U-I-152/03
Natisni
Opravilna št.:
U-I-152/03
Datum odločitve:
23. 3. 2006
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 36/2006 in OdlUS XV, 22
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2006:U.I.152.03
Akt:
Zakon o policiji (Uradni list RS, št. 49/98, 66/98 – popr., 93/01, 56/02, 79/03, 43/04 – ur. p. b., 50/04, 102/04 – ur. b. p., 14/05 – popr. ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 98/05 in 3/06 – ur. p. b.)  (ZPol), 1. odst. 35. čl.
Izrek:
Prvi odstavek 35. člena Zakona o policiji (Uradni list RS, št. 49/98, 66/98 – popr., 93/01, 56/02, 79/03, 43/04 – ur. p. b., 50/04, 102/04 – ur. b. p., 14/05 – popr. ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 98/05 in 3/06 – ur. p. b.) je v neskladju z Ustavo. 
Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Do odprave ugotovljenega neskladja razlog za ugotavljanje identitete ne more biti zgolj videz osebe.
Evidenčni stavek:
Namen določbe prvega odstavka 35. ZPol, ki ureja varnostno policijsko pooblastilo ugotavljanje identitete in ki pomeni poseg v 35. člen Ustave, je v zagotovitvi učinkovitega izvrševanja nalog policije po 3. členu ZPol. S tega vidika izpodbijana določba zasleduje ustavno dopusten cilj, policijsko pooblastilo je tudi nujen in primeren ukrep za zagotovitev tega cilja. Vendar izpodbijana določba zaradi svoje nedoločnosti (2. člen Ustave) ne prestane preizkusa sorazmernosti v ožjem pomenu in kot taka ne ustreza zahtevam po predvidljivosti. Okoliščine oziroma kritetiji, ki policistu omogočajo sklepanje, "da oseba vzbuja sum, da bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje," so premalo določno opredeljene, zlasti ko gre za "videz" in za "zadrževanje na določenem kraju".  Zato izpodbijana določba zaradi svoje nedoločnosti dopušča prekomerne posege v pravico do nedotakljivosti zasebnosti, varovano v 35. členu Ustave.
Da ne bi bil do odprave ugotovoljenega neskladja videz uporabljan kot okoliščlina za ugotavljanje identitete sam po sebi, kar bi bilo v neskladju s prvim odstavkom 14. člena Ustave, je Ustavno sodišče določilo način izvršitve svoje odločbe. Slednji pomeni, da je videz lahko podlaga za ugotavljanje identitete samo v povezavi s katero izmed drugih okoliščin iz prvega odstavka 35. člena ZPol.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z Ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
5.3.30 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do zasebnega življenja (35, 36, 37).
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
5.2.2.52 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Kriteriji razlikovanja (14.1) - Druga osebna okoliščina (14/1).
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.1, 35, Ustava [URS] 
Člen 40.2, 48,  Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Varuh človekovih pravic
Datum vloge:
23. 6. 2003
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US25950
Dokument v PDF obliki:
U-I-152-03.pdf
148 KB
Prenesite datoteko
U-I-152/03-13
23. 3. 2006
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji dne 23. marca 2006
odločilo:
1. Prvi odstavek 35. člena Zakona o policiji (Uradni list RS, št. 49/98, 66/98 – popr., 93/01, 56/02, 79/03, 43/04 – ur. p. b., 50/04, 102/04 – ur. b. p., 14/05 – popr. ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 98/05 in 3/06 – ur. p. b.) je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljenega neskladja razlog za ugotavljanje identitete ne more biti zgolj videz osebe.
Obrazložitev
A.
1. Varuh človekovih pravic izpodbija prvi odstavek 35. člena Zakona o policiji (v nadaljevanju ZPol). Meni, da je izpodbijana določba v neskladju z 2., z 19., z 32. in s 35. členom Ustave ter s 5. in z 8. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) ter z 2. členom Protokola št. 4 k EKČP. Navaja, da policist v postopku ugotavljanja identitete osebo ustavi in s tem poseže v njeno svobodo gibanja (32. člen Ustave). Oseba naj bi bila policistu dolžna izročiti na vpogled osebno izkaznico ali drugo veljavno javno listino, opremljeno s fotografijo, ki jo je izdal državni organ, na podlagi katere lahko ugotovi njeno identiteto. Če pa identitete ni mogoče ugotoviti na drug način, naj bi policisti smeli osebi odvzeti prstne odtise, jo fotografirati in fotografije tudi objaviti ter zabeležiti njen osebni opis. Predlagatelj meni, da država s tem poseže v pravico posameznika do zasebnosti (35. člen Ustave). Navaja še, da se identifikacijski postopek lahko konča tudi s privedbo v policijske prostore in z odvzemom prostosti ter s tem s posegom v osebno svobodo (19. člen Ustave). Po mnenju predlagatelja iz 2. člena Ustave izhaja, da mora zakonodajalec policijsko pooblastilo, ki pomeni poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine, urediti določno in nedvoumno. Zakonska norma bi morala zadostiti načelu oz. zahtevi "lex certa", in sicer tako, da v njej ni nejasnosti, dvoumnosti ali pomensko ohlapnih besed. Policijsko pooblastilo bi moralo biti v zakonu natančno opredeljeno, in sicer tako, da policist in posameznik jasno razumeta, kateri so tisti pogoji, na podlagi katerih je uporaba policijskega pooblastila za ugotavljanje identitete dopustna. Navedenim zahtevam naj izpodbijana določba ne bi ustrezala. Njena formulacija naj bi bila tako splošna in ohlapna, da dopušča široko razlago in s tem policistu omogoča, da kadarkoli uporabi pooblastilo za ugotavljanje identitete. Predlagatelj meni, da lahko oseba zaradi tako ohlapne in nedoločne norme že samo zaradi svojega videza (npr. dolžine las, nošenja brade, načina obnašanja in še več, barve kože, spoštovanja različnih narodnostnih, kulturnih in verskih tradicij v oblačenju) vzbudi sum. Zgolj slednje pa za uporabo policijskega pooblastila ne bi smelo zadoščati. Ugotavljanje identitete samo zaradi videza naj bi pogosto pomenilo zgolj neutemeljeno vznemirjanje posameznika, ki spoštuje pravni red, poseg naj ne bi bil nujno učinkovit z vidika preprečevanja in odkrivanja prekrškov ali kaznivih dejanj. Glede na pomembnost s posegom prizadetih pravic naj bi bil tudi nesorazmeren v primerjavi z uspešnostjo zagotavljanja legitimnega cilja, ki se z njim zasleduje. Po mnenju predlagatelja mora sum, da bo oseba izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje, temeljiti na objektivni okoliščini, imeti mora konkretno podlago in ne more biti oprt zgolj na zunanje vidne okoliščine posameznika, niti na stereotipne predstave, da so pripadniki določenih skupin verjetni storilci prekrškov ali kaznivih dejanj. Videz bi lahko bil podlaga za ugotavljanje identitete, če bi imel objektivne elemente, ki bi kazali na povezavo s storitvijo prekrška ali kaznivega dejanja. Določba zakona o vzbujanju suma zgolj na podlagi videza po mnenju predlagatelja dopušča povsem naključno uporabo policijskega pooblastila in celo njegovo zlorabo. Predlagatelj še navaja, da izpodbijana določba poleg videza sicer določa še druge navezne okoliščine (obnašanje, ravnanje, zadrževanje na določenem kraju in ob določenem videzu) kot podlago za ugotavljanje identitete. Vendar naj bi bila izpodbijana določba po jezikovni razlagi napisana tako, da za poseg zadošča že obstoj le ene izmed naštetih naveznih okoliščin. Takšno sklepanje naj bi upravičevala alternativna uporaba veznika "ali". Slednje naj bi po navedbah in ugotovitvah predlagatelja izhajalo tudi iz prakse policije. Predlagatelj meni, da pomeni ugotavljanje identitete, kot ga dopušča izpodbijana določba, pretiran oziroma nesorazmeren poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine.
2. Državni zbor (v nadaljevanju DZ) meni, da zahteva predlagatelja ni utemeljena. Navaja, da je Zakon o notranjih zadevah (Uradni list SRS št. 28/80 in nasl., Uradni list RS št. 19/91 in nasl. – v nadaljevanju ZNZ) v 48. členu določal, da imajo delavci organov za notranje zadeve pri opravljanju uradnih nalog poleg drugih pooblastil tudi pooblastilo za legitimiranje oseb. Navedena določba, ne da bi bili v njej navedeni kriteriji oz. navezne okoliščine, na podlagi katerih bi pooblaščeni delavci legitimiranje opravljali, naj bi se kljub številnim drugim spremembam tega zakona, uporabljala v nespremenjeni obliki vse do začetka veljavnosti izpodbijane določbe 35. člena ZPol. Iz odgovora DZ še izhaja, da je ob sprejemanju ZPol, zlasti ker identifikacija dejansko pomeni poseg v nekatere temeljne pravice in svoboščine človeka, prevladalo stališče, po katerem je treba, da ne bi prišlo do zlorabe izpodbijanega policijskega pooblastila in ob upoštevanju načela sorazmernosti, primeroma navesti vsaj nekatere kriterije oziroma navezne okoliščine, ki bi nakazovale možnost uporabe tega pooblastila, zavedajoč se, da pri tem prostega preudarka ni mogoče povsem izključiti. DZ navaja, da med te navezne okoliščine sicer sodi tudi videz osebe. Vendar meni, da si predlagatelj zahteve izpodbijano določbo razlaga napačno. Videz osebe naj ne bi predstavljal edinega znaka, zaradi katerega naj bi se identifikacija opravljala, temveč pooblaščena oseba pri tem ugotavlja tudi druge, v Zakonu navedene znake in okoliščine, ki predstavljajo podlago za ugotavljanje istovetnosti. Zlasti naj bi v tej povezavi presojala, ali oseba vzbuja sum, da bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje. DZ poudarja, da je policist kot pooblaščena oseba posebej strokovno usposobljen in da izvaja prek svojih pooblastil
naloge policije, določene v 3. členu ZPol. V primeru, da pride pri ugotavljanju istovetnosti oseb do prekoračitve pooblastil, pa obstaja tudi možnost ugotavljanja odgovornosti pooblaščene osebe.
3. Vlada pojasnjuje, da so policijska pooblastila z zakonom določeni ukrepi, ki policistom omogočajo opravljanje njihovih nalog. Navaja, da je ugotavljanje identitete t. i. varnostno policijsko pooblastilo, ki se uporablja ob zakonsko določenih pogojih. Meni, da je ZPol pravno korektneje, predvsem pa določneje (lex certa) uzakonil zakonske pogoje za izvajanje policijskega pooblastila ugotavljanja identitete, ki je bilo s splošno pooblastilno normo zapisano v prej veljavnem ZNZ in poimenovano "legitimiranje". Določnejše normiranje naj bi se v izpodbijani določbi nanašalo predvsem na prvi odstavek 35. člena ZPol, kjer so navedeni razlogi za ugotavljanje identitete. Vlada meni, da glede na okoliščine, navedene v prvem odstavku 35. člena ZPol, policistov sum ni zgolj njegova subjektivna ocena, temveč je podkrepljen s subjektivnimi ali z objektivnimi sumničenji. Poleg tega mora oseba še vzbujati sum, da bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje. Vlada ocenjuje, da je subjektivna navezna okoliščina, ki se nanaša na videz osebe (npr. zamaskirana oseba pred poslopjem banke vzbuja sum, da bo storila kaznivo dejanje), potrebna za učinkovito policijsko delo, saj policisti iščejo neznane sumljive osebe, za katerimi je razpisana tiralica ali drug akt iskanja. V mnenju se sklicuje tudi na primerjalnopravne ureditve (Nemčija, Avstrija, Belgija), v katerih naj bi imeli policisti pravico, da ob naveznih okoliščinah, med katerimi je tudi videz (iskane) osebe, izvedejo policijski postopek kontrole in ugotavljanja identitete. Takšnega pooblastila pa naj ne bi poznali v Združenih državah Amerike in v Združenem kraljestvu (Veliki Britaniji), kjer naj bi veljalo, da je lahko videz ena izmed okoliščin, ki ob storitvi (ali sumu storitve) deviantnega dejanja zahtevajo policijsko ukrepanje. Vlada še navaja, da v teh sistemih nimajo predpisane dolžnosti posedovanja dokumenta za dokazovanje identitete, vendar naj bi bilo v primeru, da oseba takšne listine nima s seboj, policijsko ukrepanje strožje. Meni, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo in da policija za učinkovito izvajanje varnostnih nalog potrebuje varnostno pooblastilo za ugotavljanje identitete osebe. Pri tem navaja, da je videz osebe lahko le eden izmed naveznih pogojev, ki ob pravilni razlagi in ob strokovnih usmeritvah ne bi smel dopuščati nedovoljenega ali diskriminacijskega policistovega diskrecijskega odločanja.
4. Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti vpogledalo v spisa predlagatelja št. 6.1-70/2002 – SE in št. 6.1 -78/2002 – SE.
B. – I.
5. Prvi odstavek 35. člena ZPol se v celotnem besedilu glasi: "Policisti lahko ugotavljajo identiteto osebe, ki s svojim obnašanjem, ravnanjem, videzom ali zadrževanjem na določenem kraju ali ob določenem času vzbuja sum, da bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje, ter osebe nad katero izvajajo pooblastila iz 41. člena tega zakona."
6. Predlagatelj najprej izrecno zatrjuje, da je izpodbijana določba v neskladju z Ustavo, ker dopušča policistom ugotavljanje identitete osebe, ki zgolj s svojim "videzom" vzbuja sum, da bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje. Vendar je iz njegovih navedb v zahtevi mogoče razbrati še, da je izpodbijana določba, ki sicer vsebuje še druge osebne navezne okoliščine, zaradi uporabe veznika "ali" v neskladju z Ustavo tudi zato, ker dopušča poseg le na podlagi obstoja ene izmed teh osebnih subjektivnih okoliščin, ne da bi bila podlaga za "sum" objektivno konkretizirana. Zaradi medsebojne vsebinske povezanosti vseh okoliščin, ki jih vsebuje izpodbijana določba, je Ustavno sodišče opravilo ustavnosodno presojo določbe prvega odstavka 35. člena ZPol v obsegu, kot izhaja iz obrazložitve te odločbe.
7. Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana določba v neskladju z 2., z 19., z 32. in s 35. členom Ustave ter s 5. in z 8. členom EKČP ter z 2. členom Protokola št. 4 k EKČP. Ustavno sodišče je opravilo ustavnosodno presojo izpodbijane določbe z vidika določb Ustave, v katerih je zajeta tudi relevantna vsebina določb EKČP, na katere se predlagatelj sklicuje v zahtevi.
B. – II.
8. Ugotavljanje identitete je uradno dejanje, ki ga lahko opravljajo uradne osebe, za katere je zakonodajalec tako posebej določil. Splošno oziroma generalno pooblastilo je dal zakonodajalec z izpodbijano določbo v prvi vrsti policistom. Policisti opravljajo pri vsakodnevnem delu različne postopke, ki se praviloma pričnejo z ugotavljanjem identitete osebe. Zato je upravičeno sklepanje, da je ugotavljanje identitete eno izmed najbolj pogosto uporabljenih pooblastil policistov. Pri tem je treba že uvodoma poudariti, da so temeljne naloge in pooblastila policije določene prav v ZPol, posebne naloge in posebna pooblastila pa v številnih drugih predpisih. Navedeno izhaja tudi iz prvega odstavka 29. člena ZPol, ki določa, da imajo policisti pri opravljanju nalog policije pooblastila, določena s tem zakonom in z drugimi zakoni. V primeru izpodbijane določbe gre za izvrševanje splošnega pooblastila za izvrševanje temeljnih nalog policije. Vendar policisti niso edini, ki jim zakonodajalec priznava status tistih uradnih oseb, ki lahko uporabljajo pooblastilo za ugotavljanje identitete. Status slednjih imajo tudi uradne osebe inšpekcijskih služb, lovski in ribiški čuvaji, določeni pooblaščeni delavci v službi železnice na vlakih, itd. Izpodbijana določba je kot splošna pooblastilna norma z vidika vsebinske dopustnosti uporabe tega pooblastila nedvomno najširša. Zakon o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. – ZKP) v drugem odstavku 148. člena in Zakon o prekrških (Uradni list RS, št. 7/03 in nasl. – ZP-1) v določbah npr. 108. in 110. člena dopolnjujeta splošno pooblastilno določbo, vendar možnost uporabe policijskega pooblastila za ugotavljanje identitete omejujeta le na ugotavljanje istovetnosti oseb v primeru ugotavljanja obstoja (storitve) kaznivega dejanja oziroma obravnavanja storilca prekrška. Določbe, ki se delno in za vsebinsko omejene primere nanašajo na pooblastilo za ugotavljanja identitete, vsebujeta tudi Zakon o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 87/02 in nasl. – v nadaljevanju ZNDM-1)[1] in Zakon o varnosti cestnega prometa (Uradni list RS, št. 83/04 in nasl. – v nadaljevanju ZVCP-1)[2]. ZNDM-1 navedeno pooblastilo omejuje na primere, ko določena oseba prestopa državno mejo, ZVCP-1 pa na primer, ko nekdo vozi motorno vozilo v cestnem prometu. V primeru navedenih določb je uporaba policijskega pooblastila za ugotavljanje identitete personalno in/oziroma teritorialno omejena.
9. Ugotavljanje identitete je eno izmed t. i. varnostnih policijskih pooblastil, ki ga pozna večina pravnih sistemov. Ta pooblastilni institut se je oblikoval skozi zgodovinske spremembe normativnih ureditev in skozi večanje garantne vloge države pri posegih v človekove pravice in temeljne svoboščine. Normativna ureditev policijskega pooblastila za ugotavljanje identitete se je skozi zgodovino spreminjala. V nedavni preteklosti je bilo to policijsko pooblastilo vsesplošno znano pod imenom "legitimiranje". Že njegovo poimenovanje je nakazovalo na bistven namen tega pooblastila, ki ni izhajal iz dolžnostnega upravičenja tedanjih miličnikov kot sedaj, temveč iz obveznosti posedovati in izkazati se z osebno izkaznico. Sedaj veljavni Zakon o osebni izkaznici (Uradni list RS, št. 75/97 in nasl. – v nadaljevanju ZOIzk) takšne dolžnosti ne vsebuje več. V 1. členu določa, da je osebna izkaznica javna listina, s katero državljan Republike Slovenije dokazuje svojo identiteto in državljanstvo. Do nje ima po prvem odstavku 2. člena tega zakona pravico državljan s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji. Državljan s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ki dopolni 18 let starosti in nima veljavne javne listine, opremljene s fotografijo, ki jo je izdal državni organ, mora imeti osebno izkaznico (drugi odstavek 2. člena ZOIzk). Po prvem odstavku 3. člena ZOIzk mora
državljan osebno izkaznico ali javno listino iz drugega odstavka 2. člena tega zakona na zahtevo uradne osebe, ki je po zakonu za to pooblaščena, dati na vpogled. ZOIzk kršitev prej navedenih zakonsko določenih obveznosti opredeljuje kot prekršek in zanj določa sankcije. ZOIzk ne zavezuje več državljanov Republike Slovenije, niti da bi ob polnoletnosti morali pridobiti osebno izkaznico, niti jih ne zavezuje, da bi jo morali nositi s seboj. Zavezuje pa vse osebe, da imajo pri sebi dokument, s katerim lahko dokažejo svojo istovetnost. Glede na to dejstvo, glede na namen izvajanja navedenega pooblastila in glede na "drugačne" zakonodajalčeve razloge za ugotavljanje identitete osebe, je zakonodajalec v izpodbijani določbi uporabil drugačno poimenovanje tega pooblastila, to je ugotavljanje identitete.
10. Vsebina izpodbijane določbe omogoča sklepanje, da ima glede na definicijo pooblastila njegovo izvajanje dva namena: (1) ugotoviti identiteto (istovetnost) osebe v postopku, to je ugotoviti, kdo je ta oseba (identiteta se dokazuje z listinami za dokazovanje identitete) in (2) ugotoviti osebne podatke oseb v postopku.[3] Osebni podatek je vsak podatek, ki kaže na lastnosti, stanja ali razmerja posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Pomen ugotavljanja identitete, kot izhaja iz izpodbijane določbe in ki je sicer širši od prej navedenega, je dejansko dvojen: preventivni (proaktivni) in represivni. Preventivni (proaktivni) pomen ima to pooblastilo takrat, ko policija ugotavlja identiteto neznanih oseb, ki naj bi šele storile prepovedano dejanje, torej ko tako dejanje sploh še ni bilo storjeno. Represivni pomen pa ima to pooblastilo takrat, ko z ugotavljanjem identitete policija odkriva osebe, ki so že storile prekršek ali kaznivo dejanje, osebe, za katerimi je razpisana tiralica, ali osebe, ki so pobegnile iz zapora ali pa jih išče drug organ.
11. Uporabo policijskih pooblastil izpeljuje Pravilnik o policijskih pooblastilih (Uradni list RS, št. 51/2000 in nasl. – v nadaljevanju Pravilnik), ki je bil izdan na podlagi 29. člena ZPol. Opredeljuje način izvajanja in razčlenjuje uporabo posameznih policijskih pooblastil, ki so določena v ZPol in v drugih zakonih, če ti opredeljujejo istovrstna pooblastila (1. člen Pravilnika). Določa, da so policijska pooblastila z zakonom določeni ukrepi, ki policistom omogočajo opravljanje njihovih nalog (2. člen Pravilnika). Policijsko pooblastilo je treba izvesti strokovno in odločno, vendar obzirno, tako da brez potrebe ne prizadene osebnega dostojanstva oseb v postopku (6. člen Pravilnika). Prav tako morajo po določbi 10. člena Pravilnika policisti prenehati z izvajanjem policijskega pooblastila takoj, ko prenehajo razlogi za njegovo uporabo. V II. poglavju Pravilnika, ki nosi naslov "Splošna policijska pooblastila", sta v členih 20 do 25 določena način ugotavljanja identitete in identifikacijski postopek. Policist ugotavlja identiteto tako, da od osebe zahteva, naj mu izroči na vpogled osebno izkaznico ali drugo veljavno javno listino, opremljeno s fotografijo, ki jo je izdal državni organ, na podlagi katere lahko ugotovi njeno identiteto (prvi odstavek 22. člena Pravilnika). Po določbi drugega odstavka 22. člena Pravilnika je policist dolžan obrazložiti razloge za ugotavljanje identitete, če oseba tako zahteva. Če oseba, katere identiteto policist ugotavlja, pri sebi nima listin iz 22. člena, oziroma če gre za tujca iz 23. člena Pravilnika, policist, če okoliščine to dopuščajo, ugotavlja njeno identiteto po obstoječih evidencah ali s pomočjo drugih oseb, katerih identiteta je ugotovljena. Policist si lahko pomaga tudi z drugimi listinami, ki vsebujejo podatke o osebi, katere identiteto ugotavlja (prvi odstavek 24. člena Pravilnika). Če policist ne more ugotoviti identitete osebe na način, kot ga določa prejšnji odstavek, oseba, katere identiteto policist ugotavlja, pa prebiva v bližini, lahko policist preveri njeno identiteto na domu (drugi odstavek 24. člena Pravilnika). V primeru, če policist ne more ugotoviti identitete osebe na drug način, jo privede v policijske prostore in opravi identifikacijski postopek, tako da v skladu z določbami zakona osebi vzame prstne odtise, jo fotografira in zabeleži njen osebni opis. Fotografija in osebni opis se lahko tudi objavita (25. člen Pravilnika).
12. Izvrševanje policijskega pooblastila za ugotavljanje identitete pomeni poseg v ustavno zagotovljeno pravico do nedotakljivosti zasebnosti, ki je varovana v 35. členu Ustave.[4] Ustavno sodišče je glede določb 34. do 38. člena Ustave, s katerimi so varovani človekovo osebno dostojanstvo, osebnostne pravice, njegova zasebnost in varnost, že sprejelo stališče (32. točka obrazložitve odločbe št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997, Uradni list RS, št. 5/98 in OdlUS VI, 158), da gre za takšne določbe, ki imajo posebno mesto med človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami in ki prepovedujejo vsem – na prvem mestu državi, pa tudi posameznikom – poseganje vanje (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-238/99 z dne 9. 11. 2000, Uradni list RS, št. 113/2000 in OdlUS IX, 257). V skladu z načelom, da je na tem področju prepovedano vse, kar ni izrecno dovoljeno, je prepovedan vsak poseg v naštete pravice, razen tistih, ki so dovoljeni v skladu z Ustavo. Pravica do zasebnosti se za posameznika lahko konča samo tam, kjer kolidira z ustavno varovanim močnejšim interesom drugih.
13. Posegi v človekove pravice ali temeljne svoboščine so po ustaljeni ustavnosodni presoji dopustni, če so v skladu z načelom sorazmernosti. Presojo, ali je poseg v človekovo pravico dopusten, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti (glej odločbo št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS, 108/03, OdlUS XII, 86). Ustavno sodišče mora zato najprej ugotoviti (presoditi), ali poseg zasleduje ustavno dopusten cilj. Pri tem upošteva, da se po določbi tretjega odstavka 15. člena Ustave človekove pravice in temeljne svoboščine lahko omejijo zaradi pravic drugih oziroma zaradi javne koristi. Ob ugotovitvi, da poseg zasleduje ustavno dopusten cilj in da s tega vidika torej ni nedopusten, je treba vselej oceniti še, ali je ta v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege. To pomeni, da mora biti omejitev potrebna (nujna) in primerna za dosego zasledovanega ustavno dopustnega cilja ter v sorazmerju s pomembnostjo tega cilja (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu oziroma načelo proporcionalnosti). Iz 2. člena Ustave izhajajoče načelo pravne države pa vsebuje tudi zahtevo po načelu jasnosti in določnosti predpisov. V skladu z ustavno zahtevo po določnosti zakona mora biti poseganje v ustavne pravice urejeno določno in nedvoumno. Če norma ni jasno opredeljena, obstaja možnost različne uporabe zakona in arbitrarnosti državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov. Slednje je treba upoštevati tudi v tem primeru.
14. ZPol v 3. členu, ki nosi naslov "Naloge in organizacije policije", določa, da so naloge policije naslednje: 1. varovanje življenja, osebne varnosti in premoženja ljudi; 2. preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj in prekrškov, odkrivanje in prijemanje storilcev kaznivih dejanj in prekrškov, drugih iskanih oseb ter njihovo izročanje pristojnim organom in zbiranje dokazov ter raziskovanje okoliščin, ki so pomembne za ugotovitev premoženjske koristi, ki izvira iz kaznivih dejanj in prekrškov; 3. vzdrževanje javnega reda; 4. nadzor in urejanje prometa na javnih cestah in nekategoriziranih cestah, ki so dane v uporabo za javni promet; 5. varovanje državne meje in opravljanje mejne kontrole; 6. opravljanje nalog, določenih v predpisih o tujcih; 7. varovanje določenih oseb, organov, objektov in okolišev; 8. varovanje določenih delovnih mest in tajnosti podatkov državnih organov, če z zakonom ni drugače določeno; 9. izvajanje nalog, določenih v tem in drugih zakonih in podzakonskih predpisih. Kot je bilo že navedeno, imajo policisti pri opravljanju nalog policije pooblastila, določena s tem zakonom in z drugimi zakoni (29. člen ZPol). Pri opravljanju nalog so policisti dolžni ravnati v skladu z Ustavo in z zakoni ter spoštovati in varovati človekove pravice in temeljne svoboščine (prvi odstavek 30. člena ZPol). Policisti lahko omejijo človekove pravice in temeljne svoboščine le v primerih, določenih z Ustavo in z zakoni (drugi odstavek 30. člena ZPol). Po določbi 33. člena ZPol smejo policisti pri opravljanju svojih nalog med drugim opozarjati, ukazovati, ugotavljati identiteto in tudi izvesti identifikacijski postopek.
15. Cilj, ki ga je zakonodajalec želel doseči s tem, da je kot eno izmed policistovih pooblastil določil možnost, da slednji pod pogoji, določenimi v izpodbijani določbi, ugotavlja identiteto oseb, je torej v zagotovitvi učinkovitega izvrševanja nalog policije, katerih namen je med drugim zagotavljati splošno varnost in s tem tudi varnost vsakega posameznika. Za dosego tega cilja je zakonodajalec v primeru izpodbijane določbe sicer posegel v ustavno varovano vsebino zasebnosti iz 35. člena Ustave, vendar je imel za poseg ustavno dopusten, to je stvarno upravičen cilj. S tega vidika poseg ni nedopusten. Prav tako je obravnavani poseg zakonodajalca nujen in primeren (ukrep) za zagotovitev zasledovanega cilja. Vendar izpodbijana določba ne prestane preizkusa sorazmernosti v ožjem pomenu besede. Iz besedila prvega odstavka 35. člena ZPol namreč izhaja, da za vzbuditev suma, da gre za osebo, ki "bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje", zadošča že zgolj ena od v prvem delu stavka navedenih okoliščin: obnašanje, ravnanje, videz ali zadrževanje na določenem kraju ali ob določenem času. Da je tako, je razvidno tudi iz primera, na katerega se sklicuje predlagatelj v svoji zahtevi
.[5]
Pri tem pa zakon ne vsebuje podrobnejših kriterijev o tem, kdaj je posamezna od navedenih okoliščin lahko zadostna podlaga za vzbuditev takšnega suma. Ustavno sodišče ne zanika možnosti, da je v določenih primerih tudi videz (npr. če gre za osebo, ki je podobna osebi, ki jo policija išče zaradi storitve kaznivega dejanja ali prekrška) ali zadrževanje na določenem kraju in/ali ob določenem času (npr. če gre za iskanje storilca že storjenega kaznivega dejanja ali prekrška) lahko podlaga za ugotavljanje identitete. Vendar pa prav to, da zakon ne določa dodatnih pogojev, omogoča, da se policijsko pooblastilo za ugotavljanje identitete lahko uporabi tudi v primeru, ko za to ni upravičenega razloga. Iz izpodbijane ureditve zaradi njene nedoločnosti namreč ni mogoče jasno razbrati, kje je meja med dovoljenim in nedovoljenim ravnanjem državnih organov (v tem primeru policistov)[6] in zato tudi ne ustreza zahtevam po predvidljivosti. Poleg tega Zakon tudi ne razlikuje med primeri, ko je namen ugotavljanja identitete iskanje storilca že storjenega kaznivega dejanja ali prekrška, ter primeri, ko gre zgolj za domnevo, da bi določena oseba utegnila storiti kaznivo dejanje ali prekršek.
16. Načelo pravne države iz 2. člena Ustave, ki vsebuje tudi načelo jasnosti in določnosti predpisov, zakonodajalca zavezuje k temu, da normo oziroma njeno vsebino jasno opredeli. Čim pomembnejša je pravna dobrina, tembolj je poudarjena zahteva po določnosti zakona (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-25/95). To še posebej velja za predpise, ki urejajo pooblastila represivnih organov pri poseganju v človekove pravice in temeljne svoboščine. V primerih, ko je poseg v človekove pravice izveden v t. i. preventivne oziroma proaktivne namene (ko npr. do storitve prepovedanega dejanja sploh še ni prišlo), pa morajo biti pooblastila države bolj omejena, kot takrat, ko je namen posega že represiven. V nasprotnem primeru so vse varovalke zoper arbitrarno uporabo zakona neučinkovite. Namen in razlog zakonskega urejanja pa je prav v tem, da se prepreči taka uporaba zakona in da se omogoči učinkovit nadzor (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-272/98 z dne 8. 5. 2003, Uradni list RS, št. 48/03 in OdlUS XII, 42).
17. Kot je bilo že navedeno, je zakonodajalec z izpodbijano določbo želel odpraviti t. i. "preventivna legitimiranja", ki so bila dopuščena po prej veljavnem ZNZ. Dejstvo je, da izpodbijana zakonska določba zahteva, da obstaja vsaj sum, da bo določena oseba izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje. Sum oziroma stopnja dokaznega standarda mora biti seveda vedno konkretizirana, izraziti pa se mora v določenih naveznih okoliščinah. Okoliščine, ki so lahko po izpodbijani določbi podlaga za ugotavljanje identitete, pa so premalo določno opredeljene, zato dopuščajo prekomerne posege v pravico do varstva zasebnosti in osebnostnih pravic iz 35. člena Ustave.[7]
18. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da je izpodbijana določba prvega odstavka 35. člena ZPol v neskladju s 35. členom Ustave. Izdalo je ugotovitveno odločbo (1. točka izreka), ker bi razveljavitev izpodbijane določbe v precejšnji meri onemogočila učinkovito izvrševanje nalog policije, določenih v 3. členu ZPol. Zakonodajalcu je naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v roku enega leta od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Pri določitvi navedenega roka je Ustavno sodišče upoštevalo zahtevnost predmeta urejanja. Zakonodajalec mora ugotovljeno neskladje odpraviti tako, da bo pri tem upošteval okvir in obseg razlogov, kot izhajajo iz obrazložitve te odločbe. Zakonodajalec bo moral opredeliti kriterije, ki policistu omogočajo sklepanje, da določena oseba vzbuja sum, da "bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje", zlasti ko je podlaga za takšno sklepanje videz[8] te osebe ali njeno zadrževanje na določenem kraju.[9] Odvisno od načina, kako bo vsebinsko določil zahtevane kriterije, bo moral zakonodajalec tudi oceniti, ali za dopustnost posega zadošča zgolj njihovo naštevanje oziroma alternativna uporaba ali pa njihova kumulacija. Z vidika sorazmernosti posega bo moral zakonodajalec upoštevati tudi dvojnost samega pomena pooblastila: njegov preventivni (proaktivni) in represivni pomen.
19. Da ne bi bil do odprave ugotovljene protiustavnosti videz uporabljen kot okoliščina za ugotavljanje identitete sam po sebi, kar bi bilo v neskladju s prvim odstavkom 14. člena Ustave, je Ustavno sodišče določilo način izvršitve svoje odločbe (drugi odstavek 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. To pomeni, da je videz lahko podlaga za ugotavljanje identitete samo v povezavi s katero izmed drugih okoliščin iz prvega odstavka 35. člena ZPol.
20. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost izpodbijane določbe že zaradi neskladja s 35. členom Ustave, ni preizkušalo drugih zatrjevanih neskladij z Ustavo.
C.
21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
Opombe:
[1]Glej npr. določbi 27. in 28. člena ZNDM-1.
[2]Glej npr. določbo 237. člena ZVCP-1.
[3]Osebni podatki se ugotavljajo na podlagi listine za dokazovanje istovetnosti. Če gre za podatke, ki jih listina ne vsebuje, vendar jih policisti potrebujejo za postopek, jih lahko pridobijo s preverjanjem pri uradnih organih ali neposredno od osebe, katere identiteto ugotavljajo.
[4]Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-370/98 z dne 18. 12. 2002 (Uradni list RS, št. 7/03 in OdlUS XI, 260), zavzelo stališče, da pomeni policijsko pooblastilo iz prvega odstavka 14. člena Zakona o varnosti cestnega prometa (Uradni list RS, št. 30/98 in nasl. – ZVCP) poseg v splošno svobodo ravnanja kot eno od človekovih osebnostnih pravic, varovanih v 35. členu Ustave.
[5]Zadeva predlagatelja št. 6.1-70/2002 – SE.
[6]Policijska Uprava Kranj je v zadevi št. 6.1-78/2002 – SE, ki jo je obravnaval predlagatelj v odgovoru št. 3C105-S-22/44-51/02 z dne 28. 8. 2002, med drugim zapisala naslednje:"Določbi prvega odstavka 35. člena ZPol in 20. člena Pravilnika sta tako široki, da lahko policist ugotavlja identiteto praktično kadarkoli, saj v nasprotnem primeru ne bi mogel pristopiti k osumljeni osebi, razen v primeru, ko bi storilca ujel na delu. S tem je zakonodajalec želel olajšati delo policistom, posledica tega pa je, da se lahko tudi poštenim državljanom zgodi, da so vpleteni v postopek."
[7]V primeru izpodbijane določbe namreč ne gre za istovrstno situacijo, kot je bila predmet presoje v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-370/98. V slednji je Ustavno sodišče ugotovilo, "da izpodbijani določbi, ki ureja policijska pooblastila za nadzor prometa, vozil, voznikov in drugih udeležencev v cestnem prometu, ni mogoče očitati, da je nejasna in da dopušča samovoljno razlago in da zato ni podana kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave." In še, "da je tak nadzor lahko učinkovit samo, če je preventiven, saj bi v nasprotnem primeru prišlo do njega šele potem, ko bi posledice že nastopile in jih ne bi bilo mogoče več preprečiti." Ugotovilo je, "da izvedeni ukrep v primerjavi s pozitivnimi učinki, ki jih zagotavlja, ne predstavlja pretiranega posega v pravico iz 35. člena Ustave in zato z njo ni v neskladju." Ob tem je treba upoštevati, da so vozniki v cestnem prometu v drugačnem položaju, ker upravljajo z vozilom, ki je nevarna stvar.
[8]Videz je namreč že sam po sebi dokaj nedoločen in vsebinsko obsežen pojem. Beseda videz, ki je uporabljena v zakonskem besedilu, namreč lahko pomeni 1. z vidom zaznavne lastnosti, značilnosti česa, polepšati, spremeniti videz, opisati videz napadalca, človek z mrkim videzom, resen, smešen videz junaka, ženska s ciganskim videzom – taka kot ciganka, kar se kaže na zunaj, dajati, ustvarjati videz, da je vse v redu, lažni, površinski videz, biti podoben po videzu, soditi po videzu. Glej Slovar slovenskega knjižnega jezika, DZS, Ljubljana 1994, str. 1512.
[9]Glej npr. Zakon o zvezni policiji Zvezne republike Nemčije. Slednji v 23. členu določa, da lahko zvezna policija ugotavlja identiteto osebe:
1. kadar gre za odvrnitev nevarnosti,
2. na policijski mejni kontroli,
3. v obmejnem pasu v širini trideset kilometrov (…)
4. v primeru, da se oseba nahaja v stavbi zvezne policije, v objektu ali stavbi zveznih železnic, v objektu zračnega prometa ali v stavbi letališča, v uradu zveznega organa, ustanovljenega z ustavo, ali v uradu zveznega ministrstva, na mejnem prehodu ali v bližini teh zgradb oziroma objektov in da dejansko stanje upravičuje domnevo, da bi lahko tam prišlo do storitve kaznivega dejanja, ki bi neposredno ogrozilo osebe v omenjenih objektih ali stavbah ali objekte same, pri čemer je treba identiteto osebe ugotoviti zaradi splošne ogroženosti ali ker obstajajo glede posamezne osebe razlogi za sum (…).Vendar samo z navedeno določbo še ni izčrpana možnost nemške zvezne policije za ugotavljanje identitete.
Glej npr. tudi Zakon o policijskih nalogah bavarske deželne policije. Slednji v 13. členu določa, da lahko policija ugotavlja identiteto osebe:
1. kadar gre za odvrnitev nevarnosti;
2. kadar se oseba nahaja na določenem kraju,
a) pri čemer je iz dejanskega stanja mogoče sklepati, da se tam
aa) osebe dogovarjajo za storitev kaznivega dejanja, ga pripravljajo ali izvajajo;
bb) zadržujejo osebe brez ustreznega dovoljenja za bivanje;
cc) skrivajo storilci kaznivih dejanj,
b) na katerem se osebe ukvarjajo s prostitucijo;
3. ki se nahaja v objektu ali stavbi, namenjenim za promet ali preskrbo, v javnem prevoznem sredstvu, v  stavbi upravnega organa ali v drugem posebno ogroženem objektu ali v bližini teh zgradb oziroma objektov, pri čemer dejansko stanje upravičuje domnevo, da bi tam lahko prišlo do storitve kaznivega dejanja, ki bi neposredno ogrozilo osebe v omenjenih objektih ali stavbah ali objekte same;
4. ki se znajde na kontrolnem mestu, ki ga je zvezna policija postavila, da bi preprečila storitev kaznivih dejanj v smislu člena 100 a Zakona o kazenskem postopku (…).
5. v obmejnem pasu v širini trideset kilometrov kot tudi na tranzitnih cestah (zveznih avtocestah, evropskih cestah in drugih pomembnejših cestah za mednarodni promet) ter v javnih ustanovah, namenjenih mednarodnemu prometu, in sicer z namenom preprečitve nezakonitih prestopov meje ali nezakonitega zadrževanja ter boja proti kaznivim dejanjem, povezanim z nezakonitimi prestopi meje;
6. kadar gre za varstvo zasebnih pravic. Podobne določbe vsebujeta tudi 26. člen Zakona o policiji, ki ureja pooblastila deželne policije v Baden-Würtenbergu v zvezi z ugotavljanjem identitete posameznika in 9. člen Zakona o policiji, ki ureja istovrstna pooblastila deželne policije v Posarju.