U-I-69/07
Natisni
Opravilna št.:
U-I-69/07
Datum odločitve:
4. 12. 2008
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 26/2007,
Uradni list RS, št. 119/2008 in OdlUS XVII, 68
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2008:U.I.69.07
Akt:
Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) (ZUS), 1. odst. 22. čl. in drugi stavek 2. odst. 22. čl.
Izrek:
Drugi stavek drugega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) v delu, ki se nanaša na pritožbo, ni v neskladju z Ustavo.

Pobuda Miloša Šoškića za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega stavka drugega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu v delu, ki se nanaša na izredna pravna sredstva, se zavrne.
Pobuda Osmana Hazirija in mag. Matevža Krivica za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 22. člena in drugega stavka drugega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu v delu, ki se nanaša na pritožbo, se zavrne.
Evidenčni stavek:
Z obveznim pravnim zastopanjem za vložitev pritožbe v upravnem sporu je zakonodajalec določil način izvrševanja pravice do pritožbe iz 25. člena Ustave, s katerim se zagotavlja učinkovitost sodstva.
Ker je s sistemom brezplačne pravne pomoči zagotovljeno, da ima tudi oseba slabega gmotnega položaja možnost pridobiti pooblaščenca, ki ima opravljen pravniški državni izpit, ni podano neskladje s prvim odstavkom 14. člena Ustave.
Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z Ustavo.
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
5.3.13.3 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Dvostopenjska sodna pristojnost (25).
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
3.16 - Splošna načela - Sorazmernost.
1.5.51.1.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Začasno zadržanje izpodbijanega akta.
Pravna podlaga:
Člen 14.2, 25, Ustava [URS] 
Člen 21, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
K obravnavani zadevi sta bile s sklepom Ustavnega sodišča z dne 20. 9. 2007 pridruženi zadevi št. U-I-150/07 in št. U-I-244/07 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Franc Majcen, Gornja Radgona in drugi
Datum vloge:
5. 3. 2007
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrnitev
Dokument:
US28444
Dokument v PDF obliki:
U-I-69-07.pdf
123 KB
Prenesite datoteko
U-I-69/07-9
15. 3. 2007
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Franca Majcna iz Gornje Radgone  na seji 15. marca 2007.
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega stavka drugega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) se sprejme, kolikor se nanaša na pritožbo.
2. Predlog, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje določbe iz prejšnje točke, se zavrne.
3. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se omejitev iz drugega stavka drugega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu, kolikor se nanaša na pritožbo,  uporablja le v primeru, ko stranka vloži pritožbo po pooblaščencu.
Obrazložitev
1. Pobudnik izpodbija drugi odstavek 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da lahko stranka v postopku s pritožbo in izrednimi pravnimi sredstvi opravlja dejanja samo po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit. Navaja, da je Upravno sodišče, oddelek v Mariboru, odpravilo zanj ugodno odločbo Okrožnega sodišča v Murski Soboti o dodelitvi brezplačne pravne pomoči. Zoper tako odločitev je vložil pritožbo. Upravno sodišče, oddelek v Mariboru, ga je z dopisom pozvalo, naj se opredeli, ali vlaga pritožbo ali revizijo, hkrati pa ga je opozorilo, da na podlagi izpodbijane odločbe ZUS-1 lahko vloži pritožbo le po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit. Zagrozilo mu je, da bo njegovo pritožbo zavrglo, če ne bo vložena skladno z izpodbijano določbo.
2. Pobudnik navaja, da je izpodbijana določba neskladna z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker osebam z nizkimi dohodki (kar naj bi sam bil) onemogoča vlaganje pritožb. S svojimi navedbami smiselno zatrjuje tudi neskladnost izpodbijane zakonske ureditve s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Predlaga začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske določbe.
3. Pobudnik sicer navaja, da izpodbija drugi odstavek 22. člena ZUS-1, vendar je iz njegovih navedb razvidno, da dejansko izpodbija samo njegov drugi stavek, kolikor se nanaša na pritožbo. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tega dela določbe sprejelo. V nadaljevanju postopka bo ocenilo zlasti, ali izpodbijana zakonska določba v neskladju z Ustavo omejuje pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.
4. Ustavno sodišče ni začasno zadržalo izvrševanja izpodbijane zakonske določbe, kot to predlaga pobudnik, saj za to niso izpolnjeni pogoji iz 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS). Pač pa je kot način izvršitve sprejema pobude  določilo, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča izpodbijana določba glede pritožbe uporablja samo v primerih, ko pritožbe stranka ne vloži sama, temveč po pooblaščencu.
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26.  člena, 39. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Ur. l. RS 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
U-I-69/07-36
4. 12. 2008
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Franca Majcna, Gornja Radgona in v postopku za preizkus pobud Osmana Hazirija, Republika Kosovo, ki ga zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, mag. Matevža Krivica, Spodnje Pirniče, in Miloša Šoškića, Ljubljana, na seji 4. decembra 2008
odločilo:
1. Drugi stavek drugega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) v delu, ki se nanaša na pritožbo, ni v neskladju z Ustavo.
2. Pobuda Miloša Šoškića za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega stavka drugega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu v delu, ki se nanaša na izredna pravna sredstva, se zavrne.
3. Pobuda Osmana Hazirija in mag. Matevža Krivica za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 22. člena in drugega stavka drugega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu v delu, ki se nanaša na pritožbo, se zavrne.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnik Franc Majcen izpodbija drugi stavek drugega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da je Upravno sodišče odpravilo zanj ugodno odločbo Okrožnega sodišča v Murski Soboti o dodelitvi brezplačne pravne pomoči. Zoper tako odločitev je vložil pritožbo. Upravno sodišče ga je z dopisom pozvalo, naj se opredeli, ali vlaga pritožbo ali revizijo, hkrati pa ga je opozorilo, da na podlagi izpodbijane določbe ZUS-1 lahko vloži pritožbo le po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit. Izpodbijani določbi ZUS-1 pobudnik očita, da je neskladna z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker osebam z nizkimi dohodki (kar naj bi bil sam) onemogoča vlaganje pritožb, ker ne morejo plačati stroškov odvetnika. Navaja, da mu je zaradi obveznega pravnega zastopanja onemogočeno zavarovanje svojih pravic s pritožbo in s tem zatrjuje tudi neskladnost izpodbijane zakonske ureditve s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave).
2. Pobudnika Osman Haziri in mag. Matevž Krivic izpodbijata prvi odstavek 22. člena in drugi stavek drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v delu, ki se nanaša na pritožbo. Menita, da je drugi stavek drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v neskladju s prvim in z drugim odstavkom 14. člena, z 22. členom in s 25. členom Ustave. Pobudnika menita, da je navedena določba posebej sporna, če se uporablja v azilnih postopkih. Ker naj odvetniki ne bi bili zainteresirani za zastopanje prosilcev za azil zaradi polovičnega plačevanja brezplačne pravne pomoči, naj bi bili prosilci za azil vezani na pravno pomoč drugih pravnikov ali celo nepravnikov. Brez pomoči navedenih oseb naj bi prosilci za azil ostali brez možnosti za pridobitev pravne pomoči. Navajata, da je kvaliteta pravne pomoči, ki jo nudijo osebe, ki so sicer brez pravniškega državnega izpita, so pa seznanjene s posebnostmi azilnega postopka, boljša od tiste, ki bi jo lahko nudili odvetniki. Menita, da so tudi na drugih upravnih področjih odvetniki praviloma slabše usposobljeni kot drugi pravniki ali nepravniki, ki se ukvarjajo z določenim upravnim področjem. ZUS-1 naj ne bi upošteval posebnosti upravnega spora, ki je spor med državo in posameznikom. Z izpodbijano ureditvijo naj bi se postavljale nerazumne in diskriminacijske ovire k dostopu do sodnega varstva v upravnih sporih. S tem naj bi država lažje "branila svoje nezakonite upravne odločitve". Z izpodbijano ureditvijo naj bi se tudi bistveno podražilo sodno varstvo pravic. Na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 ni več mogoča izbira kateregakoli pooblaščenca. V postopku pred Upravnim sodiščem naj bi bil lahko pooblaščenec samo odvetnik. Pred sprejemom ZUS-1 je bila v upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 16. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – v nadaljevanju ZUS) izključena uporaba tretjega odstavka 87. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – ur. p. b. in 45/08 – v nadaljevanju ZPP) pred Upravnim sodiščem. Ker na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 ni več mogoče prosto izbirati pooblaščenca, naj bi bila tudi navedena določba v neskladju z Ustavo.
3. Pobudnik Miloš Šoškić izpodbija drugi stavek drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v delu, ki se nanaša na izredna pravna sredstva. Navaja, da ga je Vrhovno sodišče v konkretnem upravnem sporu pozvalo, naj dopolni vloženo revizijo z dokazilom o opravljenem pravniškem državnem izpitu, ker lahko stranka opravlja dejanja na podlagi drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi samo po pooblaščencu s pravniškim državnim izpitom. Pobudnik meni, da iz 22. člena ZUS-1 jasno izhaja, da lahko v upravnem sporu stranka vsa procesna dejanja opravlja sama, če pa jih po pooblaščencu, mora ta imeti pravniški državni izpit. Če je razlaga Vrhovnega sodišča pravilna, meni, da je ureditev v 22. členu ZUS-1 v neskladju s 14. členom in s 25. členom Ustave, ker v pravnem pouku ni bil opozorjen na posledice vložitve revizije brez pooblaščenca z opravljenim pravniškim državnim izpitom.
4. Državni zbor v odgovoru navaja, da se določba drugega stavka drugega odstavka 22. člena ZUS-1 ne nanaša na stranko, pač pa na njenega pooblaščenca. Pri tem opozarja, da je to določbo treba razumeti tako, da stranka, ki ne nastopa sama, temveč ima pooblaščenca, lahko za pooblaščenca v postopku s pritožbo ali z izrednimi pravnimi sredstvi postavi le osebo, ki ima pravniški državni izpit. To naj bi bila posledica izključitve uporabe tretjega odstavka 86. člena ZPP. Glede na navedeno naj bi imela stranka sama pravico opravljati vsa procesna dejanja na vseh stopnjah, čeprav nima pravniškega državnega izpita. Razlaga, kot jo je izpodbijani zakonski določbi dalo sodišče v pobudnikovem primeru, je za Državni zbor napačna, smiselno pa iz odgovora izhaja, da tudi ob taki razlagi izpodbijane določbe ZUS-1 tej ne bi mogli očitati nedopustnega posega v pravico iz 25. člena Ustave.
B. – I.
5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-69/07 z dne 15. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 26/07) pobudo Franca Majcna za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega stavka drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v delu, ki se nanaša na pritožbo, sprejelo. S tem sklepom je tudi zadržalo izvrševanje navedene določbe. Pri tem je sklenilo, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča ta določba uporablja tako, da omejitev velja le za primere, ko stranka vloži pritožbo po pooblaščencu.
6. Ustavno sodišče je zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo pobude Franca Majcna, Osmana Hazirija, mag. Matevža Krivica in Miloša Šoškića. Pobudnika Osman Haziri in Miloš Šoškić sta vložila ustavni pritožbi in izkazujeta pravni interes za oceno ustavnosti izpodbijanih določb. Zato se Ustavno sodišče ni spuščalo v pravni interes pobudnika mag. Matevža Krivica, ki zatrjuje, da mu izpodbijana določba onemogoča opravljati družbeno koristno dejavnost.
B. – II.
7. Drugi stavek drugega odstavka 22. člena ZUS-1 se glasi: "V postopku s pritožbo in z izrednimi pravnimi sredstvi lahko stranka opravlja dejanja v postopku samo po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit."
8. Upravno sodišče, zoper katerega odločitev je pobudnik Franc Majcen vložil pritožbo, je navedeno zakonsko določbo razlagalo tako, da ZUS-1 določa, da lahko stranka v postopku s pritožbo in z izrednimi pravnimi sredstvi veljavno opravlja procesna dejanja samo s pooblaščencem, ki ima opravljen pravniški državni izpit (v nadaljevanju obvezno pravno zastopanje). Državni zbor je v odgovoru na pobudo razlago izpodbijane določbe ZUS-1, kot jo je v pobudnikovi zadevi dalo Upravno sodišče, štel za napačno. Zanj je pravilna takšna razlaga izpodbijane določbe ZUS-1, da lahko stranka v postopku s pritožbo in z izrednimi pravnimi sredstvi procesna dejanja opravlja sama. Če pa ima stranka pooblaščenca, mora ta v postopku s pritožbo ali z izrednimi pravnimi sredstvi izpolnjevati določene pogoje, tj. imeti mora opravljen pravniški državni izpit.[1]
9. Razlaga izpodbijane zakonske norme, kot jo zagovarja Državni zbor, ni mogoča. Zakonodajalec je pri oblikovanju izpodbijane določbe uporabil že uveljavljeni nomotehnični način oblikovanja norme pri določanju obveznega zastopanja po osebi, ki izpolnjuje določene strokovne pogoje.[2] Iz tretjega odstavka 87. člena ZPP izhaja, da je v postopkih pred višjimi sodišči pooblaščenec lahko samo odvetnik ali druga oseba, ki je opravila pravniški državni izpit. Ker se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 za vprašanja postopka, ki niso urejena z ZUS-1, primerno uporabljajo določbe ZPP in ker ZUS-1[3] ni izključil uporabe tretjega odstavka 87. člena ZPP v upravnih sporih, velja že na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, da lahko v postopkih pred Upravnim sodiščem stranke zastopa kot pooblaščenec samo oseba, ki ima pravniški državni izpit. Zato izključitev tretjega odstavka 86. člena ZPP ne more pomeniti, da lahko stranka sama vlaga pritožbo ali izredna pravna sredstva, če pa ima pooblaščenca, mora ta imeti opravljen pravniški državni izpit, ker bi to drugače izhajalo že iz prvega odstavka 22. člena ZUS-1.[4] Glede na navedeno določa drugi stavek drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v postopkih s pritožbo in z izrednimi pravnimi sredstvi obvezno pravno zastopanje.
10. Glede na očitke pobudnika Franca Majcna je moralo Ustavno sodišče torej presoditi, ali je obvezno pravno zastopanje v postopku s pritožbo v upravnem sporu v skladu s prvim odstavkom 14. člena in s 25. členom Ustave.
11. Člen 25 Ustave določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Smisel določbe 25. člena Ustave je, da lahko posameznik z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani svoje pravice (odločba U-I-34/95 z dne 29. 10. 1997, Uradni list RS, št. 73/97 in OdlUS VI, 138) in da zagotavlja načelo instančnosti, katerega bistvena vsebina je v tem, da lahko organ druge stopnje presoja odločitev prvostopenjskega organa z vidika vseh vprašanj, ki so pomembna za odločitev o pravici ali obveznosti (odločba št. U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005, Uradni list RS, št. 118/05 in OdlUS XIV, 88).
12. Dejanja v postopku pred državnim organom, ki lahko vplivajo na pravice in pravne interese stranke, torej tudi v postopku s pravnim sredstvom, opravlja praviloma stranka sama. Z obveznim pravnim zastopanjem, ki ga je uvedla izpodbijana zakonska določba, pa je stranki v postopku s pritožbo v upravnem sporu pred Vrhovnim sodiščem odvzeta sposobnost dati svojim procesnim dejanjem pravno relevantno obliko (postulacijska sposobnost),[5] kar pomeni, da mora stranka nastopati po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit. Če upoštevamo le njeno neposredno vsebino, učinkuje izpodbijana zakonska določba, gledano s stališča strank postopka, utesnujoče.[6] Vendar to še ne pomeni, da gre za poseg v ustavno pravico do pravnega sredstva, katerega dopustnost bi bilo treba presojati po strogem testu sorazmernosti. Obvezno pravno zastopanje namreč ne učinkuje tako, da stranka ne bi več bila nosilka pravice do pravnega sredstva, ali da ji pravno sredstvo ne bi bilo zagotovljeno, ali da z njim ne bi mogla učinkovito braniti svojih pravic.[7] Ker obvezno pravno zastopanje nima učinkov na samo vsebino procesne pravice do pritožbe, gre po presoji Ustavnega sodišča za določitev načina izvrševanja te pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave). Ustavno sodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini ne pomeni omejitve posamezne človekove pravice, je nujno zadržana. Ustavno sodišče v tem okviru predvsem preizkuša, ali je izpodbijana ureditev razumna. Vendar je treba tudi upoštevati, da razmejitev med določitvijo načina izvrševanja človekovih pravic in med omejitvijo ustavnih pravic ni vedno enostavna. Da se je ustavodajalec zavedal, da se bo zakon ob urejanju načina uresničevanja človekovih pravic pogosto znašel na robu posega vanje, kaže tudi besedilo drugega odstavka 15. člena Ustave: tudi takšna ureditev je brez izrecne ustavne podlage pri posamezni pravici dopustna le, če je to nujno zaradi same narave pravice. "Nujnost" pa že nakazuje na enega od elementov sorazmernosti, ki ga je treba upoštevati pri posegih oziroma omejitvah človekovih pravic.[8]
13. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je (bil) eden izmed ciljev nove zakonske ureditve tudi povečanje učinkovitosti odločanja sodišč v upravnem sporu, skrajšanje sodnih postopkov z namenom povečanja zaupanja ljudi v delovanje sodišč ter preprečevanje nastopa nerazumnih zamud pri sojenju.[9] Zato je Ustavno sodišče pri presoji upoštevalo, da je država dolžna zagotoviti takšen upravni spor, v katerem bo zagotovljeno učinkovito varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij.[10] Obvezno pravno zastopanje pripomore k povečanju kakovosti sojenja in s tem k razvoju prava v sodni praksi, k razbremenitvi sodišč in s tem k pospešitvi postopkov in k zmanjšanju zaostankov, ker so vloge, ki jih sestavi oseba z ustrezno pravno izobrazbo, v primerjavi z vlogami laičnih strank preglednejše in kakovostnejše. K učinkovitosti sodnih postopkov v širšem smislu pripomore tudi osredotočenje navedb v vlogah na tisto, kar je za odločitev bistveno. Sodišče procesno gradivo hitreje in jasneje opredeli. Sodnik odloča na podlagi strokovnih pravnih argumentov v vlogah. Ustrezno pravno izobražena oseba lahko tudi prispeva, da očitno neutemeljene pritožbe niso vložene
.
[11] Zato je uvedba obveznega pravnega zastopanja v interesu celotnega pravnega reda, saj se z njim zagotavlja učinkovitost sodstva. Ustavno sodišče pa je tudi upoštevalo, da so človekove pravice, ki se nanašajo na ravnanje strank v postopku pred sodiščem, že po sami naravi stvari takšne, da zahtevajo podrobnejšo ureditev z zakonom. Sodni postopek je namreč lahko učinkovit le v primeru, če je v njem zagotovljena določena stopnja formalnosti in reda (odločba št. U-I-145/03 z dne 23. 6. 2005, Uradni list RS, št. 69/05 in OdlUS XIV, 62). Zato ureditvi, ki zagotavlja učinkovitost sodstva in ureja ravnanje strank v postopku pred sodiščem, ni mogoče očitati nerazumnosti. Glede na to je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijana zakonska ureditev ni v neskladju s 25. členom Ustave.
14. Pobudnik Franc Majcen zatrjuje tudi, da je zaradi obveznega pravnega zastopanja v neenakopravnem položaju z osebami, ki imajo boljši gmotni položaj. Obvezno pravno zastopanje, ki ga zahteva izpodbijana določba, stranki prinaša stroške. Zato je treba presoditi, ali to dejstvo, ki sicer ni del vsebine izpodbijane določbe, je pa njena posledica, vodi v neskladje s prvim odstavkom 14. člena Ustave. Pravica do pravnega sredstva ni absolutna v tem smislu, da pomeni za stranko pravico do brezplačnega pravnega sredstva, vendar mora država zagotoviti dejansko dostopnost do pravnega sredstva. Če bi bil zaradi stroškov, povezanih s pravnim zastopanjem, nekaterim onemogočen dostop do pritožbe v upravnem sporu, bi se zastavilo vprašanje, ali ni izpodbijana ureditev v neskladju
s prvim odstavkom 14. členom Ustave. Iz prvega odstavka 14. člena Ustave izhaja, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na osebne okoliščine, med katerimi Ustava posebej navaja gmotno stanje.
15. Zakon o brezplačni pravni pomoči (Uradni list RS, št. 96/04 – ur. p. b. in 23/08 – v nadaljevanju ZBPP) v 7. členu določa, da se brezplačna pravna pomoč po tem zakonu lahko odobri za pravno svetovanje, pravno zastopanje in za druge pravne storitve, določene z zakonom, za vse oblike sodnega varstva pred vsemi sodišči splošne pristojnosti in specializiranimi sodišči v Republiki Sloveniji. V četrti alineji prvega odstavka 26. člena ZBPP je določeno, da se brezplačna pravna pomoč dodeli za pravno svetovanje in zastopanje[12] v postopku pred sodišči na prvi in drugi stopnji, torej tudi za vložitev pritožbe v upravnem sporu. S sistemom brezplačne pravne pomoči je zagotovljeno, da lahko tudi oseba slabega gmotnega položaja pridobi ustreznega pooblaščenca za vložitev pritožbe v upravnem sporu. Zaradi obveznega pravnega zastopanja posamezniki, ki imajo slabši gmotni položaj, niso v neenakopravnem položaju s posamezniki, ki imajo boljši gmotni položaj. Zato izpodbijana določba ni v neskladju s prvim odstavkom 14. člena Ustave.
16. Glede na navedeno drugi stavek drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v delu, ki se nanaša na pritožbo, ni v neskladju s prvim odstavkom 14. in s 25. členom Ustave (1. točka izreka).
17. Naslednji dan po objavi te odločbe bo prenehal veljati sklep Ustavnega sodišča št. U-I-69/07, s katerim je Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje navedene določbe in določilo, da se uporablja tako, da omejitev velja le za primere, ko stranka vloži pritožbo po pooblaščencu. To pomeni, da bodo morali naslednji dan po objavi te odločbe pritožniki pritožbo v upravnem sporu vložiti po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit, saj bo izpodbijana ureditev s tem dnem v celoti uveljavljena. Vrhovno sodišče pa tistih pritožb, ki so jih v času veljavnosti sklepa št. U-I-69/07 vložili pritožniki sami, ne bo smelo zavreči zaradi tega, ker niso vložene po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit.
B. – III.
18. Pobudnik Miloš Šoškić izpodbija drugi stavek drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v delu, ki se nanaša na izredna pravna sredstva. Meni, da mu navedena določba omogoča, da sam vlaga izredna pravna sredstva. Pogoj opravljenega pravniškega državnega izpita naj bi se nanašal samo na morebitnega pooblaščenca. Če pa naj bi izpodbijana določba določala obvezno pravno zastopanje, naj bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in s 25. členom Ustave.
19. Ustavno sodišče je v tej obrazložitvi že pojasnilo pomen izpodbijane pravne norme. Ugotovilo je, da določa obvezno pravno zastopanje v postopku s pritožbo in z izrednimi pravnimi sredstvi. Zato trditve pobudnika, da sme sam vložiti revizijo, ne držijo.
20. Člen 25 Ustave izrednih pravnih sredstev ne zajema (sklep št. U-I-137/00). Zato je očitek o neskladju s 25. členom Ustave neutemeljen. Pobudnik ne pojasni, zakaj naj bi bila izpodbijana določba v neskladju s 14. členom Ustave, zato Ustavno sodišče teh očitkov ni moglo preizkusiti.
21. Morebitna napačna uporaba zakonske določbe v posameznem primeru sama po sebi ne more biti predmet ustavnosodne presoje predpisa. Pobudnik je vložil ustavno pritožbo (Up-3859/07), o kateri bo Ustavno sodišče odločilo posebej. V tem postopku bo Ustavno sodišče presodilo, ali so mu bile kršene zatrjevane človekove pravice in temeljne svoboščine. Ker je pobuda Miloša Šoškića za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega stavka drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v delu, ki se nanaša na izredna pravna sredstva, očitno neutemeljena, jo je Ustavno sodišče zavrnilo (2. točka izreka).
B. – IV.
22. Pobudnika Osman Haziri in mag. Matevž Krivic zatrjujeta, da je prvi odstavek 22. člena ZUS-1 v neskladju z Ustavo, ker onemogoča, da si lahko stranka za zastopanje svojih interesov izbere pooblaščenca, ki ni odvetnik oziroma oseba z opravljenim pravniškim državnim izpitom. Posameznik v upravnem sporu varuje svoje pravica v razmerju do avtoritarnega organa, zato bi moral zakonodajalec pri ureditvi zastopanja po pooblaščencih upoštevati posebnosti upravnega spora. Ker zakonodajalec zastopanje po pooblaščencu ni uredil drugače kot v pravdnem postopku, naj bi bil prvi odstavek 22. člena ZUS-1 v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
23. Prvi odstavek 22. člena ZUS-1 določa: "Za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, se primerno uporabljajo določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP)."
24. Ker ZUS-1 v zvezi s pooblaščenci v upravnem sporu izključuje samo uporabo tretjega odstavka 86. člena ZPP, pomeni, da tudi v upravnem sporu velja določba tretjega odstavka 87. člena ZPP, po kateri sta v postopkih pred višjimi sodišči pooblaščenec lahko samo odvetnik ali druga oseba, ki je opravila pravniški državni izpit. To pomeni, da lahko tožbo vloži vsak tožnik sam. Če pa ima tožnik pooblaščenca, pa mora biti pooblaščenec oseba, ki je opravila pravniški državni izpit. Zato ne držijo očitki pobudnikov, da sme biti pooblaščenec samo odvetnik. Stranka si lahko izbere kateregakoli pooblaščenca, ki je opravil pravniški državni izpit.
25. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako (odločba št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, Uradni list RS št. 45/06 in OdlUS XV, 26). Odločitev zakonodajalca, da je tudi v upravnem sporu mogoče za pooblaščenca izbirati le med odvetniki ali med osebami, ki imajo opravljen pravniški državni izpit, sodi v polje proste zakonodajalčeve presoje. Zakonodajalec je z navedeno ureditvijo sledil ciljem, ki presegajo interes udeleženih strank v postopku in ki jih je mogoče označiti za splošni oziroma javni interes.[13] Če posameznika v postopku zastopa pooblaščenec, ki je posebej usposobljen za zastopanje v postopkih pred sodišči, to pripomore k povečanju kakovosti sojenja in s tem k razvoju prava v sodni praksi, k razbremenitvi sodišč, s tem pa tudi k pospešitvi postopkov in k zmanjšanju zaostankov na sodiščih.[14] Sodišča morajo učinkovito odločati tako v pravdnem postopku kot v upravnem sporu, zato je očitek pobudnikov, da bi moralo biti zastopanje po pooblaščencih v upravnem sporu urejeno drugače kot v pravdnem postopku, očitno neutemeljen. S pavšalnim zatrjevanjem, da lahko v upravnem sporu druge osebe bolje zastopajo stranke kot odvetniki, pa pobudnika ne moreta utemeljiti neskladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
26. Pobudnika Osman Haziri in mag. Matevž Krivic tudi zatrjujeta, da je drugi stavek drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v delu, ki se nanaša na pritožbo, v neskladju s prvim odstavkom 14. člena, z 22. in s 25. členom Ustave. Ustavno sodišče je v 12., 13., 14. in 15. točki te obrazložitve že ugotovilo, da izpodbijana določba ni v neskladju s prvim odstavkom 14. člena in s 25. členom Ustave. Pobudnika ne navajata argumentov, ki jih Ustavno sodišče ne bi že presojalo. Zato so očitki pobudnikov o neskladnosti drugega stavka drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v delu, ki se nanašajo na pritožbo, očitno neutemeljeni. Pobudnika ne pojasnita, zakaj naj bi bila izpodbijana določba v neskladju z 22. členom Ustave, zato Ustavno sodišče teh očitkov ni moglo preizkusiti.
27. Pobudnika tudi ne moreta utemeljiti neskladnosti drugega stavka drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v delu, ki se nanaša na pritožbo, z očitki, da je izpodbijana ureditev posebej sporna v postopkih za pridobitev mednarodne zaščite (azila). Posebnosti postopka pri pridobitvi mednarodne zaščite so urejene v posebnem zakonu (Zakon o mednarodni zaščiti, Uradni list RS, št. 111/07 – v nadaljevanju ZMZ). V 13. členu ZMZ je posebej urejen položaj svetovalcev za begunce za pravno pomoč v zvezi s postopkom mednarodne zaščite pred Vrhovnim sodiščem in s tem tudi za vložitev pritožbe zoper odločitev Upravnega sodišča. ZMZ tudi ureja pravico svetovalcev za begunce do nagrade za opravljeno delo in njen obseg.
28. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo Osmana Hazirija in mag. Matevža Krivica za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 22. člena ZUS-1 in drugega stavka drugega odstavka 22. člena ZUS-1 v delu, ki se nanaša na pritožbo, zavrnilo kot očitno neutemeljeno (3. točka izreka).
C.
29. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Prvo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ribičič. Drugo in tretjo točko izreka je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1]Poznamo dva instituta: institut obveznega odvetniškega zastopanja (Anwaltszwang) in institut odvetniškega monopola (Anwaltsmonopol). Kot obvezno odvetniško zastopanje je mogoče označiti ureditev, po kateri stranka v postopku ne sme nastopati sama, temveč jo mora pred sodiščem zastopati odvetnik. Za odvetniški monopol pa gre pri ureditvi, ko stranka v postopku lahko nastopa sama, vendar pa, če se odloči, da jo v postopku zastopa druga oseba, lahko za zastopanje v postopku pooblasti le odvetnika. (Povzeto po: A. Galič, Obvezno zastopanje strank po odvetniku v pravdnem postopku, Podjetje in delo, št. 6 (1998), str. 1008).
[2]Primerjaj tretji odstavek 86. člena ZPP: "V postopku z izrednimi pravnimi sredstvi lahko stranka opravlja pravdna dejanja samo po pooblaščencu, ki je odvetnik."
[3]V drugem odstavku 16. člena ZUS je bila v postopku v upravnem sporu izključena uporaba tretjega odstavka 87. člena ZPP.
[4]Tudi iz zakonodajnih gradiv izhaja, da je bil namen zakonodajalca določiti obvezno pravno zastopanje pri vložitvi pritožbe in izrednih pravnih sredstev. Predlagatelj zakona je glede izpodbijane določbe navedel zgolj to, da je za zagotovitev pravno ustreznega zastopanja strank v pravno bolj zahtevnih postopkih določeno, da lahko stranka v postopku s pritožbo in z izrednimi pravnimi sredstvi opravlja dejanja v postopku samo po pooblaščencu, ki ima opravljen pravniški državni izpit (Povzeto po: Predlog Zakona o upravnem sporu – prva obravnava – EPA 899 – IV, Poročevalec DZ, št. 60/06).
[5]Povzeto po L. Ude: Civilno procesno pravo, Ljubljana 2002, str. 171.
[6]Podobno v odločbi št. U-I-137/00 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03 in OdlUS XII, 73).
[7]Obvezno pravno zastopanje lahko posamezniku omogoči večjo učinkovitost pravnega sredstva, ker mu omogoča, da ga v postopku pred sodiščem zastopa oseba, ki ima pravno znanje in izkušnje pri nastopanju na sodišču (Povzeto po: A. Galič, Obvezno zastopanje strank po odvetniku v pravdnem postopku, nav. delo, str. 1008–1009).
[8]F. Testen, v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 196.
[9]Poročevalec DZ, št. 60/06.
[10]Podobno v odločbi št. U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 65/08).
[11]Povzeto po: A. Galič, nav. delo, str. 1009.
[12]Četrti odstavek 26. člena ZBPP določa: "Za pravno zastopanje iz prvega odstavka tega člena se šteje svetovanje in zastopanje v postopkih pred domačimi in mednarodnimi sodišči ter institucijami, ustanovljenimi za izvensodno poravnavanje sporov."
[13]Podobno Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-319/00 z dne 11. 9. 2003 (Uradni list RS, št. 92/03 in OdlUS XII, 74).
[14]A. Galič, nav. delo, str. 1008–1009.