U-I-216/07
Natisni
Opravilna št.:
U-I-216/07
Datum odločitve:
4. 10. 2007
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 99/2007 in OdlUS XVI, 75
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2007:U.I.216.07
Akt:
Zakon o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (Uradni list RS, št. 81/06 – ur. p. b.) (ZSOVA), 1. odst. 21. čl.
Izrek:
Zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka 21. člena Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (Uradni list RS, št. 81/06 – ur. p. b.) se zavrže.
Evidenčni stavek:
Ker predlagatelj ni izkazal, da bi v postopku, v katerem odloča, moral uporabiti izpodbijano določbo in s tem prekiniti postopek odločanja, procesna predpostavka za odločanje o ustavnosti izpodbijane odločbe ni izpolnjena. Zato je Ustavno sodišče zahtevo predlagatelja zavrglo.
Geslo:
1.5.51.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve.
1.5.51.1.27.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Nepristojnost za presojo - Posamičnih aktov in dejanj/izvajanja predpisa.
5.3.33 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Nedotakljivost komunikacij (37).
4.11.3 - Ustanove - Vojska, policija in obveščevalne službe - Obveščevalne in varnostne službe.
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 37, Ustava [URS] 
Člen 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Vrhovno sodišče RS
Datum vloge:
20. 7. 2007
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrženje
Dokument:
US27821
Dokument v PDF obliki:
U-I-216-07.pdf
115 KB
Prenesite datoteko
U-I-216-07-LM.pdf
150 KB
Prenesite datoteko
U-I-216/07-8
4. 10. 2007
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 4. oktobra 2007
sklenilo:
Zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka 21. člena Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (Uradni list RS, št. 81/06 – ur. p. b.) se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Direktor Slovenske obveščevalno-varnostne agencije (v nadaljevanju agencija) je predsedniku Vrhovnega sodišča predlagal, naj na podlagi 37. člena Ustave v povezavi z 20. in z 21. členom Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (v nadaljevanju ZSOVA) dovoli uporabo posebne oblike pridobivanja podatkov s spremljanjem mednarodnih sistemov zvez. Predsednik Vrhovnega sodišča je prekinil postopek odločanja o navedenem predlogu in vložil zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 21. člena ZSOVA.
2. Predlagatelj meni, da je izpodbijana določba v neskladju z drugim odstavkom 37. člena Ustave. Pojem "spremljanje mednarodnih sistemov zvez" naj bi bil pravno neopredeljen. Sam ukrep naj bi pomenil poseg v tajnost občil, ta pa naj bi bil ob drugih izpolnjenih pogojih dopusten le na podlagi odločbe sodišča. Predlagatelj ocenjuje, da bi zaradi takojšnje razveljavitve izpodbijane določbe in s tem pravne praznine lahko nastala še večja neustavnost. Ustavnemu sodišču zato predlaga, naj ob morebitni razveljavitvi to praznino zapolni z določitvijo ustreznega načina izvršitve svoje odločbe. Predlaga tudi, naj Ustavno sodišče zadevo obravnava prednostno.
3. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
B.
4. Predsednik Vrhovnega sodišča meni, da bi moral pri odločanju uporabiti izpodbijano zakonsko določbo, ki med drugim pooblašča direktorja agencije, da dovoljuje spremljanje mednarodnih sistemov zvez.
5. Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora po 156. členu Ustave prekiniti postopek in začeti postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem. Navedeno ustavno določbo povzema tudi prvi odstavek 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Iz te določbe izhaja, da lahko sodnik začne postopek za oceno ustavnosti zakona le, če prekine postopek odločanja o posamični zadevi, v kateri bi (glede na svojo pristojnost) moral uporabiti domnevno neustavno določbo zakona. Tako dejstvo prekinitve postopka kot tudi to, da mora sodnik izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, napolnjujeta okvir procesne predpostavke, ki mora biti izpolnjena za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. Če ta ni izkazana, Ustavno sodišče zahtevo zavrže (prvi odstavek 25. člena ZUstS). Zato je moralo Ustavno sodišče najprej preizkusiti, ali je izpolnjena procesna predpostavka za odločanje o ustavnosti izpodbijane določbe.
6. Po prvem odstavku 1. člena ZSOVA je agencija samostojna služba Vlade, ki opravlja s tem zakonom določene naloge. Pri izvajanju obveščevalne dejavnosti med drugim pridobiva in vrednoti podatke ter posreduje informacije iz tujine, pomembne za zagotavljanje varnostnih, političnih in gospodarskih interesov države, ter informacije o organizacijah, skupinah in osebah, ki s svojo dejavnostjo iz tujine ali v povezavi s tujino ogrožajo ali bi lahko ogrozile nacionalno varnost države in njeno ustavno ureditev (prva in druga alineja prvega odstavka 2. člena ZSOVA).
7. ZSOVA agenciji omogoča, da pridobiva podatke tudi s tajnim sodelovanjem in s posebnimi oblikami pridobivanja podatkov (prvi odstavek 19. člena ZSOVA). Pod pogoji, ki jih določa ZSOVA, lahko agencija pri opravljanju svojih nalog uporablja med drugim tudi spremljanje mednarodnih sistemov zvez kot eno izmed posebnih oblik pridobivanja podatkov (prva alineja prvega odstavka 20. člena ZSOVA).
8. Po prvem odstavku 5. člena Ustave država na svojem ozemlju varuje človekove pravice in temeljne svoboščine. To velja tudi za človekovo pravico iz prvega odstavka 37. člena Ustave, ki zagotavlja tajnost pisem in drugih občil. V drugem odstavku tega člena Ustava med drugim določa, da se ta človekova pravica lahko omeji pod določenimi pogoji in le na podlagi odločbe sodišča.
9. Zahteve iz navedenih določb Ustave je upošteval zakonodajalec pri tem, ko je določil, da sme agencija izjemoma pridobivati podatke tudi s kontrolo pisem in drugih občil ter z nadzorovanjem in s snemanjem komunikacij (23. člena ZSOVA). Pogoje, pod katerimi je to dopustno, je določil v 24. členu ZSOVA. Pri tem je v prvem odstavku 24. člena ZSOVA med drugim določil, da kontrolo pisem in drugih pošiljk ter nadzorovanje in snemanje telekomunikacij v Republiki Sloveniji dovoli na predlog direktorja agencije s pisno odredbo za vsak primer posebej predsednik Vrhovnega sodišča.
10. Prvi odstavek 21. člena ZSOVA se glasi:
"Spremljanje mednarodnih sistemov zvez ter tajni nakup dokumentov in predmetov dovoljuje direktor agencije s pisno odredbo."
11. Izpodbijani prvi odstavek 21. člena ZSOVA ni samostojna določba. Ob upoštevanju že navedenih določb Ustave je mogoče njeno vsebino razlagati le v povezavi z vsebino drugega in tretjega odstavka tega člena ter v konkretnem primeru prvega odstavka 2. člena ZSOVA. Izpodbijano določbo je zato treba najprej razlagati tako, da se spremljanje mednarodnih sistemov zvez kot del obveščevalne dejavnosti agencije lahko nanaša le na območje zunaj državnega območja Republike Slovenije. V prid takšni razlagi govorijo namreč prvi odstavek 2. člena[1] ter drugi[2] in zlasti tretji odstavek 21. člena ZSOVA.[3] Poleg slednjega iz drugega odstavka 21. člena ZSOVA jasno izhaja, da gre za zadevo in ne za konkretnega posameznika. Tretji odstavek 21. člena ZSOVA še dodatno izrecno določa, da se spremljanje mednarodnih sistemov zvez ne sme nanašati na določljiv priključek telekomunikacijskega sredstva ali na določenega uporabnika tega priključka na območju Republike Slovenije. Zato predsednik Vrhovnega sodišča glede na predhodno navedeno razlago vsebine izpodbijane določbe ne more biti pristojen za dovolitev oziroma odobritev spremljanja mednarodnih sistemov zvez.
12. Šele če bi pri spremljanju mednarodnih sistemov zvez lahko prišlo do položaja oziroma možnosti, da bi se to nanašalo tudi na državno območje Republike Slovenije ali na konkretno določeno osebo na tem območju, bi bila glede na drugi odstavek 37. člena Ustave potrebna odredba sodišča, ki jo je treba izdati v primerih, določenih v 24. členu ZSOVA.
13. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da glede na vsebino predlagateljeve zahteve ne gre za položaj, v katerem bi moral predsednik Vrhovnega sodišča pri odločanju uporabiti prvi odstavek 21. člena ZSOVA. Zato ni izpolnjena procesna predpostavka za oceno ustavnosti izpodbijane zakonske določbe in je bilo treba zahtevo zavreči.
14. Za presojo vprašanja, ali bi bilo kot neustaven mogoče oceniti predlog direktorja agencije, Ustavno sodišče ni pristojno. Glede na vsebino predlagateljeve zahteve je treba še pojasniti, da Ustavno sodišče v postopku ocene ustavnosti predpisa tudi ne more presojati, ali je v konkretnih in posamičnih postopkih prišlo do primerov, v katerih bi bilo za opravljanje nalog agencije treba pridobiti odredbo oziroma odločbo sodišča, ali celo do zlorab. To je lahko predmet presoje in ocene v ustreznih postopkih kot tudi predmet nadzora, ki ga po 2. členu Zakona o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb (Uradni list RS, št. 26/03 in nasl. – v nadaljevanju ZPNOVS) opravlja Komisija za nadzor varnostnih in obveščevalnih služb (v nadaljevanju Komisija). Slednja namreč po drugem odstavku 13. člena ZPNOVS nadzira uporabo s sodno odločbo odrejenih nadzorovanih ukrepov ter nadzira odreditev in uporabo nadzorovanih ukrepov, ki se ne odrejajo s sodno odločbo.
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno. Sodnik Ribičič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
Opombe:
[1]Prvi odstavek 2. člena ZSOVA se glasi: "Agencija pridobiva in vrednoti podatke ter posreduje informacije:
– iz tujine, pomembne za zagotavljanje varnostnih, političnih in gospodarskih interesov države;
– o organizacijah, skupinah in osebah, ki s svojo dejavnostjo iz tujine ali v povezavi s tujino ogrožajo ali bi lahko ogrozile nacionalno varnost države in njeno ustavno ureditev."
[2]Odredba o spremljanju mednarodnih sistemov zvez mora vsebovati podatke o zadevi, na katero se posebna oblika pridobivanja podatkov nanaša, način, obseg in trajanje.
[3]Spremljanje mednarodnih sistemov zvez se ne sme nanašati na določljiv priključek telekomunikacijskega sredstva ali na določenega uporabnika tega priključka na območju Republike Slovenije.
U-I-216/07-
12. 10. 2007
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča, ki se mu pridružuje sodnica dr. Škrk
1. Menim, da je za reševanje obravnavane zadeve pomembno upoštevati razmerje med nacionalnim in mednarodnim pravom na področju varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, še posebej v Evropi. Poglejmo na to razmerje iz Slovenije. Necivilizirano bi bilo obravnavati ljudi, ki živijo izven njenega ozemlja  kot brezpravne osebke, ki ne uživajo nobenih človekovih pravic in svoboščin. Še bolj to velja za vsakogar, ki prebiva v drugi državi članici Sveta Evrope ali v drugi državi članici Evropske Unije.[1] Prebivalcev držav, ki skupaj s Slovenijo sestavljajo navedeni mednarodni organizaciji, ni več mogoče obravnavati kot "navadnih" tujcev, saj pripadajo skupnostim držav, ki si skupaj s Slovenijo prizadevata za skupne vrednote. Med temi vrednotami je na prvem mestu varstvo človekovih pravic in svoboščin. O tem govori zelo jasno in nedvoumno 3. a člen Ustave: Slovenija lahko prenese izvrševanje dela svojih suverenih pravic samo na mednarodne organizacije, »ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države«. Obveznosti, ki izhajajo iz tega člena, po navadi obravnavamo kot obveznosti Evropske unije in njenih organov. Seveda pa vsebuje navedena določba Ustave tudi usmeritve za delovanje Slovenije v takšnih organizacijah, kot je Evropska unija. Med njimi na prvem mestu poudarja varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V enaki meri in še bolj velja to za Svet Evrope in še zlasti za spoštovanje Evropske konvencije o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah (EKČP) in sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP). Tudi s tega vidika je nesprejemljiva teza, da se Ustava pri varstvu človekovih pravic in svoboščin omejuje na območje Slovenije.
2. Slovenija mora izkazovati skrb za varstvo človekovih pravic tudi v razmerju do prebivalcev drugih držav, ki skupaj s Slovenijo sestavljajo mednarodne organizacije in ne le do prebivalcev Slovenije. Ni več sprejemljiva razlaga, še posebej v Evropi ne, da vsaka država varuje pravice le na lastnem teritoriju, medtem ko bi lahko neodvisno od demokratičnih standardov in omejitev posegala v pravice prebivalcev drugih držav, katerih pravice varujejo te države. Zato je vprašanje, ki se je znašlo pred Ustavnim sodiščem, še posebej ustavnopravno pomembno.
3. V zadnjem desetletju vse več avtorjev, ki se teoretično ukvarjajo z varstvom človekovih pravic in svoboščin, sprejema oceno, da nacionalne države same niso sposobne uspešno zagotavljati takšnega varstva človekovih pravic in svoboščin, ki ga terja doseženi zgodovinski razvoj na drugih področjih. Tako je na primer Jürgen Habermas utemeljil radikalno zamisel, da bo treba "denacionalizirati"[2] skrb za varstvo človekovih pravic, torej razlastiti nacionalne države te obveznosti, jo vzeti iz njihovih rok in jo poveriti mednarodnim organizacijam. To je sprožilo tako pritrjevanje kot zavračanje[3] v okviru razprav o internacionalizaciji prava človekovih pravic. Seveda je smiselno razpravljati o takšni daljni prihodnosti, ki se je že začela. Kljub temu pa menim, da so lahko takšni radikalni predlogi tudi škodljivi, kolikor iz njih izhaja kakršnokoli zoževanje odgovornosti nacionalnih držav za varstvo človekovih pravic in svoboščin tukaj in zdaj, pa tudi v prihodnje. Veliko bolj sprejemljiva kot razlastitev nacionalnih držav, je za današnji čas ureditev, po kateri mednarodne organizacije zagotavljajo minimalne standarde varstva človekovih pravic, medtem ko posamezne države ob spoštovanju le-teh razvijajo tudi višje in zahtevnejše standarde od tistih, ki so zavezujoči za vse države članice mednarodnih organizacij. Pač pa je zamisel denacionalizacije lahko koristna kot dramatično opozorilo državam, da bo v primeru njihove neaktivnosti na tem področju odgovornost za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin nujno vse hitreje prehajala na mednarodno skupnost. Procesi, kot sta internacionalizacija prava človekovih pravic, katere vrh je trenutno EKČP in celo konstitucionalizacija tega prava na mednarodni ravni (npr. s poskusom sprejema Ustave za Evropo) se bodo nadaljevali, vendar bodo morale nacionalne države še dolga desetletja vse bolj (in ne vse manj) skrbeti za varstvo človekovih pravic in svoboščin. Krepitev skrbi mednarodne skupnosti za varstvo pravic zato ne vidim kot denacionalizacijo, temveč kot nadgraditev tiste skrbi, ki jo morajo uresničevati in razvijati nacionalne države. Res pa je, da se država ne bi smela pri tem omejevati na spoštovanje človekovih pravic in svoboščin tistih, ki živijo na njenem ozemlju.
4. Po mojem mnenju bi lahko Ustavno sodišče sprejelo izziv predsednika Vrhovnega sodišča Franca Testena in bi vsebinsko presojalo ustavnost ureditve, ki omogoča posege države v zasebnost posameznikov na njenem ozemlju in zunaj njega. Presodilo bi, ali je 21. člen Zakona o slovenski obveščevalno-varnostni agenciji, ki določa, da lahko ta Agencija na podlagi odredbe direktorja "spremlja mednarodni sistem zvez", v skladu z Ustavo in EKČP. Omenjeni zakon za posege v zasebnost prebivalcev Republike Slovenije (kontrola pisem in drugih pošiljk ter nadzorovanje in snemanje telekomunikacij) predpisuje pisno odredbo predsednika Vrhovnega sodišča za vsak posamezen primer posebej. Temelj takšne ureditve je 37. člen Ustave, ki govori o varstvu tajnosti pisem in drugih občil. V drugem odstavku tega člena je določeno, da lahko zakon predpiše, da se na podlagi odločbe sodišča za določen čas ne upošteva varstva tajnosti pisem in drugih občil in nedotakljivosti človekove zasebnosti, če je to nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države. Z vidika obravnavane zadeve je pomembno, da Ustava dovoljuje posege v tajnost pisem in drugih občil zaradi varnosti države, vendar samo začasno in samo na podlagi odločbe sodišča.
5. Pred Ustavnim sodiščem se je znašlo pomembno ustavnopravno vprašanje: ali ni potrebno za odobritev tistega dela spremljanja mednarodnega sistema zvez, ki bi pomenil poseg v pravice in svoboščine posameznikov, ki živijo izven Slovenije, predpisati enako ali podobno sodelovanje sodne veje oblasti? Vprašanje je, ali se je smelo Ustavno sodišče izogniti temu, da vsebinsko presodi ustavnost predpisa, ki odpira tako pereče ustavnopravno vprašanje. Preobremenjenost Ustavnega sodišča ni prepričljiv argument za to, da se ne bi lotilo tako zahtevne problematike. Še zlasti potem ne, ko je zakonodajalec v precejšnji meri razbremenil Ustavno sodišče ukvarjanja z manj pomembnimi vprašanji, ki si niso zaslužila pozornosti najvišje institucije v državi, zadolžene za varstvo človekovih pravic in svoboščin in varstvo ustavnosti. Uvedeni razbremenitev in racionalizacija delovanja Ustavnega sodišča ne smeta voditi do zmanjševanja njegove vloge, temveč morata ustvarjati boljše možnosti za bolj poglobljeno ukvarjanje z najbolj pomembnimi ustavnopravnimi problemi.
6. Kot rezultat vsebinske presoje Ustavnega sodišča se mi nakazujeta dve možnosti. Prva je razveljavitev 21. člena Zakona o slovenski obveščevalno-varnostni agenciji, ker za posege v pisemsko tajnost ne zahteva odločbe sodišča, kar je v neskladju z drugim odstavkom 37. člena Ustave. Druga možnost bi bil sprejem interpretativne odločbe, ki bi na ustavnoskladen način interpretirala zakon tako, da spremljanje mednarodnega sistema zvez ne bi omogočalo poseganja v posameznikove pravice brez odločbe sodišča, in to ne glede na to, ali živijo v Republiki Sloveniji ali izven nje. Predlagal sem takšen način začasnega zadržanja sporne ureditve, ki bi zagotovil, da tudi v času odločanja Ustavnega sodišča ne bi moglo več prihajati do tovrstnih posegov v zasebnost posameznikov in njihove svoboščine, ne da bi to odobrilo sodišče. Vendar je Ustavno sodišče zahtevo predsednika Vrhovnega sodišča zavrglo. Na koncu sem glasoval "za" takšno odločitev, v tem pritrdilnem ločenem mnenju pa pojasnjujem, v čem vidim dobre strani in v čem pomanjkljivosti Sklepa o zavrženju zahteve predsednika Vrhovnega sodišča.
7. Nobenega dvoma ne more biti, da grožnje varnosti države v sodobnem času ne prihajajo samo z njenega ozemlja, temveč tudi ali celo predvsem iz tujine. Nobena resna država teh groženj ne sme podcenjevati in se mora usposobiti za spopadanje z njimi. Vendar je po drugi strani zelo pomembno, da vojna s terorizmom in z drugimi grožnjami varnosti države ne preraste v množično kršitev človekovih pravic in svoboščin, pa naj gre za lastno prebivalstvo ali za ljudi, ki živijo v drugih državah. Še posebej, če gre za države, s katerimi je Slovenija povezana v takšnih mednarodnih organizacijah, kot sta Svet Evrope in Evropska Unija. S tega vidika so zanimivi ugovori konstitucionalistov iz vseh delov sveta zoper takšno spreminjanje razmerja med prizadevanji za varnost držav in za varstvo človekovih pravic in svoboščin, ki gre v škodo slednjega.[4]Junija 2007 sem na VII. svetovnem kongresu Mednarodnega združenja za ustavno pravo v Atenah spremljal takšno razpravo, za katero je uvod prispeval Ronald Dworkin, človek, ki je pred več kot tridesetimi leti napisal svetovno uspešnico o tem, da velja človekove pravice jemati resno.[5] Dworkin ostro nasprotuje teorijam, da so človekove pravice svojo zgodovinsko vlogo že odigrale, da je treba zaradi terorizma na novo opredeliti razmerje med varnostjo, ki stopa v ospredje, in svobodo, ki jo velja omejevati. Prepričan je, da zaradi boja s terorizmom ne gre spreminjati načelnega odnosa do človekovih pravic in svoboščin, ki imajo in morajo ohraniti svojo vrednost tudi v novih razmerah. Po njegovem mnenju bi povsem zadoščalo, če bi na novo kazenskopravno uredili dejanja terorizma, ne da bi odstopali od pravic, ki jih ima obdolženi v kazenskem postopku. Te ocene imajo toliko večjo težo zato, ker njihov avtor prihaja iz države, v kateri so zaradi vojne s terorizmom naredili največji prevrat v škodo varstva človekovih pravic in svoboščin, še posebej na račun tistih, ki niso državljani ZDA in živijo izven njihovega ozemlja.
8. Tudi Kevin Boyle obravnava medsebojno razmerje med zahtevo po večji varnosti držav in zahtevo po višjih standardih varstva človekovih pravic in svoboščin na podoben način in nasprotuje spremembam tega razmerja v škodo varstva pravic in svoboščin. Pri tem opozarja, da je enostransko obravnavati varnost držav, ne da bi v njenem okviru upoštevali tudi prizadevanja za varnost ljudi (human security).[6] Na ta način so človekove pravice vključene v razmišljanja o varnosti na sploh, ki pa ji kljub temu ne gre priznati prevlade nad varstvom človekovih pravic in svoboščin. V zvezi s tem pravi zaslužni profesor dr. Ljubo Bavcon, da je danes svet razpet med dilemo "ali človekova svoboda ali varnost družbenega sistema", pri čemer vedno bolj popušča zahtevam po varnosti na račun erozije človekovih pravic in svoboščin. Bavcon dopolnjuje Dworkina v tem smislu, da je tudi v sferi kazenskega prava zaradi vojne proti terorizmu že prišlo do nesprejemljivih poskusov konceptualnih preobratov, ki gredo tako daleč, da se zavzemajo za odpravo načela zakonitosti, domneve nedolžnosti, v dvomu v korist obdolženca in drugih temeljnih načel, ker naj bi bile ovira na poti učinkovite obrambe države, ki upravičuje vsa represivna sredstva.[7]
9. Menim, da bi morala Slovenija odigrati pomembno vlogo v koaliciji držav, zlasti evropskih, ki ne pristajajo na občutnejše zniževanje standardov varstva človekovih pravic v sodobnih razmerah in so obsodile grobe kršitve teh pravic, ki so jih storile zunajevropske države, tudi z zlorabo evropskega ozemlja (zasliševalni centri v vrsti evropskih držav). Dopuščanje takšnih zlorab je v diametralnem nasprotju z zamislijo o Evropi kot prostoru svobode, varnosti, strpnosti in svobodnega pretoka idej, proizvodov in ljudi. Takšen, imenujmo ga »evropski pristop«[8], ne more prevladati, če ga ne upoštevajo v svoji praksi posamezne evropske države, tudi Slovenija. Zagotoviti morajo spoštovanje najmanj enakih ali višjih standardov varstva pravic in svoboščin, kot izhajajo iz njihovih mednarodnih obveznosti.
10. In še nekaj je posebnost, ki jo morajo upoštevati evropske države. Ta izhaja iz možnosti vsakega prebivalca, kjerkoli v Evropi se nahaja, da na ESČP vloži tožbo zoper državo, ki krši njegove pravice in doseže ustrezno zadoščenje (ugotovitev o kršitvi, pravično materialno zadoščenje, obnovo sodnega postopka, spremembo nacionalne zakonodaje ipd.). Že iz dosedanje prakse ESČP je razvidno, da nima nobenih pomislekov zoper pritožbe, ki jih prebivalci ene države naperijo proti drugi državi, za katero mislijo, da je odgovorna za kršitev njihovih pravic, celo premoženjskih (v eni takšnih pritožb v zadevi Kovačič in drugi v. Slovenija bo 14. novembra 2007 potekala javna obravnava pred ESČP). V nasprotju s takšnim evropskim pristopom je, če nacionalna država obravnava druge Evropejce kot tujce, na katerih pravice se ni treba ozirati. Ob tem ni odveč opozoriti, da kršitve pravic v tujini (na primer prisluškovanje njihovim telefonskim pogovorom in prestrezanje klasične in elektronske pošte) lahko vodijo do kršitev pravic tistih, ki živijo v Sloveniji, pa komunicirajo s prvimi.
11. Ustavno sodišče je v preteklosti že nekajkrat s pomočjo tako imenovanega meritornega zavrženja opozorilo na v nebo vpijoče kršitve Ustave. V zadevah, ki jih je zavrglo, je vendarle opozorilo na neustavnost ureditve, s katero se je srečalo pri presoji predhodnih vprašanj o tem, ali so podani procesni pogoji za vsebinsko obravnavo pobude oz. zahteve. Najbolj prepričljiv takšen primer je odločitev o tako imenovanem tajnem Izraelsko-slovenskem sporazumu vojaških obveščevalnih služb.[9] Seveda so možni ugovori zoper takšno prakso, češ, da naj Ustavno sodišče o zadevi meritorno odloča, ali pa jo zavrže in o njej vsebinsko ne spregovori. Sam menim, da je lahko v izjemnih primerih meritorno zavrženje kot nekakšna vmesna tehnika odločanja, sprejemljiva. V obravnavani zadevi bi sicer Ustavno sodišče lahko na podlagi zahteve predsednika Vrhovnega sodišča zadevo vsebinsko obravnavalo in mu zato ne bi bilo treba uporabiti omenjene izjemne možnosti. Toda, če se za to ni odločilo, je še vedno bolje, da o določenih, očitno neustavnih elementih veljavne ureditve spregovori v obrazložitvi Sklepa o zavrženju, kot da bi se delalo, da jih ne vidi. Toliko bolj, ker sta jih opazila in nanje opozorila direktor Slovenske obveščevalno-varnostne agencije Matjaž Šinkovec in predsednik Vrhovnega sodišča Franc Testen. Prvi je hotel dobiti od drugega dovoljenje (odredbo) za spremljanje mednarodnega sistema zvez, drugi pa je v svoji zahtevi Ustavnemu sodišču izhajal iz stališča, da je zakonska določba, na podlagi katere naj bi dovolil takšno spremljanje, protiustavna oziroma v neskladju z drugim odstavkom 37. člena Ustave.
12. Menim, da je Sklep Ustavnega sodišča o zavrženju v obravnavanem primeru (kolikor se nanaša na pravice in svoboščine prebivalcev Republike Slovenije) pomemben, ker iz njega izhaja ustavnoskladna razlaga pristojnosti Slovenske obveščevalno-varnostne agencije. Zato sem glasoval zanj. Po drugi strani pa se je ta Sklep izognil ustavnoskladni razlagi Zakona o slovenski obveščevalno-varnostni agenciji glede poseganja v pravice in svoboščine prebivalcev drugih držav, kar težko sprejmem in sem zato napisal to pritrdilno ločeno mnenje.
13. Sklep o zavrženju poudarja, da se spremljanje mednarodnega sistema zvez lahko nanaša le na območje zunaj državnega ozemlja Republike Slovenije in da se mora nanašati na "zadevo" in ne na konkretnega posameznika (tč. 11 obrazložitve Sklepa). Ustavno sodišče je s tem določbe Zakona o slovenski obveščevalno-varnostni agenciji razložilo tako, da na njihovi podlagi ni mogoče brez odločbe sodišča posegati v posameznikove pravice in svoboščine, kadar Agencija v neki »zadevi« spremlja mednarodni sistem zvez. Pri tem Ustavno sodišče poudarja, da bi bila v primeru, ko bi pri spremljanju mednarodnega sistema zvez prišlo do posega v pravice konkretne osebe, ki prebiva na območju Republike Slovenije, "glede na drugi odstavek 37. člena Ustave potrebna odredba sodišča". S tem je Ustavno sodišče preprečilo, da bi se na podlagi pooblastila o spremljanju mednarodnega sistema zvez in brez odločbe sodišča (še naprej) posegalo v pravice in svoboščine prebivalcev Slovenije, kar se je v preteklosti očitno večkrat dogajalo. Zdi se, da so bili ti posegi mnogo bolj pogosti kot tisti, ki so v skladu z Ustavo temeljili na 24. členu obravnavanega zakona, ki omogoča nadzorovanje in snemanje telekomunikacij v Republiki Sloveniji samo, če za vsak posamezen primer tako odredi predsednik Vrhovnega sodišča na predlog direktorja Agencije. Omenjena razlaga Ustavnega sodišča je zelo pomembna, ker onemogoča prakso, po kateri se na podlagi izgovora, da gre za spremljanje mednarodnega sistema zvez, prisluškuje pogovorom in nadzira elektronska pošta posameznikom, ki živijo na območju Republike Slovenije.
14. Po mojem mnenju je določbe 21. člena Zakona o slovenski obveščevalno-varnostni agenciji mogoče in treba razlagati tako, da ne dovoljuje posegov v pisemsko tajnost konkretnih posameznikov v drugih državah. Tretji odstavek 21. člena namreč govori o tem, da se spremljanje mednarodnega sistema zvez "ne sme nanašati na določljiv priključek telekomunikacijskega sredstva ali na določenega uporabnika tega priključka na območju Republike Slovenije". Menim, da je edina ustavnoskladna razlaga te določbe tista, ki na podlagi spremljanja mednarodnega sistema zvez onemogoča posege v pisemsko tajnost katerega koli posameznika; tako tistega, ki prebiva v Sloveniji, kot tistega, ki prebiva zunaj nje! Besedilo "na območju Republike Slovenije" je treba namreč razlagati restriktivno, torej tako, da se nanaša le na določenega uporabnika in ne tudi na določljiv priključek telekomunikacijskega sredstva (pri katerem omejitev, da se nanaša na območje Republike Slovenije, ni izrecno določena). Takšna razlaga 21. člena, ki bi jo podalo Ustavno sodišče v interpretativni odločbi ali v okviru Sklepa o zavrženju[10] , bi preprečila, da bi lahko država posegala v človekove pravice in svoboščine prebivalcev drugih držav tudi brez odločbe sodišča.
15. Posegi v tajnost klasične pošte in prisluškovanje telefonskim pogovorom so široko prepoznani kot zelo občutljivi in nezdružljivi z ustavnimi omejitvami in določbami o pisemski tajnosti, človekovem dostojanstvu in varstvu zasebnosti. Drugače je za zdaj pri elektronski pošti, katere prestrezanje iz  meni nerazumljivih razlogov, večkrat ocenjujejo kot manj zavržni poseg v zasebnost posameznika. Elektronskim sporočilom je treba zagotoviti enako učinkovito varstvo kot klasičnim pismom. Gre namreč le za novejšo tehniko komuniciranja, tako kot je uporaba mobilnih telefonov nova oblika telefoniranja, pa zaradi tega nikomur ne pade na misel, da bi kršitev obravnaval drugače, kot pri stacionarnih telefonih. Prepričanje, da tisti, ki uporablja komuniciranje prek elektronske pošte, v naprej pristaja na to, da ne gre za komuniciranje, ki je varovano z Ustavo, nima nobene racionalne podlage. Klasična teorija o razumno pričakovani zasebnosti (
reasonable expectation of privacy
) iz sodne prakse Vrhovnega sodišča ZDA, ki jo je prevzelo tudi ESČP[11] je v celoti uporabna tudi za komuniciranje prek elektronskih sporočil. Prestrezanje tuje elektronske pošte je enako zavržno dejanje kot nepooblaščeno odpiranje kuvert, naslovljenih na koga drugega.
16. Res je sicer, da Ustava v prvem odstavku 5. člena določa, da država na svojem ozemlju varuje človekove pravice in temeljne svoboščine. Toda sklicevanje na to določbo v obrazložitvi Sklepa o zavrženju (tč. 8) ni prepričljivo. Varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin obsega različne vrste pravic in različne oblike varstva. Jasno je na primer, da je večina pravic pozitivnega statusa oz. socialnih pravic rezervirana za prebivalce Slovenije in da so druge pravice takšne narave, da so pridržane državljanom Slovenije. V obravnavani zadevi pa gre za nekaj povsem drugega; ne gre za varstvo pravic, ne gre za to, da bi Slovenija namesto drugih držav skrbela za pravice njihovih prebivalcev, temveč gre za omejevanje države pri negativnem, omejujočem poseganju v pravice in temeljne svoboščine. Iz nobene določbe Ustave ne izhaja, da bi se prepoved poseganja države v pravice in temeljne svoboščine ustavila na državnih mejah Slovenije. Toliko bolj, ker lahko država s svojega ozemlja izvaja kontrolo pisem in drugih občil prebivalcev drugih držav. Za takšne posege ji ni treba pošiljati svojih agentov v tujino. Zato določbe o varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin »na svojem ozemlju« ni mogoče razumeti tako, da je dovoljeno ne glede na ustavne omejitve in omejitve iz EKČP posegati s svojega ozemlja v pravice posameznikov, ki na njem ne prebivajo.
17. Državni organi naj ravnajo s prebivalci drugih držav tako, kot želimo, da bi te države ravnale z nami. Omogočimo poseg v njihovo pisemsko tajnost samo v primerih, za katere mislimo, da bi bili upravičeni posegi v naše svoboščine zaradi varnosti drugih držav. Zakaj ne bi Slovenija prva jasno povedala, da morajo posegi v svoboščine prebivalcev drugih držav zaradi varovanja lastne države temeljiti na izpolnjevanju nekaterih temeljnih standardov? Med njimi je v Sloveniji pomembno zlasti sodelovanje sodne veje oblasti pri odrejanju takšnih posegov. V kakšni drugi državi je lahko tudi drugače (v Nemčiji na primer podobne ukrepe lahko odredi predsednik Vlade). Veliko je razlogov, da takšnih občutljivih posegov, kot je poseg v posameznikovo svobodo do pisemske tajnosti, v Sloveniji ne bi smeli (več) odrejati na interen način v sami Agenciji (z odredbo direktorja Agencije) in tudi ne znotraj Vlade, ki ji je Agencija neposredno podrejena. Na globalni ravni je mogoče takšno nezaupanje v izvršilno oblast, ki rada zlorablja svoja pooblastila v politične namene, ilustrirati z afero Watergate, ki je "odnesla" predsednika ZDA Richarda Nixona; na lokalni ravni pa z deset let starim primerom, ko je bilo proti volji in brez vednosti pisca v medijih objavljeno zasebno elektronsko pismo uglednega univerzitetnega profesorja dr. Rudija Rizmana svojemu kolegu v tujini, v katerem se je kritično obregnil ob tedanjega ministra za obrambo[12]. Slednji primer dokazuje, da ima protiustavno poseganje v pisemsko tajnost z izgovorom, da gre za spremljanje mednarodnega sistema zvez, v Sloveniji že precejšnjo tradicijo. Najbolj načelno bi bilo, če poseganje v pravice in svoboščine tistih, ki živijo v drugih državah, ne bi bilo mogoče pod bistveno drugačnimi pogoji, kot veljajo za prebivalce tiste države, ki takšne ukrepe uporablja. Za slovensko državo bi to pomenilo, da bi morala ravnati v skladu z določbo 37. člena Ustave, ki terja za takšne posege odločitev sodišča.
18. Ni sporno, da se mora slovenska država varovati in da nevarnost lahko preži tudi iz tujine. Sporno je, če se varuje tako, da je izključeno sodelovanje sodne veje oblasti v primerih, ko prihaja do posega v pisemsko tajnost posameznikov. Ob takšni razlagi Ustave in Zakona, za katero se zavzemam, bi bilo teh posegov manj, prišlo bi le do najbolj upravičenih (kot je danes poseganje v svoboščine prebivalcev Slovenije tudi zaradi tega, ker ga odreja predsednik Vrhovnega sodišča, omejeno samo na najbolj nujne primere) in se tudi ne bi moglo dogajati, da bi prek nadzorovanja mednarodnih sistemov zvez posegali v pravice in svoboščine tistih slovenskih državljanov, ki se nahajajo v tujini, in tistih prebivalcev Slovenije, ki komunicirajo z nadzorovanimi v tujini.
19. Zavedam se, da države večinoma ne urejajo tega vprašanja v svoji zakonodaji zato, da ne bi naletele na ugovore, da nedovoljeno posegajo v suverenost drugih držav, kršijo mednarodno pravo in podobno. Toda Zakon o slovenski obveščevalno-varnostni agenciji to vprašanje ureja, ko dovoljuje spremljanje sistema mednarodnih zvez, zato je prav, da Ustavno sodišče določi jasne meje glede tega, v katerih primerih je takšna aktivnost še skladna z Ustavo in v katerih ni. Seveda bi bilo mogoče zastopati tudi stališče, da takšna aktivnost sploh ni dovoljena, toda v tem primeru bi bilo treba razveljaviti določbo, ki takšno spremljanje mednarodnega sistema zvez dovoljuje. V nobenem primeru pa ni sprejemljivo, da bi ta določba ostala v veljavi, ne da bi vključevala nujne omejitve, ki naj preprečujejo neustavno poseganje v pravice prebivalcev drugih držav, med katerimi so tudi slovenski državljani. Menim, da na tej točki Ustavno sodišče ni v zadostni meri izkoristilo priložnosti, da bi na ustavnoskladen način razložilo določbe Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji tako, da bi bili posegi v pisemsko tajnost prebivalcev drugih držav zaradi varnosti Slovenije mogoči le na podlagi odločbe sodišča. Drugače povedano, svoje poslanstvo na področju varstva pravic, kot ga razumem sam, je v celoti opravilo le v razmerju do prebivalcev Slovenije.
dr. Ciril Ribičič
dr. Mirjam Škrk
Opombe:
[1]Pri tem tudi ne gre prezreti vloge Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi in Organizacije Združenih narodov na področju varstva človekovih pravic.
[2]Jürgen Habermas, Die Postnationale Konstellation, Politische Essays, Frankfurt, 1998.
[3]Širše: Pablo De Greiff, Habermas on Nationalism and Cosmopolitanism, Ratio Juris, št. 15/2002, s. 418 in Helmut Breitmeier, International Regimes and Democracy, Consequences on Domestic and Transnational Level, www.ifs.tu-darmstadt.de.
[4]Nekdanji predsednik Vrhovnega sodišča Izraela Aharon Barak poudarja, da terorizem odpira vprašanje kršitev človekovih pravic nedolžnih ljudi iz dveh vidikov: teroristi ogrožajo njihovo življenje, na drugi strani pa država v boju s terorizmom posega v njihove pravice. Velika je odgovornost najvišjih državnih sodišč, da zagotovijo ustavnost in zakonitost ukrepov zoper terorizem in tako odločilno prispevajo k temu, da demokracija lahko preživi tudi v novih razmerah.(Aharon Barak, A Judge on Judging: The Role of a Supreme Court in a Democracy, Harvard Law Review, št. 16/2002, str. 116.)
[5]Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, Harvard University Press, Cambridge, 1977. V tej knjigi se Dworkin ukvarja zlasti s tistimi pravicami posameznikov in manjšin, iz katerih izhajajo prepovedi in omejitve za državne oblasti.
[6]Judges, Transition, and Human Rights, J. Morison, K. McEvoy, G. Anthony (ur.), Oxford University Press, 2007.
[7]Ljubo Bavcon, Človekove pravice in temeljne svoboščine, Zbornik s posvetovanja o 15 letih uresničevanja Ustave, Društvo za ustavno pravo Slovenije in Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana, 2007 (v tisku).
[8]Tudi v središču razprav v ameriškem kongresu o protiterorističnih ukrepih, ki naj bi omogočili nadzor telekomunikacij domnevnih teroristov v tujini, je bilo vprašanje, kako zagotoviti predhodno odločanje sodišč ali vsaj njihov naknadni nadzor nad tovrstno aktivnostjo obveščevalnih služb. (Prim. Bush demands action on wiretaps, International Herald Tribune, 4. avgust 2007, str. 5, 6.)
[9]O tem sem zapisal v ločenem mnenju v zadevi št. U-I-377/02: » Tako je na primer v zadevi U-I-87/92 in še nekaterih podobnih primerih v izreku ugotovilo, da ne gre za predpis (za katerega presojo bi bilo Ustavno sodišče pristojno), v obrazložitvi pa se je spuščalo v meritorno presojo tega predpisa oziroma postopka njegovega sprejema. Polemika med ustavnimi sodniki o tem, ali in do kakšne mere je v obrazložitev mogoče vnašati meritorno presojo, če se je v izreku odločilo za zavrženje, ker gre za akt, za katerega presojo Ustavno sodišče ni pristojno, se je poglobljeno odvijala v zvezi z zadevo U-I-128/98 (tajni sporazum o sodelovanju vojaških obveščevalnih služb Slovenije in Izraela). Gre za soglasno odločitev o zavrženju in za obsežno, vsebinsko poglobljeno in s številnimi opombami opremljeno obrazložitev, ki se na več mestih spušča v meritorno presojo. V ločenih mnenjih večine sodnikov so izražena močno nasprotna stališča do meritorne presoje v primeru zavrženja. V njih so prepričljivo navedeni razlogi manjšine (ločena mnenja mag. Krivica, dr. Udeta in dr. Wedamove) zoper meritorno presojanje zadeve v obrazložitvi odločitve, ki ugotavlja, da sodišče za presojo nekega akta ni pristojno, ker bi sicer posegalo v pristojnost drugih državnih organov in kršilo načelo samoomejevanja in načelo delitve oblasti. Primer dovoljenj za taksiste je s tega vidika precej drugačen. V njem ne gre za problem poseganja v zakonodajno ali izvršilno oblast, lahko bi kvečjemu govorili o poseganju v avtonomijo lokalne samouprave, ki jo včasih obravnavamo kot sestavino ti. vertikalne delitve oblasti. Toda v tem primeru gre za spopad interesov dveh lokalnih skupnosti, mestne in primestne, od katerih slednja nima nobene neposredne možnosti doseči spoštovanja njenih interesov in se je zato obrnila na pomoč k Ustavnemu sodišču. In še ena je bistvena razlika med tistim in aktualnim primerom: v slednjem ne gre za akt, za katerega presojo Ustavno sodišče ne bi bilo pristojno (presojalo ga ni samo zato, ker meni, da pobudnica nima pravnega interesa za sprožitev pobude)…« Odlok, na katerega se je nanašalo ločeno mnenje, je slabo leto pozneje Ustavno sodišče na podlagi nove pobude razveljavilo (zadeva št. U-I-309/02).
[10]V 12. točki obrazložitve tega Sklepa bi v predzadnji stavek veljalo dodati besedico »katerikoli«, tako da bi se glasil: »Tretji odstavek 21. člena ZSOVA je treba razlagati tako, da se spremljanje mednarodnih sistemov zvez  ne sme nanašati na
katerikoli
določljiv priključek telekomunikacijskega sredstva ali na določenega uporabnika tega priključka na območju Republike Slovenije.» Na ta ali na kakšen drugačen način bi moralo Ustavno sodišče povedati, da ni skladno z Ustavo, če se spremljanje mednarodnega sistema zvez zlorablja za posege v posameznikove svoboščine, če za to niso izpolnjeni pogoji, določeni v 37. členu Ustave in med njimi zlasti določba o tem, da je za to potrebna odločba sodišča.
[11]Sodba ESČP v zadevi Halford v. Velika Britanija, sprejeta 25. 6. 1997, poudarja pomen razumno pričakovane zasebnosti, zaradi katere ni mogoče nadzirati zasebnega komuniciranja na delovnem mestu, če zaposleni na to ni predhodno opozorjen (t. 43 obrazložitve). ESČP je v zadnjih letih posebno pozornost posvečalo državnemu nadzoru komunikacij. Tako je v sodbi v zadevi Združenje za Evropsko povezovanje in človekove pravice in Ekimdzhiev v. Bolgarija 28. junija 2007 ugotovilo kršitev 8. člena EKČP zaradi množičnega prisluškovanja, ki so ga zaradi varnosti države odrejala sodišča (10.000 odredb v dveh letih). Do takšne sodbe je prišlo kljub temu, da pritožnika nista zatrjevala konkretnega posega v njune pravice, temveč le možnost takšnega poseganja, pri čemer nista mogla (kot ugotavlja ESČP) niti pred niti med niti po opravljenem nadzoru izvedeti, ali je do njega prišlo. Slednje stališče, aktualno tudi v obravnavani zadevi, je zavzelo ESČP že leta 1978 v zadevi Klass in drugi v. Nemčija (Pritožba št. 5029/71), ko je poudarilo, da je lahko komuniciranje vsakega prebivalca Nemčije nadzorovano, ne da bi mogel to vedeti, zato takšna ureditev neposredno zadeva vse prebivalce (
directly affects all users
). Širše: Sebastian Nerad, Pravni interes za ustavnosodno presojo predpisov, Revus št. 4/2005, str. 65.
[12]»Leta 1997 se je dejstvo, da je nekdo prestregel zasebno korespondenco profesorja dr. Rudija  Rizmana in jo poslal v objavo, znašlo v poročilu ameriškega State Departmenta o kršitvah človekovih pravic.« (Ali H. Žerdin, Tretje tisočletje, Mladina, št. 51/2001).