U-I-280/05
Natisni
Opravilna št.:
U-I-280/05
Datum odločitve:
18. 1. 2007
Objavljeno:
Uradni list RS, št. 10/2007 in OdlUS XVI, 7
ECLI:
ECLI:SI:USRS:2007:U.I.280.05
Akt:
Zakon o letalstvu (Uradni list RS, št. 18/01) (ZLet), 3. in 5. tč. 3. odst. 127. čl.
Zakon o letalstvu (Uradni list RS, št. 18/01 in 79/06) (Zlet), 3. in 5. tč. 2. odst. 127. čl.
Izrek:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke tretjega odstavka 127. člena Zakona o letalstvu (Uradni list RS, št. 18/01) ter 3. in 5. točke drugega odstavka 127. člena Zakona o letalstvu (Uradni list RS, št. 18/01 in 79/06) se zavrne.
Evidenčni stavek:
Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne.
Geslo:
1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
1.5.51.1.29 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Načelo samoomejitve (self-restraint).
4.6.2 - Ustanove - Izvršilni organi - Pristojnosti.
2.1.1.3 - Viri ustavnega prava - Razredi - Pisani viri - Pravo Skupnosti.
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
5.3.36 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67).
1.5.51.1.27.9 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Nepristojnost za presojo - Akta, ki ni mednarodna pogodba/zakon/predpis.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
3.12 - Splošna načela - Jasnost in natančnost pravnih določb.
Pravna podlaga:
Člen 14.2, 33, 67, 74, Ustava [URS] 
Člen 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
Opomba:
¤
Vrsta zadeve:
ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
Vrsta akta:
zakon
Vlagatelj:
Aerodrom Ljubljana, d. d., Zgornji Brnik in drugi
Datum vloge:
7. 10. 2005
Vrsta odločitve:
sklep
Vrsta rešitve:
zavrnitev
Dokument:
US27068
Dokument v PDF obliki:
U-I-280-05.pdf
149 KB
Prenesite datoteko
U-I-280/05-25
18. 1. 2007
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družb Aerodrom Ljubljana, d. d., Zgornji Brnik, Aerodrom Maribor, d. o. o., Orehova vas in Aerodrom Portorož, d. o. o., Sečovlje, ki jih zastopa Mirko Bandelj, odvetnik v Ljubljani, na seji 18. januarja 2007
sklenilo:
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke tretjega odstavka 127. člena Zakona o letalstvu (Uradni list RS, št. 18/01) ter 3. in 5. točke drugega odstavka 127. člena Zakona o letalstvu (Uradni list RS, št. 18/01 in 79/06) se zavrne.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnice so s pobudo, vloženo 5. 10. 2005, ki so jo dopolnile 23. 1. 2006 in 18. 5. 2006, izpodbijale najprej 3. in 5. točko tretjega odstavka 127. člena Zakona o letalstvu (v nadaljevanju ZLet). Ker je med postopkom Državni zbor sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o letalstvu (Uradni list RS, št. 79/06 – v nadaljevanju ZLet-A), po katerem sta dosedanji 3. in 5. točka tretjega odstavka 127. člena ZLet postali 3. in 5. točka drugega odstavka 127. člena ZLet, besedilo pa je  nekoliko spremenjeno, so pobudnice 1. 8. 2006 pobudo razširile tudi na ZLet-A ter predlagajo oceno ustavnosti 3. in 5. točke drugega odstavka 127. člena ZLet. Pobudo so dopolnile 17. 8. 2006, 1. 9. 2006, 20. 9. 2006, 19. 10. 2006 in 9. 11. 2006.
2. Pobudnice navajajo, da so kot gospodarske družbe lastnice objektov na mednarodnih letališčih Brnik, Maribor in Portorož ter na podlagi zakupnih oziroma najemnih pogodb, sklenjenih z Republiko Slovenijo, obratovalke (upravljalke) z letališko infrastrukturo. Kot obratovalkam letališč jim je zakonodajalec z izpodbijanimi določbami ZLet naložil naloge, ki bi jih morali izvajati državni organi – policija, carina, nikakor pa ne pobudnice, saj gre za naloge, ki so izrazito v javnem interesu. Z naloženimi ukrepi naj bi se zagotavljali varnost, rednost in nemotenost zračnega prometa. Pobudnice kot gospodarski subjekti tako ne morejo biti odgovorne za varnost letalskega prometa, še posebej pa ne za boj proti terorizmu. Ker gre pri izvajanju varnostnih ukrepov za tipično oblastveno funkcijo, ki jo morajo izvajati državni organi, bi se tudi z njimi povezani stroški morali pokrivati iz proračunskih sredstev. Pri tem poudarjajo, da ne nasprotujejo ureditvi, po kateri bi morale državnim organom zagotoviti pogoje za delo, vendar ne brezplačno. Pri tem se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-196/03 z dne 7. 7. 2005 (Uradni list RS, št. 83/05 in OdlUS XIV, 67). Zakonska ureditev, ki pobudnicam nalaga izvajanje varnostnih ukrepov in kritje s tem nastalih stroškov, naj bi bila v neskladju s 33. v zvezi s 67. členom ter s 148. členom Ustave. Svobodna gospodarska pobuda po mnenju pobudnic zajema tudi pravico nosilcev podjetništva do zasebne lastnine in pridobivanje dohodka, zato je po mnenju pobudnic navedena sporna ureditev v neskladju tudi s prvim odstavkom 74. člena Ustave. Menijo, da bi v primeru, če bi uvedli novo takso ali pa te stroške vključili v obstoječo ceno storitev, to pomenilo, da se bo povišala cena storitev upravljalcev letališč, s tem pa bistveno poslabšal njihov tržni položaj. Pri tem opozarjajo na hudo konkurenco v regiji. V zvezi z naloženo obveznostjo pregledovanja oseb, prtljage in stvari navajajo, da te dejavnosti pomenijo poseg v osebnostne pravice, za katere nimajo ne zakonskih pooblastil in ne ustrezno usposobljenega kadra. Poleg tega naj bi bila izpodbijana zakonska določba  nedoločna in nejasna, saj iz nje po mnenju pobudnic ni jasno razvidno, kakšna je razmejitev pristojnosti med državnimi organi in pobudnicami kot obratovalkami javnih letališč. K nejasnosti po mnenju pobudnic prispeva tudi dejstvo, da Republika Slovenija nima sprejetega Letalskega varnostnega programa za Republiko Slovenijo kot to določa prvi odstavek 130. člena ZLet. Zato je po mnenju pobudnic izpodbijana ureditev v neskladju tudi z načelom določenosti pravnih norm kot enem izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave. Pobudnice še navajajo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s prvim odstavkom 8. člena Ustave, ker naj izpodbijane določbe ne bi bile v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava. Za področje letalske varnosti naj bi bili v večini držav, članic Evropske Unije, zadolženi državni organi, zlasti v delu, ki se nanaša na pregled potnikov in prtljage. Pri tem posebej izpostavljajo ureditev v nemškem pravu, kjer naj bi bilo pregledovanje potnikov in njihove ročne prtljage v pristojnosti zvezne policije. Izpodbijani ureditvi očitajo tudi, da so v primerjavi z drugimi izvajalci javnega prometa v neenakem položaju, saj drugim izvajalcem ni treba skrbeti za varovanje javnih površin tako, kot ga določajo izpodbijane določbe.
3. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Vlada v mnenju z dne 7. 7. 2006, ki ga je dopolnila 31. 8. 2006, prereka navedbe pobudnic in predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrže oziroma zavrne kot neutemeljeno. Navaja, da je Letalski varnostni program za Republiko Slovenijo sprejela na seji 13. 4. 2006, ki so ga pobudnice tudi prejele. Poleg tega naj bi varovanje civilnega letalstva urejali predpisi Evropske unije,[1] za oceno katerih naj bi Ustavno sodišče ne bilo pristojno. Vlada navaja, da so pobudnice že do sedaj izvajale večino nalog, naloženih z izpodbijanima določbama ZLet, razen osnovnih varnostnih pregledov potnikov in njihove ročne prtljage ter pregledov na službenih prehodih. To naj bi do sedaj na podlagi Pravilnika o prostorih, tehnični opremi in načinu pregledovanja letal, potnikov in stvari na javnem letališču (Uradni list SFRJ, št. 8/89 in nasl.) sicer res opravljala policija kot državni organ, vendar pa naj bi to ne bila njena dolžnost in naloga. Policija in Slovenska obveščevalno varnostna agencija sta dolžni še naprej izvajati zakonsko opredeljene naloge tudi za potrebe varovanja civilnega letalstva, zlasti odkrivanja kaznivih dejanj in boja proti terorizmu, vendar ZLet od njih ne zahteva opravljanja osnovnih varnostnih pregledov oziroma varovanja določenih območij, ki so v zasebni lasti pobudnic. Izpodbijana ureditev naj tudi ne bi posegala v pravico do zasebne lastnine, saj je varovanje civilnega letalstva storitev, ki se zaračuna in jo v celoti plača potnik kot uporabnik te storitve.
4. Vsebinsko enako kot Vlada navaja v mnenju z dne 29. 6. 2006 tudi Ministrstvo za promet.
B.
5. Med postopkom preizkusa pobude je prišlo do spremembe izpodbijanih določb ZLet. Ker je ureditev pred novelo ZLet-A zajeta v veljavni ureditvi, je Ustavno sodišče preizkus ureditve utemeljilo na podlagi besedila, kot je uveljavljeno po noveli ZLet-A, tj. na podlagi besedila iz 3. in 5. točke drugega odstavka 127. člena veljavnega ZLet. Po navedenih določbah mora obratovalec javnega letališča oziroma njegovega dela, ki zagotavlja in obratuje manevrske površine in ploščadi, potniški ali tovorni terminal letališča, v skladu z letalskimi varnostnimi programi zagotoviti tehnično-tehnološke pogoje varovanja, kot so osnovni varnostni pregledi potnikov, prtljage, stvari ter drugih oseb, ki vstopajo na varnostna območja omejenega gibanja (3. točka drugega odstavka 127. člena ZLet), ter varovanje javnih delov letališča in nadzorovanih delov letališča, razen uradnih prostorov policije, carine in drugih državnih organov, če to s temi organi s pogodbo ni urejeno drugače (5. točka drugega odstavka 127. člena ZLet).
6. Obratovanje javnega letališča zajema upravljanje in vodenje, vzdrževanje, razvoj, posodabljanje in graditev letališke infrastrukture iz 88. člena tega zakona, ki je primarno namenjena javnemu prevozu v zračnem prometu ter zagotavljanje oziroma izvajanje služb iz drugega odstavka 89. člena tega zakona. Obratovanje javnega letališča se praviloma zagotavlja v tržnih pogojih (prvi odstavek 158. člena ZLet). Izvaja ga pravna oseba, ki je registrirana za to dejavnost in je pridobila obratovalno dovoljenje v skladu z določbami tega zakona (prvi stavek drugega odstavka 158. člena ZLet). Obratovalec javnega letališča mora izvajati svojo dejavnost na ustrezen, nepristranski, pregleden in nediskriminacijski način ter tako, da so zagotovljene varnost, rednost in nemotenost zračnega prometa (tretji odstavek 158. člena ZLet). Za pridobitev obratovalnega dovoljenja mora obratovalec letališč izpolnjevati obratovalne pogoje. Med temi je tudi organiziranje obveznih letaliških služb. Obvezne letališke službe med drugim obsegajo službo varovanja (6. točka drugega odstavka 89. člena), službo zemeljske obravnave zrakoplovov in potnikov (9. točka drugega odstavka 89. člena), pomožne službe, ki zagotavljajo reden in varen zračni promet in prevoz ter obratovanje letališča ali njegovega dela (10. točka drugega odstavka 89. člena) in druge letališke službe, ki zagotavljajo varen vzlet, pristanek, gibanje in postanek zrakoplovov (11. točka drugega odstavka 89. člena). Druge letališke službe so zlasti navigacijska služba zračnega prometa, policija, carinska služba in inšpekcijske službe (tretji odstavek 89. člena ZLet).
7. Pobudnice navajajo, da je varovanje civilnega letalstva pred dejanji nezakonitega vmešavanja, kot ga opredeljuje prvi odstavek 125. člena ZLet, v izključni pristojnosti državnih organov ter da gre pri osnovnem varnostnem pregledu potnikov in prtljage ter pri varovanju javnih in nadzorovanih delov letališč za izvajanje nalog, ki bi jih morala opravljati Policija kot državni organ. Zato naj bi bile te naloge neupravičeno prenesene na pobudnice. Očitki, ki se nanašajo na tehnično-tehnološki pogoj varovanja javnih in nadzorovanih delov letališč, so neutemeljeni. Dolžnost obratovalcev letališč, da opravljajo varovanje javnih delov letališč in nadzorovanih delov letališč iz izpodbijane 5. točke drugega odstavka 127. člena ZLet je že do sedaj izhajala iz Uredbe o varnosti na javnem letališču (Uradni list SFRJ, št. 73/87 – v nadaljevanju Uredba), ki se v Republiki Sloveniji, kolikor ni v nasprotju z njenim pravnim redom, še vedno uporablja  na podlagi 3. točke prvega odstavka 201. člena ZLet. Uredba v prvem odstavku 2. člena določa, da mora obratovalec letališča skrbeti za varnost na javnem letališču. Uredba v II. poglavju ureja zavarovanje javnih letališč in med drugim določa, da mora obratovalec zavarovati javno letališče pred nekontroliranim dostopom ljudi, vozil, živali in ga ograditi z ograjo določene dimenzije (prvi odstavek 3. člena Uredbe). Poleg tega mora obratovalec zavarovati oziroma varovati letalo, objekte in opremo na javnem letališču, pomembne za varnost zračnega prometa (tretji odstavek 3. člena Uredbe). Obratovalci letališč so že do sedaj morali opravljati tudi preglede prtljage in stvari, ločene od potnikov in blaga (drugi odstavek 16. člena Uredbe). Niso pa opravljali osnovnih varnostnih pregledov potnikov, prtljage in stvari (3. točka drugega odstavka 127. člena ZLet), ki jih imajo potniki s seboj, saj jih je do sedaj opravljala Policija (prvi odstavek 16. člena Uredbe). Zato gre za novo nalogo obratovalca letališča, za katero se glede na to, da jo je do sedaj opravljala Policija, zastavlja vprašanje, ali gre za tipično oblastno nalogo države ali pa jo je zakonodajalec smel prenesti na gospodarske subjekte, v obravnavanem primeru na obratovalke letališč.
8. Pri opredelitvi narave tehnično-tehnološkega pogoja osnovnih varnostnih pregledov potnikov, prtljage in stvari (3. točka drugega odstavka 127. člena ZLet) je treba izhajati iz njegove vsebine. V 44. točki 17. člena ZLet so osnovni varnostni pregledi opredeljeni kot varnostni pregledi zrakoplova, oseb ali stvari, ki se opravi pred vsakim nameravanim letom v skladu z zakonom in na njegovi podlagi izdanimi predpisi ter varnostnimi programi po tem zakonu. Podrobnejša vsebina osnovnega varnostnega pregleda potnikov, prtljage in stvari je urejena v Prilogi Uredbe št. 2320/2002. Uredba se v skladu s členom 249(2) Pogodbe o ustanovitvi Evropskih skupnosti (Uradni list RS, št. 27/04, MP, št. 7/04 – v nadaljevanju PES) splošno uporablja, je zavezujoča v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. To pomeni, da s trenutkom uveljavitve avtomatično postane del nacionalnega pravnega reda, ne da bi bil za to potreben nacionalni predpis, ki bi njeno vsebino prenesel v nacionalni pravni red. V skladu s Prilogo Uredbe št. 2320/2002 pomeni navedeni pregled uporabo tehničnih in drugih sredstev za odkrivanje in/ali zaznavanje prepovedanih predmetov.[2] Priloga določa tudi, da se pregled potnikov opravi s pomočjo ročne preiskave ali s prehodnim detektorjem kovin, skozi katerega potnik vstopi na varnostno območje omejenega gibanja. Ob uporabi takšnega detektorja kovin se opravlja tudi stalna naključna ročna preiskava pregledovanih potnikov. Ročno se preiščejo vsi potniki, pri katerih se ob prehodu skozi prehodni detektor sproži alarm, redne naključne preiskave pa se opravljajo tudi pri potnikih, pri katerih se ob prehodu skozi detektor alarm ni sprožil, in če se alarm sproži, je treba potnika povabiti na ponovni pregled s prehodnim detektorjem kovin; lahko se ga preišče tudi ročno, pri tem pa se lahko uporabi ročni detektor kovin (4.1. točka Priloge).
9. Varnostni pregled oseb je tudi eno izmed policijskih pooblastil v skladu z Zakonom o Policiji (Uradni list RS, št. 49/98 in nasl. – v nadaljevanju ZPol). V skladu s prvim odstavkom 38. člena ZPol lahko policisti pri opravljanju nalog, določenih z zakonom, v primerih, ko obstaja verjetnost napada ali samopoškodovanja s strani določene osebe, opravijo varnostni pregled te osebe. Varnostni pregled obsega pregled osebe, njenih stvari in prevoznega sredstva, pri čemer se ugotavlja, ali je ta oseba oborožena in ali ima pri sebi oziroma s seboj druge nevarne predmete (drugi odstavek 38. člena ZPol). Varnostni pregled se opravlja neposredno ali s tehničnimi sredstvi (tretji odstavek 38. člena ZPol). Pravilnik o policijskih pooblastilih (Uradni list RS, št. 40/06) v prvem odstavku 22. člena podrobneje ureja vsebino varnostnega pregleda osebe. Določa, da pri varnostnem pregledu policist z rokami pretipa oblačila osebe, rokavice, pokrivalo in lase ter pregleda obutev. Če pri tem zazna predmet ali snov, ki bi ju oseba lahko uporabila za napad ali samopoškodovanje, predmet ali snov vzame in pregleda. Policist pregleda tudi druge predmete, ki jih ima oseba pri sebi in bi lahko bilo v njih skrito orožje ali drugi nevarni predmeti.
10. Eden izmed ukrepov varnostnika, ki jih sme izvajati pri opravljanju zasebnega varovanja, je tudi površinski pregled vrhnjih oblačil, notranjosti vozila in prtljage osebe pri vstopu oziroma izstopu z varovanega območja, če je to potrebno za varnost ljudi in premoženja, ki ga varuje, in če oseba s tem soglaša (tretja alineja prvega odstavka 43. člena Zakona o zasebnem varovanju, Uradni list RS, št. 126/03 – v nadaljevanju ZZasV). Člen 11 Pravilnika o ukrepih zasebnega varnostnika (Uradni list RS, št. 75/04 – v nadaljevanju Pravilnik) natančneje ureja površinski pregled vrhnjih oblačil, notranjosti vozila in prtljage ter omogoča tudi pregled s pomočjo tehničnih naprav za odkrivanje orožja, nevarnih predmetov ali nevarnih snovi (peti odstavek 11. člena Pravilnika), tj. s pomočjo detektorjev kovin in drugih snovi ter rentgenskih naprav za pregled prtljage (tretji odstavek 2. člena Pravilnika).
11. Iz navedenega izhaja, da se ukrepi, ki se opravijo pri osnovnih varnostnih pregledih potnikov, prtljage in stvari, po vsebini oziroma po načinu, kako se opravijo, ne  razlikujejo niti od ukrepov, ki jih lahko izvajajo zasebni varnostniki, niti od varnostnega pregleda oseb, ki ga izvaja Policija. Bistvena razlika med navedenimi varnostnimi pregledi je tako le v pogojih, pod katerimi je mogoče opraviti varnostne preglede. Pri opravljanju zasebnega varovanja se ti lahko opravijo pri vstopu oziroma izstopu z varovanega območja, če je to potrebno za varnost ljudi in premoženja in če oseba s tem soglaša (tretja alineja prvega odstavka 43. člena ZZasV). Policisti opravijo varnostni pregled le v primerih, ko obstaja verjetnost napada ali samopoškodovanja s strani določene osebe. Tako so po naravi stvari varnostni pregledi po ZLet bližje ukrepom zasebnega varovanja kot policijskim pooblastilom po ZPol. Izvajajo se namreč pri vsakem letu, kjer je nujen vstop na varovano območje, potnik pa izrazi svoje soglasje molče, z nakupom letalske karte, saj je pregled potnika in prtljage eden izmed splošnih pogojev za uporabo te storitve.
12. Pri osnovnih varnostnih pregledih potnikov, prtljage in stvari gre torej lahko za ukrepe zasebnega varovanja ljudi in premoženja in ne za tipično oblastveno funkcijo, ki jo morajo izvajati državni organi, kot to zatrjujejo pobudnice. Opravljanje letalskega prometa ima namreč po eni strani izreden ekonomski pomen, po drugi strani gre za dejavnost, kjer je varnost posebnega pomena, saj je po naravi stvari letalski promet izpostavljen večjim nevarnostim, kot so jim izpostavljene druge oblike prometa ali druge gospodarske dejavnosti. Zato mora država zagotoviti, da se opravlja na varen in zanesljiv način. V ta namen je zakonodajalec v sedmem poglavju ZLet (določbe 125. do 134. člena) predpisal varnostne ukrepe, njihovo pripravo in izvajanje ter ukrepe za olajšave in poenostavitev formalnosti v javnem zračnem prevozu. V drugem odstavku 125. člena ZLet je določil, da morajo pri pripravi in izvajanju postopkov varovanja med seboj sodelovati državni organi, lastniki in upravljalci javnih letališč, izvajalci letaliških služb na javnem letališču, letalski prevozniki in izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa v skladu s predpisi, programi in z drugimi akti s področja letalstva, ki veljajo v Republiki Sloveniji.
13. Zaradi specifičnih značilnosti civilnega letalstva sta njegova varnost in zagotavljanje tehnično-tehnoloških ukrepov tudi v javnem interesu, saj se z njimi zagotavljata splošna varnost ljudi in premoženja. Vendar pa je obratovalkam letališč naložen le manjši del nalog, povezanih z zagotavljanjem splošne varnosti ljudi in premoženja. Poglavitni del teh nalog, vključno z ukrepi boja proti terorizmu, sodi po tretjem odstavku 89. člena ZLet v pristojnost Policije (druge letališke službe). Zato je tudi očitek pobudnic, da izpodbijana ureditev zmanjšuje varnost na letališčih, neutemeljen. Upoštevati je treba, da bo Policija še naprej opravljala posebne varnostne preglede in ukrepe (četrti odstavek 127. člena ZLet), saj gre za postopke in ukrepe v zvezi z zrakoplovi, osebami in stvarmi, ki se izvajajo na podlagi predpisanih policijskih pooblastil, v skladu z zakonom in na njegovi podlagi izdanimi predpisi ter z varnostnimi programi po tem zakonu (50. točka 17. člena ZLet). Med policijska pooblastila sodi na podlagi prvega odstavka 40. člena ZPol tudi protiteroristični pregled prostorov, objektov, naprav in območij zaradi zagotavljanja splošne varnosti ljudi in premoženja v določenih prostorih, objektih, napravah, na določenih območjih in v prometu zaradi zagotavljanja varnosti določenih oseb, objektov in tajnih podatkov ali zaradi varnosti javnih shodov in prireditev. Poleg tega v primeru, če pristojni letalski nadzorni organ ali Policija ugotovita, da varovanje iz tega člena ni zagotovljeno v skladu z letalskimi predpisi ter letalskimi varnostnimi programi in drugimi akti, lahko minister, pristojen za notranje zadeve, na predlog in v soglasju z ministrom, pristojnim za promet, odredi policijsko varovanje do odprave pomanjkljivosti (peti odstavek 127. člena ZLet). Ob tem bo Policija v okviru drugih letaliških služb iz tretjega odstavka 89. člena ZLet opravljala vse naloge, ki jih opravlja po ZPol in po drugih zakonih, kot na primer po Zakonu o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 87/02 in nasl. – ZNDM-1). Vendar pa predpisani tehnično-tehnološki pogoji varovanja iz drugega odstavka 127. člena ZLet niso določeni zgolj zaradi javne koristi, temveč zlasti in predvsem koristijo obratovalcem letališč, saj se z njimi varuje letališka infrastruktura, ki je praviloma njihova last in je nujen predpogoj za opravljanje njihove dejavnosti. Skrb za varovanje zasebnega premoženja pred uničenjem, poškodovanjem ali kakšnim drugim škodljivim vplivom pa je primarno naloga njegovega lastnika in je predmet zasebnega varovanja. Hkrati so pogoji namenjeni tudi varstvu koristi uporabnikov letališč, in sicer tako letalskih prevoznikov kot tudi potnikov, saj se z njimi zagotavlja tudi njihova varnost.
14. Da bi šlo pri izvajanju osnovnih varnostnih pregledov potnikov, prtljage in stvari (3. točka drugega odstavka 127. člena ZLet) za ukrepe, ki bi jih morali izvajati državni organi, kot to zatrjujejo pobudnice, ne izhaja niti iz prava Evropske skupnosti (v nadaljevanju Skupnost). Iz Uredbe št. 2320/2002 izhaja, da mora država članica za zagotovitev ciljev te Uredbe sprejeti nacionalni program varnosti civilnega letalstva in ustrezen program obvladovanja kakovosti ter program usposabljanja. V skladu s členom 5(4) Uredbe št. 2320/2002 mora država članica zagotoviti, da obratovalci letališč in letalski prevozniki, ki opravljajo prevoz z njenega ozemlja, oblikujejo, izvajajo in ohranjajo programe varnosti letališč in letalskih prevoznikov, ki so v skladu z zahtevami nacionalnega programa varnosti civilnega letalstva v tej državi. Republika Slovenija mora zato v skladu s pravom Skupnosti zagotoviti, da se postopki in ukrepi za varnost civilnega letalstva izvajajo v skladu z nacionalnim varnostnim programom za letalstvo, ki ga sprejme Vlada na predlog ministra, pristojnega za promet. To pa ne pomeni, da mora država članica sama (oziroma njeni organi) izvajati vse ukrepe in postopke varovanja, kar vključuje tudi osnovne varnostne preglede potnikov in prtljage ter varovanje javnih delov letališč in nadzorovanih delov letališč. Kolikor pobudnice izpodbijajo ureditev oziroma ravnanje, kot izhaja iz prava Skupnosti, še posebej pa iz Uredbe št. 2320/2002, Ustavno sodišče za presojo veljavnosti prava Skupnosti ni pristojno, saj je to na podlagi člena 234(1) PES izključna pristojnost Sodišča Evropskih Skupnosti (v nadaljevanju Sodišče ES). Prav tako ne presoja ustavnosti in zakonitosti Nacionalnega letalskega programa iz prvega odstavka 130. člena ZLet ter drugih letalskih varnostnih programov iz prvega odstavka 129. člena ZLet, ker letalski program ni predpis ali splošni akt, za oceno katerega bi bilo Ustavno sodišče na podlagi 160. člena Ustave pristojno.
15. Očitki pobudnic, da je zakonodajalec nanje prenesel tipične oblastne funkcije, so torej neutemeljeni. Pri tem je nepomemben očitek pobudnic, da je ureditev v drugih nacionalnih pravnih redih drugačna, zato se pobudnice ne morejo sklicevati na ureditev v nemškem
Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben
(Zakon o novi ureditvi nalog varnosti v zraku)[3].
16. V nadaljevanju je treba odgovoriti na vprašanje, ali je zakonodajalec s tem, ko je gospodarskim subjektom določil dodatno nalogo povezano z opravljanjem gospodarske dejavnosti obratovanja javnega letališča, ravnal v skladu s 74. členom Ustave.  Ustava v prvem odstavku 74. člena določa, da je gospodarska pobuda svobodna, v drugem odstavku istega člena pa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij (prvi stavek) in da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (drugi stavek). Poleg tega ima zakonodajalec v drugem odstavku 15. člena Ustave pooblastilo, da z zakonom predpiše način uresničevanja človekovih pravic tudi v primeru, kadar to ni predvideno že s samo Ustavo, vendar pa je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine.
17. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-218/04 z dne 20. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 46/06 in OdlUS XV, 29) poudarilo, da je pravica iz 74. člena Ustave ena od človekovih pravic, ki je ni mogoče uresničevati neposredno na podlagi Ustave. Zato mora zakonodajalec določiti pravnoorganizacijske oblike za opravljanje gospodarske dejavnosti (za kar ga Ustava pooblašča v prvem stavku drugega
odstavka 74. člena), glede na vrsto dejavnosti pa tudi pogoje za njeno opravljanje. Kot je že bilo pojasnjeno v 6. točki obrazložitve, mora obratovalec letališča zagotavljati obvezne letališke službe, saj brez njih ne more pridobiti obratovalnega dovoljenja iz 103. člena ZLet. Brez obratovalnega dovoljenja pa se letališče ne sme uporabljati v zračnem prometu. Poleg tega, če letališče ne izpolnjuje predpisanih pogojev, kamor sodita tudi izpodbijana tehnično-tehnološka pogoja, lahko pristojni organ obratovalno dovoljenje začasno takoj odvzame ali v celoti ali delno prekliče njegovo veljavnost. To pomeni, da mora obratovalec letališča ves čas izpolnjevati predpisane pogoje, da se sme letališče uporabljati v zračnem prometu. Pri tem ne gre za enega izmed pogojev za ustanovitev gospodarskega subjekta – obratovalca letališča, temveč za pogoj za opravljanje gospodarske dejavnosti obratovanja javnega letališča. Tak pogoj je povezan z značilnostmi obratovanja letališča oziroma opravljanja letalskega prometa, ki je izpostavljen večjim tveganjem, kot so jim izpostavljene druge vrste prometa ali druge gospodarske dejavnosti. Po oceni Ustavnega sodišča je izvajanje tehnično-tehnoloških pogojev varovanja iz 3. in 5. točke drugega odstavka 127. člena ZLet del zakonskega urejanja načina izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 15. člena Ustave. Ker gre torej za izvrševanje pooblastila iz drugega odstavka 15. člena Ustave, ne gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ki bi ga bilo treba preizkušati po t. i. strogem testu sorazmernosti.
18. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini ne pomeni omejitve posamezne človekove pravice, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, je nujno zadržana (tako že v odločbi št. U-I-240/04 z dne 8. 12. 2005, Uradni list RS, št. 117/05 in OdlUS XIV, 90). Ustavno sodišče v tem okviru praviloma preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog. Kot je bilo pojasnjeno v 12. točki obrazložitve, ima letalski promet določene značilnosti, ki jih  druge vrste prometa oziroma gospodarske dejavnosti nimajo ali pa jih imajo v manjši meri. Zato je opravljanje letalskega prometa nujno povezano z določenimi dodatnimi pogoji, ki jih pri drugih gospodarskih dejavnostih ni treba izpolnjevati. Ustavno sodišče je v 13. točki obrazložitve pojasnilo, da se z izpodbijanima tehnično-tehnološkima pogojema zagotavlja tako varnost letalske infrastrukture kot tudi varnost njenih uporabnikov, letalskih prevoznikov in potnikov, do neke mere pa prispevata k splošni varnosti ljudi in premoženja. Glede na to izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati, da je predpisani pogoj nerazumen. Zato je očitek o neskladju izpodbijane ureditve s prvim odstavkom 74. člena Ustave neutemeljen.
19. V zvezi z neskladjem 3. in 5. točke drugega odstavka 127. člena ZLet s tretjim odstavkom 74. člena Ustave pobudnice zatrjujejo, da priprava izvrševanja izpodbijanih ukrepov in prevalitev njihovega financiranja na končne uporabnike, potnike, zvišuje stroške storitev obratovalcev letališč, kar ima neposreden vpliv na njihovo konkurenčnost in na poslabšanje njihovega tržnega položaja. Tretji odstavek 74. člena Ustave določa, da so prepovedana dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco. Prvi del tega odstavka zavezuje udeležence na trgu. Ustava namreč ne opredeljuje pojma nelojalne konkurence, Zakon o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 in nasl. – ZVK) pa v prvem odstavku 13. člena določa, da pomenijo nelojalno konkurenco dejanja podjetja pri nastopanju na trgu. Drugi del tretjega odstavka 74. člena Ustave se sicer lahko nanaša tudi na oblastne akte in dejanja, kot jih določa 45. člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. – v nadaljevanju ZPOmK),
[4]
vendar ne na zakon. Zakonodajalec je na podlagi te določbe dolžan sprejeti zakon, ki določa pravila konkurenčnega ravnanja na trgu, drugi subjekti pa konkurence ne smejo omejevati v nasprotju s tem zakonom. Iz tretjega odstavka 74. člena Ustave izhaja torej pravica do takšnih pogojev konkurenčnega delovanja na trgu, kot jih določi zakon. Ureditev, ki bi pomenila prekomerno omejitev konkurence, torej ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, temveč bi lahko pomenila kvečjemu poseg v prvi odstavek 74. člena Ustave (glej odločbo št. U-I-211/00 z dne 22. 1. 2004, Uradni list RS, št. 16/04 in OdlUS XIII, 4 ter odločbo št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006, Uradni list RS, št. 21/06 in OdlUS XV, 15). Kot je bilo pojasnjeno že v 17. točki obrazložitve, določitev pogojev za izvajanje dejavnosti obratovanja javnega letališča, med katere sodi tudi obvezna letališka služba varovanja, ni poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ampak določitev načina izvrševanja te ustavne pravice. Varstvo konkurence po tretjem odstavku 74. člena Ustave pa ne vsebuje varstva tržnega položaja gospodarskega subjekta na trgu, temveč svoboden trg, kjer subjekti prosto vstopajo in izstopajo na trg in kjer morebitne omejitve zadevajo ob enakih pogojih vse udeležence, kjer subjekti sami oblikujejo tržna razmerja, svobodno izbirajo in uporabljajo sredstva za izboljšanje tržnega položaja in kjer so hkrati prepovedana nepoštena in omejevalna dejanja pri oblikovanju tržnih razmerij. To je v navedenem primeru zagotovljeno, saj se opravlja obratovanje letališč v tržnih razmerah, pri čemer lahko pobudnice v skladu s 164. členom ZLet prosto oblikujejo cene. Upoštevati je treba tudi, da nobenemu udeležencu na trgu njegov položaj na trgu ni trajno zagotovljen. V enaki vlogi lahko na trg vstopi novi udeleženec ali kakšen sedanji udeleženec ravna tako, da svoj delež pri doseganju cilja poveča. Bistveno je, da morata tako nov udeleženec kot tudi obstoječi udeleženec izpolnjevati enake pogoje za obratovanje javnega letališča, tj. oba morata zagotavljati enake tehnično-tehnološke pogoje iz drugega odstavka 127. člena ZLet. Z očitki o hudi konkurenci v regiji, ki zajema tudi letališča zunaj Slovenije, kjer je ureditev drugačna od izpodbijane, pobudnice ne morejo utemeljiti zatrjevanega neskladja izpodbijane ureditve z Ustavo. Pobudnice pa njenega neskladja s pravom Skupnosti, ki ureja konkurenco na skupnem (notranjem) trgu Skupnosti, ne zatrjujejo.
20. Glede na zgoraj pojasnjeno naravo izpodbijanih ukrepov je neutemeljen tudi očitek pobudnic, da je zakonodajalec z izpodbijanima določbama 3. in 5. točke drugega odstavka 127. člena ZLet v nasprotju s 33. členom v zvezi s 67. členom Ustave posegel v njihovo lastninsko pravico in da naj bi bila sporna ureditev v nasprotju s 148. členom Ustave. Pobudnice namreč to neskladje utemeljujejo z zatrjevanjem, da gre pri obeh ukrepih za tipično oblastveno funkcijo, ki bi jo morali izvajati državni organi. Ker pomeni izpodbijani pogoj enega izmed pogojev za opravljanje dejavnosti obratovanja javnega letališča (17. točka obrazložitve), morajo stroške zanj nositi obratovalci letališč, saj gre za stroške njihovega poslovanja. Na kakšen način bodo obratovalci letališč krili te stroške, je stvar njihove poslovne odločitve. Pri tem ni izključeno, da je vir za njihovo pokrivanje lahko tudi del letaliških pristojbin, ki jih obratovalci letališč zaračunavajo uporabnikom njihovih storitev (potnikom, letalskim prevoznikom) in ki jih lahko prosto oblikujejo. Letališke pristojbine (pobudnice sicer uporabljajo izraz letališke takse) se po svoji naravi bistveno razlikujejo od različnih vrst dajatev kot so davki, carine, prispevki, takse, ki jih uvaja država za zagotavljanje vira financiranja za potrebe svojega delovanja (prvi odstavek 146. člena Ustave). Namen takse je plačilo konkretne storitve, ki jo izvede državni organ ali nosilec javnih pooblastil, s katero stranke delno krijejo stroške, ki nastanejo z njihovim delom. Letališka pristojbina pa je cena za storitev, ki poleg običajnega plačila za uporabo letališke infrastrukture (zlasti letališke ploščadi), vključuje tudi plačilo za zagotavljanje varnosti tako potnikov kot tudi letalskih prevoznikov in je del cene letalske vozovnice.
21. Prav tako ni utemeljeno sklicevanje pobudnic na odločbo št. U-I-196/03. Prevalitev plačila stroškov za izvajanje nadzora nad državno mejo kot tipično oblastveno funkcijo na državni proračun je pravnosistemsko in vsebinsko povsem druge narave, kot je vzpostavitev pogojev za zagotavljanje varnosti, ki je v skladu z ZLet eden od bistvenih pogojev za opravljanje dejavnosti obratovalcev letališč kot gospodarskih subjektov. Iz že navedenih razlogov je Ustavno sodišče zavrnilo tudi sklicevanje pobudnikov na 148. člen Ustave, po katerem morajo biti vsi prihodki in izdatki za financiranje javne porabe zajeti v proračunu. Zagotavljanje navedenih ukrepov je delno tudi v javnem interesu, vendar zgolj zaradi tega ni nujno, da se financira iz proračunskih virov.
22. Pobudnice očitajo izpodbijani ureditvi tudi neskladje z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker je le njim, ki se ukvarjajo z letalskim prometom, naložena skrb za varovanje javnih površin, drugim izvajalcem javnega prometa pa ne. Ustavno sodišče ta očitek zavrača, ker različni načini prevoza, zlasti ob upoštevanju njihovih načinov delovanja, pogojev njihove dostopnosti in porazdelitve njihovih omrežij, niso med seboj primerljivi. Položaj subjektov, ki opravljajo dejavnosti v vsakem izmed teh različnih vrst prevoza, tako ni enak in zato ne zahteva enake ureditve.[5]
23. Neutemeljen je tudi očitek, da sta izpodbijani določbi terminološko nejasni in nedoločni ter zato v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave. ZLet-A je sicer črtal določene opredelitve  v zakonu uporabljenih pojmov iz 17. člena ZLet, vendar  je za razumevanje pojmov ZLet nujno treba upoštevati tudi opredelitve, ki jih vsebuje Uredba št. 2320/2002, še posebej pa njena Priloga. Uredba se v skladu s členom 249(2) PES splošno uporablja, je zavezujoča v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. To pomeni, da s trenutkom svoje uveljavitve avtomatično postane del nacionalnega pravnega reda, ne da bi bil za to potreben nacionalni predpis, ki bi njeno vsebino prenesel v nacionalni pravni red. V Prilogi Uredbe št. 2320/2002 je opredeljena med drugim tako podrobnejša vsebina osnovnega varnostnega pregleda potnikov, prtljage in stvari (4.1. točka Priloge) kot tudi varovanja letališča (2.4 točka Priloge). K jasnosti prispevajo tudi preostale opredelitve v 17. členu ZLet, opredelitve v Prilogi 17 h Konvenciji o mednarodnem civilnem letalstvu[6] in drugih predpisov, ki urejajo letalstvo, ter opredelitve v  Letalskem varnostnem programu za Republiko Slovenijo.
24. Očitka o neskladju izpodbijane ureditve s prvim odstavkom 8. člena Ustave Ustavno sodišče ni preizkusilo, ker ga pobudnice niso utemeljile.
25. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo kot očitno neutemeljeno zavrnilo.
C.
26. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: podpredsednica dr. Mirjam Škrk ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
Podpredsednica
dr. Mirjam Škrk
Opombe:
[1]Do 1. 5. 2004 naj bi področje varovanja civilnega letalstva urejali: Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 2320/2002 z dne 16. 12. 2002 o določitvi skupnih pravil na področju varnosti civilnega letalstva (UL L št. 355 z dne 30. 12. 2002), dopolnjena z Uredbo (ES) št. 849/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. 4. 2004 o spremembi Uredbe (ES) št. 2320/2002 o uvedbi skupnih pravil na področju varovanja civilnega letalstva (UL L št. z dne 30. 4. 2004) – v nadaljevanju Uredba št. 2320/2002; Uredba Komisije (ES) št. 1486/2003 o določitvi postopkov za izvajanje inšpekcijskih pregledov Komisije na področju varnosti civilnega letalstva (UL L št. 213 z dne 23. 8. 2003) ter Uredba Komisije (ES) št. 622/2003 z dne 4. 4. 2003 o določitvi ukrepov za izvajanje skupnih osnovnih standardov za varnost letalstva (UL L št. 89/2003 z dne 5. 4. 2003), dopolnjena z Uredbo Komisije (ES) št. 68/2004 z dne 15. 1. 2004 o spremembi Uredbe Komisije (ES) o določitvi ukrepov za izvajanje skupnih osnovnih standardov za varnost letalstva (UL L št. 10 z dne 16. 1. 2004). Po 1. 5. 2004 dodatno veljajo naslednji predpisi EU: Uredba Komisije (ES) št. 781/2005 z dne 24. 5. 2005 o spremembi Uredbe Komisije (ES) o določitvi ukrepov za izvajanje skupnih osnov standardov za varnost letalstva (UL L št. 131 z dne 25. 5. 2005), Uredba Komisije (ES) št. 857/2005 z dne 6. 6. 2005 o spremembi Uredbe Komisije (ES) o določitvi ukrepov za izvajanje skupnih osnovnih standardov za varnost letalstva (UL L št. 143 z dne 7. 6. 2005), Uredba Komisije (ES) št. 65/2006 z dne 13. 1. 2006 o spremembi Uredbe Komisije (ES) o določitvi ukrepov za izvajanje skupnih osnovnih standardov za varnost letalstva (UL L št. 11 z dne 17. 1. 2006), Uredba Komisije (ES) št. 240/2006 z dne 10. 2. 2006 o spremembi Uredbe Komisije (ES) o določitvi ukrepov za izvajanje skupnih osnovnih standardov za varnost letalstva (UL L št. 40 z dne 11. 2. 2006) in Uredba Komisije (ES) št. 1138/2004 z dne 21. 4. 2004 o uvedbi skupne opredelitve kritičnih delov varnostnih območij omejenega gibanja na letališčih (UL L št. 221 z dne 21. 6. 2004).
[2]Pri čemer je v skladu s Prilogo Uredbe št. 2320/2002 prepovedani predmet tisti, ki se lahko uporablja za dejanja nezakonitega vmešavanja, ki ni bil ustrezno prijavljen in ni v skladu z veljavnim pravom in uredbami.
[3]Bundesgesetzblatt 2005, 1. del, št. 3 z dne 14. 1. 2005, str. 78 in nasl.
[4]
Člen 45 ZPOmK določa: "(1) Vlada Republike Slovenije, državni organi, organi lokalnih skupnosti, podjetja, organizacije in posamezniki, ki opravljajo javna pooblastila, ne smejo omejevati prostega nastopanja podjetij na trgu. (2) Za omejevanje prostega nastopanja podjetij na trgu po tem zakonu se štejejo splošni in posamični akti in dejanja, s katerimi se v nasprotju z ustavo in zakonom omejujejo svobodna menjava blaga in storitev, svoboden vstop na trg, svobodno nastopanje na trgu ali s katerimi se kako drugače preprečuje konkurenca."
[5] Primerjaj združeni zadevi št. C-248/95 in C-249/95 SAM Schiffahrt GmbH in Heinz Stapf proti Zvezni republiki Nemčiji [1997] Recueil, str. I-4475, kjer je Sodišče ES sprejelo stališče, da rečni promet ni primerljiv z drugimi oblikami prometa, kot sta na primer cestni ali železniški promet.
[6] Konvencija o mednarodnem civilnem letalstvu (Uradni list FLRJ, MP, št. 3/54, 5/ 54 in Uradni list SFRJ, št. 9/61, 5/62, 11/63, 49/71, 62/73,15/78 in 2/80 ter Uradni list RS, št. 24/92 in
17/2000, MP, št. 3/2000
), Odlok o ratifikaciji protokola o izvirnem trijezičnem besedilu Konvencije o mednarodnem civilnem letalstvu (Chicago, 1944) (Uradni list SFRJ, št. 55/70) in Uredba o ratifikaciji protokola o avtentičnem besedilu Konvencije o mednarodnem civilnem letalstvu (Chicago, 1944) v štirih jezikih (Uradni list SRFJ, MP, št. 11/80), ki jih je Republika Slovenija prevzela z Aktom o notifikaciji nasledstva glede konvencij za katere je depozitar vlada ZDA, haaških konvencij in konvencij o intelektualni lastnini (Uradni list RS, št. 24/92).