U-I-286/04
Natisni
Opravilna št.:
U-I-286/04
Datum odločitve:
26. 10. 2006
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 120/2006,Uradni vestnik Občine Domžale, št. 18/2006,Medobčinski uradni vestnik štajerske in koroške regije, št. 28/2006,Uradni vestnik Občine Lukovica, št. 13/2006 in OdlUS XV, 75
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2006:U.I.286.04
Akt:
Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – ur.  p.  b.) (ZGO), 4. odst. 218. b čl., 218. do 218. d čl.
Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85 in 33/89) (ZSZ), VI. poglavje in 41. čl.
Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 6/05 – ur. p. b.) 
Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Lukovica (Uradni vestnik Občine Lukovica, št. 2/99, 8/03, 5/05 in 1/06)
Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Hoče - Slivnica (Medobčinski uradni vestnik, št. 4/01, 13/01, 30/01, 29/03 in 33/04) 
Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Celje (Uradni list RS, št. 61/06)
Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 140/04 in 9/06)
Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za morfološko celoto urbanistične zasnove Mesta Kranja (Uradni list RS, št. 72/04, 79/04 in 68/05)
Izrek:
Četrti odstavek 218.b člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – ur.  p.  b.), kolikor se nanaša na zemljiške parcele z območij, za katere je sprejet državni ali občinski lokacijski načrt, ni v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako, da se tudi zanje plačuje nadomestilo le, če imajo dostop do javnega cestnega omrežja in če je zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav. 
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti določb VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85 in 33/89) in 218. do 218.d člena Zakona o graditvi objektov, razen glede določbe iz prejšnje točke, se zavrne.
Razveljavijo se:
– Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 6/05 – ur. p. b.), 
– Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Lukovica (Uradni vestnik Občine Lukovica, št. 2/99, 8/03, 5/05 in 1/06),
– Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Hoče - Slivnica (Medobčinski uradni vestnik, št. 4/01, 13/01, 30/01, 29/03 in 33/04) in 
– Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Celje (Uradni list RS, št. 61/06),
kolikor urejajo odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od nezazidanih stavbnih zemljišč v neskladju z 10. do 14. točko obrazložitve te odločbe.
Pobuda Janeza Križnarja, Branka Rozmana, Franca Rozmana, Antona Kodrana in Matije Križnarja za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb 41. člena in VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih, 218.b člena Zakona o graditvi objektov, Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 140/04 in 9/06) in Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za morfološko celoto urbanistične zasnove Mesta Kranja (Uradni list RS, št. 72/04, 79/04 in 68/05) se zavrže.   
Pobudniki iz prejšnje točke nosijo svoje stroške postopka sami.
Evidenčni stavek:
Četrti odstavek 218.b člena Zakona o graditvi objektov je v praksi omogočal različne razlage. Vendar četrtega odstavka 218.b člena Zakona o graditvi objektov ne moremo razumeti tako, da so zemljiške parcele komunalno opremljene že, če je za območje, na katerem ležijo, sprejet državni ali občinski lokacijski načrt. Tudi zanje se plačuje nadomestilo le, če imajo zagotovljen dostop do javnega cestnega omrežja in je za njih možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav. Takšna razlaga četrtega odstavka 218.b člena ZGO-1 ni v neskladju z 2. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče izdalo t. i. interpretativno odločbo in z njo iz pravnega reda izločilo razlago četrtega odstavka 218.b člena ZGO-1, ki je v neskladju z Ustavo.
Zakonodajalec je že zagotovil najpomembnejše pogoje za preoblikovanje nadomestila in po zagotovilih Vlade bo posebna zakonska ureditev iz 180. člena Zakona o urejanju prostora sprejeta v kratkem. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da kljub dolgemu obdobju začasne veljavnosti nadomestila ta ureditev še ni v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave).
Občinski odloki v izpodbijanem delu temeljijo na določbi Zakona, ki jo je Ustavno sodišče razveljavilo, zato so te njihove določbe v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi v skladu z Ustavo in zakoni.
Kadar pobudnik nima pravnega interesa, Ustavno sodišče njegovo pobudo zavrže.
Geslo:
1.5.51.1.14 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Interpretacijska odločba.
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
1.5.51.1.11 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Odločitev o stroških.
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
1.4.13 - Ustavno sodstvo - Postopek - Ponovna obravnava.
1.5.51.1.17.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Podzakonskega predpisa.
Pravna podlaga:
Člen 2, 14. 2, 153, Ustava [URS] 
Člen 21, 25, 26.2, 45.3, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-64/05, št. U-I-80/05, št. U-I-86/05, št. U-I-87/05 z dne 14. 4. 2005, št. U-I-85/05 in št. U-I-128/05 z dne 23. 5. 2006 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Janez Križnar, Kranj in drugi
Datum vloge:
12. 10. 2004
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrnitev, razveljavitev ali odprava
Dokument:
US26702
Dokument v PDF obliki:
U-I-286-04.pdf
134 KB
Prenesite datoteko
U-I-286/04-46
26. 10. 2006
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Janeza Križnarja iz Kranja in drugih, ki jih zastopa mag. Miha Šipec, odvetnik v Ljubljani, ter v postopku za preizkus pobud in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude Franca Marina iz Domžal, ki ga zastopa Marko Marin, Cirila Zupanca iz Doba pri Domžalah, Jožefa Peterke in Ivane Peterka iz Lukovice, Jožefa Cerarja iz Lukovice, Jurija Strenčana iz Celja in Elizabete Lobnik iz Hoč, na seji 26. oktobra 2006
odločilo:
1. Četrti odstavek 218.b člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – ur.  p.  b.), kolikor se nanaša na zemljiške parcele z območij, za katere je sprejet državni ali občinski lokacijski načrt, ni v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako, da se tudi zanje plačuje nadomestilo le, če imajo dostop do javnega cestnega omrežja in če je zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti določb VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85 in 33/89) in 218. do 218.d člena Zakona o graditvi objektov, razen glede določbe iz prejšnje točke, se zavrne.
3. Razveljavijo se:
– Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 6/05 – ur. p. b.),
– Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Lukovica (Uradni vestnik Občine Lukovica, št. 2/99, 8/03, 5/05 in 1/06),
– Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Hoče - Slivnica (Medobčinski uradni vestnik, št. 4/01, 13/01, 30/01, 29/03 in 33/04) in
– Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Celje (Uradni list RS, št. 61/06),
kolikor urejajo odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od nezazidanih stavbnih zemljišč v neskladju z 10. do 14. točko obrazložitve te odločbe.
4. Pobuda Janeza Križnarja, Branka Rozmana, Franca Rozmana, Antona Kodrana in Matije Križnarja za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb 41. člena in VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih, 218.b člena Zakona o graditvi objektov, Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 140/04 in 9/06) in Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za morfološko celoto urbanistične zasnove Mesta Kranja (Uradni list RS, št. 72/04, 79/04 in 68/05) se zavrže.
5. Pobudniki iz prejšnje točke nosijo svoje stroške postopka sami.
Obrazložitev
A.
1.  Pobudniki izpodbijajo VI. poglavje Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84), določbe 218. do 218.d člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju    ZGO-1) in v izreku navedene odloke, ki urejajo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju nadomestilo) v naslednjih lokalnih skupnostih: v Mestni občini Kranj (v nadaljevanju Odlok/MOK), v Občini Domžale (v nadaljevanju Odlok/OD), v Občini Lukovica (v nadaljevanju Odlok/OL), v Občini Hoče - Slivnica (v nadaljevanju Odlok/OHS) in v Mestni občini Celje (v nadaljevanju Odlok/MOC). Odloke navedenih lokalnih skupnosti izpodbijajo, kolikor urejajo plačilo nadomestila od njihovih nezazidanih stavbnih zemljišč, ki jih uporabljajo za kmetijsko dejavnost. Menijo, da so navedeni predpisi v izpodbijanih delih v neskladju z določbami 2., 14., 33., 67., 74., 120., 147. in 153. člena Ustave. Janez Križnar in drugi iz Kranja izpodbijajo tudi Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za morfološko celoto urbanistične zasnove Mesta Kranja (v nadaljevanju Odlok/PUP), ker naj bi njihova zemljišča načrtoval kot stavbna, od katerih se plačuje nadomestilo. Od zakonskih določb navedeni pobudniki izpodbijajo 41. člen in VI. poglavje ZSZ/84 ter 218.b člen ZGO-1. Menijo, da so te določbe predpisov v neskladju tudi s 15., 50. in z 69. členom Ustave.
2. Pobudniki navajajo, da veljavna zakonska ureditev nadomestila lokalnim skupnostim omogoča prekomerno poseganje v lastninsko pravico. Leta 2004 naj bi namreč prejeli odločbe o odmeri nesorazmerno visokega nadomestila od njihovih nezazidanih stavbnih zemljišč, ki jih uporabljajo za kmetijsko dejavnost (npr: od 1,87 ha takšnega stavbnega zemljišča naj bi pobudnik iz Domžal plačal 486.207 SIT nadomestila). S kmetijsko dejavnostjo naj bi se preživljali, zato bi zanje nerazumno visoko nadomestilo pomenilo nevzdržno finančno breme, ki naj bi jih sililo k prodaji teh zemljišč. Navajajo, da jim izpodbijana zakonska ureditev nadomestila onemogoča celo njihovo prodajo po pošteni tržni ceni. Ustavno sodišče naj bi v odločbi št. U-I-39/97 z dne 16. 12. 1999 (Uradni list RS, št. 1/2000 in OdlUS VIII, 282) že ocenilo, da je nadomestilo javna dajatev. Pobudniki menijo, da javna dajatev pomeni poseg v lastninsko pravico, dopusten le pod pogojem sorazmernosti (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-296/96 z dne 19. 3. 1998, Uradni list RS, št. 42/98 in OdlUS VII, 53). Izpodbijana zakonska ureditev nadomestila naj bi bila zato v neskladju s 33. členom Ustave. Pobudniki menijo, da je veljavna ureditev nadomestila tudi nejasna (2. člen Ustave). Lokalnim skupnostim naj bi dopuščala, da arbitrarno oblikujejo višino dajatve in na takšen način določajo tudi njihova nezazidana stavbna zemljišča, od katerih plačujejo nadomestilo. Pojasnjujejo, da obravnavana zemljišča niso komunalno opremljena, saj naj njihova dejanska uporaba komunalne opremljenosti ne bi potrebovala. Po njihovem mnenju bi moralo biti plačevanje nadomestila od teh zemljišč določeno jasno, torej omejeno, saj naj bi se opremljanje in vzdrževanje komunalne infrastrukture financiralo tudi iz drugih virov (npr. iz komunalnega prispevka). Menijo, da so v neenakem položaju (drugi odstavek 14. člena Ustave), saj naj bi dajatev plačevali od velikih površin zemljišč, na katerih naj donos ne bi bil velik. Že enkratna odmera nesorazmerno visokega nadomestila bi jih lahko ekonomsko uničila. Izpodbijana ureditev nadomestila naj bi bila zato v neskladju s členi 2, 15, 50, 67, 69, 74, 120 in 147 Ustave. Predlagajo, naj Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko ureditev nadomestila razveljavi. Glede izpodbijanih odlokov predlagajo, naj jih Ustavno sodišče odpravi, kolikor urejajo plačilo nadomestila od obravnavanih zemljišč. Pobudniki iz Občine Lukovica in iz Občine Hoče - Slivnica poudarjajo, da njihova zemljišča sploh niso komunalno opremljena, kot to predvideva 218.b člen ZGO-1.
3. Državni zbor na navedbe ni odgovoril.
4. Na navedbe so odgovorile Mestna občina Kranj, Občina Domžale, Občina Lukovica, Občina Hoče - Slivnica in Mestna občina Celje. Navajajo, da so v okviru svojih pristojnosti s področja urejanja prostora sprejele prostorske plane in prostorske izvedbene akte po zakonitem postopku. Z njimi naj bi spremenile namembnost obravnavanih zemljišč, ki naj bi bila sedaj stavbna, in naj bi se na podlagi zakonske ureditve od njih plačevalo nadomestilo. Menijo, da so v izpodbijanih odlokih zakonsko ureditev nadomestila le implementirale, saj naj bi predpisale zgolj način oblikovanja te dajatve in območja, na katerih se plačuje. Poudarjajo, da je nadomestilo njihov najpomembnejši izvirni prihodek in orodje izvajanja njihove aktivne zemljiške politike. Cilj te politike naj bi bil, da naj bi se nezazidana stavbna zemljišča uporabljala racionalno, torej naj se poselitve na njih zgostijo in se s tem zmanjšajo pritiski po prihodnjih spremembah namembnosti kmetijskih in gozdnih zemljišč. Menijo, da lahko lastniki obravnavanih zemljišč pri njihovi prodaji dosežejo nekajkrat višjo ceno, kot bi jo pri prodaji kmetijskih zemljišč. Kmetijska dejavnost na teh zemljiščih naj zato ne bi bila ekonomsko upravičena. Pojasnjujejo, da so pred sprejemanjem izpodbijanih odlokov izvedle testa legitimnosti in sorazmernosti, zato po njihovem stališču izpodbijani odloki niso v neskladju z Ustavo.
5. Občina Domžale dodaja, da so na njenem območju zemljišča pobudnikov v strnjenih naseljih Jarš in Doba. Obkrožena naj bi bila s komunalno urejenimi zazidanimi stavbnimi zemljišči in gradnje na njih naj bi bile načrtovane s prostorskimi ureditvenimi pogoji. Meni, da bodo ob morebitnih gradnjah na njih ta zemljišča pridobila vso potrebno komunalno infrastrukturo. Pojasnjuje, da Odlok/OD na podlagi ZSZ/84 in Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86 – v nadaljevanju Dogovor)
določa kriterije za določitev višine nadomestila. Ti kriteriji naj bi potrjevali, da so zavezanci za plačilo te dajatve obravnavani objektivno in ne subjektivno, torej naj ne bi bili v neenakopravnem položaju. Občina Hoče - Slivnica navaja še, da je obravnavana zemljišča prevzela od Mestne občine Maribor kot stavbna in urbanistično načrtovana z zazidalnim načrtom. Ker naj bi bila ta zemljišča dostopna (cesta) in naj bi imela možnost priključitve na komunalno infrastrukturo, naj bi od njih odmerjala nadomestilo. Občina Lukovica dodaja, da je izpodbijani odlok uskladila s tretjim odstavkom 218. člena ZGO-1. Kasnejše dopolnitve ZGO-1 naj ne bi terjale ponovne uskladitve Odloka/OL, zato naj bi jih upoštevala pri njegovem izvajanju. Navaja, da v postopkih odmere nadomestila od nezazidanih stavbnih zemljišč ugotavlja izpolnjevanje treh pogojev, in sicer: ali so zemljišča, za katera se odmerja nadomestilo, na območjih, ki so našteta v njenem odloku; ali so gradnje na njih načrtovane s prostorskim izvedbenim aktom; ali je na območju zagotovljena oskrba s komunalno infrastrukturo (pitna voda, energija, odvajanje odplak, odstranjevanje odpadkov in dostop na javno cesto). Mestna občina Celje dodaja, da zemljišča pobudnikov načrtuje zazidalni načrt in izpolnjujejo zakonske pogoje za odmero nadomestila. Pri določanju njegove višine naj bi izpodbijani odlok upošteval namembnost zemljišč iz prostorskega izvedbenega akta in njihovo lego, vendar naj pri njihovem vrednotenju s številom točk ne bi upošteval njihove komunalne opremljenosti. Meni, da pri določanju višine nadomestila od teh zemljišč upošteva enake kriterije, kot so predvideni za druga stavbna zemljišča. Ustavno sodišče naj bi v sklepu št. U-I-14/03 z dne 3. 6. 2004  že ocenilo, da je komunalni prispevek po vsebini davčna obveznost. V sklepu št. U-I-58/85 z dne 18. 2. 1986 (Bilten US SRS, št. 1/86, str. 24) naj bi Ustavno sodišče menilo, da ga plačujejo vsi uporabniki komunalnih storitev ne glede na to, ali so že kaj prispevali za komunalno urejanje in opremljanje stavbnih zemljišč. Mestna občina Kranj med drugim navaja, da so pobudniki na podlagi 20. člena Odloka/MOK oproščeni plačila nadomestila pet let po sprejemu tega akta, ker naj namembnost njihovih stavbnih zemljišč v bližini tovarne Sava ne bi bila spremenjena na njihovo pobudo, temveč na pobudo Mestne občine. Na njih naj bi namreč pred skoraj štiridesetimi leti načrtovala širitev proizvodnih dejavnosti.
6. Pojasnila je poslalo Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju Ministrstvo). Meni, da četrti odstavek 218.b člena ZGO-1 natančno določa, kdaj se šteje, da so zemljiške parcele komunalno opremljene, saj naj bi se nadomestilo odmerjalo le od komunalno opremljenih stavbnih zemljišč. Ocenjuje, da te dajatve ni dopustno odmerjati že, ko so zemljišča s prostorskimi izvedbenimi akti načrtovana za gradnje, saj naj bi bilo treba prej poskrbeti še za njihovo komunalno opremljenost. Po njegovem mnenju so zato posamezni občinski odloki lahko v neskladju z Ustavo in z Zakonom. Po stališču Ministrstva lokalne skupnosti pri določanju območij, na katerih se plačuje nadomestilo, in pri predpisovanju kriterijev za odmero njegove višine, upoštevajo Dogovor, ker naj bi bil ta javno objavljen, torej velja. Navaja, da je po programu dela Vlade Ministrstvo za finance dolžno do 15. 9. 2006 predložiti Vladi predlog Zakona o davku na nepremičnine, ki naj bi bil sprejet najkasneje v začetku leta 2007. Natančnejši datum njegovega sprejema bi lahko pojasnilo pristojno ministrstvo. Navaja, da je Državni zbor pravkar sprejel posodobljeni Zakon o evidentiranju nepremičnin, prostorskih enot in državne meje in naj bi v kratkem sprejel še Zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin. Po stališču Ministrstva bosta navedena zakona vzpostavila centralni (državni) register nepremičnin in uredila njihovo vrednotenje, kar naj bi zagotovilo izvajanje bodočega Zakona o davku na nepremičnine. Vendar po mnenju Ministrstva nadomestila ni mogoče ukiniti, dokler ta zakon ni uveljavljen. Navaja, da je Ustavno sodišče že večkrat zavzelo stališče, da zakonska ureditev nadomestila ni v neskladju z Ustavo. Tudi glede občinskih odlokov meni, da je Ustavno sodišče pogosto ocenilo, da ti niso v neskladju z Ustavo in z Zakonom. Pojasnjuje, da je bilo nadomestilo uveljavljeno z ZSZ/84, ker naj bi financiralo takratne občinske sklade stavbnih zemljišč. Meni, da so sedaj lokalne skupnosti same pristojne urejati prostor na svojih območjih, torej tudi gospodariti s stavbnimi zemljišči in oblikovati prostorsko politiko v zvezi z njimi. Po njegovem mnenju nadomestilo v prehodnem obdobju obremenjuje lastnike oziroma uporabnike stavbnih zemljišč.
7. Na poziv Ustavnega sodišča so Janez Križnar in drugi iz Kranja pojasnili, da pri pobudi vztrajajo in jo razširjajo še na Odlok/MOK, saj menijo, da obstaja možnost odmere nadomestila od njihovih zemljišč. Predlagajo, naj Ustavno sodišče naloži državi in Mestni občini Kranj plačilo njihovih stroškov postopka.
B. – I.
8. Pobudniki, ki na podlagi izpodbijanih določb predpisov plačujejo nadomestilo v Občini Domžale, v Občini Lukovica, v Občini Hoče - Slivnica in v Mestni občini Celje, izkazujejo pravni interes. Ustavno sodišče je pobude navedenih pobudnikov sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
9. Pobudniki določbam 218. in 218.b člena ZGO-1 očitajo zlasti, da so nejasne, saj lokalnim skupnostim omogočajo, da na njihovi podlagi arbitrarno določajo nezazidana stavbna zemljišča, od katerih plačujejo nadomestilo. Trdijo, da so dolžni plačevati nadomestilo za nezazidana stavbna zemljišča, ki niso komunalno opremljena. Izpodbijanim določbam Zakona očitajo neskladnost z 2. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Glede na te njihove navedbe je Ustavno sodišče sklenilo oceniti četrti odstavek v povezavi z drugo alinejo prvega odstavka 218.b člena ZGO-1.
10. ZGO-1 v tretjem odstavku 218. člena določa, katera zemljišča se od dneva uveljavitve Zakona štejejo za nezazidana stavbna zemljišča. Temeljni kriterij za to, da se neko zemljišče šteje za nezazidano stavbno zemljišče, je, da je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njem dopustna gradnja stanovanjske ali poslovne stavbe oziroma gradbenega inženirskega objekta, z izjemo stavb in objektov za potrebe javnih služb in javne uprave. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 47/04 – ZGO-1A) so bili zaradi uskladitve opredelitve zazidanega in nezazidanega stavbnega zemljišča z drugo alinejo prvega odstavka  218.b člena natančneje (dodatno) opredeljeni kriteriji, ki jih morajo zemljišča (zemljiške parcele) iz tretjega odstavka 218. člena izpolnjevati, da so lahko določena kot nezazidana stavbna zemljišča, za katera se plačuje nadomestilo. Poleg temeljnega pogoja iz 218. člena ZGO-1 je zakonodajalec z drugo alinejo prvega odstavka 218.b člena predpisal še dva dodatna pogoja. Prvi je komunalna opremljenost, kar pomeni, da gre za zemljiške parcele, za katere so zagotovljeni oskrba s pitno vodo in z energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov z njih ter dostop na javno cesto. Drugi (kumulativni) pogoj pa je, da gre za zemljišča, ki ležijo znotraj območja, za katerega je občina predpisala plačilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča. Zakonodajalec je pogoj komunalne opremljenosti nezazidanih stavbnih zemljišč (zemljiških parcel), za katera se plačuje nadomestilo, še natančneje opredelil v četrtem odstavku 218.b člena ZGO-1. Vendar je pri tem, ne da bi to predvidel v drugi alineji prvega odstavka 218.b člena  ZGO-1, različno uredil komunalno opremljenost nezazidanih stavbnih zemljišč (zemljiških parcel), za katere je sprejet državni ali občinski lokacijski načrt, od nezazidanih stavbnih zemljišč (zemljiških parcel), ki so načrtovana z občinskim prostorskim redom. Pri lokacijskem načrtu se namreč šteje, da je zemljiška parcela komunalno opremljena že, če je za območje, na katerem leži, ta akt sprejet. Pri prostorskem redu pa morajo imeti zemljiške parcele zagotovljen urejen dostop do javnega cestnega omrežja in mora biti zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.
11. Ustavno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave ne dovoljuje zakonodajalcu, da bi različno urejal enake položaje brez razumnega, iz narave stvari izhajajočega razloga. V obravnavanem primeru je zakonodajalec, ne da bi to posebej utemeljil vsaj v zakonodajnem gradivu, predvidel različno komunalno opremljenost nezazidanih stavbnih zemljišč (zemljiških parcel), urejenih z državnim ali občinskim lokacijskim načrtom, od nezazidanih stavbnih zemljišč (zemljiških parcel), urejenih z občinskim prostorskim redom. Zakonodajalec je sicer nameraval v četrtem odstavku 218.b člena ZGO-1 podrobneje opredeliti pojem komunalne opremljenosti nezazidanih stavbnih zemljišč (zemljiških parcel), za katera se odmerja nadomestilo, vendar je s tem povzročil nejasnost (2. člen Ustave), saj se njihova komunalna opremljenost v praksi razlaga različno. Iz odgovorov Občin namreč izhaja, da je po njihovem mnenju zakonskemu pogoju komunalne opremljenosti zemljiških parcel zadoščeno že, če se nahajajo na komunalno opremljenem območju prostorskega urejanja. Vendar Ministrstvo za okolje in prostor v pojasnilih navaja, da naj bi se nadomestilo odmerjalo le od komunalno opremljenih zemljišč oziroma zemljiških parcel, kar pomeni, da je zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje ter da imajo dostop do javnega cestnega omrežja.
12. Pomen pojma komunalne opremljenosti obravnavanih zemljišč (zemljiških parcel), kot ga pojasnjuje Ministrstvo za okolje in prostor, je logičen. Takšna razlaga pojma komunalne opremljenosti zemljišč (zemljiških parcel), za katera se plačuje nadomestilo, je usklajena z drugim odstavkom 135. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl – ZUreP-1), po katerem se šteje, da je zemljišče komunalno opremljeno, ko je komunalna infrastruktura, ki zagotavlja najmanj oskrbo s pitno vodo in z energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto, zgrajena in predana v upravljanje izvajalcu javne službe. Tudi po ustaljeni ustavnosodni presoji so razlog plačevanja nadomestila lahko le komunalno opremljena stavbna zemljišča. To pomeni, da vrsta izvedbenega prostorskega akta, s katerim so ta zemljišča prostorsko načrtovana, sama po sebi ne more biti kriterij za njihovo razlikovanje.
13. Če torej pri razlagi četrtega odstavka 218.b člena upoštevamo namen oziroma cilj zakonodajalca, potem citirane določbe Zakona ne moremo razumeti tako, da so zemljiške parcele komunalno opremljene že, če je za območje, na katerem ležijo, sprejet državni ali občinski lokacijski načrt. Tudi zanje se plačuje nadomestilo le, če imajo zagotovljen dostop do javnega cestnega omrežja in če je zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav. Upoštevati je namreč treba, da se nadomestilo odmerja z odločbo v upravnem postopku. Pri odmeri te dajatve mora upravni organ v postopku ugotoviti, ali konkretno nezazidano stavbno zemljišče (zemljiška parcela) izpolnjuje vse kriterije in merila iz ZGO-1 in iz občinskega predpisa, ki sta pravni podlagi za odmero nadomestila. Če zavezanec meni, da ti pogoji niso izpolnjeni, ima možnost pritožbe in tožbe v upravnem sporu.
14. Če se četrti odstavek 218.b člena ZGO-1 razlaga tako, kot je navedeno v prejšnji točki obrazložitve, ni v neskladju z 2. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato izdalo t. i. interpretativno odločbo (1. točka izreka).
B. – II.
15. Pobudniki veljavni ureditvi nadomestila smiselno očitajo tudi, da ne upošteva na novo vzpostavljenih lastninskih razmerij na stavbnih zemljiščih oziroma vzpostavljenega sistema financiranja njihovega opremljanja, zato menijo, da je ureditev nadomestila v neskladju z 2. členom Ustave.
16. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-39/97 z dne 16. 12. 1999 (Uradni list RS, št.      1/2000 in OdlUS VIII, 282) že presojalo VI. poglavje ZSZ/84, ko je veljalo še na podlagi prve alineje 56. člena ZSZ/97. Odločilo je, da obstoj in čas trajanja takratne prehodne oziroma začasne ureditve še nista bila v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave). Menilo je, da se je sicer zakonodajalec takrat že zavedal, da ureditev plačevanja nadomestila ni primerna in ni pravno konsistentna. Vendar jo je začasno zadržal v veljavi kot prehodno ureditev do uzakonitve novega sistema obdavčitve nepremičnin. V odločbi št. U-I-236/92 z dne 19. 6. 1997 (Uradni list RS, št. 41/97 in OdlUS VI, 91) je Ustavno sodišče sprejelo tudi stališče, da veljavnost oziroma uporaba pravnih norm, ki so daljše obdobje neusklajene z veljavno pravno ureditvijo, ne prispeva h krepitvi zaupanja v pravni red in k pravni varnosti, ki sta pomemben del 2. člena Ustave, po katerem je Republika Slovenija pravna država.
17. Iz 180. člena ZUreP-1 izhaja, da se nadomestilo plačuje le do posebne zakonske ureditve, ki bo zagotovila preoblikovanje te dajatve v novo in ki bo zlasti upoštevala z Ustavo usklajena lastninska razmerja na nepremičninah. Po ustaljeni ustavnosodni presoji namreč nadomestilo obremenjuje dejansko uporabo stavbnih zemljišč, zato pravna podlaga te obveznosti ni lastninska pravica, kot to zmotno menijo pobudniki, ko očitajo neskladnost ureditve nadomestila s 33. členom v povezavi s 67., z 69. in s 74. členom Ustave. Prav zato to preoblikovanje terja predhodno vzpostavitev preglednosti nad nepremičninami v obliki njihove evidence, zlasti tudi njihove vrednosti. Šele navedeno namreč lahko zagotavlja zanesljivo podlago za uveljavitev novega sistema obdavčitve nepremičnin. Takšne preglednosti nad nepremičninami predhodna ureditev, ki je temeljila še na družbeni lastnini, ni niti potrebovala. Potreba po njej je torej nastala šele po izvedenem lastninjenju nepremičnin. Vendar je zakonodajalec z namenom, da zagotovi navedene pogoje za preoblikovanje nadomestila, že sprejel Zakon o evidentiranju nepremičnin (Uradni list RS, št. 47/06 – ZEN) in Zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 50/06 – ZMVN), ki vzpostavljata pogoje za centralni (državni) register nepremičnin in njihovo vrednotenje. To zagotavlja, da se bo Zakon o davku na nepremičnine, ki bo po pojasnilih Vlade sprejet najkasneje v začetku prihodnjega leta, lahko tudi dejansko izvajal. Zato, ker je torej zakonodajalec že zagotovil najpomembnejše pogoje za preoblikovanje te dajatve in zato, ker bo po zagotovilih Vlade tudi posebna zakonska ureditev iz 180. člena ZUreP-1 sprejeta v kratkem, Ustavno sodišče ocenjuje, da kljub dolgemu obdobju začasne veljavnosti nadomestila ta ureditev še ni v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave), kot to uveljavljajo pobudniki.
18. Razlogov za neskladnost ureditve nadomestila s 15., 50. in 120. členom Ustave pobudniki niso navedli, zato Ustavno sodišče teh njihovih očitkov ni moglo preizkusiti.
19. Iz zgoraj navedenih razlogov je Ustavno sodišče pobudo v delu, ki se nanaša na veljavno ureditev nadomestila, razen glede določbe četrtega odstavka 218.b člena  ZGO-1, zavrnilo kot očitno neutemeljeno (2. točka izreka).
B. – III.
20. Pobudniki izpodbijanim odlokom očitajo tudi, da na njihovi podlagi plačujejo nesorazmerno visoko nadomestilo od velikih površin nezazidanih stavbnih zemljišč, ki komunalno niso opremljena. Menijo, da izpodbijani odloki predpisujejo takšno nadomestilo zato, ker temeljijo na zakonski ureditvi, ki lokalnim skupnostim to omogoča (2. člen Ustave).
21. Ustavno sodišče je v tej odločbi že presodilo, da je četrti odstavek 218.b člena ZGO-1 dopuščal različne razlage glede komunalne opremljenosti nezazidanih stavbnih zemljišč (zemljiških parcel), urejenih z državnim ali občinskim lokacijskim načrtom, od nezazidanih stavbnih zemljišč (zemljiških parcel), urejenih z občinskim prostorskim redom. Ustavno sodišče je zato iz pravnega reda izločilo razlage citirane določbe ZGO-1, ki so bile v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
22. Odloki v izpodbijanih delih temeljijo na neustavni razlagi četrtega odstavka 218.b člena ZGO-1. V teh delih so zato odloki v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, kolikor ne upoštevajo, da se od nezazidanih stavbnih zemljišč (zemljiščih parcel) plačuje nadomestilo le, če ima vsako od njih zagotovljen dostop do javnega cestnega omrežja in če je zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.
23. Ustavno sodišče je zato izpodbijane odloke v tem delu razveljavilo. Ustavno sodišče je odloke v tem delu razveljavilo in ne odpravilo, kot so predlagali pobudniki. Pri odločitvi je upoštevalo, da ti niso izkazali škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti. Razveljavitev pomeni, da se na podlagi izpodbijanih odlokov nadomestilo od nezazidanih stavbnih zemljišč, ki niso komunalno opremljena tako, kot to na podlagi odločitve Ustavnega sodišča iz 1. točke izreka te odločbe nalaga četrti odstavek  218.b člena ZGO-1, ne plačuje (3. točka izreka).
B. – IV.
24. Po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Pravni interes za vložitev pobude je podan, če predpis neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnikov. Ugoditev njihovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njihovega pravnega položaja (tako npr. Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).
25. Janez Križnar in drugi iz Kranja so lastniki nezazidanih stavbnih zemljišč v bližini tovarne Sava, ki jih uporabljajo za kmetijsko dejavnost. Po navedbah Mestne občine naj bi ta zemljišča na njeno pobudo spremenila namembnost iz kmetijskih v stavbna. Na podlagi 20. člena Odloka/MOK se zato pet let od dneva uveljavitve tega odloka nadomestila od njih ne plačuje. Hkrati je Ustavno sodišče v tej odločbi že ugotovilo, da bo v kratkem sprejeta posebna zakonska ureditev, ki bo zagotovila preoblikovanje nadomestila v novo dajatev (17. točka obrazložitve te odločbe), zato pobudniki tudi v prihodnje ne bodo plačevali nadomestila po izpodbijanem odloku. Torej ta akt še ne posega v njihove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Iz enakega razloga tudi zakonska ureditev nadomestila in Odlok/PUP ne posegata v njihove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Zato je Ustavno sodišče njihovo pobudo zavrglo (4. točka izreka).
26. Pobudniki iz Kranja so zahtevali povračilo stroškov postopka. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Za drugačno odločitev bi morali obstajati posebni razlogi, ki jih pobudniki ne navajajo. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da svoje stroške postopka nosijo sami (5. točka izreka).
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena,
tretjega odstavka 45. člena, drugega odstavka 26. člena in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednik
dr. Janez Čebulj