U-I-33/06
Natisni
Opravilna št.:
U-I-33/06
Datum odločitve:
7. 2. 2007
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 16/2007 in OdlUS XVI, 13
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2007:U.I.33.06
Akt:
Zakon o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/03) (ZZasV), 3. al. 42. čl.
Izrek:
V določbi tretje alineje 42. člena Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/03) se razveljavi besedna zveza "prisilne poravnave".
Evidenčni stavek:
Ker za ureditev, po kateri je zakonodajalec s tem, ko je določil, da licenca za zasebno varovanje preneha z uvedbo prisilne poravnave po zakonu, ki ureja prisilno poravnavo, stečaj in likvidacijo, posegel v svobodno gospodarsko pobudo, varovano v prvem odstavku 74. člena Ustave, ni bilo mogoče ugotoviti, da je zakonodajalec zasledoval kakšen ustavno dopusten cilj, ki bi upravičeval poseg v svobodno gospodarsko pobudo, ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava (tretji odstavek 15. člena Ustave), in je izpodbijana ureditev v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.1.17.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Razveljavitev - Zakona.
5.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Zadržki in omejitve.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
3.17 - Splošna načela - Tehtanje interesov.
1.5.51.1.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Začasno zadržanje izpodbijanega akta.
Pravna podlaga:
Člen 2, 15.3, 74, 74.1, Ustava [URS] 
Člen 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Družba Varnost Rival Sistemi, d. d., Ptuj (prej Varnost Kranj, Kranjska varnostna družba, d. d., Kranj)
Datum vloge:
2. 2. 2006
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US27166
Dokument v PDF obliki:
U-I-33-06.pdf
118 KB
Prenesite datoteko
U-I-33/06-7
2. 3. 2006
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Varnost Kranj, Kranjska varnostna družba, d.d., Kranj, ki jo zastopa Biserka Avsec, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 2. marca 2006
sklenilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretje alineje 42. člena Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/03) se sprejme.
2. Izvrševanje tretje alineje 42. člena Zakona o zasebnem varovanju se v delu, ki se nanaša na prisilno poravnavo, do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnica izpodbija tretjo alinejo 42. člena Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju ZZasV), ki določa, da licenca, ki jo na podlagi prve alineje 7. člena ZZasV podeli Ministrstvo, pristojno za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ), in je pogoj za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja (prvi odstavek 16. člena ZZasV), preneha zaradi uvedbe prisilne poravnave, stečaja ali likvidacije v skladu z zakonom, ki ureja prisilno poravnavo, stečaj in likvidacijo. Pobudnica navaja, da ji je MNZ na podlagi izpodbijane določbe ZZasV z odločbo št. 2511-4/2005/17 z dne 10. 1. 2006 zavrnilo vlogo za podelitev licence za varovanje premoženja ter za prevoz in varovanje denarja ter drugih vrednostnih pošiljk, z odločbo št. 511-1/2006/2 z dne 10. 1. 2006 pa zavrnilo vlogo za podelitev licence za upravljanje z varnostno nadzornim centrom in licence za varovanje javnih zbiranj, ker naj bi bil s sklepom Okrožnega sodišča v Kranju št. St 5/2006 z dne 18. 1. 2006 nad njo začet postopek prisilne poravnave. Z odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za notranje zadeve št. 061-293/2006/3 z dne 17. 1. 2006 ji je bilo naloženo, da mora z dejavnostjo zasebnega varovanja prenehati v roku 30 dni po prejemu odločbe ter o tem obvestiti svoje pogodbene partnerje.
2. Pobudnica navaja, da je prisilna poravnava institut sanacije gospodarske družbe, ki v primeru uspešnega izglasovanja s pomočjo znižanja dolgov, odloga zapadlih plačil ter s pomočjo metod finančne reorganizacije gospodarskemu subjektu omogoči ohranitev pri življenju. Zato naj bi bila izpodbijana zakonska določba nelogična, saj pobudnica postopka prisilne poravnave zaradi odvzema (ali nepridobitve) licence ne more izpeljati. S tem naj bi bila podana kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v nasprotju s prvim odstavkom 31. člena Zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (Uradni list RS, št. 67/93 in nasl. – ZPPSL), saj pobudnici onemogoča opravljanje tekočih poslov, za katere ima sklenjena pogodbena razmerja. Po mnenju pobudnice se sicer zaradi posebnosti posamezne dejavnosti (npr. bančništva) postopek prisilne poravnave lahko izključi, vendar ZZasV določb o izključitvi instituta prisilne poravnave nima. To pa naj bi pomenilo, da vsak postopek prisilne poravnave tistih gospodarskih družb, ki se ukvarjajo z zasebnim varovanjem po ZZasV, nujno pripelje do stečaja, saj zaradi izpodbijane določbe izgubijo licenco, s tem pa tudi pravico do opravljanja dejavnosti.
3. Izpodbijana določba naj bi tudi nedopustno posegala v svobodno gospodarsko pobudo iz drugega odstavka 74. člena Ustave. Ta določa, da se gospodarska dejavnost ne sme opravljati v nasprotju z javno koristjo. V čem bi bila javna korist, da se pobudnici onemogoči izpeljati postopek prisilne poravnave, po mnenju pobudnice ni razvidno ne iz zakonodajnega gradiva in tudi ne iz same vsebine zakona. S tem, ko naj bi zakonodajalec za gospodarske družbe, ki se ukvarjajo z dejavnostjo zasebnega varovanja, posredno izključil možnost prisilne poravnave, hkrati pa ni uzakonil nobenega drugega ukrepa za ureditev poslovanja in delovanja družbe (kot npr. v bančništvu, ki kljub izključitvi prisilne poravnave ureja druge ukrepe za ureditev in sanacijo poslovanja banke), naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
4. Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izpodbijano določbo ZZasV ter odločbo Inšpektorata RS za notranje zadeve. Navaja, da ima zaposlenih 84 delavcev, ki bodo izgubili zaposlitev, saj bo pobudnica zaradi izgube licence in prepovedi opravljanja dejavnosti nujno prišla v stečaj. To pa naj bi pomenilo nepopravljivo ali vsaj težko popravljivo škodljivo posledico, saj delavci na podlagi stečajnega postopka in izbrisa iz sodnega registra ne bodo mogli računati na ponovno zaposlitev.
B.
5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. V nadaljnjem postopku bo ocenilo skladnost izpodbijanih določb z Ustavo (1. točka izreka).
6. Na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) lahko Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanega predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebitnega protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale. Pri tem se je omejilo na zadržanje dela določbe, za izpodbijanje katerega pobudnica izkazuje pravni interes.
7. Po presoji Ustavnega sodišča so posledice, ki nastajajo z izvrševanjem izpodbijane zakonske določbe, hujše od posledic, ki jih lahko povzroči začasna izločitev izpodbijane določbe v delu, ki se nanaša na prisilno poravnavo, iz pravnega reda. Postopek prisilne poravnave sam po sebi ne zmanjšuje pravne varnosti tistih subjektov, ki potrebujejo zasebno varovanje po ZZasV, če ti izvajalci izpolnjujejo pogoje za pridobitev licence, kot so navedeni v 30. do 36. členu ZZasV, pri čemer lahko MNZ po 40. in 41. členu ZZasV začasno ali trajno odvzame licenco imetniku licence, če nastopijo zakonsko določeni pogoji za njen odvzem. Ustavno sodišče je zato odločilo, da do končne odločitve zadrži izvrševanje tretje alineje 42. člena ZZasV (2. točka izreka). Zadržanje pomeni, da upravni organ pri odločanju ne more zavrniti izdaje licence zaradi uvedenega postopka prisilne poravnave.
C.
8. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
U-I-33/06-14
7. 2. 2007
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Varnost Rival Sistemi, d. d., Ptuj (prej Varnost Kranj, Kranjska varnostna družba, d. d., Kranj), ki jo zastopa Biserka Avsec, odvetnica v Ljubljani, na seji 7. februarja 2007
odločilo:
V določbi tretje alineje 42. člena Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/03) se razveljavi besedna zveza "prisilne poravnave".
Obrazložitev
A.
1. Pobudnica izpodbija tretjo alinejo 42. člena Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju ZZasV), ki določa, da licenca, ki jo na podlagi prve alineje 7. člena ZZasV podeli Ministrstvo, pristojno za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) in je pogoj za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja (prvi odstavek 16. člena ZZasV), preneha zaradi uvedbe prisilne poravnave, stečaja ali likvidacije v skladu z zakonom, ki ureja prisilno poravnavo, stečaj in likvidacijo. Pobudnica navaja, da ji je MNZ na podlagi izpodbijane določbe ZZasV z odločbo št. 2511-4/2005/17 z dne 10. 1. 2006 zavrnilo vlogo za podelitev licence za varovanje premoženja ter za prevoz in varovanje denarja ter drugih vrednostnih pošiljk, z odločbo št. 511-1/2006/2 z dne 10. 1. 2006 pa zavrnilo vlogo za podelitev licence za upravljanje z varnostnonadzornim centrom in licence za varovanje javnih zbiranj, ker naj bi bil s sklepom Okrožnega sodišča v Kranju št. St 5/2006 z dne 18. 1. 2006 nad njo začet postopek prisilne poravnave. Z odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za notranje zadeve št. 061-293/2006/3 z dne 17. 1. 2006 ji je bilo naloženo, da mora z dejavnostjo zasebnega varovanja prenehati v roku 30 dni po prejemu odločbe ter o tem obvestiti svoje pogodbene partnerje.
2. Pobudnica navaja, da je prisilna poravnava institut sanacije gospodarske družbe, ki v primeru uspešnega izglasovanja s pomočjo znižanja dolgov, odloga zapadlih plačil ter s pomočjo metod finančne reorganizacije gospodarskemu subjektu omogoči ohranitev pri življenju. Izpodbijana zakonska določba naj bi bila zato nelogična, ker pobudnica postopka prisilne poravnave zaradi odvzema (ali nepridobitve) licence ne more izpeljati. S tem naj bi bila podana kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v nasprotju s prvim odstavkom 31. člena Zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (Uradni list RS, št. 67/93 in nasl. – v nadaljevanju ZPPSL), saj pobudnici onemogoča opravljanje tekočih poslov, za katere ima sklenjena pogodbena razmerja. Po mnenju pobudnice se sicer zaradi posebnosti posamezne dejavnosti (npr. bančništva) postopek prisilne poravnave lahko izključi, vendar ZZasV določb o izključitvi instituta prisilne poravnave nima. To pa naj bi pomenilo, da vsak postopek prisilne poravnave tistih gospodarskih družb, ki se ukvarjajo z zasebnim varovanjem po ZZasV, nujno pripelje do stečaja, saj zaradi izpodbijane določbe izgubijo licenco, s tem pa tudi pravico do opravljanja dejavnosti.
3. Izpodbijana določba naj bi tudi nedopustno posegala v svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ta določa, da se gospodarska dejavnost ne sme opravljati v nasprotju z javno koristjo. V čem bi bila javna korist, da se pobudnici onemogoči izpeljati postopek prisilne poravnave, po mnenju pobudnice ni razvidno ne iz zakonodajnega gradiva in tudi ne iz same vsebine zakona. S tem, ko naj bi zakonodajalec za gospodarske družbe, ki se ukvarjajo z dejavnostjo zasebnega varovanja, posredno izključil možnost prisilne poravnave, hkrati pa ni uzakonil nobenega drugega ukrepa za ureditev poslovanja in delovanja družbe (kot npr. v bančništvu, ki kljub izključitvi prisilne poravnave ureja druge ukrepe za ureditev in sanacijo poslovanja banke), naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
4. Državni zbor na navedbe v pobudi ni odgovoril.
5. Vlada v mnenju z dne 4. 1. 2007 navaja, da pomeni izpodbijana zakonska ureditev sicer poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave, vendar naj bi bil poseg v skladu z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave. Poseg naj bi bil namreč nujen, ker je z uveljavljanjem svobodne gospodarske pobude pobudnice prišlo do kršitev pravic drugih, še posebej delavcev, ki so bili zaposleni pri pobudnici, ker naj ne bi dobivali plače. Poleg tega naj bi bili strankam pobudnice kršeni pravici iz 33. in 34. člena Ustave, ker pobudnica zaradi odhoda delavcev ni več izpolnjevala svojih pogodbenih obveznosti. Pri posegu v svobodno gospodarsko pobudo naj bi bil očiten javni interes (varnost naročnikov storitev in njihovega premoženja ter varnostnega osebja). Vlada tudi meni, da navedbe pobudnice, da bo zaposlitev izgubilo več kot 80 delavcev, niso točne, saj naj bi iz evidence varnostnega osebja izhajalo, da ima pobudnica le še dva zaposlena. Po mnenju Vlade je pobudnica v konkretnem primeru zlorabila institut prisilne poravnave. Dodaja še, da izpodbijana ureditev tudi ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, saj je prenehanje licence za vse subjekte, ki opravljajo dejavnost zasebnega varovanja, določeno enako. Vlada še meni, da s tretjo alinejo 42. člena ZZasV ni kršen nobeden izmed elementov pravne države.
B. – I.
Odločitve Ustavnega sodišča v pripravljalnem postopku
6. Ustavno sodišče je pobudo s sklepom št. U-I-33/06 z dne 2. 3. 2006 sprejelo. Z istim sklepom je na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve zadržalo izvrševanje določbe tretje alineje 42. člena ZZavS v delu, ki se nanaša na prisilno poravnavo.
B. – II.
Presoja tretje alineje 42. člena ZZavS z vidika postopka prisilne poravnave
7. Zasebno varovanje je varovanje ljudi in premoženja, ki ga kot pridobitno gospodarsko dejavnost opravljajo gospodarske družbe in samostojni podjetniki posamezniki v skladu z ZZavS in zakonom, ki ureja gospodarske družbe (1. točka 2. člena ZZasV). Pravica opravljati dejavnost zasebnega varovanja se pridobi z licenco (prvi odstavek 16. člena ZZasV). Imetnik licence lahko začne opravljati oblike zasebnega varovanja, ki so navedene v licenci, z dnem pridobitve licence (prvi odstavek 18. člena ZZasV). Zakon poleg načina in pridobitve licence ureja tudi njen odvzem in prenehanje. V skladu z 42. členom ZZasV licenca preneha, če imetnik licence v pisni obliki izjavi, da ne želi več opravljati zasebnega varovanja (prva alineja), zaradi prenehanja imetnika licence v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (druga alineja) in zaradi uvedbe prisilne poravnave, stečaja ali likvidacije v skladu z zakonom, ki ureja prisilno poravnavo, stečaj in likvidacijo (tretja alineja).
8. Pobudnica izpodbijani določbi tretje alineje 42. člena ZZasV očita, da posega v svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ker onemogoča, da bi se lahko s pomočjo postopka prisilne poravnave sanirala in na ta način ostala normalno delujoča gospodarska družba.
9. Prisilna poravnava, kot jo ureja ZPPSL, spada med reorganizacijske (rehabilitacijske) insolvenčne postopke, v katerih se dolžniku zagotovijo pogoji, da v določenem obdobju odpravi vzroke začasnih likvidnostnih težav oziroma trajnejše plačilne nesposobnosti, in možnost, da prestrukturira svoje posle in razmerja z upniki.[1] Namen prisilne poravnave je odprava dalj časa trajajoče plačilne nesposobnosti oziroma prezadolženosti dolžnika (primerjaj drugi odstavek 1. člena ZPPSL), torej ekonomskega stanja, zaradi katerega se nad dolžnikom lahko začne stečajni postopek. Stečajni postopek se namreč opravi nad dolžnikom, ki je dalj časa plačilno nesposoben (insolventen) ali prezadolžen (prvi odstavek 2. člena ZPPSL). S sklenitvijo in potrjeno prisilno poravnavo dolžnik lahko doseže, da se njegovi dolgovi (terjatve upnika do dolžnika) zmanjšajo in (ali) odložijo v skladu s pogoji prisilne poravnave (primerjaj prvi odstavek 63. člena ZPPSL). Bistveno za postopek prisilne poravnave je, da dolžnik nadaljuje s svojim poslovanjem, čeprav je ena od pravnih posledic uvedbe postopka prisilne poravnave omejitev dolžnikove sposobnosti za sklepanje določenih poslov (31. člen ZPPSL), ki traja do začetka postopka prisilne poravnave. Med posle, ki so dovoljeni med uvedbo in začetkom prisilne poravnave, sodijo tudi t. i. tekoči posli. To so vsi posli, ki so povezani z opravljanjem dolžnikove dejavnosti.[2] V obravnavanem primeru bi to pomenilo, da bi pobudnica lahko nadaljevala posle, povezane z opravljanjem zasebnega varovanja. Ker pa na podlagi izpodbijane določbe licenca za opravljanje zasebnega varovanja preneha že z uvedbo prisilne poravnave, dolžnik, nad katerim je uvedena prisilna poravnava, ne more opravljati svojih tekočih poslov, to je opravljati dejavnosti zasebnega varovanja. Zato že po naravi stvari ne more doseči ciljev, ki jih zasleduje prisilna poravnava.
10. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da je zakonodajalec s tem, ko je določil, da licenca za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja preneha z uvedbo prisilne poravnave, posegel v svobodno gospodarsko pobudo pobudnice, varovano s prvim odstavkom 74. člena Ustave. Zato je treba ugotoviti, ali je poseg ustavno dopusten.
11. Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave je po ustaljeni ustavnosodni presoji mogoče omejiti ustavne pravice le, če je zakonodajalec pri predpisovanju omejitve zasledoval ustavno dopusten cilj in je omejitev v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave). Ustavno sodišče je torej moralo najprej oceniti, ali obstaja kakšen ustavno dopusten razlog, da je zakonodajalec določil prenehanje licence za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja z uvedbo prisilne poravnave.
12. Ustavno sodišče ugotavlja, da iz zakonodajnega gradiva takšni razlogi niso razvidni.
Tudi v postopku pred Ustavnim sodiščem zakonodajalec ni navedel razlogov, ki bi utemeljevali dopustnost posega, saj na pobudo ni odgovoril. Vlada v svojem mnenju sicer navaja, da se z izpodbijano ureditvijo varuje javna korist, vendar ne pojasni, v čem naj bi bila javna korist.
13. Ker za navedeno ureditev ni bilo mogoče ugotoviti, da je zakonodajalec zasledoval kakšen ustavno dopusten cilj, ki bi upravičeval poseg v svobodno gospodarsko pobudo, ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava (tretji odstavek 15. člena). Ker je
izpodbijana ureditev že zaradi tega v neskladju s 74. členom Ustave, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati z vprašanjem, ali je poseg v skladu z načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Ustavno sodišče je zato v tretji alineji 42. člena ZZavS besedno zvezo "prisilne poravnave" v delu, ki se nanaša na prenehanje licence za zasebno varovanje zaradi uvedbe prisilne poravnave, stečaja ali likvidacije, po zakonu, ki ureja prisilno poravnavo, stečaj in likvidacijo, razveljavilo.
14. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost zakonske ureditve s 74. členom Ustave, se ni spuščalo v presojo, ali je izpodbijana ureditev v neskladju tudi z drugimi členi Ustave, kot to zatrjuje pobudnica.
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodnika dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednik
dr. Janez Čebulj
Opombi:
[1]  N. Plavšak in S. Prelič: Zakon o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2000, str. 59.
[2]  Prav tam, str. 195.