U-I-308/02
Natisni
Opravilna št.:
U-I-308/02
Datum odločitve:
22. 4. 2004
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 51/2004 in OdlUS XIII, 31
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2004:U.I.308.02
Akt:
Zakon o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti ter vrnitvi njihovega premoženja in pravic (Uradni list RS, št. 5/94, 38/94, 69/95, 22/97, 56/99 in 72/2000) (ZPVAS), 3. odst. 4. čl. in 1. odst. 8. čl.
Izrek:
Tretji odstavek 4. člena Zakona o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti ter vrnitvi njihovega premoženja in pravic (Uradni list RS, št. 5/94, 38/94, 69/95, 22/97, 56/99 in 72/2000) ni v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako, kot je navedeno v obrazložitvi te odločbe.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 8. člena istega zakona se zavrne.
Evidenčni stavek:
Če pri razlagi besedila 3. odstavka 4. člena Zakona o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti ter vrnitvi njihovega premoženja in pravic upoštevamo namen oziroma cilj zakonodajalca, potem je ni mogoče razumeti tako, da pravice tujih državljanov do članstva in ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti pogojuje z obstojem diplomatske vzajemnosti, temveč, da te pravice pogojuje z obstojem možnosti, da bodo v primeru ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti oziroma včlanitve vanjo, po že sklenjenih mednarodnih sporazumih, pravice članov lahko uresničevali. Gre za pravice, ki izvirajo iz namena organiziranja agrarne skupnosti. Če bi bili npr. tuji državljani ovirani pri prehajanju meje tako, da kmetijske dejavnosti ne bi mogli opravljati, bi bila tudi pravica do včlanitve in vzpostavitve agrarne skupnosti prazna. Za območje, na katerega se nanaša primer pobudnic, pa prav Videmski sporazum z določbami, ki se nanašajo na neomejeno gibanje oseb v zvezi s kmetijsko dejavnostjo, omogoča uresničevanje navedenih pravic.
Tako razloženo besedilo določbe tretjega odstavka 4. člena Zakona o vzpostavitvi agrarnih skupnosti ter vrnitvi njihovega premoženja in pravic ni v neskladju z 2. in 8. členom ter z drugim odstavkom 153. člena Ustave in ni v neskladju z Videmskim sporazumom.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.14 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Interpretacijska odločba.
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
5.3.36.4 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67) - Privatizacija.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
2.2.1.3 - Viri ustavnega prava - Hierarhija - Hierarhija med nacionalnimi in ne-nacionalnimi viri - Mednarodne pogodbe in drugi domači pravni akti.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 8, 33, 67, 153.2, Ustava [URS]
Člen 21, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Agrarna skupnost Prebeneg, Italija in Agrarna skupnost Dolina, Italija
Datum vloge:
20. 8. 2002
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US23383
Dokument v PDF obliki:
U-I-308-02.pdf
148 KB
Prenesite datoteko
U-I-308-02_LM Ribičič.pdf
134 KB
Prenesite datoteko
U-I-308/02 - 10
22. 4. 2004
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Agrarne skupnosti Prebeneg, Italija, in Agrarne skupnosti Dolina, Italija, ki ju zastopa Tanja Marušič, odvetnica v Novi Gorici, na seji dne 22. aprila 2004
odločilo:
1. Tretji odstavek 4. člena Zakona o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti ter vrnitvi njihovega premoženja in pravic (Uradni list RS, št. 5/94, 38/94, 69/95, 22/97, 56/99 in 72/2000) ni v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako, kot je navedeno v obrazložitvi te odločbe.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 8. člena istega zakona se zavrne.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnici izpodbijata tretji odstavek 4. člena in prvi odstavek 8. člena Zakona o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti ter vrnitvi njihovega premoženja in pravic (v nadaljevanju ZPVAS). Tretji odstavek 4. člena ZPVAS (uveljavljen z Zakonom o spremembah Zakona o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti ter vrnitvi njihovega premoženja, Uradni list RS, št. 38/94) določa, da imajo pravico do članstva in ponovne vzpostavitve agrarnih skupnosti tudi tuji državljani, če so bili člani nekdanje agrarne skupnosti ali so njihovi dediči oziroma pravni nasledniki, na katere je bila premoženjska pravica iz tretjega odstavka 1. člena prenesena, pod pogojem, da imajo agrarne skupnosti oziroma njihovi člani po mednarodnih sporazumih pravico do uveljavljanja pravic nekdanjih agrarnih skupnosti na zemljiščih, ki so na ozemlju druge države. Prvi odstavek 8. člena ZPVAS določa, da se članom agrarnih skupnosti, organiziranih po tem zakonu, na njihovo zahtevo vrnejo premoženjske pravice, ki so bile njim oziroma njihovim prednikom odvzete po predpisih iz 1. člena tega zakona: na območjih, ki so bila po prvi svetovni vojni pod Kraljevino oziroma Republiko Italijo in so bila po drugi svetovni vojni priključena Republiki Sloveniji, pa tudi z drugimi akti oziroma predpisi.
2. Pobudnici navajata, da sta vložili pritožbi v upravnem sporu zoper sodbi, s katerima je bila na podlagi izpodbijanih določb zavrnjena njuna tožba zoper odločitev upravnih organov o zavrženju njunega predloga za vpis agrarne skupnosti v register agrarnih skupnosti. Zaradi določbe tretjega odstavka 4. člena ZPVAS, na kateri naj bi temeljile odločitve upravnih organov in Upravnega sodišča, naj bi tuji državljani, čeprav so bili člani nekdanje agrarne skupnosti, ne imeli pravice do članstva in ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti, ker Republika Italija in Republika Slovenija nista sklenili meddržavnega sporazuma, ki bi urejal vračila premoženja agrarnih skupnosti. Do takšnega sporazuma naj bi zagotovo ne prišlo, ker naj bi Republika Italija za to ne imela ne dejanskih ne pravnih razlogov. Članom teh agrarnih skupnosti naj bi tako zaradi izpodbijane ureditve ne bila priznana pravica do ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti in posledično pravica do vrnitve premoženjskih pravic po ZPVAS.
3. Izpodbijani določbi naj bi bili v nasprotju s 5. členom Ustave, ker naj bi diskriminirali zamejske Slovence, in s Sporazumom med SFRJ in Republiko Italijo o ureditvi osebnega prometa ter kopenskega in pomorskega prevoza med obmejnimi območji (Uradni list SFRJ, MP, št. 10/86 - v nadaljevanju Videmski sporazum), ki ga je Republika Slovenija nasledila z Aktom o notifikaciji nasledstva sporazuma nekdanje Jugoslavije z Republiko Italijo (Uradni list RS, MP, št. 11/92). Menita, da je prvotna določba tretjega odstavka 4. člena ZPVAS (ki je veljala pred uveljavitvijo izpodbijane) članom agrarnih skupnosti, ki so t. i. dvolastniki, priznavala poseben status v duhu Videmskega sporazuma in s tem tudi "udejanjala" zavezo iz 5. člena Ustave.
Navajata, da ne gre enačiti pravice do vračila premoženja bivših članov agrarnih skupnosti z obmejnega območja, ki so hkrati tudi predstavniki slovenske manjšine, s tujimi državljani, katerim je bilo premoženje nacionalizirano. Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani določbi razveljavi in "članom agrarnih skupnosti z območij, ki so po prvi svetovni vojni na podlagi Rapallske pogodbe z dne 12. 11. 1920 prešla pod Kraljevino oz. kasneje Republiko Italijo, in ki so po drugi svetovni vojni na podlagi Pariške mirovne pogodbe z dne 15. 9. 1947 priključena FLRJ, sedaj nahajajoča na ozemlju Republike Slovenije, prizna pravico do ponovne vzpostavitve in posledično vrnitve njihovih premoženjskih pravic po ZPVAS." Z namenom zagotovitve spoštovanja Videmskega sporazuma in 5. člena Ustave Ustavnemu sodišču predlagata, naj zadevo obravnava na javni obravnavi, na katero naj povabi predstavnike pobudnic, ki so bili prisotni pri pripravi prvotne zakonske določbe.
4. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Ministrstvo za kmetijstvo pa je na zaprosilo Ustavnega sodišča pojasnilo, da je bilo na območju, ki spada pod Upravno enoto Koper, tj. na območju, na katerem sta delovali tudi pobudnici, premoženje agrarnih skupnosti odvzeto že pred drugo svetovno vojno, ko je na tem območju veljala italijanska zakonodaja. Razlaščanje premoženja agrarnih skupnosti se je v Sloveniji začelo po letu 1947, na Primorskem (tj. na območjih, ki so bila po prvi svetovni vojni pod Kraljevino oziroma Republiko Italijo, po drugi svetovni vojni pa priključena Sloveniji) pa že po letu 1920. Družbena lastnina na teh nepremičninah je bila vknjižena šele na podlagi mirovne pogodbe z Italijo. Po mnenju Ministrstva je zakonodajalec zato s prvim odstavkom 8. člena ZPVAS določil, da se članom agrarnih skupnosti s teh območij, na njihovo zahtevo, ne vrnejo le premoženjske pravice, če so jim (ali njihovim pravnim prednikom) bile odvzete na podlagi predpisov, sprejetih po letu 1945, temveč tudi, če so jim bile odvzete z drugimi akti oziroma predpisi.
B.
5. Predloga pobudnic za razpis javne obravnave Ustavno sodišče ni sprejelo, ker je dejansko stanje dovolj pojasnjeno in dodatno pojasnjevanje udeležencev ni potrebno.
6. Člen 8 ZPVAS ureja vračanje premoženjskih pravic članom agrarnih skupnosti, organiziranih po tem zakonu. V prvem odstavku tega člena je zakonodajalec izrecno določil, da se na območjih, ki so bila po prvi svetovni vojni pod Kraljevino oziroma Republiko Italijo in so bila po drugi svetovni vojni priključena Republiki Sloveniji, vračajo tudi premoženjske pravice, ki so bile odvzete z drugimi akti oziroma predpisi, ne le s tistimi, ki so našteti v 1. členu ZPVAS. Ne gre torej za to, da člani agrarnih skupnosti z navedenih območij vračila premoženjskih pravic po določbi prvega odstavka 8. člena ne bi mogli uveljavljati zato, ker so iz območij, ki so po drugi svetovni vojni ostala v Republiki Italiji, in so italijanski državljani.
Pogoj za vrnitev premoženja po prvem odstavku 8. člena sicer je, da so člani agrarnih skupnosti, tudi če so slovenski državljani, organizirani po ZPVAS. Vendar je ponovna vzpostavitev in organiziranje agrarnih skupnosti določena v členih od 2 do 7 ZPVAS in ne v 8. členu. Nemožnost uveljavljanja zahtevkov po 8. členu je tako lahko le posledica dejstva, da člani agrarnih skupnosti niso organizirani po določbah 2. do 7. člena ZPVAS. Iz 5. člena Ustave in iz Videmskega sporazuma pa ne izhaja zahteva, da bi morali imeti Slovenci brez slovenskega državljanstva pri vračanju premoženjskih pravic večje pravice od državljanov Republike Slovenije, tj. da bi jim zakonodajalec moral omogočiti vračanje premoženjskih pravic agrarnih skupnosti, ne da bi bila pred tem agrarna skupnost ponovno vzpostavljena. Zato pobudniki z navedbami v pobudi niso izkazali zatrjevanega neskladja prvega odstavka 8. člena ZPVAS z Ustavo oziroma z Videmskim sporazumom. Zato je Ustavno sodišče v tem delu pobudo zavrnilo kot očitno neutemeljeno.
7. V delu, v katerem pobudnici izpodbijata določbo tretjega odstavka 4. člena ZPVAS, ki določa posebne pogoje za priznanje pravice do članstva in do ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti tujim državljanom, pa je Ustavno sodišče pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
8. Pobudnici izpodbijata tisti del določbe tretjega odstavka 4. člena ZPVAS, ki tujim državljanom kot poseben pogoj za priznanje pravice do članstva in ponovne vzpostavitve agrarnih skupnosti določa, da morajo agrarne skupnosti oziroma njihovi člani po mednarodnih sporazumih imeti pravico do uveljavljanja pravic nekdanjih agrarnih skupnosti na zemljiščih, ki so na ozemlju druge države.
9. Iz sodb, izdanih v upravnih sporih, s katerima pobudnici tudi utemeljujeta pravni interes za vložitev pobude, izhaja, da dva senata Upravnega sodišča izpodbijano določbo razlagata enako.
Izpodbijani pogoj naj bi po tej razlagi pomenil zahtevo po obstoju diplomatske vzajemnosti, tj. da bi priznanje pravice do članstva in ponovne vzpostavitve agrarnih skupnosti tujim državljanom po načelu vzajemnosti moral omogočiti mednarodni sporazum. Pobudnici pa menita, da je dodatna zahteva po posebnem mednarodnem sporazumu v neskladju z Videmskim sporazumom. Po mnenju pobudnic sta se državi zavedali obstoja pravic članov agrarnih skupnosti in jim zato v 7. členu zaradi njihovega uresničevanja olajšali prehod državne meje s posebnim režimom.
Poleg enakopravnega obravnavanja državljanov obeh držav naj bi bil namen SFRJ zaščititi slovensko manjšino v Republiki Italiji, ta pa naj bi v Republiki Sloveniji dobila zaščito z drugim odstavkom 5. člena Ustave.
10. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da je določitev načina in obsega denacionalizacije spadala v polje proste presoje zakonodajalca (o razlogih za tako stališče glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-140/94 z dne 14. 12. 1995, Uradni list RS, št. 11/96 in OdlUS IV, 124). V tistem delu, v katerem določbe ZPVAS pomenijo "denacionalizacijo" premoženja bivših agrarnih skupnostih, je torej zakonodajalec v okviru te proste presoje lahko izrecno določil, pod katerimi pogoji tuji državljani te pravice lahko uveljavljajo. Dejstvo, da je zakonodajalec v Zakonu določil pogoje za članstvo in ponovno vzpostavitev agrarnih skupnosti tujih oseb, torej samo po sebi ustavnopravno ni sporno niti z vidika drugega odstavka 5. člena Ustave. Drugi odstavek 5. člena Ustave določa, da Slovenci brez slovenskega državljanstva lahko uživajo v Sloveniji posebne pravice in ugodnosti in da vrsto ter obseg teh pravic in ugodnosti določa zakon. Iz te določbe torej ne izhaja, da se nanaša na vse pravice, ki jih imajo slovenski državljani. Poleg tega Ustava izrecno pooblašča zakonodajalca, da določi vrsto in obseg teh pravic in ugodnosti, torej tudi pogoje za priznanje določene pravice.
11. Ker pa za sklepanje meddržavnih pogodb ni potrebno posebno pooblastilo v zakonu, se zastavlja vprašanje smiselnosti takšne razlage določbe zakona, po kateri bi bila pravica dana le, če bi pridobitev te pravice omogočala mednarodna pogodba. Glede na to, da v času uveljavitve izpodbijane ureditve ni bil sklenjen noben mednarodni sporazum oziroma mednarodna pogodba o priznavanju pravice do članstva in vzpostavitve agrarne skupnosti, bi taka ureditev pomenila nepriznavanje navedene pravice vsem tujcem, tudi če so ti državljani držav, ki slovenskim državljanom pravice članstva ali vzpostavljanja agrarne skupnosti ne odrekajo.
Ureditev pravice do članstva in ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti tako, da napotuje na drugo, neobstoječo pravno podlago, pa ima enak učinek, kot če pravice ne bi bilo. V okviru proste, le s splošnimi ustavnimi načeli vezane, presoje zakonodajalca je, da pravice in obveznosti pravnih subjektov ureja v enem ali več zakonih. V neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave) pa je, če zakonodajalec uzakoni pravico, ki je ni mogoče uresničevati, morebitno njeno uresničevanje pa ni odvisno od volje zakonodajalca. Takšna pravica je prazna.
12. Glede na navedbe pobudnic, da so njuni člani tudi "dvolastniki", je moralo Ustavno sodišče oceniti tudi, ali je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom pravne varnosti, ki je eno izmed načel pravne države po 2. členu Ustave. Pogoj diplomatske vzajemnosti je namreč zakonodajalec določil naknadno tudi za tiste tuje državljane, ki bi po prvotni ureditvi izpolnjevali pogoje za članstvo in ponovno vzpostavitev agrarne skupnosti.
13. Ob uveljavitvi ZPVAS je tretji odstavek 4. člena pravico do članstva in ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti omogočal tistim tujim državljanom, ki so že bili lastniki kmetijskih zemljišč oziroma gozdov v Republiki Sloveniji (dvolastnikom), če je bilo podano vzajemno priznavanje takih premoženjskih pravic med Republiko Slovenijo in tujo državo, katere državljani so "dvolastniki". Tako določbo je predlagala Vlada s svojim amandmajem v drugi obravnavi. V obrazložitvi je izrecno navedla, da so člani agrarnih skupnosti pod navedenimi pogoji lahko tudi tuji državljani, če so bili že prej člani, če so lastniki zemljišč na območju Republike Slovenije in je podana vzajemnost. Določena je bila torej le dejanska in ne diplomatska vzajemnost.
14. Glede na ustaljena stališča Ustavnega sodišča, po katerih spreminjanje obstoječe zakonske ureditve z veljavnostjo za naprej ni nedopustno, kolikor se hkrati posredno, ob upoštevanju ustavnega načela varstva zaupanja v pravo, varujejo pričakovane pravice posameznikov, je torej treba presoditi, ali so razlogi za spremembo pravnega položaja pobudnic oziroma njunih članov v javnem interesu in ali je zahteva po diplomatski vzajemnosti v sorazmerju s ciljem, ki ga spremenjena zakonska ureditev zasleduje.
15. Iz zakonodajnega gradiva predloga Zakona o spremembah ZPVAS (Poročevalec DZ, št. 17/94, str. 56) izhaja, da je bil cilj nove ureditve rešitev vprašanja agrarnih skupnosti slovenskih manjšin na ustreznejši način. Predlagatelja tega zakona (dva poslanca Državnega zbora) sta se sklicevala tudi na potrebo po večji skladnosti z Londonskim, Videmskim in Osimskim sporazumom. Po njunem mnenju je bila s tedaj veljavnim zakonom porušena skladnost z mednarodnimi sporazumi, v skladu s katerimi so že takrat obstajale agrarne skupnosti (Rateče) državljanov Republike Slovenije z zemljišči na ozemlju Republike Italije. Predlagala sta, naj bi se besedilo tretjega odstavka 4. člena glasilo tako, da bi tuji državljani imeli pravico do članstva in ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti, če so bili (ali njihovi pravni predniki) člani nekdanje agrarne skupnosti, pod pogojem, da se območje, kjer so obstajale agrarne skupnosti, v celoti ali delno nahaja v Republiki Sloveniji, in pod pogojem, da so agrarne skupnosti oziroma njihovi člani po mednarodnih sporazumih imeli pravico do uveljavljanja služnostnih pravic na zemljiščih, ki so bila na ozemlju druge države. Vlada je v svojem mnenju (št. 320- 01/03-3/5-8 z dne 9. 6. 1994) k takemu predlogu spremembe ZPVAS ugotovila, da se s to novelo širi krog tujcev, ki bi bili upravičeni do služnostnih pravic na območjih nekdanjih agrarnih skupnosti. Menila je, da je pogoj, po katerem se mora območje bivših agrarnih skupnosti nahajati na ozemlju Republike Slovenije, odveč, ker zakonodaja Republike Slovenije lahko velja le za območja, ki ležijo na ozemlju Republike Slovenije. Poleg tega pa naj bi iz predloga spremembe Zakona ne bilo razvidno, na katero časovno obdobje se nanaša pogoj, da so agrarne skupnosti oziroma njihovi člani po mednarodnih sporazumih imeli pravico do uveljavljanja služnostnih pravic na zemljiščih, ki so bila na ozemlju druge države. Vlada je predlagala svoj amandma z besedilom, ki je bilo nato sprejeto v 1. členu Zakona o spremembah ZPVAS iz leta 1994. V obrazložitvi predloga je Vlada navedla, da se s tako ureditvijo sicer krog upravičencev širi, vendar da pri tem ne gre za ustanavljanje novih pravic, temveč za pravice, ki bi jih tuji državljani na podlagi Videmskega sporazuma že sedaj lahko uresničevali, pa jim je veljavni Zakon to omejil.
16. Iz samega zakonskega besedila nedvomno izhaja, da je bil zakonodajalčev cilj dati pravico do članstva in ponovne vzpostavitve agrarnih skupnosti tudi tujim državljanom pod določenimi pogoji. Da je bil to tudi zakonodajalčev namen, izhaja tako iz zakonodajnega gradiva ob obravnavi predloga ZPVAS kot tudi ob obravnavi predloga Zakona, ki je določbo tretjega odstavka 4. člena spremenil. Iz zakonodajnega gradiva pa ni razvidno, da bi zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo sploh zasledoval cilj, ki bi privedel do tega, da bi tuji državljani obravnavane pravice imeli le ob pogoju diplomatske vzajemnosti.
Zahteva po diplomatski vzajemnosti torej sploh ne zasleduje cilja, ki naj bi se z izpodbijano ureditvijo zasledoval.
17. Tako predlagatelji izpodbijane zakonske določbe kot pobudnici se sklicujejo na Videmski sporazum, ki sta ga državi sklenili v želji razvijanja, pospeševanja in razširjanja uspešnega sodelovanja na gospodarskem, kulturnem, športnem in drugih področjih, ki so v obojestranskem interesu in v duhu Osimskih sporazumov (Preambula Videmskega sporazuma). Zato sta se z Videmskim sporazumom iz leta 1982 sporazumeli o obnovitvi in izboljšavi Sporazuma o ureditvi osebnega prometa ter suhozemskega in pomorskega prevoza in prometa med obmejnimi območji, ki je bil podpisan v Vidmu 31. 10. 1962 (Uradni list FNRJ, MP, št. 3/64 - prvi Videmski sporazum). Člen 7 Videmskega sporazuma vsebuje določbe o gibanju oseb v zvezi s kmetijsko dejavnostjo. Tako imajo državljani obeh pogodbenih strani, ki imajo prebivališče v eni od občin, navedenih v prilogah A in B tega sporazuma, ali ki so lastniki kmetijskih nepremičnin v 10 km pasu na drugi strani državne meje, pravico do prepustnice, ki jim daje pravico do neomejenega števila prehodov iz enega na drugo območje zaradi opravljanja kmetijske dejavnosti. Med drugim imajo po določbi drugega odstavka 7. člena Videmskega sporazuma enake pravice tudi udeleženci agrarnih skupnosti in uživalci pravic na občinskih zemljiščih.
18. Ker morajo biti po 8. členu in po drugem odstavku 153. člena Ustave zakoni in drugi predpisi v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, bi bil torej cilj zakonodajalca, s katerim bi želel doseči uresničevanje pravic iz Videmskega sporazuma vsekakor legitimen, tj. stvarno upravičen. V razmerju do Videmskega sporazuma pa zakon agrarne skupnosti lahko le vzpostavi, ne more pa uresničevanja pravic iz Videmskega sporazuma pogojevati s sklenitvijo nove mednarodne pogodbe.
Ureditev, po kateri bi zakonodajalec uresničevanje ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe, ki obvezuje Slovenijo, pogojeval s sklenitvijo nove mednarodne pogodbe, bi bila v neskladju z 8. členom in z drugim odstavkom 153. člena Ustave.
19. Ustavno sodišče ugotavlja, da je bil cilj zakonodajalca drugačen, tj. tujim državljanom omogočiti članstvo in ponovno vzpostavitev agrarnih skupnosti v tistih primerih, v katerih bodo agrarne skupnosti in njihovi člani pravice iz tega naslova lahko uresničevali kljub temu, da so tujci. Zato je za presojo odločilno vprašanje, ali je mogoče besedilo tretjega odstavka 4. člena ZPVAS razlagati tudi na ta način. Po oceni Ustavnega sodišča besedilo izpodbijane določbe omogoča tudi razlago, kot izhaja iz namena, ki mu ga je pripisal zakonodajalec oziroma iz namena, ki je razviden iz okoliščin, zaradi katerih je bila, po navedbah predlagateljev izpodbijane ureditve, izpodbijana zakonska določba potrebna. Besedilo izpodbijane določbe namreč omogoča razlago, po kateri imajo tuji državljani pravico do članstva in ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti, če jim uresničevanje (uveljavljanje)[1] pravic nekdanjih agrarnih skupnosti na zemljiščih, ki so na ozemlju druge države, omogočajo mednarodni sporazumi. V tem pomenu je torej uresničevanje (oziroma uveljavljanje) pravic članov agrarne skupnosti odvisno od možnosti za opravljanje kmetijske dejavnosti za namen, za katerega se agrarna skupnosti organizira. To pomeni, da morajo imeti agrarne skupnosti oziroma njihovi člani ustrezne pravice na nepremičninah, na katerih se omenjena "dejavnost" agrarnih skupnosti opravlja (lastninsko pravico, ustrezno služnostno pravico, ipd.), ali pa morajo imeti možnost take pravice pridobiti (kar omogoča prav ZPVAS). Za tuje državljane pa je poleg tega pomembna tudi možnost prehajanja meje. A contrario, po taki razlagi tuji državljani, ki teh pravic ne bi mogli uresničevati, tudi ne bi imeli pravice do članstva in ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti po ZPVAS.
20. Tak pomen zakonskega besedila je tudi logičen. Določitev možnosti za članstvo in vzpostavitev agrarne skupnosti tujim državljanom, ki pravic iz tega naslova ne bi mogli uresničevati, namreč ne bi imelo nobenega smisla. Le v teh primerih bi namreč šele nov mednarodni sporazum tujim državljanom lahko omogočil uresničevanje pravic, ki bi jim jih ZPVAS dal.
21. Če torej pri razlagi pomena izpodbijane določbe upoštevamo namen oziroma cilj zakonodajalca, potem je ni mogoče razumeti tako, da pravice tujih državljanov do članstva in ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti pogojuje z obstojem diplomatske vzajemnosti, temveč, da te pravice pogojuje z obstojem možnosti, da bodo v primeru ponovne vzpostavitve agrarne skupnosti oziroma včlanitve vanjo, po že sklenjenih mednarodnih sporazumih, pravice članov lahko uresničevali. Gre za pravice, ki izvirajo iz namena organiziranja agrarne skupnosti. Če bi bili npr. tuji državljani ovirani pri prehajanju meje tako, da kmetijske dejavnosti ne bi mogli opravljati, bi bila tudi pravica do včlanitve in vzpostavitve agrarne skupnosti prazna. Za območje, na katerega se nanaša primer pobudnic, pa prav Videmski sporazum z določbami, ki se nanašajo na neomejeno gibanje oseb v zvezi s kmetijsko dejavnostjo (člena 7 in 10), omogoča uresničevanje navedenih pravic.
22. Če se izpodbijani del določbe tretjega odstavka 4. člena ZPVAS razlaga tako, kot je navedeno v prejšnji točki obrazložitve, ni v neskladju z 2. in 8. členom ter z drugim odstavkom 153. člena Ustave. Prav tako ni v neskladju z Videmskim sporazumom, kar sta zatrjevali pobudnici.
23. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da je mogoče besedilo tretjega odstavka 4. člena ZPVAS razlagati na dva načina, od katerih je samo eden v skladu z Ustavo in z Videmskim sporazumom, je izdalo t. i. interpretativno odločbo. S tem je iz pravnega reda izločilo tisto razlago, ki je v neskladju z Ustavo.
C.
24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Ribičič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
Podpredsednik
dr. Janez Čebulj
zanj
Sodnik
Lojze Janko
Opomba:
[1]Beseda "uveljavljati", ki je uporabljena v zakonskem besedilu, je namreč lahko sinonim za "uresničevati" (glej Slovar slovenskega knjižnega jezika, DZS, Ljubljana 1994, str. 1468).
26. 4. 2004
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča
1. Glasoval sem za odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bilo odločeno, da tretji odstavek 4. člena Zakona o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti ter vrnitvi njihovega premoženja in pravic "ni v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako, kot je navedeno v obrazložitvi te odločbe". V tem primeru gre za tako imenovano interpretativno odločbo Ustavnega sodišča, ki vzbuja mnoge ugovore in pomisleke. Ta način odločanja Ustavnega sodišča se uporablja od zadeve U-I-108/91, torej od leta 1993 dalje[1] in sicer v primerih, če povem z besedami Franca Testena, "kadar se izpodbijana norma v praksi razume in uporablja na več načinov, od katerih so nekateri ustavno dopustni, nekateri pa ne. Z interpretativno odločbo se ohranja v pravnem redu izpodbijana norma v njenem z Ustavo skladnem obsegu oziroma pomenu, hkrati pa se z Ustavo neskladna uporaba oziroma pomen norme z učinki erga omnes izloči iz pravnega reda." Franc Testen poudarja, da se z interpretativnimi odločbami Ustavno sodišče "izogiba konfliktom z zakonodajalcem (izpodbijani predpis ohranja v veljavi), izpostavlja pa se konfliktu s sodišči (nekatere načine uporabe oziroma razlage predpisa v praksi razglaša za protiustavne)".[2] Ustavno sodišče je v svojih interpretativnih odločbah uporabljalo takšen ali podoben izrek, kot v naslovnem primeru: neka določba ni v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako, kot to navede Ustavno sodišče v izreku oziroma obrazložitvi svoje sodbe.
2. Slaba stran interpretativnih odločb je, da dopustijo uporabo samo ene z Ustavo skladne razlage predpisa. Interpretativna odločba ne dopušča uporabe različnih ustavno-skladnih razlag, niti ni z njo izločena iz pravnega reda samo ena protiustavna razlaga. Interpretativna odločba izloči namreč iz pravnega reda vse pravne razlage (tiste, ki so skladne z Ustavo in tiste, ki niso), razen ene, ki jo poda Ustavno sodišče v svoji odločbi. S tega vidika se je treba strinjati z dr. Lojzetom Udetom (njegovemu ločenemu mnenju se je pridružil tudi dr. Janez Šinkovec), ki je v ločenem mnenju v zadevi št. U-I-201/96 z dne 13. 6. 1996 zavzel stališče, "da je mogoče izdati interpretacijsko odločbo le tedaj, kadar zakon dopušča več razlag, le ena od njih pa je ustavno dopustna." Po mnenju dr. Udeta je Ustavno sodišče v konkretnem primeru (šlo je za odločitev, da se hkrati izvedejo referendumi o vseh vprašanjih, ki se nanašajo na volilni sistem) preseglo okvir, ki ga imajo interpretativne odločbe, saj se je spustilo v predpisovanje pravil postopka.
3. Po mojem mnenju se Ustavno sodišče z interpretativno odločbo ne izogne vedno konfliktu z zakonodajalcem[3], saj z njo lahko da predpisu vsebino, ki ni skladna z voljo zakonodajalca. Pri tem velja upoštevati, da je razlaga predpisov tudi stvar tistega, ki predpise sprejema (tako imenovana avtentična razlaga). S poslovnikom državnega zbora je določen posebni postopek za sprejemanje takšne avtentične razlage.[4]
4. Glavno tveganje takšnega načina odločanja Ustavnega sodišča je povezano s tem, da se lahko (naknadno) pokaže, da so možne še tudi drugačne razlage predpisa, ki so skladne z Ustavo, poleg razlage, ki jo je dalo Ustavno sodišče. Zato bi veljalo interpretativne odločbe uporabljati le izjemoma in res samo v tistih primerih, kjer je očitno možna samo ena z Ustavo skladna razlaga. Prav tako je pomembno, da interpretativna odločba Ustavnega sodišča ostane v mejah, ki jih dopuščajo metode interpretacije predpisov, ker bi se sicer spremenila v orodje za spreminjanje predpisov, ki je v rokah zakonodajalca.
5. V zvezi z interpretativnimi odločbami se zastavlja tudi vprašanje, ali veljajo za nazaj. Kadar se interpretativna odločba nanaša na zakon[5], bi seveda veljavnost za nazaj pomenila, da ima širši učinek, kot bi ga imela razveljavitvena odločba. To bi bilo nesprejemljivo zato, ker Zakon o Ustavnem sodišču izrecno ne določa podlage za sprejem interpretativnih odločb, Ustavno sodišče pa vidi podlago za njihovo sprejemanje ravno v tem, da zakon omogoča razveljavitev zakona, interpretativna odločba pa naj bi pomenila manj, kot pomeni razveljavitvena odločba Ustavnega sodišča. Zato je pomembno, da se je Vrhovno sodišče Republike Slovenije v svoji sodbi št. III. Ips 163/99 z dne 8. 12. 1999 odločilo za razlago, da "ima interpretacijska odločba lahko le takšne pravne učinke, kot razveljavitvena odločba. Ne Ustava ne Zakon o Ustavnem sodišču ne poznata odločitve Ustavnega sodišča o neustavnosti zakona, ki bi učinkovala za nazaj, kar je razumljivo in v skladu z ustavnim načelom iz prvega odstavka 155. člena Ustave RS, da zakoni ne morejo imeti učinka za nazaj, kar torej vsekakor velja tudi za interpretacijsko odločbo..."[6] Stališče, da interpretativna odločba ne more imeti učinka za nazaj, je izrecno zavzelo tudi Ustavno sodišče v zadevi št. Up- 31/00: "V pravnem smislu besede, torej tudi interpretacijska odločba Ustavnega sodišča nima učinka za nazaj."[7]
6. Pomisleki zoper (pre)široko uporabo interpretativnih odločb so precej pogosti v teoriji. V zvezi s tem velja opozoriti na magistrsko nalogo Boruta Šinkovca, Nekateri teoretični problemi ustavnosodne presoje zakonov (Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana, junij 2002). Avtor se sklicuje na stališče dr. Leonida Pitamica, da je pravica obvezno tolmačiti najvišja pravila v državi včasih bolj odločilnega pomena, kot ustavodajna oblast sama in opozarja na nevarnost, da Ustavno sodišče "preseže mejo dopustnega tolmačenja Ustave in preide v, prevzame vlogo ustavodajalca". Ustavno sodišče kot neodvisen organ, brez vsakega nadzora, je zavezano k samoomejevanju, ko razlaga določbe o lastni pristojnosti. Po avtorjevem mnenju gre za prekoračitev pristojnosti Ustavnega sodišča, ko na podlagi ustvarjalnih tehnik odločanja postaja pravzaprav pozitivni zakonodajalec. Zato so po avtorjevem mnenju, poleg ugotovitvenih, problematične odločbe Ustavnega sodišča, ki interpretirajo zakone, saj pomenijo hujši poseg v zakon in v zakonodajalčevo voljo in pristojnost, kot razveljavitev.
7. Sebastian Nerad meni, da ima Ustavno sodišče v Ustavi vsaj posredno podlago za izdajanje interpretativnih odločb. Njihovo slabost vidi v tem, da določijo edino možno razlago, ki ni v neskladju z Ustavo: "Ravno z vidika razmerja do rednih sodišč bi bil bolj ustrezen izrek, s katerim bi Ustavno sodišče odločilo, da neka razlaga (ki se pojavlja v praksi) ni v skladu z Ustavo. S tem bi iz pravnega reda izločilo protiustavno razlago predpisa, hkrati pa bi pustilo precej več manevrskega prostora sodiščem za uporabo prava, saj bi ostale odprte druge možne razlage." (Sebastian Nerad, Pravne posledice in narava odločb Ustavnega sodišča v postopku ustavnosodne presoje predpisov, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2003, str. 84 in 85). S takšnim razlogovanjem avtorja se moram strinjati. Podobno je stališče dr. Marijana Pavčnika, ki opozarja na nevarnost, da bi "razlagalne" (interpretativne) odločbe posegle v zakonodajalčevo pristojnost v nasprotju z načelom samoomejevanja: "Temeljna naloga razlagalne določbe je, da iz pravnega sistema izloči pomen zakonskega (ali drugega) pravnega besedila, ki je neustaven..." Na ta način Ustavno sodišče pomaga zakonodajalcu oziroma "rešuje" zakon ter avtoritativno odstrani razlago, ki je neustavna. (Dr. Marijan Pavčnik, Razlaga (razumevanje) ustave, Pravnik, št. 6 - 8/2003, str. 369).
8. Zastavlja se vprašanje, ali je mogoče iz pravnega reda izločiti z Ustavo neskladno razlago predpisov tudi na drugačen način, kot to velja za interpretativno odločbo. Mislim seveda na način, ki bi v manjši meri, kot interpretativna odločba, posegal v zakonodajno oblast in odločanje sodišč. Način, za katerega se zavzemam, ima tudi to prednost, da je za razliko od interpretativne odločbe uporaben takrat, kadar obstoji več možnih razlag predpisov, ki so skladne z Ustavo, in ne le ena sama. To bi bilo mogoče doseči z izrekom, ki bi se glasil takole: "Razlaga Zakona o..., po kateri..., je v neskladju z Ustavo in se ne sme uporabljati." Po mojem mnenju bi bil izrek, ki bi se omejil na ugotovitev, da je v odločbi obravnavana razlaga v neskladju z Ustavo, torej izrek brez dodatka |in se ne sme uporabljati", pomanjkljiv in nezadosten. Prepričan sem tudi, da sodi razlaga ali vsaj njeno bistvo v izrek odločbe, ne v obrazložitev.
9. Prednost predlaganega načina odločanja Ustavnega sodišča je v tem, da razveljavlja le tisto, kar je nujno, ostale možne razlage in vprašanje njihove skladnosti z Ustavo pa pušča odprte za sodno prakso in eventualne posege zakonodajalca. Takšen pristop je v skladu z načelom samoomejevanja. Priznati velja, da bi takšen način odločitve težko šteli za podvrsto interpretativne odločbe, saj gre prej za delno razveljavitveno odločbo, katere posebnost je v tem, da ne razveljavlja zakonske določbe, temveč izloča iz pravnega reda le eno od njenih protiustavnih razlag. Uporaba takšnega načina odločanja nujno ne pomeni, da ne bi v tistih izjemnih primerih, v katerih je očitno, da obstojita samo dve možni razlagi predpisa, od katerih je ena v neskladju z Ustavo, še naprej uporabljali interpretativne odločbe. Način odločanja Ustavnega sodišča, za kakršnega se zavzemam v tem ločenem mnenju, bi lahko poimenovali kot izločilno (interpretativno) odločbo.
dr. Ciril Ribičič
Opombe:
[1]Že takrat so sodniki, ki so bili v manjšini (dr. Tone Jerovšek, dr. Peter Jambrek, dr. Lovro Šturm), temu načinu odločanja ugovarjali, češ, da posega v pristojnost zakonodajalca, v nasprotju z načelom samoomejevanja Ustavnega sodišča, in še posebej zato, ker se je odločba nanašala na zakon, ki je že prenehal veljati. Dr. Lojze Ude, ki je odločbo podprl, pa je v pritrdilnem ločenem mnenju menil, da je njen "interpretacijski" del izreka nepotreben.
[2]Franc Testen, Interpretativna odločba, v: Komentar Ustave Republike Slovenije, dr. Lovro Šturm (Ur.) FPDEŠ, Ljubljana 2002, str. 1131.
[3]Tudi Franc Testen je ocenil, da se z interpretativno odločbo "Ustavno sodišče lahko najbolj približa polju, ki je rezervirano za zakonodajalca". Tehnika odločanja Ustavnega sodišča v abstraktni presoji, Pravna praksa, št. 417/1999, s. 5.
[4]Poslovnik Državnega zbora RS (Uradni list RS, št. 35/2002) določa v primerjavi z rednim zakonodajnim postopkom deloma enostavnejši postopek sprejemanja avtentične razlage zakona, o kateri pa se vendarle odloča z enako večino, ki je predpisana za sprejem (in za spremembo) zakona, na katerega se razlaga nanaša (členi 149 - 152). Ocenimo lahko, da pomeni avtentična razlaga poseg v zakon, ki ima podobne učinke, kot sprememba zakona, s to razliko, da neposredno ne posega v besedilo (črko) zakona in je tudi ni mogoče spreminjati.
[5]Zdi se manj verjetno, da bi se interpretativna odločba nanašala na podzakonski predpis, za katerega pa itak velja, da ga Ustavno sodišče lahko odpravi in ne le razveljavi. Pač pa se interpretativna odločba smiselno uporablja pri presoji ustavnosti mednarodnih sporazumov, pri katerih pa vprašanje, ali velja za nazaj, ni relevantno, ker gre za predhodno presojo.
[6]V zvezi s citiranim 155. členom Ustave velja opozoriti, da njegov drugi odstavek vendarle dopušča, "da imajo posamezne zakonske določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice".
[7]Širše: Sebastian Nerad, Učinkovanje ratione temporis razveljavitvenih odločb Ustavnega sodišča, Zbornik znanstvenih razprav, Ljubljana 2004 (v tisku).