U-II-3/03
Natisni
Opravilna št.:
U-II-3/03
Datum odločitve:
22. 12. 2003
Objavljeno:
OdlUS XII, 101
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2003:U.II.3.03
Akt:
Zahteva Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, ali bi zaradi zavrnitve Zakona o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, ki ga je Državni zbor sprejel dne 25. 11. 2003, na naknadnem zakonodajnem referendumu, katerega razpis zahteva 30 poslank in poslancev, nastale protiustavne posledice
Izrek:
Zahteva Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, ali bi zaradi zavrnitve Zakona o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, ki ga je Državni zbor sprejel dne 25. 11. 2003, na naknadnem zakonodajnem referendumu, katerega razpis zahteva 30 poslank in poslancev, nastale protiustavne posledice, se zavrže.
Evidenčni stavek:
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI) omogoča Državnemu zboru, da začasno poseže v ustavno pravico do odločanja na referendumu tako, da odloži ustavno obveznost razpisati zakonodajni referendum, dokler o njegovi zahtevi, ki jo je dolžan vložiti v predpisanem roku,ne odloči Ustavno sodišče. Namen navedenega roka je varovati ustavno pravico državljanov do neposrednega odločanja pred neupravičenimi posegi Državnega zbora. Zato ga ni mogoče šteti le za priporočilo Državnemu zboru, naj čimprej (če se le da, tudi v roku) oceni vloženo zahtevo za razpis referenduma.Državni zbor mora zahtevo vložiti v predpisanem roku.
Razlog za presojo zahteve Državnega zbora, kljub temu, da je bila vložena prepozno, so lahko samo hude protiustavne posledice, ki bi nastale zaradi izvedbe referenduma oziroma zaradi zavrnitve zakona na naknadnem zakonodajnem referendumu. Protiustavne posledice, ki bi lahko bile razlog za presojo prepozno vložene zahteve Državnega zbora, morajo zato biti hujše, kot če bi ta bila vložena pravočasno.
Ker morebitna zavrnitev Zakona o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 na naknadnem zakonodajnem referendumu ne bi povzročila tako hudih protiustavnih posledic, ki bi narekovale odločanje o zahtevi Državnega zbora, ki je vložena po izteku roka iz drugega odstavka 16. člena ZRLI, je Ustavno sodišče zahtevo kot prepozno zavrglo.
Geslo:
1.2.1.2 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Vloga državnega in drugega organa - Zakonodajni organi.
1.2.51.11.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Odločanje v postopku za izvedbo referenduma - Državni zbor.
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.3.4.6 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Vrste postopkov - Dopustnost referendumov in drugih posvetovanj.
1.3.52.5.2 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Odločitev - V postopku za izvedbo referenduma - O ustavnosti zahteve za razpis referenduma.
1.4.3.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Roki za začetek postopka - Dopustnost nepravočasne vloge.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
1.6.7 - Ustavno sodstvo - Učinki - Vpliv na državne organe.
1.6.9 - Ustavno sodstvo - Učinki - Posledice za druge zadeve.
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
3.3 - Splošna načela - Demokracija.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
Pravna podlaga:
Člen 1, 2, 3.2, 14.2, 90, 160, Ustava [URS]
Člen 25, 49, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
referendum
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Državni zbor
Datum vloge:
10. 12. 2003
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US22963
Dokument v PDF obliki:
U-II-3-03.pdf
169 KB
Prenesite datoteko
U-II-3-03_LM.pdf
132 KB
Prenesite datoteko
U-II-3/03-15
22. 12. 2003
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti naknadnega zakonodajnega referenduma, začetem na zahtevo Državnega zbora, na seji dne 22. decembra 2003
sklenilo:
Zahteva Državnega zbora, naj Ustavno sodišče odloči, ali bi zaradi zavrnitve Zakona o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, ki ga je Državni zbor sprejel dne 25. 11. 2003, na naknadnem zakonodajnem referendumu, katerega razpis zahteva 30 poslank in poslancev, nastale protiustavne posledice, se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Skupina tridesetih poslank in poslancev Državnega zbora je dne 2. 12. 2003 na podlagi 90. člena Ustave in 12. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI) vložila zahtevo za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 (v nadaljevanju ZIOdlUS246/02). Referendumsko vprašanje se glasi: "Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I- 246/02 (EPA 956- III), sprejet v Državnem zboru 25. 11. 2003?" 2. V obrazložitvi zahteve najprej nasprotujejo sprejetju Zakona, ker ne ureja vseh odprtih (spornih) vprašanj, temveč ureja le nekatera ter s tem samo položaj določene skupine oseb. Menijo, da bi moral Državni zbor sprejeti zakon, ki bi celovito uredil vsa odprta vprašanja ob spoštovanju načela enakosti pred zakonom in upoštevaje splošni interes ter načela naravnega prava.
3. Zatrjujejo, da je Zakon vsaj v dveh točkah diskriminacijski.
Prvič, ker se nanaša le na državljane bivših republik nekdanje SFRJ (pravilno: državljane drugih držav, naslednic nekdanje SFRJ), ne da bi pri tem upošteval, da so lahko nekateri pridobili državljanstvo drugih držav (tudi držav članic Evropske Unije) in ne le državljanstva držav, naslednic SFRJ. In drugič, ker ne določa obveznega ugotavljanja dejanskega prebivanja oziroma dejanskega življenja upravičencev v Republiki Sloveniji. S tem naj bi bila ta skupina oseb neupravičeno v ugodnejšem položaju od drugih oseb, za katere se je dejansko bivanje ugotavljalo.
4. Dalje menijo, da bi uveljavitev Zakona odprla številna pravna vprašanja, kar bi lahko imelo za Slovenijo dolgoročne škodljive posledice, tako finančne kot mednarodnopravne. Zakon naj bi bistveno spremenil pojem stalnega prebivališča.
5. Iz procesnega gradiva Državnega zbora (Poročilo Odbora Državnega zbora za notranjo politiko št. 005-02/97-8/34 z dne 9. 1. 2003 - v nadaljevanju Poročilo; dobesedni zapis razprave 36. izredne seje Državnega zbora z dne 9. 12. 2003 - v nadaljevanju Zapis DZ) izhaja, da so predstavniki podpisnikov zahteve vztrajali pri razlogih iz obrazložitve zahteve. Na seji Državnega zbora so posebej poudarjali, da Zakon neustrezno uresničuje odločbo Ustavnega sodišča, da odločanje o njem ne pomeni odločanja o odločbi Ustavnega sodišča, saj bo ta tudi po morebitni zavrnitvi Zakona na referendumu ostala v celoti veljavna in zavezujoča ter da bo posledica zavrnitve le v tem, da bosta morala Vlada in Državni zbor pripraviti zakon z boljšimi in ustreznejšimi rešitvami, ki bodo drugačne od predlaganih.
6. Državni zbor je dne 9. 11. 2003 obravnaval zahtevo za razpis referenduma in sprejel na podlagi prvega odstavka 16. člena ZRLI mnenje (sklep Državnega zbora št. 213-04/03-35/1, EPA 956-III), po katerem je vsebina zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o ZIOdlUS246/02 v nasprotju z Ustavo, predvsem s členi 1, 2, 3, 14 in 15, ter da bi z zavrnitvijo Zakona nastale protiustavne posledice v smislu kršitve navedenih členov Ustave. Zato Državni zbor zahteva, naj o tem odloči Ustavno sodišče.
7. Državni zbor zatrjuje, da je bil sprejem Zakona nujen zaradi izvršitve 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03 in OdlUS XII, 24). Sprejel je stališče, da brez zakonske podlage ni mogoče izvršiti 8. točke navedene odločbe, čeprav ureja način izvršitve na podlagi 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS). Enakega mnenja je tudi Vlada. Zakon naj bi bil nujen zaradi dveh razlogov. Prvi razlog naj bi bil ustavnopravne narave ter izhaja iz načela delitve oblasti in načela zakonitosti. Načelo delitve oblasti pomeni, da je vsaka od vej oblasti samostojna in da nobena od vej oblasti ne sme posegati v pristojnosti druge veje oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). To pomeni, da Ustavno sodišče ne more namesto zakonodajne veje oblasti sprejemati zakonov. Načelo zakonitosti pa zahteva, da izvršilna oblast izdaja posamične akte na podlagi zakonov (četrti odstavek 153. člena Ustave). Drugi razlog naj bi bil predvsem postopkovne narave. Za izvršitev 8. točke odločbe Ustavnega sodišča naj bi bile potrebne nekatere dopolnitve, ki naj dopolnijo način (postopek) izvršitve. Vlada je kot neutemeljene zavrnila tudi očitke o diskriminatornosti Zakona in o domnevno velikih finančnih posledicah.
8. Državni zbor zatrjuje, da je s sprejemom ZIOdlUS246/02 vzpostavil pravno podlago za izvršitev 8. točke odločbe Ustavnega sodišča. Ker meni, da je Zakon nujen, bi morebitna zavrnitev njegove uveljavitve povzročila protiustavne posledice. Posledica zavrnitve Zakona na referendumu je, da Državni zbor eno leto po izvedbi referenduma ne more sprejeti zakona, ki bi bil v nasprotju z izidom referenduma, niti ponoviti referenduma o istem vprašanju (četrti odstavek 25. člena ZRLI). Takšen odlog pa naj bi glede na nujnost obstoja tega zakona odložil možnost celovite ureditve izdaje odločb posameznikom. S tem bi bila odložena tudi izdaja dopolnilnih odločb tistim osebam, ki so že pridobile dovoljenje za stalno prebivanje, vendar ne za čas od 26. 2. 1992, in izdajo katerih je naložilo Ustavno sodišče v 8. točki odločbe št. U-I-246/02. Ker je od objave navedene odločbe Ustavnega sodišča poteklo že osem mesecev in ker je potekel tudi šest mesečni rok, v katerem bi moral Državni zbor odpraviti vsa ugotovljena neskladja z Ustavo (1., 2. in 3. točka izreka), naj bi vsako nadaljnje odlaganje že samo zase pomenilo povzročanje protiustavnih posledic. Morebitna zavrnitev Zakona naj bi pomenila tudi kršitev načela enakosti (drugega odstavka 14. člena Ustave). Kršitev tega načela je bila razlog za ugotovitev neskladja Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I in nasl. - ZTuj; odločba Ustavnega sodišča št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999, Uradni list RS, št. 14/99 in OdlUS VIII, 22) z Ustavo, ki ni bilo, kot je ugotovilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-246/02, v celoti odpravljeno.
9. Državni zbor dalje navaja, da pomeni Zakon delno uresničenje odločbe Ustavnega sodišča in ne samo določitev drugačnega načina njene izvršitve. Zakon vsebuje tudi določbe, ki odpravljajo neskladje Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 in nasl. - v nadaljevanju ZUSDDD) z Ustavo. V tem delu pomeni izvršitev tistega dela odločbe Ustavnega sodišča, na katero je vezan in jo je dolžan uresničiti. Neizvršitev odločbe v tem delu pomeni kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave.
Zato meni, da takšen zakon (zakon s takšno vsebino) ne more biti predmet odločanja na referendumu. Glasovanje o takšnem zakonu na referendumu bi pomenilo kršitev načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, saj bi šlo za glasovanje o izvrševanju odločb Ustavnega sodišča. Glasovanje o odločbah Ustavnega sodišča na referendumu bi lahko celo poseglo v samo bistvo demokratične republike, to je v načelo demokratičnosti (1. člen Ustave). Ker naknadni referendum, kot je opredeljen v ZRLI, ne omogoča, da bi državljane vprašali, ali so zgolj proti temu, da se izvršitev odločbe uredi na prav takšen način, kot ga določa Zakon, kar bi pomenilo, da želijo, da se to uredi na drug ustavno skladen način, ostaja nejasno, kaj je namen glasovanja na referendumu in kakšna je razlaga izida takšnega referenduma. Nejasno je tudi, ali gre za glasovanje zoper konkretne rešitve v Zakonu ali za glasovanje zoper odločbo Ustavnega sodišča.
10. V odgovoru na zahtevo Državnega zbora skupina 30 poslank in poslancev zatrjuje, da je bila zahteva vložena po izteku roka iz drugega odstavka 16. člena ZRLI, torej prepozno, zato naj jo Ustavno sodišče zavrže. Dodatno utemeljujejo, da je ZIOdlUS246/02 nepotreben, ker naj bi ustavne pravice zavarovalo že Ustavno sodišče, in da naj bi tudi po zagotovilih Vlade kot predlagateljice Zakona ta urejal le tehnična vprašanja in ne človekovih pravic. Zato tudi morebitna zavrnitev nepotrebnega zakona ne bi mogla imeti protiustavnih posledic. Če pa Zakon vendarle ureja tudi človekove pravice, da torej ne gre izključno za tehnični zakon, potem se zastavlja vprašanje, ali ni Vlada poskušala zavesti poslancev Državnega zbora. Ponavljajo tudi stališče, da Zakon ne ureja vrste vprašanj, ki bi jih po njihovem moral urejati, zlasti vprašanja odškodnin.
11. Predsednik Državnega zbora je na podlagi mnenja Odbora Državnega zbora za notranjo politiko v odgovoru na navedbe iz odgovora skupine poslank in poslancev, podpisnikov zahteve za razpis zakonodajnega referenduma, najprej ponovil nekatera stališča, ki jih je Državni zbor sprejel ob odločanju o vložitvi zahteve po prvem odstavku 16. člena ZRLI. Posebej in izčrpno utemeljuje stališče, da rok iz drugega odstavka 16. člena ni prekluziven, temveč instrukcijski, in da je zato treba šteti, da je zahteva vložena pravočasno. Drugačno razumevanje roka iz drugega odstavka 16. člena naj bi bilo preozko in v nasprotju z namenom te določbe. Meni, da iz določbe prvega odstavka 16. člena ZRLI ne izhaja samo pravica, temveč predvsem obveznost Državnega zbora, da zahteva od Ustavnega sodišča presojo ustavnosti zahteve za razpis zakonodajnega referenduma, če meni, da je ta protiustavna ali da bi zaradi zavrnitve zakona nastale protiustavne posledice. Ker gre torej za obveznost Državnega zbora, ta ne more ugasniti z zamudo roka. Pri tem naj bi bilo treba upoštevati tudi to, da je Državni zbor pravočasno sprejel odločitev o vložitvi zahteve po prvem odstavku 16. člena ZRLI.
Sama vložitev zahteve naj bi predstavljala le tehnično (administrativno) izvedbo sklepa Državnega zbora, ki pa je ni bilo mogoče izvesti prej oziroma pravočasno. Zato meni, da iztek roka ne more preprečiti Ustavnemu sodišču odločanja o tako pomembnem vprašanju, kot je vprašanje (ne)ustavnosti zakonodajnega referenduma, pa čeprav bi bila zahteva vložena prepozno. Takšen vsebinski pristop naj bi Ustavnemu sodišču omogočala tudi določba tretjega odstavka 52. člena ZUstS, po katerem lahko Ustavno sodišče v posebno utemeljenih primerih izjemoma odloča o ustavni pritožbi, ki je vložena po izteku predpisanega roka. Tak pristop je po mnenju Predsednika Državnega zbora še toliko bolj razumljiv, kadar gre za vloge, ki se tičejo splošnega interesa za zagotavljanje ustavnosti.
B. - I.
12. Pristojnost Ustavnega sodišča, da odloča o zahtevi Državnega zbora, je na podlagi enajste alineje prvega odstavka 160. člena Ustave določena v prvem odstavku 16. člena ZRLI. Ta določa, da lahko Državni zbor, če meni, da je vsebina zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo ali da bi z odložitvijo sprejetja ali uveljavitve zakona ali zaradi zavrnitve zakona lahko nastale protiustavne posledice, zahteva, naj o tem odloči Ustavno sodišče. Ustavno sodišče v takšnem primeru presodi, ali je mnenje Državnega zbora, da bi z odločitvijo oziroma zavrnitvijo zakona nastale protiustavne posledice, utemeljeno. Če bi se po presoji izkazalo, da bi z zavrnitvijo zakona nastale protiustavne posledice, bi bila zahteva za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma v neskladju z Ustavo in Državni zbor ne bi smel razpisati takšnega referenduma.
B. - II.
13. Zahtevo lahko Državni zbor vloži od prejema pobude oziroma zahteve in najkasneje do izteka roka za razpis referenduma (drugi odstavek 16. člena ZRLI). Rok za razpis naknadnega referenduma določa 22. člen ZRLI. Ta je najkasneje sedem dni od vložitve zahteve za razpis referenduma oziroma od odločitve Ustavnega sodišča iz 16. člena ZRLI. Če Državni zbor meni, da obstajajo razlogi za vložitev zahteve po prvem odstavku 16. člena ZRLI, mora zahtevo vložiti najpozneje v roku sedmih dni po prejemu zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma. Iz zahtevi priloženih listin izhaja, da je bila zahteva tridesetih poslank in poslancev za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma vložena v Državni zbor dne 2. 12. 2003. Državni zbor je zahtevo na podlagi prvega odstavka 16. člena ZRLI vložil na Ustavno sodišče dne 10. 12. 2003. Sedemdnevni rok iz drugega odstavka 16. člena ZRLI je potekel dne 9. 12. 2003. Zahteva Državnega zbora je bila torej vložena po izteku roka.
14. Rok iz drugega odstavka 16. člena ZRLI je, čeprav je določen tako, da se sklicuje na rok iz 22. člena ZRLI, zavezujoč. Drži trditev Državnega zbora, da posledica izteka roka iz 22. člena ZRLI ne oprosti Državnega zbora obveznosti, da razpiše referendum, saj je ta njegova dolžnost določena v drugem odstavku 90. člena Ustave. Seveda pomeni neupoštevanje tega roka kršitev Ustave. Vendar takšna narava roka iz 22. člena nima za posledico tudi možnosti podaljšanja roka iz drugega odstavka 16. člena ZRLI. Državni zbor ima po prvem odstavku 16. člena ZRLI pravico zahtevati od Ustavnega sodišča, da presodi ustavnost referendumskega vprašanje oziroma da presodi, ali ne bodo z zavrnitvijo zakona na naknadnem referendumu nastale protiustavne posledice, vendar mora to svojo pravico uveljaviti pred Ustavnim sodiščem z vložitvijo zahteve v določenem roku. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95 in OdlUS IV, 4) poudarilo, da pomeni 90. člen Ustave ustavno izpeljavo ustavne pravice do neposrednega sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev (44. člena Ustave) z odločanjem na referendumu kot praktično edino moderno obliko takega sodelovanja. Tako se na podlagi prvega odstavka 90. člena Ustave lahko o vseh vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum. Državni zbor lahko razpiše referendum na lastno pobudo, mora pa ga razpisati, če to zahteva 30 poslancev, Državni svet ali 40.000 volivcev. Gre za uresničevanje ustavne pravice, ki jo je "možno šteti za človekovo pravico, podvrženo pravnemu režimu iz 15. člena Ustave" (odločba št. U-I-47/94). Prvi odstavek 16. člena ZRLI omogoča Državnemu zboru, da začasno poseže v to ustavno pravico tako, da odloži ustavno obveznost razpisati zakonodajni referendum, dokler o njegovi zahtevi ne odloči Ustavno sodišče. Ker gre za poseg v Ustavno pravico, ni mogoče pritrditi stališču Predsednika Državnega zbora, da je rok iz drugega odstavka 16. člena ZRLI takšne narave, da se ga je Državni zbor sicer dolžan držati in da mora storiti vse, da se ga bo tudi držal, vendar pa da z njegovim iztekom ne izgubi pravice vložiti zahteve na Ustavno sodišče. Namen roka je varovati ustavno pravico državljanov do neposrednega odločanja pred neupravičenimi posegi Državnega zbora. Zato ga ni mogoče šteti le za priporočilo Državnemu zboru, naj čimprej (če se le da, tudi v roku) oceni vloženo zahtevo za razpis referenduma. Kot že rečeno, ima Državni zbor pravico, da podvomi v ustavnost zahteve za razpis zakonodajnega referenduma in da zato zahteva, naj o tem presodi Ustavno sodišče. Vendar mora to storiti v predpisanem roku, ki si ga je postavil sam v ZRLI, ki se sprejema z dvotretjinsko večino prisotnih poslancev.
15. Lahko se zastavi vprašanje, ali ni Ustavno sodišče, kot najvišji organ za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin, upravičeno v posebno utemeljenih primerih in izjemoma obravnavati tudi vlog, ki jih je predlagatelj vložil prepozno (po izteku predpisanega roka).
Vprašanje je torej, ali lahko Ustavno sodišče zatisne oči pred očitno neustavnostjo oziroma pred očitno kršitvijo človekovih pravic samo zato, ker je predlagatelj zamudil zakonski rok za vložitev zahteve. Niti ZRLI niti ZUstS izrecno ne dajeta takšnega pooblastila Ustavnemu sodišču. Prav tako ZUstS nima posebnih določb o postopku Ustavnega sodišča, ko odloča o zahtevi Državnega zbora iz prvega odstavka 16. člena ZRLI. Zato se zastavlja vprašanje, ali ne bi bilo mogoče smiselno uporabiti kakšne rešitve, ki jo ZUstS določa za kakšno podobno procesno situacijo. Ena takšnih je tista, ki jo določa tretji odstavek 52. člena ZUstS, kar v svojem odgovoru predlaga tudi Predsednik Državnega zbora. Po navedeni določbi lahko Ustavno sodišče izjemoma odloča o ustavni pritožbi, ki je vložena po izteku predpisanega roka. Pri odločanju o zahtevi Državnega zbora iz prvega odstavka 16. člena ZRLI gre v bistvu za spor med Državnim zborom in predlagateljem zakonodajnega referenduma. Vendar pa ima na referendumu izglasovani ali zavrnjeni zakon lahko protiustavne posledice, ki lahko pomenijo tudi kršitev oziroma poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine. Zato bi bile razlog za presojo zahteve Državnega zbora, kljub temu, da je bila vložena prepozno, lahko samo hude protiustavne posledice, ki bi nastale zaradi izvedbe referenduma oziroma zaradi zavrnitve zakona na naknadnem zakonodajnem referendumu. Protiustavne posledice, ki bi lahko bile razlog za presojo prepozno vložene zahteve Državnega zbora, morajo zato biti hujše, kot če bi ta bila vložena pravočasno. Zato je Ustavno sodišče, preden je odločilo, ali bi bila takšna smiselna uporaba tretjega odstavka 52. člena ZUstS (ali kakšne druge določbe ZUstS) sploh mogoča, ocenilo, ali navedbe Državnega zbora v zahtevi utemeljujejo sklep, da bi že s samo zavrnitvijo zakona na naknadnem referendumu nastala tako huda protiustavnost, da bi bilo Ustavno sodišče upravičeno odločati o njegovi zahtevi, čeprav je vložena prepozno.
B. - III.
16. ZIOdlUS246/02 je po mnenju Državnega zbora in Vlade nujno potreben zaradi izvršitve 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02. Zakon deloma izvršuje 1. točko odločbe in sicer v nekoliko ožjem obsegu, kot je to v načinu izvršitve določilo Ustavno sodišče v 8. točki izreka odločbe, ki se glasi: "Z dovoljenjem za stalno prebivanje, izdanim na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji ali na podlagi Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I in 44/97) ali na podlagi Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 61/99), se ugotavlja stalno prebivanje državljanov drugih republik nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji od 26. 2. 1992 dalje, če so bili tega dne izbrisani iz registra stalnega prebivalstva. Ministrstvo za notranje zadeve jim mora po uradni dolžnosti izdati dopolnilne odločbe o ugotovitvi njihovega stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji od 26. 2. 1992 dalje."
17. Zavrnitev Zakona na naknadnem zakonodajnem referendumu naj bi v prvi vrsti pomenila nespoštovanje odločbe Ustavnega sodišča, saj bi se s tem odložila njena izvršitev ter tudi glasovanje o sami odločbi Ustavnega sodišča, kar vse naj bi predstavljalo kršitev 1. in 2. člena ter drugega odstavka 3. člena Ustave. Še naprej pa naj bi ostala kršena tudi pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
18. ZUSDDD je bil sprejet po odločbi Ustavnega sodišča št. U-I- 284/99, s katero je Ustavno sodišče naložilo zakonodajalcu, naj uredi poseben pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so pred osamosvojitvijo imeli stalno prebivališče v Sloveniji in so tudi dejansko prebivali na njenem ozemlju, niso pa zaprosili za državljanstvo Republike Slovenije ali pa jim je bila prošnja za sprejem v državljanstvo zavrnjena (v nadaljevanju državljani drugih republik). Ustavno sodišče je ugotovilo predvsem kršitev načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Z ZUSDDD je zakonodajalec odpravil z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-284/94 ugotovljeno neskladnost ZTuj, vendar, kot se je izkazalo, le delno (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I- 246/02). Ustavno sodišče je v navedeni odločbi ugotovilo, da je bilo prizadetim osebam priznano stalno prebivališče z dnem izdaje dovoljenja za stalno prebivanje, torej le za naprej. ZUSDDD pa ni uredil pravnega položaja navedenih oseb za obdobje do pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje, to je za čas od izgube stalnega prebivališča do njegove pridobitve po ZUSDDD. Zato je Ustavno sodišče presodilo, da je ZUSDDD, ker državljanom drugih republik ne omogoča pridobitve stalnega prebivanja od dneva, ko jim formalnopravno ni bilo priznano, ter zato odpravlja ugotovljeno neustavnost le delno, v neskladju z Ustavo, saj načelo pravne varnosti kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da položaj navedenih oseb ne ostane v določenem obdobju pravno neurejen (1. točka izreka odločbe št. U-I-246/02). V navedeni odločbi je Ustavno sodišče ugotovilo še druga neskladja ZUSDDD z Ustavo (2. in 3. točka izreka) ter sklenilo, da jih je Državni zbor dolžan odpraviti v šestih mesecih od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
19. Rok za odpravo neustavnosti ZUSDDD je že potekel (odločba je bila objavljena dne 16. 4. 2004). Potek roka priznava tudi Državni zbor (glej Poročilo str. 5). To pomeni, da je protiustavno stanje, ki izhaja iz nespoštovanja odločbe Ustavnega sodišča, že nastalo in da se bo z morebitno zavrnitvijo Zakona na referendumu nadaljevalo. Ustavno sodišče je že večkrat doslej poudarilo (nazadnje v odločbi št. U-I-259/01 z dne 20. 11. 2003), da so odločbe Ustavnega sodišča obvezne in da jih je Državni zbor dolžan izvršiti v postavljenih rokih. Nespoštovanje odločb Ustavnega sodišča pomeni hudo kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave in načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave.[1] Protiustavne posledice, ki jih kot razlog za neustavnost zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma določa prvi odstavek 16. člena ZRLI, so torej nastale že z neuspešnim potekom roka za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 in tudi z nespoštovanjem 8. točke iste odločbe. Vsako zavlačevanje izvršitve navedene odločbe Ustavnega sodišča pomeni nadaljevanje protiustavnega stanja. Pri tem sklicevanja vlagatelja zahteve za razpis referenduma na to, da zakonodajalec ni izvršil drugih odločb Ustavnega sodišča, ni mogoče upoštevati kot argument zoper izvršitev te odločbe. Zato je Državni zbor dolžan v najkrajšem možnem času izvršiti navedeno odločbo Ustavnega sodišča.
20. V primerih, ko Ustavno sodišče na podlagi 48. člena ZUstS ugotovi neustavnost zakona ter naloži Državnemu zboru, naj ugotovljeno neustavnost odpravi v določenem roku, je ta dolžan v tem roku predpisati ustavnoskladno ureditev. Državni zbor je pri predpisovanju vsebine nove ureditve samostojen. To pomeni, da lahko predpiše kakršnokoli ureditev, ki jo šteje za najprimernejšo in ustavno skladno. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da je pri tem Državni zbor vezan samo z Ustavo. Nova ureditev mora biti skladna z Ustavo. Pri oceni, ali je nova ureditev skladna z Ustavo ali ne, so za Državni zbor pomembni razlogi, zaradi katerih je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost določenega zakona z Ustavo, oziroma vsebina ustavne norme, kot izhaja iz razlage Ustavnega sodišča. Tako je v odločbi št. U-I- 163/99 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 80/99 in OdlUS VIII, 209) poudarilo, da iz ustavno opredeljenega položaja izhaja pooblastilo, po katerem Ustavno sodišče pri izvrševanju svojih pristojnosti s pravno obvezujočimi učinki razlaga ustavne določbe; v tej funkciji je Ustavno sodišče "varuh Ustave".
Neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča pa, kot je bilo že obrazloženo, pomeni kršitev 2. člena in drugega odstavka 3. člena Ustave.
21. Ustava in odločbe Ustavnega sodišča ne zavezujejo samo Državnega zbora kot zakonodajalca[2], temveč tudi državljane, kadar oblast izvršujejo neposredno (drugi odstavek 3. člena) z odločanjem o posameznem zakonu na referendumu (90. člen Ustave). To pomeni, da ne more biti predmet referendumskega odločanja vprašanje (zakon), ki bi pomenilo odločanje o izvršitvi ali neizvršitvi odločbe Ustavnega sodišča, oziroma ne more biti predmet odločanja ureditev, ki bi bila, če bi bila sprejeta, v neskladju z Ustavo, oziroma če bi njen nesprejem povzročil protiustavno stanje. To velja tudi, če bi se izkazalo, da je namen referenduma odlaganje oziroma zavlačevanje izvršitve odločbe Ustavnega sodišča. Prav tako velja tudi za neposredno odločanje državljanov vse, kar je navedeno glede meja samostojnosti pri izbiri najustreznejše ustavnoskladne rešitve (ob tem se Ustavno sodišče ne spušča v vprašanje, ali bi morali v primerih, ko je mogočih več različnih ustavno skladnih rešitev, uporabiti institut predhodnega referenduma ali ljudske iniciative, saj naknadni referendum v bistvu samo zavrača rešitev v že sprejetem zakonu in s tem odlaga izvršitev odločbe Ustavnega sodišča). Iz takšne razlage izhaja tudi ureditev prvega odstavka 16. člena ZRLI. Zakon, ki bi bil neskladen z Ustavo, pa čeprav sprejet na podlagi odločitve, sprejete na referendumu, bi bil lahko predmet presoje pred Ustavnim sodiščem. Po drugi strani pa zakon, ki bi bil sprejet še pred iztekom roka iz četrtega odstavka 25. člena ZRLI, ne bi bil samo zaradi tega v neskladju z Ustavo, če bi sicer pomenil izvršitev odločbe Ustavnega sodišča, na katero je Državni zbor vezan, kolikor bi šlo za ustavno dopusten poseg v pravico do referenduma.
22. Nesporno nastane z neizvršitvijo odločbe Ustavnega sodišča protiustavno stanje (kršitev 2. člena in drugega odstavka 3. člena Ustave). Z morebitno zavrnitvijo zakona, katerega namen je izvršitev odločbe Ustavnega sodišča, se njena izvršitev odlaga, zato se takšno protiustavno stanje podaljšuje. Vendar navedeno samo po sebi še ne upravičuje Ustavnega sodišča, da bi presojalo prepozno vloženo zahtevo Državnega zbora. Državni zbor je namreč dolžan takšno protiustavno stanje, bodisi da ga je povzročil sam ali pa je posledica zakonodajnega referenduma, čimprej odpraviti.
23. Državni zbor tudi meni, da bi zavrnitev Zakona na referendumu odložila izdajo dopolnilnih odločb o ugotovitvi stalnega bivališča tistim, za katere to na podlagi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 ureja ZIOdlUS246/02. To pa naj bi pomenilo tudi kršitev ustavne pravice enakosti pred zakonom (oziroma se bo ta pravica še nadalje kršila). Ustavnemu sodišču ni treba ocenjevati, ali gre dejansko za tako hudo kršitev ustavne (človekove) pravice, ki bi opravičevala presojo prepozno vložene zahteve Državnega zbora, saj do očitane kršitve zaradi zavrnitve Zakona ne more priti, ker je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS v 8. točki odločbe št. U-I-246/02 določilo, kateri organ mora izvršiti njegovo odločbo in na kakšen način ter tudi začasno uredilo prehodno stanje.
Ministrstvo za notranje zadeve ima pravno podlago v odločbi Ustavnega sodišča in jo je dolžno začeti izvrševati, s čimer se odpravlja v odločbi ugotovljeno neustavno stanje. Morebitna zavrnitev Zakona zato nima in ne more imeti vpliva na izvršitev 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02.
24. Določba drugega odstavka 40. člena ZUstS ne določa pogojev, ki bi morali biti izpolnjeni za njeno uporabo, ampak je ta prepuščena vsakokratni presoji Ustavnega sodišča. O načinu izvršitve svoje odločbe lahko Ustavno sodišče odloči ne glede na predloge udeležencev v postopku. Najbolj pomembno pa je, da z odločitvijo na tej podlagi Ustavno sodišče ne razlaga nujno Ustave in torej v tem delu izrecno ne izvršuje ustavno sodne presoje, za katero je pristojno na podlagi 160. in 161. člena Ustave. To pa pomeni, da je pravna narava odločitve, ki jo sprejme Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS, drugačna od pravne narave odločitve, ki zadeva ustavnosodno presojo predpisa. Zato lahko zakonodajalec način izvršitve, določen na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS, spremeni z zakonom. Sprejem takšnega zakona sam po sebi ni protiustaven. Protiustaven je lahko samo v zakonu vsebovan način izvrševanja, kar pa mora biti predmet vsakokratne ustavnosodne presoje, če je ta sprožena pred Ustavnim sodiščem (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-163/99). Z načinom izvršitve "predpiše" že Ustavno sodišče samo vsebino norme (zapolni pravno praznino), kot enega od možnih načinov (seveda če sploh je več možnih načinov) izvršitve odločbe. Državni organi, pristojni za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča (že na podlagi zakona ali določeni z odločbo, kakor je to v konkretnem primeru), so dolžni ravnati po delu odločbe, ki ureja način izvršitve, dokler zakonodajalec (Državni zbor), če se tako odloči, ne predpiše drugače (ne sprejme drugega zakona) in to uredi na drugačen ustavnoskladen način.
25. Z morebitno zavrnitvijo Zakona na naknadnem referendumu ne bo ugasnila dolžnost Državnega zbora, da izvrši odločbo Ustavnega sodišča, in ne bo ugasnila dolžnost Ministrstva za notranje zadeve, da takoj začne z izvrševanjem 8. točke odločbe Ustavnega sodišče št. U-I-246/02. Zato tudi morebitna zavrnitev Zakona na naknadnem zakonodajnem referendumu ne bo povzročila zatrjevanih kršitev človekovih pravic. Ob tem se sicer lahko zastavi vprašanje smiselnosti takšnega referenduma, vendar je to politično in ne ustavnopravno vprašanje.
26. Ker morebitna zavrnitev ZIOdlUS246/02 na naknadnem zakonodajnem referendumu ne bi povzročila tako hudih protiustavnih posledic, ki bi narekovale odločanje o zahtevi Državnega zbora, ki je vložena po izteku roka iz drugega odstavka 16. člena ZRLI, je Ustavno sodišče zahtevo kot prepozno zavrglo.
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena v zvezi z 49. členom ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Modrijan in Wedam Lukić. Sodnica Wedam Lukić je dala odklonilno ločeno mnenje.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
Opombi:
[1] Na takšno neustavno ravnanje Državnega zbora je Ustavno sodišče opozorilo že v odločbi št. U-I- 114/95 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 120). V odločbi je navedlo:"7. Ustava v tretjem odstavku 161. člena določa, da ureja pravne posledice odločitev Ustavnega sodišča zakon. ZUstS pa v drugem odstavku 48. člena določa, da mora zakonodajalec protiustavnost, ugotovljeno z odločbo Ustavnega sodišča, odpraviti v roku, ki ga določi Ustavno sodišče.
8. Zakonodajalec v obravnavanem primeru ni spoštoval na ustavni določbi temelječe zakonske obveznosti, čeprav je eno od temeljnih načel pravne države (2. člen Ustave), da mora zakonitost spoštovati najprej zakonodajalec sam.
9. Tako njegovo ravnanje žal ni osamljen primer. Tudi v zadevah št. U-I-104/92, U-I-42/94, U-I-48/94 in U-I-47/94 zakonodajalec v rokih, ki jih je določilo Ustavno sodišče, ni odpravil ugotovljenih protiustavnosti v šestih obravnavanih zakonih in traja njegova zamuda tudi še v času tega odločanja. Ne gre torej za posamičen naključen spregled ali za manjšo zamudo, nastalo zaradi spleta nepredvidenih okoliščin: Državni zbor očitno že pri načrtovanju svojega dela ne ravna po pravilu, da je ugotovljene protiustavnosti treba v določenem roku odpraviti.
S tem zakonodajalec hudo krši načela pravne države in tudi načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Spoštovanje načela delitve oblasti namreč ni le v tem, da nobena od vej oblasti ne posega v pristojnosti druge, ampak tudi v tem, da nobena ne opušča dejavnosti, ki jih je znotraj svojega delokroga dolžna opraviti - še zlasti, kadar ji je taka dolžnost naložena s sodno odločbo. Na to je Ustavno sodišče v skladu s svojo ustavno funkcijo toliko bolj dolžno opozarjati, ker Ustava, razumljivo, ne predvideva takih kršitev temeljnih pravil izvrševanja oblasti v skladu z načeli pravne države in zato tudi ne sistemskih ukrepov zoper nje."
[2] V sklepu št. U-I-204/00 z dne 14. 9. 2000 (OdlUS IX, 200) je Ustavno sodišče razmejilo vezanost Državnega zbora kot zakonodajalca od njegove vezanosti kot ustavodajalca. V obrazložitvi sklepa je navedlo: "9. Vezanost Državnega zbora na odločbo s takim izrekom je Ustavno sodišče opredelilo ne le kot politično oziroma moralno, temveč tudi kot pravno. Pri obravnavanju pravne vezanosti zakonodajalca na odločbe Ustavnega sodišča pa je treba poleg načela delitve oblasti in s tem povezane vezanosti parlamenta na odločbe Ustavnega sodišča upoštevati tudi hierarhijo pravnih norm in razmerje med ustavnimi in zakonskimi določbami. Odločba Ustavnega sodišča, ki se nanaša na ugotovitev rezultata na zakonodajnem referendumu, veže parlament le kot zakonodajalca, ne pa tudi kot ustavodajalca pri spreminjanju Ustave. Državni zbor kot ustavodajalec lahko po postopku, določenem z Ustavo, ta najvišji pravni akt države tudi spremeni."
Enako stališče je sprejela tudi Beneška komisija 16. 10. 2000.
Venice Commission: Opinion on the Constitutional Ammendments concerning Legislative Elections in the Republic of Slovenia.
Strasbourg (CDL-INF2000) 13.
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Wedam Lukić
1. Že v svojem pritrdilnem ločenem mnenju v zadevi št. U-II-2/03 sem opozorila na težave, ki jih ima Ustavno sodišče pri presoji skladnosti referendumskega odločanja z Ustavo. Medtem ko je v dosedanjih primerih Ustavno sodišče presojalo vsebino referendumskega vprašanja pri predhodnem zakonodajnem referendumu, gre v konkretnem primeru prvič za presojo naknadnega zakonodajnega referenduma. Obravnava te zadeve je pokazala, da ta presoja ni nič bolj preprosta, še zlasti če se pri tem pojavi še vprašanje morebitne kolizije med že sprejeto odločitvijo Ustavnega sodišča in voljo ljudstva, izraženo na referendumu. V konkretnem primeru pa se je zastavilo še vprašanje pravne narave roka, v katerem mora Državni zbor po drugem odstavku 16. člena ZRLI vložiti zahtevo za presojo skladnosti referendumskega vprašanja z Ustavo na Ustavno sodišče.
2. Ustavno sodišče je v tej zadevi (v nasprotju s stališčem Državnega zbora) zavzelo stališče, da je rok iz drugega odstavka 16. člena ZRLI prekluzivne narave. Ocenilo je, da tudi če bi bilo mogoče iz posebej utemeljenih razlogov spregledati zamudo roka (npr. ob smiselni uporabi 52. člena ZUstS, ki dopušča ob določenih pogojih odločanje o prepozni ustavni pritožbi), takšni posebej utemeljeni razlogi - tako hude neustavne posledice ne obstajajo. Glede na to je večina odločila, da je zahteva, ki je bila Ustavnemu sodišču izročena osmi dan po vložitvi zahteve skupine poslancev za razpis referenduma, prepozna in jo je treba zato zavreči.
3. Menim, da bi Ustavno sodišče ne glede na to, kakšno stališče je zavzelo glede pravne narave roka, z ustrezno razlago procesnih pravil lahko našlo argumente za stališče, da je bila zahteva vendarle vložena pravočasno.
4. Pristojnost Ustavnega sodišča za presojo referendumskega vprašanja temelji na ZRLI, vendar gre po vsebini za odločanje, ki pomeni neke vrste "abstraktno" presojo skladnosti predlagane ureditve, ki je bodisi v tem, da se neko vprašanje uredi z zakonom, ali v tem, da se določena zakonska ureditev ne uveljavi, z Ustavo. V 52. členu ZUstS je predpisan šestdesetdnevni rok za vložitev ustavne pritožbe, medtem ko za vložitev zahteve (ali pobude) Zakon ne določa nobenega roka. Na področju "abstraktne" presoje je torej rok izjema in ne pravilo. Ne ZUstS ne ZRLI pa nimata določb o teku rokov, zato je treba na podlagi 6. člena ZUstS smiselno uporabiti določbe zakonov, ki urejajo postopke pred sodišči.[1]
5. Po prvem odstavku 112. člena ZPP se šteje, da je vloga vložena pravočasno, če je izročena pristojnemu sodišču, preden se rok izteče. Vendar so v naslednjih odstavkih tega člena predvidene izjeme, ko se v posameznih primerih šteje vloga za pravočasno, tudi če prispe na sodišče kasneje. Najpomembnejša izjema je, da je vloga pravočasna tudi v primeru, če je oddana zadnji dan roka priporočeno ali brzojavno na pošto (drugi odstavek). Ta izjema je predvidena iz dveh razlogov. Prvi je, da stranke vlog praviloma ne nosijo osebno na sodišče, temveč jih pošiljajo po pošti, drugi (po mojem mnenju pomembnejši) razlog pa je, da ima stranka pravico opraviti dejanje, ki je vezano na rok, vse do 24. ure zadnjega dne roka. V tem primeru je logično, da bo sodišče vlogo lahko prejelo šele prvi naslednji dan. Ureditev temelji na predpostavki, da je stranka svojo odločitev, da bo opravila procesno dejanje, sprejela v roku, čeprav je bilo sodišče z njo seznanjeno šele po poteku roka.
6. Smiselna uporaba posamezne zakonske določbe ne pomeni njene dobesedne uporabe, temveč je treba določbo uporabiti v skladu z njenim namenom glede na naravo primera, na katerega jo uporabljamo. Pravila, ki urejajo sodne postopke, je mogoče več ali manj neposredno uporabljati v postopku z ustavno pritožbo, vprašanje pa je, ali to velja tudi za postopek ustavnosodne presoje skladnosti predpisov z Ustavo, med katere je mogoče šteti tudi postopek za presojo referendumskega vprašanja. Položaja Državnega zbora, kadar ta nastopa kot upravičeni predlagatelj pred Ustavnim sodiščem, namreč ni mogoče enačiti s položajem stranke v pravdnem postopku. Vložitev zahteve za presojo referendumskega vprašanja je posledica politične odločitve Državnega zbora, zato jo je ta potem, ko je bila sprejeta, dolžan (in ne samo upravičen) vložiti - na kar opozarja tudi Državni zbor v odgovoru na navedbe podpisnikov referenduma. Problem pa je tudi v tem, da ZRLI ne ureja posebej roka za sprejem odločitve o vložitvi zahteve in roka za vložitev zahteve kot procesnega dejanja. V konkretnem primeru je Državni zbor sprejel sklep, da bo vložil na Ustavno sodišče zahtevo za presojo vsebine zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma z Ustavo 9. 11. 2003 nekaj po 23. uri, torej še pred potekom sedemdnevnega roka. Zahteva je bila nato izročena Ustavnemu sodišču takoj naslednji dan, torej v enakem času, kot če bi bila poslana po pošti. Menim, da bi bilo na podlagi smiselne uporabe pravil o pravočasnosti vlog mogoče šteti, da je bila vložena pravočasno, zato sem glasovala proti sklepu o zavrženju zahteve.
7. S tako razlago bi si Ustavno sodišče odprlo pot za vsebinsko presojo zadeve, ne da bi mu bilo treba odgovoriti na vprašanje, ali bi z izvedbo referenduma lahko nastale tako hude neustavne posledice, ki bi morda opravičevale obravnavanje prepozne vloge. Odločitev o zavrženju zahteve Državnega zbora sicer temelji na izhodišču, da bi morale za spregled roka groziti hujše neustavne posledice, kot v primeru vsebinske presoje zadeve, vendar je vprašanje, ali bi vsebinska presoja lahko pripeljala do bistveno drugačnega rezultata. V celoti se namreč strinjam z argumenti, navedenimi v 23., 24. in 25. točki obrazložitve sklepa, ki se nanašajo na 8. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I- 246/02, v kateri je to določilo način izvršitve svoje odločbe.
Pri določanju načina izvršitve Ustavno sodišče dejansko deluje kot (začasni) pozitivni zakonodajalec, vendar ima za to izrecno pooblastilo v drugem odstavku 40. člena ZUstS. Po tej določbi Ustavno sodišče, če je to potrebno, določi, kateri organ mora izvršiti (njegovo) odločbo in na kakšen način. To je Ustavno sodišče tudi storilo, zato so pomisleki, da je za uresničitev 8. točke navedene odločbe potreben poseben zakon, ki naj bi določil "način izvršitve načina izvršitve", neutemeljeni. Kot izhaja iz 25. točke obrazložitve sklepa, tudi z morebitno zavrnitvijo "tehničnega zakona" na referendumu ne bo ugasnila dolžnost Ministrstva za notranje zadeve, da izvrši obveznost, kot jo je Ustavno sodišče določilo v 8. točki izreka svoje odločbe. Kolikor pristojni minister ne bo ravnal tako, bodo prizadeti lahko uveljavljali svoje pravice že na podlagi 8. točke navedene odločbe v ustreznih postopkih, po izčrpanju predhodnega sodnega varstva pa tudi z ustavno pritožbo pred Ustavnim sodiščem. Glede na to se strinjam z ugotovitvijo, da morebitna zavrnitev "tehničnega zakona" na naknadnem zakonodajnem referendumu sama po sebi ne bo povzročila zatrjevanih kršitev človekovih pravic.
8. Pri presoji, ali bi zaradi uveljavitve oziroma zavrnitve zakona na referendumu nastale protiustavne posledice, mora Ustavno sodišče nedvomno upoštevati, da je pravica do odločanja na referenduma iz 90. člena Ustave izpeljava pravice do neposrednega sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave in da je zato omejevanje te pravice "podvrženo režimu iz 15. člena Ustave" (strogi test sorazmernosti). Vprašanje pa je, ali naj se referendum izvede takrat, kadar odločanje na referendumu ne more pripeljati do pravega rezultata. Na ta problem je opozoril sodnik Testen v svojem pritrdilnem ločenem mnenju v zadevi št. U-I-276/96, v kateri je Ustavno sodišče presodilo, da 12.a člen ZRLI, ki prepoveduje razpis zakonodajnega referenduma, ki se nanaša na volitve v Državni zbor, v obdobju enega leta pred rednimi volitvami, ni v neskladju z Ustavo. Po njegovem mnenju je zakonodajalec sicer močno posegel v dve ustavni pravici državljank in državljanov, vendar je to lahko storil, ker varuje močan ustavnopravni interes: referendum naj se opravi tako, da bo v mejah, ki jih daje sedanja zakonska ureditev, zagotovil učinkovito prelitje referendumskega izida v zakon. Uporaba zakona, ki bi bil v nasprotju z izidom glasovanja na referendumu, bi po njegovem mnenju tako močno ogrozila ustavno varovane vrednote, da to opravičuje prepoved referenduma, kjer bi iz objektivnih razlogov lahko prišlo do takšnega položaja.
Tudi če bi bilo takšno stališče lahko podlaga za odločanje o skladnosti zakonskih določb, ki omejujejo pravico do referenduma, z Ustavo, pa se po mojem mnenju zastavlja vprašanje, ali bi Ustavnemu sodišču ta kriterij zadoščal za odločitev, da bi izvedba referenduma povzročila protiustavne posledice. Ne glede na to pa se strinjam z ugotovitvijo, da se zastavlja vprašanje smiselnosti izvedbe takšnega referenduma.
Dr. Dragica Wedam Lukić
Opomba:
[1] Izrecne določbe o teku rokov vsebujeta ZKP (87. in 88. člen) in ZPP (110. do 112. člen). Ker sta ureditvi praktično enaki, se v nadaljevanju sklicujem samo na ureditev po ZPP.