Up-360/05
Natisni
Opravilna št.:
Up-360/05
Datum odločitve:
2. 10. 2008
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 113/2008 in OdlUS XVII, 85
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2008:Up.360.05
Akt:
Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 213/2004 z dne 1. 2. 2005, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 136/2003 z dne 9. 4. 2004 in sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. Ps 1459/2000 z dne 22. 1. 2003
Izrek:
Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 213/2004 z dne 1. 2. 2005, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 136/2003 z dne 9. 4. 2004 in sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. Ps 1459/2000 z dne 22. 1. 2003 se razveljavijo. Zadeva se vrne Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani v novo odločanje.
Evidenčni stavek:
Ustava v prvem odstavku 50. člena zagotavlja pravico do pokojnine pod pogoji, ki jih določa zakon. Kadar Ustava delno ali v celoti pridrži določitev vsebine in obsega človekove pravice naknadni zakonski ureditvi, je treba v vsakem primeru posebej ugotoviti, do kod je pri opredeljevanju vsebine in obsega človekove pravice zakonodajalec ustavno vezan s samim ustavno varovanim jedrom človekove pravice in od kod naprej gre za polje njegove lastne presoje. V teh primerih Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo preizkusi, ali so sodišča zakon razložila tako, da so mu dala vsebino, ki bi bila v neskladju s samim ustavno varovanim jedrom človekove pravice.
Jedro pravice do pokojnine pomeni pravico posameznika, da na podlagi plačanih prispevkov pokojninskega zavarovanja in ob izpolnjenih drugih razumno določenih pogojih pridobi in uživa pokojnino, ki mu zagotavlja socialno varnost. Že pojmovno jedro pravice do pokojnine zajema najprej pravico posameznika, da mu, ko izpolni prej navedene pogoje, pravica sama tudi gre. Posameznik, ki je na podlagi plačila prispevkov slovenskemu nosilcu zavarovanja po zakonu izpolnil pogoje za pridobitev pravice do pokojnine, ima pravico do njene uveljavitve pri nosilcu zavarovanja.
Stališče sodišč, da je pritožnik, ki je uveljavil pravico do pokojnine v Republiki Srbiji, že izkoristil pravico do izbire nosilca zavarovanja in zato nima več izbirne pravice iz zakonske ureditve, pomeni poseg v to jedro in s tem v pritožnikovo pravico do pokojnine iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Ker za ta poseg ni mogoče videti ustavno dopustnega cilja, je to stališče v neskladju s prvim odstavkom 50. člena Ustave.
Geslo:
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
5.4.16 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Pravica do pokojnine (50).
1.4.52.1 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke v postopku ustavne pritožbe - Akt, ki ne more biti predmet ustavne pritožbe.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
Pravna podlaga:
Člen 2, 15.3, 50, 50.1, 127, Ustava [URS] 
Člen 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ustavna pritožba
Vrsta akta:
posamični akt
Vlagatelj:
Velisav Todorović, Ljubljana
Datum vloge:
20. 4. 2005
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
razveljavitev ali odprava
Dokument:
US28404
Dokument v PDF obliki:
OLM sodnika Zobca.pdf
164 KB
Prenesite datoteko
Up-360-05.pdf
113 KB
Prenesite datoteko
PLM sodnice mag. Krisper Kramberger.pdf
126 KB
Prenesite datoteko
Up-360/05-39
2. 10. 2008
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Velisava Todorovića, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnica Nevenka Šorli, Ljubljana, na seji 2. oktobra 2008
odločilo:
1. Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 213/2004 z dne 1. 2. 2005, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 136/2003 z dne 9. 4. 2004 in sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. Ps 1459/2000 z dne 22. 1. 2003 se razveljavijo.
2. Zadeva se vrne Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani v novo odločanje.
Obrazložitev
A.
1. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je pritožnik državljan Republike Slovenije in da je pravico do starostne pokojnine uveljavil pri nosilcu pokojninskega zavarovanja v Republiki Srbiji, kjer je bil nazadnje zaposlen. S tem naj bi pravico do izbire nosilca zavarovanja izkoristil v skladu z veljavnimi predpisi. Zato naj ne bi izpolnjeval pogojev za priznanje pravice do starostne pokojnine v Republiki Sloveniji na podlagi 177. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99 in nasl. – v nadaljevanju ZPIZ-1). Ta v prvem odstavku določa, da lahko zavarovanec, ki izpolni pogoje za pridobitev pravice do dveh ali več pokojnin iz obveznega zavarovanja v Republiki Sloveniji, uživa le eno od njih po lastni izbiri. V drugem odstavku pa določa, da se prejšnji odstavek uporablja tudi v primeru, ko zavarovanec izpolni pogoje za pridobitev pokojnin tudi v drugih državah, če pridobi pravice na podlagi istih pokojninskih obdobij. Po stališču sodišča prve stopnje se možnost izbire nanaša na zavarovanca, torej na aktivno osebo, ki še ni pridobila pravice do izbire. Ko je pravica uveljavljena, naj ne bi bilo več možno izbirati, kdo je pristojen za priznanje in kasnejše izplačevanje priznane pravice. Pritožnikov zahtevek, naj razveljavi dokončno odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod), s katero mu je bila priznana pravica do dodatka k starostni pokojnini po Zakonu o zagotavljanju socialne varnosti slovenskim državljanom, ki so upravičeni do pokojnin iz republik nekdanje SFRJ (Uradni list RS, št. 18/01 in nasl. – v nadaljevanju ZZSV), je zato zavrnilo. Po stališču sodišča druge stopnje naj bi bilo pritožnikovo stališče, da je namesto priznanega dodatka k pokojnini upravičen do samostojne starostne pokojnine po splošnih predpisih, zmotno iz razlogov, ki naj bi bili prepričljivo utemeljeni v izpodbijani sodbi in dokončnem aktu toženca. Za pritožbeno rešitev zadeve naj bi bila bistvena zgolj dejanska ugotovitev sodišča, da je pritožniku pravico do starostne pokojnine že od leta 1992, ob upoštevanju tudi v Sloveniji dopolnjenih let, priznal srbski nosilec pokojninskega zavarovanja, ker je bil pri njem nazadnje zavarovan. S tem naj bi bila izčrpana izbirna pravica med pokojninama iz obveznega zavarovanja v Republiki Sloveniji in Republiki Srbiji. Sodišče prve stopnje naj bi presodilo, da je tožnik z uveljavitvijo pravice pri srbskem nosilcu zavarovanja izčrpal pravico do izbire v smislu možnosti uveljavitve istovrstne pokojninske dajatve še pri slovenskem nosilcu zavarovanja. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča je presoja obeh sodišč, da je pritožnik upravičen le do dodatka k pokojnini, pravilna. Zavarovanec, ki je pravico do pokojnine uveljavil v kateri od republik nekdanje SFRJ, naj ne bi imel več izbirne pravice in naj ne bi mogel uspešno uveljavljati enake pravice v Republiki Sloveniji.
2. Pritožnik zatrjuje neustavnost stališča sodišč, da naj bi z uveljavitvijo pravice do starostne pokojnine pri srbskem nosilcu zavarovanja pravico do izbire nosilca zavarovanja v skladu z veljavnimi predpisi izkoristil. Pritožnik meni, da ni namen drugega odstavka 177. člena ZPIZ-1 ta, da naj zavarovanec izgubi pravico do pokojnine takoj, ko pridobi na podlagi iste pokojninske dobe pravico do pokojnine v drugi državi. Navedena določba naj bi preprečevala le hkratno prejemanje dveh pokojnin na podlagi iste pokojninske dobe, ne pa tudi priznanja dveh pravic do pokojnine. Pritožnik poudarja, da ima zavarovanec, ki v državi izpolnjuje pogoje za določeno pokojnino, na tej podlagi pravico do nje. Izkoriščanje pravice naj bi bilo lahko omejeno, poseganje v pravico samo pa naj ne bi bilo možno, saj naj bi se s tem vzelo tisto, kar si je posameznik zagotovil s plačevanjem prispevkov in s pokojninsko dobo v Republiki Sloveniji. Sodišča naj bi mu morala pravico do pokojnine priznati, šele potem pa odločati o njenem izplačevanju. Sodišča pa naj bi odločila, da zavarovanec zaradi izbirne pravice v drugi državi dokončno izgubi možnost uveljavljanja pokojnine na podlagi pokojninske dobe, dopolnjene v Republiki Sloveniji. Pritožnik meni, da drugi odstavek 177. člena ZPIZ-1 tega ne določa in da so sodišča prekoračila njegove dopustne ustavnopravne meje. Sprejeto stališče naj bi pomenilo prekomeren poseg v pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave. Pritožnik očita sodiščem tudi kršitev pravice do izjave (22. člen Ustave), ker naj se ne bi ukvarjala z njegovimi trditvami, da mu gre pravica do pokojnine po 36. členu ZPIZ-1. S sporno razlago drugega odstavka 177. člena ZPIZ-1 naj bi mu kršila tudi pravico do zasebne lastnine po 33. členu Ustave, ker naj bi varstvo lastnine obsegalo tudi pravico biti upravičenec pokojninskega sistema, kateremu je plačeval prispevke. Posredno naj bi mu bila kršena pravica do svobode ravnanja (35. člen Ustave), ker naj bi sprejeto stališče sodišč pomenilo prekomerno sankcijo za ravnanje zavarovanca, ki ima hkrati možnost prejemati pokojnino v dveh državah. Izpodbijana razlaga sodišč naj bi bila neskladna tudi z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Zavarovanci, ki so plačevali prispevke in dopolnili določeno pokojninsko dobo samo v Sloveniji, naj bi pravico do pokojnine pridobili brez težav, zavarovancem, ki so ob enaki pokojninski dobi v Sloveniji pridobili manjši del pokojninske dobe še v drugi državi, pa naj bi se pravica odrekala.
3. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-360/05 z dne 7. 11. 2006 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. V skladu z določbo tedaj veljavnega 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS/94) je Ustavno sodišče ustavno pritožbo poslalo Vrhovnemu sodišču, ki je sporočilo, da nanjo ne bo odgovorilo.
B.
4. Pritožnik med drugim zatrjuje, da so sodišča z izpodbijanimi sodnimi odločbami prekomerno posegla v njegovo pravico do socialne varnosti.
5. Prvi odstavek 50. člena Ustave zagotavlja pravico do pokojnine pod pogoji, ki jih določa zakon. Torej gre za primer, ko Ustava delno ali v celoti pridrži določitev vsebine in obsega človekove pravice naknadni zakonski ureditvi. V primeru, kakršen je ta, je, kot je poudarilo Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 1/97 in OdlUS V, 176), t. i. zakonski pridržek tako širok, da je treba v vsakem primeru posebej ugotoviti, do kod je pri opredeljevanju vsebine in obsega človekove pravice zakonodajalec ustavno vezan in od kod naprej gre že za polje njegove lastne presoje, kjer je ustavno vezan le še z drugimi določbami Ustave, ne pa več z ustavno določeno vsebino te človekove pravice – torej s samim ustavno varovanim jedrom ali bistvom te človekove pravice. Če bi zakonska ureditev posegla v samo bistvo človekove pravice, bi šlo za poseg v pravico iz prvega odstavka 50. člena Ustave, ki bi ga moralo Ustavno sodišče presojati z vidika skladnosti s tretjim odstavkom 15. člena in z 2. členom Ustave po t. i. strogem testu sorazmernosti. Če pa ne gre za poseg v samo bistvo človekove pravice, potem gre za ureditev, ki je v polju proste presoje zakonodajalca, njena pravilna uporaba v posamičnih postopkih pa naloga pristojnih sodišč in Vrhovnega sodišča kot najvišjega sodišča v državi (127. člen Ustave), ko odločajo o pravicah.
6. V skladu z navedenim v prejšnji točki bi šlo pri sodnem odločanju o pravici do pokojnine za kršitev prvega odstavka 50. člena Ustave, če bi sodna odločba temeljila na stališču, ki bi bilo v neskladju s to pravico – če bi sodišča z razlago ZPIZ-1 nedopustno posegla v samo bistvo pravice do pokojnine. Bistvo ali jedro pravice do pokojnine pomeni pravico posameznika, da na podlagi plačanih prispevkov pokojninskega zavarovanja in ob izpolnjenih drugih razumno določenih pogojih (npr. pokojninska doba, starost) pridobi in uživa pokojnino, ki mu zagotavlja socialno varnost. Pokojnina ima dvojno naravo: je ekonomska kategorija, ker so pravice iz pokojninskega zavarovanja odvisne večinoma od trajanja in višine plačevanja prispevkov,[1] vsebuje pa tudi elemente solidarnosti. Elementi solidarnosti so upoštevni pri določanju višine pokojnine, ne pa pri sami pridobitvi te pravice. Zanjo je bistven zavarovalniški del razmerja. Že pojmovno tako jedro pravice do pokojnine zajema najprej pravico posameznika, da mu, ko izpolni prej navedene pogoje, pravica sama tudi gre. Posameznik, ki je na podlagi plačila prispevkov slovenskemu nosilcu zavarovanja po ZPIZ-1 izpolnil pogoje za pridobitev pravice do pokojnine, ima pravico do njene uveljavitve pri nosilcu zavarovanja.
7. Sodišča vseh treh stopenj so kot nesporno dejstvo ugotovila, da je pritožnik skoraj 36 let plačeval prispevke v sistem pokojninskega zavarovanja v Republiki Sloveniji. Sprejela so stališče, da je pritožnik, ki je uveljavil pravico do pokojnine v Republiki Srbiji, že izkoristil pravico do izbire nosilca zavarovanja in zato nima več izbirne pravice iz drugega odstavka 177. člena ZPIZ-1,[2] temveč je upravičen le do dodatka k pokojnini po ZZSV; pravico do pokojnine naj bi namreč že izčrpal pri tujem nosilcu zavarovanja in zato ne more uspešno uveljavljati niti pravice do sorazmernega dela pokojnine pri nosilcu zavarovanja v Republiki Sloveniji. Glede na ustavno opredeljeno jedro pravice do pokojnine, kot izhaja iz 6. točke obrazložitve te odločbe, pomeni tako stališče sodišč poseg v pritožnikovo pravico do pokojnine iz prvega odstavka 50. člena Ustave, ker pritožniku ne omogoča, da uveljavi pravico do sorazmerne pokojnine pri slovenskem nosilcu zavarovanja.
8. Poseg v ustavno varovano jedro pravice do pokojnine bi bil lahko dopusten, če bi bil v skladu s tretjim odstavkom 15. člena in z 2. členom Ustave. Za omejitev pravice do pokojnine iz prvega odstavka 50.  člena Ustave  mora  v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave obstajati ustavno dopusten cilj. Ker za omejitev, ki izhaja iz stališča sodišč, ni mogoče videti ustavno dopustnega cilja, je to stališče v neskladju s prvim odstavkom 50. člena Ustave.
9. Stališče, ki pritožniku krši pravico do pokojnine iz prvega odstavka 50. člena Ustave, je sprejelo že Delovno in socialno sodišče v Ljubljani. Višje delovno in socialno sodišče ter Vrhovno sodišče sta navedeno stališče potrdili. Zato je Ustavno sodišče razveljavilo sodbe vseh treh sodišč in zadevo vrnilo Delovnemu in socialnemu sodišču v novo odločanje. Pri ponovnem odločanju bo moralo upoštevati razloge iz te odločbe.
10. Ker je Ustavno sodišče razveljavilo izpodbijane sodbe zaradi ugotovljene kršitve pravice do pokojnine (prvi odstavek 50. člena Ustave), se ni spuščalo še v presojo pritožnikovih navedb o kršitvah drugih človekovih pravic.
C.
11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – ZUstS) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Klampfer in sodnik Zobec. Sodnik Zobec je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnica Krisper Kramberger je dala pritrdilno ločeno mnenje.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombi:
[1] Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-156/92 z dne 20. 5. 1993 (OdlUS II, 47).
[2] Člen 177 ZPIZ-1se glasi:
"1) Zavarovanec, ki izpolni pogoje za pridobitev pravice do dveh ali več pokojnin iz obveznega zavarovanja v Republiki Sloveniji, lahko uživa le eno od njih po lastni izbiri.
2) Prejšnji odstavek se uporablja tudi v primeru, ko zavarovanec izpolni pogoje za pridobitev pokojnin tudi v drugih državah, če pridobi pravice na podlagi istih pokojninskih obdobij."
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Jana Zobca,
ki se mu pridružuje sodnica mag. Marta Klampfer
1. Ko pišem odklonilno ločeno mnenje, se zavedam njegove splošne sporočilnosti: ne samo, da odločba ni dobila soglasne podpore, ampak tudi, da ima sodnik, ki je ostal v manjšini, globoke in resne pomisleke v pravilnost izglasovane odločbe. Zavedam se, da vsako odklonilno ločeno mnenje nekoliko oslabi izglasovano odločbo. Zavedam se tudi nevarnosti zmanjševanja teže in avtoritete ustavnosodne odločitve. In končno se zavedam, da táko izražanje miselne disharmonije ne prispeva k utrjevanju integritete, avtoritete, moči, zaupanja, konsistentnosti in morda celo ugleda samega sodišča[1].
Ko sem nastopil službo ustavnega sodnika, sem zato pri sebi sklenil, da bom pri odločanju, ali naj potem, ko sem izkoristil vse prepričevalne pravne argumente (tako v razpravi na plenarni seji, kot v pisni komunikaciji s kolegi sodniki) in s svojimi stališči kljub temu ostal v manjšini, glasujem proti večinski odločitvi, ter nato obrazložitev svojega glasu objavim v odklonilnem ločenem mnenju, zadržan, zmeren in previden. To obliko izražanja svojega nestrinjanja z večinskimi pravnimi argumenti naj bi uporabil samo takrat, ko bi šlo za resna in globoka razhajanja – ne (toliko) zaradi vrednot, ki usmerjajo pravni občutek (ki je včasih, ko gre za nianse, odločilen prišepetovalec, v katero smer naj se nagne tehtnica), kot zaradi temeljne različnosti pogledov na bistvena vprašanja ustavne argumentacije, in še to zgolj v zadevah načelnega (precedenčnega) pomena za nadaljnje iskanje ustavnega ravnotežja in vsebine ustavno varovanih pravic[2].
2. Žal se mi zdi, da sta v zadevi Todorović izpolnjena oba pogoja. V tem nesrečnem primeru se namreč prvič, odkar je pravica do pokojnine zapisana v Ustavi, izrekamo o njeni ustavno varovani vsebini, in se hkrati soočamo z občutljivimi vprašanji, ki se dotikajo samega bistva pristojnosti našega foruma v razmerju do sodne veje oblasti. Bojim se, da bi njeni učinki ob konsistentni in dosledni izpeljavi ideje, ki bi jo lahko pripisali v njeni obrazložitvi izraženim stališčem, mogli privesti do "zakonskega" sojenja skoraj v vsakem pokojninskem sporu – kar bi bilo na koncu morda usodno ne samo za sam pokojninski sistem (ki ne more biti pretežno premoženjskopravne, natančneje zavarovalnopravne narave – gre namreč za sistem medgeneracijske in siceršnje socialne solidarnosti), saj bi vanj vpeljali prvine, drugačne od tistih, ki so tipične za socialno varnost, namreč prvine premoženjskega prava, konkretno zavarovalnega prava. Še usodnejše bi bile posledice za naše prihodnje ustavnosodne presoje, za ravnovesje med vejami oblasti in za samoomejevanje (pretiranega) ustavnosodnega aktivizma.
3. Osrednji problem vidim v razhajanju ne samo glede obsega (koliko), pač pa najprej glede vsebine ustavno varovanega jedra pravice do pokojnine (zakaj je ta pravica ustavno varovana, kakšen namen je imel ustavodajalec, in kaj je objekt varovanja – socialni položaj, ali premoženjska naložba za starost). Pravica do pokojnine je tipična pravica pozitivnega statusa. Zato najbrž ne more biti dvoma, da je zaradi te specifične narave nujno povezana z aktivno vlogo države ter da brez z zakonom predpisanega načina svojega uresničevanja sploh ne more obstajati. Pravica do pokojnine namreč lahko živi (in pade) samo z zakonom. Zato je pri njej "tako imenovani zakonski pridržek (ko Ustava delno ali v celoti pridržuje določitev vsebine in obsega posamezne pravice naknadni zakonski ureditvi) zelo širok"[3]. Vprašati se je treba, "do kod je pri opredeljevanju vsebine in obsega te ustavne pravice zakonodajalec ustavno vezan in od kod naprej gre že za polje njegove lastne presoje (kjer je ustavno vezan le še s splošnimi ustavnimi načeli, ne pa več z ustavno določeno vsebino posamezne, specifične ustavne pravice)" [4].
4. Tokrat se temu zahtevnemu vprašanju nismo mogli izogniti z izgovarjanjem na "večplastnost in nedoločnost pravice do socialne varnosti"[5], na to, da gre "za zelo kompleksen sklop možnih vsebin in razmerij, ki jih narekujejo različne okoliščine"[6], ali pa kratko malo, da vsebina te pravice (do pokojnine) ni določena z Ustavo[7]. Kajti to še ne pomeni, da ima z Ustavo zajamčena pravica do pokojnine, natančneje, tisti njen del, ki predstavlja njeno ustavno varovano bit, tudi tolikšno in takšno vsebino, kot jo določa zakon, ki to pravico ureja – vključno z načinom njenega uresničevanja (sicer bi imela pokojninska zakonodaja rang ustavnega zakona). Ustavnopravno varovano vsebino pravice do pokojnine je treba zato šele najti (določiti, odtehtati) – in to vsekakor v obsegu in v kvaliteti, ki je, glede na tisto, kar izhaja iz vseobsegajočega normativnega korpusa pokojninske zakonodaje, "manj". In kaj to pomeni? Nič drugega kot to, kar je Ustavno sodišče že ničkolikokrat storilo, ko je dalo odgovor na vprašanje, kaj je minimum neke ustavno zagotovljene pravice, preko katerega zakonodajalec ne sme – ne da bi to pravico pravno izvotlil in ji odvzel njen ustavnopravni minimum (ter jo s tem oropal za njeno ustavno bistvo). Ustavno sodstvo namreč varuje le minimalni standard ekonomskih in socialnih pravic, oziroma njihovo jedro, sicer pa pušča zakonodajalcu (in pri interpretaciji prava tudi sodstvu) veliko manevrskega prostora[8].
5. Vsaka z Ustavo priznana pravica je iz treh plasti: prvi in osrednji je njen trden, zakonodajalcu in sodstvu popolnoma nedostopen ustavno varovan eksistenčni nukleus. Obdaja ga sicer nekoliko manj trdna in na posege zakonodajalca ne povsem odporna, vendar še vedno neporozna plazma, v katero je mogoče posegati. Ampak samo z zakonom – in ob uspešno prestanem strogem testu sorazmernosti. V to ustavno varovano plast pravice sodišče zgolj s svojo razlago zakona, ne da bi bil poseg jasno in določno predviden z zakonom (in ne da bi taka, z zakonom predpisana omejitev izpolnjevala pogoje iz tretjega odstavka 15. čl. Ustave), ne more prodreti. Zunanjo plast pa predstavlja mehek in porozen ter na zakonodajalčeve posege (ki niso nerazumni, nearbitrarni ali javnemu interesu nasprotujoči) praviloma neodporen (bolj ali manj) širok pas, ki ne more kljubovati niti na zadnji sodni instanci izrečenim pravno napačnim zaključkom – če le niso očitno napačni, arbitrarni, poljubni ali samovoljni. Meje in prehodi med temi plastmi so prelivajoči, dinamični, ne vselej jasni in ne vselej lahko prepoznavni. Težavnost razmejevanja je najpogostejša, pravzaprav kar tipična pri vseh tistih pravicah, ki spadajo v kategorijo pravic pozitivnega statusa in ki zahtevajo zakonsko ureditev njihovega pridobivanja, izvrševanja, ohranjanja in prenehanja. Zato je pri njih večkrat težko reči, ali je zakon predpisal način izvrševanja človekove pravice (drugi odstavek 15. čl. Ustave), ali pa gre za zakonsko ureditev, ki je "prerasla" v poseg oziroma v omejitev človekove pravice (tretji odstavek 15. čl. Ustave)[9].
6. Ko se sprašujemo, ali je sodišče z izbiro in nato z razlago drugega odstavka 177. čl. Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS št. 106/99 in nasl. - ZPIZ-1) poseglo v ustavno varovano jedro pravice, se moramo najprej ozreti k njej imanentni naravi – k nespornemu spoznanju, da je to pravica pozitivnega statusa. In upoštevati moramo tudi, da ZPIZ-1 nima ustavnega ranga, ter da ima zato Vrhovno sodišče, ki je po Ustavi najvišje sodišče v državi, zadnjo besedo pri presoji tiste plasti pravice do pokojnine, ki ne predstavlja njene ustavno varovane sredice. Je pa vsekakor Ustavno sodišče tisto, ki ima zadnjo besedo o tem, kaj je trdno ustavno jedro te pravice – do kod sega in kaj je njegova vsebina (njegova naloga je, da to nedvoumno in kar se da jasno tudi pove). Na tej točki je treba odgovoriti na tri odločilna vprašanja – glede katerih odgovorov se, vsaj tako se zdi, razhajam s pogledi večine: najprej, ali predstavlja pravico do pokojnine tudi pravica do izbire pokojnine, ali pa je pravica do pokojnine ("samó") pravica prejemati pokojnino. Drugič, ali je ustavno varovano bistvo pravice do pokojnine zgolj socialnovarstveno, ali pa so varovane tudi njene premoženjske komponente. In tretjič, ali sodi k ustavnemu jamstvu pokojnine tudi to, da mora biti izplačevalec pokojnine slovenski nosilec zavarovanja.
7. Menim, da je pravica do pokojnine pravica prejemati pokojnino (preprosto, imeti pokojnino), pravica do izbire med dvema ali več pokojninami pa je tipični izraz načina uresničevanja te pravice. Sama pravica do pokojnine se lahko uresniči z ali brez izbire pokojnine (pri veliki večini uživalcev pokojnine brez vsakršne možnosti izbire). Z izbiro in nato z razlago drugega odstavka 177. čl. ZPIZ-1 so sodišča pritožniku odrekla pravico do izbire pokojnine, ker da je nosilca zavarovanja enkrat že izbral – s tem, ko mu je bila v Republiki Srbiji, kjer je bil zavarovan nazadnje, od 23. 12. 1992 dalje priznana pravica do starostne pokojnine (sprva predčasne).
8. Odločitev v tej zadevi se mi zdi izjemno pomembna. Najprej zato, ker ima načelen (precedenčen) pomen, in drugič, ker nas postavlja v skušnjavo pretiranega aktivizma[10]. Bojim se, da takega, katerega ujetniki bi lahko slej ko prej postali – že zaradi načela enakega varstva pravic (pravilnejše enakosti v pravicah). In bojim se, da bi izglasovano odločitev morda kdaj v prihodnosti razlagali s pomočjo zgodovinske razlage ustavne pravice do pokojnine. Razlaga bi šla namreč lahko tudi v smeri, da je ustavno varovana pravica do pokojnine še kaj več kot samo pravica do socialne varnosti – pač zato, ker sprememba Ustave, ki je to pravico povzdignila na raven človekove pravice (Ur. l. RS št. 69/2004), sicer sploh ne bi bila potrebna; da je torej treba najti razlikovalni presežek pravice do pokojnine kot ustavne kategorije – skratka, da je treba odgovoriti na vprašanje, kaj je (glede na splošno pravico do socialne varnosti, ki zajema pravice do dajatev v denarju in v naravi v primeru bolezni, materinstva, invalidnosti, brezposelnosti pod pogoji in v obsegu določenem z zakonom) differentia specifica ustavno zajamčene pravice do pokojnine. In bi potem razlaga nekako krenila po tej poti: Če pravica do pokojnine ni zajeta že z do omenjene ustavne spremembe zagotovljeno pravico do socialne varnosti[11], potem je lahko njen presežek samo v njenih zunajsocialnih prvinah. Te pa so seveda premoženjskopravne, natančneje zavarovalnopravne (v grobem in poenostavljenem: prvine premoženjskega zavarovanja tveganja starosti po rentnem sistemu: če in koliko časa ter kako visoke premije [prispevke za pokojninsko zavarovanje] si plačeval, tolikšna zavarovalna vsota ti bo kot renta [v obliki mesečnih pokojninskih zneskov] izplačana ob nastopu zavarovalnega primera). In ko bi to razlago[12] povezali z argumenti v 7. točki odločbe, kjer je kot ustavnopravno pomembno dejstvo navedeno pritožnikovo skoraj šestintridesetletno plačevanje prispevkov v sistem pokojninskega zavarovanja v Republiki Sloveniji[13], bi slej ko prej trčili ne samo na problem finančne vzdržnosti pokojninskega sistema, ampak na pravno še pomembnejši problem ustavnega varstva premoženjskih elementov pravice do pokojnine (kot tistega presežka, ki s prejšnjo ustavno ureditvijo [pred letom 2004] ni bil ustavno zajamčen). Če nekoliko špekuliram: Najbrž ni nerealno predvidevanje, da bi ustavnopravno varovani premoženjski elementi pravice do pokojnine v prihodnosti, ko zaradi demografskih sprememb takó (zavarovalnopravno – rentno) pojmovan pokojninski sistem nikakor ne bo zdržal finančnega pritiska spremenjenega razmerja med aktivno in upokojeno populacijo, povzročili njegov kolaps. Pokojninski prispevki aktivne populacije ne bodo sposobni potešiti ustavnopravno varovanih premoženjskih apetitov upokojene populacije po sistemu rentnega zavarovanja (če in koliko ter kako visoke premije [prispevke za pokojninsko zavarovanje] si plačeval, tolikšna zavarovalna vsota ti bo kot renta [v obliki mesečnih pokojninskih zneskov] izplačana ob nastopu zavarovalnega primera). To se seveda ne bo zgodilo. Kajti pokojninski sistem se kratko malo ne sme sesuti – in se tudi ne bo. Da pa se to ne bo zgodilo, bodo potrebne žrtve. In ta žrtev bi bilo seveda pravo. Bojim se, da bi bilo stališče, ki vsaj v podtekstu (če ne že expressis verbis v 7. točki odločbe) vsebuje premiso o premoženjskem varstvu pravice do pokojnine (gl. 13. točko in zlasti 17. opombo tega OLM), majhen prispevek k takemu scenariju.
9. Tudi brez tega si težko predstavljam razlago pravice do pokojnine, ki ne bi upoštevala njenega socialnega bistva – ki je, vsaj tako mislim, njeno edino ustavno jedro[14]. Ustavna sprememba, ki je pravico do pokojnine izrecno priznala kot ustavno varovano socialnovarstveno pravico (čeprav je bila v okviru splošne pravice do socialne varnosti ustavno varovana že pred tem), to le še potrjuje. Njena vključenost v 50. čl. Ustave, ki nosi naslov "pravica do socialne varnosti" (če bi imel ustavodajalec namen ustavno zavarovati [tudi] njene ekonomske, lastninske prvine, bi jo vnesel v 33. čl., ki varuje pravico do zasebne lastnine in dedovanja), je po mojem pomembno razlagalno vodilo pri iskanju njenega ustavnopravnega bistva – tistega, zaradi katerega sploh uživa ustavno varstvo. To bistvo, ki ga je ustavodajalec jasno izrazil, ko je to pravico razglasil kot pravico do socialne varnosti, je lahko samo tako – socialnovarstveno. Če bi bilo pred ustavno spremembo morda še sporno, ali je pravica do pokojnine ustavno varovana tako s svojimi socialnovarstvenimi, kot z ekonomskimi (lastninskimi) komponentami, je z izrecno ustavno uvrstitvijo med socialne pravice ta dilema rešena: Tisto, kar je ustavno varovano, niso ekonomske (premoženjske, lastninske), pač pa samo socialnovarstvene sestavine pravice do pokojnine – socialna funkcija rednega mesečnega denarnega prejemka, imenovanega pokojnina.
10. Čeprav je pri pravicah pozitivnega statusa, predvsem pri pravici do socialne varnosti težko razlikovati med ukrepi države, ki pomenijo samo določitev načina izvrševanja pravice, in med tistim, s čemer se že posega v ustavno jedro pravice, je ob ugotovitvi, da je ustavno varovano bistvo pravice do pokojnine socialnovarnostno, rešitev problema, ali so dala sodišča določbi drugega odstavka 177 čl. ZPIZ-1 (pri tem puščam ob strani vprašanje, ali je primer, kakršen je konkreten, sploh pravno urejen – z drugimi besedami, ali se določba drugega odstavka 177.čl. ZPIZ-1 sploh nanaša na istovrstne pokojnine, ali pa velja samo za raznovrstne pokojnine – npr. vdovsko, invalidsko, starostno) vsebino, ki pomeni omejitev ustavne pravice do pokojnine, pravzaprav enostavna: O takem položaju bi lahko govorili samo, če bi imelo nepriznanje pravice do izbire med dvema ali več pokojninami na podlagi istih pokojninskih obdobij za posledico tako nizko pokojnino, da ne bi dosegala niti ustavno varovanega minimuma te pravice. Pokojnina, zaradi katere uveljavitve in prejemanja je po razlagi sodišč pritožnik izgubil možnost izbire med to pokojnino in višjo slovensko pokojnino, je sicer zelo nizka in sama po sebi pod standardom socialne varnosti (ki predstavlja ustavno zagotovljen minimum pravice do pokojnine – njeno ustavno varovano jedro). Če bi taka ostala, bi lahko rekli, da ji je tako nizki (ker ne zagotavlja minimuma socialne varnosti – se pravi tistega, kar je smisel in namen pokojnine kot ustavne kategorije) odvzeta njena ustavna vsebina, da je pravno izvotljena ter da ne daje tistega, kar je njen (ustavno zajamčen) smisel in namen, se pravi socialno varnost.
11. Vendar konkreten primer ni tak. Pritožnik ima namreč od 19. 2. 2000 dalje pravico do dodatka k starostni pokojnini po Zakonu o zagotavljanju socialne varnosti slovenskim državljanom, ki so upravičeni do pokojnin iz republik nekdanje SFRJ (Ur. l. RS št 45/92 in nasl. – ZZSV). Ta dodatek, ki ga prejema samo zato, ker je uživalec pokojnine (če ne bi imel pokojnine, tudi do tega dodatka ne bi bil upravičen), mu skupaj s pokojnino, ki jo prejema (oziroma, ki bi jo lahko prejemal, če se ji ne bi, kot sam zatrjuje, odpovedal) od tujega nosilca zavarovanja, zagotavlja socialno varnost[15]. Ko je tako, izpodbijana razlaga drugega odstavka 177. čl. ZPIZ-1 ni prekoračila svojega ustavno dopustnega dometa – ostala je znotraj polja načina uresničevanja pravice do pokojnine in ni prerastla v poseg oziroma v omejitev (ustavno varovanega jedra) pravice do pokojnine.
12. Nazadnje še o tem, ali sodi k ustavnemu jamstvu pokojnine tudi to, da mora biti izplačevalec pokojnine ali vsaj plačanim prispevkom sorazmernega dela pokojnine (nihče drug kot, oziroma, ravno) slovenski nosilec zavarovanja[16]. Mislim, da je pri pravici do pokojnine bistvena pravica – ne pa njej odgovarjajoča dolžnost. Ko govorimo o ustavnih pravicah, se osredotočamo na pravico: tisti, ki je ustavno varovan, je njen upravičenec. Seveda pozitivne pravice ni brez dolžnosti – in je zato tudi ta pomembna. Vendar drugotno, posredno in funkcionalno. Samo v teh (funkcionalnih) mejah je deležen ustavnega zanimanja tudi dolžnik – torej le kot subjekt, ki mora poskrbeti za izpolnitev ustavno zagotovljene pravice. In to šele (ali zgolj) takrat, ko je upravičenec do pokojnine ostal brez te dajatve. Zato ni pomembno, kdo je izplačevalec pokojnine: ali je to slovenski, ali kak tuj (srbski) nosilec zavarovanja, ali oba skupaj. Pomembno je, da upravičenec do pokojnine pokojnino prejema (v obsegu, ki mu zagotavlja socialno varnost). Ustavno varovano jedro pravice do pokojnine pa je povsem ravnodušno do tega, kdo je njen izplačevalec.
13. Za konec se sprašujem še o sporočilu, ki ga odločba prinaša sodiščem. Koliko razlagalnega prostora zakonskega prava (in s tem avtonomije sodne veje oblasti) bo še ostalo. Bojim se, da bore malo (ali nič). Kajti sicer bi odločba jasno povedala, kje je meja, preko katere pri razlagi pokojninske zakonodaje sodišče ne sme, ne da bi poseglo v ustavno vsebino pravice do pokojnine[17]. Ali bodo sodišča odločbo razumela tako, da je pritožnik ustavno upravičen do pokojnine, kot mu pripada po pravilni razlagi ZPIZ-1, pri čemer ima o tem, kaj je pravilna pokojnino odmerjajoča razlaga zakonskega prava, zadnjo besedo ne Vrhovno, pač pa Ustavno sodišče? Ali pa bodo odločbo razumela tako, da je ustavno varovana samo socialna funkcija pokojnine ter to, da pokojnino izplačuje (tudi) slovenski nosilec zavarovanja (6. in 7. točko odločbe bi bilo namreč mogoče razlagati tudi na ta način), in bodo zato smela vztrajati pri svoji razlagi pokojninskega prava in tožniku priznati (samo) toliko, kolikor znaša (tako razumljen) ustavno zajamčen del pravice do pokojnine? Zanima me torej, ali bodo ob ponovnem sojenju določbo drugega odstavka 177. čl. ZPIZ-1 lahko razlagala enako kot že v vseh prejšnjih temu podobnih primerih (da je pritožnik pravico do izbire med tujo in slovensko pokojnino izčrpal – kar je po mojem v mejah načina izvrševanja pravice in zato v polju sodniške razlagalne avtonomije zakonskega prava), le na način, da s tako razlago (načina izvrševanja) pravice do pokojnine ne bodo posegla v njeno ustavno varovano jedro (kot je izrecno ali manj izrecno opredeljeno v odločbi) – da torej zaradi izbire tuje pokojnine ne sme biti prikrajšan za njeno socialno funkcijo[18]. In kolikšna je potem ta pokojnina. To je seveda ustavnopravno vprašanje (po mojem rešljivo tako, kot sem pojasnil v 8., 9. in 10. točki). Vendar je še vedno odprto, ali zajema celoten normativni korpus pokojninske zakonodaje, ki privede do konkretnega izračuna višine mesečnega zneska pokojnine. Če je odgovor pozitiven, in bojim se, da bi ga sodišča (zaradi poudarjanja pomena, koliko časa je pritožnik plačeval pokojninske prispevke) lahko razumela tudi tako, potem smo morda že prekoračili meje svoje pristojnosti in se znašli v polju zakonsko razlagalne avtonomije sodne veje oblasti.
14. Čisto na koncu se sprašujem še, kaj je z enakopravnostjo vseh tistih, ki so prav tako plačevali pokojninske prispevke v sistem pokojninskega zavarovanja v Republiki Sloveniji, niso pa njeni državljani. So tudi ti upravičeni do ustavnega varstva tako pojmovane pravice do pokojnine? Po prvem odstavku 50. čl. Ustave seveda ne. Pravica do pokojnine je namreč zagotovljena samo slovenskim državljanom. In zdaj preskok: Kakšen pomen ima ustavnopravno varstvo premoženjskih prvin pravice do pokojnine v okviru prvega odstavka 50.čl. Ustave? Ali ima izrecna ustavna uvrstitev pravice do pokojnine med pravice do socialne varnosti v kombinaciji s stališčem, da se to varstvo (torej varstvo po prvem odstavku 50. čl. Ustave) razteza tudi na njene premoženjske komponente, za posledico, da te v okviru varstva zasebne lastnine (33.čl. Ustave) ne uživajo (več) ustavnega varstva. Če je sporočilo te odločbe táko (ali če bi ga bilo takó mogoče razumeti), potem vsi tisti, ki niso slovenski državljani, ne uživajo varstva premoženjskih prvin pravice do pokojnine (ker so pač te varovane v okviru prvega odstavka 50. čl. in ne v okviru 33. čl. Ustave) – čeprav ustavno jamstvo pravice do zasebne lastnine ni vezano na državljanstvo (in čeprav bi bilo to v neskladju s prakso ESČP, ki premoženjske vidike pokojnine varuje v okviru 1. čl. 1. Protokola[19]). Upam, da ta odločba ne bo tako razumljena.
Jan Zobec
Sodnik
Mag. Marta Klampfer
Sodnica
Opombe:
[1] O teh vprašanjih in dilemah gl., A. Mavčič, Ločeno mnenje v ustavnem sojenju, Pravna praksa št. 254, 1992, str. 17 in nasl., C. Ribičič, Ločena mnenja in varstvo človekovih pravic, Pravna praksa št. 42, 2006, M. Cerar, Ločena mnenja kot izraz modernega prava, Pravna praksa št. 36, 2007, str 11 in nasl..
[2] Prim. R. B. Ginsburg, The Role of Disenting Opinions (dosegljivo na spletni strani
www.supremecourtus.gov/publicinfo/speeches/sp_10-21-07.html
), kjer avtorica (sodnica vrhovnega sodišča Združenih držav) poudarja velik pomen soglasno sprejetih odločitev in pred objavo ločenega mnenja svetuje globok premislek, ali je ločeno (bodisi odklonilno, bodisi pritrdilno) mnenje res tako zelo nujno. Sama ima do ločenih mnenj zadržan pristop: "I will continue to give voice to my dissent if, in my judgment, the Court veers in the wrong direction when important matters are at stake. I
stress
important matters because I try to follow Justice Brandeis' counsel. He cautioned that in most matters it is more important that the applicable rule of law be settled than that it be settled right." In potem še: "Dissents . . . need to be saved for major matters if the Court is not to appear indecisive and quarrelsome."
[3] Gl. odločbo U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996 (OdlUS V, 176).
[4]Prav tam.
[5] A. Bubnov-Škoberne, Pravica do socialne varnosti, objavljeno v Pravo socialne varnosti, Pravna fakulteta, Ljubljana, 1999, str. 49.
[6] Odločba U-I-135/92 z dne 30. 6. 1994 (OdlUS III, 84).
[7] Tako na primer v sklepu U-I-282/94 z dne 18. 10. 1995 (OdlUS IV, 108).
[8] "Bistven je torej cilj, namen, ki je v zagotovitvi socialne varnosti; kako na kakšen način bo ta cilj dosežen, pa je v veliki meri prepuščeno zakonodajalcu. Zakonodajalec ima široko polje proste presoje pri določitvi načina izvrševanja ustavne pravice do socialne varnosti, vendar njegova normativna svoboda ni neomejena". (B. Kresal v Komentarju Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, str. 523)
[9] F. Testen v Komentarju Ustave Republike Slovenije, str. 196.
[10] Ki ga spričo empatije do pritožnikove žalostne življenjske usode človeško povsem razumem. Kot sodnik pa nikakor. Razen tega velja tudi za Ustavno sodišče prakanon sodne presoje: Sodnik ravna vselej tako, kot da bi imel pred seboj nedoločeno število primerov iste vrste (tretji odstavek 3. čl. Zakona o sodiščih – Ur. l. RS št.19/94 in nasl. – ZS). Sam bi dodal še: ne glede na strankino narodnost, politično prepričanje, vero, stan…
[11] Da je pravica do pokojnine zajeta s pravico do socialne varnosti, se je ustavnosodna judikatura izrekla v odločbah U-I-150/94 z dne 15. 6. 1995 (OdlUS IV, 63) in U-I-29/96 z dne 8. 5. 1998 (OdlUS VI, 56), v odločbi U-I-230/00 z dne 17. 4. 2003 (OdlUS XII, 37) pa, da bi bilo napak določbo 50. čl. Ustave razlagati kot da posamezniku zagotavlja varstvo ekonomskega ali poslovnega položaja, ki ga je dosegel.
[12] Taka razlaga morda sploh ne bi bila zelo tuja stališču v odločbi U-I-29/96 z dne 8. 5. 1997 (OdlUS VI, 56).
[13] To dejstvo bi bilo mogoče razumeti ne samo kot tisto, kar je pravico do pokojnine spočelo (v njenem eksistenčnem nukleusu), ampak določilo tudi obseg njenega ustavno varovanega bistva – ki je v denarno kvantitativnem pogledu tolikšen, da presega socialnovarstveno bistvo te pokojnine, obseg torej, ki gre onkraj njene socialne funkcije. Ta presežek ne more biti drugačen kot premoženjskopraven in njegovo varovanje ni zato nič drugega kot varovanje premoženjskih prvin pravice do pokojnine.
[14] Strinjam se s stališčem v 6. točki odločbe, da se pokojnina pridobi "na podlagi plačanih prispevkov pokojninskega zavarovanja ob izpolnjenih drugih, razumno določenih pogojih". Ekonomska narava pravice do pokojnine je odločilna za njeno pridobitev – kdor ni plačeval prispevkov za pokojninsko zavarovanje, ta tudi ni upravičen do pokojnine. Vendar menim, da je za ugotovitev njenega ustavno varovanega obsega pomembna samo njena socialna narava. Premoženjski elementi pravice do pokojnine so torej nujni za njeno pridobitev – in (samo) v tem okviru uživajo tudi ustavno varstvo. Komur bi bila ta pravica (s protiustavno razlago pokojninske zakonodaje) odrečena, bi pred Ustavnim sodiščem dosegel tudi varstvo premoženjskih elementov pravice do pokojnine – preprosto zato, ker brez njih ta pravica niti nastati ne more. Ko pa ta pravica obstaja, je tisto, kar predstavlja njeno ustavno varovano bistvo, ne njen premoženjski, pač pa socialnovarstveni učinek. Ustavna pravica do pokojnine je torej v svojem počelu tudi premoženjska, v svoji biti (v tistem, kar jo opredeljuje, da je - v svojem nadaljnjem obstoju) pa socialnovarstvena. Ali z biološko ponazoritvijo: nukleus ustavne pravice do pokojnine je (tudi) premoženjski, njena plazma pa je socialnovarstvena.
[15] "Namen pravice do dodatka iz ZZSV je zagotoviti socialno varnost določeni kategoriji oseb, ki so socialno ogrožene prav zato, ker stalno prebivajo v Sloveniji, pokojnino pa prejemajo iz držav – republik nekdanje SFRJ". Namen ZZVS je torej zagotavljanje socialne varnosti določeni kategoriji državljanov, vendar gre pri tem (tudi) za to, "da se jim zagotavlja prejemke, ki bi ustrezali prejemkom iz naslova slovenskega pokojninskega zavarovanja", pri čemer je "izhodišče za odmero dodatka […] njihova pripadajoča pokojnina in ne najnižja pokojnina, ki jo zagotavlja slovenska zakonodaja"(odločba U-I-101/97 z dne 20. 5. 1999, Ur. l. 45/99).
[16] V 7. točki odločbe je navedeno: "Glede na ustavno opredeljeno jedro pravice do pokojnine, kot izhaja iz 6. točke obrazložitve te odločbe, pomeni tako stališče sodišč poseg v pritožnikovo pravico do pokojnine iz prvega odstavka 50. člena Ustave, ker pritožniku ne omogoča, da uveljavi pravico do sorazmerne pokojnine pri slovenskem nosilcu zavarovanja". Iz te (6.) točke bi lahko tudi izhajalo, da je ustavno varovana vsebina pravice do pokojnine sicer res socialna (da v tem pogledu niti ni razhajanja med večinskim in mojim stališčem), vendar da so sodišča pritožniku to pravico odrekla, ker mu niso priznala, da mu mora pokojnino izplačevati slovenski nosilec zavarovanja. To bi pomenilo, da je nosilni argument za ugoditev ustavni pritožbi dejstvo, da pritožnik pokojnine (vsaj delno) ne prejema (še) od slovenskega nosilca zavarovanja (kar je [tudi] ustavno bistvo te pravice).
[17] Nekje seveda ta meja mora biti. Kajti če je ni, potem tudi ni pravo razlagalne svobode sodišč in s tem njihove oblasti (sodna oblast ni namreč nikjer drugje kot v razlagi zakonskega prava) – na čelu katere je Vrhovno sodišče, po Ustavi najvišje sodišče v državi. Stališče Ustavnega sodišča (vsaj implicitno izraženo v 7. točki obrazložitve odločbe), da ima pritožnik pravico do času plačevanja prispevkov sorazmernega dela pokojnine, pa avtonomijo Vrhovnega sodišča glede razlage zakonskega prava izključuje. Kajti vključuje celotno normativno telo pokojninske zakonodaje, ki pripelje do takšnega ali drugačnega izračuna pokojnine.
[18] Pokojnina bi bila potem prav tolikšna, kot znašajo pritožnikovi sedanji prejemki iz naslova tuje (srbske) pokojnine in dodatka k starostni pokojnini po ZZSV (kar mu, oboje skupaj, zagotavlja socialno varnost), le s to razliko, da bi jo moral (ob tako razumljenem ustavno varovanem bistvu pravice do pokojnine) vsaj delno kriti slovenski nosilec zavarovanja. In kaj bi to pomenilo? Nič drugega, kot da bi prek ustavnega varstva pravice do pokojnine varovali ne upravičenca (pritožnika), pač pa tujega (v tem primeru srbskega) izplačevalca pokojnin (nosilca zavarovanja). Ker bi bilo to absurdno, odločbo razumem tako, da je ustavno varovana tudi zunajsocialna sfera pravice do pokojnine. Zakaj tak koncept odklanjam, sem že pojasnil (gl.8., 9. in 10. točko tega OLM).
[19] Prim. sodbo v zadevi Kjartan Asmundsson proti Islandiji z dne 30. 3. 2005.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice mag. Marije Krisper Kramberger,
ki se mu pridružujeta sodnik dr. Ciril Ribičič in sodnik mag. Miroslav Mozetič
1. Soglašam z odločbo in njeno obrazložitvijo. Menim, da gre za pomembno ustavnopravno vprašanje. S tem ločenim mnenjem želim dodati nekaj stališč, ki jih obrazložitev večinske odločbe ni zajela.
2. Med drugim je bilo izraženo stališče, da pomeni bistvo ali jedro pravice do pokojnine pravica posameznika, da pod razumnimi pogoji pridobi in uživa pokojnino v višini, ki mu, v okviru širšega cilja varovanja človekovega dostojanstva (34. člen Ustave), kot temeljne vrednote sodobne družbe, zagotavlja minimum socialne varnosti, katere spodnja meja je človeka vredno življenje.
3. Ustava je bila leta 2004 spremenjena. V prvem odstavku 50. člena je bilo besedilu: "Državljani imajo pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti" dodano besedilo "vključno s pravico do pokojnine" (Uradni list RS, št. 69/2004 z dne 24. 6. 2004). S tem je ustavodajalec, morda ne čisto posrečeno, dopolnil določbo o socialni varnosti. Po mojem mnenju je takšna dopolnitev tudi vsebinske in ne zgolj "lepotne" narave. S tem je ustavodajalec poudaril, da gre za posebno pravico v okviru socialne varnosti, ki ima svojo specifično vsebino, po kateri se loči od drugih pravic do socialne varnosti.
4. Ker Ustava z zakonskim pridržkom prepušča zakonodajalcu, kako bo uredil pravice iz socialne varnosti, je po mojem mnenju treba za vsako pravico posebej ugotoviti njeno bistvo (jedro) tudi v povezavi z zakonom[1], ki posamezno pravico ureja. Zakonodajalec je namreč s svojo ureditvijo zapolnil sicer lapidarni pristop ustavodajalca, ki pravic (tudi pojma pokojnina), ne definira. Tako je treba za presojo, kakšno je jedro pravice do pokojnine, izhajati tudi iz ZPIZ-1.
5. Pravica do pokojnine iz pokojninskega zavarovanja temelji na delu in plačanih prispevkih samih zavarovancev. Le v manjšem obsegu so za pokojnino (njeno višino) pomembni tudi drugi dejavniki (solidarnost, premoženjsko stanje države itd.). Prispevki zavarovancev so obvezni (primerjaj 8. člen ZPIZ-1). Prav zaradi obveznega zavarovanja se ta pravica razlikuje od pravic iz sistema socialnega varstva.
6. Socialno varstvo med drugim (za ta primer pomemben) ureja Zakon o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 z dne 13. 11. 1992 in nasl. – ZSV). Iz njegovih določb je razvidno, da je namen zakona nuditi deprivilegiranim slojem prebivalstva denarno in drugo socialno pomoč, ker si sami materialne varnosti ne morejo zagotoviti zaradi okoliščin, na katere ne morejo vplivati. Za socialno varstvo skrbi država oziroma lokalna skupnost. Ta dejavnost se tudi financira iz njunih proračunov in ne iz skladov pokojninskega zavarovanja.[2]
7. Navedeni logiki sledi tudi Zakon o zagotavljanju socialne varnosti slovenskim državljanom, ki so upravičeni do pokojnin iz republik nekdanje SFRJ (Uradni list RS, št. 45/92 in nasl. – v nadaljevanju ZZSV). V 7. členu določa, da se sredstva za izplačevanje dodatkov zagotavljajo iz proračuna Republike Slovenije. Vlada Republike Slovenije pa sklene z Zavodom pogodbo o obračunavanju in plačevanju obveznosti iz tega zakona.
8. Že v odločbi št. U-I-147/94 z dne 30. 11. 1995 (Uradni list RS, št. 3/96 in OdlUS IV, 118) in nato še  v
odločbi št. U-I-101/97 z dne 20. 5. 1999 (Uradni list RS, št. 45/99 in OdlUS VIII, 105), je Ustavno sodišče povedalo:
"ZZSV zagotavlja socialno varnost slovenskim državljanom s stalnim prebivališčem v Sloveniji, ki so uveljavili pravico iz pokojninskega zavarovanja v drugih republikah nekdanje SFRJ. Dodatek, ki gre upravičencem po tem zakonu, je pravica posebne vrste. Ne gre za pravico iz socialnega zavarovanja, ker so le-to dolžni zagotavljati le posamezni nosilci pokojninskega zavarovanja v republikah nekdanje SFRJ. Gre za pravico, ki je po svoji naravi še najbližja denarnim pravicam socialnega varstva (socialne pomoči), čeprav ni pogojena z dohodkovnim cenzusom.
[3]
Socialnovarstvene pravice pa praviloma zagotavlja država in ne nosilci socialnih zavarovanj. ...
9. V 1. do 5. členu ZZSV je sicer sedaj urejen način določitve višine tega dodatka. Merilo za osnovo je tudi znesek pokojnine (primerjaj 2. člen). S tem pa se njegova pravna narava ni spremenila. Dodatek torej ni pokojnina, temveč socialna pomoč. Zato je mogoče o tem dodatku govoriti kot o dajatvi v okviru drugih pravic iz socialnega varstva po prvem odstavku 50. člena Ustave, in ne kot o pravici do pokojnine. In le pri odmeri tega dodatka bi bilo lahko načeto jedro (splošne) pravice do socialne varnosti, ki posamezniku v okviru širšega cilja varovanja človekovega dostojanstva (34. člen Ustave), zagotavlja minimum socialne varnosti, katere spodnja meja je človeka vredno življenje. Pri pokojnini pa je to merilo lahko pomembno le tedaj, ko bi najnižja pokojnina ne dosegala tega minimuma. V obravnavani zadevi ne gre za tak primer.
10. V obrazložitvi večinske odločbe tudi ni stališča do ugovora, da so sodišča s tem, ko pritožniku niso priznala pokojnine iz ZPIZ-1, kršila 14. člen Ustave. Pritožnik je pravico do pokojnine uveljavljal v Sloveniji kot slovenski državljan, v kateri stalno prebiva, in je v njej tudi izpolnil pogoje do pokojnine po ZPIZ-1. Že v odločbi št. U-I-70/92 z dne 5. 11. 1992 (Uradni list RS, št. 55/92 in OdlUS I, 77) je Ustavno sodišče poudarilo, da država državljanom ne sme omejevati njihovih pravic po nobenem kriteriju, ki bi pomenil diskriminacijo proti drugim državljanom. To velja tudi
…" za pravico do socialne varnosti (50. člen ustave), ki se zagotavlja državljanom pod pogoji, določenimi z zakoni, v kar sodi tudi pokojninsko zavarovanje. Te ustavne pravice ni mogoče omejevati, posebej ne v nasprotju s 14. členom Ustave."
Ker je pritožnik skoraj 36 let delovne dobe plačeval prispevke slovenskemu zavodu za pokojninsko zavarovanje in je tudi izpolnil starostne pogoje, ni razloga, da ne bi bil v enakem položaju kot ostali državljani RS.[4] Če Ustavno sodišče ne bi razveljavilo odločb sodišč zaradi kršitve prvega odstavka 50. člena Ustave, bi po mojem mnenju to moralo storiti zaradi kršitve drugega odstavka 14. člena Ustave, torej zaradi kršitve načela enakosti pred zakonom.
11. In še o vprašanju, ali so Zavod in sodišča z drugačnimi odločitvami kršili tudi 33. člen Ustave. Pravica do pokojnine ima gotovo vsaj nekatera lastninskopravna upravičenja. Ustavno sodišče pa se še ni izrecno opredelilo do tega, ali gre za pravico, ki jo zajema pravica do zasebne lastnine iz navedenega člena Ustave.  Menim, da ima v obravnavanem primeru pritožnik t. i. pričakovalno upravičenje (pričakovalno pravico), o katerem pa sta se že izrekli  Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) in Ustavno sodišče.[5] Takšna pričakovalna pravica prav tako sodi v okvir 33. člena Ustave. Zato je z zavrnitvijo pritožnikovega zahtevka[6] lahko prišlo tudi do nedopustnega posega v pravico do (pričakovane) zasebne lastnine.
12. Končno bi se rada opredelila do stališča, da bi do enakega rezultata Ustavno sodišče lahko prišlo tudi s stališčem, da so sodišča drugi odstavek 177. člena ZPIZ-1 uporabila očitno napačno in s tem kršila 22. člen Ustave. Najprej moram poudariti, da sem do uporabe merila očitne napačnosti zelo zadržana. Soglašam s tistimi, ki trdijo, da bi bilo treba to merilo uporabiti le tedaj, ko gre za takšno napako, "ki v oči kolje". Menim, da za takšno napako pri razlagi navedene norme ne gre. Vendar je razlaga te določbe kljub temu obremenjena z ustavnopravno napako, in sicer materialne in ne procesne narave. Te določbe v primeru, kakršen je obravnavani, namreč ni mogoče šteti za (navadno) materialno pravo, ki na ustavnopravno raven ne sega, in katerega pravilnost ne more biti predmet presoje v postopku odločanja o ustavni pritožbi. V obravnavanem primeru gre za priznanje pravice, ki jo je pritožnik s plačevanjem prispevkov v pokojninski sklad pri slovenskem pokojninskem zavodu, pridobil pri tem Zavodu. Zavod mu te pravice z razlago navedenega člena še ni priznal. Že v odločbi št. U-I-101/97 pa je Ustavno sodišče navedlo tudi:
"Temeljno pravilo pokojninskega zavarovanja je, da pokojnino zagotavlja tisti sklad, v katerega so zavarovanci, delodajalci ali država plačevali prispevke - torej tisti nosilec zavarovanja, katerega zavarovanec je posameznik bil."
Le vprašanje uživanja pravice ali morebitno dvojno uživanje pravice, kakor tudi vprašanje obsega te pravice, je vprašanje, ki ga je treba rešiti v konkretnem postopku, in sicer potem, ko je pravica že priznana.
Mag. Marija Krisper Kramberger
Sodnica
Dr. Ciril Ribičič
Sodnik
Mag. Miroslav Mozetič
Sodnik
Opombe:
[1] Tudi v povezavi z mednarodnimi akti, ki zavezujejo Republiko Slovenijo. Pripominjam pa, da dvostranskega sporazuma, ki bi urejal pokojninsko zavarovanje, Republika Slovenija in Republika Srbija še nista sklenili.
[2] 3. člen: Pravice iz socialnega varstva so storitve in ukrepi, namenjeni preprečevanju in odpravljanju socialnih stisk in težav posameznikov, družin in skupin prebivalstva ter denarno in socialno pomoč, namenjeno tistim posameznikom, ki si sami materialne varnosti ne morejo zagotoviti zaradi okoliščin, na katere ne morejo vplivati.
5. člen: (1) Upravičenci po tem zakonu so državljani Republike Slovenije, ki imajo stalno prebivališče v Sloveniji ter tujci, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje v Sloveniji.
III. poglavje Denarna socialna pomoč.
19. člen: (1) Z denarno socialno pomočjo se upravičencu za čas bivanja v Republiki Sloveniji zagotavljajo sredstva za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje.
(2) Šteje se, da je preživetje iz prejšnjega odstavka omogočeno, če so upravičencu zagotovljeni dohodki, s katerimi razpolaga po plačilu davkov in obveznih prispevkov za socialno varnost v višini minimalnega dohodka, določenega s tem zakonom (minimalni dohodek).
20. člen: (1) Vsakdo je po svojih sposobnostih dolžan skrbeti za dostojno preživetje sebe in svojih družinskih članov.
(2) Kdor si ne more preživetja zagotoviti sam z delom, s pravicami iz dela ali zavarovanja, z dohodki iz premoženja in iz drugih virov …, ima pravico do denarne socialne pomoči v višini in pod pogoji, določenimi s tem zakonom.
(3) Prejemnik denarne socialne pomoči ne more biti v ugodnejšem socialnem položaju od tistega, ki si sredstva za preživetje zagotavlja z delom ali na podlagi pravic iz dela.
21. člen: Do denarne socialne pomoči so upravičene osebe, ki si zase in za svoje družinske člane sredstev v višini minimalnega dohodka ne morejo zagotoviti iz razlogov, na katere niso mogle oziroma ne morejo vplivati, in so uveljavljale pravico do denarnih prejemkov po drugih predpisih in pravico do oprostitev in olajšav po tem zakonu ter izpolnjujejo druge pogoje po tem zakonu.
43. člen: Za socialno varnost kot javno službo skrbita država in občine.
97. člen: Socialno varstvena dejavnost se financira iz proračuna republike in občine.
[3] V času izdaje te odločbe meril iz 1. do 5. člena ZZSV še ni vseboval. Odločba št. U-I-101/97 je imela za posledico spremembo ZZSV (Uradni list RS, št. 18/01).
[4] Pritožnik, ki je bil v bivši JLA zaposlen kot civilna oseba, je bil zavarovan pri Zavodu do 20. 10. 1991 in je do tedaj dopolnil 35 let, 11 mesecev in 17 dni pokojninske dobe. Delodajalec ga je namreč s sklepom z dne 15. 10. 1991 premestil na delo v V.P. 8080 Kragujevac, kamor je pritožnik tudi odšel in kjer mu je ta V.P. izdala sklep o predčasnem prenehanju delovnega razmerja (sklep št. 10-263/03 z dne 26. 11. 1991) s 1. 3. 1992 z obrazložitvijo, da s tem dnem izpolnjuje pogoje za predčasno upokojitev. V Republiki Srbiji, kjer je bil nazadnje zavarovan, mu je tamkajšnji nosilec obveznega pokojninskega zavarovanja najprej od 23. 12. 1992 dalje priznal pravico do predčasne pokojnine, od 2. 9. 1998 naprej pa še
pravico do starostne pokojnine. Po prenehanju delovnega razmerja je pritožnik sprožil postopek za priznanje pravice do pokojnine tudi pri Zavodu. Njegov zahtevek je bil zavrnjen, ker še ni izpolnjeval pogojev za starostno pokojnino, predčasne pokojnine pa ni mogel pridobiti, ker ni bil državljan Slovenije. Tedaj je v Sloveniji že veljal ZPIZ/92 (od 1. 4.1992 dalje), ki je določal, da sme pravice iz pokojninskega zavarovanja pri Zavodu
uveljavljati tisti, ki je bil pri njem nazadnje zavarovan ob pogoju predpisane gostote zavarovanja (ta pogoj je veljal za vse, tudi za tujce), za slovenske državljane pa je omogočil izbiro. Ti so lahko uveljavljali pravice iz pokojninskega zavarovanja pri Zavodu, čeprav niso bili pri njem nazadnje zavarovani, pod pogojem, da so pretežni del zavarovanja prebili na območju zavoda. Pritožnik je po pridobitvi državljanstva Republike Slovenije in v času, ko je že veljal ZPIZ-1 (uveljavljen 1. 1. 2000),  ponovno vložil zahtevo za priznanje pokojnine na podlagi zavarovanja pri Zavodu. Ta mu je zahtevo zavrnil, priznal pa mu je od vložitve zahteve (to je od 19. 2. 2000) dalje pravico do dodatka k starostni pokojnini po ZZSV.
[5] Glej npr. Odločbo Ustavnega sodišča št. Up-77/04 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 118/2006, OdlUS XV, 98) in tam citirane odločbe Ustavnega sodišča in ESČP. V 10. točki je med drugim navedeno:
"Pojem upravičenega pričakovanja, "legitimate expectation",  je v smislu varstva po 1. členu Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) Evropsko sodišče za človekove pravice prvič omenilo v primeru Pine Valley Developments Ltd. in drugi proti Irski (29. 11. 1991, Series A no. 222, p. 23, § 51). … Po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice pravica do zasebne lastnine ne zajema pravice do pridobitve lastnine kot take. Da se pritožnik lahko uspešno sklicuje na pravico do zasebne lastnine, mora izkazati, da obstaja njegov konkreten, na veljavnem  pravu temelječ zahtevek za pridobitev določene lastnine. Ta zahtevek mora biti na pravu ali ustaljeni sodni praksi temelječe pričakovanje pridobitve lastninske pravice in ne samo upanje na njeno pridobitev. Pritožnik mora torej izkazati upravičeno pričakovanje, da bo z zahtevkom uspel."
[6] Zavarovanec lahko uveljavlja pravico iz obveznega zavarovanja z dnem, ko so izpolnjeni pogoji za pridobitev pravice (prvi odstavek 156. člena ZPIZ-1). Glede na zakonsko ureditev oseba, ob pogoju, da so bili prispevki plačani in izpolnjeni pogoji starosti in pokojninske oziroma zavarovalne dobe, pridobi pravico do pokojnine. Pravica je varovana tudi, če jo oseba, ob izpolnjevanju prej navedenih pogojev, uveljavlja le za tisti del vse svoje pokojninske oziroma zavarovalne dobe, ki je bil dopolnjen v zavarovanju pri Zavodu. Dejstvo, da z državo, kjer je oseba dosegla drugi del pokojninske dobe, ni sklenjen sporazum o socialnem zavarovanju, samo po sebi ne more odvzeti pravice do pokojnine, za katero so izpolnjeni pogoji po ZPIZ-1.