U-I-229/03
Natisni
Opravilna št.:
U-I-229/03
Datum odločitve:
9. 2. 2006
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 21/2006 in OdlUS XV, 13
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2006:U.I.229.03
Akt:
Zakon o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 42/03)  (ZNPosr), 1. tč. 3. odst. 7. čl., 2. tč. 3. odst. 7. čl.
Pravilnik o strokovnem izpitu, licencah in vodenju imenika nepremičninskih posrednikov (Uradni list RS, št. 14/04), 1. tč. 26. čl., 2. tč. 26. in 33. čl.
Izrek:
V 1. točki tretjega odstavka 7. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 42/03) se razveljavijo besede "datum in kraj rojstva, EMŠO" in beseda "prebivališče." 

Točka 2 tretjega odstavka 7. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se razveljavi.

V Pravilniku o strokovnem izpitu, licencah in vodenju imenika nepremičninskih posrednikov (Uradni list RS, št. 14/04) se razveljavi:

– v 1. točki 26. člena besede "država, kraj in datum rojstva, državljanstvo, EMŠO" in besede "stalno ali začasno prebivališče;"
– 2. točka 26. člena;
– 33. člen.
Evidenčni stavek:
Varstvo osebnih podatkov uživajo posamezniki samo, če gre za osebne podatke. Iz definicije nepremičninskega posrednika v drugi točki 2. člena ZNPosr izhaja, da gre za fizično osebo, ki za nepremičninsko družbo opravlja posle posredovanja, to pa pomeni, da podatkov, vsebovanih v imeniku nepremičninskih posrednikov, na splošno ni mogoče obravnavati kot osebne podatke, saj se ne nanašajo na fizično osebo kot posameznika, temveč na fizično osebo, ki opravlja posle posredovanja v prometu z nepremičninami za nepremičninsko družbo. To pomeni, da podatki, vsebovani v imeniku nepremičninskih posrednikov, na splošno ne uživajo varstva po 38. členu Ustave, če gre za podatke, ki so v zvezi z opravljanjem poslov posredovanja v prometu z nepremičninami. Vendar to ne pomeni, da bi zakonodajalec, ko gre za zbiranje podatkov o fizičnih osebah v zvezi s posli, ki jih opravljajo, lahko določil zbiranje kateregakoli podatka.
Podatki, ki se vpisujejo in zbirajo v imenik nepremičninskih posrednikov in za katere je očitno, da niso v nobeni zvezi z opravljanjem poslov posredovanja v prometu z nepremičninami oziroma so očitno nepotrebni za popolno identifikacijo posameznega nepremičninskega posrednika, uživajo varstvo osebnih podatkov po 38. členu Ustave. Drugi odstavek 38. člena Ustave med drugim določa, da mora biti v zakonu določen namen uporabe osebnih podatkov. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-298/04 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05) zavzelo stališče, da dejstvo, da namen uporabe zbranih osebnih podatkov v zakonu ni določen, pomeni, da zakon z objavo teh podatkov celo omogoča, da se zbrani podatki uporabljajo za kakršenkoli namen, kar je samo po sebi v neskladju z drugim odstavkom 38. člena Ustave. Tudi izpodbijani ZNPosr namena uporabe osebnih podatkov, ki uživajo varstvo po 38. členu Ustave, ne določa, kar pomeni, da Zakon z določitvijo javnosti teh podatkov (prvi stavek sedmega odstavka 7. člena) celo omogoča, da se zbrani podatki uporabljajo za kakršenkoli namen, kar je samo po sebi v neskladju z drugim odstavkom 38. člena Ustave. Glede na navedeno je tretji odstavek 7. člena v zvezi s prvim stavkom sedmega odstavka 7. člena ZNPosr v neskladju z 38. členom Ustave, kolikor določa, da se v imenik nepremičninskih posrednikov zbirajo podatek o datumu in kraju rojstva, EMŠO, prebivališču in izobrazbi nepremičninskega posrednika. Zato je Ustavno sodišče v 1. točki tretjega odstavka 7. člena ZNPosr razveljavilo besede datum in kraj rojstva, EMŠO in prebivališče in razveljavilo 2. točko tretjega odstavka 7. člena ZNPosr.
Ustavno sodišče se je odločilo za razveljavitev podatka o EMŠO, to pa ne pomeni, da ne bi smel zakonodajalec ob morebitni noveli ZNPosr namesto zbiranja podatka o davčni številki določiti zbiranje podatka o EMŠO.
Glede na ugotovljeno delno neskladje 1. točke tretjega odstavka 7. člena in neskladje 2. točke tretjega odstavka 7. člena ZNPosr v zvezi s prvim stavkom sedmega odstavka 7. člena ZNPosr z 38. členom Ustave, je posledično tudi 26. člen Pravilnika  o strokovnem izpitu, licencah in vodenju imenika nepremičninskih posrednikov (Uradni list RS, št. 14/04) (kolikor povzema ZNPosr) v zvezi s 33. členom Pravilnika v neskladju z 38. členom Ustave, zato je Ustavno sodišče v 1. točki 26. člena Pravilnika razveljavila besede kraj in datum rojstva, EMŠO, stalno in začasno prebivališče in razveljavilo 2. točko 26. člena Pravilnika.
Poleg tega Pravilnik v 1. točki 26. člena določa, da se v imenik nepremičninskih posrednikov vpisuje tudi podatek o državi rojstva in o državljanstvu nepremičninskega posrednika. Iz drugega odstavka 38. člena Ustave izhaja, da zbiranje osebnih podatkov lahko določi le zakon. ZNPosr zbiranje teh dveh osebnih podatkov v imenik nepremičninskih posrednikov ne določa. To pomeni, da je izpodbijani Pravilnik v 1. točki 26. člena iz razlogov, navedenih v tej točki, v neskladju z drugim odstavkom 38. člena Ustave, zato je Ustavno sodišče v 1. točki 26. člena Pravilnika razveljavilo tudi besede država rojstva in državljanstvo.
ZNPosr v prvem stavku sedmega odstavka 7. člena določa, da je imenik nepremičninskih posrednikov javen. Pravilnik pa ne določa javnosti vseh podatkov, ki se zbirajo v imenik nepremičninskih posrednikov. Člen33 Pravilnika določa posamezne podatke, ki so javni in ki se objavijo na spletnih straneh Ministrstva. To pomeni, da je določba 33. člena Pravilnika zožila zakonsko določeno javnost imenika in s tem vsebinsko posegla v zakonsko ureditev. Zato je Ustavno sodišče zaradi neskladja določbe 33. člena Pravilnika z drugim odstavkom 120. člena in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave razveljavilo.
Geslo:
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
1.5.51.1.17.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Podzakonskega predpisa.
5.3.30.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do zasebnega življenja (35, 36, 37) - Varstvo osebnih podatkov (38).
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
4.6.3 - Ustanove - Izvršilni organi - Uporaba zakonov.
Pravna podlaga:
Člen 38, 120, 153, Ustava [URS] 
Člen 43, 45.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Dušan Kočar, Ljubljana
Datum vloge:
27. 11. 2003
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US25744
Dokument v PDF obliki:
U-I-229-03.pdf
134 KB
Prenesite datoteko
U-I-229/03-9
22. 9. 2005
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Dušana Kočarja iz Ljubljane  na seji dne 22. septembra 2005
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega in sedmega odstavka 7. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 42/03) in Pravilnika o strokovnem izpitu, licencah in vodenju imenika nepremičninskih posrednikov (Uradni list RS, št. 14/04) se sprejme.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 5., 6., 9., 13. in 16. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnik je vložil pobudo za oceno ustavnosti 5., 6., 7., 9., 13. in 16. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (v nadaljevanju ZNPosr) v svojem imenu in v imenu več fizičnih in pravnih oseb.
2. Pobudnik izpodbija 5. člen ZNPosr, ker meni, da je dopustno omejiti višino provizije za posredovanje v prometu z nepremičninami le, če bi bila z zakonom določena obvezna prodaja s posredovanjem posrednika. Trdi, da je omejitev provizije v neskladju s 74. členom Ustave, pa tudi s 14. členom Ustave, ker je višina provizije omejena le na področju dejavnosti posredovanja z nepremičninami, ne pa tudi pri drugih dejavnostih, kjer se cene oblikujejo tržno. Izpodbija 6. člen ZNPosr, ki nalaga nepremičninskim družbam obvezno zavarovanje odgovornosti za škodo, ki je naročitelju povzročena s kršitvijo pogodbe o posredovanju. Meni, da obvezno zavarovanje odgovornosti naročitelju ne zagotavlja varnosti zaradi številnih primerov, ko zavarovalnice izključijo odgovornost. Meni, da naročitelji v večini primerov z odškodninskimi zahtevki ne bodo uspeli. Izpodbijani določbi očita neskladje s 74. členom Ustave. Člen 7 ZNPosr naj bi bil v neskladju s 35., z 38. in s 57. členom Ustave. Pritožnik ne nasprotuje javnosti imenika nepremičninskih posrednikov, vendar meni, da bi bilo treba selekcionirati podatke, ki naj se objavijo. Zlasti nasprotuje javnosti podatka o prebivališču nepremičninskega posrednika, davčne številke, EMŠO, saj meni, da za to ni utemeljenega razloga. Tudi objava kraja rojstva naj bi bila po stališču pobudnika "moteča" za osebe, ki so pridobile slovensko državljanstvo z naturalizacijo. Objava podatka o izobrazbi nepremičninskega posrednika naj bi bila "preuranjena," ker izobraževalnega programa, na podlagi katerega bi bilo mogoče pridobiti ustrezno izobrazbo, ni. Po mnenju pobudnika bi moral biti javen podatek o zaposlitvi nepremičninskega posrednika. Določbi 9. člena ZNPosr, ki ureja pogoje, pod katerimi lahko tuja fizična oseba opravlja storitve nepremičninskega posredovanja, očita neskladje s 14. in  z 22. členom Ustave zaradi morebitnih nižjih izobrazbenih pogojev za nepremičninskega posrednika v matični državi. Meni, da bi moral biti pogoj za tuje osebe tudi aktivno znanje slovenskega jezika. Izpodbija tudi 13. člen ZNPosr, ki nepremičninski družbi določa obvezne sestavine pogodbe o posredovanju. Meni, da je nepotrebno, da mora biti v pogodbi o posredovanju navedeno, kateri nepremičninski posrednik bo opravljal posle posredovanja. Tudi podatek o sklenjenem zavarovanju odgovornosti v sami pogodbi naj bi bil nepotreben zato, ker je zavarovanje obvezno. Pobudnik nasprotuje tudi določbam, ki urejajo oglaševanje nepremičninskih družb (16. člen ZNPosr). Izpodbijanemu členu očita neskladje s 14., z 22. in 74. členom Ustave. Izpodbijani 16. člen ZNPosr določa obvezne podatke, ki jih mora nepremičninska družba navesti ob oglaševanju, kar naj bi bil poseg v avtonomijo gospodarskih subjektov. Določba naj bi bila tudi diskriminacijska, ker družbam, ki se ukvarjajo z drugimi dejavnostmi, ob oglaševanju ni treba navesti sedeža družbe in prodajne cene proizvoda. Zlasti je po njegovem mnenju nesprejemljivo, da zakon prepoveduje oglaševanje z letaki. Zatrjuje tudi, da so vse izpodbijane določbe v neskladju s 153. členom Ustave.
3. Pobudnik tudi navaja, da so na pristojnem Ministrstvu na podlagi izpodbijanega ZNPosr sprejeli Pravilnik o strokovnem izpitu, licencah in vodenju imenika nepremičninskih posrednikov (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je ZNPosr v neskladju z Ustavo, ker določa javnost nekaterih osebnih podatkov, meni, da je posledično v neskladju z Ustavo tudi navedeni Pravilnik. Navaja tudi, da je Ministrstvu prepovedal objavo njegovih osebnih podatkov v imeniku nepremičninskih posrednikov, vendar tega Ministrstvo ni upoštevalo.
B. – I.
4. Pobudnik izpodbija 7. člen ZNPosr, ki ureja izdajo licence za opravljanje poslov posredovanja v prometu z nepremičninami in vpis v imenik nepremičninskih posrednikov. Iz vsebine pobude izhaja, da pobudnik nasprotuje javnosti nekaterih podatkov o nepremičninskem posredniku, ki se vpisujejo v imenik nepremičninskih posrednikov. Podatki, ki se vpisujejo v imenik nepremičninskih posrednikov, so določeni v tretjem odstavku 7. člena ZNPosr, javnost imenika je določena v sedmem odstavku 7. člena ZNPosr. Pobudnik izpodbija tudi zgoraj navedeni Pravilnik v delu, ki ureja javnost osebnih podatkov o nepremičninskem posredniku.
5. Pobudnik je nepremičninski posrednik in je vpisan v imenik nepremičninskih posrednikov, zato izkazuje pravni interes za izpodbijanje tretjega in četrtega odstavka 7. člena ZNPosr in za izpodbijanje Pravilnika.
6. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu sprejelo (1. točka izreka). V nadaljnjem postopku bo ocenilo, ali sta tretji in sedmi odstavek 7. člena ZNPosr v neskladju s 35. členom Ustave (varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic) in zlasti z 38. členom Ustave (varstvo osebnih podatkov) in ali je izpodbijani Pravilnik v neskladju z 38.  členom Ustave.
B. – II.
7. Po določbi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (tako npr. v odločbi št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).
8. Izpodbijani 5., 6., 13. in 16. člen ZNPosr urejajo obveznosti nepremičninskih družb. Po 1. točki 2. člena ZNPosr je nepremičninska družba gospodarska družba oziroma samostojni podjetnik posameznik, ki kot gospodarsko dejavnost opravlja storitve posredovanja v prometu z nepremičninami. Pobudnik ni izkazal, da bi se s posredovanjem nepremičnin ukvarjal kot z izvajanjem gospodarske dejavnosti. Zato sam za izpodbijanje teh določb ne izkazuje pravnega interesa.
9. Tudi za izpodbijanje 9. člena ZNPosr pobudnik ne izkazuje pravnega interesa, kot je opredeljen v 7. točki obrazložitve, saj navedena določba določa pogoje, pod katerimi lahko tuja fizična oseba opravlja posle nepremičninskega posrednika. Morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu ne more privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja, saj pobudnik že ima status nepremičninskega posrednika. Zgolj njegovo nestrinjanje s pogoji za opravljanje poslov nepremičninskega posrednika za tuje fizične osebe in njegovo stališče, da bi lahko prišlo do diskriminacije zaradi nižjih izobrazbenih zahtev za nepremičninskega posrednika po tujih ureditvah, ne zadošča.
10. Pobudnik je sicer pobudo vložil tudi v imenu več pravnih in fizičnih oseb, ki naj bi se ukvarjale s posredovanjem nepremičnin kot gospodarsko dejavnostjo. Pobudi je priložil elektronska sporočila, s katerimi naj bi ga pooblastili za vložitev te pobude. Pooblastilo za vložitev pobude je lahko dano tudi z uporabo informacijske tehnologije, vendar mora biti pooblastilo podpisano z varnim elektronskim podpisom skladno z Zakonom o elektronskem poslovanju in elektronskim podpisom (Uradni list RS, št. 57/2000 in nasl. – v nadaljevanju ZEPEP). Ker pooblastila, ki jih je predložil pobudnik, niso ustrezala zahtevam ZUstS in ZEPEP, ga je Ustavno sodišče pozvalo, naj pobudo dopolni s predložitvijo ustreznih  pooblastil. Pobudnik pobude ni dopolnil, zato je Ustavno sodišče štelo, da je pobudo vložil le v svojem imenu.
11. Ker pa pobudnik, kot je zgoraj ugotovljeno, glede izpodbijanih določb ne izkazuje pravnega interesa, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).
C.
12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in tretjega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
U-I-229/03-18
9. 2. 2006
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Dušana Kočarja iz Ljubljane, na seji dne 9. februarja 2006
odločilo:
1. V 1. točki tretjega odstavka 7. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (Uradni list RS, št. 42/03) se razveljavijo besede "datum in kraj rojstva, EMŠO" in beseda "prebivališče."
2. Točka 2 tretjega odstavka 7. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju se razveljavi.
3. V Pravilniku o strokovnem izpitu, licencah in vodenju imenika nepremičninskih posrednikov (Uradni list RS, št. 14/04) se razveljavi:
– v 1. točki 26. člena besede "država, kraj in datum rojstva, državljanstvo, EMŠO" in besede "stalno ali začasno prebivališče;"
– 2. točka 26. člena;
– 33. člen.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnik je vložil pobudo za oceno ustavnosti 5., 6., 7., 9., 13. in 16. člena Zakona o nepremičninskem posredovanju (v nadaljevanju ZNPosr).
2. V pobudi navaja, da naj bi bil 7. člen ZNPosr v neskladju s 35., z 38. in s 57. členom Ustave. Pobudnik ne nasprotuje javnosti imenika nepremičninskih posrednikov, vendar meni, da bi bilo treba selekcionirati podatke, ki se objavijo. Zlasti nasprotuje javnosti podatka o prebivališču nepremičninskega posrednika, davčne številke in EMŠO, saj meni, da za to ni utemeljenega razloga. Tudi objava kraja rojstva naj bi bila po stališču pobudnika "moteča" za osebe, ki so pridobile slovensko državljanstvo z naturalizacijo. Objava podatka o izobrazbi nepremičninskega posrednika naj bi bila "preuranjena," ker izobraževalnega programa, na podlagi katerega bi bilo mogoče pridobiti ustrezno izobrazbo, ni. Po mnenju pobudnika bi moral biti javen podatek o zaposlitvi nepremičninskega posrednika. Zatrjuje tudi, da je izpodbijana določba v neskladju s 153. členom Ustave.
3. Pobudnik tudi navaja, da so na pristojnem Ministrstvu na podlagi izpodbijanega ZNPosr sprejeli Pravilnik o strokovnem izpitu, licencah in vodenju imenika nepremičninskih posrednikov (v nadaljevanju Pravilnik). Pobudnik meni, da je ZNPosr v neskladju z Ustavo, ker določa javnost nekaterih osebnih podatkov, zato naj bi bil posledično v neskladju z Ustavo tudi navedeni Pravilnik. Navaja tudi, da je Ministrstvu prepovedal objavo njegovih osebnih podatkov v imeniku nepremičninskih posrednikov, vendar naj tega Ministrstvo ne bi upoštevalo.
4. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
5. Ministrstvo za okolje in prostor v svojem odgovoru navaja, da je imenik nepremičninskih posrednikov po ZNPosr javna evidenca podatkov o nepremičninskih posrednikih, ki ga na podlagi zakonskega pooblastila kot upravljavec zbirke podatkov v skladu z 38. členom Ustave vodi Ministrstvo za okolje in prostor. Navaja, da je vpis posameznika, ki je pridobil licenco za opravljanje poslov nepremičninskega posredovanja v javno dostopen imenik nepremičninskih posrednikov konstitutiven, saj z vpisom posameznik pridobi status nepremičninskega posrednika po ZNPosr. Tretji odstavek 7. člena ZNPosr določa vsebino podatkov, ki jih Ministrstvo vodi v imeniku nepremičninskih posrednikov za potrebe vodenja postopkov izdaje, zavrnitve izdaje, odvzema licence, vpisa in izbrisa iz imenika, postopkov dopolnilnega usposabljanja ter za obdelavo podatkov za analitične potrebe Ministrstva. Meni, da se osebni podatki posameznika, kot so ime, priimek, datum in kraj rojstva ter prebivališče, vodijo v imeniku za namene identifikacije posameznika za potrebe javnega dela imenika, medtem ko se podatki o EMŠO in o davčni številki vodijo za namene obnavljanja podatkov iz centralnega registra prebivalstva. Zatrjuje, da Ministrstvo vodi imenik nepremičninskih posrednikov in obdeluje podatke v imeniku v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04 – v nadaljevanju ZVOP-1). Poudarja, da sta poglavitna cilja pri pripravi in sprejemu ZNPosr varstvo pogodbeno šibkejše stranke in varstvo potrošnikov. V cilju varstva potrošnikov je imenik nepremičninskih posrednikov v skladu s sedmim odstavkom 7. člena ZNPosr javen. Navaja, da 33. člen Pravilnika na podlagi sedmega odstavka 7. člena ZNPosr  predpisuje javnost imenika v delu, ki se nanaša na identifikacijske podatke posameznika (ime, priimek, datum in kraj rojstva, prebivališče), podatek, ali je posameznik vpisan oziroma ni vpisan v imenik ter podatek o vrsti in veljavnosti licence. Po mnenju Ministrstva predstavljata imenik nepremičninskih posrednikov in javnost identifikacijskih podatkov nepremičninskega posrednika temeljni inštrument varstva potrošnikov, ki lahko v vsakem trenutku, še preden sklenejo pogodbo o posredovanju z nepremičninsko družbo, na podlagi identifikacijskih podatkov nepremičninskega posrednika preverijo, ali je posameznik vpisan v imenik ali ne in preverijo podatek o vrsti ter veljavnosti licence. Izdaja nepremičninskih licenc in vpis v imenik nepremičninskih posrednikov pomeni po mnenju Ministrstva zaščito potrošnikov, hkrati pa tudi sporočilo javnosti, da bo dogajanje na nepremičninskem trgu v bodoče  bolj na očeh javnosti. Ker so nepremičninski posredniki strokovno usposobljene fizične osebe, upravičeno nosijo odgovornost za svoje delo, k čemur naj bi prispevala tudi javnost imenika.
6. Ministrstvo za pravosodje v svojem odgovoru navaja, da je sporen del 1. točke tretjega odstavka 7. člena ZNPosr v zvezi z sedmim odstavkom istega člena, ki določa, da je imenik nepremičninskih posrednikov javen. Meni, da je javnost podatka o EMŠO in o prebivališču pretirana tako z vidika 2. člena in tretjega odstavka 15. člena Ustave, kot tudi z vidika člena 6, prvega odstavka, točke (c) Direktive 95/46/EC o varstvu posameznikov pri obdelovanju osebnih podatkov in prostem prometu podatkov (Uradni list EU, št. L 281/95). Meni, da velja isto tudi glede dela določbe 1. točke 26. člena Pravilnika in sicer glede podatka o EMŠO, državi rojstva, državljanstvu in stalnem ali začasnem prebivališču. Poleg tega navaja, da je seznam osebnih podatkov, ki jih določa Pravilnik širši kot seznam podatkov, ki jih določa 1. točka tretjega odstavka 7. člena ZNPosr. To je po njegovem mnenju sporno z vidika 38. in 87. člena ter tretjega odstavka 153. člena Ustave. Ministrstvo zatrjuje, da obstajajo ustavno dopustni razlogi, zlasti zagotavljanje pravne varnosti, za obdelavo osebnih podatkov v imeniku nepremičninskih posrednikov, vendar bi bilo treba natančno določiti, kateri podatki se obdelujejo in za katere namene so javni. Ministrstvo opozarja, da gre za delno drugačno situacijo, ker nepremičninski posredniki opravljajo gospodarsko dejavnost, in so podatki potrebni zaradi uveljavljanja morebitnih odškodninskih zahtevkov njihovih strank in zaradi možnosti preverjanja, ali je posameznik res nepremičninski posrednik. Javnost dela imenika, je po mnenju Ministrstva potrebna zaradi varstva potrošnikov in varstva pravnega prometa. Navaja tudi, da je Vlada Republike Slovenije dne 2. 2. 2006 sprejela predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nepremičninskem posredovanju, ki ga je posredovala v obravnavo Državnem zboru. Navedeni predlog po njenem mnenju na ustavno skladen način ureja vprašanja, ki so po mnenju pobudnika ustavno sporna.
B. – I.
7. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 5., 6., 9., 13. in 16. člena ZNPosr s sklepom št. U-I-229/03 z dne 22. 9. 2003 zavrglo, pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tretjega in sedmega odstavka 7. člena ZNPosr in Pravilnika pa je z istim sklepom sprejelo.
B. – II.
8. Pobudnik izpodbija 7. člen ZNPosr. Iz vsebine pobude izhaja, da nasprotuje javnosti nekaterih podatkov, ki se vpisujejo v imenik nepremičninskih posrednikov.  Podatki, ki se vpisujejo v imenik nepremičninskih posrednikov, so določeni v tretjem odstavku 7. člena ZNPosr. Javnost imenika nepremičninskih posrednikov je določena v prvem stavku sedmega odstavka 7. člena ZNPosr. Glede na to se je Ustavno sodišče pri svoji presoji omejilo na tretji odstavek 7. člena ZNPosr v zvezi s prvim stavkom sedmega odstavka 7. člena ZNPosr.
9. Tretji odstavek 7. člena ZNPosr določa, da se v imenik nepremičninskih posrednikov pri pristojnem ministrstvu na predlog posameznika, ki je pridobil licenco iz prvega odstavka tega člena, vpisujejo naslednji podatki:
1. osebni podatki (ime, priimek, datum in kraj rojstva, EMŠO, davčna številka, prebivališče);
2. izobrazba;
3. številka in datum izdaje licence;
4. pridobitev licence;
5. odvzem licence;
6. številko in datum obnovitve licence;
7. vrsta licence (pogojna, nepogojna).
Prvi stavek sedmega odstavka 7. člena ZNPosr določa, da je imenik nepremičninskih posrednikov javen.
10. Pobudnik očita tretjemu odstavku 7. člena v zvezi s prvim stavkom sedmega odstavka 7. člena ZNPosr neskladje z 38. členom Ustave, ki zagotavlja varstvo osebnih podatkov. Drugi odstavek 38. člena Ustave določa, da zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov določa zakon. Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04 – v nadaljevanju ZVOP-1), ki določa sistem varstva osebnih podatkov, opredeljuje osebni podatek kot katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznico ali na posameznika (v nadaljevanju posameznik), ne glede na obliko, v kateri je izražen (1. točka 6. člena). Posameznika opredeljuje kot določeno ali določljivo fizično osebo, na katero se nanaša osebni podatek, s tem da je fizična oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa (2. točka 6. člena ZVOP-1).[1]
11. Varstvo osebnih podatkov torej uživajo posamezniki samo, če gre za osebne podatke. Druga točka 2. člena ZNPosr se glasi: Nepremičninski posrednik oziroma nepremičninska posrednica (v nadaljnjem besedilu – nepremičninski posrednik) je fizična oseba, ki za nepremičninsko družbo opravlja posle posredovanja, na podlagi pogodbe o zaposlitvi oziroma na drugi pravni podlagi, s pridobljeno licenco pristojnega ministrstva za opravljanje poslov posredovanja in je pri pristojnem ministrstvu vpisana v imenik nepremičninskih posrednikov. Iz navedene definicije nepremičninskega posrednika izhaja, da gre za fizično osebo, ki za nepremičninsko družbo opravlja posle posredovanja. To pa pomeni, da podatkov, vsebovanih v imeniku nepremičninskih posrednikov, na splošno ni mogoče obravnavati kot osebne podatke, saj se ne nanašajo na fizično osebo kot posameznika, temveč na fizično osebo, ki opravlja posle posredovanja v prometu z nepremičninami za nepremičninsko družbo. Glede na to   podatki, vsebovani v imeniku nepremičninskih posrednikov, na splošno ne uživajo varstva po 38. členu Ustave, če gre za podatke, ki so v zvezi z opravljanjem poslov posredovanja v prometu z nepremičninami. Odločilno je, da nepremičninski posrednik za nepremičninsko družbo opravlja posle posredovanja v prometu z nepremičninami, čeprav ni nujno, da opravlja dejavnost storitev posredovanja v prometu z nepremičninami v eni od oblik, ki jih Zakon o gospodarskih družbah predvideva za opravljanje pridobitne dejavnosti. Ustavno sodišče se ne more spuščati v vprašanje potrebnosti zbiranja posameznih podatkov v imenik nepremičninskih posrednikov, vendar to ne pomeni, da bi zakonodajalec, ko gre za zbiranje podatkov o fizičnih osebah v zvezi s posli, ki jih opravljajo, lahko določil zbiranje kateregakoli podatka.
12. V zvezi z opravljanjem poslov posredovanja v prometu z nepremičninami so tisti podatki v imeniku nepremičninskih posrednikov, ki se nanašajo na licenco za opravljanje poslov posredovanja; to so podatki iz 3., 4., 5., 6. in 7. točke tretjega odstavka 7. člena ZNPosr. Prav tako so v zvezi z opravljanjem poslov, ki jih opravlja nepremičninski posrednik, tisti podatki, ki so potrebni za identifikacijo nepremičninskega posrednika.
13.
Identifikaciji nepremičninskega posrednika služita podatek o imenu in priimku. Ker zgolj podatek o imenu in priimku ne zadostuje, je za identifikacijo posameznika potreben še dodaten podatek. Popolno identifikacijo posameznika omogoča tako podatek o EMŠO kot tudi podatek o davčni številki. To pa pomeni, da je določitev kar dveh podatkov, ki omogočata popolno identifikacijo posameznika, odveč, saj zadostuje zgolj eden. Ob tem je še toliko bolj nepotreben podatek o datumu in kraju rojstva, ki niti ne omogoča popolne identifikacije posameznika.
14. Za ostale podatke, ki se vpisujejo in zbirajo v imenik nepremičninskih posrednikov, je očitno, da niso v nobeni zvezi z opravljanjem poslov posredovanja v prometu z nepremičninami oziroma so očitno nepotrebni za popolno identifikacijo posameznega nepremičninskega posrednika. Zato ti podatki uživajo varstvo osebnih podatkov po 38. členu Ustave. Ker gre za osebne podatke, katerih zbiranje je predpisal ZNPosr, je treba še pred morebitno presojo o spoštovanju načela sorazmernosti ugotoviti, ali so izpolnjene druge zahteve, ki jih 38. člen Ustave postavlja za zakonsko urejanje zbiranja osebnih podatkov. Drugi odstavek 38. člena Ustave med drugim določa, da mora biti v zakonu določen namen uporabe osebnih podatkov. V ZNPosr namen uporabe v tej točki navedenih osebnih podatkov, ki se zbirajo v imenik nepremičninskih posrednikov, ni določen. Pač pa Zakon določa, da je imenik nepremičninskih posrednikov javen, kar je mogoče razlagati le tako, da so javni vsi podatki iz tretjega odstavka 7. člena ZNPosr, torej tudi v tej točki navedeni podatki, ki uživajo varstvo po 38. členu Ustave.  Na podlagi navedene določbe ZNPosr in 33. člena Pravilnika je imenik nepremičninskih posrednikov objavljen na spletnih straneh Ministrstva za okolje in prostor. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-298/04 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05) zavzelo stališče, da dejstvo, da namen uporabe zbranih osebnih podatkov v zakonu ni določen, pomeni, da zakon z objavo teh podatkov celo omogoča, da se zbrani podatki uporabljajo za kakršenkoli namen, kar je samo po sebi v neskladju z drugim odstavkom 38. člena Ustave. Tudi izpodbijani ZNPosr namena uporabe osebnih podatkov, ki uživajo varstvo po 38. členu Ustave, ne določa, kar pomeni, da Zakon z določitvijo javnosti teh podatkov (prvi stavek sedmega odstavka 7. člena) celo omogoča, da se zbrani podatki uporabljajo za kakršenkoli namen, kar je samo po sebi v neskladju z drugim odstavkom 38. člena Ustave. Glede na navedeno je tretji odstavek 7. člena v zvezi s prvim stavkom sedmega odstavka 7. člena ZNPosr v neskladju z 38. členom Ustave, kolikor določa, da se v imenik nepremičninskih posrednikov zbirajo podatek o datumu in kraju rojstva, EMŠO, podatek o prebivališču in podatek o izobrazbi nepremičninskega posrednika. Zato je Ustavno sodišče delno razveljavilo 1. točko tretjega odstavka 7. člena ZNPosr (1. točka izreka) in razveljavilo 2. točko tretjega odstavka 7. člena ZNPosr (2. točka izreka). Ker je izpodbijano določbo delno razveljavilo že iz tega razloga, ju ni bilo treba presojati z vidika skladnosti z drugimi ustavnimi določbami. Glede na navedeni obseg razveljavitve Ustavnemu sodišču ni bilo treba presojati sedmega odstavka 7. člena ZNPosr.
15. Ustavno sodišče se je odločilo za razveljavitev podatka o EMŠO, to pa ne pomeni, da ne bi smel zakonodajalec ob morebitni noveli ZNPosr namesto zbiranja podatka o davčni številki določiti zbiranje podatka o EMŠO.
B. – III.
16. Iz vsebine pobude izhaja, da pobudnik izpodbija Pravilnik v delu, v katerem določa javnost nekaterih osebnih podatkov, ki so vsebovani v imeniku nepremičninskih posrednikov. Vsebino podatkov, ki so vsebovani v imeniku nepremičninskih posrednikov, določa 26. člen Pravilnika. Prvi odstavek 33. člena Pravilnika določa, kateri podatki iz imenika nepremičninskih posrednikov so javni. Drugi odstavek 33. člena Pravilnika pa določa, da se podatki iz prvega odstavka 33. člena Pravilnika objavijo na spletnih straneh Ministrstva. Glede na ugotovljeno delno neskladje 1. točke tretjega odstavka 7. člena in neskladje 2. točke tretjega odstavka 7. člena ZNPosr v zvezi s prvim stavkom sedmega odstavka 7. člena ZNPosr z 38. členom Ustave, je posledično tudi 26. člen v zvezi s 33. členom Pravilnika v neskladju z 38. členom Ustave. Glede na povedano je Ustavno sodišče v 1. točki 26. člena Pravilnika razveljavilo besede kraj in datum rojstva, EMŠO, stalno in začasno prebivališče in razveljavilo 2. točko 26. člena Pravilnika.
17. Pravilnik v 1. točki 26. člena določa, da se v imenik nepremičninskih posrednikov vpisuje tudi podatek o državi rojstva in o državljanstvu nepremičninskega posrednika. Tudi za ta dva podatka je očitno, da nista v nobeni zvezi z opravljanjem poslov posredovanja v prometu z nepremičninami in da sta nepotrebna za popolno identifikacijo posameznega nepremičninskega posrednika, zato tudi ta dva podatka uživata varstvo osebnih podatkov po 38. členu Ustave. Iz drugega odstavka 38. člena Ustave izhaja, da zbiranje osebnih podatkov lahko določi le zakon. ZNPosr, ki je podlaga za izdajo izpodbijanega Pravilnika, zbiranje teh dveh osebnih podatkov v imenik nepremičninskih posrednikov ne določa. To pomeni, da je izpodbijani Pravilnik v 1. točki 26. člena iz razlogov, navedenih v tej točki, v neskladju z drugim odstavkom 38. člena Ustave. Zaradi neskladja z 38. členom Ustave je Ustavno sodišče v 1. točki 26. člena Pravilnika razveljavilo tudi besede država rojstva in državljanstvo.
B. – IV.
18. Pobudnik zatrjuje tudi kršitev načela usklajenosti pravnih aktov (tretji odstavek 153. člena Ustave). Skladnost pomeni, da se mora nižji pravni akt gibati v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje višji pravni akt. Za podzakonske predpise upravnih organov izhaja to tudi iz drugega odstavka 120. člena Ustave, ki določa, da "upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov". Po tretjem odstavku 153. člena Ustave pa morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in z zakonom. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in na zakon ter legalitetno načelo sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Glede normativne dejavnosti državne uprave pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in na zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje. Obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od obsega zakonskega pooblastila in od položaja podzakonskega akta v hierarhiji pravnih aktov, s katerim se zakonska materija natančneje opredeljuje.
19. Pravilnik je po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. Pravna narava pravilnika kot podzakonskega predpisa je urejena v 74. členu Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 in nasl. – ZDU-1). Po njem se pravilniki kot podzakonski predpisi sprejemajo za izvrševanje zakona. Zato so na zakon vezani tako, da v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Zato smejo vsebovati le določbe o izvrševanju posameznih zakonskih določb. Tako pa je tudi pooblastilo v drugem odstavku 31. člena ZNPosr.
20. ZNPosr v prvem stavku sedmega odstavka 7. člena določa, da je imenik nepremičninskih posrednikov javen. Kot je bilo že rečeno, to pomeni, da so javni vsi podatki, ki se po tretjem odstavku 7. člena ZNPosr vpisujejo v imenik nepremičninskih posrednikov. Pravilnik pa ne določa javnosti vseh podatkov, ki se zbirajo v imenik nepremičninskih posrednikov. Člen 33 Pravilnika le določa posamezne podatke, ki so javni in ki se objavijo na spletnih straneh Ministrstva. To pomeni, da je določba 33. člena Pravilnika zožila zakonsko določeno javnost imenika in s tem vsebinsko posegla v zakonsko ureditev.
21. Zato je Ustavno sodišče zaradi neskladja določbe 33. člena Pravilnika z drugim odstavkom 120. člena in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave razveljavilo.
C.
22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena in tretjega odstavka 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno, razen v delu, ki se nanaša na prebivališče, kjer je odločilo s sedmimi glasovi proti enemu, proti je glasoval sodnik Fišer. Drugo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu, proti je glasoval sodnik Fišer. Tretjo točko izreka je sprejelo soglasno, razen v delu, ki se nanaša na "stalno ali začasno prebivališče" in v delu, ki se nanaša na drugo alinejo te točke izreka, kjer je odločilo s sedmimi glasovi proti enemu, proti je glasoval sodnik Fišer.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
Opomba:
[1] Konvencija o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 11/94, MP, št. 3/94 – v nadaljevanju MKVP) opredeljuje osebni podatek kot katerokoli informacijo, ki se nanaša na določenega ali določljivega posameznika.