U-I-159/08
Natisni
Opravilna št.:
U-I-159/08
Datum odločitve:
11. 12. 2008
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 120/2008 in OdlUS XVII, 71
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2008:U.I.159.08
Akt:
Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08 in 80/08), posamezne določbe
Zakon o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01, 67/02, 71/04, 23/05 – ur. p. b., 17/06 in 41/06 – ur. p. b., 127/06, 27/07 – ur. p. b., 57/07 in 94/07 – ur. p. b.) (ZSS), 4. odst. 44. čl.
Izrek:
V neskladju z Ustavo so: 
– četrti odstavek 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08 in 80/08), kolikor se nanaša na sodnike; 
– drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanaša na sodnike; 
– četrti odstavek 44. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01, 67/02, 71/04, 23/05 – ur. p. b., 17/06 in 41/06 – ur. p. b., 127/06, 27/07 – ur. p. b., 57/07 in 94/07 – ur. p. b.).
Tretji odstavek 25. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08) je bil, kolikor se je nanašal na sodnike, v neskladju z Ustavo. 
Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Drugi in četrti odstavek 3. člena, četrti odstavek 3.a člena, tretji odstavek 23. člena, drugi odstavek 48. člena in drugi stavek četrtega odstavka 49.c člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašajo na sodnike, ter tretji odstavek 22.b člena in četrti odstavek 22.f člena tega zakona niso v neskladju z Ustavo.
Evidenčni stavek:
Ustavnopravna enakovrednost sodne oblasti v primerjavi z zakonodajno in izvršilno oblastjo med drugim zahteva, da se položaj sodne oblasti in sodnikov kot nosilcev te oblasti obravnava in ureja primerljivo z drugima vejama oblasti, tako da so zagotovljeni neodvisnost sodnikov ter integriteta in dostojanstvo sodne oblasti. Ureditev o uvrstitvi sodniških funkcij v plačne razrede, ki vzpostavlja bistvena nesorazmerja med plačnimi razredi funkcij sodnikov v primerjavi s funkcijami poslancev in ministrov, je v neskladju z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave.
V neskladju z ustavnim načelom neodvisnosti sodnikov iz 125. člena Ustave je, če zakonodajalec sodnikom zagotavlja le varstvo pred znižanjem osnovne plače. V neskladju s tem ustavnim načelom je tudi zakonska ureditev, ki sodnikom ne zagotavlja takšne ureditve usklajevanja njihovih plač, ki jih varuje pred njihovim dokajšnjim dejanskim znižanjem. Enako velja za zakonsko spremembo dodatka za delovno dobo, ki lahko povzroči dokajšnje dejansko znižanje sodniških plač.
Ker je bila odmena sodnikom za nezdružljivosti njihove funkcije z opravljanjem drugih funkcij ali dejavnosti vključena v osnovne plače sodnikov, ukinitev posebnega dodatka za nezdružljivost ni v neskladju s 125. členom Ustave.
Zakonska ureditev o plačilu sodnikov za redno delovno uspešnost in za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela ni v neskladju z Ustavo, ker so merila za ocenjevanje takšne uspešnosti v zakonu opredeljena dovolj določno in omogočajo, da se, poleg števila rešenih zadev, upoštevata tudi njihova teža in kvaliteta sodnikovega dela.
Če se zakonodajalec ne odzove na odločbo Ustavnega sodišča, krši načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Če se zakonodajalec odzove na odločbo Ustavnega sodišča, ki je zanj obvezujoča, in z novo zakonsko ureditvijo zagreši morebitne nove neustavnosti, pa to samo po sebi še ne pomeni kršitve navedenih načel, ampak je nova zakonska ureditev predmet nove ustavnosodne presoje.
Očitki predlagatelja o nejasnosti ureditve postopka izdaje posamičnih odločb o plačah, ki so se izdajale sodnikom ob prehodu na novo ureditev, so neutemeljeni. Enako velja za očitek predlagatelja, da je na podlagi izpodbijane ureditve sodno varstvo v zvezi s plačo zagotovljeno le javnim uslužbencem. Zato izpodbijana ureditev v tem delu ni v neskladju z Ustavo.
Geslo:
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z Ustavo.
1.5.51.1.21.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je bil predpis - V neskladju z Ustavo/mednarodno pogodbo/zakonom.
1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z Ustavo.
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
4.7.4.1.6 - Ustanove - Pravosodni organi - Organizacija - Člani - Položaj.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
1.6.6 - Ustavno sodstvo - Učinki - Izvršitev.
1.6.7 - Ustavno sodstvo - Učinki - Vpliv na državne organe.
1.2.51.4.1 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Konkretna presoja norm - Sodišče.
1.5.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Pritrdilna mnenja.
1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja.
4.8.8 - Ustanove - Federalizem, regionalizem in lokalna samouprava - Delitev oblasti.
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
3.11 - Splošna načela - Podeljene in/ali pridobljene pravice.
Pravna podlaga:
Člen 2, 3, 125, Ustava [URS] 
Člen 21, 47, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Upravno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana
Datum vloge:
2. 6. 2008
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom, ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
Dokument:
US28443
Dokument v PDF obliki:
U-I-159-08 razlogi za odločitev.pdf
72 KB
Prenesite datoteko
U-I-159-08.pdf
214 KB
Prenesite datoteko
U-I-159-08LM1.pdf
82 KB
Prenesite datoteko
U-I-159-08LM2.pdf
103 KB
Prenesite datoteko
ODLOČBA USTAVNEGA SODIŠČA ŠT. U-I-159/08 Z DNE 11. 12. 2008
BISTVENI RAZLOGI ZA ODLOČITEV
O USTAVNOSTI IZPODBIJANIH DOLOČB
1. Ustavno sodišče je izpodbijano ureditev o sodniških plačah, ki ji predlagatelj očita neustavnost, ker da ne vzpostavlja ustreznih razmerij med plačnimi razredi sodnikov, poslancev in ministrov, presojalo z vidika skladnosti z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Pri delitvi državne oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno oblast ne gre za razmerje nadrejenosti ali podrejenosti, temveč za razmerje omejevanja in sodelovanja enakovrednih vej oblasti, ki vsaka deluje v okviru lastnega položaja in lastnih pristojnosti. Zato mora biti ustavnopravna enakopravnost zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti izhodišče pri urejanju mehanizmov nadzora in ravnotežja med vejami oblasti. To izhodišče je moralo upoštevati Ustavno sodišče, ko je kot varuh Ustave ocenjevalo ustavnost zakonske ureditve, ki ureja sodniške plače in s tem položaj sodstva kot tretje, enakovredne veje oblasti.
2. Ustavnopravna enakovrednost sodne oblasti v primerjavi z zakonodajno in izvršilno oblastjo zahteva, da se položaj sodne oblasti in sodnikov kot nosilcev te oblasti obravnava in ureja primerljivo z drugima vejama oblasti. S tem so zagotovljeni tudi neodvisnost sodnikov ter integriteta in dostojanstvo sodne oblasti kot take. Zahteva po enakovrednosti posameznih vej oblasti predpostavlja tudi primerljivo plačilo po statusu medsebojno primerljivih funkcionarjev različnih vej oblasti. Tri veje oblasti morajo namreč biti enakopravne tudi glede materialnega statusa njihovih funkcionarjev. Temeljna funkcija sodne oblasti je sojenje. Sodniki so vezani na Ustavo in zakon. Čeprav morajo vsi državni organi pri svojem delovanju spoštovati pravo, je to še posebej naloga sodne oblasti, saj prav sodstvo v konkretnih primerih zavezujoče pove, kaj je pravo. Zato ima delovanje sodne oblasti odločilen pomen za uresničevanje načel pravne države iz 2. člena Ustave, kar zahteva še posebno občutljivost pri urejanju položaja sodne oblasti kot celote in pri urejanju položaja sodnikov kot nosilcev te oblasti.
3. Razlike v plačnih razredih med najnižje uvrščeno funkcijo okrajnega sodnika in najnižje uvrščeno funkcijo poslanca oziroma ministra, kot so določene v izpodbijani zakonski ureditvi, so z vidika ustavne zahteve po ustavnopravni enakovrednosti vseh treh vej oblasti, nesprejemljive. Prav tako je z vidika načela delitve oblasti nedopustno, da je plačni razred funkcije vrhovnega sodnika izenačen s plačnim razredom funkcije najnižje uvrščenega poslanca. Izpodbijanih plačnih razmerij ni mogoče utemeljiti niti s sklicevanjem Vlade na element vodenja. Temu se, tudi ko gre za razmerja med funkcijami ministrov in sodnikov, ne sme pripisovati prevelikega pomena. Upoštevati je namreč treba, da gre za funkcionarje različnih vej oblasti, z različnimi, a enako pomembnimi pristojnostmi v sistemu delitve oblasti. Iz navedenih razlogov tudi ne morejo biti upravičene tako velike razlike med funkcijami sodnikov in predsednikov oziroma podpredsednikov sodišč. Določene razlike iz tega naslova so sicer utemeljene, ne more pa biti utemeljeno toliko višje vrednotenje teh funkcij od same funkcije sojenja, ki je temeljna naloga sodnikov in bistvo sodne veje oblasti. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da je izpodbijana ureditev o plačnih razredih sodnikov v neskladju z ustavnim načelom delitve oblasti.
4. Zakonske določbe v zvezi z očitki o znižanju sodniških plač je Ustavno sodišče presojalo z vidika skladnosti z načelom neodvisnosti sodnikov iz 125. člena Ustave. Iz tega ustavnega načela izhaja namreč tudi varstvo sodnikov pred znižanjem njihove plače v času opravljanja funkcije. Pri tem gre za varstvo pred vsakršnimi posegi, ki povzročijo znižanje plače, s katero je lahko sodnik utemeljeno računal ob nastopu sodniške funkcije. Zato, upoštevaje 125. člen Ustave, ne more biti varovana samo sodnikova osnovna plača, temveč tudi dodatki k plači, ki pomenijo stalni del sodnikove plače. Navedeno pa ne pomeni, da 125. člen zagotavlja varstvo posameznih delov sodnikove plače kot takšnih, temveč je zagotovljeno varstvo sodnikove plače kot vsote njenih stalnih delov; torej sodnikove plače kot celote. Iz 125. člena Ustave izhaja tudi prepoved znižanja sodniških plač, ki bi bilo posledica dokajšnjega padca njihove realne vrednosti. Zato mora zakonodajalec predvideti ustrezne mehanizme, ki bodo to preprečevali. Izpodbijana določba o usklajevanju sodniških plač, ki veže dejansko uskladitev sodniških plač na vsakokratni dogovor strank kolektivne pogodbe za javni sektor, takšnega varstva ne zagotavlja. Zato je v neskladju s 125. členom Ustave. V neskladju z načelom sodniške neodvisnosti pa je bila tudi zakonska ureditev o dodatku za delovno dobo, ker zakonodajalec ni zagotovil, da zaradi znižanja tega dodatka ne bi moglo priti do dokajšnjega znižanja realne vrednosti sodnikove plače. Ustavno sodišče ni presojalo veljavne ureditve dodatka za delovno dobo, ker je predlagatelj ni izpodbijal. Vendar opozarja zakonodajalca na ustavno spornost šestega odstavka 23. člena novele Zakona o sistemu plač v javnem sektorju z vidika 125. člena Ustave.
5. Pri urejanju sodniških plač mora zakonodajalec upoštevati zahtevo po nezdružljivosti sodniške funkcije z opravljanjem drugih funkcij oziroma dejavnosti, ki izhaja iz 125. člena Ustave. Vendar pa ta določba Ustave ne zahteva, da bi moralo biti plačilo, ki pomeni nadomestilo za to nezdružljivost, izraženo kot poseben del plače sodnikov. Ker je odmeno za nezdružljivost zakonodajalec upošteval v osnovni plači, zatrjevana neustavnost ureditve sodniških plač ni podana. Tudi zakonska ureditev o nagrajevanju redne delovne uspešnosti sodnikov in delovne uspešnosti sodnikov za povečan obseg dela ni v neskladju z Ustavo. Merila za ocenjevanje takšne uspešnosti so v zakonu opredeljena dovolj določno in omogočajo, da se poleg števila rešenih zadev upoštevata tudi njihova teža in kvaliteta sodnikovega dela. Morebitna neustavnost Meril za povečan obseg dela, ki jih je določil Sodni svet, pa ni bila predmet te ustavnosodne presoje. Prav tako niso podane zatrjevane neustavnosti zakonskih določb v zvezi z ureditvijo postopka izdaje posamičnih odločb o plačah.
6. Ustavno sodišče je glede vseh zakonskih določb, za katere je ugotovilo, da so v neskladju z Ustavo, izdalo ugotovitveno odločbo. Ugotovljene neustavnosti so namreč takšne narave, da ne omogočajo razveljavitve izpodbijanih določb. Ustavno sodišče je za odpravo ugotovljenih neustavnosti določilo rok šestih mesecev. Pri določitvi roka za odpravo ugotovljenih neustavnosti je upoštevalo, da bo obravnavana problematika že tretjič zapored predmet zakonodajnega urejanja, zaradi česar bo za pripravo in sprejem nove ureditve potrebno nekoliko manj časa. Pri tem je posebej opozorilo, da bosta morala predlagatelj zakona in zakonodajalec v postopku sprejemanja zakona zaradi odprave ugotovljenih neustavnosti zagotoviti sodelovanje sodnikov, saj gre za zakonsko ureditev, ki ureja njihov položaj.
U-I-159/08-18
11. 12. 2008
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča Republike Slovenije, na seji 11. decembra 2008
odločilo:
1. V neskladju z Ustavo so:
– četrti odstavek 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08 in 80/08), kolikor se nanaša na sodnike;
– drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanaša na sodnike;
– četrti odstavek 44. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01, 67/02, 71/04, 23/05 – ur. p. b., 17/06 in 41/06 – ur. p. b., 127/06, 27/07 – ur. p. b., 57/07 in 94/07 – ur. p. b.).
2. Tretji odstavek 25. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08) je bil, kolikor se je nanašal na sodnike, v neskladju z Ustavo.
3. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Drugi in četrti odstavek 3. člena, četrti odstavek 3.a člena
,
tretji odstavek 23. člena, drugi odstavek 48. člena in drugi stavek četrtega odstavka 49.c člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju,
kolikor se nanašajo na sodnike, ter tretji odstavek 22.b člena in četrti odstavek 22.f člena tega zakona niso v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
Navedbe predlagatelja
1. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti drugega odstavka 10. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS). Izpodbijani ureditvi očita neskladje z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave), ker naj sodnikom ne bi zagotavljala plačila, ki bi bilo primerljivo s plačilom funkcionarjev drugih dveh vej oblasti. V zvezi s tem se sklicuje tudi na načelo institucionalnega ravnotežja kot pravno načelo prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), ki naj bi razvojno nasledilo klasično načelo delitve oblasti. Meni, da z uvrstitvijo funkcij okrajnega, višjega in vrhovnega sodnika svetnika za en plačni razred višje niso bila odpravljena nesorazmerja med plačami funkcionarjev različnih vej oblasti, ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07 in OdlUS XV, 85 – v nadaljevanju odločba št. U-I-60/06). Poleg tega naj zakonodajalec za sporne razlike še vedno ne bi navedel prepričljivih razlogov. Način izvolitve sodnikov in trajanje mandata kot nujno potrebna instrumenta za izvajanje sodne funkcije po mnenju predlagatelja ne moreta utemeljiti bistveno nižje določenih plačnih razredov sodnikov v primerjavi s plačnimi razredi, v katere so uvrščeni funkcionarji drugih dveh vej oblasti. Upoštevanje kriterija vodenja pa naj bi bilo glede na naravo izvajanja sodniške funkcije in glede na voljo zakonodajalca nelogično. Poleg tega naj se ugotovitve Vlade glede plačnih razmerij ne bi ujemale s prilogo 3 ZSPJS. Predlagatelj podaja primerjavo med zahtevnostjo funkcije in odgovornostmi okrajnega sodnika ter nekaterimi drugimi funkcijami iz Priloge 3 ZSPJS (funkcijo državnega sekretarja, sekretarja Državnega sveta, državnega pravobranilca, poslanca, člana Komisije za preprečevanje korupcije, predsednika Državne revizijske komisije). To naj bi dodatno utemeljilo njegove trditve o prenizki uvrščenosti funkcije okrajnega sodnika in posledičnem neskladju izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 3. člena in s 125. členom Ustave.
2. Predlagatelj opozarja na razlike med plačnimi razredi položajnih in nepoložajnih funkcij znotraj sodne veje oblasti, ki naj bi bile prevelike. Meni, da zakonodajalec tudi v tem delu ni sledil odločbi št. U-I-60/06. Sporne razlike naj bi sicer nekoliko zmanjšal, vendar ne dovolj. Ureditvi v tem delu očita neskladje s 125. členom Ustave.
3. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti četrtega odstavka 44. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS). Zatrjuje njegovo neskladje s 125. členom Ustave, ker prepoveduje zgolj znižanje osnovne plače sodnika, iz odločbe št. U-I-60/06 pa naj bi izhajalo, da se prepoved znižanja ne sme nanašati le na osnovno plačo. V zvezi s tem navaja, da je 52. člen ZSPJS v neskladju s 125. členom Ustave, če je ta zakonska določba derogirala četrti odstavek 44. člena ZSS. Meni tudi, da je podano očitno neskladje med četrtim odstavkom 44. člena ZSS in prvim odstavkom 49. člena ZSPJS in s tem neskladje z 2. členom Ustave.
4. Tretji odstavek 25. člena ZSPJS o višini dodatka za delovno dobo, kolikor se nanaša na sodnike, je po mnenju predlagatelja v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave, ker razlogi za znižanje ne ustrezajo ustavnim zahtevam za znižanje sodniških plač. Poleg tega naj bi bila ta zakonska določba tudi v neskladju z načelom varstva pridobljenih pravic iz 2. člena v zvezi s prvim odstavkom 50. člena Ustave. V zvezi s tem predlagatelj navaja, da izenačitev dodatka za delovno dobo za javne uslužbence in za funkcionarje ne more pomeniti legitimnega cilja za znižanje dodatka sodnikom, ker ne gre za primerljive položaje. Meni tudi, da se pri tehtanju ustavno zavarovanih dobrin za presojo dopustnosti posega z vidika 2. člena Ustave v primeru sodnikov ne sme upoštevati le pridobljenih pravic sodnikov na eni strani in cilja zakonodajalca na drugi strani, temveč tudi načelo sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave. Izpodbijani zakonski določbi očita še, da je prišlo na njeni podlagi do višjega znižanja stalnega dela plače starejših sodnikov v primerjavi z mlajšimi sodniki in s tem do posredne diskriminacije starejših sodnikov, za katero naj ne bi bilo razumnih razlogov. Zato naj bi bila ta določba tudi v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave in s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave v zvezi z Direktivo EU št. 2000/78/ES z dne 27. 11. 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000). V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje tudi na Zakon o uresničevanju načela enakega obravnavanja (Uradni list RS, št. 50/04 in nasl. – ZUNEO) in zatrjuje, da sporno razlikovanje ni objektivno in razumno utemeljeno z zakonitim ciljem, pri čemer opozarja na pomen znanja in izkušenj starejših sodnikov za kakovost sodstva.
5. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti tretjega odstavka 23. člena ZSPJS, ker ne določa, da pripada sodnikom tudi dodatek za nezdružljivost. Izpodbijani določbi očita neskladje s 125. členom Ustave, ker ukinitev dodatka za nezdružljivost ni bila nadomeščena s kakšnim drugim stalnim delom sodnikove plače. Ukinitev dodatka za nezdružljivost naj bi pomenila tudi neustaven poseg v pridobljene pravice. Navaja tudi, da je dodatek za nezdružljivost še vedno omenjen v točki c) šestega odstavka 49.a člena in v petem odstavku 49.f člena ZSPJS, kar naj bi kazalo na nekonsistentnost zakonske ureditve v zvezi s tem dodatkom in s tem na neskladje z 2. členom Ustave.
6. Členu 5 ZSPJS in četrtemu odstavku 44. člena ZSS predlagatelj očita, da ne določata usklajevanja sodniških plač s povprečno plačo v Republiki Sloveniji oziroma z inflacijo, kar naj bi bilo v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti (125. člen) in s pravico do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave). Ustavnemu sodišču predlaga, naj pri presoji ustavnosti teh določb upošteva tudi sistemski problem nezasedenosti sodniških mest in neuspešnih razpisov.
7. Predlagatelj zahteva presojo tretjega odstavka 22.b člena in četrtega odstavka 22.f člena ZSPJS o redni delovni uspešnosti in o delovni uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela. Meni, da merila za izplačilo dela plače za delovno uspešnost niso opredeljena dovolj določno, pri čemer opozarja tudi na obveznost urejanja sodniških plač z zakonom. Izpodbijanima določbama očita, da zasledujeta zgolj cilje produktivnosti. V zvezi s tem ugotavlja, da kvalitativnih meril za oceno uspešnosti sodnikovega dela ne vsebujejo niti Merila za povečan obseg dela (Uradni list RS, št. 3/08 – v nadaljevanju Merila za povečan obseg dela), ki jih je sprejel Sodni svet. Izpodbijani določbi naj bi bili v neskladju z 2. in s 125. členom Ustave, četrti odstavek 22.f člena ZSPJS pa naj bi bil tudi v neskladju s 23. členom Ustave, ker naj ne bi zagotavljal reševanja zadev izključno po vrstnem redu.
8. Predlagatelj meni, da so posamezne določbe izpodbijane ureditve v neskladju s 125. členom Ustave tudi zaradi neustavnosti postopka sprejemanja zakonodaje o sodniških plačah. Vlada naj predstavnikom sodstva v postopku sprejemanja ZSPJS ne bi odgovorila na pripombe o nujnosti ureditve plač sodnikov v ZSS, o neustavnosti ureditve usklajevanja sodniških plač, o potrebi po drugačni določitvi plačnih razmerij med položajnimi in nepoložajnimi funkcijami sodnikov ter v zvezi z ureditvijo delovne uspešnosti. Obrazložitev Vlade v zvezi s predlogom sodstva glede uvrščanja sodniških funkcij naj bi bila zgolj navidezna, odgovor na pripombe v zvezi z ureditvijo dodatka za delovno dobo za obdobje pred uvedbo plačnega sistema in na pripombe v zvezi z ureditvijo prevedbe pa naj bi nasprotoval odločbi Ustavnega sodišča.
9. V točki E zahteve predlagatelj navaja, da se zakonodajalec ni držal stališč Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-60/06, ki se nanašajo na določbe, izpodbijane pod točkami od B do D sklepa o prekinitvi postopka. Zato naj bi bilo podano neskladje z načeli pravne države (2. člen Ustave) in z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave).
10. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti drugega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3.a člena, drugega odstavka 48. člena in drugega stavka četrtega odstavka 49.c člena ZSPJS. Meni, da na podlagi izpodbijanih določb ni jasno, kateri organ oziroma organi odločajo o posameznih elementih sodnikove plače.
Nejasna naj bi bila tudi ureditev v zvezi s pravnimi sredstvi zoper odločbe o plačah sodnikov. Četrtemu odstavku 3.a člena ZSPJS očita, da omogoča vložitev pisne zahteve zoper odločitev o plači šele po izplačilu plače, kar naj bi pomenilo, da sodnik nima na voljo učinkovitega sodnega varstva v zvezi s posegi v njegovo plačo. Hkrati navaja, da ima sodno varstvo po tej določbi le javni uslužbenec, ne pa tudi funkcionar. Izpodbijani ureditvi očita nejasnost tudi v zvezi z vprašanjem (ne)suspenzivnosti pravnih sredstev zoper odločbe o plačah sodnikov. Opozarja na terminološko nejasnost izpodbijane ureditve, ki naj bi bila v tem, da zakonodajalec v drugem odstavku 3. člena ZSPJS govori o pogodbi o zaposlitvi oziroma o sklepu, v četrtem odstavku 3. člena in v drugem odstavku 48. člena ZSPJS pa o predlogu aneksa pogodbe o zaposlitvi oziroma o sklepu. Poudarja, da je načelo jasnosti bistveno tudi z vidika razmejitve upravnih nalog, torej glede pristojnosti za upravno odločanje v zadevah odločanja o plačah sodnikov s posamičnimi akti. Meni, da Sodni svet ni imel podlage za prevzem pristojnosti v smislu prvega odstavka 18. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju ZUP). Restriktivna razlaga določb o možnosti za krizno prevzemanje pristojnosti naj bi bila pomembna tudi zato, ker se nanaša na vprašanje institucionalnega (ustavnega) ravnotežja med tremi vejami oblasti in Sodnim svetom. Predlaga uporabo doktrine Meroni, ki naj bi bila razvita v praksi Sodišča Evropskih skupnosti. Izpodbijanim določbam očita neskladje z 2. členom, s 25., 23. in s 50. členom, z drugim odstavkom 120. člena in s 125. členom Ustave.
Odgovor Državnega zbora
11. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.
Mnenje Vlade
12. Vlada meni, da je na večino spornih vprašanj odgovorila že v mnenju, ki ga je podala v zadevi št. U-I-60/06 in ki naj ga Ustavno sodišče upošteva tudi v tej zadevi. V tokratnem mnenju se je opredelila le do nekaterih očitkov predlagatelja. Glede očitkov v zvezi z uvrstitvami sodnikov v plačne razrede meni, da so veljavne uvrstitve funkcij v različnih vejah oblasti ustrezne in da ne gre za kršitev načela uravnoteženosti posameznih vej oblasti. Navaja, da je kot predlagateljica zakona v postopku sprememb in dopolnitev ZSPJS zaradi uskladitve z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06 nekoliko spremenila uvrstitve sodniških funkcij v plačne razrede in hkrati dodatno utemeljila, zakaj ne predlaga večjih popravkov. Kot dodaten argument za uzakonjene uvrstitve navaja, da je treba pri razvrščanju funkcij v plačne razrede upoštevati tudi element vodenja in med seboj ločeno primerjati funkcije v različnih vejah oblasti, ki ta element vsebujejo, in tiste, ki ga ne. Razliko med uvrstitvijo funkcije ministra in vrhovnega sodnika je po mnenju Vlade mogoče utemeljiti s sklicevanjem na vrednotenje vodenja, na omejeno trajanje mandata in na zahtevnost ter odgovornost funkcij, ki imajo lahko za posledico tudi odpoklic oziroma predčasno razrešitev. Meni tudi, da ni mogoče primerjati vseh vodstvenih funkcij v različnih vejah oblasti, ampak zgolj funkcije na istih ravneh. Z uvrstitvijo funkcij zakonodajne in izvršilne veje oblasti, ki se izvaja na nacionalni ravni, naj bi bile primerljive le funkcije na Vrhovnem sodišču. Opozarja na 81. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, v kateri naj bi Ustavno sodišče že potrdilo, da organiziranost sodišč na različnih ravneh, način izvolitve in trajanje mandata lahko vplivajo na višino funkcionarjeve plače. Pri tem posebej poudarja, da iz 80. točke obrazložitve omenjene odločbe izhaja, da mora biti primerljivo plačilo zagotovljeno le po statusu primerljivim funkcionarjem.
13. V zvezi z očitkom o neskladju četrtega odstavka 44. člena ZSS s 125. členom Ustave Vlada meni, da je bila ugotovljena neustavnost te zakonske določbe, po kateri se je varstvo pred znižanjem nanašalo zgolj na sodnikovo osnovno plačo, odpravljena. Iz novega drugega odstavka 44. člena ZSS naj bi namreč izhajalo, da je zakonodajalec ureditev drugih plačil, do katerih je (poleg osnovne plače) upravičen sodnik, vključno z varstvom pred znižanji teh plačil, prepustil ZSPJS, ta pa zagotavlja sodnikom varovanje nominalne plače.
14. Glede očitkov predlagatelja v zvezi z ureditvijo usklajevanja sodniških plač Vlada meni, da se sodniške plače v Sloveniji nikoli niso usklajevale z rastjo povprečne plače. Praviloma sta bila v veljavi dva mehanizma, od katerih je eden veljal za zasebni, drugi pa za javni sektor. Po slednjem so se usklajevale tudi plače sodnikov ter plače v zakonodajni in izvršilni veji oblasti. Smiselno enako ureditev naj bi pomenil tudi 5. člen ZSPJS, ki predvideva redno usklajevanje sodniških plač (enkrat) letno, v višini, ki se dogovori s Kolektivno pogodbo za javni sektor (Uradni list RS, št. 57/08 – KPJS). Glede na to, da so sodniške plače del enotnega plačnega sistema javnega sektorja, naj bi bilo enako in hkratno usklajevanje vseh plač, za katere velja ZSPJS, tudi edina ustrezna ureditev.
Odgovor predlagatelja na mnenje Vlade
15. V odgovoru na mnenje Vlade v zvezi z argumenti Vlade za uvrščanje funkcij v plačne razrede predlagatelj ugotavlja, da Vlada ponavlja razloge iz Poročevalca, do katerih se je opredelil že v zahtevi. V zvezi s kriterijem organiziranosti sodstva na različnih ravneh navaja, da Vlada celo sama priznava, da ta element ne upravičuje tako velikih razlik v plačah funkcionarjev. Meni, da bi upoštevanje kriterijev načina izvolitve funkcionarja, trajanja mandata, elementa vodenja in organiziranosti posamezne veje oblasti pomenilo zamenjavo kriterijev izobrazbe, delovnih izkušenj in statusa medsebojno primerljivih funkcij različnih vej oblasti kot kriterijev, ki jih je že vzpostavilo Ustavno sodišče. Glede kriterija organiziranosti posameznih vej oblasti na različnih ravneh dodaja, da so nižje uvrstitve v plačne razrede na nižjih sodiščih posledica primerjave delovnih izkušenj in funkcij, v hierarhiji oblasti sodnega odločanja vezanih na ta sodniška mesta, ne pa posledica tega, ali sodnik sodi na ožjem oziroma širšem teritorialnem območju. Ob tem opozarja, da vsaka sodna odločba, ne glede na stopnjo, na kateri je bila izdana, pomeni oblastno odločitev, in da postanejo sodne odločbe praviloma pravnomočne in izvršljive že na stopnji višjih sodišč. Dodaja še, da ima tudi sodna odločba okrajnega sodišča učinek na celotnem območju Slovenije.
16. Glede mnenja Vlade v zvezi z očitkom o usklajevanju sodniških plač predlagatelj navaja, da trditev Vlade o enotnem in hkratnem usklajevanju plač v javnem sektorju ne ustreza vsebini zahteve, v kateri je predlagatelj izpostavil neustavnost ureditve, ker ne zagotavlja varstva pred znižanjem plač glede na povprečno plačo v Sloveniji.
B. – I.
Procesna vprašanja
17. V času vložitve zahteve je veljal ZSPJS s spremembami in z dopolnitvami tega zakona do vključno Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 17/08 – ZSPJS-H). Po vložitvi zahteve sta bili sprejeti še dve noveli ZSPJS, in sicer  Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 58/08 – v nadaljevanju ZSPJS-I) ter Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 80/08 – ZSPJS-J). Z novelo ZSPJS-I je bila spremenjena ureditev o višini dodatka za delovno dobo, kar je Ustavno sodišče upoštevalo pri presoji ustavnosti tretjega odstavka 25. člena ZSPJS.
18. Uvodoma je treba opozoriti na mnenje Vlade, po katerem je na večino spornih vprašanj odgovorila že v mnenju, ki ga je podala v zadevi št. U-I-60/06 in ki naj bi ga Ustavno sodišče upoštevalo tudi v tej zadevi. Takšno pavšalno sklicevanje Vlade na njeno mnenje iz prejšnje, čeprav podobne zadeve ni mogoče. V zadevi št. U-I-60/06 so bila odprta številna vprašanja, ki s tokratno zadevo niso povezana. Zato Ustavno sodišče omenjenega mnenja ob presoji v tej zadevi ni upoštevalo.
B. – II.
Presoja ustavnosti drugega odstavka 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS (uvrstitev sodniških funkcij v plačne razrede)
19. Predlagatelj zahteva presojo drugega odstavka 10. člena ZSPJS. Iz vsebine zahteve izhaja, da nasprotuje uvrstitvam sodniških funkcij v plačne razrede, kar pa ni urejeno le s to določbo. Drugi odstavek 10. člena ZSPJS namreč le odkazuje na uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede s Prilogo 3 ZSPJS, določitev plačnih razredov pa je vsebina omenjene priloge. Glede na to je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj dejansko izpodbija drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanašata na sodniške funkcije.
20. Predlagatelj zatrjuje neustavnost ureditve, s katero so določeni plačni razredi sodniških funkcij. Meni, da obstajajo nesorazmerne razlike med plačnimi razredi sodniških funkcij v primerjavi s plačnimi razredi, v katere je zakonodajalec uvrstil druge funkcije. Jedro spora se nanaša na vprašanje primerljivosti med plačnimi razredi funkcij sodnikov v primerjavi s plačnimi razredi funkcij izvršilne in zakonodajne veje oblasti, in sicer zlasti v primerjavi s funkcijami poslancev in ministrov.
21. Ustavna podlaga za presojo očitkov o tem, da ni vzpostavljeno ustrezno sorazmerje med plačnimi razredi sodnikov, poslancev in ministrov, je načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave in ne načelo institucionalne uravnoteženosti kot načelo prava EU, ki se nanaša le na porazdelitev pristojnosti med institucijami EU.
22. Drugi odstavek 3. člena Ustave določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Načelo delitve oblasti[1] je temeljno načelo organizacije državne oblasti. Ker gre za eno izmed izhodiščnih načel ustavne ureditve, je treba njegovo polno učinkovanje, zlasti z vidika položaja in funkcije sodne oblasti, razumeti v povezavi z drugimi temeljnimi ustavnimi načeli, kot so načelo demokratičnosti (1. člen) in načela pravne države (2. člen). Hkrati pa se je treba nenehno zavedati, da vsa temeljna ustavna načela ter ustavni red v celoti služijo varovanju svobode posameznika[2] v razmerju do državne oblasti. Koncept s pravom omejene oblasti, oblasti, ki deluje v okviru in na podlagi Ustave ter zlasti spoštuje ustavno določene človekove pravice in temeljne svoboščine, je najvišja ustavnopravna in civilizacijska vrednota, ki mora biti izhodišče vsake presoje o ustavni skladnosti razmerij med nosilci različnih funkcij državne oblasti. Sicer pa že preambula Ustave kot izhodišče države in temelj njenega obstoja določa temeljne človekove pravice in svoboščine.
23. Za sodobno pojmovanje načela delitve oblasti je značilno, da so organi, ki opravljajo temeljne funkcije državne oblasti, pri svojem delovanju relativno samostojni in neodvisni od drugih organov tako, da noben od njih ne more prevladati. Med njimi obstaja prefinjen sistem vzajemne kontrole, omejevanja, brzdanja, prepletene soodvisnosti in ravnovesja.[3] Enako je načelo delitve oblasti razložilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 48/94 in OdlUS III, 89).[4]
24. Pri delitvi državne oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno oblast ne gre za razmerje nadrejenosti ali podrejenosti, temveč za razmerje omejevanja in sodelovanja enakovrednih vej oblasti, ki vsaka deluje v okviru lastnega položaja in lastnih pristojnosti. Izhodišče pri urejanju mehanizmov nadzora in ravnotežja med vejami oblasti mora biti ustavnopravna enakopravnost zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti.[5] Razmerja med njimi morajo biti postavljena tako, da nista ogroženi relativna neodvisnost in integriteta posamezne veje oblasti pri izvajanju njene funkcije.
25. Temeljna funkcija sodne oblasti je sojenje. To pomeni, da je imanentna pristojnost sodnika kot nosilca sodne oblasti, da v konkretnih primerih razlaga in uporablja pravo. Klasična funkcija sodišč je razsojanje o pravicah in obveznostih posameznikov iz njihovih zasebnih razmerij ter ugotavljanje odgovornosti in izrekanje kazni za storjena kazniva dejanja. Z vidika funkcionalne delitve oblasti je sodna oblast pri tem popolnoma neodvisna, drugi organi pa morajo sprejeti in upoštevati sodne odločbe in, kadar je treba, tudi zagotoviti njihovo izvršitev. Poleg tega ima sodna oblast v sistemu delitve oblasti, kot ga je vzpostavila Ustava, določen poseben položaj. To je predvsem zaradi tega, ker je iz vrste določb Ustave, ki pomenijo konkretno izpeljavo načela delitve oblasti, vključno s sistemom nadzora in ravnotežij, jasno razvidno, da ima sodstvo močno poudarjeno vlogo nadzora, zlasti nad izvršilno vejo oblasti. Na splošno že četrti odstavek 15. člena Ustave določa, da sta zagotovljena sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravica do odprave posledic njihove kršitve, prvi odstavek 23. člena pa daje vsakomur pravico do sodnega varstva pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem. Pomembna pristojnost sodišč je, da lahko sprožijo postopek za oceno ustavnosti zakona. Po 156. členu Ustave mora sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, postopek prekiniti in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem. V zvezi z razmerjem sodstva do splošnih aktov izvršilne veje oblasti je mogoče ugotoviti, da so sodišča že po Ustavi vezana le na Ustavo in zakon (125. člen). To pomeni, da predpisov izvršilne veje oblasti pri sojenju niso dolžna uporabiti, če ocenijo, da so v neskladju z zakoni oziroma z Ustavo (t. i. exceptio illegalis). Sodstvu je prepuščena tudi kontrola zakonitosti posamičnih aktov in dejanj uprave (157. člen Ustave). Nenazadnje pripada sodstvu tudi vloga razsodnika v vseh sporih, kjer nastopa kot ena izmed strank država. Pomemben položaj
v razmerju do zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti pa ima tudi Ustavno sodišče, katerega položaj in pristojnosti so opredeljene v Ustavi, Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) pa ga izrecno opredeljuje kot najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (1. člen ZUstS).
26. Pomen načela delitve oblasti v sodobni demokratični državi je prav v neodvisni vlogi sodne oblasti. Drugače od zakonodajne oblasti, ki sprejema splošne družbene odločitve (politike), ter izvršilne veje, ki te zakonodajne odločitve dejansko oblikuje in nato tudi izvršuje, je teža sodne oblasti predvsem v pravno argumentiranih, racionalnih in prepričljivih sodnih odločitvah. V sistemu delitve oblasti je sodstvo pravna oblast in zato je bistveno, da so sodniki vezani samo na Ustavo in zakon. Čeprav morajo vsi državni organi pri svojem delovanju spoštovati pravo, je vendarle to še posebej naloga sodne oblasti, saj prav sodstvo v konkretnih primerih zavezujoče pove, kaj je pravo. Zato ima delovanje sodne oblasti odločilen pomen za uresničevanje načel pravne države iz 2. člena Ustave, kar zahteva še posebno občutljivost pri urejanju položaja sodne oblasti kot celote in pri urejanju položaja sodnikov kot nosilcev te oblasti. Sodnikom mora biti zagotovljen takšen položaj, da bodo za izvajanje sodne oblasti kandidirali najboljši pravniki.
27. Izjemno pomemben položaj sodne oblasti v okviru načela delitve oblasti mora zato izhajati iz tega, da ima sodna oblast ključno vlogo pri uresničevanju načel pravne države.[6] Načela pravne države iz 2. člena Ustave v najsplošnejšem pomenijo, da je državna oblast omejena s pravom in se izvaja v skladu s pravom (t. i. vladavina prava). Medtem ko načelo delitve oblasti samo po sebi temelji na ločevanju, nadzoru in sodelovanju treh vej oblasti, pa skupaj z načelom omejene oblasti, ki izhaja iz načel pravne države, poudarja posebno vlogo sodne oblasti.[7] Smisel vladavine prava je namreč prav v tem, da varuje človekovo svobodo in njegovo dostojanstvo. Ker je funkcija sodstva prav ta, da dokončno in zavezujoče razlaga pravna pravila, ki sicer omejujejo državno oblast, je očitno, da mora biti sodna oblast ne samo prirejena zakonodajni in izvršilni oblasti, temveč je treba sodnikom zagotoviti ustrezna jamstva kot garancijo za njihovo neodvisnost pri opravljanju sodne funkcije. Sodna oblast je namreč porok za učinkovito omejevanje državne oblasti, torej za delovanje države kot ustavne demokracije.[8]
28. Ustavnopravna enakovrednost sodne oblasti v primerjavi z zakonodajno in izvršilno oblastjo med drugim zahteva, da se položaj sodne oblasti in sodnikov kot nosilcev te oblasti obravnava in ureja ustrezno primerljivo z drugima vejama oblasti, tako da so zagotovljeni neodvisnost sodnikov ter integriteta in dostojanstvo sodne oblasti. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-60/06[9] navedlo, da zahteva po enakovrednosti posameznih vej oblasti, ki izhaja iz načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, predpostavlja tudi primerljivo plačilo po statusu medsebojno primerljivih funkcionarjev različnih vej oblasti. Tri veje oblasti morajo biti namreč enakopravne tudi glede materialnega statusa njihovih funkcionarjev.
29. Z izpodbijano ureditvijo je zakonodajalec v primerjavi s prejšnjo ureditvijo za en plačni razred višje uvrstil funkcije vrhovnega sodnika svetnika, višjega sodnika svetnika, okrajnega sodnika svetnika, višjega sodnika in okrajnega sodnika. Uvrstitev drugih sodniških funkcij ni spremenil. Nespremenjeni so ostali tudi plačni razredi funkcij poslancev in ministrov. Navedeno pomeni, da znašajo razlike med najnižje uvrščeno funkcijo okrajnega sodnika in najnižje uvrščeno funkcijo poslanca oziroma ministra še vedno 15 oziroma 22 plačnih razredov. Takšne razlike so z vidika ustavne zahteve po ustavnopravni enakovrednosti vseh treh vej oblasti, ki se mora odraziti tudi v relativni primerljivosti višine plačila njihovih funkcionarjev, še vedno nesprejemljive. Prav tako je z vidika drugega odstavka 3. člena Ustave nedopustno, da je plačni razred funkcije vrhovnega sodnika (še vedno) izenačen s plačnim razredom funkcije najnižje uvrščenega poslanca.
30. Na odločitev Ustavnega sodišča o neskladju izpodbijane ureditve z načelom delitve oblasti ne more vplivati niti sklicevanje Vlade na kriterij vodenja, s katerim je poskušala dodatno utemeljiti sporna plačna razmerja med nosilci posameznih vej oblasti. S sklicevanjem na element vodenja je sicer mogoče utemeljiti določene razlike med plačnimi razredi funkcij, kjer je ta element izrazito navzoč, in plačnimi razredi tistih funkcij, kjer tega elementa ni. Zato je lahko sklicevanje na ta element upoštevano le pri primerjavi med funkcijami ministrov in sodnikov. Za poslanske funkcije namreč enako kot za sodniške funkcije velja, da vodenje ne pomeni njihove bistvene vsebine. Vendar pa se tudi, ko gre za razmerja med funkcijami ministrov in sodnikov, elementu vodenja ne sme pripisovati prevelikega pomena. Upoštevati je namreč treba, da gre za funkcionarje različnih vej oblasti, z različnimi, a enako pomembnimi pristojnostmi v sistemu delitve oblasti. Zato s sklicevanjem na element vodenja, ki je izrazito značilen le za izvrševanje funkcije ministra, ne pa tudi za funkcijo sodnika in tudi ne za funkcijo poslanca, ni mogoče utemeljiti tako velikih plačnih razlik, kot so določene z izpodbijano ureditvijo.
31. Iz navedenih razlogov tudi ne morejo biti upravičene tako velike razlike med funkcijami sodnikov in predsednikov oziroma podpredsednikov sodišč. Razlike med izhodiščnimi plačnimi razredi sodnikov posameznih sodišč v primerjavi s plačnimi razredi predsednikov teh sodišč znašajo od 10 do 15 plačnih razredov, razlike med izhodiščnimi plačnimi razredi sodnikov v primerjavi s plačnimi razredi podpredsednikov sodišč pa (razen na Vrhovnem sodišču, kjer ima podpredsednik 5 plačnih razredov višji plačni razred, kot je izhodiščni plačni razred vrhovnega sodnika) od 10 do 13 plačnih razredov. Dejanske razlike med omenjenimi funkcijami so v tem, da predsedniki in podpredsedniki sodišč poleg sojenja opravljajo tudi določene druge naloge, povezane z upravljanjem sodišč, in da prevzemajo odgovornost za vodenje dela sodišča. Bistvene razlike torej temeljijo na omenjenih dodatnih pristojnostih. Določene razlike so iz tega naslova utemeljene, ne more pa biti utemeljeno toliko višje vrednotenje teh funkcij od same funkcije sojenja, ki je temeljna naloga sodnikov in bistvo sodne veje oblasti.
32. Glede na navedeno je drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanaša na funkcije sodnikov, v neskladju z drugim odstavkom 3. člena Ustave.
B. – III.
Presoja zakonskih določb v zvezi z očitki o znižanju sodniških plač
33. Kot je Ustavno sodišče presodilo že v odločbi št. U-I-60/06, pomeni eno izmed temeljnih jamstev sodniške neodvisnosti, varovano s 125. členom Ustave, tudi varstvo sodnikov pred znižanjem plače v času opravljanja funkcije. Zgolj sodnik, katerega materialni položaj je varovan v največji možni meri, lahko namreč deluje zares neodvisno. V tem smislu pomeni omenjeno jamstvo pred znižanjem sodniških plač predvsem ukrep, s katerim se skuša preprečiti, da bi bili sodniki pri odločanju "prisiljeni" misliti tudi na politično sprejemljivost svojih odločitev. Poleg tega stabilen materialni položaj sodnikov omogoča tudi visoko stopnjo njihove neodvisnosti v njenem najširšem smislu (varstvo pred pritiski strank, javnosti …). Varstvo sodnikov pred znižanjem plač sicer ni absolutno, pomeni pa, da je lahko znižanje plač sodnikov upravičeno le v res izjemnih primerih, na podlagi presoje konkretnih okoliščin v vsakem posameznem primeru. Navedena izhodišča, zavzeta v odločbi št. U-I-60/06, je Ustavno sodišče upoštevalo tudi ob presoji očitkov o ustavno nedopustnem znižanju sodniških plač v tej zadevi.
Presoja ustavnosti četrtega odstavka 44. člena ZSS (splošna določba o prepovedi znižanja sodniških plač)
34. Predlagatelj izpodbija četrti odstavek 44. člena ZSS, ki se glasi: "Sodniku se osnovna plača v času trajanja sodniške službe ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon." Izpodbijani določbi očita neskladje s 125. členom Ustave, ker naj bi prepovedovala zgolj znižanje osnovne plače sodnika. Pri tem dvomi v veljavnost četrtega odstavka 44. člena ZSS in navaja, da je, če ta ne velja več, v neskladju s 125. členom Ustave 52. člen ZSPJS, na podlagi katerega naj bi četrti odstavek 44. člena ZSS prenehal veljati. Meni, da je zaradi očitnega neskladja med četrtim odstavkom 44. člena ZSS in prvim odstavkom 49. člena ZSPJS podano tudi neskladje z 2. členom Ustave.
35. Pomisleki predlagatelja v zvezi z veljavnostjo četrtega odstavka 44. člena ZSS so neutemeljeni. Sklicevanje na prvi odstavek 52. člena ZSPJS o prenehanju veljavnosti predpisov o plačah zaposlenih v javnem sektorju z dnem uveljavitve ZSPJS 13. 7. 2002 namreč z vidika sedanje veljavnosti te zakonske določbe ni bistveno. Vsebina te zakonske določbe je bila nazadnje spremenjena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 57/07 – ZSS-H) leta 2007, kar pomeni, da, vsaj od takrat dalje, ni mogoče dvomiti v njeno veljavnost. Med to določbo in drugim odstavkom 49. člena ZSPJS tudi ni očitnega neskladja, saj je s slednjo določbo sodnikom ob prehodu na nov plačni sistem zagotovljena plača v višini, kot so jo prejemali pred uveljavitvijo novega plačnega sistema. Gre torej za določbo, ki sodnike varuje pred znižanjem plače in ji ni mogoče očitati, da pomeni podlago za sistemsko znižanje plač sodnikov.
36. Očitek predlagatelja o neskladju četrtega odstavka 44. člena ZSS s 125. členom Ustave je utemeljen. Ustavno sodišče je ureditev, ki je prepovedovala zgolj posege v sodnikovo osnovno plačo, presojalo že z odločbo št. U-I-60/06. Odločilo je, da, upoštevaje 125. člen Ustave, pred znižanjem ne more biti varovana samo sodnikova osnovna plača. Varstvo pred znižanjem plače posameznega sodnika, če naj zagotavlja njeno stabilnost in s tem sodnikovo neodvisnost, je treba namreč razumeti kot varstvo pred vsakršnimi posegi, ki povzročijo znižanje sodnikove plače, s katero je lahko sodnik utemeljeno računal ob nastopu sodniške funkcije. Gre torej za varstvo sodnikove osnovne plače in dodatkov k plači, ki pomenijo stalni del sodnikove plače.[10] Navedeno sicer ne pomeni, da se po 125. členu Ustave zagotavlja varstvo pred znižanjem posameznih delov sodnikove plače kot takšnih, temveč gre za varstvo sodnikove plače kot vsote vseh njenih stalnih delov (varstvo plače kot celote). O posegih v 125. člen Ustave zato ni mogoče govoriti v primeru znižanj posameznih stalnih delov plače, če pride do povišanja plače iz kakšnega drugega naslova ali če je sodniku na kakršenkoli drug način zagotovljeno, da se njegova plača kot celota ne bo znižala. Če se plača sodnika kot celota zniža, pa to posega v 125. člen Ustave (kar bi bilo lahko dopustno samo v izjemnih primerih). Omejitev varstva pred znižanjem sodnikove plače na zgolj en element sodnikove plače, kot to določa izpodbijani četrti odstavek 44. člena ZSS, je zato v neskladju s 125. členom Ustave.
37. Vlada sicer zatrjuje, da je bila kljub nespremenjeni vsebini četrtega odstavka 44. člena ZSS neustavnost te zakonske določbe odpravljena, ker naj bi iz drugega odstavka 44. člena ZSS izhajalo, da je zakonodajalec urejanje drugih delov sodniških plač (razen osnovne plače) prepustil ZSPJS. Glede na to, da ZSPJS nima določbe, ki bi tako, kot je to s četrtim odstavkom 44. člena ZSS določeno za osnovno plačo, prepovedovala znižanje drugih stalnih delov sodnikove plače, pa omenjene navedbe Vlade ne morejo vplivati na odločitev o neustavnosti te zakonske določbe.
Presoja ustavnosti četrtega odstavka 5. člena ZSPJS (usklajevanje sodniških plač)
38. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti 5. člena ZSPJS in četrtega odstavka 44. člena ZSS, ker ne določata usklajevanja sodniških plač s povprečno plačo v Republiki Sloveniji oziroma z inflacijo. Glede na to, da je usklajevanje plač po ZSPJS urejeno s četrtim odstavkom 5. člena ZSPJS, so lahko takšni očitki bistveni le z vidika te zakonske določbe. Zato je Ustavno sodišče presojo omejilo le nanjo.
39. Četrti odstavek 5. člena ZSPJS se glasi: "Vrednosti plačnih razredov se usklajujejo praviloma enkrat letno. Višina uskladitve se dogovori s kolektivno pogodbo za javni sektor. Pogajanja se pričnejo najkasneje do 1. maja in se praviloma zaključijo najkasneje 30 dni pred rokom, določenim za predložitev predloga državnega proračuna Državnemu zboru."
40. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-60/06 presodilo, da ima poleg višine sodniških plač ključno vlogo pri zagotavljanju sodniške neodvisnosti tudi njihova relativna stabilnost (64. točka obrazložitve). V omenjeni odločbi je zavzelo tudi stališče, da je prav tako kot prepoved zniževanja sodniških plač pomembno tudi njihovo redno usklajevanje (84. točka obrazložitve).[11] Znižanje sodniških plač, prepovedano s 125. členom Ustave, lahko namreč povzroči tudi dokajšen padec njihove realne vrednosti. Zato iz 125. člena Ustave izhaja tudi zahteva, v skladu s katero mora zakonodajalec predvideti ustrezne mehanizme, ki bodo to preprečevali.
41. Izpodbijana določba sicer določa, da se vrednosti plačnih razredov po ZSPJS usklajujejo praviloma enkrat letno. Vendar pa s tem, ko določitev konkretne višine uskladitve prepušča ureditvi s kolektivno pogodbo za javni sektor, dejansko uskladitev veže na sklenitev takšnega dogovora med strankami kolektivne pogodbe za javni sektor. Glede na to, da je sklenitev takšne kolektivne pogodbe odvisna od vsakokratnega dogovora strank kolektivne pogodbe, katerega sklenitev je lahko tudi negotova in pri sklepanju katerega sodniki niti ne morejo sodelovati, takšna ureditev ne ustreza zahtevam v zvezi z usklajevanjem sodniških plač, navedenih v prejšnji točki obrazložitve te odločbe. Zato je izpodbijana ureditev že iz tega razloga v neskladju s 125. členom Ustave. Na to ugotovljeno neustavnost tudi ne more vplivati dejstvo, da se na podlagi petega odstavka 5. člena ZSPJS morebiti dogovorjena uskladitev iz četrtega odstavka tega člena prenese v zakon.
Presoja tretjega odstavka 25. člena ZSPJS (dodatek za delovno dobo)
42. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti tretjega odstavka 25. člena ZSPJS, kolikor se nanaša na sodnike. Po tej zakonski določbi pripada funkcionarju za vsako zaključeno leto delovne dobe dodatek v višini 0,3 % od osnovne plače. Ta določba je z uveljavitvijo novele ZSPJS-I prenehala veljati. Šesti odstavek 23. člena ZSPJS-I je namreč določil, da z dnem uveljavitve kolektivne pogodbe za javni sektor za funkcionarje veljajo dodatki v višini, določeni s to kolektivno pogodbo. KPJS je začela veljati hkrati z novelo ZSPJS-I, to je 11. 6. 2008 (53. člen KPJS in 24. člen ZPSJS-I). Člen 35 KPJS določa dodatek za delovno dobo v višini 0,33 % od osnovne plače za vsako zaključeno leto delovne dobe, ženskam pa se ta dodatek poveča še za 0,10 % za vsako zaključeno leto delovne dobe nad 25 let.[12] Neveljavne predpise presoja Ustavno sodišče ob pogojih iz 47. člena ZUstS. Glede na to, da vlaga predlagatelj zahtevo v zvezi z odprtimi sodnimi postopki, so ti pogoji izpolnjeni.
43. Predlagatelj zatrjuje, da je na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZSPJS prišlo do znižanja plač sodnikov, takšno znižanje pa naj bi bilo v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti, z varstvom pridobljenih pravic in s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti. Na podlagi izpodbijane določbe so sodniki upravičeni do nižjega dodatka za delovno dobo, kot jim je pripadal pred spremembo ureditve sodniških plač v letu 2006. Pred omenjeno spremembo ureditve je ZSS namreč določal, da se sodniška plača poveča za 0,5 % za vsako začeto leto delovne dobe, vendar največ za 20 %, pri čemer se je odstotek 0,5 % za sodnice, ki so imele več kot petindvajset let delovne dobe, povečal še za 0,25 % za vsako začeto leto nad petindvajset let delovne dobe (tretji odstavek 46. člena Zakona o sodniški službi, Uradni list RS, št. 23/05 – ur. p. b. – ZSS-UPB1). Z novelo ZSS leta 2006 (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi, Uradni list RS, št. 17/06 – v nadaljevanju ZSS-F) je bila ureditev o dodatku za delovno dobo spremenjena, in sicer tako, da je bil določen dodatek za delovno dobo v višini 0,3 % osnovne plače za vsako zaključeno leto delovne dobe (prva alineja 38. člena ZSS-F).
44. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-60/06 ob presoji vsebinsko enake določbe (prve alineje 38. člena ZSS-F), kot je bila določba tretjega odstavka 25. člena ZSPJS, ugotovilo njeno neskladje z Ustavo. Presodilo je, da izpodbijana ureditev ni zagotavljala, da na njeni podlagi ne bi moglo priti do individualnega znižanja plač sodnikov, in da z razlogi, ki jih je navedla Vlada (potreba po zagotovitvi sredstev za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti in zagotovitvi enakosti med javnimi uslužbenci in funkcionarji), ni mogoče utemeljiti sicer izjemoma ustavno dopustnega znižanja sodniških plač (93. do 97. točka obrazložitve navedene odločbe).
45. ZSPJS je bil dopolnjen z določbama prvega odstavka 49. člena oziroma sedmega odstavka 49.f člena. Prvi odstavek 49. člena ZSPJS določa, da se sodniku, ki bi po določitvi plače v skladu z 49.f členom tega zakona prejel plačo v nižjem znesku, kot je znesek plače, določene po predpisih, ki so se uporabljali do začetka obračuna plač po tem zakonu, do izenačitve obeh zneskov izplačuje razlika do prejšnjega zneska plače. Po sedmem odstavku 49.f člena ZSPJS se, če je primerljivi znesek plače sodnika po prejšnjih predpisih višji od primerljivega zneska plače po ZSPJS, znesku sodnikove plače po ZSPJS doda razlika do primerljivega zneska plače po prejšnjih predpisih. Na podlagi navedenih določb je bilo torej sodnikom zagotovljeno, da se jim neposredno ob prehodu na nov plačni sistem plača (iz naslova stalnih delov sodnikove plače) nominalno ni mogla znižati. Ker se varstvo pred znižanjem plače po 125. členu Ustave ne nanaša na varstvo posameznih delov sodnikove plače, temveč se s to določbo Ustave varuje sodnikova plača kot celota, je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali je bil, upoštevaje navedene določbe, tretji odstavek 25. člena ZSPJS o znižanju dodatka za delovno dobo še vedno v neskladju s 125. členom Ustave.
46. Iz navedene določbe Ustave izhaja tudi prepoved znižanja sodniških plač, ki bi bilo posledica dokajšnjega padca njihove realne vrednosti. Po petem odstavku 49.f člena ZSPJS se kot primerljivi znesek plače po prejšnjih predpisih upošteva plača za mesec pred prvim izplačilom plač po ZSPJS (to je plača za mesec december 2007), ne da bi bilo kakorkoli zagotovljeno ohranjanje realne vrednosti tega zneska. Navedeno pomeni, da se je z zakonsko ureditvijo sodnikom varoval le nominalni znesek plače, do katere so bili upravičeni tik pred uveljavitvijo reforme, varstvo pred dokajšnjim znižanjem njene realne vrednosti pa jim ni bilo zagotovljeno. Zato je bil tretji odstavek 25. člena ZSPJS, kolikor se je nanašal na sodnike, še vedno v neskladju s 125. členom Ustave. Ker ni predmet zahteve v tej zadevi, Ustavno sodišče ni posebej presojalo še določbe šestega odstavka 23. člena ZSPJS-I.
Vendar ob tem zakonodajalca opozarja, da ureditev po tej določbi ni bistveno drugačna od ureditve v izpodbijani določbi, za katero je ugotovljena neustavnost. Ustavno sporna bi lahko bila ta določba z vidika 125. člena Ustave že zato, ker prepušča ureditev sodniških plač kolektivni pogodbi. Načelu sodniške neodvisnosti namreč ustreza, kot je Ustavno sodišče ugotovilo že z odločbo št. U-I-60/06, le urejanje plačnega položaja sodnikov z zakonom (točke od 73 do 76 odločbe št. U-I-60/06).
B. – IV.
Presoja drugih zakonskih določb
Presoja tretjega odstavka 23. člena ZSPJS (v zvezi z očitki o ukinitvi dodatka za nezdružljivost)
47. Predlagatelj zahteva tudi presojo ustavnosti tretjega odstavka 23. člena ZSPJS, ker ne določa, da pripada sodnikom tudi dodatek za nezdružljivost. Izpodbijani določbi očita, da je v neskladju s 125. členom Ustave in da nedopustno posega v pridobljene pravice sodnikov. Podano naj bi bilo tudi neskladje s tistim izmed načel pravne države, iz katerega naj bi izhajala zahteva po konsistentnosti in koherentnosti pravnega reda.
48. Očitki predlagatelja o neskladju izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave zaradi očitnih nasprotij znotraj pravnega reda so neutemeljeni. Zatrjevano neskladje naj bi bilo v tem, da je dodatek za nezdružljivost še vedno omenjen v točki c) šestega odstavka 49.a člena in v petem odstavku 49.f člena ZSPJS. Na podlagi 23. člena ZSPJS je jasno, da posebnega dodatka za nezdružljivost nova zakonska ureditev ne pozna več, v omenjenih določbah pa se ta dodatek omenja le v povezavi s prejšnjo zakonsko ureditvijo.
49. Neutemeljeni so tudi očitki o neskladju izpodbijane določbe s 125. členom Ustave. Kot izhaja že iz odločbe št. U-I-60/06, mora zakonodajalec pri določanju sodniških plač, da bodo te skladne s 125. členom Ustave, upoštevati, da mora plača sodnika varovati pred pritiski, ki bi lahko vplivali na njegovo odločanje (80. točka obrazložitve). Pri tem ne sme spregledati omejitev, ki za sodnike izhajajo iz nezdružljivosti njihove funkcije z opravljanjem drugih funkcij oziroma dejavnosti, in to ustrezno upoštevati pri določanju višine sodniških plač. Vendar pa iz 125. člena Ustave ne izhaja zahteva, da bi moralo biti plačilo, ki pomeni nadomestilo sodnikom zaradi navedenih omejitev, izraženo kot poseben del plače sodnikov.
50. V zvezi s tem so neutemeljeni tudi očitki predlagatelja, da pomeni ukinitev dodatka za nezdružljivost poseg v pridobljene pravice sodnikov. Kot izhaja iz prehodnih določb ZSPJS, je bil namreč dodatek za nezdružljivost upoštevan kot podlaga za prevedbo osnovnih plač sodnikov oziroma sodniških funkcij v plačne razrede po novih predpisih (prvi odstavek 49.a člena v zvezi s točko a) 49.b člena in točka c) šestega odstavka 49.a člena ZSPJS). To pa pomeni, da dejansko sodnikom ni bila ukinjena odmena za nezdružljivost njihove funkcije z opravljanjem drugih funkcij oziroma dejavnosti. Glede na navedeno izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo.
Presoja tretjega odstavka 22.b člena ZSPJS (redna delovna uspešnost)
51. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti tretjega odstavka 22.b člena ZSPJS, kolikor se nanaša na sodnike. Ta zakonska določba se glasi:
"Predsednik sodišča vrednoti delovne rezultate sodnika ob smiselni uporabi kriterijev iz 29. člena Zakona o sodniški službi." Gre za določbo o merilih za odločanje o upravičenosti sodnika do dela plače iz naslova redne delovne uspešnosti, ki je sicer urejeno še z drugimi določbami 22.b člena ZSPJS.
52. Predlagatelj izpodbijani ureditvi očita, da merila za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti v zakonu niso opredeljena oziroma niso opredeljena dovolj določno, pri čemer ga moti zlasti sklicevanje na smiselno uporabo meril iz 29. člena ZSS. Meni, da s tem ni zadoščeno zahtevi iz 125. člena Ustave, po kateri mora biti plača sodnikov določena z zakonom, kot naj bi to izhajalo iz odločbe št. U-I-60/06. V zvezi s tem je treba predlagatelju pojasniti, da v obravnavani zadevi ne gre za enak primer kot v zadevi št. U-I-60/06, ko je zakonodajalec ureditev meril za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti prepustil ureditvi s podzakonskimi predpisi oziroma s kolektivnimi pogodbami, in na kar se je v omenjeni zadevi nanašala ugotovitev Ustavnega sodišča, da morajo biti plače sodnikov urejene z zakonom. Izpodbijana ureditev namreč ne odkazuje na ureditev kriterijev za plačilo redne delovne uspešnosti s podzakonskim aktom, temveč na smiselno uporabo kriterijev iz 29. člena ZSS, torej na drug zakon, ki takšne kriterije določa. Očitki predlagatelja, da naj bi zaradi (zgolj) smiselne uporabe v praksi prihajalo do različne uporabe teh kriterijev, bi bili lahko pomembni z vidika 2. člena Ustave, iz katerega izhaja zahteva po jasnosti oziroma določnosti zakonskih določb. Vendar so takšni očitki neutemeljeni. Napotilo na smiselno uporabo namreč ne pomeni nič drugega kot zahtevo po razlagi predpisov, kar pa ni v neskladju s to ustavno določbo. V zvezi s tem je neutemeljeno tudi sklicevanje predlagatelja na to, da bodo te kriterije uporabljali različni organi. Enotna razlaga predpisov se namreč zagotavlja v postopkih s pravnimi sredstvi, kar pomeni, da s tem argumentom očitkov o neustavnosti izpodbijane ureditve ni mogoče utemeljiti. Z vidika skladnosti izpodbijane ureditve z Ustavo je neutemeljeno tudi sklicevanje predlagatelja na to, da bi moral za določitev spornih meril zakonodajalec pooblastiti Sodni svet, ker gre pri tem za vprašanje primernosti ureditve, ki ne posega na ustavno raven.
53. Z vidika 125. člena Ustave bi lahko bili upoštevni očitki predlagatelja, da med merili za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti ni kvalitativnih meril. Kot je Ustavno sodišče obrazložilo že v odločbi št. U-I-60/06, nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti, ki bi bilo usmerjeno zgolj v spodbujanje produktivnosti, ne bi bilo v skladu s to določbo Ustave. Vendar pa očitki predlagatelja, da 29. člen ZSS vsebuje zgolj kvantitativna merila, ne držijo. Člen 29 ZSS namreč med kriteriji za oceno sodniškega dela določa tudi strokovno znanje, sposobnost razreševanja pravnih vprašanj, varovanje ugleda sodnika in sodišča ter sposobnost ustnega in pisnega izražanja. Ob uporabi navedenih kriterijev pa ocenjevanje sodnikovega dela ne more biti usmerjeno zgolj v oceno števila rešenih zadev, temveč je treba pri tem upoštevati tudi kvaliteto sodnikovega dela.
54. Glede na navedeno tretji odstavek 22.b člena ZSPJS ni v neskladju z 2. in s 125. členom Ustave.
Presoja četrtega odstavka 22.f člena ZSPJS (delovna uspešnost za povečan obseg dela)
55. Predlagatelj zahteva presojo ustavnosti četrtega odstavka 22.f člena ZSPJS. Gre za določbo v zvezi s plačilom delovne uspešnosti sodnikov iz naslova povečanega obsega dela, ki se v izpodbijanem delu glasi: "Podrobnejše pogoje, merila in obseg plačila delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela določi Sodni svet, ta pa morajo biti določena tako, da se poleg števila rešenih zadev lahko upoštevajo tudi narava, starost in vrsta zadev ter stopnja znanja in izkušenj, ki so potrebna za odločanje."
56. Izpodbijani določbi očita neskladje s 125. in z 2. členom Ustave, ker meril za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti ne opredeljuje z zakonom oziroma jih ne opredeljuje dovolj določno, ker plačila za povečan obseg dela ne veže na kvalitativna merila (v smislu upravičenosti do plačila v odvisnosti od deleža razveljavljenih, potrjenih ali spremenjenih sodnih odločb) in ker, upoštevaje dogovorjeni rok za dokončanje prevzetega dela, sodnikov ne varuje pred prevelikimi pritiski v zvezi s pričakovanji glede predvidenega obsega dela. Izpodbijani določbi očita tudi, da ne zagotavlja reševanja zadev po vrstnem redu, kar naj bi bilo v neskladju z ustavnimi zahtevami po neodvisnem, nepristranskem in naravnem sodniku, ki naj bi izhajale iz 23. in 125. člena Ustave. Ugotavlja, da so v neskladju z Ustavo tudi Merila za povečan obseg dela, ki jih je sprejel Sodni svet.
57. Kriteriji za nagrajevanje delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela so v izpodbijani zakonski določbi opredeljeni dovolj določno, da omogočajo podrobnejšo razčlenitev zakonske ureditve v podzakonskem aktu. Zato so očitki o neskladju izpodbijane ureditve
z 2. členom Ustave neutemeljeni. Neutemeljen je tudi očitek o neskladju izpodbijane določbe s 125. členom Ustave, ker naj bi takšna ureditev pomenila golo spodbujanje produktivnosti sodnikov. Pri določitvi meril za nagrajevanje iz naslova povečanega obsega dela se morajo namreč poleg števila rešenih zadev upoštevati tudi drugi kriteriji (narava, starost, vrsta zadev ter izkazana stopnja znanja in izkušenj sodnika). Iz teh kriterijev izhaja jasen namen zakonodajalca, da se pri nagrajevanju iz tega naslova ne sme upoštevati golo število rešenih zadev, temveč tudi njihova teža in kvaliteta sodnikovega dela. V okviru navedenih kriterijev pa je mogoče upoštevati tudi delež razveljavljenih, potrjenih ali spremenjenih sodnih odločb, kar bi moral biti po mnenju predlagatelja eden izmed kriterijev za presojo uspešnosti sodnikovega dela. Poleg tega iz zakonske ureditve plačila za delovno uspešnost iz naslova povečanega obsega dela ne izhaja, da bi se sodnik v dogovoru o povečanem obsegu dela zavezal, da bo o zadevah, ki mu bodo na tej podlagi dodeljene v delo, odločil v določenem roku. Navedeno torej pomeni, da so očitki predlagatelja o neskladju četrtega odstavka 22.f člena ZSPJS s 125. členom Ustave neutemeljeni. Morebitna neustavnost Meril za povečan obseg dela kot podzakonskega predpisa, s katerim je Sodni svet podrobneje razčlenil zakonsko ureditev, pa ni predmet ustavnosodne presoje v tej zadevi.
58. Neutemeljen je tudi očitek predlagatelja o neskladju izpodbijane določbe s 23. in s 125. členom Ustave, češ da ta ne zagotavlja reševanja zadev po vrstnem redu, kar naj bi bilo v neskladju z ustavnimi zahtevami po neodvisnem, nepristranskem in naravnem sodniku. Čeprav to z izpodbijano določbo ni posebej določeno, je jasno, da uporaba instituta nagrajevanja sodnikov iz naslova povečanega obsega dela ne sme povzročati zlorab vrstnega reda reševanja zadev. Morebitne kršitve teh pravil, do katerih bi lahko prišlo v praksi, zato ne morejo utemeljiti očitkov o neustavnosti izpodbijane ureditve. Glede na to izpodbijana določba ni v neskladju z 2., s 23. in s 125. členom Ustave.
B. – V.
Presoja očitkov o nespoštovanju odločbe Ustavnega sodišča
59. V točki E zahteve predlagatelj navaja, da se zakonodajalec ni držal stališč Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-60/06, ki se nanašajo na določbe, izpodbijane pod točkami od B do D sklepa o prekinitvi postopka oziroma zahteve. Zato naj bi bilo podano neskladje z načeli pravne države (2. člen Ustave) in z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave).
60. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-60/06 ugotovilo neustavnost nekaterih zakonskih določb in v skladu z drugim odstavkom 48. člena ZUstS zakonodajalcu določilo rok za njihovo odpravo. Načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) zahtevajo med drugim, da vsaka od vej oblasti izvršuje svoje pristojnosti in za njihovo (ne)izvrševanje tudi odgovarja. Če se zakonodajalec na odločitev Ustavnega sodišča, ki je zanj zavezujoča (tretji odstavek 1. člena ZUstS), ne odzove v roku, ki mu ga je določilo Ustavno sodišče za odpravo ugotovljenih neustavnosti, in neustavnosti ne poskusi odpraviti, krši 2. člen in drugi odstavek 3. člena Ustave.[13] Zakonodajalec se je na odločbo Ustavnega sodišča odzval z novo zakonsko ureditvijo. Zato o kršitvi navedenih ustavnih določb zgolj s tega vidika ni mogoče govoriti. Nova zakonska ureditev pa je predmet tokratne ustavnosodne presoje – torej presoje njene skladnosti z Ustavo. Vendar je očitno, da je zakonodajalec tudi tokrat posamezna vprašanja uredil v neskladju z Ustavo, kar Ustavno sodišče s to odločbo tudi ugotavlja.
B. – VI.
Presoja očitkov o neustavnosti ureditve postopka izdaje posamičnih odločb o plačah
61. Predlagatelj zahteva tudi presojo ustavnosti drugega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3.a člena, drugega odstavka 48. člena in drugega stavka četrtega odstavka 49.c člena kot določb, s katerimi naj bi bil urejen postopek izdaje posamičnih odločb o določitvi plače sodnikom ob prehodu na nov plačni sistem. Izpodbijanim določbam očita nejasnost in s tem neskladje z 2. členom in z drugim odstavkom 120. člena Ustave, posledično pa naj bi bile te določbe tudi v neskladju s 23. in s 25. členom, s prvim odstavkom 50. člena in s 125. členom Ustave. Sklicuje se tudi na kršitev načela prava EU o institucionalni uravnoteženosti.
62. Bistveni očitek predlagatelja izpodbijanim določbam je, da so te nejasne. Ustavno sodišče se ob presoji teh očitkov ni posebej ukvarjalo z vprašanjem, z vidika katere izmed navedenih ustavnih določb bi bili lahko takšni očitki pomembni. Predpogoj za to, da je mogoče govoriti o neustavnosti predpisa zaradi njegove nejasnosti z vidika katerekoli izmed naštetih ustavnih določb, je, da predpisa ni mogoče razložiti z ustaljenimi metodami razlage, česar pa, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, predlagatelj glede izpodbijanih določb ni izkazal.
63. Predlagatelj meni, da na podlagi izpodbijanih določb ni jasno, kateri organ oziroma organi odločajo o posameznih elementih sodnikove plače. Navaja, da je z uporabo metod razlage mogoče ugotoviti, da mora Sodni svet ob prevedbi sodnikom najprej izdati odločbo o uvrstitvi v plačni razred, o vseh drugih elementih plače pa mora odločiti nek drug organ, vendar ni jasno, kateri. Ob tem navaja, da iz drugega odstavka 48. člena ZSPJS izhaja, da mora sodniku plačo določiti delodajalec in da to ni Sodni svet. Iz navedenega izhaja, da je predlagatelj z razlago predpisov očitno prišel do ugotovitve, da je za izdajo odločbe o prevedbi sodnikove plače in o uvrstitvi sodnikov v nove plačne razrede pristojen Sodni svet, o drugih elementih sodnikove plače po ZSPJS pa bi moral odločiti delodajalec oziroma tisti, ki v njegovem imenu izvaja pravice oziroma obveznosti v razmerju do sodnikov. Glede na to o nejasnosti predpisov, ki je ne bi bilo mogoče razrešiti z razlago predpisov, ni mogoče govoriti. Očitki predlagatelja o neprimernosti izpodbijane ureditve pa so z vidika presoje njene ustavne skladnosti brezpredmetni.
64. Enako velja glede očitkov predlagatelja o nejasnosti ureditve v zvezi s pravnimi sredstvi, ki jih ima na voljo sodnik zoper odločbo, s katero mu je določena plača. Glede na navedbe predlagatelja, da je pravno sredstvo zoper odločbo Sodnega sveta urejeno v 25. členu ZSS, pravna sredstva zoper odločbe v zvezi s plačo, izdane na podlagi ZSPJS, pa so urejena v 3.a členu ZSPJS, je očitno, da je predlagatelj tudi ureditev v tem delu uspel razložiti. Kot izhaja iz njegovih nadaljnjih navedb, je bistvo njegovih očitkov v zvezi z izpodbijano ureditvijo v tem, da se predlagatelj s takšno ureditvijo pravnih sredstev ne strinja. Meni namreč, da sodnik nima pritožbe zoper odločbo o plači, temveč lahko, upoštevaje četrti odstavek 3.a člena ZSPJS, če se z njo ne strinja, od delodajalca šele po izplačilu plače pisno zahteva, naj ugotovi nezakonitost odločitve in ravna v skladu z zakonom (tako, da mu izplača razliko med izplačano in zakonito plačo). To naj bi pomenilo, da sodnik nima učinkovitega sodnega varstva za preprečitev nezakonitega in neustavnega posega v njegovo zakonsko pravico do plače. Očitek predlagatelja o neučinkovitosti sodnega varstva bi sicer lahko bil pomemben z vidika prvega odstavka 23. člena Ustave, vendar pa je sam po sebi pavšalen in ga Ustavno sodišče kot takšnega ni moglo preizkusiti. Kolikor gre za očitek, povezan z navedbami predlagatelja, da je na podlagi četrtega odstavka 3.a člena ZSPJS sodno varstvo zagotovljeno javnim uslužbencem, pa je mogoče ugotoviti, da se možnost vložitve tožbe v drugem stavku te določbe res omenja le za javne uslužbence, vendar pa predlagatelj ne pojasni, zakaj meni, da tega pravnega sredstva z uporabo analogije ne bi bilo mogoče priznati tudi funkcionarjem.
65. Neutemeljeni so tudi očitki predlagatelja o nejasnosti ureditve glede vprašanja, ali pritožba sodnika zoper odločbo o plači zadrži njeno izvršitev. V zvezi s tem se namreč predlagatelj sklicuje na več zakonskih določb, pri čemer pa ne pojasni, zakaj na njihovi podlagi ne bi mogel odločiti o tem vprašanju. Nasprotno je zahtevo mogoče razumeti tako, da predlagatelj meni, da pritožbe zoper plačne odločbe ob prehodu na nov plačni sistem niso imele suspenzivnih učinkov, pa bi jih po njegovem mnenju morale imeti. Glede na to, da v nadaljevanju ta problem izpostavlja le v zvezi z učinki takšnih pravnih sredstev v bodoče, Ustavno sodišče teh očitkov v tej zadevi, v kateri vlaga predlagatelj zahtevo v zvezi z obravnavo tožbe zoper plačno odločbo, izdano ob prehodu na nov plačni režim, ni posebej presojalo.
66. Glede na navedeno zatrjevano neskladje izpodbijanih določb z Ustavo ni podano. Sklicevanje predlagatelja na načelo institucionalne uravnoteženosti pa je, kot je bilo že navedeno, v okviru presoje ustavnosti izpodbijanih določb brezpredmetno.
B. – VII.
Odločitev Ustavnega sodišča
67. Ustavno sodišče je ugotovilo, da so drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS in četrti odstavek 5. člena ZSPJS, kolikor se nanašata na sodnike, ter četrti odstavek 44. člena ZSS v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Glede tretjega odstavka 25. člena ZSPJS, kolikor se je nanašal na sodnike, je Ustavno sodišče na podlagi 47. člena ZUstS ugotovilo, da je bil v neskladju z Ustavo (2. točka izreka). Ker je bila neustavnost teh določb ugotovljena že iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe, Ustavno sodišče ni presojalo drugih zatrjevanih neskladij teh določb.
68. Zakon, ki je v neskladju z Ustavo, lahko Ustavno sodišče v celoti ali delno razveljavi (43. člen ZUstS). Če Ustavno sodišče oceni, da je zakon ali drug predpis protiustaven zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oziroma odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo (prvi odstavek 48. člena ZUstS). Ustavno sodišče je v obravnavani zadevi izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka), s katerimi sta urejeni osnovna plača sodnikov in usklajevanje sodniških plač, bi namreč pomenila, da to sploh ne bi bilo več urejeno z zakonom, zaradi česar njihova razveljavitev ni mogoča.
69. Odločba Ustavnega sodišča v tem primeru pomeni, da se bo morala do izdaje novih plačnih predpisov, s katerimi bo moral zakonodajalec odpraviti ugotovljene neustavnosti, še naprej uporabljati izpodbijana plačna ureditev. Določitev načina izvršitve po drugem odstavku 40. člena ZUstS na način, kot ga je Ustavno sodišče določilo v odločbi št. U-I-60/06, ko je podaljšalo uporabo prejšnje plačne ureditve, namreč v tej zadevi, ko se je nova ureditev že začela uporabljati, ni mogoča. Prav tako ni mogoče, da bi Ustavno sodišče za čas do odprave ugotovljenih neustavnosti samo uredilo vprašanja v zvezi z ureditvijo sodniških plač, na katera se nanašajo ugotovitve o neustavnosti.
70. Da bi ugotovljeno neustavno stanje trajalo čim manj časa, je Ustavno sodišče zakonodajalcu določilo najkrajši možni rok, v katerem bo lahko zakonodajalec po presoji Ustavnega sodišča z gotovostjo odpravil ugotovljene neustavnosti. Odločilo je, da mora zakonodajalec ugotovljene neustavnosti odpraviti v roku šestih mesecev (3. točka izreka). Upoštevalo je, da bo obravnavana problematika že tretjič zaporedoma predmet zakonodajnega urejanja in bo zato za pripravo in sprejem nove ureditve potrebno manj časa. Pri tem Ustavno sodišče opozarja, da bosta morala predlagatelj zakona in zakonodajalec v postopku sprejemanja zakona zaradi odprave ugotovljenih neustavnosti zagotoviti sodelovanje sodnikov, saj gre za zakonsko ureditev, ki ureja njihov položaj (71. točka obrazložitve odločbe št. U-I-60/06).
71. Glede določb drugega in četrtega odstavka 3. člena, četrtega odstavka 3.a člena, tretjega odstavka 23. člena, drugega odstavka 48. člena in drugega stavka četrtega odstavka 49.c člena ZSPJS, kolikor se nanašajo na sodnike, ter tretjega odstavka 22.b člena in četrtega odstavka 22.f člena tega zakona je Ustavno sodišče odločilo, da niso v neskladju z Ustavo (4. točka izreka).
C.
72. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 47. in 48. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno, razen glede prve alineje 1. točke izreka, glede katere je odločbo sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Mozetič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnica Klampfer je dala pritrdilno ločeno mnenje.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1]Načelo delitve oblasti se je začelo razvijati v obdobju razsvetljenstva v 17. in 18. stoletju, najprej v Angliji, kjer je John Locke razvil temelje doktrine delitve oblasti, ki naj bi služila predvsem za omejevanje suverene, neomejene oblasti. Teorijo delitve oblasti je prvi izrecno izoblikoval Charles Montesquieu, ki je v delu
Duh zakonov
(1748) prvič jasno razlikoval med zakonodajno, izvršilno in sodno funkcijo državne oblasti. Postavil je zahtevo, da morajo biti te funkcije oblasti ločene ena od druge, porazdeljene med različne, medsebojno neodvisne državne organe in izvrševane po različnih osebah. Na ustavni ravni je do uveljavitve načela delitve oblasti najprej prišlo v ustavi Združenih držav Amerike, leta 1787, v Evropi pa v prvi francoski ustavi iz leta 1791. Že leta 1789 pa je francoska Deklaracija o pravicah človeka in državljana vsebovala določbo (16. člen), da družba, v kateri ni uveljavljeno načelo delitve oblasti, sploh nima ustave.
O izvoru in razvoju načela delitve oblasti več L. Pitamic, Država, Cankarjeva založba, Ljubljana 1996, str. 99–105; F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan, Državna ureditev Slovenije, tretja spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1999, str. 38–40; G. Burdeau, F. Hamon, N. Troper, Droit Constitutionnel, 23. izdaja, L.G.D.J., Pariz 1993, str. 105–113; S. Sokol, Shvaćanja o organizaciji vlasti u građanskoj ustavnoj i političkoj misli, v: S. Sokol, S. Smerdel, Organizacija vlasti, Narodne novine, Zagreb 1988, str. 62–80; M. J. C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers, 2. izdaja, Liberty Fund, Indianapolis 1998.
[2]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20).
[3]L. Šturm, Omejitev oblasti: ustavna izhodišča javnega prava, Nova revija, Ljubljana 1998, str. 13.
[4]Poudarilo je, da ima dva pomembna elementa, to je ločitev posameznih funkcij oblasti ter obstoj zavor in ravnovesij med njimi. Prvi element zahteva, da so zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti ločene druga od druge, kar tudi pomeni, da so organi oziroma nosilci teh posameznih vej oblasti ločeni drug od drugega oziroma niso isti. Absolutna izvedba načela ločitve oblasti ne obstaja, saj bi to pomenilo ne samo, da nosilci posamezne veje oblasti postavljajo sami sebe na funkcijo in le njej sami odgovarjajo, da si le sami določajo svojo pristojnost in da s svojimi odločitvami ne smejo posegati v področje druge veje oblasti. Zaradi tega je v sistemih, ki poznajo načelo delitve oblasti, kot drugi element tega načela postavljena maksima, da mora med posameznimi vejami oblasti obstajati sistem nadzora in ravnotežja (t. i. sistem zavor in ravnovesij), po katerem vsaka od teh vej oblasti vpliva na drugo in jo omejuje, prav tako pa tudi do določene mere sodelovanje, saj si sicer ni mogoče predstavljati delovanja sistema državne oblasti kot celote.
[5]Tako tudi F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan, nav. delo, str. 38: "Načelo delitve oblasti se nanaša na horizontalna razmerja med državnimi organi, torej na razmerja med organi, ki opravljajo različne funkcije državne oblasti na enakem rangu, ne pa na razmerja med državnimi organi višjega in nižjega nivoja." Enakopravnost treh vej oblasti je poudarilo tudi Vrhovno sodišče ZDA, ko je v zadevi Touby proti ZDA  (500 U.S. 160, 168 [1991]) zapisalo, da načelo delitve oblasti zadeva razdelitev pristojnosti med tri enakovredne veje oblasti. O tem glej L. H. Tribe, American Constitutional Law, 3. izdaja – prvi del, Foundation Press, New York 2000, str. 124.
[6]Načela pravne države zahtevajo, da je delovanje državne oblasti, vseh državnih organov in nosilcev javnih pooblastil vezano na pravo. Vsako oblastno delovanje se mora odvijati na podlagi prava in v njegovem okviru, vključno z Ustavo kot najvišjim pravnim aktom.
[7]Prim. N. Mateucci, Novoveška država, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 1999, str. 262–263 in M. Novak, Delitev oblasti: medigra prava in politike, Cankarjeva založba, Ljubljana 2003, str. 97–106.
[8]V odločbi št. U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 77/04 in OdlUS XIII, 54) je Ustavno sodišče poudarilo, da je bistvo ustavne demokracije, da lahko vrednote, ki jih varuje Ustava, in med njimi posebej temeljne človekove pravice in svoboščine, prevladajo nad demokratično sprejetimi odločitvami večine. W. Hassemer, podpredsednik Ustavnega sodišča ZRN, v referatu "Ustavna demokracija" (Pravnik, št. 4–5/2003, letnik 58, str. 214) poudarja, da "v pojmu ustavne demokracije pridevnik 'ustavna' ni le okrasni pridevek ali blaga sprememba samostalniškega pomena besede (...). Pridevnik 'ustavna' v pojmu ustavne demokracije predstavlja pravi poseg v sam samostalnik. Določa nič manj in nič več kot mejo demokratičnega načela; izraža, da je presoja, ali so odločitve večine pravilne, odslej podvržena temeljnemu zadržku, namreč zadržku, ali so te odločitve v skladu z ustavo." O ustavni demokraciji glej tudi A. Teršek, Ustavna demokracija in konstitucionalizem: (evropska) izhodišča in onkraj njih, X. dnevi javnega prava, Portorož, 14.–16. junij 2004, Ljubljana 2004, str. 451–474.
[9]Z odločbo št. U-I-60/06 je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje Odloka o plačah funkcionarjev (Uradni list RS, št. 14/06 – OdPF) z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Ugotovilo je, da navidezno primerljivost plačnih razredov funkcij zakonodajne in izvršilne veje oblasti na eni strani ter funkcij sodne veje oblasti na drugi strani ustvarja le relativno visoka uvrstitev nekaterih najvišjih položajnih funkcij sodne oblasti in da s sklicevanjem na organiziranost sodstva na različnih ravneh in na način izvolitve ter trajanje mandata funkcionarjev različnih vej oblasti zakonodajalec takrat ni izkazal prepričljivih razlogov za obstoječa plačna nesorazmerja.
[10]Takšno varstvo pred znižanjem se seveda ne nanaša na primere, ko prejme sodnik nižjo plačo zato, ker ni (več) upravičen do različnih dodatkov k sodniški plači, ki pripadajo sodnikom zaradi opravljanja določenih del (npr. dodatek za mentorstvo in položajni dodatek) oziroma zaradi opravljanja dela v določenih okoliščinah oziroma pod določenimi pogoji (npr. dodatki za delo v manj ugodnih delovnih pogojih in v manj ugodnem delovnem času), in do plačila katerih so upravičeni le v obdobju, ko dejansko opravljajo takšno delo oziroma delo pod temi pogoji. Enako velja glede morebitnih plačil iz naslova delovne uspešnosti.
[11]Zahteva po rednem usklajevanju sodniških plač izhaja tudi iz 62. točke mnenja Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov št. 1, ki se glasi: "Potrebne so posebne zakonske določbe o varstvu sodniških plač pred znižanjem in o rasti plač sorazmerno z rastjo življenjskih stroškov." Gre za svetovalno telo Sveta Evrope, katerega akte je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-60/06, ne glede na to, da ne gre za mednarodno zavezujoč instrument, upoštevalo kot razlagalno orodje pri določanju vsebine 125. člena Ustave.
[12]V primeru, da v skladu z zakonodajo pride do izenačitve dolžine pokojninske dobe za ženske in moške, se povečani dodatek iz tega naslova preneha izplačevati  (drugi stavek drugega odstavka 35. člena KPJS).
[13]Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 120).
Odklonilno ločeno mnenje sodnika mag. Mozetiča
1. Mnenje pišem z namenom obrazložiti razloge, ki so me vodili, da nisem v celoti glasoval za sprejem odločbe št. U-I-159/08, s čimer želim preprečiti morebitna ugibanja in špekulacije.
2. Takoj naj povem, da sem se v pretežnem in po mojem mnenju najpomembnejšem delu strinjal z odločbo in njenimi razlogi. Gre za odločitev, ki v bistvu temelji na stališču iz odločbe št. U-I-60/06 z dne 7. 12. 2006, ki zahteva, da morajo biti plače sodnikov kot izvrševalcev sodne veje oblasti primerne njihovi funkciji in vlogi v sistemu delitve oblasti.
Ta položaj se mora odražati predvsem v osnovni plači, ki pomeni "vrednost" dela in je izražena v plačnem razredu. Ta mora biti primerljiva z drugima dvema vejama oblasti, zakonodajno in izvršilno. Neprimerno je, da so sodniki Vrhovnega sodišča in še zlasti Ustavnega sodišča uvrščeni v nižje plačne razrede od vseh ministrov. To pomeni, da je sodna oblast "vrednostno" postavljena pod izvršilno oblastjo. Če pa primerjamo sodstvo kot celoto, se kot nesporna pokažejo velika odstopanja med sodno in zakonodajno ter izvršno vejo oblasti.
3. Nisem se mogel strinjati s stališčem večine, da je četrti odstavek 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) v neskladju z Ustavo. Menim, da so razlogi večinske odločitve premalo prepričljivi, sama odločitev pa po mojem mnenju daje morda celo napačno sporočilo.
4. Člen 5 ZSPJS ima pet odstavkov. V prvem je opredeljena plača. V drugem in tretjem je določeno, da se znesek (vrednost) osnovne plače določi z uvrstitvijo v posamezen plačni razred iz plačne lestvice, ki je priloga zakona. Četrti odstavek, ki je bil izpodbijan, določa letno usklajevanje vrednosti plačilnega razreda s kolektivno pogodbo za javni sektor, ki mora biti zaključeno pred predložitvijo državnega proračuna v Državni zbor. V petem odstavku pa je določeno, da se usklajena vrednost plačnega razreda določi z zakonom. Tako usklajena in z zakonom določena vrednost plačnega razreda velja za vse javne uslužbence in tudi za vse funkcionarje. Ne nazadnje je bila vrednost plačnega razreda na enak način določena že bo uveljavitvi plač po ZSPJS.
5. Kot že navedeno je izpodbijan samo četrti odstavek 5. člena ZSPJS. Predlagatelj v zahtevi navaja, da je ta določba v neskladju z Ustavo "z vidika prepovedi zmanjševanja plače (125. člen Ustave), ker ne določa usklajevanja sodniških plač z inflacijo, ki znaša na letni ravni 5,7 % (verjetno je to bilo v času vložitve zahteve) ". Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, v kateri naj bi sodišče izrecno postavilo zahtevo po rednem usklajevanju sodniških plač. Standard "rednega usklajevanja" pa po mnenju predlagatelja zahteva usklajevanje sodniških plač z inflacijo oziroma (pravilneje) z vrednostjo povprečne plače v Sloveniji.
6. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-60/06 res zapisalo, da ima "poleg višine sodniških plač ključno vlogo pri zagotavljanju sodniške neodvisnosti tudi njihova relativna stabilnost" (64. člen tč. obrazložitve) in "da je prav tako kot prepoved zniževanja sodniških plač pomembno njihovo redno usklajevanje" (84. tč. obrazložitve). Z navedenimi stališči se v celoti strinjam. Vendar za razliko od večine sodnic in sodnikov menim, da so navedena načela (zahteve) glede stabilnosti in rednega usklajevanja sodniških plač v 5. členu ZSPJS upoštevana, in da zato izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo.
7. Da bi standard "rednega usklajevanja" pomenil avtomatsko usklajevanje z inflacijo ali povprečno plačo v Sloveniji in da naj bi takšna zahteva izhajala iz 125. člena Ustave najbrž niti predlagatelj ne verjame. Gotovo pa iz stališča Ustavnega sodišča (odločba št. U-I-60/06) o ustavni zahtevi po "relativni stabilnosti" sodniških plač in iz stališča o ustavni "prepovedi znižanja" sodniški plač, tudi posrednega kot posledice odsotnosti njihovega "rednega usklajevanja", izhaja obveznost usklajevanja vrednosti sodniških plač (vrednosti plačnega razreda, ki pomeni osnovno plačo). Prav to zasleduje zakonodajalec v 5. členu ZSPJS, seveda ne le za sodnike, temveč za vse zaposlene v javnem sektorju, vključno s funkcionarji in med temi tudi za sodnike. To, da je način usklajevanja vrednosti plačnega razreda urejen v ZSPJS in za vse enako, torej tudi za sodnike, ni v neskladju z Ustavo. Ustavno opredeljen položaj sodniške funkcije zahteva, da mora biti položaj sodnika, vključno s plačo, urejen v zakonu, vendar ne v posebnem zakonu. Prav tako ne zahteva, da bi moralo biti usklajevanje plač za sodnike urejeno drugače. ZSPJS izhaja iz načela enotnega urejanja plač v javnem sektorju. Določa razvrščanje vseh funkcij in delovnih mest v plačne razrede. Razvrstitev posamezne funkcije v plačni razred je bistvenega pomena in odraža njeno "vrednost". Pri razvrščanju sodnikov v plačne razrede mora biti spoštovana ustavno opredeljena vloga sodne veje oblasti. Vrednost plačnih razredov pa je za vse enaka. Zato ni videti posebnega razloga, še najmanj ustavnopravnega, za določitev različne metode in različnih kriterijev za letno usklajevanje vrednosti plačnih razredov. Različno obravnavanje bi pripeljalo do različnega letnega usklajevanja vrednosti plačnih razredov in do njihove različne vrednosti. To pa se zdi v relativno stabilnih gospodarskih pa tudi družbenih razmerah nesprejemljivo, saj bi lahko predstavljalo tudi kršitev drugega, morda celo prvega odstavka 14. člena Ustave.
8. Večinska odločitev se je navedenim vprašanje, vsaj delno izognila. Zlasti se je izognila jasnemu odgovoru na trditev predlagatelja, da pomeni standard "rednega usklajevanja" usklajevanje z inflacijo oziroma s povprečno plačo v Sloveniji. Postavila je le trditev, da četrti odstavek 5. člena ZSPJS sicer določa usklajevanje vrednosti plačnih razredov, vendar ker predvideva usklajevanje s kolektivno pogodbo za javni sektor, pri sklepanju katere sodniki ne sodelujejo, takšna ureditev ne ustreza zahtevam v zvezi z usklajevanjem sodniških plač. Tako določeno usklajevanje, ki velja za sodniške plače, naj ne bi zagotavljalo, da bi ne prišlo do "dokajšnjega padca njihove realne vrednosti". Razen tega naj bi bila ureditev tudi v neskladju z Ustavo, ker "načelu sodniške neodvisnosti ustreza le urejanje sodniških plač z zakonom". To, da peti odstavek 5. člena ZSPJS določa, da se končna vrednost plačnega razreda določi z zakonom, pa naj ne bi zadoščalo. Z uporabo standarda "dokajšnji padec realne vrednosti" je verjetno posredno odgovorjeno, da predlagatelj nima prav, ko trdi, da bi se morale sodniške plače usklajevati z inflacijo oziroma s povprečno plačo v Sloveniji. Vendar pa ni jasno, kaj je dokajšnji padec plač in kaj je realna vrednost plač. Oboje se bo gotovo ugotavljalo v pogovorih (dogovarjanju) o letnem usklajevanju vrednosti plačnega razreda. Z veliko verjetnostjo je mogoče reči, da Ustavno sodišče ne šteje, da je treba upoštevati vsak padec realne vrednosti plačnega razreda, temveč le dokajšnji padec. Ob tem se zastavlja novo vprašanje, kdo naj to ocenjuje. Ali bo vsakokratni arbiter, če ne bo dogovora, Ustavno sodišče? Bojim se tudi, da daje Ustavno sodišče z ugotovitvijo neustavnosti predpisanega načina usklajevanje vrednosti plačnega razreda za sodnike, verjetno nehote, pa vendar, in čeprav nejasno, sporočilo, da je enotno usklajevanje vrednosti plačnega razreda in posledično enoten plačni sistem, vsaj kar zadeva sodnike, v neskladju z Ustavo.
mag. Miroslav Mozetič
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice mag. Klampfer,
ki se mu pridružuje sodnik dr. Ribičič
1. Glasovala sem za sprejeto odločitev, vendar s pridržkom glede obrazložitve odločitve o neustavnosti tretjega odstavka 25. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08 in 80/08 - v nadaljevanju ZSPJS), na podlagi katerega so bili sodniki upravičeni do nižjega dodatka za delovno dobo, kot jim je pripadal pred spremembo ureditve sodniških plač v letu 2006. Z novelo ZSPJS-G (Ur. l. RS, št. 57/07) je bil tretji odstavek citiranega člena spremenjen tako, da je bil določen dodatek na delovno dobo v višini »0,3% od osnovne plače za vsako zaključeno leto delovne dobe«, kar je tudi v sedanji ustavno sodni presoji, od 11. 6. 2008 pa po prehodni določbi novele ZSPJS-I (Ur. l. RS, št. 58/08) prejemajo tudi sodniki in ostali funkcionarji dodatek na delovno dobo v višini, kot jo določa Kolektivna pogodba za javni sektor (Ur. l. RS, št. 57/08) (v višini 0,33%). Svoje razloge za drugačno stališče bom pojasnila v nadaljevanju pritrdilnega ločenega mnenja. Zavedam se, da bi svoje stališče glede vprašanj o ustavnopravni dopustnosti znižanja dodatka na delovno dobo kot ene izmed sestavin sodnikove plače, bistveno lažje in s tehtnejšimi argumenti obrazložila ob prvi presoji ustavnosti ureditve sodniških plač, vendar pa tudi upoštevajoč razloge iz obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-66/06, sprejete v decembru 2006, ocenjujem, da bi bilo treba znižanje te zakonske pravice presojati z vidika skladnosti z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
2. Pri pisanju tega mnenja sem izhajala iz prejšnje ustavno sodne presoje, v kateri se je Ustavno sodišče sklicujoč na 125. člen Ustave jasno postavilo na stališče, da pred znižanjem plače posameznega sodnika ni varovana samo osnovna plača, temveč vsa plačila, do katerih je sodnik upravičen iz naslova opravljanja sodniške službe, saj le tako varstvo pred znižanjem plače posameznega sodnika zagotavlja njeno stabilnost in s tem sodnikovo neodvisnost. Gre torej za varstvo pred vsakršnimi posegi, ki bi povzročili znižanje sodniške plače, s katero je lahko sodnik utemeljeno računal ob nastopu sodniške službe. Opredelilo se je tudi do vprašanja, kdaj ni mogoče govoriti o znižanju plače. Zapisalo je, da to velja le za primere izplačevanja tistih dodatkov k sodniški plači, ki pripadajo sodnikom zaradi opravljanja določenega dela (npr. dodatek za mentorstvo, položajni dodatek) oziroma zaradi opravljanja dela v določenih okoliščinah oziroma pod določenimi pogoji (dodatek za delo v manj ugodnih delovnih pogojih in dodatek za delo v manj ugodnem delovnem času). O znižanju plače tudi ni mogoče govoriti pri morebitnih izplačilih sodnikom dodatka iz naslova delovne uspešnosti, ki prav tako ne pomeni stalnega dela sodnikove plače (89. točka obrazložitve). Čeprav se Ustavno sodišče ni izrecno opredelilo, ali to velja tudi za znižanje oziroma prenehanje izplačevanja dodatka na delovno dobo, pa je očitno, da pa je med varstvo pred znižanjem osnovne plače umestilo dodatek na delovno dobo, ki pomeni stalni del sodnikove plače. To sedaj povsem jasno izhaja iz nove ustavnosodne presoje četrtega odstavka 44. člena ZSS (36. točka obrazložitve odločbe št. U-I-159/08). Ustavno sodišče je že pri prvi presoji zavzelo tudi jasno stališče (enako pa tudi sedaj), da se dodatek na delovno dobo po 125. členu Ustave ne more varovati kot samostojen element plače, ampak le oziroma zgolj v kombinaciji s sodnikovo osnovno plačo, kar je v bistvu pomenilo, da bi se znižanje dodatka na delovno dobo lahko kompenziralo s povišanjem osnovne plače. Zato je pri presoji ustavnosti prve alineje 38. člena novele Zakona o sodniški službi (Ur. l. RS, št. 17/2006 – ZSS-F), ki je začela veljati 18. 2. 2006, v 95. točki obrazložitve tudi zapisalo, da lahko zakonodajalec dodatek na delovno dobo uvede ali pa ne, saj dodatek na delovno dobo ni ustavna kategorija. Zato tudi njegovo znižanje ali pa tudi njegova morebitna ukinitev z vidika Ustave sama po sebi ne bi bila sporna. Sporno pa bi bilo lahko tako znižanje le, če bi to povzročilo dejansko znižanje sodnikove plače. Sodnikom je treba zagotoviti takšno varstvo le, kolikor pri njih ne bi prišlo do morebitnega povišanja plače iz kakšnega drugega naslova, ki bi pomenil stalni del sodnikove plače, kar bi lahko kompenziralo znižanje plače iz naslova dodatka za delovno dobo. Ker je Ustavno sodišče presodilo, da mora prepoved znižanja sodniških plač kot celote ohraniti sodnikovo plačo v višini, kot so jo imeli sodniki pred uveljavitvijo novega plačnega sistema, je za določbo, ki je zniževala višino dodatka na delovno dobo, ugotovilo neskladje s 125. členom Ustave.
3. Že ob prejšnji ustavnosodni presoji novega plačnega sistema se je Ustavno sodišče opredelilo tudi do razlogov, ki naj bi zakonodajalca vodili do znižanja dodatka na delovno dobo, kar se mi zdi zelo pomembno izhodišče za ustavnosodno presojo znižanja dodatka na delovno dobo z vidika 2. člena Ustave, za kar se v tem ločenem mnenju tudi zavzemam. V 97. točki obrazložitve je Ustavno sodišče, sicer ob presoji z vidika 125. člena Ustave, izrecno zapisalo, da z razlogi, s katerimi je Vlada utemeljevala znižanje dodatka na delovno dobo, ni mogoče utemeljiti znižanja. Razlogi kot so sklicevanje na potrebo po zagotovitvi sredstev za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti in na potrebo po zagotovitvi enakosti med javnimi uslužbenci in funkcionarji[1] oziroma na potrebo po uveljavitvi nove plačne reforme celotnega javnega sektorja, po presoji Ustavnega sodišča ne predstavljajo razumnega razloga za poseg v sodniške plače. Po presoji Ustavnega sodišča ni zadoščala za utemeljitev znižanja sodniških plač tudi želja zakonodajalca po pridobitvi sredstev za druge namene.
4. Zakonodajalec je z namenom odpraviti ugotovljeno neustavnost v zakonu uredil možnost varstva sodniške plače z zagotovitvijo nominalne višine zatečene plače. V 49. f členu ZSPJS je bil uzakonjen t.i. prevedbeni dodatek, ki je sodnikom zagotavljal plačilo razlike primerljivega zneska plače glede na njegovo plačo določeno po prejšnjih predpisih. V 5. odstavku citiranega člena je bilo izrecno določeno, da se pri izračunu primerljivega zneska plače za funkcionarje po ZSPJS upošteva koeficient za določitev plače sodnika, dodatek na nezdružljivost oziroma dodatek za vodenje in dodatek za delovno dobo (stalni deli sodniške plače). Tako se plača pri prevedbi prejšnje v novo sodniško plačo ni smela nominalno znižati. S prevedbenim dodatkom se je tako varovala nominalna plača, ki jo je sodnik prejel v decembru 2007, torej zadnjega meseca pred uvedbo novega plačilnega sistema, ki ga je zakonodajalec v skladu s sprejeto ustavosodno presojo sprejel v noveli ZSPJS-G (Ur. l. RS, št. 57/2007), ki je začela veljati 30. junija 2007 in kar je predmet sedanje presoje.
5. Ustavno sodišče je tudi za novo zakonsko ureditev plačnega sistema ugotovilo, da je v neskladju s 125. členom Ustave, ker sodnikom ne zagotavlja realne vrednosti plače, do katere so bili upravičeni pred reformo. Z zakonsko ureditvijo se je sodnikom varoval le nominalni znesek plače, do katere so bili upravičeni tik pred uveljavitvijo reforme, varstvo pred dokajšnjim znižanjem njene realne vrednosti pa jim ni bilo zagotovljeno, zato je bil po presoji Ustavnega sodišča tudi tretji odstavek 25. člena ZSPJS, kolikor se je nanašal na sodnike, še vedno v neskladju s 125. členom Ustave. Je pa Ustavno sodišče zakonodajalca opozorilo, da bi lahko bila ustavno sporna določba šestega odstavka 23. člena ZSPJS-I (določba, ki je razveljavila tretji odstavek 25. člena ZSPJS, s tem, ko je določila, da veljajo tudi za funkcionarje dodatki v višini določeni s kolektivno pogodbo za javni sektor), ki je ni presojalo, ker ni bila predmet zahteve, saj prepušča ureditev sodniških plač (višino dodatkov) kolektivni pogodbi.
6. Strinjam se s presojo glede ugotovljene neustavnosti izpodbijanih določb ZSPJS z vidika 125. člena Ustave, vendar pa menim, da bi moralo Ustavno sodišče ureditev o znižanju dodatka za delovno dobo presojati tudi z vidika skladnosti z 2. členom Ustave. Ustavno sodišče je že večkrat zapisalo, da Ustava izrecno varuje pridobljene pravice le zoper zakonske posege z učinkom za nazaj (drugi odstavek 155. člen Ustave). To pa ne pomeni, da varstvo že pridobljenih pravic zoper zakonske posege za čas po uveljavitvi zakona, kar se označuje tudi kot neprava retroaktivnost, v našem ustavnem sistemu ni zagotovljeno. Zagotovljeno je v okviru načel pravne države iz 2. člena Ustave. Med takšna načela je treba šteti v okviru širšega pojma pravne varnosti tudi načelo varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, katerim po tretjem odstavku 15. člena Ustave pripada strožje varstvo pravic zoper morebitne omejitve in posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri, kot posamezne ustavne pravice, dostopno možnim omejitvam. Torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oz. dobrinami treba v t.i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem spornem primeru dati prednost (odločba U-I-141/01 z dne 20. 5. 2004, Ur. l. RS, št. 62/2004). Pri takem tehtanju je na eni strani načelo varstva zaupanja v pravo, pri čemer je zlasti pomembno ali so spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo svojega položaja lahko v naprej računali, ter kakšna sta teža spremembe ter pomen obstoječega pravnega položaja posameznika, na drugi strani pa javni interes po uveljavitvi drugačne ureditve od obstoječe.
7. Varstvo pridobljenih pravic, kadar zakon ureditev spreminja le za naprej, je torej zagotovljeno v okviru splošnih načel pravne države, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Sprememba je v skladu z načelom zaupanja v pravo, če je v razumnem sorazmerju z zasledovanim ustavno dopustnim ciljem (odločba U-I-260/98 z dne 9. 11. 2000). Dodatek za delovno dobo je zakonska pravica in ena izmed bistvenih sestavin plač. Sodnikom je kot zakonska pravica pripadal dodatek že od sprejetja ZSS leta 1994.[2] Sicer pa je bil z novo delovnopravno zakonodajo, ki je začela veljati 1. 1. 2003[3], dodatek na delovno dobo kot ena izmed obveznih sestavin plače za opravljeno delo, opredeljen kot zakonska pravica. V 129. členu ZDR je določen dodatek na delovno dobo kot pravica iz naslova zaposlitve, le določitev njegove višine je zakonodajalec prepustil kolektivnim pogodbam dejavnosti. Dejstvo je, da po naši veljavni delovnopravni zakonodaji zaposlenemu poleg osnovne plače pripadajo še različni dodatki k plači. Čeprav je uporaba izrazov dodatki k plači razvojno pogojena in nedosledna, pa ne sme biti sporno, da gre pri dodatkih tudi za plačila, ki pripadajo zaposlenemu na temelju njegove zaposlitve.[4] V postopku sprejemanja nove delovnopravne zakonodaje se je sicer razpravljalo o vprašanju ohranitve dodatka na delovno dobo, češ, da gre za preživet in zaradi spremembe družbene lastnine v lastnino z znanim lastnikom ter vzpostavitve pogodbenih delovnih razmerjih neustrezen institut. Zlasti pa tudi zato, ker naj bi ta dodatek negativno vplival na vključevanje starejših delavcev na trg dela. Vendar so prav predstavniki sindikatov vztrajali pri umestitvi tega dodatka v zakon. Prav zato, ker je zakonodajalec prepustil določitev višine dodatka na delovno dobo socialnim partnerjem in zaradi bojazni, da bi se ta pravica s kolektivnimi pogodbami izničila, je zakonodajalec s prehodno odločbo 238. člena ZDR določil, da se vsem delavcem, ki so imeli ob uveljavitvi zakona dodatek za delovno dobo najmanj v višini 0,5% od osnovne plače za vsako izpolnjeno leto delovne dobe, ohrani tak dodatek, ne glede na višino dodatka določeno s kolektivno pogodbo na ravni dejavnosti, razen če bi se s to pogodbo oz. s pogodbo o zaposlitvi določil višji dodatek. Gre za posebno varovalno normo zaposlenih delavcev ob uveljavitvi konceptualno spremenjene delovnopravne zakonodaje.[5] ZSPJS je z razliko od splošne delovnopravne zakonodaje v prvem odstavku 25. člena določil tudi definicijo dodatka na delovno dobo. Po tej opredelitvi je dodatek na delovno dobo del plače, s katero se vrednotijo delovne izkušnje, pridobljene v celotni delovni dobi javnega uslužbenca ali funkcionarja. Značilnost dodatka na delovno dobo je, da se odmerja v določenem odstotku, za vsako leto dosežene delovne dobe.
8. Glede na navedeno naravo dodatka na delovno dobo kot zakonske pravice in ene od obveznih sestavin plače, menim, da bi bilo treba ustavnost navedenega znižanja presojati z vidika skladnosti z načelom varstva zaupanja v pravo. Varstvo pridobljenih pravic, kadar zakon ureditev spreminja le za vnaprej, je zagotovljeno v okviru splošnih načel pravne države (2. člen Ustave). Z izpodbijano ureditvijo zakonodajalec te pravice ni ukinil, vendar je bistveno posegel v njeno višino. Z znižanjem dodatka na delovno dobo z 0,5% na 0,3% je zakonodajalec nesporno posegel v pravni položaj vseh sodnikov, ki so bili ob uveljavitvi nove delovnopravne zakonodaje zaposleni in so imeli določen dodatek v višini 0,5%. Šlo je za poseg, ki je učinkoval na individualni ravni takoj in negativno. Posebej velja poudariti, da se je dodatek znižal tudi za tisto delovno dobo, ki zajema sodnikovo delo v preteklih letih in desetletjih, kar presega poseg v sodnikova pričakovanja glede prejemanja plače, s katero je lahko utemeljeno računal ob nastopu sodniške funkcije. Ker gre za ureditev, ki zožuje oz. zmanjšuje obseg že uveljavljenih pravic, ki jih ohranja tudi nova delovnopravna zakonodaja, se zastavlja vprašanje, ali je s tem zakonodajalec posegel v načelo varstva zaupanja v pravo.
9. Po moji presoji v obravnavanem primeru znižanje dodatka na delovno dobo glede na dotlej veljavno ureditev predstavlja poseg zakonodajalca, vprašanje pa je, ali je zakonodajalec to storil iz razlogov, utemeljenih v prevladujočem interesu oziroma ali je predlagana sprememba v razumnem sorazmerju z zasledovanim ustavno dopustnim ciljem. Pri ustavnosodni presoji Zakona o ukinitvi pravice do regresa za letni dopust za leto (Ur. l. RS, št. 87/97) je Ustavno sodišče že zapisalo, da so varčevalni ukrepi kot del ekonomske politike države (zmanjšanje obsega javnih financ oziroma njihova uskladitev z realnimi možnosti) nedvomno ustavno dopusten cilj (odločba U-I-260/98 z dne 9. 11. 2000). Vendar pa pri znižanju dodatka za delovno dobo ni šlo za varčevalne ukrepe kot del ekonomske politike države, ampak je Vlada navedeno znižanje utemeljevala s potrebo po zagotovitvi sredstev za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti in z navedbami, da je treba zagotoviti enakost med javnimi uslužbenci in funkcionarji, ker naj bi se v bodoče tudi javnim uslužbencev znižal dodatek na delovno dobo na 0,3%. Prav tako pa tudi iz zakonodajnega gradiva k ZSS-F in ZSPJS niso izhajali razlogi zakonodajalca za sprejem takšne odločitve. Razlogi, s katerimi se je utemeljevalo znižanje dodatka na delovno dobo, po moji presoji ne morejo upravičiti spornega posega. Sicer pa se je Ustavno sodišče glede teh razlogov, čeprav z vidika 125. člena in ne 2. člena Ustave, že izrecno izreklo (97. točka obrazložitve).
10. Glede na navedeno je bilo z znižanjem dodatka na delovno dobo prizadeto načelo pravne varnosti oziroma načelo varstva zaupanja v pravo, zato bi lahko sodnikom znižali dodatek na delovno dobo na 0,3% le za čas po uveljavitvi nove zakonske ureditve, ohraniti pa bi morali višino dodatka, pridobljeno na podlagi prej veljavne zakonodaje.
mag. Marta Klampfer
Opombe:
[1]Vlada se je sklicevala na to, da se bo po novem tudi javnem uslužbencem izplačeval dodatek za delovno dobo v višini 0,3%.
[2]Pred tem je sodnikom pripadal navedeni dodatek po drugem odstavku 3. člena Zakona o sodniških plačah in drugih prejemkih (Ur. l. RS, št. 10/93), še prej pa po tretjem odstavku 6. člena Zakona o funkcionarjih v državnih organih (Ur. l. RS, št. 30/90, 18/91, 22/91, 2/91-I).
[3]Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02).
[4]Dr. Barbara Kresal: Pravna ureditev plače, Založba Bonex, 2001.
[5]Glede na določbo 4. a člena ZSS, ki izrecno določa, da se glede pravic in dolžnosti v zvezi s sodniško službo, ki niso urejene s tem zakonom, smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja delovna razmerja in ki je bila umeščena v ZSS po uveljavitvi 238. člena ZDR (z novelo ZSS-F - Ur. l. RS, št. 17/06), bi se lahko zagovarjalo stališče, da ta določba daje varstvo pred znižanjem dodatka na delovno dobo z 0,5% tudi sodnikom.
Spor med sodniki ter nosilci izvršilne in zakonodajne oblasti, ki je privedel celo do nečesa tako težko razumljivega, kot je sodniška stavka, presega vprašanje neustreznega plačevanja sodnikov. Dotika se namreč samega jedra z Ustavo določenih medsebojnih razmerij med nosilci različnih oblasti. Zato je dobra priložnost tudi za utemeljitev posebne vloge Ustavnega sodišča pri varstvu človekovih pravic in varovanju temeljnih ustavnih vrednot. Očitki o tem, da ustavni sodniki pri reševanju tega spora odločajo o lastnih plačah in lastnem položaju, so ne le politično nekorektni in nedostojni, temveč spregledujejo tudi z Ustavo določeno vlogo Ustavnega sodišča. Gre za nepoznavanje oziroma nerazumevanje vloge Ustavnega sodišča v okviru ustavne demokracije. Demokracije torej, v kateri je Ustava izvor, temelj, predvsem pa omejitev za delovanje vseh in vsakogar, tudi parlamentarne večine in večine, izražene na vseljudskem referendumu. Posebno poslanstvo Ustavnega sodišča, ločeno od vloge rednih sodišč, prihaja še posebej do izraza v primerih, ko je dolžno presojati spore glede pristojnosti in drugovrstne spore med nosilci sodne, zakonodajne in izvršilne oblasti. Pri reševanju takšnih sporov Ustavno sodišče ne sme in ne more nastopati kot del pravosodne oblasti, temveč kot vrhovni varuh Ustave. Kot organ torej, ki ima zadnjo besedo pri razlagi Ustave.
Varstvo človekovih pravic in skrb za temeljne ustavne vrednote, ne moreta biti odvisna od zavor in ravnovesij med nosilci treh oblasti in še manj sta lahko žrtev prestižnih bojev za prevlado med njimi. Kljub temu Ustavno sodišče ni ugodilo in tudi ni smelo ugoditi prišepetovalcem, ki so želeli, da bi namesto za to pristojnih organov, uredilo višino (razrede, zneske, dodatke, povišice) sodniških plač. Dolžno se je bilo omejiti na tisto, kar je njegova ustavna funkcija. Samoomejilo se je na presojo, ali, v katerih primerih in v kakšnem obsegu so bila glede plačevanja sodnikov kršena ustavna načela, kot jih je razložilo Ustavno sodišče v precej drugačni sestavi že pred dvema letoma. Ni izključeno, da bo takšen načelen pristop Ustavnega sodišča naletel na razočaranje vseh oblasti in nosilcev oblastnih funkcij, tako tistih iz časa pred, kot drugih, iz časa po zadnjih parlamentarnih volitvah. Če bi ravnalo drugače, bi morda Ustavno sodišče prispevalo k hitrejši uskladitvi plačnega sistema za sodnike z Ustavo in s tem k odpravi spora, ki resno hromi delovanje slovenske države. Toda v tem primeru se ne bi moglo izogniti upravičenim očitkom o pristranosti pri razsojanju spora med enakopravnimi oblastmi in o poseganju v politična vprašanja, katerih reševanje je v pristojnosti izvoljenih predstavnikov ljudstva oz. ljudstva samega na referendumu.
Ne more pa biti nobenega razočaranja glede načelnih stališč, ki jih je sprejelo Ustavno sodišče. Posebej je pomembno, da je ponovno poudarilo pomen enakopravnega ustavnega položaja sodstva kot najmanj nevarne oblasti nasproti drugima oblastema. Ustavno sodišče je poudarilo tudi pomen uresničevanja neodvisnosti sodišč in sodnikov kot pogoja njihovega uspešnega delovanja. Prav tako je poudarilo pomen takšnega vrednotenja dela sodnikov, ki zagotavlja njihovo socialno varnost na ravni, ki ne odvrača sodnikov od sojenja in ne ogroža njihove samostojnosti in neodvisnosti. In končno, vendar ne nazadnje, uprlo se je nesprejemljivemu podcenjevanju sojenja kot intelektualno najzahtevnejšega in za položaj ljudi usodnega delovanja.
To so nekatere od dobrih strani sprejete odločitve, glede njene slabe strani pa se priključujem Pritrdilnemu ločenemu mnenju sodnice mag. Marte Klampfer.
dr. Ciril Ribičič