON, je po 33. členu Uredbe o zavarovanih prosto živečih živalskih vrstah (Uradni list RS. št. 46/04 - v nadaljevanju Uredba o živalskih vrstah) prenehala veljati. Vendar se po 34. členu navedene nove uredbe njen 7. člen, ki med drugim ureja odvzem iz narave, začne za velike zveri uporabljati 1. 1. 2005. Do takrat se torej uporablja Pravilnik, ki načrtuje odvzem velikih zveri iz narave za leto 2004. Zato ni utemeljen očitek pobudnikov, da Pravilnik nima pravne podlage in je zato v neskladju s 153. členom Ustave.
7. Na podlagi 74. člena ZDU-1 so ministri pooblaščeni izdajati pravilnike za izvrševanje zakonov in aktov Vlade. Minister izda pravilnik, če tako določa zakon ali uredba ali če oceni, da je izdaja pravilnika za izvrševanje teh predpisov potrebna.
Za izdajo pravilnika torej Minister ne potrebuje izrecnega pooblastila, temveč zadostuje vsebinska podlaga v zakonu. Kot izhaja iz prejšnje točke obrazložitve, je Minister za izdajo Pravilnika takšno podlago imel, zato ni utemeljeno zatrjevanje pobudnikov, da bi lahko izdal le posamični akt. Ministrstvo je na enaki pravni podlagi sicer izdalo npr. odločbo, s katero je Lovski zvezi Slovenije odredilo odstrel medvedov v letu 2003 in v njej določilo merila in pogoje tega odstrela. Vendar to samo po sebi še ne pomeni, da Minister za leto 2004 ni smel izdati Pravilnika, če je ocenil, da je treba z njim na splošen in abstrakten način urediti odvzem živali iz narave.
8. Pravilnik načrtuje, da se v letu 2004 odvzame iz narave šestdeset medvedov zaradi uravnavanja populacije in dvajset zaradi izrednega odvzema. Štirinajst volkov naj bi se iz narave odvzelo zaradi izrednega odvzema. En ris naj bi se iz narave odvzel zaradi izrednega odvzema in en zaradi uravnavanja populacije (prvi odstavek 1. člena, 7. in 10. člen Pravilnika). Pri tem odvzem iz narave zaradi uravnavanja populacije pomeni, da se pod strogo nadzorovanimi pogoji dovoli selektiven in omejen odvzem živali iz narave, ki se izvaja z odstrelom ali odlovom živih živali ter njihovo preselitvijo izven populacijskega okvirja države. Izredni odvzem iz narave je načrtovan zaradi zdravja in varstva ljudi ali zaradi drugih javnih koristi in pomeni izredni odstrel konfliktnih živali ali beleženje njihovih izgub, ne glede na izvor (točke 2 priloge Pravilnika). Po 5. členu Pravilnika se odvzem živali iz narave izvaja na način in pod pogoji, ki omogočajo varen in nadzorovan lov. Način in pogoji odvzema teh živali iz narave so podrobneje določeni v prilogi Pravilnika z naslovom "Načrt odvzema velikih zveri za leto 2004" (5., 9. in 12. člen Pravilnika). Po točkah 3 priloge Pravilnika morajo upravljalci lovišč in lovci, ki jim je upravljalec zaupal odvzem, upoštevati posebej določene pogoje, ki naj bi zagotavljali strokovnost odvzema živali iz narave. Po 14. členu Pravilnika je za njegovo izvajanje zadolžen Zavod za gozdove Slovenije. Prisojni organi lovskogojitvenih območij in upravljalci lovišč so dolžni izvajati vse ukrepe, določene v prilogi. To pomeni, da Pravilnik načrtuje odvzem obravnavanih živali iz narave tako, da posameznim subjektom nalaga splošne obveznosti in hkrati vsem izvajalcem (lovcem) odvzema živali iz narave določa posebne pogoje pri njihovem ravnanju. S tem Pravilnik načrtuje odvzem spornih živali iz narave na abstrakten in splošen način, zato je po vsebini splošen akt.
Neutemeljen je zato očitek pobudnikov, da je Pravilnik konkreten akt in je zato v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Ker se odvzem živali iz narave izvaja z lovom (5. člen Pravilnika), je neutemeljeno tudi mnenje pobudnikov, da je Minister lahko dovolil zgolj lov in ne odvzema živali iz narave.
B. - II.
9. Vsebini Pravilnika pobudnika očitata, da je v neskladju s številnimi določbami Ustave in z določbami predpisov, ki urejajo varstvo okolja (1.1. točka 3. člena ZVO-1), varstvo narave (3., 12. in 15. člen ZON) in zaščito živali (26. člen ZZZvi-UPB1).
10. V okviru splošnih določb Ustava v svojem 5. členu navaja nekatere tako imenovane pozitivne obveznosti države, med katere sodi ohranjanje naravnega bogastva in kulturne dediščine ter ustvarjanje možnosti za skladen civilizacijski in kulturni razvoj Slovenije[1]. Tudi po 73. členu Ustave je vsakdo dolžan v skladu z zakonom varovati naravne znamenitosti in redkosti, država in lokalne skupnosti pa so dolžne skrbeti za ohranjanje naravne dediščine. Na teh podlagah je zakonodajalec v ZON uredil ukrepe ohranjanja biotske raznovrstnosti in sistem varstva naravnih vrednot z namenom prispevati k ohranjanju narave (1. člen ZON). Pri tem naravne vrednote obsegajo vso naravno dediščino na območju države (prvi odstavek 4. člena ZON). ZON v poglavju z naslovom: "Ohranjanje biotske raznovrstnosti" v 14. členu ureja splošni varstveni režim vseh živalskih vrst. Po njem je živali prepovedano namerno, brez opravičljivega razloga ubijati, poškodovati, odvzemati iz narave ali vznemirjati. Živalske vrste je prepovedano namerno, brez opravičljivega razloga uničiti ali poškodovati. Razlog za dejanje je opravičljiv, če ima dejanje koristno posledico in je družbeno sprejemljivo. To pomeni, da je takšen razlog lahko le stvar strokovne in širše družbene presoje. To tudi pomeni, da varstvo narave terja usklajevanje navedenih širših interesov. ZON zato v posebnem poglavju ureja programiranje varstva narave (94. člen ZON). V tem okviru Državni zbor z nacionalnim programom varstva narave opredeli obseg javnega interesa na tem področju za najmanj 10 let. Naloge iz tega programa podrobneje razčleni Vlada v operativnih programih. ZON še posebej ureja zavarovane živalske vrste, in sicer v svojem 81. členu. Po tej določbi ZON sprejme Vlada akt o zavarovanju in določi ukrepe varstva, pravila ravnanja in poseben varstveni režim glede na ogroženost posamezne živalske vrste.
11. Takšen akt Vlade o zavarovanju je bila Uredba, na kateri med drugim temelji Pravilnik. Po njenem 1. členu so bili rjavi medved, volk in navadni ris razglašeni za naravno znamenitost.
Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-280/97 z dne 10. 5. 2001 (Uradni list RS, št. 43/01 in OdlUS X, 81) že presodilo, da je bila Uredba zakonit ukrep Vlade (81. člen ZON), izdan glede na dejansko stanje ogroženosti posamezne živalske vrste. S Pravilnikom je Minister dovolil lov na sporne živali na podlagi njenega drugega odstavka 5. člena, vendar njegovi razlogi za tak ukrep temeljijo na strokovni in širši družbeni presoji, kot to terja ZON. Vlada je namreč v okviru programiranja varstva narave sprejela Strategijo upravljanja z rjavim medvedom in Akcijski načrt upravljanja z rjavim medvedom. Iz priloge Pravilnika izhaja, da so bile pred njegovo izdajo pripravljene tudi v njem naštete strokovne podlage, ki so bile usklajene s strokovnimi službami Zavoda za gozdove Slovenije in pristojnimi organi lovskogojitvenih območij oziroma področnimi zvezami lovskih družin.
12. Pred pripravo Pravilnika so bile izdelane navedene strokovne podlage in izpodbijani akt jim sledi. Zato je očitno neutemeljen splošen očitek pobudnikov, da Pravilnik ureja nepotrebne ukrepe, ker naj bi narava sama poskrbela za ravnovesje, zaradi česar naj bi bil izpodbijani akt v neskladju s 73. členom Ustave. Iz enakih razlogov je očitno neutemeljeno njuno splošno zatrjevanje, da je Pravilnik v neskladju s 5. in s 63. členom Ustave, posledično pa tudi trditev pobudnikov, da je Pravilnik v neskladju z 12. členom ZON, po katerem so živali pod posebnim varstvom države. Ker načrt odvzema živali temelji na strokovnih podlagah, je neutemeljeno stališče pobudnikov, da bi bilo treba še posebej oceniti, ali se morebitna škoda, ki jo povzročijo živali, lahko prepreči na drugačen način, zaradi česar naj bi bil Pravilnik v neskladju z 2. členom Ustave. Iz enakih razlogov je neutemeljeno njuno splošno zatrjevanje, da Pravilnik ruši naravno ravnotežje, ki ga opredeljuje 3. člen ZON, oziroma da izpodbijani akt načrtuje neutemeljen poseg v naravo, katere pojem izhaja iz 1.1. točke 3. člena ZVO-1. Pri tem je število medvedov lahko le stvar strokovne ocene in je zato neutemeljen očitek pobudnikov, da Pravilnik njihovo število določa nejasno in je zato v neskladju z 2. členom Ustave. S splošnim zatrjevanjem, da je Pravilnik v neskladju s 15. členom ZON, pobudnika tudi nista z ničimer utemeljila, zakaj naj bi se pri načrtovanju posegov v naravo lahko kršila ta določba ZON, po kateri mora vsakdo uporabljati načine, metode in tehnične pripomočke, ki prispevajo k ohranjanju ugodnega stanja vrste.
Kot je Ustavno sodišče že ugotovilo, Pravilnik tudi s tem namenom predpisuje posebne pogoje pri izvajanju načrtovanih ravnanj.
13. Pravico posameznikov do zdravega življenjskega okolja določa 72. člen Ustave. V njegovem četrtem odstavku je vsebovana določba, po kateri varstvo živali pred mučenjem ureja zakon. Opustitev normativnega urejanja zaščite živali bi predstavljala kršitev te ustavne zapovedi. Varstvo oziroma zaščito živali ureja ZZZvi-UPB1, ki v 1. členu opredeljuje predmet urejanja, in sicer: odgovornost ljudi za zaščito živali, to je zaščito njihovega življenja, zdravja in dobrega počutja; določa pravila za dobro ravnanje z živalmi; določa, kaj se šteje za mučenje živali in katera ravnanja oziroma posegi na živalih so prepovedani; določa pogoje, ki jih je treba za zaščito živali zagotoviti pri reji živali, prevozu, izvajanju določenih posegov in poskusov na živalih, zakolu in usmrtitvi živali; ureja postopek, pravice in obveznosti v primerih, ko gre za zapuščene živali; določa pogoje za društva, ki na področju zaščite živali delujejo v javnem interesu; določa nagrade in priznanja na področju zaščite živali; ureja nadzorstvo nad izvajanjem tega zakona ter kazenske sankcije za kršitelje določb tega zakona. Zakon v 2. členu določa, kaj je mučenje živali in med takšno ravnanje uvršča nepotrebno ali neprimerno usmrtitev živali. V 26. členu Zakon našteva dovoljene usmrtitve živali in mednje uvršča tudi usmrtitve, potrebne zaradi ohranjanja naravnega ravnotežja, in usmrtitve v primeru, da je žival nevarna za okolico oziroma povzroča občutno škodo, in tega ni mogoče preprečiti.
Dovoljeni so le strokovni načini in postopki usmrtitve, ki žival usmrtijo v trenutku oziroma z ustrezno predhodno omamo ali v skrajnem primeru na način, ki povzroča le neizogibne bolečine. Lov na divjad se mora opraviti v skladu s predpisi o lovstvu. Usmrtitev živali, ki je naklepno storjena v nasprotju s to določbo ZZZiv-UPB1, se šteje za mučenje živali.
14. Po navedenem absolutnega varstva življenja živali, ki ga zasledujeta pobudnika, ZZZiv-UPB1 ne predvideva. Zato ni utemeljeno njuno stališče, da Pravilnik posega v pravico do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave), ker strah živali pred usmrtitvijo, ki se prenaša na ljudi, ruši naravno ravnovesje. Nestrinjanje z obstoječo zaščito živali po Zakonu in stališče, da so usmrtitve živali hujše od njihovega mučenja, sicer lahko povzroči občutek razžaljenosti, vendar to samo po sebi ne more predstavljati kršitve pravic zasebnosti in osebnostnih pravic iz 35. člena Ustave. Zato je neutemeljen tudi njun očitek, da Pravilnik sam po sebi povzroča ravnanja, ki imajo znake kaznivih dejanj iz KZ. Pobudnika sicer zatrjujeta, da Pravilnik ne upošteva 26. člen Zakona, vendar pri tem izhajata le iz svojih stališč do zaščite živali in ne iz razlogov, ki jih ta določba Zakona navaja kot dopustne za usmrtitve živali. Po 26. členu Zakona med dopustne razloge za usmrtitev živali sodi uravnavanje populacije, zato je neutemeljen očitek pobudnikov, da predpisi tega pojma ne poznajo, zaradi česar naj bi bil izpodbijani akt v neskladju z 2. in s 153. členom Ustave.
15. Iz zgoraj navedenih razlogov je Ustavno sodišče pobudo v obravnavanem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Ker je Ustavo sodišče pobudo v tem delu zavrnilo, se ni spuščalo v oceno, ali pobudnika izkazujeta pravni interes, glede na to, da ni izkazano, ali gre za društvo, ki deluje v javnem interesu.
B. - III.
16. Pobudnika očitata tudi, da je Pravilnik v neskladju s 155. členom Ustave, kolikor ureja razmerja za nazaj, to je za čas od 1. 1. 2004 do 14. 2. 2004. Gre za določbo Pravilnika, ki se ob vložitvi pobude ni mogla več uporabljati, ker se je to obdobje načrtovanega odvzema iz narave že izteklo. Zato bi lahko Ustavno sodišče o njeni ustavnosti in zakonitosti odločalo le ob izpolnjenih pogojih iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS). Eden od pogojev, ki jih določa 47. člen ZUstS za to, da lahko Ustavno sodišče presoja predpis, ki v času presoje ne velja več, je tudi možnost odprave posledic. Ker posledic, ki so nastale v obdobju od 1. 1. 2004 do 14. 2. 2004, ni več mogoče odpraviti niti z učinkom odprave niti z učinkom razveljavitve, navedeni pogoj iz 47. člena ZUstS ni izpolnjen.
Zato je Ustavno sodišče pobudo za oceno Pravilnika, kolikor se nanaša na čas pred vložitvijo pobude, zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrglo.
C.
17. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 popr.) v sestavi: podpredsednik dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Drugo točko izreka je sprejelo soglasno, prvo točko izreka pa s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Škrk. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Fišer.
Podpredsednik
dr. Janez Čebulj
Opomba:
[1]Glej Zupančič B. M., v Šturm L., ur., Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, komentar k prvemu odstavku 5. člena Ustave, tč. 1 do 30, str. 112 do 116.
U-I-137/04
21. 9. 2004
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Fišerja
1. V tej zadevi je Ustavno sodišče kot očitno neutemeljeno zavrnilo pobudo Društva za osvoboditev živali in njihove pravice ter Jožeta Lipeja za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o odvzemu velikih zveri iz narave za leto 2004. US je pri tem izrecno poudarilo, da se ni spuščalo v presojo, ali pobudnika sploh izkazujeta pravni interes za izpodbijanje omenjenega predpisa (tč. 15 obrazložitve).
2. Glede na navedeni stavek sem lahko glasoval za takšen sklep, čeprav imam sicer resne pomisleke zoper možnost, da bi v pobudnikoma v konkretnem primeru priznali pravni interes za izpodbijanje Pravilnika; na kratko in jasno povedano - stojim na stališču, da ga ne društvo ne posameznik nimata. Vendar mi v tem primeru ne gre toliko za to, da bi dokazoval, zakaj ga in concreto nimata, temveč za to, da bi na kratko opozoril na vselej aktualno vprašanje pravnega interesa nekaterih asociacij (političnih strank, društev, zbornic in združenj) za nastopanje pred US v funkciji pobudnika za abstraktno presojo predpisov.
3. Pravni interes pobudnika je ena izmed najpomembnejših procesnih predpostavk za nastopanje pred US. V ureditvi, kakršna je naša, ko je dostop na US (pa najsi gre za presojo ustavnosti ali zakonitosti predpisov ali za ustavno pritožbo) izjemno širok, morda najširši med primerljivimi US, je funkcija procesnih predpostavk še toliko bolj poudarjena.
Napak bi bilo misliti, da je na široko odprt dostop do US, najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin, sam po sebi nekaj pozitivnega. Prav nasprotno, (pre)širok dostop otežuje ali celo zamegljuje razločevanje med bistvenim in nebistvenim, med bolj in manj pomembnimi ali nujnimi zadevami in vzbuja zmoten videz, da bo o vseh zadevah, ki so prišle na sodišče, odločeno v sprejemljivem času. Brez nepotrebnega dokazovanja empirično vemo, da to ni res. Procesne predpostavke zato vselej delujejo tudi v funkciji selekcijskih mehanizmov. Vprašanje dostopa do US je torej za uspešno izvajanje funkcije US izjemno pomembno in nikoli ne more biti dokončno rešeno, zato je prav, če je sodišče nanj nenehno pozorno.
4. Kar zadeva pravni interes kot procesno predpostavko bi bilo mogoče reči, da je ob občasnih nihanjih praksa US vendarle dovolj stabilna in koherentna. Toda tudi če ima sodišče izdelano doktrino glede pravnega interesa ter procesnih predpostavk nasploh, je vprašanje nenehno aktualno, ker se pojavljajo vedno nove in nove situacije in so izpostavljeni novi vidiki zadev, do katerih se je treba v tem pogledu opredeliti. Takšno vprašanje se je pojavilo v obravnavani zadevi.
5. V dosedanji praksi je US izjemoma priznavalo pravni interes za vložitev pobude le tistim združenjem, ki so bila ustanovljena prav z namenom zagotavljanja pravic in interesov skupine oseb, ki se vanj povezujejo. Splošni interes združenja za izpodbijanje predpisa in/ali za ustreznejšo ureditev spornega vprašanje zato ne zadostuje. Takšno stališče je bilo sprejeto na splošno in je veljalo tudi za področje varstva okolja, ne glede na nekatere posebnosti pravne ureditve na tem področju, ki je - v preteklosti bolj kot sedaj - nakazovala, da bi lahko bila rešitev v tem primeru drugačna, kar zadeva pravni interes bolj širokogrudna. V načelu je takšno stališče - ustrezno upoštevaje nekoliko restriktiven pristop do pravnega interesa, ki mi je blizu - sprejemljivo, saj pravnega interesa ne bi imeli pobudniki, katerih pobude bi bile bližje peticijam ali zgolj posplošenim prizadevanjem za določeno ureditev ali proti njej.
Vendar ima opisano stališče pomembno slabost, namreč šibko razločevalno moč, ki utegne biti poleg tega v celoti odvisna od tega, kako spretno je asociacija napisala svoja pravila.
Nekatere asociacije bi se lahko pojavile kot pobudnice presoje pred US, druge z zelo podobnimi ali enakimi cilji pa ne.
Asociacije s spornim pravnim interesom so se že pojavljale v dosedanjem delu US in pokazalo se je, da neodločno ravnanje US, ki jim je včasih bodisi tacite priznalo pravni interes ali pa se o njem ni odločno in določno izjasnilo in ga zavrnilo, dolgoročno ni bilo dobro. Konec koncev tudi zaradi tega ne, ker so takšne pobude delovale nestimulativno na tiste, ki bi pravni interes morebiti imeli, pa se za pobudo niso odločili, ker jo je vložil že nekdo drug[1]. Toda najpomembnejša negativna posledica je bila po mojem ta, da so bile asociacije zaradi tega obravnavane neenako.
6. Problem tudi na splošno ni neznan: na področju kazenskega prava in postopka, ki ga najbolje poznam, se pogosto pojavlja vprašanje, kdo naj v konkretnem kazenskem postopku zastopa interese žrtve, če se sama iz kateregakoli interesa ne želi izpostavljati ali ne more učinkovito uveljavljati svojih interesov[2], ali pa je treba hkrati, poleg interesov žrtve osebno, varovati tudi širše interese. Tudi v kazenskem postopku se takšne situacije pogosto pojavljajo na področju varovanja narave, splošnih političnih pravic in svoboščin (enakost, nediskriminacija in pod.), kot že rečeno na področju varstva potrošnikov, procesnega položaja žrtev in na številnih drugih področjih[3]. Tudi na področju t. i. civilne družbe prihaja do konkurence in zgodi se, da bi v razvpitem primeru žrtev želelo zastopati več asociacij, morda katera izmed njih tudi bolj v želji promovirati sebe, kakor v resnici pomagati žrtvi. Zato je treba takšno področje pravno urediti in dopustiti nastopanje (in morebiti tudi zastopanje) samo tistim, ki izpolnjujejo vnaprej določene pogoje. Na ta način sicer prihaja do svojevrstne birokratizacije civilne družbe in njenih iniciativ[4], pri čemer se zavedam tudi negativnih plati takšne ureditve, vendar druge rešitve skoraj ni videti, če nočemo, da bo na tem področju zavladal nered, ki nikomur ne bo koristil.
7. V konkretnem primeru se je rešitev v nakazani smeri kar ponujala: novejša zakonodaja na področju varstva narave predvideva ustanavljanje, delovanje in pravno urejanje nevladnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu, ter pogoje za to, da društvo pridobi takšen status. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je pomanjkanje pravnega interesa v svojem odgovoru izrecno uveljavljalo. Društvo- pobudnik, ni nevladna organizacija, ki deluje v javnem interesu, in tega niti samo ne trdi. Nasprotno, v svoji pobudi je skušalo le "smiselno" izkazati svoj pravni interes. Ni zatrjevalo niti, da si statusa društva, ki deluje v javnem interesu, ni uspelo pridobiti npr. zaradi neutemeljenega nasprotovanja ministra, ki podeli status nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu.
8. Če strnem: pobudo bi bilo tout court mogoče zavreči, ker pobudnika nimata pravnega interesa. Iz precedenčnih razlogov, pa tudi zaradi afirmacije pravne ureditve nevladnih organizacij iz ZVO-1, bi bila takšna odločitev morda celo boljša od izglasovanega sklepa.
dr. Zvonko Fišer
Opombe:
[1]Da ne bo nesporazuma: ne stojim na stališču, da bi vselej moral obstajati nekdo (posameznik, pravna oseba, asociacija), ki ima pravni interes za izpodbijanje predpisa, ki naj bi bil v nasprotju z Ustavo ali zakonom. Ustava in ZUstS poznata številne institucionalne predlagatelje, ki lahko izpodbijajo predpise, ne da bi morali izkazati pravni interes za to (nekateri ob dodatnih pogojih). Do pritiska na pobude in s tem na probleme s pravnim interesom prihaja tudi zaradi tega, ker se nekateri izmed njih presenetljivo redko pojavljajo pred US kot predlagatelji postopka za presojo ustavnosti in zakonitosti.
[2]Tipično v primerih t. i. masovnih kaznivih dejanj, zlasti tedaj, ko je posamično dejanje malo pomembno in samo zase bagatelno, v skupnem pa je pojav nevaren (npr. potrošniške goljufije).
[3]Gl. npr. čl. 2-1. in nasl. francoskega Code de procedure penale, ki ni nič drugega kot dolg seznam asociacij, ki smejo v opisani funkciji nastopati v kazenskem postopku, in pogojev, ki jih morajo izpolnjevati, da to lahko počno. Tudi tamkaj asociacije ne pridobijo potrebnega statusa kar tako, zgolj z zatrjevanjem, da ga imajo (in odločitvijo sodišča, da jim ga bo v konkretnem primeru priznalo) ali podobno, temveč ga morajo pridobiti v posebnem postopku in ga pred kazenskim sodiščem izkazati.
[4]Pravno urejanje aktivnosti in pobud civilne družbe je pravzaprav contradictio in adiecto, vendar v moderni družbi, brez tega, žal ne gre, še posebej ne pri asociacijah, ki želijo in hočejo delovati navzven, z učinki, ki se bodo raztegovali na druge, včasih morda celo na tiste, ki takšne dejavnosti ne želijo ali ji nasprotujejo. Poseben problem je namreč, kako zagotoviti kvaliteto dela nevladnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu. Lahko se zgodi, da s svojimi neodmerjenimi pobudami in stališči stvari bolj škodijo kot koristijo. Ni namišljeno niti vprašanje, kako ravnati, če glede istega področja ali specifičnega vprašanja obstoje nevladne organizacije, ki se zavzemajo za nasprotujoča stališča. Zavedam pa se, da zgolj pravna ureditev vseh teh težav, in številnih drugih, ki jih nisem niti omenil, ne more odpraviti.