U-I-321/02
Natisni
Opravilna št.:
U-I-321/02
Datum odločitve:
27. 5. 2004
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 62/2004 in OdlUS XIII, 42
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2004:U.I.321.02
Akt:
Zakon o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 98/99, 67/02, 15/03, 2/04 in 36/04 - ur.p.b.) )(ZZdrS), 2. in 3. odst. 41. a čl., 42., 46., 3. odst. 62. čl.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 67/02) (ZZdrS), 1. in 2. odst. 11. čl.
Izrek:
Drugi in tretji odstavek 41a. člena, 42. člen, 46. člen ter tretji odstavek 62. člena Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 98/99, 67/02, 15/03, 2/04 in 36/04 - ur.p.b.), kolikor se nanaša na nazive zdravnik, doktor dentalne medicine in specialist, in drugi odstavek 11. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 67/02) niso v neskladju z Ustavo.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 11. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi se zavrže.
Evidenčni stavek:
Široka dostopnost prebivalstva do zdravniških storitev je nedvomno v interesu uporabnikov zdravstvenih storitev, glede na naravo in pomembnost teh storitev pa tudi v splošnem interesu. Zato zakonski ureditvi delovnega časa zdravnikov, ki zasleduje takšne cilje, ni mogoče očitati samovoljnosti in neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
Zakonodajalec je imel razumne razloge za to, da je predvidel dežurstvo kot posebno obliko dela zdravnikov ter predvidel v primerjavi z drugimi oblikami dela tudi določene druge posebnosti, ki veljajo za dežurstvo. Takšna posebnost je tudi različno vrednotenje ur v dežurstvu v odvisnosti od tega ali gre za ure opravljanja storitev ali pa zgolj za prisotnost na delovnem mestu in čakanje na delo. Zmotno pa je prepričanje pobudnika, da je ena izmed posebnosti opravljanja dela v dežurstvu tudi ta, da se v delovni čas zdravnikov, razen s stališča pravice do odmorov in počitkov, štejejo samo ure dejanskega opravljanja dela, ne pa tudi ure čakanja na delo. Člen 42 Zakona o zdravniški službi je mogoče razlagati le tako, da se vse ure v dežurstvu štejejo v delovni čas zdravnikov. Za takšno razlago poleg jezikovne govorijo tudi druge metode razlage (zgodovinska, logična in sistematična razlaga). Drugačna razlaga bi bila po oceni Ustavnega sodišča tudi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Narekuje pa jo tudi načelo lojalne razlage, v skladu s katerim je treba državno pravo razlagati v luči prava Skupnosti.
Zakonski določbi, ki dopušča nadurno delo zdravnikov sekundarijev in specializantov v večjem obsegu, kot je dovoljen za druge zdravnike, ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Za sporno razlikovanje je imel zakonodajalec razumne razloge. Na izpodbijani ukrep je mogoče gledati kot na enega izmed načinov usposabljanja mladih zdravnikov za nadaljnje zdravniško delo. Kot takšen je ta ukrep nedvomno v javnem interesu, ureditvi, ki omogoča zasledovanje takšnega cilja, pa ni mogoče očitati nerazumnosti.
Z zakonsko ureditvijo pravice zdravnikov do stavke zasleduje zakonodajalec legitimen, to je stvarno upravičen cilj, poseg pa je tudi v skladu s splošnim načelom sorazmernosti.
V okviru presoje sorazmernosti posega v ožjem smislu Ustavno sodišče tehta pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati, in odmeri težo posega sorazmerno s težo prizadetosti pravic. Če ugotovi, da pomembnost pravice, ki se želi zavarovati s posegom, pretehta nad pomembnostjo s posegom prizadete pravice, poseg prestane ta vidik testa sorazmernosti, neodvisno od tega, ali je prizadetim zaradi posega v njihove ustavne pravice zagotovljeno ustrezno denarno nadomestilo.
Podzakonski predpis lahko le razčleni zakonsko določene pogoje, ne sme pa posegati v zakonsko ureditev tako da bi zakonske pogoje spreminjal. Glede na to bi lahko bilo vprašanje morebitne prekoračitve zakonskega pooblastila le vprašanje presoje ustavnosti in zakonitosti takšnega podzakonskega akta, ne pa vprašanje ustavnosti zakonske določbe s takšnim pooblastilom.
Ustavno sodišče zavrže pobudo, če pobudnik ne izkaže pravnega interesa, ki je procesni pogoj za vložitev pobude pred Ustavnim sodiščem.
Geslo:
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.27.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Nepristojnost za presojo - Skladnosti dveh zakonov/predpisov.
5.2.1.2.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Področje sklicevanja (14.1) - Zaposlitev - V javnem pravu.
2.3.2 - Viri ustavnega prava - Tehnike presoje - Pojem ustavnosti, odvisen od določene razlage.
5.2.2.51 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Kriteriji razlikovanja (14.1) - Izobrazba (14/1).
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
5.4.10 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do stavke (77).
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
4.6.3.2 - Ustanove - Izvršilni organi - Uporaba zakonov - Prenesene pristojnosti sprejemanja predpisov.
2.3.5 - Viri ustavnega prava - Tehnike presoje - Logična razlaga.
2.3.6 - Viri ustavnega prava - Tehnike presoje - Zgodovinska razlaga.
2.3.7 - Viri ustavnega prava - Tehnike presoje - Dobesedna razlaga.
2.3.8 - Viri ustavnega prava - Tehnike presoje - Sistematična razlaga.
2.2.1.6.4 - Viri ustavnega prava - Hierarhija - Hierarhija med nacionalnimi in ne-nacionalnimi viri - Pravo Skupnosti in domače pravo - Sekundarna zakonodaja in domači ne-ustavni akti.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.1, 14.2, 77, Ustava [URS]
Člen 21, 25, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Sindikat Fides, Sindikat zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije
Datum vloge:
10. 9. 2002
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US23486
Dokument v PDF obliki:
U-I-321-02.pdf
183 KB
Prenesite datoteko
U-I-321/02
27. 5. 2004
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo sindikata Fides, Sindikat zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, ki ga zastopa predsednik Konrad Kuštrin, na seji dne 27. maja 2004
odločilo:
1. Drugi in tretji odstavek 41a. člena, 42. člen, 46. člen ter tretji odstavek 62. člena Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 98/99, 67/02, 15/03, 2/04 in 36/04 - ur.p.b.), kolikor se nanaša na nazive zdravnik, doktor dentalne medicine in specialist, in drugi odstavek 11. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 67/02) niso v neskladju z Ustavo.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 11. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Sindikat zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije (v nadaljevanju Fides) zahteva presojo ustavnosti posameznih določb Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) in Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS-A). Ureditev izpodbija zlasti z vidika zdravnikov, zaposlenih v mreži javne zdravstvene službe.
Uvodoma zatrjuje, da je ZZdrS, kolikor ureja tudi delovna razmerja zdravnikov, zaposlenih izven mreže javne zdravstvene službe, v neskladju z 2. členom Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 - v nadaljevanju ZDR), ki ne predvideva posebnega urejanja delovnih razmerij za te zdravnike, in z načelom enakosti iz 14. člena Ustave.
2. Pobudnik izpodbija drugi in tretji odstavek 41a. člena ZZdrS, ki sta bila v ta zakon vnešena z določbo 4. člena ZZdrS-A in ki določata, da se delovni dan zdravnikov praviloma ne pričenja pred 8. uro zjutraj, v izvenhospitalni dejavnosti, namenjeni storitvam za uporabnike, pa mora najmanj petina delovnega časa potekati po 16. uri. Zatrjuje, da drugi zakoni s področja urejanja delovnih razmerij takšnih določb ne poznajo, temveč je urejanje delovnega časa večinoma prepuščeno delodajalcem. Po mnenju pobudnika gre za diskriminacijo zdravnikov na podlagi poklica, ki je prepovedana s 14. členom Ustave, in hkrati za poseg v načelo enakosti pred zakonom.
Določba drugega odstavka 41a. člena ZZdrS naj bi bila tudi v neskladju z 49. členom Ustave, ker zdravnikom neutemeljeno omejuje svobodo dela pred 8. uro zjutraj.
3. Pobudnik izpodbija 42. člen ZZdrS o dežurni zdravniški službi, dopolnjen in spremenjen s 5. členom ZZdrS-A. Meni, da je dežurstvo kot posebna oblika prisotnosti na delovnem mestu nepotrebno, saj je neprekinjeno zdravstveno varstvo mogoče doseči že z instrumenti, ki jih pozna ZDR kot splošen predpis (npr. delo v izmenah in nadurno delo). Izpodbijana določba naj bi omogočala nadurno delo zdravnikov pod blažjimi pogoji, kot veljajo za druge poklice, saj naj brez utemeljenih razlogov ne bi predpisovala omejitev, ki so sicer določene za dopustnost takšnega dela. Nasprotuje tudi ureditvi, ki predvideva različno plačilo za efektivne in neefektivne ure, kar naj bi povzročilo, da je opravljanje dela v dežurstvu vrednoteno slabše kot druge oblike nadurnega dela. Drugačna kot v splošni ureditvi (drugi odstavek 141. člena ZDR) naj bi bila tudi definicija efektivnega delovnega časa. Pobudnik meni, da takšna ureditev diskriminira zdravnike na podlagi poklica in je v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom. Pobudnik ji očita tudi neskladje z Direktivo 93/104/ES o določenih vidikih organizacije delovnega časa (Council directive 93/104/EC of 23 November 1993 concerning certain aspects of the organization of working time, OJ 1993, No L 307, as amended by Directive 2000/34/EC of the European Parliament and of the Council of 22 June 2000 ameding Council Directive 93/104/EC concerning certain aspects of the organisation of working time to cover sectors and activities excluded from that Directive, OJ 2000, No L 195 - v nadaljevanju Direktiva)[1], v skladu s katero naj bi bilo treba v delovni čas všteti vse ure dežurstva.
Posledično meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom Evropskega sporazuma o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (Uradni list RS, št. 44/97, MP, št. 13/97 - v nadaljevanju ESP) o približevanju slovenske zakonodaje evropski. Kot takšna naj bi bila izpodbijana ureditev tudi v neskladju z drugim odstavkom 153. člena Ustave.
4. Nadalje izpodbija prehodno določbo prvega odstavka 11. člena ZZdrS-A o dopustnem obsegu nadurnega dela zdravnikov.
Opozarja, da je skladno s to določbo nadurno delo zdravnikov dopuščeno v večjem obsegu kot za druge poklice, kar naj bi pomenilo neutemeljeno diskriminacijo zdravnikov. Ureditev naj bi bila tudi v neskladju z Direktivo in kot takšna v neskladju tudi z ESP oziroma po vstopu Slovenije v Evropsko unijo z drugim odstavkom 153. člena Ustave. Še posebej sporen naj bi bil drugi odstavek 11. člena ZZdrS-A o nadurnem delu specializantov in sekundarijev. Pobudnik namreč meni, da ni nobenih utemeljenih razlogov za večjo obremenitev teh zdravnikov. Ureditev naj bi pomenila diskriminacijo teh zdravnikov na podlagi izobrazbe, ki naj bi bila prepovedana s prvim odstavkom 14. člena Ustave v zvezi z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka te določbe Ustave. Ob tem meni, da večjih delovnih obremenitev ni mogoče utemeljiti s potrebo po izobraževanju, saj bi specializant, ki bi bil na specializaciji v času pomanjkanja zdravnikov, moral opravljati specializacijo skupno več ur kot specializant, ki bi delal v času, ko ni deficita, za kar pa ni utemeljenih razlogov.
5. Pobudnik je nezadovoljen z ureditvijo pravice do stavke iz 46. člena ZZdrS, spremenjenim z 8. členom ZZdrS-A. Meni, da je zaradi javnega interesa omejitev pravice do stavke sicer utemeljena, vendar bi zdravniki v zameno morali biti upravičeni do ustreznega denarnega nadomestila. Ker to ni določeno, ureditev nesorazmerno posega v pravico zdravnikov do stavke iz 77. člena Ustave.
6. Pobudnik izpodbija tudi tretji odstavek 62. člena ZZdrS, spremenjen s tretjim odstavkom 10. člena novele ZZdrS-A, ki pooblašča ministra, pristojnega za zdravje (v nadaljevanju Minister), da na predlog Zbornice določi pogoje in postopek za razvrstitev v nazive zdravnik, doktor dentalne medicine,[2] specialist in specialist konzultant. Meni, da je za nazive zdravnik, doktor dentalne medicine in specialist to urejeno že s samim ZZdrS. Zakonska določba, ki predvideva urejanje te materije še s podzakonskim aktom, vnaša v ta zakon neskladje.
Izpodbijana določba naj bi bila v očitnem nasprotju z drugim odstavkom 17. člena ZZdrS, po katerem Zdravniška zbornica Slovenije (v nadaljevanju Zbornica) določa vrste in trajanje specializacij in postopek opravljanja specialističnega izpita.
Meni tudi, da bi vsako dodatno urejanje omenjene materije s strani Ministra pomenilo poseganje v zakonsko materijo, kar bi bilo v neskladju s 87. členom Ustave.
7. Vlada meni, da se izpodbijane določbe ZZdrS nanašajo zgolj na zdravnike, ki delajo v mreži javne zdravstvene službe, čeprav bi lahko ta zakon urejal tudi delovna razmerja drugih zdravnikov. Z ZdrsS so urejene posebnosti delovnih razmerij, ki izhajajo iz posebne narave zdravniškega poklica. Posebna zakonska ureditev razporeditve delovnega časa je določena z namenom prilagajanja delovnega časa uporabnikom zdravstvenih storitev in zagotavljanja večje in bolj enakomerne dostopnosti teh do zdravniških storitev. Sprememba delovnega časa na ta način sledi siceršnjim trendom v Evropi in pri nas, ki mu sledijo tudi druge dejavnosti, med drugim tudi državna uprava.
Dežurstvo pomeni uveljavljeno obliko dela, ki se uvaja v primerih, ko kontinuitete zdravstvene službe ni mogoče zagotoviti z drugimi oblikami razporeditve delovnega časa.
Dežurstvo samo po sebi ni nadurno delo, ker gre pri dežurstvu v večjem ali manjšem obsegu zgolj za pripravljenost na delovnem mestu, torej za čakanje na delo, in ne za opravljanje dela. Temu je prilagojena tudi definicija efektivnega delovnega časa v dežurstvu. Kadar dežurstvo hkrati pomeni opravljanje dela preko polnega delovnega časa, morajo biti podani tudi splošni pogoji za dopustnost opravljanja takšnega dela. Dežurstvo se v celoti všteva v delovni čas, tako glede odmorov in počitkov kot glede upoštevanja ur v delovnem času, razlike so le v nagrajevanju. Različno vrednotenje dejanskega dela in čakanja na delo pa je legitimno, saj je plača vedno odvisna tudi od količine in kvalitete dela. Začasna ureditev nadurnega dela zdravnikov temelji na potrebah po zagotavljanju neprekinjenega zdravstvenega varstva, ki ga sicer ne bi bilo mogoče zagotoviti. Glede sekundarijev in specializantov je takšna ureditev tudi povsem v skladu z Direktivo, glede drugih zdravnikov pa bo z njo usklajena do konca leta 2004. Takojšnjo uskladitev onemogoča manjše število zdravnikov v Sloveniji kot v večini držav članic Evropske unije. Zaradi omejitev pravice do stavke, ki so določene z zakonom in zagotavljajo uporabnikom zdravstvenih storitev le najbolj nujno pomoč, zdravniki in doktorji dentalne medicine ne morejo biti upravičeni do posebnih plačil, ker ni zato nobene pravne podlage. Pobuda glede določbe o nazivih je po mnenju Vlade utemeljena v delu, ki se nanaša na naziv zdravnika in doktorja dentalne medicine, ki se pridobi že z diplomo medicinske fakultete.
8. Državni zbor se v odgovoru na pobudo pridružuje mnenju Vlade. Poudarja, da posebno ureditev delovnega časa zdravnikov narekuje javna korist oziroma jo narekujejo pravice bolnikov.
Ob tem navaja, da ima enak delovni čas na primer tudi državna uprava, saj celoten sistem urejanja družbenega življenja stremi k temu, da se začetek delovnega časa premakne z zgodnjih jutranjih ur. Trditve o kršitvi 49. člena Ustave so po mnenju Državnega zbora zgolj pavšalne, omejitev pravice do stavke pa ni nesorazmerna. Določitev pogojev za razvrstitev v nazive je po mnenju Državnega zbora sicer res zakonska materija, vendar pa iz zakonskih določb ni razviden namen določanja novih pogojev s podzakonskimi akti.
B. - I.
9. Po 23. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) lahko vloži zahtevo za uvedbo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tudi reprezentativni sindikat za območje države, kadar so ogrožene pravice delavcev. Takšno kvalificirano reprezentativnost določa Zakon o reprezentativnosti sindikatov (Uradni list RS, št. 13/93 - ZRS), kadar gre za zveze ali konfederacije sindikatov za območje države, v katere se povezujejo sindikati iz različnih panog dejavnosti ali poklicev (8. člen), kar pa Fides, kot je razvidno iz dokumentov, s katerimi se izkaže, ni. Iz odločbe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 121-02-124/93 z dne 15. 7. 1995 namreč izhaja, da je pobudnik reprezentativni sindikat v poklicih zdravnik in zobozdravnik. Kot takšen ni upravičen vložiti zahteve v smislu navedenega člena ZUstS. Zato je Ustavno sodišče njegovo vlogo obravnavalo kot pobudo (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-91/97 z dne 2. 2. 2001, Uradni list RS, št. 19/2001 in OdlUS X, 16). Pri tem je štelo, da Fides načeloma izkazuje pravni interes za vložitev pobude po 24. členu ZUstS, ker izpodbijane določbe vplivajo na pravice članov tega sindikata.
Ne glede na to pobudniku ni moglo priznati pravnega interesa za vložitev pobude za oceno ustavnosti prvega odstavka 11. člena ZZdrS. Skladno z drugim odstavkom 24. člena ZUstS namreč pobudnik izkazuje pravni interes za izpodbijanje predpisa le, če bi ugoditev predlogu privedla do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Če vlaga pobudo sindikat, ker izpodbijane določbe vplivajo na pravice njegovih članov, se mora takšno izboljšanje izraziti v pravnem položaju njegovih članov. Ta pogoj v primeru izpodbijane določbe prvega odstavka 11. člena ZZdrS-A ni izpolnjen.
10. Izpodbijana določba se nanaša na dopusten obseg nadurnega dela zdravnikov v določenem prehodnem obdobju od uveljavitve Zakona. Skladno z 41b. členom ZZdrS delo zdravnikov preko polnega delovnega časa ne sme presegati v povprečju osem ur tedensko, pri čemer se časovna omejitev tedenskega delovnega časa preko polnega delovnega časa upošteva kot povprečna omejitev v določenem časovnem obdobju, ki ne sme biti daljše od šestih mesecev. Pri tem se pri izračunu povprečja ne upoštevata letni dopust in odsotnost z dela zaradi bolezni.
Upoštevaje izpodbijani prvi odstavek 11. člena ZZdrS-A pa lahko, ne glede na določbo prvega odstavka 41.b člena ZZdrS, v obdobju do 31. 12. 2004 delo zdravnikov preko polnega delovnega časa traja v povprečju največ 15 ur tedensko, izjemoma pa največ 25 ur tedensko, če delodajalec za opravljanje dela ni mogel zaposliti novega zdravnika, pri čemer se časovna omejitev tedenskega delovnega časa preko polnega delovnega časa upošteva kot povprečna omejitev v določenem časovnem obdobju, ki ne sme biti daljše od štirih mesecev. Ustavno sodišče ugotavlja, da bi lahko tudi v primeru morebitne ugotovitve neustavnosti te določbe Ustavno sodišče takšno določbo razveljavilo le z odložnim rokom. Takojšnja razveljavitev bi namreč lahko povzročila hude motnje v zagotavljanju zdravstvenih storitev. Iz zakonodajnega gradiva in mnenja Vlade namreč izhaja, da je le z izpodbijanim obsegom dopustnega nadurnega dela zdravnikov mogoče zagotoviti nemoten dostop prebivalcev do storitev zdravniške službe in v tem okviru zlasti do storitev nujne zdravniške pomoči. Glede na to bi moralo Ustavno sodišče dati zakonodajalcu ustrezen čas, da bi poiskal drugačno rešitev. Ta rok po oceni Ustavnega sodišča ne bi smel biti krajši od enega leta. To pa pomeni, da bi začetek učinkovanja morebitne razveljavitve izpodbijane določbe sovpadel z obdobjem, ko bi izpodbijana določba že tudi sicer prenehala veljati. Kot navedeno, velja namreč le do 31. 12. 2004. To pomeni, da pobudnik za presojo te določbe očitno ne izkazuje pravnega interesa, ker tudi morebitna ugoditev njegovemu predlogu ne bi mogla privesti do izboljšanja pravnega položaja zdravnikov, katerih interese zastopa. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo.
11. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 41a. člena, 42. člena, 46. člena in tretjega odstavka 62. člena ZZdrS ter drugega odstavka 11. člena ZZdrS- A je Ustavno sodišče sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B. - II.
12. Zdravniki opravljajo zdravstveno dejavnost kot zdravniško službo v skladu z Zakonom o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92 in nasl. - v nadaljevanju ZZdej) in ZZdrS (prvi odstavek 1. člena ZZdrS). Zdravniška služba se opravlja na zdravniških delovnih mestih v okviru mreže javne zdravstvene službe in izven nje (6. člen ZZdrS). V okviru mreže javne zdravstvene službe se zdravstvena dejavnost opravlja kot javna služba (prvi odstavek 4. člena ZZdej).
Zdravniška delovna mesta v mreži javne zdravstvene službe se razporedijo po strokovnih področjih: v javnih zavodih, pri drugih pravnih osebah s koncesijo in pri zasebnih zdravnikih s koncesijo (drugi odstavek 7. člena ZZdrS). Zdravnik lahko samostojno opravlja zdravniško službo kot zasebni zdravnik, če izpolnjuje pogoje, ki jih določa ZZdrS, in če je vpisan v register zdravnikov (39. člen ZZdrS).
13. ZZdrS vsebuje določbe, ki se nanašajo na zdravnike v mreži javne zdravstvene službe, določbe, ki se nanašajo na zasebne zdravnike, ter določbe, ki se nanašajo na oboje. Navedeno velja tudi glede delitve zdravnikov na zaposlene in samozaposlene. Iz pobude izhaja, da izpodbija pobudnik določbe ZZdrS oziroma ZZdrS-A zgolj glede zdravnikov, ki opravljajo zdravniško službo v delovnem razmerju, ne pa tudi glede samozaposlenih zdravnikov. Zakonsko ureditev izpodbija zlasti glede zdravnikov, ki opravljajo zdravniško službo kot zaposleni v okviru mreže javne zdravstvene službe. V zvezi z veljavnostjo izpodbijane ureditve za zdravnike, zaposlene izven mreže javne zdravstvene službe, pavšalno navaja, da z ZDR zanje ni predviden odstop od splošne ureditve. Izpodbijana ureditev, kolikor se nanaša na te zdravnike, naj bi bila zato v neskladju z ZDR. Ustavno sodišče ni pristojno ocenjevati medsebojne skladnosti zakonov. Pristojno je ocenjevati le, ali gre za takšna nasprotja znotraj pravnega reda, ki pomenijo kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave (tako tudi v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-81/96 z dne 12. 3. 1998, Uradni list RS, št. 27/98 in OdlUS VII, 46). Za to pa v obravnavanem primeru ne gre. Člena 2 ZDR, v skladu s katerim ureja ta zakon tudi delovna razmerja delavcev, zaposlenih v državnih organih, lokalnih skupnostih in v zavodih, drugih organizacijah ter pri zasebnikih, ki opravljajo javno službo, če ni s posebnim zakonom določeno drugače, namreč ni mogoče razlagati tako, kot da izključuje dopustnost specialne ureditve delovnih razmerij za vse tiste delavce, na katere se ta določba ne nanaša. Takšna razlaga bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ki zakonodajalca zavezuje, da enake primere obravnava enako in različne različno, in dopušča različno urejanje enakih položajev, če obstajajo za takšno razlikovanje razumni in stvarni razlogi. Omenjene določbe iz splošne ureditve (2. člen ZDR) zato ni mogoče razumeti tako, da izključuje dopustnost posebne ureditve, če gre že v temelju za različne primere oziroma če različno obravnavanje enakih primerov narekujejo razumni in stvarni razlogi. Tega, ali katera izmed določb ZZdrS, ki veljajo tudi za zdravnike, zaposlene izven javnega sektorja, odstopa od splošne ureditve v nasprotju s predstavljenimi merili, kar bi sicer lahko pomenilo kršitev načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, pa Ustavno sodišče glede na pavšalnost pobudnikovih očitkov - pobudnik ni niti konkretiziral spornih določb, ni moglo obravnavati.
Delovni čas zdravnikov
14. Drugi in tretji odstavek 41a. člena ZZdrS določata, da se delovni dan zdravnikov praviloma ne pričenja pred 8. uro zjutraj, v izvenhospitalni dejavnosti, namenjeni storitvam za uporabnike, pa mora najmanj petina delovnega časa potekati po 16. uri. Pobudnik pravilno ugotavlja, da ZDR kot splošna ureditev ne vsebuje določb o obveznem začetku oziroma koncu delovnega dne pri posameznih delodajalcih. Izpodbijana ureditev se torej res razlikuje od splošne ureditve, takšno razlikovanje pa je po mnenju pobudnika neustavno, ker naj bi diskriminiralo zdravnike na podlagi poklica.
15. Po prvem odstavku 14. člena Ustave so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Ta ustavna določba torej določa, da zakonodajalec na podlagi osebne okoliščine ne sme diskriminirati posameznika pri izvrševanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Pobudnik ne navede, pri izvrševanju katere človekove pravice naj bi bili člani sindikata z izpodbijano ureditvijo diskriminirani zaradi opravljanja zdravniškega poklica. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano ureditev presojalo zgolj z vidika skladnosti z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
16. Drugi odstavek 14. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. Kot je bilo že navedeno, po ustaljeni ustavnosodni presoji ta ustavna določba ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pomeni pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za ureditev delovnega časa zdravnikov v drugem in tretjem odstavku 41a. člena ZZdrS pa je imel zakonodajalec razumne razloge. Državni zbor navaja, da specifično ureditev delovnega časa narekuje javna korist, ki je v varstvu pravic bolnikov. Tudi Vlada meni, da sta bili izpodbijani določbi sprejeti z namenom prilagajanja delovnega časa uporabnikom zdravstvenih storitev in zagotovitve čim širše dostopnosti do storitev zdravniške službe. Ob tem opozarjata, da celoten sistem urejanja družbenega življenja stremi k temu, da se začetek delovnega časa premakne z zgodnjih jutranjih ur, kar potrjujejo tudi trendi v Evropi.
Ustavno sodišče ocenjuje, da je široka dostopnost prebivalstva do zdravniških storitev nedvomno v interesu uporabnikov zdravstvenih storitev, glede na naravo in pomembnost teh storitev pa tudi v splošnem interesu. Ureditvi, ki zasleduje takšne cilje, po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče očitati samovoljnosti in neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
17. Pobudnikovega očitka o neskladju drugega odstavka 41a. člena z 49. členom Ustave glede na njegovo pavšalnost Ustavno sodišče ni moglo obravnavati.
Dežurna zdravniška služba
18. Člen 42 ZZdrS določa, da je dežurstvo posebna oblika dela, sestavljena iz ur prisotnosti na delovnem mestu - neefektivnih ur in ur opravljanja storitev - efektivnih ur (prvi odstavek).
Vse ure v dežurstvu se s stališča pravice do odmorov in počitkov štejejo v delovni čas (drugi odstavek). Plačilo za efektivne in neefektivne ure je različno in se uredi s kolektivno pogodbo (tretji odstavek). Plačilo za dežurstvo se všteva v osnovo za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (četrti odstavek). Zdravniku, ki je dopolnil 50 let starosti, praviloma ni treba opravljati dežurne službe, ob pogojih, ki jih določi Minister (peti odstavek).
19. Pobudnik meni, da izpodbijana določba o dežurni zdravniški službi neutemeljeno odstopa od splošne ureditve v ZDR, ki ne predvideva instituta dežurstva. Kot takšna naj bi ta določba diskriminirala zdravnike na podlagi poklica in naj bi bila v neskladju z ustavnim načelom enakosti pred zakonom. Iz enakih razlogov, kot so navedeni v 15. točki obrazložitve, je Ustavno sodišče izpodbijano ureditev presojalo zgolj z vidika skladnosti z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
20. Očitek o kršitvi načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki naj bi bilo kršeno s tem, ko ZZdrS za zdravnike predvideva dežurstvo kot posebno obliko dela, je neutemeljen. Po oceni Ustavnega sodišča je imel namreč zakonodajalec za sprejem takšne ureditve razumne in stvarne razloge. Iz prvega odstavka 42. člena ZZdrS izhaja, da je dežurstvo sestavljeno iz ur opravljanja storitev, to je dejanskega opravljanja dela, in ur prisotnosti na delovnem mestu, torej čakanja na delo. Dežurstvo po ZZdrS pomeni torej posebno obliko dela, pri kateri se že vnaprej predvideva, da delavec med dežurstvom praviloma ne bo ves čas dejansko delal.[3] Pri tem razmerje ur dejanskega opravljanja dela in čakanja na delo med dežurstvom sicer ni znano vnaprej in je odvisno od potrebe po zagotavljanju storitev dežurne službe v vsakem posameznem primeru, vendar pa naj bi praviloma šlo za kombinacijo dejanskega opravljanja dela in čakanja na delo.
Kot takšno je dežurstvo primerna oblika dela za zagotavljanje storitev zdravniške službe v obdobjih, ko sicer ni predviden splošen dostop do storitev te službe, temveč le dostop do nujnih zdravniških storitev, če je upoštevaje konkretne okoliščine pri posameznem delodajalcu v teh obdobjih utemeljeno mogoče pričakovati praviloma manjšo potrebo po dejanskem delu dežurnih delavcev. Glede na to ni mogoče trditi, da zakonodajalec ni imel razumnih razlogov za to, da je predvidel možnost organiziranja dežurne zdravniške službe kot posebne oblike dela zdravnikov. Ker kombinacija dejanskega dela in čakanja na delo kot lastnost dežurstva po ZZdrS ni tudi bistvena lastnost izmenskega dela, je neutemeljen očitek pobudnika, da poseben institut dežurstva ni potreben, ker obstaja možnost organiziranja dela v izmenah. Prav tako pobudnik neutemeljeno enači nadurno delo kot delo preko polnega delovnega časa z dežurstvom kot posebno organizacijsko obliko dela, pri katerem je treba v vsakem konkretnem primeru šele ugotoviti, ali dejansko pomeni tudi nadurno delo.
21. Neutemeljen je tudi očitek pobudnika, da zakonodajalec ne bi smel predvideti različnega plačila za efektivne in neefektivne ure dela v dežurstvu, kot to izhaja iz tretjega odstavka 42. člena ZZdrS. Zakonodajalec je utemeljeno predvidel dežurstvo kot posebno obliko dela zdravnikov ter predvidel v primerjavi z drugimi oblikami dela tudi določene druge posebnosti, ki naj veljajo za dežurstvo. Takšna posebnost je na primer različno vrednotenje ur v dežurstvu v odvisnosti od tega, ali gre za ure opravljanja storitev ali pa zgolj za prisotnost na delovnem mestu in čakanje na delo.
Razlika med urami v dežurstvu, ko delavec dejansko opravlja delo, in urami čakanja na delo, med katerimi lahko delavec v bistveno večji meri razpolaga s svojim časom in nenazadnje tudi počiva, je namreč z vidika intenzitete dela ter obremenitve delavcev tako očitna, da jo je, upoštevaje vnaprejšnjo predvidljivost takšnih obdobij dela v dežurstvu, mogoče šteti za razumen razlog za razlikovanje.
22. Zmotno je prepričanje pobudnika, da je ena izmed posebnosti opravljanja dela v dežurstvu tudi ta, da se v delovni čas zdravnikov, razen s stališča pravice do odmorov in počitkov, štejejo samo ure dejanskega opravljanja dela, ne pa tudi ure čakanja na delo. Drugi odstavek 42. člena ZZdrS določa, da se s stališča pravice do odmorov in počitkov vse ure v dežurstvu štejejo v delovni čas zdravnikov. To določbo je treba razumeti tako, da glede počitkov in odmorov še posebej poudarja vštevanje vseh ur v dežurstvu v delovni čas zdravnikov. Za takšno razlago poleg jezikovne govorijo tudi druge metode razlage (zgodovinska, logična in sistematična razlaga). Tako že iz zakonodajnega gradiva izhaja, da se čas dežurstva v celoti všteva v delovni čas, ne glede na to, ali je zdravnik opravljal storitve ali pa je le čakal na delo (Poročevalec DZ, št. 56/02). Do enakega rezultata pripelje tudi upoštevanje dejstva, da so določbe ZZdrS, ki urejajo delovna razmerja zdravnikov, in določbe ZDR v razmerju posebnih (specialnih) in splošnih (generalnih) določb.
Argumentum a contrario (sklepanje po nasprotnem razlogovanju) nam pove, da lahko specialno pravilo vedno uporabimo samo za primer, ki je v njem izrecno opredeljen. V nasprotnem primeru je treba uporabiti splošno pravilo.[4] Izpodbijana določba drugega odstavka 42. člena ZZdrS, ki izrecno ne izključuje vštevanja ur v dežurstvu v delovni čas zdravnikov, zato ne more izključiti uporabe določb ZDR o delovnem času. To pa pomeni, da je treba tudi glede dežurnega dela zdravnikov uporabiti splošno definicijo delovnega časa iz 141. člena ZDR, ki deli delovni čas na efektivni delovni čas in čas odmora med dnevnim delom ter čas upravičenih odsotnosti z dela, pri čemer je efektivni delovni čas vsak čas, v katerem delavec dela, kar pomeni, da je na razpolago delodajalcu in da izpolnjuje svoje delovne obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi. Takšna definicija efektivnega delovnega časa ne izključuje obdobij, ko delavec na delovnem mestu čaka na delo. Na drugačno razlago tudi ne odkazuje določba prvega odstavka 42. člena ZZdrS, ki omenja efektivne in neefektivne ure v dežurstvu in ki po mnenju pobudnika uvaja drugačno definicijo efektivnega delovnega časa zdravnikov, kot je uveljavljena v splošni ureditvi. Glede na tretji odstavek 42. člena ZZdrS, ki predvideva različno plačilo za efektivne in neefektivne ure v dežurstvu, je namreč jasno, da je treba pojma efektivne in neefektivne ure v določbi 42. člena ZZdrS povezovati zgolj z nagrajevanjem dežurnega dela, ne pa tudi z opredelitvijo delovnega časa zdravnikov.
23. Glede na navedeno je 42. člen ZZdrS mogoče razlagati le tako, da se vse ure v dežurstvu štejejo v delovni čas zdravnikov. Ob tem velja dodati, da sporno določbo enako razumeta tudi Vlada in Državni zbor. Poleg tega bi bila drugačna razlaga po oceni Ustavnega sodišča tudi v neskladju z Ustavo (drugi odstavek 14. člena Ustave). Za razlikovanje med urami opravljanja storitev in čakanja na delo v dežurstvu glede vštevanja teh ur v delovni čas zdravnikov namreč ni najti razumnih razlogov. Drugače kot pri pripravljenosti na delo, ko mora biti zdravnik izven delovnega mesta dosegljiv po telefonu ali s pomočjo drugih sredstev z namenom, da sta zagotovljena možnost svetovanja in v primeru potrebe prihod na delovno mesto (prvi odstavek 42.a člena ZZdrS), mora biti zdravnik med dežurno službo ves čas prisoten na delovnem mestu. V času opravljanja dežurne zdravniške službe se torej zdravnik zadržuje izven svojega družinskega in socialnega okolja ter je pri razpolaganju s svojim prostim časom, četudi zgolj čaka na delo, omejen v tolikšni meri, da glede vštevanja ur v delovni čas ur prisotnosti na delu ni utemeljeno razlikovati od ur dejanskega opravljanja storitev. Nenazadnje narekuje takšno razlago tudi načelo lojalne razlage, v skladu s katerim je treba državno pravo razlagati v luči prava Skupnosti.[5] Tudi iz judikature Sodišča evropskih skupnosti namreč izhaja, da je treba pravo Skupnosti razlagati tako, da se dežurna zdravniška služba, v okviru katere mora biti zdravnik na razpolago na delovnem mestu, v celoti všteje v delovni čas zdravnika.[6]
24. Neutemeljen pa je tudi očitek pobudnika, da je na podlagi izpodbijane določbe 42. člena ZZdrS nadurno delo v dežurstvu omogočeno pod blažjimi pogoji, kot veljajo za druge poklice.
To bi lahko držalo v primeru, če se vse ure v dežurstvu ne bi štele v delovni čas zdravnikov. Kot navedeno, pa takšna razlaga Zakona ni mogoča. To pomeni, da je treba tudi dežurstvo obravnavati kot nadurno delo, upoštevaje predpisane omejitve iz splošne oziroma posebne ureditve, kolikor gre za delo preko polnega delovnega časa. Edina razlika, ki velja za nadurno delo zdravnikov, upoštevajoč veljavno posebno ureditev v ZZdrS, je dopusten obseg nadurnega dela zdravnikov. Tretji odstavek 143. člena ZDR namreč določa, da lahko traja nadurno delo največ osem ur na teden, največ dvajset ur na mesec in največ sto osemdeset ur na leto, skladno s prvim odstavkom 41b. člena ZZdrS pa nadurno delo zdravnikov ne sme presegati v povprečju osem ur tedensko. Te določbe pobudnik ne izpodbija.
Nasprotuje le dopustnemu obsegu nadurnega dela zdravnikov v prehodnem obdobju, urejenem v prvem odstavku 11. člena ZZdrS- A, glede katerega pa, kot izhaja iz 9. točke obrazložitve, pobudniku ni mogoče priznati pravnega interesa za
izpodbijanje.
Delo preko polnega delovnega časa (nadurno delo)
25. Pobudnik je izpodbijal dve določbi, ki se nanašata na nadurno delo zdravnikov. Pobudo za presojo prvega odstavka 11. člena ZZdrS-A je Ustavno sodišče zavrglo. Sprejelo pa je pobudo za presojo drugega odstavka te določbe. V skladu s to določbo lahko nadurno delo zdravnikov sekundarijev in specializantov[7] v obdobju do 31. 7. 2007 traja v povprečju največ 18 ur na teden, v naslednjih dveh letih 16 ur na teden in v naslednjih dveh letih 12 ur na teden, pri čemer se časovna omejitev tedenskega delovnega časa preko polnega delovnega časa upošteva kot povprečna omejitev v določenem časovnem obdobju, ki ne sme biti daljše od štirih mesecev.
Takšna ureditev odstopa od ureditve, ki velja za druge zdravnike in v skladu s katero delo zdravnikov preko polnega delovnega časa po 1. 1. 2005 brez njihovega soglasja ne bo smelo presegati v povprečju osem ur tedensko. Pobudnik meni, da pomeni uvedeno razlikovanje med zdravniki sekundariji in specializanti na eni strani ter drugimi zdravniki na drugi strani nedopustno diskriminacijo na podlagi izobrazbe. Tega očitka Ustavno sodišče, iz razlogov, navedenih v 15. točki obrazložitve, ni preizkušalo.
26. Izpodbijana določba ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Za sporno razlikovanje med zdravniki sekundariji in specializanti in drugimi zdravniki je imel namreč zakonodajalec razumne razloge. Kot opozarja Vlada, zdravniki sekundariji in specializanti med opravljanjem nadurnega dela pridobivajo dodatne delovne izkušnje. S tega vidika lahko opravljanje takšnega dela mladim zdravnikom koristi. Na izpodbijani ukrep je mogoče zato gledati kot na enega izmed načinov usposabljanja mladih zdravnikov za nadaljnje zdravniško delo. Kot takšen je ta ukrep nedvomno v javnem interesu, ureditvi, ki omogoča zasledovanje takšnega cilja, pa ni mogoče očitati nerazumnosti. Pri tem ne kaže spregledati, da pobudnik ne zatrjuje, da izpodbijana ureditev dopušča nadurno delo zdravnikov sekundarijev in specializantov v takšnem obsegu, da bi lahko bil bistveno prizadet varstveni vidik zakonskega omejevanja dolžine delovnega časa, katerega namen je preprečiti pretirano izčrpanje delavčevih moči in zagotoviti varnost in zdravje delavcev in ki mora biti upoštevan tudi pri urejanju nadurnega dela teh zdravnikov. Na sprejeto odločitev pa tudi ne more vplivati dejstvo, da je pridobivanje delovnih izkušenj med nadurnim delom odvisno od naključne obremenitve zdravnikov sekundarijev in specializantov s takšnim delom.
Omejitev pravice do stavke
27. Po mnenju pobudnika je neustavna določba 46. člena ZZdrS o opravljanju zdravniške službe v času stavke. Skladno s to določbo je dolžan zdravnik v času stavke izvajati primeroma naštete zdravniške storitve, katerih opustitev bi v kratkem času vodila v nepopravljivo hudo okvaro zdravja ali smrt, vse zdravstvene storitve za otroke do 18. leta starosti in za bolnike, starejše od 65 let, vse zdravstvene storitve v zvezi z nosečnostjo in porodom ter vse ukrepe za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni. Omejitve pravice do stavke so z ZZdrS predvidene že vse od njegove uveljavitve.
Spremembe, uvedene z 8. členom ZZdrS-A, pomenijo samo bolj jasno opredelitev zdravniških storitev, ki jih morajo zdravniki opravljati tudi v času stavke, in le v manjšem obsegu dodatno omejitev zdravnikov pri izvajanju te njihove ustavne pravice (v zvezi z dolžnostjo izvajanja ukrepov za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni).
28. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je poseg v človekove pravice dopusten, če temelji na legitimnem, stvarno upravičenem cilju. Poleg tega, da zasleduje legitimen cilj, mora biti poseg tudi v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države tudi v primerih, ko se z njimi zasleduje legitimen cilj (splošno načelo sorazmernosti).
Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t.i. strogega testa sorazmernosti. Ta test obsega presojo treh vidikov posega: 1) ali je poseg sploh nujen (potreben) za dosego zasledovanega cilja; 2) ali je ocenjevani poseg primeren za dosego zasledovanega cilja v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči; 3) ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu oziroma načelo proporcionalnosti). Splošno načelo sorazmernosti je treba upoštevati pri vsaki omejitvi človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ne glede na to, na čem temelji legitimnost omejitve (glej odločbo št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004, Uradni list RS, št. 25/04). Velja torej tudi v primerih, kot je obravnavani, ko omejitev ustavne pravice predvideva že sama Ustava, ki v drugem odstavku 77. člena določa, da se lahko pravica do stavke, če to zahteva javna korist in upoštevaje vrsto in naravo dejavnosti, omeji z zakonom. Tudi ustavno pooblastilo zakonodajalcu za omejitev človekove pravice namreč ne pomeni, da lahko zakonodajalec določi omejitve oziroma posege poljubno. Da je treba tudi dopustnost omejitev ustavne pravice do stavke presojati po strogem testu sorazmernosti, pa izhaja tudi iz dosedanje ustavnosodne presoje (glej sklep št. U-I-230/96 z dne 28. 10. 1998, OdlUS VII, 199).
29. Z omejitvijo pravice zdravnikov do stavke je zakonodajalec zagotovil kontinuiran dostop do nekaterih najpomembnejših zdravstvenih storitev, ki so vitalnega pomena za življenje in zdravje prebivalcev. Skladno s pravico do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave, ki od države zahteva, da z ustreznimi ukrepi zagotovi učinkovito uresničevanje te človekove pravice, je zakonodajalec ne samo upravičen, temveč celo dolžan sprejeti ukrepe, s katerimi se posameznikom in prebivalstvu v celoti zagotovi najvišja možna stopnja zdravja. Kontinuiran dostop do nekaterih najpomembnejših zdravstvenih storitev je eden izmed takšnih ukrepov in je nedvomno v javnem interesu. Glede na to je imel zakonodajalec za poseg v človekove pravice legitimen, to je stvarno upravičen cilj. Tega izpodbijani ureditvi ne odreka niti pobudnik, ki ne oporeka nobeni izmed v 46. členu ZZdrS predvidenih omejitev, temveč tudi sam navaja, da je omejitev ustavne pravice do stavke v primeru zdravnikov v javnem interesu. Pobudnik tudi ne zatrjuje, da bi bilo mogoče zasledovani cilj doseči brez posega nasploh (kateregakoli) oziroma da bi ga bilo mogoče doseči s kakšnim drugim posegom, ki bi bil po svoji naravi blažji. Prav tako ne navaja, da zasledovanega cilja z izbranim posegom dejansko sploh ne bi bilo mogoče doseči. Glede na to tudi nujnost in primernost posega v tej zadevi ni sporna in se Ustavnemu sodišču z izpolnjenostjo teh dveh kriterijev ni bilo treba ukvarjati še posebej. Navedbe pobudnika, da izpodbijana ureditev nesorazmerno posega v pravico zdravnikov do stavke, ker zdravnikom v zameno za omejitev njihove ustavne pravice ne zagotavlja ustreznega denarnega nadomestila, je mogoče razumeti kot očitek nesorazmernosti posega v ožjem smislu. Ta očitek pa je neutemeljen. V okviru presoje sorazmernosti posega v ožjem smislu Ustavno sodišče tehta pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati, in odmeri težo posega sorazmerno s težo prizadetosti pravic. Če ugotovi, da pomembnost pravice, ki se želi zavarovati s posegom, pretehta nad pomembnostjo s posegom prizadete pravice, poseg prestane ta vidik testa sorazmernosti, neodvisno od tega, ali je prizadetim zaradi posega v njihove ustavne pravice zagotovljeno ustrezno denarno nadomestilo. Za dopustnost omejitve ustavnih pravic v skladu s pogoji, opisanimi v 28. točki obrazložitve, namreč ni treba, da bi bilo prizadetim v zameno zagotovljeno še denarno nadomestilo. Pobudnik ne zatrjuje, da korist, ki jo prinašajo predvidene omejitve za posameznike oziroma širšo skupnost, ne pretehta nad pravico, prizadeto s posegom. Zgolj z očitkom, da bi moralo biti zdravnikom v zameno zagotovljeno denarno nadomestilo pa, kot navedeno, ne more uspeti.
Zdravniški nazivi
30. Pobudnik izpodbija tudi tretji odstavek 62. člena ZZdrS, ki določa, da pogoje in postopek za razvrstitev v naziv zdravnik, doktor dentalne medicine, specialist in specialist konzultant določi Minister na predlog Zbornice. Iz vsebine pobude izhaja, da dejansko nasprotuje vsebini te določbe le v delu, v katerem se nanaša na nazive zdravnik, doktor dentalne medicine in specialist. Ustavno sodišče je zato izpodbijano določbo preizkusilo zgolj v tem obsegu.
31. Pobudnik meni, da je izpodbijana določba neustavna, ker predvideva urejanje materije, ki jo je uredil že zakon, s podzakonskim aktom. Ob tem se sklicuje na 87. člen Ustave. Ta člen Ustave določa, da lahko pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb določa samo Državni zbor z zakonom. Pogoji, pod katerimi je mogoče izdajati podzakonske akte, so določeni z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Iz te določbe izhaja, da so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Navedeno pomeni, da je obstoj določene zakonske ureditve kot podlage za izdajo podzakonskega predpisa predviden že v sami Ustavi. Iz same Ustave torej izhaja, da mora biti zakon vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti in da mora biti ta dejavnost v vsebinskem okviru prav tako v celoti v zakonskem okviru. Skladno z Ustavo je torej izpodbijano določbo treba razumeti tako, da zakonodajalec z njo pooblašča Ministra, naj zgolj podrobneje, to je v okviru materije oziroma pravic in obveznosti, ki jih ureja že zakon, uredi pogoje in postopek za razvrstitev v sporne nazive. Takšen podzakonski predpis lahko torej le razčleni zakonsko določene pogoje, ne sme pa posegati v zakonsko ureditev, tako da bi zakonske pogoje spreminjal. Ob takšnem razumevanju te zakonske določbe bi lahko bilo vprašanje morebitne prekoračitve zakonskega pooblastila le vprašanje presoje ustavnosti in zakonitosti takšnega podzakonskega akta, ne pa vprašanje ustavnosti zakonske določbe s takšnim pooblastilom. Tega, da glede na izčrpnost zakonske materije nadaljnje podzakonsko urejanje sploh ni mogoče, kar bi lahko kazalo na nepotrebnost takšne norme in posledično na njeno morebitno neskladje z načelom pravne varnosti kot enim izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, namreč ni mogoče trditi že vnaprej.
32. Neutemeljen je tudi očitek pobudnika o neskladju izpodbijane določbe z določbo drugega odstavka 17. člena ZZdrS, ki naj bi za določitev pogojev in postopka za razvrstitev v naziv specialist pooblaščala samo Zbornico. Ne da bi se spuščalo v presojo vprašanja, ali bi takšno zakonsko neskladje sploh lahko pomenilo kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave, Ustavno sodišče ugotavlja, da se omenjena zakonska določba nanaša zgolj na določitev vrst in trajanja specializacij in postopka opravljanja specialističnega izpita ter imenovanje izpitne komisije, ne da bi določala, kdaj pridobi zdravnik naziv specialist.
C.
33. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno, razen glede tretjega odstavka 42. člena ZZdrS, glede katerega jo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema, proti sta glasovala sodnik Čebulj in sodnica Škrk, in glede drugega odstavka 11. člena ZZdrS-A, glede katerega jo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu, proti je glasoval sodnik Čebulj. Drugo točko izreka je sprejelo soglasno.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
Opombe:
[1]Direktiva 93/104/ES bo prenehala veljati dne 2. 8. 2004, ko bo začela veljati Direktiva 2003/88/ES (Directive 2003/88/EC of the European Parliament and of the Council of 4 November 2003 concerning certain aspects of the organisation of working time), ki pa ne prinaša vsebinskih novosti, temveč le prečiščeno verzijo besedila veljavne Direktive.
[2]Pobudnik in Vlada uporabljata izraz zobozdravnik. Glede na to, da je bila skladno s 1. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 2/04 - ZZdrS-C) uporaba besede zobozdravnik v vseh členih zakona nadomeščena z besedo doktor dentalne medicine, Ustavno sodišče uporablja slednji izraz.
[3]Stališče o dežurstvu kot posebni obliki dela, kjer mora biti delavec prisoten na delovnem mestu, dejansko pa opravlja delo le, če je to potrebno, je mogoče zaslediti tudi v teoriji. Glej Darja Senčur Peček v Komentarju Zakona o delovnih razmerjih, Založniška hiša Primath, Ljubljana 2002, str. 512 in Irena Bečan v Zakonu o delovnih razmerjih s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 563.
[4]Marijan Pavčnik, Pravni in ustavni temelji prava, Ustavno sodstvo, Cankarjeva založba, 2000, str. 420.
[5]Več o načelu lojalne razlage glej Peter Grilc, Tomaž Ilešič, Pravo Evropske unije, Prva knjiga, Cankarjeva založba, 2001, str. 119 - 120 in Rajko Knez, Narava prava skupnosti - Evropsko pravoznanstvo v Evropsko pravo, Založniška hiša Primath, Ljubljana, 2004. str. 65 do 69.
[6]Glej npr. odločitvi v zadevah C-303/98 Simap [2000] ECR I- 7963 in C-151/02 Jaeger [2003] z dne 9. 9. 2003.
[7]Sekundarij je zdravnik, ki se zaposli po končanem študiju medicine. Sekundarijat traja dve leti in se konča s preizkusom usposobljenosti. Prvih šest mesecev opravlja sekundarij program pripravništva, ki se konča s strokovnim izpitom (14. člen ZZdrS). Zdravnik, ki je opravil strokovni izpit, se lahko specializira na posameznem strokovnem področju. Specializacija se konča s specialističnim izpitom (prvi odstavek 16. člena ZZdrS).