U-I-97/05
Natisni
Opravilna št.:
U-I-97/05
Datum odločitve:
7. 7. 2005
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 69/2005 in OdlUS XIV, 69
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2005:U.I.97.05
Akt:
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 2/04)  (ZSV), 1. odst. 28. čl. in 2. odst. 41. čl.
Izrek:
Prvi odstavek 28. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 2/04) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladnost z Ustavo odpraviti v roku šest mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Zahteve za oceno ustavnosti drugega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu se zavržejo.
Evidenčni stavek:
Iz prvega odstavka 140. člena Ustave izhaja, da mora zakonodajalec v vseh tistih primerih, ko posamezno nalogo z zakonom določi kot novo izvirno pristojnost občin, ker je po njegovem lokalnega značaja, upoštevati dve temeljni zahtevi:
- pri določitvi nove naloge kot izvirne pristojnosti občine mora istočasno prilagoditi tudi sistem financiranja, ker morajo biti finančni viri v sorazmerju s pristojnostmi, ki jih lokalnim oblastem določata Ustava in zakon in
- pri določitvi nove naloge kot  izvirne pristojnost občine mora biti občini omogočeno, da zadevo vsaj deloma samostojno ureja, tj. občina mora vsaj deloma odločati o izvrševanju te naloge. Če nista izpolnjeni obe zahtevi, po oceni Ustavnega sodišča ne gre za lokalno zadevo, ki bi lahko bila izvirna občinska pristojnost na podlagi prvega odstavka 140. člena Ustave.
Ker je zakonodajalec pri ureditvi pravice do izbire družinskega pomočnika izvrševanje nove naloge določil kot izvirno pristojnost občin, ne da bi istočasno ustrezno prilagodil sistem financiranja in omogočil občini, da pri njenemu izvrševanju vsaj soodloča, je prvi odstavek 28. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu že zato v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.
Zgolj predvidevanje, da se bo zaradi izpodbijane določbe obseg obveznosti predlagateljev (občin) bistveno povečal, ne more utemeljiti procesne predpostavke, ki jo za vložitev zahteve določa 91. člen Zakona o lokalni samoupravi. Ustavno sodišče zahteve v tem delu zavrglo.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z Ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.2.51.3.5 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Predstavniški organi lokalne skupnosti.
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
1.5.51.1.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve - Neupravičeni predlagatelj.
4.8.3 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Občine.
4.8.8.1 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Delitev oblasti - Načela in metode.
4.8.7 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Proračunski in finančni vidiki.
Pravna podlaga:
Člen 25, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-122/05, št. U-I-118/05, št. U-I-105/05, št. U-I-100/05, št. U-I-102/05, št. U-I-104/05, št. U-I-103/05, št. U-I-101/05, št. U-I-107/05, št. U-I-109/05, št. U-I-117/05 z dne 7. 4. 2005 in št. U-I-129/05 z dne 24. 7. 2005 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Mestna občina Murska Sobota in drugi
Datum vloge:
22. 3. 2005
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US24886
Dokument v PDF obliki:
U-I-97-05.pdf
174 KB
Prenesite datoteko
U-I-97/05 -32
7. 7. 2005
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Mestne občine Murska Sobota, ki jo zastopa župan Anton Štihec, Občine Radeče, ki jo zastopa župan Franc Lipoglavšek, Občine Prebold, ki jo zastopa župan Vinko Debelak, Občine Gorenja vas – Poljane, ki jo zastopa župan Jože Bogataj, Občine Velika Polana, ki jo zastopa Andrej Lebar, Občine Majšperk, ki jo zastopa županja dr. Darinka Fakin, Občine Dobrepolje, ki jo zastopa župan Anton Jakopič, Občine Sveti Jurij ob Ščavnici, ki jo zastopa župan Anton Slana, Občine Benedikt, ki jo zastopa župan Milan Guzmar, Občine Šmarje pri Jelšah, ki jo zastopa župan Jožef Čakš, Mestne občine Maribor, ki jo zastopa župan Boris Sovič, Občine Brežice, ki jo zastopa najstarejši svetnik Rok Kržan, in Občine Šentjur pri Celju, ki jo zastopa župan Štefan Tisel, na seji dne 7. julija 2005
odločilo:
1. Prvi odstavek 28. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 2/04) je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladnost z Ustavo odpraviti v roku šest mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Zahteve za oceno ustavnosti drugega odstavka 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu se zavržejo.
Obrazložitev
A.
1. Prvo zahtevo v tej zadevi je vložil župan Mestne občina Murska Sobota. Ustavno sodišče je naknadno prejelo še druge zahteve, navedene v uvodu te odločbe. Prejelo pa je tudi dopis Andreja Turka, odvetnika v Ljubljani, ki naj bi zastopal Občino Brezovica, v katerem se navedbam v zahtevah v celoti pridružuje tudi Občina Brezovica. Predlagatelji navajajo, da je prvi odstavek 28. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV-C) v nasprotju z drugim odstavkom 140. člena Ustave. Navajajo, da je ZSV-C uvedel pravico do izbire družinskega pomočnika, ki jo morajo financirati občine. Predlagatelji menijo, da so občine na podlagi ZSV-C s strani države dobile v izvajanje novo nalogo, s katero so odvzele del bremena državi, država pa ni zagotovila dodatnih finančnih sredstev, ki so potrebna za opravljanje naloge. Tudi iz Dokončnega izračuna pripadajočih sredstev finančne izravnave občinam za leto 2004 naj ne bi bilo razvidno povečanje sredstev zaradi financiranja pravice do izbire družinskega pomočnika. Zakonodajalec naj bi predvidel, da bodo stroški financiranja te pravice enaki kot stroški financiranja osebne pomoči, vendar ni tako.
2. Mestna občina Maribor in Občina Brežice sta v svojih zahtevah poleg zahteve za oceno ustavnosti prve alineje prvega odstavka 99. člena Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/02 in nasl. – v nadaljevanju ZSV), ki je bila spremenjena s prvim odstavkom 28. člena ZSV-C, vložili tudi zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 41. člena ZSV-C. Navajata, da sta izpodbijani določbi v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 140. člena ter z drugim odstavkom 153. člena Ustave. Ker naj bi celotni postopek izbire družinskega pomočnika vodili državni organi, občine pa naj bi bile samo plačniki navedene storitve, občine navedene nove naloge ne opravljajo samostojno, zato gre za kršitev prvega odstavka 140. člena Ustave. Takšna ureditev naj bi bila tudi v nasprotju z 9. členom Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96 – MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS), ker naj finančni viri lokalnih oblasti ne bi bili v sorazmerju z nalogami, ki jih določajo Ustava in zakoni. K povečani finančni obremenitvi občin prispeva tudi prehodna določba drugega odstavka 41. člena ZSV-C, ki širi krog oseb, ki lahko opravljajo delo družinskega pomočnika. Navedeno nalogo naj bi lahko opravljala tudi oseba, ki ni družinski član. Veljavnost navedene prehodne določbe naj ne bi bila vezana na konkreten rok, ampak naj bi bila omejena z nedoločljivim začetkom izvajanja pravice do osebne asistence po posebnem zakonu.
3. Državni zbor na zahteve ni odgovoril.
4. Vlada v mnenju navaja, da ZSV kot sistemski predpis na področju socialnega varstva ureja pravice do denarne socialne pomoči in pravice do socialnovarstvenih storitev. ZSV določa, da mrežo javne službe za določene socialnovarstvene storitve zagotavlja država, za določene pa občina. Institucionalno varstvo je socialnovarstvena storitev, ki sodi v pristojnost države, občina pa jo mora financirati, če uporabnik storitve in njegovi svojci nimajo dovolj sredstev za plačilo. Urejanje pravice do institucionalnega varstva naj ne bi sodilo v pristojnost občine. Občine naj bi morale navedeno storitev samo financirati. Pravica do izbire družinskega pomočnika je pravica invalidne osebe, da namesto institucionalnega varstva izbere osebo, ki ji bo v domačem okolju nudila potrebno oskrbo. Pri določitvi obveznosti financiranja pravice do izbire družinskega pomočnika naj ne bi šlo za prenos nalog iz državne pristojnosti na občine. Financiranje pravice do izbire družinskega pomočnika naj bi bila samo drugačna oblika dosedanje obveznosti občin (zagotavljanje sredstev za plačilo storitev institucionalnega varstva) iz njihove lastne pristojnosti. Po mnenju Vlade tudi prenos pristojnosti financiranja programov osebne pomoči z občin na državo ne pomeni prenosa pristojnosti med državo in občinami. Tudi v tem primeru ne gre za nalogo, ki bi jo občine lahko urejale samostojno, ampak gre zgolj za dolžnost financiranja. Vlada meni, da se z izpodbijano ureditvijo ne krši drugi odstavek 153. člena Ustave. Finančni viri lokalnih oblasti so v sorazmerju z nalogami, ki jih določata Ustava in zakon. Pri financiranju občin so v znesek primerne porabe na prebivalca vključena ustrezna sredstva za področje socialnega varstva. Primerjava podatkov o financiranju zakonsko določenih nalog občin na celotnem področju socialnega varstva v letu 2004 in njihovi porabi pokaže, da so imele občine v letu 2004 za področje socialnega varstva priznanih približno 1,424 milijarde tolarjev več sredstev, kot so jih dejansko porabile za naloge, določene z ZSV. Tudi primerjava finančnih sredstev za izvajanje osebne pomoči in financiranje pravic družinskega pomočnika pokaže, da je bilo na ravni države v letu 2004 dovolj sredstev za financiranje omenjenih dejavnosti (161,3 milijona tolarjev presežka). Vlada še dodaja, da dopušča možnost, da so posamezne občine zaradi različnega obsega zakonsko določenih nalog različno finančno obremenjene, zato bo preučila sistem financiranja občin oziroma merila, na podlagi katerih se določa znesek primerne porabe. V zvezi z drugim odstavkom 41. člena ZSV-C pa Vlada meni, da je že 18.c člen ZSV razširil krog družinskih pomočnikov na osebe, ki niso družinski člani. Glede na navedeno naj bi bila določba drugega odstavka 42. člena ZSV-C brezpredmetna, saj bo tudi po ureditvi pravice do osebne asistence veljavna določba 18.c člena ZSV omogočala pridobitev statusa družinskega pomočnika osebam, ki niso družinski člani.
B. – I.
5. Ustavno sodišče je vse vloge zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Ker sta se župana Mestne občine Murska Sobota in Mestne občine Maribor izkazala s pooblastilnimi določbami v občinskih statutih, Ustavno sodišče pri drugih predlagateljih ni presojalo, ali so izpolnjeni pogoji za zastopanje.
6. Predlagatelji, razen Mestne občine Maribor in Občine Brežice, so svoje vloge za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 28. člena in drugega odstavka 41. člena ZSV-C poimenovali pobude. Ker iz navedb v vlogah izhaja, da naj bi izpodbijani določbi ogrožali finančno sposobnost lokalnih skupnosti za izvajanje zakonsko določenih nalog, je Ustavno sodišče vloge obravnavalo kot zahteve za oceno ustavnosti zakona.
7. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) pridobilo potrebna pojasnila tudi od Ministrstva za delo družino in socialne zadeve (v nadaljevanju MDDSZ), Ministrstva za finance (v nadaljevanju MF) in Službe Vlade za lokalno samoupravo in regionalno politiko (v nadaljevanju Služba).
B. – II.
8. Prvi odstavek 140. člena Ustave določa: "V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko samostojno ureja in ki zadevajo samo prebivalce občine." Drugi odstavek 140. člena Ustave določa: "Po predhodnem soglasju občine ali širše samoupravne lokalne skupnosti lahko država z zakonom prenese na občino ali širšo lokalno skupnost opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi sredstva." Ko je prišlo do reforme lokalne samouprave, je zakonodajalec z Zakonom o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin (Uradni list RS, št. 29/95), razdelil pristojnosti med tiste, ki so državne naloge, in tiste, ki so izvirne lokalne naloge. Z Zakonom o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 in nasl. – ZFO) je uredil financiranje nalog, ki jih v skladu z Ustavo in zakonom opravljajo občine. Zakonodajalec lahko v posameznih zakonih določi nove izvirne pristojnosti občin. Pri tem se mora gibati v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96 in OdlUS V, 118) razčlenilo pomen prvega odstavka 140. člena Ustave. Zakonodajalec ne sme lokalnih zadev opredeliti kot državnih zadev, niti ne sme zadev, ki sodijo v državno pristojnost, opredeliti kot lokalne zadeve. Kršitev prvega odstavka 140. člena Ustave bi bila podana v obeh primerih.
9. Lokalna samouprava je pravica in sposobnost lokalne oblasti, da v mejah Ustave in zakonov predpiše in ureja pomemben delež javnih zadev lokalne narave z lastno odgovornostjo in v interesu lokalnega prebivalstva.[1] Za lokalno skupnost je izredno pomembno, da ima določen organizacijski status, status avtonomije od državne oblasti, ker ji olajšuje izvajanje njenih nalog in ji omogoča nastop navzven, zlasti tudi nasproti državni oblasti sami.[2] Ko zakonodajalec pri normativnem urejanju javnih zadev nalogo določi kot izvirno pristojnost občine, mora lokalni skupnosti omogočiti, da vsaj deloma odloča o izvrševanju te naloge. Določitev novih nalog kot izvirnih pristojnosti občin na način, ki ne omogoča občini, da bi vsaj delno samostojno urejala z zakoni določene naloge in obveznosti, je v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.
10. Lokalna samouprava je lahko samo zunanji videz, če nima finančne avtonomije in dovolj finančnih virov. Finančni viri so bistvenega pomena za presojo stvarnosti lokalne samouprave. Lokalne oblasti morajo imeti visoko stopnjo avtonomije glede svojih pristojnosti, ter načine in sredstva za njihovo uresničevanje in potrebne vire za njihovo izpolnjevanje. Da bi se izognili tveganju, da bi lokalni organi ostali brez sredstev za opravljanje nalog, ki jim jih nalaga zakon, morajo biti finančna sredstva, ki jim pripadajo, določena ob istem času kot njihove pristojnosti.[3] Zakonodajalec lahko izbere dve možnosti: ali hkrati občinam zagotovi pokritje stroškov za izvajanje naloge tako, da to ne vpliva na delovanje občinske uprave, ali pa ne dodeli nobenih sredstev za ta namen in omogoči občinam, da same predpišejo davščine za pokritje stroškov.[4] Če država dodeli občini nove naloge, ne da bi prišlo do državnega pokritja povečane občinske porabe, to pomeni poseganje v uravnoteženi sistem, ki je zagotovljen z občinskimi davki in državnimi finančnimi subvencijami. Določitev novih ali razširitev obstoječih nalog brez nadomestila pomeni za občine neposredno odvzemanje finančnih sredstev in poseg v njihovo avtonomijo.
11. Iz prvega odstavka 140. člena Ustave izhaja, da mora zakonodajalec v vseh tistih primerih, ko posamezno nalogo z zakonom določi kot novo izvirno pristojnost občin, ker je po njegovem lokalnega značaja, upoštevati dve temeljni zahtevi:
- pri določitvi nove naloge kot izvirne pristojnosti občine mora istočasno prilagoditi tudi sistem financiranja, ker morajo biti finančni viri v sorazmerju s pristojnostmi, ki jih lokalnim oblastem določata Ustava in zakon (odločba št. U-I-71/00 z dne 15. 6. 2000, Uradni list RS, št. 64/00 in OdlUS IX, 160)[5] in
- pri določitvi nove naloge kot  izvirne pristojnost občine mora biti občini omogočeno, da zadevo vsaj deloma samostojno ureja, tj. občina mora vsaj deloma odločati o izvrševanju te naloge. Če nista izpolnjeni obe zahtevi, po oceni Ustavnega sodišča ne gre za lokalno zadevo, ki bi lahko bila izvirna občinska pristojnost na podlagi prvega odstavka 140. člena Ustave.
12. Do začetka veljavnosti ZSV-C se je polnoletnim osebam pomoč, ki jo potrebujejo pri opravljanju osnovnih življenjskih potreb, zagotavljala v dveh oblikah: v institucionalnemu varstvu in kot pomoč družini na domu. Navedenim osebam lahko na podlagi Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99 in nasl. – v nadaljevanju ZPIZ-1), Zakona o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb (Uradni list SRS, št. 41/83 – v nadaljevanju ZDVDTP) in Zakona o vojnih veteranih in vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/95 in nasl. – v nadaljevanju ZVV) pripada tudi dodatek za pomoč in postrežbo ali dodatek za tujo nego in pomoč. ZSV-C je v novem II.A poglavju uvedel pravico do izbire družinskega pomočnika, ki zasleduje podoben cilj kot naštete oblike pomoči.
13. Pravico do izbire družinskega pomočnika imajo vse polnoletne osebe s težko motnjo v duševnem razvoju in polnoletne gibalno ovirane osebe, ki potrebujejo pomoč pri opravljanju vseh osnovnih življenjskih potreb (v nadaljevanju invalidna oseba).[6] V odločbi se ugotovi, da bo invalidni osebi pomoč, ki jo potrebuje, nudil izbrani družinski pomočnik. Odloči se tudi o pravici družinskega pomočnika do delnega plačila za izgubljeni dohodek v višini minimalne plače oziroma sorazmernega dela plačila za izgubljeni dohodek v primeru dela s krajšim delovnim časom od polnega. Ker je lahko družinski pomočnik samo oseba, ki bi se lahko štela za brezposelno osebo po predpisih o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti, ali se je z namenom, da bi postala družinski pomočnik, odjavila iz evidence brezposelnih oseb ali je zapustila trg dela, je družinski pomočnik tudi obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovan, zavarovan za primer brezposelnosti in za starševsko varstvo. Iz navedenega izhaja, da financiranje pravice do izbire družinskega pomočnika obsega plačilo minimalne neto plače, plačilo dohodnine in plačilo prispevkov, ki jih mora v delovnem razmerju plačevati delodajalec. Na podlagi prvega odstavka 28. člena ZSV-C pravico do izbire družinskega pomočnika financirajo občine.
14. Zakonodajalec je z ustanovitvijo pravice do družinskega pomočnika uvedel novo obliko varstva za polnoletne osebe, ki potrebujejo pomoč pri opravljanju vseh osnovnih življenjskih potreb, in s tem določil tudi nove obveznosti ter naloge države (v pomenu najširše družbene skupnosti). Zakonodajalec je novo nalogo financiranja pravice do izbire družinskega pomočnika z ZSV-C določil kot pristojnost občin, zato je treba v nadaljevanju ugotoviti, ali je pri določitvi te naloge istočasno ustrezno prilagodil sistem financiranja občin in uredil izvrševanje nove naloge tako, da občina vsaj deloma odloča o izvrševanju naloge, ki naj bi bila izvirna lokalna pristojnost.
15. Pri financiranju socialnovarstvene dejavnosti je treba ločiti financiranje mreže javne službe in financiranje same storitve. Financiranje mreže javne službe je pristojnost države ali občine, storitve pa morajo načeloma financirati uporabniki sami ali s pomočjo drugih zavezancev (oseba, ki jo z upravičencem veže preživninska dolžnost ali izvršljiv pravni naslov ali pravni posel). Nekatere storitve so za vse uporabnike brezplačne, ne glede na njihovo premoženjsko stanje (storitev socialne preventive, prve socialne pomoči, institucionalnega varstva v socialno varstvenih zavodih). Pri drugih storitvah pa je uporabnik lahko deloma ali v celoti oproščen plačila storitev. Merila za oprostitev plačila storitev so določena v Uredbi o merilih za določanje oprostitev pri plačili socialno varstvenih storitev (Uradni list RS, št. 110/04 – Uredba). Upravičenec do oprostitve je lahko oproščen plačila samo, če plačilo storitve presega njegovo plačilno sposobnost[7] ali presega plačilno sposobnost drugega zavezanca za plačilo storitve.
16. Odrasle invalidne osebe prejemajo različne denarne prejemke (invalidska pokojnina, dodatek za pomoč in postrežbo, invalidnina, nadomestilo za invalidnost, dodatke za tujo nego in pomoč) na podlagi ZPIZ-1, ZVV, ZDVDTP, ki se financirajo ali iz državnega proračuna ali iz sistema obveznega zavarovanja. Tudi ti prejemki se vštevajo v ugotovljeni dohodek osebe, s katerim se morajo financirati socialnovarstvene storitve. Iz navedenega izhaja, da morajo občine financirati samo tisti del storitve institucionalnega varstva odraslih, ki presega plačilno sposobnost upravičenca ali zavezanca. Občine v takem primeru pridobijo pravico do zaznambe v zemljiški knjigi o prepovedi odtujitve in obremenitve nepremične uporabnika storitve, ki uveljavlja oprostitev (100.b  člen ZSV).[8]
17. Iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu – prva obravnava – EPA 949 – III (Poročevalec DZ, št. 66/03 – v nadaljevanju Predlog ZSV) izhaja, da naj bi bilo financiranje pravice do izbire družinskega pomočnika za občine samo nadomestna obveznost. Upravičenci pravice do izbire družinskega pomočnika naj bi bile tiste osebe, ki so upravičene do institucionalnega varstva, občine pa so že do sedaj morale financirati plačilo navedenih storitev. Primerjava podatkov o financiranju zakonsko določenih nalog občin na celotnem področju socialnega varstva v letu 2004 in njihovi porabi pokaže, da so imele občine v letu 2004 za področje socialnega varstva priznano približno 1,424 milijarde tolarjev več sredstev, kot so jih dejansko porabile za naloge, določene z ZSV. Tudi primerjava finančnih sredstev za izvajanje osebne pomoči in financiranje pravice do izbire družinskega pomočnika pokaže, da je bilo na ravni države v letu 2004 dovolj sredstev za financiranje omenjenih dejavnosti (161,3 milijona tolarjev presežka). Iz pojasnil MF izhaja, da je znesek primerne porabe na prebivalca za področje socialnega skrbstva leta 2004 znašal 4.742 tolarjev, kar je 5,26% celotnega zneska primerne porabe na prebivalca. Od celotnega zneska je bilo 2.138 tolarjev namenjenih za zagotavljanje institucionalnega varstva in 370 tolarjev za pravico do družinskega pomočnika. Poleg navedenega znesek primerne porabe na prebivalca vsebinsko pomeni tisti obseg sredstev, ki naj bi ob upoštevanju posameznih parametrov, določenih v formuli 20.a člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 in nasl. – ZFO), omogočili posamezni občini financiranje vseh nalog, kar pa ne pomeni, da mora občina financirati posamezno nalogo le v obsegu, ki ga določa primerna poraba. Občine so pri razporejanju svojih lastnih finančnih virov in sredstev finančne izravnave samostojne. Iz Predloga ZSV izhaja, da naj bi približno 370 upravičencev uveljavljalo pravico do izbire družinskega pomočnika. Finančni učinki predlagane spremembe v državnem in občinskih proračunih so bili narejeni za pričakovano število potencialnih upravičencev. Ker naj bi država prevzela financiranje programov osebne pomoči, naj financiranje pravice do izbire družinskega pomočnika za občine ne bi pomenilo povečanja stroškov.
18. Iz pojasnil Službe izhaja, da je vloženih že prek 800 vlog za pridobitev pravice do izbire družinskega pomočnika. MDDSZ pojasnjuje, da je bilo do dne 15. 4. 2005 pozitivno rešenih 479 vlog, kar je bistveno več od pričakovanega števila. Podatki o strukturi uporabnikov kažejo, da je največje število uporabnikov te storitve starostnikov, ki sodijo v skupino uporabnikov iz tretje alineje drugega odstavka 18. c člana ZSV, kjer je težko natančno določiti število upravičenih oseb, saj o pravici odloča posebna komisija. Zakonodajalec je predvideval, da bo financiranje pravice do družinskega pomočnika stalo približno 450 mio SIT letno, občinski proračuni pa so že do sedaj obremenjeni za 660 mio SIT.[9] Iz odgovora Vlade tudi izhaja, da obremenjenost občin ni enakomerna. Zaradi obveznosti financiranja pravice do izbire družinskega pomočnika so občine v neenakopravnem položaju, saj gre pri pravici do izbire družinskega pomočnika za tipično pravico, katere upravičenci niso enakomerno razporejeni po občinah.
19. Uvedba pravice do izbire družinskega pomočnika je prinesla spremembe v sistem financiranja socialnovarstvenih storitev. Pravico do izbire družinskega pomočnika pridobi vsaka oseba, ki izpolnjuje pogoje, določene v 18.a členu ZSV, ne glede na to, ali je že vključena v institucionalno varstvo ali se ji varstvo zagotavlja v drugačni obliki. Pridobitev pravice do družinskega pomočnika tudi ni vezana na višino dohodka in premoženja upravičenca do storitve. Nekatere invalidne osebe so lahko do sedaj v celoti krile stroške institucionalnega varstva s svojimi dohodki in dohodki oseb, ki so jih dolžne preživljati, brez pomoči občine. Na podlagi ZSV-C pa lahko invalidna oseba, ne glede na višino svojega dohodka, pridobi pravico do izbire družinskega pomočnika. To pomeni, da upravičenci, ki imajo pravico do sofinanciranja institucionalnega varstva s strani občine, niso vedno identični z upravičenci pravice do izbire družinskega pomočnika, zato ne moremo govoriti o nadomestni obveznosti. Poleg navedenega občina v primeru financiranja pravice do družinskega pomočnika nima pravice do zaznambe o prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnine upravičenca v zemljiški knjigi, kot jo ima, če upravičencu plačuje institucionalno varstvo ali pomoč družini na domu.
20. Upravičenec do celodnevnega institucionalnega varstva, ki prejema dodatek za pomoč in postrežbo ali dodatek za tujo nego in pomoč, mora navedeni dodatek prispevati za plačilo storitve institucionalnega varstva, ker se všteva v ugotovljeni dohodek. Morebitna višina oprostitve, ki jo mora financirati občina, je zato nižja. Če pa oseba pridobi pravico do družinskega pomočnika, ji pravica do dodatka za pomoč in postrežbo miruje. Iz navedenega izhaja, da sta državni proračun in sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja
manj obremenjena na račun občinskih proračunov.
21. Do začetka veljavnosti ZSV-C je država financirala pravico staršev do delnega plačila za izgubljeni dohodek na podlagi Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 97/01 in nasl. – v nadaljevanju ZSDP) tudi po polnoletnosti otroka. Te osebe niso bile vključene v institucionalno varstvo, tako da za njih občine niso financirale doplačila institucionalnega varstva. Z začetkom veljavnosti ZSV-C se pravica staršev invalidnega otroka po njegovi polnoletnosti preoblikuje v pravico invalidne osebe do izbire družinskega pomočnika, ki jo mora financirati občina. Iz Predloga ZSV izhaja, da bo država sredstva, ki so bila namenjena za financiranje pravice do delnega plačila za izgubljeni dohodek po polnoletnosti otrok in ne bodo porabljena, ker bo občina prevzela financiranje te pravice, porabila za financiranje programov osebne pomoči. Prenos financiranja programov osebne pomoči na državo ne pomeni zmanjšanja finančnega bremena občin, saj so občinski proračuni prevzeli breme financiranja pravice do izbire družinskega pomočnika za osebe, ki so do sedaj iz državnega proračuna prejemale plačilo za izgubljeni dohodek.
22. Zakonodajalec pri ureditvi financiranja pravice do izbire družinskega pomočnika ni upošteval vseh finančnih posledic, ki so občini nastale zaradi izvajanja njene nove pristojnosti. Zmotno je ocenil število potencialnih upravičencev in posledično napačno ocenil stroške zagotavljanja nove pravice. Ni upošteval, da je število upravičencev v posameznih občinah različno in so tako občine neenakomerno obremenjene. Zakonodajalec bi moral še z drugimi ustreznimi ukrepi, poleg finančne izravnave, zagotoviti izenačenost med občinami pri financiranju njihovih nalog. Zmotno je menil, da bo samo s prenosom financiranja programov osebne pomoči v državno pristojnost ustrezno uravnotežil sistem financiranja med državo in občino, zato naj ne bi bilo treba zagotavljati dodatnih sredstev. Pri tem pa ni upošteval dejstva, da so občinski proračuni prevzeli breme financiranja plačila za izgubljeni dohodek polnoletnih oseb na podlagi ZSDP, ki se je do sedaj financiral iz državnega proračuna. Zakonodajalec tudi ni upošteval, da občine doplačajo storitev institucionalnega varstva samo osebam, pri katerih plačilo storitve presega njihovo plačilno zmožnost, pravico do izbire družinskega pomočnika pa morajo občine financirati vsem upravičencem ne glede na njihovo premoženjsko stanje. Znesek primerne porabe na prebivalca, ki je bil določen z Zakonom o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leto 2004 in 2005 (Uradni list RS, št. 130/2003 – v nadaljevanju ZIPRS0405), se v letu 2004, ko je bila uvedena pravica do izbire družinskega pomočnika, ni spremenil.[10] Iz vsega povedanega izhaja, da zakonodajalec pri določitvi novih nalog občin ni istočasno ustrezno prilagodil sistema financiranja in z ustreznimi ukrepi zagotovil izenačenosti med lokalnimi skupnostmi.
23. O pravici do izbire družinskega pomočnika na prvi stopnji odločajo centri za socialno delo na podlagi javnega pooblastila v upravnem postopku (2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP). O pritožbah odloča MDDSZ. Pogoji in postopek pri uveljavljanju pravice do izbire družinskega pomočnika so urejeni v Pravilniku o pogojih in postopku za uveljavitev pravice do družinskega pomočnika (Uradni list RS, št. 84/04), ki ga je izdal minister, pristojen za socialno varstvo. Upravičence iz prve in druge alineje 18.a člena ZSV je določil zakon, upravičence iz tretje alineje drugega odstavka 18.a člena ZSV pa določi komisija za priznanje pravice, ki jo imenuje minister, pristojen za socialno varstvo za posamezne regije. V izreku odločbe, v kateri se odloči o upravičenosti do družinskega pomočnika, se določi konkretna občina, ki je dolžna financirati pravico do izbire družinskega pomočnika. Občina odločbo dobi samo v vednost in nima na voljo nobenih pravnih sredstev zoper navedeno odločitev. Dolžna je zagotoviti samo sredstva za financiranje navedene pravice.
24. Iz navedenega izhaja, da o pravici do izbire družinskega pomočnika v celoti odloča center za socialno delo, ki ni organ občine, ampak s strani države določen nosilec javnega pooblastila. Zakonodajalec je občini naložil zgolj izvršitev odločbe, ne da bi bilo občini omogočeno kakršnokoli odločanje o zadevi, ki naj bi sodila v njeno izvirno pristojnost. Njena naloga je torej omejena samo na financiranje pravice.
25. Ker je zakonodajalec izvrševanje nove naloge določil kot izvirno pristojnost občin, ne da bi istočasno ustrezno prilagodil sistem financiranja in omogočil občini, da pri njenemu izvrševanju vsaj soodloča, je prvi odstavek 28. člena ZSV-C že zato v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.
26. Ugotovljena neustavnost ZSV-C ne omogoča njegove razveljavitve, saj bi razveljavitev povzročila, da upravičenci ne bi mogli uresničevati svoje pravice do izbire družinskega pomočnika (prvi odstavek 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS). Ustavno sodišče je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v roku 6 mesecev od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
B. – III.
27. Predlagatelji menijo, da določba drugega odstavka 41. člena ZSV-C[11] ogroža pravice lokalnih skupnosti, ker širi krog oseb, ki lahko opravljajo delo družinskega pomočnika in se tako povečujejo njihove finančne obveznosti. Ta trditev ne drži. Oseba, ki ni družinski član, lahko opravlja delo družinskega pomočnika samo pod pogoji tega zakona. Že člen 18.c ZSV določa, da lahko delo družinskega pomočnika opravlja oseba, ki ni družinski član, pod pogojem, da ima isto stalno prebivališče. Iz navedenega izhaja, da določba drugega odstavka 41. člena ZSV-C določa enak krog oseb, ki lahko opravljajo delo družinskega pomočnika kot 18. c člen ZSV. Predlagatelji ne izkažejo, da bi bile s prehodno določbo drugega odstavka 41. člena ZSV-C ogrožene njihove pravice. Zgolj predvidevanje, da se bo zaradi izpodbijane določbe obseg njihovih obveznosti bistveno povečal, ne more utemeljiti procesne predpostavke, ki jo za vložitev zahteve določa 91. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/09 in nasl. – ZLS). Ustavno sodišče zahteve v tem delu zavrglo. Zato Ustavno sodišče ni presojalo drugih trditev predlagateljev.
C.
28. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in 25. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
zanj
Podpredsednica
dr. Mirjam Škrk
Opombe:
[1]Prvi odstavek 3. člena MELLS.
[2]S. Vlaj, Lokalna samouprava, Fakulteta za upravo, Ljubljana 2004, str. 54.
[3]S. Vlaj, isto, str. 57, 58.
[4]S. Vlaj, isto, str. 28.
[5]Točka 1 člena 7 MELLS določa, da so lokalne skupnosti v okviru nacionalne gospodarske politike upravičene do ustreznih lastnih finančnih virov, s katerimi v okviru svojih pooblastil prosto razpolagajo.
[6]Za invalidno osebo se v skladu s drugim odstavkom 18. a člena ZSV šteje:
- oseba, za katero je skrbel eden od staršev, ki je po predpisih o starševskem varstvu prejemal delno plačilo za izgubljeni dohodek,
- oseba, ki je invalid po zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb, ki potrebuje pomoč za opravljanje vseh osnovnih potreb in
- če komisija za priznanje pravice do družinskega pomočnika ugotovi, da gre za osebo s težko motnjo v duševnem razvoju ali težko gibalno ovirano osebo, ki potrebuje pomoč.
[7]Plačilna sposobnost je presežek ugotovljenega dohodka nad mejo socialne varnosti. Meja socialne varnosti je odvisna od minimalnega dohodka, ki je določen v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka, kot ga določa zakon, in od ugotovljenega dohodka (12. in 15. člen Uredbe).
[8]Pravice občine in države do premoženja osebe, ki prejema socialnovarstveno pomoč, je urejena v  128. členu Zakona o dedovanju (Uradni list SRS, št.23/78 – ZD), ki  določa:
"(1) Dedovanje premoženja osebe, ki je uživala pomoč v skladu s predpisi o socialnem varstvu, se omeji do višine vrednosti prejete pomoči. Ta omejitev se izvede tako, da postane del zapustnikovega premoženja, ki ustreza vrednosti prejete pomoči, lastnina Republike Slovenije, če se je pomoč financirala iz proračuna Republike Slovenije, oziroma lastnina občine, če se je pomoč financirala iz proračuna občine.
(2) Premoženje, ki postane lastnina Republike Slovenije ali občine, se s sklepom izroči pristojnemu organu Republike Slovenije oziroma pristojnemu organu občine.
(3) Ne glede na določbo prvega odstavka tega člena odloči sodišče, da dedujejo dediči vse zapustnikovo premoženje, če se ti obvežejo povrniti vrednost dane pomoči Republiki Sloveniji oziroma občini.
(4) Republika Slovenija oziroma občina, iz proračuna katere se je pomoč financirala, ima v zavarovanje svoje terjatve iz prejšnjega odstavka do celotnega poplačila zakonito zastavno pravico na stvareh, ki sodijo v zapuščino.
(5) Za pomoč v skladu s predpisi o socialnem varstvu se šteje vse, kar je zapustnik zaradi slabega premoženjskega stanja prejel na podlagi zakona ali splošnega akta občine v denarju ali v obliki oprostitve plačila."
[9]Predlog zakona o spremembi in dopolnitvi Zakona o socialnem varstvu – prva obravnava – EPA 197-IV (Poročevalec DZ, št. 24/05).
[10]V členu 38 ZIPRS0405 je bil določen znesek primerne porabe na prebivalca v letu 2004 v višini 90.159 tolarjev in za leto 2005v višini  94.571 tolarjev.
[11]Drugi odstavek 41. člena ZSV-C določa: "Do začetka izvajanja pravice do osebne asistence po posebnem zakonu lahko opravlja pod pogoji iz tega zakona delo družinskega pomočnika tudi oseba, ki ni družinski član."