U-I-99/03
Natisni
Opravilna št.:
U-I-99/03
Datum odločitve:
2. 12. 2004
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2004:U.I.99.03
Akt:
Odlok o ureditvi plovbe v Občini Tolmin (Primorske novice, Uradne objave, št. 8/01), 5. tč. 1. odst. 9. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 5. točke prvega odstavka 9. člena Odloka o ureditvi plovbe v Občini Tolmin (Primorske novice, Uradne objave, št. 8/01) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče zavrže pobudo, če združenje kot pobudnik ne izkaže pravnega interesa, kajti njegov splošen in abstrakten interes pri uresničevanju pobudnikovega cilja in namena za izkazovanje pravnega interesa ne zadostuje.
Geslo:
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.2.51.2.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Pobudnik - Politična stranka, društvo, združenje.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 25, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
občinski predpis
Vlagatelj:
Kajakaška zveza Slovenije
Datum vloge:
25. 4. 2003
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US24214
Dokument v PDF obliki:
U-I-99-03.pdf
120 KB
Prenesite datoteko
U-I-99-03_LM.pdf
131 KB
Prenesite datoteko
U-I-99/03-11
2. 12. 2004
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Kajakaške zveze Slovenije, ki jo zastopa predsednik Marko Kryžanowski, na seji dne 2. decembra 2004
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 5. točke prvega odstavka 9. člena Odloka o ureditvi plovbe v Občini Tolmin (Primorske novice, Uradne objave, št. 8/01) se zavrže.
Obrazložitev
1. Pobudnica izpodbija Odlok o ureditvi plovbe v Občini Tolmin (v nadaljevanju Odlok), ker na pritokih Soče ne dovoljuje plovbe, hydrospeeda in soteskanja. Navaja, da je lokalna skupnost po četrtem odstavku 16. člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 - v nadaljevanju ZV-1) pristojna zgolj podrobneje urediti način in pogoje splošne rabe voda, zato je njeno pooblastilo omejeno z namenom in obsegom pooblastila Vladi iz četrtega odstavka 21. člena ZV-1. Izpodbijana določba Odloka naj bi te omejitve ne upoštevala, zato je v neskladju s četrtim odstavkom 16. člena in s četrtim odstavkom 21. člena ZV-1. Tudi v Zakonu o plovbi po celinskih vodah (Uradni list RS, št. 30/02 - v nadaljevanju ZPCV) naj lokalna skupnost ne bi imela zakonskega pooblastila za sporno prepoved plovbe.
Plovba s čolnom, s hydrospeedom ali soteskanje naj bi bili zato neenako obravnavani v primerjavi s kopanjem ali z ribolovom. Udeležencem prepovedanih dejavnosti naj bi bila kršena pravica do svobode gibanja. Odlok naj bi bil zato v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in z določbami 15., 32., 70. ter 73. člena Ustave.
2. Po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Pravni interes za vložitev pobude je podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnika. Po ustaljeni ustavnosodni presoji imajo politične stranke, društva, zbornice in združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu svojih članov in zaradi njihovih interesov, njihov pravni interes ni podan. Izjemoma priznava Ustavno sodišče pravni interes za vložitev pobude tistim združenjem, ki so bila ustanovljena prav z namenom zagotavljanja pravic in interesov tiste skupine oseb, ki se vanj povezujejo, če jim izpodbijani predpis te pravice krati (glej npr. odločbo št. U- I-86/94 z dne 6. 4. 1995, Uradni list RS, št. 86/94 in OdlUS V, 153; odločbo št. U-I-75/96 z dne 14. 11. 1996, Uradni list RS, št. 66/96 in OdlUS V, 154; sklep št. U-I-190/95 z dne 15. 7. 1999, Uradni list RS, št. 59/99 in OdlUS VIII, 95 in sklep št. U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998, OdlUS VII, 212). Splošen in abstrakten interes združenja oziroma njegovih članov za ustreznejšo ureditev določenega vprašanja za izkazovanje pravnega interesa ne zadostuje.
3. Po 1. členu Statuta Kajakaške zveze Slovenije (v nadaljevanju Statut) je pobudnica nacionalna zveza prostovoljno združenih društvenih organizacij, katerih namen je gojiti kajakaški šport v državi. Njen namen in cilj je vzpodbujati množičnost in kvaliteto vseh oblik kajakaškega športa ter tako prispevati k njegovemu vsestranskemu razvoju.
Vendar s tem pobudnica ne izkazuje, da je ustanovljena prav z namenom zagotavljanja pravic in interesov posamezne skupine oseb, saj je njen cilj in namen doseči le množičnost, kvaliteto in razvoj kajakaškega športa. Na podlagi 6. člena Statuta so njeni člani kajakaška društva in klubi, ki so vpisani v register društev. Pobudnica zato ne izkazuje, da izpodbijana določba Odloka neposredno posega v njene pravice in interese. Njen splošen in abstrakten interes pri uresničevanju njenega cilja in namena za izkazovanje pravnega interesa ne zadostuje. Ker pobudnica pravnega interesa ni izkazala, je Ustavno sodišče njeno pobudo zavrglo.
4. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ribičič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
U-I-99/03
9. 12. 2004
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča
1. V tem ločenem mnenju pojasnjujem razloge, zaradi katerih sem glasoval proti zavrženju Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 5. točke prvega odstavka 9. člena Odloka o ureditvi plovbe v Občini Tolmin. V zadevni pobudi zatrjuje Kajakaška zveza Slovenije neustavnost občinskega odloka v tistem delu, ki se nanaša na prepoved plovbe na vseh pritokih reke Soče, pri čemer je še posebej problematična prepoved plovbe na reki Idrijci. Kajakaška zveza Slovenije ocenjuje, da izpodbijani Odlok posega v njene pravice, pravne interese in pravni položaj. To še zlasti velja za prepoved plovbe na reki Idrijci, ki je pomembna za kajakaški šport (bila je rezervna lokacija za tekmovanja v spustu, kadar je reka Soča preveč narasla, in lokacija za izbirna tekmovanja za izbor državne reprezentance v spustu).
Pobudnica opozarja, da so omejitve, za katere se je odločila Občina Tolmin, hujše, kot bi jih v okviru svojih pooblastil lahko predpisala Vlada RS. Po njenem mnenju so take omejitve lahko utemeljene z razlogi varnosti plovbe in varstva okolja, ne pa zaradi varovanja koristi ribištva in kopanja.
2. Ustavno sodišče je že dvakrat presojalo podobni pobudi Kajakaške zveze Slovenije, ki so se nanašale na prepoved plovbe na drugih rekah, in sicer v zadevah št. U-I-4/92 (28. maja 1992) in U-I-3/92 (18. junija 1992). V obeh primerih pobudi nista bili sprejeti, k njima pa je odklonilni ločeni mnenji oblikoval sodnik Matevž Krivic. V svojih ločenih mnenjih se je sodnik Krivic zavzel za sprejem pobud, ker po njegovi oceni nista očitno neutemeljeni. Tokrat se je Ustavno sodišče odločilo za zavrženje ustavne pobude, ker naj Kajakaška zveza Slovenije ne bi imela pravnega interesa. "Njen splošen in abstrakten interes pri uresničevanju njenega cilja in namena za izkazovanje pravnega interesa ne zadostuje." Kajakaška zveza Slovenije, ki je po svojem Statutu združenje kajakaških društev in klubov, naj ne bi izkazala, da je ustanovljena prav z namenom zagotavljanja pravic in interesov posamezne skupine oseb, saj je njen cilj in namen doseči le množičnost, kvaliteto in razvoj kajakaškega športa. S takšno odločitvijo se ne morem strinjati.
3. Praksa Ustavnega sodišča glede priznavanja pravnega interesa raznim organizacijam, društvom in združenjem precej niha od obdobja do obdobja, od primera do primera. Pri tem je bolj ali manj ustaljeno stališče Ustavnega sodišča, da praviloma društvo ali združenje nima pravnega interesa za sprožanje pobud, ki zadevajo njegove člane. Izjeme so primeri, v katerih je društvo ali združenje ustanovljeno ravno zaradi varovanja ustavnih pravic, na katere se nanaša pobuda za presojo ustavnosti. Pri tem je po moji oceni najbolj problematično in najmanj argumentirano ravno razlikovanje med društvi in združenji, ustanovljenimi za varovanje posamične pravice ali ožje skupine pravic in drugimi, ki se od prvih razlikujejo le po tem, da so ustanovljena za nekoliko širši krog pravic in skupnih interesov. To razlikovanje se pokaže kot problematično tudi v primeru Kajakaške zveze Slovenije, ki je ustanovljena v zvezi z relativno ozkim krogom potreb in interesov njenih članov.
4. Člen 162 Ustave določa: "Vsakdo lahko da pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes." Na prvi pogled je očitno, da je Ustava določila široko podlago za vlaganje pobud za presojo skladnosti predpisov z Ustavo, ne da bi natančneje opredelila, kdaj se šteje, da je pravni interes izkazan. To ureja Zakon o Ustavnem sodišču, sprejet 1994. leta, ki v drugem odstavku 24. člena določa, kdaj je pravni interes za vložitev pobude podan: Pravni interes je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Te določbe, ki konkretizirajo ustavno ureditev pravnega interesa, ne bi smeli razlagati tako, da bi preveč omejevale dostop do Ustavnega sodišča. Restriktivna razlaga dostopa do Ustavnega sodišča bi bila namreč v neposrednem nasprotju z ustavno določbo o tem, da lahko da pobudo za začetek postopka vsakdo, ki izkaže svoj pravni interes. Ta ustavna določba namreč ne vsebuje samo obveznosti pobudnika, da mora izkazati svoj pravni interes, ampak daje poseben poudarek na širino subjektov, ki so lahko nosilci pobude s tem, ko določa, da lahko vloži pobudo "vsakdo". Čeprav je res, da je prvi dve pobudi Kajakaške zveze obravnavalo Ustavno sodišče še pred sprejemom Zakona o Ustavnem sodišču, je vendarle vprašanje, ali zakon sploh sme tako pomembno zoževati z Ustavo določene pogoje za vlaganje pobud na Ustavno sodišče, da neka kategorija pobudnikov zaradi njegovega sprejema izgubi možnost dostopa do ustavnosodne presoje. Po mojem mnenju bi moralo Ustavno sodišče zakon razlagati Ustavi prijazno in v korist z Ustavo določeni možnosti vložitve pobude za presojo predpisov. Čeprav se zavedam in vsakodnevno občutim negativne posledice prevelikega pripada zadev, sem prepričan, da odločanje o ožjem ali širšem dostopu do Ustavnega sodišča ni in ne sme biti odvisno od Ustavnega sodišča samega, temveč predvsem od volje zakonodajalca in v slovenskem primeru celo predvsem od volje ustavodajalca. Po mojem mnenju obstojijo meje razlage, ki so še posebej občutljive, ko gre za zoževanje pravic, urejenih z Ustavo. Če tega ne upoštevamo, bo v končni konsekvenci slej ko prej uveljavljena praksa, ki bo besedico "vsakdo" iz 162. člena Ustave razlagala tako, kot da v njej piše "nihče".
5. Proti zavrženju pobude Kajakaške zveze Slovenije govori več razlogov. Kajakaška zveza Slovenije je organizacija, ki si prizadeva za razvoj kajakaškega športa, zato ni nobenega dvoma, da njo, kajakaške klube in člane neposredno prizadenejo prepovedi plovbe na rekah, ki so primerne za kajakaški šport.
Pri tem Kajakaška zveza ni nekakšna birokratska struktura, odtujena od kajakašev in kajakaških klubov, ki bi si prizadevala za stvari, ki niso istočasno v interesu njenih članov, kajakašev. Kajakaška zveza se sama neposredno ukvarja s kajakaškimi prireditvami. Edino Kajakaška zveza je doslej izvajala mednarodna kajakaška tekmovanja na slovenskih rekah (svetovna in evropska prvenstva, svetovni in evropski pokal).
Za zadevni primer je zlasti pomembno, da je bila Kajakaška zveza Slovenije neposredno organizatorica izbirnih kajakaških tekmovanj v spustu na reki Idrijci, tako da prepoved plovbe po tej reki neposredno in konkretno posega v njeno dejavnost.
Poleg tega so funkcionarji Kajakaške zveze Slovenije (med njimi predsednik Marko Kryžanowski in generalni sekretar Jakob Marušič, ki pri zadevni pobudi nastopata v njenem imenu) tudi sami kajakaši. Vsak član Kajakaške zveze Slovenije ima kot kajakaš neposreden pravni interes za izpodbijanje predpisov, ki prepovedujejo plovbo na tistih rekah, ki so za kajakaštvo primerne, toliko bolj tisti od njih, ki je izvoljen, da predstavlja njihove skupne interese.
6. Kolikor bi Ustavno sodišče priznalo, da Kajakaška zveza Slovenije izpolnjuje procesne predpostavke za vložitev pobude, bi se moralo spustiti v meritorno presojo njene pobude. Osebno se v tem primeru ne bi strinjal z zavrnitvijo pobude kot očitno neutemeljene, temveč bi se zavzel za sprejem le-te.
Preden bi o njen dokončno odločilo, bi moralo Ustavno sodišče presoditi vsaj nekatera od v nadaljevanju navedenih vprašanj.
Dejstvo, da je občina, v nasprotju z zatrjevanjem v pobudi, pristojna za prepoved in omejevanje plovbe na rekah s svojega območja, še ne pomeni, da sporni občinski odlok lahko prestane preizkus ustavnosti. Prepoved plovbe po takšni reki, kot je na primer Idrijca, izredno hudo poseže v pravice in interese kajakaških klubov, Kajakaške zveze Slovenije in vseh njihovih članov. Pobudnica govori v zvezi s tem o kršitvi temeljne pravice svobode gibanja, ki je zagotovljena z Ustavo. Seveda je lahko upravičeno, da prihaja do omejitev in celo prepovedi, ki so vsestransko utemeljene z razlogi varnosti (plovbe), varovanja okolja, zagotavljanja pitne vode in podobno. Kljub temu velja opozoriti na posebnosti kajakaštva, za katerega so nevarnost plovbe ter naravne in druge ovire pri njej izziv, če že ne pogoj za uspešnost, in ne razlog za prepoved.
7. Manj prepričljive od prepovedi in omejitev, povezanih z varnostjo plovbe in varstvom okolja, so tiste, do katerih prihaja zaradi izvajanja drugih dejavnosti, za katere občina ne predpisuje nobenih omejitev. V konkretnem primeru gre za ribištvo in kopanje. Omejitev je toliko bolj vprašljiva zato, ker na celi vrsti rek v Sloveniji sočasno potekajo kajakaštvo, ribištvo, kopanje in druge aktivnosti, ki se medsebojno ne izključujejo. Kot posebno primeren način omejitev, ki v manjši meri, kot prepoved, posegajo v kajakaško dejavnost, velja omeniti ureditev plovbe na reki Soči, kjer je občina Tolmin s sezonskimi in dnevnimi časovnimi omejitvami preprečila negativen vpliv kajakaštva na ribištvo (plovba na reki Soči je dovoljena od 15. 4. do 31. 10. v času med 9. in 18. uro, s čimer so ribolovu pridržane najprimernejše jutranje in večerne ure).
8. V že omenjenem ločenem mnenju (U-I-3/92) opozarja sodnik Krivic, da bi veljalo v primeru kolizije z zakonom določenih pravic različnih subjektov (kajakaši, ribiči, kopalci) ravnati podobno, kot takrat, ko gre za kolizijo ustavnih pravic. S tega vidika je potrebno presoditi, ali in v katerih primerih je nujna in s tem dopustna omejitev in celo prepoved kajakaštva na določenih vodotokih. Kadar takšna omejitev oz. prepoved ni v skladu z načelom sorazmernosti, je seveda nesprejemljiva kot arbitrarna oziroma šikanozna do kajakaštva.
9. Vprašljivost prepovedi kajakaštva na Idrijci je mogoče ilustrirati s hipotetičnim primerom, da bi neka občina prepovedala planinstvo na delu svojega območja, na primer tako, da bi se bilo mogoče na vrh neke planine povzpeti le prek ozemlja drugih občin. Na primer, da bi do takšne prepovedi prišlo na zahtevo lokalnih lovcev in gobarjev. Pri tem ni odveč opozoriti, da planinstvo poteka pogosto prek zemljišč in gozdov, ki so v zasebni lasti in niso javno dobro[1], kot to velja za reke. Tudi posegi z označevanjem planinskih poti so lahko bolj občutljivi, kot jih poznajo pri rekreativnem kajakaštvu. Sodobna kajakaška tehnika namreč omogoča, da se kajakaši sploh ne dotaknejo rečnega dna, ne ob vstopu in izstopu z reke, in ne v primeru, če se kajak prevrne (eskimotiranje), kar usodno zmanjšuje možnosti za to, da bi povzročili škodo ribištvu ali okolju.
10. V zadevnem primeru je težko razumljivo, da dve občini (Idrija, Cerkno) plovbe po Idrijci ne prepovedujeta, čeprav obe podpirata razvoj ribištva, samo Občina Tolmin jo prepoveduje. Enako in bolj je vprašljivo, da se je Občina Tolmin zaradi varovanja interesov ribištva v primeru Soče odločila za milejši in blažji poseg (časovne omejitve), v primeru Idrijce pa za absolutno prepoved. Tega z razlogi skrbi za varnost plovbe in varstvo okolja, ni mogoče prepričljivo utemeljiti, zato gre bržkone za neutemeljeno privilegiranje ene dejavnosti (kajakaštvo) na račun druge (ribištvo).
11. Iz teh razlogov nisem mogel glasovati za zavrženje pobude, niti ne bi mogel glasovati za njen nesprejem kot očitno neutemeljene. Šele podrobnejša analiza navedenih argumentov bi pokazala, ali ni Občina Tolmin s prepovedjo plovbe po reki Idrijci ravnala arbitrarno in v neskladju z načelom sorazmernosti omejila kajakaštvo na Idrijci, ki je za to dejavnost primerna.
dr. Ciril Ribičič
Opomba:
[1]Bistvena značilnost naravnega javnega dobra po veljavni pravni ureditvi je v tem, da naj bi bile na njem "dostopnost in gibanje pod enakimi pogoji omogočene vsem". Prim. dr. Janez Čebulj, Komentar Ustave RS, (ur. dr. L. Šturm), FDŠ, Ljubljana 2002, s. 689.