U-II-1/04
Natisni
Opravilna št.:
U-II-1/04
Datum odločitve:
26. 2. 2004
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 25/2004 in OdlUS XIII, 12
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2004:U.II.1.04
Akt:
Zahteva za oceno ustavnosti vsebine zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu Zakona o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12.1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, vsebovane v pobudi volivkam in volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma
Izrek:
Referendumsko vprašanje, vsebovano v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu Zakona o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12.1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, ki se v prvi alineji glasi, da: "mora vsaka oseba, ki je bila dne 25. 2. 1992 prenesena iz registra stalnega prebivališča v register tujcev brez stalnega prebivališča in želi uveljaviti status stalnega prebivališča za nazaj, začeti postopke z ustrezno vlogo, v kateri mora pojasniti okoliščine, zaradi katerih si ni pravočasno uredila statusa skladno s Temeljno ustavno listino in ustavnim zakonom za njeno izvedbo ter zakonom o tujcih oziroma drugimi predpisi, ki so urejali to problematiko v obdobju po osamosvojitvi Republike Slovenije;" je v nasprotju z Ustavo.

Referendumsko vprašanje iz prejšnje točke izreka, ki se v drugi alineji glasi, da: "je rok za vložitev vloge za priznanje statusa stalnega prebivališča za nazaj 6 mesecev po uveljavitvi tega zakona;" ni v nasprotju z Ustavo.

Referendumsko vprašanje iz 1. točke izreka, ki se v tretji alineji glasi, da: "se prizna status za nazaj samo osebam, za katere se ugotovi, da so si poskušale urediti svoj status v celotnem obdobju od 25. 2. 1992 dalje, pa si tega niso mogle urediti zaradi objektivnih okoliščin oziroma zaradi kršitve materialnega ali procesnega prava s strani upravnega organa;" je v nasprotju z Ustavo.

Referendumsko vprašanje iz 1. točke izreka, ki se v četrti alineji glasi, da: "lahko zahteva obnovo postopka izdaje dovoljenja za stalno prebivanje po zakonu o tujcih (ZTuj1 in ZTuj2) ali ZUSDDD oziroma po tem zakonu tudi Zveza veteranov vojne za Slovenijo, rok za vložitev take zahteve pa je dve leti po uveljavitvi tega zakona oziroma po izdaji odločbe po tem zakonu;" je v nasprotju z Ustavo.

Referendumsko vprašanje iz 1. točke izreka, ki se v delu pete alineje glasi, da: "upravičenci po tem zakonu niso osebe, ki se niso odzvale pozivu Predsedstva Republike Slovenije za prestop iz JLA oziroma sestave zveznih organov SFRJ v roku, določenem v tem pozivu;" je v nasprotju z Ustavo,

v preostalem delu, ki se glasi: "oziroma so delovale proti vrednotam, ki jih v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije varuje kazenska zakonodaja Republike Slovenije;" ni v nasprotju z Ustavo.

Referendumsko vprašanje iz 1. točke izreka, ki se v šesti alineji glasi, da: "je izključena vsaka možnost uveljavljanja pravic, ki so vezane na status stalnega prebivališča za nazaj (retroaktivno), oziroma izplačevanja odškodnin;" je v nasprotju z Ustavo.

Referendumsko vprašanje iz 1. točke izreka, ki se v sedmi alineji glasi, da: "se v zakonu izrecno določi kot hujše kaznivo dejanje vsako dejanje upravnega organa pri izdajanju odločb v zvezi z urejanjem statusa za nazaj, ki je v očitnem nasprotju z ustavo, vključno z morebitnim izdajanjem odločb o priznanju statusa stalnega prebivališča za nazaj brez izrecne podlage zakona ali zakonitega predpisa, kar določa tretji odstavek 153. člena Ustave Republike Slovenije," je v nasprotju z Ustavo.

Odločba začne učinkovati z dnem vročitve Državnemu zboru.
Evidenčni stavek:
Rešitvi, vsebovani v prvi in tretji alineji referendumskega vprašanja, temeljita na razlagi, da bi si državljani drugih republik morali urediti svoj pravni status, v katerem so se znašli po 25. 2. 1992, skladno s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I - v nadaljevanju TUL), z Ustavnim zakonom za izvedbo TUL (Uradni list RS, št. 1/91-I - v nadaljevanju UZITUL) in ZTuj "oziroma drugimi predpisi, ki so urejali problematiko v obdobju po osamosvojitvi Republike Slovenije."
Ustavno sodišče je ugotovilo, da je razlaga III. točke TUL in 13. člena UZITUL, po kateri se državljanom drugih republik, ki so na dan plebiscita imeli prijavljeno stalno prebivališče na ozemlju Republike Slovenije in ki so ga imeli tudi ob izteku roka iz ZTuj ter so v Republiki Sloveniji tudi dejansko živeli, ne prizna nobenega statusa in da so s potekom rokov izgubili stalno prebivanje, ki si ga morajo začeti na novo urejati, kot da so se pravkar naselili v Republiki Sloveniji, pravno ne vzdrži in nima opore v nobeni od uveljavljenih razlag, ki jih pozna pravna stroke, ter je v očitnem nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). V skladu z načelom enakosti, ki ga vsebuje že TUL v III. točki, bi bila edino le razlaga, na podlagi katere bi bilo državljanom drugih republik priznano stalno prebivanje, tako kot je bilo priznano tujcem iz tretjega odstavka 82. člena ZTuj.
Ureditev, predlagana v prvi alineji referendumskega vprašanja, je v delu, v katerem opredeljuje kot upravičene osebe za uveljavljenje statusa stalnega prebivališča za nazaj tiste osebe, ki so bile dne 25. 2. 1992 "prenesene iz registra stalnega prebivališča v register tujcev brez stalnega prebivališča", tudi v nasprotju s tistim od načel pravne države, ki zahteva, da so pravne norme jasne, določne in nedvoumne in da ne sme biti od vsakokratnega razlagalca odvisno, kako jih bo razlagal. Ker bi opredelitev upravičene osebe iz prve alineje referendumskega vprašanja, če bi bila sprejeta na referendumu, pomenila, da bi moral zakonodajalec uzakoniti opredelitev, ki se sklicuje na prenos v neobstoječi register, oziroma bi izhajala iz pravnega stanja, ki ni obstajalo, je predlagana ureditev v prvi alineji referendumskega vprašanja v neskladju z 2. členom Ustave tudi iz tega razloga.
V drugi alineji vsebovano referendumsko vprašanje, ki bi zakonodajalca zavezalo, da kot rok za vložitev vloge za priznanje statusa stalnega prebivališča za nazaj določi šest mesecev, sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo, čeprav je rešitev manj ugodna od predlagane zakonske ureditve.
V četrti alineji referendumskega vprašanja predlagana ureditev, po kateri, naj se določi kot predlagatelj obnove postopka Zveza veteranov vojne za Slovenije ter kot rok za vložitev takšnega predloga dve leti, je v nasprotju z 2. členom Ustave, ker ne bi bila konsistentna s tistimi določbami Zakona o upravnem postopku, ki urejajo obnovo postopka kot "splošno" izredno pravno sredstvo zoper dokončne upravne odločbe.
V peti alineji referendumskega vprašanja predlagani pogoj, ki naj bi izključeval možnost pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje tistim osebam, ki se niso odzvale pozivu Predsedstva Republike Slovenije za prestop iz JLA oziroma iz sestave zveznih organov SFRJ v roku, določenem v tem pozivu, bi pomenil očitno nasprotje z Ustavo, predvsem z načelom zaupanja v pravo kot enim od načel pravne države iz 2. člena Ustave, in kršitev pravice do enakega obravnavanja iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pogoj, predlagan v isti alineji referendumskega vprašanja, po katerem bi bile izključene tudi osebe, ki so delovale proti vrednotam, ki jih v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena UZITUL varuje kazenska zakonodaja Republike Slovenije, pa po oceni ustavnega sodišče ne bi bil v nasprotju z Ustavo. Pri tem je Ustavno sodišče izhajalo iz tega, da je treba 4. člen UZITUL razlagati v povezavi z 20. členom UZITUL. Poleg tega je upoštevalo tudi to, da mora takšno delovanje vsebovati vse znake katerega izmed kaznivih dejanj, na katere se nanaša navedena določba.
Po ureditvi, predlagani v šesti alineji referendumskega vprašanja, naj bi bila v celoti izključena vsakršna možnost povračila škode, ki naj bi jo utrpeli državljani drugih republik zaradi nemožnosti uveljavljanja pravic, vezanih na stalno prebivanje. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je izključitev možnosti zahtevati odškodnino zaradi protipravnega ravnanja države v nasprotju s 26. členom Ustave,izključitev vsakršne možnosti uveljavljanja pravic, vezanih na priznanje statusa stalnega prebivanja, za nazaj, pa v nasprotju s četrtim odstavkom 15. člena Ustave, ki zagotavlja pravico do odprave posledic kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
V sedmi alineji referendumskega vprašanja je predlagana ureditev, po kateri naj bi se kot posebno kaznivo dejanje določilo nezakonito in neustavno izdajanje odločb o stalnem prebivanju, ki bi imele učinek za nazaj. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je predlagana ureditev, ki predstavlja novo inkriminacijo, ki posega na področje že obstoječega kaznivega dejanja, v nasprotju s prvim odstavkom 28. člena Ustave. Kadar se referendumsko vprašanje nanaša na bodočo zakonodajalčevo obveznost, da neko ravnanje določi kot kaznivo dejanje, je treba jamstva, ki jih daje načelo zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave, upoštevati že pri oblikovanju referendumskega vprašanja in ne šele ali samo pri oblikovanju kazenskopravne norme na podlagi izglasovanega referendumskega vprašanja.
Geslo:
1.3.4.6.51 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Vrste postopkov - Dopustnost referendumov in drugih posvetovanj - Predhodni referendum.
1.3.52.5.1 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Odločitev - V postopku za izvedbo referenduma - O jasnosti referendumskega vprašanja.
1.5.51.3.19 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - Odločitve v drugih postopkih - Odločba o jasnosti ali nejasnosti referendumskega vprašanja.
1.6.2 - Ustavno sodstvo - Učinki - Določitev učinkov s strani sodišča.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Zadržki in omejitve.
5.3.16 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do odškodnine za škodo, povzročeno s strani države (26). 5.3.13.15 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Prepoved reformatio in peius (28).
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, 15, 26, 28, Ustava [URS]
Člen 16, Zakon o referendumu in ljudski iniciativi [ZRLI]
Opomba:
Vrsta zadeve:
referendum
Vrsta akta:
drugi akti
Vlagatelj:
Državni zbor
Datum vloge:
11. 2. 2004
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US23121
Dokument v PDF obliki:
U-II-1-04.pdf
191 KB
Prenesite datoteko
U-II-1/04
26. 2. 2004
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti vprašanja, vsebovanega v zahtevi za razpis predhodnega referenduma, začetem na zahtevo Državnega zbora, na seji dne 26. februarja 2004
o d l o č i l o :
1. Referendumsko vprašanje, vsebovano v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu Zakona o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12.1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, ki se v prvi alineji glasi, da: "mora vsaka oseba, ki je bila dne 25. 2. 1992 prenesena iz registra stalnega prebivališča v register tujcev brez stalnega prebivališča in želi uveljaviti status stalnega prebivališča za nazaj, začeti postopke z ustrezno vlogo, v kateri mora pojasniti okoliščine, zaradi katerih si ni pravočasno uredila statusa skladno s Temeljno ustavno listino in ustavnim zakonom za njeno izvedbo ter zakonom o tujcih oziroma drugimi predpisi, ki so urejali to problematiko v obdobju po osamosvojitvi Republike Slovenije;"
je v nasprotju z Ustavo.
2. Referendumsko vprašanje iz prejšnje točke izreka, ki se v drugi alineji glasi, da: "je rok za vložitev vloge za priznanje statusa stalnega prebivališča za nazaj 6 mesecev po uveljavitvi tega zakona;" ni v nasprotju z Ustavo.
3. Referendumsko vprašanje iz 1. točke izreka, ki se v tretji alineji glasi, da: "se prizna status za nazaj samo osebam, za katere se ugotovi, da so si poskušale urediti svoj status v celotnem obdobju od 25. 2. 1992 dalje, pa si tega niso mogle urediti zaradi objektivnih okoliščin oziroma zaradi kršitve materialnega ali procesnega prava s strani upravnega organa;"
je v nasprotju z Ustavo.
4. Referendumsko vprašanje iz 1. točke izreka, ki se v četrti alineji glasi, da: "lahko zahteva obnovo postopka izdaje dovoljenja za stalno prebivanje po zakonu o tujcih (ZTuj1 in ZTuj2) ali ZUSDDD oziroma po tem zakonu tudi Zveza veteranov vojne za Slovenijo, rok za vložitev take zahteve pa je dve leti po uveljavitvi tega zakona oziroma po izdaji odločbe po tem zakonu;" je v nasprotju z Ustavo.
5. Referendumsko vprašanje iz 1. točke izreka, ki se v delu pete alineje glasi, da: "upravičenci po tem zakonu niso osebe, ki se niso odzvale pozivu Predsedstva Republike Slovenije za prestop iz JLA oziroma sestave zveznih organov SFRJ v roku, določenem v tem pozivu;" je v nasprotju z Ustavo, v preostalem delu, ki se glasi: "oziroma so delovale proti vrednotam, ki jih v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije varuje kazenska zakonodaja Republike Slovenije;" ni v nasprotju z Ustavo.
6. Referendumsko vprašanje iz 1. točke izreka, ki se v šesti alineji glasi, da: "je izključena vsaka možnost uveljavljanja pravic, ki so vezane na status stalnega prebivališča za nazaj (retroaktivno), oziroma izplačevanja odškodnin;" je v nasprotju z Ustavo.
7. Referendumsko vprašanje iz 1. točke izreka, ki se v sedmi alineji glasi, da: "se v zakonu izrecno določi kot hujše kaznivo dejanje vsako dejanje upravnega organa pri izdajanju odločb v zvezi z urejanjem statusa za nazaj, ki je v očitnem nasprotju z ustavo, vključno z morebitnim izdajanjem odločb o priznanju statusa stalnega prebivališča za nazaj brez izrecne podlage zakona ali zakonitega predpisa, kar določa tretji odstavek 153. člena Ustave Republike Slovenije," je v nasprotju z Ustavo.
8. Odločba začne učinkovati z dnem vročitve Državnemu zboru.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Državni zbor je na 40. izredni seji 11. 2. 2004 na podlagi prvega in drugega odstavka 16. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI) sprejel sklep št. 213-04/99-28/15 EPA 1016-III (v nadaljevanju SklepDZ), s katerim zahteva, naj Ustavno sodišče odloči o ustavnosti vsebine zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu Zakona o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12.1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (v nadaljevanju ZSPTDDD), vsebovane v pobudi Slovenske demokratske stranke - SDS in Nove Slovenije - NSi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Vsebina zahteve za razpis referenduma naj bi bila v nasprotju z Ustavo, predvsem z 2., s 14., s 23., s 26., s 27. in z 29. členom, z drugim odstavkom 32. člena, s 63. členom, z drugim odstavkom 120. člena ter s 153., 155. in 161. členom Ustave.
2. Državni zbor ugotavlja, da se pobuda volivcem za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma formalno nanaša na predlog ZSPTDDD, katerega vsebina zagotavlja izvršitev 1. do 4. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03 in OdlUS XII, 24), dejansko pa vsebina referendumskega vprašanja presega vsebino tega predloga zakona in bi zaradi tega imela vpliv tudi na izvrševanje Zakona o izvršitvi 8. točke navedene ustavne odločbe (t. i. tehnični zakon), za katerega je že razpisan naknadni zakonodajni referendum. Meni, da se vsebini obeh zakonov v ničemer ne prekrivata in da v primeru morebitnega sprejema na referendumu predlagane rešitve ne morejo imeti učinka na izvrševanje t. i. tehničnega zakona. Iz obrazložitve SklepaDZ je razvidno, da se je v zvezi z vsebino zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu ZSPTDDD postavilo vprašanje o dopustnosti odločanja na referendumu o predlaganih (drugačnih) rešitvah v primeru, ko je Državni zbor vezan, da sprejme zakon v skladu z odločitvami Ustavnega sodišča, v obravnavanem primeru v skladu z odločbo št. U-I-246/02. V primeru, če bi bila na referendumu izglasovana predlagana ureditev, ki ne bi sledila odločitvam Ustavnega sodišča, bi bil Državni zbor pravno vezan z dvema nasprotujočima obveznostima - z odločbo Ustavnega sodišča in na referendumu izraženo voljo volivcev.
3. Državni zbor ugotavlja, da predlagano vprašanje v prvi in tretji alineji zahteve za razpis referenduma postavlja za priznanje stalnega prebivališča za nazaj takšne pogoje, ki bi onemogočili uresničitev odločbe Ustavnega sodišča (1. točka izreka odločbe št. U-I-246/02), s katero je ugotovilo, da je ureditev, ki državljanom drugih republik ne daje pravice do priznanja stalnega prebivanja od izbrisa iz registra stalnega prebivalstva dalje, v neskladju z Ustavo. Po mnenju Državnega zbora v prvi in tretji alineji predlagane drugačne ureditve ni mogoče sprejeti kot enega od načinov izvršitve odločbe Ustavnega sodišča, ker je v neskladju z njenim bistvom in namenom. Pogoj, da se lahko prizna stalno prebivanje za nazaj samo tistim, ki si svojega statusa niso mogli urediti zaradi objektivnih okoliščin ali zaradi kršitve prava s strani upravnega organa, naj ne bi upošteval temeljne ugotovitve Ustavnega sodišča v odločbi št. U- I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99 in OdlUS VIII, 22), da 81. člen Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91- I - v nadaljevanju ZTuj) ni uredil pravnega položaja državljanov drugih republik in da si ga zato niso mogli urejati.
4. Glede v drugi alineji predlagane rešitve, po kateri naj bi bil rok za vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje šest mesecev in ne eno leto, Državni zbor navaja, da je Ustavno sodišče prejšnji rok treh mesecev razveljavilo in da je vprašljivo, ali je predlagani rok šestih mesecev zadosten in v skladu z načeli pravne države.
5. V četrti alineji predlagana rešitev naj bi bila v neskladju z Ustavo, ker daje Zvezi veteranov vojne za Slovenijo pravico zahtevati obnovo postopka izdaje dovoljenja za stalno prebivanje brez ustavno dopustnih razlogov. Takšna privilegirana pravica ene od organizacij civilne družbe naj bi pomenila kršitev načela enakosti in hkrati tudi povezovanje vprašanja priznavanja stalnega prebivanja z osamosvojitveno vojno. Določitev, da ima Zveza veteranov vojne za Slovenijo pravico zahtevati obnovo, bi dajala vtis, da so državljani drugih republik, ki so dobili dovoljenje za stalno prebivanje, nasprotovali osamosvojitvi, in bi hkrati pomenila tudi spodbujanje sovraštva in nestrpnosti, prepovedano s 63. členom Ustave.
6. Referendumsko vprašanje iz pete alineje zahteve naj bi bilo v neskladju z načeli pravne države in z načelom enakosti, ker v predlagani ureditvi omejuje pravico do priznanja stalnega prebivanja osebam, zaposlenim v JLA, zgolj zaradi njihovega statusa oziroma zaposlitve, in ker zajema tudi pripadnike zveznih organov (carinike, uslužbence zveznih inšpekcijskih organov ipd.), ki jih poziv Predsedstva Republike Slovenije za prestop iz JLA ni omenjal. V neskladju naj bi bilo tudi, ker ne omogoča, da bi te osebe lahko uveljavljale razloge, ki so jim onemogočali prestop iz JLA.
7. Državni zbor predlaga presojo predlagane ureditve v šesti alineji zahteve, po kateri je izključena vsaka možnost izplačevanja odškodnin, ker meni, da je takšna ureditev v nasprotju s 26. členom Ustave.
8. V zvezi s predlagano ureditvijo v sedmi alineji zahteve, po kateri naj se v predlogu ZSPZDDD določi kot hujše kaznivo dejanje vsako dejanje upravnega organa pri izdajanju odločb v zvezi z urejanjem statusa za nazaj, ki bi bilo v očitnem nasprotju z Ustavo, vključno z izdajanjem odločb za nazaj brez izrecne zakonske podlage, Državni zbor meni, da se dejanja upravnih organov ne morejo določiti za kazniva, saj upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov (drugi odstavek 120. člena, 153. in 161. člen Ustave).
Ker iz predlagane ureditve o določitvi kaznivega dejanja izhaja, da naj bi bilo kot kaznivo dejanje določeno tudi izdajanje odločb na podlagi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, ki pomenijo njeno neposredno izvrševanje, naj bi bila predlagana ureditev v neskladju z 28. in s 155. členom Ustave.
9. Državni zbor navaja, da je mnenje Zakonodajno-pravne službe sestavni del obrazložitve SklepaDZ. V mnenju Zakonodajno-pravne službe z dne 5. 2. 2004 so po vsebini navedeni enaki razlogi za neustavnost referendumskih vprašanj iz prve, tretje, šeste in sedme alineje, kot izhajajo iz obrazložitve SklepaDZ in kot so povzeti v prejšnjih točkah obrazložitve. V mnenju pa nista obravnavani predlagani rešitvi iz druge in četrte alineje referendumskega vprašanja.
10. Pobudnici v odgovoru na zahtevo navajata, da so državljani drugih republik na ozemlju Slovenije prebivali kot državljani SFRJ in si zato niso bili dolžni urediti stalnega prebivanja tako, kot so to morali storiti že ob vstopu v državo tujci iz drugih držav. Ker je ob razpadu SFRJ ugasnilo njihovo državljanstvo SFRJ, so jim s tem prenehale tudi vse pravice, ki so bile z njim povezane. Menita, da je po logični razlagi očitno, da bi si državljani drugih republik na podlagi 13. člena UZITUL morali urediti začasno ali stalno prebivanje do 25. 2. 1992, saj tudi državljanstva Republike Slovenije niso mogli pridobiti avtomatično. Zato naj bi po mnenju pobudnic lahko zahtevali priznanje stalnega prebivanja za čas od 26. 2. 1992 le, če so to zahtevali takrat, vendar jim je bila pravica do začasnega ali stalnega prebivanja zavrnjena ali priznana šele od datuma, ki je bil kasnejši od datuma vložitve zahtevka. Pobudnici ugotavljata, da je v letu 1992 prihajalo do napak pri priznavanju pravice do stalnega prebivanja, zato je v referendumski zahtevi predvideno, da se prizna stalno prebivanje za nazaj osebam, za katere se ugotovi, da so si poskušale urediti svoj status v celotnem obdobju od 25. 2. 1992 dalje, pa si tega niso mogle urediti zaradi objektivnih okoliščin. V zvezi s predlaganim rokom šestih mesecev za vložitev zahteve za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje menita, da tega roka ni mogoče primerjati z roki na področju zakonskega urejanja o popravi krivic, ker gre tam za popolnoma drugačne primere, ko je bila oseba obsojena na zaporno kazen, internacijo ali na prisilno delo. Menita, da je referendumska zahteva, da veteranske organizacije posredujejo pristojnemu upravnemu organu svoje pripombe in informacije v postopku priznanja stalnega prebivanja osebam, ki v času osamosvojitvene vojne in v času do konca vojne na Hrvaškem in v Bosni in Hercegovini niso imele niti državljanstva Republike Slovenije niti si niso uredile pravic kot tujci, utemeljena.
Prav tako naj bi bila utemeljena zahteva, da ne morejo dobiti pravice do stalnega prebivanja za nazaj osebe, ki se niso odzvale pozivu Predsedstva Republike Slovenije in so ostale v JLA ali v sestavi zveznih organov SFRJ še po roku, do katerega so navedene ustanove bivše federacije delovale na območju Republike Slovenije. Oseba, ki se ni odzvala navedenemu pozivu, naj bi kršila "slovenske predpise". V teh primerih naj bi se tudi domnevalo, da oseba, ki opravlja službo v neki drugi državi, tam tudi prebiva. V zvezi z izključitvijo odškodnin navajata, da Republika Slovenije ne more prevzeti obveznosti izplačevanja odškodnin osebam, ki so bile prizadete zaradi razpada nekdanje SFRJ in nastanka Republike Slovenije, katere Ustavo in zakone bi morali spoštovati v času, ko so se nahajali na njenem ozemlju. V zvezi s sankcioniranjem izdajanja odločb o priznavanju pravice do stalnega prebivanja od 26. 2. 1992 osebam, ki tega sploh ne zahtevajo, poudarjajo, da naj bi bilo kaznivo dejanje le tisto dejanje upravnega organa pri izdajanju odločb v zvezi z urejanjem statusa za nazaj, ki bi bilo v očitnem nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.[1] Opozarjata, da se uradna oseba, ki zlorabi svoj uradni položaj, kaznuje že po veljavni kazenski zakonodaji. Predlagata, naj Ustavno sodišče ugotovi, da referendumsko vprašanje ni v nasprotju z Ustavo.
11. Ministrstvo za notranje zadeve je na zahtevo Ustavnega sodišča dne 19. 2. 2004 pojasnilo, da so pristojni upravni organi za notranje zadeve pričeli usklajevati pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki niso zaprosili za slovensko državljanstvo ali jim je bila izdana negativna odločba tako, da so pri vpisu podatka o njihovem stalnem prebivališču v registru stalnega prebivalstva vpisali uradni zaznamek, da so v skladu z določbo 81. člena ZTuj od 26. 2. 1992 tujci. Ministrstvo za notranje zadeve navaja, da navedene osebe niso mogle biti vpisane v evidenco stalno ali začasno prijavljenih tujcev, dokler niso pridobile dovoljenja za stalno ali začasno prebivanje. Šele po pridobitvi dovoljenja za stalno ali začasno prebivanje so morale na podlagi 57. in 58. člena ZTuj prijaviti svoje stalno ali začasno prebivališče. Nadalje na vprašanje Ustavnega sodišča, ali so pristojni organi navedene osebe obveščali o prenosu njihovega stalnega prebivališča, Ministrstvo za notranje zadeve pojasnjuje, da je ob uveljavitvi 81. člena ZTuj upravnim organom izdalo navodilo. Vendar pristojnim organom ni naložilo obveznosti, naj o tem individualno obveščajo posameznike. Iz priloženega navodila Ministrstva za notranje zadeve "depeša, št. 0016/4" z dne 27. 2. 1992 je razvidno, da so bili vsi občinski organi za notranje zadeve v Republiki Sloveniji in Mestni sekretariat za notranje zadeve Mesta Ljubljana opozorjeni, da morajo z iztekom roka iz 81. člena ZTuj pričeti urejati status državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki niso zaprosili za slovensko državljanstvo ali ki jim je bila izdana negativna odločba, od katere vročitve je že poteklo dva meseca. V navodilu je vsebovano tudi opozorilo, da so listine, ki jih posedujejo osebe, ki bodo z dnem 28. 2. 1992 postale tujci, pa do tedaj niso zaprosile niti za začasno niti za stalno prebivanje, tudi če so izdane od pristojnih organov v naši državi in so še veljavne, zaradi spremenjenega statusa teh oseb, neveljavne. Ministrstvo tudi navaja, da je Mestni sekretariat za notranje zadeve Mesta Ljubljana poslal vabila približno 7000 državljanom drugih republik, ki niso zaprosili za slovensko državljanstvo ali jim je bila prošnja zavrnjena, in da je bilo vročenih le ena tretjina teh vabil. Iz navodila Mestnega sekretariata za notranje zadeve Mesta Ljubljana je razvidno, da naj se vse tiste, za katere se je priporočena pošta vrnila z označbo "odpotoval" oziroma "neznan", izloči iz registra stalnega prebivalstva ("vnese oznaka tujec ter se ga doseli v tujino z dnem 26. 2. 1992 ... z opombo 81. člen ZTuj"). Vsem, ki so se vabilu odzvali, pa so uničili osebno izkaznico in jim pojasnili, da lahko v Republiki Sloveniji prebivajo le na podlagi dovoljenja za bivanje, delovnega oziroma poslovnega vizuma ter da morajo zaradi ugotavljanja identitete imeti in uporabljati nacionalno potno listino. V skladu z navedenim navodilom so tujca napotili zaradi ureditve bivanja v Republiki Sloveniji na Urad za tujce, iz registra stalnega prebivalstva pa so ga izločili enako kot tiste, ki se vabilu niso odzvali, s tem da so vpisali še dodatno opombo "še na območju registra."
B. - I.
12. Kot je razvidno iz obrazložitve pobude volivcem za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma (v nadaljevanju pobuda volivcem), se referendumsko vprašanje navezuje na predlog ZSPZDDD (EPA 1016-III), ki ga je Državni zbor sprejel v drugi obravnavi na seji 2. 2. 2004 (v nadaljevanju predlog Zakona).
13. S sprejemom zakona, na katerega se nanaša pobuda volivcem, naj bi zakonodajalec uresničil obveznost, kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I- 246/02 (7. točka izreka). Na podlagi navedene odločbe bi zakonodajalec moral odpraviti neustavnost Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 in nasl. - v nadaljevanju ZUSDDD), ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v 1., 2. in 3. točki izreka. Na podlagi 1. točke izreka bi moral sprejeti ureditev, na podlagi katere bi bilo državljanom drugih republik, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, priznano stalno prebivanje tudi za nazaj, tj. od dneva izbrisa. Na podlagi 2. točke izreka bi zakonodajalec moral urediti možnost pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje tudi tistim državljanom drugih republik, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz 28. člena ZTuj, ker se je na podlagi takratne ureditve, katere neustavnost je bila ugotovljena z odločbo št. U-I-284/94, štelo, da živijo v Republiki Sloveniji nezakonito. Ker je v 1. členu ZUSDDD dejansko življenje v Republiki Sloveniji določeno kot pogoj za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, je zakonodajalec dolžan, glede na poseben položaj teh oseb, na podlagi 3. točke izreka opredeliti vsebino tega nedoločenega pravnega pojma, zlasti pa določiti čas odsotnosti, po katerem pogoj dejanskega življenja ni več izpolnjen. Ustavno sodišče je tudi razveljavilo rok treh mesecev za vložitev vlog za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje zaradi neskladnosti z načeli pravne države iz 2. člena Ustave (4. točka izreka).
14. Ob ugotovitvi, da ZUSDDD upravičencem ni omogočal pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje za nazaj in da se vprašanje časovnega učinkovanja pravne ureditve priznanja stalnega prebivanja ne bi moglo drugače urediti, kot da imajo te osebe pravico do priznanja stalnega prebivanja od dneva, ko jim je bilo z izbrisom odvzeto, je Ustavno sodišče odločilo, da se z že izdanimi dovoljenji ugotavlja tudi stalno prebivanje za nazaj, tj. od 26. 2. 1992 dalje, tistim osebam, ki so bile tega dne izbrisane iz registra stalnega prebivalstva. Razloge za takšno odločitev je Ustavno sodišče obširno obrazložilo v točkah 17 do 21 obrazložitve odločbe št. U-I-246/02. Hkrati je Ministrstvu za notranje zadeve naložilo, da tem osebam po uradni dolžnosti izda dopolnilne odločbe o ugotovitvi njihovega stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji od 26. 2. 1992 dalje. Ustavno sodišče je navedeno odločitev sprejelo na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), ki Ustavnemu sodišču daje pooblastilo, da določi način izvršitve svoje odločbe, kot tudi organ, ki jo mora izvršiti. Kot je Ustavno sodišče že obrazložilo (npr. odločba št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999, Uradni list RS, št. 80/99 in OdlUS VIII, 209), je pravna narava te odločitve drugačna od odločitve, ki zadeva ustavnosodno presojo predpisa, in jo zato zakonodajalec lahko nadomesti z zakonom, v katerem določi drugačen način izvršitve, če je mogoč.[2] Vsebina takega zakona je lahko predmet ponovne ustavnosodne presoje, seveda če je ta sprožena pred Ustavnim sodiščem. Ker se je v primeru načina izvršitve, vsebovanega v 8. točki izreka navedene odločbe, zakonodajalec odločil za njegovo nadomestitev in sprejel Zakon o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I- 246/02 (v nadaljevanju ZIOdlUS246/02), ki je predmet odločanja na že razpisanem naknadnem zakonodajnem referendumu (Odlok o razpisu, Uradni list RS, št. 135/03 in 14/04), se predlagane drugačne rešitve v obravnavanem referendumskem vprašanju ne morejo nanašati ali vplivati na ZIOdlUS246/02. Zato je Ustavno sodišče presojo ustavnosti referendumskega vprašanja, ki je predmet te zadeve, opravilo ločeno od vprašanj, ki bodo predmet odločanja na referendumu o t. i. tehničnem zakonu.
15. Za odpravo neustavnosti ZUSDDD, ki jih je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbi št. U-I-246/02 (1. do 4. točka izreka), je imel zakonodajalec glede na tehnike pravnega urejanja možnost, da sprejme spremembe in dopolnitve veljavnega ZUSDDD ali pa da sprejme nov zakon. Zakonodajalec se je odločil za sprejem novega zakona, na katerega predlog se nanaša referendumsko vprašanje.
Ustavno sodišče je na podlagi 16. člena ZRLI pristojno le za presojo ustavnosti vsebine zahteve za razpis referenduma (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-2/03 z dne 15. 5. 2003, Uradni list RS, št. 52/03 in OdlUS XII, 45). Predmet te t. i. predhodne ocene je torej referendumsko vprašanje in ne predlog Zakona, na katerega se referendumsko vprašanje nanaša. Zato se Ustavno sodišče ob oceni ustavnosti vsebine zahteve ni spuščalo v presojo, ali je ureditev, vsebovana v predlogu Zakona, v skladu z Ustavo. Namen predhodne ocene referendumskega vprašanja je le preprečiti, da bi se na referendumu odločalo o vprašanjih, ki so v nasprotju z Ustavo. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-II-2/03 sprejelo stališče, da je treba pristojnost Ustavnega sodišča po 16. členu ZRLI razumeti tako, da lahko izda negativno mnenje samo v primeru, ko je referendumsko vprašanje samo po sebi (očitno) v nasprotju z Ustavo.
B. - II.
Presoja ustavnosti vsebine prve in tretje alineje referendumskega vprašanja.
16. Ustavno sodišče je presojo predlaganih ureditev iz prve in tretje alineje referendumskega vprašanja zaradi njune medsebojne vsebinske povezanosti opravilo skupaj.
17. Rešitvi, vsebovani v prvi in tretji alineji referendumskega vprašanja, izhajata iz predpostavke, da so državljani drugih republik imeli zakonite, celo ustavne možnosti za ureditev svojega pravnega položaja, v katerem so se znašli po 25. 2. 1992. Svoj pravni status naj bi si državljani drugih republik po predlagani ureditvi morali urediti skladno s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I - v nadaljevanju TUL), z Ustavnim zakonom za izvedbo TUL (Uradni list RS, št. 1/91-I - v nadaljevanju UZITUL) in ZTuj "oziroma drugimi predpisi, ki so urejali problematiko v obdobju po osamosvojitvi Republike Slovenije". V prvi in tretji alineji postavljeni pogoji izhajajo iz predpostavke, da je bil status državljanov drugih republik po 25. 2. 1992 pravno v celoti urejen in da morajo ti v primeru, če zahtevajo priznanje tega statusa za nazaj, dokazati, "da ga niso mogli urejati iz objektivnih okoliščin oziroma zaradi kršitve materialnega ali procesnega prava s strani upravnega organa".
18. Izhodišče predlagane ureditve, da glede ureditve stalnega prebivanja državljanov drugih republik do sprejema ZUSDDD ni obstajala pravna praznina in da nezakonitega izbrisa stalnega prebivališča teh oseb ni prišlo, pravno ne vzdrži in nima opore v nobeni od uveljavljenih razlag, ki jih pozna pravna stroka.
19. UZITUL kot izvedbeni akt TUL je v 13. členu[3] uresničil obljubo, dano v Izjavi o dobrih namenih, ki jo je ob razpisu plebiscita sprejela Skupščina Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 44/90), da bodo državljani drugih republik s stalnim prebivališčem v Sloveniji lahko pridobili državljanstvo Slovenije, če bodo to želeli. Ker ni šlo za pridobitev državljanstva že na podlagi samega (ustavnega) zakona (ex lege), je UZITUL moral urediti položaj državljanov drugih republik v prehodnem obdobju, tj. v času do pridobitve državljanstva oziroma v času do izteka rokov po 81. členu ZTuj. Državljani drugih republik so bili v tem času v pravicah in dolžnostih izenačeni z državljani Republike Slovenije. Iz besedila 13. člena UZITUL torej izhaja, da prehodno obdobje ni bilo namenjeno le tistim državljanom drugih republik, ki so se odločili za državljanstvo Republike Slovenije in vložili vloge za pridobitev državljanstva, temveč tudi tistim, ki se za državljanstvo niso odločili. Tudi tem osebam je določba 13. člena UZITUL v prehodnem obdobju zagotavljala enake pravice in dolžnosti kot državljanom Republike Slovenije. Pri tem velja ponovno poudariti, da to velja za tiste državljane drugih republik, ki so 23. 12. 1990 imeli prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in so v njej tudi dejansko živeli.
20. Jezikovna razlaga[4] 13. člena UZITUL ne dopušča nobenega dvoma, da ta določba ureja le prehodno obdobje, v katerem so državljani drugih republik izenačeni v pravicah in dolžnostih s slovenskimi državljani, in da ne ureja nadaljnjega pravnega položaja tistih državljanov drugih republik, ki niso zaprosili za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, imeli pa so prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in so v njej dejansko živeli. UZITUL je torej državljanom drugih republik v prehodnem obdobju zagotovil enak položaj kot državljanom Republike Slovenije (16. člen UZITUL je določil le izjemo glede pridobivanja lastninske pravice in drugih stvarnih pravic na nepremičninah). Njihovega nadaljnjega položaja po izteku "rokov po 81. členu ZTuj" ne urejata ne TUL in ne UZITUL. Njihov pravni položaj ni bil urejen niti v drugem odstavku 81. člena ZTuj[5], temveč je ta določal le roke, po preteku katerih bo ZTuj zanje začel veljati. To pomeni, da so te osebe s pretekom v tej določbi določenih rokov izgubile status, po katerem so bile v pravicah in dolžnostih izenačene z državljani Republike Slovenije, in dobile status tujcev. Vendar pa iz te določbe ne izhaja, da so se s tem znašle v enakem položaju kot tujci, ki so šele takrat prišli v državo, saj so v Republiki Sloveniji že najmanj od 23. 12. 1990 imele prijavljeno stalno prebivališče in bile vpisane v register stalnega prebivalstva ter so torej v državi zakonito prebivale.
21. Iz tega je razvidno, da njihov pravni položaj z navedenimi ustavnimi in zakonskimi določbami ni bil urejen. Ker tudi ni bilo mogoče uporabiti analogije (glej 13. točko obrazložitve odločbe št. U-I-284/94), je Ustavno sodišče ugotovilo t. i. protiustavno pravno praznino. Zato ni mogoče trditi, da je tedanji pravni red določal, da bi jim stalno prebivališče ex lege prenehalo, niti da bi morali ob izteku roka (ali pred njim) namesto vloge za pridobitev državljanstva vložiti vlogo za pridobitev dovoljenja za prebivanje, če bi želeli še naprej živeti v Republiki Sloveniji.
22. Razlago, kakršno izhaja iz referendumskega vprašanja, pa onemogoča tudi namen, ki ga je imel ustavodajalec oziroma zakonodajalec ob sprejemu osamosvojitvenih pravnih aktov.
Republika Slovenija v osamosvojitveni proces ni vključila le državljanov Republike Slovenije, temveč tudi državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki so na njenem ozemlju imeli stalno prebivališče in v skladu s takratno zakonodajo tudi volilno pravico. Tako so državljani drugih republik imeli pravico glasovanja na plebiscitu o samostojnosti in neodvisnosti Slovenije. Zakon o plebiscitu o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 44/90) je v 6. členu določal, da imajo pravico glasovanja na plebiscitu vse osebe, ki imajo v Republiki Sloveniji splošno volilno pravico po Zakonu o volitvah v skupščine (Uradni list SRS, št. 42/89, 5/90 in Uradni list RS št. 10/90 in 45/90). Tudi Razglas o plebiscitu je bil naslovljen na državljane Republike Slovenije in na vse volivce v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 44/90). Kakšen naj bi bil položaj "prebivalcev Slovenije", je razvidno že iz Izjave o dobrih namenih. Izjava vsebuje izrecno zagotovilo, da bo nova država zagotavljala vsem pripadnikom drugih narodov in narodnosti pravico do vsestranskega kulturnega in jezikovnega razvoja, "vsem s stalnim prebivališčem v Sloveniji pa, da lahko pridobijo državljanstvo Slovenije, če to želijo" (drugi odstavek 1. točke). Z navedeno izjavo je bilo pojasnjeno, da bo samostojna in neodvisna Slovenija demokratična, pravna in socialna država ter da plebiscit o neodvisnosti in samostojnosti države Slovenije pomeni zavezanost "vsem najboljšim izročilom humanizma in civilizacije, slovenske in evropske zgodovine ter prijazni prihodnosti Slovencev in drugih prebivalcev Republike Slovenije." Tudi TUL se v skladu z dokumenti, sprejetimi ob razpisu in izvedbi plebiscita, obrača na vse osebe na ozemlju Republike Slovenije, ko jim v III. točki zagotavlja varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin "ne glede na njihovo narodno pripadnost, brez sleherne diskriminacije, skladno z Ustavo Republike Slovenije in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami."
23. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-284/94 ugotovilo, da je bilo z opustitvijo ureditve pravnega položaja državljanov drugih republik, ki so postali tujci, kršeno načelo varstva zaupanja v pravo, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave.[6] Ocenilo je, da državljani drugih republik, ki se niso odločili za slovensko državljanstvo ali jim je bilo to zavrnjeno, glede na svoj prejšnji položaj, tj. kot prebivalci s stalnim prebivališčem, niso mogli pričakovati bistvenega poslabšanja svojega pravnega statusa glede njihovega nadaljnjega prebivanja v novi državi. Predvsem pa bistvenega poslabšanja svojega položaja niso mogli pričakovati glede na vsebino osamosvojitvenih aktov, ki so predvidevali in tudi uresničili možnost pridobitve slovenskega državljanstva za tiste, ki so to želeli, kar v primerjavi s stalnim prebivanjem tujca pomeni bistveno več. Glede na to niso mogli pričakovati, da bo njihova odločitev, da ne zaprosijo za slovensko državljanstvo, imela za posledico izgubo stalnega prebivališča in da bodo postavljeni v položaj, kot da šele prihajajo v Republiko Slovenijo. Prav tako niso mogli pričakovati, da se bodo s potekom rokov, določenih v drugem odstavku 81. člena ZTuj, nahajali v državi nezakonito. Državljani drugih republik s stalnim prebivališčem na ozemlju Republike Slovenije so lahko upravičeno pričakovali, da bodo v novi državi obravnavani enako (brez sleherne diskriminacije) kot vsi drugi tujci. Razlaga III. točke TUL in 13. člena UZITUL, po kateri se državljanom drugih republik, ki so na dan plebiscita imeli prijavljeno stalno prebivališče na ozemlju Republike Slovenije in ki so ga imeli tudi ob izteku roka iz ZTuj ter so v Republiki Sloveniji tudi dejansko živeli, ne prizna nobenega statusa in da so s potekom rokov izgubili stalno prebivanje, ki si ga morajo začeti na novo urejati, kot da so se pravkar naselili v Republiki Sloveniji, je v očitnem nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). To načelo ne zavezuje le k enakemu normativnemu urejanju istovrstnih položajev, temveč tudi k različnemu urejanju različnih položajev. Poudariti je še treba, da do sprejetja sklepa Vlade z dne 3. 9. 1992 pristojni upravni organi niso upoštevali stalnega prebivanja pred uveljavitvijo ZTuj (glej 9. do 14. točke obrazložitve odločbe št. U-I-284/94). Kot je Ustavno sodišče navedlo že v odločbi št. U-I-284/94, Vlada ni imela pooblastila, da določa način izvrševanja zakonskih določb (v tem primeru prvega odstavka 16. člena ZTuj), temveč bi morala zakonodajalcu predlagati ustrezno ureditev. Sklep tudi ni bil nikjer objavljen, da bi se lahko državljani drugih republik seznanili z njegovo vsebino oziroma s spremembo uporabe prvega odstavka 16. člena ZTuj, ki je urejal pogoje za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje.[7] V skladu z načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave), ki ga vsebuje že TUL v III. točki, bi bila edino le razlaga, na podlagi katere bi bilo državljanom drugih republik priznano stalno prebivanje, tako kot je bilo priznano tujcem iz tretjega odstavka 82. člena ZTuj.
24. Ureditev, predlagana v prvi alineji referendumskega vprašanja, je v delu, v katerem opredeljuje kot upravičene osebe za uveljavljenje statusa stalnega prebivališča za nazaj tiste osebe, ki so bile dne 25. 2. 1992 "prenesene iz registra stalnega prebivališča v register tujcev brez stalnega prebivališča", tudi v nasprotju s tistim od načel pravne države, ki zahteva, da so pravne norme jasne, določne in nedvoumne in da ne sme biti od vsakokratnega razlagalca odvisno, kako jih bo razlagal (o tem npr. odločba št. U-I-327/94 z dne 16. 3. 1995, Uradni list RS, št. 20/95 in OdlUS IV, 25 in odločba št. U-I-119/98 z dne 17. 4. 1998, Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 77). Predlagana opredelitev upravičene osebe namreč izhaja iz fikcije, da je bil državljanom drugih republik po 25. 2. 1992 priznan nekakšen status tujca brez stalnega prebivališče in da je obstajal register tujcev brez stalnega prebivališča. ZTuj v prvem odstavku 63. člena ni določal evidence o tujcih brez stalnega prebivališča, zato državljanov drugih republik kot tujcev ni bilo mogoče prenesti v t. i. register tujcev brez stalnega prebivališča. Na to kaže tudi pojasnilo Ministrstva za notranje zadeve, v katerem je izrecno navedeno, da takšnega registra ni bilo, temveč da se je v registru stalnega prebivalstva pri državljanih drugih republik s prijavljenim stalnim prebivališčem, ki niso zaprosili za državljanstvo, po izteku rokov iz ZTuj, v obliki uradnega zaznamka zabeležila oznaka "tujec". Ker bi takšna opredelitev upravičene osebe iz prve alineje referendumskega vprašanja, če bi bila sprejeta na referendumu, pomenila, da bi moral zakonodajalec uzakoniti opredelitev, ki se sklicuje na prenos v neobstoječi register, oziroma bi izhajala iz pravnega stanja, ki ni obstajalo, je predlagana ureditev v prvi alineji referendumskega vprašanja v neskladju z 2. členom Ustave tudi iz tega razloga.
Presoja ustavnosti vsebine druge alineje referendumskega vprašanja
25. V tej alineji vsebovano referendumsko vprašanje bi zakonodajalca zavezalo, da kot rok za vložitev vloge za priznanje statusa stalnega prebivališča za nazaj določi šest mesecev. Glede na razloge, navedene ob presoji prve in tretje alineje referendumskega vprašanja, in glede na to, da v tem primeru ne gre za osebe iz 8. točke izreka odločbe št. U-I-246/03, določitev roka šestih mesecev za vložitev vlog, čeprav je rešitev manj ugodna od predlagane zakonske ureditve, sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo. Razen upravičencev iz 8. točke izreka navedene odločbe bodo morali vsi drugi upravičenci namreč vložiti vlogo, katere sestavni del bo tudi zahteva za priznanje stalnega prebivanja za nazaj. Pri tem je Ustavno sodišče upoštevalo tudi to, da razmere v drugih državah naslednicah nekdanje SFRJ niso več takšne, kot so bile v času prvega odločanja Ustavnega sodišča o teh vprašanjih.
Presoja ustavnosti vsebine četrte alineje referendumskega vprašanja
26. V četrti alineji referendumskega vprašanja je predlagano, naj se določi kot predlagatelj obnove postopka Zveza veteranov vojne za Slovenije ter kot rok za vložitev takšnega predloga dve leti. Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. - v nadaljevanju ZUP) je zakon, po katerem morajo postopati upravni in drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih stvareh odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank (prvi odstavek 1. člena). Posamezna vprašanja upravnega postopka so lahko za določeno upravno področje v posebnem zakonu drugače urejena, kot so urejena v ZUP. V takšnih primerih se postopa po določbah posebnega zakona, po določbah ZUP pa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom (prvi in drugi odstavek 3. člena ZUP). V ZUP je torej že predvidena možnost, da se posamezna vprašanja postopka s posebnim zakonom uredijo drugače. To je očitno cilj vsebine, vsebovane v četrti alineji referendumskega vprašanja.
27. Kadar dva predpisa urejata isto materijo, jo morata urejati tako, da urejanje ni v neskladju s tistim od načel pravne države (2. člen Ustave), ki zahteva ne le vertikalno usklajenost pravnih norm, temveč tudi njihovo horizontalno usklajenost. Gre za načelo konsistentnosti pravnih norm, iz katerega izhaja tudi zahteva, da morajo biti norme ne le v skladu z višjimi normami, temveč s pravnim redom v celoti. V konkretnem primeru to pomeni, da mora biti zakonodajna rešitev, ki naj bi bila posledica tega dela referendumskega vprašanja, skladna s tistimi določbami ZUP, ki urejajo obnovo postopka kot "splošno" izredno pravno sredstvo zoper dokončne upravne odločbe. Samo na ta način je mogoče zadostiti pravilom subsidiarne uporabe zakona, vsebovanim v 3. členu ZUP.
28. Po presojanem delu referendumskega vprašanja naj bi se s posebnim zakonom določil le poseben predlagatelj obnove in rok, v katerem sme ta vložiti predlog za obnovo. Ne izhaja pa iz tega dela vprašanja niti razlog za obnovo postopka, čeprav je jasno, da iz vseh obnovitvenih razlogov (260. člen ZUP), zaradi katerih lahko vloži predlog za obnovo stranka ali pa se postopek obnovi po uradni dolžnosti, oseba, ki sicer ni udeležena v postopku kot stranka, ne more vložiti predloga za obnovo. Še bolj nejasno je, kakšno bi bilo razmerje med tem predlagateljem in državnim tožilcem ter državnim pravobranilcem, ki lahko predlagata obnovo postopka, če odločba posega v javne koristi (peti odstavek 261. člena ZUP).
29. Ker glede na navedeno predlagana zakonska ureditev ne bi bila konsistentna z že obstoječo splošno ureditvijo, je v nasprotju z 2. členom Ustave. Ustavno sodišče se pri tem ni spuščalo še v presojo vprašanja, ali bi bil v konkretnem primeru v skladu z Ustavo prenos varstva javne koristi na osebo civilnega prava. Iz razlogov, navedenih v prejšnji točki, to tudi ni bilo mogoče.
Presoja ustavnosti vsebine pete alineje referendumskega vprašanja
30. V peti alineji sta predlagana dva pogoja, ki naj bi izključevala možnost pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje. Po prvem predlaganem pogoju ne bi bile upravičene do stalnega prebivanje tiste osebe, ki se niso odzvale pozivu Predsedstva Republike Slovenije za prestop iz JLA oziroma iz sestave zveznih organov SFRJ v roku, določenem v tem pozivu. Po drugem pogoju bi bile izključene tudi osebe, ki so delovale proti vrednotam, ki jih v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena UZITUL varuje kazenska zakonodaja Republike Slovenije. Člen 40 ZDRS ni izključil pridobitve državljanstva Republike Slovenije za tiste vojaške osebe in civilne osebe, ki so bile zaposlene v JLA ali v drugih zveznih organih SFRJ in ki se niso odzvale pozivu Predsedstva Republike Slovenije, temveč je izključil le tiste, ki so bile obsojene za kazniva dejanja, določena v drugem odstavku tega člena, in tiste, za katere je bilo ugotovljeno, da bi njihov sprejem predstavljal nevarnost za varnost in obrambo države (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-89/99 z dne 10. 6. 1999, Uradni list RS, št. 59/99 in OdlUS VIII, 147, s katero je bil razveljavljen tretji odstavek 40. člena, kolikor se je nanašal na razlog nevarnosti za javni red). Odhod navedenih oseb skupaj z JLA z ozemlja Republike Slovenije se je praviloma štel za prekinitev dejanskega prebivanja v Republiki Sloveniji in je s tem predstavljal neizpolnitev pogoja za pridobitev slovenskega državljanstva. Določitev, da tisti državljani drugih republik, ki se niso odzvali pozivu Predsedstva Republike Slovenije, niso upravičeni do izdaje dovoljenja za stalno prebivanje, bi pomenila očitno nasprotje z Ustavo, predvsem z načelom zaupanja v pravo kot enim od načel pravne države iz 2. člena Ustave, in kršitev pravice do enakega obravnavanja iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
31. Določitev pogoja, da tisti državljan druge republike, ki je deloval proti vrednotam, ki jih v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena UZITUL varuje kazenska zakonodaja Republike Slovenije, ni upravičen do izdaje dovoljenja za stalno prebivanje, pa po oceni Ustavnega sodišča ne bi bila v nasprotju z Ustavo. Pri tem je Ustavno sodišče izhajalo iz tega, da je treba 4. člen UZITUL razlagati v povezavi z 20. členom UZITUL.
Poleg tega je upoštevalo tudi to, da mora takšno delovanje vsebovati vse znake katerega izmed kaznivih dejanj, na katere se nanaša navedena določba.
Presoja ustavnosti vsebine šeste alineje referendumskega vprašanja
32. Tudi v tej alineji predlagana rešitev je vsebinsko povezana z rešitvami, predlaganimi v drugih alinejah, saj celotno referendumsko vprašanje izhaja iz izhodišča, da je bil pravni položaj državljanov drugih republik, ki se niso odločili za državljanstvo Republike Slovenije, pravno urejen in da iz tega razloga ne morejo uveljavljati kakršnihkoli pravic za nazaj, ki so vezane na stalno prebivanje, ali odškodnine. Po ureditvi, predlagani v tej alineji, naj bi bila v celoti izključena vsakršna možnost povračila škode, ki naj bi jo utrpeli državljani drugih republik zaradi nemožnosti uveljavljanja pravic, vezanih na stalno prebivanje. Besedilo tega dela referendumskega vprašanja je oblikovano tako, da sta oba dela medsebojno povezana, zato ju je moralo Ustavno sodišče presojati kot celoto, ne glede na to, da predlagatelj izrecno utemeljuje le neustavnost tistega dela, ki se nanaša na izključitev odškodnin.
33. Ustava v prvem odstavku 26. člena vsakomur zagotavlja pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Navedena določba na ustavni ravni zagotavlja odškodninskopravno varstvo proti državi in njenim organom. Gre za ustavno pravico, ki jo je v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave sicer mogoče omejiti, ne pa v celoti izključiti.
Izključitev (razveljavitev) posameznih človekovih pravic Ustava dopušča samo v primeru vojnega ali izrednega stanja in še to le začasno (16. člen Ustave), pri čemer za nekatere pravice prepoveduje tudi to. V tretjem odstavku 15. člena Ustava o razveljaviti (izključitvi) človekovih pravic ne govori. Z zakonom jih zato (izven pogojev iz 16. člena Ustave) ni mogoče razveljaviti, pač pa jih je mogoče samo omejiti. Izključitev možnosti zahtevati odškodnino zaradi protipravnega ravnanja države je zato v nasprotju s 26. členom Ustave.
34. Izključitev vsakršne možnosti uveljavljanja pravic, vezanih na priznanje statusa stalnega prebivanja, za nazaj, je v nasprotju s četrtim odstavkom 15. člena Ustave. Zakonodaja na posameznih področjih (npr. na pokojninskem) že ureja omejitve uveljavljanja pravic za nazaj na določeno časovno obdobje.
Zakonodajalec lahko v sprejme tudi drugačno ureditev, če za to obstajajo razumni razlogi, ki izhajajo iz narave stvari. Ker Ustava v četrtem odstavku 15. člena zagotavlja pravico do odprave posledic kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, točki 22 in 23 obrazložitve), pa tega ne more urediti tako, da bi bila odprava posledic v celoti izključena. Zato je referendumsko vprašanje v tem delu v nasprotju z navedeno določbo Ustave.
Presoja ustavnosti vsebine sedme alineje referendumskega vprašanja
35. Načelo zakonitosti v kazenskem pravu, vsebovano v 28. členu Ustave, zahteva, da nihče ne more biti kaznovan za dejanje, za katero ni zakon določil, da je kaznivo, in zanj ni predpisal kazni, še preden je bilo storjeno. V skladu z navedenim načelom je torej ustavno dopustno, da se z referendumskim vprašanjem predlaga zakonodajalcu, naj uzakoni določeno ravnanje kot kaznivo dejanje in določi zanj tudi kazen. Kot je razvidno iz vsebine v tej alineji predlagane ureditve, naj bi se kot posebno kaznivo dejanje določilo nezakonito in neustavno izdajanje odločb o stalnem prebivanju, ki bi imele učinek za nazaj.
36. Kadar se referendumsko vprašanje nanaša na bodočo zakonodajalčevo obveznost, da neko ravnanje določi kot kaznivo dejanje, je treba jamstva, ki jih daje načelo zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave, upoštevati že pri oblikovanju referendumskega vprašanja in ne šele ali samo pri oblikovanju kazenskopravne norme na podlagi izglasovanega referendumskega vprašanja. V prvi vrsti je treba poudariti, da je določanje kaznivih dejanj in predpisovanje kazenskih sankcij upravičeno samo, kadar in kolikor varstva človeka in drugih temeljnih vrednot ni mogoče zagotoviti drugače. Poleg tega mora biti referendumsko vprašanje oblikovano tako, da vsebuje vse bistvene elemente kazenskopravne norme, zlasti pa, kdo je lahko storilec (upravni organ ne more biti storilec kaznivega dejanja), kaj je izvršitveno dejanje (pri čemer "vsako dejanje" ne more biti izvršitveno dejanje), katere so morebitne druge pomembne okoliščine kaznivega dejanja ter kakšna naj bo kazen, predpisana za takšno dejanje (opredelitev "hujše kaznivo dejanje" je nedoločena). Glede na to, da gre za predlog nove inkriminacije, ki posega na področje že obstoječega kaznivega dejanja, mora referendumsko vprašanje natančno določiti vse tiste okoliščine, ki opredeljujejo predlagano novo kaznivo dejanje kot bistveno drugačno od obstoječega (kaznivo dejanje zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic po 261. členu Kazenskega zakonika, Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. - KZ). Ker obravnavani del referendumskega vprašanja tem zahtevam ne zadosti, je v nasprotju s prvim odstavkom 28. člena Ustave.
C.
37. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 16. člena ZRLI v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
Opombe:
[1]Očitno gre za pomoto pri navedbi odstavka, saj to, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu, določa četrti in ne tretji odstavek 153. člena Ustave.
[2]Odločitev Ustavnega sodišča, izdana na podlagi navedene določbe ZUstS, se šteje za zakonit predpis v smislu četrtega odstavka 153. člena Ustave. Tako tudi v Komentarju Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1009, ki navaja: "Za zakonit predpis je treba šteti tudi odločbo US, kadar US na podlagi 2. odst. 40. člena ZUstS določi način izvršitve odločbe US." Glej tudi str. 1133 in 1134 v istem delu.
[3]Člen 13 UZITUL se glasi: "Državljani drugih republik, ki so na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije 23. 12. 1990 imeli prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in tukaj tudi dejansko živijo, so do pridobitve državljanstva Republike Slovenije po 40. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije oziroma do izteka rokov po 81. členu Zakona o tujcih izenačeni v pravicah in dolžnostih z državljani Republike Slovenije, razen v primerih iz 16. člena tega zakona."
[4]"Naloga jezikovne razlage je, da se ... besedni pomen ujema tudi s pravnim pomenom pravne norme... V tem pomenu je jezikovna razlaga le prva stopnja, ki določa možni besedni pomen pravne norme, a hkrati stopnja, ki določa zunanjo mejo, ki je razlagalec ne sme prestopiti." Pavčnik, Argumentacija v pravu, Pravna obzorja, Cankarjeva založba, Ljubljana 2002, str. 54.
[5]Drugi odstavek 81. člena ZTuj se glasi: "Za državljane SFRJ, ki so državljani druge republike, ki ne zaprosijo za državljanstvo Republike Slovenije v roku iz prejšnjega odstavka ali jim je izdana negativna odločba, začnejo veljati določbe tega zakona dva meseca po preteku roka, v katerem bi lahko zaprosili za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, oziroma od izdaje dokončne odločbe."
[6]Na to, da položaj teh oseb ni bil urejen, kaže tudi navodilo (depeša št. 0016/4 z dne 27. 2. 1992) za izvajanje ZTuj, ki je skušalo to pravno praznino zapolniti, saj uslužbencem upravnih organov ob reševanju upravnih zadev, povezanih s temi vprašanji, očitno ni bilo jasno, katero pravo naj uporabijo in kako.
[7]Glede na ustaljeno ustavnosodno presojo (glej npr. odločbo št. U-I-283/96, Uradni list RS, št. 70/97 in OdlUS VI, 136 ali odločba št. U-I-87/96, Uradni list RS, št. 56/98 in OdlUS VII, 145) so akti, ki so po svoji vsebini predpisi, neobstoječi, če niso objavljeni, in se ne smejo uporabljati. O prepovedi tajne zakonodaje in o stališču Ustavnega sodišča o tem glej npr. odločbo št. U-I-25/95, Uradni list RS, št. 5/98 in OdlUS VI, 158.