U-I-120/08
Natisni
Opravilna št.:
U-I-120/08
Datum odločitve:
9. 4. 2009
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 56/2008, Uradni list RS, št. 32/2009 in OdlUS XVIII, 18
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2009:U.I.120.08
Akt:
Zakon o gospodarskih zbornicah (Uradni list RS, št. 60/06) (ZGZ), 2. st. 1. odst. 4. čl., 2., 3. in 4. odst. 4. čl., 1. odst. 26. čl., 1., 5. in 6. odst. 29. čl., 30. čl.
Izrek:
Šesti odstavek 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah (Uradni list RS, št. 60/06) je v neskladju z Ustavo.

Drugi stavek prvega odstavka 4. člena, drugi odstavek 4. člena, prvi odstavek 29. člena ter 30. člen Zakona o gospodarskih zbornicah niso v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje z Ustavo iz 1. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave neskladja z Ustavo se zadrži izvrševanje drugega odstavka 30. člena Zakona o gospodarskih zbornicah.

Rok, določen s petim odstavkom 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah, poteče 45. dan po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Prenosi deležev upravičenj posameznih članov, do katerih je v skladu s petim odstavkom 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah prišlo v času veljavnosti sklepa Ustavnega sodišča z dne 22. 5. 2008, so veljavni.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 4. člena Zakona o gospodarskih zbornicah se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 4. člena, prvega odstavka 26. člena ter petega odstavka 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah se zavrže.
Evidenčni stavek:
Glede odločitve o temeljni usmeritvi oziroma konceptu zborničnega združevanja gospodarstva ima zakonodajalec široko polje proste presoje. Gre za vprašanje primernosti zakonske ureditve, česar Ustavno sodišče ne more presojati. Tudi določanje pogojev za reprezentativnost gospodarske zbornice je v prosti presoji zakonodajalca.
Z določitvijo, da lahko pri delitvi premoženja nekdanje Gospodarske zbornice Slovenije (GZS) sodelujejo samo reprezentativne gospodarske zbornice, je zakonodajalec uvedel razlikovanje med gospodarskimi zbornicami glede na reprezentativnost. Vendar je tako razlikovanje razumno, saj sledi ustavno dopustnemu cilju. V okviru dopustnega cilja ima zakonodajalec proste roke pri odločitvi, kako bo določil kriterije za razlikovanje. Ti ne smejo biti arbitrarni, ampak morajo biti v razumni povezavi z zasledovanim ciljem.
Ustavno sodišče je kot razumno sprejelo razlikovanje, po katerem so do premoženja bivše Gospodarske zbornice Slovenije upravičene samo reprezentativne gospodarske zbornice. Zaradi preprečitve drobitve premoženja je taka ureditev smiselna. Niti iz odgovora Državnega zbora oziroma iz mnenja Vlade niti iz zakonodajnega gradiva pa ni razviden poseben stvarno upravičen oziroma razumen razlog, zakaj je treba vzpostavljati še dodatno neenakost med reprezentativnimi zbornicami tako, da se "propadli" deleži bivših članov Gospodarske zbornice Slovenije samodejno prištevajo prav k skupnemu deležu pravnega naslednika Gospodarske zbornice Slovenije oziroma zakaj se taki "propadli" deleži sploh upoštevajo v vsoti deležev, ki sodelujejo pri delitvi premoženja.  Za tako razlikovanje Ustavno sodišče ni našlo razumnega razloga, zato je v tem delu šesti odstavek 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah (ZGZ) v neskladju z Ustavo. Da ne bi prišlo do razdelitve premoženja Gospodarske zbornice Slovenije na način, ki bi bil v neskladju z Ustavo, je Ustavno sodišče do odprave ugotovljene neustavnosti zadržalo izvrševanje drugega odstavka 30. člena Zakona o gospodarskih zbornicah.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
1.5.51.1.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Začasno zadržanje izpodbijanega akta.
1.5.51.1.7 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve začasnega zadržanja.
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
1.5.51.1.29 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Načelo samoomejitve (self-restraint).
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
1.5.51.1.22 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Določitev načina izvršitve odločbe .
Pravna podlaga:
Člen 14.2, 33, 69, Ustava [URS] 
Člen 21, 25.3, 26.2, 40.2, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Trgovinska zbornica Slovenije, Ljubljana, in Avtoprevozniška zbornica Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
24. 4. 2008
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrnitev
Dokument:
US28679
Dokument v PDF obliki:
U-I-120-08 sklep.pdf
88 KB
Prenesite datoteko
U-I-120-08.pdf
150 KB
Prenesite datoteko
U-I-120/08-6
22. 5. 2008
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Trgovinske zbornice Slovenija, Ljubljana, in Avtoprevozniške zbornice Slovenija, Ljubljana, ki ju zastopa dr. Andrej Berden, Ljubljana, na seji 22. maja 2008
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 4. člena ter 29. in 30. člena Zakona o gospodarskih zbornicah (Uradni list RS, št. 60/06) se sprejme.
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se izvrševanje petega odstavka 29. člena in drugega odstavka 30. člena Zakona o gospodarskih zbornicah zadrži.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnici zatrjujeta, da sta prvi in drugi odstavek 4. člena Zakona o gospodarskih zbornicah (v nadaljevanju ZGZ) v neskladju s 14., s 33, z 42, z 69 in s 74. členom Ustave. Pravni interes utemeljujeta z navedbo, da sta gospodarski zbornici, ki sta bili ustanovljeni na podlagi ZGZ. Pobudnici navajata, da je delitev prostorov, infrastrukture in premoženja Gospodarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju GZS) urejena v 29. in 30. členu ZGZ. Iz navedenih določb naj bi izhajalo, da je delitev prostorov, infrastrukture in premoženja GZS mogoča samo med pravnim naslednikom in reprezentativnimi zbornicami. Pogoji za pridobitev statusa reprezentativne zbornice, ki so določeni v prvem in drugem odstavku 4. člena ZGZ, naj bi onemogočali nastanek reprezentativnih zbornic. Zaradi strogih pogojev za pridobitev statusa reprezentativnosti zbornice naj bi celotno premoženje, prostore in infrastrukturo GZS pridobil pravni naslednik GZS. V skladu z 29. in s 30. členom ZGZ je rok za delitev prostorov, infrastrukture in premoženja 24. 6. 2008. Po navedenem datumu naj pobudnici ne bi več mogli sodelovati pri delitvi premoženja GZS, zato tudi predlagata, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 29. in 30. člena ZGZ.
B.
2. Pobudnici navajata, da izpodbijata prvi in drugi odstavek 4. člena ZGZ. Vendar je iz njunih navedb razvidno, da po vsebini izpodbijata tudi določbe 29. in 30. člena ZGZ, ki urejajo uporabo prostorov in infrastrukture GZS v prehodnem obdobju, način in roke prenosa deleža upravičenj posameznega člana iz GZS na novo zbornico, način dokončne razdelitve uporabe prostorov in infrastrukture GZS ter način, roke in upravičence delitve premoženja GZS. Določbe 29. in 30. člena ZGZ omogočajo delitev prostorov, infrastrukture in premoženja GZS samo med pravnega naslednika GZS in reprezentativne zbornice. Pobudnici sta zbornici, ustanovljeni na podlagi ZGZ. Prvi in drugi odstavek 4. člena ZGZ določata pogoje za pridobitev statusa reprezentativnosti zbornice. Ker pobudnici nista reprezentativni zbornici in ne izpolnjujeta pogojev za pridobitev statusa reprezentativnosti, izpodbijane določbe neposredno učinkujejo na njun pravni položaj, saj jima onemogočajo sodelovati v delitvi prostorov, infrastrukture in premoženja GZS. Zato je Ustavno sodišče štelo, da pobudnici izkazujeta pravni interes za oceno ustavnosti izpodbijanih določb. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti sprejelo (1. točka izreka). V nadaljevanju postopka bo ocenilo skladnost izpodbijanih določb z Ustavo.
3. Ustavno sodišče lahko na podlagi 39. člena ZUstS do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb zakona, če bi zaradi njihovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebitnega protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe začasno ne bi izvrševale.
4. Pobudnici predlagata zadržanje izvrševanja 29. in 30. člena ZGZ, vendar iz njunih navedb izhaja, da vsebinsko predlagata zadržanje petega odstavka 29. člena ZGZ[1] in drugega odstavka 30. člena ZGZ,[2] ki določata rok za prenos deleža upravičenj posameznega člana na drugo zbornico in rok za izvedbo delitve premoženja GZS. Ustavno sodišče je v obravnavanem primeru tehtalo na eni strani škodljive posledice, ki bi nastale pobudnici, če bi na podlagi navedenih določb prišlo do delitve prostorov, infrastrukture in premoženja GZS, na drugi strani pa škodljive posledice, ki bi lahko nastale zaradi zadržanja petega odstavka 29. in drugega odstavka 30. člena ZGZ. Ugotovilo je, da škodljivih posledic, ki bi nastale pobudnici z iztekom roka za dokončen prenos deleža upravičenj posameznega člana in z dokončno razdelitvijo premoženja, ne bi bilo mogoče odpraviti.[3] Začasno zadržanje izvrševanje petega odstavka 29. člena in drugega odstavka 30. člena ZGZ pa ne povzroča škodljivih posledic, saj bi bilo upravljanje s premoženjem GZS do razdelitve prostorov ter infrastrukture GZS v prehodnem obdobju urejeno na enak način kot do sedaj.
C.
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena, tretjega odstavka 26. člena in prvega odstavka 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1] Peti odstavek 29. člena ZGZ določa: "Svoj delež upravičenj posameznega člana lahko imetnik uveljavi le tako, da ga najpozneje v dveh letih po uveljavitvi tega zakona prenese na zbornico, ustanovljeno po tem zakonu. Prenos deleža upravičenj posameznega člana na zbornico je mogoč samo enkrat."
[2] Drugi odstavek 30. člena ZGZ določa: "Po preteku dveletnega roka, v katerem prejmejo člani potrdila o deležu upravičenj na premoženju GZS, se izvede delitev premoženja GZS. O tej delitvi se dogovorijo vse reprezentativne zbornice tako, da upoštevajo kriterije o deležu upravičenj iz prejšnjega člena."
[3] ZGZ je bil sprejet 26. 5. 2006. V Uradnem listu Republike Slovenije je bil objavljen 9. 6. 2006. Veljati je začel petnajsti dan po objavi. To pomeni, da je rok za prenos deleža upravičenj posameznega člana 24. 6. 2008. Po 24. 6. 2008 naj bi se tudi izvedla delitev premoženja GZS.
U-I-120/08-25
9. 4. 2009
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Trgovinske zbornice Slovenije, Ljubljana, in Avtoprevozniške zbornice Slovenije, Ljubljana, ki ju zastopa dr. Andrej Berden, Ljubljana, na seji 9. aprila 2009
odločilo:
1. Šesti odstavek 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah (Uradni list RS, št. 60/06) je v neskladju z Ustavo.
2. Drugi stavek prvega odstavka 4. člena, drugi odstavek 4. člena, prvi odstavek 29. člena ter 30. člen Zakona o gospodarskih zbornicah niso v neskladju z Ustavo.
3. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje z Ustavo iz 1. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Do odprave neskladja z Ustavo se zadrži izvrševanje drugega odstavka 30. člena Zakona o gospodarskih zbornicah.
5. Rok, določen s petim odstavkom 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah, poteče 45. dan po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Prenosi deležev upravičenj posameznih članov, do katerih je v skladu s petim odstavkom 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah prišlo v času veljavnosti sklepa Ustavnega sodišča z dne 22. 5. 2008, so veljavni.
6. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 4. člena Zakona o gospodarskih zbornicah se zavrne.
7. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 4. člena, prvega odstavka 26. člena ter petega odstavka 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnici sta gospodarski zbornici, ustanovljeni po Zakonu o gospodarskih zbornicah (v nadaljevanju ZGZ). V pobudi in dopolnitvah pobude izpodbijata prvi, drugi in tretji odstavek 4. člena ter 29. in 30. člen ZGZ, iz navedb v pobudi pa izhaja, da izpodbijata tudi četrti odstavek 4. člena in prvi odstavek 26. člena ZGZ. Določbe 4. člena ZGZ določajo pogoje za članstvo v gospodarskih zbornicah ter pogoje in postopek za pridobitev statusa reprezentativne gospodarske zbornice. Pobudnici menita, da je zaradi visokega praga za pridobitev reprezentativnosti in zaradi prepovedi, da so člani zbornice le iz določene panoge, onemogočen nastanek reprezentativnih zbornic, s čimer naj bi se rušil osnovni koncept, ki ga je želel vpeljati zakonodajalec, namreč pluralizem in medsebojna konkurenčnost gospodarskih zbornic. Opozarjata, da so na status reprezentativnosti vezane številne posledice, kar je zlasti pomembno pri delitvi premoženja bivše Gospodarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju GZS). Prav v zvezi z delitvijo tega premoženja pobudnici izpodbijata 29. in 30. člen ZGZ, ki urejata način in postopek delitve premoženja GZS ter uporabo prostorov in infrastrukture v prehodnem obdobju do razdelitve premoženja, in sicer tako, da se premoženje deli samo med pravnega naslednika GZS (v nadaljevanju GZS/2)[1] in reprezentativne gospodarske zbornice. Glede na visok prag reprezentativnosti naj bi taka ureditev dejansko pomenila, da je do premoženja bivše GZS upravičena samo GZS/2. Pobudnici menita, da je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena, s 33. členom, z 69. členom, z drugim odstavkom 42. člena ter s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
2. V neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave naj bi bilo, da 29. in 30. člen ZGZ pripuščata k delitvi premoženja bivše GZS samo reprezentativne zbornice, ne pa tudi drugih gospodarskih zbornic, ustanovljenih po ZGZ, ki niso dosegle pogojev za reprezentativnost. Glede na to, da je reprezentativnost pogoj za sodelovanje pri delitvi premoženja, naj bi bilo tudi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, da je Zakon na eni strani s previsokim pragom reprezentativnosti onemogočil nastajanje reprezentativnih gospodarskih zbornic, na drugi strani pa je GZS/2 tako rekoč avtomatično podelil reprezentativnost, saj so vsi člani bivše GZS po samem Zakonu postali člani GZS/2, s čimer je bila reprezentativnost zagotovljena, in to tudi, če kdaj kasneje zaradi osipa članstva pogoji ne bi bili več izpolnjeni. GZS/2 tako že na podlagi Zakona izpolnjuje pogoje za pridobitev reprezentativnosti in ji za ta namen ni treba izvajati nobenih aktivnosti za pridobitev novih članov, kot morajo to druge zbornice. Pobudnici zakonski ureditvi očitata še, da je bil prenos deležev upravičenj iz GZS/2 na novoustanovljene zbornice mogoč samo v roku dveh let po uveljavitvi ZGZ, to je do 24. 6. 2008. Tak rok naj bi bil prekratek.
3. V neskladju z načelom enakosti naj bi bil tudi način računanja deležev upravičenj, ki se upoštevajo kot ključ, po katerem se bo delilo premoženje GZS. Po Zakonu naj bi se namreč štelo, da deleži upravičenj članov, ki so izstopili iz GZS/2 in se niso vključili v nobeno drugo gospodarsko zbornico oziroma so se vključili v zbornico, ki v dveh letih po uveljavitvi ZGZ ni pridobila statusa reprezentativnosti, ostanejo GZS/2. Vse nove gospodarske zbornice, reprezentativne in nereprezentativne, naj bi bile zaradi tega v slabšem položaju v primerjavi z GZS/2, kar naj bi onemogočalo svoboden in enakopraven razvoj gospodarskih zbornic, ki bi si med seboj konkurirale.
4. Pobudnici v zvezi z reprezentativnostjo naslavljata dodaten očitek še na tretji odstavek 4. člena ZGZ, ki naj bi omogočal zlorabe oziroma obid Zakona. Šest regionalnih zbornic (dolenjsko-belokranjska, pomurska, primorska, celjska, savinjsko-saleška in štajerska) naj bi namreč sklenilo dogovor o sodelovanju z GZS/2, s katerim naj bi GZS/2 "posodile" svoje članstvo za dosego njene reprezentativnosti. Glede na to naj bi v GZS/2 obstajalo fiktivno članstvo in postavljalo naj bi se vprašanje, ali GZS/2 sploh izpolnjuje pogoje za reprezentativnost. Nedopustno naj bi bilo, da si bodo udeležene zbornice na podlagi takih medzborničnih dogovorov, ki naj bi pomenili zlorabo Zakona, kasneje delile pridobljeno premoženje GZS. Pravna subjektiviteta teh območnih zbornic naj bi bila le neka slamnata kategorija brez personalnega in materialnega substrata.
5. Izpodbijana zakonska ureditev razdelitve premoženja bivše GZS je po mnenju pobudnic v neskladju tudi s 33. členom Ustave, ki varuje lastnino, ker je bila GZS/2 podarjena oziroma nanjo brezplačno prenesena vsa lastnina, ki so jo v prejšnjem sistemu obveznega članstva v GZS soustvarjali vsi gospodarski subjekti v državi. Poleg tega naj člani ne bi mogli svobodno razpolagati s svojimi deleži upravičenj, saj so jih lahko uveljavili le tako, da so jih v roku dveh let od uveljavitve Zakona prenesli na drugo zbornico. Taka ureditev naj bi hkrati pomenila protiustavno razlastitev vseh tistih članov nekdanje GZS, ki so plačevali članarino, niso pa več člani GZS/2, zato naj bi bila v neskladju tudi z 69. členom Ustave, ki ureja razlastitev. Pobudnici menita, da bi bilo ob preoblikovanju bivše GZS pravilno in pravično, če bi se njeno premoženje razdelilo med vse bivše člane. Menita, da bi bilo treba drugače opredeliti tako kriterije za uporabo prostorov in infrastrukture GZS v prehodnem obdobju kot tudi kriterije za končno delitev premoženja GZS.
6. Pobudnici nekaterim izpodbijanim določbam očitata tudi neskladje z drugim odstavkom 42. člena in s prvim odstavkom 74. člena Ustave. V neskladju s pravico do svobodnega združevanja naj bi bilo, da četrti odstavek 4. člena ZGZ reprezentativnim zbornicam omogoča sodelovanje pri oblikovanju gospodarskega sistema in ekonomske politike ter v mednarodnih zborničnih organizacijah, drugim nereprezentativnim zbornicam pa teh javnih nalog ne daje. Ker ima združevanje v različne zbornice različne posledice, naj bi bili onemogočeni konkurenčnost zbornic ter prosta izbira gospodarskih subjektov, v katero zbornico se bodo vključevali. Z izpodbijano ureditvijo instituta reprezentativnosti naj bi bila okrnjena tudi svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave, saj naj bi bili združevanje v zbornice in pristojnosti, ki jih imajo zbornice, sestavni del izvrševanja gospodarske pobude.
7. Državni zbor v odgovoru na pobudo (na dopolnitve pobude Državni zbor ni odgovoril) navaja, da so bile določbe o reprezentativnosti v Zakon vnesene z amandmaji med zakonodajnim postopkom ter da je bil namen teh določb, da reprezentativnost pridobijo dve ali tri zbornice. Te bi bile predstavnice gospodarstva pri oblikovanju gospodarske politike, v ekonomsko socialnem dialogu ter v mednarodnih organizacijah. Določba prvega odstavka 4. člena ZGZ, ki določa prepoved panožnih ali branžnih zbornic, naj bi izhajala iz koncepta, da je temeljni princip zbornične organiziranosti splošni gospodarski interes in ne parcialni interesi posamezne panoge ali branže. Po mnenju Državnega zbora institut reprezentativnosti ni vprašljiv, saj je usmerjen k preprečitvi razdrobitve sistema zbornične organiziranosti. ZGZ naj tudi ne bi posegal v 42. in 74. člen Ustave, saj v ničemer ne omejuje gospodarskih subjektov pri svobodnem povezovanju v različne interesne in statusne oblike. Tudi včlanitve v več zbornic Zakon ne onemogoča, v teh primerih se mora član le izreči, kateri zbornici daje svoj glas za računanje reprezentativnosti. Taka rešitev naj bi bila potrebna zaradi enake obravnave vseh gospodarskih subjektov, ker zagotavlja, da so glasovi posameznih gospodarskih subjektov enakovredno upoštevani. Državni zbor tudi meni, da ZGZ možnosti podelitve javnega pooblastila ne omejuje le na reprezentativne zbornice. Izhodiščni položaj vseh zbornic naj bi bil enak, zato 4. člen ZGZ ne razlikuje nedopustno med zbornicami. Ureditev načina razdelitve premoženja GZS je po navedbah Državnega zbora le analogno sledila uvedbi instituta reprezentativnosti, s ciljem bolj optimalnega združevanja interesov gospodarstva v reprezentativne zbornice in čim manjše razdrobljenosti interesov.
8. Vlada je v mnenju predstavila cilje in namen ureditve zborničnega sistema združevanja po ZGZ. Pojasnila je, da prvotni predlog Zakona ni predvideval določb o reprezentativnosti, te so bile vnesene šele kasneje v okviru zakonodajnega postopka. Vlada naj bi v zakonodajnem postopku zagovarjala nižji prag reprezentativnosti, ki bi ga lahko dosegle vsaj dve ali tri zbornice, vendar je Državni zbor v postopku odločil drugače. Hkrati so bile spremenjene tudi določbe o razdelitvi premoženja nekdanje GZS. Naknadno je bila v Zakon vnesena tudi določba, da GZS/2 pridobi delež članov, ki so izstopili, pa svojega upravičenja niso prenesli na nobeno od novonastalih zbornic. Po mnenju Vlade bi bila najbolj pravična delitev premoženja med vse nove zbornice, in to glede na delež upravičenj vseh članov posamezne zbornice. Ne glede na to pa je Vlada poudarila, da naj bi imele vse novonastale zbornice enaka izhodišča, torej dve leti za pridobivanje članov. Nazadnje Vlada še navaja, da prag reprezentativnosti vendarle ni tako visok, da ga sploh ne bi bilo mogoče doseči, glede na to, da ga je dosegla Trgovinska zbornica Slovenije. Meni, da slednja s pridobitvijo reprezentativnosti nima več pravnega interesa za vloženo pobudo.
9. Mnenje o pobudi je podala GZS/2. Meni, da argumenti pobudnic niso prepričljivi in da ZGZ v ničemer ni v neskladju z Ustavo. Z uvedbo instituta reprezentativnosti naj bi se preprečila atomizacija zbornic in razbitje infrastrukture GZS. Cilj zakonodajalca naj bi bil, da ima država na strani gospodarstva nekaj kompetentnih sogovornikov, ne pa množice zbornic. Poleg tega naj bi zakonodajalec hotel uvesti "koncept čezsektorskega interesnega povezovanja" v gospodarske zbornice, ne pa branžnih ali panožnih združenj. Kriteriji reprezentativnosti naj bi bili namenoma relativno visoki, saj naj bi bilo zaželeno, da imajo reprezentativne zbornice "čezsektorsko strukturo". Po mnenju GZS/2 so vse zatrjevane neustavnosti povezane z enim ustavnim načelom, in sicer s splošnim načelom enakosti pred zakonom po drugem odstavku 14. člena Ustave. Meni, da je razlikovanje dopustno, ker sledi dopustnemu cilju in je stvarno upravičeno. Glede razdelitve premoženja bivše GZS še navaja, da so zbornice nepridobitne korporativne pravne osebe in da imajo njihovi člani, ki prosto vstopajo ali izstopajo iz zbornice, samo članske pravice, ne pa tudi kakršnihkoli stvarnih pravic na premoženju zbornice. Zato v zvezi z zborničnim premoženjem ni mogoče govoriti o kršitvah lastninske pravice, svobodne gospodarske pobude ali ustavnih določb o razlastitvi. Tudi pravica do svobodnega združevanja naj ne bi bila v ničemer kršena.
10. Na zaprosilo Ustavnega sodišča je Ministrstvo za gospodarstvo dalo pojasnila o dosedanji praksi pridobivanja statusa reprezentativnosti. Po podatkih Ministrstva sta reprezentativnost do sedaj pridobili dve gospodarski zbornici – Gospodarska zbornica Slovenije (z odločbo z dne 26. 5. 2008) ter Trgovinska zbornica Slovenije (z odločbo z dne 9. 7. 2008). V teku ni noben drug postopek za priznanje reprezentativnosti in ga na Ministrstvu v prihodnje tudi ne pričakujejo, saj naj ne bi nobena druga od novoustanovljenih zbornic dosegala praga iz drugega odstavka 4. člena ZGZ.
B. – I.
11. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 22. 5. 2008 (Uradni list RS, št. 56/08 z dne 6. 6. 2008) sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 4. člena ter 29. in 30. člena ZGZ. V istem sklepu je do končne odločitve zadržalo izvrševanje petega odstavka 29. člena in drugega odstavka 30. člena ZGZ.
12. V postopku za oceno ustavnosti je Ustavno sodišče glede izpodbijanega prvega odstavka 4. člena ZGZ ugotovilo, da iz navedb pobudnic izhaja, da izpodbijata le drugi stavek te določbe, glede izpodbijanega 29. člena ZGZ pa, da izpodbijata prvi, peti in šesti odstavek tega člena. Zato je preizkus pobude ter oceno ustavnosti opravilo le v tem obsegu.
13. V dopolnitvi pobude sta pobudnici pobudo razširili tudi na tretji odstavek 4. člena ZGZ. Iz navedb v prvotni pobudi pa izhaja, da izpodbijata tudi četrti odstavek 4. člena ter prvi odstavek 26. člena ZGZ.
Pravni interes
14. Glede na to, da je v vmesnem času od vložitve pobude Trgovinska zbornica Slovenije pridobila odločbo pristojnega ministra, s katero ji je bila priznana reprezentativnost, se zastavlja vprašanje, ali pobudnici še vedno izkazujeta pravni interes. Pravni interes je namreč procesna predpostavka, ki mora biti podana ves čas postopka pred Ustavnim sodiščem. Pravni interes glede določb, ki se nanašajo na pogoje za članstvo v zbornici in na pogoje za pridobitev reprezentativnosti (prvi in drugi odstavek 4. člena ZGZ), ter določb, ki upravičenost do premoženja GZS priznavajo samo reprezentativnim zbornicam (prvi odstavek 29. člena in 30. člen ZGZ), nedvomno izkazuje druga pobudnica – Avtoprevozniška zbornica Slovenije. Zato se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati v presojo pravnega interesa Trgovinske zbornice Slovenije. Obe pobudnici pa ne glede na reprezentativnost izkazujeta pravni interes za izpodbijanje določb, ki urejajo način upoštevanja deležev upravičenj pri delitvi premoženja GZS (šesti odstavek 29. člena ZGZ).
15. Pobudnici pravnega interesa ne izkazujeta glede četrtega odstavka 4. člena ZGZ, ki določa, da reprezentativne zbornice poleg nalog, ki jih opravljajo vse zbornice, sodelujejo zlasti pri oblikovanju gospodarskega sistema in ekonomske politike ter v mednarodnih zborničnih organizacijah. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Pravnega interesa ni mogoče izkazovati z navedbami, da predpis posega v pravice ali pravni položaj tretjih oseb. V konkretnem primeru pobudnici – gospodarski zbornici – ne moreta izkazati pravnega interesa z navedbami, da četrti odstavek 4. člena ZGZ posega v človekove pravice gospodarskih subjektov.
16. Pravnega interesa pobudnici tudi ne izkazujeta glede prvega odstavka 26. člena, ki ga izpodbijata v povezavi z drugim odstavkom 4. člena ZGZ. Zakonska ureditev naj bi neupravičeno razlikovala med GZS/2 in drugimi zbornicami, ustanovljenimi po ZGZ. Protiustavno razlikovanje (drugi odstavek 14. člena Ustave) naj bi bilo v tem, da je Zakon GZS/2 dejansko avtomatično podelil status reprezentativnosti, medtem ko se morajo druge zbornice za ta status aktivno truditi s pridobivanjem in z vključevanjem novih članov. Ta status naj bi bil GZS/2 dejansko podarjen. Razlikovanje naj bi imelo negativne posledice predvsem glede delitve premoženja GZS, saj so do tega upravičene samo reprezentativne zbornice.
17. V skladu z drugim odstavkom 4. člena ZGZ lahko nove zbornice pridobijo reprezentativnost, ko dosežejo predpisan prag reprezentativnosti. Na drugi strani je prvi odstavek 26. člena Zakona preoblikoval GZS v GZS/2, pri čemer je vprašanje članstva uredil tako, da so člani bivše GZS
ipso iure
postali člani GZS/2.[2] Taka zakonska ureditev torej pomeni, da imajo nove zbornice glede članstva v primerjavi z GZS/2 diametralno nasprotne začetne pozicije. Vsaka na novo registrirana zbornica svoj obstoj začenja tako rekoč brez članstva, medtem ko je GZS/2 na začetku svojega obstoja v članstvo dobila tako rekoč vse gospodarske subjekte (upoštevati je treba, da je bivša GZS temeljila na obveznem članstvu in da so torej vsi ti člani ob uveljavitvi ZGZ postali člani GZS/2). Glede na to, da so postali ob uveljavitvi ZGZ vsi gospodarski subjekti člani GZS/2, lahko druge zbornice svoje člane pridobivajo samo izmed članov, ki so izstopili iz GZS/2. Za reprezentativnost to pomeni, da je GZS/2 od vsega začetka izpolnjevala pogoje za pridobitev tega statusa, medtem ko so morale druge zbornice počakati na osip članstva iz GZS/2 in nato aktivno delovati za pridobitev teh gospodarskih subjektov v svoje članstvo.
18. Tudi če bi bilo tako razlikovanje med GZS/2 in drugimi zbornicami v resnici neustavno, pobudnici za odločitev Ustavnega sodišča nimata pravnega interesa, ker odločitev ne bi vplivala na njun pravni položaj. Njun pravni položaj bi se v primerjavi z GZS/2 izboljšal le, če bi Ustavno sodišče delno razveljavilo prvi odstavek 26. člena ZGZ oziroma bi vsaj ugotovilo njegovo neskladje z Ustavo. S tem bi bil lahko vzpostavljen položaj, ko bi vse zbornice imele enak izhodiščni položaj glede pridobivanja članstva, kar je odločilnega pomena za pridobitev statusa reprezentativnosti. Vendar je treba upoštevati dvoje: prvič, da je na podlagi take zakonske ureditve pristojno ministrstvo GZS/2 že izdalo odločbo o reprezentativnosti (23. 5. 2008) in da je ta posamični akt že postal pravnomočen; ter drugič, da odločbe Ustavnega sodišča, bodisi razveljavitev bodisi "gola" ugotovitev protiustavnosti, ne vplivajo na pravna razmerja, o katerih je že bilo pravnomočno odločeno.[3] Kljub morebitni pozitivni odločitvi Ustavnega sodišča, pobudnici ne bi mogli doseči izboljšanja svojega primerljivega pravnega položaja. Pravovarstvena potreba za odločanje Ustavnega sodišča zato ne obstaja več.
19. Pobudnici tudi ne izkazujeta pravnega interesa glede petega odstavka 29. člena ZGZ. Izpodbijana določba petega odstavka 29. člena ZGZ[4] ne posega neposredno v pravice, pravne interese ali pravni položaj pobudnic. Določba ureja pravni položaj članov (gospodarskih subjektov) nekdanje GZS, ki so po uveljavitvi ZGZ izstopili iz GZS/2, in sicer določa, kako in v kakšnem roku lahko ti člani uveljavijo svoj delež upravičenj, ki ga imajo na premoženju bivše GZS. Razpolaganje s tem deležem je individualna in prostovoljna odločitev članov. Določba ne posega neposredno v pravni položaj gospodarskih zbornic (in s tem pobudnic), saj jim ne daje nobenih pravic ali upravičenj, niti v razmerju do GZS/2 niti v razmerju do članov, ki so izstopili iz GZS/2. Določba ureja pravni položaj članov bivše GZS in samo ti bi jo lahko izpodbijali ter uveljavljali očitke, da naj bi bil zakonski rok dveh let prekratek ter da naj bi taka časovna omejitev za prenašanje deležev upravičenj pomenila poseg v lastninsko pravico (33. člen Ustave) oziroma celo protiustavno razlastitev (69. člen Ustave).
20. Ker pobudnici za oceno ustavnosti četrtega odstavka 4. člena, prvega odstavka 26. člena ter petega odstavka 29. člena ZGZ ne izkazujeta pravnega interesa, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (7. točka izreka).
21. Tretjemu odstavku 4. člena ZGZ pobudnici očitata, da naj bi omogočal zlorabo Zakona oziroma ravnanje
in fraudem legis.
Zadnji stavek tega odstavka, ki določa, da se mora član, ki je vključen v več zbornic, odločiti, kateri zbornici da svoj glas za računanje reprezentativnosti, naj bi namreč omogočal sporazume med manjšimi območnimi zbornicami in GZS/2, na podlagi katerih območne zbornice "posojajo" svoje članstvo GZS/2 za dosego reprezentativnosti. Taki medzbornični dogovori naj bi bili nedopustni. Prav tako naj bi bilo nedopustno, da bi si v sporazumih udeležene zbornice kasneje sporazumno delile premoženje GZS.
22. Očitek pobudnic je očitno neutemeljen, saj Zakon take prakse ne dopušča. V 2. členu Zakona je določeno, da je gospodarska zbornica samostojno, prostovoljno, interesno in nepridobitno združenje pravnih in fizičnih oseb, ki na trgu samostojno opravljajo pridobitno gospodarsko dejavnost. V prvem odstavku 4. člena Zakon jasno opredeljuje, da so člani zbornic lahko samo gospodarski subjekti – gospodarske družbe in samostojni podjetniki posamezniki. Vsaka gospodarska zbornica, ustanovljena po ZGZ, je samostojna pravna oseba zasebnega prava. Zakon ne dopušča kolektivnega članstva v gospodarskih zbornicah. Prav tako statusa reprezentativnosti ni mogoče doseči z združevanjem ali s povezovanjem gospodarskih zbornic, ki so bile ustanovljene po ZGZ. Zakon tudi ne omogoča, da bi zbornice na druge zbornice prenašale glasove za računanje reprezentativnosti. Posamezni gospodarski subjekt je lahko član več zbornic in vsak član sprejme individualno in prostovoljno odločitev, kateri zbornici bo dal glas za računanje reprezentativnosti. Niti z odločitvijo organov zbornice niti s sporazumom med zbornicami ni mogoče na druge zbornice prenašati glasov za računanje reprezentativnosti. Enako velja za deleže upravičenj, ki so po 29. členu ZGZ pomembni za delitev premoženja GZS. Na podlagi petega odstavka 29. člena člani bivše GZS sprejmejo individualno in prostovoljno odločitev, kako bodo ravnali s svojim deležem upravičenj. Zakonska omejitev je samo v tem, da ga lahko na drugo zbornico prenesejo le v dveh letih po uveljavitvi Zakona, kajti sicer njihov delež propade. Zbranih deležev upravičenj svojih članov pa zbornice ne morejo prenašati na druge zbornice. Tako odločitev o glasu za računanje reprezentativnosti kot tudi odločitev o prenosu deleža upravičenj je ob spoštovanju zakonskih omejitev v rokah članov zbornic.
23. Ker je očitek o neustavnosti tretjega odstavka 4. člena ZGZ očitno neutemeljen, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo (6. točka izreka).
B. – II.
Presoja drugega stavka prvega odstavka 4. člena ter drugega odstavka 4. člena ZGZ
24. Prvi odstavek 4. člena ZGZ določa splošne pogoje za ustanavljanje gospodarskih zbornic. V zbornico se lahko v skladu s statutom zbornice včlanijo gospodarske družbe in samostojni podjetniki posamezniki.[5] Pobudnici izpodbijata drugi stavek prvega odstavka 4. člena, ki določa, da zbornica v statutu ne more določiti, da so člani zbornice lahko le iz določene panoge ali da opravljajo le določeno gospodarsko dejavnost. Drugi odstavek četrtega člena ZGZ ureja pogoje za pridobitev statusa reprezentativnosti. Zbornica je reprezentativna, če se vanjo združi najmanj pet odstotkov (5 %) vseh gospodarskih subjektov, ki se lahko včlanijo v zbornico, pri čemer mora njihov skupen prihodek od prodaje znašati najmanj deset odstotkov (10 %) prihodkov od prodaje v gospodarstvu Republike Slovenije za preteklo obračunsko obdobje. Za reprezentativnost mora zbornica kumulativno izpolnjevati oba pogoja.
25. Pobudnici postavljata pod vprašaj ustavnost kriterijev za reprezentativnost iz drugega odstavka 4. člena in prepoved ekskluzivnosti iz prvega odstavka 4. člena ZGZ. Očitki pobudnic, kolikor jih naslavljata izključno na prvi in drugi odstavek 4. člena ZGZ, so neutemeljeni in z vidika kršitev ustavnih določb neobrazloženi, saj pobudnici ne navedeta, zakaj naj bi bili zakonski pogoji za ustanavljanje gospodarskih zbornic in pogoji za reprezentativnost sami po sebi v neskladju z Ustavo in s katero določbo Ustave naj bi bili v neskladju. Kolikor pobudnici izpodbijata institut reprezentativnosti v povezavi z delitvijo premoženja GZS, pa je Ustavno sodišče presojo teh očitkov opravilo v okviru presoje izpodbijanih določb 29. in 30. člena ZGZ.
26. Prepoved ekskluzivnosti (drugi stavek prvega odstavka 4. člena ZGZ), po kateri statut zbornice ne sme določiti, da so člani zbornice le iz določene panoge ali da opravljajo le določeno dejavnost, vzpostavlja eno temeljnih značilnosti sistema zborničnega združevanja, in sicer, da naj zbornice ne bodo samo panožna ali branžna združenja, temveč naj zastopajo širše interese gospodarstva. Iz te določbe je razvidno, da je zakonodajalec uvedel koncept čezpanožnih gospodarskih zbornic. Glede odločitve o temeljni usmeritvi oziroma konceptu zborničnega združevanja gospodarstva ima zakonodajalec široko polje proste presoje. Gre torej za vprašanje primernosti zakonske ureditve, česar Ustavno sodišče ne more presojati.
27. Ustavno sodišče tudi glede pogojev za reprezentativnost ugotavlja, da je določanje njihove višine v prosti presoji zakonodajalca. Zakonodajalec je uvedel institut reprezentativnosti, na kar je vezal nekatere dodatne pristojnosti oziroma pravice. Določanje višine kriterijev, torej zahtevnost praga reprezentativnosti, sodi v okvir primernosti zakonske ureditve in o tem se Ustavno sodišče v postopku presoje ustavnosti ne more izrekati. Poleg tega pa je tudi očitno neutemeljen očitek pobudnic, da je onemogočeno ustanavljanje reprezentativnih zbornic oziroma da je tak prag reprezentativnosti v nasprotju z namenom zakonodajalca.
28. Glede pogojev za pridobitev reprezentativnosti je Ustavno sodišče ugotovilo, da med udeleženci tega postopka obstaja soglasje o tem, da je bil namen zakonodajalca določiti tak prag za reprezentativnost, da bi ga lahko dosegle dve ali tri gospodarske zbornice. Tudi iz zakonodajnega gradiva je razviden namen zakonodajalca, da se prag reprezentativnosti postavi tako, da bi nastale dve do tri reprezentativne zbornice.[6] Pri tem je treba upoštevati, da je zakonodajalec izhajal iz že omenjenega izhodiščnega koncepta, da naj bodo zbornice čezpanožno strukturirane in torej zastopnice širših gospodarskih interesov. Če bi imel zakonodajalec v mislih branžne ali panožne reprezentativne zbornice, bi bil prag reprezentativnosti seveda previsok, saj obstajajo določene panoge, ki ne bi mogle tega praga nikoli doseči, ker sploh nimajo tolikšnega števila podjetij, kot je potrebno za dosego številčnega kriterija. Opisani namen zakonodajalca je bil dosežen, saj trenutno obstajata dve reprezentativni zbornici – GZS/2 ter Trgovinska zbornica Slovenije, mogoče pa je, da bo v prihodnosti dosegla prag reprezentativnosti še kakšna zbornica.
29. V zvezi s tem je neutemeljen tudi očitek pobudnic, da naj bi Zakon zahteval, da se mora reprezentativnost doseči v roku dveh let. Pridobitev reprezentativnosti ni vezana na rok in se lahko pridobi kadarkoli, ko so izpolnjeni zahtevani pogoji. Dveletni rok ZGZ omenja v petem odstavku 29. člena v povezavi z delitvijo premoženja GZS. Vendar ta določba ne zahteva, da se mora reprezentativnost pridobiti v dveh letih po uveljavitvi Zakona, temveč da lahko člani, ki so izstopili iz GZS/2, v tem roku svoj delež upravičenj prenesejo na drugo zbornico. Dveletni rok velja samo za prenos deleža upravičenj na premoženju GZS, ne pa kot končni rok za pridobitev reprezentativnosti in tudi ne kot rok, v katerem lahko člani iz GZS/2 na druge zbornice prenašajo svoj glas za računanje reprezentativnosti. Kot je bilo že povedano, pa pobudnici za presojo petega odstavka 29. člena Zakona ne izkazujeta pravnega interesa.
30. Na podlagi navedenega in v okviru očitkov pobudnic je Ustavno sodišče ugotovilo, da drugi stavek prvega odstavka 4. člena ZGZ ter drugi odstavek 4. člena ZGZ nista v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).
B. – III.
Presoja prvega odstavka 29. člena ter 30. člena ZGZ
31. Izpodbijane določbe prvega odstavka 29. člena ter 30. člena ZGZ urejajo upravičenja zbornic na premoženju bivše GZS. Prvi odstavek 29. člena ureja upravičenost na premoženju v prehodnem obdobju, in sicer določa, da so v času do razdelitve premoženja GZS reprezentativne zbornice upravičene do uporabe prostorov in infrastrukture GZS. V skladu s 30. členom so tudi pri končni delitvi do premoženja GZS upravičene samo reprezentativne zbornice. Očitek pobudnic je, da Zakon glede delitve premoženja GZS neupravičeno razlikuje med reprezentativnimi in drugimi zbornicami.
32. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Načelo enakosti torej zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in nanja vezal različne pravne posledice. Tovrstno razločevanje, s katerim zakonodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/06 z dne 5. 2. 2009, Uradni list RS, št. 14/09).
33. Gospodarske zbornice, ustanovljene po ZGZ, so samostojna, prostovoljna, interesna in nepridobitna združenja pravnih in fizičnih oseb, ki na trgu samostojno opravljajo pridobitno gospodarsko dejavnost (2. člen ZGZ). Zbornice so pravne osebe zasebnega prava (3. člen ZGZ). Kljub načelno enakopravnemu pristopu do gospodarskih zbornic, pa je zakonodajalec v zvezi z delitvijo premoženja GZS predvidel različno ureditev za manjše in večje zbornice.[7] Razlikovalni element za različno obravnavanje je reprezentativnost. Glede na pogoje reprezentativnosti to pomeni, da lahko pri prehodni uporabi in kasneje pri delitvi premoženja GZS sodelujejo samo zbornice, ki jim je bila z odločbo priznana reprezentativnost, ker je vanje vključenih najmanj pet odstotkov vseh gospodarskih subjektov, katerih prihodek od prodaje znaša najmanj deset odstotkov od prihodkov prodaje v slovenskem gospodarstvu za preteklo proračunsko obdobje. Ustavno sodišče je moralo presoditi, ali tako razlikovanje ni arbitrarno (samovoljno), torej ali zanj obstaja dopusten in razumen razlog (cilj).
34. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, podobno pa je v odgovoru na pobudo navedel Državni zbor, da je bil cilj uvedbe instituta reprezentativnosti doseči čim bolj optimalno združevanje interesov gospodarstva v reprezentativne zbornice in čim manjšo razdrobljenost interesov. Reprezentativne zbornice so glede gospodarskih vprašanj sogovornice države in ustavno dopusten interes države je, da je na strani gospodarstva omejeno število kompetentnih sogovornikov, ki predstavljajo širše interese gospodarskih subjektov. Temu splošnemu interesu je sledila tudi ureditev delitve premoženja GZS. Z omejitvijo razdelitve premoženja na reprezentativne zbornice se je želelo omejiti njegovo pretirano drobljenje. Prostori, infrastruktura in drugo premoženje GZS naj bi še naprej služili širšim interesom slovenskega gospodarstva, ta cilj pa bi bil dejansko onemogočen, če bi se premoženje delilo med preveliko število subjektov. Ustavno sodišče je na podlagi tega ocenilo, da je razlikovanje glede na reprezentativnost razumno, saj sledi ustavno dopustnemu cilju. Seveda bi lahko zakonodajalec določil kakšne druge kriterije za delitev premoženja GZS, vendar taka odločitev sodi v polje njegove proste presoje. V okviru dopustnega cilja (razloga) ima zakonodajalec proste roke pri odločitvi, kako bo določil kriterije za razlikovanje. Ti pa seveda ne smejo biti arbitrarni, ampak morajo biti v razumni povezavi z zasledovanim ciljem. V tem primeru pa ne gre za arbitrarno določitev kriterijev za razlikovanje.
35. Očitno neutemeljen je očitek pobudnic, da je glede na zakonsko ureditev delitev premoženja dejansko možna samo med tistimi reprezentativnimi zbornicami, ki so reprezentativnost dosegle v roku dveh let. Ker to nobeni drugi zbornici razen GZS/2 ni uspelo, naj bi bil dveletni rok prekratek. Dveletni rok Zakon omenja na dveh mestih. Najprej peti odstavek 29. člena ZGZ določa, da lahko posamezni član, ki je izstopil iz GZS/2, svoj delež upravičenj na premoženju GZS uveljavi le tako, da ga najpozneje v dveh letih po uveljavitvi Zakona prenese na drugo zbornico. Prenos deleža upravičenj je mogoč samo enkrat. Nato je enak rok omenjen še v drugem odstavku 30. člena ZGZ, po katerem se delitev premoženja izvede po preteku dveletnega roka, v katerem so člani bivše GZS prejeli potrdila o deležu upravičenj na tem premoženju. Premoženje se razdeli na podlagi sporazuma med reprezentativnimi zbornicami, pri delitvi pa se upoštevajo kriteriji o deležu upravičenj, ki se določijo v skladu z določbami 29. člena ZGZ.
36. Peti odstavek 29. člena ne določa nič v zvezi z upravičenjem zbornic, da sodelujejo pri delitvi premoženja. Ta določba ureja samo način, kako lahko gospodarski subjekti, ki so izstopili iz GZS/2, uveljavljajo svoj delež v premoženju GZS. Drugi odstavek 30. člena sicer določa, da se po poteku dveh let po uveljavitvi Zakona premoženje razdeli, vendar do delitve pride šele z dogovorom med vsemi reprezentativnimi zbornicami. Zakon nikjer ne določa, da lahko pri takem dogovoru sodelujejo samo zbornice, ki so reprezentativnost pridobile v dveh letih po začetku veljavnosti Zakona. Določbe drugega odstavka 30. člena ni mogoče razlagati drugače, kot da lahko pri delitvi sodelujejo vse reprezentativne zbornice, ki so reprezentativnost pridobile do trenutka sklepanja sporazuma o razdelitvi premoženja GZS. Tudi po preteku dveh let lahko člani izstopajo iz GZS/2 in svoj glas za računanje reprezentativnosti prenašajo na druge zbornice. Šesti odstavek 29. člena ZGZ med drugim celo izrecno določa, da se za vse člane GZS/2 ob uveljavitvi Zakona šteje, da imajo svoj glas za računanje reprezentativnosti pri GZS/2, vendar samo, dokler se ne izjasnijo drugače. Res pa je, da bodo lahko reprezentativne zbornice pri delitvi premoženja uveljavljale samo vsoto deležev upravičenj, ki so jih nanje v dveletnem roku po uveljavitvi Zakona prenesli gospodarski subjekti, ki so izstopili iz GZS/2. Vendar se, kot je bilo že rečeno, ta dveletni rok dotika pravnega položaja teh članov in ne zadeva neposredno pravnega položaja reprezentativnih zbornic.
37. Na podlagi navedenega je Ustavno sodišče presodilo, da prvi odstavek 29. člena ter 30 člen ZGZ nista v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).
Presoja šestega odstavka 29. člena ZGZ
38. Šestemu odstavku 29. člena ZGZ pobudnici očitata, da naj bi vzpostavil neupravičeno domnevo, da deleži upravičenj vseh članov, ki so izstopili iz GZS/2 in svojega deleža niso prenesli na drugo reprezentativno zbornico, ostanejo GZS/2. S tem naj bi prihajalo še do dodatnega neupravičenega in protiustavnega razlikovanja med GZS/2 in drugimi zbornicami.
39. ZGZ v 29. členu ureja način računanja deležev upravičenj, ki so nato glede na drugi odstavek 30. člena upoštevni pri delitvi premoženja GZS. V skladu z drugim odstavkom 29. člena je morala GZS/2 na dan uveljavitve Zakona pripraviti seznam vseh članov, skupaj s podatkom o celotnem znesku članarine, ki so jo posamezni člani vplačali v GZS od 1. januarja 1996 do uveljavitve ZGZ. Odstotek, ki ga ta znesek predstavlja v znesku vplačanih članarin vseh članov v tem obdobju, pomeni, "delež upravičenj posameznega člana". Članu, ki je v roku 22 mesecev po uveljavitvi Zakona izstopil iz GZS/2, je morala ta najkasneje v 30 dneh po prejemu izstopne izjave izdati potrdilo o njegovem deležu upravičenj. Član, ki je v tem roku izstopil iz GZS/2, je lahko svoj delež upravičenj uveljavil le tako, da ga je najpozneje v dveh letih po uveljavitvi Zakona prenesel na drugo zbornico, ki je bila ustanovljena v skladu z ZGZ. Prenos deleža je mogoče opraviti samo enkrat (peti odstavek 29. člena). Na drugi strani se za člane, ki do poteka 22 mesecev po uveljavitvi Zakona niso izstopili iz GZS/2, šteje, da je njihov delež upravičenj ostal GZS/2 (četrti odstavek 29. člena). Glede na šesti odstavek 29. člena ter drugi odstavek 30. člena Zakona so reprezentativne zbornice udeležene pri prehodni uporabi in kasneje pri delitvi premoženja GZS, in sicer sorazmerno z vsoto deležev upravičenj, ki so jih člani prenesli nanje – to je po zakonski dikciji "delež upravičenj reprezentativne zbornice". Od tega deleža je torej odvisno, koliko premoženja GZS bo pripadlo posamezni reprezentativni zbornici.
40. Očitek pobudnic se nanaša na tisti del šestega odstavka 29. člena ZGZ, ki določa: "Delež upravičenj pravnega naslednika GZS je enak vsoti deležev upravičenj vseh članov GZS na dan uveljavitve tega zakona, zmanjšan za delež upravičenj drugih reprezentativnih zbornic, ki so ustanovljene po tem zakonu." Delež GZS/2 se torej izračuna tako, da se od skupne vsote deležev vseh članov odštejejo deleži, ki so jih pridobile reprezentativne zbornice. GZS/2 potemtakem ne obdrži samo deležev upravičenj tistih gospodarskih subjektov, ki so ostali njeni člani, temveč je vzpostavljena pravna fikcija, da obdrži tudi deleže upravičenj tistih gospodarskih subjektov, ki so izstopili iz GZS/2, pa svojega deleža niso prenesli na nobeno novo zbornico oziroma so ga prenesli na zbornico, ki do trenutka delitve premoženja GZS ni pridobila statusa reprezentativnosti. Glede na očitek pobudnic je Ustavno sodišče moralo presoditi, ali je tako privilegirano obravnavanje GZS/2 v primerjavi z drugimi reprezentativnimi zbornicami v skladu s splošnim ustavnim načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave).
41. Ustavno sodišče je kot razumno sprejelo razlikovanje, po katerem so do premoženja bivše GZS upravičene samo reprezentativne gospodarske zbornice. Zaradi preprečitve drobitve premoženja je taka ureditev smiselna. Niti iz odgovora Državnega zbora oziroma iz mnenja Vlade niti iz zakonodajnega gradiva pa ni razviden poseben stvarno upravičen oziroma razumen razlog, zakaj je treba vzpostavljati še dodatno neenakost med reprezentativnimi zbornicami tako, da se "propadli" deleži bivših članov GZS samodejno prištevajo prav k skupnemu deležu GZS/2, oziroma zakaj se taki "propadli" deleži sploh upoštevajo v vsoti deležev, ki sodelujejo pri delitvi premoženja.  Za tako razlikovanje Ustavno sodišče ni našlo razumnega razloga. Zato je v tem delu šesti odstavek 29. člena ZGZ v neskladju z Ustavo.
42. Ker Zakon to vprašanje nomotehnično ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve, je Ustavno sodišče sprejelo odločbo, s katero je ugotovilo neskladje z Ustavo (1. točka izreka). Odločilo je še, da mora Državni zbor odpraviti ugotovljeno neustavnost v roku šestih mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (3. točka izreka). Pri tem bo moral upoštevati, da enako obravnavanje reprezentativnih zbornic pomeni, da se v celoti deležev, ki sodelujejo pri delitvi premoženja GZS, ne smejo upoštevati deleži članov, ki so izstopili iz GZS/2 in svojih deležev v dveh letih po uveljavitvi Zakona niso prenesli na druge reprezentativne zbornice.
B. – IV.
43. Kadar meni, da je to potrebno, lahko Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določi način izvršitve svoje odločbe. Da ne bi v tem primeru prišlo do razdelitve premoženja GZS na način, ki bi bil v neskladju z Ustavo, je Ustavno sodišče do odprave ugotovljene neustavnosti zadržalo izvrševanje drugega odstavka 30. člena ZGZ (4. točka izreka). To pomeni, da bodo lahko reprezentativne zbornice sklenile dogovor o delitvi premoženja šele, ko bo zakonodajalec v šestem odstavku 29. člena ZGZ ustrezno in v skladu s to odločbo popravil način računanja deležev upravičenj.
44. S sklepom z dne 22. 5. 2008 (Uradni list RS, št. 56/08 z dne 6. 6. 2008) je Ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo izvrševanje petega odstavka 29. člena in drugega odstavka 30. člena ZGZ. Namen začasnega zadržanja je bil, da se prekine tek rokov, ki bi sicer imeli določene prekluzivne učinke. S to odločbo je Ustavno sodišče podaljšalo zadržanje izvrševanja drugega odstavka 30. člena ZGZ, glede petega odstavka 29. člena pa je prav tako na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo, da se tek dveletnega roka iz te določbe nadaljuje, in sicer tako, da se rok izteče 45 dni po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (prvi stavek 5. točke izreka). To pomeni, da imajo tisti člani, ki so v skladu s četrtim odstavkom 29. člena ZGZ pravočasno izstopili iz GZS/2 in so ob svojem izstopu pridobili potrdilo o deležu upravičenj, možnost še 45 dni svoj delež prenesti na drugo zbornico, ustanovljeno po ZGZ.
45. Glede na to, da je bil namen začasnega zadržanja petega odstavka 29. člena ZGZ le, da se prekine tek dveletnega roka, je zaradi večje jasnosti Ustavno sodišče v odločbi odločilo tudi, da so prenosi deležev upravičenj, do katerih je na podlagi te določbe Zakona prišlo v času veljavnosti sklepa o začasnem zadržanju, veljavni (drugi stavek 5. točke izreka).
C.
46. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, tretjega odstavka 25. člena, drugega odstavka 26. člena, 48. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1] V skladu z drugim odstavkom 29. člena ZGZ je pravni naslednik GZS obdržal ime "Gospodarska zbornica Slovenije".
[2] Prvi odstavek 26. člena ZGZ določa: "Z dnem uveljavitve tega zakona Gospodarska zbornica Slovenije, ki je bila ustanovljena v skladu z Zakonom o Gospodarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 14/90 in 19/2000) (v nadaljnjem besedilu: GZS) postane zbornica po tem zakonu (v nadaljnjem besedilu: pravni naslednik GZS), njeni člani pa postanejo člani pravnega naslednika GZS."
[3] Člen 44 ZUstS določa: "Zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, se ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno."
[4] Peti odstavek 29. člena ZGZ se glasi: "Svoj delež upravičenj posameznega člana lahko imetnik uveljavi le tako, da ga najpozneje v dveh letih po uveljavitvi tega zakona prenese na zbornico, ustanovljeno po tem zakonu. Prenos deleža upravičenj posameznega člana na zbornico je mogoč samo enkrat."
[5] V zbornico se lahko v skladu s statutom zbornice včlanijo tudi druge pravne in fizične osebe, ki želijo sodelovati pri uresničevanju ciljev in nalog zbornice – podporni člani (šesti odstavek 4. člena ZGZ).
[6] Poročilo k predlogu Zakona o gospodarskih zbornicah (ZGZ) – druga obravnava – z dne 12. 5. 2006.
[7] Reprezentativne zbornice imajo v primerjavi z drugimi zbornicami tudi določene posebne pristojnosti (četrti odstavek 4. člena ZGZ) – sodelujejo namreč pri oblikovanju gospodarskega sistema in ekonomske politike ter sodelujejo v mednarodnih zborničnih organizacijah.