U-I-304/04
Natisni
Opravilna št.:
U-I-304/04
Datum odločitve:
17. 2. 2005
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2005:U.I.304.04
Akt:
Zakon o kemikalijah (Uradni list RS, št. 36/99 in 65/03)  (ZKem), 50. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 50. člena Zakona o kemikalijah (Uradni list RS, št. 36/99 in 65/03) se zavrne.
Evidenčni stavek:
Neutemeljeno je zatrjevanje pobudnikov, da načelo previdnosti določajo le mednarodni pravni dokumenti, na katere se sklicujejo v pobudi, in da je zato 50. člen Zakona o kemikalijah v neskladju z 8. členom Ustave, ker tega načela ne upošteva.
Ista zakonska določba daje Vladi možnost, da s predpisom kot splošnim aktom prepove oziroma izloči iz proizvodnje, prometa ali uporabe zdravju oziroma okolju škodljive kemikalije. Zato je neutemeljeno zatrjevanje v pobudi, da ta določba posega v pravico iz 22. in 25. člena Ustave.
Utemeljen sum, da določena kemikalija povzroča hujše ali nepopravljive posledice za zdravje ljudi ali okolja, ki pooblašča Vlado, da ukrepa, je dovolj določen pojem, ki Vladi preprečuje neomejeno diskrecijo pri odločanju. Zato sta neutemeljena očitka o neskladnosti izpodbijane zakonske določbe z načeli pravne države in z legalitetnim načelom.
Geslo:
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
5.5.1 - Temeljne pravice - Kolektivne pravice - Pravica do okolja (72, 73).
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
Pravna podlaga:
Člen 72, 73, Ustava [URS]
Člen 26.2, Zakon o ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 3. 2. 2005 pridružena zadeva št. U-I-49/05 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Franc Prezelj, Kamnik in drugi
Datum vloge:
3. 11. 2004
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US24401
Dokument v PDF obliki:
U-I-304-04.pdf
134 KB
Prenesite datoteko
U-I-304/04-18
17. 2. 2005
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Franca Prezlja iz Kamnika in drugih ter Aleša Praprotnika iz Radovljice na seji dne 17. februarja 2005
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 50. člena Zakona o kemikalijah (Uradni list RS, št. 36/99 in 65/03) se zavrne.
Obrazložitev
A.
1. Z izpodbijanjem 50. člena Zakona o kemikalijah (v nadaljevanju – ZKem) želijo pobudniki doseči prepoved uporabe pesticidov, ki vsebujejo imidakloprid, ker naj bi povzročali umiranje čebel. Pobudnika doc. dr. Gorazd Pretnar in Anton Komat, ki sta po navedbah pobudnikov v javnosti znana po svojem strokovnem delu na področju varstva narave, navajata, da je Ustavno sodišče na podlagi 72. člena Ustave v odločbi št. U-I-30/95 z dne 21. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 3/96 in OdlUS IV, 126) že priznalo pravni interes posameznikom, ki so v imenu prizadete skupine ljudi uveljavljali preprečitev škodljivega posega v prostor. Tudi iz 14. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 – v nadaljevanju ZVO-1), ki ureja popularno tožbo, naj bi izhajal njun pravni interes. Čebelarska zveza Slovenije navaja, da zastopa interese svojih članov z namenom, da doseže prepoved uporabe spornih pesticidov. Čebelarji Franc Prezelj, Bine Kladnik in Aleš Praprotnik so kot dokaze, da izkazujejo pravni interes, priložili dokumente o laboratorijskih preiskavah vzorcev njihovih poginulih čebel, iz katerih naj bi izhajalo, da so vsebovali sporni pesticid.
2. Pri utemeljevanju pobude se pobudniki sklicujejo na previdnostni princip, ki naj bi bil omenjen v številnih mednarodnih pravnih dokumentih in dokumentih Evropske skupnosti. Izpodbijana določba 50. člena ZKem naj bi onemogočala učinkovito uveljavljanje tega principa na področju varstva okolja iz treh med seboj povezanih razlogov. Posamezniki oziroma predstavniki civilne družbe naj ne bi mogli od Vlade zahtevati hitre odločitve o prepovedi uporabe spornih pesticidov, sprejete z upravnim aktom, zoper katerega bi imeli zagotovljeno pravno varstvo. V primeru umiranja čebel naj Vlada ne bi ukrepala hitro, saj so njen odgovor na zahtevo, naj prepove uporabo spornih pesticidov, prejeli po treh mesecih. Čeprav naj bi Vlada po končanem raziskovalnem projektu še lahko uveljavila to prepoved za naslednjo sezono, nimajo pravnega sredstva v primeru, če tega ne bo storila. Izpodbijana določba ZKem naj bi za odločitev Vlade o navedeni prepovedi zahtevala nerazumno visok dokazni standard, to je utemeljen sum. Vladi naj bi to omogočalo, da odloča po prostem preudarku oziroma ji omogoča popolno in neomejeno diskrecijo o uporabi (predvsem neuporabi) previdnostnega principa. Po priporočilu Evropske komisije, ki sicer ni obvezujoč pravni dokument, naj bi za uveljavitev previdnostnega principa na področju varstva okolja zadostovalo že dejstvo, da so znanstveni dokazi nezadostni in ne omogočajo jasnega zaključka ali so dvomljivi, na podlagi predhodne objektivne znanstvene presoje pa obstajajo indikacije za obstoj razumne podlage za zaskrbljenost, da potencialno nevarni učinki niso v skladu z ravnijo zaščite. Izpodbijana določba ZKem naj bi bila zato v neskladju z navedenimi priporočili Evropske komisije oziroma standardi ravnanja v Evropski skupnosti, saj tudi 174. člen Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (prečiščeno besedilo, UL C št. 325 z dne 24. 12. 2002 in Uradni list RS, št. 27, MP, št. 7/04) določa, da okoljevarstvena politika temelji na previdnostnem principu. Izpodbijana določba ZKem naj bi bila zato v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 3. člena, s prvim odstavkom 5. člena in s členi 8, 22, 25, 72 in 120 Ustave. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijane določbe ZKem in do takrat prepove uporabo spornih pesticidov ter Vladi naloži, naj 50. člen ZKem razume tako, kot to uveljavljajo v pobudi.
B.
3. Čebelarji Franc Prezelj, Bine Kladnik in Aleš Praprotnik izkazujejo pravni interes za oceno ustavnosti izpodbijane določbe ZKem, zato se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati še v presojo pravnega interesa drugih pobudnikov.
4. ZKem zaradi skrbi za zdravje ljudi in okolja ureja področje upravljanja tveganj s kemikalijami. Navedeno področje zagotavljanja varnosti pred kemikalijami je eno izmed "mejnih področij" s področja varstva okolja. ZKem zato dopolnjuje normativni sistem varstva okolja in pri tem izhaja iz temeljnih načel ZVO-1. V tem okviru pooblastilo Vladi iz 50. člena ZKem predstavlja dopolnilni ukrep, ki izhaja iz temeljnih načel ZVO-1. Že Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – ZVO), ki je na podlagi 193. člena ZVO-1 prenehal veljati, je med temeljna načela v 8. členu uvrščal načelo preventive in pri tem nalagal previdnost. ZVO-1 je previdnosti dal poseben pomen tako, da je v 8. členu opredelil samostojno načelo previdnosti, kot temeljno načelo, ki velja na področju varstva okolja. Iz gradiva za prvo obravnavo Predloga ZVO-1 (Poročevalec DZ, št. 109/03) je mogoče ugotoviti, da to načelo izhaja iz spoznanja o učinkih uvajanja nekaterih proizvodov in tehnologij, ki so kasneje povzročili velike okoljske težave, saj v času njihovega uvajanja ni bila ali ni mogla biti izvedena kritična ocena njihovih predvsem dolgoročnih učinkov. Zatrjevanje pobudnikov, da načelo previdnosti določajo le mednarodni pravni dokumenti, na katere se sklicujejo v pobudi, in da je zato 50. člen ZKem v neskladju z 8. členom Ustave, ker tega načela ne upošteva, je zato neutemeljeno.
5. V preostalem delu iz navedb pobudnikov izhaja predvsem očitek, da je 50. člen ZKem v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 3. člena, s prvim odstavkom 5. člena in s členi 22, 25, 72 in 120 Ustave, ker ne ureja posebnega upravnega postopka, v katerem bi bilo mogoče uveljavljati hitro in učinkovito prepoved uporabe spornih pesticidov.
6. Sistemski zakon, ki ureja vprašanja pravice do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave), je po že navedenem ZVO-1. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da se pravica do zdravega okolja varuje s standardi, ki veljajo za posege v prostor, in s standardi oziroma normami, ki zagotavljajo, da ne pride do takšnih vplivov na okolje, ki bi bili tako prekomerni, da bi ogrožali zdravje ljudi. Do nedopustnih posegov v okolje lahko pride v primeru, če gre pri omenjenih vplivih za čezmerne obremenitve okolja. Pri tem so ukrepanju upravnih organov v primeru kršitve pravice do zdravega življenjskega okolja namenjene določbe ZVO-1, ki urejajo inšpekcijski nadzor. Inšpekcija, pristojna za varstvo okolja, namreč po prvem odstavku 156. člena ZVO-1 med drugim opravlja nadzor nad posegi v okolje, obremenjevanjem okolja in povzročitelji obremenitev. Navedene pojme pojasnjuje 3. člen ZVO-1. Tako je na primer poseg v okolje po 2. točki citirane določbe ZVO-1 vsako človekovo ravnanje ali opustitev ravnanja, ki lahko vpliva na okolje tako, da škoduje človekovemu zdravju, počutju in kakovosti njegovega življenja ter preživetju, zdravju in počutju drugih organizmov. V primerih iz drugega odstavka 156. člena ZVO-1 opravlja poleg okoljevarstvene inšpekcije nadzor tudi inšpekcija, pristojna za kemikalije.
[1].
Na podlagi 157. člena ZVO-1 ima inšpektor v primeru, da ugotovi, da so bile kršene določbe ZVO-1 ali na njegovi podlagi izdani predpisi, pravico in dolžnost, da poleg ukrepov po zakonu, ki ureja inšpekcijski nadzor, še začasno ali trajno prepove med drugim tudi uporabo nevarne snovi. Pri tem je treba v primeru morebitnega uveljavljanja inšpekcijskega nadzora s strani pobudnikov upoštevati še določbe Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02 – ZIN), zlasti njegov 24. člen.
[2]
7. Nujnemu ukrepanju v konkretnih (posamičnih) primerih so torej namenjene določbe, ki urejajo inšpekcijski nadzor. Izpodbijani 50. člen ZKem pa daje Vladi možnost, da s predpisom kot splošnim aktom prepove oziroma izloči iz proizvodnje, prometa ali uporabe zdravju oziroma okolju škodljive kemikalije. Zato je neutemeljeno zatrjevanje pobudnikov, da jim je s 50. členom ZKem poseženo v pravici iz 22. in 25. člena Ustave, ker jim ne omogoča varstva pravic v upravnem postopku in ker zoper odločitev Vlade nimajo zagotovljenega pravnega sredstva. Ne glede na tretji odstavek 24. člena ZIN, po katerem sicer vlagatelj v postopku inšpekcijskega nadzora nima položaja stranke, je namreč treba opozoriti, da ima vlagatelj pobude oziroma prijave ali druge vloge v tem postopku lahko položaj stranskega udeleženca (43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP), če izkaže pravni interes z zatrjevanjem, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi
(podobno Ustavno sodišče še v času uporabe Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list SFRJ, št. 47/86 p.b. – ZUP, v odločbi št. Up-257/03 z dne 2. 10. 2003, Uradni list RS, št. 100/03). Poleg tega Ustavno sodišče opozarja tudi na 14. člen ZVO-1, ki posameznikom in njihovim združenjem zagotavlja tudi pravico, da v postopkih pred sodišči od nosilca posega v okolje zahtevajo ustavitev posega v okolje ter na 133. člen Obligacijskega
zakonika (Uradni list RS, št. 83/01 in nasl. – v nadaljevanju OZ).[3] Glede na navedeno so neutemeljene tudi navedbe o neskladju 50. člena ZKem z drugim odstavkom 3. člena, s prvim odstavkom 5. člena in z 72. členom Ustave.
8. Pobudniki neutemeljeno očitajo tudi, da 50. člen ZKem od Vlade zahteva, da pred ukrepanjem upošteva nerazumno visok dokazni standard, to je utemeljen sum, ker naj bi ji to omogočalo prosti preudarek oziroma popolno in neomejeno diskrecijo o uporabi tega ukrepa. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-92/99 z dne 20. 9. 2001 (Uradni list RS, št. 82/01 in OdlUS X, 158) že presodilo, da je prosti preudarek naravnan na ravnanje upravnega organa, nedoločen pojem v pravu pa je usmerjen na zakonsko opredeljevanje dejanskih okoliščin ali lastnosti nekega dejanskega stanja. Zakonodajalec je iz različnih razlogov prisiljen pri normativnem urejanju nekega področja uporabiti tudi nedoločene pojme. Stopnja nedoločenosti pojma ne sme biti previsoka, saj bi bila v nasprotnem primeru norma, v kateri se pojem uporablja, v nasprotju z načelom pravne države o določenosti pravnih norm. Pri tem so nedoločeni pojmi opredeljeni predvsem vrednostno.
[4] Po 50. členu ZKem vsaka informacija, ki vzbudi sum, Vlade še ne pooblašča za ukrepanje. Pooblastilo za ukrepanje ji 50. člen ZKem daje takrat, ko je sum, da določena kemikalija povzroča hujše ali nepopravljive posledice za zdravje ljudi ali okolje, do določene mere preverjen, torej utemeljen. Zahteva, da Vlada ukrepa na podlagi tako utemeljenega suma, ni nerazumna. Pri tem mora Vlada upoštevati temeljna načela ZVO-1, torej tudi načelo previdnosti. Po 50. členu ZKem lahko začasno omeji ali prepove proizvodnjo, promet ali uporabo sporne kemikalije, uvede ukrepe za usmerjanje njene proizvodnje, prometa ali uporabe, ter uvede druge ukrepe, s katerimi omeji ali prepreči posledice na sprejemljivo raven, še preden so na razpolago trdni in nedvoumni znanstveni dokazi o učinkih in delovanju take kemikalije. Pri odločanju o navedenih ukrepih mora Vlada po izpodbijani določbi Zakona upoštevati zlasti resnost in razsežnost možnih posledic za zdravje ljudi in okolja, ukrepe, ki že veljajo v podobnih primerih, celotne pozitivne in negativne posledice možnih ukrepov in napredek znanstvenih spoznanj, povezanih z učinki in delovanjem kemikalije. Utemeljen sum, da določena kemikalija povzroča hujše ali nepopravljive posledice za zdravje ljudi ali okolje, ki pooblašča Vlado, da ukrepa, je po navedenem dovolj določen pojem, ki Vladi preprečuje neomejeno diskrecijo pri odločanju. Očitka o neskladnosti izpodbijane določbe Zakona z načeli pravne države po 2. členu Ustave in z legalitetnim načelom po drugem odstavku 120. člena Ustave sta zato neutemeljena.
9. Iz zgoraj navedenih razlogov je Ustavno sodišče pobudo zavrnilo kot očitno neutemeljeno.
C.
10. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Škrk.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
Opombe:
[1]Iz določb ZKem je razvidno, da je inšpekcija za kemikalije pristojna za nadzor v okviru 1. člena ZKem, ki obsega tudi nadzor nad proizvodnjo kemikalij in dajanjem kemikalij v promet. Če pride do onesnaženja s kemikalijami, pa je glede na določbe ZVO-1 pristojna okoljevarstvena inšpekcija.
[2]Člen 24 ZIN: " Inšpektor mora obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih.
Ne glede na določbe zakona o splošnem upravnem postopku mora inšpektor obravnavati tudi anonimne prijave, razen če iz okoliščin izhaja sum, da so prijave neresne oziroma lažne.
V postopku inšpektorja ima položaj stranke v postopku zavezanec. Vlagateljica ali vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke."
[3]Člen 133 OZ: "(1) Vsakdo lahko zahteva od drugega, da odstrani vir nevarnosti, od katerega grozi njemu ali nedoločenemu številu oseb večja škoda, ter da se vzdrži dejavnosti, iz katere izvira vznemirjanje ali škodna nevarnost, če nastanka vznemirjanja ali škode ni mogoče preprečiti z ustreznimi ukrepi.
(2) Sodišče odredi na zahtevo zainteresirane osebe ustrezne ukrepe za preprečitev nastanka škode ali vznemirjanja ali odstranitev vira nevarnosti na stroške njegovega posestnika, če ta sam tega ne stori.
(3) Če nastane škoda pri opravljanju splošno koristne dejavnosti, za katero je dal dovoljenje pristojni organ, je mogoče zahtevati samo povrnitev škode, ki presega običajne meje.
(4) Vendar se lahko tudi v tem primeru zahtevajo upravičeni ukrepi za preprečitev nastanka škode ali za njeno zmanjšanje."
[4]Lovro Šturm, Omejitev oblasti – Ustavna izhodišča javnega prava, Nova revija, Ljubljana 1999, str. 178 do 179.