U-I-36/00
Natisni
Opravilna št.:
U-I-36/00
Datum odločitve:
11. 12. 2003
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 133/2003 in OdlUS XII, 98
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2003:U.I.36.00
Akt:
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/2000, 124/2000, 109/01, 108/02 in 26/03 - ur.p.b.) (ZPIZ), 8., 49., 151., 152. čl., 4. odst. 409. čl., 429. čl.

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99) (ZPIZ), 3. in 4. odst. 150. čl.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 124/2000) (ZPIZ), 1. in 2. čl.
Izrek:
Členi 8, 49, 151. in 152., četrti odstavek 409. člena ter 429. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/2000, 124/2000, 109/01, 108/02 in 26/03 - ur.p.b.) niso v neskladju z Ustavo.

Tretji in četrti odstavek 150. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99) nista bila v neskladju z Ustavo.

Člena 1 in 2 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 124/2000) nista bila v neskladju z Ustavo.

Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti postopka sprejemanja Zakona iz prejšnje točke se zavrnejo.
Evidenčni stavek:
Zakonodajalec v okviru svojega polja proste presoje oblikuje različne ukrepe, za katere meni, da bodo najbolje dosegli opredeljene cilje. Tako tudi na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja v mejah svoje proste presoje določa omejitve pokojninske osnove tako, da določa najnižjo in najvišjo pokojninsko osnovo in razmerje med njima (49. člen). Z določitvijo najnižje in najvišje pokojninske osnove je zakonodajalec sledil načelu solidarnosti.
Zakonski določitvi uveljavljenega razmerja med najnižjo in najvišjo pokojninsko osnovo oziroma določitvi najvišje pokojninske osnove ni mogoče očitati samovoljnosti, nerazumnosti ali očitne neskladnosti z namenom Zakona.
Spremenjene določbe Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju pravic niso zmanjšale za čas pred 1. 1. 2000.
Izpodbijana ureditev zato ni v neskladju s 155. členom Ustave.
Zakonska ureditev, ki predpisuje začasno zadržanje usklajevanja pokojnin, odmerjenih od najvišje pokojninske osnove, določene po prejšnjih predpisih, ter začasno zadržanje usklajevanja izjemnih pokojnin, pokojnin nosilcev Partizanske spomenice 1941 in drugih pokojnin, ki so presegale določen znesek, ni v neskladju z 2. členom Ustave.
Zakonodajalec je lahko določil, da se začasno zadržanje usklajevanja pokojnin nanaša samo na pokojnine, odmerjene od najvišje pokojninske osnove, ker ta okoliščina v povezavi z načelom solidarnosti lahko pomeni razumen in s ciljem reforme pokojninskega in invalidskega zavarovanja povezan razlog.
Odmera pokojnine ni odvisna od razmerja med dajatvijo (vplačani prispevki) in protidajatvijo (pokojnina). Zato odmera ne more predstavljati posega v lastninsko pravico, in ne more predstavljati kršitve 33., 67. in 69. člena Ustave.
Zniževanje ravni pokojnin, ki bo potekalo, dokler ne bo ob odmeri novih pokojnin zavarovalna doba vrednotena v celoti le po ureditvi 50. člena ZPIZ-1, pomeni ob upoštevanju razlogov za reformo pokojninskega in invalidskega sistema ustavno dopusten poseg v načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave).
S spremembo usklajevanja, ki je bila uveljavljena z 2. členom ZPIZ-1B, ni bilo poseženo v pridobljene pravice, temveč le v pričakovanje, da bo usklajevanje pokojnin tudi v letu 2001 potekalo tako, kot je potekalo leto poprej. Zakonodajalec je imel v prevladujočem javnem interesu utemeljen razlog za to, da je pravni položaj prejemnikov pokojnin poslabšal.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
1.3.51.6 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Presoja skladnosti - Postopka sprejemanja akta z Ustavo in zakonom.
1.5.51.1.28 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Presoja predpisa, ki je med postopkom prenehal veljati.
1.4.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Med postopkom.
5.4.16 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do pokojnine (50).
5.4.14 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do socialne varnosti (50).
4.5.2 - Ustanove - Zakonodajni organi - Pristojnosti.
3.5 - Splošna načela - Socialna država.
5.3.35.3 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Prepoved povratne veljave zakonov (155) - Socialno pravo.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
5.2.1.3 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Področje sklicevanja (14.1) - Socialna varnost.
5.3.36.3.52 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67) - Druge omejitve - Socialna funkcija (67/1).
5.3.12 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Osebna varnost (34).
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, 33, 34, 50, 67.1, 69, 89, Ustava [URS]
Člen 21, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-46/00 z dne 6. 4. 2000, št. U-I-47/00 z dne 23. 3. 2000, št. U-I-133/00 z dne 15. 6. 2000, št. U-I-145/00 z dne 15. 6. 2000, št. U-I-243/00 z dne 5. 10. 2000, št. U-I- 244/00 z dne 5. 10. 2000, št. U-I-36/01 z dne 7. 5. 2001, št. U- I-70/01, št. U-I-73/01, št. U-I-77/01, št. U-I-99/01 z dne 17. 5. 2001, št. U-I-100/01 z dne 22. 5. 2003, št. U-I-50/01 z dne 22. 3. 2001, št. U-I-41/01 z dne 5. 4. 2001, št. U-I-172/01 z dne 6. 12. 2001, št. U-I-102/02 z dne 22. 5. 2003 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Mitja Dimitrij Bartenjev, Ljubljana in drugi
Datum vloge:
11. 5. 2000
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US22949
Dokument v PDF obliki:
U-I-36-00.pdf
186 KB
Prenesite datoteko
U-I-36/00-52
11. 12. 2003
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude dr. Mitje Dimitrija Bartenjeva iz Ljubljane, Franca Dolenca iz Lesc, Jakoba Piskernika iz Kranja in drugih, ki jih zastopa Bogdan Greif, odvetnik v Kranju, Dragana Miljkoviča in drugih iz Ljubljane, Erika Kurenta iz Ljubljane, Mitje Dekleva iz Portoroža, dr. Bena Pehanija in drugih iz Ljubljane, Janeza Lampreta iz Celja in drugih, Nade Bulc iz Preddvora in drugih, Marte Jelačin iz Ljubljane in drugih, Stanislava Jurjeca iz Zgornje Polskave, Alojza Dragoša iz Ljubljane, Rada Karničnika in drugih iz Maribora, Zveze društev upokojencev Slovenije, ki jo zastopa predsednik Vinko Gobec, Marjana Vilfana in drugih iz Ljubljane, Antona Plantariča iz Ljubljane, Sonje Orel Plantarič iz Ljubljane in Igorja Vandota iz Ljubljane, na seji dne 11. decembra 2003
odločilo:
1. Členi 8, 49, 151. in 152., četrti odstavek 409. člena ter 429. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/2000, 124/2000, 109/01, 108/02 in 26/03 - ur.p.b.) niso v neskladju z Ustavo.
2. Tretji in četrti odstavek 150. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99) nista bila v neskladju z Ustavo.
3. Člena 1 in 2 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 124/2000) nista bila v neskladju z Ustavo.
4. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti postopka sprejemanja Zakona iz prejšnje točke se zavrnejo.
Obrazložitev
A.
1. Pobudniki posamično ali v skupinah izpodbijajo posamezno ali več vsebinsko povezanih določb Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1), ki je začel veljati 1. 1. 2000, in Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ- 1B), ki je začel veljati 30. 12. 2000. K tako vloženim pobudam je več oseb izrazilo svojo podporo. Pobudniki, ki nasprotujejo zadržanju usklajevanja določenih pokojnin zaradi novega razmerja med najnižjo in najvišjo pokojninsko osnovo, so uveljavili svoje pravice do pokojnine po prejšnji ureditvi, torej pred 1. 1. 2000. Poudarjajo, da zakonodajalec ni upošteval, da njihova generacija ni imela zakonite možnosti, da si z dodatnim prostovoljnim zavarovanjem pravočasno zagotovi dodatne materialne temelje za svoje pokojninsko obdobje. Izpodbijane zakonske rešitve naj bi bile podrejene zgolj navidezni izravnavi pokojnin po prejšnjih predpisih in po izpodbijanem Zakonu. Z izpodbijanimi določbami uveljavljeni poseg v pridobljene pravice upokojencev in v njihov družbeni ter socialni položaj naj bi bil drastičen, nesorazmeren in krivičen. Pomenil naj bi kršitev ustavnih načel o socialni državi (2. člen Ustave), diskriminacijo in neenakost pred zakonom (14. člen Ustave), kršitev pravice do socialne varnosti (50. člen Ustave) in pravice do zasebne lastnine (33. člen Ustave) ter zaradi svoje intenzitete in človeške občutljivosti tudi kršitev pravice do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave).
Ukrep naj bi bil tudi v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave, ker naj bi retroaktivno posegal v pridobljene pravice.
2. Pobudniki menijo, da s prvim odstavkom 49. člena ZPIZ-1 določeno razmerje 1 proti 4 med najnižjo in najvišjo pokojninsko osnovo prejšnje razmerje 1 proti 4,8 med najnižjo in najvišjo pokojnino spreminja v nasprotju s prepovedjo posega v pridobljene pravice. V neskladju z navedeno prepovedjo naj bi bil tudi četrti odstavek 409. člena, ki določa, da v prehodnem obdobju znesek najvišje pokojninske osnove znaša najmanj toliko, kot je bil določen za zadnji mesec pred uveljavitvijo tega zakona, in se ne usklajuje po tem zakonu, dokler presega znesek v višini štirikratnika najnižje pokojninske osnove, povečan za odstotek uskladitve pokojnin od 1. 1. 2000 dalje. Iz enakega razloga zatrjujejo tudi neskladnost 429. člena z Ustavo, ker naj bi z deklariranim namenom vzpostavitve enakega položaja med prejemniki najvišjih pokojnin, dejansko pa le zaradi zmanjšanja njihove realne vrednosti, določal, da se pokojnine, ki so bile do uveljavitve tega zakona odmerjene od najvišje pokojninske osnove, določene po prejšnjih predpisih, izjemne pokojnine, pokojnine nosilcev Partizanske spomenice 1941 in druge pokojnine, ki so presegale znesek najvišje pokojnine za polno pokojninsko dobo po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona, ne usklajujejo po določbah tega zakona in da se na enak način ravna tudi s pokojninami, ki do uveljavitve tega zakona sicer niso bile odmerjene od najvišje pokojninske osnove, če presegajo znesek, do katerega bi bili glede na dopolnjeno pokojninsko dobo upravičeni po tem zakonu. Tudi 151. člen ZPIZ-1 naj bi v delu, ki določa, da se preračun pokojnin, uveljavljenih v različnih obdobjih, nanaša na vse uveljavljene pokojnine, ki bi glede na dopolnjeno pokojninsko dobo presegale novo uveljavljene pokojnine z enako pokojninsko dobo, pomenil le zamrznitev in nato realno znižanje dotedanje ravni pokojnin, kar pa naj bi bilo prikrito s tem, da se pokojnine nominalno ne znižujejo. Po eni od pobud pa navedena ureditev ni skladna z Ustavo zato, ker zahteva enakost med upokojenci dveh pokojninskih sistemov, namesto da bi enakost zagotavljala ločeno, torej posebej znotraj enakih pogojev upokojevanja po prejšnjih predpisih in posebej po ZPIZ-1.
Pobudniki zatrjujejo tudi, da bi način usklajevanja pokojnin po tem členu moral precizneje določiti že Zakon in ne šele podzakonski akt Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod), saj naj bi šlo za vsebinska vprašanja.
3. Pobudniki, ki so pobudo vložili po uveljavitvi ZPIZ-1B, najpogosteje zatrjujejo, da ni bilo razloga za njegov sprejem po hitrem postopku in da zato ni bil sprejet po predpisanem postopku. Izpodbijajo pa tudi spremembe ureditve rednega usklajevanja pokojnin (150. člen), uveljavljene z njegovima 1. in 2. členom, ker je posledica teh sprememb uskladitev pokojnin z nižjim odstotkom od pričakovanega, zaradi česar naj bi se pokojnine zmanjšale za nazaj. Pobudniki menijo, da z ureditvijo usklajevanja po navedenih členih poteka postopno razvrednotenje pokojnin stare generacije, kar naj bi bilo zaradi nesorazmernosti in krivičnosti posega nesprejemljivo z vidika spoštovanja načel pravne države. Zakonska ureditev pa naj bi bila tudi preohlapna in naj bi na Zavod prenašala prevelika pooblastila.
4. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju Sekretariat), Vlada, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve ter Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju Zavod) menijo, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo. Poudarjajo, da je po 50. členu Ustave v pristojnosti zakonodajalca, da uredi pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter skrbi za njegovo delovanje tako, da med drugim uredi zavarovanje tudi v skladu z načelom solidarnosti kot korektivom strogo zavarovalniškega načela. Omejitev najvišje osnove, od katere se odmeri starostna pokojnina, predstavlja konkretno uresničitev načela solidarnosti, ki je eno temeljnih načel obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, pa tudi drugih socialnih zavarovanj. Navedeno načelo po eni strani pomeni, da lahko posamezne skupine zavarovancev pridobijo večji obseg pravic, kot bi jim šel glede na vplačane prispevke, ker je namen socialnega zavarovanja v zagotavljanju minimalnega nivoja socialne varnosti, po drugi strani pa zavarovanci z višjimi dohodki, ki so plačevali tudi višje prispevke, ne morejo uveljaviti pravic, ki bi v popolnosti odražale nivo vplačanih prispevkov, temveč pridobijo pravice v limitirani višini. Namen socialnega zavarovanja namreč ni v zagotavljanju nadpovprečno visokih prejemkov, temveč v zagotavljanju prejemkov, ki zagotavljajo socialno varnost upravičencev. V tem se sistem socialnega zavarovanja razlikuje od drugih zavarovalnih sistemov. Ureditev naj tudi ne bi bila v neskladju z načelom enakosti pred zakonom in naj tudi ne bi posegala v pridobljene pravice.
Zavarovanci, ki enako izpolnjujejo pogoje, od katerih je odvisna višina pokojnine, imajo pravico do enake pokojnine, ne glede na čas upokojitve. Z izpodbijano ureditvijo v 409. in 429. členu v povezavi z 49. členom ZPIZ-1 je tako zakonodajalec enake situacije uredil enako. Ker sistem obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja temelji na medgeneracijski pogodbi (na pogodbi med aktivnim prebivalstvom - zavarovanci, ki vplačujejo prispevke, da bodo ob nastopu zavarovanega primera tudi sami deležni socialne varnosti, ter med pasivnim prebivalstvom - upokojenci oziroma uživalci pravic na podlagi preteklega zavarovanja), ne bi bilo v skladu z načeli enakosti in pravičnosti, če bi se ob spremenjenih okoliščinah povečale le obveznosti ene strani, druga stran pa ne bi prevzela nikakršnega bremena. Pri tem retroaktivni poseg v pridobljene pravice ni podan, ker izpodbijane določbe ne omejujejo usklajevanja pokojnin z učinkom za nazaj, temveč le za naprej, od uveljavitve Zakona.
Podobno kot v prejšnjem Zakonu, se tudi v ZPIZ-1 ni bilo mogoče izogniti preračunu pokojnin, uveljavljenih v različnih obdobjih, torej uskladitvi med pokojninami, uveljavljenimi v tekočem letu, in tistimi, uveljavljenimi pred tem. Ureditev preračuna pokojnin, uveljavljenih v različnih obdobjih, predstavlja nadaljevanje zakonodajnega pristopa iz preteklih let. Zakonodajalec je namreč ocenil, da bi bile prej uveljavljene pokojnine brez dodatnega usklajevanja višje od pokojnin, uveljavljenih kasneje. S členom 151 se vzpostavlja enakopraven položaj med temi pokojninami, učinki reforme pokojninskega sistema pa so tako enakomerneje porazdeljeni med vse upokojence. Glede na spremenjene socialne in gospodarske okoliščine, ki so pogojevale reformo pokojninskega sistema, je taka ureditev še naprej nujna in v splošnem javnem interesu. Namen spremembe 150. člena (1. člen ZPIZ-1B) je bil zagotoviti bolj realno prilagajanje gibanja pokojnin gibanju plač in preprečiti, da izplačilo pokojnin upravičencem ne bi bilo ogroženo. Z 2. členom ZPIZ-1B je bil urejen prehodni režim usklajevanja. Ta zakon je bil sprejet po postopku, ki ga omogoča Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93 in nasl. - v nadaljevanju PoDZ). Državni zbor namreč ob upoštevanju v njem navedenih pogojev in razlogov samostojno dloča o vprašanju, po kakšnem postopku bo sprejemal posamezen zakon. Kot neutemeljena pa zavračajo tudi mnenja pobudnikov, da podrobnejša ureditev usklajevanja pokojnin po 150. in 151. členu ne bi smela biti prepuščena podzakonskemu aktu, saj naj bi šlo le za tehnična vprašanja uskladitev.
B. - I.
5. Ustavno sodišče je pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Pobude je sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), je po sprejemu pobud nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem so pričeli veljati Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 124/2000 - v nadaljevanju ZPIZ- 1B), Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/01 - v nadaljevanju ZPIZ-1C) in Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 108/02 - v nadaljevanju ZPIZ-1D). Vsi ti zakoni so v sistem usklajevanja pokojnin prinesli določene spremembe. Z uveljavitvijo ZPIZ-B je bilo najprej z novim besedilom nadomeščeno izpodbijano osnovno besedilo tretjega in četrtega odstavka 150. člena ZPIZ-1. To ureditev usklajevanja (torej ureditev, uveljavljeno s ZPIZ-1B), ki so jo pobudniki prav tako izpodbijali, je nadomestila nova ureditev, uveljavljena z 18. členom ZPIZ-1C, ki je določil novo besedilo celega 150. člena.
Ureditvi sta bila dodana še dva nova člena 150.a in 150.b.
Slednja člena sta bila z naslednjo novelo Zakona, torej s ZPIZ- 1D, že spremenjena in dopolnjena. V zvezi z izpodbijano ureditvijo usklajevanja pokojnin po osnovnem besedilu 150. člena ZPIZ-1 in po spremenjenem besedilu, uveljavljenem s ZPIZ-1B, gre zato za presojo ustavnosti ureditve, ki je med postopkom prenehala veljati.
7. Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise.
Predpise, ki so prenehali veljati po vloženi pobudi, lahko presoja le, če so izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS. Ustavno sodišče lahko pri presoji zakona na podlagi navedenega 47. člena ZUstS ugotovi, da je bil neustaven. Takšna odločitev ima učinek razveljavitve (43 do 46 člen ZUstS). Od tega je tudi odvisen obstoj pravovarstvene potrebe pobudnika, ki je poleg škodljivih posledic pogoj za nadaljevanje postopka po 47. členu ZUstS.
Zaradi velikega števila pobudnikov in s tem povezane zapletenosti ugotavljanja, kdo od njih morda izkazuje pravovarstveno potrebo, ker ima pred sodiščem odprt postopek, ki temelji na izpodbijanih določbah ZPIZ-1 in ZPIZ-1B, in bi morebitna meritorna ugotovitev, da je bil Zakon v neskladju z Ustavo, izboljšala njegov pravni položaj, je Ustavno sodišče glede izpodbijanih določb, ki so med postopkom prenehale veljati, ugotavljalo le, ali so morda povzročile kakšne neustavne posledice in bi bilo glede na njihovo težo primerno ugotoviti, da določbe, ki so te posledice povzročile, niso bile v skladu z Ustavo (tako tudi v sklepu št. U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998, OdlUS VII, 212).
8. Ustavnemu sodišču se ni bilo treba spuščati v vprašanje, ali Zveza društev upokojencev Slovenije še izkazuje pravni interes, kot je bil ugotovljen v sklepu št. U-I-31/96, ker so pravni interes za izpodbijanje 151. člena ZPIZ-1 že izkazali posamezni pobudniki.
9. Pobudniki praviloma navajajo kot ustavno sporne cele člene ZPIZ-1 in ZPIZ-1B ali tudi cel ZPIZ-1B. Pri utemeljevanju zatrjevane neskladnosti pa se najpogosteje omejujejo le na posamezne odstavke izpodbijanih členov. Ustavno sodišče je zato pobude obravnavalo v okviru navedb.
10. Predmet presoje v tej zadevi so torej določbe o najvišji pokojninski osnovi in o zadržanju usklajevanja tistih pokojnin, ki presegajo ali bi z uskladitvijo presegle limit ( del 8. člena, 49. člen, četrti odstavek 409. člena, 429. člen), določbe o preračunu pokojnin, uveljavljenih v različnih obdobjih (151. in 152. člen), ter o ureditvi usklajevanja pokojnin po 150. členu v obdobju do uveljavitve ZPIZ-1C.
B. - II.
11. Zakonskega opredeljevanja najvišje pokojninske osnove oziroma limitiranja višine pokojnin in različnih oblik začasnega zadržanja usklajevanja nekaterih pokojnin ni uvedel šele izpodbijani ZPIZ-1, saj so te institute vsebovale že ureditve po prejšnjih zakonih. Večkrat jih je obravnavalo tudi Ustavno sodišče - n. pr. v sklepu št. U-I-120/91 z dne 9. 4. 1992 (OdlUS I, 26), v sklepu št. U-I-123/92 z dne 1. 4. 1993 in 22. 4. 1993 (Uradni list RS, št. 24/93 in OdlUS II, 109), v odločbi št. U-I- 93/93 z dne 9. 12. 1993 (Uradni list RS, št. 1/94 in OdlUS II, 120), v odločbi št. U-I-223/96 z dne 11. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 123) in v sklepu št. U-I-31/96. V zvezi z obravnavanimi vprašanji je ugotavljalo, da ne gre za retroaktiven poseg v pridobljene pravice, če se ureditev spreminja za čas po uveljavitvi Zakona, ne gre za poseg v pridobljene pravice, če se spremeni način usklajevanja pokojnin, ne gre za neenako obravnavanje upokojencev, če se z uveljavljenimi ukrepi vzpostavlja enaka raven pokojnin, ki so bile uveljavljene v različnih obdobjih, da pa gre za poseg v načelo zaupanja v pravo, če se s spremenjenim načinom usklajevanja ali z začasnim zadržanjem usklajevanja nekatere pokojnine povečajo manj, kot je bilo pričakovati glede na prejšnjo ureditev.
12. Po stališčih, izraženih k predlogu Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Poročevalec DZ, št. 54/98), je bila prenova pokojninskega sistema nujna, ker je postalo očitno, da zavarovanci s svojimi prispevki za socialno zavarovanje ne zmorejo zagotoviti sredstev za vse bolj številne upokojence.
Poudarja se, da se bo slabo razmerje med številom upokojencev in zavarovancev še poslabšalo in da lahko postane število upokojencev večje od števila zavarovancev. Glede razpona med najnižjimi in najvišjimi pokojninami gradivo pojasnjuje, da pomeni predlagana najnižja pokojninska osnova 62 % povprečne neto plače na zaposlenega v državi, izplačane za zadnji mesec pred uveljavitvijo Zakona. S tem bi bilo zagotovljeno enako izhodišče najnižje pokojninske osnove, kot je veljala dotlej. S postavitvijo najvišje pokojninske osnove v višini štirikratnika najnižje pokojninske osnove pa se bo dotedanji nivo najvišjih pokojnin znižal.
B. - III.
13. Človekove pravice in temeljne svoboščine se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave; z zakonom je mogoče predpisati način njihovega uresničevanja, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine (prvi in drugi odstavek 15. člena Ustave). Določbe, ki jih izpodbijajo pobudniki, se uvrščajo v ureditev obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki se po drugem odstavku 50. člena Ustave urejajo z zakonom. Pravice iz tega, z zakonom urejenega zavarovanja, niso odvisne samo od prispevkov posameznika na podlagi dela, temveč tudi od drugih prispevkov oziroma sredstev, pa tudi od uveljavljanja načela vzajemnosti in solidarnosti. Višina pokojnin se določa tako, da v določeni meri zagotavlja kontinuiteto življenjskega standarda, ki ga je imel zavarovanec v aktivni dobi - s pokojnino se v določenem deležu nadomešča posameznikova plača oziroma drug dohodek, od katerega so se plačevali prispevki (tako tudi v odločbi št. U-I-29/96 z dne 8. 5. 1997, Uradni list RS, št. 29/97 in OdlUS VI, 56).
Pritrditi je stališču Vlade, po katerem namen socialnega zavarovanja ni v tem, da zagotavlja nadpovprečno visoke prejemke, temveč prejemke, ki zagotavljajo socialno varnost upravičencev.
Razkorak med vplačanimi prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter pokojnino, kadar se ta odmeri od najvišje pokojninske osnove, je velik, vendar še v mejah dopustnosti.
14. Ustavno sodišče je že večkrat navedlo, da vsebina pravice do socialne varnosti ni določena z Ustavo, niti Ustava ne zagotavlja točno določenih socialnih pravic. Iz ustavne določbe izhaja le obveznost države, da ustvari pogoje in možnosti za uresničevanje socialne varnosti. Kakšne ukrepe bo država za to izbrala, Ustava ne določa. Posebne človekove pravice na področju socialne varnosti (socialne pravice) se uresničujejo "pod pogoji, določenimi z zakonom": torej na podlagi zakonov, ki določijo krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve ekonomskih in socialnih pravic je glede na njihovo naravo nujno zadržana in omejena na ugotavljanje, ali je zakonodajalčeva rešitev v skladu z javnim interesom. Ustavno sodišče se osredotoča izključno na zakonsko določena sredstva in na razmerje med uporabljenimi sredstvi in namenom zakonodajalca. Ustava zakonodajalca ne zavezuje, da sprejme določene ukrepe, ampak mu daje možnost izbire. Zakonodajalec torej lahko sprejme vsak ukrep, ki bo pomenil izpolnitev njegove obveznosti. Pri tem je seveda vezan na ustavna načela in spoštovanje ustavno zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Vendar mu to ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. Tovrstna diskrecija, s katero zakonodajalec zasleduje ustavno dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti. Upoštevati je treba, da so zakoni splošne in abstraktne norme, sprejete na podlagi posploševanja in ne na podlagi posamičnega, individualnega primera ..." (sklep št. U-I-282/94 z dne 18. 10. 1995, OdlUS IV, 108).
15. Zakonodajalec torej v okviru svojega polja proste presoje oblikuje različne ukrepe, za katere meni, da bodo najbolje dosegli opredeljene cilje. Tako tudi na obravnavanem področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja v mejah svoje proste presoje določa omejitve pokojninske osnove tako, da določa najnižjo in najvišjo pokojninsko osnovo in razmerje med njima (49. člen in opredelitev pomena pojma v 8. členu). Z določitvijo najnižje in najvišje pokojninske osnove je zakonodajalec sledil načelu solidarnosti. Spoštovanje tega načela ne nasprotuje načelu socialne države (2. člen Ustave) in tudi ne iz njega izvirajoči pravici do socialne varnosti (50. člen Ustave). Ustavno sodišče se pri tem ne opredeljuje do (vprašanja primernosti) ureditve odmere in plačevanja prispevkov oziroma do vprašanja, ali je bolj primerno omejevati pokojninsko osnovo ali zviševati prispevke za to zavarovanje.
16. Prejšnji zakon iz leta 1992 je kot najvišjo pokojninsko osnovo določil 3,1 kratni znesek povprečne plače na zaposlenega v državi, leta 1996 pa kot 3,1 kratnik povprečne plače na zaposlenega v državi, ugotovljene po uradnih statističnih podatkih za januar 1995, zmanjšane za davke in prispevke po določeni povprečni stopnji. Tako določen znesek najvišje pokojninske osnove se je nato spreminjal v višini in rokih, v katerih so se izvajale uskladitve pokojnin, in postopoma dosegel razmerje, ki ga navajajo pobudniki. V ZPIZ-1 je višina najnižje pokojninske osnove opredeljena tako, da se navezuje na prejšnjo ureditev oziroma na najnižjo pokojninsko osnovo, veljavno za zadnji mesec pred uveljavitvijo ZPIZ-1. Razmerje ena proti štiri med najnižjo in najvišjo pokojninsko osnovo, kot izhaja iz prvega odstavka 49. člena ZPIZ-1, je bilo dogovorjeno v široki razpravi, ki je spremljala sprejem Zakona. Takšno razmerje je Vlada predlagala v Beli knjigi o reformi pokojninskega in invalidskega zavarovanja novembra 1997. V zakonodajnem postopku je bilo navedeno razmerje potrjeno, in amandma poslancev, vložen k predlogu Zakona za drugo obravnavo, po katerem naj bi bilo to razmerje ena proti tri, ker naj bi bile osnovne pokojnine v svetu bolj izenačene, ni bil sprejet. Vlada je menila, da bi tako znižano razmerje pomenilo povečanje razkoraka med vplačanimi prispevki in pričakovanimi pravicami, kar bi bilo v direktnem nasprotju s stališči Državnega zbora, sprejetimi ob prvi obravnavi, po katerih naj bi se pravice iz zavarovanja za vse kategorije zavarovancev čimbolj izenačile z obveznostmi plačila prispevkov. Vlada je v tretji obravnavi predloga Zakona predlagala še dopolnitev, ki je bila vključena v 409. člen kot njegov četrti odstavek, s katerim je omogočen postopen prehod na novo razmerje najvišje pokojninske osnove. Določitvi uveljavljenega razmerja med najnižjo in najvišjo pokojninsko osnovo oziroma določitvi najvišje pokojninske osnove v 49. členu in četrtem odstavku 409. člena ni mogoče očitati samovoljnosti, nerazumnosti ali očitne neskladnosti z namenom Zakona.
17. Pravice, določene z zakonom, se z zakonom lahko tudi spremenijo. Drugačno stališče, namreč da pravic, določenih v prej veljavnem zakonu, ni mogoče spremeniti, bi namreč pomenilo, da tovrstne zakonske spremembe niso dopustne, ne tiste, ki so ob spreminjanju razmer potrebne zaradi izvedbe načel in ciljev zavarovanja, in tudi ne tiste, ki so nujne zato, ker ekonomske razmere ne dovoljujejo zagotavljanja dotedanje višine pokojnin vsem upokojencem, starim in novim. Ker spremembe, ki so bile uveljavljene z ZPIZ-1, učinkujejo tudi na višino izplačanih pokojnin upokojencem pobudnikom, ki so pravico iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja uveljavili, preden je začel veljati ZPIZ-1, ti menijo, da ureditev učinkuje za nazaj. Po prvem odstavku 155. člena Ustave zakoni ne morejo imeti učinka za nazaj. Za povratni učinek zakona bi šlo, če bi ta za začetek njegove uporabe določi trenutek pred njegovo uveljavitvijo. ZPIZ- 1 je bil v uradnem glasilu objavljen 23. 12. 1999 in je pričel veljati 1. 1. 2000. ZPIZ-1 v prehodnih določbah v zvezi s posameznimi členi določa različne datume kot trenutke začetka uporabe, vendar v zvezi z izpodbijanimi členi nima posebne določbe in so se ti začeli uporabljati 1. 1. 2000. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da zoženje ali celo ukinitev že uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se ukrep nanaša na čas po uveljavitvi tega predpisa oziroma po spremembi odločb, izdanih na podlagi take zakonske spremembe. Šele zmanjšanje ali odvzem pravic za čas pred uveljavitvijo Zakona bi pomenil pravo retroaktivnost, kakršna je po drugem odstavku 155. člena Ustave dopustna le ob pogojih iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. Z izpodbijanimi členi se pravice niso zmanjšale za čas pred 1. 1. 2000, saj Zakon pobudnikom ni naložil vračanja dela že izplačanih pokojnin. Izpodbijana ureditev zato ni v neskladju s 155. členom Ustave.
18. V primeru, ko zakon ureditev spreminja le za naprej, varstva pridobljenih pravic ne zagotavlja 155. člen Ustave, temveč je zagotovljeno v okviru splošnih načel pravne države (2. člen Ustave). Med taka načela pravne države je v okviru širšega pojma pravne varnosti treba šteti tudi načelo varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu.
Pobudniki izpodbijani ureditvi očitajo prav to. Ker se je z novo ureditvijo najvišje pokojninske osnove (prvi odstavek 49. člena in četrti odstavek 409. člena) in iz tega izhajajočem začasnem zadržanju usklajevanja pokojnin (429. člen ZPIZ-1) njihov položaj nesporno poslabšal, je treba presoditi, ali so za poseg, če sploh gre za pridobljene pravice, obstajali takšni razlogi.
19. Zakonska omejitev najvišje pokojninske osnove je ena od podlag za odmero pokojnine. Višina te osnove ob odmeri pokojnine zato sama po sebi ne pomeni pridobljene človekove pravice. Ta zato tudi ni zajeta s 390. členom ZPIZ-1, ki ureja varstvo pridobljenih pravic, in se nekateri pobudniki sklicujejo nanj. Po navedenem členu se namreč pravice, ki so jih uživalci uveljavili do uveljavitve ZPIZ-1, zagotavljajo tudi po uveljavitvi ZPIZ-1.
Zagotavljajo se najmanj v obsegu, določenem s predpisi, ki so veljali do uveljavitve ZPIZ-1, in se usklajujejo po določbah ZPIZ-1. Zadržanje usklajevanja pokojnin, odmerjenih po prejšnjih predpisih, torej začasna izključitev iz rednega usklajevanja pokojnin, pomeni poseg v načelo varstva zaupanja v pravo. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je s tem načelo pravne varnosti oziroma načelo varstva zaupanja v pravo prizadeto. Vendar pa to samo zase ne pomeni, da je poseg tudi v neskladju z 2. členom Ustave. Poseg, kot je opredeljen v 429. členu ZPIZ-1, je bil namreč nujen zaradi varstva drugih načel oziroma javnega interesa. Enakost vseh upokojencev pred zakonom vsekakor predstavlja takšen javni interes, ki mu je treba dati prednost.
Nespremenjena višina pokojnin starih upokojencev bi namreč povzročila zmanjšanje pokojnin samo novim upokojencem; to pa bi pomenilo kršitev načela enakosti. Ukrep je bil zato nujen in po vsebini ustrezen zasledovanemu cilju reforme pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Ukrep ni prekomeren, saj učinkuje postopno, prejemnikom pokojnin, odmerjenih od najvišje pokojninske osnove po prejšnjih predpisih, pa še vedno omogoča prejemanje pokojnin, ki niso nižje od pokojnin, odmerjenih od najvišje pokojninske osnove po določbah ZPIZ-1. Zato izpodbijana ureditev po 429. členu ZPIZ-1, ki predpisuje začasno zadržanje usklajevanja pokojnin, odmerjenih od najvišje pokojninske osnove, določene po prejšnjih predpisih, ter začasno zadržanje usklajevanja izjemnih pokojnin, pokojnin nosilcev Partizanske spomenice 1941 in drugih pokojnin, ki so presegale določen znesek, ni v neskladju z 2. členom Ustave.
20. Izpodbijana ureditev ni diskriminacijska, kot menijo nekateri pobudniki. Prvi odstavek 14. člena Ustave določa, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Pokojnina, odmerjena od najvišje pokojninske osnove, v izpodbijani ureditvi ni takšna okoliščina od katere bi bilo odvisno uresničevanje neke pravice. Gmotno stanje posameznika je z vidika ureditve usklajevanja pokojnin nepomembno, zato je očitek, da je uporaba te okoliščine v neskladju s prvim odstavkom 14. člena Ustave, neutemeljen. Prav tako z izpodbijano ureditvijo ni kršeno načelo enakosti pred zakonom, kot izhaja iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Načela enakosti pred zakonom ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh, pač pa le kot enako obravnavanje enakih dejanskih stanj. Navedeno načelo zato zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice.
Zakonodajalec je zato lahko določil, da se začasno zadržanje usklajevanja pokojnin nanaša samo na pokojnine, odmerjene od najvišje pokojninske osnove, ker ta okoliščina v povezavi z načelom solidarnosti lahko pomeni razumen in s ciljem reforme pokojninskega in invalidskega zavarovanja povezan razlog. Tudi oblikovanje pokojnin v večstebrnem sistemu, ki bo mogoče šele po preteku določenega časa, je pričakovana pravna posledica, ki upokojencev, ki so pravico do pokojnine uveljavili pred uveljavitvijo ZPIZ-1, neposredno ne bo zajela. Vendar tudi navedeno razlikovanje samo po sebi ni v neskladju z obravnavanim načelom, saj izhaja iz okoliščine, da so bile oziroma da bodo pokojnine uveljavljene v različnih časovnih obdobjih, kar lahko šteje za objektivno utemeljen razlog (razumen in stvaren razlog) razlikovanja. Ob tem je treba upoštevati tudi opozorilo Zavoda, da je morda prednost bodočih uživalcev pokojnin, ki bi lahko poskrbeli za večjo socialno varnost z dodatnim zavarovanjem, le navidezna, ker se v ponujeno obliko zavarovanja morda ne bo mogla vključiti večina zavarovancev. Vsekakor pa v času presojanja v tej zadevi možnost, ki jo ZPIZ-1 ponuja aktivnim zavarovancem, še ne daje učinkov pri odmerjanju pokojnin.
21. Nekateri pobudniki zatrjujejo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s 33. členom Ustave, ker naj bi država z določitvijo najvišje pokojninske osnove posegla po njihovi lastnini oziroma si prisvojila del vplačanih prispevkov, obračunanih od plač, katerih povprečje je preseglo z zakonom določeno najvišjo pokojninsko osnovo. Kot je bilo že povedano v 13. točki obrazložitve, v pokojninskem sistemu, uveljavljenem z ZPIZ-1, odmera pokojnine ni odvisna od razmerja med dajatvijo (vplačani prispevki) in protidajatvijo (pokojnina). Zato odmera ne more predstavljati posega v lastninsko pravico, in ne more predstavljati kršitve 33., 67. in 69. člena Ustave.
22. Poseg v socialni položaj upokojencev naj bi po svoji intenziteti in človeški občutljivosti pomenil poseg v osebno dostojanstvo in varnost, varovana s 34. členom Ustave. Zatrjevana intenzivnost obravnavanega zakonskega posega, torej začasnega zadržanja usklajevanja določenih pokojnin, ne izkazuje kršitve 34. člena Ustave. Čeprav bi bilo lahko osebno dostojanstvo kršeno tudi v primeru, ko bi zaradi revščine, v katero bi pobudnika privedla izpodbijana ureditev, postala vprašljiva njegova svoboda, varovana s 34. členom Ustave, pa ureditev, ki ureja odmero najvišjih pokojnin, že vsebinsko ne more biti povezana z navedenim členom Ustave.
B. - IV.
23. Z izpodbijanima 151. in 152. členom ZPIZ-1 je urejeno usklajevanje pokojnin, ki je namenjeno kompenzaciji razlik, ki nastajajo zaradi uvedbe drugačnega vrednotenja zavarovalne dobe, uveljavljenega s 1. 1. 2000. Vsako leto, prebito v obveznem zavarovanju, je po ZPIZ-1 v lestvici za odmero starostne ali druge pokojnine vrednoteno v višini 1,5 %, po prejšnjih predpisih pa je bilo praviloma vrednoteno z 2 %. Nova lestvica vrednotenja vodi k temu, da bo starostna pokojnina moškemu za 40 let, ženski pa za 38 let pokojninske dobe odmerjena v višini 72,5 %. V prehodnem obdobju velja kombiniran način določanja stopnje za odmero pokojnine, tako da se pokojninska doba, dopolnjena do uveljavitve ZPIZ-1, ki jo je bilo mogoče vrednotiti po prejšnjih predpisih, vrednoti po teh predpisih, pokojninska doba, dosežena po ZPIZ-1, pa se vrednoti po tem zakonu. Rezultat takšnega vrednotenja pokojninske dobe so različne višine pokojnin za enako pokojninsko dobo. Omilitvi teh razlik, ki izhajajo zgolj iz zakonske ureditve, je namenjeno usklajevanje po izpodbijanem 151. členu. To usklajevanje se opravi vsako leto sočasno s prvo uskladitvijo pokojnin po 150. členu ZPIZ-1 v začetku leta zato, da se uskladijo pokojnine, uveljavljene v tekočem letu, in pokojnine, uveljavljene pred tem letom. Odstotek uskladitve se določi tako, da se primerjata odmerni stopnji za 40 let pokojninske dobe moškemu v tekočem koledarskem letu in predhodnem letu. Uskladitev se nanaša na vse uveljavljene pokojnine, ki bi glede na dopolnjeno pokojninsko dobo presegale novo uveljavljene pokojnine z enako pokojninsko dobo. Izvajanje določbe poteka tako, da se navedene pokojnine uskladijo z nekoliko nižjim odstotkom. Ureditev pomeni prilagajanje vseh v prejšnjem obdobju uveljavljenih pokojnin novi nižji ravni pokojnin. Z vidika pokojnin, ki se usklajujejo z nižjim odstotkom, takšno splošno uveljavljeno usklajevanje ne pomeni ukrepa, ki bi posegal v pridobljene pravice. Po ustaljeni ustavnosodni presoji zagotavlja varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege v te pravice naprej 2. člen Ustave. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da v "...primeru relativnega zmanjšanja oziroma nominalnega zadrževanja in počasnejšega povečevanja pokojnin od pričakovanega glede na dotlej veljavno ureditev je očitno, da je bilo s tem načelo pravne varnosti oziroma načelo varstva zaupanja v pravo sicer prizadeto, da pa je bil poseg nujen, da se zagotovi varstvo dveh drugih načel oziroma dobrin v javnem interesu, ki jima je v tem primeru treba dati prednost: načela enakosti starih in novih upokojencev pred zakonom in načela, da obremenitev aktivnih generacij in gospodarstva z dolžnostjo polnjenja pokojninskega sklada ne sme biti tolikšna, da bi onemogočila gospodarsko rast in sprejemljiva razmerja med socialnim položajem aktivnih in upokojenih generacij, da se izrek odločbe o priznanju in odmeri pravice do pokojnine vedno nanaša na znesek pokojnine, do katerega je zavarovanec upravičen ob datumu priznanja te pravice, in da kasnejše uskladitve pokojnine oziroma spremembe načina usklajevanja pokojnin zato ne predstavljajo sprememb odločbe o odmeri pokojnine oziroma posega v pravnomočno odločbo.
Pokojninska odločba priznava le višino pokojnine na podlagi takrat veljavne zakonodaje. Ta višina se torej tako z rednimi valorizacijami kot tudi s spreminjanjem zakonodaje lahko spreminja in odločba upokojencu ne zagotavlja, kot zmotno zatrjuje pobudnik, pokojnine v višini takrat določenega deleža od pokojninske osnove, ki bi se lahko zmanjšal le novim generacijam upokojencev" (tako v sklepu št. U-I-123/92 z dne 1. 4. 1993 in 22. 4. 1993, Uradni list RS, št. 24/93 in OdlUS II, 109).
Obravnavano zniževanje ravni pokojnin, ki bo potekalo, dokler ne bo ob odmeri novih pokojnin zavarovalna doba vrednotena v celoti le po ureditvi 50. člena ZPIZ-1, pomeni ob upoštevanju razlogov za reformo pokojninskega in invalidskega sistema ustavno dopusten poseg v načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Iz razlogov, navedenih ob presoji 429. člena, ureditev tudi ni v neskladju z drugimi ustavnimi določbami, ki jih navajajo pobudniki. Pritrditi je stališču Sekretariata, da se s tem členom vzpostavlja enakopraven položaj med pokojninami, uveljavljenimi v različnih obdobjih, učinki reforme pokojninskega in invalidskega sistema pa se enakomerneje porazdelijo med vse upokojence. Glede na spremenjene socialne in gospodarske okoliščine, ki so pogojevale reformo pokojninskega sistema, je takšna ureditev nujna in v splošnem javnem interesu.
24. Več pobudnikov meni tudi, da je glede na skopost opredelitve usklajevanja pokojnin po 151. členu Zakona z njegovim 4. členom Zavodu dano preširoko pooblastilo, ko je določeno, da Zavod določi način uskladitve pokojnin po prejšnjih odstavkih tega člena. Kot je Ustavno sodišče že večkrat navedlo, podzakonski akt vprašanj ne sme urejati samostojno in neodvisno od zakona, temveč se mora gibati v vsebinskem okviru, ki ga določa zakon. Zato mora zakon sam vsebovati kriterije in merila za njegovo izvrševanje.
Vlada pojasnjuje, da zato, ker obravnavani člen določa, da se uskladitev opravi v vsakem koledarskem letu ob prvi uskladitvi po 150. členu, ki določa način ugotavljanja odstotka za preračun in določa, katere pokojnine se tako preračunajo, podzakonski akt ne more določati kaj več kot tehničnega načina uskladitve. Na podlagi obravnavanega člena sprejet Sklep o uskladitvi pokojnin od 1. februarja 2001 (Uradni list RS, št. 12/01) naj bi po presoji Vlade način uskladitve določil strogo v okviru zakonskih določb. Pooblastila v obravnavanem četrtem odstavku 151. člena ni mogoče opredeliti kot povsem golega pooblastila, kakršno bi bilo v neskladju z načelom legalitete (drugi odstavek 120. člena Ustave). Zavodu zato ni mogoče očitati, da je s svojim aktom uredil vprašanje, za katero ni imel podlage v vsebini zakonske določbe.
B. - V.
25. Trije pobudniki izpodbijajo usklajevanje pokojnin po 150. členu osnovnega besedila in po njegovi spremembi z ZPIZ-1B. V osnovnem besedilu sta izpodbijana tretji in četrti odstavek 150. člena ZPIZ-1 določala, da se pokojnine usklajujejo v istih rokih in tolikokrat, kot velja za usklajevanje plač zaposlenih, za katere veljajo kolektivne pogodbe, posebni zakon oziroma dogovor med socialnimi partnerji. Če v posameznem koledarskem letu ni posebnega zakona ali dogovora med socialnimi partnerji, se je uskladitev pokojnin opravila februarja. Pobudniki se zavzemajo za mesečno usklajevanje (čeprav zmotno menijo, da je bilo to ukinjeno šele z ZPIZ-1B). Večje število pobud pa je bilo vloženih, ko je bil z ZPIZ-1B navedeni člen spremenjen (1. člen ZPIZ-1B) tako, da se uskladitev opravi januarja in v drugih rokih, določenih za uskladitev plač vseh zaposlenih, in sicer na način, ki je za tekoče leto določen za uskladitev plač v dogovoru, v mesecu septembru pa Zavod preveri usklajenost gibanja plač in pokojnin od januarja do julija tekočega leta in pokojnine, če so izpolnjeni pogoji, uskladi za ugotovljeno razliko v rasti. Vsi pobudniki zatrjujejo, da je ureditev retroaktivno posegla v njihove pridobljene pravice. V zvezi s slednjim je treba zato ponovno poudariti, da gre za povraten učinek predpisa takrat, ko se za začetek njegove uporabe določi trenutek pred uveljavitvijo tega predpisa. ZPIZ-1 je bil objavljen, kot že navedeno, dne 23. 12. 1999 in v zvezi z začetkom uporabe 150. člena ni imel posebne določbe. ZPIZ-1B je bil v uradnem glasilu objavljen 29. 12. 2000 in je pričel veljati 30. 12. 2000. Zakon torej ni določil datuma za začetek uporabe, ki bi segal v čas pred 23. 12. 1999 oziroma 29. 12. 2000. Njegove določbe zato niso imele retroaktivnega učinka.
26. Iz že omenjenega načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave) izhaja, da nova oziroma spremenjena zakonska ureditev usklajevanja pokojnin ne sme brez utemeljenega razloga posegati v pravni položaj, ki ga je upravičencem zagotavljal prejšnji predpis, v obravnavanem primeru novelirani 160. člen ZPIZ92 in 150. člen ZPIZ-1 v prvotnem besedilu. Iz zakonodajnega gradiva (Poročevalec DZ, št. 100/2000) je razvidno, da je bil veljavni način usklajevanja pokojnin vsebinsko delna modifikacija načina, vzpostavljenega v pogojih visoke inflacije. Sprotno prilagajanje pokojnin nenehno se spreminjajoči mesečni ravni teh pokojnin je bilo tedaj nujno. V pogojih zmerne inflacije, pri relativno nizkih mesečnih spremembah ravni plač, ne samo navzgor, temveč tudi navzdol, pa naj tak način usklajevanja pokojnin ne bi bil več primeren. Omogočal naj bi namreč prilagoditev pokojnin ravni plač, izplačanih za posamezni mesec, ki je bilo dejansko tolikšno predvsem zaradi drugih izplačil v tem mesecu, ne le zaradi ravni plač za navedeni mesec. Ker se pokojnine po ZPIZ-1 prilagajajo le pozitivnim spremembam ravni plač vseh zaposlenih, naj bi pokojnine določeno obdobje izkazovale neustrezno raven glede na nadaljnja gibanja plač. Iz navedenega sledi, da zakonodajalec ureditve usklajevanja pokojnin po 150. členu ZPIZ-1 ni spremenil brez utemeljenega razloga in zato izpodbijana ureditev ni bila v neskladju z Ustavo.
27. Način usklajevanja pokojnin, uveljavljen z ZPIZ-1B, naj bi se uporabljal od 1. 1. 2002 dalje, saj je bil za leto 2001 način usklajevanja določen posebej v 2. členu ZPIZ-1B. Po slednjem členu se uskladitev pokojnin opravi februarja, in sicer za odstotek rasti povprečja plač, izplačanih v obdobju od junija do vključno decembra 2000, v primerjavi s povprečno plačo, izplačano za maj 2000. Zavod septembra preveri usklajenost gibanja plač in pokojnin v določenem obdobju in pokojnine uskladi, če se ugotovi, da je stopnja rasti plač večja od stopnje rasti pokojnin. Ker je bila že decembra 2001 ureditev usklajevanja pokojnin ponovno spremenjena (18. člen ZPIZ-1C), ureditev po z ZPIZ-1B spremenjenem 150. členu ni imela učinka oziroma na tej podlagi niso nastale nikakršne posledice. Učinkovala je le določba 2. člena ZPIZ-1B, ki je urejala usklajevanje pokojnin v letu 2001.
28. Po že navedenem stališču Ustavnega sodišča se izrek odločbe o priznanju in odmeri pravice do pokojnine vedno nanaša na znesek pokojnine, do katerega je zavarovanec upravičen ob datumu priznanja te pravice in zato kasnejše uskladitve pokojnine oziroma spremembe načina usklajevanja pokojnin ne pomenijo sprememb odločbe o odmeri pokojnine oziroma posega v pravnomočno odločbo. Pobudniki ne navajajo razlogov, zaradi katerih bi bilo treba to stališče spremeniti. S spremembo usklajevanja, ki je bila uveljavljena z 2. členom ZPIZ-1B, ni bilo poseženo v pridobljene pravice, temveč le v pričakovanje, da bo usklajevanje pokojnin tudi v letu 2001 potekalo tako, kot je potekalo leto poprej. V zvezi z obravnavano spremembo ureditve pa je bilo že ugotovljeno, da je zakonodajalec imel v prevladujočem javnem interesu utemeljen razlog za to, da je pravni položaj prejemnikov pokojnin poslabšal. Z izpodbijano ureditvijo 2. člena ZPIZ-1B zato niso bila kršena načela pravne in socialne države, niti 14. in 50. člen Ustave, kot zatrjujejo pobudniki v svojih vlogah.
29. Več pobudnikov zatrjuje, da je bil ZPIZ-1B sprejet v nasprotju z 89. členom Ustave, ker ni bil sprejet v večfaznem postopku. Opozoriti je treba, da navedeni člen Ustave določa, da se zakon sprejme v večfaznem postopku, če ni s poslovnikom določeno drugače. PoDZ je tako poleg rednega praviloma trifaznega postopka določal tudi hitri in skrajšani postopek za sprejem zakona. Pobudniki niso izkazali neposrednih kršitev določb PoDZ. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo.
C.
30. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo v 1. točki soglasno, razen 49. člena, četrtega odstavka 409. člena in 429. člena, kjer je odločbo sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj. Točke 2, 3, in 4 izreka je sprejelo soglasno.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić