U-I-277/05
Natisni
Opravilna št.:
U-I-277/05
Datum odločitve:
9. 2. 2006
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 21/2006 in OdlUS XV, 15
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2006:U.I.277.05
Akt:
Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93, 9/96, 29/98, 6/99, 99/01, 60/02, 126/03, 20/04 – ur.p.b., 76/05 in 100/05 – ur.p.b.) (ZZVZZ), 62. d, 62. e, 62. f in 62 h čl., 4. tč. 2. odst. 62. čl.
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 76/05) (ZZVZZ), 5. odst. 18. in 19. čl., 3. odst. 22. čl.
Izrek:
Členi 62 d, 62 e, 62 f in 62 h Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93, 9/96, 29/98, 6/99, 99/01, 60/02, 126/03, 20/04 – ur.p.b., 76/05 in 100/05 – ur.p.b.) ter peti odstavek 18. člena in 19. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 76/05) niso v neskladju z Ustavo.
Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. točke drugega odstavka 62. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in za oceno ustavnosti tretjega odstavka 22. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju se zavrneta.
Evidenčni stavek:
Ustava v prvem odstavku 74. člena določa, da je gospodarska pobuda svobodna. Gre za temeljno ustavno opredelitev gospodarskega sistema v državi, hkrati pa za človekovo pravico, ki obsega svobodo sprejemanja gospodarskih odločitev na podjetniški ravni. V tem smislu je 74. člen Ustave specialna določba v razmerju do ustavno zagotovljene splošne svobode ravnanja, ki izhaja iz 35. člena Ustave. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ne bi bilo v skladu z Ustavo. Glede na določbo drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave, po kateri se gospodarska dejavnost ne sme opravljati v nasprotju z javno koristjo, zakonodajalec sme ali celo mora, če to zahteva javna korist, urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti. Po drugem odstavku 15. člena Ustave je namreč mogoče z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi narave posamezne pravice. Pri tem ima zakonodajalec široko polje proste presoje. Ustavnosodna presoja takšne ureditve je zato zadržana.
Dopolnilno zdravstveno zavarovanje je povezano z uresničevanjem pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki ga Ustava opredeljuje kot del pravice do socialne varnosti po drugem odstavku 50. člena. Pravica do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave v širšem smislu obsega vse socialne pravice, ki posamezniku zagotavljajo možnost preživetja in dostojnega življenja takrat, ko si tega zaradi nastopa socialnih rizikov (npr. bolezen, starost, brezposelnost) ne more zagotavljati sam. Bolj konkretizirana, vendar s prejšnjo tesno povezana, pa je pravica do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave, iz katere za državo izhaja obveznost, da vzpostavi sistem, ki omogoča materialno dostopnost zdravstvenih storitev vsem, ki jih potrebujejo, ter da zagotovi delovanje zdravstvene službe, ki je sposobna nuditi potrebne zdravstvene storitve. Kakšne ukrepe naj država za to izbere, Ustava ne določa. Zato lahko država na področju zdravstvenega zavarovanja poleg obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki ga, kot rečeno, določa že Ustava, uvede še druga zavarovanja ali kombinacije različnih sistemov zavarovanj, ki bodo posameznikom zagotavljali z Ustavo določene pravice na področju zdravstvenega varstva. To pa samo po sebi ne more biti predmet presoje Ustavnega sodišča. Šele dopolnilno zdravstveno zavarovanje skupaj z obveznim zdravstvenim zavarovanjem omogoča zavarovancem polno pokrivanje stroškov zdravstvenih storitev. Zakonodajalec zato celo mora predpisati ureditev, ki je potrebna za zagotovitev navedene pravice tudi za tisti del zdravstvenih zavarovanj, ki so prostovoljna in se izvajajo kot gospodarska dejavnost zavarovalništva na trgu. V tem okviru sme določiti posebne pogoje za izvajanje dejavnosti, ki se nanašajo tako na zavarovalnice kot na zavarovance in zavarovalce. Glede na navedeno je zakonodajalec z določitvijo pogojev za izvajanje dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, na podlagi drugega odstavka 15. člena v povezavi z drugim stavkom drugega odstavka 74. člena Ustave na tem področju uredil način izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato ne drži navedba prve pobudnice, da je zakonodajalec presegel svoja ustavna pooblastila.
Pooblastilo zakonodajalcu, da določi način uresničevanja neke ustavne pravice, pa ne pomeni, da mu je dana možnost, da to pravico omeji. Ker meja med omejevanjem ustavnih pravic in predpisovanjem njihovega uresničevanja ni vedno lahko določljiva, je treba v spornih primerih najprej presoditi, ali je predpisovanje načina izvrševanja pravice že preraslo v njeno omejevanje. Vendar zakonodajalca tudi takrat, kadar določa pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti, veže splošno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je to nujno zaradi varovanja javne koristi. To pomeni, da mora pri uzakonitvi omejitve izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati ne bo nesorazmerno omejil ustavne pravice. S tega vidika je Ustavno sodišče presojalo posamezne izpodbijane določbe
Iz tretjega odstavka 74. člena Ustave izhaja pravica do takšnih pogojev konkurenčnega delovanja na trgu, kot jih določi zakon. Ureditev, ki bi pomenila prekomerno omejitev konkurence torej ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, temveč bi lahko pomenila kvečjemu poseg v prvi odstavek 74. člena Ustave. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, določitev pogojev za izvajanje dejavnosti dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, med katere sodi tudi obvezna vključitev zavarovalnic, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, v izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ni poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ampak določitev načina izvrševanja te ustavne pravice. Ustavno sodišče mora torej odgovoriti le na vprašanje, ali je obvezna vključitev zavarovalnic v izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja sorazmerna glede na zasledovani namen oziroma s koristmi, ki bodo zaradi te omejitve nastale.
Posledice oziroma učinki izpodbijane obvezne vključitve zavarovalnic v sistem izravnalne sheme za zavarovalnice, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, pomenijo prehod na sistemsko nov način izvajanja dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj, ki nadomešča dosedanje obveznosti zavarovalnic (oblikovanje rezervacij) z drugimi (izravnava razlik v stroških zdravstvenih storitev, ki izhajajo iz različnih struktur zavarovancev posameznih zavarovalnic glede na starost in spol), kar že samo po sebi ne more biti nesorazmerno. Dodatne obveznosti pa so pomožne narave in služijo delovanju novega sistema izravnalne sheme (npr. obveznost voditi računovodske evidence o stroških zdravstvenih storitev, plačevanje nadomestila za zagotavljanje podatkov za delovanje izravnalne sheme izvajalcem zdravstvenih storitev itd.). Zato so posledice, ki nastanejo zaradi uvedbe in izvajanja izravnalne sheme, primerljive z dosedanjo ureditvijo. Ker gre za določitev temeljnih mehanizmov za opravljanje določene gospodarske dejavnosti, brez katerih ciljev te dejavnosti ni mogoče doseči (interesi zavarovancev ne bi bili enakopravno zavarovani), ukrepu obvezne vključitve v izravnalo shemo ni mogoče očitati nesorazmernosti.
V zvezi z nadomestilom za zagotavljanje podatkov iz 62.d člena ZZVZZ prva pobudnica zmotno meni, da gre za element cene, saj je ta določena s tripartitnim dogovarjanjem enako za obvezno in za prostovoljno zdravstveno zavarovanje, ki skupaj tvorita celoto finančnega pokritja določene zdravstvene storitve. Prav tako ne drži njena trditev, da gre za pavšaliziran znesek, saj je ob določeni zgornji meji cena prepuščena dogovoru med pogodbenima strankama. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ne pomeni posega v svobodno urejanje pogodbenih razmerij. Zakonodajalec je določil le maksimalni znesek in ne minimalnega, zato je očitek, da je ta določba v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, očitno neutemeljen.
Vprašanje načina izračuna zneska za izravnavo v izravnalni shemi dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (62.e člen ZZVZZ) je vprašanje ekonomske primernosti izpodbijane ureditve, na katerega lahko da odgovor le ekonomska stroka. V skladu s 160. členom Ustave Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakonov z Ustavo, ne more pa ocenjevati primernosti ureditve s stališča različnih strok.
V zvezi z očitkom, da je 62.h člen ZZVZZ v neskladju z 2. členom Ustave, velja, da načelo pravne države iz 2. člena Ustave vsebuje tudi načelo jasnosti in določnosti predpisov, ker če norma ni jasno opredeljena, obstaja možnost različne uporabe zakona in arbitrarnosti državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov. Norma je nejasna, kadar se z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ne da ugotoviti njene vsebine, ne pa zgolj zato, ker ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti pri njenem izvrševanju v praksi. Izpodbijana določba ni v neskladju z 2. členom Ustave, saj iz nje jasno izhaja, da ne določa "praga" izravnave, kot zmotno meni druga pobudnica, temveč mejo, do katere se izravnava v tekočem obdobju ne izvede.
Sredstva rezervacij pomenijo posebno namensko premoženje zavarovalnice, saj ta z njimi ne more razpolagati po svoji volji, ampak le tako, da je spoštovana njihova z zakonom določena funkcija. Zato druga pobudnica v okviru varstva svoje premoženjske svobode ne more uveljavljati tistih pravic, ki presegajo njena upravičenja na teh sredstvih. Če bi zakonodajalec ta sredstva rezervacij prepustil v lastnino zavarovalnicam, bi te prejele nekaj, do česar po zakonu, ki ureja njihovo poslovanje, niso upravičene. Ker bodo zavarovancem izplačana njim namenjena sredstva, oblikovana za zgoraj opredeljen poseben namen, ne gre za poseg v lastninsko pravico zavarovalnic. Glede na to 19. člen ZZVZZ-H ni v neskladju s 33. členom Ustave.
Z navedbami, s katerimi druga pobudnica zatrjuje neskladje s 14. v povezavi s 33. členom Ustave zaradi neindividualiziranosti njihovega izplačevanja z vidika posameznega zavarovanca ter zaradi zatrjevane neracionalnosti s stališča uporabe teh sredstev, pa pobude ni mogoče utemeljiti. Z navedbami o pričakovanem prihodnjem ekonomskem položaju ni mogoče utemeljevati neustavnosti izpodbijane določbe, zavarovalnica pa zoper ureditev vračila rezervacij ne more uveljavljati razlogov, ki se nanašajo na pravni položaj zavarovancev.
V zvezi z izpodbijanim petim odstavkom 18. člena ZZVZZ-H ne gre za retroaktivnost, saj je ZZVZZ-H je začel veljati dne 1. 9. 2005 in velja za naprej. Šele od dneva veljavnosti dalje so tudi nastopile uzakonjene pravne posledice. Pravo retroaktivnost bi pomenil le poseg v pravice za čas pred uveljavitvijo zakona, kar je po drugem odstavku 155. člena Ustave dopustno le ob pogojih iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. Varstvo pridobljenih pravic pa je zagotovljeno z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države iz 2. člena Ustave. Načelo zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Spremenjena ureditev dodatnega zdravstvenega zavarovanja je bila napovedana že leta 2000 z ZZavar, ki je za to zavarovanje določil tudi osnovne značilnosti in za podrobno ureditev predvidel poseben zakon. Pobudnici kot zavarovalnici sta bili torej seznanjeni z glavnimi značilnostmi pričakovanih sprememb glede tega zavarovanja. Zato ne moreta trditi, da je ZZVZZ-H uveljavil spremenjen sistem delovanja tega zavarovanja kot popolno novost. Iz določbe enajstega odstavka 14. člena ZZavar že ves čas tudi izhaja, da je dopolnilno zdravstveno zavarovanje javni interes Republike Slovenije in da se izvaja po načelu medgeneracijske vzajemnosti. Izpodbijana določba kot del prehodne ureditve pomeni le določitev načina prehoda v novo ureditev na način, ki bo v največji meri varoval zavarovance v tem zavarovanju, ki jim je tudi sicer namenjeno kot del sistema zdravstvenega varstva in socialne varnosti iz 50. in 51. člena Ustave. Izpodbijana določba je sorazmerna ciljem, ki jih zasleduje, in ji ni mogoče očitati arbitrarnosti. Zato tudi ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države iz 2. člena Ustave. Kar zadeva očitek, da je določba petega odstavka 18. člena ZZVZZ-H v neskladju s 74. členom Ustave, velja, da je zakonodajalec na podlagi drugega dela določbe tretjega odstavka 74. člena Ustave dolžan sprejeti zakon, ki določa pravila konkurenčnega ravnanja na trgu, konkurenco pa mora s svojimi predpisi tudi dejansko omogočiti. Bistvo tržne konkurence je v težnji, da si vsak tržni udeleženec z uporabo dovoljenih sredstev zagotovi prednost pred drugimi udeleženci, pri čemer nobenemu udeležencu njegov položaj na trgu ni trajno zagotovljen. Odstopno upravičenje je ukrep, s katerim zakonodajalec ob prehodu v nov sistem zavarovanja in ob dejstvu, da je prva pobudnica zaradi vzpostavitve trga leta 1999 imela na področju dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj tržni položaj z elementi monopola, omogoči tudi svobodno izbiro izvajalca in prehodnost med njimi ter s tem, glede na sedanje stanje na trgu, dodatne možnosti za svobodno konkurenco. To ni v neskladju s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Zgolj to, da se s predpisom vzpostavlja konkurenca med ponudniki dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj, pa samo po sebi ne more pomeniti nelojalne konkurence.
Pobudi za oceno ustavnosti 4. točke drugega odstavka 62. člena ZZVZZ in tretjega odstavka 22. člena ZZVZZ-H sta bili zavrnjeni kot očitno neutemeljeni. Za prvo pobudnica ni izkazala, da bi šlo za tako nejasno pravno normo, da se z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ne da ugotoviti njene vsebine. Postopnost uvajanja izravnalne sheme pa se nanaša na vse zavarovalnice, zato s postopnostjo ni mogoče utemeljevati neenakega obravnavanja zavarovalnic plačnic in zavarovalnic prejemnic. Glede na to, da je obseg izravnalne sheme rezultat strokovnih ocen, je tudi zakonska določitev postopnosti prehoda na poln obseg delovanja te sheme vprašanje primernosti ureditve.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
5.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Zadržki in omejitve.
5.4.14 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do socialne varnosti (50).
5.4.19 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do zdravja (51).
5.2.1.3 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Področje sklicevanja (14.1) - Socialna varnost.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
5.3.36 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67).
5.3.35.3 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Prepoved povratne veljave zakonov (155) - Socialno pravo.
3.10 - Splošna načela - Pravna varnost.
3.11 - Splošna načela - Podeljene in/ali pridobljene pravice.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, 33. 50, 51, 74, Ustava [URS] 
Člen 21, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 10. 11. 2005 pridružena zadeva št. U-I-282/05 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Vzajemna zdravstvena zavarovalnica, d. v. z., Ljubljana
Datum vloge:
5. 10. 2005
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US25746
Dokument v PDF obliki:
U-I-277-05.pdf
204 KB
Prenesite datoteko
U-I-277/05-32
9. 2. 2006
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudi Vzajemne zdravstvene zavarovalnice, d.v.z., Ljubljana, ki jo zastopa Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, in Adriatica, zavarovalne družbe, d.d., Koper, ki jo zastopajo Miro Senica, Peter Fašun, Katarina Kresal in Marko Kosmač, odvetniki v Ljubljani, na seji dne 9. februarja 2006
odločilo:
1. Členi 62 d, 62 e, 62 f in 62 h Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93, 9/96, 29/98, 6/99, 99/01, 60/02, 126/03, 20/04 – ur.p.b., 76/05 in 100/05 – ur.p.b.) ter peti odstavek 18. člena in 19. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 76/05) niso v neskladju z Ustavo.
2. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. točke drugega odstavka 62. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in za oceno ustavnosti tretjega odstavka 22. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju se zavrneta.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnici sta zavarovalnici, ki izvajata dopolnilna zdravstvena zavarovanja. Izpodbijata ureditev, ki uvaja izravnalno shemo pri dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju in določa način prehoda na to novo ureditev. Prva pobudnica (Vzajemna zdravstvena zavarovalnica, d.v.z.) izpodbija 62.d člen Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ), in peti odstavek 18. člena ter tretji odstavek 22. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ-H), z razširitvijo pobude pa še drugi do sedmi odstavek 62.e člena in 62.h člen ZZVZZ-H. Druga pobudnica (Adriatic, zavarovalna družba, d.d.) izpodbija 4. točko drugega odstavka 62. člena in člene 62 d, 62 e, 62 f in 62 h ZZVZZ ter peti odstavek 18. člena in 19. člen ZZVZZ-H.
2. Prva pobudnica navaja, da se prostovoljno dopolnilno zdravstveno zavarovanje bistveno razlikuje od obveznega, ki se financira iz prispevkov zavarovancev, saj se izvaja na pogodbeni podlagi. Pristojnost države naj bi bila pri urejanju obveznega zavarovanja večja, zakonodajalec pa naj tega pri sprejemu ZZVZZ-H ne bi upošteval, s tem naj bi kršil 74. člen Ustave. Prepuščanje dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja delovanju trga naj bi zakonodajalcu omogočilo le določanje vsebine javne koristi, v nasprotju s katero zavarovalnice te dejavnosti ne bi smele opravljati. Glede vprašanja, katere pristojnosti ima država pri urejanju načina uresničevanja posamezne pravice, se prva pobudnica sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998 (Uradni list RS št. 18/98 in OdlUS VII, 14).
3. Druga pobudnica izpodbija določbe ZZVZZ (členi 62 d, 62 e, 62 f in 62 h), ki vzpostavljajo sistem izravnalne sheme, ker naj bi tak sistem vodil v bistveno poslabšanje konkurence in v absolutni monopol na trgu dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj. Na podlagi poslovnih podatkov iz leta 2004 druga pobudnica ocenjuje, da bodo posledica uvedbe izravnalne sheme različni negativni ekonomski učinki zanjo in za zavarovance (npr. povišanje premij za dopolnilno zdravstveno zavarovanje), pri tem pa se sklicuje na mnenje strokovnjakov z Ekonomske fakultete v Ljubljani z dne 26. 9. 2005. Meni, da z izravnalno shemo ne bodo doseženi zastavljeni cilji iz 5. točke obrazložitve Predloga ZZVZZ-H z dne 14. 7. 2005,[1] npr. znižanje premij, večja konkurenčnost na trgu dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj in stabilizacija sistema celotnega zdravstvenega varstva. Trdi, da so ti cilji dosegljivi brez uvedbe spornega sistema izravnalne sheme, ki po mnenju druge pobudnice tudi ne ustreza pogojem načela sorazmernosti in naj bi bila zato v neskladju s 74. členom Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi bila neustavna tudi z vidika odzivnosti izravnalne sheme na razlike v povprečnih škodah po posameznih starostnih razredih, pri čemer naj bi v praksi obstajala možnost popačenosti teh podatkov. Pobudnica meni, da je ustavno sporno tudi to, da o izravnavi odloča ministrstvo, pristojno za zdravje, oziroma minister kot politični organ.
4. Prva pobudnica posebej izpodbija določbo 62.d člena ZZVZZ v delu, ki določa, da stroški zdravstvenih storitev vključujejo poleg zneskov obračunskih škod iz naslova kritja dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja še zneske obračunanih nadomestil za zagotavljanje podatkov, potrebnih za delovanje izravnalne sheme dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, specificiranih po zavarovancih in storitvah, ter višino teh nadomestil. Ta določba naj bi pomenila zakonsko določanje elementov cene v nasprotju z Zakonom o kontroli cen (Uradni list RS, št. 63/99 – ZKC) in poseg v pogodbeno dogovarjanje med zavarovalnicami in izvajalci zdravstvenih storitev. Prva pobudnica trdi, da so izvajalci zdravstvenih storitev zaradi višjih cen svojih storitev favorizirani, saj naj bi bili upravičeni do pavšalnega zneska nadomestila samo zaradi zagotavljanja podatkov, potrebnih za izvajanje izravnalne sheme. To naj bilo v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), hkrati pa naj bi pomenilo poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave, ne da bi bili izpolnjeni kriteriji testa sorazmernosti.
5. Prva pobudnica posebej izpodbija tudi drugi do sedmi odstavek 62.e člena ZZVZZ, ki urejajo način izračuna zneska za izravnavo, zlasti določbo, da se za izravnavo vzame manjši od izhodiščnih zneskov, določbo o meji 2000 zavarovancev za določitev povprečnega zneska stroškov zdravstvenih storitev in določbe o starostnih razredih. Te določbe naj bi v nasprotju z enajstim odstavkom 14. člena Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 13/2000 in nasl. – v nadaljevanju ZZavar) le delno izničile vpliv porazdelitev zavarovancev po starosti in spolu v različnih zavarovalnicah, ne pa tudi vpliva zdravstvenega stanja posameznikov v posameznem razredu, zaradi česar naj bi imele določene zavarovalnice konkurenčno prednost. Delovanje izravnalnih shem naj bi po mnenju prve pobudnice postavljalo zavarovalnice v neenak položaj, ker naj bi bile zavarovalnice plačnice v boljšem položaju od zavarovalnic prejemnic sredstev iz izravnave, hkrati pa naj bi sistem spodbujal špekulacijo zavarovalnic. Trdi, da takšna ureditev krši načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) in drugi odstavek 74. člena Ustave, po katerem se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Meni, da je javna korist uvedbe izravnalnih shem v določeni stopnji solidarnosti med zavarovanci na področju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ta pa naj s sistemom, ki favorizira zavarovalnice plačnice, ne bi bila zagotovljena.
6. Določba 62.h člena, ki določa prenos izravnave v naslednje obračunsko obdobje, če se ta v posameznem obračunskem obdobju ne opravi, naj bi bila po mnenju druge pobudnice v neskladju z 2. členom Ustave. Trdi, da je kot amandma na seji Državnega zbora dodani drugi stavek tega člena popolnoma spremenil vsebino določbe, hkrati pa je v nasprotju s prvim stavkom, ki določa 1,5 % prag za izravnavo. Namen te določbe naj zato ne bi bil dosežen. Druga pobudnica meni, da iz nje tudi ni jasno, ali je prenos možen le v naslednje izravnalno obdobje, kakšen je način obračunavanja zneskov pod pragom izravnave in kakšno je gospodarjenje z njimi. Nasprotuje tudi sami višini praga za izravnavo kot strokovno neutemeljeni in se pri tem sklicuje na irski model sistema izravnalnih shem. Isto določbo v povezavi z določbo tretjega odstavka 22. člena ZZVZZ-H izpodbija tudi prva pobudnica, ker naj bi z zanjo neugodno dinamiko plačil povzročala na trgu neenakost.
7. Druga pobudnica izpodbija 19. člen ZZVZZ-H, ker naj bi ureditev vračanja matematičnih rezervacij in rezervacij za starost na način in pod pogoji, ki jih ta določa, pomenila nedopusten poseg v lastninsko pravico in s tem kršitev 33. in 67. člena Ustave, saj naj bi bile rezervacije posebna sredstva zavarovalnic v skladu z ZZavar, ki jih je bila vsaka zavarovalnica, ki izvaja dopolnilno zdravstveno zavarovanje, dolžna oblikovati in uporabljati le za namene tega zavarovanja. ZZavar naj bi jasno določal, da rezervacije z vplačilom premije in z ustreznim oblikovanjem postanejo last zavarovalnice in ne predstavljajo sredstev zavarovancev, ki bi lahko bila predmet vračanja. Čeprav so zavarovalnice omejene pri razpolaganju in upravljanju z rezervacijami, naj bi rezervacije predstavljale njihovo aktivo. Način vračanja rezervacij naj bi pomenil neracionalno uporabo teh sredstev in naj bi bil nasproten javnim interesom, saj po mnenju druge pritožnice zaradi posegov na trg dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in zaradi staranja prebivalstva ogroža stabilnost javnega zdravstva. Tako kot uvedba izravnalne sheme, naj bi tudi vračanje rezervacij negativno vplivalo na njen ekonomski položaj, kar dokazuje z izračuni in s sklicevanjem na citirano strokovno mnenje.
8. Vračilo rezervacij razume druga pobudnica tudi kot poseg v pogodbena razmerja, saj naj bi imela obveznost vračila že prejetega ob razdrtju zavarovalnih pogodb le ena stranka – zavarovalnica (druga pobudnica). Meni, da je način vračila rezervacij, pri katerem se upošteva le število let udeležbe v zavarovanju, ne upoštevajo pa se tudi dejanski stroški škod, nesorazmeren in glede na posamičnega zavarovanca neindividualiziran, torej napačen in zgrešen z vidika določb ZZVZZ, ZZavar, Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 83/01 – v nadaljevanju OZ) ter v neskladju s 14. in s 33. členom Ustave.
9. Obe pobudnici navajata, da je peti odstavek 18. člena ZZVZZ-H v neskladju z 2., s 74. in s 155. členom Ustave. Ta določba nalaga zavarovalnicam pisno obveščanje zavarovancev o spremembah, ki jih prinaša ta zakon (med drugim tudi obveščanje o pravici do odpovedi zavarovalne pogodbe), ter hkrati ponudbo pravične prilagoditve pogodbenega razmerja. Možnost enostranskega odstopa od zavarovalnih pogodb naj bi predstavljala nedopusten poseg v obstoječe pogodbe obligacijskega prava in s tem v pridobljene pravice. Retroaktivne veljave pravnih predpisov iz 155. člena Ustave naj javna korist ne bi zahtevala, hkrati pa naj bi bilo tako ravnanje zakonodajalca tudi v nasprotju z načelom pravne države oziroma z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Pri tem se prva pobudnica sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-133/93 z dne 31. 3. 1994 (Uradni list RS, št. 32/94 in OdlUS III, 28) in št. U-I-340/96 z dne 12. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98 in OdlUS VII, 48). Trdi, da izpodbijana določba krši tudi 74. člen Ustave, ker naj bi omogočala nelojalno konkuriranje drugih zavarovalnic z nagovarjanjem zavarovancev, naj odpovedo že sklenjene pogodbe in sklenejo nove z njimi (sedma alineja tretjega odstavka 13. člena Zakona o varstvu konkurence, Uradni list RS, št. 18/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVK). Druga pobudnica pa trdi, da je navedeni poseg v pogodbena razmerja iz enakih razlogov v neskladju tudi s 33. in s 67. členom Ustave, izpodbijani določbi pa očita tudi nejasnost oziroma kontradiktornost, kolikor določa posledice pasivnosti zavarovancev. Morebitno enostransko spreminjanje pogojev v pogodbah s strani zavarovalnic naj bi pomenilo protiustavno vsiljevanje pogodbenih pogojev šibkejši stranki.
10. V neskladju s 14. členom Ustave naj bi bil po mnenju prve pobudnice tudi tretji odstavek 22. člena ZZVZZ-H, ki določa postopen pristop zavarovalnic v izravnavanje razlik. Zavarovalnice prejemnice naj bi bile v primerjavi z zavarovalnicami plačnicami zato neenakopravno obravnavane in oškodovane, ne da bi za to obstajal utemeljen razlog.
11. Druga pobudnica izpodbija tudi 4. točko drugega odstavka 62. člena ZZVZZ, ker naj bi bila vsebina nekaterih uporabljenih pojmov ("sredstva iz dopolnilnega zavarovanja", "izvajanje dopolnilnega zavarovanja" in "pozitivni izid iz dopolnilnega zavarovanja") nejasna in ker naj ne bi določala časa in pogojev za ugotavljanje izida iz dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. S sklicevanjem na ureditev pred sprejemom ZZVZZ-H in na podzakonsko ureditev (Sklep o podrobnejših navodilih za računovodsko spremljanje in izkazovanje poslovnih dogodkov v zvezi z izvajanjem izravnave pri dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju, Uradni list RS, št. 89/05) dokazuje neskladje izpodbijane določbe z načeli pravne države iz 2. člena Ustave, saj naj z izpodbijano določbo naloženih obveznosti v rednem poslovanju ne bi bilo mogoče izvrševati, nejasne določbe pa naj bi omogočale arbitrarno razlago in prepuščale določanje pravic in obveznosti subjektu, ki bo nadzoroval izvrševanje določb tega zakona.
12. Državni zbor na pobudi ni odgovoril. Svoje mnenje je podalo Ministrstvo za zdravje, ki predlaga, naj Ustavno sodišče obe pobudi v celoti zavrne. Ministrstvo navaja, da je pri pripravi ZZZVZZ-H sledilo načelu enake obravnave vseh zavarovancev, ne glede na starost in spol. Z izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja naj bi bil vzpostavljen sistem medgeneracijske pravičnosti, ki naj bi bil dosledna izpeljava enakosti pred zakonom ter načela pravne in socialne države iz 2. člena Ustave. Na tak način naj bi se omogočalo tudi delovanje trga, na katerem je zaradi ex lege prenosa portfelja zavarovancev prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja z Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije na prvo pobudnico leta 1999 ta postala praktično monopolna zavarovalnica na področju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Navaja, da je sistem socialne varnosti tisto področje, kjer je javni interes najbolj izražen, zdravstveno varstvo pa je njegov pomemben del. Pojasnjuje, da dopolnilno zdravstveno zavarovanje skupaj z obveznim zdravstvenim zavarovanjem sestavlja sistem financiranja zdravstvenih storitev, zato je pomembna sestavina človekovih pravic do zdravstvenega varstva iz 51. člena in do socialne varnosti iz 50. člena Ustave. Država naj bi bila zato dolžna omogočiti čim večjo vključitev prebivalcev v dopolnilno zdravstveno zavarovanje in pri urejanju tega področja zavarovalnicam kot izvajalkam poleg splošnih pogojev, ki veljajo za njihovo poslovanje, zaradi zagotavljanja navedenih ustavnih pravic predpisati še dodatne pogoje. Prva in druga pobudnica naj bi v svojih pobudah zasledovali le svoje partikularne poslovne interese, ki niso v celoti združljivi s cilji in z namenom reforme dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja.
13. Ministrstvo meni, da se očitki druge pobudnice glede izravnalne sheme nanašajo na njeno primernost, ne pa na njeno ustavnost. Upoštevanje povprečnih škod po posameznih starostnih skupinah naj bi zagotavljalo učinkovitost in naj ne bi bilo neustavno in tudi ne v nasprotju z deklariranim ciljem izravnalne sheme. Brez tega podatka naj namreč ne bi bilo mogoče podatkov o strukturi po starosti in spolu spremeniti v denarni izkaz. Uvedba izravnalne sheme naj bi vodila v stabilen in socialno varen sistem zdravstvenega zavarovanja.
14. Glede navedb prve pobudnice o neustavnosti zajemanja nadomestila za zagotavljanje podatkov v stroške zdravstvenih storitev, ki se izravnavajo v izravnalni shemi, Ministrstvo pojasnjuje, da strošek posredovanja podatkov ni vključen v ceno storitev izvajalcev zdravstvenih storitev in ne pomeni njenega določanja, ker so te tudi pri dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju vezane na ceno iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja. V zakonu je postavljena le zgornja meja in naj bi se pogodbene strani lahko dogovorile za ustrezen odstotek pod njo ali celo za brezplačnost, zato tudi ne gre za favoriziranje izvajalcev.
15. V zvezi s postopnostjo uvajanja izravnalne sheme Ministrstvo navaja, da je do take rešitve prišlo s sprejemom amandmaja v postopku sprejema zakona in meni, da taka določba ni v neskladju z Ustavo, ker gre za uvedbo novega sistemskega mehanizma.
16. Glede očitkov o posegu v pogodbena razmerja s strani obeh pobudnic Ministrstvo navaja, da je bilo treba pogodbena razmerja poenotiti zaradi uvedbe izravnalne sheme. Vanja naj bi bilo poseženo le toliko, kolikor je to nujno za dosego namena samega zakona, saj stara pogodbena razmerja v novem sistemu ne morejo delovati, za nazaj pa ta razmerja ostanejo nespremenjena. Peti odstavek 18. člena naj bi dajal zavarovalnicam zgolj temelj in dolžnost, da v vseh primerih, ko zavarovanec ni izrecno izrazil volje odpovedati pogodbo, izvedejo zgolj pravično prilagoditev obstoječih zavarovalnih pogodb, nikakor pa ne novacije pogodbe ali sklenitve nove zavarovalne pogodbe. Sklenitev novih pogodb v skladu z novo ureditvijo bi bila sicer z vidika varstva zaupanja v pravo po mnenju Ministrstva najustreznejša rešitev, vendar pa ta način ni bil izbran zaradi bojazni, da bi pasivnost zavarovanih oseb povzročila, da dotedanji zavarovanci v večjem obsegu ostanejo brez dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja.
17. Glede navedb druge pobudnice o vračilu rezervacij Ministrstvo poudarja, da Zakon dosledno uporablja pojem "izplačilo" rezervacij. Obveznost oblikovanja rezervacij je v dopolnilno zdravstveno zavarovanje uvedla novela ZZVZZ-C (Uradni list RS, št. 29/98) vendar naj bi njene dvoumne določbe omogočile, da so posamezne zavarovalnice izvajale to zavarovanje tudi brez njihovega oblikovanja in so se v praksi oblikovale samo za manjšino zavarovalnih pogodb. Te rezervacije naj bi zagotavljale nespremenljivost premije in so namenjene kritju obveznosti zavarovalnice iz naslova sklenjenih dolgoročnih pogodb, zato morajo zavarovalnice s sredstvi, oblikovanimi v višini rezervacij, poslovati po posebnem režimu v skladu z ZZavar. Ministrstvo trdi, da so take rezervacije v dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju neustrezne, zato je eden od ciljev novele ZZVZZ-H njihova razgradnja. Če bi ta sredstva pripadla zavarovalnici, naj bi bila ta neupravičeno obogatena, oškodovani pa naj bi bili zavarovanci kot upravičenci do teh sredstev. Zato naj izplačilo rezervacij ne bi bilo nedopusten poseg v lastninsko pravico zavarovalnice, ker naj bi se s temi sredstvi v drugačni obliki, a v enaki priznani vrednosti, poravnala obveznost upravičencu. Strokovno mnenje, na katerega se druga pobudnica sklicuje, pa naj bi po mnenju Ministrstva izhajalo iz spornih predpostavk ter se nanašalo zgolj na pobudnico in ne na celotni trg. Profit pobudnice naj sam po sebi ne bi bil ustavno varovana kategorija.
18. Pri izplačilu rezervacij in izplačilu izravnalnega zneska gre po mnenju Ministrstva sicer za zmanjšan obseg premoženja zaradi nove ureditve, vendar tega ni mogoče upoštevati kot pravno priznano škodo, in tudi pričakovani nižji donos ne more biti temelj za presojo ustavnosti te določbe. Ministrstvo navaja, da druga pobudnica nima pravnega interesa za izpodbijanje drugega odstavka 19. člena ZZVZZ-H, ker ne gre za določbo, ki bi lahko vplivala na njen položaj. Ministrstvo ugotavlja, da druga pobudnica po svoje razlaga ustavna načela ter prakso Ustavnega sodišča v zvezi z njimi. Navedbe druge pobudnice o nejasnostih zakonskih določb naj ne bi bile utemeljene, ker je z ustaljeno prakso pravne razlage in s podzakonskimi predpisi jasno določena njihova vsebina, postopek pred Ustavnim sodiščem pa ni namenjen razlagi pravnih norm.
19. Ministrstvo za zdravje in Vlada Republike Slovenije sta odgovorila tudi na dopolnitev in razširitev pobude prve pobudnice, v svojem odgovoru pa se sklicujeta na svoja že izražena stališča ter navajata, da ugibanja prve pobudnice o bodočem delovanju izbranega modela izvajanja izravnave ne morejo biti predmet ustavnosodne presoje. V zvezi z izpodbijanim 62.e členom ZZVZZ Ministrstvo navaja, da gre za enega izmed več možnih načinov izračunov zneska za izravnavo, ki je po njegovem mnenju predvsem z vidika preprečevanja neupravičenega bogatenja in neupravičenih plačil s strani zavarovalnic primernejši od drugih, nikakor pa ni v neskladju z Ustavo.
B. – I.
20. Prva pobudnica (Vzajemna zdravstvena zavarovalnica), Janez Gregorič in družba DAP,d.o.o. so vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 62.d člena ZZVZZ, 12. člena, 13. člena, petega odstavka 18. člena in tretjega odstavka 22. člena ZZVZZ-H, v kateri slednja pobudnika izpodbijata le določbi 12. in 13. člena ZZVZZ-H. Ta dva člena novele spreminjata 42. in 53. člen ZZavar. Ker gre v tem delu pobude za posebno materijo, ki je zaključena celota in nima neposredne povezave z drugimi izpodbijanimi določbami, jo je Ustavno sodišče izločilo in bo o njej odločilo posebej. Prva pobudnica je svojo pobudo naknadno razširila s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega do sedmega odstavka 62.e člena in 62.h člena ZZVZZ. Druga pobudnica (Zavarovalna družba Adriatic) je vložila pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. točke drugega odstavka 62. člena in členov 62 d, 62 e, 62 f in 62 h ZZVZZ ter petega odstavka 18. člena in 19. člena ZZVZZ-H. Ker je njena pobuda vsebinsko povezana s pobudo prve pobudnice za oceno ustavnosti navedenih določb ZZVZZ in ZZVZZ-H, ju je Ustavno sodišče zaradi skupne obravnave in odločanja združilo.
B. – II.
21. Ustavno sodišče je pobudi v delu, kot izhaja iz
prve točke izreka, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
Okviri ustavnosodne presoje
22. Prva pobudnica meni, da je zakonodajalec pri urejanju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja kršil 74. člen Ustave, ker ni upošteval, da gre za razliko od obveznega zavarovanja (kjer naj bi bila pristojnost države za urejanje širša) za dopolnilno zdravstveno zavarovanje, ki se izvaja na pogodbeni podlagi. Ustavno sodišče je moralo zato najprej odgovoriti na vprašanje, ali je zakonodajalec z urejanjem dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja posegel v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
23. Ustava v prvem odstavku 74. člena določa, da je gospodarska pobuda svobodna. Gre za temeljno ustavno opredelitev gospodarskega sistema v državi,[2] hkrati pa za človekovo pravico, ki obsega svobodo sprejemanja gospodarskih odločitev na podjetniški ravni.[3] V tem smislu je 74. člen Ustave specialna določba v razmerju do ustavno zagotovljene splošne svobode ravnanja, ki izhaja iz 35. člena Ustave.[4] Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ne bi bilo v skladu z Ustavo (glej npr. odločba št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list RS, št. 62/01 in OdlUS X, 144, odločba št. U-I-228/00 z dne 8. 11. 2001, Uradni list RS, št. 96/01 in OdlUS X, 182, odločba št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005, Uradni list RS, št. 50/05, odločba št. U-I-293/04 z dne 6. 10. 2005, Uradni list RS, št. 93/05). Glede na določbo drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave, po kateri se gospodarska dejavnost ne sme opravljati v nasprotju z javno koristjo, zakonodajalec sme ali celo mora, če to zahteva javna korist, urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti. Po drugem odstavku 15. člena Ustave je namreč mogoče z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi narave posamezne pravice. Pri tem ima zakonodajalec široko polje proste presoje. Ustavnosodna presoja takšne ureditve je zato zadržana (glej npr. odločba št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004, Uradni list RS, št. 124/04 in OdlUS XIII, 65, odločba št. U-I-293/04).
24. Dopolnilno zdravstveno zavarovanje je tip prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja.[5] V okviru zavarovalniške dejavnosti se prostovoljna zdravstvena zavarovanja uvrščajo v zavarovalno vrsto zdravstveno zavarovanje ter v zavarovalno skupino premoženjsko zavarovanje in zavarovancem krijejo stroške zdravstvenih in z njimi povezanih storitev, oskrbe z zdravili in z medicinsko-tehničnimi pripomočki ter izplačila dogovorjenih denarnih nadomestil v primeru bolezni, poškodbe ali posebnega zdravstvenega stanja. Dopolnilno zdravstveno zavarovanje pri uresničevanju pravic do zdravstvenih storitev v obveznem zdravstvenem zavarovanju upravičencem krije razliko med vrednostjo zdravstvenih storitev, ki se plača iz sredstev obveznega zavarovanja v skladu s 23. členom ZZVZZ, in med polno vrednostjo teh storitev, oziroma del te razlike, kadar se doplačilo nanaša na pravico do zdravil s seznama medsebojno zamenljivih zdravil in do medicinsko-tehničnih pripomočkov. V skladu s 23. členom ZZVZZ se namreč iz sredstev obveznega zdravstvenega zavarovanja pokriva le določen odstotek vrednosti zdravstvene storitve, razen v primerih določenih bolezni ali stanj ter določenih skupin prebivalstva, kjer se iz sredstev obveznega zavarovanja izjemoma pokrije celotna vrednost teh storitev (npr. z zakonom določene nalezljive bolezni, maligne bolezni, nujna medicinska pomoč, poklicne bolezni in poškodbe pri delu, zdravljenje otrok, učencev in študentov, zdravstveno varstvo žensk v zvezi z načrtovanjem družine, kontracepcijo, nosečnostjo in porodom). Podobno vsebino dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja določa tudi ZZavar (sedmi odstavek 2. člena ZZavar). Enajsti odstavek 14. člena ZZavar za dopolnilno zdravstveno zavarovanje določa tudi, da ta zdravstvena zavarovanja "predstavljajo javni interes Republike Slovenije in se izvajajo po načelu medgeneracijske vzajemnosti".
25. V skladu z ZZVZZ se za prostovoljna zdravstvena zavarovanja subsidiarno uporablja zakon, ki ureja zavarovalništvo, za pogodbena razmerja pa zakon, ki ureja obligacijska razmerja. OZ ureja zavarovalno pogodbo v členih od 921 do 989. Ker gre za tvegano (aleatorno) pogodbo, pri kateri položaja pogodbenih strank nista enakovredna (zavarovanec je šibkejša stranka), je ta pogodba v OZ v večji meri kot druge urejena s prisilnimi normami. V skladu z OZ se pogodba sme odmakniti samo od tistih določb tega poglavja, v katerih je to izrecno dopustno, ter od tistih, ki pogodbenikom omogočajo ravnati po lastni volji. Odmik od drugih določb, če ni prepovedan s tem ali s kakšnim drugim zakonom, je dopusten samo, če je v interesu zavarovanca (924. člen OZ). Določbe OZ o posledicah neplačila premije in trajanju zavarovanja ne veljajo za zdravstvena zavarovanja (šesti odstavek 937. člena in peti odstavek 946. člena OZ),
ZZavar in ZZVZZ-H pa sta za pogodbe dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja določila še dodatne obvezne sestavine (npr. medgeneracijsko vzajemnost, kontrahirno dolžnost, trajanje najmanj eno leto, enako premijo pri posamezni zavarovalnici).
26. Dopolnilno zdravstveno zavarovanje je povezano z uresničevanjem pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki ga Ustava opredeljuje kot del pravice do socialne varnosti po drugem odstavku 50. člena. Pravica do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave v širšem smislu obsega vse socialne pravice, ki posamezniku zagotavljajo možnost preživetja in dostojnega življenja takrat, ko si tega zaradi nastopa socialnih rizikov (npr. bolezen, starost, brezposelnost) ne more zagotavljati sam.[6] Bolj konkretizirana, vendar s prejšnjo tesno povezana, pa je pravica do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave, iz katere za državo izhaja obveznost, da vzpostavi sistem, ki omogoča materialno dostopnost zdravstvenih storitev vsem, ki jih potrebujejo, ter da zagotovi delovanje zdravstvene službe, ki je sposobna nuditi potrebne zdravstvene storitve.[7] Kakšne ukrepe naj država za to izbere, Ustava ne določa. Zato lahko država na področju zdravstvenega zavarovanja poleg obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki ga, kot rečeno, določa že Ustava, uvede še druga zavarovanja ali kombinacije različnih sistemov zavarovanj, ki bodo posameznikom zagotavljali z Ustavo določene pravice na področju zdravstvenega varstva. To pa samo po sebi ne more biti predmet presoje Ustavnega sodišča. Šele dopolnilno zdravstveno zavarovanje skupaj z obveznim zdravstvenim zavarovanjem omogoča zavarovancem polno pokrivanje stroškov zdravstvenih storitev. Zakonodajalec zato celo mora predpisati ureditev, ki je potrebna za zagotovitev navedene pravice tudi za tisti del zdravstvenih zavarovanj, ki so prostovoljna in se izvajajo kot gospodarska dejavnost zavarovalništva na trgu. V tem okviru sme določiti posebne pogoje za izvajanje dejavnosti, ki se nanašajo tako na zavarovalnice kot na zavarovance in zavarovalce.
27. Glede na navedeno je zakonodajalec z določitvijo pogojev za izvajanje dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja na podlagi drugega odstavka 15. člena v povezavi z drugim stavkom drugega odstavka 74. člena Ustave na tem področju uredil način izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato ne drži navedba prve pobudnice, da je zakonodajalec presegel svoja ustavna pooblastila. Pobudnica se za utemeljitev nasprotnega stališča tudi ne more sklicevati na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-34/94, saj je šlo v citirani zadevi za pristojnosti države na področju zakonodajnega urejanja položaja univerze glede na načelo avtonomnosti univerze iz 58. člena Ustave.
28. Pooblastilo zakonodajalcu, da določi način uresničevanja neke ustavne pravice, pa ne pomeni, da mu je dana možnost, da to pravico omeji. Ker meja med omejevanjem ustavnih pravic in predpisovanjem njihovega uresničevanja ni vedno lahko določljiva, je treba v spornih primerih najprej presoditi, ali je predpisovanje načina izvrševanja pravice že preraslo v njeno omejevanje (primerjaj odločbo št. U-I-313/98 z dne 16. 3. 2000, Uradni list RS, št. 33/00 in OdlUS IX, 60).[8] Vendar zakonodajalca tudi takrat, kadar določa pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti, veže splošno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je to nujno zaradi varovanja javne koristi. To pomeni, da mora pri uzakonitvi omejitve izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati ne bo nesorazmerno omejil ustavne pravice (odločba št. U-I-163/05, Uradni list RS, št. 92/05). S tega vidika je Ustavno sodišče presojalo posamezne izpodbijane določbe.
Presoja ureditve izravnalne sheme
29. Izravnalna shema dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja je bila uvedena z 62.d, 62.e, 62.f, 62.g, 62.h in z 62.i členom ZZVZZ, ki so bili uveljavljeni z ZZVZZ-H. Zavarovalnice, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, so vključene v izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, s katero se med njimi izravnavajo razlike v stroških zdravstvenih storitev, ki izhajajo iz različnih struktur zavarovancev posameznih zavarovalnic glede na starost in spol. Zakon določa pogoje in način izravnave.[9]
30. Druga pobudnica očita izpodbijani ureditvi neskladje s pravico do svobodne gospodarske pobude, ker naj bi zakonodajalec z uvedbo izravnalne sheme presegel temeljni cilj ZZVZZ-H, to je z izravnalno shemo odzvati se na razlike v škodah zaradi starostne in spolne strukture zavarovancev, nova ureditev pa naj ne bi vodila k izboljšanju konkurenčnosti na trgu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ampak k njegovi destabilizaciji in k zmanjševanju števila konkurentov na trgu. Ustavno sodišče je zato moralo odgovoriti na vprašanje, ali uvedba izravnalne sheme pri dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju protiustavno omejuje pravico do svobodne gospodarske pobude.
31. Z navedbami o vplivu uvedbe izravnalne sheme na konkurenco med zavarovalnicami na trgu dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj druga pobudnica smiselno zatrjuje neskladje s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Tretji odstavek 74. člena Ustave se glasi: "Prepovedana so dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco." Prvi del tega odstavka zavezuje udeležence na trgu. Ustava namreč ne opredeljuje pojma nelojalne konkurence, ZVK pa v prvem odstavku 13. člena določa, da pomenijo nelojalno konkurenco dejanja podjetja pri nastopanju na trgu. Drugi del tretjega odstavka 74. člena Ustave se sicer lahko nanaša tudi na oblastne akte in oblastna dejanja, vendar ne na zakon. Zakonodajalec je na podlagi te določbe dolžan sprejeti zakon, ki določa pravila konkurenčnega ravnanja na trgu, drugi subjekti pa konkurence ne smejo omejevati v nasprotju s tem zakonom. Iz tretjega odstavka 74. člena Ustave izhaja torej pravica do takšnih pogojev konkurenčnega delovanja na trgu, kot jih določi zakon. Ureditev, ki bi pomenila prekomerno omejitev konkurence (takšna bi lahko bila tudi ureditev, po kateri je obvezno vključevanje zavarovalnic v izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja določeno kot pogoj za vpis dejavnosti dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja v sodni register), torej ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, temveč bi lahko pomenila kvečjemu poseg v prvi odstavek 74. člena Ustave (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-211/00 z dne 22. 1. 2004, Uradni list RS, št. 16/04 in OdlUS XIII, 4). Kot je bilo pojasnjeno že v delu B. – II. (predvsem v točki 26) obrazložitve, določitev pogojev za izvajanje dejavnosti dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, med katere sodi tudi obvezna vključitev zavarovalnic, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, v izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ni poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ampak določitev načina izvrševanja te ustavne pravice. Ustavno sodišče mora torej odgovoriti le na vprašanje, ali je obvezna vključitev zavarovalnic v izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja sorazmerna glede na zasledovani namen oziroma s koristmi, ki bodo zaradi te omejitve nastale.
32. Vsebina javne koristi za določitev posebnih pogojev za izvajanje dejavnosti dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (torej tudi za obvezno vključitev v izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja) je razvidna iz dela B. – II. obrazložitve te odločbe. Pri uzakonitvi ukrepa za učinkovito varstvo te javne koristi pa mora zakonodajalec izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati ne bo nesorazmerno omejil ustavnih pravic. Posledice oziroma učinki izpodbijane obvezne vključitve zavarovalnic v sistem izravnalne sheme za zavarovalnice, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, pomenijo prehod na sistemsko nov način izvajanja dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj, ki nadomešča dosedanje obveznosti zavarovalnic (oblikovanje rezervacij) z drugimi (izravnava razlik v stroških zdravstvenih storitev, ki izhajajo iz različnih struktur zavarovancev posameznih zavarovalnic glede na starost in spol), kar že samo po sebi ne more biti nesorazmerno. Dodatne obveznosti pa so pomožne narave in služijo delovanju novega sistema izravnalne sheme (npr. obveznost voditi računovodske evidence o stroških zdravstvenih storitev, plačevanje nadomestila za zagotavljanje podatkov za delovanje izravnalne sheme izvajalcem zdravstvenih storitev itd.). Zato so posledice, ki nastanejo zaradi uvedbe in izvajanja izravnalne sheme, primerljive z dosedanjo ureditvijo. Ker gre za določitev temeljnih mehanizmov za opravljanje določene gospodarske dejavnosti, brez katerih ciljev te dejavnosti ni mogoče doseči (interesi zavarovancev ne bi bili enakopravno zavarovani), ukrepu obvezne vključitve v izravnalo shemo ni mogoče očitati nesorazmernosti. Taka ureditev je torej v javnem interesu, teža posledic zaradi omejitev svobodne gospodarske pobude pa je sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja, in ker iz navedb druge pobudnice ne izhajajo argumenti, ki bi lahko vplivali na drugačno oceno, ureditev izravnalne sheme ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
33. Očitka druge pobudnice o tem, da je izpodbijana ureditev v neskladju z Ustavo tudi zato, ker o izravnavi ne odloča neodvisen organ, ampak ministrstvo, pristojno za zdravje, Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti, saj pobudnica ne navaja, s katero določbo Ustave naj bi bilo to v nasprotju in zakaj. Prav tako Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti pavšalnega očitka, da se izravnalna shema odziva na razlike v povprečnih škodah po posameznih starostnih razredih, v praksi pa naj bi obstajala možnost popačenosti teh podatkov. Tudi navedbe druge pobudnice v zvezi s povišanjem premij in negativnim učinkom uvedbe izpodbijane ureditve na njen ekonomski položaj, glede katerega se sklicuje tudi na strokovno mnenje z dne 26. 9. 2005, pomenijo zgolj očitek o neprimernosti izpodbijane ureditve, s katerim očitanega neskladja z Ustavo ni mogoče utemeljiti. Poleg tega pa te navedbe temeljijo na podatkih iz leta 2004 in na ureditvi dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja pred uveljavitvijo izpodbijanih določb ZZVZZ-H.
B. – III.
34. Posamezne določbe, ki določajo ureditev izravnalne sheme, pobudnici izpodbijata še iz drugih razlogov.
Presoja 62.d člena ZZVZZ
35. Določba 62.d člena ZZVZZ, ki jo izpodbija prva pobudnica, določa, da stroški zdravstvenih storitev vključujejo zneske obračunskih škod iz naslova kritja dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ter zneske obračunanih nadomestil za zagotavljanje podatkov iz 7. točke drugega odstavka 62. člena tega zakona. Za višino teh nadomestil se dogovorijo zavarovalnice z izvajalci zdravstvenih storitev v obliki odstotka od zneskov kosmatih obračunanih škod, znaša pa lahko največ 0,75 odstotka.
36. Prva pobudnica očita navedeni določbi poseg v pogodbeno dogovarjanje med zavarovalnico in med izvajalci zdravstvenih storitev ter določanje cene, s čimer naj bi posegla v pravico do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave in v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
37. Javni interes v zvezi z dopolnilnim zdravstvenim zavarovanjem je opredeljen v točkah 23 do 26 te obrazložitve. V 7. točki drugega odstavka 62. člena ZZVZZ je podrobneje urejen element uresničevanja javnega interesa, ki nalaga izvajalcem zdravstvenih storitev obvezno zagotavljanje podatkov, potrebnih za delovanje izravnalne sheme. Za delovanje izravnalne sheme se ti podatki zagotavljajo zavarovalnicam na enak način, kot je poznan v obveznem zdravstvenem zavarovanju.
38. Prva pobudnica zmotno meni, da gre pri tem nadomestilu za element cene, saj je ta določena s tripartitnim dogovarjanjem na podlagi 65., 66. in 67. člena ZZVZZ enako za obvezno in za prostovoljno zdravstveno zavarovanje, ki skupaj tvorita celoto finančnega pokritja določene zdravstvene storitve. Prav tako ne drži njena trditev, da gre za pavšaliziran znesek, saj je ob določeni zgornji meji cena prepuščena dogovoru med pogodbenima strankama. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ne pomeni posega v svobodno urejanje pogodbenih razmerij (med zavarovalnico in med izvajalci zdravstvenih storitev glede zneska nadomestila za zagotavljanje podatkov), ki je med drugim varovano v okviru svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato z njo tudi ni v neskladju.
39. Očitek pobudnice, da sta vključevanje nadomestila za zagotavljanje podatkov med stroške zdravstvenih storitev in določitev njegove največje vrednosti v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, pa je očitno neutemeljen. Zakonodajalec je določil le maksimalni znesek in ne minimalnega, to pa je prvi pobudnici kot zavarovalnici v korist. S tako ureditvijo zakonodajalec torej ni favoriziral izvajalcev zdravstvenih storitev, kot to zmotno meni prva pobudnica, in se zato tudi brez pravnega interesa sklicuje na ZKC.
B. – IV.
Presoja drugega do sedmega odstavek 62.e člena ZZVZZ
40. Prva pobudnica zatrjuje, da so določbe od drugega do sedmega odstavka 62.e člena ZZVZZ v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in z drugim odstavkom 74. člena Ustave.
41. Drugi do sedmi odstavek 62.e člena ZZVZZ določajo način izračuna zneska za izravnavo za zavarovalnico.[10]
42. Očitki prve pobudnice o neskladju določb od drugega do sedmega odstavka 62.e člena ZZVZZ z Ustavo so očitno neutemeljeni. Vprašanje načina izračuna zneska za izravnavo v izravnalni shemi dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja je vprašanje ekonomske primernosti izpodbijane ureditve, na katerega lahko da odgovor le ekonomska stroka. V skladu s 160. členom Ustave Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakonov z Ustavo, ne more pa ocenjevati primernosti ureditve s stališča različnih strok. Za neskladje z drugim odstavkom 14. člena in z drugim odstavkom 74. člena Ustave bi lahko šlo le, če bi bila ureditev takšna, da bi po njej izračunani znesek očitno presegel namen ureditve izravnalnih shem in privedel do neenakopravne obravnave enakih položajev. Tega pa izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati.
B. – V.
Presoja 62.h člena ZZVZZ
43. Druga pobudnica očita določbi 62.h člena ZZVZZ, da je logično nesprejemljiva, notranje neskladna in nedoločna. Zato naj bi bila v neskladju z 2. členom Ustave.
44. ZZVZZ v 62.h členu določa: "Izravnava razlik v stroških zdravstvenih storitev se ne opravi za obdobja izravnave, ko je seštevek zneskov za izravnavo, ki jih morajo plačati zavarovalnice plačnice, manjši od 1,5 % zneskov kosmatih obračunanih škod, povečanih za znesek nadomestil za zagotavljanje podatkov iz 7. točke drugega odstavka 62. člena tega zakona. Ministrstvo, pristojno za zdravje, z odločbo ugotovi, da se izravnava ne opravi. Če se v posameznem obračunskem obdobju izravnava ne opravi, se znesek za izravnavo prenese v naslednje obračunsko obdobje, v katerem se prišteje k ugotovljenemu seštevku iz predprejšnjega stavka in se upošteva pri izravnavi."
45. Načelo pravne države iz 2. člena Ustave vsebuje tudi načelo jasnosti in določnosti predpisov, ker če norma ni jasno opredeljena, obstaja možnost različne uporabe zakona in arbitrarnosti državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov. Norma je nejasna, kadar se z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ne da ugotoviti njene vsebine, ne pa zgolj zato, ker ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti pri njenem izvrševanju v praksi. Izpodbijana določba ni v neskladju z 2. členom Ustave, saj iz nje jasno izhaja, da ne določa "praga" izravnave, kot zmotno meni druga pobudnica, temveč mejo, do katere se izravnava v tekočem obdobju ne izvede. Morebitne nejasnosti veljavne določbe pa ni mogoče utemeljevati z argumentom, da veljavna določba vsebuje del besedila, ki ga v predlogu zakona ni bilo.
46. Neustavnosti izpodbijane določbe prav tako ni mogoče utemeljiti z očitki, ki se nanašajo na samo višino določene meje, do katere se izravnava v določenem obdobju ne opravi. Določitev meje, do katere se izravnava ne opravi, in določitev načina delovanja izravnalne sheme, sta vprašanji primernosti ureditve, v oceno katere se Ustavno sodišče ne more spuščati. Glede na to izpodbijana določba ni v neskladju z 2. členom Ustave.
B. – VI.
Presoja 19. člena ZZVZZ-H
47. Določba 19. člena ZZVZZ-H ureja izplačilo sredstev matematičnih rezervacij in rezervacij za starost kot matematičnih rezervacij, do katerih so upravičeni zavarovanci dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja po prej veljavnih predpisih, postopek ugotovitve njihove višine in deleža, ki pripade na posameznega zavarovanca, ter postopek in ročnost njihovega izplačila.
48. Druga pobudnica očita tej določbi poseg v lastnino zavarovalnic in v pogodbena razmerja ter s tem neskladje s 33. in s 67. členom Ustave. Pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave naj bi bila kršena tudi zaradi neindividualiziranosti zneskov rezervacij, ki se vračajo posameznim zavarovancem, s tem naj bi bil kršen tudi 14. člen Ustave.
49. Pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave varuje človekove pravice in temeljne svoboščine na premoženjskem področju. Druga pobudnica določbi 19. člena ZZVZZ-H sicer očita poseg v 33. in 67. člen Ustave, vendar 67. člen določa, da zakon določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija, zato pride v poštev le tedaj, kadar bi se določala vsebina lastninske pravice v okviru določene funkcije. Za to tu ne gre, zato je Ustavno sodišče presojalo le, ali izpodbijana določba pomeni poseg v 33. člen Ustave. Po svoji vsebini varstvo po 33. členu Ustave zajema svobodo pridobivanja lastnine, obstoj lastnine, pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v pridobljene pravice.[11]
50. ZZavar v zvezi z obvladovanjem tveganj zavarovalnic določa, da mora zavarovalnica poslovati tako, da je v vsakem trenutku sposobna pravočasno izpolnjevati zapadle obveznosti (likvidnost) ter da je trajno sposobna izpolniti vse svoje obveznosti (solventnost), kar se zagotavlja s kapitalsko ustreznostjo in z zavarovalno-tehničnimi rezervacijami. Mednje sodijo tudi matematične rezervacije (tretji odstavek 113. člena in 117. člen ZZavar), ki jih morajo oblikovati zavarovalnice, ki sklepajo življenjska zavarovanja, do uveljavitve ZZVZZ-H pa so jih morale oblikovati tudi zavarovalnice, ki so sklepale zdravstvena zavarovanja, za katera so se uporabljale podobne verjetnostne tabele in izračuni kot za življenjska zavarovanja. Starostne rezervacije kot posebna zvrst matematičnih rezervacij so bile predpisane za zdravstvena zavarovanja, kjer je bilo treba pokrivati obveznosti iz doživljenjskega zavarovanja. V skladu z ZZavar mora zavarovalnica pri tistih zavarovanjih, za katere je treba oblikovati matematične rezervacije, glede na izračunano vrednost teh rezervacij zagotoviti kritni sklad, ki je kot posebno namensko premoženje zavarovalnice namenjeno kritju njenih obveznosti iz teh vrst zavarovanja, naloženo pa mora biti v skladu s posebnimi pravili, ki jih zakon podrobno določa. Premoženje posameznega kritnega sklada je dovoljeno uporabiti samo za izplačilo terjatev iz zavarovanj, v zvezi s katerimi je bil ta oblikovan. Za zdravstvena zavarovanja je zahtevano kritje celo višje od matematičnih rezervacij in obsega še druge rezervacije (125. do 128. člen ZZavar). Premoženje kritnega sklada mora zavarovalnica upravljati ločeno od svojega premoženja. Vse naložbe, ki so izvršene iz tega premoženja, so sklenjene za račun kritnega sklada, za katerega mora zavarovalnica odpreti transakcijski račun, prek katerega opravlja vsa vplačila in izplačila iz poslovanja tega kritnega sklada. Dovoljena je samo izvršba za zavarovanje oziroma poplačilo terjatev zavarovanca iz zavarovalne pogodbe, v določeni višini kritja (130. do 133. člen ZZavar). V primeru uvedbe stečaja nad zavarovalnico imajo upravičenci (med drugim tudi) iz zdravstvenih zavarovanj ločitveno pravico na premoženju kritnega sklada za poplačilo njihovih terjatev iz teh zavarovanj pred ostalimi terjatvami iz teh zavarovanj (211. člen ZZavar).
51. Iz te ureditve je jasno, da imajo matematične rezervacije in rezervacije za starost kot matematične rezervacije funkcijo varstva izpolnitve bodočih obveznosti zavarovalnice iz zavarovalnih pogodb. Pri zdravstvenih zavarovanjih je bil določen najvišji obseg zahtevanega kritja. ZZVZZ-H je za dopolnilna zdravstvena zavarovanja zagotovil varstvo zavarovancev iz sklenjenih pogodb z izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in prepovedal oblikovanje rezervacij za ta tip prostovoljnih zdravstvenih zavarovanj. Zato je bil v okviru prehodne ureditve zakonodajalec dolžan odločiti o sredstvih iz naslova rezervacij, ki so bila zbrana, po novi ureditvi pa ne bodo več potrebna, ter jih razgraditi na ustavno skladen način.
52. Glede na navedeno sredstva rezervacij pomenijo posebno namensko premoženje zavarovalnice, saj ta z njimi ne more razpolagati po svoji volji, ampak le tako, da je spoštovana njihova z zakonom določena funkcija. Zato druga pobudnica v okviru varstva svoje premoženjske svobode ne more uveljavljati tistih pravic, ki presegajo njena upravičenja na teh sredstvih. Če bi zakonodajalec ta sredstva rezervacij prepustil v lastnino zavarovalnicam, bi te prejele nekaj, do česar po zakonu, ki ureja njihovo poslovanje, niso upravičene. Ker bodo zavarovancem izplačana njim namenjena sredstva, oblikovana za zgoraj opredeljen poseben namen, ne gre za poseg v lastninsko pravico zavarovalnic. Glede na to izpodbijana določba ni v neskladju s 33. členom Ustave.
53. Z navedbami, s katerimi druga pobudnica zatrjuje neskladje s 14. v povezavi s 33. členom Ustave zaradi neindividualiziranosti njihovega izplačevanja z vidika posameznega zavarovanca ter zaradi zatrjevane
neracionalnosti s stališča uporabe teh sredstev, pa pobude ni mogoče utemeljiti. Kar zadeva njen ekonomski položaj, drži, da se bo ta tudi zaradi vračanja rezervacij verjetno spremenil. Vendar pa z navedbami o pričakovanem prihodnjem ekonomskem položaju ni mogoče utemeljevati neustavnosti izpodbijane določbe. Pobudnica kot zavarovalnica pa zoper ureditev vračila rezervacij ne more uveljavljati razlogov, ki se nanašajo na pravni položaj zavarovancev.
B. – VII.
Presoja petega odstavka 18. člena ZZVZZ-H
54. Pobudnici izpodbijata določbo petega odstavka 18. člena ZZVZZ-H, ki zavarovalnicam nalaga obveznost, da zavarovalce in zavarovance v treh mesecih po uveljavitvi novele pisno seznanijo s spremembami, ki jih prinaša novela, ter jim ponudijo pravično prilagoditev pogodbenega razmerja s 1. 3. 2006. V tem obvestilu morajo zavarovalce in zavarovance obvestiti tudi o pravici do odpovedi zavarovalne pogodbe, o roku, v katerem lahko sprejmejo ali zavrnejo prilagoditev zavarovalne pogodbe, o novih zavarovalnih pogojih, o možnem načinu plačila premij ter o trajanju zavarovalne pogodbe. Obvestilo mora vsebovati tudi podatek o pridobljenem soglasju ministra za zdravje k besedilu obvestila, rok za izplačilo neizkoriščenih premij ter rok za izplačilo rezervacij, glede katerih obstaja dolžnost vrnitve. Obvestilu mora biti priložen tudi obrazec s povratnim pismom, s podpisom katerega lahko zavarovalec ali zavarovanec, ki ne pristaja na nove pogodbene pogoje, razdre pogodbo. Zavarovalne pogodbe, za katere zavarovalnice do 31. 12. 2005 ne prejmejo pisne odpovedi zavarovalca ali zavarovanca, ostanejo, preoblikovane v skladu s tem zakonom, še naprej v veljavi. Zavarovalnice so tem zavarovalcem oziroma zavarovancem s 1. 3. 2006 dolžne ponuditi nove, prilagojene pogodbe, ki se začnejo izvajati po novih zavarovalnih pogojih.
55. Prva pobudnica izpodbijani določbi petega odstavka 18. člena ZZVZZ-H očita nedopusten poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ker naj bi posegla v obstoječa pogodbena razmerja in omogočila nelojalno konkurenco. Izpodbijana določba naj bi imela retroaktiven učinek v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave, ker naj bi posegla v pridobljene pravice, ne da bi to zahtevala javna korist. V neskladju z 2. členom Ustave pa naj bi bila zaradi kršitve načela pravne varnosti, po mnenju druge pobudnice pa tudi zaradi nejasnosti pravne norme ter enostranskega vsiljevanja pogodbenih pogojev zavarovancem kot šibkejši stranki v pogodbi. Druga pobudnica poleg posega v pogodbena razmerja očita tudi poseg v lastninsko pravico zaradi obveznosti vračanja sredstev rezervacij ter nejasnost oziroma kontradiktornost določbe, kolikor določa posledice pasivnosti zavarovancev. Morebitno enostransko spreminjanje pogojev v pogodbah s strani zavarovalnic pa naj bi pomenilo protiustavno vsiljevanje pogodbenih pogojev šibkejši stranki.
56. Izpodbijano določbo je Ustavno sodišče najprej presojalo z vidika zatrjevane retroaktivne veljavnosti zakona. Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov: zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek 155. člena Ustave). Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj, ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Šele poseg v pravice za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenil pravo retroaktivnost, kakršna je po drugem odstavku 155. člena Ustave dopustna le ob pogojih iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. Za tako retroaktivnost v obravnavanem primeru ne gre.
57. ZZVZZ-H je začel veljati dne 1. 9. 2005 in velja za naprej. Šele od dneva veljavnosti dalje so tudi nastopile uzakonjene pravne posledice. Zavarovalnice so bile v skladu z izpodbijano določbo dolžne najkasneje v treh mesecih po uveljavitvi ZZVZZ-H pisno obveščati ter ponuditi pravično prilagoditev pogodbenega razmerja s prvim dnem po izteku šestmesečnega roka po uveljavitvi tega zakona. Tudi druge posledice izpodbijane določbe nastopijo v rokih, ki so začeli teči po uveljavitvi tega zakona. Izpodbijana določba ne določa prilagoditve pogodbenih razmerij tako, da bi učinki posegli v čas pred 1. 9. 2005, ampak je zakon naložil preureditev pogodbenih razmerij z učinki po njegovi uveljavitvi, zato izpodbijana ureditev ni v neskladju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave. Pobude prav tako ni mogoče utemeljiti s sklicevanjem na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-133/93 in št. U-I-340/96,[12] saj se nanašata na presojo ureditev drugačnih pravnih položajev.
58. ZZVZZ-H zahteva prilagoditev obstoječih pogodb novemu sistemu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja v določenem obdobju po njegovi uveljavitvi. V tem primeru je varstvo pridobljenih pravic zagotovljeno z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države iz 2. člena Ustave. Načelo zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Spremenjena ureditev dodatnega zdravstvenega zavarovanja je bila napovedana že leta 2000 z ZZavar, ki je za to zavarovanje določil tudi osnovne značilnosti in za podrobno ureditev predvidel poseben zakon. Pobudnici kot zavarovalnici sta bili torej seznanjeni z glavnimi značilnostmi pričakovanih sprememb glede tega zavarovanja. Zato ne moreta trditi, da je ZZVZZ-H uveljavil spremenjen sistem delovanja tega zavarovanja kot popolno novost. Iz določbe enajstega odstavka 14. člena ZZavar že ves čas tudi izhaja, da je dopolnilno zdravstveno zavarovanje javni interes Republike Slovenije in da se izvaja po načelu medgeneracijske vzajemnosti. Izpodbijana določba kot del prehodne ureditve pomeni le določitev načina prehoda v novo ureditev na način, ki bo v največji meri varoval zavarovance v tem zavarovanju, ki jim je tudi sicer namenjeno kot del sistema zdravstvenega varstva in socialne varnosti iz 50. in 51. člena Ustave. Izpodbijana določba je sorazmerna ciljem, ki jih zasleduje, in ji ni mogoče očitati arbitrarnosti. Zato tudi ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države iz 2. člena Ustave.
59. Glede na navedbe pobudnice je Ustavno sodišče preizkušalo še, ali bi morda zaradi z zakonom določene možnosti zavarovanca, da mimo pogodbenih določil v določenem obdobju prehodne ureditve na nov sistem zavarovanja od pogodbe odstopi, lahko šlo za takšen ukrep zakonodajalca, ki bi nesorazmerno omejil pogodbeno avtonomijo pobudnic in s tem kršil 74. člen Ustave.
60. Kot je bilo že večkrat povedano, je ZZVZZ-H uveljavil bistveno spremembo sistema dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, zato je država morala poskrbeti tako za poenotenje vseh zavarovalnih pogodb zaradi začetka izvajanja izravnalne sheme, kot tudi za vzpostavitev tržnih pogojev v skladu s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Eden od razlogov za sistemske spremembe dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja z ZZVZZ-H je bila tudi ocena o neurejenem stanju na trgu kot posledici neustrezne zakonodaje in načina prenosa teh zavarovanj na trg leta 1999. Pri reformi prostovoljnih zdravstvenih zavarovanj z novelo ZZVZZ-C so se ta namreč prenesla iz okvira pravne osebe, ki izvaja obvezno zdravstveno zavarovanje (Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije), na samostojno pravno osebo (prvo pobudnico) tako, da so se nanjo prenesle vse zavarovalne pogodbe, sredstva, povezana s tem (npr. prenosne premije in rezerve, računalniški programi, zbirke podatkov) ter obveznosti, ki so izhajale iz pogodb, sklenjenih pred začetkom poslovanja prve pobudnice, in nezapadle neporavnane obveznosti s področja prostovoljnega zavarovanja ob začetku poslovanja prve pobudnice. Prva pobudnica je bila dolžna prevzeti vse zavarovance in izpolniti do njih vse obveznosti iz sklenjenih pogodb med njimi in med prejšnjim zavarovateljem, jih obvestiti o prenosu njihovih zavarovalnih pogodb na vzajemno družbo in jim omogočiti, da prekinejo pogodbo, če se s tem ne strinjajo, ter jim zagotoviti, da ne bo prekinila že sklenjenih pogodb pred njihovim iztekom (4. člen ZZVZZ-C). Že ob prvi spremembi sistema dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ko se je ta dejavnost prvič začela izvajati kot gospodarska dejavnost na trgu, je bila zavarovancem torej dana možnost prekinitve pogodb dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in možnost prehoda na drugega ponudnika tega zavarovanja.
Prav
zaradi načina, na katerega je bil z ZZVZZ-C leta 1999 vzpostavljen trg ponudnikov dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, je imela prva pobudnica pred uveljavitvijo ZZVZZ-H še vedno tržni položaj z elementi monopola.
61. Kot je bilo že pojasnjeno v 31. točki obrazložitve te odločbe, je zakonodajalec na podlagi drugega dela določbe tretjega odstavka 74. člena Ustave tudi dolžan sprejeti zakon, ki določa pravila konkurenčnega ravnanja na trgu, konkurenco pa mora s svojimi predpisi tudi dejansko omogočiti. Bistvo tržne konkurence je v težnji, da si vsak tržni udeleženec z uporabo dovoljenih sredstev zagotovi prednost pred drugimi udeleženci, pri čemer nobenemu udeležencu njegov položaj na trgu ni trajno zagotovljen.[13] Odstopno upravičenje je ukrep, s katerim zakonodajalec ob prehodu v nov sistem zavarovanja omogoči tudi svobodno izbiro izvajalca in prehodnost med njimi ter s tem, glede na sedanje stanje na trgu, dodatne možnosti za svobodno konkurenco. To ni v neskladju s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Zgolj to, da se s predpisom vzpostavlja konkurenca med ponudniki dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj, pa samo po sebi ne more pomeniti nelojalne konkurence. Zoper morebitna dejanja nelojalne konkurence drugih udeležencev na trgu obstajajo v pravnem redu ustrezna pravna sredstva.
62. Ker je določba petega odstavka 18. člena glede izplačila rezervacij le posledica ureditve v 19. členu ZZVZZ-H, veljajo glede očitkov o neskladju s 33. in s 67. členom Ustave ugotovitve iz 52. in 53. točke
te obrazložitve.
B. – VIII.
Zavrnitev pobud
63. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. točke drugega odstavka 62. člena ZZVZZ in tretjega odstavka 22. člena ZZVZZ-H je Ustavno sodišče zavrnilo kot neutemeljeni (2. točka izreka).
4. točka drugega odstavka 62. člena ZZVZZ
64. Drugi odstavek 62. člena ZZVZZ določa način uresničevanja javnega interesa Republike Slovenije na področju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Druga pobudnica izpodbija 4. točko, v kateri je določena obveznost zavarovalnic, da morajo sredstva iz dopolnilnega zavarovanja uporabiti le za izvajanje tega zavarovanja; v primeru pozitivnega izida pa morajo polovico tega izida nameniti za izvajanje dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Druga pobudnica trdi, da je vsebina izpodbijane točke drugega odstavka 62. člena ZZVZZ nedoločna in ji zato očita neskladje z načelom pravne države (2. člen Ustave).
65. Kot je bilo pojasnjeno že v točki 47 te obrazložitve, je pravna norma nejasna le tedaj, kadar se z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ne da ugotoviti njene vsebine. Ker pobudnica s svojimi navedbami ni izkazala, da bi pri izpodbijani določbi šlo za tak primer, Ustavno sodišče pa v skladu s 160. členom Ustave ni pristojno dajati stališč v zvezi z nejasnostmi, ki bi se morda pojavile pri uresničevanju zakona v praksi, je pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno (2. točka izreka).
Tretji odstavek 22. člena ZZVZZ-H
66. Določba tretjega odstavka 22. člena ZZVZZ-H se glasi: " Zavarovalnice pristopijo v izravnavanje razlik postopoma, in sicer tako, de se ob upoštevanju pogoja iz 62. h člena zakona za prvih 18 mesecev skupni znesek za izravnavo, ki ga vplačajo zavarovalnice plačnice, in skupni znesek za izravnavo, ki ga prejmejo zavarovalnice prejemnice, zmanjša za 1 % zneskov stroškov zdravstvenih storitev dopolnilnega zavarovanja vseh zavarovalnic za obdobje izravnave. Zmanjšanje se upošteva proporcionalno za vse zavarovalnice."
67. Prva pobudnica navaja, da odlog izravnave v prehodnem obdobju v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave neenako obravnava zavarovalnice plačnice in zavarovalnice prejemnice.
68. Izpodbijana določba sistema izravnave ne odlaga, kot zmotno meni prva pobudnica, temveč za prvih 18 mesecev za določen odstotek znižuje znesek za izravnavo. Postopnost uvajanja izravnalne sheme se nanaša na vse zavarovalnice, zato s postopnostjo ni mogoče utemeljevati neenakega obravnavanja zavarovalnic plačnic in zavarovalnic prejemnic. Glede na to, da je obseg izravnalne sheme rezultat strokovnih ocen, je tudi zakonska določitev postopnosti prehoda na poln obseg delovanja te sheme vprašanje primernosti ureditve. To, da po ureditvi, ki velja za prehodno obdobje, prva pobudnica pričakuje manjši obseg sredstev iz izravnave kot po poteku prehodnega obdobja, pa tudi ni argument, s katerim bi lahko utemeljevala neenako obravnavanje zavarovalnic. Ker je pobuda prve pobudnice v tem delu očitno neutemeljena, jo je Ustavno sodišče zavrnilo (2. točka izreka).
C.
69. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
Opombe:
[1]Poročevalec DZ, št. 54/05, str. 12.
[2]B. Pernuš Grošelj v L. Šturm (ur.) in drugi, Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 712.
[3]Id.
, str. 714.
[4]Ibidem
.
[5]ZZVZZ določa še druge tipe prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja, in sicer nadomestno, dodatno in vzporedno.
[6]B. Kresal v L. Šturm (ur.) in drugi, cit. delo, str. 519.
[7]Id.
, str. 545550.
[8]Glej tudi F. Testen v L. Šturm (ur.) in drugi, cit. delo, str. 196.
[9]Člen 62 d ZZVZZ ureja obveznost vključevanja zavarovalnic v izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in obveznost plačevanja nadomestila za zagotavljanje podatkov izvajalcem zdravstvenih storitev. Člen 62 e člen ZZVZZ določa način izračuna izhodiščnega zneska za izravnavo, zneska za izravnavo, zneska stroškov zdravstvenih storitev dopolnilnega zavarovanja zavarovalnice in standardiziranega zneska stroškov zdravstvenih storitev dopolnilnega zavarovanja zavarovalnice ter opredeljuje povprečni znesek stroškov zdravstvenih storitev na zavarovanca, število zavarovancev dopolnilnega zavarovanja pri zavarovalnici, starostne razrede, starost zavarovancev in obdobje izravnave. Člen 62 f člen opredeljuje dolžnost plačila zneska za izravnavo, postopek odločanja o izravnavi, pogoje plačila zneska za izravnavo in dolžnost izdaje določenih podzakonskih aktov. Člen 62 g nadalje določa postopek izravnave in pravna sredstva udeležencev v njem. Člen 62 h določa odlog izravnave, kadar seštevek zneskov za izravnavo ne dosega določenega praga. Člen 62 i pa obveznosti zavarovalnic, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, do Agencije za zavarovalni nadzor ter pravice in obveznosti slednje v zvezi z dopolnilnim zdravstvenim zavarovanjem.
[10]Po drugem odstavku 62.e člena ZZVZZ se izhodiščni znesek za izravnavo zavarovalnice ohrani oziroma sorazmerno zniža tako, da sta tako vsota zneskov za izravnavo plačnic kot tudi vsota zneskov za izravnavo prejemnic enaki manjši od vsote izhodiščnih zneskov za izravnavo prejemnic in vsote izhodiščnih zneskov za izravnavo plačnic. Tretji odstavek istega člena določa znesek stroškov zdravstvenih storitev dopolnilnega zavarovanja zavarovalnice. Po četrtem odstavku je standardizirani znesek stroškov zdravstvenih storitev dopolnilnega zavarovanja zavarovalnice vsota standardiziranih zneskov stroškov po starostnih razredih v zavarovalnici. Za izračun standardiziranega zneska stroškov zdravstvenih storitev dopolnilnega zavarovanja starostnega razreda v zavarovalnici se upošteva povprečni znesek stroškov zdravstvenih storitev na zavarovanca pri zavarovalnici v tem starostnem razredu oziroma kadar starostni razred v zavarovalnici šteje manj kot 2.000 oseb, povprečni znesek stroškov zdravstvenih storitev na zavarovanca pri vseh zavarovalnicah v tem starostnem razredu. Slednji se v skladu s petim odstavkom 62.e člena ZZVZZ določi tako, da se povprečni znesek stroškov zdravstvenih storitev na zavarovanca pri zavarovalnici v starostnem razredu iz 1. točke prejšnjega odstavka določi tako, da se vsota vseh zneskov stroškov zdravstvenih storitev pri zavarovalnici v starostnem razredu deli s številom zavarovancev pri zavarovalnici v istem starostnem razredu. Po šestem odstavku istega člena je število zavarovancev dopolnilnega zavarovanja v zavarovalnici povprečje števila zavarovancev na prvi dan vsakega meseca v obdobju izravnave, za katere zavarovalnica na ta dan nosi obveznost plačila stroškov zdravstvenih storitev iz naslova dopolnilnega zavarovanja. Sedmi odstavek 62.e člena ZZVZZ pa določa starostne razrede.
[11]G. Virant in L. Šturm v L. Šturm (ur.) in drugi, cit. delo, str. 342 in 343; v skladu s prvim odstavkom 37. člena Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02 – SPZ) je lastninska pravica opredeljena kot pravica imeti stvar v posesti, jo uporabljati in uživati na najobsežnejši način ter z njo razpolagati; omejitve uporabe, uživanja in razpolaganja lahko določi samo zakon.
[12]Ustavno sodišče je v obeh primerih presodilo, da je v neskladju s 155. členom Ustave določba zakona, ki je določala, da pogodbe, sklenjene pred njegovo uveljavitvijo, nimajo pravnega učinka oziroma da so nične.
[13]B. Pernuš Grošelj v L. Šturm (ur.) in drugi, cit. delo, str. 715 in 716.