U-I-357/07, Up-3832/07
Natisni
Opravilna št.:
U-I-357/07, Up-3832/07
Datum odločitve:
15. 5. 2008
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 73/2008 in OdlUS XVII, 19
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2008:U.I.357.07
Akt:
Zakon o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 94/07 - ur. p. b.), 1. odst. 21. čl.
Pojasnilo  Volilne komisije Vrhovnega državnega tožilstva Republike Slovenije za izvedbo nadomestnih volitev dveh članov Državnotožilskega sveta št. DTS 146/07 z dne 19. 11. 2007, 3. odst. tč. V/č
Sodba in sklep Upravnega sodišča št. U 2451/2007 z dne 7. 12. 2007
Izrek:
Prvi odstavek 21. člena Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 94/07 - ur. p. b.), kolikor določa, da se za volitve članov Državnotožilskega sveta uporablja prvi odstavek 24. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 94/07 - ur. p. b.), v delu, ki se glasi: "vendar največ štirikrat tolikšno, kot je število članov, ki se voli", ni v neskladju z Ustavo.
Tretji odstavek točke V/č Pojasnil Volilne komisije Vrhovnega državnega tožilstva Republike Slovenije za izvedbo nadomestnih volitev dveh članov Državnotožilskega sveta št. DTS 146/07 z dne 19. 11. 2007 ni začel veljati in se ne sme uporabljati.
Sodba in sklep Upravnega sodišča št. U 2451/2007 z dne 7. 12. 2007 se razveljavita in se zadeva vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.
Do odločitve Upravnega sodišča se zadrži izvedba volitev člana Državnotožilskega sveta izmed vrhovnih državnih tožilcev.
Evidenčni stavek:
Volilna pravica državnih tožilcev za volitve v Državnotožilski svet ni varovana z volilno pravico iz 43. člena Ustave.  Vendar tudi volitve članov Državnotožilskega sveta sodijo v širši okvir volilnega sistema, zato zanje veljajo temeljna volilna načela, ki izražajo demokratično naravo volitev. Kolikor je izvolitev predstavnikov pogoj za uresničevanje pravice do upravljanja javnih zadev, sta taka izvolitev in z njo povezana volilna pravica varovani s 44. členom Ustave.
Glede na z zakonom določene naloge Državnotožilskega sveta izpodbijana ureditev služi izvolitvi članov Državnotožilskega sveta s čim višjo volilno podporo kot izrazom visoke stopnje zaupanja volilnega telesa. Omejitev števila kandidatov na kandidatni listi glede na pridobljeno podporo v kandidacijskem postopku omogoča osredotočanje volitev na tiste kandidate, ki izkazujejo največje možnosti za izvolitev, in s tem preprečuje cepitev glasov. Zato je za dosego ustavno dopustnega cilja nujen in primeren ukrep. Za državnotožilski položaj (okrožni, višji, vrhovni), iz katerega se voli član Državnotožilskega sveta, ni pomembna le možnost izvolitve v celotnem volilnem telesu, ampak tudi podpora državnih tožilcev tega položaja. Presojana omejitev zato ne zožuje možnosti kandidiranja v taki meri, da bi izločila tiste kandidate, ki bi še imeli realne možnosti za izvolitev in hkrati visoko podporo državnih tožilcev svojega položaja, zato je tudi v ožjem smislu sorazmerna z zasledovanim ciljem. Glede na to izpodbijana ureditev v Zakonu o državnem tožilstvu v zvezi z Zakonom o sodiščih ni v neskladju z Ustavo.
Izpodbijana določba Pojasnil Volilne komisije Vrhovnega državnega tožilstva, da vsak državni tožilec lahko podpre največ štiri predlagane kandidate, ima glede na vsebino naravo podzakonskega predpisa za izvrševanje določb zakonov pri volitvah članov Državnotožilskega sveta. Ker ni bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije, ni mogla začeti veljati in se kot takšna tudi ne more uporabljati. Po jezikovni razlagi določbe, da se na kandidatno listo uvrstijo kandidati, ki jih predlagajo najmanj trije državni tožilci, je mogoče razbrati pravilo, da ima en volilni upravičenec en glas tudi v postopku dajanja podpor kandidatom. Glede na to izpodbijana določba Pojasnil tudi presega meje, ki jih za predlaganje in podporo kandidatom določata zakona, in je zato v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, posledično pa tudi v neskladju s 44. členom Ustave.
Ta določba Pojasnil neposredno vpliva na vodenje kandidacijskega postopka in na oblikovanje kandidatne liste, Upravno sodišče pa je svojo odločitev oprlo tudi nanjo. Glede na to je bila tudi z izpodbijano odločitvijo tega sodišča pritožnikoma kršena pravica do sodelovanja pri opravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave, zato jo je Ustavno sodišče razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje.
Geslo:
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z Ustavo.
1.5.51.1.3 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Predpis ne velja zaradi neobjave.
1.5.51.2.10 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Razveljavitev/odprava izpodbijanega akta in vrnitev v novo odločanje.
1.5.51.2.13 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Določitev načina izvršitve odločbe.
5.3.28 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do sodelovanja v javnih zadevah (44).
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
1.5.51.2.4 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Začasno zadržanje izvršitve.
Pravna podlaga:
Člen 43, 44, Ustava [URS] 
Člen 21, 40, 40.2, 49.1, 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov, ustavna pritožba
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Andrej Polak, Golnik in Hinko Jenull, Ljubljana
Datum vloge:
12. 12. 2007
Vrsta odločitve:
odločba
Vrsta rešitve:
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom, razveljavitev ali odprava
Dokument:
US28141
Dokument v PDF obliki:
U-I-357-07, Up-3832-07.pdf
124 KB
Prenesite datoteko
Up-3832/07-5
18. 12. 2007
SKLEP
Senat Ustavnega sodišča je v postopku za preizkus ustavne pritožbe, ki sta jo vložila Andrej Polak, Golnik, in Hinko Jenull, Ljubljana, na seji 18. decembra 2007
sklenil:
1. Ustavna pritožba zoper sodbo in sklep Upravnega sodišča št. U 2451/2007 z dne 7. 12. 2007 se sprejme v obravnavo.
2. Predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvršitev sodbe Upravnega sodišča in v postopku pred sodbo izdanih izpodbijanih aktov, se zavrne.
3. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvedba volitev nadomestnega člana Državnotožilskega sveta izmed vrhovnih državnih tožilcev.
4. Ta sklep začne učinkovati z dnem vročitve Volilni komisiji Vrhovnega državnega tožilstva.
* * *
1. Upravno sodišče je v upravnem sporu zaradi varstva volilne pravice z izpodbijano sodbo odločilo o pritožbi predstavnika kandidature zoper odločbo Volilne komisije Vrhovnega državnega tožilstva in o tožbi zoper kandidatno listo za volitve nadomestnega člana Državnotožilskega sveta izmed vrhovnih državnih tožilcev in ju zavrnilo.
2. Pritožnika, predstavnik kandidature, in kandidat, ki ni bil uvrščen na listo kandidatov, to sodbo izpodbijata, ker naj bi jima bile z njo kršene pravice iz 23., 25., 43. in 44. člena Ustave ter iz 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 15. člena Ustave. Zatrjujeta ustavno nedopustno omejevanje pasivne volilne pravice in ustavno neskladno razmejevanje med aktivno in pasivno volilno pravico. Izpodbijani sodbi očitata kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja ter kršitev pravice do pravnega sredstva. Upravno sodišče naj bi odločilo po roku, ki ga za spore v postopku kandidiranja določa zakon, in se naj ne bi opredelilo do bistvenih očitkov v pritožbi in v tožbi.
3. Senat Ustavnega sodišča je ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. O njeni utemeljenosti bo odločalo Ustavno sodišče, ki bo presodilo, ali so bile z izpodbijano sodbo kršene človekove pravice oziroma temeljne svoboščine pritožnikov.
4. Predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izpodbijana sodba ter pred sodbo izdani izpodbijani akti, pritožnika dajeta z namenom zadržanja izvedbe nadomestnih volitev v Državnotožilski svet v delu, ki se nanaša na vrhovne državne tožilce. Utemeljujeta ga z navedbo, da bi bila za pritožnika v nasprotnem primeru izgubljena možnost kandidiranja na teh volitvah, zavarovati pa naj bi bilo treba tudi zakonitost dela Državnotožilskega sveta. Senat Ustavnega sodišča je predlog za začasno zadržanje izpodbijanih aktov zavrnil, ker je predlagan v obsegu, ki bi onemogočil nadaljevanje postopka volitev nadomestnega člana Državnostožilskega sveta izmed okrožnih državnih tožilcev, za kar pa pritožnika ne izkazujeta pravnega interesa. Zaradi preprečitve nastanka zatrjevanjih škodljivih posledic pa je Senat Ustavnega sodišča na podlagi drugega odstavka 40. člena v zvezi z 49. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) odločil, kot izhaja iz 3. točke tega sklepa.
5. Senat Ustavnega sodišča je sprejel ta sklep na podlagi druge alineje drugega odstavka 55.b člena, 58. člena in drugega odstavka 40. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik senata mag. Miroslav Mozetič ter člana dr. Janez Čebulj in mag. Marta Klampfer.
mag. Miroslav Mozetič
Predsednik senata
U-I-357/07
Up-3832/07-16
15. 5. 2008
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku odločanja o ustavni pritožbi Andreja Polaka, Golnik, in Hinka Jenulla, Ljubljana, na seji 15. maja 2008
odločilo:
1. Prvi odstavek 21. člena Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 94/07 - ur. p. b.), kolikor določa, da se za volitve članov Državnotožilskega sveta uporablja prvi odstavek 24. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 94/07 - ur. p. b.), v delu, ki se glasi: "vendar največ štirikrat tolikšno, kot je število članov, ki se voli", ni v neskladju z Ustavo.
2. Tretji odstavek točke V/č Pojasnil Volilne komisije Vrhovnega državnega tožilstva Republike Slovenije za izvedbo nadomestnih volitev dveh članov Državnotožilskega sveta št. DTS 146/07 z dne 19. 11. 2007 ni začel veljati in se ne sme uporabljati.
3. Sodba in sklep Upravnega sodišča št. U 2451/2007 z dne 7. 12. 2007 se razveljavita in se zadeva vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.
4. Do odločitve Upravnega sodišča se zadrži izvedba volitev člana Državnotožilskega sveta izmed vrhovnih državnih tožilcev.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnika, predlagatelj kandidature in kandidat na nadomestnih volitvah za člana Drzavnotožilskega sveta (v nadaljevanju DTS), zaradi zatrjevanih nepravilnosti v postopku teh volitev, glede katerih sta vložila tudi ustavno pritožbo, izpodbijata del prvega odstavka 21. člena Zakona o Državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 94/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZDT) v zvezi z delom prvega odstavka 24. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 94/07 – ur. p. b. – ZS) in tretji odstavek točke V/č Pojasnil za izvedbo volitev Volilne komisije Vrhovnega državnega tožilstva z dne 9. 11. 2007 (v nadaljevanju Pojasnila). Izpodbijana ureditev v ZS (ki se po ZDT uporablja tudi pri volitvah članov DTS) določa, da je lahko na kandidatni listi največ štirikrat tolikšno število kandidatov, kot je število članov, ki se jih voli. Izpodbijana ureditev iz Pojasnil pa določa, da vsak tožilec lahko pisno podpre največ štiri predlagane kandidate. Zaradi takih omejitev naj pobudnik – kandidat na teh volitvah ne bi bil uvrščen na kandidatno listo.
2. Pobudnika menita, da zakonska omejitev nesorazmerno omejuje pasivno volilno pravico, kar naj bi bilo v neskladju z 2., s 14., 15. in 43. členom Ustave. Glede Pojasnil pa menita, da  določba o možnosti dajanja štirih podpor nima  zakonske podlage ter da v nasprotju s splošno in enako volilno pravico multiplicira aktivno volilno pravico (43. člen Ustave). Predlagata, naj Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko določbo razveljavi, izpodbijano določbo Pojasnil pa odpravi.
3. Državni zbor ni odgovoril, Vlada pa meni, da pobuda ni utemeljena. Ocenjuje, da volilna pravica za volitve članov DTS ni varovana v okviru 43. člena Ustave. Varstvo po tej ustavni določbi naj bi se raztezalo na splošne volitve v državne organe. Meni, da za izpodbijano omejitev glede uvrščanja na kandidatno listo ni ustavno utemeljenih ovir. Sklicuje se na stališče Ustavnega sodišča, da se z določitvijo potrebne podpore za kandidaturo za politične funkcije zagotovi, da se volilne tekme udeležujejo le tiste osebe, za katere se izkaže, da imajo vsaj minimalno realno možnost za izvolitev, in navaja odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-220/97 z dne 29. 10. 1997 (Uradni list RS, št. 70/97 in OdlUS IV, 137). Z izpodbijano določbo prvega odstavka 24. člena ZS naj bi se tako preprečevalo težave, ki bi nastale pri izvedbi volitev ob prekomernem številu kandidatov, zato naj bi bila ta omejitev racionalna. Kandidiranje naj bi bilo dovoljeno vsem, ki pridobijo "kvalificirano" podporo, torej je zajamčena pravica začetnega kandidiranja. Ta naj bi sicer lahko naletela na oviro z zakonom določenega največjega števila kandidatov na listi, kar pa po mnenju Vlade v temelju ne krši pravice kandidirati, torej potegovati se tudi za mesto uvrstitve na kandidatno listo. Izločanje, ki ga izpodbijana ureditev povzroči, naj zato ne bi kršilo jamstev iz 43. člena Ustave in tudi ne načela pravne države (2. člen Ustave) in načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Vlada meni, da je izpodbijana ureditev tudi skladna s 44. členom Ustave, saj je pravica do sodelovanja pri javnih zadevah v konkretnem primeru zagotovljena prek ustreznega postopka kandidiranja, kot ga določata ZDT in ZS.
4. Pobudnika vlagata tudi ustavno pritožbo zoper sodbo in sklep Upravnega sodišča. Z njima je to sodišče zavrnilo njuno pritožbo zoper odločbo Volilne komisije Vrhovnega državnega tožilstva (v nadaljevanju Volilna komisija) o zavrnitvi ugovora v kandidacijskem postopku in zavrnilo njuno tožbo v delu, ki se nanaša na listo kandidatov za nadomestne člane DTS izmed vrhovnih državnih tožilcev, ter zavrglo tožbo v delu, ki se nanaša na Pojasnila. Tej odločitvi Upravnega sodišča očitata kršitev pravic iz 23., 25., 43. in 44. člena Ustave ter iz 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 15. člena Ustave. Zatrjujeta ustavno nedopustno omejevanje pasivne volilne pravice in ustavno neskladno razmejevanje med aktivno in pasivno volilno pravico. Omejitev števila kandidatov na največ štirikrat tolikšno število, kot je treba izvoliti članov, naj bi bil nesorazmeren ukrep, možnost dati štiri podpore v kandidacijskem postopku pa naj bi izkrivila uvrščanje na kandidatno listo. Zato naj bi iz kandidatne liste izpadli kandidati z najvišjo dejansko podporo. Navajata, da se te liste oblikujejo po položajih tožilcev, volijo pa jih vsi tožilci, tako nesorazmerje med aktivno in pasivno volilno pravico pa naj bi povzročilo neenakost volilne pravice same. Izpodbijani odločitvi očitata tudi kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja ter kršitev pravice do pravnega sredstva. Upravno sodišče naj bi odločilo po preteku roka, ki ga za spore v postopku kandidiranja določa zakon, in se naj ne bi opredelilo do bistvenih očitkov v pritožbi in v tožbi.
5. Senat Ustavnega sodišča je na seji 18. 12. 2007 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo in na podlagi drugega odstavka 40. člena v zvezi z 49. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) odločil, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvedba volitev nadomestnega člana izmed vrhovnih državnih tožilcev. V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS je bila ustavna pritožba poslana Volilni komisiji kot stranki z nasprotnim interesom.
6. Volilna komisija v odgovoru navaja, da omejitev števila kandidatov na listi na največ štirikrat tolikšno število, kot se voli članov, ne posega v ustavno določbo o splošni in enaki volilni pravici, ampak jo utrjuje. ZDT in ZS, ki kot specialna predpisa urejata volitve v Sodni svet in Državnotožilski svet, naj ne bi določala, da je v kandidacijskem postopku možna podpora samo enemu kandidatu. Zbrane podpore enemu od pritožnikov naj ne bi pomenile, da bi prejel prav toliko glasov na volitvah. ZDT v 21. členu sicer izrecno določa, da se člani DTS volijo po postopku, ki ga zakon določa za člane Sodnega sveta, vendar ima DTS samo štiri voljene državne tožilce, Sodni svet pa šest voljenih sodnikov, zato naj bi bilo mogoče določbe ZS za volitve članov DTS uporabljati le smiselno. Pojasnila naj bi smiselno uporabo najdosledneje upoštevala. Tako glede na tretji odstavek 22. člena ZS štirje državni tožilci – člani DTS kandidirajo glede na položaj, ki ga imajo, kandidate s tako oblikovanih list pa volijo vsi državni tožilci. Volitve po deljenih kandidatnih listah naj bi namreč pomenile, da niti en član DTS ne bi bil izvoljen po postopku, v katerem bi imeli volilno pravico vsi državni tožilci, kar bi pomenilo poseg v njihovo aktivno volilno pravico.
7. Ustavno sodišče je v skladu z 22. členom Ustave odgovor Volilne komisije poslalo pritožnikoma, ki v izjavi navajata, da Volilna komisija v odgovoru ni ovrgla navedb iz ustavne pritožbe. Tako glede omejevanja kandidatur kot glede dajanja podpor v kandidacijskem postopku naj bi bila njena utemeljitev sedanjega načina uporabe zakonov (vključno s Pojasnili) logično nesprejemljiva, zlasti glede na sistem volitev, kot ga določa ZVDZ, ki naj bi se po analogiji uporabil za zapolnitev pravnih praznin. Način volitev državnih tožilcev v DTS, določen v Pojasnilih, naj bi odstopal od jezikovne  razlage prvega odstavka 21. člena ZDT v zvezi s tretjim odstavkom 22. člena ZS, pa tudi od namena te določbe. Vloga teh članov DTS naj bi bila prav zastopanje posameznih položajev državnih tožilcev in ne vseh državnih tožilcev, zato bi jih morala voliti deljena volilna telesa.
B. – I.
8. Pritožnik izpodbija sodbo in sklep Upravnega sodišča, ki temeljita med drugim tudi na izpodbijani zakonski ureditvi. Sodišče je pri presoji zakonitosti objavljene kandidatne liste glede na pogoje iz drugega odstavka 24. člena ZS namreč upoštevalo tudi omejitev števila kandidatov na kandidatni listi, kot jo določa s pobudo izpodbijana določba. Pri presoji zakonitosti kandidatne liste je sodišče zavzelo tudi stališče, da zakon ne preprečuje predlaganja več kandidatov, kar naj bi pomensko obsegalo tudi podporo, in da zakon pravice predlaganja (torej tudi podpore) ne omejuje na enega samega kandidata. S tem se je vsebinsko opredelilo tudi do izpodbijane določbe Pojasnil, čeprav je del tožbe, naslovljen nanje, zavrglo. Ker je odločitev o ustavni pritožbi odvisna od odločitve o pobudi, je moralo Ustavno sodišče najprej odločiti o njej.
9. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B. – II.
10. Zakon DTS opredeljuje kot poseben organ, ki naj zagotovi upoštevanje strokovnih kriterijev kot merilo za imenovanje, pa tudi za napredovanje v tožilskem poklicu.[1] Določa njegove naloge, sestavo, volitve in način delovanja (21. člen ZDT). Glede izvolitve štirih članov tega sveta se sklicuje na postopek, ki ga zakon določa za volitve članov Sodnega sveta, in določa, izmed katerih državnih tožilcev, glede na položaj, se ti člani izvolijo (prvi odstavek 21. člena ZDT).[2] Pobudnika izpodbijata prvi odstavek 21. člena ZDT, kolikor določa, da se pri volitvah za člane DTS uporablja del prvega odstavka 24. člena ZS,[3] ki  določa, da mora biti na kandidatni listi za člana Državnotožilskega sveta večje število kandidatov, kot je število članov, ki se voli, vendar največ štirikrat tolikšno, kot je število članov, ki se jih voli. Določba ZS je ob njegovi uveljavitvi  omejevala to število na najmanj dvakratno število članov, ki se jih voli, leta 2000 pa se je največje število kandidatov na kandidatni listi povečalo na štirikratnik, zaradi večje možnosti izbire kandidatov.[4]
11. Pobudnika izpodbijani ureditvi očitata neskladje z volilno pravico iz 43. člena Ustave. Volitve v DTS so namenjene oblikovanju posebnega organa državnotožilske (samo)uprave, ki deluje v državnotožilski organizaciji in ki se jih v skladu z zakonom lahko udeležijo le državni tožilci. Glede na tak cilj in s tem povezano vsebino jih ni mogoče primerjati z volitvami v organe, ki se volijo na podlagi splošne in enake volilne pravice. Cilj izvrševanja volilne pravice iz te ustavne določbe je namreč vzpostavitev zakonitih organov oblasti na ravni države oziroma na ravni lokalnih skupnosti. V okviru 43. člena Ustave sta glede na to varovani aktivna in pasivna volilna pravica za volitve v Državni zbor in za volitve Predsednika republike ter aktivna in pasivna volilna pravica za volitve članov predstavniških teles lokalne samouprave kot normodajalcev, pa tudi županov, ker se po Zakonu o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07 – ur. p. b. – ZLV) volijo s splošnimi in neposrednimi volitvami.[5] Volilna pravica državnih tožilcev za volitve v DTS torej ni varovana z volilno pravico iz 43. člena Ustave. Glede na to se tudi njeno ustavno varstvo ne zagotavlja v okviru te ustavne določbe. Očitek pobudnikov, da je izpodbijana ureditev v neskladju s to ustavno določbo, je zato neutemeljen.
12. Vendar tudi volitve članov DTS sodijo v širši okvir volilnega sistema, zato zanje veljajo temeljna volilna načela, ki izražajo demokratično naravo volitev.[6] Gre za načela, ki izhajajo iz splošnega načela demokratičnosti, iz načel pravne države (1. in 2. člen Ustave) ter iz načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) in ki zagotavljajo enakopravnost in svobodo volilne pravice. Pobudnika izpodbijani ureditvi očitata prav neskladje z načeli pravne države in z načelom enakosti pred zakonom, v tej zvezi pa tudi neskladje z načinom uresničevanja in omejevanja človekovih pravic iz 15. člena Ustave. Kolikor je izvolitev predstavnikov pogoj za uresničevanje pravice do upravljanja javnih zadev, sta taka izvolitev in z njo povezana volilna pravica varovani s 44. členom Ustave.[7] Zato so temeljna volilna načela pri volitvah članov DTS varovana v okviru te ustavne določbe in je Ustavno sodišče izpodbijano ureditev presojalo v tem okviru.
13. Ustava v 44. členu veže način uresničevanja pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev na zakon. Pri predpisovanju načina uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ima zakonodajalec široko polje proste presoje. Vendar po ustaljeni ustavnosodni presoji predpisovanje načina izvrševanja ne sme preseči njegovega namena, tako da  bi  pomenila omejitev človekovih pravic. Ustavno sodišče je, sicer v zvezi s 43. členom Ustave, zavzelo stališče, da zahtevana podpora za kandidiranje pomeni omejitev pasivne volilne pravice, če bi se z njo onemogočil nastop na volitvah tistim kandidatom, ki bi imeli vsaj minimalne možnosti za izvolitev (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-336/96 z dne 4. 3. 1999, Uradni list RS, št. 22/99 in OdlUS VIII, 43). Ker tako stališče izhaja iz načela enakosti pasivne volilne pravice, velja tudi za primere volilne pravice, ki je varovana v okviru 44. člena Ustave.
14. Pri izpodbijani določbi ZS v zvezi z ZDT gre za določitev načina izvrševanja pasivne volilne pravice za volitve članov DTS glede na podporo pri kandidiranju. Kriterij minimalne možnosti za izvolitev kot način izvrševanja pasivne volilne pravice državnih tožilcev vsebuje že določba drugega odstavka 24. člena ZS, ki, uporabljena za državne tožilce, predpisuje podporo vsaj treh državnih tožilcev za uvrstitev na kandidatno listo. Izpodbijana omejitev preprečuje nastop na volitvah kandidatom, ki so minimalno možnost za izvolitev sicer izkazali, niso pa prejeli ene od štirih najvišjih podpor. Taka omejitev zato pomeni poseg v pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je poseg v človekovo pravico ali  temeljno svoboščino dopusten, če je zakonodajalec z njim zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti).
15. Glede na z zakonom določene naloge DTS služi izpodbijana ureditev izvolitvi članov DTS s čim višjo volilno podporo kot izrazom visoke stopnje zaupanja volilnega telesa. Sam po sebi je tak cilj ustavno dopusten, oceniti pa je treba, ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS, št. 108/03 in OdlUS XII, 86).
16. Izpodbijane ureditve ni mogoče presojati izolirano, temveč je treba upoštevati celoten postopek volitev članov DTS. Za volitve članov DTS so državni tožilci enotno volilno telo, za izvolitev pa zadostuje že navadna večina. Izvoljen je namreč tisti kandidat, ki je prejel največ glasov, če pa sta dva kandidata prejela enako najvišje število glasov, se volitve glede njiju ponovijo (tretji odstavek 26. člena ZS). Uvrstitev na kandidatno listo z izpolnitvijo le minimalnega pogoja podpore treh državnih tožilcev bi povzročila večje število kandidatov na kandidatni listi, to pa bi praviloma pomenilo izvolitev članov DTS z bistveno nižjo podporo volilnega telesa. Posledično bi to pomenilo, da člani DTS izvršujejo funkcijo na podlagi manjše stopnje izraženega zaupanja, kar pa neposredno vpliva tudi na legitimnost odločanja tega organa v celoti. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da preprečevanje negativnih pojavov, ki bi nastali ob prekomernem številu kandidatov, pozitivno vpliva tudi na demokratičnost volitev samih (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-49/06 z dne 22. 6. 2006, Uradni list RS, št. 70/06 in OdlUS XV, 56, točka 12 obrazložitve). Omejitev števila kandidatov na kandidatni listi glede na pridobljeno podporo v kandidacijskem postopku omogoča osredotočanje volitev na tiste kandidate, ki izkazujejo največje možnosti za izvolitev, in s tem preprečuje cepitev glasov. Zato je za dosego visoke stopnje zaupanja volilnega telesa kot ustavno dopustnega cilja nujen in primeren ukrep.
17. Pri ocenjevanju teže posledic posega glede na vrednost zasledovanega cilja (sorazmernost v ožjem smislu) pa je treba upoštevati, da ocenjevana omejitev temelji na podpori, ki jo posamezni državni tožilec določenega položaja podeli posameznemu kandidatu, in na zbranem številu takih podpor (drugi odstavek 24. člena ZS). S tem državni tožilci posameznega položaja že v fazi kandidiranja izrazijo svojo podporo in s tem hkrati povečajo svoj vpliv tudi na končno izvolitev člana DTS iz svojih vrst, ki ga sicer volijo vsi državni tožilci. Za državnotožilski položaj, iz katerega se voli član DTS, namreč ni pomembna le možnost izvolitve v celotnem volilnem telesu, ampak tudi podpora državnih tožilcev tega položaja. Uvrstitev na kandidatno listo prvih štirih tako podprtih kandidatov zato ne zožuje možnosti kandidiranja v taki meri, da bi izločila tiste kandidate, ki bi še imeli realne možnosti za izvolitev in hkrati visoko podporo državnih tožilcev svojega položaja. Zato je ocenjevana ureditev tudi v ožjem smislu sorazmerna z zasledovanim ciljem. Glede na te ugotovitve izpodbijana določba prvega odstavka 24. člena ZS ne pomeni prekomernega posega v 44. člen Ustave, zato je Ustavno sodišče odločilo, da ni v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
B. – III.
18. Pobudnika izpodbijani določbi Pojasnil, da lahko vsak državni tožilec pisno podpre do štiri kandidate, očitata, da naj  ne bi imela podlage v zakonu. Očitke utemeljujeta s tem, da  bi se za način dajanja podpore v kandidacijskem postopku moral uporabiti ZVDZ, saj ne ZDT ne ZS tega vprašanja ne urejata. Argument pobudnikov o uporabi ZVDZ glede na gornje ugotovitve, da volilna pravica za volitve članov DTS ni varovana v okviru 43. člena Ustave, ni utemeljen. Glede na očitke pobudnikov pa se smiselno zastavlja vprašanje skladnosti izpodbijane določbe Pojasnil s tretjim odstavkom 153. člena Ustave (načelo zakonitosti). Ta določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Skladnost pomeni, da se mora nižji pravni akt gibati v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje višji pravni akt, in ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti ne sme spremeniti ali samostojno urejati pravic in obveznosti. Podzakonski predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih norm in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje; stremeti mora le za tem, da zakonsko normo dopolni tako, da bo dosežen njen cilj.[8]
19. Na podlagi 21. člena ZDT velja v postopku volitev članov DTS tudi določba šestega odstavka 26. člena ZS, po kateri volilna komisija določi obrazce za izvedbo volitev ter enotne standarde za volilni material in druge materialne pogoje za izvedbo volilnih opravil. Izpodbijana določba Pojasnil ima glede na vsebino, ki jo ureja, naravo podzakonskega predpisa za izvrševanje določb ZDT in ZS pri volitvah članov DTS. Predpisi morajo biti objavljeni, preden začnejo veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem določeno drugače. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu (154. člen Ustave). Izpodbijana določba Pojasnil ni bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije in že zato ni mogla začeti veljati in se kot takšna tudi ne more uporabljati (2. točka izreka). Poleg tega pa po vsebini ni skladna z zahtevo iz tretjega odstavka 153. člena Ustave. Iz tretjega odstavka 24. člena ZS v zvezi s prvim odstavkom 21. člena ZDT ne izhaja zahteva po večkratni podpori enega volilnega upravičenca v kandidacijskem postopku. Nasprotno, po jezikovni razlagi določbe, da se na kandidatno listo uvrstijo kandidati, ki jih predlagajo najmanj trije državni tožilci, je mogoče razbrati pravilo, da ima en volilni upravičenec en glas tudi v postopku dajanja podpor kandidatom. Tudi glede na temeljna volilna načela, ki izražajo demokratično naravo volitev, in so za volitve članov DTS varovana v okviru 44. člena Ustave, tak način dajanja podpor v kandidacijskem postopku ni pravilo. Ureditev, ki tako močno odstopa od običajne ureditve volitev, bi, če bi bila ustavno skladna (o čemer se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeliti), lahko določil le zakon. Zato izpodbijana določba Pojasnil presega meje, ki jih za predlaganje in podporo kandidatom določa ZDT v zvezi z ZS, in je v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, posledično pa tudi v neskladju s 44. členom Ustave.
B. – IV.
20. V izpodbijani sodbi Upravnega sodišča je upoštevana določba Pojasnil, za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da ne more učinkovati kot predpis. Ta določba neposredno vpliva na vodenje kandidacijskega postopka in na oblikovanje kandidatne liste, Upravno sodišče pa je svojo odločitev oprlo tudi nanjo. Glede na to je bila z izpodbijano sodno odločbo pritožnikoma iz razlogov, navedenih v prejšnji točki obrazložitve, kršena pravica do sodelovanja pri opravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato izpodbijano sodbo in sklep razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje (3. točka izreka), ne da bi presojalo še druge očitke pritožnikov.
21. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-3832/07 z dne 18. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07) do svoje končne odločitve zadržalo izvedbo volitev nadomestnega člana DTS izmed vrhovnih državnih tožilcev. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano odločitev Upravnega sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo  temu sodišču v novo odločanje, je kot način izvršitve (drugi odstavek 40. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS) odločilo tudi, da se do končne odločitve Upravnega sodišča podaljša zadržanje izvedbe teh volitev.
C.
22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 40. člena, prvega odstavka 59. člena in drugega odstavka 40. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1]Poročevalec DZ, št. 39/93, str. 60.
[2]Prvi odstavek 21. člena ZDT se glasi:
"Državnotožilski svet sestavlja sedem članov. Generalni državni tožilec in njegov namestnik sta člana sveta po položaju. Enega člana sveta imenuje minister, pristojen za pravosodje, izmed vodij okrožnih državnih tožilstev. Štiri člane sveta izvolijo izmed državnih tožilcev, ki nimajo vodstvenih položajev, državni tožilci po postopku, ki ga zakon določa za volitve članov sodnega sveta, od tega dva člana izmed okrožnih državnih tožilcev, enega člana izmed višjih državnih tožilcev in enega člana izmed vrhovnih državnih tožilcev."
[3]24. člen ZS se glasi:
"Na vsaki kandidatni listi za člana sodnega sveta iz tretjega odstavka 22. člena tega zakona mora biti večje število kandidatov, kot je število članov, ki se jih voli, vendar največ štirikrat tolikšno, kot je število članov, ki se jih voli.
Kandidate za člane sodnega sveta predlagajo sodniki pisno ali na sodniških zborih. Na kandidatno listo se uvrstijo kandidati, ki so jih predlagali najmanj trije sodniki. Če je število kandidatov večje, kot določa prejšnji odstavek, se uvrstijo na kandidatno listo tisti kandidati, ki jih je predlagalo največ sodnikov.
Kandidatne liste potrdi in objavi volilna komisija najmanj petnajst dni pred dnevom glasovanja."
[4]Poročevalec DZ, št. 6/2000, str. 12.
[5]Glej podrobneje J. Sovdat v L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 474 do 477.
[6]Glej podrobneje F. Grad, Volitve in volilni sistemi, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2004, str. 109.
[7]J. Čebulj v L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 490.
[8]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-330/02 z dne 21. 10. 2004, Uradni list RS, št. 118/04 in OdlUS XIII, 64.