U-I-238/07
Natisni
Opravilna št.:
U-I-238/07
Datum odločitve:
2. 4. 2009
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 32/2009 in OdlUS XVIII, 13
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2009:U.I.238.07
Akt:
Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 – popr., 110/02, 42/04, 61/05, 78/06, 53/07 in 94/07 – ur. p. b.) (ZRPJN), posamezne določbe
Izrek:
Drugi stavek četrtega odstavka 22. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 – popr., 110/02, 42/04, 61/05, 78/06, 53/07 in 94/07 – ur. p. b.) je v neskladju z Ustavo.
Zakonodajalec mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Peti odstavek 12. člena v zvezi s 6. točko četrtega odstavka tega člena ter prvi odstavek in prvi stavek četrtega odstavka 22. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja niso v neskladju z Ustavo.
Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 11. člena in drugega odstavka 12. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja ter 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 53/07) se zavržejo.
Evidenčni stavek:
Ustavno sodišče je ob primerjavi višine takse za začetek postopka revizije iz prvega odstavka 22. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja z vrednostnim pragom javnega naročila oziroma s predmetom javnega naročila, od katerih je odvisna višina takse v postopku revizije, in ob upoštevanju posebnosti javnega naročanja  in revizije postopkov oddaje javnih naročil ter pomena varstva javnega interesa v teh postopkih ocenilo, da višina takse ni nesorazmerna in da ponudnikov ne odvrača od varstva njihovih pravic v postopku revizije. Prijava ponudnika zgolj na posamezni sklop javnega naročila na vprašanje višine takse v postopku revizije ne more vplivati. Zato zakonodajalec ni presegel skrajnih meja polja svoje proste presoje in ta določba ni v neskladju z 2. členom Ustave.
Višina skupnega zneska takse, to je nadomestila za stroške postopka iz drugega stavka četrtega odstavka 22. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja skupaj s takso za začetek postopka, ki bi ga vlagatelj moral plačati za postopek revizije javnega naročila, je po oceni Ustavnega sodišča pretirana. Zakonodajalec ni izkazal, da bi z dodatno takso za postopek (to je z nadomestilom za stroške postopka, ki jih mora vlagatelj plačati samo, če Državna revizijska komisija odloči, da njegov zahtevek ni utemeljen) upravičeval povečan obseg stroškov dela Državne revizijske komisije. Zato Ustavno sodišče ocenjuje, da je nadomestilo za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo v enaki višini kot taksa za začetek postopka v takšnem razmerju s storitvijo, da je zakonodajalec presegel skrajne meje polja njegove proste presoje. Poleg tega Ustavno sodišče ocenjuje, da bi višina te takse  ponudnike lahko odvračala od varstva njihovih pravic v postopku revizije. Obveznost plačila dodatne takse za postopek bi namreč lahko povzročila, da ponudniki v primerih, ko ne bodo prepričani, da so njihovi zahtevki utemeljeni, ne bi več vlagali zahtevkov za revizijo in bi bila kontrola javnega naročanja (ki je tudi v javnem interesu) v tem delu omejena. Drugi stavek četrtega odstavka 22. člena Zakona je zato v neskladju z 2. členom Ustave. Ker izpodbijana določba ne omogoča razveljavitve, se je Ustavno sodišče odločilo za ugotovitveno odločbo. Ustavno sodišče bi namreč z razveljavitvijo drugega stavka četrtega odstavka 22. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja poseglo v polje proste presoje zakonodajalca.
Vse gospodarske družbe, tako mikro in majhne kot srednje in velike, so z vidika obveznosti plačila takse v bistveno enakem in ne v različnem položaju. Ker gre za bistveno enake položaje, ki so tudi obravnavani enako, izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
Položaj naročnika in ponudnika je v postopku revizije postopka oddaje javnega naročila različen. Ta položaj je različen tudi z vidika obveznosti plačila takse za začetek postopka revizije. Takse naročniku, ki sploh ne more biti vlagatelj zahtevka za revizijo, ni treba plačati. Ker načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da mora zakonodajalec enako obravnavati v bistvenem enake položaje, ne pa, da mora enako obravnavati tudi različne položaje, so ti lahko različno urejeni. Zato tudi v tem delu ne gre za neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
Po sprejetem stališču Ustavnega sodišča odločba Državne revizijske komisije nima narave posamičnega akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih ponudnikov in naročnikov. Iz enakih razlogov tudi odločitev naročnika nima narave posamičnega akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih ponudnikov. Glede na to neskladje s 25. členom Ustave v ureditvi postopka odločanja o zahtevku za revizijo pred naročnikom oziroma Državno revizijsko komisijo sploh ni mogoče. Zato tudi izpodbijana ureditev ne more biti v neskladju s 25. členom Ustave.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z Ustavo.
1.4.9.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Stranke - Interes.
1.4.51.4 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravni interes za vložitev pobude.
1.5.51.1.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude - Ker ni pravnega interesa.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
5.3.13.3 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Dvostopenjska sodna pristojnost (25).
5.3.13.8 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Procesna jamstva, pravica do obrambe in poštenega sojenja (19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31) - Javna obravnava (24).
Pravna podlaga:
Člen 2, 14.2, 22, 24, 25, Ustava [URS] 
Člen 21, 25.3, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-264/07 z dne 8. 11. 2007, št.  U-I-242/07, št. U-I-5/08, št. U-I-115/08 in št. U-I-116/08 z dne 13. 11. 2008 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Družba ISS Servisystem, d. o. o., Ljubljana in drugi
Datum vloge:
27. 8. 2007
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, zavrženje
Dokument:
US28680
Dokument v PDF obliki:
U-I-238-07.pdf
183 KB
Prenesite datoteko
U-I-238/07-52
2. 4. 2009
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družb ISS Servisystem, d. o. o., Ljubljana, SIND, d. o. o., Ljubljana, Digitech, d. o. o., Ljubljana, Metalka Zastopstva Senkanar, d. o. o., Maribor, GP KAT, d. o. o., Šmartno pri Litiji in IPIL, d. o. o., Ilirska Bistrica, ki jih zastopata Zmago Marovt in mag. Marija Bukovec Marovt, odvetnika v Ljubljani, družbe Eltima, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Uroš Leben, odvetnik v Ljubljani, in družb Kostak, d. d., Krško, DIS Consulting, d. o. o., Ljubljana, in ZVD, d. d., Ljubljana, ki jih zastopa dr. Aleksij Mužina, odvetnik v Ljubljani, na seji 2. aprila 2009
odločilo:
1. Drugi stavek četrtega odstavka 22. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99 – popr., 110/02, 42/04, 61/05, 78/06, 53/07 in 94/07 – ur. p. b.) je v neskladju z Ustavo.
2. Zakonodajalec mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Peti odstavek 12. člena v zvezi s 6. točko četrtega odstavka tega člena ter prvi odstavek in prvi stavek četrtega odstavka 22. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja niso v neskladju z Ustavo.
4. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 11. člena in drugega odstavka 12. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja ter 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 53/07) se zavržejo.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnica družba ISS Servisystem izpodbija 22. člen Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (v nadaljevanju ZRPJN) in 5. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (v nadaljevanju ZRPJN-E). Meni, da je 22. člen ZRPJN v neskladju z 2., s 14. in s 25. členom Ustave. Višina takse za revizijo postopka oddaje javnega naročila, ki jo določa prvi odstavek 22. člena ZRPJN, naj bi bila v neskladju z načelom sorazmernosti, ker zakonodajalec pri določanju višine takse ni upošteval vrednosti posla, ampak predmet naročila in način njegove objave. Navaja, da v primerih, ko naročnik odda naročilo po sklopih in ponudnik kandidira le za posamezen sklop, vrednost posla lahko ne dosega višine takse (ker je ta vezana na vrednost celotnega javnega naročila). Pobudnica tudi meni, da je ureditev iz četrtega odstavka 22. člena ZRPJN, po kateri mora vlagatelj zahtevka za revizijo v primeru neuspeha plačati še enkratni znesek takse kot nadomestilo za delo Državne revizijske komisije, v nasprotju z načelom pravne države. Za tako ureditev naj ne bi bilo razloga, saj naj državni organ, ko presoja utemeljenost revizijskega zahtevka, ne bi imel z zavrnitvijo zahtevka nič več dela, kot če bi bil ta utemeljen.
2. Pobudnica tudi meni, da višina takse in povračila enkratnega zneska takse v primeru izgube spora vplivata na dostopnost pravnega varstva oziroma da ponudnikom onemogočata izvrševanje ustavne pravice do pravnega sredstva. Na to naj bi kazal tudi velik upad vloženih revizijskih zahtevkov v letu 2007, za kar pobudnica prilaga Letno poročilo Državne revizijske komisije za to leto. Višina takse naj bi tudi postavila pravkar ustanovljena podjetja in podjetja z nižjimi prihodki v neenakopraven položaj pri uveljavljanju pravic. Zatrjuje tudi, da določba, po kateri mora vlagatelj zahtevka za revizijo v primeru, ko ta ni utemeljen, naročniku povrniti stroške, nastale z revizijo, ni jasna, ker zakonodajalec teh stroškov ni opredelil. Člen 5 ZRPJN-E naj bi bil v neskladju z 2. in s 155. členom Ustave, ker ne določa prehodnega obdobja za začetek veljavnosti sprememb ZRPJN. Navaja, da v primeru, ko je bil razpis objavljen pred uveljavitvijo novele Zakona, ponudniki (po noveliranem drugem odstavku 12. člena ZRPJN) nimajo niti minimalnega desetdnevnega roka za vložitev revizije zoper domnevno sporne določbe razpisa. S tem pa naj bi bilo ponudnikom tudi onemogočeno pravno varstvo.
3. Pobudi družbe ISS Servisystem se pridružujejo še družbe Digitech, Metalka Zastopstva Senkanar, GP KAT in IPIL. Pobudnica Digitech še dodatno navaja, da pravo Evropskih skupnosti zahteva, naj države članice zagotovijo učinkovito pravno varstvo v postopku pregleda javnih naročil, predvsem pa, da morajo biti revizijski postopki na voljo vsaj vsaki osebi, ki ima interes, da bi dobila javno naročilo. Družba GP KAT pa dodaja, da je nadomestilo za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo (četrti odstavek 22. člena ZRPJN) nesorazmerno in nepravično, in sicer še zlasti ob upoštevanju dejstva, da ZRPJN ne pozna več instituta revizijskih izvedencev kot prve stopnje v postopku odločanja. Navaja, da mora ponudnik tudi v primeru, če v postopku revizije delno ne uspe, Državni revizijski komisiji plačati celotno "takso" (to je nadomestilo stroškov postopka pred Državno revizijsko komisijo v višini takse). Ob tem dodaja, da praksa Državne revizijske komisije o tem vprašanju ni enotna, in sicer, da se plačilo stroškov postopka enkrat naloži, drugič pa ne. Meni tudi, da plačilo tako visoke in dvojne takse pomeni nesorazmeren poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude.
4. Pobudnica družba SIND izpodbija 1., 3. in 4. člen ZRPJN-E. Meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 2. in s 25. členom Ustave. Meni, da je višina takse določena v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker taksa ne odraža pokritja stroškov dela državnega organa v odvisnosti od zahtevnosti zadeve oziroma ne odraža vrednosti posla, ampak je odvisna od vrste objave in predmeta naročila. Višina takse naj bi onemogočala dostop do pravnega sredstva, to je revizije v postopkih oddaje javnih naročil, in naj bi postavljala v neenakopraven položaj novo nastala podjetja in podjetja z nižjimi prihodki. Poleg tega naj bi bil način določanja višine takse nejasen, ker naj ponudnik pred oddajo ponudbe oziroma vložitvijo zahtevka ne bi vedel, ali je bilo javno naročilo objavljeno v uradnem glasilu Evropskih skupnosti ali ne. Prav tako naj ne bi bila jasna določba, po kateri mora ponudnik v primeru neuspeha z zahtevkom za revizijo naročniku povrniti stroške postopka. Meni, da je ureditev, po kateri mora vlagatelj zahtevka, ki z revizijo ni uspel, plačati še enkratni znesek takse kot nadomestilo za delo Državne revizijske komisije, v neskladju z načeli pravne države in z namenom takse. Meni tudi, da so ponudniki pri uveljavljanju pravic v postopku revizije omejeni, ker vložitev zahtevka za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika. Navaja, da bi lahko prišlo do položaja, ko bi naročnik izbral najugodnejšega ponudnika, preden bi Državna revizijska komisija odločila o zahtevku za revizijo, ki bi se nanašal na razpisno dokumentacijo. Po njenem mnenju ponudnik v tem primeru ne bi mogel vložiti vsebinsko utemeljenega zahtevka za revizijo proti taki odločitvi naročnika (to je izbiri najboljšega ponudnika).
5. Pobudnica družba ELTIMA izpodbija 4. člen ZRPJN-E in četrti odstavek 12. člena ZRPJN. Meni, da je 4. člen ZRPJN-E v neskladju z 2., s 14. in s 25. členom Ustave. Meni, da namen zakonodajalca za zvišanje taks, to je omejitev vlaganja zahtevkov na tiste, ki so upravičeni in utemeljeni, ni ustavno dopusten za poseg v pravico do pravnega sredstva. Dopuščanje pravice do pravnega sredstva le tistim ponudnikom, ki imajo upravičene in utemeljene zahtevke, naj bi pomenila tudi kršitev načela enakosti pred zakonom, saj je pravica do pravnega sredstva po Ustavi priznana vsakomur (to je ne glede na to, ali vlaga utemeljena ali neutemeljena pravna sredstva). Pobudnica izpostavlja tudi problem pravne varnosti glede na to, da v Sloveniji ni obsežne, predvsem pa ne enotne prakse na področju javnih naročil, ki bi ponudniku omogočala ugotoviti, kakšne so njegove možnosti za uspeh v revizijskem postopku. Meni, da med višino takse in storitvijo ni razumnega razmerja ter se pri tem opira na podatke o višini sredstev, ki jih Državna revizijska komisija porabi za poslovanje, v razmerju do sredstev, pridobljenih s taksami. Zatrjuje, da povišanje taks ni utemeljeno, saj njihov namen ni ustvarjanje zaslužkov. Zvišanje taks po mnenju pobudnice zato presega meje zakonodajalčeve svobodne presoje in krši načelo pravne in socialne države. Meni, da enako velja tudi za ureditev obveznosti plačila nadomestila za stroške postopka revizije, in dodaja, da nadomestilo kaznuje tistega, ki je vložil neutemeljen zahtevek. Meni tudi, da je četrti odstavek 12. člena ZRPJN, ki zahteva predhodno plačilo takse kot pogoj za vsebinsko odločanje o zahtevku (saj se sicer zahtevek za revizijo zavrže), v neskladju s pravico do pravnega sredstva, ker zakonodajalec ni obrazložil namena te določbe. Pobudnica se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. Up-258/03, U-I-74/05 z dne 22. 9. 2005 (Uradni list RS, št. 90/05 in OdlUS XIV, 99).
6. Pobudnica družba Kostak izpodbija 4. člen ZRPJN-E. Meni, da je v neskladju s členi 2, 14, 22 in 25 Ustave. Meni, da takse v revizijskih postopkih nedopustno omejujejo pravico do pravnega sredstva in so v nasprotju z načeli sorazmernosti, pravne države in enakopravnosti. Pobudnica navaja, da je zakonodajalec takse zvišal od 68 % do 599 %, odvisno od načina objave postopka oddaje javnega naročila. Zato naj takse ne bi več pomenile plačila konkretnih storitev, saj med njimi in storitvami, za katere se plačujejo, ne obstaja razumno razmerje. Meni, da je zakonodajalec s tem prekoračil skrajne meje polja lastne presoje. Pri tem se pobudnica (kot pred njo tudi že druge pobudnice) opira na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-112/98 z dne 17. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 50/98 in OdlUS VII, 133). Pobudnica meni, da nova ureditev taks, katere namen je v omejevanju števila vloženih revizijskih zahtevkov ter v povečanju prihodkov proračuna, nesorazmerno posega v pravico do pravnega sredstva. Nove takse v revizijskih postopkih, še zlasti skupaj z obveznostjo plačila nadomestila za stroške postopka revizije v enaki višini v primeru neuspeha, naj bi bile tako visoke, da bi ponudnike odvračale od varstva pravic v teh postopkih. Plačevanje takse in še zlasti nadomestila v primeru neuspeha naj bi tako po mnenju pobudnice prevzelo kaznovalno funkcijo. Pobudnica tudi meni, da je kot oseba zasebnega prava v nerazumno in nesorazmerno slabšem dejanskem in pravnem položaju v sporu z naročnikom kot organom javne uprave, ki v postopku revizije ne plača nobene takse. S tem naj bi bilo kršeno tudi enako varstvo pravic iz 22. člena Ustave.
7. Pobudnica zatrjuje, da je izpodbijana ureditev tudi v neskladju z direktivama s področja pravnega varstva javnih naročil, in sicer z Direktivo 89/665/EGS Sveta z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL L 395, 30. 12. 1989, str. 33–35) in z Direktivo 92/13/EGS Sveta z dne 25. februarja 1992 o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o uporabi pravil Skupnosti za oddajo javnih naročil podjetij na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju (UL L 76, 23. 3. 1992, str. 14–20), ter opozarja na sodbi Sodišča Evropskih Skupnosti (v nadaljevanju SES) C-70/06 z dne 10. januarja 2008, Komisija Evropskih skupnosti proti Portugalski republiki, in C-275/03 z dne 14. oktober 2004, Komisija Evropskih skupnosti proti Portugalski republiki.
8. Pobudnici družbi DIS Consulting in ZVD izpodbijata 4. člen ZRPJN-E in menita, da je v neskladju s členi 2, 14, 22 in 25 Ustave. Pobudo utemeljujeta z enakimi
razlogi kot pobudnica družba Kostak.
9. Pobudnice navajajo, da sodelujejo kot ponudnice v postopkih oddaje javnih naročil, ki jih izvajajo naročniki v skladu z Zakonom o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in nasl. – v nadaljevanju ZJN-2) oziroma z Zakonom o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/06 in nasl. – v nadaljevanju ZJNVETPS), ter da jim izpolnjevanje naročil, ki jih pridobijo v postopkih javnega naročanja, pomeni glavni vir prihodka. S tem utemeljujejo pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb. Pobudnica družba ISS Servisystem navaja, da je morala v konkretni zadevi ob vložitvi zahtevka za revizijo plačati takso v višini 5.000 EUR in po končanem postopku, ker je Državna revizijska komisija njen zahtevek za revizijo zavrnila, enak znesek še kot nadomestilo za stroške postopka. Pobudi prilaga sklep Državne revizijske komisije. Pobudnica družba SIND navaja, da je morala za vložitev zahtevka za revizijo plačati takso v višini 5.000 EUR in da njen zahtevek ni zadržal postopka javnega naročanja. Prilaga sklepa Državne revizijske komisije. Družba Eltima prilaga odločitev naročnika o izbiri najugodnejših ponudnikov, med katerimi ni bila izbrana. Pobudnice družbe Kostak, DIS Consulting, ZVD, Digitech, Metalka Zastopstva Senkanar, GP KAT in IPIL navajajo podobno kot pobudnica družba ISS Servisystem in prilagajo ustrezne sklepe Državne revizijske komisije.
10. Državni zbor v odgovoru na pobudo družbe ISS Servisystem navaja, da zaradi posebne pravno poslovne narave javnega naročanja za presojo namena taks v postopku revizije javnega naročanja in njihovega učinka na pravico do pravnega sredstva ni mogoče uporabljati istih kriterijev, kot ti veljajo za sodne ali druge takse v postopkih. Zato meni, da glede taks v postopku revizije javnega naročanja ni mogoče uporabiti enako strogih kriterijev o namenu takse; to je, da mora biti taksa v razmerju s stroški sodnega ali upravnega delovanja, ki je potrebno za odločitev, in da s svojo višino ne sme odvračati od sodnega varstva. Nasprotno, po mnenju Državnega zbora morajo biti takse v postopkih revizije javnega naročanja tako visoke, da predstavljajo resen posloven strošek gospodarskega subjekta (ki potem nima interesa vlagati zahtevkov le z namenom doseči neupravičene poslovne koristi). Enako po mnenju Državnega zbora velja tudi glede nadomestila za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo.
11. Državni zbor navaja, da je namen taks in nadomestila stroškov odvrniti poslovne subjekte od vlaganja neutemeljenih zahtevkov za revizijo zaradi zavlačevanja postopka oddaje javnega naročila. Meni, da je ta namen upravičen zaradi posebne potrebe po hitrosti in učinkovitosti postopkov oddaje javnih naročil, ki je v javnem interesu. Pri tem se opira na razloge iz 10. točke obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-169/00 z dne 14. 11. 2002 (Uradni list RS, št. 105/02 in OdlUS XI, 231). Zato Državni zbor meni, da izpodbijana ureditev taks in nadomestila stroškov pravice do pravnega sredstva ne omejuje nesorazmerno. Navaja, da taka ureditev omogoča vlaganje utemeljenih zahtevkov brez stroškov, saj vlagatelju v primeru uspeha stroške povrne naročnik. Državni zbor meni, da 5. člen ZRPJN-E v povezavi z novo določbo drugega odstavka 12. člena ZRPJN ni v neskladju z 2. in s 155. členom Ustave, ker zgolj na novo ureja rok za uveljavljanje zahtevka za revizijo, ki se nanaša na vsebino objave oziroma na razpisno dokumentacijo.
12. Državni zbor je odgovoril tudi na pobudo družbe Eltima. Poleg že navedenih razlogov v odgovoru še navaja, da vlagatelji revizijskih zahtevkov, ki so utemeljeni, niso v enakem položaju kot vlagatelji neutemeljenih zahtevkov. Zato jih mora zakon po mnenju Državnega zbora obravnavati različno in tistim, ki vložijo neutemeljen zahtevek, naložiti plačilo stroškov. Izpodbijana ureditev iz 4. člena ZRPJN-E naj tako ne bi bila v neskladju s 14. členom Ustave. Državni zbor še dodaja, da je namen izpodbijane določbe petega (in ne četrtega, kot navaja pobudnica) odstavka 12. člena ZRPJN zagotoviti resnost vlagateljev in pretehtanost revizijskih zahtevkov. Meni, da je tak namen utemeljen in dopusten ter da zato ta določba ni v neskladju s 25. členom Ustave.
13. Državni zbor je odgovoril tudi na pobude družb SIND, Kostak, DIS Consulting in ZVD. V odgovorih poleg že navedenih razlogov še dodaja, da je treba pri presoji sorazmernosti izpodbijane ureditve zlasti upoštevati, ali je ureditev sorazmerna z legitimnim ciljem, ki ga zakonska ureditev zasleduje. Navaja, da je legitimen cilj izpodbijane ureditve tudi preprečiti nastanek škode zaradi vlaganja neutemeljenih zahtevkov. Tak cilj pa naj bi bilo mogoče doseči le s progresivno ureditvijo taks, vključno z dodatno takso zaradi neutemeljenosti zahtevka. Državni zbor tudi navaja, da naročnik in vlagatelj zahtevka nista v enakem dejanskem položaju (naročnik namreč zahtevka ne vlaga), zato meni, da ni razloga, da bi moral plačati takso. Meni tudi, da ni sprejemljiv očitek, da ureditev taks ni skladna z načelom zanesljivosti prava, ker naj vlagatelj ne bi vedel, ali gre za javno naročilo, ki ga je naročnik dolžan objaviti v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti ali ne. Državni zbor pa še dodaja, da Ustavno sodišče ni pristojno presojati skladnosti zakonske ureditve s pravom Evropskih skupnosti, da se navedeni sodbi SES v ničemer ne nanašata na višino taks v postopku revizije in da takse v postopku revizije niso v neskladju s pravom Evropskih skupnosti. Pobude družb Digitech, Metalka Zastopstva Senkanar, GP KAT in IPIL Ustavno sodišče ni pošiljalo v odgovor Državnemu zboru, ker se te pobudnice zgolj
pridružujejo pobudi družbe ISS Servisystem.
14. Vlada je poslala mnenje o pobudi družbe ISS Servisystem. Meni, da je v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZRPJN pravica do pravnega sredstva zagotovljena vsakomur in da je na ta način zagotovljena tudi enakopravnost pred zakonom. Navaja, da namen zvišanja taks ni bil v omejitvi vlaganja neutemeljenih zahtevkov, pač pa v omejitvi vlaganja tistih zahtevkov za revizijo, ki so se vlagali zgolj zaradi zavlačevanja postopka oziroma nagajanja naročniku. Višina predhodno določene takse naj bi namreč za ponudnike pomenila le neznatno vrednost glede na vrednost naročila. Višina takse pa po mnenju Vlade ponudnikom tudi ne omejuje pravice oziroma dostopnosti do pravnega varstva, saj je ta odvisna od vrednostnega pasu, v katerega se javno naročilo uvršča. S tem pa naj bi bilo zagotovljeno tudi razumno razmerje pri določanju višine takse. Vlada navaja, da je ureditev iz četrtega odstavka 4. člena ZRPJN-E, ki določa nadomestilo stroškov postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo, primerljiva ureditvi povračila stroškov na drugih področjih. Meni, da ureditev iz 5. člena ZRPJN-E ni retroaktivna ter da je novelirana ureditev drugega odstavka 12. člena ZRPJN le jasneje in bolj določno uredila rok za vložitev zahtevka za revizijo.
15. Vlada v mnenju o pobudi družbe Eltima poleg že navedenega še navaja, da se na podlagi četrtega odstavka 4. člena ZRPJN sredstva v proračunu zagotovijo le za delovanje Državne revizijske komisije kot organa, ne pa za kritje stroškov posameznega postopka. Ti stroški naj bi se zagotovili na podlagi četrtega odstavka 22. člena ZRPJN. Vlada tudi meni, da četrti odstavek 12. člena ZRPJN ni v neskladju z Ustavo, ker je ta določba primerljiva ureditvi v drugih zakonih, na primer v Zakonu o pravdnem postopku (Uradni list RS, 73/07 – ur. p. b. in 45/08 – v nadaljevanju ZPP). V mnenju o pobudah družb SIND, Kostak, DIS Consulting in ZVD pa Vlada še dodaja, da je zakonodajalec suspenzivnost zahtevka za revizijo odpravil z namenom zagotovitve tekočega izvajanja postopkov javnega naročanja. Pravna varnost ponudnikov naj se s tem ne bi zmanjšala, saj ZRPJN-E določa le, da naročnik lahko pred zaključkom postopka revizije nadaljuje z izvajanjem postopka javnega naročanja, ne pa, da sme skleniti pogodbo.
16. Na odgovora Državnega zbora (na pobudi družb ISS Servisytem in Eltima) in na mnenja Vlade sta odgovorili pobudnici družbi ISS Servisystem in SIND. Ne strinjata se z mnenjem Vlade, da je pravica do pravnega sredstva dostopna vsem ponudnikom pod enakimi pogoji in da je višina takse ne omejuje. Pobudnici navajata, da se za javna naročila pod določenimi vrednostmi določbe ZJN-2 ne uporabljajo in da zato pravno varstvo ponudnikov v teh postopkih sploh ni mogoče. Enako naj bi bilo pravno varstvo omejeno tudi za javna naročila za storitve s seznama B, za katere prav tako velja samo omejen del določb ZJN-2. Menita, da taksa ni resnično odvisna od vrednosti naročila, kot zatrjuje Vlada, ker ponudniki lahko oddajo ponudbe tudi samo za posamezen sklop javnega naročila, katerega vrednost je lahko tudi bistveno nižja, v postopku revizije pa morajo plačati celotno takso (vezano na vrednost celotnega naročila in njegovo objavo). Vlada pa naj tudi ne bi pojasnila, zakaj je višina takse različna, če gre za javno naročilo blaga oziroma storitev ali gradenj. Pobudnici dalje oporekata navedbam Vlade, da je zakonodajalec takse zvišal z namenom, da se omeji vlaganje tistih zahtevkov za revizijo, ki so se vlagali zgolj z namenom zavlačevanja postopka. Navajata, da niti v enem primeru naročnik v postopku pred Državno revizijsko komisijo ni dokazal, da bi ponudnik zavlačeval postopek in da bi se to moralo presojati v vsakem konkretnem primeru posebej. V ostalem pobudnici ponavljata svoje navedbe in navedbe drugih pobudnic.
B. – I.
17. Ustavno sodišče je zadeve zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. V delu, ko pobudnice izpodbijajo 1., 3., in 4. člen ZRPJN-E, je Ustavno sodišče glede na to, da je ZRPJN-E spremenil posamezne določbe ZRPJN, štelo, da pobudnice izpodbijajo 11. člen, drugi odstavek 12. člena ter prvi in četrti odstavek 22. člena ZRPJN. Glede na vsebino pobude je Ustavno sodišče štelo, da pobudnice ne izpodbijajo četrtega odstavka 12. člena ZRPJN, ampak peti odstavek 12. člena ZRPJN v zvezi s 6. točko četrtega odstavka tega člena.
18. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
19. Pobudnice menijo, da je 11. člen ZRPJN v neskladju z 2. in s 25. členom Ustave. Navajajo, da bi na podlagi 11. člena ZRPJN, ki ne določa obveznega zadržanja postopka oddaje javnega naročila, lahko prišlo do položaja, ko bi naročnik izbral najugodnejšega ponudnika, preden bi Državna revizijska komisija odločila o zahtevku za revizijo, ki bi se nanašal na razpisno dokumentacijo. Menijo tudi, da je izpodbijana določba 5. člena ZRPJN-E v zvezi z drugim odstavkom 12. člena ZRPJN v neskladju z 2. in s 155. členom Ustave, ker ne določa prehodnega obdobja. Zatrjujejo, da v primeru, ko je bilo javno naročilo objavljeno pred začetkom veljavnosti ZRPJN-E, pobudnice nimajo niti minimalnega desetdnevnega roka (na podlagi drugega odstavka 12. člena ZRPJN) za vložitev revizije zoper domnevno sporno razpisno dokumentacijo.
20. Pobudnice ne zatrjujejo, da bi bile same v katerem od navedenih položajev, katerih nastanek hipotetično predvidevajo. Zato niso izkazale, da bi izpodbijane določbe neposredno posegale v njihov pravni položaj. Splošen in abstrakten pravni interes, ki se kaže v nestrinjanju pobudnic z izpodbijano ureditvijo, pa za začetek postopka za oceno ustavnosti ne zadošča. Ker pobudnice niso izkazale, da bi izpodbijane določbe posegale v njihov pravni položaj, je Ustavno sodišče njihove pobude v tem delu zavrglo (4. točka izreka).
21. Ustavno sodišče je pobudnicam priznalo pravni interes za oceno ustavnosti petega odstavka 12. člena v zvezi s 6. točko četrtega odstavka tega člena ter prvega in četrtega odstavka 22. člena ZRPJN, ker izpodbijane določbe učinkujejo neposredno (prvi odstavek 24. člena ZUstS v zvezi s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07 in OdlUS XVI, 82). Ustavno sodišče je sprejelo pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti navedenih določb. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B. – II.
22. Pobudnice menijo, da sta prvi odstavek in drugi stavek četrtega odstavka 22. člena ZRPJN v neskladju z 2., s 14., z 22., s 25. in s 74. členom Ustave. Peti odstavek 12. člena ZRPJN v zvezi s 6. točko četrtega odstavka tega člena naj bi bil v neskladju s 25. členom Ustave. Prvi stavek četrtega odstavka 22. člena ZRPJN pa naj bi bil v neskladju z 2. členom Ustave (določnost zakona).
23. Peti odstavek 12. člena ZRPJN določa: "Če naročnik ugotovi, da vloženi zahtevek za revizijo ne vsebuje vseh podatkov iz prejšnjega odstavka tega člena, nemudoma pozove vlagatelja zahtevka, da zahtevek dopolni. Rok za dopolnitev zahtevka za revizijo je tri dni od dne, ko je vlagatelj prejel zahtevo za dopolnitev. Če vlagatelj v danem roku ne dopolni zahtevka za revizijo, naročnik zahtevek za revizijo zavrže s sklepom. V kolikor vlagatelj meni, da je naročnik zahtevek za revizijo zavrgel neupravičeno, lahko v treh dneh od prejema tega sklepa vloži pritožbo na Državno revizijsko komisijo. Državna revizijska komisija mora o pritožbi odločiti v osmih dneh." Točka 6 četrtega odstavka 12. člena določa, da mora vlagatelj v zahtevku za revizijo med drugim priložiti tudi potrdilo o vplačilu takse iz 22. člena tega zakona.
24. Člen 22 ZRJPN ureja takso za revizijski postopek in stroške tega postopka. Prvi odstavek 22. člena ZRPJN se glasi: "Vlagatelj zahtevka za revizijo mora ob vložitvi zahtevka za revizijo plačati na ustrezen račun pri ministrstvu, pristojnem za finance, takso v višini 2.500 eurov, če je zahtevek za revizijo vložen v postopku oddaje javnega naročila za blago in storitve, oziroma 5.000 eurov, če je zahtevek za revizijo vložen v postopku oddaje javnega naročila za gradnje in gre za naročila, ki jih je treba objaviti na portalu javnih naročil. V postopku oddaje javnih naročil, ki jih mora naročnik objaviti v uradnem glasilu Evropskih skupnosti, se taksa iz prejšnjega stavka podvoji. V postopku oddaje javnih naročil, ki jih naročniku ni treba objaviti na portalu javnih naročil, je taksa 700 eurov, če je zahtevek za revizijo vložen v postopku oddaje javnega naročila za blago in storitve, oziroma 1.400 eurov, če je zahtevek za revizijo vložen v postopku oddaje javnega naročila za gradnje." Četrti odstavek 22. člena ZRPJN pa se glasi: "Če zahtevek za revizijo ni utemeljen, mora vlagatelj zahtevka za revizijo naročniku povrniti stroške, nastale z revizijo. Če v takem primeru o zahtevku za revizijo odloči Državna revizijska komisija, mora vlagatelj zahtevka za revizijo na račun iz prvega odstavka tega člena vplačati še znesek v višini že vplačane takse kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo."
Presoja določb z vidika 2. člena Ustave (določnost zakona)
25. Pobudnice menijo, da sta prvi in četrti odstavek 22. člena ZRPJN nejasna. Načelo jasnosti in določnosti predpisov je eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave. Norma je nejasna, kadar se z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ne da ugotoviti njene vsebine, ne pa zgolj zato, ker ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti pri njenem izvrševanju v praksi (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006, Uradni list RS, št. 21/06 in OdlUS XV, 15).
26. Prvi odstavek 22. člena ZRPJN višino takse za postopek revizije med drugim veže tudi na vprašanje, ali je bilo treba javno naročilo objaviti v uradnem glasilu Evropskih skupnosti ali ne. Vprašanje je, ali je ponudniku znano, ali je bilo javno naročilo objavljeno v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti. Postopki naročanja so javni, kar se zagotavlja z brezplačnimi objavami javnih naročil glede na vrednosti tako v Uradnem listu Evropske unije kot tudi na portalu javnih naročil (drugi odstavek 8. člena ZJN-2 in drugi odstavek 14. člena ZJNVETPS). Naročnik mora namreč vse vrste objav v zvezi z javnimi naročili poslati v objavo portalu javnih naročil, upoštevaje njihovo vrednost pa predhodno tudi Uradu za uradne objave Evropskih skupnosti (drugi odstavek 57. člena ZJN-2 in ZJNVETPS). To pomeni, da morajo biti vsa javna naročila, katerih vrednost presega določen znesek,[1] objavljena v uradnem glasilu Evropskih skupnosti. Gre za uradne objave v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije (serije S oziroma za Uradni list S), ki je brezplačno na voljo na internetni strani <http://ted.eur-op.eu.int/>, ki je hkrati uradni vir javnih naročil. Glede na navedeno se ponudniki lahko seznanijo s tem, ali je bilo javno naročilo objavljeno tudi v uradnem glasilu Evropskih skupnosti ali ne in kakšno takso za postopek revizije morajo plačati. Zato izpodbijana ureditev v tem delu ni nejasna.
27. Prav tako ni nejasna ureditev v prvem stavku četrtega odstavka 22. člena ZRPJN. Vlagatelj zahtevka za revizijo (ponudnik) mora za vsak postopek revizije najprej plačati takso za začetek postopka revizije iz prvega odstavka tega člena, in to ne glede na to, ali o zahtevku odloča samo naročnik ali odločata naročnik in Državna revizijska komisija. Če Državna revizijska komisija odloči, da njegov zahtevek za revizijo ni utemeljen, mora na ustrezen račun pri ministrstvu, pristojnem za finance, plačati še znesek v višini že vplačane takse kot nadomestilo za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo (drugi stavek četrtega odstavka tega člena). Poleg tega pa mora ponudnik v primeru, ko njegov zahtevek za revizijo ni utemeljen, naročniku tudi povrniti stroške, nastale z revizijo.
28. Prvo vprašanje je, ali se ti stroški nanašajo samo na fazo postopka pred Državno revizijsko komisijo ali tudi pred naročnikom. ZRPJN postopek revizije sicer deli na postopek pred naročnikom (2. poglavje Zakona) in na postopek pred Državno revizijsko komisijo (3. poglavje Zakona). Ne glede na to pa gre po vsebini za enoten in ne za dvostopenjski postopek. Po predhodnem preizkusu zahtevka (13. člen ZRPJN) naročnik odloči o zahtevku za revizijo tako, da v celoti ali delno razveljavi postopek oddaje javnega naročila ali zavrne zahtevek za revizijo. Ta njegova odločitev ima funkcijo obrazloženega odgovora na zahtevek za revizijo,[2] saj v sporu med vlagateljem in naročnikom Državna revizijska komisija skladno s trditvenim in dokaznim bremenom odloča le na podlagi zahtevka za revizijo (s priloženo dokumentacijo) in zavrnitve naročnika, ki ju mora naročnik odstopiti komisiji. Posebnega postopka pritožbe ni. Vlagatelj pa tudi v obvestilu o nadaljevanju postopka ne sme navajati novih dejstev in dokazov oziroma kršitev, ampak mora te v celoti navesti že v zahtevku za revizijo.[3] Zato je treba šteti, da postopek revizije ni dvostopenjski. To izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 4. člena ZRPJN, ki določa, da pravno varstvo zagotavlja Državna revizijska komisija in ne naročnik. Po sistematični razlagi je tako naročnik, ki ni organ pravnega varstva v postopku revizije, upravičen do povračila stroškov, ki mu nastanejo tako v fazi postopka revizije pred naročnikom kot v fazi postopka pred Državno revizijsko komisijo, saj za izvedbo opravil, ki mu jih nalaga Zakon, naročnik ne prejme sredstev iz proračuna oziroma iz naslova vplačanih taks. Taka pa je tudi edina možna jezikovna razlaga zakonskega besedila, saj sicer besedilo drugega stavka, "če v takem primeru odloči Državna revizijska komisija", sploh ne bi bilo potrebno. Naročnik lahko tako povrnitev stroškov postopka revizije zahteva do sprejema odločitve organa, ki je pri naročniku pooblaščen za odločanje, oziroma do odločitve Državne revizijske komisije o zahtevku za revizijo, pri čemer mora v zahtevi opredeliti stroške, za katere zahteva povračilo (peti odstavek 22. člena ZRPJN). O stroških odločata pristojni organ naročnika oziroma Državna revizijska komisija (peti odstavek 22. člena ZRPJN), odvisno od faze postopka.[4]
29. Drugo vprašanje pa je, kaj zajemajo stroški postopka revizije. Ker ZRPJN tega ne določa, se v tem delu smiselno uporabljajo določbe ZPP,[5] ki jih deloma povzema že Poslovnik Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Uradni list RS, št. 44/05 – v nadaljevanju Poslovnik). Stroški postopka revizije so vsi stroški, ki nastanejo med postopkom[6] ali zaradi postopka[7] (prvi odstavek 32. člena Poslovnika in smiselno prvi odstavek 151. člena ZPP). Pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upoštevata senat oziroma posamezni član Državne revizijske komisije le tiste stroške, ki so bili potrebni za postopek revizije oddaje javnega naročila (tretji odstavek 32. člena Poslovnika in smiselno prvi odstavek 155. člena ZPP). Enako velja za organ odločanja pri naročniku (smiselno prvi odstavek 155. člena ZPP). Če je za stroške predpisana tarifa (za nagrade odvetnikov ali za druge stroške), se taki stroški odmerijo po tarifi (četrti odstavek 32. člena Poslovnika in smiselno drugi odstavek 155. člena ZPP). Glede odmere drugih stroškov se smiselno uporabijo določbe ZPP. Glede na navedeno ni nejasno, katere stroške, nastale z revizijo, mora ponudnik povrniti naročniku. Različne ocene organa odločanja (v tem primeru Državne revizijske komisije) o vprašanju potrebnosti posamičnih priglašenih stroškov pa na oceno jasnosti predpisa ne morejo vplivati. Morebitna sporna vprašanja se morajo reševati v konkretnih postopkih. Ureditev iz prvega stavka četrtega odstavka 22. člena ZRPJN zato ni nejasna.
30. Drugi stavek četrtega odstavka 22. člena ZRPJN določa, da
mora
v primeru, ko o zahtevku za revizijo odloča Državna revizijska komisija, ponudnik plačati še nadomestilo za stroške postopka revizije. Gre za primer, ko zahtevek za revizijo ni utemeljen. Ni dvoma, da to besedilo pomeni, da mora vlagatelj zahtevka za revizijo (ponudnik) to nadomestilo plačati samo v primeru, ko o zahtevku za revizijo odloči Državna revizijska komisija, ne pa naročnik. Vprašanje pa je, ali mora to nadomestilo plačati samo v primeru, ko njegov zahtevek za revizijo ni utemeljen v celoti, ali tudi v primeru, ko ni utemeljen le v določenem delu. Vprašanje torej je,
ali je določba v tem delu nejasna. Za odgovor nanj je treba najprej pojasniti, za kakšne stroške sploh gre. V izpodbijani določbi namreč ne gre za stroške strank, to je za njihove potne stroške, stroške izgube plače oziroma zaslužka, izdatke v zvezi s poštninami, s taksami in z nagrajevanjem odvetnikov, ki jih je po kriteriju uspeha dolžan povrniti tisti, ki v postopku ne uspe, in sicer nasprotni stranki v postopku, ampak za stroške dela organa odločanja. Te stroške lahko delimo na tiste, ki so povezani s konkretnim postopkom, in na tiste, ki so od tega neodvisni. Prve, med katere sodijo na primer stroški za izvajanje posameznih dokazov ter potni stroški in dnevnice za opravljanje uradnih dejanj, zakon nalaga strankam (smiselno 153. in 154. člen ZPP). Drugo skupino stroškov, med katere sodijo stroški za delovanje državnega organa, pa krije država, deloma pa stranke s plačilom taks.[8] Nadomestilo za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo iz drugega stavka četrtega odstavka 22. člena ZRPJN je zato po vsebini taksa za postopek in sodi med stroške za delo organa odločanja. Na to kaže tudi to, da se nadomestilo za stroške postopka nakaže na račun ministrstva, pristojnega za finance, torej v proračun, in ne na račun nasprotne stranke v postopku. To je tudi bistven razlikovalni znak med taksami in stroški strank.
31. Za takse smiselna uporaba ZPP ne velja. Zato se tudi plačilo nadomestila za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo iz drugega stavka četrtega odstavka 22. člena ZRPJN, ki je po vsebini taksa, ne more obravnavati smiselno enako kot stroški pravdnega postopka. To pomeni, da se nadomestila za stroške postopka ne more obravnavati v skladu z načelom uspeha v postopku. Pri presoji, kdaj mora vlagatelj to nadomestilo plačati, je tako treba izhajati iz samega zakonskega besedila. Zato se  izpodbijana določba v skladu z jezikovno in logično razlago zakonskega besedila lahko razume le tako, da mora vlagatelj nadomestilo za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo plačati le v primeru, če njegov zahtevek za revizijo v celoti ni utemeljen. Po argumentu nasprotnega razlikovanja (
a contrario
) pa mu nadomestila za stroške postopka ni treba plačati v primerih, ko z zahtevkom za revizijo deloma ali v celoti uspe. Z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm se torej da ugotoviti vsebino izpodbijane pravne norme, in to ne glede na to, da ne ureja primera, ko je zahtevku za revizijo delno ugodeno. Zato tudi ta določba ni nejasna.
B. – III.
Presoja določb z vidika 2. člena Ustave (načela pravne države)
32. Ustavno sodišče je očitke pobudnic o nesorazmerni višini taks revizijskega postopka presojalo z vidika skladnosti izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave. Glede na obrazložitev v 30. točki te odločbe je štelo, da je tudi nadomestilo stroškov postopka pred Državno revizijsko komisijo, kljub drugačnemu poimenovanju, po vsebini taksa za postopek, ki jo mora vlagatelj zahtevka za revizijo (ponudnik) plačati v primeru, ko Državna revizijska komisija odloči, da njegov zahtevek ni utemeljen. Po ustaljeni ustavnosodni presoji morata med višino takse in storitvijo, za katero se taksa zaračunava, obstajati neposredna zveza in razumno razmerje. Taksa, ki ne bi bila odmerjena v takem razmerju s storitvijo, bi lahko pravnim subjektom omejila dostop do pravic; s tem pa bi bilo prekršeno načelo pravne države iz 2. člena Ustave (tako v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-287/95 z dne 14. 11. 1996, Uradni list RS, št. 68/96 in OdlUS V, 155 in št. U-I-213/03 z dne 12. 1. 2006, Uradni list RS, št. 13/06 in OdlUS XV, 2).
33. Država za uresničevanje državnih funkcij po določbi prvega odstavka 146. člena Ustave pridobiva sredstva z davki in z drugimi obveznimi dajatvami ter s prihodki od lastnega premoženja. Z davki in z drugimi obveznimi dajatvami država zagotavlja vir financiranja za potrebe svojega delovanja. Pri tem lahko država uvaja različne vrste obveznih dajatev kot so davki, carine, prispevki ali takse, ki se razlikujejo po svoji pravni naravi. Medtem ko je za davke značilno, da njihov plačnik ne prejme protidajatve, ki bi pomenila posebno storitev, velja za takse nasprotno. Namen takse je v tem, da stranke delno krijejo stroške, ki nastanejo z delom državnega organa, v obravnavanem primeru Državne revizijske komisije. (Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-112/98 in št. U-I-213/03.)
34. Določanje višine obvezne dajatve, torej tudi takse za vložitev zahtevka za revizijo na podlagi prvega odstavka 22. člena ZRPJN in nadomestila za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo na podlagi drugega stavka četrtega odstavka 22. člena ZRPJN, sodi v polje zakonodajalčeve proste presoje. Praviloma mora zakonodajalec upoštevati, da med takso in storitvijo, za katero se ta plačuje, obstajata neposredna zveza in razumno razmerje. Ne glede na to pa so takse specifične do te mere in se posamezne storitve države med seboj tako razlikujejo, da je primerjava možna samo na ravni nekega povprečja, ki je rezultat tega, da so v posameznih postopkih možna visoka odstopanja v obe smeri. Tudi zato je polje zakonodajalčeve presoje pri določitvi njihove višine dokaj široko. Vendar pa ima tudi to polje svoje skrajne meje, ki bi jih zakonodajalec prestopil, če bi višino takse oziroma drugih nadomestil določil tako visoko, da bi njihova višina lahko subjektom omejila dostop do pravic. (Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-112/98, št. U-I-213/03 in št. U-I-287/95).
35. Z vidika skladnosti izpodbijane višine taks iz prvega odstavka in drugega stavka četrtega odstavka 22. člena ZRPJN z 2. členom Ustave za Ustavno sodišče tako ni ključno vprašanje, ali je zakonodajalec upravičeno zvišal takse, temveč, ali je njihova višina, taka, kot je določena z ZRPJN, očitno nesorazmerna vrednosti storitve in ali je zato zakonodajalec presegel skrajne meje polja svoje proste presoje. Ker je taksa, in s tem tudi njena višina, nujno povezana z vsebino, namenom in cilji postopka, v katerem se plačuje, se je moralo Ustavno sodišče najprej opredeliti do pomena postopkov javnega naročanja in revizije postopkov oddaje javnih naročil.
36. Javna naročila so celota pravnih dejanj, s katerimi država in drugi uporabniki proračunskih sredstev pridobivajo blago oziroma se oskrbujejo s storitvami. Kljub temu, da lahko pri javnih naročilih nastopajo kot pogodbene stranke tudi država in njeni organi, ne gre za izvajanje oblastne funkcije. Država in drugi uporabniki proračunskih sredstev nastopajo kot stranke v premoženjskopravnih razmerjih, za katera veljajo temeljna načela premoženjskega, zlasti obligacijskega prava.[9] Pravila javnega naročanja so podrobneje urejena v ZJN-2 in ZJNVETPS[10] in temeljijo na načelih gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti javnega naročanja, enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti (primerjaj 5. do 10. člen ZJN-2 in 11. do 16. člen ZJNVETPS). Ta pravila po eni strani varujejo ponudnika, po drugi strani pa omejujejo naročnika pred samovoljnim ravnanjem. Končni cilj teh pravil je, da sta oddaja in izvedba javnih naročil hitri in učinkoviti. Za nemoteno funkcioniranje države in oskrbo z javnimi dobrinami, ki je mnogokrat ustavnopravno varovan cilj (varstvo okolja, socialno varstvo, zdravstveno varstvo ipd.), je namreč zadovoljevanje obsežnih, stalnih in raznovrstnih potreb države, ki v pretežni meri služijo tudi nemotenemu izvrševanju javnih služb, bistvenega pomena. Še zlasti ob upoštevanju, da je poraba proračunskih sredstev vezana na določeno časovno obdobje. (Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-169/00). Zato je v postopkih javnega naročanja poudarjen javni interes, ki lahko v določenih primerih podredi prizadeti interes posameznika.
37. Revizija postopkov oddaje javnih naročil je postopek, v katerem se zagotavlja pravno varstvo ponudnikov in javnega interesa[11] v postopkih oddaje javnih naročil (1. člen ZRPJN). Pravno varstvo v vseh stopnjah postopkov oddaje javnih naročil zagotavlja Državna revizijska komisija, ki je poseben, neodvisen in samostojen državni organ za nadzor zakonitosti oddaje javnih naročil (prvi odstavek 4. člena ZRPJN). Revizija je poseben postopek, ki ga ni mogoče primerjati s sodnim ali z upravnim postopkom, in temelji na načelih, ki veljajo za oddajo javnih naročil, poleg tega pa še na načelih zakonitosti, hitrosti, dostopnosti in učinkovitosti. V postopku revizije pred Državno revizijsko komisijo sicer gre za poseg državnega organa v civilnopravno razmerje, pri čemer pa se ta javnopravni (oblastni) element odraža zgolj v tem, da se z odločitvijo Državne revizijske komisije nadzoruje zakonita, racionalna in transparentna poraba proračunskih sredstev, ne da bi njena odločitev neposredno vplivala na sklenitev pogodbe s konkretnim ponudnikom (saj o oddaji javnega naročila odloča naročnik sam). (Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-169/00.)
38. Cilj postopka revizije je tako primarno zagotavljanje spoštovanja načel in pravil javnega naročanja, ne pa varstvo upravičenja posameznika, da bi bil pri javnem naročilu izbran kot najboljši ponudnik. Državna revizijska komisija namreč v postopku revizije zgolj nadzoruje možnost uveljavljanja konkurence med ponudniki v postopku javnega naročanja in zakonitost oddaje javnega naročila, ki naj zagotovi racionalno in transparentno porabo javnih sredstev. Zato je kljub temu, da je postopek revizije sicer namenjen varstvu interesov prizadetih ponudnikov, varstvo teh interesov omejeno zaradi varstva javnega interesa. V javnem interesu namreč je, da so postopki javnega naročanja učinkoviti, zakoniti in tudi hitri. S tega vidika pa je treba presojati tudi izpodbijano ureditev taks v postopku revizije.
39. Prvi odstavek 22. člena ZRPJN veže višino takse za revizijo na predmet javnega naročila, to je za blago oziroma storitve ali za gradnje, ter na način njegove objave. Javno naročilo se mora bodisi objaviti v Uradnem listu Evropske unije in na portalu javnih naročil bodisi samo na portalu javnih naročil ali pa njegova javna objava sploh ni obvezna. Vrednostne pragove, od katerih je odvisen način objave javnega naročila, določata 12. člen ZJN-2 in 17. člen ZJNVETPS[12] (pri čemer so mejne vrednosti deloma odvisne tudi od subjektivitete naročnika).
40. Na podlagi določb ZNJ-2 mora tako vlagatelj zahtevka za revizijo plačati takso v višini 5.000 EUR, če je zahtevek za revizijo vložen v postopku revizije javnega naročila blaga oziroma storitev, katerega vrednost je enaka ali večja od 133.000 EUR oziroma 206.000 EUR, in takso v višini 10.000 EUR, če je zahtevek za revizijo vložen v postopku revizije javnega naročila gradenj, katerega vrednost je enaka ali večja od 5.150.000 EUR. Vlagatelj zahtevka za revizijo mora plačati takso v višini 2.500 EUR, če je zahtevek za revizijo vložen v postopku revizije javnega naročila blaga ali storitev, katerega vrednost je enaka ali večja od 40.000 EUR in manjša od zgoraj navedene, ter takso v višini 5.000 EUR, če gre za javno naročilo gradenj, katerega vrednost je enaka ali večja od 80.000 EUR in manjša od zgoraj navedene. Če so vrednosti javnih naročil manjše od prej navedenih, mora vlagatelj zahtevka za revizijo v postopku oddaje javnega naročila za blago ali storitve plačati takso v višini 700 EUR oziroma v višini 1.400 EUR, če gre za javno naročilo gradnje.[13]
41. Na podlagi določb ZJNVETPS pa mora vlagatelj zahtevka za revizijo plačati takso v višini 5.000 EUR, če je zahtevek za revizijo vložen v postopku revizije javnega naročila blaga oziroma storitev, katerega vrednost je enaka ali večja od 412.000 EUR, in takso v višini 10.000 EUR, če je zahtevek za revizijo vložen v postopku revizije javnega naročila gradenj, katerega vrednost je enaka ali večja od 5.150.000 EUR. Vlagatelj zahtevka za revizijo mora plačati takso v višini 2.500 EUR, če je zahtevek za revizijo vložen v postopku revizije javnega naročila blaga ali storitev, katerega vrednost je enaka ali večja od 80.000 EUR in manjša od zgoraj navedene, ter takso v višini 5.000 EUR, če gre za javno naročilo gradenj, katerega vrednost je enaka ali večja od 160.000 EUR in manjša od zgoraj navedene. Če so vrednosti javnih naročil manjše od prej navedenih, mora vlagatelj zahtevka za revizijo v postopku oddaje javnega naročila za blago ali storitve plačati takso v višini 700 EUR oziroma v višini 1.400 EUR, če gre za javno naročilo gradnje.[14]
42. Ustavno sodišče ob primerjavi višine takse za začetek postopka revizije iz prvega odstavka 22. člena ZRPJN z vrednostnim pragom javnega naročila oziroma s predmetom javnega naročila, od katerih je odvisna višina takse v postopku revizije, in ob upoštevanju posebnosti javnega naročanja  in revizije postopkov oddaje javnih naročil ter pomena varstva javnega interesa v teh postopkih, ocenjuje, da višina takse ni nesorazmerna in da ponudnikov ne odvrača od varstva njihovih pravic v postopku revizije. Taksa za začetek postopka revizije je sicer določena razmeroma visoko, vendar pa glede na naravo postopka revizije in pomen javnega interesa po oceni Ustavnega sodišča ta taksa še vedno ostaja znotraj meja zakonodajalčevih pooblastil.
Oddaja in izvedba javnih naročil morata biti hitri in učinkoviti (primerjaj 36. točko obrazložitve te odločbe). Temu cilju morata služiti tako postopek oddaje javnih naročil kot postopek revizije postopkov oddaje javnih naročil. Temu cilju lahko služi  tudi višina takse. Zato zakonodajalec ni presegel skrajnih meja polja svoje proste presoje.
43. Pri oceni, ali taksa ostaja v navedenih okvirih, je treba upoštevati povprečje vrednosti, ne pa posamičnih ponudb, ki jih ponudniki oddajo na javna naročila. Ponudnik lahko odda ponudbo le za posamezni sklop javnega naročila,[15] katerega vrednost je lahko tudi bistveno manjša od celotne vrednosti javnega naročila. ZJN-2 in ZJNVETPS namreč naročnikom omogočata, da javno naročilo razdelijo na več sklopov (pogodbenih predmetov), pri čemer pa morajo za izračun ocenjene vrednosti javnega naročila upoštevati skupno ocenjeno vrednost vseh sklopov. To lahko pomeni, kot zatrjujejo pobudnice, da je višina takse (ki je odvisna od vrednosti celotnega naročila) v primeru, ko ponudnik odda ponudbo samo za posamezni sklop javnega naročila, sorazmerno (glede na vrednost oddane ponudbe) bistveno višja. Vendar pa so zakonska pravila javnega naročanja tako naročnikov kot ponudnikov določena glede na vrednostni prag javnega naročila kot celote, ne pa njegovega posameznega sklopa. Zato prijava ponudnika zgolj na posamezni sklop javnega naročila na višino takse v postopku revizije ne more vplivati.
44. Glede na navedeno prvi odstavek 22. člena ZRPJN ni v neskladju z 2. členom Ustave (3. točka izreka).
45. Navedeno pa ne velja za nadomestilo za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo. Po drugem stavku četrtega odstavka 22. člena ZRPJN mora vlagatelj zahtevka, če njegov zahtevek za revizijo ni utemeljen in če o njem odloči Državna revizijska komisija, plačati še nadomestilo za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo (t. i. takso za postopek), in sicer v višini že vplačane takse. To pomeni, da mora v tem primeru poleg takse za začetek postopka revizije iz prvega odstavka 22. člena ZRJPN, katere višina je opredeljena v 40. oziroma 41. točki obrazložitve te odločbe, plačati še enkrat tolikšen znesek. Višina skupnega zneska takse (to je nadomestila za stroške postopka skupaj s takso za začetek postopka), ki bi ga vlagatelj moral plačati za postopek revizije javnega naročila, bi lahko za javno naročilo gradnje znašala do 20.000 EUR oziroma za javno naročilo blaga do 10.000 EUR. Poleg tega, kot utemeljeno opozarjajo že pobudnice, zakonodajalec ni izkazal, da bi obveznost plačila dodatne takse za postopek (nadomestilo za stroške postopka) upravičeval povečan obseg stroškov dela Državne revizijske komisije.[16] Zato Ustavno sodišče ocenjuje, da je
nadomestilo za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo iz drugega stavka četrtega odstavka 22. člena ZRPJ v enaki višini kot taksa za začetek postopka v takšnem razmerju s storitvijo, da je zakonodajalec presegel skrajne meje polja njegove proste presoje.
46. Ustavno sodišče tudi ocenjuje, da bi višina te takse (zlasti ob upoštevanju seštevka obeh taks iz prvega odstavka in drugega stavka četrtega odstavka 22. člena ZRPJN) ponudnike lahko odvračala od varstva njihovih pravic v postopku revizije. Poudariti je treba, da varstvo pravic ponudnikov v reviziji postopkov oddaje javnih naročil ni samo v interesu prizadetih ponudnikov, temveč tudi v javnem interesu, saj se prek tega izvaja tudi varstvo zakonitosti in učinkovitosti javnega naročanja. Obveznost plačila dodatne takse za postopek v omenjeni višini bi tako lahko povzročila, da ponudniki v primerih, ko ne bodo prepričani, da so
njihovi zahtevki utemeljeni, ne bi več vlagali zahtevkov za revizijo in bi bila kontrola javnega naročanja (ki je tudi v javnem interesu) v tem delu omejena. V javnem interesu pa je, da se varstvo zakonitosti in učinkovitosti javnega naročanja izvaja tudi v primerih, ko zahtevki za revizijo niso vnaprej (glede na preteklo prakso) verjetno utemeljeni, saj se le na ta način omogoča učinkovito pravno varstvo pravic. Na tak učinek pa bi lahko kazalo tudi občutno zmanjšanje zahtevkov za revizijo leta 2007.[17]
47. Glede na navedeno je drugi stavek četrtega odstavka 22. člena ZRPJN v neskladju z 2. členom Ustave (1. točka izreka). Ustavno sodišče drugega stavka četrtega odstavka 22. člena ZRPJN ni razveljavilo, ampak je ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Za ugotovitveno odločbo se je odločilo, ker izpodbijana določba ne omogoča razveljavitve (prvi odstavek 48. člena ZUstS). Ustavno sodišče bi namreč z razveljavitvijo drugega stavka četrtega odstavka 22. člena ZRPJN poseglo v polje proste presoje zakonodajalca, da določi višino takse oziroma nadomestila za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo skladno z Ustavo in v okviru svojih pristojnosti. To pomeni, da je ureditev nadomestila za stroške postopka pred Državno revizijsko komisijo lahko skladna z Ustavo, vendar ne v višini iz drugega stavka četrtega odstavka 22. člena ZRPJN. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka).
48. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje drugega stavka četrtega odstavka 22. člena ZRPJN z 2. členom Ustave, se ni spuščalo v obravnavo drugih očitkov pobudnic, ki so bili naslovljeni na to določbo.
B. – IV.
Presoja določb z vidika drugega odstavka 14. in 22. člena Ustave
49. Pobudnice menijo, da je prvi odstavek 22. člena ZRPJN v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in 22. členom Ustave. Menijo, da višina takse za začetek postopka revizije postavlja pravkar ustanovljena podjetja in podjetja z nižjimi prihodki pri uveljavljanju pravic v neenakopraven položaj.
50. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, Uradni list RS št. 45/06 in OdlUS XV, 26).
51. Pobudnice, ki so vse gospodarske družbe, se ne opredelijo do vprašanja lastne velikosti in časa poslovanja družbe. Ustavno sodišče je glede na vsebino pobude štelo, da se pobudnice uvrščajo med novonastala in manjša podjetja, ki menijo, da so glede sposobnosti za plačilo takse v neenakopravnem položaju z večjimi podjetji oziroma s podjetji, ki poslujejo že dalj časa. Iz narave stvari jasno izhaja, da manjše gospodarske družbe ustvarijo manj dohodkov in da lahko nižji prihodki posredno vplivajo na zmožnost plačila določenega zneska (tudi takse). Ne izhaja pa, zakaj in kako naj bi na to zmožnost vplival čas poslovanja gospodarske družbe. Ker pobudnice tega ne pojasnijo, Ustavno sodišče tega očitka pobudnic ni moglo preizkusiti.
52. Gospodarske družbe po "velikosti" razvršča Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/06, 60/06 – popr., 10/08 in 68/08 – v nadaljevanju ZGD-1), in sicer na podlagi naslednjih meril: povprečnega števila delavcev v poslovnem letu, čistih prihodkov iz prodaje in vrednosti aktive na bilančno presečni dan letne bilance stanja. Po 55. členu ZGD-1 se gospodarske družbe na podlagi navedenih meril delijo na mikro, majhne, srednje in velike družbe. Iz pobude smiselno izhaja, da se pobudnice verjetno uvrščajo med majhne oziroma mikro gospodarske družbe in da svoj položaj primerjajo s položajem srednjih oziroma velikih gospodarskih družb. Razvrstitev družb je primarno potrebna zaradi uporabe pravil ZGD-1 o poslovnih knjigah in letnem poročilu.[18] Kljub temu so  glede na to merilo urejene tudi določene posebnosti glede upravljanja oziroma poslovanja gospodarskih družb (npr. drugi odstavek 291. člena ZGD-1, 84.a člen Zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju, Uradni list RS, št. 42/07 – ur. p. b. in nas. – ZSDU). Sicer pa morajo vse gospodarske družbe ne glede na velikost poslovati skladno z veljavnimi predpisi. Kako to zagotovijo, pa je predmet njihove odločitve. Tako lahko vsaka gospodarska družba ne glede na svojo velikost kot ponudnica odda ponudbo v postopku javnega naročanja, in to za celotno razpisano vrednost javnega naročila, če izpolnjuje v javnem naročilu določene pogoje. Gospodarske družbe, ki oddajo ponudbe, so v postopku javnega naročanja izenačene in za vse veljajo enaka pravila javnega naročanja, ki jih urejata ZJN-2 in ZJNVETPS, in enaki razpisni pogoji. Enako so v reviziji postopkov oddaje javnih naročil vsem ponudnikom (gospodarskim družbam) zagotovljene enake pravice in obveznosti ter s tem tudi enaka obveznost plačila takse, ki jo določa prvi odstavek 22. člena ZRPJN. Zato so vse gospodarske družbe, tako mikro in majhne kot srednje in velike, z vidika obveznosti plačila takse po prvem odstavku 22. člena ZRPJN v bistveno enakem in ne v različnem položaju. Ker gre za bistveno enake položaje, ki so tudi obravnavani enako, izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
53. Pobudnice tudi menijo, da so kot ponudnice v postopku revizije glede obveznosti plačila takse v neenakopravnem položaju v primerjavi z naročniki. Naročnik je uporabnik javnih sredstev, ki mora svoje potrebe po blagu in storitvah zadovoljiti v postopkih javnega naročanja v skladu z ZJN-2 ali ZJNVETPS. Ponudnik pa je gospodarski subjekt, ki odda ponudbo za zadovoljitev teh potreb v okviru postopka javnega naročanja. To kaže na različen položaj naročnika in ponudnika v postopku javnega naročanja. Ta različen položaj se ohrani tudi v postopku revizije postopka oddaje javnega naročila. V tem postopku se preverja zakonitost naročnikovega ravnanja v postopku javnega naročanja, zato naročnik tudi ni aktivno legitimiran za vložitev zahtevka za revizijo (primerjaj prvi in drugi odstavek 9. člena ZRPJN). Iz tega tudi izhaja, da se zahtevek za revizijo vedno vloži pri naročniku (tretji odstavek 12. člena ZRPJN), ki opravi predhodni preizkus zahtevka, v katerem lahko odloči o zahtevku za revizijo tako, da v celoti ali delno razveljavi postopek oddaje javnega naročila ali pa zahtevek zavrne (prvi odstavek 16. člena ZRPJN). Šele nato v skladu z zakonskimi pogoji o zahtevku odloča Državna revizijska komisija, naročnik pa pridobi položaj pasivno legitimirane stranke v postopku. Navzočnost omenjenih različnih elementov kaže na različne pravne položaje. Ta položaj je različen tudi z vidika obveznosti plačila takse za začetek postopka revizije iz prvega odstavka 22. člena ZRPJN. Takse naročniku, ki sploh ne more biti vlagatelj zahtevka za revizijo, ni treba plačati. Ker načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da mora zakonodajalec enako obravnavati v bistvenem enake položaje, ne pa, da mora enako obravnavati tudi različne položaje, so ti lahko različno urejeni. Zato tudi v tem delu ne gre za neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
54. Glede na navedeno prvi odstavek 22. člena ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena (3. točka izreka).
55. V 22. členu Ustava zagotavlja pravico do enakega varstva pravic v postopku. Pri tem gre za procesno jamstvo, iz katerega med drugim izhaja zahteva po zagotovitvi ravnovesja procesnih položajev v postopku. Zakaj naj bi obveznost plačila takse za začetek postopka revizije iz prvega odstavka 22. člena ZRPJN povzročila neravnovesje procesnih položajev strank v postopku, pobudnice ne pojasnijo. Zato Ustavno sodišče tega njihovega očitka ni moglo preizkusiti.
B. – V.
Presoja določb v zvezi s 25. členom Ustave
56. Pobudnice menijo, da sta peti odstavek 12. člena ZRPJN v zvezi s 6. točko četrtega odstavka tega člena in prvi odstavek 22. člena ZRPJN v neskladju s 25. členom Ustave. Člen 25. Ustave zagotavlja pravico do pravnega sredstva proti odločbam, s katerimi pristojni organi odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih posameznika (ali pravne osebe).
57.
Po sprejetem stališču Ustavnega sodišča (odločba št. U-I-169/00 in sklep št. U-I-368/02 z dne 21. 10. 2004[19]) odločba Državne revizijske komisije nima narave posamičnega akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih ponudnikov in naročnikov. Iz enakih razlogov tudi odločitev naročnika nima narave posamičnega akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih ponudnikov. Glede na to neskladje s 25. členom Ustave v ureditvi postopka odločanja o zahtevku za revizijo pred naročnikom oziroma Državno revizijsko komisijo sploh ni mogoče. Zato tudi izpodbijana ureditev ne more biti v neskladju s 25. členom Ustave (3. točka izreka).
B. – VI.
Drugi očitki pobudnic
58. Pobudnica družba GP KAT meni, da je prvi odstavek 22. člena ZRPJN tudi v neskladju s 74. členom Ustave, ker naj bi plačilo tako visoke takse za začetek postopka revizije pomenilo nesorazmeren poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude. Pobudnica lahko odda ponudbo na vsa javna naročila in sodeluje v postopkih javnega naročanja po ZJN-2 in ZJNVETPS. Takso iz prvega odstavka 22. člena ZRPJN mora plačati šele, če vloži zahtevek za revizijo postopka oddaje javnega naročila. V tem postopku se v javnem interesu in v interesu prizadetega ponudnika nadzira zakonitost ravnanja naročnika v postopku javnega naročanja. Ker pobudnici v tem postopku očitno ne more biti kršena pravica do
svobodne gospodarske pobude, je plačilo takse za začetek postopka revizije iz prvega odstavka 22. člena ZRPJN pri izvrševanju svobodne gospodarske pobude ne more ovirati. Pobuda je v tem delu očitno neutemeljena.
59. Pobudnici družbi ISS Servisystem in SIND sta navajali tudi, da se določbe ZJN-2 ne uporabljajo za določena javna naročila (katerih vrednost je nižja od 10.000 EUR brez DDV za blago in storitve oziroma 20.000 EUR brez DDV za gradnje) in da v tem delu sploh nimata pravnega varstva. Navajali sta tudi, da se za določena javna naročila določbe ZJN-2 uporabljajo omejeno (to je za javna naročila storitev s seznama B) ter da je zato v tem obsegu omejeno tudi pravno varstvo ponudnikov. V navedenih primerih, kot pravilno ugotavljata pobudnici, postopek revizije ni mogoč in se zato tudi taksa za začetek postopka ne plača. Zato so te navedbe pobudnic z vidika presoje ustavnosti izpodbijanih določb ZRPJN, ki se nanašajo na obveznost plačila takse za postopek revizije, očitno neutemeljene.
60. Ustavno sodišče za oceno skladnosti predpisov z direktivami Evropske unije po prvem odstavku 160. člena Ustave ni pristojno (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-32/04 z dne 9. 2. 2006, Uradni list RS, št. 21/06 in OdlUS XV, 10).
C.
61. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, tretjega odstavka 25. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1]Prage vrednosti naročil, nad katerimi morajo biti javna naročila objavljena v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti, določata 12. člen ZJN-2 in 17. člen ZJNVETPS.
[2]M. Kovač, Pravno varstvo v postopkih javnega naročanja, Revija za javna naročila in javne finance, št. 4, let. III (2008), str. 23.
[3]Prav tam.
[4]Drugačno je stališče Državne revizijske komisije (glej odločbo št. 018-263/2007-8 z dne 30. 10. 2007).
[5]Po petem odstavku 3. člena ZRPJN se v reviziji postopkov oddaje javnih naročil glede vprašanj, ki jih ZRPJN ne ureja, smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek.
[6]Stroški, ki nastanejo med postopkom, so: izdatki za izvedbo dokazov, izdatki za takse, izdatki za procesna dejanja zunaj sodnih oziroma upravnih zgradb, izdatki za potne stroške in stroške zaradi izgubljenega zaslužka v zvezi s samim potekom postopka strank in njihovih zastopnikov, stroški v zvezi z vročanjem idr. (smiselno povzeto po N. Betetto, Člen 151, v: L. Ude in A. Galič (ur.), Pravdni postopek: zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2006, str. 24–25).
[7]Stroški, ki nastanejo zaradi postopka, so: razni materialni stroški, stroški za zavarovanje dokazov pred začetkom postopka, stroški obveznega predhodnega postopka, stroški zunajsodnega opomina, stroški poskušane poravnave, stroški poskusa mirne rešitve spora z eno od oblik alternativnega reševanja sporov, stroški sporazuma o prorogaciji, stroški izvedenca, ki jih je imela stranka zanj pred pravdo, idr. (smiselno povzeto po N. Betetto, nav. delo, str. 24–25).
[8]Smiselno povzeto po N. Betetto, nav. delo, str. 24–25.
[9]B. Zabel, Pravo javnih naročil, Gospodarski vestnik, Ljubljana 1997, str. 12 in nasl.
[10]ZJN-2 določa obvezna ravnanja naročnikov in ponudnikov pri javnem naročanju blaga, storitev in gradenj (prvi odstavek 1. člena). ZJNVETPS pa določa obvezna ravnanja naročnikov in ponudnikov pri javnem naročanju blaga, gradenj in storitev na vodnem, energetskem in transportnem področju ter na področju poštnih storitev (prvi odstavek 1. člena). Oba zakona o oddaji javnih naročil posegata v fazo sklepanja pogodb o oddaji javnih naročil, in sicer določata osebe, ki so zavezane ravnati po pravilih o javnem naročanju, postopke izbire pogodbene stranke ter pogoje in merila za izbiro pogodbene stranke. (Povzeto po V. Kranjc, Zakon o javnem naročanju s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 37.)
[11]Varstvo javnega interesa se zagotavlja z aktivno legitimacijo določenih organov (Državnega pravobranilstva Republike Slovenije, ministrstva, pristojnega za finance, in urada, pristojnega za varstvo konkurence) v postopku revizije, če je bil ali bi lahko bil zaradi ravnanja naročnika v postopku javnega naročanja ogrožen javni interes.
[12]Za podreditev posla ZJN-2 ali ZJNVETPS sta odločilna predvsem dejavnost naročnika oziroma dejstvo, kateri dejavnosti je posel (nakup blaga, naročilo storitve in gradnje) namenjen (V. Kranjc, nav. delo, str. 390). ZJNVETPS ureja javno naročanje v primerih, če naročnik izvaja dejavnost na vodnem, energetskem in transportnem področju ter na področju poštnih storitev. V drugih primerih javno naročanje ureja ZJN-2.
[13]Določbe ZJN-2, razen določb 105.a do 107. člena tega zakona, (torej določbe o javnem naročanju) se ne uporabljajo za javna naročila, katerih vrednost je nižja od 10.000 EUR brez DDV za blago in storitve in 20.000 EUR brez DDV za gradnje. Naročniki morajo za ta naročila voditi le evidenco o njihovi oddaji, ki zajema navedbo predmeta in vrednosti javnega naročila (peti odstavek 24. člena ZJN-2).
[14]Določbe ZJNVETPS, razen določb 103.a in 104. člena tega Zakona, (torej določbe o javnem naročanju) se ne uporabljajo za javna naročila, katerih vrednost je nižja od 20.000 EUR brez DDV za blago in storitve in 40.000 EUR brez DDV za gradnje. Naročniki morajo za ta naročila voditi le evidenco o njihovi oddaji, ki zajema navedbo predmeta in vrednosti javnega naročila (peti odstavek 32. člena ZJNVETPS).
[15]Sklop je del javnega naročila, ki tvori zaključeno enoto in ga je mogoče oddati ločeno (31. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2 in 32. točka prvega odstavka 2. člena ZJNVETPS).
[16]Glej Poročevalec DZ, št. 33/07, str. 4–7 in 10.
[17]Državna revizijska komisija je leta 2007 prejela v odločanje 362 zahtevkov za revizijo, kar je v primerjavi z letom 2006 43,5 odstotno zmanjšanje, v primerjavi z letom 2005, ko so prejeli v odločanje 497 zahtevkov za revizijo, 27,2 odstotno zmanjšanje, ter v primerjavi z letom 2004, v katerem so prejeli 378 zahtevkov za revizijo, 4,3 odstotno zmanjšanje. Državna revizijska komisija, Letno poročilo za leto 2007, str. 14, objavljeno na <
http://www.dkom.si/util/bin.php?id=2008020413004613
>.
[18]N. Plavšak in D. Pšeničnik, Člen 55, v: M. Kocbek (ur.), Veliki komentar Zakona o gospodarskih družbah, 1. knjiga, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 294.
[19]Objavljeno na spletni strani Ustavnega sodišča:
<
http://odlocitve.us-rs.si/usrs/us-odl.nsf/o/4A94A2EFD838CE1FC125717200288D4D
>